福建省南平市延平区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0702行初13号 原告福建省富之达房地产有限公司,住所地南平市建阳区徐市镇宸前村十字路口，统一社会信用代码：91350784689369309N。 法定代表人张伟聪，总经理。 委托代理人郭宜泉，福建瀛榕律师事务所律师。 委托代理人黄秀勇，福建远东大成律师事务所律师。 被告南平市建阳区自然资源局，住所地南平市建阳区潭城街道新建路1号，统一社会信用代码：11350784MB18620084。 法定代表人叶春华，局长。 委托代理人张建才、姚国瑞，福建鼎才律师事务所律师。 被告南平市建阳区人民政府，住所地南平市建阳区城关人民路28号，统一社会信用代码：113507840039763249。 法定代表人魏敦盛，区长。 委托代理人何文，南平市建阳区人民政府工作人员。 委托代理人徐贵平，福建熹微律师事务所律师。 原告福建省富之达房地产有限公司(以下简称富之达公司）不服被告南平市建阳区自然资源局（原建阳市国土资源局，以下简称被告一）、被告南平市建阳区人民政府（以下简称被告二）闲置土地无偿收回一案，于2019年1月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年4月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月29日公开开庭审理了本案。原告富之达公司的委托代理人郭宜泉、黄秀勇，被告一的副局长林坤新及其委托代理人张建才、姚国瑞，被告二的副区长叶清勇及其委托代理人何文、徐贵平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告一于2018年8月17日作出潭国土资综[2018]210号《南平市建阳区国土资源局关于收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称《收回决定书》），认为因原告自身原因闲置土地已超过两年，决定无偿收回国有建设用地使用权。 被告一作出收回决定所适用的法律依据为《闲置土地处置办法》第十四条的规定。 被告二于2019年1月16日作出潭政复决字[2019]第1号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定维持被告一作出的《收回决定书》。 原告富之达公司诉称，2012年6月28日，案外人柯孙松以出让方式取得位于南平市建阳区徐市镇宸前村十字路口土地(编号为JY2012011，以下简称宸前村出让土地)使用权,出让土地面积为22836平方米,土地用途为商服、住宅用地。2012年9月20日,被告一、柯孙松、原告富之达公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》,柯孙松将该地块的使用权转让给原告开发经营。同日，被告一与原告签订《国有建设用地交地确认书》。根据协议约定,该宗地建设项目须在2013年6月28日之前动工、2016年6月28日之前竣工。原告取得讼争土地后由于开发条件不成熟,周边相关生活配套及设施不全，未达到三通一平,且宗地下存在国防光缆、农民因征地补偿遗留问题信访、开发区规划设计变更等政府原因,讼争土地客观上不具备开发条件。原告三次申请延迟开、竣工时间,但讼争土地仍不具备开发条件。2017年4月，原告向被告二提出申请,同意政府收储讼争土地,被告二有关领导也作出批示,同意收储编号为JY2012011的宸前村出让土地,此后原告在等待被告二的土地收储文件和做好收储前期的准备工作。2018年8月17日,被告一作出《收回决定书》，决定无偿收回宸前村出让土地的使用权。原告对该《收回决定书》不服,向被告二申请复议，2019年1月16日,被告二作出《行政复议决定书》,维持被告一作出的《收回决定书》。 原告认为,二被告认定讼争土地延迟开发是由于原告自身原因造成的,事实认定及适用法律错误。该地块开发延误并非企业原因造成,而是地块开发的条件不成熟,存在诸如国防光缆、拆迁补偿不到位农民信访、规划设计变更等政府自身原因。根据《闲置土地处置办法》第八条第(二)至(六)项规定,这—责任应由政府承担,不能把责任转嫁给原告；且原告己在讼争土地上投入了2000多万元(含土地出让金、勘探费、设计费、建设售楼部、沙盘等),二被告在本案讼争土地不具备开发的条件下，认定是闲置土地与客观事实不符,在政府确定要收储土地的情况下，又无偿收回土地的行为严重侵害了原告的合法权益,也违背了福建省委省政府出台的《关于加快民营企业发展的若干意见》中要依法保护民营企业合法权益的精神。