江苏省无锡市滨湖区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0211行初299号 原告尤丽萍，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人申禹婷，江苏云崖律师事务所律师。 被告无锡市惠山区阳山镇人民政府，住所地无锡市惠山区阳山镇人民西路。 法定代表人杨国忠，该镇镇长。 参加诉讼行政机关负责人陆宇杰，该镇副镇长。 委托代理人孙昊，江苏漫修(镇江)律师事务所律师。 第三人周开芳，性别××年××月××日生，××族。 第三人尤磊，性别：××，××年××月××日生，××族。 原告尤丽萍不服被告无锡市惠山区阳山镇人民政府(以下简称阳山镇政府)、第三人周开芳、尤磊行政协议一案，本院于2018年12月24日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年4月29日公开开庭进行了审理。原告尤丽萍及其委托代理人申禹婷，被告阳山镇政府的行政机关负责人陆宇杰及其委托代理人孙昊，第三人周开芳、尤磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告尤丽萍诉称，其父尤仲贤与其母即第三人周开芳共生育其与第三人尤磊两个子女。2011年3月28日，其父尤仲贤逝世。2018年，登记在其父尤仲贤名下的坐落于无锡市××山区阳山镇××山村南××号（以下简称南漕头19号）房屋拆迁。2018年5月20日，第三人周开芳与被告阳山镇政府签订《无锡市惠山区集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称《拆迁安置协议》）。其系尤仲贤的继承人，对南漕头19号房屋享有继承权，但被告阳山镇政府根据《拆迁补偿安置操作细则》认为其作为尤仲贤女儿在出嫁后不再享有本村宅基地使用权，故不能享有安置补偿，未与其签订《拆迁安置协议》，侵犯其合法权益。其曾向无锡市惠山区拆迁管理办公室申请政府信息公开，要求知悉《拆迁补偿安置操作细则》的具体规定，但未得到有效答复，其对《拆迁补偿安置操作细则》合法性存疑。现其请求：1.撤销《拆迁安置协议》；2.对《拆迁安置补偿操作细则》合法性进行审查。 原告尤丽萍向本院提交了如下证据： 1.南漕头19号房屋的宅基地使用权证和房屋所有权证； 2.无锡市公安局陆区派出所的户籍信息证明； 3.无锡市公安局陆区派出所的无锡市常住户口迁出或注销证明； 4．《拆迁安置协议》； 5.原告尤丽萍与周林刚的结婚证； 6.常住人口登记卡； 7.《关于周林刚申请公开的答复》。 被告阳山镇政府辩称，一、原告尤丽萍主张南漕头19号房屋系父辈遗产，在原告尤丽萍未通过民事诉讼确定对该房屋享有权益的前提下，无法取得相应集体土地使用权，故原告尤丽萍与《拆迁安置协议》不直接具有行政法上的利害关系。二、南漕头19号房屋及土地登记的权利人为尤仲贤，实为尤仲贤及第三人周开芳所建。尤仲贤去世后，原告尤丽萍未与第三人周开芳、尤磊对该房屋进行继承、析产后进行权利登记。《拆迁安置协议》的相对人仍然为尤仲贤及第三人周开芳，第三人周开芳有资格及权利签订涉案协议，该行为也使遗产的价值明显增加，原告尤丽萍可以就尤仲贤遗产的替代物即安置房和补偿款进行主张继承，涉案行为并未侵害原告尤丽萍的继承权益。三、2018年3月，为改善南漕头村民小组广大村民的居住条件，其基于村民集体向其提出的搬迁安置申请，启动了南漕头村民小组房屋整体搬迁，并制定了相应拆迁实施方案。其与第三人周开芳签订的涉案协议系双方充分协商后自愿签订的，现已履行完毕。包括本次搬迁所涉的共计26户村民的拆迁补偿均进行公示，均无异议。四、关于原告尤丽萍对《拆迁补偿安置操作细则》的合法性进行审查的主张，首先，原告尤丽萍应对《拆迁补偿安置操作细则》是何物承担举证责任，其未制定该细则，原告尤丽萍亦未举证该细则的具体内容；其次，其与第三人周开芳签订《拆迁安置协议》系源于南漕头村民集体申请。基于申请，其制定了相应的搬迁实施方案，并经评估与第三人周开芳协商一致达成涉案协议，与所谓的“《拆迁补偿安置操作细则》”无任何关联；再次，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十三条规定，对行政行为提起诉讼时一并对行政行为所依据的规范性文件进行审查，但本案系行政协议之诉，与《行政诉讼法》第五十三条所指的行政行为并不等同。综上，请求驳回原告尤丽萍起诉。 被告阳山镇政府向本院提交了如下证据： 1.《拆迁告知书》的照片； 2．