山东省邹城市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0883行初1号 原告宋庆友，男，汉族，1970年6月19日出生，住山东省曲阜市。 原告孔庆霞，女，汉族，1973年1月20日出生，住山东省曲阜市。 委托代理人李丽娜，北京市盛廷律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人马娜，北京市盛廷律师事务所律师。 被告曲阜市人民政府，住所地曲阜市春秋路1号。 法定代表人彭照辉，市长。 委托代理人孔峰，男，曲阜市小雪街道办事处工作人员。 委托代理人刘晓峰，山东鲁都律师事务所律师。 第三人曲阜市小雪街道办事处，住所地曲阜市小雪街道北雪村。 法定代表人张桂森，主任。 出庭负责人王栋，男，曲阜市小雪街道办事处主任。 委托代理人孔峰，男，曲阜市小雪街道办事处工作人员。 委托代理人刘晓峰，山东鲁都律师事务所律师。 第三人曲阜市城市建设项目总指挥部。 委托代理人孔峰，男，曲阜市小雪街道办事处工作人员。 委托代理人刘晓峰，山东鲁都律师事务所律师。 原告宋庆友、孔庆霞不服被告曲阜市人民政府（以下简称曲阜市政府）作出的拆迁限期拆除通知，于2018年12月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月2日立案后，于2019年1月3日向被告曲阜市小雪街道办事处（以下简称小雪街道）、曲阜市城市建设项目总指挥部（以下简称城建指挥部）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月23日第一次公开开庭审理了本案。原告宋庆友、孔庆霞及委托代理人李丽娜，被告小雪街道委托代理人孔峰、刘晓峰，被告城建指挥部委托代理人孔峰、刘晓峰到庭参加诉讼。经审理，原告宋庆友、孔庆霞所起诉的被告小雪街道、城建指挥部不适格，本院于2019年6月5日告知原告变更被告，原告同意变更本案被告为曲阜市政府。本院于2019年6月6日向被告曲阜市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，通知小雪街道、城建指挥部作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日第二次公开开庭审理了本案。原告宋庆友、孔庆霞委托代理人马娜，被告曲阜市政府委托代理人孔峰、刘晓峰，第三人小雪街道出庭负责人王栋及委托代理人孔峰、刘晓峰，第三人城建指挥部委托代理人孔峰、刘晓峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告曲阜市政府于2018年12月18日以第三人城建指挥部的名义原告孔庆霞作出了《限期拆除通知书》，载明为确保小雪街道石家村、北兴埠村、林家村重点村庄改造项目建设顺利完成，限原告孔庆霞在7日之内签订搬迁补偿安置协议，交付在该区域内的房屋及其它地上附属物，超过限期既不签订协议也未交付房屋及其它地上附着物的，将根据有关规定依法强制拆除。 原告宋庆友、孔庆霞诉称，二原告系夫妻关系，均为曲阜市小雪街道石家村村民，在本村有合法的住宅，2004年建成，已居住15年。目前因村庄改造项目建设需要，需要征收原告的房屋，但不给予原告任何安置，仅对原告房屋以每平方米477元的价格给予补偿。根据曲雪办发（2018）69号文件规定的《小雪街道办事处石家村、北兴埠村、林家村搬迁安置补偿实施方案》（以下简称《搬迁安置补偿实施方案》），本次搬迁实施主体为小雪街道，对于本村村民应给予原告120+60平方米的楼房安置，但小雪街道以种种不合法的理由拒绝安置，导致双方未签订补偿安置协议。2018年12月18日，城建指挥部对原告孔庆霞作出了限期拆除通知书，限原告孔庆霞在7日内签订搬迁补偿安置协议，交付房屋及其他附属物，超期不签订协议也未交付房屋及其它地上附着物的，将依法强制拆除。城建指挥部作出的该通知书已经使原告的房屋面临被强制拆除，与原告具有法律上的利害关系，且城建指挥部不是作出限期拆除通知书的适格主体，要求原告限期拆除无法律依据且程序违法，故原告依据《行政诉讼法》的相关规定向法院提起诉讼，请求依法撤销被告作出的《限期拆除通知书》。 原告宋庆友、孔庆霞向本院提交了如下证据、依据：1、原告身份证复印件及户口本复印件；证明原告二人是本村村民，享受本村村民待遇。2、搬迁安置补偿实施方案；证明实施主体是小雪街道，小雪街道应当承担法律责任。3、2015年8月24日，案外人孔庆连书写的证明；证明原告的房屋属于合法建设。 被告曲阜市政府辩称，一、根据曲阜市小雪街道石家村、北兴埠村、林家村重点村庄改造项目建设需要，经曲阜市政府研究，需对石家村、北兴埠村、林家村村庄范围内房屋及附属设施进行搬迁。石家村、北兴埠村、林家村重点村庄改造项目符合曲阜市土地利用总体规划。为推进工程建设，维护集体经济组织、村民的合法权益，确保搬迁安置工作顺利进行，结合我市实际，依法作出《搬迁安置补偿实施方案》。小雪街道工作人员并将《搬迁安置补偿实施方案》及《公告》张贴在社区公开栏、旧村显著位置等，对方案及公告依法进行了公示。