云南省大理白族自治州中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）云29行赔初12号原告杜天佑，男，白族，1950年10月2日生，云南省洱源县人，住洱源县。委托代理人和记英，北京创为律师事务所律师。特别授权代理。被告洱源县人民政府。住所地：洱源县茈碧湖镇洱周路行政办公区。法定代表人丁洪涛，县长。委托代理人赵智，洱源县自然资源局副局长。一般授权代理。委托代理人柳崇，云南云珠律师事务所律师。一般授权代理。原告杜天佑因与被告洱源县人民政府行政赔偿一案，于2019年1月10日向本院提起行政赔偿诉讼，本院于2019年1月14日立案后，于2019年1月16日向被告洱源县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月16日公开开庭审理了本案。原告杜天佑的委托代理人和记英，被告洱源县人民政府委托代理人赵智、柳崇到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，并报本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。原告杜天佑诉称，原告持有相关土地承包经营权证，在洱源县西湖中登村合法享有土地承包经营权；原告从未获悉任何征地公告、通知及安置补偿方案等文件；至今未与被告签订征收补偿协议、也无相关行政部门对本次征收行为给予原告任何形式的补偿；现被告等相关施工单位将土地推平填埋并动工建设，导致原告的土地遭到破坏不能进行耕种；云南省国土资源厅已确认被告属于违法征地。2018年9月4日原告请求被告对因违法征地遭受的损失进行赔偿，同年12月7日收到被告作出的《不予行政赔偿决定书》，该决定书认定事实不清，证据不足，为此提起行政诉讼，请求：1、撤销被告作出的“[2018]第8号”《不予行政赔偿决定书》；2、判令被告赔偿原告土地耕种损失人民币14400元、维权费用人民币3113元，共计人民币17513元。原告杜天佑起诉及庭审时向本院提交1、身份证复印件；2、杜天佑户“（2007）第06196号”《农村土地承包经营权证》复印件；3、向洱源县人民政府提交的《行政赔偿申请书》复印件；4、洱源县人民政府于2018年11月22日作出的“[2018]第8号”《不予行政赔偿决定书》复印件；5、云南省国土资源厅于2018年4月16日对杜某作出的《关于洱源县右所镇违法征地信访事项的回复》复印件；6、强推土地后照片六张。被告洱源县人民政府答辩称，1、被告作出“[2018]第8号”《不予行政赔偿决定书》认定事实清楚，证据确实、充足；2、被答辩人的起诉缺乏事实依据和法律依据；3、请求驳回被答辩人的诉讼请求。被告洱源县人民政府于2019年1月30日向本院提交1、洱源县人民政府组织机构代码证、法定代表人身份证明及代表人身份证复印件；2、洱源县人民政府于2018年11月22日作出的“[2018]第8号”《不予行政赔偿决定书》复印件及送达回证；3、洱源县人民政府“洱征[2016]3号”《洱源县人民政府拟征收土地通告》、粘贴通告及部分房屋照片复印件；4、洱源县右所镇西湖中登村农户房屋搬迁征求意见花名册复印件；5、征地丈量、认定部分的统计表及照片复印件；6、《洱源县右所镇西湖中登村生态搬迁安置实施办法》、《洱源县右所镇西湖村生态搬迁安置征地拆迁补偿标准》；7、洱源县国土资源局相关征地听证告知书、送达回证及放弃听证证明复印件；8、洱源县国土资源局于2018年3月3日作出的《关于立即停止西湖村委会中登村民小组整体搬迁土地征收工作的通知》复印件；9、云南省国土资源厅“云国土资复[2018]252号”《关于洱源县2018年度第一批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》复印件；10、云南省人民政府于2018年12月20日作出的“云某行复决字[2018]11号”《行政复议决定书》复印件。被告洱源县人民政府在法庭审理过程中出示前述照片原件进行质证，另提交征地和兑付补偿款协议书复印件，拟证明涉及生态移民的152户群众中除30户原告外均签订了协议，领取了补偿款，2016年12月以租地形式兑付补偿，2017年至征地批复时的补偿已经在领取的补偿款中；30户原告未签订协议，未领取补偿款，但该款已经在账，不存在侵犯各原告户合法权益的问题。经庭审质证，被告洱源县人民政府对原告杜天佑提交的第一至第四份证据的三性均无异议；对第五份证据的三性无异议，但对证明方向有异议，认为回函并未指明涉及实际占用原告土地的面积；对第六份证据的三性及证明方向均不认可。