广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终73号上诉人（原审原告）蔡德志，男，1963年4月16日出生，汉族，住化州市****办XX。上诉人（原审原告）候壮文，女，1965年9月19日出生，汉族，住化州市****办XX。上诉人（原审原告）蔡金海，男，1986年6月1日出生，汉族，住化州市****办XX。上诉人（原审原告）梁静雯，女，1987年6月4日出生，汉族，住化州市****办XX。上诉人（原审原告）蔡银海，男，1989年9月10日出生，汉族，住化州市****办XX。上述上诉人共同委托代理人李建立，广东富民律师事务所律师。上述上诉人共同委托代理人董诗惠，广东富民律师事务所律师。被上诉人（原审被告）化州市自然资源局。法定代表人冯孔浪，局长。委托代理人李亮东，化州市自然资源局工作人员。委托代理人谢立传，广东橘城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市自然资源局。法定代表人梁荣杰，局长。委托代理人黄海东，茂名市自然资源局工作人员。上诉人蔡德志、候壮文、蔡金海、梁静雯、蔡银海因诉被上诉人化州市自然资源局、茂名市自然资源局行政许可及行政复议纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初268号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2013年8月19日，化州市国土资源局核发《建设用地批准书》(化东国字XX号)给原告蔡银海；2013年8月19日，化州市国土资源局核发《建设用地批准书》(化东国字XX号)给原告蔡金海；2013年12月30日，化州市国土资源局核发《建设用地批准书》(化东国字XX号)给原告侯壮文；2013年12月30日，化州市国土资源局核发《建设用地批准书》(化东国字XX号)给原告蔡德志；2013年12月30日，化州市国土资源局核发《建设用地批准书》(化东国字XX号)给原告梁静雯；2013年12月30日，化州市国土资源局核发《建设用地批准书》(化东国字XX号)给原告蔡银海。2018年4月10日，化州市监察委员会向化州市国土资源局致函《关于移送蔡德志涉嫌违规办理瑞京酒店停车场地块用地手续线索的函》(化监函[2018]9号，以下简称《线索函》)，内容：“我委在调查东山街道上街社区党支部书记、居委会主任蔡德志违纪、违法案件过程中，发现蔡德志为瑞京酒店停车场地块办理用地手续时，存在涉嫌采取弄虚作假，隐瞒土地来源，谎报登记开会安排土地使用，骗取行政许可等行为，现将该问题线索移交你局依法调查处理，并于2018年5月10日前将相关调查处理情况函复我委。”化州市国土资源局根据化州市监察委员会来函以及调查，查明原告蔡德志等五人隐瞒位于化州市**垌瑞京酒店停车场约450平方米国有土地是从城市综合开发公司抵债方式取得的土地来源的事实，于2018年5月9日作出化国土资决字[2018]第16号《关于注销蔡德志、蔡银海等共五人位于瑞京酒店停车场所持有的决定》（以下简称《注销决定》），决定：注销你们五人位于化州市**垌瑞京酒店停车场的土地所持有的化东国字(XX)第XX号、第XX号、第XX号、第XX号、第XX号、第XX号《建设用地批准书》。原告不服于2018年6月15日向茂名市国土资源局申请复议，茂名市国土资源局于2018年8月21日作出茂国土资行复[2018]5号《行政复议决定书》，维持化州市国土资源局所做出的化国土资决字[2018]第16号《注销决定》。原告不服上述行政处罚决定和行政复议决定，诉至原审法院。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”,第六十九条第二、四款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。......依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护”和《茂名市***民建房用地管理暂行办法》第九条“农村村民建房用地应向常住户所在地的村民小组提出申请，并填写《农村村民申请建房用地呈批表》(以下简称用地呈批表)。经村民会议或农村集体经济组织全体成员会议讨论同意并加具意见后，附户主身份证、本户人口户口簿、原房屋土地使用证等复印件一并报村民委员会。”及《广东省实施办法》第十条第三款“土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实，伪造有关证明文件，或采取其他非法手段骗取登记的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当注销其土地登记”的规定，化州市国土资源局在调查核实所发的《建设用地批准书》中土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实，伪造有关证明文件的事实，结合调查的事实及法律规定作出本案所涉《注销决定》的事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。