浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1076号上诉人（原审被告）舟山市人民政府，住所地舟山市新城海天大道681号。法定代表人何中伟，市长。委托代理人黄旭雯、王娇琼，舟山市行政复议局工作人员。被上诉人（原审原告）徐春苗，男，1971年4月14日出生，汉族，住舟山市定海区。舟山市人民政府（以下简称舟山市政府）因与徐春苗林业行政复议一案，不服舟山市中级人民法院（2018）浙09行初32号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年7月12日公开开庭审理了本案。上诉人舟山市政府的委托代理人黄旭雯、王娇琼，被上诉人徐春苗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2017年3月22日，舟山市定海区人民政府（以下简称定海区政府）向浙江省林业局出具《林地权属证明》，作为国网浙江省电力公司舟山供电公司申请使用林地行政许可的材料之一。《林地权属证明》载明：舟山供电公司因舟山500千伏联网输变电工程（春晓-舟山500千伏线路工程、镇海-舟山500千伏线路工程）定海段建设需要，拟使用定海区金塘镇等7个镇（街道）、金塘镇大观村大鹏股份经济合作社等24个股份经济合作社集体林地面积共计5.6368公顷，拟使用林地分权属单位、面积清单附后，林地及附着林木权属分别为所属股份经济合作社集体所有，林地林木权属清晰无争议。其中涉及徐春苗所在的舟山市定海区盐仓街道虹桥村坝桥股份经济合作社的林地0.1812公顷。2018年7月，徐春苗通过政府信息公开等途径取得该《林地权属证明》，认为其合法拥有定山字第003263号自留山使用证，该自留山上的林木权属于其所有，定海区政府在没有通过法定程序撤销徐春苗拥有的自留山使用证的情况下，非法出具《林地权属证明》，侵害了徐春苗的合法权利。故于2018年7月16日向舟山市政府提出行政复议申请，要求撤销定海区政府作出的《林地权属证明》。舟山市政府受理后，于同年9月30日作出舟政复决〔2018〕30号《行政复议决定书》，驳回了徐春苗的行政复议申请。徐春苗不服，诉至法院，请求：1.判令撤销舟山市政府作出的被诉行政复议决定书；2.判令舟山市政府重新受理并限期作出复议决定；3.本案诉讼费由舟山市政府承担。原审法院认为，根据《行政复议法》第三条、第十三条第一款之规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议，复议机关具有受理、审查行政相对人提出的复议申请并作出行政复议决定的法定职权。故舟山市政府作为定海区政府的上一级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权。根据双方当事人的诉辩意见，该院对本案审理重点归纳并评析如下：一、舟山市政府作出被诉行政复议决定是否具有事实和法律依据。《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。本案徐春苗申请复议要求撤销的系定海区政府出具给浙江省林业局的《林地权属证明》。根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权，故定海区政府出具的涉案《林地权属证明》，系在其职权范围内，就林地、林木权属所作的行政确认行为，该行为对林地、林木权属作出了界定，对徐春苗主张的林木所有权产生了影响，故属于行政复议受理范围。舟山市政府主张涉案《林地权属证明》系浙江省林业局作出准予使用林地行政许可这一最终行政行为之前的一个阶段性行为，不具有独立的、最终的外部法律效力，不属于《行政复议法》规定的行政复议范围。过程性行为是指行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等行为，而不产生外部法律效力的行为是指行政机关的内部沟通、内部报批等行为，涉案《林地权属证明》显然不属于过程性行为，且该《林地权属证明》不仅作为浙江省林业局作出行政许可的证明材料之一，也已被申请单位在申请采伐许可证时作为林木权属的证明材料，故涉案《林地权属证明》已经成为外化的行政行为。综上，涉案《林地权属证明》是定海区政府依据行政职权作出的具有独立意思表示的行政确认行为，应属于《行政复议法》规定的行政复议范围。舟山市政府以该《林地权属证明》不属于《行政复议法》规定的行政复议范围为由，驳回徐春苗的行政复议申请，认定事实不清、适用法律错误，应予撤销重作。二、舟山市政府作出被诉行政复议决定的程序是否合法。徐春苗于2018年7月16日向舟山市政府提出行政复议申请，舟山市政府于同月18日受理后，于同年8月29日召开听证会进行了审查，后经审批程序延长审限30日，于同年9月30日作出被诉行政复议决定并送达徐春苗，同时告知其救济途径，符合法律法规对行政复议程序的相关规定。徐春苗对此亦无异议。综上，舟山市政府作出的被诉行政复议决定认定事实不清、适用法律错误，依法应予以撤销重作。徐春苗提出的诉讼请求具有事实和法律依据，该院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项规定，判决：一、撤销被告舟山市政府于2018年9月30日作出的舟政复决〔2018〕30号《行政复议决定书》；二、责令被告舟山市政府在法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告舟山市政府负担。舟山市政府上诉称：被诉行政复议决定正确恰当，不应遭到负面评价。一、定海区政府向浙江省林业局出具《林地权属证明》的行为非具体行政行为。根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》第七条规定，占用林地和临时占用林地的用地单位或者个人提出使用林地申请，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：。