山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终949号上诉人（原审原告）张雅力，女，1955年5月21日出生，汉族，住济南市市中区。被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号。法定代表人谢堃，区长。委托代理人周俊鹏，济南市市中区人民政府工作人员。委托代理人刘庆玉，山东元序律师事务所律师。上诉人张雅力因与被上诉人济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）行政征收决定一案，不服济南市中级人民法院作出的（2019）鲁01行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告张雅力诉称，2018年9月30日，被告市中区人民政府作出17号公告，决定对东至十四中、现状围墙，西至中光明街、南至建宁路、北至中光明街东地块、经十路，其中包括：经十路21916号（以上门牌号含所有旁门、副门牌××内的国有土地上房屋进行征收。原告的房屋位于征收范围内，房屋用途为住宅。被告的征收决定在如下方面存在违法：1.被告房屋征收行为不符合法律法规规定。被告的房屋征收行为不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的可以作出征收决定的情形，损害了被征收范围内居民的合法权益。2.被告房屋征收行为中的房屋评估程序违法。被告未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条及《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的相关规定选定评估机构。3.被告房屋征收行为中的听证会程序违法。被告在举行听证会时，未依法公示，未依法选举业主代表，未依法听取业主意见，听证会中存在虚假签名的情况，听证程序严重不合法，侵犯原告的合法权利。除上述违法行为外，被告还存在违法与征收范围内的居民签订《拆迁意向协议》、补偿标准违法等违法行为。综上，被告作出的17号公告严重违反国家法律、法规，且严重侵害了原告的合法权益，特提起诉讼。诉讼请求：1.依法确认被告作出的17号公告违法；2.依法撤销被告作出的17号公告；3.诉讼相关费用由被告承担。经法庭释明，原告当庭确定本案诉讼请求为：1.依法撤销被告作出的17号征收决定；2.诉讼相关费用由被告承担。原审法院经审理查明，涉案项目为小梁庄片区改造项目，原告在该项目片区范围内拥有房屋。2017年1月3日，济南旧城开发投资集团有限公司作出小梁庄片区改造项目可行性研究报告，结论为项目建设符合济南市城市总体发展规划，适应城市建设发展的需要，可以有效改善该区域的环境质量，并为该区域提供良好、完备的基础设施配套条件，有利于加快我市现代化进程。项目建设内容和方案合理，对于促进地区经济发展、提高城市对外形象具有积极的推动作用，项目建设可行。2017年3月21日，济南市市中区城市更新局分别向济南市市中区发展和改革委员会、济南国土资源局市中分局、济南市规划局发函，对小梁庄片区改造项目是否符合相关国民经济和社会发展规划、是否符合土地利用总体规划、是否符合城乡规划征询意见。2017年3月22日、3月28日、3月30日，济南市市中区发展和改革委员会、济南国土资源局市中分局、济南市规划局分别回函称，小梁庄片区改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划要求。2018年3月27日，济南市市中区城市更新局再次向济南市市中区发展和改革委员会发函，对小梁庄片区改造项目是否符合相关国民经济和社会发展规划征询意见，3月29日，济南市市中区发展和改革委员会回函称，小梁庄片区改造项目地块国有土地上房屋征收符合国民经济和社会发展规划，并列入2018年市中区国民经济和社会发展年度计划，原则同意对该地块进行房屋征收活动。2018年1月17日，济南市市中区发展和改革委员会负责人在市中区第十八届人民代表大会第二次会议上作了《关于济南市市中区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划草案的报告》，其中提到拟进行小梁庄片区改造项目范围内国有土地上房屋征收工作。2017年4月20日及2018年4月20日，济南市市中区城市更新局分别作出济（市中××征冻告字[2017]第11号征收冻结通告、济南市市中区城市更新局关于小梁庄片区改造项目房屋征收冻结通知〔济（市中××征冻字[2017]第11号××〕及济（市中××征冻告字[2018]第16号征收冻结通告、济南市市中区城市更新局关于小梁庄片区改造项目房屋征收冻结通知〔济（市中××征冻字[2018]第16号××〕，依法进行张贴公示，冻结期限一年，原告涉案房屋位于被冻结范围内。6月10日，济南市市中区小梁庄片区改造项目指挥部作出《房屋征收项目房屋调查结果公告》并张贴公示，对征收范围内房屋调查登记结果进行了公示。2016年4月17日、2017年4月17日、2018年4月17日，济南市市中区城市更新局（甲方××分别与济南市市中区房屋征收服务中心（乙方××签订房屋征收委托合同，委托后者作为房屋征收实施单位，承担小梁庄片区改造项目房屋征收与补偿的具体工作。2018年6月12日，市中区政府组织召开会议，对小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案进行论证和探讨，最终通过上述补偿方案。