浙江省安吉县人民法院 民 事 判 决 书 （2018）浙0523民初3514号 原告：安吉力源新型建材有限公司，住所地安吉县杭垓镇桐杭村，统一社会信用代码91330523566990293D。 法定代表人：章彬。 原告：章荣民，男，1957年1月16日出生，汉族，住安吉县。 二原告共同委托诉讼代理人：朱建忠，浙江广诚律师事务所律师。 二原告共同委托诉讼代理人：方赛飞，浙江广诚律师事务所律师。 被告：安吉县杭垓镇人民政府，住所地安吉县杭垓镇，统一社会信用代码113305230025737262。 法定代表人：何伟锋。 委托诉讼代理人：程慧丰，浙江振源律师事务所律师。 原告安吉力源新型建材有限公司（以下简称“力源公司”）、章荣民与被告安吉县杭垓镇人民政府（以下简称“杭垓镇政府”）合同纠纷一案，本院于2018年7月17日立案受理，依法适用简易程序两次公开开庭进行了审理。第一次庭审，原告力源公司的法定代表人章彬、章荣民以及二原告委托诉讼代理人朱建忠、方赛飞，被告杭垓镇政府的委托诉讼代理人程慧丰到庭参加诉讼；第二次庭审，原告章荣民以及二原告委托诉讼代理人朱建忠、方赛飞，被告杭垓镇政府的委托诉讼代理人程慧丰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告力源公司、章荣民向本院提出诉讼请求：1.判令《安吉县入园企业投资合同》为无效合同；2.被告承担因合同无效而导致原告的全部损失43696609.6元；3.被告向原告支付违约金570000元；4.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2008年，因被告进行招商引资，安徽省宁国市西津河北建设投资有限公司（以下简称“西津公司”）与被告签订了《安吉县入园企业投资合同》，约定由西津公司在项目地块注册新企业投资建设加气免烧混凝土砌块生产项目，项目用地位于杭垓镇工业功能区内，项目用地总面积约60亩，其中净地面积57亩，带征土地面积3亩，所需工业用地（净地57亩）由被告代为办理国有土地使用权证，办理期限原则上不超过3个月。该合同签订后，西津公司按约向被告交付了项目立项相关材料，后于2008年10月由被告协助设立了安吉力源新型建材厂作为本项目实施主体。2008年9月27日，因被告称一时不能交付合同约定的项目地块，在被告要求下，安吉力源新型建材厂同意暂时与杭垓镇桐杭村佛殿坞村民组签订协议，约定安吉力源新型建材厂以租赁形式获得项目所涉及土地，并进行创办企业、生产经营等活动，被告要求安吉力源新型建材厂按照《安吉县入园企业投资合同》进行投资并建设。2008年12月10日，西津公司出具授权书一份，明确《安吉县入园企业投资合同》所涉及的所有投资经营权利交给项目实际负责人即原告章荣民。2009年初，安吉县国土资源局查实安吉力源新型建材厂的厂房建设用地属于违规用地。2010年3月，安吉力源新型建材厂被处罚596440元。期间，被告通过会议等形式承诺帮助安吉力源新型建材厂解决土地问题，但一直未能按照合同及承诺为厂房所涉土地办理合法土地使用权证。2010年12月，本项目实施主体从安吉力源新型建材厂变更为原告力源公司（投资人不变），《安吉县入园企业投资合同》的权利义务由原告承接，被告要求原告继续扩大生产，原告为此引进新股东。后原告继续向被告要求解决土地使用权证问题，结果未能解决。2016年9月，被告通过杭垓镇桐杭村村委会通知原告，原告所在厂区需被拆除。原被告多次就拆除事宜进行沟通，但被告于2016年10月31日书面告知暂不予拆除，且被告承诺全力协助原告办理相关手续。2016年12月27日，安吉县综合行政执法局向原告发出《责令限期改正通知书》，认定原告未取得乡村建设规划许可证擅自建设，责令原告停止该行为。此后原告及股东通过信访等形式，多次与被告及相关行政机关就原告的土地使用权问题进行沟通，要求解决。被告于2017年3月对原告股东的信访进行书面回复，并于2017年6月与力源公司经营者章彬、章荣民协商形成会议纪要，决定对原告的损失评估后进行赔偿，但至今未果。综上，被告在明知项目所涉土地不能办理工业用地使用权证的情况下进行招商引资，签订《安吉县入园企业投资合同》，该合同项下所涉土地部分为农保地，不可能用于工业生产。该合同违反法律、行政法规的强制性规定，应属无效合同。原告基于对被告的信任而投入36000000元，被告应承担合同无效带来的全部损失。