内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内25行终29号 上诉人（原审被告）阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府。 法定代表人艾某，职务苏木长。 行政机关负责人苏日嘎，职务副苏木长。 委托代理人宝某，内蒙古醒悟律师事务所律师。 上诉人(原审被告)阿巴嘎旗人民政府。 法定代表人于某，职务旗长。 委托代理人韩某。 委托代理人华某，内蒙古醒悟律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）郭某，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市。 委托代理人哈某，内蒙古合志律师事务所律师。 原审第三人阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木巴雅尔图嘎查委员会。 法定代表人敖某，职务嘎查长。 原审第三人伊某，现住内蒙古自治区。 上诉人阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府、阿巴嘎旗人民政府因变更草场经营权决定及行政复议决定一案，不服阿巴嘎旗人民法院（2018）内2522行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府（以下简称吉尔嘎郎图苏木政府）行政机关负责人苏日嘎、委托代理人宝某，上诉人阿巴嘎旗人民政府（以下简称阿旗政府）委托代理人韩某、华某，被上诉人郭某及其委托代理人哈某，原审第三人阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木巴雅尔图嘎查委员会（以下简称巴雅尔图嘎查委员会）法定代表人敖某，原审第三人伊某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1997年9月13日阿巴嘎旗人民政府颁发给本案原告郭某合同书编号为98-0203的草原承包经营权证，该经营权证记载发包方为巴雅尔图嘎查，承包方为郭某，承包草场人口3人，承包期限为1997年起至2027年止，承包草场面积为9750亩。同时巴雅尔图嘎查于1998年3月20日与郭某户签订阿巴嘎旗集体所有草牧场承包合同书。另外，郭某户口于2007年12月14日转入阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木巴雅尔图嘎查。本案第三人伊某于2017年3月20日向本案第一被告阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府提出要回9750亩草场经营权的申请。2017年8月25日被告阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府认定：本案第三人伊某与母亲及哥哥户内协商决定从那其格（本案第三人伊某父亲）户内草场中分给伊某6000亩，同年本案第三人伊某亲戚都拉木朝和其儿温度苏协商决定从户内草场中分给伊某3750亩草场，将上述两部分草场合并后让本案第三人伊某回到嘎查经营管理。郭某户籍为苏木所在地非牧业户。因其在承包草场时户籍不在巴雅尔图嘎查，一直没有分得过草场。当时伊某办理上述9750亩草场经营权证时，介于二人系夫妻关系，忽略了郭某系非牧业户且未在巴雅尔图嘎查分得草场的事实，以该家庭男主的名字进行登记。并且认为，承包经营权户的户主应当从户内人员中确定，因该9750亩草场是伊某承包的草场，其中没有郭某的草场份额，故郭某不能成为该承包户户主为由作出《吉尔嘎郎图苏木人民政府关于申请人伊某请求变更户主问题的处理决定书》，同意伊某关于将承包草场经营户主变更为伊某的申请。并于2017年9月8日向原告郭某留置送达。原告郭某不服于2017年10月18日向第二被告阿巴嘎旗人民政府提出复议申请，阿巴嘎旗人民政府于2017年10月25日立案受理了原告郭某复议申请，并于2017年10月29日向原告郭某送达了行政复议案件受理通知书受理了郭某复议申请。2017年12月25日作出阿复决字[2017]6号行政复议决定书维持了第一被告阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府2017年8月25日作出的《吉尔嘎郎图苏木人民政府关于申请人伊某请求变更户主问题的处理决定书》。原告郭某不服阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府作出的《吉尔嘎郎图苏木人民政府关于申请人伊某请求变更户主问题的处理决定书》及阿巴嘎旗人民政府作出的阿复决字[2017]6号行政复议决定书，于2018年1月12日向本院提起行政诉讼，请求法院确认二被告所作出的行政行为违法及撤销二被告作出的行政决定。另查明，本案原告郭某与第三人伊某1993年3月9日结婚。婚后生育两个女儿，长女郭雪梅，1994年10月25日生，次女孟根松德尔，1998年11月12日出生。2015年4月2日，上述二人通过诉讼离婚。 原审法院认为，根据《中华人民共和国草原法》第十六条第一款规定草原所有权、使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。第二款规定单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府处理。