安徽省阜阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖12行终254号上诉人（一审第三人）胡贯良，男，1970年4月27日出生，汉族，住界首市。被上诉人（一审被告）界首市国土资源局，住所地安徽省界首市人民东路**，统一社会信用代码证11341282003167375X。法定代表人张亚飞，该局局长。被上诉人（一审原告）胡秀芝，女，1934年1月16日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。一审第三人界首市人民政府颍南街道办事处,住所地安徽省界首市大桥南路**，统一社会信用代码证113412820031679499。法定代表人张文平，该办事处负责人。上诉人胡贯良因确认协议无效一案，不服安徽省太和县人民法院于2019年4月26日作出的（2019）皖1222行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。胡秀芝诉称，其系界首市人，在界首市颍南办事处西平街36号（现为61号）有一处住宅用地，1991年办理了国有土地使用证（其中土地使用面积为281．73平方米，房屋面积为61．2平方米）。后其举家迁到阜阳市颍州区鼓楼办事处玉石街居住，界首的房屋一直处于闲置状态。2018年6月10日，在其不知情的情况下，胡贯良谎称涉案的房屋是自己的，并与界首市国土资源局签订了一份界首市颍南福通、太和片区棚户区改造房屋征收补偿安置协议书，协议将其应享有的房地产拆迁补偿权益安置给了胡贯良，该行政协议严重损害了其合法权益。综上，其认为界首市国土资源局未认真调查核实，直接与胡贯良签订征收协议书，属于严重侵害了其合法权益行为，该行政协议应属无效。为依法维权，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，向法院提起诉讼，请求确认界首市国土资源局与胡贯良签订的0002794号界首市颍南福通、太和片区棚户区改造房屋征收补偿安置协议书无效。一审法院查明，胡秀芝在界首市颍南街道办事处西平街36号有房地产一处，并于2010年办理了国有土地使用证，证号为界国有（2010)第14554号，该土地证上记载有房屋面积61.2平方米。2018年界首市棚户区改造，界首市国土资源局将征收工作委托给界首市人民政府颍南街道办事处(以下简称“颍南街道办事处”)实施。2018年6月10日，颍南街道办事处根据胡贯良提供的胡小毛1952年的土地房产所有证存根及社区证明，将上述房屋与胡贯良签订了界首市颍南福通、太和片区棚户区改造房屋征收补偿安置协议书，给胡贯良安置70平方米的房屋一套。胡秀芝不服，诉至法院，请求确认界首市国土资源局与胡贯良签订的0002794号界首市颍南福通、太和片区棚户区改造房屋征收补偿安置协议书无效。一审法院认为，本案的争议是颍南街道办事处与胡贯良签订的0002794号界首市颍南福通、太和片区棚户区改造房屋征收补偿安置协议书是否有效。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案中，胡秀芝使用的土地于2010年1月29日，经界首市人民政府批准使用，并颁发了国有土地使用证。该土地及地上附着物的所有权属于胡秀芝。胡贯良提供的胡小毛的1952年的土地房产证存根及社区相关证明，不是涉案土地及房屋所有权的合法证据，不能证明涉案房屋属于胡贯良所有，且庭审中，胡贯良承认自己的土地及房屋与胡秀芝土地证上记载的房屋是同一房屋。在胡秀芝未就办理房屋征收补偿一事给胡贯良出具委托手续的情况下，作为界首市国土资源局委托征收人颍南街道办事处与胡贯良签订征收补偿协议，侵犯了胡秀芝的合法权益。且胡贯良处分该房产，又未在订立合同后取得处分权。故界首市国土资源局与胡贯良签订的涉案征收补偿安置协议应属无事实依据的行政行为，依法确认无效。胡秀芝的诉讼请求理由成立，该院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决确认颍南街道办事处与胡贯良签订的0002794号界首市颍南福通、太和片区棚户区改造房屋征收补偿安置协议书无效。胡贯良上诉称，胡秀芝提交的土地证证载面积为200多平方米，不包含上诉人的土地和自建房屋。上诉人与行政机关签订的拆迁协议面积为480余平方米，与胡秀芝提供的土地证上的土地和房屋不一致，因此一审依据胡秀芝提交的土地证认定上诉人与颍南街道办事处签订的协议无效，属于认定事实错误。胡秀芝申请该土地证时，提交的材料均显示所有权人为上诉人的爷爷胡小毛，胡秀芝拿着胡小毛的土地房产所有证，为自己办理了国有土地使用证，存在申请材料虚假的嫌疑。上诉人一直在涉案土地及房屋里居住，该房屋多由上诉人自己出钱建造，有街坊邻居证明。上诉人在签订涉案协议后，胡秀芝从未主张过权利，上诉人与行政机关签订的协议是有效的。