河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫14行初29号原告宁陵县阳驿乡张三庄村民组委员会解洼村民组。诉讼代表人解道廷，男，1968年3月18日出生，汉族，住宁陵县。诉讼代表人董新杰，男，1979年12月5日出生，汉族，住宁陵县。系该村民组组长。委托代理人陈业磊，河南世金律师事务所律师。被告宁陵县人民政府，住所地宁陵县人民路中段。法定代表人马同和，该县政府县长。委托代理人陈建华，宁陵县国土资源局副局长。委托代理人孙德申，河南京港律师事务所律师。被告商丘市人民政府，住所地商丘市睢阳区府前路1号。法定代表人张建慧，该市政府市长。委托代理人张璐，该市政府工作人员。委托代理人高敏，该市政府工作人员。第三人宁陵县水利局，住所地宁陵县永乐路北段。法定代表人金业营，该局局长。行政负责人郝玉华，该局副局长。委托代理人赵杰，河南保航律师事务所律师。原告宁陵县阳驿乡张三庄村民委员会解洼村民组（以下简称解洼村民组）要求撤销被告宁陵县人民政府（以下简称宁陵县政府）、被告商丘市人民政府（以下简称商丘市政府）土地确权决定及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月10日立案受理后，在法定期限内向被告宁陵县政府、被告商丘市政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，依法向第三人宁陵县水利局送达了起诉状副本、参加诉讼通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月13日公开开庭审理了本案。原告解洼村民组之诉讼代表人解道廷、董新杰及委托代理人陈业磊，被告宁陵县政府之委托代理人陈建华、孙德申，第三人宁陵县水利局之行政负责人郝玉华及其委托代理人赵杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为系被告宁陵县政府于2018年8月3日作出的宁政土〔2018〕38号土地权属争议案件行政决定。该决定认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作：对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定；《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定，土地所有权争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。基于以上事实理由与证据及有关规定，遂决定宁陵县水利局解洼闸管理所所占土地属国家所有。解洼村民组不服，向被告商丘市政府申请行政复议，被告商丘市政府于2018年12月26日作出商政复决〔2018〕2020号《行政复议决定》，该复议决定查明争议土地位于解洼水闸大沙河东侧的宁陵县水利局河道管理所，由宁陵县水利局解洼闸管理自上世纪七十年代一直管理使用。2017年，因争议土地被征收引发解洼村民组和宁陵水利局的土地权属之争。2018年3月28日，宁陵水利局向宁陵县政府提出土地确权申请，请求将争议土地确权给宁陵水利局。同日，宁陵县政府受理。3月29日，宁陵县国土资源局向解洼村民组送达了《通知书》及确权申请书，解洼村民组接到《通知书》后向宁陵县政府提交了证人证言、阳驿乡人民政府和张三庄村村民委员会出具的书面证明、土地承包经营权证书等有关证据材料主张争议土地应属解洼村民组集体所有。宁陵县政府进行了调查询问、收集相关证据、组织调解等程序后，于2018年8月3日作出宁政土〔2018〕38号土地确权决定将争议土地确定为国家所有。解洼村民组不服前述土地确权决定，申请行政复议。该复议决定认为：《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”解洼村民组主张争议土地所有权应归其村组集体所有，并提交了四份证人证言、一份阳驿乡人民政府和张三庄村村民委员会出具的书面证明、一份土地房产所有证及数份土地承包经营权证书、一份争议地块示意图等证据材料。经审查认为争议土地自上世纪七十年代一直由宁陵水利局所属机构使用且无纠纷这一事实的存在，解洼村民组提交的证据不足以证明其对争议土地依法取得所有权。宁陵县政府认定解洼村民组不能证明土地权属归其所有并依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条作出前述土地确权决定确定争议土地属于国家所有并无不当。遂于2018年12月26日作出商政复决〔2018〕2020号行政复议决定，维持前述土地确权决定。原告解洼村民组起诉称，争议土地在1952年土改时归阳驿公社张瑞寒大队解洼生产队所有，由其管理使用种植农作物。1975年，宁陵县革命委员会水电局与解洼生产队负责人谢家荣、董广荣协商，租用争议土地建设水闸，租金为每年黄豆200斤。至2017年争议土地被征收，争议土地的权属性质未发生过改变。