江西省泰和县人民法院行 政 判 决 书（2019）赣0826行初50号原告：遂川县泉江镇银山村第二村民小组。负责人：刘巨生，该组小组长。委托诉讼代理人:陈焕昭，广东金美律师事务所律师，一般代理。被告:遂川县自然资源局，地址：江西省遂川县泉江镇银云路89号。法定代表人：黄桂梅，局长。委托出庭负责人：胡清华，遂川县自然资源局党委委员，土地矿产储备交易中心主任。委托诉讼代理人：衷景峰，遂川县自然资源局土地矿产储备交易中心干部。委托诉讼代理人：郭晓华，江西映山红律师事务所律师，特别授权。被告：遂川县泉江镇人民政府，地址：江西省遂川县泉江镇龙川大道18号，统一社会信用代码11361027014835906R。法定代表人：叶庆平，镇长。委托诉讼代理人：张声德，副科级公务员，特别授权。委托诉讼代理人：欧阳瑞平，江西金秋实律师事务所律师，一般代理。原告遂川县泉江镇银山村第二村民小组因认为被告遂川县自然资源局和遂川县泉江镇人民政府不履行土地管理法定职责，于2019年6月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月27日立案后，于2019年7月8日向被告遂川县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书，2019年7月7日向被告遂川县泉江镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月25日公开开庭审理了本案。原告遂川县泉江镇银山村第二村民小组组长刘巨生及部分村民代表以及委托诉讼代理人陈焕昭，被告遂川县自然资源局党委委员胡清华出庭负责，并委托诉讼代理人衷景峰、郭晓华，被告遂川县泉江镇人民政府委托诉讼代理人张声德、欧阳瑞平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年10月15日，遂川县泉江镇银山村民委员会代表本村一、二、三、四村民小组向遂川县人民政府提出申请，认为2006年县人民政府因建设龙泉公园征收一、二、三、四组土地后，应当划拨给一、二、三、四组的经济发展预留地一直没有划拨，要求县人民政府予以解决。二被告及遂川县城乡建设局于2018年12月6日答复，认为县政府为建设龙泉公园依法征收银山村的土地，已按有关规定安排落实村级经济发展预留地，地址位于银山村“樟树下”经济发展预留地块内，该预留地已于2010年开发为现山水国际项目。原告遂川县泉江镇银山村第二村民小组诉称：2006年，遂川县人民政府决定建设龙泉公园，两被告均为第一责任单位，负责整个工程的具体实施。在龙泉公园的建设过程中，两被告与银山村四个村小组洽商后达成协议，被告须按征地总面积的14%，自留地16%的比例返拨给原告经济发展预留地。2006年11月18日，两被告与原告签署《征收土地协议书》，约定征收原告耕地46.66亩。协议签订后原告向两被告移交了土地，所征土地已全部用于龙泉公园建设，但政府未就返拨原告经济发展预留地下抄告单。2015年9月，两被告联合下发《关于做好2003年—2013年度县城规划区内农村集体经济发展预留地处置排序公示工作的通知》，通知所附《遂川县2003-2013年度县城规划区内征收土地村经济发展预留地拟处置排序表》，排序表确认银山村经济发展预留地2006年龙泉公园20.87亩得分排序为1，该20.87亩中就包含了原告的6.532亩。虽然得分排序第1，但至今没有得到落实。经部分村民信访，原告所在村委会向政府递交了报告，两被告与遂川县城乡建设局于2018年12月6日答复原告所在村委会，答复认为经济发展预留地已安排落实在银山村“樟树下”经济发展预留地内，该预留地已于2010年开发为“山水国际”项目。