广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤行终1087号上诉人(原审被告)：清远市人民政府。住所地：广东省清远市人民二路18号。法定代表人：黄喜忠，市长。委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。委托代理人：胡雅琪，清远市司法局工作人员。被上诉人（原审原告）：清远市和馨物业服务有限公司。住所地：广东省清远市清城区松鹤大街124号402。法定代表人：何玉彦，该公司董事长。原审被告：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：彭日旺，广东省司法厅工作人员。委托代理人：邓凯，广东省司法厅工作人员。原审原告清远市和馨物业服务有限公司（以下简称和馨物业公司）因诉清远市人民政府、广东省人民政府未履行法定职责及行政复议纠纷一案，清远市中级人民法院于2017年5月10日作出（2017）粤18行初37号行政判决。上诉人清远市人民政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告清远市和馨物业服务有限公司系住宅小区物业管理服务企业，成立于2005年6月6日，营业期限至2024年4月28日。2009年4月21日，原告与清远市福盛房地产有限公司签订一份《清远市恒丰华庭前期物业服务委托合同书》，约定自2009年5月1日起至恒丰华庭业主委员会成立日止，恒丰华庭前期物业交付原告服务和管理。至本案发生纠纷前恒丰华庭未成立业主委员会，双方并未协商解除合同事宜，物业服务委托合同仍在履行。2014年12月9日，原告与清远市福盛房地产有限公司因物业管理合同问题发生纠纷，清远市福盛房地产有限公司法定代表人莫良成带领多人强行进入原告物业管理处所，更换了物业管理处大门门锁，搬走了有关物业管理资料和财物，阻止原告进行正常物业管理工作。同日9时07分、14时37分、18时24分，原告向清远市公安局清城区分局松岗派出所报警请求处理，松岗派出所到报警后，派员前往事发地处理。2014年12月10日，松岗派出所通知原告法定代表人何玉彦与清远市福盛房地产有限公司法定代表人莫良成及恒丰华庭小区业主代表在清城区风城街办维稳中心协商，协商未果，三方同意将有关物业管理资料暂存松岗派出所保管。之后，原告于2014年12月18日14时47分、2015年1月17日12时13分再次报警，松岗派出所均派员出警处理。2014年12月18日，原告法定代表人何玉彦报案称，清远市福盛房地产有限公司物业部强行开锁，办公室抽屉内的35500元不见了。被告清远市公安局清城区分局于2015年1月1日作出清公城立字（2015）00225《立案决定书》。目前案件仍在侦查中。2015年1月4日，原告法定代表人何玉彦向清远市公安局清城区分局投诉莫良成等人寻衅滋事、破坏生产经营、组织、领导黑社会性质抢劫等侵害原告财产的行为。2015年4月16日，清远市公安局清城区分局审查认为莫良成等人的行为是排除妨害的正当自救行为，作出了清公城不立字（2015）00025《不予立案通知书》，决定不予立案。2015年4月29日，清远市公安局清城区分局作出清公城刑复字（2015）03《刑事复议决定书》，决定维持不予立案决定。2015年5月29日，清远市公安局作出清公刑复核字（2015）04《刑事复核决定书》，决定维持复议决定。2015年2月2日，原告法定代表人何玉彦向清远市公安局督查支队投诉松岗派出所不作为，对公司被打砸抢没有立案，对公司财产被强占损坏财物损失数量、账簿账册被损坏情况未进行核实。清远市公安局督查支队在投诉登记表中建议督查大队派人核查。但并未给予原告答复。2015年1月21日，原告以其公司一辆粤RXH012北京现代车辆被盗为由报警，松岗派出所均派员出警，经查该车辆并未被盗，是被莫良成等人挪移位置后用铁链锁在恒丰华庭保安岗亭旁，与原告另一实际使用的粤RZP012车辆用同一铁链锁在一起。