浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终911号上诉人（原审原告）李德翔，男，1986年5月1日出生，汉族，住浙江省苍南县。委托代理人陈惠芳，女，1964年2月26日出生，住浙江省苍南县。系李德翔母亲。委托代理人夏亮，浙江六和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县行政中心。法定代表人郑建忠，县长。出庭负责人吴龙，副县长。委托代理人陈锡文，苍南县人民政府工作人员。委托代理人陈吉开，浙江法之剑律师事务所律师。原审第三人苍南县龙港镇人民政府，住所地浙江省苍南县龙港镇镇前路195号。法定代表人陈显宏，镇长。出庭负责人陈贤选，副镇长。委托代理人杨立库，苍南县龙港镇人民政府工作人员。委托代理人杨乃柱，浙江法之剑律师事务所律师。李德翔因苍南县人民政府（以下简称苍南县政府）土地行政审批一案，不服温州市中级人民法院于2019年4月11日作出（2019）浙03行初389号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年5月15日立案受理后依法组成合议庭，于2019年7月18日公开开庭审理了本案。上诉人李德翔及其委托代理人陈惠芳、夏亮，被上诉人苍南县政府副县长吴龙及委托代理人陈锡文、陈吉开，原审第三人苍南县龙港镇人民政府（以下简称龙港镇政府）副镇长陈贤选及委托代理人杨乃柱到庭参加诉讼，本案现已审理终结。一审法院审理查明：2011年10月19日，李德翔与东河村委会签订《龙港镇东河村农民公寓安置协议书》，约定：根据东河村2006年7月12日村民代表会议通过的《有关东河村返回土地指标地基分配方案》，针对前两次安置中未予安置的村民，李德翔有权参加本次安置；本次东河村农民公寓预安排在龙港镇××以南，编织四厂以东，建筑面积约32000平方米（以建成后的实际面积为准），使用征地的村返回指标；李德翔选择建筑面积80平方米以上至120平方米以下（具体面积待建成后的实际套型面积确定）；李德翔需向村集体交纳街道设施费3万元；80平方米部分按成本价向代建公寓的开发商缴纳，超出80平方米的部分按市场优惠价计算等等。2012年3月23日，浙江省人民政府作出浙土字A[2011]-0764号《浙江省建设用地审批意见书》，同意苍南县2011年度计划第五批次建设用地13.5309公顷，其中包含龙港镇农民公寓（东河村二）项目用地1.0856公顷。2013年2月27日，浙江省人民政府作出浙土字A[2012]-0723号《浙江省建设用地审批意见书》，同意苍南县2012年度计划第八批次建设用地13.5126公顷，其中包含龙港镇农民集聚点（东河村地块）项目用地0.3323公顷。2012年12月14日、2015年12月13日，苍南县政府先后作出苍政地〔2012〕232号和苍政地〔2015〕122号批复，同意行政划拨国有建设用地10856平方米给龙港镇政府用于建设龙港镇农民公寓（东河村二）项目、行政划拨国有建设用地3322.8平方米给龙港镇政府用于建设龙港镇东河村拆迁安置项目。2017年9月，龙港镇政府向苍南县国土资源局出具函件及补充说明，要求对龙港镇东河村A-01地块（即前述二项目建设用地共计14178.8平方米）公开出让。2018年2月24日，龙港镇政府向苍南县政府提出要求挂牌出让龙港镇东河村A-01地块国有建设用地使用权，同年3月12日苍南县政府予以同意。2018年4月25日，龙港镇政府向苍南县政府出具《关于要求收回苍政地〔2012〕232号、苍政地〔2015〕122号文件批复供给龙港镇政府用于龙港镇农民公寓（东河村二）、龙港镇东河村拆迁项目的国有建设用地使用权的请示》，苍南县政府于同年5月2日作出被诉批复。李德翔不服，提起本案诉讼。一审法院认为：1.