浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行初198号 原告孙敏，女，1963年3月17日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告黄志建，男，1965年3月14日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告柴英华，女，1973年6月29日出生，汉族，住浙江省杭州市滨江区。 原告丁伟琪，男，1970年11月11日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告龚兵，男，1963年2月19日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。 原告黄伟平，男，1964年11月15日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告叶兆文，男，1958年12月27日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告赵春莲，女，1957年10月7日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告范江奇，男，1984年10月6日出生，汉族，住浙江省兰溪市。 原告郎丽芙，女，1972年8月12日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告孙莉，女，1972年3月16日出生，汉族，住河南省商丘市。 原告邓龙田，男，1953年8月8日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 诉讼代表人柴英华、黄志建、孙敏，身份事项同上。 12位原告共同委托代理人杨可青，北京盈科（深圳）律师事务所律师。 被告金华市婺城区人民政府，住所地浙江省金华市婺城区宾虹西路2666号。 法定代表人黄国钧，区长。 行政负责人应晓亮，金华经济技术开发区管理委员会副主任。 委托代理人伍少刚，浙江金奥律师事务所律师。 被告金华市人民政府，住所地浙江省金华市双龙南街801号。 法定代表人尹学群，市长。 委托代理人吕洪武，金华市行政复议局工作人员。 委托代理人倪雪冬，浙江训和律师事务所律师。 第三人楼丹，男，1977年9月30日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 委托代理人楼丁新，男，1945年2月2日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区，系原告楼丹之父。 第三人杜巧妃，女，1974年6月15日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 两第三人委托代理人杨可青，北京盈科（深圳）律师事务所律师。 原告孙敏等12人诉被告金华市婺城区人民政府、金华市人民政府房屋行政征收及行政复议一案，本院于2019年1月24日立案受理。本案审理过程中，本院依申请追加楼丹、杜巧妃为第三人参与本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年4月16日公开开庭进行了审理。原告孙敏等12人的诉讼代表人孙敏、柴英华、黄志建及其委托代理人杨可青，被告金华市婺城区人民政府的出庭行政负责人应晓亮及其委托代理人伍少刚，被告金华市人民政府的委托代理人吕洪武、倪雪冬，第三人楼丹的委托代理人楼丁新、杨可青，第三人杜巧妃及其委托代理人杨可青到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月20日，被告金华市婺城区人民政府作出《金华市婺城区人民政府关于金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收决定》（以下简称《征收决定》）并予以了公告。原告孙敏等人对《征收决定》不服，向被告金华市人民政府申请行政复议。被告金华市人民政府于2019年1月4日作出（2018）金政复字第162号行政复议决定书，决定维持被告金华市婺城区人民政府作出《征收决定》的具体行政行为。 原告孙敏等12人起诉称：一、（2018）金政复字第162号行政复议决定书，对包括原告在内的原18位申请人的唯一诉请事由，变相分解为三项诉求，同时合并裁决，不但严重违背行政诉讼法“一案一诉”的基本原则；而且，全文混淆是非、缺乏逻辑——其根本目的是在逃避行政认定职责，以此达到对原告国有土地上拟被征收的“未登记合法建筑”不予补偿的目的。2018年12月7日，包括原告在内的原18位申请人仅对金华市婺城区人民政府作出的《征收决定》不服，向金华市人民政府提出复议申请。但是，金华市人民政府作出的复议决定书人为地将原告的复议申请事由分解为三项：1、申请人对《征收决定》本身的复议；2、申请人对“未经产权登记的建筑物”的申请复议；3、申请人要求公布比准价的复议。事实上，以上三项中，作为原申请人的原告，仅对《征收决定》具有复议权，至于《复议决定书》中强加给原告的另外两项复议事由，原告本身并未提出复议申请。况且，按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十四条之规定，对“未经产权登记的建筑物”的认定，需要被告金华市婺城区人民政府依法组织相关部门（规划等部门）进行调查、认定和处理；而对申请人争议的“未经产权登记的建筑物”的认定和处理，婺城区人民政府至今都没有启动认定程序，作为原申请人的原告，又有何权利越过婺城区人民政府的“认定”程序，而直接要求金华市人民政府去复议？