厦门海事法院 行 政 判 决 书 (2019)闽72行初1号 原告福州松下码头有限公司，住所地福建省长乐市滨海工业区松下牛头湾。 法定代表人王长康，董事长。 委托代理人陈志铭，福建明嘉律师事务所律师。 委托代理人陈伟杰，福建明嘉律师事务所律师。 被告福州市长乐区海洋与渔业局，住所地福建省福州市长乐区三峰西路442号。 法定代表人林衍锋,局长。 委托代理人游金德，福建闽航律师事务所律师。 委托代理人郑少云，福建闽航律师事务所律师。 第三人福州市长乐区人民政府，住所地福建省福州市长乐区解放路27号。 法定代表人蔡劲松，区长。 委托代理人许培卿，福建闽天律师事务所律师。 委托代理人陈清枝，福州市长乐区司法局法制办工作人员。 原告福州松下码头有限公司不服被告福州市长乐区海洋与渔业局〔2018〕007号《行政处罚决定书》，于2019年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月16日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月18日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人陈志铭、被告委托诉讼代理人游金德、郑少云，第三人委托诉讼代理人许培卿、陈清枝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告福州市长乐区海洋与渔业局于2018年10月29日作出闽长海渔处罚〔2018〕007号《行政处罚决定书》，认定原告在福州港松下港区牛头湾作业区附近疏港路位置，未取得海域使用权擅自占用海域6.1901公顷进行填海，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款的规定，依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条和《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综[2007]10号）的规定，责令原告退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金17倍的罚款（即人民币柒仟捌佰玖拾贰万参仟柒佰柒拾伍元整）。 原告福州松下码头有限公司诉称,2011年3月10日，长乐市人民政府[2011]3号《常务会议纪要》确定松下港区挖山填海造地项目由原告负责实施，项目包含临港工业区用地、港区用地以及疏港路等基础设施建设。2011年5月20日，长乐市人民政府(后变更为福州市长乐区人民政府)与原告的母公司福建上瑞集团有限公司（以下简称“上瑞公司”）签署《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》，约定将疏港路、铁路专用线、港前站列入填海造地项目，后者负责填海造地形成路基，前者负责路面工程建设（特指疏港路工程建设）。2012年11月5日，因松下港区疏港路项目属于公益基础设施，《松下港区开发建设指挥部成员会议纪要》[2012]3号决定变更项目业主为松下港区开发建设有限公司负责立项报批。2012年12月10日，原告与福建省高远建设工程开发有限公司元洪分公司《福州松下码头土石方平整工程施工协议书》，准备疏港路路基填海施工。2014年3月24日，《长乐市松下港区开发建设指挥部2014年第一次工作例会纪要》确定成员分工，被告负责项目用海手续申报和协助用海补偿等工作；会议要求加快疏港路一期工程建设，项目建设和用海报批、林地报批、寺庙搬迁等各项前期工作同步进行，松下港区开发建设有限公司加快疏港路一期工程用海审批的同时，同步加快推动12#、13#泊位施工便道建设和出运码头建设。根据政府加快项目建设要求，原告在2015年初完成路基填海施工并移交给业主单位，后者启动勘查和建设招投标工作，分别于2017年8月和2018年6月发布勘察设计招标公告。2018年10月29日，被告作出闽长海渔处罚〔2018〕007号《行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金17倍的罚款（即人民币柒仟捌佰玖拾贰万叁仟柒佰柒拾伍元整）。然而，原告是按政府要求实施疏港路填海造地工程的，并且，原告也不是非法占用海域的实际主体，故行政处罚对象错误。另外，疏港路路基在2015年初施工完成后已经移交给业主单位，原告不存在连续或继续非法占用海域的行为，被告事后二年再进行处罚，违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定。综上，被告的行政行为处罚对象和适用法律错误，损害了原告的合法权益。原告根据行政诉讼法第12条、25条、70条之规定，诉请撤销被告闽长海渔处罚〔2018〕007号《行政处罚决定书》。 原告为支持自己的主张提供下列证据、依据等，被告、第三人质证及本院认证如下： 证据1.行政处罚决定书，用以证明被告对原告作出的行政处罚违法。具体违法内容包括：处罚超过时效、处罚对象错误、罚款金额过高、违法情节严重的判定缺乏证据。被告对真实性、合法性、关联性无异议，认为处罚具有合法性；第三人认为真实性无异议，证明对象有异议。本院对该证据的真实性予以确认。 证据2.《市十五届政府2011年第3次常务会议纪要》，用以证明2011年3月10日，长乐市市长主持召开市十五届政府2011年第3次常务会议就松下港区填海造地事项做出决定。被告对真实性、合法性、关联性无异议，证明对象无异议，但认为第七议项的第2、3小点，明确由原告负责办理相关审批手续及缴纳相关审批费用，这为2011年5月20日区政府与原告的上级公司上瑞公司签订正式《填海造地协议书》打下基础；第三人认为真实性无异议，证明对象有异议，没有准确的反映该会议纪要的实质性精神。本院对该证据的真实性予以确认。 证据3.松下港区牛头湾作业区填海造地协议书，用以证明2011年5月20日，根据会议纪要，长乐市人民政府与原告上级公司上瑞公司签订涉案工程委托协议，双方正式建立案涉疏港路一期工程的委托关系。被告对真实性、合法性、关联性无异议，证明对象也无异议，但认为协议书约定由上瑞公司承担项目审批手续；第三人对真实性无异议，证明对象有异议，原告与第三人是招商引资的关系，原告应当按照国家法律规定进行立项、用海等所有的审批手续，因没有得到行政审批和行政许可，所以原告填海的内容无法实施。本院对该证据的真实性予以确认。 证据4.[2012]3号《松下港区开发建设指挥部成员会议纪要》，用以证明2012年11月15日，松下港区开发建设指挥部成员会议决定，由于该项目属公益基础设施项目，企业不宜作为业主单位，现项目申报主体变更为松下港区开发建设有限公司。在这个时点，原告还没有实施挖山填海工程。