原告认为，“樟树下”经济发展预留地系2002年遂川县建设神山寺公园时，征收了原告及另三个村小组的土地，政府答复同意银山村在“樟树下”搞永久性停车场，并获得立项批复，该项目土地与被告建设龙泉公园应返拨给原告的土地毫无关联性，是两宗完全不同的土地。两被告将应返拨给原告的位于中坑口、上坑口地块的经济发展预留地嫁接到银山樟树下地块，没有合法根据、纯属张冠李戴。两被告未按征地协议履行返拨经济发展预留地的义务，是行政不作为，严重损害了原告的合法权益。请求判决被告履行法律法规、文件、会议纪要、抄告单规定的职责和《征收土地协议书》及征地附加协议约定的义务，提供土地返拨原告经济发展预留地6.532亩。原告遂川县泉江镇银山村第二村民小组为支持其诉讼请求向本院提交了58组证据（见附卷证据清单）。被告遂川县自然资源局辩称：2002年，遂川县人民政府为建设神山寺森林公园，向银山村四个村小组征用耕地142.048亩。2006年，为建设龙泉公园征收了银山村四个村小组耕地149.072亩。根据与银山村一组的协议，应按耕地面积的14%预留给失地农民作为经济发展预留地。县委县政府遂办字【2006】56号文件明确按所征地10%预留给银山村农民的预留地位置在银山村中坑口未征地范围内。遂府办抄字【2008】190号抄告单，同意将银山村一组的经济发展预留地从中坑口调整到上坑口。由于多方面的原因，县政府将预留地进行了调整，把银山村“樟树下”50亩地块返拨给银山村作为银山村的经济发展预留地。从相关文件中可以反映银山村四个村小组是明知且同意将“樟树下”地块变更为银山村四个村小组的经济发展预留地。2009年泉江镇银山村村民要求政府部门对“樟树下”地块进行开发处置，县政府成立了多个部门的联合调查组，对“樟树下”地块出具了调查报告，该调查报告的内容说明了“由于县森林公园、龙泉公园建设需要，征用了该村的山场和土地，根据征地有关政策，县政府把该村樟树下一块土地返给了该村，作为经济发展预留地”。2010年3月14日，银山村委会出具的《关于我村“樟树下”经济预留地挂牌出让时，为何要设置前提条件的情况说明》文件中，亦陈述“县政府在兴建神山寺公园、龙泉公园等重点工程时先后征用了我村全部耕地，为解决我村村民失地带来的居住、失业养老、社保及发展村级经济等一系列问题，县政府批准将“樟树下”土地（约60亩）返拨给我村作为经济发展预留地”。2010年6月，泉江镇银山村委会及一、二、三、四组村小组与遂川县国土资源局签订的《征收土地协议书》中亦表述为“遂川县国土资源局依法征收了银山村第一、二、三、四村民小组集体土地用于神山寺森林公园和龙泉公园建设，根据……要求，确定泉江镇银山村樟树下（龙泉公园北侧）的土地为银山村的经济发展预留地”。该协议经过了村委会和第一、二、三、四组村民小组长及部分村民代表的签字认可。2010年6月8日，县政府下发《关于调整银山村樟树下经济预留地规划意见的批复》（遂府字【2010】91号），明确了银山村樟树下经济发展预留地的规划意见。2010年8月26日上午，泉江镇银山村一、二、三、四村民小组全体农户代表在遂川县会展中心对如何处置樟树下经济发展预留地进行了投票表决，表决同意以挂牌出让、合作开发成商住综合小区。根据以上文件内容，原告认为被告“将应返拨给原告的位于中坑口、上坑口地块的经济发展预留地嫁接到银山樟树下地块，没有合法根据、纯属张冠李戴”与事实不符。按照14%预留经济发展地的规定，建设神山寺公园和龙泉公园应给予银山村经济发展预留地47.7568亩，现把银山村樟树下50亩地块返拨给银山村并没有侵犯银山村一、二、三、四组的利益。