江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初128号 原告南通市通州区刘桥镇XX生猪养殖场，住所地南通市通州区刘桥镇新中村双渡八组。 投资人朱XX，男，1975年5月6日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人刘X（系朱XX妻子），女，1975年12月10日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人郑XX，重庆中慈律师事务所律师。 被告南通市通州区刘桥镇人民政府，住所地南通市通州区刘桥镇通刘公路111号。 法定代表人陈XX，职务镇长。 应诉负责人曹XX，职务副镇长。 委托代理人瞿X，江苏维业律师事务所律师。 原告南通市通州区刘桥镇XX生猪养殖场（以下简称XX生猪养殖场）诉被告南通市通州区刘桥镇人民政府（以下简称为刘桥镇政府）行政协议一案，原告于2019年1月18日向本院邮寄诉状材料，本院于1月24日立案后，于1月25日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月25日公开开庭审理了本案。原告XX生猪养殖场投资人朱XX及委托代理人刘X、郑XX，被告刘桥镇政府副镇长曹XX及委托代理人瞿X到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告XX生猪养殖场向本院提出诉讼请求：1.依法撤销原被告所签订的养殖场关停拆除补助协议。2.对通州区人民政府《区政府办公室关于加强生猪养殖管理优化生态环境实施意见》（通政【2018】119号）、刘桥镇政府《开展生猪养殖管理“百日整治”专项行动实施方案》进行合法性审查。事实与理由：2018年11月下旬，被告刘桥镇政府连续数日不分昼夜派遣几十名不明身份人员对原告养殖场以“百日整治”的名义逼迁，原告被迫于2018年11月29日签订案涉协议。该养殖场关停拆迁补助协议违反了《合同法》有关规定，请求依法予以撤销。 原告XX生猪养殖场向本院提交了以下证据： 1.营业执照，2.法定代表人身份证明，证明原告主体。 3.结算凭证，4.江苏省通州区XX生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目实施方案及附件，5.通州区沼气工程移交记录，证明案涉养殖场依法批建，不在基本农田内。 6.南通市通州区动物卫生监督巡查记录表，证明在2018年9月18日政府巡查时并未发现原告存在泔水喂养生猪的情形。 7.南通市通州区拆迁房屋测绘分层分户图，证明房屋面积。 8.致刘桥镇生猪养殖关停清理场（户）的一封信，9.（2018）通政信复第54号政府信息公开申请答复书，证明被告编造了一份通州区畜禽禁养区关停规定。 10.原告的一封信，证明原告向政府写信不同意关停，并阐明理由，协议不是原告真实意思表示。 11.视听资料及文字整理，证明原告在协议签订前受到胁迫，刘桥镇副镇长和村里的支书及社会人员多次、长时间对原告进行精神胁迫。 12.养猪场照片一张、房屋照片一张、2018年10月28日参加胁迫人员照片三张、2019年1月18日逼迁照片人员照片一张，2018年10月28日14时41分的照片显示有社会人员和城管参与，10月28日17时37分，光头等人仍然在原告处，这些人不仅在室内也在室外，2019年1月18日8时55分的照片中没有一个人是政府人员，都是社会人员。 上述证据同时证明：原告养殖场是依法批建的，原告房屋不属于违章建筑，不存在违法占用基本农田的情形，生猪养殖中也不存在泔水喂养的情形，本案协议是原告在受到胁迫情况下签订。 被告刘桥镇政府辩称：一、原被告签订的《养殖场关停拆迁补助协议书》合法有效。1.案涉协议签订主体合法。根据通州区人民政府《区政府办公室关于加强生猪养殖管理优化生态环境实施意见》（通政【2018】119号）（以下简称119号实施意见）的要求，被告制定了《开展生猪养殖管理“百日整治”专项行动实施方案》（以下简称百日整治方案）。被告是刘桥镇区域专项活动的实施主体，原告养殖场位于被告辖区内，双方签订案涉协议主体合法；2.协议内容合法，系双方真实意思表示，协议对原告的财产按照政策进行补助，并就支付方式及违约责任进行了约定，内容合法，不违反法律规定，双方均签字，该协议合法有效。二、案涉协议不存在合同法规定的可撤销情形。