江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初157号 原告南通某机械有限公司，住所地南通市通州区张芝山镇工业集中区。 法定代表人杨某，职务经理。 委托代理人尹家天，江苏江花律师事务所。 委托代理人陆凯楠，江苏江花律师事务所。 被告南通市通州区张芝山镇人民政府，住所地南通市通州区张芝山镇通启桥村。 法定代表人曹锐，职务镇长。 应诉负责人倪梓程，职务副镇长。 委托代理人赵春慧，锡通科技产业园管理委员会社会事务管理局副局长。 委托代理人朱建新，江苏清心律师事务所律师。 原告南通某机械有限公司（以下简称某公司）诉被告南通市通州区张芝山镇人民政府（以下简称张芝山镇政府）行政强制国家赔偿一案，原告某公司于2018年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于7月26日立案后，于7月30日向被告张芝山镇政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月21日公开开庭审理了本案，原告某公司法定代表人杨某及委托代理人尹家天、陆凯楠，被告张芝山镇政府副镇长倪梓程及委托代理人赵春慧、朱建新到庭参加诉讼。经江苏省高级人民法院批准，本案延长审理期限六个月。本案现已审理终结。 原告某公司诉称，2006年12月20日，原告与南通市通州区张芝山镇塘坊村民委员会（以下简称塘坊委会）签订了《用地协议书》，协议约定塘坊委会在塘坊工业用地范围内向原告提供土地17.96亩，建设纺织项目，租赁费每年每亩1400元，具体按镇政府规定的统一标准执行。塘坊委会协助原告办理好项目报批、营业执照领取等事宜，并做好群众工作，确保开工。同时要求原告项目必须注册在张芝山镇，注册资本不低于500万元，并需要缴纳租赁费、青苗补偿费、土地配套费等费用。2008年7月，原告分两次向被告缴纳配套费11万元。2008年9月2日，南通市国土资源局作出通土资（罚）[2008]70号《土地行政处罚决定书》，决定没收原告在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款29365元。2011年10月，原告在所租赁的土地内的东南方向，建设了828平方米钢结构厂房、504平方米砖结构房屋、330平方米钢结构车棚，两层合计427.8平方米楼房、140平方米车棚。2015年6月2日、9月25日，被告两次组织人员，将原告2011年建设的建筑实施了拆除。原告与塘坊委会签订的协议明显带有招商引资特点，原告作为被告招商引资的单位，与村委会之间的土地租赁合同以及建设行为显然得到被告的认可，被告也收取了原告的基础设施配套费，使得原告对案涉土地及建设行为的合法性产生了合理的信赖，原告的建设行为因被告招商引资及基于对被告的合理信赖而实施，被告应当对原告的损失予以赔偿。请求判令被告赔偿原告损失313.76万元（其中厂房损失274.941万元，机械搬运费12万元，电视电缆0.99万元，油漆费用7.479万元，水管0.22万元，围墙4.8万元，航车12.28万元，房顶车棚1.05万元），诉讼费由被告承担。 原告南通某公司向本院提供了以下证据： 1.用地协议书，证明原告与塘坊委会签署的租赁合同真实有效，且该合同具有明显的招商引资特点。 2.基础设施配套费凭证，证明被告收取了基础设施配套费11万元，使得原告对其建设行为的合法性产生了合理的信赖。 3.估价报告书，证明2015年5月20日，经江苏天圣房地产土地造价咨询评估有限公司南通分公司评估，案涉厂房评估价格为174.98万元。 4.（2017）苏06行终528号《行政赔偿判决书》，证明原告某公司与塘坊委会签订租赁合同、建设厂房及附属设施、案涉房产及设施被强制拆除等事实得到了法院的确认，另该判决认为原告享有依信赖利益保护提诉讼的权利。 5.公司准予变更登记通知书，证明原告系由原南通某纺织品有限公司更名而来。 被告张芝山镇政府辩称，1.原告就案涉违法建筑被拆除一事曾向江苏省如皋市人民法院（以下简称如皋法院）提起行政赔偿诉讼，在该案中，原告的诉讼请求与本案相同，主要理由相同，本案构成重复诉讼，应当驳回起诉。