河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终369号上诉人(一审被告)鹤壁市人民政府，住所地鹤壁市淇滨区九州路131号。法定代表人郭浩，市长。委托代理人刘鸿亮，鹤壁市人民政府公职律师。委托代理人梁一帆，鹤壁市人民政府工作人员。被上诉人(一审原告)张守信，男，汉族，1941年10月21日出生，住郑州市金水区。委托代理人张祖岭，男，汉族，1970年12月23日出生，住濮阳市华龙区。委托代理人王杰娉，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）张守敏，男，汉族，1949年8月23日出生，住郑州市管城回族区。委托代理人张祖岭，男，汉族，1970年12月23日出生，住濮阳市华龙区胜利路36号胜利小区29号楼1单元3号。一审第三人鹤壁经济技术开发区管理委员会，住所地鹤壁市淇滨区淇滨大道193号。法定代表人耿明杰，主任。委托代理人郭晓东、范克非，鹤壁经济技术开发区管理委员会工作人员。上诉人鹤壁市人民政府（以下简称鹤壁市政府）因与张守信、第三人张守敏、鹤壁经济技术开发区管理委员会（以下简称鹤壁开发区管委会）行政复议纠纷一案，不服河南省安阳市中级人民法院（2018）豫05行初195号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人鹤壁市人民政府的委托代理人郭鸿亮、梁一帆，被上诉人张守信及其委托代理人张祖岭、王杰娉，张守敏的委托代理人张祖岭，鹤壁开发区管委会委托代理人郭晓东、范克非到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张守信一审诉称：张守信在鹤壁市经济技术开发区刘长屯村的房屋因市政道路改造项目被征收。为核实征收的合法性，2018年8月15日，张守信向鹤壁开发区管委会申请政府信息公开。该管委会在法定期限内一直未作回复。张守信遂向鹤壁市政府提出行政复议申请，请求确认鹤壁开发区管委会不履行政府信息公开职责的行为违法。2018年10月31日，张守信收到鹤壁市政府作出的鹤政复不受〔2018〕3号不予受理行政复议申请决定书，认为该决定缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第一项“对县级以上人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。”规定，鹤壁开发区管委会作为鹤壁市政府的派出机关，不履行政府信息公开职责，张守信可以向鹤壁市政府提出行政复议申请。请求：1.撤销鹤壁市政府作出的不予受理行政复议申请决定；2.判令鹤壁市政府重新作出复议决定。安阳市中级人民法院一审查明：张守信、张守敏系兄弟关系，原籍为鹤壁市经济技术开发区刘长屯村。2018年8月14日，张守信、张守敏通过特快专递向鹤壁开发区管委会提出政府信息公开申请，申请公开的内容描述为：申请人位于河南省鹤壁市经济技术开发区刘长屯村的房屋因“松江路市政道路工程”项目被征收，为核实征收的合法性，特申请公开如下信息：上述项目用地批准文件及申报材料；所需信息形式为纸质。2018年10月10日，张守敏、张守信向鹤壁市政府提出行政复议申请，请求：确认被申请人鹤壁开发区管委会未履行政府信息公开职责的行为违法，并责令被申请人依法履行政府信息公开的法定职责。2018年10月29日，鹤壁市政府作出的鹤政复不受（2018）3号不予受理行政复议申请决定书，2018年10月31日张守信收到该决定书。鹤壁市政府查明：2018年8月16日，鹤壁开发区管委会收到张守敏、张守信的政府信息公开申请邮件。鹤壁开发区管委会系鹤壁市政府的派出机构。鹤壁市政府认为：《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》在“行政复议申请”部分涉及派出机构的相关规定有二：一是《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第一项。即“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。”二是《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条。即“行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。”对于前者，因鹤壁开发区管委会系鹤壁市政府而非政府工作部门设立，当然不能适用。对于后者，如果能够适用，则被申请人亦应为鹤壁市政府而非鹤壁开发区管委会。因此，申请人以鹤壁开发区管委会为被申请人，不符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》关于被申请人的相关规定。综上，申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，鹤壁市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，决定：不予受理申请人的行政复议申请。张守信不服提起本案诉讼。庭审中，鹤壁市政府认可其决定书存在两处笔误：1．该决定书认为部分中《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第一项应为第二项；2．