广东省高级人民法院民 事 判 决 书（2017）粤民终1375号上诉人（一审被告）：阳西县国土资源局。住所地：广东省阳江市阳西县城情侣路1号。法定代表人：姚文雄，局长。委托诉讼代理人：伍志坚，广东国智律师事务所律师。委托诉讼代理人：唐代海，广东一粤律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：阳西县嘉裕房地产开发有限公司。住所地：广东省阳江市阳西县十三区人民大道冼太文化独家山庄阳西县太子酒店有限公司406号。法定代表人：曾永光，董事长。委托诉讼代理人：胡文士，广东环球经纬律师事务所律师。委托诉讼代理人：曾琳珊，广东环球经纬律师事务所律师。一审第三人：广东南海农村商业银行股份有限公司九江支行。住所地：广东省佛山市南海区九江镇洛浦路2号。负责人：何耀灿，该行行长。上诉人阳西县国土资源局（以下简称阳西国土局）因与被上诉人阳西县嘉裕房地产开发有限公司（以下简称嘉裕房地产公司）、一审第三人广东南海农村商业银行股份有限公司九江支行（以下简称农商行九江支行）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服广东省阳江市中级人民法院（2016）粤17民初3号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年6月19日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人阳西国土局的委托诉讼代理人伍志坚、唐代海，被上诉人嘉裕房地产公司的委托诉讼代理人胡文士、曾琳珊到庭参加诉讼，一审第三人农商行九江支行经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。阳西国土局上诉请求：1.撤销一审判决，改判驳回嘉裕房地产公司的诉讼请求或起诉。2.嘉裕房地产公司承担一、二审诉讼费用。事由和理由：（一）案涉国有建设用地使用权出让合同属《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的“行政协议”，由此引发的纠纷应通过行政诉讼途径予以解决，一审法院将本案作为民事案件受理没有法律依据。（二）案涉《国有建设用地使用权出让合同》的原受让主体是佛山市南海区嘉裕房地产开发有限公司（以下简称佛山嘉裕公司）。因本案先后存在的《国有建设用地使用权出让合同》及其变更协议、补充协议的签约主体混乱、时间先后矛盾抵触，嘉裕房地产公司作为佛山嘉裕公司的全资子公司，不能取代后者成为合同主体，一审法院未依法追加佛山嘉裕公司作为当事人参加诉讼，遗漏了必要的诉讼主体，导致本案基本事实认定不清。（三）根据嘉裕房地产公司已将案涉土地使用权抵押贷款并获取收益的事实，足以认定阳西国土局已依约履行土地交付义务。至于案涉地块尚存在的高压线是否必须先行迁建不是该地块能否开工建设的先决条件。而且，阳西国土局在一审时亦举证证明案涉地块上的高压线迁建工程已在推进中，一审法院认定该地块上的高压线无法迁建，致使案涉合同目的无法实现缺乏事实和法律依据。（四）案涉补充协议虽约定案涉地块上的高压线由阳西国土局负责出资迁移，但亦同时约定了该地块北面二十米道路由嘉裕房地产公司负责出资建设，双方当事人依约应同时履行。在嘉裕房地产公司未对案涉地块启动任何建设工程报建手续也不理会阳西国土局发出的开工建设通知的情况下，导致阳西国土局高压线迁建事项进展缓慢，属合同法规定的同时履行抗辩权，并非不履行合同的协助义务。因合同迟延履行产生的法律后果，应归责于嘉裕房地产公司。（五）嘉裕房地产公司是以阳西国土局存在根本违约为由诉请解除合同，一审法院对违约未予认定，却判令由阳西国土局负担案涉土地出让金所谓占用期间的利息，明显超出嘉裕房地产公司一审诉请范围，亦不符合公平原则。嘉裕房地产公司系出于囤积土地的目的而放任案涉合同暂停履行，后又基于闲置土地执法压力提起本案诉讼，嘉裕房地产公司对扩大的损失部分应承担相应责任。即便法院判令解除合同，也不应由阳西国土局承担土地出让金占用利息。（六）本案纠纷发生时，阳西国土局已经依法启动行政执法程序，对案涉地块作出《闲置土地认定书》，具体行政行为已经发生效力并具有执行力，对该地块处分权已构成法律效力上的约束。一审法院支持嘉裕房地产公司关于解除合同的诉请，实际上直接干预了上述“闲置土地处置”的具体行政行为，协助嘉裕房地产公司规避了闲置土地的执法和处置。此情形下解除合同，严重损害了国家利益和社会公共利益。嘉裕房地产公司辩称：（一）案涉《国有建设用地使用权出让合同》及相应的补充协议均是双方当事人真实意思表示。