广东省惠州市惠城区人民法院行 政 裁 定 书(2019)粤1302行初19号原告：曾耀明，男，汉族，1962年3月10日出生，户籍住址：惠州市大亚湾区。原告：田鑫，男，汉族，1977年11月9日出生，户籍住址：广东省梅州市梅江区。两原告共同委托代理人：魏忠平，广东广法律师事务所律师。被告：惠州市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地：惠州市惠城区下埔大道24号投资大厦九楼。负责人：左顺全。委托代理人：陈红霞、谢燕妮，广东卓凡律师事务所律师。第三人：惠州市港口投资集团有限公司，住所地：惠州市惠城区江北三新南路7号楼国土资源大厦3楼。负责人：王广军。委托代理人：章利兵、魏兴英，广东卓凡（仲恺）律师事务所律师。原告曾耀明、田鑫诉被告惠州市人民政府国有资产监督管理委员会及第三人惠州市港口投资集团有限公司国有资产管理纠纷一案，本院立案后，于2019年1月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月3日公开开庭审理了本案。原告曾耀明及共同委托代理人魏忠平律师到庭，被告惠州市人民政府国有资产监督管理委员会的负责人左顺全主任及委托代理人陈红霞、谢燕妮，第三人惠州市港口投资集团有限公司的委托代理人章利兵、魏兴英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告曾耀明、田鑫起诉称，一、2018年7月9日，被告在没有惠州市港口投资集团有限公司（第三人）和惠州港务集团有限公司（“港务集团”）按照法定程序平等协商和申请合并事项的前提下，且无惠州市人民专项授权，违规私自制定“市港口投资集团有限公司吸收合并惠州港务集团有限公司方案”又自行批准，并以《关于印发的通知》（惠市国资〔2018〕50号）、《市国资委工作会议纪要》（惠市国资工纪〔2018〕3号）下达要求执行，强令要求被合并方港务集团违法搬离注册住所，搬至惠州大亚湾西区科技创新园创新大厦20楼营业，同时于8月8日亲自指导了两公司按照《方案》合并人事后全体员工的上班会议，第三人根据被告的指示占据港务集团OA办公系统、生产车辆、固定资产等实行对港务集团的日常业务和财务管理。2018年9月，被告直接越权违法下达《关于原惠州港务集团公章有关问题的通知》，由第三人违规使用原告公司公章，对原告公司和原告进行一系列违法违规的侵权活动，导致原告的直接利益受损。二、被告行政行为未按法定程序进行，严重违法。1、被告印发的《通知》《纪要》，没有依照法律法规进行。2、被告无惠州市人民政府专项授权，违反了《公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》和原告所在的港务集团法定《公司章程》，属于违规制定《方案》。3、被告未按法定程序决策《方案》，港务集团是惠州市港口龙头企业，由市政府1999年成立，第三人也由市政府2015年成立的市一级企业，被告制定两公司合并《方案》未做可行性报告、未按照“三重一大”决策程序提交被告党工委审核，未报惠州市人民政府决策批准。4、被告自行制定又批准的《方案》涉及员工安置及薪酬福利等职工切身利益的事项未通过员工大会或职工代表大会。5、7月30日，第三人以被告下达的《通知》《纪要》为依据，要求原告所在公司在没有经公司党委会、总经理办公会等决策前提下，强行要求总经理欧阳庆私自签订《吸收合并协议》，该协议违背了《合同法》、《公司法》由合并公司双方平等协商、信实信用的基本原则。三、被告行为属于越权和滥用职权。被告印发的《通知》《纪要》行政决定，蔑视国家的法律法规及国务院文件，不履行程序，超出法定职责及权力，越权干涉企业正常经营运作，违背企业行为应遵循自愿、公平、公正的基本原则，超出作为履行政府出资人应遵循的基本职责，剥夺了原告在内的公司企业员工由法律赋予的民主管理的权利。综上所述，请求法院判令：1、确认被告制定又自行批准惠州市港口投资集团有限公司与惠州港务集团有限公司合并的行政行为无效；2、撤销被告《关于印发的通知》（惠市国资[2018]50号）、《关于原惠州港务集团公章有关问题的通知》；3、本案诉讼费由被告承担。