湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终999号上诉人（原审被告）:郴州市人民政府。住所地：湖南省郴州市五岭大道9号。法定代表人：刘志仁，该市市长。委托代理人：李娜，郴州市司法局工作人员。委托代理人：唐绍洪，郴州市司法局工作人员。上诉人（原审第三人）：郴州市翠微源小区业主委员会，住所地：湖南省郴州市。负责人：黄义明，该业主委员会主任。委托代理人：李跃辉，男，1958年11月16日出生，汉族，住湖南省郴州市。委托代理人：钱涛，湖南福城律师事务所律师。被上诉人（原审原告）:郴州市阜康房地产开发有限公司，住所地湖南省郴州市北湖区南岭大道29号。法定代表人:邓旭阳，该公司董事长。委托代理人：邓波，男，1977年4月23日出生，汉族，该公司工程部员工，住湖南省郴州市。委托代理人：罗晓伟，湖南星河律师事务所律师。上诉人郴州市人民政府（以下简称郴州市政府）、郴州市翠微源小区业主委员会（以下简称翠微源小区业主委员会）与被上诉人郴州市阜康房地产开发有限公司（以下简称阜康公司）行政复议决定一案，不服湖南省郴州市中级人民法院（2018）湘10行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审查明，2005年3月11日，郴州市规划技术服务中心受阜康公司委托，组织召开了“翠微源住宅小区修建性详细规划及建筑设计方案”专家论证评审会。2005年4月30日，郴州市规划技术服务中心出具了郴规技专字［2005］14号《郴州翠微源住宅小区修建性详细规划暨建筑设计专家论证评审意见书》。2005年5月16日，郴州市北湖区计划委员会作出北计发［2005］36号《关于“翠微源”高尚住宅小区建设立项的批复》，主要内容是：“一、同意“翠微源”高尚住宅小区建设工程立项。二、项目建设的规模及主要建设内容：用地27270余平方米，建多层住宅52546平方米，其他配套用房2000平方米，总建筑面积54546平方米。三、项目计划总投资6777万元，其中自筹3577万元，申请银行贷款3200万元。四、项目建设期两年。”2005年6月23日，阜康公司取得郴国用（2005）第438号《国有建设土地使用权证》，该证载明土地座落于郴州市××大道东侧，使用权类型为出让，使用权面积27272.8平方米。2005年5月，郴州市城市规划设计院制作《郴州翠微源小区修建性详细规划总平面图》，该总平面图在3＃栋用文字标示“底层架空层为公共活动用房，并附设公厕。”该总平面图中载明：“图中标线范围为市阜康房地产公司拟建翠微源小区定点位置，具体要求详见郴规（建）审［2005］171号文。”审核时间为2005年9月12日，并加盖了“郴州市规划局建设工程规划审批章”。2005年7月4日，阜康公司取得郴规（建筑代05）50号《郴州市人民政府建设工程规划许可证代用证》，该证建设单位为阜康公司，建设项目名称为翠微源住宅小区，建设位置位于七里东侧，建设规模为58000平方米，附图及附件名称：1.计划文件；2.建施图。2006年6月2日，阜康公司取得郴规（建筑代05）50号-1《郴州市人民政府建设工程规划许可证代用证》，该证建设单位为阜康公司，建设项目名称为翠微源住宅小区，建设位置七里东侧，建设规模为2941平方米，附图及附件名称：1.计划文件；2.建施图。2005年8月10日，阜康公司取得《建筑工程施工许可证》。2005年9月28日，郴州市规划局就阜康公司关于翠微源小区调整后的住宅建筑方案作出郴规（建）审［2005］178号《关于翠微源小区建筑方案的批复》，该批复第1条为“根据批准规划，1＃、2＃栋底层宜增设物管、会所等配套设施，3＃栋底层宜为半公共休闲场地”。2006年1月19日，郴州市规划局作出郴规（建）审［2006］04号《关于翠微源小区住宅建施图的批复》，该批复载明“市阜康房地产开发公司：报来翠微源小区1＃-3＃栋、5＃-12＃栋、6＃-1栋、15＃、16＃、16＃-1栋住宅的建施图收悉。依据国家有关规范及我市规划管理技术规定，并对照郴规（建）审［2005］178号建筑方案的批复，经审查，我局原则同意。现将有关意见批复如下：1.依据定点规划图，1＃、2＃栋底层应增加物管、会所等配套设施，3＃栋底层宜作为半公共休闲场地；2.底层设有双向车库的住宅应结合小区内道路及绿地改设为单向车库；3.11＃、12＃栋往西移，以留足东面边坡的安全距离；4.1＃-2＃建筑面积为9392平方米，3＃、8＃、9＃栋建筑面积分别为2039平方米、6108平方米、2015平方米，5＃、7＃栋为套图，每栋建筑面积均为4265平方米，6＃、10＃、15＃、16＃、16＃-1栋均为套图，每栋均为2068平方米，6＃-1、11＃、12＃栋建筑面积分别为4003平方米、5300平方米、3533平方米；5.