青海省海东市中级人民法院行政裁定书（2018）青02行初81号原告马明记，系青海省民和回族土族自治县村民。委托代理人马鸣清，男，回族，系青海省民和回族土族自治县村民。系原告马明记之兄。委托代理人刘磊，系北京万典律师事务所律师。被告民和回族土族自治县人民政府，住所地：民和回族土族自治县川垣新区党政办公大楼。法定代表人马维忠，系该县县长。委托代理人薛波，系民和县人民政府工作人员。委托代理人赵宏毅，系民和县司法局工作人员。被告民和回族土族自治县城市管理综合执法局，住所地：民和县川垣新区住建大楼**。法定代表人付彦龙，系该局局长。委托代理人桑占林，系该局工作人员。委托代理人朵学琴，系青海知安律师事务所律师。被告民和回族土族自治县住房和规划建设局，住所地：民和县川垣新区。法定代表人韩生军，系该局局长。委托代理人张鑫，系该局工作人员。委托代理人冯宏，系民和县诚信法律服务所法律工作者。原告马明记因要求确认被告民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）、被告民和回族土族自治县城市管理综合执法局（以下简称民和县城管局）、被告民和回族土族自治县住房和规划建设局（以下简称民和县住建局）房屋行政强制拆除违法及赔偿一案，于2018年10月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年10月18日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。并依法组成合议庭。本案审理过程中，被告民和县政府以被诉行政行为所涉及民和回族土族自治县住房和规划建设局作出的民住建罚（2018）字047号《限期拆除违法建筑决定书》，当事人已提起行政诉讼，案件尚未审结，该《限期拆除违法建筑决定书》是本案审理的重要依据，申请本案中止诉讼，本院于2019年1月28日裁定本案中止诉讼，同年6月18日中止诉讼的原因消失后，本案恢复诉讼，并于同年7月5日依法公开开庭审理了本案。原告马明记委托代理人马鸣清、刘磊，被告民和县政府委托代理人薛波、赵宏毅，被告民和县城管局委托代理人桑占林、朵学琴，被告民和县住建局委托代理人张鑫、冯宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告马明记诉称，原告系青海省民和回族土族自治县马场垣乡翠泉村二社**村民，在该村合法拥有其居住之房屋及所使用的土地，原告有合法的宅基地使用权证（使用权证号：民集用2005字第**），宅基地证是20**年办理,房屋最早修建于1982年。原告在宅基地范围内修建了砖混结构房屋用于自住，总面积143.6余平方米。七家人均于1981年办理落户手续，落到被强拆房子上。2018年3月9日，被告民和县住房和规划建设局下发民住建罚（2018)字047号《限期拆除违法建筑决定书》，2018年5月3日民和回族土族自治县人民政府发布《关于坚决整治城市规划区违法占地违法建设的通告》，被告责令原告拆除其修建的砖混结构房屋。为此，原告向被告海东市城乡规划和建设局申请复议，复议期间2018年5月24日被告未经原告同意，组织很多人对原告房屋进行强制拆除，导致原告房屋倒塌不能居住，室内物品也被掩埋，原告认为被告之强拆行为严重违法，践踏法律,应依法确认违法，具体理由如下:一、原告的房屋建设在自己的宅基地上，属于原告的私人合法财产，依法受到法律的保护，被告未经法定程序无权对原告的房屋进行强制拆除。强拆是违法行为，应确认其违法。二、被告在复议期间，强行拆除原告房屋。严重违反《中华人民共和国行政强制法》，侵犯了原告合法的权益。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被告在复议期间强行拆除原告房屋其实施的房屋征收行为严重违法，也严重侵害原告的合法权益。三、被告强拆行为既未送达催告书，也未送达强制执行决定书,被告强拆程序违法。被告使用停水、停电、停气等胁迫手段，严重侵犯了原告合法的权益。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项:（一）当事人的姓名或者名称、地址;（二）强制执行的理由和依据;（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;（五）行政机关的名称、印章和日期。《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定：催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。被告强拆之前既未送达催告书，也未送达强制执行决定书，强拆行政行为程序严重违法。《中华人民共和国行政强制法》第六十一条规定：行政机关实施行政强制，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:（一）没有法律、法规依据的;（二）改变行政强制对象、条件、方式的；（三）违反法定程序实施行政强制的;（四）违反本法规定，在夜间或者法定节假日实施行政强制执行的;（五）对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定的；（六）有其他违法实施行政强制情形的。