安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖行终1342号上诉人（一审原告）李金芝，女，汉族，1944年2月14日出生，住安徽省亳州市谯城区。委托代理人李玉侠（系李金芝儿媳），女，1969年8月12日出生，住安徽省亳州市谯城区。委托代理人张心升，北京正山律师事务所律师。被上诉人（一审被告）亳州市谯城区人民政府，住所地亳州市谯城区新华路半截楼。法定代表人高川，该区区长。李金芝因诉亳州市谯城区人民政府（以下简称谯城区政府）房屋征收补偿决定一案，不服亳州市中级人民法院（2018）皖16行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李金芝的委托代理人李玉侠、张心升到庭参加诉讼，被告谯城区政府经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。一审法院审理查明，为实施城市总体规划，改善居民居住条件，谯城区政府决定对谯城区前李、窦庄及周边棚户区进行改造，决定征收该项目国有土地上的房屋。2017年7月10日,谯城区政府作出《亳州市谯城区人民政府关于前李、窦庄及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（谯政〔2017〕121号）。该征收决定确定项目实施范围为“建安路以东，药都路以南，铁路以西，凤尾沟以北”。该项目的征收工作由谯城区薛阁街道办事处具体负责实施。同日，谯城区政府作出《亳州市谯城区人民政府关于前李、窦庄及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收的公告》（谯政〔2017〕122号），确定自公告之日起征收期限为30日，并于当日张贴该公告、征收决定及安置补偿方案。补偿方案中明确规定了安置补偿方式（分为货币补偿或产权调换安置补偿方式），对被征收房屋的用途、性质和建筑面积及合法建筑物的认定，优惠政策，产权调换过渡期限、临时安置补助费、经营性用房补贴标准，奖惩措施等内容。李金芝是亳州市谯城区药都大道站前社区窦庄村民，其房屋涉及的土地在安徽省政府于2010年10月14日作出的《关于亳州市2010年第二批次建设用地置换的批复》（皖政地置[2010]195号）所批准的征收土地范围内，已为其办理了失地农民养老保险，但未对其进行拆迁以及实际的安置补偿。由于李金芝未签订房屋征收补偿协议，房屋征收实施单位谯城区薛阁街道办事处于2018年5月18日报请谯城区政府作出房屋征收补偿决定。2018年6月8日，谯城区政府针对原告作出谯征补[2018]第23号《征收补偿决定书》。该房屋征收补偿决定书中载明“……经征收工作人员及评估机构入户实测，认定被征收人该处房地产使用性质为住宅，2008年航测图房屋建筑面积为246.69平方米，可予评估补偿。2009至2016年房屋面积185.34平方米，每平方米给予440元助拆费，该项补偿属于优惠政策，因你户在规定的时间内没有签订安置补偿协议，不再享受该优惠政策。2017年房屋建筑面积不予补偿。经评估，该征收房屋价值为945536.5元，附属物补偿费2719.4元，房屋装修费20473.53元，搬迁费1000元，临时安置补助费6个月7400.7元，合计977130.1元。评估结果已在征收范围内进行公示，被征收人在规定期限内未提出书面复核评估申请。……因被征收人李金芝提出的补偿要求，不符法律、法规及房屋征收补偿方案的规定，就房屋征收无法达成补偿协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款及《前李、窦庄及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿方案》的规定，作出补偿决定如下：一、被征收人对以下两种补偿方式任选其一。1.货币补偿。根据评估机构对其被征收房屋的评估价格予以补偿，2008年航测图房屋建筑面积为246.69平方米，房屋价值为945536.5元，附属物补偿费2719.4元，房屋装修费20473.53元，搬迁费1000元，临时安置补助费6个月7400.7元，合计977130.1元。由征收人一次性给付被征收人。2、产权置换。房屋还原位于龙凤还原小区，按协议签订的先后顺序进行选择（确定顺序号）。还原面积246.69平方米，临时安置补助费18个月，每平方5元/月（先期支付12月），计14801.4元，附属物补偿费2719.4元，房屋装修费20473.53元，搬迁费1000元，合计38994.3元。二.限被征收人自接到本决定之日起10日内到征收指挥部签订安置补偿协议，领取补偿款。补偿款已由谯城区薛阁街道办事处前李、窦庄及周边棚户区改造项目指挥部开具支票，随时可领取。三.限被征收人自接到本决定之日起20日内搬迁完毕，并交付被征收房屋。