浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙07行初175号 原告兰溪市蓝调之美度假有限公司，住所地浙江省兰溪市黄店镇肥皂村。 法定代表人鲍进，董事长。 委托代理人吕汶洇，女，1966年5月1日出生，汉族，住浙江省兰溪市，系该公司员工。 委托代理人童纪良，浙江金兰律师事务所律师。 被告兰溪市人民政府，住所地浙江省兰溪市府前路81号。 法定代表人王新锋，市长。 出庭行政负责人黄凯声，党组成员。 委托代理人何建奇，兰溪市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人胡庆根，浙江溪源律师事务所律师。 原告兰溪市蓝调之美度假有限公司诉被告兰溪市人民政府规划行政审批一案，本院于2019年1月11日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月28日公开开庭进行了审理。原告兰溪市蓝调之美度假有限公司的委托代理人吕汶洇、童纪良，被告兰溪市人民政府的出庭行政负责人黄凯声及委托代理人何建奇、胡庆根到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告兰溪市蓝调之美度假有限公司起诉称：一、修改规划的法定程序和实施主体错误。被告于2018年8月7日发出市府办抄告单《关于明确兰江街道马仙岭陵园建设相关事宜》[2018]51号(下称51号抄告单)第2点：“鉴于‘蓝调之美’项目规划在编制时未征求兰江街道办事处意见，且该项目论证后，涉及兰江街道房屋的项目工程并未实施，因此同意由市建设局实施规划调整，将该项目原涉及兰江街道的区域范围调整为公墓建设规划范围”。被告51号抄告单中所指的“蓝调之美项目规划”，是指兰溪市黄店镇旅游用地控制性详细规划。黄店镇控规的红线范围跨兰溪市黄店镇肥皂村和兰江街道垫塘边村2个村，属于村庄规划，组织编制机关为兰溪市黄店镇人民政府。黄店镇控规报批前，依法经黄店镇肥皂村村民代表会议(2007年6月29日召开)、兰江街道垫塘边村全体党员和村民代表会议(2009年12月7日召开)讨论同意，历经几年的反复踏勘、编制、设计、论证、修改等工作，由武汉华中科技大学城市规划设计研究院于2011年10月完成控规文本设计，由黄店镇政府报兰溪市建设局召集兰溪市相关领导和部门于2011年11月9日召开控规论证会研究讨论，原则同意通过，再根据论证会意见修改等，由被告于2012年2月22日以兰政发[2012]5号文件批复同意并公开发布。黄店镇控规的报批程序完全符合《城乡规划法》的相关规定。原告依据黄店镇控规开发建设的蓝调之美度假区项目涵盖黄店镇控规整体范围，占地80.65公顷合计1209.75亩，多年来已投入巨大，有兰溪市委[2014]7号文件中认定的蓝调之美度假区续建项目至2013年底止累计完成总投资额5000万元为证(实际投入超过5000万元)。目前位于黄店镇肥皂村的一期项目已建成建筑面积近7000平方米，建筑设计师是于2014年获得“普利兹克建筑奖”、在国际建筑界有很高声誉和影响力的国际著名建筑设计大师坂茂先生。整个度假区内土地利用、电力工程、给水工程、污水工程、燃气工程、电信工程、绿地景观、公共服务设施、配套设施布点、道路交通、分期建设等均已完成规划设计。并且原告已经国家商标局注册通过“蓝调之美”和“蓝调芝美”2个商标，拥有公司商标无形资产。应该说原告在开发建设蓝调之美度假区方面还是取得了一定的成就的。原告蓝调之美度假区项目自2010年至2014年，历年被兰溪市委、市政府列为市级服务业重大项目和“双百工程”重点实事项目，并有市级领导作为联系领导，证明蓝调之美度假区项目是历年来得到市委、市政府认可的合法重点项目。原告还于2014年被浙江省股权交易中心评审为浙江省创新板挂牌企业，这是对原告项目在开拓创新建筑设计艺术高端智力化和国际开放化、增加建筑物设计专利无形资产附加值、严格保护山林自然生态环境等方面的充分肯定。所以原告作为黄店镇控规整体范围内蓝调之美度假区的开发建设单位，是黄店镇控规直接和唯一的利害关系人。根据《城乡规划法》第七条：经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。第四十八条：修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。