广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤19行终241号上诉人（原审原告）：郭栋。被上诉人（原审被告）：东莞市市场监督管理局，住所地：广东省东莞市南城区东莞大道与四环路交汇处，统一社会信用代码：×××27Ｍ。负责人：陈锡稳，局长。委托代理人：丘家兴，该局石排分局工作人员。委托代理人：翟连带，广东宏尚律师事务所律师。上诉人郭栋因与被上诉人东莞市市场监督管理局（以下简称“东莞市场监管局”）行政奖励纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初804号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年10月8日，郭栋向原审法院提起诉讼，请求判令：l.撤销东莞食品药品监督管理局（以下简称“原东莞食药监局”）作出的（东）食药监食奖通〔2018〕32004号《东莞市食品安全举报奖励通知书》；2.原东莞食药监局限期重新就郭栋举报事项做出奖励决定书面告知郭栋；3.原东莞食药监局承担本案诉讼费用。原审法院查明：2017年11月6日，原东莞食药监局收到郭栋投诉东莞市石排恒佳百货商场（以下简称“恒佳百货”）涉嫌销售虚标生产日期的“永茂手工千张”。后原东莞食药监局经调查，认定恒佳百货经营标注虚假生产日期食品的违法事实成立。2018年3月23日，原东莞食药监局作出（东）食药监食罚〔2018〕320323LT01号《行政处罚决定书》，对恒佳百货作出没收违法食品、没收违法所得3.8元及罚款人民币51000元的行政处罚决定。2018年4月9日，原东莞食药监局作出（东）食药监食奖通〔2018〕32004号《举报奖励通知书》，决定奖励原告501元，并通知郭栋在指定日期前前往指定地点领取奖金。郭栋于2018年5月10日通过银行转账的方式领取了上述501元奖金，但认为原东莞食药监局应当奖励2000元，故向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：参照《食品药品投诉举报管理办法》第五条第（二）项：“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，主要履行下列职责：（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息”、第二十条：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果”，以及《东莞市食品安全举报奖励办法》第十八条：“案件调查处理部门应当自举报案件行政处罚决定生效或者刑事判决生效之日起30个工作日内，对举报事实、奖励条件和标准予以认定，发出领奖通知”的规定，原东莞食药监局作为东莞市行政区域内的食品药品监督管理部门，依法享有对东莞市行政区域内的食品药品投诉举报事实、奖励条件和标准予以认定，发出领奖通知的法定职权。郭栋于2017年11月6日向原东莞食药监局进行投诉举报，原东莞食药监局受理后进行调查核实，于2018年3月23日对恒佳百货作出（东）食药监食罚〔2018〕320323LT01号《行政处罚决定书》，后于2018年4月9日作出（东）食药监食奖通〔2018〕32004号《举报奖励通知书》，决定奖励郭栋501元，并送达郭栋，其执法主体适格，程序合法，原审法院予以确认。本案的争议焦点为：原东莞食药监局作出案涉《东莞市食品安全举报奖励通知书》，决定奖励郭栋501元是否合法有据。根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条：“举报奖励根据举报证据与违法事实查证结果，分为三个奖励等级：一级：提供被举报方的详细违法事实、线索及直接证据，举报内容与违法事实完全相符。二级：提供被举报方的违法事实、线索及部分证据，举报内容与违法事实相符。三级：提供被举报方的违法事实或者线索，举报内容与违法事实基本相符”，同时参照《东莞市食品安全举报奖励办法》第十四条：“举报级别分为以下三个等级：……三级举报：提供被举报方的违法事实、食品安全事故及隐患线索，不直接协助查处工作，举报情况与事实结论基本相符”的规定，对于一级举报，郭栋除提供详细的违法事实、线索外，还必须提供直接证据。