云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终217号上诉人（一审第三人）尹兴仁，男，汉族，1943年8月10日生，住云南省德宏傣族景颇族自治州梁河县。委托代理人尹兴荣，男，汉族，1961年12月8日生，住云南省腾冲市。代理权限：特别授权代理。上诉人（一审第三人）尹兴诚，男，汉族，1954年11月1日生，住云南省德宏傣族景颇族自治州梁河县。委托代理人尹兴荣，男，汉族，1961年12月8日生，住云南省腾冲市。代理权限：特别授权代理。上诉人（一审第三人）尹兴荣，男，汉族，1961年12月8日生，住云南省腾冲市。委托代理人李京芬，女，汉族，1964年4月2日生，住云南省腾冲市。尹兴荣之妻。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）刘兰芝，女，汉族，1950年3月14日生，住云南省腾冲市。委托代理人潘朝雄，云南清诚律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。一审被告腾冲市人民政府。住所地：腾冲市腾越镇山源社区官厅小区81号。法定代表人庄宇，市长。委托代理人濮进发，腾冲市经营管理站合同办主任。代理权限：特别授权代理。委托代理人陈朝改，腾冲市经营管理站工作人员。代理权限：特别授权代理。一审被告保山市人民政府。住所地：保山市隆阳区九龙路街道办事处同仁街26号。法定代表人杨军，市长。委托代理人赵永生，保山市人民政府法制办公室工作人员。代理权限：特别授权代理。上诉人尹兴仁、尹兴诚、尹兴荣（以下简称尹兴仁等3人）因刘兰芝诉腾冲市人民政府、保山市人民政府行政决定及行政复议决定一案，不服云南省保山市中级人民法院于2019年1月25日作出的（2018）云05行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月5日受理后，依法组成合议庭，于2019年5月25日公开开庭审理了本案。上诉人尹兴荣及其委托代理人李京芬，被上诉人刘兰芝委托代理人潘朝雄，一审被告腾冲市人民政府委托代理人濮进发、陈朝改，一审被告保山市人民政府委托代理人赵永生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，争议地位于腾冲市和顺镇水碓村委会上1组，分别是尹家小牙坟12堆，中巷园2堆，对面坡16堆，元龙阁50堆。原和顺公社二大队第四生产队于1981年9月1日将上述地块划分给李如菊（其子是刘兰芝丈夫尹兴义及第三人尹兴仁、尹兴诚、尹兴荣）户作为自留地及饲料地，登记在第098号自留地使用证内。尹兴仁于1969年参加工作，尹兴诚于1980年参加工作，尹兴荣于1981年参加工作，三人均为城镇人口。李如菊去世后，争议地均由刘兰芝户耕种管理。2007年补换发农村土地承包经营权证时，三块自留地小牙坟、对面坡、元龙阁均登记在腾政农地（2007）第83702号承包经营权证上，原户主李如菊变更为刘兰芝。在刘兰芝管理耕种三块自留地及一块饲料地期间，刘兰芝将中巷园转让给他人。第三人以享有四块地的管理使用权为由，向腾冲市人民政府申请确认四块地的管理使用权属于第三人及刘兰芝丈夫尹兴义共同所有。腾冲市人民政府于2018年2月20日作出腾政行决字〔2018〕2号行政处理决定:“一、尹家小牙坟12堆、中巷园2堆、对面坡16堆、园龙阁50堆土地的管理使用权归三申请人尹兴仁、尹兴城、尹兴荣及被申请人刘兰芝（尹兴义之妻）共同所有。二、撤销被申请人刘兰芝腾政农地承包权证（2007）第83702号证书中登记的尹家小牙坟、对面坡、园龙阁土地的登记。”刘兰芝不服，向保山市人民政府提起行政复议，保山市人民政府于2018年6月13日作出保政行复决〔2018〕5号行政复议决定，维持腾冲市人民政府的处理决定。又及，保山市人民政府作出的复议决定中“维持被申请人作出的《腾冲市人民政府处理决定书》腾政行决字〔2017〕2号”的“2017”系笔误，应为“2018”。刘兰芝一审诉请，依法判决撤销腾冲市人民政府作出的腾政行决字〔2018〕2号行政处理决定及保山市人民政府作出的保政行复决〔2018〕5号保山市人民政府行政复议决定。一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，农村土地承包民事纠纷包括：1、承包合同纠纷；2、承包经营权侵权纠纷；3、承包经营权流转纠纷；4、承包地征收补偿费用分配纠纷；5、承包经营权继承纠纷。本案不属于上述五类争议，故不是农村土地承包经营权民事纠纷，刘兰芝关于本案应由仲裁委员会仲裁或直接向人民法院起诉的主张不能成立。本案是个人之间集体土地使用权的争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。腾冲市人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定对刘兰芝与第三人之间的土地使用权争议作出处理决定，符合法律规定，是作出腾政行决字〔2018〕2号行政处理决定的适格主体。腾冲市人民政府在处理决定中依据和顺公社二大队第四生产队自留地、饲料地存根098号认定本案争议的三块自留地及一块饲料地是集体化时第四生产队按国家政策划分给刘兰芝与第三人户长期耕种管理，刘兰芝与第三人属家庭成员，应该是人人有份。但该证据仅显示，1981年9月1日争议地的管理使用人户主为李如菊，并未注明三位第三人是共有人。且三位第三人参加工作的时间分别是1969年、1980年、1981年，从第三人参加工作成为城镇人口的时间看也并不能证明当时第三人仍属于农村集体经济组织成员。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，自留地属于农民集体所有。而能认定第三人在划分自留地时属于集体经济组织成员的证据不充分，进而不能认定第三人享有争议地使用权。