广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初1184号 原告：徐志坚，男，汉族，1981年11月10日出生，身份证住址广州市天河区， 委托代理人：李明华，广东同福律师事务所律师。 委托代理人：陆锦涛，广东同福律师事务所实习律师。 被告：广州市规划和自然资源局，住所地广东省广州市越秀区吉祥路80号，统一社会信用代码11440100MB2C91103Q。 法定代表人：彭高峰，职务局长。 委托代理人：刘晓东，该局工作人员。 委托代理人：游满勤，广东一粤律师事务所律师。 被告：广东省自然资源厅，住所地广州市天河区体育东路160号，统一社会信用代码11440000MB2D02159F。 法定代表人：陈光荣，职务厅长。 委托代理人：何隐亭，该厅工作人员。 委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。 原告徐志坚诉被告广州市规划和自然资源局、广东省自然资源厅行政处罚及行政复议纠纷一案，本院于2019年2月13日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年4月2日公开开庭进行了审理。原告徐志坚及其委托代理人李明华，被告广州市规划和自然资源局的委托代理人刘晓东、游满勤，被告广东省自然资源厅的委托代理人何隐亭、蔡诗敏到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告徐志坚诉称，广东省自然资源厅作出的粤自然行复【2018】76号《广东省自然资源厅行政复议决定书》及广州市规划和自然资源局作出的穗天国土监罚字【2018】6号《土地违法案件行政处罚决定书》认定事实错误，适用法律不当，程序不合法，处罚不合法、不合理。一、原告是在符合“一户一宅”政策基础上依法对其合法拥有使用权的宅基地上拆除危房重建，并无非法占用土地的行为，被告认定事实错误、适用法律不当。(一)原告对广州市天河区凤凰街道荔枝园后巷9号、13号宅基地(以下简称案涉宅基地)上危房进行拆除重建合法合理，原告合法拥有案涉宅基地的使用权。案涉宅基地是上个世纪70年代徐志坚的父亲徐东桂经村社同意，在该宅基地上建了房屋，用于居住和部分饲养牲畜用房，并一直居住使用多年。根据《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第七点规定：“按照不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证，1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行确权登记；”案涉宅基地已由原告父亲在上个世纪七十年代建房占用，且在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积，可以按现有实际使用面积进行确权登记。即原告可将案涉宅基地进行确权登记至其名下，虽现原告因种种原因未申请确权登记，但并不能否认原告对该宅基地拥有合法使用权，原告对案涉宅基地是合法使用占有的。在案涉宅基地上的原房屋，因时间长久，房屋地基下沉，墙面开裂，成为危房。2016年8月30日，经广州市房屋鉴定公司鉴定，认定广州市天河区凤凰街道荔枝园后巷9号房为危险房屋C级，认定广州市天河区凤凰街道荔枝园后巷13号房为“严重损坏房”，须及时采取拆除重建措施。原告在向广州市天河区凤凰街道渔沙坦股份合作经济联社（以下简称联社)及凤凰街道办事处提交了建房申请书、危房证明、四邻协议后才进行的拆除重建。原告并不存在非法占用土地的行为，被告认定事实和适用法律错误。(二)被告认定原告违反《土地管理法》第四十四条第一款的规定属于认定事实及适用法律错误。案涉宅基地一直作为建设用地使用，原告在2016年的拆旧重建并未变更土地用途。依照《土地调查条例》第六条的规定：“国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。”因此，土地地类应当依据及时变更的土地利用现状调查结果确定。土地利用现状变化时，应当在年度土地变更调查时变更土地利用现状图；未及时变更，导致土地利用现状图与土地实际情况不一致的，应当按照实际利用现状认定地类。