山东省青岛市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）鲁02行赔终3号 上诉人（原审原告）青岛海岸启动驾驶培训有限公司，住所地青岛市李沧区衡阳路1号甲。 法定代表人纪永蕾，经理。 被上诉人（原审被告）青岛市道路运输管理局，住所地青岛市深圳路163号。 法定代表人袁海波，局长 出庭负责人张青，党委副书记。 委托代理人张超，山东汉通律师事务所律师。 上诉人青岛海岸启动驾驶培训有限公司因诉被上诉人青岛市道路运输管理局行政赔偿一案，不服青岛市崂山区人民法院（2019）鲁0212行赔初1号行政赔偿判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年5月8日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。上诉人青岛海岸启动驾驶培训有限公司（以下简称海岸启动驾培公司）的法定代表人纪永蕾，被上诉人青岛市道路运输管理局的出庭负责人党委副书记张某，委托代理人张超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2015年1月30日，原告向被告递交[2015]青交运管（驾培）申请字（00001）号《青岛市交通行政许可申请书》申请机动车驾驶员培训许可（三级）并提交了经营场所使用权证明、教练场地使用权证明等相关材料。2015年2月9日，被告作出涉案[2015]青交运管（驾培）不许自（00001）号《不予交通行政许可决定书》，内容为：海岸启动驾培公司提出的机动车驾驶员培训许可申请，我机关已于2015年1月30日正式受理。经审查，不符合青岛市机动车驾驶员培训经营许可条件，决定不予交通行政许可。不予许可理由为：一、根据《青岛市机动车驾驶员培训管理条例》第二章第八条第一款：“从事机动车驾驶员培训业务，应当符合本市机动车驾驶员培训行业发展规划，……”。二、“十一五”末，根据山东省交通运输厅《关于印发的通知》要求，青岛市交通运输委组织相关部门编制并向省交通运输厅提报了《青岛市机动车驾驶员培训学校发展规划（2011年—2015年）》，经省交通运输厅评审调整后，纳入了全省驾校发展规划。2011年4月，省交通运输厅发布了《山东省“十二五”驾校发展规划》（简称《规划》）。《规划》中确定，在“十二五”期间，应严格执行发展规划，原则上不作调整。鉴于上述原因，经研究，根据《山东省“十二五”驾校发展规划》和我市驾培行业发展实际，目前我市“十二五”规划机动车驾驶员培训学校发展规划已全部完成，海岸启动驾培公司拟从事机动车驾驶员培训经营许可的申请，不符合《青岛市机动车驾驶员培训管理条例》和《山东省“十二五”驾校发展规划》的要求，根据《行政许可法》第四章第三十八条第二款的规定，决定不予交通行政许可。原告对此不服，于2015年3月30日向青岛市人民政府申请行政复议。2015年6月1日，青岛市人民政府作出青政复决字[2015]77号《行政复议决定书》，决定维持被告青岛市道路运输管理局作出的涉案《不予交通行政许可决定书》。原告不服行政决定及行政复议，向青岛市市南区人民法院提起行政诉讼，该院于2016年1月19日作出（2015）南行初字第150号行政判决书，判决撤销被告青岛市道路运输管理局作出的[2015]青交运管（驾培）不许字（00001）号《不予交通行政许可决定书》。被告不服，上诉至青岛市中级人民法院，青岛市中级人民法院于2016年8月26日作出（2016）鲁02行终428号行终判决书，判决驳回上诉，维持原判；判令青岛市道路运输管理局于该判决生效之日起15日内重新作出行政行为。 2016年9月9日，原告以青岛市道路运输管理局、青岛市人民政府为被申请人提交《行政赔偿申请书》，申请：1.赔偿义务机关青岛市道路运输管理局赔偿申请人自其2015年2月9日作出《不予交通行政许可决定书》之日起至其实际对申请人作出机动车驾驶员培训许可之日期间的申请人支出房租的损失以及停止经营的损失，其中：房租损失按照每月5万元计算，无法经营损失按照每月16万元计算；2、赔偿义务机关青岛市人民政府赔偿申请人提起行政诉讼所产生的交通费、律师费损失10100元；3、赔偿义务机关赔偿逾期给付赔偿款的利息损失，以应赔偿款项金额为基数，自申请赔偿之日起至其实际给付赔偿款之日止，按照人民银行同期贷款利率计算。2016年11月8日，被告听取原告陈述意见后，作出（2016）1号不予赔偿决定书，并送达原告公司。 