山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终192号 上诉人（原审原告）孔祥民，男，汉族，1961年3月24日出生，住曲阜市。 被上诉人（原审被告）曲阜市人民政府，住所地曲阜市春秋路1号。 法定代表人彭照辉，市长。 委托代理人孔令军，山东鲁都律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）曲阜市小雪街道办事处，住所地曲阜市小雪街道办事处驻地。 法定代表人张桂森，主任。 委托代理人***，山东鲁都律师事务所律师。 上诉人孔祥民因与被上诉人曲阜市人民政府、曲阜市小雪街道办事处请求撤销搬迁安置补偿方案一案，不服山东省济宁市中级人民法院（2018）鲁08行初321号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 孔祥民原审诉称，原告所在村庄属临城重点“城中村”改造范围，2009年已完成房屋登记丈量。2012年8月，被告依据鲁政发［2009］17号文件精神，主导涉案三村进行危房改造，性质不以集体土地征收为前提，村民自愿搬迁，不愿搬迁的可以不签约不搬迁，继续居住。2017年4月、8月被告发布拟征收土地公告，征收包括原告所使用的土地在内的集体土地，11月14日经山东省政府批准征收。原告房屋周边土地被圈占。2018年3月8日被告在圈占区张贴曲政房征决［2018］1号曲阜市人民政府房屋征收决定、盛文路南片区工程建设房屋征收公告及征收补偿安置实施方案。2018年9月6日被告又批准下发曲雪办发［2018］69号搬迁安置补偿实施方案(草案)，被告按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定完成征求意见程序后，未依照该条例第十一条规定将征求意见情况和根据公众意见修改情况及时公布，未作任何修改直接批准原草案正式实施。曲雪办发［2018］69号搬迁安置补偿实施方案补偿标准明显低于同区域新建房地产市场价格，严重违反公平原则。综上，涉案张家村50亩村庄用地及周边土地已被征收并实际出让，被征收人的住宅房屋被圈建商品楼已既成事实，涉案区域早已城市化。对原告房屋征收应依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及山东省政府规定的“对被征收住宅房屋的补偿不低于所处区域类似房地产市场价格，由评估确定。将确保被征收人在同一区位能买到不少于原征收面积的新房，居住条件不降低、有改善”的标准安置补偿。但被告制定的曲雪办发［2018］69号搬迁安置补偿实施方案违反法定程序，补偿标准显失公平公正。请求：一、认定被征收住宅房屋参照执行国有土地上房屋征收与补偿标准及房屋质量评估补偿；二、撤销或判令修正曲雪办发［2018］69号《搬迁安置补偿实施方案》；三、诉讼费由被告负担。 二被告共同答辩称，一、本案属于集体土地上房屋和地上附属物的征收，应按照《土地管理法实施条例》第二十五条的规定进行补偿，出现争议应由人民政府裁决而不是通过诉讼程序解决。二、根据小雪街道石家村、北兴埠村、林家村重点村庄改造项目建设需要，经市政府研究，需对石家村、北兴埠村、林家村村庄范围内房屋及附属设施进行搬迁。石家村、北兴埠村、林家村旧村改造项目符合曲阜市国民经济和社会发展计划、符合规划要求、符合曲阜市土地利用总体规划。政府工作人员将《搬迁安置补偿实施方案》及《公告》张贴在社区公开栏、旧村显著位置等，对方案及公告依法进行了公示。三、《搬迁安置补偿实施方案》及公告仅是对原告房屋补偿方案的再次书面通知，具体的补偿面积、安置人口、补偿金额仍以街道办事处最终核定的为准。该实施方案并未设立、变更、消灭原告的权利和义务，对其合法权益明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款之规定，应裁定驳回起诉。四、原告在诉状中陈述补偿安置方案标准低以及与其房屋自身价值差别大的事实并不存在，搬迁安置补偿方案是按照有关规定进行的，并且进行了公示。 原审法院认为，原告的两项诉讼请求，经庭审明确实际为一项，即认为曲雪办发［2018］69号搬迁安置补偿实施方案中对被征收房屋补偿价值过低，应当按照国有土地上的房屋进行安置和补偿，故本案系因认为安置补偿方案标准过低所提起的请求撤销或修改安置补偿方案的行政诉讼案件。 首先，本案中原告所诉房屋被征收的基础行为不明确，不能确定是对房屋的征收还是对集体土地的征收，因为原告所提交的征收决定载明是征收确定范围内的国有土地上的房屋，而原告的房屋是集体土地上的房屋，其所提交的土地使用证也是集体土地使用证；同时原告又提交了鲁政土字［2017］885号关于曲阜市2017年第3批次建设用地的批复，证明其房屋所占用的土地已被批准征收。所以目前无法确定原告所诉房屋被征收系什么性质的征收。 其次，无论是对集体土地的征收还是对国有土地上房屋的征收，安置补偿实施方案均不是可以直接单独提起诉讼的行政行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。由上述法律规定可知，对于集体土地征收过程中的补偿标准有争议的，不能直接提起行政诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定了被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。