吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉0721行初8号 原告：孙玉荣，女，1956年6月21日生，汉族，住吉林省长春市宽城区。 委托代理人：张善良，男，1983年5月25日生，汉族，系孙玉荣儿子，住吉林省长春市宽城区。 被告：前郭尔罗斯蒙古族自治县林业和草原局。住所地吉林省前郭县郭旗街798号。 法定代表人：李旻，局长。 委托代理人：王国辉，该局草原监察科科长。 委托代理人：曹晗，吉林信维律师事务所律师。 原告孙玉荣不服前郭尔罗斯蒙古族自治县林业和草原局（以下简称前郭县林草局）行政处罚决定一案，本院于2019年6月19日立案后，依法适用简易程序，于2019年7月12日公开开庭审理了本案。原告孙玉荣的委托代理人张善良、被告前郭县林草局的副职负责人赵德明及其委托代理人王国辉、曹晗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告前郭县林草局于2019年5月23日作出前林草罚[2019]3号《行政处罚决定书》，认定原告孙玉荣在宝甸乡曲家村占用草原0.4公顷建住房157.5平方米、牛舍328.5平方米和挖鱼池3,500平方米的行为，没有任何行政主管部门审批手续，属个人行为。违反了《中华人民共和国草原法》第三十八条之规定，依据《中华人民共和国草原法》第六十五条之规定，作出如下行政处罚：1、立即停止违法行为，拆除占用草原私自建设的住房、牛舍和鱼池共0.4公顷，恢复草原植被。2、依法给予行政处罚陆佰元整（600元）。 原告孙玉荣诉称，2002年2月26日，为了发展前郭经济，中共前郭尔罗斯蒙古族自治县委办公室、前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府办公室下发了关于下达2002年招商引资任务的通知（前办发[2002]8号）。2004年，原告响应前郭县人民政府及县委的号召，与其管辖区域内曲家围子村村民委员会签订《土地租赁合同》，并出资30万余元购置基础设施、设备，建设养殖棚等。2019年5月23日，被告下发前林草罚[2009]3号《行政处罚决定书》，要求原告拆除占用草原建设的住房、牛舍和鱼池，恢复草原植被，并处罚款600元。对此，原告不服，特提起行政诉讼，理由如下：1、被告认定事实不清。原告租赁的土地性质并非草原，而是曲家围子村集体空闲地（废弃地）。《土地租赁合同》显示，原告于2004年即经宝甸乡政府招商引资落户至曲家围子村，承租曲家围子村203公路以北草原围栏以南的1.54公顷空闲地（废弃地），后于2011年3月21日签订正式《土地租赁合同》，租赁期限自2011年3月至2060年12月31日止，共计五十年。被告称原告承租的土地系草原，但根据《中华人民共和国草原法》的规定，草原属于国家所有。国家所有区别于集体所有，原告是与曲家围子村签订的租赁合同，承租的是曲家围子村的集体所有的空闲地，而非草原。被告仅凭《行政处罚决定书》，不能证明原告承租的土地是草原。2、被告依据《中华人民共和国草原法》第三十八条、第六十五条规定作出行政处罚，属于适用法律错误。原告承租的是曲家围子村集体空闲地（废弃地），且建设牛舍等是经过宝甸乡人民政府同意的，并持续15年之久无任何争议。综上所述，被告作出的行政处罚无事实和法律依据，且严重侵害原告合法权益。请求法院依法撤销前郭县林业局作出的前林草罚[2019]3号《行政处罚决定书》。 原告孙玉荣向本院提交了如下证据：1、《土地租赁合同》；2、收据一枚。上述证据证明原告在曲家围子村建设的养殖场是合法的，是经乡领导和乡政府认可的。 被告前郭县林草局辩称，依据前郭县1985年农业区划图、1988年前郭县人民政府《草原使用管理执照存根》和前郭县草原管理站出具的草原权属证明，能够证明原告占用的土地性质属于草原。前郭县林草局依据《中华人民共和国草原法》的规定，对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告前郭县林草局向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据：1、林业行政处罚决定书及送达回证、送达现场照片；2、行政处罚事先告知书及送达回证、送达现场照片；3、责令改正通知书及送达回证、送达现场照片；4、行政处罚立案审批表；5、案件处理意见书；6、行政处罚决定书审批表；7、草原案件合议组评议笔录；8、前郭县草原管理站出具的草原权属证明；9、现场检查（勘验）笔录及现场照片；10、前郭县1985年农业区划图；11、宝甸乡曲家围子村孙玉荣行政处罚罚款计算方法情况说明；12、草原使用管理执照存根（前政人字第002号）；13、《中华人民共和国草原法》法条节选；14、前郭县宝甸乡人民政府出具的《曲家围子村2018年生态环境保护督查信访案件基本情况说明》；15、前郭县宝甸乡曲家围子村村民委员会出具的《关于曲家村北侧3,000米左右草原使用说明》。 