安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终776号上诉人（一审原告）周鹏，男，1976年8月13日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。被上诉人（一审被告）宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路，组织机构代码00318746-4。法定代表人杨军，该市市长。一审第三人宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利路，统一社会信用代码113413020031917117。法定代表人张建军，该区区长。上诉人周鹏因诉宿州市人民政府不予受理行政复议决定一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2019）皖13行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。周鹏向一审法院起诉称，1992年2月13日，刘洪光与埇桥区城东办事处汴河村小张家村民组签订了30亩新汴河河堤果园承包合同，期限为15年。1997年，刘洪光将其承包的30亩果园中的4.5亩梨树转包给周鹏之父周圣民，双方签订了协议书。2001年4月12日，埇桥区水利局河道管理所下发《关于加强新汴河河道管理的通知》，要求原使用者在2001年6月1日前到河道管理所办理变更发包主体有关手续。2001年7月6日周圣民与河道管理所签订合同书，承包4.3亩河堤果园，期限为15年。后该果园被抢、土地被占，均是因宿州市埇桥区人民政府（简称埇桥区政府）于1999年5月31日下发的埇政（1999）19号《宿州市埇桥区河道管理暂行办法》和2001年8月20日《宿州市埇桥区人民政府办公室第十期会议纪要》违法所致。该违法行为侵犯其土地承包经营权、财产权，给其造成巨大损失。其对上述文件申请复议，宿州市人民政府认为其申请不符合行政复议受理条件，决定不予受理。请求:撤销宿州市人民政府作出的宿复决字[2019]11号不予受理行政复议申请决定，判决宿州市人民政府受理其复议申请。一审法院审理查明，周鹏认为其家庭承包的果园被抢、土地被强占，皆因埇桥区政府于1999年5月31日下发的埇政（1999）19号《宿州市埇桥区河道管理暂行办法》第二十三条违法所致，其于2019年1月28日向宿州市人民政府提出行政复议申请，要求撤销该办法第二十三条（二）项。宿州市人民政府受理后经审查认为，周鹏要求撤销的是针对不特定对象可反复适用的规范性文件，单独提出行政复议申请，不符合行政复议受理条件，于2019年2月2日作出宿复决字[2019]11号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对周鹏的行政复议申请不予受理，并将该决定书邮寄送达。周鹏不服，提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十六条规定，依照行政复议法第七条的规定，申请人认为具体行政行为所依据的规定不合法的，可以在对具体行政行为申请行政复议的同时一并提出对该规定的审查申请；申请人在对具体行政行为提出行政复议申请时尚不知道该具体行政行为所依据的规定的，可以在行政复议机关作出行政复议决定前向行政复议机关提出对该规定的审查申请。上述法律规定对抽象行政行为申请行政复议应采用与行政行为的复议申请一并提起的方式，而不能对抽象行政行为单独提起行政复议。本案中，周鹏对埇桥区政府作出的《宿州市埇桥区河道管理暂行办法》第二十三条第（二）项申请行政复议，而该办法是规范性法律文件，属于抽象行政行为，对此申请行政复议应与行政行为的复议申请一并提起，而不能单独提起行政复议，周鹏对该规范性文件单独提出行政复议申请，不符合行政复议受理条件，其行政复议申请不符合行政复议受理条件。宿州市人民政府于2019年1月28日收到复议申请后，于2019年2月2日作出决定对周鹏的行政复议申请不予受理，并依法送达。该复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。周鹏的诉讼请求不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告周鹏的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周鹏负担。周鹏上诉称，埇桥区政府下发的埇政（1999）19号《宿州市埇桥区河道管理暂行办法》第二十三条违法是事实，其家庭承包果园被抢是该文件所造成的也是事实，其向市法制办申请复议时就一并提出对该文件进行审查。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。宿州市人民政府、埇桥区政府未向本院提交书面答辩和陈述意见。宿州市人民政府向一审法院提交了以下证据、依据：1、埇政（1999）19号《宿州市埇桥区河道管理暂行办法》，证明周鹏请求撤销的是规范性文件；2、行政复议申请材料，证明周鹏2019年1月28日申请行政复议；3、宿复决字[2019]11号不予受理行政复议申请决定书及送达回证，证明宿州市人民政府在法定期间内作出不予受理行政复议决定书并依法送达。法律依据：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十六条、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款。周鹏向一审法院提交了以下证据：1、埇政（1999）19号《宿州市埇桥区河道管理暂行办法》，证明该办法第五章第二十三条违法；2、2001年8月20日会议纪要，证明会议纪要和管理办法违法；3、国办发（2018）37号《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》；4、安徽省人民政府办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》；证据3-4证明河道管理办法违法；5、复议决定书，证明宿州市人民政府复议决定违法；6、1992年2月12日签订的合同书；7、1997年7月10日签订的果园承包部分转让协议书；8、刘洪光证明两份；9、《关于加强新汴河河道管理的通知》；10、河道管理所与周圣民签订承包合同书；11、承包费发票；12、河道管理所与刘洪光承包合同书；13、两份合同书；14、水利局委托书及证明材料；15、宿州市人民政府宿政秘（2011）80号《关于新汴河治理工程的通知》；16、《征地拆迁补偿暂行条例》；证据6-16证明周鹏因财产损失申请行政复议；17、民事判决书，证明果树被强占，法院判决村民组赔偿周胜民损失。埇桥区政府未向一审法院提交证据。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项之规定，行政复议申请应当“属于行政复议法规定的行政复议范围”。根据《中华人民共和国行政复议法》第七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十六条的规定，申请人认为具体行政行为所依据的规定不合法的，可以在对具体行政行为申请行政复议的同时一并提出对该规定的审查申请。本案中，周鹏向宿州市人民政府申请行政复议，请求“撤销埇桥区政府作出的埇政（1999）19号《宿州市埇桥区河道管理暂行办法》第二十三条第（二）项，并对该规定进行审查”，系针对抽象行政行为单独提起行政复议，并未针对具体行政行为申请行政复议，不属于行政复议法规定的行政复议范围，不符合行政复议的受理条件，故宿州市人民政府作出宿复决字[2019]11号不予受理行政复议申请决定正确，一审判决驳回周鹏的诉讼请求并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。周鹏的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周鹏负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年七月二十三日法官助理戴红书记员奚雨杭附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。