原告于2018年1月就本案事由向湖州市吴兴区提起行政诉讼，后经湖州市中级人民法院二审判决认为“因该合同的签订发生于2014年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》之前，依当时法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济，故本案依法不属于行政诉讼受案范围。”为此，原告提起民事诉讼。 被告杭垓镇政府答辩称：一、原告不是适格主体，无权对《安吉县入园企业投资合同》提起确认合同无效及赔偿的诉讼。二、章荣民租地、办厂、办公司，均是章荣民个人行为，违法用地造成的所有损失由其个人承担。章荣民租地办厂后，在用地关系上与被告没有任何关系。三、章荣民是涉案土地的用地主体，采用租用农用地来开办工业企业，对用地违法行为是明知的，章荣民应该对自己在违法土地和建筑内的投资负责。四、原告力源公司系经营不善而倒闭，与土地行政执法部门和被告没有任何关联性，属于商业经营风险所致。五、被告与西津公司协商确定的《安吉县入园企业投资合同》内容，双方主体均具备民事行为能力，意思表示真实，不违背法律和行政法规的强制性规定，依法应当认定合法有效。 二原告向本院提供了行政裁定书，安吉县入园企业投资合同，授权书，个人独资企业登记情况、变更登记情况，协议，杭垓镇三副板子会议纪要，浙江省建设科技推广项目申请表，证明，土地情况说明两份，被告出具的承诺书，责令限期改正通知书，信访事项答复意见书，关于安吉力源新型建材有限公司有关问题的会议纪要，评估报告，单位在职人员参保名册，库存原材料等费用清单，2009年土地利用现状图、2016年土地利用现状图、安吉县土地利用规划（2006-2020年）（2013年修订版）规划局部图，证明，安环建[2010]313号文件，建设项目环保审批联系单，补偿协议，情况说明，被告在行政诉讼中的答辩状，安吉力源新型建材厂红线图，安吉新闻网《“山韵杭垓”谋求区域新崛起》报道，2009年2月《杭垓镇人民政府工作报告》，安吉新闻网《力源新型建材项目》的新闻报道等证据，以证明被告以暂时无法办理国有土地使用权证为由，要求原告与佛殿坞村民组签订租地协议，用于创办企业；涉案土地约36亩系违规用地，被行政处罚并交纳罚款596440元，另有14.38亩土地为农保用地；被告确认由于客观原因无法协助办理土地出让手续，承诺将原告损失进行评估并赔偿等事实。 除评估报告，单位在职人员参保名册，库存原材料等费用清单，安吉力源新型建材厂红线图，被告对原告提供的证据均无异议。评估报告、单位在职人员参保名册、库存原材料等费用清单系原告单方评估或制作，原告无其他证据佐证，被告亦不认可，本院不予认定；对于安吉力源新型建材厂红线图，该图显示的力源公司用地情况与现状相符，故本院予以认定；其余证据被告均无异议，本院予以认定。 被告向本院提供了《安吉县入园企业投资合同》，协议，企业投资项目备案通知书，行政执法通知书，信访答复意见及会议纪要，民事判决书，授权书，行政处罚决定书，环保局的批复和审批单，情况说明、安政办发[2016]5号文件，照片等证据，以证明西津公司授权章荣民时间为2008年12月10日，租地行为发生在授权之前，授权书是章荣民与西津公司的内部权利义务划分，对被告无约束力；入园合同约定的工业用地取得方式是通过土地出让与国土部门签订国有土地使用权出让合同，甲方代办手续，原告未按约定交付土地款且变更合同约定的土地使用权取得方式；原告用地未取得城乡规划许可证，综合执法局仅对违法用地发出整改通知，但并未影响原告正常生产经营；被告提出双方均认可第三方机构对原告财产进行评估，双方责任若协商不成通过司法途径解决，经评估原告损失约1200万元，但原告不予认可，故未继续协商责任分摊问题；2016年12月27日因卫星执法拍摄到的区域并非主要生产区域，不影响原告生产，原告具备正常生产的场地条件，原告系自行决定停产。 被告提供的证据，原告无异议，但对证明目的有异议，故本院对被告提供的证据均予以认定。 综上，结合原、被告举证、质证及庭审陈述，本院认定本案事实如下： 2008年9月10日，被告（甲方）与西津公司（乙方）签订《安吉县入园企业投资合同》，约定项目地块位于杭垓镇工业功能区内；项目用地总面积约60亩，其中净用地面积57亩，带征土地面积3亩；净用地出让价格10万元/亩，带征土地价格按4万元/亩；土地出让金分二期交付，第一期为合同签署之日起30日内交70%，第二期在交付土地使用权证明时付清；乙方所需工业用地，由甲方代为办理国有土地使用权证，乙方予以配合，土地使用权证办理期限原则上不超过3个月。