兰州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）甘71行终57号上诉人（原审被告）兰州新区管理委员会，住所地甘肃省兰州市永登县中川镇。法定代表人李东新，该管理委员会主任。委托代理人车继斌，兰州新区国土资源局副局长。委托代理人王伟东，甘肃正天合（兰州新区）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）孙孝存，男，1942年12月4日出生，汉族，住甘肃省皋兰县。被上诉人（原审原告）杨占英，女，1944年2月8日出生，汉族，住甘肃省皋兰县。被上诉人孙孝存、杨占英的共同委托代理人孙德慕（孙孝存、杨占英之子），男，1974年3月26日出生，汉族，住甘肃省兰州市。被上诉人孙孝存、杨占英的共同委托代理人王春梅，甘肃兴正天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）皋兰县西岔镇人民政府，住所地甘肃省兰州市皋兰县西岔镇西岔村1089号。法定代表人施承岩，该镇政府镇长。委托代理人王兴忠，该镇司法所干部。委托代理人刘玉红，甘肃合睿律师事务所律师。上诉人兰州新区管理委员会（以下简称新区管委会）与被上诉人孙孝存、杨占英、皋兰县西岔镇人民政府（以下简称西岔镇政府）不履行行政协议一案，原由兰州铁路运输法院作出（2018）甘7101行初3号行政判决。西岔镇政府、新区管委会不服，向本院提起上诉。本院经审理，作出（2018）甘71行终183号行政裁定：一、撤销兰州铁路运输法院（2018）甘7101行初3号行政判决；二、发回兰州铁路运输法院重审。兰州铁路运输法院经审理，作出（2018）甘7101行初290号行政判决。新区管委会不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新区管委会的委托代理人车继斌、王伟东，被上诉人孙孝存、杨占英的共同委托代理人孙德慕、王春梅，西岔镇政府的委托代理人王兴忠、刘玉红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，原告孙孝存、杨占英夫妻的住宅房屋坐落于甘肃省皋兰县西岔镇××村。在兰州新区建设征地项目中，二原告的住宅房屋土地位于该项目土地征收范围之内。被告西岔镇政府负责具体实施其辖区范围内土地征收补偿安置事项。2013年4月22日，被告西岔镇政府（甲方）与原告孙孝存（乙方）签订《房屋征收补偿安置协议（住宅小区楼房安置）》，协议约定：甲方征收乙方位于西岔镇××社宅基地房屋一处，建筑面积80平方米。甲方给乙方安置套内建筑面积80方米房屋一套，附属物补偿费23000元。乙方自行过渡，甲方按每月800元发放过渡补助费，预先发放2013年4月至2014年4月，共12个月，共计9600元。之后，按乙方实际过渡时间发放过渡费。甲方一次性给乙方搬家补助费1000元。乙方在规定时间内签订补偿安置协议，并在双方约定时间内搬迁腾空房屋，将房屋完整交给甲方拆除的，奖励建筑面积20平方米（含公摊面积）商业经营性房屋所有权、一次性搬迁奖励5000元。以上费用共计38600元。协议签订后，原告履行了搬离腾房义务，并在被告西岔镇政府的监督下自行拆除房屋，被告并未按照协议约定履行安置补偿义务。原告多次要求被告西岔镇政府解决，被告西岔镇政府于2017年6月27日作出信访事项处理意见，告知原告因其户口不在西岔镇辖区内，不符合房屋安置条件，双方签订的房屋征收安置补偿协议作废，将与原告签订货币补偿协议。在双方未能达成货币补偿协议的情况下，原告再次要求西岔镇政府履行协议义务时，西岔镇政府于2017年9月4日作出答复，告知原告不符合房屋安置条件，不能确定是适格的被安置人员。原告遂诉至原审法院，诉请判令被告继续履行协议。另查明，原告孙孝存、杨占英原系甘肃省环县耿湾乡天桥村农民，1998年迁移至皋兰县西岔镇××社居住生活，并相继取得了耕地、宅基地，承担农业税缴纳义务。