贵州省独山县人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔2726行初61号原告都匀经济开发区吉旺养殖场，统一社会信用代码：915227205841270202，地址：贵州省都匀经济开发区白泥田小学对面（中国振华集团红旗机械厂内）。投资人张翠连，经理。委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。被告都匀市匀东镇人民政府，地址：贵州省都匀市匀东镇大坪村，统一社会信用代码：11522700314388730R。法定代表人陈定锦，镇长。委托代理人董智先，贵州行者律师事务所律师。被告都匀市司法局，统一社会信用代码：1152270100980614XC，地址：贵州省都匀市广惠路167号。法定代表人喻民，局长。出庭负责人陈双喜，副局长。委托代理人杨永福，贵州黔峰律师事务所律师。被告黔南布依族苗族自治州生态环境局都匀分局，统一社会信用代码：11522700MB1636289F，地址：贵州省都匀市京都广场A座11楼。法定代表人任毅，局长。委托代理人罗国顺，该局工作人员。委托代理人陆家昌，该局工作人员。原告都匀经济开发区吉旺养殖场诉被告都匀市匀东镇人民政府、都匀市司法局和黔南布依族苗族自治州生态环境局都匀分局不服行政强制一案，于2019年3月26日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于同月27日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书和行政机关负责人出庭应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年6月4日公开开庭审理了本案，原告投资人张翠连、委托代理人石磊，被告都匀市匀东镇人民政府委托代理人董智先，被告都匀市司法局出庭负责人陈双喜、委托代理人杨永福，被告黔南布依族苗族自治州生态环境局都匀分局委托代理人罗国顺、陆家昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告的养殖场位于都匀××开发区洛邦镇（原振华集团红旗机械厂）。原告的投资人于1998年在都匀投资建设养殖场。2003年，都匀市人民政府要占用原振华集团红旗机械厂的部分区域建设怀化鼎兴工业园，要求原告搬迁。原告为了支持政府工作，遂在都匀市人民政府及都匀经济贸易局的引导下，购买了原振华集团红旗机械厂的其他区域（仓库和豆腐房）后重新建设养殖场，从事蛋鸡养殖。原告在15年时间里一边养殖一边投入成本提升自身的养殖条件和规模，养殖场生产的鸡蛋获得了市场和群众的一致好评。都匀市人民政府及黔南州农业委员会分别于2011年和2013年将原告列为重农业产业化经营重点龙头企业。2016年，都匀市人民政府以“都匀经济开发区巨升红色影视旅游小镇建设项目”在原振华集团红旗机械厂处进行征收拆迁，被告匀东镇人民政府作为征收实施单位负责征收补偿谈判工作，原告的养殖场位于征收拆迁范围之内。原告与征收方就补偿问题未能达成一致意见。2018年10月16日，都匀市人民政府作出匀府函[2018]375号《关于依法关闭都匀经济开发区吉旺养殖场的决定》，决定对原告养殖场限期关闭。2018年10月18日，三被告组织人员抓鸡、拆除笼舍等，对原告实施了强制关闭行为。原告认为三被告实施的强制关闭行政行为违法。理由如下：一、三被告不具有实施强制关闭行为的法定职责及依据。《行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条规定，对污染严重的畜禽养殖密集区域，市、县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施、有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。第三十七条规定，违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。从该法条可以看出，县级以上人民政府是禁养区内养殖场所治理机关，具有搬迁或者关闭养殖场所的法定职责，养殖户逾期不履行禁养关闭决定的，法律法规并未将强制关闭的法定职责授权给三被告，所以三被告不具有实施强制关闭行政行为的法定职责。另《行政强制法》第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，在养殖场所被强制关闭之前，原告未收到都匀市人民政府及职能部门作出的强制关闭决定书。三被告也未制作强制关闭决定书并送达原告，而迳行实施强制关闭行为。三被告实施的强制关闭行为缺乏强制执行依据。二、三被告组织实施的强制关闭原告养殖场所的行政行为违反法定程序。因为三被告对原告实施的强制关闭行为属于典型的行政强制执行行为，所以受《行政强制法》的调整和规范。《行政强制法》第四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定了行政强制的程序等。