安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖行终860号 上诉人（一审原告）卢加章，男，1948年8月10日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）胡春启，男，1962年9月20日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）张礼堂，男，1966年10月12日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）胡春林，男，1972年2月6日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）张建，男，1971年5月16日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）胡广彬，男，1970年8月24日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）胡广超，男，1984年4月1日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）胡春明，男，1969年12月13日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 被上诉人（一审被告）安徽省阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区清河东路539号，统一社会信用代码11341200003159850N。 法定代表人孙正东，该市市长。 上诉人卢加章、张礼堂、胡春林、胡春启、张建、胡广彬、胡广超、胡春明（简称卢加章等8人）因诉安徽省阜阳市人民政府（简称阜阳市政府）行政复议决定一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2018)皖12行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 卢加章等8人在一审中诉称，其在阜阳市××王店镇××庄拥有合法承包地及房屋。后房屋面临征收，为核实征收的合法性，原告等人向阜阳市国土资源局颍州分局申请信息公开，该分局将案涉22号公告向原告公开，原告始得知阜阳市国土资源局作出了以上的行政行为。原告认为阜阳市国土资源局作出的方案公告程序及实体均违法，剥夺了原告的知情权。原告向阜阳市政府申请复议，阜阳市政府于2018年1月22日作出阜复字〔2017〕154号行政复议决定书，认为《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，巿、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报巿、县人民政府批准后，由巿、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，决定驳回卢加章等8人的行政复议申请。原告认为上述复议决定，侵犯了原告的合法权益。请求依法撤销阜复字（2017）154号行政复议决定书，责令其重新作出行政行为；本案诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，2016年11月21日，安徽省人民政府作出皖政地（2016）1157号关于阜阳市2016年第7批次城市建设用地的批复，同意在该批次申报的阜阳市颍州区王店镇卢庄村、桃花村、王寨村，清河街道张大营村、肖营村用地范围内，将集体农用地30.5080公顷（其中耕地26.3315公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地15.2545公顷，以上合计批准建设用地45.7625公顷。2017年1月26日，阜阳市政府作出阜政秘（2017）30号阜阳市人民政府征地公告。2017年3月15日，阜阳市国土资源局拟定（2017）22号阜阳市2016年第7批次城市建设用地征地补偿、安置方案公告，并于4月12日报请阜阳市政府审批，4月23日，阜阳市政府作出阜阳市人民政府关于阜阳市2016年第7批次城市建设用地征地补偿和安置方案的批复，同意该方案。原告卢加章等8人系颍州区王店镇××庄村民，因认为阜阳市国土资源局作出的（2017）22号阜阳市2016年第7批次城市建设用地征地补偿、安置方案公告违法，于2017年11月27日向阜阳市政府申请复议。2018年1月22日，阜阳市政府作出阜复字（2017）154号行政复议决定书，并于23日邮寄送达。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，卢加章等8人提起的行政复议申请是要求确认阜阳市国土资源局作出的（2017）22号阜阳市2016年第7批次城市建设用地征地补偿、安置方案公告的行政行为违法，根据上述规定，原告应以批准机关阜阳市政府为被申请人，向其上一级人民政府即安徽省人民政府提出行政复议申请。卢加章等8人以阜阳市国土资源局为被申请人向阜阳市政府申请行政复议，不符合上述法律规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定，行政复议申请应当有明确的申请人和符合规定的被申请人。第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，阜阳市政府于2017年11月27日受理原告卢加章等8人复议申请后，根据上述规定，于1月22日作出被诉行政复议决定，驳回原告卢加章等8人的行政复议申请，并无不当。需要指出的是阜阳市政府未根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条“申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人”的规定，告知卢加章等8人变更被申请人，而径行以不属于行政复议的受案范围为由驳回原告的复议申请，但是如前所述，本案中卢加章等8人应当是以阜阳市政府为被申请人向安徽省人民政府申请复议，综合考虑本案相关事实，如再判令阜阳市政府重新受理卢加章等8人的行政复议申请，并告知其变更被申请人已无实际意义，且会增加当事人的诉累。