被告宁陵县政府或第三人宁陵县水利局未与原告解洼村民组签订过土地转让协议、争议土地未经批准转让，应当将争议土地退还给原所有权人，被诉土地确权决定称争议土地系荒地、所有权不明，与事实不符。被告宁陵县政府、被告商丘市政府未向原告解洼村民组进行调查取、第三人宁陵县水利局在土地行政处理程序中未出示建造解洼水闸时的相关用地手续、被告宁陵县政府未向原告解洼村民组送达相关手续、被告商丘市政府未对原告解洼村民组要求解洼水闸时的用地手续申请作出答复，二被告作出被诉行政行为违反法定程序。请求撤销被诉土地确权决定及行政复议决定。原告解洼村民组提供以下证据：1.1952年11月宁陵县政府颁发的土地房产所有权证，证明解洼水闸所占用的土地原系原告村民管理使用，后经我国政府人民公社运动统一由生产队管理耕种，被告宁陵县政府和第三人宁陵县政府依据的事实是错误的，认为争议土地是荒地完全与客观事实不符，宁陵县政府依据河西归阳驿，河东归城郊也是与客观事实不符。2.宁陵县人民政府2016年12月24日颁发给原告村民董保家、董玉红、董立军三人的农村承包经营权证书，证明解洼水闸所占用的土地并不是被告宁陵县政府和第三人宁陵县政府所陈述的河东归城郊、河西归阳驿的事实依据，即争议土地从1952年至今一直由原告村民使用。被告宁陵县政府答辩称，被诉土地确权决定依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定，土地所有权争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。原告解洼村民组主张争议土地所有权归其所有，但其提供的证据不能证明自己的主张，宁陵县国土资源局通过调查取证证明争议土地与原告解洼村民组没有关系，在原告解洼村民组不能证明涉案土地系农民集体所有的情况下，只能属于国家所有。被诉土地确权决定处理结果正确。请求驳回原告解洼村民组的诉讼请求。被告宁陵县政府在法定期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1.行政复议答复书复印件一份；2.商丘市人民政府作出的商政复决〔2018〕2020号行政复议决定；3.土地确权案件卷宗复印件一份（包括土地确权案件受理表、宁陵县国土资源局通知书及送达回证各两份、宁陵县水利局土地确权申请书及法定代表人身份证明、授权委托手续、1975年3月8号物资请示报告、1975年9月8日开工报告、1977年4月21日请示报告、宁水字〔1977〕18号《关于解洼水闸管理所拉围墙及抽水检查消力池需补助粮款的请示报告》、1978年6月1日《关于解洼节制闸建立水文站需要经费的报告》、宁革水字〔79〕04号《关于解洼闸管理所，柳河堤防段，电话线杆维修的请示报告》、商水管〔2016〕6号《商丘市水利局关于宁陵县2016年度中央补助公益性水利工程维修养护项目实施方案的批复》、宁陵县人民政府宁政〔2017〕28号《关于印发220国道国家建设征收土地上附着物和青苗补偿标准的通知》、解洼村民组答辩书、2018年4月10日证明五份、身份证复印件五份、2018年7月25日证明一份、2018年5月10日、25日询问笔录各两份、照片复印件五份、宁陵县志一份、调解笔录两份、宁陵县国土资源局2018年7月11日宁国土资〔2018〕117号《关于县水利局解洼闸管理所与阳驿乡解洼村民组土地权属争议确权的报告》一份）；证明被诉土地确权决定认定事实清楚，程序合法。4.法律依据是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条。被告商丘市政府答辩称，其依原告解洼村民组的申请，受理行政复议，经立案受理、依法送达相关法律文书、进行审查后作出被诉行政复议决定并送达各方当事人，符合法定程序，适用法律正确，请求驳回原告解洼村民组的诉讼请求。被告商丘市政府在法定期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：第一组证据：1.收文处理签；2.行政复议申请书；3.被诉土地确权决定；4.申请人代表人身份证明；5.申请人委托手续。第二组证据：1.商证复立批〔2018〕2016号行政复议立案审批表；2.商证复受〔2018〕2016号行政复议受理通知书；3.商政复提〔2018〕2016号行政复议提出答复通知书；4.商政复参〔2018〕2007号第三人参加行政复议通知书。第三组证据：1.被申请人行政复议答复书；2.被申请人法定代表人证明书；3.授权委托手续。第四组证据：1.商政复延通〔2018〕2006号行政复议延期审理审批表；2.商政复延通〔2018〕2006号行政复议延期审理通知书；3.行政复议决定发文稿；4.商政复决〔2018〕2020号行政复议决定；5.行政复议文书送达回证、邮政特快专递详单、邮政特快专递查询跟踪信息。以上证明答辩人按照《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的相关规定，依法受理、审理、作出被诉行政复议决定并送达各方当事人，行政复议程序合法。