浙江省衢州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙08行终64号 上诉人（原审原告）方雪荣，男，1965年1月15日出生，汉族，身份证住址浙江省龙游县。 上诉人（原审原告）钟建红，女，1975年9月4日出生，畲族，身份证住址浙江省龙游县。 两上诉人共同委托代理人（特别授权代理）周涛，北京诚略律师事务所律师。 两上诉人共同委托代理人（特别授权代理）陈晨，北京诚略律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙游县自然资源和规划局，住所地浙江省龙游县龙洲街道幸福路148号。 法定代表人张雄军，局长。 委托代理人（特别授权代理）吴林平，浙江游龙律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）衢州市自然资源和规划局，住所地浙江省衢州市西区三江东路30号。 法定代表人黄孔森，局长。 委托代理人（特别授权代理）叶新政，衢州市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人（特别授权代理）卢礼成，浙江青风律师事务所律师。 方雪荣、钟建红诉龙游县自然资源和规划局、衢州市自然资源和规划局不履行土地行政管理法定职责一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2019年3月14日作出（2018）浙0802行初325号行政裁定。方雪荣、钟建红不服，向本院提起上诉。本院于2019年4月15日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原审认定，两原告均系龙游县东华街道湖底叶村村民，在位于现东华街道学士路、金融中心、子鸣路及龙翔东路区域内原名竹油背处有承包地。经浙江省人民政府浙土字F[2008]-0003号、浙土字C[2012]-0041号、浙土字A[2013]-0853号文件批准，龙游县人民政府发布〔2014〕第02号《征收土地方案公告》。两原告上述地点的承包地被列入征收范围。原龙游县国土资源局已经实施征收补偿，征地补偿款已于2017年6月13日支付到村集体经济组织。两原告所在村已将征地款进行分配，原告钟建红已经取得土地补偿款，原告方雪荣未领取。2018年6月3日，两原告写就《违法用地行为查处申请书》。方雪荣以邮政快递方式向原龙游县国土资源局提交该申请书，要求对相关单位在未经依法征收且未取得用地批准文件的情况下占用两原告位于龙游县湖底叶村的承包地进行商品房建设的行为进行查处，并向两原告作出书面答复。原龙游县国土资源局于同月19日对两原告作出《关于湖底叶村方雪荣反映违法用地行为查处申请书的答复》，答复两原告所反映地块的集体土地农用地专用方案、征收土地方案已经浙江省人民政府浙土字F[2008]-0003号、浙土字C[2012]-0041号、浙土字A[2013]-0853号文件批准，涉及湖底叶村的土地相关征地补偿款已经全部补偿到村。2017年10月，经县政府同意原龙游县国土资源局申请该地块进行拍卖出让，由龙游祥生弘瑞房地产开发有限公司竞得该地块的建设用地使用权，并于2017年12月取得建设用地规划许可及建设用地批准书。答复两原告所反映的未经批准占用村承包地进行商品房建设的行为并不存在。出让的地块程序合法、依规。原龙游县国土资源局于2018年6月26日，向原告方雪荣以挂号信方式寄送答复书。 2018年9月4日，两原告以原龙游县国土资源局对其申请事项既未作任何调查核实也未作出任何书面答复为由，向原衢州市国土资源局申请复议。原衢州市国土资源局经复议于2018年10月31日作出衢土资行复〔2018〕3号《行政复议决定书》，认为建设地块经批准征转用后，龙游县政府发布了《征收土地方案公告》、原龙游县国土资源局发布了《征收土地补偿安置方案公告》，征地补偿款也足额拔付到村。该地块业经县政府批准进行公开拍卖，最终由龙游祥生弘瑞房地产开发有限公司竞得成交。不存在未取得土地征收及农用地转用批准文件进行商品房建设的情形。原龙游县国土资源局收到申请后，及时进行了调查核实，并将调查结果以书面形式进行了邮寄告知，已经依法履行了行政职责。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回两原告的行政复议申请。