现两车辆仍被锁住未交还给原告。2015年2月20日、6月23日，原告两次分别向清远市清城区人民政府、清远市公安局清城区分局邮寄《投诉书》和《请求履行保护民营企业合法财产职责申请书》各一份，要求依法保护原告合法财产和其他合法权益。期间原告还向其他部门和清远市委市政府领导多次投诉。清远市清城区人民政府接原告投诉材料后转交由清远市公安局清城区分局处理。清远市公安局清城区分局在对原告多次报案和接到原告投诉和申请书后一直没有予以治安行政立案处理，也未给予原告任何答复。原告认为清远市清城区人民政府、清远市公安局清城区分局的行政行为违法，遂向原审法院提起行政诉讼，请求法院依法判决：1、撤销被告广东省人民政府作出的粤府行复[2017]52号《驳回行政复议申请决定书》;2、确认被告清远市人民政府采用信访事项转办方式推诿履行保护原告财产权益及其他合法权益法定职责行为违法；3、判令被告清远市人民政府依照《广东省企业和企业经营者权益保护条例》的有关规定和授权履行保护原告财产权利和其他合法权益的法定职责。2015年11月18日，清远市中级人民法院作出（2015）清中法行初字第62号行政判决：一、驳回原告清远市和馨物业服务有限公司关于确认被告清远市清城区人民政府未履行保护原告合法财产的行为违法的诉讼请求；二、确认清远市公安局清城区分局未履行治安行政管理法定职责的行为违法；三、责令清远市公安局清城区公安分局在本判决发生法律效力之日起七天内对原告报案投诉的治安行政管理事项予以立案处理。判决生效后，清远市公安局清城区分局松岗派出所于2015年12月1日作出清公城（松）（2015）02341号《受案登记表》并告知了原告。2015年12月28日，原告向原审法院申请强制执行（2015）清中法行初字第62号行政判决，2016年3月10日，原审法院作出（2016）粤18执1号执行裁定书，认为被执行人已完成了立案处理义务，裁定终结执行。之后，清远市公安局清城区分局及松岗派出所对原告所投诉的要求解决的治安行政管理事项，至今没有作出相应处理或答复的行政行为。2016年11月14日，原告向被告清远市人民政府郭峰市长邮寄《紧急请求清远市人民政府依法保护民营企业合法权益申请书》，被告清远市人民政府在收到原告申请后，同年12月23日以信访事项转至清远市信访局处理，2017年1月12日，清远市信访局遂将该申请书转办至清远市清城区信访局，同日、清远市清城区信访局转办至清远市公安局清城区分局处理。2017年1月13日，清远市公安局清城区分局对何玉彦发出清城公（网信）不受字[2017年]10号《信访事项不予受理告知书》，认为该信访事项属于本机关按照法定程序办理的事项，依法应直接向松岗派出所提出，不按信访程序受理。2017年1月16日，被告广东省人民政府收到原告的行政复议申请，于2017年2月16日作出粤府行复[2017]52号《驳回行政复议申请决定书》，复议决定认为：申请人向被申请人郭峰市长邮寄《紧急请求清远市人民政府依法保护民营企业合法权益申请书》前，对其申请事项已通过诉讼途径主张权利，人民法院也对申请人的主张作出了生效判决。被申请人收到申请人给领导个人的信件后以信访事项转办并无不妥，且清远市公安局清城区分局也在期限内对申请人的信访事项作出告知，被申请人已履行了处理信访事项的法定职责。决定如下：驳回申请人认为被申请人未履行保护企业财产权利和其他合法权益法定职责的行政复议申请”，并于2017年2月20日通过中国邮政特快专递送达原告（原告于2月21日签收）。原告不服，向原审法院提起诉讼，请求法院依法判决：1、撤销被告广东省人民政府作出的粤府行复[2017]52号《驳回行政复议申请决定书》;2、确认被告清远市人民政府采用信访事项转办方式推诿履行保护原告财产权益及其他合法权益法定职责行为违法；3、判令被告清远市人民政府依照《广东省企业和企业经营者权益保护条例》的有关规定和授权履行保护原告财产权利和其他合法权益的法定职责，事项如下：①对清远市福盛房地产有限公司法定代表人莫良成带领多人对原告企业进行不法侵害的行为持续至今未制止予以依法制止和处理，查清原告的损失情况并处理赔偿原告损失。