贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终593号 上诉人（一审原告）钟立萍，女，汉族。 委托代理人牟洪亮、陈丰，均系贵州贵达律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）龙里县人民政府，住所地龙里县冠山街道太平寺。 法定代表人陈曦，县长。 被上诉人（一审被告）龙里县谷脚镇人民政府，住所地龙里县谷脚镇。 法定代表人昌德林，镇长。 上诉人钟立萍因与被上诉人龙里县人民政府、龙里县谷脚镇人民政府土地行政补偿一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初418号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 钟立萍一审诉称：2014年4月20日其（乙方）与绕城高速龙里指挥部（甲方）签订《集体土地上房屋征收安置合同》，该合同第三条第一款约定：乙方（原告）选择的房屋征收安置方式为：宅基地调换安置。甲方为乙方安排宅基地的面积为170㎡。原告依约履行了腾房配合拆迁的义务，但被告至今未履行为原告划拨170㎡宅基地的合同义务，同时被告的违约行为导致原告损失850000元。特提起诉讼，请求：1.判决被告在龙里县谷脚镇小箐村塘边组为原告划拨170㎡宅基地；2.被告赔偿原告违约经济损失850000元；3.本案案件受理费由被告承担。案件审理过程中，原告书面申请撤回对绕城高速龙里指挥部的起诉，并在庭审中将其第一项诉讼请求明确为判决被告在龙里县谷脚镇为原告划拨170㎡宅基地。 一审经审理查明：2014年4月20日，因相关项目建设，原告钟立萍与被告龙里县政府成立的绕城高速龙里指挥部签订《集体土地上房屋征收安置合同》，主要内容：一、原告被征收房屋的基本情况：住房（正房）建筑总面积268.08㎡，其中粘土砖混结构103.92㎡，空心砖混结构137.16㎡，宅基地面积130.92㎡；二、房屋征收补偿：住房（正房）补偿费334788元；三、房屋征收安置：原告选择的房屋征收安置方式为宅基地调换安置，安置地点为小箐村塘边组，原告被征收房屋宅基地面积为130.92㎡，可安排宅基地面积170㎡（含进户道路等用地）；七、附属设施补偿费2429元、装饰装修补偿费9379.50元、构筑物补偿费5301.50元、房屋占地及空地面积补偿费9806.94元；八、搬家费（按正房面积计算）2144.64元，临时周转过渡费（按正房面积计算）12867.84元，分散安置（四通一平）一次性补助费6000元，安置补助合计21012.48元。九、房屋征收各项补偿费共计382717.42元；十、支付方式；十一、乙方的搬迁期限为2014年5月20日；十三、采用宅基地分散安置并符合贵州省农村宅基地申报条件的，乙方可凭本安置合同到当地政府主管部门按照村镇规划要求申请办理安置宅基地的相关手续；及其他相关事项。双方签订《安置合同》后，原告依约在搬迁期限之前将被征收房屋腾空交出，根据《贵阳东北绕城高速公路改扩建工程尖坡至龙里境内房屋征收与补偿方案》，贵阳东北绕城高速（尖坡至龙里境内）项目建设征地拆迁指挥部将按房屋征收补偿费总额的5%对支付原告搬迁奖励费16739.40元，双方并于2014年5月19日签订了《贵阳东北绕城高速（尖坡至龙里境内）集体土地上房屋拆迁奖励合同》。双方签订上述合同后，原告领取了前述款项。之后，原告在自己选定的宅基地上建设房屋。2015年3月18日被告谷脚镇政府答复原告钟立萍，其选择的位于王发芝户旁的宅基地位于贵龙纵线延伸段规划红线范围内，不符合规划，不同意原告的选址，请原告另行选址。后相关部门以该房屋属于违章建筑为由予以强制拆除。为此，原告向本院起诉，请求判决被告在龙里县谷脚镇小箐村塘边组为其划拨170㎡宅基地，并判决被告赔偿因违约给其造成经济损失850000元，本案案件受理费由被告承担。本案重审时，原告将其第一项诉讼请求变更为判决被告在龙里县谷脚镇为其划拨170㎡宅基地。另查明：原告钟立萍诉被告龙里县人民政府，被告龙里县谷脚镇人民政府要求履行房屋征收补偿协议一案，本院曾于2017年7月18日作出（2017）黔27行初155号行政判决书，驳回原告诉讼请求。原告钟立萍不服，提起上诉。贵州省高级人民法院作出（2018）黔行终12号行政裁定书,撤销（2017）黔27行初155号行政判决书，发回本院重审。重审过程中，原告书面申请撤回对绕城高速龙里指挥部的起诉，本院在开庭审理时当庭予以准许。贵州省人民政府于2015年12月23日作出黔府函（2015）306号《省人民政府关于贵州双龙航空港经济区总体规划（2015-2030年）的批复》，根据上述批复，龙里县谷脚镇小箐村塘边组属于该规划区范围。 一审法院认为：本案的争议焦点为：原告的诉请是否具有事实依据和法律依据。