安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）皖行终1343号上诉人（一审原告）王明阳，男，汉族，1962年4月29日出生，住安徽省亳州市谯城区。委托代理人张心升，北京正山律师事务所律师。委托代理人韩宇，北京正山律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）亳州市谯城区人民政府，住所地亳州市谯城区新华路半截楼。法定代表人高川，该区区长。王明阳因诉亳州市谯城区人民政府（以下简称谯城区政府）房屋征收补偿决定一案，不服亳州市中级人民法院（2018）皖16行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。一审法院审理查明，为实施城市总体规划，改善居民居住条件，谯城区政府决定对谯城区前李、窦庄及周边棚户区进行改造，决定征收该项目国有土地上的房屋。2017年7月10日,谯城区政府作出《亳州市谯城区人民政府关于前李、窦庄及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（谯政〔2017〕121号）。该征收决定确定项目实施范围为“建安路以东，药都路以南，铁路以西，凤尾沟以北”。该项目的征收工作由谯城区薛阁街道办事处具体负责实施。同日，谯城区政府作出《亳州市谯城区人民政府关于前李、窦庄及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收的公告》（谯政〔2017〕122号），确定自公告之日起征收期限为30日，并于当日张贴该公告、征收决定及安置补偿方案。补偿方案中明确规定了安置补偿方式（分为货币补偿或产权调换安置补偿方式），对被征收房屋的用途、性质和建筑面积及合法建筑物的认定，优惠政策，产权调换过渡期限、临时安置补助费、经营性用房补贴标准，奖惩措施等内容。王明阳不是谯城区站前社区窦庄原住村民，其于2001年9月10日购买了窦庄村民窦广华的房屋，该房屋占用的土地在安徽省人民政府于2017年5月24日作出的《关于亳州市2017年第3批次城市建设用地的批复》（皖政地[2017]453号）所批准的征收范围内。由于王明阳未签订房屋征收补偿协议，房屋征收实施单位谯城区薛阁街道办事处于2018年5月18日报请谯城区政府作出房屋征收补偿决定。2018年6月8日，谯城区政府针对原告作出谯征补[2018]第22号《征收补偿决定书》。该房屋征收补偿决定书中载明“……经征收工作人员及评估机构入户实测，认定被征收人该处房地产使用性质为住宅，2008年航测图房屋建筑面积为371.26平方米，可予评估补偿。2009至2016年房屋面积23.63平方米，每平方米给予440元助拆费，该项补偿属于优惠政策，因你户在规定的时间内没有签订安置补偿协议，不再享受该优惠政策。2017年房屋建筑面积不予补偿。经评估，该征收房屋价值为1419120.6元，附属物补偿费960元，房屋装修费12318.97元，搬迁费1000元，临时安置补助费6个月11137.8元，合计1444537.4元。评估结果已在征收范围内进行公示，被征收人在规定期限内未提出书面复核评估申请。……因被征收人王明阳提出的补偿要求，不符法律、法规及房屋征收补偿方案的规定，就房屋征收无法达成补偿协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款及《前李、窦庄及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿方案》的规定，作出补偿决定如下：一.被征收人对以下两种补偿方式任选其一。1.货币补偿。根据评估机构对其被征收房屋的评估价格予以补偿，2008年航测图房屋建筑面积为371.26平方米，房屋价值为1419120.6元，附属物补偿费960元，房屋装修费12318.97元，搬迁费1000元，临时安置补助费6个月11137.8元，合计1444537.4元。由征收人一次性给付被征收人。2.产权置换。房屋还原位于龙凤还原小区，按协议签订的先后顺序进行选择（确定顺序号）。还原面积371.26平方米，临时安置补助费18个月，每平方5元/月（先期支付12月），计22275.6元，附属物补偿费960元，房屋装修费12318.97元，搬迁费1000元，合计36554.6元。二.限被征收人自接到本决定之日起10日内到征收指挥部签订安置补偿协议，领取补偿款。补偿款已由谯城区薛阁街道办事处前李、窦庄及周边棚户区改造项目指挥部开具支票，随时可领取。三.限被征收人自接到本决定之日起20日内搬迁完毕，并交付被征收房屋。被征收人如不服本决定，可以自收到本决定之日起六十日内向亳州市人民政府申请行政复议或六个月内向人民法院提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行本决定的，征收人将依法申请人民法院强制执行。”王明阳对上述房屋征收补偿决定不服，向一审法院起诉，要求撤销该征收补偿决定。