广东省广州市南沙区人民法院民 事 判 决 书（2018）粤0115民初7045号原告：广州南沙市政工程有限公司（原广州南沙经济技术开发区市政工程公司），住所地广州市南沙区南沙芦湾村新林楼（临时经营场所），统一社会信用代码91440115191460711L。法定代表人：史凌宇，职务总经理。委托诉讼代理人：周陈，广东卓信律师事务所律师。委托诉讼代理人：李伟斌，广东卓信律师事务所律师。被告：广州市南沙区黄阁镇人民政府，住所地广州市南沙区黄阁镇吉祥路1号，统一社会信用代码11440115721957144L。法定代表人：卢翦。委托诉讼代理人：陈嘉敏，广东恒益律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱延，广东恒益律师事务所律师。被告：广州南沙开发区建设和交通局，住所地广州市南沙区凤凰大道1号D栋4楼，统一社会信用代码114401157837793390。法定代表人：张乐春。委托诉讼代理人：苏波，广东诚挚（广州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：熊军，广东诚挚（广州）律师事务所实习人员。被告：广州市南沙区农业农村局（原广州市南沙区农林局），住所地广州市南沙区凤凰大道1号行政中心D栋3楼，统一社会信用代码11440115MB2D06491M。法定代表人：李刚。委托诉讼代理人：陈艳艳，该局职员。原告广州南沙市政工程有限公司（以下简称南沙市政公司）诉被告广州市南沙区黄阁镇人民政府（以下简称黄阁镇政府）、广州南沙开发区建设和交通局（以下简称南沙建设局）、广州市南沙区农业农村局（以下简称南沙农业局）建设工程施工合同纠纷一案，本院受理后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。南沙市政公司委托诉讼代理人周陈、李伟斌，黄阁镇政府委托诉讼代理人朱延、陈嘉敏，南沙建设局委托诉讼代理人苏波、熊军，南沙农业局委托诉讼代理人陈艳艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告南沙市政公司向本院提出诉讼请求：1、请求判令三被告向原告支付2008年11月8日至2009年7月31日期间的道路绿化养护费用1069757.19元及利息（以道路绿化养护费用人民币1069757.19元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率计算，自2009年8月1日起计至付清之日止）；2、黄阁镇政府、南沙农业局向原告支付2011年10月1日至2012年12月31日期间的道路绿化养护费用2328281.06元及利息（以道路绿化养护费用2328281.06元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率计算，自2013年1月1日起计至付清之日止）；3、判令由三被告承担本案的全部诉讼费用。事实和理由：应中共广州市南沙区委以及广州市南沙区人民政府关于事权下放镇（街）的政策要求，自2008年始，南沙黄阁大道、进港大道延长线以及规划二路等市政道路的绿化养护事权下放至黄阁镇政府。2008年至2012年期间，南沙市政公司接受委托承包南沙黄阁大道、进港大道延长线以及规划二路等三条市政道路的园林绿化及设施养护维修工程项目，并完成了相应的园林绿化及设施养护维修工作。其中，南沙黄阁大道、进港大道延长线以及规划二路等三条市政道路2008年11月8日至2009年7月31日期间和2011年10月1日至2012年12月31日期间的道路绿化一直未完善相关手续，故上述期间的道路绿化养护费用亦一直未向南沙市政公司支付。南沙市政公司一直与黄阁镇政府保持联系，多次向黄阁镇政府书面请示相关费用完善手续及支付事宜，但黄阁镇政府至今暂未回复。截至目前止，黄阁镇政府仍未向南沙市政公司支付2008年11月8日至2009年7月31日期间的绿化养护费用1069757.19元以及2011年10月1日至2012年12月31日期间的2328281.06元。涉案的道路养护工程第一阶段处于南沙建设局、南沙农业局职责的过渡转变过程中，该两被告也对该部分路段绿化养护工作承担了向财政局申请财政拨付的职责；第二阶段责任已明确由南沙农业局承担相应的向财政局申请财政拨付的职责，故他们应当对相应工程款承担付款义务。被告黄阁镇政府辩称：1、原告提起本案诉讼不符合民事案件起诉的条件。