安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终841号上诉人（一审原告）何世君，男，汉族，1966年3月18日出生，住安徽省合肥市蜀山区。委托代理人孙承龙，北京盈科（合肥）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）合肥高新技术产业开发区管理委员会，住所地合肥市望江西路860号，统一社会信用代码11340100MBOW11366U。法定代表人宋道军，主任。出庭负责人方向民，合肥高新技术产业开发区管理委员会副主任。委托代理人许一云，安徽睿正律师事务所律师。委托代理人王刚，安徽睿正律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地合肥市东流路100号。法定代表人凌云，市长。委托代理人张骏，合肥市自然资源和规划局副局长。委托代理人彭华，安徽世邦律师事务所律师。上诉人何世君因诉合肥高新技术产业开发区管理委员会、合肥市人民政府违法强制征收其承包地一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2018）皖01行初345号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年7月15日公开开庭审理了本案，上诉人何世君及其委托代理人孙承龙，被上诉人合肥高新技术产业开发区管理委员会出庭负责人方向民及委托代理人许一云，被上诉人合肥市人民政府的委托代理人张骏、彭华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审原告何世君向一审法院诉称，从2011年起，被告合肥高新技术产业开发区管理委员会开始征收复兴村农民承包地，用于建设，但从未进行征地补偿、安置方案公告，至今也拒不支付征地补偿款。事实上，原告的承包地被占用用于建设施工，已经丧失了耕地，严重损害了被征地土地农户的利益，是严重的违法行为。原告作为复兴村村民有权获得土地征收补偿利益，为维护自身合法权益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，请求：1.确认被告违法强制征收原告位于安徽省合肥市蜀山区农村管理中心复兴村徐郢组合法承包地；2.本案的诉讼费用由被告承担。一审被告合肥高新技术产业开发区管理委员会向一审法院辩称，自2011年3月起，原告所属复兴村徐郢组全体村民联名申请，自愿要求将其二轮土地承包经营权交给村委会，由村委会统一流转租赁，并给予拆迁安置。2011年10月26日，原告与合肥高新技术产业开发区管理委员会签订《房屋拆迁安置协议书》，2014年8月14日，对4套回迁安置房户型予以确认签字，并实际取得相应房屋。同时，村委会按照约定，以900元/亩每年向其支付一次租金方式流转。期间，原告所在的村民小组部分集体土地陆续被三次征收，对未征收的土地，村委会仍按900元/年/亩支付租金，对已征收土地的相应补偿款，合肥高新技术产业开发区管理委员会统一交由村委会，由村委会按实际情况发放。据此，不难看出，原告的诉讼请求不明确。主要理由如下：一、案涉三次土地征收行为事实清楚，证据充分，程序合法。（一）第一次征收行为，2011年9月9日，合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局联合下发《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土高新征告[2011]9号），告知拟征地相关事宜。2011年9月8日，合肥市国土资源局编制“一书四方案”，经合肥市人民政府审核后上报审批。2011年12月5日，安徽省人民政府下发《关于合肥市2011年第47批次城镇建设用地的批复》（皖政地[2011]764号）。2011年12月5日，合肥市国土资源局等下发《征地补偿安置方案公告》（合国土高新征案[2011]6号），告知征地相关事宜。（二）第二次征收行为。2014年3月18日，合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局联合下发《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土高新征告[2014]72号），告知拟征地相关事宜。2014年8月8日，合肥市国土资源局编制“一书三方案”，并经合肥市人民政府审核后上报审批。2014年12月29日，安徽省人民政府下发《关于合肥市2014年第60批次城市建设用地的批复》（皖政地[2014]1381号）。2014年12月29日，合肥市国土资源局等下发《征地补偿安置方案公告》（合国土高新征案[2014]25号），告知征地相关事宜。（三）第三次征收行为。2016年1月20日，合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局联合下发《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土高新征告[2016]12号），告知拟征地相关事宜。