上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2017）沪7101行初947号原告李小琳，女，1974年4月11日出生，汉族，户籍所在地上海市。??委托代理人王瑜(系原告丈夫)，户籍所在地上海市天山路XXX弄XXX号XXX室。??委托代理人汤晓明，上海市君悦律师事务所律师。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。出庭应诉行政机关负责人张徐，该局副局长。委托代理人陆馨伟，男。委托代理人顾景春，男。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈，女。委托代理人张悦，上海市建纬律师事务所律师。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人童俊，男。委托代理人周娴纹，女。原告李小琳因认为被告上海市长宁区城市管理行政执法局、上海市长宁区住房保障和房屋管理局、上海市长宁区市场监督管理局、上海市公安局长宁分局天山路派出所、上海市长宁区公安消防支队实施的房屋整治行为违法，向本院提起行政诉讼，本院2017年9月15日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月28日公开开庭审理了本案。原告李小琳及其委托代理人王瑜、汤晓明律师，被告上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)的行政机关负责人张徐副局长、委托代理人顾景春、陆馨伟，被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)的委托代理人徐盈，被告上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)的原委托代理人李立到庭参加诉讼。庭后原告撤回对被告上海市长宁区公安消防支队(以下简称长宁消防支队)、被告上海市公安局长宁分局天山路派出所(以下简称天山路派出所)的起诉，本院予以准许。本院经各方同意协调，审理期限至2019年8月2日。本案现已审理终结。原告诉称，本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室(以下简称102室)、玉屏南路XXX号XXX室(以下简称104室)、玉屏南路XXX号XXX室(以下简称105室)三处房屋是原告合法所有或承租的房屋，均在2OO4年前依照相关规定，办妥了居改非、营业执照等各项法定手续，且长期在三处依法开展经营活动并按非居住物业标准缴纳相关物业管理费。2017年5月，五被告共同在玉屏南路周边张贴所谓的拆除违法建筑通知，并口头通知原告，原告三处房屋也在通告范围，原告为此前往街道及被告处，要求出示相关批准文件并作出解释，但被告始终未作出正面回应。2O17年6月14日、7月25日，玉屏南路周边出现大量所谓执法人员(包括被告人员及其他身份不明人员)对原告三处房屋实施强制砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的违法行为，原告为此报警，但警方到场后，仍未阻止上述违法行为。原告认为原告合法经营，现被告打着整治违法建筑的旗号，封闭原告的经营门户，已严重侵犯原告合法权益。部分被告在未得到授权及没有合法有效的行政决定的情况下，无权进行执法。而且政府执法必须严格依照法定程序进行，依法保障当事人的申辩、诉讼权利，现被告以口头通知代替书面认定，毫无法律依据，故请求确认三被告于2017年6月14日对102室，同年7月25日对104室、105室房屋实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的行为违法。原告提供如下证据：1.《天山路街道“五违四必”联合执法告知书》(以下简称联合告知书)；2.现场视频资料；3.102室租用居住公房凭证、104室房地产权证、105室房地产权证；4.102室《上海市长宁区房屋土地管理局居住物业改变使用性质许可证》《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》、104室《上海市长宁区房屋土地管理局居住物业改变使用性质许可证》、105室《上海市长宁区房屋土地管理局居住物业改变使用性质许可证》《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》；5.102室、104室、105室营业执照；6.执法前照片；7.执法后照片；8.102室房屋租金账单及物业公司出具的证明；9.临近马路照片。原告于庭后还补充提供了沪房地资物[2002]99号文、关于发展我区私营企业的补充政策、被告在场照片、声明、临近愚园路照片、拘留决定书及通知书、告知书、遵义路照片、改变房屋用途报批单及附件、网上下载材料、天山街道照片、网上下载商铺租金情况、相关照片、沪府发[2016]94号文、公共绿地补偿方案等材料。被告长宁执法局辩称，被诉行政行为由其实施。三处房屋均存在擅自改变物业使用性质、损坏房屋承重结构的情况，因此被告采取恢复原状的整治行为。鉴于被告行政行为合法，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁执法局向本院提交了以下证据、依据：租赁凭证及产权证明、居改非手续的凭据、长宁房管局《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称答复)、联合告知书、执法后现场照片、沪建城管联[2017]130号《关于加强本市住宅小区内“居改非”整治工作的实施方案》(以下简称130号文)等证据。职权依据为《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称执法条例)第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称实施办法)第五条第二款第(三)项。《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订,以下简称管理规定)第五十条第二款第(一)项、第五十二条第一款、第七十六条、第七十九条，实施办法第五条第二款第(三)项为法律依据及程序依据。庭后，被告表示原告的行为还存在破坏房屋外貌的情形，违反管理规定第五十条第二款第(三)项之规定，应予恢复原状。被告长宁房管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁市场监管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁房管局、长宁市场监管局未向本院提交证据、依据。经庭审质证，原告对被告长宁执法局的职权依据无异议，但认为被诉行政行为系行政强制执行，因此被告适用法律错误，而且程序违法。就被告长宁执法局提供的证据，原告认为：居改非手续不存在失效的问题，租赁凭证或产权证明与被告认定的事实间无必然联系；长宁房管局的答复不能作为证据使用；联合告知书无具体针对对象，形式上亦存在问题，而且即使存在损害房屋承重结构和改变房屋使用性质，也应由房管部门进行认定及处理；根据130号文第五条规定，此前已取得相关许可的房屋应区别对待，而原告房屋均在2004年前办理了居改非的手续及许可，被告并未严格执行文件；现场整治照片与本案无关联性，现在原告只能留窗经营，造成很大不便及损失。另被告选择性执法，相临马路并未进行整治。