江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初12号 原告黄振贤，女，1958年6月14日生，××族，住启东市。 原告朱仲英，女，1952年5月13日生，××族，住启东市。 两原告共同委托代理人陆梅联，启东市鹤城法律服务所法律工作者。 被告启东市人民政府，住所地启东市世纪大道1288号。 法定代表人葛志娟，职务市长。 应诉负责人许晓星，职务副市长。 委托代理人张克伟，启东市司法局工作人员。 委托代理人朱黄飞，上海市凌云永然律师事务所律师。 被告启东市近海镇人民政府，住所地启东市近海镇。 法定代表人姚赛花，职务镇长。 应诉负责人褚风光，职务党委委员。 委托代理人陆炜花，上海联洋律师事务所律师。 原告黄振贤、朱仲英诉被告启东市人民政府、启东市近海镇人民政府（以下简称为近海镇政府）行政强制一案，本院于2019年1月12日立案后，于1月7日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书，被告在法定期限内向本院提交了证据、依据。本院依法组成合议庭，于2019年5月22日公开开庭审理了本案，原告黄振贤、朱仲英及两原告的委托代理人陆梅联，被告启东市人民政府应诉负责人许晓星及委托代理人张克伟、朱黄飞，被告近海镇政府应诉负责人褚风光及委托代理人陆炜花到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告黄振贤、朱仲英诉称，其系启东市协兴港闸区域养殖专业户。2018年1月23日，被告启东市人民政府发布《关于进一步加强协兴港区域畜禽养殖专项整治的通告》（以下简称为整治通告）。2018年2月24日，被告启东市人民政府设立的启东市“263”办、启东市控违办根据整治通告，发出《关于限期拆除协兴港闸区域养猪棚舍的通告》（以下简称拆除通告）。2018年3月13日、3月28日，被告近海镇政府与启东市控违办、“263”办拆除了原告的养猪设备、设施及建构筑物。原告认为整治通告违法：一是整治通告无政府行文编号，这是未通过行政程序、未经过行政审批的行政行为，程序违法；二是整治通告赋于市政府相关工作部门和属地基层政府执行权以及断电、断水、查封、扣押等强制措施，违反了《行政强制法》规定；三是整治通告无行政补偿决定和方案，违反“先补偿、后拆迁”的法律规定；四是拆除原告猪场棚舍没有作出强制执行决定书，程序违法；五是拆除主体不合法，应申请人民法院强制执行，而不能自行执行。原告认为被告拆除行为给原告造成损失，应当给予原告补偿。请求确认启东市人民政府、近海镇政府拆除原告养猪设备、设施及建筑物违法，判令两被告赔偿原告160万元，并对《关于进一步加强协兴港区域畜禽养殖专项整治的通告》进行审查。 两原告向本院提交以下证据： 1.启东市动物免疫证，证明原告养殖生猪经卫生防疫部门登记、管理。 2.母猪投保数量，兽医站代购分离机发票。 3.启东市人民政府2018年1月23日的整治通告，证明该整治通告具备行政行为的法律特征，依法可诉。 4.启东市人民政府2018年3月12日作出的（2018）启政依复第06-9号《政府信息公开申请答复书》，证明对所涉被拆除户没有依法作出行政补偿决定。 5.启东市“263办”、“控违办”拆除通告，证明拆除主体“263办”、“控违办”和属地政府近海镇政府。 6.原告被拆养猪棚舍摄影件、视频，证明被拆事实。 7.原告被拆养猪棚舍设施自我统计，证明被拆资产情况。 8.三份证明，证明朱仲英和黄振贤在协兴港合伙养猪的事实及2017年7月1日-2018年6月30日间保育肥猪的数量。 9.租赁协议，证明养猪场是从顾士辉处租赁所得。 10.三张现场人物照片，证明参与拆除行为的人员身份。 11.丈量草图，证明被拆除猪舍的面积。 12.手机上的视频，证明在协兴港的养猪场强拆现场情况。 被告启东市人民政府辩称，一、启东市人民政府不是本案适格被告，被告未组织也未实施强制拆除活动，根据相关法律法规，被告有权将协兴港闸区域划定为畜禽养殖禁区，启东市“263办”、控违办发布的《关于限期拆除协兴港闸区域养猪棚舍的通告》，对象是有关养猪户及棚舍业主，并非特指原告一人，其上诉通告仅起告知作用，对原告权利义务产生直接影响的，应当是属地镇政府后续的整治清除行为。二、原告补偿赔偿请求无事实和法律依据。本案中原告等人私自转让和所占用码头区域本身处于违法侵占状态，原告擅自改变码头用途，利用渔业设施，擅自搭建违章建筑进行畜禽养殖，长期排污，导致周边环境恶化，群众多次举报，原告行为已经违反相关环保法律法规。故其主张补偿赔偿无法律依据。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告启东市人民政府向本院提交以下证据： 1.