浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)浙行终619号上诉人（一审原告）林金瑞，男，汉族，1948年12月27日出生，住浙江省温州市文成县。上诉人（一审原告）暨林金瑞的委托代理人吴冬花，女，汉族，1962年1月9日出生，住址同上。被上诉人（一审被告）文成县人民政府，住所地浙江省文成县大峃镇建设路125号。法定代表人章寿禹，县长。委托代理人刘文锋，文成县大峃城市新区管委会副主任。委托代理人严永斌，浙江诚意律师事务所律师。被上诉人（一审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市绣山路321号行政管理中心。法定代表人姚高员，市长。委托代理人项波，温州市行政复议局工作人员。林金瑞、吴冬花诉文成县人民政府、温州市人民政府土地行政批准及行政复议一案，温州市中级人民法院于2019年2月28日作出（2018）浙03行初334号行政判决。林金瑞、吴冬花不服，向本院提出上诉。本院于2019年4月16日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：原告林金瑞和吴冬花系夫妻关系，在文××县大峃镇××桥坑××、××号拥有两处房屋，土地性质为集体。2013年11月1日，浙江省人民政府作出浙土字A〔2013〕-0343号《浙江省建设用地审批意见书》，批准文成县2013年度计划第五批次建设用地7.0764公顷（农用地转用5.7390公顷；征收集体土地7.0764公顷），其中涉及下沙垟村土地3.8612公顷。两原告上述房屋在该土地征收范围之内。2014年4月21日，被告文成县政府完成涉案项目房屋征收补偿工作社会风险稳定评估。次月9日，文成县政府将上报的《文成县大峃镇龙船垟片区征收集体土地房屋补偿方案（征求意见稿〕》在其门户网站和房屋征收范围内公布，征求意见期间为2014年5月9日至同年6月9日。2014年6月9日，文成县政府根据公众反馈的意见和建议对补偿方案进行修改，并在其门户网站公布上述《文成县大峃镇龙船垟片区征收集体土地房屋补偿方案〔修改稿〕》。同月18日，文成县政府第34次常务会议研究通过文政〔2014〕39号《文成县大峃镇龙船垟片区征收集体土地房屋补偿方案》，明确了案涉项目的房屋补偿范围、补偿时间、补偿部门、补偿标准等，并于次日在房屋征收范围内公示。原告林金瑞、吴冬花不服，先后向浙江省人民政府和被告温州市政府申请行政复议，分别要求撤销上述建设用地审批意见书和房屋补偿方案。2014年3月14日，浙江省人民政府作出浙政复〔2014〕20号行政复议决定书，维持该建设用地审批意见，后于2017年12月11日经国务院国复〔2017〕1363号行政复议裁决予以维持。被告温州市政府于2014年8月5日收到原告上述申请，于次日受理。因浙政复〔2014〕20号行政复议决定在国务院行政复议裁决，该案于同年9月1日至2018年5月31日中止审理，于2018年7月3日经批准延长审理期限30日。2018年7月27日，被告温州市政府作出温政行复〔2014〕143号行政复议决定书，维持上述征收补偿方案。原告林金瑞、吴冬花仍不服，提起本案诉讼，要求撤销该补偿方案以及温政行复〔2014〕143号行政复议决定，并审查相关征收补偿方案内容。一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，涉案项目征收土地方案经浙江省人民政府批准后，被告文成县政府将拟定该项目内集体土地房屋补偿方案，并在其门户网站和被征收房屋范围内予以公告，听取被征收人意见。后根据公众反馈的意见和建议对补偿方案进行修改，经被告文成县政府批准通过并予以公示，符合前述法律规定的审批权限和程序。被告温州市政府受理原告的行政复议申请后，经中止、延长审理期限、审核等，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出被诉复议决定，维持被诉补偿方案，并无不当。原告林金瑞、吴冬花主张涉案项目不符合公共利益的法定要求，涉及案涉土地征收行为的合法性内容，不属于本案审查范围，且该土地征收行为已经国务院裁决予以维持，两原告据此认为被诉补偿方案和被诉复议决定违法并诉请予以撤销，理由不能成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告林金瑞、吴冬花的诉讼请求。林金瑞、吴冬花上诉称：一、一审判决维持被诉行政复议决定，证据不足。1.被上诉人提供的国复[2017]1363号行政复议裁决不能作为本案证据。理由如下：被上诉人的证据清单里没有该裁决书，温州市中级人民法院未审查确认国复[2017]1363号行政复议裁决的真实性，故根据相关证据不足以维持被诉行政复议决定。二、文成县人民政府和文成县房屋征收管理办公室都不具有行政主体资格。上诉人认为实施集体土地上房屋征收补偿的部门应该为文成县国土资源局，而不是房屋征收管理办公室，且根据《征用土地公告办法》的规定，文成县人民政府并不具有公告征地补偿、安置方案的主体资格。三、文政[2014]年39号方案违法，未在规定期限内支付上诉人的房屋补偿安置金。综上，请求依法撤销一审判决，判决确认被上诉人作出的文政[2014]年39号方案无效。