山东省邹城市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0883行初13号 原告宋庆友，男，汉族，1970年6月19日出生，住山东省曲阜市。 原告孔庆霞，女，汉族，1973年1月20日出生，住山东省曲阜市。 委托代理人李丽娜，北京市盛廷律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人马娜，北京市盛廷律师事务所律师。 被告曲阜市人民政府，住所地曲阜市春秋路1号。 法定代表人彭照辉，市长。 委托代理人孔峰，男，曲阜市小雪街道办事处工作人员。 委托代理人***，山东鲁都律师事务所律师。 第三人曲阜市小雪街道办事处，住所地曲阜市小雪街道北雪村。 法定代表人王栋（原张桂森），男，主任。 出庭负责人王栋，男，曲阜市小雪街道办事处主任。 委托代理人孔峰，男，曲阜市小雪街道办事处工作人员。 委托代理人***，山东鲁都律师事务所律师。 第三人曲阜市小雪街道石家村村民委员会，住所地曲阜市小雪镇石家村2号（大成路西100米）。 法定代表人张涛，男，该村主任。 原告宋庆友、孔庆霞因要求确认被告曲阜市人民政府（以下简称曲阜市政府）于2019年1月19日强制拆除其房屋的行为违法，于2019年1月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月13日立案后，于2019年2月14日向被告曲阜市小雪街道办事处（以下简称小雪街道）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月6日第一次公开开庭审理了本案。原告宋庆友、孔庆霞及委托代理人李丽娜，被告小雪街道委托代理人***到庭参加诉讼。经审理，原告宋庆友、孔庆霞所起诉的被告小雪街道不适格，本院于2019年6月5日告知原告变更被告，原告同意变更本案被告为曲阜市政府。本院于2019年6月6日向被告曲阜市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，通知小雪街道、曲阜市小雪街道石家村村民委员会（以下简称石家村委会）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日第二次公开开庭审理了本案。原告宋庆友、孔庆霞及委托代理人马娜，被告曲阜市政府委托代理人孔峰、***，第三人小雪街道出庭负责人王栋及委托代理人孔峰、***，第三人石家村委会负责人张涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告宋庆友、孔庆霞诉称，原告系曲阜市小雪街道石家村村民，在本村有合法的住宅，2004年建成，已居住15年。目前因村庄改造项目建设需要，需要征收原告的房屋，但不给予原告任何安置，仅对原告房屋以每平方米四百余元的价格给予补偿。2018年10月19日，被告在本村发布了公告，要求搬迁范围内的被拆迁人在规定期限内与被告签订补偿安置协议，并在规定期限内完成房屋腾空，不签订协议又未搬家交房的，将责令限期搬迁交房，逾期仍未移交房屋的，将依法申请人民法院裁定强制执行。根据曲雪办发（2018）69号文件规定的《小雪街道办事处石家村、北兴埠村、林家村搬迁安置补偿实施方案》（以下简称《搬迁安置补偿实施方案》），本次搬迁实施主体为被告，对于本村村民应给予原告120+60平方米的楼房安置，但被告以种种不合法的理由拒绝安置，导致双方未签订补偿安置协议。被告对原告的房屋实施强行断水断电，又于2019年1月19日强制拆除了原告的房屋。被告拆除原告的房屋违反了法律规定且主体不适格，属于违法行政。根据《行政诉讼法》的相关规定向法院提起诉讼，请求依法确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法。 原告宋庆友、孔庆霞向本院提交了如下证据、依据：1、原告的户口本索引表、农业户口登记表、身份证复印件。证明原告1997年就是石家村村民，应当享有本村村民的安置权利。2、陈洪英集体土地使用证、陈洪英继承人孔庆莲出具的证明；证明原告建设的房屋属于合法房屋。3、原告03-037房屋及附属物丈量登记表、房屋及附属物评估价格一览表；证明小雪镇政府和石家村村委会工作人员对原告的土地及房屋进行了测量登记和评估，对原告房屋的合法性是认可的。4、2018年10月29日公告和曲雪办发（2018）69号文件，这两份证据能够充分证明被告是本次拆迁的具体实施主体，也是责任承担主体。