浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终163号上诉人（原审原告）戴瑞通，男，1937年12月20日出生，汉族，住浙江省永嘉县。委托代理人戴晓东，系戴瑞通之子，1963年7月2日出生，汉族，住浙江省永嘉县。被上诉人（原审被告）永嘉县岩坦镇人民政府，住所地浙江省永嘉县岩坦镇坦一村镇前路政府大院内。法定代表人张德周，镇长。出庭负责人金雷波，常务副镇长。委托代理人陈光谦，浙江永学律师事务所律师。被上诉人（原审被告）永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县上塘中心城区县前路。法定代表人林万乐，县长。委托代理人徐建宁，永嘉县人民政府工作人员。被上诉人（原审第三人）戴家禄，男，1947年12月3日出生，汉族，住浙江省永嘉县。上诉人戴瑞通因诉被上诉人永嘉县岩坦镇人民政府（以下简称岩坦镇政府）、永嘉县人民政府（以下简称永嘉县政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服浙江省永嘉县人民法院（2018）浙0324行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年2月21日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原判认定：1982年3月10日，戴瑞通经审批取得岩坦镇岩坦村0.182亩（约121平方米）用于建造三间房屋及伙房的土地使用权，四至为：东至戴岩雷房，西至大路，北至小巷，南至大路。后戴瑞通建造了三间房屋。1993年2月3日，戴家禄经岩坦镇政府审批取得岩坦镇岩坦村（位于戴瑞通1982年3月10日的审批手续附图中）18.4平方米土地使用权，四至为：东至戴瑞通房屋，西至郑英忠小屋，北至小巷，南至纸厂塘。1995年6月20日，戴瑞通领取上述三间房屋的土地使用权证，面积为112.8平方米，四至为：东至戴岩雷房，西至杂地，北至小巷，南至道坦。2009年，戴家禄在审批的土地上建造小屋。戴瑞通经查询知道被诉具体行政行为内容后于2009年9月7日向永嘉县政府申请行政复议，要求撤销该土地行政审批行为。后经永嘉县政府释明，戴瑞通于2009年10月22日撤回复议申请，并于2009年10月28日向永嘉县政府申请对争议土地权属进行裁决。2009年11月2日，永嘉县政府转交岩坦镇政府对诉争土地权属进行裁决。2010年1月26日，岩坦镇政府作出（2010）永岩坦镇字1号裁决。戴瑞通不服，向永嘉县政府申请行政复议。2010年6月6日，永嘉县政府作出永政复〔2010〕5号复议决定，以程序违法为由撤销了（2010）永岩坦镇字1号裁决。后岩坦镇政府一直未重新作出行政裁决。戴瑞通于2012年5月30日向永嘉县人民法院提起土地行政批准的行政诉讼。永嘉县人民法院于2012年11月16日作出（2012）温永行初字第20号行政判决，“撤销岩坦镇政府于1993年2月3日对戴家禄作出土地批准的具体行政行为。”岩坦镇政府提出上诉后，本院于2013年1月31日作出（2012）浙温行终字第235号行政裁定，“一、撤销浙江省永嘉县人民法院（2012）温永行初字第20号行政判决；二、驳回戴瑞通的起诉。”经戴瑞通向浙江省高级人民法院提出再审申请，浙江省高级人民法院于2014年6月12日作出（2014）浙行再字第7号行政裁定，“一、撤销温州市中级人民法院于2013年1月31日作出的（2012）浙温行终字第235号行政裁定；二、指令温州市中级人民法院继续审理。”本院于2014年7月30日作出（2014）浙温行终字第206-1号行政裁定，“本案中止诉讼。”经戴家禄申请，岩坦镇政府重新向诉争土地所在村村民进行了调查，并委托永嘉县房地产测绘队就戴瑞通、原郑英忠及戴家禄房屋所占土地和道坦、空坦面积进行了实地测量，测量结果为：总占地面积267.15平方米，其中戴瑞通房屋占地面积130.5平方米、道坦59.49平方米，郑英忠房屋占地面积32.86平方米，戴家禄房屋占地面积19.90平方米，其他空坦24.39平方米。2018年5月18日，岩坦镇政府分别向戴瑞通和戴家禄双方送达调解通知书，因双方均无法达成一致意见，故未能达成调解协议。岩坦镇政府于2018年7月19日作出（2018）永坦镇土决字第1号土地权属争议处理决定。戴瑞通不服该土地权属争议处理决定于2018年9月17日向永嘉县政府提出行政复议申请。永嘉县政府于2018年10月31日作出永政复决〔2018〕39号行政复议决定，维持岩坦镇政府作出的（2018）永坦镇土决字第1号土地权属争议处理决定。