山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终195号 上诉人（原审原告）济南瀚洋固废处置有限公司，住所地济南市历城区华龙路1825号西座14楼D室。 法定代表人苌倩，董事长。 委托代理人杨青春，北京市中闻律师事务所律师。 上诉人（原审被告）济南市生态环境局，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人侯翠荣，局长。 委托代理人巩忠，山东聚轩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 上诉人济南瀚洋固废处置有限公司（以下简称瀚洋公司）因与上诉人济南市生态环境局（原济南市环境保护局,以下简称市生态环境局）、被上诉人济南市人民政府（以下简称市政府）行政补偿一案，不服山东省济南市中级人民法院（2018）鲁01行初707号行政判决，向本院提起上诉。本案二审过程中，原济南市环境保护局更名为济南市生态环境局。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审原告瀚洋公司诉称，2007年10月，被告市生态环境局受市政府委托，与原告签订《济南市医疗废物集中处置项目特许经营协议》（以下简称《协议》）。《协议》的主要内容是：授予瀚洋公司在济南市行政区域内全部医疗废物集中处置的专属特许经营权，特许期限为2007年10月31至2032年10月30日。协议生效后，原告投入了大量人力、物力、财力。2015年9月11日，市政府形成[2015]34号《关于研究医疗废物集中处置有关问题的会议纪要》(以下简称“34号会议纪要”)，决定终止瀚洋公司的特许经营协议。2015年市生态环境局作出济环字[2015]167号《关于终止的通知》（以下简称“167号《通知》”），代表市政府强行收回特许经营协议，给原告造成了巨大损失。原告提起诉讼后，济南市中级人民法院、山东省高级人民法院作出判决，要求被告市生态环境局对原告作出补偿决定。2017年12月28日，被告市生态环境局作出《关于对济南瀚洋固废处置有限公司补偿意见的函》（济环函[2017]96号）(以下简称“96号决定”)，对瀚洋公司不予补偿。同时，原告认为市政府应当与被告市生态环境局共同对原告承担赔偿责任。诉讼请求：一、撤销被告市生态环境局于2017年12月28日作出的96号决定；二、判令二被告补偿原告损失87422895.02元；三、本案诉讼费由被告承担。 原审法院查明，原告瀚洋公司因认为市政府批准同意市生态环境局作出的终止协议的167号《通知》的行政行为违法，曾于2016年4月19日向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2017年3月29日作出（2016）鲁01行初237号行政判决，判决确认以下事项：一、市政府不是适格被告；二、本案争议解决主要应当适用行政协议及政府特许经营法律规定，还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范；三、市生态环境局具备终止《协议》的职权；四、本案不存在因瀚洋公司违约导致《协议》终止的情形；五、本案存在《协议》终止的法定事由，即《山东省行政程序规定》第一百零五条第二款规定的“行政合同在履行过程中，出现严重损害国家利益或者社会公共利益的重大情形，行政机关有权变更或者解除合同；六、市生态环境局终止《协议》的程序不违法；七、对瀚洋公司的赔偿请求不予支持。判决：被告市生态环境局对原告瀚洋公司的有关损失先予作出认定，并根据认定情况决定是否予以补偿。宣判后，瀚洋公司、市生态环境局双方分别提起上诉。山东省高级人民法院于2017年11月27日作出（2017）鲁行终1170号行政判决,确认：一、市政府不是适格被告；二、瀚洋公司的起诉没有超过法定起诉期限；三、市生态环境局收回瀚洋公司案涉特许经营权的行为合法。瀚洋公司存在违约行为，已经致使合同目的不能实现，同时也影响了公共利益。市生态环境局解除《协议》，收回瀚洋公司特许经营权的条件成就、事实清楚。三、市生态环境局收回瀚洋公司特许经营权的程序合法。四、对瀚洋公司提出行政赔偿的请求因缺乏前提基础，不予支持。