江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏10行终196号 上诉人（原审原告）沈汉平，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）扬州市施桥镇人民政府，住所地在扬州经济技术开发区施桥镇扬子西路18号。 法定代表人刘长飞，镇长。 委托代理人王爱民，江苏石塔律师事务所律师。 委托代理人王晶，江苏石塔律师事务所律师。 上诉人沈汉平因与被上诉人扬州市施桥镇人民政府（以下简称施桥镇政府）不履行政府信息公开法定职责一案，不服扬州市邗江区人民法院(2019)苏1003行初0070号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月17日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明,沈汉平于2018年10月11日向施桥镇政府邮寄政府信息公开申请表，要求施桥镇政府公开“从1981年至2018年所有从外地区××桥镇行政范围内农业家庭户口在施桥镇建房，其所取得宅基地相关情况来龙去脉，以及建房相关材料复印件。施桥镇同意建房所依据的规范性文件”。施桥镇政府收到申请后，于2018年10月26日作出《政府信息公开告知书》，内容为：“经研究，并查核我镇存档材料，现告知如下：由于你申请公开的1981年～2001年期间，时跨二十年，期间又经过我镇区划调整，政府工作人员调动频繁，从外地区××桥镇行政范围内农业家庭户口和非农业户口在施桥镇建房、其所取得宅基地相关情况，以及建房相关材料复印件等相关档案资料，已移交邗江区档案局。2002年～2018年，我镇为适应沿江开发形势，促进开发区城市现代化及产业发展，保证城市规划的顺利实施，不再审核从外地区××桥镇行政范围内农业家庭户口和非农业户口在施桥镇建房的宅基地审核，经查阅本级政府现存有关宅基地审核档案资料，未发现有关情况的档案资料，故无相关信息可公开”。沈汉平认为上述告知书不符合法律规定，遂向原审法院提起诉讼，要求撤销该告知书，同时对扬州经济技术开发区管理委员会扬开管发（2006）53号《关于印发〈扬州经济开发区民房规划管理有关规定〉的通知》（以下简称53号文件）内容进行合法性审查。 原审认为,《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第二十一条第一款第（三）项规定：依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，沈汉平申请内容为,要求公开从1981年至2018年所有从外地区××桥镇行政范围内农业家庭户口在施桥镇建房，其所取得宅基地相关情况来龙去脉，以及建房相关材料复印件，施桥镇同意建房所依据的规范性文件。施桥镇政府提供的申请人的邗江县个人建（翻）房用地呈报表盖有邗江区档案馆档案证明专用章，能够证实施桥镇政府所述1981年至2001年期间相关材料已移送给档案部门。2002年至2018年未发现有关情况档案资料故无相关信息可公开。综上，施桥镇政府所作告知事实清楚并无不当。沈汉平要求对53号文件内容进行合法性审查，因该文件并非施桥镇镇政府作出案涉答复的依据，故此诉求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告沈汉平的诉讼请求。 上诉人沈汉平上诉称，上诉人通过邮寄方式向施桥镇政府申请公开相关宅基地使用审核及建房情况的政府信息，施桥镇政府以各种理由推脱，拒绝履行法律规定的公开义务，同时对拒绝公开的理由不提供证据和所依据的规范性文件。原审法院在无事实和法律依据的情况下，判决驳回上诉人沈汉平的诉讼请求，明显错误。请求二审法院依法审理本案并撤销一审判决，同时依据《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》对上诉人的总共九点依据进行一一分析认证点评。 被上诉人施桥镇政府答辩称，被上诉人根据政府信息公开条例第十二条第一款第（三）项规定，按期向上诉人作出答复，告知其申请公开的相关资料已移交档案部门，无相关信息可公开，并告知其可查询途径，符合法律规定。行政诉讼审查规范性文件的前提是被诉行政行为依据了该规范性文件而作出。本案被上诉人作出告知书的法律依据是政府信息公开条例而非53号文件，因此，原审认定该规范性文件不在本案的审查范围，符合法律规定。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审当事人向原审法院提交的证据均已录入一审判决书并已随案移送本院。