本案中，案涉宅基地在土地利用现状图中是农用地，但是根据案涉宅基地上个世纪七十年代至今一直用于建设住宅的事实，不应当认定为农用地。因此被告认定原告违反《土地管理法》第四十四条第一款的规定属于认定事实及适用法律错误。(三)《天河智慧城功能片区土地利用规划(2013-2020年)调整完善成果》于2017年10月11日出台，原告于2016年进行危房拆除重建，原告进行危房拆除重建在前，涉案土地的总体规划调整在后，被告适用重新规划后的土地用途对原告之前的行为进行处罚明显不当。(四)我国违法建设最早规定系国务院于1984年1月颁布并施行的《城市规划条例》第五十条的规定。《城市规划条例》仅调整国有土地上的建设用地规划，而不涉及集体土地建设用地规划。在当时乃至于之后很长一段时间，我国都实行城乡二元结构，而农村的规划、治理缺位，没有专项的乡村规划法律法规，而涉及集体土地用地及建设规划问题的，最早见于国务院于1982年2月13日颁布实施的《村镇建房用地管理条例》。根据《村镇建房用地管理条例》第六条、第八条、第十六条、《土地管理法》（1986年版本、1988年修正版本)第四十四条第一款、第四十五条、《土地管理法》(1988年修正版、2004年修正版)第七十六条第一款、《立法法》第八十四条、《物权法》第三十条的规定，涉案房屋鉴于上世纪70年代初，当时《土地管理法》尚不存在，因此，上世纪70年代初行为没有违反任何法律、法规，不是违法建筑。被告依据《土地管理法》认定原告非法占用土地建住宅，作出退还土地并要求自行拆除住宅的决定，显然违反了《立法法》关于不得溯及既往的规定。(五)原告并未违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“一户一宅”的规定。原告及其配偶名下没有任何的宅基地房屋及商品房。原告在广州市天河区凤凰街道荔枝园后巷9号房屋是原告的唯一住宅。两被告认定原告在渔沙坦旺岗西和街新二巷l号有取得宅基地使用权证的房屋属于事实认定错误。上述渔沙坦旺岗西和街新二巷1号的房屋为原告父母名下的房屋，现由原告母亲梁伯招、二姐徐伟灵和三姐徐丽萍一起居住。原告已于2012年与父母分户，独立组建家庭。按照“一户一宅”的规定，符合申领宅基地的条件，原告应当合法拥有一处宅基地。但因原告村里的习惯性做法，案涉宅基地原为原告父亲所有并建房，分户后，就由原告使用。且根据国土资源部《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》第五条规定“宅基地使用权应按照‘一户一宅’要求，原则上确权登记到‘户’。符合当地分户建房条件未分户，但未经批准另行建房分开居住的，其新建房屋占用的宅基地符合相关规划，经本农民集体同意并公告无异议的，可按规定补办有关用地手续后，依法予以确权登记；”原告已经分户，按照“一户一宅”的规定以及原告村里的惯例，案涉宅基地应依法确权登记在原告名下，被告应依法为原告办理涉案宅基地的确权登记，而不应对原告作出退还非法占用土地，拆除非法占用土地上新建房屋的行政处罚。(六)原告建房未经批准的原因系有关审批部门不作为造成，由于原案涉宅基地上的房屋建筑时间长久，已成危房，居住危险，为避免风险，原告已向联社及街道办事处申请用地建房，虽原告符合用地建房条件，但有关部门不予受理，拖延不办，致使原告建房用地手续一直未能办理，现又以原告未经批准建房为由作出行政处罚显属错误。在渔沙坦，甚至整个凤凰街，在类似涉案宅基地建设住房的情况系客观普遍存在的。广州市天河区凤凰街道办事处管辖的两个村改制公司即渔沙坦经济发展有限公司、柯木塑经济发展有限公司。目前已建成大约有1万栋房屋，其中没有宅基地证或者有宅基地证而没有建设许可证所建的房屋超过90%。这是目前农村土地的客观现状，不应当简单的以有无宅基证或者建设许可证作为是否属违法用地的标准。(七)原告在涉案宅基地拆除危房重建有客观合理性及迫切性。正是鉴于涉案宅基地的历史现状及未能得到有关管理部门的答复，且原告一家七口非常迫切的住房需要，以及原房屋系危房的情况，原告才迫不得已在涉案宅基地上拆除危房重建。重建之前已征得联社同意，联社也向原告发放了门牌号，并在派出所登记广州市天河区凤凰街道荔枝园后巷9号为原告名下房屋。不应当认定为违法用地。(八)被告选择性执法，有失公允。被告对原告的行政处罚，存在严重针对性及不公平对待。