本案征地纠纷发生在2006年，原告2019年提起诉讼，超过了诉讼时效。综上，请求法庭依法驳回原告的诉讼请求。被告遂川县自然资源局向本院提交了以下证据：1、中共遂川县委办公室遂办字（2006）56号和遂办字（2006）80号会议纪要通知，证明征用银山村预留经济发展用地的位置和审批费用的负担；2、2007年1月与银山村一、二、三、四组签订的《征收土地协议书》及与一组签订的《征地补充协议书》，证明因建设龙泉公园需要，共计征收耕地149.072亩；3、2002年6月29日《征地协议书》，证明建设遂川县神山寺森林公园向银山村一、二、三、四组征收耕地142.048亩；4、2010年6月10日银山村委会的申请书，证明银山村委会委托遂川县国土资源局对“樟树下”经济预留地以挂牌方式出让；5、遂府办字（2009）180号《关于印发银山村预留地处置有关问题协调会议纪要的通知》及“关于泉江镇银山村樟树下土地开发建设问题的调查报告”，证明2009年12月，县政府成立调查组对处置银山村预留地进行调查指导，该报告内容表明了预留地是由于建设森林公园和龙泉公园的需要而返拨的经济发展预留地；6、银山村委会于2009年11月17日的《关于我村樟树下经济预留地挂牌出让时的同点请求报告》，2010年3月14日《关于我村樟树下经济预留地挂牌出让时为何要设置前提条件的情况说明》，证明银山村提交的该两份报告中均明确了樟树下近60亩的经济发展预留地是政府建设需要，在兴建神山寺公园、龙泉公园等重点工程时将我村村民的全部可耕地征用完后，返拨给我村的经济预留地；7、《征收土地协议书》，证明在2010年6月银山村第一、二、三、四村民小组与遂川县国土资源局签订的协议书中进一步明确了政府依法征收了第一、二、三、四村民小组的集体土地用于神山寺森林公园及龙泉公园的建设，县政府根据相关规定，确定泉江镇银山村樟树下（龙泉公园北侧）的土地为银山村的经济发展预留地；8、银山村全体农户处置樟树下预留地的票决报告及图片、录像，《泉江镇银山村樟树下土地合作开发协议书》，证明樟树下预留地经村民表决同意挂牌出让，合作开发成商住综合小区，并与江西雨后房地产公司签订合作开发协议；9、遂府字（2010）91号《关于调整银山村樟树下经济预留地规划意见的批复》及红线图，证明2010年6月8日，鉴于樟树下经济预留地只报批了50亩，故调整了有关的指标；10、《关于泉江镇银山村经济发展预留地有关问题的处理意见》，证明二被告及遂川县城乡建设局于2018年12月6日联合答复银山村，征收银山村的土地，已按有关规定安排了经济发展预留地，地址位于“樟树下”经济发展预留地内。被告遂川县泉江镇人民政府辩称：完全同意遂川县自然资源局的答辩意见。同时关于国有土地的征用和出让或者返拨等具体行政行为，依法属于国土资源管理部门的职权，遂川县泉江镇人民政府不具有相关职权，遂川县泉江镇人民政府不是适格被告。被告遂川县泉江镇人民政府没有向法庭提交证据。经庭审质证，被告遂川县自然资源局对原告提交的证据质证后认为，原告提交的与被告遂川县自然资源局相关的文本材料真实性予以确认，与遂川县自然资源局无关的文本资料无法确认其真实性。被告泉江镇人民政府对原告提交证据的质证意见与遂川县自然资源局一致，同时认为原告提交的第37组证据即2015年3月2日银山村委会《关于请求明确龙泉公园征地银山村经济发展预留地具体位置的请示》不真实，该份请示没有村委会公章，请示的抬头称呼（镇政府）与结尾（县政府）不一致，对其真实性不予认可。原告遂川县泉江镇银山村第二村民小组对被告遂川县自然资源局提交的证据质证后认为，对第1至第4组、第7组证据不持异议，与原告的主张并不冲突。第5组证据中的调查报告没有送一份给原告，原告不知情。