广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤19行终268号上诉人（原审原告)：靳大威，男，汉族，1979年10月11日出生，身份证住址：河南省方城县，委托代理人：顾东林，广东联建律师事务所律师。委托代理人：谢华军，广东联建律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市自然资源局。住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号。负责人：赖健伟，局长。委托代理人：吕松，该局工作人员。委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。原审第三人：东莞市中天广场建造有限公司。住所地：广东省东莞市常平镇常平大道星汇中心二十楼。法定代表人：李晓平，经理。委托代理人：谢长桂，广东众达律师事务所律师。委托代理人：郑明广，广东众达律师事务所实习律师。原审第三人：东莞市常平镇麦元股份经济联合社。住所地：广东省东莞市常平镇麦元村委会。负责人：陈灼文，理事长。委托代理人：刘书唱，广东大洲律师事务所律师。委托代理人：周文，广东大洲律师事务所律师实习律师。上诉人靳大威因与被上诉人东莞市自然资源局以及原审第三人东莞市中天广场建造有限公司（以下简称“中天广场公司”）、东莞市常平镇麦元股份经济联合社（以下简称“麦元经联社”）土地登记行政纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初704号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年8月27日，靳大威向原审法院提起诉讼，请求判令：一、撤销东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）向麦元经联社颁发的编号为东府集有(2012)第1900242810000号的《集体土地所有权证》；二、东莞国土局承担本案全部诉讼费用。原审法院查明：原东莞国土局于2019年1月因机构改革与原东莞市城乡规划局等机关合并，重新组建了东莞市自然资源局。原审法院认为：靳大威诉请撤销涉案的东府集有(2012)第1900242810000号《集体土地所有权证》涉及靳大威所在小区即蔚蓝城邦全体业主的共有利益，本案起诉的靳大威仅是蔚蓝城邦的1户业主，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼”的规定，靳大威本案的起诉不符合上述规定，主体不适格，原审法院依法应驳回靳大威的起诉。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第十八条、第六十九条第一款第（十）项的规定，原审法院裁定：驳回靳大威的起诉。本案不收取诉讼费用。一审宣判后，靳大威不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：一、撤销原审裁定；二、撤销东莞国土局向麦元经联社颁发的编号为东府集有(2012)第1900242810000号的《集体土地所有权证》；三、东莞国土局承担本案全部诉讼费用。主要事实和理由：原审裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，存在以下四方面错误。一、违反《最高人民法院关于司法解释工作的规定》司法解释的法律效力来源于法律规定，不得以司法解释来否定法律规定的法律效力的基本原则。靳大威作为小区业主，无论是专有物业权利，还是共有物业权利，靳大威都有权利行使业主的权利。东莞市自然资源局损害靳大威权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，靳大威有权进行行政诉讼。同理，靳大威作为小区业主，无论其财产权益受到东莞市自然资源局损害影响，还是日常生活受到东莞市自然资源局损害的影响，作为利害关系人，靳大威都有权依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，进行行政诉讼。二、一审裁定违反了《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第二十七条规定。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，涉及行政诉讼主体资格问题，其法律效力来源于《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和第二十五条规定的行政诉讼主体资格规定条件。依据《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第二十七条规定，一审裁定应当引用《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和第二十五条规定。