湖南省怀化市鹤城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘1202行初54号 原告李小妹，女，1964年4月6日出生，汉族，户籍所在地湖南省怀化市鹤城区。 委托代理人朱月华，北京京平律师事务所律师，执业证号11101201411206206。 委托代理人王志伟，北京京平律师事务所律师，执业证号11101201310581844。 被告怀化市鹤城区城市管理和行政执法局，地址怀化市金海路**，统一社会信用代码为11431201MB1157608A。 法定代表人张开森，局长。 委托代理人董军，男，系怀化市鹤城区城市管理和行政执法局法规股工作人员。 委托代理人张利军，湖南五溪律师事务所律师，执业证号14312201610903484。 被告怀化市安置办公室，地，地址怀化市天星坪一社会信用代码为124312000771584474。 法定代表人戴业驹，主任。 委托代理人汪召军，男，系怀化市安置办公室征收二科科长。 委托代理人禹秀，系湖南金州（怀化）律师事务所律师，执业证号14312201011972839。 原告李小妹诉被告怀化市鹤城区城市管理和行政执法局（以下简称区城管局）、怀化市安置办公室（以下简称市安置办）不服拆除房屋行政强制一案，本院于2018年5月8日受理后，于2018年8月17日作出（2018）湘1202行初70号行政裁定驳回原告李小妹的起诉，原告李小妹不服该裁定提出上诉，湖南省怀化市中级人民法院于2018年10月29日作出（2018）湘12行终100号行政裁定撤销本院（2018）湘1202行初70号行政裁定，指令本院继续审理本案。本院于2018年11月13日重新立案受理，并于2018年12月17日作出（2018）湘1202行初144号行政裁定书再次驳回原告李小妹的起诉，原告李小妹不服该裁定再次提出上诉，湖南省怀化市中级人民法院于2019年4月20日作出（2019）湘12行终26号行政裁定撤销本院（2018）湘1202行初144号行政裁定，再次指令本院继续审理本案。本院于2019年5月8日立案后，于2019年5月13日向被告区城管局、市安置办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案。原告李小妹及委托代理人王志伟、被告区城管局的委托代理人董军、张利军、被告市安置办的委托代理人汪召军、禹秀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李小妹向本院提出诉讼请求：1、判决确认二被告强制拆除原告位于天星东路和湖天大道交汇的西北角内（老院子旁）的房屋行为违法；2、诉讼费用由二被告承担。事实及理由：原告系湖南省怀化市鹤城区盈口乡红星村村民，1981年以当时户主李庆保名义（李小妹父亲，且已经去世）在该村分得6.616亩责任田，后有一部分土地建设养殖并由红星村租赁使用，后因红星村无能力给付租金，原告与李述堂（原告哥哥）共同分得90多平米房屋。分到个人后，改造用于住房出租。现因天星华府二期项目建设，原告房屋所在区域被列入上述建设项目的征收范围。因安置补偿不合理，原告未与相关征收部门及其工作人员就拆迁补偿问题达成一致，未与征收部门签订安置补偿协议。2017年4月26日，在原告及家人均不在家的情况下，原告养殖场被非法强拆。2018年1月8日李婉清（原告女儿）通过拨打市长热线获知涉案房屋被被告区城管局强拆。经鹤城区盈口乡人民政府的调查核实，怀化市安置办公室对原告的房屋进行腾地拆除，因此原告以被告怀化市安置办公室为共同被告提起诉讼，要求确认二被告拆除原告位于天星东路和湖天大道交汇的西北角内（老院子旁）的房屋行为违法。原告认为，被告无权强制拆除原告的房屋，其强制拆除原告房屋的行政行为严重违法，给原告的财产造成了巨大损失。因此，为维护原告的合法权益，现依《中华人民共和国行政诉讼法》之相关规定，向贵院提起行政诉讼，望判如所请。 