山东省烟台市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁06行初86号原告青岛九方集团有限公司，住所地：青岛市黄岛区滨海大道4667号。法定代表人张立平，董事长。委托代理人纪清胜，山东汇正律师事务所律师。委托代理人仪江勇，山东康桥（临沂）律师事务所律师。被告海阳市人民政府，住所地：海阳市滨海中路196号。法定代表人王彦博，市长。委托代理人孟令员，海阳市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人张喜东，北京大成律师事务所律师。被告海阳市国土资源局，住所地：海阳市济南路82号。法定代表人梁勇，局长。委托代理人孙茂奎，海阳市国土资源局工作人员。委托代理人赵军，山东德衡（烟台）律师事务所律师。原告青岛九方集团有限公司（以下简称九方公司）诉被告海阳市人民政府（以下简称海阳市政府）、海阳市国土资源局（以下简称海阳市国土局）土地出让行为违法一案，本院于2016年6月24日作出（2016）鲁06行初6号行政裁定。九方公司不服，向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院于2016年12月15日作出（2016）鲁行终1693号行政裁定，指令本院继续审理本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告九方公司的委托代理人纪清胜、仪江勇，被告海阳市政府的委托代理人孟令员、张喜东，被告海阳市国土局的委托代理人孙茂奎、赵军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。九方公司诉称，海阳市政府于2004年7月24日为九方公司颁发了海国用（2004）第426号国有土地使用证，后又为九方公司换发了海国用（2006）第075号、第076号国有土地使用证。2006年12月21日，海阳市政府与中国核工业第二三建设公司（以下简称核工业公司）就建设山东核电设备制造有限公司（以下简称核电公司）签订协议，约定生产基地用地500亩，生活基地用地200亩（含核电公司生活区用地100亩）。同日，海阳市国土局与核工业公司签订土地出让合同，出让范围包含九方公司海国用（2006）第076号国有土地使用证中的土地58944.19平方米。2007年7月27日，海阳市规划管理处为核电公司（生活区）颁发了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证。核电公司随后即对九方公司海国用（2006）第076号国有土地使用证中的58944.19平方米土地开发建设生活区。2009年4月，海阳市政府为核电公司该生活区项目用地颁发海国用（2009）第2001号土地使用证。2010年10月22日，核电公司向海阳市凤城街道财政经管站交纳土地出让金。海阳市政府、海阳市国土局将九方公司海国用（2006）第076号国有土地使用证项下土地58944.19平方米出让（一地二卖）的行政行为，以及为核电公司颁发海国用（2009）字第2001号国有土地使用证的行政行为，业经烟台市中级人民法院（2010）烟民一初字第15号民事判决确认。综上，九方公司认为海阳市政府、海阳市国土局将九方公司海国用（2006）字第076号国有土地使用证范围内的58944.19平方米土地出让给核工业公司（即核电公司）建生活区的行政行为违法。请求判决：确认海阳市政府、海阳市国土局将九方公司海国用（2006）第076号国有土地使用证项下土地58944.19平方米（合88.416亩）出让（一地二卖）的行政行为违法，海阳市政府、海阳市国土局负担本案诉讼费用。九方公司向本院提交了如下证据：1、海国用（2004）第426号国有土地使用证、海国用（2006）字第075号国有土地使用证、海国用（2006）字第076号国有土地使用证复印件各一份，证明九方公司对涉案土地拥有合法的使用权。2、山东省高级人民法院（2014）鲁行终字第25号、潍坊市中级人民法院（2014）潍行初字第27号行政判决书复印件各一份，证明法院判决确认九方公司对涉案土地拥有合法的使用权。3、烟台市中级人民法院（2010）烟民一初字第15号民事判决书复印件一份，证明海阳市政府、海阳市国土局将九方公司涉案土地58944.19平方米（合88.416亩）另行出让给核电公司建设生活区。4、核电公司建设生活区照片9张，证明涉案土地上的建筑物属于核电公司，为核电公司生活区，该土地全部在九方公司海国用（2006）字第076号国有土地使用证项下土地范围之内。5、海国用（2009）字第2001号国有土地使用证复印件一份，证明海阳市政府、海阳市国土局将九方公司涉案土地58944.19平方米（合88.416亩）出让给核电公司。