江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1688号 上诉人（原审原告）梁化前，男，汉族，住江苏省邳州市。 被上诉人（原审被告）邳州市人民政府，住所地在江苏省邳州市长江路行政中心1号楼。 法定代表人唐健，该市市长。 原审第三人杨青山，男，汉族，住江苏省邳州市。 原审第三人邳州市车辐山镇友好村村民委员会，住所地在江苏省邳州市车辐山镇友好村。 法定代表人张言飞，该村委会书记。 上诉人梁化前因与被上诉人邳州市人民政府（以下简称邳州市政府）、原审第三人杨青山、原审第三人邳州市车辐山镇友好村村民委员会（以下简称友好村委会）撤销农村土地承包经营权证纠纷一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初479号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，梁化前与原审第三人杨青山均系邳州市车辐山镇友好村村民。2003年，杨青山与梁化前达成口头协议，约定梁化前用其所承包的土地与杨青山所承包的约1.3亩土地进行互换使用，用于建设颗粒厂，但未签订书面协议。杨青山提供给梁化前进行互换使用的前述土地属于杨青山1994年分地底册上所登记的“东湖”地块的一部分。2000年8月30日，杨青山以家庭承包方式，取得了前述土地的承包经营权，并办理了农村土地承包经营权证。后梁化前未在所互换使用的土地上实际建设颗粒厂，而是修建了养猪场，用于养殖。2016年6月2日，在新一轮土地确权工作中，邳州市政府向杨青山颁发苏（2016）邳州市农村土地承包经营权第337405号农村土地承包经营权证，涉案土地由杨青山继续承包，涉案土地为其中地块代码3203821212090800487土地的一部分，承包期限至2027年8月31日。 2016年因杨青山要求梁化前退还上述土地，梁化前拒不归还，杨青山遂以梁化前为被告诉至邳州市人民法院，案号为（2016）苏0382民初1847号，请求法院判令梁化前停止侵权、排除妨害，将建造的非法建筑物拆除并移除土地上的搁置物，恢复土地原状。在该案审理过程中，邳州市人民法院对涉案土地进行现场测量，涉案土地四至为：西至沟，东至马文明承包地，北至杨青山承包地，南至电线杆，杨青山对该测量亦予以认可。邳州市人民法院经审理2017年9月30日判决梁化前于判决发生法律效力之日起三十日内将杨青山的承包地（西至沟，东至马文明承包地，北至梁化前承包地，南至电线杆）返还杨青山，并在该期限内清除土地上的建筑物、搁置物。梁化前不服该判决提起上诉，徐州市中级人民法院二审审理认为，“依照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，通过家庭承包取得的土地，承包方为了方便耕种或者各自需要，可以对土地承包经营权以互换方式进行流转；土地承包经营权采取互换方式流转的，双方当事人应当签订书面合同，并报发包方备案；土地承包经营权的互换不能改变土地所有权的性质及土地的农业用途。……首先，杨青山、梁化前曾将彼此的承包地进行互换使用是客观事实，但双方并未签订书面合同，也未报发包方进行备案，造成发包方不了解也不认可当事人土地承包经营权互换的事实，在新一轮土地确权颁证过程中，发包方仍按之前的承包状况对双方当事人的承包地进行确权。其次，土地承包经营权流转（包括转包、出租、互换、转让等）过程中，不得改变土地所有权的性质及土地的农业用途，这是法定的、必须遵循的原则，如违背该原则，即便存在土地承包经营权互换，互换行为也因违反法律强制性规定而无效。从土地承包经营权证及双方当事人的陈述来看，涉案土地系耕地且为基本农田，依照《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律法规的规定，涉案土地只能用于农业耕种，不允许作其他用途。但梁化前取得涉案土地后从未用于农业耕种，其称用于养殖也不符合法律规定。从双方当事人提供的涉案土地现场照片来看，梁化前在涉案土地上圈建了院墙，购进了大量建筑材料并已经打造地基，显然是将涉案土地用于非农业建设。鉴于梁化前的行为改变了涉案土地的农业用途，违反法律的强制性规定，互换行为应属无效。”遂于2017年9月30日判决驳回梁化前的上诉，维持原判。 另查明，2016年新一轮土地确权工作中，邳州市政府向梁化前也颁发了农村土地承包经营权证，在友好村委会通知其领取该证件时，梁化前因认为其上并未登记涉案地块，故没有领取。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条进一步规定提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。因此，梁化前提起本案诉讼必须证明其与本案所诉的土地承包经营权颁证行为有利害关系。而从已经查明的案件事实及已经生效的法律文书的认定来看，2003年梁化前虽与原审第三人杨青山就涉案土地进行互换使用，但是双方并未签订书面合同，也未报发包方进行备案。在涉案土地系基本农田的情况下，梁化前取得涉案土地后从未用于农业耕种，违反法律法规的强制性规定，互换行为应属无效，因此就涉案土地，梁化前与杨青山之间并未产生土地承包经营权互换流转的效力。据此，梁化前作为涉案土地的临时使用人与邳州市政府的涉案颁证行为并无利害关系。且除争议土地外，在新一轮的承包经营权颁证过程中，邳州市政府已经向梁化前颁发了承包经营权证，因此，被诉颁证行为并未损害梁化前的合法权益。 综上，梁化前的起诉不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第八项之规定，裁定驳回梁化前的起诉。 梁化前上诉称，2003年上诉人与原审第三人杨青山互换一块承包地用于养猪，双方均到村委会做了备注。2016年换发证书时被上诉人仍将互换的土地确权给杨青山不当。上诉人认为依照苏政办发﹝2015﹞36号文件及徐州市委、市政府文件规定，应当将互换的土地变更登记，确权发证。被上诉人发证的行为影响了上诉人的权利，与上诉人存在利害关系，上诉人提起诉讼并无不当。原审裁定明显错误，应当审理后作出判决。请求：1、撤销原审裁定；2、指定原审法院审理该案。 被上诉人邳州市政府及原审第三人友好村委会均未提交答辩意见。 原审第三人杨青山提交陈述意见为，原审裁定认定事实清楚，证据充分、有效，程序合法，请求驳回上诉，维持原裁定。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，各方当事人均未提交新证据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织是提起行政诉讼应当符合的条件之一。因此，提起行政诉讼的原告必须是行政行为的相对人或者与行政行为具有利害关系。根据本案已查明及生效判决认定的事实，涉案土地在1994年即登记在原审第三人杨青山的分地底册上，2000年仍为杨青山家庭所承包。虽梁化前和杨青山双方曾约定将涉案土地互换使用，但并未就土地互换签订书面合同，亦未报发包方备案，现有证据不能证明双方存在互换土地承包经营权的意思。梁化前上诉称双方互换土地行为到村委会进行了备注，但未提供证据证明。其在取得涉案土地后改变了土地的农业用途，不符合法律规定的土地承包经营权互换原则，违反法律的强制性规定。其在涉案土地上进行非农业建设，亦不利于土地资源的保护。因此，就涉案土地，梁化前与杨青山之间并未产生土地承包经营权互换流转的效力，其作为涉案土地的临时使用人，与邳州市政府为原审第三人杨青山颁发土地承包经营权证书的行为没有利害关系，即上诉人不具有本案原告主体资格。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”故，梁化前提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，原审裁定驳回其起诉，并无不当。 综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  臧 静 审 判 员  赵 黎 审 判 员  吴晓玲 法官助理  刘小花 二〇一九年七月二十四日 书 记 员  任子悦