江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终215号 上诉人（原审原告）朱国华。 委托代理人王斌，江苏丰云律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市自然资源和规划局，住所地苏州市干将路1018号。 法定代表人黄戟，局长。 委托代理人姚雪，该局工作人员。 委托代理人郎一华，江苏竹辉律师事务所律师。 上诉人朱国华诉被上诉人苏州市自然资源和规划局土地出让行政行为一案，上诉人朱国华不服江苏省苏州市姑苏区人民法院(2017)苏0508行初375号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，苏州市国土资源局（以下简称苏州国土局）于2011年8月16日作出2011年第5号国有建设用地使用权挂牌出让公告，公开出让包括苏地2011-G-29号地块在内的土地使用权，该地块配套的挂牌文件中的挂牌须知明确：签订土地出让合同同时支付出让价款50%，剩余出让价款于2011年11月5日前付清；土地交付使用时……如开发单位尚未按规定时间完全支付土地出让金的，自该日起作为征收滞纳金的起始时间；该地块须全部用于邻里中心功能用途，且地上不少于45%的容积率建筑面积须作为十三项社区公益服务载体，社区公益服务载体建筑建成后3个月内须无偿移交给政府指定单位运营管理。2011年9月5日，朱国华竞得苏地2011-G-29号地块，并与苏州国土局签署了成交确认书，明确：竞得者应在15日内与苏州国土局签订国有土地使用权出让合同，并按合同规定支付土地出让金；竞得者未在规定时间内签订土地出让合同的视为违约，拍卖人可取消竞得者的竞得资格，没收履约保证金。2011年9月22日，苏州国土局通知朱国华，要求其在9月29日前按成交确认书的要求签订土地出让合同。朱国华则要求苏州国土局对十三项社区公益服务载体建筑建成后的土地使用权和房屋所有权应归其所有等事项作出书面答复。2011年10月10日，苏州国土局向朱国华作出苏地储字（2011）177号答复函，其中第二条明确“十三项社区公益服务载体建筑的土地使用权和房屋所有权在建成后归胜浦镇人民政府”。2012年2月29日，苏州国土局作出《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》。朱国华对该通知不服，于2012年6月11日提起行政诉讼。2013年3月8日，一审法院作出（2012）姑苏行初字第0002号一审行政判决，认为苏州国土局认定朱国华未能按成交确认书和挂牌文件的约定办理签订出让合同并缴纳相应出让金等手续的主要事实依据不足，遂判决撤销该通知。上述判决生效后，苏州国土局于2013年3月22日向朱国华发出《关于履行苏地2011-G-29号地块土地竞得法律义务的函》，要求朱国华于4月10日前签约付款。2013年3月28日，朱国华对苏州国土局回函，表示同意签约并要求苏州国土局提供合同文本。苏州国土局向朱国华提供了合同初稿，该合同初稿补充条款中明确45%容积率建成后移交政府指定单位无偿运营管理，其他内容未写入。2013年4月2日，朱国华向苏州国土局发函，要求苏州国土局明确45％容积率定位问题、使用年限、何级政府及指定单位等问题。2013年4月8日，苏州国土局对朱国华作出答复函，认为朱国华所提45％容积率建筑物等问题与签约无关。朱国华于2013年4月8日又向苏州国土局发函，继续要求苏州国土局明确上述问题。2013年4月10日，朱国华再次发函给苏州国土局，提出原则建议对补充条款第一条双方按每层以45：55的比例设计、建设、运营使用，无偿运营管理期限参照最长租赁合同期限为20年，若苏州国土局同意上述建议并记载于合同内，通知朱国华三日内签约。2013年5月21日，苏州国土局回函答复，该答复第一条重复了2011年第5号国有建设用地使用权挂牌文件对苏地2011-G-29号地块的说明，第二条对具体移交位置的答复“应在你按约签订《国有建设用地使用权出让合同》、支付土地出让金后，由你按照苏地2011-G-29号地块建设用地规划设计意见书的要求，准备好报批设计方案，最终以苏州工业园区规划建设局批准的设计方案为准”，对无偿移交政府指定单位运营管理的期限答复“与地块出让年限一致”，对具体的指定单位答复“将在项目竣工之日起提前3个月通知”，要求朱国华5日内签约。