山东省德州市德城区人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁1402行初63号原告李秀芹，女，汉族，1954年6月18日出生，初中学历,群众,住山东省德州市德城区。委托代理人顾立新，山东九达律师事务所律师。委托代理人杨敏，山东九达律师事务所实习律师。被告山东德州运河经济开发区管理委员会（德州运河经济开发区管理委员会），地址：德州市德城区旭升街16号。负责人高秀鹏，主任。出庭负责人孙立，副主任。委托代理人宋国华，北京市京师（德州）律师事务所律师。委托代理人徐飞，北京市京师（德州）律师事务所实习律师。第三人德州市佰利置业有限公司，地址：德州运河经济开发区新港前街13号。法定代表人马群伟，董事长。委托代理人房瑞坚，山东铜镜律师事务所律师。委托代理人宗殿彬，山东铜镜律师事务所实习律师。原告李秀芹认为被告山东德州运河经济开发区管理委员会（以下简称管委会）未履行房屋拆迁行政协议，向山东省德州市中级人民法院提起行政诉讼，德州市中级人民法院以（2018）鲁14行初135号行政裁定指定本院管辖。本院依法向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书，向第三人送达了起诉状副本、举证通知书及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月19日公开开庭审理了本案，原告委托代理人顾立新、杨敏，被告负责人孙立及委托代理人宋国华、徐飞，第三人委托代理人房瑞坚、宗殿彬到庭参加诉讼，该案于2019年1月21日裁定中止审理。本案现已审理终结。原告诉称，其诉讼请求:1、请求人民法院判决被告履行与原告签订的《石家园平房片区拆迁协议书》；2、判决被告为原告在佰利金湖湾二期（金湖城）小区安置一套楼房，具体为：13号楼1单元902号（回迁价约32万元）；3、判决第三人协助办理上述安置楼房的相关手续；4、案件受理费由被告承担。事实与理由:1、2011年3月1日，山东德州运河经济开发区管理委员会（下称运河管委会）发布拆迁公告，对石家园片区所涉及的所有房屋及附属物进行拆迁，拆迁安置补偿政策执行《石家园片区改造补偿安置方案》。原告所有的平房位于石家园片区拆迁范围，原、被告根据拆迁安置补偿政策经协商，于2011年7月31日签订编号为A68-2号《石家园平房片区拆迁协议书》。协议约定：乙方（原告）回迁控制面积为38.75平方米，原告享受带头奖、一等奖；第五条约定，协议订立后，土地使用权随之转移，双方结清拆迁安置差价并待乙方搬迁至安置楼后，双方关系即告终结，不再存有任何补偿、安置问题。应原告要求，双方特别约定：运河管委会为乙方在石家园区域内安置。协议书由甲方拆迁组组长刘清、分管负责人朱勇签字，并加盖德州运河经济开发区拆迁管理办公室印章。协议签订后，原告房屋被拆迁完毕。2、2015年3月25日，被告承诺到2015年底，回迁户全部回迁入住，初步将原告安置在佰利金湖城3、5、6号楼。但到了2017年佰利金湖城的大部分楼房被出售，未能实现回迁。原告多次向被告反映，被告又将回迁户安置在佰利金湖城11、12、13、14楼。2017年5月25日，被告拆迁办主任王绪义找到第三人德州市佰利置业有限公司（下称佰利置业），给原告及另外两回迁户确定了安置楼房，为原告安置的是佰利金湖湾二期（金湖城）13号楼1单元902号。第三人法定代表人马群伟在《石家园三户安置楼挑选情况》表上签字确认。2017年10月22日，13号楼开始预售，原告担心第三人再将已选好的楼房出售他人，多次找到被告，要求被告为原告办理安置楼房相关手续，但被告迟迟不予办理。