贵州省毕节市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔05行终196号 上诉人（原审原告）盛建，男，汉族，1978年9月14日出生，贵州省赫章县人，住贵州省赫章县。 上诉人（原审原告）盛月倩，女，汉族，1975年10月25日出生，贵州省赫章县人，住贵州省赫章县。 委托代理人（特别授权）伍猛麟，贵州万驰律师事务所律师。 委托代理人林浪，贵州万驰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）赫章县卫生和计划生育局。 地址：赫章县城关镇前河路。 法定代表人岳远春，该局局长。 出庭应诉负责人陈大奎，该局副局长。 委托代理人徐忠永，该局工作人员。 委托代理人赵鑫，贵州锐驰律师事务所律师。 上诉人盛建、盛月倩因其他行政管理一案不服毕节市七星关区人民法院（2018）黔0502行初136号行政裁定向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 上诉人向原审法院起诉称：2014年3月份赫章康盛医院被被告的下属全额拨款事业单位(赫章新型农村合作医疗管理中心，没有处罚的权利)无故核减报销资金517,777.13元和处罚罚金81,419.70元。其被告在未向赫章康盛医院下发任何的行政处罚告知书和行政处罚决定书的情形下，利用职权依据赫章县人民政府专题会议纪要《关于研究新农合有关问题的专题会议纪要》[赫府专议(2014)82号]对赫章康盛医院进行了报销资金的核减和处罚罚金。被告依据赫章县人民政府的一个会议纪要对赫章康盛医院进行处罚,并没有任何的执法程序，其行为已经违反了行政行为程序合法的原则。另一方面《关于研究新农合有关问题的专题会议纪要》赫府专议(2014)82号作为一个会议纪要，其类型顶多属于规范性文件，依据《中华人民共和国行政处罚法》第九条至第十四条之规定，涉及罚款的行政处罚最低位阶的法律应当由规章制定，被告仅仅依据规范性文件都算不上的会议纪要对赫章康盛医院进行处罚，已经严重违反了行政法法律优先和法律保留的原则。现赫章康盛医院资产已转让，并于2016年1月份到工商部门办理了注销登记。其权利义务由实际投资人盛月倩及实际经营人盛建(即本案原告)享有。原告经过找有关部门反映情况始终未得到有效处理。截至2018年，原告方还通过向上级部门信访主张权利，但是一直都没有得到处理，后于2018年8月13日被赫章卫生和计划生育局告知不属于其受理范围，原告应当向人民法院提起诉讼。综上，原告认为被告的行为已经严重的侵害了原告的合法权益。原告为维护自身的合法权益便依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定。依法向贵院提起行政诉讼，请求依法判决被告核减原告报销资金517,777.13元和处罚罚金81,419.70元的行政行为违法，诉讼费由被告承担。 原审被告辩称：一、原告的诉讼主张早已超过起诉期限，且同时构成“重复起诉”以及“撤回起诉后无正当理由再行起诉的”情形，故其诉讼请求应予驳回。因被答辩人盛建开设的康盛医院在执业、财务、诊疗，收费、管理等方面存在违规情况，答辩人依据与康盛医院签订的《赫章城乡居民基本医疗保险定点医疗机构服务协议书》之约定对其下达整改处理通知书扣减其报销资金及相应违约金，并非是对其进行行政处罚。后康盛医院不服答辩人对其下达的“整改通知书”，向毕节市卫生和计划生育委员会(以下简称“计生委”)提出行政复议申请，经计生委作出毕卫计行复决字(2014)1号《行政复议决定书》，维持了答辩人对被答辩人作出的“整改处理”决定。因康盛医院不服该行政复议决定，于2015年1月12日以“不服复议决定及答辩人扣减其农合报销资金违法”为由向赫章县人民法院提起行政诉讼，法院受理后，康盛医院又以“医院有违规行为，无继续诉讼的必要”为由，向法院申请撤回起诉，赫章县人民法院于2015年2月25日作出(2015)黔赫行初字第1号《行政裁定书》，准许康盛医院撤回了起诉。现今时隔近四年之久，作为康盛医院经营者的被答辩人却以相同的事由向贵院提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”之规定，即便二被答辩人作为康盛医院的实际权利人，因其早在2014年、2015年就分别以相同的事由提出过行政复议并向人民法院提起诉讼，故其在本案提出的诉讼主张早已超过六个月的起诉期限。另一方面，根据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉:(六)重复起诉的;(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的;”之规定，被答辩人于2015年撤回起诉后现又以相同的事由提起诉讼，其行为同时符合重复起诉及撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形。