二、复议决定书为了掩饰婺城区人民政府对原告所有的“未经产权登记的建筑物”拒绝进行调查、认定和处理的行政不作为行为，竟以原告拟被征收的、规划范围内的二层“未经登记建筑物”，不属于“未经产权登记的房屋、建筑”，借此作为其“不在认定范围之内”的理由，公然拒绝对客观存在的“未经登记建筑”启动调查、认定和处理程序。其理由违法且荒谬。1.对“产权不明的房屋和未经登记的建筑物”进行调查、认定和处理，是政府部门征收国有土地上房屋进行补偿时必须履行的法定职责和法定程序。房屋和建筑物只要具备“产权不明”或“虽产权明确，但未经登记”中的任一情形，市、区级政府就应组织有关部门对其进行调查、认定和处理。“产权不明的房屋和未经登记的建筑物”，是两种情形中任选其一的选择关系，而非一种情形中不分割的并列关系。两被告歪曲法律，人为否决了调查、认定和处理房屋和建筑物范围，其实质是在剥夺被征收人的合法物权。产权不明的房屋、建筑物，必然属于未登记范围——反言之，已经登记了的建筑物，不存在“产权不明”的问题。两被告以原告“未登记”的二层建筑物，因“产权明确”而非“产权不明”，荒谬地推定为不属“未经登记房屋、建筑面积”，不予认定。2.规划文件及房产权证等，其所载明的是已经登记、产权明确的房屋或建筑物，而产权不明、未经登记的房屋和建筑物，需要按照当时的法律和客观情况认定。如果像复议决定书将规划与房产权证作为认定和处理“未经产权登记的房屋、建筑”的唯一依据，那么，《征补条例》第二十四条毫无存在的必要。3.对“未经产权登记的房屋、建筑物”进行调查、认定和处理，其结果只有两个：合法建筑，给予补偿；违法建筑，不予补偿。两被告拒绝对原告的“未经登记建筑物”进行调查、认定和处理，甚至都不敢作出“违法建筑”的认定，而是随意创设“合法建筑”、“违法建筑”之外的“既不受法律保护、也不受法律约束”的“隐形建筑”，明显违法。4.包括原告在内的原18位申请人所主张权利的“未经登记建筑”，是在规划与房产权证之内、在层高6米或以上的商业用房之内由开发商建造的二层，并非在规划与房产权证之外的空中楼阁——其属性与定义十分明确，是规划范围内的未登记建筑物，其合法性毋庸置疑。以上四点，说明了复议决定书的错误，应予撤销。三、复议决定书及婺城区人民政府对行政复议申请所做的答复意见，不但完全背离行政诉讼法“举证倒置”的基本原则，甚至公然违背行政诉讼法的基本程序——既不向申请人送达答辩意见，更不允许申请人对其进行质证。事实证明，两被告在复议审理中的行为，完全是政府部门对申请人的单方施压行为，其违法行为在复议决定书中毫无掩饰。《征补条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《金华市区国有土地上房屋征收与补偿实施意见(试行)》及《征收决定》明确：对于“1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行后建造的未经产权登记建筑，被征收人能够提供下列证明材料之一，经有关部门认定并公示，可参照合法建筑给予补偿。1、建设工程规划许可文；2、建设用地批准文件；3、拆迁安置协议原件；4、相关部门处理意见；5、其它与认定相关的证明材料。”原告所有的商业用房，均在取得合法土地使用权并在（99）0700442号《建设工程规划许可证》或（99）浙规证0700349号《建设工程规划许可证》范围内，其二层当属规划内的“未经登记建筑”。但是，在行政复议程序中，作为市、区两级政府，却对“未登记建筑”另行作出了自己的认为：申请人要提供证据证明该建筑为“未经产权登记的建筑”等此类要求，无异于要求一个不存在的人证明自己的不存在。四、事实上，在行政复议之前，甚至时至今日，两被告都未对原告商业房中的二层“未登记建筑”组织认定，更未做出处理意见。复议决定书擅自违背法律程序，直接认定原告的“未登记建筑”“不属于未登记建筑”，“不在认定范围”，显然是以行政行为剥夺原告的合法诉权。包括原告在内的18位申请人申请行政复议前，即2018年12月1日曾向婺城区人民政府递交了《未经登记建筑调查认定申请书》，婺城区人民政府未作任何行政行为，可6天后的行政复议审查过程中，婺城区政府单凭规划和房产权证，作为申请人商业房内的二层“不属于未登记建筑”，根本不需要认定为由，作出的抗辩和理由毫无事实根据和法律依据。 庭审中，原告孙敏等12人补充如下意见：一、被告金华市婺城区人民政府作出的《征收决定》，行为主体存在明显的违法情形，应属无效行政行为。1、被告金华市婺城区人民政府不具有征收主体资格。《征补条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《金华市区国有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第三、四条明确规定：“各区人民政府负责本辖区范围内的房屋征收和补偿工作。市人民政府负责市区范围内跨区域等建设活动所涉及的房屋征收与补偿工作。”“市住房和城乡建设局为市房屋征收部门，下设市房屋征收管理办公室，负责组织实施市区范围内由市政府作出房屋征收决定的房屋征收和补偿工作。”事实上，在2018年2月23日《金华市政府第20次常务会议纪要》中明确指出会议“听取了市政府副秘书长、金义东城轨建设指挥部总指挥余秋荣关于金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方建筑征收红线有关情况的汇报”。在2018年11月8日，《金华市婺城区人民政府第38次常务会议纪要》中明确指出会议“听取了金华市经济技术开发区管理委员会城市更新局局长叶志忠关于《征收决定》制定情况的汇报”。而且，2018年9月30日，用于金义东市域轨道交通建设(开发区段)项目的征收补偿费用，其存款银行账户单位亦为金华市政府的外派机关——金华市经济技术开发区。