辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）辽行终34号上诉人（原审原告）：辽宁金鑫房地产开发有限公司，住所地葫芦岛市龙港区茨齐路中段。法定代表人：王素华，系该公司总经理。委托诉讼代理人：林桂凤，海南圣合律师事务所律师。上诉人（原审被告）：葫芦岛市龙港区人民政府，住所地葫芦岛市龙港区锦葫路76号。法定代表人：王连民，该区政府区长。委托诉讼代理人：雷智广，辽宁山盟律师事务所律师。委托诉讼代理人：吴迪，该区政府工作人员。辽宁金鑫房地产开发有限公司（以下简称金鑫公司）诉葫芦岛市龙港区人民政府（以下简称龙港区政府）履行行政承诺一案，葫芦岛市中级人民法院作出了（2015）葫行初字第00155号行政判决，金鑫公司和龙港区政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并组织双方当事人进行了询问。上诉人金鑫公司的委托诉讼代理人林桂凤，上诉人龙港区政府的委托诉讼代理人吴迪、雷智广到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1999年3月22日葫芦岛市人民政府市长主持召开会议,时任常务副市长、主管副市长,市建委主任、副主任,龙港区政府区长、副区长及相关部门负责同志参加了会议。会议认为，毛屯村开发建设早已引起全市各级领导关注。毛屯是新区的核心地段，但是历史遗留问题多，工作难度大，开发建设好与坏，直接关系到全市的外部形象，影响城市建设与发展。因此，必须引起建委系统尤其是龙港区委、区政府的高度重视，尽力克服诸多困难，努力做好各方面工作，力争圆满完成毛屯开发建设任务。会议议定：毛屯村开发建设由龙港区政府全权负责。毛屯村开发建设可享受棚户区改造政策,在建设过程中如市政府有关政策调整或国家、省有新的减免政策同样享有；在税收上实行收支两条线，先征后返，列收列支，如遇政策调整，按调整后的政策执行。在毛屯开发建设中要把周边考虑进去，统一规划，开发建设。为落实市长办公会精神，龙港区政府专门成立了申海花园建设指挥部（简称建设指挥部）。1999年4月原告与另一开发公司经公开招投标，取得了毛屯改造即申海花园建设项目，建设指挥部代表区政府与原告（乙方）签订《申海花园建设协议书》，约定：一、改造范围，依据毛屯改造规划，乙方承担的建设范围为ABCDEFGSQR各点所围合的区域，坐标详见附图，建设范围外无征地单位的平房以及附属物，由乙方动迁后，交由乙方依据有关规划要求建设；四、毛屯改造工程享受的优惠政策。毛屯改造工程属于棚户区改造，乙方享受葫政发(1997)35号文件中有关棚户区改造的优惠政策。承建本建设工程的两个开发单位，必须保证向龙港区政府缴纳1500万元开发营业税，乙方按所开发建筑面积分摊，共分三个阶段缴纳：1999年12月25日前缴纳250万元；2000年12月25日前缴纳250万元；剩余部分于2001年交清。1999年4月26日，区政府召开“毛屯村开发项目工作会议”，会议决定在毛屯村规划范围内所建项目实行包税的方式，两个公司包税1500万元，两个开发公司各750万元。1999年6月3日辽宁省人民政府作出辽政地字【1999】127号《关于葫芦岛市龙港区实施城市建设总体规划用地的批复》，同意将毛屯村居民点用地26.8579公顷为国有土地，并做为建设申海花园（住宅区）建设用地。其中12.4643公顷划拨给葫芦岛市金鑫房地产开发有限公司；14.3936公顷划拨给葫芦岛市宏运房地产开发有限责任公司。原告进行申海花园项目开发建设后，截至2003年7月25日葫芦岛市地税局龙港区分局证实，原告应缴纳各种税款2266万元，已经全部缴纳；根据市、区政府当时政策规定，原告包干缴税应为1133万元。区政府实际应兑现原告享受的优惠政策利益1133万元。2003年至2014年，原告因为区政府没有履行协议、兑现承诺，多次向区政府请求，并向葫芦岛市政府反映。葫芦岛市委、人大、政府等有关领导同志曾作出批示，区政府也曾专题向市政府请示，均未果。遂原告于2015年11月19日提起本行政诉讼。金鑫公司提起本诉时起诉状中载明的诉讼请求是：1、依据国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知，即国发（2015）25号文件精神，请求判令被告退还已征收应返还的税款1133万元人民币；2、判令被告承担2003年4月10日至2015年10月10日应退税款1133万元的同期银行贷款利息约938万元；3、判令区政府承担诉讼费用。原审法院认为：本案属于相对人起诉行政机关未按照约定履行协议性质的行政案件。