启政发[1995]166号《关于调整滩涂使用权属的通知》及调整后的江海滩涂使用权属明细表，证明案涉江海滩涂属于属地政府管理。 2.启东市人民政府《专项整治通告》，证明启东市人民政府作为县级政府有权划定畜禽养殖禁养区。 3.启东市“263办”、“控违办”《限期拆除通告》，证明通告的对象是有关养猪户及棚舍业主，并不是仅针对原告一人。 被告近海镇政府辩称，黄振贤、朱仲英起诉无事实依据，不具备原告主体资格。协兴港闸区域拆除行为是被告对辖区协兴港闸区域严重污染环境畜禽养殖场进行清理。在清理中，收回原出租场地（国有土地），拆除部分棚舍，是被告实施的民事行为，非行政行为。原告不在协兴港闸国有土地区域养殖，被告也未在原告所在的协兴港二组、五组作出过任何民事或者行政行为，故原告无权提起本案行政诉讼。请求法院依法驳回原告起诉。 被告近海镇政府向本院提交以下证据： 1.启政发[1995]166号《关于调整滩涂使用权属的通知》及调整后的江海滩涂使用权属明细表，证明案涉江海滩涂属于属地政府管理，收回滩涂的使用权是行使的民事权利。 2.启发[2008]47号《中共启东市委启东市人民政府关于推进乡镇行政区划调整工作的实施意见》，证明原向阳镇被撤销，并入现近海镇，166号文件中涉及向阳镇人民政府的滩涂使用权、管理权划归为近海镇政府。 经庭审质证，被告启东市人民政府对原告提供的证据质证认为，证据1所载地址是协兴港五组，并非拆除地。证据2与本案没有关联性。证据3-5真实性没有异议，但是不能达到证明目的。证据6市政府并未参与，不清楚具体情况。证据7三性均不认可。证据8与本案没有关联性。证据9三性均不认可，即便该协议存在，作为出租方顾士辉也没有权利进行出租，该协议2014年6月已经到期。证据10、11不能证明是被告作出的行政行为，对证据12具体情况不清楚。近海镇政府对原告黄振贤提供的证据质证认为，证据1与本案无关，与当时清理协兴港闸区的时间和地点均无关。证据2投保收据显示的是黄振贤、协兴港二组的投保情况，与本案无关，设备也与本案无关。证据3真实性没有异议，是行使民事权利的方法。证据4真实性没有异议，但是与本案没有关联性。证据5真实性没有异议，清理主体是近海镇政府。证据6不予认可。证据7不属于有效证据。证据8三性均不予认可。证据9真实性不予认可，不能证实原告的主体资格适格。证据10与本案不具有关联性。证据11、12真实性不予认可。 原告对被告启东市人民政府提供的证据质证认为，证据1三性不予认可，证据2不能说明市政府有权利作这个通告。证据3证明目的存在异议，通告针对的是特定的多数人，并不是说不针对一个人的就不是特定的，这种说法是错误的。原告对被告近海镇政府提供的证据质证认为，证据1、2真实性没有异议，但是不能证明近海镇政府对滩涂享有使用权、管理权。 本院认为，原、被告双方的证据能证明案件的有关事实，证明力结合全案酌定。 经审理查明，1995年启东市人民政府作出166号文件《关于调整滩涂使用权属的通知》，案涉位于启东市××闸区域内××滩涂使用权××向阳镇人民政府。2008年启发[2008]47号《中共启东市委启东市人民政府关于推进乡镇行政区划调整工作的实施意见》，向阳镇被撤销并入现近海镇，166号文件中涉及向阳镇人民政府的滩涂使用权、管理权划归为近海镇政府。2004年6月10日，原告黄振贤与顾士辉签署租赁协议一份，将案涉地块租给原告黄振贤使用，租期至2014年6月，庭审中，两原告均认可黄振贤承租该场地后实际由两原告合伙经营生猪养殖。 2018年1月23日，启东市人民政府发布《协兴港畜禽养殖专项整治通告》，主要内容为，为有效保护农村及海洋生态环境，全面保护人民群众身体健康，根据《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》、《中华人民共和国动物防疫法》、国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》、江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院《关于依法办理环境保护案件若干问题的实施意见》及相关法律法规，决定进一步强化以“属地管理、部门联动、联合执法、标本兼治”为原则的专项整治，特通告如下：一、协兴港闸区域为启东市畜禽养殖的禁止养殖区域（通告具体的禁养区范围坐标）；二、整治对象为协兴港闸区域从事畜禽养殖的所有养殖场（户）；三、整治要求，凡在协兴港闸区域内从事畜禽养殖的，自通告发布之日起至2018年2月5日前必须停止并自行纠正违法违规行为，即必须自行处理养殖的畜禽，拆除养殖设备设施和自身违章搭建的建构筑物，搬离相关区域或委托政府拆除。