广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初201号原告黄敬宗，男，1981年8月23日出生，汉族，住佛山市三水区。委托代理人梁楚雯，广东天舜律师事务所律师。被告佛山市三水区西南街道办事处，住所地佛山市三水区西南街道河口车仔路十八号。负责人黎达贤，该办事处主任。行政负责人钱进。委托代理人关正杰，该办事处工作人员。委托代理人杜丽云，广东华法（三水）律师事务所律师。原告黄敬宗不服被告佛山市三水区西南街道办事处于2018年12月14日作出的强制拆除行为，于2019年1月28日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年3月20日、5月9日公开开庭审理了本案。两次庭审，原告本人及委托代理人梁楚雯，被告的委托代理人杜丽云均到庭参加诉讼；被告的行政负责人钱进在第一次庭审中到庭参加诉讼，被告的委托代理人关正杰在第二次庭审中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告是佛山市三水区西南街道南岸村委会××村的村民，因原告名下没有分配宅基地，出于生活需要，原告向村委会申请了一处宅基地，面积为120平方米。原告在取得西黄经济社和南岸村委会同意后，拟在宗地图的范围内建设房屋，并实施了打桩。2018年11月5日，三水区国土部门向原告留置送达责令停止违法行为通知书。通知以原告未经批准或采取欺骗手段骗取批准为由，责令原告立即停止违法行为。2018年11月15日，被告发出行政处罚预先告知书；同年11月22日，被告作出涉案责令限期拆除违法建筑通知书；12月10日，被告作出拆除违法建筑通知书；12月13日，西南街道办国土城建和水务局作出责令通知书。2018年12月14日，被告对原告建设的地基进行拆除。原告认为，被告作出的涉案责令限期拆除违法建筑通知书和行政处罚预先告知书违法，未经法定程序。被告未依法调查取证，未按程序认定违法建筑，未依法告知原告享有的陈述、申辩权利，也未取得强拆审批。被告于2018年12月14日作出强拆行为时，涉案的责令限期拆除违法建筑通知书并未生效，尚处复议期间。为维护原告的合法权益，现请求法院判决：1.撤销被告作出的西责〔2018〕第43号《责令限期拆除违法建筑通知书》；2.确认被告拆除位于佛山市三水区西南街道南岸村委会××村（原篮球场）建筑物的行为违法；3.被告向原告支付赔偿款120000元；4.本案的诉讼费用由被告承担。第一次庭审中，本院向原告释明，由于被告实际已经作出强制拆除行为，原告也诉请确认该强制拆除行为违法，故再诉请撤销西责〔2018〕第43号《责令限期拆除违法建筑通知书》已经没有必要，而且被告作出上述通知的行为和强制拆除行为是两个不同的行政行为。但原告坚持不撤回诉讼请求1，本院从案情实际出发，选择对原告的诉讼请求2、3、4进行审理。同时，原告在第一次庭审中申请增加诉讼请求：判令被告向原告作出书面道歉。由于本案的应诉材料已经在庭前送达被告，而且原告亦未提供正当理由，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，本院不予准许。另，原告在第一次庭审中对起诉状事实理由中的“2018年11月14日”修改为“2018年12月14日”。原告向本院提交了下列证据：《责令限期拆除违法建筑通知书》《行政处罚预先告知书》《责令通知书》《拆除违法建筑通知书》《责令停止违法行为通知书》、申请书、××村老人见证签名表、业务咨询回执单、照片6张，证明原告因用地需要向××村委会申请用地，并且办理了用地申请，该用地申请经村委会公告后，村委会同意原告的用地范围及用地面积。原告在核准的范围内进行地基建设，后原告收到被告作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》《行政处罚预先告知书》《责令通知书》《拆除违法建筑通知书》《责令停止违法行为通知书》，上述通知书上载明原告的建筑属于违法建筑，但被告在未届满复议及诉讼期限的情况下，对涉案建筑进行强制拆除，违反了《中华人民共和国行政强制法》的第四十四条规定。被告辩称，一、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第一款、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告作为经批准设立的佛山市三水区人民政府派出机关，依法行使乡镇一级人民政府职权，因此被告具有对原告的违法建筑依法进行拆除的法定职责，主体适格。二、被告作出的涉案行政行为事实清楚，程序正当，并未违反法律法规的强制性规定，合法合理。经村民举报，原告从2018年10月开始，在××村篮球场土地上进行地基基础建设。被告接到举报后进行了现场勘查并与原告了解情况。原告确认地基是在未取得镇（街道）相关部门及政府同意的情况下进行建设的。后经规划部门确认，案涉建筑物的用地不属于城乡规划确定的建设用地范围。在了解情况后，被告依法向原告送达《行政处罚预先告知书》，告知原告违法的事实、理由、依据和拟作出责令的内容，同时告知原告享有陈述、申辩的权利。2018年11月22日，被告作出《责令限期拆除违法建筑通知书》，并于当日送达，认定原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，涉案地基属违法建筑，责令原告在收到上述通知书之日起十日内自行拆除违法建筑并告知原告享有的权利义务。