安徽省淮南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）皖04行初21号原告（诉讼代表人）王传思，男，汉族，1971年5月生，住安徽省淮南市谢家集区。原告（诉讼代表人）陈传字，男，汉族，1969年3月生，住安徽省淮南市田家庵区。原告（诉讼代表人）张书保，男，汉族，1966年8月生，住安徽省淮南市田家庵区。原告（诉讼代表人）唐守芳，女，汉族，1964年7月生，住安徽省淮南市田家庵区。原告（诉讼代表人）关恒起，男，汉族，1967年3月生，住安徽省凤台县。被告淮南市人民政府，住所地安徽省淮南市山南新区。法定代表人张孝成，该市市长。委托代理人何云朝，淮南市司法局工作人员。委托代理人董仲良，该市人民政府法律顾问。被告淮南市城乡规划局，住所地安徽省淮南市山南新区。法定代表人鲁金杰，该局局长。委托代理人鲍庆杰,该局工作人员。委托代理人冯戈弋，安徽法戈律师事务所律师。被告淮南市城乡建设委员会，住所地安徽省淮南市山南新区。法定代表人熊寿宏，该委员会主任。委托代理人岳磊，该委员会法规科科长。委托代理人秦海付，安徽法戈律师事务所律师。被告淮南市田家庵区人民政府，住所地安徽省淮南市田家庵区。法定代表人从永刚，该区人民政府区长。委托代理人蔡春雪，该区人民政府工作人员。委托代理人胡艳丽，安徽竞合律师事务所律师。第三人淮南市华厦置业有限公司,住所地安徽省淮南市田家庵区。法定代表人朱云，该公司董事长。委托代理人常雷，该公司经理。委托代理人杨业勇，该公司办公室主任。第三人安徽万绿环境科技股份有限公司，住所地安徽省合肥市滨湖新区。法定代表人李巧云，该公司经理。第三人淮南市广淮市场服务有限公司，住所地安徽省淮南市田家庵区。法定代表人陈广怀，该公司经理。第三人安徽华联商厦有限责任公司，住所地安徽省淮南市田家庵。法定代表人张文华，该公司董事长。委托代理人曹子建，该公司法律顾问。第三人淮南市田家庵区市场监督管理局，住所地安徽省淮南市田家庵区。法定代表人徐颖，该局局长。出庭负责人姚铮，该局党组成员、副局长。委托代理人黄姣，该局法制股股长。原告王传思、陈传字、张书保、唐守芳、关恒起等308人（具体名单附后）因与被告淮南市人民政府（以下简称市政府）、被告淮南市城乡规划局（以下简称市规划局）、被告淮南市城乡建设委员会（以下简称市建委）、被告淮南市田家庵区人民政府（以下简称田区政府），第三人淮南市华厦置业有限公司（以下简称华厦公司）、第三人安徽万绿环境科技股份有限公司（以下简称万绿公司）、第三人淮南市广淮市场服务有限公司（以下简称广淮公司）、第三人安徽华联商厦有限责任公司（以下简称华联公司）、第三人淮南市田家庵区市场监督管理局（以下简称田区市场监管局）行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2018年12月26日公开开庭进行了审理。原告诉讼代表人王传思、陈传字、张书保、唐守芳、关恒起，被告市政府的委托代理人何云朝、董仲良，被告市规划局的委托代理人鲍庆杰、冯戈弋，被告市建委的委托代理人岳磊、秦海付，被告田区政府的委托代理人蔡春雪、胡艳丽，第三人华厦公司的委托代理人常雷、杨业勇，第三人广淮公司的法定代表人陈广怀，第三人田区市场监管局的党组成员、副局长姚铮及其委托代理人黄姣到庭参加诉讼。第三人华联公司，第三人万绿公司经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：泉山农贸大市场（以下简称泉山市场）改建前，田区政府曹局长向广大经营户明确承诺“泉山市场改建完毕后，一定会把正一楼作为经营场所给广大经营户使用，并保证不少于原来的市场经营面积；而且还建造地下室作为广大经营户停放经营商品所需车辆的场所……”，这应是针对广大经营户做的搬迁安置承诺。而实际上，泉山市场改建完毕时，被告及第三人却把地上有十四层高，所谓泉山市场大楼六米多深的地下室作为原告经营场所，而地面一楼的3768平方米却提供给华联超市经营使用，正在火爆招商中。