黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行终288号上诉人（原审被告）哈尔滨市道外区人民政府，住所地哈尔滨市道外区北十四道街55号。委托代理人石岩，哈尔滨市道外区人民政府房屋征收办公室法规科科员。委托代理人武凤艳，黑龙江凤翔律师事务所律师。被上诉人（原审原告）哈尔滨市远东毛皮有限公司，住所地哈尔滨市道外区东直路38号。法定代表人祖永利，该公司总经理。委托代理人崔凤荣，北京京平律师事务所律师。哈尔滨市远东毛皮有限公司（下称远东公司）诉哈尔滨市道外区人民政府（下称道外区政府）行政强制执行一案，道外区政府不服哈尔滨市中级人民法院（2018）黑01行初377号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2019年7月8日对案件进行了询问。远东公司法定代表人祖永利及委托代理人崔凤荣，道外区政府委托代理人石岩、武凤艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，1998年，远东公司购买了案外人哈尔滨市林业局木材管理处位于哈尔滨市××（××）的房屋及其他附属设施（房屋3728.44平方米，国有土地2631平方米）。2017年9月12日，哈尔滨市人民政府召开专题会议，听取市区打通“断头路”、“卡脖路”、改善微循环体系工作方案汇报，会议决定由道外区政府对远东公司地下房屋进行拆除填充。2017年9月15日，市规划局给道外区政府出具《关于远东美食城和桥中浴池有关规划情况的函》，内容为：一、对远东美食城“我局于2009年11月30日对该公司不占压规划道路红线部分建筑依法予以补办手续，核发了《建设用地规划许可证》（有效期半年），总用地面积为1831.8平方米，建筑面积8452.56平方米。后期该公司没有进一步办理其他相关规划手续。涉及占压松浦大桥规划道路红线的建筑，未经规划审批。”二、“桥中浴池建筑未经规划审批，其部分建筑占压规划道路红线。”2017年9月26日，由道外区政府设立的道外区新道街桥下打通工程应急抢险指挥部（下称指挥部）对远东公司作出《抢险搬迁通告》，内容为：“你公司门前未取得任何规划、土地审批手续的地下私建部分严重挤占车行道和人行道，……同时存在严重的安全隐患，……指挥部决定对该地下私建部分采取应急抢险措施，全面进行安全回填。请你公司从即日起5日内将地下私建内存放的物品全部清出、运走，指挥部将对存在安全隐患的地下悬空部分实施抢险回填。如逾期不搬，指挥部将采取强制措施清出地下私建内存放的物品，造成的一切损失由你公司负责。”同日，指挥部将该通告张贴于案涉建筑的防火卷帘门上。2017年11月17日，在指挥部的组织指挥下，案涉地下建筑被拆除回填。2018年1月26日，远东公司向哈尔滨市道外公安分局邮寄查处申请书，要求对拆除案涉建筑的行为进行查处，哈尔滨市道外公安分局拒收该邮件；2018年6月20日，哈尔滨市道外公安分局作出告知书，告知远东公司案涉拆除行为系道外区政府的具体行政行为，不属于公安机关管辖范围。2018年10月19日，远东公司提起本案诉讼，请求依法确认道外区政府强制拆除其部分房屋及附属设施的行为违法。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，指挥部系道外区政府组建并赋予其针对案涉建筑行使抢险指挥职责的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，由其实施的行政行为所产生的法律后果应由道外区政府承担。由此，道外区政府为本案适格被告。关于被诉行政行为性质问题。道外区政府辩解称，案涉地下建筑不符合《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第三十三条、第四十条以及建设部《城市地下空间开发利用管理规定》第十三条的规定，未取得建设工程规划许可证且占压规划道路红线，道外区政府为了公共利益而实施的拆除填充系紧急抢险行为，不同于违法建筑的拆除，不属于行政强制。但道外区政府却未能阐明其实施的紧急抢险行为与行政强制有何不同，也未能提供实施紧急抢险行为所应遵循的规范依据。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款、第十二条关于行政强制执行的含义及行政强制执行方式的规定，道外区政府依据《抢险搬迁通告》所实施的抢险拆除填充行为，实质属于行政强制执行方式之一，并非独立于行政强制之外，实施该行为应当符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。故道外区政府的辩解没有法律依据，不能成立。关于被诉行政行为是否合法问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。……”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩……”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。……”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，行政机关对违法建筑的强制拆除，一般应先行作出行政决定、催告当事人履行义务并依法送达、作出强制执行决定并公告、复议期满或诉讼期满后当事人仍未履行的实施强制拆除。本案中，从《抢险搬迁通告》的内容看，具有行政决定和催告通知的性质，因道外区政府未通过合法的方式向远东公司送达该通告，对远东公司享有的陈述和申辩权产生实质损害，违反上述规定的正当程序；同时，道外区政府及有关行政机关也没有依法作出强制执行决定，致使被诉行政行为缺乏依据。故应确认道外区政府的应急抢险填充行为违法。需要指出的是，根据市政府专题会议的决定，道外区政府作为市政府打通“断头路”、“卡脖路”、改善微循环体系工作方案的执行者之一，在时间紧、任务重、工作难度大的情况下，承担了巨大的工作压力。但无论如何，依法行政的基本原则不能突破。本案中，道外区政府在实施抢险拆除回填时未遵循法定程序，为此应承担不利的法律后果。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认道外区政府实施的应急抢险填充行为违法。道外区政府向本院提起上诉，请求撤销原审判决，查清事实后依法改判。主要事实及理由：1.原审法院认定证据违法，认定事实及适用法律错误。远东公司提交的房产交易合同记载的国有土地使用权面积为2631平方米，与其土地登记卡中记载的1831.8平方米不符，因此无法确定其房产交易合同的真实性。本案案涉建筑，违反《中华人民共和国城乡规划法》、《城市地下空间开发利用管理规定》，且未办理土地、规划、房产等手续，损害了社会公共利益。2.原审法院超诉请范围进行审判，程序违法。原审法院确定本案案由为行政强制执行行为违法，而非物权确认纠纷，原审违法地为被上诉人的案涉建筑确认物权，显然已经超范围审判，程序违法。远东公司答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求驳回上诉，维持原判。本院查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对无审批手续的建筑物、构筑物，设施等强制拆除前，行政机关应当予以公告，责令当事人限期自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，道外区政府在强制拆除远东公司建筑物前，仅对该公司作出《抢险搬迁通告》，未依据上述法律规定，作出限期拆除决定或行政决定，并告知远东公司享有陈述、申辩、提起行政复议或行政诉讼的权利和期限。据此，道外区政府行政强制执行行为明显不当，原审法院确认道外区政府实施的应急抢险填充行为违法，于法有据，应予维持。综上,道外区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人哈尔滨市道外区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王鹏跃审判员  张俊伟审判员  冷 慧二〇一九年七月二十六日法官助理肖亚磊书记员张莉