辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽02行初67号原告大连中政房地产开发有限公司，住所地大连市中山区中青街3号。法定代表人周树贵，经理。委托代理人席丹，辽宁青松律师事务所律师。原告大连葆宸实业发展有限公司，住所地大连市中山区兴隆西巷28号-1层。法定代表人周树贵，经理。委托代理人席丹，辽宁青松律师事务所律师。被告大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。法定代表人谭成旭，市长。委托代理人汪新华，大连市土地储备中心工作人员。委托代理人尹波，辽宁罗力彦律师事务所律师。被告大连市土地储备中心，住所地大连市西岗区新开路124号。法定代表人汤凯，主任。委托代理人赵媛，该单位工作人员。委托代理人尹波，辽宁罗力彦律师事务所律师。原告大连中政房地产开发有限公司（以下简称“中政公司”）、原告大连葆宸实业发展有限公司（以下简称“葆宸公司”）因与被告大连市人民政府（以下简称“市政府”）、被告大连市土地储备中心（以下简称“市土储中心”）国有土地使用权收储补偿协议一案，于2019年2月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，分别于2019年3月1日向被告市政府、于2019年3月5日向被告市土储中心送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原告中政公司、原告葆宸公司诉称，请求：一、撤销被告市土储中心与二原告订立的不公平、不合理的《国有土地使用权收储补偿协议书》；二、判决被告在原告收到的补偿额4789.27万元的基础上增加补偿额8045.44万元。主要理由是：一、案涉宗地是被告市政府历史遗留和原告中政公司历史形成的搬迁改造项目。该项目经过原告中政公司十余年的搬迁，于2012年末具备开发改造条件。二、案涉宗地收储补偿严重违反《大连市土地储备实施办法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，应予撤销。2013年1月，被告市政府委托被告市土储中心将案涉宗地纳入市政府收储改造，二被告的相关领导口头承诺原告中政公司继续开发改造该项目，原告中政公司及为搬迁改造项目而成立的原告葆宸公司才同意收储改造。2013年11月6日，被告市土储中心在已同意原告中政公司就地回迁的情况下，强制要求该公司放弃就地回迁，并于2015年11月26日胁迫、诱导二原告签订了不公平、不合理的《国有土地使用权收储补偿协议书》。该补偿协议所依据的《大连市土地储备办法》已于2011年被废止，且该补偿协议严重违反大连市土地收储补偿程序和标准，相应的评估额和审计额未经二原告同意和大连市土地储备委员会批准，严重损害二原告的合法权益。此外，该补偿协议违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，未对案涉土地上的房屋进行补偿，其补偿标准也低于周边的市场价格。三、案涉宗地招商出让给二原告造成巨大的产权损失和经济损失。四、被告市政府委托被告市土储中心签订的案涉《国有土地使用权收储补偿协议书》违反《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国民法总则》、《中华人民共和国合同法》等法律、法规和规章的规定。被告市政府辩称，一、二原告的诉请与该政府之间没有事实和法律关系。根据《土地储备管理办法》的规定，被告市土储中心属于独立的事业单位，其可以独立承担法律责任。二、案涉国有土地使用权收储补偿协议由被告市土储中心与二原告签订，该政府不是本案适格被告。三、案涉收储补偿协议签订于2015年11月26日，二原告的诉讼请求已超过法定起诉期限。四、二原告的两项诉讼请求事项相互矛盾。五、案涉收储补偿协议不属于行政协议，是民事合同，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，请求驳回二原告的起诉。被告市土储中心辩称，一、该中心属于事业单位法人，不是本案适格主体，且案涉宗地不涉及公共利益，不存在国有土地上房屋征收的行政行为。二、案涉收储补偿协议的债务已经按照约定全部履行完毕，且二原告主张“撤销”《国有土地使用权收储补偿协议书》的权利已因超过法定期限、“以自己的行为表明放弃撤销权”而灭失。三、案涉宗地收购程序符合相关规定，案涉收储补偿协议的签订、履行过程不存在适用法律错误及欺诈、胁迫行为，不存在显失公平的内容，二原告的诉请没有事实和法律依据。四、二原告积极履行合同，并督促该中心早日履行合同的行为可以证明案涉收储补偿协议系当事人的真实意思表示，其主张撤销《国有土地使用权收储补偿协议书》的约定并主张增加补偿额的诉请，有违诚信原则，且没有事实和法律依据。五、案涉收储补偿协议不是因行政征收或者征用而签订，案涉宗地用于开发商业和住宅，与社会公共利益无关，不属于行政协议，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，请求驳回二原告的起诉。经审理查明，2010年4月9日，市政府作出《关于收购储备国有建设用地使用权的批复》（大政地城储字[2010]011号），同意市土储中心将位于大连市××山区××街南侧11000平方米国有建设用地使用权作为储备用地。