《安阳山南漕头村民小组整体协议搬迁实施方案》； 3.《无锡县农村居民建设用地审批表》； 4.《拆迁安置协议》； 5.安置房款计算表； 6．无锡市集体土地住宅房屋拆迁补偿综合评估表； 7.安阳山村南漕头拆迁结果补偿公示的照片。 第三人周开芳陈述，《拆迁安置协议》确由其签名，但原告尤丽萍也应签名，其同意原告尤丽萍的诉讼请求。 第三人尤磊陈述，《拆迁安置协议》确由其母亲周开芳签名，但其母亲签名不能代表其与原告尤丽萍，其同意原告尤丽萍的诉讼请求。 第三人周开芳、尤磊未向本院提交证据。 经庭审质证，原告尤丽萍对被告阳山镇政府提交的证据1、7不认可，认为无法确认照片张贴位置、拍摄时间；对证据2不认可，认为不能证明拆迁系源于村民的申请；对证据3-6的真实性无异议。第三人周开芳对被告提供的证据1-3、6的真实性无异议，对证据4的真实性无异议，但对合法性有异议；认为对证据5真实性不予认可，其受逼迫才签字；对证据7的真实性有异议，其未看到该张贴的照片。第三人尤磊对证据1真实性无异议，但其未看到照片张贴在墙上公示；对证据2-3真实性无异议，对证据4、5、6真实性无异议，但认为应当有原告尤丽萍及其签名，对合法性有异议；对证据7的真实性有异议，其未看到该张贴的照片。 被告阳山镇政府对原告尤丽萍提交的证据1-5无异议；对证据6真实性无异议，但不认可证明目的，对证据7的真实性、关联性、合法性有异议。第三人周开芳、尤磊对原告尤丽萍提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告尤丽萍所举的证据，被告阳山镇政府所举的证据，具有真实性、合法性和关联性，对其证明效力予以确认。 经审理查明，尤仲贤及第三人周开芳生育子女为原告尤丽萍及第三人尤磊。尤仲贤于2011年去世。南漕头19号房屋的所有权证及宅基地使用权证载明权利人为尤仲贤。 2018年初，南漕头村民集体向被告阳山镇政府提出搬迁安置申请，经被告阳山镇政府调查，全村共有26户住户，现26户均同意对现有住房进行搬迁。被告阳山镇党委政府经讨论决定制定《安阳山南漕头村民小组整体协议搬迁实施方案》并决定由无锡市惠山区阳山镇安阳山村委（以下简称安阳山村委）成立搬迁工作小组作为具体实施单位实施安阳山南漕头村民房屋整体搬迁。根据该方案，搬迁小组需向26户搬迁户逐一交流做好政策解释，在26户搬迁户均签字确认《安阳山南漕头村民小组整体协议搬迁实施方案》的情况下，安阳山村委才将拟搬迁房屋的相应评估报告发放给被拆迁户，再由被告阳山镇政府委托有评估资质的评估机构对拟搬迁房屋的评估报告进行核对确认，对报告核对无误后，由被拆迁户对评估结果进行核对并提出异议，被拆迁户经核对无误后签字确认并与安阳山村委签署《拆迁认定表》，搬迁工作小组将评估报告及评估报告核对情况、《拆迁认定表》的签署情况上墙公示7日。公告期满后，在26户拟搬迁户均对评估报告认可并签署《拆迁认定表》的情况下，由安阳山村委提请被告阳山镇政府根据《拆迁认定表》确认的内容与被搬迁户签订《拆迁安置协议》。该方案并规定签订《拆迁安置协议书》需达100%，否则已签订的《拆迁安置协议》不生效，不再实施协议搬迁安置。在签约率达100%后，搬迁户在规定时间内搬出旧房并交付钥匙后至被告阳山镇政府办理安置房选房等相应手续。该方案并规定了拆迁的具体政策及各项具体的奖励补偿。 2018年3月9日，第三人尤磊在《安阳山南漕头村民小组整体协议搬迁实施方案》上签名。2018年3月23日，无锡佳事得房地产土地评估有限公司无锡市分公司根据被告阳山镇政府的委托对南漕头19号房屋进行评估。2018年5月8日，被告阳山镇政府对南漕头拆迁结果补偿进行了公示。2018年5月20日，被告阳山镇政府作为甲方与作为乙方的周开芳签订《拆迁安置协议》，协议上载明：“甲方阳山镇拆迁办”，“乙方尤仲贤、周开芳”，协议中约定由甲方拆除乙方位于南漕头19号的住宅房屋，并约定了拆迁评估、拆迁补偿安置、付款方式等事项。2018年12月18日，原告尤丽萍诉至本院，认为其对南漕头19号房屋享有继承权，被告阳山镇政府就该房屋单独与第三人周开芳签订《拆迁安置协议》，侵犯其合法权益，请求撤销该《拆迁安置协议》。 另查明，周林刚系原告尤丽萍丈夫。周林刚向无锡市惠山区拆迁管理办公室申请政府信息公开，请求公开“安阳山房屋拆迁，双子户安置办法及女儿结婚后不予安置的政策”。2018年8月29日，无锡市惠山区拆迁管理办公室作出《关于周林刚申请公开的答复》，其上载明：“……阳山镇根据实际情况制定了拆迁补偿安置操作细则，明确双子户按两户进行安置补偿，但安置面积是在实际拆迁房屋面积内进行计算的。