山东省肥城市人民法院民 事 裁 定 书（2019）鲁0983民初795号原告：冯玉清，女，汉族，住山东省平阴县。委托诉讼代理人：赵林林，山东诺邦律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱明，济南市中正荣凯法律服务所法律工作者。被告：被告济南华玫矿业有限责任公司，住所地泰安市肥城市湖屯镇中湖村。法定代表人：崔行来，董事长。委托诉讼代理人：蔡婧，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。委托诉讼代理人：马士彬，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。原告冯玉清与被告济南华玫矿业有限责任公司（以下简称华玫矿业公司）劳动争议一案，本院于2019年1月25日立案后，依法适用普通程序，于2019年3月11日公开开庭进行了审理。原告冯玉清的委托诉讼代理人赵林林、朱明，被告华玫矿业公司的委托诉讼代理人蔡婧、马士彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告冯玉清向本院提出诉讼请求：1、判令被告赔偿原告2016年8月起至2018年12月31日的住房补贴共计28420元。2、判令被告支付原告一次性住房补贴41520元。3、被告承担本案的诉讼费用。事实与理由：原告系被告的退休职工，1974年进入被告公司工作，1998年退休。2001年单位改制，2007年实行住房补贴政策，住房补贴被告发放到2016年8月，此后被告一直以关闭矿井为由停止发放住房补贴。原告一直找被告协商解决未果，经过多番寻找决定走司法途径，2019年1月10日向肥城市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，其决定不予受理，请求贵院公正裁决，从而维护原告的合法权益。被告华玫矿业公司辩称，一、答辩人为退休职工发放住房补贴不是法律规定的强制性义务。答辩人济南华玫矿业有限责任公司的前身是济南华玫有限责任公司平阴煤矿（属地方国有企业），2001年根据平企改字〔2001〕1号文件改制为民营企业。2007年，由于企业经营状况良好，公司制定华玫矿业〔2007〕14号文件《2007年补贴发放办法》，开始向职工（包括退休职工）发放补贴，该补贴一直发放至2016年矿井关闭。期间，公司关于补贴发放制定的相关文件如下：1、2007年1月执行华玫矿业〔2007〕14号《2007年补贴发放办法》20%比例发放补贴；2、2008年1月执行华玫矿〔2007〕47号《2008年增加工资方案》20%比例提升至35%；3、2009年5月20日华玫矿业〔2009〕26号《关于设立职工福利基金的意见》，从2009年开始，每年提取300万职工福利基金;4、2010年3月16日，华玫矿业〔2010〕20号《关于住房补贴发放办法的修改意见》，补贴基数锁定，不再调整；5、2012年5月19日，华玫矿业〔2012〕11号《关于取消提取职工福利基金的意见》为缓解企业生产经营困难，从2012年起，不再提取职工福利基金；6、2013年7月7日，《关于增加退休职工补贴的意见》，2013年6月开始，继续按照退休金的增长增加退休职工的住房补贴；7、2015年1月3日，《关于退休人员住房补贴发放的决议》，2015年以后退休的人员，按矿龄一次性发放补贴，2014年12月31日前退休的职工仍执行原补贴发放办法；8、2016年10月25日，《关于对住房补贴的处理意见》，截止矿井关闭之日，公司停发全部在职和退休职工的住房补贴。2015年4月至2016年5月共14个月的住房补贴，公司将在2017年1月26日前分四次发放完毕；9、2016年12月1日，《关于对退休职工住房补贴的最终处理意见》，对在2016年12月5日前签字确认到2016年5月31日终止领取住房补贴的退休职工，公司将14个月补贴一次性发放到退休职工。另外在春节前加发两个月的住房补贴。