原告李小妹为支持其诉请，向本院提交了下列证据（均系复印件）：1、①涉案土地权属证明复印件2份，分别为：2017年10月15日老屋冲村民小组证明复印件一份、责任田到户明细表复印件一份，拟证明原告在本村享有家庭承包责任地；2018年6月19日红星村委会出具证明复印件一份、村委会出具的一份租赁土地的明细表复印件一份，拟证明红星村委租赁涉及原告0.08亩承包地修建养殖场的事实；②红星村村委会证明复印件1份（2018年8月20日出具）；2、实物量调查登记表复印件1份；3、下垅区域征地拆迁安置协议复印件1份；上述1-3组证据拟证明：1、原告的土地及房屋来源合法，有合法的使用权和所有权；2、原告具有诉讼主体资格；4、2018年1月8日李婉清（原告女儿）拨打市长热线通话录音1份及文字整理资料、怀化市长热线集中受理热线来电交办单、关于市长热线事件（工号单：1712089386099）回复的情况说明；5、房屋被强拆之前与强拆之后对比照片一组（1份）；4-5组证据拟证明被告对原告房屋实施非法强拆，违法。 被告区城管局辩称：1、根据原告李小妹所提交的《房屋征收拆迁协议》显示，殷园园已与鹤城区上下垅安置区项目协调指挥部签订协议，被拆房屋已作为合法建筑进行补偿，进行拆除属双方的履约行为，非我局对违法建筑查处进行的强拆行政行为。我局对该被拆除房屋未下达任何法律文书，亦未作出任何具体行政行为。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，所以我局不是本案被诉的适格主体。2、原告李小妹依据市长热线来电交办单（工单：1712089386099）处理结果对我局提起行政诉讼，我局经过调查核实，该市长热线交办单由盈口乡人民政府于2017年12月27日进行回复，但经过盈口乡人民政府进一步查证：2017年4月24日，由相关职能部门根据征地拆迁协议对红星村村办企业养鸡场进行拆除腾地，我局到现场进行警戒，而非拆迁现场主体，并于2018年5月15日对该市长热线交办的回复进行了情况说明，证明我局不是该房屋拆除的实施主体。3、李小妹无有效的证实其系涉案房屋所有人，不具有诉讼主体资格。综上，房屋拆除行为非我局作出，我局不是本案被诉的适格主体，故请求驳回原告的所有诉讼请求。 被告区城管局在法定期限内向本院提交了下列证据（均系复印件）： 1、怀化市长热线集中受理热线来电交办单（事件【1712089386099】工单）一份，拟证明当事人投诉事件由鹤城区盈口乡人民政府回复； 2、《关于市长热线事件（工单1712089386099）回复的情况说明》一份，拟证明该局不是房屋拆除的实施主体； 3、《下垅区域征地拆迁安置协议》一份，拟证明该房屋是按照合法建筑签订协议，根据协议约定拆除。 被告市安置办辩称：一、答辩人不是本案适格被告。本案涉及的项目为鹤城区上下垅安置项目，该项目业主为怀化市城市建设投资有限公司，征拆实施单位为红星村委会及鹤城区上下垅安置区项目协调指挥部，该项目不是答辩人实施征收的项目，答辩人并未参与该项目的任何工作。二、强制拆除不属于答辩人的职责范围。根据《怀化市机构编制委员会关于印发的通知》（怀编【2012】14号文件），强制拆除不是答辩人的职责范围。综上，答辩人不是本案适格主体，未参与鹤城区上下垅安置项目的任何工作，请求法院驳回李小妹的诉讼请求。 被告市安置办在法定期限内向本院提交了下列证据（均系复印件）： 1、红星村征地拆迁安置包干协议1份，拟证明本案涉及的上下垅安置区项目业主为怀化市城市建设投资有限公司，征拆实施单位为红星村委会及鹤城区上下垅安置区项目协调指挥部，我办并未参与该项目的任何工作； 2、怀化市人民政府专题会议纪要（2015）第66次1份，拟证明本案涉及的上下垅安置区项目征收工作责任主体为鹤城区人民政府，我办并未参与该项目的任何工作； 3、怀编（2012）14号文件1份，拟证明强制拆除不是被告的职责。 经庭审举证、质证和辩论，各方当事人提出以下质证意见： 对原告提交的证据，被告区城管局的质证意见为：对原告提交的1号证据中的第②号证据，认为该证据名称虽为红星村村委会证明复印件，实为证人证言，没有看到原件，证人证言并不能作为不动产权属证明的依据，因此对该份证据的三性均提出异议。