2014年12月23日，大连市土地储备委员会作出“大连市土地储备委员会2014年第七次会议会议纪要”，载明：在2014年第七次土地储备委员会召开的会议上，审议了包括中山区油脂化学厂及周边改造项目在内的收储方案，听取了土储中心关于办理储备用地土地证手续事宜的汇报等，议定事项纪要如下：一、关于项目收储方案…7.中山区油脂化学厂及周边改造项目该项目位于中山区中南路××号，收储面积约1.11公顷，规划用地面积约1.1万平方米，用地性质为住宅及配套公建、办公，容积率2.2，拟建建筑面积约2.46万平方米。经土储中心委托评估和审计，该项目收储费用约5079万元（评估值约1825万元，审计值约3254万元），评估部分按《指导意见》测算的最高指导价为2526万元，即最高收储总额为5780万元，后经谈判，企业同意上述补偿额，土储中心办公会和市资金审核组会议审议拟定该项目收储成本为5780万元，按此核算，占地成本约为5207元/平，楼面成本约2350元/平方米，预计收益率超过50%。会议议定：同意以上收储方案，该项目收储成本为5780万元。…2015年11月6日，市政府作出《关于收购储备国有建设用地使用权的补充批复》（大政地城储字[2015]039号），将大政地城储字[2010]011号批复中的储备用地面积调整为10900平方米。2015年11月26日，市土储中心（甲方）、大连油脂化学厂工业公司（乙方）、中政公司（丙方）、葆宸公司（丁方）签订《国有土地使用权收储补偿协议书》，约定：根据《大连市土地储备办法》，大连市年度土地储备计划，2014年市土地储备中心第七次办公会议、2014年资金审核组第七次（总第112期）会议、大连市土地储备委员会2014年第七次（总第30期）会议纪要事项，甲方依据《储备用地规划批复》（规储字2015-35号），《关于收购储备国有建设用地使用权的批复》（大政地城储字[2010]011号）、《关于收购储备国有建设用地使用权的补充批复》（大政地城储字[2015]039号），就位于大连市××山区××街南大连油脂化学厂地块改造项目实施收储，经甲、乙、丙、丁四方协商订立收储补偿协议如下：一、收回土地的面积及权属本次收储的国有土地使用权面积为9990平方米[中国用（91）字第00663号，划拨工业用地，土地使用者为大连油脂化学厂工业公司]。该宗地四至范围详见《国有土地使用证》宗地图。二、收储补偿额及付款约定1.收储补偿额该宗地的收储补偿总额为肆仟柒佰捌拾玖万贰仟陆佰捌拾柒元整（4789.2687万元）。上述收储补偿费包含但不限于土地使用权、房屋所有权、收回地上建筑物、构筑物、设备和其他附着物所有权等综合补偿及净地所需全部费用（扣除残值16.115万元）。除上述收储补偿费外，甲方不再向乙方、丙方、丁方支付其他任何费用。2.付款约定乙方、丙方、丁方按照本协议约定的交付条件向甲方交付收储宗地并办结房屋所有权和土地使用权注销登记手续，宗地出让后，甲方向乙方、丙方、丁方支付收储补偿费用肆仟柒佰捌拾玖万贰仟陆佰捌拾柒元整（4789.2687万元）。如遇特殊情况，由双方另行协商。三、协议标的物（含土地及房屋）原登记权属注销乙方、丙方、丁方应在协议签订后向甲方交付土地及地上物的档案资料，并保证所提供资料齐全、真实、合法。甲方协助乙方、丙方、丁方办理宗地内土地使用权及房屋所有权注销登记手续，办结后乙方、丙方、丁方向甲方提交权属登记部门出具的注销登记通知单。…四、宗地移交（一）移交时间乙方、丙方、丁方须于2015年12月31日前将宗地以净地条件交付甲方（四方另行约定交付时间的及甲方要求保留的建筑物除外）。（二）移交标准1.本协议的净地条件为：（1）地上建筑物、构筑物、设备、物品及地下库存、设施、埋设物（建筑物、构筑物基础除外）均已腾退、拆除清理；…六、协议变更本协议签订后，任何一方不得擅自变更；如确需变更，由甲、乙、丙、丁四方另行协商并签订书面协议作为本协议的补充协议。…另查明，2004年4月25日，大连市机构编制委员会印发《关于组建大连市土地储备交易中心的通知》（大编发【2004】30号），决定：将大连市房地产开发管理办公室改建为大连市土地储备交易中心，为市政府直属事业单位，为经营性土地运作机构，不具有行政管理职能，涉及土地的行政管理职能及需办理法定手续，由市规划和国土资源局承担。主要职责包括国有土地使用权出让的招标、拍卖挂牌交易，受政府委托和其他单位委托，组织土地转让和租赁的挂牌交易等14项职能。2007年5月8日，大连市机构编制委员会印发《关于调整市土地储备交易中心机构编制的通知》（大编发【2007】31号），决定：大连市土地储备交易中心更名为大连市土地储备中心，将市土地储备交易中心承担的“负责国有土地使用权出让的招标、拍卖、挂牌交易”职能划归市国土资源和房屋局。2018年10月26日，中共大连市委办公厅印发《大连市自然资源事务服务中心（大连市土地储备中心）主要职责、内设机构和人员编制规定》的通知，决定：设立大连市自然资源事务服务中心，加挂大连市土地储备中心牌子，作为大连市自然资源部门所属事业单位。2019年1月21日，新组建的大连市自然资源局正式成立。认定上述事实的证据有原告中政公司、原告葆宸公司提交的《关于收购储备国有建设用地使用权的批复》（大政地城储字[2010]011号）、《关于收购储备国有建设用地使用权的补充批复》（大政地城储字[2015]039号）、大连市土地储备委员会2014年第七次会议会议纪要和《国有土地使用权收储补偿协议书》，在卷为凭，足以认定。本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；…”本案争议的焦点之一在于案涉《国有土地使用权收储补偿协议书》是否属于前述规定的土地房屋征收补偿协议等行政协议。