河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行初283号原告新郑市具茨山景区旅游开发有限公司，住所地新郑市千户寨。法定代表人王超，该公司总经理。委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。委托代理人刘慧丽，金博大律师事务所律师。被告新郑市人民政府，住所地新郑市人民路186号。法定代表人马志峰，该市人民政府市长。委托代理人花磊，该市人民政府工作人员。被告新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会，住所地河南省新郑市千户寨同源路1号。法定代表人郭微酬，该管理委员会主任。委托代理人王广伟，该管理委员会副主任。委托代理人杨军锋，河南亚银律师事务所律师。被告新郑市自然资源和规划局，住所地新郑市中兴路69号政通大厦。法定代表人赵淑梅，该局局长。委托代理人刘佳磊，该局法制科科员。委托代理人张广杰，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。原告新郑市具茨山景区旅游开发有限公司（以下简称具茨山旅游公司）诉被告新郑市人民政府、新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会（以下简称具茨山管委会）、新郑市自然资源和规划局要求确认行政行为违法及行政赔偿一案，本院于2019年6月19日受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告具茨山旅游公司的委托代理人刘德宇、刘慧丽，被告新郑市人民政府的委托代理人花磊，被告具茨山管委会的委托代理人王广伟、杨军锋，被告新郑市自然资源和规划局的委托代理人刘佳磊、张广杰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告具茨山旅游公司诉讼请求：1．确认被告强制拆除原告位于具茨山风景区东山门里南侧房屋（面积约1600平方米）的行为违法；2．判决被告赔偿原告损失人民币陆佰零捌万（￥6080000）元；3．判决被告承担本案诉讼费。事实与理由：原告系被告新郑市人民政府招商建设新郑市具茨山森林公园景区的企业。2006年7月11日，原告与被告具茨山管委会（原新郑市始祖山景区管理委员会）签订《开发建设协议书》，约定由原告在始祖山景区山门处征用驮腰村荒地38亩，投资兴建生活休闲区及其他旅游服务项目，同时由具茨山管委会同驮腰村委会将征用土地的土地使用证办理到原告名下。协议签订后，原告依照约定投资风景区的各项基础建设，包括景区规划设计与施工建设、山体护坡工程建设、水电设施及地下工程建设、河道开挖、修缮工程建设，景区植被绿化与维护工程建设等等。2017年6月，原告按照被告的要求在山门处建设旅游配套办公房屋供景区使用，房屋直到2018年11月左右主体建设结束。2019年4月25日，被告具茨山管委会在山门附近张贴《整改通知》，认定“根据2018年国土卫片执法监测认定图斑号1526为私搭乱建违法建筑，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五等规定，现责令你停止现行非法建筑行为，限你五日内自行拆除。否则，我单位将依法申请有关执法单位对其强行拆除，拆除费用将由你自行承担。”同时，被告新郑市自然资源和规划局也张贴《责令改正违法行为通知书》。2019年5月22日，被告具茨山管委会又张贴通告，声明：涉案房屋属于违章建筑，为配合市政府、管委会做好耕地保护工作，原告自愿将办公用房及附属设施之产权无偿移交管委会，作为今后具茨山景区旅游发展公益事业使用。在原告未答应具茨山管委会无偿移交请求的情况下，2019年5月24日、25日，被告具茨山管委会组织人员强行将原告位于东山门处南侧面积约1600平方米的房屋拆除，给原告带来了608余万元的经济损失。原告认为，被告强制将原告修建的房屋拆除的行为违法，涉案房屋系根据协议约定并经被告同意建造的，被告将涉案房屋认定为非法建筑并强制拆除的依据不足，且拆除程序违反法律规定。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定，特提起行政诉讼，望依法审理，判如所请。被告新郑市人民政府答辩称：一、新郑市人民政府不是本案适格被告。土地管理法第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。新郑市人民政府不具有拆除违法建筑的权力同时也没有实施拆除原告违法建筑的行为，故不应当是本案适格被告。二、原告违法建筑没有获得赔偿的权利。新郑市国土部门已经对涉案建筑的性质进行了认定，原告属于非法占地建设房屋。因原告违法行为产生的损失应当由原告自行负担。综上，请求法院依法驳回原告对新郑市人民政府的起诉。被告具茨山管委会答辩称：具茨山管委会不是本案适格的被告。结合本案，涉案强制拆除行为属于事实行为，系新郑市自然资源和规划局组织实施，拆除现场有新郑市自然资源和规划局工作人员现场指挥，具茨山管委会仅在人力及工具方面为新郑市自然资源和规划局提供了帮助，具茨山管委会并非强制拆除行为的实施主体，因此具茨山管委会不是本案适格的被告。综上，请求依法驳回原告对具茨山管委会的诉请。被告新郑市自然资源和规划局答辩称：一、原告违法占地事实清楚，新郑市自然资源和规划局作出《责令停止违法行为通知书》事实清楚、程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条和第四十四条的规定，原告占用农村土地建设酒店，没有取得相关的审批手续，违背法律规定。二、新郑市自然资源和规划局没有实施拆除原告房屋的行为，不是适格的被告，原告对新郑市自然资源和规划局的起诉没有事实和法律依据。原告在起诉状中称具茨山管委会组织人员将位于具茨山风景区东山里南侧房屋拆除，在此过程中，新郑市自然资源和规划局并没有参与拆除行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，新郑市自然资源和规划局没有作出涉诉的行政行为，不存在因行使职权侵害原告合法权益的事实，不是本案的适格被告，依据相关司法解释的规定，应当依法驳回原告对新郑市自然资源和规划局的起诉。本院认为，起诉必须符合法律规定的条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告；行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，具茨山旅游公司起诉请求确认强制拆除其位于具茨山景区东山门里南侧房屋的行为违法并要求赔偿损失等，新郑市人民政府否认其实施或委托他人实施了本案所诉的强制拆除行为，具茨山管委会也辩称其系独立的事业单位法人并没有受新郑市人民政府的委托处理涉案房屋。根据本案现有证据，具茨山旅游公司既不能证明新郑市人民政府存在强制拆除其房屋的行为，也不能证明其房屋被拆除与新郑市人民政府存在法律上的利害关系。故新郑市人民政府不是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条的规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。经本院释明后，具茨山旅游公司对上述情况已充分了解，但其明确拒绝变更。故具茨山旅游公司的起诉应当予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告新郑市具茨山景区旅游开发有限公司的起诉。案件受理费50元，退回原告新郑市具茨山景区旅游开发有限公司。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  赵军胜审判员  李 岩审判员  张 启二〇一九年七月二十四日书记员  钱梦阳附：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；……