江苏省常熟市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏0581行初2号 原告张妹郎,女,1960年6月24日生，汉族，住江苏省昆山市。 原告陈双胜，男，1989年3月15日生，汉族，住江苏省淮安市。 二原告委托代理人施学斌，江苏钟山明镜律师事务所律师。 被告常熟市自然资源和规划局，住所地江苏省常熟市新世纪大道79号。 法定代表人俞翔，局长。 委托代理人黄伟东，江苏世纪天合律师事务所律师。 委托代理人王晓澜，江苏世纪天合律师事务所实习律师。 原告张妹郎、陈双胜诉被告常熟市国土资源局土地行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原告张妹郎、陈双胜诉称，常熟市宝鼎服装有限责任公司（以下简称宝鼎公司）与包括二原告在内的85户住宅房屋的业主同为长江商厦小区的业主。由于宝鼎公司未经小区全体业主同意，擅自利用小区公共场地建造永久性建筑供其独自经营牟利，遭到包括二原告在内的85户业主一致反对，交涉中宝鼎公司向包括二原告在内的85户业主声称其对小区公共场地享有独立使用权，并出示了被告于2008年8月5日向常熟市规划局出具的一份《说明》，该《说明》中载明宝鼎公司在长江商厦小区享有独立使用面积5501.5平方米。2018年4月18日，包括二原告在内的85户业主向被告提交了《关于请求对给予书面答复的函》，要求被告对《说明》的依据作出答复。2018年5月2日，被告给予了书面“情况告知”，声称宝鼎公司有独立使用面积。包括二原告在内的85户业主不满该“情况告知”，于2018年5月27日再次向被告提交了《回复函》一份，要求被告对《说明》的作出依据以及原告提出的问题作出进一步的答复。2018年7月13日，被告向包括二原告在内的85户业主送达本案被诉的《行政程序处理决定书》，该决定书回避了包括二原告在内的85户业主提出的问题，只是重复了原“情况告知”的内容。包括二原告在内的85户业主不服该决定书，继续要求被告对包括二原告在内的85户业主所提出的问题进行正面解释，但是，被告对此置之不理。二原告认为，长江商厦小区为常商规009225号《建设工程规划许可证》项下整体规划建设并已对外公示的独立项目，该许可证是长江商厦小区建设的唯一依据，未经法定程序不得变更。长江商厦小区是依据该规划许可证建设的一个独立的商住小区，对小区的各项行政管理必须以该许可证为依据。根据物权法的相关规定，小区的所有产权人均为小区的业主，小区的所有公共设施及公共使用面积均为小区全体业主共有。被告无视小区其他业主的共有权利，认定小区部分公共区域由小区个别业主宝鼎公司独自享有使用权，继而作出本案《行政程序处理决定书》，被告的行为显然无事实和法律依据。此外，根据土地管理法第16条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对决定不服的，可以向法院起诉，这个起诉是行政诉讼。为此请求:1、判决撤销被告于2018年7月13日向二原告等人作出的《行政程序处理决定书》；2、判决责令被告重新作出宝鼎公司在长江商厦小区红线范围内无独立土地使用权的行政处理决定；3、案件受理费由被告承担。 被告常熟市自然资源和规划局辩称，一、答辩人具有土地登记的的法定职责，并就案涉土地依法办理了相应的登记。二、答辩人作出的《行政程序处理决定书》具有相应的事实依据和法律依据，正确合法。案涉两宗土地系分别通过两个出让行为、两份出让合同，于1995年12月12日出让给了当时的土地使用权人。根据出让批准手续和出让合同，5501.5㎡土地出让给了常熟市招商城床上用品市场，9823.47㎡土地出让给了常熟市金穗房地产开发公司。因此涉及5501.5㎡的该宗土地，其使用权自出让之日起就是单独的土地使用权，没有与其他的土地使用权相混同；根据物权法，权利的产生或变动，要么基于法律行为，要么根据法律规定的其他方式。原告取得相应土地使用权时，案涉5501.5㎡的该宗土地使用权在其他权利人名下。至今原告未能提供符合法律规定的与他人共用该宗土地的依据；至于土地使用权证上记载的“共用宗，分摊面积不定位”或“其中共同分摊面积11848.9平方米”，这是一种概括说明，说明登记的土地使用权中，存在与他人共用的情况，但不能说其他人对该11848.9平方米整体享有共用权利，他人共用部分只能按照最早形成共有的材料确定。因此，就目前查到的最早的土地登记情况来看，5501.5㎡的该宗土地的使用权一贯是清楚的，从出让之日起，未有共用的事实存在。故答辩人作出《行政程序处理决定书》，认为原常熟市国土资源局2008年出具的《说明》反映了土地使用的实际情况，并无不妥。三、答辩人作出《行政程序处理决定书》，遵循了法律规定的程序，充分考虑了相对人的意见。根据原告的信访要求，答辩人根据《江苏省依法分类处理信访诉求工作规则》，分析了原告方的诉求，审核了有关材料，依法做出了《行政程序处理决定书》，也告知了相应的权利，程序合法，未侵害原告方的权利。总之，答辩人作出《行政程序处理决定书》，具有相应的事实依据和法律依据，符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。此外，从形式来看，《行政程序处理决定书》是信访程序中的决定书，不是对行政争议作出的决定，而是信访的处理。从内容来看，如果说对原告的权利有影响，那也是2008年的《说明》。 经审理查明，原告张妹郎系常熟市新建路258号1幢403室房屋所有权人，原告陈双胜系常熟市新建路258号长江商厦6幢404室不动产所有权人。二原告在内的常熟市新建路258号长江商厦多名业主在与宝鼎公司交涉中获知了原常熟市土地登记所于2008年8月5日向原常熟市规划局出具的《说明》。