宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）宁01行初1022号 原告兰某，男，1970年3月6日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市。 原告马某，男，1944年5月25日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市。 原告马某，男，1967年1月8日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市。 原告马某，男，1974年3月6日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市。 原告兰某，男，1968年4月23日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市。 原告白某，男，1970年9月8日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市西夏区兴泾镇十里铺村涝池组西1-167号。 原告兰某，男，1980年7月20日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市西夏区兴泾镇十里铺村涝池组22号。 共同委托代理人谢鹏辉,北京市京师律师事务所律师（特别授权）。 被告银川市西夏区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市西夏区贺兰山路西夏区行政中心。 法定代表人张建兵，区长。 委托代理人韩刚，银川市西夏区司法局副局长（特别授权）。 委托代理人戴新毅，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。 原告兰某、马某、马某、马某、兰某、白某、兰某诉被告银川市西夏区人民政府房屋征收行政管理一案，原告兰某等七人于2018年11月30日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月30日受理后，于2018年12月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月26日公开开庭审理了本案。原告兰某、马某、马某、马某、兰某、白某、兰某及其委托代理人谢鹏辉，被告银川市西夏区人民政府的委托代理人韩刚、戴新毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告兰某、马某、马某、马某、兰某、白某、兰某共同诉称，2018年9月21日被告作出本案征收决定，但征收决定的内容中不能确定被告征收的是集体土地及地上房屋，还是国有土地上的房屋，直接造成法律适用错误，事实依据错误，补偿标准错误。具体理由如下：一、被告无法定资格征收集体土地及地上房屋。本案征收决定内容明确是根据《中华人民共和国土地管理法》和《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》，参照银川市人民政府《关于征收集体土地及房屋拆迁安置补偿办法的通知》，按照《银川市人民政府专题会议纪要》的精神，决定征收涝池组所涉及土地及地上附着物。从上述内容可以确定，被告认定所征收的土地是集体所有土地及地上房屋。但根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，省政府或国务院有权批准征收集体土地为国有土地，将地上房屋作为地上附着物一并征收，并未规定被告作为县级政府有对集体土地及地上房屋作出征收决定的法定职权。二、如本案征收决定征收的是国有土地上房屋，其内容也严重违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出房屋征收决定应当符合该条例第八条规定的情形，各项建设活动应当符合第九条的规定。根据第十二条的规定进行社会稳定风险评估，并根据第十条、第十一条的规定，由被告将经过论证的征收补偿方案予以公布，征求公众意见。根据第十九条的规定，对被收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，并由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。涉案征收决定将国有土地上的房屋按照征收集体土地及地上房屋的补偿办法确定征收补偿标准，严重违法。原告为维护合法权益，故诉至法院，请求依法判令：1.撤销被告作出的〔2018〕银西政房征决字第2号《银川市西夏区人民政府关于兴泾镇十里铺村涝池组庄点整体搬迁项目土地及房屋征收决定书》；2.诉讼费用由被告承担。 原告为证实其主张，向本院提交了以下证据： 证据一、原告兰某的《土地登记收件单》及《调查表》、原告某亮的《集体土地建设用地使用证》、原告兰某的《土地登记收件单》、原告马某的《调查表》及《兴泾镇实有人口基本情况登记表》、原告白某的《兴泾镇实有人口基本情况登记表》、原告马某的《兴泾镇实有人口基本情况登记表》。证明目的：原告的房屋坐落在兴泾镇涝池组的集体土地上。 证据二、宁政发〔2011〕58号《自治区人民政府关于印发的通知》。