被诉行政复议决定依据的认定事实部分的证据同被告宁陵县政府提交的证据及证明目的。第三人宁陵县水利局答辩称，1975年修建谢洼水闸，1977年在争议土地上修建谢洼水闸管理站、拉围墙并投入使用、2016年又新建管理房6间及绿化，至2017年争议土地因修建220国道被依法征收，第三人宁陵县水利局在长达40年的时间内管理使用争议土地均无任何单位及个人提出异议。因2017年争议土地被依法征收，政府依法进行补偿，原告谢洼村民组提出土地所有权异议，但是其所提交的证据不能证明争议土地属于集体经济组织所有，第三人宁陵县水利局提交的证据能够证明争议土地属于国有土地，一直由其管理使用且无争议，被诉土地确权据决定及行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确，原告所诉无事实和法律依据，请求驳回原告诉讼请求。第三人宁陵县水利局提交证据：商革水设字〔75〕第11号商丘地革委水利局文件对宁陵县大沙河解洼节制闸的批复，证明能够与被告提高的证据相互印证，证明涉案土地是国有土地。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：原告解洼村民组认为被告宁陵县政府依据的法律规定不能成立，其在被告宁陵县政府作出被诉土地处理决定前提交了有关争议土地历史的证言，已经证明争议土地所有权归其所有，宁陵县政府所依据的第三人宁陵县水利局的相关材料中无水闸建设时用地的申请、未审查解洼水闸历史建造的原由，未审查涉案土地是否变更，认为被告宁陵县政府提交的证据不能达到证明涉案土地是国家所有的目的。对被告商丘市政府提交的证明复议决定程序性证据无意见，但是对被诉行政复议决定的实体处理有异议，主张要求复议机关调取第三人商丘市水利局相关的用地手续，但是复议机关没有调取。对第三人宁陵县水利局提供的文件的真实性无异议，但认为该证据仅说明相关物资手续及工程施工的情况，但是没有解洼水闸建造的土地申请、批准手续，达不到证明争议土地应当确权给第三人宁陵县水利局的证明目的。被告宁陵县政府及被告商丘市政府对原告解洼村民组提交的证据发表质证意见：认为证据1的真实性有待于核实，该证所记载的关系与本案没有直接关联性，与涉案土地无关，1952年时候国家属于土地私有制，不能证明争议土地是属于集体还是国有的问题；证据2三个证和争议土地不是一块地，与争议土地无关，不能达到其原告的证明目的。认可第三人宁陵县水利局提交证据的证明力。第三人宁陵县水利局认为原告解洼村民组提交的证据与争议土地无关，争议土地是解洼管理所用围墙围起来的，1952年的文书标注的位置跟本案争议土地不是同一个位置，水闸是在河上面的，管理所在河东面的，争议土地是四面围墙围起来的地。认可被告宁陵县政府、被告商丘市政府提交证据的证明力。经审理查明，争议土地位于解洼水闸大沙河东侧的宁陵县水利局河道管理所，由第三人宁陵县水利局解洼闸管理自上世纪七十年代一直管理使用。2017年，因争议土地被征收引发原告解洼村民组和第三人宁陵水利局的土地权属之争。2018年3月28日，第三人宁陵水利局向被告宁陵县政府提出土地确权申请，请求将争议土地确权归其使用。被告宁陵县政府作出被诉土地确权决定，认定争议土地所有权为国家所有。原告谢洼村民组不服，申请行政复议。被告商丘市政府作出被诉行政复议决定，维持被告宁陵县政府作出的土地确权决定。原告谢洼村民组提起行政诉讼。本院认为，争议土地长期由第三人宁陵县水利局管理使用而未有争议，2017年因征收引发原告解洼村民组和第三人宁陵水利局的土地权属之争，第三人宁陵水利局于2018年3月28日向被告宁陵县政府提出土地确权申请，请求将争议土地使用权确权给第三人宁陵水利局，被告宁陵县政府作出被诉土地确权决定，认定争议土地归国家所有，作出的行政行为与第三人宁陵县政府的申请不符，不能认为是对原告解洼村民组和第三人宁陵水利局就争议土地的权属争议作出实质性处理，被告宁陵县政府作出被诉土地确权决定属适用法律、法规错误，依法应予撤销，被告商丘市政府依照法定程序作出被诉行政复议决定，维持宁陵县政府作出的土地确权决定属适用法律、法规错误。为不影响各方当事人对争议土地纠纷进行实质性解决，本院对各方当事人提交的证据不作分析认证。原告谢洼村民组要求撤销被诉土地确权决定及行政复议决定的诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告宁陵县人民政府于2018年8月3日作出的宁政土〔2018〕38号土地权属争议案件行政决定；二、撤销被告商丘市人民政府于于2018年12月26日作出商政复决〔2018〕2020号行政复议决定；三、责令被告宁陵县政府于本判决生效之日起两个月内重新依据第三人宁陵县水利局的申请重新作出行政行为。一审案件诉讼费五十元，由被告宁陵县政府、被告商丘市政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 何 彬审判员 牛 杰审判员 宋 冲二〇一九年七月三日书记员 张妍妍