第6组证据是村委会的报告，不能代表原告的意见，文件内容也不能证明预留地已经由“中坑口”调整到了“樟树下”。对第8、9组证据真实性没有异议，但认为不能证明龙泉公园的预留地已调整到了“樟树下”，第10组证据真实性没有异议，认为证实了被告不履行义务，且“张冠李戴”将预留地错误地嫁接到了“樟树下”地块。被告泉江镇人民政府对遂川县自然资源局提交的证据没有异议。本院对上述证据认证如下：原告遂川县泉江镇银山村第二村民小组及被告遂川县自然资源局提交证据中涉及的政府发文文本，各方当事人均没有异议，本院予以采信。原告提交的证据中以银山村委会名义发出的相关请示及相关会议记录，只能证明原告向政府有关部门提出了相关主张，不能达到原告的证明目的，故对其证明目的不予采纳。经审理查明，2002年6月29日，遂川县人民政府因建设神山寺森林公园与遂川县泉江镇银山村一、二、三、四组签订协议征收了部分土地，对征收补偿作出了金钱补偿的约定且已补偿到位。同时，遂川县人民政府2002年6月24日下发遂府办抄字【2002】20号抄告单，决定在符合县城总体规划的前提下，同意泉江镇银山村在遂川东进出口路南面或北面建设一个停车场、洗车场，如在南面建只能建临时性的。2004年7月7日，遂川县林业局书面答复银山村刘志棋等人的上访材料中称根据“县政府2002年第20号抄告单同意你村在樟树下建一个面积约50亩的停车场”。2005年7月3日，泉江镇人民政府泉府字【2005】20号《关于兴建银山综合性停车场要求立项的报告》中称：“经镇、村研究，决定由银山村自筹资金在我镇银山村樟树下兴建一个占地25亩的综合性停车场”。经上报审批，2005年12月20日，江西省国土资源厅批准樟树下25亩耕地转为建设用地。2006年9月4日，中共遂川县委办公室下发《遂川县龙泉公园工程建设协调会议纪要》，决定建设龙泉公园，“按所征耕地面积的10%预留给银山村失地农民，作为银山村村民的经济发展预留用地，位置在银山会的中坑口未征土地范围内。耕地征地价格为56800元／亩”。2006年11月8日，遂川县国土资源局与银山村第二、三、四组签订《征收土地协议书》，征收二组耕地46.66亩，征收三组耕地43.949亩，征收四组耕地45.797亩。2007年1月3日，与一组签订《征收土地协议书》，征收一组耕地12.666亩，2007年1月5日与一组签订《征地补充协议书》，约定按征地总面积的14%，自留地按16%由征地一方返拨土地给被征土地一方。土地征收后，征地款已全部发放到位，但经济发展预留地一直没有明确划拨。2008年6月28日，遂川县人民政府遂府办抄字【2008】190号抄告单明确“同意将银山村一组经济发展预留地从原中坑口调整到上坑口，面积1.773亩。”但也未实际划拨到位。2008年6月18日，泉江镇人民政府泉府字【2008】29号《关于请求立项批复我镇银树综合市场项目的报告》中称：该村确定开发建设“银树综合市场”，该项目还需批复建设用地25亩。经层报审批，江西省国土资源厅于2008年8月5日又批准樟树下25亩耕地转为建设用地。由于银山村樟树下经审批转为建设用地后的50亩地块一直没有开发建设，银山村一、二、三、四组村民对如何处置该地块意见不统一，部分村民信访。2009年12月16日至12月20日，遂川县人民政府组织调查组对银山村樟树下土地开发问题进行联合调查。2009年12月22日，调查组形成书面调查报告表明：泉江镇银山村共有4个村民小组…由于县森林公园、龙泉公园建设需要，征用了该村的山场和土地，根据征地有关政策，县政府把樟树下的一块土地返拨给该村，作为该村的经济发展预留地。