济南高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0191行赔初1号原告王以民，男，1964年10月28日出生，汉族，住济南市章丘区。委托代理人王健，北京大成（济南）律师事务所律师。委托代理人潘虹虹，北京大成（济南）律师事务所律师。被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局，住所地济南市工业南路28号。法定代表人纪胜友，局长。委托代理人刘元龙，该单位执法办公室法规负责人。委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。原告王以民诉被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局（简称高新区城管局）行政赔偿纠纷一案，于2019年1月9日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于同日立案后，于2019年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月19日组织原、被告双方进行了证据交换，于7月3日申请延长审限一个月，并于7月18日公开开庭审理了本案。原告王以民及其委托代理人王健、潘虹虹，被告高新区城管局的委托代理人刘元龙、王新到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告王以民诉称，其在济钢农场投资建设的六个养殖用房于2017年4月28日被被告强行拆除。2017年12月15日，济南高新区法院作出的已生效的（2017）鲁0191行初59号行政判决确认被告强行拆除原告上述养殖用房的行为违法。原告于2018年8月7日向被告书面提出赔偿申请，要求被告进行赔偿。2018年8月20日，被告书面答复不予赔偿，但未按照法律规定说明理由。被告的强拆行为致使原告所有的一万两千余平米钢结构养殖用房化为乌有，并造成养殖的牲畜四散逃逸，部分丢失，故提起诉讼，请求：1.依法支付钢结构养殖用房损失赔偿金1440万元；2.依法支付牲畜逃逸损失赔偿金16万元。原告王以民向本院提交以下证据：第一组：1.王以民身份证及户口簿复印件；2.霍春红户口簿复印件；证明原告王以民和霍春红系济钢农场的农村村民。第二组：3.《原铆焊厂及原面粉厂院落租赁合同》；4.《为了共同事业的发展合作协议》；证明原告与霍春红租赁济钢农场院落，并建设了12000平方米的钢结构设施用房。第三组：5.《动物防疫条件合格证》；6.济南康智获贸易有限公司营业执照、组织机构代码证；7.济南康智获贸易有限公司税务登记证；8.章丘市高官寨镇人民政府出具的《土地、房产证明》；证明原告依托济南康智获贸易有限公司办理畜牧养殖手续。第四组：9.养殖用房施工图纸11张；10.养殖用房的定额预算表和预算费用清单共5张；11.济政办发【2015】16号文、鲁国土资字【2017】383号文；12.济南市公安局高新技术产业开发区分局遥墙派出所出具的《关于证明报警（报案）的函》；证明原告所建12000平方米钢结构养殖用房的价格、补偿依据和散失5头牛、6匹马的事实。第五组：13.（2017）鲁0191行初59号行政判决书；14.（2017）鲁0191行初59号案件的庭审笔录；证明原告的养殖用房被被告违法拆除及该拆除行为是损害后果的原因。第六组：15.证人刘某的证言；16.证人陈某的证言；证明养殖用房的造价预算情况和相邻区域房屋的拆迁补偿情况。第七组：17.2018年8月7日，原告向被告邮寄的索赔函及被告的复函。证明原告依照法定程序向被告申请过赔偿，被告复函不同意。第八组：18.济南康智获贸易有限公司员工王志强的通话录音。证明被告诱导有关人员作出现场没有牛、马的证言。被告高新区城管局辩称，根据国家赔偿法第二条的规定，获得国家赔偿的前提是公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害，对于非法利益，国家不承担赔偿责任。涉案建筑系非法建筑，（2017）鲁0191行初59号行政判决书第7页第10行也已有认定，故原告提起的行政赔偿不符合法律规定。原告要求赔偿牲畜损失没有事实依据，不应得到支持。被告高新区城管局向本院提交以下证据：第一组：1.济南市依法整治违法违章建设领导小组《违法建设认定函》；2.《济南高新区管委会关于成立依法整治违法违章建设领导小组的通知》（济高管发【2007】141号）；3.（2017）鲁0191行初59号行政判决书；4.土地使用证2份；5.