山东省潍坊市奎文区人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)鲁0705行初19号 原告刘德江。 委托代理人郝慧芹。 委托代理人原江，北京京尚律师事务所律师。 被告潍坊市自然资源和规划局，住所地潍坊市奎文区文化路1872号。 负责人徐润启，局长。 出庭负责人周德新，潍坊市自然资源和规划局副局长，分管国土资源执法监察和信访工作。 委托代理人刘延利，山东求是和信律师事务所律师。 委托代理人李志华，潍坊市自然资源和规划局高新分局大队长。 第三人潍坊市高新技术产业开发区新城街道东鲍庄社区居民委员会，住所地潍坊市高新技术产业开发区新城街道东鲍庄社区。 法定代表人刘长喜，主任。 委托代理人刘振军，潍坊市高新技术产业开发区新城街道东鲍庄社区书记。 原告刘德江诉被告潍坊市自然资源和规划局、第三人潍坊市高新技术产业开发区新城街道东鲍庄社区居民委员会不履行法定职责一案。本院于2019年2月26日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月26日、2019年6月11日、2019年7月5日公开开庭审理了本案。诉讼过程中，为查明案件事实，本院依职权追加潍坊市高新技术产业开发区新城街道东鲍庄社区居民委员会为本案第三人。原告刘德江委托代理人郝慧芹、原江，被告潍坊市自然资源和规划局出庭负责人周德新，委托代理人刘延利、李志华，第三人潍坊市高新技术产业开发区新城街道东鲍庄社区居民委员会法定代表人刘长喜、委托代理人刘振军均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告刘德江诉称，原告系山东省潍坊高新技术开发区东鲍庄村村民，在该村具有合法承包经营的耕地。2016年潍坊市人民政府发布拟征收土地公告，2017年潍坊市高新区新城街道办未依法发布征地公告，未公示土地征收补偿安置方案，且未经原告签字同意的情况下，联合东鲍庄村村委会将远远低于农民现有生活水平的补偿款直接打入原告的个人银行账户。后于2017年7月2日早上4：00左右，动用警备人员500余人，不顾原告及同村村民的阻拦，利用推土机强行破坏原告及其他同村村民的玉米地近200亩，并在被破坏的土地周围设立围栏，致使大片耕地闲置荒废、杂草丛生。原告特向被告举报潍坊市高新区新城街道办及东鲍庄村村委非法占地的行为。被告于2018年8月31日向原告作出《告知书》，称“我局已将该举报事项向潍坊市国土资源局高新分局进行了转交，并要求高新分局对该举报事项依法进行调查处理，相关问题请到潍坊市国土资源局高新分局查询。”后原告收到了潍坊市国土资源局高新分局于2018年10月8日作出《告知书》，称“你3人所举报的东鲍庄土地被非法征收、少批多占、强行征地问题与事实不符。”。原告认为，根据《土地违法案件查处办法》第四条、第十二条规定，被告作为县级以上人民政府土地行政主管部门，负有对原告举报内容进行调查，对非法征收、少批多占、强行征地等非法占地行为负有查处职责，然被告对于原告举报的“关于山东省潍坊市高新技术区新城街道办及东鲍庄村村委会违法征地”一事，交由潍坊市国土资源局高新分局来处理，但从高新分局给原告的答复可见其显然没有履行必要的调查，其作出的答复明显与事实不符。一、潍坊市高新区新城街道办及东鲍庄村村委会并非征收土地的法定主体，其实施征收举报人耕地的行为无法律依据。二、潍坊市高新区新城街道办违反法律规定，少批多占，强行破坏耕地的行为，严重违反了土地管理法的规定。三、高新区新城街道办在未履行任何公告手续的情况下，即强行破坏耕地的行为，严重违反了国家规定的征地程序。四、高新区新城街道办强行征地的行为严重侵害了原告的土地承包经营权。