合同签订后，嘉裕房地产公司依约支付了相应的土地出让款项，但阳西国土局直至本案一审时仍未对案涉地块上的高压线进行迁移，也未对约定的二十米道路进行征地，案涉土地不符合开发条件，导致嘉裕房地产公司迟迟不能实际开发利用，导致案涉合同目的无法实现。（二）依照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》有关规定，国有土地使用权出让合同纠纷属于民事审判范围，应由人民法院按照民事诉讼程序进行审理，阳西国土局提出的行政优先主张没有法律依据。（三）一审认定双方签订的补充协议中改变了案涉地块的出让条件，导致对外挂牌价格不公平、不合理，损害了公共利益，并以此为由认定上述补充协议无效没有法律依据。案涉地块上有带迁移的高压线和涉及征地情况，在该地块的招标文件中虽有载明，但未列入正式的出让合同中，双方对此补充约定系真实意思表示，不存在法定无效情形。此外，嘉裕房地产公司一审既要求阳西国土局返还交纳的土地出让金，同时也要求其承担违约责任，一审法院对此未予认定，希望二审法院予以纠正。嘉裕房地产公司向一审法院起诉请求：1.判令解除《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：4417212011B00018）、《阳西城××北路北面XY-D-61D地块土地出让合同---补充协议》和《国有建设用地使用权出让合同变更协议》；2.判令阳西国土局返还土地出让金3850万元给嘉裕房地产公司；3.判令阳西国土局赔偿嘉裕房地产公司支付的相关费用1733922.59元；4.判令阳西国土局支付违约金7026.25万元（以3850万元为基数，按照每日千分之一的标准，自2011年1月24日开始计算，暂时计算至2016年1月23日，并应继续计算至实际清偿之日）给嘉裕房地产公司；5.本案的全部诉讼费用由阳西国土局承担。一审法院认定事实：嘉裕房地产公司是佛山嘉裕公司出资100%成立的公司。2010年12月1日，阳西县人民政府作出《关于阳西城××北路北面XY-D-61D地块用地出让方案的批复》，原则上同意按阳西国土局拟定的出让方案出让该宗土地，并对宗地的出让底价、挂牌起始价，及该宗地的用地年限、建筑模式、容积率等提出具体要求。阳西国土局于2011年1月5日与佛山嘉裕公司签订了《挂牌成交确认书》，确认佛山嘉裕公司于2010年12月4日至2011年1月5日间在阳西国土资源交易中心挂牌出让国有土地使用权挂牌期限内成交挂牌标的，成交地块位置：阳西城××北路北面XY-D-61D地块，用地面积为56231.01平方米，成交价为3850万元。2011年1月11日，佛山嘉裕公司与阳西国土局签订了一份《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：4417212011B00018），主要约定：阳西国土局将坐落在阳西城××北路北面XY-D-61D地块（用地面积为56231.01平方米）出让给佛山嘉裕公司，出让人同意在2011年3月5日前将出让宗地交付给受让人，出让人所交付的土地现状为生地交付；出让期限为70年，按合同约定的交付时间起算；土地出让金为3850万元，合同项下的1000万元定金抵作土地出让价款，余下款项在签订合同之日起15日内一次性付清；违约责任：如受让方不能按时支付国有建设用地使用权出让价款，从滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过60日，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人可请求受让人赔偿损失；受让人未能按照合同约定日期或同意延建所另行约定的日期开工建设或竣工的，每顺延一日，向出让方支付土地出让总价款0.1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履行合同；受让人支付土地出让总价款后，出让人未能提供出让土地而使受让人本合同宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按照受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用期限自实际交付日起算，如出让人延期超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付的国有建设用地使用权出让价款，受让人可请求出让人赔偿损失；出让人未能交付土地或交付土地未达到合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让方造成的直接损失，土地使用年限自达到约定的土地条件之日起算；合同还对受让人因自身原因终止建设、土地容积率、闲置等违约责任作了约定，并对宗地的开发建设与利用、容积率、土地出让期限届满后的处置等作了约定。