被诉批复系苍南县政府针对相关项目的建设用地使用权收回作出的批准行为，该行为会对相关当事人的权利义务产生影响，依法属于人民法院行政诉讼的收案范围，而非《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定的“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，苍南县政府、龙港镇政府提出的被诉行为不属于人民法院行政诉讼受案范围的抗辩意见不能成立，本院不予支持。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；第四十九条第（一）项规定：提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，涉案土地系2012年经浙江省人民政府批准征收为国有建设用地，并由苍南县政府划拨给龙港镇政府用于龙港镇农民公寓（东河村二）项目，后苍南县政府以该项目未开工建设造成土地闲置为由，批复收回土地使用权。而根据李德翔与东河村委会2011年签订的《龙港镇东河村农民公寓安置协议书》，东河村预安排使用征地的村返回指标建设农民公寓，李德翔有权认购其中一套建筑面积80平方米以上至120平方米以下房子，这表明其依据该协议享有的是购买相应房子的债权请求权，其并没有取得涉案土地的相应物权。同时，李德翔以其系东河村村民为由主张其因村集体利益而具有的直接利害关系，亦不能成立，因为涉案土地已被征收为国有。故李德翔与被诉收回农民公寓建设用地使用权的批准行为并不存在利害关系，其提起诉讼不符合前述法律规定。苍南县政府、龙港镇政府关于李德翔原告主体资格不适格的抗辩成立。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，李德翔的起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定，依法应当予以驳回。3.在本案审理过程中，李德翔向本院申请调取涉案土地出让金的去向等证据，该申请与本案处理无关，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回李德翔的起诉。李德翔上诉称：一、原审裁定事实说理矛盾，且有遗漏。1.原审裁定在本院认为的第一点中对被上诉人苍南县政府以涉诉批复系“为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”的抗辩不予支持，同时在裁定书的第10页第二自然段第一行中开门见山地提出“被诉批复系苍南县政府针对相关项目的建设用地使用权收回作出的批准行为，该行为会对相关当事人的权利义务产生影响”。显然上诉人作为本案当事人因该批复受到权利义务影响这一事实已为原审确认，但在裁定书第11页第一自然段第一行起至第十八行的论述中又提出，“李德翔与被诉收回农民公寓建设用地使用权的批准行为并不存在利害关系。”前后观点明显矛盾，既然受到权利义务影响，又怎么不存在利害关系，既然认定事实都明确案涉土地系经省市县三级人民政府批准专项用于农民公寓建设，那么上诉人本可在该土地上获得安置，现因被诉批复而无法得到安置，怎么能说不存在利害关系。2.原审中上诉人提供了“关于龙港镇东河村A-01地块拍卖（挂牌）出让供地报批事宜的补充说明”，该证据系龙港镇政府盖章确认形成，其中明确提及出让金按规定返回本村。可见，各级政府对于被诉批复导致村民利益受损都予以认可，否则何来出让金返还之需要，而上诉人作为村民之一，有权在案涉土地上获得安置的村民之一，与被诉批复存在着直接而明显的利害关系。庭审中上诉人就出让金进行相关发问，但原审裁定对于该部分事实只字未提，属于遗漏事实。二、原审适用法律错误。原审裁定适用行政诉讼法第二十五条、第四十九条及其司法解释第六十九条的规定，其核心就在于认为上诉人与案涉批复没有利害关系，不符合行政诉讼法第二十五条的规定，实质即不符合原告主体资格。上诉人认为，其具有适格的原告主体资格，与案涉收回土地的批复存在利害关系。1.各级政府批文均明确土地用途系农民公寓及配套设施。2.原审裁定混淆行政、民事法律关系，错误理解上诉人权益受损的根本原因。3.原审裁定以土地性质推定无利害关系的观点错误。三、被诉批复存在明显违法性。1.前置程序违法。被上诉人提出在批复前召开过村民代表会议。