且根据行政诉讼法规定，在行政诉讼中，原告必须在开庭审理前向法庭提交证据，故在庭审调查后，原告提供的与第一次开庭不一致的证据，被告拒绝质证；对1号证据中的第①份证据中的2017年10月15日老屋冲村民小组证明复印件一份、责任田到户明细表复印件一份，真实性没有异议，关联性有异议，责任田并不能证明房屋所有权；对其中的红星村民委员会分田明细表二张，没有原件予以核对，对真实性、合法性、关联性均有异议；对2-3号证据，协议没有原件核对，对真实性、合法性、关联性均有异议，而且关联性的异议在于协议与本案没有关系，协议与所认定内容有矛盾；对4号证据中的怀化市长热线集中受理热线来电交办单及盈口乡政府关于市长热线回复的情况说明，真实性无异议，对关联性有异议，不能证明被告区城管局就是本案的适格被告；对其中的2018年1月8日市场热线电话回复录音一份及所附文字说明，真实性无异议，对合法性、关联性有异议，不能证明涉案房屋由区城管局强制拆除；对5号证据，照片的真实性无异议，但不知道照的什么，合法性、关联性有异议。 对原告提交的证据，被告市安置办的质证意见为：一、关于原告在开庭审理之后提交的证据，我方质证意见与区城管局的意见一致。二、对第1组证据中的①号证据以及第2、3、5组证据的质证意见与第一次审理的意见一致。对第4组证据，对2018年1月8日市长热线电话回复录音，是2018年1月8日工作人员的答复，但该答复内容是根据2017年12月27日鹤城区盈口乡人民政府的回复进行的答复，对该答复内容的真实性部分有异议，有异议的地方是，结合我办提交的红星村委会的证明，该涉案建筑物属于红星村委会所有，红星村并没有与村民签订房屋给村民的协议。其他无异议，对原告的证明目的无异议。怀化热线集中受理热线来电交办单的真实性部分有异议，结合我办提交的红星村委会证明，涉案拆除建筑物所有人是红星村委而不是原告，红星村并没有与村民签订房屋给村民的协议。因此鹤城区盈口乡人民政府回复的涉及该部分内容虚假。其他部分内容真实性无异议。对盈口乡政府关于市长热线回复的情况说明，真实性、合法性、关联性均有异议，结合我办提交的三份证据，一是涉案拆除建筑物所有人是红星村委而不是原告，红星村并没有与村民签订房屋给村民的协议。因此鹤城区盈口乡人民政府回复的涉及该部分内容虚假。二是我办没有参与上下垅征地拆迁项目的任何工作事项，该项目与我办无关联性，因此鹤城区盈口乡人民政府情况说明中的“由相关职能部门根据征地拆迁补偿除村办企业养鸡场房屋腾地”内容虚假。三是盈口乡人民政府不能超越其职权范围对村委会管理的事项作出说明和回复，政府各职能部门的职责、权利义务均由相关的法律法规等进行规定，不是由盈口乡人民政府作出评判。对原告提交的新证据，虽然在证据形式上有点瑕疵，但证明的内容村委会将租用的土地退还给村民是事实，土地是原告的，但并不涉及土地上房屋所有权，原告不享有土地上房屋所有权。与本案也没有关联性。 对被告区城管局提交的证据，原告的质证意见为：对1号证据，真实性没有异议，但原告进行一下说明，该证据原告也作为本案证据提交，其显示的内容能够证明原告对于案涉房屋的土地以及房屋拥有合法权益，这与原告所提交的2018年8月20日红星村村委会出具的证明、执法局所提供的证据3以及证据3所附带的实物量调查登记表所体现的内容相一致，结合本案的实际情况，原告所在村集体，并未对涉案土地发放过权属证明，而案涉房屋是原告所在村委会对土地租赁建房后因无力支付租金，而将土地及地上房屋退还给了原告及案外人李述堂所有，这与原告所提供的证据2所载明的房屋调查权属人相一致。结合原告提供的2018年8月20日村委会退还租用土地这一事实证明土地与房屋按照房地一体原则，房屋以及其享有承包权的土地归原告所有。而被告征收办所提供的证据3也属于村委会证明，但该证明的时间早于原告提供的2018年8月20日那份证明，而证明的内容本身村委会就属于利害关系人，且没有出具相应的依据，比如村民委员会决议。而原告所在村的事实情况是同一时期被租赁建房的土地都归原土地承包人所有，且在此次拆迁当中，均签订了拆迁补偿安置协议。对执法局所提供的证据2真实性认可，证明目的不认可，该证据与被告所提供的证据1可以印证执法局在强拆现场这一事实，因此可以证明被告执法局是本案的强拆主体之一，至于其叙述仅为现场配合没有其他证据以佐证，因此应当承担举证不能的后果。对证据3，真实性认可，合法性、证明目的不认可，该安置协议乙方为李小妹、殷园园，实物量调查登记表以及结合原告的举证证实案涉房屋为李述堂和李小妹共同共有。