浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙04行终112号上诉人（原审原告）黄云许，男，1972年3月19日出生，汉族，住海宁市。委托代理人李宗原，女，1978年11月7日出生，汉族，住海宁市，系黄云许之妻。上诉人（原审原告）黄子法，男，1949年6月27日出生，汉族，住海宁市。委托代理人黄年春，男，1972年11月10日出生，汉族，住海宁市。系黄子法次子。被上诉人（原审被告）海宁市水利局，住所地海宁市海昌路288号。法定代表人沈思阳，局长。应诉负责人姚晓红，副局长。委托代理人陈卫延，浙江国翱律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市水利局，住所地嘉兴市吉水路303号。法定代表人潘侃，局长。应诉负责人曹杰，该局党委委员、副调研员。委托代理人黄伟、陆雨辰，浙江子城律师事务所律师。上诉人黄云许、黄子法因履行法定职责及行政复议一案，不服海盐县人民法院于2019年3月21日作出的（2018）浙0424行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月19日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，因海宁市许村镇1707-1、1707-2地块需进行海宁？余杭合作开发区块拆迁安置小区用地开发建设，海宁市许村镇人民政府于2017年7月12日向海宁市水利局申请分别占用观龙河道2379平方米、2653平方米，并承诺在老河道填埋前新开通南侧临时排涝河道，以确保该区块的防洪排涝要求。2017年7月15日，海宁市水利局作出海水行政许可［2017］076号、077号《准予行政许可决定书》，作出如下决定：一、同意规划红线内观龙河2379平方米、2653平方米水域面积办理农转用手续，但必须在占用前新开通观龙河临时改道段，确保区块行洪排涝安全；二、须按承诺及调整后水系规划实施区域内替代水域工程，在水域替代工程实施后，及时申请组织验收并纳入河道日常管理；三、为确保排涝安全，须同时做好区块内排涝设施建设及合作开发区域内河道规划；四、施工过程中严禁将余土杂物倾入周边河道；五、涉及其他事宜的，请在实施前与相关部门联系。2018年8月22日，黄云许、黄子法因房屋被水淹向海宁市水利局提交《查处申请书》一份，请求依法查处非法占用黄云许、黄子法在海宁市××村镇××家门××、××号房屋所在区域集体土地的水域，致使排涝不畅给其造成危险的行为，并依法追究相关单位负责人及相关责任人员的法律责任。海宁市水利局收到黄云许、黄子法的申请后进行调查，查明：海宁市许村镇人民政府按照行政许可决定于2017年10月对观龙河改道项目实施临时改道，2017年11月临时改道工程完成，基本满足排涝功能性需求；2017年12月，海宁市许村镇胜利村村民委员会对区块规划红线内的原观龙河进行填埋；规划观龙河暂未实施；对黄云许、黄子法房屋被水淹，非海宁市水利局所能查处解决的职责范围，故于2018年9月11日作出《关于黄云许、黄子法查处申请的答复》并送达黄云许、黄子法。内容为：“许村镇胜利村黄家门56号、28号房屋附近有河道，该河道属国有水域。经许村镇申报，我局于2017年7月15日出具了许村镇1707-1号地块占用水域《准予行政许可决定书》(海水行政许可［2017］076号)。若该项目实施过程中有关主体对你们造成威胁或损害，你们应向侵害主体提出相关诉求”。黄云许、黄子法不服，于2018年9月20日向嘉兴市水利局申请行政复议。嘉兴市水利局受理后，经调查核实，于2018年11月14日作出嘉水复决字［2018］1号行政复议决定并送达黄云许、黄子法。该决定认为，海宁市水利局接到申请后，组织水政执法人员进行了有关情况的询问、调查和取证。本案中许村镇胜利村村民委员会根据“海水行政许可［2017］076号”和“海水行政许可［2017］077号”审批要求，于2017年12月对原观龙河审批红线内的河道段进行填埋，河道临时改道后可保证该区块行洪排涝要求，故决定维持海宁市水利局作出的《关于黄云许、黄子法查处申请的答复》。