吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）吉01行初342号 原告杜秀英，女，1941年2月1日生，汉族，现住长春市绿园区。 委托代理人田亚红，北京创维律师事务所律师。 委托代理人张华，北京创维律师事务所律师。 被告长春市绿园区人民政府，住所地长春市绿园区和平大街2288号。 法定代表人薛文革，区长。 委托代理人张亦曈，长春市绿园区司法局科员。 委托代理人黄志红，吉林创一律师事务所律师。 被告长春市人民政府，住所地长春市人民大街10111号。 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人李帅，长春市司法局行政复议备案审核处副主任科员。 原告杜秀英不服被告长春市绿园区人民政府（以下简称绿园区政府）房屋行政征收及长春市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告杜秀英及其委托代理人田亚红、张华，被告绿园区政府委托代理人张亦曈、黄志红，被告市政府委托代理人李帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告绿园区政府于2018年7月5日作出长绿府发[2018]4号《长春市绿园区人民政府关于房屋征收的决定》（以下简称4号《征收决定》）,该决定内容如下：为了公共利益需要，依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的有关规定，长春市绿园区人民政府决定对正阳街西地块（二期）项目范围内的房屋实施征收，房屋征收决定的具体内容如下：一、征收范围：一区：363G号、363F号、农机黄楼、农机灰楼；二区：228A号、228号、363A号、363B号、363C号、363D号、部分平房区（不包含夹馅房）；三区：军转90号、兽研130号、军转130A号、130B号、部分平房区（不包含夹馅房）；四区：畜牧1栋、畜牧2栋、180号、180A号、206号、206A号。二、征收部门：长春市绿园区房屋征收工作管理办公室。三、征收实施单位：长春市绿园区房屋征收经办中心。四、征收实施时间：自征收决定发布之日起实施。五、签约期限：2018年7月20日至2018年8月18日（共计30日）。六、搬迁期限：待该项目在规定的签约期限内各区域内独立单元楼或平房区的被征收人签订协议比例达到90%以上，另行确定搬迁期限。七、权利告知：被征收人对本决定不服的，可在本决定公布之日起六十日内依法向长春市人民政府申请行政复议，或者在六个月内向长春市绿园区人民法院提起行政诉讼。 原告杜秀英诉称，原告在长春市绿园区西安大路162号2号楼合法拥有房屋建筑，办理有《房屋所有权证》等权利证明文件，并长期居住于此。现房屋因当地“正阳街西棚户区（二期）改造”建设项目被征收，原告至今未签订相关征收补偿协议，亦未有相关部门给与原告合理的补偿。后原告知悉被告于2018年7月5日作出4号《征收决定》，其中就本次房屋征收事项作出了相关说明，原告的房屋即在本次建设项目用地范围内。原告针对该征收决定向被告市政府申请复议，市政府维持了绿园区政府的征收决定。原告认为，被告市政府作出的复议决定认定事实不清，适用法律错误，同时，被告绿园区政府的征收决定实体程序均违法，内容不合理，侵害了原告的合法权益，依法应予撤销，故提起诉讼。 原告杜秀英向本院提交了以下证据：证据1.《房屋所有权证》（长房权字第XXXX号），证明原告在长春市绿园区西安大路162号2号楼合法拥有房屋建筑，因相关建设项目被征收，原告具有诉讼主体资格。证据2.4号《征收决定》，证明被告绿园区政府作出相应房屋征收决定文件，是本次征收项目的实施主体，其被告主体适格。证据3.市政府作出的《行政复议决定书》（长府复[2018]2058号），证明原告向市政府提起复议申请，被告市政府维持了绿园区政府的征收决定。 被告绿园区政府辩称：一、被告作出房屋征收决定符合相应的规划和年度计划、符合社会公共利益目的。二、被告严格按照法定程序要求开展征收工作，符合民主公开原则。三、被告选定评估机构程序合法，对评估结果的异议亦不属于行政诉讼审理范围。被告作出4号《征收决定》实体与程序均合法、适当，行政复议机关作出维持的复议决定正确，请求法院依法驳回原告诉讼请求。 被告绿园区政府向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：1．绿园区国民经济与社会发展十二五规划纲要（2010年12月27日）；2．《长春市保障性安居工程领导小组棚户区改造专题工作会议纪要》（长安组[2016]3号）；3．绿园区政府征收部门《关于正阳街西棚户区改造项目确定征收范围的公告》；4．绿园区2018年度国民经济与社会发展计划；5．长春市规划局《关于确认正阳街西地块规划性质的复函》；6．长春市国土局《关于正阳街西地块棚户区改造项目用地符合土地利用总体规划的复函》（长国土函[2018]576号）。