广东省汕尾市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤15行终185号上诉人（原审被告）海丰县自然资源局（原海丰县国土资源局），地址海丰县红城大道铜钱山路段。法定代表人林建军，局长。委托诉讼代理人郭智明，广东愿力律师事务所律师。上诉人（原审第三人）傅建勤，女，汉族。委托诉讼代理人黎仕达，广东愿力律师事务所律师。被上诉人（原审原告）海丰县海城镇城西居委第一经济合作社，地址广东省汕尾市海丰县海城镇城西居委。法定代表人林如金,该合作社社长。委托诉讼代理人苏振宇，广东华科律师事务所律师。被上诉人（原审原告）海丰县海城镇城西居委第二经济合作社，地址广东省汕尾市海丰县海城镇城西居委。法定代表人吕宇在,该合作社社长。委托诉讼代理人苏振宇，广东华科律师事务所律师。上诉人海丰县自然资源局（原海丰县国土资源局）（以下简称海丰资源局）、傅建勤与被上诉人海丰县海城镇城西居委第一经济合作社（以下简称第一合作社）、海丰县海城镇城西居委第二经济合作社（以下简称第二合作社）土地行政登记纠纷一案，上诉人海丰资源局、傅建勤不服汕尾市城区人民法院（2018）粤1502行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，因符合《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，本院经过阅卷和询问当事人，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，海丰资源局测绘队2017年7月份绘制的《刘友文协议用地范围地区红线图（主张权利红线图）》标明协议土地面积1062.1㎡，位于中国电信广东省海丰分公司海丰县邮政局后面，该用地范围红线图同时注明：1.本图红线范围经城西第一、二村民小组部分干部及协议用地人刘友文实地指界测量；2.本测绘队只界定红线范围面积，权属必须由红线范围所在村民小组、村委（社会）及镇人民政府确认。2017年7月12日海丰县海城镇人民政府在该用地范围红线图注明：2017年7月12日镇牵头城西社区及属下生产队（一、二队）干部到现场地察看，经比对指认，该红线图所指向地块与刘友文提供草契在位置、四至、面积等方面相符。从被告回复刘友文的《答复书》可以看出，该用地范围红线图1062.1㎡土地于1993年以来陆续办理了《国有土地使用证》，本案涉案土地66.4㎡在该用地范围红线图1062.1㎡范围内，2003年9月1日被告为第三人傅建勤颁发海府国用（2003）第01012099号《国有土地使用证》，该证载明：土地使用权人为傅建勤、座落于海丰县海城镇云岭电信局后十米路南、使用权面积为66.4㎡、使用权类型属于出让、地类属于住宅等。原告第一合作社原为海丰县海城镇城西居委第一生产队，原告第二合作社原为海丰县海城镇城西居委第二生产队。用地范围红线图1062.1㎡土地原属海城镇城西乡西南第一、二生产队所有，即土地的所有权属于村集体所有。1984年5月8日、1984年3月8日海城镇城西乡西南第一、二生产队分别将用地范围红线图1062.1㎡土地卖给案外人刘友文，1996年底刘友文外出逃债，直至2016年5月底才回来处理债务。2017年1月20日案外人刘友文向被告提交《关于确认土地权属使用权的请示》，被告于2017年11月17日对刘友文作出《答复书》称：你提供的土地《契约》及协议用地范围红线图所指的土地座落于县邮电大楼后面，面积1062.1平方米，该地范围内于1993年以来陆续经县政府批准办理了12本《国有土地使用证》。庭审时两原告称在被告对刘友文作出《答复书》时，即2017年11月17日才知道涉案土地已办理了海府国用（2003）第01012099号《国有土地使用证》，土地使用权人为傅建勤。原告第一合作社、第二合作社不服被告将涉案土地登记在第三人傅建勤名下的行为，于2018年1月31日提起行政诉讼，请求撤销被告为第三人傅建勤颁发的海府国用（2003）第01012099号《国有土地使用证》。另查明，铜钱山村原属于海城镇城西第七生产队，1995年划归云岭居委会管理。1998年3月25日云岭居委会与铜钱山村签订《协议书》，协议约定水沟旁的边角地约400平方米，铜钱山村愿意送给云岭居委会处理，款用于埔设水沟，多余或不足部份由云岭居委会负责，云岭居委会在处理水沟边角地时一次性补偿铜钱山村地皮款6万元。涉案土地在该协议约定水沟旁边角地约400平方米范围内。1998年9月8日云岭居委会将涉案土地卖给傅建勤，并立有契约。