贵州省独山县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔2726行初73号原告韦祖祥，男，1974年3月10日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告陆宽臣，男，1966年12月11日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告汪平昌，男，1972年2月19日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告汪贵昌，男，1969年1月11日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告莫泽臣，男，1970年11月12日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告陆宽能，男，1963年3月19日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告汪永荣，男，1967年10月28日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告韦祖平，男，1975年3月11日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告韦祖和，男，1966年11月25日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告汪永贵，男，1970年9月10日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告韦昭品，男，1956年9月14日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告陆宽祺，男，1954年12月19日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告陆宽永，男，1968年9月19日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告吴家明，男，1968年12月4日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。十四原告共同委托代理人王雯征，贵州义文律师事务所律师。十四原告共同委托代理人田林，贵州义文律师事务所实习律师。被告都匀市匀东镇人民政府，统一社会信用代码：11522700314388730R，地址：贵州省都匀市匀东镇大坪村。法定代表人陈定锦，镇长。出庭负责人吴振信，副镇长。委托代理人殷宗实，贵州黔匀律师事务所律师。被告都匀市人民政府，统一社会信用代码：115227010098050165，地址：贵州省都匀市文明路63号市行政综合大楼309室。法定代表人邓忠学，市长。委托代理人龙光元，系都匀市匀东镇人民政府干部。委托代理人殷宗实，贵州黔匀律师事务所律师。第三人尤光雄，男，1951年12月6日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。委托代理人张仁义，贵州仁义律师事务所律师。原告韦祖祥、陆宽臣、王平昌等不服被告都匀市匀东镇人民政府土地行政裁决及都匀市人民政府复议决定一案，于2019年4月24日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于同月25日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书和行政机关负责人出庭应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年6月6日公开开庭审理了本案。原告韦祖祥、陆宽臣、汪平昌、汪贵昌、莫泽臣、陆宽能、汪永荣、汪永贵、陆宽祺、吴家明及十四原告共同委托代理人王雯征、田林，被告都匀市匀东镇人民政府出庭负责人吴振信、被告都匀市人民政府委托代理人龙光元及二被告共同委托代理人殷宗实，第三人委托代理人张仁义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年12月14日，匀东镇人民政府作出《关于尤光雄与陆宽臣等九农户林地权属争议处理决定》（匀东府决〔2018〕13号），将争议地确权给尤光雄。