江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终182号 上诉人（原审原告）陈新，男，汉族，住启东市。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市世纪大道**。 法定代表人徐惠民，该市市长。 上诉人陈新因诉南通市人民政府作出的不予受理行政复议申请决定一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初182号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2018年5月22日，南通市人民政府收到陈新邮寄的《行政复议申请》。同年5月28日，南通市人民政府作出《补正行政复议申请通知书》，要求陈新补正行政复议申请，明确行政复议请求，并告知其部分申请事项不属于南通市人民政府的职责范围。6月5日，南通市人民政府收到陈新提交的《行政复议申请请求事项补正》材料中，共列明了6项复议请求，其中第1、6项明确请求撤销启东市人民政府作出的［2018］启政依复第14号《政府信息公开答复书》。第2、3、4项系请求责令启东市人民政府履行法定职责，第5项为请求对相关文件进行合法性审查。南通市人民政府认为陈新补正后的行政复议申请仍然存在表述不清的情形，遂再次通知陈新予以补正，告知其按照“一事一申请”原则将不服信息公开答复行为与不服启东市人民政府未履职行为分案提起复议，并提交相应的证明材料。6月14日，南通市人民政府收到陈新再次提交的行政复议申请补正（二）（三）(四)，其复议请求表述为“请求复议机关对被申请人明知启东市国土资源局存在违反相关法定程序未经批准将2137.5平方米和2158平方米原集体土地打包为4295.5平方米国有土地的行政行为违法未依法履行相关法定职责予以制止的行政不作为依法责令被申请人重新作出相关具体行政行为；请求复议机关对被申请人明知启东市国土资源局存在其根据违反法定程序未经批准取得的4295.5平方米国有土地所出具的《土地登记审批表》……国有土地涉嫌由个人侵占腐败的行政行为违法未履行相关法定职责予以制止的行政不作为……”等三项请求。6月19日，南通市人民政府作出[2018]通行复第80号《行政复议受理通知书》，对陈新不服启东市人民政府作出的信息公开申请答复书的复议申请予以受理。另外，南通市人民政府于同日作出[2018]通行复第80号《不予受理行政复议申请决定书》，以陈新提出的复议请求虽经两次补正仍表述不清，且申请事项内容不属于行政复议受案范围，陈新的复议申请不符合行政复议受理条件为由,决定不予受理陈新提出的行政复议申请补正（二）（三）(四)。陈新不服上述不予受理复议决定，提起本案诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。法律法规规定的内部层级监督，属于行政机关上下级之间管理的内部事务，并不直接设定当事人新的权利义务关系，对当事人的权利义务不会产生实际影响，因此不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定，适用本法。该法第六条对可以申请行政复议的行政行为进行了列举，其中第十一款规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可依法申请行政复议。可见，行政复议法将对申请人合法权益明显不产生实际影响的行政行为，排除在行政复议的受案范围之外。通过对行政诉讼法和行政复议法的条文分析可以得出以下结论，只有在行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际不利影响时，当事人才能提起行政诉讼或申请行政复议，否则将会因不符合行政诉讼法或行政复议法的受案范围，而不予受理或者驳回。 一般而言，对行政复议决定的审查，人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条等规定作出相应的实体判决，但对于行政复议机关因行政行为对申请人的权利义务明显不产生实际影响而作出不予受理行政复议申请的决定而言，此时人民法院和行政复议机关对该行政行为是否属于受案范围，适用同样的审查和判断标准。因此，为防止当事人将毫无意义的行政行为拖入行政诉讼，浪费有限的司法资源，人民法院在确认行政行为对当事人的权利义务明显不产生实际不利影响的情况下，亦可直接裁定驳回当事人的起诉。本案中，陈新认为启东市人民政府对启东市国土资源局、启东市计划委员会、启东市不动产登记局可能涉及违反法定程序、滥用职权等违法违纪行为未履行查处职责，向南通市人民政府提出行政复议申请，要求南通市人民政府责令启东市人民政府履行对相关部门的查处职责，陈新的请求实质是要求启东市人民政府履行其作为一级政府对启东市国土资源局等职能部门的监督管理职责，因启东市人民政府所负的该监督管理职责系上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关的内部监督、内部管理事务，启东市人民政府是否履行及如何履行内部管理监督职责，并不会直接设定当事人新的权利义务关系，对当事人的权利义务不会产生实际影响，陈新对此不服而申请行政复议或提起行政诉讼，不属于行政复议或行政诉讼的受案范围。对陈新就南通市人民政府所作不予受理行政复议申请决定而提起的行政诉讼，人民法院可直接裁定驳回其起诉。 需要说明的是，人民法院对当事人的起诉是否符合受案范围等起诉条件进行审查，依据的是行政诉讼法及相关司法解释等规定，不受行政机关在相关文书中指引当事人申请行政复议或提起行政诉讼等内容的影响。 综上，南通市人民政府作出的不予受理行政复议申请决定，明显对陈新的合法权益不产生实际影响，依法应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款第（八）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，原审法院裁定驳回陈新的起诉。 上诉人陈新上诉称，上诉人就启东市人民政府的行政不作为向南通市人民政府提出行政复议申请，南通市人民政府罔顾启东市人民政府的行政不作为和土地管理局的行政违法行为对上诉人的民事权利造成侵犯的事实，作出的行政复议决定书涉嫌偏袒下级政府，侵犯了上诉人的合法权益。原审裁定事实不清、适用法律错误，请求本院撤销南通中级人民法院（2018）苏06行初182号行政裁定，依法判令支持上诉人的一审诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人南通市人民政府在二审中未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，陈新认为启东市人民政府对启东市国土资源局、启东市计划委员会、启东市不动产登记局可能涉及违反法定程序、滥用职权等违法违纪行为未履行查处职责，要求启东市人民政府履行其作为一级政府对启东市国土资源局等职能部门的监督管理职责。陈新以启东市人民政府未履行相关法定职责为由，向南通市人民政府提出行政复议申请，要求南通市人民政府责令启东市人民政府履行对相关部门的查处职责。启东市人民政府所负的该监督管理职责系上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关的内部监督、内部管理事务，启东市人民政府是否履行及如何履行内部管理监督职责，并不会直接设定当事人新的权利义务关系，对当事人的权利义务不会产生实际影响。陈新就该事项提出的行政复议申请，依法并不属于行政复议的受案范围，南通市人民政府作出的不予受理行政复议申请决定符合法律规定。陈新就南通市人民政府所作不予受理行政复议申请决定而提起行政诉讼，为节约有限的司法资源，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。 综上，上诉人陈新的诉讼理由和请求依法不能成立，原审裁定驳回其起诉并无不当。上诉人陈新的上诉主张不能成立，本院依法不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  马生安 审判员  黄 河 审判员  张贞伟 二〇一九年七月一日 书记员  胡志成 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；