本案当中第三人伊某向第一被告阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府提出申请其与郭某之间的承包经营权纠纷属个人之间的承包经营权纠纷，根据《中华人民共和国草原法》第十六条第一款、第二款之规定，本案第一被告阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府有处理草场承包经营权纠纷的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。因此阿巴嘎旗人民政府作为阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府的上一级人民政府有受理并审查本案原告郭某因不服阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府作出的《吉尔嘎郎图苏木人民政府关于申请人伊某请求变更户主问题的处理决定书》而提出的复议申请的法定职责。行政机关所做出的行政行为应当程序合法，结果公正合理。在本案当中，首先第三人伊某向本案第一被告提出的申请内容看应当属于草场承包经营权类纠纷。其次第一被告阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府所做出的处理决定中认定“郭某的户籍为苏木所在地非牧业户，直至2007年12月4日从所在地迁入巴雅尔图嘎查，一直没有分得过草场”及“因该9750亩草场是申请人（本案第三人伊某）承包的草场，其中没有被申请人的草场份额。”等内容看，不只是简单的变更了草场经营权证户主名称，实质是对本案原告郭某的承包经营权及所承包草场进行了调整。根据《中华人民共和国草原法》第三条第二款规定，在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议2/3以上成员或者2/3以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。从上述法律规定看，调整草场过程中，经集体经济组织成员的村（牧）民会议2/3以上成员或者2/3以上村（牧）民代表的同意是法定的必经程序。而本案当中，被告阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府作出具体行政行为过程中并未通过上述法定的必经程序，属行政行为程序违法。而阿巴嘎旗人民政府审查复议申请的过程中，并未充分发挥行政复议机关防止和纠正违法行政行为的职能作用，维持阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府所做出的《吉尔嘎郎图苏木人民政府关于申请人伊某请求变更户主问题的处理决定书》，应一并撤销。同时根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延期，并告知申请人和被申请人；但延长期限最多不超过30日。而第二被告阿巴嘎旗人民政府未向法庭提供，向第一被告阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府发送行政复议申请书副本的证明材料。同时第二被告阿巴嘎旗人民政府于2017年10月25日立案受理了本案原告郭某复议申请后2017年12月25日作出了阿复决字[2017]6号行政复议决定书。审查期限超出了法律规定，程序违法。综上所述，本案第一被告阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府作出的《吉尔嘎郎图苏木人民政府关于申请人伊某请求变更户主问题的处理决定书》及第二被告阿巴嘎旗人民政府作出的阿复决字[2017]6号行政复议决定书程序违法，应当予以撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定判决：撤销被告阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府于2017年8月25日作出的《吉尔嘎郎图苏木人民政府关于申请人伊某请求变更户主问题的处理决定书》及被告阿巴嘎旗人民政府于2017年12月25日作出的阿复决字[2017]6号行政复议决定书。案件受理费50.00元，由被告阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府、阿巴嘎旗人民政府共同负担。 上诉人吉尔嘎郎图苏木政府上诉称：原审法院审理认为“涉诉行政行为实质是对郭某的承包经营权及所承包草场进行了调整”，以此认为上诉人吉尔嘎郎图苏木政府没有提交牧民大会的会议纪要证明其经牧民代表大会之必经程序，属程序违法，撤销了吉尔嘎郎图苏木政府作出的行政行为，属事实认定错误，适用法律不当。一、吉尔嘎郎图苏木政府行政行为不属于调整草场范畴，而是解决个人之间的草场纠纷，属于确权范畴。法律规定依法承包的草场的承包经营权受保护，不得对其随意进行调整，但是本案中吉尔嘎郎图苏木政府作出的行政行为解决的是被上诉人郭某与原审第三人伊某谁有承包经营权，涉诉草场的承包经营权归谁，从而确定谁才真正有资格被确定为户主的问题，这是一种确权行为。这与对合法经营权进行变更草场范围、位置、收回等等调整行为有着本质上的区别，草场调整是合法承包经营户与嘎查之间的纠纷，而本案是一个承包经营户内承包人是否具有承包权的问题，在前置条件上具有区别，即调整是嘎查对合法承包经营权进行变更，而吉尔嘎郎图苏木政府所作的是对承包经营权的确定以及户主的甄别。故不应当适用承包经营权调整的法律规定，原审判决适用法律不当。二、实质上嘎查针对上述问题经过牧民大会同意并通过。未出示上述证据是因为本案涉及的行政行为不属于调整范畴。综上所述，原审法院认定事实有误，适用法律不当，请求二审法院撤销阿巴嘎旗人民法院作出的（2018）内2522行初3号行政判决，发回重审或改判。 上诉人阿旗政府上诉称：原审法院审理认为“涉诉行政行为实质是对郭某的承包经营权及所承包草场进行了调整”，以此认为吉尔嘎朗图苏木政府没有提交牧民大会的会议纪要证明其经牧民代表大会之必经程序，属程序违法，撤销了吉尔嘎郎图苏木政府作出的行政行为及复议机关作出的复议决定。