江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初10号 原告倪永生，男，1971年8月25日生，××族，住启东市。 委托代理人董国女，北京楹庭律师事务所律师。 被告启东市人民政府，住所地启东市世纪大道1288号。 法定代表人葛志娟，职务市长。 应诉负责人许晓星，职务副市长。 委托代理人张克伟，启东市司法局工作人员。 委托代理人朱黄飞，上海市凌云永然律师事务所律师。 被告启东市近海镇人民政府，住所地启东市近海镇。 法定代表人姚赛花，职务镇长。 应诉负责人褚风光，职务党委委员。 委托代理人陆炜花，上海联洋律师事务所律师。 原告倪永生诉被告启东市人民政府（以下简称启东市政府）、启东市近海镇人民政府(以下简称近海镇政府)行政强制一案，南通市中级人民法院指定本院管辖。本院于2019年1月3日立案后，于1月4日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月22日公开开庭审理了本案。原告倪永生及委托代理人董国女，被告启东市政府的应诉负责人许晓星及委托代理人张克伟、朱黄飞，被告近海镇政府的应诉负责人褚风光及委托代理人陆炜花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告倪永生诉称，原告的养猪场于2016年6月在自己的码头区建成并投入生产。2018年2月6日，在启东市控违办李斌的指挥下，城管特勤消防等一百多人用挖掘机等机械将原告的养猪场强制拆除了一部分，现场由近海镇政府的相关领导。之后又于2月28日、3月13日、3月30日分三次将原告的养猪场全部拆除，造成原告巨大的经济损失。原告认为被告在无法定职权、未遵守法定程序的情况下，对原告的房屋进行了强制拆除，其行为违法，理由在于：1.对于原告的养猪场等建筑物，无任何一级规划主管部门作出过行政处罚；2.被告不具有强制拆除养猪场行政行为的法定职权；3.行政机关只有在具备强制执行权的情况下才可强制执行，且行政强制需要以法定程序进行，本案被告未经立案、调查、告知、决定等程序。故请求：1.确认两被告拆除原告养猪设备、设施及建构筑物的行为违法。2.对启东市政府发布的《专项整治通告》进行规范性文件审查。3.案件受理费由两被告承担。 原告倪永生向本院提交了以下证据、依据： 1.专项整治的通告，证明是专项整治由启东市政府决定，专项整治的形式是部门联动联合执法，由启东市政府决定对协兴港闸区未清理的养殖户强行清理。 2.关于限期拆除协兴港闸区域养猪棚舍的通告，证明强制拆除的时间和决定是263办和控违办决定的。 3.启办发[2017]6号文件，证明263办是由启东市人民政府成立的，其行为的后果应当由启东市政府承担。 4.启办发[2016]32号文件，证明市控违办是由启东市政府成立的，常务副主任李斌亲自参与并指挥了对协兴港闸区包括倪永生在内养殖户的强制拆除行动。 5.行政复议决定书，证实263办及控违办是由启东市人民政府成立的，其行为后果应当由启东市人民政府承担。 6.录像及强拆现场的照片，证明原告养猪场被强拆后的现场状况，以及近海镇政府的镇长、263办与控违办的人员在现场的事实。 7.启政办发[2016]73号文件、启东市畜禽养殖污染专职整治实施方案、相关新闻，证明被诉强拆行为是启东市政府主持、多部门参与的强拆行为，对倪永生养殖场的拆除是以违章搭建建筑的名义进行的强行清理，是控违办带头组织多部门进行的。且相关新闻对市控违办联合近海镇政府对协兴港村十几家养殖场进行强拆作了报道。 以上证据亦证明强拆行为存在，且本案两被告均是适格被告。 8.三份协议，证明原告具有起诉的主体资格，被告强拆行为侵犯原告的合法行为。 被告启东市政府辩称，1.启东市政府并非本案适格被告。启东市政府并未组织也未实施原告诉称的强制拆除活动。根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国畜牧法》等法律法规规定，结合《畜禽养殖禁养区划定技术指南》的规定，启东市政府把协兴港闸区域划定为启东市畜禽养殖禁养区域，并发布《专项整治通告》，启东市政府作为县级政府有权划定畜禽养殖禁养区域。