因此，被答辩人的诉求依法应裁定驳回。二、答辩人对康盛医院并非无故处罚，而是依约扣减其农合报销资金及违约金。1.被答辩人在起诉状中谎称“2014年3月答辩人无故核减其报销资金和处罚罚金”与事实不符。在我国对农合医保制度尚未出台法律法规加以规范的背景下，对医疗机构特别是民营医保定点医疗机构的管理问题急需采取妥善方式处理。以卫生行政主管部门与医疗机构签订行政协议的管理方式是较为妥当的一种，为此，作为答辩人下属全额拨款事业单位的赫章新型农村合作医疗管理中心(以下简称“赫章合管中心”)与被答辩人盛建开设的赫章康盛医院本着自愿、平等的原则，签订了《赫章城乡居民基本医疗保险定点医疗机构服务协议书》(以下简称“协议书”)，协议书对康盛医院的执业、财务、诊疗、收费、管理、农合资金结算及核减农合报销资金、违约金“处罚”等违规、违约方面进行了较为全面细致的约定，协议签订后，因康盛医院在执业、财务、诊疗、收费、管理等方面出现违规、违约情形，答辩人依约核减该院包括2014年3月的农合报销资金并扣减相应违约金，故答辩人并非“无故”核减报销资金，对于被答辩人提及的“处罚罚金81,419.7元”，更非行政处罚意义上的“罚金”，而是协议书中约定的违约性质的违约金，从合同意义上来看，违约金当然属于“违约处罚”，而并非被答辩人所称的“行政处罚”。2.答辩人与康盛医院签订的协议书所依据的相关文件:《赫章卫生局文件》(赫卫发（2010）11号)、毕节市卫生局文件(毕卫发(2012)33号)等文件均提倡对定点医疗机构采取订立“服务协议”的方式进行管理，赫章合管中心代表答辩人与康盛医院签订的协议书内容均是依据上列规范性文件精神所制定，核减农合报销资金及违约处罚并不是设定行政处罚，采取该种方式对医疗机构进行管理并无不当，上列文件内容及协议书也未与我国法律法规相抵触。另外，对康盛医院核减农合报销资金及扣减违约金“处罚”，是赫章合管中心依职权向在康盛医院“看病就医”的患者进行调查后，核实了康盛医院确未收取患者“起付线”费用及医保患者当付费用，并以此诱导参保患者住院进行医疗消费，进而以住院患者名义套取国家农合资金，因此依约核减康盛医院的农合报销资金及扣减违约金。三、被答辩人的行为已涉嫌犯罪。被答辩人开设的康盛医院，大力宣传“就医不但不收费用，还要每日补助伙食费”的方式，吸引大量患者到其医院看病就医，并不收取患者“起付线”费用及医保患者自付费月，以现金退付(每日补助患者伙食费)，利用参保患者挂名住院，虚构患者就医费用，提供虚假证明材料等方式，使患者“无病看病”、“小病大医”，进而以患者名义套取国家农合资金，其不正当竞争行为不但违反了“协议书”约定，更符合《贵州省卫计委、贵州省公安厅关于严厉打击骗取农合基金违反犯罪行为的通告》(黔卫计通(2014)1号)中所列举的情形，已涉嫌犯罪。综上所述，我国尚未制定农合医保相关法律法规，而采取签订“服务协议”的方式对定点医疗机构进行管理的方式是目前最佳方式，且答辩人是依约核减康盛医院农合资金并对其进行违约处罚，并非被答辩人所称的“无故”对其进行“行政处罚”，加之被答辩人的诉讼主张一是早已超过行政起诉期限，二是同时构成“重复起诉”及“撤回起诉后无正当理由再行起诉”,故为维护对医疗机构的管理秩序，打击骗取国家农合资金的行为，望人民法院依法裁定驳回被答辩人的起诉，以维护法律的尊严。 原审查明：2014年1月1日，原告盛建经营的赫章康盛医院赫章县新型农村合作医疗管理中心签订赫章县城乡居民基本医疗保险定点机构服务协议》赫章县卫生和计划生育局（赫章县卫生和食品药品监督管理局）于2014年6月21日-7月25日赫章县28个定点医疗机构进行专项整治检查，于2014年8月27日作出赫卫食药监发[2014]60号赫章县卫生和食品药品监督管理局关于对全县城乡居民医保基金专项整治行动中存在问题的28个定点医疗机构进行整改处理的通知》并对赫章康盛医院作出《整改处理通知书》，《整改处理通知书》认定赫章康盛医院存在执业、财务、诊疗、收费、医院管理等问题，对赫章康盛医院处以扣分、取消定点医疗资格、退回补偿金等整改决定。赫章康盛医院不服，向毕节市卫生和计划生育委员会申请行政复议，2014年12月15日毕节市卫生和计划生育委员会作出毕卫计行复决字[2014]1号《毕节市卫生和计划生育委员会行政复议决定书》，维持赫章县卫生和食品药品监督管理局作出的赫卫食药监发[2014]60号赫章县卫生和食品药品监督管理局关于对全县城乡居民医保基金专项整治行动中存在问题的28个定点医疗机构进行整改处理的通知》。赫章康盛医院不服，于2015年1月12日向赫章县人民法院提起行政诉讼，诉请：1、撤赫章县卫生和食品药品监督管理局于2014年8月27日作出赫卫食药监发[2014]60号赫章县卫生和食品药品监督管理局关于对全县城乡居民医保基金专项整治行动中存在问题的28个定点医疗机构进行整改处理的通知》及附件《整改处理通知书》，并确认被赫章县卫生和食品药品监督管理局根据《整改处理通知书》扣减及处罚原告款项441,957.09元违法；2、确认被赫章县卫生和食品药品监督管理局另行扣减原告2014年3月、7月、8月应得的农合补偿金额916,450.49元违法……。