内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终153号上诉人（原审原告）内蒙古自治区巴彦淖尔市乌拉特前旗白彦花镇达日盖嘎查委员会。法定代表人太本好业尔，嘎查委员会嘎查达。委托代理人王瑞平，内蒙古自治区乌拉特前旗乌拉山镇法律服务所法律服务工作者。委托代理人姜美玲，1968年8月25日出生，汉族，住内蒙古自治区。被上诉人（原审被告)内蒙古自治区巴彦淖尔市人民政府。法定代表人张晓兵，市长。委托代理人陈广生，1981年7月13日出生，蒙古族，该政府司法局工作人员，住内蒙古自治区巴彦淖尔市。被上诉人（原审第三人）内蒙古自治区第五地质矿产勘查开发院。法定代表人吴文平，院长。委托代理人王新胜，男，1958年6月25日出生，汉族，该院法律顾问，住内蒙古自治区包头市。委托代理人范金光，内蒙古诚誉律师事务所律师。内蒙古自治区××区达日盖嘎查委员会（以下简称达日盖嘎查）因诉内蒙古自治区巴彦淖尔市人民政府（以下简称巴市政府）作出的行政复议决定，不服内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院（2018）内08行初3号行政判决，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人达日盖嘎查的法定代表人太本好业尔及委托代理人王瑞平、姜美玲，被上诉人巴市政府的委托代理人陈广生，原审第三人内蒙古自治区第五地质矿产勘查开发院（以下简称第五勘查院）委托代理人范金光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，1970年内蒙古自治区××区（现第五勘查院）迁到乌拉特前旗白彦花镇达日盖嘎查（又名达拉盖嘎查）。因所占土地未办理征用手续，1977年11月14日，内蒙古自治区××区（现第五勘查院）和白彦花人民公社革命委员会共同向内蒙古自治区地质局、乌拉特前旗革命委员会提交了《关于征用土地及补助费的请示报告》（[77]地五革字第45号）提出了土地使用申请，内蒙古自治区××区（现第五勘查院）于1977年向乌拉特前旗白彦花镇人民公社革命委员会全额支付了27363.84元。1990年5月7日内蒙古自治区××区（现第五勘查院）向白彦花土地局缴纳土地申报费10000元，1990年9月28日又向土地局缴纳土地申报费2000元。1990年9月28日乌拉特前旗人民政府向内蒙古自治区××区（现第五勘查院）颁发了《国有土地使用证》，面积为830亩。后因达日盖嘎查（又名达拉盖嘎查）与第五勘查院产生土地权属纠纷，1998年3月27日，当时的巴盟土地管理局乌拉特前旗分局、白彦花镇政府组织各方协调后达成一致意见并且形成了《会议纪要》。《会议纪要》的内容为：“一、五院现使用的土地是一九九七年经过补偿办理过正式征用手续，并于一九九〇年依法进行申报登记，由旗人民政府颁发了国土土地使用证，具有合法土地使用权，所以确认该土地使用权属五院。二、考虑到达日盖嘎查的实际，从支援牧业发展的愿望出发，促进工牧共建的健康发展，由五院向达日盖嘎查提供扶贫资金贰万元。”该《会议纪要》中有乌拉特前旗巴音花苏木达日盖嘎查签章。在《会议纪要》的基础上，达日盖嘎查（又名达拉盖嘎查）与第五勘查院于1998年3月28日签订了协议书，该协议书有“一、同意《会议纪要》中关于内蒙古五勘院基地的所有土地的合法使用权，以后再不将对此提出纠纷；二、由内蒙古五勘院按《会议纪要》要求一次性向达日盖嘎查赞助扶贫款此款贰万元。由达日盖嘎查自行分配并向内蒙古五勘院出具手续”等四项内容，协议书签订同日达日盖嘎查出具了内容为：“今收到巴音花政府转来内蒙古五勘院给达日盖嘎查的一次性扶贫赞助费贰万元，￥20000元”的收款收条，协议书与收款收条均有达日盖嘎查的签章。2000年4月8日，乌拉特前旗人民政府又为第五勘查院换发了由国土资源部统一制作的《国有土地使用证》（证号为乌前国用2000字第4050704号），座落巴音花镇达日盖嘎查，使用权类型为划拨，使用面积为553334平方米。2006年第五勘查院根据《内蒙古自治区人民政府办公厅关于内蒙古地勘局在企业改革中土地资产处置有关问题的函》（内政办字[2005]376号）和内蒙古国土资源厅《关于转发内蒙古地勘局在企业化改革中土地资产处置有关问题的通知》（内国土资字[2006]6号）等文件要求，向巴彦淖尔市国土资源局递交了《关于办理土地变更登记的申请》（内地五勘字[2006]18号）。