衡阳铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）湘8602行初44号 原告：衡东秀源生态农庄有限公司，住所地衡东县荣桓镇南湾村9组，统一社会信用代码91430424070574771Q。 法定代表人：罗灵辉，该公司董事长。 委托诉讼代理人：罗湘平，男，该公司总经理。 委托诉讼代理人：刘宏伟，北京市京师律师事务所律师。 被告：衡东县自然资源局（2019年6月24日原被告衡东县国土资源局变更登记为衡东县自然资源局），住所地衡东县洣水镇文冲西路18号，统一社会信用代码11430424006283021K。 负责人：陈和平，衡东县自然资源局局长。 委托诉讼代理人：胡俊杰，男，衡东县自然资源局执法监察大队副大队长。 委托诉讼代理人：陈钟，湖南楚云律师事务所律师。 被告：衡东县人民政府，住所地衡东县洣水镇衡东大道178号，统一社会信用代码114304240062820370。 负责人：徐志毅，衡东县人民政府县长。 委托诉讼代理人：董兴国，男，衡东县人民政府司法局副局长。 原告衡东秀源生态农庄有限公司不服被告衡东县国土资源局（衡东县自然资源局）行政处罚决定及被告衡东县人民政府行政复议决定一案，因行政案件集中管辖由湖南省衡阳市中级人民法院移送至本院，本院于2019年6月17日立案受理后，于同月18日及20日分别向二被告送达了起诉书副本及应诉通知书。被告衡东县国土资源局于2019年6月24日变更登记为衡东县自然资源局，继续行使国土资源行政管理职权，故依法是本案的被告。本院依法组成合议庭，于2019年7月19日公开开庭审理了本案。原告衡东秀源生态农庄有限公司的法定代表人罗灵辉及其委托诉讼代理人罗湘平、刘宏伟，被告衡东县自然资源局（原衡东县国土资源局）的委托诉讼代理人胡俊杰、陈钟，被告衡东县人民政府的委托诉讼代理人董兴国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告衡东县自然资源局（原衡东县国土资源局）于2018年10月19日对原告作出东国土资行罚字［2018］26-1号行政处罚决定，主要内容有：“衡东秀源生态农庄有限公司（统一社会信用代码91430424070574771Q）：我局于2017年8月25日对你公司非法占地一事立案调查。经查，荣桓镇南湾村九组村民罗胜于2010年6月21日租用南湾村九组水田5.6亩建水塘养鱼，承包期为20年。2011年3月23日，罗胜、肖正坤等开始在承包处进行动工建设（挖塘养鱼及新建一层砖木、钢架混合结构建筑），同时于2011年4月1日向罗荣桓故居管理处申请在该承包处水田中进行旅游观光农业开发，并经故居管理处同意。2012年年底，该酒店建成并用于经营。之后，衡东帅源生态农业有限公司由于经营不善，合伙人肖正坤、侯春媛等均退出，由荣桓镇南湾村九组村民罗灵辉出资继续参与建设“生态农庄”项目，并与罗胜于2015年成立衡东秀源生态农庄有限公司，法定代表人为罗灵辉。经现场测量，“生态农庄”项目占地面积5483㎡（基本农田4560㎡，水面923㎡），其中1739.7㎡用于兴建餐饮房、客房、铁棚、过道等建筑物，3743.3㎡用于挖水塘养鱼。你公司未经批准，于2011年3月23日在位于罗帅故居规划范围内占用荣桓镇南湾村九组土地兴建“生态农庄”项目的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第三十六条、《基本农田保护条例》第十七条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条的规定，我局决定处罚如下：责令你公司退还非法占用的土地，限期十五日内拆除在非法占用的5483㎡土地上兴建的1739.7㎡餐饮房、客房、铁棚、过道及3743.3㎡鱼塘，恢复土地原状。” 