湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终951号上诉人（原审原告）：李华安，男，汉族，1951年11月19日出生，住湖南省常德市鼎城区。委托代理人：张世伟，北京盈科（海口）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常德市鼎城区人民政府。住所地：湖南省常德市鼎城区红云街道临沅路。法定代表人：朱金平，区长。委托代理人：杨华，常德市鼎城区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室工作人员。委托代理人：吴礼明，湖南云济律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区朗州路。法定代表人：曹立军，市长。委托代理人：刘娟，常德市司法局工作人员。委托代理人：全冠吉，常德市司法局工作人员。上诉人李华安因与被上诉人常德市鼎城区人民政府（以下简称鼎城区政府）、被上诉人常德市人民政府（以下简称市政府）房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服常德市中级人民法院作出的（2018）湘07行初115号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审认定：1993年2月4日，原湖南省常德市模具厂与李华安签订《房屋买卖协议书》，约定将19间厂房以31万元的价格出卖。同日，原常德县人民政府向李华安颁发了《湖南省常德县房屋交易契证》，该证载明承买人为李华安，出卖人为湖南省常德市模具厂，监证单位为常德市鼎城区房地产市场管理局，厂区占地面积1767.6平方米，房屋建筑面积1300平方米，使用性质为生产用房。1993年2月13日原常德县人民政府《乡（镇）村建设拨用土地送审单》载明，经李华安申请，常德市鼎城区国土资源局审批同意将2.7亩土地划拨给李华安使用。2013年12月11日，常德市鼎城区房地产管理局向李华安核发了常鼎房权证武陵镇字第××、00×**5、00××26、0059527号四本房产证，载明住宅面积共1010.08平方米、工业用房面积311.52平方米，房屋坐落于常德市××区武陵镇花船庙社区。2016年3月15日，常德市鼎城区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室(以下简称鼎城区征收办)发布鼎征办告字(2016)03号《关于临江棚户区改造项目A06地块房屋征收范围的公告》，根据该公告确定的征收范围，李华安买受的房屋在征收范围内。2016年4月1日，鼎城区征收办发布鼎征办告字(2016)07号《关于协商选定临江棚户区改造项目A06地块房屋征收评估机构的公告》。在规定的时间内，因被征收人未达成一致意见，鼎城区征收办于2016年4月13日组织被征收人按照少数服从多数的原则投票选定评估机构为湖南鸿天房地产土地评估有限公司（以下简称鸿天公司），投票过程由常德市鼎城区公证处进行公证并出具了(2016)湘常鼎证民字第378号《公证书》，选定结果在被征收房屋范围内的公示栏进行了公告。2016年8月3日，鼎城区政府召开专题会议，并形成会议纪要，同意就《临江棚户区改造项目A03、A06地块房屋征收补偿方案》(征求意见稿)按照程序在房屋征收范围内公告并公开征求意见。2016年9月23日，鼎城区政府在公告期满后发布常鼎政征公告(2016)9号《关于临江棚户区改造项目A06地块房屋征收决定的公告》和《临江棚户区改造项目A06地块房屋征收补偿方案》。李华安的房屋在征收范围内，属于被征收补偿对象。2016年10月13日，鼎城区征收办组织社区、街道办及评估机构相关工作人员进行入户调查。对李华安的房屋及装修装饰和设施设备进行调查后形成了《建(构)筑物及装饰装修和设施设备调查登记表》、《房屋征收项目现场查勘表》，并将分户调查结果进行了公告。常德市鼎城区公证处对入户调查过程进行公证，并出具了(2016)湘常鼎证民字第1402号《公证书》。2017年5月19日，鼎城区征收办向常德市鼎城区国土资源局出具《工作联系函》，要求对李华安房屋土地用途予以确认。6月12日，常德市鼎城区国土资源局复函鼎城区征收办，主要内容为：经查阅原审批档案资料，1993年2月13日鼎城区国土资源局将常德市模具厂用地划拨给李华安使用，名称为精密模具有限公司，在被征收前未曾改变土地用途，也未申请办理土地使用权证，该宗地的用途应仍为工业用地。