广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂07行终37号 上诉人（一审原告）谢莲美，女，1968年3月5日出生，汉族，住所地广西钦州市钦南区。 委托代理人谢日胜，广西南国雄鹰律师事务所律师。 被告钦州市自然资源局，住所地广西钦州市永福西大街12-1号，统一社会信用代码114507000081051653。 法定代表人王廷智，该局局长。 出庭应诉负责人符永东，该局副局长。 委托代理人潘传业，广西立辉律师事务所律师。 委托代理人潘登，广西立辉律师事务所律师。 上诉人谢莲美因诉被上诉人钦州市自然资源局（原钦州市国土资源局）土地行政注销登记一案，不服钦州市钦南区人民法院（2018）桂0702行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月30日立案受理后，依法组成合议庭。因与（2019）桂07行终20-36、38-53号属于同类行政行为发生的行政案件，经当事人同意，本院于2019年5月28日将该批案件合并公开开庭进行了审理。上诉人谢莲美及其委托代理人谢日胜，被上诉人钦州市自然资源局的副局长符永东、委托代理人潘传业、潘登到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，原告是钦南区新兴社区居委会上沙村民小组村民。1996年，钦州市人民政府因征用上沙村的集体土地而安排给上沙村每农户一块80平方米的土地。1997年10月钦州市国土资源局等单位为每户村民办理了《建设用地规划许可证》，1998年办理《建设工程规划许可证》，2000年8月办理了《集体土地使用证》。2014年7月2日，上沙村民小组59户村民与京坤公司签订《钦州市上沙城中村改造项目投资开发合同》，约定由京坤公司投资开发包括原告安置地在内的上沙村民小组的集体土地，农户得到相应补偿和安置。2014年9月3日，京坤公司将上述投资开发合同中的权利义务转让给广西中杰置业有限公司（简称中杰公司），中杰公司又与村民小组签订《补充协议》，其中有62户村民在合同上签字，尚有部分村民没有在上述合同上签字。2017年10月10日，钦州市住房和城乡建设委员会确认上述开发的土地属于钦州市重点城中村改造项目。2017年10月27日，上沙村民小组经向阳街道办和钦南区人民政府同意，向被告钦州市自然资源局（原钦州市国土资源局，下同）提出《关于要求收回上沙村村民小组裴振华等81户村民宅基地使用权并重新安排给村集体使用的申请》。2017年12月27日，被告钦州市自然资源局向钦州市人民政府请示，钦州市人民政府作出钦政土函〔2018〕9号《钦州市人民政府关于同意收回钦南区向阳街道新兴社区上沙村民小组裴振华等81户村民集体土地使用权的批复》。被告钦州市自然资源局根据钦州市人民政府的批复，答复上沙村民小组同意收回81户村民集体土地使用权，并通知上沙村民小组收回81户村民《集体土地使用证》交回并办理注销手续。2018年3月8日，上沙村民小组向被告钦州市自然资源局提出注销81户村民不动产证的申请。2018年4月2日，因无法收回81户村民《集体土地使用证》，被告钦州市自然资源局作出钦市不动产告〔2018〕第0108号《关于钦南区向阳街道新兴社区上沙村民小组裴振华等81户村民集体土地使用证作废公告》，2018年4月3日，又作出《钦州市国土资源局关于注销钦南区向阳街道新兴社区上沙村民小组裴振华等81户村民集体土地使用证的公告》，并将该公告张贴于新兴社区居委会门口。原告等34户村民认为被告钦州市自然资源局注销土地使用证的行为侵害了他们的利益，程序违法，要求确认违法并予以撤销。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条第一款“依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。”