内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终161号上诉人（原审原告）周宁，1986年11月1日出生，达斡尔族，内蒙古北方职业技术学院信息中心教师，住内蒙古自治区呼和浩特市。上诉人（原审被告）内蒙古自治区扎兰屯市人民政府。法定代表人孙恒波，市长。委托代理人韩镇，男，1983年10月1日出生，蒙古族，内蒙古自治区扎兰屯市司法局工作人员，住内蒙古自治区扎兰屯市。委托代理人王长青，内蒙古自治区扎兰屯市人民政府法律顾问。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区呼伦贝尔市人民政府。法定代表人姜宏，市长。委托代理人李强，1977年11月3日出生，汉族,内蒙古自治区呼伦贝尔市司法局工作人员，住内蒙古自治区呼伦贝尔市。周宁诉内蒙古自治区扎兰屯市人民政府（以下简称扎市政府）强制拆除房屋违法及内蒙古自治区呼伦贝尔市人民政府（以下简称呼伦贝尔市政府）行政复议决定违法一案，周宁、扎市政府不服内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院作出的（2018）内07行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周宁，上诉人扎市政府的委托代理人韩镇、王长青，被上诉人呼伦贝尔市政府的委托代理人李强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告周宁的父亲周世好（曾用名：周士好，已故）为扎兰屯市钢铁大街钢铁胡同5号居民，1998年周世好通过划拨方式取得位于扎兰屯市铁东办东山居5组相应地块的国有土地使用权，国有土地使用证的证号为扎国用（1998）字第10358号，地号为606006，面积233.15平方米，周世好在该地块上建房（即为本案的涉案房屋）并居住。1998年因洪水原因，坐落在该地块上的房屋屋顶损坏，周世好从该房屋内搬出，但一直没有对房屋进行修缮，房屋至今仍被闲置。2005年4月5日，原告周宁的父亲周世好立下遗嘱：……我有房产、宅基地各一座，房产坐落在扎兰屯市铁东办平顺居，砖瓦结构，建筑面积80平方米，……宅基地坐落在铁东办东山居五组，使用面积为233.15平方米，地号：606006，在我去世后此房产及宅基地均归我儿子周宁继承。……。原告周宁通过该遗嘱取得争议房屋的所有权，是本案适格原告。2012年7月24日，扎兰屯市人民政府作出扎政房征字[2012]8号《扎兰屯市人民政府关于征收钢铁大街以南区域和呼伦贝尔烟草公司岭东物流以北区域国有土地上房屋的决定》，决定对钢铁大街以南区域和呼伦贝尔烟草公司岭东物流以北区域旧城区进行改造，征收目的为滨洲线地道桥项目，本案争议房屋在该决定的征收范围内。2012年11月8日，扎兰屯市房屋征收工作人员对涉案房屋进行入户调查，并制作了被征收房屋基本情况调查表，原告周宁本人在该调查表上签字确认。被征收房屋基本情况调查表证实：产权人周宁，结构房碴（茬），面积7.54米×7米，土墙、有一半房碴（茬）高3米，木板栅子7.54米，土墙7.54米＋15米、高1米。2012年12月25日，呼伦贝尔清源房地产价格评估有限责任公司作出评估结果报告书，本案争议的房屋及附属物价值14257元，该评估报告未向原告周宁送达。原告周宁曾多次与房屋拆迁工作人员黄宝泉就房屋补偿事宜进行协商，但始终没有达成一致意见。至今，被告扎兰屯市人民政府也未对原告所有的房屋及附属等作出征收补偿决定，现双方争议的房屋已经灭失。2016年，涉案房屋相应地块开始施工，原告周宁从周边邻居处得知争议房屋已经灭失，经与黄宝泉再次协商无果后，原告周宁通过邮寄方式向被告呼伦贝尔市人民政府提出行政复议申请，被告呼伦贝尔市人民政府于2016年7月29日受理该行政复议申请后，于2016年9月20日作出呼复决字[2016]10号《行政复议决定书》：一、维持被告扎兰屯市人民政府作出的《扎兰屯市人民政府关于征收钢铁大街以南区域和呼伦贝尔烟草公司岭东物流以北区域国有土地上房屋的决定》；二、驳回原告周宁要求依法确认被告扎兰屯市人民政府强制拆除周宁房屋的行政行为违法的请求；三、责令被告扎兰屯市人民政府根据《信息公开条例》的相关规定，依法对原告周宁提出的信息公开申请作出答复。被告呼伦贝尔市人民政府于2016年11月18日通过邮寄方式向原告周宁送达了呼复决字[2016]10号《行政复议决定书》。