3、原告的安置楼房系第三人开发建设，其与被告签订有安置协议，原、被告签订的安置协议需要第三人予以配合，第三人要为原告办理相关入住、物业、不动产产权等相关手续，如第三人不予配合协助，安置义务无法完成，因此，第三人与本案有利害关系，应与被告共同为原告完成相关安置事项。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条(十一)项规定，特起诉，请求依法支持原告诉求。原告提供了下列证据：一、户口本一份，证明原告李秀芹的个人身份信息、家庭人口信息情况，原告与另案原告柴利生系夫妻关系，夫妻二人被安置了两套房屋。拆迁前原告一家居住在石家园街居委会石家园街74-3号。拆迁时，原告要求在石家园街原住址处进行优先安置。二、《石家园豆腐巷片区》拆迁公告，证明2011年3月1日被告发布拆迁公告，拆迁范围：石家园片区所涉及的所有房屋及附属物。拆迁安置补偿政策：执行《石家园片区改造补偿安置方案》。拆迁期限2011年3月16日-4月15日。另外发布了《平房区、楼房区奖励政策》、《石家园片区改造补偿方案》。原告属于平房区域，按照相关政策进行安置。三、《通告》，证明2011年5月21日石家园片区拆迁指挥部发布公告，本社区回迁安置楼在豆腐巷片区。原告原居住在石家园片区，按此公告安置房应在豆腐巷片区，原告不同意在豆腐巷片区安置，当时不同意拆迁。四、《石家园平房片区拆迁协议书》，证明原告一家祖上几代都居住在石家园片区，故土难离，原告坚持在石家园片区进行安置。经过与被告多次协商，被告同意予以照顾拆迁户，优先满足原告要求。所以原告一家与被告签订了两份《石家园平房片区拆迁协议书》，原告签订的是编号A68-2号安置协议，签订日期2011年7月31日。该协议由原、被告双方盖章签字，被告由刘清、朱勇签字，因双方商定的是在石家园片区进行安置，不去豆腐巷安置区，所以刘清在盖章处特别注明“要求本区域内安置”，即现在于石家园拆迁土地上建造的佰利金湖城一期、二期（佰利金湖湾）。五、《德州运河经济开发区管委会关于成立运河城市建设总指挥部的通知》，该通知下载于被告的官方网站，证明被告成立建设总指挥部的成员名单，其中王绪义为运河开发区拆迁办主任，姜玲燕为运河新闻中心主任。六、拆迁办录音一份，时间：2016年7月21日，地点：拆迁办公室，时长：16分30秒。证明在石家园拆迁土地上建造的佰利金湖城一期住宅建成后，刘秀英和本案原告李秀芹、李玉风多次要求被告尽快安置，拆迁办主任王绪义在2016年7月21日为三户作了情况说明，王绪义为了作好安置工作，先后多次请示了管委会领导，领导同意后王绪义又找到第三人，协调刘秀英、李秀芹、李玉风三户安置到东区一期，具体为佰利金湖城一期3、5、6号楼,第三人佰利公司称只要管委会同意就在东区安置。三人要求王绪义给盖章确认，王绪义口头承诺和领导及开发商谈好了，安置没问题。七、13#、14#楼平面图，证明证据六中王绪义在2016年7月21日承诺的安置事项落空，佰利金湖城一批3、5、6号楼原告没有得到安置楼，原告找拆迁办要求安置，王绪义多次协调相关领导和第三人，将原告安置在佰利金湖城二期（佰利金湖湾11-14号楼），王绪义从第三人处拿来13号楼6-26层、28层、30层、32层平面图，让原告三户参考平面图的户型面积，挑选户型。确定户型后，王绪义将具体楼号、单元号、门牌号通知第三人，印证证据八中马群伟签字的13号楼挑选单是真实的。八、《石家园三户安置楼挑选情况表》复印件一份，证明原告等三户按照王绪义提供的户型平面图挑选的具体楼房号，李文庆仍然按照第一次王绪义的安置计划在金湖城一期5号楼挑选了一套房：5号楼1单元3303号。刘秀英在二期（佰利金湖湾）13号楼挑选了2套，柴利生、李秀芹夫妻在13号楼挑选了2套，李玉风、于志光母子二人在13号楼挑选了2套。选房过程是：王绪义请示领导同意后，拿13号楼平面图让原告看户型，安置在13号楼，不超过9层，选好后他打印了选房表找第三人。