根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）以及济南市人民政府下发的《关于提高机关事业单位离退休人员企业离休干部住房补贴比例的通知》（济政字〔2002〕4号）的规定，住房补贴是国家行政机关、事业单位对无住房职工或住房面积未达到规定标准的职工发放的现金补贴。答辩人并非国家行政机关、事业单位，在与职工签订的《劳动合同》中也未约定住房补贴的相关内容。答辩人向职工发放补贴是企业自主决策，并非国家政策或法律规定的强制性义务，公司董事会、股东会可以依据《公司法》和《公司章程》对公司利润分配方案等事项进行决策或变更。二、因矿井关闭，答辩人停止发放补贴，经过必要的决议程序，原告也签字予以认可，符合法律的相关规定。答辩人向退休职工发放住房补贴，是根据华玫矿业〔2007〕14号文件《2007年补贴发放办法》，该办法第五条明确规定：“公司根据企业的效益情况，经股东会通过，可以提高、降低或取消补贴”。自2015年4月份起，因公司经营难以维系，暂停发放住房补贴，至2016年5月矿井关闭，期间有14个月未发放住房补贴。矿井关闭后，2016年10月25日经公司股东会决议通过《关于对住房补贴的处理意见》，意见规定：“因矿井已于2016年5月底停产关井,经公司研究,截止矿井关闭之日,公司停止发放全部在职和退休职工的住房补贴。对自2015年4月份到2016年5月份未给退休职工发放的共14个月的住房补贴,公司将在2017年1月26日前分四次补发完毕，”…2016年12月1日，经政府协调，公司股东会又通过《关于对退休职工住房补贴的最终处理意见》，即：对在2016年12月5日前已签字确认到2016年5月31日终止领取住房补贴的退休职工，公司将14个月的住房补贴一次性发放。上述处理意见在职工家属区张贴公示。此后，包括原告冯玉清在内的退休职工陆续在《退休职工领取住房补贴承诺书》上签字，《承诺书》明确载明：“截止矿井关闭之日（2016年5月29日），公司停止发放全部在职和退休职工的住房补贴。”综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对于原告冯玉清提交的证据：肥劳人仲案字〔2019〕第95号不予受理通知书、国发〔1994〕43号文、鲁政发〔1997〕108号文、鲁政办发〔1998〕11号文、鲁财综字〔2000〕7号文、华玫矿业〔2009〕26号文、2013年7月7日，被告做出的关于增强退休职工补贴的意见、平阴县经济和信息化局做出的信访事项处理意见、原告的养老金证、中国人民银行存折、被告出版的内部资料《创业历程》；对于被告华玫矿业公司提交的证据：平阴县企业产权制度改革领导小组平企改字〔2001〕1号文、《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）、济南市人民政府下发的《关于提高机关事业单位离退休人员企业离休干部住房补贴比例的通知》（济政字〔2002〕4号）、公司与原告签订的劳动合同、矿井关闭公告、华玫矿业〔2007〕14号文件《2007年补贴发放办法》、《退休职工领取住房补贴承诺书》、2016年底发放补贴的凭证一份、2016、2017、2018三年增值税纳税申报表。原告冯玉清与被告华玫矿业公司对以上证据的真实性均无异议，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：济南华玫有限责任公司平阴煤矿始建于1974年，属平阴县工业经济委员会下属地方国有企业。济南华玫有限责任公司平阴煤矿因经营困难，2001年9月4日，平阴县企业产权制度改革领导小组下发《关于济南华玫有限责任公司平阴煤矿股份制改造的批复》(平企改字〔2001〕1号)主要内容为“平阴县工业经济委员：你委报来《关于济南华玫有限责任公司平阴煤矿拟进行股价制改造的请示》(平经字〔2001〕30号)收悉。经研究,同意济南华玫有限责任公司平阴煤矿改组为股份制企业,原则批准《济南华玫有限责任公司平阴煤矿改制方案》,现将有关问题批复如下：1、同意县资局将平阴煤矿对服装厂、振兴公司金属镁厂、鞋厂、汽修厂等企业投资的3203.5万元剥离划转到上述5家企业。