被告惠州市人民政府国有资产监督管理委员会答辩称，一、被告惠州市人民政府国有资产监督管理委员会作出股东决定，由其出资的国有独资公司惠州市港口投资集团有限公司进行吸收合并全资子公司惠州港务集团有限公司，该行为属于《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》规定的股东/出资人行使股东权利的行为，国有资产监督管理机构在国有独资公司中行使股东会职权的行为，其行为本质为民商事行为。二、《关于印发的通知》（惠市国资[2018]50号）（下称50号文）是被告惠州市人民政府国有资产监督管理委员会履行出资人职责，即出资人/股东依照《中华人民共和国公司法》第三十七条、第六十一条及《企业国有资产法》第三十一条的规定，行使股东权利，完善吸收合并商业行为的内部文件，并非行政行为，50号文的针对对象为港投集团与港务集团两家国有公司之间吸收合并的经营事项，该行为不具备行政诉讼法意义上的可诉性。三、两原告不是适格的行政诉讼主体。四、港投集团吸收港务集团属于国有独资公司吸收合并国有全资公司，吸收合并后存续的仍然是国有独资公司，不存在所谓的国有资产流失。同时，港务集团是港投集团的全资子公司，也就是说港务集团的资产是港投集团的对外投资，港务集团的资产归根结底归属其母公司港投集团所有，港投集团吸收合并港务集团不产生国有资产的变动。五、港投集团系由被告履行出资人职能的国有独资企业，港务集团系港投集团的全资子公司。两原告非港务集团的股东，原告认为国有资产监督管理机构以及港投集团依法行使股东会职能的行为损害了其合法正当的企业民主管理权利的这一观点，实际上是将港务集团视为其私有财产。被告尊重原告作为港务集团员工的身份，也充分尊重其与港务集团签订的劳动合同，港务集团、港投集团已多次征求全体员工的意见，并充分与其进行协商，如原告认为港投集团吸收合并港务集团的行为损害了其作为了劳动者的合法权益，可以依法提起劳动争议仲裁及诉讼。综上所述，决定由港投集团对港务集团进行吸收合并，是被告按照《公司法》《企业国有资产法》的规定依法履行国有独资公司出资人职能，行使股东权利，行使股东会职能的表现，属于市场主体在进行经济活动时实施的民商事行为。原告将明显不具有行政诉讼可诉性的民事行为认定为行政行为，属于事实不清，其诉讼请求没有任何事实和法律依据，恳请人民法院查明事实，驳回原告的起诉。第三人惠州市港口投资集团有限公司答辩称，一、答辩人系国有独资公司，根据惠州市人民政府的授权，由市国资委履行出资人职责，依法行使股东会职权。二、本次吸收合并决定由市国资作出，并有股东会决议的相关文件，本次吸收合并决定合法，有法律依据及事实依据。事实上，本次吸收合并已经完成，惠州港务集团有限公司的原有职工已由答辩人依法承继，自2018年8月开始已由答辩人管理，惠州港务集团有限公司已停止所有经营性活动，现正办理吸收合并的工商登记注销手续。三、市国资委《关于印发的通知》（惠市国资[2018]50号），系其依法履行出资人职责，按照我国《公司法》、《企业国有资产法》的有关规定，行使股东权利，作出本次吸收合并决定，系对其持股的两家有限责任公司作出的经营事项，该文件及决定均非行政行为，不可诉。四、原告曾耀明、田鑫诉讼主体不适格，属滥用诉权。两原告诉讼主体不适格，其自认为自身权益因本次吸收合并受损，属与用人单位之间的劳动纠纷，应适用我国《劳动法》、《劳动合同法》等相关法律法规予以调整，事实上，两原告亦已申请劳动仲裁，依法维护其权益。综上所述，答辩人认为，本次吸收合并系市国资委履行出资人职责，依法对持股的有限责任公司行使股东权利，并非行政行为，不可诉，两原告亦不是适格的诉讼主体，答辩人恳请贵院查明事实，驳回起诉。经审理查明，惠州港务集团有限公司（以下简称港务集团公司）成立于1999年4月15日，是国有独资公司，原出资人为惠州大亚湾经济技术开发管理委员会；根据惠州市国资委《关于将惠州港务集团有限公司划归市港口投资集团有限公司管理的通知》（惠市国资函[2016]149号），惠州市港口投资集团有限公司（以下简称港投集团公司）自2016年8月4日接管港务集团公司，成为其出资人。