江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0691行初127号原告王X，男，1940年12月11日生，××族，住如东县。委托代理人贲XX，南通市通州区州正法律服务所法律工作者。被告如东县自然资源局，住所地如东县掘港镇长江路25号。法定代表人倪XX，职务副局长。应诉负责人徐X，职务副局长。委托代理人黄XX，如东县自然资源局工作人员。委托代理人张X，江苏南黄海律师事务所律师。原告王X诉被告如东县自然资源局土地行政处罚一案，原告于2019年1月21日向本院提起诉讼，本院于2019年1月24日立案，于1月25日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月19日公开开庭审理了本案，原告王X的委托代理人贲XX，被告如东县自然资源局的副局长徐X及委托代理人黄XX、张X到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年1月8日，被告如东县自然资源局作出东国土资罚河字[2018]第14号《土地行政处罚决定书》，查明2000年和2015年年底，王X在未经批准的情况下在位于河口镇××组，新河北路北侧、自家住宅北侧的责任田建了两排猪舍，形成违法用地事实。2018年8月20日，如东县自然资源局对王X的土地违法行为进行立案调查。次日，如东县自然资源局河口国土所对王X下发《责令改正土地违法行为通知书》，但王X未主动对上述土地违法行为进行整改。王X未经批准占用耕地建猪舍的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第三十六条第二款的规定。依据《土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十条的规定，决定处罚如下：1.责令王X自收到本处罚决定书之日起十五日内拆除在非法占用的位于河口镇××组，新河北路北侧、自家住宅北侧耕地上新建的建筑占地面积561平方米的猪舍等设施，并对非法占用的703平方米的耕地进行治理，恢复土地种植条件。2.并处罚款人民币703元。原告王X向本院提出诉讼请求：1.请求依法撤销被告如东县自然资源局作出的东国土资罚河字[2018]第14号《行政处罚决定书》；2.诉讼费由被告承担。事实与理由：2000年起，原告在自家承包地内建猪舍经营养猪，至2015年年底，原告在已建猪舍北侧新建9间大棚经营养猪，上述行为均征得村组干部的默认。2018年6月30日，干部要求原告在猪舍东边新建40个平方的干粪棚。原告的经营行为取得生猪养殖、销售营业执照，依法办理生猪养殖项目环保登记。2019年1月8日，被告以原告建猪舍的行为违反土地管理法为由，对原告作出行政处罚。原告认为该处罚认定事实不清、适用法律错误：1.被告找村干部作的询问笔录内容，未经质证，原告不清楚；2.被告于2018年11月23日组织听证，原告委托儿子到场，但被告半途而废，2018年12月20日第二次听证，原告因家人身体不好书面申请延期，但被告未能同意；3.根据国土资源部制定的《全国土地分类》和《关于养殖占地如何处理的请示》，养殖用地属于农业用地，建造养殖用房不属于改变土地用途。《中华人民共和国畜牧法》和《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》规定，畜禽养殖用地实行分类管理，畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地按照农用地管理，无需办理建设工程施工许可证。综上，原告不存在违法行为，被告作出的处罚决定没有事实和法律依据。原告向本院提交以下证据：1.《土地行政处罚决定书》，证明存在本案被诉行政行为；2.如东县河口镇太阳庙村村委会出具的《情况说明》，证明王X年老多病，家庭困难，建的猪舍是为了改善家庭，也证明原告建猪舍养猪地方政府知晓。3.《营业执照》《建设项目环境影响登记表》，证明原告现有的养猪场经过工商部门登记注册，同时环评也经过备案验收合格，养猪场是合法主体。被告如东县自然资源局辩称，1.原告未经批准占用耕地建猪舍事实清楚，证据确凿、充分。经调查核实，2000年与2015年年底，原告在未经批准的情况下在其责任田建了两排猪舍，形成违法用地的事实。被告于2018年8月20日立案调查，于次日责令自行改正，但原告未能整改。被告经实地勘测确认了原告占用土地的面积、建设建筑的占地面积，对照当地规划确认了不符合土地利用规划的用地、占地面积，事实清楚。2.被告作出的行政处罚使用法律正确。原告未经批准占用耕地的行为违反了《土地管理法》第三十六条第二款的规定，依据《土地管理法》第七十四条、《土地管理法实施条例》第四十条的规定应给予行政处罚。