被告衡东县人民政府于2019年2月3日作出东复决字［2019］01号行政复议决定，其中载明：“本府查明：申请人前身为衡东帅源酒店，经营者为罗胜，2013年6月变更为衡东秀源生态农庄有限公司，法定代表人为罗灵辉。罗胜2010年6月承包其组上农田养鱼后，擅自动工挖塘。2011年4月，被申请人对罗胜下达《责令停止违法行为通知书》，但罗胜并未停止违法行为。2011年9月，申请人再次擅自占用基本农田开工建设生态农庄。2016年9月，被申请人接到群众举报，于同年9月20日对申请人下发东国土资执停字（2016）010号《责令停止违法行为通知书》，责令申请人停止违法行为，但申请人并未自行停止。2017年8月，被申请人再次立案调查，经现场勘测，核实申请人几年来共非法占地5483平方米，其中基本农田4560平方米，水面923平方米，并非法建设砖木、钢架混合结构建筑1739.7平方米，另开挖鱼塘3743.3平方米养鱼。本府认为：虽然生态农业园项目属2011年6月16日《县长办公会议纪要》同意的建设项目，但申请人未经批准，擅自非法占用基本农田及农用地违法建设房屋及建筑设施的违法事实持续存在，以上有现场勘测记录、询问笔录等证据佐证。综上所述，被申请人依法对申请人作出的东国土资行罚字［2018］26-1号《行政处罚决定书》，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，维持被申请人对申请人作出的东国土资行罚字［2018］26-1号行政处罚决定。” 原告衡东秀源生态农庄有限公司诉称，2018年10月22日，原告收到被告衡东县国土资源局下达的《行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的土地，限期十五日内拆除在非法占用的5483平方米土地上兴建的1739.7平方米餐饮房、客房、铁棚、过道及3743.3平方米鱼塘，恢复土地原状。原告不服该行政处罚决定，遂于2018年11月5日向被告衡东县人民政府申请了行政复议。2019年3月14日，被告衡东县人民政府作出东复决字［2019］01号《衡东县人民政府行政复议决定书》，维持了衡东县国土资源局作出的东国土资行罚字［2018］26-1号《行政处罚决定书》。原告认为，二被告分别作出的《处罚决定书》和《行政复议决定书》存在事实认定错误，现归纳如下：1.该《行政处罚决定书》所依据的基本农田保护区图是2010年发布的旧版保护区图，已经失效。为查明土地的性质，原告在行政复议期间向衡东县国土资源局调取了2份基本农田保护区图，一份是2010年的旧版基本农田保护区图，与被告作出处罚所依据的保护区图相同；另外一份是2016年的基本农田保护区图。从2016年的基本农田保护区图中可以证明原告所使用的土地并不属于基本农田。也就是说，被告作出处罚决定所依据的2010年版本的基本农田保护区图已经失效，被告对原告作出处罚的事实不存在，适用法律错误。衡东县人民政府在未查明案件事实的情况下就作出复议决定，同样属于认定事实错误。2.被告衡东县国土资源局执法人员没有进行现场勘测、调查。在被告衡东县国土资源局举办的听证会上，该局执法大队提供了一份现场勘测图，证明原告违法用地的现状。但是其所提供的勘测图纸是原告自己提交的用于申请用地的图纸，并非该局执法大队现场勘测绘制的，可见该局执法大队并未对原告实际用地进行实地勘测、调查。因此，被告衡东县国土资源局作出的行政处罚决定严重违反法定程序。3.行政复议机关衡东县人民政府在明知被告衡东县国土资源局作出处罚决定所依据的证据不足、程序违法的情况下，仍然轻率地将行政处罚决定书予以维持，未尽到审查义务。综上所述，衡东县国土资源局对原告作出的《行政处罚决定书》，认定事实错误，处罚程序严重违法，应当依法予以撤销；被告衡东县人民政府未查明案件事实，未尽到全面审查义务，轻率地作出的《行政复议决定书》，应当依法予以撤销。原告特依法提出如下诉讼请求：1.撤销被告衡东县国土资源局作出的东国土资行罚字［2018］26-1号《行政处罚决定书》；2.