中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申6958号 再审申请人（一审原告，二审被上诉人）江华瑶族自治县沱江镇百家尾村第四村民小组。 诉讼代表人张悦岚。 委托代理人曾昭国，湖南苍松律师事务所律师。 再审被申请人(一审第三人、二审上诉人)：江华瑶族自治县沱江镇百家尾村第七村民小组。 诉讼代表人舒德春。 再审被申请人(一审被告)：江华瑶族自治县人民政府。 法定代表人龙飞凤。 委托代理人张少沛，江华瑶族自治县山林权属纠纷调解办公室干部。 委托代理人钟运平，江华瑶族自治县山林权属纠纷调解办公室干部。 再审被申请人(一审被告)：永州市人民政府。 法定代表人赵应云，市长。 委托代理人李永辉，永州市司法局行政复议应诉科工作人员。 委托代理人罗楦，永州市司法局行政复议应诉科工作人员。 再审申请人江华瑶族自治县沱江镇百家尾村第四村民小组（以下简称百家尾第四村民小组）与被申请人江华瑶族自治县人民政府(以下简称江华县政府)、永州市人民政府(以下简称永州市政府)及江华瑶族自治县沱江镇百家尾村第七村民小组(以下简称百家尾第七村民小组)林业行政确认及行政复议一案，不服湖南省高级人民法院作出的（2017）粤行终510号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查。2019年7月11日，本院在本院第一巡回法庭对本案公开询问，再审申请人百家尾第四村民小组诉讼代表人张悦岚及委托代理人曾昭国、张怀轩，被申请人江华县政府委托代理人张少沛、钟运平，被申请人永州市政府委托代理人李永辉，第三人百家尾第七村民小组诉讼代表人舒德祥到庭参加询问。案件现已审查终结。 百家尾第四村民小组申请再审称：（一）被申请人百家尾第七村民小组无充分证据证明争执山场的权属归属，未提供“林业三定”时期的确权依据和1965年以后对争执山场的现实管业依据。（二）1982年“林业三定”时期，百家尾第四村民小组取得了县政府颁发的江林权证字第103号《山权所有权证》，并且经江华县人民法院和永州市中级人民法院生效判决所确认。同时，被申请人七组并未向政府申请发证，也未对申请人关于该山场的登记提出异议。（三）1965年至今，争执山场都是由申请人现实管业，且期间被申请人百家尾第七村民小组并未对申请人的管业提出异议。（四）被申请人江华瑶族自治县人民政府作出的《4号处理决定》和永州市人民政府作出的《60号复议决定》，明显违反了《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条和《湖南省林木林地杈属争议处理办法》第四条的规定。 江华县政府再审答辩称：1.本案认定事实清楚，证据充分。（1）申请人主张该山场自1965年起一直由其管理，但提供不出有说服力的凭证，且没有协议和土地变更权属的依据。（2）申请人提供的第103号《山林权所有证》包括争执山场，但从“四固定”到“林业三定”期间并无协议和处理意见等变更权属归向的依据，权属来源没有有效的证据支撑，而被申请人提供的《土地房产所有证》四至界限包括争执山场，权属来源清晰，政府对其主张要求予以支持。2.处理决定适用法律恰当，处理程序合法。政府受理此案后，派员对争执山场进行了现场勘验和调查取证，在澄清事实的基础上，组织双方调解，后调解未果。在处理本案时，我们做到了以事实为依据，以法律为准绳，维护了当事人的合法权益。 本院经审查认为，《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。本案中，申请人与百家尾第七村民小组争执的林地为果园部分之外的南风窑山场（百家尾第七村民小组称草口岩），面积23亩，四至范围东至小路，南至旱沟，西至半岭小路，北至水渠。经审查，1953年“土地改革”时期颁发给百家尾第七村民小组村民舒邹氏的05146号《土地房产所有证》土地范围与1982年“林业三定”时期颁发给申请人百家尾第四村民小组的103号《山林权所有证》林地范围均包含了涉案争议林地。 《林木林地权属争议处理办法》（以下简称《处理办法》）第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》（以下简称《湖南处理办法》）第五条规定，“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。登记发证行为本身就是基于政府公信力作出的行政行为，该行政行为一旦作出非因法定原因不能随意更改。若登记发证行为有误，也应依程序由行政机关依法纠错或由当事人通过申请复议、提起诉讼等方式寻求救济。103号《山林权所有证》系江华县政府颁发于1982年“林业三定”时期颁发，合法有效，应予维护，已经生效的（2012）永中法林行终字第16号行政判决亦对103号《山林权所有证》的有效性予以确认，因此，103号《山林权所有证》应当作为确认争议林地权属的依据。根据《处理办法》第七条第（一）项，尚未取得林权证的，土地改革时期人民政府依法颁发的土地证可以作为处理林权争议的依据。