经审查，原审对证据的分析、认证正确，所查明的事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点涉及两个方面：一是沈维民能否担任上诉人沈汉平的诉讼代理人；二是上诉人申请公开的政府信息是否属于政府信息公开条例调整范畴。 一、沈维民不能担任上诉人沈汉平的诉讼代理人。在二审中，上诉人沈汉平继续委托沈维民担任其诉讼代理人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条的规定，当事人的近亲属可以被委托为诉讼代理人。对于近亲属的范围，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十四条第一款作了明确规定，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属。本案中，沈维民自称上诉人沈汉平与其系叔侄关系，但一方面，在诉讼过程中，沈维民并未提供任何证据证明上述关系的存在；另一方面，即便上述关系存在，但由于沈维民自称其与上诉人沈汉平既不居住于一处，也不具有抚养、赡养关系，因此在法律上，沈维民不属于上诉人沈汉平的近亲属，不能担任上诉人沈汉平的诉讼代理人。原审法院认可沈维民的诉讼代理资格不当，本院依法予以指明。 二、上诉人申请公开的政府信息不属于政府信息公开条例调整范畴。修改后的政府信息公开条例已于2019年5月15日起施行。依据当时生效的政府信息公开条例第二条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（三）项之规定，当事人依申请公开的政府信息一般应为现有信息，行政机关不负有为申请人对若干信息进行搜集并在此基础上进行分析、加工、汇总的义务。要求行政机关履行信息创制义务的，一般不属政府信息公开条例调整范畴。信息创制与简单的查询、统计不同，需要公开义务机关依据申请人的申请内容进行一定程度的判断，如通过简单搜索即可满足申请人公开需求的一般不应视为信息创制。本案中，上诉人申请公开的信息为“1981年至2018年所有从外地区××桥镇行政范围内农业家庭户口在施桥镇建房，其所取得宅基地相关情况来龙去脉，以及建房相关材料复印件，施桥镇同意建房所依据的规范性文件。”上述信息显然需要施桥镇政府对38年来外来人员取得宅基地以及建房情况进行分析、判断、汇总，施桥镇政府无法以现有信息答复上诉人。上诉人的该项申请实质是请求施桥镇政府履行信息的分析、汇总义务，依据上述规定，不属于政府信息公开条例调整范畴。在此情形下，施桥镇政府本可以拒绝公开，但为了充分保障上诉人的权利，施桥镇政府仍然在检索的基础上，作出了本案被诉的《政府信息公开告知书》，告知上诉人相关情况，该告知行为并不损害上诉人的权益。由于上诉人提请一并审查的53号文件并非施桥镇政府作出被诉告知行为所依据的规范性文件，故不符合行政诉讼一并审查规范性文件的要求。由于上诉人申请公开的政府信息不属于政府信息公开条例调整范畴，故本案理应裁定驳回沈汉平的起诉，但鉴于原审法院经过审理已经作出驳回沈汉平诉讼请求的实体判决，二审已无纠正之必要。 三、上诉人沈汉平及沈维民需理性维权。为了取得宅基地，上诉人沈汉平已分别向不同层级的多个行政机关提起了多起政府信息公开申请，并提起了10多起行政诉讼。为了房屋的性质问题，沈维民也以各种理由向不同层级的多个行政机关提起了多起政府信息公开申请，并提起了30多起行政诉讼。上述行为均极大浪费了行政资源和司法资源。人民法院支持当事人维护自己的合法权益，但当事人维护权益也应当理性。若上诉人沈维民等人认为行政主体的相关行为侵犯其合法权益，应当直接针对侵害其合法权益的行政行为依法申请行政复议或提起行政诉讼，不得通过大量、反复申请政府信息公开继而申请行政复议或提起行政诉讼的方式进行维权，这样既对维护自身合法权益无益，也间接损害了社会公共利益，并非法律所提倡。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人沈汉平的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费人民币50元，由上诉人沈汉平承担。 本判决为终审判决。 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 苗 鸿 二〇一九年七月二十四日 书记员 马肇睿 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 本判决为终审判决。