原审法院认为，被告于2015年2月9日对原告申请作出不予受理行政许可的行政行为，业经生效裁判文书认定违法并进而予以撤销。原告有权根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定,要求被告承担赔偿责任。被告行政行为虽构成违法，但若承担赔偿责任，原告尚需就其为此受有损失，且该损失与违法行政行为具有必然的因果关系承担证明责任。本案中，原告根据《中华人民共和国道路运输条例》第三十八条规定向被告申请行政许可，应当按照该规定准备必要的场地。原告于2015年2月即提出驾驶员培训许可的申请，被告作出的不予许可决定，经两级法院终审判令予以撤销并重新针对原告申请作出行政行为后，再次不予行政许可，经生效判决确认再次不予许可违反法律规定，予以撤销。在不予许可决定已一再被法院判令撤销的情况下，被告辩称因原告申请是否符合法定条件具有裁量职权，故不予许可与原告所租赁场地而致损失无因果关系之主张，难以令人信服，被告理应对造成原告的损失承担赔偿责任。 关于原告主张的损失，原审法院认为，原告提交的租赁合同未能证明出租方系合法所有权人或使用权人，且该出租方与原告之间存在较强的关联关系。原告所提交的租金支付凭据，从付款时间上看，付款时间均为2017年1月之后，既不符合租赁合同约定，也不符合商业交易习惯，在即将提起行政赔偿诉讼时集中支付租金，主观动机存疑。此外，除支付凭证外，并无相应发票予以佐证。再者，申请许可并不必然得到批准，原告应当对此有所预见，在不予许可决定下达后，亦应及时采取措施避免发生损失。综上所述，该组证据不能达到法定的证明标准，不足以证明其所主张的租金损失。其他赔偿请求，原告未提交证据证明，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决驳回原告青岛海岸启动驾驶培训有限公司的诉讼请求。 上诉人海岸启动驾培公司不服原审判决，向本院提起上诉，其主要上诉理由为:原审判决认定事实不清。1、上诉人为从事驾校培训业务租赁场地、支付租金，该损失实际发生，应由被上诉人赔偿。为证明损失实际发生，上诉人在原审庭审中提交与青岛海岸启动企业服务管理有限公司签订的场地《租赁合同》及银行转账回单。场地《租赁合同》加盖有出租人、承租人双方印鉴，银行转账回单加盖有银行电子印章，其真实性毋庸置疑。上述证据足以证明上诉人为开办驾校租赁场地并支付235万元租金的事实。上诉人于2015年向被上诉人提出行政许可申请时，依据的就是该场地《租赁合同》，被上诉人仅以不符合规划为由不予行政许可而未提出其他不符合行政许可的理由，说明被上诉人对该场地租赁关系是认可的，因为根据行政许可法规定的一次性告知原则，如被上诉人对《场地租赁合同》有异议，应当在[2015]青交运管（驾培）不许字（00001）号《不予行政许可决定书》中一次性告知，而被上诉人未对场地提出异议，说明其对该合同是认可的，且被上诉人在庭审中也未提出相反的证据。退一步讲，原审法院如认定上诉人证据不充分，应行使自由裁量权，通过司法鉴定、评估的方式确定损失范围而不是简单的不予认定。因被上诉人错误的行政行为导致上诉人至今未能开展驾驶员培训业务，上诉人经营严重困难，无力支付租金。2017年1月，经出租人再三催收，上诉人多方筹款将拖欠的租金及当月租金支付完毕。即使支付租金的时间违反合同约定，这也仅仅是出租人与上诉人之间的合同关系，原审法院因上诉人迟延支付租金即认定“主观动机存疑”缺乏证据佐证。出租人收取租金而未开具发票，这是税务主管部门而非法院审查范围，且银行转账足以证明租金支付的事实，发票仅仅是旁证。在出租人与上诉人工商登记等信息均相互独立的情况下，原审法院认为二者相互关联更是缺乏证据支持的主观臆断。2、原审法院认定上诉人应采取措施避免发生损失不符合常理。原审判决认为“申请行政许可并不必然得到批准，原告应当对此有所预见”违背常理、违反法律规定。只要符合法律规定的行政许可申请必然应当得到批准，本案的核心在于被上诉人作出了错误的行政行为，上诉人在依据法律法规整理齐备材料并提出行政许可申请时无法预见也不可能预见被上诉人会作出错误的行政行为，这不属于商业风险，其后果不应由上诉人承担。综上，请求撤销原审法院（2017）鲁0212行赔初1号行政赔偿判决，改判支持上诉人诉讼请求或发回重审；诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人青岛市道路运输管理局答辩称，一、原审判决认定上诉人海岸启动驾培公司对其主张的房租损失未达到法定证明标准，认定事实清楚，适用法律正确。