安徽省黄山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖10行初7号 原告陈美林，男，1954年12月10日出生，汉族，住安徽省歙县。 委托代理人黄明利，安徽雄风律师事务所律师。 委托代理人金科，安徽雄风律师事务所实习律师。 被告歙县人民政府，住所地安徽省歙县徽城镇紫阳路18号。 法定代表人吴旭光，县长。 委托代理人凌振华，歙县司法局工作人员。 委托代理人方伟，歙县司法局工作人员。 被告歙县富堨镇人民政府，住所地安徽省歙县富堨镇富堨村，统一社会信用代码11341021003149687F。 法定代表人吴剑飞，镇长。 出庭负责人江敏，该镇党委委员。 委托代理人吴建筑，安徽久安律师事务所律师。 原告陈美林诉被告歙县人民政府（以下简称歙县政府）、歙县富堨镇人民政府（以下简称富堨镇政府）确认行政行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月21日立案，并于2019年1月22日向被告歙县政府、富堨镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月15日公开开庭审理了本案。原告陈美林及其委托代理人黄明利、金科，被告歙县政府的委托代理人凌振华、方伟，被告富堨镇政府党委委员江敏、委托代理人吴建筑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈美林诉称：1999年1月，歙县政府和富堨镇政府依法向陈美林颁发了《农村集体土地承包经营权证》（歙字第031212008号），确认了陈美林对记载耕地的合法承包使用权，承包期限为30年，至2029年期满。2018年11月，陈美林突然发现有人在其承包的土地上施工，随即阻挠，但阻挠无效。后经陈美林多方投诉，方才了解到该承包地已经被歙县政府和富堨镇政府核销、更正，且无任何手续，目前陈美林持证耕地已被违法拍卖，歙县政府和富堨镇政府的具体行政行为不仅严重违法，也严重侵害了陈美林合法权益。综上，请求法院判令：1.确认歙县政府和富堨镇政府核销、更正陈美林持有的《农村集体土地承包经营权证》（歙字第031212008号）的行政行为违法；2.本案诉讼费用由歙县政府和富堨镇政府承担。 被告歙县政府辩称：一、陈美林的起诉已超过法定起诉期限。其起诉状上的落款时间是2019年1月18日，而其于2016年5月20日即领取了编号为341021103204060060006J的农村土地承包经营权证，其此时即知道案涉行政行为。且根据2015年2月10日陈美林的“农村土地承包经营权登记申请书”和“承包地块调查表”，陈美林户所承包的土地已没有“对面山”地块，上述申请书和调查表均有陈美林签字确认。因此，应从2016年5月21日起开始计算陈美林的起诉期限，其起诉显然已超过法定起诉期限。二、陈美林在其起诉状中所称的承包地早在1994年即被全部征收，且其当时已领取了征地补偿款。1994年7月8日，歙县富资轮窑厂与富堨镇徐村村黄村村民组签订了《歙县富资轮窑厂征地协议书》，案涉的“对面山”地块已被全部征收，当年其已领取了1800元征地补偿款。因此根据《安徽省实施办法》第十六条第（二）项之规定，2016年陈美林办理新的土地承包证时，已注销了被征收的“对面山”地块的登记。综上，本案诉讼已经超过法定期限，况且，已被征收的承包地依法应当注销登记，因此，请求法院裁定驳回陈美林的起诉。 被告富堨镇政府辩称：一、陈美林没有经过行政复议程序，直接向法院起诉，应当裁定驳回起诉。行政复议法第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据上述规定及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六、七条之规定，陈美林不能直接向人民法院提起行政诉讼。二、陈美林于2019年1月18日起诉案涉行政行为违法，超过了起诉期限，该案已经受理，应裁定驳回起诉。陈美林在新一轮土地确权登记发证的“农村土地承包经营权登记申请书”申请人签字处签字，并在承包地块调查表处签字，申请日期是2015年2月10日，那时陈美林就知道或者应当知道新一轮土地确权登记发证行政行为，核销、更正了陈美林持有的1999年的《农村集体土地承包经营权证》。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，陈美林直到2019年1月18日才起诉，已超过起诉期限，应裁定驳回起诉。三、富堨镇政府不应当列为本案被告。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条之规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上人民政府颁发农村土地承包经营权证。颁发农村土地承包经营权证的是歙县政府，不是富堨镇政府。四、富堨镇政府作出的新一轮土地确权登记发证的行政行为没有违法，应驳回陈美林的诉讼请求。在1994年《歙县富资轮窑厂征地协议书》经签订批准后，案涉的“对面山”地块土地使用权归歙县富资轮窑厂，后陈美林领取了土地补偿款，歙县富资轮窑厂于1996年7月申请办理了土地使用权证。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条之规定，歙县富资轮窑厂于1996年7月申请办理了土地使用权证后，案涉的“对面山”地块使用权归歙县富资轮窑厂。陈美林诉称的1999年《农村集体土地承包经营权证》上的情况，系由于当时政府部门之间衔接不到位，没有及时核销导致。开展的新一轮土地确权工作，富堨镇政府对这一情况进行了细致的核查，经过土地登记申请、地籍调查、权属审核、登记造册、颁发土地证书等土地登记程序，进行了更正。2015年2月10日，陈美林在新一轮的土地确权登记发证的“农村土地承包经营权登记申请书”上申请人处签字，并在承包地块调查表上签字，陈美林对案涉“对面山”地块已经被征收是知道的，在新一轮土地确权登记发证中，陈美林的承包地已经不包括该地块。