②依法制止清远市公安局松岗派出所继续违法封存原告账簿账册及其他财产的行为并对该违法行为进行查处。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……”本案原告起诉的诉讼请求之一是判令被告清远市人民政府履行保护原告财产权利和其他合法权益的法定职责，对照《行政诉讼法》受案范围的上述规定，履行保护财产权属被告清远市人民政府的法定职责之一，原告提起本案诉讼属于《中华人民共和国行政诉讼法》上述规定的人民法院受理行政诉讼的范围。《广东省企业和企业经营者权益保护条例》第四条规定：“各级人民政府及其相关部门应当组织、协调做好企业和企业经营者合法权益的保护工作，依法制止侵害企业和企业经营者合法权益的行为。”第二十四条规定：“行政机关对侵害企业和企业经营者合法权益行为的举报、投诉、应当在六十日内核实处理，并书面答复举报人、投诉人。”根据上述规定，被告清远市人民政府负有保护企业合法权益，依法制止侵害企业和企业经营者合法权益的行为的法定职责。本案原告在其企业经营合法权益受到侵害，在向清远市清城区人民政府、清远市公安局清城区分局投诉和申请保护其合法权益未得到处理的情况下，向被告清远市人民政府提出履行法定职责的紧急保护申请，该申请不属于信访处理事项，而是向有法定职权的行政机关申请履行法定职责的请求，被告清远市人民政府在收到原告《紧急请求清远市人民政府依法保护民营企业合法权益申请书》后，应当立即责成、督促交办负责治安管理的职能部门公安局机关予以处理，在法定六十日期限内核实处理情况并书面答复原告。而本案被告清远市人民政府将其法定职责处理的事项，采用信访事项转办方式交由信访部门处理，对原告的申请事项并无作出实质性处理和答复,显然,被告清远市人民政府以信访转办方式进行处理,实际是一种拒绝、推诿履行法定职责的行为。因此，应予确认被告清远市人民政府未履行保护财产权益法定职责的行为违法。根据本案查明的事实，对原告2014年12月至2015年初报案投诉的涉及治安行政管理及申请保护企业权益事项，清远市公安局清城区分局只是在原审法院作出的（2015）清中法行初字第62号行政判决后于2015年12月1日由松岗派出所作出《受案登记表》，至今仍未进行处理，已经远远超过了《治安管理处罚法》第九十九条规定的办案期限。在本案被告清远市人民政府收到原告申请由信访部门转至清远市公安局清城区分局处理后，清远市公安局清城区分局于2017年1月13日对何玉彦发出的《信访事项不予受理告知书》认为该信访事项属于本机关按照法定程序办理的事项，依法应直接向松岗派出所提出，不按信访程序受理。该告知书告知原告向所属松岗派出所提出申请是不符合办理案件的法定程序,原告申请事项是清远市公安局清城区分局法定权限范围处理的事项,可以由清远市公安局清城区分局直接进行处理。而本案对原告所称的财物损失、物业管理账簿账册资料以及车辆被扣等问题至今未得以处理，侵权状态仍在持续中。被告广东省人民政府粤府行复[2017]52号《驳回行政复议申请决定书》认为原告向清远市人民政府郭峰市长邮寄申请书前，人民法院对申请人的主张作出了生效判决，被告清远市人民政府以信访事项转办并无不妥，且清远市公安局清城区分局也在期限内对申请人的信访事项作出告知，被申请人已履行了处理信访事项的法定职责。对此，如前所述，履行保护企业财产权等合法权益是被告清远市人民政府的法定职责，原告申请不属于信访处理事项，被告清远市人民政府以信访事项转办是不当的。原审法院所作的（2015）清中法行初字第62号生效判决判项之一为“责令被告清远市公安局清城区分局在本判决生效之日起七日内对原告报案投诉的治安行政管理事项立案处理。”判决并未对原告申请处理的请求事项如何处理作出判决。