2008年12月10日西津公司将入园合同涉及的权利义务转让章荣民。 2008年9月27日，章荣民与杭垓镇桐杭村佛殿坞村民组签订《协议》，约定将坐落在新11省道北94K+600地段东至11省道、南至水田、西至老公路、北至村道路，面积52.608亩的土地租赁给安吉力源新型建材厂，安吉力源新型建材厂租用后有权创办企业。2009年5月27日，安吉力源新型建材厂与杭垓镇桐杭村佛殿坞村民组、凉亭村民组签订《补充协议》，约定安吉力源新型建材厂租用佛殿坞村民组2.362亩、凉亭村民组1.686亩。 2008年10月29日章荣民个人独资登记成立安吉力源新型建材厂，2010年12月16日注销。2010年12月31日安吉力源新型建材有限公司成立，法定代表人为章荣民，投资人为章荣民及其妻子傅月敏；2015年12月10日，力源公司变更为章彬一人有限责任公司，章彬系章荣民之子。 2009年1月4日，被告形成《杭垓镇三副班子会议纪要》，内容为安吉力源新型建材厂是杭垓镇引进的重点招商项目，必须全力做好服务工作；涉及的土地违规问题，镇党委、政府全力做好协调工作，违规处罚金额在县级以上返还的基础上，不足部分由镇政府在该企业投产后所缴纳的税金中奖励补足。 2009年3月17日，安吉县国土资源局作出安土资监罚字[2009]第162号行政处罚决定书书，认为安吉力源新型建材厂业主章荣民未经批准擅自进行厂房建设的行为违反《土地管理法》、《基本农田保护条例》的规定，属未经批准、非法占用土地行为，责任退还非法占用的237.73平方米集体土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款；责任退还非法占用的23786.25平方米的集体土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的3085.07平方米建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚款；责令对非法占用并破坏的23489.07平方米基本农田进行治理，回复原种植条件，并处罚款，上述三项罚款共计596440元。 2009年12月8日，安吉力源新型建材厂的《建设项目环保审批单》中国土部门意见为“违法用地，不符合规划，同意相关手续报批”。2010年1月15日，安环建[2010]33号《安吉县环境保护局关于安吉力源新型建材有限公司加气免烧混凝土砌块项目环境影响报告表的批复》中载明，该项目属违法用地，经国土部门同意，在现址临时使用，项目方如遇土地征用或拆迁等情况，应无条件配合相关工作。 2015年3月11日，安吉县国土资源局杭垓中心所出具情况说明，载明经测量力源公司总用地57.7亩，2010年3月因违规用地受政府罚款处理的用地面积为24023平方米，另有14.38亩为农保地，不属于2010年3月已处罚用地范围，不能作为企业生产用地，至今尚未处罚。2016年12月27日，安吉县综合行政执法局向力源公司发出《责令限期改正通知书》，责令力源公司立即停止未取得乡村规划许可证擅自建设的行为。 2017年3月8日，力源公司法定代表人章彬向安吉县信访局反映相关情况。2017年3月28日，被告向原告出具《信访事项答复意见书》，答复2016年9月根据“无违建”创建工作要求和“亮剑行动”的统一布置，需要对违法用地进行处置，被告及时与桐杭村委沟通，听取主职领导意见，要求他们了解企业真实想法，经反馈，企业为了拆除搬迁还是通过补办相关审批手续继续生产举棋不定，为此被告出具了暂缓拆除说明，同时协助企业补办相关审批手续后恢复生产。因企业原材料和成品堆场硬化场地被卫星遥感监测，2016年10月根据安吉县土地执法检查工作领导小组要求，对企业原材料和成品堆场进行整改，并于2016年12月30日整改到位。被告征得力源公司同意后，委托评估公司对企业厂房等建筑物、构筑物及机械设备迁移进行评估，由于力源公司对评估公司出具的评估清单存在疑问，故未形成正式评估报告。被告将于4月中旬前与力源公司进行沟通，根据相关政策规定以及企业主诉求，拿出最佳方案帮助企业解决实际困难。被告庭审时陈述评估价格约为1000万元。 2017年6月21日，原、被告形成会议纪要，主要内容为：1.被告提出按招商合同继续补办用地手续、恢复生产，力源公司明确表示放弃；2.力源公司提出的企业拆除费用，双方存在较大差距，双方同意委托一家双方认可的评估公司先进行评估，按照双方认可的评估范围和最新的评估标准（参照企业搬迁评估标准），评估费用双方各承担50%，在会议纪要后一个月完成交于双方；3.