……3、鉴于平阴煤矿净资产为负值,同意按“零”价出让方法改制,由平阴煤矿干部职工共同出资组建有限责任公司。4、要坚持法人代表持大股、管理层控股、职工参股的原则,增大法人代表的风险和责任,增强管理层的风险意识。5、平阴煤矿改制后,新成立的公司要接纳原企业的全部在册干部、职工和离退休人员,保留职工的档案身份,继续参加社会养老保险、失业保险和大病医疗统筹,负担工、病亡职工遗属定期抚恤（生活）补助费,负担离退休人员的基本医疗费和企业补贴。6、平阴煤矿改制前的债权债务,由改制后的新公司承担。2001年11月14日，被告华玫矿业公司注册成立，该公司注册为自然人股东有限责任公司。2007年2月24日，为进一步提高职工的福利待遇,经公司董事会研究,华玫矿业公司二届五次股东会通过《2007年补贴发放办法》（华玫矿业〔2007〕14号）：“一、在职职工的补贴发放办法。1、以职工本人2007年的月岗位工资和年功、矿龄及超产奖或效益奖或效益工资基数之和的20%为标准每月为在职职工发放补贴。2、年度内工作岗位不发生变化的职工,其补贴发放的标准在一年内保持不变;年度内工作有变化的职工,自工作变动之月起,公司按新岗位的标准发给补贴。二、内退职工的补贴发放办法。1、2007年,年满53周岁的内退男职工和年满43周岁的内退女职工,其本人的月内退待遇高于900元的,公司按其本人月内退待遇20%的标准发给补贴;其本人的月内退待遇低于900元的,公司按每月900元的20%的标准发给补贴。2、2007年,不到上述年龄规定的内退人员,一律按其本人的月内退待遇的20%的标准发给补贴。三、退休、退职人员的补贴发放办法。1、对正式退休的人员,公司按其本人月养老金的20%为标准发给补贴；2、对因工致残,伤残等级达到一至四级,享受伤残津贴的人员,如果其本人的月伤残津贴高于900元,公司按其伤残津贴的20%为标准发给补贴(伤残津贴不包括护理费);如果其本人的月伤残津贴低于900元,公司按900元的20%为标准发给补贴。3、对因工致残,伤残等级低于四级,不能上班,经公司批准离岗休息的人员,公司按其本人享受待遇的20%为标准发给补贴。4、对因病退职人员,公司按其本人退职待遇的20%为标准发给补贴。四、在济南市颁布住房补贴的相关实施细则时,本补贴即视为住房补贴,或当上级有新的文件精神时,公司可参照新的文件精神执行。五、公司根据企业的效益情况,经股东会通过,可以提高、降低或取消补贴。六、在职职工如因旷工造成本人月度出勤不满15天,公司即取消其当月的补贴。七、对违反企业和家属区管理制度或采取不正当手段,无理取闹,扰乱公司正常生产经营秩序和家属区正常生活秩序,给企业造成不良影响或经济损失的人员,一经落实,经董事会研究通过,取消其壹年的补贴。八、本办法自2007年1月执行。”2015年1月3日，华玫矿业公司召开职代会通过《关于退休人员住房补贴发放的决议》（华玫矿业〔2015〕5号），主要内容：“一、2014年12月31日前退休的人员执行原来的补贴发放办法,按企业的经营情况决定今后的补贴年限及发放标准。2015年1月1日及以后退休的人员,不再执行原来的补贴发放办法,按下列规定执行：1、2007年1月1日及以后加入公司的员工,因在职时已经享受住房补贴,所以退休时不再发放住房补贴。已经与公司解除劳动关系的人员不享受住房补贴。2、2006年12月31日前在济南华玫矿业有限责任公司在册的员工,退休时按截止到2006年12月31日的矿龄计算退休后享受住房补贴的时间(在山东佳源太阳能有限公司的工作时间算作矿龄),矿龄计算到月,一年发放一个月的工资。3、月工资以2006年济南市社会平均月工资为准,即1586元。本决议自2015年1月1日起执行。”2016年8月31日，根据《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）等文件精神和山东省煤炭工业局《关于确保完成2016年化解煤炭过剩产能工作目标的通知》，华玫矿业公司被关闭并退出煤矿名单。2016年10月25日，华玫矿业公司召开股东会审议通过了《关于对住房补贴的处理意见》,决议如下“因矿井已于2016年5月底停产关井,经公司研究,截止矿井关闭之日,公司停止发放全部在职和退休职工的住房补贴。