贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行初304号原告：陈宗伟，男，汉族，1971年2月11日出生，住贵州省正安县，务农，委托代理人：资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。委托代理人：董万勇，重庆憬谦律师事务所律师。被告：正安县人民政府。法定代表人：吴起，县长。委托代理人：韦旭，贵州佳信律师事务所律师。原告陈宗伟起诉要求确认被告正安县人民政府行政强制行为违法一案，本院裁定驳回原告陈宗伟的起诉，陈宗伟不服上诉，贵州省高级人民法院（2019）黔行终347号行政裁定：指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2019年7月17日公开开庭审理了本案。原告陈宗伟及其委托代理人资云峰、董万勇，被告正安县人民政府负责人因有事未到庭，其委托代理人韦旭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2018年4月17日，正安县人民政府办公室印发《依法保权拆除刘小英户违法建筑工作方案》的通知，并成立工作小组，对安场镇刘小英户违法建筑实施拆除。在拆除过程中，被告一并拆除了原告位于安场镇××××组的养殖场，面积在700平米以上。原告大量养殖用房和养殖设施被毁，数头生猪被掩埋。经原告拨打110报警并向人民法院起诉正安县公安局得知是被告所为。原告认为被告于2018年4月18日对原告建筑实施拆除的行为违法。理由是：首先，被告组织正安县规划局等部门对原告的建筑进行拆除的行为违法。根据《城乡规划法》第六十五条的规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建筑规划许可证或者未按乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，就算原告的建筑属违法建筑，也应当由正安县安场镇人民政府负责处理，并应先对原告作出限期改正的处罚决定，而不是直接由被告组织，交正安县规划局负责认定和拆除。其次，被告对原告的房屋拆除程序违法。本案针对原告房屋的拆除并未进行催告和公告，同时也没有向人民法院申请执行，被告单方面组织若干部门人员对原告的房屋进行拆除。在拆除前并没有作出相应的法律文书，并告知原告享有陈述和申辩的权利，更没有告知原告享有听证的权利，其拆除程序违反了《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。第三，本案原告的养猪场并不属于违法建筑，被告实施的拆除行为违法。原告在承包地内，为生产生活需要，搭建了部分建筑用于养猪，并办理了相关的营业执照，属于合法使用土地，不属于非法占地。根据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》及国土资源部耕保司负责人就该《通知》所发表的《为支持设施农业发展判定适度灵活用地政策》答记者问的文件精神，原告所使用的土地类别为“设施农用地”，设施农用地分为临时建（构）筑物和永久建（构）筑物，临时建（构）筑物的，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批审续；属于永久建（构）筑物的，按照建设用地管理，须办理农用地转用审批手续。根据该《通知》的精神，原告在合法使用的土地上自建养猪场，不需要规划部门的审批，其建筑属合法建筑，被告擅自拆除的行为违法。综上，被告于2018年4月18日批准并安排正安县规划局、公安局、司法局等部门对原告养猪场房屋实施拆除的行为无论从主体、程序还是实体上均存在违法。请求:1、确认被告于2018年4月18日组织相关部门对原告位于正安县××建政村××养殖场及附属设施实施的拆除行为违法（拆除面积约700多平米）；2、诉讼费由被告负担。原告向本院提交了以下证据：1、凤冈县人民法院（2018）黔0327行初80号行政判决书。2、正安县人民政府办公室关于印发《依法保权拆除刘小英户违法建筑工作方案》的通知。3、正安县公安局110接警单。4、出警情况说明2份。5、正安县公安局答辩状。6、关于正安经济开发区新园区拓展的征地公告。7、正安县政府关于对经开区40万平方米标准厂房及配套基础设施建设项目房屋拆迁与补偿方案和征收土地与地上构建筑物补偿标准的批复。以上证据证明：被告在集体土地征收过程中，于2018年4月18日，借口原告养殖场是违法建筑，组织相关部门拆除了原告养殖场的建筑及附属设施，实体、程序都违法。被告正安县人民政府答辩称：本案原告以正安县人民政府作为被告属被告不适格，在对原告的违法建筑进行强制拆除过程中，被告所实施的只是批准《正安县城乡规划管理局关于要求强制拆除刘小英等6户违法建设的请示》，在对原告的违法修建行为进行调查取证、行政处罚告知、下达行政处罚决定书和实施强制拆除的主体均不是被告，而是城乡规划主管部门。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在外对发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”之规定，本案原告所列被告应为对其直接下在达行政处罚决定的署名机关，而不是被告。综上，原告起诉的被告主体不适格，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”之规定，请法院驳回原告的起诉。被告在庭审中没有提交证据。