安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖行终754号 上诉人（一审原告）赵军友，男，汉族，1976年6月20日出生，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）吴翠彩，女，汉族，1968年4月29日出生，住安徽省阜阳市颍泉区。 共同委托代理人余鸿飞，安徽皖北律师事务所律师。 共同委托代理人何胜，安徽皖北律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省阜阳市颍州区人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区一道河中路129号，组织机构代码73301241-2。 法定代表人张俊杰，该区区长。 委托代理人李国献，该区法制办工作人员。 委托代理人王魏，安徽仲天律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市清河东路539号，统一社会信用代码11341200003159850N。 法定代表人孙正东，该市市长。 委托代理人葛玉莹，该市司法局工作人员。 委托代理人王双锋，安徽志豪律师事务所律师。 上诉人赵军友、吴翠彩因诉安徽省阜阳市颍州区人民政府（简称颍州区政府）、安徽省阜阳市人民政府（简称阜阳市政府）房屋征收补偿决定及行政复议决定一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2018)皖12行初266号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年7月10日公开开庭审理了本案，上诉人赵军友、吴翠彩及其委托代理人余鸿飞、何胜，被上诉人颍州区政府的委托代理人李国献、王魏，被上诉人阜阳市政府的委托代理人葛玉莹、王双峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 赵军友、吴翠彩向一审法院起诉称，2001年10月21日，赵军友、吴翠彩的四间门面房被拆迁，当时其和政府签订了《拆迁安置协议书》,约定就近安置还原。后经阜阳市颍州区人民法院判决、执行，将位于安徽省阜阳市××农贸市场××至××共六间门面房抵给赵军友、吴翠彩。之后，其用门面房经营了十余年（有超市、百货、食品加工、服装），直至2018年4月份被违法强拆。赵军友、吴翠彩认为，其房屋原系门面房，政府未经调查、未经与其协商，按照住房的价格进行补偿违法。此外，颍州区政府单方作出评估，未经合法送达、公示、未告知复核等权利，程序违法。颍州区政府作出的阜州政［2018］3号《房屋征收补偿决定书》事实不清、程序违法。其申请复议，阜阳市政府予以维持亦违法。请求人民法院撤销颍州区政府作出的阜州政［2018］3号《房屋征收补偿决定书》及阜阳市政府作出的阜复字［2018］91号《行政复议决定书》；责令颍州区政府重新作出补偿决定（原地、就近还原门面房或者按照同地段门面房的价格进行评估赔偿）。 一审法院审理查明，赵军友与吴翠彩系夫妻关系。2001年10月24日，赵军友就其位于阜阳市××××东侧、二环路南侧的房屋与京九路街道办事处签订了《拆迁安置协议书》。协议约定，京九路街道办事处应就地还原，如不能就地还原，应就近还原，还原面积为95平方米,原房屋坐落位置在二环路南侧（西离红绿灯20米以内）。后双方发生争议，赵军友向阜阳市颍州区人民法院提起诉讼。2003年6月11日，颍州区人民法院作出（2003）州民一初字第1157号民事判决，判决如下：赵军友与京九路街道办事处于2001年10月24日签订的拆迁安置协议书为有效合同，阜阳经济技术开发区管理委员会、京九路街道办事处于判决生效之日起两个月内就近还原给赵军友房屋面积95平方米。后赵军友申请执行，2005年7月5日，颍州区人民法院作出（2004）州执字第446-2号民事裁定书，将位于阜阳市××农贸市场由北向××平房六间，抵偿还原给赵军友。 