5、房屋强拆前后的现场照片14张，证明被告实施了拆除行为。6、答复告知书，证明被告强制拆除原告房屋没有合法性前置依据，属于违法行政。 被告曲阜市政府辩称，一、根据曲阜市小雪街道石家村、北兴埠村、林家村重点村庄改造项目建设需要，经曲阜市政府研究，需对石家村、北兴埠村、林家村村庄范围内房屋及附属设施进行搬迁。石家村、北兴埠村、林家村重点村庄改造项目符合曲阜市土地利用总体规划。为推进工程建设，维护集体经济组织、村民的合法权益，确保搬迁安置工作顺利进行，结合我市实际，依法作出《搬迁安置补偿实施方案》。小雪街道工作人员并将《搬迁安置补偿实施方案》及《公告》张贴在社区公开栏、旧村显著位置等，对方案及公告依法进行了公示。曲阜市政府按照相关工作流程，在制定具体搬迁安置补偿安置方案前，针对《小雪街道办事处石家村、北兴埠村、林家村搬迁安置补偿实施方案》（草案）予以公告并面向村民征求意见，在听取农村集体经济组织和农民的意见后，于2018年10月19日公布《搬迁安置补偿实施方案》并发布《公告》，对搬迁范围、搬迁安置补偿原则、安置方式及细则等进行了说明，该旧村改造项目符合曲阜市国民经济和社会发展计划、符合规划要求、符合曲阜市土地利用总体规划，并且征收范围内绝大部分被征收人已搬迁，应严格按照该方案的内容进行搬迁安置补偿工作。二、原告宋庆友、孔庆霞并不享有合法的宅基地使用权，根据《搬迁安置补偿实施方案》的规定以及2012年8月份小雪街道石家村村支两委、村民代表组成的村民房屋证件验审小组形成的验审决议，认为原告的情况不符合有关宅基地政策及建房条件的宅基地院落，不应给予楼房安置。原告所述与事实不符。 被告曲阜市政府向本院提交了以下证据、依据：1、《搬迁安置补偿实施方案》、《公告》及《限期拆除通知书》，证明建设项目合法有效，答辩人将搬迁安置工作事宜向被搬迁人进行了宣传和告知，并在村庄、社区显著位置进行了公告，保证了原告的知情权。2、《石家村一子（户）一（多）院统计表》，证明原告宋庆友、孔庆霞不享有合法的宅基地使用权，不应给予楼房安置。 第三人小雪街道述称，一、原告并不享有合法的宅基地使用权，根据《搬迁安置补偿实施方案》的规定及2012年8月份小雪街道石家村村支两委、村民代表组成的村民房屋证件验审小组形成的验审决议，认为原告的情况不符合有关宅基地政策及建房条件的宅基地院落，不应给予楼房安置。原告所述与事实不符。二、根据曲阜市小雪街道石家村、北兴埠村、林家村重点村庄改造项目建设需要，为提升城镇居民生活质量，完善城市功能，经曲阜市政府研究，需对石家村、北兴埠村、林家村村庄范围内房屋及附属设施进行搬迁。石家村、北兴埠村、林家村重点村庄改造项目符合曲阜市土地利用总体规划。为推进工程建设，维护集体经济组织、村民的合法权益，确保搬迁安置工作顺利进行，结合我市实际，依法作出《搬迁安置补偿实施方案》。小雪街道工作人员并将《搬迁安置补偿实施方案》及《公告》张贴在社区公开栏、旧村显著位置等，对方案及公告依法进行了公示。按照相关工作流程，在制定具体搬迁安置补偿安置方案前，针对《小雪街道办事处石家村、北兴埠村、林家村搬迁安置补偿实施方案》（草案）予以公告并面向村民征求意见，在听取农村集体经济组织和农民的意见后，于2018年10月19日公布《搬迁安置补偿实施方案》并发面《公告》，对搬迁范围、搬迁安置补偿原则、安置方式及细则等进行了说明，该旧村改造项目符合曲阜市国民经济和社会发展计划、符合规划要求、符合曲阜市土地利用总体规划，并且征收范围内绝大部分被征收人已搬迁，应严格按照该方案的内容进行搬迁安置补偿工作。 第三人小雪街道向本院提交了以下证据、依据：1、曲阜市人民政府授权委托书一份，证明小雪街道根据市委市政府的决定，对石家村等村进行旧村改造以及房屋安置补偿工作。2、石家村一子一院登记表一份，证明村支两委以及村民代表讨论决定认为原告不享有合法的宅基地，不应对其进行房屋安置。3、补偿实施方案，证明村庄改建项目合法有效。4、公告和限期拆除通知书，证明被告将搬迁安置方案对搬迁人进行了宣传告知。5、丈量登记表，证明被告工作人员对原告房屋进行了搬迁丈量，履行了相关的工作流程，同时证明该处宅基地确实不属原告合法使用。 第三人石家村委会答辩意见同被告曲阜市政府，未向本院提交证据、依据。 