（1）案涉道路绿化养护项目属于政府采购工程，依法应当通过符合法定形式的政府采购流程签订政府采购合同，但原告的两项诉求均缺乏合同基础；而且两项诉求涉及两个独立的时间段以及三条独立的市政道路，分属不同的合同关系，非因同一合同提起的诉求，不应在本案中一并予以审理。（2）原告的第1项诉求发生在案涉事权下放其之前以及南沙建设局与南沙市政公司所签的《施工合同》期限届满之后，为查清该时间段的道路绿化养护费用支付责任事宜，应当追加广州市南沙农林局、广州市南沙园林局以及广州市南沙建设局为本案共同被告或者列该等主体为第三人。2、关于原告要求支付2008年11月8日至2009年7月31日期间的道路绿化养护费用的诉讼请求。根据《中共广州市南沙区委、广州市南沙区人民政府作出关于事权下放镇（街）实施方案》（穗南发[2009]2号）的文件精神，南沙园林局于2009年8月1日才将案涉三条市政道路的事权下放给其，在此之前，案涉市政道路的绿化养护维修工作并非由其负责管理，其也没有委托过原告对案涉市政道路进行绿化养护，更没有与原告就案涉市政道路绿化养护工作签订过任何协议。退一步讲，事权下放的性质属于行政职能的部分调整，属于行政管理范畴，并非行政机关整建制的承接继受，不等同于民事法律关系权利义务的转让。南沙园林局将案涉市政道路的绿化养护事权下放给其，并不等同于其承接了南沙建设局委托原告对案涉市政道路进行绿化养护的合同权利义务。更何况，将案涉市政道路的绿化养护等事权下放其的是南沙园林局，并非南沙建设局。其与南沙建设局、原告也从未就此事权签订过任何权利义务转让协议。3、关于原告要求支付2011年10月1日至2012年12月31日期间的道路绿化养护费用的诉讼请求。其在事权下放期间已经通过招投标的形式与原告签订案涉市政道路的绿化养护管理服务项目合同，服务期限为2009年8月1日至2011年9月30日止，而且其已根据合同约定向原告付清了合同履行期间的道路绿化养护费用。服务项目合同期限届满后，其没有继续委托原告承包案涉市政道路绿化养护管理服务，也没有与原告签订过任何服务项目合同，更没有参与过原告案涉市政道路绿化养护工作的监督与验收。4、原告向其主张工程款及利息没有依据。南沙建设局辩称：本案与其无关，其无须对本案承担义务，理由是2008年根据区政府事权下放的会议精神，其已经陆续将本案的各条道路的绿化养护事权下放给黄阁镇，根据南府会纪第（2009）40号的会议精神，在2009年8月1日起南沙市政道路绿化管理和养护统一归口农林局。所以其的权利义务自2009年8月1日起就已经结束了。被告南沙农业局辩称：1、涉案工程相关职权已转隶其他第三方。2008年至今，案件涉及的南沙农林局经历了两次机构改革：一是根据《关于市政道路绿化养护交接工作会议纪要》（穗南府会纪[2009]40号），会议决定自2009年8月1日起市政道路绿化管理和养护统一归口南沙园林局。根据《印发广州市南沙农林局（挂中共广州市南沙委农村工作办公室、广州市南沙海洋与渔业局、广州市南沙畜牧兽医局、广州市南沙园林局牌子）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（穗南府办[2019]19号），2010年4月9日，原南沙建设局承担的“市政园林绿化（包括市政道路、市政公园和市政园林绿地）等基础设施建设（新建道路同步实施的配套绿化工程建设除外）和维护职责”划入，设立南沙农林局（挂南沙园林局牌子）；二是根据《中共广州市南沙委深化机构改革工作领导小组办公室关于印发的通知》，2019年2月22日，原南沙农林局承担的“园林绿化职责”整合划入区城市管理局，事业单位南沙市政公园管理中心一并成建制划归南沙城市管理局，不再保留南沙农林局（挂南沙园林局牌子）。2、就涉案工程南沙市政公司与其之间无合同关系。关于2008年11月8日至2009年7月31日期间的道路养护费用问题。2009年8月1日起市政道路绿化管理和养护统一归口南沙园林局负责，2010年4月9日，南沙农林局正式加挂区园林局牌子，该项目起止时间早于南沙农林局承担园林绿化职能时间，南沙农林局与原告并未发生任何事实合同关系，所以该时间段的建设工程费用及利息的支付责任不应由南沙农林局承担。3、涉案工程事权已经下放至工程所在地政府。关于2011年10月1日至2012年12月31日期间的道路养护费用问题。南沙园林局与黄阁镇政府签订2011年1月-2011年12月、2012年1月-2012年12月两个时间段的事权下放协议。