江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初156号 原告南通森帝纺织品有限公司，住所地南通市通州区张芝山镇通启大桥。 法定代表人虞东，职务经理。 委托代理人尹家天，江苏江花律师事务所律师。 委托代理人陆凯楠，江苏江花律师事务所律师。 被告南通市通州区张芝山镇人民政府，住所地南通市通州区张芝山镇通启桥村。 法定代表人曹锐，职务镇长。 应诉负责人倪梓程，职务副镇长。 委托代理人赵春慧，锡通科技产业园管理委员会社会事务管理局副局长。 委托代理人朱建新，江苏清心律师事务所律师。 原告南通森帝纺织品有限公司（以下简称森帝公司）诉被告南通市通州区张芝山镇人民政府（以下简称张芝山镇政府）行政赔偿一案，原告森帝公司于2018年7月24日向本院提起行政诉讼，本院于2018年7月26日立案，于7月30日向被告张芝山镇政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年11月21日公开开庭进行了审理，原告森帝公司的法定代表人虞东及委托代理人尹家天、陆凯楠，被告张芝山镇政府的副镇长倪梓程及委托代理人赵春慧、朱建新到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审限6个月，现已审理终结。 原告森帝公司诉称，2007年，南通鸿织纺织品有限公司（以下简称鸿织公司）作为政府招商引资单位，租赁了案涉土地，修建了部分建筑物，由张芝山镇财政所收取了基础设施配套费。2009年，鸿织公司将案涉土地及相关权利义务整体转让给原告。2010年8月8日，原告与张芝山镇塘坊村村委会（以下简称塘坊村村委会）签订《用地协议》，该协议交塘坊村工业园区备案。协议约定塘坊村村委会向森帝公司提供工业用地15.95亩，租金每年每亩1400元。2011年1月19日，南通市国土资源局作出通土资（罚）[2011]46号行政处罚决定书，认为原告未经批准非法占用土地，塘坊村村委会擅自将农民集体所有的土地的使用权出租给森帝公司用于非农建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，决定没收原告在非法占用的8206.8平方米土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款123102元。但南通市国土资源局并未没收原告新建的建筑物及其他设施。2012年，原告建设了钢混结构、主体三层、局部四层的厂房1344平方米。2015年5月19日，张芝山镇政府组织人员连续两周将原告的厂房及附属设施强行拆除。5月23日，南通大众资产评估有限公司作出通大众评报字（2015）第1045号资产评估报告，认为原告申报的房屋建筑物及电梯等在评估基准日2015年5月17日的评估价值为人民币468.21万元。原告作为被告招商引资的单位，其与村民委员会之间的土地租赁合同及建设行为均得到了被告及园区方的认可，被告也收取了原告的基础设施配套费用，使得原告对案涉土地性质及建设行为的合法性产生了信赖。南通市国土资源局虽然对原告进行了处罚，但是原告在缴纳罚款后，南通市国土资源局并未没收相应房产，其罚而不执的行为也使原告进一步确认了建设行为被默许及被告对建设行为“以罚代征”的处理思路。现被告认定原告的厂房属于违法建筑并予以强制拆除，使原告的合法权益受到了损害。原告的建设行为是因被告招商引资及基于对被告的合理信赖而实施，被告应当对原告的损失予以赔偿。故请求法院判令被告张芝山镇政府赔偿原告森帝公司损失5701627.9元（审理中变更为565.63万元），诉讼费由被告承担。 原告森帝公司向本院提供了以下证据： 1.租金协议一份及租金收据三张，证明原告与塘坊村委会签署的租赁合同真实有效，且已经实际履行，该合同具有明显的招商引资特点。 2.基础设施配套发票一份，证明被告收取了原告基础设施配套费10万元，表明被告对原告的建设行为是明知并且认可的，原告有理由认为相关的土地审批手续正在办理中，原告有权建设相关项目。 3.转让协议一份，证明2009年鸿织公司将案涉土地及相关权利义务整体转让给原告。 4.资产评估报告一份，证明2015年5月17日，被委托评估的厂房、水泥地等设施价值468.21万元。 5.南通市中级人民法院（以下简称南通中院）（2017）苏06行终497号判决书，证明南通中院认为原告享有基于依信赖利益保护而提起诉讼的权利，也可以证明原告不属于重复起诉。 被告张芝山镇政府辩称，1.原告就案涉违法建筑被拆除曾向如皋市人民法院提起行政赔偿诉讼，如皋市人民法院作出（2016）苏0682行初260号行政赔偿判决书，判决被告张芝山镇政府赔偿原告173872.1元，驳回原告其他诉讼请求，原告上诉至南通中院，二审判决驳回上诉。