会议要求，松下港区开发建设有限公司要尽快与编制单位签订委托合同，按时完成各项报告编制工作，争取明年上半年疏港路动工建设。该会议指挥部各成员单位都有参加。被告对真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议，认为原告不应当在尚未审批的情况下先行填海施工；第三人认为原告没有得到行政审批和行政许可，会议纪要中涉及到原告填海的内容无法实施。本院对该证据的真实性予以确认。 证据5.福州松下码头土石方平整工程施工协议书，用以证明2012年12月10日，原告与福建省高远建设工程开发有限公司元洪分公司签订挖石填海施工协议，并根据[2012]3号《松下港区开发建设指挥部成员会议纪要》要求，在2013年3月开始动工。被告对真实性、合法性、关联性无异议，证明对象无异议，进一步说明原告系正确的行政处罚相对人；第三人认为真实性无异议，证明对象无异议。本院对该证据的真实性予以确认。 证据6.工程款结算和完工手续，用以证明案涉疏港路路基回填项目在2013年3月动工，在2015年1月办理竣工手续，并移交给业主单位。被告对真实性、合法性、关联性无异议，证明对象无异议，进一步说明原告系正确的行政处罚相对人；第三人认为真实性无异议，证明对象有异议，认为不能明确移交的业主单位。本院对该证据的真实性予以确认。 证据7.《长乐市松下港区开发建设指挥部2014年第一次工作例会纪要》，用以证明：（1）会议听取了松下港区开发建设指挥部办公室林世忠同志作的关于松下港区开发建设进展情况汇报和2014年工作安排。据了解，林世忠同志具有双重身份，一方面代表指挥部，另一方面代表海洋与渔业局。汇报开发建设进展，不可能只坐办公室，不到现场实地调查。因此，如果说松下码头填海造地开工的情况政府不知情，肯定不是事实。（2）被告作为指挥部成员单位，负责项目用海手续申报和协助用海补偿等工作。（3）会议决定，加快疏港路一期工程建设，项目建设和用海报批、林地报批、寺庙搬迁等各项前期工作同步进行。（4）牛头湾作业区12#、13#泊位建设已具备开工条件，但由于进港施工便道涉及到疏港路一期工程用海审批问题，要求松下港区开发建设有限公司加快疏港路一期工程用海审批的同时，同步加快推动12#、13#泊位施工便道建设和出运码头建设，为确保省重点项目如期开工创造条件。注意这里同步加快施工便道建设，就是疏港路一期工程的路基建设，没有路基也不可能建成便道。被告对真实性、合法性、关联性无异议，针对证明对象第1点有异议：首先，“关于指挥部成员分工问题”中，字面上体现的是由被告“负责项目用海手续申报和协助用海补偿等工作”，但并不意味着免除了原告审批的责任。第三人认为真实性无异议，证明对象有异议，原告的施工行为与政府建设的疏港路无关，原由原告建设的疏港路工程没有得到审批，后由政府指定的国有企业进行建设，原告所指的疏港路一期不是合法立项后的疏港路一期，也不存在原告所称“边批边建”。本院对该证据的真实性予以确认。 证据8.《长乐市人民政府关于请求支持松下港区疏港路一期工程建设的函》，用以证明鉴于该疏港路项目填海工程同时承接了松下港区已启动报批的福州松下铁路支线项目的路基工程，并且也是省重点项目松下港区牛头湾作业区12＃、13＃泊位的先行项目，为此长乐市政府在前期项目报批基础上要求业主单位长乐市松下港区开发建设有限公司加快疏港路建设，在疏港路填海路段启动施工便道建设工作。该文件表明，政府的态度是“边报批边施工”。最后一句话“在疏港路填海路段启动施工便道建设工作”表明，确认疏港路填海正在进行中，在此基础上要开始施工便道建设。被告对真实性、合法性、关联性无异议，证明对象无异议，但这两份会议纪要以及相关招标公告的时间，均是在原告实施填海造地之后，经由原告委托人陈建国的询问笔录以及被告的调查可知，原告实施填海造地的违法行为系在2013年年初；第三人认为真实性无异议，对证明对象无异议。本院对该证据的真实性予以确认。 证据9.[2015]6号《松下港区开发建设项目推进会议纪要》，用以证明2015年7月3日，会议听取了松下港区开发建设指挥部办公室林光同志作关于松下港区开发建设项目有关情况汇报。会议确认，疏港路一期项目目前已完成海洋环评、海域使用论证、水土保持方案、项目环评等前置报批工作，现正在办理土地预审、林地报批中，计划2015年10月份完成项目核准。会议决定，由原告负责征迁民俗馆并垫付征迁补偿费，松下镇及其他部门配合，这项工作其实也是在项目核准没有完成的情况下“边报批边推进”。被告对该证据的质证意见同原告证据8；第三人认为真实性无异议，证明对象有异议，认为原告所指的疏港路是原告填海后的疏港路，第三人所指的疏港路还未进行施工。本院对该证据的真实性予以确认。 证据10.[2015]10号《松下港区开发建设项目推进会议纪要》，用以证明2015年8月21日，长乐市松下港区开发建设指挥部召开项目推进会议。被告对该证据的质证意见同原告证据8；第三人认为真实性无异议，证明对象有异议，会议纪要中疏港路一期是政府投资的疏港路一期，与原告无关。本院对该证据的真实性予以确认。 证据11.福州港松下港区疏港路一期工程勘查设计招标公告，证据12.福州港松下港区疏港路一期工程勘查设计招标公告（重新发布），以上证据共同用以证明（1）业主单位在2017年8月17日发布松下港区疏港路一期工程勘察、设计招标公告前，原告已经移交路基，且业主单位认可原告填海造地工作。（2）招标公告显示，勘查设计单位的工作内容不包括填海造地，是在已经形成的路基基础进行勘查、设计。（3）招投标是政府批准的，一方面政府决定在松下码头建成的路基上继续修建公路，另一方面政府又责令退还占用海域，恢复海域原状。政府自己行为是否自相矛盾。被告对该证据的质证意见同原告证据8；第三人认为真实性无异议，证明对象有异议，会议纪要中疏港路一期是政府投资的疏港路一期，与原告无关。本院对该证据的真实性予以确认。 证据13.关于福州松下港区疏港路道路工程水土保持方案的批复长水保监（[2013]7号）；证据14.松下港区开发建设有关问题协调会议纪要（[2014]68号）；证据15.关于福州松下港区疏港路道路工程水土保持方案报告书（变更）的批复（长水保[2014]19号）；证据16.松下港区开发建设有关问题协调会议纪要（[2014]178号），以上证据共同用以证明：（1）政府多次开会推进案涉项目建设，采取边报批边建设的方式推进，政府认可并实际推动原告进行填海造地工程。（2）相关报批手续由业主单位负责办理。（3）[2014]68号《松下港区开发建设有关问题协调会议纪要》要求对疏港路一期工可修编，重新核定项目总投资额，并按照此前相关协议将原告承担的工程量投资额进行剥离分项，说明原协议继续履行，且填海造地仍委托原告实施；被告对真实性、合法性、关联性无异议，证明对象也无异议，认为仅体现区政府确有多次召开会议推进港区建设工作，而原告填海造地形成路基也确系基于区政府与其签订的《填海造地协议书》；第三人认为真实性无异议，证明对象有异议，会议纪要中疏港路一期是政府投资的疏港路一期，与原告无关。