德阳市旌阳区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0603行初21号 原告：姜承琼，女，汉族，生于1967年5月10日，住四川省德阳市旌阳区。 被告：德阳市公安局旌阳区分局，机构地址四川省德阳市旌阳区泾河路138号。 负责人：黄宪礼，该分局局长。 委托诉讼代理人：张忠明，该分局工作人员。 委托诉讼代理人：雷玥，四川三目律师事务所律师。 被告：德阳市旌阳区人民政府，机构地址四川省德阳市旌阳区黄河路99号。 法定代表人：陈天航，该区区长。 委托诉讼代理人：蔡义路，四川光标律师事务所律师。 原告姜承琼与被告德阳市公安局旌阳区分局（以下简称旌阳区公安分局）、被告德阳市旌阳区人民政府（以下简称区政府）治安管理处罚一案，本院于2019年4月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年6月4日公开开庭审理了本案。原告姜承琼，被告旌阳区公安分局负责人分管局领导苏先云及旌阳区公安分局的委托诉讼代理人张忠明、雷玥，被告区政府负责人旌阳区司法局副局长何晓刚及区政府的委托诉讼代理人蔡义路到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年1月21日，被告旌阳区公安分局作出德旌公（凯）行罚决字【2019】64号《行政处罚决定书》，查明：2019年1月18日，姜承琼在北京中南海周边非法上访，被西城分局府右街派出所训诫，姜承琼涉嫌扰乱公共场所秩序。另查明：2018年1月5日姜承琼因扰乱公共场所秩序被旌阳区公安分局凯江路派出所行政警告，2018年10月28日姜承琼因扰乱公共场所秩序被旌阳区公安分局旌阳派出所行政警告，2018年11月16日姜承琼因扰乱公共场所秩序被旌阳区公安分局行政拘留7日。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对姜承琼行政拘留9日。拘留期限2019年1月21日至2019年1月30日。原告不服该行政处罚决定，向被告区政府提起行政复议。2019年4月11日，被告区政府作出德市旌府复【2019】3-3号《行政复议决定书》，决定:1.维持被告旌阳区公安分局作出的德旌公（凯）行罚决字【2019】64号《行政处罚决定书》;2.驳回姜承琼的其他复议申请。 原告姜承琼诉称，1.被告旌阳区公安分局的行政处罚无事实依据。原告到北京上访是为了反映2009年4月20日耕地被强行占用并被改变属性修建房屋及2011年10月1日耕地被非法租赁的违法事实，是因为合法权益遭受侵害，为维权才前往所在地乡、区、市等相关单位上访投诉。因投诉无果，原告才先后多次前往省、中央等相关单位上访投诉。2019年1月18日，原告为了自身安全的考虑，向北京市民警求助，要求送去北京市马家楼救助中心。北京市公安局西城分局府右街派出所民警将原告护送至北京市马家楼救助中心。而后，被告旌阳区公安分局对原告作出德旌公（凯）行罚决字【2019】64号《行政处罚决定书》。原告不是非法上访，更没有扰乱中南海周边公共场所秩序，处罚决定书中的事实纯属捏造，没有证据予以证实，且中南海周边并非禁地，属开放场所。2.被告旌阳区公安分局的行政处罚违法。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，原告没有违法行为，应不适用该规定。即使有违法行为，也应由违法行为地的公安机关管辖，被告旌阳区公安分局没有管辖依据。被告旌阳区公安分局及区政府将原告错误的定性为有前科材料，对原告的名誉造成极大损害。3.被告区政府没有尽到复议机关的复议职责。故请求：撤销被告旌阳区公安分局作出的德旌公（凯）行罚决字【2019】64号《行政处罚决定书》及被告区政府作出的德市旌府复【2019】3-3号《行政复议决定书》;判决被告旌阳区公安分局及区政府向原告赔礼道歉，对给原告造成的误工、名誉损害、精神伤害等予以赔偿；本案诉讼费由被告承担。 原告姜承琼向本院提交了德旌公（凯）行罚决字【2019】64号《行政处罚决定书》、德市旌府复【2019】3-3号《行政复议决定书》、川信【2013】委（府）访转字第2010730号《信访事项转送单》、信访案件移送表、信访转送单、统一送返告知书等作为证据。 被告旌阳区公安分局答辩称，1.我局对原告的行政处罚事实清楚、证据充分。经查，原告于2019年1月18日18时到北京市中南海周边滞留上访，扰乱了中南海周边公共秩序，被北京市公安局西城分局予以训诫，并于2019年1月19日被送返德阳。认定以上事实有原告的陈述和申辩，证人尹某、陈某的证言、训诫书、统一送返告知书、四川省公安厅驻京信访工作组谈话笔录、德阳市人民政府驻北京联络处情况说明、前科材料等证据证实。原告姜承琼于2019年1月18日18时许在北京市中南海附近滞留、上访，已构成扰乱公共秩序。2.我局适用法律正确。根据《四川省高级人民法院四川省人民检察院四川省公安厅四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》（川公发【2010】126号）第二条（十一）项规定“非正常信访。具体包括：到北京天安门广场、中南海、中央领导人住地及周边地区上访，或到外国驻华使领馆区、驻华国际组织（机构）等信访接待场所以外的重点地区上访；或在党和国家重大会议、庆典，重大外交等国事活动期间，不听劝阻，执意进京或到相关地方非信访接待场所上访的行为。