四川省绵阳市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）川07行赔初3号 原告：绵阳市骏腾工贸有限公司，住所地安县沸水镇大同村四组。 法定代表人：蔡章程，该公司总经理。 委托代理人：何玉成，四川知标律师事务所律师。 委托代理人：蒋伦，四川知标律师事务所律师。 被告：绵阳市安州区人民政府，住所地绵阳市安州区花荄镇银河大道东段10号。 法定代表人：李昊天，该区区长。 出庭负责人：刘云相，该区副区长。 委托代理人：李远强，系该区司法局副局长。 委托代理人：李述成，四川科大律师事务所律师。 原告绵阳市骏腾工贸有限公司（以下简称骏腾公司）诉被告绵阳市安州区人民政府（以下简称安州区政府）行政赔偿一案，于2019年3月11日向本院提起行政诉讼。同日本院立案受理后，于2019年3月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月17日公开开庭审理了本案。原告骏腾公司的委托代理人何玉成、蒋伦，被告安州区政府的出庭负责人刘某及其委托代理人李远强、李述成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：原告系安州区沸水镇马家湾页岩矿采矿权人，2013年原告从安县三力砖厂处购买了沸水镇马家湾页岩矿采矿权，此后一直从事水泥用页岩开采工作。2018年9月6日，被告作出《绵阳市安州区人民政府关于做好安县海绵礁省级自然保护区内矿山退出保护区的通知》（绵安府函〔2018〕118号）（以下简称关闭通知），以原告等3家矿山企业位于安县海绵礁省级自然保护区内，必须依法退出保护区为由，决定对原告在内的3家矿山予以关闭退出。原告于2018年9月17日收到该通知，矿山被迫全面停产。原告认为，被告违反依法行政原则，在缺乏处罚事实及法律依据的情况下，违法对原告作出责令停产停业的行政处罚，导致原告停产，给原告正常经营造成严重损失。同时，被告作出关闭通知违反了程序正当的原则，剥夺原告陈述和申辩、听证、复议等救济权利，属于违反法定程序的行政行为。请求：判令被告赔偿原告各项损失743.6万元；被告承担本案诉讼费用。 原告为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交以下证据： 一、骏腾公司营业执照、法定代表人身份证明，证明原告的身份信息。 二、绵安府函〔2018〕118号通知，证明被告行政行为的违法性，由于违法应该对原告作出赔偿。 三、页岩采矿权转让协议，证明原告在2003年从安县购买涉案的采矿权，购买的价值是180万元。 四、采矿权转让费票据，证明原告在2003年从安县购买涉案的采矿权，购买的价值是180万元。 五、购买机械设备票据，证明原告在宏远机械购买的机械设备的价值38万元。 六、修建板房收条，证明陈某是厂房的负责人，合计支付的金额315000元。 七、卡特挖机买卖合同、产品合格证明、首付款、保险费发票、收据，证明原告为开矿购买挖机的价格128万元。 八、治超保证金发票，证明主管部门收取的费用。 九、资源保证金发票，证明安州国土局出具的票据，原告支付的资源保证金6万元。 被告答辩称：被告作出的绵安府函〔2018〕118号文件对原告矿山关闭退出是贯彻执行自然保护区法律、法规，为公共利益的合法行政行为，不是侵权违法行为。根据《行政许可法》第八条“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”，原告采矿许可的马家湾页岩矿并没有较大的固定设施投入，原告如果因关闭退出确有损失需要补偿，应依法向自然保护区管理机构申报，经第三方评估、审计后确定损失价值，有财政予以补偿。原告的损失未申报，未经过第三方评估认定，故请求驳回原告的诉讼请求。 被告为证明其诉讼主张，在举证期限内向本院提交以下证据： 一、《中华人民共和国环境保护法》；二、《中华人民共和国自然保护区条例》；三、《四川省自然保护区管理条例》；四、《中华人民共和国风景名胜区保护条例》；五、《四川省风景名胜区保护条例》。证据一至五证明被告的118号通知依据的法律、法规及其行为的合法、合规性。 