李华安对此不服，向常德市国土资源局申请行政复议，认为该宗地的性质应为住宅用地。2017年10月10日，常德市国土资源局作出《行政复议决定书》，认为李华安一直未就该宗土地办理土地使用证，也无证据证明其通过出让方式取得该宗土地，其持有的《常德县房屋交易契证》不能代表是土地证。因此，土地性质应为工业用地，遂维持了常德市鼎城区国土资源局的认定，并告知李华安如对该决定不服，可以向人民法院提起行政诉讼。2018年2月6日，鸿天公司对李华安被征收房屋及土地作出《房屋征收估价分户报告》，结果为：一、对4处房产评估价值分别为160731元、2409114元、1085813元、522108元，共计4177766元；二、房屋占用范围外评估土地417.5平方米，评估价值164913元；三、装饰装修及设施价值348422元；四、物资搬迁费3000元。上述评估总价值为4694101元。李华安次日收到此报告后未申请复估或鉴定。依据鼎城区政府提交的协商记录材料，2018年3月21日、3月23日、3月29日鼎城区征收办为协商解决补偿问题，多次与李华安协商，因李华安坚持按照住宅用地性质予以补偿，双方没有达成补偿协议。2018年5月3日，鼎城区政府作出常鼎政征补决(2018)第11号《房屋征收补偿决定书》(以下简称11号补偿决定)，主要内容为：对被征收人李华安给予房屋征收补偿，被征收人可以选择货币补偿或产权调换的补偿方式。1、选择货币补偿方式的，可随时领取房屋补偿费、房屋占用范围外土地补偿费、装饰装修及设施补偿费、物资搬迁费、搬家费、临时安置费共计4699701元。2、选择产权调换的，供产权调换的房屋位于临江棚改A02地块的回迁房。该决定书载明，被征收人对决定不服的，可以在规定期限内申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。李华安对此不服，向市政府申请复议。市政府经过复议，于2018年8月23日作出常政复决字(2018)49号《行政复议决定书》，认为鼎城区政府作出的11号补偿决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据准确，程序合法，决定予以维持。李华安仍不服，遂向法院提起行政诉讼。请求：撤销鼎城区政府作出的11号补偿决定和市政府作出的行政复议决定；依法确认2.7亩土地使用权性质为宅基地或为综合出让用地。原审在审理过程中，经组织双方协调，未达成一致意见。根据李华安的请求及其实际情况，该院函请鼎城区政府先行支付了李华安100万元。原审认为，本案是因李华安对鼎城区政府作出的房屋征收补偿决定以及对市政府作出的复议决定不服而提起的诉讼，但根据诉辩意见及庭审情况来看，双方争议的主要问题：一是被征收房屋占用土地的性质及其补偿标准；二是土地面积；三是入户调查程序。对其它问题，包括房屋征收决定、评估机构选定、房屋价值认定、征收补偿方案等无争议，且该院就临江棚户区改造项目、沅江过江隧道项目征收房屋的合法性因其他案件已由该院进行过审理并已作出确认合法的判决。(一)关于征收补偿决定内容合法性问题。鼎城区政府作出的11号补偿决定包括了被征收房屋的基本情况、房屋评估结果、补偿选择方式及行政复议、诉讼等权利，补偿项目符合补偿方案的规定，补偿内容无明显不当，不违反国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十二条、第二十五条、第二十六条的规定。(二)关于被征收房屋占用土地的性质。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。结合本案，李华安通过签订房屋买卖协议的方式取得原常德市模具厂房屋及其土地，而该幅土地属于政府划拨用地，现李华安既不能提供土地权利登记凭证，也无证据证明其使用的土地经过了法定程序改变为出让土地，也无证据证明其使用的土地经过人民政府及土地行政主管部门批准改变土地用途为住宅用地。李华安在房屋征收补偿协商过程中，因涉及土地性质及用途问题，向鼎城区政府及常德市鼎城区国土资源局提出申请，要求确认土地用途性质为宅基地。经常德市鼎城区国土资源局、常德市国土资源局审查作出决定，确认该宗土地性质为工业用地，后李华安就土地性质确认问题未向人民法院提起行政诉讼。另外，李华安的房屋虽部分登记为住宅、部分登记为工业用房，但不能一次就可以认定其土地性质均为住宅用地。