依据上述法律法规，结合苏价服[2016]361号、苏国土资规发[2015]2号文件，被告作出的行政处罚决定法律依据正确、处罚适当。3.被告作出的行政处罚程序合法。被告经审查发现原告违法用地行为符合立案条件，经主管领导批准后于2018年8月20日立案，立案后进行了调查、收集证据、起草了调查报告，2018年10月18日对案件组织会审，作出处罚前于2018年10月23日向原告送达了《行政处罚听证告知书》，告知其陈述申辩听证等权利。2018年10月26日，原告儿子王XX向被告提出听证申请但无委托书。2018年11月12日，被告下发《行政处罚听证通知书》，根据原告申请于2018年11月23日依法组织听证，考虑到原告年纪较大，出于方便当事人的角度同意王XX参加听证并在听证后补交委托书，但王XX在听证过程中未经听证主持人同意进行录音，经劝诫制止未果，被告终止听证。为保证原告的陈述申辩听证权，被告于2018年12月10日再次向原告送达《行政处罚听证通知书》，但原告未到场，也未向被告提交延期申请。被告于2019年1月8日作出案涉处罚决定书并向原告送达。4.原告要求撤销案涉行政处罚决定书理由不能成立。原告提供的个体工商户营业执照、建设项目环境影响登记表以及所在村村委会出具的家庭生活困难的情况说明等证据不能证明原告占用耕地建设猪舍的合法性。综上，案涉行政处罚事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、量罚适当，请求驳回原告的诉讼请求。被告于2019年2月1日向本院提交以下证据、依据：1.《立案呈批表》，证明王X违法用地行为符合立案条件，经局审查审批后立案；2.《责令改正违法行为通知书》（东国土资河责改字[2018]第16号）及送达回证，证明王X违法用地的事实和被告责令原告限期改正的事实；3.王X的身份证复印件，证明违法用地当事人的身份；4.2018年8月27日对王X的询问笔录，证明王X违法用地的事实；5.如东县河口镇太阳庙村村主任孙XX的身份证明书和身份证复印件，证明证人的身份；6.2018年8月27日对河口镇太阳庙村村主任孙XX的询问笔录，证明王X违法用地事实；7.现场勘测笔录，证明王X违法用地的位置及用地面积；8.现场照片，证明王X违法用地的现场；9.《江苏省国土资源厅关于批准如东县掘港街道等14个镇土地利用总体规划修改方案的函》、河口镇土地利用总体规划局部图和现状局部图，证明王X违法用地的规划和占用地类情况；10.《调查报告》《延期报告》，证明被告对违法事实进行了调查并收集了充分的证据，且考虑案情情况，申请延期60日，作出最终处罚；11.被告河口国土所土地执法人员吴晶晶、张晓丽的执法证复印件，证明被告执法人员的身份；12.违法案件会审记录，证明被告对案件经过会审作出审理意见；13.《违法案件处理决定呈批表》，证明案件会审意见经过局审查审批；14.《行政处罚听证告知书》及送达回证，证明被告在行政处罚前告知原告作出行政处罚决定的事实、理由、依据、处罚内容和享有陈述、申辩、听证的权利；15.王X提交的《听证申请书》，证明被告收到了原告的听证申请；16.《行政处罚听证通知书》、听证笔录、听证照片及送达回证，证明被告受理并召开听证会议，原告王X在行政起诉状中明确第二次听证缺席；17.《土地行政处罚决定书》及送达回证，证明被告依法作出处罚决定并送达。证据3-9系事实方面的证据，证据1、2、10-17系证明程序合法的证据，证据16涉及两次听证，第一次听证原告委托其儿子出席，第二次听证原告缺席，被告已经保障了原告的权利，被告作出的处罚程序合法。法律法规及规范性依据：《土地管理法》第三十六条，《土地管理法》第七十四条、第五十七条，《土地管理法实施条例》第四十条，《江苏省行政程序规定》第六十五条，《国土资源违法查处规程》，《如东县国土资源局关于印发的通知》。经庭审质证，原告对被告提供的证据1真实性无异议，但认为该证据备注时间为2018年8月20日，原告的猪舍建成于2000年，于2015年进行了扩建；对证据2的真实性无异议，但该照片系手机拍摄后打印，时间由被告自行备注不认可；对证据3无异议；对证据4的真实性无异议，但原告年岁已高，作谈话笔录时没有当事人家属在场，不能达到被告的证明目的；对证据5、6的真实性无异议，但该村主任系2015年以后才任职，对原告建设猪舍的情况不清楚；对证据7、8无异议；对证据9的真实性无异议，但该函系2017年下发，时间在原告建设完成猪舍后两年；对证据10、11无异议；对证据12、13的证明目的有异议，只能证明被告曾经开过会，但不能作为处罚的依据；对证据14、15无异议；对证据16的真实性无异议，但原告缺席第二次听证是由于身体不适；对证据17无异议。