陆宽臣等不服，向都匀市人民政府提起行政复议，都匀市人民政府于2019年4月9日作出匀府行复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》，维持了匀东镇人民政府处理决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。原告诉称，被告都匀市匀东镇政府认为“三脚塘”在征收前属于第三人承包，且被告都匀市政府复议予以维持，匀东镇政府的决定是错误的，其作出的处理决定应依法撤销。首先，第三人提供的土地承包证有涂改痕迹，且第三人没有提供证据证明被涂改的行为系合法行为，同时也没有任何单位对涂改的情况予以说明。因此，涂改过的地方不属于有效的涂改，根据《贵州省土地登记条例》规定，涂改土地权利证书，取得的土地无效，第三人的土地证因涂改，所取得的土地应当无效。根据《中华人民共和国国土资源部令》第40号登记办法之规定，当事人伪造土地证的，县级以上人民政府国土资源行政主管部门应当依法没收伪造的土地权利证书。第三人的涂改、伪造土地证书，被告应当依法认定土地证书无效且依法收回，但二被告不仅置第三人的违法行为而不顾，反而认定第三人违法行为是合法的。因此，被告作出的行政决定和行政复议决定均是错误的，没有对违法行为给予应有的惩罚。其次，第一轮土地承包到户时，第三人与原告并不是同一个工作组，原告是第二作业组，第三人是第三作业组。当时本地政策是分山不分土，本案争议的“三脚塘”土地是我们第二作业组的，第二作业组分得争议地后，在本组内没有对该土地进行划分，一直属于第二作业组九户（现十八户）共有。第三人不属于第二作业组，不可能享有争议地，被告确认征收前争议地是第三人承包没有事实依据，是错误的。第三，因争议地“三脚塘”自第一轮土地承包后一直属于原告所属村民组享有，第三人与原告不是同一个作业组，而且自从第一轮承包以来，土地的承包没有发生实质性的调整，1998年以来只是在80年代的基础上续包（增人不增地，减人不减地）。根据土地承包法的有关规定，在承包期内，如果要对土地进行调整的，必须经过有代表权的三分之二以上的代表开会讨论，且需达到出席会议三分之二以上的代表同意才能作出调整。由此可见，第三人要得到争议地，必须经原告三分之二以上的代表开会讨论并经出席会议三分之二的代表同意。但第三人并没有证据证明得到争议地是经原告三分之二以上的代表开会且经出席会议三分之二的代表同意而得到的争议地。如果按照被告作出决定的观点，是不是本案争议地也是莫某或者汪永荣的，因为二人的第二轮承包证上在冲冲地也有林地，被告单独将争议地确权给第三人，这显然也是不公平的。据此，第三人没有合法途径取得争议地的承包权，被告认定争议地被征收前是第三人承包的事实不存在，而且争议地与莫某土地承包证上的林地是相邻的。第四，被告在决定认为第一轮承包以后，争议地是第三人在耕种管理。仅凭被告认定第三人“耕种”这个情况，就说明被告认定的事实是错误、不存在。因为争议地自从80年代中期前由莫某耕种，80年代中期后原告将争议地管护成自然林地，根据原告所领取的征地补偿款可以说明该地是多年就没有耕种，如果第三人一直“耕种”，争议地就不可能成为林地。因争议地被征收时已经成为林地，就说明第三人不可能耕种争议地，因此，被告作出决定认为争议地一直属于第三人“耕种”管理的理由不成立，作出决定的前提条件不存在，作出决定的结果当然错误。综上，请求依法撤销匀东府决〔2018〕13号行政决定及匀府行复决字〔2019〕2号行政复议决定。原告向本院提交了以下证据：1、原告身份证复印件。拟证明原告诉讼主体适格。2、关于尤光雄与陆宽臣等九农户林地权属争议处理决定（匀东府决〔2018〕13号）、行政复议决定书（匀府行复决字〔2019〕2号）。拟证明原告不服被告作出的行政决定和复议决定，依法提起诉讼。3、汪永荣、莫某土地承包证。拟证明1998年第二轮土地承包时，莫某、汪永荣在“冲冲地”（又名“三脚塘”）也有林地。4、尤光雄承包土地明细登记。拟证明第三人承包土地明细登记上“三脚塘”没有四至界限、面积等，而且是在表格之外进行登记，说明登记事项不客观真实。5、原告申请证人莫某、吴某1、杨某出庭作证。证人莫某证言为：争议地叫“冲冲地”，又叫“三脚塘”，由原来的二组管理，未分给个人。