因此，从现有证据材料来看，该宗地的性质为政府划拨的工业用地而非住宅用地，鼎城区政府按照工业用地对李华安进行补偿有事实依据。李华安在诉讼中提出其于1993年取得的《湖南省常德县房屋交易契证》是“一证代多证”，即既是房产证，也代替土地使用权证，但无法律依据，也与实行土地登记制度的法律规定相悖，其理由不能成立，该院对此不予支持。(三)关于土地面积及补偿费标准问题。李华安持有的《湖南省常德县房屋交易契证》载明的房屋占地面积为1767.6平方米，《常德县人民政府乡(镇)村建设拨用土地送审单》载明土地面积为2.7亩(约为1799.99平方米)，但在征收过程中，在李华安在场的情况下，常德市鼎城区国土资源局对该宗地面积进行了测绘，经测绘土地面积为1739.10平方米，该院对实际测绘的土地面积予以采信。李华安认为还有28.5平方米的土地面积应予补偿，依据不足，该院不予支持。因该宗土地为工业用地，土地等级为工业三级，经评估公司评估确定补偿标准为每平方米395元，该补偿标准不违反规定。(四)关于征收补偿决定程序问题。鼎城区政府通过发布房屋征收决定和征收补偿方案的公告、被征收人投票选定评估机构、进行入户调查、公开评估结果、组织协调协商未达成协议的情况下，作出征收补偿决定，程序不违反法律法规的规定。关于李华安认为鼎城区征收办在入户调查时，未通知其本人到场，采取公证方式进行，违反了法律规定的问题。经查，李华安房屋产权登记时间为2013年6月（应为12月），对李华安房屋入户调查时间为2016年10月，因此，鼎城区政府认为进行入户调查时产权不明的答辩理由不能成立。鼎城区征收办及评估机构在李华安没有明确表示不配合的情况下，不通知被征收人到场而由征收办工作人员采取公证方式进行，不利于保护被征收人的权利，程序存在瑕疵，对此该院应予指正。(五)关于李华安诉请要求确认2.7亩土地使用权性质为宅基地或为综合出让用地的问题。确认土地权属和性质属于政府及其土地行政主管部门的职权，且常德市鼎城区国土资源局、常德市国土资源局已对该宗地性质作出认定，人民法院无权就土地性质作出认定，因此，对李华安的该项诉讼请求应予驳回。(六)关于复议程序问题。市政府作为法定复议机关，在规定的期限内对申请事项进行了全面审查，做出了复议决定并依法送达，其程序不违反《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上，鼎城区政府作出的11号补偿决定认定事实清楚，补偿标准合理，程序无明显不当，应予认定其合法性。李华安认为土地应按住宅用地进行补偿等问题，因缺乏证据支持，该院不予采信。李华安的诉讼请求不能成立，该院应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李华安的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李华安负担。李华安不服，提出上诉称：一、房屋征收部门对涉案土地性质和面积调查存在错误，11号补偿决定不具有合法性基础。1.涉案土地的由来。涉案土地本为常德县武陵镇花船庙村集体土地。1987年1月24日，武陵镇花船庙村民委员会将该土地及地上房屋3.1亩转让给常德县印刷二厂。1989年9月15日，常德市鼎城模具厂、常德市鼎城区(1988年4月18日原常德县改为鼎城区)武陵镇花船庙村民委员会和常德县印刷二厂签订了《房地产再转让债权债务协议书》，涉案土地转到常德市鼎城模具厂名下。后来，常德市鼎城模具厂更名为湖南省常德市模具厂。1993年2月4日，常德市模具厂(甲方)与上诉人李华安(乙方)签订《房屋买卖协议书》，双方约定转让价款为人民币31万元，房屋交易税费和土地变更费由甲方负责。当日，双方完成交割，原常德县人民政府为上诉人李华安办理了《湖南省常德县房屋交易契证》。1993年2月13日，经上诉人申请，鼎城区政府同意，涉案土地正式划为上诉人宅基地。2.涉案土地性质认定错误。涉案土地从常德县武陵镇花船庙村转让给常德县印刷二厂，再转让给湖南省常德市模具厂，最后转让给上诉人李华安，土地从未依法进行过征收，且在常德市鼎城区国土资源局档案室保存的《常德县人民政府乡(镇)村建设拨用土地送审单》中，亦清晰的记载涉案土地为宅基地。因此，涉案土地始终为集体土地，并非国有土地。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对上诉人的土地进行征收，明显错误。