四川省达州市达川区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2019)川1703行赔初1号 原告：王均（曾用名王君），男，汉族，1967年8月5日出生，住四川省宣汉县。 委托诉讼代理人：王家政（系王均父亲），男，汉族，1947年1月3日出生，住四川省宣汉县。 原告：张国荣（曾用名张国云），女，汉族，1966年10月4日出生，住四川省宣汉县，系王均之妻。 委托诉讼代理人：王家政（系张国荣父亲），男，汉族，1947年1月3日出生，住四川省宣汉县。 原告：王强，男，汉族，1992年3月8日出生，住四川省宣汉县，系王均、张国荣之子。 委托诉讼代理人：王家政（系王强爷爷），男，汉族，1947年1月3日出生，住四川省宣汉县。 原告：王霞（曾用名王杰），女，汉族，1995年2月3日出生，住四川省宣汉县，系王均、张国荣之女。 委托诉讼代理人：王家政（系王霞爷爷），男，汉族，1947年1月3日出生，住四川省宣汉县。 原告：王生（曾用名王升），男，汉族，1972年7月16日出生，住四川省宣汉县。 委托诉讼代理人：王家政（系王生父亲），男，汉族，1947年1月3日出生，住四川省宣汉县。 原告：罗建平，女，1948年9月16日出生，汉族，住四川省宣汉县，系王均之母。 委托诉讼代理人：王家政（系罗建平丈夫），男，汉族，1947年1月3日出生，汉族，住四川省宣汉县。 被告：宣汉县人民政府，住所地：四川省宣汉县东乡镇衙墙街1号。 法定代表人：冯永刚，县长。 委托诉讼代理人：岳鑫，男，汉族，1977年9月15日出生，住四川省达州市宣汉县，系宣汉县自然资源局副局长。 委托诉讼代理人：刘传礼，四川聚鑫律师事务所律师。 第三人：王家权，男，汉族，1963年2月2日出生，住四川省宣汉县。 原告王均、张国荣、王强、王霞、王生、罗建平诉被告宣汉县人民政府、第三人王家权土地行政批准纠纷和行政赔偿一案，于2013年11月18日向达州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销对第三人的村民建房用地审批手续，被告及第三人赔偿原告经济损失50000元。达州市中级人民法院于2014年3月7日作出（2014）达中行管字第8号行政裁定书，裁定该案移交本院审理，本院于2014年4月1日立案受理，并于同年5月15日作出（2014）达达行初字第14号行政裁定书，以原告超过起诉期限为由，驳回原告的起诉，原告不服该裁定，上诉至达州市中级人民法院，达州市中级人民法院于2014年8月5日作出（2014）达中行终字第25号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定，原告仍不服，向四川省高级人民法院申请再审，四川省高级人民法院于2016年4月21日作出（2016）川行再2号行政裁定书，裁定撤销四川省达州市中级人民法院（2016）川行再2号行政裁定书和本院（2014）达达行初字第14号行政裁定书，指令本院审理本案。本院审理后，于2017年11月8日作出（（2017）川1703行初1号行政判决书，宣判后，原告王均、罗建平以及被告宣汉县人民政府均不服该判决，上诉于达州市中级人民法院，原告在上诉过程中将赔偿请求增加为500000元。达州市中级人民法院审理后于2018年5月24日作出（2018）川17行终13号行政裁定书，以“原告向法院提起行政诉讼，同时提出了行政赔偿请求，一审应当分别立案，同时，宣汉县人民政府在二审中提交了新证据证实原审第三人耕地转用审批手续已完善，与一审认定事实不符，需要进一步核实。”为由，裁定撤销本院（2017）川1703行初1号行政判决书，发回本院重审。本院于2019年4月9日立案受理后，依法组成合议庭，适用普通程序公开开庭进行了审理，六原告共同委托的诉讼代理人王家政、被告宣汉县人民政府委托诉讼代理人岳鑫、刘传礼到庭参加诉讼，第三人王家权经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 六原告共同诉称，原告依法承包了包括“土地爷”农田在内的耕地共3.64亩。2006年2月27日，王家政未经原告同意，将“土地爷”农田出租流转给第三人,第三人随后以自己是“7.8”受灾户的理由申请迁建房屋，并将新建房屋建在流转的“土地爷”农田上。