山东省菏泽市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)鲁17行初122号原告鄄城县旧城镇旧城行政村第十一村民小组。负责人常玉海，组长。委托代理人薛其东，北京谢金龙律师事务所律师。被告鄄城县人民政府。法定代表人袁红兵，县长。委托代理人刘兴玉，鄄城县司法局工作人员。委托代理人许奎军，鄄城县自然资源和规划局工作人员。被告菏泽市人民政府。法定代表人陈平，市长。委托代理人徐丙然，菏泽市司法局工作人员。第三人鄄城县旧城镇人民政府。法定代表人王健，镇长。委托代理人王奎豪，该镇人民政府工作人员。原告鄄城县旧城镇旧城行政村第十一村民小组因与被告鄄城县人民政府、菏泽市人民政府土地权属确权及行政复议纠纷，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月28日登记立案后，依法组成合议庭于2019年4月15日、2019年7月11日两次公开开庭审理了本案，原告的负责人常玉海及委托代理人薛其东，被告鄄城县人民政府分管负责人曹洪峰及委托代理人刘兴玉、许奎军，被告菏泽市人民政府的委托代理人徐丙然，第三人鄄城县旧城镇人民政府的委托代理人王奎豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告鄄城县人民政府于2018年4月18日作出《关于旧城镇旧城村第十一村民小组土地权属争议处理意见》，认为按照1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条之规定，认为争议土地应依法确认国家所有。根据《土地权属争议处理办法》、《中华人民共和国土地管理法》，决定：一、原旧城镇铁工厂占地所有权归国家所有；二、原旧城镇铁工厂占地管理权交由旧城镇旧城村第十一村民小组行使。原告鄄城县旧城镇旧城行政村第十一村民小组不服该处理意见的第一项，向菏泽市人民政府申请行政复议，菏泽市人民政府于2019年1月18日作出菏政复决字﹝2018﹞236号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持鄄城县人民政府作出《关于旧城镇旧城村第十一村民小组土地权属争议处理意见》中的第一项内容。原告鄄城县旧城镇旧城行政村第十一村民小组诉称：一、上世纪五、六十年代，原告所有的约6亩土地，被旧城镇铁工厂占用，八十年代旧城镇铁工厂倒闭，后来该地块被盖上了沿街房。2016年6月，原告申请政府信息公开，被告知涉案地块无相应的土地确权登记材料，未曾办理过土地征收，现由旧城镇人民政府管理。二、我国土地实行社会主义公有制，有全民（国家）所有和农民集体所有两种所有制形式。关于农民集体土地所有权，在农村管理体制改革之前，人民公社、生产大队、生产队三级所有、队为基础。目前，行政村与村民小组总体保持原体制下大队与生产队的土地所有关系。原旧城镇旧城村十一队的土地归为现在的旧城村第十一村民小组所有。因此，涉案6亩土地现应为原告所有，因历史原因该地块由旧城镇人民政府管理，客观上侵犯了原告的合法权益。三、原告于2016年7月1日申请被告鄄城县人民政府处理土地权属争议，被告鄄城县人民政府不予受理。后经诉讼，被告鄄城县人民政府作出涉案土地权属处理意见，原告对该意见第一项不服，提起诉讼被告知应先行申请复议。原告遂向被告菏泽市人民政府申请行政复议，并对该复议结果不服，提起行政诉讼。综上，请求一是依法撤销被告菏泽市人民政府作出的涉案行政复议决定，二是判令涉案的东至259省道、西至旧城镇中心幼儿园、南至顾家电器商店、北至旧城镇邮电所共计6余亩土地归原告所有。被告鄄城县人民政府辩称：一、土地争议处理决定程序合法。土地争议处理过程中，原鄄城县国土资源局分别向旧城镇人民政府和原告邮寄送达受理通知书和答辩通知书，经原鄄城县国土资源局调查审理，建议鄄城县人民政府依法作出“申请人申请的土地性质为国有土地，使用权人为旧城镇人民政府”的处理决定。鄄城县人民政府依法作出土地争议处理决定后，向当事人进行了送达，行政程序合法。二、土地争议处理决定事实清楚，适用法律正确。1.证据显示，争议土地被旧城镇铁工厂占用时给予原告（当时为生产队）一部钢磨补偿，并承诺优先安置原告队里的劳动力工作。原告所述的旧城镇铁工厂一直由旧城镇人民政府管理，该宗地从建设以来，无用地争议。直到2016年6月，原告才向鄄城县信访局提出该宗地属于其所有的诉求。2.原鄄城县国土资源局认为，按照1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条，1962年9月《六十条》公布时至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布期间，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的农民集体所有的土地，有下列情形之一的属于国家所有，“１、签订过土地转移等有关协议的；２、经县级以上人民政府批准使用的；３、进行过一定补偿或安置劳动力的；４、接受农民集体馈赠的；５、已购买原集体所有的建筑物的；６、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的”。