（一）上诉人主张的房租是在2017年支付，晚于其向被上诉人申请行政赔偿的时间，不应属于行政赔偿司法审查范围。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二章第三节的规定，赔偿请求人的损失和证据已经在其向赔偿义务机关申请行政赔偿时固定，此后产生的损失或产生的证据，不应作为行政赔偿案件的审理审查范围。（二）上诉人原审中提交的证据不足以证明房租损失已实际发生。1、上诉人未能证明场地出租方系场地所有权人或合法使用权人。原审中上诉人未能提供任何证据证明《租赁合同》中的“甲方”系场地所有权人或合法使用权人，该合同不具有真实性、合法性。2、上诉人与场地出租方存在关联关系，甚至人格混同。（1）双方注册地址相同；（2）《租赁合同》甲方“青岛海岸启动企业服务管理有限公司”法定代表人为“屠某”，股东“屠某、王某1”；乙方“青岛海岸启动驾驶培训有限公司”法定代表人为“纪永蕾”，股东“纪永蕾、王某2”。在“国家企业信用信息公示系统”中不完全检索，该两公司的法定代表人屠某、纪永蕾作为股东成立公司至少有七家：“青岛海岸启动人力资源管理有限公司”、“青岛涵海能源生物科技有限公司”、“青岛欧联嘉诺生物科技有限公司”、“青岛耀金冠欧信息科技有限公司”、“青岛富智冠汇电子科技有限公司”、“青岛天恒金创信息科技有限公司”、“青岛汇智欧富信息科技有限公司”、“青岛天天智信信息科技有限公司”、“青岛冠联信美电子科技有限公司”；该两公司股东作为股东另行成立的公司包括王某1与纪永蕾成立的“青岛星光天达电子科技有限公司”、“青岛芯芯智源信息科技有限公司”两家，还有纪永蕾作为股东、屠某作为非股东法定代表人的“青岛伟兴智产通信息技术有限公司”一家。对此，被上诉人原审中提交了“国家企业信用信息公示系统”网页截图12份。3、上诉人在即将提起行政赔偿诉讼前和提起行政赔偿诉讼后，集中支付租金，且未能作出合理说明，不能证明房租损失实际发生。上诉人提交的租金转账记录最早是在2017年1月中下旬，而其提起本案一审是在2017年2月初，二者时间高度吻合。上诉人签订《租赁合同》的时间是2014年8月，合同约定“甲方出具正式发票”、“租金每季度交纳一次”。上诉人在签订《租赁合同》后近三年内未支付任何租金，反而在起诉前后短时间内集中支付所谓租金，既不符合合同约定，也不符合通常商业习惯，且没有发票佐证。因此，上诉人提交的证据不能证明产生了租金损失。（三）被上诉人于2018年10月30日到上诉人场地进行了现场勘验，发现其不符合许可条件，于2018年11月1日作出不予许可决定。可见，被上诉人此前作出的不予许可决定虽然因理由不当被司法机关撤销，但其结果是正确的。因此，上诉人所主张的损失与被上诉人未予许可之间没有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任”的规定，原审判决认定上诉人“主观动机存疑”、“不能达到法定的证明标准，不足以证明其所主张的租金损失”，认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人上诉称因租金支付困难，故于2017年1月才支付租金，既不符合逻辑，也不符合事实。上诉人签订租赁合同是在2014年8月，系在其向被上诉人提出行政许可申请（2015年1月30日）之前，而《租赁合同》第三条约定“租金每季度交纳壹次，在每季度初交纳本季度租金”。因此，上诉人最迟应当在提出行政许可申请前的2014年10月交纳首期租金，并应于2015年1月交纳该年首季度租金。上诉人未支付租金，显然与被上诉人未予行政许可没有任何关系。上诉人在开办之初一直未交纳租金，却将之归结于被上诉人未予行政许可，从时间上看已属于本末倒置，因果逻辑错误。三、本案不存在上诉人所称的“司法鉴定、评估”问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定和司法实践，行政赔偿仅限于直接损失；根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，上诉人应当承担直接损失的举证责任。在上诉人举证不能的情况下，不存在所谓“通过司法鉴定、评估方式确定损失”的问题。四、本案案情与“一次性告知”原则无关。