朱国华对该答复不服，遂提起行政诉讼，要求撤销重作。一审法院于2013年9月18日作出（2013）姑苏行初字第0047号行政裁定，驳回朱国华的起诉。朱国华上诉后，二审法院于2013年11月15日作出（2013）苏中行终字第0103号行政裁定，驳回上诉。朱国华对此不服，向江苏省高级人民法院申请再审，2016年1月12日，江苏省高级人民法院作出（2015）苏行再提字第00039号行政裁定，撤销了一审法院的（2013）姑苏行初字第0047号行政裁定及苏州市中级人民法院的（2013）苏中行终字第0103号行政裁定，并指令一审法院继续审理。一审法院重新立案后，经审理认为：苏州国土局对朱国华提出的三个问题均作出了答复。其中，苏州国土局对有关具体指定单位的答复，朱国华无异议。关于使用年限的答复，苏州国土局认为仅系其自身的理解，并未将其作为土地出让合同的约定，如在履行过程中对使用期限产生争议的，可通过司法途径解决。一审法院对苏州国土局的上述意见予以采纳。对于45%计容积率建筑面积定位问题的答复，苏州国土局认为与拍卖公告上的内容一致，并在庭审中明确表示除拍卖公告及土地出让合同初稿上的约定外，苏州国土局对此无其他特殊要求。一审法院认为苏州国土局的答复及意见表意明确且不损害朱国华权利，对此应予采纳。为此，一审法院于2016年8月16日作出(2016)苏0508行初146号行政判决，驳回朱国华的诉讼请求。判决后，双方均未上诉。 原审法院另查明，2013年10月17日，苏州国土局向朱国华发出《关于履行苏地2011-G-29号地块土地竞得者法律义务的函》，要求朱国华于2013年11月5日前签订合同。2013年11月5日，朱国华回复苏州国土局，表示在45％容积率等问题明确后再行签约，朱国华与苏州国土局间就上述事项正在诉讼中，朱国华将坚持诉讼。2013年11月6日，苏州国土局作出《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格的通知》，取消朱国华苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收550万元保证金。朱国华不服，向一审法院提起诉讼。一审法院于2014年4月作出（2014）姑苏行初字第0007号行政判决，驳回了朱国华要求撤销2013年11月6日苏州国土局作出《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格的通知》的诉讼请求。朱国华上诉，苏州市中级人民法院于2014年8月作出（2014）苏中行终字第00076号行政判决，维持了（2014）姑苏行字第0007号行政判决。朱国华向江苏省高级人民法院申诉。江苏省高级人民法院以苏州国土局程序违法为由，于2016年6月29日作出（2016）苏行再2号行政判决，撤销了苏州市中级人民法院（2014）苏中行终字第00076号行政判决及一审法院（2014）姑苏行初字第0007号行政判决，同时判决撤销2013年11月6日苏州国土局作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格的通知》。2016年8月l日，朱国华向苏州国土局发函申请签订苏地2011-G-29地块的出让合同。8月24日，苏州国土局回函朱国华，认为江苏省高级人民法院再审判决未认定2013年11月6日苏州国土局作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格的通知》实体违法，苏州国土局近期就是否继续行使撤销权通知朱国华，现尚不能与朱国华签订出让合同。10月14日，苏州国土局向朱国华发出告知书，告知朱国华其已构成违约，拟取消朱国华苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金550万元，同时告知朱国华有陈述申辩权。10月21日，朱国华向苏州国土局提交了书面陈述申辩意见。2017年4月6日，苏州国土局召开听证会。8月8日，苏州国土局作出《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》，决定取消朱国华苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金550万元。