河南省商丘市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫14行初346号原告暨诉讼代表人曹继山，男，1976年1月22日出生，身份证号410211197601221019，汉族，住河南省开封新区（开发区）王斗门村。原告暨诉讼代表人叶占发，男，1967年11月27日出生，身份证号410211196711271012，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡瞿家寨村60号。原告叶代喜，男，1969年1月16日017，汉河南省开封市金明区11号。原告王进印，男，1968年6月10日655，汉河南省开封市金明区47号。原告段金柱，男，1968年04月24日015，汉河南省开封市开发区斗门村。原告段留才，男，1953年08月12日515，汉河南省开封市开发区斗门村。原告郭爱玲，女，1956年10月20日045，汉河南省开封市开发区斗门村。共同委托代理人李吏民，北京京坤律师事务所律师。共同委托代理人袁冲，北京京坤律师事务所实习律师。被告开封市人民政府，住所地开封市晋安路6号。法定代表人高建军，职务市长。委托代理人杨传玲，该政府工作人员。委托代理人李茗，河南王松华律师事务所律师。被告河南省人民政府，住所地河南省郑州市郑东新区金水东路22号。法定代表人陈润儿，职务省长。委托代理人刘建军，河南省人民政府工作人员。原告曹继山等人因被告开封市人民政府征地拆迁行为违法及河南省人民政府行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月15日立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月4日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人曹继山及委托代理人李吏民、袁冲，被告开封市人民政府委托代理人杨传玲、李茗，被告河南省人民政府委托代理人刘建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告曹继山等人诉称，原告在河南省开封市原金明区西郊乡斗门村、瞿家寨拥有宅基地和承包地并建有房屋，被告开封市人民政府对包括原告宅基地和承包地在内的土地实施征收。因被告开封市人民政府在实施征收过程中存在多种违法行为，2011年6月9日，原告向被告河南省人民政府申请行政复议，请求责令开封市人民政府停止征地拆迁行为并对相关文件进行审查。2019年3月29日，被告河南省人民政府作出《行政复议决定书》，维持了被告开封市人民政府组织实施的征地拆迁行为。原告认为被告开封市人民政府组织实施的征地拆迁（迁村并居)行为，没有履行法定程序，严重侵犯了原告的合法杈益，应当被责令停止。复议机关河南省人民政府认定被告开封市人民政府履行了公告、补偿等程序，并以自愿原则与原告达成了相关协议属事实查证不清，其作出维持的复议决定没有事实根据和法律依据，应予撤销。原告请求撤销被告河南省人民政府于2019年3月29日作出的豫政复决（2019）2146号《行政复议决定书》，确认被告开封市人民政府征地拆迁（迁村并居）行为违法，判令其停止征地拆迁（迁村并居）行为并对汴新文[2009]19号、汴新文[2009]20号、汴新管文[2010]151号、汴新管文[2010]152号进行审查。原告为证明其主张提供证据：1.《河南省国土资源厅关于开封市黑岗口引黄灌区调蓄水库工程项目建设用地的预审意见》豫国土资函(2009)207号;2.《开封市城乡一体化示范区管理委员会关于孙明辉等人申请政府信息公开的回复》2017年10月30日；3.《开封市人民政府行政复议答复书》2011年7月3日豫政复(2011)；4.《开封市人民政府行政复议答复书》2011年9月26日豫政复(2011)210号，575-597号；5.2011年11月11日照片黑板及复印的证据光盘中；6.《关于把村民保障生活用地、集体经济发展用地的预留土地确权给村民的申请和村民的请求》；7.《中止行政复议通知书》豫政复中(2011)210号；8.《抢抓历史机遇建设复合型开封新区精心打造开封经济社会发展核心增长极》；9河南省政府网《开封新区迁村并居创新措施实现和谐拆迁》、《开封新区迁村并居工程助推经济社会跨越式发展》；10.《致野厂、瞿家寨全体村民的一封信》；11.十二大街《工程概况》1页；12.