湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1号上诉人（原审原告）：张峰，男，1990年3月14日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区。委托诉讼代理人：桑兆玉，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市人民政府。住所地：岳阳市金鹗中路235号。法定代表人：李爱武，该市市长。委托代理人：姚华平，岳阳市司法局工作人员。委托代理人：许赞，岳阳市司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：岳阳市南湖新区管理委员会。住所地：岳阳市南湖新区南湖游路东6号。法定代表人：雷欣，该管理委员会主任。委托代理人：周新华，该管理委员会工作人员。委托代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市南湖新区求索街道办事处。住所地：岳阳市金鹗西路与云梦路交汇处（云梦新城小区）。法定代表人：曾新良，该街道办事处主任。委托代理人：周齐，该街道办事处工作人员。委托代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市国土资源局南湖新区分局。住所地：岳阳市南湖东游路6号。法定代表人：汤飞龙，该局局长。委托代理人：谭舟，该局工作人员。委托代理人：刘律宏，湖南岳州律所事务所律师。上诉人张峰因与被上诉人岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）、岳阳市南湖新区管理委员会（以下简称南湖管委会）、岳阳市南湖新区求索街道办事处（以下简称求索办事处）、岳阳市国土资源局南湖新区分局（以下简称南湖国土分局）确认行政协议无效一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2018）湘06行初70号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：张友成与张峰系父子关系，张峰籍贯湖南省华容县，现户籍登记在岳阳市岳阳楼区。为了推进天灯咀二期棚户区改造项目，2017年6月27日，南湖管委会成立了南湖新区天灯咀二期棚户区改造项目工作领导小组，领导小组下设办公室、南湖新区天灯咀二期棚户区改造项目，沈兰和兼任领导小组办公室主任。涉案房屋不在征收红线范围内。张峰未向原审法院提供涉案房屋的房屋买卖合同，也未提供房屋付款凭证，涉案房屋也未办理房屋产权登记及土地使用权证，张峰向原审法院提供一份龚各莲的书面证人证言《证明》一份，内容为：“南湖风景区天灯组龚娭毑（白金秀）我母亲于2007年5月16日将两间房屋卖给张峰（430623199003143719），房屋面积45平方，特此证明，证明人龚各莲，2018年3月15日”，龚各莲未出庭作证。在原审法院庭审中，张友成出庭作证称，“房子有房产证，在卖屋的老板手里，是我和张峰两个人共同买的，房屋没有办理过户手续，是买的一栋，一层，两间，是我们父子买的，是给张峰的，具体的房屋买卖合同找不到，面积无法核实，产权人不清楚，居委会清楚”。至今张峰未向原审法院提交相关房产证件。2017年12月20日，张友成与南湖新区天灯咀（二期）棚户区改造项目征拆指挥部（以下简称天灯咀征拆指挥部）签订《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》（张友成），认定合法房屋面积47.02平方米，共计补偿228792元，约定自签订协议之日，于2017年12月25日前腾交房屋。天灯咀征拆指挥部、求索办事处、岳阳国土局南湖分局、岳阳南湖新区征收补偿安置局在该协议上盖章，张友成在该协议上签字确认。同日，张友成代张峰与天灯咀征拆指挥部签订《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》（张峰），认定合法房屋面积29.3平方米，共计补偿195376元，约定自签订协议之日，于2017年12月25日前腾交房屋。天灯咀征拆指挥部、求索办事处、岳阳国土局南湖分局、岳阳南湖新区征收补偿安置局在该协议上盖章，张友成代张峰在该协议上签字确认。2017年12月30日，张友成在户主为张友成，房屋栋号为T3-136的《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆除交接单》上签字确认，并在户主名为张峰，房屋栋号为T3-188的《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆除交接单》上代张峰签字确认，拆除交接单内容为，“交房注意事项：1.