湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终851号上诉人（原审原告）：刘翠桃，女，汉族，1940年2月15日出生，住长沙市芙蓉区。委托代理人：谭笑，男，汉族，1976年5月29日出生，住长沙市芙蓉区，系上诉人之子。被上诉人（原审被告）：长沙市芙蓉区人民政府。住所地：湖南省长沙市芙蓉区人民东路189号。法定代表人：周春晖，区长。委托代理人：艾梦婕，该区政府工作人员。被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府。住所地：湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人：胡忠雄，市长。委托代理人：李灿，长沙市司法局工作人员。上诉人刘翠桃因与被上诉人长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）、长沙市人民政府（以下简称市政府）房屋征收补偿决定及行政复议决定一案，不服长沙市中级人民法院作出的（2018）湘01行初608号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。长沙市中级人民法院审理查明：2016年9月30日，芙蓉区政府作出芙政征字[2016]6-4号《蔡锷中路两厢棚户区改造项目征收决定》，并于同日发布芙政征字[2016]6-5号《蔡锷中路两厢棚户区改造项目征收决定公告》，对芙蓉区蔡锷中路两厢棚户区改造项目范围内房屋作出征收决定，公告载明了征收目的、征收范围、征收部门、实施单位、签约期限、征收补偿方案以及被征收人的权利义务。因蔡锷中路两厢棚户区改造项目征收范围内部分住户不服征收决定，向人民法院提起行政诉讼，经该院一审和湖南省高级人民法院二审，已确认该征收决定的效力。原告房屋位于此次征收范围内。被征收房屋位于长沙市芙蓉区，产权登记建筑面积90.72平方米，产权登记用途为住宅，结构为砖混结构。经实地测绘，房屋实际建筑面积141.9平方米。另有层高不足2.2米面积10.86平方米，结构为砖混结构，实际用途为住宅。被征收房屋的产权人为刘翠桃和胡梅香（已故），经长沙市东区公证处公证，胡梅香自愿在死后将其所有的该房屋的产权份额遗赠给刘翠桃。2010年8月11日，因胡梅香死亡，该被征收房屋的实际产权人为刘翠桃。评估公司接受芙蓉区征收与补偿管理办公室（以下简称芙蓉区征收办）的委托后对原告涉案被征房屋进行了估价作业，于2016年10月14日作出了房屋征收分户估价报告，该报告确定原告房屋在估价时点（2016年9月30日）评估单价为每平方米8922元，总价为809404元，该估价报告于2017年7月16日送达给原告刘翠桃。芙蓉区征收部门经与原告多次协商被征房屋的补偿事宜，双方没有达成补偿协议。2017年9月28日，芙蓉区征收办依据评估公司的估价报告，对原告作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择。其中货币补偿方式是补偿原告货币补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为810690元，其中房屋评估总价为809404元、搬迁费1286元，被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用通过协商或者由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿。产权调换方式是提供位于芙蓉区东方新城（东玺门）M3栋2906号（期房，建筑面积93.26平方米）用于产权调换房屋供被征收人选择。上述产权调换房屋的价值与被征房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。根据评估公司2017年3月15日作出的征收产权调换房屋分户估价报告，用于产权调换的房屋东方新城（东玺门）M3栋2906号房屋评估单价为每平方米7903元，房屋评估总价值737034元，经由芙蓉区政府确定其单价为每平方米7666元，房屋总价为714931元。2017年9月28日，芙蓉区征收办向原告出具《被征收人陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知其相关的陈述申辩权利，并告知其可在收到告知书后3日内就拟定的补偿安置事宜书面申请调解，逾期未提交，视为放弃申请调解。