上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初430号原告上海冠资新型材料有限公司，住所地上海市奉贤区。法定代表人徐文连。委托代理人朱同明。委托代理人朱愉忠，上海卫根龙律师事务所律师。被告(原行政机关)上海市奉贤区生态环境局，住所地上海市奉贤区。法定代表人卫永明。行政负责人张艳，副局长。委托代理人李小月。委托代理人常卫国，上海文偃律师事务所律师。被告(复议机关)上海市奉贤区人民政府，住所地上海市奉贤区。法定代表人郭芳。委托代理人林纯哲。委托代理人徐卫红，上海徐卫红律师事务所律师。原告上海冠资新型材料有限公司诉被告上海市奉贤区生态环境局(原上海市奉贤区环境保护局，以下简称：区生态环境局)、被告上海市奉贤区人民政府(以下简称：区政府)要求撤销环保行政处罚及行政复议决定一案，本院于2019年5月5日立案受理，并于次日向被告区生态环境局、被告区政府发送诉状副本及起诉证据、应诉通知、举证通知等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年6月19日公开开庭审理了本案。原告委托代理人朱同明、朱愉忠、被告区生态环境局行政负责人张艳及委托代理人李小月、常卫国、被告区政府委托代理人林纯哲、徐卫红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告区生态环境局于2018年11月7日作出第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》，内容为：2018年8月29日，本机关在执法检查中，发现原告位于本市奉贤区柘林镇驰华路XXX号XXX幢从事石膏线的生产项目未依法报批环境影响评价文件，配套环保设施未建成，主体工程于2018年3月即投入正式生产。上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》(以下简称：《条例》)第十五条之规定，依据《条例》第二十三条第一款之规定，本机关对原告作出如下行政处罚：罚款人民币(以下币种同)20万元。被告区政府于2019年3月14日作出奉复决字(2018)第104号《行政复议决定书》，维持了被告区生态环境局作出的前述行政处罚决定。原告诉称，其从事石膏制品生产，在《国民经济行业分类》(以下简称：《分类》)中属“302石膏、水泥制品及类似制品制造”中的分项目“3024轻质建筑材料制造”，生产过程中不产生粉尘；沪环规(2018)4号《上海市环境保护局关于印发〈建设项目环境影响评价分类管理名录〉上海市实施细化规定(2018版)的通知》(以下简称：《细化规定》)中亦明确，未列入《建设项目环境影响评价分类管理名录》(以下简称：《名录》)、《细化规定》中的项目，原则上不纳入建设项目环评审批管理；原告从事石膏制品生产未列入《名录》、《细化规定》中，故不需要办理相关环评手续。被告区生态环境局采用类推方法，将原告从事的石膏制品生产视同为《名录》中“51石灰和石膏制造”，进而适用相关环评规定予以处理的事实不清、适用法律错误。为维护自身合法权益，原告起诉至本院，请求判决：1、撤销被告区生态环境局作出的第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》(以下简称：涉诉处罚决定)；2、撤销被告区政府作出的奉复决字(2018)第104号《行政复议决定书》(以下简称：涉诉复议决定)。原告为证明其主张，向本院提供如下证据：1.《细化规定》1份，证明该规定中列明需要办理相关环评手续的生产项目，原告从事石膏制品生产并未被列入其中的事实；2.生产工艺流程2份，证明原告从事石膏制品生产，应归属于《分类》中“302石膏、水泥制品及类似制品制造”，与“301水泥、石灰和石膏制造”的工艺流程不同的事实；3、《分类》(2017年10月1日实施)、《名录》(2018年4月28日修正公布)各1份，证明《名录》系根据《分类》编制制作，原告从事石膏制品生产归属于“302石膏、水泥制品及类似制品制造”中的分项目“3024轻质建筑材料制造”，该项目未列明于《名录》中，故原告从事石膏制品生产不需要办理相关环评手续的事实。经质证，证据1，被告区生态环境局对其真实性无异议，但认为系规范性文件而非证据，《细化规定》仅对《名录》中需要进一步细化的项目予以规定，而原告从事石膏制品生产列明于《名录》中，不需要进行细化规定。