的规定，以及2015年3月1日实施的《不动产登记暂行条例》第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”的规定，现钦州市人民政府虽然已成立了专门的不动产登记局，对注销土地登记的权利应由钦州市不动产登记局行使。但目前钦州市不动产登记局不具有法人主体资格，仍属钦州市国土资源局的下属机构，按照上述条例的规定，钦州市国土资源局有权注销土地登记。本案中，原告等上沙村村民在1996年取得的政府安置地已由钦州市人民政府核发了《集体土地使用证》，被告要注销该土地使用权证，应当依照法律程序进行。《中华人民共和国村民组织法》第八条第二款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”因此，村民小组有权收回集体土地进行合理利用。本案涉案土地系因改善村民的生态环境而进行城中村改造，已经三分之二村民同意决定收回集体土地使用权，该决定对全体村民产生效力。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款规定，农村集体经济组织收回土地必须报经原批准用地的人民政府批准。《广西壮族自治区土地登记办法》第五十条第一款“依法收回土地使用权的，土地登记机关根据收回土地使用权的决定注销土地使用权登记。土地使用权人应当自收回土地使用权决定书之日起30日内，将土地证书交回土地登记机关注销，逾期不交回的，土地登记机关公告注销。”据此，被告应当在取得钦州市人民政府作出的收回土地使用权决定后，方可注销该土地使用权登记。被告虽然向钦州市人民政府进行了请示，市政府也作出了同意收回的批复，但这仅是上下级之间的内部请示汇报，属于内部行政管理关系，请示批复对外未产生效力，被告依据批复进行注销，依据不足，故原告主张被告的注销行为违法有理。但因本案涉及原告所在村民小组进行城中村改造建设，改造项目符合钦州市城市建设规划，项目实施后更有利于改善村民居住环境和提高生活质量，且收回和注销土地使用权登记后，原告已取得了合理补偿，没有造成原告的利益损失，故应确认钦州市国土资源局注销原告等户的集体土地使用证行为违法，但不撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认钦州市国土资源局2018年4月3日作出的注销钦集用（2000）字第A0141号集体土地使用证的行为违法。 谢莲美上诉称，一、一审判决认定事实错误。(―)涉案土地为农村宅基地，非被上诉人主张的“就业用地”。1、上沙村民小组呈送给被上诉人的《关于要求收回上沙村村民小组裴振华等81户村民宅基地使用权并重新安排给村集体使用的申请》已明确涉案土地为宅基地。2、钦州市国土资源档案馆存档的《上沙村村民（81户）宗地信息表》也已明确了涉案宗地用途为农村宅基地，使用权类型为拨用宅基地。3、依据《物权法》第一百五十二条：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”和《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”及《土地管理法》第六十五条规定：“乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的可以收回土地使用权”之规定，涉案项目是房地产商业开发项目，上沙村民小组无权收回涉案土地用于非公共公益项目建设。(二）上诉人未获得任何补偿，非一审认定的“农户得到相应补偿和安置”。1、上沙村民小组与广西京坤置业有限公司签订《钦州市上沙城中村改造项目投资开发合同》和《协议书》后，京坤公司至今未与上诉人签订任何补偿和安置协议。2、京坤公司末经上诉人同意，已非法铲除上诉人的地上种植物、地上建筑物，把上诉人的涉案土地用围墙圈起，不允许上诉人进出，非法强占涉案土地，毁坏土地现状，己进行非法建设，上诉人未获得任何补偿及安置（费）。