本院对该证据的真实性予以确认。 证据17.2013年度和2017年度省重点项目名单，用以证明案涉松下港区疏港路工程是福建省重点项目。被告对真实性、合法性、关联性无异议，证明对象也无异议。第三人认为证明对象无异议，但是不是原告违法填海的疏港路。本院对该证据的真实性予以确认。 证据18.关于《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》签署事项的说明，用以证明《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》实际按政府决定由原告执行。被告对真实性、合法性、关联性无异议；第三人认为真实性无异议，证明对象有异议。会议纪要中原告母公司的项目没有获得审批。本院对该证据的真实性予以确认。 被告福州市长乐区海洋与渔业局辩称:第一,被告对原告作出闽长海渔处罚〔2018〕007号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿充分，并不存在原告在起诉状中所述的行政行为处罚对象和适用法律错误的情况。案件的基本情况。2018年4月9日，被告所属的海监执法人员在对长乐区牛头湾作业区疏港路一期工程检查时，发现该项目存在违法填海行为。经调查了解疏港路一期工程填海单位为原告，原告在未经相关主管机关审批的情况下，擅自在此占用海域实施填海造地，其行为违反《中华人民共和国海域使用管理法》第三条的规定：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”2018年4月19日，被告根据现场情况对原告委托人陈建国制作询问笔录，并下发《责令停止违法行为通知书》，原告委托人陈建国对于原告于2013年年初即委托“高远公司”进行实施填海造地的行为供认不讳。2018年5月16日，被告委托测量鉴定单位福建省水产设计院对原告非法占用的海域面积进行实地测量鉴定，经鉴定，非法填海面积为6.1901公顷。2018年5月22日，被告执法人员对原告委托的实施单位福建省高远建设工程开发有限公司元洪分公司委托人梁锋制作《询问笔录》，同样可以印证系原告于2012年12月10日将松下镇牛头湾填方工程发包给高远公司。2018年6月14日，被告执法人员对业主单位福州市长乐区松下港区开发建设有限公司委托人陈世佳制作《询问笔录》，可以确认业主单位从未委托原告在尚未办理相应审批手续的情况下先行进行填海施工，业主单位明确确认松下港区涉事位置海域已部分形成的填海造地行为与业主单位无关。2018年7月31日，被告组织上一级行政机关业务骨干对本案进行会审讨论。2018年9月28日，被告将听证通知书送达原告，并于2018年10月24日进行了听证，听取了原告的相关意见后，于2018年10月29日作出了上述闽长海渔处罚〔2018〕007号行政处罚决定书。认定上述案件事实的证据主要如下：(1)检查通知书、送达回证、现场笔录、原告询问笔录；(2)《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》；(3)“高远公司”委托人梁锋询问笔录、《福州松下码头土石方平整工程施工协议书》；(4)“松下港区公司”委托人陈世佳询问笔录、《关于对松下港区牛头湾作业区疏港路项目存在未批先建情况开展调查函的复函》；(5)被告案件调查终结报告、会审笔录；(6)被告行政处罚听证告知书、送达回证、听证笔录等；第二，被告对原告违法填海造地行为作出行政处罚决定有充分的事实及法律依据。首先，被告具有行政执法主体资格。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第七条：沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。被告作为长乐区人民政府海洋渔业行政主管部门，有权对原告在福州市长乐区辖区内海域上的违法行为实施行政处罚。因此，被告具有适格的行政处罚的主体资格。其次，由于原告行为已经构成“未取得海域使用权擅自使用海域”，被告根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款第四十二条以及《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综[2007]10号）的规定，作出“责令退还非法占用的海域外，恢复海域原状，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金17倍罚款即人民币78923775元整”的行政处罚。再次，原告认为其系“按政府要求实施疏港路填海造地工程，且其也不是非法占用海域的实际主体，故行政处罚对象错误”的主张，没有事实依据。三、该行政处罚程序合法。结合本案的基本情况，2018年4月9日，被告所属的海监执法人员在对长乐区牛头湾作业区疏港路一期工程检查时，发现该项目存在违法填海行为。经调查了解疏港路一期工程填海单位为原告，原告在未经相关主管机关审批的情况下，擅自在此占用海域实施填海造地，其行为违法《中华人民共和国海域使用管理法》第三条的规定：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”2018年4月19日，被告根据现场情况对原告委托人陈建国制作询问笔录，并下发《责令停止违法行为通知书》，原告委托人陈建国对于原告于2013年年初即委托“高远公司”进行实施填海造地的行为供认不讳。2018年5月16日，被告委托测量鉴定单位福建省水产设计院对原告非法占用的海域面积进行实地测量鉴定，经鉴定，非法填海面积为6.1901公顷。2018年5月22日，被告执法人员对原告委托的实施单位福建省高远建设工程开发有限公司元洪分公司梁锋制作《询问笔录》，同样可以印证系原告于2012年12月10日将松下镇牛头湾填方工程发包给高远公司。2018年6月14日，被告执法人员对业主单位福州市长乐区松下港区开发建设有限公司委托人陈世佳制作《询问笔录》，可以确认业主单位从未委托原告在尚未办理相应审批手续的情况下先行进行填海施工，业主单位明确确认松下港区涉事位置海域已部分形成的填海造地行为与业主单位无关。2018年7月31日，被告组织上一级行政机关业务骨干对本案进行会审讨论。2018年9月28日，被告将听证通知书送达原告，并于2018年10月24日依原告的申请组织了听证，听取了原告的相关意见后，于2018年10月29日作出了上述闽长海渔处罚〔2018〕007号行政处罚决定书。