曲阜市政府按照相关工作流程，在制定具体搬迁安置补偿安置方案前，针对《小雪街道办事处石家村、北兴埠村、林家村搬迁安置补偿实施方案》（草案）予以公告并面向村民征求意见，在听取农村集体经济组织和农民的意见后，于2018年10月19日公布《搬迁安置补偿实施方案》并发面《公告》，对搬迁范围、搬迁安置补偿原则、安置方式及细则等进行了说明，该旧村改造项目符合曲阜市国民经济和社会发展计划、符合规划要求、符合曲阜市土地利用总体规划，并且征收范围内绝大部分被征收人已搬迁，应严格按照该方案的内容进行搬迁安置补偿工作。二、原告宋庆友、孔庆霞并不享有合法的宅基地使用权，根据《搬迁安置补偿实施方案》的规定以及2012年8月份小雪街道石家村村支两委、村民代表组成的村民房屋证件验审小组形成的验审决议，认为原告的情况不符合有关宅基地政策及建房条件的宅基地院落，不应给予楼房安置。原告所述与事实不符。 被告曲阜市政府向本院提交了以下证据、依据：1、《搬迁安置补偿实施方案》、《公告》及《限期拆除通知书》，证明建设项目合法有效，答辩人将搬迁安置工作事宜向被搬迁人进行了宣传和告知，并在村庄、社区显著位置进行了公告，保证了原告的知情权。2、《石家村一子（户）一（多）院统计表》，证明原告宋庆友、孔庆霞不享有合法的宅基地使用权，不应给予楼房安置。 第三人小雪街道述称，一、原告并不享有合法的宅基地使用权，根据《搬迁安置补偿实施方案》的规定及2012年8月份小雪街道石家村村支两委、村民代表组成的村民房屋证件验审小组形成的验审决议，认为原告的情况不符合有关宅基地政策及建房条件的宅基地院落，不应给予楼房安置。原告所述与事实不符。二、曲阜市城建指挥部于2018年12月18日出具的《限期拆除通知书》属于告知行为，不对原告的权利义务产生实际影响，不具有可诉性，应依法裁定驳回原告的起诉。《限期拆除通知书》的主要内容是要求原告在七日内签订《搬迁补偿安置协议》并交付房屋及其他地上附属物，至于原告不按照《限期拆除通知书》要求的时间完成协议签订并交付房屋及地上附属物的，通知只是说将根据有关规定依法强制拆除，至于按照什么程序、由哪个部门实施、何时实施等均没有确定，所以答辩人认为该《限期拆除通知书》并不会对原告的实体权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第十项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围。三、小雪街道根据曲阜市政府的授权制定、公布的《搬迁安置补偿实施方案》内容详细具体，既有补偿安置标准，也有工作程序，是针对重点村庄改造进行的集体土地的征收。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十五条的规定，对于补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。而原告对该补偿方案，并没有在公布后向政府部门申请协调，也没有申请人民政府裁决，原告应遵守该《搬迁安置补偿实施方案》的具体规定。综上所述，原告的起诉不符合法律规定的受案范围，依法应当裁定驳回起诉。 第三人小雪街道向本院提交的证据及证明目的同被告曲阜市政府。法律依据：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第十项、《中华人民共和国土地管理法》第二十五条。 第三人城建指挥部答辩意见同第三人小雪街道，向本院提交的证据、依据及证明目的亦同第三人小雪街道。 经庭审质证，原告宋庆友、孔庆霞提交的1-3份证据，被告曲阜市政府、第三人小雪街道、第三人城建指挥部对1-2份证据的真实性无异议，对证据3的真实性不认可；被告曲阜市政府、第三人小雪街道、第三人城建指挥部提交的二组证据，原告对第一组证据无异议；对第二组证据的真实性没有异议，对合法性不予认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的1-3份证据，证据3不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定的要求，本院不予确认其证明效力，原告提交的1-2份证据，被告曲阜市政府及第三人小雪街道、城建指挥部对真实性无异议，且与本案待证的事实有关，本院予以采纳。被告曲阜市政府、第三人小雪街道、第三人城建指挥部提交的二组证据，系被告及第三人在行政程序中取得，且原告对真实性无异议，本院予以采纳。 经审理查明，原告孔庆霞与宋庆友系夫妻关系，曲阜市小雪街道石家村村民；1997年2月19日，原告宋庆友由姚村迁入石家村。2004年，原告宋庆友、孔庆霞在案外人陈红英的宅基地上建设了案涉房屋；2018年10月19日，第三人小雪街道作出曲雪办发[2018]69号《搬迁安置补偿实施方案》，对石家村、北兴埠村、林家村村庄范围内房屋及附属设施进行搬迁，并对相关事项予以公告。2018年12月18日，第三人城建指挥部对原告孔庆霞作出了《限期拆除通知书》。