证明目的：十里铺村涝池组作为生态移民迁入区，2011年重新确权，土地全部确定为农民集体所有。 证据三、〔2018〕银西政房征决字第2号《关于兴泾镇十里铺村涝池组庄点整体搬迁项目土地及房屋征收决定书》。证明目的：被告作出土地及房屋征收决定，原告的土地在征收范围之内。 被告银川市西夏区人民政府辩称，一、被告依法定职权、程序开展房屋征收工作。2010年8月25日银川市人民政府专题会议纪要（2010年·50次）研究决定由被告和经济技术开发区管委会实施涝池组庄点整体搬迁项目，由开发区管委会和市发改委对接，对西夏区兴泾镇十里铺村涝池组整体搬迁批复立项，完善各项前期手续。银川市人民政府按规定办理农用地转用报批手续。2011年8月26日，被告依程序发布了《西夏区兴泾镇十里铺村涝池组庄点搬迁公告》，后该征地拆迁工作由于种种原因暂停。2018年3月30日，银川市人民政府第69期专题会议明确要求继续实施西夏区兴泾镇十里铺村涝池组庄点整体搬迁工作，并要求被告尽快完成征地拆迁补偿工作。被告在原来工作的基础上又对该项目进行了进一步的摸底调查，结合涝池组实际情况制定并公示了项目土地征收及地上附着物拆迁补偿方案（草案），征求被拆迁人及社会公众的意见。征求意见期间届满后，被告经研究决定，于2018年9月21日公告了《银川市西夏区人民政府关于兴泾镇十里铺村涝池组庄点整体搬迁项目土地及房屋征收决定书》和《银川市西夏区人民政府关于印发》，向被征收人告知了享有行政复议及行政诉讼权利。二、被告作出的行政行为合法，没有法定撤销事由。被告办理了相关农用地转用报批手续后，严格依照法律规定的程序实施征收补偿工作，后续作出〔2018〕银西政房征决字第2号征收决定书的行政行为于法有据，行政程序严格依照相关法律规定，不存在法定撤销事由。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告银川市西夏区人民政府在法定期限内向本院提交以下证据： 证据一、《关于西夏区兴泾镇十里铺村涝池组整体搬迁问题的会议纪要》（银川市人民政府专题会议纪要2010·50次）；证据二、《西夏区兴泾镇十里铺村涝池组庄点搬迁公告》（2011.8．26）;证据三、《关于西夏区兴泾镇十里铺村涝池组庄点整体搬迁项目土地征收及地上附着物拆迁补偿方案的专题会议纪要》（银川市人民政府专题会议纪要2018年3月28日第69期）；证据四、《银川市西夏区人民政府关于兴泾镇十里铺村涝池组庄点整体搬迁项目土地及房屋征收决定书》、《银川市西夏区人民政府关于印发》及公告照片。证明目的：被告依法定职权、法定程序进行征收，无违法行政行为，被告作出的〔2018〕银西政房征决字第2号征收决定的行政行为合法，不具有法定的撤销事由。 经庭审质证，被告对原告提交的证据一中兰双喜和兰长根的《土地登记收件单》的真实性不予认可，认为不能达到原告的证明目的，且需要进一步核实。对兰长亮的《集体土地建设用地使用证》的真实性不予认可，认为需要核实，且从证据记载的内容看无法反映该块土地的具体位置。对《兴泾镇实有人口基本情况登记表》的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。对兰某、马某的《调查表》的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可，认为不能证明原告所使用的土地是集体土地。对证据二的真实性不予认可，认为需要核实，原告仅凭该文件证明其使用的土地是集体土地，不能达到其证明目的。对证据三的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。 原告对被告提交的证据一、二、三的真实性无异议，但认为与本案无关联性，不能证明被告作出征收决定有法律规定的事实依据。这三份证据可以证明涉案被征收土地是涝池组的集体土地，并且银川市人民政府和被告也都明确要进行土地征收。被告作为区县级人民政府无权作出土地及房屋征收决定。认为证据四违法，应予以撤销。土地及地上附着物拆迁补偿方案及公告内容严重违法，被告将原告的房屋以国有土地上的房屋进行征收，但补偿标准又是依照集体土地上房屋的补偿标准，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的强制性规定。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一与本案不具有关联性，证据二系复印件，无法核实真实性，且不能达到原告的证明目的，本院均不予采信。原告提交的证据三及被告提交的证据四中的《银川市西夏区人民政府关于兴泾镇十里铺村涝池组庄点整体搬迁项目土地及房屋征收决定书》系本案被诉行政行为，本院对其证据效力，不予审查。被告提交的证据一、二、三及证据四中的《银川市西夏区人民政府关于印发》及公告照片来源合法，能够证明案件事实，本院予以采信。 经审理查明，银川市西夏区兴泾镇涝池组庄点系上世纪八九十年代宁夏回族自治区人民政府划给泾源县吊庄移民的安置区。2010年7月28日，银川市人民政府召开专题会议，认为加快西夏区十里铺村涝池组整体搬迁，对实施村改居工程，改善居民居住条件，有效增加收入具有促进作用，决定尽快实施涝池组整体搬迁项目，并形成了（2010·50次）《专题会议纪要》。2011年8月26日被告发布《西夏区兴泾镇十里铺村涝池组庄点搬迁公告》，决定实施兴泾镇十里铺村涝池组庄点整体搬迁项目，征收兴泾镇十里铺村涝池组土地及地上附着物。