安徽省合肥市包河区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0111行初5号 原告：杨维成，男，1984年7月18日出生，汉族，无业，住安徽省长丰县。 委托代理人：方春旭，安徽龙国律师事务所律师。 被告：合肥市包河区大圩镇人民政府，住所地合肥市包河区花园大道16号，统一社会信用代码：11340111002993122G。 法定代表人：高见，镇长。 参加诉讼副职负责人：吴宇山，副镇长。 委托代理人：张雪松，安徽卓邦律师事务所律师。 委托代理人：刘宏远，安徽卓邦律师事务所律师。 被告：合肥市包河区城市管理行政执法局，住所地安徽省合肥市包河大道118号，统一社会信用代码113401114850259774。 法定代表人：汪世超，局长。 委托代理人：刘嘉，该局工作人员。 委托代理人：黄维，国浩律师（合肥）事务所律师。 原告杨维成因认为被告合肥市包河区大圩镇人民政府（以下简称“大圩镇政府”）、被告合肥市包河区城市管理行政执法局（以下简称“包河区城管局”）对其看护房强制拆除的行为违法，于2019年1月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告杨维成及其委托代理人方春旭，被告大圩镇政府的副职负责人吴宇山，委托代理人张雪松、刘宏远，被告包河区城管局的委托代理人刘嘉、黄维到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨维成诉称：原告于2017年4月1日租赁了合肥市包河区大圩磨滩村17.5亩土地，用于农业生产经营。为了更好地进行农业生产，原告在租赁土地上建设了看护房。2017年12月7日二被告未履行任何法定程序对原告看护房进行拆除，后原告向大圩镇政府进行信访，二被告中止了拆除行为。2018年11月16日，原告配偶袁昌玲发现有人对看护房进行拆除，遂向公安机关报警，公安机关告知为城管执法未予以处理。原告配偶就此次拆除事件向大圩镇政府信访，大圩镇政府向原告配偶出具了不予受理告知书。原告认为，原告合法取得土地经营权，开展农业经营也合法。二被告在进行拆除前未根据《行政处罚法》及《行政强制法》的规定履行法定程序，二被告的行政行为违法，据此原告起诉，要求：一、确认二被告强行拆除原告看护房的具体行政行为违法；二、一并审查合国土资函【2018】63号规范性文件；三、被告承担本案诉讼费用。 原告杨维成向本院提交了以下证据：证据一、原告及配偶身份证、结婚证，证明：原告的诉讼主体资格；袁昌玲与原告是夫妻。证据二、土地租赁授权委托书及土地租赁合同，证明：原告土地租赁权系合法取得。证据三、《关于杨维成信访事项受理告知书》，证明：二被告采取行政行为后，原告信访，二被告即中止拆除。证据四、接处警情况登记表，证明：二被告于2018年11月16日再次对原告看护房进行拆除。证据五、《关于袁昌玲信访事项不予受理告知书》，证明：原告因二被告行政行为主张权利。证据六、合国土资函【2018】63号规范性文件，证明：二被告行政行为的依据。证据七、2018年12月6日询问笔录，证明：1、二被告实施了具体的拆除行为；2、二被告在实施拆除行为的时候，告知原告具有合法的依据，但并未出示；3、原告依据行政诉讼法第四十一条的规定，对二被告拆除行为的执法人员的身份提出了怀疑，但二被告并未予以说明解释。 被告大圩镇政府辩称：一、《行政诉讼法》第四十六条规定，行政相对人应自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月之内提出，原告在2017年12月7日就已经知道房屋被拆除，现在提起诉讼已过诉讼时效。 二、在2017年12月7日原告因违法用地被拆除房屋后，其仍然在基本农田保护区重新违法搭建钢构大棚（地点：西源农业承包的土地），违反了《土地管理法》的相关规定。原告所建大棚房被安徽省农业农村厅认定为一类大棚房，属于大棚房专项清理整治行动的拆除对象。 三、根据安徽省大棚房问题专项清理整治领导小组的要求，所有违法大棚房必须在2018年11月底之前清理完毕。大圩镇政府根据上级部门要求在2018年11月16日对原告的违法“大棚房”进行拆除。综上所述，大圩镇政府在2018年11月16日拆除原告房屋的行为符合法律规定。 被告大圩镇政府向本院提交了以下证据：证据一、《土地经营权流转合同》三份及《土地租赁授权委托书》一份，证明：原告所经营的土地位于合肥西源农业科技发展有限公司（以下简称“西源公司”）所经营的土地范围内。证据二、合肥市土地利用总体规划（2006-2020年）-合肥市中心城区土地利用总体规划图调整完善（局部）及包河区2017年度土地利用现状图各一份，证明：西源公司所经营的土地属于基本农田。证据三、包河区2018年度航摄影像图及现场照片一份，证明：原告在其经营的土地上搭建的两层钢构大棚房屋的具体情况。证据四、安徽省农业农村厅皖农特函【2018】1672号文件，证明：原告的房屋已被认定为I类“大棚房”。证据五、农业农村部、自然资源部、安徽省、合肥市、包河区关于“大棚房”清理整治的相关文件，证明：大圩镇政府拆除原告房屋的依据。证据六、《合国土资监告字【2018】第051号行政处罚告知书》、《合国土资监听告字【2018】第051号行政处罚听证告知书》、《公开行政处罚决定书告知书》、《合国土资监【2019】2号行政处罚决定书》各一份，证明：原告搭建的房屋已经合肥市国土资源局认定为违法占地行为。 被告包河区城管局辩称：包河区城管局经了解核实，2018年11月16日包河区城管局并未对原告诉称的看护房实施强行拆除行为。 另据核实，原告擅自建设钢构大棚的行为是违法占地行为。2018年11月16日，大圩镇政府组织人员对原告诉称的看护房进行了拆除。当日包河区城管局工作人员根据大圩镇政府的安排，在现场配合维持秩序，并未参与对原告的钢构大棚进行拆除。综上所述，原告起诉包河区城管局行政行为违法缺乏事实依据，系错列被告，请求依法驳回原告起诉。 