山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终190号 上诉人（原审原告）济宁市兖州区颜店镇颜家村第一生产小组。 诉讼代表人颜世洪，男，汉族，1951年5月24日出生，住济宁市兖州区。 诉讼代表人颜世存，男，汉族，1968年12月30日出生，住济宁市兖州区。 委托代理人张彬，山东舜天律师事务所律师。 委托代理人张玉林，山东兹阳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁市兖州区人民政府，住所地济宁市兖州区行政办公中心1107室。 法定代表人王骁，区长。 委托代理人丁忠杰，山东正途律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所地济宁市红星中路19号。 法定代表人石光亮，市长。 原审第三人济宁市兖州区颜店镇人民政府，住所地济宁市兖州区颜店镇人民政府驻地。 法定代表人李成龙，镇长。 委托代理人李文章，山东众睦律师事务所律师。 上诉人济宁市兖州区颜店镇颜家村第一生产小组因与被上诉人济宁市兖州区人民政府、济宁市人民政府及原审第三人济宁市兖州区颜店镇人民政府土地权属争议处理决定及行政复议一案，不服山东省济宁市中级人民法院（2018）鲁08行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告济宁市兖州区颜店镇颜家村第一生产小组原审诉称，一、1976年颜店公社因建砖瓦厂，占用原告土地130.6亩，未批先用4年后，于1979年12月20日申请补办征地手续时，因未给付土地补偿，在未经原告同意的情况下，以伪造原告小组原队长颜世修的签字及手印方式，书写了《国家建设申请用地报告书》从而达到不再给付土地补偿之目的。上述程序违反合法征收程序，人民法院应判决无效撤销。二、被告兖州区政府和济宁市政府认定济署发[1980]第36号文《关于对兖州县道沟公社等单位补办征地手续报告的批复》中记载“补办征地手续”的字样是批准征收，认定事实错误。三、被告兖州区政府和济宁市政府，将国土资源部[1995]国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》的集体土地所有权认定为国有土地所有权系被告对用地单位所有制性质的认定错误，导致法律适用依据错误。四、涉案颜店公社砖瓦厂占地属于乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》中集体土地所有权的规定。五、1976年颜店公社因建砖瓦厂所占颜村、滋山两大队土地共计257.5亩，因征地程序错误，一直未被县级以上人民政府批准使用。综上，济宁地区行政公署济署发[1980]第36号文《关于对兖州县道沟公社等单位补办征地手续报告的批复》，记载是同意颜店公社砖瓦厂所占土地257.5亩补办征地手续，而不是批准征用。1979年12月20日颜店公社砖瓦厂申请补办征地手续前后，因未给原告土地补偿，以欺骗手段伪造《国家建设申请用地报告书》内容，属于事实上的征地程序错误。二被告将颜店公社砖瓦厂这个社队企业，认定为全民所有制企业、城市集体所有制单位，是对用地单位所有制性质的错误认定。综上，被告作出的土地权属土地决定认定事实错误，忽视征地程序错误、适用法律依据错误，请求法院：1、撤销被告兖州区政府作出的济兖权决字[2017]1号《土地权属争议案件决定书》和被告济宁市政府作出的济政复决字[2018]11号《行政复议决定书》；2、责令第三人颜店镇政府将占用的130.6亩土地返还原告；3、责令第三人颜店镇政府赔偿原告自1976年至2018年期间的经济损失400万元；4、本案诉讼费由被告承担。 原审法院经审理查明，原告系济宁市兖州区颜店镇颜家村第一生产小组，2017年3月13日原告向被告兖州区政府提出土地权属争议案件申请书，请求对原兖州县颜店公社砖瓦厂占用的颜家村第一生产小组130.6亩土地的权属作出裁决，并请求将该宗土地返还原告。同日，济宁市兖州区国土资源局受理该案，并依法送达了案件受理通知书及答辩通知书。8月3日济宁市兖州区国土资源局对涉案权属争议案件进行调解，但双方当事人未能达成一致意见。9月10日济宁市兖州区国土资源局作出《延期调查处理通知》，将案件调查处理期限延长90日并通知了双方当事人。