广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1347号上诉人（原审原告）乳源瑶族自治县乳城镇新民村民委员会油田村民小组。诉讼代表人丘松文，小组长。委托代理人李慧、张文浩，广东东成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乳源瑶族自治县人民政府，住所地广东省乳源瑶族自治县乳城镇鹰峰中路**。法定代表人邓志聪，县长。委托代理人李为生，乳源瑶族自治县法制局副局长。委托代理人曾绍辉，乳源瑶族自治县司法局公职律师。被上诉人（原审被告）乳源瑶族自治县国土资源局，住所地广东省乳源瑶族自治县乳城镇沿江东路。法定代表人齐天伦，局长。委托代理人邓清华，广东山外山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乳源瑶族自治县乳城镇人民政府，住所地广东省乳源瑶族自治县乳城镇。法定代表人肖福城，镇长。原审原告：乳源瑶族自治县乳城镇新民村民委员会丘屋村民小组。诉讼代表人丘洋庆，小组长。原审原告：乳源瑶族自治县乳城镇共和村民委员会宋新屋村民小组。诉讼代表人丘松英，小组长。上诉人乳源瑶族自治县乳城镇新民村民委员会油田村民小组（下称油田村小组）因与被上诉人乳源瑶族自治县人民政府（下称乳源县政府）、乳源瑶族自治县国土资源局（下称乳源国土局）、乳源瑶族自治县乳城镇人民政府（下称乳城镇政府）以及原审原告乳源瑶族自治县乳城镇新民村民委员会丘屋村民小组（下称丘屋村小组）、乳源瑶族自治县乳城镇共和村民委员会宋新屋村民小组（下称宋新屋村小组）国有土地用地行政纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2018）粤02行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：乳源县建材厂于1975年成立，属于乳源县政府国有企业。1981年10月12日，征用单位乳源瑶族自治县建筑材料厂（以下简称建材厂）与被征用单位共和大队签订《征用工业生产用地协议书》，内容为：县建材厂于1975年冬，在现厂址建厂……共同达成了如下协议。一、关于征用山地的范围。县建材厂因生产需要，征用原宋田片和林屋片生产队所有的坐落在建材厂附近的山地（包括丝茅岭、三托岭和大被角岭）其四至范围：东以食品公司屠场于建材厂之间的山头分水岭为界。南与乳韶公路为界。北以宋田至鱼苗场小路（小水圳）为界。西以坝厂村至分水沟路为界。所划四至地形，另立图于后。二、关于征用山地费用。以上被征用的山地，由县建材厂作适当的赔偿，双方议定，由县建材厂补偿宋田片、林屋片，生产队征用费人民币玖仟元整。三、所有权及其他事项。第一、双方自签订协议书后，对被征用范围内的土地所有权和使用权，均属县建材厂所有，由县建材厂重新领取山权证书，各生产队原所持的土地证和其他协议书或证件等一律作废无效。第二、在被征用土地范围内，不准种植农作物。但一年内厂生产还用不上的为了照顾社员利益，仍允许宋田、林屋生产队社员，种一些不是多年生产的农作物，若厂方生产需要时，可随时收回应用。第三、被征用范围内的山地，如今后与其他村、队，有提出异议或纠纷，由侯公渡公社协同共和大队及宋田、林屋生产队，进行处理，县建材厂不承担任何责任。第四、在征用土地范围内的人行道，由建材厂负责修好。1981年11月27日，建材厂领取了乳林证字第No.000527号《山权林权所有证》，记载“丝茅岭、三托岭和大被角岭，四至范围：东以食品公司屠场于建材厂之间的山头分水岭为界。南与乳韶公路为界。北以宋田至鱼苗场小路（小水圳）为界。西以坝厂村至分水沟路为界。”四至界限与《征用工业生产用地协议书》规定的界限一致。原告油田村小组于1981年12月10日领取了乳林证字No.000628号《山权林权所有证》，其中山名第二栏所列狐狸龙为原告主张权属的依据。狐狸龙山岭填写面积壹佰亩，四至是东至牛角窝，南至林家老叫狐狸龙，西至大陂（坡）开Y圳，北至田边。1986年12月17日，建材厂依据乳林证字第No.000527号《山权林权所有证》办理了《非农业用地登记表》，其中宋田片生产队原有土地80000平方米，林屋片生产队原有土地面积40000平方米。1995年3月20日，建材厂就上述征收土地依法办理了乳府国用总字（95)第0000004549号第0232010004号《国有土地使用证》，用地总面积40000平方米（四至：东至锑冶炼厂。