但认为从行政行为的合理性、正当性角度考量，若被诉行政行为确实给瀚洋公司造成实际损失，则应当给予瀚洋公司相应补偿。判决：驳回上诉，维持原判决。原告根据上述判决，向两被告申请补偿损失87422895.02元。被告市生态环境局认为，根据山东省高级人民法院的生效判决，因原告违约在先，根据《协议》约定，不予补偿；被告市政府认为其不是适格被告，应驳回原告对市政府的起诉。 原审法院认为，关于市政府的被告主体资格问题以及市生态环境局终止《协议》是否合法的问题，原审法院（2016）鲁01行初237号行政判决、山东省高级人民法院作出（2017）鲁行终1170号行政判决都已作出明确认定，本案不再重复评价。 本案的焦点为，市生态环境局终止《协议》应否给予瀚洋公司相应补偿。本案争议的解决，主要应当适用行政协议及政府特许经营的相关法律法规规定，同时还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。由于《协议》对双方的权利义务作了明确约定，对双方都具有法律约束力。按照《协议》约定，原告的下列主张，原审法院不予支持： 1、原告主张，2013年7月9日，深圳瀚洋投资控股（集团）有限公司与济南市环境保护产业技术开发服务站签订《产权交易合同》（2013年030号），交易金额为27600000元。原审法院认为，该《产权交易合同》系深圳瀚洋投资控股（集团）有限公司与济南市环境保护产业技术开发服务站签订，由深圳瀚洋投资控股（集团）有限公司受让济南市环境保护产业技术开发服务站所持有的60%国有股权。并且，深圳瀚洋投资控股（集团）有限公司与本案原告系两家独立的法人企业，本案原告无权代替深圳瀚洋投资控股（集团）有限公司主张相关权利。原告主张此项损失，没有事实和法律依据。 2、原告主张，2014年6月24日，原告向深圳市瀚洋投资控股（集团）有限公司借款15000000元，应为其损失。原审法院认为，原告与深圳市瀚洋投资控股（集团）有限公司借款签订的《借款协议》，明确约定借款用途为：济南项目公司新址施工建设，还贷及投产之用。因原告至《协议》终止未成功选址进行建设，此项借款不应作为其合理损失予以补偿。 3、原告委托第三方山东腾跃化学危险废物研究处理有限公司、济南晨茂环保能源有限公司处置医疗废弃物支付的费用。原审法院认为，该费用系因原告处理医疗废弃物能力不足所致，原告委托第三方负担本应由原告负担的义务，并向第三方支付费用，属于原告公司的经营行为，不应作为其合理损失而要求被告市生态环境局补偿。 4、原告主张与案外人张进签订了《租赁合同》，租赁张进位于济南市××城区××山办事处××滩头村独立院落，每月租金20000元。因该合同无签约日期，也没有实际支付租金的证据，对此项补偿请求，原审法院不予支持。 5、原告提供《济南瀚洋固废处置有限公司固定资产明细表》（2015年9月31日），主张现有设施投入扣除折旧后的损失合计为8894726.28元。原审法院认为，根据《协议》第1.04款[所有权]“乙方对投资建设的医疗废弃物集中处置场所内的厂房、设备设施等财产（包括改建、扩建、重建的处置设施等）拥有所有权”及第8.02款[终止的一般后果]“本协议终止不影响乙方对医疗废弃物集中处置设施的所有权。”的规定，《协议》终止后该宗固定资产仍然属于原告所有，不应计算在损失之内。 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十八条规定：“在特许经营期限内，因特许经营协议一方严重违约或不可抗力等原因，……可以提前终止协议。特许经营协议提前终止的，政府应当收回特许经营项目，并根据实际情况和协议约定给予原特许经营者相应补偿。”原被告签订的《协议》第8.03款[因乙方违约的终止后果和补偿]虽然明确约定“在特许经营期间，因乙方违法、违约或放弃特许经营权导致协议终止时，甲方不予补偿给乙方。乙方除将向医疗废弃物产生单位预收的医疗废弃物交付甲方外，还应将医疗废弃物集中处置的设施和场所交由甲方无偿使用1年。”由于行政协议并非完全等同于民事合同，具有单方意志性，若原告确实存在合理损失，被告市生态环境局单方终止协议应当对其合理损失予以补偿。