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起诉讼,请求人民法院依法判决：1、撤销被告一作出的《收回决定书》；2、撤销被告二作出的《行政复议决定书》。 原告富之达公司提供以下证据：1、国有建设用地使用权出让合同（以下简称《出让合同》），2、用地规划控制指标及要求，3、往来结算票据和土地使用权出让金票据，共同证明2012年6月28日,案外人柯孙松以出让方式取得编号为JY2012011的宸前村出让土地。4、国有建设用地使用权变更协议，5、国有建设用地交地确认书，6、国有土地使用权证，共同证明2012年9月20日,案外人柯孙松将该地块的使用权转让给原告富之达公司开发经营。7、关于申请延期项目动工时间的报告，8、2013年8月26日补充协议、2014年7月2日补充协议、2015年6月18日补充协议，共同证明讼争土地由于开发条件不成熟,周边相关生活配套及设施不全、未达到三通一平,且存在国防光缆、农民信访、开发区规划设计变更等政府原因,原告三次申请延迟开、竣工时间。9、关于请求区委区政府领导帮助落实解决我公司项目开发前期问题的报告，10、国防光缆迁改函，11、改迁补偿协议书，12、缴款通知书和缴款回单，13、国防光缆照片，共同证明讼争土地经延期开、竣工时间后，国防光缆问题仍未解决,经多次协商,在2018年3月南平长途线务局才同意与原告签订改迁协议书。14、告知书，15、土地收购补充合同，16、结算凭证，17、协议书，18、工商银行电子回单，19、征地协议书，20、照片，共同证明由于拆迁补偿不到位,在原告支付60多万元补偿款后,土地征收补偿问题仍未解决。21、水质检测报告，证明原告为解决饮水问题,进行打井并进行水质检测。22、规划图，证明讼争地块总体规划变更。23、同意政府收储（回）JY20122011号地块用地的报告，证明由于地块不具备开发条件,2017年4月，原告向建阳区政府提出申请,同意政府收储讼争土地,区政府有关领导作出批示,同意收储编号为JY2012011的出让土地。24、闲置土地认定书，25、《收回决定书》，26、行政复议决定书，共同证明被告一作出《收回决定书》,无偿收回讼争土地，原告不服,向被告二申请复议,被告二作出维持决定。27、福建省建筑工程施工图文件审查合同、增值税通用发票，28、全程营销代理委托合同、银行转账凭证、收款收据，29、广告制作合同书、收款收据，30、建设工程设计合同、银行转账凭证、增值税普通发票，31、户型设计委托制作合同，32、油漆合同，33、模型制作合同、银行转账凭证、收款收据，34、建设工程造价合同，共同证明原告在第三次申请延期动工后,进行了动工前的各项准备工作,并与相关单位签订协议,支付相应的款项,已具备施工条件。34、讼争土地总平面图，证明讼争土地上因有一条国防光缆穿过导致原告无法进行施工，经过多方协调直至2018年3月南平长途线务局才同意迁移。35、入园大道二期道路平面总体设计图，证明因开发区规划设计变更,开发区入园大道穿过讼争土地。由于政府规划调整,原告几次报送施工方案,规划部门均不予受理,导致原告无法进行施工。36、2016年国防光缆迁改函，37、2017年国防光缆迁移函，38、2018年国防光缆迁改函，证明讼争地块不符合开发条件。39、面积测量报告。 被告一辩称，本局所作出的《收回决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告要求撤销的诉请缺乏依据。一、原告未能按约定期限动工建设，导致国有建设用地闲置两年以上是既定的事实。2012年6月28日，经招拍挂程序后，柯孙松以出让方式取得了本案讼争地块使用权，签订有《出让合同》。同年9月20日，经三方协商后，该地块使用权转让给福建省金螺达贸易有限公司开发经营。2015年11月，该公司更名为福建省富之达房地产有限公司。其中《出让合同》第十六条约定：受让人同意本合同项下宗地建设项目在2013年6月28日之前开工，在2016年6月28日之前竣工。如受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不能超过一年。根据该约定，在合同签订后，因各种原因不能如期开工，原告前后三次申请延建，经区土地管理委员会研究后，每次均同意开竣工延期一年；即经被告一同意后，根据双方于2015年6月18日最后一次所签订的《出让合同补充协议》确定：最终该项目动工时间延期至2016年6月28日之前，竣工时间延期至2019年6月28日之前。