安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖行终829号 上诉人(一审原告)临泉县海杰新型建筑材料有限公司，住所地安徽省阜阳市临泉县迎仙镇老农中，统一社会信用代码91341221054488216G（1-1）。 法定代表人郑海杰，该公司执行董事兼总经理。 委托代理人周瑞军，北京市中闻律师事务所律师。 委托代理人孙世海，北京市中闻律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省临泉县人民政府，住所地临泉县政务新区前楼，统一社会信用代码11341221003173206K。 法定代表人梁永勤，该县县长。 委托代理人王明岗，该县司法局工作人员。 委托代理人路晓龙，该县司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）安徽省临泉县经济和信息化委员会，住所地临泉县政务新区南楼四楼，统一社会信用代码11341221566352398Y。 法定代表人史祥富，该单位主任。 被上诉人（一审被告）安徽省临泉县国土资源局，住所地临泉县经开区委会东50米，统一社会信用代码113412210031732229。 法定代表人邓安东，该局局长。 被上诉人（一审被告）安徽省临泉县迎仙镇人民政府，住所地临泉县迎仙镇迎北村街上，统一社会信用代码11341221003172764Q。 法定代表人杨建周，该镇镇长。 上诉人临泉县海杰新型建筑材料有限公司（简称海杰公司）因诉安徽省临泉县人民政府（简称临泉县政府）、安徽省临泉县经济和信息化委员会（简称临泉县经信委）、安徽省临泉县国土资源局（简称临泉县国土局）、安徽省临泉县迎仙镇人民政府（简称迎仙镇政府）行政强制一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2018)皖12行初148号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 海杰公司向一审法院起诉称，其是一家合法成立并有效存续，专门从事煤矸石烧结砖生产和销售的有限责任公司，年产量6000万块。该公司与镇政府签有为期20年的老农中99亩集体土地使用权《租赁合同书》，公司占地为独立工矿用地，符合临泉县土地利用总体规划，且已取得《安徽省非煤矿山项目备案证》，并持有《砖瓦窑企业资质准入证》等所需证件，符合规划布局和国家相关产业政策。2017年12月30日上午9点左右，临泉县经信委、临泉县国土局、迎仙镇政府一同对公司位于老农中集体土地上的26门砖窑窑体实施了行政强制拆除。事后，了解到，县长梁永勤曾于2017年11月5日签发了督查交办问题整改落实交办单，要求临泉县经信委牵头，迎仙镇政府配合，对公司进行拆除。四位被告在实施行政强制拆除前没有向公司下达任何口头或书面的行政强制拆除决定，也没有进行公告，没有事先催告，更没有告知公司享有陈述和申辩的权利，并且实施行政强制拆除当日为法定节假日，相关行政执法人员未出示执法身份证件，未通知公司人员到场，未当场告知采取行政强制措施的理由、依据亦即公司依法享有的权利和救济途径。根据以上事实，该公司认为，第一，四位被告实施行政强制拆除行为缺乏事实和法律依据；第二，四位被告实施行政强制拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定；第三，临泉县经信委、临泉县国土局、迎仙镇政府均不具备关闭企业的职权，临泉县经信委、迎仙镇政府不具备实施土地管理处罚权，行政强制措施不得委托，四被告对公司26门砖窑窑体实施行政强制拆除的行为是违法的。该违法拆除行为，不仅造成了公司26门砖窑窑体和窑体内40万块砖坯全部被毁，而且造成了直接关联的生产配套房屋及其装修、附属物和生产设备失去原有特定利用价值，给公司造成了巨额经济损失。原告有权获得赔偿，一并提出行政赔偿主张，具体损失赔偿项目如下：1、26门砖窑窑体财产损失人民币1248000元，计算依据为《房地产估价报告》所载；窑体内的砖坯财产损失人民币152000元，计算依据为40万块×0.38元；3、其他配套房屋及其装修、附属物失去特定利用价值而造成财产损失人民币1599586元，计算依据为《房地产估价报告》所载；4、生产设备失去特定利用价值而造成财产损失人民币2323640元，计算依据为《海杰新型建筑材料配置清单》。请求：1、确认四被告强制拆除原告位于迎仙镇老农中建设用地上的砖窑窑体的行为违法；2、请求四位被告共同向原告赔偿因违法拆迁造成砖窑窑体损失人民币1248000元；3、请求四位被告共同向原告赔偿因违法拆迁造成窑体内的砖坯财产损失人民币152000元；4、请求四位被告共同向原告赔偿因违法拆迁造成生产配套房屋及其装修、附属物失去原有特定利用价值而造成财产损失人民币1599586元；5、请求四位被告共同向原告赔偿因违法拆迁造成生产设备失去原有特定利用价值而造成财产损失人民币2323640元；6、本案全部诉讼费用由四位被告承担。 一审法院审理查明，2017年11月，《中央环保督查交办问题整改落实交办单》载明：存在的环境问题：临泉县国土局于2017年9月20日下达的临国土资函（2017）266号函称：“在近期的采矿权延续手续办理过程中，临泉县国土局又按照有关规定于2017年9月对海杰公司下达了《采矿权不予延续决定书》（临国土资（2017）365号）。并将上述情况函告临泉县经信委建议取消海杰公司《砖瓦窑企业资质准入证书》并对该公司依法实施关闭。”