山东省郓城县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1725行初59号原告姜继全，男，1979年2月10日出生，汉族，农民，住郓城县。原告平桂芝，女，1950年9月16日出生，汉族，农民，住郓城县。原告仲艳丽，女，1975年8月2日出生，汉族，农民，住郓城县。原告姜佳莹，女，2001年10月28日出生，汉族，农民，住郓城县。原告姜心安，男，1955年10月12日出生，汉族，农民，住郓城县。委托代理人李长东，北京市京师律师事务所律师。被告郓城县唐庙镇人民政府，住所地郓城县唐庙镇府前街号，统一信用代码113717250043315013。法定代表人徐福友，职务镇长。委托代理人李衍杰，山东正翔律师事务所律师。委托代理人赵秀江，山东正翔律师事务所律师。原告姜继全、平桂芝、仲艳丽、姜佳莹、姜心安诉被告郓城县唐庙镇人民政府行政强制一案，原告于2019年2月20日向本院提起行政诉讼，本院当日立案后，向被告郓城县唐庙镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月11日公开开庭审理了本案，原告姜继全、平桂芝、仲艳丽、姜佳莹、姜心安连共同委托代理人李长东、被告郓城县唐庙镇人民政府负责人徐福友及委托代理人李衍杰、赵秀江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告为山东省郓城县唐庙乡周庙行政村村民，长期在本村生产生活和居民，在本村合法拥有承包地用于耕种，为基本农田。因鲁南高铁菏泽（郓城）段工程项目建设，需占用原告部分承包地，但原告未见到任何关于临时占地的公告及相关文件。在未与原告协商补偿事宜的情况下，2018年12月16日，被告指挥相关人员开始强行推地占地，土地上的小麦等附着物被摧毁。被告的强行占地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，侵犯了原告的土地承包经营权，故特提起行政诉讼，并依法予以支持。原告向本院提交以下证据：1、原告身份证复印件、土地承包及经营权证、鲁南高铁菏泽（郓城）段土地数量分户明细表，证明原告的诉讼主体资格；2、临时用地补偿协议书、照片一组，证明违法强占原告承包地的事实。3、政府信息公开告知书。证明鲁南高铁菏泽（郓城）段工程项目临时用地未获得有权机关的批准。被告郓城县唐庙镇人民政府辩称，一、原告起诉答辩人的行政行为违法不是本案的事实，答辩人没有实施具体的行政行为，在涉案的土地的使用上只是基于土地的属地原则进行协调，没有强占行为。在原告诉状中，其陈述临时占用案涉土地是鲁南高铁施工而临时使用。鲁南高铁是山东省的重点建设工程，是为公共利益而进行的公共设施建设。该高铁的建设规划和其他附属用地规划均不是答辩人进行的。用地也不是答辩人使用，是由高铁部门使用。答辩人作为案涉所在地的一级人民政府，在该地的使用上只是起到了协调的作用。即让辖区内的群众得到及时的补偿，又让国家工程顺利进行。任何国家项目建设都是由当地政府来协调、配合实施，这是习惯性做法。二、案涉土地的地上附着物和临时用地补偿已全部补偿到原告手里，补偿标准均是按照鲁南高铁工程的临时用地标准补偿的。三、鲁南高铁施工单位已投资建设设备完成，如果拆除恢复原状将给国家和公共利益造成重大不可挽回的损失。四、鲁南高铁是利国利民的福民工程，该高铁的修建也是经过了国家论证和批准后开始建设的，项目建设也进行了宣传。因该高铁的建设涉及部门广、地域广、人员多等特点，鲁南高铁建设项目部上报的临时用地省政府正在批复，很快将发下来。五、《农村土承包法》第五十六条“任何组织和个人分割害土地承包经营权的、土地经营权的，应当承担民事责任”。综上所述，请驳回原告的诉讼请求。被告郓城县唐庙镇人民政府在法定期限内向本院提交以下证据：1、中铁十局集团第四工程有限公司郓城制梁场出具的鲁南高速铁路菏曲实施性施工组织设计审查会议纪要及制梁场的平面布置图、临时用地勘测定界图、中国铁路总公司、山东省人民政府批复，证明案涉地块为国家公共基础设施建设临时用地。不是唐庙镇人民政府的项目用地。案涉地块的勘测设计规划均为高铁建设部门所为，唐庙镇人民政府没有实施行政行为。2、唐庙镇周庙村民委员会与唐庙镇亿政府临时用地补偿协议书、唐庙镇周庙村委会出具的“鲁南高铁菏泽段青苗和地上附着物调查登记表”、“周庙村高铁补偿款发放明细表”，证明唐庙镇人民政府根据属地原则为高铁项目建设所作的协调工作，原告同意临时用地并签字，补偿款已全部发放到位。