广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终646号 上诉人（一审原告）金秀瑶族自治县三江乡长乐村东岭脚屯村民小组。 诉讼代表人赵元勇，该村民小组组长。 委托代理人黄元献，男，瑶族，1952年10月10日出生，住金秀瑶族自治县。 委托代理人莫又生，广西丰鱼律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）金秀瑶族自治县人民政府。住所地：金秀县金秀镇功德路**。 法定代表人兰向东，该县县长。 委托代理人黄金超，该县林业局工作人员。 委托代理人陆建宗，该县林业局工作人员。 被上诉人（一审被告）来宾市人民政府。。住所地：来宾市人民路** 法定代表人雷应敏，该市市长。 委托代理人张荣开，该市司法局工作人员。 一审原告金秀瑶族自治县三江乡长乐村小金屯村民小组。 诉讼代表人胡益春，该村民小组组长。 委托代理人黄福能，男，瑶族，1966年6月10日出生，住金秀瑶族自治县。 一审原告金秀瑶族自治县三江乡长乐村磨刀石屯村民小组。 诉讼代表人黄桥波，该村民小组组长。 委托代理人林峰，男，汉族，1952年6月8日出生，住广西金秀瑶族自治县。 上诉人金秀瑶族自治县三江乡长乐村东岭脚屯村民小组（以下简称东岭脚屯村民小组）因诉被上诉人金秀瑶族自治县人民政府(以下简称金秀县政府)、来宾市人民政府（以下简称来宾市政府），一审原告金秀瑶族自治县三江乡长乐村小金屯村民小组（以下简称小金屯村民小组）、金秀瑶族自治县三江乡长乐村磨刀石屯村民小组（磨刀石村民小组）林地行政裁决及行政复议一案，不服来宾市中级人民法院（2018）桂13行初64号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明，东岭脚屯村民小组、小金屯村民小组、磨刀石屯村民小组争议的纠纷地位于金秀县××乡长乐村，小地名为“六浮冲”（东岭脚屯村民小组称“六埠冲”）。争议纠纷区域四至界限为：东面以六浮冲为界，南面以捡茶冲为界，西面以六顶岭脊（与柘山村林地交界），北面与小金屯村民小组林地为界，纠纷地面积878亩。纠纷地现状：：地面附作物全部为天然生长的阔叶林和灌木林无人工林和经济作物，东岭脚屯村民小组、小金屯村民小组、磨刀石屯村民小组在纠纷地内都没有耕作种植经营事实。2015年5月18日，东岭脚第一村民小组以与小金屯村民小组、磨刀石屯村民小组对位于“六浮冲”的林地权属发生争议，向金秀县政府申请调处。金秀县政府于2016年6月24日作出金政行决﹝2016﹞16号行政处理决定，决定争议地中416亩林地所有权属小金屯村民小组集体所有；262亩林地所有权属磨刀石屯村民小组集体所有；193亩林地所有权属东岭脚第一村民小组集体所有。东岭脚屯村民小组不服，向来宾市政府申请行政复议。来宾市政府于2017年6月13日作出来政复决字﹝2017﹞17号行政复议决定，以受理通知、现场勘查笔录及调查笔录等材料中的当事人为东岭脚屯村民小组、处理决定确认的纠纷当事人为东岭脚第一村民小组，关于纠纷当事人出现了两个不同主体需要调查核实为由，撤销金秀县政府于2016年6月24日作出的金政行决﹝2016﹞16号行政处理决定，责令金秀县政府在法定期限内重新作出具体行政行为。2017年12月28日，金秀县政府作出金政行决﹝2017﹞8号行政处理决定（以下简称8号处理决定），决定争议地314亩林地所有权属小金屯村民小组农民集体所有；295亩林地所有权属磨刀石屯村民小组农民集体所有；269亩林地所有权属东岭脚屯村民小组农民集体所有。东岭脚屯村民小组不服该行政处理决定，向来宾市政府申请行政复议。来宾市政府作出来政复决字﹝2018﹞24号行政复议决定（以下简称24号复议决定），维持金秀县政府作出的8号处理决定。小金村民屯小组、磨刀石屯村民小组、东岭脚屯村民小组均不服，先后于2018年7月19日和7月25日向该院提起行政诉讼，均诉请撤销金秀县政府8号处理决定和来宾市政府24号复议决定，责令金秀县政府重新作出行政行为或者将争议地确定给小金村民屯小组和磨刀石屯村民小组所有。 另查明，在行政处理程序中金秀县××乡长乐村民委员会出具证明，长乐村东岭脚屯一直是一个村民小组，现有户籍常住户口人数58人，现任村民小组长赵元勇。