第二十五条第二款规定了补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。第二十六条第三款规定了被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。除此之外，该条例并未规定对于征收补偿方案不服的，可以提起诉讼。对于征收补偿方案的制定是否合法，补偿是否公平，人民法院是在审查征收决定或征收补偿决定的案件中进行附带性审查的，故在国有土地上房屋与征收补偿过程中形成的征收补偿方案也不具有单独可诉性。 综上，原告请求判令被告在制定安置补偿标准中将被征收房屋按照国有土地上房屋的标准进行安置补偿以及请求撤销或修正搬迁安置补偿方案均不属于人民法院行政诉讼受案范围。故原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条(四)项所规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款(一)项之规定，裁定驳回原告孔祥民的起诉。 孔祥民不服原审法院裁定，上诉请求：撤销一审行政裁定；判决参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定补偿安置；诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、本案属于集体土地征收后的房屋搬迁补偿安置问题。[2015]行他字第5号《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》规定，行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。法释[2011]20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，涉案村庄于2009已被定性为城市重点规划建设范围。2017年，被上诉人将包括上诉人涉案房屋在内的集体土地以每亩2.25万元的包干补偿标准完成了土地征收，后开工建设商品小区，涉案张家村庄用地已转为建设用地。2018年公布实施的涉案房屋征收决定书所涉范围包括上诉人的房屋，但征收的仅是涉案房屋。上诉人可以就征收过程中的行政行为提起行政诉讼，且上诉人请求参照国有土地上房屋征收与补偿标准予以补偿，与法有据。二、旧村改造补偿标准不能直接适用涉案房屋搬迁补偿。上诉人认为曲雪办发［2018］69号搬迁安置补偿实施方案内容、程序不规范，补偿不公平。一审没有查明本案是集体土地的征收还是国有土地上的房屋征收，裁定驳回上诉人的起诉，认定事实不清，适用法律错误。 曲阜市人民政府答辩称，一审判决正确，应予维持。根据上诉人提交的集体土地使用权证，本案属于集体土地征收过程中房屋补偿纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对于补偿标准有争议的，应协调、裁决而非诉讼。且搬迁安置补偿实施方案非具体行政行为，不具可诉性。 曲阜市小雪街道办事处未向本院提交答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审中，孔祥民提交了济宁市人民政府行政复议决定书、济宁市中级人民法院（2019）鲁08行初1号行政判决书、2017年批准建设的11栋商品楼公示图等多份材料，本院经审查认为，上述材料与上诉人的诉讼请求是否属于人民法院行政诉讼受案范围之间缺乏关联性，本院不予采纳。 本院认为，第一，上诉人的上诉主张和曲阜市人民政府的答辩意见均认可涉案房屋补偿系征收农村集体土地时就被征收土地上的房屋进行的安置补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”由上述法律规定可知，对于集体土地征收过程中的补偿标准有争议的，应由有权行政机关进行协调、裁决，不能直接提起行政诉讼。 第二，原审双方当事人提交的证据中，曲征公告［2017］２号《曲阜市人民政府拟征收土地公告》《曲阜市国土资源局关于小雪街道石家村拟征收土地补偿安置方案》及鲁征土字（2017）885号征地批复，证明目的是涉案征收为集体土地征收，涉案房屋补偿系对地上附着物的补偿；而曲征房征决［2018］1号《曲阜市人民政府房屋征收决定书》证明目的是涉案征收为国有土地上房屋征收。在证据存在相互矛盾的情况下，原审法院未对本案房屋补偿的基础行为予以审查明确，确属不当。但无论是集体土地征收还是国有土地上房屋征收，上诉人对补偿标准的异议应按照法律规定的途径寻求救济。原审法院对上诉人的权利救济途径进行了释明，即对于集体土地征收过程中的补偿标准有争议，应由有权行政机关进行协调、裁决；对于国有土地上房屋征收补偿方案不服的，因房屋征收补偿方案并不具有单独可诉性，人民法院是在审查征收决定或征收补偿决定的案件中进行附带性审查。因此原审对于上诉人诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围的认定结果并无不当。 综上，上诉人孔祥民的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回上诉人孔祥民起诉的结果正确，原审裁定依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张传毅 审判员  公韶华 审判员  张汉利 二〇一九年七月十六日 书记员  牛聪颖