2015年2月11日，二原告的户口迁入皋兰县西岔镇××村。原审法院认为，原告孙孝存、杨占英于2013年4月22日与被告西岔镇政府签订的《房屋征收补偿安置协议》是行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案的争议焦点是被告新区管委会的主体资格和涉案房屋征收补偿安置协议的效力问题。（一）关于被告新区管委会的主体资格问题。其一，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，新区管委会享有市一级的行政管理权限，属于法律规定的征收土地组织实施主体。其二，被告西岔镇政府虽未提交能够证明委托关系的证据，但其作出征收行政行为的依据如新政发〔2011〕94号《兰州新区集体土地上房屋征收补偿与安置方案》、新政发〔2011〕213号《兰州新区集体土地上房屋征收补偿与安置补充方案》等，均是新区管委会作出。其三，根据庭审查证的事实，被告西岔镇政府所签订的《房屋征收补偿安置协议》均须报新区管委会审核，因此，能够认定新区管委会在土地征收中负有监督管理职责。其四，作为被告西岔镇政府的上一级人民政府，新区管委会拥有更高的行政决定权和更多的行政资源，将其列为本案被告，有助于实质性解决行政争议。综上，原审法院认为，新区管委会作为本案被告主体适格。（二）关于涉案协议的效力问题。行政协议兼具行政和合同的双重特征，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法和民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准登记手续生效的，依照其规定。”被告西岔镇政府作为协议一方与原告签订涉案补偿安置协议行政主体适格，原告代表其家庭成员作为协议另一方签订安置补偿协议主体亦适格。就协议内容而言，协议签订前，被告西岔镇政府作为其行政区域内土地征地工作的实施单位，对原告的财产进行了入户调查、评估登记，协议中涉及被拆除房屋的位置、结构、面积等内容均由西岔镇政府按照摸底调查登记信息以及安置补偿方案填写，在核对孙孝存提供的相关资料，且孙孝存对协议内容无异议的情况下，双方签字确认，该协议系双方真实意思的表示，依据充分，也不违反法律、行政法规的强制性规定，涉案协议自双方签字后即发生法律效力。除非因实现公共利益或者行政管理目标的需要，或者由于法律政策的重大调整，行政机关方可变更、解除协议，而本案并不存在上述情形，因此，涉案协议合法有效。关于被告西岔镇政府提出涉案协议需经被告新区管委会审核通过并向原告送达后方可生效的答辩意见。经查，涉案协议第十五条约定“本协议甲、乙双方签字盖章后生效”，因双方并未在协议中约定“新区管委会审核通过”为合同生效的条件，故西岔镇政府将涉案协议报新区管委会审核的做法属于行政机关上下级之间的内部审批程序，该做法不能对抗原告方，且送达并非合同生效的构成要件，被告西岔镇政府的答辩意见不能成立，原审法院不予采纳。关于二被告提出原告不符合安置补偿条件的答辩意见，结合原、被告双方提供的证据，能够认定原告在被征收的集体土地上依法修建了房屋、拥有耕地，故原告属于新政发〔2011〕94号《兰州新区集体土地上房屋征收补偿与安置方案》、新政发〔2011〕213号《兰州新区集体土地上房屋征收补偿与安置补充方案》中确定的被安置对象，依法有权签订安置补偿协议获得安置，享受同等村民待遇，二被告的此答辩意见亦不能成立，原审法院不予采纳。关于被告新区管委会提出本案超过起诉期限的答辩意见，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第六十四条第一款的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”另依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”即在符合法定情形下，被耽误的时间从起诉期限中扣除。