江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初21号 原告陈某，男，1976年1月22日生，××族，住启东市。 被告启东市人民政府，住所地启东市世纪大道1288号。 法定代表人葛志娟，职务市长。 应诉负责人许晓星，职务副市长。 委托代理人张克伟，启东市司法局工作人员。 委托代理人朱黄飞，上海市凌云永然律师事务所律师。 被告启东市近海镇人民政府，住所地启东市近海镇。 法定代表人姚赛花，职务镇长。 应诉负责人褚风光，职务党委委员。 委托代理人陆炜花，上海联洋律师事务所律师。 原告陈某诉被告启东市人民政府（以下简称启东市政府）、启东市近海镇人民政府(以下简称近海镇政府)行政强制一案，南通市中级人民法院指定本院管辖。本院于2019年1月3日立案后，于1月4日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭审理了本案。原告陈某，被告启东市政府的应诉负责人许晓星及委托代理人张克伟、朱黄飞，被告近海镇政府的应诉负责人褚风光及委托代理人陆炜花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈某诉称，原告系启东市协兴港闸区域内养猪专业户。2018年1月23日，启东市政府发布《关于进一步加强协兴港闸区域畜禽养殖专项整治的通告》（以下简称《专项整治通告》），要求养殖户2月5日前自行拆除养殖设备、设施、建构筑物。2月24日，启东市政府设立的“263办”、“控违办”根据《专项整治通告》发布了《关于限期拆除协兴港闸区域养猪棚舍的通告》（以下简称《限期拆除通告》）。3月13日、30日，近海镇政府与启东市政府设立的“263办”、“控违办”强制拆除了原告的养猪设备、设施及建构筑物，造成了原告财产损失。两被告行政强制拆除行为前，未对原告作出任何行政决定，未依法给予原告补偿，行政行为违法。请求：1.确认两被告拆除原告养猪设备、设施及建构筑物的行为违法。2.案件受理费由两被告承担。 原告陈某向本院提交了以下证据、依据： 1.码头转让协议、关于围堤造码头的协议，证明原告受让协兴港闸北侧一码头，用于养猪。 2.启东市政府《专项整治通告》，证明该通告具备行政行为的特征，依法可诉。 3.[2018年]启政依复第06-9号《启东市政府信息公开申请答复书》，证明启东市政府对整治通告所涉被拆除户没有作出行政补偿决定。 4.启东市“263办”、“控违办”《限期拆除通告》，证明拆除主体是启东市政府设立的“263办”、“控违办”和属地政府近海镇政府。 5.被拆养猪棚舍照片九张、棚舍统计表，证明原告养猪棚舍被拆以及被拆资产状况。 6.人物照片三张（控违办主任李兵、近海镇城管主任苏兵、镇人大主席高原），证明上述三人去现场指挥拆除的情况。 7.2018年3月30日启东日报的报道，证明两被告是拆除原告猪场的实施者，两被告主体适格。 被告启东市政府辩称，1.启东市政府并非本案适格被告。启东市政府并未组织也未实施原告诉称的强制拆除活动。根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国畜牧法》等法律法规规定，结合《畜禽养殖禁养区划定技术指南》的规定，启东市政府把协兴港闸区域划定为启东市畜禽养殖禁养区域，并发布《专项整治通告》，启东市政府作为县级政府有权划定畜禽养殖禁养区域。启东市“263办”、“控违办”发布《限期拆除通告》，该通告的对象是有关养猪户及棚舍业主，并不是特定的原告一人，且上述两通告仅仅是就相关事项广而告知，对原告的权利义务产生直接影响的，应当是属地镇政府后续的整治清除行为。2.原告所占用码头区域是1997年3月25日由倪兴泉与启东市向阳镇人民政府（以下简称向阳镇政府）签订《关于围堤造码头协议》后租用，租用期限自1997年4月1日至2012年12月31日。合同到期后，原向阳镇政府并没有与任何人续签合同。原告等人私自转让和占用码头区域，自身属于违法侵占。原告擅自改变码头用途，利用渔业设施，擅自搭建违章建筑进行畜禽养殖，没有经过相关部门审批，不具有合法性。原告开办养猪场未经报建和批准程序，且长期擅自排污、导致周边环境恶化，违反了《江苏省环境保护条例》的规定，其要求行政补偿无法律依据。请求依法驳回原告的起诉。 被告启东市政府在法定期限内向本院提供了以下证据： 1.启东市政府《专项整治通告》，证明启东市政府作为县级政府有权划定畜禽养殖的禁养区域。 