虽然原告在申请延建时书面承诺“我公司保证在2016年6月28日前动工建设，否则同意政府按有关规定处理”，但延建补充协议签订后，原告仍未按要求和承诺动工建设。据此，被告一于2015年9月14日向原告送达了《开工建设提醒通知单》，于2017年3月29日再次向原告送达了《关于要求JY2012011号地块如约按期开竣工的函》，督促原告抓紧时间开工建设，但原告置若罔闻，继续将该土地予以闲置；至2018年8月21日被告一向原告送达《收回决定书》时，该地块土地的闲置时间近两年零二个月，早已超过法定（约定）的最长闲置期限。 二、被告一作出《收回决定书》的主要法律依据为《闲置土地处置办法》第十四条：除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《土地管理法》第二十六的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。 三、被告一作出行政决定行为的程序合法。根据2015年6月18日最后一次所签订的《出让合同补充协议》约定，原告的项目动工时间应在2016年6月28日之前，竣工时间为2019年6月28日之前。因原告未能按约定时间开工建设，为此被告一两次向原告发出督促函，以督促原告抓紧时间开工建设，但原告仍以各种理由予以拖延，将该地块土地予以闲置。2018年2月8日，被告一依法向原告送达了《闲置土地调查通知书》，正式就土地主管部门已对案涉宗地展开调查的情况予以告知。后在确认案涉宗地为闲置土地的基础上，被告一根据《闲置土地处置办法》第十五条“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。”的规定，于2018年6月14日向原告送达了《闲置土地认定书》及《闲置土地听证告知书》，并应原告申请于2018年7月6日组织召开了闲置土地听证会。经听证合议后作出认定：案涉宗地实际闲置时间已满两年以上，属《闲置土地处置办法》第十四条第（二）款规定之情形。根据规定，报经被告二批准（潭政综[2018]243号）后，被告一于2018年8月21日向原告送达了《收回决定书》，决定无偿收回宸前村出让土地的使用权。 综上，被告一系建阳区域内土地的行政主管部门，在原告未能按约定进行开工建设而将国有建设用地闲置后，针对原告的违约行为进行了（开工建设的）督促；且在原告将国有建设用地予以闲置可能涉嫌违法的情况下，被告一也及时启动了相应的监督管理机制，根据《闲置土地处置办法》的相关规定予以调查、处理；依法召开了闲置土地听证会，在确认原告实际闲置土地满两年的违法事实后，经被告二批准，依法作出了《收回决定书》，决定无偿收回讼争地块的使用权。被告一作出的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，故原告要求撤销被告一作出的行政行为的诉请缺乏事实依据，依法应予以驳回。 被告一在法定期限内提供以下证据、依据：第一组证据：1、《2012年度建阳市土地管理委员会专题会议纪要（2）》（[2012]18号），2、《建阳市人民政府关于实施建阳市徐市镇原鸿茂千色活性炭有限公司国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》（潭政综[2012]164号）（含附件），3、《建阳市人民政府关于建阳市徐市镇原鸿茂千色活性炭有限公司已收储地块由工业用地转为商住用地的批复》（潭政综[2012]167号），4、《关于建阳市徐市镇原泓茂千色活性炭有限公司已收储地块由工业用地转为商住用地的请示》（潭土收储[2012]74号），5、《建阳市徐市镇宸前村地块用地规划控制指标及要求》（潭建[2012]规字23号）（含附件），6、《福建省人民政府关于建阳市2012年度第六批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地[2012]425号），7、《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》，8、《出让合同》（含附件），9、《要求变更报告》，10、2012年《变更协议》、《变更协议》，11、《国有建设用地交地确认书》（含附图），12、2013年、2014年、2015年《补充协议》三份，13、《关于申请延期项目动工时间的报告》两份，14、2014年、2015年《承诺书》两份，15、《关于申请变更主体的报告》，以上证据共同证明：（1）位于建阳区徐市镇宸前村路口的地块原属四级工业用地，经审批后依法转变为商住用地，并经挂牌出让的方式由案外人柯孙松取得该地块使用权（签订有《出让合同》。