中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申4925号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：蔡建妞等17人（名单附后）。 诉讼代表人：蔡建妞，女，1973年4月15日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 诉讼代表人：林秀东，男，1972年10月15日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人：袁家军，该省人民政府省长。 一审第三人：浙江省温州市瓯海区潘桥街道仙门村村民委员会。住所地：浙江省温州市瓯海区潘桥街道仙门村。 负责人：林建跑，该村民委员会委员。 再审申请人蔡建妞等17人诉被申请人浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）土地行政征收一案，浙江省温州市中级人民法院于2019年1月15日作出（2018）浙03行初286号行政判决：驳回蔡建妞等17人的诉讼请求。蔡建妞等17人不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2019年4月16日作出（2019）浙行终332号行政判决：驳回上诉，维持原判。蔡建妞等17人仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 蔡建妞等17人向本院申请再审，请求撤销二审判决，支持其在一、二审中提出的诉讼请求。其申请再审的主要事实和理由为：一、两审法院认定事实有误，证据不足。1.案涉土地所在地的国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应由被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认，土地、房屋的权属证书并不一定代表真实情况，二审法院“只要领取了相关权属证书，再对土地调查结果进行确认无实际意义”的观点不能成立。2.案涉听证行为、村民代表会议的召开均违法，《村民代表会议纪要》明显造假，二审法院事实认定不清。依照《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》第五条第二项第二款规定，听证之后方可召开村民代表会议，案涉听证会召开于村民代表会议之前，且依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四、二十五条规定，村民代表会议讨论征地安置补偿事宜须经村民会议授权，村民代表应占村民代表会议组成人员的五分之四以上，浙江省政府未举证证明案涉村民代表会议取得村民会议授权、村民代表是否占村民代表会议组成人员的五分之四以上，及《村民代表会议纪要》已由参会人员签字这些事实。该《村民代表会议纪要》也无法证实案涉村民代表会议依法召开，且符合法定形式要件，其本身真实性亦存疑，村民代表林银和否认其在该纪要上签字。此外，温州市国土局在未确认征地调查结果的前提下，拟定征地补偿安置方案的行为违法，案涉听证行为不具有合法性基础。且从浙江省人民政府提交的《征地听证会笔录》可以看出村民意见是不同意征收。二、建设用地审查报批行为违法。浙江省人民政府未提交《建设用地申请表》及其附件国土资源主管部门出具建设项目用地预审意见、建设项目批准、核准或者备案文件、建设项目初步设计批准或者审核文件;其提交的温州市国土局编制的《建设用地项目呈报材料》未附经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图、有资格单位出具的勘测定界技术报告书、地籍资料或者其他土地权属证明材料、市规划图和村庄、集镇规划图;案涉建设项目用地呈报说明书是否经同级人民政府审核同意，亦未提交证据证明，故其需对此承担举证不能的法律后果。同时，从2017年11月1日起，由国土资源部组织修订的国家标准《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)，经国家质检总局、国家标准化管理委员会批准发布并实施。案涉温土资瓯(2017)192号《第二十八批次建设用地报告》于2017年11月24日作出，此时应适用新的《土地利用现状分类》进行土地勘测界定，将2017年6月12日作出的土地勘测界定图直接用于案涉建设用地报告并不恰当。因此案涉批次用地地类认定方面所适用的依据错误，该用地报告丧失合法性存在基础。三、案涉征收社会保障费用未足额到位，亦未开展被征地农民就业培训和社会保障工作。根据相关规定，社会保障费用不仅需要落实到位，同时还需做好被征地农民就业培训和社会保障工作。浙江省人民政府只提交了《瓯海区被征地农民社会保障措施落实情况说明表》，该表虽经温州市瓯海区人力资源和社会保障局盖章同意，但该笔养老保险资金是否足额到位，是否真正落实，未有证据证明，因此该说明表系孤证，无法形成完整的证据链条，不能证明社保资金足额到位，也不能证明专项资金实行了财政专户管理。 本院认为：本案中蔡建妞等17人请求撤销浙江省政府作出的浙土字（330304）A[2017]-0018建设用地审批意见书中批准征收D、E、F地块的行为。针对该审批行为的争议，主要集中于征地程序是否合法、建设用地审批行为是否违法及社会保障费用是否足额落实到位。 首先，关于征地报批前的程序是否合法。本案征收项目涉及浙江省温州市瓯海区潘桥街道仙门村12.3606公顷集体土地，浙江省政府在作出案涉征地审批意见前，温州市瓯海区相关部门已与仙门村村民委员会签订征地补偿安置协议，并履行了相关征地告知程序，依申请对案涉征地补偿安置方案组织了听证。仙门村村民委员会亦召开村民代表会议就征地事宜进行了讨论。签订的征地补偿安置协议对征地面积、种类、位置等予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定，其中包括土地补偿费、安置补助费和征地现场处理包干费在内的征地补偿费用1379.443万元，地上附着物补偿费按实另行补偿。本次征地的地类、面积、权属已经仙门村村民委员会确认，涉及的被征地农户及相关权利人由仙门村村民委员会负责告知。蔡建妞等17人依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定，主张土地现状调查结果未经被征收农户确认系程序违法。本案中，签订的征地补偿安置协议已经仙门村村民委员会确认，亦由仙门村村民委员会负责告知涉及的被征地农户及相关权利人，且温州市人民政府2018年1月16日发布的编号为2018年第301号《征收土地公告》亦明确被征地权利人可持有关证明材料办理征地补偿登记手续。案涉被征收土地系宅基地，地上附着物系房屋，且所涉被征收人均领取了相关权属证书，其认为权属证书不能反映宅基地上房屋的真实权属，但并未提出相反证据予以证实。案涉征地补偿安置方案、征地补偿安置协议书、《村民代表会议纪要》均明确被征收土地上的房屋按实另行补偿，案涉征地通知确认程序符合征地实际情况，且并未损害被征地权利人的实质权益，蔡建妞等人现以未经其确认为由，主张征地批复程序违法，理由不能成立。此外，温州市国土局已按照《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第（十一）项关于组织征地听证的规定，向仙门村村民委员会及相关权利人送达征地听证告知书，并依申请就案涉征地补偿安置事宜组织听证。仙门村村民委员会亦召开村民代表会议讨论土地征收事宜，并形成会议纪要，会议应到50人，实到38人，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六条第二款的规定。且并无法律法规明确规定举行听证与召开村民代表会议具有先后顺序。蔡建妞等17人主张村民代表会议召开程序违法、《村民代表会议纪要》涉嫌造假，及听证会举行于村民会议召开之后系程序违法，无事实与法律依据，依法不能成立。 