被告对原告提供的证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但是不能证明村委会同意原告建设猪舍，也与本案被诉行政处罚无关联性；对证据3中营业执照的真实性无异议，但认为不影响本案行政处罚的作出，对建设项目环境影响登记表的真实性不能确认，因为没有相关部门的印章，且与本案无关联性。本院对当事人不持异议的证据依法确认其效力。原告提供的证据不能达到其证明目的。被告提供的证据可以证明被告作出案涉处罚的程序及调查情况，对于案涉行政处罚的实体合法性涉及本案争议焦点，待后文予以阐述。经审理查明，2000年，原告在其位于如东县河口镇××、××路北侧、原告住宅北侧的承包地上建设猪舍一排。2015年年底，原告在已建猪舍毗邻又建猪舍一排。原告的上述建设行为未经行政审批手续。原告在其建设的猪舍中从事生猪养殖，直至2018年12月12日领取个体工商户营业执照。2018年7月6日，中央环保督察组“回头看”如东县协调联络组向河口镇人民政府、农业委员会、国土局、环保局发出交办单，内容为收到来信举报“王X养猪场粪便未经处理直排入河，粪便臭气扰民”，要求涉及单位认真组织调查处理，并于7月8日15时前将调查处理情况反馈协调联络组。被告经调查，于2018年8月20日立案，并对原告王X的猪舍进行了现场勘测，经测量，原告建设猪舍、场地等所在宗地面积741.45平方米，建筑面积及建筑占地面积均为570.14平方米。2018年8月21日，被告发出编号为东国土资河责改字[2018]第16号《责令改正违法行为通知书》，认为原告户未经批准擅自在河口镇××组，新河北路北侧，原告户住宅北侧集体土地上用地建设的行为，违反了《土地管理法》第三十六条的规定，根据《土地管理法》第七十四条和《土地管理法实施条例》第四十条的规定，责令原告户自收到通知书之日起七日内改正。当日，被告将通知书送达至原告家中。2018年8月27日，被告工作人员至原告家中对原告作了询问笔录，笔录中原告陈述其为从事生猪养殖而于2000年建设了前面一排猪舍，于2015年底建设后面一排猪舍，均无合法的用地批准手续，猪舍总面积约700平方米，系其家庭承包地。原告户因未在被告规定的期限内自行改正，被告继续对其行为进行调查。2018年9月20日，被告经批准延期60天作出行政处罚。2018年10月23日，被告作出东国土资罚听告河字[2018]11号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出的行政处罚内容以及可于三个工作日内行使陈述、申辩和申请听证的权利。10月25日，被告将该告知书留置送达于原告家中。原告儿子王XX于10月26日向被告申请听证。被告于11月12日向原告邮寄送达《行政处罚听证通知书》，通知原告听证时间及地点。11月23日，原告王X儿子王XX携带身份在参与听证，但未能提供委托手续。在被告认可王XX身份的情况之下，听证照常进行。在听证过程中，王XX使用手机擅自录音被发现，经听证主持人劝诫未果，导致听证终止，听证主持人决定该次听证作废。12月10日，被告再次向原告发出《行政处罚听证告知书》，告知原告于12月20日上午再次进行听证，后原告未参加该次听证。2019年1月8日，被告作出案涉《土地行政处罚决定书》，并于当日向原告直接送达。另查明，结合江苏省人民政府苏政复[2017]53号《关于调整如东县土地利用总体规划的批复》以及河口镇用地规划，可以认定原告所建猪舍、场地等用地涉及水田、田坎、村庄三种用途的地类，其中占用水田地类面积703平方米、涉及建筑面积561平方米，占用田坎地类17平方米，涉及建筑面积9.14平方米，占用村庄地类面积21.45平米，该地类中无建筑。案涉处罚决定书要求拆除的建筑及复耕治理的耕地即占用的703平方米的水田以及建设在水田上的561平方米的建筑。本院认为，本案的争议焦点为被诉《土地行政处罚决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。关于案涉行政处罚认定事实、适用法律问题。原告对被告认定的猪舍及场地的位置、占地面积、建设时间均无异议，本院亦对该部分事实予以确认。现原告对被告认定的猪舍、场地占用土地系水田持有异议。依据被告提供的如东县河口镇的用地规划，显示原告建设的猪舍、场地等占用三类土地，其中占用禁止建设的水田合计703平方米，该用地规划图显示的系2009年之后河口镇的土地总体规划。依据《土地管理法实施条例》第九条之规定，土地利用总体规划期限一般为15年。可见，至被告查处之时，原告建设的猪舍、场地占用耕地的事实客观存在。虽原告于2000年建设第一排猪舍时，土地规划情况无法在被告提供的规划现状图中显示，但至少可以认定的是2009年形成被告在本案中提供的规划图时，原告于2000年建设的猪舍、场地所占用土地的地类并未有所调整，仍系水田。