原审认为，根据《浙江省建设项目占用水域管理办法》第四条之规定，县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内水域的保护和管理。海宁市水利局有对本地水域进行行政管理的法定职能。黄云许、黄子法对海宁市水利局作出行政许可行为及海宁市许村镇人民政府根据该行政许可对观龙河进行了改道并无异议。黄云许、黄子法认为“被许可人未依照海宁市水利局作出的《准予行政许可决定书》的要求，完善案涉土地的排水系统工程工作，破坏了案涉土地所在区域的排水系统和渠道，才致使原告房屋和基础设施被淹没，威胁原告及家人的正常生活，给原告造成严重的经济损失”，要求海宁市水利局进行查处。根据《浙江省建设项目占用水域管理办法》及《海宁市水利局主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内建设项目占用水域活动及其管理、监督检查，并对建设项目占用水域进行审批，而对地面排水系统并无监督、管理的职权。本案中，海宁市水利局的职责范围为对案涉观龙河水域改道及填埋工程的审批及监管，而对黄云许、黄子法房屋所在区域地面排水系统无监督、管理职权，故黄云许、黄子法请求的查处行为不属于海宁市水利局的法定职责范围，海宁市水利局作出相应答复并无不当，黄云许、黄子法的诉讼请求不能成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，嘉兴市水利局作为海宁市水利局的上一级主管部门，具有对海宁市水利局作出的行政行为进行行政复议审查的法定职能。嘉兴市水利局受理黄云许、黄子法行政复议申请后，经审查后在法定期限内作出行政复议决定并送达黄云许、黄子法，符合法律规定。黄云许、黄子法请求撤销嘉兴市水利局作出的嘉水复决字［2018］1号行政复议决定的理由不能成立，本院亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄云许、黄子法的诉讼请求；案件受理费50元，由黄云许、黄子法负担。上诉人黄云许、黄子法不服，上诉称：1.原观龙河被填埋前，上诉人周边汛期雨水、废水和污水通过排涝设施直接汇入河道，被填埋后，新开临时河道距离上诉人房屋过远，被许可人海宁市许村镇人民政府又没有按照《准予行政许可决定书》的要求做好区块内的排涝设施工作，致使上诉人房屋排涝不畅，财产受损。2.被上诉人海宁市水利局具有查处非法占用水域的行政职责。首先，原观龙河河道与连接河道的区域排涝设施两者连为一体，原审将区域排涝设施认定为“地面排水系统”，没有事实与法律依据，认定错误；其次，被上诉人在作出海水行政许可[2017]076号《准予行政许可决定书》时，已明确被许可人要“做好区块内的排涝设施建设工作”；再次，根据《中华人民共和国水法》《浙江省河道管理条例》及海宁市相关规范性文件规定，被上诉人具有查处非法占用水域的行政职权，其对被许可人没有完善区块内的排涝设施建设，破坏了区块内的排水系统和渠道，导致上诉人房屋和基础设施被淹的行为进行查处，属于未履行法定职责。3.被上诉人嘉兴市水利局在未查明事实的基础上作出涉案行政复议决定违法，应予撤销。请求二审法院：1.撤销原判；2.发回原审法院重审或改判；3.案件受理费由被上诉人负担。被上诉人海宁市水利局辩称：1.被上诉人应海宁市许村镇人民政府申请作出的海水行政许可2017-076号、2017-077号《准予行政许可决定书》符合法律规定，两上诉人亦无异议。2.海宁市许村镇人民政府实施有关观龙河临时改道、填埋原河道行为，严格依照许可内容在规划红线内进行，没有降低区域内防洪能力及排涝功能。上诉人房屋地势低于周边建设区块地标才是房屋被淹、排涝不畅的直接原因，与被上诉人作出的行政许可无直接因果关系。3.海宁市许村镇人民政府按《准予行政许可决定书》规定面积占用观龙河水域并开通了临时排涝河道，不能认定其非法占用水域；对上诉人所提的安置小区建设施工违法并造成其房屋排涝不畅的行为，被上诉人无查处的职责。3.被上诉人嘉兴市水利局作出维持被上诉人答复行为的涉案行政复议决定正确。请求驳回上诉、维持原判。被上诉人嘉兴市水利局辩称：1.