3、被上诉人于2018年4月2日作出钦市不动产告〔2018〕第0108号《关于钦南区向阳街道新兴社区上沙村民小组裴振华等81户村民集体土地使用证作废公告》、于2018年4月3日作出《钦州市国土资源局注销钦南区向阳街道新兴社区上沙村民小组裴振华等81户村民集体土地使用证的公告》，但上诉人没有取得任何补偿，一审法院认定“收回和注销土地使用权登记后，原告已取得了合理补偿”与事实不符。4、被上诉人未经法定程序就注销村民土地使用证的行为已严重侵害了上诉人的权益，一审判决认定“没有造成原告的利益损失”也是认定事实错误。(三）上沙村民小组与京坤公司以及中杰公司签订的合同和补充协议未经村民小组三分之二以上的村民同意，合同无效。1、《钦州市上沙城中村改造项目投资开发合同》显示，涉案土地项目“钦州市钦南区向阳街道新兴社区上沙城中村改造工程”涉及安置原住村民94户（其中9户为非农业户口居民），人口474人。单就上沙村民小组主张该合同附件的“59”个村民签名来看，其中2个名字有重复，实际仅为57个村民签名确认，并且无其他授权文件证明、也无特别书面声明该“57个”村民签名代表的是“59户”或“69户”村民确认同意，而按人数比例，57个村民对于涉案土地项目涉及安置村民的474人来看，并未超过村民小组三分之二的村民人数；上沙村民小组与广西中杰置业有限公司签订的《钦州市上沙城中村改造项目投资开发合同补充协议书》后附件的62个村民签名，并无其他授权文件证明、也无特别书面声明该“62个”村民签名代表的是“62户”村民确认同意，按人数比例，62个村民对于涉案土地项目涉及安置村民的474人来说，亦未超过村民小组三分之二的村民人数。2、上沙村民小组向被上诉人呈递《关于要求收回上沙村村民小组裴振华等81户村民宅基地使用权并重新安排给村集体使用的申请》，也没有任何村民签字确认同意收回，更未达到三分之二村民同意，涉案土地的村民根本未就《关于要求收回上沙村村民小组裴振华等81户村民宅基地使用权并重新安排给村集体使用的申请》做出过任何的决议，一审判决认定“己经本案涉案三分之二村民同意决定收回集体土地使用权”是错误的。3、《钦州市上沙城中村改造项目投资开发合同》及《钦州市上沙城中村改造项目投资开发合同补充协议书》系无效合同，无效合同自始至终无效，上沙村民小组不能据此作出收回上沙村民小组裴振华等81户村民宅基地使用权并重新安排给村集体使用的决定，一审判决认定“……该决定对全体村民产生效力”是认定事实错误。二、被上诉人作出注销81户村民土地使用权证的行政行为违反法定程序。1、根据《广西壮族自治区土地管理办法》第五十条第一款“依法收回土地使用权的，土地登记机关根据收回土地使用权的决定注销土地使用权登记”的规定，被上诉人应当在钦州市人民政府作出的收回土地使用权的决定后，根据该决定注销土地使用权登记。而被上诉人仅依据对外不产生效力的与钦州市人民政府的内部行政管理上下级之间的请示汇报、答复注销了钦南区向阳街道新兴社区上沙村民小组裴振华等81户村民的集体土地使用证，违反法定程序。2、一审判决已确认被上诉人作出的注销钦南区向阳新兴社区上沙村民小组裴振华等81户村民集体土地使用证的行为违法，违法的行政行为所造成的后果必然错误，应当纠正。三、原审判决适用法律错误。(一）一审判决适用法律错误。1、国家利益是指满足或者能够满足国家生存发展为基础的各方面需要并且对国家在整体上具有好处的事务；社会公共利益是指特定范围的广大公民所能享受的利益。因涉案项目是以盈利为目的而开发，被上诉人至今未提供证据证明本案的开发项目是属于国家建设的项目或公共建设的公益项目。2、从上沙村与京坤签订的钦州市上沙城中村改造项目《投资开发合同》可以看出：（1)涉案土地的用途为城中村改造开发；（2)合同6.2条已明确为商业幵发，这是开发商以盈利为目的的房地产开发行为非国家或社会公益项目，不涉及国家利益或社会公益。3、一审法院依据《行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为；（一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”，判决被上诉人行政行为虽违法，但不撤销。