安徽省合肥市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）皖01行初295号原告安徽华光置业发展有限公司，住所地安徽省合肥市芜湖路万达广场6号楼806室，统一社会信用代码91340100756820164Q（1-1）。法定代表人陈迪光，董事长。委托代理人杨守源，安徽巨铭律师事务所律师。委托代理人汤健翔，北京大成律师事务所律师。被告合肥市瑶海区人民政府，住所地安徽省合肥市明光路1号，统一社会信用代码113401020029904586。法定代表人单虎，区长。委托代理人王士美，安徽权祯律师事务所律师。原告安徽华光置业发展有限公司（以下简称华光公司）因与被告合肥市瑶海区人民政府（以下简称瑶海区政府）其它行政行为一案，于2018年9月25日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月25立案，并于2018年9月27日向被告送达起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2018年12月7日公开开庭审理了本案。原告华光公司委托代理人杨守源、汤健翔，被告瑶海区政府副区长董志慧作为行政机关负责人及其委托代理人王士美到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2003年，为响应安徽省政府招商引资的号召，原告法定代理人陈迪光等爱国华侨受政府邀请，考察了当时非常偏僻的肥东县龙岗开发区房地产项目。考察后，原告于2005年9月21日与肥东县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，通过土地招拍挂的方式取得了位于龙岗开发区王岗村临泉路北侧459.7亩土地70年的使用权。土地出让合同签订后，原告依约支付了土地出让金，依法登记后取得了《国有土地使用证》。2009年11月1日龙岗开发区划归合肥市瑶海区。此后，被告基于市政道路建设需要，分批占用了原告共计56.64亩土地，分别为：临泉东路扩建用了7.16亩、新建丰乐亭路用了11.66亩、明皇路、戚继光路用了34.66亩、板桥西河道用了3.16亩。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条规定，征收土地的应当予以补偿。但在原告依法要求政府予以办理土地征收手续及支付补偿金时，政府部门却迟迟不予回复并一直推诿，拒绝披露文件和支付任何款项。原告无奈于2016年11月向国务院侨办办公室写信反映该问题，国务院侨办高度重视，于2017年1月向安徽省侨办转交了原告的信访函，要求安徽省侨办对此事进行核查，并于2017年1月22日向合肥市侨办作出了《关于安徽华光置业发展有限公司“皇马花园项目”政府征用项目用地及其他损害请求依法补偿报告相关问题的答复》。在征地问题答复中，瑶海区民宗侨外局确认了政府占用原告56.64亩土地是真实存在的，只是对于前期工作费用和建设成本增加的量无法量化和考证而已。综上可以看出，被告占用原告56.64亩土地事实清楚，证据确实充分。被告违反国家法定征地程序，既未给予原告书面通知，也未向原告出示土地征用文件，占用后既没有按程序收回相应的土地，也没有给予原告任何补偿。故请求：一、请求确认被告占用原告56.64亩土地的侵权行为违法；二、请求判令被告承担本案诉讼费用及其他相关费用。被告瑶海区政府辩称，一、原告依法拥有的合同土地使用面积并没有减少，不存在被告违法占用原告土地使用权的行为。1.原告依据《国有土地使用权出让合同》所取得的土地使用总面积和原告提交的五份《国有土地使用权证》所载明的土地使用面积基本一致，这五份《国有土地使用权证》并没有被政府相关单位收回、注销或作废，至今也是被政府土地管理部门认可为合法有效的土地证件。2.原告土地使用权开发的皇马一期、二期、三期规划图纸进一步证明其开发的土地用地总面积并没有低于其五份《国有土地使用权证》所载明的土地用地总面积，既然没有较少，则其主张的赔偿也没有事实和法律依据。3.原告诉称的临泉东路、明皇路、戚继光路、丰乐亭路、板桥西河道道路的建设用地主体是合肥市瑶海区住房和城乡建设局，上述道路的用地性质属于划拨土地，是合肥市瑶海区住房和城乡建设局经过立项、用地批准、规划建设等合法手续向有关行政职能部门报建的，不存在违法占用原告土地修建。二、被告与原告没有法律上的行政关系，不是本案的适格被告。1.瑶海区政府不具有签订《国有土地使用权出让合同》的主体资格。《中华人民共和国城市房地产管理法》规定：“土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”本案原告2005年9月21日同肥东县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，原告取得的出让土地于2009年因行政区划调整到瑶海区，但这并不代表瑶海区政府就是该行政合同的承继方，从法律上讲，该份《国有土地使用权出让合同》的承继者是合肥市国土资源管理局，这一点已经在2014年12月22日原告同合肥市国土资源局签订《国有土地使用权出让补充合同》就可以证实。2.对于通过《国有土地使用权出让合同》中容积率规划的调整来保持原告土地使用权出让合同中的用地总面积不减少，是原告同合肥市人民政府土地管理部门及规划部门协调一致基础上达成的开发意见，且容积率调整程序均符合法律规定。