2016年4月15日,颍州区政府作出阜州政征[2016]10号《关于阜阳经济技术开发区范围内旧城区改建（拆违拆旧）项目国有土地上房屋征收的决定》并附征收补偿方案，决定对该项目所涉八个地块的国有土地上的房屋实施征收。赵军友位于京九农贸市场由北向南路西的平房六间即位于该征收范围内。经被征收人多数决定，选择安徽吉韵房地产评估有限公司作为该项目的评估机构。2016年4月28日，安徽吉韵房地产评估有限责任公司对赵军友的涉案房屋以2016年4月20日为估价时点作出了皖吉韵房估字[2016]A1号现场勘察表及房屋价格评估分户评估单。该评估单已经在征收范围内张贴公示，并于2017年5月16日由京九街道办事处工作人员李付强、七里铺社区工作人员葛利军、李东亮留置送达给赵军友。赵军友在收到评估单后的法定期限内并未向房地产价格评估机构提出复核申请。因赵军友在规定的签约期限内未与颍州区国有土地上房屋征收与补偿办公室达成一致意见，2018年2月10日，颍州区政府作出阜州政征[2018]3号《房屋征收补偿决定书》。该房屋征收补偿决定书载明，赵军友的六间房屋，没有土地、规划、房产等手续，实际用于经营烟酒等。现作出补偿决定如下：一、如赵军友选择货币补偿，赵军友应得的货币补偿数额为611484元。其中，房屋货币补偿金额414675元，装修、附属物补偿金额23126元；搬迁和回迁补偿费950元；临时安置补偿费20733元；停产停业损失152000元。二、如赵军友选择房屋产权调换，产权调换房屋地点位于阜阳经济技术开发区范围内实行房屋安置，计入房票的征收补偿金额为629020元。其中，房屋货币补偿金额414675元，装修、附属物补偿金额23126元；搬迁和回迁补偿费1950元；临时安置补偿费37319元；停产停业损失152000元。2018年3月30日，京九街道办事处将611484元拆迁补偿款专户储存于阜阳颍淮农村商业银行红旗支行。赵军友、吴翠彩对该房屋征收补偿决定不服，向阜阳市政府申请行政复议。阜阳市政府审查认为，该房屋征收补偿决定合法,遂于2018年8月16日作出阜复字[2018]91号《行政复议决定书》，维持了该征收补偿决定书。赵军友、吴翠彩不服，提起本案诉讼。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。该《条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。该《条例》第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。据此，颍州区政府具有作出涉案房屋征收补偿决定的行政职权。因在规定的签约期内赵军友未能与颍州区房屋征收与补偿办公室达成征收补偿协议，颍州区政府遂依据征收补偿方案，结合评估公司出具的评估结果，向赵军友作出了涉案房屋征收补偿决定。该征收补偿决定对涉案房屋的货币补偿金额、装修及附属物补偿金额、搬迁和回迁补偿费、临时安置补偿费、停产停业补偿金额均予以明确，并赋予了赵军友货币补偿或者房屋产权调换的补偿方式选择权，且告知了赵军友申请行政复议或提起行政诉讼的权利。该征收补偿决定并无不当。关于评估机构的选择程序问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》对评估机构的选择时点没有明确规定，但只要依法保障了被征收人协商选定评估机构的权利，且评估机构能够依法独立、客观、公正的开展评估工作，则无论是作出征收决定之前，还是之后选定评估机构，都不影响房地产价值的评估，不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。本案中，颍州区政府在房屋征收决定作出之前，组织被征收人先行选定了评估机构，被选定的评估机构以房屋征收决定作出之后的2016年4月20日作为估价时点作出评估报告的行为并无不当。赵军友、吴翠彩主张征收决定作出之前选择评估机构属于程序违法，没有法律依据，该院不予支持。关于评估单的公示、送达问题。本案中，涉案房屋价格评估分户评估单已经在征收范围内张贴公示，并由京九街道办事处工作人员李付强、七里铺社区工作人员葛利军、李东亮于2016年5月16日留置送达给赵军友。赵军友、吴翠彩主张颍州区政府未对该评估单进行送达，没有事实根据，该院不予支持。