港投集团公司成立于2015年10月27日，是市属国有独资集团公司，出资人系被告惠州市国资委。2018年7月1日，被告惠州市国资委作出《股东决定》，并下发《关于印发的通知》，决定采取吸收合并方式，由港投集团公司吸收合并港务集团公司，合并后港投集团公司存续，港务集团公司解散；方案另对主要背景、基本原则、合并程序、资产债务、职工安置方案等进行了制订。2018年7月30日，港投集团公司、港务集团公司签订《吸收合并协议书》。2018年9月29日，被告向港投集团公司作出《关于原惠州港务集团公章有关问题的通知》，通知现将港务集团公章及港务集团各部门公章统一归你司保管、使用和管理。原告曾耀明是港务集团公司企业管理部经理，田鑫是港务集团公司建设部副经理。原告曾耀明、田鑫因与港务集团公司产生劳动争议纠纷，已向大亚湾区劳动人事争议仲裁院提起劳动仲裁。2019年1月14日，原告以被告损害公司与员工利益为由向法院提起本案行政诉讼，请求判如上述所请。本院认为，具体行政行为是行政机关行使行政职权、履行行政职责的单方行为。根据《中华人民共和国公司法》第六十六条、《中华人民共和国企业国有资产法》第三十一条、《企业国有资产监督管理条例》第二十一条的规定，国有独资公司合并、分立、解散、增加或减少注册资本等，由履行出资人职责的机构决定。本案中，港务集团公司的出资人是港投集团公司，而被告是港投集团公司的出资人，其作为国有独资公司的出资人，有权行使股东会职权，决定公司的合并、分离、解散等事项。本案被诉的《关于印发的通知》、《关于原惠州港务集团公章有关问题的通知》，属于被告按照上述法律规定，履行出资人职责、行使股东权利的商事行为，不属具体行政行为，对原告不产生行政管理上的法律效果。另，原告仅是港务集团公司的员工，其认为被告的吸收合并决定侵犯其合法权利，可通过劳动争议仲裁、诉讼等民事途径解决。综上，原告的起诉不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围，依法应予驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告曾耀明、田鑫的起诉。本案受理费50元（原告已预交），本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。审 判 长  杨兆强审 判 员  黄 艳人民陪审员  杨仕华二〇一九年七月十日书 记 员  陈淑花本案适用的法律规定《中华人民共和国公司法》第三十七条股东会行使下列职权：……（九）对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议；第六十六条国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券，必须由国有资产监督管理机构决定；其中，重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准。前款所称重要的国有独资公司，按照国务院的规定确定。《中华人民共和国企业国有资产法》第三十三条国有资本控股公司、国有资本参股公司有本法第三十条所列事项的，依照法律、行政法规以及公司章程的规定，由公司股东会、股东大会或者董事会决定。由股东会、股东大会决定的，履行出资人职责的机构委派的股东代表应当依照本法第十三条的规定行使权利。《企业国有资产监督管理条例》第二十一条国有资产监督管理机构依照法定程序决定其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券等重大事项。其中，重要的国有独资企业、国有独资公司分立、合并、破产、解散的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准。国有资产监督管理机构依照法定程序审核、决定国防科技工业领域其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的有关重大事项时，按照国家有关法律、规定执行。