因此，临泉县经信委于2017年10月23日上报阜阳市经信委（临政秘（2017）254号）依法取缔海杰公司《砖瓦窑业资质准入证》。据此，该公司的完善手续问题自然终止。但该窑厂目前没有按承诺要求，在期限内整改完成。整改要求：鉴于海杰公司无法完善手续，现要求县经信委牵头，迎仙镇配合，对海杰公司拆除。11月5日，临泉县政府县长梁永勤在《中央环保督查交办问题整改落实交办单》上签批“请县经信委牵头，迎仙镇参与限期完成。”12月29日，中央环境保护督查阜阳市整改工作领导小组办公室下发阜中环改办（2017）11号《中央环保督查阜阳市整改工作领导小组关于加快群众信访件及突出环境问题整改进度的紧急通知》，其中郑海杰窑厂污染问题为申请延期至2017年12月30日前完成的整改任务，但至今未完成，要求临泉县务必高度重视。12月30日，海杰公司窑体被拆除。海杰公司认为该拆除行为系临泉县政府、临泉县国土局及临泉县经信委、迎仙镇政府共同实施，且属于违法强拆，遂诉至法院。 一审法院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。一般而言，一个可诉的行政行为必须是直接对外发生法律效果的行为。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府在有些情况下，可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，该指示行为仅作用于各行政机关内部，具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其职权以自己的名义分别落实。本案中，临泉县政府否认其参与拆除行为，而原告仅提供有临泉县政府县长梁永勤签批的“请县经信委牵头，迎仙镇参与限期完成”的《中央环保督查交办问题整改落实交办单》，不能证明临泉县政府直接实施了拆除行为，在已经明确房屋是由临泉县经信委、迎仙镇政府等予以拆除的情况下，原告仍针对临泉县政府提起诉讼没有事实根据，不符合起诉条件，原告就该案一并对临泉县政府提起的行政赔偿诉讼也缺乏前提条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：基层人民法院管辖第一审行政案件。该法第十五条规定：中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。依据上述法律规定，海杰公司对临泉县经信委、临泉县国土局、迎仙镇政府提起的诉讼应当由基层法院管辖，不属于该院管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。原告的起诉不符合上述法律规定。经庭审向原告释明，原告仍坚持该起诉，不同意将案件移送。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定，裁定驳回海杰公司的起诉。 海杰公司上诉称，1、海杰公司提交的督查整改交办单可以证明本案强制拆除的责任单位是临泉县政府，临泉县政府对所涉辖区的环境问题负有行政处置的职责，由于临泉县政府未能在2017年6月30日之前完成对海杰公司的整改，因此责令该县经信委、迎仙镇政府于2017年12月30日强拆其厂房，临泉县政府是本案适格被告。2、临泉县政府要求该县经信委牵头，迎仙镇政府实施的行为属于行政委托，故法律责任应当由委托机关临泉县政府承担。综上，包括临泉县政府在内的行政机关均是本案适格被告，一审法院认为临泉县政府不是本案适格被告，认定事实不清。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 临泉县政府答辩称，涉案土地上的建筑物和其他构筑物早于2012年9月26日被临泉县土地管理局以临国土资监[2012]34号行政处罚决定书予以处罚：依法没收在非法占用土地的建筑物和其他构筑物；责任退还非法占用的13928.5平方米土地。县经信委和迎仙镇政府依法多次对上诉人告知，让上诉人停电，停业，关闭，自拆，而上诉人多次违法生产。故由相关职能部门依法强拆，临泉县政府不是拆除主体，不是本案适格被告。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 临泉县经信委、临泉县国土局、迎仙镇政府均未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，海杰公司认为临泉县政府实施了涉案强制拆除行为，但临泉县政府对此明确予以否认。海杰公司其提供的拆除照片仅能证明建筑物、窑体现实存在以及被拆除的事实，不能直接证明临泉县政府实施了强制拆除行为。况且其在一审中起诉状中表述，“2017年12月30日上午9点左右，县经信委、县国土局、迎仙镇政府一同对公司位于老农中集体土地上的26门砖窑窑体实施了行政强制拆除”。在一审庭审中迎仙镇政府对涉案拆除行为由县经信委牵头，该镇政府组织实施不持异议。故临泉县国土局、临泉县经信委、迎仙镇政府系涉案强制拆除行为的组织实施主体，系本案适格被告。 需要指出的是，一审法院裁定驳回对临泉县政府的起诉并无不当；但对临泉县国土局、临泉县经信委、迎仙镇政府的起诉应移送管辖未移送，全案驳回确有不妥之处，本院依法予以指正。故海杰公司可以持本裁定向有管辖权的人民法院直接提起行政诉讼。海杰公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年七月二十三日 书记员  奚雨杭 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。