经二次主体变更后，由原告依法取得该案涉地块的国有建设用地使用权。（2）《出让合同》第十六条约定：受让人同意本合同项下宗地建设项目在2013年6月28日之前开工，在2016年6月28日之前竣工。受让人如不能按期开工，因提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不能超过一年。而在合同签订后，因各种原因不能如期开工，原告前后三次申请延建，经区土地管理委员会研究后，每次均同意开、竣工时间延期一年，即经被告一同意后，双方于2015年6月18日最后一次签订的《出让合同补充协议》明确：最终该项目动工时间延期至2016年6月28日之前，竣工时间延期至2019年6月28日之前。原告在申请延建时书面承诺“我公司保证在2016年6月28日前动工建设，否则同意政府按有关规定处理”。（3）《出让合同》第三十二条：受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。现原告作为案涉土地的受让人，将本需在2016年6月28日之前开工建设的土地予以闲置，且闲置的时间满两年而未实施开工建设，其行为不仅违约，且违反了土地管理法的禁止性规定，故原告依法应承担闲置土地被无偿收回的法律责任。 第二组证据：16、《开工建设提醒通知单》，17、《建阳区国土资源局关于要求JY2012011号地块如约按期开竣工的函》，18、《建阳区国土资源局闲置土地调查通知书》，19、《闲置土地调查书》送达回证，20、《询问笔录》，21、《授权委托书》，22、富之达公司闲置土地照片，23、《富之达公司闲置土地的调查报告》，24、《建阳区人民检察院建议书》，25、《建阳区国土资源局关于富之达公司闲置土地办理情况的报告》，26、《闲置土地认定书》（潭国土闲置认[2018]2号）及送达回证、照片，27、《闲置土地处置听证权利告知书》及送达回证，28、《听证通知书》（附邮寄快递单），29、《听证申请书》，30、《国土资源听证会签到表》，31、《授权委托书》，32、《福建利凯律师事务所函》，33、《听证笔录》，34、《听证员合议纪要》，35、《建阳区国土资源局关于富之达公司闲置土地处置方案的请示》（潭国土资综[2018]173号），36、《建阳区国土资源局关于富之达公司闲置土地方案的批复》（潭政综[2018]243号），37、《收回决定书》（潭国土资综[2018]210号）及送达回证、快递查询单，第二组证据共同证明：（1）鉴于原告未能按约定时间开工建设，被告一于2015年9月14日向其送达了《开工建设提醒通知单》、2017年3月29日，第二次向原告送达了《关于要求JY2012011号地块如约按期开竣工的函》，以督促原告抓紧时间开工建设，但原告未能开工建设，持续将案涉土地予以闲置的情况。（2）作为土地行政主管部门，被告一依法定程序对原告闲置国有建设用地予以立案调查，依法向原告送达了《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》及《闲置土地听证告知书》，并应原告申请于2018年7月6日组织召开了闲置土地听证会。最后作出认定：案涉宗地实际闲置时间已满两年以上，属《闲置土地处置办法》第十四条第（二）款规定之情形。在报经被告二批准（潭政综[2018]243号）后，被告一于2018年8月21日向原告送达了《收回决定书》，决定无偿收回宸前村出让土地的使用权。该决定系被告一的履职行为，程序合法且适用法律正确。 法律依据：38、《中华人民共和国土地管理法》，39、《福建省实施办法》，40、《闲置土地处置办法》，以上证据共同证明被告一负责建阳区域内土地的统一管理和监督工作；针对原告未动工开发满两年的闲置土地，报经人民政府批准后作出的无偿收回国有建设用地使用权的决定，系被告一依法履职的行为。 被告二辩称，一、被告二作为地方人民政府有权受理行政复议申请并有权依法作出相应的行政复议决定。根据《行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，被告二受理原告不服被告一作出的《收回决定书》提起的行政复议申请，并作出维持的行政复议决定，属依法履职行为。 二、被告二作出的行政复议决定，符合法定程序。1、2018年10月18日，被告二收到原告的行政复议申请，10月22日，作出《行政复议申请受理通知书》，告知原告行政复议申请已依法受理。2、10月24日，被告二向被告一发出《提出答复通知书》，要求其在10日内作出书面答复并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料等。