湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘09行初27号 原告湖南省益阳市资阳区张家塞乡合兴村付丰六组，住所地：湖南省益阳市资阳区张家塞乡。 负责人熊志强。 委托代理人熊海云，湖南义剑（安化）律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被告益阳市资阳区人民政府，住所地：湖南省益阳市资阳区五一西路498号。 负责人罗讯，该区区长。 委托代理人钟珂，该区政府副主任，代理权限为一般代理。 委托代理人罗广，湖南义剑律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被告益阳市人民政府，住所地：益阳市梓山西路8号。 法定代表人张值恒，该市市长。 委托代理人熊昌文，该市司法局工作人员，代理权限为一般代理。 委托代理人李奇国，湖南万维律师事务所律师，代理权限为一般代理。 第三人湖南省益阳市资阳区张家塞乡合兴村村民委员会，住所地：合兴村付丰片老6组。 法定代表人郭建纯。 原告湖南省益阳市资阳区张家塞乡合兴村付丰六组（以下简称付丰六组）不服益阳市资阳区人民政府（以下简称资阳区政府）作出的益资府地权决字〔2018〕2号《益阳市资阳区人民政府土地权属争议处理决定书》及益阳市人民政府（以下简称益阳市政府）作出的益府复决字〔2018〕74号《益阳市人民政府行政复议决定书》，于2019年5月7日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。原告付丰六组的负责人熊志强和委托代理人熊海云，被告资阳区政府的委托代理人钟珂、罗广，被告益阳市政府的委托代理人熊昌文、李奇国，第三人湖南省益阳市资阳区张家塞乡合兴村村民委员会（以下简称合兴村）的法定代表人郭建纯，证人皮建章、张又喜、王根科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告资阳区政府于2018年10月17日作出益资府地权决字〔2018〕2号《益阳市资阳区人民政府土地权属争议处理决定书》，决定位于合兴村境内的争议原村委办公用房所占土地的所有权归合兴村所有。资阳区政府查明：1963年原付丰大队（后更名为付丰村）在争议土地上建三间房屋作为大队部办公室、会议室和代销店。1972年，原付丰大队新建九间房屋作为办公室和加工厂。1999年，原付丰村部搬至付丰学校。2008年原付丰村与齐头村合并为合兴村，合兴村对争议土地管理至今。资阳区政府依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、第二十一条、第二十四条的规定作出上述决定。付丰六组不服，向益阳市政府申请行政复议，益阳市政府于2019年1月28日作出益府复决字〔2018〕74号《益阳市人民政府行政复议决定书》维持了资阳区政府的处理决定，并驳回了付丰六组复议时提出的将争议土地归付丰六组经营管理的请求。 原告付丰六组诉称：1、益资府地权决字〔2018〕2号《益阳市资阳区人民政府土地权属争议处理决定书》认定事实不清。合兴村从未取得过争议土地的所有权，原付丰村部使用争议土地期间，付丰六组从未放弃过争议土地的所有权。1999年以后，付丰村已经不再使用争议土地，由付丰六组收回，且曾获得过土地所有权人权益性质的补偿。付丰村和齐头村合并后，合兴村从未对争议土地进行管理，直至2016年合兴村将争议土地非法出租给案外人皮月平。资阳区政府采信的部分证言中证人不完全了解争议土地的历史和现状。2、益资府地权决字〔2018〕2号《益阳市资阳区人民政府土地权属争议处理决定书》程序不合法。资阳区政府对争议土地确权前，应进行全面客观的调查，尊重历史和现实，不应刻意规避对付丰六组有利的证据，无视相关证据。3、益资府地权决字〔2018〕2号《益阳市资阳区人民政府土地权属争议处理决定书》适用法律错误。付丰村和齐头村合并成合兴村的时间是2008年，付丰村和合兴村并非同一主体。资阳区政府仅以1999年付丰村委会曾使用过争议土地超过20年为由，将争议土地确权给合兴村，显失公平。请求：1、撤销益资府地权决字〔2018〕2号《益阳市资阳区人民政府土地权属争议处理决定书》；2、确认位于付丰六组的原付丰村委办公场地的所有权归付丰六组；3、本案诉讼费用由被告承担；4、撤销益阳市政府益府复决字〔2018〕74号《益阳市人民政府行政复议决定书》。 原告向本院提交了以下两组证据：第一组证据：合兴村委证明、代表推荐书，拟证明付丰六组户数共36户，有33名户主签名推荐熊志强为诉讼代表人，各户均认为争议土地权属归付丰六组，不服益阳市政府和资阳区政府的处理决定和行政复议决定。第二组证据：资阳区政府、益阳市政府各程序阶段的处理决定、行政复议决定书，共六份。