山东省淄博市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁03行初60号 原告孙其森，男，1948年9月29日出生，汉族，住淄博市周村区。 委托代理人王维雪，北京京平律师事务所律师。 委托代理人陈婉枫，北京京平律师事务所律师。 被告淄博市周村区人民政府，住所地:淄博市周村区新建东路201号。 法定代表人刘伟，区长。 参加诉讼行政机关负责人丁文，党组成员。 委托代理人胡崇水，淄博市周村区司法局工作人员。 委托代理人尹红文，淄博市周村区司法局工作人员。 被告淄博市周村区综合行政执法局，统一社会信用代码113703064932057320。住所地:淄博市周村区新建西路191号。 法定代表人胡学基，局长。 参加诉讼行政机关负责人赵勇，党组成员。 委托代理人朱先杰，山东靖安律师事务所律师。 被告淄博市周村区人民政府城北路街道办事处，统一社会信用代码11370306556746537W。住所地:淄博市周村区城北路1599号。 法定代表人张健，主任。 参加诉讼行政机关负责人孙丰壮，副主任。 委托代理人刘延波，周村经济开发区管委会工作人员。 委托代理人朱先杰，山东靖安律师事务所律师。 原告孙其森因要求确认被告淄博市周村区人民政府（以下简称周村区政府）、淄博市周村区综合行政执法局（以下简称周村区执法局）、淄博市周村区人民政府城北路街道办事处（以下简称城北路街道办）强制拆除行为违法，于2019年4月1日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月1日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月30日公开开庭审理了本案，原告孙其森及其委托代理人王维雪、陈婉枫，被告周村区政府的负责人丁文、委托代理人胡崇水、尹红文，被告周村区执法局的负责人赵勇、委托代理人朱先杰以及被告城北路街道办的负责人孙丰壮、委托代理人刘延波、朱先杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孙其森诉称，原告系城北路街道办礼官村村民，为支持村庄发展承包土地建设了养殖场，并依约向村委缴纳土地租赁费用。2018年10月24日被告周村区执法局带领评估人员前来原告家中对其养殖场进行评估，原告询问评估缘由后得知自己养殖场所在区域土地要被征收，因一直未见过任何合法的征收文件，故原告未同意拆除养殖场。后，被告知如果不同意拆除养殖场，后期将会被强拆。在原告未签字同意拆除的情况下，三被告于2019年3月13日组织多人对原告养殖场实施了强拆。原告认为，被告强拆养殖场行为违法，强拆时未出示任何合法手续，给原告造成了极大的财产损失，严重侵犯原告的合法权益。为此，原告提起诉讼，请求依法确认被告强拆原告养殖场的行为违法。 被告周村区政府辩称，答辩人不是适格被告，被答辩人对于答辩人的诉求不属于行政诉讼的受案范围。被答辩人认为答辩人与被告周村区执法局、被告城北路街道办于2019年3月13日共同对其养殖场实施了强拆，但在此事中答辩人仅作出周政发[2019]14号文件，同意被告周村区执法局对被答辩人的违法建筑组织实施强制拆除。文件是发给周村区执法局的，不直接送达被答辩人。答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条同意周村区执法局组织实施强制拆除，此行为属内部行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定，答辩人不是适格被告，被答辩人针对答辩人的诉求不属于行政诉讼的受案范围，请法院依法驳回被答辩人诉讼请求。 被告周村区执法局辩称，答辩人强制拆除涉案建(构)筑物事实清楚、证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。2018年11月20日答辩人接到城北路街道礼官庄存在违法建设的上级交办事项，于当日向原告送达周执询字[2018]第1120号《调查(询问)通知书》，并于11月22日正式立案，由于原告未能接受调查询问，答辩人依法对原告所在村村委书记进行调查，经调查得知原告未办理建设工程规划许可。11月23日，答辩人执法人员依法对原告涉案建筑物进行现场勘验，为进一步查清事实，11月29日经函询周村区规划分局，确认原告涉案建(构)筑物未取得建设工程规划许可证。11月30日，答辩人依法向原告下达周执拆字[2018]第3001号《责令限期拆除通知书》，责令原告于2018年12月4日前自行拆除涉案建(构)筑物，逾期原告未自行拆除。2018年12月10日，答辩人依法向原告下达周执告字[2018]第7009号《行政处罚告知书》，被答辩人在规定期限内未提出听证申请也未陈述申辩。2018年12月17日，答辩人依法向原告下达了周执行处字[2018]第7009号《行政处罚决定书》，原告未在规定期限内履行处罚决定，12月25日，答辩人依据《行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定向原告下达了周执催告字[2018]第7009号《履行行政决定催告书》，催告期满原告仍未自觉履行。2019年2月21日，答辩人依据《城乡规划法》第六十八条、《山东省城乡规划条例》第七十七条之规定，向周村区政府提出《关于强制拆除孙其森等4户当事人未取得建设工程规划许可证件建设的厂房及房屋的请示》，2月25日，周村区政府作出周政发[2019]14号《关于同意强制拆除孙其森等4户当事人未取得建设工程规划许可证件建设的厂房及房屋的决定》。2019年3月7日，答辩人依法向原告下达了周执强执字[2018]第7009号《强制执行决定书》和周执公告字[2018]第7009号《强制执行公告》。2019年3月13日，原告拒不到场配合，答辩人依法实施强制拆除。综上，答辩人作出的《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告诉讼请求。 被告城北路街道办辩称，一、原告涉案建(构)筑系违法建(构)筑，事实清楚证据确凿。