2002年12月1日出让方海丰资源局与受让方傅建勤签订《国有土地使用权出让合同（补办）》，海丰资源局将涉案土地出让给傅建勤，出让年限为70年，土地使用权出让金人民币1992元，但是该《国有土地使用权出让合同（补办）》海丰资源局法定代表人没有签名，没有签订地点，也没有加盖单位公章；2002年12月1日海丰资源局对傅建勤作出《土地行政处罚决定书》，认为傅建勤于1998年9月8日未经县级以上人民政府批准，向云岭居委非法购买宅基地一幅，违法了土地管理法的相关规定，责令傅建勤作深刻检讨，并处每平方米罚款10元；2002年12月傅建勤就涉案土地向被告申请土地登记，《土地登记申请表》载明土地权利人为傅建勤，权属性质为国有，土地所有者为国家，使用权类型为出让。《地籍调查土地登记审批表》中“土地权属来源”栏载明：1.出让合同一份；2.购地协议一份；3.收款单据一份；4.处罚决定书一份；5.公告书一份。《地籍调查土地登记审批表》初审意见的时间是2002年12月10日。2002年12月1日被告就涉案土地申请登记审核的情况予以公布，告知有异议的于三十天提出。2003年8月22日傅建勤交纳了土地出让金等。2002年12月1日傅建勤对非法购买涉案土地作了检讨，并书写了《检讨书》。一审法院认为，本案争议的焦点：1.原告是否具有诉讼主体资格？2.原告起诉是否超过起诉期限？3.被告的行政行为是否合法？根据《广东省实施办法》第四条“市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”及《土地登记规则》第七条“国家土地管理局主管全国的土地登记工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地登记工作”的规定，被告海丰资源局对涉案土地具有登记、管理的行政职责。一、关于原告是否具有诉讼主体资格的问题经核实，城西居委第一经济合作社和城西社区第一经济合作社、城西居委第二经济合作社和城西社区第二经济合作社属于同一个组织的事实。涉案1062.1㎡土地原属海城镇城西乡西南第一、二生产队所有，即土地的所有权属于村集体所有。1984年5月8日、1984年3月8日海城镇城西乡西南第一、二生产队分别将涉案土地卖给案外人刘友文，但刘友文一直没有取得涉案土地的使用权，海城镇城西乡西南第一、二生产队分别于1984年5月8日、1984年3月8日与刘友文签订的四张《厝地契约》能够证明涉案土地原属于海城镇城西乡西南第一、二生产队，即属于原告第一合作社、第二合作社所有的事实。海丰资源局测绘队2017年7月份绘制的《刘友文协议用地范围红线图（主张权利红线图）》经城西第一、二经济合作社部分干部及协议用地人刘友文实地指界测量，明确了涉案土地的面积和位置。2017年7月12日海丰县海城镇人民政府牵头城西社区及属下生产队（一、二队）干部到现场察看，经比对指认，该红线图所指向地块与刘友文提供草契在位置、四至、面积等方面相符。综上，原告第一合作社、第二合作社与涉案土地有利害关系，即与被诉行政行为有利害关系，两原告的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，两原告具有诉讼主体资格。二、关于原告起诉是否超过起诉期限的问题1984年5月8日、1984年3月8日海城镇城西乡西南第一、二生产队分别将涉案土地卖给案外人刘友文，刘友文外出逃债，一直没有取得涉案土地的使用权，2017年1月20日刘友文向被告提交《关于确认土地权属使用权的请示》，被告于2017年11月17日对刘友文作出《答复书》时，原告才知道涉案土地已经办理了《国有土地使用证》，才知道被诉行政行为的内容。两原告称在2017年11月17日才知道涉案土地已颁发海府国用（2003）第01012099号《国有土地使用证》给傅建勤、才知道被诉行政行为内容的辩论意见，予以采纳。原告从知道被诉行政行为内容之日起的六个月内，于2018年1月31日向法院提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及最高人民法院《关于适用的解释》第六十五条的规定，没有超过法定起诉期限。三、关于被告作出的行政行为是否合法的问题，作如下评判：（一）关于被告作出的行政行为认定事实是否清楚的问题从海城镇城西乡西南第一、二生产队与刘友文签订的四张《厝地契约》及《刘友文协议用地范围红线图（主张权利红线图）》可以证明，涉案1062.1㎡土地原属海城镇城西乡西南第一、二生产队所有，即土地的所有权属于村集体所有。第三人傅建勤申请涉案土地登记的主要权属来源是《协议书》和《国有土地使用权出让合同》。其中《协议书》是云岭居委会与铜钱山村签订的，协议约定水沟旁的边角地约400平方米，铜钱山村愿意送给云岭居委会处理，款用于埔设水沟，多余或不足部份由云岭居委会负责，云岭居委会在处理水沟边角地时一次性补偿铜钱山村地皮款6万元。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十二条“乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡（镇）或村农民集体所有”的规定，该《协议书》不能作为云岭居委会主张拥有涉案土地所有权的依据。