对自2015年4月份到2016年5月份未给退休职工发放的共14个月的住房补贴,公司将在2017年1月26日前分四次补发完毕,具体如下：第一次补发时间在2016年11月5日前,补发三个月的住房补贴。第二次补发时间在2016年11月30日前,补发四个月的住房补贴。第三次补发时间在2016年12月31日前,补发四个月的住房补贴。第四次补发时间在2017年1月26日前,补发三个月的住房补贴。退休职工首次领取补发的住房补贴前应到公司办理领取手续。2016年12月1日，华玫矿业公司召开股东会审议通过了《关于对退休职工住房补贴的最终处理意见》内容为“公司遵照县工作小组的要求,征求部分退休职工代表的意见,经股东会研究,制定关于对退休职工住房补贴的最终处理意见如下：对在2016年12月5日前已签字确认到2016年5月31日终止领取住房补贴的退休职工,公司将2015年4月到2016年5月共十四个月的住房补贴一次性发放到退休职工本人。对在2016年12月5日前己办理完签字手续的退休职工,公司将筹措资金,在春节前给与加发两个月的住房补贴”。《关于对退休职工住房补贴的最终处理意见》通过之后，冯玉清签署了《退休职工领取住房补贴承诺书》，主要内容为“因矿井已于2016年5月底停产关井，我完全同意公司以下“对住房补贴的处理意见”即：1、截止矿井关闭之日（2016年5月29日），公司停止发放全部在职和退休职工的住房补贴。2、对自2015年4月份到2016年5月份未给退休职工发放的共14个月的住房补贴。公司将在2017年1月26日前分四次补发完毕，具体如下：第一次补发时间在2016年11月15日前,补发三个月的住房补贴。第二次补发时间在2016年11月30日前,补发四个月的住房补贴。第三次补发时间在2016年12月31日前,补发四个月的住房补贴。第四次补发时间在2017年1月26日前,补发三个月的住房补贴”。原告冯玉清自1974年起在原平阴煤矿工作。1998年12月，冯玉清退休。2001年11月14日，被告华玫矿业公司成立。原告冯玉清自华玫矿业公司2007年对职工发放住房补贴开始，一直按照华玫矿业公司规定的标准领取住房补贴。签署了《退休职工领取住房补贴承诺书》之后，华玫矿业公司依照承诺为冯玉清发放了住房补贴。《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号文）第三十二条规定，企业房改是城镇住房制度改革的重点，各级人民政府要为企业房改创造条件。有条件的国有大中型企业，应结合企业经营机制转换和劳动工资制度改革，建立现代化企业制度，把住房开发建设、分配、管理和维修服务等社会职能逐步从企业中分离出去，加快实现住房的商品化、社会化。1997年12月18日，山东省人民政府关于印发《山东省职工住房货币化分配暂行办法》的通知（鲁政发〔1997〕108号文），该办法第七章附则规定，本办法在具体实施过程中，不搞一刀切。有条件的地方和企业可以先执行，条件不具备的地方和企业可后执行，一次不能到位的可逐步到位。各地可根据本办法制定具体实施细则。1998年2月14日，山东省政府办公厅关于贯彻《山东省职工住房货币化分配暂行办法》有关问题的通知(鲁政办发［1998］11号文)指出:各市人民政府,行署,省政府各部门,各大企业,各高等院校;为了切实搞好全省住房制度改革，全面贯彻落实《山东省职工住房货币化分配暂行办法》（鲁政发〔1997〕108号文）经省领导同意，现就有关问题通知如下：……2000年2月2日,山东省财政厅印发《关于给离退休人员发放住房补贴的通知》（鲁财综字〔2000〕7号文），该通知规定，退离休前执行职级工资制的机关工作人员，按离退休后实际发放的基础工资、职务工资、级别工资、工龄工资之和计算；执行技术职务工资制的事业单位的职工，按离退休后实际发放的职务工资与国家规定比例发放的津贴之和计算；退离休前执行行政单位工人工资标准的职工，按离退休后实际发放的岗位工资和技术等级工资之和计算；退离休前执行事业单位管理人员、工资标准的职工，按离退休后实际发放的等级（职务）工资和岗位津贴之和计算；对于离退休时间较早，无法按上述工资项目确定其工资基数的，可按其发放的离退休工资总额的60%计算确定。