庭审中，原告委托代理人对被告郓城县唐庙镇人民政府提交的证据提出以下异议：证据1、对会议纪要平面布置图的真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可。根据相关规定临时用地审批是需经相关审批手续由县级国土部门审核批准的，该会议纪要是鲁南高铁建设方案文件，是鲁南高铁项目部的审查文件，不是县级国土部门审核批准文件，与本案审查行政行为合法性无关联。对临时用地勘测定界图的真实性认可，合法性不认可。本次临时用地无合法审批手续，由此出具的勘测定界图也不是行政机关出具的行政文件，没有法律效力。对铁路公司的文件可行性研究报告的批复真实性认可，合法性认可。关联性及证明目的不认可。因为原告未在此份文件中发现山东省人民政府委托被告办理任何事项，被告的行为想让山东省人民政府承担责任，没有任何依据。证据2、针对该临时用地协议书真实性认可，关联性、证明目的、合法性不认可。（1）根据相关规定临时用地审批是须经相关申请程序，由县级国土部门审核批准的。在没有任何临时用地申请及批准手续的前提下，签订该协议书于法无据。该协议书擅自对原告的承包地进行处分，违反法律农用地不得进行非农建设强制性规定，损害原告合法权益。（2）山东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知，鲁国土资规（2018）3号第四页临时使用农民集体所有土地涉及承包经营权的在征得土地承包经营权人同意的情况下由申请人与土地所属的村集体经济组织或村民委员会签订临时使用合同，本协议书是在未征得土地承包经营权人同意的情况下村委会擅自签署应属无效。（3）征收标准违反法律规定严重侵害各原告的合法权益，按照鲁国土资规（2018）3号规定原则上占用农用地的补偿标准不低于2,500元每亩，取（弃）土场、预制场、拌和站等短时间内难以恢复原耕作条件的按照该地块征地区片综合地价标准的百分之八十补偿，而合同中约定的只有1,500元每亩。针对“鲁南高铁菏泽段青苗和地上附属物调查登记表”其真实性认可，合法性不认可。在没有任何临时用地申报及批准手续前提下被告无理由对原告进行调查登记，调查登记后又未及时向原告公开公示使原告失去对调查结果的异议权，以此调查表为根据进行补偿，必然是不妥当的。针对“周庙村高铁补偿款发放明细表”真实性认可，合法性不认可。一是发放明细表比较简单，未进行区分是高铁征地补偿还是临时占地补偿，是附着物补偿还是土地补偿，补偿内容不清不楚。不能相信补偿内容的客观性，且该补偿标准过低违反相关法律规定，损害原告合法权益。被告郓城县唐庙镇人民政府对原告提交的证据提出以下异议：证据1、真实性无异议，但我们认为原告仍然没有主体资格，原告应为村委会；证据2、对带有唐庙镇人民政府孟令涛的照片无异议，孟书记代表镇政府就土地补偿对部分村民进行沟通，其他的照片的真实性与本案的关联性均提出异议，该组照片没有体现出拍摄的时间、地点等内容。对原告的证明目的有异议，原告方没有对案涉的工程及相关的法律有明确的了解：（1）临时土地的真正使用人是中国铁路总公司，中国铁路总公司作为鲁南高铁出资人之一，与涉案土地有关的中铁十局只是承包单位，整个鲁南高铁需要临时使用的土地非常多，临时用地的使用权限应当由省政府决定，因此作为临时使用土地使用方铁路总公司或各个项目的承包应当统一向省政府进行申请，作为被告既不是临时用地的使用人同时也没有权利对案涉的土地进行审批。原告方仅仅抓住了一点而不顾全面，错误的将镇政府列为被告。（2）镇政府也是根据上级的要求对鲁南高铁涉及临时用地的情况进行协调，有关的补偿款也是由上级政府逐级下拨的，镇政府在中间只是起到协调对接作用，无权对临时用地做出行政行为。因此镇政府不应该作为本案的被告。证据3、证明目的有异议，临时用地的申请人和批准机关我们都已经作出了陈述，申请临时用地的申请人应当是铁路总公司或中铁十局，批准机关是由省级政府来决定。两组证据均以被告无关，与本案没有证明力。请法院对原告提交的复印件与原件相核对。经庭审质证，本院对上述证据做如下认证：对原告提交的证据1、该土地承包经营证为郓城县人民政府颁发，能证明原告对该片土地拥有承包权，该证据具有真实性、合法性、且与本案有关联，确认为有效证据；证据2、能证明被告郓城县唐庙镇人民政府的工作人员将涉案地块进行了占用，确认为有效证据；证据3、政府信息公开告知书，本案是对该地块临时用地获提批准文件的申请的政府信息公开告知书，该证据具有真实性、合法性、且与本案有关联，确认为有效证据。