诚如以上所述，类似原告的情况在整个渔沙坦甚至整个凤凰街比比皆是、多不胜数，且原告仅仅是在对原有宅基地上的危房进行拆除重建，而其他许多村民则直接是在没有宅基地证上的土地上新建房屋，但目前只有原告因在涉案宅基地建设住房而被行政处罚，其他在做了同样建房行为的村民却均安然无恙，被告的执法明显存在严重的针对性。（九）广州市天河区凤凰街道荔枝园后巷13号房屋于2018年5月14日被强行拆除。拆除之前，被告未作出限期拆除的行政处罚决定书，未对原告进行催告，未作出强制拆除的决定，未进行公告，损害了原告提起行政复议、行政诉讼的权利，严重违反法律的规定。对原告造成了巨大的损失，对于该违法行为对原告造成的损失，原告会另行起诉。二、广州市规划和自然资源局处罚决定程序不合法。(一)《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”该规定确立了行政处罚程序中的行政机关负责人集体讨论制度，即在对情节复杂或重大违法行为进行较重处罚前，行政机关的负责人应当进行集体研究，再作出行政处罚决定。考虑到责令限期拆除新建的建筑物及其他设施的处罚一经执行，将造成建筑物灭失等无法逆转的后果，属于较重的行政处罚。广州市规划和自然资源局在作出处罚决定前应当经过负责人集体讨论。广州市规划和自然资源局向原告作出行政处罚决定，但未向原告提供其作出的处罚决定经过了本单位领导集体讨论决定的证据。广州市规划和自然资源局对原告作出的处罚决定不符合法定程序。(二)根据国土资源部制定的《国土资源行政处罚办法》第二十九条第二款规定，《行政处罚决定书》中应当包括行政处罚告知、当事人陈述、申辩或者听证的情况。广州市规划和自然资源局作出的《行政处罚决定书》中没有当事人的陈述、申辩情况，违反了上述规定。三、广州市规划和自然资源局作出的行政处罚过于严苛不合法、不合理。(一)在案涉基地上拆除危房重建，花光了原告一家多年积蓄，并且要东借西凑，日前已欠下亲戚朋友巨额债务，原告别无所求，只求能为一家七口建设一个安稳、和谐的住所，安居乐业。被告不顾涉案宅基地的历史原因、建设现状，不顾原告合理取得涉案宅基地的原由，不顾有关部门审批的不作为，不顾原告建设住房的迫切性，不顾原告作为底层民众的生活困难，执意地、选择性地只针对原告进行处罚，责令拆除原告耗费巨大而建设的住房，被告这样的行政处罚对原告而言未免太过于苛刻。(二)即使认定原告存在违法行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条的规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。案涉宅基地和房屋问题是历史遗留问题，原告系渔沙坦村民，享有村民权益，其在原有合法的宅基地上拆除危房重建，重建的房屋是其在本村的唯一居住用房，未改变原土地用途和性质，其新建房屋已经取得渔沙坦联社与四邻的同意。原告建设住房并没有造成任何不良影响，没有造成村民、经济社等的任何损失，未造成社会危害。被告不应作出如此与事实和情节不符的行政处罚。综上所述，原告是在符合“一户一宅”规定的基础上依法对其合法拥有使用权的宅基地上拆除危房重建，并无非法占用土地的行为，被告认定事实错误，适用法律不当，程序不合法，处罚不合法、不合理。现原告为维护自身的合法权益依法提起诉讼，请求：1.撤销广东省自然资源厅作出的粤自然行复【2018】76号《广东省自然资源厅行政复议决定书》及广州市规划和自然资源局作出的穗天国土监罚字【2018】6号《土地违法案件行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由两被告承担。 被告广州市规划和自然资源局辩称，一、原告的违法行为事实清楚、证据确凿，且违法性质、情节严重。(一)原告为广州市天河区凤凰街渔沙坦股份合作经济联社的股东村民，在没有取得土地规划部门颁发的乡村建设规划许可证、未办理用地手续、未经相关部门批准取得宅基地使用权证的前提下在广州市天河区凤凰街渔沙坦股份合作经济联社(以下简称“渔沙坦经济联社”)所有的位于天河区凤凰街荔枝园街后巷地块(以下简称“涉案土地”)修建两幢房屋(9号房与13号房)，涉案土地用地总面积549.77平方米，其中一幢(13号房)已被依法拆除，另一幢(9号房)占地面积181.56平方米，建筑面积433.82平方米。