上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0115行初575号原告上海老港废弃物处置有限公司，住所地上海市浦东新区。法定代表人朱晓峰。委托代理人钱冬，北京观韬中茂(上海)律师事务所律师。被告上海市生态环境局，住所地上海市黄浦区。法定代表人寿子琪。委托代理人蔡颖慧，女。委托代理人周懿，男。被告上海市人民政府，住所地上海市黄浦区。法定代表人应勇。委托代理人宓怡青，女。委托代理人王婉婧，女。原告上海老港废弃物处置有限公司(以下简称老港废弃物处置公司)不服被告上海市生态环境局(以下简称市生态环境局)、上海市人民政府(以下简称市政府)行政处罚决定及行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月29日立案受理，并在法定期限内向两被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。原告老港废弃物处置公司的委托代理人钱冬，被告市生态环境局的委托代理人蔡颖慧、周懿，被告市政府的委托代理人宓怡青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市生态环境局(原上海市环境保护局，2018年11月机构变更为市生态环境局)于2018年5月25日作出第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》(以下简称被诉处罚决定)，2018年1月29日，上海市环境监察总队执法人员现场检查，并对排向三期四期界河的流动水采样。经上海市环境监测中心检测，氨氮35.6mg/L，总氮43.2mg/L，污染物排放浓度超过了《污水综合排放标准》(DB31/199-2009)中规定的氨氮15mg/L，总氮35mg/L的排放限值(上述事实有以下证据证明：现场检查笔录、现场检查照片、询问笔录、监测报告等)。原告的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称水污染防治法)第十条的规定，根据水污染防治法第八十三条第(二)项的规定，市生态环境局责令原告立即改正，罚款人民币65万元整。并告知了行政处罚的履行方式、期限以及拒绝履行的法律后果，同时告知了救济途径。原告不服，向市政府提起行政复议，市政府经过复议后于2018年5月3日作出沪府复字(2018)第799号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，维持了被诉处罚决定。原告老港废弃物处置公司诉称，首先，被告市生态环境局执法人员监测的流动水并非原告排放的水污染物。检查当日采样标本来自于雨水管道，当天晴天，雨水管道不应有流动水。经原告核实，该流动水是检查前几日在一、二、三期覆土区域的积雪消融后的流动水，不应认定为原告排放的水污染物，更不应以水污染物的指标超标认定原告超标排放水污染物。其次，被告市生态环境局认定超标的依据错误。被告市生态环境局依据《污水综合排放标准》(以下简称“排放标准”)认为原告污染物排放浓度超标，但该标准1.4条规定，“生活垃圾填埋场执行GB1689《生活垃圾填埋场污染控制标准》(以下简称“控制标准”)”。再者，被告市生态环境局未考虑其他客观因素对监测结果的影响。流动水样系暴露在外部雨水阴沟里的水样，不排除风炮喷洒的除臭液进入封场区域影响雪水，同时，紧邻马路，道路不定期清洗也有可能带入污染物。检测结果可能存在误差，市生态环境局仅凭一次检测结果就作出处罚，未考虑其他因素，存在严重不足。被诉处罚决定事实认定和适用依据均错误，依法应予撤销。市政府在未深入调查的情况下，简单维持被诉处罚决定，亦有失公允。故诉至法院，请求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定。原告当庭未出示证据。被告市生态环境局和市政府共同辩称，2018年1月29日，上海市环境监察总队执法人员对原告进行现场检查时发现，该公司负责运维的一二三期填埋场区域内蓝天路和谐路路口有根直径约1米的雨水管道正在向三期四期界河排放废水，执法人员对雨水口流动水采样，并委托监测中心进行检测。监测报告显示，水样中氨氮和总氮浓度超过了“排放标准”规定的排放限值。市生态环境局根据水污染防治法第十条设定的“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”的规定，依据相关罚则和裁量基准，对原告作出被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，执法程序合法，裁量得当。原告所述诉讼理由不能成立，天然雪水不会造成污染，流动水样采自原告负责运维的填埋场区域，原告负有主体责任，氨氮超标也符合垃圾填埋场的特点。“控制标准”明确规定，只适用于法律允许的污染物排放行为。故原告的违法行为适用“排放标准”并无不当。