广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终844号 上诉人（原审原告）资源县车田苗族乡坪寨村第十八村民小组。 诉讼代表人杨花清，组长。 委托代理人蔡娟，广西同望律师事务所律师； 委托代理人陈建伟，广西同望律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)资源县人民政府。 法定代表人谭玉成，县长。 委托代理人李鹏飞，资源县林业局调处办主任。 委托代理人谢永发，资源县林业局调处办副主任。 被上诉人(原审被告)桂林市人民政府。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人潘昌裕，桂林市司法局工作人员。 委托代理人田绍萍，桂林市司法局工作人员。 第三人资源县车田苗族乡人民政府。 法定代表人罗忠华，乡长。 第三人资源县车田苗族乡坪寨村委会。 法定代表人林家勇，村委会主任。 委托代理人王登相，广西君夏律师事务所律师。 上诉人资源县车田苗族乡坪寨村第十八村民小组（以下简称坪寨村十八组）因诉资源县人民政府（以下简称资源县政府）、桂林市人民政府林地行政确权及行政复议纠纷一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初305号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2019年6月19日公开开庭审理了本案。上诉人坪寨村十八组代表人杨花清及其委托代理人蔡娟、陈建伟，被上诉人资源县政府委托代理人李鹏飞、谢永发，被上诉人桂林市人民政府委托代理人潘昌裕、田绍萍，原审第三人资源县车田苗族乡坪寨村委会（以下简称坪寨村委会）法定代表人林家勇、委托代理人王登相到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明，坪寨村十八组与第三人坪寨村委会争执的菜石界、山底水一带山场位于资源××××村，四至界限为：以山座向，上凭西延路上菜石界大岭和石漕界大岭，下凭侯山寨茶树蔸老圳进银子堂进欧菜坳老圳头平过山底冲侯山寨新圳上50米以平线为界，左凭山底水漕直上石漕界，右凭茶树蔸牛栏后老圳直岭上看石坪小岭上双石西延路止。争执山场面积3000余亩，地上附着物有杂厚朴、金银花、杉树、马尾松、竹子和灌杂木等，原告坪寨村十八组种植了厚朴、金银花、马尾松。争执山场是第三人车田乡政府管理的万亩林场中的部分山场。万亩林场建设于1976年。1979年，原告坪寨村十八组与原车田乡政府即车田公社管理委员会签订《土地租赁合同》，约定公社万亩林场（乡万亩林场）的经营管理事项,本案争执的部分山场在该合同的范围内。1981年林业三定时，坪寨村委会制定了《资源县车田公社坪寨大队各生产队山林四至界线方案册》，其中“大队公共责任毛山”项登记的界限为：上凭江天大岭，下凭白岩田尾平过鸡脚坳坵，左凭鸡脚坳坵直岭上吃水大路，上桥亭坳上花界岭大路，上大狗坪直上大岭止，右凭白岩河上转湾水沿河直上大岭。其范围包含了本案争执山场。2010年，原告坪寨村十七组因第三人车田乡政府不履行双方于1979年签订的土地租赁合同，起诉至资源县人民法院，资源县人民法院经调解，于2010年1月20日作出（2010）资民初字第71号民事调解书。2010年林业改革时，第三人车田乡政府将其管理的万亩林场登记为“菜石界林场”，并取得编号为B451100707449号林权证，其中第6、9号宗地涉及本案争执山场。2016年，原告坪寨村十八组与第三人坪寨村委会对本案争执地权属产生纠纷，原告向被告资源县人民政府申请确权。资源县人民政府于2017年4月7日作出资政处字〔2016〕20号行政处理决定。原告不服，向被告桂林市人民政府申请复议。市政府于2018年7月13日作出市政复决字〔2018〕96号行政复议决定，维持资源县人民政府2017年4月7日作出的资政处字〔2016〕20号《资源县人民政府行政处理决定书》。原告仍不服，遂诉至本院。 另查明，第三人车田乡政府原管理的万亩林场，从建场起就直接属于车田乡政府，没有进行企业法人注册，不属于独立财产核算的经济组织主体。 