朱国华不服，向一审法院提起诉讼。一审法院于2017年12月作出（2017）苏0508行初374号行政判决，判决撤销苏州国土局于2017年8月8日作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》。苏州国土局不服，提起上诉，苏州市中级人民法院于2018年10月11日作出（2018）苏05行终148号行政判决，维持原判。 原审法院再查明，2018年9月29日，苏州工业园区人民检察院依法以非法吸收公众存款罪对朱国华批准逮捕，羁押于苏州市第二看守所。朱国华为（2017）苏0682执2262号、（2015）园执字第01187号、（2016）苏0506执1677号、（2018）苏0591执5181号、（2018）苏0591执4661号案件失信被执行人，执行标的分别为1551745元、6141390元、12819763元、2000000元、8521665元。在（2016）苏0506执756号、（2016）苏0506执1316号、（2016）苏0506执1677号、（2017）苏0682执2262号、（2018）苏0591执4661号案件中，法院对朱国华发出限制消费令，对其采取限制消费措施。 原审法院认为：本案争议焦点为苏州国土局拒绝与朱国华签订涉案地块土地使用权出让合同是否合法。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第三款规定，“中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力”。本案中，苏州国土局发布包含涉案地块在内的苏州市国有土地建设用地使用权挂牌文件公告，朱国华基于该挂牌文件参与涉案地块挂牌竞价并竞得涉案地块，且与苏州国土局签订了《国有土地使用权挂牌竞价成交确认书》，故挂牌文件与成交确认书对原、苏州国土局双方均具有法律约束力。现朱国华要求苏州国土局与其签订涉案地块土地使用权出让合同，依据涉案地块挂牌须知中明确的“签订土地出让合同同时支付出让价款50%”，朱国华在签订合同时应当支付涉案地块土地出让金的50%价款。我国《合同法》第六十六条规定，“当事人互负债务，没有先后履行顺序的，应当同时履行。一方在对方履行之前有权拒绝其履行要求。一方在对方履行债务不符合约定时，有权拒绝其相应的履行要求”。现朱国华因涉嫌刑事犯罪被采取刑事措施，并已因多起诉讼被列入失信被执行人且被法院发出限制消费令；本案审理过程中，朱国华又未提供证据证明其有支付涉案地块50%土地出让金的能力，故在朱国华支付涉案地块50%土地出让金之前，苏州国土局有权拒绝与其签订涉案地块土地出让合同。此外，《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第三条规定，“被执行人为自然人的，被采取限制消费措施后，不得有以下高消费及非生活和工作必需的消费行为：……（三）购买不动产……”。案涉拟签订的合同标的为土地，属不动产，朱国华因已被列为失信被执行人且被法院发出限制消费令，不得购买不动产，故在限制消费令撤销前苏州国土局亦有权拒绝与朱国华签订涉案地块土地使用权出让合同。朱国华主张挂牌须知第十页中明确若开发单位未按规定时间支付土地出让金，自该日起作为征收滞纳金的起始时间，每日按延迟支付款项的千分之一向出让人缴纳违约金，延迟付款超过六十日的，经催缴后仍未缴纳出让金的，出让人有权解除合同，这个规定的意思就是朱国华与苏州国土局签订合同后，朱国华仍有权向苏州国土局申请延期缴纳土地出让款。对此，一审法院认为，挂牌须知中明确的是“未按规定时间完全支付土地出让金”，综合整个挂牌须知其应当是指未支付剩余50%土地出让金，而非包含签订合同同时应当支付的50%土地出让金，故对于朱国华的该项主张一审法院不予支持。综上，苏州国土局拒绝签订涉案地块土地使用权出让合同，有事实与法律依据，故对于朱国华要求签订土地使用权出让合同的诉讼请求一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回朱国华的诉讼请求，案件受理费人民币50元，由朱国华负担。 上诉人朱国华上诉称，请求撤销原审判决，依法改判被上诉人按(2016)苏0508行初146号行政判决的内容与上诉人签订行政协议，一、二审案件受理费由被上诉人负担。