征收产权调换房屋分户估价报告、被征房屋征收补偿方案和告知书于2017年10月26日送达给原告刘翠桃的儿子谭笑，但谭笑拒绝签字。2017年11月2日，评估公司向原告下达《被征收房屋装饰装修价值评估告知书》，告知原告被征房屋装饰装修价值评估和补偿有关事项，确定2017年11月6日对被征收房屋室内装饰装修进行入户实地查勘，因原告未配合，致使评估工作人员未能入户。2017年11月9日，芙蓉区征收办向被告芙蓉区政府书面申请依法对原告作出征收补偿决定。被告芙蓉区政府于2017年12月1日对原告作出了芙政征补字［2017］第209号房屋征收补偿决定（以下简称房屋征收补偿决定）并于同日予以公告；该补偿决定书于2017年12月3日送达给原告。原告不服，向被告市政府申请行政复议。被告市政府经复议，于2018年7月27日作出长府复决字[2018]第41号行政复议决定书，维持了被告芙蓉区政府对原告作出的房屋征收补偿决定。原告仍不服，向该院提起行政诉讼，请求：1.撤销房屋征收补偿决定；2.撤销长府复决字[2018]第41号行政复议决定；3.停止执行被诉具体行政行为，停止侵害原告的合法权益；4.被告承担本案全部诉讼费用。长沙市中级人民法院认为：一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。被告芙蓉区政府因蔡锷中路两厢棚户区改造项目作出芙政征字[2016]6-4号房屋征收决定符合“公共利益的需要”，该征收决定经湖南省高级人民法院终审判决已确认其法律效力。原告提出被告征收原告房屋“其用途是商业开发，不是为了公共利益的需要”的理由不能成立。二、被告芙蓉区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条和参照《湖南省实施办法》第二十二条和《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，被告芙蓉区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。三、被告芙蓉区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中被告芙蓉区政府对蔡锷中路两厢棚户区改造项目作出的涉案芙政征字[2016]6-4号房屋征收决定已经发生法律效力，原告所有的房屋在该项目房屋征收范围内。被告发布的征收决定公告所确定的签约期限为2016年10月8日至2017年1月5日，期间和签约期限届满后，芙蓉区房屋征收部门与原告就房屋征收补偿事宜未达成协议。被告芙蓉区政府按照征收补偿方案对原告作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，房屋征收部门按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《湖南省实施办法》《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的规定，通知了被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定了该项目的房地产价格评估机构，由公证机关对统票过程和结果进行公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并特别告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，但原告在规定期限内既未申请复核评估也未申请专家委员会鉴定。在给予被征收人补偿时，被告芙蓉区政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供原告选择，因原告未在规定时间内对补偿方式进行选择，被告决定对原告实行货币补偿，符合法律规定。被告对原告作出的补偿决定认定事实清楚，符合法律规定。四、被告市政府收到原告的行政复议申请书以后，依法向芙蓉区政府送达了相关材料，芙蓉区政府依法予以答复并提供了作出房屋征收补偿决定的证据和相关依据，被告市政府经审查，在法定期限内作出行政复议决定事实清楚，程序合法。五、原告提出，房屋征收补偿决定中所认定房屋合法面积错误，应以实际面积认定合法面积。