河南省信阳市浉河区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1502行初66号原告骆德红，男，汉族，1971年11月28日生，住信阳市高新区。委托代理人周琰、付友凤（实习），北京市京师律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告信阳高新技术产业开发区管理委员会。法定代表人熊开程。委托代理人王顺飞，信阳高新技术产业开发区管理委员会法制办副主任，代理权限为一般代理。委托代理人刘希旺，河南问通律师事务所律师，代理权限一般代理。被告信阳高新技术产业开发区行政执法局。法定代表人耿尚勇，局长。委托代理人司从林，该局渣土办主任，代理权限为特别授权。委托代理人张亚，河南精致律师事务所律师，代理权限为一般代理。原告骆德红诉被告信阳高新技术产业开发区管理委员会、被告信阳高新技术产业开发区行政执法局确认行政行为违法一案，由原告骆德红向河南省信阳市平桥区人民法院提起行政诉讼，经河南省信阳市中级人民法院依法指定由本院管辖。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告骆德红及其代理人周琰、付友凤（实习），被告信阳高新技术产业开发区管理委员会委托代理人王顺飞、刘希旺，被告信阳高新技术产业开发区行政执法局委托代理人司丛林、张亚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是：被告信阳高新技术产业开发区管理委员会、信阳高新技术产业开发区行政执法局共同对原告骆德红房屋作出的行政强拆行为。原告骆德红诉称，原告的房屋和土地位于河南省信阳市高新区刘洼村徐湾组，因信阳高新技术产业开发区管理委员会“信阳高新区通发汽修”项目被纳入征收范围。2018年8月3日凌晨5时左右，由被告信阳高新技术产业开发区管理委员会牵头，行政执法局组织大批人员，在无法律依据、未经法定程序的情况下，用挖掘机等大型机械设备将原告的房屋强行拆除。强拆过程中，大量财物被埋，屋内大量财物被埋、损坏，造成大量经济损失。原告骆德红认为，根据《行政强制法》、《行政诉讼法》等法律规定，被告信阳高新技术产业开发区行政执法局无强制拆除原告房屋的法定职权，因其为信阳高新技术产业开发区管理委员会内设机构，其行为应当依法由信阳高新技术产业开发区管理委员会一并承担法律责任。二被告无事实和法律依据，未经法定程序，给原告造成了大量的财产损失。根据《行政诉讼法》之规定，故请求：1、依法确认两被告对原告房屋组织实施的行政强制拆除行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告骆德红向本院提交以下证据：第一组：1、原告身份证复印件一份；2、1990年8月20日，信阳县土地管理局颁发的宅基地证复印件一份；3、原告房屋所有权证复印件一份。证明集体土地使用权人骆明才为原告骆德红父亲，证明原告对涉案房屋依法享有所有权，对宅基地依法享有使用权。第二组：1、2018年7月16日被告信阳高新区行政执法局作出的《限期拆除通知》【2018】031号复印件一份；2、强制拆除房屋的照片四张。证明被告存在被诉具体行政行为，为本案适格被告。第三组：地面附着物调查登记表。证明2014年7月22日，被告被拆物的明细表，除去汽修站之外，还在102.4平方米的自住住宅及地面附着物。第四组：行政复议决定书。证明被告管委会自己撤销限拆通知，使两被告所谓的强拆依据亦不存在。第五组：《信阳高新区关于依法拆除通发汽修宗地范围内的违章建筑实施方案》。证明该强拆行为系被告管委会牵头组织，执法局实施。被告信阳高新技术产业开发区管理委员会对原告举证有异议。对第一组证据：1、真实性合法性无异议；2、3、真实性无异议，但认为与本案无关联性，在2008年的行政复议案中原告已经自认在2006年实施的弘运汽车站项目中已经得到拆迁安置。对第二组证据：1、认为管委会不是适格被告，作出具体行政行为的是执法局；2、真实性有异议，因为管委会答辩人未参与，真实性被告无法核实；对第三组证据：因答辩人未参与，被告对其真实性合法性均有异议；对第四组证据真实性合法性无异议，但是与本案无关联性。对第五组证据有异议，被告认为第五组证据属于管委会的内部文件，对外不产生法律效力，因为对外作出行政行为的是执法局。被告信阳高新技术产业开发区行政执法局对原告证据有异议。对第一组证据：1、宅基地使用权证是骆明才，不是原告骆德红，所以原告不是适格主体；对第二组证据：2、现场照片模糊不清，看不出现场人员是哪的。对第五组证据：被告认为参与实施的单位、人员非常多，而且组织领导里面没有执法局，也没有执法局的局长。其他的证据被告不予质证。被告信阳高新技术产业开发区管理委员会辩称：被答辩人无起诉主体资格，同时答辩人不是本案适格的被告。执法局无论集中行使执法权，还是从委托执法，或是从法规授权执法的角度，均有执法主体资格。请人民法院查明事实，依法驳回被答辩人起诉。被告信阳高新区技术产业开发区管理委员会向法庭提交以下证据：证据一：骆德红出具的《情况说明》。