云南省普洱市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云08行初2号原告蔡伟，男，1978年7月15日出生，云南省普洱市思茅区人，汉族，住址思茅区。委托代理人李永康，云南新南疆律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告普洱市思茅区人民政府。统一社会信用代码11532701067121085X。住所地云南省普洱市思茅区过街楼44号。法定代表人陈奇，区长。委托代理人李忠文，云南谏诚律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被告普洱市思茅区发展和改革局。住所地云南省普洱市思茅区过街楼44号。法定代表人胡继伟，局长。委托代理人何佳映，云南国力律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告普洱市思茅区思茅镇人民政府。住所地云南省普洱市思茅区边城东路12号。法定代表人杨正云，镇长。委托代理人钟泳洪，云南慧申律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人普洱康养农业观光旅游开发有限公司。住所地云南省普洱市思茅区思茅镇箐门口水库脚。法定代表人皮兴，董事长。委托代理人段亚梅，普洱康养农业观光旅游开发有限公司员工。代理权限：特别授权代理。委托代理人董楠，云南星昊律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人普洱市思茅区思茅镇箐门口村民委员会。地址云南省普洱市思茅区思茅镇箐门口村。原告蔡伟诉被告普洱市思茅区人民政府（以下简称思茅区政府）、被告普洱市思茅区发展和改革局（以下简称思茅区发改局）、被告普洱市思茅区思茅镇人民政府（以下简称思茅镇政府）及第三人普洱康养农业观光旅游开发有限公司（以下简称普洱康养公司）、第三人普洱市思茅区思茅镇箐门口村民委员会（以下简称箐门口村）行政不作为一案，于2019年1月15日向本院提起行政诉讼，本院依法组成合议庭，于2019年7月12日公开开庭审理了本案，原告蔡伟及委托代理人李永康，被告思茅区政府副职负责人周强及委托代理人李忠文，被告思茅区发改局法定代表人胡继伟及委托代理人何佳映，被告思茅镇政府法定代表人杨正云及委托代理人钟泳洪，第三人普洱康养公司委托代理人段亚梅、董楠到庭参加诉讼，第三人箐门口村未到庭。本案现已审理终结。2017年7月28日，思茅区发改局作出思发改备案【2017】101号《投资项目备案证》，对普洱康养公司申请的“普洱箐门口鲜花谷”项目批注投资备案。2017年8月7日，思茅区政府对普洱箐门口鲜花谷农业观光旅游项目事宜召开专题会议作出第45期《会议纪要》。2018年3月16日，思茅镇政府对蔡伟与普洱康养公司退还工程履约保证金纠纷主持调解。原告蔡伟的诉讼请求：依法判决确认被告思茅区政府、思茅区发改局、思茅镇政府行政不作为造成原告经济损失。事实与理由：2017年7月25日，普洱康养公司向思茅区发改局申请《企业固定资产投资备案》，2017年7月28日，思茅区发改局作出思发改备案【2017】101号《投资项目备案证》（以下简称101号《备案证》）对“普洱箐门口鲜花谷”项目给予备案。2017年8月7日，思茅区政府召开“普洱箐门口鲜花谷农业观光旅游项目事宜专题会议”，下发第45期《会议纪要》，对项目进行工作安排。之后，普洱康养公司工作人员段亚梅持备案证和会议纪要委托山东法正项目管理集团有限公司进行工程招投标。2017年9月14日，蔡伟以云南恒通路桥工程有限责任公司（以下简称恒通公司）代理人身份参加普洱康养公司开发的“普洱箐门口鲜花谷”项目基础设施采购及安装工程的谈判，于2017年9月25日谈判成交。2017年10月9日，蔡伟代表恒通公司与普洱康养公司签订“普洱箐门口鲜花谷”工程第二标段《建设工程施工合同》，2017年10月12日，蔡伟向普洱康养公司交纳履约保证金150万元。