经庭审质证，原告宋庆友、孔庆霞提交的1-6组证据，被告曲阜市政府、第三人小雪街道、第三人石家村委会对证据一、三、四、六的真实性没有异议；对证据二不认可，认为不符合证据的形式要件，即便该使用证真实，也仅说明陈洪英享有合法的宅基地，同时证明原告在石家村没有取得合法的集体土地使用证；认为证据五照片中的屋内物品无法确定，应以房屋丈量表登记及记载的内容确定。被告曲阜市政府提交的二组证据，原告宋庆友、孔庆霞对第一组证据无异议；对第二组证据的真实性没有异议，对合法性不予认可。第三人小雪街道提交的1-5份证据，原告宋庆友、孔庆霞对证据1-5的真实性无异议，对证据2-4的合法性、证明目的不予认可，认为证据1只能说明曲阜市政府授权小雪街道的拆迁范围为房屋征收补偿拆除安置等事宜，并没有授权小雪街道违法强拆；证据2-4并不能证明被告强制拆除原告房屋程序合法，原告房屋所在土地并没有经过山东省人民政府批准征收，被告拆除原告的房屋并没有按照公告及法律规定的程序进行拆除，属于违法强拆；证据5原告房屋所在的土地经过了村委会和镇政府的认可，属于合法的房屋，应当享有安置的权利。 本院对上述证据认证如下：原告宋庆友、孔庆霞提交的1-6组证据，证据2中的证明不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定的要求，本院不予确认其证明效力；原告提交的证据1、证据2中陈洪英集体土地使用证、证据3-6，与本案待证的事实有关，且被告曲阜市政府及第三人小雪街道、石家村委会对真实性无异议，本院予以采纳。被告曲阜市政府提交的二组证据，系被告在行政程序中依法取得，且原告及第三人小雪街道、石家村委会对真实性均无异议，本院予以采纳。第三人小雪街道提交的1-5份证据，系被告曲阜市政府委托第三人小雪街道实施搬迁行政程序中依法取得，与本待证的事实相关，且原告对真实性无异议，本院予以采纳。 经审理查明，原告孔庆霞与宋庆友系夫妻关系，曲阜市小雪街道石家村村民；1997年2月19日，原告宋庆友由姚村迁入石家村。2001年6月，被告曲阜市政府为案外人陈洪英颁发了曲集用（2001）字第081912010227《集体土地使用证》。2004年，原告宋庆友、孔庆霞在陈洪英的宅基地上建设了案涉房屋。2009年4月29日，第三人小雪街道、石家村村委会相关工作人员对陈洪英宅基地上的房屋及附属物进行丈量登记。2018年9月5日，被告曲阜市政府出具《授权委托书》，授权第三人小雪街道代表市政府全权处理石家村、北兴村、林家村旧村改造房屋征收、补偿、拆除、安置等事宜。2018年10月19日，第三人小雪街道作出曲雪办发[2018]69号《搬迁安置补偿实施方案》，对石家村、北兴埠村、林家村村庄范围内房屋及附属设施进行搬迁，并对相关事项予以公告。2018年12月18日，被告曲阜市政府组建的曲阜市城市建设项目总指挥部对原告孔庆霞作出了《限期拆除通知书》。2019年1月19日，第三人小雪街道组织相关人员将原告宋庆友、孔庆霞的房屋强制拆除。原告宋庆友、孔庆霞不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”、第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。…”之规定，原告宋庆友、孔庆霞作为案涉被强制拆除房屋的所有人，具有诉讼主体资格。第三人小雪街道于2019年1月19日将原告宋庆友、孔庆霞建设的案涉房屋强制拆除，原告宋庆友、孔庆霞于2019年1月24日向本院提起行政诉讼，起诉不超过上述法律规定的六个月的起诉期限。本案争议的焦点：1、曲阜市政府是否为本案适格被告？2、被告曲阜市政府授权委托第三人小雪街道拆除原告宋庆友、孔庆霞房屋的行政行为是否合法？ 关于曲阜市政府是否是本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”之规定，曲阜市政府虽授权第三人小雪街道代表市政府全权处理石家村、北兴村、林家村旧村改造房屋征收、补偿、拆除、安置等事宜，但该授权并没有法律法规及规章的规定，应视为委托，故本案适格的被告为曲阜市政府。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十三条第一款：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；……”，在本案审理过程中，本院已电话和书面告知原告变更被告，原告宋庆友、孔庆霞亦同意将本案被告变更为曲阜市政府。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”之规定，小雪街道、石家村委会虽不是本案适格被告，但同被诉的案涉房屋强制拆除行为有利害关系，应作为本案的第三人参加诉讼。 