本案中，涉案协议虽然签订于2013年4月22日，直至政府对原告所在村的其他被征收人按约定予以安置，而对原告未安置时，原告才发现自己的权益受损，随后其向西岔镇政府反映问题要求解决，在2017年9月4日西岔镇政府告知原告不符合房屋安置条件，不能确定是适格的被安置人员前，系双方磋商解决问题占用时间，不属于原告自身原因耽误，应从起诉期限中扣除，故本案起诉期限应从2017年9月4日起计算，并未超过法定起诉期限，被告该主张不能成立。依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务。本案中，原告已按照协议约定履行了搬离腾房义务，被告应当依约履行安置房屋、支付补偿款、奖励商铺及资金的相关义务。原告要求被告履行安置80平方米房屋、奖励20平方米商铺，以及支付附属物补偿费、过渡补助费、搬家补助费、一次性搬迁奖励的诉讼请求成立，原审法院予以支持。关于逾期过渡补助费，原告请求按照兰州市政府规定的过渡费标准计算，因双方在合同中并未约定，故对逾期过渡补助费仍然按照合同约定标准计算至实际安置时。关于安置房屋及奖励商铺的履行，根据政府在进行征收补偿时，保护被征收人的合法权益、实行公平补偿的基本原则，结合本案被告已经对涉案征地项目中其他被征收人房屋安置、商铺履行的实际情况，被告在履行义务时，应当为原告提供交付与此次征地项目其他被征收人位于同地段的房屋、商铺或者按照履行义务时同地段的房屋、商铺的市场价格支付相应货币补偿金。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决：一、被告皋兰县西岔镇人民政府与原告孙孝存于2013年4月22日签订的《房屋征收补偿安置协议（住宅小区楼房安置）》合法有效，双方应当履行。二、由被告兰州新区管理委员会交付原告孙孝存、杨占英位于兰州新区××小区套内建筑面积80平方米房屋或者按照履行义务时的市场价格支付相应货币补偿金，并交付与此次征地项目其他被征收人位于同地段的20平方米商铺或者同标准的货币补偿金。于本判决生效之日起30日内履行完毕。三、由被告兰州新区管理委员会支付原告孙孝存、杨占英附属物补偿费23000元、搬家补助费1000元、一次性搬迁奖励5000元、过渡补助费（其中，从2013年4月起至2018年12月的过渡补助费为54400元；从2019年1月至实际安置时，按每月800元计算）。于本判决生效之日起30日内履行完毕。四、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告兰州新区管理委员会负担。新区管委会上诉称:1.一审判决认定事实错误，上诉人不是本案适格被告。本案中，一审法院以上诉人为法定征收主体、新区政策文件由上诉人作出、《房屋征收补偿安置协议》须报上诉人审核通过为由认定上诉人为适格被告是错误的。首先，县级以上地方人民政府虽是法定的征收实施主体，但实际上西岔镇政府为本案土地征收工作的实施单位。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。应优先适用该解释确定被告。其次，上诉人制定新区范围内征收政策是上诉人行使行政管理职权的行为，与本案并无直接关系，不能由此证明委托关系的存在。再次，一审法院判决认定《房屋征收补偿安置协议》签订即生效，显然不存在须报上诉人审核通过的情形。最后，本院（2018）甘71行终183号行政裁定已明确认定上诉人非本案适格被告。2.一审判决认定事实错误，被上诉人孙孝存、杨占英在签订《房屋征收补偿安置协议》时提供虚假证据。孙孝存、杨占英在签订协议前隐瞒了其户籍不在西岔镇中川村的事实，提交的是伪造的户籍和身份信息。3.被上诉人孙孝存、杨占英不符合西岔镇××村集体征地补偿安置条件。新政发〔2011〕94号《兰州新区集体土地上房屋征收补偿与安置方案》第一条规定：“（一）本方案适用于新区规划范围内集体土地上依法修建的房屋及其附属物所有权人的安置。