河北省石家庄市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）冀01行初64号原告张占校,男,1954年3月7日出生,汉族,住河北省赞皇县。被告赞皇县人民政府，住所地赞皇县通府街1号。法定代表人王涛，县长。委托代理人焦占银，赞皇县卫生健康局主任科员。委托代理人郑丽欢，河北晟舜律师事务所律师。被告（复议机关）石家庄市人民政府，住所地石家庄市中山东路216号。法定代表人邓沛然，市长。委托代理人王勇、张福军，石家庄市司法局工作人员。原告张占校因认为被告赞皇县人民政府（以下简称赞皇县政府）未履行法定职责及不服石家庄市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定，于2019年3月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月5日立案后，于2019年3月6日向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。后原告提交追加被告及变更诉讼请求申请书，本院向被告赞皇县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。于2019年7月17日公开开庭进行了审理。原告张占校，被告赞皇县政府的委托代理人焦占银、郑丽欢，被告市政府的委托代理人王勇、张福军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张占校诉称，（一）请求判决确认赞皇县政府不履行职责违法；（二）请求判决赞皇县政府履行法定职责，安排原告的退休费用；（三）请求一并审查被申请人（被告）《关于乡镇卫生院原工作人员参照聘用人员参加社会养老保险的意见》文件合法性；（四）请求判决撤销石政行复[2019]95号《石家庄市人民政府行政复议决定书》。事实和理由，一、被告2013年12月20日作出的《关于张占校等人要求恢复退休申请的答复意见》无最终结论。由于被告在赞皇县执行国家关于集体卫生人员实行退休政策过程中擅自违法停止，2013年10月16日原告依据政策向被告提出《请求赞皇县人民政府按国家政策对16名乡镇卫生院集体卫生人员恢复实行退休》申请书（见附件1）。2013年12月20日被告作出《关于张占校等人要求恢复退休申请的答复意见》（见附件2），该答复意见确认原告为集体卫生人员，并且“目前，县政府正与上级相关部门进行积极沟通，尽最大努力妥善解决。”但，县政府至今无任何解决方法及结果，该《答复意见》属于处理过程的一个说明，不是处理结论，因此该意见不属于正式答复意见，被告并没有对原告的实体请求履行答复义务。二、原告申请被告履行法定职责，安排退休费用，无答复。根据国家和省政策，集体卫生人员的退休费用由县级人民政府负责安排，县财政支付，县卫生局发放是其各自的法定职责（见附件3）。所以，为核实被告是否安排赞皇县卫生院集体卫生人员的退休费用问题，2015年2月9日原告依法向被告提出《政府信息公开申请书》。由于被告未依法答复，2015年5月5日原告依法向贵院提起行政诉讼，贵院经开庭审理，2015年7月22日作出(2015)石行初字第00065行政裁定书（见附件4），原告从贵院领取得到了被告2015年7月16日的《答复意见》（见附件5）。得知：“赞皇县人民政府没有2003年至2014年各年度关于乡镇卫生院集体卫生人员离退休费的安排决定。”后，原告多次前往要求被告安排其原告的退休费用，均无果而归。2018年9月12日，原告通过特快专递依法向被告提交了《请求赞皇县人民政府依法履职》申请书（见附件6）：请求赞皇县人民政府依法履职，执行《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》(中发[2002]13号）文件规定的由：“县级人民政府负责安排政府举办的农村卫生机构离退休人员费用”，安排申请人的退休费用（包括欠发部分）。三、复议决定书张冠李戴移花接木。由于被告拒不依法履职，安排退休费用，2019年1月8日原告依法向石家庄市人民政府提起《行政复议申请书》（见附件7）。但2019年2月12日石政行复[2019]95号《行政复议决定书》（见附件8）依“被申请人在申请人首次提出申请时已对申请事项进行过答复，履行了法定职责，根据《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。”该决定书完全混淆了原告提起复议申请的理由是要求被告依法履行职责，安排申请人退休费用，而不是2013年10月16日第一次向被告申请的“恢复实行退休”请求，更何况被告对此请求至今也没有给出明确的处理结果。四、对于被告在2013年12月20日答复中提到的“2008年9月，按照《河北省机关事业单位聘用人员基本养老保险暂行办法》(冀劳社(2003)42号）和《石家庄市机关事业单位工作人员基本养老保险社会统筹暂行办法》（石政办发[2008]75号）有关规定，参照赵县等兄弟县的做法，制定出台了我县解决此类人员养老退休问题的特殊办法”，我们经过查询，发现该“特殊办法”即《关于乡镇卫生院原工作人员参照聘用人员参加社会养老保险的意见》的制作出台程序违法，内容也不符合上级政府的文件要求（见附件9）。原告为集体卫生人员，这是2015年7月16日赞皇县人民政府《答复意见》再次所确认。集体卫生人员为县级人民政府举办的农村卫生机构—乡镇卫生院的工作人员，也有人员调动函等材料证明。集体卫生人员享有退休等待遇是国家政策（见附件3）规定之权益，由“县级人民政府负责安排政府举办的农村卫生机构离退休人员费用。”是《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》(中发[2002]13号）文件的明确规定，是县级人民政府依职权应当主动履行的特定法定职责。但被告却“赞皇县人民政府没有2003年至2014年各年度关于乡镇卫生院集体卫生人员离退休费的安排决定。”由于被告不依法履职，使原告十几年来多处诉求未果，给原告在救济造成严重损失，在精神造成严重的创伤。因此，向贵院提起诉讼，请贵院依法支持原告诉求。被告赞皇县政府答辩称：一、原告诉讼请求第一项是请求确认答辩人拒不履行职责的行政不作为行为违法，答辩人的行政行为不属于可诉范围，应当依法驳回起诉。