因涉案项目是商业房地产开发，撤销行政行为绝对不可能给国家利益、社会公共利益造成重大损害，可能损害的只有京坤公司和村民小组组长或有关政府部门领导的非法利益。(二）注销81户村民土地使用权证的行政行为违法，应当撤销。根据《行政诉讼法》第七十条第三项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销：（三）违反法定程序的”。但一审法院未依法撤销，是枉法行为。综上所述，原审判决认定事实和适用法律错误，依据《行政诉讼法》第八十九条之规定，上诉人特提起上诉，请求：一、依法改判撤销被上诉人作出的注销钦南区向阳新兴社区上沙村民小组裴振华等81户村民集体土地使用证的行政行为。二、本案的一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 钦州市自然资源局辩称，一、被答辩人一审请求确认答辩人注销其《集体土地使用证》的行为违法，而上诉请求“撤销被上诉人作出的注销钦南区向阳新兴社区上沙村民小组裴新华等81户村民集体土地使用证的行政行为”，属于变更诉讼请求的行为，变更的内容也侵犯了他人的合法权益，因没有法律上的根据而不能成立。1、请求确认答辩人注销被答辩人《集体土地使用证》的行为违法，属于确认之诉；请求撤销答辩人作出的注销被答辩人集体土地使用证的行政行为，属于形成之诉。上诉人的上诉请求变更了一审的诉讼请求。一审被告提供的证据，是针对一审原告的诉讼请求提出的，被告一审的举证期限届满后，原告已没有变更诉讼请求的权利，否则将驳夺被告举证的权利。本案一审庭审中，被答辩人提出变更诉讼请求的主张，答辩人不同意，法庭亦不予支持。因此，被答辩人变更上诉请求为“撤销被上诉人作出的注销钦南区向阳新兴社区上沙村民小组裴新华等81户杜村民集体土地使用证的行政行为”，没有法律上的根据，依法不能成立；2、被答辩人只是上沙村民小组81户村民之一，被答辩人如认为自己的权益被行政行为侵犯，可以行使自己的诉权。但答辩人以自己的名义行使其他80人的诉权，没有法律上的根据。二、被答辩人一审的诉讼请求已得到了完全的支持，变更诉讼请求进行上诉，侵犯了答辩人的诉讼权利，其上诉请求依法不能成立。被答辩人认为自己的合法权益受到侵害，提起诉讼，一审法院按被答辩人的诉讼请求全部进行了支持，对被答辩人而言，己是一个完整的诉。被答辩人提出新的诉讼请求，属于另一个新的诉。被答辩人以新的诉启动二审，客观上驳夺了被答辩人提供证据、进行答辩、上诉等权利。因此，被答辩人在一审的诉讼请求已得到了完全的支持的情况下，变更诉讼请求进行上诉，其上诉请求依法不能成立。三、被答辩人的其他上诉主张依法不能成立。1、关于涉案土地是农村宅基地还是就业用地的问题。涉案土地是因土地征收而规划安排的就业用地，登记形式如何并不影响该位置就业用地的用地规划。作为宅基地，应符合一户一宅的法律规定，上沙村民小组81户村民大多已有自己的宅基地，再安排宅基地不符合一户一宅的法律规定。2、关于收回集体土地的问题。上沙村民小组集体土地的所有权属于上沙村民小组，村民个体没有土地的所有权。村民小组依法有权管理本村农民集体所有的土地，并进行合理利用。涉案土地是村民小组要求并按程序报政府批准收回，是村民小组依法行使权利的结果，不存在政府出尔反尔的问题。3、关于相关开发协议是否有效及村民是否得到补偿的问题。村民在开发协议中签字，签字村民代表的是“户”，因此应按“户”计算签字同意的比例。本案的诉讼均以“户”进行。被答辩人上诉认为签字的村民代表仅代表其个人，与事实不符。被答辩人以签字的“户”与全村人数计算同意比例，存在严重的逻辑问题。相关开发协议因同意的村民的户数符合法定比例，依法有效。安置的内容包括商铺等，现房屋尚未开发出来，不能因此得出被答辩人没有得到安置的结论。4、关于是否涉及社会公共利益的问题。涉案项目属于城中村改造的性质，涉及改善城市居住环境、市容市貌、居民生活质量等等，全部与社会公共利益相关联，投资人取得合理的回报并不能否定城中村改造的社会公益性质。