由此可知，金义东市域轨道交通建设(开发区段)建设项目，作为市区范围内的建设活动，征收红线由金华市政府确定、《征收决定》由其制定、征收补偿款由其支配——金华市人民政府作为法律上和实际执行的征收主体毋庸置疑。但事后，该项目的征收补偿公告和决定等，却都是以婺城区人民政府的名义签发。并且，以婺城区住房和城乡建设局的名义向金华市发改委、国土局、规划局等部门申请征收。其申请征收形式和征收决定的作出，显然违背客观事实。本案中《征收决定》征收主体的不合法性，不排除金华市人民政府有意将婺城区人民政府作为其自身的挡箭牌，以防自己在实际征收补偿过程中存在的违法行为被追责。同时，也可以借此将行政争议的案件管辖权限定在金华市中院范围内。2、征收实施单位——金义东城际轨道交通建设(开发区段)房屋征收指挥部，在金义东城际轨道交通建设(开发区段)整个征收补偿阶段自始不存在，其在征收补偿过程中的行为自始对被征收人没有约束力。《征补条例》第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。”2018年11月20日，婺城区人民政府签发(2018)17号《金华市婺城区人民政府关于金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收决定的公告》，公告也明确表明：房屋征收实施单位为金义东城际轨道交通建设(开发区段)房屋征收指挥部；征收补偿签约时间为2018年12月20日至2019年1月18日。然而，从全国组织机构统一信用代码公示查询系统查询，得知“金义东城际轨道交通建设(开发区段)房屋征收指挥部”成立日期为2019年2月1日，且其属于金华市人民政府内设机关，并非独立的职能部门，更不是独立的法人。由此可知，2018年3月17日，征收部门——金华市婺城区住房和城乡建设局与金义东城际轨道交通建设(开发区段)房屋征收指挥部签订的《委托协议书》，并非客观、真实、合法之行为。该《委托协议书》因合同主体资格的欠缺而不成立，则基于该《委托协议书》所发生的后续委托征收、补偿等行政行为，自然无效。综上所述，《征收决定》因其征收主体超越权限、征收实施单位主体资格不合法而无效。另外，根据被告婺城区人民政府提供的《社会稳定风险评估报告》显示，项目合法性的风险内容为“项目实施主体不具有房屋征收管理职能权限，项目实施内容不符合有关法律、法规和规划。缺少相应的批准文件，未按照规定程序实施等情形均会引发房屋征收事项的合法性遭质疑”，而该份评估报告亦明确表明“该项目征收程序虽正按照法律法规规定依法进行，并不能彻底解决合法性的问题”，综合评估其合法性风险“较大”，且在评估报告作出后并没有落实风险防范化解措施和应急预案，至今并没有到达其理想的低风险状态。因此，《征收决定》存在严重的违法行为，应当确认为无效。3、本次国有土地上的房屋征收决定，自实际操作中将“金华市经济开发区城中村改造房屋征迁”范围内的集体土地与国有土地同时划归在征收红线范围内，并统一按照国有土地上房屋征收的程序，由统一的征收主体、征收实施单位予以执行。其行为严重背离《征补条例》的基本原则。二、房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。但《征收决定》作出之时，征收补偿款项并没有落实到位，更没有做到专户存储，专款专用。《征收补偿条例》规定专户储存，是指征收补偿费用应当储存在银行开设的专用存款账户。专款专用，是指征收补偿费用只能用于征收补偿，不得挪作他用。受委托实施征收的单位应设立专用账户，统一平衡各征收项目所需的各项资金，统筹使用。由于征收实施部门——金义东城际轨道交通建设(开发区段)房屋征收指挥部，在征收的整个过程中尚未成立。所谓的征收补偿款自然无法落实到征收实施部门的专门账户上。被告金华市人民政府提供的《流水对账单》，仅仅是中国银行向某开户单位签发的三年期大额存款流水对账单。根据《大额存单管理暂行办法》，该大额存单可抵押、可转让。该19亿元人民币的存款流水，其用途是用作金义东城际轨道交通建设开发区段的工程建设款，还是用作拆迁补偿款，无法区分。由此可知，上述征收补偿款并没有做到“专户存储、专款专用”。3、本案中《未经登记建筑》的认定程序违法，认定主体违法、其认定结果必然违法。根据《征补条例》第十五条、第二十四条之规定，在2018年11月20日《征收决定》作出之前，由征收部门对于征收范围内的房屋进行区位、面积、产权的登记和核查；对于未经登记的建筑面积，由征收部门会同相关部门对其进行调查、核实和认定，并在征收范围内予以公布。但是，被告提供的证据对于未经登记建筑的认定，不但晚于《征收决定》作出1个月之后，且晚于被征收房屋已进入评估报告公示阶段之后。对于该次未登记房屋认定的程序违法，被告递交的《社会稳定风险评估报告》亦明确表明“该项目征收程序虽正按照法律法规规定依法进行，并不能彻底解决合法性的问题”。更甚，在此次未登记建筑的认定过程中，违背公平原则，与原告类似的情形，同样是在双××××底层营业房中，同样属于未经产权登记的业主徐峰，却得到了合法性认定和补偿。如前所述，本次征收行政行为中，对于征收范围内的“未经登记建筑”的认定主体，并非由征收部门依法作出并予以公示，而是由并不存在的征收实施部门——金义东城际轨道交通建设(开发区段)房屋征收指挥部认定，其认定行为，因其不具备主体资格而不具有行政行为性质。三、行政复议程序违法。1、复议程序中被申请人婺城区人民政府与复议机关金华市人民政府，身份混同。复议程序中，被申请人的代理人，应当是婺城区人民政府的法定代表人或者法制办人员或者是相关部门的直接负责人。但是，征收主体婺城区人民政府却以“金义东城际轨道交通建设(开发区段)房屋征收指挥部”的工作人员叶志忠、杨帆作为其代理人。