被告的上述承诺就是和原告们达成了市场搬迁安置的口头约定，即达成了口头搬迁安置的合同；否则，原告们不会于2015年6月4日搬迁到“泉山临时农贸市场”（以下简称临时市场）所处的惠利大道上去经营。若如此，还何谈地面十四层高且有六米多深地下室的泉山市场改建成功呢？显然，被告理应依法履行上述约定；否则，就要承担违约责任并承担违约后果。众所周知：农贸菜市场工程是政府的菜篮子工程、民生工程、惠民工程，党中央、国务院高度重视，出台了一系列惠民政策，国务院于2005年出台了针对小商小贩免除工商管理费的规定。随着科学技术发展，网购、电子商务已日趋完善，对传统的固定经营模式带来很大冲击，导致固定经营者收益每况愈下；再加上全国连锁的大型华联超市、大润发、万达广场等强势入驻淮南，而其经营的商品包罗万象、应有尽有。导致原告这样摆摊设点的小本经营者，收益一日不如一日；以至于每年除了生活必需开支外，还得节衣缩食才略有剩余。而第三人却向原告每个摊位（1.5平方米）收取550元/月的租金，且年租金一次性缴清，同时缴纳押金（押金原告们何时不在该市场经营了，何时才予退还）。田家庵区菜市场建设整治工作领导小组于2015年5月30日作出的《泉山菜市场搬迁通告》（以下简称《搬迁通告》）载明：搬迁范围是泉山菜市场所有经营户和流动摊点，搬迁时间是从2015年6月2日（实际是当月4日），泉山菜市场整体搬迁至学校南路已建成的泉山临时菜市场内。泉山菜市场改造建设工期为一年，而从淮南市田家庵区商务局（以下简称田区商务局）2016年12月28日作出的《信访事项处理意见书》（田商[2016]39号，以下简称39号《意见书》）第2页第2段：“12月16日，区商务局前往泉山街道办事处接访，要求市场方做好公厕等基础设施的完善及经营方的安置回迁。与会双方达成一致共识，要将菜市场建设好，使用好，管理好”，可知：泉山市场至今还未改造建设完工，明显与《搬迁通告》约定的从2015年6月2日至2016年6月2日一年的工期造成了建设工期拖延。该市场改建前是方形的，各种农贸商品汇集其中，便于广大人民群众购物；而临时市场是一个南北仅有500多米的长方形购物场所，购物不便；再者，随着安成镇安成村206国道南北路以东拆除，市政府又在其中修建了一条东西路（现已修好）用来贯通学校南路和206国道南北路，有好多经营户在该路上摆摊设点，因此该市场经营范围更加涣散漫长不便于购物；且华联超市强行进入泉山市场地面一楼经营，于春节就开始营业，各种商品正在以极低的价格火爆销售中；其次，临时市场好多经营户都无摊位棚子，刮风下雨时无法经营。如此购物环境，严重影响购物者前来购物。基于以上原因，致在临时市场经营的原告们生意一天不如一天。恳请支持原告的诉讼请求，依法判决：1、全部履行搬迁安置协议约定，还原泉山市场改建前的经营面积8181平方米，并把地面一楼作为原告经营摊位场所，该市场改建的地下室作为原告，即购物者停放车辆的场所；2、华联超市从泉山市场地面一楼立即迁出；3、华厦公司和万绿公司立即对该市场地下室摊位设施拆除，恢复停车场所功用；4、广淮公司立即停止向临时市场原告收取费用，至原告真正依法满意回迁为止；5、支付每位在市场拆迁前于2008年就自建的摊位棚子钱每户1800元；6、仍用泉山农贸大市场之名；7、诉讼费用由被告承担。后原告当庭将其最终诉讼请求明确为：一、请求依法全部履行搬迁安置协议约定，还原泉山市场改建前的经营面积15亩，并把地面一楼作为原告经营摊位场所，该市场的地下室作为原告，即购物者停放车辆场所；二、判决安徽福源地企业管理有限公司（以下简称福源地公司）立即迁出本市场；三、判决福源地公司立即拆除该市场地下室的摊位设施，使其恢复停车场所功用；四、依法判决广淮公司负责人陈广怀因涉嫌黑社会形式组织及多次违法犯罪，追究其刑事责任；五、支付每位在市场拆迁前于2008年就自建摊位棚子钱平均每户1800元，共计457200元；六、仍用泉山市场之名；七、万绿公司立即双倍返还原告的押金；八、认定被告田区政府滥用职权给原告造成经济损失，追究相关责任人法律责任；九、迁出本市场之前，依法冻结福源地公司财产，以偿还其收取的原告押金和租金。十、诉讼费用由被告承担。后本院依法当庭向原告释明：其第二至第七项、第九项诉讼请求，不属于行政诉讼受案范围。