安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖行终713号 上诉人（一审原告）刘某2，男，1970年3月1日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）刘某1，女，2007年3月21日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 法定代理人刘某2，刘某1抚养人，基本情况同上。 共同委托代理人李连健，安徽蓝邦律师事务所律师。 共同委托代理人刘炳光，安徽蓝邦律师事务所律师。 上诉人（一审被告）安徽省阜阳市颍州区人民政府，住所地阜阳市颍州区一道河中路129号,统一社会信用代码11341202733012412G。 法定代表人张俊杰，该区区长。 委托代理人姚利民，该区司法局工作人员。 委托代理人师博，该区政府法律顾问。 刘某2、刘某1诉安徽省阜阳市颍州区人民政府（简称颍州区政府）行政协议一案，双方均不服安徽省阜阳市中级人民法院（2018）皖12行初204号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月12日公开开庭审理了本案。上诉人刘某2及其委托代理人李连健，上诉人颍州区政府的委托代理人姚利民、师博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 刘某2、刘某1向一审法院起诉称，刘某2系阜阳市颍州区西湖镇桥口村后小庄村民。刘某2至今未婚，曾于2007年3月份捡到一个女婴，抚养至今，取名叫刘某1。1985年7月30日，原阜阳县人民政府为刘某2的父亲刘付山颁发了Ｎｏ.0118342号《阜阳县农民宅基地使用证》，宅基地面积为340平方米。1992年7月23日的农村宅基地申请书、审批表、地籍调查表显示刘付山的住宅使用面积为287.62平方米，已建土房四间，建筑面积为82.81平方米。1992年11月2日，阜阳县土地管理局给刘付山颁发了集建（92）字第48584号《集体土地建设用地使用证》，记载用地面积287.62平方米，其中建筑面积82.81平方米。刘付山于1985年5月向西湖镇土管所交纳40元办理准建证的费用，由工作人员许小林、杨敏出具收条一份。1995年11月26日，阜阳市西湖镇城乡建设管理所又向刘某2收取35元办证费，并出具收据一份。1995年11月18日，阜阳市房地产管理局给刘某2颁发了西湖字第8××2号《房屋所有权证》，建筑面积140.57平方米，砖木结构。2018年3月25日，颍州区政府因阜阳市颍州西湖景区街道办事处毛庄到木庄乡村道路改扩建工程项目，征收了刘某2的房屋，并在其刚从外地赶回来时，即被相关工作人员带到指挥部，签订了涉案《集体土地房屋征收协议书》。出于对征收指挥部及其工作人员的信任，刘某2在协议上签了字，签字后才获知该协议中刘某2140.57平方米的合法房屋面积仅计算了120平方米，且对刘某2的产权调换面积仅为60平方米。该协议中认定实际安置人口为2人，根据阜阳市颍州区人民政府阜州政征［2018］17号文件第三条第（三）项第3点（2）产权调换的规定，“②经依法批准的房屋建筑面积大于人均30平方米的，按照批准的建筑面积1：1产权调换，不找差价。③对独生子女户和二女户家庭实行奖励，每户可以按安置房综合成本价增购30平方米安置房屋。超出规定婚龄的青年未婚或已经结婚未育的，可以按安置房成本价增购30平方米安置房屋”。刘某2已依法取得房产登记的合法房屋面积140.57平方米，故对其产权调换的面积应为140.57平方米，而不是该协议所记载的产权调换60平方米。