原告杜天佑对被告洱源县人民政府提交的证据发表质证意见如下：对第一组证据的三性无异议；对第二组证据的真实性、关联性无异议，但不认可合法性及证明方向，认为被告作出不予赔偿决定违法；对第三组证据中《通告》的真实性、关联性无异议，但对合法性、证明方向有异议，对照片的三性不予认可，即便进行拟征收宣传，也不能改变被告占用原告土地的事实，不能达到被告的证明目的；对第四组证据的三性及证明目的均不认可；对第五组证据的三性和证明目的均不认可，无法证实被告进行过丈量工作，且部分户主没签名，丈量面积与实际面积不符；对第六组证据的真实性无异议，但对合法性、关联性和证明方向均有异议；对第七组证据的三性均不予认可；对第八组证据的三性予以认可，但不认可证明目的；对第九组证据的真实性、关联性予以认可，但合法性和证明目的不予认可；对第十组证据的合法性不予认可；对被告当庭提交的征地和兑付补偿款协议书的真实性存疑、不认可合法性和证明目的，认为其并未与镇政府签订协议，从该协议可以看出被告至少在2016年5月11日起占用原告土地，故应当向原告赔偿造成的损失。本院对上述证据认证如下：一、原告杜天佑提交的身份证、行政赔偿申请书、洱源县人民政府于2018年11月22日作出的“[2018]第8号”《不予行政赔偿决定书》、云南省国土资源厅于2018年4月16日对杜某《关于洱源县右所镇违法征地信访事项的回复》等材料的来源、形式合法，内容客观，与本案的待证事实、情节或其他证据存在关联性，系有效证据，应当作为认定本案案件事实、情节或裁判的依据。二、原告提交的杜天佑户“（2007）第06196号”《农村土地承包经营权证》不能充分、有效证明承包证记载面积为洱源县人民政府生态移民实际征收面积，即不能达到原告测算耕种损失之土地面积的证明目的；土地征收后现状照片及其他照片复印件在形式上无制作说明、证据来源等佐证或补充，依法不能作为认定本案案件事实、情节或裁判的依据。三、被告洱源县人民政府于2019年1月30日向本院提交的组织机构代码证、法定代表人身份证明及代表人身份证、洱源县人民政府作出的“[2018]第8号”《不予行政赔偿决定书》、洱源县人民政府“洱征[2016]3号”《洱源县人民政府拟征收土地通告》、粘贴通告及部分房屋照片、洱源县中登村农户房屋搬迁征求意见表、征地丈量、认定部分的统计表及照片、洱源县人民政府《洱源县右所镇西湖中登村生态搬迁安置实施办法》及《洱源县右所镇西湖村生态搬迁安置征地拆迁补偿标准》、洱源县国土资源局相关征地听证告知书、送达回证及放弃听证证明、洱源县国土资源局《关于立即停止西湖村委会中登村民小组整体搬迁土地征收工作的通知》、云南省国土资源厅“云国土资复[2018]252号”《关于洱源县2018年度第一批城镇建设农用地转用及土地征收的审查批复》、云南省人民政府“云某行复决字[2018]11号”《行政复议决定书》等证据均在法定期限内提交，且形式要件、形成时间和主体符合法律规定，即具有合法性；材料的具体内容反映了本案事实、情节的一部或全部，能够相互印证，因此具有客观性；各材料分别证实了诉争事实的一面或者部分情节，材料之间相互关联，与待证案件事实存在关联；均系有效证据，应当作为认定本案案件事实、情节和裁判的依据。四、被告洱源县人民政府在法庭审理过程中提交的征地和兑付补偿款协议书复印件，因其未在法定期限内提交，故本院对此材料不予确认，亦即不作为认定本案案件事实、情节和裁判的依据。经审理查明，被告洱源县人民政府在治理洱海流域污染过程中，决定征收该县右所镇部分集体土地作为第一批相关项目建设搬迁安置用地，并于2016年9月6日对其作出的“洱征[2016]3号”《洱源县人民政府拟征收土地通告》予以公告，开始进行土地征收前期的宣传等工作。2017年10月9日，云南省人民政府作出“云某复[2017]48号”《批复》，同意被告洱源县人民政府等县、市土地利用总体规划调整方案，后洱源县国土资源局等相关部门即对右所镇西湖村民委员会中登村第一、第二村民小组开始进行土地征收告知，确认地类、面积、补偿标准以及具体予以安置补偿等工作，其时被征地农民社会保障金已存入社会保障专用账户，被征地农民社会保障措施亦经报告批准。2018年2月5日，云南省国土资源厅作出《关于严肃查处洱源县违法征地问题的通知》，确认洱源县人民政府在没有进行土地报批手续的情况下开展土地征收工作属违法征地行为，并要求立即整改；2018年4月16日，云南省国土资源厅以“杜某”为告知对象，作出“关于洱源县右所镇违法征地信访事项的回复”，载明反映的洱源县右所镇违法征地问题属实。杜天佑户有承包土地在云南省国土资源厅确认的洱源县人民政府违法征地的范围内。2018年7月27日，云南省国土资源厅代云南省人民政府作出“云国土资复[2018]252号”《关于洱源县2018年度第一批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》，原告杜天佑等30人对此向云南省人民政府申请行政复议，请求撤销该批复，对主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；2018年12月20日，云南省人民政府作出“云某行复决字[2018]11号”《行政复议决定书》，决定维持其作出的上述批复。