被告根据查处时的土地规划，认定原告建设猪舍、场地占用耕地并无不当，且原告自己亦承认两次建设猪舍时均未办理合法的用地手续，故被告认定事实清楚。对于原告占用耕地建设猪舍、场地的行为，原告认为其建设猪舍时有效的国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）（国土资源部公告2017年第38号《国土资源部关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告》公告失效）明确畜禽养殖用地遵循尽可能不占或少占耕地的原则，但并未绝对禁止占用耕地，同时该通知明确本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。但事实上，该通知亦明确规定“本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织申请规模化畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后，乡（镇）国土所要积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。涉及占用耕地的，要签订复耕保证书，原则上不收取保证金或押金；原址不能复耕的，要依法另行补充耕地”，但原告2000年、2015年两次建设猪舍时均未经县级畜牧主管部门审核同意，亦未在国土部门办理用地备案等手续。该通知于2017年失效，原告于2018年12月12日领取生猪养殖个体工商户营业执照的行为并不能证实其用地行为的合法性，且原告提供的2018年7月23日的《建设项目环境影响登记表》进行原告单方面申报的环保措施，亦不能证实其用地行为合法。故被告适用《土地管理法》第三十六之规定认定原告非法占用耕地，并依据该法第五十七条、第七十四条以及《土地管理法实施条例》第四十条等作出处罚决定，适用法律并无不当，且在实际量罚时亦考虑了原告家庭生活情况等因素。关于案涉行政处罚的程序问题。被告系根据中央环保督察组“回头看”如东县协调联络组的交办单进行立案调查，在进行调查后先行作出责令改正违法行为通知书，在原告未能按通知自行改正的情况下作出行政处罚决定书。关于原告持有异议的直接送达的现场照片等，被告的工作人员在送达现场照片上记载了在场人员、时间等情况并签字确认，在原告拒绝捺印签收的情况下，被告以拍摄照片、记录送达时间及地址的方式说明送达情况合法。关于被告对原告调查询问的合法性问题，原告方认为原告本人系高龄老人、没有文化，调查询问时应由家属在场，但庭审中，原告方亦陈述原告本人思维清楚、能明确表达意思，故被告在询问笔录中注明在向原告进行宣读的情况之下由原告签字捺印，程序合法。关于本案听证问题，被告书面向原告告知了其享有行使陈述、申辩及申请听证的权利，事实上原告亦由其儿子王XX向被告申请组织听证，由于王XX在听证中未经准许擅自录音导致第一次听证作废，过错在于原告方。被告再次组织听证已经保障了原告的权利，但原告缺席该次听证，且未向被告说明理由、申请延期，被告视为原告放弃陈述申辩权并无不当。关于被诉行政处罚的期限问题，《国土资源违法行为查处工作规程》关于作出行政处罚决定的期限规定：“作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起六十日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过三十日，案情特别复杂的除外。案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮寄在途等时间不计入前款规定的期限。”被告于2018年8月20日立案后，于2019年1月8日作出行政处罚决定。其中10月23日至11月23日、12月10日至12月20日系听证期间应予以扣除。另，被告经负责人批准对本案进行延期六十日，故被告作出案涉行政处罚未超过法定期限。因此，案涉行政处罚程序合法。综上，被告如东县自然资源局作出的东国土资罚河字[2018]第14号《土地行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。本院对原告王X的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王X的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王X负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  张 燕人民陪审员  陆惠球人民陪审员  孙 明二〇一九年七月二十三日书 记 员  顾梦窈附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。