安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖行终738号 上诉人（一审原告）范恒武，男，1971年9月17日出生，汉族，住安徽省太和县。 被上诉人(一审被告)安徽省太和县人民政府，住所地太和县人民中路46号，统一社会信用代码113412000031739862。 法定代表人刘牧愚，该县县长。 上诉人范恒武因诉安徽省太和县人民政府（简称太和县政府）土地征收一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2017)皖12行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原告范恒武诉称，其于2016年12月通过信息公开得知被告已对其所在村的土地进行了征收，由于该征收行为涉及到征收原告所使用的土地及地上附属物，被告在征收过程中没有对原告所使用的土地及地上附属物进行调查确认，未依法经集体讨论决定，未依法听取原告的陈述和意见，听证资料造假，并且存在其他违法行为。请求：1、依法判决被告对原告所在村的土地征收行为违法；2、判令被告承担本案诉讼费用和原告律师代理费用。 一审法院审理查明，2014年8月28日，安徽省人民政府作出皖政地（纳入增减挂钩）（2014）17号《关于太和县2013年第2批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》（简称17号《批复》），同意太和县使用倪邱镇、清浅镇境内已经验收确认的先行复垦用地指标37.8685公顷（其中耕地32.3017公顷）与太和县经济开发区闪庄民族村、高小村、友谊村、唐路口村，城关镇关北社区、祥和路村、复兴路社区、桥西社区，旧县镇万福村境内农民集体农用地37.8685公顷（其中耕地32.3017公顷）相挂钩。同意征收农民集体农用地37.8685公顷；另同意征收农民集体建设用地21.1352公顷。以上合计批准建设用地59.0037公顷，用于城镇建设，由太和县依法办理供地手续。太和县政府于2014年9月12日作出太政地（2014）40号《征收土地方案公告》，太和县国土资源局于同年10月10日作出太国土资（2014）141号《征地补偿安置方案公告》，并于10月23日报请太和县政府，太和县政府于10月29日批复同意该方案。范恒武认为太和县政府在征收土地过程中违反相关法律规定，侵害了其合法权益，诉至法院。 一审另查明，范恒武对17号《批复》不服，向安徽省人民政府提出复议申请，安徽省人民政府于2017年1月8日受理，经审查后认为，太和县政府在国家限期整改期间报批征地，不符合依法报批征地的情形，被国家土地督查南京局认定为违规受理与审批建设用地，对17号《批复》应当依法予以撤销或者确认违法。考虑到涉案土地已经出让，使用该土地的建设项目已经实施，如果撤销会给公共利益造成损失，且太和县政府已经对被征地农民进行了安置补偿，办理了相关社保手续，保障了被征地村（居）民合法权益。遂于2018年4月10日作出确认17号《批复》违法的复议决定。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说，原告提起行政诉讼，首先要有明确的被诉行政行为，只有明确被诉行政行为，行政诉讼才有明确的审理对象，也才能认定起诉人的起诉有具体的诉讼请求。起诉人不能明确被诉行政行为的，不符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。本案中，范恒武的诉讼请求为确认太和县政府征收集体土地的行政行为违法，诉讼理由为“没有对原告所使用的土地及地上附属物进行调查确认，未依法经集体讨论决定，未依法听取原告的陈述和意见，听证资料造假”等。因征收土地行为是由征收土地批复、征收决定、征收公告、征收补偿方案公告、征收补偿决定或者补偿协议、强制搬迁决定等一系列行政行为构成，并非一个独立的行政行为，范恒武应当明确被诉征收土地行为系哪一个或几个行政行为，而不能笼统地以征收土地行为为审查对象提起行政诉讼。该院向范恒武释明，范恒武认为其起诉的是《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定的“组织实施行为”，但对何为“组织实施行为”，具体是哪些行为均没有予以明确，属于被诉行政行为不明确、没有具体明确的诉讼请求情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回范恒武的起诉。 范恒武上诉称，一审法院将请求确认太和县政府征收违法与安徽省人民政府作出的批准征收行为混为一谈认定事实错误，征收行为是独立于批准行为存在的。太和县政府的征收行为影响其合法权益，上诉人的起诉符合法定条件。请求二审法院撤销一审裁定。 太和县政府未向本院提交书面答辩意见。 本院另查明，本院在二审期间要求范恒武释明被诉征收行为所涉其土地及房屋的面积、位置等，范恒武称其在该村有4处土地及房屋被征收。本院进一步查明，范恒武针对其房屋提起多起诉讼。本院（2016）皖行终217号行政判决查明，2015年5月14日，城北片区拆迁指挥部在未与范恒武签订拆迁补偿协议的情况下，将其位于太和县城××范庄村的房屋拆除，一审法院判决上述拆除行为违法，本院依法予以维持。本院（2017）皖行终398号行政裁定查明，范恒武以太和县政府于2015年12月19日强制拆除其位于太和县城××范庄村宅基地上810.2平方米房屋的行为起诉，该810平方米房屋位于两处，一处评估单编号为4-437，另一处评估单编号为4-465。由于上述房屋被太和县城乡管理行政执法局认定为违法建设，一审法院以太和县城乡管理行政执法局、太和县城关镇人民政府是适格被告为由，裁定驳回范恒武对太和县政府的起诉，本院予以维持。本院（2017）皖行终767号裁定查明，范恒武以太和县政府于2016年7月21日强制拆除其位于太和县城××范庄村宅基地上105.15平方米房屋的行为起诉，一审法院以太和县城关镇政府系适格被告为由，裁定驳回范恒武对太和县政府的起诉，本院予以维持。范恒武在本次诉讼中主张，由于太和县政府征收上述案件中的4处房屋及土地，侵犯其合法权益，遂提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》的立法目的之一是及时解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益。根据本院查明的事实，范恒武认为太和县政府对其4处房屋及土地实施征收，侵犯其合法权益，向人民法院起诉。范恒武对其中2015年5月14日、2016年7月21日基于土地征收引发的房屋强制拆除行为，已经提起行政诉讼，寻求法律救济。鉴于房屋已经灭失，人民法院对涉案土地上房屋实施拆除行为进行审理及判决更为有利于解决行政纠纷，避免实质争议久拖不决。故一审法院对上述2处房屋所涉征收行为驳回起诉，处理结果并无不当。 至于范恒武对太和县政府2015年12月19日强制拆除其编号4-437、4-465的2处房屋不服，请求确认征收行为违法的起诉。因生效裁定认定太和县城乡管理行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》的规定对范恒武的违法建设实施拆除，并非依据《中华人民共和国土地管理法》实施的集体土地征收行为，故其提起的该项诉讼请求，缺乏事实根据，一审裁定驳回起诉，处理结果并无不当。综上，范恒武的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  蒋春晖 审判员  宋 鑫 二〇一九年七月二日 书记员  奚雨杭 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。