此组证据用以证明被告实施征收行为符合《征收条例》第八条“社会公共利益需要”的规定、符合绿园区国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，被告具备作出案涉征收行为的法定条件。 第二组证据：7．被告征收部门征询征收意见大会现场照片及征询意见结果公示；8．绿园区政府第9次常务会议纪要；9．被告发布的《关于对正阳街西地块（二期）项目征收补偿方案（征求意见稿）》及修改情况的公示；10．被告发布的《关于对正阳街西地块（二期）项目征收补偿方案》；11．被告发布的《房屋征收决定》及现场公告照片、吉林日报公告复印件；12.《社会风险评估报告》；13.中国建设银行长春市伊通河流域棚户区改造及土地综合整治项目资金封闭管理协议补充协议（协议编号：ZJBGLXY-2016001补-03）。此组证据用以证明被告在征收过程中符合民主公开原则，依法履行了拟定征收补偿方案并征求被征收人意见、征收补偿费用专列存储转款专用、征收决定予以公告等法定程序要求，未剥夺原告知情权、参与权及其他合法权益，被告作出及发布征收决定程序合法。 第三组证据：14.被征收人选定评估机构权利义务告知书及同意单、签到簿；15.选取评估机构现场照片；16.原告房屋征收补偿分户评估报告、房屋产权证、户口复印件及协议书。此组证据证明，被告依法组织被征收人选定评估机构，原告本人亦到场参与选取，选取过程严格按照法律规定进行。 法律依据：国务院590号令。 被告市政府辩称：一、行政复议程序合法。被被告于2018年10月8日向被告申请行政复议，被告受理后于2018年10月11日向绿园区政府送达行政复议答复通知书，绿园区政府于2018年10月18日向被告提交了行政复议答复书及相关证据材料，被告进行书面审查后依法作出了长府复[2018]2058号《行政复议决定书》。二、认定事实清楚。通过绿园区政府提供的证据材料，该棚户区改造项目的房屋征收符合《征收条例》第八条“社会公共利益需要”的规定，该棚户区改造项目也符合绿园区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且已将该项目纳入国民经济和社会发展年度计划并组织实施，在房屋征收决定时，绿园区政府及征收部门依法履行了拟定征收补偿方案并征求被征收人意见、征收补偿费用已列存储转款转用、征收决定予以公告等法定程序，并未剥夺或侵犯申请人的知情权、参与权或其他合法权益。 被告市政府向本院提交了以下证据： 证据1．行政复议立案审批表；证据2．行政复议申请书；证据3．长春市绿园区人民政府的复议答复书；证据4．送达回证3份。以上证据证明行政复议依据、程序合法。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项。 经庭审质证，原告杜秀英对被告绿园区政府提交的证据的质证意见是： 对第一组证据的质证意见为：对证据l真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，该份文件缺失仅有两页，同时属于当地区政府的战略行政纲领，内容只是阐述十一五期间（2010年前）的发展基础，与本次2018年的征收无关；对证据2合法性及证明目的有异议，该份会议纪要的第11和12页明确将涉案正阳街西地块列入棚改范围，交由城投公司负责实施，该处理意见有违棚改工作中政府为责任主体不得以营利为目的的基本原则；对证据3合法性及证明目的有异议，从主体上看，征收范围红线的划定应当是由作出征收决定的区县级人民政府作出，而该文件的主体为市容环境卫生管理局，既不是征收主体，也不是本次征收决定明确的征收部门，无权确定范围，从程序上看，确定征收范围应当符合一系列发展规划，并尊重民意，该文件系2016年作出，后续被告区政府提交的其他规划性文件是于2018年作出，即该文件毫无事实和法律依据；对证据4关联性和证明目的有异议，该文件不完整，且只是2018年度的国民经济与社会发展规划的草案报告，其内容没有编制相应的年度房屋征收计划项目，更缺乏相关的发改机关复函，不足以证明征收决定符合该计划，未与发改部门衔接；对证据5-6的合法性、关联性及证明目的有异议，从程序上看，征收决定作出的时间为2018年7月5日，而作为前置程序文件，规划局的复函作出时间为2018年7月24日，国土局的复函作出时间更晚，为2018年10月22日，由此征收在前，论证在后，涉案征收决定缺乏事实依据，也说明了该文件具有后补和伪造嫌疑。从内容上看，两份复函只是说明文件，不足以独立证明前置程序的合法性，是否经过完整的审批和科学严密论证，同时制定相应的四项规划应当广泛征求社会公众意见，该程序也是符合公共利益的审查关键。该两份复函形式上不完整，内容上不能反映群众意志，有违程序正当，决策民主原则，亦不足以证明征收合法性。且规划局的复函中缺乏控制性详细规划及征收红线图等正式文件，国土局的复函缺乏土地利用总体规划，局部图及相应的勘测定界图,均无法达到证明目的。 