原告列举的可能出现超标的原因，均是原告自身生产经营造成的，理应承担相应责任。市政府收到原告的复议申请后，依法进行了审理，并在法定期限内作出了被诉复议决定。被诉处罚决定和被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。故请求法院驳回原告诉请。被告市生态环境局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.现场检查笔录及现场照片，证明2018年1月29日，环保监察执法人员至原告处现场检查，原告公司和谐路蓝天路路口有根直径约1米的管道有水排向三期四期界河，最终排向东海，当日天晴，管道水量较大，执法人员遂现场对管道流动水进行采样；2.监测报告、询问笔录，证明被告市生态环境局对原告的违法行为进行调查，原告雨水管道流动水样经检测，氨氮35.6mg/L和总氮43.2mg/L超过了“排放标准”表2规定的二级排放限值。原告工作人员表示，可能是风炮喷洒的除臭液进入封场区域影响雪水，冲洗马路可能带入污染物质，同时表示封场区域未建设雨水收集处理设施；3.立案报告表，证明被告市生态环境局对原告的环境违法行为予以立案；4.行政处罚听证告知书及文书送达回证，证明被告市生态环境局在作出行政处罚前，依法履行处罚事先告知程序，并告知原告有申请听证的权利；5.听证回执、情况说明、行政处罚听证通知书及文书送达回证、听证笔录，证明被告市生态环境局应当事人要求，依法按期组织听证会，原告参与听证并提出意见，希望环保部门能够考虑客观因素，对原告免予处罚；6.听证报批表，证明被告市生态环境局在听证会后，作出被诉处罚决定前，再次对本案进行集体审议，决定维持原拟作处罚；7.责令改正决定书，证明被告市生态环境局责令原告改正违法行为；8.被诉处罚决定及文书送达回证，证明被告市生态环境局在法定期限内作出被诉处罚决定并送达；9.水污染防治法第八十三条第(二)项、《环境行政处罚办法》第十五条第一款、《上海市环境保护局关于委托市环境监察总队对环保违法行为实施行政处罚的规定》，作为职权依据；《中华人民共和国行政处罚法》第五章第二节、第三节，作为程序依据；水污染防治法第十条、第八十三条第(二)项、“排放标准”、《关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函》(环办政法函[2017]1624号)、行政处罚裁量基准规定和行政处罚自由裁量表，作为法律适用依据。被告市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书、申请材料及邮寄凭证，证明被告市政府于2018年7月24日收到原告的复议申请；2.行政复议答复通知书，证明被告市政府于2018年7月27日向市生态环境局发送了行政复议申请材料；3.行政复议答复书，证明市生态环境局于2018年8月8日依法作出了行政复议答复；4.行政复议中止通知书及邮寄凭证，证明市政府于2018年8月22日中止案件审理并告知各方当事人；5.行政复议恢复审理通知书及邮寄凭证，证明市政府于2019年4月29日恢复案件审理并告知各方当事人；6.被诉复议决定及邮寄凭证，证明市政府于2019年5月3日作出被诉复议决定并送达;7.《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)第十二条第一款，作为职权依据；行政复议法第二十三条第一款，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款、第二款，作为程序依据；行政复议法第二十八条第一款第(一)项，作为法律适用依据。经庭审质证，针对被告市生态环境局及被告市政府提供的证据及依据，原告提出以下意见：对被告市生态环境局的事实证据真实性、合法性无异议，对证明内容有异议，认为执法人员采样检测的废水不是原告故意排放，被告市生态环境局适用“排放标准”认定原告排放污水超标，适用依据错误，废水超标不是因为原告的生产活动，是由于其他客观因素造成，被告市生态环境局在作出处罚决定时未予考虑客观因素；被告市政府没有对事实进行深入调查，简单维持被诉处罚决定，不认可复议结论，对复议程序无异议；对其余证据、依据均无异议。两被告对彼此的证据及依据均无异议。本院对上述证据认证如下：两被告提供的法律依据系现行有效的法律、法规，可以适用本案；两被告提供的证据具有真实性，来源合法，证据互相印证可以证明被诉处罚决定及被诉复议决定的合法性，本院依法确定为本案的定案证据。经审理查明，2018年1月29日，上海市环境监察总队执法人员至原告处现场检查发现，原告公司和谐路蓝天路路口有根直径约1米的雨水管道有水排向三期四期界河，最终排向东海，水量较大，当日天晴，执法人员遂现场采集流动水样，交由上海市环境监测中心进行检测。上海市环境监测中心于2018年2月8日出具监测报告显示，上述流动水样里氨氮35.6mg/L,总氮43.2mg/L。上述流动水样污染物排放浓度超过了“排放标准”(DB31/199-2009)表2中规定的氨氮15mg/L，总氮35mg/L的二级排放限值。