中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申611号 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）湖南省江华瑶族自治县水口镇河湾村第6、7、8、9、10组。 诉讼代表人蒋德富，第6组组长。 诉讼代表人莫业明，第7组组长。 诉讼代表人岑意球，第8组组长。 诉讼代表人岑意胜，第9组组长。 诉讼代表人钟甲亮，第10组组长。 委托代理人曾昭国，湖南苍松律师事务所律师。 被申请人（一审被告）湖南省江华瑶族自治县人民政府。 法定代表人龙飞凤。 委托代理人张少沛。 委托代理人邱江勇。 被申请人（一审被告）湖南省永州市人民政府。 法定代表人赵应云。 委托代理人罗楦。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）湖南省江华瑶族自治县水口镇河湾村民委员会。 法定代表人蒋德富。 原审第三人湖南省江华瑶族自治县水口镇河湾村第1、2、3、4、5组。 诉讼代表人欧仁华，第1组组长。 诉讼代表人彭富生，第2组组长。 诉讼代表人黄继红，第3组组长。 诉讼代表人何明强，第4组组长。 诉讼代表人何乾勇，第5组组长。 委托代理人莫社平，湖南九子龙律师事务所律师。 再审申请人湖南省江华瑶族自治县水口镇河湾村第6、7、8、9、10村民小组(以下简称河湾村6-10组）因被申请人湖南省江华瑶族自治县水口镇河湾村民委员会（以下简称河湾村委会)诉被申请人湖南省江华瑶族自治县人民政府（以下简称江华县政府)、湖南省永州市人民政府（以下简称永州市政府)、原审第三人湖南省江华瑶族自治县水口镇河湾村1、2、3、4、5组（以下简称河湾村1-5组）林业行政裁决及行政复议决定一案，不服湖南省高级人民法院（2017）湘行终509号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2019年5月23日在本院第一巡回法庭组织各方当事人进行公开询问活动，再审申请人河湾村6-10组委托代理人曾昭国、河湾村6组诉讼代表人蒋德福、河湾村7组诉讼代表人莫业明，被申请人江华县政府委托代理人张少沛、邱江勇，被申请人永州市政府委托代理人罗楦，原审第三人河湾村1-5组委托代理人莫社平、河湾村4组诉讼代表人何明强到庭参加询问。本案现已审查终结。 湖南省永州市中级人民法院一审查明：本案争执的山场大地名叫河湾林场，其四至界限为：东破岐到猫仔岭山顶再破岐下到樟佑冲再沿小漕上到茅坪公路；南沿茅坪公路出再沿小阴漕下到樟佑冲分别与塘肚和河湾10组山场交界，再沿林场小路到社崽；西从社崽破岐到浮海交界处与塘肚6组交界；北破漕下至冲底再沿漕上至大岐与浮海山场交界。约1967年，江华瑶族自治县小圩人民公社（现为水口镇）为绿化荒山，组织丰沅大队、塘肚大队、河湾大队（现为河湾村委会）等邻近大队集体造林。次年，丰沅、塘肚、河湾三大队合办星火林场，对公社统一组织所造林木进行管理。1972年3月，星火林场下放到原合办的大队。其中，河湾大队所分得的林场范围包括了本案争执的河湾林场。1982年“林业三定”时，河湾大队的干部和生产队长开会讨论决定：原各生产队管理的石山、草灰山的土权和使用权归各生产队所有，茶山和其他山场的土权归大队，林木谁种谁收，其他社员遵照习惯可以砍柴、割草、放牛、葬坟。1982年4月，时任大队秘书岑荣本按照该决定，统一填登、上报整个河湾大队的《山林权所有证》，江华县政府审核后发放相关权证，涉及生产队的权证后一直由相应的村民小组持有保管。河湾村5组持有的江林权证字第230号《山林权所有证》第一、二、六栏，河湾村4组持有的江林权证字第232号《山林权所有证》第一栏，河湾村6-10组持有的江林权证字第237号《山林权所有证》第一至七栏填登的山林范围，在本案争执的河湾林场范围内。该三份《山林权所有证》中“土权”一栏，除江林权证字第237号第五栏填登为“上河湾”（即现在的河湾村6-10组）外，其余均填登为“大队”。尔后，河湾林场一直由与之邻近的河湾村6-10组管理使用。2003年，龙塘水电站因需占用河湾林场的林木林地，与河湾村6-10组签订补偿协议，相关补偿款龙塘水电站支付给了河湾村6-10组。