（二）符合下列条件的人为被安置人：在新区规划范围内具有合法宅基地、并在辖区派出所已经登记或者依法可以登记的人员。”本案中，孙孝存、杨占英的户籍直到2015年2月13日才从甘肃环县迁至西岔镇××村，且其迁移的户口类别为非农，不属于西岔镇××村集体成员，其提供的××村村委会收据、证明等证实其在××村实际拥有承包地的证据均系王永仕在担任××村村委会文书期间出具，而王永仕已因滥用职权罪被判刑。孙孝存、杨占英虽然自1998年就离开环县，但其户口一直在环县，原发包方不可能收回其承包地。根据“一户一宅”的原则，孙孝存、杨占英在甘肃环县的宅基地、承包地未被收回的前提下，其不可能在西岔镇再拥有合法的承包地和宅基地。4.一审法院适用法律错误，被上诉人孙孝存、杨占英的起诉已经超过诉讼时效。西岔镇××村所有被征地农民在2014年7月就全部安置完毕，被上诉人不在安置补偿范围内，西岔镇政府也多次明确告知其不符合安置条件，不存在磋商解决的情况，被上诉人自此时就应当知道其与西岔镇政府签订的协议已经无法履行，诉讼时效最迟应从2014年7月开始计算。上诉请求：撤销（2018）甘7101行初290号行政判决，依法改判。被上诉人孙孝存、杨占英答辩称：1.新区管委会是适格被告，一审法院的认定完全正确。首先，行政协议作为行政行为的一种，区别于一般的行政行为，兼具行政和合同的双重特征。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”新区管委会作为组织实施征收土地的主体，安排指示西岔镇政府具体实施其行政区域内征地补偿安置工作，新区管委会享有市一级的行政管理权限，属于法律规定的征收土地实施主体。其次，西岔镇政府作出行政行为的依据新政发〔2011〕94号《兰州新区集体土地上房屋征收补偿与安置方案》、新政发〔2011〕213号《兰州新区集体土地上房屋征收补偿与安置补充方案》等均由新区管委会作出。最后，孙孝存、杨占英与西岔镇政府签订的协议均须报新区管委会审核，可以认定新区管委会在本次土地征收中承担着监督管理的职责。2.孙孝存、杨占英与西岔镇政府签订《房屋征收补偿安置协议》时提供的证据资料属实。3.孙孝存、杨占英完全符合房屋征收补偿安置的条件。孙孝存、杨占英完全符合新政发〔2011〕94号《兰州新区集体土地上房屋征收补偿与安置方案》的安置条件。按该方案第一条，被安置人应在新区规划范围内具有合法宅基地，并在辖区派出所已经登记或者依法可以登记。孙孝存、杨占英既具有合法宅基地，也属于在所辖派出所依法可以登记的人员。按新政发〔2011〕213号《兰州新区集体土地上房屋征收补偿与安置补充方案》，安置对象为：2010年8月15日以前，在新区规划范围内拥有所有或绝大部分承包耕地，并在新区修建了正规主房且居住的非本地户籍农户。首先，孙孝存、杨占英自1998年移民至××村后，每人分得耕地2亩共4亩，××村委会2014年12月10日出具的《证明》载明：“兹证明孙孝存、杨占英夫妇于1998年移民至我村三社，长期居住，并且有耕地4亩。”孙孝存、杨占英女儿孙贵梅及其两个儿子于2003年移民至××村，由于当时土地稀缺，一家三口人共分得耕地4亩。2007年××村向西岔镇政府上报耕地时，由于村文书王永仕的疏忽，就把孙存孝和孙贵梅两家的耕地写在了一个合同书上，承包方写成了孙贵梅。2007年9月1日以孙贵梅为户主的承包方与××村委会签订了《皋兰县土地承包合同》，承包耕地8亩，其中有孙孝存、杨占英的4亩。该事实有王永仕的《证明》和孙贵梅出具的《土地承包情况说明》佐证。其次，孙孝存、杨占英于1999年9月取得宅基地和自留地，并在规划范围内修建了8间水泥结构的正规主房居住至今。4.孙孝存、杨占英的起诉并未超过起诉期限。2017年7月19日孙孝存、杨占英收到《信访事项处理意见书》，该意见书认为孙孝存、杨占英户口不在西岔镇辖区内，不予安置房屋。