经庭审质证，被告对原告所举的证据的真实性无异议，认为达不到原告的证明目的，不能证明原告养殖场建筑物合法，也不能证眀是被告实施了拆除行为。结合双方的举证、质证意见及证据内容，本院对原告所举证据真实性、关联性、合法性予以确认。经审理查明：2016年10月1日，正安县经济开发区新园区拓展指挥部发布征地公告，2016年10月12日，正安县人民政府作出正府复（2016）67号《关于对经开区40万平方米标准厂房及配套基础设施建设项目房屋拆迁与补偿方案和征收土地与地上构建筑物补偿标准的批复》，为建设经开区40万平方米标准厂房及配套基础设施项目，决定对项白建设占地及房屋、附属实施予以征收补偿，原告的养殖场位于征收土地范围。2018年4月17日，被告正安县人民政府办公室作出《关于印发〈依法保权拆除刘小英户违法建筑工作方案〉的通知》，要求安场镇人民政府、县直有关部门严格按照方案开展工作。该方案载明工作领导小组组长为县委常委、安场镇党委书记，县人民政府副县长担任，副组长由各相关局、办领导担任。2018年4月18日，被告依方案组织相关县直部门人员对刘小英户房屋拆除后，将原告位于正安县××建政村××组的养殖场建筑及附属设施强制拆除。原告当天报警，请求公安机关处理，公安接警后告知是政府组织的拆违活动，原告为此向凤冈县人民法院起诉正安县公安局行政不作为，正安县公安局答辩称是正安县人民政府组织的拆违活动，不属公安机关处理范围，凤冈县人民法院作出（2018）黔0327行初80号行政判决书，判决驳回原告陈宗伟的诉讼请求。陈宗伟因此提起本案诉讼，请求确认被告于2018年4月18日组织相关部门对原告位于正安县××建政村××养殖场及附属设施实施的拆除行为违法（拆除面积约700多平方米）。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案的焦点是：1、被告正安县人民政府主体是否适格。2、拆除行为是否合法。一、关于被告主体资格问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”地方人民政府对其所属的行政管理部门的请示作出的批复，以及制定的工作方案，一般属于内部行政行为。但若其所属的行政管理部门没有制作并送达对外发生法律效力的文书，而是直接将相关批复或者工作方案付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，则地方人民政府的内部行政行为直接对外发生了法律效果。本案中，正安县人民政府2018年4月17日印发了《关于印发〈依法保权拆除刘小英户违法建筑工作方案〉的通知》，要求安场镇人民政府、县直有关部门严格按照方案开展工作。次日陈宗伟养殖场及附属设施被强制拆除。原告否认在拆除前收到过相关法律文书，正安县政府也没有提交证据证明安场镇人民政府或其他主管机关收到通知后向原告作出了拆除其养殖场及附属设施的相应法律文件，且有正安县公安局的答辩意见和凤冈县人民法院的判决书予以佐证，足以认定当天的拆除行为是正安县人民政府组织实施。故原告起诉正安县人民政府事实清楚，并无不当。被告关于未对原告养殖场实施强制拆除行为的答辩理由不成立，本院不予采信。二、关于拆除行为是否合法。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，正安县人民政府有权组织其下属相关部门对原告修建的违法建筑进行强制拆除，但应依法履行以下程序：1、城乡规划部门依法作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人在法定期间内不申请行政复议或者提出行政诉讼，逾期又不履行拆除违法建筑义务时，正安县人民政府才有权依法对原告的建构筑物实施强制拆除。2、在实施拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，作出书面催告通知书，催告当事人履行拆除义务，并依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，在送达书面催告通知书的同时，将强制拆除违法建筑的内容向社会公告，目的是督促当事人自行履行拆除义务，同时向社会宣示国家机关对违法建筑的态度，警示其他人。在送达催告通知和发布公告后，应当依照《中华人民共和国行政强制法》第三十六条的规定听取当事人的陈述、申辩，并对其陈述申辩作出处理。3、经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定作出强制拆除执行决定，确定强制执行的具体时间，并将强制拆除执行决定书送达给当事人，当事人到期没有自行履行，正安县人民政府才能依法采取强制措施，对当事人的建构筑物强制拆除。根据本院查明的事实，被告对原告建设的养殖场及附属设施实施强制拆除，显然不符合前述规定，属事实不清（被拆除面积、结构双方都未举证），程序违法。综上，被告拆除原告养殖场及附属设施的行为，事实不清，程序违法，原告诉称被告拆除行为违法的理由成立，其诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，判决如下：确认被告正安县人民政府2018年4月18日强制拆除原告陈宗伟位于正安县安场镇建政村新龙组的养殖场及附属设施（2017年9月第一次拆除后剩余部分）的行为违法。案件受理费50元，由被告正安县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  黎光勇人民陪审员  佘大其人民陪审员  李成书二〇一九年七月二十二日法官助理唐华书记员袁进