安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终824号上诉人（一审原告）陈付军，男，1946年7月20日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍**。被上诉人（一审被告）阜阳市颍东区人民政府，住所地安徽省阜阳市北京东路**，统一社会信用代码113412030031588824。法定代表人张银军，该区区长。委托代理人陈伟，该区司法局副局长。委托代理人任胜民，该区农业农村局工作人员。被上诉人（一审被告）阜阳市人民政府，住，住所地安徽省阜阳市颍**清河东路**一社会信用代码11341200003159850N。法定代表人孙正东，该市市长。委托代理人陈坤，该市司法局工作人员。委托代理人钱诚，安徽蓝邦律师事务所律师。一审第三人阜阳市颍东区正午镇田楼居民委员会，住所地，住所地安徽省阜阳市颍**正午镇田楼居民委员会田楼构代码06913981-X。法定代表人张桂芝，该居委会主任。一审第三人陈付仓，男，1954年10月12日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍**。上诉人陈付军因诉阜阳市颍东区人民政府（简称颍东区政府）、阜阳市人民政府注销农村土地承包经营权证及行政复议一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2018）皖12行初286号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。陈付军向一审法院起诉称，1994年5月15日，其与阜阳市颍东区正午镇田楼居民委员会（简称田楼居委会）签订耕地承包合同书，并取得土地承包经营权证，承包期限30年，自1994年5月15日起至2024年5月15日止。合同签订后其一直耕种经营。2013年6月30日，双方又签订了《土地租赁合同书》，约定将其所承包的7.72亩土地出租给田楼居委会使用，期限5年，自2013年6月30日起至2018年6月30日止。2016年4月25日，其在农村土地确权中获得新的农村土地承包经营权证，期限等同于1994年的耕地承包合同。2017年3月22日，田楼居委会以其在2014年农村土地承包经营权确认登记办证过程中，未按照有关政策要求在农村土地承包合同上签字盖章，其所在村民组组长在没有其授权的情况下代为办理为由，公告解除与其签订的编号为341203105002010039J的农村土地承包经营合同。后颍东区政府公告注销其颍东正午第XX农村土地承包经营权证。其不服该行为，提起行政复议。阜阳市人民政府于2018年9月28日作出阜复字〔2017〕120号行政复议决定，维持颍东区政府注销其承包经营权证的行政行为。颍东区政府作出的注销决定与阜阳市人民政府作出的行政复议决定违法、错误，应予撤销。其委托授权行为合法有效，田楼居委会解除土地承包合同的行为违法。其在土地确权登记颁证过程中已明确委托村民组长代为办理相关手续，具有真实意思表示，事后又以多种方式、多次明确确认，且在确权登记期间当事双方也均无异议。故田楼居委会不能在已办理相关承包土地确权手续后，仅以无书面委托手续和协议就否定其真实性、合法性。请求撤销颍东区政府于2017年7月24日作出的《关于注销正午镇村民陈付军农村土地承包经营权证的通知》及阜阳市人民政府于2018年9月28日作出的阜复字〔2017〕120号行政复议决定。一审法院经审理查明，陈付军与陈付仓均系阜阳市颍**XX镇XX村村民。2017年3月22日，田楼居委会作出《公告》，内容为“颍东区正午镇田楼居委会XX村民组户主为陈付军、陈付仓的两个土地承包经营家庭户，在2014年农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，未按照土地确权的有关政策要求由其本户户主在相关公示图、公示表、归户表及农村土地承包合同乙方签字处签字盖章，而是在未经本户授权的情况下，全部由本村民组组长代为办理。现陈付军、陈付仓两户因土地承包发生纠纷，根据《物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《合同法》等相关法律政策规定，农村土地承包合同未经其本人授权代签的无效。经我居委会会议研究，现决定解除我居委会与陈付军签订的农村土地承包合同（合同编号341203105002010039J）、解除我居委会与陈付仓签订的农村土地承包合同（合同编号341203105002010041J），并予以公告。待查明相关事实后，我居委会将与该两户重新签订土地承包合同。”