北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京03行初33号原告海南洋浦南鹰远洋渔业开发有限公司，住所地海南省海口市洋浦金兰小区五栋425室。法定代表人吴海丹，执行董事。委托代理人吴海燕，女，1975年8月9日出生，汉族，住海南省儋州市。委托代理人宫力，北京友恒律师事务所律师。被告中华人民共和国农业农村部，住所地北京市朝阳区农展馆南里11号。法定代表人韩长赋，部长。委托代理人张信安，男，中华人民共和国农业农村部干部。委托代理人吴华，北京观韬中茂律师事务所律师。第三人海南省农业农村厅，住所地海南省海口市海府路59号。法定代表人许云，厅长。委托代理人邓韶勇，男，海南省农业农村厅干部。委托代理人周靓，海南中邦律师事务所律师。第三人儋州鸿洋渔业发展有限公司，住所地海南省儋州市白马井镇胜利居委会粮所旁边。法定代表人黄桂洪。第三人海南三亚富邦渔业有限公司，住所地海南省三亚市吉阳区榆亚路鸿洲国际公馆酒店式公寓11#楼1411房。法定代表人勾海涛。第三人临高倡旺渔业专业合作社，住所地海南省临高县调楼镇宣传文化站（第三间）。法定代表人梁庆明。第三人临高渔丰海洋捕捞专业合作社，住所地海南省临高县调楼镇调楼村委会西四路50号。法定代表人符清灵。第三人万宁三牛水产养殖专业合作社，住所地海南省万宁市礼纪镇农联村委会老叶村（叶乙高室）。法定代表人叶乙高。原告海南洋浦南鹰远洋渔业开发有限公司（以下称原告）不服被告中华人民共和国农业农村部（原中华人民共和国农业部，以下均称被告）行政批复一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后，因海南省农业农村厅（原海南省海洋与渔业厅，以下均称海南农业厅）、儋州鸿洋渔业发展有限公司、海南三亚富邦渔业有限公司、临高倡旺渔业专业合作社、临高渔丰海洋捕捞专业合作社、万宁三牛水产养殖专业合作社与本案被诉行政行为有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年6月25日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人吴海丹及委托代理人吴海燕、宫力，被告的委托代理人张信安、吴华，第三人海南农业厅的委托代理人邓韶勇、周靓到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被告于2018年4月28日作出农办渔[2018]34号行政批复（以下简称被诉批复），内容为：根据有关规定，经审核，同意调整你省计划序号为海南048、049、051、052、098、099、103、104、106、146和159等11艘渔船的船长、作业类型等船舶参数，以及调整计划序号为海南128、129等2艘渔船的指标来源船。同时废止你省5艘渔船建造计划，废止计划序号为海南065、066、067、068、108。详见附件。原告诉称，2018年6月1日，海南农业厅通知原告前去领取被告下发的“批复”，该“批复”是被告于2018年4月28日向海南农业厅作出的被诉批复中审核同意废止海南省4艘渔船的建造计划，废止计划序号为海南065、066、067、068。原告认为以上4艘渔船的所有权为原告所有，被告并不具有废止建造渔船计划的权力。故诉至法院请求撤销被告作出的被诉批复。原告在法定举证期限内提交了以下证据材料，并经庭审质证：1.被诉批复，证明被告作出被诉行政行为；2.琼海渔办函[2005]19号文件，证明海南农业厅回函称同意注销琼洋浦32001等10艘渔船证书；3.琼海渔函[2012]134号文件和琼海渔函[2013]367号通知，证明海南农业厅既已注销原告相关渔船，却又在2012年4月及2013年9月10日两次同意原告32004、32007、32009、32011四艘渔船更新建造计划；4.海南省更新建造生产渔船计划表（第一批洋浦：5艘），证明原告更新建造的4艘船只的事实；5.农渔船港便[2018]9号文件，证明被告确认浙江省和海南省渔业部门对原告所有的10艘船舶的注销转移处理程序不合法；6.