青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）青行终43号 上诉人（原审被告）共和县人民政府（以下简称共和县政府），住所地青海省共和县恰卜恰镇青海湖北大街**。 法定代表人华旦，该县县长。 委托代理人张进德，共和县司法局局长。 委托代理人田宪周，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）海南藏族自治州人民政府（以下简称海南州政府），，住所地青海省共和县恰卜恰镇城北新区四大班子综合办公楼 法定代表人索南东智，该州州长。 委托代理人赵正花，海南藏族自治州司法局副局长。 委托代理人蒋艳平，青海竞帆律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）杜永福，公民身份号码×××，住青海省兴海县。 委托代理人宁国龙，男，公民身份号码×××，蒙古族，住青海省共和县恰卜恰镇团结南路州。系杜永福之朋友。 上诉人（原审第三人）杜永寿，公民身份号码×××，住青海省共和县。 被上诉人（原审原告）龚登旺，公民身份号码×××，住青海省共和县。 被上诉人（原审原告）曹吉周，公民身份号码×××，住青海省共和县。 被上诉人共同委托代理人何青山，青海清致律师事务所律师。 上诉人共和县政府、海南州政府、杜永福、杜永寿因共和县政府、海南州政府土地行政撤销、行政复议一案，不服海南藏族自治州中级人民法院（2018）青25行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人共和县政府副县长才旦加作为行政机关负责人与委托代理人张进德、田宪周，上诉人海南州政府副秘书长汪生宝作为行政机关负责人与委托代理人赵正花、蒋艳平，上诉人杜永寿，上诉人杜永福的委托代理人宁国龙，被上诉人龚登旺、曹吉周及其共同委托代理人何青山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2005年10月22日、24日，杜永寿、杜永福分别与龚登云、龚登福签订土地承包合同约定，杜永寿将其经营的7.5亩土地、杜永福将其经营的10亩土地长期承包给龚登云、龚登福。龚登云将承包的土地交其女婿曹吉周经营，龚登福将承包的土地交其弟龚登旺经营。2006年，共和县政府换发土地承包经营权证，共和县农牧局根据铁盖乡七台村填报承包底册，将杜永福的土地承包经营权证换发给龚登旺、曹吉周。2013年9月20日至今，杜永福多次向有关部门反映。2014年，共和县农牧局向共和县政府请示撤销龚登旺和曹吉周的土地承包经营权证。2014年12月25日，共和县政府同意予以撤销，遂作出共政发〔2014〕169号批复。2015年7月21日，共和县农牧局作出共政农牧〔2015〕143号《关于撤销铁盖乡七台村龚登旺和曹吉周土地承包经营权证的决定》。龚登旺、曹吉周二人不服，向海南州政府申请行政复议，在行政复议过程中，共和县农牧局以主体不适格为由，将其作出的共政农牧〔2015〕143号决定撤销，行政复议终止。2017年10月16日，共和县政府作出共政发〔2017〕165号《关于撤销铁盖乡七台村龚登旺和曹吉周土地承包经营权证的决定》（以下简称165号决定）。龚登旺、曹吉周不服，向海南州政府申请行政复议。2018年1月24日，海南州政府根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出维持共和县政府165号决定的南复决字〔2018〕01号行政复议决定书。 一审法院认为，本案的争议焦点是行政机关对土地承包经营权流转有无处理的权利。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条第一款规定：“因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决”。第二款规定：“当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。据此规定，法律仅赋予乡（镇）人民政府仅有调解职责和权限，调解不成，应当告知当事人向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或者直接向人民法院起诉，法律将处理权赋予了农村土地承包仲裁机构和人民法院，并未在土地承包经营纠纷的解决方式中将处理权赋予行政机关。本案中，共和县政府在165号决定中对原告与第三人之间争议的土地承包经营权流转进行处理，无法律依据，属超越职权。共和县政府在165号决定中适用《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条承包期内承包地的调整条款和第三十七条土地承包经营权转包、出租条款，作出撤销土地承包经营权证决定，属适用法律错误，其辩解理由不能成立。