6、（07）鲁65-07-036号建设工程规划许可证、【2007】-092号建设工程施工许可证复印件各一份，证明核电公司生活区规划建设和施工建设住宅楼18栋，建设规模65611.76平方米，与实际建设的住宅楼18栋和该生活区实际占地58944.19平方米（合88.416亩）相符。该生活区用地全部包含在九方公司海国用（2006）字第076号国有土地使用证土地的范围之内。7、核电公司生活区用地图，证明核电公司生活区用地全部在九方公司海国用（2006）字第076号国有土地使用证范围之内。8、山东省高级人民法院（2017）鲁行终1714号行政判决书复印件，证明九方公司对涉案土地拥有合法的使用权，海阳市政府作出的海政储（2011）60号《关于注销国有土地使用证的通知》已经法院生效判决确认违法，依法应予撤销。9、山东省高级人民法院（2017）鲁行终字1749号行政判决书复印件，证明山东省高级人民法院经审理确认海阳市政府于2019年4月30日为核电公司颁发的海国用（2009）字第2001号国有土地使用证的行政行为违法。经庭审质证，海阳市政府、海阳市国土局对九方公司提交的证据1真实性没有异议，但不认可其证明目的。对证据2真实性没有异议，但不认可其证明目的，认为上述判决书没有确认九方公司对涉案土地拥有合法使用权，判决书审理的诉讼标的是相关行政行为，而不是本案中涉案土地的使用权是否归属九方公司。对证据3真实性没有异议，但不认可其证明目的，认为该判决并没判决出让行为违法。对证据4真实性有异议，无法确认其真实性，该证据不能证明生活区在九方公司076号土地证中。对证据5真实性没有异议，但不认可其证明目的，认为颁发海国用（2009）第2001号国有土地使用证属于独立的不动产登记行为，不属于土地出让行为，海阳市政府的被告资格不适格。对证据6真实性没有异议，但认为建设工程规划许可证和建设工程施工许可证是（2010）烟民一初字第15号案件第一次开庭（2010年7月23日）时当庭出示，两证的颁发证明相关土地已经出让给核电公司，九方公司2010年7月23日就应该知道土地出让事实，本案已过起诉期限。对证据7真实性、合法性有异议，不认可其证明目的。海阳市政府、海阳市国土局辩称，一、九方公司的诉讼请求不具体，不符合行政诉讼法规定提起诉讼的条件，应依法驳回起诉。九方公司诉讼请求第一项为：判决确认海阳市政府、海阳市国土局将九方公司海国用（2006）第076号国有土地使用证项下土地58944.19平方米（合88.416亩）出让（一地二卖）的行政行为违法，该诉讼请求并未具体指向某一具体行政行为。二、海阳市政府不是本案适格被告。（一）根据规定，土地使用权出让人是市、县人民政府土地管理部门。1、根据《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定可知：（1）土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。（2）出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。（3）土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。2、根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，非市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订的土地使用权出让合同，应当认定无效。（二）2006年12月21日，海阳市国土局作为出让人与受让人核工业公司签署《国有土地使用权出让合同》，约定相关土地出让事宜，具体实施了土地出让的行为。（三）海阳市政府不是涉案土地的出让人，也没有具体实施土地出让行为。海阳市政府颁发海国用（2009）第2001号国有土地使用证，是独立的物权登记行为，不属于也不同于土地管理部门出让土地的行政行为，两者在行为主体、权利义务关系内容、程序、依据等方面均不同，法律后果也不同。三、本案已过起诉期限，应依法驳回九方公司的起诉。（一）2010年7月23日，（2010）烟民一初字第15号案件第一次开庭时，九方公司就已经知道海阳市国土局出让土地给核电公司。1、2010年7月23日，（2010）烟民一初字第15号案件第一次开庭审理中，核电公司明确陈述，2007年-2008年在涉案土地上施工,办理了涉案工程的所有手续,并当庭提交了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证。九方公司对这些证据的真实性没有异议。在回答法官的当庭问询时，核电公司明确：使用土地的性质是出让，并且已经缴纳了土地出让金。2、办理建设工程规划许可证和施工许可证的法定前提是已经办理了用地批准手续和用地证件，而用地批准手续和用地证件当然包括土地出让行为，九方公司作为房地产开发公司对此应是明知的。