湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘02行初56号 原告郭宏伟，男，汉族，1963年10月28日出生，住址湖南省醴陵市。 委托代理人蒲文昊，北京冠领律师事务所律师，代理权限为一般代理。 委托代理人车欣，北京冠领律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被告醴陵市人民政府，住所地醴陵市左权路59号。 法定代表人董巍，市长。 委托代理人曾明强，醴陵市人民政府征收办公室主任，代理权限为特别授权。 委托代理人石伟，湖南弘扬律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原告郭宏伟与被告醴陵市人民政府国有土地上房屋征收决定一案，本院于2019年3月6日受理后，依法组成合议庭，于2019年4月10日公开开庭进行了审理。原告郭宏伟委托代理人蒲文昊、车欣，被告醴陵市人民政府的委托代理人曾明强、石伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉讼请求：撤销被告作出的《关于醴陵市渌江古城一江两岸南岸（二）建设项目国有土地上房屋征收决定》。事实和理由：2018年9月21日，被告发布《关于醴陵市渌江古城一江两岸南岸（二）建设项目国有土地上房屋征收决定》。该《决定》违法，应予撤销。1、被告作出征收决定的前提条件违法。征收原告房屋并非出于公共利益需要；2、被告作出的补偿安置方案违反实体法；3、被告作出征收决定的程序违法。 被告辩称：1、案涉项目符合公共利益的需要；2、征收程序及补偿安置方案合法。 被告举证：1、启动征地拆迁的请示，证明醴陵市渌江兴旺投资有限责任公司对项目的申请报告，启动程序合法；2、项目征地红线图5份、说明，证明对项目的选址已经过合法的审批；3、2017003号建设项目选址意见书，证明瓷城古韵.一江两岸项目的选址及拟用地面积的情况。4、发改委批文（醴发改[2016]7号），证明案涉项目经过了发改委的审批；5、醴陵市环境保护局《关于醴陵古城一江两岸基础设施环境影响评估报告》的批复，证明该项目通过环保部门审批；6、风险评估报告、复函，证明醴陵市维稳办对一江两岸项目依法进行了社会稳定风险评估，符合法律法规的程序要求；7、银行资信证明，证明对一江两岸项目的拆迁资金已经通过银行的证明，可以启动拆迁安置的工作；8、调查公告及公示的照片，证明一江两岸项目已经依程序作出了调查公告并予以了公示；9、房屋征收暂停办理相关手续的通知，证明房产管理局暂停被征收范围内房屋相关程序的办理；10、调查结果公示及公示照片，证明项目征收按程序向拟征收房屋权属建筑面积等给予了公示；11、房屋征收补偿安置方案论证会及会议记录，证明项目征收按程序对征收补偿安置方案进行了论证；12、征收补偿安置方案（征求意见稿）及公示照片，证明醴陵市人民政府依法作出了征收补偿安置方案，并依法进行了公示；13、房屋征收决定及公示照片，证明醴陵市人民政府依法作出了征收决定并进行了公示；14、醴党组纪[2016]4、5号《醴陵市人民政府党组会议纪要》，证明醴陵市人民政府专题讨论“瓷城古韵．一江两岸”项目用地问题；15、醴发改[2017]161号醴陵市发展和改革局文件，证明经醴陵市发展和改革局审批，案涉项目业主单位、项目名称发生了变更，项目也分五个项目实施；16、《关于醴陵市2016年国民经济和社会发展计划执行情况及2017年国民经济和社会发展计划的决议》，证明案涉项目列入了醴陵市2017年国民经济和社会发展计划；17、《“瓷城古韵．一江两岸”项目房屋征收工作应急处置预案》，证明案涉项目做了应急预案；18、征地拆迁红线图，证明征收范围；19、醴陵市自然资源局出具的证明，证明案涉项目符合醴陵市土地利用总体规划；20、瓷城古韵.一江两岸项目南岸子项目用地明细，证明案涉项目的用地面积；21、《关于银行资信证明的说明》，证明案涉项目系经省住建厅批准的棚户区改造项目，且分期分批启动，因此资金拨付上按照分批、实名制上报银行审批发放；22、《关于补偿方案征求意见无再公布征求意见情况说明》，证明案涉项目征收补偿安置方案，在三十天征求意见期间，未收到被征收人任何书面意见；23、项目概况，证明瓷城古韵.