被征收人如不服本决定，可以自收到本决定之日起六十日内向亳州市人民政府申请行政复议或六个月内向人民法院提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行本决定的，征收人将依法申请人民法院强制执行。”李金芝对上述房屋征收补偿决定不服，向一审法院起诉，要求撤销该征收补偿决定。另查明，李金芝对谯城区政府作出的《亳州市谯城区人民政府关于前李、窦庄及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（谯政〔2017〕121号）不服，向亳州市人民政府申请行政复议，亳州市政府于2018年7月2日作出亳复字[2018]28号行政复议决定，以房屋征收决定违反法定程序为由，确认该征收决定违法。一审法院认为，综合李金芝的诉讼请求、谯城区政府的答辩意见，本案的争议焦点是谯城区政府针对其作出的谯征补[2018]第23号房屋征收补偿决定是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案李金芝作为房屋征收补偿决定的行政相对人，其认为该补偿决定的内容侵犯其合法权益，有权依法提起诉讼。该法第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”李金芝收到被告于2018年6月8日作出的房屋征收补偿决定书，即于6月15日向本院提起诉讼，是在法定起诉期限内，符合法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。因此，谯城区政府作为涉案的征收主体，是本案适格的被告。由于在签约期限内李金芝未与征收部门达成补偿协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定，本案被告谯城区政府有权依法作出征收补偿决定。关于被诉的谯征补[2018]第23号《征收补偿决定书》的合法性。虽然涉案房屋征收决定已经亳州市人民政府行政复议确认违法，但由于确认违法的理由系违反法定程序，并未影响实体权利，故该征收决定的执行效力依然被保留。因此，征收决定被确认违法，并不必然导致征收补偿决定违法。关于征收补偿决定的合法与否，要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行审查。根据该条例第十七条、第十九条、第二十条、第二十六条的规定，本案中经被征收人协商选定，亳房房地产咨询评估有限公司为房屋征收评估机构。经评估原告被征收房屋价值为945536.5元，附属物补偿费2719.4元，房屋装修费20473.53元，搬迁费1000元，临时安置补助费6个月7400.7元，合计977130.1元。评估结果已在征收范围内进行公示，被征收人在规定期限内并未提出书面复核评估申请。至于原告提出的评估报告并未送达，被告所举证据能够证明已进行当面送达，有照片佐证，故对原告该主张，不予采信。另评估报告的时点为2017年7月10日，即房屋征收决定公告之日，被告于2018年6月8日作出房屋征收补偿决定，亦符合条例规定。且征收补偿决定书中已明确载明被征收房屋的使用性质、建筑面积及合法建筑物的认定，提供了货币补偿和产权置换两种补偿方式，并告知申请复议或提起诉讼的权利等内容。综上，谯城区政府作出的谯征补[2018]第23号房屋征收补偿决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。李金芝要求撤销上述征收补偿决定的诉讼请求，无事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李金芝的诉讼请求。李金芝上诉称，一、作为案涉房屋征收补偿决定前提的房屋征收决定严重违反法律，已被确认违法，因而，被诉房屋征收补偿决定也应被撤销。二、被诉房屋征收补偿决定本身还存在以下违法之处：1、被上诉人在作出房屋征收补偿决定前，并未对上诉人房屋的基本情况进行调查核实，在作出评估报告前，也没有任何评估人员对上诉人的房屋进行实地查勘；2、被上诉人没有公布分户的初步评估结果，评估机构也没有安排评估人员对分户的初步评估结果进行现场说明解释；3、被上诉人没有向上诉人送达正式的分户评估报告，非法剥夺了上诉人申请复核和申请鉴定的权利；4、被上诉人在作出房屋征收补偿决定前，未就补偿问题与上诉人进行协商；5、上诉人作出房屋征收补偿决定后，未在房屋征收范围内予以公告，不符合法律强制性规定；6、被上诉人确定的补偿标准和数额，明显低于被征收房屋类似房地产的市场价格，没有使上诉人得到公平、合理的补偿。因此，被上诉人作出的房屋征收决定应予撤销，一审法院驳回原告的诉讼请求错误，请求二审法院依法纠正。李金芝向一审法院提交以下证据：1.身份证、房地产权证、国有土地使用证，证明原告是涉案当事人，与本案具有利害关系；2.房屋征收补偿决定书，证明被告对原告作出的房屋征收补偿决定严重违法，严重侵害原告合法权益；3.