浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申207号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）周秋英，女，汉族，1963年10月1日出生，住杭州市滨江区。被申请人（一审被告、二审上诉人）杭州市规划和自然资源局高新开发区（滨江）分局，住所地杭州市滨江区江南大道87号。法定代表人宓伟庆，局长。委托代理人马宏利、陈南，北京德恒（杭州）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）杭州市滨江区人民政府，住所地杭州市滨江区江南大道100号。法定代表人李志龙，区长。委托代理人赵燕，滨江区司法局工作人员。周秋英因杭州市规划和自然资源局高新开发区（滨江）分局（以下简称滨江规划资源分局）土地行政命令及滨江区人民政府（以下简称滨江区政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2018）浙01行终40号行政判决，向本院提出再审申请。本院于2019年2月14日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。周秋英再审申请称：一、申请人认为，一、二审法院的判决根本没有涉及对被申请人一滨江规划资源分局作出的告知内容的认定，即撤销告知书并不是因为告知书的内容不对，而是因为作出告知书的程序不对，如果告知书的程序完全正确，申请人合法建造的房屋屋顶还是有可能被强拆掉的。二、告知书指控申请人违法占地约125平方米，不仅包括申请人的附房面积98.22平方米（附房面积合计为105.22平方米，除去合法批准的7平方米，所以是98.22平方米）（见证据9），而且还把申请人有使用权的宅基地（见证据10）（此证据为新证据）用围墙围起来也认定为违法占地，大约有20一30平方米。2016年12月5日滨江区城管执法中队实施了强拆，强拆的依据就是告知书。申请人认为法院应该作出明确的判决，即“有使用权的宅基地用围墙围起来是违法占地”或“有使用权的宅基地用围墙围起来不是违法占地”。而一、二审法院根本没有这么做，只是笼统地作出“非法占地面积应当是91.21平方米，而告知书认定非法占地面积为125平方米，缺乏事实依据”的认定，即被一、二审法院否认为违法占地的33.79平方米左右的占地面积到底指哪里，是申请人的附房还是如被申请人一所说的包含申请人有使用权的宅基地用围墙围起来的空地。申请人认为被申请人一将33.79平方米左右的占地面积认定为违法占地没有法律依据，事实不清。三、告知书认定申请人非法建造了约172.16平方米的建（构）筑物，包括98.22平方米的附房面积、每层3.99平方米三层共11.97平方米的主房阳台面积、61.97平方米的主房阁楼面积即所谓的屋顶面积（见证据9）。因此滨江城管执法中队也于2016年12月5日依据被申请人一作出的告知书，对申请人的屋顶实施了强拆（未遂）。被申请人一把屋顶认定为违法建筑的依据有二：一是申请人的《农村私人建房审批呈报表》；二是《滨江区年建设项目被拆迁农户宅基地审批情况调查表》。被申请人一制作的《滨江区年建设项目被拆迁农户宅基地审批情况调查表》中的“建筑面积291平方米”是伪造的证据，也是被申请人一认定申请人屋顶违建的依据，而一审判决对此证据的证明目的判定完全错误，二审判决根本不涉及与此有关的内容。申请人认为屋顶只要是造在规定的范围内，永远是合理合法的。一、二审法院的判决对屋顶是否违建根本没有涉及，只撤销了告知书及杭滨复决字（2017）10号《行政复议决定书》（以下简称10号复议决定），申请人合法建造的屋顶仍有再次遭受非法强拆的可能。综上，请求依法判决申请人按规定建造的房屋的屋顶为合法建筑；依法判决申请人有使用权的宅基地用围墙围起来不是违法占地；判决被申请人承担本案所有再审费用。滨江规划资源分局提交意见称：一、申请人存在违法建房的情况。从申请人的《农村私人建房用地呈报表》（原审被告证据1）可以看出，申请人在建房时经合法审批的用地面积为115平方米（其中主房97平方米、附房7平方米、道地11平方米），其中可用于建房的面积为104平方米。而从现场巡查照片（原审被告证据3）、《现场勘测笔录》以及《房屋丈量示意图》（原审被告证据2）可以看出申请人户实际建造的主房和附房总占地面积为206.21平方米，因此申请人涉嫌以建房的形式非法占地102.21平方米（206.21-104）。二、申请人存在以其他形式违法占地的情况。本案中申请人户除涉嫌以建房的形式非法占地外，还涉嫌通过以建造围墙的形式进行非法占地。从现场的照片可以看出，申请人户通过建造围墙的形式将其主房和附房之间的约30多平方米的1/2面积归属该户单独占有使用，而申请人经批准的合法道地仅为11平方米，而且不应封闭使用，因此申请人涉嫌以建造围墙形式非法占地的面积约为20余平方米左右。