该院审查认为，《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十六条规定，被征收房屋的建筑面积、结构、用途等，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。原告的房屋权属证书与房屋登记簿上记载的面积均为90.72㎡，被告以该面积认定原告被征收房屋的价值符合法律规定。同时，长沙市城乡规划局芙蓉区分局向长沙市芙蓉区城市管理综合执法大队出具了《关于对当事人刘翠桃、胡梅香在定王台街道所建建筑物的规划专业咨询意见的复函》：除产权面积90.72平方米以外的建筑物未取得《建设工程规划许可证》，且无法采取改正措施消除影响。因此，虽然原告房屋的实际测量面积为141.9平方米，另有层高不足2.2米面积10.86平方米，但超出面积未取得相关手续，原告提出涉案房屋实际面积均属合法面积的诉讼主张无事实和法律依据，房屋征收补偿决定所认定的合法补偿面积并无不当，原告该诉讼主张本院不予采信。六、原告提出，其房屋曾长期用于修鞋、电脑维修等个体经营，其后又出租给他人用于经营活动，应当按照住改商的标准予以补偿。该院认为，《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十六条规定，被征收房屋的建筑面积、结构、用途等，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。原告的房屋产权登记用途为住宅，并非商业用途，且被告芙蓉区政府已告知原告限期内提供经营证照类资料，原告并未向征拆部门提交房屋实际用于经营活动的工商、税务等证照资料；原告在诉讼期间提交的材料，只能证明其房屋曾经用于个体经营，并未证明征收拆迁时该房屋仍用于经营活动，且未提供现时有效的工商、税务等证照资料佐证，故被告芙蓉区政府按照房屋产权登记的住宅用途予以估价补偿，符合法律规定，原告认为应按住改商标准补偿的理由缺乏事实和法律依据，该院不予采纳。七、原告提出，刘翠桃年事已高且身患多种疾病，已不具备完全的民事行为能力，刘翠桃对相关资料的签收不具有送达的法律效果，被告提供的谈话笔录系事后伪造。该院认为，刘翠桃确实年龄较高，并且患有多种疾病，但其民事行为能力是否受到显著影响，是否属于限制民事行为能力人，需要权威机构予以鉴定或判定，在有关部门未认定其属于限制民事行为能力人之前，应推定其具有完全的民事行为能力，其作为被征收人对相关资料的签收，具有法律效力。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，房屋征收部门与被征收人依照该条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限等事项订立补偿协议。但是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》或者《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》均未对协商的具体方式作出明确规定，被告提供的谈话笔录仅证明了双方就征收补偿问题进行过协商，虽然谈话笔录中存在记录不完善的地方，但不能否定被告积极与原告进行协商的事实。故，该院对原告该诉讼主张不予采信。八、原告提出，被征收房屋分属两人所有，应按照两户分别予以补偿。该院认为，被征收房屋的产权原属刘翠桃和胡梅香（已故）各占50%共有，但在1985年胡梅香、徐国武夫妇经长沙市东区公证处公证，胡梅香、徐国武夫妇自愿在死后将其所有的该房屋的产权份额遗赠给刘翠桃。胡梅香于2010年8月11日死亡，徐国武亦去世多年，该被征收房屋的实际产权人为刘翠桃一人，故被告芙蓉区政府根据查明的房屋产权情况，将刘翠桃作为房屋实际产权人予以补偿，并无不当。九、原告提出，被拆迁地有住房规划，被告提供的用于产权调换的房屋与被征房屋距离太远，区位、地段、周边基础设施、交通出行条件和商业价值等均非原告现有房屋可比，要求就地回迁安置。该院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。采取房屋产权调换的方式可以是现房产权调换，也可以是过渡安置产权调换。被告芙蓉区政府在发布的《蔡锷中路两厢棚户区改造项目房屋征收补偿方案》中已经明确“房源保障”是筹集芙蓉区“东方新城”（期房）和“东方芙蓉园”以及“凯通国际城”部分现房供被征收人进行房屋产权调换。