德阳市旌阳区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0603行初149号 原告：姜承琼，女，汉族，生于1967年5月10日，住四川省德阳市旌阳区。 被告：德阳市公安局旌阳区分局（原行政机关），机构地址四川省德阳市旌阳区泾河路138号。 负责人：黄宪礼，该分局局长。 委托诉讼代理人：张轻舟，该分局工作人员。 委托诉讼代理人：雷玥，四川三目律师事务所律师。 被告：德阳市旌阳区人民政府（复议机关），机构地址四川省德阳市旌阳区黄河路99号。 法定代表人：陈天航，该区区长。 委托诉讼代理人：龚军，四川润方律师事务所律师。 原告姜承琼与被告德阳市公安局旌阳区分局（以下简称旌阳区公安分局）、被告德阳市旌阳区人民政府（以下简称区政府）治安管理处罚一案，本院于2019年2月1日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年5月28日公开开庭审理了本案。原告姜承琼，被告旌阳区公安分局负责人副政委王周鑫及旌阳区公安分局的委托诉讼代理人张轻舟、雷玥，被告区政府负责人旌阳区司法局副局长何晓刚及区政府的委托诉讼代理人龚军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月16日，被告旌阳区公安分局作出德旌公（治）行罚决字【2018】846号《行政处罚决定书》，查明：2018年11月9日18时许，姜承琼在北京市西城区中南海周边非法上访，不听劝阻，扰乱了中南海周边公共场所秩序，2018年11月9日被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二十条第四项之规定，决定对姜承琼行政拘留七日。拘留期限2018年11月16日至2018年11月23日。原告不服该行政处罚决定，向被告区政府提起行政复议。2018年12月30日，被告区政府作出德市旌府复【2018】10-3号《行政复议决定书》，决定：维持被告旌阳区公安分局作出的德旌公（治）行罚决字【2018】846号《行政处罚决定书》。 原告姜承琼诉称，1.被告旌阳区公安分局的行政处罚无事实依据。原告到北京上访是为了反映2009年4月20日耕地被强行占用并被改变属性修建房屋及2011年10月1日耕地被非法租赁的违法事实，是因为合法权益遭受侵害，为维权才前往乡、区、市等相关单位上访投诉。因投诉无果后，原告又先后前往省、中央等相关单位上访投诉。2018年10月28日，原告因上访被旌阳区公安分局旌阳派出所处以警告处罚，案号为德旌公（旌）行罚决字【2018】773号，但实际办理该案件的人员系旌阳区公安分局凯江路派出所工作人员，原告还被凯江路派出所非法关押6小时。2018年11月9日，原告上访举报旌阳区公安分局及凯江路派出所的以上违法事实。为了自身安全考虑，原告主动向北京市民警求助，由北京市公安局西城分局府右街派出所民警将原告护送至北京市久敬庄救助中心。而后，被告旌阳区公安分局对原告作出德旌公（治）行罚决字【2018】846号《行政处罚决定书》。原告不是非法上访，更没有不听劝阻，扰乱中南海周边公共场所秩序，处罚决定书中的事实纯属捏造，没有证据予以证实，且中南海周边并非禁地，属开放场所。2.被告旌阳区公安分局的行政处罚违法。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，原告没有违法行为，应不适用该规定。即使有违法行为，也应由违法行为地的公安机关管辖。被告旌阳区公安分局的前科查询记录，对原告的名誉造成极大损害。3.被告区政府没有尽到复议机关的复议职责。故请求：撤销被告旌阳区公安分局作出的德旌公（治）行罚决字【2018】846号《行政处罚决定书》及被告区政府作出的德市旌府复【2018】10-3号《行政复议决定书》;判决被告旌阳区公安分局及区政府向原告赔礼道歉，并承担精神损失费5000元、名誉赔偿5000元、材料费3000元、误工损失费2000元；本案诉讼费由被告承担。 原告姜承琼向本院提交了德旌公（治）行罚决字【2018】846号《行政处罚决定书》、德市旌府复【2018】10-3号《行政复议决定书》等作为证据。 被告旌阳区公安分局答辩称，1.原告因非法到北京中南海周边上访，被北京警方开具训诫书后遣返回德阳，原告的行为已经构成扰乱社会公共秩序。认定以上事实有原告姜承琼的陈述和申辩、证人尹某、陈某的证言、训诫书、统一送返告知书、四川省公安厅驻京信访工作组谈话笔录、德阳市人民政府驻北京联络处情况说明、违法记录情况说明等证据证实。2.我局具有对原告作出行政处罚决定的管辖权。根据《中华人民共和国警察法》第六条第一款、第二款及《信访条例》第十八条、第二十条、第四十七条之规定，公安机关对于违法上访活动可以依法开展调查处理活动。同时，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款及《四川省高级人民法院、四川省人民检察院、四川省公安厅、四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》第四条第三款之规定，经查明，原告姜承琼户籍地为四川省德阳市旌阳区千山街三段409号，属于我局辖区，我局有权对原告的违法上访行为进行处罚。