江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）苏03行初50号原告石长宏，男，1958年××月××日生，汉族，住徐州市泉山区。委托代理人张明亮，北京在明律师事务所律师。被告徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山新区行政区。法定代表人高建民，该区区长。委托代理人魏本璐，江苏元封律师事务所律师。委托代理人杨伟,该区司法局工作人员。被告徐州市铜山区汉王镇人民政府，住所地徐州市铜山区汉何路。法定代表人姚忠,该镇镇长。出庭应诉负责人张德明,该镇副镇长。委托代理人宋洪成,江苏苏淮律师事务所律师。原告石长宏诉被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、徐州市铜山区汉王镇人民政府（以下简称汉王镇政府）行政强拆行为违法一案，本院于2019年1月16日立案受理后，依法组成合议庭，于法定期限内向被告送达了起诉状副本、举证告知等相关诉讼文书。本院于2019年6月12日进行证据交换，于7月9日公开开庭审理了本案，原告石长宏，被告铜山区政府的委托代理人魏本璐、杨伟，被告汉王镇政府的出庭应诉负责人张德明、委托代理人宋洪成到庭参加诉讼；原告石长宏的委托代理人张明亮参与了7月9日的庭审。本案现已审理终结。原告石长宏诉称：原告在徐州市铜山区汉王镇马山村原马山废旧市场内拥有合法房屋（征收编号：3-5）。因徐州市地铁一号线建设项目需要，有关单位对原告房屋进行征收。因补偿标准不合理，双方未达成补偿安置协议，征收部门也未履行征收的法定程序。2018年12月28日，被告组织大量人员、动用大型设备，将原告房屋强行拆除。屋内大量财物被掩埋、损坏，造成巨大经济损失。被告实施的强拆行为没有法律和事实依据，违反法定程序，侵害了原告的合法权益。现请求人民法院依法确认被告对原告房屋组织实施的行政强制拆除行为违法，并负担本案诉讼费用。原告石长宏向本院提供的证据有：1、村镇房屋所有权证复印件。2、集体土地建设用地使用证复印件。3、重点工程丈量登记表，系石长宏在镇政府拍摄。4、自制房屋面积图。5、房屋强拆后的照片4张及强拆前幼儿园照片1张，证明拆除前后房屋状态。6、接处警登记表。7、2017苏03行初558号行政判决。8、（2016）苏03行初60号之一，证明铜山区2号文对原告房屋无约束力。被告铜山区政府辩称：2015年12月17日，国土资源部作出国土资函〔2015〕896号批复，批准徐州市人民政府呈报的徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地。2016年1月16日，江苏省国土资源厅以苏国土资函〔2016〕57号文件转发了国土资函〔2015〕896号批复。轨道交通一号线建设项目是徐州市“三重一大”工程，铜山段建设需要征收铜山区汉王镇马山村、路窝村及北望村部分村民及企事业单位的房屋。为此，铜山区政府作出铜政发〔2015〕2号文件，向汉王镇政府及铜山区各有关单位印发《徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案》。原告房屋占用土地位于国土资函〔2015〕896号批复批准征收的范围内。因汉王镇政府无法与原告达成补偿协议，铜山区政府作出了《房屋补偿决定》。因该项目属于徐州市重大工程项目，为保证项目工程施工，不得已对原告房屋实施强制行为。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告铜山区政府提交如下证据：1、发改基础【2013】342号—《国家发展改革委关于印发徐州市轨道交通近期建设规划（2013-2020年）的通知》；2、国土资函【2015】896号—《国土资源部关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复》；3、苏国土资函【2016】57号—《江苏省国土资源厅转发国土资源部关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复的函》；4、铜政公【2016】第4号—征收土地方案公告及照片打印件；5、【2016】第4号—征地补偿安置方案公告及照片；6、铜政发【2015】2号—铜山区政府关于印发《徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案》的通知；7、徐州市铜山区房屋征收办公室与徐州市铜山区国土资源局于2015年1月5日发布的房屋征收公告、于2014年2月20日发布的房屋征收调查公告；8、徐政发【2015】5号—市政府关于印发《2015年徐州市棚户区（危旧房）、城中村改造计划》的通知；9、房屋征收丈量登记表。以上证据证明，轻轨一号线工程经过相关职能部门批准对土地予以征收，该工程是徐州市三重一大工程，铜山区政府履行了征收程序。被告汉王镇政府答辩称，原告房屋在地铁一号线项目征收范围内，汉王镇政府作为实施单位依照上级要求完成拆迁工作。且原告所在村、组已有大量村民签订了安置补偿协议。另外，在拆迁之前，已提前告知原告方。因此，请求法院驳回原告对汉王镇政府的起诉。被告汉王镇政府未提交证据。对原告提供的证据，被告质证认为：证据1、2系复印件，且两证权利人为石兆芝，无法证明石长宏具有诉讼主体资格；证据3系复印件，无法与原件进行核对，且与铜山区政府提交的房屋丈量登记表内容不一致，不予认可。证据4系原告自制，不认可。证据5、真实性无异议，但是无法证明拆迁的房屋为石长宏所有。证据6，真实性无异议，但无法证明铜山区政府存在违法行为。证据7，从判决书内容看，原告已经认可被告所作的丈量登记表，应以被告提供的丈量登记表记载为准。证据8无异议。本院认为，证据1、2系复印件，无法确认真实性；证据3，原告称系自汉王镇政府拍摄，但汉王镇政府不予认可，且该证据主要涉及涉案房屋面积问题，该问题与本案强拆行为无关；证据4系原告自行制作，不予认可；证据5、6、7、8，被告未对真实性提出异议，本院予以认可，可以证明原告占有使用征收编号为3-5的房屋、铜山区政府针对涉案房屋作出补偿决定及房屋被拆除的事实。