由此推导出的结论是：征收实施单位“金义东城际轨道交通建设(开发区段)房屋征收指挥部”是征收主体婺城区人民政府的内设机关。但从组织机构信用代码信息来看，“金义东城际轨道交通建设(开发区段)房屋征收指挥部”又是金华市人民政府的内设机关。作为同一部门的工作人员叶志忠、杨帆，既是婺城区人民政府的工作人员，又是金华市人民政府的工作人员。不但违背常理，而且导致金华市人民政府在行政复议程序，既做了运动员，又做了裁判员，其作出不利于被征收人合法利益的裁决无可避免。2、被告婺城区人民政府在原告提起复议、提起诉讼之前，均未以其自身的名义向原告送达过《未经登记建筑的认定》决定，其在复议程序中向第三人——金义东城际轨道交通建设(开发区段)房屋征收指挥部搜集的《未经登记建筑拟认定公示》，不但证据本身违法而无效，且明显违背《行政复议法》第二十四条规定的原则。原告在2018年12月10日提出行政复议后，被告婺城区人民政府以第三人金义东城际轨道交通建设(开发区段)房屋征收指挥部于2018年12月12日违法作出的《未登记建筑拟认定公示》为证据，以此证明原告客观存在的“未登记建筑”不属于“未经登记建筑”。婺城区人民政府的该份行政认定决定，不但程序违法，显然也违背法律逻辑。综上所述，《征收决定》因存在严重的主体失格、程序违法，应确认为无效。《行政复议决定》因被申请人与复议机关身份混同，程序违法，应予撤销。综上，请求：1、确认金华市婺城区人民政府作出的《征收决定》无效；2、撤销金华市人民政府（2018）金政复字第162号行政复议决定书。 原告向本院提供了全国组织机构统一社会信用代码公示查询，证明金义东市域轨道交通建设指挥部成立于2019年2月1日，法定代表人应晓亮，隶属于金华市人民政府，是金华市政府的内设机关，由此证明征收过程中该指挥部作为征收实施部门根本不存在。 被告金华市婺城区人民政府辩称：一、被告作出的《征收决定》事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。被告依法负责本案征收范围内的房屋征收工作，依法作出《征收决定》属于被告的法定职权。该《征收决定》符合公共利益的需要，符合金华市国民经济和社会发展第十三个五年规划、金华市土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。2018年4月8日，在《金华日报》上公布了《房屋征收范围的公告》。被告的征收部门对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，制作了《被征收房屋调查情况表》并公布，并依法组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，制作了《未经登记房屋拟认定公示表》并公布。征收部门拟定《征收补偿方案》(征求意见稿)组织有关部门对征收补偿方案进行了专题会议论证。经对该征收补偿方案公布并征求意见后，将征求意见的结果及时公布。依法确定了征收房屋的评估机构，并由评估机构作出评估报告。作出房屋征收决定前，按照有关规定进行社会稳定风险评估；征收决定经政府常务会议讨论决定，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。作出房屋征收决定后及时公告，并载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。原告收到《征收决定》后向复议机关提出行政复议申请，请求撤销被告作出的《征收决定》。复议机关依法受理审查后作出(2018)金政复字第162号《行政复议决定书》认定了上述事实，并决定维持被告作出《征收决定》的具体行政行为。因此，事实足以证明被告作出的《征收决定》合法有据。二、金华市人民政府作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，符合法定程序。《行政复议法》第二十二条规定“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”本案中，原告对被告作出的《征收决定》不服，向金华市人民政府提出复议申请。《复议申请书》中明确请求依法撤销被告作出的《房屋征收决定》。具体理由：1、认为本案征收项目设置的征收红线没有经过科学严谨的测算，因此，征收范围的设定不具备合法性和合理性；2、认为被告未按照法定程序将原告营业房阁楼纳入到登记建筑的调查认定程序中；3、认为未设置评估比准价。复议机关于2018年12月10日受理并通知被告答复。l2月24日，复议机关收到被告提交的答复材料。12月27日，复议机关就案件有关问题组织双方当事人进行了调查和调解。2019年1月4日，作出(2018)金政复字第162号《行政复议决定书》维持被告作出的《征收决定》的具体行政行为。该《复议决定书》中对原告复议请求的理由均不予支持。因此，复议机关对原告复议请求的理由均不予支持，依法维持被告作出《征收决定》的具体行政行为并无不妥。三、原告的行政诉讼请求没有事实和法律依据。原告的诉讼请求：“撤销(2018)金政复字第162号金华市人民政府《行政复议决定书》中对‘未经产权登记房屋、建筑面积’的认定和裁决。”事实上，该《行政复议决定书》查明了申请人拥有的此次纳入征收范围的营业房由金华市亚达房地产开发公司在l999年前后开发，规划设计为一层，层高6米。开发商在2000年前后销售该营业房时，向部分申请人承诺相关营业房阁楼的土建工程由其负责建造。申请人持有的不动产权利证书中标明房屋总层数7层，所在层l层。据此认为申请人(原告)的“营业房”已经登记发证，虽然该“营业房”层高有6米，但规划设计只有一层，申请人所称的“营业房”、“阁楼”在规划设计中并不存在。因此，申请人的“营业房”所有权人明确，“阁楼”部分不属于未经产权登记房屋、建筑面积。因此，原告的诉讼请求没有依据。