广东省茂名市茂南区人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤0902行初112号之一原告电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社。住所地：广东省茂名市电白区林头镇长坡二队27号。负责人蔡锦儒。委托代理人陈光，广东佰仕杰律师事务所律师。委托代理人廖家梁，广东佰仕杰律师事务所律师。被告茂名市电白区自然资源局（原茂名市电白区国土资源局）。住所地：广东省茂名市电白区水东镇海滨三路1号。法定代表人李勇，局长。委托代理人蔡志明，茂名市电白区自然资源局干部。第三人茂名市电白区新潮食品有限公司。住所地：广东省茂名市电白区林头镇七那公路边（林头国土所旁边）。法定代表人梁美。原告电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社诉被告茂名市电白区自然资源局（原茂名市电白区国土资源局）、第三人茂名市电白区新潮食品有限公司土地行政登记一案，原告于2018年4月3日向本院提起诉讼，本院于同月11日立案，于2018年4月16日被告送达了起诉状副本及应诉通知书。原告电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社于2018年7月16日以本院审理的（2018）粤0902行初41号案所争议的是同一地块，（2018）粤0902行初41号审理结果直接影响本案的结论为由，申请本案中止审理，本院经审查后认为原告申请的理由成立，于同月18日做出（2018）粤0902行初112号行政裁定书，中止本案审理。现本院（2018）粤0902行初41号经一、二审审理完毕，于2019年6月25日恢复审理。现已审理终结。原告电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社诉称，电白区林头镇七那公路北（卫生院东侧）土地系原告集体所有土地，土地类别为水田、旱地，用地面积15386平方米，约23亩。1992年，以建设厂房需要为由，叶茂洪以第三人电白县新潮食品有限公司的名义（2009年成立，后更名为茂名市电白区新潮食品有限公司）与电白县林头镇林头管理区长坡二队（现为电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社）于1992年10月15日签订《征用土地协议书》。《征用土地协议书》约定，乙方同意甲方征用乙方位于林头卫生院东边的土地作为建设用地，面积为15386平方米，其中非耕地零平方米，旱坡15386平方米，其四至是：东至林头墟垃圾地墙边，南距七那公路沟外侧40米，西距林头卫生院围墙1.5米，北至林头管区长坡一队旱地边。1993年3月4日，电白县国土资源局（现为茂名市电白区自然资源局）向第三人发出《建设用地许可证》（茂许证电集字[1993]12号），批准机关为电白县人民政府（下称电白县政府）。2000年11月21日，电白县政府和被告向第三人发出电国用(2000)字第01260号《国有土地使用权证》，批准第三人使用电白县林头镇七那公路北（卫生院东侧）15386平方米土地，使用权类型为出让。2016年3月1日，被告根据第三人的申请，将电国用(2000)字第01260号《国有土地使用权证》分割登记为两个国有土地使用证，分别为电国用(2016)00107号和电国用(2016)00108号《国有土地使用证》。原告认为，案涉土地的征用行为不符合《中华人民共和国土地管理法》（1988年）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1991年)、《广东省土地管理实施办法》（1991年）等相关法律法规的规定。在案涉土地未经依法征收的情况下，被告将案涉土地使用权登记在第三人名下没有法律依据，属于违法行政行为，应依法予以撤销。首先，原告与第三人签订的《征用土地协议书》无效。《征用土地协议书》的标的物系集体土地，第三人在签订合同时并不存在，无权征用土地。而且《征用土地协议书》的内容违反了《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第三十九条规定。再者，《征用土地协议书》的签订未经村民会议讨论决定，不是原告的真实意思表示且违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行）第十一条的规定。因此，《征用土地协议书》违反了法律、行政法规强制性规定，本质上属于非法买卖土地使用权协议。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条，《征用土地协议书》为无效合同，自始不具有法律效力。