2.原告的起诉超过起诉期限。2008年9月2日，南通市国土资源局即对案涉违法建设行为作出过行政处罚决定，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款。如原告认为其权益受到侵害，起诉期限应当自2008年9月2日起计算，退一步讲即使从违法建筑被拆除之日起计算也已经超过起诉期限，应裁定驳回起诉。3.原告与被告之间不存在招商引资合同关系，原告所诉建设行为系被告招商所致没有事实根据。4.原告所诉建设行为系基于对被告的合理信赖而实施没有任何根据。原告对于建设厂房需要办理相关手续应当是清楚的。2008年9月2日，南通市国土资源局即对案涉违法建筑作出过行政处罚决定。原告在此之后，在村镇人员都进行阻止的情况下仍然进行违法建设，可见其明知违法仍为之，并不存在所谓对建设行为的合法性产生合理信赖的问题。5.原告要求赔偿不符合国家赔偿的规定，也不属于国家赔偿的范围，既无事实根据，也无法律依据。请求驳回原告的起诉。 2018年8月11日，被告张芝山镇政府向本院提交了以下证据： 1.（2017）苏06行终528号《行政赔偿判决书》，证明原告就案涉被拆除违法建筑已经提起过诉讼，本案属于重复起诉。 2.通土资（罚）[2008]70号《土地行政处罚决定书》，证明2008年原告因违法建设被行政处罚，原告明知其建设行为是违法的，起诉期限应当自行政处罚作出时开始计算。 3.被告2015年4月20日所作调查询问笔录，证明案涉违法建筑进行建设时，村、镇工作人员阻止过。 本院依职权调取了（2016）苏0682行初262号《行政判决书》、（2015）东行初字第00420号《行政判决书》、（2016）苏06行终479号《行政裁定书》，各方当事人对于前述法律文书所确认的事实均没有异议。 经庭审质证，原告对被告提供的证据的真实性无异议，但认为证据1生效判决明确基于不同的请求权可另行起诉，证据2虽然国土部门作出了行政处罚，但客观上并未对建筑进行处理，对证据3的笔录内容不予认可。被告对原告提供的证据1认为系原告与塘坊委会所签订，与被告无关联；对证据2认为费用不是原告所缴纳；对证据3认为评估公司按照合法建筑评估，而案涉建筑为违法建筑，故评估结论不能作为有效证据；对证据4认为判决仅仅提出如基于其他的请求权可另案起诉，并没有确认权利是否存在，原告没有补充提供其他任何证据；对证据5无异议。 本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。被告提供的证据不能达到其证明目的，是否属于受案范围及有无超过起诉期限涉及争议焦点问题，待后文一并表述。原告提供的证据的真实性予以认定，至于赔偿请求能否成立等问题涉及争议焦点，待后文一并表述。 经审理查明，原告于2016年12月8日向如皋法院提起行政赔偿诉讼（案号[2016]苏0682行初262号），要求判决被告赔偿原告财产损失295.63万元（其中厂房损失274.941万元，机械搬运费12万元，电视电缆0.99万元，油漆费用7.479万元，水管0.22万元）。如皋法院在审理该案中查明以下与本案有关的事实： 2015年4月21日，被告作出张政责拆决字[2015]023号《责令限期拆除违法建筑决定书》，认定原告的法定代表人杨某于2011年10月在塘坊村××园区地段违反规划管理，未按照规划审批程序批准，擅自建设违章厂房，在2011年10月至2012年2月建好钢结构棚30×11=330㎡，砖结构房48×10.5=504㎡,钢结构厂房36×23=828㎡，车棚10×14=140㎡共一层，楼房9.3×23=213.9㎡两层的行为，违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》第八、十一、十五条和《中华人民共和国城乡规划法》第九条的规定，依据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令杨某于2015年4月24日前自行拆除上述违法建筑。同时，告知若其逾期不拆除，被告将依法帮助拆除。