马群伟签字后打电话让原告三户过去，到拆迁办以后三户看见马群伟在表上签字，三户对自己所选的门牌号签字，然后王绪义给三户复印了一份复印件，把原件放起来。九、具体楼号，原告根据证据八表中的东、中、西户统计的每户具体的单元号、门牌号。十、照片一张，证明佰利金湖城二期（佰利金湖湾）13号楼外装修基本完成。十一、情况反映信一份，证明因原告等三户按照楼房挑选情况表选的楼房无法落实，三户向被告及相关部门书面反映要求尽快安置，但是拆迁办王绪义两次承诺的安置事项一再变动，无法为三户安置。十二、李秀芹和姜玲燕的通话录音，时间2018年6月25日。证明因安置房屋一直无法确定，原告等三户上访，被告管委会派姜玲燕对李秀芹作维稳工作，姜玲燕告知原告不能交房的原因，让原告上西边安置区去挑。十三、拆迁办录音一份，录音时间是2018年7月10日，证明原告三户和拆迁办主任王绪义通话过程，因原告三户和佰利公司法定代表人马群伟签字确认的13号楼安置落空，三户问王绪义原因，王绪义认可13号楼是他帮助挑选的，选房表是马群伟签字，原件找不到，只找到电子版的，并向原告转达管委会意见，第一个方案给钱补偿，第二个方案向法院起诉，第三个方案安置协议无效，无效原因是原告三户胁迫管委会领导签订的安置协议，协议无效后再回西区安置（豆腐巷安置区）。十四、李秀芹、刘秀英与许书记、王绪义的对话，日期2018年7月6日。证明二人认可在原石家园住址进行安置，但后来管委会有顾虑。十五、李长好（宋桂芬）、刘连群、王哲英、柴利奎、李文强五人分别与被告签订的五份拆迁协议书，证明这五人签订的是《石家园平房片区拆迁协议书》，原住址是石家园，安置时同意去豆腐巷安置区，所以在协议书上没有特殊注明在“本区域安置”，证明原告的协议书注明了在“本区域安置”，指的是佰利金湖城一期，具体为13号楼1单元902号。以上证据综合证实，拆迁安置协议是双方自愿签订，明确约定在石家园片区给原告安置，协议合法有效，在安置协议履行过程中，王绪义和第三人协商确定给原告安置佰利金湖城13号楼1单元902号，佰利公司法定代表人马群伟签字认可。但后来被告又私自将选好的楼房让第三人对外出售，导致原告的安置房落空不能实现，被告和佰利公司违约，应当按照原约定继续在13号楼用其他楼房（已查封的楼号，具体为佰利金湖湾11号楼2单元2001号，该房屋没有出售备案，产权属于佰利公司）为原告进行安置。被告辩称，一、原告起诉不属于行政诉讼受案范围，原告主体不适格，不符合法定起诉条件。1、2011年7月31日，德州运河经济开发区拆迁管理办公室与柴利生签订了涉案《石家园平房片区拆迁协议书》（以下简称《协议书》），根据原告诉求，实质是对《协议书》履行内容有异议。根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”故本案不属于行政诉讼的受案范围。2、涉案《协议书》签订主体双方是德州运河经济开发区拆迁管理办公室和柴利生，原告并非协议当事人，其作为原告主体不适格，不符合法定起诉条件，应依法驳回其起诉。二、柴利生未按《协议书》约定回迁，责任在于柴利生，并非被告不履约。经德州市人民政府批准，2011年对包括石家园在内的片区进行改造建设，本次改造后，该片区统一开发建设佰利金湖城，2011年7月31日，德州运河经济开发区拆迁管理办公室与柴利生签订了涉案《协议书》，约定本区域内回迁安置，柴利生挑选安置房的顺序为514号，被告提供了安置楼房，在其他500余户均已完成选房回迁情况下，柴利生一直拖延，至今未选房回迁，《协议书》未履行的原因不在于被告。三、原告陈述与事实不符。被告从未承诺将原告安置在佰利金湖城13号楼1单元902号。原告所称的“佰利置业法定代表人马群伟经理在《石家园三户安置楼挑选情况》表上签字确认”被告也不知情，其主张不成立。