原告在限期内未自行拆除违法建筑，2018年11月30日，被告向原告送达《催告履行通知书》，催告原告自行拆除违法建筑，否则，被告根据规定将强制拆除。2018年12月11日，被告向原告送达《拆除违法建筑通知书》并公告张贴，告知原告，被告将于2018年12月13日将违法建筑拆除，要求原告务必在该日前自行清理私人物品，逾期不清理视为放弃自行清理的权利，被告处理物品时若存在损毁、灭失等风险由原告承担。2018年12月14日，被告依法对违法建筑进行拆除，拆除后，所有建筑材料均被留在现场。三、被告依法履行职权，并无过错，无需对原告进行赔偿。被告向本院提交了下列证据、依据：1.《责令停止违法行为通知书》，证明佛山市三水区国土城建和水务局向原告发出《责令停止违法行为通知书》，认定原告存在非法占用土地建住宅的违法行为。2.调查笔录、证明、工作证，证明经调查，原告确认涉案违法建筑是其在未取得镇（街道）相关部门及政府同意的情况下所建。3.《关于协助调查西南街道南岸村委会××村违法建设一案的答复》，证明佛山市国土资源和城乡规划局确认原告所建设的建筑物不在城乡规划确定的建设用地范围内。4.《行政处罚预先告知书》、送达回证、张贴照片、工作证、现场照片，证明：（1）被告向原告送达《行政处罚预先告知书》，告知原告违法的事实、理由、依据和拟作出责令的内容，同时告知原告享有陈述、申辩的权利；（2）被告作出《行政处罚预先告知书》时，涉案土地的情况。5.《责令限期拆除违法建筑通知书》、送达回证、张贴照片、现场照片，证明：（1）针对违法情况，被告依法作出《责令限期拆除违法建筑通知书》，并向原告送达。通知书认定原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，涉案地基属违法建筑，责令原告收到通知书之日起十日内自行拆除违法建筑，并告知原告,享有的权利义务；（2）被告作出《责令限期拆除违法建筑通知书》时，涉案土地的情况。6.《催告履行通知书》、送达回证、张贴照片，证明因原告未自行拆除违法建筑，被告依法向其催告，并告知其若不自行拆除，被告将强制拆除。7.《拆除违法建筑通知书》、送达回证、张贴照片，证明被告向原告送达《拆除违法建筑通知书》，告知原告强制拆除的时间，以及其享有的权利义务，并要求其自行处理违法建筑内的私人物品。8.证明、现场照片，证明：（1）佛山市三水区西南街道南岸村民委员会将拆除违法建筑后留在现场的建筑物料残渣用于篮球场地面填平；（2）现在涉案土地的情况。被告向本院提交了下列法律、法规：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国城乡规划法》。诉讼中，本院向佛山市自然资源局发出2份《调查函》，佛山市自然资源局作出复函2份，本院当庭向原、被告出示，并要求双方发表质证意见。原、被告双方对两份复函的真实性无异议。经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告提供的证据，被告对××村老人见证签名表有异议，对该组其他证据的真实性无异议。因××村老人的见证并非有权机关的认定，本院不予采纳。对该组其他证据，本院对其真实性予以确认。被告提供的证据1、8，原告对其真实性无异议，上述证据与本案相关联，本院予以采纳。被告提供的证据2，原告对工作证和证明无异议，对调查笔录有异议，该调查笔录有询问人和原告的签名确认，结合工作证和证明，本院对该组证据予以采信。被告提供的证据3，原告有异议，该组证据为佛山市国土资源和城乡规划局出具并盖章确认，本院予以采信。被告提供的证据4，原告对其真实性无异议，本院予以采信，并确认涉案地基建筑尚未完工时，被告已向原告发出《行政处罚预先告知书》。被告提供的证据5、6、7，原告对《责令限期拆除违法建筑通知书》《催告履行通知书》《拆除违法建筑通知书》的真实性无异议，但认为未向原告送达，同时对送达回证、张贴照片、现场照片、张贴照片不予认可，本院对该两组证据的真实性予以确认，结合原告提供的证据，本院确认原告已收到被告作出的上述文书。佛山市自然资源局对本院作出的复函2份，是对涉案土地作出的有权认定，本院予以采纳。经审理查明，原告是佛山市三水区西南街道南岸村委会××村村民，于2018年5月8日申请一份120平方米的宅基地，经西黄股份社和南岸村委会同意，但未经政府审核批准。在取得西黄股份社和南岸村委会同意后，原告即在位于佛山市三水区西南街道南岸村委会××村（原篮球场）的地块进行建设。2018年11月15日，被告作出《行政处罚预先告知书》，告知原告未经批准占用南岸村委会××村篮球场的土地进行非农建设，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定。被告拟对原告的违法行为作出处理，责令原告立即停止违法行为，拆除违法建筑物，恢复土地原貌及功能，并于当日将《行政处罚预先告知书》留置送达原告。2018年11月22日，被告作出西责〔2018〕第43号《责令限期拆除违法建筑通知书》，认为原告位于南岸××（××篮球场）××建筑未依法××乡村建设规划许可，属违法建筑，并通知原告在收到通知后立即停止建设，十日内自行拆除违法建筑并恢复土地原状，逾期不拆除的，被告将依法进行拆除。当日，被告将西责〔2018〕第43号《责令限期拆除违法建筑通知书》留置送达原告。