其次，被告和电白县政府不具有审批征用案涉土地的权限，向第三人发放《国有土地使用权证》是越权违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第三十九条、《广东省土地管理实施办法》（1991年）第十二条、第二十二条的规定、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年）第十八条的规定，案涉土地的征用行为应由茂名市人民政府进行审批，被告和电白县政府无权批准。但茂名市人民政府并无作出相关的征地批文。因此，被告和电白县政府批准向第三人发放《国有土地使用权证》超出了法律法规的规定，案涉土地的征用行为不合法。最后，第三人未完善用地审批手续，无权取得《国有土地使用权证》。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年）第十八条的规定，建设单位与被征地单位商定的征用土地补偿、安置方案，须报县级以上人民政府批准。但《征用土地协议书》签订时，第三人并未成立．也未取得县级政府作出的就案涉土地征地安置方案的批复文件，而且到被告登记发放电国用(2000)字第01260号《国有土地使用权证》时，第三人公司仍未设立，显然被告发放《国有土地使用权证》不符合法律法规规定。因此，案涉土地的征用行为违反法律、行政法规的强制性规定，不发生法律效力，案涉土地性质仍属集体土地，被告向第三人发放国有土地使用证和办理变更登记，均系违法行为。因此，被告将电国用(2000)字第01260号《国有土地使用权证》分割登记的电国用(2016)00107号和电国用(2016)00108号《国有土地使用证》，依法应予撤销。为维护村民集体的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条及相关法律规定，原告特将本案诉诸贵院，请求：1、请求依法撤销被告向第三人发出的电国用（2016）00107号和电国用（2016）00108号《国有土地使用证》；2、本案的诉讼费用由被告承担。经审理查明，1992年10月15日，电白县新潮食品有限公司（现第三人茂名市电白区新潮食品有限公司）与电白县林头镇林头管理区长坡二队（现原告电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社）签订《征用土地协议书》，征用原告位于林头卫生院东侧的15386平方米土地（本案涉案土地）作建设用地。原告电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社9名代表在该《征用土地协议书》上签名，电白县林头镇土地管理所在该《征用土地协议书》上加盖公章。1993年1月9日，第三人茂名市电白区新潮食品有限公司足额支付了568669.05元征地补偿费和安置费给原告电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社。1993年2月15日，茂名市国土局向电白县国土局作出茂地证[1993]021号《关于电白县国土局征地的批复》，主要内容为：经茂名市人民政府审核同意，同意电白县国土局征用本案涉案土地有偿出让给电白县新潮食品有限公司（即第三人茂名市电白区新潮食品有限公司），作为农副产品加工厂建设用地。1993年，电白县国土局向第三人茂名市电白区新潮食品有限公司颁发了涉案土地的《建设用地许可证》。1998年10月9日，电白县国土局向第三人茂名市电白区新潮食品有限公司颁发了涉案土地的茂名市电白县（1998）补字第94号《建设用地批准书》。2000年8月，第三人茂名市电白区新潮食品有限公司提交相关材料向电白县国土局（现被告茂名市电白区国土资源局）申请涉案土地的登记发证。被告茂名市电白区国土资源局经审查并报茂名市电白区人民政府（原电白县人民政府）批准后，于2000年11月21日向第三人茂名市电白区新潮食品有限公司颁发了本案涉案土地的电国用[2000]字第01260号《国有土地使用证》。原告电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社以本案涉案土地的《征用土地协议书》未经村民会议讨论决定，不是原告的真实意思表示，及涉案土地未经茂名市人民政府批准征用等为由，认为被告茂名市电白区自然资源局向第三人茂名市电白区新潮食品有限公司颁发涉案土地的《国有土地使用证》违法，遂于2018年4月3日诉至本院，诉讼请求如前所述。另查明，根据原告电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社提供的证据可证实如下事实：2009年2月25日，原告电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社（当时原告的负责人为蔡万言）不服涉案土地征地行为，以非法买卖集体耕地，将农用地改为非生产性的建设用地为由，向茂名市人民政府提出申请，要求返还本案涉案土地。