2009年、2010年，河湾村6-10组先后把河湾林场的林地发包给他人使用管理，收取承包费和土地租金。 2010年林改期间，河湾村6-10组向江华县政府申领了JL4311291972150007号、JL4311291972150010号《林权证》。该两证将河湾村6-10组持有的第237号《山林权所有证》第一至六栏的山权和土权均登记为河湾村6-10组所有。2013年，河湾村1-5组发现该情况后，多次向江华县政府反映。江华县政府审查后以河湾村6-10组无林地所有权依据，于2014年8月18日作出江政林决字（2014）2号《关于撤销小坪镇河湾村第6-10村民小组有关的决定》，撤销了河湾村6-10组取得的上述《林权证》，但认为其中小地名为“大漕山”“樟木口陈家”分别对应的1号、4号小班的林木所有权属于河湾村6-10组，相关权益需到县林业局重新办理登记。河湾村6-10组不服该决定，向江华瑶族自治县人民法院提起行政诉讼。2015年1月6日，江华瑶族自治县人民法院作出（2014）华法林行初字第8号行政判决，维持江华县政府的决定。河湾村6-10组仍不服，上诉至永州市中级人民法院。2015年4月15日，永州市中级人民法院作出（2015）永中法林行终字第12号行政判决，驳回上诉，维持原判。 2016年，河湾村6-10组就河湾林场的林木林地向江华县政府申请确权。2016年7月10日，江华县政府作出江政决字（2016）5号《行政处理决定书》（以下简称5号处理决定），撤销江林权证字第237号《山林权所有证》、江林权证字第232号《山林权所有证》第一栏、江林权证字第230号《山林权所有证》第一、二、六栏对争执山场所确定的林木林地权属，将相应的林地分别裁决归河湾村6-10组、河湾村4组、河湾村5组所有，林木裁决给河湾村6-10组所有。河湾村委会不服该决定，向永州市政府申请行政复议。2016年12月20日，永州市政府作出永政复决字（2016）94号《行政复议决定书》（以下简称94号复议决定），维持江华县政府的决定。河湾村委会仍不服，提起行政诉讼，请求撤销江华县政府作出的5号处理决定和永州市政府作出的94号复议决定书，确认河湾林场的林地归该村委会所有。 湖南省永州市中级人民法院（2017）湘11行初10号行政判决认为，本案争议焦点为：1.争执山场涉及的《山林权所有证》中填登的土权属大队是否具有法律效力；2.江华县政府、永州市政府以现实管业对争执山场的林地进行确权是否正确。1972年，星火林场解散时将其山林按原来所属分到各大队，未分到生产队，河湾大队对本案争执山场的权属来源清楚。1982年“林业三定”时，河湾大队干部和各生产队长经开会讨论，作出所涉山场土权林权归属的相关决定，时任大队秘书岑荣本根据决定，对位于大队范围内的山林进行了统一填登、上报，江华县政府审核后，颁发《山林权所有证》，此后近30年未发生争执。2010年，河湾村6-10组在换发《林权证》时，将林地所有权填登到组里，江华县政府以其无林地所有权依据为由决定撤销，该决定被人民法院的生效判决维持。“林业三定”时填登《山林权所有证》并非岑荣本个人擅自进行，当时对各生产队的山林权属都进行了单列登记，与大队的讨论决定一致，无涂改痕迹，不存在误填情形。岑荣本系河湾村9组村民，与本案存在利害关系，其在本案审理过程中称于1982年将所涉山林的土权填登为大队所有系误填，无其他证据印证，不予采信。江华县政府仅以原浮海自然村在1988年设立清塘壮族乡时，将原填登在河湾大队的林木林地权属一并划至清塘壮族乡为由，认定河湾大队“林业三定”中的《山林权所有证》填写存在瑕疵，证据不足。江华县政府的江林权证字第237号、第232号、第230号《山林权所有证》，系合法有效的山林权属证书。根据《林木、林地权属争议处理办法》和《湖南省林木、林地权属争议处理办法》的规定，县级以上人民政府依法颁发的林木、林地的所有证或使用证书是处理争议的依据。本案中,江华县政府的江林权证字第237号、第232号、第230号《山林权所有证》，应作为处理林木、林地权属争议的依据。江华县政府在权属证书明确的情况下，仅依据现实管业进行确权，违反了山林权属确权原则。另外，江华县政府对证人陈某、何某1、何某2三人共同出具的证明和莫某、王满妹的证言的真实性未调查核实，采信证据不当。