福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽01行初228号 原告陈长炳，男，1980年2月9日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 原告陈长进，男，1981年4月3日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 被告福州市人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区乌山路96号。 法定代表人尤猛军，市长。 委托代理人黄凡，该单位工作人员。 委托代理人杨华栋，福建新世通律师事务所律师。 被告福州市仓山区人民政府，住所地福建省福州市仓山区南江滨大道236号。 法定代表人梁栋，区长。 委托代理人郑东耀，该单位工作人员。 委托代理人许攀，福建闽天律师事务所律师。 原告陈长炳、陈长进不服被告福州市仓山区人民政府撤销承包经营权证、被告福州市人民政府行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告福州市仓山区人民政府（下称仓山区政府）、福州市人民政府（下称福州市政府）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月5日公开开庭审理了本案，原告陈长炳、陈长进，被告仓山区政府的委托代理人郑东耀、许攀，被告福州市政府的委托代理人黄凡、杨华栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告仓山区政府于2018年6月25日向陈长炳颁发闽（2017）仓山区农村土地承包经营权第000652号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（下称《农村土地承包经营权证》），承包方代表：陈长炳；承包方式：家庭承包；承包方家庭成员情况：陈长炳，与承包方代表关系：户主。承包地确权总面积1.600亩；东至：田坎；西至：陈伯烺；南至：陈伯烺；北至：田坎，同时附有承包地块示意图。2018年12月12日，原告作为申请人以仓山区政府为被申请人向福州市政府申请行政复议，福州市政府于2019年3月22日作出榕政行复〔2019〕10号《行政复议决定书》（下称2019－10号《决定书》），维持被申请人仓山区政府作出的《农村土地承包经营权证》。 原告陈长炳、陈长进诉称，2018年6月25日由被告仓山区政府颁发的《农村土地承包经营权证》中的承包地块示意图严重失实，不仅少了原告家一大块地，还把原告家另外的一大块地错划给邻田陈伯烺家，又把他人一块几年前就已经是有建筑物的错划到原告的承包地中来。经查发现，有关部门和单位在农村土地确权的过程中，还存在伪造他人签字、伪造他人指纹、伪造法律文书等严重的犯罪行为。比如在非常关键和重要的农田指界环节中，在当事人毫不知情的情况下，在盖有胪雷村委会公章的《调查指界通知书》上原告的签字和指纹居然是伪造的，就连《调查指界通知书》送达人的签字也是伪造的，以上不法行为直接导致原告家承包田被划到他人名下。按照这个错误的承包地块示意图，扣除强加到原告家的他人建筑物面积，结合实地查看，原告家实际上的1.6亩地，余下的甚至连1亩都不到。综上所述，被告仓山区政府颁发的《农村土地承包经营权证》上的地块示意图存在严重错误。按照实事求是、有错必纠的原则，根据农经发〔2011〕2号《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》之规定，仓山区政府依《农村土地承包经营权调查规程》，有责任更有义务更正《农村土地承包经营权证》上承包地块示意图错误的地方，并确定承包田四至及边界，重新测绘制图并发放正确无误的农村土地承包经营权证给原告。请求：1.判定仓山区人民政府变更闽（2017）仓山区农村土地承包经营权第000652号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》；2.判定撤销福州市人民政府作出的榕政行复〔2019〕10号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由被告承担。诉讼中，原告变更其第一项诉讼请求为：撤销福州市仓山区人民政府颁发的闽（2017）仓山区农村土地承包经营权第000652号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。 