综上，原告向被告举报关于山东省潍坊市高新技术区新城街道办及东鲍庄村村委会违法征地一事，事实清楚、证据充分，被告未依法履行对原告举报的违法征收、少批多占、强行征地行为的查处职责。为纠正其违法行为，避免给国家耕地资源造成不可挽回的损失，现原告向贵院提起诉讼，请求1.确认被告未依法履行对原告举报的东鲍庄耕地被非法征收进行查处的行为违法，责令被告依法履行法定的查处职责；2.诉讼费用由被告承担。 原告为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1.潍坊市人民政府2016年第63号拟征收土地公告。证明原告依法享有的土地（地块5范围），被划入拟征收土地范围内。 2.关于山东省潍坊市高新技术开发区新城街办违法征地的举报信、邮寄单及签收单。证明原告于2018年8月26日向被告举报东鲍庄村存在违法占地的情形，请求被告依法履行违法占地的查处职责。2018年8月26日原告向被告发出的举报信，证明原告就东鲍庄村耕地被破坏向被告进行举报，请求被告进行查处。举报事项为举报信的第一页事实和理由部分第一段“利用推土机强行破坏原告及其他同村村民的玉米地近200亩，并在被破坏的土地周围设立围栏，致使大片耕地闲置荒废、杂草丛生”。 3.山东省潍坊市自然资源和规划局于2018年8月31日作出国土资信告字【2018】第X-13号《告知书》。证明被告已将原告举报事项转交给潍坊市自然资源和规划局高新分局进行调查处理。 4.潍坊市自然资源和规划局高新分局于2018年10月8日作出的《告知书》。证明潍坊市自然资源和规划局高新分局就原告举报事项未进行实地调查，其告知书中认定的事实与客观事实严重不符。被告对其所辖范围内的违法占地事项负有法定的查处职责，对原告举报事项未尽到查处职责，系行政不作为。 5.（2017年第11号）《潍坊市人民政府征收土地公告》涉及宗地7、12、22、23；（2017年第20号）《潍坊市人民政府征收土地公告》涉及宗地8、9。证明原告举报的非法征地行为属实，根据潍坊市人民政府发布的征地公告可知本次征收东鲍庄村耕地的面积是59.4135亩，但实际征收情况是高新区新城街道办擅自扩大征地范围，目前已强占、破坏耕地多达200亩，存在非法占地的行为，被告对于原告举报的事实清楚，证据充分的非法占地一事未履行查处职责，系典型的行政不作为。 6.《土地承包经营权证》。证明原告对涉案土地享有合法的经营权，系本案的利害关系人。关于原告刘德江身份问题。刘德江与郝慧芹系夫妻关系，郝慧芹为本村集体成员，在登记发证时按照当时村里的习惯只登记男主人，而土地承包证所载土地是包括郝慧芹及其儿子二人的承包地，因此，原告作为家庭成员对涉案土地以家庭为单位享有承包权。与被举报的土地有直接利害关系，是本案适格原告。 7.2017年7月原告土地被非法强占的三张图片，2019年3月24日照片7张。证明原告依法享有的土地被潍坊市高新区新城街道办违法强占，并被非法破坏。 被告潍坊市自然资源和规划局辩称，被告于2018年8月27日收到原告用快递寄送的“关于山东省潍坊市高新技术开发区新城街道办及东鲍庄村村委会违法征地的举报信”后，按照《信访条例》“属地管理，分级负责”的原则，将原告的“举报信”转交潍坊市自然资源和规划局高新分局调查处理。一、潍坊市自然资源和规划局高新分局经过查阅相关材料、现场勘查、测绘、询问社区负责人后，于2018年10月8日作出“告知书”，并送达原告，告知所举报东鲍庄社区土地被非法征收与事实不符，即不存在非法征地行为。二、潍坊市自然资源和规划局高新分局作出的“告知书”，事实清楚，证据充分，程序合法。原告所举报的土地位于高新开发区志远路以西、樱前街以北、东鲍庄村旧址以南，该案土地是东鲍庄社区棚户区改造的一部分用地。自2007年以来，山东省人民政府分三个批次依法批准征用土地共78.795亩。