浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终918号上诉人（原审原告）沈月平等28人（具体名单附后）。诉讼代表人沈月平，女，1972年7月28日出生，汉族，住浙江省海宁市。诉讼代表人金松泉，男，1960年4月16日出生，汉族，住杭州市余杭区。诉讼代表人张继桥，男，1957年7月2日出生，汉族，住杭州市江干区。诉讼代表人张银香，男，1965年7月20日出生，汉族，住杭州市余杭区。诉讼代表人黄盛，男，1971年4月23日出生，汉族，住杭州市余杭区。委托代理人袁裕来、冯英飞，浙江之星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府，住所地杭州市余杭区临平街道西大街33号。法定代表人陈如根，区长。委托代理人戴斌，该区司法局工作人员。委托代理人宋建勇，杭州市规划和自然资源局余杭分局工作人员。原审第三人杭州众望房地产开发有限公司，住所地杭州市余杭区临平街道景山路145号。法定代表人陈迅，董事长。委托代理人余永祥，浙江天册律师事务所律师。沈月平等28人因与杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2018）浙01行初587号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，并于2019年6月20日公开开庭审理了本案。上诉人沈月平等28人的诉讼代表人沈月平、金松泉、张继桥、黄盛，及上诉人的共同委托代理人袁裕来，被上诉人余杭区政府的委托代理人戴斌、宋建勇，原审第三人杭州众望房地产开发有限公司（以下简称众望房产公司）的委托代理人余永祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，沈月平等28人与余杭市江南丝绸市场有限公司于1996年左右签订进场合同，买断该公司位于“新江南丝绸市场”（现余杭区世贸布艺城）的某营业用房50年使用权。2008年1月26日，原余杭国土分局在《浙江日报》、地产投资网发布国有建设用地使用权挂牌出让公告，载明该地块系余政挂出（2008）09地块，位于东湖街道××国道南侧，东至东湖路，南至横塘港，西至杭州奥坦斯布艺有限公司，北至320国道。该公告载明用地面积以实测为准（实测45434平方米），并载明了挂牌出让土地受让对象、本次挂牌出让地点和报价时间、挂牌出让报名截止时间等内容。2008年2月27日，原余杭国土分局与众望房产公司签订《余杭区国有建设用地使用权挂牌竞买成交确认书》，载明：在2008年2月27日余杭区临平沿山路186号（国土分局大楼）举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中众望房产公司竞得编号为余政挂出（2008）09地块的国有建设用地使用权。现将有关事项确认如下：该地块成交单价为每平方米人民币4507.64元，总价为人民币20480万元。竞得人交纳的竞买保证金，自动转作受让地块的出让金。众望房产公司应当于2008年3月7日之前，持本《成交确认书》到余杭区临平沿山路186号二楼土地利用科与我分局签订《国有建设用地使用权出让合同》。不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为竞买人放弃竞得资格，竞得人应承担相应法律责任。同日，原余杭国土分局与众望房产公司就该地块，签订了余土合（毛）字[2008]53号《杭州市国土资源局余杭分局国有建设用地使用权出让合同》。沈月平等28人使用的上述营业用房在该地块范围内。2008年2月28日，原余杭国土分局在浙江在线、杭州国土资源网发布《浙江众望房产20480万元竞得余杭[2008]9号地块》，载明宗地名称余政挂出（2008）09号地块，宗地位置为东湖街道横塘桥村320国道南侧，出让面积45434平方米，出让方式为挂牌出让，竞得人为众望房产公司，成交日期为2008年2月27日等内容。2018年8月7日，沈月平等28人向余杭区政府申请行政复议，请求撤销2008年2月27日原余杭国土分局与众望房产公司签订的成交确认书。2018年8月8日余杭区政府受理了沈月平等28人的行政复议申请，并向原余杭国土分局发送《行政复议答复通知书》。同日，余杭区政府通知众望房产公司作为第三人参加行政复议。2018年9月28日，余杭区政府决定延期30日作出复议决定，并书面通知行政复议各方当事人。2018年11月5日，余杭区政府作出余政复决[2018]242号行政复议决定，驳回沈月平等28人的行政复议申请，并通过邮寄方式向行政复议各方当事人送达行政复议决定书。沈月平等28人不服，诉至法院，请求撤销余杭区政府作出的余政复决[2018]242号行政复议决定，责令其重新作出行政复议决定。