诉讼中，因机构改革，原衢州市国土资源局变更为衢州市自然资源和规划局。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，农村土地属农民集体所有，由本集体经济组织成员承包经营。土地承包经营权人所拥有的是土地的用益物权，不能脱离土地所有权而独立存在。案涉土地经批准征收，且征收程序已经完成，该土地的所有权已经转移，原拥有该土地的村集体已不再是该土地的所有权人。相应的，该土地承包经营权亦已消失。不因原承包人与集体经济组织存在土地补偿款分配纠纷而改变。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。原告认为其承包权证尚未注销仍享有该土地的承包经营权的主张，不予采纳。故案涉土地的出让、建设行为与两原告不存在利害关系。 《中华人民共和国土地管理法》第六条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。该法条所赋予的检举权是公民的监督权。两原告与案涉土地的出让、使用行为没有利害关系，其向原龙游县国土资源局所提交的《违法用地行为查处申请书》实为对其认为存在的土地违法行为的检举、举报行为。对于土地资源违法行为的举报，原《土地违法案件查处办法》第十六条规定：土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。但现行的《国土资源行政处罚办法》废止了《土地违法案件查处办法》。《国土资源行政处罚办法》取消了对举报人进行告知的规定。相应的《国土资源违法行为查处工作规程》第5条第1款第（1）项规定，举报是发现国土资源违法线索的渠道。现行法律和国土资源关于违法行为的查处与处罚的行政法规均没有规定对举报人的告知。故土地管理行政机关向举报人告知举报事项的受理及查处结果,不是其法定义务，且原龙游县国土资源局接受两原告举报后，已对举报事项进行调查，并应两原告要求，将调查结果以书面答复用挂号信邮寄给两原告。原告要求被告履职，没有法律依据。 综上所述，案涉土地的出让、使用与原告不存在利害关系，原告申请实为检举、举报。被告对其举报内容进行核实，处理的行政行为不增加原告的负担，也不减损原告的合法利益。两原告对被告处理举报事项的行为及复议机关的复议行为不具有诉讼权利。两原告的起诉不属人民法院行政案件的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告方雪荣、钟建红的起诉。 上诉人方雪荣、钟建红上诉称，1.两上诉人对涉案土地享有合法权利，与涉案土地上的违法建设行为具有利害关系。根据法律规定，集体土地征收过程中，被征收人未与征收单位达成补偿协议，拒不交出土地影响国家项目建设的，由县级以上土地行政主管部门作出责令交出土地决定，被征收人在法定期限内不申请行政复议也不提起行政诉讼，或者经复议和诉讼对责令交出土地决定予以维持的，由县级以上人民政府土地行政主管部门申请人民法院强制执行。据此，在法院裁定强制执行前，任何单位和个人均不得强制清理或占用被征收的土地，被征收人对被征收的土地依然享有合法使用的权利。本案中，上诉人未与征收单位达成补偿安置协议，土地行政主管部门也未作出责令交出土地决定，更未申请人民法院强制执行，上诉人对涉案土地依然享有合法权利。2.原龙游县国土资源局具有查出违法用地行为并向上诉人作出答复的职责，其未进行查处也未作出答复，构成行政不作为。上诉人2018年6月3日向原龙游县国土资源局提交《违法用地行为查处申请书》，要求查处相关单位未经批准征收在涉案土地上进行商品房建设的违法行为。该局具有对上述违法行为进行查处的资质，其在收到申请后未依法履行监督查处职责，及时制止和纠正违法行为，也未向两上诉人作出答复。被上诉人主张其已答复并送达，但其提供的挂号信函收据并不能证明将答复送达给上诉人的事实。上诉人提供的快递单号查询单可以证明被上诉人主张的其在2018年6月26日邮寄的书面答复，并未送达给上诉人。综上，原审裁定错误，依法应当撤销。请求法院撤销原审裁定，指令继续审理。 被上诉人龙游县自然资源和规划局答辩称，原审裁定认定事实清楚，1.涉案土地早在2008年至2013年依法征收，且征收程序已经完成，该土地的所有权已经转移，原拥有该土地的村集体已经不再是土地使用权人，相应的土地承包经营权亦已消失。