另，腾冲市档案局存档的《承包土地及定产情况》编号23登记情况看，当时的户主是李如菊，承包人口二人，也不能证明三位第三人是争议地的共同管理使用人。综上，腾冲市人民政府认定争议地系第三人与刘兰芝共有的证据不足，其作出腾政行决字〔2018〕2号行政处理决定证据不足，保山市人民政府经复议维持腾冲市人民政府的处理决定亦属证据不足。刘兰芝的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销腾冲市人民政府腾政行决字〔2018〕2号行政处理决定；二、撤销保山市人民政府保政行复决〔2018〕5号行政复议决定。案件受理费50元，由腾冲市人民政府承担。尹兴仁等3人上诉称，其母李如菊户在人民公社时期，由生产队按照当时的家庭人口数划分得三块自留地及一块饲料地，当时家庭人口是五兄妹及祖母、母亲。1981年9月1日进行了登记，证号098《云南省腾冲县人民政府社员自留地饲料地林地使用权证》。1969年至1981年，五兄妹先后参加工作。1982年土地承包时，家中有母亲李如菊和尹兴义妻子刘兰芝二人。期间，村集体未因其兄弟外出工作，户口迁移，调整收回该户对三块自留地及一块饲料地的耕种管理权；更未收回集体重新发包给刘兰芝；四兄弟从未对涉案地块进行过分户。兄弟四人属家庭成员，按照分配的自留地长期归社员家庭使用的原则，应该人人有份。一审法院遗漏客观事实，混淆自留地与承包地概念，认定事实不清，适用法律错误，导致判决结果错误。两级政府决定，认定事实清楚，适用法律恰当，处理结果公正，请求二审法院本着尊重历史，实事求是的原则，撤销原判，维持两级政府决定。刘兰芝答辩称，本案属于承包经营权纠纷，不属于土地确权争议，不属于两级政府土地行政确权范围，应予以撤销。三上诉人并非争议土地所属集体的人口，依法不能承包，享有争议土地。两级政府的决定，没有适用现行有效的《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《土地权属争议调查处理办法》，而是适用1962年《农村人民公社条例》这一历史文件，该文件早已自然失效。原判认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。腾冲市人民政府述称，本案不属于土地承包经营权纠纷，是上诉人与被上诉人家庭内部的土地管理纠纷，请二审人民法院查实纠正一审判决，支持两级政府的处理。保山市人民政府述称，本案是家庭纠纷，家庭内部自己解决更好，自留地登记在承包合同上，但明确写明了是自留地。对于自留地，现状是保山当地参加工作人员乃至出国的人员都有自留地使用权。一审法院随案移送了各方当事人提交的证据，经二审审理查明，一审证据审核认定正确，本院予以确认。二审庭审中，上诉人提交8张陈小坤、李如菊墓碑照片、尹兴荣户口迁移证、和顺镇水碓社区居民委员会证明共计3份证据材料,欲作为新证据证明其家庭成员祖母陈小坤、母亲李如菊去世时间，家庭成员中五兄妹户籍迁出情况。本院认为，前述证据材料一审诉讼前均已存在，依法不属于新证据范畴，本院不予接纳。二审庭审中，上诉人与被上诉人一致认可，本案认定事实有错漏。本院根据上诉人与被上诉人一致认可的事实补充认定事实如下：上诉人与被上诉人祖母陈小坤1976年9月病故，母亲李如菊1994年病故；从1964年至1981年该户四子一女户口均因参加工作外迁。2015年12月10日腾冲市农村土地承包仲裁委员会就本案所涉土地使用权争议作出腾农仲案〔2015〕第15号仲裁裁决：争议地块尹家小牙坟拾贰堆，中项园贰堆，对面坡拾陆堆，园龙阁伍拾堆的管理使用权归尹兴仁、尹兴诚、尹兴荣和刘兰芝丈夫尹兴义共有。为此，2016年1月8日，刘兰芝、樊春娣、尹云瑶以三上诉人为被告，向腾冲市人民法院提起排除妨碍民事诉讼，经腾冲市人民法院审理作出(2016)云0581民初103号民事判决，以没有证据证明给其造成了实际损害为由驳回了刘兰芝、樊春娣、尹云瑶的诉讼请求。其余事实认定，经二审审理查明与一审一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案系因行政机关作出确权决定及复议决定后产生的争议，根据前述法律规定，人民政府可以处理的事项是“土地所有权和使用权争议”，这种争议从立法目的看是针对所有权或者使用权归谁所有的争议。《中华人民共和国宪法》第八条规定：参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，自留地属于农民集体所有。第十四条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。案涉争议地块属于腾冲市和顺镇水碓村委会上1组集体经济组织所有的土地，双方均认可原和顺公社二大队第四生产队将上述地块划分给李如菊户作为自留地及饲料地，该地块权属清楚。上诉人主张作为李如菊户的家庭成员，对该户分得土地，户内成员人人有份，为此与被上诉人产生纠纷，该纠纷并不属于土地权属争议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项规定，行政行为超越职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案腾冲市人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定作出确权决定，超越法律赋予的行政职权，适用法律错误。保山市人民政府维持腾冲市人民政府作出的确权决定，亦适用法律错误，故应一并撤销。一审法院处理结果正确，应予以维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各人民币50元，由上诉人尹兴仁、尹兴诚、尹兴荣负担。本判决为终审判决。审判长  杜瑞芳审判员  桂 蕾审判员  易 文二〇一九年七月十八日书记员  詹 涛