福建省福州市仓山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0104行初34号 原告程道铿，男，1948年6月19日出生，汉族，住福建省闽侯县。 被告闽侯县自然资源和规划局，住所地福建省闽侯县甘蔗街道交通路一号。 法定代表人林祥飞，局长。 诉讼代理人黄泽露，该局工作人员。 诉讼代理人陈虹，福建亚太天正律师事务所律师。 被告福州市自然资源和规划局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号4座5层至8层。 法定代表人郑章干，局长。 诉讼代理人庞伟涛，该局工作人员。 原告程道铿诉被告闽侯县自然资源和规划局政府信息公开、被告福州市自然资源和规划局行政复议一案，本院于2019年1月16日受理后，依法组成合议庭，于2019年4月9日公开开庭进行审理。原告程道铿、被告闽侯县自然资源和规划局诉讼代理人黄泽露、陈虹、被告福州市自然资源和规划局诉讼代理人庞伟涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原闽侯县城乡规划局（因机构改革，其职责由新组建闽侯县自然资源和规划局承受，下同）于2018年9月11日作出（2018）年40号《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》，主要内容为：程道铿（委托代理人程文正）于2018年5月2日向原闽侯县城乡规划局申请公开“核发地字第350121201100042号《建设用地规划许可证》要件中的信息：1、甘蔗街道提供的《建设用地规划许可证》申请表；2、甘蔗街道提供的申请规划用地的报告；3、勘测院绘制1：500地形图及相应的电子图；4、建设项目可行性研究报告批复或核准备案文件；5、法人代码复印件；6、与土地行政主管部门签订的合同；7、原用地单位的《建设用地规划许可证》及其附件信息。”经审查，程道铿申请获取的第4、5、6项信息属于其他机关制作的信息，请向制作该政府信息的行政机关申请信息公开；申请的第1、2、3项信息属于原闽侯县城乡规划局审查中的过程性信息，不予公开，本着便民原则公开最终核发的地字第350121201100042号《建设用地规划许可证》（复印件）；申请的第7项信息，即已作废的地字第350121201000170号和地字第350121201000171号《建设用地规划许可证》，因该两证已作废，现与程道铿生产、生活、科研等特殊需要无关，不予公开。告知书一并告知了复议与起诉的权利。 被告福州市自然资源和规划局于2018年12月24日作出榕自然资复决〔2018〕1号《行政复议决定书》，主要内容为：申请人（“程道锵”应为“程道铿”）所申请公开的信息中属于过程性信息的第1、2、3项内容，原闽侯县城乡规划局已按照便民原则公开最终作出的用地规划许可证；属于其他机关制作信息的第4、5、6项内容，原闽侯县城乡规划局已告知申请人向制作机关申请，以上处理答复并无不当，申请人的有关请求被告福州市自然资源和规划局不予支持。申请的第7项内容属于政府信息，依法负有公开义务，并不因规划许可证已经作废而发生变化，原闽侯县城乡规划局不予公开理由无法律依据，不予支持，因原闽侯县城乡规划局已向申请人公开了该项信息，责令其履行法定职责已无意义。故确认原闽侯县城乡规划局作出的上述部分公开告知书违法。决定书一并告知了起诉的权利。 原告诉称，其于2018年5月2日向被告闽侯县自然资源和规划局提出政府信息公开。2018年5月22日，闽侯县自然资源和规划局作出（2018）年17号《闽侯县城乡规划局政府信息不予公开告知书》。经复议，复议机关于2018年8月14日作出榕规法〔2018〕71号《行政复议决定书》，决定撤销该告知书，并责令重新作出处理。2018年9月11日，闽侯县自然资源和规划局作出（2018）年40号的《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》。原告认为该告知书存在错误，向被告福州市自然资源和规划局提起复议。2019年1月3日，原告收到被告福州市自然资源和规划局于2018年12月24日作出的榕自然资复决〔2018〕1号《行政复议决定书》，确认了闽侯县自然资源和规划局作出的上述被诉告知书违法，但并未责令闽侯县自然资源和规划局重新答复原告的信息公开申请，其作出的该决定书还维持了闽侯县自然资源和规划局认定“申请人所申请公开的信息中第1、2、3项属于过程性信息及第4、5、6项属于其他机关制作信息”的内容，致使原告依旧无法获知所需的信息内容。故原告诉请：1、撤销被告闽侯县自然资源和规划局对原告作出的（2018）年40号《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》、撤销被告福州市自然资源和规划局作出的榕自然资复决〔2018〕1号《行政复议决定书》；2、责令被告闽侯县自然资源和规划局法定期限内重新作出答复；3、本案诉讼费由两被告承担。 原告提交的证据如下： A1、原告的身份证复印件，证明原告的身份信息； A2、榕自然资复决〔2018〕1号《行政复议决定书》，证明被诉的行政行为； A3、寄达榕自然资复决〔2018〕1号《行政复议决定书》的邮寄证明复印件，证明原告在法定期限内提起诉讼。 被告闽侯县自然资源和规划局辩称，2018年8月22日，原闽侯县城乡规划局收到原福州市城乡规划局作出的榕规法〔2018〕71号《行政复议决定书》。2018年9月11日，原闽侯县城乡规划局重新作出（2018）年40号《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》并依法送达原告。