11月28日济宁市兖州区国土资源局作出《关于颜店公社砖瓦厂土地权属争议的调查处理意见书》，该意见书载明：“因涉案土地有县级以上政府批准使用的文件，符合《国家土地管理局确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第（二）项的规定，故我局认为该宗土地应为国有土地”。济宁市兖州区国土资源局将上述处理意见书上报至被告兖州区政府，11月30日被告兖州区政府作出了被诉济兖权决字[2017]1号《土地权属争议案件决定书》。该决定书载明：经查询调阅与该宗土地相关档案资料，实地走访调查了解，收集到山东省济宁地区行政公署文件[济署发（1980）第36号]《关于对兖州县道沟公社等单位补办征地手续报告的批复》中记载“颜店公社因1976年建砖瓦厂，将已占用本公社颜村大队一百三十六亩六分土地、滋山大队一百二十六亩九分土地，共计二百五十七亩五分土地，补办征地手续”。故根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第二项的规定，确定涉案争议土地为国有土地。 原告不服上述土地权属争议处理决定，于2018年1月25日向被告济宁市政府申请行政复议，被告济宁市政府于同日受理后，依法送达了受理通知书和提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书。3月22日被告济宁市政府对各方当事人组织了听证。因案件复杂，3月23日被告济宁市政府作出延期审查通知并送达各方当事人。4月24日被告济宁市政府作出被诉济政复决字[2018]11号《行政复议决定书》。该决定书认定：一、1976年，原兖州县颜店公社兴建砖瓦厂征用的颜家村大队130.6亩土地经过了批准征用，土地性质应为国有土地；二、被申请人兖州区政府作出涉案土地权属争议案件决定书程序合法，适用法律依据正确。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项之规定，决定：维持被申请人兖州区政府作出《土地权属争议案件决定》（济兖权决字[2017]1号）的具体行政行为。原告对该复议决定不服，提起本案诉讼。 另查明，涉案土地位于济宁市××区××颜家村。1976年11月10日兖州县颜店人民公社因兴建砖瓦厂征用本公社颜村大队土地130.6亩，与颜村生产大队签订了《协议书》。在协议书中载明了征收土地四至、补偿标准、征用土地后公粮和税金的负担情况等内容。1979年7月5日山东省革命委员会民政局作出《关于对清理征用土地处理意见的报告》；1979年7月25日，山东省革命委员会作出《批转省民政局》（鲁革发（1979）128号），要求参照上述文件执行清查和处理国家和集体建设用地的情况，其中对于“不征就用和少征多用的土地，要按照规定，补办征地手续”。同年12月20日兖州县颜店人民公社砖瓦厂因1976年“擅自征用”涉案土地建砖瓦厂问题向兖州县革命委员会递交检查书，并提交《国家建设申请用地报告书》，申请补办用地手续。该报告书中包含了用地申请书、建设工程初步设计、征用土地和拆迁房屋协议书等内容。其中“征用土地和拆迁房屋协议书”由颜店人民公社砖瓦厂和颜家村、滋山村生产大队革命委员会加盖公章，并分别由颜店人民公社革命委员会和勘察单位兖州县革命委员会民政局出具相关意见。根据山东省革命委员会民政局作出的《关于对清理征用土地处理意见的报告》中关于“处理的批准权限”的要求：“凡清出十亩以内的退地、赔偿、补办手续等问题，由县（市）革委会审查批准，十亩（含十亩）以上的，由地区行署和市革委会审查批准。”1980年2月20日山东省济宁地区行政公署作出《关于对兖州县道沟公社等单位补办征地手续报告的批复》（济署发[1980]第36号），同意颜店公社因1976年建砖瓦厂，将已占用本公社颜村大队一百三十六亩六分土地、滋山大队一百二十六亩九分土地，共计二百五十七亩五分土地，补办征地手续。1980年3月6日，兖州县革命委员会根据上述济宁地区行政公署文件作出《关于对道沟公社等单位补办征地手续报告的批复》（兖革发[1980]33号）载明同意颜店公社对占用的上述土地补办征地手续，并要求各用地单位今后一定要严格执行国家征用土地政策，坚决杜绝不征而用生产队的土地。 原审法院认为，本案被诉行政行为系被告兖州区政府作出的济兖权决字[2017]1号《土地权属争议案件决定书》和被告济宁市政府作出的济政复决字[2018]11号《行政复议决定书》。