《行政复议申请书》、邮寄单及妥投单，证明原告在法定期间提起了行政复议申请的事实；4.《行政复议决定书》（亳复字[2018]28号），证明作为征收补偿决定前置程序的征收决定违法，征收补偿决定必然违法。谯城区政府向一审法院提交以下证据、依据：第一组证据：1.亳州市谯城区第十七届人民代表大会第一次会议关于政府工作报告的决议和政府工作。证明政府工作报告是土地征收、棚户区改造实施年度计划的具体的体现，针对棚户区改造、城市建设向全区人民的承诺；2.亳州市谯城区第十七届人民代表大会第一次会议关于亳州市谯城区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划决议。证明亳州市谯城区第十七届人民代表大会第一次会议通过了谯城区第十三个五规划，2017年实施的城市建设计划；3.亳州市谯城区土地利用总体规划（2006—2020年），证明涉案土地符合土地利用总体规划；4.安徽省人民政府关于亳州市城市总体规划的批复皖政秘（2012）66号，证明项目建设符合亳州市城市总体规划。第二组证据：1.谯政秘（2016）184号上报我区2017年棚户区改造计划的函，安徽省住房和城乡建设厅复函、征迁范围图；2.国有土地上房屋征收委托书；3.薛政（2017）121号关于成立国有土地和集体土地上房屋征收安置工作指挥部的通知。该组证据证明谯城区政府将2017年棚户区改造计划函告上级主管部门并取得上级主管部门的支持，并委托薛阁街道办事处实施房屋征收，薛阁街道办事处在接受委托后依法成立房屋征收组织。第三组证据：1.窦庄及周边棚户区改造项目征询居民调查公示及照片；2.房屋征收及项目建设征询民意调查报告；3.房屋征收协商选定评估公司公示及照片；4.窦庄房屋征收摸底调查公示及照片、风险评估报告。该组证据证明受委托实施房屋征收单位，对房屋征收范围内的房屋依法组织摸底调查并公示调查结果，依法组织被征收人协商选定评估机构并公示协商结果，根据调查情况编制房屋征收稳定评估报告。第四组证据：1.房地产估价合同（委托书），评估公示营业执照，房地产估价机构资质证书，估价师资质证；2.房屋征收测量结果公示及照片。该组证据证明根据选定评估机构的结果，签订评估合同，公示初评房屋面积。第五组证据：房屋征收拟安置补偿方案、补偿方案论证会议纪要、补偿方案征求修改意见公示及照片、房屋征收公告、房屋征收决定、补偿方案及照片。该组证据证明依法按照程序拟定、论证、征求修改意见作出房屋征收决定。第六组证据：国务院令第590号、国有土地上房屋征收评估办法、亳政办秘（2011）121号、亳政秘（2015）113号、亳政秘（2016）84号政府文件。该组证据证明涉案房屋的征收依据。第七组证据：关于2010年第二批次建设用地置换的批复及征收公示、征地补偿方案公告、张贴记录、财库（2013）46号《财政专户管理办法》，证明涉案土地属于城市规划区内的集体土地，已完成农转用的报批程序。按照590号令的要求，国有土地上房屋征收需设立转款账户。财库（2013）46号《财政专户管理办法》，要求取消专款账户。因此该项目的补偿款是采取报账制，由国库统一支付。第八组证据：原告家庭人口登记、房屋征收人合法面积认定单、土地登记卡、不动产查询信息结果证明。该组证据证明房屋征收实施单位对原告的房屋进行了细致地调查认定，征收实施单位认定合法面积246.69平方米。由此可见原告的合法权益依法得到了补偿。第九组证据：法律文书送达回证、房地产征收估价报告、送达照片。该组证据证明征收实施单位依法对原告的房屋进行评估并将评估报告送达给原告，原告的合法利益已得到补偿。第十组证据：国有土地上房屋征收补偿协商告知书、送达回证及照片。该组证据证明房屋征收实施单位分别于2018年4月24日、5月8日向原告送达国有土地上房屋征收补偿协商告知书，告知了原告具体的协商内容、时间、联系人及相关房屋的权属证明。第十一组证据：作出补偿决定的申请书、履行国有土地上房屋征收决定告知书。该组证据证明房屋征收实施单位在多次协商未能达成安置补偿协议的情况下，依照规定申请对房屋征收人作出补偿决定，且在作出决定前，已催告当事人履行义务。第十二组证据：召开会议申请、会议纪要、谯城区政府作出的《房屋征收补偿决定书》、送达回证及照片。证明谯城区政府在收到房屋征收实施单位的申请后，及时召开专题会议研究，并对侯林海等人作出房屋征收补偿决定，符合国务院第590号令的规定。以上证据均已随案移送本院。经审查，1、谯城区政府提供的证据不能证明评估机构是经被征收人协商选定。由谯城区薛岗街道办事处2017年6月14日制作的“关于对前李、窦庄及周边地块棚户区发改造项目国有土地房屋征收协商选定评估公司公示”载明：“房屋指挥部于2017年6月7日发放选定房屋征收评估机构告知书338份，于6月14日收回311份。项目实施范围内的被征收人选择《亳州市亳房房地产咨询评估有限责任公司》，为项目区内房屋征收评估单位”。