共和县政府作出的165号决定属超越职权和适用法律错误的行政行为，依法应予以撤销；海南州政府作为复议机关适用《中华人民共和国农村土地承包法》无具体条款及《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，对超越职权和适用法律错误的165号决定作出维持的行政复议决定，亦属适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（四）项的规定，判决撤销共和县政府作出的165号决定及海南州政府作出的南复决字〔2018〕01号行政复议决定。一审案件受理费50元，由被告共和县政府和海南州政府各负担25元。 上诉人共和县政府上诉称，海南藏族自治州中级人民法院作出的（2018）青25行初13号行政判决确有错误，理由如下：一、上诉人发现给龚登旺、曹吉周核发的土地承包经营权证确有错误，作出165号决定主动纠正错误。1.龚登旺、曹吉周不是合法的土地承包经营权人。两份土地承包合同书的签订主体甲方分别是杜永福、杜永寿，乙方分别是龚登云、龚登福，龚登旺、曹吉周不是土地承包合同的当事人。因此，其二人都不是土地承包经营权的合法主体。2.共和县政府对龚登旺、曹吉周颁发土地承包经营权证事实错误。《农村土地承包经营权流转管理办法》第十五条规定：“承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转”。第十六条规定：“承包方依法采取转包、出租、入股方式将农村土地承包经营权部分或者全部流转的，承包方与发包方的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变”。根据上述规定，承包人杜永福、杜永寿与发包人七台村村委会之间的承包关系不能改变，但因七台村村委会工作人员缺乏相关法律专业知识而错误上报，导致登记错误。3.龚登旺、曹吉周取得《农村土地承包经营权证》的程序错误。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”根据上述规定，村委会在承包期内对于承包地进行调整时，必须经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，报乡镇人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。事实上，龚登旺的户口于2006年3月份才从外地迁入铁盖乡七台村，曹吉周的户口于2006年6月份才从外地迁入铁盖乡七台村。两份《土地承包合同书》的签订时间是2005年10月24日。签订合同时，龚登旺、曹吉周都不是七台村村民，根本就不具有承包七台村土地的村民资格。龚登旺、曹吉周的土地调整并未也不可能由村委会组织召开村民会议或村民代表会议表决通过，故当初的颁证程序不符合上述法律规定。二、上诉人作出165号决定系主动纠正错误的行为。1.上诉人有权作出撤销决定。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其他方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”根据该规定，县政府是农村土地承包经营权证的法定发证机关，而在县政府所颁发的农村土地承包经营权证存在诸多错误时，发证机关可以依法予以纠正，有权撤销所颁发的农村土地承包经营权证。对此，青海省高级人民法院的（2018）青行终93号行政裁定书已经作出认定，在未经再审程序撤销该生效裁定之前，各方当事人以及下级人民法院应当执行该生效裁定，而不能再对此提出任何异议。2.上诉人作出的165号决定并不是对本案农村土地承包经营权的确权。上诉人作出165号决定后，从法理和事实上来讲，本案所涉农村土地承包经营权实际上又恢复到了原承包人杜永福名下。至于，所涉农村土地承包经营权最终归杜永福、杜永寿，还是归龚登旺、曹吉周，按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包经营权纠纷调解仲裁法》规定的程序解决，165号决定中并未涉及经营权的归属问题。因此，一审判决将165号决定理解成是共和县政府的确权行为是严重错误的。三、上诉人作出165号决定认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人在作出165号决定前，调查和收集了大量证据，对于给龚登旺、曹吉周错误颁证的事实已经调查清楚，最终共和县政府认为应当予以撤销。