对此，原告坚持其前述诉讼请求。被告市政府答辩称：原告起诉状中提出的具体诉请，是要求有关机关和第三人履行相应的义务。泉山农贸大市场的规划、搬迁、建设、安置、管理等，依法由有关行政机关和单位负责实施，市政府没有做出任何具体行政行为。对原告提出的追加市政府为被告的申请，请依法审查，防止当事人滥用诉讼权利，浪费司法资源。请求驳回对市政府的起诉。被告市规划局答辩称：原告对涉案菜市场的名称、楼层位置、临时摊位费等事项提出异议，其各项诉求与该局核发建设工程规划许可证行政行为无关。因此，将市规划局作为被告，属于诉讼主体错误，应当依法驳回对市规划局的起诉。被告市建委答辩称：本案原告所诉事项不属市建委法定工作职责，为维护市建委的合法权益，依据我国《行政诉讼法》的相关规定，应依法驳回原告的起诉。被告田区政府答辩称：一、从诉状可以看出，其要求第三人履行的是约定义务，而非法定义务。从集贸市场管理的角度而言，依据我国城乡集贸市场管理的有关法律规定，田区政府并非直接管理市场的主体。因此，原告所诉要求履行的义务不属田区政府法定职责。二、2014年9月，为对本区菜市场建设进行整治，田区政府曾开展专项整治工作，泉山市场也在整治范围，并纳入规划改建范围，由区城市执法局负责监督。因该市场的建设主体是华厦公司，具体实施主体理当是该公司。因此，对所建市场的安置主体，也同样应当是建设主体。从原告诉请可以看出，原告对市场的搬迁改建并无异议，只是对所建的市场规划安置存在异议。同时，其所请求的也是要求履行安置协议，而安置协议的签订主体不是答辩人。对于安置协议的履行出现争议，属民事法律关系范围。综上，田区政府在泉山市场改建过程中，没有不履行法定职责的行为，原告请求属民事法律关系范围，起诉不能成立，请求依法驳回。第三人华厦公司陈述意见称：泉山市场已按市规划部门要求完成建设工作，该市场配套于周边社区，服务于各界居民，总面积七千余平方米，远大于改造前的不足四千平方米，可满足各种经营、购物需要，各项建设符合政府市场建设的规划设计要求。现就市场建设、管理的合法性提出答辩。一、泉山菜市场规划的科学性、合法性。改造之前的原菜市场，在去除办公楼、道路退让后，实际上只是不足四千平方米的露天市场，在原址建设新市场时，考虑到红线退让、消防疏散等原因，一层实际可建设面积不超过3000平方米，为保证市场面积需要，政府从科学性、便利性、安全性和规范性考虑，采取了南部下沉式设计，四周为环形通道，人员、车辆通行舒适便利，南北设立两个停车广场和人员疏散区，市场采取双层设计，保证了下层4500平方米和上层2000余平方米的实际可利用空间，建成后的市场具有摊位独立上下水系统和完善的消防系统，摊位设置合理，建设装饰豪华，得到了市、区的多次肯定。二、泉山菜场的所有权、管理权属于华厦公司。保证周边居民的民生购物需要，保证市场必要和足够的经营面积，保证市场的功能定位，是政府工作职责，也是答辩人应当积极服从政府管理的社会义务。但如何具体管理市场、如何划分市场功能区域等经营管理权，属于市场建设方、所有方。按国家商务部提倡的“农+超”经营管理模式，采取差异化经营，有利于服务周边居民，是民生工程的基本定位需要。考虑到农贸占用更多的经营面积，且农贸经营时间多为上午半天市场，上层主要用于加工食品、净菜、配菜等菜品的销售，超市只是具体经营模式，不改变经营生活必需品、菜品的基本定位，农贸市场引入超市化经营是国家商务部提倡和推广的经营模式，他是拥有多个摊位和相当成熟度的经营户，试问，在市场经济体制下，有哪部法律或规章禁止成熟度较高的商户进场经营呢？实行差异化经营，有利于平抑物价、服务民生、提升市场品质、诚信经营和增加市场客流，最终有利于增加各位经营户的收益，这是市场管理方对市场空间充分利用、合理功能划分的经营管理行为，也是市场管理方合法的经营管理权。三、原告不是拆迁还原户，是否进场经营是双方的契约关系。原告与被告田区政府不是征收关系，原告与华厦公司也不是拆迁还原关系，原告是否选择进场经营是与市场管理方（万绿公司）的契约关系，市场管理方按签订入场协议的先后和区位划分为经营户分配摊位，是双方平等协商一致的契约关系，华厦公司没有强行进场经营、侵害自由选择区位和摊位的权利。