启东市“263办”、“控违办”发布《限期拆除通告》，该通告的对象是有关养猪户及棚舍业主，并不是特定的原告一人，且上述两通告仅仅是就相关事项广而告知，对原告的权利义务产生直接影响的应当是属地镇政府后续的整治清除行为。2.原告占用的埋头区域来源于黄健于1999年4月20日与原启东市向阳人民镇政府（以下简称向阳镇政府）签订《关于围堤造码头的协议》后建造，并非原告自有。黄健签订的协议约定的租期已届满，原告占用的码头属于违法侵占状态。原告擅自改变码头用途，利用渔业设施，擅自搭建违章建筑进行畜禽养殖，没有经过相关部门审批，不具有合法性。原告开办养猪场未经报建和批准程序，且长期擅自排污、导致周边环境恶化，违反了《江苏省环境保护条例》的规定。请求依法驳回原告的起诉。 被告启东市人民政府在法定期限内提供以下证据： 1.启政发[1995]166号《关于调整滩涂使用权属的通知》及调整后的江海滩涂使用权属明细表，证明案涉江海滩涂属于属地政府管理。 2.启东市政府《专项整治通告》，证明启东市政府作为县级政府有权划定畜禽养殖的禁养区域。 3.启东市“263办”、“控违办”《限期拆除通告》，证明通告针对的对象是有关养猪户及棚舍业主，并不是针对特定的原告一人。 被告近海镇政府辩称，1.本案不属于行政诉讼受案范围。近海镇政府实施的系民事行为，非行政行为。协兴港闸区域因为环境污染问题导致群众矛盾突出、反映强烈。2018年近海镇政府因上级政府的号召，对所辖的协兴港闸区域严重污染环境的畜禽养殖场地进行清理，在清理摸底过程中确定该区域原使用人或与政府签订的原使用合同到期，或使用合同无效，导致该区域很多场所无人使用，无人管理。近海镇政府为收回原出租场地，拆除了部分严重破损、污染严重的破旧棚舍。2.原告不具备起诉主体资格。原告所述的场地，是1999年由原向阳镇政府与黄健签订协议出租给黄健使用的，租期至2016年4月20日到期。黄健应当无条件退出承租的滩地和码头。故合同的相对人是黄健而非原告，及时原告与黄健签订《码头转让协议》，其权利也只能限定在黄健享受的权利范围之内，即2016年4月20日必须无条件退出。原告诉称的2016年6月在自己的码头建成养猪场没有事实依据。近海镇政府在所管辖范围内实施收回土地的行为，原告不存在诉权。请求依法驳回原告的起诉。 被告近海镇政府向本院提交了以下证据、依据： 1.启政发[1995]166号《关于调整滩涂使用权属的通知》及调整后的江海滩涂使用权属明细表，证明案涉江海滩涂属于属地政府管理。 2.启发[2008]47号《中共启东市委启东市人民政府关于推进乡镇行政区划调整工作的实施意见》，证明启政发[1995]166号文件中涉及向阳镇人民政府的滩涂使用权、管理权因为区划调整划归为近海镇政府行使。 经庭审质证，被告启东市政府对原告提供的证据1-5的真实性无异议，但认为但是不能达到原告的证明目的。专项整治通告明确是属地政府进行管理，包括清理也是由属地政府清理，启东市政府并非清理的部门，对于证据五指向的《关于限期拆除协兴港闸区域养猪棚舍的通告》，原告已经提起了诉讼，南通市中级人民法院已经认定系过程性行为；对证据6的真实性无法确认，不认可原告的证明目的，但是对照片中李斌的身份无异议；对证据7的真实性无异议，该文件于2016年12月31日有效期满，与本案也无关联性，对于相关新闻的真实性无异议，但是可以看出拆除是相关职能部门以及属地政府实施的；对证据7中黄健与向阳镇政府签订的协议的真实性无异议，但是协议已经到期，且是向阳镇政府与黄健之间的民事法律关系。对其他两份协议不予认可。 被告近海镇政府对原告提供的证据1-5的真实性无异议，但认为但是涉案清理行动是镇政府实施的，对原告的证明目的有异议。对证据6的关联性有异议，不能反映清理的是原告的场所；对证据7真实性无异议，但并非被告近海镇政府实施清理时依据的文件，对新闻报道的真实性不确认，但确实是近海镇政府实施了协兴港闸区的清理活动；对证据8中向阳镇政府与黄健的围堤造码头协议真实性无异议，该协议于2014年12月31日到期，约定黄健退出该场地，原码头归属近海镇人民政府，黄健、高卫兵于2016年6月10日与陆英、倪永生签订的转让协议效力有异议，当时黄健、高卫兵已无使用权、所有权及转让权，对猪场协议的真实性不予认可，倪永生是没有权利出租猪场的，即便协议真实，经营猪场的也不是原告倪永生。 