原审法院认为：本案的争议焦点是沈月平等28人的行政复议申请是否超过了法定期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二条第四款规定：“本规定所称挂牌出让国有土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。”第二十条规定：“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，出让人应当与中标人、竞得人签订成交确认书。成交确认书应当包括出让人和中标人、竞得人的名称、地址，出让标的，成交时间、地点、价款，以及签订《国有土地使用权出让合同》的时间、地点等内容。成交确认书对出让人和中标人、竞得人具有合同效力。签订成交确认书后，出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任。”第二十一条第一款规定：“中标人、竞得人应当按照成交确认书约定的时间，与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。”第二十二条第一款规定：“招标拍卖挂牌活动结束后，出让人应在10个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布。”本案中，沈月平等28人复议要求撤销的原余杭国土分局与众望房产公司签订的成交确认书，是余政挂出（2008）09号地块挂牌出让过程中的行为。原余杭国土分局已经依照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的上述规定，发布了挂牌出让公告，在挂牌活动结束后，在相关媒体上发布了土地挂牌出让的结果。据此，余杭区政府认为沈月平等28人应当在2008年就应当知道成交确认书的内容，却迟至2018年8月8日申请行政复议，已经超过法定期限，并驳回沈月平等28人的行政复议申请，并无不当。原余杭国土分局依据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，在报纸、网络上发布挂牌出让公告并公布挂牌出让结果，沈月平等28人认为以公告形式发布缺乏法律依据，其没有查看法定义务等诉讼理由不能成立。案涉地块的挂牌出让公告中详细载明了该地块的四至范围，结合挂牌出让结果，以及签订成交确认书系挂牌出让中间环节等因素，可以推定沈月平等28人应当知道其使用的营业用房在该出让地块范围内，以及成交确认书的主要内容。沈月平等28人认为即使看到上述公告，也无法知道案涉成交确认书存在的诉讼理由不能成立。行政程序上，余杭区政府履行了行政复议受理、调查、延长期限等程序，在法定期限内作出被诉复议决定，程序合法。综上，沈月平等28人的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告沈月平等28人的诉讼请求。沈月平等28人上诉称：一、被上诉人为了证明上诉人的行政复议申请超过了法定期限，在法定期限内，向法院提供了在浙江日报官方网站发布的《杭州市国土资源局余杭分局国有建设用地使用权挂牌出让公告》和在“浙江在线”发布的“浙江众望房产20480万元竞得余杭[2008]9号地块。”但是，两份证据都没有明确原余杭国土分局和竞得人签订了成交确认书，甚至连“成交确认书”的字眼也没有出现。国有土地使用权招标拍卖挂牌后，国土部门必须和竞得人签订成交确认书，是一个很专业的问题，很多有法律知识的人都不知道，更不用说上诉人了。因此，被上诉人上述证据甚至无法证明上诉人知道或者应该知道原余杭国土分局签订过成交确认书，更不用说申请行政复议超过法定期限了。二、事实上，被上诉人和原判是认为，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》规定，国有土地使用权出让招标拍卖挂牌后，必须签订成交确认书，然后签订国有土地使用权出让合同，从而认定上诉人早在招标拍卖挂牌结果公告时，就应当知道申请行政复议的行政行为即成交确认书。这一理由，显然无法成立。首先，这一认定明显不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十六条规定。最高人民法院行政审判庭编著的《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解和适用》对该条文有着明确解释，知道或者应当知道是指知道有所诉的行政行为存在及其主要内容，而不是法律规定行政机关应当作出某行政行为，就推定当事人应该知道存在行政行为。