该《说明》载明：宝鼎公司持商城中路128号土地使用权证，土地使用权面积11843.9平方米，其中独自使用面积5510.5平方米，共用分摊面积6342.4平方米。 2018年4月18日，二原告在内的常熟市新建路258号长江商厦多名业主向原常熟市国土资源局提交了《关于请求对给予书面答复的函》，反映宝鼎公司正在长江商厦广场的北侧非法建设，认为《说明》说明广场北侧5510.5平方米土地为宝鼎公司“独自使用面积”，从而使之前的几份《国有土地使用证》上标明的11843.9平方米的共用面积缩减为6342.4平方米，与历史档案记载明显不符。请求在一星期内对《说明》将“共用宗”地中的5510.5平方米变更“定位”给宝鼎公司独自使用的依据、所适用的法律条款予以书面答复。 2018年5月2日，原常熟市国土资源局作出书面回复，载明：“经调查核实，现将情况告知如下：……因此，根据地块土地使用权取得的历史沿革，你们作为业主的共有土地使用权并不涉及北侧5501.5平方米土地使用权；我局于2008年出具的《说明》反映了土地使用权的实际情况，并无不妥。需要说明的是，《说明》中‘独自使用面积5510.5平方米’应为笔误，实际应为5501.5平方米。” 2018年5月27日，包括二原告在内的常熟市新建路258号长江商厦多名业主再次向原常熟市国土资源局提交了《回复函》，要求原常熟市国土资源局对《说明》的作出依据以及原告提出的问题作出进一步明确答复。 2018年7月13日，原常熟市国土资源局针对二原告等多名业主的上述《回复函》及网上信访诉求作出《行政程序处理决定书》。该《行政程序处理决定书》载明：来信反映地块于1991年、1993年经批准征地；根据常熟市长江工贸实业总公司（招商城床上用品市场）（以下简称长江工贸）与常熟市金穗房地产开发公司于1995年12月4日签订的《协议书》，以长江商厦大楼北侧墙面（含坡道北侧面）以北5米为分界线，地块一分为二：界线北侧地块，面积5501.5平方米，土地使用权由长江工贸享有。界线以南长江商厦地块，面积9823.47平方米，土地使用权根据双方地上房屋的产权比例享有；1995年12月12日，上述地块办理了国有土地使用权出让手续，常熟市招商城床上用品市场通过协议出让取得5501.5平方米国有土地使用权，常熟市金穗房地产开发公司通过协议出让取得9823.47平方米国有土地使用权；后长江工贸将其拥有的上述房屋、土地资产合并转让给原常熟市农村信用合作社联合社。2000年，根据常熟市农村信用合作社联合社的申请，我局将两个地块的土地使用权合并进行了土地使用权登记，证载土地使用权面积11843.9平方米（包括上述5501.5平方米，以及根据地上房屋产权比例在9823.47平方米中享有的6342.43平方米土地使用权）。2005年，土地使用证变更为江苏常熟农村商业银行股份有限公司。2007年，又转让给宝鼎公司，并办理了土地使用权证；因此，根据地块土地使用权取得的历史沿革，你们作为业主共有土地使用权面积为9823.47平方米，并不涉及北侧5501.5平方米土地使用权。我局于2008年出具的《说明》反映了土地使用权的实际情况，并无不妥。需要说明的是，在《说明》中“独自使用面积5510.5平方米”应为笔误，实际应为5501.5平方米。若你们对以上意见有异议，可以自收到本决定书之日起60日内向常熟市人民政府或苏州市国土资源局提出行政复议，或在六个月内向常熟市人民法院提起行政诉讼。二原告为此向本院提起本案诉讼。 另查明，中共常熟市委机构编制委员会办公室于2019年2月21日印发常编办［2019］26号《关于市自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》，将原常熟市国土资源局（常熟市不动产登记局）除农田整治项目管理、地质灾害防治、监督防止地下水污染之外的职责划入新组建的常熟市自然资源和规划局，不再保留原常熟市国土资源局（常熟市不动产登记局）。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案审理过程中，原常熟市国土资源局（常熟市不动产登记局）除农田整治项目管理、地质灾害防治、监督防止地下水污染之外的职责划入新组建的常熟市自然资源和规划局，原常熟市国土资源局（常熟市不动产登记局）不再保留，故常熟市自然资源和规划局作为原常熟市国土资源局继续行使其职权的行政机关，是本案的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项、第十项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。此外，《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据上述规定，行政机关针对信访事项作出的处理意见等不属于行政诉讼的受案范围。根据《信访条例》第二条规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，二原告向原常熟市国土资源局提交的《关于请求对给予书面答复的函》及《回复函》，均是针对原常熟市土地登记所于2008年8月5日出具的《说明》所提出的意见、投诉请求。案涉《行政程序处理决定书》应属信访事项处理意见，对二原告权利义务不产生实际影响。二原告针对《行政程序处理决定书》提起的行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合法定起诉条件，依法应驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告张妹郎、陈双胜的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。 审 判 长  仲 勇 审 判 员  谷建昌 人民陪审员  张红培 二〇一九年七月二十三日 书 记 员  王亦斌