上海铁路运输法院行 政 赔 偿 判 决 书（2017）沪7101行赔初12号原告李小琳，女，1974年4月11日出生，汉族，户籍所在地上海市。??委托代理人王瑜(系原告丈夫)，户籍所在地上海市天山路XXX弄XXX号XXX室。??委托代理人汤晓明，上海市君悦律师事务所律师。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。出庭应诉行政机关负责人张徐，该局副局长。委托代理人陆馨伟，男。委托代理人顾景春，男。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈，女。委托代理人张悦，上海市建纬律师事务所律师。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人童俊，男。委托代理人周娴纹，女。原告李小琳诉被告上海市长宁区城市管理行政执法局、上海市长宁区住房保障和房屋管理局、上海市长宁区市场监督管理局、上海市公安局长宁分局天山路派出所、上海市长宁区公安消防支队行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼，本院2017年9月15日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月28日公开开庭审理了本案。原告李小琳及其委托代理人王瑜、汤晓明律师，被告上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)的行政机关负责人张徐副局长、委托代理人顾景春、陆馨伟，被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)的委托代理人徐盈，被告上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)的原委托代理人李立到庭参加诉讼。庭后原告撤回对被告上海市长宁区公安消防支队(以下简称长宁消防支队)、被告上海市公安局长宁分局天山路派出所(以下简称天山路派出所)的起诉，本院予以准许。本院经各方同意协调，审理期限至2019年8月2日。本案现已审理终结。原告诉称，本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室(以下简称102室)、玉屏南路XXX号XXX室(以下简称104室)、玉屏南路XXX号XXX室(以下简称105室)三处房屋是原告合法所有或承租的房屋，均在2OO4年前依照相关规定，办妥了居改非、营业执照等各项法定手续，且长期在三处依法开展经营活动并按非居住物业标准缴纳相关物业管理费。2017年5月，五被告共同在玉屏南路周边张贴所谓的拆除违法建筑通知，并口头通知原告，原告三处房屋也在通告范围，原告为此前往街道及被告处，要求出示相关批准文件并作出解释，但被告始终未作出正面回应。2O17年6月14日、7月25日，玉屏南路周边出现大量所谓执法人员(包括被告人员及其他身份不明人员)对原告三处房屋实施强制砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的违法行为，原告为此报警，但警方到场后，仍未阻止上述违法行为。原告认为原告合法经营，现被告打着整治违法建筑的旗号，封闭原告的经营门户，已严重侵犯原告合法权益。部分被告在未得到授权及没有合法有效的行政决定的情况下，无权进行执法。而且政府执法必须严格依照法定程序进行，依法保障当事人的申辩、诉讼权利，现被告以口头通知代替书面认定，毫无法律依据，故请求被告恢复原状，如不能恢复原状的每套房屋赔偿人民币(币种下同)350万元，另赔偿经营损失暂计10万元(按租金11,500元/月从拆除开始至被告执行止)，门窗和店招损失10万元，律师费7万元。原告提供如下证据：1.《天山路街道“五违四必”联合执法告知书》(以下简称联合告知书)；2.现场视频资料；3.102室租用居住公房凭证、104室房地产权证、105室房地产权证；4.102室《上海市长宁区房屋土地管理局居住物业改变使用性质许可证》《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》、104室《上海市长宁区房屋土地管理局居住物业改变使用性质许可证》、105室《上海市长宁区房屋土地管理局居住物业改变使用性质许可证》《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》；5.102室、104室、105室营业执照；6.执法前照片；7.执法后照片；8.102室房屋租金账单及物业公司出具的证明；9.临近马路照片。原告还于庭后补充提供了沪房地资物[2002]99号文、关于发展我区私营企业的补充政策、被告在场照片、声明、临近愚园路照片、拘留决定书及通知书、告知书、遵义路照片、改变房屋用途报批单及附件、网上下载材料、天山街道照片、网上下载商铺租金情况、相关照片、沪府发[2016]94号文、公共绿地补偿方案、律师费发票等材料。被告长宁执法局辩称，原告三处房屋均存在擅自改变物业使用性质、损坏房屋承重结构的情况，被告依法采取恢复原状的整治行为。鉴于被告行政行为合法，故不同意原告的赔偿请求。被告长宁执法局提供租赁凭证及产权证明、居改非手续的凭据、长宁房管局《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称答复)、联合告知书、执法后现场照片、沪建城管联[2017]130号《关于加强本市住宅小区内“居改非”整治工作的实施方案》(以下简称130号文)等证据证明行政行为合法。就赔偿未提供证据及依据。被告长宁房管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的赔偿请求。被告长宁市场监管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的赔偿请求。被告长宁房管局、长宁市场监管局未向本院提交证据、依据。经审理查明：102室房屋为公房，由原告承租使用，房屋使用面积15.8平方米，月租130元。1999年5月31日，上海新长宁集团天山物业有限公司(以下简称天山物业)批准核发《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》，其中“申请户名李小琳；房屋地址玉屏南路XXX弄XXX号XXX室；申请原因居住改非居住，开设房产中介；批准的项目、部位、范围及施工要求1、按规定尺寸施工，其宽度和高度均不得超过原窗的宽度和高度。2、协调好邻里关系，施工时不得影响邻里的日常生活。3、施工时不得损坏房屋结构。4、施工时不得将建筑垃圾随意乱倒。”1999年6月9日原告以102室为住所，获取了企业法人营业执照，名称为上海申琳房产经纪有限公司。2003年4月2日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号长房地改字[2003]第024号《居住物业改变使用性质许可证》，上载明“申请人李小琳，房屋座落玉屏南路XXX弄XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办房产中介，有效期限自2003年4月2日至2005年4月1日止。”