其次，这一理由的逻辑实质上认为，是行政机关一定是依法行政的，因为进行了招标拍卖挂牌，就一定签订了成交确认书。如果这一逻辑能够成立，那么行政诉讼制度就不需要了，因为行政机关都是依法行政的。三、上诉人没有查看浙江日报、浙江在线、杭州市国土资源局网站的义务。事实上，上诉人在申请行政复议之前，也从未看到过刊登在浙江日报的《杭州市国土资源局余杭分局国有建设用地使用权挂牌出让公告》和在“浙江在线”发布的“浙江众望房产20480万元竞得余杭[2008]9号地块。”四、上述出让公告记载的“宗地名称”是“余政挂出(2008)09号地块”、“宗地位置”是“东湖街道横塘桥村320国道南侧”，上诉人由此也无法知道出让的就是世贸城地块的土地使用权。而且，《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》(国土资电发[2007]36号)明确规定：“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”也就是说，“毛地”出让本来是禁止的。由于从未有人和上诉人处理补偿安置等问题，上诉人有充分的理由相信，案涉土地使用权不会被招拍挂出让。综上，请求撤销原判决，支持一审诉讼请求。余杭区政府答辩称：2018年8月8日，被上诉人余杭区政府收到沈月平等28人递交的《行政复议申请书》，请求撤销2008年2月27日被申请人和众望房产公司签订的成交确认书。被上诉人同日予以立案审理。被上诉人认为众望房产公司同本案有利害关系，通知其作为第三人参加行政复议。审理中，被上诉人认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”。本案中，原余杭国土分局挂牌出让涉案“余政挂出(2008)09号”地块，于2008年1月26日发布《杭州市国土资源局余杭分局国有建设用地使用权挂牌出让公告》，在与第三人签订《余杭区国有建设用地使用权挂牌竞买成交确认书》后于2008年2月28日在浙江在线、杭州国土资源网网上公布挂牌出让结果。上诉人直至2018年8月8日向被上诉人提起行政复议申请，已超过复议法规定的提起行政复议申请的法定期限。2018年11月5日，被上诉人作出涉案《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，驳回上诉人的行政复议申请。综上所述，被上诉人所作的余政复决[2018]242号《行政复议决定书》，严格依照《中华人民共和国行政复议法》规定的原则、程序作出，一审判决认定事实清楚，程序合法，法律适用正确。请求驳回上诉人的上诉请求。原审第三人众望房产公司的答辩意见与余杭区政府一致。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请的申请人与具体行政行为有利害关系是复议机关受理行政复议申请的条件之一。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条规定：“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。中标通知书或者成交确认书应当包括出让人和中标人或者竞得人的名称，出让标的，成交时间、地点、价款以及签订国有建设用地使用权出让合同的时间、地点等内容。中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力。出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任。”据此，原余杭国土分局与众望房产公司签订成交确认书是余政挂出（2008）09号地块挂牌出让过程中的行为。成交确认书主要约束出让人和竞得人，其即不直接设立国有土地使用权，也不是国有土地的收回决定，并不直接影响上诉人对案涉地块上营业用房的使用权，上诉人并非案涉地块挂牌出让的竞买人，因此上诉人与被诉签订成交确认书的行为不具有利害关系，其不具有申请行政复议的主体资格。退一步讲，即使认可上诉人具有行政复议主体资格，其提起的行政复议申请也已超过法定期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当事由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起计算。”2008年1月及2月，原余杭国土分局根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》在相关媒体上分别发布了挂牌公告及挂牌出让结果，挂牌公告明确载明了出让地块的位置、面积等，挂牌出让结果公布的宗地名称、位置、成交总价、竞得人、成交日期等内容与成交确认书的主要内容一致。