自行到消防等部门履行审批手续；6.开工前我局放线，竣工测绘总图我局验收换证。并在总平面图及3＃栋楼层平面图中载明“原则同意按审定的建施图施工，具体意见详见郴规（建）审［2006］04号文。”审核时间为2006年1月19日，并加盖了“郴州市规划局建设工程规划审批章”。2006年3月6日，阜康公司取得郴预许字（2006）第41号商品房预售许可证，该证载明：阜康公司在七里东侧建设的翠微源1.2.3.5栋项目，总建筑面积58000平方米，占地面积27273平方米。其中面积为14906平方米（住宅面积12450平方米，其他面积2456平方米）的房屋具备预售条件，予以批准。2006年12月19日，翠微源住宅小区3＃栋竣工，经勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、建设单位联合竣工验收合格，并填写了《竣工验收备案表》同意备案。2007年4月27日，翠微源住宅小区3＃栋竣工验收备案文件在郴州市建设局正式备案，备案登记号为：ＪＢ0704044。2007年9月20日，阜康公司取得郴规（建筑2005）50号《建设工程规划许可证》，该证建设单位为阜康公司，建设项目名称为翠微源住宅小区，建设位置七里东侧，建设规模46367.45平方米，附图及附件名称：1.计划文件；2.已审批的建设施工图。施工图标注：原则同意按审定的建施图施工，具体意见详见郴规（建）审［2006］04文，审核时间为2006年1月19日。2009年8月12日，阜康公司取得郴规（建筑2005）50-1号《建设工程规划许可证》，该证建设单位为阜康公司，建设项目名称为翠微源，建设位置七里东侧，建设规模14203.75平方米，附图及附件名称：1.计划文件；2.已审批的建设施工图。2007年10月18日，阜康公司向郴州市房产管理局申请房屋权属登记，提交了登记申请书、委托书（附代理人身份证复印件）、拆迁许可证、土地使用证及土地权属红线图、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收合格证或备案表、白蚁防治证、营业执照或法人代码证及房屋测绘报告等材料，郴州市房产管理局经审查后，为其颁发了郴房权证市测区字第××号《房屋所有权证》，该证载明3＃栋101号房的设计用途为“其他”，201-702号房的设计用途为“住宅”。郴房权证市测区字第××号《房屋所有权证》因房屋建成时间在录入系统时误录为1900年，阜康公司于2010年4月20日向郴州市房产管理局申请办理变更登记，郴州市房产管理局审核后，为阜康公司核发了郴房权证北湖字第××号《房屋所有权证》，同时郴房权证市测区字第××号《房屋所有权证》被注销。翠微源小区业主委员会对郴州市房产管理局作出的郴房权证市测区字第××号《房屋所有权证》101号房屋的初始登记不服，于2018年7月5日向郴州市政府申请行政复议。郴州市政府于2018年7月9日受理翠微源小区业主委员会的行政复议申请，并于当日向被申请人郴州市国土资源局作出行政复议答复通知，向阜康公司作出第三人参加行政复议通知。在复议过程中，郴州市政府认为李小斌与被申请的具体行政行为有利害关系，于2018年8月15日向李小斌作出第三人参加行政复议通知。2018年8月28日，郴州市政府认为案情复杂，决定行政复议决定延期30日作出，并通知了各方当事人。2018年9月26日，郴州市政府认为出现需要中止行政复议的情形，决定中止该行政复议案件的审理，并通知了各方当事人。2018年11月7日，郴州市政府恢复行政复议案件的审理。2018年11月8日，作出64号复议决定，决定：确认郴州市国土资源局作出的郴房权证市测区字第××号《房屋所有权证》101号房的初始登记行为违法。阜康公司不服64号复议决定，于2018年11月30日向该院提起行政诉讼，要求依法撤销郴州市政府郴政复决字［2018］64号行政复议决定。另查明，1.郴州市房屋测绘队对3＃栋房屋进行了测绘，作出（2007）年第46号《房产测绘报告书》，报告书中建筑面积计算结果为：3＃栋建筑面积为2038.31平方米，其中101房套内建筑面积258.66平方米，共有分摊面积11.318平方米，建筑面积合计为269.98平方米。2.现翠微源小区3＃栋101房房屋所有权人为李小斌，并取得了郴房权证北湖字第××号房产证。3.翠微源小区业主第一届业主委员会于2018年2月4日成立，任期3年，小区物业管理区域为郴州市北湖区南岭大道。4.2018年4月24日，郴州市城乡规划局向翠微源小区业主作出《关于翠微源项目有关事项的回复》，该回复主要内容是：“翠微源项目3＃栋，在规划方案批准后建设单位没有向我局申请方案调整，规划核实时与审批的情况基本一致，规划核实完后建设单位未向我局申请方案调整，具体方案见附件，附件：1.总平面；2.3＃栋建筑施工图、竣工图。”