湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘04行初38号 原告：吕腊生，男，汉族，1946年12月14日出生，住湖南省衡阳市雁峰区。 被告：衡阳市雁峰区人民政府，住所地湖南省衡阳市雁峰区蒸湘南路133号。 法定代表人：何子君，该区区长。 委托诉讼代理人：谭婳，该区司法局工作人员。 委托诉讼代理人：谢添星，北京市立方（广州）律师事务所律师。 原告吕腊生诉被告衡阳市雁峰区人民政府（以下简称雁峰区政府）不履行法定职责一案，本院于2019年4月1日立案后，依法组成合议庭，于同年5月16日公开开庭进行了审理。原告吕腊生、被告雁峰区政府的委托诉讼代理人谭婳、谢添星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吕腊生诉讼请求：一、确认被告不履行将原告14万元集资建房款作为衡阳市雷达皮鞋总厂（以下简称雷达皮鞋厂）D栋楼项目遗留问题进行处理的行为违法；二、被告赔偿因拒绝履行其法律职责造成原告集资14万元购买雷达皮鞋厂D栋楼东头A1-201号和C2-802号两套房屋的损失150万元（建筑面积250平方米，按6000元每平方米计算）；三、诉讼费用由被告承担。事实与理由：雷达皮鞋厂D栋楼项目由徐世民与唐盛达合伙开发，2004年10-12月该项目负责人徐世民收取原告14万元集资建房款，嗣后，徐世民退出合伙。2006年1月6日唐盛达与原告签订一份《集资建房合同》，约定原告购买:D栋东头A1-201号房屋一套128平方米，600元每平方米，计房款76800元，D栋东头C2-802号房屋一套122平方米，450元每平方米，计房款54900元，两套房屋总计131700元，该房款抵徐世民欠吕腊生欠款。之后唐盛达因被高利贷逼债离开D栋楼项目致使原告购买的该两套房屋未能交付。原告于2007年11月30日向衡阳市雁峰区人民法院（以下简称雁峰区法院）提起诉讼，该院查封了案涉两套房屋。同日，被告作出《专题会议纪要》决定成立雷达皮鞋厂D栋楼清算善后处理工作领导小组，负责处理D栋楼集资建房的遗留问题。但清算组不但未履行将原告14万元集资建房款作为雷达皮鞋厂D栋楼项目遗留问题进行处理的法定职责，还将法院查封的该两套房屋擅自处理给了案外人何琼、周艳华。2008年9月1日雁峰区法院作出（2007）雁民一初字第584号判决，判决该两套房屋归原告所有。该案执行时，案外人提出执行异议，被该院（2009）雁执字第5-1号裁定依法驳回。为此，清算组向该院下达《关于雷达皮鞋厂D栋楼集资建房问题的处理建议意见》，要求雁峰区法院中止该案的执行，重新作出判决。经原告数年多次诉讼后，衡阳市中级人民法院作出（2011）衡中法民一再终字第12号判决，该判决明确认定原告的14万元是用在集资建房项目上、原告与唐盛达签订的《集资建房合同》有效，可被告仍不履行将原告14万元的集资建房款作为雷达皮鞋厂D栋楼项目的遗留问题进行处理的法定职责。2018年10月17日，原告以雁峰区政府为被告提起（2018）湘04行初144号一案行政诉讼，衡阳市中级人民法院裁定驳回起诉，并向原告释明，原告应先向被告提出申请，请求被告处理，若被告不处理，再提起诉讼。后原告两次向被告提出申请，请求被告履行将原告14万元集资建房款作为雷达皮鞋厂D栋集资楼项目的遗留问题进行处理，但被告不作处理，原告遂提起本案诉讼，请求判如所请。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：1、《集资建房合同》和收条，拟证明原告签订了集资建房合同，按合同约定支付了集资建房款；2、《专题会议纪要》，拟证明被告负有处理雷达皮鞋厂D栋楼集资建房遗留问题的法定职责；3、（2007）雁民一初字第584号民事判决，拟证明原审判决该两套房屋归原告所有；4、（2009）雁执字第5号执行通知书和（2009）雁执字第5-1号裁定，拟证明案外人提出执行异议被法院依法驳回，该两套房屋属原告所有；5、《关于雷达皮鞋厂D栋集资户建房纠纷处理的协调笔录》和《关于雷达皮鞋厂D栋楼集资建房的处理建议意见》，拟证明被告干扰司法；6、（2009）雁执字第5-2号、第5-3号民事裁定，拟证明雁峰区法院按被告的要求中止了该案的执行；7、（2009）衡中法执监