另外，刘某2至今未婚，自幼抚养一个女儿并登记户籍在其名下，按照文件规定可以按照成本价增购60平方米安置房屋，而被告仅按照60平方米产权调换对刘某2进行还原，享受平价房30平方米的方式安置其父女二人，显然已违反颍州区政府阜州政征［2018］17号文件规定。故提起诉讼，请求法院：1、撤销原、被告签订的Ｎｏ.0036264号《集体土地房屋征收协议书》，并判令被告按照阜州征字第［2018］17号文件规定重新与原告签订《集体土地房屋征收协议书》；2、判决认定原告刘某2名下被征收合法房屋的产权调换面积为140.57平方米及两原告有权按安置房成本价增购60平方米安置房屋；3、本案诉讼费由被告承担。 一审法院审理查明，刘某2系阜阳市颍州区西湖镇桥口村后小庄村民。刘付山（已去世）系刘某2的父亲。刘某2一直未婚，2007年3月21日起，刘某2抚养一女孩，取名刘某1。2016年11月，阜阳市慧颖公证处出具（2016）皖阜惠公证字第8399号公证书，证明刘某2与刘某1已形成抚养事实。刘某2家的户口本显示，刘某2与刘某1非亲属关系。1992年11月2日，原阜阳县人民政府给刘某2的父亲刘付山颁发了（92）字第48584号集体土地建设用地使用证。该证载明的用地面积为287.62平方米，其中，建筑占地82.81平方米。刘某2在涉案土地上建有面积为169.32平方米的房屋，其中的140.57平方米房屋，阜阳市房地产管理局于1995年11月给刘某2颁发了西湖字第8××2号房产证。因颍州区西湖景区街道办事处毛庄到木庄乡村道路改扩建工程项目需要，2018年3月14日，颍州区政府制定了阜州政征〔2018〕17号《阜阳市颍州区西湖景区街道办事处毛庄到木庄乡村道路改扩建工程项目征地拆迁补偿安置实施细则》。2018年3月25日，西湖街道办作为征收实施单位、西湖征迁指挥部作为审核人与刘某2签订了Ｎｏ.0036264号《阜阳市颍州区集体土地房屋征收协议书》。该协议载明，征收人为颍州区政府，被征收人为刘某2，该房屋面积为169.32平方米，家庭人口为两人，有效面积为120平方米。其中60平方米给予产权调换，另外60平方米给予其补偿款31170.4元，另在该房屋补偿金额基础上增加20%，又给予其6234.08元。另给予其搬家费1200元、附属物补偿款40460元、房租费7560元、旧料回收费3386.4元、违建拆除补助费7891元；七日内搬迁完毕，给予其奖金19200元、并可享受30平方米的平价房。以上款项合计117102元，刘某2已经领取。另外，房屋拆迁协议书签约人员奖金81864元，刘某2也已经领取。2018年6月11日，刘某2、刘某1提起本案诉讼。 一审另查明，西湖征迁指挥部系颍州区城市建设与管理工作指挥部于2018年3月14日设立，颍州区城市建设与管理工作指挥部系颍州区政府于2009年5月26日设立。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，阜州政征〔2018〕17号《阜阳市颍州区西湖景区街道办事处毛庄到木庄乡村道路改扩建工程项目征地拆迁补偿安置实施细则》系颍州区政府制定，且涉案协议上载明的征收人系颍州区政府。另外，在涉案协议上审核人一栏盖章的西湖征迁指挥部系颍州区政府设立，其不具有法人资格，应以其设立机关颍州区政府为被告。在涉案协议上征收实施单位一栏盖章的西湖街道办系受颍州区政府委托，应以其委托主体颍州区政府为被告。综上，颍州区政府是本案适格被告。根据阜政办（2014）39号《阜阳市人民政府办公室关于统一规范阜城集体土地征收补偿安置标准的通知》第一项（一）安置政策的规定，对于“三证齐全”的（土地使用证、建设工程规划许可证、房屋产权证）房屋，房主选择产权调换的，按依法登记的面积1:1安置。根据《实施细则》第三项补偿标准和支付方式的第（三）—2—（2）项的规定，没有合法批准手续建设的房屋，房主确系被征地所在地常住农业人口，且属一户一宅的，被征收房屋面积大于人均60平方米的，按人均60平方米计算有效面积。