河北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀行终400号上诉人（原审原告）屈凤，男，汉族，住河北省承德市承德县。上诉人（原审原告）张焯，男，汉族，住河北省承德市承德县。上诉人（原审原告）胡国杰，男，汉族，住河北省承德市承德县。上诉人（原审原告）刘敏仓，男，汉族，住河北省承德市承德县。上诉人（原审原告）张文海，男，汉族，住河北省承德市承德县。上诉人（原审原告）马中顺，男，汉族，住河北省承德市承德县。上诉人（原审原告）孙艳亭，男，汉族，住河北省承德市承德县。上诉人（原审原告）马宗悦，男，汉族，住河北省承德市承德县。上诉人（原审原告）王申，男，汉族，住河北省承德市承德县。诉讼代表人孙艳亭，男，汉族，住河北省承德市承德县。被上诉人（原审被告）承德县人民政府。住所地：承德县下板城镇下板城大街。法定代表人刘志奇，该县县长。被上诉人（原审被告）承德市人民政府。住所地：承德市双桥区府前路承德市行政中心南楼。法定代表人常丽虹，该市市长。上诉人屈凤等九人因诉承德县人民政府土地行政补偿及承德市人民政府行政复议一案，向承德市中级人民法院提起诉讼，该院于2015年12月24日作出（2015）承行初字第00142号行政裁定。屈凤等九人不服，向本院提起上诉。本院于2016年5月26日作出（2016）冀行终28号行政裁定，撤销上述一审裁定，指令承德市中级人民法院继续审理。承德市中级人民法院于2017年1月9日作出（2016）冀08行初179号行政判决。屈凤等八人不服，向本院提起上诉。本院于2017年6月16日作出（2017）冀行终389号行政裁定，撤销承德市中级人民法院（2016）冀08行初179号行政判决，发回承德市中级人民法院重审。承德市中级人民法院以此案需要指定管辖为由报请本院指定管辖，本院于2017年12月28日作出（2017）冀行辖4号行政裁定，裁定本案由唐山市中级人民法院管辖。唐山市中级人民法院经审理于2019年1月18日作出（2018）冀02行初30号行政判决，屈凤等九人仍不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2006年2月15日，中华人民共和国国家发展和改革委员会作出发改交运〔2006〕248号《国家发展改革委关于河北省平泉（辽冀界）至承德公路项目建议书的批复》，同意建设平泉（辽冀界）至承德公路。2006年12月31日，中华人民共和国国土资源部作出国土资预审字〔2006〕365号《关于长深公路平泉（辽冀界）至承德建设用地预审意见的复函》，原则同意通过用地预审。承德市人民政府于2007年6月20日发布《关于承朝高速公路征地拆迁的通告》，并于2007年7月23日印发了承市政办字〔2007〕59号《承德市长（春）深（圳）高速公路平泉县、承德县征地拆迁实施办法的通知》，该实施办法第二十五条规定：“······平泉县和承德县具体土地补偿费和安置补助费标准按照前三年平均亩产值的16倍计算，依据市统计局提供的统计数据，最终确定沿线各乡镇水浇地、水田及菜地前三年的平均亩产值为863元/亩，旱平地平均亩产值为673元，坡耕地按旱平地70%计算为471元/亩，具体标准如下：······”。承德县人民政府于2008年3月26日作出了承县政知字〔2008〕11号《关于印发承德县承朝高速公路征地拆迁实施细则的通知》，根据统计部门出具的沿线各乡镇前三年平均年产值证明，亦确定年平均产值为水浇地863元/亩；旱平地673元/亩；坡耕地471元/亩。2008年9月24日，承德县国土资源局将长（春）深（圳）公路平泉（辽冀界）至承德段建设项目报批材料承德县分卷组卷呈报承德县人民政府，其中建设用地项目呈报材料中的征收土地方案中载明被征收土地的前三年平均年产值为0.8153万元/公顷，即土地补偿费金额为8696.53元/亩（0.8153万元/公顷÷15亩×16倍）。经逐级呈报审批，河北省长（春）深（圳）公路平泉（辽冀界）至承德工程建设项目报批材料最终上报至国土资源部，经国务院批准，国土资源部以国土资函〔2009〕277号文下达建设用地批复。河北省人民政府于2009年2月24日作出冀政转征函〔2009〕0180号《关于长（春）深（圳）公路平泉（辽冀界）至承德工程建设用地批复》，要求承德市人民政府按照征收土地方案，及时足额支付补偿费用，落实安置措施，切实安排好群众的生产生活。