湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终616号上诉人（原审原告）：吉首市河溪金地种养专业合作社。住所地：湖南省吉首市河溪镇张排村四组。法定代表人：符金发，该专业合作社理事长。被上诉人（原审被告）：吉首市人民政府。住所地：湖南省吉首市乾州新区世纪大道市政大楼。法定代表人：李诗兴，该市市长。委托代理人：石勇良，吉首市人民政府张社大道协调指挥部负责人。委托代理人：张光宏，吉首市民众法律服务所法律服务工作者。上诉人吉首市河溪金地种养专业合作社（以下简称金地种养合作社）与被上诉人吉首市人民政府（以下简称吉首市政府）征地行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2017）湘31行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：为迎接湘西自治州60年州庆和发展西部开发，吉首市政府规划修建辖区内河溪镇张排至社塘坡公路（以下××公路），途经吉首市河溪镇××（以下××）弄婆沃金地种养合作社的黄金茶叶基地。2015年初进行建设项目预审，2016年3月4日经湖南省国土资源厅批准，同期经建设用地及建设工程规划许可后正式动工，吉首市土地行政主管部门和河溪镇人民政府开始具体实施建设涉征土地征收前期工作，项目开工后张排村村委会进行了征收公告，同时公布了河溪张排村张社公路项目征地补偿明细表、张社公路征地张排村集体土地费补偿明细表、张社公路张排村征地相关经费明细表、张社大道项目征地坟墓补偿明细表，后又由吉首市张社公路建设协调工作指挥部（以下简称指挥部）与张排村村委会签订了吉国土张社征地［2017］第6号《张排-社塘坡道路建设项目征收集体土地补偿协议书》（以下简称［2017］第6号补偿协议），吉首市政府根据协议约定，按照湘西土家族苗族自治州人民政府（以下简称湘西州政府）州政发［2014］2号《湘西自治州集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称2号补偿安置办法）规定的标准，于2017年5月5日前支付了相关补偿款项，但对金地种养合作社未作补偿。另查明，金地种养合作社于2014年6月10日成立，其法定代表人张排村四组村民符金发作为乙方于2014年2月28日在张排村弄婆沃对张排村三组30余亩坡地进行了承包，2015年又转包了该村三组高纪富、杨菊连、张明宏等农户20余亩责任田，期限分别为20年和13年，以上合同约定乙方在国家依法进行土地征收后享有地上附着物及青苗补偿费权利。2016年5月2日金地种养合作社进行工商登记后，开始进行茶叶种植，并种植了葡萄、葛根、金丝南木、红桂花等青苗，还修建了相应种养附属设施，包括修建生产（羊圈）用房一栋、蓄水池、综合水电等，相应附属设施在征收中被损毁。另经实地测量对金地种养合作社租用土地共计征收30.53亩。吉首市政府征收上述土地并具体实施建设后，向金地种养合作社所在村集体发放征地补偿款共计58.9854万元，吉首市政府吉政发（2018）13号《吉首市人民政府关于调整征地补偿标准的通知》（以下简称13号通知）中规定对园地的青苗及土地附着物包干补偿为每亩25840元。金地种养合作社不服，认为没有对其进行征收补偿，请求吉首市政府参照其被损毁的茶叶基地，搞好相同的地上附着物，签好相同的土地转让合同，交由金地种养合作社使用，即产权调换；或者进行货币补偿，赔偿39亩土地青苗费1310088元，地上附着物732215元，共计2042303元整，同时承担一切诉讼费用。原审法院认为：本案争议焦点是吉首市政府土地行政补偿是否合法，具体是吉首市政府土地行政补偿对象是否正确适当。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》第一条规定，征收单位或个人的房屋及其他不动产、青苗补偿等，执行由市州制订并报省人民政府批准的补偿标准。吉首市政府因修建公路征收涉案土地，执行湘西州政府2号补偿安置办法以及吉首市政府13号通知规定的标准进行补偿适当。金地种养合作社实际使用村民符金发与张排村承包的坡地以及转包的田地进行茶叶种植，同时搭建相应生产用房和修建蓄水池等，吉首市政府依法应当对金地种养合作社所有的地上附着物及青苗进行补偿，吉首市政府提出金地种养合作社不是被征收土地对象，同时将涉案土地征收补偿款向金地种养合作社所在村集体发放不当，吉首市政府土地行政补偿违法，金地种养合作社因此提起行政诉讼，人民法院依法应当支持。