四、田区政府已充分履行管理义务。按规划设计，泉山市场是南部下沉的双层结构，底层和上层都是市场用途，虽然对楼层的提法可能有不同，但所指的规划和用途是一致的，现已如期完工，政府相关部门当前各种验收是积极的履职行为。我们的市场面积和功能，均充分满足规划需要，市场硬件设施也已取得提升，政府也对摊位租赁价格实施监督。泉山市场的建设是成功的。我们在市场管理方（万绿公司）参与下，对市场进行了科学、合理划分，我公司对满足农贸需要的剩余面积引入差异化经营，使周边居民更多获益，对此请原告理解。临时菜场是为泉山菜场建设而临时周转设置，政府在完成新菜市场各项验收，具备启用条件时，关闭占道经营的临时菜场，势在必行。第三人广淮公司陈述意见称:一、其收取摊位租金是依照上级主管部门同意后合法收取的。1、第三人为临时菜市场的水、电安装等进行出资。2、聘用市场管理员、垃圾清扫工每月工资14280余元。3、向出租人华厦公司交菜场摊位、铺面设施的整体使用费12万。4、承包后，棚子移位花费。5、为解决部分商户无房经营，第三人自建房给商户经营，需要收回成本。所以，收取的摊位租金是取之于商户，用之于商户。二、第三人市场管理秩序井然有序，无重大刑事、治安案件，卫生整洁，未给所在地的两个小区造成不良影响，维护了社会和菜市场的和谐稳定，商户乐业。在菜市场没有回迁前，如不继续收取摊位租金，将无人管理菜市场，势必造成市场秩序混乱、垃圾成堆、污水横流，商户、消费者、小区居民、学校将怨天载道，存在重大安全隐患和区域内不稳定的后果。三、第三人投入大量的人力、物力、财力，经上级部门同意收取商户们的摊位费、铺面费，是合情、合理、合法，无可非议的，菜市场管理的实践证明，第三方是称职合格的管理单位。且原告的诉请与第三人广淮公司法定代表人陈广怀个人无关。综上，请求驳回原告的诉讼请求。第三人田区市场监管局陈述意见称：原告提出的各项诉讼请求均与田区市场监管局无关。第三人华联公司、万绿公司经本院传票传唤，均未到庭参加诉讼。经审理查明：本案308名原告均自称系原泉山农贸市场的个体经营户。因城市建设需要，该市场于2015年搬迁至泉山临时菜场，经营至回迁。现泉山农贸市场已回迁，泉山临时菜场已经关闭。原告认为其在搬迁至泉山临时菜场前，与被告田区政府的商务主管部门就该市场的搬迁、回迁后的经营场所等具体事宜有过口头约定，对此依法应予全面履行。现由于被告修改原定的市场建设规划，原泉山农贸市场所在区域已被重新规划建设，由第三人使用，致其从泉山临时菜场回迁后，原定的约定不能继续履行。遂提起本案诉讼，提出前述诉讼请求。本案争议焦点：一、原告诉称的搬迁安置协议是否存在，如存在，是由何行政机关与原告签订的；二、各被告是否为本案诉讼适格主体；三、原告诉请被告履行搬迁安置协议有无事实和法律依据，能否得到支持。对争议焦点一，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）款第（三）项规定：提起行政诉讼，应当有具体的事实根据。根据此规定，原告应当就其主张履行的“搬迁安置协议”是否存在以及主要内容，提出确实有效的事实根据。本案中，原告没有提供任何有效证据证实该“搬迁安置协议”存在，也未提供证据证实所谓的“口头协议”，故不能认定原告诉称的“搬迁安置协议”确实存在。原告提起本案诉讼没有事实根据，依法应裁定驳回起诉。对于本案的其他争议焦点，因原告的起诉不符合法定的起诉条件，本案不再审查。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：驳回原告王传思、陈传字、张书保、唐守芳、关恒起等308人的起诉。案件受理费50元不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  李 平人民陪审员  缪新英二〇一九年七月四日法官助理刘富丰书记员汪絮梅附件一、法律规定：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。附件二、308名原告的身份信息