吉林省四平市铁东区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉0303行初45号 公益诉讼起诉人：四平市铁东区人民检察院，住所地：四平市铁东区南二纬路。 法定代表人：张树森，检察长。 委派出庭人：张立群，检察员。 委派出庭人：冯辉，检察员。 被告：四平市林业局，住所地：四平市英雄大街。 法定代表人：张孝富，局长。 行政机关出庭负责人：王利，四平市林业局副局长。 委托代理人：孟达，吉林公捷律师事务所律师。 委托代理人：刘振华，四平市林业局法规科科长。 公益诉讼起诉人四平市铁东区人民检察院诉被告四平市林业局不履行法定职责一案，本院于2019年6月3日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月18日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人四平市铁东区人民检察院委派出庭人张立群、冯辉，被告四平市林业局行政机关出庭负责人王利及委托代理人孟达、刘振华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人四平市铁东区人民检察院诉称：本院在履行职责中发现并经调查查明：村民花连春开办四平市铁东区靠道村第二采砂场，其子花俊杰未经审批占用林地696平方米用于建房屋、厕所、料场。2009年9月7日四平市山门森林公安派出所对花俊杰处以罚款6960元，并限期三个月恢复林地原状。花俊杰缴纳罚款，但未恢复林地。2010年11月16日，四平市林业局批复：同意四平市铁东区靠道村第二采砂场临时占用山门镇10林班94小班集体林地760平方米，期限为2年，到期后要及时恢复植被。至2014年所占林地并未恢复且面积扩大。2014年1月15日，经四平市林业局鉴定：认定该地块位于四平市实验林场辖区靠道林班94、98小班内，其在采砂过程中改变林地用途18.2亩，折合12133平方米，严重破坏林地植被，致使林地土壤严重流失，森林的生态功能丧失，林地生物多样性遭到毁灭。2014年5月21日，四平市铁东区人民法院判决花莲春犯非法占用农用地罪，单处罚金人民币20000元。至今被非法占用的林地仍未恢复原状，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。为督促四平市林业局依法履行职责，促进行政机关依法行政，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款之规定，于2017年10月30日向四平市林业局发送检察建议，建议其“依法作出行政处罚，责令违法行为人限期恢复林地原状”。2017年11月22日，四平市林业局向本院作出书面回复：“……违法行为人已于2017年11月份开始对擅自改变林地用途的林地(山门镇10林班94小班，靠道林班94、98小班)全面进行植树造林，恢复植被，总计面积18.2亩。根据造林设计，共购进了6000余株4年生的红松和部分果树苗，符合造林规程。截止2017年11月17日，已栽植了1300多株，株行距为1.5米×1.5米，栽植面积5亩。11月17日因天降大雪，土地冻结，已经不能再栽植树苗，其余的树苗明年春季进行栽植，彻底完成植被恢复”。本院民行部工作人员于2018年5月11日对整改回复情况进行了实地踏查，并对现场情况进行拍照录像，发现花连春非法占用土地上的建筑物没有被拆除，也没有按照林业部门回函全面进行植树造林，林地原状仍没有恢复。 认定上述事实的主要证据有：1、四平市铁东区人民法院(2014)东刑公初字第37号刑事判决书；2、四平市林业局关于对靠道村靠道屯花连春经营砂场改变林地用途一案的鉴定意见与小班林卡；3、检察建议书(四东检行公建[2017]1l号)及送达回证；4．四平市林业局关于对四平市铁东区人民检察院《检察建议书》的回复；5．四平市铁东区人民检察院现场踏查确认书以及现场踏查照片和录像。 公益诉讼起诉人认为，依据《中华人民共和国森林法》第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”。第十八条：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费……”。第二十三条第一款：“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为”。第四十四条：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。……拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付”。《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条第二款：“临时占用林地，的期限不得超过两年，并不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物；占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件”。笫四十三条第一款：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”。