原告周宁收到该《行政复议决定书》后不服，以扎兰屯市人民政府、呼伦贝尔市人民政府为被告向本院提起行政诉讼。由于本案涉及行政赔偿，在本案审理过程中，各方当事人均同意调解，但经本院组织调解后，各方未达成一致意见。本院于2018年9月28日通过邮寄方式向原告周宁送达《通知书》，通知其在接到《通知书》之日起7日内向本院提交相关损失的鉴定申请。原告周宁于2018年10月11日收到该《通知书》，但至今未提交鉴定申请书。原审法院经审理认为，关于原告周宁要求确认被告扎兰屯市人民政府强制拆除其房屋的行为违法。虽然被告扎兰屯市人民政府否认实施强制拆除行为，但其作为作出《扎兰屯市人民政府关于征收钢铁大街以南区域和呼伦贝尔烟草公司岭东物流以北区域国有土地上房屋的决定》并实施房屋征收行政行为的行政机关，应当对在征收范围内的原告周宁的房屋被强制拆除是何人所为承担举证责任。被告扎兰屯市人民政府虽提供了铁东办事处天拜山居委会的证明及周围邻居马春英等六个人的证言，但不能证明原告周宁的房屋被强制拆除是何人所为。应当由其承担举证不能的不利后果，故认定被告扎兰屯市人民政府对原告周宁的房屋实施了强制拆除行为。被告扎兰屯市人民政府在未与被征收人周宁达成补偿协议情况下，应当及时作出征收补偿决定，被告扎兰屯市人民政府未履行上述程序即将争议房屋拆除，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定，其行为违法，本院予以确认。关于原告周宁要求被告赔偿损失588010元。由于被告扎兰屯市人民政府在征收过程中作出评估结果报告书未依法向原告周宁送达，因此该评估结果不能作为认定损失的证据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，原告周宁应对实际损失承担举证责任，应由原告周宁对行政行为造成的损害提供证据。虽然因被告扎兰屯市人民政府的原因，导致争议的房屋及其他附属设施已经灭失，但由被征收人周宁签字认可的被征收房屋基本情况调查表已反映出被征收房屋及附属物在征收时的客观现状，同时原告拥有合法使用权的院落和空地的补偿价格也应通过评估确定价格。原告周宁虽然提交了国土资源部网站上扎兰屯市同等地段土地挂牌出让的价格，但因用地性质不同，不能作为本案认定损失的依据。由于原告周宁未在通知申请鉴定的期限内提交鉴定申请，应承担举证不能的不利后果。对原告周宁因房屋被强拆所造成的损失，待取得证据后，可另行提起诉讼。关于被告呼伦贝尔市人民政府作出的行政复议决定。被告呼伦贝尔市人民政府受理原告提出的行政复议申请后，依法进行了审查。《行政复议决定书》中的复议机关作出的维持被告扎兰屯市人民政府作出的《扎兰屯市人民政府关于征收钢铁大街以南区域和呼伦贝尔烟草公司岭东物流以北区域国有土地上房屋的决定》和责令被告扎兰屯市人民政府根据《信息公开条例》的相关规定，依法对原告周宁提出的信息公开申请作出答复的结论，认定事实清楚，符合法定程序，本院予以确认。复议机关作出的驳回原告周宁要求依法确认被告扎兰屯市人民政府强制拆除房屋的行政行为违法的请求，对案件事实的认定不清，导致结果有误，对该部分应予撤销。原告周宁的该项诉讼请求部分成立，本院予以支持。判决：一、确认被告扎兰屯市人民政府强制拆除周宁房屋的行政行为违法；二、撤销呼伦贝尔市人民政府呼复决字［2016］10号《行政复议决定书》第二项即“驳回申请人要求依法确认被申请人强制拆除申请人房屋的行政行为违法的请求”；三、驳回原告周宁要求赔偿损失的诉讼请求；四、驳回原告周宁的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告扎兰屯市人民政府负担。上诉人周宁上诉称（既答辩意见），原审判决认定事实不清，适用法律错误，理由如下：一是上诉人所有的房屋虽有破损但仍具有使用价值，由于扎市政府的征收行为导致上诉人的房屋无法使用，其应当承担赔偿责任；二是上诉人提供的照片能够证实院内有树木、仓房、菜窖及水井，原审判决以上诉人在“被征收房屋基本情况调查表”上签字即认定上诉人附属物的客观情况，与事实不符；三是上诉人应当享受补偿方案中规定的奖励及搬迁费；四是由于扎市政府违反正当程序不依法公证制作清单导致上诉人举证不能，应当由扎市政府承担责任而不能驳回上诉人的赔偿请求；五是原审判决虽认定强制拆除违法却以上诉人未申请鉴定为由没有支持上诉人的赔偿请求，属适用法律错误，这对上诉人来说是不公平的，上诉人以周边商业用地市场价1415元计算赔偿数额是有据可寻，扎市政府对此有异议，亦应当由其承担举证责任。