安徽省六安市叶集区人民法院行 政 判 决 书（2019）皖1504行初4号公益诉讼人：六安市叶集区人民检察院，住所地安徽省六安市叶集区民生路东侧，统一社会信用代码11341504MB0N930929。法定代表人：杨俊，系该院检察长。被告：六安市叶集区农业农村水利局，住所地安徽省六安市叶集区花园路政务区南区办公楼4楼，统一社会信用代码11341504MB0N87645L。法定代表人：张斌，系该局局长。出庭负责人：白兆斌，系该局副局长。委托诉讼代理人：何启伍，系安徽金六州（叶集）律师事务所律师。公益诉讼人六安市叶集区人民检察院（以下简称叶集检察院）认为被告六安市叶集区农业农村水利局（以下简称叶集水利局）未履行水利行政管理法定职责，于2019年5月6日向本院提起行政公益诉讼。本院当日受理后，于2019年5月9日向被告叶集水利局送达起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月28日公开开庭审理了本案。公益诉讼人叶集检察院委派检察员窦智、王群，被告叶集水利局副局长白兆斌、委托诉讼代理人何启伍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人叶集检察院诉称：史河六安市叶集区花园村段堤坝堤脚外20米以内的护堤地为河道监督管理范围，属叶集水利局监督管理范围。该范围内有六安市叶集区奥运建材厂（以下简称奥运建材厂）、六安市叶集区玖峰商砼有限公司（以下简称玖峰公司）及王大学等建设房屋、放置洗砂机器和取土等现象，严重危害史河防洪堤的安全。2018年9月28日，叶集水利局分别向上述管理对象下达“叶水罚告字〔2018〕第5号”、“叶水罚告字〔2018〕第6号”《水行政处罚告知书》（重号，告知对象分别为玖峰公司及王大学），要求“自行拆除违法建筑，恢复河道原貌，听候处理”，但一直未作出行政处罚决定，违法建筑一直未予拆除，危险一直未予消除。2018年9月30日，叶集检察院以叶检民行公建（2018）4号《检察建议书》向叶集水利局发出检察建议，要求该局及时按照相关规定，责令行为人纠正违法行为，继续履行监管职责，但该局至今未将其办理情况书面回复本院。2019年3月7日、3月19日，叶集检察院调查发现上述危害河堤、护堤地安全的现象依然存在，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。叶集检察院认为，叶集水利局对危害史河防洪堤安全的违法行为，依法具有监督管理职责，但怠于履行职责，致使国家和社会公共利益仍然处于受损害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条之规定，现提起行政公益诉讼，请求判令：1、确认叶集水利局在作出“叶水罚告字〔2018〕第5号”、“叶水罚告字〔2018〕第6号”（重号）行政处罚告知书后，未依法履行职责违法；2、叶集水利局对上述行政处罚告知书所涉违法行为依法继续履行职责，责令违法行为人纠正违法行为、恢复原貌、罚款等。在其后诉讼中叶集检察院将第2项诉讼请求变更为：判令叶集水利局对上述行政处罚告知书所涉违法行为依法继续履行职责。公益诉讼人叶集检察院依法向本院提交了如下证据：第一组证据，叶集水利局具有对本行政区域河道进行监管和处罚的职责。1、六安市叶集区人民政府办公室关于印发《六安市叶集区农业委员会（水利局、林业局）主要职责内设机构和人员编制规定》的通知（叶政办[2016]50号），证明叶集水利局负责本区水域及岸线的管理与保护；承担区内史河河道堤防日常管理、维修养护及防汛抢险工作；2、国有土地使用证、史河防洪堤国有土地登记资料，证明史河叶集区花园村段堤坝距堤脚20米以内为史河防洪堤范围，用途为防洪；3、工作情况说明，证明经叶集水利局工作人员现场确认其对史河防洪堤花园村段河道的监管范围；4、《水行政处罚告知书》，证明叶集水利局对史河防洪堤花园村段范围内具有监管职责。第二组证据，叶集水利局未及时对史河防洪堤管理范围内建房、取土等危害堤坝安全的行为履行相关职责的违法事实。2018年8月22日、2018年9月18日拍摄的史河防洪堤花园村段照片，证明史河防洪堤花园村段周边破坏严重，存在建设厂房、取土等现象。第三组证据，公益诉讼人已向叶集水利局发出检察建议书，督促其履行职责的事实，本案诉前程序已经履行。