广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终891号 上诉人（一审被告）桂林市七星区人民政府，住所地：桂林市七星区骖鸾路26号。 法定代表人郑平，区长。 委托代理人张征祥，桂林市七星区人民政府办公室公职律师办公室主任。 委托代理人苏洁，桂林市七星区人民政府司法局工作人员。 被上诉人（一审原告）文武，男，1972年4月9日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）周新荣，男，1952年7月10日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）刘金元，男，1957年10月15日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）石荣辉，男，1977年2月1日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）王金财，男，1967年4月2日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）申怀林，男，1961年8月15日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）杨广林，男，1960年8月22日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）刘天恩，男，1951年7月28日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）伍转清，男，1953年6月23日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）黄忠祥，男，1971年9月30日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）李小崧，男，1961年1月28日出生，回族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）雷鸣，男，1977年4月6日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）杨灯光，男，1959年8月26日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）董连生，男，1948年8月1日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）韦有定，男，1953年3月27日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）吴定帼，女，1951年9月25日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）梁泰史，男，1949年11月29日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）邓义胜，男，1955年11月15日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）唐小冬，男，1979年7月11日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）钟新强，男，1972年12月8日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）廖祖祥，男，1970年10月12日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）秦发妹，女，1962年8月23日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）周新喜，男，1948年6月16日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）杨向荣，女，1973年1月9日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审原告）田秀英，女，1958年11月18日出生，汉族，住桂林市七星区。 上述25位被上诉人的诉讼代表人廖祖祥、申怀林、杨灯光、文武、杨广林。 上述25位被上诉人的共同委托代理人陈丽芳，北京在明律师事务所律师。 一审第三人桂林市安美居房地产开发有限公司，住所地：桂林市七星区会仙路6号。 法定代表人黄柳玲，董事长。 委托代理人彭琪芳，广西漓江律师事务所律师。 上诉人桂林市七星区人民政府（以下简称七星区政府）因被上诉人文武等25人诉其强制拆除房屋行为违法纠纷一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初56号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。