证明内容：骆德红承认被拆的附作物系其与李永合伙投资经营汽车修理部，因拆迁无法经营，骆德红无起诉主体资格（经营汽车修理部有营业执照，有合伙人）。证据二：中共信阳市委、信阳市人民政府《关于羊山新区、信阳工业城、南湾管理区管理体制及事权界定的通知》。证据三：信阳市机构编制委员会关于印发《信阳工业城筹备处职能配置、内设机构和人员编制暂定方案》的通知。证明内容：新区在编制核定的框架内，可自行设置科级以下事业单位；新区享有规划、建设、房管和城市管理行政执法权。证据四：《河南省人民政府关于设立信阳高新技术产业开发区的批复》。证明内容：高新区管委会系河南省级人民政府批准设立的开发区管理机构，根据行政诉讼法解释，对省级人民政府批准的开发区管理机构所属的职能部门做出的行政行为不服提起诉讼的，应当以职能部门作为被告，管委会不是适格被告。证据五：《河南省开发区条例》。证明内容：开发区管理机构的职责和管理范围由设立开发区的人民政府规定。证据六：《信阳市推进城市管理执法体制改革改进城市管理工作实施方案》。证明内容：执法局在高新区辖区，有权行使规划管理、建筑和工程建设方面，法律、法规、规章的行政处罚权。原告骆德红质证时认为：对证据一、真实性合法性认可，关联性不予认可。骆德红情况说明中提及的汽车修理部经营用房，仅是本案涉诉房屋的一部分，且原告作为涉案房屋实际所有权人自身利益受到损害。对证据二和三、真实性合法性认可，关联性不认可。本案被诉强拆是行政强制执行行为，并非行政处罚被告提交的规范性文件，不能证明其强制拆除原告房屋是合法的。对证据四、五真实性合法性认可，关联性不认可。上诉两项证据仅能证明被告均有作为行政诉讼被告的主体资格，与被告实施强制拆除行为是否合法没有关系，不能证明其强拆合法。对证据六、真实性合法性认可，关联性不认可，该证据仅能证明行政执法局被授权行政处罚权，及与行政处罚权相关的行政措施，不能作为行政执法局行使强制执行的法律依据。被告信阳高新技术产业开发区行政执法局对被告信阳高新技术产业开发区管理委员会举证内容无异议。被告信阳高新技术产业开发区行政执法局辩称：原告骆德红建房之前未经信阳高新区规划、土管等部门批准，系私自占地违法建房，依据《城乡规划法》《土地管理办法》等法律法规和省市文件要求，答辩人有权拆除骆德红违法建设的房屋。因此，答辩人参与实施的行政拆除行为是合法的行政行为，原告骆德红的诉讼请求无法律和事实依据，请求法院驳回其起诉，确认信阳高新区有关部门对原告骆德红的房屋实施的强制拆除行为合法。被告信阳高新技术产业开发区行政执法局向法庭提交以下证据：证据一：原告骆德红出具的《情况说明》。证明内容：原告骆德红承认被拆的附作物系其与李永合伙投资经营汽车修理部，因拆迁无法经营，原告骆德红无起诉主体资格（经营汽车修理部有营业执照，有合伙人）。证据二：执法局《事业单位法人证书》。证明内容：执法局职责范围含负责全区城市规划建设管理及行政处罚，具有管理公共事务职能，在法定授权的范围内享有实施行政处罚权。证据三：《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》《中共河南省委河南省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》《信阳市推进城市管理执法体制改革改进城市管理工作实施方案》。证明内容：执法局无论从集中执法，还是从委托执法的角度，均有执法主体资格。证据四：《信阳市推进城市管理执法体制改革改进城市管理工作实施方案》。证明内容：执法局在高新区辖区，行使规划管理、建筑和工程建设方面，法律、法规、规章的行政处罚权。证据五：信阳市国土资源局高新区分局出具的《说明》、信阳高新技术产业开发区规划管理局出具《说明》、信阳高新技术产业开发区城东办事处出具《证明》。证明内容：骆德红在非宅基地上私搭附作物，未办合法手续，属于违建。证据六：骆德红出具的《声明》。证明内容：骆德红承认“我家于2006年，被工业城以弘运汽车站项目征地补偿安置”即：骆德红家房屋已得到安置补偿。证据七：骆德峰出具的《保证》。证明内容：搭建铁皮房一间，如政府需要征用，无条件搬迁。证据八：《限期拆除通知》。证明内容：骆德红在非宅基地上私自搭建附作物，无合法手续，属于违建，应予以拆除。原告骆德红质证时认为：对证据一、真实性合法性认可，关联性不认可，该证据仅能证明执法局被授权行使行政处罚权，及与行政处罚权相关的其他行政措施，本案所诉行为为行政强制执行行为，证据一不能作为被二作出行政强制措施的执法依据。对证据二、真实性无法核实，合法性关联性不予认可。该照片不能显示拍摄的时间，和张贴的时间地点，不符合最高院关于行政诉讼证据若干问题的规定，关于证据形式要件的规定，同时该证据与原告提交的证据二第1项一致，仅是作出的时间不同，该两份通知系针对同一事实作出，后行政行为自然代替前行政行为，应以原告提交的31号通知为准。对证据三、真实性无法核实，合法性关联性不予认可，该证明并非原告作出，也非原告签字，与本案无关，且该证据是针对的征地拆迁行为与本案无关。对证据四、真实性合法性关联性均不认可，本案被诉强制拆除的是时间为2018年8月3日，该证据作出时间是2018年11月5日，后行政行为不能证明先行政行为的合法性，且街道办本身没有认定违法建筑的法定职权。