所适用的主要法律、法规依据为《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条、第三十九条，以及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条等法律法规的规定。因此，上诉人作出的165号决定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院撤销海南藏族自治州中级人民法院（2018）青25行初13号行政判决，依法改判驳回二被上诉人龚登旺、曹吉周的全部诉讼请求。 上诉人海南州政府上诉称，海南藏族自治州中级人民法院作出的（2018）青25行初13号行政判决确有错误，理由如下：一、上诉人作出的行政复议决定事实清楚，应当予以维持。杜永福、杜永寿分别与龚登福、龚登云签订土地承包合同，选择的流转方式为土地承包经营权的转包，转包的流转方式并不改变承包方与发包方之间的原承包关系，龚登旺、曹吉周的经营管理的是龚登云、龚登福因转包而取得的土地承包经营权，既不是土地合法承包人，也不是土地承包经营权的受让人，不具备取得土地承包经营权的主体资格。因此，上诉人作出维持的复议决定，具有事实依据。二、一审判决严重偏离了案件双方当事人争议的焦点问题。一审庭审时法庭总结的争议焦点为“行政机关对土地承包经营权流转有无处理的权利”。但本案争议的焦点实际上是“共和县政府165号决定、海南州政府1号行政复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法”。本案中行政机关并未对土地承包经营权流转进行处理，仅仅是依据事实将错误的行政行为依法纠正。三、一审判决适用法律错误。一审法院适用《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条第一款的规定，认为共和县政府及上诉人无权处理土地承包经营纠纷。一审法院认为撤销土地承包经营权证即对土地权属进行变更确认，确有错误。共和县政府作出165号决定是由于其认为2006年向龚登旺、曹吉周颁发土地承包经营权证时未按程序严格审查，致使土地承包经营权证登记错误，有必要纠正错误颁证行为。但这并不改变承包经营权的归属，也并非是对龚登旺、曹吉周和第三人之间的纠纷进行处理。青海省高级人民法院（2018）青行终93号行政裁定也认为，“共和县政府具有对本案争议作出行政决定的法定职权，海南州政府具有对争议的行政行为进行行政复议的法定职权”，共和县政府的行为并未超越法定职权。四、一审法院未实质化解行政争议，可能造成当事人诉累。本案经过原一审、二审、发回重审到再次二审，各方当事人陷入诉累，一审法院判决撤销165号决定及行政复议决定，龚登旺、曹吉周持有的土地承包经营权证处于有效状态，那么如果第三人以同样的理由提起行政诉讼，请求撤销颁证行政行为，使双方争议回到原点，行政争议并未实质化解。而且本案中，行政机关的行政行为对于被上诉人和第三人通过其他途径解决双方之间的土地承包经营流转纠纷的处理不存在任何冲突。请求二审法院撤销海南藏族自治州中级人民法院（2018）青25行初13号行政判决，改判维持海南藏族自治州人民政府南复决字〔2018〕01号行政复议决定。 上诉人杜永福、杜永寿上诉称，土地是农民赖以生存的命根子。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条“承包期内，发包方不得收回承包地”和第三十九条“承包方可以在一定期限内将部分或全部土地承包经营权转包或出租给第三方，承包方与发包方的关系不变”的规定，龚登旺、曹吉周通过流转获得土地的行为并不能改变上诉人与铁盖乡七台村的村集体耕地承包关系，上诉人依然是该宗17.5亩土地的合法承包人。龚登旺、曹吉周乘国家统一换发新的农村土地承包经营权证之机偷梁换柱、弄虚作假，窃取上诉人的土地承包经营权。相关部门在核发农村土地承包经营权证时，应当查验旧证与新证相关信息的关联性，确保换发证书的准确性，但村、乡、县相关部门都存在审核把关不严的过错，导致错误地将土地承包经营权证颁发给了龚登旺、曹吉周。共和县农牧局、共和县政府发现错误后作出165号决定，系在尊重事实的基础上拨乱反正，维护上诉人合法权益，实为依法行政。请求二审法院予以改判，维持共和县政府165号决定及海南州人民政府01号行政复议决定。 被上诉人龚登旺、曹吉周辩称，2005年，杜永福、杜永寿前往外地谋生，将户籍迁出了铁盖乡七台村，将其所有的庄廓及耕地转让给了被上诉人龚登旺、曹吉周。按照当时的村民之间庄廓的转让价格，如果不含土地承包权的价值，仅庄廓内住宅地及房屋的价值远低于所实际支付的价格。杜永福、杜永寿将户籍前往外地并将其所有的庄廓、房屋及承包的土地卖掉，其实是对承包土地的交回行为。如果承包人交回其承包的土地，村委会可以重新承包给其他集体经济组织成员。龚登旺、曹吉周根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，与村委会重新签订土地承包合同，取得了土地承包经营权。