原告倪永生对被告启东市政府提供的证据1的真实性、合法性、关联性不予认可，通知第二页第二段的内容载明属地政府有十年的管理权，之后是如何管理不清楚，所附明细表的范围是否包括协兴港闸区的范围也不能从通知上得到证实；对证据2只能证明被告启东市政府作了这个通告，不能其有权利作这个通告；对证据3的证明目的存在异议，该通告针对的是特定的多数人。 被告近海镇政府对被告启东市政府提供的证据均无异议。 原告倪永生对被告近海镇政府提供的证据1与对启东市政府提供证据的质证意见一致；对证据3的真实性无异议，但是不能证明其对滩涂享有使用权、管理权。 被告启东市政府对被告近海镇政府提供的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。原告提供的证据能证明其具有主体身份，能够证明被告近海镇政府拆除了其猪棚舍，但不能证明因为拆除行为造成原告的直接损失。被告启东市政府、近海镇政府提供的证据能够达到其证明目的待后文阐述。 经审理查明，1995年10月19日，启东市政府作出《关于调整滩涂使用权属的通知》，案涉的滩涂位于启东市协兴港闸区域内，滩涂的使用权归属于原向阳镇政府。该滩涂原由启东市江海滩涂资产经营有限公司实际经营管理。2008年原向阳镇与原近海镇合并成立新的近海镇。 1999年4月20日，原向阳镇政府（甲方）与黄健签订《关于围堤造码头的协议》，约定乙方在协兴××北侧、向阳镇辖区围堤造码头，围堤造码头后自建成至1999年12月31日内不交纳占地租用费，由乙方使用，所有权属甲方，协议同时约定租用期15年，期满后使用办法另议。上述协议签订后，黄健实际围堤建造了码头。2016年6月10日，黄健、高卫兵（甲方、转让方）与倪永生、陆英夫妇（乙方、受让方）签订《码头转让协议》一份，约定甲方将码头转让给乙方，转让财产包括码头及所有附属设施。原告受让码头后自行建设了房屋，但未经行政审批，2016年之后，原告为从事养猪，将原有房屋进行了改造并又搭建了部分房屋。2017年1月28日，原告（甲方）与金军（乙方）签订《猪场租赁合同》一份，约定甲方将位于协兴港的主张租给乙方用于养猪，租期为2017年1月28日至2022年1月28日，并约定甲方提供水电设备及当前状况的猪舍，甲方对猪舍固定设施进行维修护理，因政府拆迁补偿，乙方仅拿猪只补偿，其余补偿归甲方等。 2018年1月23日，启东市政府颁发了《蓄禽养殖专项整治通告》，主要内容为，为有效保护农村及海洋生态环境，全面保护人民群众身体健康，根据《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》、《中华人民共和国动物防疫法》、国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》、江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院《关于依法办理环境保护案件若干问题的实施意见》及相关法律法规，决定进一步强化以“属地管理、部门联动、联合执法、标本兼治”为原则的专项整治，特通告如下：一、协兴港闸区域为启东市畜禽养殖的禁止养殖区域，（通告具体的禁养区范围坐标）；二、整治对象为协兴港闸区域从事畜禽养殖的所有养殖场（户）；三、整治要求，主要为凡在协兴港闸区域内从事畜禽养殖的，自通告发布之日起至2018年2月5日前必须停止并自行纠正违法违规行为，即必须自行处理养殖的畜禽，拆除养殖设备设施和自身违章搭建的建构筑物，搬离相关区域或委托政府拆除。严禁再在禁养区域购进苗猪或者使能繁母猪继续繁殖后养殖。在规定时间内拒不停止养殖行为，又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施，针对拒不配合清理工作的养殖场（户），由属地政府及相关部门组织强行清理，所造成的损失，由养殖场（户）自行承担。通告还明确了要求养殖人员树立大局意识及法制观念等其他事项。 启东市“263办”、启东市“控违办”是启东市政府设立的关于环境整治“两减六治三提升”和管控违法建设的两个临时工作机构。2018年2月24日，启东市“263办”、启东市“控违办”颁发了《限期拆除养猪棚舍通告》，主要内容为，协兴港闸区域内有关养猪户未执行启东市政府的通告及相关规定，仍在协兴港闸区域内继续违规养猪。