可见，被告作出上述行政处罚时，依法对原告的违法行为进行了充分调查，并依法向原告、业主单位、原告委托的施工单位“高远公司”制作了询问笔录，并委托福建省水产设计院针对未取得海域使用权非法占用海域的实际面积进行测量以确定涉案海域的面积，并依《中华人民共和行政处罚法》第四十二条保障了原告要求听证的权利，不存在违反法定程序情况。综上所述，被告认为，被告对本案原告未取得海域使用权的情况下违法填海造地违法行为认定事实准确，适用法律正确。 被告福州市长乐区海洋与渔业局为支持自己的主张提供下列证据、依据等，原告、第三人质证及本院认证如下： 证据1.检查通知书、送达回证、现场笔录、原告询问笔录，用以证明原告开发部经理助理陈建国在询问笔录中明确由原告委托私人施工队于2013年年初即进行施工，因此，应当认定原告为实施违法用海的主体单位。原告质证称真实性确认，但关联性、合法性不认可，被告提供的责令停止违法行为通知书中，被告也认可疏港路是为了建设公共基础设施，因此不存在松下码头非法占用海域的问题，占用主体应当是业主单位松下港区开发建设有限公司。虽然填海造地行为系原告在没有取得海域使用权证的情况下，委托其他施工单位进行，但是该行为是根据长乐市人民政府决定和业主单位委托进行的，原告作为受托人，其行为后果应当由政府承担，原告与业主单位也没有签订合同，施工是根据长乐区放府与福建上瑞集有限公司的《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》和长乐市政[2011]3号会议纪要要求完成的；第三人对证据的真实性、合法性、关联性无异议。本院对该证据的真实性予以确认。 证据2.《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》，用以证明长乐市人民政府与原告的母公司上瑞公司于2011年5月20日签订协议，其中第二条明确约定了由乙方即上瑞公司负责办理相应的审批手续，并缴纳所有审批费用及填海造地区程全部投入，因此，原告主张由业主单位松下港区开发建设有限公司负责审批手续没有依据。原告质证称真实性确认，但该协议关于审批手续由上瑞集团负责的约定，已经根据[2012］3号政府会议纪要改变，参见原告证据4；第三人质证称真实性无异议，证明对象有异议，表述不完整。本案中应区分会议纪要和协议书所指的工程项目由原告的母公司投资建设的其中包括疏港路，与现在政府投资的疏港路是两个概念，不能把两“疏港路”混淆。由于没有得到上级的审批，建设项目的审批手续已经终止，松下港区开发建设有限公司的项目与原告没有关系。本院对该证据的真实性予以确认。 证据3.福建省高远建设项目开发有限公司元洪分公司（简称高远公司）委托人梁锋询问笔录、《福州松下码头土石方平整工程施工协议书》，用以证明原告在2012年12月10日将松下镇牛头湾填方工程发包给案外人。原告质证称真实性确认，但该填海造地行为系根据政府决定和业主委托实施。另外，关于工程开始时间应以结算书记录为准；第三人对证据的真实性、合法性、关联性无异议。本院对该证据的真实性予以确认。 证据4.福州市长乐区松下港区开发建设有限公司委托人陈世佳询问笔录，用以证明该公司从未委托原告进行施工。原告质证称表面真实性确认，但其陈述部分重要内容与事实不符，陈世佳称未开始勘察、设计，不可能就开始委托施工单位进行填海施工，我方认为勘察、设计是在形成路基基础上进行的，如果还是未填成路基的海域，则其招投标勘察设计的内容就完全不同。业主和政府是否要求开工填海，应当从文件反映的内容判断。第三人对证据真实性、合法性、关联性无异议。本院对该证据的真实性予以确认。 证据5.被告案件调查终结报告、被告与上一级行政机关负责人员会审笔录，用以证明被告在作出涉案行政处罚之前，由于本案案件重大，于2018年7月31日组织上一级行政机关业务骨干进行会审，结合案件调查报告，确定了相应的违法主体、违法事实、违法情节以及处罚结果。原告质证称表面真实性确认，但报告认定事实证据不足，被告作为指挥部成员单位，对于政府和业主委托施工的事实清楚，报告未调取有关政府文件，仅凭业主单位职工陈述，即认定业主单位未开始勘察、设计，未委托填海造地施工，作出的结论与事实不符；另外，处罚建议要求退还占用海域和恢复海域原状，与当前政府行为不符，报告提出违法程度按严重情节处罚也没有证据。本案中原告没有涉及到严重违法情节的事实。第三人对证据真实性、合法性、关联性无异议。本院对该证据的真实性予以确认。 证据6.被告行政处罚听证告知书、送达回证、原告听证申请书、听证笔录、出席听证人员某到表，用以证明被告根据行政处罚法相应规定，应原告的申请，于2018年10月24日组织原告进行听证。原告质证称真实性确认；第三人对证据真实性、合法性、关联性无异议。本院对该证据的真实性予以确认。 证据7.闽长海渔处罚〔2018〕007号行政处罚决定书，用以证明被告于2018年10月29日针对原告实施的违法填海行为作出行政处罚决定书，并且于2018年11月2日进行送达。原告质证称真实性确认,但否认其合法性。第三人对证据真实性、合法性、关联性无异议。本院对该证据的真实性予以确认。 证据8.《关于对松下港区牛头湾作业区疏港路项目存在未批先建情况开展调查函的复函》(作为)，用以证明“松下港区公司”作为业主单位从未委托原告在尚未办理相应审批手续的情况下先行进行填海施工，明确确认松下港区涉事位置海域已部分形成的填海造地行为与业主单位无关。原告质证称真实性无法确认，严重怀疑该文件是事后补充制作的，因为在被告的调查报告中并没有提及函调之事。从证明效力上看，复函相当于利害关系人的陈述，其效力应低于项目推进过程中政府部门形成的公文。此外，业主单位勘察、设计的招标正是在松下码头建好的路基基础上进行，说明业主单位认可并接受松下码头填海造地行为。第三人对证据真实性、合法性、关联性无异议。本院认为,行政机关在做出行政行为并未依据该证据,根据《行政诉讼法》第三十四条之规定，本院对该证据不予采信。 证据9.闽长海渔鉴（2018）002号鉴定委托书、《福州港松下港区疏港路一期工程非法占用海域现状测量技术报告》，用以证明2018年5月11日，被告委托福建省水产设计院，针对未取得海域使用权非法占用海域的实际面积进行测量，结论为“福州港松下港区疏港路一期工程非法占用海域面积为6.1901公顷”。原告质证称真实性确认，亦认可数量测量结果；第三人对证据真实性、合法性、关联性无异议。本院对该证据的真实性予以确认。 被告当庭提交行政处罚罚金计算的合法性依据,本院认为,该证据的提出超过了法定的举证期限,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，本院“视为被告没有相应证据”。 第三人福州市长乐区人民政府述称:第一,被告作出的行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。第二,原告主张其实施被处罚的违法行为系受第三人委托或授权，与事实不符。