三、一审裁定错误将授权性法律规范当作禁止性法律规范使用。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，赋有业委会的行政诉讼主体资格的同时，也给出了业委会不行使权利时，又赋有超过50%的业主的行政诉讼主体资格权利。该法律规范条款自始至终是对行政诉讼主体的权利给予授权规定，没有对任何其他主体的行政诉讼主体资格予以禁止或限制规定，显然是一个授权性法律规范；但是，一审裁定却将其当作禁止性法律规范使用来剥夺其他行政诉讼主体的行政诉讼资格，显然是错误的，存在将法律规范性质的认识错误和使用错误。四、一审裁定人为缩小该司法解释的适用主体范围的错误。一审裁定认为：《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定涉及到小区业主共有权益的行政诉讼，只能是业委会或代表50%以上权益的业主才有诉讼主体资格。但是，就该法律规范的内容本身而言，并没有排除其他权利主体的诉讼资格的规定。被上诉人东莞市自然资源局辩称：一、靳大威本案起诉不符合行政诉讼起诉条件，依法应驳回起诉。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予以维持。（一）靳大威并非涉案土地登记行为的相对人，与涉案行政行为不存在利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格。涉案土地属东府集有(2012)第1900242810000号《集体土地所有权证》项下土地的一部分，土地所有权人为麦元经联社，涉案土地登记行为的相对人为麦元经联社，而非靳大威、或中天广场公司。根据靳大威提供的《商品房买卖合同》及《房地产权证》显示，靳大威房屋的土地使用权权属依据为东府国用(2005)第特886-1号《国有土地使用权证》，土地面积为33333.4平方米，不包含涉案集体土地，靳大威与涉案集体土地登记行为不存在利害关系。根据《物权法》第九条的规定，不动产物权登记生效，靳大威以规划文件及中天广场公司缴纳了房地产项目公共设施配套的资金为由主张业主对涉案集体土地享有权利，并无法律和事实依据。（二）靳大威个人无权提起本案诉讼，不具有提起本案诉讼的主体资格。即使如靳大威所述，涉案土地由中天广场公司建成小区道路、绿地和停车场交给全体业主使用，根据《物权法》第七十条及第七十六条规定，是否提起本案诉讼应交由业主共同决定，靳大威个人无权提起本案诉讼，不具有提起本案诉讼的主体资格，依法应驳回起诉。（三）靳大威本案起诉已超过法定起诉期限。根据《物权法》第一百四十七条及《城市房地产管理法》第四十二条的规定，靳大威通过购买商品房的形式取得房屋所有权，其提起本案诉讼的期限应与中天广场公司一致。涉案集体土地所有权证已由麦元经联社在(2013)东三法民一初字第3349号民事纠纷中作为证据提交，作为该民事案件被告的中天广场公司最迟应在2013年知道涉案具体行政行为。根据《城市房地产开发经营管理条例》、《城市商品房预售管理办法》的规定，开发商售楼时必须要公示：《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》、《商品房预（销）售许可证》。靳大威2008年12月24日购买涉案的商品房时，已查看相关公示文件，已经知悉涉案具体行政行为。因此，靳大威于2018年提起本案诉讼，认为涉案土地登记行为违法，已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的起诉期限，且无正当理由，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定，依法应予驳回。二、涉案土地登记行为事实清楚、依据充分、程序恰当，依法应予维持。2012年7月12日，东莞市人民政府发布东府〔2012〕96号《关于开展农村集体土地所有权登记工作的通告》，决定在全市开展农村集体土地所有权确权登记发证工作。2012年11月11日至11月15日，麦元经联社在麦元村委会政务公告栏对涉案集体土地所有权登记相关事项进行公告，公告期间未收到群众异议。2012年11月19日，麦元经联社向东莞国土局提交《土地登记申请书、审批表》《组织机构代码证》《农村集体经济组织证明书》《农民集体负责人身份证复印件》《地籍调查表》《土地权属界线核定书》《宗地图》《界址点成果表》《公告证明书》《查档证明》等申请办理涉案土地登记。东莞国土局受理后，依法进行了审查。经常平镇麦元村村民委员会、东莞国土局常平分局初审同意，报东莞市人民政府批准后，根据《土地登记办法》第三条、第九条、第二十四条等规定，于2012年11月22日依法核发涉案土地证，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。