1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时至1987年《土地管理法》施行期间，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。据此，建议鄄城县人民政府作出“土地性质为国有，使用权人为旧城镇人民政府”的处理决定。3.处理期间，旧城镇人民政府出具证明称，如将镇铁工厂占地权属裁定给镇人民政府，镇人民政府放弃管理使用权，其管理使用权归原单位。鄄城县人民政府结合原告申请、原鄄城国土资源局建议、旧城镇人民政府证明依法决定,一、原旧城镇铁工厂占地所有权归国家所有；二、原旧城镇铁工厂占地管理权交由旧城镇旧城村第十一村民小组行使。综上，鄄城县人民政府作出的涉案土地权属争议处理决定认定事实清楚，适用法律正确，处理决定合法，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告菏泽市人民政府辩称：一、原告于2018年11月21日提出行政复议申请。经审查，菏泽市人民政府于2019年1月18日作出菏政复决字[2018]236号行政复议决定书。二、行政复议决定认定程序合法。原行政行为的合法性由鄄城县人民政府依法举证。菏泽市人民政府作出的复议决定经过了受理、通知提出答复、审查和决定等程序，并依法送达，程序合法。综上，请求依法支持涉案行政复议决定。第三人鄄城县旧城镇人民政府述称：服从法院判决。庭审过程中，本院依法释明以下内容：一是原告诉讼请求第二项确定土地权属的诉求，非人民法院行政审判职能范围；二是根据行政诉讼法规定，人民法院对行政行为的合法性进行全面审查，审查范围不仅限于原告明确表示不服的土地权属处理决定的第一项，而是会对整个行政行为进行合法性审查。针对本院第一点释明，原告表示将其第二项诉讼请求“判令涉案的东至259省道、西至旧城镇中心幼儿园、南至顾家电器商店、北至旧城镇邮电所共计6余亩土地归原告所有”变更为“撤销被告鄄城县人民政府于2018年4月18日作出的处理意见，并判令鄄城县人民政府重新作出处理决定”；针对本院第二点释明及归纳的审理重点，各方当事人均表示同意，无其他补充意见。本案的审理重点是，被告鄄城县人民政府作出的土地权属处理决定及菏泽市人民政府作出的行政复议决定是否合法。原告鄄城县旧城镇旧城行政村第十一村民小组向法庭提交以下证据：1.（2017）鲁17行初179号行政判决；2.鄄城县旧城镇旧城行政村村委会证明；3.鄄城县人民政府于2018年4月18日作出的土地权属争议处理意见；4.（2018）鲁17行初185号行政裁定；5.菏泽市人民政府作出的菏政复决字[2018]236号行政复议决定；6.鄄城县国土资源局政府信心公开申请表；7.关于常玉海、常海印等旧城村村民申请政府信息公开的答复；8.（2017）鄄证民字第397号公证书和389号公证书。被告鄄城县人民政府向法庭提供以下证据：1.原告申请处理土地权属争议提交的材料一宗、公证书一份；2.鄄城县国土资源局调查处理材料一宗；3.鄄城县国土资源局土地权属处理建议书一份及旧城镇人民政府证明一份；4.土地权属争议处理意见书；5.送达回证。被告菏泽市人民政府提供证据3组：1.行政复议受理通知书及送达回证，2.提出行政复议答复通知书及送达回证，3.行政复议决定书及送达回证，用于证明复议决定书程序合法。审理过程中，被告菏泽市人民政府明确鄄城县人民政府在行政诉讼过程中提交的证据与其在行政复议过程中提交的证据一致。本院对证据作如下认证：原告证据的真实性予以确认，认定为本案有效证据，原告证据可证明涉案土地曾为原告所有，后为旧城镇铁工厂占用，目前尚未颁发土地权利证书，其中证据3、5系本案审查的土地权属处理决定及复议决定。被告鄄城县人民政府证据1-5内容真实与本案具有关联性，认定为有效证据，其中公证书、原告代理人制作的谈话录音笔录、2016年9月常耀玺、常忠杰等人证明材料、2017年3月31日常耀及常耀玺的调查笔录相互印证，可证明大约1969年旧城镇政府铁工厂搬迁至涉案土地，用地时大队和第十一生产队同意，铁工厂给队里一台钢磨，并且商量铁工厂的活优先让十一生产队里的人干。被告菏泽市人民政府提供的3组证据，内容真实与本具有关联性，认定为本案有效证据。经审理查明：涉案争议土地位置东至259省道，西至旧城镇中心幼儿园，南至顾家电器，北至旧城镇邮电所，面积共计6余亩。该土地原属旧城人民公社旧城村第十一生产队所有，1969年左右，旧城镇政府铁工厂搬迁至涉案土地，用地时经第十一生产队和大队同意，铁工厂给队里一台钢磨，并且也曾商量铁工厂的活优先让十一生产队里的人干。80年代旧城镇铁工厂倒闭，后来该地块由旧城镇经济委员会对外出租，部分盖上了沿街房。后来根据相关政策和法律，人民公社转制为乡镇，原旧城村第十一生产队亦相应转制为旧城镇旧城行政村第十一村民小组。