青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）青行终4号 上诉人（原审原告）海东市宏伟砖瓦厂，住所地青海省海东市乐都区碾伯镇水磨湾村。 法定代表人袁正福，该厂厂长。 委托代理人王乃龙，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市乐都区人民政府，住所地青海省海东市乐都区古城大街50号。 法定代表人曾水清，该区区长。 委托代理人乔忠贤，海东市乐都区国土资源局干部。 委托代理人马启兰，青海智凡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市人民政府，住所地青海省海东市平安区平安大道208号。 法定代表人王林虎，该市市长。 委托代理人马咏梅，海东市人民政府法制办公室干部。 委托代理人许正金，青海知安律师事务所律师。 上诉人海东市宏伟砖瓦厂（以下简称宏伟砖瓦厂）因与海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）、海东市人民政府（以下简称海东市政府）房屋行政强制及行政复议一案，不服青海省海东市中级人民法院（2018）青02行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。宏伟砖瓦厂的法定代表人袁正福及其委托代理人王乃龙，乐都区政府的委托代理人马启兰、乔忠贤，海东市政府的委托代理人马咏梅、许正金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，宏伟砖瓦厂于1989年9月24日成立，位于青海省海东市乐都区碾伯镇水磨湾村，系集体所有制企业，经营范围即许可经营项目：多孔砖生产、销售；一般经营项目：建筑材料销售。2014年4月，青海省国土资源厅等四部门制定了《青海省第二批“城市禁粘（限粘）、县城禁实”工作实施方案》，2014年7月，海东市国土资源局等四部门向县区级国土资源局等四部门转发，明确从2014年起乐都区在城镇规划范围内禁止生产使用粘土制品。依据以上文件精神，乐都区政府于2017年6月16日授权海东市乐都区国土资源局、环境保护局等六部门联合向辖区各粘土矿企业发出《通知》，要求各粘土矿企业于2017年6月25日前全部停止一切生产经营行为，无审批手续、用地手续、采矿许可证、安全生产许可证、环评手续、环保除尘设施的企业自行拆除关停，原手续齐全并安装了环保除尘设施，却未办理相关延期手续的企业立即到相关部门办理延期手续，待证照齐全后方可从事生产经营活动。期间擅自从事生产经营活动的企业将依法强制拆除并通过司法程序追究企业法人的法律责任。2017年7月3日，乐都区政府授权乐都区国土资源局等部门组成的现场联合检查组向宏伟砖瓦厂下发《停产整改建议书》，要求其对检查组发现的问题从即日起进行停产整改。宏伟砖瓦厂在通知整改期限内既未进行任何整改措施，也未提供用地手续、相关行政许可手续的延期等材料，也未申请行政复议或者提起行政诉讼。为迎接国家环保督查，2017年8月，海东市委提出大力推进对落后产能的淘汰工作，持续推进相关厂矿企业的“关停并转迁”工作等要求。8月13日，在中央环境督察组交办信访案件中，将乐都区40多家砖厂其中30多家无手续，临时停产逃避督查的信访案件作为第四批案件转办乐都区政府，要求在2017年8月16日16时前办结。期间中央环保督察组下沉到乐都区开展督查工作。在2017年8月15日之前，宏伟砖瓦厂未能提供该企业的建设用地许可证及有效的采矿许可证、安全生产许可证等。乐都区政府授权乐都区国土资源局、环境保护局、市场监督管理局等13个部门联合给宏伟砖瓦厂下发《告知书》：1.限期于2017年8月16日8:30前，所有人员撤离厂区，并带走生活用品；2.立即撤出现场机械设备；3.若有不执行者，一律强制执行。因宏伟砖瓦厂未能自行拆除，之后乐都区政府授权海东市乐都区工业和商务局等11个政府部门于2017年8月16日联合组织人员强制拆除了宏伟砖瓦厂所有的砖厂及其他建筑。宏伟砖瓦厂认为强制拆除其砖厂等建筑物的行政行为违法，严重侵害了其合法权益，遂于2017年10月15日（星期日）以邮政快递的方式向海东市政府提出行政复议申请。海东市政府受理后于2017年10月20日作出《行政复议告知书》，告知应当依法向乐都区政府提出行政复议申请。2017年10月26日，宏伟砖瓦厂以邮政快递的方式向乐都区政府提起行政复议申请并寄出行政复议申请书，请求依法确认被申请人乐都区国土资源局等十一个部门联合强制拆除其厂房等建筑的行政行为违法。2017年11月2日，乐都区政府收到行政复议申请材料，于11月7日作出乐政复不理告字[2017]第012号《海东市乐都区人民政府不予受理通知书》，以超过法律规定的行政复议申请期限为由，作出不予受理决定。宏伟砖瓦厂对该《不予受理通知书》不服，于2018年1月24日向一审法院提起行政诉讼，要求撤销该《不予受理通知书》，并责令乐都区政府受理复议申请。后因海东市政府同意受理复议申请，宏伟砖瓦厂撤诉。2018年4月27日，宏伟砖瓦厂以乐都区政府为被申请人向海东市政府申请行政复议，2018年5月2日，海东市政府受理，2018年6月6日，作出《行政复议决定书》，维持乐都区政府强制拆除宏伟砖瓦厂砖厂的行政行为。宏伟砖瓦厂认为，乐都区政府强拆厂房等建筑的行为违法，海东市政府作出的《复议决定书》未尽到合理审查义务，侵犯了其合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，于2018年6月14日提起行政诉讼，请求依法确认乐都区政府强制拆除其厂房等建筑的行政行为违法。 一审法院另查明，青海省安全生产监督局于2013年10月8日颁发给宏伟砖瓦厂《安全生产许可证》，有效期：2013年10月8日至2014年1月20日。