2016年7月27日，合肥市国土资源局编制“一书三方案”，并于2016年7月28日向安徽省国土资源厅上报合肥市2016年度第二批次城镇建设用地审查意见。2016年10月13日，安徽省人民政府下发《关于合肥市2016年第2批次城镇建设用地的批复》（皖政地[2016]1050号）。2016年10月14日，合肥市国土资源局等下发《征地补偿安置方案公告》（合国土高新征案[2016]9号），告知征地相关事宜。以上批复、公告等文件，均依照规定对征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在所涉村民组公示栏张贴期满15天。同时，合肥高新技术产业开发区管理委员会也按规定和要求，将相应补偿款统一向村委会支付。因此，案涉征收行为事实清楚，证据充分，程序合法，不存在违法之处。二、本案原告不具有诉权。首先，原告系自愿要求进行土地流转和拆迁，且客观上及时得到安置补偿。其次，案涉三次土地征收行为所涉土地均不在原告所在村民组区域内。即便原告有诉权，其对三次征地补偿行为起诉的起算时间为2011年12月5日、2014年12月29日和2016年10月14日，根据法律规定，原告的起诉已经超过法定的起诉期限。三、合肥高新技术产业开发区管理委员会不是本案适格被告。案涉征地行为对应的批复、公告等文件，没有一份是以管委会名义对外做出的，不是本案适格的被告。综上所述，请求依法驳回原告的起诉。一审被告合肥市人民政府向一审法院辩称，一、必欧瀚项目系临时用地，合肥市人民政府未实施强制征收原告承包地的行为。二、依法承包经营的土地经村民委员会统一流转，合肥市人民政府不是适格被告。徐郢组土地（宅基地除外）已经于2011年10月18日全部流转给合肥高新城创建设投资有限公司使用。若原告对土地流转有异议，或没有收到土地流转费，应当另行向土地流转协议的各方主张权益，合肥市人民政府不是适格被告。综上，请求驳回原告的起诉。一审法院审理查明，原告何世君系合肥市蜀山区农村管理中心复兴村徐郢组村民。自2011年3月，原告所在的复兴村徐郢组全部村民将其承包地的承包经营权交给村委会，由村委会统一流转。复兴村村民委员会与合肥高新城创建设投资有限公司签订土地流转协议，将徐郢组集体土地314.82亩流转给合肥高新城创建设投资有限公司使用，流转费用按每年每亩900元计算。原告何世君的房屋获得安置、地上附着物及青苗获得补偿，亦领取了土地流转费用。自2011年至2016年，原告所在村民组土地因城市建设需要，经过三次征用。一、2011年9月9日，合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局联合发布《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土高新征告[2011]9号），拟征收复兴村69.999亩集体土地，其中庙东组2.0728公顷。2011年12月5日，安徽省人民政府作出《关于合肥市2011年第47批次城镇建设用地的批复》(皖政地[2011]764号)，批准合肥市人民政府征收蜀山区南岗镇政府梁墩村、复兴村等境内集体农用地14.6595公顷及集体建设用地1.0869公顷，用于城镇建设。二、2014年3月18日，合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局联合发布《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土高新征告[2014]72号），拟征收复兴村215.52亩集体土地，其中庙东组6.2217公顷。2014年12月29日，安徽省人民政府作出《关于合肥市2014年第60批次城市建设用地的批复》(皖政地[2014]1381号)，批准合肥市人民政府征收高新区南岗镇复兴村、永和村、双河村范围内集体农用地26.5944公顷转为建设用地，并征收为国有，另征收集体建设用地3.6428公顷、未利用地0.5343公顷。合计批准建设用地30.7715公顷，按呈报的土地开发利用规划用途，用于城镇建设。三、2016年1月20日，合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局联合发布《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土高新征告[2016]12号），拟征收复兴村224.739亩集体土地，其中庙东组0.3607公顷。2016年10月13日，安徽省人民政府作出《关于合肥市2016年第2批次城镇建设用地的批复》（皖政地[2016]1050号），批准征收高新区南岗镇复兴村、永和村、双河村范围内集体农用地26.2202公顷转为建设用地，并征收为国有，另征收集体建设用地1.7029公顷、未利用地2.6109公顷。合计批准建设用地30.5340公顷，按呈报的土地开发利用规划用途，用于城镇建设。一审法院认为，原告何世君所在村民组的土地已通过村委会以协议方式整体流转，何世君领取了土地流转费用。在土地流转期间，何世君所在村民组的集体土地被征收为国有土地，土地用途发生改变，部分土地已经用于工程建设。