字第31号民事裁定，拟证明衡阳市中级人民法院撤销了雁峰区法院作出的（2009）雁执字第5-2号、5-3号民事裁定；8、衡政法信字（2009）168号转办函，拟证明衡阳市委政法委要求雁峰区法院依法执结该案；9、（2009）衡中法执督字第9号督办函，拟证明衡阳市中级人民法院要求雁峰区法院依法执结该案；10、（2009）雁民一监字第3号立案审批表，拟证明雁峰区法院按被告的要求将该案提起再审；11、（2010）雁民一初字第5号判决，拟证明雁峰区法院再审认为原告的集资款没有用在集资建房项目上、原告与唐盛达签订的《集资建房合同》无效没有事实和法律依据；12、（2011）衡中法民一再终字第12号判决，拟证明衡阳市中级人民法院再审明确认定吕腊生与唐盛达签订的《集资建房合同》有效，吕腊生投入的集资款是用在集资建房项目上，推翻了雁峰区法院再审对本案事实的认定；13、雁峰区法院出具的证明，拟证明雁峰区法院对该两套房屋的归属未作出判决结果，该两套房屋至今无主；14、二份特快专递，拟证明原告先后两次向被告提出申请，但被告拒不解决。 被告辩称：一、处理雷达皮鞋厂D栋楼项目遗留问题并非答辩人法定职责，该遗留问题本是集资户与该楼原承建人唐盛达之间的民事纠纷，集资户可以通过诉讼途径救济，因集资户集体上访，答辩人为维护百姓利益，才于2007年11月30日召开专题会议决定成立相关工作小组处理该遗留问题；即使依据《专题会议纪要》的规定，原告在答辩人处理该遗留问题时也从未向答辩人申报过债权，该事实已由原告诉答辩人不履行法定职责及行政赔偿（2018）湘04行初144号案件查明，且原告本人于庭审中也承认其从未向答辩人申报过债权；原告所称的14万元集资款实为其与原承建人徐世明、唐盛达之间的个人三角债务，系担保抵债而来，款项用途不明，原告并无唐盛达开具的集资建房款收据，根据《专题会议纪要》关于“如个别人于唐盛达发生债权债务的问题，应走司法程序，由法院判决裁定”的规定，即使原告就其所称14万元集资款向答辩人申报债权，该债权依照《专题会议纪要》的规定也不能直接予以登记，而应先通过司法程序进行裁决，故答辩人在本案所涉纠纷上并无过错；二、行政赔偿案件中赔偿申请人应证明违法行政行为与其损失之间存在因果关系，本案中，答辩人从未对原告实施过任何具体行政行为，也不存在其所主张的不作为行为，原告是否享有其主张的涉案两套房屋的合法权益尚存疑问，但即使其合法权益受到侵害，也是因其与徐世明、唐盛达之间的债权债务纠纷所致，或是因人民法院确认涉案房屋所有权的司法行为所致，均与答辩人无关。案涉房屋是在各集资户追加集资的基础上完成的建筑，该集资由集资户自发组织，且在专题会议召开前2007年9月进行了第一次追加集资，原告并未参加D栋楼项目的任何追加集资活动，其所称的14万元集资款不足以建成案涉两套房屋，湖南省高级人民法院作出的（2013）湘高法民申字第37号裁定已确认案外人周艳华、何琼为案涉房屋的所有权人；三、原告所主张的150万元赔偿款没有法律及事实依据。 被告为支持其答辩意见，向本院提交了如下证据：1、（2018）湘04行初144号行政裁定书，拟证明原告在答辩人处理雷达皮鞋厂D栋楼项目遗留问题期间从未向答辩人申报过其主张的14万元集资款债权；2、《专题会议纪要》、（2010）雁民一再初字第5号民事判决书、（2011）衡中法民一再终字第12号民事判决书、（2013）湘高民申字第37号民事裁定书，拟证明原告所称14万元集资建房款实质为个人之间的转债行为，属于担保抵债而来，该事实已经人民法院的生效判决确认，《专题会议纪要》明确规定对于个别人与唐盛达之间发生的债权债务问题应走司法程序，由法院裁决，即使原告就其所称14万元款项向答辩人申报债权，该债权也需先通过人民法院裁决确认后才可予以登记，案涉房屋是在各集资户追加集资的基础上完成的，原告并未追加集资，故其所称14万元集资款不足以建成涉案房屋，且案涉房屋系被人民法院的司法行为确认给周艳华、何琼的。 