证人吴某1证言为：争议地叫“三脚塘”，当时只是对周围的山进行分户，对土未分，属于二组集体。证人杨某证言为：争议地叫“三脚塘”、“冲冲地”、“大冲”，分山时其在场，当时只对争议地周围的山进行分户，中间的土未分，仍属于原二组。被告都匀市匀东镇人民政府辩称，一、本案事实清楚，争议地明确。本案争议地清楚，即本案中第三人尤光雄持有户主为尤光雄的《都匀市土地承包经营权调查登记表》载明的四至范围与《广东海业岩土工程有限公司贵阳分公司土地征收测绘图》地块范围一致，且涉案争议地（代码Z136地块）周边莫某、吴家承、尤某1、肖应先户等农户《土地承包经营权证书》中的承包地相邻一方与尤光雄户《调查登记表》中的“三脚塘山”四至对应，因此作为第三人尤光雄持有的有效证据。原告诉称第三人土地承包证系涂改没有法律依据，因该证经过合法备案并存档，即便涂改也系经过合理修改后方才进行备案，该证证明力应当作为有效证据进行参考。二、匀东镇人民政府作出具体行政行为程序合法。本案经村、组多次调解未果，第三人尤光雄将该争议递交被告处理，被告受理后，经过组织询问、审查证据、组织调解后，于2018年12月14日作出了行政裁决，并以匀东府决〔2018〕13号《关于尤光雄与陆宽臣等九农户林地权属争议处理决定》对争议双方进行送达。三、本案适用法律正确，无明显不当。根据《土地管理法》第十六条，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《贵州省林地管理条例》第二十条第（一）项的规定，将争议地征收前的权属确权归第三人，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，决定适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告都匀市匀东镇人民政府向本院提交了以下证据：1、土地确权申请书、授权委托书、尤光雄身份证复印件、匀东镇附城村村民委员会证明、肖应先土地承包证、都匀市土地承包经营权调查登记表（莫某、吴家成、尤某1、尤光雄四户）、尤某1、尤某2、吴某2、吴家成调查笔录及身份证复印件、广东海业岩土工程有限公司贵阳分公司技师学院土地征收测绘图。拟证明第三人提供的土地承包证记载的争议地“三脚塘山”四至范围与征收测绘图以及肖应先、莫某等农户的土地承包证记载的四至范围相对应，被告依法以第三人尤光雄持有有效证据，将争议地权属确权给第三人符合法律规定。2、收条、提出行政复议答复通知书（匀府行复受字[2018]1号）、都匀市匀东镇人民政府办公室来文处理签、都匀市匀东镇党政人大办公室发文处理笺、人民调解受理登记、调解笔记。拟证明被告收到第三人尤光雄的申请后，多次组织原告与第三人调解未果，依据法定程序针对双方争议作出具体行政行为，程序合法。被告都匀市人民政府辩称，一、都匀市人民政府行政复议程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》等相关规定，原告于2018年12月12日提出行政复议申请，被告予以受理，经过审查、核实原告提交的申请书、证据及被告匀东镇政府提交的答复书和相关依据等书面材料后，在法律规定期限内依法作出行政复议决定，符合相关法律法规的规定。二、都匀市人民政府行政复议决定事实清楚，适用法律正确。本案事实清楚，本案中第三人尤光雄持有户主为尤光雄的《都匀市土地承包经营权调查登记表》载明的四至范围与《广东海业岩土工程有限公司贵阳分公司土地征收测绘图》地块范围一致，且涉案争议地（代码Z136地块）周边莫某、吴家承、尤某1、肖应先户等农户《土地承包经营权证书》中的承包地相邻乙方与尤光雄户《调查登记表》中的“三脚塘山”四至对应，因此，该《调查登记表》可作为第三人尤光雄持有的有效证据。根据《土地管理法》第十六条、《贵州省林地管理条例》第二十条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，被告都匀市匀东镇人民政府作出确权决定，事实清楚，适用法律正确，并无明显不当，依法应予维持。被告都匀市人民政府向本院提交了以下证据：都匀市匀东镇人民政府行政复议答复书、都匀市人民政府行政复议决定书（匀府行复决字〔2019〕2号）。拟证明复议决定事实清楚、程序合法。第三人述称，一、原告吴家明、陆宽祺、汪永贵、汪贵昌不是适格的原告。