该户上述房屋已按协议补偿到位，现申请解密领款；2.本户已搬家完毕，现将房屋按原状交付指挥部，此前该房屋如存在经济纠纷，一律由户主承担；3.房屋交付后，由指挥部统一组织拆除，户主不得私自拆除，由此发生一切后果自负，并备注各户凭此交接单，携带本人身份证、存单，在指挥部资料室申请银行支付令，办理解密领款手续”。2018年1月8日，张峰出具一份《委托书》，内容为，“本人张峰，因在外工作，特委托张友成办理天灯咀二期拆迁款领取的相关事宜，由此产生的一切后果由委托承担。委托人张峰，受委托人张友成。”张峰称该委托书上张峰的签字不是其本人签字，张友成出庭作证称该委托书上张峰的签字是由其代签的。现两份房屋收购协议的收购款已由张友成全部领取。2018年5月16日，张峰向岳阳市国土资源局申请政府信息公开，申请公开申请人房屋所在区域的集体土地征收为国有土地的批复文件及征收红线图、征地报批时材料等材料信息。2018年6月4日，岳阳市规划局对张峰作出《政府信息公开答复书》，内容为：“本机关于2018年5月21日收到了你提出的政府信息公开申请。经查，南湖新区天灯居委会天灯组所属区域的项目暂未办理《选址意见书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》”。2018年6月6日，岳阳市国土资源局对张峰作出岳国土资公开告知[2018]19号《政府信息公开告知书》，称该局于2018年5月19日收到政府信息公开申请，申请公开的内容见申请表，现答复如下，经调查了解，张峰房屋所在地尚未实施征地报批，故该局没有房屋所在地的征地相关资料。另查明，1992年10月10日，湖南省人民政府办公厅作出湘政办函（1992）258号《关于同意建立岳阳南湖旅游度假区的批复》，批复同意试办岳阳南湖旅游度假区，度假区面积35平方公里。2000年7月20日，岳阳市委机构编制委员会作出岳市编（2000）9号《关于成立南湖风景区管理委员会的通知》，同意成立“南湖风景区管理委员会”，与南湖旅游度假区管委会实行两块牌子，一套人员。2010年9月27日，岳阳南湖风景区管委会办公室作出岳南管办函[2010]35号《关于成立南湖风景区天灯咀“城中村”改造和求索新区开发建设工作领导小组的通知》，该通知决定成立南湖风景区天灯咀“城中村”改造和求索新区开发建设工作领导小组，领导小组下设办公室、南湖风景区天灯咀拆迁安置指挥部，南湖风景区天灯咀拆迁安置指挥部由周湖新兼任指挥长。2017年6月27日，南湖管委会办公室作出岳南管办函[2017]25号《岳阳市南湖管委会办公室关于成立南湖新区天灯咀二期棚户区改造项目工作领导小组的通知》，为全面推进天灯咀二期棚户区改造项目，按期完成征拆工作任务，经区工委、管委会研究，决定成立南湖新区天灯咀二期棚户区改造项目工作领导小组，领导小组下设办公室、天灯咀征拆指挥部，沈兰和兼任领导小组办公室主任，天灯咀征拆指挥部由雷欣任指挥长。在原审法院庭审过程中，岳阳市政府及南湖管委会均称涉案房屋不属于天灯咀二期棚改项目范围，不属于征收补偿对象。张峰提起本案诉讼，请求确认岳阳市政府、南湖管委会、求索办事处、南湖国土分局于2017年12月20日针对其房屋签订的《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》无效。原审法院认为：天灯咀征拆指挥部系南湖管委会设立的机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条“对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告”的规定，南湖管委会系经湖南省政府批准试行，并经岳阳市政府依法设立的具有行政主体资格的行政主体，属于本案适格被告。岳阳市政府不是涉案协议签订主体，也未授权或委托天灯咀征拆指挥部签订涉案协议，岳阳市政府不是本案适格被告。南湖国土分局及求索办事处虽在协议上加盖公章，但不是涉案协议签订主体，也未授权或委托天灯咀征拆指挥部签订涉案协议，亦不是本案适格被告。