原告在起诉时向本院提交以下证据：A1、行政起诉状副本；A2、原告身份证复印件；A3、原告陈长进残疾人证；庭审中原告确认A1－A3不作为证据。A4、《农村土地承包经营权证》，证明仓山区政府向原告陈长炳颁发被诉承包经营权证；A5、《调查指界通知书》，证明被告仓山区政府没有认真审查内容，该通知书中签收人手印不是原告签的，是伪造当事人签名、指纹的，存在造假，没有通知原告到现场指界。A6、原告真实签名（同诉状）；A7、送达员陈官东真实签名一份；A6－A7证明《调查指界通知书》中原告的签字及送达人的签字均是伪造的。A8、错划到原告家责任田里的建筑物实拍图复印件一份，证明被告仓山区政府将别人已有的建筑划到原告承包地里面。A9、承包土地1988年航拍图，证明原告原承包地的使用情况，被告仓山区政府发证错误。A10、确权时用的航拍截图，证明原告现持有的承包证示意图中张冠李戴，将原告的承包地划归他人，而将他人的建筑承包地划归至原告名下。对于公示图，原告从未见过，不知道。A11、《农村土地承包经营权证》，证明被诉《农村土地承包经营权证》中少了共同承包的家庭成员，示意图错误。A12邮寄给福州市仓山区农林水局《行政复议申请书》的EMS快递单（快递单号1055669080429），证明原告向福州市仓山区农林水局提出行政复议申请，但没有收到答复。A13、邮寄给仓山区政府《行政复议申请书》的EMS快递单（快递单号1055545930229），证明原告向仓山区政府申请行政复议，但没有收到答复。A14、2019－10号《决定书》，证明原告向福州市政府申请行政复议，福州市政府作出2019－10号《决定书》。原告当庭提交证据A15、福州市鼓楼区人民法院《收件告知书》，证明原告在收到福州市政府作出的2019－10号《决定书》后，于2019年4月9日以福州市仓山区农林水局和仓山区政府为被告向福州市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，请求撤销被诉《农村土地承包经营权证》，同年4月9日福州市鼓楼区人民法院出具了《收件告知书》，原告提起本案行政诉讼未超过起诉期限。 被告福州市政府辩称，答辩人作出2019－10号《决定书》具有合法的权力来源。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条及第十三条第一款的规定，答辩人有权管辖原告不服答辩人的下一级人民政府仓山区政府作出的具体行政行为，提出行政复议申请的案件，并依法作出行政复议决定。 二、答辩人作出的2019－10号《决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。原告不服仓山区政府作出的《农村土地承包经营权证》，于2018年12月24日向答辩人提出行政复议申请，请求撤销上述《农村土地承包经营权证》。因原告的行政复议申请材料不齐全、请求不明确，答辩人于2018年12月27日向原告发出《补正行政复议申请通知书》(榕政行复补〔2018〕51号)，要求原告予以补正。2018年12月29日，答辩人收到原告的补正材料，依法予以受理。2019年1月3日，答辩人作出榕政行复答〔2018〕103号《行政复议答复通知书》，要求仓山区政府对原告的行政复议申请作出书面答复，并提交作出上述行政行为的证据、依据。2019年1月11日，仓山区政府提交了行政复议答复意见及相关证据，对该行政复议申请予以答复。后因该案情况复杂，答辩人于2019年2月22日决定延期30日作出行政复议决定。经审理，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，于2019年3月22日作出2019－10号《决定书》，维持仓山区政府作出的《农村土地承包经营权证》，并将该决定书依法送达原告。综上所述，答辩人作出2019－10号《决定书》具有合法的权力来源，且该《决定书》认定事实清楚、适用依据正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。庭审中被告福州市政府认为原告的起诉已超过起诉期限，应予驳回。 被告福州市政府在起诉期限内向本院提交以下证据：B1、行政复议申请书及邮寄面单、详单；证明福州市政府于2018年12月24日收到原告提出的行政复议申请。B2、榕政行复补〔2018〕51号《补正行政复议申请通知书》（存根），证明因原告的行政复议申请材料不齐全、请求不明确，福州市政府要求原告予以补正。