济南市城市总体规划（1996-2010）（2011-2020）及规划图，《国务院关于济南市城市总体规划的批复》；证明：1.经济南高新区依法整治违法违章建设领导小组认定，涉案建设未取得规划许可，属于违法建设。2.（2017）鲁0191行初59号行政判决书第7页第10行认定“原告在国有耕地上建设房屋未办理任何手续，故建设养殖用房的行为不符合法律规定。”3.涉案土地为国有耕地，原告未取得许可，擅自建设的房屋属于违法建筑。第二组：6.（2017）鲁01行初1065号行政判决书；7.（2018）鲁行终1375号行政判决书；证明生效判决已认定济南高新区依法整治违法建设领导小组具有认定违法建筑的主体资格，其作出的《违法建设认定函》合法有效。第三组：8.证明一份；9.照片一宗。证明：1.在拆除违法建筑时，没有拆除存放牛马的养殖房，没有牲畜逃逸现象；2.证明拆除现场没有牛马等牲畜；3.拆除的违法建筑系原告搭建的简易房，不是钢结构房屋，是简易铁皮房。经庭前证据交换和庭审质证：原告王以民对被告提交的1号证据的真实性不予认可，认为没有向其送达；对2号证据的证明目的不予认可，认为该小组成员没有包括规划局的主要成员且未加盖规划局公章；对3号证据的证明目的不予认可，认为判决中并未明确涉案建筑为违章建筑；对4号证据的证明目的不予认可，认为在耕地上建养殖用房无需办理规划手续；对5号证据的真实性不予认可，认为章丘不属于济南市城市规划区；对6号、7号证据的证明目的不予认可，认为省高院的判决不是最高院的指导性案例，不能用于本案；对8号证据的真实性和证明目的均不予认可；对9号证据的证明目的不予认可，认为该照片仅能证实部分财产情况。被告高新区城管局对原告王以民提交的1号、2号、6号、17号证据无异议，对3号证据的真实性无异议，对4号、5号、7号、8号证据的真实性不予认可，认为系复印件；另外对1-8号证据的关联性有异议，认为不能证明涉案建筑是合法的；对9号、10号证据的真实性和关联性不予认可；对12号证据的证明目的有异议，认为只是口述，无公安机关的认定；对15号、16号证据不予认可，认为证人不具有证人资格。本院对上述证据认证如下：被告提交的1-7号、9号证据来源合法、与本案相关联，本院予以采信。8号证据系被告委托的拆除人员所出具，无其他证据佐证，且出具人员未出庭说明，故本院不予采信；原告提交的1-3号、6号、17号证据真实有效，且被告对其真实性亦予以认可，本院予以采信。4-7号证据来源合法，可以证明原告以济南康智获贸易有限公司进行畜牧养殖的事实，本院予以采信。8号证据的出具时间为2013年，且称“房产产权归济钢农场所有”，而原告自认涉案建筑于2015年开始建设，故其提交的8号证据与本案没有关联，本院不予采信。9号、10号证据为原告单方作出，无法证实为涉案建筑的图纸和预算，且被告不予认可，故本院不予采信。11号证据为规范性文件，本院予以采信。12号证据真实合法，但公安机关并未对是否有牛马逃逸作出认定，本院对其证明目的不予采信。13-14号证据为生效判决及其庭审笔录，本院予以采信。15号证据因证人刘某不具有相应的资质，故对其证言本院不予采信。16号证据中证人陈某的情况与本案无关联，对其证言本院不予采信。18号证据只有录音，未提交书面文字说明，不符合法定形式，且被告不予认可，本院不予采信。经审理查明，2016年5月10日，济南钢铁集团总公司农场建筑安装工程处与案外人霍春红签订《原铆焊厂及原面粉厂院落租赁合同》，约定济南钢铁集团总公司农场建筑安装工程处将济钢农场面积11840平方米的土地出租给霍春红。2015年10月1日，案外人霍春红与原告王以民签订《为了共同事业的发展合作协议》，约定由霍春红提供济南农场原铆焊厂大院，由王以民建设厂房进行合作。2015年底，原告王以民在该处建造了养殖用房，并以章丘市康智获农业发展有限公司的名义进行畜牧业养殖。2017年4月28日，被告高新区城管局以未取得建设工程规划许可为由将涉案建筑拆除。同年9月20日，王以民向本院提起行政诉讼，起诉高新区城管局，要求确认其拆除济钢农场内养殖用房的行为违法。同年12月15日，本院作出（2017）鲁0191民初59号行政判决，确认高新区城管局拆除位于济钢农场内养殖用房的行为违法。2018年8月7日，王以民向高新区城管局提出赔偿申请。2018年8月20日，高新区城管局答复称不予赔偿。王以民认为高新区城管局的强拆行为使其财产受到损失，故诉至本院。另查明，《济南市城市总体规划》（2011-2020年）中的章丘市现已撤市设区，涉案建设所在的济钢农场也于2016年被济南高新区代管。涉案建筑所在的土地性质为国有耕地，原告在国有耕地上建筑房屋未办理任何手续。