原告诉称的内容不属实，协议系原告自愿签署，不存在逼迫，且协议签订后原告已经自愿履行了协议第四条约定的清空生猪的义务。原告认为存在逼迫无事实依据。案涉协议无恶意串通，不损害社会公共利益，更未违反法律、行政法规的强制性规定。三、案涉协议已经生效，对双方均有约束力，因原告未在约定期限内将房屋交付拆除，已经构成违约，应承担相应违约责任。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告刘桥镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据和依据： 一、证据： 1.《养殖场关停拆迁补助协议书》一份，证明双方已经签字确认协议内容； 2.照片2张，证明签订协议时，原告负责人朱XX夫妻俩在场，系自愿签字并无逼迫情形； 3.告知函一份，系原告向被告送达，证明原告违反协议约定构成为违约。 二、政策依据： 1.119号实施意见； 2.百日整治方案。 上述证据均证明被告与原告签订的案涉协议主体、程序、内容均合法，不存在原告所称的胁迫和无效的情形。 经庭审质证，原告对刘桥镇政府提供的证据质证认为，对两份政策依据的合法性有异议，要求本院对两份文件进行合法性审查。对证据部分中证据1的真实性无异议，但认为只能证明双方签订了协议，不能证明协议的合法性；认为证据2是局部照片，在镜头外还有大量人员在，给原告造成了心理压力，原告是否是自愿签字不能从照片中反映，达不到被告的证明目的；对证据3无异议，是原告发给被告的，体现了原告不愿意拆除房屋的真实意思。 被告刘桥镇政府对原告提供的证据质证认为，对证据1、2的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据3的真实性没有异议，原告缴纳的是临时建筑的管理费，证明了原告未取得建设工程施工许可证；对证据4的真实性没有异议，但实施方案载明的建筑面积和原告最终建成的建筑面积不一致，实际建筑面积大于实施方案中的设计面积；对证据4中附件证明及流转合同没有异议；对证据5的真实性没有异议，但和本案没有关联性；对证据6认为证据来源无法核实，也不能达到原告的证明目的；证据7、8没有异议；对证据9的真实性没有异议；对证据10由于被告并未收到故不发表质证意见；证据11不能达到原告证明遭到胁迫的目的；证据12中关于原告房屋照片没有异议，但不能达到原告的证明目的。 原告、被告提供的证据材料可以证明案件事实，对双方没有异议的证据本院予以认可，对于其他证据能否达到证明目的，待结合本案争议焦点在本院认为部分予以阐述。 本院经审理查明，原告XX生猪养殖场位于通州区××镇××组，始建于2007年。2018年根据通州区政府119号实施意见的要求，刘桥镇政府制定了百日整治方案，原告XX生猪养殖场被列为整治对象。2018年10月4日，刘桥镇政府委托江苏省苏地行土地房产评估有限公司对XX生猪养殖场进行评估作价，10月7日出具《房屋补助估价报告》，本次评估依据为“1、南通市通州区人民政府关于印发《通州区国有土地上房屋征收补偿评估技术细则》（通政规［2016］1号）；2、南通市通州区人民政府关于印发《关于进一步规范规模种植养殖项目搬迁补偿工作通知》（通政办发［2017］20号）”；3、南通市通州区人民政府关于印发《通州区畜禽禁养区养殖场关停实施方案的补充规定》；4、委托人提供的估价对象权属资料；5、估价人员实地勘测、调查、了解和核实取得的资料、数据。”估价结果为“经本次估价测算，估价对象朱XX养殖场房产、附属物等的补助额为RMB483366元”。2018年11月29日，原告猪舍的承租户出具书面委托书，载明承租户的生猪搬迁补助费由原告的投资人朱XX全权处理。当日，以刘桥镇政府为甲方，XX生猪养殖场为乙方签订《养殖场关停拆除补助协议书》一份，协议第二项约定甲方向乙方支付下列补助：1、房屋补助价人民币219605元；2、装饰装潢附属设施、设备合计补助人民币263761元；3、生猪搬迁补助人民币204800元（包含承租户的补助费用）；合计总补助款计人民币688166元。第四项约定了协议签订后，乙方于10天内将畜禽清理腾空完毕，将房屋交由甲方拆除，逾期不交的扣除200元每天。同日，原告投资人朱XX还签订了《承诺书》一份，承诺书载明原告可以保留部分棚舍204.71平方，并承诺在规定时间拆除保留棚舍内的有关养殖设施设备，不再继续畜禽养殖等污染项目，如违反上述承诺，放弃、退回养殖场关停拆除补助协议书全额补助款项，原保留棚舍无条件交由刘桥镇政府无偿拆除。