河南省濮阳县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0928行初63号原告娄元忠，男，1952年5月23日出生，汉族，住濮阳市华龙区。委托代理人王家才，北京明律律师事务所律师。被告濮阳经济技术开发区濮上街道办事处，住所地：濮阳市华龙区卫河北路西50米。法定代表人党伯颖，主任。出庭负责人张俊霞，副主任。委托代理人郑阳，该单位工作人员。委托代理人刘杰，河南泽民律师事务所律师。原告娄元忠诉被告濮阳经济技术开发区濮上街道办事处（以下简称濮上街道办事处）行政强制行为一案，于2019年6月3日向本院提起诉讼。本院于当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。原告娄元忠及其委托代理人王家才，被告濮上街道办事处的出庭负责人张俊霞、委托代理人郑阳、刘杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告娄元忠诉称：因赵娄拐城中村改造和振兴路北延项目，原告位于濮阳经济技术开发区濮上街道办事处赵娄拐村的房屋纳入征收拆迁范围。2019年4月16日早上5时30分左右，被告组织二百余人由濮上街道办事处主任带队，动用挖掘机，采用暴力手段将原告的房屋强制拆除，室内物品全部被损毁，给原告造成巨大的经济损失。原告认为被告在未履行法定程序的情况下，对原告的房屋实施强制拆除，其行为超越职权，违反法定程序，严重侵害了原告的合法权益。请求确认被告于2019年4月16日强制拆除原告房屋的行为违法。原告娄元忠向本院提交的证据：1、2019年4月18日濮阳经济技术开发区网站信息报道，证明原告房屋系被告组织实施拆除，被告主体适格；2、提交强拆照片及视频，证明原告房屋状况及原告房屋是被告组织实施拆除的事实。被告濮上街道办事处辩称：一、原告起诉的被告主体不适格。（一）根据法律规定，被告主体不适格。首先，涉案项目濮阳市人民政府是征收主体，濮阳经济开发区管委会是具体组织实施者，应由濮阳市人民政府和濮阳经济开发区管委会作为被告。《濮阳市城中村建设改造管理办法》第六条明确规定“华龙区、高新区在市政府的统一领导下，成立城中村建设改造领导小组，具体负责本区范围内城中村建设改造的组织实施工作。”《濮阳市城中村改造建设实施细则》第三十八条明确规定：“区政府城中村改造建设领导小组及办公室按照批准的改造建设实施方案，组织拆迁、安置、建设等实施过程中的具体工作。”根据上述规定及濮阳市人民政府征收土地公告（2013）21号及濮阳市国土资源局征地补偿安置方案公告（2013）166号、濮政文（2013）248号文件，可以明确看出，濮阳市人民政府是赵娄拐城中村改造项目的征收主体，濮阳经济开发区管委会是具体组织实施者，应由濮阳市人民政府和濮阳经济开发区管委会作为被告。《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施”，濮阳市人民政府是法律上的组织实施机关，因此濮阳市人民政府应当作为被告。其次，濮阳经济开发区管委会委托濮上办对涉案项目的征收工作进行实施。1、濮阳市委市政府督察局濮开督（2019）34号督查通知第六条明确振兴路北延工作由开发区负责，由此可以看出，濮阳市人民政府将涉案项目委托授权给濮阳经济开发区管委会。2、濮阳经济开发区党工委管委会督察局曾多次向濮上街道办事处发出关于赵娄拐拆迁工作的督查通知。由此看出，濮上街道办事处是经过濮阳经济开发区管委会明确委托授权的。3、集体土地征收、集体土地上房屋征收、城中村改造、新农村建设等，在法律上和政策上都应由县级以上政府组织进行。办事处、村委会在法律上应当视为接受县级以上人民政府委托，由县级以上政府承担责任。综上事实，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”濮上街道办事处并不是适格被告。（二）赵娄拐村委会经过会议商讨及村民代表讨论，决定对原告的房屋进行拆除。且拆除前，曾多次向原告下达通知，要求原告领取经济补偿。因此，从事实上，其没有直接或者委托任何人对原告房屋进行拆除。二、本案不涉及行政强制拆迁事实。原告的房屋拆迁是由赵娄拐村委会经过会议商讨及村民代表讨论通过的，其行为是村民自治的一种表现。政府虽然将赵娄拐村确定为城中村改造项目，但不能将该拆迁当然认定为政府的拆迁行为，甚至是强制拆迁。故请求本院驳回原告的起诉或者诉讼请求。被告濮上街道办事处提交的证据有：第一组证据：1、濮阳市人民政府征收土地公告（2013）21号；2、濮阳市国土资源局征地补偿安置方案公告（2013）166号，证明赵娄拐城中村改造项目征收主体为濮阳市人民政府。第二组证据：1、豫濮高文（2010）154号濮阳高新区管委会文件；2、濮阳市人民政府濮政文（2011）209号文件；3、濮阳市委办公室濮办（2012）37号文件；4、濮阳市人民政府濮政（2013）52号文件；5、濮阳市人民政府濮政文（2013）248号文件；6、濮阳经济技术开发区管理委员会文件《关于调整赵娄拐城中村改造建设规划的请示》的意见及濮阳市城乡规划局《关于赵娄拐城中村改造建设规划意见》，证明赵娄拐城中村改造项目是由濮阳市人民政府批准并组织实施，由濮阳经济开发区管委会负责具体实施。