被告长宁执法局就原告质证意见及证据认为，联合告知书说明被告已履行告知义务；居改非审批只有两年的时效，这在原告提供的证据4中已有体现，结合长宁房管局的答复，执法时原告房屋的使用性质均为居住，这也与原告提供的证据3记载一致；原告房屋系底楼沿街面房屋，其四至均为承重墙体，在外墙上破墙开门，即为破坏房屋承重结构，对此被告有权直接作出认定；对改变房屋使用性质及破坏房屋承重结构的认定与处理均属于执法局的职责范围。对于原告庭后补充的证据，被告认为与本案无关联性。被告长宁房管局同意被告长宁执法局的意见，并认为原告提供的证据无法证明其系执法主体，物业公司的收据不能证明居改非系合法，况且原告现房屋的实际使用状况均已远超之前审批的内容。被告长宁市场监管局同意被告长宁执法局的意见，并认为原告提供的证据无法证明其系执法主体，本院对上述证据认证如下：原告提供的1-9组证据及被告长宁执法局提交的证据、依据来源合法、内容真实，与本案待证事实相关联，符合定案证据必备要件，本院予以采信。原告提供的其余证据与被诉行政行为的合法性无关联，本院不作认定。经审理查明：102室房屋为公房，由原告承租使用，房屋使用面积15.8平方米，月租130元。1999年5月31日，上海新长宁集团天山物业有限公司(以下简称天山物业)批准核发《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》，其中“申请户名李小琳；房屋地址玉屏南路XXX弄XXX号XXX室；申请原因居住改非居住，开设房产中介；批准的项目、部位、范围及施工要求：1、按规定尺寸施工，其宽度和高度均不得超过原窗的宽度和高度。2、协调好邻里关系，施工时不得影响邻里的日常生活。3、施工时不得损坏房屋结构。4、施工时不得将建筑垃圾随意乱倒。”1999年6月9日原告以102室为住所，获取了企业法人营业执照，名称为上海申琳房产经纪有限公司。2003年4月2日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号长房地改字[2003]第024号《居住物业改变使用性质许可证》，上载明“申请人李小琳，房屋座落玉屏南路XXX弄XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办房产中介，有效期限自2003年4月2日至2005年4月1日止。”同时备注上载明：有效期满二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未再向原告核发新的许可证。至案发时，102室一直作为经营使用，但门面已发生变化，比1999年天山物业批准时扩大。2017年5月，长宁城管执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所发布联合告知书，称对于沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年6月14日，被告长宁执法局在原告没有自行整改的情况下对102室房屋实施了拆除店门和户外装修、砌墙封门的整治行为，将102室房屋恢复至原始窗户状态，原告认为被告的行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。本院认为，就原告的起诉而言，其要求确认被告对其三处房屋实施的整治行为违法，但三处房屋性质不同，行政机关实施的整治行为时间亦不相同，系相互独立的行政行为，不符合在同一案件中一并审查的条件，故本案中仅就102室房屋实施的整治行为进行审理裁判，至于其他两处房屋，当事人可另行主张权利，本案不作处理。根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为三被告；二、102室房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对102室房屋实施的拆除店门和户外装修及砌墙封门的整治行为。根据执法条例第十一条第一款第(九)项、实施办法第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁执法局确认由其实施被诉行政行为，对此原告无异议，对其职权依据亦无异议，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，原告提供联合告知书以证明被告长宁房管局、长宁市场监管局为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁执法局以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为长宁房管局、长宁市场监管局亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于第二个争议焦点，根据管理规定第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。102室房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾经原告申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2005年许可期限届满后未再进行审批或延期。原告现对两年许可期限的合法性提出异议，并且称当时审批机关曾表示之后无须再行审批，一直有效。本院认为，首先，对此说法原告未能提供相关证据予以证实；其次，原告在获得许可时明知有两年期限的限制，而且如原告所述其非第一次申请及获批，因此可视作原告当时接受该期限的约束；第三，作为原审批机关长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。原告在2005年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，其租用公房凭证上载明的使用用途仍为居住，因此，原告主张在被告长宁执法局作出被诉行政行为之时，102室房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。原告之前获准改变房屋外貌是基于房屋使用性质改变为非居住使用，天山物业作为公房管理单位才同意将房屋的外墙变窗为门，所以居改非许可到期后，原准予改变房屋外貌的批准也就自然失效，使用人即应主动将房屋外貌恢复至原状，即改门为窗。本案中原告自2005年居改非许可到期后一直将102室房屋作经营使用，并未恢复至原状，不仅不符合管理规定第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。被告长宁执法局基于此对102室房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，并如原告所述进行口头通知，但如前所述，告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。被告长宁执法局在实施被诉行政行为前也未依法听取原告的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于102室房屋确实存在居改非期限届满后外墙未恢复原状的情形，被告长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局于2017年6月14日对本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告李小琳的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  邱 莉审 判 员  孙焕焕人民陪审员  范丽蓉二〇一九年七月二十五日书 记 员  靳先德附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。