后原告称受被告刘桥镇政府胁迫而签订《养殖场关停拆除补助协议书》，于2019年1月18日向本院提起行政诉讼，并于2019年1月25日向被告发出《告知函》一份，告知被告案涉协议违反《合同法》有关规定，已向法院提起诉讼，诉讼期间被告不得对养殖场所有建筑实施拆除。 本院认为，本案的争议焦点为：1.119号实施意见、百日整治方案是否存在违法情形；2.原、被告签订的《养殖产关停拆迁补助协议书》是否存在缺乏职权依据、胁迫等应予撤销的违法情形。 针对第一个争议焦点。通州区政府发布119号实施意见系依据南通市人民政府办公室发布的《关于优化生态环境加强生猪养殖管理的若干意见》（通政办发[2018]66号）（以下简称66号意见）的相关内容结合通州区实际而制作，66号意见明确加强生猪养殖管理工作坚持“属地管理、控减总量、生态消纳、有偿服务”的原则，并要求各县（市）、通州区人民政府为辖区内加强生猪养殖管理的责任主体，并需按照本意见的要求于2018年8月底前制定出台相关实施细则。通州区政府根据南通市政府办公室66号意见的要求，于2018年7月31日制作发布119号实施意见。119号实施意见规定的生猪养殖管理工作总原则与66号意见一致，对于控减生猪养殖总量的推进、粪污社会化治理服务体系建设等规定亦均与66号意见精神一致，119号实施意见中关于职责分工、治理措施等相关规定亦并未超过通州区政府的职权范围。对于原告在庭审中提出的通农[2017]36号《关于印发南通市通州畜禽禁养区养殖场关停实施方案的通知》（以下简称36号方案）第五条职责分工与119号实施意见职责分工存在差异的问题，36号方案系通州区农业委员会、通州区财政局、通州区环保局、通州区审计局、通州区房屋动迁办公室于2017年4月17日联合制作发布，36号方案的制作主体均为通州区政府的下属部门，发布于119号实施意见之前，且36号方案的位阶低于119号实施意见。因此，即便119号实施意见关于职责分工于36号方案存在差异也不能因此证明119号实施意见违法。119号实施意见中关于补偿的规定明确参照36号方案等标准实施，不减损生猪养殖户的利益。故，119号实施意见不存在超越制定机关法定职权、违反上位法、减损公民、法人和其他组织合法权益等违法情形，被告将119号实施意见作为其在辖区内实施生猪养殖管理工作的文件依据并无不当。 对于被告制作的百日整治方案。119号实施意见明确规定生猪养殖总量的控减、粪污治理体系建设等均系以镇（区、园、街道）域为单位，职责分工中明确各镇（区、园、街道）负责对辖区内生猪养殖管理工作按要求开展、按时序推进，对于关停的生猪养殖场（户）所支付的补偿资金系由区、镇两级各承担50%，要求各镇（区、园、街道）政府（管委会、办事处）强化属地管理，组织开展生猪养殖管理“百日整治”专项行动，开展“两关两清”、落实“两大治理”。被告在贯彻66号意见、119号实施方案精神结合其辖区实际的情况下，于2018年9月10日制定百日整治方案，该方案中规定的百日整治行动内容、实施步骤、补偿政策等亦与66号意见、119号实施意见相符，并不存在违法情形。 针对第二个争议焦点。关于原告主张被告刘桥镇政府不具有签订协议的职能的问题。本案原、被告签订的《养殖场关停补助协议书》属于行政协议，行政协议是行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标与相对人经过协商一致所达成的协议。行政合同是现代行政管理中重要的方式，是行政权力和契约关系的结合。在行政合同之中，行政机关是以行政管理者的身份与行政相对人订立协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。虽然在行政协议签订和履行过程中，行政机关享有行政优益权，但行政协议本质上仍系行政机关与协议相对人协商一致达成的合意。根据南通市政府办公室66号意见、119号实施意见，生猪养殖管理工作坚持“属地管理”的基本原则，虽119号文件明确规定环保、国土等部门在其职能范围之内对于养殖场的存在的环境污染、违法用地等具体行为进行查处，但对于各辖区内的生猪养殖场的管理工作总体部署则由各镇（区、园、街道）负责开展推进，向关停的养殖场（户）支付的补偿金亦由镇负担50%。从属地管理之大原则、补偿金的支付等方面，可以认定被告作为镇政府具有与辖区内生猪养殖场（户）签订关停搬迁协议的职能权限。 