具体到本案，原告方确因《协议》终止，产生了必要的合理的实际直接损失，故原审法院对原告下列主张予以支持： 1、原告主张2014年6月18日与山东省环境保护科学研究设计院签订《技术咨询合同》，并为此支付咨询费250000元；2014年6月30日与中国核电工程有限公司深圳设计院签订《建设工程设计合同》，并为此支付261000元；2014年10月22日与山东省工程咨询院签订技术咨询合同支付咨询费80000元。原审法院认为，上述三项合同的签订时间在被告的宽展期内，原告为此实际支出591000元，应当视为原告履行协议所进行的实际投入。对原告此三项主张，原审法院予以支持。 2、关于原告主张留守人员的工资问题。根据《协议》第8.03款的约定，原告应将医疗废弃物集中处置的设施和场所交由甲方无偿使用1年。原审法院认为，《协议》终止履行后，档案资料移交前，为了维护设施设备的正常运转，原告留守人员的维护费用由被告补偿，具有合理性。原告主张留守人员工资补偿530195.7元，原审法院予以支持；对原告主张解散人员补偿费561256.7元，没有依据，原审法院不予支持。 综上，被告市生态环境局应当补偿原告瀚洋公司必要经济损失费用合计为1121195.7元。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、被告济南市生态环境局于判决生效之日起30日内补偿原告济南瀚洋固废处置有限公司因终止《济南市医疗废物集中处置项目特许经营协议》造成的必要损失1121195.7元。二、驳回原告济南瀚洋固废处置有限公司的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告济南市生态环境局负担。 瀚洋公司不服原审法院判决，上诉请求：撤销济南市中级人民法院（2018）鲁01行初707号行政判决或依法改判；撤销济南市生态环境局于2017年12月28日作出的96号决定；判令济南市生态环境局和市政府补偿上诉人损失55317423.02元；诉讼费用由济南市生态环境局和市政府共同承担。事实与理由：一、济南市政府是本案适格被告。1、市政府的具体明确决定影响瀚洋公司权利义务，可以成为被诉的具体行政行为，市政府应该作为被告。2、原审法院认定34号会议纪要系内部行为，不对外发生效力是错误的。3、原审判决错误把行政委托理解为行政授权，并违反济南市地方法规作出错误认定。二、济南市生态环境局作出167号通知，收回瀚洋公司涉案特许经营权的行为在实体上和程序上均违法违约，瀚洋公司没有任何应予解除或终止特许经营权协议的违约行为。三、关于收回特许经营权后对瀚洋公司的法律救济上，原审判决的依据错误，且认定赔偿补偿数额过低，存在明显不当，应依法改判。1、瀚洋集团持有的60%的股权是瀚洋公司的股权，由于被上诉人的违约导致股权价值贬值几乎为零。2、对于场地、设备等损失合计9761721.28元，法院应酌定补偿上诉人适当比例的损失。3、对于技术咨询方面的支出，应该补足到1697107.65元的补偿水平。4、特许经营协议剩余17年的预期收益损失3326万元应作出赔偿或补偿。经营医疗废物处置场地租金自2015年9月至2019年共计567630元应由被上诉人支付。5、2018年前三年的留守人员维护费工资和社保1456273.85元由被上诉人承担。其他维持费用和遣散补偿费用也应由被上诉人据实支付。 市生态环境局和市政府未向本院提交答辩意见。 市生态环境局不服原审法院判决，上诉请求撤销济南市中级人民法院（2018）鲁01行初707号行政判决第一项；瀚洋公司承担本案全部诉讼费用。事实与理由：一、上诉人终止特许经营权协议系由于瀚洋公司严重违约所造成。二、瀚洋公司危险废物经营许可证已经到期，其不再具有医疗废物集中处置的资质。三、上诉人作出的涉案96号决定符合法律规定以及协议约定。四、原审法院判决上诉人向瀚洋公司补偿必要损失1121195.7元属于认定事实错误。 瀚洋公司、市政府未向本院提交答辩意见。 各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。二审中，各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，本案争议的焦点问题是：一、市政府是否为本案的适格被告。二、市生态环境局作出涉案96号决定是否合法。