广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终715号 上诉人(一审原告）虞建军，男，汉族，1956年8月1日出生，住柳州市鱼峰区。 委托代理人黄俊平，广西创恒律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）柳州市人民政府，住所地：柳州市文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人莫林，柳州市司法局工作人员。 委托代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。 一审第三人刘桂珍，女，汉族，1936年5月5日出生，住柳州市鱼峰区。 委托代理人虞燕青，男，汉族，1966年7月7日出生，住柳州市鱼峰区。系刘桂珍之子。 上诉人虞建军因其诉柳州市人民政府(以下简称柳州市政府)行政复议一案，不服南宁铁路运输中级法院于2019年1月25日作出的（2018）桂71行初64号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：2009年8月1日，鹿寨县人民政府（以下称鹿寨县政府)向虞建军补发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（鹿寨县人民政府农地承包权（2009）第130813046号)（以下简称46号土地承包证）。2018年5月28日，因不服鹿寨县政府作出的上述行政行为，刘桂珍向柳州市政府申请行政复议，请求撤销46号土地承包证以及确认刘桂珍户8.68亩土地承包经营权合法有效，柳州市政府于当日予以受理，于2018年7月18日通知各方当事人行政复议决定延期三十日作出。复议期间，鱼峰区人民政府仅提交书面《行政复议答复意见书》及《中华人民共和国农村土地承包法》文本，未提交关于颁发46号土地承包证的证据材料。2018年8月13日，柳州市政府作出柳政复字［2018］66号《行政复议决定书》（以下称66号复议决定)，撤销46号土地承包证。虞建军不服提起行政诉讼，请求撤销柳州市政府作出的66号复议决定。 南宁铁路运输中级法院一审另查明：2009年1月1日起，鹿寨县雒容镇的农村土地承包管理等相关行政职能已经整体由鹿寨县政府划归柳州市鱼峰区人民政府管辖。 南宁铁路运输中级法院一审认为：关于刘桂珍向柳州市政府申请行政复议是否已超过法定期限的问题。依照《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（四）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（四）在法定申请期限内提出”的规定，刘桂珍如认为鹿寨县政府向虞建军颁发46号土地承包证的行为侵犯其合法权益的，应当自知道该行为之日起六十日内向柳州市政府提出行政复议申请。本案中，刘桂珍自述在2016年10月通过土地确权公示知道其2.8亩田、2.3亩地被登记到虞建军名下，其到村委查询发现虞建军的土地延包合同书有涂改，但其在2018年4月8日才取得46号土地承包证的复印件，并据此向柳州市政府申请行政复议。刘桂珍在2016年10月知道自己的权益被侵犯，但至2018年4月8日才知道鹿寨县政府向虞建军颁发46号土地承包证这一具体行政行为侵犯其权益，并于2018年5月28日向柳州市政府申请行政复议，未超过法律规定的申请期限，本案中亦没有相关证据证实刘桂珍在2018年4月8日前已知道46号土地承包证的内容，虞建军关于刘桂珍提起行政复议已超过法定期限的主张不能成立。 关于66号复议决定是否合法的问题。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”以及第二十八条第一款第（四）项“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”的规定。本案中，复议期间，鱼峰区人民政府未提交关于颁发46号土地承包证的证据材料，应视为其颁发46号土地承包证这一具体行政行为没有证据、依据，柳州市政府依据上述规定，决定撤销46号土地承包证，符合法律规定，柳州市政府在法定期限内作出66号复议决定书并送达虞建军，程序合法。该决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，虞建军要求撤销该决定书，无事实及法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回虞建军的诉讼请求。 上诉人虞建军上诉称：一、刘桂珍提供1995年《土地延包合同书》、《土地延包证》，证明刘桂珍1995年已经知道其承包地被划入虞建军土地承包证的范围内，而2009年颁发《承包证》以及2017年社区的《答复意见》，也可以证实刘桂珍已经知道涉案46号土地承包证，刘桂珍于2018年5月28日向柳州市政府提出行政复议，已经超过法定复议期限。二、鹿寨县政府给虞建军确认土地承包经营权的行为不属于行政行为，刘桂珍与颁证行为没有利害关系，不属行政复议受案范围。三、一审判决没有查清虞建军与刘桂珍两户土地承包证与延包证的关系，如果仅撤销虞建军户土地承包证，违背了其承包地是从刘桂珍承包地分割得来的事实，本案因46号土地承包证有涂改而引起，柳州市政府可以更正即可，没必要撤销承包证。四、一审判决遗漏雒容镇秀水村高沙屯村民小组作为本案当事人。五、一审判决认定鹿寨县雒容镇的农村土地承包管理等相关行政职能已经调整归鱼峰区人民政府管辖没有相关证据证实。综上，请求二审法院撤销一审判决和66号复议决定。 被上诉人柳州市政府未提交书面答辩状，口头答辩称：一、由于鱼峰区人民政府在法定答复期限内未提交任何证据，因此本府根据行政复议法的相关规定撤销原行政行为，符合法律规定。二、原鹿寨县雒容镇的土地承包相关职能已经划归鱼峰区人民政府。三、一审第三人于2018年才明确知道涉案土地承包证侵害其权利，其向本府提出复议没有超过法律规定的复议期限。