广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终426号 上诉人(一审原告)张日美,女，1974年12月12日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。 委托代理人杨锋，广西刘晰律师事务所律师。 委托代理人江滢，广西刘晰律师事务所实习律师。 上诉人（一审被告）贵港市港北区人民政府。住所地：贵港市港**荷城路**。 法定代表人黄英梅，该区区长。 委托代理人洪应任，该区征收办副主任。 委托代理人黄立安，广西诚济律师事务所律师。 上诉人张日美及贵港市港北区人民政府（以下简称港北区政府）因确认行政强制执行行为违法及行政赔偿一案，不服贵港市中级人民法院（2018）桂08行初105号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张日美及其委托代理人杨锋，上诉人港北区政府的委托代理人洪应任、黄立安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明，2014年5月22日，广西贵港钢铁集团公司职工住宅小区（以下简称贵钢生活区）棚户区改造项目获得广西××自治区保障性安居工程领导小组审批。2016年6月12日，贵港市人民政府下发《关于调整国有土地上房屋征收主体的通知》（贵政办通[2016]75号），决定由港北区政府负责本行政区域内国有土地上的房屋征收与补偿工作。2016年11月15日，港北区政府作出《港北区人民政府关于征收广西贵港钢铁集团公司职工生活区改造项目范围内房屋的决定》（港北政发[2016]15号），决定对广西贵港钢铁集团公司职工生活区改造项目（以下简称贵钢生活区改造项目）范围内房屋及附属物进行征收。同月30日，港北区政府作出《港北区人民政府关于决定征收广西贵港钢铁集团公司职工生活区改造项目（堤路园改造）范围内房屋的通告》（港北政通[2016]1号），后附贵钢生活区改造项目范围内房屋征收补偿方案，在征收范围内进行公告张贴。张日美对征收决定及补偿方案没有提出异议。2017年1月22日，港北区政府成立贵钢生活区改造项目土地房屋征收工作指挥部。2017年3月3日，指挥部工作人员对张日美房屋装修情况制作了入户调查底稿，同月20日，博文房地产评估造价集团有限公司对张日美房屋作出房地产估价报告[博文房估字（2017）第35023号]，确定估价对象于价值时点2016年11月30日的征收补偿价格为房地产总价269972元，该估价报告未送达张日美。 张日美于2016年1月12日获得贵港市房产管理局核发的房屋所有权证（贵房权证字第××号），房屋坐落于港北区××××路贵钢住宅区10幢206号，建筑面积98.71平方米，用途为住宅。该房为贵港钢铁集团公司房改房，列入贵钢生活区改造项目征收范围内，对于涉及被征收房屋补偿问题，张日美与港北区政府未能达成补偿协议。期间，有部分被拆迁户多次到广西壮族自治区人民政府、贵港市信访局等部门进行信访投诉。2017年11月22日，贵钢生活区改造项目土地房屋征收工作指挥部发函广西贵港钢铁集团有限公司称，贵钢生活区改造项目房屋征收工作己进行拆除阶段，请公司配合拆除电线、水管、通讯等有关设施，便于房屋拆除工作顺利进行。次日，广西贵港钢铁集团有限公司后勤保卫部发出通知，从2017年12月1日起对所有征收范围内的楼房电线、水管等设施进行拆除。2018年5月16日，在港北区政府对已签订征收补偿协议的房屋进行统一拆除时，将张日美的房屋一并拆除。因张日美在强拆前已将屋内物品自行清空，未造成屋内物品损失。2018年9月17日，贵港市港北建设局作出《关于落实贵钢职工生活区改造项目未签订协议户安置区的回复函》（港北建函[2018]80号），回复如选择产权置换的，可安置在贵港××××棚户区改造安置小区。 庭审后，港北区政府根据入户调查底稿经复核后，制作了房屋征收补偿明细汇总表，认定张日美户补偿项目如下：1、砖混房屋98.71平方米，补偿2800元/平方米，共276388元；2、附属设施迁移15140.59元；3、房屋特殊装修58430.65元；4、搬迁费987.10元；5、临时安置费5922.60元；7、配合征收奖励金9871元，合计366739.94元。庭后，该院多次组织双方进行协调、调解，并多次释明张日美可以依法选择产权置换，但张日美明确表明不再愿意与港北区政府就补偿方式进行协商，意见由法院依法判决。张日美诉请确认港北区政府强制拆除房屋行为违法并赔偿：1、建筑面积98.71平方米的住房一套或重置价710712元；2、房屋装修费140000元。 