琼农字[2019]27号文件，证明海南农业厅没有对原告作出具体行政行为的职责权力。被告辩称，一、本案应当裁定驳回起诉的理由。（一）34号文不属于行政诉讼的受案范围。我部作出的34号文是针对2013年我部同意海南省更新建造生产渔船文件作出的调整，是对下级行政机关海南农业厅申请调整的三个事项（渔船参数申请变更、拟报废拆解渔船申请变更、申请取消部分生产渔船更新建造计划）作出的批复，涉及6家渔业企业18艘渔船，并非仅针对行政相对人原告作出，属于司法解释规定的“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”。海南农业厅已于近日根据我部批复、将废止原告4艘生产渔船更新建造计划的通知以书面形式送达原告。该书面通知为对外发生效力的行政行为，原告不服应当起诉该通知。（二）我部不是适格的被告。司法解释第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”我部核准的是海南农业厅编制的海南省全省的生产渔船更新建造计划，34号文的发文对象仍是海南农业厅。根据司法解释第十九条的规定，若原告不服，应当直接起诉作出该复函的海南农业厅，而不应以我部为被告。二、34号文符合法律规定。根据相关刑事判决书，能够证明：2003年，浙江省温岭市渔民刘某等9人造好了10艘钢质渔船（包含涉案的4艘），因在浙江无法办理渔船捕捞许可证等相关证件，经人介绍，在村主任肖某的带领下找到了原告法定代表人吴某1，吴某1表示可以以原告名义申办相关渔船证件，并承诺提供帮助将渔船转回浙江生产。2003年原告通过洋浦渔政渔监向海南农业厅申请了10艘钢质渔船船网工具指标及相关船舶证件。2005年，刘某等10艘渔船船主因跨海域作业生产经常被处罚，遂向原浙江省海洋与渔业局申请将其所有的渔船转回浙江生产，原浙江省温岭市海洋与渔业局发函给原海南省渔政处称该10艘渔船已纳入浙江省管理并请求原海南省渔政处对该10艘渔船证书予以注销。原海南省海洋与渔业厅办公室复函原浙江省海洋与渔业局，同意注销。随后刘某等船主在浙江省重新申请了10艘渔船的相关证件。2006年，国家开始实行渔业油价补贴政策，吴某1为了能申领到渔业油价补贴款，遂隐瞒该10艘渔船已转回浙江生产的事实，并提供虚假渔船股权转让协议等材料，利用原告留底的刘某等人身份证和渔船资料的复印件，重新补办了10艘渔船相关证件，并将该10艘渔船虚假转让给其本人及吴某2、吴某3、吴某4、陈某等人，之后还将部分渔船证书转卖他人，套牌在其他渔船上冒名顶替已经转回浙江生产的渔船，应付相关职能部门登船检查。以上事实证明原告的上述4艘指标来源船在2013年申报时不符合生产渔船管理的相关规定，原告以欺骗等不正当手段取得涉案4艘渔船的更新建造计划。海南农业厅发现后向我部请示取消原告4艘生产渔船更新建造计划，我部经审核同意废止4艘生产渔船的更新建造计划。综上，请求法院裁定驳回原告起诉或者判决驳回原告诉讼请求。被告在法定举证期限内提交了以下证据材料，并经庭审质证：1.（2016）琼刑终136号刑事判决，2.（2015）海南二中刑重字第4号刑事判决，证据1-2用以证明生效刑事判决确认原告涉案指标来源船存在违法行为。3.琼农字[2019]27号文件，用以证明海南农业厅作出了废止原告4艘渔船建造计划的通知。被告提交了如下作出被诉批复的依据：1.《渔业捕捞许可管理规定》（农业部令第38号修订）；2.《生产渔船专用船网工具指标管理办法》（农办渔[2015]153号）（以下简称153号办法）。第三人海南农业厅辩称，一、琼洋浦32004等四艘渔船属于海南省高级人民法院作出刑事判决的四艘渔船，该四艘渔船原属于浙江渔民出资建造，于2005年转回浙江生产，2006原告为获取补贴，用留底证件及复印件补办证件，并套牌在其他船上，非法领取补贴。后原告申请拆解上述四艘渔船建造生产渔船，并将非法补办的证件注销，省厅上报农业部计划，随后农业部核准了该计划，原告生产的涉案四艘渔船就在其中。二、原告违法获取捕捞许可证应属无效许可证，违法获取的船舶登记证书应当予以注销。