2010年3月14日，银山村委会出具《关于我村樟树下经济预留地挂牌出让时为何要设置前提条件的情况说明》中表述：自2002年以来，县政府在兴建神山寺公园、龙泉公园等重点工程时先后征用了我村全部耕地，为解决我村全体村民因征地后带来的居住、失业、养老、社保及发展村级经济等一系列问题，县政府将“樟树下”土地（约60亩）返拨给我村作为“经济发展预留地”。2010年6月10日，银山村委会以书面申请形式委托遂川县国土资源局对银山樟树下经济预留地以挂牌方式出让。为挂牌出让需要，遂川县国土资源局于2010年6月与银山村一、二、三、四组再次签订《征收土地协议书》，该协议书中明确：遂川县国土资源局依法征收了泉江镇银山村委会第一、二、三、四村民小组集体土地用于神山寺森林公园及龙泉公园建设。根据…的要求，确定泉江镇银山村樟树下（龙泉公园北侧）的土地为银山村的经济发展预留地。2010年8月26日，经遂川县人民政府组织，银山村全体村民代表投票表决，同意樟树下经济发展预留地挂牌出让、合作开发成商住综合性小区。2010年8月27日，银山村委会与江西雨后房地产开发有限公司签订《泉江镇银山村樟树下土地合作开发协议书》，之后，樟树下地块被开发成“山水国际”商住综合性小区。2011年4月21日，银山村委会向泉江镇人民政府提出书面报告，认为2006年政府将银山村最后一片水田征用于建设龙泉公园，根据会议纪要，应给银山村预留经济发展用地，请求对神山寺森林公园坑口31.19亩预留经济发展用地协助解决。同年5月3日，泉江镇人民政府向遂川县人民政府作出泉府字【2011】25号请示，请求对2006年征用银山村1、2、3、4组土地预留的经济发展用地协调相关职能部门予以明确。2015年9月26日，遂川县国土资源局和遂川县泉江镇人民政府联合发出泉府发【2015】57号《关于做好2003-2013年度县城规划区内农村集体经济发展预留地处置排序公示工作的通知》，通知要求公示后如发现有误差及时向县国土资源局储备中心提出，由县国土资源局和泉江镇人怀政府联合进行审核回复。该排序公示表中银山村2006年龙泉公园预留地面积为20.87亩，得分排序为1。2018年10月15日，银山村民委员会向遂川县人民政府出具《请求尽快为银山村落实龙泉公园征收土地村经济发展预留地的报告》，认为龙泉公园征收土地返拨的经济发展预留地应当在中坑口和上坑口，但一直未下发抄告单和划定具体的界址。银山村委会认为遂川县国土资源局关于龙泉公园征田返拨的经济发展预留地返到了“樟树下”的说法不属实，要求县政府尽快予以落实解决。2018年12月6日，遂川县国土资源局、遂川县城乡建设局和遂川县泉江镇人民政府联合作出《关于泉江镇银山村经济发展预留地有关问题的处理意见》，答复银山村委会：经调查，县政府为建设龙泉公园依法征收银山村土地，已按有关规定安排落实村级经济发展预留地，地址位于银山村“樟树下”经济发展预留地块内，该预留地已于2010年经你村申请，开发为现山水国际项目。银山村委会第一、二、三、四村民小组认为该答复错误，提起本案诉讼。本院认为，本案争议焦点为遂川县自然资源局是否将应划拨给原告的经济发展预留地划在了银山村“樟树下”地块内？“樟树下”地块系2002年6月，遂川县人民政府在征用包括原告在内的银山村部分土地用于建设神山寺森林公园时，同意银山村在“樟树下”范围内兴建停车场，要求相关部门为停车场办理用地审批和规划手续，但一直没有明确停车场的具体面积。直至2005年7月3日，泉江镇人民政府泉府字【2005】20号《关于兴建银山综合性停车场要求立项的报告》才明确：“经镇、村研究，决定由银山村自筹资金在我镇银山村樟树下兴建一个占地25亩的综合性停车场”。经上报审批，2005年12月20日，江西省国土资源厅批准樟树下25亩耕地转为建设用地。