佛山嘉裕公司在竞买前于2010年12月20日支付了1000万元给阳西国土资源交易中心，合同签订后，佛山嘉裕公司于2011年1月21日支付了2850万元给阳西国土局。嘉裕房地产公司与佛山嘉裕公司于2011年1月21日出具了一份委托付款证明，内容是，嘉裕房地产公司委托佛山嘉裕公司对阳西城××北路北面XY-D-61D地块支付土地出让金，该地块成交总价为3850万元。2011年4月20日，嘉裕房地产公司与阳西国土局签订了一份《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：4417212011B00018），该份合同所涉及的出让宗地就是佛山嘉裕公司与阳西国土局签订的上述合同项下的宗地，该份合同除受让方主体从佛山嘉裕公司变更为嘉裕房地产公司外，合同的标题、电子监管号、合同的内容均与佛山嘉裕公司与阳西国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》相同。2011年5月10日，佛山嘉裕公司与阳西国土局签订了一份《阳西城××北路北面XY-D-61D地块土地出让合同—补充协议》，主要内容是：XY-D-61D地块现状为生地，该宗地现架有高压线一条，出让方同意于2011年12月11日前将此高压线迁移出该宗地，迁移费用由出让方负担；施工及竣工日期顺应延迟。且因该原因不能施工或竣工的，出让方应提前15天以书面形式通知受让方，受让方到相关部门办理相关的延建手续和延期竣工手续；若高压线工程的原因，造成受让方于该宗地上的经济损失，由出让方负责；根据规划设计图，该宗地的北面为二十米道路，由受让方负责出资建设，出让方合理给予受让方相关政策优惠。上述合同签订后，阳西国土局于2011年8月17日与嘉裕房地产公司签订一份《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，根据国土资发（2006）114号《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《国有建设用地使用权竞买（竞投）申请书》中的承诺，双方订立本协议，本协议根据佛山嘉裕公司在2011年1月5日在阳西县国土资源中心××县城××北路北面ＸＹ-Ｄ-61Ｄ地块，2011年1月11日签订的《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：4417212011B00018）来变更受让人的名称；嘉裕房地产公司是佛山嘉裕公司100%出资设立；阳西城××北路北面XY-D-61D地块的买受人由佛山嘉裕公司变更为嘉裕房地产公司，该地块由嘉裕房地产公司按原来的出让合同约定开发利用，包括相应的法律责任不变。阳西国土局于2011年9月19日向嘉裕房地产公司核发了涉案地块的《国有土地使用证》，嘉裕房地产公司为此支付了土地证书费和土地权属调查费等费用4560元，界线测量费20918元，印花税和产权转移调节基金等131712.02元，2011年11月11日支付的土地使用权出让契税115.5万元，2012年5月23日支付的2011年11月1日至同年12月31日的土地使用税84346.51元，2012年6月19日支付2012年1月1日至同年6月30日的土地使用税168693.03元，2013年12月11日支付2012年下半年的土地使用税168693.03元，以上共款1733922.59元。嘉裕房地产公司与阳西国土局签订上述合同及支付土地出让金、相关费用后，主张因该土地上还存在高压线及北面20米道路未能征地建设，导致未能将该土地交付给其开发利用，对此嘉裕房地产公司提供了阳西国土局于2013年3月27日向嘉裕房地产公司出具《关于阳西城××北路北面XY-D-61D地块的证明》，2013年12月26日出具《闲置土地处理意见》，2015年5月27日作出《关于〈关于核实阳西嘉裕房地产开发有限公司土地未能开发利用的函〉的函复》拟证明其主张。《关于阳西城××北路北面XY-D-61D地块的证明》主要内容是，出让方在土地出让合同补充协议上同意于2011年12月11日前将高压线迁移完毕，迁移费用由出让方承担，施工及竣工日期顺应延迟。