经庭审质证，被告对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1、对《集资建房合同》的真实性、合法性无异议，关联性有异议，根据该合同第一页显示付款方式为借款（以此担保抵债，抵徐世明欠吕腊生的欠款），故原告当时并没有向合同方支付13.17万元购房款，而是通过担保抵债的方式，不能证明徐世明欠吕腊生的钱是用于集资建房，故该份证据不能达到原告的证明目的，对徐世明出具的两张收据的合法性、关联性无异议，但对其真实性及证明目的有异议，该两份收据上面明确写明是D栋楼项目，而其他的判决及调查都指出这笔钱是徐世明欠原告的，因此被告认为这份收据是徐世明根据合同的内容补签的收据；证据2、真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，处理雷达皮鞋厂D栋楼债权债务不是被告的法定职责，是因为老百姓上访，为了维护老百姓的权利才进行处理的，且原告应该先申报，然后经过我们审核之后，再补交建房款，这个房子才能继续建；证据3、真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，该判决已被撤销；证据4、真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，该执行裁定书是根据证据3作出的，而证据3已经被撤销，其当然也属无效；证据5、真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，行政机关和人民法院并非领导与被领导的关系，不属于具体行政行为，不具有可诉性；证据6、真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，雁峰区法院依法独立审判，与被告无关；证据7、真实性、合法性无异议，但与本案无关；证据8、真实性、合法性无异议，关联性有异议，衡阳市中级人民法院的执法监督是对被撤销的执行裁定的；证据9、真实性、合法性无异议，关联性有异议，执行依据已经被撤销；证据10、真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，法院独立审判，依法提起再审并非按照被告要求再审；证据11、12，真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，本案中集资建房款是否有效与被告的行为无关；证据13、真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据14、真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，原告在被告处理遗留问题期间未向被告申报集资建房款，到2018年后再申报显然不合理。原告对被告提交的证据发表如下质证意见：证据1、达不到其证明目的，该份证据未在法院规定的证据交换日期前提供，属无效证据，原告向被告申报债权，但被告对原告的遗留问题未做处理，且将该两套房屋卖给案外人周艳华和何琼；证据2、达不到其证明目的，该份证据未在法院规定的证据交换日期前提供，属无效证据，且与本案无关。 本院对原、被告提供的证据认证如下：原、被告双方提交的证据内容真实、来源合法，且与本案待证事实相关联，均可以作为认定本案事实的依据。 经审理查明：1998年初雷达皮鞋厂经批准在该厂原征用的闲置土地上兴建职工住宅楼，共4栋6层，分别为A、B、C、D栋，该项目于同年7月份动工建设，A、B、C栋于1999年竣工。D栋先是由唐盛达以衡阳古建筑工程公司的名义承建，后徐世民经朋友介绍与唐盛达合伙承建该栋房屋，期间，徐世民于2004年10月、12月从吕腊生处借款14万元（其出具的收条为收取吕腊生集资建房款）作为合伙投资款交给唐盛达。2005年年初徐世民退出D栋楼建设，该合伙资金唐盛达没有退还，徐世民亦没有还给吕腊生，为清偿该笔借款，2006年1月6日，唐盛达遂以建设单位的名义和吕腊生签订了《集资建房合同》，该合同甲方为衡阳古建筑雷达皮鞋厂D栋项目部唐盛达，乙方为吕腊生，约定乙方购买D栋东头A1-201号房屋一套，建筑面积128平方米，每平方米600元，计房款76800元，D栋东头C2-802号房屋一套，建筑面积122平方米，每平方米450元，计房款54900元，两套房屋总计131700元；付款方式处写明：借款以此担保抵债（抵徐世民欠吕腊生欠款），落款处甲方由唐盛达签字。合同签订后不久，唐盛达携款外逃离开D栋楼项目部，未将合同约定的房屋交付给吕腊生。