原告所申请公开信息中的第1、2、3项属于过程性信息，不予公开。且本着便民原则闽侯县城乡规划局已向原告公开最终核发的地字第350121201100042号《建设用地规划许可证》。因原告所申请公开信息中第4、5、6项信息，原闽侯县城乡规划局已在告知原告应向制作机关申请。故原闽侯县城乡规划局对上述原告信息公开申请的处理答复意见是正确的。复议机关福州市自然资源和规划局关于闽侯县城乡规划局对上述原告信息申请的处理答复并无不当的认定事实清楚，复议程序合法。原告所申请公开的信息中的原用地单位的《建设用地规划许可证》及其附件信息，即已作废的地字第350121201000170号和地字第350121201000171号《建设用地规划许可证》，原闽侯县城乡规划局也已于2018年10月17日作出（2018）年48号《闽侯县城乡规划局政府信息公开告知书》时向原告予以公开。故再责令闽侯县城乡规划局履行该信息公开的法定职责已无意义。综上所述，恳请法院依法驳回原告诉讼请求。 被告闽侯县自然资源和规划局提交证据如下： B1、程道铿政府信息公开申请材料及（2018）年17号《闽侯县城乡规划局政府信息公开申请受理回执》，证明2018年5月2日，原闽侯县城乡规划局受理原告提出政府信息公开申请； B2、原福州市城乡规划局《行政复议决定书》（榕规法〔2018〕71号），证明原福州市城乡规划局要求原闽侯县城乡规划局应自收到该决定书之日起十五个工作日内依法对原告的政府信息公开申请重新作出处理； B3、（2018）年40号《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》及地字第350121201100042号《建设用地规划许可证》，证明原闽侯县城乡规划局对原告的政府信息公开申请重新作出（2018）年40号《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》； B4、（2018）年48号《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》及地字第350121201000170号、350121201000171号《建设用地规划许可证》，证明原闽侯县城乡规划局已于2018年10月17日作出（2018）年48号《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》时向原告予以公开申请的第7项内容。 被告闽侯县自然资源和规划局提供的法律依据为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第五条、第十七条、第二十一条、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条。 被告福州市自然资源和规划局辩称，2018年5月2日原告向原闽侯县城乡规划局提出政府信息公开。2018年5月22日，原闽侯县城乡规划局作出（2018）年17号《闽侯县城乡规划局政府信息不予公开告知书》。原告不服，于2018年6月20日向被告福州市自然资源和规划局提出行政复议申请。2018年8月14日，被告福州市自然资源和规划局作出榕规法〔2018〕71号《行政复议决定书》，决定撤销该告知书，并责令重新作出处理。2018年8月22日，原闽侯县城乡规划局收到复议决定，并于2018年9月11日作出（2018）年40号《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》。2018年11月6日，原告以邮寄方式向被告福州市自然资源和规划局提出行政复议申请。2018年11月13日，被告福州市自然资源和规划局作出《行政复议答复通知书》通知原闽侯县城乡规划局依法答辩，原闽侯县城乡规划局在法定期限内提交答辩。经审理，原闽侯县城乡规划局作出的本案被诉告知书虽违法，但已在事后向原告公开第7项信息，故被告福州市自然资源和规划局作出的榕自然资复决〔2018〕1号《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告福州市自然资源和规划局提交的证据如下： C1、榕规法〔2018〕71号《行政复议决定书》，证明原告对原闽侯县城乡规划局（2018）年17号《政府信息不予公开行告知书》不服申请行政复议，被告福州市自然资源和规划局作出复议决定； C2、行政复议申请书及附后材料，证明原告对原闽侯县城乡规划局（2018）年40号《政府信息不予公开告知书》不服向被告福州市自然资源和规划局申请行政复议； C3、行政复议答复通知书，证明被告福州市自然资源和规划局依法通知原闽侯县城乡规划局提交答复材料； C4、被申请人答复材料，证明原闽侯县城乡规划局在法定期限内提交答复材料； C5、榕自然资复决〔2018〕1号《行政复议决定书》，证明被告福州市自然资源和规划局依法作出复议决定。 被告福州市自然资源和规划局提供的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项。 经庭审举证、各方质证意见如下： 关于原告的证据，两被告均无异议。 关于被告闽侯县自然资源和规划局的证据，原告对证据B1无异议；B2真实性、关联性无异议，但对其内容有异议，对结论无异议；B3真实性、关联性无异议，对答复内容有异议；B4无异议。被告福州市自然资源和规划局对上述证据均无异议。 关于被告福州市自然资源和规划局的证据，原告对证据C1真实性、关联性无异议，但对其内容有异议；C2、C3无异议；C4真实性、关联性无异议，对答复内容有异议；C5真实性、关联性无异议，合法性有异议。