2018年6月3日，两上诉人向该局提交查处申请，只是根据《中华人民共和国土地管理法》第六条规定行使检举权，对涉案土地已经不享有权利，不具有行政法上的利害关系，不具备行政诉讼原告主体资格。2.该局已经依法履行土地行政管理法定职责。2018年6月6日，该局收到两上诉人邮寄的《违法用地查处申请书》，立即进行调查。经调查，不存在上诉人检举的未取得土地征收及农用地转用批准文件进行商品房建设的情形，并于2018年6月26日以书面形式告知两上诉人调查结果，已经依法履行职责。原审裁定正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人衢州市自然资源和规划局答辩称，其一，上诉人不具备原告主体资格，根据现有证据显示，涉案地块早在2008年至2013年依法征收，其使用权也于2017年依法出让，至2018年6月3日两上诉人向原龙游县国土资源局提交查处申请，对涉案土地已经不享有权利，不具有原告主体资格。其二，被诉复议决定合法，原龙游县国土资源局接到举报后，依法组织调查，并将结果告知上诉人，上诉人以其未调查核实，未答复为由申请复议，复议机关受理申请后，经审查原龙游县国土资源局已进行调查并答复，故决定驳回复议申请。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 经审理，二审查明的事实与原审一致。另查明，2019年1月，依照龙游县机构改革方案规定，龙游县国土资源局组建为龙游县自然资源和规划局。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六条关于“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告”的规定，上诉人依法具有检举、控告的权利，但其就行政机关答复行为提起行政诉讼，应当符合行政诉讼的起诉条件。本案中，两上诉人向被上诉人原龙游县国土资源局递交《违法用地行为查处申请书》，申请“对相关单位在未经依法征收且未取得用地批准文件的情况下占用申请人位于龙游县湖底叶村的承包地进行商品房建设行为进行查处”，相关申请系基于其土地权益受影响而提出，但据各方陈述可知，涉案地块存有征收程序，可能对其承包土地权益构成影响的是征收行为，上诉人关于涉案地块未经征地程序及征地补偿款过低的主张，实质上也是针对涉案地块征收行为的异议，相关异议可通过依法就征收行为提起行政诉讼等渠道进行主张。被上诉人针对该违法用地查处申请的答复，未为上诉人增设权利或义务，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项规定，属于“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，依法不属于行政诉讼受案范围，上诉人就该行为提起诉讼，缺乏法定要件。上诉人主张其不知晓涉案地块存在征收行为，但其在一审中明确表示“其全村地块已经被征收”，且上诉人钟建红已经领取土地补偿款，上诉人方雪荣诉讼过程中亦明确表示补偿款过低，相关陈述可以证明上诉人应当知道涉案地块已经被征收的事实。 上诉人还提出其并未收到被上诉人作出的答复，但据被上诉人提供的国内挂号信函收据及上诉人提供的该挂号信单号查询记录显示，原龙游县国土资源局已经在2018年6月26日依照上诉人提供的地址邮寄答复，上诉人提供的地址所在村村邮站已签收未被退回，结合双方关于此前均以此地址邮寄文书且送达的陈述，本院认为，相关证据反映的过程能够印证被上诉人关于“其作出答复并于2018年6月26日交邮且邮件已显示签收”的抗辩意见。上诉人关于被上诉人未在规定期限内作出答复的意见不能成立。鉴于上诉人已经知晓被诉答复内容，而相关答复未为其设定权利义务，上诉人相关异议实际针对征收行为，可通过就征收行为主张权益进行救济，对上诉人相关上诉请求，本院均不予采纳。综上，本院认为，上诉人在明知存有征地行为的情况下，以承包地未经征收程序被他人占用为由申请查处并据此提起行政诉讼，缺乏法定要件，也非合理利用公共资源的方式，本院不予支持。原审裁定驳回起诉结论正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 沈 婷 审判员 朱桂英 审判员 祝伟荣 二〇一九年七月九日 法官助理何辛 书记员林柯莉