广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤19行终235号上诉人（原审原告）：郭栋。被上诉人（原审被告）：东莞市市场监督管理局，住所地：广东省东莞市南城区东莞大道与四环路交汇处，统一社会信用代码：×××27Ｍ。负责人：陈锡稳，局长。委托代理人：梁桂荣，该局万江分局工作人员。委托代理人：袁开，广东莞信律师事务所律师。原审第三人：东莞市万江好润购物商场。经营者：黄瑞理，该商场经理。委托代理人：江浩凌。上诉人郭栋因与被上诉人东莞市市场监督管理局（以下简称“东莞市场监管局”）及原审第三人东莞市万江好润购物商场（以下简称“好润商场”）食品安全行政管理纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院于2018年12月12日作出的（2018）粤1971行初814号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年10月8日，郭栋向原审法院提起诉讼，请求判令：1.撤销东莞市食品药品监督管理局（以下简称“原东莞食药监局”）作出的（东）食药监食罚〔2017〕19120602号《行政处罚决定书》；2.原东莞食药监局限期重新就郭栋举报事项做出具体行政行为并书面告知郭栋；3.原东莞食药监局承担本案诉讼费用。原审法院查明，2017年11月3日，原东莞食药监局收到郭栋通过网络系统的投诉举报，郭栋称其于2017年5月22日在好润商场处购买了标示生产日期为2017年5月23日的“水豆腐”一包，投诉反映好润商场经营虚假标示生产日期（包装日期、加工日期）、没有食品生产许可证、没有质量检验合格证明、购销渠道不合法的食品，要求书面回复处罚结果及奖励2000元。同时郭栋通过网络系统向原东莞食药监局提交了包括生产厂家、生产批号、生产日期、批准文号的图片和消费凭证图片作为证据。2017年12月6日，原东莞食药监局对好润商场进行现场检查并制作了笔录，未发现好润商场现场存在经营虚假标示生产日期（包装日期、加工日期）的行为，好润商场出示了相关商品的进货单，暂未出示供应商资质证件等材料。2018年1月17日，原东莞食药监局对好润商场的店长进行调查询问并制作了笔录，好润商场向原东莞食药监局出示了《营业执照》和《食品流通许可证》，并提供了供货商的《营业执照》和《食品经营许可证》。对郭栋所述的购买了生产日期标注与实际生产日期不符的情况，好润商场称是因店里电子秤年久失修造成故障所致。经调查，原东莞食药监局认为好润商场存在销售虚假标示生产日期食品、未履行进货查验等义务的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十）项及第五十三条第一、二款的规定，于2017年12月6日对好润商场作出（东）食药监食责改〔2017〕19120602号《责令改正通知书》，责令好润商场对上述违法行为立即改正。2018年1月29日，原东莞食药监局对好润商场作出（东）食药监食罚告〔2017〕19120602号《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，告知拟对好润商场进行处罚的事实、理由及依据，并告知好润商场享有陈述、申辩和听证的权利。2018年2月9日，原东莞食药监局对好润商场作出并送达（东）食药监食罚〔2017〕19120602号《行政处罚决定书》，认定好润商场存在经营虚标生产日期食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十）项的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（五）项和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项的规定，对好润商场作出没收违法所得1.5元及罚款人民币5000元的处罚。同时认定好润商场存在未履行进货查验等义务的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第一、二款的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第一款第（三）项的规定，对好润商场作出警告的处罚。2018年3月8日，原东莞食药监局作出并向郭栋送达（东）食药监投复〔2017〕0933号《投诉举报处理告知书》，告知郭栋上述查处过程，并告知郭栋针对好润商场存在的上述违法行为，原东莞食药监局已依法对其进行了行政处罚。另外，告知郭栋凭借《东莞市食品安全举报奖励通知书》领取相关奖励。郭栋不服原东莞食药监局作出的上述涉案处罚决定书，认为原东莞食药监局未查清好润商场存在的全部违法事实，认为好润商场不存在减轻处罚的情形，应当加重处罚，故向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：本案的争议焦点有三个：一、针对涉案的处罚决定起诉，郭栋有无诉权；二、郭栋的起诉有无超过法定起诉期限；三、原东莞食药监局作出案涉《行政处罚决定书》是否合法有据及处罚幅度是否适当。首先，针对郭栋有无诉权的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的”规定，郭栋为维护自身合法权益向原东莞食药监局行政机关投诉，属于“与行政行为有利害关系”的当事人，依法具有原告资格。其次，针对郭栋的起诉有无超过法定起诉期限的问题。原东莞食药监局称已于2018年2月23日在东莞市政府信息公开目录系统向社会公示了对好润商场的处罚结果，并于2018年3月8日向郭栋邮寄了涉案的《投诉举报处理告知书》和《举报奖励通知书》，认为郭栋已超过六个月的法定起诉期限。