B3、《行政复议申请书》及邮寄面单、详单。证明福州市政府于2018年12月29日收到原告的补正材料。B4、榕政行复答〔2018〕103号《行政复议答复通知书》（存根）》，证明福州市政府受理原告的行政复议申请后，于2019年1月3日通知仓山区政府进行答复。B5、《行政复议答复通知书》及证据清单，证明2019年1月11日仓山区政府对原告提出的行政复议作出答复，并提交证据。B6、榕政行复延〔2019〕2号《延期审理通知书》，证明因该案情况复杂，福州市政府于2019年2月22日决定30延期日作出行政复议决定。B7、2019－10号《决定书》，证明福州市政府作出被诉行政复议决定。B8各文书送达回证及邮寄面单、详单等，证明福州市政府将各法律文书送达当事人，原告已经超过起诉期限。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十三条第一款、第二十八条第一款第(一)项、第三十一条第一款；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条。 被告仓山区政府辩称，一、原告的起诉超过法定起诉期限。原告曾因不服《农村土地承包经营权证》向福州市政府申请行政复议。福州市政府经审理后于2019年3月22日作出2019－10号《决定书》，并于2019年3月29日送达原告。然而本案原告直至2019年4月23日才向人民法院提起本次诉讼，已经超出了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定的15日法定起诉期限，故原告的起诉应予以驳回。二、仓山区政府向原告颁发的《农村土地承包经营权证》事实清楚，适用依据正确，程序合法。2017年10月15日，福州市仓山区农林水局开始针对福州市仓山区城门镇人民政府、胪雷村村委会已经审核后上报的原告申请农村集体土地承包经营权登记的相关材料进行审查登记。经审核，镇政府及村委会所上报的材料符合登记要求，故福州市仓山区农林水局报请仓山区政府予以颁证。经审核之后，仓山区政府于2018年6月25日向陈长炳颁发《土地承包经营权证》。在这一登记颁证程序中不存在原告所述的违法情形，原告所述的该《土地承包经营权证》）存在违法的情形依据不足。综上所述，原告的起诉超过法定起诉期限，且仓山区政府向原告核发的《土地承包经营权证》证据确凿、适用法律、法规正确，程序合法，请求人民法院依法裁判。 被告仓山区政府在举证期限内向本院提交以下证据：C1、福州市政府行政复议送达回证及EMS快递单存根复印件、物流详情单；证明原告的起诉超过法定起诉期限。C2、《农村土地（耕地）承包合同》；C3、《农村土地承包经营权登记薄》；C4、《承包方调查表》；C5、《承包地块调查表》；C6、《农村土地承包经营权公示结果归户表》；C7、原告身份证明、家庭关系证明；C8、《仓山区农村土地承包经营权登记申请书》；C9、《户主声明书》；C10、《调查指界通知书》；C11、农村土地承包经营权登记信息摸底表；C12、《土地承包经营权证》；C2－C12证明仓山区政府向原告颁发的《土地承包经营权证》事实清楚、适用依据正确、程序合法。法律依据：1、《中华人民共和国农村土地承包法》（2009修正）第二十三条；2、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第六条、第七条。 经庭审质证，被告仓山区政府对福州市政府提交的证据均无异议。原告对被告福州市政府提交的证据B7的真实性无异议，合法性有异议，对被告福州市政府提交的其余证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 被告福州市政府对仓山区政府提交的证据均无异议。原告对仓山区政府提交的C1的真实性没有异议，证明对象不予认可，原告在15天之内已向福州市鼓楼区人民法院提交诉状，福州市中级人民法院立案庭与福州市鼓楼区人民法院立案庭不能确定由谁立案，原告在两级法院之间来回立案，最终确定由福州市中级人民法院立案受理，原告已经在15天内主张权利。C2无异议，C3中没有列家庭承包成员，只有陈长炳一人，没有写其他家庭成员有异议，最后一页空间坐标坐落的四至，原告没有专业知识，对于该坐标不清楚。承包地块的示意图是错误的，示意图是根据现场指认作出来的，要经过本人画押签字后才有效的，原告没有签字，没有现场指认，不认可。C4成员只有陈长炳其他成员没有补上，真实性不清楚。