综上所述，请依法驳回原告起诉。被告提交证据：1、《石家园平房片区拆迁协议书》，证明原告未按照协议约定履行。2、石家园豆腐巷片区《拆迁公告》、《奖励政策》、《改造补偿安置方案》。3、《国有土地使用权证书》附宗地图。4、《建设用地规划许可证》附用地范围图。证明涉案拆迁协议涉及地块系整体规划、出让、建设，在该区域内安置符合协议约定。5、《蔡洪平石家园平房片区拆迁协议书》、《古运新城安置1户测算（2018年4月定稿政策算）》。证明原告所讲“要求本区域内安置”特指豆腐巷安置房所在区域。第三人陈述，一、案涉2011年7月31日编号为A68-2号的《石家园平房片区拆迁协议书》，是原告与被告之间签订的行政性拆迁协议，第三人不是该协议主体，根据合同的相对性原则，基于该协议的签订、履行，直至协议变更等事宜，均需原、被告双方达成一致合意，与第三人无权利义务的法律关系。二、原、被告没有达成以佰利金湖湾二期（金湖城）小区13号楼1单元902号房屋作为回迁安置房的协议，原告所持《石家园三户安置楼挑选情况》复印件无论证据效力如何，被告作为拆迁主体明示不同意以该房屋作为回迁安置房。所以该《石家园三户安置楼挑选情况》复印件不具备拆迁补偿安置协议效力。三、第三人不是石家园片区的拆迁人，与原告从来没有协商谈判过拆迁安置事项，并与原告从未见过面，也没有向原告出具过行政起诉状提到的《石家园三户安置楼挑选情况》表。四、现佰利金湖湾二期（金湖城）小区13号楼1单位902号房屋已经售出，并在德州市房产管理中心备案。原告诉请第三人协助办理该房屋的入住、物业、不动产产权等相关手续，已经没有可履行性。五、原告是依据《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项起诉被告不履行行政拆迁协议案件，根据《行政诉讼法》第七十八条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”因此，原告既然主张被告不履行或未按照约定履行，应诉请人民法院判决被告承担相应法律义务，而不是在诉争房屋之外，再由人民法院根据诉讼保全查封情况，任意以第三人被查封的房屋“顶包”替代作为回迁安置房。况且被查封的房屋与案件没有任何关联性。如果将该房屋作为原告回迁安置房，则该行政诉讼案件对行政机关而言已经失去了行政诉讼的意义。构成以司法权代替行政权，有违行政诉讼的原则和本意。第三人提供了下列证据：1、石家园豆腐巷片区《拆迁公告》、《奖励政策》、《改造补偿安置方案》，证明第三人不是石家园豆腐巷片区的拆迁人，与原告不存在拆迁安置的法律关系，在案件中不承担实体权利义务。2、《德州市商品房买卖合同》，证明原告诉求佰利金湖湾二期13号楼1单元902号房屋已出售且经德州市房产管理中心备案。被告对原告提供的证据的质证意见为，对证据一的真实性无异议，但是不能证明原告有权在原住址优先安置。对证据二、三无异议，对证据四真实性无异议，但是能够证明安置位置在豆腐巷片区，不能证明原告诉求。对证据拆迁协议真实性无异议，但对原告的证明对象有异议。对证据六到十四真实性无异议。对五份拆迁协议真实性无异议，证明目的有异议，五份协议书没有注明“本区域安置”，与注明“本区域安置”没有质的区别，拆迁协议中拆迁验收排序号即为挑选安置房顺序号，无论协议书中是否注明“本区域安置”，在挑选安置房时，均需按排序号挑选。无论是石家园片区，还是豆腐巷，在规划中均属同一片区，即从法律意义上讲，本区域即包括原石家园，也包括豆腐巷，而非特指原石家园。第三人对原告提交的证据除同意被告的质证意见外，对证据九复印件，因原告未提供原件，真实性不予认可，第三人法定代表人对该事实不清楚。对原告举出的几份录音，真实性不认可，不清楚对话双方身份，录音中没有第三人法定代表人的录音情况，不能证明证据九中马群伟签字的真实性。