撤销被告衡东县人民政府作出的东复决字［2019］01号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由二被告承担。 原告衡东秀源生态农庄有限公司向本院提交了如下证据： 证据1，东国土资行罚字[2018]26-1号《行政处罚决定书》、东复决字［2019］01号《行政复议决定书》，拟证明衡东县国土资源局于2018年10月19日作出该行政处罚决定，责令原告退还非法占用的土地，限期十五日内拆除非法占用的5483m2土地上兴建的1739.7m2餐饮房、客房、铁棚、过道及3743.3m2鱼塘，恢复土地原状。衡东县人民政府于2019年2月3日作出了东复决字[2019]01号复议决定，维持东国土资行罚字[2018]26-1号行政处罚决定。原告及二被告具有本案诉讼主体资格。 证据2，2019年3月23日《证明》一份，该证明内容为：现帅源酒店餐饮区域，马路旁渠道边大部分地方属阳新凡，肖春林拆迁宅基地。拟证明原告经营的餐饮公司区域，马路旁渠道边大部分地方属阳新凡、肖春林拆迁宅基地。 证据3，2019年3月23日《证明》一份，该证明内容为：现秀源农庄溪边填土护坡，葡萄田和秀源农庄路旁二道护坡及秀源农庄用餐区后面石头护坡是经南湾村九组村民集体同意，由罗灵辉、罗胜、罗帅管理处三方出资修建的防护坡。拟证明原告秀源农庄用餐区后面石头护坡、溪边镇土护坡、葡萄田和路旁护坡均经过南湾村九组村民协商同意建设的，是为了防止洪水淹没田地和房屋。 证据4，2016年土地利用现状图。拟证明从2016年的基本农田保护区图中可以看出原告所使用的土地并不属于基本农田。也就是说，被告作出处罚决定所依据的2010年版本的基本农田保护区图已经失效，被告对原告作出处罚的事实不存在，适用法律错误。衡东县人民政府在未查明案件事实的情况下就作出复议决定，同样属于认定事实错误。 被告衡东县自然资源局（原衡东县国土资源局）辩称，一、答辩人对被答辩人作出行政处罚决定、认定事实清楚、程序合法。被答辩人衡东秀源生态农庄有限公司（以下简称被答辩人）前身为衡东帅源酒店（2012年7月25日注册登记），经营者为罗胜（身份证号：430424198107025216）。罗胜于2010年6月承包其组上农田养鱼后，其擅自非法动工挖塘。2011年4月19日，答辩人经调查、勘测，对罗胜发出《责令停止违法行为通知书》，但其后罗胜并未停止不法行为。2011年6月，衡东县人民政府形成《县长办公室会议纪要》，该会议纪要同意帅源生态农业园项目建设，但明确要严格项目建设要求，项目必须符合《衡东县旅游发展总体规划》和《罗荣桓故里生态旅游景区修建性详细规划》总体要求，并要办好项目用地手续。但被答辩人在未经许可的情况下，于同年9月开始，再次擅自占用基本农田开工建设所谓的生态农庄。并于2013年6月将原帅源酒店变更为衡东秀源生态农庄有限公司，法定代表人为罗灵辉（身份证号：430424198711198252），股东为罗胜、罗灵辉。2016年9月，答辩人接到群众举报被答辩人非法占地，经调查勘测，答辩人于同年9月20日对被答辩人再次发出东国土资执停字（2016）010号《责令停止违法行为通知书》，责令被答辩人停止违法行为，听候处理。但被答辩人未予理睬。2017年8月，答辩人再次立案调查该案，经现场勘测调查，核实被答辩人几年来共非法占地5483m2,其中基本农田456m2、水面923m2，并非法建设砖木、钢架混合结构建筑1739.7m2，分别为餐饮房、客房、铁棚、过道等，另开挖水塘3743.3m2养鱼。2018年11月15日，在查明被答辩人违法事实及听取被答辩人异议及申辩的基础上，答辩人依法向被答辩人作出并送达东国土资行罚字（2018）26-1号行政处罚告知书、东国土资行罚字（2018）26-1号行政处罚听证告知书。根据被答辩人申请，答辩人于2018年3月27日依法举行了听证。