江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏05行终263号 上诉人（原审原告）王万忠，男，1961年7月27日生，汉族，住湖北省孝感市孝南区。 被上诉人（原审被告）苏州市吴中区人民政府郭巷街道办事处（以下简称郭巷街道办事处），住所地苏州市吴中区郭巷街道郭新东路1号。 负责人陈德明，该办事处主任。 委托代理人高军，江苏坤象律师事务所律师。 委托代理人柳一舟，江苏坤象律师事务所律师。 原审第三人苏州市永顺新型建材有限公司（以下简称永顺建材公司），住所地苏州市吴中区郭巷街道姜庄工业园。 法定代表人罗勤明，总经理。 委托代理人朱建锋，江苏晟则律师事务所律师。 委托代理人蒋丹，江苏晟则律师事务所律师。 上诉人王万忠因诉被上诉人郭巷街道办事处《清障补偿协议》一案，不服苏州市吴中区人民法院（2018）苏0506行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年4月11日立案后，依法组成合议庭审理本案,现已审理终结。 原审法院经审理查明，永顺建材公司是苏州市吴中区郭巷街道姜庄村（即苏州市吴中区郭巷街道西村路155号）15115.70平方米土地的使用权人，领取了国有土地使用证，证号为吴国用（2005）字第20018号。永顺建材公司还是该地块上2幢非居住用房登记的房屋所有权人，房产证号为苏房权证吴中字第××号，其中：钢混结构的1幢房屋共3层，面积3327.03平方米；混合结构的1幢共1层，面积74.56平方米。另在该地块上还建有多幢未经审批的简易用房。另查明，王万忠与永顺建材公司就上述155号部分土地签订有多份场地《租赁合同》，在租赁场地上王万忠未经审批自建了12幢简易房，其利用租赁场地、自建房屋从事建筑材料经营。再查明，2017年12月18日，为进行环境整治，郭巷街道办事处（甲方）与永顺建材公司（乙方）签订《清障补偿协议》1份，明确甲方因苏州市港口码头整治项目的需要，根据苏州市相关规定，对乙方的房屋等进行清障，甲、乙双方在平等、自愿、协商一致的基础上，就房屋等清障补偿达成如下协议：1、清障现状房屋所在地点郭巷街道姜庄社区，房屋面积162.54平方米，简易房面积530.19平方米，用途为:废品收购、砂石经营、销售水泥制品。2、清障补偿总额2318875元。清障相关项目补偿明细：房屋212533元、装修附着物217087元、设备设施搬迁费705371元、停产停业费1123884元、河道疏浚费60000元（吊机二台）。3、补偿金额支付乙方腾出地块一月之内甲方支付清障补偿款。4、乙方在拆、搬迁运输过程中应做好安全防护，如发生安全事故，乙方自行承担全部责任。该协议所涉房屋共14幢，总计692.73平方米，其中共12幢为原告所建造。协议签订后，郭巷街道办事处支付永顺建材公司部分补偿款，14幢中部分房屋被拆除。 在原审诉讼中，王万忠陈述，《清障补偿协议》中共涉及14幢房屋，除第W10幢、第W11幢房屋，另外12幢房屋均系其所建造，设备也都是其所有，所以该协议中除2幢房屋外，对其他补偿，郭巷街道办事处应与其共同确定评估机构，协商补偿金额；现未经其同意签订的补偿协议，其对上述2幢房屋外的补偿存在异议，补偿协议都是无效的。协议签订后，郭巷街道办事处于2018年6月20日拆除了其建造的部分房屋，为此提供了拆除现场视频光盘一张。对此，郭巷街道办事处称，依据协议，腾空地块是永顺建材公司的义务，其无必要，未实施拆除行为，也未委托他人实施拆除行为。2019年1月9日，苏州市吴中区郭巷街道姜庄社区居民委会员向原审法院出具《情况说明》，载明：“根据吴中区内河港口码头综合整治提升行动和263专项环境整治的要求，以及基于永顺建材公司已与郭巷街道拆迁办签订清障补偿协议的事实，永顺建材公司需要限期腾退土地和搬清土地上相关设备、房屋。2018年6月20日，永顺建材公司通知本社区可前往案涉场地，查看案涉场地上的腾退和搬清情况，并同意若仍存在违建物及其他相关设备的，本社区可予以拆除并清理。因此，在接到通知后，本社区派副主任褚敏毅前往案涉场地处理相关事宜（注：王万忠所提供的照片和视频中身穿白色竖条纹短袖衬衫的男子即为褚敏毅）”。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述法律规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。此处的利害关系是指被诉行政行为对原告的权利义务在法律上已经或必将产生有利或不利的实际影响，且该利害关系必须是直接的、现实的。至于直接的法律上的利害关系的判断，可从行政机关作出行政行为所应适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关在作出行政行为时考虑、尊重和保护当事人所诉请保护的权益来判断。本案中，被告作为区人民政府的派出机关，为实现对辖区内环境整治的目的，与涉讼地块的土地登记使用权人即第三人签订《清障补偿协议》，该协议性质上应归属于行政协议，被告与第三人是行政协议的主体，原告并非行政协议的主体。