原、被告之间的通话对第三人没有约束力，不能证明第三人同意按照证据九中的具体楼房安置。对原告提交的五份拆迁协议真实性无异议，但该证据与原告证明目的无关联性，不能证明原告确认的房屋就是13号楼1单元902号。原告对被告提供的证据的真实性无异议，但认为不能证明被告主张，证据一协议是受安置方原告丈夫柴利生代替原告签字，原告有诉讼主体资格，其他证据不能证实原告被安置在豆腐巷安置区，应以协议特殊约定为准。对《蔡洪平石家园平房片区拆迁协议书》、《古运新城安置1户测算（2018年4月定稿政策算）》真实性无异议，认为其恰恰证明原告主张是有事实依据的，蔡洪平原为石家园片区，最后安置于古运新城，因此被告特殊注明相关事项，石家园片区其余回迁户安置于豆腐巷的不再特殊注明，而原告特殊标注“要求本区域内安置”，本区域即为石家园安置区。第三人对被告提供的证据无异议。原告对第三人提供证据的真实性无异议，但认为不能证明其主张，第三人负有对政府拆迁后安置交房的义务。被告对第三人提供的证据无异议。合议庭对各方提交证据评议认为，原告提供的证据能够相互印证，被告对原告证据的真实性无异议，符合证据的客观性、合法性、关联性要求，对证明效力本院予以确认。被告提交的《石家园平房片区拆迁协议书》、《拆迁公告》、《奖励政策》、《改造补偿安置方案》、《国有土地使用权证书》等证据与原告举证一致，原告对真实性也认可。虽然被告证据载明了“本社区回迁位置在豆腐巷片区”，但是拆迁安置过程中原、被告协商明确了安置区域，选定了安置房，不能证明被告仍然在“豆腐巷安置房所在区域”对原告进行安置的主张。第三人提供的《拆迁公告》、《奖励政策》、《改造补偿安置方案》等证据，与原、被告举出的该证据相同，符合证据三性要求，确认证明效力。第三人提供的《德州市商品房买卖合同》，原告对该证据真实性无异议，该合同经买卖双方当事人自愿签字，经德州市房产管理中心备案，具备合法性。经审理查明，2011年3月1日，被告发布《拆迁公告》、《奖励政策》、《改造补偿安置方案》，拆迁范围：石家园片区所涉及的所有房屋及附属物，拆迁安置补偿政策执行《石家园片区改造补偿安置方案》，公告及政策由石家园改造建设指挥部负责解释。2011年5月21日，被告发布《通告》，载明本社区回迁位置在豆腐巷片区。原告李秀芹在石家园74-3号有平房一处。户籍资料显示原告李秀芹和柴利生系夫妻。2011年7月31日，李秀芹夫妻与德州运河经济开发区拆迁管理办公室签订两份《石家园平房片区拆迁协议书》，分别为A68-1，A68-2，李秀芹签订的是A68-2，另一份为柴利生（另案柴利生已起诉），协议载明“要求本区域内安置”。协议约定：乙方（原告）回迁控制面积为38.75平方米，原告享受带头奖、一等奖；第五条约定，协议订立后，土地使用权随之转移，双方结清拆迁安置差价并待乙方搬迁至安置楼后，双方关系即告终结，不再存有任何补偿、安置问题。2017年5月25日，原告李秀芹及其丈夫柴利生在《石家园三户安置楼挑选情况》表上签字，挑选了13号楼9层东户127平，13号楼9层中户110平。现佰利金湖湾二期（金湖城）小区13号楼1单位902号房屋已经售出，并在德州市房产管理中心备案。本院认为，关于本案是否属于行政诉讼的受案范围问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。本案被告作为行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与原告协商订立的《石家园平房片区拆迁协议书》具有行政法上权利义务内容，属于行政诉讼法规定的行政协议。被告辩称案涉协议应作为民事案件受理，不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立，本院不予支持。