文书内容江苏省高邮市人民法院行 政 判 决 书（2019）苏1084行初86号原告宝应县振华房地产开发有限公司，住所地在宝应县曹甸镇曹南西桥。法定代表人葛正华，执行董事。委托代理人吕锋成，江苏淮左律师事务所律师。委托代理人梁永巍，江苏淮左律师事务所律师。被告宝应县综合行政执法局，住所地在宝应县白田中路101号。法定代表人徐加龙，局长。委托代理人周鸿斌，江苏宝宜律师事务所律师。原告宝应县振华房地产开发有限公司（以下简称振华公司）诉被告宝应县综合行政执法局（以下简称宝应县执法局）要求撤销城市管理行政处罚决定一案，原告于2019年5月10日向本院提起了诉讼，本院于当日受理了本案，于同日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月4日公开开庭审理了本案。原告振华公司的委托代理人吕锋成、梁永巍，被告宝应县执法局行政机关负责人潘强、委托代理人周鸿斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年11月23日，被告宝应县执法局作出宝城执限拆字[2018]第5号《限期拆除决定书》，经查：宝应县振华房地产开发有限公司于2009年9月在宝应县泰山东路南侧、实验初中（原翔宇高中）东侧京华国际小区内1#楼南侧底层院内停车位处建设一层32间车库，砖混结构，建筑面积为631.04平方米，高度2.4米，未取得建设工程规划许可证，目前已建成并出售交付使用。本机关经多方寻找，仍无法联系到当事人。故于2018年3月1日制作《宝应县城市管理行政执法局关于调查违法建设的公告》在京华国际小区内进行了张贴，并在《宝应日报》刊载。2018年3月5日执法人员向当事人的受委托人发出了宝城执核字（2018）第0000010号《宝应县城市管理行政执法局核查通知书》，并对其进行了调查询问。2018年3月20日我局向宝应县规划局发出案件联系函[宝城执函字（2017）第0000962号]，2018年4月2日宝应县规划局复函本机关：上述32间车库未办理《建设工程规划许可证》，且属于无法采取改正措施消除影响应当限期拆除情形。2018年11月16日，案件调查终结。当事人上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定，属违法建筑。本机关经过对该案件集体会审后于2018年11月19日以直接送达方式送达《限期拆除告知书》（宝城执限拆告字[2018]第5号）。当事人未在规定时间内进行陈述、申辩，也未在法定时间内要求听证，视为放弃上述权利。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款、第二款第（四）项的规定，鉴于上述违法建设建于京华国际小区1#楼南侧底层院内停车位属于无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，故应给予相应的处理。本机关对当事人作出如下决定：限当事人15日内自行拆除在宝应县泰山东路南侧、实验初中（原翔宇高中）东侧京华国际小区1#楼南侧底层院内停车位上建设的一层32间车库（建筑面积631.04平方米）。原告诉称：被告宝应县执法局作出的宝城执限拆字[2018]第5号《限期拆除决定书》不能成立，应予撤销，理由如下：1、决定书适用法律错误。无论是《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定还是《江苏省城乡规划条例》第六十二条规定，其罚则的第一选择均是“责令停止建设”，由此可见上述两条罚则均是针对正在实施的违法建设行为，而不是实施终结的建设行为，更不是违章建筑。涉案建筑物早在十几年前已经竣工，故不具备上述适用条件。同样根据以上法条规定，罚则的适用是一个递进的关系，即责令停止建设→限期改正→限期拆除，由此可见，限期拆除的前提是经历了前两项罚则方可适用，在建设行为已经实施终结的情况下，被告未经限期改正直接适用限期拆除有悖上述规定。2、原告的建筑行为合法。车库作为“京华国际”项目的标配建筑，建设行为已按规定履行了必要的行政审批等程序，建设行为没有违反规划内容，建成后的车库也未对小区内道路通行及居民日常生活造成不良影响。3、决定书认定的行政相对人主体错误。涉案车库早在2009年前后全部出售给各相关业主，所有权也早已一并移转，原告现非车库所有权人，无权处分及拆除他人的房产。无论从社会稳定角度还是从房屋所有权的角度讲，被告想要限期拆除房屋都应当一一通知车库的所有权人，并将所有权人列为行政相对人。涉案行政行为仅列原告为行政相对人属于遗漏相对人，且给不适格的主体强加了一个无法完成的义务。4、决定书显失公正。