一江两岸项目的基本情况；24、2017004号建设项目选址意见书，证明瓷城古韵.一江两岸项目的选址及拟用地面积的情况。 原告质证：对证据1合法性不认可，房屋征收是市县级人民政府主动作出的行政行为，醴陵市渌江公司无权申请，作为商业公司，作出申请仅能证明是商业开发，不符合公共利益需要，不符合国有土地上房屋征收程序；附件指挥部承办笺真实性不认可，合法性不认可，房屋征收不能以签字认可，关联性不认可，该文件是内部批文，不具有对外效力；证据2红线图合法性不认可，存在少批多建的嫌疑；对证据3建设项目选址意见书合法性不认可，明确说明本书有效期一年，结合核发日期，已经过了有效期。关联性不认可，建设项目名称与征收项目名称不一致，无法确认为同一项目。附件说明没有抬头，不能证明该文件与本案项目有关联；证据4项目可行性研究报告的批复合法性不认可，该文件是发改委批复给醴陵市渌江投资控股集团有限公司，醴陵市渌江投资控股集团有限公司与醴陵市渌江兴旺投资有限责任公司并非同一单位，且名称已经变更，已经不具有实际意义。且该文件有效期是两年，作出时间是2016年1月11日，文件已经过了有效期；对证据5关于《醴陵市渌江古城一江两岸文化旅游基础设施建设项目环境影响报告书》的批复，合法性不认可，该批复是出具给醴陵市渌江投资控股集团有限公司，与建设单位醴陵市渌江兴旺投资有限责任公司并非同一个公司。关联性不认可，无法证明该项目属于案涉征收决定的项目。证据1-5证明目的不认可，被告提供的上述证据均是对建设项目进行说明，与本案审查的征收决定的合法性即审查征收决定作出是否符合规划手续，是否履行了公开及相关审批手续无关联性。对证据6社会稳定风险评估报告，复函及申请主体资格不明确，复函收件单位为醴陵市一江两岸建设项目指挥部，但申请文件的申请单位是醴陵市一江两岸之瓷都古韵建设项目指挥部，名称不一致，主体混乱。《申请》的真实性不认可，没有任何单位的盖章，市政法委也没有任何答复。合法性不认可，该申请没有证据证明进行过风险调查，也没有听证，与事实描述不符。《社会稳定风险评估报告》真实性不认可，该评估报告没有任何单位盖章，作出的部门、时间不明确，无法核实其真实性。合法性不认可，应当由市县级组织实施，而非指挥部，且依据《湖南省实施国有土地上房屋征收补偿条例办法》第六条之规定，醴陵市人民政府没有做出防范预案。关联性不认可，该文件名称与项目名字不一致无法证明为同一项目。对证据7资金证明，合法性不认可，该证明是证明醴陵市渌江兴旺投资有限责任公司在银行的存款情况，被告应当提供政府征收单位在银行的存款情况，因此被告提供的该证据只能证明本案项目征收的违法性。依据被告提供的证据6来看，该项目投资约需13亿元，但被告提供的银行账户中资金仅为8700万元，无法满足足额到位的需求。关联性不认可，该文件是出示给醴陵市住房和城乡建设局的，并非出具给本案被告。证明目的不认可，该文件仅是对醴陵市渌江兴旺投资有限责任公司在银行开设账户情况的证明，也无法证明补偿资金足额到位，也无法证明是专款专用账户，且该证明明确说明银行仅对存款的真实性负责，无法达到被告的其他证明目的；对证据8国有土地上凡物征收调查公告及照片，真实性不认可，被告提供的张贴照片未显示时间地点，不能证明该公告进行了公告，合法性不认可，该公告的作出主体没有职权依据，被告没有任何证据证明授权醴陵市房屋征收办公室相应的征收权力，因此该调查公告不具有法律效力，房屋征收决定作出前，调查结果并没有在征收决定之前进行公示；对证据9暂停办理相关手续的通知，合法性不认可，醴陵市房产管理局不是房屋征收部门，因此作出该文件没有职权依据，无法证明该文件的合法性。关联性不认可，无法证明征收决定的作出符合程序规定；对证据10征收结果调查公示，真实性不认可，提供的张贴照片没有提供时间地点，无法证明该文件公开过。合法性不认可，针对原告的调查面积，与房屋实际面积严重不符，原告房屋实际面积约400平米，且原告房屋与李福生房屋面积几户相同，但李福生房屋面积却比原告房屋面积多将近200平方米，因此征收过程中存在弄虚作假的嫌疑。在原告所在地征收范围内被征收人有6户，但被告仅提供包括原告在内2户的调查公示。