请求：1、撤销安徽省太和县人民法院（2019）皖1222行初5行政判决书并依法改判驳回胡秀芝的诉讼请求；2、由被上诉人承担一、二审诉讼费用。界首市国土资源局及颍南街道办事处向一审法院提交的证据及依据为：1、《中华人民共和国土地管理法》第五条、第四十六条。2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条。证明界首市国土资源局具有拆迁补偿的主体资格，也有将拆迁补偿委托给他人实施拆迁的资格。3、1952年的土地房产所有证存根（产权人为胡小毛）及“证明”（居民赵留才、张建、李强三人的书面证言）。4、颍南街道办事处福通社区房屋征收人口认定表、身份证。5、界首市颍南福通、太和片区棚户区改造房屋征收补偿安置协议书。6、房屋征收分户评估报告单。7、界首市集体土地征迁安置补偿费用核算表。8、胡贯良承诺书。证明胡贯良系房屋征收协议的原住户，具有签订协议的主体资格；胡贯良对其家庭人口认定，应获的赔偿项目及数额进行了确认，并于2018年9月20日与颍南街道办事处签订了“房屋征收协议”（0002794号），该协议合法有效。9、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款。证明适用法律正确。胡秀芝向一审法院提交的证据有：1、身份证复印件。证明自然状况和主体资格。2、土地使用权证证书、户口本。证明2010年1月29日，界首市人民政府为其颁发界国有（2010）第14554号国有土地使用权证书，确认位于界首市西平街36号面积为281.73平方米的土地使用权归其所有，土地用途为宅基用地；同时宗地图显示其在该宗土地上修建的有房屋，房屋东西13.6米，南北4.5米，四邻不包括胡贯良；其系颍南办事处原住居民，与涉案房地产有直接利害关系。3、拆迁档案。证明胡贯良户籍地为顾集镇胡湾行政村，不是颍南办事处福通社区居民；拆迁安置档案中没有胡贯良土地使用权证明，也没有合法的产权证明，界首市国土资源局将胡贯良作为被拆迁安置主体进行补偿显然属于错误的。4、征收补偿安置协议书。证明该征收补偿安置协议书错误地将胡贯良作为被拆迁安置对象进行了补偿，该协议因侵害了原告的合法权益应认定无效。5、现场图片、航拍图。证明B170房屋与其土地证中标注房屋系同一宗房屋。胡贯良向一审法院提交的证据有：1、身份证复印件。证明其身份信息。2、1952年胡小毛“土地房产所有证”存根。证明胡贯良所使用的土地的所有权人为胡小毛，该土地实际使用面积为480余平，与胡秀芝诉称土地面积不一致的事实。3、证人胡某1、胡某2证言。证明该涉案土地及房屋为胡贯良所有的事实。4、胡贯良使用涉案房屋照片七张。证明被征收房屋现状。上述证据均已随案移送本院。经审查，原审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。上诉人胡贯良二审向本院提交以下证据：1、职工履历表。证明其父母与胡秀芝系亲属关系，上诉人的父亲是胡秀芝的哥哥。2、照片一组。证明房屋情况。3、原始土地证。证明涉案土地是胡贯良爷爷留下的遗产，与胡秀芝无关。经审查，该证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予接纳。本院经审理查明，胡秀芝于2010年1月29日办理了证号为界国用(2010)第14554号的国有土地使用证，坐落于西平街**,使用面积为281.73平方米，该证记事栏记载“补发”，该证所附宗地图上记载有房屋面积61.2平方米。本院查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，其中就包括土地房屋征收补偿协议。行政协议具有两面性，既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此对于行政协议无效的判断，在适用行政诉讼法关于无效行政行为规定的同时也要适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案中，胡秀芝于2010年办理了国有土地使用证，该证所附宗地图上记载有房屋面积61.2平方米。根据上诉人胡贯良在一审庭审中的自述及胡秀芝的陈述，涉案房屋与胡秀芝土地证上记载的房屋是同一房屋。因此在胡秀芝未就房屋征收补偿一事委托胡贯良办理，事后亦未追认，且胡贯良也未取得处分权的情况下，一审确认涉案征收补偿协议无效并无不当。胡贯良认为胡秀芝所有的国有土地使用证系其提供虚假材料办理，未提供证据予以证明，且因本案所诉的是房屋征收补偿安置协议书，该土地证的合法性不属于本案审查范围，胡贯良可另行主张。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人胡贯良负担。本判决为终审判决。审判长  周海龙审判员  郭 敏审判员  耿牛牛二〇一九年七月二十九日法官助理李炳彤书记员王硕附适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；