被告芙蓉区政府提供给原告选择的产权调换房源东方新城（期房），并提供凯通国际城房源作为周转过渡房，符合前述法律条款规定和通常理解意义上的“就近地段”的范畴，原告提出要求原地回迁安置的主张没有法律依据。综上所述，被告芙蓉区政府对原告作出的房屋征收补偿决定事实清楚，主体适格，征收程序合法、正当，适用法律正确。被告市政府作出的长府复决字[2018]第41号行政复议决定事实清楚，程序合法。原告提出的各项诉讼理由均无充分的事实和法律依据，其诉讼请求该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘翠桃的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由刘翠桃负担。刘翠桃不服，提出上诉称：一审判决认定事实错误。1.评估结果的送达超过了报告规定的期限，且超过了芙蓉区政府发布的签约期限。2.上诉人的房屋产权标注两层面积是90.72平方米，实际建筑面积按国土证计算是107.82平方米，从保护被征收人利益出发，应以实际面积予以补偿。对于未登记的第三层房屋，政府部门从未就此行政处罚，应作为历史遗留问题认定为合法面积，第三层房屋按占地面积推算为53.91平方米，三层房屋面积共计161.73平方米。3.上诉人的房屋位于长沙市商圈，一面临街，独立成栋三层，临街门面结构，完全具备住改商的建筑条件，且上诉人房屋从1990年至2003年一直作为经营性门面从事皮鞋经营，2006年至2007年做电脑修理有营业执照凭证，2008年由派出所证明房屋出租给第三方从事经营活动至今，符合住改商的基本要求。4.上诉人系年近80岁且身患多种疾病的老者，已经不具备完全民事行为能力，且上诉人已经明确了拆迁谈判的代理人，但是芙蓉区政府仍然频繁地给上诉人施加压力，不直接与代理人商谈。其工作人员也未提供工作证件，未提供拆迁项目相关的批准文件，程序违法。5.上诉人的房屋从1985年以来一直居住刘翠桃和徐国武两户人家，虽然徐国武配偶胡梅香已将房屋卖给刘翠桃，但房屋并未过户，仍应作为两户分别补偿。6.芙蓉区政府剥夺了上诉人选择产权调换原地回迁的权利。7.上诉人的《房屋征收分户估价报告》无视历史原因和三十年来房屋作为经营性门面的事实，其数据的准确性和有效性不应得到确认。8.市政府只是履行了复议过场，不能证明其内容的合法性。请求撤销一审判决，发回重审或直接改判，支持上诉人的上诉请求。芙蓉区政府口头答辩称：分户评估报告已经送达上诉人，有送达工作人员及社区工作人员并加盖了社区居委会公章作证。上诉人对分户评估报告未申请复核，视为上诉人认可该评估价格。蔡锷路项目拆迁没有原地回迁安置方式。被上诉人在分户房屋补偿方案中提供了货币补偿方案及产权调换方式的选择，已经送达上诉人，虽然上诉人拒签，有送达工作人员及社区工作人员并加盖了社区居委会公章作证，上诉人没有作出书面选择视为自愿放弃选择方式。请求维持一审判决。市政府口头答辩称：1.答辩人依法履行了行政复议的法定职责，程序合法。2.答辩人作出的[2018]第41号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院对一审认定的事实予以确认。二审中，芙蓉区征收办于2019年6月18日作出《关于刘翠桃、胡梅香户补偿情况的补充说明》：根据指挥部工作人员上户查勘，发现涉案房屋于1985年进行了整体改建，房屋现实际面积为141.9㎡，第一、二、三层实际面积分别为52.73㎡、51.39㎡、37.78㎡，另有层高不足2.2米的面积为10.86㎡。该房屋合法面积可认定为112.12㎡（52.73+51.39+8）。除芙政征字【2017】第209号《房屋征收补偿决定》中补偿的90.72㎡部分外，其余21.4㎡合法面积部分的房屋价值补偿将按照该房屋分户评估报告评估单价8922元/㎡计算补偿，即该部分房屋价值为190931元，另该部分增加的搬迁费为171元，共计191102元，将依法予以补偿。本院认为，本案的争议焦点是芙蓉区政府作出房屋征收补偿决定的合法性问题。第一，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款和《湖南省实施办法》第三条第一款规定，芙蓉区政府具有作出涉案房屋征收补偿决定的法定职权。第二，征收程序基本合法。