事实与理由：上诉人已于2011年9月5日竞得2011-G-29号地块。因被上诉人违法限制上诉人的合法权益，导致无法签约，并引起系列诉讼。2012年、2017年被上诉人两次做出取消上诉人竞得者资格并没收履约保证金的通知，上述两份通知均被人民法院依法撤销。在(2016)苏0508行初146号案件中，被上诉人明确对上诉人的建设不作具体要求，并认为作具体要求就是限制上诉人的权利，该内容已经由(2016)苏0508行初146号行政判决明确并发生法律效力。自2016年8月1日上诉人向被上诉人申请签订合同以来，被上诉人一直未履行义务。原审判决适用法律错误。《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》是限制以被执行人的财产支付费用，对导致被执行人财产减少的高消费行为予以禁止。现在上诉人主张自身合法权益，与高消费行为无关，是增加财产权益的行为。在合同签订的同时，法律并不禁止上诉人以借款的方式履行合同。另，《合同法》第六十六条规定的是同时履行抗辩权，是指合同签订之后的不安抗辩权，本案诉争的是合同的订立，尚不能以该条的规定来限制上诉人签订合同的权利。综上，请求二审判如所请。 被上诉人苏州市自然资源和规划局辩称，《成交确认书》属于行政合同，关于是否要继续履行的问题，一审法院有权适用合同法的相关规定进行审理。涉案地块的《挂牌须知》明确“签订土地出让合同时支付出让价款50%”，上诉人目前资产状况恶化、丧失商业信誉，列入失信被执行人，并无支付能力也无法提供有支付能力的其他证据。涉案地块系的性质为邻里中心，被上诉人不应也不能将公共土地资源出让给一个明显丧失商业信誉和开发能力的自然人，有权根据《合同法》第六十八规定中止履行《成交确认书》规定的义务。上诉人恢复商业信誉，将其自身从失信被执行人名单中移除，以此作为签订涉案地块出让合同的前提，是被上诉人作为公共资源交易的组织者应当履行的职责，也是符合相关法律法规和规范性文件规定的正当主张。请求驳回上诉，维持原判。 二审经审理查明的事实与一审查明事实一致，本院依法予以确认。 二审另查明，原苏州市国土资源局的职责，现已整合划入苏州市自然资源和规划局，不再保留苏州市国土资源局。 本院认为，上诉人基于涉案地块的挂牌文件参与竞价，并竞得涉案地块，与苏州国土局签订成交确认书，挂牌文件与成交确认书对上诉人、被上诉人均具有法律约束力，上诉人基于成交确认书要求被上诉人履行与其签订涉案地块土地使用权出让合同的义务。本案二审争议焦点主要是被上诉人是否有权拒绝履行成交确认书的约定内容。本院认为，涉案地块的挂牌须知中明确“签订土地出让合同时支付出让价款50%”，上诉人要求被上诉人与其签订土地出让合同，其本人在签订合同时应当同时支付涉案地块土地出让金的50%价款。但根据本案查明事实，上诉人已因多起诉讼被列为失信被执行人且被法院发出限制消费令，不得购买不动产，上诉人在一审中也未能提供任何证据证明其有能力支付上述价款。因此，上诉人目前并无能力履行挂牌文件与成交确认书中规定的买受方的义务，其自身不具备签订土地出让合同的条件，被上诉人拒绝与其签订土地出让合同，并无不当。 上诉人认为签订土地出让合同并非法院限制消费令所禁止的高消费行为。本院认为，根据挂牌须知的要求，签订涉案地块土地出让合同的同时，上诉人应当支付土地出让金的50%价款，系购买不动产的行为，属于《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第三条规定的禁止行为。上诉人该上诉理由与客观事实不符，本院不予采纳。 上诉人认为《合同法》第六十六条规定的是合同签订之后的不安抗辩权，不能以此限制上诉人签订合同的权利。本院认为，上诉人基于挂牌文件和成交确认书主张权利，挂牌文件和成交确认书反映上诉人与被上诉人就签订土地出让合同相关事宜所达成的合意，上诉人要求被上诉人按挂牌文件和成交确认书的内容履行义务，被上诉人有权主张同时履行抗辩权。上诉人该上诉理由不能成立，本院不予采纳。 综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱国华负担。 本判决为终审判决。 审判长 张      蕾 审判员 陈芝颖审判员孙莹 二〇一九年七月三日 书记员 崔   季   珺