江西省赣州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）赣07行终296号 上诉人（原审原告）瑞金市云石山乡田村建材厂，住所地瑞金市云石山乡田村。 经营者梁念华，男，1973年5月6日出生，汉族，住瑞金市。 委托代理人王犹淦、林旭，江西南芳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）瑞金市土地房屋征收办公室，住所地瑞金市人防大楼六楼。 法定代表人俞春荣，主任。 出庭负责人谢兴晖，系征收办副主任。 委托代理人钟子健，江西赣瑞律师事务所律师。 上诉人瑞金市云石山乡田村建材厂因其诉瑞金市土地房屋征收办公室行政征收一案，不服于都县人民法院（2019）赣0731行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审查明，2015年7月29日瑞金市政府办公室关于经开区工作协调会议纪要明确沙洲坝镇、云石山乡负责经开区2015年第一批需征收1374.23亩用地的征收工作。2016年4月26日，甲方瑞金市国土资源局与乙方云石山乡田村村委会签订了瑞国土征字[2016]19号征地协议，因胜利大道西延项目用地需要征收乙方土地，双方就所征收地块、位置、面积、补偿标准等事项达成相关协议，还载明原云石乡政府2015年与乙方本项目签订的“用地补偿协议”同时作废。2018年1月30日，被告瑞金市征收办向瑞金市政府常务副市长提交了《关于云石山田村村建材厂的处理意见》，就田村建材厂的厂房等提出了处理意见。2018年3月30日，被告向云石山乡政府作出复函，建议将瑞金市云石山乡田村村胜利大道项目房屋征收补偿估价表中的砖窑棚的单价由360元/㎡控制在260元/㎡以内，其他无意见。2018年8月3日，云石山乡政府出具说明，称田村建材厂是因政府征地拆迁（胜利大道）导致停产。同年8月12日，该乡政府向瑞金市政府作出云府﹝2018﹞85号《关于长征大道红线内砖厂评估意见的请示》。2018年11月22日，云石山乡政府作出云信办复字﹝2018﹞81号《信访事项处理意见书》，就梁柱2018年11月2日反映田村建材厂征迁补偿要求调查处理之事作出处理意见，建议通过司法途径解决双方分歧。2018年8月、12月，云石山乡政府对原告的厂房等建筑物、设备等予以拆除。2019年1月，原告诉至本院要求处理。 另查明，2017年11月17日，瑞金市市场和质量监督管理局向梁念华作出（瑞）市监（云）责改﹝2017﹞01号《责令改正通知书》，认为其在瑞金市云石山乡田村从事烧结普通砖制造、销售，未依法取得许可从事经营活动的行为，违反了《无证无照经营查处办法》第二条的规定，根据《个体工商户条例》第十一条规定，责令在2017年11月24日前向登记单位云石山分局递交许可文件。同日，瑞金市国土资源局向田村砖厂作出瑞土责字（2017）第16号《责令停止土地违法行为通知书》，认为该砖厂在田村旗杆下小组违法用地行为违反土地管理法的相关规定，责令立即停止一切土地违法行为，听候处理。2018年2月4日，瑞金市政府办公室作出瑞府办发﹝2018﹞12号关于印发《征收补偿方案》的通知。2018年5月16日的营业执照载明，经营者梁念华、名称田村建材厂、类型个体工商户，注册日期2009年12月28日、经营范围红砖制造销售。原告自认田村建材厂的土地为集体土地。 原审法院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，对于被诉的行政行为是否存在以及该行政行为由被告实施等基本事实，应当由原告负证明义务。在相关事实无法确认的情况下，负有举证责任的当事人应当承担举证不能的法律后果。本案中，原告提交的初步证据不能证实被告实施了被诉行政行为，其起诉缺乏事实依据，依法应裁定驳回起诉。在无证据佐证被告实施了被诉行政行为且该行为未被确认违法时，原告要求被告给予赔偿缺乏依据，依法亦应裁定驳回起诉。再者，云石乡政府系长征大道项目的责任单位，其曾通知田村建材厂停产、通知第三方评估机构对该厂的资产进行评估等，如乡政府实施的系列行为属征收行为，那么梁念华经营的建材厂属于长征大道项目的征收范围，原告要求赔偿的损失实际是要求征收补偿。征收单位与经营者未就建材厂的厂房、设备等签订征收补偿协议，补偿标准则存在争议。根据《土管法实施条例》第二十五条其中的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。因此，原告应先申请县级以上人民政府对争议的补偿标准作出裁决；裁决未作出前，其请求赔偿不属于行政赔偿范围，依法亦应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，作出裁定：一、驳回原告瑞金市云石山乡田村建材厂对被告瑞金市土地房屋征收办公室的起诉；二、驳回原告瑞金市云石山乡田村建材厂要求被告瑞金市土地房屋征收办公室赔偿财产损失的起诉。