首先被告的主管辖区范围内，大量的违章建筑没有办理规划许可证，且雷同于本案情形的不在少数，但是被告并未按照统一的尺度进行处罚。其次，被告在长达十几年的时间未进行立案和查处，而今只是在涉案小区个别业主的裹挟下实施行政行为，该行为显失公正。再次，被告未充分考虑和评估社会效应，一旦拆除会涉及几十个家庭，甚至危及部分业主的生计，且该建筑物的存在不但不影响小区的通行、采光，反而为业主提供了更多的便利。如果拆除，势必会造成一定范围内的公共利益受损，导致行政处罚的目的落空。5、本案已经超过行政处罚时效。涉案建筑物已经于2009年建成并全部出售，原告行为没有连续或继续的状态，故被告的行政行为明显超过了处罚时效。综上，原告提起诉讼，请求法院依法判决：1、依法撤销宝应县执法局作出的宝城执限拆字[2018]第5号《限期拆除决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了下列证据：1、京华国际批前公示图一份，证明原告开发的京华国际项目于2008年1月8日至2008年1月18日履行了批前公示程序且公示图中包括35个地面轿车库的事实；2、2009年9月30日单位工程竣工验收证明书一份，证明原告京华国际项目已于2009年9月30日竣工验收的事实；3、2009年12月2日宝应县商品住宅交付使用备案表一份，证明原告京华国际项目已于2010年3月4日交付备案文件的事实；4、顾建国、卢二群、孟兆清、杨宝文车库销售发票及房屋产权证，证明涉案车库已于2010年陆续出售给各相关业主及业主已经取得车库所有权的事实；5、宝应县京华国际小区车库照片以及宝应县泰山东村等小区车库照片，证明被告对其他小区杂乱无章的违建车库熟视无睹，却仅对原告作出限期拆除决定，行政处罚显失公正的事实。被告宝应县执法局辩称：一、被告宝应县执法局作出的宝城执限拆字[2018]第5号《限期拆除决定书》适用法律正确。1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条，针对的是违法建设，即包含了正在实施的违法建设，也包含了实施完毕的违法建设。“责令停止建设”是处罚的一种方式，是针对正在建设中的违法行为，本案中涉案建筑已经完工，已无须责令停止建设。2、“责令停止建设、限期改正、限期拆除”是对违法建设的情况选择使用，并不存在适用的先后顺序。被告在2018年3月就涉案车库的建设工程规划许可证等事项向宝应县规划局发函，经该局宝规函字第（2008）002号复函明确涉案车库未申请办理《建设工程规划许可证》，应按照《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款第四项规定执行，且无法采取改正措施，即属于应当限期拆除的情形，被告适用限期拆除的处罚是正确的。二、决定书认定的行政相对人是本案的原告，主体正确。限期拆除决定书是对违法行为的处罚，原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，违法建设了涉案的32间车库，是违法行为的实施者，当然是被处罚的主体。原告称车库已出售给相关业主，所有权已经一并移转，无权处分及拆除他人的房产，以及应当一一通知车库的所有权人，并将所有权人列为行政相对人，其理由是不能成立的。涉案车库无许可即建成，属于违法建筑，违法建筑的建设者不因其建设行为而取得标的物的所有权，即使被原告出售给业主，也因标的物不具备合法性，不在法律的保护范围，业主不能因此取得所有权。在涉案车库拆除后，原告于业主之间因买卖合同产生的争议应由买卖合同当事人之间解决。三、限期拆除决定书未超过行政处罚时效。原告在未取得建设工程规划许可证的情况下建设涉案建筑物是违反城乡规划许可的建设活动，该违法建设至今都未办理规划许可。而违法建设的涉案车库是违法建设行为的物质形态，一直延续至今，属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定的“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，即涉案车库的建设违法行为，至今仍处于违法状态，故并未超过处罚时效。