女儿出嫁后不再享有本村宅基地使用权,故不能安置，但其父辈房产享受继承权，此系家庭事务，应当家庭成员协商解决……”。 在案件审理过程中，本院向无锡市惠山区拆迁管理办公室调取了《关于周林刚申请公开的答复》中提及的“阳山镇根据实际情况制定了拆迁补偿安置操作细则”，该文件名称为《阳山镇南漕头村民小组拆迁补偿安置操作细则》，文件落款为阳山镇拆迁安置综合办公室，其上载明：“应南漕头村民小组广大村民改善居住条件的要求及村民集体向阳山镇政府提出的搬迁安置申请，经过阳山镇党委政府讨论后一致决定，将由安阳山村委成立搬迁工作小组作为具体实施单位对安阳山南漕头村民小组实施房屋整体搬迁，拟定的房屋搬迁方案具体如下：…….三、实施拆迁时按照被拆迁对象所有权人一户一宅为单位，双子户是指每户家庭父母生育两个男孩且年满18周岁的家庭按两户安置，安置面积在实际拆迁房屋面积内进行计算。”对本院调取的《阳山镇南漕头村民小组拆迁补偿安置操作细则》的真实性，各方当事人均无异议。 本院认为，行政协议是指行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中的《拆迁安置协议》是被告阳山镇政府为了改善南漕头村民的居住条件，应南漕头村民集体申请，与第三人周开芳协商后签订的、约定第三人周开芳同意对南漕头19号房屋自愿拆除，由被告阳山镇政府进行补偿安置等内容的协议，性质上属于行政协议。 《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定，行政诉讼法第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（六）请求解决行政协议争议。本案中，原告尤丽萍认为其对南漕头19号房屋享有继承权，被告阳山镇政府就该房屋单独与第三人周开芳签订《拆迁安置协议》，侵犯其合法权益，请求撤销该《拆迁安置协议》。根据上述规定，原告尤丽萍请求撤销《拆迁安置协议》即为请求解决行政协议争议，系行政诉讼受案范围。 《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的。本案中，原告尤丽萍作为与《拆迁安置协议》中所涉南漕头19号房屋有继承法上权利的人，其主张《拆迁安置协议》与其有利害关系，应予以采信。被告阳山镇政府未能提供证据证明已通知原告尤丽萍签订《拆迁安置协议》及原告尤丽萍授权相关人员签订《拆迁安置协议》，被告阳山镇政府与第三人周开芳签订的《拆迁安置协议》主要证据不足，应予以撤销。因此，对原告尤丽萍请求法院撤销《拆迁安置协议》的诉讼请求，本院予以支持。 关于原告尤丽萍主张一并审查被告阳山镇政府制定的《阳山镇南漕头村民小组拆迁补偿安置操作细则》的诉讼请求，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。经查，规范性文件是指除规章外，由行政机关依据法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包含政府规范性文件和部门规范性文件。本案中，《阳山镇南漕头村民小组拆迁补偿安置操作细则》制定的目的系对阳山镇南漕头村民小组实施的拆迁补偿安置操作实行细化，针对的对象仅为无锡市阳山镇南漕头村民小组中涉及房屋整体搬迁的特定人员，不属于涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的规范性文件，亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的一并审查的规范性文件，故本院不予审查，对原告尤丽萍的该项诉讼请求，本院不予支持。综上，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销无锡市惠山区阳山镇人民政府与第三人周开芳于2015年7月15日签订的《集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》； 二、驳回原告尤丽萍的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告无锡市惠山区阳山镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  包瑾玲 人民陪审员  张建英 人民陪审员  丁霞静 二〇一九年七月十日 书 记 员  田 婷 本案援引法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的。