6月15日，被告市中区政府发布《关于公布市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案的公告》，将上述补偿方案予以公布，向社会征求意见。7月6日，济南市市中区城市更新局作出《关于协商选定小梁庄片区改造项目征收补偿方案听证会被征收人代表的通知》并公示。7月9日，山东省济南市鲁源公证处出具公证书，证明选定小梁庄片区改造项目征收补偿方案听证会被征收人代表活动及结果真实、有效。7月11日，济南市市中区城市更新局对选取的参加听证会的被征收人代表名单予以公示，同日，市中区政府作出房屋征收补偿方案听证通告，对听证的时间、地点等有关内容对被征收人进行通告。7月18日，被告市中区政府组织召开小梁庄片区改造项目征收补偿方案听证会。7月27日，市中区政府作出《关于公布市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和方案修改情况的通告》，公布了征求公众意见情况、答复情况、方案修改情况及理由。2018年8月，小梁庄片区改造项目指挥部、济南市市中区城市更新局作出《小梁庄片区改造项目工程社会稳定风险评估报告》，结论为：该事项社会稳定风险程度较低，涉及人员数量中等，风险等级为低风险，但应继续坚持做好群众工作，一旦工作不到位，有向中风险衍变的可能。7月31日，济南市市中区城市更新局、济南市市中区房屋征收服务中心作出《小梁庄片区改造房屋征收费用概算表》，该表中列有货币补偿费、货币补偿奖励费、附属房产、附属物、装修补偿费、享受最低套型面积补助资金、一二次搬迁费、搬迁奖励费、临时安置补助费、一次性停产停业补助费等多个项目，全部项目概算款项金额总计为432075985.1元。截止2018年9月19日，共有434569448元资金存储至专用帐户。9月28日，市中区政府召开常务会议，会议上对小梁庄片区改造项目国有土地上房屋征收工作进行了研究，决定按程序做出征收决定并公告。9月30日，市中区政府作出17号征收决定，并张贴发布17号公告。该公告载明，征收范围：东至十四中、现状围墙，西至中光明街、南至建宁路、北至中光明街东地块、经十路，其中包括：经十路21916号（以上门牌号含所有旁门、副门牌××内的国有土地上房屋。房屋征收部门：济南市市中区城市更新局；项目实施单位：济南城市投资集团有限公司；房屋征收实施单位：济南市市中区房屋征收服务中心。签约期限：2018年11月1日至2019年3月31日；征收补偿按照《市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案》执行。原告不服17号征收决定，向本院提起行政诉讼。诉讼请求：1.依法撤销被告作出的17号征收决定；2.诉讼相关费用由被告承担。原审法院认为，本案的争议焦点为：一、原告是否具备本案诉讼主体资格；二、被告市中区政府作出的17号征收决定是否合法。关于焦点一，即原告是否具备诉讼主体资格问题。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，原告被征收的房屋在被诉17号征收决定载明的房屋征收范围内，17号征收决定与其具有利害关系，其在本案中具备原告诉讼主体资格，有权对被告市中区政府作出的17号征收决定提起诉讼。关于焦点二，即17号征收决定合法性问题。鉴于该焦点问题涉及多个具体问题，原审法院分述如下：（一××关于征收主体是否合法问题。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。涉案项目已列入国有土地上房屋征收项目计划，符合市中区国民经济和社会发展规划，符合规划要求。被告市中区政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故被告市中区政府作为征收主体合法。（二××关于房屋征收是否符合公共利益的目的问题。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五××由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六××法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。本案中，小梁庄片区改造项目是为了改善旧城原有落后的城市基础设施，提高片区土地利用价值，改善居民的生活质量，提升城市综合服务功能，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条关于公共利益的规定。市中区政府对小梁庄片区改造项目用地范围内国有土地上的房屋作出征收决定，有利于提高该地区基础设施配套水平，有利于本区域经济结构调整及促进本地区经济的繁荣和发展，有利于被征收人的生产生活，有利于改善被征收人的生活质量，符合公共利益的需要，征收目的正当。（三××关于房屋征收是否符合各项规划要求的问题。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划;……。本案中，2017年3月21日，济南市市中区城市更新局分别向济南市市中区发展和改革委员会、济南国土资源局市中分局、济南市规划局发函，对小梁庄片区改造项目是否符合相关国民经济和社会发展规划、是否符合土地利用总体规划、是否符合城乡规划征询意见。相关机关分别回函称，小梁庄片区改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划要求。2018年3月27日，济南市市中区城市更新局再次向济南市市中区发展和改革委员会发函，对小梁庄片区改造项目是否符合相关国民经济和社会发展规划征询意见，济南市市中区发展和改革委员会回函称，小梁庄片区改造项目地块国有土地上房屋征收符合国民经济和社会发展规划，并列入2018年市中区国民经济和社会发展年度计划，原则同意对该地块进行房屋征收活动。