经原告委托，江苏天圣房地产土地造价咨询评估有限公司南通分公司于2015年5月20日作出房屋估价报告，认为原告委托评估的厂房在2015年5月20日的价值为174.98万元。2015年6月2日、9月25日，被告两次组织人员，对原告2011年10月在张芝山镇塘坊村××园区地段建设的828平方米的钢结构厂房、504平方米的砖结构房、330平方米的钢结构棚、两层合计427.8平方米的楼房、140平方米的车棚等建筑实施了拆除。庭审过程中，原、被告均陈述，拆除时先将建筑物门窗拆卸下来，用人工和机械将钢结构顶部和钢结构骨架等材料拆卸下来，然后拆除墙体，建筑物墙体内的钢筋能够拆卸下来均拆卸下来，被告方的拆除人员拆除下来的具有一定使用价值的建筑材料部分放置在原告厂区内，部分材料因厂区内无法放置，就放置在距离厂区10米许的空地上，建筑垃圾则由被告方的拆除人员清运出去。 另查明，杨某因不服被告作出的张政责拆决字[2015]023号《责令限期拆除违法建筑决定书》，向江苏省如东县人民法院（以下简称如东法院）提起行政诉讼，如东法院经审理后，于2016年5月25日作出（2015）东行初字第00250号《行政判决书》，判决撤销被告张芝山镇政府作出的上述《责令限期拆除违法建筑决定书》，该判决已经生效。（2015）东行初字第00250号《行政判决书》确认案涉被拆除的建筑物位于通州区××、村庄规划区内，未办理相关审批手续。2015年4月9日，南通市通州区人民政府对锡通科技产业园下发土地例行督察自查问题图斑拆除复耕交办通知书，要求锡通科技产业园拆除复耕图斑47宗，须在2015年5月20日前以锡通科技产业园上报的落实拆除复耕时间节点拆除复耕到位等。案涉厂房在上述图斑范围内。2015年8月，原告又向如东法院提起行政诉讼，请求判决确认被告强制拆除行为违法，判决被告给予行政赔偿，如东法院经审理后认为被告在未履行法定程序的情况下实施对原告厂房等建筑物拆除的行为程序违法，于2016年5月25日作出（2015）东行初字第00420号《行政判决书》，判决确认被告的拆除行为违法。 再查明，2008年9月2日，南通市国土资源局作出通土资（罚）[2008]70号《土地行政处罚决定书》，认为原南通某纺织品有限公司（2009年变更为原告现在的名称）占用张芝山镇塘坊17组9788.4平方米集体土地进行非农建设，用地符合土地利用总体规划，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，决定没收原南通某纺织品有限公司在非法占用的新建的建筑物和其他设施，并处非法占用土地每平方米3元的罚款，罚款额计人民币29365元。 2016年2月29日，如东法院组织原、被告以及南通市国土资源局通州分局对案涉厂房被拆除现场进行勘验，根据现场勘验情况确认案涉被拆除厂房等建筑物位于原告某公司租赁土地范围内的东南位置。南通市国土资源局作出通土资（罚）[2008]70号《土地行政处罚决定书》时，案涉被拆除厂房等建筑物尚不存在。 在如东法院审理原告诉被告前述诉讼案的过程中，南通市通州区土地例行督察工作领导小组办公室向如东法院出具情况说明，主要内容为：2015年南通市接受了第二轮国家土地例行督察，督察核查的对象为2014年度土地遥感监测图斑。对核查发现的违法用地必须限期整改到位，拆除复耕是整改的主要途径之一。对违法用地图斑，通州区委、区政府根据南通市委、市政府整改工作部署，对照国家土地督察南京局整改验收标准和要求，依照国家相关法律法规及政策，对相关图斑采取行政措施交办各镇区、街道具体组织拆除复耕。在2015年土地例行督察迎查整改期间，通州区共拆除违法用地图斑282个，拆除建、构筑物40.7万平方米，实现复耕土地1110.1亩，南通市的各县、市、区也普遍采取了类似的拆除复耕工作。2017年5月22日，如皋法院作出（2016）苏0682行初262号《行政赔偿判决书》，判决驳回原告要求赔偿的诉讼请求。原告不服，上诉至江苏南通市中级人民法院。2017年10月19日，江苏南通市中级人民法院作出（2017）苏06行终528号《行政赔偿判决书》，判决驳回上诉，维持原判。