对第二组证据质证意见：对证据7真实性、合法性及证明目的有异议，本次照片未体现初拍摄时间和拍摄地点，不能反映出本次征收意见的人数，结合其结果公示，真实性存疑，缺乏大会签到表，投票结果不能作为法律依据；对证据8的证明目的有异议，该证据缺乏会议签到记录，不能体现参会主体符合法律要求，同时会议内容仅仅是对涉案地块的补偿方案的征求意见稿，并未正式通过涉案的征收决定，不能达到证明目的；对证据9-10合法性及证明目的有异议，拟定征收补偿方案，论证征求公众意见并进行修改属于征收决定前的必经程序，其中证据9的修改公示作出时间晚于征收决定，且该两份证据缺乏相关公告张贴证据、调查记录、及收集群众意见的相关文件，不足以体现其征求意见的过程，其中未收到公众意见的说法与实际不符。在成稿的补偿方案中直接规定补偿方式，其标准过低致使原告的房屋以及其不合理的价格被征收；对证据11，征收决定属于诉争文件故不予质证，照片未体现时间、地点，真实性存疑；对证据12的合法性及证明目的不予认可，进行社会稳定性风险评估同样属于前置程序，而该文件系2018年7月6日作出，晚于征收决定，不能体现出作出决定前进行了风评，违背完善行政决策风险评估机制要求，也背离了征收补偿条例第十二条的立法原意，且该报告没有提供其开展风评的相关程序证据，如参加评估的单位及人员组成、评估会议记录、签到表及提取意见和建议的相关资料，不足以证明该评估已经按照法定程序进行；对证据13证据三性及证明目的均有异议，该协议内容缺失，没有相应的签署日期，不能证明协议已经生效，内容上对本次征收项目的征收补偿费用存款情况、具体数额只字未提，不能体现出作出征收决定之前已经足额到位的法定要求，同时缺乏相关的开户许可证、登记证，不能证明其专户存储、专款专用。 对第三组证据的质证意见是：对证据14、15合法性及证明目的有异议，证据16证明目的有异议。原告系在对情况不了解的前提下参与了评估机构选定会议，实际上评估机构选定的抽签并非原告等被征收人作出，而是由征收工作人员进行。同时，对涉案补偿标准评估结果均有异议。根据征收补偿条例评估办法相关规定，征收评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度等多种因素，涉案房屋因评估结果过低，原被告至今未就补偿安置问题达成一致。 原告杜秀英对被告市政府提交的证据的质证意见是：无异议。 被告绿园区政府对原告杜秀英提交的证据的质证意见是：真实性无异议。 被告绿园区政府对被告市政府提交的证据的质证意见是：无异议。 被告市政府对原告杜秀英提交的证据的质证意见是：真实性无异议。 被告市政府对被告绿园区政府提交的证据的质证意见是：无异议。 本院对各方提交的据认证如下：对于原告杜秀英、被告市政府提交的证据各方均无异议且与本案具有关联，本院予以采纳。 对于被告绿园区政府提交的证据，虽原告均提出异议，但结合证据情况及庭审过程，绿园区政府提交的证据真实合法，且与本案有关联，本院予以采纳。 经审理查明，2016年11月15日，长春市保障性安居工程领导小组下发《棚户区改造专题工作会议纪要》（长安组[2016]3号）文件，确定绿园区“正阳街西地块”为棚户区改造地块。该地块东起正阳街、西至延寿街、南起延年路、北至西安大路，占地面积约16万平方米。正阳街西棚户区改造项目共分两期，原告的房屋属于第二期项目征收范围内。2016年12月12日，绿园区征收部门作出《关于正阳街西棚户区改造项目确定征收范围的公告》对有关事宜进行了公告，并在现场进行了公示张贴。2017年12月21日，绿园区将该地块棚户区改造列入2018年度国民经济与社会发展计划。2018年3月1日至4月1日，绿园区征收部门对该地块征收范围内房屋的权属、区位、用途建筑面积等情况进行了调查登记，并将调查结果在征收范围内现场张贴，在网站、微信公众号上进行了公示。2018年4月20日，征收部门发布《正阳街西棚户区改造项目征询意见结果公示》征收范围内被征收人同意征收率为91%。2018年5月30日，绿园区政府召开第9次常务会议，会议同意发绿园区征收办拟定的正阳街西地块（二期）项目征收补偿方案（征求意见稿）。2018年6月5日绿园区政府发布了《关于对正阳街西地块（二期）项目征收补偿方案（征求意见稿）》，征求意见期限为30日。2018年7月5日，绿园区政府作出《关于正阳街西地块（二期）项目征收补偿方案》，并同时作出本案的《房屋征收决定》，对该决定在现场及吉林日报进行了公示。2018年7月6日，绿园区政府作出该地块棚户区改造的《社会稳定风险评估报告》并组织实施。同日，征收部门进行《被征收人选定评估机构权利义务告知书》，由被征收人推选代表抽签选择评估机构。2018年7月18日，评估机构对原告房屋作出评估报告。2018年7月24日，市规划局出具《关于确认正阳街西地块规划性质的复函》（长规函[2018]131号），确认该地块符合城乡规划和专项规划条件。2018年10月22日，市国土局出具《关于正阳街西地块棚户区改造项目用地符合土地利用总体规划的复函》（长国土函[2018]576号），确认该地块符合《长春市土地利用总体规划（2006-2020年）》。 另查明，为进一步保障征收补偿费用足额到位、专户存储、转款专用的要求，征收部门及征收实施单位已与长春城投伊通河改造房地产开发建设有限公司、中国建设银行股份有限公司长春大经路支行签订了《中国建设银行长春市伊通河流域棚户区改造及土地综合整治项目资金封闭管理协议补充协议》，明确了正阳街西地块全流程资金实施封闭监管。