严禁再在禁养区域购进苗猪或者使能繁母猪继续繁殖后养殖。对在规定时间内拒不停止养殖行为，又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施，针对拒不配合清理工作的养殖场（户），由属地政府及相关部门组织强行清理，所造成的损失，由养殖场（户）自行承担。通告还明确了要求养殖人员树立大局意识及法制观念等其他事项。 启东市“263办”、启东市“控违办”是启东市人民政府设立的关于环境整治“两减六治三提升”和管控违法建设的两个临时工作机构。2018年2月24日，启东市“263办”、启东市“控违办”发布了《限期拆除养猪棚舍通告》，主要内容为，协兴港闸区域内有关养猪户未执行启东市政府的通告及相关规定，仍在协兴港闸区域内继续违规养猪。现决定对协兴港闸区域养猪棚舍进行拆除，具体拆除时间通告如下：一、2018年2月28日拆除棚舍8000平方米，二、2018年3月13日拆除棚舍8000平方米，三、2018年3月30日拆除所有剩余棚舍。 2018年3月13日、3月28日，近海镇政府组织人员对原告的养殖场所及养殖设施等被拆除和清理，拆除时启东市“263办”、启东市“控违办”、当地的村委员会亦有人员在场。拆除前，启东市人民政府、近海镇政府及其他行政机关均未作出过相关行政处理决定。 本院认为，本案争议焦点为：一、启东市人民政府是否是本案的适格被告，二、黄振贤、朱仲英是否具备原告诉讼主体资格；三、拆除行为是否有事实依据，是否符合法定程序。四、原告应否得到补偿或赔偿。五、关于《协兴港畜禽养殖专项整治通告》是否需要在本案中进行合法性审查。 第一，关于启东市人民政府是否是本案的适格被告。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已经确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体难以确定，只能通过审理运用举证责任规则作出判断。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或者推定。本案中，近海镇政府对其具体组织实施拆除行为的事实并无异议，故近海镇政府应为本案的被告，双方当事人对此不持异议。双方争议的焦点问题是，启东市人民政府是否是本案的被告。2018年1月23日，启东市人民政府发布了《协兴港畜禽养殖专项整治通告》，该公告将协兴港闸区域列为启东市畜禽养殖的禁止养殖区域，明确在规定时间内拒不停止养殖行为，又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施，该份整治通告是启东市人民政府就协兴港闸区域畜禽专项整治工作部署，明确属地政府具体强制实施，保障整治工作推进，近海镇政府作为一级政府，有独立行使职权的权力能力，有承担责任的行为能力，仅依该份通告不能证明启东市人民政府是实施被诉拆除行为的主体。另外，启东市“263办”、启东市“控违办”是启东市人民政府设立的关于环境整治“两减六治三提升”和管控违法建设的两个临时工作机构，其是在启东市人民政府的领导下协调各方职能、统筹相关工作的机构，其行为的法律后果应由启东市人民政府承担，2018年2月24日发布的《限期拆除养猪棚舍通告》是上述两机构协调、统筹环境整治工作的具体表现形式，虽然两机构有人员在拆除现场，但仅作为环境整治协调机构在场监督、指导、协调，并未具体实施被诉拆除行为，在本案中拆除养殖设施是属地政府即另一被告近海镇政府具体组织实施的，并不能认定两机构与近海镇政府共同实施了拆除行为。因此，启东市人民政府不是本案的适格被告。 第二，关于黄振贤、朱仲英是否具备原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述法律规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。对于利害关系的判断，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条作出了更为具体的规定。判决与行政行为有利害关系，应当符合以下几个条件，一是原告主张的必须是权利或者类似权利的利益；二是权益归属于原告；三是权益损害实际存在而非主观臆想；四是原告主张的权益受到行政规范保护。本案中，原告主张案涉猪场属其所有，并提供了近海镇协兴港委会出具的证明，该证明可以证实两原告确实在协兴港闸区域从事生猪养殖。无论两原告养猪棚舍的建设是否取得过合法审批手续，因为近海镇政府的强拆行为对两原告的权益可能造成损失，因此两原告提起诉讼，应当具备起诉主体资格。至于主张能否成立，则属于实体审理范畴。 