戴瑞通仍不服，于2018年11月13日提起本案诉讼，要求撤销（2018）永坦镇土决字第1号土地权属争议处理决定及永政复决〔2018〕39号行政复议决定。原判认为：一、岩坦镇政府有无职权作出涉案行政决定的问题。据《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第八条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属争议，由乡（镇）人民政府负责处理，当事人也可以向县（市、区）人民政府提出申请，由受理申请的县（市、区）人民政府负责处理。”岩坦镇政府具有调查处理涉案土地权属争议的职能和职权，系调查处理本案所涉土地权属争议的有权机关。二、关于戴瑞通主张应根据《关于确定土地的所有权和使用权问题的若干规定》第五十六条的规定，以1982年用地审批附图面积确定讼争土地使用权的问题。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据；从实际出发，尊重历史，面对现实。讼争土地虽在戴瑞通1982年用地审批附图范围内，但该用地审批文字记载“同意戴瑞通在车站外石使用0.182亩土地用于建房三间加伙房”，即文字记载的审批核定面积仅约121平方米，戴瑞通实际建房三间，并于1995年办理该房土地使用权登记，登记面积合计112.8平方米。现该三间房屋经测绘实际占地面积为130.5平方米（不包括讼争土地），已超过文字记载的审批面积，房屋实地四至界线亦不包括讼争土地。此外，戴瑞通自1982年用地审批后一直没有将讼争土地作为建设用地使用，根据《关于确定土地的所有权和使用权问题的若干规定》第五十二条有关“空闲的宅基地不确定土地使用权”的规定，该讼争土地使用权不应确权给戴瑞通。岩坦镇政府在受理涉案裁决申请后，委托专业机构对讼争土地进行测绘，通过走访当地村民调查取证，从有利于生产和生活，尊重历史使用的原则，根据上述规定将该土地使用权裁决归戴家禄并作出被诉处理决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。故戴瑞通主张应按附图面积确定其土地使用权，缺乏事实和法律依据，原审法院不予采纳。三、关于戴瑞通主张本案裁决结果与生效裁判确认“讼争土地存在重复审批”内容矛盾的问题。原审法院认为，生效判决基于讼争土地在1982年用地审批附图范围内认可戴瑞通有权对1993年用地审批行为提起诉讼，系认为诉争土地权属存在争议，但不能据此认为生效裁判已对讼争土地归属作出评判。四、关于岩坦镇政府作出涉案处理决定的程序是否合法的问题。戴瑞通认为岩坦镇政府在重新调查过程中未通知其参与现场勘测以及对现场勘测内容有异议。对此原审法院认为，原审法院于2017年4月10日作出（2017）浙0324行初8号行政判决，该判决已经二审（2017）浙03行终286号判决予以维持，现该案已经生效，在（2017）浙0324行初8号案件审理过程中，岩坦镇政府提供与本案相同的现场勘查图作为证据，各方当事人（包括本案戴瑞通）对岩坦镇政府提供的现场勘测图均无异议，可见该图是符合客观的，后该案结合事实，对该证据予以采信。本案中，现戴瑞通提出对该证据内容有异议，但未提供相应证据证明其主张，原审法院不予采信。五、关于戴瑞通主张1993年用地审批行为构成违法的问题。原审法院认为，戴瑞通已对该审批行为提起行政诉讼，现尚在二审审理过程中，且本案系土地裁决案件，讼争土地的用地审批合法性不属于本案审查范围。综上，岩坦镇政府作出的（2018）永坦镇土决字第1号土地权属争议处理决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理决定结果合理有据，符合客观实际。永嘉县政府在依法受理戴瑞通的复议申请后，按照法定程序进行了审理，作出永政复决〔2018〕39号行政复议决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。故戴瑞通以上述理由主张被诉处理决定违法，均不能成立，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回戴瑞通的诉讼请求；本案受理费50元，由戴瑞通负担。上诉人戴瑞通上诉称：一、原判认定事实错误。1.讼争土地四至认定错误。戴家禄未经规划许可占用讼争土地建房，属违法建筑，已于2010年上半年被政府部门强制拆除，其违法建设占用的土地四至不能作为土地裁决的依据。岩坦镇政府认定该土地“东至戴瑞通屋，西至郑英忠小屋，北至小巷，南至纸厂塘”，但郑英忠小屋、纸厂塘客观上并不存在，岩坦镇政府的目的是为达到与1993年用地审批四至一致。