对被告铜山区政府提供的证据，原告质证认为：证据1、发改基础【2013】342号，3、苏国土资函【2016】57号，8、徐政发【2015】5号真实性无异议，但不是征收并强拆原告房屋的依据，与本案无关。证据2、国土资函【2015】896号的真实性、合法性无异议，相关工作都是在取得征地批复前作出，说明被告征收程序违法。证据4、铜政公【2016】第4号—征收土地方案公告及照片打印件，证据5、【2016】第4号—征地补偿安置方案公告及照片，真实性、合法性均有异议。公告是在征地批复前作出，且包括原告在内的被征收人并未见过，公告张贴照片不清楚，张贴实际、地点、人员、持续时间等均不清楚。证据6、铜政发【2015】2号合法性有异议，该文件是在征地批复前作出，且马永等人已就该方案提起诉讼，经法院认定，该方案对被征收人无约束力。被告在该案中也表示该方案只是参照，没有强制力，被告在本案中又出示该方案，认为应参照该方案确定原告的补偿，前后说法不一。证据7中，房屋征收公告的真实性、合法性均有异议，公告是在征地批复前作出，且在马永等人诉补偿方案一案中，被告称没有房屋征收公告。包括原告在内的被征收人并未见过，公告张贴照片不清楚，张贴实际、地点、人员、持续时间等均不清楚。房屋征收调查公告没有见到过，且公告是在国土部征地批复前作出。调查范围没有依据，红线图上的新增征收范围更是没有依据。公告张贴照片不清楚，张贴实际、地点、人员、持续时间等均不清楚。证据9标注的房屋四至无异议，但面积不对。汉王镇政府对铜山区政府提交的证据无异议。本院认为，对于被告提交的证据，原告对证据9标注的房屋四至无异议，予以确认，房屋面积与本案无关；其他证据均系相关行政机关制作，且加盖印章，对其真实性予以确认。本院经审理查明：2015年12月17日，国土资源部作出国土资函〔2015〕896号批复，批准徐州市人民政府呈报的徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地。2016年1月16日，江苏省国土资源厅以苏国土资函〔2016〕57号文件转发了国土资函〔2015〕896号批复。2016年2月22日，铜山区政府、徐州市铜山区国土资源局分别发布征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告。2014年2月20日，徐州市铜山区房屋征收办公室与徐州市铜山区国土资源局发布房屋征收调查公告，2015年1月4日铜山区政府作出铜政发〔2015〕2号文件，向汉王镇政府及铜山区各有关单位印发《徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案》，方案记载的征收实施单位为徐州市铜山区汉王镇人民政府。2015年1月5日，徐州市铜山区房屋征收办公室与徐州市铜山区国土资源局发布房屋征收公告，公告记载的征收实施单位为徐州市铜山区汉王镇人民政府。原告石长宏占有使用征收范围内征收编号为3-5的房屋一处。2017年12月7日，铜山区政府针上述房屋向石长宏作出铜政发【2017】180号《关于轨道交通一号线铜山段房屋征收补偿的决定》。石长宏不服该补偿决定，向法院提起诉讼。经本院审理，该补偿决定被撤销。2018年12月28日，上述房屋被他人拆除。原告向公安机关报警。公安机关接处警工作登记表记载：因徐州市地铁一号线施工需要，铜山区政府组织人员对石长宏家房子进行保全拆除。诉讼过程中，铜山区政府、汉王镇政府均称涉案房屋系汉王镇政府拆除。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告实际占有使用涉案房屋，且其称强拆行为造成大量室内物品损失，其作为被征收人有权就涉案房屋被拆除的行为提起行政诉讼。一、关于铜山区政府是否为适格被告的问题。从本案查明事实可知，涉案房屋所在区域存在集体土地征收行为。依据《中华人民共和土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，铜山区政府为集体土地上的房屋征收实施主体。并且，涉案房屋被他人拆除前，铜山区政府针对征收范围内的房屋制定了实施方案，针对涉案房屋作出了补偿决定，即铜山区政府实际实施了针对涉案房屋征收补偿的相关行为。铜山区政府作为涉案房屋的征收主体，系房屋被拆除的受益人。公安机关经过调查，认为拆除行为是由铜山区政府组织实施。且补偿方案明确记载汉王镇政府只是征收实施单位，即使其实际实施了拆除行为，该行为后果也应由委托机关铜山区政府承担。因此，基于职权法定及行政委托原则，铜山区政府应为本案适格被告，应当承担涉案房屋被拆除的法律责任，汉王镇政府不是本案适格被告。二、关于拆除行为的合法性。无论是国有土地上房屋征收还是集体土地征收，在被征收人未将被征收房屋交付征收主体拆除之前，征收主体只能申请人民法院强制执行，无权自行强制拆除被征收房屋。并且，根据《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》及《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》，对于农村集体土地征收和房屋拆迁，应先补偿安置，后实施拆迁。本案中，被告铜山区政府在未经原告同意，未经人民法院裁定准予执行，且未依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》的规定履行相应程序的情况下，即拆除了涉案房屋，该行为明显违反法律规定。鉴于拆除行为属事实行为，不具有撤销内容，对于原告要求确认被告强制拆除涉案房屋行为违法的主张，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款，第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回原告石长宏对被告徐州市铜山区汉王镇人民政府的起诉；二、确认被告徐州市铜山区人民政府于2018年12月28日强制拆除原告涉案房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告徐州市铜山区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  黄传宝审 判 员  房 涛人民陪审员  宋 珂二〇一九年七月十六日书 记 员  何柏村