被告区政府亦认为《细化规定》仅对《名录》中需要细化的项目予以规定，如对农副产品加工业项目即作出细化规定。证据2，两被告认为该证据系原告单方制作，对其关联性、真实性、合法性不认可，但认为原告提供的生产石膏制品工艺流程与《现场检查笔录》中注明的工艺流程基本一致。证据3，被告区生态环境局对原告所述其从事石膏制品生产归属于《分类》中“3024轻质建筑材料制造”分项目的意见并无异议，但认为该项目在《名录》中归属于“51石灰和石膏制造”；《分类》中的项目经重新归纳整合后形成《名录》中的项目，两者并非完全对应一致。被告区政府对被告区生态环境局的意见表示认可。被告区生态环境局辩称，原告从事石膏制品生产归属于《名录》中的“51石灰和石膏制造”，应按照规定办理相关环评手续。综上，其作出的涉诉处罚决定并无不当，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。2019年5月21日，本院收到被告区生态环境局提交的答辩状及相关证据、依据(被告区政府共同举证)，用以证明其作出涉诉处罚决定行政行为的合法性：第一组：1.职权依据：《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第十五条、第二十条、《条例》第二十三条；2.适用法律：《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第一款、第二款第(二)项、第十九条、第二十条、《条例》第十五条、第二十三条第一款、《名录》第十九条、《分类》、《上海市大气污染防治条例》第六十二条；3.程序依据：《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十九条、第四十二条。原告对被告区生态环境局作出涉诉处罚决定的职权依据、执法程序依据无异议，对适用法律不认可。第二组：1.《现场检查笔录》1页、照片11张、《询问笔录》1份、朱同明身份证复印件及委托书、原告营业执照复印件及法定代表人身份证复印件各1页、《环境保护部环境影响评价司负责人就〈名录〉修订答记者问》1份、《关于〈名录〉第51条“砖瓦制造”咨询的回复》1页、其他省市有关石膏线生产项目环评材料4份等1组证据，证明原告从事石膏制品生产，该项目未办理相关环评手续即投入正式生产，被告区生态环境局作出涉诉处罚决定违法事实清楚的事实；2.《行政处罚立案报告表》、《案情调查报告》、《行政案件审理意见》、《责令改正决定书》及送达回证、《行政处罚听证告知书》及送达回证、《听证回执》、《环保行政处罚意见陈述书》、《行政处罚听证通知书》及送达回证、《行政处罚听证笔录》、《听证报批表》、涉诉处罚决定书及送达回证等1组证据，证明被告区生态环境局通过现场调查、立案、询问，在作出涉诉处罚决定前，就原告依法享有的陈述、申辩及听证等权利进行了告知，并作出了责令改正决定书，在原告要求听证并提出相关陈述后，被告区生态环境局举行听证会并制作听证笔录及听证报批表，后被告区生态环境局依法作出涉诉处罚决定，执法程序合法的事实。经质证，证据1，原告对《现场检查笔录》真实性无异议，认为其产品生产过程不产生粉尘；对照片的真实性认可，但认为系被告区生态环境局执法人员在现场检查后单方制作，同时要求原告工作人员朱同明于2018年8月30日在其中的两页照片上签字，照片仅反映原告产品生产工艺流程的局部内容；《询问笔录》系被告直接打印完成并由原告委托代理人签字；对委托书、营业执照、法定代表人复印件等材料无异议；《环境保护部环境影响评价司负责人就〈名录〉修订答记者问》并非规范性文件，不能作为行政处罚依据；《关于〈名录〉第51条“砖瓦制造”咨询的回复》、其他省市有关石膏线生产项目环评材料与本案并无关联性。证据2，原告表示对其真实性认可，《环保行政处罚意见陈述书》中原告明确表示其公司已于2017年7月由第三方环保机构完成环保排查，并未被告知需要办理环评手续。被告区政府辩称，同意被告区生态环境局意见，被告区政府作出的涉诉复议决定符合相关法律规定，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。2019年5月20日，本院收到被告区政府提交的答辩状及相关证据、依据，用以证明其作出涉诉复议决定行政行为的合法性：第一组：1.职权依据：《中华人民共和国行政复议法》(以下简称：《行政复议法》)第三条、第十二条、第二十八条；2.适用法律：《行政复议法》第二十八条、《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、《条例》第十五条、第二十三条；3.