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人刘桂珍述称：一、2016年10月，其名下土地证被涂改后，其向有关部门申诉、信访反映维权。2018年4月8日，其才获知虞建军持有鹿寨县政府颁发的土地承包书，其于同年5月8日提起行政复议，没有超过法定复议期限。二、鱼峰区人民政府提供不出依法颁发46号土地承包证的证据，柳州市政府撤销46号土地承包证符合法律规定。三、上诉人串通政府工作人员涂改土地承包证档案，损害一审第三人利益的行为应当无效。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 上诉人虞建军在二审中提交了以下证据：鹿寨县政府农地承包权（2009）第130813045号《农村土地承包经营权证》，用以证明刘桂珍于2009年已经知道或应当知道其承包土地被划入上诉人的承包证范围。柳州市政府对该证据三性不予认可；一审第三人刘桂珍对该证据不认可。一审第三人刘桂珍提交以下证据：2018年耕地地力保护补贴面积公示表，证明刘桂珍有8.68亩得到补贴。上诉人虞建军对该证据的真实性无异议，辩称该补贴在2018年以前都是其领取，因2018年柳东新区社会事业局出具复函才把补贴给刘桂珍。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，对于上诉人和一审第三人在二审中提交的上述证据，因上诉人和一审第三人在一审审理中无正当事由未提供而在二审中提供，本院不予接纳。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明：虞建军和刘桂珍的承包地原属于虞昭礼家庭户，分户后虞建军认可其持有的1995年46号《土地延包合同书》、《土地延包证》中水田和旱地亩数有涂改，46号《土地延包证》明细表中水田面积5.83亩被涂改后为8.63亩，增加2.8亩；承包耕地概况表中的旱地面积2亩被涂改后总亩数为4.3亩，增加2.3亩，补发后虞建军46号土地承包证登记的水田、旱地亩数与被涂改后总亩数一致，46号土地承包证登记增加的土地亩数与虞昭礼户45号《土地延包合同书》中被涂改后减少的土地亩数相对应。虞建军主张46号土地承包证涂改后增加的土地亩数是经其父亲虞昭礼同意的，但未能提供证据证实。 本院认为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”，以及《中华人民共和国物权法》第一百二十七条“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证，确认土地承包经营权”的规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发土地承包经营权证是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，农村土地承包经营合同是承包方取得土地承包经营权的前提和基础。本案中，上诉人虞建军持有的46号土地承包证是源于1995年46号《土地延包合同书》、《土地延包证》补发，对于1995年46号《土地延包合同书》、《土地延包证》中涂改后土地增加的部分，虞建军主张是经过原承包地户主虞昭礼同意后所涂改增加的，但虞建军对该主张未能提供证据证实，无法证明其是经过法定程序取得了涉案土地的承包经营权。因此，46号土地承包证项下登记的土地承包权属来源不清，柳州市政府作出66号复议决定撤销46号土地承包证结果是正确的。因涉案46号土地承包证涉及第三人权益，柳州市政府未进行实体审查仅以原颁证机关不提供证据为由予以撤销，违反法定程序，本院予以指出。 关于刘桂珍申请复议是否超过法定期限的问题。刘桂珍于2018年4月8日知道46号土地承包证，同年5月28日刘桂珍向柳州市政府申请行政复议，刘桂珍申请行政复议未超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的申请期限。上诉人虞建军主张刘桂珍的复议申请超过法定期限但未能提供证据证实，本院不予支持。 关于46号土地承包证是否属于行政复议范围的问题。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，虞建军和刘桂珍的承包地原属于虞昭礼家庭户，46号土地承包证登记的内容与刘桂珍有利害关系，刘桂珍认为鹿寨县政府给虞建军的颁证行为侵犯其权益，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第（一)项的规定，鹿寨县政府颁证行为属于行政复议受案范围。关于一审判决是否遗漏当事人的问题。本案中，一审第三人认为上诉人通过涂改土地承包证的方式侵害其土地承包经营权，本案处理结果与涉案土地所属集体雒容镇秀水村高沙屯村民小组没有直接的利害关系，雒容镇秀水村高沙屯村民小组不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条规定中应当参加诉讼的其他利害关系人，上诉人主张一审判决遗漏雒容镇秀水村高沙屯村民小组作为当事人没有法律依据，本院不予支持。 关于46号土地承包证行政管辖的问题。根据中共柳州市委员会办公室柳办发（2008）124号文件，从2009年1月1日起，鹿寨县雒容镇的整建制委托柳东新区管理，而雒容镇属于鱼峰区人民政府的行政辖区，鱼峰区人民政府认可对本案颁发土地承包证鱼峰区人民政府有行政管理职能，上诉人主张鱼峰区人民政府对涉案土地承包证没有管理职权与事实不符。 综上，66号复议决定撤销46号土地承包证结果并无不当，一审判决驳回虞建军的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人虞建军负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇一九年七月二十九日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