本案中，郭栋通过网络向原东莞食药监局投诉，仅附产品标签和购买票据照片打印件，未提供被投诉产品外包装全面的清晰图片、购买视频以及其他购买证据等材料证实郭栋曾向被投诉商家恒佳百货购买了涉案食品。为调查清楚事实，原东莞食药监局前往被投诉商家恒佳百货进行现场检查并制作笔录，对被投诉商家相关人员进行询问调查并制作笔录。综合调查的证据，原东莞食药监局对被投诉商家恒佳百货作出涉案的处罚决定。综上，原东莞食药监局认定郭栋提供的材料不属于直接证据，认为郭栋的举报属上述规定中的三级举报符合上述规定，并无不当。郭栋提出其举报应属于一级举报事实及法律依据不足，原审法院不予采纳。根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第十条“各省级食品药品监督管理部门可结合本行政区域实际，按照涉案货值金额或者罚没款金额、奖励等级等因素综合计算奖励金额，每起案件的奖励金额原则上不超过50万元。具体奖励标准如下：……属于三级举报奖励的，一般按涉案货值金额或者罚没款金额的1％-2％（含）给予奖励。按此计算不足200元的，给予200元奖励”的规定，如按对恒佳百货罚款金额51003.8元的1％给予奖励即为510元，本案原东莞食药监局对郭栋作出涉案的《举报奖励通知书》，决定奖励郭栋501元属计算错误，依法应予以纠正。但鉴于原东莞食药监局在向郭栋发出案涉奖励通知书后，已发现上述错误并电话通知郭栋给予另外补发9元，郭栋已口头放弃该差额并在庭审中亦予以确认，对该差额原审法院不再另行责令原东莞食药监局重作补足，但原东莞食药监局应在以后的工作中予以改进。另结合《食品药品违法行为举报奖励办法》第二十条“举报人对奖励等级、奖励金额有异议的，可在收到奖励决定通知之日起30个工作日内，向实施举报奖励的食品药品监督管理部门提出复核请求”的规定，如郭栋对奖励等级及金额有异议，应向原东莞食药监局请求复核。但本案郭栋在收到原东莞食药监局的奖励通知后，并未向原东莞食药监局提出异议，而是主动及时领取了该奖励。综上，郭栋诉请撤销涉案奖励通知书并要求原东莞食药监局重新作出奖励决定事实和法律依据不足，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回郭栋的全部诉讼请求。本案案件受理费50元，由郭栋承担。一审宣判后，郭栋不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决；2.撤销原东莞食药监局作出的（东）食药监食奖通〔2018〕32004号《东莞市食品安全举报奖励通知书》；3.原东莞食药监局限期重新就郭栋举报事项做出奖励决定书面告知郭栋；4.原东莞食药监局承担本案一审、二审诉讼费用。主要事实与理由有：一、案涉《东莞市食品安全举报奖励通知书》明确记载根据《食品药品违法行为举报奖励办法》的有关规定决定奖励的，原审法院将其认定是依据《东莞市食品安全举报奖励办法》的有关规定决定奖励明显存在事实认定错误。二、郭栋提供的证据与恒佳百货的违法事实相符一致，恒佳百货也认可郭栋提供的证据，符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条规定的二级奖励等级，也符合一级奖励等级。被上诉人东莞市场监管局辩称：一、一审法院根据《食品药品违法行为举报奖励办法》，同时结合本地实际，参照《东莞市食品安全举报奖励办法》，认定案涉的《举报奖励通知书》合法有据，适用法律正确。依据《食品药品违法行为举报奖励办法》第二十五条、《国务院食品安全委员会办公室关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》（食安办法〔2011〕25号）第五条第一款及《广东省食品安全举报奖励办法》第二十条的规定，东莞市结合本地实际制定的规范性文件《东莞市食品安全举报奖励办法》有上位法的授权，符合法律规定，可以直接适用。另依据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕第96号）第一条第三款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百条的规定，一审法院适用《东莞市食品安全举报奖励办法》认定案涉的《举报奖励通知书》合法有据，适用法律正确。