2.1993年讼争土地审批行为无效。生效裁判已确认讼争土地存在重复审批，后一审批行为必然侵害前一审批行政相对人的合法权益，属于典型的“一物二卖”，依法应确认无效。3.上诉人的土地使用权面积应按用地审批附图确定。《关于确定土地的所有权和使用权问题的若干规定》第五十六条规定，土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。上诉人用地审批四至附图明显大于文字记载的批准面积，应以该附图作为确定上诉人土地使用权的最终依据。4.被诉处理决定以土地登记面积、测绘面积否定上诉人土地使用权面积，违反规定。《关于确定土地的所有权和使用权问题的若干规定》第二十九条规定，空地或未恢复使用的土地，由县政府收回土地使用权。上诉人1982年用地审批取得的土地面积在没有县政府作出收回决定的情形下，原用地附图内确定的面积合法有效。二、原审审判结果错误。1.合法性审查是人民法院审理行政案件的基本准则。原审判决明确本案对1993年用地审批行为的合法性不予审查，违反法律规定。2.永嘉县政府永政发〔2011〕55号《关于印发永嘉县农房改造建设规划管理技术审批规定（试行）的通知》第五条第三款规定，当地墙间距小于3.5米且相邻建筑开设门窗时，必须征求相邻房屋合法产权人的意见。上诉人与戴家禄房屋相邻，且西首开窗，岩坦镇政府未根据上述规定征求意见即决定讼争土地使用权归戴家禄享有，严重侵犯上诉人相邻权。3.《关于土地权属争议调查处理办法》第十八条，在调查处理土地权属争议过程中，国土资源主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到场。岩坦镇政府在作出被诉处理决定时，进行现场测绘未通知上诉人到场，程序违法。综上，请求撤销原判，改判撤销被诉处理决定及行政复议决定。被上诉人岩坦镇政府辩称：一、用地审批行为不属于本案审查范围。本案属于土地裁决纠纷，上诉人主张的用地审批行为是否构成违法，属于不同的行政行为，且用地审批行为的案件尚在二审法院审理过程中，原审法院对上诉人的主张不予审查，并无不当。二、上诉人未取得讼争土地使用权。根据上诉人1982年提交的建屋地基申请表，上诉人经批准在“车站外面糕饼厂”前建房三间加伙房，最终审批面积只占0.182亩（约121平方米），申请表附图四至只是对上诉人建房位置的表述。经现场测绘，上诉人实际建房占地130.51平方米，加上屋前道坦空地59.49平方米，合计占地面积达190平方米，已远远超出审批面积。1982年用地审批附图占地达267.15平方米，除上述实际占地外，剩余为西首77.15平方米的杂地，即戴家禄、郑英忠建造的小屋，不是上诉人审批的土地，故讼争土地既不在上诉人审批用地范围，也未有上诉人使用取得。三、上诉人主张以1982年审批附图确定土地使用权面积，缺乏法律依据。上诉人用地审批附图虽与审批内容载明的面积不符，但上诉人已实际建房并进行确权登记，说明其认可1982年用地审批面积121余平方米。《关于确定土地所有权和使用权问题的若干规定》第五十六条是有关实际使用面积与批准面积不符的规定，上诉人未实际使用讼争土地，其据此主张以附图四至作为确定土地使用权的依据，理由不能成立。综上，被诉处理决定及行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审裁判正确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人永嘉县政府辩称：岩坦镇政府具有调查处理涉案土地权属争议的职能和职权。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据；从实际出发，尊重历史，面对现实。讼争土地虽在上诉人1982年用地审批附图范围内，但该用地审批文字记载“同意戴瑞通在车站外石使用0.182亩土地用于建房三间加伙房”，即文字记载的审批核定面积仅约121平方米，上诉人实际建房三间，并于1995年办理该房土地使用权登记，登记面积合计112.8平方米。现该三间房屋经测绘实际占地面积为130.5平方米（不包括讼争土地），已超过文字记载的审批面积。此外，上诉人自1982年用地审批后一直没有将讼争土地作为建设用地使用，根据《关于确定土地的所有权和使用权问题的若干规定》第五十二条有关“空闲的宅基地不确定土地使用权”的规定，该讼争土地使用权不应确权给上诉人。岩坦镇政府在受理涉案裁决申请后，委托专业机构对讼争土地进行测绘，通过走访当地村民调查取证，结合戴家禄于2009年已实际使用讼争土地进行建房，从有利于生产和生活，尊重历史使用的原则，根据上述规定将该土地使用权裁决归戴家禄使用并作出被诉处理决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。