原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第五十九条、第六十二条第三款。(二)涉案土地全部为农用地(有林地)，涉案建筑物所占土地有363.24平方米位于《天河智慧城功能片区土地利用总体规划(2013-2020年)调整完善成果》规划的建设用地区外，不符合土地利用总体规划，原告在涉案土地修建涉案房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款。(三)原告上述第(二)项的违法行为属于实体上的严重违法行为，无法通过补办相关审批、许可的程序来纠正。城市及乡村的总体规划系依据国民经济和社会发展规划，遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展，改善生态环境，促进资源、能源节约的原则所制定，原告的违法行为不符合该总体规划，势必严重影响地区的规划实施，因此原告的上述违法行为性质、情节严重。上述违法事实有违法现场照片、《土地勘测定界技术报告书》、《询问笔录》、《听证笔录》予以佐证。二、处罚程序合法、适用法律正确。2017年1月3日，我局工作人员巡查发现了原告在涉案土地涉嫌修建建筑物的违法行为，工作人员现场向涉案土地的权属单位渔沙坦经济联社及原告作出了《责令停止违法行为通知书》(穗天国土监停【2017】1-002号)、《责令整改通知书》(穗天国土监改【2017】1-002号)，责令原告停止违法行为，恢复土地原状。2018年5月11日，我局工作人员发现涉案土地已修建起两栋两层框架结构房屋(9号和13号房屋)，立即向涉案土地权属单位和原告作出了《责令改正违法行为通知书》(穗天国土监改【2018】245号)、《责令停止违法行为通知书》(穗天国土监停【2018】246号)，责令其立即停止违法行为，拆除该地块上的建(构)筑物，清除硬化地面，恢复土地原状。2018年6月8日，我局对原告涉嫌违法占用涉案土地修建框架结构房屋的行为进行立案查处(案号：穗天国土立【2018】6号)。2018年6月15日，我局执法人员在广州市天河区国土资源和规划局执法监察大队(以下简称“区国土局执法队”)办公室就违法用地事宜对原告进行询问并于同日制作了《询问笔录》。2018年6月22日，我局工作人员对涉案土地违法现场进行拍照确认。2018年6月28日，区国土局执法队委托广州市路遥测绘技术有限公司对涉案土地进行实地勘测，该单位作出《土地勘测定界技术报告书》(案号：LYCH【2018】048号)。经现场指界所得，涉案土地用地总面积549.77平方米，房屋现状占地面积181.56平方米，总建筑面积433.82平方米。该地块在2016年土地利用现状中全部为农用地(有林地)，根据《天河智慧城功能片区土地利用总体规划(2013-2020年)调整完善成果》，其中有186.53平方米位于建设用地区内，符合土地利用总体规划;有363.24平方米位于建设用地区外，规划为林地，不符合土地利用总体规划。上述土地勘测定界技术报告书已制作《现场勘测笔录》，调查人员已向原告当面宣读，原告拒绝签名。2018年7月20日，我局向原告作出《土地违法案件行政处罚告知书》(穗天国土监告【2018】6号)，并于2018年7月23日直接送达给原告。原告在收到告知书后于2018年7月25日提交《行政处罚听证申请书》，要求进行听证。2018年8月8日，我局执法人员在区国土局依法举行了听证会并于同日制作《国土资源违法案件行政处罚听证笔录》，听取了原告的申辩意见并对拟作出行政处罚的事实和法律依据发表意见。2018年9月7日，我局针对原告的违法行为召开了会议，经集体讨论后决定作出涉案行政处罚行为，并制作了穗天国规会【2018】55号《广州市天河区国土资源和规划局会议纪要》。2018年9月13日，我局向原告作出《土地违法案件行政处罚决定书》(穗天国土监罚字【2018】6号)。2018年9月14日，我局将涉案处罚决定书直接送达原告。我局依据《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第八条、第二十条、第二十三条、第三十一条以及《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款之规定作出涉案处罚，程序合法，适用法律正确。