该案中，原告诉请的诉讼请求与本案相同，主要理由也是本案诉请的理由，故本案构成重复起诉，应当驳回原告的起诉。2.原告的起诉超过了起诉期限。2011年1月19日，南通市国土资源局即对原告的违法建设行为作出过行政处罚决定，如原告认为其权益受到侵害，其起诉期限应从2011年1月19日开始计算，早已超过起诉期限。退一步讲，即便从违法建筑被拆除之日开始计算也已经超过了起诉期限，应当裁定驳回原告起诉。3.原、被告之间不存在招商引资合同关系，原告诉称其建设行为系被告招商所致没有事实依据。4.原告所诉建设行为基于对答辩人的合理信赖而实施没有任何根据。原告在国土资源局对其处罚后仍然进行违法建设，造成损失系由其自身违法行为所致，责任应当自负。5.原告起诉要求赔偿不符合国家赔偿法的规定，也不属于国家赔偿的范围，原告要求被告赔偿既无事实根据，也无法律根据。综上，请求驳回原告的起诉或判决驳回原告的诉讼请求。 被告张芝山镇政府于2018年8月11日向本院提供以下证据、依据： 1.南通中院（2017）苏06行终497号行政赔偿判决书，证明原告在该案中起诉的当事人、诉讼请求、赔偿数额及组成、事实和理由以及证据与本案一致，故原告构成重复起诉。 2.通土资（罚）[2011]46号《国土资源行政处罚决定书》，证明国土部门于2011年对原告的违法建设行为进行过处罚，原告明知其建设行为是违法的，如果原告认为被告侵害了他的利益，应从国土局作出行政处罚时开始计算起诉期限，故原告提起本案之诉已经超过起诉期限。 3.张芝山镇政府的调查询问笔录，证明在案涉违法建筑在进行建设时，村镇工作人员阻止过。 被告对原告提供的证据1认为该协议是原告与塘坊村村委会签订的，与原告无关。对证据2认为非原告缴纳，与原告无关联性，基础设施配套费是不存在转让的，与原告的建设行为是否合法也没有关联性。对证据3的真实性无法确认。对证据4的合法性有异议，该评估报告是以合法建筑作出，而案涉建筑系违法建筑，该结论不能作为有效证据。对证据5的真实性无异议，但认为南通中院仅认为原告可以基于其他请求权基础而提起诉讼，但并非确认原告具有权利。 原告对被告提供的证据1的真实性无异议，但认为南通中院的判决书已经明确了原告具备基于信赖利益而另行提起诉讼的权利；对证据2的真实性无异议，但认为国土部门客观上并未对相关建筑物进行处理；对证据3认可签字系由原告的法定代表人虞东所签，但对询问笔录不予认可，该询问笔录形成于拆房之前，当时被告让其签字，说房子是不拆的。 本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。被告提供的证据不能达到其证明目的，是否属于受案范围及有无超过起诉期限涉及争议焦点问题，待后文一并表述。对原告提供的证据的真实性予以认定，至于赔偿请求能否成立等问题涉及争议焦点，待后文一并表述。 经审理查明，2010年8月8日，原告法定代表人虞东（乙方）与塘坊村村委会（甲方）签订用地协议，约定“一、乙方向甲方租用土地南北长/米，东西长/米，合计15.95亩，作为工业用地，协议从二〇〇九年八月八日起至二〇三九年八月七日止，为期三十年。二、租用土地期间的土地租金暂定为每年每亩壹仟肆佰元整，今后土地年租金价格按镇政府文件规定执行；首年间的田间青苗赔偿统一按上半年陆佰伍拾元计算，下半年为玖佰元计算补给农户。……”另，原告成立于2005年1月7日，经营范围为服装、鞋帽及其辅料，床上用品生产、销售。 2011年1月19日，南通市国土资源局作出通土资（罚）[2011]46号行政处罚决定书，认为森帝公司未经批准非法占用坐落于张芝××××组集体土地8206.3平方米进行非农建设，用地符合土地利用总体规划，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款的规定；塘坊村村委会擅自将农民集体所有的土地的使用权出租给森帝公司用于非农建设，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定。决定没收其在非法占用的8206.8平方米土地上新建的建筑物和其他设施，并处非法占用土地每平方米15元的罚款，罚款额计人民币123102元；责令塘坊村村委会在收到该处罚决定之日起十五日内自行纠正擅自将农民集体所有的土地的使用权出租用于非农建设的行为。 2015年4月9日，南通市通州区人民政府对锡通科技产业园下发土地例行督察自查问题图斑拆除复耕交办通知书，要求锡通科技产业园拆除复耕图斑47宗，须在2015年5月20日前以锡通科技产业园上报的落实拆除复耕时间节点拆除复耕到位等。案涉厂房在上述图斑范围内。 