另查明，王明阳对谯城区政府作出的《亳州市谯城区人民政府关于前李、窦庄及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（谯政〔2017〕121号）不服，向亳州市人民政府申请行政复议，亳州市政府于2018年7月2日作出亳复字[2018]28号行政复议决定，以房屋征收决定违反法定程序为由，确认该征收决定违法。一审法院认为，综合原告王明阳的诉讼请求、被告谯城区政府的答辩意见，本案的争议焦点是谯城区政府针对其作出的谯征补[2018]第22号房屋征收补偿决定是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案原告王明阳作为房屋征收补偿决定的行政相对人，其认为该补偿决定的内容侵犯其合法权益，有权依法提起诉讼。该法第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”原告王明阳收到被告于2018年6月8日作出的房屋征收补偿决定书，即于6月15日向本院提起诉讼，是在法定起诉期限内，符合法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。因此，谯城区政府作为涉案的征收主体，是本案适格的被告。由于在签约期限内王明阳未与征收部门达成补偿协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定，本案被告谯城区政府有权依法作出征收补偿决定。关于被诉的谯征补[2018]第22号《征收补偿决定书》的合法性。虽然涉案房屋征收决定已经亳州市人民政府行政复议确认违法，但由于确认违法的理由系违反法定程序，并未影响实体权利，故该征收决定的执行效力依然被保留。因此，征收决定被确认违法，并不必然导致征收补偿决定违法。关于征收补偿决定的合法与否，要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行审查。根据该条例第十七条、第十九条、第二十条、第二十六条的规定，本案中经被征收人协商选定，亳房房地产咨询评估有限公司为房屋征收评估机构。经评估原告被征收房屋价值为1419120.6元，附属物补偿费960元，房屋装修费12318.97元，搬迁费1000元，临时安置补助费6个月11137.8元，合计1444537.4元。评估结果已在征收范围内进行公示，被征收人在规定期限内并未提出书面复核评估申请。至于原告提出的评估报告并未送达，被告所举证据能够证明已进行当面送达，有照片佐证，故对原告该主张，不予采信。另评估报告的时点为2017年7月10日，即房屋征收决定公告之日，被告于2018年6月8日作出房屋征收补偿决定，亦符合条例规定。且征收补偿决定书中已明确载明被征收房屋的使用性质、建筑面积及合法建筑物的认定，提供了货币补偿和产权置换两种补偿方式，并告知申请复议或提起诉讼的权利等内容。综上，被告作出的谯征补[2018]第22号房屋征收补偿决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。原告要求撤销上述征收补偿决定的诉讼请求，无事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王明阳的诉讼请求。王明阳上诉称，一、作为案涉房屋征收补偿决定前提的房屋征收决定严重违反法律，已被确认违法，因而，被诉房屋征收补偿决定也应被撤销。二、被诉房屋征收补偿决定本身还存在以下违法之处：1、被上诉人在作出房屋征收补偿决定前，并未对上诉人房屋的基本情况进行调查核实，在作出评估报告前，也没有任何评估人员对上诉人的房屋进行实地查勘；2、被上诉人没有公布分户的初步评估结果，评估机构也没有安排评估人员对分户的初步评估结果进行现场说明解释；3、被上诉人没有向上诉人送达正式的分户评估报告，非法剥夺了上诉人申请复核和鉴定的权利；4、被上诉人在作出房屋征收补偿决定前，未就补偿问题与上诉人进行协商；5、上诉人作出房屋征收补偿决定后，未在房屋征收范围内予以公告，不符合法律强制性规定；6、被上诉人确定的补偿标准和数额，明显低于被征收房屋类似房地产的市场价格，没有使上诉人得到公平、合理的补偿。因此，被上诉人作出的房屋征收决定应予撤销，一审法院驳回原告的诉讼请求错误，请求二审法院依法纠正。王明阳向一审法院提交以下证据：1.身份证、房地产权证、国有土地使用证，证明原告是涉案当事人，与本案具有利害关系；2.房屋征收补偿决定书，证明被告对原告作出的房屋征收补偿决定严重违法，严重侵害原告合法权益；3.《行政复议申请书》、邮寄单及妥投单，证明原告在法定期间提起了行政复议申请的事实；4.《行政复议决定书》（亳复字[2018]28号），证明作为征收补偿决定前置程序的征收决定违法，征收补偿决定必然违法。谯城区政府向一审法院提交以下证据、依据：第一组证据：1.亳州市谯城区第十七届人民代表大会第一次会议关于政府工作报告的决议和政府工作。