同时，在判决说理部分指出，原告认为投资建设行为系因被告招商引资所致及被告收取原告建设配套费、村委会收取土地租金，应对原告的建设行为承担相应法律责任的请求，与该案赔偿请求的请求权基础不同，可另行主张。2018年7月24日，原告向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.原告起诉是否属于重复起诉；2.原告的起诉是否超过法定起诉期限；3.原告主张国家赔偿是否有事实根据和法律依据。 针对争议焦点1、2，本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项规定，重复起诉的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。原告曾就被告违法拆除行为造成的损失向如皋法院提起行政诉讼，被如皋法院判决驳回诉讼请求。本案虽然原、被告相同，赔偿请求的损失明细基本一致，仅仅是在前诉的基础上又增加了三项赔偿请求，但原告提起本案的诉讼系根据南通市中级人民法院作出的生效判决的指引而为，主张的理由与前诉并不完全一致，原告在本诉主张的损失范围主要是认为其基于被告招商引资而进行投资建设因被告强拆行为而造成的损失。原告基于被告招商引资进行投资建设所造成的损失系基于不同的请求权基础和不同的事实理由，故原告提起本案之诉并非重复起诉。关于起诉期限问题，原告系根据生效法律文书的指引主张基于信赖利益而提起的本案诉讼，并未超过起诉期限。至于原告的主张能否成立，系实体审查的范畴。 针对争议焦点3，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第三条、第四条则对行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权、财产权的行为，受害人有权要求赔偿的具体情形作出了规定。该法第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，原告主张行政赔偿，应提供初步证据证明其合法权益受到行政机关或行政机关工作人员行使行政职权行为的侵害。本案中，被告拆除原告厂房等建筑物的行为已经生效法律文书确认违法，针对基于强制拆除行为而导致的损失，亦已经生效文书处理完毕。现原告主张其在塘坊租赁土地建造建筑物并开展生产经营活动系基于被告的招商引资而为，原告基于对被告的信赖而投资建设，故被告应对招商引资行为导致的损失予以赔偿。公法上信赖利益的成立，前提为行政机关作出了某个行政行为，相对人基于对该行政行为的信赖而实施了某种行为，在该行政行为无效或者被撤销后，对相对人造成的损失可以得到补偿。但本案中，原告并无证据证明被告实施了招商引资的行为，原告与被告并未签订任何招商引资的协议，被告也不认可其实施过招商引资的行为。原告与塘坊村委会签订的《用地协议书》，也仅就土地租赁双方的权利义务作了约定，无任何涉及张芝山镇政府的合同条款，张芝山镇政府亦未承诺对该合同双方当事人承担义务或者对合同的履行予以保障，即原告无证据证明就其承租塘坊土地进行投资建设、生产、经营之事宜，被告作出了足以使其产生信赖的行政行为。事实上，原告建设案涉被拆除建筑物未经行政审批手续，国土部门亦曾对原告的违法用地行为作出过行政处罚，在此情况下，原告在接受处罚时就理应认识到其建设行为不具合法性，但原告仍然实施了后续的建设行为，该建设行为并不因为国土部门未及时对违法建筑实施拆除等处理而具有合法性，原告认为此即足以令其产生合理的信赖显然缺乏法律依据。因此，原告主张基于对被告产生信赖而实施违法建设行为，并因此主张赔偿缺乏事实基础和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告南通某机械有限公司的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。 审判长  齐海生 审判员  管丽君 审判员  张 燕 二〇一九年七月十二日 书记员  祁洋洋 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。