拟证明市、区政府依法定程序查明了所争议的土地权属的主要事实，按程序作出了相关的处理决定，但仍有部分事实认定有误，确权适用的法律错误，导致处理决定与复议决定错误。付丰六组申请证人皮建章、王根科、张又喜出庭作证，本院予以准许。证人皮建章拟证明涉案房屋在1996年以后一直无人管理，经皮建章和其岳父修整后，居住到修路才搬出去。证人王根科拟证明2010年左右其在老村部放了些化肥，并对涉案房屋进行了简单修理，后熊志勇要求建房并与其签订协议要王根科将化肥拖走。证人张又喜拟证明大队部迁到学校后，争议土地无人管，争议土地属于付丰六组。 资阳区政府答辩称：1、从1963年至今，争议土地一直由原付丰村使用和管理。2008年付丰村和齐头村合并为合兴村后，原付丰村的权利和义务由合并后的合兴村承继。资阳区政府依据询问笔录及原益阳市国土资源局资阳分局调查核实的结果做出处理决定，认定事实清楚，证据充分。2、资阳区政府解决土地权属争议时听取了双方的意见，并依法进行了调查取证。调解未果，结合查明的事实作出处理决定，程序合法。3、依照《中华人民共和国土地管理法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》处理农村集体土地权属纠纷，适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。 益阳市政府答辩称：1、益阳市政府受理付丰六组行政复议申请并作出益府复决字〔2018〕74号《行政复议决定书》程序合法。益阳市政府于2018年12月3日收到付丰六组的行政复议申请，于2018年12月6日决定立案受理该行政复议申请，并分别向付丰六组和资阳区政府送达了行政复议受理通知书、行政复议通知书。经复议审查，益阳市政府依法作出复议决定。2、争议土地位于付丰六组，1963年原付丰大队在争议土地上建房作为村部，1972年原付丰大队新建九间房屋作为办公室和加工厂，一直使用至1999年。2015年因泥菁公路建设征用部分争议土地，付丰六组与合兴村发生土地权属争议。2016年11月3日，合兴村向资阳区政府申请确认争议土地权属。原益阳市国土资源局资阳分局受理后进行了相关调查，于2017年1月24日作出了〔2017〕第1号《益阳市资阳区人民政府土地权属争议处理决定书》，决定争议土地所有权归合兴村。付丰六组不服，于2017年2月14日向益阳市政府申请行政复议，益阳市政府受理该行政复议申请并经审查，认为资阳区政府处理决定事实不清，程序违法，于2017年5月5日作出益府复决字〔2017〕8号《行政复议决定书》，撤销了资阳区政府所作决定书，并责令资阳区政府重新作出处理。资阳区政府经重新调查，并组织付丰六组与合兴村进行调解，在调解未果的情况下，于2018年5月23日重新作出〔2018〕1号《益阳市资阳区人民政府土地权属争议处理决定书》。付丰六组不服，再次向益阳市政府申请行政复议，益阳市政府受理后，认为资阳区政府所作处理决定认定事实不清，适用法律错误，于2018年9月5日作出益府复决字〔2018〕37号《行政复议决定书》，撤销了资阳区政府所作决定书，并责令资阳区政府重新作出处理。资阳区政府根据争议土地的基本现状和历史沿革，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、第二十一条和第二十四条的规定，重新作出益资府地权决字〔2018〕2号《益阳市资阳区人民政府土地权属争议处理决定书》，确认争议土地所有权归合兴村。付丰六组要求经营管理争议土地不属于行政复议的受案范围，益阳市政府不予审查该项复议请求正确。资阳区政府益资府地权决字〔2018〕2号《益阳市资阳区人民政府土地权属争议处理决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。益阳市政府作出的维持资阳区政府的处理决定并驳回付丰六组要求争议土地的经营管理权正确。请求驳回付丰六组的诉讼请求。 被告资阳区政府及被告益阳市政府向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据：证据一、张家塞乡人民政府请求处理此土地权属纠纷的函1份，土地权属争议案件受理通知书1份，土地权属争议案件收案登记表单1份，拟证明资阳区政府在收到申请后，及时进行审查并作出了受理通知书。证据二、协助调查通知书1份、关于合兴村老村部土地权属纠纷实事明细1份、合兴村委会出具的证明人名单和证明书各1份，拟证明资阳区政府立案后通知合兴村协助调查，为了协助本案调查，合兴村出具了上述证据。证据三、湖南省行政执法证复印件2份、询问笔录7份，拟证明原益阳市国土资源局资阳分局的工作人员在出具了行政执法证后，向相关知情人员进行了询问，并制作了询问笔录。证据四、张家塞合兴村权属纠纷调解会议记录1份，拟证明2018年3月20日上午，资阳区张家塞乡人民政府、原益阳市国土资源局资阳分局依法就资阳区张家塞“原付丰村（合兴村）村部及村部宅基地”土地权属纠纷问题进行了调解，但调解未果。