根据调查及听证查明的事实，答辩人于2018年10月19日作出东国土资行罚字（2018）26-1号行政处罚决定书，并于2018年10月22日依法送达。二、答辩人处罚决定适用法律正确。根据前述查明事实，答辩人认为被答辩人未经批准，擅自非法占用基本农田及农用地违规建设房屋及建筑设施，且持续拒不改正，影响恶劣、情节严重，根据《中华人民共和国国土管理法》第76条、83条之规定依法对其作出行政处罚是合法的、有效的。综上所述，答辩人作出的东国土资行罚字（2018）26-1号行政处罚决定书是一份正确的处理决定，依法应予维持，故请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告衡东县自然资源局向本院提交了证明其作出的行政行为合法的证据、依据： 一、《中华人民共和国土地管理法》第2条、第36条、第76条、83条； 二、《基本农田保护条例》第17条； 三、《中华人民共和国行政处罚法》第31条、第32条； 四、《国土资源行政处罚办法》第27条。 证据1，2011年4月19日《责令停止违法行为通知书》及相关材料（包含：2011年4月19日对罗胜违法占地行为的立案呈批表、对罗胜的询问笔录、罗胜的户籍证明、现场勘测笔录、公文送达回证），该通知书上载明主要内容为“荣桓镇南湾村九组罗胜：你未经批准于2011年3月23日擅自占用本村本组集体水田1950㎡挖塘养鱼”的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第三十六条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定，现责令你立即停止上述违法行为，听候处理。”拟证明被处罚人罗胜违法占用衡东县荣桓镇南湾村九组的水田1950㎡挖塘养鱼当时已挖成的事实。罗胜对他的询问笔录中挖鱼塘的事实是认可的，下达的该份通知书罗胜也收到。 证据2，2016年9月14日《责令停止违法行为通知书》（东国土资执停字［2016］）010号）及相关材料［2016年9月13日立案呈批表、2016年9月14日对罗胜的询问笔录、罗胜的户籍证明、2016年9月14日现场勘测笔录、公文送达回证（罗胜签收该通知书）］，该通知书上载明主要内容为“罗灵辉：你（单位）秀源生态农庄在靠水港边田上建配电房，未经合法批准办理建房用地许可证，已构成非法占地事实的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第62条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第67条的规定，现责令你（单位）立即停止上述违法行为，听候处理。你（单位）主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。”立案呈批表上载明的主要违法事实：该户未经合法批准、任意扩大农庄规模，擅自在本组水田上建配电房2间面积15.6㎡，于2016年8月24日动工至9月上旬竣工，已建2米高，已影响元帅故居景观规划和违反《中华人民共和国土地管理法》第3条、第62条规定，经劝阻无效，已构成非法占地行为。拟证明罗胜、罗灵辉持续违法占地事实。对罗胜询问了，原告占用基本农田的事实。该通知书于2016年9月20日已经送达了。 证据3，衡东帅源酒店的营业执照（统一社会信用代码92430424MA4LT2LHX9）、衡东秀源生态农庄有限公司营业执照（统一社会信用代码91430424070574771Q）、土地承包协议书，衡东帅源酒店的营业执照载明“经营者罗胜,名称衡东帅源酒店，类型个体工商户，经营场所衡东县荣桓镇南湾村九组，组成形式个人经营，注册日期2012年7月25日，经营范围餐饮服务。