湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终994号上诉人（原审原告）：孔晓艳，女，1962年12月31日出生，汉族，住长沙市开福区。上诉人（原审原告）：谭建标，男，1957年3月11日出生，汉族，住长沙市开福区。上诉人（原审原告）：谭皓卿，男，1989年7月3日出生，汉族，住长沙市开福区。上述三上诉人的共同委托代理人：李文良，湖南高天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：刘拥兵，该区区长。委托代理人：刘媛，长沙市开福区人民政府法制办工作人员。委托代理人：艾超，湖南成法律师事务所律师。上诉人孔晓艳、谭建标、谭皓卿（以下简称孔晓艳等三人）因与被上诉人长沙市开福区人民政府(以下简称开福区政府)土地征收安置一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01行初146号行政判决向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审经审理查明：孔晓艳系金霞新区原马场分场五队村民唐冬华之女。孔晓艳与谭建标系夫妻关系，两人均系非农业家庭户口。《长沙市公有住宅出售产权转移登记表》《长沙市公有住宅出售分户交易价格核定表》记载，谭建标原系长沙市机电设备总公司职工，购买了长沙市机电设备总公司的开福区下麻园岭85号1-（10）栋310号房屋。1989年7月3日，孔晓艳和谭建标的儿子谭皓卿出生，其户口登记在外婆唐冬华名下，户别为农业家庭户口，住址记载为长沙市开福区。2005年3月21日、9月26日，孔晓艳、谭建标户籍分别迁入长沙市开福区。孔晓艳等三人在金霞新区原马厂二队未经批准建有砖木结构平房一栋，处于金霞新区重建安置地拆迁腾地范围，建筑面积为122.4平方米。2004年7月25日，长沙金霞开发建设有限公司（以下简称金霞公司）发布了《金霞公司征用金霞新区（马厂分场）拆迁房屋重建安置实施细则》，安置对象为：征用范围内需要拆迁并符合农业人口安置条件的农业人口（含金霞新区征地农转非人口，不含挂靠户、寄居户口）他处无住房的（不含商品房和四属户爱人单位宿舍）。金霞公司认定孔晓艳、谭建标不属于马厂集体经济组织成员，将上述房屋按谭皓卿一人确定合法建筑面积50平方米。2007年4月9日，甲方金霞公司与乙方孔晓艳签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，就拆迁补偿、付款方式、腾地时间、重建安置等事宜进行了约定。协议乙方签名处载明：孔晓艳是谭皓卿的监护人。谭皓卿户有三人（谭皓卿、孔晓艳、谭建标），金霞公司经调查核实后以谭皓卿一人作为征地安置对象，计算该户安置面积24平方米，即谭皓卿份额加上独生子女优购政策。2007年6月13日、19日，金霞公司将安置信息两次张榜公示。2007年4月11日，长沙市国土资源局发布了［2007］第110号《征地补偿安置实施公告》，房屋安置办法为自拆联建。《金霞公司征用金霞新区（马厂分场）拆迁房屋重建安置实施细则》（以下简称《安置实施细则》）第二条中记载：属安置对象的人1-2人户不愿自建户的安置办法，1.与他户联合建房。2.按农房保留房价加重建地建设费收购旧房，不划地也不安置住房。3.按39号文件规定安置。金霞公司在金霞××栋建有统建安置房，并多次通知有关人员办理入住手续，金霞公司已将谭皓卿户安置房安排在7号重建地28号栋604／605房。孔晓艳等三人认为金霞公司违背协议约定，不对其进行安置，且于2012年9月停发过渡补助费。遂于2017年5月24日起诉至人民法院，法院认为金霞公司的征地行为系受政府委托，裁定驳回了其的民事起诉。孔晓艳等三人遂提起本案行政诉讼，请求，一、判令开福区政府履行《房屋拆迁补偿安置协议书》，在金霞××号地块内安置48平方米宅基地；二、判令开福区政府赔偿经济损失42万元；三、判令开福区政府承担本案评估、鉴定、案件受理费。原审法院认为：本案争议的焦点为，一、开福区政府是否属于本案适格被告。二、孔晓艳、谭建标是否符合征地安置法定条件。三、开福区政府是否依法向谭皓卿履行了征地安置法定职责。一、关于开福区政府是否本案适格被告的问题。孔晓艳等三人曾以民事诉讼的方式起诉金霞公司，请求金霞公司给予其48平方米的安置地。一审法院作出的（2017）湘01民终第8680号民事裁定书认定，从中共长沙市开福区委员会办公室、开福区政府办公室于2004年7月12日形成的《关于支持长沙市金霞开发建设总公司开发金霞地区协调会议纪要》（开办阅［2004］11号）可以看出，金霞公司征用原综合农场马厂分场土地的行为系政府委托的行政行为，该次起诉不属于民事诉讼受案范围。孔晓艳等三人现以开福区政府为被告提出行政诉讼，一审法院认为，生效的裁判文书已经确认了委托事实，可以视为开福区政府委托金霞公司处理征收补偿安置事宜，开福区政府是本案的适格被告。二、关于孔晓艳、谭建标是否符合征地安置法定条件的问题。《长沙市征地补偿安置条例》（自2000年1月1日起实施）第三条规定，本条例所称征地补偿安置，是指国家为了公共利益的需要，依法征用集体所有的土地，对被征地的农村集体经济组织和农民进行补偿安置的行为。