《吉林省林地保护条例》(2012年3月23日吉林省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过)第二十一条：“勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照土地管理法律、法规的有关规定办理建设用地审批手续”。第二十二条：“未经批准，任何单位和个人不得在林地上进行采石、采砂、取土、挖塘、建窑等非法占用林地的活动”。第三十二条第一款：“占用或者征收林地的单位和个人，应当按照有关规定缴纳森林植被恢复费，并向被占用或者被征收林地的单位和个人支付林地补偿费、林木补偿费和安置补助费”。第三十八条：“违反本条例第二十一条、第二十二条、第二十八条规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核审批，非法占用林地、擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米十元至三十元的罚款”和《林业行政处罚程序规定》(1996年9月26日林业部部长办公会议审议通过，自1996年10月1日起施行)第十条：“上一级林业行政主管部门在必要的时候可以处理下一级林业行政主管部门管辖的林业行政处罚，……”以及《林业行政执法监督办法》(1996年9月26日林业部部长办公会议审议通过，自1996年10月1日起施行)第三条：“本办法所称林业行政执法监督包括行政执法内部监督和行政执法层级监督……．行政执法层级监督是指上级林业行政主管部门对下级林业行政主管部门和林业行政执法人员的林业行政执法进行的监督活动”的相关规定，四平市林业局对辖区森林资源具有监管权，应采取有效措施，按照法律法规规定，责令限期恢复被毁坏的林地原状。尤其是在检察机关发现被告四平市林业局怠于履行职责，向其发出检察建议书后，四平市林业局没有进一步跟进监督，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，属怠于履职。为保护林地资源，防止生态环境和林地资源遭到破坏，维护国家和社会公共利益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，向你院提起行政公益诉讼。请求：1、确认被告四平市林业局对花俊杰、花连春毁坏12133平方米林地的行为未尽监管职责违法；2、请求判令被告四平市林业局依法履行职责，采取有效措施，恢复被毁坏林地原状。 被告四平市林业局辩称：检察机关认为花连春非法占用农用地被刑事处罚后，行政机关没有依法履行职责，责令违法行为人恢复林地原状，故提起行政公益诉讼。起诉书认为，华连春非法占用的土地上的建筑物没有被拆除，也没有按照林业部门回函进行植树造林，林地原状没有恢复。我局在接到起诉书的次日进行现场调查：6月25日，局机关由分管法制副局长带队，会同国有林总场和山门林场负责人实地到现场进行检查。通过检查发现存在的问题有：一、毁坏的林地内有部分采沙设备仍没有拆除，现场有部分沙堆没有清理；二、毁坏林地附近有建筑物五处；三、沙坑补种的树苗成活率低。在发现上述问题后，市局领导立即召开现场办公会布置工作安排：一、由行政执法人员责令违法行为人对毁坏林地内的采沙设备和沙堆进行拆除和清理，同时在具备条件的情况下进行补种。二、对毁林地附近建筑物的权属进行调查核实，如存在违法占用林地立即责令整改。三、客观分析补种树苗成活率低的原因，科学有效的进行处理。2019年6月26日，我局对花连春下达了责令补种树苗通知书：责令花连春于2019年秋季在林场的监督下，将改变林地用途部分还林，并达到营林要求。林场先期补种部分所产生的费用由花连春承担。2019年7月2日，执法人员对涉嫌违建房屋的权属进行调查，依法对花连春、强某全、武某臣、费某义进行询问，调取原刑事卷宗材料，向作出鉴定意见的同志了解情况。同时我局组织林场技术人员对补种林成活率的原因进行分析。处理结果：一、毁坏林地内的采沙设备和沙堆已经拆除和清理完毕；二、因原鉴定意见没有明确五处建筑物是否建在林地上，在调查时花连春提供农村土地承包书和村委会证明来证明建筑物建在承包地中。因此，我局在依法测绘的同时，需要参考国土部门对花连春土地承包经营权证书的四至进行确认，如认定建筑物建在林地则依法进行处罚；三、通过调查还林地成活率不足35％，未达到还林标准。原因有：(1)该地块使用回填土进行铺床栽植，不符合栽植要求；(2)2018年春季干旱，成活率低；(3)苗木为个人购买，质量存在问题。综上，我局对检察机关提出的问题进行整改，对不能立即处理的问题继续进行监管，依法履行职责。 公益诉讼起诉人向本院提交了起诉的法律依据及事实方面的证据材料。 第一组证据：1、《中华人民共和国森林法》第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”；2、《中华人民共和国森林法》第二十三条：“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其它毁林行为”；3、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”。 以上法律规定证明：被告四平市林业局对花连春、花俊杰履行土地复垦义务，恢复土地原状具有监管职责，对辖区森林资源具有监督管理权和行政处罚权，应采取有效措施，对花连春、花俊杰的违法行为予以行政处罚，按照法律法规规定，责令限期恢复被毁坏的林地原状。 第二组证据：1.四平市铁东区人民法院（2014）东刑公初字第37号刑事判决书；2.