另外，龚登旺、曹吉周申请办理土地承包经营权证，以及共和县政府颁发土地承包经营权证亦符合法律规定的程序。因第三人交回承包地，龚登旺、曹吉周与村委会重新签订了土地承包合同，并征得三分之二以上村民的同意。共和县政府称该颁证程序不合法，在上诉理由中没有说清楚。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 对一审法院认定的事实，上诉人、被上诉人均无异议，本院予以确认。庭审中，龚登旺、曹吉周认为一审判决遗漏了部分案件事实。 本院另查明，2006年10月26日，铁盖乡七台村村委会与龚登旺签订了编号为31040104151的《土地承包合同书》，铁盖乡七台村村委会将10亩土地发包给龚登旺，承包期限为30年。同日，铁盖乡七台村村委会与曹吉周签订编号为31040104155的《土地承包合同书》，铁盖乡七台村村委会将7.5亩的土地发包给曹吉周，承包期限为30年。 再查明，2014年1月26日，共和县农牧局作出共政农牧〔2014〕18号《关于撤销铁盖乡七台村龚登旺和曹吉周土地承包经营权证的决定》。龚登旺、曹吉周不服共和县农牧局作出的18号撤销决定，于2014年2月25日向共和县人民法院提起行政诉讼，共和县人民法院作出（2014）共行初字第02号行政判决，撤销共政农牧〔2014〕18号决定。 证明上述事实的证据有编号为31040104151的《土地承包合同书》、编号为31040104155的《土地承包合同书》、共和县人民法院（2014）共行初字第02号行政判决书等。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向土地承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”农业部颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。可见，农村土地承包经营权证在性质上是对农村土地承包经营法律关系的确认和公示。承包合同确定的权利义务是人民政府颁发土地承包经营权证的基本依据。因此，评判政府颁证行为是否合法的主要标准是县级以上人民政府是否按照村、乡（镇）人民政府报送的材料载明的事实予以登记确认。本案中，铁盖乡七台村村委会与龚登旺、曹吉周分别签订了编号为31040104151、31040104155的土地承包合同，共和县政府根据该土地承包合同确定的权利义务及共和县农牧局制作的《青海省农村土地承包经营权登记簿》底册，给龚登旺、曹吉周颁发了编号为31040104151、31040104155的土地承包经营权证，共和县政府的颁证是对龚登旺、曹吉周基于土地承包合同取得土地承包经营权的一种确认和公示。从形式上看，颁证行为符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定。 本案系由杜永寿、杜永福与龚登旺、曹吉周之间因农村土地承包经营权纠纷引发的土地承包经营权证登记纠纷。根据土地承包法的有关规定，对土地承包经营权存有争议的，应依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、第五十二条的规定，由当事人协商解决，也可以申请乡镇人民政府调解解决，或向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可向人民法院直接提起民事诉讼。杜永福、杜永寿要求共和县政府撤销对龚登旺、曹吉周颁发的土地承包经营权证，实质上是对龚登旺、曹吉周的土地承包合同有异议，该争议涉及村委会与承包方、原承包人之间的民事纠纷，相关当事人应先通过民事程序解决争议。待民事争议得以处理后，承包人可以依据法院生效裁判文书等证明材料向县级以上人民政府申请更正登记，使真实权利与登记权利归于一致。上诉人杜永福等对共和县政府业已颁发的土地承包经营权证提出异议时，共和县政府本应当告知其通过民事途径解决土地承包经营权纠纷，共和县政府直接决定撤销依法颁发的土地承包经营权证，缺乏事实根据和法律依据。 综上，共和县政府作出的165号决定及海南州政府作出的南复决字〔2018〕01号行政复议决定缺乏事实依据，适用法律错误。一审判决认为上诉人共和县政府“超越职权和适用法律错误”之理由虽欠充分，但判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案案件受理费50元由共和县人民政府、海南藏族自治州人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  班玛吉 审判员  李成花 审判员  吴晓良 二〇一九年七月二十六日 书记员  范献育