同年6月13日，颍东区正午镇人民政府向颍东区政府提交正政〔2017〕88号《关于申请注销陈付军农村土地承包经营权证的请示》，以土地承包合同已公告解除为由，申请注销陈付军的农村土地承包经营权证（证书编号X)。7月24日，颍东区政府作出《关于注销正午镇村民陈付军农村土地承包经营权证的通知》，认为田楼居委会以公告形式解除了与陈付军的《农村土地（耕地）承包合同》，同时要求陈付军交还《农村土地承包经营权证》，但是陈付军拒不交还。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第四款、第二十一条规定，对陈付军持有的《农村土地承包经营权证》（权证号X）依法予以注销。陈付军不服，向被告阜阳市人民政府申请行政复议，阜阳市人民政府于2018年9月28日作出阜复字〔2017〕120号行政复议决定，维持颍东区政府注销其承包经营权证的行政行为。一审法院另查明，陈付军与田楼居委会确认合同效力纠纷一案，阜阳市颍东区人民法院于2008年6月19日作出（2018）1203民初488号之一民事裁定，以该案属于土地权属纠纷，应由人民政府处理为由，驳回陈付军的起诉。陈付军不服提出上诉，该院作出（2018）皖12民终2871号民事裁定，驳回陈付军的上诉，维持原裁定。一审法院认为，根据《安徽省土地权属争议处理条例》第三十条规定，城市个人之间、个人与全民所有制单位、城市集体所有制单位之间发生土地权属争议，由县级人民政府处理。本案中，颍东区政府具有处理涉案土地权属争议的职权。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。据此，生效的土地承包合同系农村土地承包经营权证的颁证基础。本案因田楼居委会已解除其与陈付军签订的农村土地承包合同（合同编号341203105002010039J），颍东区政府作出《关于注销正午镇村民陈付军农村土地承包经营权证的通知》，证据充分，并无不当。且田楼居委会也明确告知陈付军待查明相关事实后，其将与陈付军重新签订土地承包合同。阜阳市人民政府在受理陈付军行政复议申请后，依法审查并作出阜复字〔2017〕120号行政复议决定，适用法律正确，程序合法，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈付军的诉讼请求。陈付军上诉称，1、一审判决认定颍东区政府依据田楼居委会解除土地承包经营合同的行为作出注销通知合法，属认定事实错误。2、一审判决认定阜阳市人民政府的复议决定合法，亦属认定事实错误。3、一审判决适用《安徽省土地权属争议处理条例》认定颍东区政府具有处理职权，系适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判本案或发回重审。颍东区政府、阜阳市人民政府未向本院提交书面答辩意见。颍东区政府在一审中向法庭提交以下证据：1、田楼居委会作出的《关于陈寨村民陈付仓和陈付军土地纠纷调查情况的报告》《田楼居委会关于陈付仓和陈付军土地纠纷的处理意见》、谈话笔录、陈付仓和陈付军农村土地承包经营权登记档案，证明通过对XX村民组的走访调查，在1994年农村土地二轮发包时，陈付军承包4口人的土地，分别是陈付军、陈付军的父亲及两个子女，陈付仓承包3口人的土地，分别是陈付仓、其母亲、其养女陈静。在2014年农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作中，陈付军按5口人的承包地进行确权，陈付仓家按2口人的承包地进行确权，确权情况与1994年农村土地二轮发包不一致。2、《田楼居委会关于陈付仓和陈付军土地经营权证的情况说明》、尹建才出具的《证明》。证明陈付仓和陈付军的土地承包经营合同、公示图、公示表、归户表等材料上的签名，系在没有授权的情况下由他人代签。3、田楼居委会作出的《公告》及照片、阜阳市颍东区正午镇人民政府正政〔2017〕88号《关于申请注销陈付军农村土地承包经营权证的请示》《关于注销正午镇村民陈付军农村土地承包经营权证的通知》，证明田楼居委会发出公告解除与陈付仓和陈付军签订的土地承包经营合同，公告已张贴公示，并送达给陈付军。其作出的注销通知认定事实清楚，依据充分，程序合法，注销通知已依法送达。颍东区政府在一审中向法庭提交了以下依据：1、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条。2、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第二十条、第二十一条。阜阳市人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书，证明其主体资格合法。