庭审时原告称其申请复议的是阜阳市国土资源局未按照《征用土地公告办法》的规定进行公告而非安置补偿方案内容，因行政复议是对行政机关作出具体行政行为的主体、事实、程序及适用法律进行全面审查，原告将阜阳市国土资源局作出征地补偿、安置方案公告中的程序与征地补偿、安置方案公告行为分离开来单独申请复议不符合规定，程序是否合法属于对征地补偿、安置方案公告进行全面审查中的部分内容。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回卢加章等8人的诉讼请求。 卢加章等8人上诉称，上诉人在庭审中主张其申请复议的事项是阜阳市国土局未依法公告，侵犯其知情权，不是针对安置方案的内容。故上诉人认为阜阳市国土局未依法公告，以该局为被申请人向阜阳市政府申请行政复议合法。请求二审法院撤销一审判决或发回，撤销被诉行政复议决定、责令阜阳市政府重新作出复议决定。 阜阳市政府未向本院提交书面答辩意见。 一审被告阜阳市政府在法定期限内向一审法院提交的证据、依据有：1、统一社会信用代码证书。证明被告的主体资格。2、皖政地（2016）1157号关于阜阳巿2016年第7批次城巿建设用地的批复、阜政秘（2017）30号阜阳巿人民政府征地公告、（2017）22号阜阳巿2016年第7批次城市建设用地征地补偿、安置方案公告、阜国土资（2017）232号关于审批阜阳巿2016年第7批次城巿建设用地征地补偿、安置方案的请示、阜政秘（2017）113号阜阳巿人民政府关于阜阳巿2016年第7批次城巿建设用地征地补偿和安置方案的批复、送达回证、情况说明及公告照片等。证明被告作出的行政复议决定认定事实清楚。3、行政复议申请书、行政复议案件受理审批表、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答复书、《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、行政复议决定书及送达回证、邮政特快专递快递单。证明被告作出的行政复议决定程序符合法律规定。4、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条、第二十八条、第四十八条第一款第（二）项。证明被告作出的行政复议决定适用法律依据正确。 一审原告卢加章等8人向一审法院提供以下证据：1、信息公开申请表复印件；2、阜阳市国土资源局颍州分局作出的信息公开的答复函复印件；3、阜阳市国土资源局作出的（2017）22号阜阳市2016年第7批次城市建设用地征地补偿、安置方案公告复印件；4、行政复议申请书复印件；5、阜复字（2017）154号行政复议决定书复印件；6、部分原告的土地承包经营权证。证明原告在王店镇××庄拥有承包土地，并且土地性质登记为基本农田，经信息公开，并获知本案诉争的信息，原告针对作出的公告的行为认为实体以及程序均违法的情况下有权向被告提出行政复议申请，原告针对的是公告的行为而非被告批复的补偿方案行为，故不存在被告代理人陈述的行政复议法实施条例以及土地管理法当中关于补偿方案有异议提出复议或者诉讼的救济途径。7、刘广森、孙道环提交的证明。证实被告所提交的2012年情况说明当中以上两位人员签字并非本人签字，存在提供虚假证明以及公告没有实际告知被征收人的情形。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，2017年11月24日，卢加章等8人认为阜阳市国土局作出的《2016年第7批次城市建设用地征地补偿、安置方案》程序及实体均违法，剥夺其知情权，侵犯其合法权益向阜阳市政府申请行政复议。从上述申请书的内容来看，卢加章等8人是对涉案补偿方案公告未公布，侵犯其知情权，还是认为涉案补偿方案公告的内容违法，侵犯其补偿权表述并不清楚。本院根据一审判决及上诉人的上诉主张，对以上两个问题进行审查。 根据《征用土地公告办法》第三条规定，征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。本案被诉的行政复议决定查明，阜阳市国土局拟定了《2016年第7批次城市建设用地征地补偿、安置方案公告》并在被征收土地所在地公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地实施单位提供了上述补偿方案的《送达回证》及在被征收土地所在进行公告、张贴的照片，上述证据能够证明征地实施单位依法履行了公告、张贴的义务，保障了被征收人的知情权。故卢加章等8人如认为涉案补偿方案公告未公布，侵犯其知情权的主张不能成立。阜阳市政府的复议决定驳回其复议申请，处理结果并无不当。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。本案中，《2016年第7批次城市建设用地征地补偿、安置方案》系经阜阳市政府批准而作出，卢加章等8人如对该方案不服，应当以批准机关阜阳市政府为被申请人，向安徽省人民政府申请行政复议。故卢加章等8人以阜阳市国土局为被申请人向阜阳市政府申请行政复议，缺乏法律依据。阜阳市政府的复议决定驳回其复议申请，处理结果并无不当。 需要指出的是，当复议申请人的复议请求不明确时，复议机关应当向复议申请人释明，要求其明确申请事项。但鉴于本案复议机关已经查明了相关事实，为避免当事人的诉累，一审法院驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人卢加章等8人负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年七月十五日 书记员  奚雨杭 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。