山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终172号上诉人（原审被告）济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局，住所地济宁市北湖省级旅游度假区许庄街道办事处北湖景区。法定代表人刘书勤，局长。委托代理人路洋，济宁市城市管理局综合执法局北湖新区分局工作人员。委托代理人张绪国，山东士合律师事务所律师。被上诉人（原审原告）吴玉龙，男，汉族，1952年5月4日出生，住济宁市任城区。委托代理人邓红欣，北京市京平律师事务所律师。委托代理人李男，北京市京平律师事务所律师。原审被告济宁市人民政府，住所地济宁市任城区红星中路19号。法定代表人石光亮，市长。委托代理人刘超，济宁市司法局工作人员。上诉人济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局与被上诉人吴玉龙确认强制拆除房屋行为违法一案，不服济宁市中级人民法院作出的（2018）鲁08行初267号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告诉称，原告拥有一处位于济宁市任城区××办事处××南侧、振兴桥西侧的房屋，并自2008年以来一直在此居住。2018年4月25日，被告济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局向原告下发了《城市管理综合执法行政处罚决定书》，该决定书认为原告拥有的上述房屋系违法建筑，要求原告在3日内自行拆除，否则将依法报请济宁市人民政府责成有关部门予以强制拆除。原告不服，未予自行拆除。2018年7月26日，被告将原告拥有的上述房屋非法拆除。原告认为，二被告在未履行任何法定程序的情况下即擅自认定原告的房屋属于违法建筑并将其非法拆除，属于严重的程序与实体违法情形，给原告的合法财产造成巨大的经济损失。故提起诉讼。请求：1、依法确认二被告强拆原告位于济宁市任城区××办事处××南侧、振兴桥西侧的房屋的行政行为违法：2、诉讼费由被告承担。原审法院经审理查明，2017年11月13日，济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局对原告作出《城市管理综合执法责令改正通知书》，该通知载明，“经查，你于廉庄村内中心街南侧、振兴桥西侧未取得建设工程规划许可证擅自建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你立即停止违法行为，并接受复查”。原告不服，向济宁市人民政府提起行政复议，济宁市人民政府于2018年2月23日作出复议决定，维持了上述责令改正通知书。2018年4月25日，被告济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局对原告作出《城市管理综合执法行政处罚决定书》，载明，“你未取得《建设工程规划许可证》擅自建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对你作出如下处罚决定：给予你拆除所建违法建设的行政处罚。请你自接到本决定书之日起三日内自行拆除所建违法建设，逾期不拆除的，本机关将依法报请济宁市人民政府责成有关部门予以强制拆除”。原告对上述责令改正通知书及行政处罚决定书不服，分别向济宁市任城区人民法院提起行政诉讼，要求确认上述行政行为违法，该院于2018年7月23日分别作出（2018）鲁0811号行初19号、45号行政判决书，均驳回了原告的诉讼请求。原告对上述二案一审判决不服向原审法院提起上诉，原审法院尚未作出终审判决。2018年7月26日，原告房屋被强制拆除。原告认为其房屋被强制拆除系二被告所为，诉至原审法院，请求确认被告强拆行为违法。原审法院认为，本案的焦点问题是：一、被告主体是否适格；二、被诉强制拆除行为是否合法。关于焦点一，二被告主体是否适格问题。原告房屋于2018年7月26日被强制拆除，在此之前，被告济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局于2017年11月13日向原告作出济执（北）改字[2017]第2000017号《城市管理综合执法责令改正通知书》，于2018年4月25日向原告下达《城市管理综合执法行政处罚决定书》。被告济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局虽主张其未实施强拆行为，但其作为作出行政处罚决定的主体，系被诉行政行为的受益主体，在其未能提供证据证明有其他行政机关或者民事主体实施了强拆行为的情况下，应推定被告济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局系该次强拆行为的实施主体，其作为本案被告主体适格。关于济宁市人民政府作为被告的问题。原告将济宁市人民政府作为被告仅仅是根据《城市管理综合执法行政处罚决定书》中显示，“本机关将依法报请济宁市人民政府责成有关部门予以强制拆除”，而认为济宁市人民政府也是实施强拆行为的主体，但并无有效证据证明济宁市人民政府批准实施或组织实施了该强拆行为，故原告仅以强拆行为系经过济宁市人政府批准为由将其列为本案被告，缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持。故济宁市人民政府不是本案适格的被告，据此，应驳回原告对济宁市人民政府的起诉。关于焦点二，强拆行为合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。