原审法院认为，本案的争议焦点是：一、翠微源小区业主委员会申请行政复议是否超过法定期限；二、郴州市政府作出的64号复议决定认定事实是否清楚，程序是否合法。关于争议焦点一。翠微源小区业主第一届业主委员会成立于2018年2月4日。翠微源小区业主委员会称其在2018年3月27日与前期物业公司办理物业交接工作时发现小区的现状与规划设计不一致，遂向郴州市政府申请行政复议。在行政复议时，翠微源小区业主委员会向郴州市不动产登记中心查询，于2018年6月22日知道郴房权证市测区字第××号《房屋所有权证》对案涉3＃栋101房予以了初始登记，故翠微源小区业主委员会对郴房权证市测区字第××号《房屋所有权证》101号房屋的初始登记不服，于2018年7月5日向郴州市政府申请行政复议，未超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的六十日申请期限。阜康公司称翠微源小区业主委员会申请行政复议超过法定期限的诉讼主张不能成立，该院不予支持。关于争议焦点二。（一）关于64号复议决定认定事实是否清楚、处理是否正确的问题。1.郴州市规划局审核的《郴州翠微源小区修建性详细规划总平面图》确定3＃栋底层架空层为公共活动用房，之后作出郴规（建）审［2005］178号《关于翠微源小区建筑方案的批复》确定3＃栋底层宜为半公共休闲场地，郴规（建）审［2006］04号《关于翠微源小区住宅建施图的批复》也确定3＃栋底层宜作为半公共休闲场地，并在总平面图及3＃栋楼层平面图中载明同意按审定的建施图施工。郴州市城乡规划局亦向翠微源小区业主作出回复：翠微源项目3＃栋在规划方案批准后，建设单位没有向郴州市规划局申请方案调整，郴州市规划局也未进行过规划方案的调整。故争议的3＃栋底层应“宜作为半公共休闲场地”，郴州市政府对该事实的认定正确。2.《房屋登记办法》第二十条第一款第（二）项规定，申请初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料记载一致的，房屋登记机构应当予以登记，将申请登记事项记载于房屋登记簿。第三十条规定，因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料。本案中，阜康公司申请房屋权属登记时提交了登记申请书、委托书（附代理人身份证复印件）、拆迁许可证、土地使用证及土地权属红线图、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收合格证或备案表、白蚁防治证、营业执照或法人代码证及房屋测绘报告等材料，其中建设工程规划许可证所附的“已审批的建设施工图”即为郴州市规划局于2006年1月19日审定的总平面图，具体意见详见郴规（建）审［2006］04号《关于翠微源小区住宅建施图的批复》。该批复确定3＃栋底层宜作为半公共休闲场地以及3＃栋建筑面积为2039平方米，郴州市房屋测绘队对3＃栋进行测绘的建筑面积为2038.31平方米，其中101房建筑面积为269.98平方米，故阜康公司提交的建设工程规划许可证中的建设规模包含了3＃栋底层101房的建筑面积，因此阜康公司申请初始登记的房屋与阜康公司提交的规划证明材料记载是一致的。因商品房的设计用途一般登记为“商业”或“住宅”，而案涉3＃栋底层宜作为半公共休闲场地，不能登记为“商业”或“住宅”，故郴州市房产管理局将案涉3＃栋101房登记为“其他”的行为并无不当。郴州市政府确认郴州市国土资源局作出的郴房权证市测区字第××号《房屋所有权证》101号房的初始登记行为违法错误，该院予以纠正。（二）64号复议决定程序是否合法的问题。1.《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”根据该条法律规定，听证并不是行政复议的必经程序，故阜康公司诉称郴州市政府未举行听证就作出行政复议决定的程序违法的主张不能成立，该院不予支持。2.《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”本案翠微源小区业主委员会申请行政复议时未将李小斌列为第三人，但郴州市政府在行政复议过程中，认为李小斌与被申请的行政行为有利害关系，通知其作为第三人参加行政复议不违反法律规定。3.本案翠微源小区业主委员会是对郴州市房产管理局作出的郴房权证市测区字第××号《房屋所有权证》101号房屋的初始登记不服申请行政复议，故行政复议的重点是申请人提交的材料是否齐全以及申请初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料记载是否一致，与郴州市规划局的批复性质以及效力无关，故行政复议无需中止审理。综上，64号复议决定作出的程序合法。综上，郴州市政府作出的64号复议决定主要证据不足，适用法律错误。