浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙08行初48号 原告于晶，女，1993年2月3日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。 委托代理人（特别授权代理）文继红，女，1972年1月16日出生，女，汉族，身份证住址黑龙江省嫩江县。系原告于晶母亲。 委托代理人王令刚，北京市盛廷律师事务所律师。 被告衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷花三路28号。 诉讼代表人徐洪水，常务副区长。 出庭的行政机关负责人毛志宏，副区长。 委托代理人（特别授权代理）傅颖，衢州市柯城区人民政府工作人员。 委托代理人（特别授权代理）廖品利，浙江天赞（杭州）律师事务所律师。 被告衢州市柯城区住房和城乡建设局，住所地浙江省衢州市柯城区浮石路188号。 法定代表人林良友，局长。 出庭的行政机关负责人徐诚瑞，副局长。 委托代理人（特别授权代理）姜素梅，浙江东昊律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）郑芬燕，浙江东昊律师事务所律师。 于晶与衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）、衢州市柯城区住房和城乡建设局（以下简称柯城住建局）行政强制一案，原告于晶于2018年6月6日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人文继红、王令刚，被告柯城区政府副区长毛志宏及委托代理人傅颖、廖品利，被告柯城住建局副局长徐诚瑞及委托代理人姜素梅、郑芬燕到庭参加诉讼。案件审理过程中，法院经审理发现涉案房屋与房屋登记产权人文继艳、韩海东具有利害关系，通知其参加诉讼，二人明确表示不参加诉讼并向法院出具书面声明，称二人就涉案房屋所占份额已同房屋征收部门签署拆迁安置补偿协议，双方不再就在该房屋中享有的份额主张任何权利。由于本案审理存在法律适用疑难，需要参考相关案件审理结果且需等待案件利害关系人明确参加诉讼意愿，本案于2018年9月25日、2019年4月28日暂停计算审理期限，至2019年7月29日恢复审理。本案现已审理终结。 2018年2月3日，柯城区政府组织其工作人员，根据柯城区政府于2018年2月2日对于晶、文继艳、韩海东作出的《衢州市柯城区人民政府解危拆除决定书》（以下简称《解危拆除决定书》），对三人所有的位于衢州市柯城区××单元××室的房屋予以 强制解危拆除。 原告于晶起诉称，原告在衢州柯城区斗潭片区有房屋用于居住，具有房屋所有权证。2017年11月2日，柯城区政府发布《关于斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋实施征收决定的公告》，原告才知房屋被划入征收拆迁范围内。截止诉讼时，原告未能就拆迁安置补偿与政府相关部门达成一致意见。2018年2月3日，原告房屋被被告联合强制拆除，屋内财物被损坏。被告无任何手续，未经任何法定程序强制拆除原告房屋，违反法律规定，侵害原告财产权益。请求法院判决确认被告强行拆除原告房屋、损害原告房屋内财物的行为违法；本案诉讼费用由被告承担。 被告柯城区政府答辩称，1.被告依法拆除危房认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《城市危险房屋管理规定》第十五条、《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十九条第二款规定，柯城住建局对斗潭片区危房集中区域进行安全隐患排查时，发现涉案房屋中有裂缝、腐蚀渗水险情，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第十五条、第十六条第二款，委托浙江省建设工程质量检验中心对涉案房屋所在的斗潭片区1幢房屋进行房屋安全鉴定并提出处理建议。经鉴定，斗潭片区1幢房屋预制楼板拼接普遍存在板缝，部分墙体及楼板渗水现象；部分混泥土梁振捣不均匀，骨料离析、跑浆；个别墙体有裂缝，楼梯踏步开裂；外部阳台破损，散水处外墙发霉，顶檐渗水、破损，其危险性鉴定综合评级为D级，且存在危害公共安全隐患，应立即采取措施。根据《衢州市柯城区人民政府办公室关于做好城镇住宅房屋使用安全应急管理工作的指导意见》，衢州柯城区城镇住宅房屋安全应急指挥部于2018年1月26日立即启动应急预案，并根据鉴定报告与咨询报告，在考虑涉案房屋没有保留修缮价值，考虑加固改造可行性、城市规划要求等因素后，决定启动应急抢险措施采取停止使用、整体拆除处理，彻底排除房屋倒塌可能带来的各类安全隐患。2018年1月27日，柯城住建局向原告及文继艳、韩海东送达《督促解危通知书》，将鉴定报告及评估报告的内容通知其并要求其在期限内自行履行解危措施。