原审法院认为，原东莞食药监局在政府信息公开目录系统公开的处罚结果并未告知郭栋相应的诉权，向郭栋送达的《投诉举报处理告知书》和《举报奖励通知书》中亦未告知郭栋对好润商场的具体处罚结果。故郭栋针对涉案的处罚决定提起行政诉讼，其起诉期限的起始日期应以其知悉涉案处罚决定书的内容之日起计算，本案郭栋于2018年9月收到原东莞食药监局公开的涉案处罚决定书，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，郭栋于2018年10月8日提起本案诉讼并未超过上述法定的起诉期限。三、针对原东莞食药监局作出涉案处罚决定是否合法有据的问题。本案中原东莞食药监局收到郭栋的投诉后，对好润商场进行现场检查并对其主管进行调查询问并制作了笔录。综合调查的证据，原东莞食药监局认定好润商场存在销售虚假标示生产日期食品、未履行进货查验等义务的行为，对好润商场作出《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，告知拟对好润商场进行处罚的事实、理由及依据，并告知好润商场享有陈述、申辩和听证的权利。后对好润商场作出《责令改正通知书》，责令好润商场对上述违法行为立即改正。同日，原东莞食药监局对好润商场作出并送达涉案《行政处罚决定书》，认定好润商场存在经营虚标生产日期食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十）项“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（十）标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂”的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（五）项“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：（五）生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂”和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的”规定，对好润商场作出没收违法所得1.5元及罚款人民币5000元的处罚。同时认定好润商场存在未履行进货查验等义务的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第一、二款“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明（以下称合格证明文件）。食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限应当符合本法第五十条第二款的规定”的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第一款第（三）项“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（三）食品、食品添加剂生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度”的规定，对好润商场作出警告的处罚。综上，原东莞食药监局作出上述处罚决定认定证据充分、事实清楚、适用法律正确，处罚适当。另外，本案中，涉案商品货值较低，没有造成明显的危害后果，好润商场违法行为轻微，且能够对其违法行为积极改正，原东莞食药监局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：……（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的”的规定，对好润商场减轻处罚，处罚幅度适当，原审法院依法予以确认。郭栋主张应当对好润商场从重处罚，诉请应当撤销涉案处罚决定书并责令原东莞食药监局重作的事实和法律依据不足，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回郭栋的全部诉讼请求。本案案件受理费50元，由郭栋承担。一审宣判后，郭栋不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决；2.撤销原东莞食药监局作出的（东）食药监食罚告〔2017〕19120602号《行政处罚决定书》；3.原东莞食药监局限期重新就郭栋举报事项做出具体行政行为并书面告知郭栋；4.原东莞食药监局承担本案一审、二审诉讼费。主要事实与理由有：一、原东莞食药监局作出的处罚5000元决定违反了《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条设定的处罚种类规定，同时也违反了《东莞市食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权管理规定》第七条和第十六条的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十条、第十一条、第十二条规定处罚的种类和幅度的必须在规定范围内作出。二、原东莞食药监局认定事实不清，没有查明全部违法金额、违法时间。三、经营涉案物品没有取得食品生产许可证违反《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第二条、第十条、第十二条的规定，没有取得相应的行政许可应依据第四十八条给予处罚，但原东莞食药监局没有进行处罚存在违法。四、好润商场违法时间已超六个月，全部或大部份已被销售且其拒不追回等情形，应当依据《东莞市食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权管理规定》第十六条第（九）项进行加重处罚。