之后，由于相关手续不全项目未能开工。2018年3月16日，思茅镇政府主持蔡伟与普洱康养公司调解，解除合同，由普洱康养公司退回蔡伟174万元费用。普洱康养公司至今没有履行。2018年9月14日，思茅区发改局以建设用地使用权纠纷为由，撤回101号《备案证》。为此，蔡伟向思茅区政府申请要求思茅区发改局行政赔偿，思茅区发改局给予答复：蔡伟向思茅区发改局提出行政赔偿申请不在赔偿范围。蔡伟认为，本案各被告没有按照《企业投资项目核准和备案管理条例》、《企业投资项目核准和备案管理办法》和《企业投资项目事中事后监管办法》的规定，对康养公司备案项目审核监管不严，事中事后监管不力，在不具备项目开发条件的情况下就给予颁发备案证并召开会议推进项目，实属严重的工作失职，造成原告重大经济损失。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《企业投资项目核准和备案管理办法》第十六条、最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条、第十三条和第十四条及最高人民法院《关于适用的解释》第一条的规定，向人民法院提起行政诉讼，请判决确认思茅区政府作出第45期《会议纪要》、思茅区发改局作出101号《备案证》、思茅镇政府作出调解的行政行为违法、程序违法，造成蔡伟经济损失，以维护蔡伟的合法权益。被告思茅区政府辩称：原告主体不适格，被告主体亦不适格，原告错误提起行政诉讼，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。事实与理由：一、蔡伟和思茅区政府均不是本案适格的主体。从蔡伟所诉事实及理由来看，思茅区政府没有对蔡伟作出任何具体行政行为，也从未收到蔡伟提交的要求思茅区政府对其作出或不作出具体行政行为的书面申请或要求。蔡伟没有事实和法律依据将思茅区政府列为被告。蔡伟也非本案适格的主体，蔡伟所诉的事实和理由以及《行政诉讼法》的相关司法解释，都不应当是本案适格的具体行政行为的相对人，也不是利害关系人，其与他人签订的施工合同应属于民事法律关系调整的范围，不属于行政法律关系调整的范围。蔡伟所诉行政不作为案件，应属于错告的滥用诉权行为，不应得到支持。二、蔡伟的诉讼请求不明确。从蔡伟的诉讼请求，以及所依据的事实理由来看，蔡伟始终没有明确具体指向，是思茅区政府什么应作为而不作为的行为构成其所谓的“行政不作为”？并且这种“行政不作为”应当有明确的法律、法规和政策规定必须是思茅区政府的法定职责，因思茅区政府不履行这种法定职责才构成行政不作为。故蔡伟的诉讼请求存在错误不应得到支持。三、蔡伟所述事实及理由不属于行政诉讼法调整的法律关系。蔡伟基于平等的民事主体与本案第三人普洱康养公司签订《建设工程施工合同》并据此产生的纠纷是民事合同纠纷，其权益的维护应当以民事纠纷向人民法院起诉保护，而非提起行政诉讼将思茅区政府等列为被告通过行政诉讼解决。故蔡伟的诉讼出发点、方式、方法都存在错误，不应得到支持。四、思茅区政府下属思茅区发改局，不存在行政不作为。发改局已按各项法律法规授权履行了法定职责。思茅镇政府也积极为项目和纠纷的解决提供帮助，同样不存在行政不作为。请求对蔡伟所述事实理由不予采信。被告思茅区发改局辩称：请求依法驳回蔡伟的全部诉讼请求，并由蔡伟承担本案的诉讼费用。事实与理由：一、本案中蔡伟不具备原告主体资格，思茅区发改局被告主体不适格，蔡伟对思茅区发改局提起行政诉讼没有事实及法律依据，更没有证据支撑。蔡伟既不是思茅区发改局行政备案的相对人，也不是普洱康养公司合同相对人，普洱康养公司与恒通公司签订的《建设工程施工合同》，合同相对人是恒通公司，蔡伟与恒通公司及普洱康养公司的民事法律关系，均与思茅区发改局无关，蔡伟与思茅区发改局无任何法律关系和因果关系；二、造成蔡伟损失的不是思茅区发改局作为项目备案机关的备案行为，而是普洱康养公司不能继续履行与恒通公司签订的《建设工程施工合同》，本案的法律关系是普洱康养公司与恒通公司建设工程施工合同纠纷，属民事法律规范调整的范围，不是行政法律关系，不属行政法律规范调整的范围。