湖南省张家界市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘08行初123号原告黎圣征，男，1964年1月27日出生，土家族，住湖南省慈利县。被告慈利县人民政府，住所地湖南省慈利县零阳镇笔架路。法定代表人高靖生，县长。委托代理人吴新元，湖南溇澧律师事务所律师。委托代理人向彪，男，1962年10月10日出生，土家族，系湖南省慈利县农村经营服务站工作人员，住湖南省慈利县。第三人黎生志，男，1969年11月1日出生，汉族，住湖南省慈利县。委托代理人卓伯泉，张家界市武陵源区武陵源法律服务所法律服务工作者。原告黎圣征诉被告慈利县人民政府撤销农村土地承包经营权证及行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院于2019年5月28日受理后，依法组成合议庭，于2019年7月2日公开开庭审理了本案。原告黎圣征，被告慈利县人民政府的负责人谭本伦、委托代理人吴新元、向彪，第三人黎生志及其委托代理人卓伯泉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。黎圣征起诉称：第二轮农村土地承包，在要承担国家农业税和上交提留款的情况下，原告共承包土地十余亩，而第三人黎生志于1998年下半年将所经营土地全部交由村委会重新发包，主动放弃了土地承包权利，全家迁往石门县白洋湖镇。在2006年的土地登记过程中，由于村委会的原因，对原告所承包的十余亩土地仅仅只登记了包含“金家湾”2.7亩（实测2.71亩）土地在内的4块地7.7亩面积。2011年原告与第三人黎生志因“金家湾”2.71亩承包土地经营权发生纠纷。原告在该地块上所种植的烤烟多次遭到第三人父母的捣毁而无人管，以致原告无法正常生产经营，该经营权纠纷于2012年3月和2012年5月，先后经县、市两级人民法院开庭审理并判决，确认第三人黎生志已主动放弃了土地承包权利，所经营土地由村委会依法收回后重新发包。因此，原告对所争议的“金家湾”2.71亩土地享有合法的承包经营权利。但被告慈利县人民政府认为所争议的“金家湾”2.71亩土地应归第三人黎生志所经营，并对第三人父母依法不予登记的自留地和两块退耕还林地，重新作为耕地一起登记在第三人黎生志名下并颁证。原告不服被告慈利县人民政府的违法颁证行为，于2013年1月4日向慈利县人民法院提起了行政诉讼。慈利县人民政府于2013年2月20日作出慈政决（农经）字（2013）1号关于撤销黎生志编号为湘G11022507695农村土地承包经营权证的决定书。从此，被告慈利县人民政府对原告所合法承包的“金家湾”2.71亩土地置之不理，不予登记重新颁证，导致原告无法经营，至今被迫闲置荒芜长达八年之久，给原告造成重大经济损失，被告慈利县人民政府应依法予以赔偿并恢复土地原样。3、被告慈利县人民政府于2018年7月2日为第三人颁发的农村土地承包经营权证，将本应属原告享有的“金家湾”2.71亩土地承包经营权再次登记在第三人黎生志名下，将此证于2019年4月30日发放。由于被告颁证面积与原告实际承包面积严重不符，损害了原告的合法权益。请求：1、依法撤销被告慈利县人民政府于2018年7月2日为第三人黎生志颁发的编号为4308210197653农村土地承包经营权证；2、依法撤销被告慈利县人民政府于2018年7月2日为原告颁发的编号为4308210197654农村土地承包经营权证，对原判决书所判决本属原告合法经营的原“金家湾”2.7亩（实测2.71亩）承包土地予以登记，重新颁证；3、依法判决被告慈利县人民政府恢复原告“金家湾”2.71亩土地原状，并依法赔偿原告误工、旅车费以及八年来对该土地所造成的损失计人民币15万元。慈利县人民政府辩称，1、原告行政告诉程序错误。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。原告要求解决土地承包争议,取得争议土地承包权只能通过协商、仲裁或通过民事诉讼程序。原告以慈利县人民政府为被告通过行政诉讼达到争讼目的存在程序错误。2、被诉行政行为合法有效。根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规和相关政策,被告在农村土地承包过程中主要履行审查、登记、颁证职责。在本案中,原告争议土地已由慈利县杉木桥镇战马村村民委员会发包给第三人,双方签订了编号为430821105003180012J的承包合同。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。该法第二十四条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权。被告经严格审查,认为承包合同完善、登记薄内容完整规范、登记程序到位,符合发证要求。原告相关诉求只有在原告合法取得争议土地承包权前提下,被告才能依法按程序对相关土地承包经营权证作出变更或注销决定。