因原告逾期未采取解危措施，经柯城住建局报请后，被告于2018年2月2日作出《解危拆除决定书》并于同日送达原告及文继艳、韩海东。同月3日，被告柯城区政府拆除衢州斗潭社区斗潭1幢房屋。2.被告的拆除行为是为了保证公民生命财产安全、维护公共安全和社会秩序而采取的应急处置措施，涉案房屋虽已在斗潭片区危旧房屋治理改造国有土地上房屋征收范围内，但经房屋安全鉴定确定为D级危房。拆除涉案房屋在内的整幢危房系因鉴定机构评估后，存在危害公共安全的现实危险，被告为防止房屋倒塌根据鉴定机构建议采取的解危应急措施，并不是斗潭房屋征收中的行政行为。3.被告已经根据征收补偿决定方案作出了征收补偿决定并送达《房屋征收补偿决定书》，保障了原告的财产权益，故在解危拆除时不予额外补偿。综上，请求法院判决驳回原告诉讼请求。 被告柯城住建局答辩称，1.柯城住建局非本案适格被告，不应当承担相应的法律责任。本案中作出解危拆除决定书的行政机关系柯城区政府，柯城住建局并非作出解危拆除行为的行政机关。2.柯城住建局依法履行了法定的告知程序。经鉴定评估，涉案房屋所在的斗潭社区斗潭1幢7单元602室房屋系D级危房，存在发生房屋安全事故的现实危险。柯城住建局根据相关法律法规已向原告履行了相关的告知程序，于2018年1月27日向原告送达了《督促解危通知书》，要求原告立即停止使用危险房屋，自行腾空解危，并在收到通知书之日起2日内委托相应单位实施拆除或至本单位办理委托拆除手续。但原告未在规定期限内采取任何措施，该局依法报请柯城区政府。综上，请求裁定驳回原告对柯城住建局的起诉。 经审理查明，2017年11月2日，柯城区政府作出柯政发〔2017〕143号《关于斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收的决定》，决定征收衢州柯城区斗潭片区的房屋。因对斗潭片区危房集中区域进行安全隐患排查时发现涉案房屋所在的斗潭1幢房屋内有裂缝、腐蚀渗水等险情，2018年1月3日，柯城住建局委托中国建筑科学研究院有限公司（国家建筑工程质量监督检验中心）鉴定《衢州柯城区斗潭片区1幢房屋危险性鉴定项目》，委托中国建筑科学研究院有限公司（以下简称中国建科院）鉴定《衢州柯城区斗潭片区11栋危险房屋公共安全危害评估项目》。同月25日，国家建筑工程质量监督检验中心作出BETC-JG4JC-2018-00001《衢州柯城区斗潭片区1幢房屋危险性鉴定项目鉴定报告》，鉴定结论为“1幢楼主体结构无明显变形、倾斜，未发现因地基不均匀沉降引起的主体结构裂缝，房间预制楼板拼接普遍存在板缝，部分墙体及楼板渗水现象；部分混凝土梁振捣不均匀，骨料离析、跑浆；个别墙体有裂缝，楼梯踏步开裂；外部阳台破损，散水处外墙发霉，顶檐渗水；墙体受压承载力不满足现行规范要求。”其危险性鉴定综合评级为D级。同日，中国建科院作出CABR-咨询-2018-11号《浙江省衢州柯城区信安街道斗潭社区危害公共安全咨询—1幢房屋咨询报告》，斗潭1幢房屋危险性鉴定等级评定为D级，上部承重结构的抗震性能不满足现行规范要求，房屋自身的安全性存在较大隐患。如发生局部或整体倒塌，存在对周边及过往居民人身安全、周围建筑、市政道路、小区道路及公共服务设施的危害。建议考虑有无保留修缮价值，加固改造可行评估、城市规划要求等因素，采取处理使用、停止使用或整体拆除处理。必要时根据《浙江省房屋使用安全管理条例》可启动应急抢险措施，彻底排除房屋倒塌可能带来的各类安全隐患。原告于晶涉案斗潭1幢7单元602室的房屋位于前述斗潭1幢。 2018年1月26日，衢州柯城区城镇住宅房屋安全应急指挥部作出《关于启动柯城区城镇住宅房屋安全应急预案的通知》，并召开会议，听取柯城住建局相关汇报，经讨论形成会议纪要，认为斗潭1幢D级危房，存有危害公共安全隐患，应立即采取措施。斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收决定已经生效，且涉案危房没有保留修缮价值，为全面消除住房安全隐患，保障人民群众生命财产安全，决定采取停止使用，整体拆除予以处理，彻底排除房屋倒塌可能带来的各类安全隐患。同时明确由柯城住建局负责通知相关危房的产权人自行采取解危措施，各街道予以配合。若在期限内未自行解危，则依法采取强制解危拆除。同日，柯城住建局对于晶、文继艳、韩海东作出《督促解危通知书》，告知其所有的位于斗潭1幢7单元602室房屋为D级危房，依照《中华人民共和国突发事件应对法》《城市危险房屋管理规定》《浙江省房屋使用安全管理条例》规定，请立即停止使用危险房屋，并于收到该通知书之日立即自行腾空解危，在收到本通知书之日起的2日内委托具有相应资质的施工单位实施拆除或至柯城住建局办理委托拆除手续。逾期未委托拆除的，柯城住建局将报请柯城区政府采取应急处置措施。因原告等人未在规定期限内自行腾空解危。