综上，原审判决第三、四项错误，请求二审法院撤销并依法改判。上诉人扎市政府上诉称（既答辩意见），原审判决第一、二项错误，理由：一是周宁所有的房屋虽然位于本次征收范围，但上诉人并未强制拆除周宁所有的房屋，该房屋的实际现状是一个房碴子，只有部分残存墙体，无屋顶及其他附属设施，也多年无人居住管理，其是自然损毁不存在强制拆除的事实，原审判决推定上诉人实施强制拆除行为没有事实和法律依据；二是周宁提出行政赔偿应当承担损害存在的证据，上诉人不承担举证不能的责任；三是扎市政府对被征收财物的价值已经过评估，上诉人可以随时与征收部门签订补偿协议领取补偿款，不能达成协议，政府也将及时作出补偿决定。综上，原审判决确认强制拆除违法并撤销复议决定第二项属认定事实不清，证据不足，请求二审法院依法改判，驳回周宁诉讼请求。被上诉人呼伦贝尔市政府未提交书面答辩意见，但当庭答辩称，虽然上诉人周宁提出的是两份复议申请，但包含了对征收决定、强制拆除及信息公开三项内容，答辩人基于减轻申请人负担考虑，一并作出复议决定并无不当，答辩人作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。本院经审理查明事实与原审查明事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人呼伦贝尔市政府作出的呼复决字［2016］10号《行政复议决定书》是否合法。首先，关于复议决定对三个不同行政行为的复议申请合并复议是否合法的问题。上诉人周宁以扎市政府作出的征收决定违法、强制拆除其所有的房屋行为违法及要求政府信息公开为由向呼伦贝尔市政府申请行政复议，呼伦贝尔市政府将上述三个不同行政行为的复议申请合并复议并作出本案被诉的呼复决字［2016］10号《行政复议决定书》，有违一行为一诉的立案受理基本原则，但鉴于本案自2016年申请复议并经诉讼至今已三年有余，考虑到为减少当事人的诉累，达到实质性解决纠纷的目的，本院不再纠正。第二，关于上诉人扎市政府提出未实施强制拆除行为的问题。虽然扎市政府否认实施强制拆除行为，但其作为作出《扎兰屯市人民政府关于征收钢铁大街以南区域和呼伦贝尔烟草公司岭东物流以北区域国有土地上房屋的决定》并实施房屋征收行政行为的行政机关，应当对在征收范围内周宁的房屋被强制拆除是何人所为承担举证责任，其虽提供了铁东办事处天拜山居委会的证明及周围邻居马春英等六个人的证言，但不能证明周宁的房屋被强制拆除是何人所为，应当由其承担举证不能的不利后果，故原审判决认定扎市政府对原告周宁的房屋实施了强制拆除行为及该行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人扎市政府的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。第三关于上诉人周宁提出的赔偿问题。本案审理中上诉人周宁认可涉案房屋常年无人居住且1998年洪水时受到损毁，且其提出的赔偿损失清单包括：房屋、住宅用地、树木、水井、门墙、奖励费及搬迁费共计599810元，上述损失实际是因征收而产生的补偿，并非因强制拆除导致的行政赔偿，上诉人周宁作为房屋所有权人，其有权获得补偿。上诉人扎市政府虽对该房屋入户勘测并经过评估，但未送达评估报告，双方也未达成补偿协议，依据《国有土地上房屋征收补偿条例》第26条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照行政补偿方案作出补偿决定”的规定，上诉人扎市政府应当及时作出征收补偿决定，上诉人周宁不服补偿决定亦可通过另案诉讼途径解决。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人周宁、扎市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费100元，由上诉周宁、内蒙古自治区扎兰屯市人民政府各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长 任慧卿审 判 员 侯晓静审 判 员 博 赫二〇一九年七月五日法官助理 吴阿荣书 记 员 吴阿荣附本判决适用的相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：