2.启东市“263办”、“控违办”《限期拆除通告》，证明通告针对的对象是有关养猪户及棚舍业主，并不是针对特定的原告一人。 3.码头转让协议、关于围堤造码头的协议，证明原告所占用的码头原租赁合同期限已届满。 4.启政发[1995]166号《关于调整滩涂使用权属的通知》及调整后的江海滩涂使用权属明细表，证明案涉江海滩涂属于属地政府管理。 被告近海镇政府辩称，1.本案不属于行政诉讼受案范围。近海镇政府实施的系民事行为，非行政行为。协兴港区域因为环境污染问题导致群众矛盾突出、反映强烈。2018年近海镇政府应上级政府的号召，对所辖的协兴港闸区域严重污染环境的畜禽养殖场地进行清理，在清理摸底过程中确定该区域原使用人或与政府签订的原使用合同到期，或使用合同无效，导致该区域很多场所无人使用，无人管理。近海镇政府为收回原出租场地，拆除了部分严重破损、污染严重的破旧棚舍。2.原告不具备起诉主体资格。原告所诉场地是1997年由向阳镇政府与倪兴泉（又名虞某）签订出租协议，2012年12月31日租赁期限已届满。原告在倪兴泉租赁合同到期后，于2017年2月8日与不具有转租、转让权的陆惠冲签订码头转让协议，该协议显然属于无效合同，原告不是租赁合同的相对人，租赁合同也已到期，近海镇政府在其管辖范围内实施收回土地的行为，不存在任何侵权。3.原告要求行政补偿没有事实和法律依据。补偿必须具有明确的法律规定或政策依据，原告的补偿要求既无明确规定，补偿事由也不具有合法性。请求依法驳回原告的起诉。 被告近海镇政府向本院提交了以下证据： 1.启政发[1995]166号《关于调整滩涂使用权属的通知》及调整后的江海滩涂使用权属明细表，证明案涉江海滩涂属于属地政府管理，收回滩涂的使用权属于被告行使民事权利。 2.启发[2008]47号《中共启东市委启东市人民政府关于推进乡镇行政区划调整工作的实施意见》，证明启政发[1995]166号文件中涉及向阳镇人民政府的滩涂使用权、管理权因为区划调整划归为近海镇政府行使。 3.询问笔录，证明原告对案涉码头没有合法使用权的，案涉码头是虞某的。 经庭审质证，被告启东市政府对原告提供的证据1认为租赁期限已经届满，无权转租或处置；对证据2、4的真实性无异议，但认为拆除行为是由属地政府实施，不是启东市政府；对证据3、5认为与本案没有关联性，不能达到原告的证明目的；对证据6、7认为照片中的“控违办”主任李斌确实在现场，但并不代表启东市政府在现场指挥拆除。 被告近海镇政府对原告提供的证据1不予认可，认为转让协议中的陆惠冲不是使用权人；对证据2-4没有异议，认为拆除主体确系近海镇政府；对证据5认为不能达到原告的证明目的；对证据6、7认为照片中副镇长张建、人大副主席高原是近海镇政府人员。 原告陈某对被告启东市政府提供的证据1的合法性不予认可，认为划分禁养区不合法；对证据2认为系针对特定的12个养殖户；对证据3认为协议明确指出期满后使用办法另议，期满后也没有人找过原告；对证据4无异议。 原告陈某对被告近海镇政府提供的证据1、2认为与本案无关；对证据3认为恰恰证明原告对养猪场拥有合法的使用权。 本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。原告提供的证据虽然能够证明被告近海镇政府拆除了其猪棚舍，但不能证明因为拆除行为造成原告的直接损失。被告启东市政府、近海镇政府提供的证据能够达到其证明目的，至于拆除行为是否合法问题待后文阐述。 经审理查明，1995年10月19日，启东市政府作出《关于调整滩涂使用权属的通知》，案涉的滩涂位于启东市协兴港闸区域内，滩涂的使用权归属于原向阳镇政府。1997年3月25日，原向阳镇政府与虞某签订《关于围堤造码头的协议》，约定由虞某出资于协兴港北东侧、新安渔场堤岸南约70米处，自该渔场排水小闸向东拓展500米，与新安渔场东堤岸转点处连接造码头，码头长度10.7米。围堤造码头后的所有权属向阳镇政府，由虞某使用，总租用期为15年（1998年1月1日至2012年12月31日），期满后的使用办法到时另议等内容。2008年原向阳镇与原近海镇合并成立新的近海镇。此后，案涉码头转给陆惠冲使用。2017年2月8日，原告与陆惠冲订立《码头转让协议》，约定将码头包括房屋、渔船、土方以9万元转让给原告。此后，原告未经规划建设部门批准，搭建了约500平方米的钢管薄膜大棚，主要用作养殖生猪的养殖场。 