证据五、资阳区政府土地权属争议处理决定书1份、土地权属争议案件文书送达回证1份，拟证明调解未果后资阳区政府结合查明的事实作出处理决定书，并送达给了当事人。证据六、行政复议答辩书1份，拟证明在收到益阳市政府的答复通知书后，资阳区政府及时针对复议申请人提出的复议要求和理由，作出了书面答辩。依据：一、《中华人民共和国土地管理法》（主席令第二十八号）第十六条，拟证明资阳区政府负责确认有关当事人的土地所有权或者使用权的归属。二、《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第十三条、第二十七条、第三十条等条款。以上两依据拟证明土地权属争议调查具体程序的规定。 被告益阳市政府向本院提交了证明复议合法的以下证据、依据：证据一、益阳市政府受理益府复决字〔2018〕74号行政复议申请通知书及送达回证；证据二、益阳市政府益府复决字〔2018〕74号行政复议答复通知书及送达回证；证据三、益阳市政府益府复决字〔2018〕74号合兴村参加行政复议通知书及送达回证；证据四、益阳市政府益府复决字〔2018〕74号《行政复议决定书》及送达回证。以上四证据拟证明益阳市政府受理付丰六组提出的行政复议申请并作出益府复决字〔2018〕74号《行政复议决定书》，符合《行政复议法》的相关规定。依据：一、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项。以上两依据拟证明益阳市政府复议决定适用法律正确。 经庭审质证，针对原告付丰六组提交的证据，资阳区政府质证认为：对第一组证据中合兴村委的证明没有异议，推荐书的真实性不能确认，无法证明签名的真实性。对第二组证据的真实性没有异议，但不能达到其证明目的。该处理决定和行政复议决定所认定的事实均是依据当事人进行的走访调查情况，按照法定程序作出。认定事实清楚、适用法律正确。益阳市政府质证认为：对第一组证据的三性均无异议，但不能达到其证明目的。对第二组证据的三性均无异议，但不能达到其证明目的，恰恰证明了资阳区政府对本次纠纷的处理程序合法，适用法律正确。合兴村质证认为：同意资阳区政府和益阳市政府的质证意见。原告以现在的六组的名义起诉，对第一组证据中的推荐书有异议，现在的付丰六组没有36户，推荐书中有六组以外的村民，不合法。合兴村委证明，是熊志强为了修电排找村长写的。对第二组证据三性均无异议，但对其证明目的有异议。 针对证人证言，付丰六组质证认为：1999年起村委没有对争议土地上的房屋进行管理和修缮。村委对居住在那里的证人还进行了补偿，进一步说明了村委放弃了房屋，放弃了争议土地的所有权。资阳区政府质证认为：1、三位证人均系付丰六组的村民，与原告有利害关系。2、三位证人并没有证实争议土地以及地上建筑物是属原告所有或者原告连续使用、占有。3、三位证人均已证实该争议土地上的建筑物是1972年建成，属于村委承建。4、争议土地上的房屋中居住的相关人士进行搬迁，支付补偿的是村委，并非付丰六组。村委对争议土地上的房屋在1999年以后疏于管理，并不丧失所有权，因此该三位证人证言均没有达到争议土地系付丰六组实际使用的证明目的。益阳市政府质证认为：1、三位证人与原告有利害关系。2、三证人均陈述的是在争议土地上房屋的居住和存放情况，并不是证明土地的权属。3、证人的陈述恰恰证明，村委搬迁后并未放弃争议土地的所有权和房屋的管理权。对居住人搬迁进行补偿的也是村委。因此三位证人证言恰恰证明争议土地归村委所有。合兴村质证认为：王放文搬迁是由村委做的工作，由村委向公路部门要的搬家费。 针对资阳区政府提交的证据和依据，付丰六组质证认为：对资阳区政府所有证据的真实性没有异议，但不能达到其证明目的。资阳区政府的证据和依据均从《确认土地所有权与使用权的若干规定》第二十一条出发，致使这些证据和依据确认的1999年之前的事实是正确的，但是确定争议土地所有权归合兴村错误。益阳市政府质证认为：对资阳区政府提供的所有证据和依据三性及证明目的均无异议。合兴村质证认为：对资阳区政府的证据和依据没有异议。 针对益阳市政府提交的证据和依据，付丰六组质证认为：对益阳市政府提交的证据的真实性无异议。资阳区政府质证认为：没有异议。合兴村质证认为：没有异议。 本院对上述证据认证如下：原告付丰六组提交的证据一能够证实熊志强被推荐为诉讼代表人，签名人员不服争议土地的处理，本院予以采信。证据二能够证实争议土地的处理过程，但不能证明资阳区政府益资府地权决字〔2018〕2号《益阳市资阳区人民政府土地权属争议处理决定书》认定事实及适用法律错误，本院予以部分采信。付丰六组证人证言自相矛盾，皮建章证明“大队的房屋破烂、经我和我岳父修整后，一直住到现在，到修路后才搬出去”，而张又喜证明“原来大队部的地方没人管”，王根科证明“2010年左右，在老村部存放了化肥，并对大队部的房屋进行了简单的修理”，且皮建章和王根科未提供对争议土地上的房屋进行了修缮和管理的证据，三证人的证言不能证实争议土地归付丰六组所有，本院不予采信。