属事实认定错误，适用法律不当。一、本案中上诉人阿旗政府所维持的行政行为不属于调整草场范畴，而是解决个人之间的草场纠纷，属于确权范畴。法律规定依法承包的草场的承包经营权受保护，不得对其随意进行调整，但是本案中吉尔嘎郎图苏木政府作出的行政行为解决的是被上诉人郭某与原审第三人伊某谁有承包经营权，涉诉草场的承包经营权归谁，从而确定谁才真正有资格被确定为户主的问题，这是一种确权行为。这与对合法经营权进行变更草场范围、位置、收回等等调整行为有着本质上的区别，草场调整是合法承包经营户与嘎查之间的纠纷，而本案是一个承包经营户内承包人是否具有承包权的问题，在前置条件上具有区别，即调整的是对合法承包经营权进行变更，而吉尔嘎郎图苏木政府所作的是对承包经营权的确定以及户主的甄别。故阿旗政府作出复议决定维持原行政行为并无不当。二、阿旗政府受理郭某行政复议案件的日期为2017年10月25日，作出行政复议决定的日期为2017年12月25日，2017年12月23日、24日为周六日即法定节假日，因此60日内作出复议决定的期限会顺延至2017年12月25日，故阿旗政府在2017年12月25日作出行政复议决定符合程序要求。综上所述，原审法院认定事实有误，适用法律不当，请求二审法院撤销阿巴嘎旗人民法院作出的（2018）内2522行初3号行政判决，发回重审或改判。 被上诉人郭某答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。原审第三人伊某向吉尔嘎郎图苏木政府提出申请事项为“请求变更草场经营权证”，而上诉人所作出的行政行为为“因该9750亩草场是申请人承包的草场，其中没有被申请人的草场份额，故被申请人不能成为该户户主”。从上述内容可以看出，上诉人是对郭某的承包经营权进行了调整，而非所称的“谁有承包经营权，涉案草场经营权归谁”的申请事项。如果是个人之间草场纠纷，政府无权作出行政行为，且上诉人在原审法庭审理中，对于户内的承包经营人都不能说明。原审庭审证实的事实是，涉案草场9750亩中3750亩是都拉木朝老人从自家草场中分割给郭某的，而原审第三人伊某陈述和辩解自相矛盾，无法说明来源。二、关于程序方面，上诉人阿旗政府认为其作出的复议决定未超出法定期限，但其所支持的原行政行为至始至终均存在程序违法。综上，上诉人的上诉请求不予支持为宜。 原审第三人巴雅尔图嘎查委员会述称，2017年5月24日之前敖某没有担任巴雅尔图嘎查嘎查长职务，变更《草场承包经营权证》户主的会议现任嘎查长敖某也未参加，故对该情况不清楚。 原审第三人伊某述称，1993年3月9日伊某与被上诉人郭某结婚，婚后与郭某一家在吉尔嘎郎图苏木所在地生活。后租赁草场开始养牧时，伊某母亲等同意伊某回到巴雅尔图嘎查生活。因郭某是户主当时嘎查领导疏忽将《草场承包经营权证》登记在郭某名下，实际郭某于2007年12月14日才将户口迁入巴雅尔图嘎查。2015年4月2日伊某与郭某离婚后，多次找嘎查、苏木领导，经过逐级批准，根据相关法律规定从郭某处将草场承包经营权要回。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条规定：“办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件。”第十六条规定：“乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。”本案中，原审第三人伊某向被上诉人吉尔嘎郎图苏木政府提交申请书，请求要回9750亩草场的承包经营权。吉尔嘎郎图苏木政府作出《吉尔嘎郎图苏木人民政府关于申请人伊某请求变更〈草场经营权证〉户主问题的处理决定书》，认为“承包经营户的户主应当从户内人员中确定，因该9750亩草场是申请人（本案原审第三人伊某）承包的草场，其中没有被申请人（本案被上诉人郭某）的草场份额，故被申请人（本案被上诉人郭某）不能成为该承包户户主，并决定同意申请人（本案原审第三人伊某）关于将承包草场经营户主变更为伊某的申请。”决定从标题看是对案涉草场《草场经营权证》户主进行变更，但从内容看是对案涉草场的承包经营权进行了变更。对于案涉9750亩草场中3750亩草场的来源，被上诉人郭某主张1997年第二轮承包确权时都拉木朝将其名下的3750亩草场经营权转让给了郭某，而原审第三人伊某主张2003年都拉木朝与其儿子温都苏商量将3750亩草场分给了伊某。原审中吉尔嘎郎图苏木政府虽然提交了巴雅尔图嘎查两委介绍信、巴雅尔图嘎查两委、党员联合会议记录及巴雅尔图嘎查关于伊某户草场承包经营权补充决定，但吉尔嘎郎图苏木政府在没有查清3750亩草场流转问题及无充足变更草场承包方面证据的情况下，对涉及当事人重大利益的草场承包经营权归属问题直接作出《吉尔嘎郎图苏木人民政府关于申请人伊某请求变更〈草场经营权证〉户主问题的处理决定书》不当，应当予以撤销。被上诉人阿旗政府对原行政行为作出维持的复议决定亦应当予以撤销。综上，吉尔嘎郎图苏木政府、阿旗政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决撤销吉尔嘎郎图苏木政府于2017年8月25日作出的《吉尔嘎郎图苏木人民政府关于申请人伊某请求变更户主问题的处理决定》及阿旗政府于2017年12月25日作出的阿复决字[2017]6号行政复议决定结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人阿巴嘎旗吉尔嘎郎图苏木人民政府、阿巴嘎旗人民政府各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长 格日勒图雅 审判员 冯 逸 岩 审判员 任   力 二〇一九年七月二十四日 书记员 冀 雅 赛