执法人员随即就原告排放污染物超标涉嫌行政违法，开展调查询问，原告工作人员表示，水污染物超标可能由于风炮除臭液进入封场区域影响雪水，不定期冲洗马路带入污染物质两个原因造成。并确认三期四期界河通过永久性排放通道与东海直接联通，封场区域未建设雨水收集处理设施，暂时没有整改措施，会向相关单位反映。同年2月22日，被告市生态环境局对原告的涉嫌违法行为予以立案。同年4月8日，被告市生态环境局向原告作出行政处罚听证告知，告知原告拟作行政处罚的内容，告知原告陈述申辩权，并可以要求听证。同日，被告市生态环境局责令原告立即改正违法行为。原告收到听证告知书后，提出听证。5月9日，被告市生态环境局召开听证会，原告到会陈述意见，并希望免予处罚。5月21日，被告市生态环境局对原告的申辩意见未予采纳，经报批，决定维持拟对原告作出的处罚决定。5月25日，被告市生态环境局作出被诉处罚决定并于5月30日送达原告。原告不服，向被告市政府提出行政复议申请。市政府于7月24日收到后予以受理，7月27日向市生态环境局发出行政复议答复通知书，市生态环境局于8月8日向市政府提交行政复议答复书及相关证据材料。8月22日，市政府中止本案行政复议，于2019年4月29日恢复审理。2019年5月3日，市政府作出被诉复议决定，维持了被诉处罚决定并送达各方。原告仍不服，遂涉诉。本院认为，根据水污染防治法第八十三条第(二)项、《环境行政处罚办法》第十五条第一款、《上海市环境保护局关于委托市环境监察总队对环保违法行为实施行政处罚的规定》的规定，上海市环境监察总队依法可以对环境违法行为进行调查处理，被告市生态环境局具有作出被诉处罚决定的法定职权。根据行政复议法第十二条第一款之规定，被告市政府具有作出被诉复议决定的法定职权。根据法律相关规定，排污单位排放的污水应当从污水排放口排出，禁止通过暗管、渗井、渗坑或者雨水排放口等方式排放污水。水污染防治法第十条规定，排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。该法第八十三条第(二)项规定，超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。本案中，被告市生态环境局执法人员现场采集原告雨水管道的流动水样，经样本检测，发现氨氮和总氮数值超过了上海市的水污染物排放标准。根据原环保部复函，即时采样可以作为处罚依据，被告市生态环境局据此认定原告违反了水污染防治法第十条的规定，进而适用该法第八十三条第(二)项的规定，综合原告违法情形适用了相应的处罚裁量基准，作出被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，裁量适当。被告市生态环境局现场检查后，进行了样本检测、调查询问，并对原告涉嫌行政违法行为予以立案，在告知陈述申辩权、举行听证等程序后，在法定期限内作出被诉处罚决定，执法程序合法。被告市政府收到原告的复议申请后依法受理，经审查认定被诉处罚决定合法，在中止事由消除后恢复审理，在法定期限内作出被诉复议决定并依法送达。被诉复议决定并无违法情形。原告主张，流动水样可能由于风炮除臭液进入封场区域影响雪水和冲洗马路可能带入污染物质两种原因造成，并非原告故意排放水污染物，不应对其处罚。本院认为，原告雨水管道排放的流动水污染物超过地方污染物排放标准，显然已经违反了水污染防治法第十条的规定，被告据此认定违法事实，进而适用相关罚则条款进行处罚，并无不当。原告作为责任主体，关于水污染物超标原因的辩解，不能成为原告免责的依据。故对原告该主张，本院不予采纳。原告还主张，被告适用“排放标准”认定原告超标排放水污染物属于适用依据错误，应当适用“控制标准”。对此，本院认为，“排放标准”明确其适用于本行政区域内除1.2-1.4规定范围以外的现有排污单位的水污染防治，该标准第1.4条虽然明确生活垃圾填埋场应当适用“控制标准”，但“控制标准”也明确其仅适用于法律允许的污染物排放行为。本案中，原告通过雨水管道排放污水，法律严格禁止该行为，显然不属于“控制标准”的适用范围。在生活垃圾填埋场控制标准不适用的事项范围，涉及到对污水排放有无超标进行评判，被告市生态环境局适用作为本市行政区域内的污水综合排放的地方性标准作为依据，并无不当。故对原告该主张，本院亦不予采纳。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告上海老港废弃物处置有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元(原告已预缴)，由原告上海老港废弃物处置有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  郭寒娟人民陪审员  孙国真人民陪审员  林志华二〇一九年七月二十九日书 记 员  汪雯绮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。