后该项目的征地拆迁工作暂停。2018年3月28日，银川市人民政府再次召开会议就被告上报的《兴泾镇十里铺村涝池组庄点整体搬迁项目土地征收及地上附着物拆迁补偿方案（初稿）》进行了讨论，明确了相关补偿政策及原则，形成了（2018年3月28日第69期）《关于西夏区兴泾镇十里铺村涝池组庄点整体搬迁项目土地征收及地上附着物拆迁补偿方案的专题会议纪要》。2018年4月9日，被告制定了银西政发〔2018〕52号《银川市西夏区人民政府关于印发〈西夏区兴泾镇十里铺村涝池组庄点整体搬迁项目土地征收及地上附着物拆迁补偿方案〉的通知》。2018年9月21日，被告发布了〔2018〕银西政房征决字第2号《银川市西夏区人民政府关于兴泾镇十里铺村涝池组庄点整体搬迁项目土地及房屋征收决定书》并将该征收决定书向被征收人予以公告。该征收决定载明：为进一步统筹城乡发展，大力推进城乡一体化进程，拓展银川经济技术开发区发展空间，推动西夏区产业结构优化升级，完善银川市城市规划范围内的××路、宝湖路、光明路、文萃南街、诚信街以及相关道路的连通工程）等基础设施，彻底改善该区域居民的生活环境。根据《中华人民共和国土地管理法》和《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》（宁政发〔2015〕101号文件），参照银川市人民政府《关于征收集体土地及房屋拆迁安置补偿办法的通知》（银政发〔2010〕240号）文件，按照银川市人民政府专题会议纪要（2018·第69期）的精神，决定实施西夏区兴泾镇涝池组庄点整体搬迁项目，征收兴泾镇涝池组所涉及土地及地上附着物。征收部门为西夏区建设交通局，征收实施单位为西夏区兴泾镇人民政府、西夏区拆迁安置办公室，征收补偿标准为银西政发〔2018〕52号《西夏区兴泾镇十里铺村涝池组庄点整体搬迁项目土地征收及地上附着物拆迁补偿方案》，并将该补偿方案后附于征收决定。〔2018〕银西政房征决字第2号征收决定书同时告知了被征收人对该决定不服可提起行政复议和行政诉讼的权利。原告对该征收决定不服，诉至本院，请求判如所请。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定:“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。……。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。……。”《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”本案中，原告未提交由土地所地县级人民政府即被告银川市西夏区人民政府颁发的《集体土地使用权证》，故原告认为涉案土地为集体土地的主张不能成立。《中华人民共和国土地管理法》第九条规定“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。……”，银川市西夏区兴泾镇涝池组所在土地系上世纪八九十年代宁夏回族自治区人民政府划给泾源县吊庄移民的安置区，属特定历史背景下形成的由兴泾镇十里铺村涝池组村民使用的国有土地。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作......”，被告具有征收涉案土地及房屋等地上附着物的法定职权，且实施本次征收系为完善市政道路等基础设施，改善居住环境，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条因公共利益需要确需实施征收的情形。但鉴于原告系因其移民身份享有相应的土地使用权，涉案房屋也并非一般意义上的国有土地上的房屋，故在对涉案土地及房屋的征收中，无法单独适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。但无论是何种性质土地的征收程序，从程序设计的初衷、目的、作用来看，程序正义都是用来最大程度的保障实体正义的。被告根据涉案涝池组土地的实际使用情况及《中华人民共和国土地管理法》和《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》（宁政发〔2015〕101号文件）的规定，参照银川市人民政府《关于征收集体土地及房屋拆迁安置补偿办法的通知》（银政发〔2010〕240号）文件，并经银川市人民政府专题会议研究，制定了相应的补偿方案并作出的涉案征收决定，保障了被征收人得到合理补偿的权利，故原告要求撤销涉案征收决定的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告兰某、马某、马某、马某、兰某、白某、兰某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告兰某、马某、马某、马某、兰某、白某、兰某负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。 审判长  高凤梅 审判员  刘煜姗 审判员  宁 丽 二〇一九年七月二十三日 书记员  段思琦 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。