根据《城乡规划法》的上述规定，经依法批准的城乡规划，未经法定程序不得修改，而且被告作为审批机关，在同意修改原批准的黄店镇控规之前，应当由黄店镇控规的组织编制机关黄店镇政府对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人(原告)的意见，并向被告提出专题报告，应当经过这些法定程序，被告方可同意编制修改方案。而被告未由黄店镇政府对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人(原告)的意见，并向被告提出专题报告，根本未经这些法定程序，就发出了51号抄告单，作出了同意调整(修改)黄店镇控规的行政决定，并且还指定兰溪市建设局而非黄店镇政府实施规划调整的主体，所以被告不仅行政程序违法错误，指定的实施主体也违法错误。由于兰溪市人民政府兰江街道办事处欲强拆原告在黄店镇控规范围内垫塘边村出钱受让的建筑物，原告要求依法拆除不同意强拆，向兰江街道反映无果，遂向兰溪市信访局反映。兰江街道于2018年12月24日答复原告签发的兰江信访复字[2018]100号信访事项处理意见书中有“根据兰溪市人民政府办公室抄告单[2018]51号《关于明确兰江街道马仙岭陵园建设相关事宜》，现该地块属马仙岭公墓二期规划范围。目前正在前期踏勘”等的文字记录，证明被告发出的5l号抄告单已产生效力，已由相关部门开始执行，兰江街道已经依据51号抄告单认定原告项目所属的黄店镇控规范围内的兰江街道垫塘边村地块属于(兰江街道)马仙岭公墓二期规划范围，并且目前已进入编制修改规划方案的前期踏勘阶段。如果被告没有依法定程序没有征求原告意见就擅自作出同意修改黄店镇控规的行政决定，那么原告项目要遭到严重的破坏，原告也要遭受巨大的经济损失，所以被告5l号抄告单是严重侵犯原告合法权益并违反《城乡规划法》的错误行政决定。二、修改规划的理由错误。被告在51号抄告单中，以“蓝调之美项目规划在编制时未征求兰江街道办事处意见，且该项目论证后，涉及兰江街道房屋的项目工程并未实施”这2点，作为调整(修改)原告项目所属黄店镇控规的理由。这2点理由都是于法无据并违背事实的。其一、根据《城乡规划法》第二十二条规定：“村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”原告项目所属的黄店镇控规系村庄规划，在报批前，如上所述，已经肥皂村和垫塘边村村民代表会议讨论同意，程序完全合法。而且《城乡规划法》中没有村庄规划要经乡镇或街道办事处同意的规定，于法无据。根据垫塘边村全体党员和村民代表会议记录，里面有“肥皂(蓝调之美)度假村延伸至本村大水坞地块，上级主管部门与村里协商需转让大水坞土地”等内容。垫塘边村隶属于兰江街道行政管辖范围，村会议记录中的上级主管部门就是指兰江街道，证明黄店镇控规由黄店镇肥皂村延伸至兰江街道垫塘边村，当时兰江街道不仅知情，还同意并支持的，主动与垫塘边村协商需转让大水坞地块给肥皂(蓝调之美)度假区。而且兰溪市建设局于2011年11月9日召开的黄店镇控规论证会上，有市政府和市府办领导参会，兰江街道作为市政府直接派出机关，如有异议，市政府和市府办参会领导会在论证会上提出，但至今没有任何证据证明兰江街道对黄店镇控规提出过异议，所以被告5l号抄告单中所说的“蓝调之美项目规划在编制时未征求兰江街道办事处意见”这个修改规划的理由，不仅于法无据，且违背事实。其二、原告开发建设的蓝调之美度假区占地范围涉及肥皂村潘坞水库地块和垫塘边村大水坞地块，2个地块虽各属不同乡镇街道行政管辖范围，但这2个地块在土地上紧密相连，在黄店镇控规红线范围内也是整体规划设计不可分割的，蓝调之美度假区也是根据黄店镇控规整体规划设计不可分割的。至于开发建设，任何一个旅游度假区都是分步推进分步建设不可能一步到位的。黄店镇控规编制设计单位武汉华中科技大学城市规划设计研究院也为黄店镇控规设计了分期建设规划，说明黄店镇控规内度假区建设按照规划设计就是分步建设的。并且如上所述，原告已经在度假区开发建设方面取得了一定的成就。被告不能以原告在肥皂村实施了房屋项目、垫塘边村没有实施房屋项目为理由，故意人为将黄店镇控规及原告蓝调之美度假区项目整体分割分块来说，这是违反规划编制设计方案的，更何况《城乡规划法》中也没有以“房屋项目工程未实施”为理由就可以修改规划的规定。所以被告以“(垫塘边村)房屋项目工程未实施”作为修改黄店镇控规的理由之一，也是于法无据并违背事实的。