河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)冀行终372号 上诉人（原审原告）河北新方轴承有限公司。住所地：邢台市临西县阳光轴承产业园区阳光大街西侧。 法定代表人徐树朋，该公司董事长。 委托代理人刘春梅，该公司职工。 被上诉人（原审被告）临西县人民政府。住所地：邢台市临西县城关镇珠江西路1号。 法定代表人孟宪鹏，该县县长。 委托代理人吴凤侠，河北冀南律师事务所律师。 委托代理人张剑，河北冀南律师事务所律师。 上诉人河北新方轴承有限公司因招商引资行政协议一案，不服邢台市中级人民法院（2018）冀05行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2012年11月1日，临西县人民政府（以下简称“临西县政府”）的派出机构河北临西轴承工业园区管理委员会作为合同甲方，与作为合同乙方的张家港市AAA轴承有限公司，就乙方在临西县××轴承产业园区投资新建生产轴承生产加工企业事宜签订了《协议书》，约定：乙方投资1.5亿元用于固定资产，进场后两年内建设一个轴承加工企业，确保第一年不少于9000万元；甲方提供100亩建设用地，包含20亩商业用地，确保七通一平，乙方按照国家规定程序和价格依法取得土地使用权；乙方投资达到15%时，甲方支付扶持或补贴技术革新和环保治理费。2012年11月19日，双方又签订《补充协议》，约定：甲方为乙方提供20亩商业用地，用于职工福利住房及员工社区的商业用房建设，并准许办理房产证及土地使用证件，但不得对职工以外销售；已供64.64亩工业地外的15.36亩及20亩商业用地的土地证件，甲方于2013年6月之前提供，但允许乙方先规划施工，施工前，甲方为乙方办妥规划许可证和建设许可证；乙方取得土地使用权后，甲方将土地使用证及扶持或补助技术革新和环保治理费给予乙方，乙方收到后15天内开工建设。合同签订后，乙方征得临西县政府的同意，将上述合同权利义务全部转让给河北新方轴承有限公司（以下简称“新方轴承公司”）。合同生效后，新方轴承公司于2013年1月4日，通过拍卖方式获得第一宗面积为43063.11平方米（64.64亩）的国有建设用地使用权，国有土地使用证号为临国用（2013）第××号，又于2014年2月26日通过挂牌方式获得第二宗面积为20000平方米（30亩）的国有建设用地使用权，国有土地使用证号为临国用（2015）第××号，先行投资、建设。以上两宗土地的用途均为工业用地。2013年2月6日和3月28日，临西县政府按照约定分两批次向新方轴承公司支付共计1380万元的扶持技术革新和环保治理费、基础设施建设费。因双方签订的《协议书》第2条约定“甲方为乙方提供100亩（包括共用部分，以国土资源局这个丈量为准）建设用地，其中含20亩商业用地……”，临西县政府从2016年12月开始，组织相关部门对新方轴承公司的20亩工业用地的“控详规”进行论证、调整，至2017年3月31日作出《关于同意A单元局部调整的批复》，该宗土地规划调整完毕。2018年6月15日，临西县政府召开以《研究新方轴承公司所建职工宿舍楼用地及土地上附着物遗留问题处置事宜》为议题的县政府专题会议，会议议定：“一、由县土地储备中心负责，对新方轴承公司所建职工宿舍楼的19.6亩土地及土地上附着物，按现在时价尽快完成收储。二、县国土资源局要积极配合县土地储备中心做好该地块及地上附着物的收储工作；在收储完成后，县国土资源局要按照有关法律法规和法定程序即时启动土地出让程序。”2018年8月7日，新方轴承公司向法院提起诉讼，要求临西县政府继续履行招商引资协议。 原审认为，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，双方签订的《协议书》属于行政协议，新方轴承公司起诉临西县政府要求继续履行招商引资协议属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、根据临西县政府2017年3月31日作出的《关于同意A单元局部调整的批复》及2018年6月15日作出的（2018）11号县政府专题会议纪要，证明临西县政府为了履行招商引资协议对本案涉及的19.6亩土地用地性质由工业用地调整为居住用地，并按照法定程序完成该块土地的收储和出让工作，该协议一直在履行过程中，故新方轴承公司起诉要求临西县政府继续履行招商引资协议的理据不足，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回新方轴承公司的诉讼请求。 上诉人新方轴承公司上诉称，因临西县政府未预先作出相应规划，导致其向新方轴承公司供应的土地均为工业用地，并未包含20亩商业用地，也未办妥用地和工程规划许可证及施工许可证，更未办理《协议书》约定用途的土地证，使得新方轴承公司的法律风险加大。在新方轴承公司的催促下，临西县政府组织其所属相关部门对规划进行局部调整，在2017年3月31日批复准许，在履约进程上作出了实质性的一大步。但此后的工作就再无有效进展。2018年8月21日，临西县政府作出会议纪要，决定对新方轴承公司占用的19.6亩职工宿舍用地予以收储然后重新出让。这种决定虽然主观上是为了履行招商引资协议，但客观上显然与合同目的相悖，如果付诸实施，则导致新方轴承公司已经获得土地使用权的土地被其取回和流向社会不特定的对象，并不必然被新方轴承公司买回。