我国《建设用地容积率管理办法》第四条规定：“以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定容积率等规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。容积率等规划条件未纳入土地使用权出让合同的，土地使用权出让合同无效。”由此可见关于容积率，在国有土地使用权出让合同中是非常重要的条款。我国《建设用地容积率管理办法》第七条规定：“国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。符合下列情形之一的，方可进行调整：（二）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的可以进行调整。”正是依据该条规定，原告同合肥市国土资源局对其开发的皇马二期、三期的容积率由原先《国有土地使用权出让合同》规定的小于1.4，现分别调整为：二期容积率为1.71、三期容积率为1.53。根据《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）第四条有关规定：“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”但此次调整原告皇马二期、三期建筑容积率并没有让原告按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款，原告再要求相关补偿没有法律依据。因此，就有关本案原告所涉土地使用权相关争议，瑶海区政府不符合该相关行政行为职能主体资格，同原告也不具有此类行政法律关系。但原告同政府及相关规划部门经协商以调整容积率转换道路建设用地的方式并不违反相关法律、法规规定。原告应遵守。三、原告诉请超过了法定的起诉期限。原告诉状中称其已经于2016年将土地出让合同中的土地使用权全部开发结束，而基于市政道路建设需要修建的临泉路、明皇路、戚继光路、丰乐亭路、板桥西河道已经在原告开发结束前全部建设结束，现在才提起诉讼，显然超过法定的起诉期限。综上所述，原告起诉瑶海区政府没有事实和法律依据，请求依法予以驳回。经审理查明，2005年9月21日，原告与肥东县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》一份，以挂牌方式获得位于龙岗开发区王岗村临泉路北侧、宗地号为FDL021、规划用地总面积为331215平方米、出让土地面积为306465.80平方米的国有土地使用权，建筑容积率小于1.4，建筑密度小于等于30%，建筑限高20米，绿地比例大于等于30%。后原告据此获取了东国用（2005）字第200、201、202、203、204五份《国有土地使用证》。2014年12月22日，双方又签订《国有土地使用权出让补充合同》一份，约定：“受项目周边道路建设及高压线迁移的影响，三期项目未开工建设，根据市规委会2014年第九次会议和《合肥市规划委员会主任会议议题审批表》的精神，经协商，甲、乙双方现对原出让合同中的权利义务”进行了相应的补充约定，对原合同的容积率调整为1.53。2012年7月18日，合肥市发改委作出《关于丰乐亭路（戚继光路-大众路）工程立项的批复》（发改投资〔2012〕502号），原则同意丰乐亭路（戚继光路-大众路）工程立项；合肥市瑶海区住房和城乡建设局基于此于2013年1月10日获得地字第340100201300006号《建设用地规划许可证》。2015年7月21日，合肥市发改委作出《合肥市发展改革委关于明皇路（吴敬梓路-小板桥河）道路工程立项的批复》（发改投资〔2015〕814号），原则同意瑶海区住建局上报的瑶海区明皇路（吴敬梓路-小板桥河）道路工程立项。合肥市瑶海区住房和城乡建设局基于此于2015年12月18日获得地字第340100201500073号《建设用地规划许可证》。2017年3月5日，合肥市国土资源局作出《合肥市国土资源局关于戚继光路（程士范路-明皇路）工程项目建设用地预审意见的函》（合国土资函〔2017〕86号），对戚继光路（程士范路-明皇路）工程项目建设用地进行了预审，指出该项目已经合肥市发改委同意立项（发改投资〔2016〕1110号），并提出相应的预审意见。原告认为上述项目占用了其依据前述合同和补充合同所获得的部分国有土地使用权，故诉讼至本院，请求判如所请。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，原告起诉被告不适格且原告不同意变更的，应裁定驳回起诉。该规定中的被告不适格包括错列单一被告和多列被告的情形。公民、法人或者其它组织请求确认行政机关作出行政行为违法的诉讼中，必须提供证据证明行政机关作出了该行政行为。结合本案，原告认为被告瑶海区政府实施了占用其56.64亩土地的行政行为，但从本案证据来看，并无瑶海区政府实施或组织实施占用原告56.64亩土地的情形，故被告瑶海区政府并非本案适格被告。对此，本院已经依法向原告予以释明，但是原告不同意变更被告。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，裁定如下：驳回原告安徽华光置业发展有限公司的起诉。案件诉讼费用人民币50元，不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长  李琦审判员  潘攀审判员  张俊二〇一九年七月十二日书记员  程文附本裁判文书适用的相关法律规范《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。