经周村区执法局向周村区规划分局函询，确认原告涉案建(构)筑未取得建设工程规划许可证，系违法建(构)筑。该违法事实清楚，证据确凿充分。二、答辩人为落实周村区政府周办发[2017]8号文件，前期对辖区内礼官村养殖小区的业户下发了拆违通知，配合周村区综执法局对其涉案建(构)筑进行拆除。2018年11月12日，答辩人为落实周村区政府《关于印发＜周村区违法建设治理行动实施方案＞的通知》，针对辖区礼官村存在的违建情况下达了《关于限期拆除违法建设的通知》。2019年3月13日周村区执法局经周村区政府同意，在对原告等3户涉案建(构)筑进行拆除时，答辩人作为辖区管理者，为保证拆除的安全参与了秩序维持。综上，原告涉案建(构)筑系违法建(构)筑，事实清楚、证据确凿。原告主张无事实依据，请求法院依法驳回原告的起诉。 本案的争议焦点为被告周村区政府是否实施了强制拆除原告养殖场的行为。围绕这一审理重点，原告王宝平向本院提交了以下证据：1、淄征公告[2018]168号《拟征收土地公告》以及淄博市周村区自然资源局作出的《关于城北路街道礼官村拟征收土地补偿安置方案公示》以及原告养殖场估价结果表，证明原告厂房所在地块土地存在征收，而根据相关法律规定，土地征收工作是由市县级人民政府，也就是被告周村区政府具体负责组织实施。因此，周村区政府是本案原告养殖场被拆除之后的受益主体，是适格被告。2、养殖场被强拆的相关照片、视频以及强拆前被告街道办找原告协商拆除视频以及录音，证明本案系因征收拆迁，被告与原告就征收补偿没有达成一致意见，由周村区政府作出决定，周村区政府指挥决定强拆，并由城北路街道办以及周村区执法局具体去实施强拆，所以三被告是本案适格主体。3、引用证据交换中被告周村区政府提交的周政发[2019]14号《关于同意强制拆除王宝平等4户当事人未取得建设工程规划许可证件建设的厂房及房屋的决定》，证明本次被诉强拆行为是由于周村区政府经研究决定同意强制拆除的。 被告周村区政府向本院提交了以下证据：1、周村区执法局《关于强制拆除王宝平等4户当事人未取得建设工程规划许可证件建设的厂房及房屋的请示》。2、周村区政府作出的周政发[2019]14号《关于同意强制拆除王宝平等4户当事人未取得建设工程规划许可证件建设的厂房及房屋的决定》。上述证据共同证明周村区政府同意综合行政执法局组织实施强拆，但不是适格被告。 经庭审质证，原告孙其森对被告周村区政府提交的1号证据合法性及证明目的均不予认可，认为该证据不具有合法性，系被告为了达到快速拆迁目的，违反强制法规定同意对原告的厂房进行强拆。对被告周村区政府提交的2号证据的合法性及证明目的均不予认可，认为正是因为被告下达此决定，被告周村区执法局以及被告城北路街道办才去具体实施强拆行为，该证据并非真正意义上的内部文件，已经通过强拆行为进行外化。 被告周村区政府对原告孙其森提交的证据真实性没有异议，但认为1号证据并不涉及本案的地上附着物的强制拆除，和本案是两个法律关系；2号证据无法证明涉案强拆行为是周村区政府指挥的；3号证据是一个内部行政行为，并不对原告产生实体的权利义务关系。 本院对上述证据认证如下：原告孙其森提交的证据具有真实性，但不能证明被告周村区政府实施了强制拆除原告养殖场的行为，本院对其证明目的不予采信。被告周村区政府提交的证据具有真实性，能够证明周村区政府于2019年2月25日作出决定，同意周村区执法局组织对原告养殖场进行强制拆除的事实，本院对该证明事项予以采信。 经审理查明，2019年2月21日，被告周村区执法局作出《关于强制拆除王宝平等4户当事人未取得建设工程规划许可证件建设的厂房及房屋的请示》，报请被告周村区政府批准执法局依法对原告孙其森等4户当事人违法建设的建筑物、构筑物组织强制拆除。2019年2月25日，被告周村区政府向被告周村区执法局作出《关于同意强制拆除王宝平等4户当事人未取得建设工程规划许可证件建设的厂房及房屋的决定》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条、第六十八条之规定，同意被告周村区执法局组织对原告等4户当事人在未取得建设工程规划许可证的情况下私自建设的建筑物和构筑物实施强制拆除。庭审中，被告周村区政府否认对原告养殖场实施了强拆行为；被告周村区执法局承认实施了强拆行为；被告城北路街道办否认实施了强拆行为，承认到达了强拆现场；被告周村区执法局和被告城北路街道办均主张被告周村区政府未实施强拆亦未派工作人员到现场。本院当庭询问原告是否变更周村区政府的被告主体地位，被告庭后回复不同意变更。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项之规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据，且属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，被告周村区政府已根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定作出决定，同意被告周村区执法局组织对原告的建筑物和构筑物实施强制拆除，被告周村区执法局亦承认实施了涉案强制拆除行为，原告孙其森坚持认为周村区政府实施了强拆行为，但其提交的证据不能证明该主张，因此，周村区政府作为本案被告没有事实根据。经法院释明，原告不同意变更被告，坚持以周村区政府为被告进行起诉，属错列被告且拒绝变更的情形，应裁定驳回原告对周村区政府的起诉。另，原告以周村区执法局、城北路街道办为被告进行的起诉，属于基层人民法院管辖的第一审行政案件，不属于本院管辖，亦应一并裁定驳回，原告可向有管辖权的基层人民法院另行起诉。综上，原告孙其森的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（三）项之规定，裁定如下： 驳回原告孙其森的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  姜 敏 审 判 员  陈 磊 人民陪审员  张桂起 二〇一九年七月二十六日 法官助理吴昊 书记员冯媛