二、郭栋提供的举报材料并非据以认定本案违法事实成立的直接唯一证据，且其并未直接协助查处工作，一审法院认定郭栋主张其举报属一级举报事实及法律依据不足，事实认定清楚。本案东莞市场监管局认定恒佳百货违法事实成立的依据有现场检查笔录、询问调查笔录等综合调查的证据，故郭栋提供的举报材料，显然不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条规定的“直接证据”，其举报不属于一级举报。同时，郭栋并未直接协助东莞市场监管局查处工作，参照《东莞市食品安全举报奖励办法》第十四条规定，郭栋的举报应属三级举报。且实际上，郭栋对东莞市场监管局的奖励通知并未提出过异议，而是主动积极领取了奖励，现却诉请撤销案涉举报奖励通知书，显然事实和法律依据不足，依法应予以驳回。本院确认原审法院查明的事实为本案主要法律事实。另查明，二审诉讼期间，东莞市场监管局替代原东莞食药监局应诉。被告主体变动的主要原因是本案一审判决后，根据国家机构改革和全市机构改革的部署，东莞市场监管局（知识产权局）于2019年1月12日挂牌成立，整合了原东莞市工商行政管理局、原东莞市质量技术监督局、原东莞食药监局（东莞市食品安全委员会办公室）的职责，以及东莞市科学技术局（东莞市知识产权局）的专利管理职责，东莞市发展和改革局的价格监督检查和反垄断执法职责，东莞市商务局的经营者集中反垄断相关职责等，加挂东莞市知识产权局牌子，东莞市食品安全委员会的具体工作由东莞市场监管局承担。不再保留原东莞市工商行政管理局、原东莞市质量技术监督局、原东莞食药监局。再查，从案涉（东）食药监食罚〔2018〕320323LT01号《行政处罚决定书》可见，该行政处罚决定书的定案证据有：1、《现场检查笔录》（2017年12月6日）；2、《询问笔录（2017年12月12日）》；3、投诉人提供的举报材料。原东莞食药监局在涉诉的举报奖励通知书没有明确认定郭栋的投诉举报等级，但一审、二审应诉机关行政答辩补充认为，根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条和《东莞市食品安全举报奖励办法》第十四条之规定，郭栋的举报属三级举报。此外，郭栋一审诉请撤销涉诉举报奖励通知书，主张其举报属一级举报，依法应当奖励2000元。对此，原东莞食药监局在一审答辩状认为，根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条规定，对于一级举报，除提供详细的违法事实、线索外，还必须提供直接证据。直接证据，是指与待证事实具有直接证据联系，能够单独地直接证明待证事实的证据，直接证据应是单独唯一，不依赖其他证据，无须其他证据相印证，仅通过举报方提供的材料、无须另行调查取证即可作出违法事实的证据，实际上，原东莞食药监局认定恒佳百货违法事实成立的依据有现场检查笔录（现场发现虚标生产日期食品在售），恒佳百货确认其存在经营虚标生产日期的询问笔录等综合证据，显然郭栋提供的证据材料不属于直接证据，其举报不属于一级举报。本院认为，二审诉讼期间，东莞市场监管局依法替代原东莞食药监局应诉，依法有据，本院予以准许。本案争议的焦点是：原东莞食药监局作出涉诉的举报奖励通知书是否合法。从涉诉的举报奖励通知书上可见，该通知书载明是适用《食品药品违法行为举报奖励办法》的相关规定决定奖励。诉讼期间，东莞市场监管局答辩补充认为郭栋的举报属三级举报，评定依据是根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条和参照《东莞市食品安全举报奖励办法》第十四条之规定。故此，本院依法应重点审查涉诉举报奖励通知书适用法律以及奖励郭栋人民币501元的处理是否恰当。首先，判定奖励郭栋人民币501元的处理是否恰当的问题，由于举报奖励定级是计算奖励金的前提和基础，进而又牵涉到东莞市场监管局主张郭栋的举报属三级举报是否适当的问题。根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条：“举报奖励根据举报证据与违法事实查证结果，分为三个奖励等级：一级：提供被举报方的详细违法事实、线索及直接证据，举报内容与违法事实完全相符。