原告宋庆友、孔庆霞不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”、第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。…”之规定，原告孔庆霞是被诉《限期拆除通知书》的直接相对人，具有诉讼主体资格；原告宋庆友虽不是被诉行政行为的直接相对人，但案涉房屋系原告宋庆友与孔庆霞在夫妻关系存续期间建设，属夫妻共同财产，原告宋庆友与被诉《限期拆除通知书》有利害关系，具有本案诉讼主体资格。第三人城建指挥部于2018年12月18日作出《限期拆除通知书》，原告孔庆霞、宋庆友于12月19向本院提起行政诉讼，起诉未超过上述法律规定的六个月的起诉期限。本案争议的焦点是：1、第三人城建指挥部作出的《限期拆除通知书》是否可诉？2、曲阜市政府是否是本案适格的被告？3、第三人城建指挥部作出的《限期拆除通知书》是否合法？ 关于第三人城建指挥部作出的《限期拆除通知书》是否可诉的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，第三人城建指挥部作出的《限期拆除通知书》，形式上虽是通知原告孔庆霞限期拆除其房屋及地上附着物，对原告孔庆霞、宋庆友的权利义务不产生实际影响；但通知的内容后果上，原告孔庆霞超过限期既不签订协议也未交付房屋及其它地上附着物，将被依法强制拆除，直接涉及到原告孔庆霞、宋庆友的具体权利义务，对原告孔庆霞、宋庆友的权利义务已产生了实际影响，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定的行政诉讼受案范围，具有可诉性。 关于曲阜市政府是否是本案适格被告的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”之规定，本案被诉的《限期拆除通知书》虽由城建指挥部作出，但城建指挥部是曲阜市人民政府所组建的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，应由组建该机构的曲阜市政府承担，故曲阜市政府是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”之规定，案涉《搬迁安置补偿实施方案》的实施主体虽为小雪街道，曲阜市政府亦授权小雪街道代表市政府全权处理石家村、北兴村、林家村旧村改造房屋征收、补偿、拆除、安置等事宜，但该授权并没有法律法规及规章的授权，应视为委托，故本案适格的被告仍为曲阜市政府。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十三条第一款：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；……”，在本案审理过程中，本院已电话和书面告知原告变更被告，原告宋庆友、孔庆霞亦同意将本案被告变更为曲阜市政府。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”之规定，小雪街道、城建指挥部虽不是本案适格被告，但同被诉的《限期拆除通知书》有利害关系，应作为本案的第三人参加诉讼。 关于第三人城建指挥部作出的《限期拆除通知书》是否合法的问题。参照《山东省行政程序规定》第九条：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。”、第二十三条第一款：“公民、法人和其他组织在行政程序中，依法享有申请权、知情权、参与权、监督权、救济权。”、第八十五条第一款、第二款：“行政执法决定应当以书面形式作出。但是法律、法规、规章另有规定的除外。行政执法决定应当载明下列事项：(一)当事人基本情况；(二)事实和证据；(三)适用依据；(四)决定内容；(五)履行方式和时间；(六)救济途径和期限；(七)行政机关印章和决定日期；(八)应当载明的其他事项。”及第九十条第一款：“行政执法决定自送达之日起生效。”之规定，第三人城建指挥部于2018年12月18日对原告孔庆霞作出的《限期拆除通知书》，虽按照上述规章要求的以书面形式作出并送达原告，载明了第三人小雪街道于2018年10月19日作出曲雪办发[2018]69号《搬迁安置补偿实施方案》并予以张贴和公告等告知原告的事实理由，但该通知书并未载明适用的依据及救济的途径和期限，亦未书面告知原告陈述权和申辩权。故第三人城建指挥部于2018年12月18日对原告孔庆霞作出的《限期拆除通知书》在适用法律上缺乏依据，在程序上亦未能充分保障原告的知情权、陈述申辩权和救济权，应予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项之规定，判决如下： 撤销被告曲阜市人民政府于2018年12月18日以第三人曲阜市城市建设项目总指挥部名义向原告孔庆霞作出的《限期拆除通知书》。 案件受理费50元，由被告曲阜市人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。 审 判 长  孔凡静 人民陪审员  李怀霞 人民陪审员  王新娥 二〇一九年七月二日 书 记 员  陈逸飞