被征收房屋面积小于人均60平方米的，按人均60平方米计算有效面积。差额部分按砖木三等结构补偿，同时享受阶段性奖励。但因私自交易等原因被征收房屋面积小于人均60平方米的，按实有面积计算有效面积。根据《实施细则》第三项补偿标准和支付方式的第（三）—3—（2）—2项的规定，对被征收人按照人均30平方米建筑面积实行产权调换，不找差价。实有房屋不足人均30平方米的，从增补砖木三等房屋中扣除。剩余有效面积按照被征收房屋重置价的1.2倍予以补偿。经依法批准的房屋建筑面积大于人均30平方米的，按照批准的建筑面积1:1产权调换，不找差价。根据《实施细则》第五项奖惩办法中第（一）项的规定，签订协议阶段第1-15日内签订协议，并自行搬迁完毕交付房屋的，按有效面积160元每平方米予以奖励。奖励每人购买综合成本价房屋15平方米。本案中，刘某2的涉案房屋无建设工程规划许可证，不属于“三证齐全”的房屋。颍州区政府将涉案房屋认定为没有合法批准手续建设的房屋，并对其家庭户口本上载明的两口人，按照人均60平方米的标准计算其有效面积为120平方米并无不当。刘某2、刘某1认为应按其房产证上的面积140.57平方米1:1进行产权调换的诉讼请求不能成立，该院不予支持。在涉案房屋征收协议中，颍州区政府已经按照《实施细则》的相关规定，对刘某2家庭的120平方米有效面积，按照人均30平方米的标准给予其60平方米的产权调换面积，剩余的60平方米有效面积按照被征收房屋重置价的1.2倍给予了补偿款；并对其在第一阶段签约的行为给予了奖金，另给予其家庭两口人每人购买成本价房屋15平方米，共计30平方米的奖励；另给予其搬迁费、附属物补偿等相关补偿费用共计117102元。以上补偿安置均符合《实施细则》的相关规定。根据《实施细则》第三项补偿标准和支付方式的第（三）—3—（2）—3项的规定，对独生子女户和二女户家庭实施奖励，每户可以按安置房综合成本价增购30平方米安置房屋。超过规定婚龄的青年未婚或者已经结婚未育的，可以按安置房成本价增购30平方米安置房屋。本案中，刘某1虽系刘某2抚养，但双方并未按照《中华人民共和国收养法》的相关规定办理收养手续，故刘某2家庭不属于独生子女户家庭，刘某2、刘某1要求对其家庭按独生子女家庭对待，准许其按成本价增购30平方米房屋的诉讼请求不能成立，该院不予支持。但刘某2属于超过规定婚龄未婚的情形，根据上述规定，其可以按照成本价增购30平方米房屋，颍州区政府未按照上述规定给予其该项安置不当，应予纠正。刘某2、刘某1认为刘某2属于超过规定婚龄未婚的情形，应准许其以成本价增购30平方米房屋的诉讼请求成立，该院予以支持。综上，颍州区政府与刘某2签订的涉案协议事实不清、证据不足，依法应予撤销。刘某2、刘某1的诉讼请求部分成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第六十九条的规定，判决：1、撤销阜阳市颍州区政府与刘某2于2018年3月25日签订的Ｎｏ.0036264号《阜阳市颍州区集体土地房屋征收协议书》；2、责令阜阳市颍州区政府于判决生效之日起六十日内重新对刘某2、刘某1履行安置补偿职责；3、驳回刘某2、刘某1的其他诉讼请求。 刘某2、刘某1上诉称，1、原阜阳县人民政府于1992年11月对涉案房屋颁发了《集体土地建设用地使用证》，1995年颁发了《房屋所有权证》，当年上诉人申请办理准建证，西湖镇土管所工作人员许小林、杨敏收取了办证费40元，并开具了《收据》。后因办证人员的疏忽，导致涉案准建证至今未办理，该法律责任应由政府部门承担。故根据补偿方案的规定，应当按《房屋所有权》记载的140.57平方米予以补偿。2、上诉人超龄未结婚，目前领养一个女孩，符合补偿方案所规定的独生子女、超龄未结婚两个条件，可以分别增购30平方，共计60平方。