广东省中山市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）粤20民终3213号上诉人（原审被告）：潘紫欣，女，1971年2月11日出生，汉族，住广东省中山市。委托诉讼代理人：向春兰，广东胜伦律师事务所律师。委托诉讼代理人：张峰，广东泓业正杰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：中山市黄圃镇吴栏村民委员会，住所地广东省中山市黄圃镇良涌北街63号，统一社会信用代码54442090727044805M。主要负责人：吴建华，该村民委员会主任。委托诉讼代理人：黄炳星，广东万里海天律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄彦斌，广东万里海天律师事务所律师。上诉人潘紫欣因与被上诉人中山市黄圃镇吴栏村民委员会（以下简称吴栏村委会）确认合同无效纠纷一案，不服广东省中山市第二人民法院（2018）粤2072民初13480号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月15日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。上诉人潘紫欣上诉请求：撤销一审判决，改判确认潘紫欣与吴栏村委会于2010年12月30日签订的《土地使用权流转合同》有效。事实与理由：一、潘紫欣未改变土地用途，《土地使用权流转合同》实为土地承包合同。合同中虽约定土地作工业用途使用，但潘紫欣在合同签订后实际一直将土地用于鱼塘养殖的农业用途，不涉及将农用地转为建设用地。一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、四十五条、六十三条的规定，适用法律错误。二、潘紫欣与吴栏村委会实为租赁合同关系，而非建设用地使用权转让合同关系。参考《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二条的规定：“合同变更未排除默示的形式，只要当事人没有争议的，也可以认定为合同变更。”据此，本案认定潘紫欣与吴栏村委会的合同关系是否有效，不能只看文字约定，还要看合同双方实际履行形成的合同关系情况。（一）关于合同乙方主体：从合同各方抬头约定来看，潘紫欣的角色是“土地使用方”，而不是建设用地使用权转让合同关系中的“土地受让方”；（二）关于土地使用期限以及起算：涉案合同参考工业用地设定了明确的租赁期限，且期限从合同签订第二天开始计算，明显符合租赁合同的法律特征。涉案合同明确约定了土地的使用期限是自2011年1月1日至2060年12月31日止，共50年，反映了合同双方的真实意思表示是租赁合同关系，虽然法律规定租赁合同期限最长为20年，但也只是导致20年后的租赁期限无效，目前合同仍在有效期内。如果是建设用地使用权转让合同关系，受让方实际获得土地使用权是以受让方取得土地使用权属登记之日起开始计算的，而本案是合同签订第二天就取得合同标的，只可能是租赁合同关系，取得的是土地租赁使用权；（三）关于支付的费用：涉案合同明确约定，潘紫欣支付的是使用费而不是转让费，也反映了租赁合同法律关系的特征；（四）关于土地用途：一审法院基于合同约定土地作工业用途，认定符合建设用地使用权转让特征，但在实际的合同关系中，双方仅仅只是参考工业用地的使用年限来设置租赁期限，实际上土地一直未改变农业用途。从一审确认的事实可知，涉案土地一直由潘紫欣用于鱼塘养殖，吴栏村委会提交的证据《回复函》显示涉案土地的地类为坑塘水面；（五）关于土地使用权登记：合同约定可办理土地使用权证，但实际上由于潘紫欣仅享有土地的租赁使用权，所以土地使用权根本就不可能办理在潘紫欣名下，实际上权属也是登记在中山市黄圃镇吴栏村苏埒第一股份合作经济社农民集体名下，如果是建设用地使用权转让合同，潘紫欣支付了完整对价的情况下，涉案土地应当登记在潘紫欣名下；（六）关于涉案土地征用补偿归潘紫欣所有的约定，长期租赁合同关系下十分常见、符合市场惯例的约定。三、涉案合同已取得三分之二以上村民代表同意，且支付了补偿款，程序合法有效，且村民在八年期间从未提出过异议。（一）涉案合同已取得三分之二以上村民户代表同意，从潘紫欣二审提交的证据《征地签名表》可知，涉案合同的签署取得了全体村民户代表的同意，已履行了《村民委员会组织法》中“以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产”所规定的程序，程序合法有效，以及在潘紫欣长达八年使用涉案土地作为鱼塘养殖，从来没有村民提出过异议，也反映了村民对土地出租没有异议；（二）退一步说，关于村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的程序，不属于效力性强制性规定，也不因此影响合同效力。综上，涉案合同属于租赁合同，且已依法履行了村民民主程序，合同合法有效，一审判决认定事实有误，适用法律错误，请求二审法院依法改判。被上诉人吴栏村委会辩称：一、土地使用流转合同不符合《中华人民共和国农村土地承包法》的法律特征，实质是非法土地买卖。