关联性不认可，第一份调查公示属于旅游服务中心子项目，与原告所在地并不属于同一子项目，证明目的不认可，调查公示是征收决定作出后才公示的，无法证明征收决定的合法性；对证据11讨论会会议记录，真实性不认可，没有参会人员签到，没有相关人员单位签字盖章，也没有相关视频、照片，无法证明该会议确实召开过；对证据12房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）及张贴照片，真实性不认可，照片没有时间地点无法证明确实张贴过。合法性不认可，本案中征收办公室予以公布没有职权依据；对证据13征收决定及补偿方案，征收决定合法性不认可，没有附件、规划红线图，无法确定征收范围。且诉权告知错误，不符合法律对于级别管辖的规定。征收补偿安置方案和意见稿完全一致，证明并未征求过意见；对证据14，真实性、合法性、关联性不认可；对证据15，合法性不认可，未在举证期限内提出，也非法院依职权要求被告补充的证据，关联性不认可，与本案征收决定合法性无关；对证据16证明目的不予认可，案涉征收决定的作出时间为2018年9月21日，被告应当提供2018年的国民经济和社会发展计划，但其仅提供2017年国民经济和社会发展计划无法证明案涉征收决定符合2018年度国民经济和社会发展计划；对证据17合法性不认可，指挥部不具有作出该应急处置预案的主体资格；对证据18合法性不予认可；对证据19合法性不予认可，证明目的不予认可，正好证明被告在作出案涉征收决定时不符合醴陵市土地利用总体规划；对证据20合法性不予认可，真实性不予认可，没有加盖公章；对证据21合法性不予认可，证明目的不予认可，正好说明案涉征收决定作出前补偿资金尚未足额到位；对证据22合法性不认可，证明目的不认可，该文件的作出时间为2019年6月4日，该行为发生在征收决定作出后，不能证明征收决定的合法性；对证据23合法性不认可，关联性不认可，与案涉征收决定合法性无关，该文件是醴陵市渌江兴旺公司作出的；对证据24合法性不予认可，该文件明确说明有效期为一年，过期自动失效，案涉征收决定作出时该文件已经失效。 原告举证：1、房产证，证明原告主体适格；2、《关于醴陵市渌江古城一江两岸南岸（二）建设项目国有土地上房屋征收决定》（醴政征[2018]2号），证明被告主体适格。 被告质证：对证据1、2无异议。 本院对被告、原告的证据予以综合采信。 经审理查明,2015年10月16日，醴陵市环保局向醴陵市渌江投资控股集团有限公司（以下简称渌江控股集团）作出醴环评〔2015〕17号《关于〈醴陵古城一江两岸文化旅游基础设施建设项目环境影响报告书〉的批复》。内容为：“根据环境影响报告书结论及专家评审意见，同意该项目在醴陵市以状元洲为中心，东至已规划的国瓷南路、西至左权路、南至泉湖路、北至瓷城大道范围内建设。”2016年1月11日，醴陵市发展和改革局（以下简称醴陵市发改局）对渌江控股集团作出醴发改〔2016〕7号《关于醴陵市渌江古城一江两岸文化休闲带建设项目可行性研究报告的批复》。内容为：“同意建设醴陵市渌江古城一江两岸文化休闲带建设项目，项目业主为渌江控股集团。项目选址：醴陵市老城中心区内渌江南北两岸。具体子项目为新建游客服务中心、新建醴陵民俗风情长廊等，项目总投资400609.7万元。批复项目的相关文件是醴陵市国土资源局该建设项目用地预审意见、醴陵市规划局建设项目选址意见书、醴陵市环境保护局关于《醴陵市渌江古城一江两岸文化休闲带建设项目环境影响报告书》的批复。本批复文件有效期限为2年。在批复文件有效期内未开工建设项目的，应在批复文件有效期届满30日前向我局申请延期。项目在批复文件有效期内未开工建设也未申请延期的，或虽提出延期申请但未获批准的，本批复文件自动失效。如需对本项目批复文件所规定的有关内容进行调整，请及时以书面形式向我局报告，并按照有关规定办理。”2016年7月，醴陵市“瓷城古韵．一江两岸”指挥部(以下简称指挥部)向醴陵市维护稳定工作领导小组办公室报送《一江两岸建设项目社会稳定风险评估报告》。2016年7月5日，醴陵市维护稳定工作领导小组办公室作出《关于一江两岸建设项目社会稳定风险评估报告的复函》。