《山东省实施办法》第三十七条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须按照下列程序办理建设工程规划许可证：（一）建设单位或个人持建设项目批准文件和建设用地证件等有关文件向城市规划行政主管部门提出建设申请；…（四）城市规划行政主管部门确认建设工程施工图符合城市规划要求后，核发建设工程规划许可证。建设单位或个人在取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续；经城市规划行政主管部门现场验线后，方可正式施工。《中华人民共和国建筑法》第八条规定，申请施工许可证应当具备以下条件：（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；（二）在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证；3、由此，在2010年7月23日开庭时，核电公司明确告知九方公司海阳市国土局已经将涉案土地出让给了该公司，且当庭出示了只有土地出让后才能依法办理并获得的相关涉案土地的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证，在这种情况下，九方公司作为房地产开发公司，当然应该知道了土地出让行为。因此，九方公司于2016年1月6日提起的确认土地出让（一地二卖）的行政行为违法之诉，已经明显超过起诉期限。（二）以九方公司知道海阳市政府颁发（2009）字第2001号国有土地使用证认定为九方公司知道海阳市国土局出让土地，即九方公司不知道海阳市政府颁发土地使用证就不知道海阳市国土局出让土地，这是错误的。1、海阳市政府颁发土地使用证的行为与海阳市国土局出让土地的行为是两个独立的行为。前者是物权登记行为，后者是土地出让行为。2、以九方公司知道海阳市政府颁发土地使用证的时间作为九方公司知道海阳市国土局土地出让的时间，这明显混淆了物权登记行为和土地出让行为的界限。四、如果将海阳市政府颁发海国用（2009）字第2001号国有土地使用证的行为等同于海阳市国土局出让（一地二卖）的行为，则本案属于重复诉讼，应依法裁定驳回九方公司的起诉。海阳市政府、海阳市国土局向本院提交了如下证据：1、《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》，证明海阳市国土局作为出让人与受让人核工业公司签署《国有土地使用权出让合同》，约定相关土地出让事宜，履行了土地出让职能。2、海国用（2009）第2001号国有土地使用证，证明海阳市政府为核电公司颁发海国用（2009）第2001号国有土地使用证，属于独立的产权登记的行政行为。3、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，证明海阳市规划管理处为核电公司颁发了上述证书。4、烟台市中级人民法院（2010）烟民一初字第15号案2010年7月23日开庭笔录；5、烟台市中级人民法院（2010）烟民一初字第15号判决书。证据4、5证明：（1）烟台市中级人民法院（2010）烟民一初字第15号案件于2010年7月23日第一次开庭时，核电公司明确陈述，2007年-2008年在涉案土地上施工，办理了涉案工程的所有手续，并当庭提交了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证，九方公司对这些证据的真实性没有异议。在回答法官的当庭问询时，核电公司明确回答：使用土地的性质是出让，并且已经缴纳了土地出让金。（2）2010年7月，海阳市政府向法庭提交了正在办理收回九方公司土地（包括海阳市政府出让土地给核电公司）的说明，并于2011年作出海政储（2011）29号《关于收回九方公司部分国有建设用地使用权的通知》。（3）九方公司自2010年7月23日起就知道了海阳市国土局出让涉案土地的行为。经庭审质证，九方公司对海阳市政府、海阳市国土局提交的证据1真实性没有异议，但对其证明目的有异议，认为不能证明出让行政行为合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款以及第五十三条的规定，合同虽是海阳市国土局签署，但合同书载明经过了海阳市政府批准才发生法律效力。因此有出让权的应当是海阳市政府，海阳市政府是本案适格的被告。在海阳市国土局与核电公司签订土地出让合同之前的2006年12月21日，海阳市政府就与核工业公司签定协议，内容见烟台市中级人民法院（2010）烟民一初字第15号民事判决书第2页。在签署本合同以及补充协议的时候，九方公司依然持有涉案土地的土地使用证，是该涉案土地唯一合法的权利人。