浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙08行初27号 原告华竹林，男，1978年10月1日出生，汉族，身份证住址浙江省衢州市柯城区，现住浙江省杭州市西湖区。 被告衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷花三路28号。 诉讼代表人徐洪水，常务副区长。 出庭应诉的行政机关负责人毛志宏，副区长。 委托代理人（特别授权代理）吴芯羽，衢州市柯城区司法局工作人员。 第三人华小丰，男，1973年8月8日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。 原告华竹林因与被告衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）、第三人华小丰土地行政管理一案，于2019年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，依法组成合议庭，于同年6月25日进行证据交换、同年7月10日公开开庭审理了本案。原告华竹林、被告柯城区政府副区长毛志宏及委托代理人吴芯羽、第三人华小丰到庭参加诉讼，证人华某1到庭作证。本案现已审理终结。 原告华竹林起诉称，2017年9月28日，原告接到父亲华某3告知，其不同意镇政府流转其上溪路的1亩土地承包经营权，但土地被强制清场平整，故于当日回家向镇政府领导反映，结果被告知该处田地中的0.6亩土地经营权因本人考取中专院校后被划转给同村华金塘（堂）户。原告不服，向村委会、镇政府、国土部门、区政府及信访局等进行反映，均未得到明确合理答复。2018年11月7日，柯城区农业局作出《关于华竹林信访事项答复意见书》，不作调解解决，建议通过诉讼途径解决。原告于2018年12月10日向衢州市柯城区人民法院（以下简称柯城区法院）提起诉讼，2019年3月11日，柯城区法院以土地承包经营权证由柯城区政府颁发，被告柯城区农业局主体不适格为由，驳回原告的起诉。原告认为柯城区政府在颁发案涉土地承包经营权证存在不符合相关法律法规的违法行为，请求撤销柯城区政府于2004年7月10日颁发给华金塘户的案涉土地承包经营权证，归还案涉土地的承包权给原告。因华金塘已于2018年11月20日因病去世，故变更第三人为华金塘之子华小丰。 为证明上述主张，原告向法院提供了以下证据： 1.华竹林身份证、户口簿，证明原告户口一直在黄茶村，不存在因其考取大中专院校迁出户口之事； 2-3.柯农地承包权第29942号农村土地承包经营权证、黄茶村股份经济合作社《华某3二轮土地承包变更说明》，证明华金塘户承包权证上记载的上溪路0.6亩土地系从原告户中划出； 4.柯城区农业局《关于华竹林信访事项答复意见书》，证明提起诉讼的原因； 5.柯城区法院（2019）浙0802行初8号行政裁定书，证明原告曾于2019年1月3日向柯城区法院起诉的事实； 6.微信聊天记录，证明原告于2017年10月30日开始要求石梁镇解决涉案事宜。 被告柯城区政府答辩称，一、政府向华金塘户颁发农村土地承包经营权证的行政行为程序合法。承包经营权证是在村经济合作社××报××材料、石梁镇人民政府初审后提交颁证申请，经柯城区农业局对申报材料进行审核，经备案、登记，并由人民政府向农户颁发的。二、人民政府颁证行为认定事实清楚，适用法律正确。1.第二轮农村土地承包工作以政府政策性文件为依据。根据中共中央办公厅国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号）、中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅《关于搞好第二轮土地承包工作稳定完善家庭联产承包责任制的若干意见》（省委办〔1997〕70号）、中共衢县县委办公室《关于认真做好延长大田承包期完善二轮承包责任制工作的意见》（县委办发[1998]65号）、中共石梁镇委员会《关于认真做好延长大田承包期完善二轮承包责任制工作的意见》（石镇委（1998）40号）等相关规定，石梁镇黄茶村自1998年开始根据村内人口增减状况每年进行小范围农村土地承包调整工作，1999年因华某3户内儿子华竹林已将户口迁出以及华金塘户内新增孙女华世敏户口的情形，由黄茶村第二生产队上报，经村社员大会三分之二以上成员同意将华某3户上溪路（后田畈）0.6亩涉案土地承包经营权划入华金塘户，并报石梁镇政府批准。