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定：“土地承包法必须先由村委会议选举产生承包工作小组，拟订及公布承包方案，召开村民会议通过承包方案。”第二十一条规定：“耕地承包期为三十年。”第二十二条规定：“承、发包方应签订书面承包合同，具备六方面的条款。”第五十二条规定：“将土地发包给本经济组织外的单位或个人，除须村民会议三分之二成员同意外，还需镇政府批准，发包方还应对承包方的资信情况及经营能力进行审查。”本案中潘紫欣签订流转合同时，吴栏村委会既没有生产工作小组及制定、公布方案，双方签订的合同没有只字涉及承包，年限并非法定的三十年，也未经吴栏村委会三分之二成员同意，更没有政府批准。潘紫欣在一审中自认签订土地使用权流转合同的目的是购买土地，并非在二审民事上诉状所称的承包。因此，不论后来土地作何用途，都不影响合同约定买卖的土地用途为工业用地的性质，明显违反法律禁止性规定，该合同从签订时起就依法无效，不受法律保护。涉案土地使用权流转合同假借“土地流转”，实质是非法土地买卖，将“基本农田保护区”的土地非法卖给潘紫欣。有下列8方面事实证实虽名为土地使用权流转合同，实为建设用地转让合同：1.合同约定土地性质为工业用地；2.约定期限为50年与工业用地期限一致；3.潘紫欣可办土地证；4.潘紫欣可在土地上建筑；5.潘紫欣可将土地自行流转；6.国家征用土地时的土地补偿费归潘紫欣；7.一次性支付了全部地价款5308584元；8.潘紫欣也当庭自认当年目的是买地。二、土地使用权流转合同违反法律禁止性规定，原审判决无效有法律依据。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》适用的前提必须是集体建设用地而非农业用地。《中华人民共和国土地管理法》第十九条第一款规定：“严格保护基本农田，控制非农业建设占用农地。”第三十一条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”第三十六条规定：“禁止占用基本农田发展林果业和挖鱼塘养鱼。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”潘紫欣与吴栏村委会买卖的土地是基本农田保护区的土地，违反了上述法律禁止性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款的规定，该合同依法无效。涉案土地属于农村未办证的集体土地，《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条及《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定“涉及土地转让、买卖或者有偿使用，必须经三分之二以上村民代表同意。”但潘紫欣与吴栏村委会转让涉案土地为经村民代表三分之二以上同意，该转让行为也违反了法律禁止性规定损害了村民的合同权益，该合同同样无效。三、潘紫欣的上诉思维混乱，书面上诉状主张为承包关系，现补充意见又主张为租赁关系，潘紫欣在一审开庭时，明确回答法官目的是买土地。根据潘紫欣在一审的陈述及合同中约定，土地的性质是工业用地。如果潘紫欣是租赁，潘紫欣获得的补偿是地上的青苗费和建筑物补偿费，但合同约定土地的补偿是潘紫欣的，结合一次性支付50年的地价款，涉案土地关系为买卖。四、合同确认无效后，地价款应退回潘紫欣，一审时潘紫欣未提出反诉，法院按吴栏村委会一审诉请判决，二审中吴栏村委会可以与潘紫欣协商退款或由潘紫欣另案主张权利。五、吴栏村委会收到潘紫欣的地价款是按每亩6万元计算，但潘紫欣另外按每亩12万元支付给村委会前主任文敬华的行为与吴栏村委会无关，前主任文敬华因非法转卖土地被法院判刑。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。吴栏村委会于2018年10月29日向一审法院提出诉讼请求：确认吴栏村委会与潘紫欣签订的《土地使用权流转合同》无效。一审法院认定事实：2010年12月30日，吴栏村委会作为土地所有方（甲方）与潘紫欣作为土地使用方（乙方）签订《土地使用权流转合同》，约定：甲方将位于中山市××××第一股份合作经济社1、2、3、4涧土地88.4764亩有偿流转给乙方使用，期限50年，从2011年1月1日起至2060年12月31日止；土地流转使用费每亩6万元，合计5308584元，由乙方在签订协议之日起5天内一次性支付给甲方；土地用途为工业用途；乙方在流转土地期间，如国家或政府征用，土地补偿费及拆迁补偿费均归乙方所得；在上述土地流转期间，乙方对外发生的一切经营活动及债权债务与甲方无关，其税收、管理、水电、卫生、消防、环保、土地使用税费及其他正当费用由乙方自行负责；乙方如在上述土地加建建筑，必须按有关规定办理报建手续，所需的费用由乙方承担，并按规划建设部门出具的红线图施工，建筑物不能超出规划红线范围；土地流转期间，乙方可以自行再流转；如乙方需要办理上述土地的土地使用证，所需的一切费用均由乙方承担。吴栏村委会认为，涉案土地为农用地，未经县级以上人民政府登记造册核发证书，且未经三分之二以上村民同意，违反了法律强制性规定，涉案合同应为无效，为此诉至一审法院，主张前述请求。合同签订后，潘紫欣向吴栏村委会支付了5308584元，吴栏村委会向潘紫欣交付了上述土地，该土地现由潘紫欣用作鱼塘养殖使用。