本案中，在强制关闭原告养殖场所之前，三被告未对原告进行催告，未告知原告陈述申辩权利，未听取原告意见，也未制作强制执行决定书送达原告及告知原告复议或诉讼途径和期限，故三被告执法程序不当，属程序违法。三、三被告对原告实施的强制关闭行政行为认定事实不清。在对原告实施强制关闭之前，都匀市人民政府还未依法对原告进行补偿。原告对都匀市人民政府作出的案涉《关闭决定》还在法定的复议或者诉讼期间。三被告在原告未依法获取补偿且未超过法定期限内，实施强制关闭行为，属于认定事实不清。综上，三被告实施的强制关闭行政行为违法，请求依法判令三被告于2018年10月18日对原告实施的强制关闭行政行为违法。被告都匀匀东镇人民政府辩称，2017年12月29日，《都匀市人民政府办公室关于印发的通知》（匀府办函249号），对都匀行政区域内的禁养区进行了划分，原告的养殖场属于禁养范围，应当关停转迁。为此，都匀市人民政府依法多次与原告协商搬迁事宜，但原告拒不搬迁。为此，都匀市人民政府于2018年10月16日依法作出《关于依法关闭都匀经济开发区吉旺养殖场的决定》并作出补偿方案。原告仍然拒绝。原告为此向黔南州人民政府提出行政复议，经黔南州人民政府复议，维持都匀市人民政府的关闭决定。原告对复议决定不服，向黔南州中级人民法院提起行政诉讼，黔南州中级人民法院已经受理。上述关闭决定的行政行为是都匀市人民政府依法作出，且原告已将都匀市人民政府和复议机关诉至黔南州中级人民法院，故原告将都匀匀东镇人民政府列为被告没有事实和法律依据。被告都匀司法局辩称，一、被告对原告没有实施具体行政行为，不应成为本案的被告。针对原告养殖场被征收和强制关闭，据了解完全是政府依职权而作出的行政行为，在原告诉状中，原告也认可都匀市人民政府作出匀府函（2018）375号《关于依法关闭都匀经济开发区吉旺养殖场的决定》。无论在养殖场的征收和关闭过程中，被告都未参与或者作出任何行政行为。至于匀东镇人民政府对原告养殖场进行强制关闭，被告根本不了解，也未委派任何人员到场。直到收到人民法院应诉材料方才得知，在2018年10月18日匀东镇人民政府具体组织对原告养殖场进行强制关闭，曾致函到黔南州振匀公证处请求对养殖场关闭事项作证据保全公证，黔南州振匀公证处为此派出公证员到现场了解情况，但并未出具任何公证文书。就黔南州振匀公证处派员到原告养殖场一事，尽管黔南州振匀公证处隶属于都匀司法局下属事业单位，但公证处属具有完全独立法人资格中介机构，并不是行政机关，公证员到场主要起公证及证明人的作用，并未实施对原告养殖场进行强制关闭的具体行为，何况公证处没有出具任何有效公证文书，由此，不难看出，原告将都匀司法局作为被告诉诸法院，实属滥用诉权。二、政府部门对原告养殖场进行征收和强制关闭，于法有据。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，都匀市人民政府为了建设需要，有权对原告的养殖场进行征收。但在政府作出征收决定后，原告既不配合政府的征收行为，也拒绝接受相关补偿，在此前提下，为了工程建设的需要，都匀市匀东镇人民政府才依据都匀市人民政府的授权，对原告养殖场进行强制关闭。倘若原告对政府征收行为有异议，也应以政府征收部门作为诉讼主体，要求对养殖场进行合理补偿。综上，被告都匀司法局没有实施强制关闭行为，不是适格被告。被告黔南布依族苗族自治州生态环境局都匀分局辩称，一、被告不是对原告作出关闭决定的主体，不应成为被告。自2016年以来，匀东镇洛邦社区群众多次向都匀经济开发区经济发展和改革局反映原告都匀经济开发区吉旺养殖场养鸡存在臭气熏天，对周边的白泥田中心小学和都匀匀东镇洛邦中心幼儿园学生的学习生活造成影响。因原告距这两所学校较近，尤其是都匀匀东镇洛邦中心幼儿园直线距离不足10米，对学校影响很严重，故都匀经济开发区经济发展和改革局、都匀经济开发区农林水务局于2017年4月25日联合下达《关于都匀经济开发区吉旺养殖场停止违法行为的通知》（区经发通〔2017〕9号），要求原告立即停止养殖行为，原告负责人收此文件但拒绝签名。2017年4月26日至5月26日，在中央第七环境保护督察组督察进驻贵州督察期间，原告被中央第七环境保护督察组督察列为重点整改企业，按照《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于印发的通知》（黔党办发〔2017〕42号）文件要求，在2017年12月底之前要完成关闭或搬迁工作。2017年8月22日，黔南州委、州政府将都匀经济开发区的环保工作职能整体划转到都匀，并明确到2018年1月1日前为过渡期。职能划转工作要求将都匀经济开发区划定的禁养区区域整合到都匀的禁养区方案中，同时，对原告的搬迁、禁养工作也一并由都匀市人民政府负责。依据《贵州省贯彻落实中央第七环境保护督察组督察贵州反馈意见整改方案》、《黔南州农业委员会关于督促完成畜禽禁养区内规模养殖场关闭或搬迁工作的函》等要求，都匀市人民政府自2018年1月以来多次就搬迁原告养殖场补偿问题组织相关部门与原告进行磋商，原告一直拒绝接受相关补偿，一意孤行继续进行养殖行为。2018年10月18日，都匀市人民政府组织对原告采取强制关闭措施，被告认为，都匀市人民政府对原告的清养、关闭工作是依法依规，合乎广大人民群众利益的行政行为。