2018年9月29日，杜天佑申请洱源县人民政府予以行政赔偿；2018年11月22日，洱源县人民政府作出“[2018]第8号”《不予行政赔偿决定书》，决定对杜天佑提出的国家赔偿申请不予赔偿。2019年1月10日，杜天佑向本院递交起诉状提起行政赔偿诉讼。本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条明确“赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理”。本案中，大理白族自治州人民政府、洱源县人民政府相关征地报告证实征收生态移民安置用地涉及原告杜天佑户所在村组的集体土地，而云南省国土资源厅的相关通知、决定、复函以及云南省人民政府行政复议决定书、洱源县人民政府不予赔偿决定书等行政文件、文书，已经确认洱源县人民政府对原告杜天佑户承包地在内的集体土地进行未批先征的行为违法，2018年4月16日，云南省国土资源厅对“杜某”的回复进一步证实违法征地行为已停止、整改及依法依规完善相关用地项目报批工作，客观上原告杜天佑户持有农村土地承包经营权证，且其承包的集体土地现已经被征收，故相关行政文件具有确认洱源县人民政府对原告杜天佑户承包地在内的集体土地进行未批先征违法的效力，即杜天佑是本案适格的原告。二、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”、第四十一条明确“与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：（一）由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；（二）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据”。本案中，第一,原告杜天佑未提供充分有效的证据证实因被告的原因导致其对未批先征集体土地行为造成的损害无法举证，须由被告承担举证责任的情形，即原告杜天佑应当对被告洱源县人民政府未批先征集体土地行为对其造成的损害依法提供证据。第二,由于被告洱源县人民政府采取租赁土地形式开展前期征地工作，原告杜天佑主张赔偿的时间段其并未再实际栽种任何农作物，因客观上不存在、亦不能提供其受损农作物面积、种类、价值等基本的事实依据，应当承担相应的法律后果，原告杜天佑在案件审理的法庭辩论过程中提出依据“承包经营权证”证载土地面积和大蒜、水稻两种农作物3-5年的平均产值由人民法院委托评估，无任何事实、法律依据。第三,土地征收是依法变更土地所有权的行为，具有强制、公益、程序和主体恒定的特点，其产生的行政赔偿、补偿、补助、帮助等等在条件、标准、程序和转化等方面都有法定的行政内涵外延，应当分别依据法律、法规、政策进行，司法与行政职能不能相互替代；原告杜天佑户并非土地所有权人，仅为集体土地家庭承包人代表，因此其在法庭审理过程中提出变更诉讼请求为本案行政赔偿和行政补偿一并判决处理无事实、法律依据。三、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，第四条及第三十六条的规定进一步明确行政赔偿的成立在损害及结果方面不能是想象、假设或者演绎推理得出的，必须是现实中已经客观发生并确实存在损害及结果，同时损害结果限于具体、直接、实际的损失，不包含间接损害。本案中，原告杜天佑主张赔偿的“耕种损失”，是指其承包的集体土地被未批先征不能实际耕种而有可能产生的消极损失；主张赔偿的“维权费用”不是被告洱源县人民政府未批先征土地违法行为的直接损失，同时与被告洱源县人民政府未批先征土地行为不具有因果关系，不属于国家赔偿法规定的行政赔偿范围。四、被告洱源县人民政府根据杜天佑的申请，按照法定程序作出“[2018]第8号”《不予行政赔偿决定书》，决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，决定恰当；原告杜天佑请求撤销该决定书的事实理由不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、驳回原告杜天佑请求撤销被告洱源县人民政府“[2018]第8号”《不予行政赔偿决定书》的诉讼请求；二、驳回原告杜天佑要求被告洱源县人民政府赔偿土地耕种损失人民币14400元、维权费用人民币3113元的赔偿请求。本案依法不收取案件受理费。本院预收的案件受理费人民币50元，予以退回。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  王梓静审判员  潘文举审判员  段阿云二〇一九年七月十日书记员  刘 镠