福建省龙岩市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽08行初99号 原告王清和，男，1952年3月10日出生，汉族，农民，住福建省永定县。 委托代理人林康新，龙岩市新罗区大众法律服务所法律工作者。 被告龙岩市永定区人民政府，住所地龙岩市永定区凤城街道九一西路2号，统一社会信用代码11350822004107008G。 法定代表人陈荣水，区长。 委托代理人吴龙福，男，1967年3月10日出生，汉族，永定区农业农村局工作人员，住龙岩市永定区。 委托代理人张承荣，福建永宏律师事务所律师。 原告王清和不服被告龙岩市永定区人民政府土地行政登记一案，原告王清和于2019年5月22日向本院提起行政诉讼，并坚持由本院进行管辖。本院于2019年5月28日立案受理后，于2019年5月30日向被告龙岩市永定区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。举证期限届满前，被告龙岩市永定区人民政府向本院申请延期举证，经本院准许，举证期限至2019年6月24日届满。本院于2019年7月9日依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告王清和及其委托代理人林康新，被告龙岩市新罗区人民政府的委托代理人吴龙福、张承荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2018年10月15日被告龙岩市永定区人民政府向原告王清和颁发了闽（2018）永定区农村土地承包经营权第100033号《农村土地承包经营权》。该《农村土地承包经营权》载明：发包方为坎市镇洽溪村三组，承包方为王清和，承包方式家庭承包，承包期限1999年1月1日至2028年12月31日止。承包地确权总面积2.74（亩），承包地块总数7（块），分别为：1、地块代码3508031012060300124，四至为东至河流、南至河流、西至河流、北至王亮和，面积0.82（亩）；2、地块代码3508031012060300123，四至为东至荒地、南至荒地、西至王丽明、北至荒地，面积0.40（亩）；3、地块代码3508031012060300160，四至为东至荒地、南至荒地、西至荒地、北至荒地，面积1.00（亩）；4、地块代码3508031012060300161，四至为东至房屋、南至王启梁、西至王启梁、北至水田，面积0.24（亩）；5、地块代码3508031012060300034，四至为东至王启梁、南至王流荣、西至王启文、北至王清和，面积0.11（亩）；6、地块代码3508031012060300047，四至为东至水田、南至荒地、西至王启梁、北至水田，面积0.13（亩）；7、地块代码3508031012060300054，四至为东至王启梁、南至王日和、西至王启梁、北至王清和，面积0.04（亩）。 被告龙岩市永定区人民政府在举证期限内向本院提供以下证据： 证据1，青岛太阳软件有限公司经开区农经权项目部出具的《关于坎市镇洽溪村3组王清和户农村土地承包经营权确权合同材料及权证情况说明》，证明被告颁发被诉承包经营权证有按程序进行，委托第三方测绘公司进行测绘、绘图等，因为原告有争议当时说要把资料拿回去核对，原告拿走了就一直没有交回来。原告起诉后，第三方公司一直都有向原告催要。 证据2，龙岩市永定区人民政府《关于注销王清和户闽[2018]第100033号〈农村土地承包经营权证〉的决定》及送达回证，证明：颁发承包经营权证须每户一个档案，否则不能通过上级部门的验收。因为原告的资料缺失，程序上没有签合同，没办法归档，没办法验收，该承包经营权证自动注销，将重新对原告户依法依规进行颁证。 被告向法庭提供的法律依据有： 权源依据：1、《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第二十三条；2、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款。 作出实体处理的法律依据：1、农业部关于印发《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》的通知（农办经[2012]19号）第一条的第（一）项、第二条；2、《福建省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》（闽政办[2014]113号）文件中第一条、第四条。 另，被告于2019年7月9日当庭提交证据3、《农村土地承包经营权调查信息二轮公示表》，证明：第二轮颁证公示的时候原告王清和进行了签字确认。 原告王清和诉称：1982年原告取得农地土名“凹下”面积1.73亩的承包经营权，之后将其中的一坵田（面积0.45亩）换给王炳和户方便就近种菜，王炳和户将其位于原告楼脚下土名“大路面”一块承包地（原来是生产队砖瓦厂房开垦荒地）给原告种菜，但双方承包经营权没变更过户，上交公粮仍按各自承包地上交；1998年底，第二轮土地承包时，他们利用手中职务之便，把王清和户承包的“凹下”1.73亩耕地变成1.29亩，把给王炳和户使用的这坵0.45亩地按0.28亩面积登记到王炳和户的承包经营证上；2018年第三轮土地确权时，坎市镇政府又把原告承包后换给王炳和户使用的“凹下”这坵0.45亩田面积扩大到0.5亩确权给卢秀兰（王炳和之妻）户。