江西省吉安市青原区人民法院行 政 判 决 书（2019）赣0803行初64号原告罗建国，男。被告吉安市自然资源局。法定代表人罗军红，局长。出庭负责人张本忠，执法监察支队支队长。委托诉讼代理人杨兆，吉安市自然资源局吉州分局耕保科科长。委托诉讼代理人黄节涛，江西智桥律师事务所律师。被告吉安市人民政府。法定代表人王少玄，市长。委托诉讼代理人曾传侣，吉安市司法局行政复议及应诉科（市政府行政复议办公室）工作人员。原告罗建国因不服被告吉安市自然资源局（以下简称吉安市自然资源局）、吉安市人民政府土地行政管理行为及行政复议决定，于2019年5月17日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月22日立案后向被告吉安市自然资源局、吉安市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月4日公开开庭审理了本案。原告罗建国和被告吉安市自然资源局执法监察支队支队长张本忠及其委托诉讼代理人杨兆、黄节涛、被告吉安市人民政府的委托诉讼代理人曾传侣均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告吉安市自然资源局于2019年1月30日对罗建国作出吉区国土监字[2019]长-003号责令停止违法行为通知书（以下简称《停止违法行为通知》），认定：“你（单位）在吉州区长塘镇毛山村委会官洁村占耕地建养鸽场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、《江西省实施办法》第三十九条第二款的规定，根据《江西省国土资源执法监督检查条例》第二十一条的规定，现责令你（单位）立即停止上述违法行为，听候处理”。罗建国对该通知不服，向被告吉安市人民政府提起行政复议。2019年5月5日，吉安市人民政府对罗建国作出吉府复字〔2019〕14号行政复议决定（以下简称《行政复议决定》），决定维持上述《停止违法行为通知》。原告罗建国诉称，一、本案原告承包的地块属于林地荒山。（一）樟姑脑荒山于2006年由吉安市吉州区农业局向吉安市吉州区长塘镇毛山村民委员会官洁村小组（以下简称官洁村）颁发林权证，该林地所有权人、使用权人均为官洁村。现该地块已经成为了荒山。2017年6月10日，经吉安市吉州区长塘镇毛山村民委员会、吉安市吉州区长塘镇人民政府、吉安市吉州区长塘林业工作站均确认该地块属荒山。如该地块要改为农用耕地，应当告知官洁村村民并重新颁发土地所有权、使用权证。但官洁村所有村民均未得到通知，吉安市吉州区林业局也未重新颁发土地所有权、使用权证。（二）从土地现场看，原告租用的地块上以及四周全是石头以及杂草，该地块无法耕作，是官洁村村民荒废的荒山。二、原告合理、合法取得该地块的使用权。为帮助官洁村脱贫致富，2017年1月1日，原告与官洁村签订荒山租赁合同，官洁村同意原告承包位于官洁村樟姑脑伍亩荒地（东至梦塘山路、南至樟姑脑、西至樟姑脑、北至樟姑脑）用于搭棚种树养鸽，且官洁村所有村民均已签名。三、退一步讲，即使该土地是耕地，原告在合法取得承包经营权的情况下也有权利在该土地上搭棚种树养鸽。原告已合法取得案涉土地的承包经营权，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十五条之规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。养殖场场主取得了合法的承包经营权的，在土地上搭建涉农设施用于养殖的行为，属于从事农业生产经营活动的合法行为，依法享有从事畜牧业农业生产经营活动的权利。综上所述，吉安市自然资源局作出的《停止违法行为通知》以及吉安市人民政府作出的《行政复议决定》，认定事实不清、适用法律错误。为维护原告的合法权益，遂诉至法院，请求：1.依法撤销被告吉安市自然资源局作出的《停止违法行为通知》，2.依法撤销被告吉安市人民政府作出的《行政复议决定》，3.诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书，2.原告身份证，3.荒山租赁合同，4.《停止违法行为通知》，5.《临时占荒山地申请书》，6.官洁村的D362401022104、JDYMSY0043林地证书，7.视听资料，8.录音，以上证据证明被告作出的《停止违法行为通知》不合法，应予撤销。被告吉安市自然资源局辩称，其作出的《停止违法行为通知》依据的事实清楚，适用法律正确。