(三)拟使用林地的有关材料。包括：林地权属证书、林地权属证书明细表或者林地证明；可见，《林地权属证明》作为“拟使用林地的有关材料”的一种形式，系申请占用林地必须提交的材料之一。本案中，定海区政府作出的《林地权属证明》，系为舟山500千伏联网输变电工程建设占用林地之需，当地政府向浙江省林业局出具的证明，此系当时办理林地占用许可所涉行政系统内部流转材料，是否采信亦由许可机关自行判定，对外并不发生法律效力，并非具体行政行为，故不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受理范围。二、林木权属情况并非定海区政府所作《林地权属证明》的证明事项。根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》第七条规定，拟使用林地的有关材料系申请占用林地的必需材料之一，而有关林木权属情况并非申请材料所必需。本案中，定海区政府向浙江省林业局出具的《林地权属证明》，系在申请使用林地行政许可过程中，为根据上述规定作出的针对“林地”有关事项的证明材料，旨在证明拟占用“林地”的权属情况。其中虽涉及有关林木的权属状况，但并不影响该证明的证明内容及证明目的，一审判决认定该《林地权属证明》可作为林木权属的证明材料，与事实不符。三、被上诉人认为其合法权益受到损害的，应当且已经就落地的行政行为依法维权。定海区政府作出的《林地权属证明》中明确载明，“国网浙江省电力公司舟山供电公司因舟山500千伏联网输变电工程(春晓-舟山500千伏线路工程、镇海-舟山500千伏线路工程)定海段建设需要，拟使用定海区金塘镇等7个镇(街道)、金塘镇大观村大鹏股份经济合作社等24个股份经济合作社集体林地面积共计5.6368公顷”，该证明附件亦列明拟使用各股份经济合作社林地的具体面积明细。可见，该《林地权属证明》系为申请林地占用所出具，其使用范围应仅限于申请使用林地行政许可过程中。其他行政行为作出过程中不当使用该《林地权属证明》，造成相对人权利损害的，应就该行政行为进行维权，而不宜直接就出具《林地权属证明》的行为申请行政复议或提起行政诉讼。事实上，被上诉人已就林地行政许可等行为进行复议诉讼，所涉行政许可行为经有权机关全面审查后予以维持。现一审法院作出如此判决，无疑是将之前已生效的法律文书否定，直接影响了行政行为稳定性和司法裁判严肃性，亦无端造成各方讼累。综上，上诉人认为定海区政府作出《林地权属证明》的行为非具体行政行为，依法不属于行政复议受理范围，上诉人驳回被上诉人复议申请并无不当。同时，该《林地权属证明》具有明确的证明目的和严格的使用范围，一审判决认定其为外化的行政行为亦有不妥。请求撤销一审判决，并驳回徐春苗的诉讼请求。徐春苗未提交书面答辩意见，庭审中答辩称:一、上诉人的上诉已经超过法定期限。本案一审判决作出的时间为2019年的4月15日，上诉人上诉状的落款时间为4月30日，邮寄时间是5月5日，已超过法定上诉期限，应予驳回。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，如果上诉人符合上诉期限，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据诉辩双方的意见，本案争议的焦点有二，一是上诉人的上诉是否超过法定期限；二是被诉复议决定是否具有事实和法律依据。对争议焦点一，原审法院的邮寄凭证显示，上诉人收到一审判决书的日期是2019年4月16日，上诉人将本案上诉状交邮日期是2019年5月5日。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、第一百零一条及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条规定，上诉人有权在2019年5月1日前提起上诉。因期间届满的最后一日是节假日，以节假日后的第一日为期间届满的日期，故上诉人于2019年5月5日将上诉状交邮，并未超过法定期限。被上诉人提出的答辩理由不能成立，本院不予采纳。对争议焦点二，被上诉人向上诉人提出的复议请求是撤销定海区政府于2017年3月22日出具《林地权属证明》的行政行为。根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。本案中，定海区政府在其职权范围内就涉案林地出具《林地权属证明》，对林地及附着林木权属作出了界定，其中涉及到被上诉人自留山范围内的林木，对被上诉人主张的林木权属产生了影响，故属于行政复议受案范围。上诉人认为《林地权属证明》系办理林地占用许可所涉行政系统内部流转材料，对外不发生法律效力，并非具体行政行为，不属于行政复议受理范围，且《林地权属证明》仅是对拟占用林地的权属证明，不可作为对林木权属的证明材料。对此本院认为，内部行为是指行政机关在行政程序内部所作的行为，例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为，不对外发生法律效力，但案涉《林地权属证明》不仅作为浙江省林业局作出占用林地行政许可的证明材料之一，也已被申请单位在申请采伐许可证时作为林木权属的证明材料，故案涉《林地权属证明》已经成为外化的行政行为，属于行政复议受案范围。被诉复议决定认定事实不清，适用法律错误，原审判决撤销被诉复议决定并责令重作，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人舟山市人民政府负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  王红根审判员  董 东二〇一九年七月三十日书记员  吕圣姻·7·