桂林市中级人民法院一审认为，单位之间发生的土地、林木所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。据此，被告资源县人民政府具有调处本案纠纷的法定职权，桂林市人民政府具有作出复议决定的法定职权。被告资源县人民政府受理本案后，组织原告和第三人代表到争执地进行现场勘查，制作现场勘测笔录，分别向有关人员调查取证，经组织双方当事人调解未果后，对争执地的权属纠纷作出处理决定并送达双方当事人，其调处程序符合法律规定。被告桂林市人民政府受理原告的复议申请后，向各方当事人送达《案件受理通知书》，经审理后作出行政复议决定并送达，其复议程序合法。 《资源县车田公社坪寨大队各生产队山林四至界限方案册》是1981年林业三定时，坪寨大队各生产队经统一协商、踩界后制定，是坪寨村各生产队管理使用山林的依据，该方案册将争执的菜石界、山底水山场登记为“大队公共责任毛山”。被告资源县人民政府在查明事实的基础上，依据该方案册将争执山场山底水、白石龙的土地、林木（厚朴、马尾松除外）确归坪寨村全体村民集体，由第三人坪寨村委会行使管理权，争执山场中种植的厚朴、马尾松归原告所有，该处理决定并无不当。编号为B451100707449号林权证中第6、9号宗地涉及本案争执山场，第三人车田乡政府在相邻权利人没有确认边界的情况下单方面进行勾图并领取林权证，其颁证程序不合法，资源县人民政府撤销该林权证中第6、9号宗地所登记的内容，亦无不当。被告桂林市人民政府经复议予以维持正确。原告坪寨村十八组主张争执山场属其所有，其提供的1952年的《土地房产所有证》填写不规范；1979年的土地租赁合同虽然约定了公社万亩林场（乡万亩林场）的经营管理事宜，但没有附林场范围图；资源县人民法院（2010）资民初字第71号民事调解书中所涉及的山场大部分包含有第三人坪寨村委会管理的村级林场；2003年《关于白石龙血耙冲石英矿开采的决议案》中乙方未签名，该合同未生效，且该合同记载的原告管理的矿区范围与事实不符，原告提供的上述证据不能证实争执山场属原告所有的主张，因此原告这一起诉理由不成立，不予支持。原告认为被告桂林市人民政府未进行现场勘查，其程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”的规定，被告桂林市人民政府对原告的复议申请采取书面审查，其程序并无不当，原告这一诉讼理由不成立，不予支持。综上所述，坪寨村十八组主张争执山场属其所有，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回资源××××村十八村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 坪寨村十八小组不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判撤销资源县人民政府资政处字〔2016〕20号行政处理决定书以及桂林市人民政府市政复决字〔2018〕96号行政复议决定，本案的上诉费由被上诉人承担。 事实和理由：一、原审判决及涉案行政处理决定书均认为《资源县车田公社坪寨大队各生产队山林四至界限方案册》是确定坪寨村各生产队集体林权的唯一依据,与事实不符,属于认定基本事实不清,证据不足。二、上诉人因不服资源县人民政府资政处字(2016)20号行政处理决定书,上诉人依法向桂林市人民政府申请行政复议,被上诉人桂林市人民政府在没有通过到现场实地调查的情况下,作出了维持被上诉人《资源县人民政府行政处理决定书》(资政处字[2016]20号)。上诉人认为被上诉人桂林市人民政府未采信上诉人提供的合法有效的证据,未到争执山场实地察看,没有查明争执山场是否包含在《土地租赁合同》范围之内这一关健事实。三、上诉人在上诉复议过程中提供了新的证据1952年《土地房产所有权证》。