增发离退休人员住房补贴的资金来源，按现行财政经费供应渠道，分别由财政拨款和单位收入共同负担。因发放住房补贴问题，华玫矿业公司杜志清、王培水等退休职工，自2017年12月份开始到省上访,2018年1月份到国家信访局上访、并以网上投诉等形式反映要求发放住房补贴问题，平阴县经济和信息化局于2018年2月13日作出《关于杜志清等人反映部分退休职工要求发放住房补贴问题信访事项处理意见书》，主要内容“杜志清、王培水等同志：你们于去年12月份到省上访,今年1月份往国家信访局上访、网上投诉等反映部分退休职工要求发放住房补贴的问题,本单位分别于2018年1月3日和2月9日受理并发出受理告知书。收到上级转办件后,单位领导高度重视,立即成立专案工作组,针对你们提出的问题进行了调查、了解、核实。经查,济南华玫矿业有限责任公司的前身是平阴县煤矿,根据有关规定县煤矿于2001年由国有改制为股份制民营企业。在2007年期间,该公司经营状况良好,应广大职工要求,经股东大会讨论公司制定了2007年补贴发放办法(华玫矿业〔2007〕14号),该文件第五条明确规定公司根据企业效益情况,经股东会通过,可以提高、降低或取消补贴。自2014年至今,由于受市场经济的影响,煤炭价格直线下滑,资源枯竭老企业负担太重等原因造成华玫矿业公司亏损,目前经营出现严重困难。在此情况下,2015年4月份以来部分退休职工不断通过信访要求继续发放住房补贴。2016年11月29日华玫公司按照县工作组的要求,经股东大会研究,制定了“关于退休职工住房补贴的最终处理意见”:因2016年5月底关井停产,截止关闭之日,公司停发全部在职和退休职工住房补贴,对于2015年4月到2016年5月共计14个月的住房补贴,华玫公司分四次予以补发。目前已全部补发到位,退休职工也签订了领取住房补贴承诺书。目前国资厅发〔2006〕3号、鲁财综字〔1999〕56号、鲁财综字〔2000〕7号、鲁财综字〔2001〕74号等有关住房补贴的文件,针对的是国有企业、机关事业单位工作人员,并未对股份制民营企业有限制性规定。鉴于华玫公司属于自负盈亏民营企业,2016年已关井停产且亏损严重,经该公司股东大会研究决定不再为退休职工发放住房补贴未违背国家有关法律规定,若不同意该处理意见,建议你们通过诉讼途径维护自身权益”。2019年1月10日，原告向肥城市劳动人事争议仲裁委员会提出仲裁申请，要求：1、赔偿原告2016年8月起至2018年12月31日的住房补贴共计28420元；2、支付原告一次性住房补贴41520元。肥城市劳动人事争议仲裁委员会于2019年1月10日作出肥劳人仲案字〔2019〕第95号不予受理通知书，以原告的仲裁请求不属于劳动人事争议受案范围为由，决定对原告的仲裁请求不予受理。本院认为，原告在1998年12月就已退休，2001年11月14日，被告华玫矿业公司成立。因此，原被告之间不具有劳动关系。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》第二条规定:“因企业自主进行改制引发的争议,人民法院应予受理”。济南华玫有限责任公司平阴煤矿因经营困难，依据2001年9月4日平阴县企业产权制度改革领导小组下发的《关于济南华玫有限责任公司平阴煤矿股份制改造的批复》(平企改字〔2001〕1号)进行改制重组。据此,济南华玫有限责任公司平阴煤矿的改制系在政府有关部门主导下进行的企业改制,而非企业自主进行的改制。原告所请求的住房补贴属于政府主导国有企业单位改制过程中出现的问题，不属于人民法院受理劳动争议案件的范围，也不属于民事诉讼法规定的民事案件受理范围，因此，原告的起诉应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项之规定，裁定如下：驳回原告冯玉清对被告济南华玫矿业有限责任公司的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审判长  李克新审判员  李 青审判员  梁 伟二〇一九年七月十一日法官助理梁敏敏书记员李文华