陈美林诉称2018年11月份方知道富堨镇政府对案涉两个地块进行核销、更正，与事实不符。综上，请求法院驳回陈美林的诉讼请求。 经审理查明双方当事人无争议的事实：1999年，歙县政府向陈美林颁发《农村集体土地承包经营权证》（歙字第031212008号），其中载明承包方户主为陈美林，含“对面山”地块共计24块地。2015年，新一轮土地确权工作开始进行，富堨镇政府组织第二轮土地承包经营权确权登记调查。陈美林户仍以家庭承包方式继续承包原地块，陈美林于2015年2月10日签字确认的《农村土地承包经营权登记申请书》上载明：“我户在二轮土地承包时，承包歙县富堨镇徐村村（黄川组）农村土地21块（地块数），二轮承包合同面积7.16亩，实际测量面积17.16亩……”。富堨镇政府经过地籍调查、权属审核、公示无异议后，依据陈美林与发包方歙县富堨镇徐村村黄川组签订的合同编号为341021103204060006J的《农村土地承包合同（换发）》等材料，上报歙县政府颁证。歙县政府据此向陈美林颁发编号为341021103204060006J的农地承包权（2016）第（1034202）号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》[以下简称（2016）第（1034202）号承包经营权证],该证记载的内容与富堨镇政府上报的《农村土地承包合同（换发）》、《农村土地承包经营权登记申请书》、《农村土地承包经营权证登记簿》、《承包地块调查表》、《农村土地承包经营权公示结果归户表》等相关文书内容一致，陈美林户本次承包地块比1999年承包的地块少了“对面山”地块。2018年11月2日，陈美林等人因歙县国土资源局挂牌出让土地中含有其持有的1999年领取《农村集体土地承包经营权证》中记载的地块，便向富堨镇政府反映歙县国土资源局非法拍卖土地事项。2018年11月30日，富堨镇政府作出富政函（2018）47号《信访事项处理意见书》，认为歙县国土资源局不存在侵犯农民合法权益的事实。陈美林等人于2019年1月向本院提起行政诉讼，要求确认歙县政府、歙县国土资源局、富堨镇政府拍卖土地行为违法，本院告知其不符合立案条件，陈美林变更诉讼请求后单独提起本案诉讼。 另：庭审中，陈美林认可其于2016年领取了（2016）第（1034202）号承包经营权证，领取该证时已经知晓“对面山”地块没有登记在册，并问了当时发证的老村长，得到的回答是，那块地早晚要征收的，就没有登记了。 本院认为：陈美林请求确认歙县政府和富堨镇政府核销、更正其持有的歙字第031212008号《农村集体土地承包经营权证》的行政行为违法，其实质是对歙县政府颁发的（2016）第（1034202）号承包经营权证有异议，要求确认该颁证行为违法。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，陈美林于2016年领取（2016）第（1034202）号承包经营权证时，就已知晓该证已经核销了歙字第（031212008）号《农村集体土地承包经营权证》上登记的“对面山”地块，进行了变更登记。根据上述的法律规定，陈美林的起诉已经超过一年起诉期限。但是，《最高人民法院关于适用的解释》自2018年2月8日起才开始施行，案涉行为发生在2016年，依据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。因此，依照有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用的原则，本案的起诉期限应当适用二年的规定。即便如此，陈美林于2016年领证、于2019年1月提起本次诉讼，仍然超过了二年起诉期限，且陈美林未提交因不可抗力或其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的证据，故，依法应当裁定驳回起诉。 同时，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，农村家庭土地承包经营权证是对农村土地承包经营法律关系的确认和公示，其操作的一般程序是：土地承包关系确立后，由发包方将相关材料报送乡（镇）人民政府审核，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出申请，报同级人民政府颁发。农村土地承包合同是人民政府颁发承包经营权证的基础，而乡（镇）人民政府报送的相关材料，成为县级以上人民政府颁发土地承包经营权证的基本依据。因此，评判人民政府颁证行为是否合法的主要标准之一，是县级以上人民政府是否按照乡（镇）人民政府报送的材料所载明的事实予以登记确认。本案中，富堨镇政府依据发包方歙县富堨镇徐村村黄川组与陈美林签订的合同编号为341021103204060006J的《农村土地承包合同（换发）》等相关材料，报歙县政府颁证，歙县政府据此向陈美林颁发（2016）第（1034202）号承包经营权证，因该承包经营权证系歙县政府根据前述农村土地承包合同等材料而颁发,没有证据表明其登记的内容与合同记载的内容不一致。故，即使本案中陈美林的起诉未超过起诉期限，其诉讼请求亦依法不能得到支持。 综上，由于陈美林的起诉超过了起诉期限，且未提交因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告陈美林的起诉。 案件受理费50元予以退还陈美林。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  邹有春 审判员  方惠灵 审判员  蒋 薇 二〇一九年七月十七日 法官助理汪权峰 书记员汪浩 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 …… 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。