江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初155号 原告南通XX纺织品有限公司，住所地南通市通州区张芝山镇工业园区。 法定代表人杨X，职务经理。 委托代理人尹XX，江苏江花律师事务所律师。 委托代理人陆XX，江苏江花律师事务所律师。 被告南通市通州区张芝山镇人民政府，住所地南通市通州区张芝山镇通启桥村。 法定代表人曹X，职务镇长。 应诉负责人倪XX，职务副镇长。 委托代理人赵XX，锡通科技产业园管理委员会社会事务管理局副局长。 委托代理人朱XX，江苏清心律师事务所律师。 原告南通XX纺织品有限公司（以下简称XX公司）诉被告南通市通州区张芝山镇人民政府（以下简称张芝山镇政府）行政赔偿一案，原告XX公司于2018年7月24日向本院提起行政诉讼，本院于2018年7月26日立案，于当日向被告张芝山镇政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年11月21日公开开庭进行了审理，原告XX公司的法定代表人杨X及委托代理人尹XX、陆XX，被告张芝山镇政府的副镇长倪XX及委托代理人赵XX、朱建新到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审限6个月。本案现已审理终结。 原告XX公司诉称，2010年12月26日，XX公司与张芝山镇塘坊村村委会（以下简称塘坊村村委会）签订《用地协议》一份，约定塘坊村村委会向XX公司提供土地约9.63亩，租金每年每亩1400元，塘坊村村委会协助XX公司办理项目批准、营业执照的领取工作等。2012年10月29日，南通市国土资源局通土资罚（锡）[2012]021601号行政处罚决定书，认为杨忠非法占用土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，决定责令杨忠退还非法占用的5779.61平方米土地，自收到该处罚决定之日起十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款86615.61元。2012年12月4日，杨忠缴纳了上述罚款，但国土局并未没收案涉房产及附属设施。2011年4月20日、2012年3月11日，XX公司建造厂房、下水道、场地等。2015年5月，张芝山镇政府组织人员对原告所有的“北边一排”厂房进行拆除，9月对“南边一排”厂房进行拆除。原告认为与塘坊村村委会签订的协议本身带有明显的招商引资特点，原告既然作为被告招商引资的单位，其与村委会之间的土地租赁合同及建设行为显然得到了被告方认可，国土局罚而不执的行为也使原告认为其建设行为系被默许。现被告认定原告的厂房属于违法建筑并予以强制拆除，使原告的合法权益受到了损害。原告认为，建设行为是因被告招商引资及基于对被告的合理信赖而实施，被告应当对原告的损失予以赔偿。故请求法院判令被告张芝山镇政府赔偿原告XX公司损失249.58万元，诉讼费由被告承担。 原告XX公司向本院提供了以下证据： 1.用地协议书一份，证明XX公司与塘坊村村委会签订了正式的租赁合同，且该合同具有明显的招商引资特点，合同约定租赁费具体按镇政府规定的统一标准执行，说明土地的租赁事宜是在被告的统一安排之下实行按照统一的标准，被告是把塘坊村工业园作为一个整体的项目对外进行招商引资。 2.2009年张芝山镇政府向通州工商局出具的经营场所证明，证据1的协议中即约定了协助原告办理营业执照事宜，说明被告在招商引资过程中协助企业办理营业执照，同时该证明材料明确XX公司生产经营用房和场地的产权属杨忠所有，没有产权证。表明被告对于原告的建设行为以及租赁土地的行为均是明知的，并且给予了一定的支持。 3.南通市国土资源局行政处罚决定书（通土资罚2012021601号）、农业银行转账单一份、南通市通州区国土资源局通州分局缴款单一份，证明被告收取了原告的国土行政罚没款86615.61元，但是国土局并未实际要求原告拆除相关的建筑物及其他设施，该行为也是对原告的建设行为进一步进行认可，原告因此对被告产生了合理信赖。 4.《建设工程施工合同协议书》2份以及收条11份，证明原告的厂房价值203.5万元。 5.南通市中级人民法院（以下简称南通中院）2017年06行赔终4号行政判决书，证明南通中院认为原告享有基于依信赖利益保护而提起诉讼的权利，也可以证明原告不属于重复起诉。 