2017年7月31日孙孝存、杨占英递交《要求履行法定职责申请书》，于2017年9月4日收到《答复书》，答复称孙孝存、杨占英不符合房屋安置条件。原告系针对《答复书》诉请继续履行安置协议。尽管涉案协议签订于2013年4月22日，但孙孝存、杨占英直至2017年9月4日收到《答复书》后，才知道其权益受损。该耽误的时间不属于孙孝存、杨占英自身的原因，应当从起诉期限中扣除。本案起诉期限应从2017年9月4日起算。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人西岔镇政府辩称：1.原审认定事实不清。（1）新区管委会对《房屋征收补偿安置协议》的审核，并非属于监督管理职责，而是审查批准职责。（2）新政发〔2011〕94号补偿方案与新政发〔2011〕213号补偿方案属于两个不同安置条件，被安置对象要么择一符合，不存在同时符合的情形。一审法院完全不顾新区管委会发布上述安置方案的合法性和严谨性。（3）孙孝存、杨占英明知涉案协议是附条件而生效，且在起诉状中已自认。起诉状中陈述：“合同签订后，被告以《房屋征收补偿安置协议》要报管委会审核为由未将签订的协议留于原告。”首先，该陈述与孙孝存、杨占英当庭陈述一致。其次，上述审核程序适用于该地域被征收的村民。再次，虽然协议中约定了“本协议甲乙双方签字盖章后生效”，但又口头约定了涉案协议需经新区管委会审核的条款，应以口头约定为准，该合同属于附生效条件的合同。（4）生效协议与未生效协议之间存在诸多差别，而该差别被一审法院忽视。西岔镇政府以孙贵梅生效的《房屋征收补偿安置协议》与孙孝存未生效的《房屋征收补偿安置协议》进行比对，区别如下：①孙贵梅协议右上角盖有“已生效”章，孙存孝协议空白；②孙贵梅协议填写了“编号及搬迁时间”，孙存孝协议未填写；③孙贵梅协议填写“建设佛慈制药项目”，孙存孝协议未填写建设什么项目；④孙贵梅协议第三条填写“家庭成员常住人口统计表”,孙存孝协议未填写；⑤孙贵梅协议第六条明确填写预先发放过渡费的时间为“2013年4月22日至2014年4月21日”，孙存孝协议为“2013年4月日至2014年4月日”；⑥孙贵梅协议填写了搬迁时间，孙存孝协议未填写；⑦孙贵梅协议落款处写有孙贵梅身份证号，孙存孝协议未填写孙存孝身份证号；⑧孙贵梅协议落款处有经办人签字，孙存孝协议无。（5）涉案协议既附生效条件且条件未成就又未送达，因而未生效。2.一审法院不能运用司法权力干涉行政机关“行政首次判断权”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”一审法院脱离安置方案认定孙孝存、杨占英为安置对象是错误的，按照未生效的协议内容确定镇政府等的给付义务是错误的。3.被上诉人孙孝存、杨占英的起诉已经超过法定起诉期限。各方当事人向原审法院提交的证据已经原审法院开庭质证，证据均已随案移送本院。各方当事人在二审期间均未提交新证据。二审查明的事实与一审查明的事实一致。另查明，此次征地项目中涉及的其他被征收人房屋安置于兰州新区××小区。本院认为，本案的争议焦点是：1.新区管委会是否应当列为原审被告？2.西岔镇政府是否未按照约定履行行政协议义务？3.孙孝存、杨占英的起诉是否超过起诉期限？关于新区管委会是否应当列为原审被告的问题。《中华人民共和国合同法》第四百零二条规定：“受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。”第四百零三条第一款规定：“受托人以自己的名义与第三人订立合同时，第三人不知道受托人与委托人之间的代理关系的，受托人因第三人的原因对委托人不履行义务，受托人应当向委托人披露第三人，委托人因此可以行使受托人对第三人的权利，但第三人与受托人订立合同时如果知道该委托人就不会订立合同的除外。”第二款规定：“受托人因委托人的原因对第三人不履行义务，受托人应当向第三人披露委托人，第三人因此可以选择受托人或者委托人作为相对人主张其权利，但第三人不得变更选定的相对人。”