《新型城镇化进程中确保农民主体地位探析—以开封新区为例》、《河南省政府决策研究招标课题申请书》封面；13.《关于请求党和政府调查处理开封新区违法征地拆迁(迁村并居)和部分党政领导违法违纪、损害村民权益情况的申请及村民的请求》、《关于请求调查处理开封新区违法征地拆迁的申请》；14.《关于请求河南省人民政府调查开封新区违法征地拆迁行为相关的民意调查》、《关于请求河南省人民政府调查开封新区违法征地拆迁行为相关的民意调查》；15.《西郊乡基本农田保护规划图》、《西郊乡基本农田保护规划表》；16.开封新区新城街道办事处《关于王斗门村刘顺旺等12人赴京上访反映问题的答复意见》汴新新城办(2011)06号；17.2010年12月13日《信访事项处理意见书》；2010年11月25日《信访事项处理意见书》；18.2016年2月19日《开封市发展和改革委员会政府信息公开告知书》；19.2013年7月3日开封新区管理委员会政府信息公开告知书曹继山等人；20.开封市中级人民法院行政判决书(2015)豫行初字第48号判决书，证据证明涉案土地是基本农田，从开封市人民政府2011年7月3日和9月6日提交的行政复议答复书可以证明开封市人民政府以迁村并居的形式对瞿家寨、野厂两个村及斗门村十、十二大街进行搬迁，开封市政府对村民的补偿安置没有进行主要是预留的四分地还没有落实到位，协议中直接扣除了人均70平方不予补偿，因为都是基本农田，按一般农田补偿，每亩地少补3万元。地上附着物及青苗补偿款过低，补偿标准与我国经济发展情况不符，其他证明目的同质证意见。被告开封市人民政府答辩称，开封市人民政府作为本案被告主体不适格。原告宅基地和承包地在内的土地是开封市城乡一体化示范区管委会依法实施的征收，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十一条的规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。根据上述规定，请法院依法驳回被答辩人的起诉。示范区管委会在土地征收过程中不存在任何违法行为，原告要求确认行政行为违法没有任何法律依据。在征收土地过程中，示范区管委会严格依据法律及相关征收文件，进行了公告、补偿安置等程序。河南省人民政府做出的（2019）2146号《行政复议决定书》认定事实清楚，相关证据及法律依据充分。汴新文（2009）19号、汴新文（2009）20号、汴新管文（2010）151号、汴新管文（2010）152号文件均被2011年9月30日由开封新区管委会做出的汴新管文（2011）98号文废止。原告要求对上述已经废止文件进行审查，没有任何依据。请求驳回原告的起诉或诉讼请求。被告开封市人民政府在法定期限内举证有：1.开封新区核心区总体规划一用地规划图；2.开封新区启动区基础设施平面图；3.豫政土（2009）732号《河南省人民政府关于开封市2009年度第第十批乡镇建设证收土地的批复》；4.豫政土（2009）734号《河南省人民政府关于开封市2009年度第十二批乡镇建设征收土地的批复》；5.豫政土（2010）860号《河南省人民政府关于开封市实施2010年度第一批城市建设用地的批复》；6.豫政（2009）87号《河南省人民政府关于公布实施河南省征地区片综合地价标准的通知》及《开封市城区征地区片综合地价标准表》；7.豫劳社办（2008）72号《关于公布各地征地区片综合地价社会保障费用标准的通知；8.汴政文（1996）27号《开封市人民政府对市土地房管局关于执行开封市国家建设征用土地地上附着物补偿标准请示的批复》；9.汴政（2002）58号《开封市人民政府关于调整我市国家建设征用土地地上附着物部分补偿标准的通知》；10.汴政（2010）17号《开封市人民政府关于印发开封新区被征地农民社会养老保险试行办法的通知》；11.汴新文（2009）19号《汴西新区迁村并居土地征用及拆迁、安置指导意见》；12.汴新文（2009）20号《关于汴西新区迁村并居村民房屋拆迁补偿问题的指导原则》；13.涉及村民所在行政村(野厂村、斗门村、翟家寨村)村民代表会议有关迁村并居事项的决定；14.开封市人民政府征用土地方案公告(2009年第10号)、开封市国土资源局征地补偿安置方案公告(2009年第10号)及张贴情况；15.涉及村民所在行政村(野厂村、斗门村、瞿家寨村)村民委员会关于房屋证件情况的说明；16.涉及地块(野厂村一大街项目地块、斗门村十大街十二大街项目地块、瞿家寨村开封高中项目地块)土地补偿款用款报告及相关村民委员会收款收据；17.