同时备注上载明：有效期满二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未再向原告核发新的许可证。至案发时，102室一直作为经营使用，但门面已发生变化，比1999年天山物业批准时扩大。2017年5月，长宁城管执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所发布联合告知书,称对于沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年6月14日，被告长宁执法局在原告没有自行整改的情况下对102室房屋实施了拆除店门、户外装修、砌墙封门的整治行为，将102室房屋恢复至原始窗户状态，原告认为被告的行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。另查明，原告提起本案赔偿诉讼的同时，向本院提起行政诉讼，请求确认三被告于2017年6月14日对102室，同年7月25日对104室、105室房屋实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的行为违法。因原告所诉三处整治行为系相互独立的行政行为，不符合在同一案件中一并审查的条件，故本院在行政诉讼中仅就102室房屋实施的整治行为进行审理。本院经审理后作出的(2017)沪7101行初947号判决认为：根据执法条例第十一条第一款第(九)项、实施办法第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁执法局确认由其实施被诉行政行为，对此原告无异议，对其职权依据亦无异议，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，原告提供联合告知书以证明被告长宁房管局、长宁市场监管局为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁执法局以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为长宁房管局、长宁市场监管局亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持；根据管理规定第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。102室房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾经原告申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2005年许可期限届满后未再进行审批或延期。原告现对两年许可期限的合法性提出异议，并且称当时审批机关曾表示之后无须再行审批，一直有效。首先，对此说法原告未能提供相关证据予以证实。其次，原告在获得许可时明知有两年期限的限制，而且如原告所述其非第一次申请及获批，因此可视作原告当时接受该期限的约束。第三，作为原审批机关长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。原告在2005年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，其租用公房凭证上载明的使用用途仍为居住，因此，原告主张在被告长宁执法局作出被诉行政行为之时，102室房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。原告之前获准改变房屋外貌是基于房屋使用性质改变为非居住使用，天山物业作为公房管理单位才同意将房屋的外墙变窗为门，所以居改非许可到期后，原准予改变房屋外貌的批准也就自然失效，使用人即应主动将房屋外貌恢复至原状，即改门为窗。原告自2005年居改非许可到期后一直将102室房屋作经营使用，并未恢复至原状，不仅不符合管理规定第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。被告长宁执法局基于此对102室房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内；《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。作为行为主体的被告长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，并如原告所述进行口头通知，但如前所述，告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。被告长宁执法局在实施行政行为前也未依法听取原告的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于102室房屋确实存在居改非期限届满后外墙未恢复原状的情形，被告长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。本院认为，本案系原告提起行政诉讼时一并请求赔偿的案件。因本院在行政诉讼中仅就102室房屋实施的整治行为进行审理裁判，故本案也仅针对102室房屋的赔偿请求进行审理裁判，至于另两处房屋的赔偿请求，原告可另行提出主张，本案不作处理。就原告的赔偿请求，本院认为，首先，根据行政判决所查明的事实，被诉行政行为系由被告长宁执法局实施，无证据证明长宁房管局及长宁市场监管局参与执法，故本案的赔偿义务机关应为长宁执法局。原告认为其余两被告均为共同赔偿义务机关的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持；其次，根据行政判决结果，被诉行政行为被确认违法。根据法律规定，违法的行政行为侵犯财产权的，受害人有获得赔偿的权利。但法院同时亦认定102室房屋存在擅自改变物业使用性质及破坏房屋外貌的情形，被告长宁执法局依此实施整治，因此原告要求恢复至破窗为门的原状缺乏法律依据，本院不能予以支持。同样，在此基础上产生的房屋差价、经营损失等因欠缺赔偿的事实根据和法律根据，不能成立。不过，被告长宁执法局未经法定程序就进行执法，未给原告合理的自行改正及救济途径，使其无法自行拆除门窗、户外装修以减少损失，本院认为应当综合本案具体情况酌定赔偿人民币2,000元。至于律师费用，其系当事人在寻求救济过程中的支出，并非行政机关及其工作人员在行使行政职权时所直接造成的财产损失，依法不属于行政赔偿的范围，故本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、被告上海市长宁区城市管理行政执法局应于本判决生效之日起十五日内赔偿原告李小琳经济损失人民币2,000元；二、驳回原告李小琳的其他赔偿诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  邱 莉审 判 员  孙焕焕人民陪审员  范丽蓉二〇一九年七月二十五日书 记 员  靳先德附：相关法律条文一、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……；（四）造成财产损害的其他违法行为。二、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。