现因各方面原因，阳西国土局仍在处理高压线迁移事项，该宗地尚不具备开发条件，嘉裕房地产公司尚未能利用该宗地。《闲置土地处理意见》主要内容是，该宗地自2011年9月19日取得国有土地使用证，由于征地历史遗留问题，根据《闲置土地处置办法》等相关规定，该宗地暂不作闲置土地处理。《关于〈关于核实阳西嘉裕房地产开发有限公司土地未能开发利用的函〉的函复》，其内容除了提到其应迁移高压线事项外，还明确地块配套的20米道路由嘉裕房地产公司垫资建设，由阳西国土局处理征地事宜和给予优惠政策减免建路所产生的费用。经现场核实，该地块内高压线未迁移、20米道路未建设，至2015年5月27日前未能够使用。阳西国土局抗辩认为，案涉地块已交付嘉裕房地产公司，并为其办理的《国有土地使用证》，嘉裕房地产公司用该土地为他人借款作担保，并办理抵押权登记，迁建高压线塔是土地交付使用后增加的合同义务，是双方合意排除动工建设的妨碍因素，其以此主张土地未交付不当。就“阳西35KV织溪线＃7-＃14耐张段线路改造工程”迁移问题，阳西国土局提供了落款时间为2011年11月3日的《建设工程招标代理合同》和同年10月10日的《建设工程委托监理合同》，但阳西国土局提供的关于该工程施工招标方式的申请的函件及汇报等反映，上述两份合同未履行。而广东电网公司阳江阳西供电局在2012年10月22日回复阳西土地清理领导小组的复函认为，该线路管理权归阳江供电局，并且认为如需重新规划迁移，应由后来建设单位负责迁移的所有费用，并负责提供新的线路通道。阳西国土局还提供了后来拟重新启动该线路施工改造工程的施工合同、勘察合同、施工监理等，但这些合同没有明确的施工起止时间等主要内容；阳西国土局提供的线路起点和终点村委会《证明》，拟证明两村委会同意用其土地作为新线路通道，但对具体用哪些地及对相关用地是否办理相关征地手续，未提供相关证据。《阳西城××北路北面XY-D-61D地块高压线迁移工程会议纪要》[西府办纪（2016）16号]和《西府办纪（2016）29号县政府工作会议纪要》均是要求各有关单位落实涉案地块内的高压线迁移工作。但本案双方当事人确认至本案于2016年9月20日第二次开庭时止，该地块的高压线仍未迁移。2013年9月30日，阳西国土局向佛山嘉裕公司发出的西国土资（通）（2013）24号《催开发建设通知书》，主要内容是，根据出让合同约定，该地块应在2013年3月5日动工建设，经现场巡查，该宗块仍未动工建设，已超过出让合同约定的动工开发建设期限，请你公司在接到本通知之日起十五日内以书面形式将土地利用情况上报阳西国土局，超过规定时间仍未开发建设将按有关规定处置。2014年5月6日，阳西国土局发出《闲置土地调查通知书》给佛山嘉裕公司，认为按出让合同约定，该地块应在2013年3月5日动工建设，但上述宗地在超过合同约定的动工开发期满一年未动工建设，涉嫌构成闲置土地，并要求该公司接受调查。同日，阳西国土局对该公司职员陈燮华进行调查，所形成的调查笔录反映，陈燮华承认该地用作抵押的事实，亦承认该地未动工开发建设的事实，但认为未动工的原因是因该土地内的高压线未迁移，并称将有关情况向有关部门反映过，并申请延期，同时认为阳西国土局给其公司出具的《关于阳西城××北路北面XY-D-61D地块的证明》函可证明该地块未具备开发条件。2016年2月25日，阳西国土局向嘉裕房地产公司发出《阳西国土局责令限期动工通知书》，主要认为嘉裕房地产公司签订土地出让合同后，取得了该地块的《国有土地使用证》，嘉裕房地产公司以不具备进场施工条件为由一直未动工建设，造成该土地闲置至今，时间长达五年，现该地块已初具进场开工建设条件，故要求嘉裕房地产公司必须在收到通知之日起三个月内动工建设，否则将按照《闲置用地处置办法》处理。2016年2月29日阳西国土局向嘉裕房地产公司发出《闲置土地调查通知书》，要求嘉裕房地产公司接受调查，并在15日内提供相关的资料。同时，阳西国土局向阳西住房与城乡规划建设局发出《阳西国土局闲置土地调查通知函》，调查了解嘉裕房地产公司自2011年1月11日至今申请该宗地的规划（调规）、报建及其他相关的业务情况。阳西住房与城乡规划建设局于2016年3月9日作出了《关于〈阳西国土资源局闲置土地调查函〉的复函》，内容是：阳西城××北路北面XY-D-61D地块于2011年5月24日办理用地规划许可证，其他业务暂时未收到相关的资料。阳西国土局于2016年3月4日作出了西国土资（闲置）（2016）1号《闲置土地认定书》，并邮寄送达给嘉裕房地产公司。