上诉人七星区政府出庭应诉负责人文仆副区长及委托代理人张征祥、苏洁，被上诉人文武等25人的诉讼代表人廖祖祥、申怀林、杨灯光、文武、杨广林及共同委托代理人陈丽芳，一审第三人桂林市安美居房地产开发有限公司（以下简称安美居公司）委托代理人彭琪芳到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：文武等25人分别在桂林市七星区会仙路6号（桂林无线电一厂生活区）第13、14、15栋购买了房屋，并办理房产证和国有土地使用权证。2002年，桂林无线电一厂生活区危旧房改造被纳入桂林市会仙路道路改造和排涝工程的配套项目。2011年，安美居公司成为新建桂林无线电一厂生活区1＃地块商住楼及安置房小区项目的业主。经安美居公司申请，桂林市房屋安全鉴定管理处对桂林无线电一厂生活区第13、14、15栋宿舍楼进行鉴定，并于2016年9月25日作出市房鉴〔2016〕496-498号《危房鉴定报告》，上述3栋宿舍楼的危险等级为D级，处理建议为立即停止使用，拆除重建。桂林市住房和城乡建设委员会于2016年10月18日作出61号危房处置意见函，责成七星区政府按照《危房鉴定报告》的处理建议，负责对上述3栋房屋进行紧急处置，撤离居民，并负责处理相关善后工作。2016年12月27日，七星区政府作出应急排危决定，决定启动桂林无线电一厂第13、14、15栋危险房屋应急排险预案，限相关住户于2016年12月29日前搬离，由安美居公司负责对上述3栋危险房屋实施应急排危拆除，相关住户及安美居公司逾期未履行义务的，由七星区政府相关部门及七星街道办依据《桂林市七星区城镇住宅房屋安全突发事件应急预案》的相关规定，于2016年12月30日组织实施应急排险等相关措施，相关住户的搬迁过渡安置由安美居公司负责落实。2017年1月4日，七星区政府组织对桂林无线电一厂生活区第13、14、15栋房屋实施强制拆除。另查明，14栋住户杨灯光不服应急排危决定，提起行政诉讼。该院于2017年11月28日作出（2017）桂03行初181号行政判决，确认七星区政府于2016年12月27日作出的危险房屋应急排危决定违法。七星区政府不服，向广西壮族自治区高级人民法院提出上诉。广西壮族自治区高级人民法院于2018年10月16日作出（2018）桂行终206行政判决，撤销该院（2017）桂03行初181号行政判决，驳回杨灯光的诉讼请求。 桂林市中级人民法院一审认为：关于文武等25人的起诉是否超过起诉期限的问题。根据文武等25人起诉时尚未失效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，七星区政府于2017年1月4日对文武等25人的房屋实施强制拆除，由于七星区政府没有提供证据证明已经告知文武等25人诉权或者起诉期限，应当适用上述规定的2年起诉期限，文武等25人于2018年1月26日提起行政诉讼，没有超过起诉期限。 关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。职权法定是行政机关依法行政的基本原则，强制拆除系行政强制行为，行政机关实施行政强制行为必须具有相应的行政职权，严格履行法定程序。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十三条规定，行政强制执行由法律设定；法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，七星区政府实施被诉强制拆除行为的依据是应急排危决定，生效的广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终206行政判决虽确认七星区政府作出的应急排危决定合法，但该判决也指出七星区政府实际上是适用《城市危险房屋管理规定》的规定作出应急排危决定，而不是七星区政府主张引用的《突发事件应对法》的规定。根据行政强制执行由法律设定的规定，七星区政府不具有对危房强制拆除的职权，其强制拆除涉案房屋的行为，缺乏职权依据。 综上，七星区政府实施被诉强制拆除行为缺乏职权依据，鉴于涉案房屋已被拆除，不具有可撤销的内容，依法应判决确认违法。文武等25人的诉讼请求有事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认七星区政府于2017年1月4日对文武等25人的房屋实施的强制拆除行为违法。 上诉人七星区政府上诉称：（一）本案一审判决适用2年的起诉期限，属适用法律错误。(二)上诉人七星区政府具有组织实施应急排危措施的法定职权，一审判决适用《行政强制法》第十三条规定确认上诉人对被上诉人文武等25人的危险房屋组织实施应急排危措施违法，是适用法律错误。（三）本案一审判决认定事实错误，上诉人七星区政府依据《突发事件应对法》相关规定，仅组织实施了撤离人员、搬离物品的应急排危措施，并没有拆除被上诉人的房屋，拆除房屋行为是第三人实施的，被诉行政行为不存在，应依法撤销原判，驳回被上诉人的起诉。请求：撤销一审判决并改判驳回被上诉人的起诉。 被上诉人文武等25人答辩称：（一）关于起诉期限的问题。依据《行政诉讼法》第四十六条第二款和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，文武等25人具有诉权，不但符合当时适用的司法解释之规定，也符合行政诉讼法精神。（二）关于本案事实的认定。无论是行政强制执行还是行政强制措施，都不允许委托没有职权的公民、法人及其他组织，第三人无论是否参与了强拆行为，都应当由七星区政府承担责任。