二级：提供被举报方的违法事实、线索及部分证据，举报内容与违法事实相符。三级：提供被举报方的违法事实或者线索，举报内容与违法事实基本相符”。郭栋通过网络向原东莞食药监局投诉举报恒佳百货涉嫌经营“永茂手工千张”食品存在虚假标示生产日期、没有生产许可证、没有质量检验合格证、购销渠道不合法等违法行为，举报同时并提供了购物小票、数字作品备案证书等材料，这些线索和材料对原东莞食药监局查处认定恒佳百货存在经营标注虚假生产日期食品的违法行为起到了一定的作用。但是，从案涉行政处罚决定书所罗列的定案证据和该案查处过程可见，仅靠郭栋提供的线索和材料，恒佳百货的违法事实仍达不到证据确凿充分的程度。原东莞食药监局还需要通过立案、调查、检查等行政执法手段，调查并取得其他关键证据，形成完整的证据链，方能印证和认定恒佳百货违法事实的存在。《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条规定，评定为一级举报奖励需提供被举报方的详细违法事实、线索及直接证据，举报内容与违法事实完全相符，本院认同原东莞食药监局的答辩观点，郭栋举报提供的购物小票、数字作品备案证书等材料并非直接证据，郭栋认为其投诉举报为一级举报的主张不成立，原审法院不予支持正确。原东莞食药监局根据郭栋提供恒佳百货的违法事实、证据或者线索，以及这些举报线索和证据材料对该案查处助力和证据证明力大小程度、举报内容与违法事实相符程度，认为郭栋的投诉举报属三级举报，本院再综观案涉行政处罚决定认定的举报证据与违法事实查证结果，以及结合本案的具体情况，认为原东莞食药监局主张举报等级为三级并无不当。郭栋二审上诉主张其举报既符合一级奖励也符合二级奖励的事实理由不充分，请求撤销涉诉举报奖励通知书不予采纳。原东莞食药监局根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第十条第一款第（一）项“……（一）……属于三级举报奖励的，一般按涉案货值金额或者罚没款金额的1%－2%（含）给予奖励，按此计算不足200元的，给予200元奖励。”之规定，结合涉案行政处罚决定对恒佳百货罚款金额51003.8元的处罚结果，按1％决定奖励郭栋501元，虽然该奖励结果在计算上存在错误，比准确奖励计算结算结果510元少了9元，但鉴于原东莞食药监局在向郭栋发出案涉奖励通知书后，已发现上述错误并电话通知郭栋另外给予补发9元，郭栋已口头放弃该差额并在一审庭审中予以确认，原审法院不另行责令原东莞食药监局重作，但责令原东莞食药监局今后改正的做法本院予以支持。其次，关于郭栋认为适用《东莞市食品安全举报奖励办法》不当的问题。本院认为，本案涉诉的举报奖励通知书明确载明是适用《食品药品违法行为举报奖励办法》的相关规定作出奖励，由此可见被诉的举报奖励通知书主要适用的是《食品药品违法行为举报奖励办法》。此外，该办法第二十五条授权各省原食品药品监督管理部门和财政部门可依据该办法制定本行政区域内的食品药品举报奖励办法，而《广东省食品安全举报奖励办法》第二十条亦授权各县级以上人民政府参照该办法制定相关的举报奖励办法。故，东莞市结合本地实际制定的《东莞市食品安全举报奖励办法》有上位规章授权，仍在施行中，其相关内容未显见与上位规章相抵触，参照适用并无不妥。但需要指出的是，涉诉举报奖励通知书未明确适用《食品药品违法行为举报奖励办法》具体条文，亦未明确认定举报等级，导致适用法律不够具体明确、文书不够规范，东莞市场监管局今后对此问题应加强整改。综上，原东莞食药监局于2018年4月9日作出的（东）食药监食奖通〔2018〕32004号《举报奖励通知书》合法有据，郭栋的上诉理由不成立，本院不予采纳，郭栋关于撤销原审判决、撤销涉诉举报奖励通知书及判令原东莞食药监局限期重新就举报事项作出奖励决定的上诉请求，本院予以驳回。原审判决认定的主要事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人郭栋负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长 黄 屏审判员 韦艳芹审判员 张志强二〇一九年七月十八日书记员 姚慧君