该会议程序违法，系骗取村民信任的违法之举，且不具备合法性。2.批复程序违法。从程序上讲，批复时点居然晚于龙港镇政府申请挂牌出让案涉土地的批复时点。3.批复实质鼓励村集体规避法规，造成国有资产流失。4.案涉批复行为严重违反土地管理法。综上，请求撤销一审裁定，指令原审人民法院依法继续审理。苍南县政府答辩称：一、原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人虽系苍南县龙港镇东河村村民，但其并未提供证据证明曾享有与批复所涉土地的使用权，且本批复所涉土地使用权已作为苍南县2011年度计划第五批次建设用地、苍南县2012年度计划第八批次建设项目经浙江省人民政府批准征收为国有建设用地，己被征收为国有，即使上诉人属原土地承包经营权人，其对原集体土地的权利己通过征地补偿安置予以保障，上诉人与征地批准后国有建设用地审批或许可行为不具有法律上的利害关系。同时，根据上诉人与东河村委会2011年签订的《龙港镇东河村农民公寓安置协议书》，这表明其依据该协议享有的是购买相应房子的债权请求权，并没有取得涉案土地的相应物权，因此与被诉收回农民公寓建设用地使用权的批准行为同样不存在利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定：提起诉讼的原告因当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织，上诉人提起诉讼不符合行政法律规定，其原告主体不适格。二、答辩人作出的苍政函[2018]63号关于同意收回龙港镇农民公寓（东河）项目和龙港镇东河村拆迁安置项目建设用地使用权的批复符合法律的规定。本批复所涉土地使用权己作为苍南县2011年度计划第五批次建设用地、苍南县2012年度计划第八批次建设项目经浙江省人民政府批准征收为国有建设用地，答辩人分别作出苍政地[2012]232号关于同意龙港镇农民公寓（东河村二）项目建设用地的批复，及苍政地[2015]122号关于同意龙港镇东河村拆迁安置项目建设用地的批复,该土地使用权属龙港镇人民政府；因该两个项目没有按照约定的期限及时开工、竣工，造成了土地闲置。2017年1月4日东河村召开村民代表会议讨论通过，同意将苍南县2011年度计划第五批次建设用地、苍南县2012年度计划第八批次建设项目土地面积14178.8平方米，坐落于龙金××以西，东新街以南的东河村A-01地块,政府收回进行招拍挂出让，出让金按规定返还本村。同时龙港镇东河村也向龙港镇政府出具承诺书，同意由政府收回并进行公开出让，并承诺无论哪家单位竞得该地块，东河村都无条件予以支持，积极配合镇政府处理有关政策性问题。2017年9月8日龙港镇政府向苍南县国土资源局，提交龙政函[2017]152号关于要求对龙港镇东河村A-01地块公开出让的函，2017年9月15日提交关于龙港镇东河村A-01地块拍卖（挂牌）出让供地报批事宜的补充说明，苍南县住房和城乡规划建设局于2017年6月12日出具了龙[2017]规划条件53号，规划条件通知书，期间龙港镇政府、苍南县国土资源局向答辩人提出要求挂牌出让龙港镇东河村A-01地块国有建设用地使用权请示，并提交了挂牌出让公告、挂牌出让须知、实地踏勘表、建设用地呈报材料、土地估价报告备案表、建设项目环境影响登记表、竞买资质征求意见工作联系单等材料，对土地使用权出让的地块、用途、年限和出让方式、参加竞买对象、地块具体经济技术指标等拟定了方案。2018年3月12日答辩人经审查根据相关法律的规定，作出了苍政函[2018]32号苍南县政府关于同意龙港镇东河村A-01地块国有建设用地使用权挂牌出让的批复。该地块于2018年3月15日至2018年4月4日发布出让公告，2015年4月4日至2015年4月18日挂牌报名，2018年4月18日中瓯地产集团有限公司以16655万元竞得该地块国有建设用地使用权，2018年4月23日签订成交确认书，2018年4月24日签订《国有建设用地使用权出让合同》。