3、因涉案事实情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，同年12月10日，经政府负责人批准，将行政复议审理期限延长至2019年1月18日，并分别告知原告和被告一。4、2019年1月16日，经被告二集体研究审核后，作出《行政复议决定书》，决定维持被告一作出的《收回决定书》，并分别送达原告及被告一。 三、被告二作出的行政复议决定维持《收回决定书》所依据事实和理由。（一）认定事实。2012年9月20日，原告与案外人柯孙松、被告一签订《出让合同变更协议》取得讼争地块土地使用权，原《出让合同》约定的最迟开竣工时间为2013年6月28日、2016年6月28日。后原告因各种原因未能在确定期限内开工建设，前后三次申请延迟开、竣工时间，建阳区土地管理委员会均同意原告的申请。最后一次申请将开工时间延期到2016年6月28日前，竣工时间延期到2019年6月28日前。此后原告仍然未按规定时间如期动工建设。被告一经过前期对原告进行提醒、督促、听证等程序后，最终于2018年8月21日对原告作出《收回决定书》。（二）维持决定的理由。1、原告所称的“国防光缆没迁移”的理由不能成立。原告受让该地块时国防光缆已客观存在，且原告接收该地块时未持任何异议；原告先后3次申请延期理由均未涉及国防光缆问题；国防光缆不属于“无法动工开发”情形。2、原告所称“征地补偿款未落实”的理由，无法令人信服。原告2015年第3次申请延期开、竣工时间，所持理由仅为该地块上方有高压电缆，未有提及征地补偿款未落实，被告二有理由认为征地补偿款问题已解决，原告现持该理由不具说服力。3、原告所称的“大道改造变更、工业园区总体规划变更”等事项，由于不会实际影响到原告对受让地块的如期开工建设，不能成为其闲置土地超过2年的抗辩理由。4、原告所称的“自来水及生活污水排放管道未接通”的理由，自来水及生活污水排放管道的接通问题系原告依据合同需由其自身与自来水公司相互配合完成的义务，该义务不属于政府、政府有关部门。原告的上述4点理由均不符合《闲置土地处置办法》第八条规定的六种情形。5、原告受让的JY2012011号地块经3次申请延期开、竣工时间，最后延期至2016年6月28日前动工，截止2018年8月21日被告一作出《收回决定书》时，闲置土地确已超过2年。 综上所述，被告一认定原告因自身原因闲置受让JY2012011号地块2年以上，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，决定内容适当。被告二受理行政复议申请，已充分履行复议审查职责，作出的《行政复议决定书》完全正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告二在法定期限内提供以下证据、依据：第一组证据：1、《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，证明被告二对本案讼争事项依法具有行政复议的职权。第二组证据：2、《行政复议申请书》及委托手续，3、《收回决定书》，4、《行政复议案件立案审批表》，5、《行政复议申请受理通知书》，6、《送达回证》及快递单，7、《提出答复通知书》，8、《送达回证》，9、《行政复议延期审理通知书》，10、《审核签发文稿》，11、《送达回证》及快递单，12、《行政复议决定书》，13、《审核签发文稿》，14、《送达回证》，15、EMS特快专递单，以上证据2-15共同证明被告二自行政复议程序立案起至行政复议程序结束，期间的程序皆符合法律规定。第三组证据：被告一作出被诉行政行为的事实证据和程序性证据。16、被告一的《行政复议答复书》，证明被告一就原告提起行政复议申请，向被告二作出书面的事实及理由答复。17、被告一就其作出被诉《收回决定书》向被告二提供的证据、依据及其他相关资料，包括事实方面证据以及履行程序性规定依据，证明被告一作出《收回决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，决定内容适当，程序合法。被告二据此作出《行政复议决定书》，复议决定维持被告一所作《收回决定书》。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认： 原告对被告一提供的第一组证据的真实性、合法性、关联性（以下简称“三性”）无异议。对第二组证据的关联性和真实性无异议，对合法性有异议，认为被告一没有履行相应法定程序。