2003年和2004年《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》先后颁布施行，2004年6月由发包方石梁镇黄茶村经济合作社依法将涉案农村土地承包经营权证相关申请材料报送石梁镇政府，后经初审、审核程序，认定申请材料符合规定，同年7月10日由柯城区政府向华金塘户颁发农村土地承包经营权证。2.被告颁发涉案权证系以承包合同为基础，形式审查为批准依据的行政行为。根据行政法合法性原则、《农村土地承包法》第五十五条和《土地权属争议调查处理办法》第十四条之规定，农村土地承包经营纠纷应由相关部门调解、仲裁机构仲裁或人民法院受理，被告对农村土地承包经营纠纷既无调解权，也无裁决权。同时，根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条第（三）项之规定，被告颁发农村土地承包经营权证仅对材料形式审查。1999年石梁镇黄茶村尚属衢县（现衢江区）管辖，被告对于涉案农村土地经营权是否存在争议事项并不知情，无过错，也无审查职权。若原告认为被告的颁证行为损害了其合法权益，应先行提起民事诉讼确认承包合同的合法性及有效性，然后才可提起相关行政诉讼。三、原告不具备行政诉讼原告资格。根据《土地管理法》第十四条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，发包方和承包方应当订立承包合同。1999年石梁镇黄茶村开展第二轮农村土地承包工作后，华某3户因对涉案农村土地承包权调整不服，未与黄茶村经济合作社重新签订农村土地承包经营合同，也未提起调解、仲裁或诉讼，涉案农村土地承包经营权已自动重新收回村集体所有，黄茶村经济合作社有权重新发包，涉案0.6亩农村土地承包经营权非原告合法权益，与原告也无利害关系，原告不具备行政诉讼原告资格。四、原告起诉已超过起诉期限。1999年黄茶村开展第二轮土地承包工作时和2004年集中申请领取农村土地承包经营权工作时都已将涉案0.6亩农村土地承包经营权划入华金塘户的事项告知华某3户，原告作为华某3的儿子应当知道相关情况。原告于2019年4月10日提起诉讼，明显超过起诉期限。综上，请求裁定驳回原告起诉。 被告提交了如下证据、依据： 第一组：1-1.中共中央办公厅国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号）文件； 1-2.中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅《关于搞好第二轮土地承包工作稳定完善家庭联产承包责任制的若干意见》（省委办〔1997〕70号）； 1-3.中共衢县县委办公室《关于认真做好延长大田承包期完善二轮承包责任制工作的意见》（县委办发[1998]65号）； 1-4.中共石梁镇委员会《关于认真做好延长大田承包期完善二轮承包责任制工作的意见》（石镇委（1998）40号）； 上述文件共同证明柯城区石梁镇黄茶村在开展第二轮土地承包工作时对涉案农村土地承包经营权进行调整以政府政策性文件为依据。 第二组：2-1.《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（编号330802029942）； 2-2.《衢州市柯城区农村土地承包经营权证申请表》； 上述证据证明柯城区政府向华金塘（唐）户颁发农村土地承包经营权证及所依据的申请材料。 第三组：3-1.衢州市柯城区农业局《关于华竹林信访事项答复意见书》； 3-2.柯城区政府工作人员对华某1、华志慧的调查笔录及华某1的当庭作证申请； 3-3.柯城区政府工作人员与华某2的电话通话记录及录音光盘； 3-4.石梁镇黄茶村股份经济合作社《华某3二轮土地承包变更说明》； 上述证据证明柯城区石梁镇黄茶村在开展第二轮土地承包工作时对涉案农村土地承包经营权进行调整所依据的事实清楚、程序合法。 第四组：华竹林户籍信息证明,证明华竹林于1995年将户口迁出石梁镇黄茶村。 第五组：华世敏户籍信息证明,证明华小丰之女华世敏于1999年12月28日出生，华金塘户新增人口事实。 