湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘11行初129号 原告：道县清塘镇棉竹源村10组（原清塘镇上面村）。 代表人：周春兴，该组组长。 委托诉讼代理人：熊剑（特别授权），湖南苍松律师事务所律师。 被告：道县人民政府，住所地道县濂溪街道办事处寇公街66号。 法定代表人：李天明，该县县长。 委托诉讼代理人：唐泉，该县行政复议办公室工作人员。 委托诉讼代理人：蒋业红，该县山林纠纷调处办公室工作人员。 被告：永州市人民政府，住所地永州市冷水滩区逸云路1号。 法定代表人：何录春，该市市长。 委托诉讼代理人：罗楦（特别授权），该市司法局行政复议应诉科工作人员。 第三人：道县清塘镇清塘居委会1、2、3、4组（原清塘镇塘枧村）。 代表人：胡六仁，男，汉族。 代表人：周中珠,女，汉族。 第三人：道县寿雁镇大乐海村二组（原寿雁镇大塘村二组）。 代表人：邓永昌，该组组长。 原告道县清塘镇棉竹源村10组（以下简称棉竹源村10组）不服被告道县人民政府林木林地行政处理决定及永州市人民政府行政复议决定，于2019年5月30日向本院提起行政诉讼。本院6月3日立案后，于同日向被告道县人民政府、永州市人民政府邮寄了起诉状副本及应诉通知书。因与道县清塘镇清塘居委会1、2、3、4组（以下简称清塘居委会1、2、3、4组）、道县寿雁镇大乐海村二组（以下简称大乐海村二组）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知他们为第三人参加诉讼。本案由审判员艾久华担任审判长，与审判员于朝晖、人民陪审员杨加组成合议庭，书记员寇伶俐担任法庭记录,于2019年6月27日上午在本院第九审判庭依法公开开庭审理了本案。被告道县人民政府法定代表人李天明、被告永州市人民政府法定代表人何录春因事未到庭，第三人大乐海村二组代表人邓永昌经传票传唤没有到庭，原告棉竹源村10组代表人周春兴及其委托诉讼代理人熊剑，被告道县人民政府的委托诉讼代理人唐泉、蒋业红，被告永州市人民政府的委托诉讼代理人罗楦，第三人清塘居委会1、2、3、4组代表人胡六仁、周中珠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月11日道县人民政府作出道政处决字[2018]3号《关于“白家五脑山”山林权属争议处理决定书》（以下简称《3号处理决定》）：申请人清塘居委会1、2、3、4组与被申请人棉竹源村10组争议的“白家五脑山”山林的所有权归申请人清塘居委会1、2、3、4组所有，其具体管辖四至为：东与寿雁镇大塘村地坡（现已经成林的一排禾木树）交界，南从东面大塘村茶山南脚经南面脑顶南侧到西面铁乐湾村石山脚下巨石的直线为界，西与寿雁镇铁乐湾村石山岭脚凼交界，北与寿雁镇大塘村茶山老界（现已经成林的一排禾木树）为界。 原告棉竹源村10组不服该处理决定，向被告永州市人民政府申请行政复议，2019年5月5日被告永州市人民政府作出永政复决字[2019]11号《行政复议决定书》（以下简称《11号复议决定》），复议决定维持了道县人民政府的处理决定。 原告棉竹源村10组诉称：1、道县人民政府作出的《3号处理决定》没有事实依据，第三人清塘居委会1、2、3、4组主张争执林地权属没有事实依据。第三人清塘居委会1、2、3、4组与寿雁镇的大塘村二组、寿雁镇的铁乐湾大队之间的界限，不能证明争议的林地属于第三人清塘居委会1、2、3、4组所有。原告对争执的林地叫“天娥岭茶山”自土改以来一直归原告管业使用，原告的村民每年都对争执地林地中茶籽林木进行了管理，1953年道县人民政府为原告颁发了《土地房产所有证》，且1981年8月25日道县人民政府给原告颁发了道字第400号《山林所有证》。2、被告道县人民政府《3号处理决定》缺少证据支持，作出的决定书对证据采信不公平。（1）、1982年第三人清塘居委会1、2、3、4组与寿雁镇的大塘村的这份协议书上的邓茶荣、杨国跃、杨国放，并不是他们本人的签名，他们根本就没有参与调处林地的界线，不具有真实性。（2）、1984年《清塘区关于上面村与塘枧村争执山林的处理决定》，区公所是县人民政府的下属机构，下级的决定不能改变上级的决定，不具有合法性，真实性有疑问，“蒋足基”真实姓名蒋珠吉、“周四顺”真实姓名周回顺，周回顺没有参与处理。（3）、1984《山林使用证》该证没有颁证时间、林地位置、证件编号，无法确定时间。3、《3号处理决定》法律、法规适用理解错误。4、永州市人民政府处理程序违法，结果也不符合法律规定。本案原告提出行政复议后，分别三次邮寄了《复议期间申请勘查现场和进行开庭的报告》，永州市人民政府没有作出不开庭任何答复，在2019年4月30日匆匆忙忙的到山脚下看了一下，没有到争执山现场查看，没有听取原告意见。