经查，涉案集体土地征收为国有系经法定职权机关批准，且由法定机关组织实施，并无证据证明两被告违法强制征收其承包地，原告何世君的诉讼请求不能成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告何世君的诉讼请求。何世君上诉称，一、被上诉人以租代征、先租后征的违法事实明确。被上诉人设立合肥高新城创建设投资有限公司、合肥佳惠高新拆迁有限责任公司，参与土地流转经营，被上诉人在土地流转事宜上不具备平等地位，根本无法以真实自愿的意思表示参与案涉土地流转协议签订，案涉的土地流转协议性质上既不是合同法意义上的合同，也不是行政法意义上的行政合同，是被上诉人滥用了公司法独立法人的地位，作出的一个违法行政行为。被上诉人要求签订土地流转协议在前，违法征收紧随其后；土地流转协议的签订主体并非被上诉人；本案土地流转后或者用于非农建设，或者任其荒废等待征收，没有用于农业建设，均违反法律规定。二、被上诉人的用地没有向被征地农户送达，没有在上诉人所在的村予以公告、没有委托农村集体经济组织进行送达，直接剥夺了上诉人知情权、参与权、异议权，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定。三、村委会证明系被上诉人的违法征地辅助人，其证明完成送达的证明不能采信。四、未经推选的且户籍信息无法核实的、被上诉人提供的村民代表，是不具备村民代表的资格和效力，上诉人认为这五位村民代表无法代表上诉人的意思。五、先行用地没有向上诉人兑现补偿费用。六、补偿费用发放至村一级并不等于补偿到位。七、被上诉人没有履行土地确权登记程序，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定。八、被上诉人在所谓的案涉的合法征收中未提供“一书四方案”证明其征收程序的合法性。综上，案涉土地被被上诉人人为地分为两种表面上不同的部分:第一，征收；第二、土地流转。但不管是被上诉人所称的合法征收，还是被上诉人所谓的自愿土地流转，实质均是被上诉人的违法行政。请求二审法院撤销一审判决，确认被上诉人违法强制征收上诉人位于合肥市蜀山区农村管理中心复兴村徐郢组合法承包地违法。合肥高新技术产业开发区管理委员会答辩称，一、上诉人所在的复兴村徐郢组全体村民联名申请，自愿要求将其土地承包经营权交给村委会，由村委会统一流转，被上诉人并未强迫上诉人进行土地流转。上诉人后即领取了其承包土地的地面附属物及青苗补偿费、土地流转费等。上诉人所属复兴村部分集体土地陆续三次被征收，且三次征收行为事实清楚，证据充分，程序合法。上诉人所属复兴村徐郢村民组不在上述三次征收范围。上诉人认为答辩人存在“以租代征、先租后征”、违法征收土地的行为，与事实相悖，且无证据证明；二、征收土地行为包括有权机关作出的征地批复、发布征收公告和征收补偿方案公告、签订征收补偿协议、发放征收补偿款、强制搬迁等多个独立的行政行为，上诉人将多个行政行为混为一谈，不符合行政法规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。合肥市人民政府答辩意见与一审一致。一审原告何世君向一审法院提供的主要证据为：原告身份证、户口本复印件、集体土地使用证、施工单位函、工程任务单、安徽日报农村版报道等。一审被告合肥高新技术产业开发区管理委员会向一审法院提供的主要证据为：第一组证据：（一）第一次征地行为（2011年）：1.合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土高新征告[2011]9号）（时间2011年9月9日），2.关于征地告知有关情况的说明（时间2011年9月15日），3.建设用地项目呈报材料“一书四方案”（时间2011年9月8日），4.《关于合肥市2011年第47批次城镇建设用地的批复》（皖政地[2011]764号）（时间2011年12月5日），5.合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局《征地补偿安置方案公告》（合国土高新征案[2011]6号）（时间2011年12月5日），6.关于征地补偿方案实施情况的说明（时间2011年12月21日）。（二）第二次征地行为（2014年）：1.合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土高新征告[2014]72号）（时间2014年3月18日），2.关于征地告知有关情况的说明（时间2014年3月25日），3.建设用地项目呈报材料“一书三方案”（时间2014年8月28日），4.《关于合肥市2014年第60批次城镇建设用地的批复》（皖政地[2014]1381号）（时间2014年12月29日），5.合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局《征地补偿安置方案公告》（合国土高新征案[2014]25号）（时间2014年12月29日），6.关于征地补偿方案实施情况的说明（时间2015年1月16日）。（三）第三次征地行为（2016年）：1.合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土高新征告[2016]12号）（时间2016年1月20日），2.