但该协议只有殷园园的签字，并没有原告本人的签字，而结合该协议的第8条之规定，甲乙双方签字盖章，本协议生效，因此案涉协议对原告李小妹来说，并没有发生法律效力，该协议经怀化市中级人民法院生效判决认定该份协议由于没有产权人李小妹的签字，故该协议没有生效，不成立。而被告执法局依据该协议强拆原告房屋没有任何的事实和法律依据。对实物量调查表没有异议。 对被告区城管局提交的证据，被告市安置办的质证意见为：对1、2号证据，怀化热线集中受理热线来电交办单的真实性部分有异议，结合我办提交的红星村委会证明，涉案拆除建筑物所有人是红星村委而不是原告，红星村并没有与村民签订房屋给村民的协议。因此，鹤城区盈口乡人民政府回复的涉及该部分内容虚假。其他部分内容真实性无异议。对盈口乡政府关于市长热线回复的情况说明，真实性、合法性、关联性均有异议，结合我办提交的三份证据，一是涉案拆除建筑物所有人是红星村委而不是原告，红星村并没有与村民签订房屋给村民的协议。因此鹤城区盈口乡人民政府回复的涉及该部分内容虚假。二是我办没有参与上下垅征地拆迁项目的任何工作事项，该项目与我办无关联性，因此鹤城区盈口乡人民政府情况说明中的“由相关职能部门根据征地拆迁补偿除村办企业养鸡场房屋腾地”内容虚假。三是盈口乡人民政府不能超越其职权范围对村委会管理的事项作出说明和回复，政府各职能部门的职责、权利义务均由相关的法律法规等进行规定，不是由盈口乡人民政府作出评判。对3号证据，三性均有异议，协议签订的时间发生在拆除之后，我办没有参与该项目，这个项目不是我办实施征收的项目。 对市安置办提交的证据，原告的质证意见为：对1号证据，三性均不认可，该证据显示的复印属实的盖章为怀化天星华府项目协调指挥部，而被告所提供的该证据与协调指挥部没有任何关系，既非协议制作单位，也非协议签署单位，因此不符合法定证据的形式要求，同时该组证据也不能排除被告并非本案适格被告的主体资格，根据怀编（2012）14号怀化市机构编制委员会关于印发怀化市征收安置办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知（简称三定方案），原告所涉及的其他行政案件当中，贵院依职权调取过，该文件当中对于被告安置办的职责有具体的说明，主要负责按照国土资源不管部门的委托或下达的计划具体实施鹤城区范围内集体土地的征收以及村民房屋征收安置工作，结合最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释第25条第一条之规定，被告作为房屋征收部门以及强拆的实施部门当然承担本案当中的被告资格。而被告提供的该协议显示的时间为2009年5月21日，而原告房屋所在区域截止到案涉房屋被强拆前，并未完成法定的征收安置补偿，因此该证据与本案没有关联性，也不能达到被告的证明目的。对2号证据，三性均不认可，该证据为怀化市人民政府专题会议纪要，而该证据盖章为被告自己，而被告作为本案的适格被告其出具的该份证据既非制定主体，也非保存单位，因此证据形式的法定要求。同时该证据只是会议纪要，并非法律法规。因此不能排除被告承担相应法律责任的依据，因此不能达到证明目的。对3号证据，真实性、合法性无异议，该文件规定被告具体负责鹤城区范围内集体土地上房屋征收安置工作，因此应该对原告房屋被违法拆除的后果承担法律责任。 对市安置办提交的证据，被告区城管局均认可，无异议。 本院对全案证据认证如下： 被告区城管局提供的1、2号证据，能证明怀化市长热线2017年12月8日接到一位李女士电话投诉，鹤城区盈口乡人民政府就投诉的问题于2017年12月27日回复怀化市长热线办公室这一事实，但该两份证据所涉及的回复内容前后矛盾，故本院认为尚需结合本案其他证据再对相关事实作出认定；3号证据《下垅区域征地拆迁安置协议》（编号：69号）签订时间为2017年7月23日，本案案涉拆除行为发生在2017年4月24日，故该证据与本案待证事实无关联性，本院不予采信。 被告市安置办提供的1、2、3号证据，具备证据法定形式要件，且与本案待证事实有关联性，本院予以确认。 