本案中，被告济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局未提供能够证明强拆行为合法性的证据，故对原告要求确认济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局强制拆除原告房屋的行为违法的请求，原审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决确认济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局强制拆除原告涉案房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局负担。济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局不服原审判决提起上诉，上诉请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人吴玉龙的诉讼请求，或发回重审。事实与理由：一、原审判决认定事实错误，上诉人并非涉案房屋的拆除主体。对于涉案房屋，上诉人虽然做出了《城市管理综合执法行政处罚决定书》，但因处罚决定的行政案件还在二审程序中，上诉人并没有做进一步处理，行政处罚处在停滞状态。故上诉人并非涉案房屋拆除主体，原审推定严重违背客观事实，于法无据。二、被上诉人诉称的具体行政行为并不存在。涉案房屋虽然存在被拆除的事实，但是上诉人从未作出任何强制拆除的具体行政行为。三、原审判决适用法律错误。一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，认为上诉人未提供能够证明强拆行为合法性的证据，故上诉人强制拆除房屋的行为违法。该判决与事实情况不符，适用法律错误。上诉人也是事后知晓涉案房屋被拆除，无法提供强拆行为合法的证据。被上诉人吴玉龙答辩称，现有证据可以认定上诉人济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局和原审被告济宁市人民政府是本案实施强拆行为的主体，其行政强制拆除行为违反法定程序。被上诉人吴玉龙的涉案房屋不是违法建筑，被上诉人在建房时取得了村委会的许可，而且涉案房屋是在自家老宅基地上修建的，没有改变用地性质，符合规划，法院无权认定涉案房屋系违法建筑。上诉人实施强制拆除时没有进行催告和公告程序，被上诉人并不知情，屋内财产并未转移，给被上诉人造成了不必要的财产损失。二审中，上诉人济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局向本院提交了以下材料：1、2018年10月26日区党政办督查室2018044号《督查事项通知单》，载明许庄街道办事处对吴玉龙涉案房屋系“区执法分局按上级要求拆除”的回复，经落实不是事实情况，区执法分局未对吴玉龙房屋组织实施强制拆除。2、2018年11月10日许庄街道办事处《关于对2018044号督查事项通知单相关问题的回复》，载明“廉庄村委于2018年7月26日对其房屋进行了强制拆除，拆除行为非区执法分局组织实施。”上诉人提交以上证据欲证明涉案强制拆除行为系廉庄村委所为。被上诉人吴玉龙向本院提交了济宁市公安局北湖分局关于吴玉龙诉其行政不作为一案的答辩状，载明吴玉龙所诉房屋被济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局工作人员拆除，欲证明涉案房屋系由上诉人强制拆除，上诉人主体适格。经本院向廉庄村委调查核实，廉庄村委对涉案强制拆除行为由其实施未予明确认可，且上诉人所提交证据仅系许庄街道办事处对其前期陈述的否认，缺乏其他证据佐证，而被上诉人提交的材料中济宁市公安局北湖分局对上诉人实施涉案强制拆除行为予以确认，故对于上诉人称强制拆除行为系廉庄村委所为的主张，本院不予支持。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。本院查明的事实与原审法院基本一致。本院认为，关于本案强拆行为实施主体认定问题，上诉人济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局于2017年11月13日向被上诉人作出济执（北）改字[2017]第2000017号《城市管理综合执法责令改正通知书》，于2018年4月25日向被上诉人下达济执（北）处字[2018]第2000001号《城市管理综合执法行政处罚决定书》。2018年7月26日被上诉人房屋被强制拆除。上诉人虽主张其未实施强制拆除行为，但其作为作出上述责令改正通知及行政处罚决定的行政主体，在其未能提供证据证明有其他行政机关或者民事主体实施了强拆行为的情况下，应推定上诉人系强拆行为的实施主体，其作为本案原审被告主体适格。被上诉人将济宁市人民政府作为原审被告是根据涉案《城市管理综合执法行政处罚决定书》中显示，“本机关将依法报请济宁市人民政府责成有关部门予以强制拆除”，而认为济宁市人民政府也是实施强拆行为的主体，但并无有效证据证明济宁市人民政府批准或组织实施了该强拆行为。故被上诉人以此为由将济宁市人民政府列为本案原审被告，缺乏事实根据和法律依据，原审法院认定济宁市人民政府不是本案适格被告，驳回被上诉人对济宁市人民政府的起诉，并无不当。关于强拆行为合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。……”本案中，上诉人济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局未提供能够证明强制拆除行为合法性的证据，故对被上诉人要求确认上诉人强制拆除其房屋的行为违法的请求，原审法院予以支持，于法有据。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局负担。本判决为终审判决。审判长  张传毅审判员  张汉利审判员  张晓宁二〇一九年七月二十六日书记员  隗 娇