原告颜家村第一小组对于被告兖州区政府作出上述土地权属争议处理决定和被告济宁市政府作出上述行政复议决定的程序均未提出异议，经审查，二被告作出被诉行政行为的程序并无不当之处，原审法院予以确认。双方当事人争议的焦点问题是被诉土地权属争议处理决定及行政复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确。根据审理查明的事实，原告对于涉案土地于1976年被兖州县颜店公社使用建设砖瓦厂的事实并无异议，也认可在此期间原告未再对涉案土地交纳公粮和税金。根据被告兖州区政府调查收集的证据显示，1976年兖州县颜店公社以与颜店村生产大队签订协议书的方式“征用”涉案土地属于未经批准征用。该违法征用行为在1979年至1980年山东省革命委员会开展的征用土地清理活动中被发现，颜店公社砖瓦厂亦作出书面检查，并申请补办征地手续。1980年2月山东省济宁地区行政公署根据相关文件规定的处理权限对上述行为作出了处理，即批准颜店公社砖瓦厂补办征地手续。根据上述事实可知，颜店公社砖瓦厂原不合法的土地征用行为已经山东省济宁地区行政公署批准采取补救措施即准予其补办征地手续从而使该土地征用行为合法，故被告兖州区政府在被诉土地权属争议处理决定中认定涉案土地已经有权机关批准征用并无不当。同时，颜店公社砖瓦厂《国家建设申请用地报告书》所记载的内容及1980年3月兖州县革命委员会作出《关于对道沟公社等单位补办征地手续报告的批复》均显示颜店公社砖瓦厂补办土地征用相关手续系按照当时有效的《国家建设征用土地办法》第四条关于国家建设征用土地的职权、程序的相关规定亦可佐证上述事实。综上，原告关于准予颜店公社砖瓦厂补办征地手续不能证明涉案土地已经批准征用的主张，系原告对土地征用的错误理解，该主张无事实和法律依据，不予支持。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条之规定，国家建设征用的土地，属于国家所有。故被告兖州区政府在审查了山东省济宁地区行政公署对涉案土地征用的批准文件后，依据《土地权属争议调查处理办法》的规定从实际出发，尊重历史，面对现实，作出被诉土地权属争议处理决定，认定涉案土地属于国家所有并无不当，被告济宁市政府作出维持上述土地权属处理决定的复议决定亦无不当。原告关于被诉土地权属争议处理决定及被诉行政复议决定认定事实不清的主张，无事实依据，不予支持。本案被诉行政行为系被告兖州区政府作出的土地权属争议处理决定及被告济宁市政府作出的行政复议决定，原告对于第三人颜店镇政府的诉讼主张，不属于本案被诉行政行为的审查内容；同时，本案系审理涉案土地的权属争议，原告关于涉案土地征用补偿的相关请求，亦不属于本案审理范围。 综上，原审法院判决驳回原告济宁市兖州区颜店镇颜家村第一生产小组的诉讼请求。 济宁市兖州区颜店镇颜家村第一生产小组不服原审法院判决，上诉请求：1、撤销济宁市中级人民法院(2018)鲁08行初140号行政判决；2、撤销济宁市兖州区人民政府济兖权决字[2017]1号《土地权属争议案件决定书》和济宁市人民政府济政复决字[2018]11号《行政复议决定书》；3、判决涉案该宗土地归上诉人所有。事实与理由：（一）一审法院认定事实不清，适用法律有误。1、兖州区政府依据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条之规定，把1976年颜店公社砖瓦厂农民集体自筹资金建厂占地，认定为国家投资建设征地并属于国有，属于认定事实不清，适用法律有误。2、根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十五条，涉案该土地不能转为国有。3、兖州区政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第2项，认定涉案土地为国有土地，属对占地单位所有制性质的认定错误，导致适用法律依据错误，所作处理决定错误。4、对涉案该土地的权属认定，应依据国土资源部[1995]国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第三款、第四款进行确认。（二）颜店公社砖瓦厂从未按协议约定兑现土地补偿支付。