海阳市政府、海阳市国土局提交的该出让合同恰恰说明其将九方公司的土地非法出让。对证据2的真实性没有异议，但对证明目的有异议，但该证已经被山东省高级人民法院（2017）鲁行终字第1749号判决确认违法，已不具有法律效力。该证的颁发也说明海阳市政府、海阳市国土局将涉案土地出让是违法的。对证据3真实性没有异议，但该证据与本案不具有关联性，土地出让违法，由出让行为产生的后续行政行为均违法。该证的颁发也不代表九方公司知道其土地出让的事实。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，山东省高级人民法院对该问题已有明确的认定，详见1693号行政裁定书第6页。对证据4、5真实性没有异议，但根据山东省高级人民法院1749号行政判决书对上述问题的阐述，该份证据也不能证明九方公司的起诉超过了起诉期限，且九方公司在庭审笔录中明确了上述证据不能证明其合法用地手续，也不是土地使用权的物权凭证。根据海阳市政府、海阳市国土局的举证，其不能证明将涉案土地一地二卖具有合法的事实依据和法律依据。本院认证认为，原、被告提交的证据具备证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。经审理查明，海阳黄海明珠影视城有限公司（以下简称影视城公司）于2003年6月25日成立，经营范围为影视城的开发与建设等。据该公司股东名录记载，该公司的股东有四名，其中包括九方公司，九方公司于2003年11月21日出资120万元。2012年12月31日，影视城公司因不按规定接受年度检验被吊销营业执照。2003年7月15日，海阳市政府与影视城公司签订《合同书》，约定：影视城公司投资建设中国黄海明珠影视城项目，投资规模为20亿元，双方并对投资进度、项目所涉土地、双方权利义务、协议解除等进行了约定。2003年12月，九方公司通过“招、拍、挂”的方式与海阳市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，并缴纳了土地出让金。2006年3月23日，海阳市政府为九方公司颁发海国用（2006）字第075号国有土地使用证，该证书载明：土地使用者为九方公司，地块坐落于海阳市凤城街道凤政路、望石山东，用途为住宅，使用权类型为出让，终止日期至2073年10月17日，使用权面积为40000.93平方米。同日，海阳市政府为九方公司颁发海国用（2006）第076号国有土地使用证，该证书载明：土地使用者为九方公司，地块坐落于海阳市凤城街道凤政路、望石山东，用途为住宅，使用权类型为出让，终止日期至2073年10月17日，使用权面积为359919.40平方米。2009年10月21日，海阳市政府（甲方）与影视城公司（乙方）签订《协议书》，约定：双方协议解除乙方及其股东在海阳开发投资的有关土地遗留问题，其中约定由甲方收回九方公司2004年7月受让的部分土地，并约定了其他有关土地遗留问题。2011年3月27日，海阳市政府作出海政储字（2011）第29号《关于收回九方公司部分国有建设用地使用权的通知》（以下简称《收回通知》）。内容为：“影视城公司暨九方公司：根据海阳市政府与影视城公司于2009年10月21日签订的《协议书》，收回影视城公司股东九方公司于2004年7月受让的399920.33平方米土地中的289920平方米国有建设用地使用权，并按法定程序注销九方公司持有的海国用（2006）字第075、076号《国有土地使用证》。”九方公司不服该《收回通知》，向本院提起行政诉讼,请求撤销该通知。本院裁定驳回九方公司的起诉。九方公司不服，提出上诉。山东省高级人民法院裁定撤销一审裁定，指定继续审理;后又指定潍坊市中级人民法院审理该案。该院判决撤销了海阳市政府作出的该通知。海阳市政府不服，提出上诉。2014年12月23日山东省高级人民法院作出（2014）鲁行终字第225号行政判决，驳回上诉，维持原判决。2011年8月23日，海阳市政府作出海政储（2011）60号《关于注销国有土地使用证的通知》（下称《注销通知》），内容为：“九方公司：根据海阳市政府与影视城公司，于2009年10月21日签订的《协议书》，你公司未按《协议书》的规定按时来我政府变更土地登记，为此，我政府已向你公司下发了《关于收回青岛九方集团有限公司部分土地使用权的通知》，依据《山东省土地登记条例》第三十一条、第三十二条之规定，现予以注销你公司持有的‘海国用（2006）075号、076号’《国有土地使用证》。限你公司自接到本通知之日起十日内，将上述两宗土地《国有土地使用证》送交我政府，逾期不交，将予以公告注销。”并由海阳市国土局于2012年3月8日在《大众日报》公告，公告内容是：依据海阳市政府海政储（2011）60号文，注销海国用（2006）字第075号及海国用（2006）字第076号国有土地使用证。九方公司不服该《注销通知》，向本院提起行政诉讼,请求撤销该通知。