3.前科材料并非对原告错误定性，不影响作出的行政处罚决定。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条第四款、第五款之规定，我局有权对姜承琼的违法记录、犯罪前科进行查询，并根据查询记录、前科情况对其进行处罚。综上，我局于2018年11月16日对原告姜承琼作出的德旌公（治）行罚决字【2018】846号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，量罚适当。故请求驳回原告的诉讼请求。 被告旌阳区公安分局向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据：行政处罚决定书、呈请公安行政处罚报告书、受案登记表、姜承琼询问笔录及权利义务告知书、证人尹某、陈某的询问笔录及权利义务告知书、北京市公安局西城分局训诫书、统一送返告知书、四川省公安厅驻京信访工作组处置组谈话笔录、德阳市人民政府驻北京联络处情况说明、德阳市旌阳区东湖乡人民政府情况说明、发票复印件、行政处罚告知笔录、到案经过、户籍信息、前科查询记录、建议停止执行拘留通知书、呈请停止执行行政拘留报告书、停止执行行政拘留决定书等。 被告区政府答辩称，1.区政府作出的行政复议决定程序合法。2018年11月29日，原告姜承琼不服旌阳区公安分局作出的德旌公（治）行罚决字【2018】846号《行政处罚决定书》，向区政府提起行政复议。2018年12月3日，被告依法受理该复议申请，并向旌阳区公安分局送达了《行政复议答复通知书》。旌阳区公安分局在法定期限内提出书面答复，并提交了相关证据、依据及相关材料。经审理，区政府于2018年12月30日作出德市旌府复【2018】10-3号《行政复议决定书》，并于2019年1月3日将该《行政复议决定书》邮寄原告。2.区政府作出的行政复议决定事实认定清楚。2018年11月9日，原告继2018年10月24日进京上访后再次到北京市中南海周边滞留，且不听劝阻，扰乱了中南海周边公共秩序，被北京市公安局西城分局予以训诫。认定上述事实有原告的陈述和申辩、证人证言、训诫书、统一送返告知书、谈话记录、情况说明、前科材料等证据予以证实。据此，被告旌阳区公安分局于2018年11月16日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二十条第四项之规定，对原告作出德旌公（治）行罚决字【2018】846号《行政处罚决定书》。区政府认为该行政处罚决定事实认定清楚、适用法律正确、程序合法，故维持了该行政处罚决定。综上，区政府作出的德市旌府复【2018】10-3号《行政复议决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条、第四十八条之规定。故请求驳回原告的诉讼请求。 被告区政府向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据：行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、行政复议决定书、邮寄信息等。 经庭审质证,原告姜承琼对被告旌阳区公安分局及区政府提交的证据均提出异议，本院认为，以上证据来源合法，且能相互印证，原告的异议没有相应证据支持，不能成立。被告旌阳区公安分局及区政府对原告姜承琼提交的证据没有异议，本院予以确认。 经审理查明，2018年11月9日，原告姜承琼被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。训诫书载明“被训诫人：姜承琼；发生地点：中南海周边；时间：2018年11月9日。训诫内容：……（四）中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”。2018年11月13日，四川省公安厅驻京信访工作组处置组对原告姜承琼进行了谈话，后原告姜承琼被送返回德阳市旌阳区。2018年11月16日，被告旌阳区公安分局对原告姜承琼的该次违法上访行为予以立案，并对姜承琼进行了询问，开展了调查取证工作和处罚前的告知，后作出德旌公（治）行罚决字【2018】846号《行政处罚决定书》，查明：2018年11月9日18时许，姜承琼在北京市西城区中南海周边非法上访，不听劝阻，扰乱了中南海周边公共场所秩序，2018年11月9日被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二十条第四项之规定，决定对姜承琼行政拘留七日，拘留期限2018年11月16日起至2018年11月23日止。原告不服该行政处罚决定，于2018年11月29日向被告区政府提起行政复议，被告区政府于2018年12月3日依法受理，经审理后于2018年12月30日作出德市旌府复【2018】10-3号《行政复议决定书》，决定：维持旌阳区公安分局作出的德旌公（治）行罚决字【2018】846号《行政处罚决定书》。