因项目停工，购房户到雁峰区政府上访，被告遂于2007年11月23日就雷达皮鞋厂D栋楼集资建房遗留问题处理召开专题会议并形成《专题会议纪要》，决定：成立雷达皮鞋厂D栋楼清算善后处理工作领导小组（以下简称领导小组），领导小组负责协调处理雷达皮鞋厂D栋楼集资建房的遗留问题，领导小组下设雷达皮鞋厂D栋楼债权债务清算小组（以下简称清算组），清算组负责发布债权债务登记通告，详细登记雷达皮鞋厂D栋楼债权债务的情况，清算组必须按照“专款专用”的原则，对集资建房款去向进行核实和界定，凡用在雷达皮鞋厂D栋楼建设的款项，清算组要报领导小组核实同意后方可列入债权债务开支，没有用在雷达皮鞋厂D栋楼建设的款项一律不列入债权债务清单，如个别人与唐盛达发生债权债务的问题，应走司法程序，由法院判决裁定。同年11月30日，吕腊生以衡阳古建筑工程公司、唐盛达为被告起诉到雁峰区法院，请求判令吕腊生为案涉两套房屋的合法所有人。同日，雁峰区法院作出（2007）雁民一初字第584-1号民事裁定，查封案涉两套房屋，2008年9月1日该院作出（2007）雁民一初字第584号民事判决，判决被告唐盛达在建的案涉两套房屋归原告吕腊生所有。后在该案执行过程中，案外人何琼、刘宏以案涉两套房屋已由其集资购买为由于同年12月17日向雁峰区法院提出异议，雁峰区法院认为：何琼提供的2003年8月24日所签订的“集资建房合同”明显有涂改现象，将原三层涂改为二层，原301房涂改为201房，且房屋建筑面积为130平方米，而该院确权的房屋A1-201户建筑面积为128平方米，二者显然不符；刘宏提供的黄小珠于2006年1月4日所签订的集资建房合同中所购房屋为A1-801户和C1-801户，亦非该院确权的房屋C2-802户，故两异议人的异议理由不能成立，裁定驳回两异议人的执行异议。此后，两异议人向雁峰区法院提起异议之诉，雁峰区法院受理后于2009年4月16日作出（2009）雁执字第5-2号民事裁定，裁定中止该院（2007）雁民一初字第584号民事判决的执行。吕腊生不服，于同年5月4日向雁峰区法院提出执行异议，雁峰区法院经审查作出（2009）雁执字第5-3号民事裁定，以案外人已经提起异议之诉且该院已经受理为由裁定驳回吕腊生提出的执行异议。吕腊生不服，向本院申请复议，本院以执行法院在驳回案外人异议后，以案外人提起异议之诉为由中止案件执行缺乏法律依据，裁定撤销雁峰区法院作出的（2009）雁执字第5-2号、第5-3号民事裁定。 2009年5月6日，领导小组向雁峰区法院出具《关于雷达皮鞋厂D栋集资户建房纠纷处理的建议意见》，内容为：雷达皮鞋厂D栋楼共40位集资购房户，其中一房多卖户为9户，经核实，何琼和周艳华分别为雷达皮鞋厂D栋A1-201号房和C2-802号房的集资建房户，交购房款时，唐盛达写了收据，而吕腊生既没有集资建房，也不属一房多卖户，无任何收（欠）款据。吕腊生与唐盛达之间系一种三角债关系，吕腊生本身系借钱给徐世民，而徐世民又是借钱给唐盛达，在徐世民无钱还给吕腊生款项时，由唐盛达转还款给吕腊生，而唐盛达没钱还款就用房子来抵押，于是吕腊生和唐盛达签订了购房合同，且吕腊生借给徐世民的款项并未用在雷达皮鞋厂D栋集资房上，故吕腊生与唐盛达之间的债权债务属唐盛达个人行为，不属于雷达皮鞋厂D栋楼集资户的债权债务。鉴于此问题情况复杂，且法院判决已生效执行，而集资户反映强烈，如处理不妥将引发群体性事件，为构建和谐社会，确保稳定等，特提出如下处理建议：一、唐盛达是因为以一房多卖的形式诱骗集资户款项并外逃，唐盛达已失去拥有D栋集资楼的主体资格，D栋集资楼的所有权属集资户拥有，与唐盛达没有任何关系，所有唐盛达的个人债权债务关系与此集资楼无关；二、集资所建房屋依法为各集资建房户所有，集资建房户何琼、周艳华应依法维权；三、请区法院依法中止该案的执行，并重审判决，以利于社会稳定…… 2009年7月13日，雁峰区法院作出（2009）雁民一监字第3号民事裁定书，裁定对（2007）雁民一初字第584号民事判决进行重审。2010年12月15日，雁峰区法院作出（2010）雁民一再初字第5号民事判决书，判决撤销该院作出的（2007）雁民一初字第584号民事判决，驳回吕腊生的诉讼请求。