非正常上访无论是个体访还是集体访，无论是否实施过激行为，都违反了《信访条例》第十八条、第二十条有关规定，都属于违法上访，应依照有关规定予以处罚”，第四条（一）项规定“对违反《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国集会游行示威法》等法律法规的，应当对其进行教育劝诫；情节轻微、经劝诫无效的，依法进行治安处罚；情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任”，第四条（三）项规定“上访人初次实施进京非正常上访行为的，由省公安厅驻京处置非正常上访工作组进行登记询问和教育训诫，出具告诫文书移交接回地公安机关带回教育维稳，由接回地公安机关进行警告；上访人再次实施进京非正常上访行为的，由接回地公安机关予以行政拘留处罚。”经查明，原告姜承琼多次在中南海周边进行上访活动，也被相关部门批评教育及行政处罚，但并未改正。原告的行为已经违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，构成扰乱公共场所秩序。综上，我局于2019年1月21日对原告作出行政拘留9日的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，量罚适当。故请求驳回原告的诉讼请求。 被告旌阳区公安分局向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据：受案登记表、行政处罚决定书、建议停止执行拘留通知书、呈请停止执行行政拘留报告书、身份信息、抓获经过、姜承琼询问笔录及权利义务告知书、证人尹某、陈某询问笔录及权利义务告知书、行政处罚告知笔录与补充告知书、接受证据清单及证据材料、前科查询及前科资料、情况说明、证明、家属通知表等。 被告区政府答辩称，1.原告姜承琼违法上访的行为事实清楚。被告区政府受理姜承琼的行政复议申请后，依法对旌阳区公安分局的行政处罚事实进行了审查核实。根据行政处罚案件材料记载的事实，姜承琼的陈述和申辩、证人证言、训诫书、统一送返告知书、四川省驻京信访工作组谈话笔录等相关证据，查明原告姜承琼于2019年1月18日到北京中南海周边滞留上访，被北京市公安局西城分局予以训诫后于次日送返德阳。原告姜承琼曾多次到北京中南海周边进行上访活动，也曾被相关部门批评教育，但并未改正。根据川公发【2018】126号第二条（十一）项的规定，原告非法上访的违法事实清楚、证据确凿，原告否认其存在违法行为与事实不符。原告的违法上访行为违反了《信访条例》第十八条和第二十条的规定，旌阳区公安分局对其合法传唤、依法调查取证、听取其辩解，根据查明的客观事实及违法情节，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项的规定作出行政拘留9日的行政处罚决定。2.被告区政府行政复议程序合法。被告区政府对旌阳区公安分局作出行政处罚决定所依据的事实和适用的法律依法进行了审查核实，认为该行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法、量罚适当。被告区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出德市旌府复【2019】3-3号《行政复议决定书》，决定维持旌阳区公安分局作出的德旌公（凯）行罚决字【2019】64号《行政处罚决定书》。故请求驳回原告的诉讼请求。 被告区政府向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据：行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、行政复议决定书、送达回证等。 经庭审质证,原告姜承琼对被告旌阳区公安分局及区政府提交的证据均提出异议，本院认为，以上证据来源合法，且能相互印证，原告的异议没有相应证据支持，不能成立。被告旌阳区公安分局及区政府对原告姜承琼提交的证据没有异议，本院予以确认。 经审理查明，2019年1月18日，原告姜承琼被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。训诫书载明：“被训诫人：姜承琼；发生地点：中南海周边；发生时间：2019年1月18日。训诫内容：……（四）中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”2019年1月19日，四川省公安厅驻京信访工作组处置组对姜承琼进行了谈话，后原告被送返回德阳市旌阳区。2019年1月21日，被告旌阳区公安分局对原告姜承琼非法上访行为予以立案，并对姜承琼进行了询问，开展了调查取证工作和处罚前的告知，后作出德旌公（凯）行罚决字【2019】64号《行政处罚决定书》，查明：2019年1月18日，姜承琼在北京市中南海周边非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，涉嫌扰乱公共场所秩序。另查明：2018年1月5日姜承琼因扰乱公共场所秩序被旌阳区公安分局凯江路派出所行政警告，2018年10月28日姜承琼因扰乱公共场所秩序被旌阳区公安分局旌阳派出所行政警告，2018年11月16日姜承琼因扰乱公共场所秩序被旌阳区公安分局行政拘留7日。