被告永州市人民政府复议程序违法，事实没有查明、证据没有核实，就草率的将本案作出维持的决定。恳请永州市中级人民法院予以纠正，公平公正处理本案，依法维护原告的合法权益。 原告棉竹源村10组在立案时提供了下列证据： 证据1：送达回证，拟证明申请人收到《3号处理决定》的具体时间。 证据2、棉竹源村委会的证明及签到表，拟证明周春兴是该组组长，诉讼是通过村民小组会议讨论决定。 证据3、《土地房产所有证》第12870号，拟证明争执山即天鹅岭山的面积、四至、位置；争执山场在1953年时已经是属于上面村的；争执山在1953年与1981年，县政府两次颁证相互佐证。 证据4、《山林所有证》第400号存根，拟证明争执山场的面积、四至界线；争执山属于上面村即原告所有；1953年、1981年两证均是县级人民政府颁发的证件，具有合法的法律效力。 证据5、大塘村杨国纯证明，拟证明争执山不存在与塘枧村交界；争执山场即天鹅岭与大塘、铁乐湾交界的事实。 证据6、证明（杨国要、邓茶荣、杨国放），拟证明原大塘大队没有与原塘枧村签订协议书，1982年塘枧村的协议书是虚假的。杨国要、邓茶荣、杨国放没有参与、没有在协议书上签名。 证据7、1982年清塘上面村的公盖样式，拟证明当时在1982年时的印章。 证据8、蒋珠吉的身份证，拟证明蒋珠吉是政府干部；塘枧村提供的《清塘区关于上面村与塘枧村山场的处理决定》不真实。 证据9、报告，拟证明申请市政府踏界的报告。 被告道县人民政府答辩称：1、道县人民政府作出的《3号处理决定》事实清楚，证据确凿。第三人清塘居委会1、2、3、4组提供的1982年的两份协议书，证实与争执山场相邻山场的所有权人承认争执山场属第三人清塘居委会1、2、3、4组所有。第三人清塘居委会1、2、3、4组提供的《清塘区关于上面村与塘枧村争执山林的处理决定》，证实第三人清塘居委会1、2、3、4组在发现争议山场被原告填登了《山林所有证》后即向当时的清塘区提出确权申请，清塘区委、区公所、区法庭受理后组织清塘乡政府、久佳乡政府及双方当事人进行了三次现场勘察、四次调解，调解不成后进行了确权处理。经现场勘察，经处理后现争议山场属于第三人清塘居委会1、2、3、4组所有。第三人清塘居委会1、2、3、4组提供的《山林使用证》，证实经区公所处理后第三人对争议山场进行了现实管业。2、原告提供的道字第400号《山林所有证》，计开第一栏填登的“天鹅岭山”山场的北至界线虽然包含了争执山场，但经1984年区公所、区法庭处理后，其北至界线已经发生了改变。原告没有提供能证实争议山场权属的其他证据，对争执山场主张权属无证据证实。道县人民政府作出的《3号处理决定》，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确，处理客观公正，请求永州市中级人民法院予以维持。 被告道县人民政府于2019年6月13日向本院提供了下列证据： 证据1、道字第400号《山林所有证》，拟证明争议山场被包含在内。但该证登记的“天鹅岭山”经区公所、区法庭处理后，其管辖范围已发生了改变。 证据2、协议书两份，拟证明第三人在林业三定时与寿雁镇大塘村、铁乐湾村就现在争议山场的界线进行了协商。 证据3、1984年《清塘区关于上面村与塘枧村争执山林的处理决定》，拟证明经清塘区委、区公所、区法所处理后，现争议山场属第三人所有。 证据4、《山林使用证》，拟证明第三人对争议山场进行了现实管业。 证据5、收款收据，拟证明第三人对争议山场的老岩边山场进行了现实管业。 证据6、调解笔录，拟证明县政府在作出处理之前，已先行调解。 被告永州市人民政府答辩称：1、2019年1月10日，原告对道县人民政府作出的《3号处理决定》不服，向永州市人民政府提出行政复议申请。因原告提交的材料不全，永州市人民政府向其发送了《行政复议申请补正通知书》。在收到申请人补正的材料后，永州市人民政府于2019年1月24日向各方当事人分别发送了《受理行政复议申请通知书》、《行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》及《行政复议申请书》副本，通知各方当事人提供相应的复议材料。2、道县人民政府在收到《行政复议答复通知书》和《行政复议申请书》副本后，在法定期限内向永州市人民政府提交了书面答复和当初作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料。在收到县政府的书面答复后，永州市人民政府依法对该案进行了书面审查和现场勘查，查明的事实与原行政机关认定的事实一致，依法应予以维持。