三、处罚合理。因原告的违法行为系实体上的严重违法行为，涉案建筑物有363.24平方米位于《天河智慧城功能片区土地利用总体规划(2013-2020年)调整完善成果》规划的建设用地区外，不符合土地利用总体规划，无法通过补正程序使该行为合法，我局作出涉案处罚行为系综合考虑原告违法行为的性质、情节、社会危害后果及社会公共利益后作出的合理处罚。综上，我局作出案涉处罚行为事实清楚、证据确凿、适用法律正确、处罚合理且程序合法，广东省自然资源厅作出的复议决定，同样认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回原告的全部请求。 被告广东省自然资源厅辩称，我厅作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》(粤自然行复【2018】76号)受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，我厅作为广州市规划和自然资源局的上一级主管部门，有权受理原告不服广州市规划和自然资源局作出的《土地违法案件行政处罚决定书》(穗天国土监罚字【2018】6号)(以下简称“涉案处罚决定书”)提起的行政复议申请。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查……”、第二十三条第一款：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人”和第四十条第二款“本法关于行政复议期间有关‘五日’‘七日’的规定是指工作日，不含节假日”的规定，我厅于2018年11月9日收到原告的行政复议申请，经审查于2018年11月14日作出《行政复议受理通知书》(粤自然行复【2018】76号)，并于2018年11月16日通过邮寄方式送达给原告；另外，我厅于2018年11月14日作出《提出答复通知书》(粤自然行复【2018】76号)，并于2018年1l月16日通过邮寄方式送达给广州市规划和自然资源局，并向其依法送达复议申请书副本及原告提交的涉案证据材料。以上程序符合相关法律规定，受理程序合法。二、我厅作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》(粤自然行复【2018】76号)查明事实清楚，认定正确，审查程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条“……被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料……”的规定，广州市规划和自然资源局在接收相关材料后依法于2018年11月23日向我厅提交《行政复议答复书》及相关证据材料，其行为符合上述法律规定。我厅依法对原告、广州市规划和自然资源局的意见和提交的有关材料进行审查，对本案事实进行查明，并对涉案事实依法认定如下：(一)广州市规划和自然资源局作出涉案处罚决定书程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，广州市规划和自然资源局有权对原告非法占地的违法行为作出行政处罚。广州市规划和自然资源局在依法履行了土地勘测定界、调查询问、立案审批、处罚前听证告知、处罚前听证等法定程序后，于2018年9月13日作出涉案处罚决定书，并于2018年9月14日直接送达原告的做法并无不妥，程序合法。(二)广州市规划和自然资源局作出涉案处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确。关于违法事实的认定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第六十二条第一、二、三款的规定，原告作为广州市天河区凤凰街渔沙坦股份合作经济联社的股东村民，自2016年12月开始在没有取得宅基地使用权证和办理用地手续的情况下，于2017年1月在涉案土地上建房，经广州市路遥测绘技术有限公司对涉案土地进行实地勘测作出《土地勘测定界技术报告书》(案号：LYCH【2018】048号)，用地总面积549.77平方米，房屋现状占地面积181.56平方米，总建筑面积433.82平方米，该地块在2016年土地利用现状中全部为农用地(有林地)。