上诉人所称的“一次性告知”，主要指《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第四项规定的“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容”。被上诉人在对上诉人提出的许可申请进行审查时，主要依据《青岛市机动车驾驶员培训管理条例》第八条的规定，即“符合本市机动车驾驶员培训行业发展规划”系前置必备条件，如不符合发展规划，被上诉人没有必要进入行政许可的实体审查程序，也就不存在告知上诉人需要补正材料。因此，本案不适用有关“一次性告知”的有关法律规定。五、上诉人负有法定减损义务，其该项上诉意见不成立。参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第九条“受害人对损害结果的发生或者扩大也有过错的，应当根据其过错对损害结果的发生或者扩大所起的作用等因素，依法减轻国家赔偿责任”的规定，上诉人负有法定减损义务，这也符合基本法理。综上，上诉人的上诉请求没有任何事实与法律依据，请依法驳回上诉，维持原判。 关于原审法院的审判程序，上诉人海岸启动驾培公司二审庭审时明确表示没有异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。庭审时上诉人亦明确表示对被上诉人青岛市道路运输管理局的行政赔偿程序没有异议。 各方当事人在原审中提供的证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对于证据的认证意见，并据此确认原审判决认定的事实成立。 通过二审庭审调查，本院另查明，1、根据（2016）鲁02行终428号生效行政判决的内容，青岛市道路运输管理局于2016年9月14日作出[2016]青交运管（驾培）不许字（00001）号不予交通行政许可决定，以海岸启动驾培公司提出的申请不符合《青岛市机动车驾驶员培训管理条例》第二章第八条的规定为由，决定不予交通行政许可。海岸启动驾培公司不服提起行政诉讼，青岛市崂山区人民法院经审理作出（2017）鲁0212行初3号行政判决，以青岛市道路运输管理局所作被诉[2016]青交运管（驾培）不许字（00001）号不予交通行政许可决定违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定为由，撤销上述决定，并驳回海岸启动驾培公司提出的其他诉讼请求。青岛市道路运输管理局不服，向本院提起上诉，后在二审审理过程中自愿撤回该上诉，本院经审查作出（2017）鲁02行终819号行政裁定，准予其撤回上诉。本案二审庭审中，被上诉人青岛市道路运输管理局陈述称，其于2018年11月1日以海岸启动驾培公司的申请不符合许可条件为由再次作出不予交通行政许可决定，对其申请不予许可，海岸启动驾培公司不服，已向青岛市崂山区人民法院提起行政诉讼，现该案尚在一审审理中。 2、二审庭审中，上诉人海岸启动驾培公司明确表示尽管“行政赔偿申请书”中其将原复议机关“青岛市人民政府”一并列为“赔偿义务机关”，但实际上其未向青岛市人民政府提交赔偿申请书，亦不要求该政府予以赔偿。另外，鉴于“行政赔偿申请书”及“行政赔偿起诉状”中所列的赔偿事项不明确，上诉人二审中称其在一审中已经明确仅要求赔偿土地及房屋租赁费235万元，其他的赔偿事项不再主张。 3、上诉人海岸启动驾培公司提交的其（乙方）与甲方青岛海岸启动企业服务管理有限公司签订于2014年8月15日签订的《租赁合同》约定：甲方将坐落于衡阳路1号甲院内的西货区23275平方米场地及办公用房226平方米出租给乙方，租赁期自2014年9月1日至2018年4月1日止；年租金为人民币60万元，租金每季度交纳一次，在每季度初交纳本季度租金，甲方应出具正式发票，乙方如拖欠租金，甲方有权采取相应的措施，因不可抗力因素导致本合同不能继续执行，本合同则自然终止，双方互不承担责任……。二审庭审中，上诉人称因经营困难其在2017年前从未向甲方实际支付过租赁费，而是打的欠条，直到2017年1月18日，上诉人才陆续通过中国银行网上银行向甲方支付租赁费，截止到2018年4月3日，共计支付甲方租赁费235万元（2017.1.18分四次支付计50万；1.22分五次支付计50万；1.23一次支付10万；6.29一次支付45万；6.30分二次支付15万；11.28分二次支付25万；12.11一次支付10万；2018.4.3一次支付30万），但甲方均未开具正式发票。 