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告宝应县执法局向本院提交了下列证据：1、2017年11月24日被告宝应县执法局宝城执案受字[2017]第0000962号案件受理登记表、立（销）案审批表各一份，证明被告收到群众举报后，对原告的违法行为进行立案调查的事实；2、2017年12月11日被告宝应县执法局现场检查/勘验笔录一份、示意图一份、现场照片三张，证明原告违法行为的现状；3、2018年1月8日被告宝应县执法局工作人员与郝文所作调查笔录一份、郝文身份证复印件一份，证明原告的工商登记营业地点虽在宝应县××村，但郝文作为该村村委会主任并不清楚原告振华公司地址；4、2018年3月1日被告宝应县执法局作出的《关于调查违法建设的公告》一份、张贴照片两张、2018年3月2日在宝应日报上刊登的《关于调查违法建设的公告》一份，证明由于被告无法联系原告，故在违法行为所在地进行现场公告及在报纸上刊登公告的事实；5、2018年3月5日被告宝应县执法局宝城执停字[2018]第0000010号核查通知书一份，证明被告向原告下达了违法行为通知书，要求其到被告所在地接受调查的事实；6、被告宝应县执法局工作人员分别于2018年3月5日、10月11日与董门才所作调查笔录各一份，证明董门才作为原告振华公司经理，承认涉案车库并未办理建设工程规划许可证的事实；7、2018年3月29日被告宝应县执法局作出的宝城执函字[2017]第0000962号案件联系函一份、2018年4月2日宝应县规划局作出的宝规函字[2018]002号《关于宝应县振华房地产开发有限公司未经许可擅自建设32间车库的复函》一份，证明宝应县规划局认为涉案车库属于无法采取改正措施消除影响的建筑，应当按照《江苏省城乡规划条例》第六十二条第四项的规定进行处理；8、原告振华公司营业执照副本、企业信息查询单、葛正华和董门才身份证复印件各一份，授权委托书两份，证明原告振华公司注册信息及原告委托董门才到被告处处理京华国际小区的相关事宜；9、2008年3月6日宝应县建设局发放的《中华人民共和国建设工程规划许可证》两份，证明原告在建设京华国际小区时取得的规划许可范围并无涉案车库的事实；10、被告宝应县执法局工作人员张广勇、朱建行政执法证，证明被告具体执法人员具备执法主体资格的事实；11、被告宝应县执法局《重大行政处罚案件集体会审记录》、《案件调查终结报告》、《案件处理审批表》各一份，证明本案经被告单位调查后并经被告集体讨论研究作出行政处罚决定的事实；12、2018年11月19日被告宝应县执法局作出的宝城执限拆告字[2018]第5号《限期拆除告知书》及送达回证各一份、现场照片两张，证明被告已将拟处罚决定告知原告，并且通知原告有提出听证权利及陈述申辩权利的事实；13、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第三十八条、第六十二条第二款第（四）项，证明被告宝应县执法局作出行政处罚决定的法律依据。经庭审质证，原告对被告所提供证据材料形式的真实性未持异议，但对《立（销）案审批表》中案情表述中“经查，宝应县振华房地产开发有限公司于2010年前后在宝应县泰山东路南侧翔宇高中东侧京华国际小区内，未取得建设工程规划许可证建设32间车库”有异议，原告认为涉案车库的建设完成时间是在2009年年底，在整个小区的验收备案之前。原告同时认为被告所提交的证据与本案争议焦点无关联性，被告作出的《限期拆除决定书》适用法律错误。被告对原告提供的证据发表了如下质证意见：对证据1，虽然原告在申请规划许可证时将涉案车库向规划部门进行申请，规划部门也进行了公示，但最终规划部门并未对原告所申请的车库进行行政许可，涉案车库仍系无证建设。证据2未能反映出与本案涉案车库有关联。对证据3真实性无异议，但该证据不能证明涉案车库得到规划部门追认，不能以相关行政部门对京华国际整个小区的交付备案来推断该小区都属于合法建设。对证据4，即使原告所提供的产权证及销售发票中的车库是涉案车库，税务部门的销售发票不能替代规划部门的行政职权，商品房产权证书上登记的车库也不能代表该车库属于合法建筑。对证据5的真实性没有异议，但由于城市规划、城市管理对历史建筑有分层推进、逐步解决的管理策略，不能以其他地区存有违章建筑没有处理为由，来否定或限制被告的任何一起行政处罚行为。本院对以上证据作如下确认：关于原、被告提交的证据，内容真实与本案有关联，本院予以采信。经审理查明：2008年原告开发建设宝应县京华国际小区，于2008年元月8日至2008年元月18日进行批前公示，公示的项目基本情况：京华国际：东到三支排渠、南到出让红线（××）、西××区间路（红线宽度为40米）。规划方案已经县规划委员会第31次会议审查通过。本次进行批前公示的1#为住宅楼，2#为商办综合楼，总建筑面积36585㎡。其中1#为17层，剪力墙结构27927㎡，2#为5层局部6层，框架结构8658㎡。主要技术经济指标：用地面积7324㎡（合10.99亩），建筑面积36585㎡，其中住宅建筑面积27927㎡，容积率4.99，建筑密度46%，地面轿车库35个，地下室车位44个。