2018年1月17日，济南市市中区发展和改革委员会负责人在市中区第十八届人民代表大会第二次会议上作了《关于济南市市中区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划草案的报告》，报告中，小梁庄片区改造项目范围内国有土地上房屋征收工作已经列入市中区2018年国民经济和社会发展年度计划。综上，能够认定小梁庄片区改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划的要求。（四××关于涉案房屋征收补偿方案是否合法的问题。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”。本案中，2018年6月15日，被告市中区政府发布《关于公布市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案的公告》，将上述补偿方案予以公布，面向社会征求意见。后经协商选定征收补偿方案听证会被征收人代表并经公证处公证选定征收补偿方案听证会被征收人代表活动及结果真实、有效后，市中区政府履行了将选定的被征收人代表名单予以公示、发布听证通告、组织召开征收补偿方案听证会等程序。7月27日，市中区政府作出《关于公布市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和方案修改情况的通告》，公布了征求公众意见情况、答复情况、方案修改情况及理由。9月30日，市中区政府作出17号征收决定，并张贴发布17号公告，将房屋征收补偿方案作为附件予以公告公示。市中区政府的上述行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定。（五××关于房屋征收是否经过了社会稳定风险评估问题。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，2018年8月，小梁庄片区改造项目指挥部、济南市市中区城市更新局作出《小梁庄片区改造项目工程社会稳定风险评估报告》，结论为：该事项社会稳定风险程度较低，涉及人员数量中等，风险等级为低风险，但应继续坚持做好群众工作，一旦工作不到位，有向中风险衍变的可能。因此，上述事实能够证实被告房屋征收已经经过了社会稳定风险评估程序，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。（六××关于征收决定是否经过政府常务会议讨论决定的问题。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定：“……房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。本案中，17号征收决定涉及人员众多，关系广大被征收人的切身利益，作出前应经过政府常务会议讨论决定。被告市中区政府依法提交了政府常务会议纪要，纪要中记载了政府常务会议上对小梁庄片区改造项目国有土地上房屋征收工作进行研究，决定按程序做出征收决定并公告的内容，可以证明市中区政府作出被诉征收决定时经过了政府常务会议讨论的法定程序。（七××关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用问题。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条第一、二款规定：“征收补偿费用主要包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用应当在房屋征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用”。法律要求征收补偿费用应当在作出房屋征收决定前足额到位、专户存储、专款专用，其根本目的是在征收补偿过程中保证被征收人的合法权益。经测算，本案中小梁庄片区改造项目全部项目概算款项金额总计为432075985.1元。依照上述规定，在市中区政府于2018年9月30日作出17号征收决定前，用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用及征收工作经费共计432075985.1元应足额到位。根据查明的事实，截止2018年9月19日，共有434569448元资金存储至专用帐户，已超出小梁庄片区改造项目用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用等所需费用总和。该项事实能够证明17号征收决定并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的为了公共利益需要征收房屋，应给予被征收人公平补偿的原则，本案征收不存在补偿费用不足的问题，在征收补偿问题上保证了被征收人的合法权益，未对当事人的合法权益产生不利影响。原告主张，征收片区总户数为2384户，房屋征收面积162363.22平方米，按照20835元每平方米的单价进行计算，片区征收补偿费应为33.82亿元，故被告仅准备4.3亿元征收补偿费，说明补偿资金并未足额到位。原告上述主张无事实和法律依据，系对征收补偿相关规定的误读，其主张不能成立。（八××关于评估机构的选定问题。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十九第一款规定，房屋征收部门应当在房屋征收决定作出后，将房地产价格评估机构选定方式等相关事项在房屋征收范围内予以公布，并告知被征收人有协商选定房地产价格评估机构的权利。