被告庭后提交了长春市绿园区房屋征收经办中心与长春城投伊通河改造房地产开发建设有限公司出具的《正阳街西二期棚改项目征收资金情况说明》，内容为：正阳街西二期棚户区改造项目由我中心具体实施，征收资金由长春城投伊通河改造房地产开发建设有限公司拨付。我中心签订征收补偿安置协议书后提出申请，由长春城投伊通河改造房地产开发建设有限公司将征收资金拨付至我中心指定账户，我中心以存单的形式发放到被征收人名下。目前已签订征收补偿安置协议书的被征收人均已领取了补偿款。同时，长春城投伊通河改造房地产开发建设有限公司提供了其2019年6月1日至6月30日的银行流水。 本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。因此，被告绿园区政府具有作出征收决定的行政职权。《征补条例》第八条至第十三条，对国有土地上房屋征收决定的作出进行了一系列的具体规制。据此，本案应重点审查下列内容：房屋征收决定是否基于公共利益；建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划；是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合征补条例规定，市、县（区）级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案；是否经过社会稳定风险评估；征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用；房屋征收决定是否依法公告。 第一，房屋征收决定是否基于公共利益。本案中，4号《征收决定》征收目的系为进行棚户区改造，改善居民生活条件，该项目属于政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，征收目的符合《征补条例》第八条第五项规定的基于公共利益需要进行征收的情形。 第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。2018年12月21日，绿园区将该地块棚户区改造列入2018年国民经济和社会发展计划，符合年度计划。长春市规划局出具回函明确，案涉征收项目符合城市规划要求。长春市国土局出具回函亦明确，该项目符合相关土地利用总体规划的要求。因此，案涉征收项目符合上述要求。 第三，是否经过社会稳定风险评估。在案证据证明，案涉项目进行了社会稳定风险评估，确认案涉项目属于低风险，风险在可控范围内，同意项目实施。虽落款时间为2018年7月6日，即在4号《征收决定》（2018年7月5日）之后，但不影响行政行为的合法性。 第四，是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证并根据征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，对征收补偿方案应否进行听证。本案中，绿园区政府组织相关部门召开常委会议，就拟定的征收补偿方案进行了论证，并在征收片区予以公示，公示期达30日。在征询意见期间未接到相关部门及被征收人的意见。因此，征收补偿方案的制定、修改及公示程序均符合法律规定。 第五，征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用。征收部门及征收实施单位已与长春城投伊通河改造房地产开发建设有限公司、中国建设银行股份有限公司长春大经路支行签订了《中国建设银行长春市伊通河流域棚户区改造及土地综合整治项目资金封闭管理协议补充协议》，明确了正阳街西地块全流程资金实施封闭监管。且长春城投伊通河改造房地产开发建设有限公司与长春市绿园区房屋征收经办中心在庭后提交《正阳街西二期棚改项目征收资金情况说明》及银行账户明细，进一步佐证了征收补偿费用足额到位，被征收人的权利能够得到保障。 第六，4号《征收决定》是否依法公告。在案证据证明，绿园区政府作出4号《征收决定》后进行了公告。 第七、原告的其他异议。根据《征补条例》第十二条规定，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会讨论决定。本案中，绿园区政府与2018年5月30日召开第9次常务会议，区政府主要领导及有关部门负责人均参加了会议对涉案项目进行了讨论。 综上，绿园区政府作出的4号《征收决定》，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。市政府复议决定正确，程序合法。对原告要求撤销4号《征收决定》的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杜秀英的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审 判 长  霍慧超 审 判 员  亓晓鹏 人民陪审员  岳中昌 二〇一九年七月二日 书 记 员  刘雅林