本案中，涉案房屋位于天灯咀二期棚改项目周边，根据岳阳市政府、南湖管委会的庭审陈述及岳阳市国土资源局[2018]19号《政府信息公开告知书》可证实，涉案房屋不属于征收红线范围，天灯咀征拆指挥部基于天灯咀建设需要受南湖管委会委托，就涉案房屋签订的《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》，名为拆迁补偿安置协议实为房屋收购协议，该房屋收购协议是南湖管委会为了实现行政管理目的而签订，属于行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”及第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”的规定，行政协议案件属于行政诉讼受案范围，人民法院应当围绕被诉行政行为的合法性进行审查。本案被诉的是天灯咀征拆指挥部就涉案房屋签订的房屋收购协议，故本案的审查对象为签订房屋收购协议的行政行为是否合法。关于签订涉案行政协议行为是否合法的问题。首先，张峰主张涉案房屋系其所有，但张峰既未提供房屋买卖合同，也未提供房屋付款凭证，涉案房屋也未办理房屋产权登记及土地使用权证，张峰在本案中仅提供身份不明的龚各莲的书面证人证言予以证明，但该证人既未出庭作证，也不是房屋买卖的当事人，在证人证言中称两间房屋面积45平方也与实际不符，而且根据张友成出庭作证称，“房子有房产证，在卖屋的老板手里，是我和张峰两个人共同买的，房屋没有办理过户手续，是买的一栋，一层，两间，是我们父子买的，是给张峰的，具体的房屋买卖合同找不到，面积无法核实，产权人不清楚，居委会清楚”。结合签订两份房屋收购协议的客观事实，可知，涉案房屋与张友成签订协议的房屋系一同购买的一栋两间房屋，无产权登记，无明确的产权区分，张峰和张友成所称涉案房屋系张峰所有实质上是家庭内部对产权的一种约定，对外并不能证明其对涉案房屋享有所有权。南湖管委会下设天灯咀征拆指挥部为行政管理需要对涉案的房屋进行收购，在涉案房屋没有办理房屋产权登记及土地使用权登记，又没有房屋买卖合同，房屋产权不明晰的情况下，在同一天对位于同一位置的两间房屋参照《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函[2014]113号）文件的同一标准进行收购，同时签订两份房屋收购协议，并支付了房屋收购款，涉案房屋已被拆除，故天灯咀征拆指挥部已履行了合同义务，且天灯咀征拆指挥部就涉案房屋签订的行政协议并不违反行政法的公平合理及比例性原则，该行政协议行为没有损害张峰的合法权益，并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的重大且明显违法导致行政行为无效的情形，合法有效。其次，张友成称是在被胁迫的情况下签订的安置协议。但在本院庭审中张友成称签订协议时他和老婆以及求索办事处领导及征收工作人员均在场，并没有证据证明签订协议时存在暴力胁迫等相关情形，张友成作为具有完全行为能力的成年人，应当知晓自己行为的法律后果，现其主张受到了胁迫，但并未提供相关证据证明，对其陈述原审法院不予采信。最后，关于张峰主张其未出具授权委托书以及未授权张友成代签合同，张友成代签合同属于无权处分应属无效的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条，“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章”的规定，人民法院审理行政协议案件，判定行政协议签订行为是否合法有效，应当严格按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的行政行为无效情形来判定，而不是适用有关民事法律规范。本案中，天灯咀拆迁指挥部与房屋实际居住人张友成就涉案房屋签订收购协议的行为符合土地管理法的规定，收购标准也是自愿协商，内容合法有效。张峰没有证据证明自己在该房屋上享有权利，故其主张该协议的签订系无权处分证据不足，缺乏法律依据。另外，若涉案协议确系张友成隐瞒张峰签订，则相应的不利后果也应向张友成主张，双方应通过民事途径解决其家庭内部的利益分配问题，而非通过对行政机关提起诉讼主张权益。综上，张峰请求确认《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》无效，缺乏事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张峰的诉讼请求。原审案件受理费50元，由张峰负担。张峰不服上诉判决，向本院提起上诉称：一、原审判决适用法律错误，岳阳市政府、求索办事处、南湖国土分局是本案适格被告。二、涉案《房屋拆迁补偿安置协议》无效。“天灯咀（二期）棚改项目”既没有依法进行立项审批，也没有经过依法征地批复，属于违法征迁项目。1.张峰对涉案房屋具有合法的所有权属。2.