本人知悉后，就此事数次向被告反映情况，要求解决未果。无奈情况下，分别于2018年6月15日、2018年9月15日向永定区领导干部反映本人的问题，该区领导接访后，要求坎市镇政府作出处理。2019年3月20日，坎市镇政府作出不利于本人的处理答复意见书。为此，原告提起本案之诉，请求：撤销龙岩市永定区人民政府于2018年10月15日颁发的闽（2018）永定区农村土地承包经营权第100033号证并依法作出公正处理。 为证明其主张，原告王清和起诉时向本院提供以下证据： 证据1，闽（2018）永定区农村土地承包经营权第100033号《土地承包经营权证》及1999年第088217号的《土地承包经营权证》，证明被告2018年颁发给原告的《土地承包经营权证》上少了本案讼争地块“凹下”面积0.45亩的地块，且面积也不符。 证据2，永定区接访单两份（2018年6月15日和2018年9月15日）及坎市镇政府2019年3月20日作出的《善于你户与王炳和户（已故）耕地砍树纠纷答复意见书》一份，证明原告为了讼争地块多次要求区政府及镇政府等有关部门协调处理，但是坎市镇政府作出的处理决定明显对原告不利。 被告龙岩市永定区人民政府答辩称：1、原告提起本案行政诉讼未依法先通过行政复议的前置程序。2、原告在本案中要求撤销的土地经营权证，因相关证据缺失被告已经于2019年6月13日依法注销了，并及时将撤销决定送达给了原告。鉴于原告要求撤销的土地经营权证已经依法撤销，原告在本案的诉讼请求已妥善解决，诉讼目的已到达，原告应撤回本案的诉讼。3、答辩人把涉案地块经营权证确权发卢秀兰户，符合国家法律法规规定，且原告在本案中并未申请撤销卢秀兰户的经营权证，因此，答辩人向卢秀兰户颁发土地经营权证的行为与本案无关。综上所述，恳请人民法院驳回原告的诉讼请求。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1有异议，认为其没有拿走过任何材料；对被告证据2原告新证和1999年老证差了0.77亩，2018年被告即便撤销了新证，也要重新颁证，原告是集体经济组织成员，符合法律规定享有承包经营权。对于被告当庭提供的证据3真实性有异议，认为是伪造的，不是原告本人签的，没有经过原告确认，违反了相关规定。 被告对原告提供的证据1，认为真实性、关联性、合法性没有异议，原告2018年颁发的新证面积有减少，是因为老证系人工测量数据计算，新证是以航拍的精准数据计算，面积计算更为准确而已，是1999年承包地块的延续，并未改变。原告涉案地块没有登记进去，因为1999年案涉地块就没有登记在原告名下，所以新证不可能将该地块登记在原告名下。2018年颁发新证，按文件要求是要将原土地承包经营权证与承包合同及调查核实情况结合起来看，每一块地块都有唯一的代码。对原告证据2，真实性没有异议，但是不能证明原告的主张，反而可以证明：1、原告户与王炳和户于1982年就涉案地块进行互换对调的事实；2、1999年农村土地进行第二轮承包的时候，原告作为当时的村民小组长是全程参与的，涉案地块没有登记在其名下，而是登记在王炳和户名下，村里也备案发证了，其应是十分清楚的；3、原告和王炳和户互换来的“大路面”地块被水冲毁被煤渣填埋的时候，原告已领取560元补偿款；4、2019年3月20日经永定区坎市镇人民政府信访答复情况看，涉案地块应是确权给王炳和户。 对双方提供的证据，本院审查认为，被告当庭提供的证据3超出了法定的举证期间，原告亦不认可，本院依法不予采纳；对原、被告提供的其他证据来源合法，能够证明本案相关事实，本院依法作为定案的证据予以确认。 根据上述有效证据，本院查明事实如下：原告王清和系龙岩市永定区坎市镇洽溪村村民，1982年原告取得洽溪树土名为“凹下”（又名“下凹下”）1.73亩耕地的承包经营权。后为方便就近耕作，原告王清和户口头协商将其该地中的一坵田与本村王炳和户承包的土名“大路面”的地块互换耕种。之后双方按口头约定在互换承包地上持续耕作。1999年办理第二轮土地承包经营权证时，王炳和户根据实际耕作情况将从原告处换得的洽溪村“凹下”地块按面积0.28亩登记在其户承包经营权证项下，并延续耕作。对其换给原告耕作的“大路面”耕块未予登记落户；王清和户1999年《土地承包经营权证》（NO.088217）登记承包土地面积为水田3.51（亩），承包地块4块：1、地块名称下凹下，水田1.29亩，四至为上淦和、下启文、左山、右荣皆；2、地块名称在背，面积1.00亩；3、地块名称抚市甲，水田面积0.82亩，四至为上丙太、下河、左光清、右淦和；4、地块名称胭脂科，面积0.4亩。对于与王炳和互换使用的“大路面”的耕地亦未登记落户，但一直耕种使用。2018年10月15日，被告向原告颁发了被诉的闽（2018）永定区农村土地承包经营权第100033号《农村土地承包经营权》。期间原告认为其1982年承包的“凹下”耕地中与王炳和户互换使用的一坵田被错误登记在王炳和户且面积错误，先后多次到永定区政府等相关部门信访，2019年3月20日永定区坎市镇人民政府向原告王清和作出了《关于你户与王炳和户（已故）耕地确权纠纷答复意见书》，处理意见为：“在协商此土地纠纷时，我镇确权办多次向区确权办汇报相关情况，并协商处理办法。