湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终950号上诉人（原审原告）：陈茂林，男，1951年5月1日出生，土家族，住湖南省张家界市武陵源区。委托代理人：陈莫华，女，1977年7月21日出生，土家族，住湖南省张家界市武陵源区。系上诉人之女。委托代理人：熊廷发，桑植县华联法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：张家界市武陵源区人民政府。住所地：湖南省张家界市武陵源区军地坪街道。法定代表人：郑小胡，区长。委托代理人：唐华椿，该区司法局工作人员。委托代理人：蒋训民，湖南新川律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：张家界市武陵源区天子山街道办事处。住所地：湖南省张家界市武陵源区天子山街道办事处。法定代表人：向蔓，主任。委托代理人：蒋训民，湖南新川律师事务所律师。原审第三人：钟为贵，男，1954年5月11日出生，白族，住湖南省张家界市武陵源区。原审第三人：彭辉岩，男，1953年5月4日出生，土家族，住湖南省张家界市武陵源区。原审第三人：刘功国，男，1949年9月11日出生，土家族，住湖南省张家界市武陵源区。原审第三人：黎金秀，女，1960年2月8日出生，土家族，住湖南省张家界市武陵源区。原审第三人：陈克文，男，1966年10月8日出生，土家族，住湖南省张家界市武陵源区。原审第三人：陈克虎，男，1962年1月27日出生，土家族，住湖南省张家界市武陵源区。上诉人陈茂林因诉被上诉人张家界市武陵源区人民政府（以下简称武陵源区政府）、张家界市武陵源区天子山街道办事处（以下简称天子山街道办）不履行答复的法定职责一案，不服张家界市中级人民法院作出的（2018）湘08行初86号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原告陈茂林诉称，原告自1996年12月第二轮调整延续农村土地承包经营权时，原告家庭依法取得天子山镇天子山居委会丁心榕组五宗土地的承包经营权，承包旱地面积共8亩（五块），承包期限为30年，自1996年12月至2026年12月止。原告持有的《农村集体土地承包合同书》合同号为“77”号，该土地自承包之日起一直由原告一家耕种和经营管理。2011年12月至2012年8月，被告武陵源区政府将原告承包的老屋塔、岩子塔土地5.87亩强行安置给第三人钟为贵、彭辉岩、刘功国、黎金秀、陈克文、陈克虎共六个拆迁户予以修建房屋。原告知道后立即与六个拆迁户发生争议并多次阻工，后搬迁户告知原告的土地已被武陵源区政府征收，是天子山镇政府安排他们建房子。原告只好逐级向上级反映并讨个说法，但各级政府至今均未给原告作出明确答复。原告于2012年12月12日向武陵源区国土资源局（以下简称区国土局）提交了《反映土地非法占用的申请报告》，区国土局又逐级批示给天子山镇和天子山居委会协调处理。本身土地征收和建房，天子山居委会和天子山镇政府均无权处理，导致原告被各级政府踢过来推过去，一直得不到解决。2014年至2018年期间，原告及其女儿陈莫华以信访形式再次向天子山镇政府、武陵源区政府、张家界市人民政府逐级上访，而答复均是天子山街道办代为二级政府作出几个版本的处理意见书，其意见书的核心内容是“耐心等待”。原告至今不知道自己承包的土地是被收回还是被征收了的结果。综上所述，原告依法取得的土地承包经营权被武陵源区政府指使搬迁户修建了房屋，对侵犯原告土地承包经营权的行为至今未给出任何答复。两被告的不作为行为，使原告一家十多人的生存和生活失去了最基本的条件。请求：判决确认两被告行政不作为的行为违法；两被告及第三人返还原告承包地或采取其他弥补措施；案件受理费由被告承担。被告武陵源区政府答辩称：一、原告主体不适格。涉案土地在1996年并未被发包，原告的土地承包经营权并不存在，无权主张权利。二、被告主体不适格。根据《中华人民共和国农村土地承包经营法》第五十一条第一款的规定，原告认为承包土地被侵占，应当向村委会、乡镇人民政府等申请调解解决，原告从未向被告申请调解，被告也无调解的法定职责，不存在行政不作为的情形。三、本案不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条第二款的规定，原告请求就承包土地被侵占要求相关部门处理，被告不具有该职责，该侵权纠纷属于民事纠纷，原告应当向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或直接向人民法院起诉。被告天子山街道办的答辩意见与被告武陵源区政府的答辩意见一致。第三人未提交书面陈述意见。原审查明：2011年至2012年8月，被告将原告的承包地安置给第三人。2012年12月12日，原告向区国土局反映情况，要求处理。2014年至2018年原告向三级政府上访。原审认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。本案系农村土地承包经营权纠纷，根据该规定，被告武陵源区政府并无处理本案原告与第三人纠纷的法定职责，不是本案适格被告。同时，2011年至2012年8月，被告将原告的承包地安置给第三人。2012年12月12日，原告向区国土局反映情况，要求处理，2014年至2018年原告向三级政府上访，原告于2018年11月5日才向法院提起行政诉讼，明显已经超过法定起诉期限，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、第三款的规定，裁定驳回原告陈茂林的起诉。陈茂林不服，提出上诉称：一、一审裁定认定事实错误。1.一审法院程序错误。2.一审遗漏主要事实。上诉人家庭的承包地被两被上诉人非法强占是不争的事实，六个原审第三人在上诉人承包地上建房(现在已拆除)是得到两被上诉人的许可和指使的。