被告张芝山镇政府辩称，1.原告就案涉违法建筑被拆除曾向如皋市人民法院提起行政行政赔偿诉讼，如皋市人民法院作出（2016）苏0682行初261号行政赔偿判决书，判决被告张芝山镇政府赔偿原告69200元，驳回原告其他诉讼请求，原告上诉至南通市中级人民法院，二审判决驳回上诉。该案中，原告诉请的诉讼请求与本案相同，主要理由也是本案诉请的理由，故本案构成重复起诉，应当驳回原告的起诉。2.原告的起诉超过了起诉期限。2012年10月29日，南通市国土资源局即对案涉违法建筑作出过行政处罚决定，如原告认为其权益受到侵害，其起诉期限应从2012年10月29日开始计算，早已超过起诉期限，退一步讲，即便从违法建筑被拆除之日开始计算也已经超过了起诉期限，应当裁定驳回原告起诉。3.原、被告之间不存在招商引资合同关系，原告诉称其建设行为系被告招商所致没有事实依据。4.原告所诉建设行为基于对答辩人的合理信赖而实施没有任何根据。原告在国土资源局对其处罚后仍然进行违法建设，造成损失系由其自身违法行为所致，责任应当自负。5.原告起诉要求赔偿不符合国家赔偿法的规定，也不属于国家赔偿的范围。综上，请求驳回原告的诉请。 被告张芝山镇政府于2018年8月11日向本院提供以下证据、依据： 1.南通中院（2017）苏06行赔终4号行政赔偿判决书，证明原告在该案中起诉的当事人、诉讼请求、赔偿数额及组成、事实和理由以及证据与本案一致，故原告构成重复起诉。 2.通土资罚（锡）[2012]021601号《国土资源行政处罚决定书》，证明国土部门于2012年对原告的违法建设行为进行过处罚，原告明知其建设行为是违法的，如果原告认为被告侵害了他的利益，应从国土局作出行政处罚时开始计算起诉期限，故原告提起本案之诉已经超过起诉期限。 3.张芝山镇政府的调查询问笔录，证明在案涉违法建筑在进行建设时，村镇工作人员阻止过。 被告对原告提供的证据1认为该协议是原告与塘坊村村委会签订的，与原告无关；对证据2的真实性不予确认，认为即便证据证实，但证明时间为2009年，系案涉违法建设行为之前出具的材料，与本案无关联性，且该证明仅用于原告进行工商登记；对证据3的真实性无异议，认为国土局已经作出行政处罚，原告明知其建设行为违法，故原告在本案中不存在信赖保护利益；对证据4的真实性有异议，与原告在如皋市人民法院诉讼中提供的证据记载的竣工日期等均不一致；对证据5的真实性无异议，但认为南通中院仅认为原告可以基于其他请求权基础而提起诉讼，但并非确认原告具有权利。 原告对被告提供的证据1的真实性无异议，但认为南通中院的判决书已经明确了原告具备基于信赖利益而另行提起诉讼的权利；对证据2的真实性无异议，但认为国土部门客观上并未对原告的建筑物进行处理；对证据3认可签字系由原告的法定代表人所签。 本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。被告提供的证据不能达到其证明目的，是否属于受案范围及有无超过起诉期限涉及争议焦点问题，待后文一并表述。对原告提供的证据的真实性予以认定，至于赔偿请求能否成立等问题涉及争议焦点，待后文一并表述。 经审理查明，2010年12月26日，XX公司（乙方）与塘坊村村委会（甲方）签订用地协议书，约定“一、甲方在张芝山塘坊村工业用地范围内，向乙方提供土地约9.63亩，建办项目家纺，具体地址及面积按实际规划与测量为准。二、该宗土地目前由乙方向甲方租赁，租赁费每年每亩1400元，具体按镇政府规定的统一标准执行，届时由乙方按照有关规定支付土地款。每年的租赁费，乙方在6月30日前缴至甲方……”。后原告XX公司在塘坊村实施了建设、投资、生产经营。 2012年10月29日，南通市国土资源局作出通土资罚（锡）[2012]021601号行政处罚决定书，认为2010年10月始，杨忠未经批准，非法占用坐落于张芝山镇××、××组集体土地5779.61平方米陆续进行非农业建设，其中5.61平方米土地符合土地利用总体规划，5774平方米用地不符土地利用总体规划。决定责令杨忠退还非法占用的5779.61平方米土地，自收到该处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的5774平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；没收在非法占用的5.61平方米土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款86615.61元。