第三组证据：1、濮阳市市委政府督察局督查通知濮开督（2018）112号；2、濮阳市市委政府督察局督查通知濮开督（2019）34号；3、濮阳经济开发区党工委管委会督察局督查通知濮开督（2018）111号；4、濮阳经济开发区党工委管委会督察局督查通知濮开督（2019）6号；5、濮阳经济开发区党工委管委会督察局督查通知濮开督（2019）22号，证明濮阳市人民政府、濮阳经济开发区管委会授权濮上办对赵娄拐进行拆迁工作。第四组证据：1、《拆迁提议书》；2、《关于我村城中村改造范围内待修振兴路面上未拆迁户的处理意见》；3、《会议纪要》；4、《村委会、组长代表会议》，证明拆迁行为及委托拆迁公司是由赵娄拐村委会进行的，拆迁之前已经提前通知原告并要求原告到村委会领取安置补偿款。第五组证据：1、《濮阳市城中村建设改造管理办法》；2、《濮阳市人民政府关于印发濮阳市城中村改造建设实施细则》，证明城中村改造项目是由濮阳市人民政府批准并组织实施，由濮阳经济开发区管委会负责具体实施。上述证据经庭审质证，原告对被告濮上街道办事处提交的证据不予质证。其理由是被告无正当理由逾期提交证据应当视为无证据，应当由被告承担举证不能的责任。被告濮上街道办事处对原告提交的证据的质证意见：对第一组证据真实性无异议，但并不能证明原告证明的问题，该证据是从开发区网站下载的文件，不能仅以该文件证明被告房屋拆迁就是被告所直接实施或者委托第三方进行实施；对证据2，对原告房屋被拆迁实施予以认可，但是不能证实该房屋的拆迁直接实施者或者直接实施的委托人是被告。本院对上述证据认证如下：被告在收到起诉状副本之日起十五日内未提交其作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，但其当庭提交证据系用以证明其并非适格被告，而非证明行政行为合法的证据，故不能以此为由视为其没有相应证据。对于其提交的证据是否能够达到其证明目的，本院予以审查。被告对原告提交的证据真实性无异议，本院予以采信。经审理查明：原告娄元忠位于濮阳经济技术开发区濮上街道办事处赵娄拐村的房屋被纳入赵娄拐城中村改造和振兴路北延项目的征收拆迁范围。2019年4月16日，原告的该处房屋被强制拆除。原告拍摄了现场照片和视频资料，发现被告工作人员在拆迁现场。2019年4月18日，濮阳经济技术开发区网站报道《迎难而上依法依规濮上办成功破解赵娄拐城中村改造拆迁难题》，对濮上办成功拆除赵娄拐城中村改造范围内振兴路段剩余8户群众房屋进行了报道。原告认为被告组织人员将原告的上述房屋进行了强制拆除，遂以濮阳经济技术开发区濮上街道办事处为被告向本院提起本次行政诉讼。对于被告的答辩意见，原告坚持以濮阳经济技术开发区濮上街道办事处为被告，不同意变更被告。另查明：2013年10月22日，濮阳市人民政府发布［2013］21号征收土地方案公告，公布赵娄拐村城中村改造项目的被征地单位及面积等内容。2013年11月18日，濮阳市国土资源局发布［2013］166号征地补偿安置方案，公布了补偿标准。本院认为：按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”街道办事处作为市辖区或者不设区的市人民政府的派出机关，虽然不是一级人民政府，但在授权范围内具有独立承担责任的行政主体资格，可以作为行政诉讼的被告，故此，濮上街道办事处具有行政主体资格。关于被告是否实施了拆除原告房屋的行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”。根据上述规定，市、县人民政府系土地征收工作的征收主体，但并非拆迁的具体实施主体。被告提供的征收公告及补偿安置方案公告仅能证明濮阳市人民政府是征收主体，并不能证明其为拆迁主体。被告提交的第二组证据证明赵娄拐城中村改造项目的实施主体是濮阳经济开发区管委会，但并不能证明濮阳经济开发区管委会具体实施了强制拆迁。被告提交的第三组证据证明濮阳市人民政府和濮阳经济开发区管委会的督查通知，仅能证明濮阳市人民政府要求濮阳经济开发区管委会负责辖区征地拆迁工作，濮阳经济开发区管委会向被告发出催办通知，要求其完成拆迁清表工作，但督查通知并未明确授权被告进行强制拆迁。且市、县人民政府并无强制拆迁的法定职权，故被告主张其接受濮阳经济开发区管委会委托进行强制拆迁，无事实根据和法律依据。被告提交第四组证据用于证明赵娄拐村委会实施了强制拆迁行为。但赵娄拐村委会会议记录显示，赵娄拐村委会是配合政府拆迁，其并非拆迁实施主体。相反，原告提交的证据能够证明濮上街道办事处实施了涉案强制拆迁，故可以认定被告濮上街道办事处实施了强制拆迁行为。关于被告濮上街道办事处组织实施的拆除原告房屋的行为是否合法。本案中，濮上街道办事处未能提供原告同意拆除其房屋的相关证据，应认定被告濮上街道办事处对原告房屋实施的拆除行为系强制拆除行为。此外，本案中，濮上街道办事处亦未能提供拆除原告房屋的合法依据及履行法定程序的相关证据，依法应当确认被诉的拆除行为违法。因此，对原告要求确认被告濮上街道办事处拆除其房屋行为违法的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告濮阳经济技术开发区濮上街道办事处2019年4月16日强制拆除原告娄元忠房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告濮阳经济技术开发区濮上街道办事处承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省濮阳市中级人民法院。审判长  娄建华审判员  王丽军审判员  张慧艳二〇一九年七月二十一日书记员  曹祺嵩