上诉人在承包地被非法侵占后，从2012年12月到2018年8月一直通过行政途径对此事进行处理，但等了五年多时间仍无结果。上诉人开始寻求通过司法途径解决。一审法院释明上诉人提起不作为诉讼必须向被上诉人递交要求解决此事的书面材料，并在被上诉人六十天未作出处理后才可以起诉。上诉人按法院释明，书面向武陵源区政府、天子山街道办邮寄要求解决土地被非法强占的申请报告。在两被上诉人未作出任何答复的情况下，上诉人才向法院提起诉讼。上诉人的起诉没有超过法定期限。一审裁定认定武陵源区政府不是本案适格被告错误。二、一审裁定适用法律错误。一审适用了《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条之规定，认定本案是农村土地承包经营权纠纷与客观事实不符，本案是政府行为侵犯了公民的农村土地承包经营权。请求：1.撤销一审裁定，请求本院提审或指令其他法院继续审理;2、判决被上诉人不履行法定职责的行为违法，责令被上诉人在法定期限内履行法定职责，责令被上诉人退还非法侵占的土地。武陵源区政府和天子山街道办共同口头答辩称：上诉人一直是以信访形式向天子山街道办和武陵源区政府提出申请，但没有具体的请求。上诉人起诉后一审法院已经释明要证明政府不作为，要提交相关的证据材料。武陵源区政府没有法定职权。上诉人的诉求曾经向区国土局提出过，区国土局委托天子山街道办处理。诉争的土地到目前为止一直没有发包，原审第三人在涉案土地上建房，现已拆除，纠纷已经不存在了。土地山林都是国家的。原审第三人钟为贵、彭辉岩、刘功国、黎金秀、陈克文、陈克虎未提交书面答辩意见。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院经审理查明：1996年12月，陈茂林取得了张家界市人民政府印制的《农村集体土地承包合同书、农村集体土地承包经营证》。其中《农村集体土地承包经营证》上“发证单位”栏盖了“武陵源区天子山镇天子山居民委员会”的印章；《农村集体土地承包合同书》上发包方（甲方）载明：“天子山（乡镇）天子山居委会村经济合作社(村民委员会)；承包方（乙方）载明：“丁香墉组村民陈茂林”。从2012年起，陈茂林多次向区国土局提交反映土地被非法占有的申请报告。区国土局将报告交给天子山街道办处理。2017年2月10日，天子山街道办人民调解委员会作出《陈茂林信访事项处理意见书》，内容：经调査，您现住天子山居委会老屋场组，于2001年拆迁安置在此后承包了部分天子山国有农场土地。自2007年天子山居委会居民从农村户口转为城镇户口后，个人承包的土地已转变为集体所有。您以曾经的国有农场土地为自己承包为由，向周围居民索要居住费用，与对方发生冲突并上访。针对上访事由，天子山居委会书记、天子山街道办领导多次与您沟通，消除您与周围居民冲突，并详细解释居民从农业户口转为城镇户口后土地承包经营权流转问题，经多次调解各方未达成一致意见，目前事件调解正在进行中，请您积极配合、耐心等待。如不服处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内向武陵源区信访局提出复查申请，如逾期不提出复查申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。2018年4月27日，天子山街道办作出《关于陈莫华同志信访事项受理告知单》。2018年5月7日，天子山街道办作出《陈莫华信访事项处理意见书》，内容：经调査，您以父亲陈茂林名义于2016年11月22日向区信访局反映过相关问题，天子山居委会书记、天子山街道办领导多次与您和周围六户居民调査、沟通，天子山街道办信访办也已作出书面处理意见并送达给您父亲，由于各方存在较大分歧，现在仍未达成一致意见，我街道将继续与保持沟通，请您积极配合、耐心等待。如不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内向武陵源区政府提出复查申请，如逾期不提出复查申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。2018年8月12日，陈茂林到一审法院起诉。一审法院释明其提起不作为诉讼必须向被上诉人递交要求解决此事的书面材料，并在被上诉人60天未作出处理后才可以起诉，陈茂林按照法院的释明，于2018年8月13日向武陵源区政府、天子山街道办邮寄了《请求解决承包农村集体土地被强占的申请报告》。武陵源区政府和天子山街道办于2018年8月14日收到该申请报告后，未予答复。2018年11月5日，陈茂林向一审法院提起行政诉讼。二审中，经法院释明，上诉人明确其诉讼请求为确认两被上诉人不履行答复法定职责的行为违法。本院认为：一、上诉人陈茂林认为他人强占其承包地，请求武陵源区政府答复其承包地是被收回还是被征收，但因其没有提交证据证明武陵源区政府安排他人占地建房，侵犯了上诉人的承包经营权。故武陵源区政府没有对上诉人进行答复的法定职责，其未作答复并无不当。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，对于土地承包经营权纠纷的问题，陈茂林已通过信访途径申请政府部门解决，而天子山街道办也已经对其信访事项进行了处理。按照上述规定，上诉人申请天子山街道办答复不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。另，如果确有他人强占承包地，引发承包经营权纠纷，上诉人可以根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，通过民事途径解决。一审裁定的理由不当，但驳回起诉的结论正确，可予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 夏 阳审判员 黄一凡审判员 赵 旻二〇一九年七月十二日书记员 庞亦芝