根据《行政诉讼法》第十二条第一款第(五)项规定：“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”属于受案范围。《征补条例》第十四条和第二十六条第三款规定“被征收人对房屋征收决定不服的或者对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”也就是说，在国有土地上房屋征收众多行政行为中只有对房屋征收决定及补偿决定不服具有可诉性。因此，原告的诉讼请求不具有可诉性。综上所述，被告作出的《征收决定》事实清楚、证据确凿、程序合法。金华市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、复议程序合法。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告金华市婺城区人民政府向本院提供了如下证据： 1、《国家发展和改革委员会文件》发改基础〔2014〕2865号、《浙江省发展和改革委员会文件》浙发改交通〔2014〕1068号、浙发改交通〔2016〕717号、浙发改设计〔2017〕20号、金华市人民政府常务会议纪要〔2018〕5号，证明《征收决定》确定的征收范围属于交通基础设施建设公共利益需要。 2、关于要求对金义东市域轨道交通建设项目婺城区段国有土地上房屋进行征收的函、通知、委托协议书，证明金华市婺城区人民政府和房屋征收部门及房屋征收实施单位主体合法。 3、金华市发改委关于金华-义乌-东阳市域轨道工程有关情况的证明、金华市国土资源局《复函》（金土资函〔2018〕50号）、金华市规划局《复函》（金市规函〔2018〕9号）、《金华日报》上刊登的婺区政告〔2018〕6号《房屋征收范围的公告》及张贴照片，证明本项目符合金华市国民经济和社会发展第十三个五年规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。 4、关于暂停办理本项目红线征收范围内有关事项的通知，证明依法通知各相关部门暂停办理房屋红线范围内新建、扩建、改建房屋、改变房屋用途和办理工商登记等相关手续。 5、拟征收房屋调查情况表公示及公示的照片、未经登记房屋拟认定公示表及公示照片，证明房屋征收部门已对房屋征收范围内被征收房屋（包括原告的被征收房屋）的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记。该调查结果及未经登记房屋调查、认定和处理结果已在房屋征收范围内向被征收人公布。 6、《金华日报》刊登的征收补偿方案（征求意见稿）意见的公告及张贴照片、政府网上发布征收补偿方案征求意见及修改情况的公告及张贴照片、征收补偿方案论证会备忘录，证明征收补偿方案（征求意见稿）符合《征补条例》第十条及第十一条等规定。 7、《社会稳定风险评估报告》、中国银行股份有限公司对账单、金华市婺城区人民政府常务会议纪要〔2018〕18号，证明作出房屋征收决定前，按有关规定已进行社会稳定风险评估。《征收决定》经政府常务会议讨论决定，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。 8、《金华日报》刊登和政府网上发布婺区政告〔2018〕17号《房屋征收决定公告》及张贴照片，证明《征收决定》中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 9、原告被征收房屋规划审批图，证明1.原告被征收房屋（商业用房）规划许可及设计要求为底层（一层）与原告提交的《商品房购销合同》约定一间及原告的房屋所有权证载明所在层（一层）相符；2.建设项目使用性质为底层商业、二层办公、三层以上均为住宅；原告主张被征收底层商业房为“二层”没有依据。 10、〔2018〕金政复字第162号《行政复议决定书》，证明被告作出的《征收决定》事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。 被告提供了《征补条例》、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《金华市区国有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行)》用以证明其作出被诉行政行为适用法律法规正确。 被告金华市人民政府辩称：一、被告依法受理了行政复议申请，经审理在法定期限内作出行政复议决定，程序合法。原告等人向被告提出行政复议申请，相关申请材料被告于2018年12月7日收悉。因存在复议申请表述不清楚、材料不齐全的问题，被告当日电话通知原告等人提供复议代表推选等相关资料。经补正，被告依法于12月10日受理。12月18日，婺城区政府作出了相关的答复。被告于12月27日组织双方当事人进行了调查和调解。2019年1月4日，被告依法作出复议决定，并寄送双方当事人，程序合法。二、被告作出的行政复议认定事实清楚，证据充分、实体处理并无不当。经被告审理查明，金华-义乌-东阳城际铁路建设项目是浙江省都市圈城际铁路近期建设规划一部分，是适应浙江省新型城镇化发展需要，完善区域综合交通运输体系，改善都市圈内部旅客出行条件，已由国家发展和改革委员会批复同意。相关可行性研究报告和初步设计分别于2016年11月4日、2017年4月17日经浙江省发展与改革委员会批复同意。2018年3月16日，婺城区政府研究明确金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方建筑及通和苑2号楼房屋征收部门为婺城区住房和城乡建设局，征收实施单位为金义东城际轨道交通建设(开发区段)房屋征收指挥部。3月19日，金华市轨道交通投资建设有限公司向婺城区住房和城乡建设局提交了《关于要求对金义东市域轨道交通建设项目婺城区段国有土地上房屋进行征收的函》。