第三人并非“7.8”受灾户，是以欺骗手段骗取被告审批手续，被告未认真审核就同意第三人迁建使用土地100平方米。王家政未经原告授权与第三人签订土地流转协议，事后也未得到原告追认，且第三人也未在协议上签字捺手印，该流转协议无效。即使该流转协议有效，第三人改变了流转土地的农业用途，违反了法律的禁止性规定，被告批准第三人在流转土地上建房也是违法的。综上，第三人以“7.8”受灾户和隐瞒“土地爷”农田非本人家庭承包地等欺骗手段获得被告建房用地审批手续，并且违反了“不得改变承包土地农业用途”的强制性规定。特诉至法院，请求人民法院判令被告撤销对第三人建房的审批手续，被告及第三人赔偿原告经济损失500000元。 原告为支持其诉讼请求，向本院提供了下列证据，用以证实被告的行政行为违法并给原告造成了损失：1、农村村民建房用地呈报表（宣汉县国土局档案室调取）；2、农村村民建房用地呈报表（黄金镇国土所调取）；3、照片复印件6张；4、王家政的土地使用证复印件；5、宣汉县农村承包土地登记台账；6、宣汉县“7.8”洪灾救助卡；7、证明四份；8.调查罗建国的笔录一份；9、张治国、罗阳的说明；10.宣汉县农屋建设用地全程管理责任表；11、罗建国提供的假台账；12、挂号信函收据、特快专递邮件详情单、火车票。 被告宣汉县人民政府对原告所举证据的质证意见是：1、对证据1、2即两份农村村民建房用地呈报表的三性无异议，但是对原告的证明目的有异议，两份表格都是真实的，两份表格不一样的原因是：表格一式6份，存档和备查的两份表格内容必须全部填，是完善的，由相关经办人员、领导签字，其余4份表格“县国土局审核栏里”不用签字；没有证据证明以前的土地是张治国的；原告说审批时间、程序颠倒，是原告没有看懂；2、照片上看不出来第三人是否是受灾户，第三人的房子是危房，即使不是受灾户，迁建程序合法也可以；3、王家政的土地使用证，“祠堂坝”和“土地爷”是一个地方，拟建房规划点包含很多小地点，“土地爷”是在“祠堂坝”的大范围内；4、宣汉县农村承包土地登记台账，本案争议土地是原告等人的，台账是否虚假与被告审批土地没有关联性;5、丁明、刘志学、罗记的证明，没有证人的身份信息，证人也没有到庭，不能达到原告的证明目的；6、双流县鼎辉石材经营部的证明，不能达到原告的证明目的，是虚假的；7、达州到成都的火车票不是本案中产生的；没有证据证明特快专递的票据是用于为本案申诉或反映情况的花费，法律也未规定反映情况或申诉的费用是法定的损失；8、其他证据与本案无关。 第三人王家权未到庭参加诉讼，原审中对原告提交的证据质证意见是：1、对证据1、2的三性无异议，但对原告证明目的有异议，“祠头坝”是大地名，包括“土地爷”；2、照片与本案无关；3、土地使用证复印件，看不到名字，无法证明王家政对承包土地是权利人；4、宣汉县农村承包土地登记台账与本案无关；5、救助卡是真实的；6、丁明、刘志学、罗记的证明，没有证人身份信息，且没有出庭作证，不能达到原告的证明目的，是原告代理人的推断；7、调查笔录是律师在一审期间委托调查的，不能作为证据使用；8、双流县鼎辉石材经营部的证明不具有真实性；9、房屋建设用地全程管理责任表是真实的；10、罗建国提供的台账是原告造假；11.对挂号信函收据、特快专递邮件详情单、火车票的质证意见与被告意见一致，且金额不确定。 被告宣汉县人民政府辩称：1、原告方请求赔偿的事实依据不成立，被告为第三人审批建房用地的行为是合法的，被告不存在过错，不应该赔偿;2、原告起诉的赔偿项目和赔偿金额缺乏事实和法律依据，不应支持。请求法院驳回原告的赔偿请求。 被告宣汉县人民政府向法庭举示了下列证据，用以证实被告的土地行政批准行政行为合法，原告起诉的事实无证据证实：一、被告依法作出行政行为的证据：1、2006年2月27日的协议书，拟证明：土地是原告承包的，但合法流转给第三人；2、收据，拟证明：原告收取流转费用8000元；3、宣汉县农村土地承包登记台账，拟证明：土地是原告一家人的承包地；4、宣汉县农村村民建房用地呈报表，拟证明：经第三人申请，被告层层审批将诉争土地使用权审批给第三人建房。二、被告作出行政行为的法律依据，拟证明：根据相关法律法规、司法解释的规定，被告作出的行政行为是合法的。1、《土地管理法》节选；2、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》节选；3、《合同法》节选；4、最高人民法院《合同法》解释（二）。