同月31日，柯城区住建局作出《解危催告书》并向原告送达，对自行腾空解危予以催告，要求原告于2日内将委托拆除的相关材料报至柯城住建局。2018年2月1日，柯城住建局作出《关于要求对衢州斗潭1幢危房采取应急处置措施的报告》，要求柯城区政府对涉案衢州市××单元××室所在的危房采取应急处置措施予以强制解危拆除。2018年2月2日，被告柯城区政府作出解危拆除决定书，决定于2018年2月3日强制拆除于晶位于衢州市××单元××室房屋所在的该幢危房。同月3日，涉案房屋被柯城区政府派员强制解危拆除。原告于晶对该强制解危拆除行为不服，提起本案诉讼，诉讼请求如前。另查明，经征求原告等人征求补偿决定方案意见，2018年5月4日，柯城区政府对涉案房屋作出柯政征补字〔2018〕第01号《房屋征收补偿决定书》，对原告所有的位于斗潭1幢7单元602号的房屋，按照《斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收补偿方案》给予补偿安置。 上述事实有经庭审举证、质证，本院予以认定的下列证据及各方陈述、自认予以证实，足以认定：涉案房屋产权证及各方身份证明材料、关于斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋实施征收决定的公告、技术服务合同、国家建筑工程质量监督检验中心资质文件、鉴定报告、中国建科院的资质文件、咨询报告、关于启动柯城区城镇住宅房屋安全应急预案的通知、柯城区政府《关于斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋实施征收决定》、柯城住建局督促解危通知书、解危催告书及送达回证、柯城住建局关于要求对斗潭部分危房采取应急处置措施的报告、解危拆除决定书及送达回证等送达证明材料、柯城区政府柯政征补字〔2018〕第01号征收补偿决定书、公证书等。 原告于晶对被告柯城区政府提供的鉴定报告、咨询报告等证据提出异议，认为委托鉴定主体不合法且鉴定报告亦未作出需要拆除的鉴定结论，咨询报告结论与鉴定报告相反不能作为证据使用。本院认为，柯城住建局根据房屋现状就涉案房屋委托鉴定符合《城市危险房屋管理规定》《浙江省房屋使用安全管理条例》，对包括涉案房屋在内的危险房屋进行公共安全危害咨询，亦不违反法律、法规和规章的规定。原告相关质证意见，本院不予采纳。 本院认为，现有证据及各方自认可以证明，涉案房屋的强制拆除行为系被告柯城区政府根据该政府于2018年2月2日对于晶等人作出的《解危拆除决定书》作出，被告柯城区政府系本案适格被告。原告以柯城住建局为被告提起本案诉讼，被告主体不适格。经本院释明，原告明确表示不同意变更被告。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款关于“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，原告对柯城住建局的起诉，依法应当裁定驳回。 关于柯城区政府实施强制拆除行为是否合法的问题。本院认为，被告柯城区政府对于鉴定为危房的房屋，从保证公共安全、排除危房安全隐患的角度出发，在考虑修缮、保留没有价值的前提下，决定采取拆除的方式进行解危，不违反法律规定。由于房屋所有人、使用人未积极履行相关解危义务，柯城区政府决定予以强制解危拆除，符合《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条等规定。但据被告提供的拆除现场公证书等证据显示，涉案房屋被拆除时房屋内仍有财物未搬离，被告在拆除涉案房屋过程中，应当依法妥善处置并制作财物清单移交原告并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽审慎、妥善之注意义务，但被告柯城区政府未提供证据证明其就涉案房屋内财物制作清单并向原告移交或告知原告财物保存情况，依法应当承担举证不能的不利后果。原告单独请求确认损坏房屋内财物行为违法，本院认为，妥善处置房屋内财物系房屋拆除行为的附属义务，非单独的行政行为，原告单独请求确认违法意见不能成立，本院不予支持，但拆除行为因履行附属义务不当而违法，鉴于拆除行为已经实施，且以拆除方式进行解危并不违法，对上述财物处置行为本院依法作为拆除行为违法事由予以确认。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下： 一、驳回原告于晶对衢州市柯城区住房和城乡建设局的起诉； 二、确认被告衢州市柯城区人民政府拆除原告房屋行为违法。 案件受理费50元，由被告衢州市柯城区人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  朱桂英 审 判 员  祝伟荣 人民陪审员  钟海华 二〇一九年七月三十日 法官助理何辛 书记员林柯莉