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”之规定，本案中被诉安置合同系绕城高速龙里指挥部以其名义与原告签订，而绕城高速龙里指挥部系龙里县政府为实施贵阳东北绕城高速（尖坡至龙里境内）建设项目成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，其签订合同所产生的权利义务应由龙里县政府承担，故龙里县政府是本案适格被告，而谷脚镇政府非并该协议当事人，不属于本案适格被告，应驳回原告对谷脚镇政府的起诉。涉案《安置合同》系行政协议，该协议是双方真实意思表示，不违反法律、法规的强制性规定，合法有效，各方当事人应当依约全面履行。《安置合同》约定，被告对原告的征收安置方式为宅基地调换安置（分散安置），具体为在㎡的宅基地（含进户道路等用地），但同时约定采用宅基地分散安置并符合贵州省农村宅基地申报条件的，原告可凭本安置合同到当地政府主管部门按照村镇规划要求申请办理安置宅基地的相关手续。对于被告如何履行上述约定，原告认为被告应依照合同为其安排170㎡的宅基地，而被告认为原告在符合宅基地申报条件下需向当地相关部门申请办理宅基地的相关手续，且认为小箐村塘边组已划入贵州双龙经济区规划范围内，在此安置原告宅基地已无可能，而原告也认可小箐村塘边组已划入贵州双龙经济区规划范围内及在该地已经无法取得宅基地。因此，原、被告之间对被告如何履行上述约定存在争议的原因系《安置合同》约定不明确，在此情形下，作为依法具有安置补偿职责的县级人民政府，被告应先向原告作出处理决定。关于原告诉请被告赔偿因违约给其造成损失850000元的问题。因涉案《安置合同》未约定违约责任，且原告亦未提供证据证明其损失，故原告要求赔偿的诉请没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，被告龙里县政府应当承担履行合同约定的义务，先行向原告就安置宅基地的问题作出处理决定。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决：一、原告钟立萍与被告龙里县人民政府设立的贵阳东北绕城高速（尖坡至龙里境内）指挥部签订的《贵阳东北绕城高速（尖坡至龙里境内）集体土地上房屋征收安置合同》合法有效；二、责令被告龙里县政府在本判决生效之日起60日内向原告钟立萍就补偿安置宅基地事宜采取补救措施；三、驳回原告钟立萍的其他诉讼请求；四、驳回原告钟立萍对被告龙里县谷脚镇人民政府的起诉。一审案件受理费50元，由被告龙里县人民政府负担。 钟立萍上诉请求：１.撤销一审判决第三项、第四项，改判被上诉人在龙里县谷脚镇为上诉人划拨170平方米的宅基地，并赔偿上诉人违约损失85万元；2.本案的一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决认为对如何安置170平方米宅基地问题，《集体土地上房屋征收安置合同》约定不明，认定事实错误。根据《贵阳东北绕城高速公路改扩建工程尖坡至龙里境内房屋征收与补偿方案》，村民可以选择：1.货币补偿安置；2.货币补偿安置＋宅基地调换安置。选择第二种安置方式获得的补偿金额要低于第一种安置方式，正是基于宅基地调换能够落实，上诉人才选择第二种方式安置，并与绕城高速指挥部签订《安置合同》。其中，第三条明确约定：1.上诉人选择房屋征收安置方式为：宅基地调换安置（货币补偿安置＋宅基地调换安置）；2.安置地点：；3.上诉人被征收房屋宅基地面积为130.92平方米，可安排宅基地170平方米（含进户道路等用地）。前述横线上的内容均为手写内容，属于特别约定。被上诉人主张安置合同只是赋予上诉人到相关部门申办宅基地的一个机会，该抗辩理由不成立。一审判决忽视《安置合同》的签订过程以及第三条手写内容优先于其余打印内容的格式条款，认定就如何安置170平方米宅基地问题，《安置合同》约定不明确，属于认定事实错误。二、一审判决驳回上诉人主张被上诉人赔偿85万元经济损失的诉讼请求，与本案事实不符。《安置合同》签订后，上诉人积极配合拆迁，上诉人处于无房居住状态。上诉人选择在修建房屋，镇政府的领导知晓并同意修建房屋。房屋建成后，龙里县谷脚镇人民政府认为上诉人选择的宅基地属于“贵龙纵线延伸段规划红线范围内”，但未提供任何证据证明上诉人的所选地块属于上述红线范围内。据此，《安置合同》第三条约定由被上诉人在为上诉人安置170平方米的宅基地，上诉人在选址的土地上修建房屋后，又被强制拆除。被上诉人应当赔偿上诉人的经济损失。综上，请二审查明案件事实，支持上诉人的上诉请求。 龙里县人民政府上诉请求：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人全部诉讼请求；2.本案的诉讼费用由被上诉人承担。主要事实及理由：一、黔南布依族苗族自治州中级人民法院一审判决超出原告诉讼请求支持判决，没有法律依据。本案被上诉人钟立萍并没有诉请确认合同的效力，当一审判决第一项判决确认合同有效，超出钟立萍的诉讼请求。二、一审判决认定基本事实不清、法律适用错误，且判决结果不明确，不具执行性。1.上诉人不负有安置被上诉人宅基地义务，具有合同依据。上诉人不负有为被上诉人安置宅基地的义务，涉案房屋征收安置合同中关于“宅基地调换安置”的表述并不必然导致上诉人产生为被上诉人安置宅基地的义务。