关于赵军友是否在法定期限内对评估单提出了复核申请的问题。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条的规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，赵军友、吴翠彩主张评估价格不合理，但未提供有效证据证明其在收到评估单的法定期限内向房地产价格评估机构提出了复核申请，故其主张没有事实根据，该院不予支持。关于对涉案房屋是否应按经营性用房予以补偿的问题。本案中，涉案房屋系经法院裁定抵偿还原给赵军友的，且实际用于经营，故被诉征收补偿决定按照“住改非”的房屋给予其房屋货币补偿款、停产停业损失补偿款等各项补偿并无不当。因涉案房屋并未取得产权证书，故赵军友认为应按经营性用房进行补偿的主张没有事实根据，该院不予支持。综上，颍州区政府作出的阜州政征[2018]3号《房屋征收补偿决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。阜阳市人民政府作出的阜复字[2018]91号《行政复议决定书》亦合法。赵军友、吴翠彩的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回赵军友、吴翠彩的诉讼请求。 一审被告颍州区政府在法定期限内向一审法院举证的证据有：一、主体资格方面：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条；《阜阳市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第五条。二、事实与程序方面：1、颍州区政府作出的阜州政征[2016]10号《关于阜阳经济技术开发区范围内旧城区改建（拆违拆旧）项目国有土地上房屋征收的决定》、阜州政征[2016]11号《关于阜阳经济技术开发区范围内旧城区改建（拆违拆旧）项目国有土地上房屋征收决定的公告》、阜阳经济技术开发区阜九路项目用地征迁工作指挥部作出的《阜阳经济技术开发区范围内旧城区改建（拆违拆旧）项目国有土地上房屋征收补偿实施细则》。用于证明颍州区政府依法作出了房屋征收决定，并制定了房屋征收补偿方案。2、颍州区政府《关于阜阳经济技术开发区范围内旧城区改建（拆违拆旧）项目国有土地上房屋征收的决定》的公示网页。用于证明颍州区政府作出征收决定后，在征收范围内进行了公示，被征收人在公告期间内未提出异议。3、2016年4月11日京九街道办事处七里铺社区居民委员会出具的《情况说明》、14张七里铺社区旧城改建（拆违拆旧）项目房屋征收评估机构选择表。用于证明该项目由被征收居民投票选定了安徽吉韵房地产估价咨询有限公司作为评估机构。4、被征收人赵军友、吴翠彩的户籍信息、阜阳市颍州区人民法院作出的(2003)州民一初字第1157号民事判决书及(2004)州执字第446-2号民事裁定书。5、安徽吉韵房地产评估有限责任公司作出的皖吉韵房估字[2016]A1号房屋价格评估分户评估单、现场勘察表。6、阜阳经济技术开发区范围内旧城区改建（拆迁拆旧）项目国有土地上房屋征收补偿方案、评估单及摸底单送达回执单及公示照片4张。用于证明评估机构按照房屋征收决定公告之日被征收房屋所处区位新建普通商品住宅价格，对被征收房屋进行了评估，该房地产估价报告已依法送达。赵军友、吴翠彩在规定时间内未就评估价格向评估机构申请复核评估，也未向房屋征收和拆迁评估专家委员会申请鉴定，该评估报告合法有效。7、征收补偿协商记录四份。8、颍州区政府作出的阜州政征[2018]3号《房屋征收补偿决定书》及颍州区政府文件审签单、公文处理单、颍州区征收办作出的阜州政征[2018]3号《关于对赵军友房屋作出征收补偿的请示》、阜阳经济技术开发区管理委员会作出的阜开管函[2017]162号《关于对开发区京九路街道群众赵军友房屋依法作出房屋征收补偿决定的函》。用于证明因在征收补偿方案规定的签约期限内，赵军友未与征收实施单位达成协议，颍州区政府依法作出了征收补偿决定。9、阜州政征[2018]3号《房屋征收补偿决定书》送达回执单及照片2张。