2006年，遂川县人民政府为建设龙泉公园再次将包括原告在内的银山村全部耕地征用时，下发会议纪要，决定按所征面积的10%预留经济发展用地，位置位于银山村中坑口未征范围内。此后在2007年1月5日与银山村一组签订《征地补充协议书》时约定按征地总面积的14%，自留地16%的比例返拨经济发展预留地。但征地后遂川县人民政府并未及时将经济发展预留地返拨给包括原告在内的银山村委会。2008年6月18日，泉江镇人民政府以银山村确定开发建设“银树综合市场”为由，再次申请报批用地25亩，经层报审批，江西省国土资源厅于2008年8月5日又批准樟树下25亩耕地转为建设用地。此后，在处理“樟树下”已批准的50亩土地用途时，遂川县人民政府于2009年12月成立的调查组在调查报告中开始明确“樟树下”土地性质为政府因建设神山寺森林公园和龙泉公园而划拨给银山村的经济发展预留地。2010年3月14日，银山村委会在《关于我村樟树下经济预留地挂牌出让时为何要设置前提条件的情况说明》中也自认“樟树下”地块系因建设神山寺公园和龙泉公园而划拨给银山村的经济发展预留地。为办理该地块的招投标手续，2010年6月，银山村一、二、三、四组与部分村民代表和银山村委会盖章签订的《征收土地协议书》中进一步明确了“遂川县国土资源局依法征收了泉江镇银山村委会第一、二、三、四村民小组集体土地用于神山寺森林公园及龙泉公园建设。根据…的要求，确定泉江镇银山村樟树下（龙泉公园北侧）的土地为银山村的经济发展预留地”。以上文件可以反映，遂川县人民政府在2006年征收包括原告在内的银山村土地建设龙泉公园前，“樟树下”地块只审批了25亩建设用地。2008年8月5日再次为“樟树下”审批了25亩建设用地后，原告所在村委会提交的文件和遂川县人民政府的调查报告以及2010年6月签订的《征收土地协议书》中均开始明确了“樟树下”地块的性质为因建设神山寺森林公园和龙泉公园而划拨给银山村的经济发展预留地。因此原告认为“樟树下”地块系建设神山寺森林公园而划拨的经济发展预留地，不包括龙泉公园的征地，该主张与事实不符，本院不予支持。2006年11月至2007年1月，遂川县人民政府征收包括原告在内的银山村耕地共计149.072亩，按政府会议纪要及后来与银山村一组签订的协议约定，应返拨给银山村委会的经济发展预留地最高为20.87亩，故遂川县人民政府确定“樟树下”地块为划拨给包括原告在内的银山村委会经济发展预留地没有侵犯原告的利益。原告认为遂川县人民政府一直没有因建设龙泉公园而返拨原告经济发展预留地与事实不符，本院不予支持。遂川县泉江镇人民政府于2011年5月3日向遂川县人民政府作出的泉府字【2011】25号请示，只是要求县政府对2006年建设龙泉公园征地应划拨的经济发展预留地的界址请求相关部门予以明确答复。2015年9月26日，遂川县国土资源局和遂川县泉江镇人民政府联合发出的泉府发【2015】57号《关于做好2003-2013年度县城规划区内农村集体经济发展预留地处置排序公示工作的通知》，并不是决策性文件，该通知明确了如有错误还需联合审核答复。上述两份文件并不能证明遂川县人民政府没有划拨因建设龙泉公园征地而应划拨给原告的经济发展预留地。原告的诉讼主张与事实不符，其诉讼请求依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第六十九条之规定，判决如下：驳回原告遂川县泉江镇银山村第二村民小组的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。审 判 长  朱烈旗审 判 员  马 菲人民陪审员  肖兴瑜二〇一九年七月三十日书 记 员  廖德扬