自2018年3月，东鲍庄社区在旧村址南侧已批准征用的土地上建设居民安置楼房，其建设用地并未超出批准征用土地范围，其余批准范围以外的土地未实施征收，未进行建设，未破坏耕作层，仍然是东鲍庄社区的集体土地，由其管理。原告要求被告查处“东鲍庄村耕地被非法征收”的行为，无事实依据。被告已经履行了相应的职责，针对原告的举报，经调查核实后作出告知书，其事实清楚，程序合法。原告的诉讼请求无事实和法律依据，应依法驳回其诉讼请求。 被告潍坊市自然资源和规划局为证明其主张，向本院提交了以下证据、依据: 1.山东省人民政府鲁政土字〔2007〕511号、山东省人民政府建设用地批件鲁政土字〔2017〕430号、山东省人民政府建设用地批件鲁政土字〔2017〕72号。证明省政府分三次批准征用土地共78.795亩作为东鲍庄村社区棚户区改造建设用地。 2.东鲍庄社区居民委员会证明。证明1.东鲍庄社区规划面积约400亩；2.共圈地约100亩，多圈地20亩，但未在土地上进行建设，没有破坏土地。 3.询问笔录。证明1.东鲍庄社区规划面积约400亩；2.共圈地约100亩，多圈地20亩，但未在土地上进行建设，没有破坏土地。 4.照片4张。证明工作人员到现场查看土地情况及现状，无违法占地，无破坏土地。 5.东鲍庄棚户区改造用地范围图。证明1.高新分局委托潍坊盛源测绘有限公司对土地现状进行测绘；2.经测绘后无违法占地。 6.鲁政土字〔2007〕1235号《山东省人民政府关于潍坊市2007年第三十批次城市建设用地的批复》、鲁政土字〔2015〕370号《关于潍坊市2014年第5批次建设用地实施方案的批复》、鲁政土字〔2017〕298号《关于潍坊市2016年第7批次建设用地实施方案的批复》。证明志远路所涉地块已被全部征收。 7.潍告临用字（2018）9号《关于临时使用土地的批复》。证明在建楼房北侧规划支路已办理临时用地，临时用地即规划支路仅包含东鲍庄村1.2亩土地。 8.鲁政土字〔2019〕566号《关于潍坊市2019年第5批次建设用地实施方案的批复》。证明樱前街以北、志远路以西（除规划支路）的土地已全部征收完毕。 第三人潍坊市高新技术产业开发区新城街道东鲍庄社区居民委员会辩称，对本案涉及的举报事项不属实。土地征收是合法合规的，征收过程严格按照相应程序进行，案件所涉地块并不全是第三人村的土地，大部分是邻村土地，且案涉地块被征收。 第三人潍坊市高新技术产业开发区新城街道东鲍庄社区居民委员为证明其主张，向本院提交了以下证据、依据: 1.征地补偿实施方案。证明刘宗孔儿子刘德友是当时的两委成员，同意征收补偿方案，且签字确认。 2.原告付款单据。证明征地补偿已全部补偿到位。 经庭审质证，被告对原告提供的证据质证后认为： 对1号证据潍坊市人民政府2016年第63号拟征收土地公告真实性无异议，能够证明土地征收的合法性，但不能证明原告的主张。测绘图表明的2016年8批次征地，涉及2016年63号征地公告中地块4、5。 对2号证据关于山东省潍坊市高新技术开发区新城街办违法征地的举报信、邮寄单及签收单，该证据的真实性无异议。但该份证据是在之前向潍坊市自然资源和规划局高新分局提出的，不能证明原告的主张。对举报信真实性无异议。举报的事项已经进行查处，不存在违法占地的情形。 对3号证据山东省潍坊市自然资源和规划局于2018年8月31日作出国土资信告字【2018】第X-13号《告知书》的真实性无异议，且能够证明被告在收到原告的“举报信”后，根据相关规定，履行了相应的职责。 对4号证据潍坊市自然资源和规划局高新分局于2018年10月8日作出的《告知书》真实性无异议，能够证明潍坊市自然资源和规划局高新分局，针对原告举报的情况，进行了调查核实，未发现非法征收土地的违法行为，并告知了原告，已经履行了相应职责。 