吕腊生不服，上诉至本院，本院认为，雁峰区法院认为吕腊生的集资款没有用在集资建房项目上缺乏证据支撑，没有事实依据，而唐盛达事后的潜逃也不必然影响其与吕腊生签订的合同的效力，只要双方当事人的民事行为没有法定的无效情形，则该行为在双方当事人之间应有约束力，是有效的行为，因此，原审法院再审认为吕腊生与唐盛达的转债行为无效没有事实和法律依据，不予支持。但是，经查案涉房屋是在各集资户后来追加集资的基础上完成建筑的，而吕腊生没有参加后来的追加集资，其所投入的集资款不足以建成该两套房屋，吕腊生主张该两套房屋归其所有依据不足，原审法院判决驳回吕腊生的诉讼请求，处理恰当，应予维持，遂于2011年9月19日作出（2011）衡中法民一再终字第12号民事判决，驳回上诉，维持（2010）雁民一再初字第5号民事判决。吕腊生不服，向湖南省高级人民法院申诉，2013年5月27日，湖南省高级人民法院作出（2013）湘高法民申字第37号民事裁定，驳回吕腊生的再审申请，并释明吕腊生与唐盛达所签订的合同未能得到履行和支持后，其相关权益可依法通过另行起诉的方式予以救济。 另查明：雷达皮鞋厂D栋楼项目因原集资户共有50多户，房子只有40套，故要房子的要在原价的基础上加钱，不同意加钱的则将其交纳的集资款予以退还。何琼购买D栋东头A1-201号房共计交纳房款110080元，周艳华购买D栋东头C2-802号房共计交纳房款95160元。 再查明：2018年10月17日，吕腊生以雁峰区政府为被告起诉到本院（案号为（2018）湘04行初144号），要求：一、确认雁峰区政府未履行将其在雷达皮鞋厂的14万元集资款作为雷达皮鞋厂D栋楼项目遗留问题进行处理的法定职责行为违法；二、判决被告按市场评估价赔偿原告集资14万元购买雷达皮鞋厂D栋东头A1-201号及C2-802号两套房屋的损失。本院认为原告请求被告履行将其14万元集资建房款作为雷达皮鞋厂集资楼项目遗留问题进行处理的法定职责，应当先向行政机关提出申请，原告已当庭确认其在提起本案诉讼前，未向雁峰政府提出过申请，故裁定驳回原告吕腊生的起诉。吕腊生遂于同年11月28日、12月10日两次向雁峰区政府提起申请要求雁峰区政府将其集资14万元购买案涉两套房屋的事项作遗留问题处理。到原告提起本案诉讼时止，雁峰区政府未就该申请作出处理。 上述事实，有原、被告提供的证据及陈述为证，足以认定。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定；第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。本案中，根据被告2007年11月30日就雷达皮鞋厂D栋楼集资建房遗留问题处理所形成的专题会议纪要的内容可知，被告具有负责协调处理雷达皮鞋厂D栋楼集资建房遗留问题的职能；原告依据湖南省高级人民法院作出的（2013）湘高法民申字第37号民事裁定和本院作出的（2018）湘04行初144号行政裁定向被告提出申请，要求被告将其14万元款项作为雷达皮鞋厂D栋楼集资建房遗留问题进行处理，被告在接到申请后两个月内未作出处理，原告提起本案诉讼主体适格，被告在收到原告的申请后两个月内未作出处理属不履行法定职责情形。原告请求确认被告不履行将其14万元集资建房款作为雷达皮鞋厂D栋楼项目遗留问题进行处理的行为违法并赔偿，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法……（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。本案中，原告要求被告履职并非没有意义，且该职责具有履行的可能性和必要性，故原告该诉讼请求不应得到支持，被告应当在法定期限内履行相应职责。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第七十二条的规定，判决如下： 责令被告衡阳市雁峰区人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告吕腊生提出的将其14万元款项作为衡阳市雷达皮鞋总厂D栋楼项目遗留问题进行处理的申请作出处理。 案件受理费50元，由被告衡阳市雁峰区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  曾 侃 审 判 员  文 芳 人民陪审员  王美丽 二一九年七月十一日 法官助理姚海 书记员罗素珍