山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初222号 原告王泽月，男，1961年1月9日出生，汉族，住济南市。 委托代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人徐勇，北京市盛廷律师事务所律师。 被告济南市章丘区人民政府，住所地济南市。 法定代表人韩伟，区长。 负责人唐兴振，副区长。 委托代理人张浩，济南市章丘区房屋征收服务中心工作人员。 委托代理人范仲新，山东百脉律师事务所律师。 原告王泽月因与被告济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）房屋征收决定一案，于2019年1月28日向本院提起诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2019年3月20日公开开庭审理了本案。原告王泽月及其委托代理人李笃振、徐勇，被告章丘区政府副区长唐兴振及其委托代理人张浩、范仲新到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年8月4日，被告章丘区政府作出章政房政决字〔2018〕6号《济南市章丘区人民政府国有土地上房屋征收决定》（以下简称6号征收决定）并通过章征告字〔2018〕6号《房屋征收决定公告》（以下简称6号公告）向社会公告决定对绣惠街道驻地改造提升项目（一期）国有土地上的房屋实施征收。原告不服6号征收决定，向本院提起行政诉讼。 原告诉称：原告通过受让方式取得济南市章丘区绣惠街道东关大街路南土地使用权，原告申办建设工程规划许可证后建设房屋进行经营至今。2018年8月4日，被告章丘区政府张贴6号公告，以“对绣惠街道驻地改造提升项目（一期）”的名义进行国有土地上房屋征收，原告的房屋及享有使用权的国有土地在征收范围之内。原告认为，被告作出诉争房屋征收决定的行政行为，程序不当、实体违法，违反了包括《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）在内的法律法规规定，侵害了原告的合法权益。如按照该征收决定执行，原告将丧失征收范围内的房屋所有权及土地使用权，故原告与诉争征收决定具有重大利害关系。诉讼请求：1.请求撤销被告作出的章丘区绣惠街道驻地改造提升项目（一期）国有土地上房屋征收决定；2.本案诉讼费由被告承担。 原告提交如下证据： 证据1、6号公告，证明被告作出了6号征收决定。 证据2、2002年8月15日《转让土地使用权协议书》、2002年6月10日《土地使用权转让协议》。 证据3、《建设工程规划许可证》。 证据4、《土地使用权证》。 证据2-4证明原告在征收范围内享有土地使用权、房屋所有权，具有原告诉讼主体资格。 证据5、《商品房买卖合同》，证明周边房屋市场价格明显高于补偿方案价格，补偿方案不合理。 被告章丘区政府辩称：为提高城市化水平和居民的居住水平，经法定程序决定，章丘区政府决定实施绣惠街道驻地改造提升项目（一期）。该项目符合章丘区的城市规划和土地总体利用规划，依法依规严格组织项目实施工作，进行了社会风险稳定评估，作出征收决定和征收补偿安置方案并及时向社会公告，该项目的征收补偿款已经足额到位。该项目涉及639户，目前已经签订协议并搬迁完成604户，占95%，只剩25户未签协议，充分说明被拆迁人对该项目的支持和拥护。综上，6号征收决定事实清楚，证据充分，请求法院依法予以维持。 被告章丘区政府提交如下证据： 证据1、《冻结通告》。 证据2、《关于济南市章丘区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年继续草案的报告》和《济南市济南市章丘区第十七届人民代表大会第二次会议关于济南市章丘区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划的决议》。 证据3、章丘区发展和改革委员会意见《关于征询意见的复函》。 证据2、3证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划，已列入章丘区国民经济和社会发展年度计划。 证据4、济南市章丘区国土资源局关于《绣惠街道驻地改造提升项目（一期）情况说明》，证明该地块在章丘区中心城区土地利用总体规划图中为允许建设用地地区中的城镇建设用地区、村镇建设用地区、公路用地。 证据5、济南市章丘区城市规划建设服务中心《关于绣惠街道驻地改造提升项目（一期）规划意见》，证明该项房屋征收活动不影响章丘区城市规划实施。 证据6、章丘区政府《关于公布绣惠街道驻地改造提升项目（一期）房屋征收补偿方案的公告》。 证据7、章丘区政府《济南市章丘区绣惠街道驻地改造提升项目（一期）房屋征收补偿方案征求公众意见情况和答复情况的通告》。 证据8、征收补偿款拨付单据和说明，证明拆迁补偿款足额到位。 证据9、6号征收决定。 证据10、第13次章丘区政府常务会议纪要。 证据11、《济南市章丘区绣惠街道驻地改造提升项目（一期）社会稳定风险评估报告》。 证据12、《征收决定公告》。 证据13、现场张贴相关公告、通告的照片。 证据14、《房屋征收评估委托合同》。 证据15、《估价结果预评估报告》。 证据16、评估报告。 经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下意见：证据1合法性以及证明目的不予认可，冻结范围没有相关的规划红线图，也没有确定征收范围的相关材料，且章丘区政府只有权针对国有土地上的房屋实施征收，无权将农村集体土地上的房屋列为征收范围。