河北省人民政府于2008年12月31日作出冀政〔2008〕132号《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》，制定并公布了全省征地区片价标准，自2009年1月1日起执行。2009年1月14日，河北省国土资源厅作出冀国土资传〔2009〕3号《关于执行征地区片价做好建设用地报批衔接工作的通知》，通知的对象包括各设区市国土资源局，扩权县国土资源局。该通知内容如下：各地在2008年12月31日前未能报省，但已完成听证告知、社保认定并经设区市政府审核同意的建设用地卷，可按原报批要求在2009年1月20日前报省审批，如需补正材料的，必须在2009年2月28日前完成补正，逾期不能报省和完成补正材料的，作退卷处理并执行征地区片价。2009年3月23日，针对石家庄市国土资源局《关于执行征地补偿标准问题的请示》，河北省国土资源厅作出冀国土资函〔2009〕227号《关于征地补偿标准问题的复函》，该复函内容与上述明传电报内容一致。被征收地区的其他被征收人郭玉刚、李景元等人曾经就征收补偿标准问题向河北省国土资源厅申请行政裁决，河北省国土资源厅于2009年12月16日作出冀国土裁告知〔2009〕001号行政裁决告知书，告知申请人依法应当到国务院申请裁决。马宗悦等人曾经就有关征地补偿安置争议问题向国务院申请裁决，国务院法制办公室于2015年7月15日作出国法复〔2015〕684号答复，认为对承朝高速公路的征地补偿标准不服，可以依照《中华人民共和国行政复议法》的规定向上一级地方人民政府申请行政复议。依据国务院作出的答复，屈凤等九人向承德市人民政府申请行政复议。承德市人民政府于2015年8月11日受理其9人的行政复议申请后，向承德县人民政府送达承政复受字〔2015〕67号《提出答复通知书》。经审查，承德市人民政府于2015年10月8日作出承政复决字〔2015〕70号行政复议决定书，维持承德县人民政府承朝高速公路征地补偿标准。屈凤等九人不服承德县人民政府制定的承朝高速公路征地补偿标准及承德市人民政府作出的行政复议决定，遂诉至法院。另查明，为切实解决承朝、承唐高速公路被征地农民失地后生活出路问题，承德县人民政府于2008年9月28日出台了承县政〔2008〕96号《关于对承朝承唐高速公路被征地农民给予政策扶持的意见》。为确保承朝高速公路顺利建设，针对承德县承朝高速公路被征地农民反映的土地补偿标准偏低等问题，承德县人民政府于2010年4月19日出台了承县政〔2010〕24号《关于解决承朝高速公路被征地农民反映问题的意见》，该意见决定按2005、2006、2007年三年平均产值计算，对承朝高速公路永久性占地给予一次性补差。承朝高速公路已于2010年11月竣工通车，涉及承德县多个乡镇及村落，涉及被征地农民3000余户。屈凤等九人目前均已经领取了征地补偿款。原审认为，（一）关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据国法〔2011〕35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》之规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条之规定，屈凤等九人经复议程序后，对复议决定提起的诉讼应属于行政诉讼的受案范围。（二）关于本案是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，被征收人不服征地补偿标准，应当先行申请行政机关裁决，对裁决不服的，才能向人民法院提起行政诉讼。本案屈凤等九人诉讼请求的实质是对承德县人民政府制定的征收补偿标准不服提起的诉讼，根据上述行政法规和司法解释规定，屈凤等九人在收到复议决定之后提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。（三）关于承朝高速公路征地补偿标准是否应该按省政府〔2008〕132号文件执行的问题。虽然河北省人民政府于2008年12月31日作出冀政〔2008〕132号《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》，但是该标准的执行时间为2009年1月1日，承朝高速建设项目在该通知执行之前已经基本完成了征地补偿工作。