山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁行终1899号 上诉人（原审原告）张茂远，男，1972年7月3日出生，汉族，身份证住址济南市槐荫区，现住济南市槐荫区。 被上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府，住所地济南市槐荫区经十路29851号。 法定代表人朱玉明，区长。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市槐荫区农业农村局（原济南市槐荫区农业经济发展局），住所地济南市槐荫区经十路29851号。 法定代表人李庆甲，局长。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 原审第三人济南市槐荫区腊山街道办事处前周王庄村民委员会，住所地济南市槐荫区腊山街道办事处前周王庄村。 法定代表人刘建水，村主任。 委托代理人李晓宁，山东国曜律师事务所律师。 原审原告张茂远因要求原审被告济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、济南市槐荫区农业农村局（原济南市槐荫区农业经济发展局，以下均简称槐荫区农业局）履行颁发土地承包经营权证书的法定职责一案，不服济南市中级人民法院（2018）鲁01行初282号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审原告张茂远诉称，济南市槐荫区腊山街道办事处前周王庄村在实行土地承包责任制以来四至清楚，祖祖辈辈耕种着自己的责任田，按时交纳各项费用。2015年中央提出给农村的土地承包户颁发土地承包经营权证书，但被告槐荫区政府、槐荫区农业局至张茂远起诉之日仍然未颁发土地承包经营权证书。请求判令槐荫区政府、槐荫区农业局给张茂远所在的承包方颁发土地承包经营权证书。案件受理费由槐荫区政府、槐荫区农业局负担。 被告槐荫区政府辩称，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证:(一)土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证;申请材料不符合规定的，书面通知乡(镇)人民政府补正。”本案张茂远是以家庭的方式在本集体经济组织内承包的耕地，张茂远的家庭未与前周村村委会签订土地承包合同，土地承包经营权确权颁证程序尚未进行到由槐荫区政府审核、编辑登记簿的阶段。因此，张茂远要求被告槐荫区政府发放土地承包经营权证书没有依据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告槐荫区农业局的答辩意见同被告槐荫区政府的答辩意见。 第三人前周王庄村委会述称，第一、根据中共槐荫区委、槐荫区人民政府《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，对未来几年耕地占用比较频繁的村或者已整村进行土地流转的村，可实行“确权、确股、不确地”的确权登记颁证方式。前周王庄村早已列入城镇发展规划，属于典型的城中村。前周王庄村委会积极响应国家及当地政府的号召，于2015年7月5日进行了“关于前周村农村土地‘确权、确股、不确地’登记颁证工作”的表决，决议于2015年7月5日起前周村不再申请上级人民政府颁发土地承包经营权证书，转变为颁发农村土地承包经营权股权证，张茂远申请颁发土地承包经营权证书不符合国家及区政府的政策，也不符合村民自治的原则。第二、前周王庄村于上世纪80年代开始实施土地承包工作，因种种原因，目前该村土地权属信息很不清楚,不适合实行确地颁证工作。第三、根据法律规定，如果遇到国家征收，土地补偿款归村集体所有，地上附着物及青苗分别补偿给所有权人和耕种人，是否颁发土地承包经营权证书不影响张茂远承包地土地补偿款的分配。第四、张茂远要求槐荫区政府颁发土地承包经营权证书，但根据《村民委员会组织法》第二十四条的规定，张茂远的该请求应当先经村民委员会讨论并决定是否办理土地承包经营权证书。第五、前周王庄村委会与张茂远之父张之祥签订过土地承包合同，且槐荫区政府为其颁发了土地承包经营权证书，张茂远要求为自己颁发土地承包经营权证书无任何依据。 原审法院经审理查明，张之祥与原告张茂远系父子关系。2015年7月5日，经前周王庄村村民代表表决，决定在前周王庄村开展土地确股不确地登记颁证工作。前周王庄村委会制作了“前周王庄村委会农村承包土地经营权共有人情况公示表”、“前周王庄村委会承包方确权及股份量化信息公示表”，对承包方成员人数及入股面积进行了统计，两个公示表的相关位置均签有“张之祥”三字。前周王庄村将确权确股不确地的相关资料向被告槐荫区农业局进行了报备。2015年8月30日，前周王庄村委会为张之祥制作了村集体经济组织股权证，但张之祥并未领取该证书。 原审法院认为，2015年中央一号文件确定加大改革创新力度加快农业现代化建设，也提出了围绕增添农村发展活力，全面深化农村改革的思路。中央一号文件指出“探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制。出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见。对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。”