综上所述，被答辩人的上诉请求及理由不能成立，依法应予驳回。 经开庭审理，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致,但一审认定的“2017年10月10日，钦州市住房和城乡建设委员会确认上述开发的土地属于钦州市重点城中村改造项目”不当，应认定为“上沙村城中村改造项目是钦州市重点城中村改造项目，该项目实施方案已于2015年8月取得钦州市人民政府批准同意”。 另查明，2018年4月3日，被上诉人钦州市自然资源局作出《钦州市国土资源局关于注销钦南区向阳街道新兴社区上沙村民小组裴振华等81户村民集体土地使用证的公告》时，并没有将《钦州市人民政府关于收回钦南区向阳街道新兴社区上沙村民小组裴振华等81户村民集体土地使用权的批复》（钦政土函〔2018〕9号）的内容予以公告。 本院认为，上诉人的一审诉讼请求是确认原钦州市国土资源局注销钦集用（2000）字第A0141号集体土地使用证的行为违法，故本案的被诉行政行为是涉案土地的行政注销行为。本案中，2014年7月2日，上沙村民小组与广西京坤置业有限公司签订《钦州市上沙城中村改造项目投资开发合同》时，有59户签字同意；2016年6月21日，与广西中杰置业有限公司签订《钦州市上沙城中村改造项目投资开发合同补充协议书（一）》时，有62户在协议上签字同意。上沙村民小组共有户数85户，上述两份合同（协议）均有超过三分之二以上的户同意，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条的规定，上诉人提出涉案项目签署的合同及补充协议未经村民小组三分之二以上的村民同意，合同无效的理由，与查明的事实不符，不予采纳。上沙村村民小组向被上诉人递交《关于要求收回上沙村民小组裴振华等81户村民宅基地使用权并重新安排给村集体使用的申请》，也经过钦南区向阳街道办事处、钦南区人民政府审核同意、被上诉人向钦州市人民政府请示、钦州市人民政府批复同意等法定程序后，再向被上诉人申请注销包括上诉人在内的81户村民集体土地使用权证，被上诉人根据上沙村民小组的申请作出注销公告，但公告没有将《钦州市人民政府关于收回钦南区向阳街道新兴社区上沙村民小组裴振华等81户村民集体土地使用权的批复》（钦政土函〔2018〕9号）的内容予以公告，致使上诉人的知情权没有得到全面保护，程序违法。虽然被上诉人钦州市自然资源局公告注销上诉人《集体土地使用证》的程序违法，但注销行为是经过上沙村民小组三分之二以上的户同意，体现了上沙村民小组村民自治的意愿，注销行为对上诉人的权利不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的；……”的规定，一审判决确认钦州市国土资源局2018年4月3日作出的注销钦集用（2000）字第A0141号集体土地使用证的行为违法但未予以撤销，处理结果并无不当。值得说明的是，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款的规定，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，原批准用地的人民政府只是通过批准收回的方式对收回行为行使监督权，不能作出收回土地使用权的决定。一审判决关于“被告（钦州市自然资源局）应当在取得钦州市人民政府作出的收回土地使用权决定后，方可注销该土地使用权登记”的理由不当，本院予以指正。关于上诉人提出村民没有得到补偿的问题，与本案审查的行政注销行为不是同一个法律关系，不属于本案的审查范围。 综上所述，一审判决认定事实基本清楚，判决结果正确，应予维持；上诉人的上诉没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人谢莲美负担。 本判决为终审判决。 审判长 宁 盛 审判员 韦乐熙 审判员 钟凌意 二〇一九年七月二十五日 书记员 郭杨兴