对证据2的真实性、合法性以及证明目的不予认可。对证据3合法性、证明目的不予认可。对证据4合法性、证明目的不予认可。对证据5合法性、证明目的不予认可，被告无证明涉案项目是否符合城乡规划和专项规划，况且从该证据的内容来看，证明单位本身不具有证明涉案项目是否符合城乡规划和专项规划的主体资格。对证据6、7的合法性、证明目的不予认可。对于证据6，被告并未提交征收补偿方案进行过论证，以及已经进行过依法公示的证据。对证据7，未列明收集到多少被征收人的意见，从而也就无法判定对补偿方案有意见的被征收人是否经过了半数，直接影响了是否对补偿方案进行听证；收到的意见种类有32项之多，但被告均未予以采纳，对补偿方案也未进行修改；对征求意见公众意见情况和答复情况的通告与征收决定同时公告，即在众多被征收人对最终确定的补偿方案内容不知晓的情况下公告，明显不适当。对证据8的合法性、证明目的不予认可。该证据只是被告设立的临时机构对补偿款是否到位的一个单方说明以及单方的记账情况，征收资金是否足额到位，以及是否专户存储，专款专用应由银行出具相应的证明。对证据9合法性、证明目的不予认可。对证据10、11的合法性、证明目的不予认可，该风险评估报告显然缺乏相应的内容。对证据12合法性、证明目的不予认可，该公告并未依法告知相关的诉权。对证据13的真实性、合法性、证明目的不予认可，照片证据无法看出公告及通告的相关内容，无法证明具体的张贴时间。对证据14-16的合法性、证明目的不予认可，评估机构的选定不符合《条例》第二十条以及《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定。证据14中的估价方法为成本法显然不符合《条例》的规定，且涉案项目涉及被征收人众多，范围甚广，评估工作量巨大，但评估公司在委托后的次日即作出预评估报告显然不符合常理。 被告章丘区政府对原告证据1-4真实性没有异议，对证据5有异议，认为该合同所显示的位置与原告的房屋距离较远，参考价值不大。 经审理查明：涉案项目为绣惠街道驻地改造提升项目（一期），原告在该项目片区范围内拥有房屋。该项目已纳入章丘区国民经济和社会发展年度计划，并于2018年1月19日经本级人民代表大会审议通过。2018年5月30日，济南市章丘区发展和改革委员会作出章发改投资函[2018]21号《关于征询意见的复函》该函主要内容为：“济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会：你单位关于绣惠街道驻地改造提升项目（一期）房屋征收的建设活动征询意见函”收悉。经认真审核，拟实施的绣惠街道驻地改造提升项目（一期）符合国民经济和社会发展年度计划。”2018年6月4日济南市章丘区国土资源局作出《关于绣惠街道驻地改造提升项目（一期）的情况说明》，主要内容为：“济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会：我单位今收悉贵单位《关于绣惠街道驻地改造提升项目（一期）房屋征收的建设活动征询意见函》。经审查，依据贵单位所提供的范围红线（矢量数据），该地块在章丘区绣惠街道土地利用总体规划图中为允许建设用地区中的城镇建设用地区、村镇建设用地区、公路用地。”2018年6月1日，济南市章丘区城市规划建设服务中心作出《关于关于绣惠街道驻地改造提升项目（一期）的规划意见》，主要内容为：“绣惠街道驻地改造提升项目（一期），具体范围为：东至绣江河、西至西护城河、南至大桥路、北至文化路规划范围及东南隅、西南隅、东北隅、西北隅、东关南五村村域范围内的所有建（构）筑物和上述范围内国有土地上的所有建（构）筑物；东至绣江路、西至太西路、南至大桥路、北至文化路规范范围内及太平村豆家庄、时家园，三星村赵庄三个自然村村域范围内的所有建（构）筑物和上述范围内国有土地上的所有建（构）筑物。经审核，该绣惠街道驻地改造提升项目（一期）不影响我区城市规划实施，同时须征得国土、环保及街道办事处等相关部门的意见。”2018年5月16日，济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会作出章建旧改冻字[2018]第23号《冻结通告》该通告载明了冻结范围，并载明冻结期限为2018年5月17日至2019年5月16日。2018年7月28日，济南市章丘区旧城（村）改造指挥部作出《绣惠街道驻地改造提升项目（一期）社会稳定风险评估报告》，综合评价为：“绣惠街道驻地改造提升项目社会稳定风险程度低，但有发生个体冲突的可能。目前已经采取的和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。因此，绣惠街道驻地改造提升项目征收拆迁工作可以组织实施。”2018年8月4日，该风险评估报告经章丘区政府常务会议讨论通过。2018年6月24日，章丘区政府作出章征告字[2018]5号《关于公布绣惠街道驻地改造提升项目（一期）房屋征收补偿方案的公告》，对征收补偿方案予以公告并征求意见。2018年8月3日，济南市章丘区房屋征收服务中心与山东国建土地房地产评估测绘有限公司签订《房屋征收评估委托合同》，委托山东国建土地房地产评估测绘有限公司对房屋征收范围内涉及的住宅、商业及安置房屋进行评估，评估结果作为征收补偿和安置房屋价格确定的依据。2018年8月4日，山东国建土地房地产评估测绘有限公司作出《房地产预评估报告》，评估结果为：“……评估对象：章丘区征收片区位于绣惠镇驻地改造范围内国有土地上商业用房所有权及其相关的土地使用权。