据此，正式评估机构是在房屋征收决定作出之后选定，正式评估机构的选定以及分户评估报告的制作均不属于征收决定的组成部分。因此，原告所称被告未按照规定选定评估机构的问题不属于征收决定合法性的审查范围，不予审查。综上，被告市中区政府于2018年9月30日作出的17号征收决定具有事实和法律依据，程序合法，原审法院予以确认。原告的起诉理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张雅力的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张雅力负担。张雅力不服原审判决提出上诉，上诉请求：撤销一审判决，依法改判或者发回重审，一审、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：1、原审认定小梁庄片区改造项目符合公共利益的需要，系认定事实不清。上诉人的房屋不属于危房，不需要改造。2、原审认定被上诉人提供的各项规划文件符合要求，系认定事实不清。被上诉人提交的规划文件未征求社会公众意见，没有科学论证。被上诉人也未及时提交规划部分的相关意见。3、原审未对《社会稳定风险评估报告》内容欠缺的情况做详细调查和审理。4、关于征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用的问题，原审仅依据被上诉人提供的进账单及自行制作的概算表就认定已经足额到位、专款专用，系认定事实不清。5、原审对房屋征收补偿方案是否合法的问题进行的认定是错误的。6、原审认定事实所依据的证据不足，适用法律错误。被上诉人提交的证据材料不足以支撑其作出17号征收决定，且证据材料多为复印件，也缺少足以认定事实的多项证据。市中区政府答辩称，1、被上诉人作出的房屋征收决定符合公共利益的需要。2、被上诉人作出的房屋征收决定符合三个规划要求，符合相关文件的要求。3、被上诉人作出房屋征收决定之前，已经按照有关规定进行了社会稳定风险评估。4、被上诉人作出房屋征收决定前，相关款项已经足额到位、专户存储、专款专用。5、被上诉人作出的房屋征收补偿方案符合法律规定。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审期间各方当事人未向本院提交新的证据。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。本院认为，小梁庄片区改造项目紧邻经十路且建筑配套设施陈旧，与城市的整体发展不协调。该改造项目是为了改善旧城区落后的城市基础设施，提高片区的价值和综合服务功能，有利于改善片区居民的整体生活质量，该改造项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条关于公共利益的规定。上诉人仅以个别建筑年代较新为由，称该项目不符合公共利益需要，其主张缺乏对该改造项目全面综合的衡量，本院依法不予确认。经济南市市中区城市更新局函询相关单位，各单位分别回函称：小梁庄片区改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划要求；小梁庄片区改造项目地块国有土地上房屋征收符合国民经济和社会发展规划，并列入2018年市中区国民经济和社会发展年度计划，原则同意对该地块进行房屋征收活动等。由此可见，该改造项目符合三个规划要求，也符合相关文件的要求。上诉人主张该改造项目各项规划缺乏公众意见参与和科学论证，未列入2018年市中区国民经济和社会发展年度计划等，仅是其单方陈述，未能提交任何证据予以佐证，本院依法不予认定。2018年8月，小梁庄片区改造项目指挥部、济南市市中区城市更新局作出《小梁庄片区改造项目工程社会稳定风险评估报告》，结论为：“该事项社会稳定风险程度较低……”。济南市市中区维护社会稳定工作办公室也复函认可该结论。由此可见，该改造项目已经过合理完整的社会稳定风险评估程序。上诉人从个人理解角度主张该风险评估报告不够全面、缺乏论证等，缺乏充分证据证明。上诉人应当重新进行社会稳定风险评估的要求，缺乏合理性和事实依据。此外，根据原审查明的事实，截止2018年9月19日，共有434569448元资金存储至专用帐户，已超出该改造项目用于货币补偿的资金及其补助和奖励等所需费用总和。相关规定要求资金足额到位、专户存储、专款专用的目的，是为了保证征收补偿过程中被征收人的合法权益，本案征收并不存在补偿费用不足的问题。也没有证据证明，在管理和使用征收补偿费用时，存在对当事人的合法权益产生不利影响的情形。上诉人主张征收补偿费用准备不足、调整补偿费用总额属于不合规定等，系上诉人对征收补偿相关规定的误读，该上诉主张不能成立。关于上诉人要求被上诉人提供或者补充多项证据的问题，因本案已查明的事实足以证明，被上诉人于2018年9月30日作出的17号征收决定具有事实和法律依据，程序合法，上诉人再要求被上诉人追加补充证据，缺乏合理性和必要性，本院对上诉人的该项请求亦不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人张雅力的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一××项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张雅力承担。本判决为终审判决。审判长  刘晓华审判员  张晓宁审判员  张汉利二〇一九年七月二十六日书记员  牛聪颖