对2017年《建阳区国土资源局关于要求JY2012011号地块如约按期开竣工的函》的真实性有异议，当事人没有收到这份函。此外，《调查通知书》是到2018年2月才向原告发出，但是按照被告一的陈述是从2017年就发现了闲置土地问题，正常应该是在着手调查的30日内向原告发出调查通知，被告一的程序不合法。对第三组证据的三性无异议。 被告二对被告一提供的证据“三性”无异议。 本院认为，被告一提供的证据系在对涉嫌闲置土地违法行为认定过程中形成的，予以采信。 原告对被告二提供的第一组、第二组证据的“三性”无异议。对第三组证据的证明内容有异议，认为认定的事实不清，证据不足。国防光缆是不能随意迁动的，在没有迁走之前是不允许动工的。征地补偿款是政府要支付的，而不是其主观认为已经解决。大道改造变更和建工业园区也是客观事实，会导致设计方案改变，自来水没有接通也应该由政府去解决。原告认为被告二没有对原告提出的问题进行具体调查，行政复议决定书存在认定事实不清、证据不足。 被告一对被告二提供的证据“三性”无异议。 本院认为，被告二提供的证据系在行政复议过程中形成的，予以采信。 被告一对原告提供的证据1-8、15-19、23-26、33、35-37的“三性”无异议。对证据9-13的真实性无异议，原告作为国有建设用地使用权人，通过自己的努力是可以处理完毕的，无需到我们认定闲置土地后才去采取相应措施。证据14、20的“三性”有异议，无法确定照片拍摄时间。证据21、22、27-32、34、38的关联性有异议，认为与本案无关。 被告二对原告提供的证据7、8的证明对象不予认可，原告将讼争土地由于开发条件不成熟,周边相关生活配套及设施不全、未达到三通一平,且存在国防光缆、农民信访、规划设计变更等归责于政府原因，我们不认可，交地时光缆已客观存在，是原告自己要负责的。证据23的证明对象是政府同意收储，但我们认为真实情况是在符合条件的情况下才同意收储，不是直接同意收储。对其他证据的质证意见与被告一相同。 本院认为，证据9-13系讼争土地上存在的国防光缆及迁改情况以及原告向被告二提出帮助落实项目开发前期的问题，予以采信；证据14系宸前村民向原告提出的要求解决征地补偿过程中遗留问题告知书、证据20系宸前村民为解决征地补偿遗留问题拉起的横幅，结合其他证据可以证实讼争的土地存在争议，予以采信；证据21水质检测报告、22规划图与本案具有关联性，予以采信；被告对证据27-32的异议理由成立，对该证据不予采信；证据34、38系证明案涉土地存在国防光缆及迁改的情况，予以采信；证据39系原告提供的面积测量报告，与本案的行政处罚不具有关联性，不予采信。 经审理查明，被告一挂牌出让位于南平市建阳区徐市镇宸前村十字路口土地(编号为JY2012011),出让土地面积为22836平方米,土地用途为商服、住宅用地。2012年6月25日，柯孙松竞得该宗地；6月28日，柯孙松与被告一签订《出让合同》，通过出让方式以1480万元的价款取得该宗地的使用权。2012年9月20日,被告一、柯孙松、原告三方签订《变更协议》,柯孙松将该地块的使用权转让给原告开发经营；同日，被告一与原告签订《国有建设用地交地确认书》，将该宗地交付给原告。根据约定,该宗地建设项目须在2013年6月28日之前动工,在2016年6月28日之前竣工。原告分别于2013年8月26日、2014年7月2日、2015年6月18日以宗地架设有高压电缆、地下有国防光缆、农民征地补偿遗留问题、徐市工业园区开发暂停编制（徐市镇政府在原告申请延建报告中签署“情况属实”的意见）等理由，向被告一申请延建。最后一次申请延建双方协议约定开工期限延期至2016年6月28日前，竣工日期相应顺延至2019年6月28日前。并约定原告造成土地闲置满一年不满两年的，应依法征缴土地闲置费，满两年且未开工建设的，被告一有权无偿收回讼争地块土地使用权。原告还作出承诺，如未在规定期限内动工建设，将由政府按有关规定处理。 被告一分别于2015年9月14日、2017年3月29日，向原告发出《开工建设提醒通知单》、《关于要求JY2012011号地块如约按期开竣工的函》并送达，通知单提醒原告应于2015年11月前开工建设；开竣工的函督促原告如未能按照同意延建约定日期开工建设的，每延期一日应向被告一支付相当于建设用地使用权出让价款总额的1‰的违约金。2016年4月18日，原告向建阳区政府递交《关于请求区委区政府领导帮助落实解决我公司项目开发前期问题的报告》，请求区领导帮助解决该宗地地块上的高压电缆、国防光缆、供排水、供电、供气、通讯等问题。 