尽管第三人确实根据《福建省人民政府关于科学有序做好填海造地工作的若干意见》的规定，在2011年3月10日作出[2011]3号《常务会议纪要》，“原则同意”由原告“依法实施松下港区挖山填海造地”项目，并于2011年5月20日与原告的母公司上瑞公司签订《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》，同意原告作为港区挖山填海造地工程项目的建设单位，投资建设该工程项目。但是，首先《常务会议纪要》和《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》同意由原告和上瑞公司投资填海造地工程，是附有条件的。《常务会议纪要》明确规定“原则同意由松下码头有限公司依法实施松下港区挖山填海造地......”,《常务会议纪要》和《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》明确要求原告和上瑞公司必须办理挖山填海造地工程的项目立项、用海、用地、用林等各项审批手续。显然，第三人同意由原告或其母公司投资建设松下港区挖山填海造地工程项目，是附有条件的，即必须“依法实施”，必须“必须办理挖山填海造地工程的项目立项、用海、用地、用林等各项审批手续”。其次,《常务会议纪要》和《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》所指的以原告作为建设单位的挖山填海造地工程，未获有权批准机关的立项批准。原告为实施上述挖山填海造地工程，确实按《常务会议纪要》的规定，以建设单位的身份，以“福州港松下港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目前期工作”的项目名称，依法向批准机关福建省交通运输厅、福建省发展改革委员会申请该工程项目的立项（投资项目的行政审批）。但是福建省交通运输厅、福建省发展改革委员会于2011年7月25日发出“闽交港航预审（2011）19号”《福建省港口规划区域内建设项目预审表》（批复），决定不予同意。并明确要求：“鉴于港口岸线资源是公共的战略资源，整体开发收储原则上应由政府或政府指定的国有公司承担。”“闽交港航预审（2011）19号”《福建省港口规划区域内建设项目预审表》（批复）的发布，原告就不是松下港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目的建设单位（业主），依法不得在《常务会议纪要》和《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》所指区域实施填海造地行为。再次,《常务会议纪要》和《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》所指的以原告作为建设单位的挖山填海造地工程项目已经终止。由于“闽交港航预审（2011）19号”《福建省港口规划区域内建设项目预审表》（批复）的发布，原告申请挖山填海投资项目未获批准，因此，《常务会议纪要》和《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》所指的以原告作为建设单位的挖山填海造地工程，在法律上已经不存在；原告履行《常务会议纪要》和《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》所要求的该工程项目建设必须依法办理用海、用林、用地等各项行政审批和许可也已经不可能。所以，该《常务会议纪要》和《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》有关由原告投资建设填海造地工程项目的内容，已经被《福建省港口规划区域内建设项目预审表》（批复）的规定终止。最后，《常务会议纪要》和《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》所指的疏港路，第三人已经按规定另行指定国有公司作为建设单位依照法定程序申请建设，与原告所实施的被处罚的违法行为无关。鉴于原告已经不能作为《常务会议纪要》和《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》所指的挖山填海造地工程项目的建设单位；《常务会议纪要》和《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》有关由原告投资建设填海造地工程项目的内容，已经被《福建省港口规划区域内建设项目预审表》（批复）的规定终止，该挖山填海造地工程项目中的疏港路一期工程项目，第三人因此于2012年另行确定由国有企业福州市长乐区松下港区开发建设有限公司作为建设单位，按政府投资项目的程序依法建设。该疏港路一期工程项目于2016年9月26日才获得立项批复，建设单位是福州市长乐区松下港区开发建设有限公司，估算总投资7.6867亿元，资金来源是财政拨款，目前勘察设计的招标投标阶段工作已经结束，中标单位正在做勘察设计工作，设计方案还未完成，还没有施工。因此，福州市长乐区松下港区开发建设有限公司拟建设的疏港路一期工程，与原告所实施的被处罚的违法行为无关。上述过程和情况，原告均是知道的。所以，其主张实施填海造地行为是根据《常务会议纪要》和《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》的授权或委托，与事实不符。第三,原告应当承担其违法行为的后果。原告在收到福建省交通运输厅、福建省发展改革委员会2011年7月25日闽交港航预审（2011）19号《福建省港口规划区域内建设项目预审表》（批复）后，已经知道自己不是港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目的建设单位，不得实施填海造地行为；《常务会议纪要》和《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》有关由原告投资建设填海造地工程项目的内容，已经被《福建省港口规划区域内建设项目预审表》（批复）的规定终止；且已经知道第三人已经另行指定福州市长乐区松下港区开发建设有限公司作为建设单位建设疏港路一期工程的情况下，于2012年12月10日与福建省高远建设工程开发有限公司签订《福州松下码头土石方平整工程施工协议书》，实施违法行为，该违法行为发生于上述《批复》作出的2011年7月25日及此后第三人另行指定福州市长乐区松下港区开发建设有限公司作为建设单位的日期之后，其主张实施填海造地行为是根据《常务会议纪要》和《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》的授权或委托，与事实不符。原告应当承担其违法行为的所有后果。