六、环境保护部等10部门《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》环法［2015］57号；七、四川省国土资源厅《关于切实加强涉及自然保护区和国家公园矿业权整改的紧急通知》（川国土资发［2017］70号）。证据六、七证明国家和四川省人民政府对自然保护区保护的具体要求和政策，被告118号通知是落实上级文件，性质与上级文件相同。 八、四川省人民政府《关于富乐山和罗浮山—白水湖风景名胜区总体规划的批复》（川府函［2015］32号）；九、绵阳市安州区矿产资源分布于开发利用现状图；十、四川省人民政府《关于建立安县海绵礁和简阳龙泉湖省级自然保护区的批复》（川府函［2000］11号）；十一、四川绵阳雎水海绵礁省级自然保护区原功能分区示意图。证据八至十一证明：1．自然保护区、风景名胜区设立的合法性；2．自然保护区、风景名胜区的区域范围；3．原告采矿活动在区域范围内。海绵礁自然保护区和风景名胜区大部分是重合的，风景名胜区宽于自然保护区。 十二、绵阳市安州区人民政府《关于做好安县海绵礁省级自然保护区内矿山退出保护区的通知》（绵安府函〔2018〕118号）；十三、绵阳市安州区人民政府的办公室《关于印发〈绵阳市安州区海绵生物礁自然保护区涉矿问题整改实施方案〉的通知》（绵安府办函〔2018〕107号）。证据十二、十三证明118号通知是行政命令，而非行政处罚，通知是落实国家、省级法律、法规和相关政策文件。 十四、原告矿山图片，证明：1．原告采矿活动对自然保护区和风景名胜区环境的破坏；2．原告采矿设施现状。 经庭审质证，原告对被告提供的证据，发表如下质证意见：证据一至三真实性无异议，不能证明被告关闭的合法性，没有授权县级地方政府部门对原告进行关闭处理。且被告的举证不完整，行政行为并没有引用《四川省自然保护区管理条例》，没有明确条款。证据四、五真实性无异议，关联性、合法性有异议，被告关闭通知没有陈述原告矿场在风景名胜区内。证据六、七真实性无异议，关联性、合法性有异议，该通知不包括县级政府，履行文件对象是地方部门，被告作为县级政府无权作出关闭处罚，该通知属于内部行政通知，不得作为行政处罚的依据。通知的时间是2015年，如果依据该通知下发３年后才进行处罚是不合理的。被告作出关闭通知的时候，没有依据规定提出补偿及退出方案，违背原则，没有保护原告的合法权益。证据八与本案无关，达不到证明目的，该通知更能说明被告行为违法，在2015年通知下发后，被告的主管部门还在给原告颁发采矿证。证据九来源、证明目的有异议，2016年12月原告的矿场是正常经营状态，从图上可以反映45号矿场不属于自然保护区内，该证据的编制单位国土资源局安州分局也是给原告颁发采矿许可证的单位，原告采矿是有效的。证据十真实性没有异议，关联性、证明目的有异议，省级保护区2000年就批复了，被告就应当知道该区域不能设置采矿许可，但是依然给原告颁发了采矿许可证。证据十一来源有异议，编制单位没有落款的印章，从图上可以看出原告的矿场不属于自然保护区的范围，被告无权作出关闭通知。而且涉及风景区的批复与本案无关，无法确认是原件。证据十二三性有异议，被告作为县级政府无权对企业进行关闭处罚；该通知引用环境保护法，具体没有明确引用哪一款原告违反了什么；原告的矿场不属于自然保护区内，被告对其进行关闭没有事实依据，没有按照行政处罚程序进行是违法的。118号通知被告认为是行政命令没有依据，以通知的形式来掩盖作出行政处罚的本质。证据十三，原告没有看到被告按照文件来落实具体行为，该通知仅是文件形式。证据十四三性有异议，无法证明是原告的矿场，矿场的现状也无法证明原告对自然环境造成了破坏。 被告对证据六、七补充回质意见认为该两份证据是对前面法律具体工作的安排，不是行政处罚的依据，是落实法律，虽然文件是向职能部门发的，各级政府有权贯彻上级职能部门的文件。根据原告对被告证据九现状图、证据十一示意图的质证意见，被告补充意见称该两份图的来源是职能部门从批复相关文件资料中传送的电子版，并在庭审后应本院要求补充提交了加盖存档文件的职能部门印章的批复文件及图。 被告对原告提供的证据，发表如下质证意见：证据一，不持异议。证据二，真实性、合法性不持异议，不能达到证明目的，没有指出违反的地方。证据三，该协议是复印件，签订真实性无法确认，无法达到证明目的，与行政命令没有关联性。证据四、五、六、七，票据不予认可，是复印件，真实性合法性不予确认。证据八、九，与政府没有关联性。 