另查明，贵钢生活区改造项目共涉及拆迁户628户，截至2018年9月，已签订补偿安置协议614户，并统一适用港北区政府公布的安置补偿标准。 一审法院认为，本案的争议焦点是港北区政府对涉案房屋的强制拆除行为是否合法，是否应承担赔偿责任及赔偿数额认定问题。 对于涉案房屋强制拆除行为是否合法的问题。贵钢生活区改造项目系经广西××自治区保障性安居工程领导小组批准实施，并由贵港市人民政府授权港北区政府作为房屋征收责任主体的项目。港北区政府取得贵港市人民政府的授权实施后，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定发布了征收决定，制定并公告了征收补偿方案，绝大部分被征收人已经与港北区政府确定的征收实施部门达成了征收补偿安置协议。本案中，张日美的房屋在本次征收范围内，据此，张日美的涉案房屋已被征收。但港北区政府作为房屋征收责任主体，没有根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章中房屋征收补偿的相关规定，在未能与张日美达成补偿协议的情况下，未依法对被征收房屋价值进行分户评估，未依法作出征收补偿决定并送达，没有向法院申请强制执行的执行依据，对张日美的涉案房屋自行组织实施强制拆除的行政行为缺乏执行依据，违反法定程序，超越法定职权，应当确认违法。张日美请求确认强拆行为违法，具有事实和法律依据。 对于港北区政府是否应承担赔偿责任及举证责任分配问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。本案行政赔偿责任的起源，系港北区政府在实施贵钢生活区改造项目过程中，因未能与张日美达成安置补偿协议，将涉案房屋违法强制拆除引起，在实施强拆前未保障张日美依法享有的安置补偿权益，因此，港北区政府的违法强制拆除行为已对张日美合法房屋所有权造成损害，依法应承担行政赔偿责任。再根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条也规定“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”。根据上述规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为是否造成损失、具体损失数（金）额多少承担举证责任，即只要原告所提供的证据不能证明其有关遭受损失及损失金额的主张，且对方又不认可其有关损失金额的主张，法院经调查核实后仍无法准确认定，有关损失金额的案件事实处于真伪不明的状态时，原告将因举证不能或者未能完全履行举证责任而承担其主张得不到法院支持的不利后果。当然《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款还规定“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担责任”。因此，行政诉讼中的原告和被告，对是否存在损失以及损失金额的认定都负有举证责任。本案中，张日美对涉案房屋被强拆提供了视频及自书的物品损失清单予以证实，但视频并不能反映屋内装修的概貌，而港北区政府对于屋内装修情况所提供的入户调查表亦只作为参考证据使用，因此，在双方均无法证明具体损失数额的情况下，法院可结合国家赔偿价值取向、举证目的、证明对象的实际情况等，对全案证据进行综合审查，并遵循法官职业道德，运用逻辑推理、生活经验和生活常理，进行全面、客观和公正地分析判断，依法对赔偿数额予以认定。 对于赔偿方式和赔偿数额的认定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（三）、（四）、（八）项规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，侵犯公民、法人或者其他组织的财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。具体到赔偿的数额，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违法强制拆除当事人房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据原告提出的行政赔偿诉讼请求，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决被告对造成的损失予以行政赔偿。