宁夏回族自治区青铜峡市人民法院行政判决书（2018）宁0381行初14号原告赵得汉，男，1955年10月15日出生，汉族，初中文化，农民，住青铜峡市。委托诉讼代理人赵红平，男，1980年10月10日出生，汉族，初中文化,农民，住青铜峡市，特别授权代理。被告青铜峡市大坝镇人民政府，住所地青铜峡市大坝镇大坝村，统一社会信用代码116421020101378879。法定代表人杨秀梅，该镇镇长。出庭负责人杨冬霞，该镇副镇长。委托诉讼代理人杨金会，宁夏青禾律师事务所律师，特别授权代理。第三人王国凤，男，1953年10月18日出生，汉族，中专文化，退休教师，住青铜峡市。委托诉讼代理人罗玉山，男，1952年2月18日出生，大专文化，汉族，退休干部，系王国凤连襟，特别授权代理。原告赵得汉不服被告青铜峡市大坝镇人民政府作出的“关于赵得汉申请确认土地承包经营权的处理意见”，于2018年2月8日向本院提起行政诉讼,本院立案后于2018年6月6日作出（2018）宁0381行初2号行政裁定，裁定：驳回原告赵得汉的起诉。原告赵得汉不服提起上诉，吴忠市中级人民法院于2018年9月19日作出（2018）宁03行终16号行政裁定，裁定：一、撤销宁夏回族自治区青铜峡市人民法院（2018）宁0381行初2号行政裁定；二、本案指令宁夏回族自治区青铜峡市人民法院继续审理。本院2018年10月22日登记立案后，于2018年10月25日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，向第三人送达了参诉通知书及举证通知书。本院另行组成合议庭于2018年12月5日公开开庭审理了本案。原告赵得汉及其委托诉讼代理人赵红平、被告的出庭负责人杨冬霞及其委托诉讼代理人杨金会、第三人王国凤及其委托诉讼代理人罗玉山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告青铜峡市大坝镇人民政府于2018年1月29日作出关于赵得汉申请确认土地承包经营权的处理意见，认定：申请人赵得汉称其对滑石沟村5队北沙荒11.3亩土地享有占有、使用、收益和土地承包经营权流转等法律、法规规定的权利。经调查，北沙荒的亩数为10.6亩；被申请人王国凤原系大坝镇滑石沟村村民，与王国强系兄弟关系，1999年王国强因病去世。申请人赵得汉系甘肃省环县甜水镇鲁掌村村民，在该村无承包地。上世纪90年代，滑石沟村号召村民开垦荒地，赵得汉从甘肃来到本市，从王国强手中取得涉案土地并开垦耕种至今，该地当时登记在王国强名下。二轮土地承包时，时任队长马良俊征得王国强同意，将该地登记在王国凤名下，被申请人王国凤享有涉案土地的承包经营权。申请人赵得汉耕种期间，负担了该地的相关费用。认为：被申请人王国凤享有涉案土地的承包经营权，依法取得了涉案土地的承包经营权。赵得汉耕种至今，未改变涉案土地的性质，其耕种的性质属于代耕，该土地的承包经营权人仍属于王国凤。原告赵得汉诉称，原告与第三人因位于青铜峡市大坝镇滑石沟村5队北沙荒10.6亩土地承包经营权发生纠纷，不服被告作出的关于赵得汉申请确认土地承包经营权的处理意见提起诉讼，主要理由如下：一、涉案土地涉及的当事人基本情况。原告户籍地在甘肃省环县，1991年到宁夏青铜峡市大坝镇滑石沟村5队，不是滑石沟村集体经济组织的农户，经（2017）宁03民终363号民事裁定书查明，原告在原籍无土地。1999年土地第二轮承包时，第三人与滑石沟村民委员会签订土地承包合同时，其身份是事业单位工作人员，户籍为城镇户口，不具备集体经济组织成员资格。（2016）宁0381民初1828号民事判决书、（2017）宁03民终363号民事裁定书查明，涉案土地二轮承包前，土地承包经营权登记在王国强名下，由其承包耕种，由王国强转让给原告赵得汉，转让亩数为10.6亩，原告耕种至今，通过对土地改良、扩充，现实际亩数为11.3亩，在王国强已将涉案土地10.6亩转让给原告至1999年二轮土地承包时，因滑石沟村委会在确权时考虑原告户籍不在该村，经王国强同意，以第三人名义签订了土地承包合同。二、原告系涉案土地承包经营权人。1991年之前，涉案土地承包经营权人为王国强，由王国强耕种。1991年，王国强作为承包方将涉案土地转让给原告，由原告耕种至今，根据相关法律规定，原告系农村土地承包经营权的合法受让方，自1991年起就取得了涉案土地的承包经营权，系涉案土地的承包经营权人。原告提交的证据证实其实际享有涉案土地的占有、使用、收益等权利，滑石沟村民委员会也予以认可。