现决定对协兴港闸区域养猪棚舍进行拆除，具体拆除时间通告如下：一、2018年2月28日拆除棚舍8000平方米，二、2018年3月13日拆除棚舍8000平方米，三、2018年3月30日拆除所有剩余棚舍。 2018年2月至3月间，近海镇政府组织了数次拆除活动，对协兴港闸区域内的养殖场及养殖设施进行了拆除清理，原告的案涉养猪场在被拆除。拆除时，启东市“263办”、启东市“控违办”、当地的村委员会亦有人员在场。拆除前，启东市政府、近海镇政府及其他行政机关均未对原告的养猪场作出过相关行政处理决定。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.本案是否属于行政诉讼受案范围。2.原告是否具备原告诉讼主体资格。3.启东市政府是否是本案适格被告；4.被诉强制拆除行为是否有事实依据和法律依据；5.启东市政府《专项整治通告》是否需要在本案中进行合法性审查。 关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。从行政行为是否直接产生法律效果来划分，行政行为可以分为行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为。行政法律行为通常是指行政机关或者法律法规授权组织基于行政职权作出的意思表示，旨在产生、变更或消灭行政法律关系而设定行为，它是对外直接产生法律效果的行为。行政事实行为一般是指行政机关或者法律法规授权组织实施的不产生、变更或者消灭行政法律关系，但以影响或者改变事实状态为目的、可致权益损害性的行为。行政事实行为通常表现为一经作出，即表现为一种客观存在，行政事实行为会对相对人的权利和义务造成事实上的、实际上的影响，而且影响的发生是由于外力作用的结果。行政诉讼法规定的行政行为包括法律行为和事实行为。具体到本案而言，被告近海镇政府组织人员强制拆除原告猪棚舍，属于典型的事实行为，原告不服该事实行为因此提起诉讼，当属于行政诉讼受案范围。被告近海镇政府拆除原告猪棚舍系基于协兴港闸区域畜禽养殖专项治理的需要，且启东市政府作出的《专项整治通告》明确了对拒不配合清理工作的养殖户，由属地政府及相关部门组织强行清理，显然，被告近海镇政府组织实施的强制拆除行为系基于完成上级政府给予的行政任务之要求，属于可诉的行政行为。被告近海镇政府主张属于民事行为的理由明显不能成立，本院不予支持。 关于倪永生是否具备原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述法律规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。对于利害关系的判断，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条作出了更为具体的规定。与行政行为有利害关系，应当符合以下几个条件，一是原告主张的必须是权利或者类似权利的利益；二是权益归属于原告；三是权益损害实际存在而非主观臆想；四是原告主张的权益受到行政规范保护。本案中，依据原告提供的证据，黄健与原向阳镇政府签订的《关于围堤造码头的协议》，并实际建造了案涉码头，原告倪永生从黄健处受让了该码头。退一步讲，即便原告与黄健签订协议时，黄健属于有权处分，原告与黄健签订的协议也并非无效协议。实际上，原告受让码头后实际进行了建设行为，且依据原告与金军签订的协议，金军承租养猪场适用的猪舍等均是由原告提供的，故无论原告原码头上建筑物以及后续养猪棚舍的建设是否取得过合法审批手续，因为近海镇政府的强拆行为对原告的权益可能造成损失，因此原告提起诉讼，应当具备起诉主体资格。至于主张能否成立，则属于实体审理范畴。 关于启东市政府是否是本案适格被告的问题。近海镇政府当庭认可其具体组织实施了拆除行为，各方当事人对此亦不持异议，故近海镇政府是本案的适格被告，无需赘述。双方争议的焦点是启东市政府是否是本案的适格被告。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已经确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体难以确定，只能通过审理运用举证责任规则作出判断。