3、因本案情况复杂，经本行政复议机关负责人批准后，延长了审理期限30天，后永州市人民政府及时依法作出了《11号复议决定》，并依法向各方当事人送达了该决定书。4、《行政复议法》第二十二条规定“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”可见，书面审查方式是行政复议审查的原则性方式，调查询问只是例外方式。即便申请人提出了申请，该条款也没有强制性要求永州市人民政府必须向当事人进行调查询问，选择权在永州市人民政府。永州市人民政府在勘查现场后，认为本案基本事实清楚，选择不向当事人进行调查询问不构成程序上的违法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告永州市人民政府于2019年6月20日向本院提交了以下证据： 证据1、行政复议申请书、申请人代表人身份证明、行政复议申请补正通知书存根、行政复议答复通知书存根、第三人参加行政复议通知书存根，拟证明答辩人依法受理行政复议申请，受理程序合法。 证据2、县政府处理决定、县政府行政复议答复书、县政府作出处理决定的证据目录（内容与县政府提交的一致）、行政复议决定延期通知书存根、行政复议决定书，拟证明答辩人依法进行了审查并作出复议决定。 证据3、送达回证、邮寄凭证，拟证明答辩人将复议文书依法送达了各方当事人。 第三人清塘居委会1、2、3、4组庭审时口头述称：同意两级政府的答辩见。 第三人清塘居委会1、2、3、4组除原提交给县政府和市政府的证据外，没有向本院提交证据。 第三人大乐海村二组经传票传唤没有到庭参加诉讼，没有提出答辩意见，放弃了答辩、举证、质证、辩论、陈述的权利。 经庭审质证，对被告道县人民政府提供的证据,原告发表了如下质证意见：证据1、无异议。证据2、真实性有异议，该协议不具有合法性、不具有关联性。证据3、合法性有异议，证明目的有异议。程序上不能改变县政府颁证的行为，不能证明所争的界线和依据，不能作为第三人具有山林所有权的依据。证据4、真实性、合法性均有异议，是个人承包山林权来套用，没有时间编号。证据5、与本案无关联性。证据6、无异议。第三人清塘居委会1、2、3、4组对被告道县人民政府提供的证据无异议。 对被告永州市人民政府提供的证据,原告及第三人对复议程序性证据均无异议。 对原告提供的证据，被告道县人民政府发表了如下质证意见:证据1、2无异议。证据3、在处理的时候，原告没有提供。真实性有异议，土改时期土地是私人所有，没有集体所有。文字表述有错误，1984年没有提供，在处理的时候原告没有提供。证据4、真实性没有异议，证明的事实和目的有异议，填写的内容是村组填写，不能证明原告享有该争执地的权属。证明的事实已经被1984年被区公所的处理决定所改变。证据5、6，证人证言证明的内容不支持。证据7、证明目的有异议，我国是1984年才改乡政府。证据8、证明目的有异议，根据当时的历史条件，不可能将身份证随时放身上，都是听口音书写。证据9、真实性无异议。永州市人民政府发表了如下质证意见：证据1-8同意县政府的质证意见。证据9、真实性无异议，证明目的有异议，没有法律法规规定行政复议一定要开庭审理，一定要进行现场勘查。 第三人清塘居委会1、2、3、4组对原告提供的证据同意被告道县人民政府发表的质证意见。 本院对上述证据认证如下：对被告道县人民政府提供的证据1、6，原告、第三人无异议，本院予以确认。证据2-5，能证实相关案件事实，原告的异议不成立，本院予以确认。 对被告永州市人民政府提交的证明复议程序合法性证据，原告及第三人均没有异议，本院予以确认。 对原告提供的证据4与被告道县人民政府提供的证据1相同，认证意见同前。证据1、2、9，二被告、第三人无异议，本院予以确认。证据3、5-8，二被告、第三人的合法性、关联性异议成立，本院不予确认。 经审理查明：原告棉竹源村10组与第三人清塘居委会1、2、3、4组争议的山场，棉竹源村10组称为天娥岭山的一部分，清塘居委会1、2、3、4组称为白家五脑山，争议的四至为：东至寿雁镇大塘村地坡（现已经成林的一排禾木树）为界，南至从东面大塘村茶山南脚经南面脑顶南侧到西面铁乐湾石山脚下巨石的直线为界，西至寿雁镇铁乐湾村石山岭脚凼交界，北至寿雁镇大塘茶山老界（现已经成林的一排禾木树）为界。争议面积约50亩，争议山场的林木为油茶林及杂木。 林业三定时，清塘居委会1、2、3、4组属于清塘区久佳人民公社建设大队（1984年改为清塘区久佳乡塘枧村，2016年清塘居委会1、2、3、4组原管辖的四个村民小组现为清塘镇清塘居委会1、2、3、4组），清塘镇棉竹源村10组属于清塘人民公社上面大队（1984年改为清塘区清塘乡上面村，2016年清塘镇棉竹源村10组与原清塘镇棉竹源村、小月田村合并为棉竹源村，清塘镇棉竹源村10组由原来的四个村民小组合并为棉竹源村10组。