文成县人民政府答辩称：一、答辩人认为一审判决维持温政行复[2014]143号行政复议决定，其中对证据《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》(国复〔2017〕1363号)的审核认定正确。1.根据一审被告提供的《行政诉讼证据清单》编号5的证据名称：复议期间复议机关依法收集和补充的证据，其中包括《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》(国复〔2017〕1363号)的证据，该份证据由文成县人民政府在2018年4月20日注明“本件与原件核对一致”，于2017年12月11日作出并加盖“中华人民共和国国务院行政复议专用章”，答辩人于2018年2月13日签收。本案温政行复[2014]143号行政复议决定一案于2018年5月31日恢复审理，(国复〔2017〕1363号)行政复议裁决书为最终裁决，故应作为温政行复[2014]143号行政复议决定一案的证据。2.本案一审庭审中答辩人依法提供《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》(国复〔2017〕1363号)原件交由被答辩人质证，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条、第三十五条、第三十九条等相关规定，一审法院依法认定该证据的证明效力是正确的。二、上诉人认为“公布文政[2014]年39号公告的被上诉人文成县人民政府与该公告里征收龙船垟集体土地上房屋的文成县房屋征收管理办公室都不具有行政主体资格”属对法律认识错误。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项规定：农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。温政发[2013]101号《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第一条规定：市国土资源局、市住建委负责市区集体土地上房屋补偿的业务指导和监督管理工作；各区(功能区)人民政府(管理会)受市人民政府委托负责辖区集体土地上房屋补偿工作；各区(功能区)房屋征收机构具体做好辖区集体土地上房屋补偿的日常工作。依照上述法律规范规定，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，甚至委托乡镇人民政府、区××）征地事务机构等主体参与征收与补偿的协商、与被征收人签订补偿安置协议。但不能认为此类主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格。因而答辩人有权作出文政[2014]年39号《文成县人民政府征收集体土地房屋补偿方案公告》，并有权在《公告》第三条中规定：房屋补偿部门为文成县房屋征收管理办公室。三、上诉人认为答辩人未在规定期限内支付被答辩人房屋补偿安置资金，从而认为答辩人作出文政(2014)39号《文成县人民政府征收集体土地上房屋补偿方案》违法的理由不成立。答辩人认为支付被上诉人房屋补偿安置资金，应属于作出文政(2014)39号《文成县人民政府征收集体土地上房屋补偿方案》的后续法定程序。答辩人作出涉诉批准行为之前，已对补偿方案进行论证、公布，并根据反馈的意见进行修改后再次公布，程序合法。另外，上诉人认为“凡是涉及上诉人的房屋征收的征地行为合法性应当属法院审查范畴”，对此答辩人认为，涉及土地征收行为的合法性内容在浙政复[2014]20号《浙江省人民政府行政复议决定书》及《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》(国复〔2017〕1363号)一案中已作出评判，本案无须再审查。综上所述，答辩人请求人民法院依法判决驳回上诉请求，维持一审判决。温州市人民政府答辩称：一、答辩人作出温政行复(2014)143号行政复议决定认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法。涉案项目范围内的集体土地经省政府浙土字A(2013)-0343号批文批准征收，历经省政府行政复议、国务院行政复议终局裁决予以维持该征收行为。文成县政府制定涉案补偿方案前，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定履行房屋情况调查、集体讨论征收补偿方案、公布征收补偿方案、听取被征收人意见、社会风险稳定评估、召开县政府常务会议等程序，符合《条例》第十条、第十一条、第十二条第一款、第十五条等规定，程序适当。涉案补偿方案中所规定的补偿标准符合《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》、《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》和《温州市人民政府关于印发温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法的通知》等有关规定和精神。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，答辩人决定维持文成县政府作出的文政(2014)39号文成县政府征收集体土地房屋补偿方案的行为。