该认定书载明，按约定该地块的动工日期是2012年3月5日，但该地至今未动工建设，存在土地闲置的情况，并且阳西国土局已向嘉裕房地产公司发出了限期动工的通知书及闲置土地的调查书，根据《闲置用地处置办法》的规定，现认定该宗土地为闲置土地，闲置时间达3年。闲置主要原因为“嘉裕房地产公司取得国有土地使用权后，至今未有向国土和住建部门申请办理用地、规划及报建手续，没有实际动工开发等”。上述情况属于《闲置土地处置办法》第二条第一款“超过国有建设用地使用权有偿使用合同规定的动工开发日期满1年未动工开发”的情形，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。嘉裕房地产公司对上述认定享有陈述、申辩和申请听证的权利，在接到本认定书之日起五日内向阳西国土局提出，逾期不提出，视为放弃陈述、申辩和申请听证的权利。嘉裕房地产公司收到该《闲置土地认定书》后提出异议，认为阳西国土局此次出让土地的行为不符合法律和政策的相关规定，出让的土地不具备开发条件，不应作闲置土地的认定，而且阳西国土局作出该认定书的程序不符合相关的规定。此后，嘉裕房地产公司就此事向阳西县人民政府提出了网络问政。一审法院另查明：2013年12月23日，农商行九江支行与佛山市嘉裕进出口有限公司签订一份编号为（九江）农商高借字2013第0123号的《最高额借款合同》，农商行九江支行自2013年12月23日至2018年12月22日止，在最高借款金额2000万元内，根据借款人的需要和贷款人的可能，分次向借款人发放贷款。同日，嘉裕房地产公司与农商行九江支行签订编号为（九江）农商高抵字2013第0048号《最高额抵押合同》，嘉裕房地产公司将坐落于阳西城××北路北面XY-D-61D地块抵押给农商行九江支行，为佛山市嘉裕进出口有限公司向农商行九江支行贷款作抵押，并办理了抵押登记，抵押权人是农商行九江支行。农商行九江支行出具证明证实了借款人于2016年9月18日结清上述抵押物对应的全部贷款本息，农商行九江支行不再是上述地块的抵押权人，后续将安排办理抵押注销手续。嘉裕房地产公司于2016年9月22日向阳西国土局交件申请办理上述地块的抵押注销手续。后嘉裕房地产公司向一审法院提交了其持有的上述地块的《国有土地使用证》复印件，经查该复印件与原件一致，该证上未反映有抵押事项，未记载有抵押权人。一审法院就此向阳西不动产登记局查询上述地块有没有注销抵押登记。该局向一审法院出具了查询结果，反映了阳西城××北路北面XY-D-61D地块，面积56231.01平方米，在2016年10月10日已办理抵押注销登记。经一审法院组织现场勘查，双方当事人对该地块还保留原来的原状无异议，并一致确认案涉山地上还有高压线、树木、山坟等，但对该地块上存有的山坟数量存有争议。一审法院认为，本案是建设用地使用权出让合同纠纷。本案争议焦点主要有：1.嘉裕房地产公司是否具备单独提起本案诉讼的主体资格；2.本案的合同是否属行政合同，因此引起的纠纷能否作为民事案件受理，即应否驳回嘉裕房地产公司的起诉；在本院受理本案后，阳西国土局作出了闲置土地认定书认定涉案土地为闲置土地后，应否中止审理；3.双方当事人订立的合同及补充协议是否有效，出让土地是否具备交付条件，及是否已经交付给嘉裕房地产公司使用，阳西国土局是否违约及合同是否达到解除合同的条件。关于嘉裕房地产公司是否具备单独提起本案诉讼的主体资格的问题。佛山嘉裕公司竞买了本案讼争的阳西城××北路北面XY-D-61D地块后，与阳西国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：4417212011B00018），后佛山嘉裕公司经阳西国土局同意，将受让该地块的主体变更为由其全资成立的嘉裕房地产公司，阳西国土局就出让涉案地块重新与嘉裕房地产公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，阳西国土局亦将上述地块登记至嘉裕房地产公司名下。嘉裕房地产公司虽是佛山嘉裕公司成立的公司，但其具备法人资格，有独立的法人人格，其有权就履行合同所产生争议单独提起民事诉讼，其作为本案原告的主体资格适格。阳西国土局以嘉裕房地产公司不是涉讼地块的竞买人，及其与嘉裕房地产公司订立的变更原合同主体协议未经佛山嘉裕公司同意，佛山嘉裕公司与嘉裕房地产公司交叉履行了涉案地块的出让合同为由，主张嘉裕房地产公司不具备本案诉讼的独立主体资格。但阳西国土局的辩解与嘉裕房地产公司提供的其与阳西国土局重新就该地块签订国有土地出让合同、阳西国土局提供的已将涉讼地块登记至嘉裕房地产公司名下等证据相矛盾。