登记机关处加盖了衡东县市场和质量监督管理局印章，2017年6月19日”，衡东秀源生态农庄有限公司营业执照载明“名称衡东秀源生态农庄有限公司，类型有限责任公司（自然人投资或控股），住所衡东县荣桓镇南湾村九组，法定代表人罗灵辉，注册资本伍拾万元整，成立日期2013年6月8日，营业期限2013年6月8日至2063年6月7日，经营范围经济林木、花卉及蔬菜种植、销售，畜禽及鱼类养殖销售；休闲生态农庄开发。登记机关处加盖了衡东县工商行政管理局印章，2015年11月3日”，拟证明被处罚人具有被处罚的主体资格。2010年6月21日土地承包协议书证明罗胜、罗灵辉承包南湾村九组5.6亩土地的情况。 证据4，2016年6月16日衡东县人民政府《县长办公会议纪要》，拟证明被处罚人应当依法办理相关用地许可手续。 证据5，2017年8月25日违法线索登记表（编号：［2017］26-30）、立案登记呈批表（编号：［2017］26-30）、2017年7月31现场勘测笔录、三份询问笔录、及湘政发（1993）6号文件，该立案登记呈批表中载明的“主要违法事实：经调查，衡东县荣桓镇南湾村九组村民罗灵辉未经办理建设用地审批手续，擅自于2011年3月23日在荣桓镇南湾村九组集体水田内新建帅源酒店、农庄，总面积为6.01亩，其中餐饮客房铁棚过道占地面积为1300.6㎡，庭院鱼池为2704.8㎡，其中酒店、农庄占用水田5.6亩，其它土地为为0.41亩。”2017年7月31现场勘测笔录上列明当事人为罗胜、罗灵辉，当事人签名处有罗胜签名。拟证明被告国土局依法办案、调查、勘测、核实被处罚人违法行为事实，发现生态农庄违法占地事实，进行立案、勘查，对罗胜、刘思进、罗湘平进行了询问调查，进一步查明原告占用农用地的事实，且原告所占土地建设，根据湖南省人民政府文件，属文物保护单位周边建设，必须遵守该文件规定，应予拆除。 证据6，现场红线图图班及南湾村土地分类表，拟证明原告违法占地事实，原告占用的土地是国家基本农田的保护范围。 证据7，行政处罚告知书、听证告知书及送达回证、申请听证及听证通知书和送达回证、听证报告、处罚决定书及送达回证，拟证明被告国土局依法定程序对原告作出行政处罚。 被告衡东县人民政府辩称，一、原告秀源农庄非法占用耕地建设建筑物、开挖鱼塘，违法事实清楚，证据充分、确实。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条明确规定：禁止擅自在耕地上建房。禁止占用基本农田挖塘养鱼。该法第四十三条、第三十四条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《土地管理法》对涉及耕地的保护使用的均是强制性法律规范，任何国家机关、社会组织、个人不容违反，一旦违反将受到国家法律制裁。纵观原告秀源公司的行政复议申请书以及行政起诉状，原告秀源公司对该公司未经国土部门许可擅自在衡东县荣桓镇南湾村九组的耕地上建设建筑物、开挖水塘这一违法事实并无异议，国土执法人员对这一违法事实依法进行了调查取证，证据充分、确实，衡东县国土资源局依法对该违法行为作出行政处罚，完全符合行政处罚要求违法事实清楚这一实质要件。会议纪要是记载和转达会议情况和议定事项时使用的一种法定公文，不能替代行政机关的具体行政行为。对于会议纪要记载的决定，各职能部门均需依据法定权限遵循法定程序将会议纪要的内容外化为具体行政行为。而本案原告秀源公司错误地将衡东县人民政府就衡东帅源生态农业园项目建设一事形成的《县长办公会议纪要》当做国土部门的行政许可，是对国家法律的一种曲解，并以政府会议纪要抗辩行政机关的行政处罚，从而达到否认其占用耕地行为违法的目的，其抗辩理由不能成立。二、衡东县国土资源局的执法行为有法律依据且程序正当，符合行政行为合法性原则。衡东县国土资源局在2016年9月13日接到群众对秀源公司违法占用耕地的举报后，即刻立案调查，进行现场勘测，收集、调取秀源公司的违法行为的证据，同时责令原告秀源公司停止违法行为，并严格按照《行政处罚法》的规定举行了听证会，听取了当事人的陈述、申辩，在行政处罚作出之前履行了行政处罚事先告知程序，充分地保障了当事人的合法权利。