按照《事权下放协议书》双方职责要求：南沙园林局负责拨付资金，黄阁镇政府负责下放工作的招标、验收、结算、档案管理等，南沙农林局已将该费用按照事权下放程序拨款至黄阁镇，南沙农林局无直接付款义务，所以该时间段的建设工程费用及利息的支付责任不应由南沙农林局承担。经审理查明，黄阁镇政府（甲方，发包人）与广州南沙经济技术开发区市政工程公司（乙方、承包人）签署《2009年度黄阁镇辖区内进港大道延长线、规划二路、黄阁大道北道路沿线绿化养护管理服务项目合同书》，约定甲方将上述道路沿线绿化养护管理服务项目发包给乙方，绿化养护期限为2009年8月1日至2009年12月31日，质量要求为优良，并达到《广州市园林绿化养护管理技术规范》二级质量标准及本项目技术规范要求，合同金额458891.64元，经费支付实行“月考核、年支付”制度，月度评分考核结果与养护经费支付挂钩，年度（或合同服务期）综合养护水平考核合格的，合同期满一个月内支付100%养护费；若年度（或合同服务期）连续两次月度评分小于80分，则扣除养护费5%作为处罚等。双方另签订了《2009年度黄阁镇辖区内黄阁大道中道路沿线绿化养护管理服务项目合同书》，约定期间为2009年8月1日至2009年12月31日，合同金额292693.85元。南沙市政公司陈述其诉请2所主张的金额2328281.06元参照上述两份合同所折算出的单价自行计算出来的，计算方法：原合同年度养护费总额1859568.02元（按年度折算）除以365天再乘以实际养护天数457天。后南沙市政公司提交《情况说明》，内容为其诉请2的费用标准在南沙市政道路绿化养护费用标准基础上，下浮5%计算；由于涉案道路当时的工程情况无法重现或复制等，已丧失了评估的客观性，故不申请对该部分工程造价进行评估。黄阁镇政府明确表示不同意上述意见。2011年，南沙园林局与黄阁镇政府签订《南沙黄阁镇市政道路绿化养护事权下放协议书》（2011年1月-2011年12月），约定就黄阁镇辖区内的黄阁大道等31条市政道路绿化养护工程下放给黄阁镇政府，期间自2011年1月1日-2011年12月31日等。后双方就上述事项在2012年1月1日-2012年12月31日事权下放签订了相同条款的协议。上述协议均附有《广州市南沙市政道路绿化养护费用标准》。2012年10月12日，黄阁镇政府向南沙区政府出具《关于申请完善2009年8月1日前事权下放道路绿化养护项目经费拨付事宜的请示》[南黄府报（2012）6号]，内容为“2008年11月起，区建设局陆续将进港大道延长线、黄阁大道、规划二路绿化养护事权下放我镇，我镇认真组织养护单位做好各条道路的维护工作，为保障南沙区政府市政道路的良好景观付出了极大的努力。但因事权下放手续一直未理顺，2009年8月1日前养护经费未曾拨付，费用约107万元（详见附件一）。根据《关于市政道路绿化养护交接工作会议纪要》（穗南府会纪[2009]40号），2009年8月1日起，市政道路绿化工作从区建设局归口区农林局管理，建设局将市政道路绿化事权下放相关手续一并移交农林局，现8月1日后事权下放相关经费拨付手续已完善。经沟通，农林局指出，2009年8月1日前事权下放资金拨付由建设局办理，而建设局指出市政道路绿化工作归口区农林局管理后由农林局理顺相关手续，由于当时事权下放试行初期诸多手续尚未完善，对于2009年8月1日前事权下放我镇工作的相关手续始终无法厘清。现恳请区政府牵头，根据穗南府会纪[2009]40号文的精神，督促有关责任单位尽快协助我镇完善2009年8月1日前的事权下放手续及养护资金拨付事宜。”该请示附件一《2009年8月1日前事权下放黄阁镇未拨付道路绿化养护费用表》载明：道路名称分别为进港大道延长线、黄阁大道、规划二路，原建设局合同年度养护费（元）分别为111659.02、1276177.25、80063.64；事权下放未拨付经费分别为81373.42、930036.02、58347.75，合计1069757.19，养护日期均为08年11月8日至09年7月31日（266天）。该请示所附的载明日期为2009年8月10日穗南府会纪[2009]40号《区政府工作会议纪要》显示“会议就有关事项决定如下：一、为合力打造宜业宜居生态海滨新城，……，会议决定自8月1日起市政道路绿化管理和养护统一归口区园林局负责。新建的市政道路绿化仍由区建设和管理局负责组织实施。二、已竣工验收且1年养护期满的市政道路绿化工程，统一移交区园林局进行日常管养维护，按照区政府有关事权下放的规定，区园林局将养护工作下放到各镇××街）实施，区建设和管理局通过公开招标的市政道路绿化管理项目和已下放给各镇××街）管养的市政道路绿化统一归口区园林局管理。