山东省淄博市淄川区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁0302行初19号 原告淄博市淄川区麓山梅花鹿良种繁育中心，住所地淄川区龙泉镇麓村。 代表人焦守禄，经理。 被告淄博市自然资源局，住所地张店区人民西路36号。 法定代表人孙中华，局长。 第三人淄博玉川建设投资有限公司，住所地淄川区般阳路275号。 法定代表人戴晓军，董事长。 原告淄博市淄川区麓山梅花鹿良种繁育中心不服被告淄博市自然资源局规划意见一案，于2019年5月28日向本院提起诉讼。本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。 原告淄博市淄川区麓山梅花鹿良种繁育中心诉称，2016年2月1日，被告出具的关于淄川区孝妇河（般河）流域生态修复河综合治理工程的规划意见，认定淄川区孝妇河（般河）流域生态修复河综合治理工程符合城乡规划。现将军路街道办事处公孙村村民委员会依据该意见提出与原告解除双方于2001年3月签订的荒山承包合同书，侵害原告承包权；且该意见违反城乡规划法律规定，在作出规划意见前未依法通知并听取作为利害关系人原告的意见，剥夺了原告的合法权益。被告行为违法并侵害原告合法权益，特向贵院提起诉讼，请求法院依法判决。判令撤销被告出具的关于淄川区孝妇河（般河）流域生态修复河综合治理工程的规划意见；本案诉讼费用由被告承担。 被告淄博市自然资源局辩称，一、起诉人与被诉行政行为无利害关系，原告主体不适格。《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》(法释〔2018〕1号)第五十四条规定，起诉人提起诉讼时应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。第六十九条规定，已经立案但不符合行政诉讼法第四十九条规定的，应当裁定驳回起诉。在本案中，起诉人在提起本案诉讼时所提供的材料并不能证明与答辩人作出的规划意见存在利害关系。同时，被诉行政行为是答辩人依据《淄博市城市总体规划---淄川城区用地规划图》（2011-2020年）就拟开工的建设工程是否属于相应规划用地范围作出的客观性描述，不会减损行政相对人及利害关系人的权利或增加其义务。二、被诉行政行为属过程性行为，非行政诉讼案件的受理范围。《最高人民法院关于适用的解释》(法释〔2018〕1号)第一条第二款规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条规定，不符合法定起诉条件的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国河道管理条例》（2011）第十一条规定，修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送河道主管机关审查同意。未经河道主管机关审查同意的，建设单位不得开工建设。对于本案而言，涉案工程属于河道生态修复和综合治理工程，有权做出相应施工许可的审批机关为河道主管机关。答辩人作出的规划意见仅仅是依据相关城乡总体规划图就涉案工程所处位置是否符合相关规划进行的确认，属程序性行为，非对外审批行为。涉案建设工程能否施工，最终取决于河道主管机关作出的审批。三、起诉人的行为构成重复起诉。《最高人民法院关于适用的解释》(法释〔2018〕1号)第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。第六十九条的规定，已经立案的重复起诉案件，应当裁定驳回起诉。第一百零六条第三款规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，后诉与前诉在当事人、诉讼标的、诉讼请求三个方面均相同，属于重复起诉。《中共淄博市委机构编制委员会关于做好市自然资源局有关派出机构组建调整有关事项的通知》（淄编〔2019〕18号）中明确指出，将原市规划局淄川分局更名为淄博市自然资源局淄川规划管理办公室，且性质为市自然资源局的派出机构。在本案中，2018年12月6日，起诉人曾以原淄博市规划局淄川分局(现淄博市自然资源局淄川规划管理办公室）为被告向淄川区人民法院就本案被诉行政行为提起诉讼。2018年12月24日，淄川区人民法院作出裁定，认定其与本案被诉行政行为没有利害关系，不具备原告主体资格，裁定驳回起诉。2019年5月21日，起诉人又以答辩人为被告提起本诉。两次诉讼在当事人、诉讼标的和诉讼请求方面均相同。虽然前诉的被告为淄博市规划局淄川分局，是淄博市规划局的派出机构，适格的被告应为淄博市规划局。淄博市规划局基于机构改革被撤销，相应城乡规划管理职能由答辩人继续行使。依据上述司法解释的相关规定，两案的适格被告实质上为同一主体，已构成重复起诉，已经立案的重复起诉案件，应当裁定驳回起诉。四、被诉行政行为合法。原淄博市规划局作为淄博市的城乡规划管理部门有权对相关工程的建设是否符合城乡规划作出认定。经查，2015年12月18日，原淄博市环保局淄川分局对淄川区孝妇河（般河）流域生态修复和综合治理工程（以下简称该工程)出具审批意见，通过其项目的环境影响报告表，确认该项目能够达到环境保护要求。2016年1月13日，原淄博市国土资源局淄川分局出具证明，明确该工程不新占用耕地。2016年1月19日，淄川区发展和改革局批复对该工程项目可行性研究报告以及项目节能登记备案意见。2016年2月26日，淄博玉川建设投资有限公司向原淄博市规划局的派出机构淄川分局提交关于办理淄川区孝妇河（般河）流域生态修复和综合治理工程规划手续的申请。根据《淄博市城市总体规划（2011—2020年）》中淄川区用地规划图，确认该项目位于城区建设用地范围之内，符合相关规划。综上所述，本案起诉人的起诉不符合法定条件，建议人民法院依法驳回原告起诉。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，建设用地规划许可是城市规划主管部门对建设项目的位置、用地性质、面积和范围等内容是否符合城市规划作出的确认行为。本案被告出具的关于淄川区孝妇河（般河）流域生态修复河综合治理工程的规划意见，只是认定淄川区孝妇河（般河）流域生态修复河综合治理工程符合城乡规划，不涉及原告荒山承包合同，案涉的规划意见本身并不会直接影响原告的合法权益。原告与被告作出的规划意见没有法律上的利害关系，不具备原告主体资格。原告的起诉不符合起诉的条件，依法应予驳回。对于被告出具的关于淄川区孝妇河（般河）流域生态修复河综合治理工程的规划意见原告曾于2018年12月11日向本院提起诉讼，被本院依法裁定驳回起诉，原告再次起诉属于重复起诉，依法应当驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定：人民法院经阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的可以迳行驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告淄博市淄川区麓山梅花鹿良种繁育中心的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  白佳海 人民陪审员  张艳婕 人民陪审员  王 贞 二〇一九年七月二十六日 法官助理孙苗苗 代理书记员  张 雪