山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终207号之十四 上诉人（原审原告）韩新华，女，1970年6月4日出生，汉族，住山东省招远市。 被上诉人（原审被告）招远市人民政府，住所地山东省招远市泉山路27号。 法定代表人吴有进，市长。 委托代理人史萍，招远市人民政府工作人员。 上诉人韩新华因与被上诉人招远市人民政府确认拟征地公告及土地征收行为违法一案，不服山东省烟台市中级人民法院（2017）鲁06行初78号之十四行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审原告韩新华诉称，2016年1月4日，被告发布招征公告[2016]1号《拟征地公告》，公告载明：为龙口-青岛高速公路龙口至莱西××××）段工程建设用地需要，经被告研究决定，现发布拟征收土地公告。根据该公告，龙口-青岛高速公路将占用大量农田等农业用地，原告土地在该公告征收范围内。在征地手续不具备的情况下，建设单位先行对原告土地进行开工建设，原告土地已遭到毁灭性破坏，无法恢复原貌。刘克志于2016年12月26日向国土资源部申请公开“龙口高速公路招远至莱西段国务院批文、附着物补偿标准、土地补偿和安置方案”等政府信息，国土资源部于2017年1月4日作出《国土资源部政府信息公开告知书》（〔2016〕1041号：“按照您描述的内容，我部无法查询到该项目对应的用地批准文件等有关信息”“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案中，涉及被征收土地的村庄多达几十个，包含基本农田多亩。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条相关规定，被告征收行为应先行得到国务院批准。但截止到2017年1月4日，国务院仍“无法查询到该项目对应的用地批准文件等有关信息”，这也证明涉案项目的法律手续并不具备，被告及招远市国土资源局无权征收原告土地。在不符合法律规定的情况下，被告及招远市国土资源局分别制定了《拟征地公告》、《关于阜山镇杨家庄村委拟征收土地补偿安置方案》等文件，并开始组织实施征地。因此，被告的行为严重违反《中华人民共和国土地管理法》相关规定，其制定的一系列文件也属违法。请求确认《拟征地公告》及土地征收行为违法。 原审法院查明，龙口至青岛公路龙口至莱西××××）段工程是山东省和烟台市重点交通建设项目，被告负责该项目招远段工程建设用地征收工作。该项目于2015年1月8日通过山东省国土资源厅的建设用地预审，于2015年11月5日获得山东省发展和改革委员会项目核准批复，山东省交通运输厅、山东省发展和改革委员会于2015年11月23日批复同意项目初步设计。被告于2016年1月4日发布《拟征地公告》，公布包括拟征收土地的位置、范围、权属、用途，拟征收土地补偿标准等事项，《拟征地公告》在相关村公示栏内张贴公示。《拟征地公告》发布后，招远市国土资源局会同相关村委、承包户对拟征收土地进行了勘测调查，制作了《土地征收勘测调查登记表》和《龙青高速公路项目附着物调查登记表》，并由参与调查的各方共同签章确认。之后，招远市国土资源局会同招远市财政局、招远市人力资源和社会保障局拟定了《土地征收补偿安置方案》，报请被告研究同意后进行了公示。公示期满后，招远市国土资源局会同招远市财政局、招远市人力资源和社会保障局与相关村委签订《土地征收补偿安置协议》，其中与阜山镇杨家庄村委之间的协议签订于2016年7月26日。原告未与其所在的杨家庄村委签订附着物补偿协议。关于未签订补偿协议的原因，原告称是其承包的土地包括山峦地，村委只对树木进行补偿，不对土地进行补偿，原告认为不公平。本案审理过程中，被告表示会尽快协调所在集体经济组织与原告化解分歧并将补偿款及时足额支付给原告。诉争土地上的附着物被清除后，已交由施工单位进行公路建设。龙口至青岛公路龙口至莱西××××）段工程项目建设用地的请示》现已经国务院批准，国土资源部于2018年2月10日就此作出批复。 原审法院认为，原告承包经营的土地处于涉案项目征收土地范围之内，被诉征地行为也是被告组织实施，本案原、被告主体均适格。 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年……”原告韩新华于2017年7月19日提起本案之诉，此时前述解释仍然施行，应当作为认定原告韩新华起诉是否超过起诉期限的依据。被诉《拟征收土地公告》发布于2016年1月，被告征收土地的行为是在此后实施，被告征收土地时未告知原告韩新华诉权或者起诉期限，原告于2017年7月19日起诉，距其知道或者应当知道具体行政行为内容之日起不超过２年，未超过起诉期限。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……。”被告在国务院作出征地批复前，于2016年1月4日发布《拟征地公告》，公告包括拟征收土地的位置、范围、权属、用途，拟征收土地补偿标准等事项。上述行为是行政机关在征地批复前实施的过程性的准备行为，而非最终行政决定，不对当事人权利义务产生影响。