对5号证据（2017年第11号）《潍坊市人民政府征收土地公告》、（2017年第20号）《潍坊市人民政府征收土地公告》，该证据的真实性无异议，能够证明征收土地的合法性，但不能证明原告主张。（2017年第11号）《潍坊市人民政府征收土地公告》涉及宗地7号桃园街占地距测绘图显示的地块北侧约1000米、12号梨园街占地距测绘图显示的地块北侧约400-500米、22和23占地距测绘图显示的地块东侧志远路不涉及测绘图显示的圈占土地；（2017年第20号）《潍坊市人民政府征收土地公告》涉及宗地8、9圈占范围内的2016年8批次报部G8、G9。 对6号证据原告《土地承包经营权证》真实性无异议，刘德江面积有涂改，姓名与原告不一致，不能证明原告主张。 对7号证据原告土地被非法强占的图片真实性、关联性都不能确认，只有1张图片上载明时间及地点，不能证明何时何地拍摄，也不能证明原告主张。村委所告知的土地面积只是大概数，被告为进一步确认土地面积，聘用专业测绘人员进行测绘，提供了准确的土地面积。 经庭审质证，第三人对原告提供的证据质证后认为： 同被告质证意见。但刘德江的土地承包经营权证不清楚是如何发放的，刘德江在第三人处并没有承包土地，且户口本上的刘德江系2013年迁入第三人。土地承包经营权证上的刘得江在本村均未承包土地。刘德江为城镇职工，不能享受第三人的任何待遇。但刘德江配偶郝慧芹与儿子刘晓东享有土地承包经营权分得土地，与土地承包经营权载明的刘德江的承包地系同一地块。 经庭审质证，原告对被告提供的证据质证后认为： 对1号证据山东省人民政府鲁政土字〔2007〕511号、山东省人民政府建设用地批件鲁政土字〔2017〕430号、山东省人民政府建设用地批件鲁政土字〔2017〕72号合法性、真实性、关联性无异议。但不能证明被告已履行了相应职责,以上证据无法证明被告提交的三个批复具体征收了原告所在东鲍庄村的土地的具体面积，被告答辩称已批准征用土地共78.795亩，相反可以印证存在少批多占的违法事实。 对2号证据东鲍庄社区居民委员会证明真实性无异议，证明目的有异议。1.“……我社区2017年7月份圈墙之前对社区居民全部补偿到位”，可以证明东鲍庄村为实施旧村改造圈占了包括原告在内的土地，并支付了补偿款（按征地补偿标准支付了土地补偿）。违法征地的事实客观存在，补偿款并不是已经批复的土地的补偿款，而是包括被告在答辩中所包括的未经批准的地块。2.东鲍庄社区居民委员会认为批准面积约80亩，多圈了约20亩土地，事实上实际圈占的土地远超100亩，圈占约140亩土地，证明确实存在少批多占的情形。3.“多圈的土地上未进行建设、没有破坏耕作表层”，但事实是原告耕地已被挖成基坑和堆满土堆，部分土地已经进行了混凝土的固化，根本就不像居委会说的只是多圈了20亩用于防止乱倒垃圾，对此被告在调查过程中并没有核实，存在不完全履责的情形。 对3号证据询问笔录真实性无法核实，证明目的不认可，即便属实仍不足以证明被告依法履行了调查的职责，被询问人刘振军为东鲍庄村社区书记，是原告举报的违法行为人，其在询问笔录中的陈述不能作为不存在土地违法的证据，更不能证明被告履行了法定职责。 对4号证据照片4张真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议。该4张照片均为案涉地块的局部影像，未反映出全貌，不能证明不存在破坏耕地层以及少批多占的违法情形。 对5号证据东鲍庄棚户区改造用地范围图真实性无异议，关联性认可，证明目的不认可。测绘图中标注“棚户区范围面积”是96818平方米，合计：145.37亩，而村委出具的证明：圈墙约100亩，得以印证确实存在少批多占的违法事实。