第六组：《关于石梁镇黄茶村第二生产队第二轮农村土地承包工作相关材料遗失情况说明》,证明石梁镇黄茶村第二生产队第二轮土地承包工作相关材料确已遗失。 开庭前，被告还提交了：1.1999年3月20日中共石梁镇委员会石梁镇人民政府《石梁镇完善大田二轮承包工作有关政策处理的几点意见》，结合华某1的当庭证言，证明在承包对象的确定上，一般按在册农业人口平均承包大田，人口截止时间1999年3月30日，有特殊情况的，经本村村民会讨论同意，可另行确定截止时间及依该村习惯及实际情况，将1999年底出生的华世敏列为在册农业人口，符合实际情况；2.石梁镇政府工作人员对华某3所作的调查笔录，证明华某3在二轮承包完善期间对因华竹林户口不在本村而从其户中退出土地持有意见，一直未退出土地，村里亦处理过，但未有结果，2017年土地流转时，村里告知涉案土地是华金塘户的，华某3不同意等情况。 第三人华小丰同意被告的答辩意见，并提交以下证据： 1.户口簿，证明户主及华世敏的基本情况； 2.华金塘的死亡证明，证明华金塘于2018年11月20日病故； 3.柯农地承包权第29942号农村土地承包经营权证，证明2004年7月10日颁发的土地承包权证记载其户享有上溪路0.6亩土地的承包经营权； 4.《农村土地（耕地）承包合同》，证明2018年5月19日，其父华金堂（塘）与黄茶村股份经济合作社（2）组签订了农村土地（耕地）承包合同，继续承包包括案涉争议土地的承包经营权，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日； 5.浙（2018）柯城区农村土地承包经营权第031157号《农村土地承包经营权证》，证明其户持有的新颁权证包含案涉争议土地承包经营权。 经庭审质证，原告对被告提交的证据，提出石梁派出所出具的户籍信息不足以证明其户口迁出的事实，华世敏出生时间晚于县政府文件规定的二轮承包结束的时间，要求黄茶村第二生产队出具当初二轮承包的原始材料等；对第三人提交的证据材料提出2018年新颁权证上，涉案地块的承包土地由2004年记载的0.6亩又扩大到0.95亩无依据。关于华世敏出生于1999年底却在县委县政府文件规定1998年11月底前全面完成的二轮承包完善工作中被按在册人口计算，严重违法的意见。被告提出，从中央到乡镇的文件表明，完善二轮土地承包工作有一个开展的过程，结合当时的黄茶村书记华某1的当庭证言，可以证明该项工作在黄茶村开展得较晚，1999年还在进行中，且依该村惯例及实际情况，该村将1999年底出生的华世敏作为在册人口，符合村情，且当时所作决定系有集体讨论的过程，但因资料保管不善，相关材料已遗失。本院针对原告提出的证明其户口迁移证据不足的意见，本院依被告申请从石梁镇派出所调取了1995年8月23日出具的茶字第73号《户口迁移证明》，证明华竹林因录取湖州市中等专业学校，本村已注销其户口，办理正式户口迁移手续；调取1999年8月12日湖州市公安局出具的浙迁字第00228173号《户口迁移证》，证明华竹林从南东街102号迁往浙江省衢州市衢县人才交流中心，其备注栏标明：华竹林（非农）；调取衢县公安局石梁派出所1999年1月至1999年12月《关于迁入本镇人员的登记表》，证明华竹林于1999年8月19日将户口迁入石梁镇黄茶村。被告对原告及第三人提交的证据的真实性无异议，第三人对原、被告提交的证据材料真实性无异议。 经审理查明，石梁镇原直属原衢县（现衢州市衢江区），2001年12月划入衢州市柯城区。原告华竹林原系柯城区石梁镇黄茶村第二生产队的集体经济组织成员。其所在户以其继父华某3为户主，在该村有承包土地。1995年8月31日，因华竹林考取大中专院校，其户口从黄茶村迁出。1999年8月19日，华竹林以非农户口迁回黄茶村。1997年8月27日，中共中央办公厅国务院办公厅发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号），开展第二轮农村土地承包完善工作，1997年11月14日，中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅发布《关于搞好第二轮土地承包工作稳定完善家庭联产承包责任制的若干意见》（省委办〔1997〕70号），1998年9月30日，中共衢县县委办公室作出《关于认真做好延长大田承包期完善二轮承包责任制工作的意见》（县委办发[1998]65号），1998年11月1日，中共衢县石梁镇委员会作出《关于认真做好延长大田承包期完善二轮承包责任制工作的意见》（石镇委[1998]40号），石梁镇陆续开展第二轮农村土地承包完善工作。