第三款规定：“委托人行使受托人对第三人的权利的，第三人可以向委托人主张其对受托人的抗辩。第三人选定委托人作为其相对人的，委托人可以向第三人主张其对受托人的抗辩以及受托人对第三人的抗辩。”新区管委会虽然是法定的组织实施土地征收工作的主体，但在本案中，协议双方为西岔镇政府与孙存孝，新区管委会并非协议一方当事人，也没有证据证明新区管委会与西岔镇政府之间存在间接代理关系。孙存孝不能向新区管委会主张履行其与西岔镇政府所签合同约定的义务。因此，原审法院不应将新区管委会列为被告。关于西岔镇政府是否存在未按照约定履行行政协议义务行为的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”行政协议既有行政性质，又有协议性质，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法和与行政法的强制性规定并不冲突的民事法律规范的规定。从协议主体看，西岔镇政府作为协议一方与孙存孝签订涉案协议行政主体适格，孙存孝作为被征收人的代表签订协议主体亦适格。从意思表示看，西岔镇政府与孙存孝以地上附着物征收补偿为目的进行协商并达成一致后签订了涉案协议，意思表示完全真实。从协议内容而言，协议签订前，西岔镇政府作为其行政区域内土地征收工作的具体实施单位，对孙存孝、杨占英户的财产进行了入户调查、评估登记，协议中涉及被拆除房屋的位置、结构、面积等内容均由西岔镇政府按照摸底调查登记信息以及补偿安置方案填写，在核对孙孝存提供的相关资料，且孙孝存对协议内容无异议的情况下，双方签字确认，该协议依据充分，不违反法律、行政法规的强制性规定，不存在“重大且明显违法”情形。西岔镇政府主张，存在补偿安置协议要报管委会审核才能生效的程序，并且双方口头约定了涉案协议需经新区管委会审核的条款。本院认为，首先，《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准登记手续生效的，依照其规定。”法律、行政法规并未规定此类协议须经办理批准登记手续才生效。其次，西岔镇政府提交的证据不足以证实存在这样的口头约定。涉案协议第十五条明确约定“本协议甲乙双方签字盖章后生效”，并未约定附生效条件。涉案协议上加盖了西岔镇政府及其法定代表人印章，孙存孝签了字。西岔镇政府还主张，该政府与孙孝存签订的协议与该政府与孙贵梅签订的协议不一致。本院认为，从涉案协议与西岔镇政府和孙贵梅之间所签协议的内容不尽一致，并不能得出涉案协议无效的结论。新区管委会主张，为孙孝存出具其夫妇及女儿孙贵梅、外孙先后移民至××村并分得耕地、由于村上工作疏忽将孙孝存和孙贵梅两家的耕地写在了一个合同书上的证明的××村委会原文书王永仕已因滥用职权罪被判刑，其证据不应采信，孙孝存户不具备安置资格。本院认为，王永仕并非因为给孙孝存出具证明而被判刑。孙孝存户土地被征收前，在××村拥有合法宅基地，也属于在所辖派出所依法可以登记的人员，符合新政发〔2011〕94号《兰州新区集体土地上房屋征收补偿与安置方案》提出的安置对象条件。同时，孙孝存户于2010年8月15日前已经迁居兰州新区，在兰州新区规划范围内拥有承包耕地4亩，并修建了正规主房且居住，符合新政发〔2011〕213号《兰州新区集体土地上房屋征收补偿与安置补充方案》提出的安置对象条件。故新区管委会的观点不能成立。综上，涉案协议有效。西岔镇政府存在未履行行政协议约定义务的问题。关于孙孝存、杨占英的起诉是否超过起诉期限的问题。行政协议行为不同于一般的行政行为。本案中，双方当事人签订的是征收补偿协议。征收补偿工作存在牵扯面广、涉及程序多、问题复杂等特点，时间跨度往往很大，有的会长达数年。协议签订时，有些条款比较笼统。协议履行中，往往会出现签约时没有完全考虑到的问题，双方会反复磋商。况且，本案中，双方并未约定西岔镇政府交付安置房屋的具体时间。另外，从协议第六条关于西岔镇政府预先发放12个月过渡费，之后按实际过渡时间发放过渡费的约定来看，双方均已预见到实际安置房屋时间在签约时无法确定。