依照前述规定，被告发布《拟征地公告》的行为不属于行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回原告关于确认《拟征地公告》违法的起诉。 《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。……其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批……”原告韩新华主张被告征地行为违法的理由是征地行为未获国务院批准，而涉案项目建设用地的请示现已获得国务院批复，该项理由不能成立。被告发布拟征地公告之前，用地项目已通过山东省国土资源厅的建设用地预审，获得山东省发展和改革委员会项目核准批复，山东省交通运输厅、山东省发展和改革委员会批复同意项目初步设计。征地过程中，被告发布了拟征收公告，组织了勘测定界，对地上物进行了调查，与土地所在村委签订了补偿安置协议并支付了协议约定款项。项目用地绝大多数权利人已与所在村集体经济组织签订了补偿协议并领取了补偿款项。原告虽未与所在村集体经济组织签订补偿协议，但并非被告原因所致，且被告已承诺尽快协调所在集体经济组织与原告化解分歧并将补偿款及时足额支付给原告。综上，原告请求确认被告土地征收行为违法，理由不成立，原审法院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，判决：一、驳回原告韩新华请求确认被告招远市人民政府发布发布招征公告[2016]1号《招远市人民政府拟征收土地公告》违法的起诉；二、驳回原告韩新华确认被告招远市人民政府土地征收行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告韩新华负担25元。 韩新华不服原审法院判决，上诉请求：撤销烟台市中级人民法院（2017）鲁06行初78号之十四行政判决书，本案全部诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：首先，上诉人的起诉符合行政诉讼法第十二条第五款及第七款规定，属于人民法院应当受理案件的范围；其次，上诉人的土地被征收长期未获得补偿，原审法院认为未对上诉人产生实际影响，明显属于认定事实错误。原审法院对上诉人提供的部分证据也未予采纳。最后，原审法院审理本案超过法律规定的审理期限，原审法院作出判决的时间明显违反了法律的规定。 招远市人民政府未向本院提交答辩意见。 各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。二审中，各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，第一，关于上诉人要求确认《拟征地公告》违法的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……。”本案中，招远市人民政府为实施涉案工程项目，在报请上级机关征地批复前作出涉案《拟征地公告》，该公告是上级机关批复前的过程性行为，对当事人的权利义务并不产生影响，且涉案工程项目用地已经国务院批准，国土资源部亦就此作出批复，故上诉人要求确认《拟征地公告》违法缺乏事实和法律依据。 第二，关于上诉人要求确认招远市人民政府征收土地行为违法的问题。首先，涉案工程项目已于2015年1月8日通过山东省国土资源厅的建设用地预审，于2015年11月5日获得山东省发展和改革委员会项目核准批复，山东省交通运输厅、山东省发展和改革委员会于2015年11月23日批复同意项目初步设计。国务院也已经批准了项目建设用地请示，国土资源部于2018年2月10日就此作出批复。故上诉人关于涉案工程项目法律手续不完备，招远市人民政府无权征收土地的主张，原审法院不予支持并无不当。其次，2016年7月26日，招远市国土资源局会同招远市财政局、招远市人力资源和社会保障局与阜山镇杨家庄村委签订了《土地征收补偿安置协议》，包含了土地、地上附着物、青苗等各项补偿，并已支付到位，涉案工程项目用地涉及的绝大多数农户已与所在村集体经济组织签订了补偿协议并领取了补偿款项，当地村集体经济组织和农户的权利已经得到保障。再次，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，征地补偿费的使用、分配方案经村民会议讨论决定方可办理。本案中，上诉人主张未收到涉案的土地补偿款，因涉案土地归属阜山镇杨家村委集体所有，土地补偿费也应归属于该村集体所有。上诉人所在村集体已经获得涉案土地补偿费，而土地补偿费的内部分配办法属于村民自治事项，应由村民会议或者村民代表会议讨论决定。上诉人以自身未收到土地补偿费，要求确认招远市人民政府土地征收行为违法，缺乏事实和法律依据。 另外，本院查明，原审法院根据法律规定，向本院申请延长本案一审审限，本院作出（2017）鲁法行复字第456号批复，同意延长一审审限，上诉人关于原审法院超过法定审理期限的主张本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人韩新华负担。 本判决为终审判决。 审判长  张传毅 审判员  公韶华 审判员  张汉利 二〇一九年七月十六日 书记员  牛聪颖