南通市通州区人民法院 民 事 判 决 书 (2017)苏0612民初3142号 原告：曹健，男，1957年8月19日生，汉族，住南通市通州区。 委托诉讼代理人：张洪彬，江苏山水律师事务所律师。 原告：曹军，男，1969年6月1日生，汉族，住南通市通州区。 被告：南通潮盛投资有限公司，住所地南通市通州区平潮镇民主居。 法定代表人：宋林灵，执行董事。 委托诉讼代理人：王引，江苏清心律师事务所律师。 被告：南通精诚建设集团有限公司，住所地通州湾江海联动开发示范区团结河总部经济3号地块。 法定代表人：季焱，董事长。 委托诉讼代理人：许波华，江苏信阳光律师事务所律师。 被告：通州建总集团有限公司，住所地南通市通州区金沙镇新金路34号。 法定代表人：张晓华，董事长。 委托诉讼代理人：季国旗，公司法务总监。 委托诉讼代理人：施亿丽，公司法务。 原告曹健、曹军与被告南通潮盛投资有限公司（以下简称潮盛公司）、南通精诚建设集团有限公司（以下简称精诚公司）、通州建总集团有限公司（以下简称通州建总）物权保护纠纷一案，本院于2017年4月19日立案后，依法适用简易程序于2017年5月15日公开开庭进行了审理，原告曹健、曹军，被告潮盛公司委托诉讼代理人王引，被告精诚公司委托诉讼代理人许波华，被告通州建总委托诉讼代理人季国旗、施亿丽到庭参加诉讼。经审理发现有不宜适用简易程序的情形，裁定转为普通程序，于2017年7月13日、8月25日两次公开开庭进行了审理。两次庭审，原告曹健及其委托诉讼代理人张洪彬，原告曹军，被告潮盛公司委托诉讼代理人王引，被告精诚公司委托诉讼代理人许波华，被告通州建总委托诉讼代理人季国旗、施亿丽到庭参加诉讼。本案审理过程中，原告曹健、曹军及案外人顾志成、曹锡华因不服江苏省国土资源厅《关于南通市通州区2016年度城乡建设用地增减挂钩（第一批）实施规划的批复》向中华人民共和国国土资源部提出行政复议，要求撤销该批复。中华人民共和国国土资源部受理后予以审理，于2017年3月15日作出《国土资复议（2017）436号》行政复议决定书，维持江苏省国土资源厅作出的《关于南通市通州区2016年度城乡建设用地增减挂钩（第一批）实施规划的批复》。两原告及案外人顾志成、曹锡华不服该行政复议决定书，向南京市中级人民法院提起行政诉讼，南京市中级人民法院受理后，经审理作出（2017）苏01行初286号行政裁定书，裁定驳回两原告及顾志成、曹锡华的起诉。顾志成不服一审行政裁定，向江苏省高级人民法院提起上诉。江苏省高级人民法院依法受理。而本案的审理需以江苏省高级人民法院作出的二审行政审理结论为依据，故本案中止诉讼。后江苏省高级人民法院于2018年8月14日作出（2017）苏行终1194号行政裁定，裁定“驳回上诉，维持原裁定”。本案遂恢复审理，并于2019年5月10日公开开庭进行审理，原告曹健及其委托诉讼代理人张洪彬，原告曹军，被告潮盛公司委托诉讼代理人王引，被告精诚公司委托诉讼代理人许波华，被告通州建总委托诉讼代理人季国旗、施亿丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告曹健、曹军向本院提出诉讼请求：1.判令三被告停止对两原告二轮承包土地经营权的侵害，恢复至可正常耕种状态；2.按每亩每年1000斤大米的标准赔偿两原告自2016年6月起至可正常耕种状态止的损失；3.诉讼费由被告负担。事实和理由：两原告系南通市通州区居九组村民。1997年9月农村土地二轮承包时原告曹健取得1.82亩土地承包经营权，原告曹军取得1.87亩土地承包经营权。2016年6月，被告潮盛公司发布“通州区平潮镇沪通家园建设工程招标公告”，该工程地点位于南通市通州区居，两原告的承包土地均在该工程范围中。2017年7月，被告精诚公司通过招投标中标一标段，被告通州建总中标二标段。