10、2018年6月5日京九街道办事处七里铺社区居民委员会出具的《证明》及送达鉴证人员身份证明。11、2018年3月30日的颍淮农商行进账单、转账凭证、批量拆迁款清单。12、2018年4月2日京九街道办事处七里铺社区居民委员会作出的《催告通知书》及公示照片2张。用于证明颍州区政府依法作出征收补偿决定后，已送达给赵军友，征收补偿款已进入专户存储。13、2018年1月11日阜阳市政府专题会议纪要第2号《阜阳商厦国际项目建设协调推进会议纪要》、2018年4月16日阜阳市政府作出的阜政督字[2018]8号《督办通知书》。用于证明赵军友、吴翠彩的房屋系坐落于规划赵王路上的临时建筑，房屋没有任何审批、规划、用地手续，严重影响到项目建设。三、适用法律方面：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条；《阜阳市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四十一条。庭审后，颍州区政府提供了证据四、阜阳经济技术开发区京九路街道办事处及七里铺社区居民委员会出具的情况说明，用于证明颍州区政府将征收补偿方案、皖吉韵房估字[2016]A1号房屋价格评估分户评估单及摸底表留置送达给赵军友时的情况及赵军友收到上述材料后并未申请复核评估。 一审被告阜阳市政府在法定期限内向一审法院提举的主要证据有：证据一、统一社会信用代码证书。用于证明其诉讼主体资格合法。二、事实证据同颍州区政府提举的证据。对程序方面举证如下：1、赵军友、吴翠彩的行政复议申请书。2、颍州区政府作出的阜州政征[2018]3号《房屋征收补偿决定书》。3、《行政复议案件受理审批表》。4、《行政复议答复通知书》及送达回证、EMS1008027628029、颍州区政府作出的《行政答复书》。5、《决定延期通知书》及送达回证、EMS1008027678929。6、阜复字[2018]91号《行政复议决定书》及送达回证、EMS1008027656829、EMS1008027655429。用于证明阜阳市政府依法审查并作出复议决定，复议程序合法。三、适用法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。用于证明该复议决定适用法律正确。 一审原告赵军友、吴翠彩在法定举证期限内向一审法院提举的证据有：证据一、赵军友、吴翠彩身份证复印件。用于证明其诉讼主体资格。证据二、颍州区政府阜州政［2018］3号《房屋征收补偿决定书》及阜阳市政府阜复字［2018］91号《行政复议决定书》。用于证明颍州区政府作出的涉案房屋征收补偿决定违法，应予撤销。证据三、2001年10月24日赵军友与阜阳经济技术开发区管理委员会签订的《拆迁安置协议书》、2003年7月2日阜阳经济技术开发区京九路街道办事处作出的《关于拆迁赵王庄涉及门面房无法还原的说明》、阜阳市颍州区人民法院作出的（2003）州民一初字第1157号民事判决书、（2004）州执字第446-2号民事裁定书、2003年4月12日京九路街道办事处提供的《证明》。用于证明涉案被拆迁房屋的来源：之前被拆除的是门面房，经法院执行，还原的仍是门面房。证据四、颍州区人民法院作出的（2015）州民一初字第03728号民事判决书、赵军友与来华荣、胡彩恒签订的京九农贸市场门面房租赁合同书、吴翠彩与徐敬堂、来华荣、陈军签订的京九农贸市场门面房租赁合同书、来华荣的营业执照、吴翠彩的营业执照、照片12张。用于证明涉案被拆迁的房屋为门面房，且正在经营过程中。证据五、颍州区人民法院作出的（2008）州民一初字第61号民事判决书及阜阳市中级人民法院（2008）阜民一终字第871号民事判决书、宏泰评字（2010）第423号阜阳市经济开发区电缆厂西侧70亩范围内门面房房地产评估报告一份。用于证明赵军友、吴翠彩位于阜阳市××区××附近的四间门面房于2001年被拆迁，同位置的其他房屋全部按照门面房还原，赵军友、吴翠彩的被拆迁房屋当时也是还原的门面房。证据六、2018年3月23日赵军友、吴翠彩的复核申请书、编号Ａ1的现场复核单一份。用于证明赵军友、吴翠彩对评估单结论不认可，在规定期限内申请了复核。