综上所述，原告在知道自己不是港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目的建设单位，不得实施填海造地行为的情况下，实施了填海造地违法行为；被告依照职权和程序对其作出行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人为支持自己的主张提供下列证据、依据等，原告、被告质证及本院认证如下： 证据1.2011年7月25日福建省交通运输厅、福建省发展改革委员会闽交港航预审［2011］19号《福建省港口规划区域内建设项目预审表》（批复），用以证明：1.根据《福建省人民政府关于科学有序做好填海造地工作的若干意见》的规定，2011年3月10日，长乐市人民政府（现长乐区人民政府）作出［2011］3号《常务会议纪要》，“原则同意”由原告“依法实施松下港区挖山填海造地”项目，并于2011年5月20日与原告的母公司上瑞公司签订《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》，同意原告作为该工程项目的建设单位，投资建设该工程项目，并要求原告和上瑞公司依法办理填海造地项目的立项和用海、用林、用地等各项审批。原告在履行福州松下港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目前期工作的立项批准中，有权批准机关。因此，原告不是经依法批准的松下港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目的建设单位（业主）。2.由于有权机关不批准原告作为该工程项目的建设单位，原告履行该工程项目建设所需的用海、用林、用地等各项行政审批和许可已经不可能。长乐市人民政府［2011］3号《常务会议纪要》和《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》有关由原告投资建设该工程项目的实施和履行也成为不可能。从原告的证据4--2011年11月12日《松下港区开发建设指挥部会议纪要》可以看出，项目中的疏港路一期工程项目，长乐市人民政府因此已经另行确定国有企业福州市长乐区松下港区开发建设有限公司作为该项目的建设单位，按政府投资项目的程序依法建设该工程项目；根据原告和被告各自提供的证据，该政府投资的工程项目，于2016年9月26日已经获得立项批复，建设单位是福州市长乐区松下港区开发建设有限公司，估算总投资7.6867亿元，资金来源是财政拨款，目前勘察设计的招标投标阶段工作已经结束，中标单位正在做勘察设计工作，设计方案还未完成，还没有施工。因此，长乐市人民政府［2011］3号《常务会议纪要》和《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》有关由原告投资建设松下港区配套陆域填海造地工程项目的内容，已因2011年7月25日福建省交通运输厅、福建省发展改革委员会闽交港航预审［2011］19号《福建省港口规划区域内建设项目预审表》（批复）的“不予同意”而终止，原告不是经依法批准的松下港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目的建设单位（业主），不得实施填海造地行为。3.该批复已经送达原告。原告已经知道它不是港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目的建设单位，不得实施填海造地行为。4.原告在收到本批复，已经知道自己不是港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目的建设单位，不得实施填海造地行为的情况下，于2012年12月10日与福建省高远建设工程开发有限公司签订《福州松下码头土石方平整工程施工协议书》，实施违法行为，该违法行为发生于本批复作出的2011年7月25日之后，其主张实施填海造地行为是根据［2011］3号《常务会议纪要》和《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》的授权或委托，与事实不符。原告应当承担违法行为的后果。原告质证称，真实性确认，但不能证明第三人的证明对象：首先，批复内容和实际办理情况看，主管部门不同意“由松下码头有限公司开展该项目前期工作”，并非不批准该项目，主要是不同意以松下码头的名义办理立项和申报等手续，原因是临港工业用地、疏港公路和疏港铁路等项目属于公共利益项目，不适合由私营企业申报。具体要求就是要对项目进行拆分后申报，案涉疏港路一期工程应变更业主单位为松下港区开发建设有限公司。其次，该批复导致的后果是，原来协议约定由松下码头办理的前期工作如申报、立项等工作终止，由业主单位办理，但协议其他内容仍然继续履行，尤其是疏港路一期由松下码头负责填海形成路基的工作不变。再次，2016年9月26日该投资项目已经获得立项批复，恰恰是在松下码头建成的路基基础上的后续工作，说明政府委托填海事实存在；被告质证称其对证据的真实性、合法性、关联性无异议，能进一步说明原告在没有经过业主单位的同意下实施了施工。本院对该证据的真实性予以确认。 证据2.福州松下港区总体规划图，用以证明：1.松下港区的疏港道路有两条，一条为案涉的疏港路一期，起于康宏桥北侧，终于牛头湾作业区13号泊位陆域北方；另一条为疏港路，位于松下港区“粮食加工储存区”与“码头配套物流区、粮食储备物流区”之间。两条路是不同的项目，位置、长度、投资均不同。疏港路所在的位置不是案涉违法行为发生的区域。2.原告证据14等所涉的2.7087公里的疏港公路，不是案涉疏港路一期项目。原告质证称对真实性确认，疏港公路提升工程和疏港路一期工程确实不同，但原告松下码头并未混淆二者关系，原告提供的证据14等文件既涉及疏港公路提升工程，也涉及到疏港路一期工程，而且，从该文件看，恰恰说明长乐区政府继续履行其与松下码头签订的协议。被告质证称对证据的真实性、合法性、关联性无异议，能进一步说明原告在没有经过业主单位同意的情况下实施了施工。本院对该证据的真实性予以确认。 根据以上认证意见,结合本案庭审笔录，本院查明： 2011年3月10日，长乐市召开市十五届政府2011年第3次常务会议，根据［2011］3号《长乐市人民政府常务会议纪要》记载,该会议决定松下港区填海造地事项：（1）自签订协议之日起一年内，原告完成各项审批手续，三年内完成挖山、填海工程形成港区用地和临港工业用地。（2）疏港路、铁路专用线、港前站由原告挖山填海形成路基后，疏港路路面工程由长乐市政府负责投资建设。（3）若长乐区域经济有需求，而原告又不能及时启动相关码头项目建设，长乐市政府有权按填海造地成本价格收回岸线和码头建设用地。（4）市政府分管副市长牵头成立松下港区填海造地协调服务小组，成员由发改、规划、国土、海渔、林业、滨海办、松下镇等单位组成。