三、合法的占地和建房依法需经批准，故未经批准的部分不能认为属于合法。根据土地管理法第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”的规定，住宅的用地是需要经过批准的，批准的内容包括用地的面积、位置、层高等等。本案中，由于申请人并未按照审批内容进行建设和用地，因此其所称“屋顶”以及“围墙内的占地”则均不能认为是合法的。综上所述，申请人的再审请求没有事实和法律依据，请求驳回其再审申请。滨江区政府提交意见称：一、申请人再审请求超出原审诉求范围。原审中，申请人的诉讼请求为要求撤销被申请人一作出的告知书以及答辩人作出的10号行政复议决定。一、二审法院均判决撤销上述二具体行政行为。申请人现提出再审请求，要求判决“屋顶”为合法建筑，以及有使用权的宅基地用围墙围起来不是违法占地。行政诉讼法规定，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十条、《最高人民法院关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）审判监督程序若干问题的解释》第三十三条之规定，当事人超出原审范围增加、变更诉讼请求的，不属于再审审理范围。本案中，申请人的再审请求已超过原审诉求的范围，不属于再审审理范围。二、申请人存在违法建房、非法占地的情况。本案中，根据申请人户《农村私人建房用地呈报表》，申请人建房时经合法审批的用地面积为115平方米（其中主房97平方米、附房7平方米、道地11平方米），经批准的主房层次为3层。根据《房屋丈量示意图》，申请人户屋顶阁楼超出批准的建房层次。实际建造的主房和附房总占地面积为206.21（105.22+100.99）平方米，因此以建房的形式非法占地102.21（206.21-97-7）平方米。从现场的照片可以看出，通过建造围墙的形式将其主房和附房之间的约30平方米的面积归属该户单独占有使用，而申请人经批准的合法道地仅为7平方米，且不应封闭使用，涉嫌以建造围墙形式非法占地的面积约为20余平方米。三、合法的占地和建房依法需经批准，故未经批准的部分不能认为属于合法。根据土地管理法第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”的规定，住宅的用地是需要经过批准的，批准的内容包括用地的面积、位置、层高等等。本案中，申请人户经批准的主房层次为3层，屋顶阁楼超出批准的建房层次，不得认定为合法建筑。申请人户经批准的全部用地面积为115平方米，均已用于建房，故不存在多余的“申请人有使用权的宅基地”，“用围墙围起来”的占地即为超出合法审批的非法占地，故不得认定为合法。综上所述，申请人的再审申请没有事实和法律依据，请求依法驳回其再审申请。本院经审查查明，根据2019年1月批准的《杭州市滨江区机构改革方案》，组建杭州市规划和自然资源局高新开发区（滨江分局），原杭州市国土资源局高新开发区（滨江）分局不再保留。本院认为，本案被诉行为系滨江规划资源分局作出的涉案告知书及滨江区政府作出的10号复议决定。行政诉讼法第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。上述规定表明，行政行为被撤销条件一是行政行为合法要件缺损，即主体、内容、程序合法三者缺一不可；二是行政行为不适当。而行政行为被撤销产生的法律后果之一是行政行为自被撤销之日起失去法律效力，撤销的效力可追溯到行政行为作出之日。本案中，滨江规划资源分局作出的被诉告知书被一审法院以“程序违法”为由予以撤销，二审法院虽维持了一审判决，但认为被诉的告知书事实认定依据不足，也即二审法院认为被诉告知书系事实认定不清而应被撤销。行政机关作出的行政行为无论是程序违法还是实体上缺乏依据被人民法院判决被撤销后，导致的后果均是该行为从作出之日起就不再具有法律效力。本案申请人在其再审申请中提出的理由均涉及被诉告知书中对其是否存在违法建设行为的事实认定，涉及行政行为合法性要件之一的内容是否合法的问题。如前所述行政机关作出的行政行为被撤销后，其从作出之日起不再具有法律效力，故在涉案告知书被人民法院判决撤销之后，已不再具有法律效力。申请人户是否存在违法建设行为以及是否应受处罚仍应由相关的行政机关进行认定后重新作出行政行为，如相关行政机关重新作出行政行为后，申请人不服的可再行行使救济。故在被诉行政行为被法院撤销的前提下，申请人就涉案告知书认定的事实问题提出再审申请，本院不予审查。综上，周秋英的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回周秋英的再审申请。（此页无正文）审判长  马惟菁审判员  王红根审判员  王富新二〇一九年七月十日书记员  吕圣姻