涉及地块(野厂村一大街项目地块,斗门村十大街十二大街项目地块、瞿家寨村开封高中项目地块)社会保障费拨款报告及收据；18.涉及村民(19人)搬迁协议书及地上附着物补偿明细表及领款证明，证明涉案土地征收程序合法，经河南省人民政府相关土地批复批准予以征收，补偿方案的公告予以公示，相关的征地补偿款足额支付到位，征收程序合法并无不当。19.豫编[2009]4号河南省机构编制委员会关于开封新区机构编制问题的批复，证明所述的答辩意见关于主体资格的问题。20.开封市国土资源局经济技术开发区分局出具的证明一份及瞿家寨村委会出具的证明一份，证明孙明辉、叶占发、王振忠没有参与搬迁，不属于搬迁户。被告河南省人民政府答辩称，被告作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告不服开封市人民政府的征地拆迁行为向被告申请行政复议，请求停止征地拆迁行为并对汴新文（2009)19号、汴新文（2009)20号、汴新管文（2010）151号、汴新管文（2010)152号进行审查。行政复议期间，因其他当事人就同一行政行为提起行政复议申请，拟与该案合并审理，行政复议机构依法中止审理。中止审理期间，开封新区居民叶占发等19人申请作为第三人参加行政复议。行政复议中止的原因消除后，被告自2019年3月29日决定恢复本案审理。经查明，原告使用的集体土地位于开封新区斗门村，经被告作出《河南省人民政府关于开封市2009年度第十二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土（2009）734号）批准征收，属于开封新区第十二大街项目用地。开封市人民政府作出的《开封市人民政府征用土地方案公告》和原开封市国土资源局作出的《开封市国土资源局征地补偿安置方案公告》，分别对上述征收土地批复的文号、位置、面积、补偿标准等内容予以公告。2009年4月，开封市汴西新区开始启动实施“迁村并居”工作，对涉及瞿家寨、野场、横堤铺、斗门四个行政村14个自然村的集体土地和村庄进行迁村并居，并对所涉及集体土地和村庄的地上附着物的数量、种类、规格等进行了清点，“迁村并居”所涉及村村民自愿与原开封市国土资源局经济技术开发区分局、原开封市汴西新区新区管理办公室就房屋搬迁的补助补偿等方面签订《协议书》，开封市人民政府将相关征地补助补偿款足额支付于“迁村并居”所涉及村的村民委员会。原告使用的集体土地已经被依法征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、四十七条、四十八条的规定，开封市人民政府组织实施征收，履行了公告、补偿安置等程序，且对征地范围内的地上附着物进行了清点，并以自愿为原则达成了相关协议，故开封市人民政府组织实施的征地拆迁（迁村并居）行为程序合法且并无不当，依法应予维持。原告对汴新文(2009)19号、汴新文（2009)20号、汴新管文（2010）151号、汴新管文（2010）152号文件提出的审查申请不属于行政复议的审查范围。原告起诉理由不能成立，请求依法驳回原告诉讼请求。被告河南省人民政府提供证据有：1.行政复议申请及中止通知书;证明原告提起行政复议时间及中止时间；2.豫政土(2009)732号、(2009）734号、(2010)860号征地批复；证明涉案土地被依法征收；3.开封市人民政府作出的《开封市人民政府征用土地方案公告》和原开封市国土资源局作出的《开封市国土资源局征地补偿安置方案公告》，证明:征收涉案土地依法进行告知，4.《协议书》，证明被征收村民已经自愿为原则达成了相关协议；5.《行政复议决定书》(豫政复决(2019)2147-2168号)及邮寄回单，证明被告依法作出复议决定并已依法送达。经审理查明，2011年6月9日，曹继山等开封新区村民向河南省人民政府申请行政复议，请求对开封市人民政府开封新区违法的征地拆迁（迁村并居）的行政行为作出调查并纠正，要求开封市人民政府停止其违法的征地拆迁（迁村并居）行为并对开封新区的迁村并居相关政策审查并纠正。对开封市人民政府的违法征地拆迁（迁村并居）行政行为给开封新村村民带来巨大损失，赔偿村民损失。2011年8月15日，河南省人民政府以行政复议期间，其他当事人就同一行政行为提起行政复议申请，拟合并审理为由，中止行政复议案件的审理。