而且，河北省人民政府于2009年2月24日作出冀政转征函〔2009〕0180号《关于长（春）深（圳）公路平泉（辽冀界）至承德工程建设用地批复》，要求承德市人民政府按照征收土地方案及时足额支付补偿费用。故涉案建设项目不属于冀国土资传〔2009〕3号《关于执行征地区片价做好建设用地报批衔接工作的通知》规定的作退卷处理并执行征地区片价的情形，屈凤等九人关于补偿标准按河北省人民政府〔2008〕132号文件执行的诉讼请求理据不足，不予支持。（四）关于承朝高速公路征地补偿标准是否合法的问题。首先，承朝高速公路征地补偿标准与经国务院批准的征收土地方案确定的补偿标准基本一致。考虑到被征地群众的要求以及当地的实际情况，承德县人民政府调整了征地补偿标准，其中，虽然降低了涉及人数较少且大多数属于村组集体的农村道路、林地、未利用地的补偿标准，但是同时提高了直接支付给农民个人的土地补偿标准，例如水浇地的土地补偿标准为13808元/亩，旱平地的补偿标准为10768元/亩，均高于报批的8696.53元/亩。且依据承县政〔2008〕96号《关于对承朝承唐高速公路被征地农民给予政策扶持的意见》及承县政〔2010〕24号《关于解决承朝高速公路被征地农民反映问题的意见》，对承朝高速公路被征地农民，承德县人民政府不仅按2005年、2006年、2007年三年平均产值给予一次性补差，而且又提供了不同形式的政策扶持与补助，最终耕地部分补偿标准高于报批标准。其次，承朝高速公路征地补偿标准符合法律规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条之规定，征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，安置补助费为该耕地被征收前三年平均产值的四至六倍。《承德县承朝高速公路征地拆迁实施细则》中确定的沿线各乡镇前三年平均年产值同承德市统计局提供的统计数据一致，符合《中华人民共和国土地管理法》之相关规定。综上，承德县人民政府作出的承朝高速公路征地补偿标准符合法律规定，被征地农民的整体利益实际上并未受到损害。承德市人民政府作出的承政复决字〔2015〕70号行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。屈凤等九人的诉讼请求理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回屈凤等九人的诉讼请求。上诉人屈凤等九人不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、一审法院认定承朝高速公路对上诉人的补偿标准合法错误。承德县人民政府于2008年5月在没有依法办理建设用地报批手续、征用土地方案还未上报的情况下，不顾群众强烈反对，便开始动工，并按承县政知字〔2008〕11号制定的补偿标准强行按户对上诉人进行发放，之后征用土地方案于2018年12月15日上报，明显违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的土地征收程序。同时对上诉人执行的补偿标准也不符合法律规定，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十七条规定，“征收耕地的补偿标准是该耕地被征收的前三年平均产值的十六倍……”2008年5月上诉人所使用的耕地没被依法批准征收，所以承德县人民政府执行的补偿标准不合法，使用2004、2005、2006三年产值计算更不是该耕地被征收的前三年产值。二、上诉人向一审法院申请调取承德人民政府上报经批准的土地征收方案和承秦高速公路的征地批复文件，理由是同归承德市人民政府管辖的两条高速公路，同时上报，同时审批，却使用了新旧两种补偿标准。一审法院以与本案没有直接关系为由拒绝调取。三、被上诉人提供的发改交运〔2006〕248号和国土资预审字〔2006〕365号两组证据只能证明批复立项，但和批准征地补偿标准是否合法没有关系。四、承德市人民政府发布的《关于承朝高速公路征地拆迁的通告》和河北省人民政府冀政转征函〔2009〕0180号批复文件相互印证了承德市、承德县人民政府在实际占地时违反土地征收程序的事实。