上诉人房屋所在地本系洼地，遇下雨需地面排水系统协助排水，现又因周边土地平整造成地基整体更高于上诉人房屋地基，才导致上诉人房屋排涝不畅。2.上诉人所述的“连接河的排涝设施”实质上是雨污管网的地面排水系统，不是水工程，故不属于被上诉人海宁市水利局履行查处职责的范围。3.被上诉人作出的嘉水复决字［2018］1号行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。请求驳回上诉、维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人黄云许、黄子法坐落在海宁市××村镇××家门××、××号房屋分别位于观龙河及支流北侧，该区块整体地势较低，平时虽可依靠自然设施完成排水，但汛期需要通过排涝泵站协助排涝。因海宁？余杭合作开发拆迁安置小区建设项目需要，包括上诉人黄云许、黄子法房屋所在的整个胜利村集体土地纳入该项目建设范围，并经被上诉人批准占用观龙河部分水域。两上诉人因未与拆迁单位达成补偿安置协议，至今尚未搬迁，但周边安置小区建设项目已施工中。由于周边地基在建设过程中填高1米以上，造成两上诉人的房屋排水困难，并出现水淹现象。海宁市许村镇人民政府虽依照申请时的承诺在海宁？余杭合作开发拆迁安置小区建设项目的南边开挖了临时河道并开通，但并未改变两上诉人的排水现状。故本案的焦点是海宁？余杭合作开发拆迁安置小区建设项目建设单位违法占用水域事实是否存在，被上诉人对造成其房屋所排涝不畅的行为是否具有查处的职责。根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理法》及《浙江省建设项目占用水域管理法》（2019年5月1日《浙江省水域保护法》实施后失效）规定，海宁市水利局负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作，并对违法行为进行查处职责。但上述法律、法规规定的管理和监督对象是对水域、水工程及水利设施的保护，发挥其在防洪、排涝、蓄水、供水、生态环境等方面的功能。海宁?余杭合作开发拆迁安置小区建设项目填埋观龙河部分水域，经海宁市许村镇人民政府申请依法批准，并采取了开挖临时河道排水的补救措施，从保护水域、水工程及水利设施的角度不存在违法行为，故被上诉人海宁市水利局作出《关于黄云许、黄子法查处申请的答复》，并告知“若该项目实施过程中有关主体对你们造成威胁和损害的，你们应向侵权主体提出相关诉求”，对此并无不当。两上诉人主张，原河道与连接河道的区域排涝设施均属于水域范围，建设单位未完成许可决定中有关“做好区块内的排涝设施建设工作”，被上诉人海宁市水利局应予查处而未进行查处，属于不履行法定职责的观点，是对法律、法规规定及许可法律行为的误解。在本案中，水域、水工程及水利设施针对的是观龙河，而非上诉人房屋周边排涝系统或设施,被上诉人海宁市水利局仅对危害、破坏前者的违法行为具有查处的职责；同时，被上诉人海宁市水利局批准海宁?余杭合作开发拆迁安置小区建设项目占用部分观龙河水域，是建立在该区域新规划的基础上，“做好区块内的排涝设施建设工作”的基础同样也是基于新的规划，并非针对两上诉人未与拆迁方达成安置补偿协议而出现实际未搬迁的情况，建设单位已在安置小区外开挖临时河道排水，不存在未完成许可决定中有关“做好区块内的排涝设施建设工作”情况。因此，两上诉人要求被上诉人海宁市水利局查处的建设单位违法占用水域行为不存在，其认为海宁市水利局不履行法定职责无事实与法律依据。被上诉人嘉兴市水利局受理两上诉人复议申请后，依法通知上诉人海宁市水利局答复，在对双方提交的证据进行了审核、查明事实的基础上作出了嘉水复决字［2018］1号行政复议决定，程序合法，适用法律、法规准确。综上，原审认定事实清楚，适用法律、法规准确，审判程序合法，判决结果正确。黄云许、黄子法的上诉理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄云许、黄子法负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一九年七月十二日书记员  俞连芳