江华县政府对相关人员所作的调查笔录均没有单独进行，而是对多名人员同时进行，程序不当。综上，江华县政府作出的5号处理决定，仅凭河湾村6-10组对争执山场进行了现实管业而否定《山林权所有证》登记的土地权属，主要证据不足，违反了山林权属确权原则，依法应予撤销。永州市政府作出的94号复议决定，对江华县政府的处理决定予以维持，应予一并撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）项、第七十九条之规定，判决撤销江华县政府作出5号行政处理决定；撤销永州市政府作出的94号行政复议决定；本案由江华县政府重新作出处理。 湖南省高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 湖南省高级人民法院作出（2017）湘行终509号行政判决认为，1982年“林业三定”时，河湾大队干部和各生产队长经开会讨论，对河湾大队所在范围内山林的土权林权归属作出决定，该决定对相关山林权属的确定有约束作用。河湾大队时任秘书岑荣本根据该决定，对位于河湾大队的山林统一填登、上报，由江华县政府审核颁发《山林权所有证》。江华县政府颁发的本案争执山场的江林权政字第237、232、230号《山林权所有证》填登的林木林地权属来源清楚、明确，该三《山林权所有证》系相关山林权属确认依据，不得擅自变更。江华县政府作出5号处理决定，以现实管业否定并撤销争执山场原有的《山林权所有证》，主要证据不足，其中对涉及的林木林地重新确权，违反了山林权属确权原则。江华县政府作出的5号处理决定应予撤销。永州市政府作出的94号复议决定对江华县政府的处理决定予以维持，应予一并撤销。综上，一审认定事实基本清楚，处理结果正确，河湾村6-10组的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。 河湾村6-10组不服二审判决，向本院申请再审称：（一）申请人的再审请求符合《行政诉讼法》第九十一条第三款的规定，原判决、裁定认定事实的主要证据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。人民法院只对行政行为的合法性、合理性、程序进行审理。但一、二审法院却对本案作出实体判决，超越了一、二审法院的审判职权。（二）申请人的再审请求符合《行政诉讼法》第九十一条第四款的规定，原判决、裁定适用法律、法规确有错误。根据1995年3月11日国家土地管理局（1995）国土籍字第26号发布《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。《湖南省林木林地权属争议处理办法》第四条规定，处理林木林地权属争议，必须依照国家宪法、法律和法规，尊重历史，注重现实，有利于保护森林，发展林业，有利于安定团结，保护当事人的合法权益，制裁侵权违法行为。第五条规定，“林业三定”对县人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木，林地权属应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。因此，被申请人江华县政府和永州市政府作出的5号处理决定、94号复议决定符合我国法律、法规规定，是正确的。原一、二审法院干涉政府确权，滥用权力，错误适用法律，严重损害了再审申请人的合法权益。综上，请求撤销一、二审行政判决，驳回被申请人河湾村委会的诉讼请求。 江华县政府答辩称：（一）争议山场一直由再审申请人河湾村6-10组实际经营管理，为尊重历史，注重现实，江华县政府作出5号处理决定，对河湾村委会主张争议山场土地权属诉求不予支持，认定事实清楚，证据充分。（二）本案在澄清事实的基础上，江华县政府经多次现场调查、组织调解未果后，依照法律、法规的有关规定作出5号处理决定，适用法律正确，处理程序合法。（三）永州市中级人民法院及湖南省高级人民法院在处理本案时认定事实不清，且未尊重历史，注重现实。综上，请求撤销一、二审判决，维持江华县政府作出的处理决定。 