关于案涉拆迁协议履行问题，原、被告双方均认可案涉《石家园平房片区拆迁协议书》，争执点是被告是否应按照《石家园三户安置楼挑选情况》表履行对原告安置义务，案涉拆迁协议载明“要求本区域内安置”，原告提交的其他拆迁户的拆迁协议中没有“要求本区域内安置”的标注，结合原告提交的几份通话录音，能够说明《安置楼挑选情况》表形成过程，上述选房表记载的13号楼1单元902号安置楼房是被告拆迁办主任协调主管领导、原告及第三人，最终选定的，由原告和第三人法定代表人马群伟签字，被告拆迁办主任也认可该选房方案是其协调领导和第三人后与原告达成，虽然被告没有在该选房表上签字盖章，但是在被告没有举证证明系拆迁办主任个人行为的情况下，应视被告拆迁办主任代表被告与原告在原协议基础上达成的补充约定。只有在该补充协议签订后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要及法律政策的重大调整，需要变更或者解除时，行政机关才能行使单方变更、解除权，由此造成公民、法人或其他组织合法权益损失的，依法予以补偿。本案被告不履行已经形成的选房意见，在没有举证证明其符合行使行政优益权，单方解除合同的情形下，应当按照约定履行交付安置房屋义务。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。关于原告的第二项诉讼请求即判决被告为原告在佰利金湖湾二期（金湖城）小区安置一套楼房，具体为：13号楼1单元902号（回迁价约32万元）。现佰利金湖湾二期（金湖城）小区13号楼1单位902号房屋已经售出，并在德州市房产管理中心备案。商品房买卖合同备案登记是商品房交易合法性和唯一性的保障，能有效的防止一房多卖的情况，合同备案登记后可以对抗善意第三人。因此，原告请求判令被告将佰利金湖湾二期（金湖城）小区13号楼1单位902号房屋对原告进行安置，客观上履行不能，故对原告的该项诉讼请求本院不予支持；被告应当按照佰利金湖湾二期（金湖城）13号楼1单元902号房屋客观情况以及安置标准，对原告李秀芹依法进行安置或赔偿损失。关于原告的第三项诉讼请求即判决第三人协助办理上述安置楼房的相关手续，因第三人不是行政机关，且该项被诉行为不属于行政行为，原告的该项诉讼请求于法无据，本院不予支持。需要指出,国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确将诚实守信作为政府依法行政的基本要求。作为被告的山东德州运河经济开发区管理委员会本应按照双方签订的拆迁安置协议履行义务，即便是在安置原告的过程中，有涉及其他拆迁户的安置问题，被告也应该做好原告的工作，取得原告的支持或理解。然在第三人已经同意将特定房屋安置给原告的情况下，被告擅自让第三人将特定的安置房屋卖出，明显侵犯原告的合法权益。被告应该依据原、被告双方签订的协议，积极协商第三人，对原告进行安置，真正化解行政争议。综上所述，原告请求被告履行房屋拆迁安置协议义务的理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，判决如下：一、被告山东德州运河经济开发区管理委员会与原告李秀芹签订的《石家园平房片区拆迁协议书》继续履行。二、被告山东德州运河经济开发区管理委员会于本判决生效后六十日内依照本判决理由部分所述采取相应补救措施。三、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费6100元，由被告山东德州运河经济开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。审 判 长  陈绪光审 判 员  王艳丽人民陪审员  王金菊二〇一九年七月三十日书 记 员  夏欣媛