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条:下列书证,可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料:(一)土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发放的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册;根据国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若意见》:第二部份集体土地所有权第九款:“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地,现在仍由村或乡农民集体经济组织或其成员使用的,属于农民集体所有。”依据上述法律、文件,说明上诉人提供的《土地房产所有证》是合法有效的证据。二、资政处字(2016)20号行政处理决定事实不清,确权错误。该处理决定书认定“上诉人所争执的菜石界、山底水山场,属车田苗族乡万亩林场管理的山场,万亩林场建立于1976年,建场时万亩林场为达到政策要求的面积规模,在坪寨曲木园范围不仅规划了坪寨大队的集体荒山,而且租赁了部份上诉人所有的山场,与上诉人签订了1979年土地租赁合同书”。该处理决定书认定:“在曲木园范围不仅规划了坪寨大队的集体荒山。”这一事实是完全违背客观事实的。根本不存在大队集体荒山,建立大队林场的山林是从坪寨村十二组、十四组两个队划出山林组建而成。大队林场与上诉人毫无瓜葛,争执山场(菜石界、山底水)除乡林场管理期间以外,历史以来到现在都是上诉人管理使用,在争执山场种有厚朴、金银花、竹子等管业事实。请问1976年大队集体荒山从何而来?如果说1976年乡万亩林场在坪赛村曲木园范围内不仅规划了坪寨大队的集体荒山,而且租赁了部分上诉人所有的山场,为什么1979年公社只与曲木园生产队签订《土地租赁合同书》而没有与坪寨大队签订租赁合同书呢?这样的关键事实资政处字(2016)20号行政处理决定书都没有弄清楚,当然作出的处理决定也是错误的,如此认定事实不清,确权错误的处理决定应予以撤销。资政处字(2016)第20号行政处理决定书,确权证据不足。该行政处理决定将争执山场确权给坪寨村村民委员会的确权依据仅凭《1981年坪寨大队各生产队山林四至方案册》记载的“大队公共责任毛山。”而这个“方案册”是坪寨大队单方面制定的,没有各生产队法定代表的签名认可。不能作为坪寨大队的山林权属凭证。争执山场虽然登记为“大队公共责任毛山”,但登记形式不合法,从一开始就有异议,上诉人曾多次向政府反映,但没有得到解决。1981年责任制下户是将原集体所有的山林土地发包给本集体经济组织的农户,发包方是村集体经济组织(即:村民小组),承包方是:本集体经济组织的农户。那么,1981年坪寨大队哪么能够承包生产队集体所有的“责任毛山”呢?村级林场的组建是从坪寨村十二组、十四组划出的山林土地组建的,山林土地所有权属村民小组集体所有,且林场已在1977年撒销解散,大队林场已不存在。争执山场历史以来就是上诉人所有的山林(有1952年《房屋土地所有权证》为证)争执山场,乡林场砍完杉木后退回我生产小组后,我生产小组已全部造竹子、厚朴、金银花。《方案册》存在诸多与事实不符的地方,例如《方案册》形成时间为1981年,但此后代表该山场多次与其他人签订合同的均是上诉人,对于存在诸多瑕疵疑点的《方案册》,原审法院及被上诉人均将其确认为系证明争议山场权属的唯一证据,显然过于轻率和随意,必须结合其他证据才能综合认定。原审法院对争议菜石界、山底水山场的权属存在认定基本事实不清、主要证据不足,请求法院依法撤销一审判决,并依法改判销涉案的资源县人民政府资政处字[2016]20号行政处理决定书以及桂林市人民政府市政复决字[2018196号行政复议决定书。 被上诉人资源县政府答辩称,1、资政处字〔2016〕20号行政处理决定书认定事实清楚，被答辩人否定1979年乡万亩林场规划了当时坪寨大队的集体荒山，没有与坪寨大队签订合同是错误的，乡万亩林场规划最多的就是大队山林面积，被答辩人诉称争执山场历来属其管理没有事实依据，争执山场在管业事实上，从1979年乡万亩林场建场至近年砍伐林木期间，客观上都属乡万亩林场管理，乡万亩林场砍伐林木后在未退回村集体土地前，被答辩人未经权利人许可擅自种植少量的厚朴、金银花，纯属不正当行为，依法不应当认可为权属上的管业事实，被答辩人对《1981年坪寨大队各生产队山林四至方案册》记载争执山场为“大队公共责任毛山”的理解存在主观错误，方案册登记争执山场为“责任毛山”仅仅是称谓，并不能改变其权属性质，被答辩人过分强调责任二字，并将方案册记载的称谓与责任制承包上的法律定义联系在一起，存在主观错误。