甘肃省金昌市中级人民法院行政判决书（2019）甘03行初51号原告：武威赢天置地房地产开发有限公司。住所：武威市凉州区新能源装备制造产业园3-21-2号。法定代表人：赵军，总经理。委托诉讼代理人：刘军宝，男，1965年2月24日出生，汉族，武威赢天置地房地产开发有限公司员工。住所：山西省大同市城区大皮巷13号南单元6号。被告：武威市凉州区人民政府。住所：武威市凉州区东大街66号。法定代表人：高加志，区长。委托诉讼代理人：刘春梅，武威市凉州区人民政府行政复议办专职副主任。委托诉讼代理人：杨婵娟，甘肃致为律师事务所律师。原告武威赢天置地房地产开发有限公司（以下简称赢天公司）不服武威市凉州区人民政府（以下简称凉州区政府）2018年11月23日收回其50.4亩国有土地使用权的公示，于2019年5月28日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告凉州区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年6月27日公开开庭审理了本案。原告赢天公司的法定代表人赵军，被告凉州区政府的委托诉讼代理人刘春梅、杨婵娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。凉州区政府于2018年11月23日作出《凉州区政府关于收回国有建设用地使用权的公示（第二批）》，11月24日在武威日报上发布，主要内容为：根据《甘肃省国土资源厅关于做好“五未”土地清理处置促进土地节约集约利用的实施意见》（甘国土资利发〔2018〕39号）、《武威市人民政府办公室关于印发〈武威市清理处置“五未”土地促进土地节约集约利用实施方案〉的通知》（武政办发〔2018〕194号）要求，经核查，现有已供应的17宗国有土地存在全部或部分闲置超过两年，按《国土资源部闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）的有关规定，决定收回以下17宗国有土地使用权。现将有关情况公示如下：1.土地使用权人：赢天公司；土地坐落：金羊镇；土地取得方式：出让；出让面积（亩）：56.4亩；土地用途：商业；取得土地时间：2016年11月23日；闲置时间：2年；收回面积（亩）：50.4亩；处置方式：将未修建面积分割收回土地使用权以“招、拍、挂”方式重新安排新项目。赢天公司起诉称，请求依法确认凉州区政府作出的收回赢天公司位于凉州区天颐大道北侧的宗地50.4亩国有建设用地使用权行为违法。庭审中，赢天公司当庭将其诉讼请求变更为：撤销凉州区政府公示收回赢天公司位于金羊镇50.4亩国有建设用地使用权的行为。事实与理由，2018年11月24日，凉州区政府在武威日报上发布公示，以赢天公司依法取得使用权的位于武威市凉州区金羊镇56.4亩的国有建设用地使用权中的50.4亩土地闲置超过两年，属“用而未尽”土地为由，按照国土资源部《闲置土地处置办法》有关规定，决定分割收回土地使用权，以“招、拍、挂”方式重新安排新项目。前述50.4亩土地因安置拆迁等问题，地上建筑物及附着物至今尚未拆除，未达到净地条件，致使项目不具备动工开发条件，不属于闲置土地，也不符合国土资源局确定“五未”土地的标准。凉州区政府将该宗土地认定为闲置土地和“五未”土地，认定事实错误。凉州区政府在缺乏“赢天公司原因造成土地闲置的”的客观事实和法律依据情况下，未充分进行土地状况调查、未依法作出和送达《闲置土地认定书》、未听取赢天公司陈述申辩、未告知赢天公司申请听证等权利，就在报纸上发布《关于收回国有建设用地使用权的公示》，程序违法，侵犯了赢天公司的合法权益。赢天公司向本院提交了如下证据材料：2018年11月24日武威日报上刊登的《凉州区政府关于收回国有建设用地使用权的公示（第二批）》，证明目的:凉州区政府刊登公告行为违法，既然凉州区政府没有作出决定，报纸上写的却是“决定收回土地使用权……”，我认为就是对土地的收回。凉州区政府辩称，根据上级工作部署，2018年11月23日将列入清理范围的17宗“五未”土地进行公示，该公示本身不产生收回涉案国有建设用地使用权的法律效力和法律后果，对赢天公司的权利义务不产生实际影响。凉州区政府并未作出收回国有建设用地使用权决定，不是本案适格的被告。同时，武威市自然资源局凉州分局（原凉州区国土资源局）于2018年12月15日作出《收回国有建设用地使用权决定书》（凉土收字〔2018〕29号），该决定书才是对外发生法律效力的文书，产生收回涉案国有建设用地使用权的法律效力和法律后果，故对赢天公司的权利义务产生实际影响的是该决定书，并非公示行为。赢天公司将凉州区政府列为本案被告错误。请求依法裁定驳回赢天公司的起诉。凉州区政府向本院提交了如下证据材料及依据：1．甘国土资利发〔2018〕39号甘肃省国土资源厅印发《关于做好“五未”土地清理处置促进土地节约集约利用的实施意见》的通知l份。2．武政办法〔2018〕194号武威市人民政府办公室关于印发《武威市清理处置“五未”土地促进土地节约集约利用实施方案》的通知l份。3．凉政办发〔2018〕298号凉州区政府办公室关于印发《凉州区清理处置“五未”土地促进土地节约集约利用工作的方案》的通知1份。4．《国有建设用地使用权出让合同》1份，合同电子监管号：×××。5．凉土收字〔2018〕29号《收回国有建设用地使用权决定书》1份。6．行政起诉状、应诉通知书、举证通知书各一份。证明目的：依据省、市、区“五未”土地清理清查处置工作方案的要求，凉州区政府将列入清理范围的17宗“五未”土地收回事项进行拟公示。