范围图仅就围墙圈占的地块所做的测绘和标注，原告2017年7月2日所举报的地块是包括东鲍庄村近200亩耕地（既有测绘图所显示的圈占部分，也包含测绘图未显示的志远路所占地的未圈占地块）。原告本案所诉讼的指向举报占地行为，包括原告承包地在内的所有东鲍庄村土地。 对6号、7号证据真实性无异议。不符合行政诉讼法关于证据的规定，本案中原告起诉的被告未履行查处的法定职责，按照行政诉讼法相关证据的规定，被告应当在收到起诉状副本十五日内向法庭提交全部证据，被告不提交或逾期提交的视为无相应证据。三次批复形成时间均为原告向被告投诉之前，本案中被告如认为原告的投诉与实际不符，应在原告作出答复或收到本案起诉状十五日内提交。不应当视为被告履行职责的证明材料。 对8号证据真实性无异议。该证据可以证明原告向被告投诉的违法占地事实是客观存在的，该批复可以证明2019年6月部分地块才经省政府批复征收，在2018年原告向被告投诉时，该地块尚未被征收已被占用，违法占用事实存在。 经庭审质证，第三人对被告提供的证据无异议。 经庭审质证，原告对第三人提供的证据质证后认为： 对1号证据征地补偿实施方案真实性无异议。但不清楚补偿方案，字是本人所签，但是在别的文件所签，被第三人用在补偿方案上。 对2号证据付款单据真实性无异议。原告明确表示退款，但至今仍在原告账户未使用。 经庭审质证，被告对第三人提供的证据无异议。 经庭审质证，合议庭对原告提供的证据认证如下： 1号、2号、3号、5号、6号、7号证据具备证据的真实性、合法性和关联性，本院作为有效证据予以采信。 4号证据系本案行政诉讼审查的对象，并非证据，不属于认证范畴。 经庭审质证，合议庭对被告提供的证据认证如下： 1号、2号、4号、5号、8号证据具备证据的真实性、合法性和关联性，本院作为有效证据予以采信。 3号证据系被告在调查过程中所做的询问笔录，内容上与2号证据内容一致，可以作为证明被告对举报事项进行调查的证据材料，具备证据的真实性、合法性和关联性，本院作为有效证据予以采信。 6号、7号证据系在诉讼过程中法院为查明案件事实责令被告提供的证据，能够证明本案涉案地块的征收、使用情况，与本案具有关联性，本院作为有效证据予以采信。 经庭审质证，合议庭对第三人提供的证据认证如下： 1号证据征地补偿实施方案、2号证据原告付款单据具备证据的真实性、合法性和关联性，本院作为有效证据予以采信。 诉讼过程中，2019年5月6日，本院工作人员到涉案地点进行勘查发现，涉案的地块中在建楼房的西南侧有长约30米、宽20米、高2米的土堆。 原告质证后认为该土堆的所在地块未在批复范围内。 被告质证后认为，被告向原告出具的告知书是根据原告向被告举报东鲍庄村非法征收行为当时的现状，经过调查、现场勘验找有资质的测绘部门进行测绘得出的结论。法庭现场勘验的时间是2019年5月6日，不是举报时的真实情况。如果原告认为现在还有或者后来存在非法占地的行为，可另行举报。 第三人质证后认为无异议。 经审理查明，原告刘德江户籍自2013年迁入潍坊市高新区清池街办东鲍庄村，其配偶郝慧琴与儿子刘晓东在该村享有土地承包经营权，原告刘德江自1999年起承包经营载有承包经营权人为“刘德江”的土地承包经营权证载明的潍坊市高新技术开发区清池街办东鲍庄村集体土地。 2007年12月28日，山东省人民政府作出鲁政土字〔2007〕1235号《山东省人民政府关于潍坊市2007年第三十批次城市建设用地的批复》，同意将潍坊市奎文区清池街道办事处186666平方米农用地（其中耕地162748平方米）转为建设用地。上述农用地转用后同意征收，用于潍坊市城市建设。 2015年2月10日，山东省人民政府作出鲁政土字〔2015〕370号《关于潍坊市2014年第5批次建设用地实施方案的批复》，2017年2月7日，山东省人民政府作出鲁政土字〔2017〕298号《关于潍坊市2016年第7批次建设用地实施方案的批复》，东鲍庄社区在内的多个社区农用地转为建设用地被征收，原告在庭审中所称志远路所涉地块已被全部征收。 