在查明案件事实之后按照《中华人民共和国土地管理法》之规定作出行政处罚决定。衡东县国土资源局的执法活动有法定依据且符合《行政处罚法》规定的法定程序，处理结果符合《土地管理法》的规定，应当依法予以维持。综上，原告秀源公司违法事实确凿且有法定依据，依法应当给予行政处罚，衡东县国土资源局依法作出行政处罚且程序正当，本府理当维持其具体行政行为。原告秀源公司置国家法律于不顾，未经批准擅自占用耕地建设建筑物、开挖鱼塘，严重破坏国家对农村耕地的保护政策，侵犯了农村集体经济组织土地所有权，衡东县国土资源局依法作出行政处罚，不但是行使国家管理职权的体现，更是履行法定职责的要求，是不能放弃的法定责任。衡东县国土资源局对原告秀源公司作出行政处罚事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，衡东县人民政府因此依法维持衡东县国土资源局的行政处罚，符合行政复议法的规定。原告秀源公司起诉要求撤销本案被告作出的行政行为的请求毫无理由，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。 被告衡东县人民政府向本院提交了证明复议决定合法的证据、依据： 一、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款。 证据1，行政复议申请书，证明目的申请人的复议请求。 证据2，行政复议答复书，证明目的被申请人的答复意见。 证据3，行政复议决定书，证明目的复议裁决内容。 证据4，法律依据，证明目的裁决依据。 证据5，受理行政复议申请通知书，证明目的受案手续。 证据6，行政复议文书送达回证，复议决定书于2019年3月14日由罗湘平签收，证明目的送达程序合法。 经庭审质证，被告衡东县自然资源局对原告提供的证据1，证明目的及原告主体资格无异议；对证据2-3，认为土地的性质不应以村民的意见为准；对证据4，这个图跟我们提供的图纸是一致的，对其证明目的有异议，这个图证明原告占地就是基本农田。 经庭审质证，被告衡东县人民政府对原告提供的证据2-3，认为该二份证明不能认定土地性质，且全是个人的签名确认，不具有证明效力；对其他证据的质证意见同被告国土局一致。 经庭审质证，原告对被告衡东县自然资源局提供的依据，认为这些依据均适用错误，因为基本事实认定错误。对证据1真实性无异议、合法性和关联性不认可，首先，该证据的《立案呈批表》中的当事人是罗胜个人，与证据2和最终的《行政处罚决定书》中的主体衡东秀源生态农庄不一致，该证据是2011年针对罗胜个人做出的，不能作为后续对衡东秀源生态农庄进行处罚的依据；其次，该证据的《现场勘测笔录》中只涉及1950平方米的挖塘养鱼占地，与《行政处罚决定书》中记载的3743.3平方米挖塘养鱼不符合，证明《行政处罚决定书》作出所依据的事实错误。对证据2，真实性无异议，合法性和关联性有异议，该证据《立案呈批表》中记载的主要违法事实为擅自在本组水田上建配电房，面积为15.6平方米，《现场勘测笔录》中也是记载了15.6平方米违法占地，而《行政处罚决定书》中却认定违法建筑物占地1739.7平方米，存在明显的矛盾，因此，该证据不能作为《行政处罚决定书》的依据。对证据3，真实性、合法性和关联性均认可，该证据证明了原告一直在涉案场地合法经营，并办理了相关手续；原告从南湾9组承包的土地用途为建水塘养鱼，从侧面证明该土地不可能属于基本农田或者耕地。对证据4，真实性、合法性均认可，证明目的不予认可，国土部门要抓紧办好项目用地手续，原告也提交了2016年版的基本农田保护区图，可以与该会议纪要相佐证，证明涉案地块不属于基本农田。对证据5，真实性无异议，合法性和关联性均不认可，立案呈批表时间存在矛盾，程序违法；湖南省文件与本案无关，非被告作出本案行政处罚决定的依据。对证据6，真实性无异议，合法性和关联性均不认可，2010年旧版基本农田保护区图已失效，2016年版基本农田保护区图可以证明原告所使用土地不是基本农田或者耕地，而是建设用地，被告对原告作出处罚的事实依据不存在。