内容为：“经综合评价，一江两岸建设项目社会稳定风险程序低。”2016年10月27日，醴陵市人民政府党组会议讨论了“瓷城古韵．一江两岸”项目用地问题。2017年2月22日，醴陵市第十六届人民代表大会第二次会议批准《关于醴陵市2016年国民经济和社会发展计划执行情况及2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》。《报告》提出：“2016年启动实施中国陶瓷谷、渌江新区、‘瓷城古韵’、‘醴北人家’四个百亿工程，2017年加快推进‘瓷城古韵﹒一江两岸’项目建设。”2017年5月31日，醴陵市住房和城乡规划建设局（以下简称醴陵市住建局）核发醴规建选字（2017）3号、4号《建设项目选址意见书》。3号内容为：“项目名称：醴陵市渌江古城之瓷城古韵（一江两岸）文华休闲带建设PPP项目（一期）。建设单位：渌江兴旺公司。选址位置：醴陵市阳三石街道办事处、仙岳山街道办事处。拟用地面积：675761平方米。”4号内容为：“项目名称：醴陵市渌江古城之瓷城古韵（一江两岸）文华休闲带建设PPP项目（二期）。建设单位：渌江兴旺公司。选址位置：醴陵市来龙门街道办事处、国瓷街道办事处。拟用地面积：548382平方米。”2017年6月1日，醴陵市发改局作出醴发改〔2017〕161号《关于同意变更醴陵市渌江古城一江两岸文化休闲带建设项目业主单位、项目名称及总投资额的通知》。内容为：“1、同意将项目业主单位渌江控股集团变更为醴陵市渌江兴旺投资有限责任公司（以下简称渌江兴旺公司）。2、同意将项目名称醴陵市渌江古城一江两岸文化休闲带建设项目变更为醴陵市渌江古城之瓷城古韵（一江两岸）文化休闲带建设PPP项目。3、同意将项目总投资额400609.7万元变更为439681.75万元，分五个项目包实施。项目包一总投资114575.23万元；项目包二总投资122518.94万元；项目包三总投资155078.39万元；项目包四总投资40418.83万元；项目包五总投资7090.35万元。4、本文件仅用于变更项目业主单位、项目名称及总投资额，与醴发改〔2016〕7号文一并使用方有效。其他相关内容不变，仍按原批复（醴发改〔2016〕07号）执行。5、项目业主须依据本文件及时到有关部门办理相关变更手续后方可开展后续工作，否则，由此造成的后果由项目业主负责。”2017年6月6日，醴陵市住建局出具说明。内容为：“因建设项目名称由原醴陵市渌江古城一江两岸文化休闲带建设项目变更为醴陵市渌江古城之瓷城古韵（一江两岸）文化休闲带建设PPP项目及建设单位由渌江控股集团变更为渌江兴旺公司，故将2016年1月8日核发的原证号醴规选第2016001、2016002号建设项目选址意见书作废，现重新核发醴陵市渌江古城之瓷城古韵（一江两岸）文化休闲带建设PPP项目（一期、二期）建设项目选址意见书，证号为醴规建选字2017003、2017004号（证件内容除建设项目名称与建设单位发生变更外，其余内容均未发生变化），其配套的选址蓝线图及相关规划审批资料不做更改，仍配套使用。”醴陵市自然资源局认定案涉项目符合醴陵市土地利用总体规划。综上，醴陵市渌江古城之瓷城古韵（一江两岸）文化休闲带建设PPP项目分为北岸、南岸两大块项目，拟用地面积为1224143平方米，总投资为439681.75万元。2017年8月9日，指挥部组织相关政府部门对该项目征收补偿方案进行论证。2018年7月3日，中国建设银行醴陵支行出具证明，证明截至2018年7月3日，渌江兴旺公司在该行的存款为87564178.33元。2018年7月17日，渌江兴旺公司向指挥部报送《关于启动渌江古城之瓷城古韵（一江两岸）文化休闲带建设PPP项目南岸征地拆迁的请示》。内容为：“公司准备启动一江两岸项目子项目南岸醴陵门片区、红旗渠泵站片区、美食街、礼品街、滨河南路10#泵站配电房、西山船厂泵站枢纽绿化带、1#游客服务中心等子项目的建设，请求启动上述子项目的征地拆迁程序，发布征拆公告。”2018年7月24日，醴陵市国有土地上房屋征收办公室（以下简称醴陵征收办）发布《国有土地上房屋征收调查公告》，拟对醴陵市渌江古城一江两岸南岸（二）项目范围内的建筑物进行调查。