3月23日、27日、28日，金华市发展和改革委员会、金华市国土资源局、金华市规划局分别向婺城区住房和城乡建设局出具书面材料，证明金华-义乌-东阳市域轨道交通工程符合金华市国民经济和社会发展第十三个五年规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。4月8日，婺城区政府作出《关于确定金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收范围的公告》，该公告于同日公布在金华日报并张贴在征收区块公告栏。4月18日，婺城区住房与城乡建设局公布了被征收房屋调查登记结果，该结果同日公布在征收区块公告栏。7月20日，婺城区政府召集相关部门对征收补偿方案进行了论证。7月27日，婺城区政府作出《关于公开征求意见的公告》，该公告公布在7月29日《金华日报》A02版、婺城区政府门户网站并张贴在征收区块公告栏。9月30日，中国银行股份有限公司余额对账单显示，金义东轨道交通建设(开发区段)房屋征收指挥部名下共有资金1909592300元。10月31日，婺城区政府作出《关于金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收与补偿方案征求意见及修改情况的公告》，该公告于同日公布在婺城区政府门户网站并张贴在征收区块公告栏。11月5日，金华市金盾实业有限公司受委托对征收项目作出社会稳定风险评估报告，风险等级为低风险。11月8日，婺城区人民政府第38次常务会议研究同意关于《金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收决定》。11月20日，婺城区政府作出关于金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收决定的公告。该公告公布在当日《金华日报》A02版、婺城区政府门户网站并张贴在征收区块公告栏。被告认为，金义东市域轨道交通建设项目经金华市发展和改革委员会、金华市国土资源局、金华市规划局证明，符合国民经济和社会发展第十三个五年规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合征收条件。婺城区政府作出《关于金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收决定》前，已经按照《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，履行了征收范围公布、征收补偿方案征求意见、被征收房屋调查登记、社会稳定风险评估等程序，该行为符合法律规定。关于原告等人提出的征收红线范围问题，根据婺城区政府提供的证据材料，征收红线严格按照轨道交通建设需要确定，事实清楚，符合规定，征收范围公布后，原告等人未提出异议。其关于“征收红线没有经过科学严谨的测算，征收范围的设定不具备合法性和合理性”的主张，不予支持。关于原告等人提出的调查程序问题，根据婺城区政府提供的材料，婺城区政府已经对征收范围内的房屋(包括未经登记房屋)履行了调查登记职责，被征收房屋及未经登记房屋均已公布。原告等人的“营业房”已经登记发证，虽然该“营业房”层高有6米，但规划设计只有一层，原告等人所称的“营业房”、“阁楼”在规划设计中并不存在。因此，原告等人的“营业房”所有权人明确，“阁楼”部分不属于未经产权登记房屋、建筑面积。另外，关于婺城区政府没有公布比准价的问题，由于没有法律规定征收单位应当公布评估比准价，原告等人以此要求确认婺城区政府违法的主张，不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，被告维持了婺城区政府作出《关于金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收决定》的具体行政行为。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告金华市人民政府向本院提供了如下证据： 1、行政复议申请材料，证明原告向被告提出复议申请，被告依法审查的事实。 2、行政复议答复通知书、婺城区政府答复材料、调解相关材料及送达材料，证明被告依法受理及审理了原告的复议申请。 3、（2018）金政复字第162号行政复议决定书及送达材料，证明被告依法作出行政复议决定并向当事人送达。 被告提供了《中华人民共和国行政复议法》第二条、第九条、第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条证明其作出被诉行政行为适用法律法规正确。 第三人楼丹、杜巧妃述称：同意原告的意见，金华市人民政府支持金华市婺城区人民政府的复议决定认定事实及法律适用错误，要求撤销复议决定书对二层未经登记建筑的认定。 第三人向本院提交了土地使用权登记审批表，证明在征收公告里包含国有土地和集体土地，明显违法。 经庭审质证，原告对被告金华市婺城区人民政府提供的证据质证如下：证据1无异议，金华市政府常务会议纪要（2018）5号证明了征收决定作出的红线范围是由金华市人民政府而非婺城区政府作出的，征收主体违法。证据2真实性、合法性有异议。该项目是由金华市政府主导的，金华市政府是真正的征收主体，由婺城区政府住建部门向其申请发函是一种形式上的合法，实际上的违法。委托协议书因为合同主体不存在，所以不能成立，即征收实施单位根本不成立。企业组织机构代码信息可以查询指挥部成立于2019年2月1日，即成立于征收补偿协议签约期满后。征收实施主体都不存在的征收行为无效。况且该指挥部隶属于金华市政府，与金华市婺城区政府无任何关系，其主体资格无效导致征收决定无效。