2017年现场红线图图班，该现场勘测图不是现场勘测的，而是原告当初申请用地时自己提交给被告国土局的；衡阳市拓朴测绘有限公司，该公司主体经原告查询不存在，对测绘队的测绘资格质疑。对证据7，真实性、合法性和关联性均不认可，被告作出处罚所依据的基本事实错误。 经庭审质证，被告衡东县人民政府对被告衡东县自然资源局提供的依据、证据，均无异议。 经庭审质证，原告对被告衡东县人民政府提供的法律依据，认为适用法律错误。对证据1，真实性、合法性、以及与待证事实的关联性均认可；对证据2，真实性、关联性认可，合法性不认可，该答复不能证明行政处罚决定合法；对证据3-6，真实性、关联性认可，合法性不认可。 经庭审质证，被告衡东县自然资源局对被告衡东县人民政府提供的依据、证据，均无异议。 本院对各方当事人提交的证据作如下确认：原告提交的证据符合证据的真实性、合法性、关联性的要求，本院予以确认。被告衡东县自然资源局提交的证据符合证据的真实性、合法性、关联性的要求，本院予以确认。被告衡东县人民政府提交的证据符合证据的真实性、合法性、关联性的要求，本院予以确认。 根据上述有效证据及双方当事人的陈述，本院确认如下事实： 2011年4月19日罗胜因未经批准擅自在其承包的衡东县荣桓镇南湾村九组土地上开挖鱼塘，被衡东县国土资源局认定为违法占地行为，该局对罗胜下达了《责令停止违法行为通知书》，但未依法做出处罚决定。2011年6月16日《县长办公会议纪要》同意衡东帅源生态农业园项目开发建设，但要求项目建设要依法依规按程序进行，要办好项目用地手续。在未办理相关用地及建设手续的情况下，该“生态农庄”（因时间跨度大，实际主体并不明确），陆续建成餐饮房、客房、铁棚、过道及鱼塘等。在此期间，2012年7月25日罗胜注册成立了衡东帅源酒店，系个体工商户（个人经营）；2013年6月8日原告衡东秀源生态农庄有限公司注册成立，法定代表人罗灵辉（其当庭陈述原告公司企业信息中有2个股东罗灵辉和罗美；原告公司与罗胜是合作承包关系）。2016年9月14日衡东县国土资源局对原告未经批准占地15.6平方米建配电房的非法占地行为，下达了《责令停止违法行为通知书》。2017年8月25日衡东县国土资源局就罗灵辉非法占地一案立案调查，并于2018年10月19日对原告作出东国土资行罚字［2018］26-1号行政处罚决定，责令原告退还非法占用的土地，限期十五日内拆除在非法占用的5483㎡土地上兴建的1739.7㎡餐饮房、客房、铁棚、过道及3743.3㎡鱼塘，恢复土地原状。作出该处罚决定前，衡东县国土资源局向原告依法送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》并组织了听证。原告对该处罚决定不服，向被告衡东县人民政府申请复议。被告衡东县人民政府于2019年2月3日作出了东复决字[2019]01号复议决定，维持东国土资行罚字[2018]26-1号行政处罚决定。原告不服，于2019年3月25日向湖南省衡阳中级人民法院提起行政诉讼，衡阳中院因行政案件集中管辖裁定移送本院审理。 庭审中，原告发表了质辩意见，其称餐饮部是2012年11月之前建好的，原告接管农庄后，新建的就是长廊（270多平方米）和配电房、发电房，而且该长廊2011年就有钢架结构了，原告只是将长廊改建成正规的场地。原告主张2011年被告国土局对罗胜违法占地1950平方米挖鱼塘的行为，下达的《责令停止违法行为通知书》是针对罗胜个人作出，不能作为后续对原告进行处罚的依据；2016年9月13日的立案呈批表中记载的原告主要违法事实为，擅自在本组水田上建配电房，面积为15.6平方米，《现场勘测笔录》中也是记载了15.6平方米违法占地，而《行政处罚决定书》中却认定违法建筑物占地1739.7平方米，存在明显的矛盾。