原审第三人中天广场公司述称：一、靳大威与东莞市自然资源局的行政行为有利害关系，有权提起诉讼。靳大威与中天广场公司于2009年4月30日签订了《商品房买卖合同》，购买蔚蓝城邦第31栋1单元202号房屋一套，成为案涉诉争地块相邻的886-1号地块业主。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，麦元经联社诉争土地4428.81平方米已经为中天广场公司合法取得使用权，并已经建成小区道路、绿地和停车场配套，小区入伙后，整体已交给全体业主使用。东莞市自然资源局将诉争土地所有权登记颁发给麦元经联社的行为，严重影响包括靳大威在内的全体业主的利益，靳大威与东莞市自然资源局的行政行为之间存在利害关系，靳大威据此依法提起行政诉讼合法有据，主体适格。此外，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》法释〔2011〕20号第四条规定，靳大威以及小区全体业主在开发商将房产交付完毕后已经成为案涉土地的实际使用人，相关司法解释已经明确其可作为原告以自己的名义提起行政诉讼。综上，靳大威与东莞市自然资源局行政行为具有利害关系，诉讼主体资格适格，有权以自己的名义提起诉讼。二、靳大威在法定起诉期限内起诉，符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，本案靳大威并非登记行政行为的直接相对人，其一直不知登记发证行为，也不知具体行政行为内容，更不知其享有诉权。且本案因涉及不动产，应该适用最长二十年的起诉期限。三、东莞国土局于2012年11月22日颁发给麦元经联社的东府集有(2012)第1900242810000号《集体土地所有权证》的行政行为确属认定事实错误、程序违法。1.中天广场公司已按东莞国土局的要求与原东莞市城乡规划局签订协议并补交了地价款及相关税费，已合法取得诉争土地的使用权。因该房地产项目存在土地权利证书注明的用地面积较《建设用地规划许可证》面积小的问题，中天广场公司根据2009年第2次城建工作领导小组会议的精神及《市政府会议纪要》(2009)122号文的要求在2010年6月2日与原东莞市城乡规划局签署了《协议书》并向该局补缴了地价款及相关税费10315887.5元。原东莞市城乡规划局依法获得东莞市人民政府及东莞国土局的授权与中天广场公司签订的《协议书》合法有效，中天广场公司履行完毕协议约定义务后即获得多出部分土地的使用权。基于信赖利益保护原则，中天广场公司已经取得了案涉争议土地的使用权，东莞市自然资源局上述登记发证行行为没有事实根据，确权内容与中天广场公司已经取得的土地使用权重叠，对政府的公信力造成了严重的负面影响。2.东莞市自然资源局确权程序违法。在东莞市自然资源局登记发证之前，中天广场公司已经取得案涉争议地块的合法权益，且中天广场公司已将争议地块建设成为停车场、垃圾转运站等公共配套设施。根据东莞市自然资源局出具的两份文件（即东国土资函〔2010〕214号《关于东莞市星汇实业投资有限公司补交地价的函》以及东国土资函〔2015〕2075号《关于东莞市中天广场建造有限公司用地问题的复函》），对前述情况东莞市自然资源局及原东莞市城乡规划局是明知的，东莞市自然资源局未经现场调查核实、开展指界工作，即将已建成小区道路、绿地和停车场的争议土地登记发证给麦元经联社，违反了《物权法》《土地登记办法》等法律规定的程序。综上所述，东莞市自然资源局登记发证行为认定事实错误，程序违法，严重侵犯了中天广场公司的合法权益。请法院支持靳大威的诉请，依法撤销东府集有(2012)第1900242810000号《集体土地所有权证》。原审第三人麦元经联社述称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，靳大威的上诉请求没有任何的事实和法律依据，其理由依法不能成立，请求依法裁定驳回靳大威的全部上诉请求。1.靳大威房屋土地权属的依据为东府国用(2005)第特886-1号《国有土地使用权证》，土地面积为33333.4平方米，不包括案涉的集体土地，不涉及案涉集体土地的登记行为。案涉集体土地登记行为的相对人为麦元经联社，而非靳大威或中天广场公司，靳大威对于案涉集体土地无任何利害关系，根本不可能是《中华人民共和国行政诉讼法》第二条或第二十五条规定的诉讼权利主体，一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条、第六十九条的规定，裁定驳回靳大威的起诉并未不妥，无任何错误。2.《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第二十七条规定，人民法院在作为裁判依据时可以同时引用法律规定和司法解释规定，也可以单独只引用司法解释的规定而不引用法律规定，只有在同时引用法律规定和司法解释的规定的时候，才需要先援引法律规定后援引司法解释规定。