（三）关于法律适用问题。1、本案是行政强制执行行为，应当依据《行政强制法》中关于强制执行的规定。2、本案不适用《突发事件应对法》。本案中的房屋建设、使用时间并不长，是非常普通正常的房屋，也没有遇到自然灾害等重大事件，不符合突发应急的条件。3、《城市危险房屋管理规定》第十七条的规定主要是行政强制措施或者代为修理维护，没有规定可以强制拆除。上诉人依据《城市危险房屋管理规定》第五条、第十七条规定，属于适用法律错误。七星区政府依据《突发事件应对法》及《城市危险房屋管理规定》作出《危险房屋应急排险决定书》不能作为行政强制拆除行为的依据。上诉人的上诉理由不成立，依法应当驳回上诉，维持原判。 一审第三人安美居公司陈述称：（一）被上诉人的起诉已超过起诉期限，应当予以驳回。（二）七星区政府具有组织实施应急排危措施的法定职权。1、七星区政府组织实施涉案房屋应急排危处置措施，并不是对该房屋认定为违法建筑而进行强制拆除，应当适用《突发事件应对法》。2、广西壮族自治区人民政府桂信复核字（2017）56号“信访事项复核意见书在反映强拆的问题中，肯定了七星区政府依照《突发事件应对法》的相关规定，为保护小区人民生命财产安全所采取的组织应急排险措施，属于依法履行政府职责”，不存在违法问题。3、广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终206号行政判决对七星区政府拆除涉案房屋的决定予以了肯定。请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 另查明：已发生法律效力的本院（2018）桂行终206行政判决认定：涉案房屋（桂林无线电一厂宿舍14栋）建于1971年，房屋陈旧，设施落后，桂林市无线电一厂为了改善职工的居住条件，经过批准，桂林市无线电一厂生活区危旧房改造作为桂林市会仙路道路改造和排涝工程的配套项目之一，该旧房改造有明确的安置补偿方案。该项目自2002年启动以来大多数被拆迁户已搬离原旧房，但仍有少数被拆迁户仍居住在原旧房。建设期间，在涉案房屋整体出现险情，应立即停止使用，而少数被拆迁户仍居住在危房里，人身安全存在危险的情况下，七星区政府根据桂林市住房和城乡建设委员会的责成，作出被诉应急排危决定，有事实和法律依据。 本院认为：关于起诉期限的问题。本案中，七星区政府针对涉案房屋，先是作出危险房屋应急排危决定，然后以应急排危决定为依据对涉案房屋实施强制拆除。之后14栋住户杨灯光针对该强制拆除行为依据的应急排危决定，提起行政诉讼，该案一审判决于2017年12月28日送达双方当事人，2018年1月10日七星区政府提起上诉。本案诉讼是在前述案件一审判决关于应急排危决定是否合法的结论作出后13日即提起，鉴于本案原告文武等25人并不存在贻于行使诉权的情形。前一案件的诉讼期间应当在本案的起诉期限中扣除，上诉人提出被上诉人起诉超过法定期限的主张本院不予支持。 关于七星区政府是否组织实施了被诉强制拆除行为的问题。七星区政府对涉案房屋作出《危险房屋应急排危决定书》，并制定《关于依法搬离无线电一厂宿舍区内危房住户、拆除危房行动方案》，拆除涉案房屋行为的具体分工系由其授权，后果亦应由其承担。一审判决认定七星区政府组织实施了被诉强制拆除行为并无不当。 关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。根据《行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”的规定，由于《城市危险房屋管理规定》及相关法律法规并未明确规定对危险房屋实施应急排危拆除的行政强制执行问题，故七星区政府直接组织相关部门对涉案房屋实施强制拆除，缺乏职权依据。但是，本案中，涉案房屋整体被法定机构鉴定为D级危房，房屋整体出现险情，应立即停止使用，拆除重建。七星区政府作出《危险房屋应急排危决定》，决定由安美居公司负责对上述3栋危险房屋实施应急排危拆除。本院已发生法律效力的（2018）桂行终206行政判决，确认七星区政府作出的《危险房屋应急排危决定》有事实和法律依据。因此，涉案房屋属于应当拆除的危险房屋，七星区政府作出被诉强制拆除行为，有合法的执行依据。 关于安美居公司是否有权提出上诉的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条第二款“。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。”的规定，本案一审判决没有判决安美居公司承担义务，亦没有使其权益减损，依照上述法律规定安美居公司无权提出上诉，故一审第三人安美居公司虽然向本院提出上诉，但本院仍将其列为一审第三人。 综上，七星区政府作出的《危险房屋应急排危决定》合法，涉案房屋属于应当拆除的危险房屋，在相关住户没有按照《危险房屋应急排危决定》主动搬离涉案房屋的情况下，七星区政府组织相关部门对涉案房屋实施强制拆除的行为实体结果正确，但缺乏职权依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桂林市七星区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年七月十九日 法官助理 方虞雅 书 记 员 王家兴