三、原审法院认定市生态环境局补偿瀚洋公司1121195.7元是否正确。 一、市政府是否为本案的适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，市生态环境局作出《关于对济南瀚洋固废处置有限公司补偿意见的函》，决定对瀚洋公司不予补偿，该补偿意见的函对外发生法律效力，直接对瀚洋公司的权利和义务产生影响。市政府在终止瀚洋公司特许经营协议一事中，仅是召开会议研究医疗废物集中处置有关问题，形成涉案《会议纪要》，属于内部行政行为，不对外发生法律效力，对瀚洋公司的权利义务并不直接产生影响。故市生态环境局是本案的适格被告，市政府不是适格被告。 二、市生态环境局作出涉案96号决定是否合法的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”因此，市生态环境局作出行政补偿决定的合法性审理，应当优先适用有关行政法律、法规或者规章的特别规定，没有行政法上特别规定的，才可以适用合同法的规定。国家发展改革委等六部门印发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十八条第二款规定：“特许经营协议提前终止的，政府应当收回特许经营项目，并根据实际情况和协议约定给予原特许经营者相应补偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定：“被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”本案中，瀚洋公司在特许经营期限内，向山东省工程咨询院、中国核电工程有限公司深圳设计院、山东省环境保护科学研究设计院支付了咨询、设计费用，是为扩大医疗废物处置能力积极履行协议产生的必要性支出。在协议终止履行后，档案资料移交前，为了维护设施设备的正常运转，瀚洋公司支付留守人员相关费用也属于合理性支出。市生态环境局终止与瀚洋公司签订的特许经营协议，对瀚洋公司由此产生的合理的直接性损失，依照上述行政法律法规应当予以适当补偿。市生态环境局作出涉案96号决定对瀚洋公司不予补偿，未考虑到瀚洋公司合理的直接损失，不符合上述法律规定，应当确认该决定违法。 三、原审法院认定的行政补偿数额1121195.7元是否正确。 我院作出的（2017）鲁行终1170号生效判决，认定市生态环境局收回特许经营权终止案涉特许经营协议的行为合法，因此，瀚洋公司提出的行政赔偿请求缺乏法律依据，本院不予支持。对于因提前终止特许经营协议给瀚洋公司造成的损失，应当给予适当的行政补偿。关于技术咨询费，瀚洋公司主张与山东省环境保护科学研究设计院等单位签订技术咨询合同的实际支出应当补足到1697107.65元，缺乏事实依据，本院不予支持。关于留守人员费用，瀚洋公司主张增加2018年底前三年的留守人员费用1456273.85元，但仅提交了截至2015年12月31日的留守人员补偿明细，该项主张缺乏证据支持，本院亦不予支持。瀚洋公司主张的医疗废物处置场地租金是行政协议终止之前，瀚洋公司履行协议约定义务的经营成本，应由其自行承担；瀚洋公司主张的股权交易损失、特许经营协议剩余期限的预期收益损失以及厂房设备闲置损失，均为合同法规定的违约方应承担的违约责任，但（2017）鲁行终1170号生效判决认定终止涉案协议的原因系瀚洋公司不能履行涉案约定义务，致使合同目的不能实现，现其主张股权交易损失和预期收益损失并不具备请求权基础；瀚洋公司主张的设施投入扣除折旧后的损失，因涉案协议中约定协议终止后不影响瀚洋公司对上述固定资产的所有权，瀚洋公司仍享有对相关设备设施的收益、处分等权利，瀚洋公司主张该项损失依据不足，本院不予支持。市生态环境局可以积极协助瀚洋公司处置相关设备设施，充分发挥这些设备设施的利用价值。 综上，原审法院认定市生态环境局补偿瀚洋公司必要经济损失费用1121195.7元并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费各50元，由济南瀚洋固废处置有限公司、济南市生态环境局分别负担。 本判决为终审判决。 审判长  张传毅 审判员  公韶华 审判员  张汉利 二〇一九年七月十六日 书记员  牛聪颖