2、行政复议申请书、《关于注销正午镇村民陈付军农村土地承包经营权证的通知》；3、行政复议案件受理审批表；4、行政复议答复通知书及送达回证；5、颍东区政府答复书、田楼居委会作出的《关于陈寨村民陈付仓与陈付军土地纠纷调查情况的报告》《公告》、阜阳市颍东区正午镇人民政府正政〔2017〕88号《关于申请注销陈付军土地承包经营权证的请示》；6、行政复议案件延期审理审批表、决定延期通知书及送达回证；7、谈话笔录、行政复议（中止）审批表、中止行政复议通知书及送达回证；8、受理案件通知书两份、阜阳市颍东区人民法院（2017）皖1203民初2229号民事判决书和（2018）皖1203民初488号之一民事裁定书、阜阳市中级人民法院（2018）皖12民终2871号民事裁定书、恢复审理申请书；9、恢复审理通知书及送达回证；10、第三人参加行政复议通知书及送达回证；11、阜复字〔2017〕120号行政复议决定书及送达回证，以上证据证明其依法审理案件，履行受理、审查、延期、中止、恢复审理、决定、送达等复议程序，行政复议决定认定事实清楚，程序合法。阜阳市人民政府在一审中向法庭提交了以下依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。陈付军在一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证复印件；2、阜阳市人民政府阜复字〔2017〕120号《行政复议决定书》；3、颍东区政府《关于注销正午镇村民陈付军农村土地承包经营权证的通知》；4、颍东区政府答复书；5、田楼居委会出具的《承诺书》；6、吴万军、尹建才分别出具的《证明》；7、其与田楼居委会签订的《土地租赁协议书》；8、农地承包权颍东正午第X号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》；9、承包地块示意图；10、颍东区农地承包权（2c）第XX号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》；11、耕地承包合同书；12、农村集体土地承包经营权证；13、颍东区政府文件处理标签；14、阜阳市颍东区正午镇人民政府正政〔2017〕27号《关于申请注销陈付军农村土地承包经营权证的请示》；15、《关于注销正午镇村民陈付军农村土地承包经营权证讨论意见的报告》；16、阜阳市颍东区正午镇人民政府《关于撤销陈付军农村土地承包经营权证的申请》；17、田楼居委会作出的《关于陈寨村民陈付仓与陈付军土地纠纷调查情况的报告》；18、户籍证明；19、田楼居委会作出的《公告》；20、阜阳市颍东区人民法院（2017）皖1203民初823号、（2017）皖1203民初2229号、（2018）皖1203民初2369号民事判决书，阜阳市颍东区人民法院（2018）皖1203民初488号之一民事裁定书、阜阳市中级人民法院（2018）皖12民终2871号民事裁定书、阜阳市中级人民法院（2018）皖12民终4150号民事判决书，证明其承包地是5口人。田楼居委会、陈付仓一审中未向法庭提交证据。上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”该《办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁发承包经营权证的主要依据是生效的农村土地承包经营合同书。本案中，颍东区政府为陈付军颁发农村土地承包经营权证所依据的土地承包合同被田楼居委会公告解除，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：……（四）其他收回土地承包经营权证的情形”之规定，颍东区政府注销陈付军的农村土地承包经营权证并无不当。至于田楼居委会解除土地承包合同是否合法，不属于本案审查范围，本院不予理涉。本案系陈付军不服颍东区政府注销其土地承包经营权证行为而提起的诉讼，不属于土地权属争议，一审判决适用《安徽省土地权属争议处理条例》第三十条认定颍东区政府据此具有法定职权不当，本院予以纠正，但并不影响案件的最终处理结果。综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院予以维持。陈付军的上诉理由部分不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人陈付军负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年七月二十四日法官助理石音书记员奚雨杭附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。