《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项应为第一项。对此，张守信认为鹤壁市政府所作不予受理决定属于适用法律错误。一审另查明：鹤壁经济技术开发区前身为鹤壁市淇滨经济开发区、鹤壁经济开发区，1992年12月被河南省人民政府批准为首批省级经济技术开发区，2008年12月被河南省人民政府批准为首批省级重点产业集聚区，2010年11月经国务院批准升级为国家级经济技术开发区。1999年8月13日，鹤壁市机构编制委员会《关于印发〈中共淇滨经济开发区工委、淇滨经济开发区管委职能配置、内设机构和人员编制方案〉的通知》（鹤编（1999）21号）中明确：鹤壁市淇滨区经济开发区管理委员会是鹤壁市政府的派出机构，是以经济技术开发为主的区域性综合开发工作机构。鹤壁市政府提交的《鹤壁市机构编制委员会关于印发中共鹤壁经济开发区工委、鹤壁经济开发区管委职能配置内设机构和人员编制方案的通知》（鹤编（2008）21号）和《鹤壁市机构编制委员会关于印发中共鹤壁技术开发区工委、鹤壁经济技术开发区管委主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（鹤编（2015）29号）中对该管委会是否为鹤壁市政府的派出机构均未明确。安阳市中级人民法院一审认为：本案被诉行政行为是鹤壁市政府于2018年10月29日对张守敏、张守信作出鹤政复不受（2018）3号不予受理行政复议申请决定。本案的争议焦点是该被诉行政复议决定适用法律是否正确，也即对鹤壁开发区管委会能否作为行政复议被申请人的认定。（一）从鹤壁市政府提交的证据材料看，1999年8月13日鹤壁市机构编制委员会《关于印发〈中共淇滨经济开发区工委、淇滨经济开发区管委职能配置、内设机构和人员编制方案〉的通知》（鹤编（1999）21号）中曾明确鹤壁市淇滨区经济开发区管理委员会是鹤壁市政府的派出机构，但此后随着该开发区名称的变化和升级，在相关编委文件中对鹤壁开发区管委会是否系鹤壁市政府设立的派出机构并未明确。（二）从开发区改革和发展来看，开发区建设是我国改革开放的成功实践。2017年1月19日，《国务院办公关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发（2017）7号）就开发区改革和创新发展提出意见，其中“四、全面深化开发区体制改革（十一）完善开发区管理体制。开发区管理机构作为所在地人民政府的派出机关，要按照精简高效的原则，进一步整合归并内设机构，集中精力抓好经济管理和投资服务，焕发体制机制活力。”2017年12月20日，河南省人民政府办公厅印发《河南省经济技术开发区管理办法（试行）》（通知号为豫政办（2017）160号）第九条规定：经省政府批准设立后，省辖市、省直管县（市）政府明确省级经开区管理委员会为其派出机关。在本案中，鹤壁市政府仍主张鹤壁开发区管委会系其派出机构，显然与上述意见和规定不符。（三）鹤壁经济技术开发区于2010年11月经国务院批准升级为国家级经济技术开发区，该开发区管理机构具有行政主体资格，行使职权且能独立承担法律责任。鹤壁开发区管委会可以作为行政复议被申请人。（四）被诉不予受理行政复议申请决定书引用相关法律条款项错误，虽系笔误，但综合本案情况也应认定属于适用法律、法规错误。判决如下：一、撤销鹤壁市政府鹤壁市人民政府于2018年10月29日对张守敏、张守信作出的鹤政复不受3号不予受理行政复议申请决定；二、责令鹤壁市政府鹤壁市人民政府在判决生效后60日内重新作出行政复议决定。上诉人鹤壁市人民政府不服，上诉称：（一）根据现行法律规定，派出机关不包含开发区管理机构，省辖市也无权设立派出机关。（二）鹤壁市机构编制委员会关于开发区管委系市政府派出机构的规定没有进行过变更。（三）原审判决关于开发区管委具有行政主体资格、可以作为行政复议被申请人的认定，没有法律依据，且有失偏颇。综上，请求撤销（2018）豫05行初195号行政判决，裁定驳回起诉。被上诉人张守信、张守敏答辩称，开发区作为改革开放实践产物，法律地位存在一些立法漏洞，但是本案中开发区现已明确升级为国家级开发区，应肯定其行政主体地位。上诉人主张其系鹤壁市人民政府的派出机构依据不足。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。本院经审理查明的事实和一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，鹤壁经济技术开发区于2010年11月经国务院批准升级为国家级经济技术开发区，行使职权且能独立承担法律责任，该开发区管理机构具有行政主体资格。2017年12月20日，河南省人民政府办公厅印发《河南省经济技术开发区管理办法（试行）》（通知号为豫政办（2017）160号）第九条规定：经省政府批准设立后，省辖市、省直管县（市）政府明确省级经开区管理委员会为其派出机关，故鹤壁开发区管委会系鹤壁市政府的派出机关，可以作为行政复议被申请人。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鹤壁市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  关永生二〇一九年七月一日法官助理潘佳佳书记员陈瑞丹