依据《吉安市吉州区土地利用总体规划》显示，2010年案涉地块即吉安市吉州区长塘镇毛山村民委员会地块是林地，且相对人罗建国在申请书中明确“毛山村委会已取缔林业局颁发的D362401022104、JDYMSY0043林地证书”，足以证明案涉土地在2010年的性质是林地。2008年，经全国第二次土地调查重新登记，调查结果于2010年启用，案涉地块已划入基本农田范围。而相对人罗建国在未取得任何用地许可或变更土地性质、用途的前提下，直接搭建建筑设施用于养鸽，其占用耕地的违法事实清楚。被告依照《中华人民共和国土地管理法》第三十六条“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。”之规定，依照《江西省国土资源执法监督检查条例》第二十一条：“国土资源主管部门对正在发生的国土资源违法行为，应当及时制止，并发出责令停止违法行为通知书”之规定，向罗建国发出《停止违法行为通知》。被告作出的行政行为所依据的事实清楚，使用法律正确。被告吉安市自然资源局于2019年6月6日向本院提交了以下证据、依据：1.统一社会信用代码、法定代表人身份证明，证明被告的主体资格；2.案涉地块2015年10月20日和2017年11月3日拍摄的遥感卫星图（NO.76高级查询）、案涉地块土地利用现状查询结果及基本农田查询结果（NO.76高级查询）、《停止违法行为通知》、案涉地块现状利用图片，证明案涉地块已划入基本农田范围，罗建国在2017年擅自改变土地用途进行非农设施搭建，被告作出的行政行为依据事实清楚；3.《江西省国土资源监督检查条例》第二十一条、第二十二条、《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第七十六条，证明被告作出责令停止违法行为的通知，其适用法律正确。被告吉安市人民政府辩称，罗建国不服吉安市自然资源局于2019年1月30日作出的《停止违法行为通知》，于2019年3月20日申请行政复议，其当日即于受理，依法制作并送达了行政复议法律文书。在审查吉安市自然资源局提交的证据，查明事实的基础上，其适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，于2019年5月5日依法作出了《行政复议决定》，在法定期限内结案，请求驳回原告的诉讼请求。被告吉安市人民政府于2019年5月27日向本院提交了《行政复议决定》及送达回证、受理通知书及送达回证，证明其依法受理，及时发出相关法律文书，法定时限结案，程序合法。经庭审质证，罗建国对吉安市自然资源局提供的证据材料提出如下质证意见：对证据材料1、2、3的真实性无异议，但证据2中的案涉地块2015年10月20日和2017年11月3日拍摄的遥感卫星图（NO.76高级查询）、案涉地块土地利用现状查询结果及基本农田查询结果（NO.76高级查询），并不能说明是耕地，应该要有报批材料，且在2017年10月3日，其养鸽场已建好。吉安市人民政府对吉安市自然资源局提交的证据材料的三性无异议。罗建国和吉安市自然资源局对吉安市人民政府提交的证据材料的真实性均无异议，但罗建国认为《行政复议决定》是错误的。吉安市自然资源局和吉安市人民政府对罗建国提交的证据材料的质证意见如下：对证据1、2、3、4、5的真实性无异议。对证据6、7、8的真实性有异议，不能证明其作出的《停止违法行为通知》错误，且无法证明案涉地块2009年的土地性质。本院对上述证据认证如下：原、被告对对方提供的证据材料无异议或真实性无异议的，本院均予以确认并在卷佐证。对罗建国提交的第6组证据材料，因罗建国未提交原件核对，且该证据材料的颁发时间是2006年，而吉安市自然资源局已提供证据证明案涉地块此后已被变更为基本农田，故本院对该证据材料不予采信。对罗建国提交的第7组证据材料，因该证据材料无法证明案涉地块的土地性质，土地性质是以国家相关职能部门登记为准，故本院对该证据材料不予采信。对罗建国提交的第8组证据材料，因该证据材料中的人是谁不清楚，其真实性无法确认，故本院对该证据材料不予采信。经审理查明，2017年1月1日，罗建国与官洁村签订《荒山地租赁合同》，约定官洁村将位于官洁村樟姑脑约伍亩荒地（东至梦塘山路、南至樟姑脑、西至樟姑脑、北至樟姑脑）租赁给罗建国用于养殖业和种植业，租赁期限自2017年1月1日起至2031年12月31日止，每年每亩200元，先交租金后使用，一年一交等内容。此后，罗建国于2017年3月开始在上述案涉地块建设两个养鸽棚约700平方米，一个看护棚约50平方米，还一个临时养鸡棚，大概当年冬天时完工。