同时，结合安置合同第十三条规定，被上诉人要获得宅基地安置，必须满足以下条件：（1）符合贵州省农村宅基地申报条件；（2）须持有《安置合同》；（3）到当地政府行政主管部门按照村镇规划要求申请办理安置宅基地相关手续。2.上诉人不负有安置被上诉人宅基地的义务，具有法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，被上诉人要获得宅基地必须符合“一户一宅”、“每户不超过130平方米”等规定。对于被上诉人是否符合该规定，被上诉人并未提交相应材料予以证明，一审也未查明。同时，根据贵州省国土资源厅《关于加强农村宅基地管理的通知》的相关规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公告。被上诉人要获取宅基地，必须依法经申请报批。而《安置合同》只是被申请人获取宅基地调换安置的必要条件，而非充分条件。此外，黔南布依族苗族自治州中级人民法院判决上诉人“在本判决生效之日起60日内向原告钟立萍就补偿安置宅基地事宜采取补救措施”，判决事项不明确，不具有操作性，应予以纠正。综上，请二审查明事实后改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。 钟立萍、龙里县人民政府二审均未答辩。 当事人各方向一审法院提供的证据材料已随案移送本院(一审法院卷宗)，二审未提交新的证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致。 本院认为：针对本案争议焦点一，被上诉人龙里县人民政府是否存在履行不能的问题。本案贵阳东北绕城高速（尖坡至龙里境内）项目建设征地拆迁指挥部与上诉人钟立萍于2014年4月20日签订了《贵阳东北绕城高速（尖坡至龙里境内）集体土地上房屋征收安置合同》，合同第三项，房屋征收安置部分约定：钟立萍选择的房屋征收安置方式为：1.宅基地调换安置（货币补偿＋宅基地调换安置）；2.安置地点：；3.乙方（钟立萍）被征收房屋宅基地面积为130.92平方米，可安排宅基地面积170平方米（含进户道路等用地）。但本案现从一审查明的情况来看，龙里县谷脚镇已划入贵州双龙经济区规划范围内，根据合同约定的安置地点，已无法安置。本案出现了不能在约定的地点调换宅基地的情况，一审判决龙里县人民政府向钟立萍就补偿安置宅基地事宜采取补救措施符合法律规定。 关于争议焦点二，钟立萍请求龙里县人民政府赔偿其违约经济损失850000元是否有事实依据的问题。根据上诉人钟立萍的陈述，本案其损失是因为其修建的房屋被确定违法，导致其损失85万元。经查，本案贵阳东北绕城高速（尖坡至龙里境内）项目建设征地拆迁指挥部与上诉人钟立萍于2014年4月20日签订了《贵阳东北绕城高速（尖坡至龙里境内）集体土地上房屋征收安置合同》。本案钟立萍签订合同并获得相应补偿后，应及时向相关人民政府、村委会等申请宅基地。由于钟立萍未及时申请，2015年12月23日，贵州省人民政府黔府函【2015】306号《省人民政府关于贵州双龙航空港经济区总体规划（2015-2030年）的批复》下发，规划范围包括，钟立萍此时已经不能在安置宅基地。根据钟立萍的陈述，其在未取得相关手续的情况下建房被强制拆除的责任在其自身。龙里县人民政府不存在违约行为，房屋被强制拆除并非龙里县人民政府的责任。故，钟立萍认为龙里县人民政府违约的上诉主张，本院不予采信。 关于争议焦点三，一审判决第一项判决确认合同有效是否超出钟立萍的诉讼请求。本案钟立萍一审诉讼请求是判决被告履行合同约定的划拨170平方米宅基地的义务，赔偿违约经济损失85万元。本案的纠纷系合同纠纷，作为合同纠纷，合同的效力必须予以审查和判断，一审根据本案查明的事实对合同的效力作出判决符合合同纠纷的审理要求。上诉人龙里县人民政府认为一审超出钟立萍的诉讼请求予以判决的主张，本院不予采信。 关于争议焦点四，一审判决第二项“被告龙里县人民政府在本判决生效之日起60日内向原告钟立萍就补偿安置宅基地事宜采取补救措施”是否属于判决事项不明确，不具有操作性的问题。本案从查明的情况来看，钟立萍已无法在安置宅基地，属于无法继续履行的情形。对此，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条规定：“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；...”。本案由于钟立萍已无法在安置宅基地，属于无法继续履行的情形，对此，需要龙里县人民政府采取重新选择地点安置或者选择货币安置等相应措施，而相应的措施需要龙里县人民政府根据客观情况予以确定。故，本案一审判决由龙里县人民政府采取补救措施符合法律规定。 综上，原判决认定事实较为清楚，适用法律正确。上诉人钟立萍、龙里县人民政府的上诉请求理由均不充分，本院均不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钟立萍、龙里县人民政府各自承担。 本判决为终审判决。 审判长  管劲松 审判员  田一铭 审判员  肖 瑶 二〇一九年七月十五日 法官助理任昱瑾 书记员姚永涛