《国有土地使用权出让合同》是认定涉案土地权属来源的主要证据，但该份证据海丰资源局法定代表人没有签名，没有签订地点，也没有加盖单位公章，证据所反映的内容是否真实及客观存在不能确定，该份证不具有真实性，不予认可。综上，认定案件事实的核心证据不具有真实性，被告对涉案土地进行登记没有合法权属来源，被告作出的行政行为认定事实不清，证据不足。（二）关于被告作出的行政行为程序是否合法的问题被告在2002年12月1日受理了第三人傅建勤的土地登记申请，在2002年12月10日出具了初审意见，第三人傅建勤在2003年8月22日才交纳了土地出让金。第三人未交纳土地出让金，被告先受理涉案土地登记申请，违法了《土地登记规则》第二十六条“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记”的规定，被告受理登记的程序违法；《地籍调查土地登记审批表》中初审意见审核的时间是2002年12月10日，2002年12月1日被告已经就涉案土地申请登记审核的情况予以公布，被告未审核第三人傅建勤的土地登记申请就先对土地情况进行公告的行为，违反了《土地登记规则》第十五条“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”的规定，被告公告程序违法。综上，被告作出的行政行为程序违法。综上所述，被告对涉案土地进行登记的行为，认定事实不清，证据不足，程序违法。被告提出的辩论意见，不予支持。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下：撤销被告海丰资源局为第三人傅建勤颁发的海府国用（2003）第01012099号《国有土地使用证》。上诉人海丰资源局不服一审判决上诉称，第一，一审法院认定“涉案土地属于原告第一合作社、第二合作社所有”，属直接利用司法权取代行政权。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，农民集体所有的土地，有县级人民政府确认所有权，一审法院没有相关权利。第二，一审法院认定“原告第一合作社、第二合作社与涉案土地有利害关系、被诉行政行为有利害关系”，缺乏事实和法律依据。首先，根据一审法院查明的事实，涉案土地的原所有权依法应归铜钱山村，后由铜钱山村送给云岭居委会，云岭居委会将土地使用权转给傅建勤，即被上诉人与涉案土地无利害关系；其次，海城镇城西乡西南第一、二生产队与刘友文签订《厝地契约》，将土地卖给刘友文，但该《厝地契约》未经过任何部门认证，不得作为土地权源依据。且涉案土地已经卖给刘友文，亦可证明被上诉人与涉案土地、被诉行政行为无利害关系。第三，上诉人在颁发海府国用（2003）第01012099号《国有土地使用证》之前，已于2002年12月1日就办证内容进行公告。被上诉人与2018年1月31日才提起诉讼，超过法定期限。另，刘友文与被上诉人属不同主体，一审法院以上诉人向刘友文作出《答复书》的时间，推定为被上诉人知道被诉行政行为的时间，并认定提起本案诉讼未超过法定起诉期限，属认定事实和适用法律错误。第四，一审法院认定上诉人作出的行政行为认定事实不清、证据不足、程序违法，均缺乏证据。第五，一审法院未追加铜钱山村、云岭居委会为本案诉讼当事人，遗漏诉讼当事人属程序违法。故请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的起诉。上诉人傅建勤诉不服一审判决上诉称，第一，一审法院认定“涉案土地属于原告第一合作社、第二合作社所有”，属直接利用司法权取代行政权。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，农民集体所有的土地，有县级人民政府确认所有权，一审法院没有相关权利。第二，一审法院认定“原告第一合作社、第二合作社与涉案土地有利害关系、被诉行政行为有利害关系”，缺乏事实和法律依据。首先，根据一审法院查明的事实，涉案土地的原所有权依法应归铜钱山村，后由铜钱山村送给云岭居委会，云岭居委会将土地使用权转给上诉人，即被上诉人与涉案土地无利害关系；其次，海城镇城西乡西南第一、二生产队与刘友文签订《厝地契约》，将土地卖给刘友文，但该《厝地契约》未经过任何部门认证，不得作为土地权源依据。且涉案土地已经卖给刘友文，亦可证明被上诉人与涉案土地、被诉行政行为无利害关系。第三，一审判决程序违法。一审法院在一审庭审时总结了四个争议焦点，并且当事人在庭审时亦就四个争议焦点进行辩论，但是一审判决中仅载明三个争议焦点，遗漏了“第三人是否符合善意取得”这一争议焦点，属程序违法。法院应当认定上诉人傅建勤为善意第三人，应当受到法律保护。第四，一审法院未追加铜钱山村、云岭居委会为本案诉讼当事人，遗漏诉讼当事人属程序违法。一审法院认定事实错误，请求贵院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的起诉。