被告民和回族土族自治县人民政府发布关于坚决整治城市规划区违法占地违法建设的通告，第二款限期拆除中明确表明被告使用停水、停电、停气等胁迫手段，公民合法用水、用电、用气权益受法律保护，且公民就用水、用电、用气事宜与相关的电力、水力等之间存在民事合同，行政机关以行政力量对待拆迁房屋采取停水、停电、停气等手段，侵犯了原告合法的权益。被告作为行政机关，在未履行法定程序的情况下公然非法强制拆除原告房屋，使原告无家可归，无房可住，其行为是对法律的践踏，对原告基本生存权利的践踏，应依法赔偿原告损失。四、被告是本案适格被告。1、被告民和回族土族自治县住房和规划建设局向原告下发民住建罚(2018)字047号限期拆除违法建筑决定书。在强制拆除房屋案件中，原告已对适格被告承担了初步证明责任。对行政机关已经作出行政处罚决定等前续行政行为而原告因客观原因无法举证证明具体组织实施强制拆除机关的，原则上推定该作出行政处罚决定的行政机关是强制拆除机关。2、被告民和回族土族自治县人民政府成立的“县违法建设强制拆除执行工作组”系《民和回族土族自治县人民政府关于集中开展整治县城规划区内乱搭乱建违法行为的通告》规定的强制拆除执行主体。被告民和回族土族自治县人民政府应承担相关责任。根据原告提供的拍摄的视频照片和被告下发的民住建罚（2018)字047号《限期拆除违法建筑决定书》、《关于坚决整治城市规划区违法占地违法建设的通告》，可以清楚知道，此次强拆系被告组织进行，被告主体适格。五、原告被强拆的房屋上登记了5个合法有效的营业执照，所以原告房屋属于合法有效房屋，不属于违章建筑。原告被强拆的房屋上登记了5个合法有效的营业执照，是经相关部门合法批准后颁发的。其营业场所就是原告被拆房屋，原告房屋合法有效。被告民和回族土族自治县人民政府发布关于坚决整治城市规划区违法占地违法建设的通告，第二款限期拆除中明确表明，对利用非法建筑从事生产经营活动的，一律不准办理营业执照，而原告房屋上登记了5个合法有效的营业执照，可推定原告合法性的认可，被告自相矛盾，认定事实不清，程序违法，适用法律依据不足，应确认违法。综上，请求贵院依法支持原告诉讼请求，确认被告强拆行为违法，判令被告应对违法强拆行为承担法律责任。关于认定原告房屋为违章建筑的行政处罚决定书经过海东市平安区人民法院（2018）青0221行初17号及海东市中级人民法院（2019）青02行终9号已终审判决，确认民和县住建局于2018年3月29日作出的民住建罚（2018）字047号《限期拆除违法建筑决定书》违法，即原告的房屋并未被确认为违法建筑。请求：一、依法确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；二、判令三被告赔偿违法强制拆除原告143.6平方米房屋造成的损失（按照每平米4500元计算）共计646200元。被告民和县政府辩称，一、原告陈述的事实不存在。被告对原告从未作出过强制拆除的行政决定，也未在2018年5月24日实施过任何强拆措施。二、县政府《关于集中开展整治县城规划区内乱搭乱建违法行为的通告》是为了确保城市规划顺利实施的告知性文件，不是针对原告作出的行政决定。三、原告在城市规划范围内未取得城乡规划部门的批准，擅自新建房屋，其本身就是违法行为。其违法行为不应受到法律保护，其要求赔偿损失60余万元诉讼请求无法律依据。综上所述，被告未实施强制拆除行为，作为本案被告系主体不当，请求人民法院依法驳回原告对被告的起诉。被告民和县城管局辩称，一、住建局所作具体行政行为合法，适用法律正确，程序合法。原告于2014年7月以来，未经城乡规划部门批准，擅自在川垣大通道开心农家院南侧其耕地新建房屋。根据以上事实，原告未经城乡规划许可擅自在城市规划区域内新建房屋的行为己违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条。依据《青海省人民政府关于民和县城市总体规划(2011-2030)年的批复》、《关于城市规划区内禁止乱搭私建房屋的通告》、2015年《民和回族土族自治县人民政府关于集中开展县城规划区和重点项目建设等区域内整治乱搭乱建等违法行为的通告》、2016年《民和回族土族自治县人民政府关于集中开展县城规划区和重点项目建设等区域内整治乱搭乱建等违法行为的通告》、《关于开展违法建设专项整治行动的通告》、2017年《民和回族土族自治县人民政府关于集中开展县城规划区和重点项目建设等区域内整治乱搭乱建等违法行为的通告》、《海东市人民政府办公室文件》东政办[2017]235号，原告新建房屋实属违法建筑，住建局所作的具体行政行为合法、适用法律正确，程序合法。二、复议期间不停止执行。依据《行政复议法》第二十一条规定：行政复议期间具体行政行为不停止执行。故原告所提出的复议期间强拆严重违法是无法律依据的。三、强拆行为由县政府组织实施。第一，民和县住房和规划建设局于2018年3月29日依法向原告作出《民和回族土族自治县住房和规划建设局限期拆除违法建筑决定书》民住建罚(2018)字047号。第二，城管局的主要职责是认定原告的建筑为违法建筑，该事实清楚，并有证据证明，但之后的强拆行为是依法由县政府组织实施。综上所述，被告认为作出的违法建筑决定正确，程序合法。故被告请求驳回原告诉请。被告民和县住建局辩称，1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，我方有权对原告进行处罚，该条法律是处罚依据。2.2015年6月，马鸣清房屋被征用，征用后马鸣清没有要求政府进行房屋安置，要求支付补偿金，领取补偿金后没有经过住建局的批准也没有申请，擅自在原宅基地的范围内（部分征用）修建房屋。