案件受理费50元，退回原告瑞金市云石山乡田村建材厂。 上诉人云石山乡田村建材厂提出上诉，请求：1、撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案；2、本案诉讼费用由被上诉人负担。事实与理由：一审查明，瑞金市人民政府办公室2015年7月29曰印发《经开区工作协调会议纪要》，明确沙洲坝镇、云石山乡负责经开区2015年第一批1374.23亩用地的征收工作。云石山乡人民政府为实施上述土地征收工作通知原告停产，原告于2016年3月全面停产。2016年4月26日，瑞金市国土局与云石山乡田村村委会签订《征地协议》。云石山乡政府向瑞金市政府呈请《关于云石山乡田村村胜利大道红线内砖厂的处理意见》，瑞金市政府批转被告瑞金市征收办处理。同年11月17曰，瑞金市市场和质量监督管理局、瑞金市国土资源局分别向梁念华作出（瑞）市监（云）责改（2017〕01号《责令改正通知书》和瑞土责字〔2017〕第16号《责令停止土地违法行为通知书》。2018年1月30曰，被告向瑞金市政府常务副市长提交《关于云石山田村村建材厂的处理意见》载明：1、同意乡政府提出的第1、2点处理意见，即同意按征迁政策对其地上构筑物按重置价进行评估补偿，土地不予置换；2、砖厂厂房按评估价给予补偿；3、相关领导批示应认定为废弃砖厂，不再评估和补偿；4、挖方不予补偿；5、如梁念华不同意以上处理意见，可责成相关部门对其行政许可事项及未经批准占用土地自建砖窑的违法行为予以查处。云石山乡政府2018年8月12曰向瑞金市政府呈报《关于长征大道红线内砖石评估意见的请示》称，根据曾宪柏副市长指示精神已对田村建材厂进行了重新评估〖评估价格75.3761万元），市征收办复函要求将“砖窑棚”单价从360元/㎡控制在260元/㎡以内，评估公司改按256元/补偿。请示拟按52.2032万元总评估价格出具评估报告。同年11月22曰，云石山乡政府作出云信办复字（2018〕81号《信访事项处理意见书》，告知原告按赣州市兴达房地产评估有限公司”0624号评估表给予295469元征收补偿，建议通过司法途径解决双方分岐。期间，云石山乡政府先后于2018年8月、12月对原告办公用房、厂房等建筑物、设备等实施了强制拆除。被告系瑞金市人民政府确定的土地房屋征收机构。本案被诉行政行为虽由云石山乡政府组织实施，但乡政府依法不具有行政征收的权限因而对案涉具体征收补偿事项多次行文请示，被告作为征收机构亦就具体请示事项作出答复。根据《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，本案被告主体适格。 被上诉人瑞金市土地房屋征收办公室辩称，答辩人未对上诉人实施具体行政行为，上诉人起诉确认答辩人行政征收违法缺乏事实和法律依据，一审裁定驳回其起诉正确。本案涉案土地为农村集体土地，其征地补偿、安置由县级以上人民政府土地行政主管部门组织实施是土地管理法实施条例的明确规定，上诉人所在的瑞金市云石山乡田村村委会也是与瑞金市国土资源局签订的瑞国土征字〔2016〕19号征地协议，答辩人从未对上诉人实施过征收、补偿行为，也未实施过建筑物、设施的拆除行为。而答辩人向瑞金市人民政府有关领导及云石山乡人民政府所提交的意见、函则属于行诉法解释第一条第二款中规定的不产生外部法律效力的行为，不具有可诉性，也不属于对上诉人作出的具体行政行为。被诉行政行为不存在，则答辩人自无行政侵权行为存在，上诉人的行政赔偿主张无从谈起。另，目前无任何单位与上诉人签订征收补偿协议，如上诉人对补偿标准有争议，根据土地管理法实施条例第二十五条的规定，应由县级人民政府协调，协调不成由批准征收土地的人民政府裁决，未经作出裁决，上诉人请求赔偿也不属于行政赔偿范围。因此，上诉人主张行政赔偿毫无事实和法律根据，一审裁定驳回其起诉正确。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告起诉请求确认征收行为违法，但并没有提出证据证明被告实施了相应的具体行政行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征收土地的职权由县级以上地方人民政府组织实施，被上诉人瑞金市土地房屋征收办公室没有相应的法定职权。故上诉人起诉被告主体不适格，原审裁定认定事实清楚，程序合法，裁定结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  周洋发 审 判 员  王贵鹏 审 判 员  张 青 二〇一九年七月二十五日 代理书记员  郭燕华