依据刑事判决书确定的事实，原告从未建造过涉案渔船，不应取得所有权证书。三、套牌渔船不能因为违法行为合法化。原告所谓的渔船实际上为套牌渔船，是非法渔船。原告公司通过拆解，不仅由此骗取了指标，还使不合法的渔船合法化。四、原告的造船计划指标应当被废止，由于其提供虚假材料，以报废材料骗取了指标，省厅发现后及时向被告请示取消，系履行了主管部门的监管职责，符合法律规定。综上，请求法院对原告起诉予以驳回。第三人海南农业厅在法定举证期限内提交了以下证据材料，并经庭审质证：1.标写琼洋浦32004、32007、32009、32011船名的渔船拆解照片，琼洋浦32004、32007、32009、32011的《渔业船舶报废证明》、《中华人民共和国渔业船舶注销、中止登记证明书》和捕捞许可证注销《证明》，原告《关于我司拆解四艘渔船的情况说明》、《2013年渔船更新改造项目承诺书》，证明原告申请拆解四艘渔船的船名为琼洋浦32004、32007、32009、32011，洋浦经济开发区渔政渔港监督管理中心（以下简称洋浦中心）已经收缴了原告提供的船名为琼洋浦32004、32007、32009、32011的船舶证件，且予以注销，原告承诺提供的渔船更新改造项目各项申报材料真实有效；2.琼海渔函[2013]324号函，证明海南农业厅根据各市县申报的计划进行审核，审核后上报被告；3.农渔发[2013]31号通知，证明被告于2013年批准了更新建造计划，原告的涉案四艘渔船名列其中；4.琼海渔函[2013]367号通知，证明海南农业厅根据被告的批复，向各市县海洋与渔业局、洋浦中心下达了生产渔船更新建造计划；5.浦渔管[2017]187号请示及附件《海南洋浦南鹰远洋渔业开发有限公司关于申请续造四艘钢制渔船并更换造船厂的请示》，（2015）海南二中刑重字第4号刑事判决，（2016）琼刑终136号刑事判决，证明海南农业厅在监管过程中发现了船名琼洋浦32004、32007、32009、32011的渔船涉及刑事案件，琼洋浦32004、32007、32009、32011本是浙江渔民的渔船，2005年已经转回浙江生产，原告法定代表人以非法手段补办了该四艘渔船证书，骗取油补，原告四艘渔船证件系通过非法手段补办，实际上并不符合更新建造渔船的条件；6.琼海渔[2018]26号请示，证明海南农业厅发现原告用以申请建造渔船的船号涉案时，向被告请示调整生产渔船更新建造计划；7.被诉批复，证明被告作出批复同意调整生产渔船更新建造计划；8.OA系统照片，证明海南农业厅于2018年6月1日通过OA办公系统将被诉批复转发给洋浦中心，要求其通知原告；9.琼洋鹰[2018]15号文、琼海渔便函[2018]1172号文，洋浦中心出具的《证明》，证明原告得知其指标被取消后，请求海南农业厅说明原因，海南农业厅对其进行了回复，原告通过洋浦中心收到了该回复；10.琼农字[2019]27号文件、2019年2月15日OA系统照片、洋浦中心文件接收回执表，证明海南农业厅于2019年2月15日通过OA办公系统向洋浦中心发送琼农字[2019]27号文件，正式通知原告其申请建造渔船的指标被废止，原告领取了该通知。第三人儋州鸿洋渔业发展有限公司、第三人海南三亚富邦渔业有限公司、第三人临高倡旺渔业专业合作社、第三人临高渔丰海洋捕捞专业合作社、第三人万宁三牛水产养殖专业合作社向本院表示不参加诉讼，未向本院提交证据材料，亦未陈述答辩意见。经庭审质证，本院对上述证据作出如下认定：原告提交的证据1、第三人海南农业厅提交的证据7系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；原告提交的证据6、被告提交的证据3、第三人海南农业厅提交的证据9-10与被诉批复的合法性审查无直接关联，本院不予采纳；原告提交的证据2-5能够证明原告琼洋浦32004等四艘渔船注销及原告就此申请更新建造四艘渔船计划的事实，但不能实现证明注销程序违法的证明目的，对其证明目的本院不予采纳；第三人海南农业厅提交的证据1-6、8能够证明原告申请拆解琼洋浦32004等四艘渔船并以此申请更新建造计划、第三人海南农业厅将更新建造计划报请被告批准、被告批准更新建造计划、海南农业厅下达更新建造计划及海南农业厅在监管过程中发现原告涉案渔船违法情形并向被告请示调整更新建造计划、被告作出被诉批复、海南农业厅收到被诉批复后通过OA系统告知洋浦中心通知原告的事实，本院予以采纳；被告提交的其他证据能够证明被诉批复作出的事实依据，本院予以采纳。