2018年7月24日，醴陵市房产管理局发布《房屋征收暂停办理相关手续的通知》，要求醴陵市相关政府部门暂停办理渌江古城一江两岸南岸（二）项目建设范围内新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等相关手续。”2018年10月10日，醴陵征收办发布《渌江古城一江两岸南岸（二）项目被征收房屋征收调查结果公示》。2018年8月8日，指挥部发布《征收补偿安置方案（征求意见稿）》并张贴。2018年9月21日，醴陵市人民政府发布醴政征〔2018〕2号《关于醴陵市渌江古城一江两岸南岸（二）建设项目国有土地上房屋征收决定》。内容为：“项目名称：醴陵市渌江古城一江两岸南岸（二）。征收范围：醴陵市渌江古城一江两岸南岸（二）建设项目红线范围内国有土地上房屋（详见项目用地规划红线图）。”附件为《征收补偿安置方案》。内容为：“1、征收范围。红线范围内国有土地上房屋274栋，建筑面积约54800平方米。2、征收补偿安置方式。（1）货币补偿。（2）产权调换。征收人提供市渌江集团建设的安置房进行调换。产权调换房屋位于阳三安置区，均为高层电梯房，户型设计为二室二厅，建筑面积约90平方米；三室二厅，建筑面积约125平方米。……5、房屋征收补偿。6、购房补助。7、按期搬迁奖励。……”根据规划红线图，案涉项目为南岸大项目的一部分，包括醴陵市金鱼洲传统街区一期、醴陵市金鱼洲传统街区二期、西山船厂泵站（补征用地）、醴陵门、渌江古桥修复、历史情愫街、10#污水泵站、乡情广场、醴陵文化陈列街1#地、醴陵文化陈列街2#地、渌江风光带二期南岸2号段、1#游客服务中心（一期）、1#游客服务中心（二期）、醴陵门（补征用地）等子项目，分别包含在项目包一、包二、包三内，用地面积为174891.94平方米。 本院认为，本案系行政征收决定案。争议的焦点是被告醴陵市人民政府作出的醴政征〔2018〕2号《关于醴陵市渌江古城一江两岸南岸（二）建设项目国有土地上房屋征收决定》是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；……。”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改造，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”案涉项目的国有土地上房屋的征收系因醴陵市交通、水利等基础设施建设及文化、环境和资源保护、文物保护、市政公用等公共事业的需要，被列入了醴陵市人民政府2017年国民经济和社会发展计划，并经醴陵市第十六届人民代表大会第二次会议批准决定实施，符合公共利益的需要。案涉项目的实施先后经醴陵市环保局、醴陵市发展和改革局、醴陵市国土资源局、醴陵市住建局审批通过，符合醴陵市土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。案涉项目的征收决定附件《征收补偿安置方案》系指挥部拟定后，组织有关部门进行论证，并将征求意见稿予以张贴公布，征求意见，《征收补偿安置方案》根据相关法规及规章，设定了货币补偿和产权调换两种补偿安置方式，对如何选定评估机构、如何确定被征收房屋的面积、如何补偿、补助、奖励做了相应的规定，其内容合法有效。被告醴陵市人民政府在组织实施案涉项目国有土地上房屋征收工作过程中，还经过社会稳定风险评估、房屋征收调查公告、预先专户存储征收补偿费用等前期程序，作出的醴政征〔2018〕2号《关于醴陵市渌江古城一江两岸南岸（二）建设项目国有土地上房屋征收决定》，证据确凿、事实清楚、适用法律、法规正确，且符合法定程序。综上，对原告的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告郭宏伟的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告郭宏伟负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  彭 华 审 判 员  吴晓斌 人民陪审员  宾 敏 二〇一九年七月十五日 法官 助理  苏新柱 书 记 员  匡惠颖