（2017）宁03民终363号民事裁定书查明，第一，土地承包经营权作为用益物权通过土地承包取得，其权益内容是以对土地的占有、使用、收益为权利，第三人虽为合同的签订方，但其诉争之前并没有对涉案土地行使过用益物权；第二，原告自1990年从王国强手中取得涉案土地并耕种至今，并作为家庭根本生活保障，对原告耕种期间缴纳相关费用、出义务工等事实，滑石沟村民委员会及时任队长马良俊也表示认可，故原告虽不是承包合同的签订方，但涉案土地承包经营权长期由其实际行使，第三人王国凤也未提出异议；第三，根据原告二十多年生活、生产在滑石沟村及在原籍无土地的历史现实，原告长期耕种涉案土地的性质可以认定为土地承包经营权的转让。第三人主张与常理不符，1999年土地二轮承包时，因原告无本村户籍，经王国强同意，以第三人的名义签订土地承包合同，至第三人起诉已时隔十七年之久，其从未向原告就涉案土地主张过权利，与常理不符。原告与第三人素昧平生，却将涉案土地交由原告无偿代耕多年，与常理不符。综上，第三人的签订承包合同违反法律规定，第三人没有权利承包土地，也没有开垦耕种。第三人讲王国强将土地交由原告代耕没有收取任何费用，没有证据证明，他们没有领取粮食补贴，没有行使土地用益物权，在起诉前对诉争土地没有主张过权利，这些都不符合常理。原告系涉案土地承包经营权人，对该土地享有占有、使用、收益和土地承包经营权流转等法律法规规定的其他权利。三、涉案土地是1991年塘西开发办组织开发的荒地，当时村委会以交纳土地开发费的形式承包给王国强。1999年二轮土地承包，王国强已经将涉案土地转让给原告，村委会再未进行土地发包，滑石沟村考虑原告户籍不在本地，以第三人名义签订承包合同，只是登记上的错误。经审查，第三人不具备土地承包经营权资格，因此签订的合同仅是形式上的证明作用，不是物权设立的公示方法，对承包经营权的设立无影响。被告陈述第三人是以家庭成员名义签订的土地承包经营权合同，但是第三人家庭成员李惠珍名下有自己的承包地，这个地仅是挂用第三人名义，因为村上考虑原告户籍不在这边。且涉案土地是其他方式的承包，简单说就是以拍卖形式取得，不是集体经济组织的基本农田。根据《农村土地承包法》规定，在承包期内原告是可以继续承包的。综上，原告系涉案土地的承包经营权人。（2016）宁0381民初1828号民事判决书、（2017）宁03民申27号民事裁定书、被告大坝镇政府处理意见，没有核实承包合同的真实性、合法性来源，没有给予纠正撤销，一错再错作出不利于原告的处理意见，侵犯了原告的合法权益。同时，也认可了第三人的不当得利行为及结果。原告的诉讼请求：1.请求依法撤销被告作出关于赵得汉要求确认土地承包经营权属申请的处理意见；2.依法判令原告系位于青铜峡市大坝镇滑石沟村5队北沙荒11.3亩土地的承包经营权人，并对该土地享有占有、使用、收益和土地承包经营权流转等法律、法规规定的其他权利；3.案件受理费由被告负担。原告提交以下证据：证据一、买田证明1份、滑石沟村五队靠三队沙荒面积册1份、王全仁出具证明复印件1份，以证实1991年王国强以其他方式承包涉案土地取得承包经营权，原告从王国强手中合法受让取得涉案土地10.6亩；证据二、农业补贴一本通存折1份、滑石沟村四五队农户土地流转合同明细1份、青铜峡市水工费征收卡1份、农民负担卡（手册）2份、农业税纳税通知书1份，以证实原告系涉案土地承包人，村委会也认可；证据三、申请法院调取（2018）宁0381行初2号案卷收集的赵思奎、马良俊、何生林证人证言，以证实诉争土地是原告从王国强手中购买开发耕种；证据四、李惠珍农村土地承包经营权证复印件1份、王国凤的户籍证明1页，以证实王国凤是城市户，没有土地承包经营权资格。李惠珍虽然是农村户，但其名下有2.07亩承包地，与涉案诉争土地没有关系；证据五、宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2017）宁03民终363号民事裁定书1份，以证实法院裁定书认定事实正确。证据六、赵小平户口登记卡1份，以证明是小城镇户口，有承包资格。被告青铜峡市大坝镇人民政府辩称，一、原告起诉的诉讼主体不适格。根据《土地管理法》第十四条“农民集体所有的土地由本集体组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”本案中，原告赵得汉户籍所在地为甘肃省环县，其本人并非青铜峡市大坝镇滑石沟村五队村民，无权与滑石沟村签订承包合同，不具备原告的主体资格。二、被告针对原告申请确认农村土地承包经营权的处理意见合法有效。其理由：1.1999年针对诉争土地第三人已经签订了土地承包合同。