广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2017)桂行终1496号 上诉人（一审原告）：陈文，男，1988年9月19日出生，汉族，住广西壮族自治区昭平县。 委托代理人：韦巧练，广西能正律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：昭平县人民政府，住所地广西壮族自治区昭平县昭平镇北秀街7号。 法定代表人：邓少华，县长。 委托代理人：周喜明，广西汇豪律师事务所律师。 上诉人陈文因与被上诉人昭平县人民政府行政强制拆除、行政赔偿纠纷一案，不服贺州市中级人民法院（2016）桂11行初38号民事判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，昭平县人民政府行政强制拆除陈文的房屋，坐落于昭平县××村马路××（××中学附近），占地面积96平方米，共2层（其中第2层在建未封顶）。陈文该建房的土地上原有陈文祖父陈志辉所建的瓦房一座，陈文祖父陈志辉曾于1993年6月30日领取了昭平县人民政府颁发的昭集建（93）字第01041725号《集体土地建设用地使用证》，该证登记：土地使用者陈志辉，地址昭平镇大壮村马路头小组，地号010417025，用地面积128.52平方米，建筑占地128.52平方米，用途住宅，四至：东滴水线接水沟、天井，南滴水线接天井；西滴水线接水沟，北滴水线接水沟，备注：有63.13平方米只丈量不入证。2013年8月30日，广西壮族自治区人民政府作出桂政函（2013）183号《关于昭平县县城总体规划的批复》同意《昭平县县城总体规划（2011-2030年）》，该规划正式实施。陈文祖父陈志辉登记使用的土地在《昭平县县城总体规划（2011-2030年）》规划范围内。2015年6月11日，陈文拟用其祖父登记使用的该土地建房，向昭平县国土部门申请农村居民建设住宅用地，并提交了昭集建（93）字第01041725号《集体土地建设用地使用证》，申请将土地权利人由陈志辉变更为陈文，要求重新颁证。之后，陈文向昭平县住建局申请建设规划许可，昭平县住建局于2015年6月30日向陈文作出昭建规私建乡证字第451121201500002号《乡村建设规划许可证》，内容：建设人：陈文；建设项目名称：私人住宅楼；建设位置：昭平县昭平镇大壮村马路头小组；建设规模：用地面积玖拾捌点零捌平方米。取得该证后，陈文即拆除其祖父的旧房拟建新房。昭平县住建局发现给陈文颁发的《乡村建设规划许可证》有误，即通知陈文收回该证，陈文拒绝交回该证，2015年7月17日，昭平县住建局以陈文提供的材料不齐全为由，作出《关于注销的通知》，决定注销昭建规私建乡证字第451121201500002号乡村建设规划许可证，但该注销通知没有告知当事人享有相关权利。昭平县住建局于2015年6月30日以陈文未取得建设工程规划许可证擅自建房，对陈文在昭平县镇马路头建房进行立案，下发了《责令停止违法行为通知书》，陈文父亲陈其荣代签收，并于同日进行了现场勘验，现场情况：已建地基桩柱13只平地面。陈文未停止仍继续实施建设行为，昭平县住建局执法工作人员向陈文及其父亲作了调查询问笔录。昭平县住建局于2015年8月4日作出《行政处罚听证告知书》，告知陈文享有听证权。2015年9月14日，昭平县住建局对陈文作出昭建罚决字〔2015〕第0630号《行政处罚决定书》：责令陈文在三日内自行拆除违法建筑物。陈文收到该处罚决定书后未自行拆除建筑。昭平县住建局于2015年9月28日作出《履行行政决定催告书》，催告陈文履行拆除义务。2016年1月22日，昭平县人民政府批复昭平县住建局同意强制拆除陈文在昭平镇大壮村马路头的在建房屋。陈文在法定期限内没有对昭建罚决字〔2015〕第0630号《行政处罚决定书》提起行政诉讼或申请行政复议。昭平县住建局于2016年3月14日作出强制拆除公告，昭平县人民政府于次日即组织有关部门对涉案在建房屋进行强制拆除，并对被拆除房屋内的物品进行了公证清点。2016年4月19日，陈文向昭平县人民法院起诉昭平县住建局作出的《关于注销的通知》，该院依法受理后于2016年7月4日作出（2016）桂1121行初7号判决，确认昭平县住建局的注销行政行为无效。陈文不服被告的强制拆除行为，依法提起行政诉讼。 另查明，陈文开工建设之时，未取得昭平县国土部门颁发的农村集体建设用地使用证，也没有向昭平县住建局申请办理建筑工程施工许可手续。因相邻人认为陈文的建房行为影响了其通风采光，遂以陈文建房行为属违反城市规划、违法用地为由向各级行政职能部门信访投诉。 一审法院认为，根据双方当事人的诉辩主张，本案争议焦点：一是昭平县人民政府是否为适格被告；二是被诉行政强制拆除房屋行为是否合法；三是陈文的赔偿请求应否支持。 1.关于昭平县人民政府是否为适格被告。 本案昭平县住建局作出行政处罚决定后，根据庭审查明的事实，昭平县人民政府组织多部门实施行政强制拆除行为，陈文起诉被告的是强制拆除的事实行为。因此，昭平县人民政府是本案的适格被告。 2.昭平县人民政府行政强制拆除陈文房屋的行为是否合法。 依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，在《昭平县城总体规划（2011-2030）》向社会公布实施后，陈文建设占用的土地虽然属于农村集体建设用地，但该建设用地在昭平县城总体规划范围内，陈文应当向有关部门申请办理建设工程规划许可证。陈文建房之初便向昭平县住建局提交建房申请，昭平县住建局向陈文颁发了乡村建设规划许可证。本案陈文建设的情形属于城镇规划区内而不是乡村庄规划区内,不属于《广西壮族自治区实施办法》第三十八条第一款“在乡、村庄规划区内进行住宅建设的，应当办理乡村建设规划许可证。”