国务院2001年4月30日发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》规定，“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。”案涉《国有土地使用权收储补偿协议书》签订时适用的原国土资源部、财政部、中国人民银行2007年11月19日联合发布的《土地储备管理办法》第十条规定，“下列土地可以纳入土地储备范围：（一）依法收回的国有土地；（二）收购的土地；（三）行使优先购买权取得的土地；（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；（五）其他依法取得的土地。”第十三条规定，“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”原国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会2018年1月3日联合发布的《土地储备管理办法》规定，“土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。”“下列土地可以纳入储备范围：1.依法收回的国有土地；2.收购的土地；3.行使优先购买权取得的土地；4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；5.其他依法取得的土地。入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利（包括用益物权和担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。”“收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认。”根据上述规定可知，市、县人民政府有权收购土地，收购过程中，由土地储备机构与国有土地使用权人签订土地使用权收购合同。对于该土地使用权收购合同，本院认为，其不符合行政协议的内涵要求，属于民事合同。这是因为：第一，依法取得国有土地使用权的主体，依法可以转让其土地使用权，其转让行为没有行政管理职权发挥作用。第二，各级人民政府不仅是行政机关，同时也是国有土地所有权人的代表。它不仅可以行使土地管理行政职权，也可以作为土地所有权和使用权的民事主体进行民事交易活动。第三，受作为国有土地所有权人的代表身份的政府的指令，土地储备机构与国有土地使用权人通过协议方式受让国有土地使用权，并没有行政管理职权的因素，完全属于平等主体之间的土地使用权转让行为。从性质上看，该土地使用权收购合同属于国有土地使用权转让协议。本案中，根据现已查明的事实可知，案涉《国有土地使用权收储补偿协议书》并非是基于政府的征收行为而签订，不同于土地房屋征收中的征收补偿协议，其属于前述规定的由土地储备机构与土地使用权人签订的土地使用权收购合同的范畴，不属于行政协议，因此，二原告基于该协议提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。…行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”作为辽宁省地方性法规的《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条第二款规定，“市、县(含县级市，下同)土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”案涉《国有土地使用权收储补偿协议书》签订时适用的原国土资源部、财政部、中国人民银行2007年11月19日联合发布的《土地储备管理办法》第二条规定，“本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。”原国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会2018年1月3日联合发布的《土地储备管理办法》对此并未做实质性修订。据此，市、县辖区内的土地储备工作是由市、县人民政府国土资源管理部门及土地储备机构负责。本案中，退一步讲，即便案涉《国有土地使用权收储补偿协议书》属于行政协议，依照前述规定，因被告市政府不具有对其辖区内的土地储备工作直接承担法律责任的行政职责，不是本案适格被告，故本案亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定的“对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”这一应由本院管辖的情形。综上，二原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告大连中政房地产开发有限公司、原告大连葆宸实业发展有限公司的起诉。原告大连中政房地产开发有限公司、原告大连葆宸实业发展有限公司已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  李雪霜审判员  李 健审判员  徐建海二〇一九年七月十七日书记员  姜雪婷附本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。