清远市公安局清城区分局作出的《信访事项不予受理告知书》，不属于履行了法定职责的情形。因此，被告广东省人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实不清，适用法律不当，应当予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(二)项、第七十二条、第七十四条第二款第(一)项之规定,判决如下：一、撤销被告广东省人民政府于2017年2月16日作出的粤府行复[2017]52号《驳回行政复议申请决定书》。二、确认被告清远市人民政府未履行保护原告企业财产合法权益法定职责的行为违法。三、被告清远市人民政府在本判决发生法律效力之日起六十天内对原告申请的事项依法作出行政处理或责令相关行政职能部门在法定期限内作出行政处理。一审案件受理费50元，由被告清远市人民政府负担。上诉人清远市人民政府上诉称：一、原审法院认定事实存在错误。（一）原审法院认定上诉人对被上诉人诉求以信访事项转办不当，与《中华人民共和国信访条例》的规定不符。1、根据《中华人民共和国信访条例》第二条的规定，被上诉人采用邮寄书信给上诉人领导个人的形式，向人民政府工作部门提出诉求属于信访事项。2、根据《中华人民共和国信访条例》第六条的规定，承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项属于信访工作机构的职责。3、根据《中华人民共和国信访条例》第三十二条的规定，对被上诉人的诉求应由清远市公安局清城分局处理，并书面答复被上诉人。（二）原审法院没有认定被上诉人的请求事项已经通过诉讼方式处理是不当的。（三）原审法院以清远市公安局清城分局的信访答复不属于履行法定职责为由，认定上诉人未履行法定职责没有法律依据。1、上诉人不存在违法拒绝履行法定职责或者无正当理由逾期不予答复的情形。2、原审法院以未经法定程序推翻的信访答复，直接认定上诉人未履行法定职责没有法律依据。二、原审法院适用法律不当。由于原审法院认定事实存在错误，导致适用相关法律及作出判决不当。综上所述，对被上诉人的信访诉求，上诉人、信访部门、公安部门已经根据《中华人民共和国信访条例》的规定履行了职责，为此，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人和馨物业公司答辩称：一、上诉人负有组织、协调和督促有关部门依法做好企业和企业经营者合法权益的保护工作，预防和制止侵害企业和企业经营者合法权益的行为的法定职责，但上诉人未履行该项职责。二、被上诉人请求清远市公安局松岗派出所、清远市公安局清城区分局履行法定职责，清远市中级人民法院作出（2015）清中法行初字第62号生效判决不免除上诉人应履行的法定职责。综上，原审判决确认上诉人未履行保护被上诉人合法权益法定职责的行为违法，其应对被上诉人申请的事项依法作出行政处理或责令相关行政职能部门在法定期限内作出行政处理恰当、适用法律准确。请求二审法院维持原审判决。原审被告广东省人民政府答辩称：被诉复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”第九十五条规定：“治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定；（三）违法行为已涉嫌犯罪的，移送主管机关依法追究刑事责任；（四）发现违反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理行为作出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……”本案中，被上诉人和馨物业公司因物业管理合同履行问题与清远市福盛房地产有限公司发生纠纷，于2016年11月11日向上诉人清远市人民政府郭峰市长邮寄《紧急请求清远市人民政府依法保护民营企业合法权益申请书》，投诉清远市福盛房地产有限公司法定代表人带领50