2017年4月15日，原告向被告二申请,以该宗地有电力公司的高压电缆，致使设计方案多次变更，无法按期开工；该项目周边整体规划改变及未达到“三通一平”；周边相关生活配套及设施不全等问题，请求建阳区政府按现在的评估价有偿收储。区长魏敦盛批示由副区长叶清勇等有关领导阅,2017年5月9日，副区长叶清勇批示“请区收储中心根据建阳经济开发区规划建设意见，而按程序收储，请经济开发区办公室同阅”的意见。 2018年2月8日,被告一向原告作出《闲置土地调查通知书》并送达，要求原告提供《建设用地批准文件》等相关材料，逾期未提供的相关材料，将根据其他调查材料进行闲置土地认定。同日，被告一向原告的员工王梁礼制作《询问笔录》，王梁礼认为未按期开工建设是因为该宗地上方有高压电缆经过，导致施工方案多次变更、历史遗留的村民土地补偿问题，以及开发区整体规划改变和土地未达到“三通一平”条件。3月23日，被告一作出《关于富之达公司闲置土地的调查报告》，认为原告在经过被告一同意的三次延期开工建设后，应当在2016年6月28日前开工建设，在调查期间，经实地查看，原告仍未按合同约定日期开工建设，且未取得《建筑工程施工许可证》，闲置土地达一年八个月。根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，认定该宗地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因，建议向原告送达《闲置土地认定书》。 2018年6月13日，建阳区人民检察院向被告一发出《检察建议书》，认为该宗地已构成闲置土地，要求其履行职责。 2018年6月14日，被告一作出《闲置土地认定书》，认为该地块上有高压电缆致使设计方案需重新设计，徐市工业园区开发暂停后，园区总体规划也暂停编制，加上该地块原使用者与乡镇村民遗留的一些问题至今尚未完全解决，故开工建设日期延期至2016年6月28日之前。根据原告提供的规划部门审核通过的项目总平图及规划方案，经咨询建阳区规划主管部门，其认为高压电缆不影响项目用地。上述宗地，原告存在未开工建设满一年以上的情况，根据《闲置土地处置办法》的规定，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为企业原因，按照《闲置土地处置办法》的有关规定，将依法处置。2018年6月14日，被告一作出《闲置土地听证权利告知书》，6月19日，向原告送达。6月22日，原告提出听证申请，7月6日，被告一举行听证会。原告在听证会上提出该宗地未通水、高压电缆通过该宗地、地下国防光缆、开发区整体规划编制的暂停、历史遗留农民土地补偿问题等未解决以及原告向建阳区政府提出收储申请，政府未给予答复，影响了宗地的开工建设的理由。7月24日，被告一作出《给予富之达公司闲置土地处置方案的请示》，认定原告闲置土地已满二年，闲置原因为企业自身原因，处理意见为无偿收回国有建设用地使用权。8月14日，被告二作出《关于富之达公司闲置土地处置方案的批复》，批复同意被告一的处理意见。8月17日，被告一作出《收回决定书》，决定无偿收回原告位于建阳区徐市镇宸前村十字路口地块土地使用权。8月21日，被告一将决定书送达给原告。 2018年10月18日，原告向被告二提出行政复议申请；10月23日，被告二受理复议申请。10月22日，被告二作出《行政复议受理通知书》；同日，向被告一作出《提出答复通知书》，被告一于10月26日提交《行政复议答复书》。因案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，12月10日，经领导审批，行政复议期限延长至2019年1月18日并送达。2019年1月16日，被告二作出《行政复议决定书》，以具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告一作出的无偿收回闲置国有建设用地使用权的决定。原告不服，诉至本院。 另查明，原告福建省金螺达贸易有限公司，2013年10月7日，改名为福建省金螺达房地产有限公司，2015年11月27日，改名为福建省富之达房地产有限公司。2015年3月，建阳市改为南平市建阳区；2019年3月，南平市建阳区国土资源局改名为南平市建阳区自然资源局。 还查明，该宗地地下有国防光缆，2016年4月18日，原告向被告二反映帮助解决宗地地下国防光缆的事宜，因不知向何单位商谈国防光缆的迁改线路，至2018年3月12日才与中国电信集团有限公司南平长途线务局签订国防光缆迁改补偿协议书，原告支付了首付款3.6万元 本院认为，根据福建省高级人民法院《关于部分行政案件实行跨行政区域管辖的若干规定（试行）》规定，自2015年9月21日起，福建省辖区内的行政案件集中管辖，南平市辖区内的十个县市区人民法院的行政案件，分别集中在南平市延平区、建阳区两个人民法院管辖。