三、信息公开程序错误。综上，被告作出违反《城乡规划法》修改程序和实施主体规定的错误行政决定，严重侵犯原告的合法权益。请求判令撤销被告作出的[2018]51号《关于明确兰江街道马仙岭陵园建设相关事宜》。 被告兰溪市人民政府辩称：一、涉案抄告单不直接对外发生法律效力，不具有可诉性。兰溪市人民政府兰街道办事处为进一步推进殡葬改革，向兰溪市人民政府书面请示：“要求将‘蓝调之美’项目兰江街道范围用地调作马仙岭陵园用地”，市政府听取相关部门的意见之后经研究将有关事项进行明确，由答辩人办公室给兰江街道办事处下达[2018]51抄告单《关于明确兰江街道马仙岭陵园建设相关事宜》。该抄告单属于政府内部告知性质的行文，并非是对外发布的规范性文件，也不是行政决定和行政命令，不针对特定的当事人，不具有可诉性。二、原告可在修改、调整控制性详细规划法定程序中发表自己的意见建议。规划的调整须根据相关法律法规规定的程序进行，《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条第一款规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划”，可见修改控制性详细规划是有法律明确规定的程序的，有四个步骤，一是对修改的必要性进行论证，二是征求规划地段利害关系人的意见，三是向原审批机关提出专题报告，四是经原审批机关同意。在修改过程中法律赋予利害关系人发表意见的权利。原告可在后续依法修改控制性详细规划的程序中发表意见，而没有阻止控制性详细规划修改的权利。综上，答辩人认为，抄告单属政府内部的告知行文行为，并不针对特定的当事人，不直接对外发生法律效力也不构成对原告的实体权益的侵害，属不可诉行政行为，原告的诉讼请求及事实与理由均不能成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2012年2月22日，被告兰溪市人民政府依据兰溪市建设局的请示作出兰政发[2012]5号《兰溪市人民政府关于同意兰溪市黄店镇肥皂村旅游用地控制性详细规划的批复》，同意《兰溪市黄店镇肥皂村旅游用地控制性详细规划》。2012年3月21日，兰溪市发展和改革局向原告作出《关于兰溪市蓝调之美度假区A地块（一期）初步设计的批复》，原则同意兰溪市蓝调之美度假区A地块（一期）初步设计。2018年6月5日，兰溪市人民政府兰江街道办事处向被告兰溪市人民政府请示，认为兰江街道马仙岭陵园扩建区域与“蓝调之美”旅游项目的《兰溪市黄店镇肥皂村旅游用地控制性详细规划》范围冲突，要求调整。被告兰溪市人民政府于2018年8月7日作出[2018]51号《关于明确兰江街道马仙岭陵园建设相关事宜》，其中第2点内容为：“鉴于“蓝调之美”项目规划在编制时未征求兰江街道办事处意见，且该项目论证后，涉及兰江街道范围的项目工程并未实施，因此同意由市建设局实施规划调整，将该项目原涉及兰江街道的区域范围调整为公墓建设规划范围。”原告对此不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条第一款规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”本案中，兰溪市人民政府兰江街道办事处向被告兰溪市人民政府请示要求调整的《兰溪市黄店镇肥皂村旅游用地控制性详细规划》并非由兰溪市人民政府兰江街道办事处编制，被告兰溪市人民政府作出的《关于明确兰江街道马仙岭陵园建设相关事宜》中，也仅明确同意由市建设局实施规划调整。故无论是兰溪市人民政府兰江街道办事处的请示，还是被告兰溪市人民政府作出的涉案行政行为，均非依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条等规定对控制性详细规划进行修改的报批和批准行为。即，被告作出的涉案行政行为实质上并未产生《兰溪市黄店镇肥皂村旅游用地控制性详细规划》被修改的法律后果，因此也并未对原告的权利义务产生实际影响，故依法不属于行政诉讼受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告兰溪市蓝调之美度假有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇一九年七月五日 代书记员 叶红莉