原告姜承琼收到该《行政复议决定书》后不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼。 另查明，2018年10月24日，原告姜承琼与伍某某在北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。2018年10月28日，旌阳区公安分局旌阳派出所对姜承琼该次违法上访行为作出警告行政处罚。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。以及原《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。原告姜承琼的违法行为发生地为北京，但姜承琼系德阳市旌阳区居民，且引发信访的根本原因发生地在德阳市旌阳区，由旌阳区公安机关处理该案件更为适宜。因此，被告旌阳区公安分局对原告姜承琼具有作出治安管理处罚决定的主体资格和法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。即原告姜承琼对被告旌阳区公安分局作出的行政处罚决定不服提起的行政复议，被告区政府具有审理的法定职权和职责。 国务院《信访条例》第十八条第一款、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《四川省高级人民法院四川省人民检察院四川省公安厅四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》第二条规定，到北京天安门广场、中南海、中央领导人住地及周边地区上访，无论是个访还是集体访，无论是否实施过激行为，都违反了《信访条例》第十八条、第二十条有关规定，都属于违法上访。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。《四川省高级人民法院四川省人民检察院四川省公安厅四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》第四条（三）项规定，上访人再次实施进京非正常上访行为的，由接回地公安机关予以行政拘留处罚。原告姜承琼于2018年11月9日再次到北京市中南海周边地区上访。被告旌阳区公安分局在对其该次违法上访行为履行立案、调取证据、询问当事人、处罚前告知等程序后，作出德旌公（治）行罚决字【2018】846号《行政处罚决定书》，对姜承琼予以行政拘留七日的处罚，并向其送达了该《行政处罚决定书》。被告旌阳区公安分局对姜承琼作出的行政处罚行为，符合以上法律法规的规定。 原告姜承琼提出被告旌阳区公安分局作出的行政处罚无事实依据。经查，原告姜承琼在北京中南海周边上访的事实，有北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、四川省公安厅驻京信访工作组谈话笔录、德阳市人民政府驻北京联络处情况说明、被告旌阳区公安分局询问笔录等证据证实，事实清楚、证据充分。原告的该项诉讼主张不能成立。 原告姜承琼提出被告旌阳区公安分局的前科查询记录侵犯其名誉权。本院认为，根据原《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条的规定，公安机关在办理行政案件过程中，有权对违法嫌疑人的违法记录进行查询。被告旌阳区公安分局对姜承琼进行违法犯罪信息查询和记载，符合法律法规规定。原告的该项诉讼主张，不能成立。 被告区政府受理原告姜承琼的复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行了审理，保障了申请人和被申请人的合法权利，作出的德市旌府复【2018】10-3号《行政复议决定书》，形式及内容均符合法律规定。原告姜承琼关于复议机关未尽到复议职责的理由不成立。 关于原告姜承琼提出的赔偿请求。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”，行政赔偿应以行政行为违法或无效为前提。经查，被告旌阳区公安分局对原告作出的行政处罚决定不存在违法或无效的情形。原告的该项诉讼主张不能成立。 综上，被告旌阳区公安分局作出的德旌公（治）行罚决字【2018】846号《行政处罚决定书》及被告区政府作出的德市旌府复【2018】10-3号《行政复议决定书》，事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、符合法定程序。原告姜承琼请求予以撤销的理由不成立，原告一并提出的行政赔偿请求缺乏事实及法律依据，对原告姜承琼的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回原告姜承琼的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告姜承琼负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省德阳市中级人民法院。 审 判 长  陈雪梅 人民陪审员  郭晋玮 人民陪审员  唐诗萍 二〇一九年七月二十六日 法官 助理  龙昱霖 书记 员代  正 琼