第三，关于拆除行为是否有事实依据，是否符合法定程序。本案中，被告近海镇政府依据启东市政府颁发的《协兴港畜禽养殖专项整治通告》，对案涉地块养殖场所进行清理，系其履行相应的行政管理职责，其所实施的行为应为行政行为而非民事行为。行政强制执行措施的实施，应当遵循《中华人民共和国行政强制法》的规定。《中华人民共和国行政强制法》第四章明确规定了行政机关强制执行程序。第三十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关可强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告强制拆除前，没有针对原告作出行政决定，也未依照上述规定作出行政强制执行决定、未履行催告及公告等程序，未听取当事人的陈述申辩等。因此，近海镇政府强制拆除行政行为明显违法。 第四，关于原告应否得到补偿或赔偿的问题。首先，原告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定主张被告对其进行补偿的问题。本院认为，案涉纠纷并不涉及国有土地上房屋征收，同时原告的案涉房屋也非《畜禽规模养殖污染防治条例》所规定的畜禽养殖场，故其要求被告按照上述法律法规给予补偿无事实和法律依据。其次，原告要求被告赔偿其经济损失的问题。行政行为违法并不意味着行政机关当然负有赔偿义务，其中被确认违法的行政行为造成了相对人受法律保护的合法权益损害，是有关行为主体才负有赔偿义务要件之一。就本案而言，从合法生产经营角度看，任何个人和单位的生产经营活动必须符合相应的法律规定，即服从相应行政管理，原告相关房屋及设施的建造并未取得相应的审批手续，不符合法律规定；从本院现场勘查情况来看，拆除现场除拆除后的建筑物料外，并无相关设备、设施遗留现场的痕迹，从拆除的方式来看，被告近海镇政府并未采取明显扩大损害的方式进行拆除，且原告也无证据证明拆除行对其他财产造成了毁坏；从权益保护角度看，任何人不得因非法行为而获益，行政赔偿保护的是合法权益，本案拆除的房屋本身就因未办理相关审批手续而不具有建造的合法性，也即本身属于一个违法建筑，该违法建筑在法律存在的状态上和后果上不具有适法性，本案拆除行为仅仅是消除了此种不法状态，并未对其合法权益产生损害。有关部门在发布通告无果情形下，被告近海镇政府组织人员对案涉房屋进行拆除，未损害原告合法权益，故被告近海镇政府对原告不产生赔偿义务，因此原告要求赔偿的诉讼请求本院不予以支持。 第五，关于《协兴港畜禽养殖专项整治通告》是否需要在本案中进行合法性审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。从该规定可以看出，对规范性文件进行合法性审查应当满足以下几个条件：一是规范性文件是国务院部门和地方人民政府及其部门制定的文件，不含规章；二是该规范性文件是行政机关在作出具体行政行为时所直接适用的依据；三是只能在对行政行为提起诉讼时一并请求审查，即附带性审查。行政诉讼法所指的规范性文件，是指由行政机关制定的能够反复适用的对一定范围内的事务具有规则意义的文件，即学理上通常所称的抽象行政行为。人民法院在对规范性文件进行合法性审查时，应当首先就是否符合审查条件进行判断，而后再对规范性文件制定机关是否超越权限或违反法定程序、内容是否与上位法的规定相抵触、是否违法增加当事人义务或减损当事人合法权益等进行审查。本案中，被告近海镇政府实施拆除行为，事实上是根据启东市“263办”、“控违办”《限期拆除通告》确定的时间和要求而实施了拆除房屋的行为，并非直接依据启东市政府《专项整治通告》而实施，换句话说，启东市政府《专项整治通告》并非被诉行政强制行为作出时的直接依据，故不符合规范性文件审查的条件。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告启东市近海镇人民政府强制拆除原告黄振贤、朱仲英位于启东市协兴港闸区域内养猪场、附属物及相关配套设施等财物的行为违法。 二、驳回原告黄振贤、朱仲英的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告启东市近海镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审判长  齐海生 审判员  张 燕 审判员  管丽君 二〇一九年七月二日 书记员  施逸凡 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条…… 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；