至于嘉裕房地产公司在履行合同义务中委托佛山嘉裕公司付款，及其与佛山嘉裕公司各自与阳西国土局协商涉讼地块履行后续事宜，是佛山嘉裕公司与嘉裕房地产公司之间的关系，不影响嘉裕房地产公司具有本案独立诉讼主体资格的认定。因此，阳西国土局上述主张理据不足，一审法院不予采纳。关于本案的合同是否属行政合同，因此引起的纠纷能否作为民事案件受理，即应否驳回嘉裕房地产公司的起诉，及受理本案后，阳西国土局作出了闲置土地认定书认定涉案土地为闲置土地后，应否中止审理的问题。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定的年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”。国有土地使用权出让是国家行使对国有土地财产的处分权，将土地使用权在一定年限内出让给受让人，受让人通过出让方式取得土地使用权这一用益物权。《中华人民共和国国有土地出让和转让暂行条例》第十一条规定“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。国家在出让国有土地使用权时，是以土地所有权人的身份行使权利，其法律地位是民事主体，与受让人的法律地位平等，合同的订立是遵循平等、自愿、有偿的原则。至于国家根据公共利益的需要依法需提前收回土地，或者因出让期限届满、闲置土地等原因需收回土地，是国家在土地出让合同之外依法行使对土地利用的监督权。故本案双方订立的国有土地使用权出让合同应属民事合同，因履行该合同产生的纠纷应作为民事纠纷案件受理。故一审法院对阳西国土局要求确认本案属行政合同纠纷，不应作为民事案件受理，应驳回嘉裕房地产公司起诉的辩解不予采纳。嘉裕房地产公司认为阳西国土局没有依约将涉讼的地块交付给其使用而提起本案诉讼。阳西国土局在本院受理本案后，启动对嘉裕房地产公司闲置用地的调查，并作出了《闲置土地认定书》，但其在嘉裕房地产公司收到该认定书并提出异议后没有作出进一步处理，《闲置土地认定书》没有对该土地作出具体的处理决定。本案涉及到双方是否按合同履行了义务的问题，而阳西国土局作出的《闲置土地认定书》只给了嘉裕房地产公司陈述、申辩和申请听证的权利，没有对该土地作进一步的处理。阳西国土局以此主张本案应中止诉讼的理由不成立，一审法院不予采纳。关于双方当事人订立的合同及补充协议是否有效，出让土地是否具备交付条件，及是否已经交付给嘉裕房地产公司使用，阳西国土局是否违约及合同是否达到解除合同的条件的问题。阳西国土局按国有土地出让程序对出让土地进行挂牌出让，佛山嘉裕公司竞得该土地后，与阳西国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同是双方真实意思表示，合同内容没有违反法律、法规强制性规定，应为有效合同。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》规定竞买人竞得土地后拟成立新公司进行开发的，可以按约定与新成立的公司签订《国有土地使用权出让合同》。佛山嘉裕公司竞得该地块后，经阳西国土局同意，将该地块的受让人变更为其全资成立的嘉裕房地产公司，并由嘉裕房地产公司与阳西国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，符合上述规定，且该合同是双方当事人的真实意思表示，合同的内容没有违反法律、法规强制性的规定，应为有效合同。上述合同签订后，嘉裕房地产公司按约定支付了土地出让金3850万元给阳西国土局。因地块上还有高压线未迁移、地块旁边的20米道路未建设，后佛山嘉裕公司与阳西国土局签订一份《阳西城××北路北面XY-D-61D地块土地出让合同—补充协议》，双方当事人在该协议上约定了地块上的高压线由阳西国土局负责迁移，费用由阳西国土局负担，实质上改变了原挂牌出让时约定生地交付的条件。因挂牌公示时未明确该地块出让后高压线迁移工作由阳西国土局负责及费用由阳西国土局负担，补充协议的订立导致挂牌价格的实质性改变，客观上导致原来对外挂牌价格的不公正，损害国家利益。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，该补充协议应为无效协议。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效”的规定，该补充协议对双方当事人不具有约束力，也对涉案地块的权利继受人嘉裕房地产公司没有约束力。