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。第三人黎生志述称，“金家湾”有两块地，一块是2.71亩，一块是1.4亩。1981年土地责任制到户黎生志就享有“金家湾”2.71亩土地承包经营权。1995年第三人外出打工，将争议地交其父母耕种，因父母体弱就租给黎国正，黎国正耕种几年后就交给黎圣征耕种。1996年第二轮土地承包到户，由于村委会在登记造册时未予公示，而将“金家湾”2.71亩土地登记在黎圣征名下。第三人多次找村支书，村支书称村上无权更改。后第三人才诉至法院予以更正。慈利县人民政府依照事实和法律规定予以确权，证据充实，程序合法，人民法院应依法驳回原告的诉求。经审理查明：黎生志、鲁珍香不服慈利县人民政府农村土地承包行政登记一案，于2012年2月27日向慈利县人民法院提起行政诉讼，要求撤销慈利县人民政府给黎圣征颁发的编号为湘11022507657号农村土地承包经营权证，将“金家湾”地块的土地承包经营权变更登记在其名下。慈利县人民法院经审查认为，慈利县人民政府给黎圣征颁发编号为湘11022507657号农村土地承包经营权证事实不清且程序违法，遂于2012年3月16日作出（2012）慈行初字第9号行政判决，撤销慈利县人民政府于2007年6月18日为黎圣征颁发的编号为湘11022507657号农村土地承包经营权证，并判决慈利县人民政府于该判决生效后90日内对编号为湘11022507657号农村土地承包经营权证中登记的承包地总面积为7.7亩、承包地块总数为4块的农村土地承包经营权重新颁证。黎圣征不服，向本院提起上诉。本院于2012年5月18日作出（2012）张中行终字第15号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年7月6日，黎生志与慈利县杉木桥镇战马村村民委员会（十八组）签订一份《农村土地(耕地)承包合同》，“金家湾”2.71亩土地登记在黎生志名下。同年7月2日，慈利县人民政府给黎生志颁发编号为湘（2018）第4308210197653号慈利县农村土地承包经营权证。2018年7月6日，黎圣征与慈利县杉木桥镇战马村村民委员会（十八组）签订一份《农村土地(耕地)承包合同》，“金家湾”1.4亩土地登记在黎圣征名下。同年7月2日，慈利县人民政府给黎圣征颁发编号为湘（2018）第4308210197654号慈利县农村土地承包经营权证。该村村委会在证本发放过程中了解到黎圣征与黎生志因“金家湾”2.71亩土地权属存在争议。鉴于该情况，该村便没有将涉案土地承包经营权证发放给黎圣征和黎生志，并将涉案经营权证交给慈利县杉木桥镇经管和社会保障服务站保管。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时，应当提交被诉行政行为存在的材料。本案中，黎圣征诉请撤销慈利县人民政府于2018年7月2日分别给黎生志颁发的编号为4308210197653和给黎圣征颁发的编号为4308210197654农村土地承包经营权证。根据查明的事实，至今，慈利县人民政府登记确认的涉案农村土地承包经营权证并未给黎圣征、黎生志发放。可见，本案中的被诉行政行为并未发生法律效力，且慈利县人民政府未给黎圣征、黎生志颁发案涉农村土地承包经营权证的理由，系因为黎圣征、黎生志对涉案土地权属存在争议。根据行政诉讼法的相关规定，原告起诉时，应当提交被诉行政行为存在的证据，不能提交被诉行政行为存在证据的，应当不予立案。本院对本案已经立案，按照相关法律规定，应当裁定驳回黎圣征的起诉。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。该法第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。据此规定，颁发土地承包经营权证是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁证前提是生效的土地承包合同。土地承包合同是否合法有效，不属行政诉讼审查范围。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。黎圣征可以通过协商、仲裁或通过民事诉讼程序解决土地承包经营权争议。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告黎圣征的起诉。本案案件受理费不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  唐亚平人民陪审员  陈红星人民陪审员  吴如根二〇一九年七月四日法官助理范然书记员王芳附相关法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代表人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。