广东省汕尾市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)粤15行审复7号复议申请人海丰县自然资源局（原申请执行人海丰县国土资源局），地址：广东省汕尾市海丰县红城大道铜钱山路段。法定代表人林某某，局长。委托代理人林小亚，该局执法监察大队工作人员委托代理人郭智明，广东愿力律师事务所律师。被申请人（原被执行人）海丰县新通机动车驾驶员培训有限公司，地址：广东省海丰县城东镇。法定代表人黄养群。复议申请人海丰县自然资源局不服广东省汕尾市城区人民法院（2019）粤1502行审6号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。复议申请人海丰县自然资源局以被申请人海丰县新通机动车驾驶员培训有限公司（以下简称新通公司）未经批准，擅自在位于公平镇平新村委老桔仔园村的土地上动工建设机动车驾驶培训场及配套设施，占地面积13710平方米（采矿用地12824平方米、自然保留地886平方米）的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，复议申请人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定向被申请人发出海国土资监字[2018]35号《行政处罚决定书》，被申请人既没申请复议，没向人民法院提起诉讼，又不履行处罚决定为由，向汕尾市城区人民法院申请强制执行上述《行政处罚决定书》确定的处罚事项：没收海丰县新通机动车驾驶员培训有限公司（法人代表：黄养群）在非法占用的13710平方米土地上新建的建筑物及其他设施。原审法院查明，涉案土地位于海丰县公平镇平新村委老桔仔园村，占地面积13710平方米，经对照《海丰县土地利用总体规划图（2010-2020年）局部》，其中12824平方米的土地规划情况属采矿用地，886平方米土地属自然保留地。2018年6月12日，海丰县自然资源局对新通公司的用地情况进行调查，发现该公司未经批准，擅自在涉案土地上动工建设机动车驾驶培训场及配套设施，对其违法行为立案后，认为该公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据该法第七十六条的规定，拟对该公司作出处罚。在作出行政处罚决定之前，海丰县自然资源局对新通公司作出并送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述、申辩及听证的权利，新通公司在规定期限内没有提出申辩和听证要求。2018年7月12日，海丰县自然资源局对新通公司作出海国土资监字〔2018〕35号《行政处罚决定书》，没收该公司在非法占用的13710平方米土地上新建的建筑物及其他设施，并告知新通公司享有申请复议及提起行政诉讼的权利和期限，处罚决定书于同日送达给新通公司。新通公司在法定期限内没有申请行政复议或者提起行政诉讼，又没有履行尚未履行的义务。2019年2月20日县海丰县自然资源局向原审法院申请强制执行上述《行政处罚决定书》所确定的处罚事项。在申请强制执行前，海丰县自然资源局履行了催告义务。另查明，依据《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地”的规定和参照《县级土地利用总体规划编制规程（TD/T1024—2010）》的附录A“土地规划用途分类及含义”，采矿用地属于建设用地类别，自然保留地属于未利用地（其他土地）类别。原审法院认为，新通公司在未经批准的情况下，擅自在位于海丰县公平镇平新村委老桔仔园村的13710平方米土地上动工建设机动车驾驶培训场及配套设施，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，海丰县自然资源局可依据该法第七十六条的规定对被执行人进行处罚。但涉案13710平方米土地中，其中12824平方米采矿用地属于建设用地类别，非法占地符合土地利用总体规划，申请执行人可依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”的规定进行处罚；另外886平方米自然保留地属于未利用地类别，非法占地不符合土地利用总体规划，海丰县自然资源局不可依据该条“对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”的规定进行处罚，而应依据该条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地”的规定进行处罚。综上，海丰县自然资源局没有区分土地规划用途分类情况，对新通公司非法占用土地的行为一并作出没收在非法占用的13710平方米土地上新建的建筑物及其他设施的行政处罚，适用法律错误。海丰县自然资源局申请强制执行的处罚事项，依法不予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条，《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第二款、第三款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条的规定，裁定：不准予强制执行申请执行人海丰县自然资源局对被执行人海丰县新通机动车驾驶员培训有限公司作出的海国土资监字〔2018〕35号《行政处罚决定书》所确定的“没收新通机动车驾驶员培训有限公司（法人代表：黄养群）在非法占用的13710平方米土地上新建的建筑物及其他设施”的处罚事项。复议申请人海丰县自然资源局申请复议称，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款及第七十六条的规定，土地行政主管部门对违法用地的地上建筑物处理方式有没收和拆除两种方式。对于符合土地利用总体规划的，处理方式是没收，对于不符合土地利用总体规划的，法律并未一律规定拆除，仅仅是规定擅自将农用地改为建设用地的，应当拆除，而擅自将未利用地改为建设用地的，是应当拆除还是没收并未明确规定。本案中，新通公司非法占用并建筑使用的土地面积是13710平方米，其中12824平方米的土地是采矿用地，属于建设用地类别，886平方米的土地是自然保留地，属于未利用地。而该886平方米土地与12824平方米的土地已经由新通公司建成建筑物。海丰县自然资源局对新通公司非法占用12824平方米土地的行为作出处以没收建筑物的处罚决定时，一方面考虑到建筑物的整体性，一方面也考虑到没收建筑物比拆除建筑物的处罚力度较轻，并对886平方米土地上的建筑物一并作出予以没收的行政处罚。原审法院适用法律错误，海丰县自然资源局作出处罚决定具有充分的法律依据，依法应当强制执行。经审理查明，原审法院查明的事实清楚，本院予以确认。另查明，本案申请执行人原海丰县国土资源局，由于机构改革，该局的行政职能已于2019年3月6日划入新组建的海丰县自然资源局。为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款“国家编制土地利用总体规划，划定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”及第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。”的规定，该条虽未对非法占用未利用地上新建建筑物和其他设施的处理方式予以明确，但对于非法占用的土地应责令退还已经明确。本案中，对新通公司在非法占用的未利用地886886平方米的的土地上的建筑物应如何处理的问题，本案属非诉审查案件，考虑到建筑物的整体性，国土部门适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定作出一并予以没收的行政处罚决定，并无不当，且不存在程序违法和侵犯国家、集体、个人合法权益的情形，应准予执行。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第二款的规定，裁定如下：一、撤销广东省汕尾市城区人民法院（2019）粤1502行审6号行政裁定；二、准予复议申请人海丰县自然资源局依法强制执行被申请人海丰县新通机动车驾驶员培训有限公司作出的海国土资监字〔2018〕35号《行政处罚决定书》所确定的“没收新通机动车驾驶员培训有限公司在非法占用的13710平方米土地上新建的建筑物及其他设施”的处罚事项。本裁定送达后即发生法律效力。审判长  吴俊杰审判员  马丹娜审判员  麦莉美二〇一九年七月二十九日法官助理蔡素芬书记员叶思思