在履行合同过程中，阳西国土局按约定办理了该地块的《国有土地使用证》给嘉裕房地产公司，嘉裕房地产公司也支付相关的办证费用和税费，因该地块上还存在高压线未迁移而未能开发利用，嘉裕房地产公司以阳西国土局未能交付出让土地给其使用，导致合同目的无法实现为由，起诉请求解除双方订立的合同，由阳西国土局返还土地出让金3850万元及相关的办证税费共1733922元给嘉裕房地产公司，并承担违约责任。而阳西国土局辩称已为嘉裕房地产公司办理了《国有土地使用证》，出让土地已交付给嘉裕房地产公司，嘉裕房地产公司亦已用该地块作抵押贷款，迁移高压线是地块交付后，双方排除开发建设障碍所面对的情形，与土地交付是两个不同的法律事实；同时，嘉裕房地产公司看过现场，合同约定生地交付，高压线未迁出是当时合同认可的情形，嘉裕房地产公司以此主张阳西国土局违约，并请求解除合同应不予支持。由于双方当事人签订的《国有土地使用权出让合同》的目的是嘉裕房地产公司通过支付土地出让金受让涉案地块用于房地产开发，而阳西国土局挂牌出让该土地时拟生地出让，但生地出让后地块上存在的高压线等障碍，直接影响该地块的开发利用。由于高压线迁移及20米道路的建设涉及到征地、拆迁及赔偿等一系列问题，是受让方单方难以凭自己能力独立完成的事项，而阳西国土局与佛山嘉裕公司签订的补充协议虽因违反法律禁止性规定而无效，但印证了高压线迁移及地块周边20米道路的征地必须阳西国土局协助才能解决。本案中阳西国土局提供的证据证明了地块内高压线在长达5年多时间无法迁移，导致嘉裕房地产公司支付出让金后长时间未能实际开发利用该土地，其订立合同的目的无法实现，应解除阳西国土局与嘉裕房地产公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：4417212011B00018）。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失”的规定，阳西国土局应退还土地出让金3850万元给嘉裕房地产公司，并从该款支付时起按中国人民银行规定的同期同类贷款利率计算资金占用期间的利息给嘉裕房地产公司，其中1000万元从于2010年12月20日起计算，2850万元从2011年1月21日起计算，均计至本判决确定的履行期限届满之日。嘉裕房地产公司应将登记在其名下的阳西城××北路北面XY-D-61D地块《国有土地使用证》交回阳西国土局，该地块由阳西国土局自行处理。本案因双方签订合同时约定生地交付，订立合同时均未考虑迁移地块上高压线存在的难度，而随后双方签订的补充协议被确认无效，双方对解除合同都存在过错，由此造成嘉裕房地产公司办证及相关税费损失应由阳西国土局和嘉裕房地产公司各负担50%，嘉裕房地产公司已支出的办证费用和相关用地税费共1733922.59元，阳西国土局应赔偿866961.30元给嘉裕房地产公司。由于双方签订的合同约定是生地交付，该合同并没有约定由阳西国土局负责迁移高压线及负担相关费用，而双方签订的补充协议是无效协议，嘉裕房地产公司以阳西国土局未按补充协议约定履行义务为由，主张阳西国土局违约并应承担违约责任的理据不足，应不予采纳。综上，一审法院经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国国有土地出让和转让暂行条例》第十一条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第九十四条、第九十七条和《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，判决：（一）解除阳西国土局与嘉裕房地产公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：4417212011B00018）；（二）阳西国土局退还土地出让金3850万元给嘉裕房地产公司，并按照中国人民银行规定的同期同类贷款利率计付3850万元占用期间的利息（其中1000万元从于2010年12月20日起计算，2850万元从2011年1月21日起计算，均计至判决确定的履行期限届满之日）给嘉裕房地产公司，限在判决发生法律效力之日起十日内履行；（三）嘉裕房地产公司将涉讼的阳西城××北路北面XY-D-61D地块《国有土地使用证》交回阳西国土局，该地块由阳西国土局自行处理，限在判决发生法律效力之日起十日内履行；（四）阳西国土局赔偿办证税费等损失共866961.3元给嘉裕房地产公司，限在判决发生法律效力之日起十日内履行；（五）驳回嘉裕房地产公司的其他诉讼请求。二审期间，阳西国土局向本院提交以下新证据：1.《阳西35kv织溪线7﹟—14﹟耐张段线路改造工程竣工验收报告》，拟证明原先经过案涉地块的电力高压线塔即35kv织溪线7﹟—14﹟电杆及导线已于2017年6月5日前拆除并经电力部门验收。