2018年6月14日，区确权办表示根据土地确权的相关政策规定，双方提供的证件以及相关部门提供的材料，凹下0.28亩的田只能确权给王炳和户。根据土地确权以第二轮延包地为基础的政策，洽溪村也于2018年6月与王炳和户签订土地确权合同。”原告认为坎市镇政府的答复意见损害了其合法权益，被告向其颁发的闽（2018）永定区农村土地承包经营权第100033号《农村土地承包经营权》错误，特提起本案诉讼。 另查明，原告提起本案之诉后，2019年6月13日龙岩市永定区人民政府作出《关于注销王清和户闽[2018]第100033号〈农村土地承包经营权证〉的决定》，以王清和户未重新签订新的《农村土地（耕地）承包合同》，且王清和本人已将区农业农村局委托地块权属调查颁证的作业单位青岛太阳软件有限公司保存的相关原始材料拿走为由，决定：注销王清和户闽[2018]第100033号《农村土地承包经营权证》。王清和户要颁发新的《农村土地承包经营权证》应按本次农村土地承包经营权确权登记颁证的程序予以重新确权登记颁证。为此，本院向原告释明后，原告表示不同意撤回起诉，坚持本案之诉。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”本案中，被告龙岩市永定区人民政府作为县级人民政府具有颁发案涉农村土地承包经营权的法定职权，原告对此亦无异议，本院依法予以确认。 《福建省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》（闽政办[2014]113号）第四大点规定：“……（二）底图制作。各县（市、区）要结合当地实际，充分利用第二次全国土地调查和现有航拍成果，以1∶1000或1∶2000比例尺航拍为主，以实地测量为补充，制作工作底图，并对工作底图进行地块勾绘。各地要在2014年下半年全面开展航拍工作，10月底前完成试点村工作底图制作，明年上半年完成所有建制村工作底图的制作。（三）清查核实。各地要根据二轮土地延包台账、承包合同、经营权证等相关原始档案资料，制作农户承包地登记基本信息表。组织熟悉情况的乡村干部和村民，以村、组为主体，根据勾绘的工作底图和农户承包地登记基本信息表，逐一对农户的土地承包关系、地块面积、空间位置进行清查核对后，由农户进行指界，并在图面上标绘承包地块，标注地块编码等信息，最后由农户确认核实并签字。（四）张榜公布。要以村组为单位及时将清查核实的情况向村民公布，经公示无异议后，方可开展确权登记。对权属存在争议的，依法通过当事人协商、乡村调解解决；仍不能达成一致的，可采取仲裁、诉讼等途径解决……”上述规范性文件具体规定了第三轮颁证的工作程序和应当具备的材料。本案中，被告龙岩市永定区人民政府在举证期限内未能提供其向原告颁发闽（2018）永定区农村土地承包经营权第100033号《农村土地承包经营权》前，已按上述规定要求履行了清查核实的法定程序及认定事实的证据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定应视为没有相应证据。被告龙岩市永定区人民政府主张，相关证据材料被原告拿走至今无法追回举证不能，原告对此予以否认；且被告作为行政机关具有妥善保管档案材料的职责，未妥善保管档案材料导致无法举证，应由其承担举证不能的不利后果。因此，本院对被告主张不予采信。 综上，被告作为县级人民政府应当依法颁发农村土地承包经营权证，但其在颁证过程中，未能严格依照登记颁证的法定程序进行调查核实，未有证据证明其颁证所认定的事实，属程序违法、事实不清，原告要求予以撤销符合法律规定，理应予以支持；但是，鉴于本案诉讼期间被告作出《关于注销王清和户闽[2018]第100033号〈农村土地承包经营权证〉的决定》自行注销了被诉行政行为，被诉行政行为已经不存在，不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应当判决确认违法。被告主张原告理应撤回起诉没有法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”的规定，应依法享有承包经营权。本案原告王清和系永定区坎市镇洽溪村村民，依照上述规定，原告要求被告在注销其颁发的承包经营权证后，依法予以重新确权登记颁证理由成立，本院依法予以支持。被告主张本案应复议前置与法不合，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告龙岩市永定区人民政府2018年10月15日向原告王清和颁发闽（2018）永定区农村土地承包经营权第100033号《农村土地承包经营权》行为违法； 二、被告龙岩市永定区人民政府应在本判决生效之日起六个月内依法对原告王清和户的土地承包经营权予以重新确权登记颁证。 一审案件受理费50元，由被告龙岩市永定区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  林 静 人民陪审员  官尔洋 人民陪审员  王香元 二〇一九年七月三十一日 法官助理李俊锋 书记员邱渟婷 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。