对被告郓城县唐庙镇人民政府提交的证据1、鲁南高铁工程建设指挥部因施工需要，将鲁南高速铁路菏泽至曲阜设制梁厂2处，分别为郓城制梁厂和菏泽制梁场，郓城制梁场选址位于菏泽市××××村智耿路西侧，该证据具有真实性、合法性，且与本案有关联，确认为有效证据。证据2、能证明被告郓城县唐庙镇人民政府与郓城制梁厂所在地周庙村民委员会签订了临时用地补偿协议书，用地面积为150.81亩，期限为2年，临时用地租金每年每亩1,500元，青苗补偿费每年每亩1,000元，该证据具有真实性、且与本案有关联，确认为有效证据。经审理查明，2015年6月5日，原告获发农村土地承包经营权证，享有郓城县唐庙乡周庙行政村10.61亩土地承包经营权，承包期限自1999年10月1日至2029年9月30日止。为促进山东省鲁南地区经济社会快速可持续发展，2018年8月16日中国铁路总公司和山东省人民政府作出铁总发函（2018）532号《关于鲁南高速铁路菏泽至曲阜可行性研究报告的批复》，经省政府批准筹建鲁南高铁菏泽至曲阜。2019年1月9日，鲁南高铁工程建设指挥部因施工需要，将鲁南高速铁路菏泽至曲阜设制梁厂2处，分别为郓城制梁厂和菏泽制梁场，郓城制梁场选址位于菏泽市××××村智耿路西侧。2018年12月被告郓城县唐庙镇人民政府与唐庙镇周庙村民委员会签订临时用地补偿协议书，将总用地面积150.81亩（含原告上述部分土地），用于建设鲁南高铁制梁厂，临时用地使用期限为2年，临时用地租金每年每亩1,500元，青苗补偿费每年每亩1,000元。同月，涉案土地在没有取得临时用地许可证的情况下，被告郓城县唐庙镇人民政府将原告所承包土地上的附着物强行清除，用于建设郓城制梁厂。原告于2019年2月20日诉至本院，诉讼请求：1、确认被告强占原告承包地的行政行为违法；2、判令被告将强占的土地恢复原状并返还原告；3、诉讼费由被告承担。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十七条“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。……土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑。临时使用土地期限一般不超过二年”之规定，建设项目施工需要临时使用农民集体所有的土地的，使用者应与农民集体签订临时使用土地合同，并经县级以上人民政府土地行政主管部门批准。本案中，鲁南高铁工程建设指挥部将鲁南高速铁路菏泽至曲阜设制梁厂郓城段选址于唐庙镇周庙村，需临时使用唐庙镇周庙村农民集体所有土地，应在征得土地承包经营权人同意的情况下，与土地所属的村集体经济组织或村民委员会签订临时使用土地合同，并将建设项目审批、土地复垦方案等手续、文件向土地行政主管部门提出临时用地申请，经依法审批后，按照合同约定依法使用土地，而被告郓城县唐庙镇人民政府未依照法定程序，在涉案地块未取得临时用地审批的情况下，对涉案土地上附着物强制清除、占用土地的行为侵犯了原告的农村土地承包经营权，该行为违法。被告唐庙镇人民政府为作出强制清除行为的实施主体，又未提交其辩称的受其他行政机关委托而实施的证据，其为适格的被告。被告郓城县唐庙镇人民政府强行清除的附着物的土地中部分涉及原告依法承包的土地，原告与该行为有利害关系，是适格的原告。原告要求确认被告强占原告承包地的行政行为违法的诉请，本院予以支持。对于原告要求判令被告将强占的土地恢复原状并返还原告的诉请，属有权行政机关行政职权范围内事项，不属于行政诉讼案件审理范围，对该诉请不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告郓城县唐庙镇人民政府侵犯原告姜继全、平桂芝、仲艳丽、姜佳莹、姜心安农村承包经营权的行为违法；二、驳回原告姜继全、平桂芝、仲艳丽、姜佳莹、姜心安的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告郓城县唐庙镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。审 判 长  李 敏审 判 员  王慧君人民陪审员  苑鸿飞二〇一九年七月二十二日书 记 员  卢 冰