永州市政府答辩称：（一）5号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，94号复议决定依法予以维持并无不当。（二）永州市政府根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，经过立案、审理等程序后作出复议决定，并送达各方当事人，程序合法。综上，一、二审判决撤销5号处理决定和94号复议决定错误，请求依法予以纠正。 河湾村1-5组代理人当庭陈述，1.原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当驳回再审申请。2.申请人主张应适用国土资源局《确定土地所有权和使用权的若干规定》，但其并未在一、二审中提及该规定，且本案系林地权属纠纷，只能适用森林法和国家林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》，不能适用国土资源部发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》。 河湾村委会未提交书面答辩意见。 本院经审查认为，《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。本案中,江华县政府于1982年“林业三定”时为争议各方颁发了涉案的江林权证字第237号、第232号、第230号《山林权所有证》，河湾村5组持有第230号《山林权所有证》，河湾村4组持有第232号《山林权所有证》，河湾村6-10组持有第237号《山林权所有证》。其中第230号证第一、二、六栏，232号证第一栏，237号证第一至七栏填登的范围在本案争执的河湾林场范围内。经原审法院查明，1972年星火林场解散时将山林权属按原来所属分到原各大队，而未分到各组。1982年“林业三定”时，河湾村委会组织村干部和各组组长经过开会讨论后作出决定：原各组管理的石灰山、草山的土权归各组所有，将可以种植林木的其他山场的土权归河湾村委会所有，林权谁种谁有。根据该讨论决定，时任村秘书岑荣本对村内全部山林进行了统一填登、上报，并经江华县政府审核通过后，颁发上述第230号、第232号、第237号《山林权所有证》至各组，此后近30年间一直未发生争议。2010年，河湾村6-10组在换发《林权证》时，将林地所有权填登到组里，后被江华县政府以其没有林地所有权依据为由予以撤销，且已被生效判决所确认。根据上述查明的事实，涉案第237号、第232号、第230号《山林权所有证》的山林权属来源与“林业三定”时村委会议讨论决定的结论一致，被申请人江华县政府仅以原浮海自然村原持有的《山林权所有证》土权栏填写为大队，但划出该行政区域时其所有山林均是由浮海自然村全部带走为由，推定涉案《山林权所有证》填写过程中存在瑕疵，并以此为由撤销涉案《山林权所有证》，该认定理据不足。根据《林木林地权属争议处理办法》的上述规定，县级以上人民政府在并无确实、充分的证据足以推翻涉案《山林权所有证》的情况下，应将权证作为处理林权争议的依据，而非直接依据管理使用情况作出确权决定。被申请人江华县政府作出的5号处理决定在证据不充分的情况下撤销涉案《山林权所有证》，并直接依据实际管业情况进行确权，事实根据和法律依据均不足，永州市政府作出的94号复议决定，对江华县政府的处理决定予以维持，亦不符合法律规定。一审判决撤销5号处理决定和94号复议决定，二审予以维持并无不当。 综上，河湾村6-10组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回湖南省江华瑶族自治县水口镇河湾村第6、7、8、9、10村民小组的再审申请。 审判长  刘艾涛 审判员  杨志华 审判员  熊俊勇 二〇一九年七月二十三日 法官助理徐超 书记员唐劲松 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.林木林地权属争议处理办法 第三条处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。 第六条县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。