三、思茅区发改局按照法律赋予的行政职能，依法依规对“普洱箐门口鲜花谷”项目进行备案登记。普洱康养公司依法登记注册，具有企业法人主体资格。普洱康养公司于2017年7月28日通过“云南省投资项目在线审批监管平台”向思茅区发改局提交了“普洱箐门口鲜花谷”项目基本信息。经审核，提供材料符合《企业投资项目核准和备案管理条例》和《企业投资项目核准和备案管理办法》规定，项目在国家《产业结构调整指导目录》鼓励类第三十四项旅游业范围，应准予备案。思茅区发改局依据相关规定进行了备案登记，出具《投资项目备案证》，备案合法合规合程序。按照《企业投资项目核准和备案管理条例》和《企业投资项目核准和备案管理办法》的规定，企业向备案机关提供相应信息，备案机关收到全部信息即为备案；企业应当对备案项目信息的真实性、合法性和完整性负责。本案中，思茅区发改局只是备案登记机关，备案企业普洱康养公司对备案项目信息的真实性、合法性和完整性负责。101号《备案证》已经明确：“接文后，请按照基本建设程序办理林业、安全生产、规划、土地、环保、水保等相关手续，方可开工建设；开工后，按统计要求报送投资进度；本备案证有效期二年，自发文之日起二年内未开工建设自动失效。”现在，因该项目未能继续有效推进落实，从而造成蔡伟的损失，责任在备案企业普洱康养公司，与思茅区发改局无关。四、思茅区发改局依法履行职能职责，不存在行政不作为。由于“普洱箐门口鲜花谷”项目用地的《土地租赁合同》被普洱市思茅区人民法院民事判决解除，该项目已暂不具备在该地块继续实施的条件，思茅区发改局撤回101号《备案证》，并通过政府网向社会公开发了《思茅区发展和改革局关于撤回普洱箐门口鲜花谷项目备案的公告》，思茅区发改局依法履行了法律赋予的职能职责，不存在行政不作为。被告思茅镇政府辩称：蔡伟提出的诉讼请求没有法律依据，诉讼理由不成立，恳请驳回蔡伟的诉讼请求。事实与理由：一、本案系一起蔡伟与恒通公司、普洱康养公司之间的招投标买卖合同和建设施工合同纠纷。蔡伟与恒通公司、普洱康养公司通过正常的招投标订立合同，是平等主体之间的民事法律关系。双方出于自愿签订合同，蔡伟支付了各项费用，现在对方履约不能，工程无法履行，蔡伟理应依照民事诉讼法律规定的程序维护自身的合法权利。二、本案系蔡伟与普洱康养公司联系并参与的工程，思茅镇政府不应该为蔡伟的商业行为负责。本案涉及的项目是蔡伟与恒通公司、普洱康养公司之间依法签订合同，是自由自愿，资金自出，利益自享，风险自担。思茅镇政府不是合同的任何一方，不享有工程项目的利益，也没有在三者商业往来中行任何的签字或者盖章，所以依据《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国公司法》规定，思茅镇政府不承担蔡伟的任何商业损失的责任。三、本案中思茅镇政府没有实施任何以蔡伟或者其利害关系人作为相对人的具体行政行为，对蔡伟也没有任何法律明确规定的行政强制义务和审核、审批义务，所以行政诉讼不成立。思茅镇政府没接到蔡伟提出任何法定的行政许可或者行政审批申请，也没有法定职权对蔡伟实施任何行政审核，在举证中也不能具体的提供法律依据或者证据证明思茅镇政府对蔡伟有任何法定行政义务。虽然行政诉讼原则上由被告举证，但行政行为的存在与否，法定行政责任义务的存在与否还是要原告来提供证明。如果没有具体行政行为，没有法定义务也就无从谈行政违法和行政不作为的问题，所以诉讼不能成立。四、思茅镇政府应邀请出席开工仪式，接受媒体采访，不是法律上讲的具体行政行为。行政诉讼法律规定的具体行政行为，是指国家机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的，并产生直接法律后果的单方行为。