3.涉案土地面积认定错误。虽然《房屋征收估价分户报告》中称对该宗土地进行了测绘，但因测绘时采用的坐标系错误，导致对上诉人的土地面积测量产生了28.5平方米的误差。被上诉人应当以2.7亩面积对上诉人进行补偿。二、房屋征收部门对涉案土地和房屋的补偿存在错误，11号补偿决定严重侵犯了上诉人合法权益。1.涉案土地和房屋补偿的法律适用错误。2.涉案土地和房屋补偿的标准过低。上诉人土地和房屋所处区域，周边房地产交易市场价格已接近每平方米8000元，而11号补偿决定补偿的标准平均每平方米不到3600元。3.11号补偿决定产权调换内容不明确。虽然该补偿决定书阐述了回迁房的大致位置，但未明确对上诉人予以产权调换房屋的楼号、面积、单价，以及搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等内容。由于产权调换内容的不明确，导致上诉人在选择补偿方式上难以选择，实质上剥夺了被征收人选择产权调换的权利。三、11号补偿决定程序严重违法。1.被上诉人未按程序进行入户调查。鼎城区征收办及评估机构在李华安没有明确表示不配合的情况下，不通知被征收人在场而由征收办工作人员采取公证方式进行，侵犯了上诉人的合法权益。2.被上诉人未告知上诉人对评估报告异议救济途径。请求：一、撤销一审判决;二、撤销11号补偿决定；三、本案的一、二审诉讼费、律师费由被上诉人承担。鼎城区政府答辩称：一、答辩人对上诉人的被征收房屋占用土地性质及面积的认定没有错误。涉案土地原审批档案资料显示，该地块原为常德市模具厂，面积2.7亩，用途为工业用地。1993年2月4日其土地及厂房变卖给上诉人。对该宗土地用途，2017年6月12日经常德市鼎城区国土资源局认定及2017年10月10日常德市国土资源局复议认定为工业用地。且该地块位于常德市城区沅江南岸城区，更不可能是集体土地。答辩人2011年8月15日作出的常鼎政函(2011)52号《土地权属认定书》明确该宗地所在的花船庙社区的土地均属国有土地，而非集体土地。上诉人的涉案土地面积经测绘为1739.1平方米是客观真实的。二、答辩人对上诉人作出的房屋征收补偿决定内容适当，没有侵害上诉人的合法权益。上诉人认为对其被征收的房屋及土地补偿价格偏低的上诉理由不能成立。上诉人要求对其土地按《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》的规定进行补偿，对地上房屋按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿，明显违背了物权法规定的房地一体的原则。另外，上诉人认为答辩人对其作出的房屋征收补偿决定中，产权调换内容不明确，实质上是剥夺了其选择产权调换的权利的上诉理由不能成立。11号补偿决定详细地载明了被征收房屋及房屋占用范围外土地的价值、装饰装修价值及搬家费等。至于如何置换房屋，上诉人被征收房屋所属A06地块的《房屋征收补偿方案》有详细地规定，不存在难以选择的问题。三、答辩人对上诉人作出的11号补偿决定是严格按照法定程序进行的。答辩人于2016年10月13日组织鼎城区征收办、红云街道办事处、鸿天公司、常德市鼎城公证处和相关部门，共同对上诉人的房屋进行了入户调查，全过程均由公证处进行公证。上诉人称未告知对评估报告有异议的救济途径，这与实际情况完全不符。请求驳回上诉，维持原判。市政府答辩称：一、答辩人是法定的复议机关。二、答辩人的复议程序合法。三、一审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。请求维持。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。一审经审理查明的案件事实本院予以确认。本院另查明：1993年2月13日《常德县人民政府乡(镇)村建设拨用土地送审单》载明，建设项目为拨用土地；申请拨用土地的种类、面积及拆迁房屋数中的宅基地为2.7亩。审查意见为常德市模具厂系集体单位，因债务负担过重而报于主管部门批准，将2.7亩土地连同地上附着物变卖偿还。该厂的地理位置大部分系沅水大堤禁脚区。一旦需要将按有关政策处理，请领导审示。部门领导审查意见为同意市模具厂将2.7亩土地划拨给李华安使用。主管领导审查意见为同意拨用。一旦需要必须按有关规定服从大堤保安。1993年2月10日《鼎城区模具厂平面图》载明：“同意将红线图内的2.7亩土地划拨给李华安使用”，鼎城区政府在上面加盖了公章。