江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终1848号 上诉人（原审被告）南通市通州区人民政府，住所地南通市通州区金新街道碧华路199号。 法定代表人凌屹，该区区长。 被上诉人（原审原告）邱琴，女，汉族，住南通市通州区。 被上诉人（原审原告）蒋正龙，男，汉族，住址同上。 两被上诉人共同委托代理人高彬，江苏江花律师事务所律师。 上诉人南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）因蒋正龙、邱琴诉其行政复议一案,不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，依法进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2017年12月29日，通州区政府收到蒋正龙、邱琴的行政复议申请，复议请求为依法确认南通市通州区金沙街道办事处（以下简称金沙街道办）限制蒋正龙、邱琴人身自由的行为违法，确认金沙街道办限制蒋正龙、邱琴人身自由期间与蒋正龙、邱琴签订的空白协议及其它法律文书无效。2018年1月3日，通州区政府作出行政复议补正通知，要求蒋正龙、邱琴对行政复议申请予以补正。同年1月8日，蒋正龙将行政复议申请书中“依法确认被申请人限制申请人人身自由的行为违法”的复议请求删除，注明“由公安处理”，并亲笔签名。1月10日，通州区政府决定受理蒋正龙的行政复议申请。3月6日，通州区政府作出延期通知书，决定延期30日作出复议决定。4月4日，通州区政府作出〔2018〕通行复第6号行政复议决定书（以下简称6号复议决定）。复议决定认定申请人为蒋正龙，复议请求为确认金沙街道办与蒋正龙签订的房屋征收补偿协议无效。复议决定同时认定，2017年12月2日晚6时许，金沙街道办工作人员到蒋正龙家中商谈拆迁事宜。6点零8分左右，蒋正龙向110报警。通州区公安局城北派出所民警到现场处警，后处警民警将蒋正龙送至金沙街道动迁办继续商谈拆迁事宜。次日，蒋正龙与金沙街道办签订了房屋征收补偿协议。6号复议决定认为，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）和《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）均未将行政协议纳入受案范围，修改后的《行政诉讼法》虽将行政协议纳入了行政诉讼的受案范围，但《行政复议法》至今未作修改，对行政复议范围的规定也未作调整。因此，行政协议不属于行政复议的受案范围。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回蒋正龙的行政复议申请。该复议决定于2018年4月5日向蒋正龙邮寄送达。邱琴、蒋正龙不服，向法院提起本案诉讼。 一审法院另查明，2017年12月3日，金沙街道办与蒋正龙、邱琴签订房屋征收补偿协议，协议载明，被征收人为蒋正龙、邱琴，房屋坐落于金沙××村××机械厂住宅楼××室，楼房合法面积95.76平方米，被征收房屋价值补偿、装饰装修、法院裁定补偿等共计补偿292755元。同日，蒋正龙、邱琴还在《房屋拆迁补偿安置审核表》中签名。2018年2月14日，南通市通州区公安局作出通公（中）立告字〔2018〕624号立案告知单，告知蒋正龙，其于2017年12月4日向该局报案的蒋正龙等人被非法拘禁案，经审查，符合刑事案件立案条件，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定，已决定立案。 一审法院认为，根据双方当事人的诉辩意见及本案查明的基本事实，本案的争议焦点是金沙街道办与蒋正龙、邱琴签订的房屋征收补偿协议是否属于行政复议的受案范围。对该问题的回应涉及对行政复议与行政诉讼关系的理解以及《行政复议法》关于受案范围规定的理解两个方面。 首先，行政复议与行政诉讼作为解决行政争议的两种途径，具有共同的法律属性，二者在受理范围、主体资格等方面有着相通的规定。《行政诉讼法》第四十四条规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。上述规定表明，属于人民法院行政诉讼受案范围的案件，亦属行政复议的受案范围，公民、法人或者其他组织均有权申请行政复议。而且，行政复议作为行政机关内部监督程序，其受案范围一般宽于行政诉讼，否则会出现某类行政争议只能通过行政诉讼解决而不可以通过复议途径予以救济的尴尬局面。在《行政诉讼法》已明确将行政协议纳入行政诉讼的受案范围后，行政协议当然属于行政复议的受案范围。 其次，从《行政复议法》的规定来看，《行政复议法》第二章分三条对行政复议范围作出了规定，其中第六条第一至十项列举了十类行政行为属于行政复议的受案范围，第十一项规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议。