南至锡冶炼厂、县消防中队。西至乳韶公路。北至厂区水泥公路）、乳府国用总字（95)第0000004550号第0232010005号《国有土地使用证》，用地总面积35000平方米（四至：东以简易大车路为界。南以厂区水泥公路为界。西以自身围墙为界。北以自身围墙为界）、乳府国用总字（95)第0000004551号第0232010006号《国有土地使用证》，用地总面积45000平方米（四至：东以自身围墙为界。南以厂区水泥公路为界。西至简易大车路为界。北至小路、围墙为界）。建材厂破产后，上述国有土地所有权人变更给“乳源县公共资产管理中心”。2013年5月8日，原告油田村小组、丘屋村小组、宋新屋村小组签订协议书，内容为：为继承和发展南岗公名下祖业，经利村丘屋村，油田村，宋新屋村干部协商一致同意，三条村名下所管辖的所有集体工山岭为三条村集体所有。2017年10月10日，原告向被告乳源县政府、乳源国土局及乳城镇政府邮寄《关于对收回建材厂土地的异议及补偿请求书》，认为：建材厂领取的《山权林权所有证》将原告油田村小组领取的乳林证字No.000628号《山权林权所有证》包含在内（除东边角靠变压器的少部分山地外），属于典型的大证包小证。建材厂土地已经被乳源县政府收回并作土地开发，将靠北边属于原告所有的岭地即“狐狸龙”约150亩包括在内。乳源县政府收回建材厂土地不符合法律规定。请求：1、立即汇报并要求暂时停止收回建材厂土地及开发的违法行为；2、派出工作组或专门人员就建材厂、宋田村“狐狸龙”山岭土地权属纠纷一事进行协调或引导双方依法确认权属，并待权属明确后再由政府实施征用或收回；3、为尽快解决问题，请求土地开发商就“狐狸龙”山岭的权属及使用达成协议，按不低于100亩，每亩不低于6万元的价格签订好相关协议；4、靠近变电站（牛角窝）规划并预留8亩左右土地作农民街，既活跃当地经济又能壮大集体和增加农民收入；可合作或由请求人独立自主、自负盈亏（庭审中被告乳源县政府、乳源县国土局及乳城镇政府主张未收到上述材料）。2018年1月4日，原告以被告收回建材厂土地进行开发违法且对原告的上述请求不予答复为由，起诉请求判令被告立即停止非法用地并对其请求事项作出书面答复。原审法院另查明：庭审中，原告主张其领取的新版林权证遗漏了“狐狸龙”山林，并一直通过上访反映权利。原审法院认为：关于被告是否存在非法用地行为的问题，根据征用单位建材厂与被征用单位共和大队于1981年10月12日签订的《征用工业生产用地协议书》及建材厂领取的《国有土地使用证》，建材厂范围内的土地属于国有土地性质，而非原告村集体所有的土地。建材厂破产后，上述国有土地所有权人变更给“乳源县公共资产管理中心”。因此，建材厂范围内的土地是依征收后取得，而非原告所诉“非法用地”。原告油田村小组、丘屋村小组、宋新屋村小组对建材厂范围内的土地主张所有权及主张被告乳源县政府收回建材厂土地不符合法律规定理由均不充分，该院不予采纳。关于被告应否对原告邮寄的《关于对收回建材厂土地的异议及补偿请求书》作出答复的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”在诉行政机关不履行法定职责案件中，首先要审查原告是否具备作为申请人申请作为的资格，也就是提出申请的当事人应当与其请求的事项具有利害关系，对于涉及其合法权益的，即与其有利害关系，其申请履行法定职责，行政机关不予答复或不予处理，其有权提起行政诉讼；同时，职权法定是判断行政机关是否依法履行职责的基本原则。公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行法定职责，应以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。本案中，原告请求答复的内容为“请求：1、立即汇报并要求暂时停止收回建材厂土地及开发的违法行为；2、派出工作组或专门人员就建材厂、宋田村狐狸龙山岭土地权属纠纷一事进行协调或引导双方依法确认权属，并待权属明确后再由政府实施征用或收回；3、为尽快解决问题，请求土地开发商就狐狸龙山岭的权属及使用达成协议，按不低于100亩，每亩不低于6万元的价格签订好相关协议；4、靠近变电站（牛角窝）规划并预留8亩左右土地作农民街，既活跃当地经济又能壮大集体和增加农民收入；可合作或由请求人独立自主、自负盈亏”，原告要求被告乳源县政府、乳源县国土局及乳城镇政府履行法定职责，因原告对建材厂范围内的土地不享有所有权，故原告提起诉行政机关不履行法定职责诉讼不具备原告主体资格。