湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)湘行终511号上诉人（原审原告）：伍伟维，男，1972年12月19日出生，汉族，住湖南省邵阳市双清区。被上诉人（原审被告）：邵阳市双清区人民政府。住所地：湖南省邵阳市双清区宝庆东路833号。法定代表人：肖平，该区区长。委托代理人：袁玉凤，邵阳市双清区司法局工作人员。委托代理人：夏明敏，湖南方廉律师事务所律师。原审第三人：邵阳市宝庆工业新城建设投资开发有限公司。住所地：湖南省邵阳市双清区邵阳大道旁宝庆工业集中区主孵化楼。法定代表人：石世伟，该公司总经理。委托代理人：赵富澄，湖南振威律师事务所律师。委托代理人：黄送梅，湖南振威律师事务所律师。原审第三人：刘初平，女，1946年5月17日出生，汉族，住湖南省邵阳市双清区，系上诉人伍伟维之母。上诉人伍伟维因与被上诉人邵阳市双清区人民政府（以下简称双清区政府）、原审第三人邵阳市宝庆工业新城建设投资开发有限公司（以下简称宝庆投资公司）、刘初平请求确认协议无效一案，不服湖南省邵阳市中级人民法院（2018）湘05行初165号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：因邵阳市集仙路建设工程项目用地的需要，邵阳市国土资源局根据湖南省人民政府（2013）政国土字第2348号农用地转用、土地征收审批单及邵阳市人民政府（2013）政国土字第38号农用地转用、土地征收转批单，征收邵阳市双清区火车站乡集仙村、红旗社区等地11.1044公顷土地。2016年9月5日，邵阳市人民政府发布（2016）第16号《征收土地公告》，2016年邵阳市国土资源局发布（2016）第20号《征地补偿安置方案公告》。刘初平的房屋位于项目建设用地范围内需要拆除。2017年8月29日，宝庆投资公司（甲方）与刘初平（乙方）签订了《集体土地上房屋征收协议书》。协议约定房屋补偿、无证房屋处理、房屋装修补偿、其他补偿、阶段奖励等共计1437319元（其中无证建筑557.83㎡，补助223132元，无围护钢棚55㎡，补助4950元，无证房屋装饰补偿55783元）。因乙方房屋合法正房建筑面积255.5㎡、合法正房底层占地建筑面积121.55㎡，人口9人，乙方购买了4套面积446.41㎡的安置房，价款707885元。征收房屋补偿款与购买安置房价款相互结算，甲方应实际付给乙方729434元。协议还对付款方式，双方的权利义务进行了约定。甲乙双方签字、盖章。另外邵阳市征地拆迁事务所在鉴证单位处签字盖章。邵阳市双清区宝庆工业集中区项目建设协调指挥部（以下简称指挥部）在市、区指挥负责人签章处签字盖章。伍伟维认为自己系案涉房屋的产权人，双清区政府设立的指挥部在征收补偿工作中，认定伍伟维母亲刘初平为被征收人系认定事实错误，其母亲刘初平与指挥部签订的协议没有得到伍伟维的追认，属于无权处分，该《集体土地上房屋征收协议书》无效，遂提起本案诉讼。另查明，原审法院在审理过程中审查了宝庆投资公司与刘初平签订的《集体土地上房屋征收协议书》，该协议宝庆投资公司和刘初平分别为协议的甲、乙双方签订并约定了权利义务。协议中没有对双清区政府约定权利和义务。伍伟维起诉双清区政府请求确认协议无效，原审法院认为伍伟维所起诉的被告不适格，已告知伍伟维要求变更被告，伍伟维不同意变更。原审法院认为：本案争议的焦点是双清区政府是否是本案的适格被告。经查，与刘初平签订《集体土地上房屋征收协议书》的是宝庆投资公司，并非双清区政府，也不是指挥部。指挥部只是起到了协调、见证作用，让双方的协议行为在符合法律法规和政策的前提下进行。协议的权利、义务由协议的甲方宝庆投资公司和乙方刘初平承担，协议中没有对双清区政府约定权利和义务。伍伟维起诉双清区政府请求确认协议无效，其起诉的被告不适格，并已告知伍伟维要求变更被告，伍伟维不同意变更。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”之规定，及第六十九条第一款第三项“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的”之规定，裁定驳回伍伟维的起诉。本案原审预收的案件受理费50元，由原审法院退还给伍伟维。伍伟维不服上述裁定，向本院提起上诉称：原审法院认定事实错误。被诉《集体土地上房屋征收协议书》实质上是双清区政府通过宝庆投资公司与刘初平签订协议替代征收补偿决定，应视为双清区政府委托宝庆投资公司与刘初平通过被诉房屋征收协议设定了相应的权利义务关系，双清区政府设立的宝庆工业集中区项目建设协调指挥部在协议上签字确认，系履行双清区政府的房屋征收补偿安置工作职责。请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。双清区政府口头答辩称：1.刘初平是涉案房屋的唯一所有权人，是唯一适格征收补偿主体。2.刘初平签订的征收协议使其家庭成员的利益实现最大化。3.伍伟维称其不知晓其母亲刘初平签订征收协议一事与事实不符。4.双清区政府不是本案适格被告，签订征收协议的双方是刘初平与宝庆投资公司，双清区政府不是协议双方。宝庆投资公司陈述称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确。涉案土地征收经湖南省人民政府批准，程序合法。涉案土地及房屋的权利人系刘初平，宝庆投资公司与刘初平签订《集体土地上房屋征收协议书》不存在授权问题，是双方真实意思表达，合法有效。伍伟维并非涉案土地及房屋的权利人，不是本案适格的诉讼主体，无权提起诉讼。请求驳回上诉，维持原裁定。刘初平未参加调查询问，亦未提交书面答辩意见。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明的事实予以确认，另查明：宝庆投资公司系国有独资有限责任公司，股东为邵阳市人民政府国有资产监督管理委员会。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”根据上述规定，县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门是组织实施集体土地征收、补偿工作的法定主体。本案中，因邵阳市集仙路建设工程项目需要征收邵阳市双清区火车站乡集仙村、红旗社区部分土地，邵阳市人民政府发布了（2016）第16号《征收土地公告》，邵阳市国土资源局发布了（2016）第20号《征地补偿安置方案公告》，组织实施涉案土地征收、补偿工作的是邵阳市人民政府和邵阳市国土资源局。刘初平的房屋位于上述征收土地公告范围内，宝庆投资公司作为甲方与乙方刘初平签订了《集体土地上房屋征收协议书》，虽然双清区政府设立的指挥部在该协议的市、区指挥负责人签章处签字盖章，但指挥部不是该协议的签订主体，涉案土地征收、补偿工作并非由双清区政府组织实施，双清区政府不是本案适格被告。原审法院经释明后，因伍伟维仍拒绝变更被告，系依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条、第六十九条第一款第三项之规定，以错列被告且拒绝变更为由裁定驳回伍伟维的起诉，并无不当。综上所述，伍伟维的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  付海燕审判员  钟玺波审判员  林 芝二〇一九年七月二十九日法官助理薛珊珊书记员林俊宇附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……