山东省金乡县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0828行初5号原告：闫保林，男，1969年9月23日出生，汉族，农民，住金乡县。委托诉讼代理人：高坤英（特别授权），山东缗城律师事务所律师。被告：金乡县自然资源和规划局，住所地金乡县文峰路。法定代表人：纪拥军，局长。出庭负责人：高传印，金乡县自然资源和规划局党组成员。委托诉讼代理人：孙杰（一般代理），山东民桥律师事务所律师。原告闫保林诉被告金乡县自然资源和规划局土地行政处罚一案，于2019年2月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，当日向被告自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年3月29日公开开庭审理了本案。原告闫保林及其委托诉讼代理人高坤英、被告金乡县自然资源和规划局分管负责人高传印及其委托诉讼代理人孙杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。金乡县国土资源局于2018年11月15日向闫保林作出金国土资监罚字[2018]54号行政处罚决定书，该决定书主要内容为：经查，闫保林未经有权机关批准，在2014年10月、2015年8月擅自从卜集镇闫庄村集体土地中非法取土倒卖给济徐高速公路济鱼段承建商，造成耕地破坏。该宗地全部为闫庄村集体土地，其中耕地31.23亩、其他农用地5.33亩，耕地规划地类为基本农田。2016年3月15日向闫保林下达了《责令改正违法行为通知书》，责令其将破坏的耕地恢复耕种原状，但至今未履行。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、第七十四条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条的规定，经研究决定：1、责令闫保林将违法占用的金乡县卜集镇闫庄村耕地24374平方米（合36.56亩）退还给金乡县卜集镇闫庄村集体；2、对闫保林非法取土、卖土处以罚款80万元人民币。原告闫保林诉称，2014年10月至2016年1月济鱼高速建设期间，原告作为金乡县卜集镇闫庄村村主任，经金乡县卜集镇人民政府济鱼高速指挥部同意，为积极支持国家的高速公路建设才想法取土向建设方供应建设用土。在取土过程中，金乡县卜集镇政府和被告（原金乡县国土资源局）也是知道的。涉案大部分土地是闫庄村村民主动找原告帮忙，原告才帮助村民按原告原来的合同将土地卖给高速上。被告在2016年就调查此案，并且认为涉案挖土行为应该已经构成刑事犯罪，不再属于被告的受案管辖范围，依法经案件移送至金乡县公安局侦查起诉。金乡县人民法院（2017）鲁0828刑初22号判决书已经对涉案31.23亩土地的犯罪行为依法判决，应该接受了最严厉的刑事责任。原本案件到此应当结束，但被告又依据原告的同一犯罪行为、同一个法条重新立案，再次做出金国土资监罚字[2018]54号行政处罚决定书对原告重新处罚，违反一事不再罚的原则，适用法律明显错误，应当予以撤销。请求：1、撤销金国土资监罚字[2018]54号行政处罚决定书；2、诉讼费由被告承担。原告为证明其主张向本院提交了以下证据、依据：1、刑事判决书，证明闫保林因其破坏土地已经受到最严厉的刑事责任，被判处一年有期徒刑，并处罚金三万元。罚金和罚款不能重复适用，被告作出的罚款决定不符合行政处罚法第二十四条的规定，不应受到法律的支持。2、闫伟伟、闫刘古、闫长顺、闫韩韩、闫伟峰、颜艳超、闫传立等人自愿书写的的证人证言，证明高速指挥部欠的土地款属于卖地的村民，其中包括以上证人。被告金乡县自然资源和规划局辩称，一、原告适格。原告和本行政行为土地违法行政处罚决定有利害关系，也系行政处罚行政行为的相对人，有权发动这场行政诉讼。二、原告起诉未超过法定的起诉期限。原告按照行政处罚决定书所指引时间和法定的时间向有管辖权的人民法院提起诉讼，未超过起诉期限。三、原告提起行政诉讼所依据的“一事不再罚”的诉讼理由与法相悖，与事实相悖，不能成立。诚然，行政处罚法明确规定了对一个违法的行为不能给予两次或两次以上的行政处罚，但是，就本案而言，闫保林还未受到行政处罚，尽管已经受到了刑法的追究，判处有期徒刑并罚金三万元，那是刑法意义上的刑事责任，而非行政责任。