证明政府工作报告是土地征收、棚户区改造实施年度计划的具体的体现，针对棚户区改造、城市建设向全区人民的承诺；2.亳州市谯城区第十七届人民代表大会第一次会议关于亳州市谯城区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划决议。证明亳州市谯城区第十七届人民代表大会第一次会议通过了谯城区第十三个五规划，2017年实施的城市建设计划；3.亳州市谯城区土地利用总体规划（2006—2020年），证明涉案土地符合土地利用总体规划；4.安徽省人民政府关于亳州市城市总体规划的批复皖政秘（2012）66号，证明项目建设符合亳州市城市总体规划。第二组证据：1.谯政秘（2016）184号上报我区2017年棚户区改造计划的函，安徽省住房和城乡建设厅复函、征迁范围图；2.国有土地上房屋征收委托书；3.薛政（2017）121号关于成立国有土地和集体土地上房屋征收安置工作指挥部的通知。该组证据证明谯城区政府将2017年棚户区改造计划函告上级主管部门并取得上级主管部门的支持，并委托薛阁街道办事处实施房屋征收，薛阁街道办事处在接受委托后依法成立房屋征收组织。第三组证据：1.窦庄及周边棚户区改造项目征询居民调查公示及照片；2.房屋征收及项目建设征询民意调查报告；3.房屋征收协商选定评估公司公示及照片；4.窦庄房屋征收摸底调查公示及照片、风险评估报告。该组证据证明受委托实施房屋征收单位，对房屋征收范围内的房屋依法组织摸底调查并公示调查结果，依法组织被征收人协商选定评估机构并公示协商结果，根据调查情况编制房屋征收稳定评估报告。第四组证据：1.房地产估价合同（委托书），评估公示营业执照，房地产估价机构资质证书，估价师资质证；2.房屋征收测量结果公示及照片。该组证据证明根据选定评估机构的结果，签订评估合同，公示初评房屋面积。第五组证据：房屋征收拟安置补偿方案、补偿方案论证会议纪要、补偿方案征求修改意见公示及照片、房屋征收公告、房屋征收决定、补偿方案及照片。该组证据证明依法按照程序拟定、论证、征求修改意见作出房屋征收决定。第六组证据：国务院令第590号、国有土地上房屋征收评估办法、亳政办秘（2011）121号、亳政秘（2015）113号、亳政秘（2016）84号政府文件。该组证据证明涉案房屋的征收依据。第七组证据：关于2010年第二批次建设用地置换的批复及征收公示、征地补偿方案公告、张贴记录、财库（2013）46号《财政专户管理办法》，证明涉案土地属于城市规划区内的集体土地，已完成农转用的报批程序。按照590号令的要求，国有土地上房屋征收需设立转款账户。财库（2013）46号《财政专户管理办法》，要求取消专款账户。因此该项目的补偿款是采取报账制，由国库统一支付。第八组证据：原告家庭人口登记、房屋征收人合法面积认定单、土地登记卡、不动产查询信息结果证明。该组证据证明房屋征收实施单位对原告的房屋进行了细致地调查认定，征收实施单位认定合法面积78.22平方米。由此可见原告的合法权益依法得到了补偿。第九组证据：法律文书送达回证、房地产征收估价报告、送达照片。该组证据证明征收实施单位依法对原告的房屋进行评估并将评估报告送达给原告，原告的合法利益已得到补偿。第十组证据：国有土地上房屋征收补偿协商告知书、送达回证及照片。该组证据证明房屋征收实施单位分别于2018年1月16日、3月30日向原告送达国有土地上房屋征收补偿协商告知书，告知了原告具体的协商内容、时间、联系人及相关房屋的权属证明。第十一组证据：作出补偿决定的申请书、履行国有土地上房屋征收决定告知书。该组证据证明房屋征收实施单位在多次协商未能达成安置补偿协议的情况下，依照规定申请对房屋征收人作出补偿决定，且在作出决定前，已催告当事人履行义务。第十二组证据：召开会议申请、会议纪要、谯城区政府作出的《房屋征收补偿决定书》、送达回证及照片。证明谯城区政府在收到房屋征收实施单位的申请后，及时召开专题会议研究，并对候海林等人作出房屋征收补偿决定，符合国务院第590号令的规定。以上证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对案涉房屋征收补偿决定的内容认定错误。本院认为，人民法院审理案件以事实为根据、以法律为准绳。对于查明案件事实来说，一审是基础。本案中，被诉行为是谯城区政府作出的房屋征收补偿决定，因而，该补偿决定的内容是案件最为重要的事实。经过审查当事人双方提交的证据，一审法院在认定房屋征收补偿决定的内容上存在重大错误，属于认定案件基本事实不清，本案应发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销亳州市中级人民法院（2018）皖16行初56号行政判决；二、本案发回亳州市中级人民法院重审。审判长  汪结平审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年七月十六日法官助理李磊书记员刘菊芳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。