茂名市国土资源局在复议过程中程序合法，适用法律正确。上述行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原审法院予以认可。因此原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告蔡德志、候壮文、蔡金海、梁静雯、蔡银海的诉讼请求。上诉人蔡德志、候壮文、蔡金海、梁静雯、蔡银海不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人作出《注销决定》的程序明显违法。1、被上诉人2013年给上诉人颁发《建设用地批准书》属行政许可。被上诉人应依法告知上诉人陈述、申辩、听证的权利，在未经这些程序及调查核实的情况下，匆忙于2018年5月9日作出《注销决定》撤销上诉人分别所持的《建设用地批准书》，剥夺了上诉人陈述、申辩、听证的权利。2、化州市监察委提供给被上诉人的只是线索，不是法院、仲裁机构生效的裁判文书，不具有直接采信为认定事实依据的效力。被上诉人即使采信监察委所收集的证据也需要经其法定调查程序核实后方能作为《注销决定》的依据。《线索函》也明确要求被上诉人“依法调查处理”，但是被上诉人原审举证的目录，没有一份证据是被上诉人调查取证的，全部是化州市监察委《关于移送蔡德志涉嫌违规办理瑞京酒店停车场地块用地手续线索函》及所附材料。3、被上诉人证据目录中仅有一份会议记录也没有明确关于撤销上诉人共6个批准书的具体内容，即被上诉人在未作出任何立案受理决定的情况下便直接撤销上诉人的批准书，也是程序违法的。二、《注销决定》认为上诉人骗取登记的主要证据不足。1、被上诉人批准上诉人用地的《茂名市农(居)民申建房用地呈批表》“村民小组(队)意见”栏明确写明：“经村民小组研究决定，同意蔡金海、银海在榕木湾基地建房730平方。”这由张华、梁伟、蔡文松、徐可富、李亚生、梁建强等社长干部签名证实，所在的居委会也盖章以示同意办证。同时，上诉人原审举证2003年5月19日张华等90个村民户代表签名出具的《土地权属来源证明》亦足以证实上诉人是经1996年全村大会代表决定安排上诉人的建房用地。对此，被上诉人在没有查实1996年或2003年时东岸村的总户数，也未经调查三分之二以上的户主，更未对上诉人所持《土地权属来源证明》户代表签名进行调查，便草率认为用地未经三分之二以上成员会议通过。2、涉案6个《建设用地批准书》的用地面积共计730平方米，其中450平方米的土地使用权来源于城市综合开发公司以地抵偿上诉人蔡德志当年承包该公司榕木湾小区的抽沙工程款，属国有土地性质。但因该地块位于上诉人所在东岸村的村边，属城中村的村边地，与东岸村安排给上诉人的250平方米土地相连，且因上诉人也属城中村的村民，根据城中村的土地参照农(居)民建房用地的报批程序规定，上诉人一并填写了《茂名市农(居)民申建房用地呈批表》(按每户120平方米)报批，是符合城中村村民的用地审批程序规定的。这450平方米土地使用权属城市综合开发公司以地抵偿给上诉人蔡德志所合法拥有的，土地权属来源合法，即使程序不合法或报批程序存在瑕疵，不影响被上诉人颁发《建设用地批准书》的效力，只补办土地出让手续，缴纳土地出让金即可，没有注销的必要。被上诉人却草率注销，造成行政成本的浪费和当事人不必要的累讼，属明显不当的行政行为，应当判决撤销。3、五上诉人所持的《建设用地批准书》的用地面积、范围均是独立不一的，其中蔡德志110.1平方米、蔡银海109.9和120平方米、候壮文120平方米、蔡金海120平方米、梁静雯120平方米，6个批准书共730平方米，包括城市综合开发公司以地抵债450平方米、东岸村经村民会议安排给上诉人的250平方米，但决定尚未查明哪部分、哪个人的证属450平方米范围、界至，哪部分、哪个人的证属250平方米的范围、界至，便笼统、含糊地一并注销。原审判决也只是认定蔡德志等人隐瞒其中450平方米的土地属开发公司抵债的来源，并没有关于东岸村安排给上诉人的250平方米土地的认定。三、《注销决定》适用法律法规错误。本案是行政许可的注销行为，并不是非法占用土地的返还、恢复原状或罚款，更不是土地确权登记。因而，《注销决定》适用《国土法》第七十六条、第七十七条的规定错误。再说，广东省并没有“广东省实施《中华人民共和国土地管理法》”的法规，《注销决定》同时适用广东省实施《中华人民共和国土地管理法》第十条，明显是错误的。即使是《广东省实施办法》第十条也是指依法收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。该条是关于土地确权登记、土地出让合同或骗取土地登记的规定，亦与被上诉人颁发、撤销上诉人《建设用地批准书》不相干。四、茂名市国土局的复议决定对《注销决定》认定事实的证据的真实性、效力性，及作出《决定》的程序是否合法，法律适用是否正确根本没有审查阐述、论证，便机械地维持被上诉人的《注销决定》是完全错误的。综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求显属错判，请求二审法院撤销原判，同时撤销《注销决定》及复议决定。