2016年6月，原告旧城镇旧城行政村第十一村民小组通过政府信息公开，得知涉案土地无土地登记信息及土地征收信息，遂提出土地权属主张，申请鄄城县人民政府处理土地权属争议。土地权属争议案件立案后，鄄城县国土资源局经审阅调查相关证据材料，于2018年1月16日作出土地权属处理建议书，建议鄄城县人民政府作出“涉案土地性质为国有土地、使用权人为旧城镇人民政府”的处理决定。2018年3月13日，鄄城县旧城镇人民政府作出关于镇原铁工厂占地权属争议的说明，内容为“因镇原铁工厂占地权属问题，导致村民多次上访，尤其在全国两会安保维稳的当下，不稳定因素骤然凸显。为确保社会稳定，特就镇原铁工厂权属做如下说明：一、仲裁机构如将镇原铁工厂占地权属裁定给镇政府，镇政府放弃管理使用权，其管理使用权归原单位；二、仲裁机构如没有将镇原铁工厂占地权属裁定给镇政府，镇政府服从裁定。”鄄城县人民政府经审查，于2018年4月18日作出《关于旧城镇旧城村第十一村民小组土地权属争议处理意见》。原告对处理意见的决定主文第一项不服，提起行政复议。菏泽市人民政府经复议，作出菏政复决字﹝2018﹞236号行政复议决定，决定维持鄄城县人民政府作出《关于旧城镇旧城村第十一村民小组土地权属争议处理意见》中的第一项内容。原告仍不服，提起本案行政诉讼。本院认为：一、被告鄄城县人民政府具有对土地权属争议作出处理决定的法定职权，被告菏泽市人民政府具有受理并作出行政复议的法定职权。本案原告系土地权属争议及行政复议的申请人，具有提起行政诉讼的主体资格。二、根据人民法院对行政行为合法性进行全面审查的原则，行政诉讼过程中对行政行为合法性的审查不仅限于原告诉求，而是对涉案的行政行为进行全面综合的审查。被告鄄城县人民政府作出的土地权属处理决定，行政程序合法，但在认定事实方面对镇铁工厂的企业定性缺乏必要审查，在适用法律方面将“管理权”确定为原告行使，也存在不当。1.证据显示涉案土地虽曾为原旧城村第十一生产队所有，但在1969年左右原镇铁工厂使用涉案土地时，经生产队和大队同意，且给予生产队一台钢磨，可以认定经过一定补偿。2.原国家土地管理局1995年颁布实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第3项规定，在一九六二年九月《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止城市集体所有制单位使用集体土地且“进行过一定补偿或安置劳动力的”应确定为国有土地。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定，乡（镇）企事业单位在同时期使用的集体土地，“经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的”，应确定为乡（镇）集体所有。3.关于原旧城镇铁工厂属于城市集体所有制单位还是乡镇企业的定性，关系到具体条款的适用及涉案争议土地所有权的性质，应结合当年相关规定进行调查认定，对此涉案处理决定未进行必要审查和论述，属认定事实不清。4.根据土地管理法等相关法律规定，土地权属争议解决的是土地所有权及使用权争议，被告鄄城县人民政府将“管理权”确权给原告行使，缺乏法律依据。综上，鄄城县人民政府作出的土地权属处理决定认定事实不清，适用法律不当，应予撤销。三、经审查，菏泽市人民政府作出的涉案行政复议决定，行政程序合法，但因鄄城县人民政府作出的处理决定对旧城镇铁工厂的企业定性，缺乏必要调查论述，属于认定事实不清，且存在土地权属处理决定主文第二项适用法律错误的问题应予撤销，涉案行政复议决定对此未予审查亦属于认定事实不清，依法应予撤销。四、涉案土地确权决定撤销后，鄄城县人民政府应依法重新对土地权属争议作出处理。重新作出处理时，应当注意，一是依法信访是公民和其他组织权利，对于符合规定的诉求，应依法依规予以支持；对于不符合规定的诉求，也应当坚持原则依法处理。二是如土地为国有，第三人旧城镇人民政府放弃国有土地的管理使用权应有法律根据且履行必要程序。三是在确定土地使用权时，应从实际出发，尊重历史，面对现实，应查清目前土地实际使用情况，依法稳妥处理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条及第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告鄄城县人民政府于2018年4月18日作出的《关于旧城镇旧城村第十一村民小组土地权属争议处理意见》；二、撤销被告菏泽市人民政府于2019年1月18日作出的菏政复决字﹝2018﹞236号行政复议决定；三、被告鄄城县人民政府于本判决生效之日起90日内重新对原告鄄城县旧城镇旧城行政村第十一村民小组提出的土地权属确权申请作出处理。案件受理费50元，由被告鄄城县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  楚 军审 判 员  庞 宠人民陪审员  梁书贵二〇一九年七月十八日书 记 员  郭 通