本案中，涉案处理决定及复议决定仅涉及韦祖祥等10人，并未涉及吴家明、陆宽祺、汪永贵、汪贵昌。因此，吴家明、陆宽祺、汪永贵、汪贵昌不是行政行为的相对人，与涉案处理决定及复议决定没有利害关系，不是适格的原告，依法应驳回吴家明、陆宽祺、汪永贵、汪贵昌的起诉。二、被告都匀市匀东镇人民政府作出的涉案处理决定及都匀市人民政府作出的复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。第三人有兄弟三人，即第三人和尤某1、尤某2（2019年2月去世），户主为尤某1。1980年第一轮土地承包时，原双江大队四小队领导刘国安、吴金跃将大冲地段的林地全部分到各户后，第三人三兄弟将分得的林地分成三份各自管理使用。其中，第三人分得该地段三脚塘山（小地名又称“大冲”、“冲冲地”）一份林地，四至范围为：东至承义山，南至家承山，西至光陶山，北至花地土（尤某2林地），面积1亩（因分地时没有丈量，实际约3.6亩）。1998年第二轮土地承包时，都匀市人民政府为第三人颁发了《土地承包经营权证》，该证《承包土地明细表》中载明：户主尤光雄，地块三脚塘山，类别山，面积1亩，土地四至：东至承义山，南至家承山，西至光陶山，北至花地土。第三人从分山管理至2016年已有30余年，从未与任何人发生争议。2017年1月，因贵州技师学院建设项目需征收第三人的上述林地，都匀经济开发区匀东镇人民政府土地房屋征收办通知第三人去丈量附图所示（1）号林地时，第三人才知道本人的（2）、（3）号林地已于2016年10月被本组村民陆宽臣向都匀经济开发区匀东镇人民政府土地房屋征收办申报丈量并领取了补偿款。为此，第三人与原告陆宽臣对“三脚塘山”林地产生权属争议。前述事实有都匀市人民政府为第三人颁发的合法有效证据《土地承包经营权证》及证人尤某1、尤某2、吴某2、吴家成调查笔录、山林位置图予以佐证。被告都匀市匀东镇人民政府根据前述事实并依照《林木林地权属争议处理办法》第六条、《贵州省林地管理条例》第二十条作出涉案处理决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。被告都匀市人民政府经复议维持都匀市匀东镇人民政府的处理决定并无不当。请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人向本院提交了以下证据：1、第三人身份证复印件。2、尤某1、尤某2、吴某2、吴家成调查笔录及身份证复印件。3、山林位置附图一份。4、都匀市土地承包经营权调查登记表（一）复印件一份。5、关于尤光雄与陆宽臣等九农户林地权属争议处理决定（匀东府决〔2018〕13号）。6、都匀市人民政府行政复议决定书（匀府行复决字〔2019〕2号）。以上证据拟证明被告都匀市匀东镇人民政府作出的涉案处理决定及都匀市人民政府作出的复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。经庭审质证，原告对被告都匀市匀东镇人民政府提供的证据1认为被告称莫某的山林与第三人尤光雄的相邻，但莫某的土地承包证并未体现，无法佐证，而肖应先土地南边的荒坡并未明确是谁的，吴家成承包证上没有任何一处与第三人林地相邻，尤某1的“大冲”林地东面的林地是尤某2的而不是第三人的，第三人的山林三脚塘四至界限，没有在其他人的承包证上佐证；对证据2不能证实被告行政行为合法，被告对第三人的申请不应该受理。原告对被告都匀市人民政府提供的证据认为达不到被告的证明目的，匀东镇政府复议答复上没有单位印章。原告对第三人提供的证据认为达不到其证明目的，调查笔录被调查人未出庭作证，真实性无法确定，记录人也是第三人律师，具有倾向性。原告认为证人莫某、吴某1、杨某的证言真实客观地反映了历史事实，本案争议地当时是土地，后来成为山林，归原告所有。二被告对原告提供的证据1、2无异议；对证据3认为莫某的山林西面与第三人“三脚塘山”东面是接壤的，汪永荣土地证上“三脚塘山”四至和争议地的四至不一致，与本案无关联性；证据4原告认为第三人所持土地证上“三脚塘山”没有四至、面积等，是第三人自己填写的，但从档案局调取的材料上有明确的四至、面积等，被告根据档案局调取的材料进行确权；对证人莫某证言认为所述事实与其土地承包证上基本事实是一致的；证人吴某1称其领取了争议地补偿款，其证言证明力较弱；对证人杨某证言无异议。二被告对第三人提供的证据均无异议。