那么，协议约定的为新方轴承公司办妥规划许可证及建设许可证必然无法再实现。一审判决认定临西县政府是在2018年6月5日作出的会议纪要以及临西县政府已经完成该地块的收储和出让，均与事实不符。临西县政府供地性质违约;违约后虽然采取了一定的补救措施予以纠正，但拒绝继续补救，反而决定收走，预期违约。新方轴承公司特此起诉，要求临西县政府继续履约，供应符合约定的土地。综上，一审判决认定事实错误，请求撤销一审判决并改判。 被上诉人临西县政府辩称，1.关于会议纪要作出的时间及土地收储完成问题。临西县政府就履行与新方轴承公司招商引资协议、供应20亩商业用地问题，一直在努力创造条件完成。召开县政府专题会议进行研究、作出决策，是履行该协议的最重要的体现。本案关于土地收储问题的政府专题会议纪要，涉及两个时间：一是会议召开时间2018年6月15日下午4时30分，二是纪要印发时间2018年8月21日，两个时间并不矛盾，也不违反行文规范，因此不存在该时间的修改问题。一审判决表述的意思是“被告临西县政府……正按照法定程序完成该块土地的收储和出让工作，协议一直在履行过程中”，并不是表达己经完成土地收储和出让，一审法院的认定并没有错误，是新方轴承公司理解偏差。2.关于一审判决是否应当撤销问题。虽然《协议书》约定100亩建设用地中含有20亩商业用地，但当时该成片土地的规划性质均为工业用地，无商业用地规划。如果为其供应土地，只能先按工业用地向其供应，等待规划调整。临西县政府之所以这样做，正是为了落实协议内容，尊崇契约精神。对此，新方轴承公司也是明知的，不然不会通过竞买取得后30亩工业用地土地使用权。双方均明知、自愿，何谈临西县政府供地违约?正是基于企业权益着想，从2016年12月临西县政府就开始组织相关部门对新方轴承公司的20亩工业用地的控制性详细规划进行调整，至2017年3月31日作出《关于同意〈临西县县城控制性详细规划(2014-2030年)>A单元局部调整的批复》，该宗土地规划调整完毕。这一点新方轴承公司也是认可的。至于新方轴承公司称“但此后的工作就再无有效进展”，是指未组织相关部门为其出具规划条件，变更土地出让合同用地性质。此虽属实，但原因有三：一是双方签订的土地出让合同就土地使用用途变更方式问题，选择了收回方式；二是邢台市人民政府邢政字[2016]21号文件明确规定“工业用地因城市规划原因改变土地用途的，由属地政府按照原用途依法收回”，虽该文件2018年8月1日后己经失效，但邢台市人民政府未明确废止相关的内容；三是河北省国土资源厅相关会议一再强调工业用地确需变更商业、住宅用地的应先收回，后出让。直接变更土地使用用途走不通，只能采取先收储后出让的方式，为新方轴承公司创造时机。2018年6月15日临西县政府召开县政府专题会议通过了对该19.6亩土地收储的决议，并安排相关部门积极进行此项工作。目前不能收储的原因主要是新方轴承公司涉诉导致的土地被多家法院查封问题，且解除查封措施需要大量资金，尽管如此临西县政府也正在为其积极落实此事。至于新方轴承公司称临西县政府“拒绝继续补救，反而决定收走，预期违约”的说法是不成立的。收储就是一种补救措施，尽管收储后土地出让面对的是不特定的主体，但由于新方轴承公司系原权利主体，具有自己的权利优势，是完全可以成为新的权利主体的。故临西县政府一直在积极履行着协议，无违约违规情形。综上，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2014年3月5日，新方轴承公司作为受让人与出让人临西县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同项下出让宗地面积为20000平方米（30亩），用途为工业用地，出让年限为50年。合同第十八条明确规定：“受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按照本条第（一）项规定办理：（一）由出让人有偿收回建设用地使用权；……” 本院又查明，临西县政府办公室于2018年8月21日印发《县政府专题会议纪要》（[2018]11号），其中载明“时间：2018年6月15日下午4:30”。 本院认为，本案中2012年的《协议书》《补充协议》虽约定临西县政府的派出机构河北临西轴承工业园区管理委员会为张家港市AAA轴承有限公司（其协议权利义务后由新方轴承公司继受）提供20亩商业用地，并于2013年6月之前提供土地证件，但是，2014年的《国有建设用地使用权出让合同》又约定新方轴承公司应当按照合同约定的工业用地这一用途利用涉案土地，且需要改变土地用途的，新方轴承公司同意由临西县国土资源局有偿收回建设用地使用权。因此，临西县政府在已组织完成将涉案土地的规划用途由工业用地调整为居住用地的情形下，召开专题会议议定由有关部门按时价收储涉案土地，并未违反协议履行义务。一审判决驳回新方轴承公司的诉讼请求，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。新方轴承公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人河北新方轴承有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  张丽平 审判员  邱振刚 审判员  李冠华 二〇一九年七月十二日 书记员  朱媛媛