双方对违法用地产生的责任存在分歧，评估结果仅作为双方解决纠纷损失数额的依据之一；4.双方最终承担损失的比例及数额，待评估结果出来后双方协商确定，若协商不成，双方可通过司法途径解决。 为确认入园合同无效，2018年二原告向湖州市吴兴区人民法院提起行政诉讼，即（2018）浙0502行初1号力源公司、章荣民与被告行政合同一案，2018年3月30日吴兴区人民法院裁定驳回起诉，后二原告提起上诉，湖州市中级人民法院裁定驳回上诉、维持原裁定。 本案立案后原告申请对案涉房屋、装修及附属物、设备、库存等进行评估，在委托湖州新力资产评估有限公司、湖州振新资产评估有限公司鉴定过程中，因提交的鉴定材料缺失和瑕疵，鉴定机构不能实施有效的现场勘查程序，无法进行鉴定。 被告主张入园合同的双方是西津公司与被告，而非二原告与被告。原、被告均认可在协商本案投资项目时由章荣民代表西津公司。入园合同甲乙双方虽是被告与西津公司，但实际是章荣民在乙方处签字，西津公司并未盖章确认。2008年12月10日西津公司出具授权书将入园合同的权利义务转让给章荣民，然入园企业投资合同的双方必须是企业，不能是个人。但安吉力源新型建材厂是章荣民的个人独资企业，被告2009年1月的会议纪要中载明了“安吉力源新型建材厂是杭垓镇引进的重点招商项目”，可见被告认可入园合同的相对方实际为安吉力源新型建材厂。安吉力源新型建材厂注销后设立了力源公司，安吉力源新型建材厂注销后，其债权债务全部由力源公司承继，故入园合同的双方为被告与力源公司，章荣民并非本案适格原告。 原告主张入园合同无效。被告主张入园合同尚未成立。本院认为，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第五条规定：国有土地使用权招标、拍卖或者挂牌出让活动，应当有计划地进行。市、县人民政府土地行政主管部门根据社会经济发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有土地使用权出让计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布。国有土地出让方应是市、县人民政府土地行政主管部门，而不是乡镇人民政府。被告无权出让土地，且案涉项目用地在签订入园合同时为集体土地。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。案涉项目用地的出让价格需通过土地拍卖等方式才能确定。被告作为镇政府不是国有土地出让方，无法自行决定案涉土地的出让计划及出让价格，力源公司及被告对此规定都应当知道，且章荣民庭审时陈述西津公司拒绝交纳土地出让金是因案涉项目用地尚未取得用地指标，故入园合同因违反《中华人民共和国土地管理法》的规定而无效。 根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。安吉力源新型建材厂在2008年9月27日与佛殿坞村民组等签订租地协议约定安吉力源新型建材厂租用案涉用地创办企业。首先，原告与佛殿坞村民组签订租地协议，其明知该土地为集体土地，依旧建造厂房并后续投入；其次，原告主张，其与佛殿坞村民组签订租地协议用于创办企业系应被告要求，但被告对此不予认可，原告亦未能提供证据证明，故原告该主张本院不予支持；再次，力源公司于2010年前后投入使用，2016年前后停止生产，其厂房、设备已使用多年，原告也无证据证明其存在损失。综上，原告的投入包括土地租赁费、土地三通一平费用、房屋、装修、设备、复垦费、搬迁费、人员安置费用等均因其履行与佛殿坞村民组签订的租地协议而产生，入园合同因力源公司未交纳土地出让金、被告未代为办理土地出让手续，该合同并未实际履行，如原告存在损失，该损失亦与被告无关，不应由被告承担，原告诉请被告支付违约金也因此失去依据。 综上，原告诉请合理部分，予以支持，其余部分，予以驳回。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定，判决如下： 一、《安吉县入园企业投资合同》为无效合同； 二、驳回原告安吉力源新型建材有限公司、章荣民的其他诉讼请求。 本案受理费131565元（已减半），由原告安吉力源新型建材有限公司、章荣民负担，限于本判决生效之日起十日内缴纳。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审判员  李云兰 二〇一九年七月九日 法官助理洪丽莎 书记员王丹