经庭审质证，原告孙玉荣对被告前郭县林草局提交的证据1的真实性无异议，已收到该行政处罚决定书；对证据2、3的真实性无异议，收到了告知书和通知书，但对处罚内容有异议；对证据4没有异议；对证据5有异议，现场勘查的时候原告不在场，怎么测量的不清楚，处理意见无效；对证据6有异议，不知道被告依照什么对原告进行处罚；对证据7的评议程序和内容不清楚；对证据8有异议，草原管理站出具的权属证明不生效，并未标明原告的房舍坐落于草原规划图的哪一点坐标上，也未标明在草原规划图的四至之内，该证明毫无依据；对证据9有异议，不知道是否去勘查，没有通知原告，原告不在场，但现场照片是原告家；对证据10有异议，没有坐标定位，无法确定原告家的位置，无法证明原告占用的土地就是草原；对证据11有异议，原告在自己租赁的空闲地上盖房子，不应该进行处罚，而且处罚数额仅凭估算，没有依据；对证据12有异议，存根没有坐标，不能作为证明原告所占土地是草原的依据。如果是草原，为什么曲家围子村与原告签订的合同是空闲地；对证据13有异议，草原法是2002年12月28日修订的，是在原告承包土地之后，法不溯及既往，不适用本案；对证据14有异议，只说我占用的是草原，没有具体坐标，无法确定位置；对证据15有异议，内容不属实，我不是以种植为主，一直养牛和羊，乡政府没有给原告下达告知书。 被告前郭县林草局对原告孙玉荣提交的证据1-2的真实性没有异议，但对证明的内容有异议。另外，土地租赁合同中明确了位置，可以证明这块土地就是草原。 本院对上述证据确认如下：经庭审质证，原、被告虽对证据的内容提出异议，但对证据的真实性均未提出异议。经审查，本院对原告提交的证据1-2、被告提交的证据1-13的真实性均予以确认。被告提交的证据14-15超过法定举证期限，不作为本案证据审查。 经审理查明：2019年4月30日，前郭县林草局对吉林省环保督察交办的宝甸乡曲家村孙玉荣占用草原建房一事立案调查。前郭县林草局经调查和现场勘查，认定原告孙玉荣在前郭县宝甸乡曲家村北占用草原0.4公顷，其中建设住房154.5平方米、牛舍328.5平方米、挖鱼池3,500平方米。孙玉荣在草原上建房、建牛舍、挖鱼池，没有经行政主管部门批准。占用的草原为国有草原，使用权人为曲家村村民委员会。2019年5月15日，前郭县林草局向原告送达了《行政处罚事先告知书》，2019年5月23日作出前林草罚[2019]3号《行政处罚决定书》，责令停止违法行为，拆除占用草原私自建设的住房、牛舍和鱼池共0.4公顷，恢复草原植被，并处罚款600元。2019年5月26日，该处罚决定书送达原告。原告不服，于2019年6月19日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告前郭县林草局作出的前林草罚[2019]3号《行政处罚决定书》。 另查明，2011年3月21日，原告孙玉荣与曲家村村民委员会签订了一份《土地租赁合同》，主要内容为：一、甲方（曲家村）以203公路以北草原围栏以南的空闲地1.54公顷，南北110米、东西140米，租赁给乙方（孙玉荣），期限为五十年。二、2004年乙方（孙玉荣）经乡政府招商引资落户到此地养奶牛，由于乡领导变动，未签合同、没收租赁费，经三资中心清查完善此合同，并交纳租赁费3,5000元，期限由交款时间起，计50年止（2011年3月到2060年12月31日止）。三、租赁期内，如有国家征占土地补偿款，永久性占地，归甲方所有，甲方返还乙方剩余年限租金，临时性占地归乙方所有。四、租期终止后如乙方继续租赁按时价交款，否则自行拆除地上建筑物及设施，土地由甲方收回。 本院认为：《中华人民共和国草原法》第三十八条规定：进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。第六十五条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原，对违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被，并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款。本案中，综合分析被告提供的证据，能够证明原告孙玉荣建设住房、牛舍和鱼池所占土地性质为国有草原。虽然原告孙玉荣与曲家村村民委员会签订的《土地租赁合同》中记载为空闲地，但村民委员会并非土地行政管理部门，其与当事人签订的《土地租赁合同》不具有认定地类性质的效力。原告孙玉荣未经草原行政主管部门批准，擅自在草原上进行建设的行为，违反了《中华人民共和国草原法》第三十八条的规定，依法应予处罚。被告前郭县林草局作出的前林草罚[2019]3号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告孙玉荣的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告孙玉荣负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省松原市中级人民法院。 审判员  雷丽 二〇一九年七月二十九日 书记员  刘阳