其诉状中明确：……（五）关于被告扣减原告2014年3月-8月的报销资金的问题。首先，3月份被扣和罚款615,480.77元，该扣款和罚款无依据。2014年3月份赫章康盛医院被申报资金人民币615,480.77元，其中不予报销违规资金人民币16,283.94元，按违规比例核减报销资金人民币517,777.13元，罚金人民币81,419.70元。赫章县人民法院审理期间，赫章康盛医院以“医院有违规行为，无继续诉讼的必要”为由，向赫章县人民法院申请撤诉，赫章县人民法院于2015年2月25日作出（2015）黔赫行初字第1号《行政裁定书》裁定准予原赫章县康盛医院撤诉。2018年10月12日原告以其医院被被告违规核减资金人民币517,777.13元及罚金人民币81,419.70元为由，向原审法院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。 原审法院认为：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……”及第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”之规定，原告盛月倩并非赫章康盛医院营业执照上登记的经营者，不是本案适格原告，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（七）项“有下列情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；”之规定，本案中，原告盛建诉讼的标的与赫章康盛医院于2015年1月12日向赫章县人民法院提起诉讼的第二项诉请中2014年3月被核减的资金和罚金相同，其早已知晓被告核减其款项及罚金的行为，在赫章县人民法院审理中，其以“医院有违规行为，无继续诉讼的必要”向赫章县人民法院申请撤诉，2015年2月25日赫章县人民法院裁定准予撤诉后，其又于2018年10月12日向原审法院提起诉讼，且无正当理由，依照前述条款规定，其起诉应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（七）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告盛建、盛月倩的起诉。案件受理费，免于收取。 宣判后，上诉人盛建、盛月倩不服向本院提起上诉称：1、盛月倩具备适格的原告主体资格，上诉人与被诉行政行为具有利害关系；2、本案不属于重复起诉情形，不属于撤回起诉后无正当理由再行起诉情形；3、被上诉赫章县卫生和计划生育局是适格的被告；4、上诉人诉讼没有超过起诉期限；5、被上诉人处罚赫章康盛医院不合法。 被上诉赫章县卫生和计划生育局答辩称：上诉人不具备主体资格，上诉人的诉讼请求应当驳回；被上诉人不是本案适格被告，被上诉人作出的处罚是合法的，上诉人属于利害关系人不认可。 本院认为，被上诉人于2014年8月27日作出赫卫食药监发[2014]60号《关于对全县城乡居民医保基金专项整治行动中存在问题的28个定点医疗机构进行整改处理的通知》，被上诉人于2014年8月27日赫章县康盛医院作出了《整改处理通知书》赫章县康盛医院不服，于2015年1月12日向赫章县人民法院提起行政诉讼，请求：1、撤赫章县卫生和食品药品监督管理局于2014年8月27日作出赫卫食药监发[2014]60号赫章县卫生和食品药品监督管理局关于对全县城乡居民医保基金专项整治行动中存在问题的28个定点医疗机构进行整改处理的通知》及附件《整改处理通知书》，并确认被赫章县卫生和食品药品监督管理局根据《整改处理通知书》扣减及处罚原告款项441,957.09元违法；2、确认被赫章县卫生和食品药品监督管理局另行扣减原告2014年3月、7月、8月应得的农合补偿金额916,450.49元违法；3、责令被告退还原告被扣款项1358407.58元。赫章县人民法院在审理该案中赫章县康盛医院向法院提出撤回起诉申请，2015年2月25日赫章县人民法院作出（2015）黔赫行初字第1号行政裁定：准予原赫章县康盛医院撤诉。 本案中，被上诉人作出的“整改处理的通知”和“整改处理通知书”针对的行政相对人赫章县康盛医院。上诉人盛建、盛月倩未向原审法院提交被上诉人作出的行政行为与其有利害关系的证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”上诉人盛建、盛月倩向法院提起的诉讼，应予驳回。上诉的上诉意见，无事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张远忠 审 判 员 张多周 审 判 员 吴 岚 二〇一九年七月二十六日 法官助理 贾伟茜 书 记 员 王元勋