2019年3月29日，河南省人民政府恢复该案审理，并于当日作出豫政复决（2019）2146号行政复议决定书，该复议决定书申请人为曹继山，第三人叶占发等19人，但上述人员没有列明身份信息。该决定书查明，申请人使用的集体土地位于开封新区斗门村，经河南省人民政府作出的《河南省人民政府关于开封市2009年度第十二批乡镇建设征收土地的批复》(豫政土(2009)734号）批准征收，属于开封新区第十二大街项目用地。被申请人开封市人民政府作出的《开封市人民政府征用土地方案公告》和开封市国土资源局作出的《开封市国土资源局征地补偿安置方案公告》，分别对上述征收土地批复的文号、位置、面积、补偿标准等内容予以公告。2009年4月，汴西新区开始启动实施“迁村并居”工作，对涉及瞿家寨、野场、横堤铺、斗门四个行政村14个自然村的集体土地和村庄进行迁村并居，并对所涉及集体土地和村庄的地上附着物的数量、种类规格等进行了清点，“迁村并居”所涉及村村民自愿与开封市国土资源局经济技术开发区分局、原开封市汴西新区新区管理办公室就房屋搬迁的补助补偿等方面签订《协议书》，后被申请人开封市人民政府将相关征地补助补偿款足额支付于“迁村并居”所涉及村的村民委员会。该复议决定维持开封市人民政府组织实施的征地拆迁（迁村并居）行为。原告曹继山等人不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告河南省人民政府于2019年3月29日作出的豫政复决（2019）2146号《行政复议决定书》，确认被告开封市人民政府征地拆迁（迁村并居）行为违法，判令其停止征地拆迁（迁村并居）行为并对汴新文[2009]19号、汴新文[2009]20号、汴新管文[2010]151号、汴新管文[2010]152号进行审查。本院认为，（一）本院在审查原告身份及是否应通知第三人参加诉讼的过程中，因被诉行政复议决定书仅列出申请人及第三人姓名，没有详细的身份信息，经本院向河南省人民政府核实，河南省人民政府承认在行政复议过程中申请人及第三人仅仅提供了人员名单，没有详细身份信息，本院无法确认利害关系人员的范围，本院不再追加第三人。（二）公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,应当符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:……(三)有具体的诉讼请求和事实根据……”所谓“具体的诉讼请求”,是指当事人的请求需指向明确的被诉行政行为或者要求行政机关履行具体的给付义务。征收拆迁行为是由一系列行政行为构成,从征收决定到征收安置补偿决定或协议,再到责令交出土地、强制拆除地上附着物等,包含诸多独立的行政行为。迁村并居并不是依法法律意义上的术语，按照字面意思理解，除包括上述征地拆迁行为外，还应当包括安居工程建设项目选址、规划、审批等相关行为。当事人不服征地拆迁行为或所谓的迁村并居行为的,应当针对征地过程或迁村并居过程中的某一具体行为提起诉讼,笼统要求确认征收拆迁行为违法的,属于诉讼请求不具体,不符合法律规定的起诉条件。同时，征地过程中的系列行为在作出主体、法定程序、适用对象等方面均有不同,人民法院在对这些行为进行合法性审查时所适用的审查标准和范围也将不同,当事人只有明确其具体的诉讼请求,才利于实质性化解行政争议。本案中，原告以请求确认被告开封市人民政府征地拆迁（迁村并居）行为违法为申请行政复议和提起行政诉讼的审查对象，属于诉讼请求不具体，不符合行政诉讼法规定的受理条件。被告河南省人民政府所举证据不能证明其审查的是一种或数种行政行为，亦不能证明所审查行为属于行政复议受案范围，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作为维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”的规定，应当驳回原告的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条、第一百三十六条、第六十九条第一款第（一）、(十）项之规定，裁定如下：驳回原告曹继山等人的起诉。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内提起上诉，并按对方当事人人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 何 彬审判员 牛 杰审判员 宋 冲二〇一九年七月十一日书记员 张妍妍