三、区园林局负责，协调区建设和管理局和属地镇（街）进行绿化养护交接验收工作。区建设和管理局负责将工程合同、施工图、竣工档案资料、以及已经下放绿化的有关资料一并移交给区园林局。四、区财政局负责，将我区市政道路绿化养护资金预算由区建设和管理局调整至区园林局，区园林局按相关规定及时拨付养护资金到有关单位和各镇××街）。……。”2012年11月23日，南沙建设局出具《关于2009年8月1日前事权下放黄阁镇市政道路绿化维护项目经费拨付事宜有关意见的函》[穗南建函（2012）608号]，内容为“区农林局：根据区府办转发的黄阁镇《关于申请完善2009年8月1日前事权下放道路绿化养护项目经费拨付事宜的请示》[穗南府报（2012）6号]，经研究，我局意见如下：一2007年至2008年，进港大道延长线（亭角立交—蕉门桥）、黄阁大道、规划二路的绿化由我局负责养护管理，我局按照有关规定与承包单位签订了养护管理合同。其中，进港大道延长线（亭角立交—蕉门桥）绿化养护合同金额为111659.02元，养护期为2007年11月8日—2008年11月7日；黄阁大道绿化带养护合同金额为1052409.18元，养护期为2008年1月11日—2008年11月7日；规划二路绿化养护合同金额为139288.80元，养护期为2007年2月11日—2008年11月7日。我局已按合同进行了结算并支付完养护费。二、2008年9月，根据区政府关于事权下放的指示精神，我局陆续将进港大道延长线（亭角立交—蕉门桥）、黄阁大道、规划二路3条市政道路的绿化养护事权陆续下放给黄阁镇。三、根据《关于市政道路绿化养护交接工作会议纪要》（穗南府会纪（2009）40号）的有关精神，自2009年8月1日起我区市政道路绿化管理和养护统一归口贵局负责。四、根据我局与贵局、黄阁镇的会议协商结果，由我局复核事权下放期间（即我局绿化养护合同结束之日至2009年8月31日）的养护费用。参考我局与原承包单位合同，经核对，事权下放期间上述三条道路的绿化养护费共1069757.19元（详见附件1）。五、由于市政道路绿化养护工作已经移交贵局，我局年度财政预算中无市政道路绿化养护专项资金，建议由贵局拨付下放期间绿化养护费用，我局将积极做好有关配合工作。”该函附件一《未支付事权下放道路绿化养护费用表》在黄××镇区域××大道××线、黄阁××、××路事权下放期间养护总天数均为328天，该期间的养护费分别为81373.42元、930036.02元、58347.75元，合计1069757.19元。2013年10月10日，南沙市政公司向黄阁镇政府出具《关于申请支付道路绿化养护费的请示》，请求支付相关道路养护费3473196.81元，其中黄阁大道、进港大道延长线和规划二路2008年11月8日至2009年7月31日期间和2011年10月1日至2012年12月31日期间的养护金额分别为1069757.19元、2328281.06元。后南沙市政公司在2014年、2016年、2017年就上述养护费1069757.19元、2328281.06元向黄阁镇政府请款。南沙市政工程提交由广州市诚铁监理咨询有限公司出具的2011年10月至2012年12月期间进港大道延长线、黄阁大道、规划二路《南沙道路园林绿化养护维修评分表》证明其有在该期间对上述道路进行绿化养护工作。上述评分表载明养护单位为南沙市政公司，得分区间为82.4-83.9。黄阁镇政府对该证据不予确认，并陈述上述监理单位广州市诚铁监理咨询有限公司是农林局所聘请；南沙建设局、南沙农业局对该证据均无异议。2018年12月29日，南沙市政公司向本院提起本案诉讼。另查明，南沙市政公司成立于1993年5月12日，经营范围：土木工程建筑业，取得城市园林绿化三级资质，2010年经广州市工商行政管理局核准由广州南沙经济技术开发区市政工程公司变更为现名。本院认为：本案为建设工程施工合同纠纷。结合当事人的抗辩意见，本案争议的焦点是涉案工程的相对方是谁、涉案工程价款如何确定，对此本院阐述如下：关于第一个争议焦点。根据黄阁镇政府出具的《关于申请完善2009年8月1日前事权下放道路绿化养护项目经费拨付事宜的请示》，其已确认南沙建设局在2008年11月起陆续将进港大道延长线、黄阁大道、规划二路绿化养护事权下放给其，该内容亦能与南沙建设局出具的《关于2009年8月1日前事权下放黄阁镇市政道路绿化维护项目经费拨付事宜有关意见的函》内容相印证，故黄阁镇政府应为涉案道路诉争期间道路绿化养护工程的管理方。