永嘉县政府经复议予以维持，并无不当。原判判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人戴家禄辩称：同意被上诉人岩坦镇政府、永嘉县政府的答辩意见。请求驳回上诉，维持原判。各方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随卷移送本院。二审诉讼中，各方均未向本院提供新的证据。原审法院经审理查明的事实，有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：本案系上诉人主张戴家禄获批、建房的土地占用上诉人土地，双方发生一系列纠纷，进而戴家禄申请岩坦镇政府裁决后，上诉人不服被诉处理决定提起的诉讼。结合各方诉辩，本案争议的焦点在于：一、被诉处理决定确定的讼争土地使用权归属是否正确。其一，按照上诉人1982年的《社员〈生产队大队〉建屋地基申请表》，其申请的用地面积为120平方米，而行政机关审批意见栏明确审批旱地0.182亩（约120平方米），与上诉人申请用地的面积一致，符合其预期；且上诉人于1995年领取土地使用权证时，该证载明其享有土地使用权的面积为112.8平方米，房屋西至为杂地（即讼争土地），未明确讼争土地归属上诉人所有，上诉人也未提出异议。岩坦镇政府作出被诉处理决定，认为上诉人未取得讼争土地，并根据戴家禄的土地审批、实际使用情况，经走访调查，确定讼争18.4平方米的土地使用权归戴家禄享有，符合《土地权属争议调查处理办法》第三条确定的“以法律、法规和土地管理规章为依据”、“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，并无明显不当。其二，上诉人主张应当以1982年用地审批所附的《建筑平面图》确定讼争土地使用权。根据《土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条规定，土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。本案中，上诉人用地审批中的《建筑平面图》确定的四至范围面积与其申请建房、土地登记面积均不符，且上诉人在用地审批后未将讼争土地用于实际建房，现其房屋四至界限并不包括讼争土地，上诉人该主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。其三，上诉人主张的被诉处理决定与生效裁判矛盾的问题。本院认为，浙江省高级人民法院（2014）浙行再字第6号生效裁判是基于讼争土地在上诉人1982年用地审批附图范围内，而认可上诉人与戴家禄1993年用地审批行为具有利害关系，系认为讼争土地权属存在争议，但并未对讼争土地使用权归属问题作出实体审查和认定。讼争土地使用权的归属仍应依法先有行政机关作出裁决，再通过行政复议、行政诉讼等救济，故上诉人该主张不能成立。二、被诉处理决定程序是否合法。其一，上诉人主张岩坦镇政府在实地调查过程中未通知其参与现场勘测。经查，岩坦镇政府在2016年5月组织人员前往现场实地调查，确未通知双方当事人到场，但鉴于实地调查所形成的现场勘测图，该图经在另案审理中出示，上诉人对该图及测绘数据并无异议，应视为上诉人认可现场测绘的客观性。其二，上诉人以戴家禄建房影响其相邻权主张岩坦镇政府未征求上诉人意见属于程序违法。本院认为，即使双方房屋占地较为接近或墙间距小于3.5米，戴家禄今后建房可能影响上诉人相邻权的，也应在戴家禄的建房审批过程中予以审查，并不属于土地权属争议的审查范围，岩坦镇政府未就此征求意见并无不当，上诉人该点理由亦不能成立。三、用地审批合法性是否属本案审查范围。本院认为，本案被诉行为是土地争议处理决定，1993年的讼争土地审批即使作为涉案土地争议调查处理的事实之一，但其合法性不属于本案审查范围；而且，上诉人已对该用地审批提起行政诉讼，现尚在二审审理过程中，原审法院不予审查正确，上诉人该点上诉理由，本院不予支持。综上，被诉处理决定合法，被诉复议决定予以维持事实清楚、适用法律正确，且永嘉县政府经受理、审查、决定到送达，程序亦合法。原审判决驳回上诉人戴瑞通的诉讼请求正确，应予维持。上诉人戴瑞通的上诉理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人戴瑞通负担。本判决为终审判决。审 判 长 诸智影审 判 员 章宝晓审 判 员 杨贤斌二〇一九年七月十七日代书记员 卢 敏