浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终957号上诉人（原审原告）宁波石南高矿业有限公司，住所地象山县高塘岛乡林港村和尚山脚。法定代表人杜永夏，该公司董事长。委托代理人黄永顺，浙江华宁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）象山县自然资源和规划局，住所地象山县丹东街道丹河东路869号。法定代表人杨梓良，该局局长。委托代理人郑泉，象山县自然资源和规划局工作人员。委托代理人李翔，浙江海泰律师事务所律师。上诉人宁波石南高矿业有限公司（下称石南高公司）因与象山县自然资源和规划局渔业其他行政行为及行政赔偿一案，不服宁波海事法院（2019）浙72行初2号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年5月24日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定，原象山县海洋与渔业局于2017年7月28日作出象海执罚〔2017〕007号行政处罚决定，对石南高公司在象山县高塘乡林港村和尚山脚违法占用海域建造码头的行为作出责令退还非法占用的海域、恢复海域原状，并处罚款63657元的行政处罚。后石南高公司缴纳了罚款，但未履行退还非法占用的海域、恢复海域原状的行政处罚决定。2018年4月19日，原象山县海洋与渔业局向宁波海事法院申请强制执行。宁波海事法院经审查于2018年4月25日作出（2018）浙72行审1号行政裁定，准予强制执行，并由原象山县海洋与渔业局组织实施，所需费用由石南高公司负担。因石南高公司未自行履行上述处罚决定，原象山县海洋与渔业局启动招标程序。2018年7月26日，象山县海洋与渔业行政执法大队通过邀请随机抽取的方式，选定宁波天信工程管理有限公司作为涉案码头拆除工程的招标代理、预算编制单位。2018年7月27日，原象山县海洋与渔业局与宁波天信工程管理有限公司签订了《工程建设项目招标代理协议书》。2018年7月30日，象山县海洋与渔业行政执法大队向象山县发展和改革局递交了涉案码头拆除工程的立项申请，请求对涉案码头拆除工程进行公开招标，同日获得批准。2018年7月31日，宁波天信工程管理有限公司在象山县公共资源交易中心官网发布招标公告，招标人为象山县海洋与渔业行政执法大队。2018年8月4日，评标委员会确认浙江润业建设有限公司为中标单位。2018年8月6日，象山县海洋与渔业行政执法大队通过象山县公共资源交易中心网站公开涉案码头拆除工程中标公示。2018年8月29日，象山县海洋与渔业行政执法大队与浙江润业建设有限公司签订码头拆除工程施工承包合同。同日，原象山县海洋与渔业局书面告知石南高公司计划于同年8月31日组织实施强制执行程序。现该码头拆除工程已实施完毕。石南高公司认为原象山县海洋与渔业局以其下属事业单位象山县海洋与渔业行政执法大队名义从事拆除工程的招标行为违法且造成其相关损失，故诉至法院。另查明，经浙江省委、省政府和宁波市委、市政府批准，象山县委、县政府于2018年12月28日印发县委发〔2018〕30号《象山县机构改革方案》。根据该方案规定，组建象山县自然资源和规划局继续行使原象山县海洋与渔业局的海洋管理职责，不再保留原象山县海洋与渔业局。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定了提起行政诉讼的法定条件，其中第一项规定，提起诉讼的原告是该法第二十五条规定的公民、法人或其他组织。本案中石南高公司明确其诉请确认违法的行政行为系原象山县海洋与渔业局的招标行为，而非工程拆除行为。行政机关因履行行政管理职能需要，开展招标活动的，中标单位及参加竞标的单位是该招标行为的行政相对人及利害关系人。石南高公司并非上述人员且在审理中明确谁中标与自己并无关系，故与该招标行为无利害关系，不具备提出本案诉讼的主体资格。此外，原象山县海洋与渔业局所开展的招标行为并不对石南高公司产生设立、变更、消灭行政法上权利义务关系的法律效果，故依法应裁定驳回起诉，石南高公司的赔偿请求也应一并裁定驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项，第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回宁波石南高矿业有限公司的起诉。石南高公司上诉称：一、本案起因于2018年4月25日由宁波海事法院作出（2018）浙72行审1号裁定书，该裁定将被上诉人先前作出的“象海执罚〔2017〕007号行政处罚决定”委托被上诉人执行，原文表述为“由象山县海洋与渔业局组织实施”，且不论该委托行为是否合法合理，但至少该裁定书没有确定被上诉人具有转委托权。被上诉人系行政执法机关，而其下属行政执法大队（含中国海监象山大队）为事业单位。上诉人认为被上诉人接受宁波海事法院的委托后，又将执行事务未作书面授权转委托于其下属事业单位执行，此举明显违法。二、被上诉人下属行政执法大队系事业编制单位，行政执法权只有国家法律、法规明文规定授予行政机关才可依法享有，事业单位不论其名称如何，均不具备行政执法权。被上诉人将行政执法事务委托给没有执法权的下属机构执行，应属执行违法。