本院认为，一、根据生效的（2015）南行初字第150号行政判决及（2016）鲁02行终428号行政判决可知，因青岛市道路运输管理局所作[2015]青交运管（驾培）不许字（00001）号不予交通行政许可决定所载的不予许可的理由，系因海岸启动驾培公司的申请（三级驾驶员培训许可）不符合修改前《青岛市机动车驾驶员培训管理条例》及《山东省“十二五”驾校发展规划》中关于“青岛市机动车驾驶员培训行业发展规划”的要求，即青岛市自2011-2015年的十二五期间，无新增三级驾校的规划，故法院根据《中华人民共和国道路运输条例》及《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，仅以青岛市道路运输管理局所作被诉不予交通行政许可决定适用法律错误为由将其予以撤销，客观上并未就海岸启动驾培公司的该申请是否符合应予许可的法定条件作出认定，同时鉴于被诉行政行为系因申请人的申请而启动，故加判青岛市道路运输管理局在法定期限内重新作出行政行为。结合最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十一条“人民法院审理不予行政许可决定案件,认为原告请求准予许可的理由成立,且被告没有裁量余地的,可以在判决理由写明,并判决撤销不予许可决定,责令被告重新作出决定”的规定可知，不能仅以上述生效判决就认定海岸启动驾培公司的申请驾驶员培训许可（三级）的条件已经成就,实际上青岛市道路运输管理局在重新作出行政行为时尚有裁量余地，其应就申请人的申请材料是否符合许可条件依法进行审查。 根据《中华人民共和国道路运输条例》等相关规定，申请驾驶员培训行政许可的，申请人需要依法提交具有必要的教学设施、设备、场地及教学车辆等必备申请材料，但客观上申请人的许可申请是否必然得到批准却存在不确定状态，故申请人为申请许可所作的前期准备均系其应予支付的必要成本。同时根据生效的（2015）南行初字第150号行政判决及（2016）鲁02行终428号行政判决亦知，海岸启动驾培公司提出的三级驾驶员培训许可申请是否符合应予许可的法定条件，尚因未经青岛市道路运输管理局实质审查而处于不确定状态，更无法院生效判决对此予以确认。 二、《中华人民共和国行政许可法》第七十六条规定,行政机关违法实施行政许可,给当事人的合法权益造成损害的,应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第一项规定，国家机关和国家机关工作人员在行使行政职权时，有侵犯公民、法人和其他组织合法财产权益并造成损害的违法行为的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。由此可见，行政机关所作行政行为因违法被法院判决撤销并给当事人合法财产造成损害的，应依法给予赔偿，但该财产损害原则上系已经发生或已经客观存在的直接损害，且行使行政职权与损害事实之间必须具备因果关系。本案中，上诉人海岸启动驾培公司提交的《租赁合同》显示，乙方每年向甲方交纳租金人民币60万元，租金每季度交纳一次，在每季度初交纳本季度租金，甲方应出具正式发票……。但根据上诉人海岸启动驾培公司的二审庭审陈述及提交的材料可知，其在2017年以前亦即向被上诉人青岛市道路运输管理局提出本案行政赔偿之前从未按照上述合同约定向甲方交纳过租金，自其于2017年1月18日起通过网上银行陆续向甲方支付租金后，甲方也未按照合同约定向其出具正式发票。因此，上诉人海岸启动驾培公司现提交的《租赁合同》、中国银行支付业务付款电子回单等材料尚不足以证明其因被上诉人所作被诉[2015]青交运管（驾培）不许字（00001）号不予交通行政许可决定而造成的直接财产损失。 综上，被上诉人青岛市道路运输管理局针对上诉人海岸启动驾培公司提出的赔偿申请所作的（2016）1号不予赔偿决定程序合法，结果正确，原审判决驳回上诉人的诉讼请求结果正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求及理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 行政赔偿案件不予收取诉讼费用。 本判决为终审判决。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇一九年七月一日 法官助理 杨竣童 书记员赵洪峰 书记员王倩倩