两原告的土地虽在一标段内，但二标段的施工破坏了道路及排水，影响了两原告的正常种植。两原告从有关部门获知，被告潮盛公司招标，被告精诚公司、通州建总中标的建设行为没有取得土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等合法手续。相关职能部门也发出责令整改通知。人民法院也确认国土部门不履行法定职责行为违法。两原告为此诉至法院，望判如所请。 被告潮盛公司辩称，案涉集体所有的农用地已依法转化为建设用地，包括两原告的土地在内的二轮承包土地经营权已不再存在，两原告已丧失了要求权利保护的依据；因该承包经营权已不再存在，所以两原告要求停止侵害的诉讼请求不应得到法律的支持。据被告了解，两原告主张的损失，已由所在村级组织以土地流转费用的形式按每亩每年1000斤大米的价格向农户作出补偿。关于集体用地是否属于违法用地系土地部门的职能范围，应由国土部门作出相应的行政处理意见，不是本案民事诉讼的审理范围。综上，请求法院驳回两原告的诉讼请求。 被告精诚公司辩称，1.案涉建设项目的用地有南通市通州区的规划审查意见及江苏省国土资源厅和中华人民共和国国土资源部的合法批复手续。为此，案涉土地已经由农用地转化为建设用地，用地合法，建设项目合法。2.被告精诚公司通过合法的招投标中标施工，仅是该项目的土建施工人而非土地的使用权人。作为施工人，仅是履行与发包方之间的合同义务，与原告无法律关系。3.案涉工程是否办理规划许可、施工许可系行政审批行为，非本案民事审理范畴。综上，请求法院驳回两原告的诉讼请求。 被告通州建总辩称，同意被告精诚公司的答辩意见。另外补充一点，原告起诉时已自认两原告的承包土地在被告精诚公司中标的标段内，本公司的二标段不涉及两原告的承包土地，故不存在任何侵权行为。请求法院驳回两原告的诉讼请求。 两原告为支持其诉讼请求，提供以下证据： 1.二轮土地承包归户清册2份，证明农村土地二轮承包时，原告曹健取得承包面积1.82亩，原告曹军取得承包面积1.87亩。 三被告质证后对其真实性不持异议，但认为仅能证明二轮承包时的承包状态，不能反映现在土地的情况，更不能反映该土地是否存在土地承包经营权。 本院认为，三被告对该证据的真实性不持异议，本院予以确认。根据该证据，本院认定，农村土地二轮承包时，原告曹健取得1.82亩土地的承包经营权，原告曹军取得1.87亩土地的承包经营权。 2.原告自行拍摄的照片30张，证明被告精诚公司、通州建总在包括两原告在内的承包土地上施工。 三被告质证后对该证据的真实性及关联性均不予认可，认为因拍摄时间、地点不明，无法证明与本案存在关联。 本院认为，该组照片系原告自行拍摄，无法证明被告精诚公司、通州建总在案涉土地上施工，故不能证明与本案存在关联，不能达到两原告的证明目的。 3.2016年10月19日南通市国土资源局作出的“责令停止违法行为通知书”及“自行纠正违法行为通知书”，2016年11月4日南通市国土资源局作出的“责令停止违法行为通知书”各1份，2015年1月18日南通市规划局通州分局作出的“政府信息公开申请答复书”、2016年7月22日南通市国土资源局通州分局作出的“政府信息公开申请答复书”，2017年2月22日南通市通州区城市管理局的“回复”各1份，证明被告精诚公司、通州建总在上述照片反映的案涉地块施工缺乏合法手续，属违法建设行为。 三被告质证后对上述证据的真实性不持异议，但认为两份“通知”是国土部门对案涉土地违法行为进行查处的行政程序中的过程性文件。该行政行为已被南通市港闸区人民法院及南通市中级人民法院的行政判决书所推翻，其效力无法得到证实。“答复书”及“回复”只能证明申请人在作出申请时政府信息的存续状态，但不能推定以后的状态。即使存在违法施工的情形也应当由行政机关处理，而非民事审理范围。 