宏伟砖瓦厂所取得《采矿许可证》有效期：2012年1月20日至2013年1月20日。2002年3月28日乐都县双扶砖瓦厂与岗沟镇水磨湾村村民委员会签订《临时用地协议书》，经乐都县岗沟镇人民政府审查，乐都县国土资源局研究同意，临时用地面积：16666平方米，用于取土及场地用地，协议期限：两年即2002年4月8日至2004年4月8日。到期后，宏伟砖瓦厂均未到相关部门办理延期手续。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第五十七条第二款规定：“临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。”据此，宏伟砖瓦厂厂区内修建的砖窑、房屋等占用的土地涉及农用地，其应当办理农用地转用审批手续。但直至其厂房等建筑物被拆除时仍未办理农用地转用审批及临时用地延续手续，故其占用土地修建砖窑、房屋等永久性建筑物的行为违反了法律的规定，属违法行为。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十四条规定:“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十六条第一款规定:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”据此，因本案宏伟砖瓦厂属于乐都区城镇规划范围城市禁粘企业，且未办理《采矿许可证》、《安全生产许可证》续延审批手续，乐都区政府为响应中央环保督查的工作要求，全力抓好环境保护工作，保护国家公共利益，及时向宏伟砖瓦厂送达了《通知》《停产整改建议书》《告知书》等，告知其限期整改的内容及期间擅自从事生产经营活动将依法强制拆除等法律后果。但其限期未能整改、又未能自行拆除厂房等违法建筑物，且乐都区政府依法具有责令有关部门对宏伟砖瓦厂违法建筑进行强制拆除的职责，故乐都区政府组织相关部门依法强制拆除宏伟砖瓦厂厂房等建筑物的行为符合法律规定。 关于海东市政府被告主体资格的问题。一审法院认为，虽然宏伟砖瓦厂在其诉讼请求中并没有将撤销海东市政府作出的行政复议决定书列为具体诉求，但是依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持的，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。因此，海东市政府作为复议机关对原行政行为作出了维持决定，其是适格的被告，且法院对复议决定的合法性需进行审查。故海东市政府认为宏伟砖瓦厂对其无具体的诉讼请求，其被告主体不适格的理由不能成立，不予支持。海东市政府依法受理行政复议申请后，经审查，认为原行政行为认定事实清楚，适用法律正确作出了维持的行政复议决定书，并将该行政复议决定书向双方当事人进行了送达。故海东市政府作出的行政复议决定书认定事实清楚，程序合法。综上，乐都区政府实施强行拆除宏伟砖瓦厂厂房等建筑物的行政行为合法，其主张的诉讼请求及理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宏伟砖瓦厂的诉讼请求。 宏伟砖瓦厂上诉称：1.一审法院认定事实不清、证据不足。上诉人已在一审中提交了相应证据，证明系合法经营的砖厂，并对砖厂内建筑设备拥有合法所有权。根据《中华人民共和国城乡规划法》之规定，城乡规划主管部门有权认定是否为违法建筑，但乐都区政府未提交直接认定宏伟砖瓦厂系违法建筑的证据，其所提交的证据并不能直接认定砖厂及建筑系违法建筑。其也不能以有关政府文件及会议纪要等代替《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律规定，故宏伟砖瓦厂厂房及建筑不能认定为违法建筑。乐都区政府无权在宏伟砖瓦厂所有的厂房在未经认定违法建筑的情况下，以政府文件和会议纪要为依据，以违法建筑为由实施强制拆除行为。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，乐都区政府并未履行法定强制执行程序，在无合法手续的情况下，径行实施强制拆除行政行为实体和程序皆违法。2.一审法院适用法律错误。一审法院认定宏伟砖瓦厂厂房系违法建筑，乐都区政府强制执行合法，从而判决驳回诉讼请求适用法律错误。海东市政府未组织听证，行政复议违反法定程序，行政复议决定书送达程序违法。综上，请求依法撤销一审行政判决并依法改判或发回重审。 乐都区政府答辩称，城乡规划主管部门对违法建筑进行认定不是法定的前置程序，不必然进行认定后即为违法建筑，不认定就不是违法建筑。宏伟砖瓦厂对其合法建筑具有举证责任，但其没有举证证明其所建砖厂为合法建筑。乐都区政府送达了2017年6月25日前拆除的《通知书》，并组织召开了传达关于砖厂停产整改的专题会议，于2017年7月3日再次送达了《停产整改建议书》，并罗列了需整改问题，宏伟砖瓦厂在通知期限内既未进行任何整改措施，也未申请复议或诉讼，乐都区政府于2017年8月15日下发《告知书》后强制拆除符合法律规定；一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国行政强制法》规定认定乐都区政府具有法定职权，因此不存在适用法律错误的情况；一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求判决驳回上诉，维持原判。 海东市政府答辩称，其受理宏伟砖瓦厂的行政复议申请后，依法送达了相关法律文书，作出了行政复议决定书，并将该行政复议决定书进行了送达，故作出的行政复议决定书认定事实清楚，程序合法。