多人强行进入被上诉人物业管理处抢掠被上诉人财务帐册等，并造成其财物损失，请求清远市人民政府：1、立即对莫良成等首要不法分子依法追究有关法律责任；2、对莫良成等人抢掠申请人的财产数量（依照原告提供被抢掠、损毁的财产清单）立即进行核实，处理归还申请人财产；3、查清申请人的损失情况，处理赔偿申请人损失；4、查清申请人物业计算机管理系统信息资料被删除、修改或增加情况，并依法追究有关人员相应的法律责任；5、责令清远市公安局松岗派出所立即交还申请人账簿账册，会计凭证、车辆行驶证、车辆登记证和重要的档案资料等共13袋，使申请人企业恢复正常生产经营；6、对清远市公安局清城区分局不履行法定职责的行为予以依法处理。上诉人清远市人民政府在收到被上诉人申请后，于2016年12月23日以信访事项转至清远市信访局处理，2017年1月12日，清远市信访局遂将该申请书转办至清远市清城区信访局。同日，清远市清城区信访局转办到清远市公安局清城区分局处理。根据以上事实反映，被上诉人和馨物业公司向上诉人清远市人民政府投诉反映清远市福盛房地产有限公司负责人等侵犯其财产权及妨害物业管理秩序的问题，属于治安管理投诉事项。清远市公安局清城分局作为所在地负责治安管理的行政机关，依法负有查处被上诉人上述投诉事项的职责。上诉人清远市人民政府依法不负有直接处理治安投诉事项的职责。《广东省企业和企业经营者权益保护条例》第四条规定：“各级人民政府及其相关部门应当组织、协调做好企业和企业经营者合法权益的保护工作，依法制止侵害企业和企业经营者合法权益的行为。”第二十四条规定：“行政机关对侵害企业和企业经营者合法权益行为的举报、投诉、应当在六十日内核实处理，并书面答复举报人、投诉人。”根据上述法规规定，对于侵害企业及其经营者合法权益的行为，相关的行政机关应当依职权依法履行各自的职责，依法保护企业和企业经营者的合法权益。地方人民政府如清远市人民政府等负有对其下级相关职能部门如清远市公安局等履职行为行使内部层级监督职责。由于行政机关内部层级监督属于行政机关上下级之间的内部管理事务，上级行政机关的层级监督行为并不直接对外设定当事人的权利义务，因此，本案上诉人清远市人民政府在收到被上诉人和馨物业公司的投诉后以信访事项处理方式转交下级相应的职能部门处理的行为，并未对当事人的权利义务产生实际影响。被上诉人和馨物业公司以清远市人民政府未履行保护其财产权利和其他合法权益的法定职责为由申请行政复议，请求广东省人民政府责令清远市人民政府在一定期限内履行法定职责保护其财产权利和其他合法权益。广东省人民政府经复议审查，决定驳回被上诉人和馨物业公司关于责令清远市人民政府履行法定职责的行政复议申请，符合上述法律、法规规定，并无不当。原审法院经审理认定，履行保护企业财产权等合法权益是清远市人民政府的法定职责，和馨物业公司申请不属于信访处理事项，清远市人民政府以信访事项转办不当，广东省人民政府作出被诉行政复议决定亦不当，并据此判决撤销被诉行政复议决定，确认清远市人民政府未履行保护和馨物业公司企业财产合法权益法定职责的行为违法，并判令其限期作出处理或由其责令有关行政职能部门作出处理，属于认定事实不清，适用法律不当，本院依法予以纠正。上诉人清远市人民政府上诉请求改判驳回被上诉人的诉讼请求，理由成立，本院予以采纳。被上诉人和馨物业公司如认为当地相关职能部门的履职行为侵害其合法权益，可直接针对相关职能部门的行政行为依法另寻救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销清远市中级人民法院（2017）粤18行初37号行政判决；二、驳回原审原告和馨物业公司的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，均由原审原告和馨物业公司负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年七月三十日书记员  许选鸣苏靖茹赖心仪