五、河北省人民政府于2009年2月24日作出冀政转征函〔2009〕0180号针对承朝高速的批复文件，而河北省人民政府于2008年12月31日作出冀政〔2008〕132号《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》，自2009年1月1日起执行。所以承朝高速公路征地补偿标准执行区片价合理合法。另外，同归承德市管辖，同一条高速公路，承德双桥区的补偿标准与承德县的补偿标准相差悬殊，既不公平又不合法。综上，一审判决认定事实没有法律依据，适用法律错误，请求二审法院作出公正判决。被上诉人承德县人民政府和承德市人民政府未提交答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点主要为：一是涉案建设项目是否应按冀政〔2008〕132号《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》的补偿标准执行；二是关于承朝高速公路征地补偿标准是否合法。关于第一个焦点问题。河北省人民政府于2008年12月31日作出冀政〔2008〕132号《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》，该标准于2009年1月1日执行。2009年1月14日，河北省国土资源厅又作出冀国土资传〔2009〕3号《关于执行征地区片价做好建设用地报批衔接工作的通知》，该通知明确要求：“各地在2008年12月31日前未能报省，但已完成听证告知、社保认定并经设区市政府审核同意的建设用地卷，可按原报批要求在2009年1月20日前报省审批，如需补正材料的，必须在2009年2月28日前完成补正，逾期不能报省和完成补正材料的，作退卷处理并执行征地区片价。”本案中，在冀政〔2008〕132号《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》执行之前，承朝高速建设项目已经基本完成征地补偿工作，且河北省人民政府所作冀政转征函〔2009〕0180号《关于长（春）深（圳）公路平泉（辽冀界）至承德工程建设用地批复》，亦要求承德市人民政府按照征收土地方案及时足额支付补偿费用。故涉案建设项目不属于冀国土资传〔2009〕3号《关于执行征地区片价做好建设用地报批衔接工作的通知》所规定作退卷处理并执行征地区片价的情形。一审法院对屈凤等九人关于补偿标准按河北省人民政府〔2008〕132号文件执行的诉讼请求不予支持，并无不当。关于第二个焦点问题。《承德县承朝高速公路征地拆迁实施细则》中确定的沿线各乡镇前三年平均年产值同承德市统计局提供的统计数据一致，符合《中华人民共和国土地管理法》四十七条的规定。且承朝高速公路征地补偿标准与经国务院批准的征收土地方案确定的补偿标准基本一致。另，承德县人民政府考虑到被征地群众的要求以及当地的实际情况，调整了征地补偿标准，提高了直接支付给农民个人的土地补偿标准，水浇地的土地补偿标准为13808元/亩，旱平地的补偿标准为10768元/亩，均高于报批的8696.53元/亩。同时承德县人民政府作出承县政〔2008〕96号《关于对承朝承唐高速公路被征地农民给予政策扶持的意见》及承县政〔2010〕24号《关于解决承朝高速公路被征地农民反映问题的意见》，对承朝高速公路被征地农民，不仅按2005年、2006年、2007年三年平均产值给予一次性补差，而且又提供了不同形式的政策扶持与补助，最终耕地部分补偿标准高于报批标准。故一审法院认定承德县人民政府作出的承朝高速公路征地补偿标准符合法律规定，被征地农民的整体利益实际上并未受到损害，并无不当。承德市人民政府所作承政复决字〔2015〕70号行政复议决定，亦无不当。综上，一审判决驳回屈凤等九人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人屈凤等九人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人屈凤等九人负担。本判决为终审判决。审判长  邱振刚审判员  张丽平审判员  韩锦霞二〇一九年七月十七日书记员  马清舰