证据3真实性无异议，合法性有异议，同第二组证据的理由。证据4无异议。证据5征收房屋调查登记表及公示照片无异议。对未经登记房屋已认定公示表及公示照片合法性有异议。理由：未登记房屋建筑的认定应该在征收决定作出前，即在2018年11月20日之前作出，但其最早是在2018年12月12日作出。征收实施单位不具备主体资格，所以其签发的公示表及照片不具有行政性，对原告无约束力。未登记房屋认定违背公平原则，类似原告的情况在双××××底层的营业房同样属于未经登记的产权人业主徐峰却得到了合法性的认定和补偿。未经登记建筑的认定程序违法，在被告提供的社会稳定风险评估报告中也有详细的记载。风险评估报告对征收决定的合法性做了评估，评估内容风险较大。证据6征收补偿方案公告及修改意见、公示照片、补偿方案真实性无异议，合法性有异议。征收意见修改情况有意见，在修改意见中将未经登记的建筑改变房屋用途标准，按照《金华市国有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》规定执行，而该意见加大了原告的举证责任，违背了行政诉讼法关于被告举证的原则。证据7评估报告客观的反映了合法性存在重大隐患的事实。对账单明确可以看出是一张存款三年期的大额存单，根本不是征收补偿专用款，而且帐户名称不可能是征收指挥部，因为指挥部当时没有成立。婺城区政府38次常务会议纪要说明该征收决定是由金华市政府作出的，证明征收主体不合法。证据8真实性无异议，合法性有异议。证据9关联性无异议，真实性、合法性不能确定。该证据无法证明被告所主张的事实，原告营业房中未登记的二层建筑在房屋竣工验收之前就已经存在，并且经过了勘察、设计、规划等部门的合格验收，方取得竣工备案手续，原告根据竣工备案手续才拿到了房屋产权证。原告既有合法的产权证，房屋内的未登记建筑是经过勘察、设计规划部门认可的。现在被告通过该证据证明原告的二层建筑不存在，被告行政行为前后矛盾，违背客观事实。证据10复议决定认定违法，在复议程序中被告金华市政府即做了裁判员又做了运动员，主体违法，程序违法。被告婺城区政府在原告提起复议之前并没有向原告送达未经登记建筑的认定决定，在复议程序后向第三人金义都开发区房屋征收指挥部调取了未登记建筑认定予以公示，该证据本身违法且无效。 第三人同意原告的质证意见，并补充:证据5公示情况的公示时间不合法。公示按照规定应该由房屋征收部门公布，而涉案签章为拆迁公司出具，是违法的。证据9证明目的、真实性不认可。 被告金华市人民政府对被告金华市婺城区人民政府的证据无异议。 原告及第三人对被告金华市人民政府提供的证据质证如下：证据1无异议。证据2有异议。授权委托书没有提供给复议机关，导致被告金华市人民政府审查金华市人民政府的行为，程序、主体违法。证据3无异议。 被告金华市婺城区人民政府对被告金华市人民政府的证据无异议。 被告金华市婺城区人民政府对原告提供的证据质证如下：真实性不能确定，达不到原告的证明目的。 被告金华市人民政府对原告提供的证据质证如下：真实性无异议，对内容有异议，仅仅只能证明金义东市域轨道交通指挥部的信用代码，不能证明其机关的性质，本案房屋征收部门的委托不违反法律规定。 第三人对原告提供的证据无异议。 原告对第三人提供的证据无异议。 被告金华市婺城区人民政府及金华市人民政府对第三人提供的证据质证认为：其不能达到原告的证明目的，本案征收的范围是该区域红线范围内的房屋，不存在土地征收。 本院对原、被告及第三人提供的证据真实性均予以确认。 经审理，本院确认事实如下：2014年12月16日，国家发展和改革委员会作出《国家发展改革委关于浙江省都市圈城际铁路规划的批复》，同意浙江省都市圈城际铁路建设规划方案，其中包括规划建设金华-义乌-横店城际铁路建设项目。2016年11月4日，浙江省发展和改革委员会作出《省发展改革委关于金华-义乌-东阳市域轨道交通工程可行性研究报告的批复》，同意实施金华-义乌-东阳市域轨道交通。2017年4月17日，浙江省发展和改革委员会作出《省发展改革委关于金华-义乌-东阳市域轨道交通工程初步设计的批复》，同意金华-义乌-东阳市域轨道交通工程初步设计。2018年3月16日，金华市婺城区人民政府办公室作出《关于明确金义东市域轨道交通项目双龙南街至李渔路段隧道上方建筑及通和苑2号楼房屋征收部门和房屋征收实施单位的通知》，明确房屋征收部门为婺城区住房和城乡建设局，征收实施单位为金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部。2018年3月17日，金华市婺城区住房和城乡建设局（甲方）与金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部（乙方）签订委托协议书，明确甲方委托乙方负责具体实施双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼范围内的房屋征收补偿安置工作。2018年3月19日，金华市轨道交通投资建设有限公司向婺城区住房和城乡建设局提交《关于要求对金义东市域轨道交通建设项目婺城区段国有土地上房屋进行征收的函》，要求尽快对涉案项目设计从双龙南街至李渔路隧道区间上方建筑及通和苑2号楼的规划用地范围内的国有土地上房屋进行征收与补偿。2018年3月23日，金华市发展和改革委员会作出《金华市发改委关于金华-义乌-东阳市域轨道交通工程有关情况的证明》，确认涉案项目符合金华市国民经济和社会发展第十三个五年规划。2018年3月27日，金华市国土资源局作出《金华市国土资源局关于金义东市域轨道交通项目设计双龙南街至李渔路隧道区间上方及通和苑2号楼范围土地利用总体规划情况的复函》，确认涉案项目符合土地利用总体规划。