关于征地告知有关情况的说明（时间2016年1月26日），3.建设用地项目呈报材料“一书三方案”（时间2016年7月27日），4.《合肥市国土资源局关于合肥市2016年度第二批次城镇建设用地审查意见的报告》（合国土资[2016]367号）（时间2016年7月28日），5.《关于合肥市2016年第2批次城镇建设用地的批复》（皖政地[2016]1050号）（时间2016年10月13日），6.合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局《征地补偿安置方案公告》（合国土高新征案[2016]9号）（时间2016年10月14日），7.关于征地补偿方案实施情况的说明（时间2016年10月30日）。（四）情况说明（时间2018年11月27日）。该组证据的证明目的：1.案涉三次土地征收行为，事实清楚，证据充分，程序合法。2.案涉土地作出征收决定和补偿方案后，原告所在集体经济组织已送达原告，并在征收范围内张贴公告，原告知晓其土地被征收，现原告提起诉讼，已超过法定的起诉期限。3.案涉三次土地征收行为相应的文件均不是合肥高新技术产业开发区管理委员会下发，因此，原告起诉合肥高新技术产业开发区管理委员会不符合法律规定。第二组证据：1.《申请》（时间2011年3月16日），2.《承包土地经营权流转自愿申请书》（2011年3月25日），3.《申请报告》（时间2011年3月25日），4.《徐郢组土地租用协议》（时间2011年10月18日），5.《合肥高新技术产业开发区社会主义新农村建设房屋拆迁安置协议书》（2011年10月26日）《合肥市房屋拆迁登记表》（2011年5月6日）《合肥市房屋拆迁附属物登记表》《房屋拆迁作价补偿计算表》（2011年10月26日），6.《高新区农村新社区建设户型申请确认书》及徐郢26号复兴家园13#1403、1#1403、7#1508、20#1002房号（2011年10月26日），7.情况说明（2018年11月16日），8.徐郢组田租费发放清册。该组证据的证明目的：1.2011年3月16日，复兴村徐郢组全体村民包括原告联名申请要求将其二轮土地承包经营权交给村委会，由村委会统一流转和拆迁，2.2011年10月26日，原告签订房屋拆迁安置协议书，并且客观上及时得到安置补偿，土地附着物及青苗费也已支付到位，证明原告早已知晓并同意其承包的土地将被纳入征收范围，进一步说明原告起诉违反法律规定。第三组证据：《合肥市国土资源局关于必欧瀚项目临时使用土地的批复》（2018年8月17日）。该组证据的证明目的：1.临时用地使用人履行了申报审批手续，已取得临时用地使用权，2.该批复行为与原告无任何法律关系。一审被告合肥市人民政府向一审法院提供的主要证据为：1、《合肥市国土资源局关于必欧瀚项目临时使用土地的批复》（合土临（高新）[2018]03号），证明高新区必欧瀚项目属于临时用地，不涉及征收土地，因此更谈不上“违法强制征收”；2、《徐郢组土地租用协议》（时间2011年10月18日），证明复兴村徐郢村民组土地（扣除宅基地），已经于2011年10月18日全部流转给合肥高新城创建设投资有限公司使用，如原告对土地流转有异议的，应当另行向土地流转协议的各方主张权益，合肥市人民政府不是适格被告。以上证据均已随案移送本院。一审法院对证据的认定符合法律规定，对一审判决认定的事实，本院依法予以确认。本院经审理另查明，2011年3月25日，上诉人何世君所在的徐郢村民组村民向村民组出具《承包土地经营权流转自愿申请书》，申请统一将二轮承包土地经营权交给徐郢村民组统一流转租赁，何世君作为申请户代表，在该申请书中签字确认。后徐郢村民组向复兴村村民委员会出具《申请报告》，同意本着“依法、自愿、有偿”的原则，将该村民组所有集体土地，交由村委会统一进行经营权租赁，何世君作为其户代表，在该报告上签字确认。本院认为，上诉人何世君自愿将其承包土地经营权交给其所在的村民组统一流转租赁，村民组通过村民委员会以协议方式统一流转给合肥高新城创建设投资有限公司，该公司已按约定支付土地流转费，何世君在二审庭审中当庭认可其户一直实际领取流转费用，亦表示对案涉房屋安置补偿不持异议。上述流转的土地中，部分已经法定职权机关批准征收，由农用地转为建设用地。上诉人没有证据证明两被上诉人强制其流转涉案土地，亦无证据证明两被上诉人在未经法定程序批准的情况下以强制方式实施了征收其涉案土地的行为。故上诉人关于确认两被上诉人强制征收土地违法的诉讼请求，理由不能成立，一审判决驳回其该诉讼请求并无不当。如上诉人对涉案土地流转或者对相关征地补偿有异议，可另循法定途径解决。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人何世君的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何世君负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年七月二十六日书记员  潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……