被上诉人化州市自然资源局辩称：一、答辩人作出《注销决定》事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据化州市监察委员会移交的材料及答辩人的查明，上诉人隐瞒位于化州市**垌瑞京酒店停车场约450平方米国有土地是从城市综合开发公司抵债方式取得的事实，虚构已经村民会议讨论批准使用村集体的250平方米土地建房的事实，以村民建房的名义，采取隐瞒、欺骗的手段分别骗取答辩人核发涉案用地批准书，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、第六十九条第四款、第七十条第四项及《广东省实施办法》第十条第三款等的规定，答辩人作出《注销决定》(化国土资决字(2018)第16号）事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。《中华人民共和国行政许可法》等法律法规并没规定注销欺骗取得的行政许可必须要进行陈述、申辩、听证，而且原告亦无法提供答辩人必须要进行听证及给其陈述、申辩权的具体法律条文。二、茂名市国土资源局作出《行政复议决定书》维持答辩人《注销决定》，事实清楚，适用法律正确，程序合法。因此，一审判决判决驳回上诉人的诉讼请求，事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉没有事实和法律依据，请法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人茂名市自然资源局辩称：原审法院认定事实清楚、适用法律正确。2018年4月10日，化州市监察委员会经调查认定，蔡德志为瑞京酒店停车场地块办理用地手续时，存在涉嫌采取弄虚作假，隐瞒土地来源，谎报登记开会安排土地使用，骗取行政许可等行为，该事实清楚。化州市自然资源局根据化州市监察委员会《线索函》，依法作出《注销决定》，事实清楚，适用法律正确。答辩人作为复议机构，对上诉人的复议申请经立案审查，书面审理等程序后依法作出《行政复议决定书》。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人上诉理由不成立，请求法院依法驳回其上诉。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，对原审判决所认定的事实，本院予以确认。本院另查明，根据《茂名市机构改革方案》及《化州市机构改革方案》规定，将国土资源局的职责及相关部门的职责整合，组建自然资源局，本案被上诉人相应变更为化州市自然资源局及茂名市自然资源局。本院认为，根据《广东省实施办法》第十条第三款之规定，土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实，伪造有关证明文件，或采取其他非法手段骗取登记的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当注销其土地登记。本案被上诉人化州市自然资源局注销五上诉人所持有的化东国字(XX)第XX号、第XX号、第XX号、第XX号、第XX号、第XX号《建设用地批准书》，由化州市监察委员会出具的《线索函》显示，上述《建设用地批准书》所涉土地其中有450平方米土地是从城市综合开发公司以抵债方式取得的国有土地。余下的集体土地，所在村集体于2018年3月29日出具的证明显示从未开过村民大会及村民代表大会同意给上诉人使用。虽然上诉人主张所使用的集体土地已在1996年及2003年经过村集体同意，但对450平方米属于国有土地的事实并未否认。上诉人对上述730平方米土地均以农（居）民建房用地申请被上诉人核发《建设用地批准书》，明显属于欺骗和隐瞒事实，被上诉人化州市自然资源局据此注销上述《用地批准书》于法有据，并无不当。至于上诉人主张被上诉人作出《注销决定》的程序违法、适用法律错误，虽然被上诉人核发《建设用地批准书》属于行政许可，《注销决定》并未全面引用《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、第六十九条有关“申请人应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料事实内容的真实性负责”“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”等条文作为法律依据，而且在引用《广东省实施办法》时亦存在漏字的书写笔误，但其引用该地方行政法规作为法律依据亦无不妥，我国《行政许可法》亦未对行政机关撤销不正当手段取得的行政许可设定听证、听取相对人陈述、申辩等程序要求，因此，上诉人上诉依据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，驳回原审原告诉讼请求正确，本院予以维持；上诉人的上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蔡德志、候壮文、蔡金海、梁静雯、蔡银海负担。本判决为终审判决。审 判 长  叶 滢审 判 员  张国平代理审判员  柯国梁二〇一九年六月二十四日书 记 员  邹君萍速 录 员  古博宇