原告作为该地块上的承租人，其与第三人之间的权利义务应依其与第三人签订的《租赁合同》确定,并不直接受《清障补偿协议》的制约和影响。《清障补偿协议》签订后，原告举证的证据并不能证明被告对原告所建简易房实施了拆除行为。综上，原告与案涉《清障补偿协议》并不具有利害关系，不具有就案涉《清障补偿协议》提起行政诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项之规定，裁定驳回王万忠的起诉。 上诉人王万忠上诉称，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第二十项、第二十五条的规定，被上诉人的行为减损了上诉人承租过程中的合法权益，上诉人与案涉行政行为具有法律上的利害关系。依据《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》，承租人在被征收房屋上有不可分割的重大添附，或者依法独立在承租房屋开展经营活动，或者强制拆除房屋行为造成其物品损失的，承租人与征收补偿协议行为以及强制拆除房屋行为有利害关系，具有原告资格。原审法院确认了上诉人与第三人的承租关系，认可案涉土地上的房屋系上诉人所建，同时由于上诉人所建房屋、设备价值较大存在不可搬运和移动的部分，属于在被征收房屋上有不可分割的重大添附的情况。因此，案涉《清障补偿协议》直接对上诉人租赁后的建设及在房屋上的添附、经营权产生了实际影响，而强制拆除房屋行为直接造成上诉人屋内物品损失，属于本案适格原告。二、《清障补偿协议》为行政协议，对行政协议合法性的审查，应依照行政诉讼法的规定，依据法律、法规，参照规章进行全面审查，不能仅根据合同法关于合同的有效性规定进行审查。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，人民政府因公共利益的需要，征收国有土地房屋的，应当给予公平补偿，补偿包括因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿与停产停业损失的补偿，而因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费。同时，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，依法出具相应评估报告，并就补偿方式、补偿金额和支付期限、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。本案诉争协议属行政征收中订立的行政协议，就其合法性的判定而言，应按照行政诉讼法的规定，依据法律、法规，参照规章，对案涉行政行为进行全面审查，即对行政协议行为的合法性审查，包含了对主体是否具有相应法定职权、是否超越职权、行政程序是否合法、适用法律法规是否正确、主要事实是否清楚、是否存在滥用职权、明显不当情形等多方面的审查。本案中，郭巷街道办事处姜庄社区并不具有相应法定职权，且违反法定程序，并侵害了上诉人的合法权益，其与第三人签订的案涉协议涉及上诉人权益的部分应属无效。请求依法撤销原审裁定，并发回一审法院继续审理或按照上诉人一审请求依法改判，本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人郭巷街道办事处未向本院提交答辩意见。 原审第三人永顺建材公司未向本院陈述意见。 本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，被上诉人为了港口码头整治需要，采取协商方式，与涉讼地块的土地登记使用权人永顺建材公司签订《清障补偿协议》。 从协商过程来看，被上诉人在签订协议前未对涉案事项作出行政征收或者责令拆除等具有行政强制力的行政处理决定，故被诉协议并非被上诉人对上诉人所主张财产作出处理决定的后续补偿协议。上诉人认为被诉协议是行政征收中订立的行政协议，该理由与本案事实不符。 从协议内容看，被上诉人与原审第三人约定由后者自行清理其土地上的相关房屋等，承诺清理成功后给予相应补偿，但被上诉人在协议中并未运用行政权力对上诉人主张的房屋和其他财产直接作出处理。涉诉财产是否处理以及如何处理，将视原审第三人与上诉人之间民事关系的处理而定。 因此，涉案《清障补偿协议》对上诉人的权利义务不产生直接影响，上诉人不具备提起本案诉讼的原告主体资格。上诉人若对清障协议范围内的有关财产主张权利，应由上诉人与永顺建材公司通过民事途径等予以解决。 至于上诉人提出其后续收到《限期搬离通知》及房屋被强制拆除等，其财产受到直接损失。本院认为，上诉人提出的上述行为均发生在《清障补偿协议》签订之后，且并非《清障补偿协议》约定的内容，故不在本案审理范围，依法不应理涉。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审裁定并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙一鸣 审判员  曹 军 审判员  林 磊 二〇一九年七月十日 书记员  陆 婷