2015年4月21日，张芝山镇政府作出张政责拆决字[2015]021号责令限期拆除违法建筑决定书，认为虞东于2012年初在塘坊村××园区地段违反规划管理，未按照规划审批程序批准，擅自建设违章厂房，钢混结构，主体三层，局部四层，28×48＝1344㎡的行为，违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》第八、十一、十五条和《中华人民共和国城乡规划法》第九条的规定，责令虞东于2015年4月24日前自行拆除上述违法建筑。若其逾期不拆除，张芝山镇政府将依法帮助拆除。 2015年5月19日，张芝山镇政府组织人员对位于南通市××组厂房（张政责拆决字[2015]021号责令限期拆除违法建筑决定书所涉厂房）实施拆除。经森帝公司委托，南通大众资产评估有限公司于2015年5月23日作出通大众评报字[2015]第1045号资产评估报告，认为森帝公司申报的房屋建筑物及电梯等在评估基准日2015年5月17日的评估价值为人民币468.21万元，其中厂房（办公室）448.875万元、水泥场地4.0850万元、下水道1.71万元、电梯9.18万元、配电箱0.96万元、消防设施3.4万元。后该评估公司出具情况说明，确认上述评估价值中材料费325.48万元、人工费95.96万元、其他费用46.77万元。 虞东因不服张芝山镇政府作出的张政责拆决字[2015]021号责令限期拆除违法建筑决定，于2015年5月11日向如东县人民法院提起行政诉讼，该院于2016年3月31日作出（2015）东行初字第00246号行政判决书，判决撤销张芝山镇人民政府作出的张政责拆决字[2015]021号责令限期拆除违法建筑决定书。该判决已经生效。判决中认定，案涉被拆除厂房位于南通市××、村庄规划区内，该厂房建设未办理相关审批手续。 2015年8月7日，森帝公司向如东县人民法院提起行政诉讼，请求判决确认张芝山镇政府强制拆除厂房（建筑面积4500平方米）和钢结构顶棚（建筑面积为900平方米）的行为违法，并责令张芝山镇政府赔偿财产损失567.67万元。如东县人民法院于2016年5月25日作出（2015）东行初字第00419号行政判决书，判决确认张芝山镇政府拆除森帝公司位于南通市××组厂房的行为违法。双方当事人均不服判决，上诉于南通中院，后均撤回上诉。南通中院于2016年10月12日作出（2016）苏06行终478号行政裁定书，准予撤回上诉，裁定书同时确认，森帝公司撤诉后如在2016年11月15日前未与张芝山镇政府就赔偿问题达成协议，有权按一审判决的指引另行提起赔偿诉讼。由于判决未对森帝公司的赔偿请求作出处理，故判决中涉及赔偿范围、赔偿原则等相关赔偿方面的事实认定也就不再具有拘束力。有关赔偿方面的事实认定和责任认定一并在森帝公司另行起诉的赔偿诉讼中统一审理和裁判。 还查明，2016年2月29日，如东县人民法院曾组织森帝公司、张芝山镇政府、南通市国土资源局通州分局对案涉厂房被拆除现场进行勘验，根据现场勘验情况可以确认案涉被拆除厂房兴建于2012年，位于森帝公司租赁土地范围内的西南位置，南通市国土资源局作出通土资（罚）[2011]46号行政处罚决定书，案涉被拆除厂房尚不存在。南通市通州区土地例行督察工作领导小组办公室向如东县人民法院出具情况说明，主要内容为：2015年南通市接受了第二轮国家土地例行督察，督察核查的对象为2014年年度土地遥感监测图斑。对核查发现的违法用地必须限期整改到位，拆除复耕是整改的主要途径之一。对违法用地图斑，通州区委、区政府根据南通市委、市政府整改工作部署，对照国家土地督察南京局整改验收标准和要求，依照国家相关法律法规及政策，对相关图斑采取行政措施交办各镇区、街道具体组织拆除复耕。在2015年土地例行督察迎查整改期间，通州区共拆除违法用地图斑282个，拆除建、构筑物40.7万平方米，实现复耕土地1110.1亩，南通市的各县、市、区也普遍采取了类似的拆除复耕工作。 2016年10月，森帝公司向张芝山镇政府提出赔偿申请，要求其赔偿厂房等损失468.21万元、停业损失54万元、厂房装修50万元。张芝山镇政府未予处理。森帝公司遂向如东县人民法院提起行政赔偿诉讼，请求张芝山镇政府予以赔偿。后森帝公司在诉讼中，增加要求赔偿围墙1.8万元（60米，每米300元）、电梯等设备13.54万元。该案审理中，张芝山镇政府确认对森帝公司涉案建筑拆除时门窗系人工拆下后放置于现场，围墙系拆卸机械进场施工时所拆，围墙长度及价格不详。张芝山镇政府同时确认除窗户及钢筋留在现场，其余物品被张芝山镇政府拉走。 如皋市人民法院于2017年5月31日作出了（2016）苏0682行初260号行政赔偿判决书，判决被告张芝山镇政府赔偿原告森帝公司财产损失173872.1元（电梯、配电箱、消防设施材料价值65872.1元，顶棚损失90000元，围墙损失18000元）。后原告森帝公司提起上诉，南通中院于2017年10月19日作出了(2017)苏06行终497号行政赔偿判决书，判决驳回上诉，维持原判。