但是谯城区政府没有进一步向法院提交证据证明，在收回的311份告知书中，有多少户同意选择亳房房地产咨询评估有限责任公司为征收评估机构，所占比例是多少，是否符合少数服从多数原则。因此，仅凭谯城区薛岗街道办事处2017年6月14日的公示，不能证明征收评估机构是由被征收人协商选定。2、谯城区政府提供的2017年7月11日张贴内容为“房屋测量评估结果”的公告张贴记录，不能证明其在征收范围内将评估结果进行了公示。因为李金芝被征收房屋的评估报告为2017年12月26日作出，而张贴房屋测量评估结果的时间为2017年7月11日，明显违背常理，现有证据不能证明在2017年12月26日以后区政府将评估结果进行了公示。3、谯城区政府提供的送达日期为2018年2月6日的法律文书送达回证和照片，不能证明其已向被征收人依法送达分户评估报告。该送达回证上没有受送达人（代收人）的签名或盖章，如属于受送达人（代收人）拒收的情形，则也欠缺无利害关系的第三人的见证和签章；另外，照片的内容无法得出是向李金芝及其代收人送达分户评估报告这一明确而肯定的结论，因此该送达回证和照片对待证事实均无证明效力。一审法院对以上三个方面的事实认定错误，本院予以纠正。对一审认定的其他事实，本院予以确认。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条的规定，谯城区政府具有作出被诉房屋征收补偿决定的法定职权。谯城区政府在房屋征收部门与被征收人李金芝就补偿问题达不成协议的情况下，作出房屋征收补偿决定，符合《征补条例》第二十六条第一款的规定，被上诉人提供的证据能够证明其就补偿协商事宜通知过被征收人，李金芝关于谯城区政府未经协商即作出房屋征收补偿决定的理由与事实不符。作为房屋征收补偿决定前置行为的房屋征收决定只是被复议机关依法确认违法，并没有被撤销，因而房屋征收决定的效力依然存在，上诉人关于房屋征收决定已被确认违法，因而被诉房屋征收补偿决定也应被撤销的主张没有法律依据。《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第十二条规定：“房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。被征收人应当协助注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，提供或者协助搜集被征收房屋价值评估所必需的情况和资料。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明”。因此，房地产价格评估机构对被征收房屋进行实地查勘，是开展房屋评估工作的必经程序，是保证评估报告客观公正的重要前提。谯城区政府在诉讼中没有提供实地查勘记录，其提供的其他证据也不能证明房地产价格评估机构对被征收房屋进行了实地查勘，上诉人关于此点的上诉理由成立。《评估办法》第十七条规定，分户评估报告作出后，房屋征收部门应向被征收人转交分户评估报告。根据前述分析，谯城区政府提供的证据不能合法而有效地证明其已向本案被征收人送达了分户评估报告，从而剥夺了李金芝对评估报告申请复核和申请鉴定的权利，以该分户评估报告为依据而作出房屋征收补偿决定，违反法律规定，该补偿决定主要证据不足，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，人民法院判决撤销或部分撤销被诉行政行为后，可以判决被告重新作出行政行为。但本案中，李金芝的房屋已被谯城区政府强制拆除，重新作出房屋征收补偿决定客观上存在困难；而且，2018年7月李金芝已针对强拆行为起诉，亳州市中级人民法院作出（2018）皖16行初63号行政判决，确认强拆行为违法。因此，从有利于减少诉累、有利于全面彻底化解行政争议考虑，不宜再判决谯城区政府重新作出房屋征收补偿决定。李金芝可在法定期限内通过行政赔偿程序一并解决其房屋损失及室内物品损失问题。综上，谯城区政府作出的谯征补[2018]第23号房屋征收补偿决定不符合《征补条件》和《评估办法》的规定，行政行为程序违法，主要证据不足，依法应予撤销。一审法院认定事实和适用法律错误，判决结果不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：一、撤销亳州市中级人民法院（2018）皖16行初55号行政判决；二、撤销毫州市谯城区人民政府作出的谯征补[2018]第23号房屋征收补偿决定。一、二审案件受理费各50元，由毫州市谯城区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  汪结平审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年七月十六日法官助理李磊书记员刘菊芳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。