根据填平原则，闫保林的违法行为造成的一切后果应由违法行为人消除法律后果予以填平，对土地造成的复耕和应当承担的复耕费二倍以下的罚款的行政责任，仍应当追究。鉴于此，金乡县人民检察院在依法公诉闫保林的刑事责任后，又建议金乡县国土资源局给原告行政处罚，且在金乡县人民法院行政审判庭提起了公益诉讼，公益诉讼的诉求就是原告应当承担行政责任，至今未承担。在这种背景下，金乡县国土资源局依法向本案原告依照法定程序举行听证告知其权利及义务，给予了八十万元的行政处罚。八十万元的行政处罚之所以低，是考虑到原告已经受到金乡县人民法院三万元的罚金的刑事责任，所以给予八十万元的行政处罚。行政处罚法本身也没有排斥违法行为人的刑事责任和民事责任以及行政责任的同时应用，故原告“一事不再罚”的理由不能成立。四、本案具体行政行为合法，认定事实清楚，适用法律准确，符合法定程序。综上，原告诉讼请求不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。被告金乡县自然资源和规划局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、金乡县国土资源局土地监察类[2016]001号卜集镇闫庄村闫保林破坏耕地案查处卷宗，证明原告闫保林破坏土地违法事实，并经金乡县国土局立案调查。2、金乡县人民法院2017年3月3日作出的（2017）鲁0828刑初22号刑事判决书，证明经金乡县人民检察院提起公诉，金乡县法院以破坏耕地罪判处闫保林有期徒刑一年，破坏土地违法事实已经法院生效判决认定。3、金国土资立[2018]54号闫保林破坏耕地案2018年10月15日《违法案件审理记录》。4、2018年10月16日金国土资执告[2018]54号《行政处罚告知书》和向闫保林留置送达的法律文书送达回证。5、2018年10月16日金国土资执告[2018]54号《行政处罚听证告知书》、送达回证。6、2018年10月23日闫保林向金乡县国土局提交的听证申请书。7、金乡县国土局2018年10月29日作出的行政处罚听证通知书。8、金乡县国土局2018年11月13日国土资源违法案件行政处罚听证笔录，证明被告行政行为作出前已经举行听证。9、2018年11月14日金乡县国土资源局行政处罚决定前领导班子集体研究会议记录。10、金乡县国土局2018年11月15日作出的行政处罚决定书和送达回证。11、金乡县自然资源和规划局2019年2月13日作出的给闫保林的行政处罚决定书部分文字数字更正通知书和送达回证。12、耕地开垦费计算依据明细。13、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、第七十四条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条；《国土资源行政处罚办法》第二十七条；《山东省实施办法》第十六条；《金乡县统一征地办法》第三章第十六条。经庭审质证，原告闫保林对被告金乡县自然资源和规划局提交的证据质证意见如下：对于被告提交的证据的真实性无异议，但对证明观点有异议。原告在取土过程中构成违法，已经构成犯罪，已经经过刑事处罚，被告不应重新立案再对原告进行行政处罚，既是法律适用问题也是程序问题，被告提交的证据不能证实被告作出的处罚决定书正确。被告金乡县自然资源和规划局对原告闫保林提交的证据质证意见如下：证据1，真实性、关联性和合法性没有异议，但没有法律规定受到刑事处罚后不再追究其民事责任及行政责任，相反，依据国务院土地管理法实施条例第四十条规定，依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的二倍以下，原告的土地违法行为应当受到行政处罚。证据2，七位自然人没有出庭作证，根据行政诉讼法的证据规则，不具有证据的形式要件，不具有证据的合法性，不能作为证据使用。本院对被告金乡县自然资源和规划局提交的证据认证如下：证据1-9,11客观真实且与本案具有关联性，系被告作出被诉行政行为的证据，本院予以确认。证据10系被诉行政行为，其真实性予以确认。证据12系罚款数额的计算方式及计算依据，证据13系被诉行政行为作出的法律依据，予以确认。