三、上诉人在一审法院审理期间确曾明确所诉为被上诉人的招标行为违法，但一审法院却认为上诉人与该招标行为无利害关系，进而以上诉人主体不适格为由驳回了上诉人的起诉。如果上诉人的诉讼主体不适格，一审法院在立案时就应当向上诉人释明以避免累讼。同时，被上诉人组织实施拆除的码头实施的残值应属上诉人所有，中标单位拆除码头的费用也需要上诉人来承担，上诉人与该招标行为之间存在重大利害关系，一审法院视而不见令人费解。四、鉴于一审法院系上诉人所诉行政行为的委托方，故上诉人认为一审法院与被上诉人存在重大利害关系，并由此提出了回避申请，但被一审法院驳回。而现在一审法院未经开庭即作出了完全不利于上诉人的不公正裁决，其中原因请省高院明察。综上，请求二审法院依法改判，支持上诉人的诉讼请求。象山县自然资源和规划局答辩称：一、上诉人明确其诉请为确认行政行为系原象山县海洋与渔业局的招标行为违法，一审法院裁定上诉人并非该行政行为的行政相对人及利害关系人，认定事实清楚，适用法律正确。二、被诉招标行为系司法行为，不属于行政诉讼的受案范围，依法亦应当裁定驳回上诉人对该行为的起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：。(七)行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外.。”。被诉招标行为是原象山县海洋与渔业局根据宁波海事法院（2018）浙72行审1号行政裁定，组织实施行政处罚决定恢复海域原状过程中作出的执行行为，该行为并不存在改变执行主体、扩大执行范围或者采取违法方式的情形，故该行为不属于行政诉讼的受案范围。（一）被诉招标行为以原象山县海洋与渔业行政执法大队名义作出，并不表示组织实施执行主体已由原象山县海洋与渔业局改变为原象山县海洋与渔业行政执法大队。原象山县海洋与渔业行政执法大队是原象山县海洋与渔业局的下属事业单位，执法大队同时增挂中国海监象山大队、中国渔政象山大队两块牌子。原象山县海洋与渔业行政执法大队在被诉招标行为中以自己名义进行招标是在承办原象山县海洋与渔业局交办的工作任务，在法律上是在工作职能范围内完成受托事务，其实施招标活动的行为后果归属于委托人原象山县海洋与渔业局，因此并不存在改变组织实施执行主体的情形。（二）被诉招标行为确定的工程招标范围，与宁波海事法院（2018）浙72行审1号行政裁定准予强制执行的范围一致，并不存在扩大招标执行范围的情形。根据原象山县海洋与渔业局象海执罚〔2017〕007号《行政处罚决定书》记载，上诉人未经许可在象山县高塘岛乡林港村和尚脚为建造码头占用了0.0643公顷海域面积。依该行政处罚决定，上诉人应当恢复该0.0643公顷的海域原状。因上诉人未履行恢复原状义务，宁波海事法院依原象山县海洋与渔业局申请作出（2018）浙72行审1号行政裁定，准予强制执行恢复原状并由原象山县海洋与渔业局组织实施。根据相关招投标文件记载，被诉招标行为确定的拆除工程范围为：固定码头一座49*8米、引桥11*6米两座、管理用房一座4*1.8米以及其他附属设施，均在0.0643公顷海域面积之内。（三）被诉招标行为采用招标方式确定代履行人，行为适当。为恢复海域原状，需要拆除案涉码头及附属设施，该工程不属于一般人能够完成的工作。原象山县海洋与渔业局在组织实施中委托原象山县海洋与渔业行政执法大队通过招标方式确定代履行人，行为适当。三、上诉人诉请答辩人赔偿经济损失在行政诉讼类型上属于一并提起的行政赔偿诉讼，该赔偿诉讼的成立需以所附行政诉讼符合起诉条件为前提。上诉人对被诉招标行为提起的行政诉讼不符合起诉条件，故其一并提起的行政赔偿也不成立，故原审法院一并裁定驳回其起诉正确。综上，请求二审法院依法驳回上诉、维持原裁定。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本案认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外…。据此，行政机关依照人民法院生效裁判作出的行为，属于履行生效裁判的行为，并非行政机关自身依职权主动作出的行为，依法属于不可诉的行为。在案证据表明，本案上诉人石南高公司诉请确认违法的原象山县海洋与渔业局的招标行为，系原象山县海洋与渔业局组织实施宁波海事法院（2018）浙72行审1号行政裁定的组成部分，属于行政机关履行法院生效裁判的行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，本案现有事实和证据亦不能表明行政机关实施案涉行为时扩大了执行范围或者采取违法方式实施。上诉人石南高公司的起诉应予驳回，其据此提起的行政赔偿之诉亦应一并驳回，故原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。就上诉人主张的行政机关组织实施行为违法的问题，一来《象山县小型工程承发包暂行办法》中有关于辖区各行政事业单位的小型工程需公开招标的规定；二来原象山县海洋与渔业行政执法大队以自己名义进行招标，其实施招标活动的法律后果归属于原象山县海洋与渔业局，并不存在改变组织实施执行主体的情形。综上，上诉人石南高公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  夏祖银审判员  沈 妙审判员  黄金富二〇一九年七月十八日书记员  吕圣姻