被上诉人东莞市场监管局答辩称：一、东莞市场监管局作出案涉行政处罚决定所认定的事实清楚。1.郭栋投诉时所提供的购物小票和商品图片等证据，无法得出图片上的商品即是郭栋在投诉所涉日期购买的这一结论。因此，仅根据郭栋的投诉证据无法认定好润商场存在投诉所涉的违法行为。2.东莞市场监管局依法定程序到好润商场处现场检查并制作了笔录，亦未发现郭栋投诉举报的违法事实。3.因好润商场主动承认郭栋关于购买了生产日期标注与实际生产日期不符的投诉事实，同时表明不能提供投诉所涉食品的进货及销售凭证，东莞市场监管局遂根据好润商场的自认，认定好润商场存在经营虚标生产日期食品、未履行进货查验义务等违法行为。4.由于郭栋投诉所提供的证据及东莞市场监管局到好润商场现场调查的证据，除好润商场自认部分外，均不足以认定好润商场存在违法的事实，故郭栋所称东莞市场监管局未查明好润商场全部违法金额及时间的主张，均不属实。二、东莞市场监管局根据所查明的事实作出的行政处罚决定适用法律正确。1.该局针对好润商场未履行进货查验义务的违法行为，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第一款第（三）项的规定，于2017年12月6日作出《责令改正通知书》，并对其给予警告的行政处罚，并无不当。2.对于好润商场经营虚标生产日期食品部分的行政处罚，违法事实的认定是基于好润商场主动承认，结合东莞市场监管局根据郭栋的投诉到好润商场现场检查时未发现投诉所涉的违法事实，表明好润商场已主动消除或者减轻违法行为危害后果，东莞市场监管局根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（五）项及《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项的规定，结合所查明的事实，对好润商场处以没收违法所得1.5元及罚款5000元的处罚，合法有据。三、郭栋要求东莞市场监管局按《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》对好润商场进行处罚没有事实及法律依据。1.根据《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第二条的规定，好润商场并非食品生产加工小作坊，也不是食品摊贩，案涉食品系由好润商场向案外人进货后在其店铺内销售，故郭栋要求按该条例对好润商场进行处罚，没有事实及法律依据。2.对于好润商场未履行进货检验义务的违法行为，东莞市场监管局已在案涉行政处罚中依法对其予以处罚。郭栋要求对好润商场再次处罚，违反了《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，对其诉求应不予支持。四、郭栋关于好润商场违法时间六个月以上，全部或大部份已被销售且拒不追回的主张没有事实依据。1.东莞市场监管局在接到郭栋的举报后，对好润商场进行了现场检查，在现场检查中未发现存在标注虚假生产日期的食品，亦即没有证据证明好润商场存在其自认违法事实之外的其他违法事实，郭栋也并未提交证据证明其主张，故对郭栋要求依据《东莞市食品监督管理局规范行政处罚自由裁量权管理规定》第十六条第（九）项加重处罚的主张，应不予支持。2.好润商场涉案商品货值较低、没有造成明显危害后果、违法行为轻微且能对其违法行为积极改正。东莞市场监管局根据《行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项及食药监办法函〔2016〕668号《国家食品药品监督管理总局办公厅关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》，综合运用《食品安全法》和《行政处罚法》的相关规定，对好润商场的减轻处罚符合国家食品药品监督管理总局关于“处罚法定、过罚相当、处罚与教育相结合”的要求。原审第三人好润商场在二审审理期间内未发表陈述意见。本院确认原审法院查明的事实为本案主要法律事实。另查明，二审诉讼期间，东莞市场监管局替代原东莞食药监局应诉。被告主体变动的主要原因，是本案一审判决后，根据国家机构改革和全市机构改革的部署，东莞市场监管局（知识产权局）于2019年1月12日挂牌成立，整合了原东莞市工商行政管理局、原东莞市质量技术监督局、原东莞食药监局（东莞市食品安全委员会办公室）的职责，以及东莞市科学技术局（东莞市知识产权局）的专利管理职责，东莞市发展和改革局的价格监督检查和反垄断执法职责，东莞市商务局的经营者集中反垄断相关职责等，加挂东莞市知识产权局牌子，东莞市食品安全委员会的具体工作由东莞市场监管局承担。不再保留原东莞市工商行政管理局、原东莞市质量技术监督局、原东莞食药监局。再补充查明，从东莞市场监管局一审提交的《东莞市食品药品监督管理局网络投诉举报单》记载的内容可见，郭栋于2017年11月3日向原东莞食药监局网络投诉举报，投诉举报类别为食品，被投诉产品规格：包装食品；被投诉举报产品生产日：2017年5月23日；被投诉举报单位名称：好润商场；投诉举报标题：虚假标示生产日期（包装日期、加工日期）、没有食品生产许可证、没有质量检验合格证明、购销渠道不合法；投诉举报主要内容：举报人于2017年5月22日在被举报人处购买“水豆腐”一包，支付价款1.5元，涉案物品标示生产日期为17年5月23日，涉案食品没有真实标示生产日期，属虚标生产日期情形，违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条。