山西省长子县人民法院   行政判决书   （2019）晋0428行初32号   原告山西华航金利房地产开发有限公司，住所地长治市潞州区分水岭195号。   法定代表人赵爱国,职务董事长。   委托代理人曹瑞燕，山西维善律师事务所律师。   被告长治市上党区自然资源局（原长治县国土资源局），住所地长治市上党区黎都东街。   法定代表人李富强，职务局长。   负责人李明，长治市上党区自然资源局监察大队队长。   委托代理人冯建卫，长治市上党区韩店镇自然资源所所长。   委托代理人张彦俊，山西恒烨律师事务所律师。   第三人长治市上党区韩店镇经坊村民委员会，住所地长治市上党区韩店镇经坊村。   法定代表人郑文伟，职务村委主任。   原告山西华航金利房地产开发有限公司（以下简称山西华航公司）要求撤销被告长治市上党区自然资源局于2019年1月14日作出的长县国土资执罚决字（2018）第01-90号行政处罚决定书，于2019年5月17日向本院提起土地行政管理诉讼。本院于2019年5月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因长治市上党区韩店镇经坊村民委员会（以下简称上党区经坊村委）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月23日公开开庭进行了审理。原告山西华航公司法定代表人赵爱国、委托代理人曹瑞燕，被告长治市上党区自然资源局负责人李明、委托代理人冯建卫、张彦俊，第三人上党区经坊村村委主任郑文伟均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   被告长治市上党区自然资源局于2019年1月14日作出长县国土资执罚决字（2018）第01-90号行政处罚决定书，决定对原告非法占用的15.87亩土地，处以罚款317347.8元。   原告山西华航公司诉称，2018年原告得知被告对原告及经坊村进行行政立案调查，原告向被告提交了相关证据，并告知被告经坊村系用地主体，后被告未再联系被告。2019年1月15日，原告从经坊村相关负责人处听说被告给该村送达了听证告知书，经坊村没有接收。随后原告向被告递交了听证申请，被告也未召开听证。2019年4月19日，原告收到被告的强制执行催告书。原告认为被告处罚主体不对，在整个经坊生活家小区项目承建中，经坊村委才是项目主体，项目的申报、审批、组织等都是经坊村委。而且被告的处罚决定非法剥夺了原告的听证权，程序违法。原告的行为已经终了三年有余，被告现在下达催告书，不符合法律规定。所以，本案实际用地主体是经坊村委，原告只是承包方，是受经坊村委委托从事城中村改造的施工方，故违法占地的主体是经坊村委，被告作出的处罚决定对象错误、程序违法，请求人民法院依法撤销被告作出的长县国土资执罚决字（2018）第01-90号行政处罚决定书。   原告为证明自己的主张，提供了下列证据：   1、行政处罚决定书、处罚听证告知书各一份，证明原告的处罚决定书来源是收到被告催告书后去土地所复印的，听证告知书来源是从经坊村村委所得，被告告知的违法事实与处罚的违法事实严重不符。   2、长治县经坊村“城中村”改造项目合同书一份、经坊村委申请书三份、经坊村拆迁改造实施方案一份，证明原告是承建方，用地和审批手续都是经坊村委申请，行政处罚对象应该是经坊村委，不应该是原告。   被告长治市上党区自然资源局辩称，原告在未经土地管理部门批准，擅自建设“金房生活家”小区，违法占地事实客观存在，有相关手续可以证明，依据《土地管理法》第43条、76条规定，被告依法对原告进行了处罚，处罚行为并无不当。被告对原告进行处罚时，依法履行立案、调查、告知等相关程序，保障了原告的相关权利，故依据《行政处罚法》、《土地管理法》第62条、76条规定，作出相应处罚，适用法律正确，程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。   被告为证明自己的主张，提供了下列证据：   1、行政处罚决定书及送达回证各一份，证明原告存在违法占地行为，被告依法作出处罚决定，并且给原告送达。   2、线索移交函一份，证明接县公安局督查大队向刑警队移送原告存在违法占地行为线索后，被告对原告违法占地行为进行了调查。   3、国土资源调查询问笔录（赵爱国、陈志兵）两份，证明原告违法占地的时间、地点及违法事实。   4、责令停止国土资源违法行为通知书一份，证明被告依法给原告下达了责令停止违法行为通知书，接收人是张文东。   5、关于金房生活家占地情况说明一份、测量平面图两份，证明原告违法占地的事实。   6、关于经坊村西阁外部分住户城中村改造协议书（崔建平、杜梅花）二份，证明两户与原告直接签订协议，土地归原告使用，原告占地行为违法。   7、调查报告一份，证明原告违法占地的情况。   8、长治县违法占地勘察测量报告两份，证明原告违法占地15.87亩。   9、立案呈批表一份，证明经调查原告存在违法占地行为，被告依法立案处理。   10、国土资源行政处罚事先告知书及送达回证、国土资源行政处罚听证告知书及送达回证、关于对韩店镇经坊村金房生活家住宅楼违法占地《行政处罚事先告知书》、《行政处罚事先听证告知书》予以撤回的通知及送达回证、国土资源行政处罚事先告知书及送达回证、国土资源行政处罚听证告知书及送达回证各一份，证明被告在下达行政处罚决定书前依法履行了告知义务，保障了原告陈述和申辩的权利。   第三人上党区经坊村委述称，实施建房是原告公司进行的，办理手续也是原告公司办理的，村委没有参与，被告不应该处罚村委。   第三人没有向本院提供证据。   经庭审质证，原告对被告提供的证据1不认可，认为行政处罚决定书章是长治县国土资源局，处罚事先告知书用的章是长治市上党区自然资源局，用章混乱不符合法律规定。