其中，延平区人民法院集中管辖顺昌县、建瓯市、建阳区、政和县的行政案件。因此，本院对本案具有管辖权。 根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”、《福建省实施办法》第三条“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。地区行政公署、市、县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。乡镇人民政府负责本行政区域内土地管理工作。”的规定，被告一具有执法主体资格，本院予以确认。 本案争议的焦点有二：一是原告闲置土地的原因是自身原因还是政府或政府有关部门的行为造成的；二是被告作出《闲置土地认定书》时，闲置土地尚未满二年，是否符合《闲置土地处置办法》规定的无偿收回闲置土地使用权的规定。 关于第一个焦点问题，本院认为，原告富之达公司向被告二提出申请延期项目动工时间的报告，理由是因该地块上有高压电缆致使设计方案需重新设计，徐市工业园区开发暂停后，园区总体规划也暂停编制，加上该地块原使用者与乡镇村民遗留的一些问题至今尚未完全解决，请求延期一年开工建设，建阳区徐市镇政府在该报告上签署“情况属实”的意见。被告一在《闲置土地认定书》中，对上述存在的问题是原告自身的原因还是政府或政府有关部门的行为造成的，未予以核实查明；在听证会上，原告又提出上述存在的问题，被告一在听证会后对原告反映的问题是否存在、是谁的原因造成的未调查核实，其行政行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”的规定。因此，被告一作出的《闲置土地认定书》，认定的事实不清，证据不足。 关于第二个焦点问题，本院认为，原告与被告一合同约定的项目动工时间为2016年6月28日前，被告作出《闲置土地认定书》时，闲置土地尚未满二年。根据《闲置土地处置办法》第十四条第（一）项的规定，未动工开发满一年的，按照出让或划拨价款的20%征缴土地闲置费；根据第十四条第（二）项的规定，未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。而被告一作出的《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告将采取以下处置措施：按出让价款（划拨价款）20%收缴土地闲置费；无偿收回国有建设用地使用权。《闲置土地处置办法》第十四条规定的两项处置措施是根据未动工开发的时间长短来确定处置措施是选择第一项还是第二项，被告一作出的听证权利告知书，拟对原告作出两项处置措施，违反了上述规定；被告一在原告未动工开发未满两年的情况下，作出的依法无偿收回原告的国有建设用地闲置土地使用权的决定，属适用法律错误。 此外，被告一对闲置土地进行调查认定前，未经立案审批，被告一认为该行政行为系行政处理行为，无须立案只需查清违法事实即可作出处理的理由，缺乏法律根据，本院不予支持。 被告一作出的《闲置土地认定书》，未提供经过领导审批的证据，程序违法。 被告二对原告提出的行政复议申请，在法定期限内予以立案、作出行政复议答复通知书、被申请人自然资源局在法定期限内作出行政复议答复书、办理了延期审理的审批并通知申请人富之达公司、作出的行政复议决定经过领导审批，被告二作出的行政复议决定，符合法定程序。对被告一认定闲置土地的原因系原告自身的原因造成的事实未核实查明，被告二作出维持被告一的《收回决定书》的行政复议决定，认定事实不清。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告南平市建阳区自然资源局作出的潭国土资综[2018]210号《南平市建阳区国土资源局关于收回国有建设用地使用权决定书》； 二、撤销被告南平市建阳区人民政府作出的潭政复决字[2019]1号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告南平市建阳区自然资源局、南平市建阳区人民政府各负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。 审 判 长  范泽寿 人民陪审员  蔡柏俤 人民陪审员  张 怡 二〇一九年七月三日 法官助理严旭明 书记员叶嘉丽 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。