原告主张是涉案房屋的合法使用权人，未能提供相关的宅基地使用权证或用地批准文件，其所提供的房屋鉴定报告和门牌证明不能作为房屋的合法权属来源。同时，原告在本村集体经济组织另一地块已有宅基地房屋并核发了宅基地使用权证。综上，原告的行为已经违反了前述规定，已构成农村村民非法占用集体经济组织的土地建住宅的事实，广州市规划和自然资源局认定违法事实清楚、证据充分，并无不妥。关于涉案处罚决定书的处罚内容。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，原告属于农村村民非法占用土地建房屋的行为，广州市规划和自然资源局处以原告退还非法占用的土地.并限期拆除在非法占用土地新建的房屋的处罚内容，符合前述规定，并无不妥。综上，我厅在查明本案事实的情况下，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项对广州市国土资源和规划委员作出的涉案处罚决定书作出维持决定，查明事实清楚，证据充分，审查程序符合法律规定。三、我厅作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》(粤自然行复【2018】76号)决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”的规定，我厅依法审查原告、广州市规划和自然资源局分别提交的相关材料，于2019年1月8日依法作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》(粤自然行复【2018】76号)，并邮寄送达给原告及广州市规划和自然资源局。我厅作出该行政复议决定符合前述法律规定。综上，我厅作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》(粤自然行复【2018】76号)依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2017年1月3日，土地管理部门工作人员巡查发现了在天河区凤凰街荔枝园街10-1北侧地块有“挖井”的行为，土地管理部门向“渔沙坦经济联社”及原告作出了穗天国土监停【2017】1-002号《责令停止违法行为通知书》、穗天国土监改【2017】1-002号《责令整改通知书》，责令停止违法行为，恢复土地原状。 2018年5月11日，土地管理部门工作人员发现荔枝园街10-1北侧地块修建起框架结构房屋，又向“渔沙坦盛达经济发展有限公司”作出了穗天国土监改【2018】245号《责令改正违法行为通知书》、穗天国土监停【2018】246号《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为，拆除该地块上的建(构)筑物，清除硬化地面，恢复土地原状。 2018年6月15日，土地管理部门执法人员在广州市天河区国土资源和规划局执法监察大队(以下简称“区国土局执法队”)办公室就违法用地事宜对原告进行询问并于同日制作了《询问笔录》。原告称：天河区凤凰街荔枝园街后巷9号、13号房屋是一个地基两个门牌，两栋紧挨着，依山而建，两栋房子都是两层的砖结构房，9号占地面积约190平方米，13号占地面积约100平方米，两栋房子所在位置原始地貌为林地，听说上世纪70年代，其父亲来该地块养猪、养鸡，搭了三个棚子；2000年后刮风下雨，棚子都倒塌了；2006年后，原告承包了附近的荔枝园，在原址搭建了一层砖木结构棚，2016年12月，原告在原址修建起砖瓦房，建了两栋，也就是现在编号为9号和13号两栋房子；2017年1月在打地基的时候，国土部门到现场执法，给原告发了停工整改通知书。2018年5月11日国土部门再次给渔沙坦盛达经济发展有限公司送达了停工整改通知书，要求立即拆除两栋房子，整改复绿，村公司马上将文书给了原告；5月14日，街道和城管对13号房子进行了强制拆除，其中9号房屋由原告家人在住，二楼有两个房间，自2018年2月开始租给别人居住，并已收取了一年租金；13号没有住人，一直空置，已经拆除；两栋房子没有取得宅基地证，也没有用地和建房相关手续；原告家搬进荔枝园街后巷9号之前住在渔沙坦旺岗西和街新二巷1号，是因为该房屋不够住才新建了9号和13号两栋房子等等。