被诉《补偿协议》没有按照补偿的规定，遗漏了其应当安置的房屋面积。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或改判支持其全部诉讼请求。 颍州区政府答辩称，根据阜阳市征收补偿方案的规定，三证齐全的按照房屋所有证记载的面积进行安置，涉案房屋缺少准建证，因此不能按权证记载的面积进行安置。此外，被诉行政协议的签订主体是西湖街道办，颍州区政府不是适格被告。请求二审法院撤销一审判决，驳回起诉。 颍州区政府上诉称，本案系因集体土地征收引发的行政案件，西湖街道办是组织实施主体，颍州区政府不是本案适格被告。请求二审法院撤销一审判决，驳回起诉。 刘某2、刘某1针对颍州区政府的上诉答辩称，颍州区政府委托西湖街道办组织实施了征收活动，签订了被诉行政协议，相应的法律责任应当由颍州区政府承担。 一审原告刘某2、刘某1向一审法院提举的证据有：1、刘某2的身份证及刘某2、刘某1的户口本。用于证明其诉讼主体资格。2、阜阳县人民政府1985年7月30日给刘付山颁发的Ｎｏ.0118342号《阜阳县农民宅基地使用证》、1992年7月23日的农村宅基地申请书、审批表、地籍调查表、阜阳县土地管理局1992年11月2日给刘付山颁发的集建（92）字第48584号《集体土地建设用地使用证》、阜阳市房地产管理局1995年11月18日给刘某2颁发的西湖字第8××2号《房屋所有权证》、1985年5月19日西湖镇土管所工作人员许小林、杨敏出具的收条及Ｎｏ.0076190号收据。用于证明刘某2的被征收房屋系合法房屋，该房屋的建筑面积为140.57平方米，本次拆迁应按房产证面积登记。3、阜阳市惠颍公证处2016年11月8日作出的（2016）皖阜惠公证字第8399号《公证书》。用于证明刘某1系刘某2抚养的女儿。刘某2户的征收安置人口为2人，且刘某2至今未婚，系大龄未婚青年，按政策应享受大龄未婚青年30平方米平价房政策。4、2018年3月14日颍州区政府颁发的阜州政征［2018］17号《阜阳市颍州区西湖景区街道办事处毛庄到木庄乡村道路改扩建工程项目征地拆迁补偿安置实施细则》、Ｎｏ.0036264号《阜阳市颍州区集体土地房屋征收协议书》。用于证明按照该文件第三项（3）3-2规定，被征收合法房屋的产权调换面积应为140.57平方米，按照该文件第三项（3）3-3规定，刘某2、刘某1有权按成本价增购60平方米安置房屋。当庭举证证据5、西信（2018）22号信访回复。用于证明西湖镇政府确认刘某21995年已将办理房屋准建证的费用交给当时的西湖镇土管所人员，后已上交财政。因政府人员工作失误或人员调整等原因未给其办理准建证。如本次征收刘某2户合法登记的房屋因未办理准建证而不予认定，责任应在被告。6、温馨提示。用于证明2018年3月25日第一期签约提示中的奖励刘某2也没有得到。7、火车票。用于证明刘某22018年3月25日坐火车返回阜阳后，直接去西湖征迁指挥部签订协议。被告的工作人员当时口头承诺刘某2，涉案被征收房屋已享受征收政策，但实际上涉案协议未按征收政策执行，损害了其权益。 一审被告颍州区政府向一审法院提交了No.0036264号《集体土地房屋征收协议书》，用于证明涉案协议上没有颍州区政府的公章，颍州区政府不是本案适格被告。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案系因集体土地征收引发的行政协议案件，根据双方的上诉和答辩意见，本案争议的焦点问题是：一、对涉案房屋是否应当按照房屋所有权记载的面积进行安置；二、对被征收人是否按照独生子女户和超龄未婚户进行增购。 一、关于对涉案房屋是否应当按照房屋所有权记载的面积进行安置。 