根据公布的挂牌公告及挂牌出让结果，可以认定上诉人于2008年2月底即知道或应当知道其使用的营业用房位于该出让地块范围内以及成交确认书的主要内容。上诉人迟至2018年8月才申请行政复议，已远超法律规定的复议申请期限，上诉人亦未提供证据证明存在不可抗力或者其他正当事由耽误法定申请期限的情形。被诉复议决定驳回上诉人的复议申请结果正确。复议程序上，上诉人对此未提出异议，余杭区政府在收到上诉人的复议申请后，履行了受理、通知答复、依法延期等程序，在法定期限内作出被诉复议决定，程序合法。上诉人提出的其没有查看公告的义务以及根据公告无法得知其营业房位于出让地块范围内的理由不能成立。至于上诉人提出的出让地块属毛地出让违法的内容，不属本案审查范围。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈月平等28人负担。本判决为终审判决。审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇一九年七月二十四日书记员 吕圣姻附：上诉人名单上诉人（原审原告）沈月平，女，1972年7月28日出生，汉族，住浙江省海宁市许村镇双联村沈家簖头41号。上诉人（原审原告）金松泉，男，1960年4月16日出生，汉族，住杭州市余杭区临平街道禾丰社区4组金家角80号。上诉人（原审原告）冯荣飞，男，1955年2月17日出生，汉族，住杭州市余杭区运河镇褚介坝村5组街道123号。上诉人（原审原告）张继桥，男，1957年7月2日出生，汉族，住杭州市江干区1号大街景园小区18号。上诉人（原审原告）史仙林，女，1964年5月20日出生，汉族，住杭州市余杭区塘栖镇塘北村1组河南墩32号。上诉人（原审原告）陈金文，女，1963年5月14日出生，汉族，住杭州市余杭区乔司镇良熟村1组仙家桥自然村43号。上诉人（原审原告）周仁兴，男，1954年3月21日出生，汉族，住杭州市余杭区塘栖镇塘北村3组廿五度27号。上诉人（原审原告）王月渊，女，1959年8月30日出生，汉族，住杭州市余杭区临平街道水车埠头水车河弄8号朝阳新苑1幢2单元501室。上诉人（原审原告）沈连根，男，1952年12月3日出生，汉族，住杭州市余杭区临平街道杨家桥3组棉百弄2幢1单元301室。上诉人（原审原告）吴法康，男，1964年12月7日出生，汉族，住杭州市余杭区南苑街道钱塘社区7组大园村140号。上诉人（原审原告）张美龙，男，1962年11月18日出生，汉族，住杭州市余杭区南苑街道东湖村1组张家埭43号。上诉人（原审原告）杨红卫，女，1966年11月12日出生，汉族，住杭州市余杭区南苑街道新城社区新城花苑5幢2单元103室。上诉人（原审原告）陈美娟，女，1944年9月21日出生，汉族，住杭州市余杭区南苑街道河南埭12组中山路12-1幢1单元501室。上诉人（原审原告）俞月佳，男，1954年9月14日出生，汉族，住杭州市余杭区运河镇道墩坝村3组道墩坝72号。上诉人（原审原告）张银香，男，1965年7月20日出生，汉族，住杭州市余杭区临平街道禾丰村4组金家角42号。上诉人（原审原告）金银泉，男，1965年12月28日出生，汉族，住杭州市余杭区临平街道禾丰村4组金家角36号。上诉人（原审原告）胡伟明，男，1966年12月20日出生，汉族，住杭州市余杭区东湖街道工农村3组长河头4号。上诉人（原审原告）张国琴，女，1959年8月18日出生，汉族，住杭州市余杭区东湖街道天都花园1幢1单元301室。上诉人（原审原告）行胜利，男，1964年3月13日出生，汉族，住杭州市余杭区东湖街道横塘社区易居时代1幢1单元704室。上诉人（原审原告）范正文，男，1957年9月10日出生，汉族，住杭州市余杭区运河镇南横港村4组南横港河北31号。上诉人（原审原告）胡掌洪，男，1962年6月8日出生，汉族，住杭州市余杭区运河街道章家河社区2组罗梗坝南埭10号。上诉人（原审原告）沈建发，男，1967年11月12日出生，汉族，住浙江省桐乡市大麻镇大庄村北安居67号。上诉人（原审原告）马铁民，男，1968年1月14日出生，汉族，住杭州市余杭区临平街道星火村2组西罗庄83号。上诉人（原审原告）周兴木，男，1956年10月13日出生，汉族，住杭州市余杭区南苑街道东湖村4组周家埭36号。上诉人（原审原告）郁贵忠，男，1960年11月13日出生，汉族，住杭州市余杭区临平街道建富社区4组西陈家坝52号。上诉人（原审原告）戴爱仙，女，1962年10月5日出生，汉族，住杭州市余杭区南苑街道新丰社区新康家园中区113号。上诉人（原审原告）黄盛，男，1971年4月23日出生，汉族，住杭州市余杭区临平街道星火街星火南路58号。上诉人（原审原告）马掌友，男，1961年10月11日出生，汉族，住杭州市余杭区临平街道邱山17组邱山小区43幢2单元201室。·12·