程序依据：《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条、《行政复议法实施条例》第二十九条。原告表示对被告区政府作出涉诉复议决定的职权依据、程序依据认可，对适用法律不认可。第二组：1.《行政复议补正通知书》、邮寄凭证及送达回证等1组证据，证实因原告申请复议缺失相关资料，被告区政府告知予以补正的事实；2.《行政复议申请受理通知书》、邮寄凭证及送达回证等1组证据，证实被告区政府按照法律规定寄送立案受理相关文书的事实；3.《行政复议答复通知书》、邮寄凭证及送达回证等1组证据，证实被告区政府通知被告区生态环境局按照法律规定要求提出书面答复的事实；4.《行政复议延长审理期限通知书》、邮寄凭证及送达回证等1组证据，证明因案件复杂，被告区政府按照法律规定延长审限的事实；5.涉诉复议决定书、邮寄凭证及送达回证等1组证据，证实被告区政府按照法律规定作出涉诉复议决定的事实。经质证，原告表示无异议。第三组：事实证据与被告区生态环境局提供事实证据一致。原告表示坚持前述质证意见。本院认为，被告区生态环境局及被告区政府提供的法律规定现行有效，本院依法予以认定。被告区生态环境局提供的《关于〈名录〉第51条“砖瓦制造”咨询的回复》、其他省市有关石膏线生产项目环评材料与本案无关联性，本院均不予采纳。原告提供的其生产石膏制品工艺流程已在《现场检查笔录》中予以明确，本院予以采纳，另1份生产工艺流程真实性不明，本院不予采纳。原告、被告区生态环境局提供的其余证据及被告区政府提供的证据均真实合法，且与本案具有关联性，本院依法予以采纳。根据上述有效证据，结合原告、被告区生态环境局、被告区政府在庭审中的陈述，本院确认以下法律事实：2018年8月29日，被告区生态环境局执法人员在原告生产场所(上海市奉贤区柘林镇驰华路XXX号)检查，《现场检查笔录》记载原告正常生产，石膏粉和水搅拌过程中产生粉尘，无环保设施，现场未提供相关环评文件等，同时该笔录记载原告方拒绝签字。后被告区生态环境局于当日对上述行为进行立案调查。2018年8月30日，原告委托朱同明前往被告处接受调查，并在调查过程中陈述其公司主要从事石膏线的生产加工，目前生产正常；2018年3月其公司迁入现地址后生产至今；知晓2018年8月29日被告执法人员对原告生产场所进行检查事宜，确认陪同人员系原告车间负责人，其陈述的原告在现地址开始生产时间不准确，以本次陈述为准，认可检查笔录所记载的其余内容；原告在现地址生产至今未办理环评手续，正在准备办理过程中等。经过调查，被告区生态环境局于2018年9月29日作出责令改正决定，认为原告未依法报批环境影响评价文件，配套环保设施未建成，主体工程于2018年3月即投入正式生产，该行为违反了《条例》第十五条规定，依据《条例》第二十三条第一款规定，责令原告在收到决定书后立即改正。同日，被告区生态环境局向原告发出《行政处罚听证告知书》，告知因原告具有前述违法行为，拟对原告作出罚款45万元的行政处罚，原告有权要求举行听证。后原告要求举行听证，并提供《环保行政处罚意见陈述书》，表示其公司从事石膏制品生产并被未列入《名录》，但考虑环保要求，为杜绝经营风险，其公司曾向其所在工业园区提出申请，但因故材料被退回，此后为应急而进行生产，现已进行整改等。2018年10月11日，被告区生态环境局向原告发出听证通知。2018年10月23日，被告区生态环境局举行听证，原告委托朱同明参加听证，对前述违法行为确认属实，并将前述陈述意见再次予以主张。听证结束后，被告区生态环境局认为原告公司已整改，符合减轻情节，故最终作出涉诉处罚决定，并将相关法律文书送达原告。原告不服，向被告区政府申请行政复议。经过补正后，被告区政府于2018年12月27日受理原告提出的行政复议申请。被告区生态环境局于2019年1月4日提交《行政复议答复书》及相关证据。后因案情复杂，被告区政府于2019年2月15日作出延长审理期限决定，并通知原告及被告区生态环境局。经审查，被告区政府作出涉诉复议决定书并送达原告及被告区生态环境局。原告不服，提起本案诉讼。另查明，《分类》中第30项类别包括“301水泥、石灰和石膏制造”和“302石膏、水泥制品及类似制品制造”等，原告从事石膏制品生产归属于“302石膏、水泥制品及类似制品制造”中的分项目“3024轻质建筑材料制造”。《名录》中的第51项列明为“石灰和石膏制造、石材加工、人造石制造、砖瓦制造”。