由于张日美在强拆前已自行将屋内物品搬离，未造成屋内物品损失，而涉案房屋属于已获依法审批的贵钢生活区改造项目范围内被征收房屋，其利益应体现在补偿安置费用上，因此，港北区政府应对张日美应得的房屋补偿安置权益承担赔偿责任。 对于张日美享有的安置补偿权益应如何赔偿问题。涉案房屋系被依法征收的房屋，为实质性化解纠纷，确保被征收人因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿，在判令对原有的补偿进行赔偿时，根据国家赔偿法关于“直接损失”赔偿的基本原则，确定获得赔偿至少不应低于征收方案中补偿标准的原则。本案中，张日美享有的补偿权益主要体现在房屋价值补偿、附属设施迁移补偿、房屋特殊装修补偿、搬迁费、临时安置费等五个项目上，因张日美与港北区政府并未达成补偿协议，不应享有配合补偿奖励金。第一项房屋价值补偿，涉案房屋位于贵钢职工住宅小区，属砖混结构房改房，参照贵钢生活区改造项目范围内房屋征收补偿方案，涉案房屋面积98.71平方米，按2800元/平方米标准予以赔偿，共276388元；第二项附属设施迁移补偿和第三项房屋特殊装修补偿，由于张日美与港北区政府双方均未能提供证据证实屋内附属设施及装修的具体情况，在房屋已被拆除，现已无法进行鉴定的情况下，该院参考港北区政府提供的入户调查表，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款确立的综合判断原则，确认港北区政府提交的房屋征收补偿明细汇总表可作为第二项和第三项获得赔偿的依据，即张日美第二项附属设施迁移可获赔偿15140.59元、第三项房屋特殊装修可获赔偿58430.65元；第四项搬迁费，参照项目征收补偿方案，涉案房屋面积98.71平方米，按10元/平方米标准予以赔偿，共987.1元；第五项临时安置费，因张日美在该院组织的调解中均表明不接受港北区政府以产权置换的安置补偿方案，所以参照项目征收补偿方案中实行货币补偿的一次性支付6个月临时安置费的标准，按10元/平方米/月予以赔偿，可获得赔偿5922.6元。 综上，港北区政府在实施贵钢生活区改造项目过程中，违反法定程序，超越法定职权，对张日美的涉案房屋组织实施强制拆除的行政行为违法，并应对此承担行政赔偿责任，应当赔偿张日美上述直接损失合计356868.89元。张日美要求确认港北区政府强拆行为违法的意见成立，该院予以支持，对张日美提出的赔偿请求合理部分，亦予支持。该院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、第三十八条第二款、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（三）项、第六条第一款、第三十二条第一款、第三十六条第（三）、（四）、（八）项、《最高人民法院〈关于审理行政赔偿案件若干问题的规定〉》第四条第一款、第三十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款的规定，判决：一、确认港北区政府强制拆除张日美位于贵港市港北区××路××号（贵港钢铁总公司住宅楼）10幢206号房屋的行政行为违法。二、港北区政府赔偿张日美直接经济损失356868.89元。案件受理费50元，由港北区政府负担。 张日美上诉称，（一）港北区政府征收目的及征收程序违法。港北区政府提供并非其作为相关业主签名的评估报告书、视频、照片等与其无关的证据，伪造拆迁文件或使用虚假拆迁文件，称“为公共利益需要”、“棚户区改造”、“可以选择产权置换方式”纯属欺骗，涉案拆迁行为属商业行为，没有为贵钢职工带来任何改善，反而让其背负巨额债务和承担巨大心理压力，包括其在内的贵钢职工的房屋不是棚户区，港北区政府没有按照“棚户区改造”的程序进行相关工作，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。（二）涉案强拆行为违法，一审判决已予认定。该违法行为事实清楚、造成严重后果、侵犯其合法权益。（三）其起诉请求赔偿的金额合法有据，应当支持，其获得的房屋损失赔偿数额应当按照能够购置与其原居住状况相当的商品房计算，现因房价上涨所造成的损失应由港北区政府承担，一审判决“涉案房屋按2800元/平方米标准予以赔偿”与现在同地段房屋均价7200元/平方米相差甚大，认定其他损失也与事实严重不符。（四）一审判决程序违法。港北区政府在法定举证期限内提供的九份证据中并无一审判决所查明列举的广西××自治区保障性安居工程领导小组桂保障[2014]1号《关于印发〈广西2013-2017年棚户区（危旧房）改造实施方案〉的通知》以及桂保障[2014]4号《关于印发〈广西××自治区棚户（危旧房）改造规划（2013-2017）的通知〉》。