本院对上述证据认证如下：原告所举的证据《关于做好安县海绵礁省级自然保护区内矿山退出保护区的通知》（绵安府函〔2018〕118号），被告亦作为证据提交，其真实性、关联性无异议，本院依法予以采信。被告所举证据一至十三，均为法律、法规及规范性文件、批复，真实性无疑，与本案具有关联性，本院予以采信。被告证据十四的照片，经本院组织双方当事人现场查看并经原告确认，与现场状况一致，故作为本案证据采用。因本院（2019）川07行初14号原告骏腾公司诉被告安州区政府地质矿产行政管理确认违法一案的审理结果与本案的关联性，故对原告提交的相关损失依据在本案中不予认证。原告申请人民法院委托评估机构按照重置成本法对原告马家湾页岩矿进行评估，本院亦不予准许。 经审理查明，2000年1月14日，四川省人民政府作出川府函〔2000〕11号《关于建立安县海绵礁和简阳龙泉湖省级自然保护区的批复》，同意建立安县海绵礁和简阳龙泉湖省级自然保护区。 2015年1月23日，四川省人民政府作出川府函〔2015〕32号《关于富某和罗浮山－白水湖风景名胜区总体规划的批复》，批复载明：一、原则同意绵阳市人民政府《罗浮山－白水湖风景名胜区总体规划（2009－2030）》和《富某风景名胜区总体规划》。四、注重景区资源保护。严格保护风景名胜区内的自然资源、历史文化和文物建筑等风景名胜资源，确保风景名胜资源的真实性和完整性。特别是罗浮山－白水湖风景名胜区与安县海绵生物礁省级自然保护区交叉重叠区域内严禁开山采石、滥伐林木、污染水体、损毁文物古迹等行为。 2013年，原告经安县三力砖厂转让，取得安县沸水镇马家湾页岩矿采矿权，此后一直从事水泥用页岩开采工作。2018年9月6日，被告作出《绵阳市安州区人民政府关于做好安县海绵礁省级自然保护区内矿山退出保护区的通知》（绵安府函〔2018〕118号）（以下简称关闭通知），通知载明：根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》有关规定，绵阳市博媛建材有限公司安县沸水镇月亮湾白云矿、安县林清沟矿业有限公司白云岩矿、绵阳市骏腾投资开发有限公司沸水镇马家湾页岩矿等3家矿山位于安县海绵礁省级自然保护区内，必须依法退出保护区。经区人民政府研究，决定对绵阳市博媛建材有限公司安县沸水镇月亮湾白云矿、安县林清沟矿业有限公司白云岩矿、绵阳市骏腾投资开发有限公司沸水镇马家湾页岩矿等3家矿山予以关闭退出。其他相关事宜，按国家、省、市有关规定办理。请沸水镇人民政府督促矿山企业在9月10日前做好地上建、构筑物拆除和植被恢复工作，区政府其他相关部门按照各自职责做好矿山退出工作。原告于2018年9月17日收到该通知。 以上事实，有原、被告双方提交的证据及庭审笔录予以佐证。 本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”、第十三条第一款“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划”、第二十八条第一款“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量”、第二十九条“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施予以保护，严禁破坏”，以及《中华人民共和国自然保护区条例》第七条“县级以上人民政府应当加强对自然保护区工作的领导”的规定，被告具有管理、领导区域内的自然资源及环境保护的法定职责。而被告依据前述法律、法规的规定，对自然生态系统区域内，即安县海绵礁省级自然保护区内禁止采矿采取关闭退出的措施，系在履行法定职责。因原告要求确认被告作出的《绵阳市安州区人民政府关于做好安县海绵礁省级自然保护区内矿山退出保护区的通知》（绵安府函〔2018〕118号）行政行为违法的诉讼请求本院未予支持，原告请求被告赔偿损失的请求没有事实根据和法律依据，故其请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告绵阳市骏腾工贸有限公司的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  陈 幽 审 判 员  夏春梅 审 判 员  严皓月 二〇一九年七月十六日 法官助理  冯小娇 书 记 员  冯 靖