其次，关于建设用地审查报批行为是否违法。蔡建妞等17人认为，依据《建设用地审查报批管理办法》第五条规定，建设单位提出用地申请时，应当填写《建设用地申请表》，并附具下列材料：（一）建设项目用地预审意见；（二）建设项目批准、核准或者备案文件；（三）建设项目初步设计批准或者审核文件。而案涉审查报批行为缺乏相应的申请材料。该规定系建设单位申请在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外，单独选址的建设项目申请使用土地时应提供的材料，与案涉征地审查报批行为并非同一情形，蔡建妞等17人主张浙江省政府无证据证明已收到前述材料，即作出案涉批准行为违法，其主张不能成立。此外，浙江省政府已提交瓯海区中心城区土地利用总体规划局部图、温州市土地利用现状局部图、被征地块土地勘测定界图、被征地块规划意见等，符合《建设用地审查报批管理办法》第十条关于建设项目用地呈报书应当附具材料的规定。蔡建妞等17人主张案涉批次用地地类认定方面适用的依据《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)已于2017年11月1日修改，因此于2017年11月24日作出的用地报告直接使用2017年6月12日作出的土地勘测定界图不具有合法性。土地征收勘测行为系土地征收过程中的一环，故以勘测时有效的《土地利用现状分类》为依据形成土地勘测定界图，并无不当。温州市国土局瓯海分局基于前期完成的土地勘测工作成果，作出案涉用地报告并上报审批亦并无不当。 第三，关于社会保障费用是否足额到位。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十条第三款规定，各项补偿费用和保障资金及应当提取的社会保障风险准备金应当及时足额到位。保障资金及应当提取的社会保障风险准备金不落实的，不得批准征地。浙江省政府提交了《瓯海区被征地农民社会保障措施落实情况说明表》，该表已经温州市瓯海区人力资源和社会保障局审核盖章同意，其中载明所需保障资金总额为930万元，由政府承担的715.2057万元已经落实到位，由村集体与个人承担的214.7943万元待批准征地后予以落实。该表由温州市瓯海区人力资源和社会保障局盖章确认审核同意，可证明案涉被征地农民社会保障资金落实到位情况，而蔡建妞等17人并无证据证明该笔社会保障金未足额到位，其主张依法不能成立。此外，案涉征地审批仅针对申报是否具备相应要件进行形式审查，社会保障费用的具体支付、相关保险办理等要在征地补偿安置实施环节中具体落实，并不属于案涉征地审批实质审查的内容。 综上，蔡建妞等17人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人蔡建妞等17人的再审申请。 审判长  蔚强 审判员  何君 审判员  王岩 二〇一九年七月二十九日 法官助理林清兴 书记员甫明 附：再审申请人名单 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：蔡建妞，女，1973年4月15日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：林秀东，男，1972年10月15日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈松国，男，1962年8月12日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区潘桥镇仙门村仙门中路42号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：林振兄，男，1950年3月13日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区潘桥镇仙门村仙门南路4号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：林孝潘，男，1956年8月10日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区潘桥镇仙门村仙门路135号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：林锦虎，男，1963年2月13日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区潘桥街道仙门村仙门路70号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：徐海武，男，1977年4月6日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区潘桥镇仙门村仙门路96号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：林小文，男，1966年1月26日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区潘桥街道仙门村仙门中路28号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：林中和，男，1959年9月25日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区潘桥镇仙门村仙门西路145号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：林金国，男，1974年9月23日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区潘桥镇仙门村仙门路107号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：林进旺，男，1963年8月23日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区潘桥街道仙门村仙门西路15号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：林小东，男，1971年3月13日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区潘桥街道仙门村仙门路141号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：林金辉，男，1978年11月12日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区潘桥镇仙门村仙门路107号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：林银和，男，1957年3月19日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区潘桥镇仙门村仙河街23号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：周香琴，女，1963年4月18日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区潘桥镇仙门村仙门路81号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：徐海龙，男，1974年7月6日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区潘桥街道仙门村仙门路96号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：林权，男，1949年8月20日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。