在本案诉讼过程中，三江乡长乐村民委员会出具的证明也显示赵元勇为东岭脚屯村民小组组长。 一审法院认为，本案来宾市政府、金秀县政府具有作出本案被诉行政行为的主体资格。本案争议纠纷地现状，，地面附作物全部为天然生长的阔叶林和灌木林无人工林和经济作物。在本案中，小金屯村民小组、磨刀石屯村民小组主张争议林地权属全部归其两小组共同所有，东岭脚屯村民小组则主张争议林地全部归其所有，但小金屯村民小组、磨刀石屯村民小组、东岭脚屯村民小组均未提供充分证据予以证明。金秀县政府在经现场勘查、调查等程序，综合本案证据、争议林地现状及结合争议林地系生态林实际情况，兼顾各方利益，遵循有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，行使行政裁量权，作出金8号处理决定，将争议林地分别确权给小金村民屯小组、磨刀石屯村民小组、东岭脚屯村民小组集体所有，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一款第二项的规定。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》中确实要求行政机关及行政复议机关审理土地山林水利权属争议案件应当调解并贯穿于全过程，但《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例并未规定调解作为行政复议案件审理的必经程序，且要求调解应遵循自愿原则。本案纠纷各方当事人分歧较大，县市两级政府先后都组织过调解，但各方均未能达成一致意见，故金秀县政府再次处理时未组织调解虽有不妥之处，但该程序瑕疵并未对当事人的实体权利产生实质影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回小金村民屯小组、磨刀石屯村民小组、东岭脚屯村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由小金村民屯小组、磨刀石屯村民小组、东岭脚屯村民小组分别负担。 东岭脚屯村民小组上诉称：（一）一审判决据以定案的、小金屯村民小组和磨刀石屯村民小组提交的林业三定时期的1983年《长乐大队磨刀石、小金崩山队山界林权共管地界划定协议书》、《长乐大队革新一队、二队山界林权共管地界划定说明书》和《长乐大队东岭脚队山界林权划定协议书》等“83协议”不能成立。（二）小金屯村民小组和磨刀石屯村民小组提交的《广西区公益林管护合同》与《金秀县××乡长乐村大金、小金、磨刀石屯2004-2008年森林生态效益补偿基金发放表》不能证明小金屯村民小组、磨刀石屯村民小组管护过争议地。（三）金秀县政府和来宾市政府也不能证明1983年前大部分的争议地属于小金屯村民小组和磨刀石屯村民小组所有。（四）东岭脚屯村民小组提交的村民黄元献与赵成意（裕）先祖解放前的《买山契约》、黄元献户的《土地房产所有权证》、《土地延包证》和1627号《自留山山界林权证》、黄通雄、黄元友的《土地延包证》、《岭脚队山界林权登记表》、4份《银行存折》和三江乡林业站、财政所出具的《“六埠冲”林地管护费发放表》、赵成意（裕）和赵贵香的证言等一系列证据，充分地证实争议地全部属其所有。（五）金秀县政府8号处理决定适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第（二）项处理本案属于适用法律不当，应当适用该条例第三十条第一款第（一）项的规定，将全部争议地确定为其所有。（六）金秀县政府原来的处理决定被撤销后，并未重新组织争议当事人进行和解、调解并质证核实证据就作出8号处理决定，程序违法。请求撤销一审判决，撤销金秀县政府8号处理决定和来宾市政府24号复议决定，责令金秀县政府重新作出行政行为。 金秀县政府辩称：（一）8号处理决定事实清楚。纠纷地中有部分权属分别落实给涉案的三个村民小组，但三个村民小组提供的证据均不足以支持整个纠纷地的权属主张。根据1983年1月17日长乐大队各生产队山界划分协议，经对《长乐大队磨刀石、小金崩山队山界林权共管地界划定协议书》和《长乐大队东岭脚队山界林权划定协议书》山界划分南面界线核实，纠纷地既落在《长乐大队磨刀石、小金崩山队山界林权共管地界划定协议书》山界划分范围内，也落在《长乐大队东岭脚队山界林权划定协议书》山界划分范围内，但未能证实纠纷地的权属归谁所有，且三个村民小组在纠纷地都没有经营管理事实。