1999年原告与被告所属的申海花园建设指挥部签订的开发建设协议，具有行政管理性质，属于行政协议。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案原告要求政府履行协议兑现承诺的主张一直没有停止，发生了诉讼时效中断情形，故原告起诉未超过诉讼时效。原告中标承建的申海花园建设项目是当年葫芦岛市、区两级政府重点项目，属于棚户区改造工程，对葫芦岛市城市发展建设具有重大意义。市政府高度重视，专门召开市长办公会议进行专题研究，确定开发建设范围和开发优惠政策，在税收上实行收支两条线，先征后返，列收列支。龙港区政府在全权负责、具体落实申海花园建设工作中，与原告签订的开发建设协议，约定了税收总额以及各开发公司承担的份额，属于政府承诺给原告的优惠政策。协议签订后，区政府再次专门召开会议，进一步明确了协议中的优惠政策。协议约定的优惠政策并不违反法律规定。履行协议过程中，应遵循的先征后返，列收列支原则，其中返还的资金性质已经不属于税款了，已经由税款转入区政府的财政账户变为财政收入，属于区政府的财政支出。原告已经全额缴纳了所发生的税款，依法履行了纳税义务，在税收上并不存在减、免的问题，这种返还应属于政府履行协议中约定的承诺义务，兑现行政相对人享有的政策利益，而非从税务机关返还税款，故并不违反税收征管法律政策。国务院2015年5月10日颁布的国发（2015）25号《关于清理规范税收等优惠政策的通知》明确规定：各地与企业已经签订合同中的优惠政策，继续有效；对已经兑现的部分不溯及既往。当时的葫芦岛市、龙港区两级主要领导同志均做过批示，支持原告主张，按照行政协议兑现承诺。因此，本案中的行政协议约定的优惠政策，既有市政府棚户区改造政策依据，又有双方协议、区政府会议决定的依据，并符合国发（2015）25号《关于清理规范税收等优惠政策的通知》精神，被告应当履行协议，兑现承诺，原告的这一诉讼请求应予支持。被告的答辩意见于法无据，不予采信。截止2003年7月25日原告已经就该建设项目缴纳税款2266万元，按照被告区政府协议中的承诺，原告应当负担定额税款1133万元，区政府实际应兑现原告享受的优惠政策利益1133万元。鉴于原、被告双方没有约定兑现承诺期限，故原告主张的利息损失以本判决生效之日起计算为宜。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十八条第一款，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条之规定，判决：被告葫芦岛市龙港区人民政府自本判决生效之日起30日内给付原告辽宁金鑫房地产开发有限公司人民币1133万元，并从本判决生效之日起至给付之日止按照同期银行贷款利率支付利息。一审案件受理费50元，由被告葫芦岛市龙港区人民政府负担。金鑫公司上诉称：上诉人主张自2005年12月1日起至2015年10月30日起诉之日止，累计利息938万元，法律依据充分，应予支持。原审判决以双方没有约定协议兑现期限为由不予支持不当。请求维持原判“判决被上诉人自判决生效之日起30日内给付上诉人人民币1133万元”的部分；变更原判中利息给付部分的判决为：被上诉人以1133万元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率标准，支付自2003年7月25日起至执行完毕之日止的利息。针对龙港区政府的上诉请求，金鑫公司辩称：一、原审判决认定事实证据充分。第一、原审判决认定1999年4月26日，区政府召开毛屯村开发项目工作会议，会议决定：“……两个开发公司各750万元”这一事实，是综合证据判定的结果。1、该证据经过当时参加会议的各位领导和与会人员签字确认，均承认事实真实性，符合证据的三性。2、“两公司包税1500万元，各750万元”的事实，原审法院是引用龙港区政府（2006）61号文第1项倒数第四行原文，区政府没有证据否认。第二、原审判决认定“原告进行申海花园项目开发建设后，截至2003年7月25日，经葫芦岛市地方税务局龙港分局证明共计缴纳各种税款2266万元。龙港区政府实际应兑现原告享受的优惠政策为1133万元。”认定事实证据充分，符合法律规定。1、葫芦岛市地方税务局龙港分局是税务主管部门，出具的纳税证明具有公文性质，具有法定效力。2、地税局证明内容清楚明确，出具的缴税证明详列了计算公式。二、原审判决程序合法，适用法律基本适当。1、现行的《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号）通知第三条明确写明“各地与企业已签订合同中的优惠政策继续有效，对已兑现部分，不溯及既往。”