关于被告曲阜市政府授权委托第三人小雪街道拆除原告宋庆友、孔庆霞房屋的行政行为是否合法的问题。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款第二项规定：农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：……（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。《中华人民共和国土地管理法》(1998修订)第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《山东省人民政府关于加强农村宅基地管理的通知》（鲁政发[2001]89号）规定：三、严格依法审批农村居民宅基用地：农民建房实行一户一宅制。凡年满20周岁、在本村落户的农村公民，可凭身份证按照有关程序申请一处宅基地，宅基地面积标准要符合《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定。村民申请宅基地须经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，由村委会张榜公布。申请宅基地获本村通过的，应依法办理规划选址定点和建设用地审批手续。县级人民政府要简化农民宅基地审批手续，提高宅基地审批工作效率，并依照有关规定办理变更登记手续，发放集体土地使用证。本案中，原告宋庆友、孔庆霞作为石家村村民，根据上述规定，可按照有关程序申请一处宅基地建住宅，但原告无证据证实其建设的案涉房屋已向石家村集体经济组织或者村民委员会提出了申请并经过批准，故原告宋庆友、孔庆霞于2004年在案外人陈洪英的宅基地上所建设的案涉房屋手续并不完善。但是，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条：”在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚。”、《中华人民共和国城乡规划法》(2015修正)第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”及《中华人民共和国行政强制法》第十六条第一款：“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。”、第十七条第一款、第三款：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”、第十八条：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……”、第三十四条：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十三条、第四十四条之规定，参照《山东省行政程序规定》第九条、第二十三条等规定，即使原告宋庆友、孔庆霞所建设的案涉房屋不符合相关法律法规规定，被告曲阜市政府强制拆除原告的房屋也应当依照法定程序履行相关的义务，并给予原告相应的救济权利。被告曲阜市政府没有证据证明强制拆除原告房屋前依法履行了报告批准、作出书面决定、通知当事人到场、制作现场笔录、送达相关文书和告知相关理由依据等义务，也没有告知原告依法享有的权利和救济途径。故被告曲阜市政府委托第三人小雪街道强制拆除原告宋庆友、孔庆霞的房屋违反了法定程序，依法应予撤销。由于被告曲阜市政府强制拆除原告房屋的行为并不具有可撤销内容，对原告宋庆友、孔庆霞请求确认被告强制拆除其房屋的行政行为违法，本院依法予以支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告曲阜市人民政府于2019年1月19日强制拆除原告宋庆友、孔庆霞建设于案外人陈洪英曲集用（2001）字第081912010227号宅基地上房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告曲阜市人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。 审 判 长  孔凡静 人民陪审员  李怀霞 人民陪审员  王新娥 二〇一九年七月二十六日 书 记 员  陈逸飞