其中，被告系协调服务小组成员单位之一。 2011年5月20日，长乐市人民政府与原告母公司上瑞公司根据［2011］3号《长乐市人民政府常务会议纪要》签订《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》，载明由原告的母公司上瑞公司负责办理填海造地的项目立项和用海、用林、用地等各项审批手续；上瑞公司自协议生效之日起一年时间完成各项审批手续；疏港路、铁路专用线、港前站列入填海造地项目统一征地，由上瑞公司负责申请审批并缴纳所有审批费用。根据签约主体上瑞公司和原告向本院提交的说明，上瑞公司系代理原告签署，以示集团对市政府重大决策的重视和响应，该协议实际按政府决定，由原告实际执行。 2011年7月25日，福建省交通运输厅和福建省发展和改革委员会批复《关于福州港松下港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目预审的意见》。批复指出，鉴于港口岸线资源是公共的战略资源，整体开发收储原则上应由政府或政府指定的国有公司承担，为有效保护有限的岸线资源，促进港口岸线资源的合理利用和有序开发，不同意由原告开展该项目前期工作。 2012年11月5日，松下港区开发建设指挥部召开会议，形成《松下港区开发建设指挥部成员会议纪要》［2012］3号，确定疏港路工程项目申报主体变更为松下港区开发建设有限公司，要求松下港区开发建设有限公司要尽快与环评报告编制单位签订委托合同，按时完成各项报告编制工作，争取2013年上半年疏港路动工建设。 2012年12月10日，原告与福建省高远建设工程开发有限公司元洪分公司签订《福州松下码头土石方平整工程施工协议》。2013年3月1日，开始动工。2015年1月5日，疏港路填海造地竣工。 2014年3月24日，长乐市松下港区开发建设指挥部召开2014年第一次工作例会。根据《例会纪要》，会议确定成员分工，被告负责项目用海手续申报和协助用海补偿等工作。会议决定，加快疏港路一期工程建设，项目建设和用海报批、林地报批、寺庙搬迁等各项前期工作同步进行。牛头湾作业区12#、13#泊位建设已具备开工条件，但由于进港施工便道涉及到疏港路一期工程用海审批问题，要求松下港区开发建设有限公司加快疏港路一期工程用海审批的同时，同步加快推动12#、13#泊位施工便道建设和出运码头建设，为确保省重点项目如期开工创造条件。 2014年4月30日，长乐市人民政府召开松下港区开发建设有关问题协调会，形成《松下港区开发建设有关问题协调会议纪要》［2014］68号，要求对疏港路一期工可修编，重新核定项目总投资额，并按照此前相关协议将原告承担的工程量投资额进行剥离分项。 2014年5月20日，长乐市人民政府致函福建省海洋与渔业厅《关于请求支持松下港区疏港路一期工程建设的函》（长政函［2014］71号）。函称，鉴于该疏港路项目填海工程同时承接了松下港区已启动报批的福州松下铁路支线项目的路基工程，并且也是省重点项目松下港区牛头湾作业区12＃、13＃泊位的先行项目，为此长乐市政府在前期项目报批基础上要求业主单位长乐市松下港区开发建设有限公司加快疏港路建设，在疏港路填海路段启动施工便道建设工作。 2015年7月3日，松下港区开发建设指挥部召开会议，并形成《松下港区开发建设项目推进会议纪要》（［2015］6号）。会议确认，疏港路一期项目目前已完成海洋环评、海域使用论证、水土保持方案、项目环评等前置报批工作，现正在办理土地预审、林地报批中，计划2015年10月份完成项目核准。会议决定，由原告负责征迁民俗馆并垫付征迁补偿费，松下镇及其他部门配合。 2015年8月21日，长乐市松下港区开发建设指挥部召开会议，形成《松下港区开发建设项目推进会议纪要》（［2015］10号）。会议决定，根据疏港路一期工程项目前置报批工作进度，为落实2015年度市政府主要工作任务“完成初步设计及招投标工作”，启动委托招标代理单位进行项目勘察、设计招投标工作。 2017年8月17日，招标代理机构发布松下港区疏港路一期工程勘察、设计招标公告。 2018年6月15日，招标代理机构重新发布松下港区疏港路一期工程勘察、设计招标公告。 案涉疏港路一期工程系福建省人民政府2013年度和2017年度省重点项目。 2018年4月9日，被告作出《检查通知书》，对原告所在的填海情况进行检查；2018年4月13日，被告制作《现场笔录》并向原告送达《责令停止违法行为通知书》，要求原告立即停止非法占用海域的行为；2018年4月19日，被告制作《询问笔录》，原告工作人员陈建国接受询问，陈建国认为业主单位为松下港区开发建设有限公司，原告与业主单位之间没有签订合同，具体情况是根据长乐区政府2011年第三次常务会议纪要，长乐区政府与原告母公司签订的《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》以及客观实际情况，原告在本案中是根据长乐区政府指示以及相关协议约定，受长乐区政府和业主单位委托，进行疏港路的填海造地施工工作；关于用海审批的申请主体，《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》载明由原告母公司负责，《松下港区开发建设指挥部成员会议纪要》第三点载明“项目申报主体变更为松下港区开发建设有限公司”，因申报责任主体变更，原告并不了解项目前期报批的进展情况；因本项目为重点项目，业主单位虽没有明确具体开工时间和施工方式，但多次催促原告尽快施工，原告根据《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》和长乐区政府《会议纪要》中要求的三年内完成填海造地的规定进行施工。该项目已经基本完成填海；关于费用结算，原告认为，疏港路项目属于公共基础设施建设，相关建设费用应由政府承担，但是，疏港路工程尚未竣工，所以还未进行结算，原告将会与政府和业主商议垫付资金返还事宜。 2018年6月14日，被告制作询问笔录，被询问人陈世佳系福州市长乐区松下港区开发建设有限公司职员，陈世佳称案涉填海造地与其公司无关，该工程尚未进行勘查、设计，不可能开始委托施工单位进行施工；该项目还没有拨付相关经费。 2018年5月11日，被告委托福建省水产设计院，针对未取得海域使用权非法占用海域的实际面积进行测量，结论为“福州港松下港区疏港路一期工程非法占用海域面积为6.1901公顷”。 2018年10月24日，被告召开原告未取得海域使用权擅自占用海域的行政处罚听证会。 2018年10月29日，被告作出闽长海渔处罚〔2018〕007号《行政处罚决定书》,认定原告未取得海域使用权擅自占用海域进行填海,违反《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款的规定，对原告做出责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间该海域面积应缴纳的海域使用金17倍罚款的行政处罚。 