湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂行终471号上诉人（原审被告）恩施市人民政府，住所地：湖北省恩施市市府路23号。法定代表人苏勇，市长。行政机关出庭负责人徐卫，副市长。委托代理人李毅，恩施市司法局正科级干部。委托代理人覃可斌，湖北施州律师事务所律师。被上诉人（原审原告）黄玉茂，男，1945年3月15日出生，土家族，住湖北省恩施市。委托代理人田忠，湖北勇鑫律师事务所律师。原审被告恩施市水利水产局，住所地：湖北省恩施市人民路44号。法定代表人胡祖华，局长。黄玉茂诉恩施市人民政府、恩施市水利水产局行政补偿一案，湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院作出（2018）鄂28行初22号行政判决。恩施市人民政府对该判决不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，原告黄玉茂在恩施市××流域老渡口库区××河段从事围栏围网养殖。2015年6月8日，恩施州人民政府召开专题会议，并形成〔2015〕20号《关于清江水布垭库区“清网行动”有关工作的纪要》，决定恩施市、建始县、巴东县协调统一工作进度、补偿标准，可根据实际情况，以摸底调查锁定的时间为准界定补偿网箱数量，具体补偿标准可参照巴东县的长江网箱取缔标准执行，做到补偿标准基本一致。2015年6月15日，恩施市水利水产局向恩施市人民政府递交恩市水文〔2015〕40号《关于呈报的请示》，方案决定对水布垭库区恩施市水域现状进行摸底调查，对在水布垭库区恩施市水域内未经许可的网箱养殖设施实行自行拆除，未自行拆除的进行强制拆除，对在2015年7月30日前自行拆除并验收合格的网箱养殖户给予补助。2015年7月8日，恩施市人民政府作出恩市政函〔2015〕65号《关于的批复》。2017年4月26日，恩施市人民政府作出恩市政发〔2017〕21号《恩施市人民政府关于整治老渡口库区水面设施的通告》，决定凡在老渡口库区水域内的围栏围网设施及其水面建筑物，必须在2017年5月15日前自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除，所需费用由违法行为人承担，同时没收违法所得，并处1万元以上5万元以下罚款。严厉打击库区突击抢建围栏围网养殖设施及其水面建筑物的行为，一经发现，依法强制拆除，并追究违法行为人的法律责任。2017年4月27日，恩施市水利水产局经巡查，发现原告黄玉茂在老渡口库区进行围栏围网养殖，遂对其行为进行立案调查。2017年4月28日，恩施市水利水产局在对原告黄玉茂进行询问调查后，作出恩市水政罚字〔2017〕53号《行政处罚听证告知书》并于当日送达给原告黄玉茂。2017年7月5日，恩施市水利水产局作出恩市水政罚字〔2017〕53号《责令限期拆除围栏围网设施通知书》，责令原告黄玉茂于2017年7月10日前自行拆除网箱设施。现黄玉茂所设置的网箱养殖设施均已拆除。2017年7月8日，恩施市人民政府召开专题会议，并形成〔2017〕39号《关于老渡口库区网箱整治工作的纪要》，决定恩施市水利水产局为网箱拆除工作的执法主体，老渡口库区所有网箱及其他水上设施拆除不给予任何补偿。原审法院认为，恩施市人民政府就老渡口库区网箱及水上设施整治工作召开专题会议，决定由恩施市水利水产局为网箱拆除工作的执法主体，并对老渡口库区网箱及其他水上设施拆除后的补偿问题作出规定，因此，恩施市人民政府为本案行政补偿适格的被告，恩施市水利水产局只是强制拆除执法主体，并未被授权处理拆除后的补偿事宜，不是本案适格的被告。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条之规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。因公共利益的需要，行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可给公民造成财产损失的应当依法给予补偿。黄玉茂在恩施州“十二五”渔业发展规划大力倡导渔业发展，提高水产养殖的情况下，投入资金开展水产养殖。现因恩施州水域生态环境保护的需要，禁止继续在老渡口库区进行网箱养鱼，恩施市人民政府遂组织恩施市水利水产局对老渡口库区网箱设施进行清除。虽然恩施市人民政府因公共利益的需要，对黄玉茂的网箱设施进行拆除，其拆除行为并无不当，但黄玉茂是基于对政府政策的信赖而进行水产养殖，其行为符合政策规定，恩施市人民政府对其网箱设施予以拆除，给其财产造成了损失，依法应给予其相应补偿。