由于华某3户华竹林户口迁出，发生人口减少，而同生产队华金塘（堂、唐）户新增人口华世敏等原因，根据文件精神及该村实际，黄茶村将上溪路后田畈原华某3户承包的0.6亩土地划入华金塘户承包范围，并于2004年7月10日由柯城区政府向华金塘户颁发了柯农地承包权第29942号农村土地承包经营权证。因华某3户对该调整持有异议，故未办理承包经营权证，并继续管理涉案争议土地。2018年8月25日，华金塘户领取了浙（2018）柯城区农村土地承包经营权第031157号《农村土地承包经营权证》，前述争议土地仍在华金塘户承包经营范围内。2017年9月28日，因涉案土地涉及流转，华竹林得知相关争议，经向行政机关反映情况无果后，于2019年1月3日以衢州市柯城区农业局为被告向柯城区法院提起行政诉讼，因被告不适格，柯城区法院于2019年3月11日作出（2019）浙0802行初8号行政裁定，驳回起诉。同年4月16日，华竹林向本院提起诉讼，请求撤销柯城区政府于2004年7月10日颁发给华金塘户上溪路0.6亩的土地承包经营权证，归还该土地的土地承包经营权给原告。 本院认为，本案的争议焦点有三：一、原告主体是否适格。原告华竹林原系石梁镇黄茶村集体经济组织成员，其主张自身农村土地承包经营权受到侵害，提起行政诉讼主张权益，具有原告主体资格。被告主张因原告户未与集体经济组织签订承包经营合同，亦未提起调解、仲裁或诉讼，涉案农村土地承包经营权既已自动重新收回村集体所有，法律依据不足。二、本案起诉是否超过起诉期限。被告主张第二轮土地承包完善工作是关系农民切身利益的一件大事，涉案第二轮农村土地承包经营权完善工作发生于1999年期间，相关农村土地承包经营权证则发放于2004年。结合证人华某1、华某2、华某3的证言，可以认定华某3作为户主知晓相关情况并参与了当时的第二轮承包完善工作，由于华某3对从其户划出承包土地持有异议，其还与村干部发生过冲突，特别是自2004年发放承包经营权证，华某3户更应当知晓相关情况。至迟，其自2004年底应当知道其户承包土地被划出的事实。但由于黄茶村开展第二轮土地承包相关工作的资料遗失，现被告无法举证证明在完善承包过程中告知过原告户相关权利救济途径及期限，考虑到自2004年发放承包权证至今尚未超过法定最长二十年起诉期限，本着保护相对人合法权益的目的，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条的规定，从宽认定本案起诉没有超过起诉期限。第三、关于原告主张未发生过户口迁移，被诉权证登记是否缺乏依据的问题。原告起诉主张其户口从未迁出过黄茶村，其系该村集体经济组织成员，但从经庭审查明的事实看，原告华竹林因考取大中专院校，其户口自1995年8月从黄茶村迁出，1999年8月以非农户口迁回，事实清楚，证据确凿。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，其自1995年8月起既已非黄茶村集体经济组织的成员，无权承包农村集体土地。石梁镇黄茶村在1999年完善农村第二轮土地承包工作中，将华竹林原承包的土地依据本村的情况进行调整，符合法律、政策规定。至于原告华竹林主张，根据相关文件，第二轮土地承包完善工作应当于1998年11月底前完成，而华世敏出生于1999年底，不应当将其列入在册人口予以分配承包土地的主张，在案证据已经证明该情况系由于黄茶村开展工作时间较晚，未能在文件规定的时间内开展及根据该村实际情况，将华世敏列入在册人口符合村情民意。综上，被告根据黄茶村调整承包权的情况，将争议土地承包权登记于原华金塘户内，具有事实和法律依据，原告与此相悖的诉讼主张无事实依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告华竹林的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告华竹林负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  沈 婷 审 判 员  祝伟荣 人民陪审员  俞晓虹 二〇一九年七月二十五日 法官助理毛伟炜 书记员杨云飞