农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土资源部、国务院法制办、国家档案局根据中央一号文件精神提出了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，用以开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，并解决因历史原因形成的承包地块面积不准、四至不清等问题，从而促进农业适度规模经营和“四化”同步发展。为全面做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，根据《中华人民共和国土地承包法》等法律法规和中央、省、市关于确权登记颁证工作的有关政策，并借鉴外地经验，济南市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室于2015年6月30日提出了《济南市农村土地承包经营权确权确股、确权确利工作指导意见》，该意见明确了按照“申请、审核、登记、发证”的登记程序，以登记簿为基础，由村集体向农户颁发《农村土地承包经营权股权证》的土地确权确股颁证程序。 2015年7月5日，根据《济南市农村土地承包经营权确权确股、确权确利工作指导意见》，经前周王庄村村民代表表决，决定在前周王庄村开展土地确股不确地登记颁证工作，制作了民主议事表决书，并由村民代表签字按捺手印。前周王庄村委会制作了“前周王庄村委会农村承包土地经营权共有人情况公示表”、“前周王庄村委会承包方确权及股份量化信息公示表”并按程序将将确权确股不确地的相关资料向被告槐荫区农业局进行了报备。2015年8月30日，前周王庄村委会根据《济南市农村土地承包经营权确权确股、确权确利工作指导意见》为张之祥制作了村集体经济组织股权证。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，当事人提起诉讼应当属于人民法院的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政机关依据政策进行决策的行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，济南市根据中央文件、相关政策及法律规定，结合本地情况，开展了农村土地承包经营权确权登记试点，并发布了《济南市农村土地承包经营权确权确股、确权确利工作指导意见》，对难以确地到户的城郊村、城中村及园中村，承包地一直由村集体统一经营的村实行确权确股，并由村集体向农户颁发《村集体经济组织股权证》替代土地承包经营权证。前周王庄村委会根据《济南市农村土地承包经营权确权确股、确权确利工作指导意见》，且通过召开村民代表大会的形式在本村施行确股不确地登记颁证工作，并为张之祥制作了《村集体经济组织股权证》。张茂远起诉要求槐荫区政府、槐荫区农业局为其颁发土地承包经营权证书，槐荫区政府、槐荫区农业局是否具有相应职责，张茂远的诉讼请求是否应予支持，涉及农村集体产权制度改革相关政策。张茂远的起诉事项政策性较强，人民法院不宜对其合法性进行审查，不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张茂远的起诉。 张茂远不服原审法院裁定，向本院提起上诉。请求：1、依法撤销原审法院作出的行政裁定，查清事实审核双方争议的证据是否合法有效或者将本案改判、发回重审；2、依法判决被上诉人不作为，为上诉人颁发土地经营权证书；3、涉案费用全部由被上诉人承担。事实与理由：张茂远家是有承包合同的；被告提供的文件是复印纸打印，不具有合法性；前周王村委会制作的公示表中的签字明显造假；槐荫区政府和槐荫区农业局未能按照土地法和中央一号文件精神提出的《关于认真做好农村土地承包经营权确权颁证工作的意见》为其颁发土地承包经营权证书，强迫不愿确股的村民确股，明显违反法规；一审认定事实错误，程序违法，适用法律不当。 各方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院。本院二审查明的事实与原审一致。 本院另查明，2019年2月19日，根据济南市槐荫区委、槐荫区政府《关于济南市槐荫区区级机构改革的实施意见》，原槐荫区农业经济发展局不再保留，其相关职能已划归新组建的槐荫区农业农村局。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政机关依据政策进行决策的行为，不具有行政可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，济南市根据中央文件、相关政策及法律规定，结合本地情况，开展了农村土地承包经营权确权登记试点，并发布了《济南市农村土地承包经营权确权确股、确权确利工作指导意见》，对难以确地到户的城郊村、城中村及园中村，承包地一直由村集体统一经营的村实行确权确股，并由村集体向农户颁发《村集体经济组织股权证》替代土地承包经营权证。前周王庄村委会根据《济南市农村土地承包经营权确权确股、确权确利工作指导意见》，且通过召开村民代表大会的形式在本村施行确股不确地登记颁证工作，并为张之祥制作了《村集体经济组织股权证》。张茂远要求槐荫区政府、槐荫区农业局为其颁发土地承包经营权证书的诉求，涉及农村集体产权制度改革相关政策，人民法院不宜对其合法性进行审查，不属于行政诉讼的受案范围。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张茂远的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  朱海舰 审判员  魏 群 审判员  刘加鹏 二〇一九年七月十八日 书记员  隗 威