2008年3月6日宝应县建设局向原告振华公司发放《中华人民共和国建设工程规划许可证》两份，其中一份建设项目名称：京华国际公寓1#住宅楼，建设位置：县翔宇高中东侧，建设规模：建筑面积27927㎡，上设阁楼1155㎡，下设一层地下车库1656㎡，地上两层车库3312㎡，剪力墙结构，檐高5588㎡,17+2+1层；另一份建设名称：京华国际2#商业综合楼，建设位置：泰山东路南侧、翔宇高中东侧，建设规模：京华国际2#商业综合楼，建筑面积5067㎡,3层局部4层，框架结构，3层檐高12.6m,4层檐高16.2m。2017年11月22日，被告宝应县执法局接到群众举报“宝应县振华房地产开发有限公司于2010年前后，未经规划主管部门许可，擅自建设32间民房”后，于同年12月11日审批立案。被告宝应县执法局经现场勘查并与原告振华公司经理董门才调查核实后，确认举报所称“擅自建设的32间民房”实为车库，在京华国际小区内1#楼南侧底层院内停车位上，坐北朝南，砖混结构，建筑面积为631.04㎡，高度2.4米，东距小河10.9米，西为保卫室，南为围墙，北距1#楼8.9米。2008年3月6日宝应县建设局发放的两份建设工程规划许可证上均无涉案32间车库。原告振华公司经理董门才在2018年10月11日的调查询问笔录中陈述，“2008年宝应县振华房地产开发有限公司到宝应县建设局办理京华国际小区1#、2#楼及32间车库的批前公示，后期京华国际1#、2#楼办理了建设工程规划许可证，32间车库没有办理建设工程规划许可证。32间车库2009年9月份开始建设，2009年底前建设成功，2010年销售完毕”。被告经单位集体讨论后，于2018年11月19日作出宝城执限拆告字[2018]第5号《限期拆除告知书》，并于同日向原告送达，原告未在规定的时间内进行陈述、申辩，也未在法定时间内要求听证。2018年11月23日，被告作出宝城执限拆字[2018]第5号《限期拆除决定书》，决定“限当事人15日内自行拆除在宝应县泰山东路南侧、实验初中（原翔宇高中）东侧京华国际小区1#楼南侧底层院内停车位上建设的一层32间车库（建筑面积631.04平方米）”。该《限期拆除决定书》于2018年11月23日向原告委托代理人董门才直接送达。原告不服，向本院提起诉讼。本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”中共宝应县委办公室文件宝委办发[2019]45号《县委办公室、县政府办公室关于印发的通知》第二条：“县城市管理局是县政府工作部门，为正科级，加挂县综合行政执法局牌子”；第三条第十项：“行使城市市容和环境卫生、城市绿化、市政管理、城市规划等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权……”被告宝应县综合行政执法局作为法定城市管理部门，依法享有行使城市规划等管理的行政处罚权。本案中，案涉32间车库由原告于2009年9月开始建设，2010年销售完毕。针对该违法建筑已经建成多年并已出售的情况，由于行政机关作出责令限期拆除决定时已经产生了新的权利人，即除了违法建筑的建设者还有违法建筑的实际使用人。因此，行政机关对于违法建筑的处理方式实际上直接影响的是购买该违法建筑并实际使用的利害关系人，对违法建筑建设者的影响可能已经微乎其微。在此情况下，行政机关在作出对违法建筑的处理时，必须考虑到直接受该行政处理决定行为实际影响的利害关系人的正当权益。在本案中涉及到32间车库违法建筑的处理上，32间车库的实际使用人，应当享有对涉及该房屋相关处理决定的知情权、陈述权和申辩权，这是行政法赋予利害关系人的正当程序权利，行政机关在作出对违法建筑的处理时，必须考虑到直接受到该行政处理行为实际影响的利害关系人的正当权益。但被告并没有履行对32间车库实际使用人的告知、申辩、陈述和听证等程序义务，违背了正当程序，构成程序违法。综上，被告宝应县综合行政执法局遗漏利害关系人，仅对案涉违法建筑的建设者作出宝城执限拆字[2018]第5号《限期拆除决定书》，属认定事实不清，且程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告宝应县综合行政执法局作出的宝城执限拆字[2018]第5号《限期拆除决定书》。二、责令被告宝应县综合行政执法局在本判决发生法律效力之日起六十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告宝应县综合行政执法局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元(此款汇至江苏省扬州市中级人民法院，开户银行：工商银行扬州分行汶河支行，帐号：11×××57)，上诉于江苏省扬州市中级人民法院。审 判 长  嵇晓红人民陪审员  黄 玲人民陪审员  孙桂兰二〇一九年七月十五日法官 助理  张 玮书 记 员  杨天添