（2017）鲁0191行初59号判决“确认被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局强制拆除原告位于济钢农场内养殖用房的行为违法。”再查明，根据被告提交的原告对其真实性予以认可的照片来看，涉案建筑为简易铁皮棚。原告王以民称，在拆除过程中，有5头牛、6匹马逃逸。被告高新区城管局称虽然见有五六头牛马，但并不在拆除区域，也不存在逃逸现象。本院认为，本案为行政赔偿纠纷，首先需要确定的一点为涉案建筑是属于合法建筑还是违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《山东省城乡规划条例》第四十一条第一款规定，使用国有土地进行建设活动的建设单位和个人，应当取得城市、县城乡规划主管部门核发的建设用地规划许可证。根据《济南市城市总体规划》（2011-2020年）第一章总则中规划范围和空间层次第1条的规定，济南市规划的市域范围包括章丘市。涉案建筑位于济南市××区济钢农场，土地性质为国有耕地。根据上述规定，涉案建筑位于济南市城市规划区内。原告自认涉案建筑于2015年底开始建设，在建设前应当取得城乡规划主管部门的规划许可。涉案建设未取得规划许可，违反了上述法律规定。济南高新区依法整治违法违章建设领导小组出具的《违法建设认定函》亦认定涉案建设“未经规划许可，也未经任何政府部门同意，属于违法建设。”因此可以确定，涉案建筑不属于合法建设。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，国家赔偿责任的构成要件之一是国家机关及其工作人员的职务行为对公民、法人或者其他组织的合法权益产生损害；对非法利益产生损害的，国家不承担赔偿责任。因涉案建筑不属于国家赔偿法中规定的合法财产权益。对其造成的损害，国家不承担赔偿责任，故对原告王以民就涉案建筑提出的赔偿请求，本院不予支持。建筑本身违法并不意味着组成建筑物的建筑材料也随之变成违法财物，建筑材料属于公民的合法财产。行政机关在对违法建设实施强制拆除的过程中，也不应当损害公民合法的财产。行政机关在对违法建设实施强制拆除的过程中，若违反法定程序及采取的手段方式不适当，导致建筑材料及建筑内的物品受到明显不合理的过度毁损的，应当根据建筑材料及建筑内的物品的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。本案中，被告高新区城管局在拆除涉案建筑的过程中违反法定程序，致使其拆除的钢材等建筑材料无法再利用，对这一部分损失，其应当予以赔偿。原告虽提出六个钢结构养殖用房所用钢材7374648元，但其依据的是其提交的预算表，其自认预算表是其请人对建设养殖用房所用费用的预算，且预算的人没有相应的造价师资质。建筑材料中也包括其自有材料，实际施工中并没有实际支出这么多，且原告又未提交其他有利证据支持其主张的数额，故不能依据其提交的预算表来认定涉案建筑所用材料的价值。本院对其提出的六个钢结构养殖用房所用钢材7374648元的主张不予认可。原告虽主张对拆除后的建筑材料进行赔偿，但未能提交关于该建筑材料的证据，无法得知拆除后的建筑材料的名称、种类、数量、损毁程度等具体信息，也无法得出其价值。审理过程中，释明原告要求提交其购买建筑材料时的发票、单据或者其他相关证据，但其未能提交，对此其应当承担举证不利后果。故对于原告主张的要求赔偿建筑材料的损失的请求，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案为行政赔偿纠纷，原告王以民应当对被告高新区城管局的行政行为造成的损害负有举证责任。虽然被告称在拆除现场看到五六头牛马，但否认在拆除涉案建筑过程有牛马逃逸，故原告仍应举证证明有牛马逃逸的事实及逃逸牛马的具体情况。虽然原告主张拆除涉案建筑时有5头牛、6匹马逃逸，并主张逃逸的牛马为养了三四年的普通成年牛马，但对该主张，原告仅提交了一份证明报警的函和录音，不能确定被告的拆除行为致使其饲养的牛马逃逸。法庭向原告释明，要求其提交相关证据，但其均未提交能够证明其主张的逃逸牛马的数量、品种、年龄、价值的证据，应承担举证不能的责任。故对于原告主张的要求被告支付牲畜逃逸的损失赔偿的请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，判决如下：驳回原告王以民的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  崔 红人民陪审员  陈文玲人民陪审员  董晓静二〇一九年七月二十九日书 记 员  李洪星