本院认为，本案是一起行政处罚案件。依据《中华人民共和国海域使用管理法》第七条第一款之规定,被告根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理,故本案被告具有作出讼争行为之职权。由于案涉违法填海行的违法状态处于存续期间，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，本院认为被告的处罚决定并未超过法定时效;关于原被告所指的疏港路是否同一概念的争议，被告及第三人虽进行举证，但其证据不足以证明两地块存在差异性，故本院认为，应做出对行政机关不利的推定，认定二者存在包含与被包含的关系。 本案中被告通过以下证据确认违法主体：《现场笔录》、《询问笔录》、原告《询问笔录》、福建省高远建设工程开发有限公司元洪分公司《询问笔录》、松下港区牛头湾作业区填海造地协议书、福州松下码头土石方平整工程施工协议书、长乐市发展和改革局长发改基[2016]90号关于福州松下港区疏港路一期道路工程可行性研究报告的批复、招标失败公示、相关会议纪要、《福州港松下港区疏港路一期工程申请用海范围内海域现状测量技术报告》等,被告综合上述证据认定原告存在未取得海域使用权，擅自委托案外人进行填海造地施工的行为;同时依据鉴定单位的实地测量鉴定确认非法占用的海域面积，认定处罚金额。但，本院认为，被告如果仅基于这些事实做出讼争行政行为，则存以下欠缺： 一、处罚对象错误 根据原告港口开发部经理助理陈建国的询问笔录、福建高远建设工程开发有限公司梁锋的询问笔录，可以证实原告为项目的实施主体。但被告仅查清了实施项目的主体,未考虑到实施项目的主体是否等同于违法主体。本院认为，被告所提供的证据不足以证明原告有申报的义务且是适格的处罚对象，理由如下: （一）被告并未查实原告与福州市各级政府部门之间的文件、会议纪要等材料，未能确定填海造地的申报义务主体。 （二）经本院查实，长乐市十五届政府2011年第3次常务会议上决定松下港区填海造地事项;2011年5月20日，长乐市人民政府与原告母公司上瑞公司根据上述会议签订《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》,确认案涉项目由原告负责实施;因福建省交通运输厅和福建省发展和改革委员会《关于福州港松下港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目预审的意见》认定整体开发收储原则上应由政府或政府指定的国有公司承担,《松下港区开发建设指挥部成员会议纪要》决定工程项目申报主体变更为松下港区开发建设有限公司。 （三）该变更行为并不等同于行政协议赋予原告的权利义务关系自动解除。第三人称《关于福州港松下港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目预审的意见》不批准原告作为该工程项目的建设单位，又称该批复已经送达原告。本院认为，该证据存在以下欠缺： 第一，第三人并未举证证明原告已签收该文件； 第二，即便原告知晓该批复，也不意味着行政机关明确解除行政协议。如若协议可以自行解除，则突破行政行为的公定力。根据行政法原理，行政行为一经作出，就具有公定力、确定力，对于行政机关和相对人都产生约束力。《松下港区开发建设指挥部成员会议纪要》中将业主单位变更为松下港区开发建设有限公司，但未通过书面方式告知原告已解除项目，在行政法领域，虽然行政协议的撤销、变更和解除主要取决于行政机关的单方意志，但第三人要单方解除行政协议，必须要有职权上和法律上的合法依据，并遵循合法、合理、公平原则的支配，本案中并无相关证据证实行政协议已被解除，更不必说被合理、合法、公平地解除。 第三，原告多次列席在该批复之后召开的相关政府工作会议，且后续会议中曾多次就案涉项目及征迁工作进行职权划分，并确定原告承担相应的权利义务：长政函［2014］71号为长乐市人民政府请求福建省海洋与渔业厅支持港区疏港路填海路段施工便道建设，认为“待发改部门立项审批后即可上报用海审批”；长港指［2015］6号函载明疏港路一期项目目前正在办理土地预审、林地报批中，计划2015年10月份完成项目核准，征迁民俗馆工作由原告负责，松下镇及相关部门配合，原告人员参会；长港指［2015］10号文件也议定松下港区疏港路一期工程项目的相关问题，亦有原告人员参会。 综合上述因素，本院认为，行政机关在做出行政处罚时并不明确负有申报义务的责任主体，且被告无充足证据证明案涉行政协议已被解除，构成讼争行政行为所依据事实不清、证据不足。 二、处罚金额过高 本案中，被告认为填海海域使用金的征收方式为一次性征收：6.1901公顷×750000元/公顷×17倍=78923775元。本院认为，本案存在处罚倍数过高的问题：被告的案件讨论（会审）笔录中提到“鉴于当事人违法行为被行政处罚后再次发生同类违法行为，因此使用严重情节予以处罚”，但被告在法院指定的举证期限内未提交原告存在同类违法行为的证据，当庭提交的证据存在超过举证期限和无法证明与公用设施用海“同类”两个问题，无法作为认定从重情节的考量因素，故本院认为，被告对原告课以17倍的处罚，倍数过高。 综上，被告直接认定原告违反法律规定进行填海，并进行17倍的行政处罚的行为，存在责任主体不清、处罚金额过高的问题。因本案属于事实不清、主要证据不足。本院判决撤销，考虑到全案具体情况，应当责令被告重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下: 撤销被告福州市长乐区海洋与渔业局作出的闽长海渔〔2018〕007号《行政处罚决定书》，责令被告福州市长乐区海洋与渔业局重新作出行政行为。 本案系海事行政案件，案件受理费为100元，由被告福州市长乐区海洋与渔业局负担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长 李 洪 审判员 刘玉蓉 审判员 曾大津 二〇一九年七月十五日 法官助理李慧 书记员刘真龙 附相关法律条文： 《中华人民共和国海域使用管理法》 第七条第一款国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。 《中华人民共和国行政处罚法》 第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。 前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条第一款第一项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； …… -30-