经庭审质证，被告大圩镇政府对原告提供证据的质证意见是：证据一、二无异议，证据二的合同中第二条约定承租方必须进行合法经营，需要依据土地的性质从事相关的农业生产，第五条约定乙方在租赁期间不得随意改变土地状况及地上建筑物、构筑物等。证据三真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，只能证明原告在2017年12月18日前进行过信访，并且由大圩镇政府受理，正在办理过程当中。该告知书不能明确信访的具体事项和原告所述拆除大棚房是否是同一事项。证据四真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，只能证明2018年11月16日拆除大棚房的事实，不存在再次拆除。证据五无异议。证据六真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，大圩镇政府拆除大棚房不仅是根据合国土资函【2018】63号文，同时还依据安徽省、合肥市、包河区相关部门的关于整治大棚房的相关文件，和国土部门所提供的原告违法用地的相关事实证据。 被告包河区城管局对原告提供证据的质证意见是：证据一、二、三、五、六的质证意见与被告大圩镇政府相同。证据四是公安机关内部的登记表，记录的内容不客观，并不是公安机关最终的调查结论，也不是对外出具的证明材料，不能证明包河区城管局参与了此次强拆行为。证据七证明目的有异议，第二页被询问人的陈述内容，包河区城管局在答辩意见中已说明，当天仅维持秩序，并未参与对原告的钢构大棚进行拆除。 原告对被告大圩镇政府提供证据的质证意见是：证据一、二无异议。证据三真实性无异议，无法反映出图片中标识的设施为原告所建设的设施，因为根据图片没法判定设施的建设主体。证据四真实性无异议，关联性有异议，该文件发布主体为安徽省农业厅，并非县级以上土地行政管理部门，其对土地及其地上附着物的性质无权作出认定。并且该文件不属于具有普遍拘束力的规范性文件，不能作为行政处罚或者行政强制的依据，不能说明二被告的拆除行为合法。证据五真实性无异议，关联性有异议，上述文件并非地方性法规，不能作为行政行为的依据。证据六真实性无异议，证明目的有异议。首先，土地行政主管部门的处罚行为与二被告的强拆行为没有关联性。通过行政处罚以证明二被告的强拆行为合法没有法律依据。且行政主管部门的处罚滞后于二被告的强拆行为。其次，土地行政主管部门的处罚决定虽然作出，但原告已经起诉至蜀山区人民法院，对于行政行为是否发生法律效力尚处于不明确的阶段，该证据达不到被告的证明目的。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据一、二证明原告的主体资格，对其关联性予以确认。证据三、五、六与本案无关，对其关联性不予认定。证据四、七证实原告大棚房被强制拆除后，原告方进行了报警的事实，与本案无关，关联性不予确认。被告大圩镇政府提供的证据一、二、三证明案涉钢构大棚房的位置及占用土地情况，对其关联性予以确认。证据四、五、六是有关部门对原告所建大棚房是否违法的认定及行政处罚的依据，与本案无关，关联性不予确认。 经审理查明：2017年4月1日，黄琴代表祝斌与原告签订《土地租赁合同》，约定出租方将位于合肥市××××17.5亩土地使用权及地上建筑物、构筑物、附着物等出租给原告使用。原告必须进行合法经营，在租用期间不得随意改变土地状况和地上建筑物、构筑物、附着物及水、电、暧管网等设施。租赁期为八年，自2017年4月1日至2025年4月1日。其后，原告在承租的土地上建造了两层钢构大棚房，大棚房位于西源公司经营的基本农田范围内。2017年12月7日，大圩镇政府组织人员对原告在承租的土地上所建钢构大棚房进行了部分拆除。其后原告对所建大棚房进行了整改，2018年11月16日，大圩镇政府拆除全部大棚房。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条的规定，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门进行相应的行政处罚。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内向人民法院起诉，期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。由此，被告大圩镇政府对原告所建钢构大棚房实施强制拆除的行为，无法律规定的权限依据，系超越职权的违法行为。案涉钢构大棚房于2018年11月16日被全部拆除，到原告2019年1月3日起诉，尚未超过起诉期限。故对原告要求确认强制拆除行为违法本院予以支持。合国土资函【2018】63号文与本案无关，也非案涉行政行为所依据的规范性文件，故对原告要求一并审查合国土资函【2018】63号文的合法性的请求，本院不予支持。原告所提供的证据不能证明被告包河区城管局与大圩镇政府一并实施了强制拆除的行为，故原告要求确认被告包河区城管局强制拆除行为违法无事实依据，对此请求本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下： 一、被告合肥市包河区大圩镇人民政府对原告杨维成的钢构大棚房实施强制拆除的行为违法； 二、驳回原告杨维成的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告合肥市包河区大圩镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  史 芸 人民陪审员  刘汉侠 人民陪审员  浦丽星 二〇一九年七月一日 书 记 员  冯贝贝 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的； (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。