具体行政行为的表现形式包括：行政命令、行政征收、行政许可、行政确认、行政监督检查、行政处罚、行政强制、行政给付、行政奖励、行政裁决、行政合同、行政赔偿等。本案中思茅镇政府应邀请参加出席开幕式，在此期间接受媒体采访，只是一种对乡村旅游经济发展项目欢迎和支持的态度表现，不是法定的具体行政行为，不直接产生法律后果，不是蔡伟经济损失产生的直接原因。五、本案思茅镇政府为维护蔡伟的利益已经提供了积极的协调帮助支持，不存在行政不作为。第三人普洱康养公司述称：请求依法裁定驳回原告的诉讼请求。事实和理由：一、原告诉称与客观事实不符。1、关于项目的基本情况。2017年6月9日，经过到箐门口考察，通过与箐门口社区口头协议，租赁箐门口土地做鲜花谷等项目。同年7月13日成立普洱康养公司，7月28日公司将投资项目备案抄送至思茅区发改局，取得了《投资项目备案证》。同年8月7日，思茅区政府办公室将形成的第四十五期《会议纪要》抄送有关部门。同年10月9日取得《普洱箐门口鲜花谷概念规划》初审意见，10月23日公司正式向思茅区规划局提交了“普洱箐门口鲜花谷”项目的申请资料。当天规划局组织相关部门召开会议并提出了审查意见，提出“313国道至进场道路扩建，涉及饮用水源保护区，建议进场道路另行选址。”为此，2018年1月19日以箐门口村为申报企业，向思茅区发改局报送了《思茅区思茅箐门口通村公路工程》项目备案，项目总投资为1.2亿元，但因进村道路改扩建工程给项目的推进带来了巨大困难，最终导致了项目推进的停滞。2、关于收取保证金一事做如下说明：项目备案报规划后，公司委托了法正项目管理集团公司就招投标事宜进行公开招标，蔡伟借用他人资质分别中了三个标段，于2017年10月9号分别签订了《建设工程施工合同》，交纳了保证金。后与蔡伟因保证金退缴一事发生纠纷。2018年3月16日，在思茅镇政府的组织调解下双方就解除合同和退款事宜基本达成一致。二、原告方并非行政诉讼的适格原告，不具备主体资格。在整个项目推进过程中，几被告并未向原告实施过任何具体行政行为或者下达过任何行政命令，其也不是几被告下达文件的一方当事人或者利害关系人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人及其他有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。故原告并非适格原告，不具备提起行政诉讼的主体资格。三、根据原告的诉称本案不属于行政诉讼的受理范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条对行政诉讼的受案范围进行了明确规定，而原告诉称的事实属于建设工程单位与发包方之间的合同纠纷，期间并未有任何的具体行政行为发生，属于民事纠纷受案范围。原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定应予裁定驳回。四、项目推进困难系多方面原因所造成，为了积极推进项目，公司也投入了大量资金，付出了辛勤的工作。综上所述，原告蔡伟与建设单位之间的纠纷系民事纠纷，并非行政诉讼的受案范围，普洱康养公司愿意在公平、合理的范围内与蔡伟及建设单位进行协商处理，与各被告单位无关。请依法裁定驳回原告的诉讼请求。第三人箐门口村述称：1、“普洱箐门口鲜花谷”项目系政府招商考察项目。2、项目备案证是思茅区政府原招商引资企业普洱绿心现代农业发展有限公司胡新文与普洱康养公司实际控制人段亚梅达成合作协议后，向思茅区发改局申请取得备案文件。3、“普洱箐门口鲜花谷项目专题会议纪要”是思茅区政府、思茅区政协和思茅镇政府多次为推进该项目召开会议，并最终形成第45期《会议纪要》，箐门口村委员也参加了多次会议。4、开工典礼仪式是康养公司发出邀请函，政府各部门参与。5、关于普洱康养公司对工程项目招投标，村委会及思茅区政府驻村领导是知情的，但是招投标工作由思茅区发改局、住建局等相关职能部门监管。