就如何补偿，湘西州政府2号补偿安置办法第十五条、第十六条规定，青苗补偿费、房屋等建（构）筑物及附属设施未明确规定但确应补偿的，由县市人民政府组织相关行政主管部门确定补偿金额。吉首市政府13号通知第三条规定，青苗补偿标准可由被征地对象选择包干补偿的方式或按州政发[2014]2号文件的有关补偿标准据实测算。经实地测量共计征收金地种养合作社经营土地30.53亩，吉首市政府征收涉案土地后到发放土地补偿款，被征地对象并未提出异议。13号通知附件1规定对园地的青苗及土地附着物包干补偿为每亩25840元，故吉首市政府应以每亩25840元标准包干对金地种养合作社补偿青苗及土地附着物788895.2元。至于金地种养合作社提出的“产权调换”，实际上是安置，从涉案土地承包、转包合同看，规定其在土地流转期间被征收时仅有权获得相应的附着物及青苗补偿，并不享有安置权，更何况涉案土地安置补助费已由吉首市政府按土地管理法第二十六条规定向所在地集体组织发放，对金地种养合作社并无安置义务，金地种养合作社起诉提出的“产权调换”请求不能成立，依法不予支持。关于金地种养合作社请求赔偿经济损失的问题，金地种养合作社认为吉首市政府征收涉案土地39亩，地上青苗补偿要以13号通知规定的“园林”“青苗及土地附着物包干补偿”每亩25840元再加30%，按17年计算共计赔偿1310088元，生产用房、蓄水池、综合水电等地上附着物同样按17年生产经营权开发利用价值计算为732215元，两项合计请求赔偿2042303元。以上赔偿请求实际上是金地种养合作社以预期可得利益计算而得，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项明确规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。金地种养合作社该项赔偿请求法律依据不足，也无相应事实依据，依法不予支持，但吉首市政府应当承担占用金地种养合作社征收补偿款利息损失的责任。综上所述，吉首市政府土地行政补偿违法,金地种养合作社请求人民法院判决吉首市政府违法的主张依法应予支持，吉首市政府应当严格按照湘西州政府2号补偿安置办法以及13号通知的规定对金地种养合作社进行征收土地补偿，同时承担占用金地种养合作社土地征收补偿款利息损失赔偿责任。金地种养合作社请求赔偿2042303元，缺乏法律、事实依据，依法应当驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第六十九条之规定，判决：一、吉首市政府对金地种养合作社土地行政补偿行为违法；二、责令吉首市政府于判决生效后60日内向金地种养合作社支付青苗及土地附着物包干补偿款788895.2元；三、吉首市政府按中国人民银行同期贷款利率向金地种养合作社支付青苗及土地附着物包干补偿款占用利息损失（从2017年5月5日起直付清为止）；四、驳回金地种养合作社其他诉讼请求。原审案件受理费50元，由吉首市政府负担。金地种养合作社不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审判决认定事实不清，原审法院认定是行政补偿违法，实际应是吉首市政府在征收前没有在金地种养合作社所在地进行公告，没有对涉案土地进行入户调查，没有给金地种养合作社任何补偿费便进行强制施工，对金地种养合作社财产造成极大损失，该行政征收行为违法。2.原审法院依照2号补偿安置办法以及13号通知中关于青苗及地上所有附着物包干补偿标准来判定补偿价格不当，对金地种养合作社的贵重经济作物青苗和贵重地上附着物未认真调查，且对其提交的现场照片和黄金茶叶项目效益论证报告均予以否定。3.原审判决25840元/亩的补偿价格太低，且面积与实际被征收面积相差太大，对金地种养合作社的蓄水池、生产经营用房、羊圈、电力设施及给排水设施未予赔偿。请求：1.撤销原审判决；2.判决吉首市政府征收金地种养合作社的青苗和地上附着物、水利设施、生产经营用房的行为违法；3.判决吉首市政府支付青苗补偿费1310088元，生产经营用房、羊圈、蓄水池、给排水设施、电力设施补偿732215元，共计2042303元，并安置符金发一家三口人。吉首市政府答辩称：1.吉首市政府行政征收和行政补偿均是合法行为。张社大道项目用地得到湖南省人民政府依法审批，征收程序合法。吉首市政府已经按照集体土地补偿协议的约定，将征地补偿费用全部发放给张排村，补偿款已实际发放到户。在征地公告期内，金地种养合作社既未到当地人民政府办理征地补偿登记，也未向吉首市政府提出异议，其称吉首市政府未支付征地补偿费用，没有事实和法律依据。2.