2.现场照片，拟证明原经过案涉地块的电力高压线塔不复存在，新电力线路沿公路布设，与案涉地块无交集。3.阳西织篢镇人民政府于2017年9月8日向阳西国土局出具的《关于YX—D—61D号地块内迁坟情况说明》，主要内容为“YX—D—61D号地块位于织篢镇长岐村委会流蒲岭、佛子坳一带。经核查，YX—D—61D号地块内的山坟大部分已经迁移，还有小部分山坟在嘉裕房地产公司进入施工前1个月内完成迁移”。阳西国土局提交该证据拟证明案涉地块上的山坟已基本迁移，至于尚存的少量山坟，当地政府和村委会可确保在权属人嘉裕房地产公司动工开发前一个月内完成迁移。4.阳西织篢镇长岐村委会于2017年9月1日在案涉地块发布的《关于限期自行清理YX—D—61D地块征地地面上附着物的公告》，主要内容为“位于织篢镇长岐村委会流蒲岭、佛子坳一带的YX—D—61D号地块征地丈量已完毕，青苗等地上附着物已清点完成，并按征地补偿标准发放落实征地补偿款、青苗及地上附着物补助款。现在YX—D—61D号地块施工正在紧张进行中，为保障被征地农户的利益，请征地农户在2017年9月15日前自行清理地面上附着物（包括竹、树木、蔬菜、山坟等）。逾期，视为自动放弃处理，YX—D—61D号地块阳西嘉裕房地产开发有限公司将组织人员统一清理”。阳西国土局提交该证据拟证明因案涉地块长期原状闲置且未围蔽，当地村民在征地后又继续耕作种植利用，现所在村委会已现场公告限期清退处理，上述临时利用情况不会对嘉裕房地产公司的开发建设造成影响。嘉裕房地产公司庭后书面确认案涉地块上的高压线已全部迁移，并认为经阳西国土局的后期努力，案涉地块现已具备开发利用条件。嘉裕房地产公司于2018年5月2日向本院书面申请撤回起诉，在阳西国土局不予同意的情况下，嘉裕房地产公司向本院书面确认同意阳西国土局的上诉请求。本院认为，国有土地使用权出让合同的订立遵循平等、自愿、有偿原则。土地行政管理部门作为出让人订立国有土地出让合同时，并非履行土地管理职责，而是代表国家对国有土地使用权作出处分，其法律地位与国有土地使用权受让人的法律地位平等。当事人因履行国有土地使用权出让合同约定义务引发的纠纷，属于民事案件的受理范围。本案中，嘉裕房地产公司以阳西国土局拒不履行案涉建设用地使用权出让合同约定义务为由诉请解除合同，并非对阳西国土局的具体行政行为是否合法提出异议，一审法院据此将本案案由确定为建设用地使用权出让合同纠纷，按照民事诉讼程序进行审理并无不当。阳西国土局关于建设用地使用权出让合同属于行政协议，应通过行政诉讼途径解决的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据查明事实，嘉裕房地产公司在与阳西国土局签订案涉建设用地使用权出让合同后，依约支付了土地出让金及相关税费。阳西国土局作为出让人，亦为嘉裕房地产公司核发了案涉地块的土地使用权证书。本案中，因案涉地块内的高压线未迁移以及北面二十米道路的征地未完成，该地块直至一审期间仍不符合开发条件，一审法院据此认定案涉地块的开发建设存在事实上的履行障碍，并判令案涉土地使用权出让合同终止履行。本案二审期间，阳西国土局提交证据证明其已会同有关部门就高压线迁移工程积极开展招标工作，并协调当地政府推进案涉土地范围内的山坟以及青苗等地上附着物的清理。嘉裕房地产公司二审亦确认案涉地块上的高压线全部迁移，案涉土地范围内的大部分山坟亦已作清理，案涉地块已具备开发利用条件，嘉裕房地产公司同意继续开发案涉地块。本院认为，鉴于一审法院认定的合同履行障碍基本消除，案涉土地使用权出让合同具备继续履行条件。而且，嘉裕房地产公司二审同意继续履行案涉土地使用权出让合同，与阳西国土局的上诉主张一致，为维护案涉土地使用权出让合同效力，确保土地资源尽快得到有效开发利用，案涉双方应当继续履行案涉土地使用权出让合同。综上，阳西国土局的上诉请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销广东省阳江市中级人民法院（2016）粤17民初3号民事判决；二、驳回阳西县嘉裕房地产开发有限公司的诉讼请求。一审案件受理费594282元，由阳西国土局和嘉裕房地产公司各负担297141元；二审案件受理费594282元，由阳西国土局和嘉裕房地产公司各负担297141元。阳西国土局应向本院补缴二审案件受理费58506元，嘉裕房地产公司应向本院补缴二审案件受理费297141元。本判决为终审判决。审判长  佘琼圣审判员  王振宏审判员  金锦城二〇一九年七月十日书记员  王晓丹