二、被告至始至终从未对原告作出过任何强制关闭决定，也从未以被告的名义对原告实施强制关闭。被告自接管都匀经济开发区环保工作以来，积极履行职责，对原都匀经济开发区内的企业依法进行监管，对禁养区内存在规模养殖行为的原告采取动员、规劝、协商的处理方法。但原告不履行行政执法决定，且依然我行我素，拒不配合，在禁养区内继续养殖行为，畜禽粪便随意倾倒在未作任何防渗设施场地内，存在恶劣的环境影响和社会影响。鉴于以上原因，被告及都匀市农村工作局、都匀市匀东镇人民政府于2018年10月12日联合向都匀市人民政府提出《关于关闭都匀吉旺养殖场的请示》（匀农工呈〔2018〕96号），提请都匀市人民政府依法对原告养殖场进行清养、关闭。都匀市人民政府于2018年10月16日依法作出匀府函〔2018〕375号《关于依法关闭都匀经济开发区吉旺养殖场的决定》，对原告实施清除养殖蛋鸡，予以关闭，并对清除养殖蛋鸡进行司法公证，予以补偿。由于原告在规定的时间内未自行关闭其养殖场，故都匀市人民政府于2018年10月18日组织被告在内的相关部门对原告实行强制关闭。被告认为，被告作为都匀市人民政府组成部门，按照都匀市政府工作部署参与对养殖场的清养、关闭行为，清养、关闭行为由都匀市人民政府组织实施，黔南布依族苗族自治州生态环境局都匀分局不是适格被告。经审理查明，2018年10月16日，都匀市人民政府作出匀府函〔2018〕375号《关于依法关闭都匀经济开发区吉旺养殖场的决定》，要求原告于2018年10月17日前自行关闭养殖场，逾期未关闭，将依法进行强制关闭，并附《都匀关闭吉旺养殖场补偿方案》。2018年11月28日，都匀匀东镇人民政府作出匀东府信复〔2018〕13号《关于张忠民信访事项的处理意见书》，其中称“2018年10月18日，由市司法局、市环保局及匀东镇人民政府对吉旺养殖场依法进行强制关闭”，因此，原告以都匀匀东镇人民政府、都匀司法局和黔南布依族苗族自治州生态环境局都匀分局为被告向本院提起行政诉讼，请求确认三被告2018年10月18日实施的强制关闭行政行为违法。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼必须有具体的诉讼请求和事实根据，也就是说要有行政行为存在且诉讼请求指向行政行为，具体在本案中，原告请求确认三被告2018年10月18日实施的强制关闭行政行为违法，就要提供初步证据证明三被告实施了强制关闭行为。从庭审查明情况看，原告之所以将都匀司法局、都匀匀东镇人民政府、黔南布依族苗族自治州生态环境局都匀分局列为被告提起行政诉讼，是因为匀东镇人民政府2018年11月28日作出的《关于张忠民信访事项的处理意见书》中称“2018年10月18日，由市司法局、市环保局及匀东镇人民政府对吉旺养殖场依法进行强行关闭”，原告基于对行政机关答复的信任，以都匀司法局、都匀匀东镇人民政府、黔南布依族苗族自治州生态环境局为被告提起诉讼，事出有因，可以理解。但都匀司法局、都匀匀东镇人民政府、黔南布依族苗族自治州生态环境局是否是本案适格被告，不应只以匀东镇人民政府的信访答复为准，而是三被告是否组织或实施强制关闭原告养殖场的行政行为。庭审中，都匀司法局、黔南布依族苗族自治州生态环境局都匀分局均辩称未参与实施强制关闭原告养殖场的行为，不是适格被告，而都匀匀东镇人民政府辩称，强制关闭行为由都匀市人民政府组织实施，匀东镇人民政府作为下属部门参与，法律后果由组织实施者都匀市人民政府承担，都匀匀东镇政府也不是适格被告。在三被告均否认组织或者实施强制关闭原告养殖场的情况下，原告除了提供都匀匀东镇人民政府《关于张忠民信访事项的处理意见书》外，无其他证据证明三被告实施了强制关闭行为，而原告及被告提供的都匀市人民政府作出的《关于依法关闭都匀经济开发区吉旺养殖场的决定》，明确记载都匀市人民政府要求原告于2018年10月17日前自行关闭养殖场，逾期未关闭，将依法进行强制关闭。根据相关法律规定，在原告无证据证明三被告实施强制关闭行为的情况下，本院向原告进行了释明并建议原告变更被告，但原告拒绝变更。综上，原告请求确认三被告实施强制关闭原告养殖场行政行为违法，但未能提供初步证据证明三被告实施了强制关闭行为，本院释明后建议原告变更被告，原告不同意变更。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条、第六十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告都匀经济开发区吉旺养殖场的起诉。案件受理费50元，退回原告都匀经济开发区吉旺养殖场。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数递交上诉状副本，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  张 明人民陪审员  徐卫平人民陪审员  陈绍舒二〇一九年七月一日法官助理冉璐书记员孟柔附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。