《湖南处理办法》第七条规定，除该办法第五、六条规定以外的林木、林地权属争议，且“四固定”和合作化时期都未确认权属的，可参照土改时确认的权属处理。换言之，争议林地未取得林权证，亦未经“四固定”和合作化时期确认权属的，方可以土地改革时颁发的土地证作为权属依据。05146号《土地房产所有证》系1953年土地改革时期颁发，在争议地已经取得“林业三定”时期颁发的103号《山林权所有证》的情况下，不能作为处理林权争议的依据。 根据《处理办法》第十条的规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准。百家尾第四村民小组持有《山林权所有证》四至界线清楚，颁发程序合法，而第三人百家尾第七村民小组提交的证据不足以证明争议林地属其所有，同时，双方对争议林地均未进行管业。因此，江华县政府在确权过程中，仅依据05146号《土地房产所有证》，认为争议地属百家尾村第七小组所有，在有确切证据证明百家尾第四小组持有的103号《山林权所有证》存在颁证违法的情况下，简单以其权属来源不合法为由作出《4号处理决定》将涉案土地确权给百家尾村第七小组，存在事实认定不清、法律适用错误的情形。永州市政府作出《60号复议决定》维持《4号处理决定》亦存在事实认定不清、法律适用错误的情形。 综上，百家尾村第四小组的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项的规定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第一款之规定，裁定如下： 一、本案由本院提审。 二、中止一、二审判决的执行。 审判长  杨志华 审判员  宋楚潇 审判员  寇秉辉 二〇一九年七月二十六日 法官助理徐超 书记员唐劲松 附：相关法律法规、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 第九十二条各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。 最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.中华人民共和国森林法 第三条森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。 国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。 森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。 4.林木林地权属争议处理办法 第六条县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。 第七条尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据： （一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证； （二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册； （三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图； （四）人民政府作出的林权争议处理决定； （五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据； （六）人民法院作出的裁定、判决。 第十条处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。 4.湖南省林木、林地权属争议处理办法 第五条“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。 第七条除本办法第五、六条规定以外的林木、林地权属争议，按下列原则处理： （一）国营林场、苗圃、林科所、采育场和其他全民所有制单位与集体所有制单位和个人之间、以及全民所有制单位相互之间发生的林木、林地权属争议，以全民所有制单位组建或扩建时县级以上（含县、下同）人民政府及其林业行政主管部门等有权批准机关批准的规划设计图、文件所确认的权属为依据。另有协议的，以协议为依据。 （二）从“四固定”起一直由全民所有制单位经营管理的林木、林地，其林地的所有权归国家，林地的使用权和林木的所有权归该全民所有制单位。 （三）集体所有制单位和集体所有制单位、集体所有制单位和个人以及个人和个人相互之间发生的林木、林地权属争议，以“四固定”时确认的权属为依据。“四固定”时未确认权属的，参照合作化时期确认的权属处理；“四固定”和合作化时期都未确认权属的，可参照土改时确认的权属处理。但是，依照法律和政策已将个人使用的林地划归集体所有制单位使用的除外。 （四）因兴修水利、兴建电站、修筑道路等基本建设发生的林木、林地权属异动，以当时县级以上人民政府的有关文件为依据。