2、《1981年资源县车田公社坪寨大队各生产队山林四至界限方案册》是坪寨大队各生产队在乡、村工作组的组织下，在各村民组参与下，经过踩山核对山界后制定的集体林权依据，上诉人虽然否认其合法性，但是却不能提供其他合法有效的权属依据。2010年林权改革，坪寨村各村民小组包括上诉人在内都是以该方案册为依据进行勾图颁证。答辩人调查核实该方案册是目前坪寨村唯一的集体林权依据，如果依照上诉人的说法否定该方案册，那么上诉人所有的其他集体山林也就不存在了。答辩人认为资政处字〔2016〕20号行政处理决定书认定事实清楚，证据确凿，结论正确，程序合法，适用法律法规正确。行政复议决定书及一审判决认定事实清楚，请求区高院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被上诉人桂林市政府答辩称，1、资源县政府作出的资政处字〔2016〕20号行政处理决定书并无不当。1979年的《土地租赁合同》约定的公社万亩林场范围不清，且没有证据佐证公社万亩林场包含有本案争执山场，故与本案无关联。同理，因车田苗族乡人民政府不履行上述合同而作出的（2010）资民初字第71号民事调解书与本案无关联。《关于白石龙血耙冲石英矿开采的决议案》没有记载争执山场权属，不能证明争执山场属上诉人所有。上诉人提供的1952年《房屋土地所有权证》填写不规范，真实性存疑，答辩人不予认可。虽然上诉人在争执山场部分地块进行过种植，但《1981年资源县车田公社坪寨大队各生产队山林四至界限方案册》是经过踩界且各生产队无异议的情况下形成的，是坪寨村各生产队管理使用山林的依据，具有法律效力。乡万亩林场从建场到现在，并不是一个独立的经济组织主体，而是由车田乡政府直接管理，车田乡政府作为一级政府在乡万亩林场场所种林木砍完后，依法不应继续占有集体土地，因此资源县政府撤销车田乡政府持有的编号为B451100707449，证号为610707449林权证中的第6、9号宗地，符合法律规定。2、答辩人行政复议程序合法。答辩人收到上诉人复议申请后，经审查符合法定受理条件，随后向当事人送达了立案受理通知书。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，答辩人对各方当事人提交的书面材料进行审查后，依法作出市政复决字〔2018〕96号行政复议决定书，该决定书亦送达给当事人。答辩人作出复议决定的程序符合法律规定。综上，桂林市中级人民法院（2018）桂03行初305号行政判决书认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法维持。 第三人车田乡政府陈述意见称，一、被告资源县人民政府资政处决字〔2016〕第19号处理决定所撤销的林权证编号为B451100707449，证号为610707449号林权证项下的土地确系车田乡政府管理的万亩林场，前身是原公社万亩林场，林场的所有权属于全乡农民集体所有，使用的土地大部分属村级农民集体所有，同时使用了附近个别生产队的土地。虽然没有将林场登记为独立的民事主体，但在当时的历史条件下，公社林场、村林场均未登记为独立核算主体，但相应林场的经营管理权仍应当受到合法的保障。答辩人从未以任何形式主张对万亩林场范围的土地所有权，由于没有找到撤销办场的决议或文件，乡政府理应对乡政府名下的集体资产或国有资产负有管理的权利，同时也是责任。县政府处理本案时，认为车田乡政府在乡万亩林场所种林木采伐完后，依法不继续占有集体土地，答辩人服从上级人民政府的决定。二、原万亩林场使用的土地系集体土地，资源县人民政府在查明事实的情况下，按照1981年《坪寨大队各生产队山林四至界限方案册》认定所争议的土地属全村农民集体所有并无不当，也充分考虑了在争执山场内原告村民所种植厚朴的林木所有权，事实清楚，处理结论正确。三、桂林市人民政府的行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，应予以维持。