2.我国土地政策的初衷以保护集体经济组织成员利益为首要，以家庭方式承包土地的承包方是本集体的农户，承包地登记在户主名下是常态。同时，农村土地经营权不同于农村土地承包权，原告所述的土地承包经营权实际上就是农村土地经营权，属于债权范围，原告对土地的占有、使用、收益、交纳相关费用、出义务工均基于原告与第三人土地流转合同，不能对抗第三人对诉争土地的农村土地承包权这一物权。3.针对涉案土地的土地承包权及使用权，（2016）宁0381民初1828号民事判决书以及（2017）宁03民申27号民事裁定书已经做出明确裁判，且裁判内容已经生效；青铜峡市人民法院于2017年10月26日给青铜峡市大坝镇滑石沟村村民委员会下发了（2016）宁0381执恢197号协助执行通知书，要求将王国凤与赵得汉之间涉案土地确权于王国凤名下。诉争土地无需再确认。三、涉案土地原告陈述通过拍卖取得无证据证实。另外，采用家庭承包之外的承包方式，针对的是集体的荒山、荒滩等土地，本案诉争土地性质不在上述所述之列，不适用家庭承包之外的承包方式。综上，原告的诉讼主体资格不适格，被告的处理意见合法，原告的诉讼请求没有法律依据，请求依法驳回原告的起诉及诉讼请求。被告提交以下证据、依据，事实证据：一、青铜峡市公安局人口信息查询复印件1份，以证实赵得汉不是青铜峡市大坝镇滑石沟村集体成员，没有土地承包经营权资格；二、青铜峡市土地承包合同书复印件1份，以证实1999年王国凤签订土地承包合同，确认王国凤、妻子李惠珍及子女4人系诉争土地的承包经营权人；三、（2016）宁0381民初1828号民事判决书、（2017）宁03民申27号民事裁定书、（2016）宁0381执恢197号协助执行通知书复印件各1份，以证实青铜峡市人民法院有效判决已将涉案土地确权给了第三人王国凤，针对诉争土地不需要也无法再确权。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十四条“农民集体所有土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”的规定，本案诉争的土地在1991年开荒耕种至1999年，已经成为熟地，由本村民集体成员承包经营，原告非本集体成员不享有承包权；《农村土地经营权流转管理办法》第二条“农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿原则”、第九条“农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。”的规定，可以确定土地流转不限于本村民集体中的农户，其他人也可以参与土地的流转，原告正是在经过流转方式取得诉争土地经营权，但无法改变以家庭承包关系的土地承包权，第三人王国凤签订土地承包合同，是因为王国凤是户主，不仅仅代表其个人，而是代表其家庭成员取得的农户家庭承包权，被告作出的处理意见也是将诉争土地确认给第三人及其家庭成员。第三人王国凤述称，同意被告大坝镇政府的答辩意见。第三人提交以下证据：证据一、王全仁出具证明复印件1份，以证实1989年王全仁系村书记，号召全村每亩地交30元费用，王国强交费购买土地并说明是兄弟4人购买的土地，兄弟怎样分配他不清楚。当时处理不对外，仅限本村村民承包。时任杨队长不干后马良俊接任。证据二：申请法院调取（2018）宁0381行初2号案卷收集的白万荣、李学堂证人证言，以证明第三人购买土地及二轮承包的事实。经庭审质证，被告、第三人对原告提交证据的证明目的均不予认可；原告对被告提交事实证据的证明目的均不认可，对被告依据的法律内容无异议，但不认可处理意见；第三人对被告提交的事实证据、法律依据均无异议；第三人提交的证据的证明目的原告均不认可，被告均认可。经审理查明，第三人王国凤原系青铜峡市大坝镇滑石沟村村民，1976年自吴忠师范毕业后任职教师，现已退休，系王国强之弟,王国强于1999年因病去世。原告赵得汉系甘肃省环县甜水镇鲁掌村村民。上世纪90年代，滑石沟村号召村民开垦荒地，1991年原告赵得汉从甘肃省来到本市，自王国强手中取得涉案土地10.6亩开垦耕种，并负担了相关费用。2015年3月22日，村民委员会将该村土地流转，原告在流转合同明细上签名。该地初始登记在王国强名下，1999年二轮土地承包时，时任队长马良俊征得王国强同意，将涉案土地登记在第三人王国凤名下。2016年8月以来，原告赵得汉与第三人王国凤因涉案土地10.6亩的承包经营权发生争议。