土地承包协议书中承包方有两个名字罗灵辉、罗胜，承包期20年，2018年7月31日询问笔录，罗胜陈述罗胜与原告合作至今，罗胜对秀源享有合法权益，侵犯了罗胜的合法权益。故原告认为被诉处罚决定认定事实不清。 经本院审查，二被告在被诉处罚决定与复议决定中所认定的事实与营业执照等书证记载的内容不相符，具体指明如下：1.被诉行政处罚决定书中载明“……2011年3月23日，罗胜、肖正坤等开始在承包处进行动工建设（挖塘养鱼及新建一层砖木、钢架混合结构建筑）……2012年年底，该酒店建成并用于经营。之后，衡东帅源生态农业有限公司由于经营不善，合伙人肖正坤、侯春媛等均退出，由荣桓镇南湾村九组村民罗灵辉出资继续参与建设‘生态农庄’项目，并与罗胜于2015年成立衡东秀源生态农庄有限公司……”，但是原告衡东秀源生态农庄有限公司的营业执照显示该公司成立日期为2013年6月8日，并不是2015年成立。原告法定代表人罗灵辉当庭陈述原告公司企业信息中有2个股东罗灵辉和罗美；原告公司与罗胜是合作承包关系。故罗胜是否为原告公司的股东，又是以哪些资产入股，是否依法登记等均未查明，原告是否能吸纳罗胜以及帅源酒店在原告参与农庄经营前的行为［根据该决定书可以看出，在罗灵辉出资继续参与建设‘生态农庄’项目前，罗胜已经动工建设（挖塘养鱼及新建一层砖木、钢架混合结构建筑）］，并依法承担前行为产生的法律后果，没有确凿的证据证实。2.被诉复议决定在本府查明中载明：“申请人前身为衡东帅源酒店，经营者为罗胜，2013年6月变更为衡东秀源生态农庄有限公司，法定代表人为罗灵辉。”被告衡东县人民政府认为原告的前身是衡东帅源酒店没有证据证明，而衡东帅源酒店和原告的营业执照均没有显示出衡东帅源酒店依法变更为原告或依法纳入了原告的经营。 本院认为，本案是被告衡东县自然资源局（原衡东县国土资源局）对原告作出的涉及原告重大利益的行政处罚决定，应当严格遵循行政处罚法的相关规定，不仅应依法保障原告陈述、申辩、听证等程序性权利，认定事实也必须有充分的证据予以支持。因本案违法占地行为时间跨度较长，从2011年开始，陆续建成了餐饮房、客房、铁棚、过道及鱼塘，其中涉及罗胜及其经营的衡东帅源酒店和原告的行为与利益。二被告在作出事实认定时，要么认定衡东帅源酒店系原告之前身，要么认定原告与罗胜入股共建生态农庄，即把罗胜、酒店、原告三者权利义务看作为最终集中的一体，故对罗胜、酒店、原告三者的行为、利益与责任均不做区分，统一由原告承担。但从衡东帅源酒店与原告的营业执照看，二者是独立的经营主体，没有前后相继的关系，在无其他有效约定的情况下，二者应当依法享有和承担各自的权利与义务。被诉行政处罚决定书中认定原告非法占用的5483㎡土地上兴建的1739.7㎡餐饮房、客房、铁棚、过道及3743.3㎡鱼塘，其中哪些是原告接手后占地建的，哪些是原告接手前建的，原告是否对接手前的占地行为承担责任的事实依据，均未查明，故该决定书认定的事实不清，主要证据不足，依法应当予以撤销。被告衡东县人民政府未尽到审查义务，在主要证据不足，事实不清的情况下，对被诉行政处罚决定作出维持的复议决定，依法亦应当予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下： 一、撤销被告衡东县自然资源局（原衡东县国土资源局）于2018年10月19日作出的东国土资行罚字［2018］26-1号行政处罚决定； 二、撤销被告衡东县人民政府于2019年2月3日作出的东复决字［2019］01号行政复议决定。 案件受理费50元，由被告衡东县国土资源局、被告衡东县人民政府负担。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。 审 判 长  龙欧琴 审 判 员  兰文勇 审 判 员  雷 健 二〇一九年七月三十日 法官 助理  蒋云飞 代理书记员  孙明珠 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。