一审判决认定事实清楚，程序合法，判决结果正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 第三人资源县车田乡坪寨村民委员会陈述意见称，1、《1981年坪寨大队各生产队山林四至界限方案册》记载:“菜石界、山底水”为大队公共责任毛山,四至界限:“以山座向,上凭西延路上菜石界大岭和石漕界大岭,下凭侯山寨茶树蔸老圳进银子堂进欧菜坳老圳头平过山底冲侯山寨新圳上50米以平线为界,左凭山底水漕直上石漕界,右凭茶树蔸牛栏后老圳直上石坪小岭上双石西延路上止”。2、《方案册》虽没有各生产队长签名,但该《方案册》)是资源执行中央、国务院林业“三定”政策。有县工作组人员与大队干部一起,组织各生产队的指导员、队长亲自到自己的山场踩界,各生产队自己写好山林四至界限的草稿交大队编册而成。也目前是坪寨村19个村民组取得林业权属的维一依据。 3、1979年《土地租赁合同书》,记载坪塞大队林场的杉木是150立方米,而原告只有10立方米木材。原告在庭审中认可乡万亩林场退还了村民屋边的林木。《土地租赁合同书》不能证明“菜石界、山底水”的土地山林是原告的。而《1981年坪寨大队各生产队山林四至界限方案册》明确记载“菜石界、山底水”为大队公共责任毛山。4、(2010)资民初字第71号调解书,是坪寨村18村民组与车田苗族乡人民政府之间土地租赁合同纠纷。但该土地租赁合同山林土地属答辩人所有,车田乡政府所砍伐的树木也属答辩人所有。法院处理该案没有通知答辩人参加诉讼,程序存在违法,实体处理不当,损害答辩人利益。因此,(2010)资民初字第71号调解书不是山林属权确权证明。《1981年坪寨大队各生产队山林四至界限方案册》是资源县委、政府执行中央、国务院林业“三定”政策。有县工作组人员与大队干部一起与被答辩人(第18小组)时政治指导员林昌富、队长刘方亲自到自己的山场踩界,并将其山林四至界限写好交大队编写成《方案册》。《方案册》每个生产队都有一份，该《方案册》是坪寨村19个村民组取得山林权属的维一依据。桂林市中级人民法院(2018)桂03行初步305号行政判决书,事实清楚,证据确实充分。 经二审开庭审理，本院确认经一审庭审质证、认证的证据合法有效，可以作为本案的定案依据。上诉人向本院提起上诉，并未提交新证据，据此，二审认定的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，资源县政府作出资政处字〔2016〕20号行政处理决定书的主要证据是坪寨大队在1981年林业三定时制定的《资源县车田公社坪寨大队各生产队山林四至界限方案册》。由被上诉人资源县政府提供的证人证言等证据相互印证证明，该《方案册》是经当时车田乡政府工作组、坪寨大队干部及各生产队队长、指导员经踩界，经各生产队平等协商的基础上编制而成，并下发给了各生产队。方案册上虽然没有各生产队代表签字，但该方案册是当时对坪寨村各生产小组土地的四至界限登记最为清楚的书证材料，且各生产队也是一直按照该《方案册》确定的林地界限延用至今，依法可以作为确定争执山场的依据。上诉人提出争执山场应属其所有，但其提交的证据均不能证实其主张，该《方案册》将争执的山底水、白石龙一带山场登记为“大队公共责任毛山”，资源县政府在查明争执山场土地权属的情况下，根据方案册的记载作出资政处字〔2016〕20号行政处理决定，将争执山场山底水、白石龙的土地、林木（厚朴、马尾松除外）确权归坪寨村全体村民所有，由第三人坪寨村委会进行管理，本院予以认可。一审判决认为坪寨村十八组主张争执山场属其所有，没有事实和法律依据，依法驳回坪寨村十八组的诉讼请求，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人坪寨村十七组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费100元，由上诉人资源县车田苗族乡坪寨村十八村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴中权 审 判 员 陈 钢 审 判 员 古华强 二〇一九年七月三十一日 法官助理 黄海铭 书 记 员 冼光明