被上诉人第一合作社、第二合作社辩称，第一，涉案土地已经由上诉人海丰资源局出具的材料及镇、村委、村民小组现场指认确认属于被上诉人所有，且海丰资源局无合法土地来源及违反程序办理国有土地出让给第三人。第二，被上诉人作为土地权属人，在办理土地转让登记前，仍属于权利人；根据被上诉人与刘友文签订的协议及作为合同法上的出让人，被上诉人具有排除第三人对该土地的争议义务。第三、海丰资源局颁证的程序明显违法。第四，海丰资源局未提供证明其无合法土地来源的证据。第五，本案是审理行政行为违法，不是合同纠纷，铜钱山村及云岭居委不是必须的诉讼当事人。第六，本案是海丰资源局无合法土地来源违反程序将权利人的土地确认给第三人的违法行为，合同法及民法通则规定，以合法手段掩盖非法目的的合同无效。在无权出让人云岭居委及铜钱山村恶意、非法转让土地的情形，结合海丰资源局违反程序进行颁证，多方串通侵害了被上诉人的合法权益，不适用也不符合善意取得。故请二审法院依法裁决，驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明，一审认定的事实除“用地范围红线图1062.1㎡土地原属海城镇城西乡西南第一、二生产队所有，即土地的所有权属于村集体所有”、“1984年5月8日、1984年3月8日海城镇城西乡西南第一、二生产队分别将用地范围红线图1062.1㎡土地卖给案外人刘友文”及“2002年12月1日被告就涉案土地申请登记审核的情况予以公布，告知有异议的于三十天提出”不当外，其他认定的事实基本属实，本院予以确认。另查明，被上诉人海丰县国土资源局在诉讼期间，由于机构改革，该局的职能划入海丰县自然资源局，现以海丰县自然资源局应诉。本院认为，本案争议的焦点为被上诉人第一合作社、第二合作社是否具有本案的诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”及第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，本案中，被上诉人第一合作社、第二合作社主张涉案土地属其所有的集体土地，以上诉人海丰资源局颁发《国有土地使用证》的行政行为侵犯两被上诉人的合法权益而提起本案诉讼，请求撤销上诉人为第三人傅建勤颁发的海府国用（2003）第01012099号《国有土地使用证》。经审查，两被上诉人所提交的证据《身份证》、《法定代表人身份证明书》、《统一社会信用代码证书》、《信访回执》、《答复书》、《刘友文协议用地红线图》、《厝地契约》、《证明》，均无法证明其主张，其中证据《刘友文协议用地红线图》（以下简称《红线图》），该《红线图》注明“本测绘队只界定红线范围面积，权属必须由红线范围所在村民小组、村委（社会）及镇人民政府确认”，但两被上诉人并未提交相关的确认材料，因此该《红线图》仅证明国土部门根据刘友文提供的相关材料，对其材料中所涉及的地块、位置进行确定，并不能作为两被上诉人的权属依据及主张撤销上诉人颁发《国有土地使用证》行政行为的依据；而《厝地契约》没有经过任何部门认证，仅证明其与刘友文存在土地转让的行为，也不能作为两被上诉人的权属依据及主张撤销海丰资源局颁发《国有土地使用证》行政行为的依据。另之，本案中海丰资源局于2002年12月1日与傅建勤签订《国有土地使用权出让合同（补办）》，海丰资源局将涉案土地出让给傅建勤，并于2003年9月1日向上诉人傅建勤颁发海府国用（2003）第01012099号《国有土地使用证》时，涉案土地的性质已经属于国有土地，两被上诉人未对涉案土地转变为国有土地的行为提起行政诉讼，其亦因该涉案土地已属于国有土地而不享有提起本案诉讼的权利。因此，两被上诉人不具有本案的诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，其他不符合法定起诉条件的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，应当依法驳回两被上诉人的起诉。一审判决适用法律错误，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百二十三条第一款第一项之规定，裁定如下：一、撤销汕尾市城区人民法院（2018）粤1502行初17号行政判决；二、驳回被上诉人海丰县海城镇城西居委第一经济合作社、海丰县海城镇城西居委第二经济合作社的起诉。一审已收取的案件受理费人民币50元，退还被上诉人海丰县海城镇城西居委第一经济合作社、海丰县海城镇城西居委第二经济合作社；二审已收取的案件受理费人民币50元，退还上诉人海丰县自然资源局、傅建勤。本裁定为终审裁定。审判长  林淑娟审判员  麦莉美审判员  马丹娜二〇一九年七月二十四日法官助理丘帝婷书记员林炼琦附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。