的情形。故，昭平县住建局向陈文颁发乡村建设规划许可证的行政行为不当。虽然昭平县住建局对该乡村建设规划许可证进行注销的行为存在错误，被判决确认无效，但并没有被撤销。陈文建设地基之时，昭平县住建局已向陈文作出责令停工通知，该责令停工在未被撤销之前具法律效力，此时陈文明知其取得的乡村规划许可证已被注销，但拒绝执行行政部门的行政管理行为，仍继续实施建设。因此，陈文的建设行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定。此外，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”之规定，陈文的建设行为没有取得合法的土地使用权等手续，因此，陈文的建设行为违法，其所建的建筑物属违法建筑。 昭平县住建局作出昭建罚决字〔2015〕第0630号《行政处罚决定书》后，陈文在法定期限内没有提起行政复议或行政诉讼，也没有履行该行政处罚决定。故，昭平县人民政府同意昭平县住建局等相关部门执行该行政处罚决定，昭平县住建局向陈文作出了催告通知，经催告后陈文不履行行政处罚，昭平县住建局作出行政强制执行决定并予公告，昭平县人民政府才组织实施行政强制拆除行为，符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条之规定，程序合法。因此，昭平县人民政府执行昭建罚决字〔2015〕第0630号《行政处罚决定书》实施的行政强制拆除行为符合法律规定。陈文诉请昭平县人民政府行政强制拆除行为违法的理据不足，该院不予以支持。 3.关于陈文赔偿请求应否支持的问题。（1）涉案建筑被拆除的损失。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”之规定，公民的合法权益被侵犯的有权取得国家赔偿，陈文所建设的建筑不属合法建筑，昭平县人民政府拆除该违法建筑，没有损害陈文的合法权益，陈文的赔偿请求于法无据，应不予支持。（2）涉及建筑内物品的损失。昭平县人民政府实施拆除之前对被拆房屋内物品进行了清点并经公证，搬离之后制作了清单并留置给陈文，陈文拒不领取，故该赔偿请求不予支持。（3）陈文主张搬迁临时安置费。因陈文在建的房屋内的物品已经由昭平县人民政府清点登记，建筑物已经拆除，已无屋内搬迁物品，陈文不在该在建房屋内居住生活，与其父亲在本村另有居住房屋，故，不存在临时搬迁安置费用，应不予支持。（4）陈文主张的精神损害抚慰金3万元，因昭平县人民政府的行为未侵害陈文的人身权益，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定可以提起精神损害赔偿的情形，应不予支持。（5）陈文主张的基础混凝土破除费与建筑垃圾清运费，属于违法建筑的一部分，属重复提出，应不予支持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈文的诉讼请求。 上诉人陈文上诉称，（一）一审判决认定上诉人建设的房屋属于违法建筑错误。上诉人建房用地在昭平县城总体规划范围内，不等于就要办理建设工程规划许可证。上诉人建设的房屋系在原有宅基地上，应当办理的是乡村建设规划许可证。住建局颁发给上诉人的乡村建设规划许可证在未被撤销之前，仍然具有法律效力。（二）一审法院认定“住建局已向原告作出责令停工通知，此时原告明知其取得的乡村建设规划许可证已被注销，但拒绝执行行政部门的行政管理行为”错误。该通知签收人为上诉人父亲，但其签名并非上诉人父亲本人签字，上诉人本人也未收到该通知；该通知的真实性令人置疑；上诉人获得乡村建设规划许可证时，乡村建设规划许可证并没有被注销。（三）一审法院认定“原告的建设行为没有取得合法的土地使用权等手续，因此建设行为违法，所建的建筑物属违法建设”错误。上诉人已经提交用地申请材料并经相关部门审批同意，相关部门未给上诉人更换新证。上诉人原来持有的集体土地建设用地使用证仍然可以作为建房土地来源合法的依据。（四）上诉人建设房屋属于农民自建低层住宅，无需办理施工许可证。（五）被上诉人的行政行为属于超越职权行为，且程序违法。农村村民住宅建设，如果认为是违法建筑，应由乡、镇人民政府行使行政处罚权，因此，被上诉人的行政行为属于超越职权行为。（六）被上诉人没有将上述行政处罚决定书等材料有效送达上诉人；住建局作出强制执行决定前未按《行政强制法》第三十五条的规定履行催告程序；被上诉人组织强制拆除行为违反了《行政强制法》第四十四条的规定。（七）被上诉人强制拆除前没有通知公证部门对屋内物品进行清点、登记造册，也没有交给两名在场人员核对后在记录上签名，上诉人也从未收到被上诉人制作的物品清单。综上，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求：撤销一审判决，改判被上诉人组织强制拆除上诉人房屋的行政行为违法；改判被上诉人赔偿上诉人因房屋被强制拆除造成的各项经济损失、精神损害抚慰金共计537573.6元；一、二审诉讼费由被上诉人负担。 昭平县人民政府政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院认为，一审判决认定事实不清，适用法律和裁判存在错误。上诉人上诉有理，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下： 撤销贺州市中级人民法院（2016）桂11行初38号民事判决； 发回贺州市中级人民法院重审。 审判长 李 轩 审判员 张国华 审判员 韦荣龙 二〇一九年七月十九日 书记员 黄兆鑫