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对姜承琼行政拘留9日。拘留期限2019年1月21日至2019年1月30日。原告不服该行政处罚决定，于2019年2月20日向被告区政府提起行政复议，被告区政府于2019年2月26日依法受理。被告区政府经审理后于2019年4月11日作出德市旌府复【2019】3-3号《行政复议决定书》，决定：1.维持旌阳区公安分局作出的德旌公（凯）行罚决字【2019】64号《行政处罚决定书》；2.驳回姜承琼的其他复议申请。原告姜承琼收到该《行政复议决定书》后不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”、第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”及《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。原告姜承琼的违法行为发生地为北京，但姜承琼系德阳市旌阳区居民，且引发信访的原因发生地在德阳市旌阳区，由旌阳区公安机关处理该案件更为适宜。因此，被告旌阳区公安分局对原告姜承琼具有作出治安管理处罚决定的主体资格和法定职权。原告关于被告旌阳区公安分局无管辖依据的理由不成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”即原告对被告旌阳区公安分局作出的行政处罚决定不服而提起的行政复议，被告区政府具有审理的法定职权和职责。 国务院《信访条例》第十八条第一款、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《四川省高级人民法院四川省人民检察院四川省公安厅四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》第二条规定，到北京天安门广场、中南海、中央领导人住地及周边地区上访，无论是个访还是集体访，无论是否实施过激行为，都违反了《信访条例》第十八条、第二十条有关规定，都属于违法上访。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。《四川省高级人民法院四川省人民检察院四川省公安厅四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》第四条规定，上访人再次实施进京非正常上访行为的，由接回地公安机关予以行政拘留处罚。原告姜承琼于2019年1月18日在北京市中南海周边地区上访，被告旌阳区公安分局在履行立案、调取证据、询问当事人、处罚前告知等程序后，作出德旌公（凯）行罚决字【2019】64号《行政处罚决定书》，对姜承琼予以行政拘留9日的处罚，并向其送达了该《行政处罚决定书》。被告旌阳区公安分局对姜承琼作出的行政处罚行为，符合以上法律法规规定。 原告姜承琼提出被告旌阳区公安分局作出的行政处罚无事实依据。经查，原告姜承琼在北京市中南海周边非正常上访的事实，有北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书、四川省公安厅驻京信访工作组谈话笔录、被告旌阳区公安分局询问笔录等证据证实，事实清楚、证据充分。原告的该项诉讼主张不能成立。原告姜承琼提出前科查询记录侵犯其名誉权。本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十条的规定，公安机关在办理行政案件过程中，有权对违法嫌疑人的违法记录进行查询。被告旌阳区公安分局对姜承琼进行违法犯罪信息查询和记载，符合法律法规规定。原告的该项诉讼主张，不能成立。 被告区政府受理原告姜承琼的复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行了审理，保障了申请人和被申请人的合法权利，作出的德市旌府复【2019】3-3号《行政复议决定书》，形式及内容均符合法律规定。原告姜承琼关于被告区政府未尽到复议职责的诉讼主张，不能成立。 关于原告姜承琼提出的赔偿请求。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”的规定，行政赔偿应以行政行为违法或无效为前提。经查，被告旌阳区公安分局对原告作出的行政处罚决定不存在违法或无效的情形。原告的该项诉讼主张不能成立。 综上，被告旌阳区公安分局作出的德旌公（凯）行罚决字【2019】64号《行政处罚决定书》，被告区政府作出的德市旌府复【2019】3-3号《行政复议决定书》，事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、符合法定程序。原告姜承琼请求予以撤销的理由不成立，原告一并主张的行政赔偿没有事实及法律依据，对原告姜承琼的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回原告姜承琼的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告姜承琼负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省德阳市中级人民法院。 审 判 长  兰胡波 人民陪审员  张秋娇 人民陪审员  李道菊 二〇一九年七月二十六日 法官 助理  龙昱霖 书记 员代  正 琼