再查明，《环境保护部环境影响评价司负责人就〈名录〉修订答记者问》中，明确《名录》中的二级分类参照《分类》中的中类和部分小类行业名称，经相应拆分、归类及顺序调整后列明。本案中的争议焦点在于原告从事石膏制品生产是否需要按照《名录》中第51项“石灰和石膏制造、石材加工、人造石制造、砖瓦制造”办理环评手续。对于上述争议，原告与两被告各持不同意见，并在前述举证质证过程中分别进行了详细阐述。本院认为，原告从事石膏制品生产归属于《分类》“302石膏、水泥制品及类似制品制造”中的分项目“3024轻质建筑材料制造”，对此原告和两被告均无异议，而《分类》中的“301水泥、石灰和石膏制造”与“302石膏、水泥制品及类似制品制造”并行列明，《名录》中列明第51项“石灰和石膏制造、石材加工、人造石制造、砖瓦制造”需要办理相关环评手续，从语义上理解，该项目包含《分类》中的“301水泥、石灰和石膏制造”项目部分内容，并不包含“302石膏、水泥制品及类似制品制造”内容，原告从事石膏制品生产归属于“302石膏、水泥制品及类似制品制造”，似不应办理相关环评手续。但又分析《环境保护部环境影响评价司负责人就〈名录〉修订答记者问》，该文件中已明确《名录》中的二级分类参照《分类》中的中类和部分小类行业名称，经相应拆分、归类及顺序调整后列明，亦表明《名录》中的分类虽然参照《分类》编制制作，但已进行拆分、归类及调整，并未完全对应一致。环境保护部作为环境保护的专门行政机关，其在前述的答记者问中作出的阐述系关于《名录》的专业解释，对本院的审理具有重要参考价值，本院予以尊重。故本案中不能简单从语义上理解原告从事石膏制品生产是否应办理相关环评手续。综上，被告区生态环境局作为环境管理的专业行政管理机关，其在本案中陈述的意见本院予以采纳，对原告的意见不予采纳。本院认为，《条例》第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款，被告区生态环境局作为本市奉贤区环境保护行政主管部门，具有作出涉诉处罚决定的职权依据。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。被告区生态环境局立案后，依法进行调查，询问了相关人员，收集相关证据，根据查明的事实，拟对原告进行处罚，并告知原告享有听证权利，在原告申请听证后，依法通知原告并按时组织听证。通过听证，综合考虑原告违法情节后作出涉诉处罚决定，并将法律文书送达原告，执法程序符合上述规定。本案中,对于原告从事石膏制品生产是否应办理相关环评手续，本院在前面已予以论证，在此不再赘述。《条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。被告区生态环境局认定原告在本市奉贤区柘林镇驰华路XXX号XXX幢从事石膏线生产的项目未依法报批环境影响评价文件，配套环保设施未建成，主体工程于2018年3月即投入正式生产，上述行为违反了《条例》第十五条之规定，依据《条例》第二十三条第一款之规定，对原告作出涉诉处罚决定，事实清楚、适用法律正确。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。《行政复议法》第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被告区政府具有作出涉诉复议决定职权依据，在受理原告提出的行政复议申请后，依法延长审理期限并通知当事人，并在规定期限内作出涉诉复议决定，将法律文书送达当事人，其作出的涉诉复议决定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，本案原告的全部诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院难以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告上海冠资新型材料有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告上海冠资新型材料有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  徐成文审 判 员  钟 渊人民陪审员  朱 进二〇一九年七月三十一日书 记 员  徐诗佳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。