而且原告没有授权张文东接收相关文书，行政处罚决定书原告也没有收到。送达程序不合法，送达回证上面没有见证人，售楼处不是原告单位的办公场所；对证据2认为是复印件不予认可；证据3认为，被告在没有立案情况的情况下擅自询问当事人，程序违法，而且询问笔录中说明经纺村委全权负责，被告应该处罚村委；对证据4认为，被告没有立案，不应该下达责令停止国土资源违法行为通知书；对证据5认为，该证据说明原告只是承建方，测量平面图原告没有参与，剥夺了原告的权利；对证据6认为，不能证明被告的证明目的，原告只是承建单位；对证据7、8认为，原告没有参与，剥夺了原告的知情权，不予认可；对证据9认为，该证据没有加盖公章，也没有负责人签字，违反法律规定；对证据10认为，原告没有收到事先告知书、听证告知书，也没有授权给张文东接收相关文件。两个文书下达的时候是国土局作出的，撤回是国土所作出的，不予认可。而且文书加盖公章是新旧交替使用，使用混乱，且时间有改动，违反法定程序；第三人对被告提供的证据无异议。   被告对原告提供的证据1认为，行政处罚决定书程序合法、适用法律正确，听证告知书是被告下发的，计划让村委转交给原告，怎么到原告手里不清楚；对证据2认为，合同书进一步证实原告参与违法占地、违法开发的事实。三份申请无法达到原告的证明目的，其中给国土局的申请书没有见到过，给住建局、环保局的申请，被告不清楚。项目主体村委参与了，具体占地实施由原告实施，被告应该对原告进行处罚。实施方案也达不到原告证明的目的，具体实施的是原告，应该处罚原告；第三人对原告提供的证据1、2认为，第三人没有见过该听证告知书，第三人只是给原告牵头协调办理手续，但是具体实施建设、售楼的是原告，应该处罚原告，不应该处罚村委。   本案对上述证据认证如下：原、被告提供的证据均与本案争议的事实有关，是在作出行政处理决定程序中所形成的证据，与本案有关联性、具有合法性和真实性，可以作为认定案件事实的依据，本院予以采信。   经审理查明，2013年2月7日，第三人上党区经坊村委与原告山西华航公司签订了《长治县经坊村“城中村”改造项目合同书》。合同载明：经坊村被确定为城中村改造村，经坊村委和所涉村民一致同意进行拆迁改造；第三人全权委托原告实施改造，该项目经甲方申请，韩店镇政府同意，上报县发改委，县发改委已口头同意并于近日下达批复；项目名称暂定为《经坊·生活家》，同时对其他相关权利义务作出约定。2014年3月20日，第三人分别向县住建局、县国土资源局、县环保局提交申请，申请为该村城中村改造工程办理相关规划、用地、环评等手续。2018年4月16日，被告接到县公安局督查大队向刑警队移交原告存在违法占地线索后依法进行了调查。2018年5月25日，被告向裕民小区金房生活家建设单位作出了责令停止国土资源违法行为通知书。经调查询问、勘查测量等程序，被告于2018年10月10日对原告公司违法占用经坊村集体建设用地15.87亩建住宅楼的行为进行了立案。2018年12月7日，被告向原告公司作出了长县国土资执告字（2018）第01-90号行政处罚事先告知书、听证告知书，并于同日进行了送达，原告公司未签字。同年12月9日，因之前作出的两份告知书中处罚面积填写错误，被告所辖长治县韩店国土资源所向原告公司作出了撤回告知书的通知，张文东予以接收了该通知。2019年1月9日，被告向原告公司作出了长县国土资执告字（2018）第01-90号行政处罚事先告知书、听证告知书，并于当日进行了送达，原告公司未签字。2019年1月14日，被告向原告作出了长县国土资执罚决字（2018）第01-90号行政处罚决定书，决定对原告公司非法占用的15.87亩土地，处以罚款317347.8元。该决定书于当日进行了送达，原告公司未签字。原告不服，请求撤销该处罚决定书诉讼在案。   本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告作为土地行政主管部门，具有对非法占用土地的行为进行监督检查并作出处理的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，第三人上党区经坊村委进行城中村改造，全权委托原告公司实施改造项目，该项目占用经坊村土地15.87亩，未取得相关用地审批手续，依法应对该项目建设主体单位和相关责任人员作出处罚。本案被告提供的证据显示原告公司是该城中村改造项目的承建单位，该项目的建设主体单位是原告公司还是第三人经坊村委没有调查清楚。因此，被告以非法占用土地向原告公司作出的处罚决定，认定被处罚主体不清，主要证据不足。而且对于非法占用土地进行处罚，应该首先适用责令退还非法占用的土地或者限期拆除、没收违建设施等主要处罚规定，被告仅适用罚款这一项附加处罚规定v进行处罚，适用法律错误。综上，原告请求撤销被告作出的长县国土资执罚决字（2018）第01-90号行政处罚决定书，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条、第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：   撤销被告长治市上党区自然资源局作出的长县国土资执罚决字（2018）第01-90号行政处罚决定书。   二、责令被告长治市上党区自然资源局在本判决生效后三十日内重新作出行政行为。   案件受理费50元，由被告长治市上党区自然资源局承担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于长治市中级人民法院。   审 判 长 郭素玲   人民陪审员 陈建义   人民陪审员 牛全英     二0一九年七月二十九日   书 记 员 郭艳霞