2018年10月25日，中山市国土资源局黄圃分局出具回复函一份，该函载明涉案土地在《中山市黄圃镇土地利用总体规划（2010-2020年）》（2010年版）中规划为基本农田保护区，2010年地类为坑塘水面。一审法院认为，吴栏村委会与潘紫欣在涉案土地为农用地的情况下签订《土地使用权流转合同》，约定吴栏村委会将涉案土地以每亩6万元有偿流转给潘紫欣使用，并可作工业用途，且由潘紫欣自行办理土地使用权证，该合同内容符合一般建设用地使用权转让的特征，故一审法院认定吴栏村委会与潘紫欣签订的土地使用权流转合同实为建设用地使用权转让合同。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”另，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……”及第四十五条规定：“征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批……”现涉案土地为农用地，且潘紫欣未提交证据证实涉案土地已依法办理农用地转用审批手续。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，涉案《土地使用权流转合同》已违反法律的强制性规定，应为无效合同。潘紫欣辩称吴栏村委会在明知涉案土地性质的情况下与其签订合同，其已按照合同约定支付了款项，且土地一直仅用于鱼塘养殖，故合同有效，理据不足，一审法院不予支持。吴栏村委会之诉请，理据充分，一审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：确认吴栏村委会与潘紫欣于2010年12月30日签订的《土地使用权流转合同》无效。案件受理费48960元，由吴栏村委会负担24480元，由潘紫欣负担24480元。二审期间，潘紫欣向本院提交以下证据：1.土地现状照片，拟证明涉案土地目前是作为鱼塘养殖使用，潘紫欣并未改变土地性质和用途；2.《关于解决长兴船工厂征地提留地的申请》，拟证明在涉案合同形成时，吴栏村委会因为拟征用22亩土地时而需要支付巨额的征地补偿，在吴栏村委会资金短缺的情况下，经过与潘紫欣协商，由潘紫欣一次性支付租金，以解决吴栏村委会的资金流问题，该申请证明了潘紫欣一次性支付使用费的背景；3.《征地签名表》，拟证明涉案合同签署取得了全体村民户代表的同意；4.不动产登记资料查询结果，拟证明涉案土地至今仍登记在中山市黄圃镇吴栏村苏埒第一股份合作社农民集体名下。经组织庭审质证，吴栏村委会认为：对证据1的真实性不确认，涉案土地因办不了证，潘紫欣出租给他人养鱼，不影响合同约定的合同性质工业用地；证据2无原件，对真实性、合法性、关联性不确认，与本案的土地无关联，即使是真实的，农田保护区当成工业用地买卖也是无效的合同；证据3无原件，对真实性、合法性、关联性不确认，征地签名表上记载的面积与本案土地面积不一致，签名人数才有16人，而吴栏村有8000多人，远远达不到法定的三分之二；对证据4的真实性确认，关联性不确认，内容是179.46亩土地与涉案土地面积不同。潘紫欣的证据不足以支持其的上诉理由，潘紫欣在一审没有申请法院调查证据，在二审上诉时也未同时提出申请。吴栏村委会未向本院提交新证据。双方当事人对一审查明事实均无异议，本院依法予以确认。本院认为，本案为确认合同无效纠纷。针对潘紫欣的上诉理由和吴栏村委会的抗辩，本案争议的主要焦点在于潘紫欣与吴栏村委会签订的土地使用权流转合同是何法律性质，合同是否有效。经查，双方在合同中约定的是吴栏村委会将案涉土地以每亩6万元有偿流转给潘紫欣使用，潘紫欣可将土地用于工业用途，并由潘紫欣自行办理土地使用权证和自行办理土地上加建建筑物的手续，潘紫欣还可以将土地再自行流转。潘紫欣也是向吴栏村委会支付了全部的土地流转费用。故一审法院认定吴栏村委会与潘紫欣签订的合同内容符合一般建设用地使用权转让的特征，双方之间的土地使用权流转合同实为建设用地使用权转让合同并无不当，本院对此予以支持。潘紫欣上诉主张其实际并未将所涉土地用于工业用途，而是用于鱼塘养殖使用，没有改变土地的农业用途，然而潘紫欣在吴栏村委会交付土地后是否有实际使用土地，以及潘紫欣实际使用土地的情况并不能改变其与吴栏村委会签订的合同内容，不能改变双方所签合同内容而反映的合同法律关系性质，本院对潘紫欣以此为由而主张其与吴栏村委会为农村土地承包合同或土地租赁合同关系的理由不予采纳。潘紫欣与吴栏村委会在土地使用权流转合同所涉土地为基本农田，一审法院根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条和第六十三条的规定，认定潘紫欣与吴栏村委会签订的土地使用权流转合同违反了我国法律关于农用地流转的强制性规定，并依《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定，认定双方所签合同属无效合同，适用法律正确，本院对此予以维持。综上所述，上诉人潘紫欣的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费48960元（上诉人潘紫欣已预交），由上诉人潘紫欣负担。本判决为终审判决。审判长  牛庆利审判员  吴碧英审判员  马燕清二〇一九年七月十八日书记员  魏丹丹