第三人同意二被告对原告证据的质证意见，补充认为汪永荣的土地证上虽然有“三脚塘”，但四至与本案争议地的四至不同，不是本案争议地，该土地证也没有相关档案资料佐证，第三人土地证上“三脚塘山”虽然没有四至，但是从档案局调出的材料与本案争议地四至相同，因此，争议地应当属于第三人，对原告提供的证据1、2无异议。第三人对二被告提供的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1和第三人提供的证据1证明原告、第三人身份信息，本院予以认定；原告提供的证据2、4和二被告提供的证据以及第三人提供的证据2-6，证明原二组与第三人尤光雄发生土地权属争议后，第三人申请确权，匀东镇人民政府和都匀市人民政府作出确权决定和复议决定的过程以及确权过程中的证据材料，本院予以认定；证人莫某、吴某1、杨某证言，因无其他证据佐证，本院不予采信；原告提供的证据3系汪永荣、莫某土地承包证，该证上有地名为“三脚塘山”、“冲冲地”的山林，但四至与第三人“三脚塘山”四至不同，并且在土地确权过程中原告未提供，本院不予认定。经审理查明，2016年，因贵州省技师学院建设项目需要，征收了地名为“三脚塘山”（又名“冲冲地”）的林地，原告陆宽臣代表原二组群众领取了补偿款。后第三人尤光雄对土地权属提出异议，并于2017年3月9日向被告都匀市匀东镇人民政府提出确权申请，要求对争议地进行确权。2018年12月14日，被告都匀市匀东镇人民政府作出匀东府决〔2018〕13号《关于尤光雄与陆宽臣等九农户林地权属争议处理决定》，将争议地确权给尤光雄。陆宽臣等不服，向都匀市人民政府提起行政复议，都匀市人民政府于2019年4月9日作出匀府行复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》，维持了匀东镇人民政府处理决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，在土地确权过程中，首先应查明发生争议的主体，避免遗漏利害关系人。原告认为争议地归原二组群众所有，并未分包给个人，原二组原有九户人家，现分为十八户。因此，本案中发生土地权属争议的双方系原二组群众与第三人尤光雄，在原二组已经不存在的情况下，应以原二组所有户为权属争议当事人。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》等规定，行政机关处理土地权属争议过程中，应该调查核实，对当事人提供的证据进行审查，在查清事实、分清权属关系的基础上进行调解，原告称被告未进行调查，所以在土地确权过程中未提交汪永荣、莫某土地证等证据，被告称多次组织双方进行调解，但被告提供的证据里面未有任何调解、调查材料，不符合程序正当要求。被告都匀市人民政府称其复议程序合法，但其提供的证据除了都匀市匀东镇人民政府行政复议答复书和其所做行政复议决定书外，无其他任何证据证明其复议程序合法。建议被告在重新确权过程中，按照正当程序，在查清土地权属争议主体、争议地性质（被征收前属于山林还是田土）的基础上，结合双方提交的土地证、调查登记表等证据材料，核实争议地名称、四至等，作出最终的处理决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告都匀市匀东镇人民政府2018年12月14日作出的匀东府决〔2018〕13号《关于尤光雄与陆宽臣等九农户林地权属争议处理决定》。二、撤销被告都匀市人民政府2019年4月9日作出匀府行复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》。三、被告都匀市匀东镇人民政府在本判决生效后六十日内对第三人的申请事项重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告都匀市匀东镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，缴纳上诉费，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  张 明人民陪审员  王保成人民陪审员  秦祖纯二〇一九年七月三日法官助理陆盛姗书记员孟柔附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。