（二）8号处理决定内容适当。三个村民小组都提供有一定的证据，但都不足以支持全部的权属主张，金秀县政府根据三方在争议区的经营管理现状，在兼顾各方利益的基础上作出处理决定，内容适当。（三）其作出的行政处理决定适用法律法规正确，程序合法。其依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第二款、第三十条第一款第二项和第三十五条第五项的规定，适用法律法规并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 来宾市政府答辩称，本案争议地的现状为地面上林木全部为天然生长的阔叶林和灌木林，无人工林和经济作物，在“林业三定”时期，争议地的权属已落实到本案各方当事人，但没有进行具体明确地划分，各方当事人均提供了一定的证据证明其对争议地内的生态林具有管护的事实，但提供的证据都不充分，不能证明己方拥有整个争议地的权属，金秀县政府根据“三个有利于”的原则，按纠纷当事人的人口比例对争议地进行确权处理作出8号处理决定并无不当。其复议决定予以维持认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审法院经庭审质证、调查和辩论后作出驳回东岭脚屯村民小组的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审判决。 小金屯村民小组、磨刀石屯村民小组述称，本案应按公益林管护合同处理，不认可东岭脚屯村民小组的上诉意见。 二审审理期间，各方当事人均没有提交新证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，小金屯村民小组、磨刀石屯村民小组主张争议林地权属全部归其两小组共同所有，东岭脚屯村民小组则主张争议林地权属全部归其所有，但小金屯村民小组、磨刀石屯村民小组、东岭脚屯村民小组均未提供充分证据证明对全部争议地拥有权属。金秀县政府经过现场勘查、调查等程序，综合本案证据、争议林地现状及结合争议林地系生态林实际情况，核实本案争议林地地面附作物全部为天然生长的阔叶林和灌木林，无人工林和经济作物的现状，兼顾各方利益，按纠纷当事人的人口比例，遵循有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，行使行政裁量权作出8号处理决定，将争议林地分别确权给小金屯村民小组、磨刀石屯村民小组、东岭脚屯村民小组集体所有，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一款第二项的规定，认定事实清楚，适用法律正确。来宾市政府经复议予以维持，并无不当。东岭脚屯村民小组上诉主张“83协议”不是生效的协议，8号处理决定以“83协议”作为依据违反法律规定。经查，其在一审庭审中，并未对83协议的真实性提出异议，质证过程中只是对该协议的证明目的提出异议，二审期间予以否认没有提出新的证据，且金秀县政府进行确权并不是以“83协议”作为主要的处理依据，而是根据各方当事人的人口比例，按照“三个有利于”原则作出的决定，故对于该上诉主张，本院不予支持。 对本案纠纷，县市两级政府先后都组织过调解，但因各方当事人分歧较大，未能达成一致意见，金秀县政府再次处理时各方当事人的分歧仍较大，东岭脚屯村民小组上诉以未经调解主张本案程序违法，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。东岭脚屯村民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人金秀瑶族自治县三江乡长乐村东岭脚屯村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 蒋新江 二〇一九年七月十八日 法官助理 潘小桃 书 记 员 罗雨珊 附：相关法律、司法解释条文 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。