被告资阳区政府提交的证据和依据能够证实纠纷土地的处理过程，包括受理、调查询问、调解、送达、处理的法律依据等，付丰六组对证据的真实性无异议，本院予以采信。益阳市政府提交的证据和依据能够证实益阳市政府作出益府复决字〔2018〕74号《益阳市人民政府行政复议决定书》程序和适用法律合法，本院予以采信。 经审理查明：1963年，原付丰大队（后更名为付丰村）在争议土地上建三间房屋作为大队部办公室和会议室。1972年，原付丰大队拆除旧屋并新建九间房屋作为办公室和加工厂。1999年，原付丰村委搬至现在的付丰学校位置。2008年，原付丰村与原齐头村合并为合兴村。2015年因泥菁公路建设征用部分争议土地，付丰六组与合兴村发生土地权属争议。2016年11月3日，合兴村向原益阳市国土资源局资阳分局申请确认争议土地权属。原益阳市国土局资源资阳分局受理后进行了相关调查，资阳区政府于2017年1月24日作出了益资府地权决字〔2017〕第1号《益阳市资阳区人民政府土地权属争议处理决定书》，决定争议土地所有权归合兴村。付丰六组不服，于2017年2月14日向益阳市政府申请行政复议，益阳市政府受理该行政复议申请并经审查，认为资阳区政府作出的处理决定事实不清，程序违法，于2017年5月5日作出益府复决字〔2017〕8号《行政复议决定书》，撤销了资阳区政府所作决定书，并责令资阳区政府重新作出处理。资阳区政府经重新调查，并组织付丰六组与合兴村进行调解，在调解未果的情况下，于2018年5月23日重新作出益资府地权决字〔2018〕1号《益阳市资阳区人民政府土地权属争议处理决定书》，决定争议土地使用权归合兴村。付丰六组不服，再次向益阳市政府申请行政复议。益阳市政府受理后，认为资阳区政府所作处理决定认定事实不清，适用法律错误。于2018年9月5日作出益府复决字〔2018〕37号《行政复议决定书》，撤销了资阳区政府所作决定书，并责令资阳区政府重新作出处理。资阳区政府根据争议土地的基本现状和历史沿革，于2018年10月17日作出益资府地权决字〔2018〕2号《益阳市资阳区人民政府土地权属争议处理决定书》，决定争议土地所有权归合兴村。付丰六组不服，再次向益阳市政府申请行政复议，并请求经营管理争议土地。益阳市政府于2019年1月28日作出益府复决字〔2018〕74号《益阳市人民政府行政复议决定书》维持了资阳区政府的处理决定，并驳回了付丰六组经营管理争议土地的复议请求。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”争议土地位于付丰六组，属农民集体所有。1963年原付丰大队（后更名为付丰村）在此建大队部，并于1972年进行了改建，作为大队部（村部）办公室使用至1999年。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”原付丰村连续使用争议土地满二十年，付丰六组未提供在二十年期满之前其曾向原付丰村或者有关部门提出归还的证据，应视为争议土地归使用者原付丰村所有。且原付丰村部办公室为村公共设施，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条的规定，“经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有“，原付丰村部所在地使用的集体土地应属原付丰村民集体所有。2008年付丰村和齐头村合并为合兴村，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款规定，由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权，故争议土地归合并后的合兴村所有。资阳区政府于2018年10月17日作出益资府地权决字〔2018〕2号《益阳市资阳区人民政府土地权属争议处理决定书》，决定争议土地所有权归合兴村并无不当。益阳市政府于2019年1月28日作出益府复决字〔2018〕74号《益阳市人民政府行政复议决定书》维持资阳区政府的处理决定，并驳回了付丰六组经营管理争议土地的复议请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回湖南省益阳市资阳区张家塞乡合兴村付丰六组的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由湖南省益阳市资阳区张家塞乡合兴村付丰六组负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  秦有庆 审 判 员  郭柏奎 人民陪审员  孙敬斌 二〇一九年七月十六日 法官 助理  雷森森 书 记 员  邵 菲