结合本案，一审法院在本案中可以只引用司法解释的规定，可以不援引法律的规定。因此本案的一审裁定并不违反《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第二十七条的规定。3.依据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，靳大威并不能代表专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主，更不能代表业主委员会，显然不符合诉讼主体的资格，理应驳回其起诉。4.靳大威的起诉已经超过了法定的起诉期限，依法应当予以驳回。二、根据物权法等相关法律法规规定，物权以登记为发生法律效力的要件，案涉集体土地的登记权利人为麦元经联社，因此麦元经联社是案涉集体土地的唯一法定权利人，不因任何政府部门或任何单位的规划行为或规划文件等资料而有任何改变。因此即便中天广场公司存在相关的《市政府会议纪要》《协议书》等资料或文件，也不能因此而改变麦元经联社为案涉集体土地唯一的法定权利人的法律规定和事实。三、政府相关部门对土地的规划是对土地的用途等进行的预期的安排，对于土地的权属不产生任何的改变或影响，土地规划和土地权属的登记是两个不同概念，产生的法律后果也不同，不能以土地规划来对抗土地权属。四、本案案涉集体土地登记行为事实清楚，程序正当，法律依据充分，应当予以维持。经审理查明：靳大威与中天广场公司于2009年4月30日订立商品房买卖合同，购买蔚蓝城邦31栋1单元202房，并取得房地产权证。该商品房建于土地使用权证号为东府国用（2005）第特886-1号的土地上。2010年4月7日，原东莞国土局发函原东莞市城乡规划局，其中提到，东府国用（2005）第特886-1号和886-2号两地块位于常平镇麦元村，土地权利人为中天广场公司，用途为商住。两块地规划总面积为86192.42平方米，国土出让总面积为79153.94平方米，规划红线大于国土红线7038.48平方米。2012年11月22日，原东莞国土局向麦元经联社颁发东府集有（2012）第1900242810000号集体土地所有权证。靳大威认为前述土地证项下的地块已建有蔚蓝城邦小区业主共有的绿地、道路和停车场等公共配套设施，原东莞国土局的行政登记行为侵害包括其在内的全体业主的物业财产权而提起本案诉讼，要求撤销原东莞国土局颁发的东府集有（2012）第1900242810000号集体土地所有权证。另查明，东莞市自然资源局在2019年1月10日成立。新组建的东莞市自然资源局作为东莞市人民政府组成部门，整合原东莞市国土资源局职责，以及原东莞市城乡规划局职责，东莞市发展和改革局的编制主体功能区规划职责，东莞市水务局、原东莞市林业局的水、森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，原东莞市海洋与渔业局的海洋资源管理职责等，加挂东莞市海洋局牌子。不再保留东莞市国土局资源局、东莞市城乡规划局、东莞市海洋与渔业局。本院认为：本案争议焦点在于靳大威是否具备提起本案诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”从前述规定可以看出，只有与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才有权提起诉讼，具备原告主体资格。对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以提起行政诉讼的主体，相关法律作出特别规定。《中华人民共和国物权法》第七十条规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”据此，业主对建筑物共有部分享有共有和共同管理的权利。业主对共有部分行使权利属于《中华人民共和国物权法》第七十六条中的“其他重大事项”，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。靳大威提出的原东莞国土局颁发东府集有（2012）第1900242810000号集体土地所有权证项下的地块已建有蔚蓝城邦小区业主共有的绿地、道路和停车场等公共配套设施的理由，涉及业主共有利益，单个业主不能行使属于全体业主共同权益的诉讼权利。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”靳大威以个人名义提起诉讼，并且没有提供其专有部分占建筑物总面积过半数或者其占总户数过半数的证明材料，不具备本案原告主体资格，原审法院驳回其起诉并无不当。靳大威主张原审法院适用法律错误，理据不足，对其上诉请求，本院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案无需交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年七月一日书记员  李添伟