2006年10月31日乌拉特前旗人民政府再次为第五勘查院换发了《国有土地使用证》（证号为乌前旗国用2006第4010619号），使用权类型为出让，面积545177.6平方米，终止日期为2056年10月30日。另查明1985年，乌拉特前旗白彦花镇人民政府为达日盖嘎查颁发过《草牧场使用权证》。根据《内蒙古自治区人民政府关于印发的通知》（内政发[1996]138号）、《研究草牧场“双权一制”有关问题盟长办公会议纪要》（[1998]1号）等文件要求，为落实完善牧区草牧场“双权一制”，1997年6月30日乌拉特前旗人民政府为达日盖嘎查颁发了《草原所有权证》，该《草原所有权证》所载草牧场与1990年9月28日乌拉特前旗人民政府向内蒙古自治区××区（现第五勘查院）颁发的《国有土地使用证》中的宗地范围存在重叠。原审法院经审理认为：第五勘查院于2017年6月12日以乌拉特前旗人民政府1997年6月30日为达日盖嘎查颁发的《草原所有权证》侵犯其合法权益为由并且以乌拉特前旗人民政府为被申请人向巴市政府提出行政复议申请，巴市政府受理该行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》的有关规定。在行政复议程序中，巴市政府全面审查了第五勘查院及乌拉特前旗人民政府提交的证据材料。乌拉特前旗人民政府作为行政复议程序中的被申请人，在复议中提交的证据无法证实1997年6月30日为达日盖嘎查颁发《草原所有权证》中所涉土地合法的来源。虽然乌拉特前旗人民政府及达日盖嘎查在诉讼中提供了达日盖嘎查持有的1985年《草原使用权证》，但是并不能证明该证所载宗地与达日盖嘎查1997年《草原所有权证》所载宗地系同一宗土地。而乌拉特前旗人民政府1997年6月30日为达日盖嘎查颁发的《草原所有权证》所载草牧场与其1990年9月28日为内蒙古自治区××区（现第五勘查院）颁发的《国有土地使用证》中的宗地范围存在重叠，且1997《草原所有权证》的颁证时间在第五勘查院1990年《国有土地使用证》之后，达日盖嘎查1997的《草原所有权证》侵犯了第五勘查院的土地使用权，故乌拉特前旗人民政府1997年6月30日为达日盖嘎查颁发的《草原所有权证》认定事实不清、证据不足。巴市政府作出的巴政复决字[2017]13号行政复议决定书对1997年6月30日《草原所有权证》予以撤销事实清楚、适用法律正确。达日盖嘎查提出第五勘查院申请行政复议违反了《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”的规定，但是达日盖嘎查并未提供证据证明第五勘查院知道乌拉特前旗人民政府1997年6月30日为达日盖嘎查颁发《草原所有权证》的具体时间，不能证明第五勘查院超过了复议期限，故达日盖嘎查的该主张不能成立。达日盖嘎查主张其作为利害关系人巴市政府未通知其参加行政复议故行政复议程序违法，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”的规定，巴市政府作为行政复议机关并非必须通知有利害关系的第三人参加行政复议案件的审理，故巴市政府的复议程序合法，达日盖嘎查的主张不成立。综上所述，巴市政府作出的巴政复决字[2017]13号行政复议决定书认定事实清楚、法律适用正确，程序合法。达日盖嘎查请求撤销巴市政府作出的巴政复决字[2017]13号行政复议决定书中关于“撤销乌拉特前旗人民政府1997年6月30日为白彦花镇达日盖嘎查制发的《草原所有权证》的决定”的理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》六十九之规定，判决驳回原告乌拉特前旗白彦花镇达日盖嘎查委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由乌拉特前旗白彦花镇达日盖嘎查委员会负担。上诉人达日盖嘎查上诉称,一、被上诉人巴市政府作出的行政复议决定认定五勘院获得国有土地使用权证符合法定程序没有事实依据，被上诉人没有厘清达日盖嘎查与五勘院取得涉案土地权利凭证的顺序。