在征收补偿过程中，芙蓉区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的相关规定，通知了刘翠桃在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在刘翠桃协商不成时，公开抽签确定评估机构并对抽签过程和结果进行了公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定。在补偿安置方案中，芙蓉区政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供刘翠桃选择，但刘翠桃在方案规定的时间内未进行选择。芙蓉区政府在与刘翠桃达不成补偿协议的情况下，作出房屋征收补偿决定，程序并无不当。上诉人提出芙蓉区政府在上诉人的委托代理人明确告知上诉人系年近80岁且身患多种疾病，不具备完全民事行为能力的情况下，仍然频繁地给上诉人施加压力，不直接与其代理人商谈，程序违法。对此本院认为，上诉人因自身年纪、身体状况在语言、听力、认知等方面可能存在一定的沟通障碍，芙蓉区政府若能在上诉人及其委托代理人共同参与的情况下一起商谈房屋补偿事项，确实既能体现人文关怀也能加强沟通的有效性，但在尚无有权机构或者部门依照法定程序认定上诉人不具备完全民事行为能力的情况下，芙蓉区政府与上诉人协商补偿事宜和送达相关行政文书，并不违反法律的禁止性规定，上诉人认为此种情况属于程序违法，没有法律依据。第三，房屋征收补偿决定依据分户评估报告的结论作出补偿是否恰当。根据本院查明的事实，上诉人的房屋产权登记面积90.72㎡，现场测量面积141.9㎡，另有层高不足2.2米的面积为10.86㎡，系1985年一次性整体改建。对于国有土地上未登记建筑的合法性认定面积，长沙市有相关的政策规定，即1990年4月1日前的航拍图可以作为未登记建筑的合法性认定依据，而未登记的私有住房的合法性认定面积原则上不超过两层加第三层梯间（梯间面积不超过8平方米）。因此，虽然刘翠桃在收到分户评估报告后，未在法定期限内申请复核评估，但芙蓉区政府仅依据房屋产权登记面积的评估结论进行补偿，未考虑当地相关政策对未登记建筑合法性认定面积的规定不当。但鉴于二审中，芙蓉区政府已经按照相关政策规定对涉案房屋的未登记部分进行了合法性面积认定和补偿，并就此出具了补充说明，在此情形下，本院对芙蓉区政府在诉讼中对其补偿不当之处采取的补救措施予以认可。上诉人提出分户评估报告的送达程序违法，经查，在房屋征收补偿方案公告规定的签约期限届满之后，分户评估报告才于2017年7月16日送达给上诉人，一定程度上影响了上诉人在签约期限内签约。但纵观全案，征收部门在签约期内已将评估结果口头告知了上诉人，上诉人不同意以该结果签约，且上诉人在收到评估报告后并不认可该评估结论，故评估报告送达时间上的迟延并不能对其是否签约产生决定性影响，也不直接影响评估报告结论的可采性。第四，上诉人提出其被征收房屋应当按照住改商的政策进行补偿，因上诉人未能提供涉案房屋在2016年征收公告发布时该房屋实际用于商业经营的相关证据材料，其提交的2007年以前曾经用于个体经营的资料，不能证明本案征收时该房屋仍用于合法经营活动，故芙蓉区政府按照房屋产权登记的住宅用途予以估价补偿，符合法律规定。第五，上诉人提出其被征收房屋应当按照两户分别补偿，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权因素。被征收人获得的补偿包括：被征收房屋的价值、因征收住宅房屋造成的搬迁、临时安置补偿以及安置补偿方案规定的各种补助奖励，因此，只要被征收房屋的位置、面积、用途不变，按照一户补偿还是两户补偿，对补偿决定认定的数额并不会产生实质性影响。此外，芙蓉区政府根据查明的房屋产权情况，将刘翠桃作为涉案房屋实际产权人予以补偿，并无不当。第六，上诉人提出就地回迁的请求，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。芙蓉区政府在发布的房屋征收补偿方案中没有原地回迁的规定，提供给上诉人的补偿方案中也明确了产权调换房源，且不违反就近地段调换的规定。因此，上诉人要求就地回迁没有法律依据。综上所述，因芙蓉区政府在二审中已经依照相关政策增加了对上诉人的补偿数额，上诉人的合法权益得到了保障，而市政府的复议程序合法，故对一审判决的处理结论可予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘翠桃负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇一九年七月十二日法官助理蹇菲书记员庞亦芝