涉案协议因以合法的协议形式掩盖涉案项目为违法项目而无效。3.涉案协议是被上诉人欺骗张峰之父代签的空白协议，未经张峰的同意和授权，张峰对该协议的法律效力不予认可。综上，请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。岳阳市政府答辩称：1.岳阳市政府不是本案适格被告，涉案协议是由南湖管委会与张峰签订的，南湖管委会在协议上加盖了公章，且其具有签订行政协议的主体资格。2.涉案协议合法有效，张峰在签订协议后提供了身份证原件开设了银行账户，并由其本人领取了补偿款，张峰之父已获得签订协议的代理权。3.涉案房屋是通过与张峰达成合意签订协议完成的收购，收购价格参照集体土地上房屋拆迁补偿标准，未损害张峰的合法权益，不存在以合法形式掩盖非法目的从而导致合同无效的情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。南湖管委会、求索办事处、南湖国土分局共同答辩称：1.求索办事处、南湖国土分局既非合同相对人，也非房屋拆除的实施单位，更未实施征收拆迁，并非本案适格被告。2.本案系南湖管委会依合同拆除张峰房屋的行为，实际上属于行政协议履行过程中的争议，非因征收拆迁引起。3.涉案协议不违反法律的规定，未损害张峰的合法权益，应属合法有效。综上，请求驳回上诉，维持原判。当事人原审提交的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以认定。本院二审期间，南湖管委会出具《关于张峰、张友成父子被收购房屋的情况说明》，该说明载明，张友成、张峰父子被收购房屋位于天灯咀生态公园绿化用地范围，该房无任何规划建设手续，原为天灯居民龚某的猪栏厕所。张友成于2007年私下非法交易购得，后经陆续改搭建，房屋面积达到72平方米，系典型违法建设。张友成在与拆迁指挥部协商房屋收购事宜时，要求将房屋产权分离，以父子两人名义分别采用不同政策进行收购补偿，以获得利益最大化。张友成房屋面积47.02平方米，其本人申请参照国有土地上房屋征收补偿政策进行收购，获得补偿款228792元，其子张峰房屋面积29.3平方米，书面委托张友成代理拆迁事项，张友成要求参照《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（湘政函[2014]113号）的标准进行补偿，获得房屋收购补偿款70421元和张峰夫妻两人安置购房补助款288000元，合计358421元，同时张友成申请拆迁困难补助3万元，上述款项合计617213元，已全部支付到位，户主将房屋交付指挥部统一拆除。同时根据《湖滨金星小区优惠供房方案》，张友成分配一套购买限价房指标，因户主未按照相关规定选房交款，自行放弃资格。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被诉《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》的签订主体是天灯咀征拆指挥部，该指挥部由南湖管委会设立，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款、第二十一条的规定，本案的适格被告为南湖管委会。岳阳市政府、南湖国土分局及求索办事处不是本案适格被告。经查，涉案房屋与张峰之父张友成签订协议的房屋系一同购买的一栋两间房屋，无产权登记，亦无明确的产权区分。南湖管委会设立的天灯咀征拆指挥部为满足行政管理的需要，参照《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函[2014]113号）文件的标准，对涉案的房屋进行收购。该协议由房屋的实际居住人张友成代其子张峰签订，南湖管委会依协议支付了补偿款，张友成在户主名为张峰的《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆除交接单》上代张峰签字确认，张峰亦于2018年1月8日出具《委托书》，委托张友成办理天灯咀二期拆迁款领取的相关事宜。现涉案房屋的征收补偿款已由张友成领取，房屋已交付拆除，双方均已按涉案协议履行了权利义务。涉案协议并未违反行政法的公平合理及比例性原则，未损害张峰的合法权益，故对张峰要求确认涉案协议无效的诉讼请求不予支持。综上，张峰的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人张峰负担。本判决为终审判决。审判长  付海燕审判员  钟玺波审判员  林 芝二〇一九年七月一日法官助理薛珊珊书记员林俊宇