C5界址线说明这个原告不清楚，调查表内容合法性不认可，村委会说签字就可以领承包证，所以原告陈长进代“陈长炳”签字了，但对于签字内容不清楚，没有进行过指界。C6同对C5的质证意见，原告对其内容不清楚。C7、C8、C9没有异议。C10真实性不认可，不是原告签的，手印也是假的，更不存在实地指界的过程。C11内容不清楚，联系的电话号码都是错误的。C12真实性没有异议，内容有异议，无家庭承包成员，示意图错误。 被告仓山区政府对原告提交的A4真实性没有异议，证明对象有异议，颁证是合法的。A5证明对象有异议，是合法的。A6当事人真实签名有异议，A7签名真实性、合法性、关联性证明对象都有异议，是不是陈官东的签字不清楚。A8证明对象有异议，有建筑物在原告的土地上，原告可以主张其他权利，不能证明颁证是违法的。A9没有公章不认可，关联性证明对象都有异议。A10确权时的公示图予以认可，原告没有在公示期内没有提出异议。A11－13关联性有异议，证明对象都不认可。A14真实性予以认可，证明对象有异议，不认可。对于原告当庭提交的证据A15，认为原告起诉的是仓山区政府和福州市仓山区农林水局，不是本案被诉的两个被告，证明对象不认可，原告起诉已经超过法定期限。 被告福州市政府同意被告仓山区政府的质证意见。另补充认为，原告提供的88年航拍图示意图不能证明1.2.3块地块是原告承包所有的。 本院对上述证据认证如下：原告提交的A4、A14，被告仓山区政府提交的C12、被告福州市政府提交的B7是本案被诉行政行为，其合法性待证。原告提交的证据A7真实性无法确认，不作为认定本案事实的依据。原告提交的证据A12、A13与本案不具有关联性，不作为证据采信。原告及两被告提交的其余证据符合证据的基本特征，可以作为认定本案事实的依据。 经审理查明,2016年11月9日，福州市仓山区城门镇胪雷村民委员会（下称胪雷村委会）对承包方（代表）为陈长炳制作了《承包地块调查表》，陈长进以“陈长炳”名义在“本地块指界人”上签名。2016年11月16日，胪雷村委会制作《农村土地承包经营权公示结果归户表》，承包四至为“东至田坎，西至陈伯烺。南至陈伯烺，北至田坎”面积为1.6亩，陈长进以“陈长炳”名义在承包方（代表）对公示结果的意见一栏中签名、“无异议”。2016年11月19日，胪雷村委会对陈长炳户的信息进行摸底，家庭成员总数为7人。同年11月19日，原告陈长炳作为承包方代表同发包方福州市仓山区城门镇胪雷村经济合作社签订《农村土地（耕地）承包合同》，承包四至为“东至田坎，西至陈伯烺。南至陈伯烺，北至田坎”，面积1.6亩，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日，胪雷村委会作为发包方盖章确认。同日，原告陈长炳向仓山区政府申请农村土地承包经营权确权登记并颁发农村土地承包经营权证。2017年10月15日，福州市仓山区农林水局对原告的农村土地承包经营权予以登记，制作《农村土地承包经营权登记簿》，承包四至为“东至田坎，西至陈伯烺。南至陈伯烺，北至田坎”，面积1.6亩，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日，土地承包经营权证流水号为“闽（2017）仓山区农村土地承包经营权第000652号”，胪雷村委会在承包地块示意图一栏盖章确认。2018年6月25日，仓山区政府作出本案被诉《农村土地承包经营权证》，承包四至为“东至田坎，西至陈伯烺。南至陈伯烺，北至田坎”，面积1.6亩，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日。胪雷村委会证明被诉《土地承包经营权证》已于2018年10月份发放。原告认为仓山区政府颁发的被诉《农村土地承包经营权证》中示意图有误，遂于2018年12月22日向福州市政府申请行政复议，请求福州市政府依《农村土地承包经营权调查规程》更正《农村土地承包经营权证》上承包地块示意图严重错误的地方，并确定承包田四至及边界，重新测绘制图并发放正确无误的农村土地承包经营权证给申请人。福州市政府于2019年3月22日作出2019－10号《决定书》（内容如前述）并于同年3月29日送达给原告。 另查，原告认为被诉《农村土地承包经营权证》系仓山区政府、福州市仓山区农林水局作出，遂于2019年4月9日以仓山区政府、福州市仓山区农林水局为被告提起行政诉讼，请求：1、确认仓山区政府、福州市仓山区农林水局颁发的《农村土地承包经营权证》违法；2、判定《农村土地承包经营权证》中的地块示意图确实存在错误；3、更正《农村土地承包经营权证》上承包地块示意图错误的地方，并确定承包四至及边界，重新测绘制图并发放正确无误的农村土地承包经营权证给原告。