原告提供的1号证据中的2017年10月15日老屋冲村民小组出具的证明及责任田到户明细表，与本案无关联性，本院不予采信；其中一张函头为怀化市盈口乡红星村民委员会记载姓名及面积、单价等内容的复印件及分田明细表不符合证据的法定形式要件，亦无法达到原告的证明目的，本院不予采信；其中的红星村村委会2018年8月20日出具的证明，不能达到原告的证明目的，本院将结合本案其他证据再对相关事实作出认定；2-3号证据，被告区城管执法局均已作为证据提交，本院已做认证；4号证据中的2018年1月8日市长热线电话回复录音一份及所附文字说明能证明怀化市民服务热线（12345）接到李婉清投诉后在电话中给予回复这一事实，但该回复内容尚需结合本案其他证据再作出认定；其中的怀化市长热线集中受理热线来电交办单及《关于市长热线事件（工单1712089386099）回复的情况说明》被告区城管执法局均已作为证据提交，本院已做认证；5号证据不符合证据的法定形式要件，且二被告均对真实性、关联性提出异议，故对该证据本院不予采信。 经审理查明：案涉被拆迁房屋系在没有报建等手续的情况下，由红星村集体于1997年修建（村办企业养鸡场），后因红星村没有支付土地租金，遂与村民签订协议，约定房屋给村民。“…李述堂、李小妹两兄妹共计分得约90多平方房屋，经市拆迁办、乡政府多次做工作,与李述堂达成拆迁协议，李小妹要求不符合政策，2017年4月24日，由相关职能部门（市拆迁办）根据征地拆迁补偿协议拆除村办企业养鸡场房屋进行腾地，鹤城区行政执法局仅进行现场配合，非现场拆除主体。”（关于市长热线事件【工单号：1712089386099】回复的情况说明） 1981年12月，红星村一组责任田到户明细表中，李庆保作为户主，家庭人口四人（户主李庆保、妻子童秋桂、子李述堂、女李小妹）共分到红星村一组责任田6.616亩，人平合计1.654亩。 2009年5月21日，甲方怀化市城市建设投资有限公司（天星东路建设工程项目部），乙方鹤城区盈口乡红星村支部、村委会，丙方刘霖房地产开发公司签订《红星村征地拆迁安置包干协议》一份，有表述为“一、甲方委托乙方负责省政府批准的天星东路红线范围内红星村上、下垅的征地拆迁安置等工作，…”。 2015年12月3日的《怀化市人民政府专题会议纪要》“【2015】第66次”载明“四、项目（包括上下垅安置区建设项目、天星华府、锦绣湘维项目）所有的征拆工作由鹤城区政府负责…” 2017年7月23日，由安置单位（甲方）怀化刘霖房地产开发集团有限公司，被拆迁户（乙方）盈口乡红星村一组李小妹、殷园园，征拆实施单位红星村村委会、鹤城区上下垅安置区项目协调指挥部签订一份编号69号的《下垅区域征地拆迁安置协议》，作为乙方当事的李小妹没有签名、仅有殷园园签名。该协议注明“本户安置面积123.3M²（其中房屋面积88.3m²，摊位面积35.0m²）”（注：此时，案涉房屋已经于2017年4月24日被拆除）。 本院认为，行政诉讼中人民法院主要职责是审查被诉行政行为的合法性；被诉行政行为由谁作出（被告主体资格问题），原告是否与被诉行政行为具有法律上的利害关系（原告主体资格问题）是行政诉讼中优先需要审查的问题。现原告提交了证明其与被诉行政行为具有法律上的利害关系的证据材料，故本院确认，原告具有诉讼主体资格。而本案被告均未在法定期限内提交证明被诉行政行为合法的证据、依据；而是均在行政答辩状中否认实施了本次被诉行政行为，这是本次诉讼的特殊情况。 本案中，原告李小妹与被拆除房屋具有法律上的利害关系；案涉房屋被拆除时，李小妹并未在相关《下垅区域征地拆迁安置协议》上签名；且房屋拆除在前，安置协议在后，该拆迁显然与相关规定不符，应属违法。 综合全案证据，原、被告均未能明确被诉行政行为的具体实施机关（机构），属于本院是否对本案具有管辖权不明情形，本案不具有进入实体审查的前提条件。鉴于本案的特殊性，由原告先向有权机关提出，待申请明确本案被诉行政行为的责任主体后，再行提出行政诉讼更为适宜。 综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告李小妹的起诉。 案件受理费50元退还原告李小妹。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。 审 判 长  杨宏勇 人民陪审员  贺大顺 人民陪审员  米仁裕 二〇一九年七月八日 代理书记员  粟小妹 附：本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。