恩施市人民政府辩称黄玉茂在2014年7月1日《湖北省水污染防治条例》实施之前并未在老渡口库区进行网箱养鱼，而是在2014年7月1日之后突击抢建的网箱设施。但恩施州关于清江水布垭库区“清网行动”是在2015年6月开始进行的，恩施州人民政府确定以调查摸底锁定的时间为准界定补偿网箱数量，而非以2014年7月1日为时间点来确定是否予以补偿。巴东县、建始县及恩施市相关单位在组织对水布垭库区、车坝河库区水上设施进行清理拆除时，都按照规定对水产养殖户进行了补偿，黄玉茂作为恩施市老渡口库区的水产养殖户，其性质与上述水产养殖户并无二致，其搭建的养殖设施理应获得相应的补偿。况且，与黄玉茂情况相同的谭必龙养殖户，其在老渡口库区设置的网箱被强制拆除后，向人民法院提起诉讼要求恩施市人民政府给予其补偿，法院判决恩施市人民政府应给予其合理补偿，现该判决已经生效。因此，基于行政许可的信赖保护原则、合理性原则及生效判决的既判力，本院对黄玉茂的补偿请求予以支持。综上，原告黄玉茂的诉讼理由成立，对其诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条的规定，判决：责令被告恩施市人民政府于本判决生效后六十日内，按照恩市政函〔2015〕65号《关于的批复》对原告黄玉茂拆除的网箱给予合理补偿。案件受理费50元，由被告恩施市人民政府负担。恩施市人民政府上诉称，1.原审判决采信证据自相矛盾，认定事实不清。原审判决采信了各方当事人提交的证据。上诉人提交的电子航片证据，证明2016年5月4日之前老渡口库区没有任何网箱养殖；被上诉人提交的证据不能证明其自述2013年开始养殖的事实，该事实与恩施市水产局提交的证据也相互矛盾；原审判决对被上诉人搭建网箱的具体时间未查清；2.原审判决没有查清水布垭库区及马水河老渡口库区的界限，将二者混为一谈，判决按照水布垭库区有关方案对被上诉人作出合理补偿是错误的；本案中上诉人已在法定举证期限内提交了电子航拍片，与谭必龙案的情况不相同，原审判决适用谭必龙案作出判决的理由不成立；3.上诉人没有法律和政策依据制定老渡口库区网箱拆除的补偿方案，如果制定了不具有合法性也不具有合理性。综上，请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。黄玉茂答辩称，1.一审认定事实清楚。原审中恩施市水利水产局行政处罚决定的卷宗、调查登记表、恩施市白杨坪镇人民政府发放的资料等证据，均能证明被上诉人网箱设置的时间是2013年4月；2.被上诉人原审提交的新闻报道等证据，证实被上诉人所建网箱是在政府号召下进行的，不存在“抢建”行为；3.恩施自治州和恩施市范围内的水面网箱清理都给予了补偿，《湖北省水污染防治条例》、《恩施土家族苗族自治州清江保护条例》、国家十部委《关于加快推进水产养殖业绿色发展的意见》均是补偿的法律和政策依据，上诉人称本案没有法律政策依据制定补偿方案的理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。恩施市水利水产局陈述意见称，老渡口库区建立在沙地乡，南里渡河段距离比较长，在没有老渡口库区蓄水的情况下，南里渡河段就没有网箱养殖的条件。其他意见和请求与上诉人一致。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案双方争议的焦点是恩施市人民政府是否应对黄玉茂拆除网箱行为予以补偿。经查，恩施市人民政府对水上设施整治工作是从2015年6月8日恩施州人民政府作出〔2015〕20号纪要开始的，2017年4月26日，恩施市人民政府作出恩市政发〔2017〕21号《恩施市人民政府关于整治老渡口库区水面设施的通告》，要求对老渡口库区水域内的围栏围网设施及其水面建筑物进行拆除。该通告还明确，严厉打击库区突击抢建围栏围网养殖设施及其水面建筑物的行为，一经发现，依法强制拆除，并追究违法行为人的法律责任。故黄玉茂何时搭建网箱是决定是否补偿的前提，但原审在对黄玉茂搭建网箱时间没有予以查明的情况下责令恩施市人民政府对黄玉茂被拆除的网箱给予补偿，属认定事实不清，实体处理错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项规定，裁定如下：一、撤销湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2018）鄂28行初22号行政判决；二、发回湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院重审。审判长 王 争审判员 谢 明审判员 马春亮二〇一九年七月三十日法官助理梁颖书记员梁颖（兼）