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持其诉讼请求。 港北区政府上诉称,其拆除涉案房屋是为了保证广大人民群众的根本利益，保护被征收人的人身安全，征收行为程序即使有瑕疵也不宜确认为违法。涉案拆迁项目是其顺应经济发展而作出的重大决策，符合广大人民群众的根本利益，得到广大市民拥护及被征收人的支持。涉案征收工作启动后，百分之九十以上的被征收人在短期内积极主动配合征收工作，在公平公正的基础上，依法按照公布的征收补偿方案与房屋征收工作单位签订了协议，并已切实履行。贵港市人民的人居环境得到了改善，各项经济指标得以提升。其提交的安置方案或者补偿数额已经大大高于被拆房屋的交易价值，但是，到2018年，仍有少数人包括本案被征收人的房屋没有拆除，部分人员漫天要价，严重影响了改造项目的建设，给贵港钢铁集团公司范围内的市民出行及居住造成不便，危及行人人身安全，群众意见很大。请求撤销一审判决第一项判项。 二审审理期间，张日美向本院提交证据15份，内容为：政府信息公开申请及相关答复书多份，广西××自治区保障性安居工程领导小组桂保障[2014]3号《关于印发〈广西××自治区棚户（危旧房）改造规划（2013-2017）的通知〉》1份，幸福里、盛世天禧等楼盘置业计划多份，贵钢职工住宅楼位置图，征拆图片及相关新闻报道等，拟证明本案所涉拆迁文件不合法、强拆违法。本院经审查认为，上述证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据范畴，或与本案被诉行政行为不具有关联性，本院不予接纳。 本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。 另查明，关于张日美上诉提出港北区政府在法定举证期限内提供的九份证据中无广西××自治区保障性安居工程领导小组桂保障[2014]1号《关于印发〈广西2013-2017年棚户区（危旧房）改造实施方案〉的通知》以及桂保障[2014]4号《关于印发〈广西××自治区棚户（危旧房）改造规划（2013-2017）的通知〉》的主张。经核实，“桂保障[2014]4号”为笔误，实为“桂保障[2014]3号”；桂保障[2014]1号、桂保障[2014]3号文件由港北区政府提交并在一审时由双方进行过质证，证据存于一审卷宗内。 在张日美及港北区政府均愿意调解并以产权置换的方式解决房屋损失赔偿问题的情况下，本院组织双方进行了三次面对面调解，多次对书面协议条款进行修改，亦组织张日美及其他7户当事人到现场参观了可选安置房，并初步选定了具体安置房屋。由于张日美及其他系列案当事人对港北区政府基于该市统一工作标准、工作流程所确定的协议条款不予认可，双方未能达成协议。 本院认为，本案二审的争议焦点是港北区政府对涉案房屋的强制拆除行为是否合法、港北区政府是否应承担赔偿责任及如何赔偿。 一、对于涉案房屋强制拆除行为是否合法的问题 贵钢生活区改造项目系经广西××自治区保障性安居工程领导小组批准实施，并由贵港市人民政府授权港北区政府作为房屋征收责任主体的项目。港北区政府取得贵港市人民政府的授权后，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定发布了征收决定，制定并公告了征收补偿方案，绝大部分被征收人已经与港北区政府确定的征收实施部门达成了征收补偿安置协议，港北区政府已完成征收工作。本案中，张日美的涉案房屋在本次征收范围内并已被实际拆除，但港北区政府作为房屋征收责任主体，没有根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章中房屋征收补偿的相关规定，在未能与张日美达成补偿协议、未依法对被征收房屋价值进行评估、未依法作出征收补偿决定并送达、未经向人民法院申请强制执行的情况下，即自行对张日美的涉案房屋组织实施强制拆除，该行政行为缺乏执行依据，违反法定程序，超越法定职权。一审判决确认港北区政府实施被诉行政强制拆除行为违法是正确的。 二、关于港北区政府是否应承担赔偿责任问题 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。第四条规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”。港北区政府实施被诉行政强制拆除行为违法，侵犯了张日美的合法财产权益，应对张日美因此受到的损失承担赔偿责任。 