证据七、开发区京九路街道办事处作出的阜开京［2016］38号《关于七里铺社区赵军友、吴翠彩上访反映问题的答复意见》。用于证明2016年4月30日京九办事处信访回复赵军友、吴翠彩，位于南二环京九农贸市场的房屋拆迀工作还未启动，与其2016年4月11日的《情况说明》相矛盾，可见其2016年4月11日的《情况说明》内容不属实。证据八、光盘一份。用于证明：1、颍州区南站附近的四间门面房于2001年被拆迁，老门面房的照片。2、京九农贸市场房屋被拆迁前七里铺社区书记李月华协调要赔偿170万元，其未同意，现在评估只有六七十万，显然不合理。3、录像证明京九农贸市场被拆迁的房屋系门面房，均作经营性用房，被拆迁时正在经营。因为房屋拆迁堵路，造成了经营损失。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。故人民法院在审查案件时，要审查被诉行政行为认定事实是否清楚、适用法律是否正确。结合一审法院查明的事实以及双方的诉辩意见，本案主要涉及以下两个问题： 一、关于涉案房屋的性质问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、面积和用途，一般以房屋权属证书和房屋登记簿记载的为准；对于未经登记的建筑，应当按照市、县级政府的认定、处理结果进行评估。根据一审法院查明的事实，本案房屋来源于赵军友与京九路街道办事处于2001年10月24日签订的《拆迁安置协议书》，双方对该补偿协议的履行发生争议，向人民法院起诉。安徽省阜阳市颍州区人民法院作出生效判决后，赵军友申请执行。2005年7月5日，颍州区人民法院作出（2004）州执字第446-2号民事裁定书，将本案农贸市场由北向南路西的平房六间，抵偿还原给赵军友。赵军友使用该房屋经营至房屋被征收。颍州区政府虽主张该房屋无土地、无规划、无权属证书，但在对该房屋未进行进一步处理的情况下，即以“住该非”的性质予以补偿，认定事实不清。一审法院认为涉案房屋性质为“住该非”确有不当，本院依法予以指正。但是本院认为颍州区政府认定涉案房屋性质为“住改非”事实不清，并不意味着房屋性质就为经营性门面房，颍州区政府应在依法调查、处理的基础上，对涉案房屋的性质作出认定、处理，根据处理结果确定其房屋性质及价值。 二、被诉补偿决定是否充分保障了上诉人的合法权益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公正的原则。第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限达不成补偿协议的，由市、县级人民政府作出房屋征收补偿决定。相关法律和司法解释对市、县级人民政府最迟作出补偿决定的时间节点并未作出具体规定，但市、县级人民政府应当在作出评估报告后，及时作出补偿决定亦或补偿决定较评估报告虽有滞后，但补偿决定所确定的补偿款仍有大致相当的购买力。本案中，涉案房屋评估报告的作出时间是2016年4月28日，双方在庭审中确认涉案征收区域的房价在2017年至2018年调涨，故2018年2月10日颍州区政府作出房屋征收补偿时，该补偿决定确定的补偿款已经无法在被征收区域买到同等面积的房屋。换句话说，由于颍州区政府迟延履行作出征收补偿决定的义务，导致被征收人获得的补偿款购买力下降，有违公正补偿的原则。 综上，上诉人赵军友、吴翠彩的部分上诉理由成立，本院依法予以支持。一审法院判决驳回赵军友、吴翠彩的诉讼请求，确有不当，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下： 一、撤销安徽省阜阳市中级人民法院(2018)皖12行初266号行政判决； 二、撤销安徽省阜阳市颍州区人民政府阜州政〔2018〕3号房屋征收补偿决定。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人安徽省阜阳市颍州区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年七月十五日 书记员  奚雨杭 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。