四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川13行终99号 上诉人（原审被告）南充市顺庆区环境保护局，住所地：南充市顺庆区北湖路322号。 法定代表人吉磊，局长。 委托代理人赵琦，男，该局工作人员。 委托代理人任超，四川维大律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）南充盛名家居有限公司，住所地：南充市顺庆区潆华工业园区BD-C块地。 法定代表人张涛。 委托代理人王立新，四川科全律师事务所律师。 上诉人南充市顺庆区环境保护局（以下简称顺庆环保局）因与被上诉人南充盛名家居有限公司（以下简称盛名公司）行政处罚一案，不服四川省南充市高坪区人民法院（2019）川1303行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审查明，2017年11月1日，盛名公司在工商机关注册登记成立，注册资本200万元，经营范围为家具生产、销售；销售：建筑材料、装饰材料、酒店用品、办公用品等。2018年8月14日，顺庆环保局监察执法大队在对盛名公司进行现场检查时认定：该公司正在生产，厂房内有家具制造的生产设备6台，其中排钻机1台、封边机1台、开料机1台、推台机1台、覆膜机1台、雕刻机1台，有布袋式除尘设备4个。该公司主要产品是板式家具，厂房内堆放有原辅材料，主要是板材。盛名公司未取得建设项目环保竣工验收手续就已经投入生产或者使用。遂于同年9月3日作出南顺环限改字〔2018〕090301号《责令改正违法行为决定书》，限原告于2018年9月14前改正违法行为，在项目需要配套建设的环境保护设施已建成并经验收合格后方可投入生产。同日，顺庆环保局对盛名公司的违法行为作出了行政处罚立案决定。同年9月17日，顺庆环保局对盛名公司的改正情况进行了检查，发现盛名公司已关门停产。11月14日，顺庆环保局组织了拟对盛名公司的环境违法行为进行行政处罚的听证会，12月7日，顺庆环保局作出南顺环罚〔2018〕28号《行政处罚决定书》。该行政处罚决定书认定：原告盛名公司所属家具制造项目需要配套建设的环境保护设施未建成，主体工程正式投入生产。决定对盛名公司作出罚款200000元的行政处罚。顺庆环保局两次作出的决定书所认定事实的依据均来自于2018年8月14日调查取得的证据，其均在决定书中向盛名公司告知了可申请行政复议和提起行政诉讼。 以上事实，有工商营业执照、责令改正违法行为决定书、立案决定书、听证告知书、行政处罚决定书、送达回证、听证笔录、现场监察记录等证据及庭审笔录在卷佐证，足以认定。 一审认为，本案双方对盛名公司未建成相关环境保护配套设施并经环保竣工验收合格即投入生产的违法事实并无争议，双方争议的焦点在于顺庆环保局向盛名公司作出限期改正的行政决定后，又对盛名公司作出了罚款20万元的行政处罚，是否违反了行政处罚“一事不再罚”的有关规定，同时，根据庭审实质化要求，依法必须对顺庆环保局的罚款行政处罚决定的合法性进行审查判断。 《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，根据此条规定，针对违法行为人的同一个违法行为，同一个行政机关或者不同的行政机关均被禁止施以二次及以上次数的罚款行政处罚。对盛名公司决定罚款，当然属行政处罚范畴，原被告均无异议。对“责令改正违法行为决定书”的责令改正内容是否属于行政处罚的问题，盛名公司认为属于行政处罚，顺庆环保局认为属行政命令，对此，法院认为，通过对该决定书的“限原告于2018年9月14前改正违法行为，在项目需要配套建设的环境保护设施已建成并经验收合格后方可投入生产”的具体语意内容分析，建成环保设施和须验收并合格这三个必备关联条件共同成就时才能投入生产，否则禁止生产，针对三个必备关联条件未成就盛名公司已经生产的情况和命令限期改正的行政强制方式，完全能够认定顺庆环保局已责令盛名公司在环保设施未经验收合格前（当然含已建成）必须停产停业，语意（谓语）直接指向的是停产停业，而未直接指向盛名公司在限期内建成建好环保设施并提请验收。通过对盛名公司履行顺庆环保局作出的限期改正决定书看，盛名公司已在顺庆环保局限定期限内关门停产。