经审理查明，2016年8月25日，海南省第二中级人民法院作出（2015）海南二中刑重字第4号刑事判决，认定：2003年，案外人浙江省温岭市渔民刘某等9人造好了10艘钢质渔船，因在浙江无法办理渔船捕捞许可证等相关证件，原告原法定代表人吴某1表示可以以原告名义申办相关渔船证件，并承诺提供帮助将渔船转回浙江生产。2003年原告通过洋浦中心向海南农业厅申请了10艘钢质渔船船网工具指标及相关船舶证件。2005年，刘某等10艘渔船船主向原浙江省海洋与渔业局申请将其所有的渔船转回浙江生产，原浙江省温岭市海洋与渔业局发函要求海南农业厅注销刘某等10艘渔船在海南的渔船证书。海南农业厅复函同意注销。随后刘某等船主在原浙江省海洋与渔业局重新申请了10艘渔船的相关证件。在此期间，吴某1申请补办10艘渔船的相关证件。2006年，国家开始实行渔业用油补贴政策，吴某1为了能申领到渔业用油补贴款，遂隐瞒该10艘渔船已转回浙江生产的事实，并提供虚假渔船股权转让协议等材料，利用原告留底的刘某等人身份证和渔船资料的复印件，重新补办了10艘渔船相关证件，并将该10艘渔船虚假转让给其本人及吴某2、吴某3、吴某4、陈某等人，之后还将部分渔船证书转卖他人，套牌在其他渔船上冒名顶替已经转回浙江生产的渔船，应付相关职能部门登船检查。上述事实已经海南省高级人民法院作出的（2016）琼刑终136号终审判决予以确认。上述10艘渔船的船名船号即包含本案涉案琼洋浦32004、32007、32009、32011等四艘，2013年，原告申请报废其持有证书的琼洋浦32004、32007、32009、32011等四艘渔船，并以该四艘渔船作为指标来源船向第三人海南农业厅申请更新建造计划，原告承诺提供的渔船更新改造项目各项申报材料真实、有效。海南农业厅审核后，于2013年6月27日向原农业部南海区渔政局请示审核更新建造生产渔船计划，计划中列明原告以拟报废拆解琼洋浦32004、32007、32009、32011等四艘渔船申请更新建造四艘渔船。2013年8月30日，被告作出农渔发[31]号文件，核准了生产渔船更新建造计划，计划中列明核准原告更新建造的四艘渔船的计划序号为海南065、海南066、海南067、海南068，其指标来源船分别为琼洋浦32004、32007、32009、32011等四艘渔船。2013年9月10日，第三人海南农业厅向各相关市县海洋与渔业局、洋浦中心作出通知，要求各地实施上述文件。2018年4月10日，海南农业厅向被告渔业渔政管理局请示审核调整生产渔船更新建造计划，其中认定原告申请计划拟报废拆解的琼洋浦32004、32007、32009、32011等四艘渔船已于2005年转浙江省管理，渔船已不存在，申请取消原告计划序号为海南065、海南066、海南067、海南068等四艘渔船更新建造计划。被告于2018年4月28日作出被诉批复。第三人海南农业厅收到被诉批复后，于2018年6月1日通过OA系统将被诉批复转发至洋浦中心，同日，原告前往洋浦中心领取了被诉批复。原告对废止其四艘渔船更新建造计划不服，遂提起本案之诉。本院认为，《中华人民共和国渔业法》第六条规定，国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。《渔业捕捞许可管理规定（2004年）》第五条规定，农业部主管全国渔业捕捞许可管理工作。第十一条规定，下列海洋捕捞渔船的船网工具指标，向省级人民政府渔业行政主管部门申请。省级人民政府渔业行政主管部门应当自申请受理之日起20日内完成初步审查，并将审查意见和申请人的全部申请材料报农业部审批：（一）专业远洋渔船；（二）海洋大型拖网、围网渔船；（三）省、自治区、直辖市之间买卖渔船；（四）因特殊需要，超过国家下达的省、自治区、直辖市船网工具指标的渔船；（五）其他依法应由农业部审批的渔船。