2019年1月，吉安市自然资源局发现罗建国在案涉地块建设的两个养鸽棚、看护棚和临时养鸡棚，遂于2019年1月30日，对罗建国作出了《停止违法行为通知》。罗建国对该《停止违法行为通知》不服，于2019年3月20日向吉安市人民政府申请行政复议。吉安市人民政府当日即受理罗建国的行政复议申请，于2019年5月5日作出《行政复议决定》，决定维持上述《停止违法行为通知》。罗建国对该《行政复议决定》亦不服，遂诉至本院。另查明，案涉地块即官洁村樟姑脑约伍亩荒地（东至梦塘山路、南至樟姑脑、西至樟姑脑、北至樟姑脑）已被纳入基本农田范围。罗建国在案涉地块建设的两个养鸽棚、看护棚和临时养鸡棚现已被拆除。本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十七条：“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为”和《国土资源行政处罚办法》第五条：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外”、第十一条第一款：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时检查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”之规定，吉安市自然资源局有权作出案涉《停止违法行为通知》的行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第三十四条第三款：“基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施”之规定，吉安市自然资源局作为土地主管部门，其已确认案涉地块属基本农田，则其应适用与基本农田相关的法律法规规定即《基本农田保护条例》第十七条：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”之规定责令罗建国停止违法行为，但吉安市自然资源局辩称其适用《中华人民共和国土地管理法》第三十六条“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。”和《江西省实施办法》第三十九条第二款之规定，属于适用法律、法规错误，依法应予撤销。吉安市人民政府受理罗建国的行政复议申请后，应全面审查吉安市自然资源局作出的《停止违法行为通知》，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；……2.适用依据错误的；……。”之规定，吉安市自然资源局作出的《停止违法行为通知》适用依据错误应予撤销，而吉安市人民政府作出的《行政复议决定》对该《停止违法行为通知》予以维持，属于适用法律、法规错误，依法亦应予撤销。现因罗建国在案涉地块建设的两个养鸽棚、看护棚和临时养鸡棚均已被拆除，故本院无需责令吉安市自然资源局重新对罗建国作出行政行为。罗建国主张依照国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的相关规定，其在案涉地块建设的两个养鸽棚、看护棚和临时养鸡棚系用于畜禽养殖，占用的地块应为设施农用地，故无需办理转为建设用地的手续；因依照国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二、（三）：“引导设施建设合理选址。……各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田”之规定，罗建国系占用基本农田从事畜禽养殖，与上述相关规定亦不相符，故本院对其该辩称不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项和第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告吉安市自然资源局于2019年1月30日对原告罗建国作出的吉区国土监字[2019]长-003号责令停止违法行为通知书；二、撤销被告吉安市人民政府于2019年5月5日对原告罗建国作出的吉府复字〔2019〕14号行政复议决定。案件受理费50元，由被告吉安市自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于吉安市中级人民法院。审 判 长  刘小安人民陪审员  方怀志人民陪审员  孙小兰二〇一九年七月二十五日书 记 员  汤兰玉