对盛名公司而言，顺庆环保局的责令改正行政决定已迫使其停产停业，对其已造成法人财产上的损失，当然对原告的违法行为已达到行政惩戒的客观法治效果，顺庆环保局以“责令改正违法行为决定书”的形式实质作出的是“责令停产停业行政处罚决定书”，依法当然属于行政处罚的范畴。顺庆环保局根据2018年8月14日调查取证确认的同一违法事实，实质上作出了两次行政处罚，可能导致同一违法行为受到行政处罚惩戒的不确定性，当然为法律所不容许。盛名公司的主张依法成立，予以支持。 对顺庆环保局作出的行政罚款处罚决定是否合法而言，法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”和第五条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的规定，盛名公司违法行为产生的社会危害是其环保未达标便开始生产产生的对周边环境的污染，本案中是否产生了污染，顺庆环保局未作出认定，视为未产生污染，社会危害不能确定；盛名公司收到责令限期改正决定书后，随即关门停产，体现了盛名公司主动守法的自觉性，实现了行政执法的教育效果；盛名公司注册资本虽200万元，从营业执照的经营范围上看，主要业务是销售建筑装饰材料、酒店及办公用品等，其生产家具仅属公司业务的一小部分，通过盛名公司生产的几台机器来看，规模极小，每样一台仅组合成一个生产链条，还备置了4个除尘设备，说明盛名公司具备环保守法意识，不想故意违法生产，违法行为的产生是因为对环保法律的认知和具体执行不熟悉所致，违法性质和情节轻微。因此，对盛名公司的轻微违法行为，顺庆环保局对盛名公司作出20万元的罚款处罚，当然违反了法律实施的恰当正义要求，违背了法律规定的公正原则，依法应予撤销。再者，根据国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》第23条之规定，并不是必须对“需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用”的违法行为“处20万元以上100万元以下的罚款”，顺庆环保局二次执法属对法律和行政法规的错误理解，对此不予支持。 综上所述，本案顺庆环保局对同一违法行为两次作出行政处罚，可能导致行政处罚处于不确定状态，损害法律的权威性和严肃性；顺庆环保局的罚款处罚违反了法律规定的公正原则，依法也应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二)项、第（六)项之规定，判决：撤销被告南充市顺庆区环境保护局作出的南顺环罚〔2018〕28号行政处罚决定。案件受理费50元，由顺庆环保局负担。 上诉人顺庆环保局不服一审判决，提起上诉，请求撤销一审判决；依法驳回被上诉人的诉讼请求；案件受理费由被上诉人负担。其事实及理由：（一）一审法院将责令改正违法行为的行政命令认定为行政处罚，属于认定事实不清。1、未正确区分行政命令与行政处罚的慨念和性质，根据《环境行政处罚办法》第十二条规定，上诉人向被上诉人作出的《南充市顺庆区环境保护局责令改正违法行为决定书》是行政命令，不属于行政处罚，一审将其认定为行政处罚，违反法律固定；2、一审根据被上诉人关闭停产的事实反推认定上诉人作出的责令改正决定书的内容为“停产停业”的行政处罚决定错误；责令改正的目的是要求被上诉人履行《建设项目保护管理条例》第十九条第一款规定的法定义务，没有“停产停业”的命令内容；3、一审将被上诉人停止违法行为后不能继续非法生产获利认定为被上诉人遭受损失错误；4、一审关于“停产”只能是行政处罚后果的观点错误。因为法律法规规定责令改正违法行为的行政命令的具体形式中也有“责令停止生产或使用”的规定。（二）一审适用法律错误。1、一审适用《行政处罚法》第二十四条的规定，认定上诉人作出的罚款决定违反“一事不再罚”原则错误；2、《建设项目保护管理条例》第二十三条规定本身证明先责令限期改正，根据改正情况选择不同罚款处罚幅度；3、《建设项目保护管理条例》修改后，无论从立法本意，还是从文字表述看，均是在责令改正的同时，必须处20万元以上100万元以下的罚款，一审判决错误理解为不必须处罚错误；即使法律条文可以理解为可处或可不处，也应是行政机关的自由裁处权，作为居中裁判的法院无权认定和选择；4、一审判决未指出上诉人作出的行政处罚适用法律错在何处，而直接适用行政诉讼法第七十条规定判决撤销上诉人的行政处罚决定明显错误。