三、关于赔偿标准及数额的确定 依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”、第三十六条第（三）项规定“应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金”、第（四）项规定“应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金”、第（八）项规定“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”，即国家赔偿系按照损害程度赔偿直接损失、以支付赔偿金为主要方式。 张日美起诉主张的财产损失赔偿项目为房屋装修费损失、住房**或重置价两大项。本院结合具体案情分析如下： （一）房屋装修费损失 《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”。当然，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款亦规定：“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”因此，张日美提起行政赔偿，首先应当就其房屋内财产损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任。如因港北区政府的行政行为导致张日美无法就损害情况举证的，应当由港北区政府就该损害情况承担举证责任。 本案中，张日美诉请的房屋装修费项目,相对应为一审判决参照征收补偿方案确定的“房屋特殊装修费”项目。张日美对其原房屋内装修价值主张140000元的损失，但没有提交任何证据予以证明。本案确系港北区政府行政行为违法而导致张日美无法就损害情况举证，港北区政府应当就该损害情况承担举证责任。港北区政府提交了视频资料及入户调查表，能够证明张日美原房屋内的装修基本情况，一审判决以港北区政府提供的入户调查表及房屋征收补偿明细汇总表第三项“房屋特殊装修费用”为依据，确认港北区政府赔偿58430.65元并无不当。 （二）房屋损失 在因强制拆除引发的一并提起的行政赔偿诉讼中，人民法院应当结合违法行为类型与违法情节轻重，综合协调适用《中华人民共和国国家赔偿法》与《国有土地上征收与补偿条例》，依法、科学地确定赔偿项目和赔偿数额。本案中，张日美的原房屋已因港北区政府的强拆行为灭失。根据赔偿直接损失的原则，对该房屋的损失计算，应当按照强拆时该房屋价值计算，该房屋价值应参照类似房地产的市场价格。目前，涉案房屋所在的贵钢生活区内仍有相类似房屋，具备重新进行评估的条件，但基于本案具体情况，本院维持一审判决参照正常征收补偿方案确定赔偿数额,理由如下：1.贵钢生活区改造项目共涉及拆迁户628户，截至2018年9月，已签订补偿安置协议614户，并统一适用港北区政府公布的安置补偿标准。该事实能够判断征收补偿方案具有合理性,且为大部分被征收户认可。2.港北区政府已单方对涉案房屋或相类似房屋进行过评估，本案所涉评估报告因未送达张日美，未经法定程序而不宜直接以该评估价确定赔偿额，但该评估价仍具有参考价值。该评估价及相类似房屋评估价均低于征收补偿方案确定的房价，从侧面说明征收补偿方案具有合理性。3.被拆房屋均建成使用达20年以上，张日美要求以当地楼盘新房价格一平方米六千至七千元作为标准认定其被拆房屋价值，因新楼盘房屋使用年限、房屋结构、物业管理、绿化环境等配套设施情况，与被拆除房屋完全不同，两者并非“类似房地产”，该要求不具有合理性。一审判决参照征收补偿方案确定房屋赔偿数额并无不当。 如上所述，一审判决参照贵钢生活区改造项目范围内房屋征收补偿方案，结合涉案房屋面积98.71平方米，计算涉案房屋价值赔偿276388元、附属设施迁移赔偿15140.59元、搬迁费赔偿987.1元、临时安置费赔偿5922.6元、房屋特殊装修费用58430.65元，确定张日美可获赔偿金额共计356868.89元并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人张日美及港北区政府的上诉理由均不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张日美负担25元，贵港市港北区人民政府负担25元。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 蒋新江 二〇一九年七月三十一日 法官助理 潘小桃 书 记 员 赵小柳