2、对于政府的行为给相对人造成的损失，政府应该秉持违法赔偿，合法补偿的原则。如果按照区政府的主张，退税政策是违法的，那么其就要承担赔偿责任。原审法院从维护政府形象角度出发，没有否定政府行为的合法性，而是从正面积极作出判断，无论退税还是财政给付，都是在确认政府行政行为效力的基础上，督促政府履行承诺，维护诚信形象。龙港区政府上诉称：一、原审判决认定事实不清。1、关于“包税1500万元”之说的证据是金鑫公司自己拟写好的“证明”后找当时的相关人员签名的自述主张而已，不具有证明力。2、原审判决认定的“金鑫公司缴纳各种税款2266万元，区政府实际应兑现原告享受的优惠政策利益为1133万元”是错误的。根据葫芦岛市龙港区地方税务局的证明本身就不准确，金鑫公司缴纳的2266万元中不单单是营业税，还包含其他税种，其他税种不在约定的优惠政策范围之内；一审判决将违法行为认定为“优惠政策利益”错误。二、原审判决适用法律不当。1、《会议纪要》从性质上来说不等同于政策、法律，也不可以替代契约。《会议纪要》有关税收优惠意见属允许性规范，并非是强制性规定，具体落实应以《申海花园开发建设协议》约定为准，返税不属于合同约定义务。同时《会议纪要》也明确表述“如遇税收政策调整，按调整后的政策执行”。2000年1月11日，国务院下发了《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发[2000]2号）该通知第一条规定：“各地区自行制定的税收先征后返政策，从2000年1月1日起一律停止执行”，政府必须按调整后的政策执行。2、《申海花园开发建设协议》第四条三款约定了金鑫公司的缴税期限，但其并没有按期履行义务，其享受优惠政策的条件丧失，要求政府返还营业税已被禁止。三、原审判决程序违法。金鑫公司一审诉讼请求为“判令区政府退还税款”，而原审却判令政府履行给付义务。给付义务和退还义务属于两个不同的法律关系，原审判决判非所诉，程序违法。请求撤销原判发回重审或驳回金鑫公司的诉讼请求。针对金鑫公司的上诉请求，龙港区政府辩称：税务局的数额不真实，包含了很多其他税额，没有法律规定也没有协议约定，不能给付任何利息，不存在利息的计算时间。本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。另查明，2011年11月25日，葫芦岛市中级人民法院对与本案相同情况的宏运集团诉龙港区政府土地开发建设合同纠纷一案作出了（2006）葫民一初字第44号民事判决：一、被告葫芦岛市龙港区人民政府补偿原告葫芦岛宏运集团有限公司经济损失1200万元，并从2005年12月1日起按中国人民银行规定的同期贷款利率支付利息。二、被告葫芦岛市龙港区人民政府赔偿原告葫芦岛宏运集团可得利益损失1431.4万元，并从2001年6月28日起按中国人民银行规定的同期贷款利率支付利息。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费173，370.00，由被告承担。龙港区政府不服，上诉至本院，本院于2013年9月10日作出了（2012）辽民一终字第59号民事裁定，撤销原判，发回重审。2014年10月8日葫芦岛市中级人民法院作出了（2013）葫民一初字第00028号民事裁定书，该裁定书认为，人民法院受理的民事案件应当是平等主体之间的民事权益纠纷。本案纠纷的性质是以人民政府优惠政策作为投资人对政府工程的投资回报，当事人之间就政府招商引资的优惠政策未到位引发的纠纷，优惠政策是行政决定，而不是民事合同，政府与投资人之间不仅法律地位不平等，也未形成民事合同关系，更不存在其它债的关系，本案不属于人民法院民事诉讼范围。故裁定驳回原告宏运地产集团有限公司的起诉。该裁定书已经发生法律效力。再查明，建设指挥部代表龙港区政府与金鑫公司签订的《申海花园建设协议书》中的“申海花园”后更名为“望海花园”。本院认为，关于金鑫公司提起本诉是否具有事实依据的问题。1999年3月24日，葫芦岛市政府召开会议，研究新区毛屯开发建设问题，确定在税收上实行收支两条线，先征后返，列收列支。1999年4月，建设指挥部与金鑫公司签订了《申海花园开发建设协议书》，该协议明确：“毛屯改造工程属棚户区改造，乙方享受葫政发[1997]35号文件中有关棚户区改造的优惠政策。”该协议约定：“承建本建设工程的两个开发单位，必须保证向龙港区政府缴纳1500万元开发营业税，……。”1999年4月26日，龙港区政府召开会议，决定对金鑫、宏运两房屋开发公司在改造毛屯开发项目的税收实行包税的方式，两公司包税1500万元，各750万元。