3.马明记交钱委托马鸣清修建房屋，没有报批又在宅基地内修建房屋违反《城乡规划法》第六十四条、六十八条的规定，因马明记和马鸣清系同家兄弟，所以只对马鸣清进行处罚，虽然程序存在瑕疵，但其房屋确系违法建筑；4.2018年5月24日房屋被强拆，我方只是强拆单位，实质是民和县政府组织实施，原告房屋确系违法建筑，不应予以赔偿。经审理查明，2012年2月，青海省人民政府对民和县城市总体（2011－2030年）作出批复，民和县政府为落实该总体规划，自2012年8月开始，在民和县城规划区和重点项目建设等区域内对乱搭乱建等违法行为集中整治。民和县住建局巡查发现马鸣清存在违建行为，于2017年11月8日立案调查。以马鸣清未经城乡规划主管部门批准，擅自在川垣大通道开心农家院南侧其耕地新建二层五十四间砖混结构房屋。民和县住建局于2018年3月29日作出民住建罚（2018）字047号《限期拆除违法建筑决定书》，行政处罚决定如下：1、责令马鸣清自收到本决定书之日起7日内自行拆除在川垣大通道开心农家院南侧其耕地新建的二层五十四间砖混结构房屋；2、罚款16万元，限15日内到中国建设银行民和支行缴纳，如超过规定期限不缴纳罚款，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，每日按罚款数额的3﹪加处罚款。马鸣清不服，向海东市城乡规划和建设局申请行政复议，海东市城乡规划和建设局依法受理后，认为民和县住建局作出的限期拆除违法建筑决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，于2018年6月19日作出东规建察复字〔2018〕01号行政复议决定书，维持了民和县住建局的上述行政行为。2018年7月5日马鸣清不服民和县住建局作出的民住建罚（2018）字047号《限期拆除违法建筑决定书》及海东市城乡规划和建设局作出的东规建察复字〔2018〕01号《行政复议决定书》，向海东市平安区人民法院提起行政诉讼，海东市平安区人民法院于2018年11月30日作出（2018）青0221行初17号行政判决,确认民和县住建局于2018年3月29日作出民住建罚（2018）字047号限期拆除违法建筑决定及海东市城乡规划和建设局于2018年6月19日作出的东规建察复字〔2018〕01号行政复议决定违法。马鸣清不服向本院提起上诉，本院于2019年4月17日作出（2019）青02行终9号行政判决：1、维持海东市平安区人民法院于2018年11月30日作出的（2018）青0221行初17号行政判决；2、驳回上诉人马鸣清要求“判令二被告连带赔偿违法拆除原告房屋造成的损失11634840元或安置同等面积的房屋”的诉讼请求。同年5月24日，被告民和县住建局对马鸣清在川垣大通道开心农家院南侧其耕地新建的二层五十四间砖混结构房屋实施了强制拆除。另，马鸣清负责在川垣大通道开心农家院南侧原耕地修建二层五十四间砖混结构房屋，其中马鸣清12间、马英俊10间、马英明9间、马英雄12间、匡华8间、马塞力麦3间。本院认为：首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”。本案中，原告马明记诉求被诉行政行为所涉及房屋，不包括在民和回族土族自治县住房和规划建设局作出的民住建罚（2018）字047号《限期拆除违法建筑决定书》，限期责令拆除的川垣大通道开心农家院南侧马鸣清耕地新建的二层54间砖混结构房屋中，对此事实有生效的海东市平安区人民法院（2018）青0221行初17号行政判决书和海东市中级人民法院（2019）青02行终9号行政判决书予以确认，且原告也未依据《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（三）之规定，提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料及证据。故本案中马明记原告主体资格不适格。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，被告民和县住建局依据作出的民住建罚（2018）字047号《限期拆除违法建筑决定》，对本案被诉行政行为涉及的房屋实施行政强制拆除，该事实有生效的海东市平安区人民法院（2018）青0221行初17号判决书和海东市中级人民法院（2019）青02行终9号行政判决书予以确认。被告民和县政府在庭审中也陈述未对原告作出和实施行政强制拆除的行政行为。故民和县政府作为本案被告主体不适格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一款规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作出的行政行为提起诉讼的案件”，故本案不属于本院管辖，属基层人民法院管辖的第一审行政案件，本案在审理中就管辖法院及适格被告主体向原告进行了释明，原告不同意变更。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、驳回原告马明记的起诉；二、案件受理费50元，退还原告马明记。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审 判 长 丁 亮审 判 员 薛红玲审 判 员 李延萍 二〇一九年七月二十三日法官助理 李海峰书 记 员 李健荣