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或者推定。2018年1月23日，启东市政府颁发了《协兴港畜禽养殖专项整治通告》，该公告将协兴港闸区域列为启东市畜禽养殖的禁止养殖区域，明确在规定时间内拒不停止养殖行为，又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施，该份整治通告是启东市政府就协兴港闸区域畜禽专项整治工作部署，明确属地政府具体强制行为，保障整治工作推进，近海镇政府作为一级政府，有独立行使职权的权力能力，有承担责任的行为能力，原告仅依该份通告不能证明启东市政府是实施被诉拆除行为的主体。另外，启东市“263办”、启东市“控违办”是启东市政府设立的关于环境整治“两减六治三提升”和管控违法建设的两个临时工作机构，其是在启东市政府的领导下协调各方职能、统筹相关工作的机构，其行为的法律后果应由启东市政府承担，2018年2月24日发布了《限期拆除养猪棚舍通告》是上述两机构协调、统筹环境整治工作的具体表现形式，虽然两机构有人员在拆除现场，但仅作为环境整治协调机构在场监督、指导、协调，并未具体实施被诉拆除行为，在本案中拆除养殖设施是属地政府即近海镇政府具体组织实施的，并不能说明两机构与近海镇政府共同实施了拆除行为。因此，启东市政府不是本案的适格被告。 关于被诉强制拆除行为是否有事实依据和法律依据。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。即便原告未经规划批准擅自建设房屋的行为违反法律规定，依法应受到相应的处理，但行政机关对违法行为的处理应当按照法定职权依法进行。 《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，被告近海镇政府强制拆除前，没有针对原告作出任何行政决定，也未依照上述规定作出行政强制执行决定、未履行催告及公告等程序，未听取当事人的陈述申辩等。故被告近海镇政府的拆除行为缺乏强制执行依据，且违反了法定程序，应当确认违法。 关于启东市政府《专项整治通告》是否需要在本案中进行合法性审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。从该规定可以看出，对规范性文件进行合法性审查应当满足以下几个条件：一是规范性文件是国务院部门和地方人民政府及其部门制定的文件，不含规章；二是该规范性文件是行政机关在作出具体行政行为时所直接适用的依据；三是只能在对行政行为提起诉讼时一并请求审查，即附带性审查。行政诉讼法所指的规范性文件，是指由行政机关制定的能够反复适用的对一定范围内的事务具有规则意义的文件，即学理上通常所称的抽象行政行为。人民法院在对规范性文件进行合法性审查时，应当首先就是否符合审查条件进行判断，而后再对规范性文件制定机关是否超越权限或违反法定程序、内容是否与上位法的规定相抵触、是否违法增加当事人义务或减损当事人合法权益等进行审查。本案中，被告近海镇政府实施拆除行为，事实上是根据启东市“263办”、“控违办”《限期拆除通告》确定的时间和要求而实施了拆除房屋的行为，并非直接依据启东市政府《专项整治通告》而实施，换句话说，启东市政府《专项整治通告》并非被诉行政强制行为作出时的直接依据，故不符合规范性文件审查的条件。 综上，被告近海镇政府强制拆除行政行为违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告启东市近海镇人民政府强制拆除原告倪永生案涉位于启东市协兴港闸区域内养猪场的行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告启东市近海镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 （此页无正文） 审判长  齐海生 审判员  管丽君 审判员  张 燕 二〇一九年七月二日 书记员  施逸凡 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。