2018年1月23日，启东市政府颁发了《专项整治通告》，主要内容为，为有效保护农村及海洋生态环境，全面保护人民群众身体健康，根据《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》、《中华人民共和国动物防疫法》、国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》、江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院《关于依法办理环境保护案件若干问题的实施意见》及相关法律法规，决定进一步强化以“属地管理、部门联动、联合执法、标本兼治”为原则的专项整治，特通告如下：一、协兴港闸区域为启东市畜禽养殖的禁止养殖区域，（通告具体的禁养区范围坐标）；二、整治对象为协兴港闸区域从事畜禽养殖的所有养殖场（户）；三、整治要求，主要为凡在协兴港闸区域内从事畜禽养殖的，自通告发布之日起至2018年2月5日前必须停止并自行纠正违法违规行为，即必须自行处理养殖的畜禽，拆除养殖设备设施和自身违章搭建的建构筑物，搬离相关区域或委托政府拆除。严禁再在禁养区域购进苗猪或者使能繁母猪继续繁殖后养殖。在规定时间内拒不停止养殖行为，又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施，针对拒不配合清理工作的养殖场（户），由属地政府及相关部门组织强行清理，所造成的损失，由养殖场（户）自行承担。通告还明确了要求养殖人员树立大局意识及法制观念等其他事项。 启东市“263办”、启东市“控违办”是启东市政府设立的关于环境整治“两减六治三提升”和管控违法建设的两个临时工作机构。2018年2月24日，启东市“263办”、启东市“控违办”颁发了《限期拆除通告》，主要内容为，协兴港闸区域内有关养猪户未执行启东市政府的通告及相关规定，仍在协兴港闸区域内继续违规养猪。现决定对协兴港闸区域养猪棚舍进行拆除，具体拆除时间通告如下：一、2018年2月28日拆除棚舍8000平方米，二、2018年3月13日拆除棚舍8000平方米，三、2018年3月30日拆除所有剩余棚舍。 2018年2月至3月间，近海镇政府组织了数次拆除活动，对协兴港闸区域内的养殖场及养殖设施进行了拆除清理。拆除时，启东市“263办”、启东市“控违办”、当地的村委员会亦有人员在场。2018年3月13日、3月30日，原告的养殖场被拆除。拆除前，启东市政府、近海镇政府及其他行政机关均未作出过相关行政处理决定。 还查明，原告对启东市政府《专项整治通告》提起过诉讼，南通市中级人民法院以该通告属于程序性、过程性行为为由，裁定驳回了原告的起诉。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.本案是否属于行政诉讼受案范围。2.陈某是否具备原告诉讼主体资格。3.启东市政府是否是本案适格被告；4.被诉强制拆除行为是否有事实依据和法律依据。 关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。从行政行为是否直接产生法律效果来划分，行政行为可以分为行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为。行政法律行为通常是指行政机关或者法律法规授权组织基于行政职权作出的意思表示，旨在产生、变更或消灭行政法律关系而设定行为，它是对外直接产生法律效果的行为。行政事实行为一般是指行政机关或者法律法规授权组织实施的不产生、变更或者消灭行政法律关系，但以影响或者改变事实状态为目的、可致权益损害性的行为。行政事实行为通常表现为一经作出，即表现为一种客观存在，行政事实行为会对相对人的权利和义务造成事实上的、实际上的影响，而且影响的发生是由于外力作用的结果。行政诉讼法规定的行政行为包括法律行为和事实行为。具体到本案而言，被告近海镇政府组织人员强制拆除原告猪棚舍，属于典型的事实行为，原告不服该事实行为因此提起诉讼，当属于行政诉讼受案范围。被告近海镇政府拆除原告猪棚舍系基于协兴港闸区域畜禽养殖专项治理的需要，且启东市政府作出的《专项整治通告》明确了对拒不配合清理工作的养殖户，由属地政府及相关部门组织强行清理，显然，被告近海镇政府组织实施的强制拆除行为系基于完成上级政府给予的行政任务之要求，属于可诉的行政行为。被告近海镇政府主张属于民事行为的理由明显不能成立，本院不予支持。 