对证据五、真实性合法性关联性不认可，被诉的拆除行为时间为2018年8月3日，该证据作出时间是2018年11月5日，后行政行为不能证明先行政行为的合法性。对证据六、意见同五，且高新区规划管理局作为违建的管理部门，在该份说明中并未对涉案房屋认定为违建。补充一点，本案起诉的是强制执行行为的合法性，被告应当提交其强制执行行为符合法律规定和程序的依据，但两被告提交的证据完全不能达到该证据目的，被告未在法定期间内提交证据，应当承担举证不能的法定责任。被告信阳高新技术产业开发区管理委员会对被信阳高新技术产业开发区行政执法局证据均无异议。综合各方当事人的意见，本院归纳本案争议焦点为：1、原告骆德红是否是适格主体；2、被告信阳高新技术产业开发区管理委员会是否是适格被告；3、被告信阳高新技术产业开发区管理委员会和被告信阳高新技术产业开发区行政执法局的拆迁行为是否合法。经审理查明,原告骆德红的房屋位于河南省信阳市高新区刘洼村徐湾组,因信阳高新技术产业开发区管理委员会“信阳高新区通发汽修”项目被纳入征收范围。2018年7月16日被告信阳高新技术产业开发区行政执法局向原告骆德红送达【2018】031号《限期拆除通知》：你（单位）在高新区刘洼社区徐湾组处建设的房子属违法建筑，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定，现责令你（单位）于2018年7月19日前自行拆除。否则，将依法组织相关职能部门强制拆除。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，你（单位）可在收到本告知书之日起3日内到相关单位提出书面陈述、申辩意见。逾期不陈述、申辩的，视为你（单位）放弃陈述、申辩权利。原告不服该拆除通知于2018年7月17日向被告信阳高新技术产业开发区管理委员会提起行政复议。被告信阳高新技术产业开发区管理委员会认为原告骆德红与信阳高新技术产业开发区城东街道办事处2017年10月12日已就该房屋签订了《房屋征收补偿协议》，被告信阳高新技术产业开发区行政执法局再对同一房屋认定违章建筑并下发限期拆除通知，属于具体行政行为明显不当，2018年9月21日作出信高新复决字《行政复议决定书》，撤销被告信阳高新技术产业开发区行政执法局作出的限期拆除决定。被告信阳高新技术产业开发区管委会2018年8月2日制定《高新区关于依法拆除通发汽修宗地范围违章建筑实施方案》，根据该方案工作安排，2018年8月3日凌晨5时左右，以邢伟为指挥长，杜卫国、张震为副指挥长，冷洪为现场指挥，张玉琳为现场机械拆除组组长，何恒源为现场稳控组组长，信阳高新技术产业开发区行政执法局、区直各部门及办事处等单位共计约215人参与了对工十五路与高铁桥交叉口东北侧的原告骆德红的房屋的拆除工作。经现场勘验，原告骆德红大部分房屋被拆（详见现场勘验草图）。原告骆德红认为两被告的强制拆除其房屋的行政行为违法，遂提起如上诉请。本院认为，行政机关作出的行政行为，应当做到认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告信阳高新技术产业开发区行政执法局向原告骆德红作出并送达了【2018】031号《限期拆除通知》，责令原告骆德红限期自行拆除违章建筑，事实清楚。原告骆德红申请行政复议期间，被告信阳高新技术产业开发区管理委员会统一组织指挥安排人员，被告信阳高新技术产业开发区行政执法局参与其中，将原告骆德红的部分房屋拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”被告信阳高新技术产业开发区管理委员会、信阳高新技术产业开发区行政执法局没有依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定予以公告且尚处于行政复议期间便拆除原告骆德红房屋，属程序违法。故原告骆德红要求确认被告信阳高新技术产业开发区管理委员会、信阳高新技术产业开发区行政执法局强制拆除其房屋违法，理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告信阳高新技术产业开发区管理委员会、信阳高新技术产业开发区行政执法局强制拆除原告骆德红房屋行为违法。案件受理费50元，由被告信阳高新技术产业开发区管理委员会、信阳高新技术产业开发区行政执法局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。你（单位）应在上诉期届满之次日起七日内向信阳市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。信阳市中级人民法院诉讼费账户：收款单位：河南省信阳市中级人民法院，账户：41×××96，开户行：河南省建行信阳分行老城支行。逾期未交也未提出缓交、减交、免交上诉案件受理费申请的，将依法按自动撤回上诉处理。审 判 长  王 剑审 判 员  许 凤人民陪审员  王相亚二〇一九年七月二十六日书 记 员  陈 锴