153号办法第六条规定，三省（区）渔业行政主管部门应根据渔民和渔业企业的申请，编制更新建造渔船计划，经农业部南海区渔政局审核后，报农业部核准。《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》规定，组建农业农村部。将农业部的职责，以及国家发展和改革委员会的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责整合，组建农业农村部，作为国务院组成部门。将农业部的渔船检验和监督管理职责划入交通运输部。不再保留农业部。根据上述规定，被告作为国务院渔业行政主管部门，具有作出被诉批复的法定职权。经审查，本案的争议焦点如下：一、原告针对被告所作出的被诉批复提起诉讼是否属于行政诉讼法规定的受案范围，二、被告废止原告涉案四艘渔船更新建造计划是否符合法律规定。一、原告针对被告所作出的被诉批复提起诉讼是否属于行政诉讼法规定的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告所作出的被诉批复系针对海南农业厅关于调整生产渔船更新建造计划请示的核准行为。依据该批复的内容，被告废止了原告四艘渔船更新建造计划，原告以被诉批复侵犯了其合法权益为由提起诉讼，属于行政诉讼法规定的受案范围。关于被告所持被诉批复系上级行政机关对下级机关请示的内部批复、属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于行政诉讼法规定的受案范围的观点。本院认为，对于上级行政机关对下级机关所作批复是否可诉的审查，应当从行政诉讼法规定出发，充分考虑该批复是否外化及其对行政相对人权益是否可能产生影响。如果行政机关的内部批复等公文往来行为不直接对行政相对人的权利义务产生影响，则不应作为可诉的具体行政行为；但如果内部批复已经外化，当事人认为该行政行为对其权利造成了实质性影响，其可以通过行政诉讼要求审查。本案中，被诉批复系被告依职权作出，虽然其答复对象为海南农业厅，被告亦针对海南农业厅送达而未直接将被诉批复送达原告。但是海南农业厅在收到被诉批复后，直接将被诉批复转发至洋浦中心，原告亦通过洋浦中心领取了被诉批复，因此，被诉批复已经通过上述流程直接付诸实施。据此，根据本案中的情况，本院认为被诉批复已经产生了外化的效果，原告认为被诉批复对其合法权益产生了影响提起本案诉讼，属于行政诉讼法规定的受案范围。二、被告废止原告涉案四艘渔船更新建造计划是否符合法律规定。根据153号办法第六条第二款规定，更新建造渔船计划应附每艘拟淘汰报废或已灭失渔船的船舶所有人户口簿、企业法人营业执照或专业合作社经济组织登记证书，渔业捕捞许可证和专项捕捞许可证或者渔船灭失证明复印件，以及遵守相关管理规定的保证函原件。本案中，根据生效刑事判决可以认定，原告持有证书的琼洋浦32004、32007、32009、32011等四艘渔船，其相关证件系原告原法定代表人吴某1通过虚假材料非法补办，报废船舶系通过套牌方式申请报废拆解。原告以上述四艘渔船作为指标来源船，申请报废拆解旧船从而获取计划序号为海南065、海南066、海南067、海南068等四艘渔船更新建造计划指标。据此，被告在收到海南农业厅请示后，根据153号办法的规定，核准废止了原告计划序号为海南065、海南066、海南067、海南068等四艘渔船更新建造计划并无不当，本院予以认可。综上，被告作出被诉批复事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告海南洋浦南鹰远洋渔业开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告海南洋浦南鹰远洋渔业开发有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇一九年七月十八日法官助理 陈金涛法官助理 宋 凯书 记 员 高 原书 记 员 武文慧