1、《检察建议书》（叶检民行公建[2018]4号），证明叶集检察院已履行行政公益诉讼诉前程序；2、送达回证，证明诉前检察建议已送达叶集水利局。第四组证据，督促履职期满后，叶集水利局仍未履行职责的事实。1、2018年12月3日现场勘查笔录、现场示意图、照片，证明叶集检察院对史河花园村段河道管理范围内取土、建房等危害河道安全的现状进行现场勘查、拍照；2、2019年3月7日、2019年3月19日拍摄的史河花园村段防洪堤照片，证明叶集水利局在收到检察建议后未积极采取有效措施，史河河道管理范围内建厂、取土现象至今仍然存在，公共利益仍然在被侵害。被告叶集水利局辩称：在收到《检察建议书》之前，叶集水利局巡查时发现了奥运建材厂、玖峰公司及王大学有危害史河堤坝安全的行为并立案调查，作出了行政处罚告知书及责令整改通知书，说明叶集水利局已主动履行了行政监管职责。叶集水利局虽然下达了行政处罚告知书，但是在缺乏证据的情况下作出的，因为虽然史河防洪堤花园村段堤脚外20米以内的护堤地为河道监管范围，但现无证据证明奥运建材厂、玖峰公司及王大学危害史河堤坝安全的建筑物位于堤脚外20米以内，因此叶集水利局对其并无行政监管的权利。在收到《检察建议书》后，叶集水利局未能及时开展行政执法工作，未能就上述危害堤坝的建筑物予以拆除，存在怠于履行水行政监管职责。但后期在叶集水利局执法人员的动员下，违法行为人已经主动拆除违法建筑，对于未主动拆除的进行了强制拆除，故危害史河防洪堤安全的违法建筑已经彻底消除，本案不具有可诉性，应当驳回叶集检察院的起诉。被告叶集水利局依法向本院提交了下列证据：第一组证据，关于奥运建材厂的违法建筑。1、行政执法巡查记录，证明叶集水利局在巡查中发现奥运建材厂存在违法建设情况；2、水事案件受理、立案呈批表，证明叶集水利局在巡查中发现奥运建材厂存在违法建设情况后，进行立案调查；3、水事案件调查处理呈批表，证明叶集水利局经过调查发现奥运建材厂存在违法建设情况后，建议查处；4、水行政处罚告知书及送达回证，证明奥运建材厂在史河防洪堤保护区域范围内存在违法建筑，叶集水利局准备对其行政处罚，并向其下发了行政处罚告知书；5、责令改正违法行为通知书及送达回证，证明奥运建材厂违法事实存在，叶集水利局通知其限期自行拆除违法建筑并恢复原状；6、强制执行通知书及送达回证，证明奥运建材厂在叶集水利局通知的期限内未能自行拆除违法建筑，叶集水利局将对其违法建筑强制拆除；7、奥运建材厂违法建筑被拆除后的照片、视频资料及结案报告，证明案涉奥运建材厂的违法建筑已强制拆除，危害史河防洪堤的安全隐患已经消除。第二组证据，关于玖峰公司的违法建筑。1、行政执法巡查记录，证明叶集水利局在巡查中发现玖峰公司存在违法建设情况；2、水事案件受理、立案呈批表，证明叶集水利局在巡查中发现玖峰公司存在违法建设情况后，进行立案调查；3、水事案件调查处理呈批表，证明叶集水利局经过调查发现玖峰公司存在违法建设情况后，建议查处；4、水行政处罚告知书及送达回证，证明玖峰公司在史河防洪堤保护区域范围内存在违法建筑，叶集水利局准备对其行政处罚，并向其送达了行政处罚告知书；5、责令改正违法行为通知书及送达回证，证明玖峰公司违法事实存在，叶集水利局通知其限期自行拆除违法建筑并恢复原状；6、玖峰公司违法建筑被拆除后的照片、视频资料及结案报告，证明案涉玖峰公司的违法建筑已经拆除，危害史河防洪堤的安全隐患已经消除。第三组，关于王大学的违法建筑。叶集水利局关于未拆除王大学违法建筑的情况说明、勘验图、现场丈量照片，以及叶集水利局申请第三方对王大学违法建筑距离史河防洪堤堤脚的距离进行测量的现状图，证明王大学的违法建筑不在史河防洪堤堤脚外20米以内，不属于叶集水利局行政职权监管的范围。被告叶集水利局对公益诉讼人叶集检察院提交的证据质证如下：对第一组证据中，证据3不能证明玖峰公司、奥运建材厂违法建筑在叶集水利局的监管范围内，因该证据中记载的违法建筑距离史河防洪堤堤脚的距离是叶集检察院自己测量的，测量人员无相关资质；证据4真实性无异议，但无法证明王大学的违法建筑位于史河防洪堤堤脚外20米以内，且其违法建筑后经勘测，不在史河防洪堤堤脚外20米以内。对叶集检察院提交的其他证据无异议。公益诉讼人叶集检察院对被告叶集水利局提交的证据质证如下：对第一、二组证据无异议，但叶集水利局在2019年5月5日才将违法建筑拆除，可见其怠于履行行政监管职责。