浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙08行终43号 上诉人（原审原告）方啟良，男，1968年11月20日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。 委托代理人（特别授权代理）朱全有，浙江共达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）衢州市自然资源和规划局，住所地浙江省衢州市三江东路30号。 法定代表人黄孔森，局长。 委托代理人（特别授权代理）林湘军，衢州市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人（特别授权代理）汪钢，浙江达正律师事务所律师。 方啟良诉衢州市自然资源和规划局土地行政处罚一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2018年11月30日作出（2018）浙0802行初300号行政判决，方啟良不服，向本院提起上诉。本院于2019年2月12日受理后，依法组成合议庭进行审理。案件审理过程中，上诉人向本院申请庭外和解，经被上诉人同意，本案自2019年5月6日起暂停计算审理期限，因和解未果，自2019年7月11日起恢复计算审理期限。本案现已审理终结。 原判认定，2018年7月23日，原衢州市国土资源局对原告方啟良“涉嫌非法占地”立案查处。经询问、调查取证、听证等，被告于2018年9月21日对原告方啟良作出衢土资（柯）执罚字〔2018〕02号行政处罚决定书，查明原告于2016年起至今，未经批准占用华墅乡刘坂农用地进行建设，开办砂石厂经营砂石料生意。经制止后至今未改正。非法占地面积达2837.49平方米。对比柯城区土地利用总体规划图，该地块为基本农田，对比柯城区土地利用现状图，该地块为果园。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定责令15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处以每平方米30元的罚款，共计人民币85124.7元。同年9月26日，原告签收该处罚决定书。原告不服，于同年10月12日提起本案诉讼，请求撤销被告作出的行政处罚决定书。另查明，原告方啟良于2012年在“双江线”边自己承包地上经营砂石料生意。2016年，衢州市柯城区华墅乡人民政府（以下简称华墅乡政府）因“四边三化”需求，拟将该地块用作绿化。因原告不同意流转，要求置换同等面积土地，故华墅乡政府委托华墅乡刘坂原书记郑曼青将位于刘坂的土地从农户处流转后，置换给原告方啟良。 原判认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款等。该案中，原告方啟良违反土地利用总体规划，未经审批占用农用地2837.49平方米进行建设的行为，有测绘报告、询问笔录等证据证实，被告依据上述规定，经询问原告并经听证程序后，在法定期限内作出涉案处罚决定，适用法律正确，程序合法，且罚款数额符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条关于“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定。原告对涉案处罚并未提出实质性质疑，其关于涉案土地系华墅乡政府征用后交其使用以及被告未对华墅乡政府进行处罚系程序违法等主张，明显缺乏依据，该院不予支持。原告与华墅乡政府之间的争议非该案审查的范围，该院不予评判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告方啟良的诉讼请求。 上诉人方啟良上诉称，1.华墅乡政府于2016年将上诉人原砂石场地块征用，并给予上诉人搬迁费等费用40000元，要求上诉人搬迁砂石场。后经华墅国土所所长同意，上诉人才搬迁至涉案地块。直至违法用地行为被查处，上诉人方知涉案土地系乡政府从其他村民处流转得来，尚未办妥农用地转用手续。上诉人选择搬迁砂石场是基于对政府的信赖，乡政府是违法用地的始作俑者，若要处罚应当一并处罚。2.被上诉人作出重大行政处罚未经集体讨论，且有钓鱼执法、选择性执法等违法情形。3.一审法院未依上诉人申请追加华墅乡政府为第三人，程序违法。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。 被上诉人衢州市自然资源和规划局答辩称，1.原审判决认定事实清楚、证据充分。上诉人于2016年起未经批准占用农用地进行非法建设，用于经营砂石场，经制止后未予改正，非法占地面积达2837.49平方米。2.本案作出行政处罚的是被上诉人，上诉人申请追加为第三人的华墅乡政府并非行政处罚的利害关系人，追加其为第三人无法律依据。3.上诉人的上诉理由系针对其与华墅乡政府之间因置换砂石场的土地产生的争议，该争议不属于本案的审查范围。上诉人应当按照“一案一诉”的原则通过其他途径解决该争议。