2018年11月30日，被告作出西催〔2018〕第43号《催告履行通知书》，催告原告于2018年12月13日前自行拆除违法建筑，否则被告将依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，强制拆除。2018年12月10日，被告作出西拆〔2018〕第43号《拆除违法建筑通知书》，通知原告，被告定于2018年12月13日对原告涉案违法建筑进行拆除，要求原告自行清理建筑内的私人物品。并告知原告若有异议，可在拆除期限前向被告进行陈述和申辩。2018年12月11日，被告将上述《拆除违法建筑通知书》留置送达原告。2018年12月14日，被告对原告位于佛山市三水区西南街道南岸村委会××村（原篮球场）的建筑物（地基）实施了强制拆除。另查，2018年11月5日，佛山市三水区国土城建和水务局作出三国土停工〔2018〕1162号《责令停止违法行为通知书》，告知原告实施了农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的违法行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，责令原告立即停止违法行为，听候处理，并于当天留置送达原告。又查，根据佛山市自然资源局对我院的《复函》反映，涉案位于佛山市三水区西南街道南岸村委会××村（原篮球场）的地块正在编制村庄规划，在城市土地利用总体规划中属于限制建设区，规划用途为农用地。被告在庭审中确认涉案地块正在进行编制乡村规划，尚未报佛山市三水区人民政府审批。再查，南岸村委会于2019年2月1日出具《证明》，称被告对地基进行拆除后，遗留在现场的建筑物料残渣，被南岸村委会用于对被破坏的篮球场进行地面填平。本院认为，本案的第一个争议焦点为：被告对原告建设的地基实施强制拆除的行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，被告虽然主张原告被拆除的建筑处于乡、村规划区内，但并未提供证据证明，而且根据佛山市自然资源局的《复函》反映，涉案地块正在编制村庄规划，被告亦确认尚未报佛山市三水区人民政府审批。故在被告作出强制拆除行为时，涉案地块并不在乡、村庄规划区内，被告的上述主张，没有依据，本院不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”据此，对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的行政机关是县级以上人民政府的土地行政主管部门，被告作为街道办事处，并无对土地违法行为进行监督检查的法定职权，也无权责令原告停止建设及对原告建设的地基实施强制拆除，而且被告也未提供三水区土地行政主管部门对被告实施强制拆除行为的授权依据。综上，被告对涉案地块上原告建设的地基实施强制拆除的行为违法，属于超越职权。本案的第二个争议焦点是被告对原告提出的损失是否应承担赔偿责任的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”如上所述，虽然被告对原告建设的地基实施强制拆除的行为违法，但是否需要赔偿，仍应审查该行为是否侵犯了原告的合法权益。根据佛山市自然资源局的《复函》反映，涉案位于佛山市三水区西南街道南岸村委会西（原篮球场）的地块在城市土地利用总体规划中属于限制建设区，规划用途为农用地。佛山市三水区国土城建和水务局对原告作出的三国土停工〔2018〕1162号《责令停止违法行为通知书》可证实原告属非法占用土地建住宅，其建设地基的行为亦属违法行为。原告建设地基的材料为水泥和钢筋，拆除后回收价值较小，建筑物料残渣已被南岸村委会用于对被破坏的篮球场进行地面填平。而且在地基建设尚未完工时，被告已在2018年11月15日向原告发出《行政处罚预先告知书》，在更早前的2018年11月5日，佛山市三水区国土城建和水务局已向原告发出三国土停工〔2018〕1162号《责令停止违法行为通知书》。原告在明知其建设行为违法的情况下，仍然拒不停止，继续进行违法建设，属明知故犯，由此造成的损失，不属于原告合法权益的范畴，该损失应由原告自行承担，被告无需承担赔偿责任。综上，被告2018年12月14日对原告建设的地基实施的强制拆除行为超越职权，该强制拆除行为违法，但因拆除行为已施行完毕，故本案不具有可撤销内容，依法应判决确认违法，原告的该项诉讼请求成立，本院予以支持。由于被告的违法拆除行为并未对原告的合法权益造成损害，被告无需对原告的损失承担赔偿责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项以及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，判决如下：一、确认被告佛山市三水区西南街道办事处于2018年12月14日对原告黄敬宗建设的位于佛山市三水区西南街道南岸村委会西黄村（原篮球场）的地基实施强制拆除的行为违法；二、驳回原告黄敬宗的其他诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由被告佛山市三水区西南街道办事处负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  韩文锋人民陪审员  关贝娴人民陪审员  钟玲芝二〇一九年七月二十二日书 记 员  黄绮莹