对第三组证据有异议，违法建筑距离史河防洪堤的距离是叶集水利局自行测量的，且测量人员不具有相应资质，不能证明王大学的违法建筑不在其行政监管范围内。对双方提交的证据，本院认证如下：关于叶集检察院提交的第一组证据中证据4，叶集水利局对案涉三处违法建筑下发的《水行政处罚告知书》均是在未经科学测量前作出的，叶集水利局后经测量王大学的违法建筑不在史河防洪堤堤脚外20米以内，叶集检察院也未提交相反的证据予以排除，故不能认定王大学的违法建筑位于史河防洪堤堤脚外20米以内，由此不能确定该违法建筑属叶集水利局行政监管范围，故本院对该份证据中关于王大学部分的证明目的不予认定。对叶集检察院提交的其他证据，叶集水利局不持异议，本院予以认定。对叶集水利局提交的第一、二组证据，叶集检察院无异议，本院经审查予以认定。对叶集水利局提交的第三组证据，后经其补充证据，能够证明王大学的违法建筑位于史河防洪堤堤脚外20米以外，本院对该组证据予以采信。根据庭审调查，并结合双方当事人的庭审陈述和举证质证认证意见，本院查明如下案件事实：史河防洪堤六安市叶集区花园村段堤脚外20米以内的护堤地为河道监督管理范围，属叶集水利局监督管理职责。奥运建材厂、玖峰公司及王大学等在护堤地旁建设房屋、放置洗砂机器和取土，危害了史河防洪堤的安全。2018年9月28日，叶集水利局分别向上述管理对象下达了“叶水罚告字〔2018〕第5号”、“叶水罚告字〔2018〕第6号”《水行政处罚告知书》（重号，告知对象分别为玖峰公司及王大学），要求“自行拆除违法建筑，恢复河道原貌，听候处理”，但此后未予行政处罚。2018年9月30日，叶集检察院以叶检民行公建（2018）4号《检察建议书》向叶集水利局发出检察建议，建议该局责令违法行为人纠正违法行为、赔偿损失，没收其违法所得和工具，并可处警告和一万元以下罚款；继续履行监管职责。叶集水利局未在法定期限内将其办理情况书面回复叶集检察院。2019年5月5日，叶集水利局强制拆除了奥运建材厂的违法建筑，在此之前玖峰公司自行拆除了其违法建筑。本院认为，依照《中华人民共和国水法》第十二条第四款、《中华人民共和国防洪法》第八条的规定，叶集水利局作为水行政主管部门对实施危害史河防洪堤叶集区花园村段护堤地的行为，具有行政监管职责。史河防洪堤叶集区花园村段堤脚外20米以内的护堤地为河道监管范围，玖峰公司、奥运建材厂在此范围内进行违法建设，危害河道安全，叶集水利局应依法予以处理。2018年9月30日叶集水利局在收到叶集检察院《检察建议书》后2个月内未继续履行职责并书面回复，其后虽然拆除了奥运建材厂的违法建筑，玖峰公司也经叶集水利局动员主动拆除了违法建筑，但叶集水利局在此期间未履行法定职责属于客观事实，不能因其后来拆除违法建筑和动员违法行为人自行拆除违法建筑的行为而予否认，故对于叶集检察院请求确认叶集水利局怠于履行职责的行为违法的诉讼请求，本院予以支持。同时，玖峰公司和奥运建材厂的违法建筑被拆除后，叶集水利局应当继续对其违法行为造成的损害后果包括清除在史河防洪堤堤脚外20米以内的建筑垃圾，恢复河道原貌，消除对堤坝安全造成的影响，继续履行监管职责。本院认为，虽然叶集水利局曾向王大学送达《水行政处罚告知书》，但后经叶集水利局查实王大学的违法建筑不在史河防洪堤堤脚外20米以内。叶集检察院也未能证明王大学的违法建筑位于堤脚外20米以内，故不能证明王大学的违法建筑属于叶集水利局行政监管范围，因此叶集检察院关于王大学部分的诉讼请求，本院不予支持，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、第七十四条之规定，判决如下：一、确认六安市叶集区农业农村水利局在对六安市叶集区奥运建材厂、六安市叶集区玖峰商砼有限公司作出行政处罚告知书后，未依法履行行政管理职责的行为违法；二、责令六安市叶集区农业农村水利局在行政监管范围内继续履行对六安市叶集区奥运建材厂以及六安市叶集区玖峰商砼有限公司违法建筑的行政管理职责；三、驳回六安市叶集区人民检察院的其他诉讼请求。案件受理费50元，由六安市叶集区农业农村水利局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。审 判 长  许 涛审 判 员  黄求华人民陪审员  李善桂二〇一九年七月二十六日书 记 员  崔祝全附本案适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。