原告诉讼请求第一项是确认答辩人2013年12月20日作出的《关于张占校等人要求恢复退休申请的答复意见》的行政行为违反国家政策，是未履行法定职责，属于不作为。首先答辩人2013年12月20日作出的《关于张占校等人要求恢复退休申请的答复意见》不是具体行政行为。原告2013年10月16日给赞皇县政府的申请书请求内容为“1、恢复对16名集体卫生人员实行退休，调整退休金，并补发欠发部分。2、恢复对集体卫生人员的遗属补助，并补发欠发部分。以上请求请赞皇县人民政府依法答复”，赞皇县人民政府针对该申请书在2013年12月20日作出了《关于张占校等人要求恢复退休申请的答复意见》，赞皇县政府已经依法答复。答复中对原告等人的身份予以明确，“既不是国家正式人员，也不属于合同制工人，是历史形成的特殊人群”，并对相关政策进行了阐述，赞皇县政府不是用人单位，该答复意见是以文字形式对原告等人的事实进行了表述，实质上是对原告等人的信访复函，该《答复意见》不具有可诉性，应驳回该请求的起诉。其次，即使认定答辩人的作出答复的行为具有可诉性，原告提起诉讼也已经超过法定诉讼时效。根据《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》的规定显然已经超过法定诉讼期限，亦应驳回起诉。二、答辩人不是原告诉讼请求第二项的适格被告。原告请求判决答辩人履行法定职责，安排原告的退休费用，但各原告已经按照乡村医生的有关待遇享受补贴，该主张属于重复主张，应驳回起诉。原告要求答辩人履行职责为其安排退休费用，但12名原告与答辩人之间不存在劳动人事关系，答辩人没有义务和职责为原告安排退休费用，答辩人不是原告所诉的适格被告。2009赞民一初字第34号民事判决、(2009)石民一终字第01483号民事判决书已经查明，12名原告是赞皇县不同乡镇卫生院的工作人员，而乡镇卫生院仍具备事业法人资格，因此12名原告主张的退休费用等问题应各自向所属的乡镇卫生院主张权利，因此答辩人不是本项诉求的适格被告，原告要求答辩人为其安排退休费用无事实和法律依据。另据了解经各原告同意，2016年有关部门已经参照乡村医生的有关待遇给各原告发放补贴至今，原告再次请求退休费用属于重复诉求，应驳回起诉。三、原告诉讼请求第三项请求确认《关于乡镇卫生院原工作人员参照聘用人员参加社会养老保险的意见》不是答辩人作出的，答辩人不是适格被告。综上，原告所诉事项没有事实和法律依据，且部分诉讼请求答辩人不是适格被告，应当判决驳回起诉。被告市政府答辩称，本机关作出的行政复议决定一、程序合法，适用法律正确。被答辩人对赞皇县政府不履行职责不服，2019年1月8日提出行政复议申请，本机关依法已予受理。本机关立案后于2019年1月14日，向赞皇县人民政府送达了行政复议答复通知书、行政复议申请书副本及相关证据材料。赞皇县政府于2019年1月22日向本机关递交了答辩状及相关证据材料。2019年2月12日，答辩人根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（一）项之规定，作出了驳回申请人的行政复议申请的决定，并于2019年2月14日，向被答辩人以邮寄的形式送达了行政复议决定书。2019年2月18日，向赞皇县政府送达了行政复议决定书。二、认定事实清楚。2013年12月20日之前，张占校向赞皇县政府提交了《请求赞皇县人民政府按照国家政策对16名乡镇卫生院集体卫生人员恢复实行退休》的申请。2013年12月20日，赞皇县政府作出了《关于张占校等人要求恢复退休申请的答复意见》。2018年9月12日，张占校再次向赞皇县政府提出恢复其退休待遇的申请。赞皇县政府在张占校首次提出申请时，已对申请事项进行过答复。履行了法定职责。由此，我机关作出驳回申请人的行政复议申请决定。综上，答辩人作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依法应予支持。经审理查明，原告张占校等12人于2018年9月12日向赞皇县政府邮寄申请书，请求县政府履行法定职责，安排申请人的退休费用，恢复其实行退休。县政府未予答复后张占校一人因认为赞皇县政府未予答复属不履行法定职责向市政府申请复议，复议机关审查认为，2013年12月20日之前，张占校向赞皇县政府提交了《请求赞皇县人民政府按照国家政策对16名乡镇卫生院集体卫生人员恢复实行退休》的申请。2013年12月20日，赞皇县政府作出了《关于张占校等人要求恢复退休申请的答复意见》。2018年9月12日，张占校再次向赞皇县政府提出恢复其退休待遇的申请。赞皇县政府在张占校首次提出申请时，已对申请事项进行过答复，履行了法定职责。由此，市政府作出驳回申请人的行政复议申请的决定。另，庭前经本院释明，原告张占校撤回关于一并审查《关于乡镇卫生院原工作人员参照聘用人员参加社会养老保险的意见》合法性的请求。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，根据对诉讼各方提交的赞皇县政府2013年12月20日作出的《关于张占校等人要求恢复退休申请的答复意见》、张占校等人2018年9月12日的申请书及行政诉状的审查,可以认定张占校曾为赞皇县乡镇卫生院的工作人员，是历史形成的特殊人群，其向赞皇县政府申请要求执行《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》(中发[2002]13号）文件规定，安排退休费用，恢复其实行退休系要求处理历史遗留的政策问题，涉及国家政策调整，其起诉不属于人民法院受案范围，应予驳回。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”据此，应一并驳回原告张占校对赞皇县政府和市政府的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下：驳回原告张占校的起诉。案件受理费50元，退还原告张占校。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。审判长  任高彬审判员  李文华审判员  张 力二〇一九年七月二十九日书记员  李凯琳