关于陈某是否具备原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述法律规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。对于利害关系的判断，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条作出了更为具体的规定，其中第六项规定其他与行政行为有利害关系的情形，作为兜底条款，这是因为行政相对人之外的人与行政行为有利害关系的情形非常复杂，难以一一罗列，判断与行政行为有利害关系，应当符合以下几个条件，一是原告主张的必须是权利或者类似权利的利益；二是权益归属于原告；三是权益损害实际存在而非主观臆想；四是原告主张的权益受到行政规范保护。本案中，原告主张其在案涉场地养猪，并提供了其与陆惠冲签订的码头转让协议以及养猪场所被拆前的照片，无论养猪棚舍的建设是否取得过合法审批手续，因为近海镇政府的强拆行为对原告的权益可能造成损失，因此陈某提起诉讼，应当具备起诉主体资格。至于原告主张能否成立，则属于实体审理范畴。 关于启东市政府是否是本案适格被告的问题。近海镇政府当庭认可其具体组织实施了拆除行为，各方当事人对此亦不持异议，故近海镇政府是本案的适格被告，无需赘述。双方争议的焦点是启东市政府是否是本案的适格被告。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已经确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体难以确定，只能通过审理运用举证责任规则作出判断。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或者推定。2018年1月23日，启东市政府颁发了《专项整治通告》，该公告将协兴港闸区域列为启东市畜禽养殖的禁止养殖区域，明确在规定时间内拒不停止养殖行为，又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施，该份整治通告是启东市政府就协兴港闸区域畜禽专项整治工作的部署，明确属地政府具体实施强制行为，保障整治工作推进，近海镇政府作为一级政府，有独立行使职权的权力能力，有承担责任的行为能力，原告仅依该份通告不能证明启东市政府是实施被诉拆除行为的主体。另外，启东市“263办”、启东市“控违办”是启东市政府设立的关于环境整治“两减六治三提升”和管控违法建设的两个临时工作机构，其是在启东市政府的领导下协调各方职能、统筹相关工作的机构，其行为的法律后果应由启东市政府承担，2018年2月24日发布的《限期拆除通告》是上述两机构协调、统筹环境整治工作的具体表现形式，虽然两机构有人员在拆除现场，但仅作为环境整治协调机构在场监督、指导、协调，并未具体实施被诉拆除行为，在本案中拆除养殖设施是属地政府即近海镇政府具体组织实施的，并不能说明两机构与近海镇政府共同实施了拆除行为。因此，启东市政府不是本案的适格被告。 关于被诉强制拆除行为是否有事实依据和法律依据的问题。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。即便原告未经规划批准擅自建设房屋的行为违反法律规定，依法应受到相应的处理，但行政机关对违法行为的处理应当按照法定职权依法进行。 《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，被告近海镇政府强制拆除前，没有针对原告作出任何行政决定，也未依照上述规定作出行政强制执行决定、未履行催告及公告等程序，未听取当事人的陈述申辩等。故被告近海镇政府的拆除行为缺乏强制执行依据，且违反了法定程序，应当确认违法。 综上，被告近海镇政府强制拆除行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告启东市近海镇人民政府强制拆除原告陈某案涉位于启东市协兴港闸区域内养猪场的行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告启东市近海镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审判长  齐海生 审判员  管丽君 审判员  张 燕 二〇一九年七月二日 书记员  顾梦窈 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。