关于案涉协议是否存在违法情形应予撤销的争议。针对原告提出的受胁迫的问题，参考《中华人民共和国民法总则》第一百五十条的规定，一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受胁迫方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。可撤销的受胁迫的行为的构成要件主要包括：1.须有胁迫行为；2.须有胁迫故意；3.胁迫须为非法；4.须被胁迫人因胁迫而陷于恐惧，并因恐惧而为意思表示；5.被胁迫人所作意思表示违背其真实意思。首要问题在于胁迫行为是否存在，通常情况下作出行政行为的被告对行政行为的合法性负有举证责任，但这种举证责任并非是绝对的，在其他一些诉讼中就存在原告负有举证责任的特殊情形，例如在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告就负有举证责任，同样在一些案件中原告应对其主张的消极事实承担举证责任，此时若要求被告就一个消极事实承担举证责任，即被告要对一个不存在的事实进行证明，这显然既不合理地加重了被告的举证责任，也不利于查清案件事实。具体到本案，原、被告签订的《养殖场关停拆除补助协议书》，约定原告拆除养殖场，被告给予原告适当补助，通过协议方式达到“百日整治”专项行动的目的。行政协议相比传统行政管理方式，更加注重管理者与被管理者之间的合意，协商一致是行政协议的显著特征。原告主张其签订案涉协议并非其真实意思表示，是在受被告胁迫的情况下才签订的，进而要求撤销该协议，原告主张的胁迫事实即属于消极事实，应由原告对胁迫事实提供证据加以证明。而原告提供的现场照片和视频等证据材料，仅能证明被告与原告协商、签订协议的过程中，有原告的工作人员、拆迁公司工作人员等参与，但无法显示原告在签订协议过程中存在被限制人身自由、被胁迫等情形。关于在场人员的身份、数量是否达到足以使原告产生内心恐惧的程度，行政机关在从事专项整治类活动时通常会成立工作组，由工作组人员实施具体工作，即便在场人员的人数多、身份不明也并非一定对原告形成威胁，还要综合考量在场人员的动作、语言等。本案中，在场人员并未有过激的行为，原告提出的被告在协商过程中声称必须在2020年之前关停清理完成、11月30日前签订协议才有补偿等内容，是119号实施意见明文规定的政策，也不构成对原告的胁迫。故原告提供的证据不足以达到原告在签订案涉协议时受到胁迫的证明目的，尚不足以让本院对胁迫事实产生确信。 关于原告提出的案涉协议系以合法形式掩盖非法目的，约定的补偿价格不合理的问题。案涉行政协议系由原、被告经协商而形成，双方均明知本地区在实施生猪养殖的管理、整治行动，签订协议是为达到被告方实施的生猪养殖管理“百日整治”专项行动的行政管理目的，协议内容对养殖场的基本情况、补助费数额、付款方式等作了明确的约定。在协议签订之前，也由被告委托具备资质的单位对原告养殖场进行评估，评估标准明确参照36号方案以及《通州区畜禽禁养区养殖场关停实施方案的补充规定》的规定。因此，原告主张案涉协议系被告为掩盖拆违、逼迁等非法目的无事实依据。事实上，案涉协议约定的补助款不仅包括了原告方应得的补偿款，亦包含了承租原告养殖场猪舍的承租户应得的生猪搬迁补助款，案涉协议签订后，原告也已经将可以保留的房屋内猪栏进行了拆除，并掀掉了棚批的覆膜，以其行为表示不再从事生猪养殖，说明原告已经实际履行了部分协议的约定。 综上，原告XX生猪养殖场与被告刘桥镇政府签订的《养殖场关停拆除补助协议书》不存在应予撤销的违法情形，本院对原告的主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告南通市通州区刘桥镇XX生猪养殖场的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告南通市通州区刘桥镇XX生猪养殖场负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  张 燕 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  于 佳 二〇一九年七月二十四日 书 记 员  顾梦窈 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。