2017年8月30日，常德市鼎城区国土资源局组织花船庙居委会、李华安、鼎城区征收办的工作人员等，对该宗地面积进行了测绘。测绘土地面积为1739.1平方米。对该面积李华安签字予以了确认。本院认为：本案争议的焦点问题是11号补偿决定是否具有合法性，具体而言又可以细分为五个问题：一是土地性质；二是土地面积；三是补偿价格；四是产权调换；五是入户调查。一、关于涉案土地的性质问题。李华安没有取得涉案土地的使用权证。李华安与原常德市模具厂签订的《房屋买卖协议书》上没有涉及到土地的性质；原常德县人民政府向李华安颁发的《湖南省常德县房屋交易契证》上也没有涉及到土地的性质；《鼎城区模具厂平面图》写明：同意将红线图内的2.7亩土地划拨给李华安使用；《常德县人民政府乡(镇)村建设拨用土地送审单》写明：同意市模具厂将2.7亩土地划拨给李华安使用。在征收过程中，由于李华安对涉案土地的性质提出异议，鼎城区征收办向常德市鼎城区国土资源局出具《工作联系函》，要求对李华安房屋占用的土地用途予以确认。2017年6月12日，常德市鼎城区国土资源局复函鼎城区征收办：该宗地的用途应仍为工业用地。李华安对此不服，向常德市国土资源局申请行政复议。2017年10月10日，常德市国土资源局作出《行政复议决定书》（常国土复决字【2017】第3号），认为涉案土地性质应为工业用地，维持了常德市鼎城区国土资源局的认定。而上诉人未对该认定及复议决定提起诉讼，故鼎城区政府对涉案土地按照常德市鼎城区国土资源局认定的工业用地的标准进行补偿并无不当。二、关于土地面积认定的问题。《湖南省常德县房屋交易契证》上载明李华安的房屋占地面积为1767.6平方米；《常德县人民政府乡(镇)村建设拨用土地送审单》载明土地面积为2.7亩。2017年8月30日，在李华安在场的情况下，常德市鼎城区国土资源局组织相关人员对该宗地面积进行了测绘，测绘土地面积为1739.10平方米。对该面积李华安签字予以了确认。因此李华安提出的该上诉理由不能成立，本院不予支持。三、关于补偿价格的问题。《国有土地上房屋征收和补偿条例》第十九条第一、二款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”。鸿天公司接受鼎城区征收办的委托后对李华安的被征收房屋及土地使用权、装饰装修、附属设施及物资搬迁价值进行了估价作业，并于2018年2月6日作出《房屋征收估价分户报告》。该报告载明房屋征收当事人若对评估分户报告有异议，可在收到该报告之日起10日内申请复估；对复核结果仍有异议的，应当在收到复核结果之日起10日内申请专家委员会鉴定。2018年2月7日李华安收到该估价报告后，未在规定期限内按照《国有土地上房屋征收评估办法》的规定申请复核评估、申请专家委员会鉴定；诉讼中也没有提交确实充分的证据证明该分户估价报告评估人不具备资质、评估程序违法、评估结论错误，故鼎城区政府依据评估结果作出11号补偿决定具有事实依据。李华安认为评估价格过低的上诉理由不能成立，本院不予支持。四、关于产权调换的问题。虽然11号补偿决定中只写了产权调换的房屋位于临江棚改A02地块的回迁房，未明确产权调换房屋的详细情况，存在瑕疵。但是涉案项目的《房屋征收补偿方案》对产权调换的房屋情况有详细规定，因此被上诉人并没有剥夺上诉人选择产权调换的权利。上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。五、关于入户调查的问题。李华安房屋产权登记时间为2013年12月，对李华安房屋进行入户调查的时间为2016年10月13日。鼎城区政府认为入户调查时产权不明的理由不能成立。鼎城区征收办组织社区、街道办及评估机构在李华安没有明确表示不配合的情况下，未通知其到场而是采取公证的方式进行入户调查，程序上虽然存在瑕疵，但结合本案的具体情况，入户调查程序上的瑕疵并未影响调查结果的客观真实性。综上所述，李华安的上诉理由均不能成立，本院不予支持。鼎城区政府作出的11号补偿决定具有事实和法律依据，应予维持。市政府作出的行政复议决定，对11号补偿决定予以维持于法有据。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李华安负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇一九年七月十二日书记员  庞亦芝