关于对靠道村靠道屯花连春经营砂场改变林地用途一案的鉴定意见；3.小班林卡；4.现场照片；5.林业行政处罚决定书；6.罚没款收据；7.四平市林业局关于同意四平市铁东区山门镇靠道村第一、第二采沙场临时占用林地的批复。证明：花连春、花俊杰非法占用农用地的违法事实。 第三组证据：当事人花连春以及证人的供述。1.花连春询问笔录；2.白云冰询问笔录；3.费晓辉询问笔录。证明：花连春非法占用农用地的犯罪事实。 第四组证据：1.检察建议书（四东检行公建[2017]11号）；2.关于对四平市铁东区人民检察院《检查建议书》的回复；3.现场踏查确认书；4.勘查报告。证明：四平市铁东区人民检察院已经履行监督职责，按照公益诉讼诉前程序向被告发送检查建议书。 被告四平市林业局对以上证据均无异议。 被告四平市林业局向本院提交了以下证据材料： 第一组证据：四林责补通{2019}1号责令补种树木通知书及林业行政处罚文书送达回证。证明:被告在接到行政公益诉讼书之后，立即依法对行为人花连春下达了责令整改通知。 第二组证据：还林情况照片及拆除后照片。证明：公诉机关提出的还林成活率低是客观存在的，在开庭前违法行为人在被告的监督下又重新补种了树苗，并且现场遗留的采砂设备和沙堆已经清除完毕，原址也已经补种上了树苗。 第三组证据：1.关于对靠道村靠道屯华连春经营砂场改变林地用途一案的鉴定意见；2.吉林省四平市铁东区人民法院（2014）东刑公初字第37号刑事判决书；3.花连春沙场实测图；4.介绍信、证明信；5.询问笔录五份；6.农村土地承包经营权证四份。这组证据证明：因为在花连春被刑事处罚后，又在附近盖了两处房屋，现在共五处房屋，客观事实发生变化，并且鉴定意见没有明确哪所房屋建在林地，所以接到起诉书后行政机关又组织执法人员进行调查，花连春也提供了相应的证据，目前争议的房屋是否建在国有林和集体林需要被告会同其他部门进行确权，所以在本次庭审前行政机关没有立即对花连春作出拆除房屋的整改决定。 公益诉讼起诉人对以上证据均无异议。 上述公益诉讼起诉人及被告提供的证据，双方均无异议，故对上述证据均予以采信。 经审理查明，公益诉讼起诉人四平市铁东区人民检察院（以下简称公益诉讼人）在履行职责中发现村民花连春开办四平市铁东区靠道村第二采砂场，其子花俊杰未经审批占用林地696平方米，擅自改变林地用途，用于建造房屋、厕所、料场。2009年9月7日四平市山门森林公安派出所对花俊杰处以罚款6960元，并限期三个月恢复林地原状。花俊杰虽缴纳罚款，但未恢复林地原状。2010年11月16日，四平市林业局批复：同意四平市铁东区靠道村第二采砂场临时占用山门镇10林班94小班集体林地760平方米，期限为2年，到期后要及时恢复植被。至2014年所占林地并未恢复且面积扩大。2014年1月15日，经四平市林业局鉴定：认定该地块位于四平市实验林场辖区靠道林班94、98小班内，其在采砂过程中改变林地用途18.2亩，折合12133平方米，严重破坏林地植被，致使林地土壤严重流失，森林的生态功能丧失，林地生物多样性遭到毁灭。2014年5月21日，四平市铁东区人民法院判决花莲春犯非法占用农用地罪，单处罚金人民币20000元。至今被非法占用的林地仍未恢复原状，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼人于2017年10月30日向四平市林业局发送检察建议，建议其“依法作出行政处罚，责令违法行为人限期恢复林地原状”。2017年11月22日，四平市林业局向公益诉讼起诉人作出书面回复：“……违法行为人已于2017年11月份开始对擅自改变林地用途的林地(山门镇10林班94小班，靠道林班94、98小班)全面进行植树造林，恢复植被，总计面积18.2亩。根据造林设计，共购进了6000余株4年生的红松和部分果树苗，符合造林规程。截止2017年11月17日，已栽植了1300多株，株行距为1.5米×1.5米，栽植面积5亩。11月17日因天降大雪，土地冻结，已经不能再栽植树苗，其余的树苗明年春季进行栽植，彻底完成植被恢复”。公益诉讼人的民行部工作人员于2018年5月11日对整改回复情况进行了实地踏查，并对现场情况进行拍照录像，发现花连春非法占用土地上的建筑物没有被拆除，也没有按照林业部门回函全面进行植树造林，林地原状仍没有恢复。 本院认为，公益诉讼起诉人提起本案公益诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国森林法》第十三条条及《中华人民共和国森林法》第四十三条之规定，被告四平市林业局对其辖区范围内的森林资源有管理权和行政执法权，应当依法对森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督。本案被告虽部分履行了对违法行为的监管及处罚，但未按法律要求完全纠正违法行为，致使国家森林资源仍处于受侵害状态，故被告应继续履行法定职责。综上，公益诉讼人的起诉事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十二条之规定，判决如下： 一、确认被告四平市林业局对花俊杰、花连春毁坏12133平方米林地的行为未尽监管职责违法； 二、判令被告四平市林业局依法履行法定职责。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省四平市中级人民法院。 审 判 长  宋 武 人民陪审员  郑巧玲 人民陪审员  张雪莲 二〇一九年七月三十日 书 记 员  杜 欣