2019年4月9日，福州市鼓楼区人民法院向原告出具了（2019）行收字第16号《收件告知书》。后福州市鼓楼区人民法院立案庭、福州市中级人民法院立案庭认为，福州市政府应是本案共同被告，故告知原告向福州市中级人民法院起诉，原告遂向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，被告仓山区政府作为县级地方人民政府具有颁发案涉《农村土地承包经营权证》的职权依据，福州市政府依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，具有受理行政复议的职权依据。原告陈长炳、陈长进系被诉行政行为的相对人，具有原告的主体资格。 关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。原告举证可以证明其在收到被告福州市政府作出的2019－10号《决定书》后，已经就仓山区政府颁发的涉诉《农村土地承包经营权证》向福州市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，表达了其起诉的意愿。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。故本案两被告以原告向福州市鼓楼区人民法院起诉时未列福州市政府为被告为由，据此主张原告提起本案行政诉讼，已超过起诉期限，不能成立，不予支持。 原告对被诉《土地承包经营权证》中的四至及面积无异议，本院予以确认。 农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。胪雷村委会在对承包方（代表）陈长炳进行摸底时，已确认其家庭成员总数为7人，而被告仓山区政府颁发的被诉《农村土地承包经营权证》中，承包方家庭成员情况一栏姓名仅有陈长炳一人，无其他家庭成员的记载，无法体现其他家庭成员作为家庭承包方应享有的农村土地承包经营权，显属不当。 对于原告主张的被诉《农村土地承包经营权证》中示意图错误、涉诉的承包土地是否经原告指界的问题。被告提交的《调查指界通知书》，原告否认有收到过并据此提出鉴定申请，经比对，该指界通知书中的通知签收人“陈长炳”的签字与原告陈长炳的签名及陈长进以“陈长炳”代签的签名，字迹明显不同。而被告仓山区政府提交的《承包地块调查表》、《农村土地承包经营权公示结果归户表》中“陈长炳”的签字系陈长进代“陈长炳”所签，且对于是否有经过现场指界确认，两原告均予以否认，被告仓山区政府对于《仓山区城门镇胪雷村农村土地确权二轮公示图》未提交，也未提交公示图公示的地点及时间。对此，庭审中法庭要求被告仓山区政府对《调查指界通知书》的送达、指界情况等在庭审之后提交书面情况进行说明并告知了逾期提交的法律后果，但被告仓山区政府在庭审之后始终未提交，故本院确认被告仓山区政府主张的被诉《农村土地承包经营权证》在颁证之前，对于涉诉的承包土地已由原告进行了指界，依据不足。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案被告仓山区政府提交的证据不能证明被诉《农村土地承包经营权证》的作出已履行了上述法律规定的程序。综上，被告作出的被诉《农村土地承包经营权证》事实不清、程序违法、应予以撤销。原告的主张及请求能够成立，本院予以支持。被告福州市政府经复议后，作出的被诉2019－10号《决定书》，事实不清、证据不足，亦应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告福州市仓山区人民政府作出的闽〔2017〕仓山区农村土地承包经营权第000652号《中华人民共和国土地承包经营权证》； 二、撤销福州市人民政府作出的榕政行复〔2019〕10号《行政复议决定书》； 三、责令被告福州市仓山区人民政府在本判决生效之日起九十日内依法重新作出农村土地承包经营权证。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  王小倩 审判员  杨 以 审判员  徐 晶 二〇一九年七月十日 法官助理林华 书记员陈佳怡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。