2018年4月8日，潍坊市国土资源局高新分局作出潍告临用字（2018）9号《关于临时使用土地的批复》，批准樱前街以北、志远路以西东鲍庄社区居委会土地为临时用地，该临时用地即庭审中原告所主张的涉案的规划支路土地。 2019年6月18日，山东省人民政府作出鲁政土字〔2019〕566号《关于潍坊市2019年第5批次建设用地实施方案的批复》，樱前街以北、志远路以西（除规划支路）的土地已全部征收完毕，包括原告所诉称的法庭勘验录像中所涉地块。 2017年12月5日，原告刘德江与张学信、刘宗孔向潍坊市国土资源局高新区分局举报，要求潍坊市国土资源局高新区分局依法查处潍坊市高新区东鲍庄村耕地被非法征收的行为。主张潍坊市高新区新城街道办及东鲍庄村村委会并非征收土地的法定主体，其事实征收举报人耕地的行为无法律依据。2018年8月21日，被告出具国土资信告字【2018】第X-13号《告知书》，说明已收到原告等群众举报的问题并将举报事项向潍坊市国土资源局高新分局进行了转交，要求高新分局对该举报事项依法进行调查处理。2018年10月8日，潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局出具《告知书》，告知原告所举报的东鲍庄土地被非法征收、少批多占、强行征地等问题与事实不符。原告不服该告知书，故提起本案行政诉讼。 庭审中第三人陈述截止到2017年本村村民承包土地除棚改项目建设用地外，已全部由村集体统一收回，收回之后由村集体统一管理使用，村集体向每位村民发放1500元口粮款。原告对集体土地已被村集体统一收回、已发放口粮款的事实予以认可。刘德江2017年的未发放，其余年份的口粮款已全部收到。称口粮款是村集体强行打入原告账户，并非原告自愿。 本院认为，首先，关于原告诉讼请求。原告的诉讼请求是“确认被告未依法履行对原告举报的东鲍庄耕地被非法征收进行查处的行为违法，责令被告依法履行法定的查处职责”，原告的举报信的举报事项是“请求依法查处山东省高新技术开发区东鲍庄村耕地被非法征收的违法行为”，根据原告的起诉状事实与理由部分、举报信中的事实与理由陈述部分以及法庭庭审调查，结合潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局对原告作出的《告知书》中载明的“东鲍庄村土地被非法征收、少批多占、强行征地等问题与事实不符”，原告诉讼请求指向的系对东鲍庄村已经征收土地之外的耕地被占用的问题，进而要求被告进行查处。 其次，根据第三人提供的证据及陈述，截止到2017年，东鲍庄村村民承包土地除棚改项目建设用地已被征收外，其余土地已全部由村集体统一收回，收回之后由村集体统一管理使用，村集体向每位村民发放口粮款。原告对集体土地已被村集体统一收回、已发放口粮款的事实予以认可，故本案原告诉称的被非法占用耕地已由第三人潍坊市高新技术产业开发区新城街道东鲍庄社区居民委员会于原告举报前统一收回，由第三人统一管理使用。原告诉称的耕地与原告已无法律上的利害关系，原告并非本案行政诉讼的适格主体，不符合行政诉讼法的起诉条件。至于原告与第三人潍坊市高新技术产业开发区新城街道东鲍庄社区居民委员会之间关于收回承包土地的争议，并非本案审查范围。 据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告刘德江对被告潍坊市自然资源和规划局的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  崔心波 人民陪审员  胡萃梅 人民陪审员  张丰文 二〇一九年七月三十一日 书 记 员  马 蕾