被告亦不具有促使开发商与原告签订协议、规划土地并预留土地的职权。原告起诉要求被告就其请求事项作出书面答复理由不充分，该院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告油田村小组、丘屋村小组、宋新屋村小组的诉讼请求。上诉人油田村小组不服一审判决，向本院提起上诉称：原审法院没有查明事实，仅依据被上诉人提供的《征用工业生产用地协议书》和乳林证字第No.000527《国有土地使用证》就认定建材厂的土地属于国有而不是上诉人集体所有土地，是错误的。首先，征用协议是建材厂与共和大队在1981年10月11日签订的，上诉人当时是新民大队下辖的生产队，不属共和大队，上诉人自始至终未参与征地，更不用说签订征地协议了，该协议对上诉人不产生任何法律效力。故占用上诉人的山地行为是非法的，侵犯了上诉人的权益。其次，被上诉人提供的乳府国用总字第0232010006号《国有土地使用证》是在1981年11月27日领取的，而上诉人的乳林证字No.000628号《山权林权所有证》是1981年12月10日领取的，晚于被上诉人的领取时间，是合法有效的，上诉人是该土地的真正主人。此外，上述第6号《国有土地使用证》用地面积约合67.49亩，上诉人的628号《山权林权所有证》明确的山岭面积为150亩，被上诉人认为上诉人的土地不在上述6号证范围之内，那么去了哪里？被上诉人应予明确。最后，第4、5、6号《国有土地使用权证》用地面积120000平方米，约合180亩，与其征收的67.49亩不符，如果被上诉人征收的土地面积包含了上诉人的土地，而又没有通知上诉人参与或者签订征地协议，显然非法占用了上诉人的土地。此外，上诉人具有行政诉讼主体资格，原审法院认定上诉人不符合起诉的主体资格，适用法律错误。请求撤销原判，改判被上诉人立即停止非法用地、归还所占土地或者向上诉人提供补偿。被上诉人乳源县政府二审答辩称：一、乳源县建材厂使用的土地已依法征收。建材厂在1975年建厂时，县委曾发文将附近林地划给建材厂。1981年10月11日，还举行了有关征用林地的协商会议，并与相关生产队签订了《征用工业生产用地协议书》，约定了征用山地的界限范围，办理了527号《山权林权所有证》。1986年12月17日办理了《非农业用地登记表》，1995年3月又办理了第6号《国有土地使用证》。二、上诉人、丘屋村小组和宋新屋村小组的原告主体资格不适格。请求维持原判。被上诉人乳城镇政府答辩称：原审判决认定事实清楚，判决结果正确，请求维持。被上诉人乳源国土局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，请求维持。原审原告丘屋村小组、宋新屋村小组二审均未提交书面意见。经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为:本案系国有土地用地纠纷。从审理查明的事实看，涉案乳府国用总字（95）第02320100004号、乳府国用总字（95）第02320100005号、乳府国用总字（95）第02320100006号《国有土地使用证》记载的土地属性为国家所有，被上诉人乳源县政府或其授权机构对国有土地进行规划、开发和利用，与作为集体经济组织的上诉人油田村小组没有法律上的利害关系。因此，上诉人诉请确认被上诉人开发、利用涉案土地的行为违法，以及答复其提出的履职请求，缺乏事实根据和法律依据，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。鉴于本案系国有土地开发利用纠纷，不是国有土地使用权属登记争议，故上诉人关于涉案乳林证字No.000527号《山权林权所有证》记载的权属范围，与其持有的乳林证字No.000628号《山权林权所有证》记载的权属范围重叠的，应另循确权程序解决，不属本案审理范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人乳源瑶族自治县乳城镇新民村民委员会油田村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  王彩妃审判员  罗 燕二〇一九年七月十日法官助理苗欣书记员温瑜