由此可见，《行政复议法》并未将行政协议排除在复议受案范围之外。结合《行政诉讼法》的规定，行政协议作为可诉的一类行政行为，属于《行政复议法》第六条第十一项规定的其他行政行为。因此，将行政协议纳入行政复议的受案范围并不存在法律上的障碍。 具体到本案，金沙街道办与蒋正龙、邱琴签订的房屋征收补偿协议形成于2017年12月，在《行政诉讼法》已经明确将行政协议纳入行政诉讼受案范围后，蒋正龙、邱琴因该协议的签订或履行等与金沙街道办所形成的争议属于行政争议，依法属于行政复议的受案范围。通州区政府以《行政复议法》未修改、未明确行政协议属于受案范围为由驳回涉案复议申请适用法律错误，依法应予撤销。 对于蒋正龙、邱琴提出的复议决定遗漏邱琴为复议申请人的问题。案涉行政复议申请中申请人确为蒋正龙、邱琴二人，6号复议决定仅列明蒋正龙为复议申请人显属错误，通州区政府在庭审中亦认可系工作失误所致。蒋正龙、邱琴提出的复议决定遗漏复议申请人的理由成立，法院予以采信。 此外，本案中，蒋正龙、邱琴的复议请求为确认金沙街道办限制蒋正龙、邱琴人身自由期间与蒋正龙、邱琴签订的空白协议及其它法律文书无效。据蒋正龙、邱琴庭审陈述，2017年12月3日，其在多份材料中签名，但签名后金沙街道办未将签名材料交予蒋正龙、邱琴，蒋正龙、邱琴未能向法院提交协议及其他文书。本案审理期间，应法院要求，通州区政府经向金沙街道办了解，2017年12月3日，蒋正龙、邱琴除在案涉协议中签名外，还在《房屋拆迁补偿安置审核表》中签名。通州区政府在复议过程中未对蒋正龙、邱琴提出的确认其他法律文书无效的复议请求予以审理亦有违法律规定。 综上，通州区政府所作复议决定适用法律错误，所作驳回复议申请决定不当，依法应予撤销。蒋正龙、邱琴提出的诉讼请求成立，依法应予支持。据此，一审法院依照《行政诉讼法》第七十条第二项规定，判决撤销通州区政府于2018年4月4日作出的6号复议决定，责令通州区政府于判决生效后六十日内重新作出复议决定。 上诉人通州区政府上诉称：虽然《行政诉讼法》修改后将行政协议纳入行政诉讼受案范围，但是《行政复议法》并未修改，且根据原国务院法制办公室国法秘复函〔2017〕866号文件规定，行政协议不属于行政复议法规定的行政复议受案范围，故通州区政府所作驳回复议申请决定正确。请求本院撤销一审判决。 被上诉人蒋正龙、邱琴答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被上诉人应上诉人工作人员的要求变更的复议请求，并非本人自愿，且公安机关并不具有处理该项请求的法定职责，上诉人应当对被上诉人提出的“依法确认金沙街道办限制人身自由的行为违法”该项复议请求进行处理。被上诉人对2017年12月签订的房屋征收补偿协议不服申请行政复议，依法应当属于行政复议受理范围，一审法院对此认定正确。上诉人收到被上诉人的行政复议申请后未进行全面审查，且遗漏了行政复议申请人，明显违反法律规定，故请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《行政诉讼法》虽然将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，但《行政复议法》至今并没有修改，对行政复议范围的规定也未作调整，结合原国务院法制办公室于2017年9月13日作出的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号）规定精神，现将行政协议直接纳入行政复议受理范围缺乏相应的法律依据。本案中，蒋正龙、邱琴向通州区政府提出行政复议申请，其中一项复议请求为确认金沙街道办与蒋正龙、邱琴签订的房屋征收补偿协议无效。根据前述规定，通州区政府驳回该项行政复议申请并无不当。 因案涉行政复议申请中申请人为蒋正龙、邱琴二人，6号复议决定仅列明蒋正龙为复议申请人显属错误。且蒋正龙、邱琴的复议请求为确认金沙街道办限制蒋正龙、邱琴人身自由期间与蒋正龙、邱琴签订的空白协议及其它法律文书无效。经一审法院查明，蒋正龙、邱琴除在案涉协议中签名外，还在《房屋拆迁补偿安置审核表》中签名，现通州区政府在复议过程中未查清相关事实，导致对除协议外的其他复议请求未予审查，有违法律规定，依法应予撤销。因此，一审判决撤销通州区政府作出的6号复议决定，并责令通州区政府重新作出复议决定，结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人南通市通州区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱建新 审 判 员 马生安 审 判 员 陆 媛 法官助理 唐 颖 二〇一九年七月一日 书 记 员 钱伟红 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；