本院判决撤销海阳市政府作出的《注销通知》。海阳市政府不服，提起上诉。山东省高级人民法院作出（2017）鲁行终1714号行政判决，驳回上诉，维持原判决。2006年12月21日，海阳市政府与核工业公司就在海阳市临港产业区建设中国核电设备制造有限公司（即核电公司）签订协议，约定生产基地用地面积500亩，生活基地位于凤政路，用地200亩（含海阳核电住宅用地100亩）。同日，核工业公司与海阳市国土局签订土地出让合同，出让范围包含九方公司海国用（2006）第076号国有土地使用证项下的部分土地。2007年7月核电公司经工商登记注册成立，核工业公司系核电公司股东之一。同年7年27日海阳市规划管理处为核电公司颁发了建筑用地规划许可证、建设工程规划许可证及建筑工程施工许可证，建设规模23965.95平方米，建设项目是住宅楼。随后核电公司即对九方公司持有的海国用（2006）第076号国有土地使用证项下的部分土地进行了开发建设。2009年4月30日，海阳市政府为核电公司核发海国用（2009）字第2001号国有土地使用证，使用权类型为出让。本院（2010）烟民一初字第15号民事案件的原告是本案原告九方公司，被告是核电公司。该案中九方公司主张：海阳市政府为九方公司颁发了海国用（2006）第075号、第076号国有土地使用证，2008年6月发现核电公司在该宗土地上构筑建筑物，侵占了九方公司约58944.19平方米的土地，现请求核电公司停止侵权，恢复原状，返还土地使用权。该案于2010年7月23日开庭审理时，核电公司称，对涉案土地我方于2007年与海阳市政府签订了土地招商合同，我方办理了涉案工程的所有手续，并称土地性质是出让，土地出让金也已全部缴纳。核电公司提交建设用地规划许可证、建设施工许可证、建设工程规划许可证，并由九方公司质证，九方公司表示，对此我方不清楚。后该案于2015年恢复审理，核电公司于10月9日开庭审理时，提交《国有土地使用权出让合同》及国有土地使用证，并由九方公司质证。该案于2015年11月18日作出判决认定，九方公司、核电公司均系通过出让方式取得土地使用权，核电公司根据政府有关部门的批准已对诉争土地实际占有使用，其行为有合法依据，不构成侵权，判决驳回九方公司的诉讼请求。双方均未上诉，该判决已生效。本院认为，关于本案原、被告主体是否适格。海国用（2006）字第076号国有土地使用证登记的国有土地使用权人是九方公司，海阳市政府作出的《收回通知》《注销通知》已先后被人民法院生效判决撤销。海阳市政府、海阳市国土局均参与实施了将海国用（2006）字第076号国有土地使用证范围内部分土地使用权出让给核工业公司的行为，九方公司因对该土地出让行为不服而提起本案之诉，本案原、被告主体均适格。关于九方公司的起诉是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。”本院（2010）烟民一初字第15号案2010年7月23日的庭审中，核电公司提交了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，并称土地性质是出让，土地出让金也已全部缴纳，但九方公司并非被诉土地出让行为的相对人，不能由此推定九方公司在2010年7月23日已经知道或应当知道被诉行政行为的内容。本院（2010）烟民一初字第15号案恢复审理后的2015年10月9日庭审中，《国有土地使用权出让合同》以及国有土地使用证方提交法庭质证，九方公司主张其于该日知道被诉行政行为的内容，应当予以采信。九方公司于2016年1月6日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。关于被诉行政行为是否合法。海国用（2006）字第076号国有土地使用证登记的国有土地使用权人是九方公司，海阳市政府作出的《收回通知》《注销通知》已先后被人民法院生效判决撤销，即海阳市政府、海阳市国土局是在九方公司对案涉土地享有权益尚未消灭的情况下，便另行将该土地的使用权转让给他人，该行为侵犯了九方公司的合法权益。鉴于案涉土地使用权出让给核电公司后，该公司已进行了建设并实际投入使用，兼顾九方公司要求确认违法的诉讼请求，本案宜判决确认被诉行政行为违法，但不撤销该行政行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：确认被告海阳市人民政府、海阳市国土资源局将海国用（2006)字第076号国有土地使用证项下部分土地出让给中国核工业第二三建设公司的行政行为违法。案件受理费50元，由被告海阳市人民政府、海阳市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  吴继辉人民陪审员  徐建春人民陪审员  于 一二〇一九年七月十五日书 记 员  高祎轩