原告还称，这个地方上世纪七十年代其父亲就建了房子，但原告未提供有建设该房子的证据。执法人员向原告宣读该《询问笔录》后原告拒绝签名，询问过程有录音录像。 2018年6月22日，土地管理部门工作人员对涉案土地违法现场进行拍照确认。2018年6月28日，土地管理部门委托广州市路遥测绘技术有限公司对涉案土地进行实地勘测，该单位作出案号：LYCH【2018】048号《土地勘测定界技术报告书》。报告认为：涉案土地用地总面积549.77平方米，房屋占地面积181.56平方米，总建筑面积433.82平方米。该地块在2016年土地利用现状中全部为农用地中的有林地。根据《2010年-2020年广州市天河区土地利用总体规划》，该地块有少部分位于建设用地区内，另有大部分位于建设用地区外，规划为有林地，不符合土地利用总体规划。上述《土地勘测定界技术报告书》已制作《现场勘测笔录》，调查人员已在勘查时现场向原告当面宣读，原告拒绝签名。 2018年7月20日，土地管理部门向原告作出穗天国土监告【2018】6号《土地违法案件行政处罚告知书》，告知原告拟作出行政处罚的内容、事实依据、法律依据及陈述、申辩和听证的权利。2018年8月8日，土地管理部门举行了听证会，听取了原告的申辩意见并对拟作出行政处罚的事实和法律依据发表意见，并于同日制作《国土资源违法案件行政处罚听证笔录》。 2018年9月13日，土地管理部门向原告作出穗天国土监罚字【2018】6号《土地违法案件行政处罚决定书》，以原告2017年1月以来未经批准擅自占用天河区凤凰街荔枝园街后巷地块修建两栋框架结构，房屋占地面积549.77平方米，目前已拆除一栋框架结构房屋，另一栋占地面积181.56平方米的两层框架结构房屋正在使用，该行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四、五十九、六十二条的规定，属于农村村民非法占用土地建住宅的行为为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，作出：1.收到本行政处罚决定书之日起15日内，退还非法占用面积549.77平方米的土地给集体所有权人；2.收到本行政处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用土地上新建房屋的行政处罚，并告知其对此不服提起行政复议、行政诉讼的权利及期限。 原告对案涉行政处罚决定不服，于2018年11月8日向广东省自然资源厅申请行政复议。广东省自然资源厅于2018年11月9日收到原告的行政复议申请材料后于2018年11月14日决定予以受理，并向原告出具《行政复议受理通知书》。广东省自然资源厅于2019年1月8日作出粤自然行复【2018】76号《广东省自然资源厅行政复议决定书》，维持案涉行政处罚决定。 原告仍不服，向本院提起行政诉讼。 另查，原告为广州市天河区凤凰街渔沙坦股份合作经济联社的股东。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”广州市规划和自然资源局对违反土地管理法律、法规的行为负有查处职责。 原告在没有取得土地规划部门颁发的乡村建设规划许可证、未办理用地手续、未经相关部门批准取得宅基地使用权的前提下在涉案土地修建两幢房屋，用地总面积549.77平方米，其中一幢已被依法拆除，另一幢占地面积181.56平方米，建筑面积433.82平方米。实施建设时，涉案土地全部为农用地(有林地)，后来涉案建筑物所占土地有大部分位于规划的建设用地区外，不符合土地利用总体规划，无法通过补办相关审批、许可的程序来纠正。广州市规划和自然资源局作出穗天国土监罚字【2018】6号行政处罚决定及广东省自然资源厅作出的粤自然行复【2018】76号行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，并无不当。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告徐志坚的诉讼请求。 本案受理费50元由原告徐志坚负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  黎锦明 人民陪审员  伍碧霞 人民陪审员  苏永菲 二〇一九年七月三日 书 记 员  何家瑜