后原告缴纳了上述罚款。 2015年4月9日，南通市通州区人民政府对锡通科技产业园下发土地例行督察自查问题图斑拆除复耕交办通知书，要求锡通科技产业园拆除复耕图斑47宗，须在2015年5月20日前以锡通科技产业园上报的落实拆除复耕时间节点拆除复耕到位等。案涉厂房在上述图斑范围内。 2015年4月15日，张芝山镇政府作出张政责拆决字[2015]014号责令限期拆除违法建筑决定书，认定杨忠于2010年10月在塘坊村地段违反规划管理，未按照规划审批程序批准，擅自建设违章厂房，南边一排38×63.8=2424.4㎡，在2010年10月份建；北边一排30×63.8=1914㎡，砖混钢结构共一层的行为，违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，责令杨忠于2015年4月18日前自行拆除上述违法建筑。同时告知杨忠若其逾期不拆除，张芝山镇政府将依法帮助拆除。2015年5月，张芝山镇政府组织人员对限期拆除违法建筑决定书记载的“北边一排”厂房进行拆除；同年9月，张芝山镇政府组织人员对限期拆除违法建筑决定书记载的“南边一排”厂房进行拆除。杨忠因不服张芝山镇政府作出的张政责拆决字[2015]014号责令限期拆除违法建筑决定书，向如东县人民法院提起行政诉讼。2016年3月31日，如东县人民法院作出（2015）东行初字第00247号行政判决书，判决撤销张芝山镇政府作出的张政责拆决字[2015]014号责令限期拆除违法建筑决定书，该判决书已经生效。（2015）东行初字第00247号《行政判决书》确认案涉被拆除的建筑物位于通州区××、村庄规划区内，未办理相关审批手续。在该案审理过程中，如东县人民法院曾组织原、被告及原南通市国土资源局通州分局对案涉厂房被拆除现场进行勘验，根据现场勘验情况可以确认，案涉被拆除的两排厂房中，原南通市国土资源局作出通土资罚（锡）[2012]021601号行政处罚决定书时，南侧一排厂房在建设过程中，北边一排厂房尚未建设。南通市通州区土地例行督察工作领导小组办公室该案审理中向如东县人民法院出具情况说明，情况说明中陈述2015年南通市接受了第二轮国家土地例行督察，督察核查的对象为2014年年度土地遥感监测图斑。对核查发现的违法用地必须限期整改到位，拆除复耕是整改的主要途径之一。对违法用地图斑，通州区委、区政府根据南通市委、市政府整改工作部署，对照国家土地督察南京局整改验收标准和要求，依照国家相关法律法规及政策，对相关图斑采取行政措施交办各镇区、街道具体组织拆除复耕。在2015年土地例行督察迎查整改期间，通州区共拆除违法用地图斑282个，拆除建、构筑物40.7万平方米，实现复耕土地1110.1亩，南通市的各县、市、区也普遍采取了类似的拆除复耕工作。 2015年8月，XX公司向如东县人民法院提起行政诉讼，请求法院判决确认张芝山镇政府强制拆除XX公司厂房的行为违法，并责令张芝山镇政府赔偿XX公司财产损失233.2万元。2016年5月25日，如东县人民法院作出（2015）东行初字第00418号行政判决书，判决确认张芝山镇政府拆除XX公司位于南通市××、××组厂房的行为违法。双方不服上诉，后双方均撤回上诉。2016年12月8日，原告XX公司向如皋市人民法院起诉被告张芝山镇政府确认行政强制拆除行为违法并行政赔偿，原告主张损失233.2万元（其中厂房181.2万元、附房11.5万元、水泥地12万元、二层阁楼26.5万元、围墙2万元），如皋市人民法院于2017年5月31日作出了（2016）苏0682行初261号行政赔偿判决书，判决被告张芝山镇政府赔偿原告XX公司财产损失69200元（厂房损失酌情认定5万元、围墙损失19200元）。后原告XX公司提起上诉，南通中院于2017年10月19日作出了（2017）苏06行赔终4号行政赔偿判决书，判决驳回上诉，维持原判。生效文书认定XX公司的建设行为未经合法的用地审批及规划审批，建设行为明显违反法律规定，所建建筑物应当认定为违法建筑。张芝山镇政府在拆除建筑物过程中就拆卸下的尚有利用价值的建材未及时与XX公司进行清点交付造成部分材料灭失，应予赔偿。