6、关于撤销备案证的问题是应村民小组的要求撤销。经审理查明，2017年7月25日，普洱康养公司向思茅区发改局申请对“普洱箐门口鲜花谷”项目固定资产投资备案。同月28日，思茅区发改局作出101号《备案证》予以批准备案。2017年8月7日，思茅区政府召开“普洱箐门口鲜花谷农业观光旅游项目事宜专题会议”并作出第45期《会议纪要》明确：普洱康养公司加快项目规划及科研，确保项目尽快开工建设；鲜花种植和游客接待中心2个项目必须在年内完工；成立思茅区相关职能部门分管领导为成员的项目协调领导小组。之后，普洱康养公司工作人员段亚梅持备案证和会议纪要委托山东法正项目管理集团有限公司进行工程招投标。2017年9月14日，蔡伟代表恒通公司报名参加普洱康养公司开发的“普洱箐门口鲜花谷”工程施工二标段项目基础设施采购及安装工程的谈判，9月25日谈判成交。2017年10月9日，蔡伟作为恒通公司授权代理人与普洱康养公司签订《建设工程施工合同》。2017年10月12日，蔡伟向普洱康养公司交纳履约保证金150万元。后因项目未实施，蔡伟与普洱康养公司因履约保证金退缴问题发生纠纷。2018年3月16日，思茅镇政府主持双方调解，初步达成协议，但未履行。另查明，2017年10月9日该项目取得《普洱箐门口鲜花谷概念规划》初审意见，10月23日，普洱康养公司正式向思茅区规划局提交了“普洱箐门口鲜花谷项目”的申请资料。当天思茅区规划局组织了相关部门召开会议并提出了审查意见：313国道至进场道路扩建，涉及饮用水源保护区，建议进场道路另行选址，工程未能开工。2018年9月14日，思茅区发改局以“普洱市箐门口鲜花谷项目”存在土地使用权纠纷为由，确认该项目已暂不具备在该地块继续实施的条件撤回101号《备案证》。为此，2018年10月8日，蔡伟向思茅区政府申请，要求思茅区发改局进行行政赔偿，2018年11月12日思茅区发改局给予答复，提出行政赔偿申请不在赔偿范围。2019年1月15日，蔡伟向本院提起行政诉讼。本院认为，本案原告蔡伟以思茅区政府、思茅区发改局、思茅镇政府为被告提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。上述法律规定，行政诉讼案件的被诉行政机关应当具有作出行政行为的事实，原告是被诉行政机关作出行政行为的相对人或者利害关系人。本案思茅区政府关于“普洱箐门口鲜花谷农业观光旅游项目事宜专题会议纪要”作出的第45期《会议纪要》，属行政机关事务性工作安排的内部文件，不是行政行为，亦未向蔡伟送达，未对蔡伟的权利义务产生影响。其次，蔡伟亦不是思茅区发改局作出的101号《备案证》行政行为的相对人或者利害关系人，该行政行为的相对人是普洱康养公司。思茅镇政府对蔡伟与普洱康养公司工程履约保证金纠纷所作的调解，是对平等主体间民事纠纷矛盾的化解方法，履行政府为民服务的职责，不是作出具体行政行为。综上，本案三被告未对蔡伟作出行政行为，蔡伟也未提交三被告应当履行法定职责，作出何种行政行为的法律依据，蔡伟对三被告提起行政诉讼无事实和法律依据，蔡伟不具有行政诉讼的原告主体资格，思茅区政府、思茅区发改局、思茅镇政府亦不是适格的被告主体，故蔡伟的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起行政诉讼的条件。另，蔡伟与普洱康养公司因工程施工合同履行引发的纠纷，可通过民事诉讼途径进行救济。综上所述，原告蔡伟的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，裁定如下：驳回原告蔡伟的起诉。案件受理费50.00元，减半收取25.00元，由原告蔡伟负担。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 吴荣康二〇一九年七月二十二日法官助理杨惠嘉书记员杨欢附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；