阜康公司诉请撤销64号复议决定的部分理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决撤销郴州市人民政府于2018年11月8日作出的郴政行复决字[2018]64号行政复议决定。郴州市政府上诉称：一、郴州市政府作出的行政复议决定程序合法。二、郴州市政府作出的行政复议决定结论正确。本案争议焦点在翠微源小区3＃栋底层规划用途的确定。根据当时的《城市房屋权属登记管理办法》第六十一条的规定，建设工程规划许可证是权属登记时必须提供的文件。本案翠微源小区3＃栋底层规划用途为架空层的确定，其主要依据应当是政府规划部门在工程竣工且规划验收之后所换颁的《建设工程规划许可证》及相关附件。郴州市规划局于2007年9月20日给阜康公司换颁正式的《建设工程规划许可证》〔郴规（建筑2005）50号〕，以作为规划竣工验收的正式文书。争议的3＃栋底层，郴州市政府规划部门亦从未进行过规划方案的调整，因此，若将该3＃栋底层另作他用，并无政府规划部门行政许可的支持，不动产登记部门将翠微源小区3＃栋101房登记为阜康公司所有，属主要事实不清，证据不足，依法应予撤销。鉴于郴房权证市测区字第××号《房屋所有权证》已被注销，没有可撤销的内容，郴州市政府决定确认郴房权证市测区字第××号《房屋所有权证》101号房的初始登记违法。三、原审判决在认定翠微源小区3＃栋101号房为“半公共休闲场地”的情况下，又认定不动产登记部门将3＃栋101号房登记在阜康公司名下且用途为“其他”的认定前后矛盾。故请求：撤销一审判决。翠微源小区业主委员会上诉称：一、一审判决认定事实错误，适用法律错误。原郴州市规划局郴规（建）审[2005]178号《关于翠微源小区建筑方案的批复》确定3#栋底层宜为半公共休闲场地，郴规（建）审[2006]04号《关于翠微源小区住宅建施图的批复》也确定3#栋底层宜作为半公共休闲场地，总平面图及3#栋楼层平面图中也明确了涉案3#栋底层架空为公共活动用房。涉案3#栋底层架空层规划用途为“半公共休闲场地”，属于小区的公共场所，非小区的专有部分。二、郴州市政府作出的64号复议决定程序合法、证据确实充分、适用法律正确，该复议决定应当予以维持。故请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。阜康公司答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律准确，上诉人的上诉请求依法不应支持。郴州市政府作出的行政复议决定和一审判决结果的差异在于原郴州市房产管理局将涉案3#栋底层登记为“其他”行为是否合法。二、郴州市国土资源局（原郴州市房产局）对翠微源小区3#栋101房的初始登记合法有效，依法不应撤销。本案的审理范围应当围绕初始登记合法性的审查，而不是对规划行政行为的审查。办理产权初始登记必须以通过规划验收为前提条件。本案所涉3#栋总建筑面积规划验收面积为2038.31平方米，房产测绘面积为2038.31平方米，产权登记面积同样为2038.31平方米。原郴州市房产局的初始登记权属审核合法。原郴州市房产局将3#栋101初始登记为“其他”，属于行政内部职能，不违反强制性规定。三、涉案房屋于2006年12月19日通过竣工验收，2007年4月27日备案，9月20日取得《建设工程规划许可证》，具备办理初始登记条件。上述事实发生在《物权法》生效之前，本案依法不适用《物权法》。故请求：维持一审判决。当事人在原审法院诉讼中提供的证据均随卷移送本院。经审查，原审法院采信的证据可作为认定本案事实的依据。本院对原审认定的事实予以确认。本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项规定：原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第三款规定：原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。本案中，一审判决在程序上存在问题。作为涉案房屋所有权人李小斌和作为不动产登记主管部门的郴州市国土资源局没有参加诉讼，属于遗漏必须参加诉讼的当事人。因此，应当追加李小斌和郴州市国土资源局作为必须参加诉讼的当事人参加诉讼。一审判决程序违法，本案依法应发回重审。综上，一审判决程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销湖南省郴州市中级人民法院（2018）湘10行初135号行政判决；二、本案发回湖南省郴州市中级人民法院重新审理。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年七月二十三日法官助理张颢严书记员杨柳