生效文书最终支持XX公司的损失包括围墙损失19200元与建材损失50000元。另，生效文书载明XX公司认为投资建设行为系因张芝山镇政府招商引资所致，应对其建设行为承担相应法律责任的请求，与基于违法强拆提出的赔偿请求，请求权基础不同，可另行主张。2018年7月24日，原告向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点为：一、原告起诉是否属于重复起诉；二、原告的起诉是否超过法定起诉期限；三、原告主张国家赔偿是否有事实根据和法律依据。 针对争议焦点一、二，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项规定，重复起诉的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。原告曾就被告违法拆除行为造成的损失向如皋法院提起行政诉讼，被如皋法院判决驳回诉讼请求。本案虽然原、被告相同，赔偿请求的损失明细基本一致，仅仅是在前诉的基础上又增加了水电损失的赔偿请求，但原告提起本案的诉讼系根据南通市中级人民法院作出的生效判决的指引而为，主张的理由与前诉并不完全一致，原告在本诉主张的损失范围主要是认为其基于被告招商引资而进行投资建设因被告强拆行为而造成的损失。原告基于被告招商引资进行投资建设所造成的损失系基于不同的请求权基础和不同的事实理由，故原告提起本案之诉并非重复起诉。关于起诉期限问题，原告系根据生效法律文书的指引主张基于信赖利益而提起的本案诉讼，并未超过起诉期限。至于原告的主张能否成立，系实体审查的范畴。 针对争议焦点三，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第三条、第四条则对行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权、财产权的行为，受害人有权要求赔偿的具体情形作出了规定。该法第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，原告主张行政赔偿，应提供初步证据证明其合法权益受到行政机关或行政机关工作人员的侵害。本案中，被告张芝山镇政府拆除原告XX公司两排厂房的行为已经生效法律文书确认违法，针对基于强制拆除厂房行为而导致的损失，亦已经生效文书处理完毕。现原告XX公司主张其在塘坊村租赁土地建造厂房并生产经营系基于被告张芝山镇政府的招商引资而为，原告XX公司基于对被告张芝山镇政府的信赖而投资建设，故被告应对原告除强拆行为导致的直接损失以外的其他损失予以赔偿。公法上信赖利益的成立，前提为行政机关作出了某个行政行为，相对人基于对该行政行为的信赖而实施了某种行为，在该行政行为无效或者被撤销后，对相对人造成的损失可以得到补偿。但本案中原告XX公司并无证据证明被告张芝山镇政府实施了招商引资的行为，XX公司与张芝山镇政府未签订任何招商引资的协议，原告与塘坊村村委会签订的《用地协议书》，也仅就土地租赁双方的权利义务作了约定，无任何涉及张芝山镇政府的合同条款，被告张芝山镇政府亦未承诺对该合同双方当事人承担义务或者对合同的履行予以保障协助，即原告XX公司无证据证明就其承租塘坊村土地进行投资建设、生产、经营之事宜，被告张芝山镇政府作出了足以使其产生信赖的行政行为。事实上，原告建设案涉被拆除厂房也未经行政审批手续，国土部门亦曾对原告的违法用地行为作出过行政处罚，在此情况下，原告在接受处罚时就理应认识到其建设行为不具合法性，但原告仍然实施了后续的建设行为，该建设行为并不因为国土部门未及时对违法建筑实施拆除等处理而具有合法性，原告认为此即足以令其产生合理的信赖显然缺乏法律依据。因此，原告XX公司主张基于对被告产生信赖而实施违法建设行为，并因此主张赔偿缺乏事实基础和法律依据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告南通XX纺织品有限公司的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。 审判长  齐海生 审判员  张 燕 审判员  管丽君 二〇一九年七月十二日 书记员  祁洋洋 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。