2018年12月l5日，武威市自然资源局凉州分局（原凉州区国土资源局）作出《收回国有建设用地使用权决定书》（凉土收字〔2018〕29号），决定收回涉案国有建设用地使用权。涉案公示未产生收回涉案国有建设用地使用权的法律效力和法律后果，其性质属于凉州区范围内五未土地清查收回的拟公示，并非结果性公示，对赢天公司的权利义务不产生实际影响，不是具体行政行为，赢天公司提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围。经庭审质证，凉州区政府对赢天公司提交的证据材料的真实性无异议，但认为其发布的公示不发生实质效力不能证明其诉讼主张。赢天公司对凉州区政府提交的证据及依据的真实性均无异议，但不认可其证明目的。本院对上述证据材料作如下认定：赢天公司、凉州区政府提交的证据材料，客观真实，与本案有关联，予以采信。经审理查明，2018年11月23日作出《凉州区政府关于收回国有建设用地使用权的公示（第二批）》，11月24日在武威日报上发布，主要内容为：根据《甘肃省国土资源厅关于做好“五未”土地清理处置促进土地节约集约利用的实施意见》（甘国土资利发〔2018〕39号）、《武威市人民政府办公室关于印发〈武威市清理处置“五未”土地促进土地节约集约利用实施方案〉的通知》（武政办发〔2018〕194号）要求，经核查，现有已供应的17宗国有土地存在全部或部分闲置超过两年，按《国土资源部闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）的有关规定，决定收回以下17宗国有土地使用权。现将有关情况公示如下：1.土地使用权人：赢天公司；土地坐落：金羊镇；土地取得方式：出让；出让面积（亩）：56.4亩；土地用途：商业；取得土地时间：2016年11月23日；闲置时间：2年；收回面积（亩）：50.4亩；处置方式：将未修建面积分割收回土地使用权以“招、拍、挂”方式重新安排新项目。另查明，武威市自然资源局凉州分局（原凉州区国土资源局）于2018年12月15日作出《收回国有建设用地使用权决定书》（凉土收字〔2018〕29号）。赢天公司不服，于2019年5月21日向凉州区人民法院提起行政诉讼，请求撤销该收回决定。本院认为，本案的争议焦点是凉州区政府作出的收回土地公示是否对赢天公司的权利或义务产生了实际影响，是否属于可诉的行政行为。行政行为是否可诉，要看被诉行政行为的作出是否对当事人的权利义务产生实际影响，主要是指行政主体的行政行为实际上处分了行政相对人的权利义务，或者虽未直接增加相对人的义务、剥夺相对人的权利或变更相对人的权利义务，但其存在会给其他行为的作出提供具有法律意义的依据，或者置当事人于不利的地位。关于公告或者公示行为是否可诉，取决于公告或者公示是仅仅对某一行政决定的内容予以了公示，并未对相对人产生实质性影响，还是政府并未作出独立的行政决定，直接发布公告或公示在公示中载明了剥夺相对人权利或增加义务的具体内容，不是一概不可诉。首先，被诉公示行为是否可诉的问题。本案中，凉州区政府于2018年11月23日在武威日报上发布《凉州区政府关于收回国有建设用地使用权的公示（第二批）》，该公示明确载明“经核查，现有已供应的17宗国有土地存在全部或部分闲置超过两年，按照《国土资源部闲置土地处置办法》的有关规定，决定收回以下17宗国有土地使用权”。对涉及本案赢天公司的一宗土地的处置方式公示内容为“将未修建面积分割收回土地使用权以‘招、拍、挂’方式重新安排新项目”。根据本院查明的事实，凉州区政府在发布公示前，并未作出收回国有建设用地使用权的行政决定，而是直接在报纸上予以了公示，该公示中有决定收回的国有土地使用权的内容和处置方式的具体内容，已经对赢天公司的权利产生了不利后果，该行为可能会置当事人于不利的地位并产生不良社会影响。该公示的行政相对人和阅读报纸的群体通过报纸的公示，必然会产生土地使用权被决定收回的认知和判断，即认为凉州区政府对涉案土地有收回的意思表示，已经对赢天公司的权利和义务产生了实质影响。凉州区政府所称的公示行为属于拟公示并非结果性公示的理由不能成立。故被诉公示行为属于可诉的行政行为，人民法院应当对该行为的合法性进行司法审查。其次，被诉公示行为是否合法的问题。原国土资源部《闲置土地处置办法》对是否属于闲置土地及对闲置土地的调查和认定有明确规定。本案中，被诉公示行为的发布主体是凉州区政府，公示时间是2018年11月23日，而武威市自然资源局凉州分局（原凉州区国土资源局）作出《收回国有建设用地使用权决定书》（凉土收字〔2018〕29号）的时间为2018年12月15日，即先公示后作出行政决定。凉州区政府未向法庭提交决定收回赢天公司国有建设用地使用权其具有法定职责及履行过法定调查和认定程序的证据，被诉公示行为没有履行法定程序，缺乏事实依据和法律根据，属于可撤销的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，应予判决撤销。综上所述，赢天公司请求撤销凉州区政府公示收回位于金羊镇50.4亩国有建设用地使用权的行为的理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项规定，判决如下：撤销武威市凉州区人民政府公示收回武威赢天置地房地产开发有限公司位于金羊镇50.4亩国有建设用地使用权的行为。案件受理费50元，由武威市凉州区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 石建民审判员 叶志卫审判员 蔡中利 二〇一九年七月二十二日书记员 鲁美君