虽然南沙市政公司就诉争期间的进港大道延长线、黄阁大道、规划二路市政道路绿化养护工程未签订书面合同，但根据原告证据《2009年度黄阁镇辖区内进港大道延长线、规划二路、黄阁大道北道路沿线绿化养护管理服务项目合同书》《关于申请完善2009年8月1日前事权下放道路绿化养护项目经费拨付事宜的请示》《南沙黄阁镇市政道路绿化养护事权下放协议书》《南沙道路园林绿化养护维修评分表》等，可以认定双方存在事实上的施工合同关系，由于当事人未就上述期间的涉案工程进行公开招投标，该合同关系违反了法律的强制性规定，应为无效。关于第二个争议焦点。其一，虽然上述合同关系无效，但南沙市政公司已经完成了涉案的道路绿化养护工程，黄阁镇政府理应向南沙市政工程支付相应的工程款。其二，就2008年11月8日至2009年7月31日期间的道路绿化养护费，根据黄阁镇政府出具的《关于申请完善2009年8月1日前事权下放道路绿化养护项目经费拨付事宜的请示》内容，其已确认该部分工程款合计1069757.19元，且该金额能与南沙建设局出具《关于2009年8月1日前事权下放黄阁镇市政道路绿化维护项目经费拨付事宜有关意见的函》所确认的金额印证，故对该款项，本院予以认定。其三，就2011年10月1日至2012年12月31日期间（共457天）的道路绿化养护费，南沙市政公司主张按南沙市政道路绿化养护费用标准下浮5%计算，但因其与黄阁镇政府并未签订合同，且该标准仅为指导价格，并非双方共同确认的结果，故对其主张的按该标准计算工程款本院不予采信。根据涉案工程的性质、特点及至今已逾多年，南沙市政公司所述的不申请对该部分工程造价进行鉴定有合理依据，同时考虑到南沙市政公司亦曾主张按双方之前签订的合同进行折价计算该工程款，故综合本案案情，该部分工程价款应按照南沙市政工程与黄阁镇政府之间签订的同类合同金额进行折算为宜。根据双方签订时间最接近的《2009年度黄阁镇辖区内进港大道延长线、规划二路、黄阁大道北道路沿线绿化养护管理服务项目合同书》《2009年度黄阁镇辖区内黄阁大道中道路沿线绿化养护管理服务项目合同书》，双方约定绿化养护期限为2009年8月1日至2009年12月31日（共153天），金额分别为458891.64元、292693.85元（合计为751585.49元），故折算2011年10月1日至2012年12月31日期间（共457天）的工程款金额应为2244931.82元（751585.49元÷153天×457天），对南沙市政公司主张的超过该金额部分，本院不予支持。黄阁镇政府抗辩依据不足，本院不予采纳。据此，黄阁镇政府应向南沙市政工程支付工程款总额为3314689.01元。其四，如上所述，南沙建设局、南沙农业局并非涉案工程的相对方，虽然由于行政管理职能调整，三被告之间存在交接协调等问题，但该情形属于相关行政机关内部管理范畴，南沙市政公司要求南沙建设局、南沙农业局承担涉案款项没有依据，本院不予支持。关于利息问题，黄阁镇政府至今未向南沙市政公司支付涉案工程款，给对方造成了一定的损失，但考虑到双方并未就涉案工程价款进行结算，故综合本案案情，利息的起算时间应以南沙市政公司起诉之日即2018年12月29日为宜，黄阁镇政府应按中国人民银行同期一年期贷款基准利率标准支付利息至付清之日止。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项、第五十八条，《中华人民共和国招标投标法》第三条第一款第（二）项，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决如下：一、被告广州市南沙区黄阁镇人民政府应于本判决发生法律效力之日起十日内向原告广州南沙市政工程有限公司支付工程款3314689.01元及利息（以3314689.01元为本金，按中国人民银行同期一年期贷款基准利率标准，从2018年12月29日计算至付清之日止）；二、驳回原告广州南沙市政工程有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案受理费45465.2元，由原告广州南沙市政工程有限公司负担12148.2元，被告广州市南沙区黄阁镇人民政府负担33317元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。审 判 长  邓小春人民陪审员  陈润彰人民陪审员  彭淑妹二〇一九年七月三十一日书 记 员  梁凤茵