本案中，孔晓艳、谭建标在征地行为发生时属于非农业家庭户口，且谭建标已购买了长沙市机电设备总公司的开福区下麻园岭85号1-（10）栋310号房屋，因此，孔晓艳、谭建标仅是将户口登记在开福区金霞路派出所躲风亭社区躲风亭11号，也无合法的宅基地和承包地，并不符合当地集体经济组织成员资格，其无权请求开福区政府对其进行征地安置。三、关于开福区政府是否依法向谭皓卿履行了征地安置法定职责的问题。谭皓卿自出生即将户籍登记在开福区金霞路派出所躲风亭社区躲风亭11号，金霞公司认可其集体经济组织成员资格，并与其签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》。协议中记载了重建安置的具体方式为乙方（谭皓卿）自行组织施工，该协议未记载安置面积。金霞公司经调查核实后以谭皓卿一人作为征地安置对象，计算该户安置面积24平方米，即谭皓卿份额加上独生子女优购政策，一审法院对谭皓卿户的安置面积予以认可。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。本案中，根据《房屋拆迁补偿安置协议书》的约定，谭皓卿户的重建安置地位于金霞××号地块内，但金霞公司考虑到24平方米的安置面积过小而无法建房，故在金霞××栋建有统建安置房供谭皓卿选择。结合《10号地10号栋重建安置汇总表》《10号地12号栋重建安置汇总表》来看，上述汇总表中的重建安置面积均大于48平方米，金霞公司对谭皓卿安置方式的变更处理符合客观事实，属于行使行政优益权的情形。金霞公司在谭皓卿未进行选择的前提下，将谭皓卿户安置房安排在7号重建地28号栋604／605房，已经履行了对谭皓卿的征地安置职责。遂判决驳回孔晓艳等三人的诉讼请求。本案原审案件受理费50元，由孔晓艳等三人负担。孔晓艳等三人不服原判，向本院提起上诉称：原审判决认定事实错误。1.孔晓艳上世纪任年代与家人一起共同参与了本场的土地承包，直至征收拆迁承包地一直未调整。1984年孔晓艳与家人一起分配了宅基地，并建有房屋，1993年孔晓艳虽以夫妻投靠迁出，但一直无固定工作，也无单位为其缴纳社保。2005年孔晓艳、谭建标户籍迁回现址且一家三口一直居住本处。2.考虑到谭皓卿24平方米的安置面积过小无法建房，故将安置方式变更为统建安置房供选择无事实依据。金霞公司变更安置方式未告知谭皓卿，违反了协议，剥夺了谭皓卿的安置份额，开福区政府谭皓卿未履行安置职责。请求，1.撤销原判。2.判决开福区政府履行安置职责，在金霞××号地块内安置48平方米宅基地，并负责“三通一平”基础工程，做好规划，办好建房手续。3.判决赔偿损失42万元，并从2018年1月1日起支付7000元／月赔偿金。被上诉人开福区政府答辩称：1.原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。孔晓艳、谭建标系2005年迁入的非农业户口人员，且均参加房改，不属于安置对象。谭皓卿具有安置资格，共享有安置面积24平方米。由于安置细则规定安置人数为1人或2人户的，面积限制无法自建，金霞公司在重建地建有统建安置房供谭皓卿选择。2011-2012年，金霞公司多次通知谭皓卿办理相关手续，但其一直未来办理。金霞公司对谭皓卿安置方式的变更处理符合客观事实，属于行使行政优益权的情形。故开福区政府已履行了征地安置的法定职责。请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。一审查明的事实二审予以确认。本院认为：本案争议的焦点为开福区政府是否履行了征地安置的法定职责。具体而言有二，一是是否应当对孔晓艳、谭建标进行安置，二是对谭皓卿安置方式的变更是否合法。《长沙市征地补偿安置条例》（自2000年1月1日起实施）第三条规定，本条例所称征地补偿安置，是指国家为了公共利益的需要，依法征用集体所有的土地，对被征地的农村集体经济组织和农民进行补偿安置的行为。本案中，孔晓艳、谭建标在征地行为发生时属于非农业家庭户口，且谭建标已购买了长沙市机电设备总公司的开福区下麻园岭85号1-（10）栋310号房屋，因此，孔晓艳、谭建标虽于2005年将户口迁回开福区金霞路派出所躲风亭社区躲风亭11号，但并不具有当地集体经济组织成员资格，不符合征地安置的条件。谭皓卿自出生即将户籍登记在开福区金霞路派出所躲风亭社区躲风亭11号，具有所在集体经济组织成员资格，金霞公司与其签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，载明重建安置的具体方式为乙方（谭皓卿）自行组织施工，该协议虽未记载安置面积，但金霞公司经调查核实后以谭皓卿一人作为征地安置对象并加上独生子女优购政策，计算该户安置面积24平方米。由于《安置实施细则》规定安置人数为1人或2人户的，面积限制无法自建，金霞公司在重建地建有统建安置房供谭皓卿选择。金霞公司对谭皓卿安置方式的变更处理符合客观事实，属于行使行政优益权的情形。故开福区政府已履行了征地安置的法定职责。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人孔晓艳、谭建标、谭皓卿负担。本判决为终审判决。审判长  付海燕审判员  钟玺波审判员  林 芝二〇一九年七月三日法官助理薛珊珊书记员林俊宇