新区管委会主张，西岔镇××村所有被征地农民在2014年7月就全部安置完毕，被上诉人不在安置补偿范围内，西岔镇政府也多次明确告知其不符合安置条件，不存在磋商解决的情况。对此，新区管委会应当举证证明所有被征地农民在2014年7月就全部安置完毕，并且应当举证证明西岔镇政府已将不予安置的决定告知孙孝存、杨占英。新区管委会提交的证据不足以支持其主张成立。2017年7月19日，孙孝存收到《信访事项处理意见书》，西岔镇政府告知其原拆迁协议作废，将与其签订货币补偿协议。2017年9月4日，孙孝存收到西岔镇政府作出的《关于答复书》，明确告知孙孝存户不符合房屋安置条件，不能确定其为适格的被安置人员。孙孝存、杨占英在收到该答复书后，才知道西岔镇政府拒绝履行征收补偿协议。该答复书没有告知孙孝存、杨占英不服西岔镇政府拒绝履行行政协议行为的诉权和起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”因此，孙孝存、杨占英的起诉期限应从收到该答复书后知道或应当知道起诉期限之日起计算。孙孝存、杨占英于2017年12月15日起诉，并未超过法定起诉期限。新区管委会和西岔镇政府关于孙孝存、杨占英的起诉已经超过起诉期限的上诉理由不成立。但原审判决引用上述司法解释名称错误，本院予以指正。关于原审法院判决是否正确的问题。合法有效的行政协议对当事人具有法律约束力，应当得到履行。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”本案中，孙孝存户已按照协议约定履行了腾房搬离义务，西岔镇政府应当依约履行安置房屋、支付补偿款、奖励商铺及资金的相关义务。但西岔镇政府超过约定的期限仍未履行义务。孙孝存、杨占英要求履行安置80平方米房屋、奖励20平方米商铺，以及支付附属物补偿费、过渡补助费、搬家补助费、一次性搬迁奖励的诉讼请求成立，应当予以支持。逾期过渡补助费仍应按照合同约定标准计算至实际安置时。关于安置房屋及奖励商铺的履行，根据公平补偿的基本原则，结合西岔镇政府已经对涉案征地项目中其他被征收人房屋安置、商铺履行的实际情况，西岔镇政府在履行义务时，应当为孙孝存户交付与此次征地项目其他被征收人位于同地段的房屋、商铺。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”由于新区管委会并非本案适格被告，原审法院判决由其继续履行协议，并不正确。综上，上诉人的部分上诉理由成立，本院应予支持。原审法院判决认定事实清楚，适用法律错误，应予改判。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、维持兰州铁路运输法院（2018）甘7101行初290号行政判决的第一项、第四项；二、撤销兰州铁路运输法院（2018）甘7101行初290号行政判决的第二项、第三项；三、由被上诉人皋兰县西岔镇人民政府交付被上诉人孙孝存、杨占英位于兰州新区彩虹城小区套内建筑面积80平方米房屋，并交付与此次征地项目其他被征收人位于同地段的20平方米商铺，于本判决生效之日起30日内履行完毕。四、由被上诉人皋兰县西岔镇人民政府支付被上诉人孙孝存、杨占英附属物补偿费23000元、搬家补助费1000元、一次性搬迁奖励5000元及过渡补助费（其中，从2013年4月起至2018年12月的过渡补助费为54400元；从2019年1月至实际安置时，按每月800元计算），于本判决生效之日起30日内履行完毕。一、二审案件受理费各50元，均由皋兰县西岔镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  马世元审判员  潘海义审判员  范赣鑫二〇一九年七月二十九日书记员  王 瑞附：本判决适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。