价值时点：2018年8月4日（房屋征收决定公告之日）……评估单价为8350元/平方米，单价人民币大写：捌仟叁佰伍拾元整。”“……评估对象：济南市章丘区征收片区位于绣惠镇驻地改造范围内地上建筑物及其相关的国有土地使用权（合法获得房屋产权且未办理房屋所有权证书）。价值时点：2018年8月4日……评估单价为3136元/平方米，单价人民币大写：叁仟壹佰叁拾陆元整。”2018年8月4日，章丘区政府作出《济南市章丘区绣惠街道驻地改造提升项目（一期）房屋征收补偿方案征求公众意见情况和答复情况的通告》，公布了征求公众意见情况、答复情况、方案修改情况及理由。2019年2月15日，济南市章丘区旧城（村）改造指挥部作出《关于济南市章丘区绣惠街道驻地改造提升项目（一期）征收补偿款足额到位的说明》，载明：“该项目国有土地上的建筑物共计约三万平方米，按当地商品房的市场价测算，全部被拆迁人选择货币补偿的总额为2.4亿元，章丘区财政局下属的全资国有独资公司（惠农公司）于2018年7月27日向区征收服务中心拨付3.2亿元。征收补偿款已经足额到位。”2018年8月4日，章丘区政府作出6号征收决定并张贴公告，该公告载明，征收范围：东至绣江河、西至西护城河、南至大桥路、北至文化路规划范围及东南隅、西南隅、东北隅、西北隅、东关南五村村域范围内的所有建（构）筑物和上述范围内国有土地上的所有建（构）筑物；东至绣江路、西至太西路、南至大桥路、北至文化路规范范围内及太平村豆家庄、时家园，三星村赵庄三个自然村村域范围内的所有建（构）筑物和上述范围内国有土地上的所有建（构）筑物。征收部门：济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会；征收实施单位：济南市章丘区房屋征收服务中心。征收实施期限：2018年8月4日至2019年9月2日；征收补偿签协议期限：2018年8月4日至2018年8月18日；搬迁期限：2018年8月19日至2018年9月2日；征收补偿按照《济南市章丘区绣惠街道驻地改造提升项目（一期）房屋征收补偿方案》执行。原告不服6号征收决定，提起诉讼。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，原告被征收的房屋在被诉6号征收决定载明的房屋征收范围内，6号征收决定与其具有利害关系，其在本案中具备原告诉讼主体资格，有权对被告章丘区政府作出的6号征收决定提起诉讼。 本案的争议焦点为：被告章丘区政府作出的6号征收决定是否合法。 《条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。案涉征收项目是为了改造旧城片区，有利于提高该地区基础设施配套水平，有利于本区域整体经济结构调整及促进本地区经济的繁荣和发展，案涉征收项目征收目的具有正当性，基本符合《条例》中公共利益需要的规定。《条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条第二款规定，房屋征收部门应当就需要进行房屋征收的建设活动是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划向发改、国土资源、规划部门征询意见。涉案项目已向上述部门征询意见，各部门均作出符合规划的回复。故可以认定案涉项目符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。案涉项目属于旧城区改造工程，已经纳入章丘区国民经济和社会发展年度计划，并经本级人民代表大会审议通过。章丘区政府拟定了征收补偿方案并予以公告，公告期符合法律规定，且对征求意见和回复情况进行了公布，该程序不存在违法情形。案涉项目作出了《风险评估报告》，对案涉项目可能引发的社会风险亦进行了评估，评估结论为项目风险程度较低，可以组织实施；因被征收人较多，风险评估报告已经过区政府常务会议讨论通过。《条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条第一、二款规定：“征收补偿费用主要包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用应当在房屋征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用。”法律要求征收补偿费用应当在作出房屋征收决定前足额到位、专户存储、专款专用，其根本目的是在征收补偿过程中保证被征收人的合法权益。本案中，被告章丘区政府提供的证据可以证实案涉项目设立了资金专用账户且相应资金已到位，该行为符合相关法律规定。关于被告在选择评估机构第二天即作出房地产预评估报告，该行为从时间节点看确有不妥，但未违反法律明确规定；被告所作6号公告，应当明确告知被征收人享有行政复议、行政诉讼的权利及期限，但6号公告对此告知不明，属于程序瑕疵，但该瑕疵并非重大程序违法，不影响6号征收决定的效力，本院在此予以指正。 综上，6号征收决定适用法律正确，程序无重大违法，应属有效。原告王泽月的诉讼请求，事实及法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王泽月的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王泽月负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  曹 磊 人民陪审员  王立福 人民陪审员  郑晓妮 二〇一九年七月九日 法官 助理  肖建建 书 记 员  高 岚