金地种养合作社通过符金发与张排村村委会及高纪富等村民签订承包、转包合同，使用张排村三组的土地，符金发不是该组集体经济组织成员，只能基于上述签订的合同取得青苗及地上附着物补偿费，吉首市政府不是合同相对人，金地种养合作社无权要求吉首市政府按照合同向其支付青苗及地上附着物补偿费。3.根据土地管理法实施条例第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。金地种养合作社提出对其补偿标准过低，应当由湖南省人民政府裁决。4.原审以30.53亩土地征收面积计算青苗及地上附着物补偿费没有错误，金地种养合作社对征收土地面积提出异议，但无证据予以证明。5.原审判决吉首市政府以25840元/亩向金地种养合作社进行补偿，是对青苗及地上附着物的包干补偿，其主张的生产经营用房、电力设施等补偿已包含其中。金地种养合作社的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院予以驳回。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明的事实予以确认。另查明：指挥部（甲方）与张排村村委会（乙方）于2016年9月24日签订吉国土张社征地[2016]第6号《张排-社塘坡道路建设项目征收集体土地补偿协议书》（以下简称[2016]第6号征收补偿协议），约定此次征地补偿总金额为10353813.4元，其中青苗包干补偿费3064746.8元，地上其他附着物及坟墓搬迁补偿费714425.2元；于2017年4月24日又签订吉国土张社征地[2017]第6号《张排-社塘坡道路建设项目征收集体土地补偿协议书》（以下简称[2017]第6号征收补偿协议），约定此次征地补偿总金额为13096071.8元，其中青苗包干补偿费3566393.8元，地上其他附着物及坟墓补偿费2099438元。2017年5月28日，吉首市征地事务所制作的《张社大道征收张排河溪金地种养合作社租用土地面积明确表》载明，金地种养合作社租用土地于2016年9月第一次被征收，2017年4月第二次被征收，被征面积共30.53亩。本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条第一款规定：“行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”本案中，吉首市政府因修建张社公路征收张排村的集体土地，指挥部与张排村村委会分别签订了[2016]第6号和[2017]第6号两份征收补偿协议，该两份协议均对张排村被征收土地的青苗包干补偿费和地上其他附着物补偿费进行了约定，金地种养合作社转包经营的土地位于涉案征收补偿协议约定的征收范围内。吉首市政府主张其已按照协议约定将征地补偿费全部发放给张排村，张排村村委会是涉案征收补偿协议的相对人，与本案具有利害关系，原审法院应当依照上述法律规定，通知张排村村委会作为第三人参加本案诉讼，并对涉案征收补偿协议约定的征地补偿费中是否包含对金地种养合作社种植和建设的青苗及地上附着物的补偿费，该补偿费的具体金额是否经过金地种养合作社确认，是否对金地种养合作社的其他合法权益造成损失等事实进行查明认定。原审法院在未通知张排村村委会作为第三人参加诉讼，且未查明相关事实的情况下，即判令吉首市政府向金地种养合作社支付青苗及土地附着物包干补偿款788895.2元及占用利息损失，属于遗漏了必须参加诉讼的当事人，程序违法，且认定基本事实不清、证据不足的情形。综上所述，原审判决认定事实不清、程序违法，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三、四项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第三款之规定，裁定如下：一、撤销湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2017）湘31行初74号行政判决；二、本案发回湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院重审。本案二审案件受理费50元，退还给上诉人吉首市河溪金地种养专业合作社。审判长  付海燕审判员  钟玺波审判员  林 芝二〇一九年七月三十日法官助理薛珊珊书记员林俊宇附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。……《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。……