2003年7月25日，葫芦岛市地方税务局龙港分局出具证明，证明金鑫公司共计缴纳各项税收2266万元。为了解决本案争议，另案相同情况的宏运公司已就其与龙港区政府的纠纷通过民事诉讼的途径主张自己的权利，经过本院及葫芦岛市中级人民法院的审理，认为本案纠纷的性质是人民政府以优惠政策作为政府工程投资人的投资回报，当事人之间就政府招商引资的优惠政策未到位引发的纠纷，优惠政策是行政决定，而不是民事合同，政府与投资人之间不仅法律地位不平等，也未形成民事合同关系，更不存在其它债的关系，因此，该纠纷不属于人民法院民事诉讼范围，裁定驳回宏运公司的起诉。根据以上事实可看出：一是案涉的开发项目是政府的棚户区改造项目；二是政府承诺对项目开发建设单位宏运公司和金鑫公司给予政策优惠；三是金鑫公司已经缴纳各项税款2266万元；四是与原告相同情况的宏运公司已通过民事诉讼来保护自己的合法权益，但被裁定驳回起诉。因此，龙港区政府基于棚户区改造项目对金鑫公司承建的该项目给予优惠应视为行政机关的承诺，在龙港区政府未履行承诺的情况下，金鑫公司提起本诉请求龙港区政府履行承诺、落实优惠政策、返还多缴纳的款项具有事实依据。关于给付金鑫公司具体款项的计算问题。在一审审理程序中，葫芦岛市地方税务局龙港分局根据案涉项目的规划开发面积、实际开发面积及包税情况为金鑫公司出具了应返还税金的证明。葫芦岛市土地局为金鑫公司核发的国有土地使用证记载用地面积为124643平方米。根据上述事实，并结合建设指挥部与金鑫公司签订的《申海花园开发建设协议书》约定的“两个开发单位必须保证向龙港区政府缴纳1500万元开发营业税”以及龙港区政府决定对“金鑫、宏运两房屋开发公司在改造毛屯开发项目的税收实行包税的方式，两公司包税1500万元，各750万元”的事实，原审法院认定金鑫公司包干税金为1133万元，应返还款项为1133万元。龙港区政府提出的具体款项计算错误的上诉主张不能成立，本院不予支持。关于行政机关承诺的优惠条款是否违反法律规定的问题。国务院于2015年5月10日颁布的《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2015]25号）明确规定：各地与企业已经签订合同中的优惠政策，继续有效；对已经兑现的部分不溯及既往。本案中，案涉项目是当年葫芦岛市、区两级政府重点项目，属于棚户区改造工程，葫芦岛市政府高度重视，专门召开市长办公会议进行专题研究，确定开发建设范围和开发优惠政策，在税收上实行收支两条线，先征后返，列收列支。龙港区政府在全权负责、具体落实案涉项目建设工作中，与金鑫公司签订的开发建设协议，约定了税收总额以及各开发公司承担的份额，并承诺给金鑫公司优惠政策。协议签订后，龙港区政府再次专门召开会议，进一步明确了协议中的优惠政策。金鑫公司按照协议约定，已经开发建设了案涉项目，并全额缴纳了相关税款，依法履行了纳税义务，其缴纳的税款转入龙港区政府的财政账户已经转变为财政收入。因此，龙港区政府的承诺应属招商引资中的优惠政策，该优惠政策一是具有棚户区改造的政策依据；二是有双方协议及龙港区政府的会议决定依据；三是符合国务院《关于清理规范税收等优惠政策的通知》精神。金鑫公司基于对行政机关的信赖签订协议，依据行政诉讼信赖利益保护原则，其与行政机关约定的相关利益应予保护；行政机关亦应履行协议中约定的承诺义务，兑现金鑫公司应享有的政策利益。故，原审判决对此问题的认定并无不当，龙港区政府提出相关协议违反法律规定的上诉主张不能成立，本院不予支持。关于龙港区政府主张原审判决程序违法的问题。虽然金鑫公司一审诉讼请求为“判令区政府退还税款”，但其实质为请求龙港区政府履行协议，兑现承诺，落实其应享有的政策性优惠。原审判决经审理认为龙港区政府应履行协议，兑现承诺，因此判令龙港区政府履行给付义务并无不当。龙港区政府认为原审判决程序违法的上诉主张没有依据，本院不予支持。关于金鑫公司主张的利息损失问题。金鑫公司与龙港区政府并没有对利息问题作出约定，因此，其主张龙港区政府承担2005年11月30日至2015年10月30日的同期银行贷款利息没有事实依据。金鑫公司的该项上诉主张不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。金鑫公司与龙港区人民政府的上诉主张均没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人龙港区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 李 蕊审判员 曹丽华审判员 李 明二〇一九年七月十八日法官助理刘春晓书记员刘冰