听证并不是行政复议案件审查必要程序，海东市政府在审理时认为事实清楚，不组织听证不违反法律规定。送达行政复议决定书时虽由他人代签，但并未影响申请人权利。故一审法院认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，砖厂的建设生产会对环境资源产生影响，因此，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，任何建设单位和个人必须合理利用土地，切实保护耕地，使用集体土地需报经县级以上人民政府土地行政主管部门审批，且办理建设工程规划许可证后方可实施建设。原国家环境保护总局《建设项目竣工环境保护验收管理办法》、中华人民共和国水利部《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》亦对建设项目经试生产申请竣工环境保护验收、申请水土保持设施验收，验收合格方可投入生产作出明确规定。本案中，宏伟砖瓦厂提交的临时用地协议书的协议期限已于2004年4月8日到期，采矿许可证、安全生产许可证的有效期分别已于2013年1月20日、2014年1月20日届满，其未能提交证据证实砖瓦厂项目建设办理了土地、城建等相关批准手续，亦无证据证实取得环保、水务等相关部门项目验收。且海东市乐都区国土资源局、环境保护局等六部门联合向宏伟砖瓦厂下发《通知》《停产整改建议书》，要求无审批手续、用地手续、采矿许可证、安全生产许可证、环评手续、环保除尘设施的企业自行拆除关停。因此，宏伟砖瓦厂未取得土地行政主管部门审批，未办理建设工程规划许可证而擅自修建厂房等建筑物的客观事实存在。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，乐都区政府拥有责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权。但实施强制拆除必须遵循《中华人民共和国行政强制法》规定。 结合双方当事人意见，本案的争议焦点为：1.乐都区政府强制拆除行为程序是否合法；2.海东市政府行政复议决定是否合法。 1.关于乐都区政府强制拆除行为程序是否合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、方式及当事人依法享有的陈述权和申辩权等。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。且该法第三十八条、第四十四条明确规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。也就是说，行政机关实施强制拆除行为应严格按照法律规定程序进行。本案中，乐都区政府在强制拆除宏伟砖瓦厂厂房前，未依法履行催告义务，即便将海东市乐都区国土资源局等六部门于2017年6月16日下发的《通知》视为带有催告性质的《催告书》，但该《通知》并未载明当事人依法享有的陈述权和申辩权。乐都区政府亦未提交证据证明其充分听取当事人陈述、申辩并进行记录与复核。且未制作强制执行决定，即于2017年8月15日作出《告知书》，并于次日实施强制拆除，该行政强制行为违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，不符合强制拆除的法定程序，应当确认程序违法。乐都区政府认为其强制拆除案涉厂房等建筑的行为符合法定程序，系合法行政行为的理由不能成立，本院不予支持。 2.关于海东市政府行政复议决定是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”的规定，行政复议原则上以书面审查方式进行，听证制度是可选择性审理方式，不是必经程序。另外，《中华人民共和国行政复议法》第四十条规定：“行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。”那么，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条的规定，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。海东市政府作出的行政复议决定应直接送达给宏伟砖瓦厂的法定代表人、负责人或其诉讼代理人签收，在宏伟砖瓦厂出具授权委托书的情况下，亦可由其他指定代收人代收，但本案中，海东市政府在宏伟砖瓦厂并未向其提交委托手续的情况下，将复议决定交由他人代为签收不符合法律规定。海东市政府应在今后的行政复议工作中予以注意。在诉讼中，宏伟砖瓦厂认可已收到该复议决定且并未影响其行使诉讼的权利。因此，宏伟砖瓦厂所持海东市政府行政复议程序违法的上诉理由不能成立，但海东市政府未对乐都区政府的强制拆除行为进行严格审查，所作行政复议决定认定事实不清，证据不足，应予撤销。 综上，一审法院认定事实不清，证据不足，且适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第二款第一项、第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下： 一、撤销青海省海东市中级人民法院（2018）青02行初30号行政判决； 二、确认海东市乐都区人民政府于2017年8月16日组织有关单位对海东市宏伟砖瓦厂厂房等建筑实施强制拆除的行政行为程序违法； 三、撤销海东市人民政府东政复决字[2018]第5号行政复议决定书。 一、二审案件受理费各50元，由海东市乐都区人民政府、海东市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘富梅 审判员  李成花 审判员  陈 焱 二〇一九年七月十八日 书记员  杨雪莹