2018年1月29日，青铜峡市大坝镇人民政府作出“关于赵得汉申请确认土地承包经营权的处理意见”，赵得汉不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2016年8月8日，本院受理了原告王国凤与被告赵得汉土地承包经营权纠纷一案，王国凤起诉请求：判令被告赵得汉返还涉案土地10.6亩，支付2015年和2016年两年的土地承包费2万元。本院于2017年1月3日作出（2016）宁0381民初1828号民事判决，判决：一、被告赵得汉返还原告王国凤承包地10.6亩，于判决生效后10日内履行；二、驳回原告王国凤的其他诉讼请求。赵得汉不服向吴忠市中级人民法院提起上诉，后于2017年2月27日自愿申请撤诉，吴忠市中级人民法院于2017年2月28日作出（2017）宁03民终173号民事裁定，裁定：准许上诉人赵得汉撤回上诉，一审判决自本裁定书送达之日起发生法律效力。后赵得汉不服本院（2016）宁0381民初1828号民事判决，向吴忠市中级人民法院申请再审，吴忠市中级人民法院于2017年7月28日作出（2017）宁03民申27号民事裁定，裁定：驳回再审申请人赵得汉的再审申请。2017年3月13日，本院受理原告赵得汉与被告青铜峡市大坝镇滑石沟村村民委员会、王国凤确认合同无效纠纷一案，赵得汉起诉请求：确认青铜峡市大坝镇滑石沟村村民委员会与王国凤签订的土地承包合同无效。本院于2017年5月3日作出(2017)宁0381民初842号民事判决，判决：驳回原告赵得汉的诉讼请求。赵得汉不服向吴忠市中级人民法院提起上诉，吴忠市中级人民法院于2017年7月17日作出（2017）宁03民终363号民事裁定，裁定：一、撤销宁夏回族自治区青铜峡市人民法院（2017）宁0381民初842号民事判决；二、驳回上诉人赵得汉的起诉。2017年11月2日，赵得汉向本院提起行政诉讼，请求：依法责令青铜峡市大坝镇人民政府作出确认位于青铜峡市大坝镇滑石沟村5队北沙荒11.3亩土地的承包经营权人是否为赵得汉的具体行政行为。2017年12月1日，赵得汉以青铜峡市大坝镇人民政府已受理其土地确权申请为由，自愿申请撤回对青铜峡市大坝镇人民政府的起诉，本院于2017年12月1日作出（2017）宁0381行初14号行政裁定，裁定：准许原告赵得汉撤回起诉。本院认为，本案原告与第三人因涉案土地的承包经营权产生争议，该争议实质为农村土地承包经营权纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”国土资源部公布的《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项关于“农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理”的规定，本案被告针对原告与第三人就涉案土地产生的农村土地承包经营权争议，作出关于赵得汉申请确认土地承包经营权的处理意见系超越职权的具体行政行为，依法应予撤销。原告在提起行政诉讼的同时，请求判令其系位于青铜峡市大坝镇滑石沟村5队北沙荒11.3亩土地的承包经营权人，并对该土地享有占有、使用、收益和土地承包经营权流转等法律、法规规定的其他权利，该项请求系原告提起行政诉讼时一并提起的民事诉讼请求，因被告大坝镇人民政府无权对农村土地承包经营权争议作出处理，因此，原告的该项民事诉讼请求应当一并驳回。综上所述，经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十条、第一百四十一条规定，判决如下：一、撤销被告青铜峡市大坝镇人民政府作出的关于赵得汉申请确认土地承包经营权的处理意见；二、驳回原告赵得汉的民事诉讼请求。案件受理费50元，由被告青铜峡市大坝镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院。审 判 长 代菊琴审 判 员 王淑琴人民陪审员 滕丽琴 二〇一九年七月四日书 记 员 丁 芳引用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十条人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。人民法院审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。第一百四十一条人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。