中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行再150号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑清茂，男，ｌ987年8月29日出生，汉族，住广东省陆丰市。 委托代理人魏巍、薛正懿，北京京平律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省广州市番禺区人民政府，住所地广东省广州市番禺区清河东路**。 法定代表人陈德俊，广东省广州市番禺区区长。 行政机关负责人朱瑞武，广东省广州市番禺区副区长。 委托代理人骆文怡，广东省广州市番禺区司法局工作人员。 委托代理人崔建川，广东华誉品智律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省广州市番禺区新造镇人民政府，住，住所地广东省广州市番禺区新造镇新广路**/div> 法定代表人黄灿成，广东省广州市番禺区新造镇镇长。 行政机关负责人吴朗，广东省广州市番禺区新造镇副镇长。 委托代理人王晓文，广东华誉品智律师事务所律师。 再审申请人郑清茂因诉被申请人广东省广州市番禺区人民政府（以下简称番禺区政府）、番禺区新造镇人民政府（以下简称新造镇政府）拆除房屋行政强制执行一案，不服广东省高级人民法院于2018年7月20日作出的（2018）粤行终807号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年4月29日作出（2019）最高法行申1746号行政裁定，决定提审本案。本案提审后，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。 本院经审理查明，2013年12月3日，郑清茂与转租人李莉签订《租赁合同》，约定李莉将位于广东省广州市××区新××镇××大街××号的涉案商铺出租给郑清茂作商业经营使用，租赁期限为2014年1月20日至2019年1月19日。2016年12月29日，新造镇政府与房屋所有权人曾汉辉签订《新造镇曾边村房屋征收补偿安置协议》，就其所有的番禺区新××镇××大街××1间房屋达成补偿安置协议。2017年1月15日，新造镇政府与曾汉辉签订《房屋交接协议》，约定曾汉辉将上述《新造镇曾边村房屋征收补偿安置协议》项下的被征收房屋移交给新造镇政府处置。广东省人民政府粤国土资（建）字（2017）58号文批准同意将新造镇曾边村、南约村的集体土地收为国有土地。2017年3月6日，广州市人民政府发布穗府征（2017）27号、28号、29号《征收土地公告》，公告《征收土地方案》、《征地补偿安置方案》。2017年3月30日，思科（广州）智慧城征地拆迁建设指挥部征地拆迁组第2小组向被征收房屋的承租人郑清茂发出《通知》，称根据《新造镇曾边村房屋征收补偿安置协议》约定，业主交屋期限已到，新造镇政府将收回房屋，特通知其限期腾空房屋。涉案房屋所在区域在2017年6月完成拆除。郑清茂认为该拆除房屋的行为违法，向广州铁路运输中级法院提起本案行政诉讼，请求确认番禺区政府、新造镇政府拆除该房屋行为违法。 广州铁路运输中级法院（2017）粤71行初698号行政裁定认为，郑清茂所诉租赁房屋的拆除行为，是在收回土地、房屋所有权后进行的拆迁行为，其相对人应为集体土地房屋的所有权人。郑清茂作为承租人，不能对拆除涉案房屋的行为提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回郑清茂的起诉。郑清茂不服，提起上诉。 广东省高级人民法院（2018）粤行终807号行政裁定认为，新造镇政府与涉案房屋所有权人就征收补偿事宜已经达成协议，涉案房屋的所有权已经发生转移。郑清茂作为承租人与拆除房屋的行为没有法律上的利害关系。思科（广州）智慧城征地拆迁建设指挥部向郑清茂发出的《通知》，系告知涉案房屋所有权发生转移、受原业主委托通知承租方限期搬离行为，并未对郑清茂设定新的权利义务，不足以证明郑清茂与被诉拆除房屋行为有利害关系。郑清茂与房屋原业主因房屋租赁合同发生的争议，可依法通过民事途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 郑清茂申请再审称：被诉拆除房屋行为造成承租人郑清茂房屋装修损失和屋内物品损失，郑清茂与被诉拆除房屋行为具有利害关系，依法有权提起本案行政诉讼。请求撤销一、二审裁定，指令广州铁路运输中级法院继续审理本案。 番禺区政府答辩称：新造镇政府与土地和房屋所有权人已经签订征收安置补偿协议，被征收人同意将土地和房屋交付新造镇政府予以拆除，作为承租人郑清茂不是本案征收行为的相对人，法律并不要求承租人参与或征得其同意。拆除房屋行为并未造成郑清茂人身、财产损害，装修损失、停产停业损失，与出租方就补偿款分配问题产生的争议应当通过民事诉讼解决。请求驳回郑清茂的再审申请。 新造镇政府答辩称：郑清茂系涉案房屋承租人，而不是本案被诉拆除房屋行为的相对人，法律并不要求承租人参与或征得其同意。如果郑清茂认为拆除房屋行为造成其人身、财产损害，可以另行就其所称侵权行为提起诉讼，与被诉房屋拆除行为不属于同一行为；停产停业损失属于行政补偿事项，与拆除房屋行为无关。请求驳回郑清茂的再审申请。 本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也就是说，只要与被诉行政行为有利害关系，就应当具有原告资格。所谓“有利害关系”，是指被诉行政行为有可能对起诉人的权利义务造成区别于其他人的特别损害或者不利影响。房屋征收案件中，若承租人在被征收的房屋上有不可分割的添附或依法独立在其承租房屋开展经营活动，强制拆除房屋行为就有可能对承租人在房屋上的添附、承租人屋内物品或其正当行使的经营权造成不同于其他人的特别损害或不利影响，应当认为承租人与该行政行为有利害关系，具有原告资格。本案中，郑清茂提起行政诉讼，请求确认拆除其租赁房屋的行为违法，其提供了承租房屋进行装修、用于经营活动的初步证据材料，证明新造镇政府、番禺区政府实施的强制拆除租用房屋行为，可能侵犯郑清茂的合法财产权益，郑清茂与被诉的拆除行为有利害关系，具有本案原告资格。一、二审裁定认为郑清茂与被诉拆除房屋强制执行行为没有利害关系，不具有原告资格，属于适用法律错误，本院予以纠正。 此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合法定条件。本案中，郑清茂具有本案原告资格；涉案房屋至2017年6月完成全区域的拆除，郑清茂在拆除完成后的六个月内向一审法院提起诉讼，其起诉并未超过法定6个月的起诉期限；番禺区政府设立的临时机构思科（广州）智慧城征地拆迁建设指挥部征地拆迁组第2小组对该区域的拆除活动发出《通知》要求承租户限期腾空房屋，因思科（广州）智慧城征地拆迁建设指挥部不具有行政主体资格，其作出的行政行为效力应当由番禺区政府承担，而新造镇政府实施拆除活动，所以新造镇政府、番禺区政府是本案的适格被告；以新造镇政府、番禺区政府为被告提起行政诉讼，由广州铁路运输中级法院集中管辖，不违反《中华人民共和国行政诉讼法》中关于管辖的规定。郑清茂的起诉符合法定条件。 综上，一、二审裁定驳回郑清茂的起诉不当，郑清茂的起诉符合法定条件，人民法院依法应当予以受理。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下： 一、撤销广州铁路运输中级法院（2017）粤71行初698号和广东省高级人民法院（2018）粤行终807号行政裁定； 二、指令广州铁路运输中级法院继续审理本案。 审判长  宋楚潇 审判员  杨志华 审判员  田心则 二〇一九年七月三十日 法官助理黄宁晖 书记员陈虹谷 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。