本院认为，原告提供的该组证据可以证明案涉工程在当时状态下存在不规范行为或违法情形。 4.南通市港闸区人民法院（2016）苏0611民初317号行政判决书和南通市中级人民法院（2017）苏06行终282号行政判决书各1份，证明三被告在案涉土地上进行建设行为并不具备合法手续，属违法建设行为。 三被告对两份判决书的真实性不持异议，但认为南通市中级人民法院的判决书虽然维持了港闸区人民法院的一审判决，但在事实认定与说理部分已对一审判决作出相应的调整。 本院认为，两原告提供的两份判决书，虽然当事人非本案当事人，但其讼争标的与本案系同一范围，故与本案存在关联。南通市港闸区人民法院一审判决认定南通国土局具有对非法占地行为予以查处的法定职责，但该局在收到公民的查处申请后，不完整履行职责，其行为违法，并责令该局履行对案涉土地违法行为查处的法定职责，证明在案涉地块上施工时未完成征地批复、征收补偿、用地规划许可、建设规划许可的相关手续。二审过程中，南通国土局提供了《江苏省国土资源厅关于南通市通州区2016年度城乡用地增减挂钩（第一批）实施规划的批复》，南通市通州区人民政府《关于同意沪通家园农民公寓楼项目使用土地的批复》，以证明案涉土地已经批复转化为集体建设用地。二审法院审理认为，江苏省国土资源厅作出批复时，南通市通州区人民政府尚未针对具体建设项目作出用地批文，即案涉建设项目尚未取得审批手续。一审法院认为未完整履行法定职责的结论正确。但同时指出，查处是一个动态的过程，如南通市国土局认为案涉建设行为不违法或已取得审批手续，应当在对事实作出认定的基础上作出相应处理，为此维持一审判决。 5.2017年1月11日南通市国土资源局通州分局向案外人顾志成作出的［2016］通土资依复第125号“政府信息公开申请答复书”及14个地块的勘测定界图，以证明关于沪通高铁安置区地块国土部门已有14块地共计11.3613公顷土地安排，根本不涉及包括两原告土地承包经营权在内的土地，同时证明被告假借沪通高铁安置房的名义搞非法建设的行为。 三被告对其真实性不持异议，但认为与本案没有关联，该答复及定界图涉及的是“新建上海至南通工程建设用地的批复”，而案涉建设工程是沪通家园农民公寓楼的建设项目。 本院认为，原告提供的该份证据证明的是铁路建设用地的范围，而本案涉及的是公寓楼项目的建设，本院难以认定与本案存在关联。 被告潮盛公司为支持其抗辩意见，提供如下证据： 1.南通市中级人民法院（2017）苏06行终28号行政判决书（该判决书两原告已作为证据向本院提供），以其中第9页第二段“根据江苏省国土资源厅的批复，案涉土地系根据国家和省有关城市建设用地增减挂钩政策而使用，并使用集体土地进行村民住宅建设，故不涉及征收为国有土地的问题”，结合南通市通州区人民政府的3号文件，证明案涉土地已转化为集体建设用地，用于沪通家园农民公寓楼建设，土地使用权仍属原集体经济组织所有，包括原告在内的各农户已不再享有原土地承包经营权。 其他两被告对证据的真实性及被告潮盛公司的证明目的均不持异议。两原告认为批复只是一个批文，批文不能剥夺原告的土地承包经营权，如需利用则需利用主体与农户订立有关手续，另通州区人民政府的3号文件也违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，是一份无效的文件。 2.江苏省国土资源厅2016年11月21日作出的苏国土资函［2016］929号“江苏省国土资源厅关于南通市通州区2016年度城乡建设用地增减挂钩（第一批）实施规划的批复”及南通市通州区人民政府2017年2月20日作出的通土使字［2017］03号文件，证明案涉工程的用地已经省、区政府批准，将原农业用地转化为建设用地，原农户已不再享有土地承包经营权。 其余两被告质证后对上述证据及其证明目的不持异议。 