本院对原告闫保林提交的证据认证如下：证据1，系本院生效刑事判决，与本案具有关联性，本院予以确认。证据2系证人证言，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的要求，系无效证据。经审理查明，2014年10月至2016年1月，原告闫保林未经有权部门批准，擅自从金乡县卜集镇闫庄村的农用集体土地中非法取土倒卖给济鱼高速公路项目部。经济宁市国土资源局鉴定，闫保林擅自占用闫庄村集体耕地31.23亩、坑塘水面5.33亩，合计36.56亩。原金乡县国土资源局以金国土资立[2016]001号破坏耕地案立案调查，发现闫保林非法取土行为涉嫌刑事犯罪，遂移送金乡县公安局侦查。经金乡县人民检察院提起公诉，本院（2017）鲁0828刑初22号刑事判决书以被告人闫保林犯非法占用农用地罪，判处其有期徒刑一年，并处罚金人民币三万元。2018年10月10日，原金乡县国土资源局对闫保林破坏耕地案以编号金国土资立[2018]54号立案，同年10月16日分别作出行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，向闫保林进行了留置送达。闫保林于2018年10月23日提出听证申请，原金乡县国土资源局于同年11月13日在该局二楼会议室举行了听证会。2018年11月15日，原金乡县国土资源局作出金国土资监罚字[2018]54号行政处罚决定书。原告闫保林不服，提起本案行政诉讼。另查明，金乡县自然资源和规划局于2019年1月挂牌成立，原金乡县国土资源局相应的土地监察职能整合至金乡县自然资源和规划局。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”依据该条规定，金乡县自然资源和规划局是本案适格的被告。本案的焦点问题是：1、被诉行政行为是否属于重复处罚；2、被诉行政行为是否合法。关于焦点1，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”原告代理人依据该条款规定认为，本案涉及的原告违法行为与（2017）鲁0828刑初22号刑事判决书中认定的违法行为是同一个行为，刑事判决书中的罚金与涉案八十万元罚款均是金钱罚，属同一类型处罚，被告重复罚款错误。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的“一事不再罚”原则针对的是行政罚款类，并不限制其他种类的处罚，违法行为构成犯罪的，在依法追究行为人刑事责任的同时，依法应予行政处罚的仍应处罚。本案中，原告闫保林的非法破坏耕地行为既违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，也触犯了《中华人民共和国刑法》第三百四十二条之规定，本院（2017）鲁0828刑初22号刑事判决书对其系科处的刑事处罚，闫保林仍应当承担《中华人民共和国土地管理法》所规定的行政处罚责任，故本案被告作出的行政处罚不属于重复处罚，原告的该项辩解于法无据，本院不予支持。关于焦点2，原金乡县国土资源局在向闫保林作出本案被诉行政处罚决定之前，经过了立案、调查、权利义务告知、听证和集体审议程序，认定事实清楚，符合法定程序。综上，被告作出的被诉行政处罚决定，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，量罚适当，原告诉请撤销理由不当，本院不予支持。但原金乡县国土资源局已于2016年1月25日以闫保林破坏耕地案以金国土资立[2016]001号立案调查，又于2018年10月10日以金国土资立[2018]54号立案，系重复立案行为，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告闫保林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告闫保林负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  魏圣军人民陪审员  周军令人民陪审员  胡树亮二〇一九年七月二十六日书 记 员  露 曦附本判决适用的法律规范：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。