生效文书认定森帝公司的建设行为未经合法的用地审批及规划审批，建设行为明显违反法律规定，所建建筑物应当认定为违法建筑。森帝公司与村委会签订土地租赁协议、向被上诉人缴纳建设配套费，均非合法有效的用地及规划审批手续，不能改变上诉人建设行为的违法性。森帝公司违法建设的事实、建设行为的违法性，亦不因森帝公司投资建设行为是否基于招商引资而改变。故森帝公司要求对被拆除的建筑按合法建筑赔偿的主张不能得以支持。另，生效文书载明森帝公司认为投资建设行为系因张芝山镇政府招商引资所致及被上诉人收取上诉人的建设配套费、村委会收取土地租金，应对上诉人的建设行为承担相应法律责任的请求，与基于违法强拆提出的赔偿请求，请求权基础不同，可另行主张。2018年7月24日，原告向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点为：一、原告起诉是否属于重复起诉；二、原告的起诉是否超过法定起诉期限；三、原告主张国家赔偿是否有事实根据和法律依据。 针对争议焦点一、二，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项规定，重复起诉的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。原告曾就被告违法拆除行为造成的损失向如皋县人民法院提起行政诉讼，被如皋县人民法院判决驳回诉讼请求。本案虽然原、被告相同，赔偿请求的损失明细基本一致，但原告提起本案的诉讼系根据南通中院作出的生效判决的指引而为，主张的理由与前诉并不完全一致，原告在本诉主张的损失范围主要是认为其基于被告招商引资而进行投资建设因被告强拆行为而造成的损失。原告基于被告招商引资进行投资建设所造成的损失系基于不同的请求权基础和不同的事实理由，故原告提起本案之诉并非重复起诉。关于起诉期限问题，原告系根据生效法律文书的指引主张基于信赖利益而提起的本案诉讼，并未超过起诉期限。至于原告的主张能否成立，系实体审查的范畴。 针对争议焦点三，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第三条、第四条则对行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权、财产权的行为，受害人有权要求赔偿的具体情形作出了规定。该法第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，原告主张行政赔偿，应提供初步证据证明其合法权益受到行政机关或行政机关工作人员的侵害。本案中，被告张芝山镇政府拆除原告森帝公司厂房的行为已经生效法律文书确认违法，针对基于强制拆除厂房行为而导致的损失，亦已经生效文书处理完毕。现原告森帝公司主张其在塘坊村租赁土地建造厂房并生产经营系基于被告张芝山镇政府的招商引资而为，原告森帝公司基于对被告张芝山镇政府的信赖而投资建设，故被告应对原告除强拆行为导致的直接损失以外的其他损失予以赔偿。公法上信赖利益的成立，前提为行政机关作出了某个行政行为，相对人基于对该行政行为的信赖而实施了某种行为，在该行政行为无效或者被撤销后，对相对人造成的损失可以得到补偿。但本案中原告森帝公司并无证据证明被告张芝山镇政府实施了招商引资的行为，森帝公司与张芝山镇政府未签订任何招商引资的协议，原告与塘坊村村委会签订的《协议书》，也仅就土地租赁双方的权利义务作了约定，无任何涉及张芝山镇政府的合同条款，被告张芝山镇政府亦未承诺对该合同双方当事人承担义务或者对合同的履行予以保障协助，即原告森帝公司无证据证明就其承租塘坊村土地进行投资建设、生产、经营之事宜，被告张芝山镇政府作出了足以使其产生信赖的行政行为。事实上，原告建设案涉被拆除厂房也未经行政审批手续，国土部门亦曾对原告的违法用地行为作出过行政处罚，在此情况下，原告在接受处罚时就理应认识到其建设行为不具合法性，但原告仍然实施了后续的建设行为，该建设行为并不因为国土部门未及时对违法建筑实施拆除等处理而具有合法性，原告认为此即足以令其产生合理的信赖显然缺乏法律依据。因此，原告森帝公司主张基于对被告产生信赖而实施违法建设行为，并因此主张赔偿缺乏事实基础和法律依据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告南通森帝纺织品有限公司的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。 审判长  齐海生 审判员  张 燕 审判员  管丽君 二〇一九年七月十二日 书记员  祁洋洋 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。