2010年1月18日，中国共产党电白县林头镇委员会和电白县林头镇人民政府共同对原告电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社反映的林头信用社非法买卖其村集体土地（即本案涉案土地）等问题，作出林发[2010]1号《关于林头镇长坡二队群众信访问题的答复》，告知原电白县国土局已向第三人茂名市电白区新潮食品有限公司颁发了本案涉案土地的《建设用地许可证》和电国用[2000]字第01260号《国有土地使用证》，并于2010年1月21日送达该答复给原告。原告电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社不服该答复，向电白县人民政府申请复查。2010年6月2日，电白县人民政府作出电府复字[2010]1号《信访事项复查意见书》，告知本案涉案土地已颁发《建设用地许可证》和电国用[2000]字第01260号《国有土地使用证》给第三人茂名市电白区新潮食品有限公司，并于2010年6月13日送达该答复给原告。原告电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社不服该复查意见，向茂名市人民政府申请复核。茂名市人民政府于2011年11月9日作出茂信复核[2011]3号《信访事项复核意见书》，告知原电白县国土局于1993年颁发涉案土地的《建设用地许可证》及于2000年11月2日颁发涉案土地的电国用[2000]字第01260号《国有土地使用证》给第三人茂名市电白区新潮食品有限公司的事实，并告知该复核意见为终结意见。原告电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社不服该复核意见，向广东省人民政府信访办公室申请复查。2015年12月15日，广东省国土资源厅对原告电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社反映的涉案土地违法征收问题，作出粤国土资访告字（2015）第118号《群众来访告知单》，告知应当通过法律途径解决以及已经“三级终结”，不再受理。又查明，1993年9月14日，电白县新潮食品有限公司（即第三人茂名市电白区新潮食品有限公司）向电白县工商行政管理局申办了其公司的《企业法人营业执照》。2015年1月8日，第三人茂名市电白区新潮食品有限公司办理了本案涉案土地的用途变更登记，取得了电国用[2015]第00071号《国有土地使用证》；2016年，第三人茂名市电白区新潮食品有限公司办理了本案涉案土地使用权的分割登记，取得了电国用[2016]第00107号《国有土地使用证》（登记的土地面积为：3510.59平方米）和电国用[2016]第00108号《国有土地使用证》（登记的土地面积为：11875.41平方米）。原告于2018年1月25日向本院提起诉讼，请求撤销电国用（2000）字第01260号《国有土地使用权证》。因原告的起诉超过法定起诉期限，本院以（2018）粤0902行初41号行政裁定书驳回起诉，原告不服提出上诉。茂名市中级人民法院于2018年10月15日以（2018）粤09行终137号行政裁定书予以维持。本院认为，被告茂名市电白区国土资源局核发给第三人茂名市电白区新潮食品有限公司的电国用[2016]第00107号《国有土地使用证》和电国用[2016]第00108号《国有土地使用证》由电国用[2015]字第00071号《国有土地使用证》分割登记换证而来，而电国用[2015]字第00071号《国有土地使用证》是因涉案土地用途变更而由电国用[2000]字第01260号《国有土地使用证》变更登记而来。如上述发证行为对原告的权利义务产生了实际影响，只能是前置登记行为而不是后续发证行为。原告诉请撤销电国用[2000]字第01260号《国有土地使用证》的行政诉讼已被我院（2018）粤0902行初41号行政裁定已超过起诉期限驳回起诉，该裁定已发生法律效力，涉案土地权属清楚明确。故本案被诉行政行为对原告合法权益明显不产生实际影响。原告起诉对其不产生实际影响的换发证行政行为，不符合法定的起诉条件。对原告的起诉，依法不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社的起诉。本案免收案件受理费。原告电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社预交的50元案件受理费，在本裁定生效后退回给原告电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省茂名市中级人民法院。审 判 长  戴 文代理审判员  许晓明人民陪审员  冯永健二〇一九年七月一日书 记 员  杨子璇附本裁定适用的相关法律、法规依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。