（三）砖瓦厂停产撤销后，上诉人依据《土地法》第六十五条第三款及占地前的归还要求收回了土地，收回土地均分种植三年后，2003年又被第三人颜店镇政府强行收回。（四）一审法院把济署发[1980]第36号文中的同意颜店公社砖瓦厂“补办征地手续”和土地征用批准程序二者概念混淆，同时缺乏上报省民政局备案及备案前审查批准资料的证据。（五）一审法院程序违法，对应该调查核实的证据没有进行调查核实，对上诉人提交的鉴定申请不予委托有关部门进行鉴定。 被上诉人济宁市兖州区人民政府答辩称，一、涉案土地被征用，并补办征地手续，属于国有土地，一审判决认定事实清楚，证据确凿。二、一审判决适用法律正确，并无不当。三、一审判决程序合法。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人济宁市人民政府未提交书面答辩意见。 原审第三人济宁市兖州区颜店镇人民政府未提交陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审中：1、上诉人申请对本案公开庭审、证人出庭等，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”之规定，因上诉人未提出新的事实、证据和理由，本院决定不再开庭审理，对于上诉人的申请，本院不予准许。2、上诉人提交了颜店公社砖瓦厂《国家建设申请用地报告书》（第四页），颜店公社关于颜村一队1977年2月24日土地征用报告的批复，颜世洪、孙明礼、王玉圣等人《证明》等材料，本院经审查后认为，上述材料与上诉人欲证明的内容缺乏直接的内在联系，不足以佐证上诉人的主张，本院对其证明效力不予确认。3、上诉人申请对《国家建设申请用地报告书》中“颜士修”的签字进行鉴定，本院经审查后认为，是否对该签字进行鉴定不影响对本案已查明的主要事实的认定，本院不予准许。4、上诉人申请本院责令行政机关提交涉案土地的《国有土地使用证》等证据，本院认为以上证据是否提交并不影响本案的处理结果，本院不予准许。 本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，第一，1976年兖州县颜店公社兴建砖瓦厂，以与颜店村生产大队签订协议书的方式“征用”涉案土地，颜店公社砖瓦厂在1979年12月对“擅自征用”行为向兖州县革命委员会作出书面检查，申请补办用地手续并提交了《国家建设申请用地报告书》。该报告书中包含用地申请、征用土地和拆迁房屋等内容，并由颜店公社砖瓦厂及颜家村、滋山村生产大队革命委员会加盖公章，由颜店人民公社革命委员会和兖州县革命委员会民政局出具意见。1980年2月山东省济宁地区行政公署作出《关于对兖州县道沟公社等单位补办征地手续报告的批复》（济署发[1980]第36号），同意颜店公社将已占用本公社颜村大队一百三十六亩六分土地补办征地手续。1980年3月，兖州县革命委员会根据上述济宁地区行政公署文件作出《关于对道沟公社等单位补办征地手续报告的批复》（兖革发[1980]33号）载明同意颜店公社对占用的上述土地补办征地手续。上述事实表明，颜店公社因建设砖瓦厂违法占用涉案土地的行为，已经由有权行政机关准予其采取补救措施补办征地手续，该批准行为符合当时的法律法规及政策规定，产生了土地征用的的法律后果。上诉人关于山东省济宁地区行政公署同意颜店公社砖瓦厂补办征地手续不能证明涉案土地已经批准征用的主张，系对土地征用的错误理解。 第二，本案中未有颜店公社砖瓦厂属于全民所有制或者城市集体所有制单位的充分证据，兖州区人民政府适用《国家土地管理局确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条关于全民所有制、城市集体所有制单位的规定，依据不足，予以指正。但是颜店公社砖瓦厂的所有制类型并不影响涉案土地被合法批准征用的法律后果，兖州区人民政府基于涉案土地已由有权机关批准征用的事实，认定涉案土地属于国有土地的结果并无不当，济宁市人民政府作出维持上述土地权属处理决定的复议决定结果亦无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济宁市兖州区颜店镇颜家村第一生产小组负担。 本判决为终审判决。 审判长  张传毅 审判员  公韶华 审判员  张汉利 二〇一九年七月十六日 书记员  牛聪颖