2018年4月25日龙港镇政府向答辩人出具了《关于要求收回苍政地[2012]232号、苍政地[2015]122号文件批复供给龙港镇政府用于龙港镇农民公寓（东河村二）项目、龙港镇东河村拆迁项目的国有建设用地使用权的请示》龙政[2018]37号文件，答辩人于2018年5月2日作出《关于同意收回龙港镇农民公寓（东河村二）项目和龙港镇东河村拆迁安置项目建设用地使用权的批复》苍政函[2018]63号文件。综上，请求驳回李德翔的上诉。龙港镇政府称其意见与苍南县政府相同。上诉人李德翔二审中提交五份证据：1、苍政地（2008）94号文的复印件一份，证明国有划拨作为返回用地用于村民个人建房在苍南县××一贯实施政策，与被上诉人所说的没有政策不符；2、良田征用报账单复印件一份，证明上诉人祖辈世居于东河村；3、东河村第三批安置房分配名单复印件一份，证明上诉人名单在列，一直系村集体成员才享有此待遇；4、证明复印件一份，证明其他村民证明上诉人有村集体成员的资格；5、李氏宗谱及户口本复印件各一份，证明上诉人家族的延续情况。被上诉人苍南县政府质证认为，该5组证据没有原件，其真实性由法院审查。并认为证据1是其他人员的个人建房用地批复，与本案不具有关联性。证据2，良田征用报账单，户名是李方钿，其与本案不具有关联性。对证据3的真实性、合法性和关联性均有异议，该证据只是一个打印名单，上面的人员没有政府部门或者单位盖章确认。对证据4证明的情况不了解。对证据5，根据家谱反映上诉人的爷爷叫李传银，和本案没有关联性。对户口本没有意见。龙港镇政府同意苍南县政府的上述质证意见。本院经审查认为，上诉人提交的上述5份证据，均为复印件，因上诉人未能提交原件印证，被上诉人及原审第三人对其真实性均提出异议，故本院对其真实性不予确认，且上述证据与本案各方二审的争议焦点无关联性，不予采信。应本院要求，被上诉人苍南县政府提交东河村民委员会盖章确认的2006年6月28日村两委的会议纪要，认为该证据是从东河村委获取，真实有效。可以证明签订案涉龙港镇东河村农民公寓安置协议并非因土地征收，而是作为村集体经济组织成员享有村内部利益的分配，与征地行为无关。且会议纪要形成于2006年，李德翔当时是20岁，未达到会议纪要的相关要求。上诉人对该证据的真实性、合法性和与本案的关联性均提出异议，认为无法核实参会人员的身份，即便证据真实，根据会议纪要的表述，上诉人家庭有父母和三个儿子，上诉人在返回地指标第二批次抽签时已满22周岁，可按两户计，具备抽签资格，由于其在第二批次抽签未中，故在第三批次中进行选择并签约，依法享有返回地指标建房资格。且会议纪要系对返回地指标的处理，是源于征地补偿才有的返回地指标，李德翔所签协议明确系征地拆迁的安置协议。本院经审查认为，对上述会议纪要的真实性、合法性应予确认，且该证据与本案审理重点具有关联性，予以采信。经审查，本院对原裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案的审理重点是上诉人李德翔与苍南县政府作出的苍政函（2018）63号《关于同意收回龙港镇农民公寓（东河村二）项目和龙港镇东河村拆迁安置项目建设用地使用权的批复》是否存在利害关系。涉案土地系苍南县政府划拨给龙港镇政府用于建设龙港镇农民公寓（东河村二）项目以及建设龙港镇东河村拆迁安置项目。上诉人虽于2011年与东河村委会签订《龙港镇东河村农民公寓安置协议书》，由东河村预安排使用征地的村返回指标建设农民公寓，上诉人享有优惠认购其中一套建筑面积80平方米以上至120平方米以下房子的权利，但该指标并非系土地征收后上诉人应获得的安置补偿。上诉人在庭审中也明确表示其父亲在案涉土地征收过程中已经享受过征地安置等权利，上诉人依据其与东河村签订《龙港镇东河村农民公寓安置协议书》取得的是债权请求权，而非涉案土地的相应物权。上诉人基于债权主张其与案涉被诉批复存在利害关系的理由不能成立，本院不予采纳。其提起本案诉讼不符合法律规定。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  王红根审判员  马惟菁审判员  王富新二〇一九年七月二十四日书记员  朱胤佐·10·