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 上诉人方啟良上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕被诉处罚决定是否合法等争议焦点进行审理。 二审中，上诉人向本院提交柯城区华墅乡刘坂党支部书记郑曼青及柯城区华墅乡华墅村党支部书记徐奕飞分别出具的两份证明，证明上诉人所在村的村委会和国土所对上诉人在涉案地块经营砂石场知情且同意，被诉处罚决定违法。上诉人还向本院申请调取公安机关在调查涉案土地相关案件中对乡政府工作人员及村干部做的笔录，证明目的与前述两份证明相同。本院认为，一方面，上诉人在一审程序中无正当理由未提供上述证据及调取证据申请，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条、第二十四条的规定；另一方面，上述证据的证明目的与本案被诉行政处罚决定的合法性无关。故本院对上诉人二审中补充提交的证据不予接纳，对上诉人调取证据的申请亦不予准许。 经审理，二审查明的事实与原审一致。另查明，根据衢州市机构改革要求，2019年1月，原衢州市国土资源局组建为衢州市自然资源和规划局。 本院认为，本案是一起土地行政处罚案件，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款之规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。上诉人提出，被上诉人作出重大行政处罚未经负责人集体讨论，违反法律规定。本案中，被上诉人对被诉处罚属于“对重大违法行为给予较重的行政处罚”并无异议，但认为本案被诉处罚作出前已经经过集体会审，只因该过程属于内部程序故相关讨论记录未作为证据提交，并于二审庭询后向本院补充提交2018年8月22日的审批事项集体会审表、违法案件会审记录及2018年9月17日的违法案件会审记录作为参考。本院认为，根据《国土资源违法行为查处工作规程》“10.3审理方式”第二款规定，“重大、疑难案件由执法监察工作机构负责人组织会审，并提出会审意见。有下列情形之一的，应当由国土资源主管部门负责人召集有关职能机构负责人及其他有关人员进行会审。”该规程“11.1作出处理决定”第二款规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，国土资源主管部门的负责人应当集体讨论决定。”可见，组织会审系查处国土资源违法行为案件的一种审理方式，而负责人集体讨论系对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚决定前的必经程序，与组织会审是作出处罚过程中的两个不同程序，两者在参与人员及阶段上均有不同。被上诉人以被诉处罚决定作出前已经过集体会审为由主张该处罚系负责人集体讨论决定，系对上述两程序的混淆，相关主张缺乏法律依据，本院不予支持。综上，被上诉人在对重大违法行为给予较重的行政处罚前，未经行政机关负责人集体讨论决定，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，程序违法。上诉人还主张，涉案土地系华墅乡政府征用上诉人原砂石场地块后作为搬迁安置地块交其使用的，华墅乡政府应为处罚对象，一审法院未将其列为本案第三人程序违法。本院认为，违法用地的处罚对象应当是违法用地行为人，本案中，占用涉案农用地进行建设并用于经营砂石场的系上诉人，故被诉处罚决定针对违法用地行为人即上诉人进行处罚并无不当。华墅乡政府与本案被诉处罚决定或本案处理结果之间均无利害关系，无需作为第三人参加诉讼，上诉人与华墅乡政府之间的争议不属于本案审查范围，一审判决对该争议不予评判并无不当。 综上，被上诉人在对重大违法行为给予较重的行政处罚前，未经行政机关负责人集体讨论决定，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，程序违法。原审判决对被诉处罚决定的合法性审查存在遗漏，本院予以纠正。至于被诉行政处罚决定在实体上是否合法，因一审判决及处罚决定被撤销后，有待被上诉人重新作出处理，为保障当事人权利，尊重行政机关处罚判断权，本院对此不予评判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销浙江省衢州市柯城区人民法院（2018）浙0802行初300号行政判决； 二、撤销原衢州市国土资源局作出的衢土资（柯）执罚字〔2018〕02号《行政处罚决定书》； 三、责令衢州市自然资源和规划局在收到本判决书之日起六十日内重新作出处理。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人衢州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  崔正华 审判员  朱桂英 审判员  祝伟荣 二〇一九年七月十六日 法官助理何辛 书记员林柯莉