合并后的清塘居委会与棉竹源村委会均证实，合并前属各村所有的山林土地仍归原各村所有），寿雁镇大乐海村二组属于寿雁区寿雁人民公社大塘大队（1984年改为寿雁区寿雁乡大塘村）。1981年清塘公社为道县全县山林定权发证试点公社，原告填发了道字第400号《山林所有证》，计开第一栏填登的山场为：座落花心干，地名天娥岭山，面积150亩，四至：东大塘茶山，南大队二队茶山，西铁乐湾岭脚，北大塘茶山，此四至的北面部分包含了白家五脑山，南面部分没有争执，现为原告种植的成林桉树。第三人清塘居委会1、2、3、4组得知原告棉竹源村10组天娥岭山的四至包含了白家五脑山后，向清塘区委、区公所提出重新确权。1982年清塘居委会1、2、3、4组与寿雁镇的大塘村二组签订了白家五脑山东面、北面的界线协议书，与寿雁镇的铁乐湾大队签订了白家五脑山西面界线协议书，划清了白家五脑山东、北、西三面界线。1984年经清塘区委、区公所、区法庭组织当时清塘乡、久佳乡对白家五脑山进行了调查了解，作出了《清塘区关于上面村与塘枧村争执山林的处理决定》，明确：从东面大塘村茶山南脚经南面脑顶南侧到西面铁乐湾石山脚下巨石的直线为界（埋石为界），该界线的南面归上面村所有，该界线的北面归塘枧村所有。2017年2月份，清塘居委会1、2、3、4组在白家五脑山进行开发种植，原告以此山场归本组所有为由进行阻止，引发山林权属纠纷。清塘居委会1、2、3、4组于2017年12月29日向道县人民政府申请对上述山场予以确权，原告在道县人民政府现场勘察时，所指天娥岭山的北至，越过了白家五脑山的北至，延伸到大乐海村二组的山场范围，故将大乐海村二组列为第三人参加处理。道县人民政府于2018年9月11日作出道政处决字[2018]3号处理决定书。 本院认为：本案争议焦点是被告道县人民政府处理白家五脑山归第三人清塘居委会1、2、3、4组所有是否合法。根据《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定“林业三定县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理”。1981年清塘公社试点山林定权发证，原告先行填登《山林所有证》，第三人清塘居委会1、2、3、4组发现白家五脑山被原告填登的天娥岭山包括后，即向上级单位清塘区提出确权申请。清塘区委、区公所、区法庭受理后，组织清塘乡政府、久佳乡政府及双方当事人进行了三次现场勘察、四次调解，调解不成后道县清塘区公所作出了《清塘区关于上面村与塘枧村争执山林的处理决定》。根据《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第六条规定“已经双方协商解决或经基层组织、人民政府和人民法院处理了的林木、林地权属争议，其协议书或调解书、处理决定书、判决书、裁定书等一律有效”，道县清塘区公所作出的《清塘区关于上面村与塘枧村争执山林的处理决定》应为有效。原告以《清塘区关于上面村与塘枧村争执山林的处理决定》上落款名字“蒋足基”、“周四顺”写法错误，否认该处理决定的真实性，因该处理决定书是刻版印刷，根据当时条件与文化水平，并不能否认蒋珠吉、周回顺参加处理的事实。且与白家五脑山东、北、西三面交界的村组均认可第三人的白家五脑山场，不仅仅是只有协议，还有明显的成林的禾木树为界，原告的天娥岭山《山林所有证》北至填写过宽，包括了第三人的白家五脑山，应予更正。故原基层组织和现县人民政府的处理，事实清楚，证据充分，处理恰当。原告认为“道县人民政府作出的《3号处理决定》没有事实依据，缺少证据支持”与本院查明的事实不符，其请求撤销《3号处理决定》的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见，听证并非必经程序。故原告认为“永州市人民政府行政复议时未进行听证，程序违法”的诉讼理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告道县清塘镇棉竹源村10组诉讼请求。 本案受理费50元，由原告道县清塘镇棉竹源村10组负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院 审 判 长  艾久华 审 判 员  于朝晖 人民陪审员  杨 加 二〇一九年七月十七日 书 记 员  寇伶俐 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。