（三）一审错误判决结果将对违法者进行误导，对执法者造成困惑。一审法院擅自更换审判员，未说明原因和理由，系程序不合法。 被上诉人顺庆环保局答辩称，1、一审判决认定上诉人系一事二罚正确。责令改正处罚决定第三条包含了处罚内容，意思就是责令停止生产，对被上诉人已经作出行政处罚，之后，上诉人又针对被上诉人同一行为进行罚款，违背了“一事不再罚”原则；2、《建设项目保护管理条例》第二十三条不是并处条款，被上诉人收到责令改正决定后，立即进行了改正，没有证据证明被上诉人的行为造成了严重后果，且被上诉人是小企业，若按上诉人的处罚，可能会造成公司解体。行政机关在行使行政裁量权时要符合比例原则，要将行政目的的实现和当事人的权益予以均衡，立法目的应当是要兼顾当事人权利和环境保护。故一审判决应予维持。 二审查明事实与一审查明事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款“国务院环境保护主观部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护工作实施统一监督管理。”、《中华人民共和国大气污染防治法》第五条第一款规定：“县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。”的规定，顺庆区环保局对本行政区域内环境保护工作具有实施统一监督管理的法定职责。 结合双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点是：上诉人作出的南顺环罚〔2018〕28号《行政处罚决定书》是否构成“一事二罚”；该处罚决定是否合法。 关于第一个焦点问题，上诉人针对被上诉人同一环保违法行为，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，先后作出了南顺环限改字〔2018〕090301号《责令改正违法行为决定书》和南顺环罚〔2018〕28号《行政处罚决定书》，两个决定性质不同，前者系行政命令，旨在迅速停止违法行为，及时保护生态环境，是行政处理的一个环节；后者系行政处罚，是对违法行为的惩罚，二者共同构成对被上诉人环保违法行为的处理链条，也符合《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定的文义。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类中，并无本案所涉责令限期改正这一行为种类，故一审判决认定上诉人的行政行为违反“一事不再罚”的规定，缺乏事实依据和法律依据。上诉人的上诉主张，本院予以支持。 关于第二个焦点问题。上诉人针对被上诉人的违法行为以及限期改正情况，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，罚款20万元，处罚金额适当。同时，上诉人在作出行政处罚决定前，向被上诉人发送了行政处罚事先告知书、听证告知书并进行了听证，保障了被上诉人的陈述申辩权，上诉人作出的行政处罚决定程序合法。一审法院认为上诉人作出行政处罚违反正义且其处罚金额不当缺乏法律依据。 综上，上诉人的上诉理由成立，其主张本院予以支持。一审判决认定事实清楚，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；”、第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下： 一、撤销四川省南充市高坪区人民法院（2019）川1303行初23号行政判决； 二、驳回南充盛名家居有限公司的诉讼请求。 二审案件受理费50元，由被上诉人南充盛名家居有限公司负担；一审案件受理费比照二审收取。 本判决为终审判决。 审判长 刘 红 审判员 石 炜 审判员 杨若朗 二〇一九年七月十七日 书记员 杨双瑜