被告闽侯县自然资源和规划局对上述证据均无异议。 本院分析认为，原、被告证据收集程序合法，内容真实，均可以作为本案定案依据。 根据本案有效证据和当事人的庭审陈述，本院确认如下法律事实： 2018年5月2日，原告程道铿的委托代理人程文正向原闽侯县城乡规划局提出政府信息公开申请。2018年5月22日，原闽侯县城乡规划局作出（2018）年17号《闽侯县城乡规划局政府信息不予公开告知书》。原告不服，向原福州市城乡规划局提出复议。后原福州市城乡规划局于2018年8月14日作出榕规法〔2018〕71号《行政复议决定书》，决定撤销上述（2018）年17号告知书，并责令原闽侯县城乡规划局重新作出处理。原闽侯县城乡规划局于2018年8月22日收到该复议决定，并于2018年9月11日作出（2018）年40号的《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》（主要内容前文已述）。原告不服，以邮寄方式向被告福州市自然资源和规划局申请复议。被告福州市自然资源和规划局受理后，于2018年11月13日向原闽侯县城乡规划局作出《行政复议答复通知书》。原闽侯县城乡规划局在法定期限内提交答辩材料。经审理，被告福州市自然资源和规划局于2018年12月24日作出的榕自然资复决〔2018〕1号《行政复议决定书》（主要内容前文已述），原告收到该告知书后不服，诉至本院。 另查明，原闽侯县城乡规划局于2018年10月17日作出（2018）年48号《闽侯县城乡规划局政府信息公开告知书》，公开已作废的地字第350121201000170号和地字第350121201000171号《建设用地规划许可证》（复印件）及地字第350121201100042号《建设用地规划许可证》（复印件），已作废的两证为原告要求申请公开的第7项政府信息。 本院认为，根据《闽侯县机构改革实施方案》规定，因原闽侯县城乡规划局不再保留，其职责由新组建的闽侯县自然资源和规划局承受。故本案闽侯县自然资源和规划局为本案适格被告。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》及《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被告闽侯县自然资源和规划局依法具有就申请人申请内容作出答复的职责，被告福州市自然资源和规划局有权依据申请人申请，对闽侯县自然资源和规划局的告知行为进行复议审查。原告作为信息公开及行政复议的申请人，有权提起本案诉讼。 关于原告申请的1、2、3项信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”国办发（2010）5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定：“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”本案原告申请公开的1、2、3项信息是原闽侯县城乡规划局在履职过程中形成，且建设用地规划许可证已经办理，因此上述政府信息已经确定，并不属于尚处讨论、研究或者审查中的过程性信息。故原闽侯县城乡规划局认为属于过程性信息的主张不能成立。被告闽侯县自然资源和规划局对该1、2、3项申请的答复不当，应当重新作出答复。 关于原告申请的4、5、6项信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。由此确立了“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则。该原则明确了最初掌握某项具体政府信息的行政机关作为公开义务主体。既避免行政机关相互推卸公开责任，妨碍申请人及时获取政府信息；也可防止不同的行政机关重复公开，浪费公共资源。本案中，原告申请公开的第4、5、6项信息并非原闽侯县城乡规划局在履职过程中制作和形成，故原闽侯县城乡规划局在答复中告知向制作机关公开并无不当。 关于原告申请的7项信息，原闽侯县城乡规划局已另行制作政府信息公开告知书予以公开，被告福州市自然资源和规划局在行政复议中确认属于可公开的范围，但责令其再公开已无意义，处理决定正确。 综上，被告福州市自然资源和规划局的复议决定的内容既有维持原行政行为，也有实质改变原行政行为的内容，依法应当追加闽侯县自然资源和规划局作为共同被告一并进行审查。根据前述分析，复议决定对第1、2、3项的答复的维持结论错误，复议决定以确认违法作为最终结论，该结论错误，应予以撤销。被告闽侯县自然资源和规划局应就第1、2、3项申请重新作出答复。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条之规定，判决如下： 撤销被告闽侯县自然资源和规划局（原闽侯县城乡规划局）于2018年9月11日作出的（2018）年40号《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》中关于第1、2、3项申请的告知内容，责令被告闽侯县自然资源和规划局于法定期限内，就上述申请事项重新作出答复； 撤销被告福州市自然资源和规划局于2018年12月24日作出的榕自然资复决〔2018〕1号《行政复议决定书》； 三、驳回原告程道铿的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由两被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  孙志高 人民陪审员  伍建英 人民陪审员  胡榕芳 二〇一九年七月十六日 法 官助 理  林璐 书记员  曹小健