二、温州市中级人民法院(2018)浙03行初334号判决认定事实清楚、适用法律依据正确。原审判决认定，涉案项目征收土地方案经省政府批准后，文成县政府将拟定该项目内集体土地房屋补偿方案，并在其门户网站和被征收房屋范围内予以公告，听取被征收人意见。后根据公众反馈的意见和建议对补偿方案进行修改，经文成县政府批准通过并予以公示，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的审批权限和程序。温州市政府受理上诉人的行政复议申请后，经中止、延长审理期限、审核等，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定作出被诉复议决定，维持被诉补偿方案，并无不当。综上，答辩人作出的温政行复(2014)143号行政复议决定，认定事实清楚、适用法律依据正确、程序合法。原审判决认定事实清楚、适用法律依据正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。经审理，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，本案的争议问题是2014年6月18日文成县人民政府批准通过文政〔2014〕39号征收集体土地房屋补偿方案的行为以及温州市人民政府作出的温政行复〔2014〕143号行政复议决定是否合法，结合原审审理情况及上诉人的上诉意见，本案争议具体包括以下几个方面的问题：一、文成县人民政府是否具有作出被诉补偿方案的职权以及确定文成县房屋征收管理办公室为房屋补偿部门是否合法。首先，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，文成县人民政府具有批准文政〔2014〕39号征收集体土地房屋补偿方案的法定职权。其次，对于确定文成县房屋征收管理办公室为房屋补偿部门是否合法的问题，尽管《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，县级以上地方人民政府对征收土地批准后的实施负有法定职责。另据温政发[2013]101号《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第一条的规定，市国土资源局、市住建委负责市区集体土地上房屋补偿的业务指导和监督管理工作；各区(功能区)人民政府(管理会)受市人民政府委托负责辖区集体土地上房屋补偿工作；各区(功能区)房屋征收机构具体做好辖区集体土地上房屋补偿的日常工作。综上，文成县人民政府确定文成县房屋征收管理办公室代表其履行具体补偿职责，并不违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定精神。上诉人提出的相关上诉理由不能成立，本院不予支持。二、《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》(国复〔2017〕1363号)能否作为认定本案事实的证据。从一审温州市人民政府提交的证据看，该份证据已经包含在其提交的证据清单中第5份证据“复议期间复议机关依法收集和补充的证据”当中，在一审庭审中亦提交了证据原件交由上诉人质证，在此基础上，一审法院依法认定该证据的证明效力，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条、第三十五条、第三十九条等规定。上诉人提出的行政机关在一审时未提交该份证据等意见，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。三、上诉人提出的文成县人民政府未在规定期限内支付其房屋补偿安置资金，从而认为文成县人民政府作出的文政(2014)39号《文成县人民政府征收集体土地上房屋补偿方案》违法的理由是否成立。文成县人民政府有无在规定期限内按照补偿方案的内容履行补偿安置职责，属于有无履行具体补偿职责的范畴，不属本案补偿方案合法性的审查范围。上诉人如认为文成县人民政府未依法履行具体补偿安置职责，可通过另案进行救济。综上，案涉项目征收土地方案经浙江省人民政府批准后，文成县人民政府将拟定的该项目内集体土地房屋补偿方案在其门户网站和被征收房屋范围内予以公告，听取被征收人意见，后又根据公众反馈的意见和建议对补偿方案进行修改，最终由其批准通过并予以公示，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条等规定的审批权限和程序。上诉人提出的该补偿方案内容违法的意见，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。温州市人民政府受理行政复议申请后，经中止、延长审理期限、审核等程序，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出被诉复议决定，维持被诉补偿方案，亦无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人林金瑞、吴冬花负担。本判决为终审判决。(此页无正文)审判长  黄金富审判员  王富新审判员  董 东二〇一九年七月九日书记员  吕圣姻