此外，二审法庭调查时，对于涉诉行政处罚决定违法事实的具体认定问题，东莞市场监管局述称，认定好润商场的违法事实主要有两宗：1.2017年5月22日经营虚标生产日期“水豆腐”一包，但该违法事实认定不仅仅是根据郭栋的举报，更主要的是根据好润商场自认；2.2017年12月6日现场检查发现“水豆腐”没有出示进货单、没有出示供货者的许可证和食品检查合格证等文件材料。本院认为，本案二审诉讼期间，原东莞食药监局因国家机构改革和全市机构改革已被整合，相关法定职能已由东莞市场监管局承接，因此，东莞市场监管局在二审期间主动变更由该局应诉，其被告主体适格，本院予以准许。郭栋的原审诉讼请求是：1.撤销涉诉的行政处罚决定书；2.判令原东莞食药监局限期重新就郭栋举报事项做出具体行政行为。综合郭栋的上诉请求和上诉理由，本院归纳二审争议的焦点为：一是涉诉的行政处罚决定书查证和认定事实是否清楚？二是涉诉行政处罚决定适用法律是否正确？处罚结果是否适当？关于焦点一，涉诉行政处罚决定书查证和认定事实是否清楚。从东莞市场监管局向二审法庭补充陈述的事实表明，其认定好润商场违法事实主要有两方面：其一，2017年5月22日经营虚标生产日期“水豆腐”一包；其二，2017年12月6日现场检查发现的“水豆腐”一包没有出示进货单、没有出示供货者的许可证和食品检查合格证等文件材料，未履行进货查验等义务。从原东莞食药监局在一审诉讼期间提交的《东莞市食品药品监督管理局网络投诉举报单》记载的内容可见，郭栋于2017年11月3日向原东莞食药监局网络投诉举报，举报类别为郭栋在好润商场处购买价格1.5元的“水豆腐”一包，举报主要内容为该食品没有真实标示生产日期，属虚标生产日期。原东莞食药监局根据该投诉举报，于2017年12月6日对好润商场进行了现场检查，并制作了现场检查笔录。从现场检查笔录可见，好润商场可以出示有效的《营业执照》和《食品流通许可证》，现场检查发现品名为“水豆腐”的商品标示包装日期为“17-12-06”、保质期为“17-12-08”、售价为“1.5元”的食品在售，好润商场能出示该食品进货单,但未能出示该食品供应商资质证件。东莞市场监管局庭上说明该食品并没有虚标生产日期，而是好润商场对该食品未履行进货查验等义务。综上，本院认为，原东莞食药监局根据郭栋的举报线索和证据材料，通过立案、现场检查、调查、询问、听证等一系列行政执法手段，查处认定好润商场存在经营标注虚假生产日期食品、未履行进货查验等义务的违法事实，主要事实清楚，证据充分。就郭栋的投诉举报线索和材料而言，目前并无证据显示原东莞食药监局对好润商场仍有其他违法事实查处不彻底或存在遗漏之处。郭栋主张原东莞食药监局未根据其投诉举报彻底查清好润商场的全部违法事实，该主张缺乏实质性证据支持，本院认为不能凭空想象和推测。因此，原审法院判决驳回郭栋全部诉讼请求的处理并无不当，本院予以维持。关于焦点二，涉诉行政处罚决定适用法律是否正确、处罚结果是否适当。原东莞食药监局认为好润商场存在经营虚标生产日期食品和未履行进货查验等义务的违法行为，该行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十）项、第五十三条第一、二款之规定，并依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（五）项、第一百二十六条第一款第（三）项以及《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项之规定，对好润商场作出没收违法所得1.5元、罚款人民币5000元和警告的行政处罚，对此，本院认为，涉诉行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。虽然郭栋举报好润商场涉嫌存在经营虚标生产日期食品的行为，并提供了购物小票和数字作品备案证书图片，但当时仅凭该些证据，并不足以认定好润商场存在其举报的违法行为。在原东莞食药监局通过现场检查等手段仍不足以认定好润商场存在投诉举报指向的违法事实的情况下，好润商场向原东莞食药监局坦白自认了其曾于2017年5月22日存在经营虚标生产日期食品行为，后又按行政责令要求积极整改，加上涉案商品货值较低，没有证据表明造成危害后果，原东莞食药监局根据好润商场的主观恶性、违法性质、违法情节、改正程度以及危害后果等，适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项之规定，对好润商场给予减轻处罚并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》属于行政处罚的普通法，《中华人民共和国食品安全法》属于食品安全特别法，涉诉行政处罚决定合并运用法律并无不当。郭栋上诉认为涉诉行政处罚决定适用法律错误、应对好润商场加重处罚没有事实和法律依据，本院不予采纳。原审判决对此驳回其诉请正确，本院予以支持。但需要指出的是，涉诉行政处罚决定书认定事实过于简单粗糙，未具体认定行政相对人于何时、何地、对何种特定食品存在经营标注虚假生产日期、未履行进货查验义务的违法行为，没有明确认定行政相对人具有从轻还是减轻处罚情节，直接适用法律予以减轻处罚，属于法律文书写法不够规范、说理不够到位。对此，东莞市场监管局今后应予整改。当然，尽管涉诉行政处罚决定书存在写作不规范问题，但该瑕疵尚未影响涉诉行政处罚决定处理结果的正确性，本院对涉诉行政处罚决定予以维持。综上所述，郭栋的上诉理由缺乏事实依据和法律依据，郭栋关于撤销原审判决和涉诉行政处罚决定，判令原东莞食药监局就举报事项重新作出具体行政行为的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人郭栋负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长 黄 屏审判员 韦艳芹审判员 张志强二〇一九年七月十八日书记员 姚慧君