根据阜阳市人民政府办公室阜政办（2014）39号《关于统一规范阜城集体土地征收补偿安置标准的通知》安置政策规定，对于“三证齐全”的（土地使用证、建设工程规划许可证、房屋产权证）房屋，房主选择产权调换的，按依法登记的面积1:1安置。双方对涉案房屋有土地使用证和房屋产权证均不持异议，关于准建证问题，2018年5月4日，阜阳市颍州区西湖镇西信〔2018〕22号《关于刘某2信访事项回复》查明，刘某2之父刘付山对涉案房屋于1995年5月19日向西湖镇土管所工作人员许小林、杨敏缴纳了准建证办证费40元，该费用已经上缴镇财政。据时任土管所负责人焦永良陈述，时任西湖镇桥口村支部书记称，桥口村后小庄村民之间存在宅基纠纷，暂时不予办理准建证。根据上述查明的事实，土管所的工作人员实际收取了涉案房屋办理准建证的费用并上缴财政，依法经审查后应当在法定期限内予以办理。西湖镇的答复主张，由于桥口村后小庄村民之间存在宅基纠纷，因故不能办证。但截止目前颍州区政府没有进一步说明或举证证明，刘某2、刘某1的房屋所占宅基地与何人有争议，争议是否已经解决。即便确有争议，无法办理准建证，相关职能部门应及时告知不能办理的理由并退回办证费用。综合以上事实，颍州区政府主张涉案房屋未取得准建证系客观上无法办理，未提举证据予以证明；涉案房屋已经缴纳了办证费用，刘某2、刘某1亦不存在主观上不愿办理的情形。因此，刘某2、刘某1的房屋缺少准建证，不能按房产证载明的140.57平方米1:1进行产权调换的法律责任应由颍州区政府承担。一审法院认为刘某2、刘某1主张按房产证载明的140.57平方米1:1进行产权调换的请求不能成立，确有不当，本院依法予以指正。 二、关于对被征收人是否按照独生子女户和超龄未婚户进行增购的问题。 根据颍州区政府阜州政征〔2018〕17号《阜阳市颍州区西湖景区街道办事处毛庄到木庄乡村道路改扩建工程项目征地拆迁补偿安置实施细则》规定，对独生子女户家庭实施奖励，每户可以按安置房综合成本价增购30平方米安置房屋。超过规定婚龄的青年未婚或者已经结婚未育的，可以按安置房成本价增购30平方米安置房屋。从上述规定的内容上看，独生子女户家庭与超过规定婚龄的青年未婚或者已经结婚未育的，本身是矛盾体。从上述政策规定的本意来看，由于计划生育户以及超婚龄未婚户家庭人口数少，为保障被征收户的居住条件，规定了相应的增购政策，故上述政策只能择一使用，否则既互相矛盾，又有违政策本意。故一审法院认定刘某2属于超过规定婚龄未婚的，可以依照上述政策规定按成本价增购30平方米房屋，并无不当。刘某2上诉主张其既符合独生子女户又符合超龄未婚户，要求增购60平方米房屋的请求不能成立，本院不予支持。 至于颍州区政府上诉主张其不是适格被告，本案应当驳回起诉问题。刘某2、刘某1是以颍州区政府、颍州区西湖景区街道办事处、颍州区西湖景区征迁指挥部为共同被告提起本案行政诉讼。安徽省阜阳市中级人民法院作出（2018）皖12行初204号行政裁定，驳回刘某2、刘某1对颍州区西湖景区街道办事处、颍州区西湖景区征迁指挥部的起诉，该裁定已经发生法律效力。由于颍州区西湖景区征迁指挥部不是独立主体，其相应的法律责任应由设立机关颍州区政府负担。故颍州区政府主张其不是本案适格被告的上诉理由，不能成立，本院不予支持。 综上，一审判决撤销被诉行政协议，责令颍州区政府限期履行安置补偿的法定职责，处理结果并无不当，本院依法予以维持。上诉人刘某2、刘某1的部分上诉理由成立，本院予以支持。上诉人颍州区政府的上诉理由，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由安徽省阜阳市颍州区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年七月二十六日 书记员  奚雨杭 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。