上诉人是在1958年时即已原始取得涉案土地的权属，1976年前旗政府为上诉人颁发了《草原使用证》，而前旗政府又在1990年将其中880亩草场以划拨方式为五勘院颁发《国有土地使用权证》属重复设定权利，该行为违法且无效。二、1998年达日盖嘎查、五勘院、白彦花镇政府三方代表签署的《协议书》，未经省级政府批准并报国务院备案属无效协议。三、上诉人自解放之初就取得涉案土地的权利，五勘院已于1990年撤销并迁至包头市，不再使用该地。综上，请求二审法院撤销一审判决，维护上诉人合法权益。被上诉人巴市政府答辩称，一、复议机关行政复议程序合法，第五勘查院因不服乌拉特前旗人民政府于1997年6月30日为乌拉特前旗白彦花镇达日盖嘎查制发的《草原所有权证》，向本机关申请行政复议。申请书列明的双方当事人主体合法，行政复议请求符合行政复议法及实施条例规定的受案范围和受理条件，本机关依法受理了第五勘查院的行政复议申请，并向申请人第五勘查院及被申请人乌拉特前旗人民政府履行了送达手续。本机关主要采取书面审理的方法，对第五勘查院及乌拉特前旗人民政府所提交的证据材料、依据等进行了全面审查。经延期后，本机关根据事实与法律在2017年9月27日作出本案《行政复议决定书》，并送达申请人与被申请人。二、复议机关对乌拉特前旗人民政府为达日盖嘎查颁发《草原所有证》这一行政行为的程序及证据予以审查核实，并查明如下事实：1970年内蒙古自治区××区（现第五勘查院）迁到乌拉特前旗白彦花镇达日盖嘎查（又名达拉盖嘎查）。因所占土地未办理征用手续，1977年11月14日内蒙古自治区××区（现第五勘查院）和白彦花人民公社革命委员会共同向内蒙古自治区地质局、乌拉特前旗革命委员会提交了《关于征用土地及补助费的请示报告》进行土地使用申请。1990年9月28日乌拉特前旗人民政府为内蒙古自治区××区（现第五勘查院）颁发了《国有土地使用证》，面积为830亩。后因达拉盖嘎查与第五勘查院产生土地权属纠纷，1998年3月27日，当时的巴盟土地管理局乌拉特前旗分局、白彦花镇政府组织各方协调，达成一致意见后形成了《会议纪要》。在会议纪要的基础上，双方于1998年3月28日签订了协议书：“一、同意《会议纪要》中关于内蒙古五勘院基地的所有土地的合法使用权，以后再不将对此提出纠纷；二、由内蒙古五勘院按《会议纪要》要求一次性向达日盖嘎查赞助扶贫款贰万元。由达日盖嘎查自行分配并向内蒙古五勘院出具手续”等四项协议内容，同日达日盖嘎查出具了收款收条。2000年4月8日乌拉特前旗人民政府又为第五勘查院换发了由国土资源部统一制作的《国有土地使用证》，使用类型为划拨，使用面积为553334平方米。2006年第五勘查院根据《国务院办公厅关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》和《内蒙古自治区人民政府办公厅关于内蒙古地勘局在企业改革中土地资产处置有关问题的函》等文件要求，向巴彦淖尔市国土资源局提交了《关于办理土地变更登记的申请》。2006年10月31日乌拉特前旗人民政府再次为第五勘查院换发了《国有土地使用证》，使用类型为出让，面积545177.6平方米，终止日期为2056年10月30日。1985年，白彦花镇人民政府向达日盖嘎查颁发《草牧场使用权证》。1997年，根据《关于印发的通知》等文件要求，为落实完善牧区草牧场“双权一制”，乌拉特前旗人民政府向达日盖嘎查颁发了《草原所有证》。三、复议决定合法有效，乌拉特前旗人民政府在行政复议程序中作为被申请人其所提交证据材料未能证明其向达日盖嘎查颁发《草原所有证》时如何确定四至界限等事实，且该证的草原示意图范围与行政复议申请人第五勘查院所持有的《国有土地使用证》的宗地范围存在重叠。第五勘查院在提出复议申请时，请求乌拉特前旗人民政府赔偿其损失，由于该损失系当地牧民强占土地强行耕种所造成，所以乌拉特前旗人民政府不承担赔偿责任。乌拉特前旗人民政府在1997年6月30日为达日盖嘎查颁发《草原所有证》的行政行为存在事实不清、证据不足的情形，该行政行为应当予以撤销。4、第五勘查院于2017年4月24日才知道乌拉特前旗人民政府为达日盖嘎查颁发《草原所有证》的事实，其于同年6月22日向本机关申请行政复议，本机关于6月27日立案受理，所以第五勘查院的行政复议不存在超过法定复议期限的问题。