两原告对国土资源厅批复的真实性不持异议。但认为该批复效力待定，针对该批复，原告等人已向中华人民共和国国土资源部申请撤销，虽然国土部作出驳回的行政复议，但原告等人已依法向南京市中级人民法院提起行政诉讼，虽然南京市中级人民法院作出驳回起诉的行政裁定，但原告等人已向江苏省高级人民法院提起上诉，江苏省高级人民法院作出驳回上诉，维持原裁定的行政裁定。为此向本院提供：1.江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初286号行政裁定书，2.江苏省高级人民法院（2017）苏行终1194号受理上诉通知书。 三被告对原告提供的上述两份反驳证据的真实性、合法性不持异议，关联性请求法院审核。 两原告认为通土使字［2017］03号文件仅是一个规划变更的批复，不能就此认定农户的土地承包经营权就丧失，《中华人民共和国土地管理法》规定，单位和个人建设，需要使用土地必须依法申请使用国有土地，虽然同时规定了村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地除外，但案涉三被告所建的农民公寓楼显然不属于《中华人民共和国土地管理法》规定的除外情形，故对该批复的合法性持有异议。 本院认为，虽然为江苏省国土资源厅的批复效力问题原告等人曾提起行政复议，复议后又提起行政诉讼，但现江苏省高级人民法院已作出终审裁定，认定江苏省国土资源厅作出的批复合法有效，驳回了上诉，维持了一审裁定。结合通州区人民政府的3号文件，该批复可以作为平潮镇建设用地增减挂钩的依据，故案涉工程的用地性质已从原农业用地转化为建设用地。两原告认为该工程不能认定为《中华人民共和国土地管理法》规定的除外情形的意见，因未能举证，本院不予采信。 3.中华人民共和国国土资源部的行政复议决定书，证明原告等人不服江苏省国土资源厅作出的929号批复，向中华人民共和国国土资源部提出撤销申请，已被国土资源部驳回。 其余两被告不持异议。两原告不持异议，但因为仍不服该决定，已依法向法院提起行政诉讼。 本院认为，无论行政职能部门还是人民法院，均认定了929号批复的效力，故该批复可以作为行政部门行使职能的依据，也应作为本案定案的法律依据。 被告精诚公司、通州建总为支持其抗辩意见，各向本院提供1份“中标通知书”，以证明各自以招投标的方式中标案涉工程的一、二标段。 被告潮盛公司没有异议。两原告对其真实性不持异议，但对合法性不认可。同时可以证明被告精诚公司的施工范围正好在两原告的承包土地范围内。 本院对两份中标通知书的真实性、合法性、关联性均予以认可。 据此，本院经审理认定事实如下： 原告曹健、曹军系南通市通州区社区9组村民。1997年9月农村土地二轮承包时，二人分别取得1.82亩、1.87亩土地承包经营权。 2016年6月，因沪通铁路建设需要，被告潮盛公司向南通市通州区行政审批局申请登记备案“沪通铁路平东段居民房屋搬迁安置公寓楼沪通家园项目”，该局于2016年6月15日作出通行审投备（2016）143号文件，准予登记备案。同日，被告潮盛公司发布“通州区平潮镇沪通家园建设工程招标公告”。2016年7月18日，被告精诚公司中标其中一标段。7月19日，被告通州建总中标其中二标段。此后，两被告按约进行地面平整、搭建活动板房的前期施工。2016年11月21日，江苏省国土资源厅以苏国土资函（2016）929号批复发函南通市通州区人民政府，原则同意《南通市通州区2016年度城乡建设用地增减挂钩（第一批）实施规划》。实施规划项目区位于通州区，其中拆旧区复垦形成农用地规模66.6695公顷（耕地64.6799公顷），建新区建新用地规模66.6676公顷（占用农用地66.5208公顷，含耕地58.6554公顷）。