广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤08行初64号原告吴川市黄坡镇磐石村民委员会坡尾村民小组，住所地：吴川市黄坡镇坡尾村。负责人黄亚寿，小组长。原告吴川市黄坡镇磐石村民委员会沙降村民小组，住所地：吴川市黄坡镇沙降村。负责人黄日轩，小组长。原告吴川市黄坡镇磐石村民委员会大宗角村民小组，住所地：吴川市黄坡镇大宗角村。负责人黄林胜，小组长。以上三原告共同委托代理人李志荣、陈金，均为北京德和衡（广州）律师事务所律师。被告吴川市人民政府，住所地：广东省湛江市吴川市文明路10号。法定代表人曹栋，市长。第三人吴川市黄坡镇磐石村民委员会，住所地：吴川市黄坡镇磐石村。负责人黄土乾，主任。原告吴川市黄坡镇磐石村民委员会坡尾村民小组、吴川市黄坡镇磐石村民委员会沙降村民小组、吴川市黄坡镇磐石村民委员会大宗角村民小组与被告吴川市人民政府及第三人吴川市黄坡镇磐石村民委员会土地行政合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。三原告起诉称：2007年12月13日，被告吴川市人民政府（甲方）与第三人磐石村民委员会（乙方）签订第五批次之二《征用土地补偿合同》（以下简称“涉案协议”）约定：甲方征收乙方辖下九个村民小组（原告及其他村民小组）集体所有的土地，共260.2703亩（以下简称“涉案土地”），涉案土地位于黄坡镇磐石村委会田头屋村西北面和铁塘尾村西面的土地，征地补偿款合计3904054.50元（原告等村民小组及数千村民均未领取到）。双方及其代表在落款处签字盖章，第三人私自伪造小组长签名，加盖原告及其他村民小组等九个村民小组公章。原告于2018年6月6日通过政府信息公开的方式获取到涉案协议，并于2019年3月13日通过信息公开诉讼的方式获取到与涉案协议相关的其他材料。在知悉涉案协议具体内容后，原告认为，涉案协议作为行政权力和契约关系的结合体，除了受行政法律法规的调整外，还应受《合同法》等民事法律法规的规制，但无论从何种法律法规考量，涉案协议均属无效协议，理由如下：第一，我国《土地管理法》等法律法规以强制性的报批及实施程序、严格限制了行政机关征收集体所有土地为国有土地并转为建设用地的行为，但被告却公然违反法定程序，与第三人恶意串通，直接签订了涉案协议并进行土地所有权流转，这种名为征收实为非法倒卖土地的行为，依据《合同法》第五十二条第三、第五项，当属无效。第二，基于集体所有土地的性质，《村民委员会组织法》第二十八条等规定了强制性的民主议定程序，要求涉及关系村民重大利益即涉案土地的被征收、补偿等事项必须召开村民小组会议讨论决定，但被告与第三人从未让原告等村民小组及数千名村民知悉该事宜，涉案协议签订削后亦无任何村民会议或村民小组会议召开，完全有违上述法律的强制性规定，按照《合同法》第五十二条第四、第五项等规定，理应无效。第三，涉案协议的签订并非集体土地所有权人的真实意思表示，而是第三人的负责人黄土乾的个人违法行为，其先利用非法手段欺骗原告及其他九个村民小组交出公章，再伪造九个村民小组负责人的签名，最终与被告恶意串通，订立了涉案协议，导致数千村民赖以生存的土地资产严重流失，村民生活再无着落。故根据《合同法》第五十二条第二、第四项等规定，涉案协议应属无效。第四，签订合法征地协议应当是建立在为了社会公共利益的基础上，但第三人利用涉案协议获取涉案土地的行为不仅没有对社会正常经济秩序等带来益处（据查涉案土地最初是被用于建设产业转移工业园），反而导致了社会管理的无效和无序，使得磐石村数千人的利益处于危险之中。据原告了解，涉案土地转为建设用地至今，各个建设项目均毫无起色甚至是多次夭折，而涉案土地儿经转手，已成为商人攫取利益的工具。眼下又有新一轮的拍卖即将发生，如原告所想，涉案协议的签订就是一种内容违法的虚假行为，被告与第三人只是借助合法的合同外表（更何况涉案协议外表并不合法）达到非法的商业目的，其故意表现出来的形式或者故意实施的行为均是为了应对上级部门、瞒骗普罗大众。按《合同法》第五十二条第三、第四项等规定，涉案协议自始无效。综上，原告认为，一份合法有效的行政协议，应当是在行政机关充分尊重行政相对人意思表示的基础上，以协商一致的方式达成，并通过履行协议所确定的权利义务，来实现行政管理目标。但本案中，作为集体土地的所有者，被告并未与原告等村民小组及所属村民存在任何意思表示上的交集，数千村民完全是稀里糊涂地丧失了土地所有权及合法获益权。作为涉案协议利害关系人，原告特向贵院提起诉讼，请求：1.判令确认被告与第三人于2007年12月13日签订的第五批次之二《征用土地补偿合同》无效；2.判令被告吴川市人民政府向原告返还260.2703亩集体所有土地；3.本案诉讼费用由被告承担。经审理查明，2007年12月13日，被告吴川市人民政府（甲方）与第三人磐石村民委员会（乙方）签订第五批次之二《征用土地补偿合同》约定：甲方征用的土地位于黄坡镇磐石村委会田头屋村西北面和铁塘尾村西面的土地一块。西至：东至铁塘尾村用地，南至田头屋村用地，西至磐石村石场用地，北至铁塘尾村用地，面积260.2703亩。本院认为，本案为土地行政合同纠纷。《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”在本案中，涉案争讼的行政行为是被告吴川市人民政府（甲方）于2007年12月13日与第三人磐石村民委员会（乙方）签订第五批次之二《征用土地补偿合同》。现三原告请求确认该行政协议无效，根据前述司法解释的规定，涉案行政行为是2015年5月1日之前作出的，故应不予立案。根据《最高人民法院关于适用的解释》六十九条第一款第（十）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形”之规定，本案应裁定驳回起诉。至于原告主张被告吴川市人民政府返还260.2703亩集体所有土地的请求，由查明事实可知，原告请求返还的该260.2703亩土地是涉案土地补偿合同里征用的土地，由于要求确认涉案补偿合同无效的请求应被驳回，故原告基于合同请求返回土地的主张，本院亦不予支持。综上所述，三原告起诉无理，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告吴川市黄坡镇磐石村民委员会坡尾村民小组、吴川市黄坡镇磐石村民委员会沙降村民小组、吴川市黄坡镇磐石村民委员会大宗角村民小组的起诉。本案不收取案件受理费，原告吴川市黄坡镇磐石村民委员会坡尾村民小组、吴川市黄坡镇磐石村民委员会沙降村民小组、吴川市黄坡镇磐石村民委员会大宗角村民小组预交的50元，由本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  杨纯京审 判 员  梁康宁代理审判员  杨丹红二〇一九年七月十七日书 记 员  蔡芷茵附：本裁定适用的相关法律依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。