根据行政复议法的有关规定，本机关可以通知第三人参加行政复议，复议案件审查的过程中本机关通知了达日盖嘎查时任的嘎查长及原嘎查书记调查取证，并且对达日盖嘎查所提交的证据材料予以接收。复议中对达日盖嘎查、第五勘查院、乌拉尔前旗人民政府的证据材料进行了全方面的审查，所以本机关作出的复议决定是在事实清楚的基础上作出的正确决定。综上所述，本复议机关的复议决定，认定事实清楚、程序合法、适用依据正确。达日盖嘎查的诉讼请求无事实与法律依据，应当依法驳回其诉讼请求。被上诉人第五勘查院答辩称，答辩人前身系内蒙古自治区××区，1970年搬迁至乌拉特前旗白彦花镇达日盖嘎查，1977年经向乌拉特前旗革委会递交征地报告，并与上诉人共同协商的情况下，征收上诉人830亩土地，并缴纳补偿费27363.82元，依据《确定土地使用权和所有权若干规定》第16条规定，该地经征收并缴纳土地补偿费后应当属于国家所有，答辩人系该宗土地的合法使用权人。1998年上诉人与答辩人就涉案土地发生争议，经乌拉特前旗土地分局召集旗政法委、镇政府有关领导召开了专门会议，并形成《会议纪要》，《会议纪要》第一项内容：五院现使用的土地是1977年经过补偿，办理过正式征用手续，并于1990年依法进行申报登记，由旗政府颁发国有土地使用证，具有合法土地使用权，确认该土地使用权属五院。之后，上诉人与答辩人签订《协议书》，答辩人向上诉人支付扶贫赞助费20000元。这一事实再次证明答辩人是该宗土地的合法使用权人。2000年，答辩人取得了涉案土地的《国有土地使用证》。2006年办理该宗土地的变更登记。上述历史沿革均证明，涉案争议土地属于答辩人使用。巴市政府作出的复议决定及原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人巴市政府作出的巴政复决字[2017]13号行政复议决定书是否合法。（一）关于第五勘查院提起行政复议是否超过复议期限的问题。虽然第五勘查院于2017年以乌拉特前旗人民政府1997年6月30日为达日盖嘎查颁发涉案《草原所有权证》违法提起行政复议，但是第五勘查院主张其于2017年4月24日知道该颁证行为内容，依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”的规定，第五勘查院提起行政复议并未超过复议期限，故上诉人的该项上诉理由不能成立。（二）被上诉人巴市政府未通知达日盖嘎查参加行政复议是否违反法律规定的问题。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”的规定，巴市政府作为行政复议机关并非必须通知有利害关系的第三人参加行政复议案件的审理，故上诉人的该项上诉理由不能成立。（三）关于被诉复议决定合法性问题。首先，第五勘查院于2017年6月22日提出复议申请，巴市政府于6月27日受理该申请，并于同日作出巴政复受字[2017]7号行政复议受理通知书及行政复议答复通知书，同年8月28日作出巴政复延字[2017]4号延期审理通知，延期至2017年9月27日，该日作出被诉巴政复决字[2017]13号行政复议决定。被上诉人作出的本案被诉复议决定的程序合法。其次，乌拉特前旗人民政府在复议中提交的证据无法证实1997年6月30日为达日盖嘎查颁发《草原所有权证》中所涉土地合法的来源。虽然乌拉特前旗人民政府及达日盖嘎查在诉讼中提供了达日盖嘎查持有的1985年《草原使用权证》，但是并不能证明该证所载宗地与达日盖嘎查1997年《草原所有权证》所载宗地系同一宗土地。而乌拉特前旗人民政府1997年6月30日为达日盖嘎查颁发的《草原所有权证》所载草牧场与其1990年9月28日为内蒙古自治区××区（现第五勘查院）颁发的《国有土地使用证》中的宗地范围存在重叠，且1997年《草原所有权证》的颁证时间在第五勘查院1990年《国有土地使用证》之后，故乌拉特前旗人民政府1997年6月30日为达日盖嘎查颁发的《草原所有权证》认定事实不清、证据不足。巴市政府作出的巴政复决字[2017]13号行政复议决定书对1997年6月30日《草原所有权证》予以撤销事实清楚、适用法律正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本判决为终审判决。审 判 长 任慧卿审 判 员 侯晓静审 判 员 李 庆二〇一九年七月三日法官助理 张 硕书 记 员 张 硕