案外人顾志成及本案原告以该工程未获得土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及施工许可证为由向有关部门举报，南通市国土资源局多次向被告潮盛公司下发“责令停止违法行为通知”及“自行纠正违法行为通知”。 2016年12月2日，案外人顾志成以南通市国土资源局为被告、潮盛公司为第三人向南通市港闸区人民法院（以下简称港闸法院）提起行政诉讼，要求确认被告不履行法定职责行为违法，并判令被告履行查处职责。港闸法院经审理作出（2016）苏0612民初317号行政判决书，判决确认南通市国土资源局不履行法定职责行为违法，同时判决责令该局履行对案涉地块土地违法行为查处的法定职责。南通市国土资源局不服一审判决，上诉于江苏省南通市中级人民法院。二审期间，国土局除提供了省厅的929号批复外，还提供了南通市通州区人民政府“关于同意沪通家园农民公寓楼项目使用地的批复”（3号文件），以证明案涉土地已经批复转化为集体建设用地。二审法院经审理认为，省国土资源厅作出批复时，通州区人民政府尚未作出具体建设项目用地批文，因此一审认定不完全履行职责正确。在一审法院立案后，不断出现新的事实，一审法院根据证据规则判令国土局进行查处并无不当。如国土局认为潮盛公司的建设行为不违法或项目已取得审批手续，应当在对事实作出认定的基础上作出相应处理，遂判决维持一审判决。 另查明，两原告及案外人顾志成、曹锡华不服江苏省国土资源厅作出的《关于南通市通州区2016年度城乡建设用地增减挂钩（第一批）实施规划的批复》（即929号批复），向中华人民共和国国土资源部申请行政复议，要求撤销该批复。国土部经审理作出维持江苏省国土资源厅作出的929号批复的复议决定。上述四人不服该行政决定向南京市中级人民法院起诉，南京市中级人民法院经审理认为该四人不是行政行为的相对人，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，裁定驳回了四人的起诉。四人不服，上诉于江苏省高级人民法院，二审作出维持一审裁定的终审裁定。 还查明，原告曹健、曹军的二轮土地承包地在被告精诚公司中标施工的二标段红线范围内。 本案争议焦点，两原告是否继续享有二轮土地承包经营权。对此，本院分析如下： 对于农村二轮土地承包时，原告曹健取得1.82亩承包土地经营权，原告曹军取得1.87亩土地承包经营权的事实，本院予以确认。虽然《中华人民共和国农村土地承包法》规定，承包期30年内发包方不得调整收回承包地，未经批准不得将承包地用于非农建设；但《中华人民共和国土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的除外。案涉土地系用于建造村民住宅，符合《中华人民共和国土地管理法》规定的除外情形，现有关部门依法办理农用土地转化为建设用地的批复手续，即原农用地的性质已变更为建设用地，各农户包括两原告在内的原土地承包经营权已不复存在。因两原告不再享有土地承包经营权，故其主张三被告侵权没有事实基础，本院对原告要求停止侵害、恢复原状的诉请不予支持。对原告主张的土地补偿问题，因与本案不属于同一法律关系，且本案三被告也非赔偿义务主体，本案不予理涉。 为此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款之规定，判决如下： 驳回原告曹健、曹军的诉讼请求。 案件受理费130元，由原告曹健、曹军负担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费130元(该院开户行：中国银行南通市濠南路支行，户名：江苏省南通市中级人民法院，账号：46×××65)。 审 判 长  刘 杨 人民陪审员  黄德祥 人民陪审员  陈桂贤 二〇一九年七月十六日 书 记 员  黄 琴