2018年3月28日，金华市规划局作出《关于金义东市域轨道交通项目建设房屋征收涉及规划情况的复函》，确认涉案项目符合城乡规划和专项规划，原则同意婺城区住房和城乡建设局上报的该项目建设房屋征收红线范围。2018年4月8日，被告金华市婺城区人民政府作出《金华市婺城区人民政府关于确定金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收范围的公告》，并在金华日报及征收区块公告栏予以公告。2018年4月18日，婺城区住房和城乡建设局公布了被征收房屋调查登记结果，并在征收区块公告栏予以公告。2018年7月20日，被告金华市婺城区人民政府组织相关部门对涉案项目国有土地上房屋征收补偿方案进行了专题研究论证。2018年7月27日，被告金华市婺城区人民政府作出《金华市婺城区人民政府关于公开征求意见的公告》并于同年7月29日在金华日报、婺城区政府门户网站及征收区块公告栏上予以公告，公开征求公众意见。2018年10月31日，被告金华市婺城区人民政府作出《金华市婺城区人民政府关于金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收与补偿方案征求意见及修改情况的公告》，将征收补偿方案征求意见情况及修改情况在婺城区政府门户网站及征收区块公告栏上予以公告。2018年11月5日，金华市金盾实业有限公司受金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部委托，对涉案项目作出社会稳定风险评估报告，确定风险等级为低风险。2018年11月8日，金华市婺城区人民政府举行第38次常务会议，讨论同意《征收决定》及补偿方案。2018年11月20日，被告金华市婺城区人民政府作出《金华市婺城区人民政府关于金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收决定的公告》，其中载明了涉案项目征收范围、房屋征收部门、房屋征收实施单位、征收补偿方案、签约和搬迁腾空期限、权利救济途径等内容，并在金华日报、婺城区政府门户网站及征收区块公告栏予以了公告。 原告等人对《征收决定》不服，于2018年12月7日向被告金华市人民政府申请行政复议，后于同年12月10日进行了补正。被告金华市人民政府受理后进行了审理，并组织双方进行了调解。2019年1月4日，被告金华市人民政府作出（2018）金政复字第162号行政复议决定书，决定维持婺城区政府作出《征收决定》的具体行政行为。原告孙敏等12人仍不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，根据中国银行出具的对账单显示，截止2018年9月30日，账户名称为金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部的存款余额为1909592300元。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款、第五条第一款及第八条等规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。因公共利益的需要确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，金华-义乌-东阳城际铁路建设项目属于涉及公共交通的基础设施建设，具有典型的公共利益属性。金华市婺城区人民政府作为涉案被征收房屋所在地的县级人民政府，基于上述交通基础设施建设之需要，依法有权并且应当由其作出房屋征收决定。被告金华市婺城区人民政府在确定房屋征收部门为婺城区住房和城乡建设局，征收实施单位为金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部后，婺城区住房和城乡建设局委托金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部具体负责房屋征收补偿安置工作亦符合上述规定。根据金华市发展和改革委员会、金华市国土资源局、金华市规划局等部门出具的证明材料，确认涉案房屋征收涉及的轨道交通建设符合当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划和专项规划。被告金华市婺城区人民政府对拟定的房屋征收补偿方案组织有关部门进行了论证并予以公布，征求了公众意见并进行了修改。《征收决定》作出前，被告金华市婺城区人民政府已进行了社会稳定风险评估，区政府常务会议也已对房屋征收决定和补偿方案专门作了讨论，征收补偿费用已进专户存储。《征收决定》作出后进行了公告，载明了征收补偿方案、告知了救济途径等。征收补偿方案中明确载明了补偿方式、补偿及奖励标准、评估机构的选定、未经产权登记建筑的认定及处理等内容。综上所述，被告金华市婺城区人民政府作出的《征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，本院予以支持。被告金华市人民政府据此作出的涉案行政复议决定亦符合事实与法律规定，且程序合法。至于对涉案房屋未经产权登记建筑的调查、认定和处理，系评估机构依法进行评估，以及市、县级人民政府依法决定补偿的依据之一，其本身并不影响被告作出房屋征收决定及对其合法性的判断。原告如对此有异议，可通过对评估报告申请复核评估、鉴定或对补偿决定提起复议、诉讼等方式解决。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告孙敏等12人的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告孙敏等12人负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇一九年七月十六日 代书记员 叶红莉