三、地方政府进行调解的相关证据，拟证明：纠纷发生后，各基层组织多次组织调解，王均同意流转该土地，且双方达成相应协议，并划定了相应界限。1、2011年3月29日宣汉县黄金镇人民政府调解意见；2、原告常年不在本地证明；3、2011年5月31日黄金镇人民政府调解意见；4、土地纠纷调解说明；5、2011年2月25日贾口村村委会争议调解意见；6、2011年7月21日土地纠纷座谈会纪要；7、2012年2月17日土地纠纷调查记录；8、“7.8”洪灾救助卡；9、四川省地方税务局耕地占用免税通知书。 原告对被告所举示证据的质证意见是：对第一、二组证据没有异议；对第三组证据有异议：1、2011年3月29日宣汉县黄金镇人民政府调解意见，其实没有调解，是早就把调解书写好，让王家政签字，且只有王家政、罗建平、罗池章、罗丽章、赵明坤在场；2、证明是假的，土地没有荒芜；3、2011年5月31日黄金镇人民政府调解意见表是事实，但是对调解意见有异议，不同意调解意见的内容；4、土地纠纷调解说明，协商30小时是夸大的说法，同意了走司法程序；5、2011年2月25日贾口村村委会争议调解意见，罗建平没有同意，也欺骗了王均，不合法；6、土地纠纷座谈会属实，但仅同意占田还田、占地还地；7、2012年2月17日土地纠纷调查记录，土地的界没有弄清楚，达成协议后王家权反悔；8、“7.8”洪灾救助卡是造假，第三人不是洪灾受灾户；9、四川省地方税务局耕地占用免税通知书是虚假的。 第三人王家权原审审理中对被告宣汉县政府所提供证据无异议。 第三人王家权未到庭参加诉讼，在原审审理时陈述称：被告宣汉县人民政府给第三人建房作出的行政批准是合法的，应当维持，要求我方赔偿经济损失，不予认可，原告诉讼导致我家属生病死亡，我方保留追究原告等人的权利。 第三人王家权原审审理时向法庭提交了下列证据，用以证实被告的行政行为合法，未给原告造成损失：1、协议书；2；收据；3、贾口村村委会争议调解意见；4、土地纠纷调解说明；5、照片；6、黄金镇政府的两次调解意见；7、黄金镇政府的证明；8、建房审批表。 原告对第三人所举证据质证意见是：1、协议是真实的，协议中第二行“永久”二字添加的；2、收据是真实的，按照六年计算的租金；3、贾口村村委会调解是真实的，但王均是在被欺骗的情况下才同意的；4、土地纠纷调解情况说明是假的；5、照片看不懂，不真实；6、2011年3月29日黄金镇调解意见，王均不在现场，名字是添加上去的，罗建平、王家政是被逼签字，写的不同意。2011年5月31日的调解意见有异议，不同意该调解意见；7、黄金镇政府的证明是虚假的；8、农村村民建房用地呈报表是真实的，但内容是假的，王家权不是受灾户。 被告宣汉县政府对第三人王家权提供的证据无异议。 本院对原、被告及第三人提供的证据认证意见如下：1、原告提交的丁明、刘志学、罗记的证明，张治国、罗阳的说明，罗建国提供的台账，因未附有上述证人的有效身份证件，且证人均未出庭作证，无法确认证人证言的真实性、合法性，本院不予采信；挂号信函收据、特快专递邮件详情单、火车票，不能证明被告审批建房手续和第三人修建房屋的行为给原告造成了经济损失，且金额不明确，本院不予采信；原告提交的其余证据均符合行政诉讼证据的真实性、关联性、合法性，本院予以采信；2、被告提交的第三组证据中的1至7证据，系被告审批建房用地手续后所收集的证据，不能用以证明其作出行政行为的合法性，本院不予采信；被告提交的“7.8”洪灾救助卡、四川省地方税务局耕地占用免税通知书，符合行政诉讼证据的真实性、关联性、合法性，本院予以采信；3、第三人提交的证据均符合行政诉讼证据的真实性、关联性、合法性，本院予以采信；4、被告提交的其他证据，当事人均无异议，本院予以采信。 本院根据上述有效证据和庭审调查认定以下事实：原告王均等人与第三人王家权均系宣汉县黄金镇贾口村一组村民。原告王均等6人于1999年10月承包本组土地3.64亩，2006年2月27日，原告王均之父王家政与第三人王家权妻子之兄罗池章协商后签订协议书，约定将原告承包田一块（小地名“土地爷”，面积0.98亩）流转给第三人王家权使用，随着政策变动为准，无权以任何借口收回。同日，王家政收取了王家权土地流转补助金8000元，并出具收据一张。2006年7月4日，第三人王家权申请在祠头坝占用耕地100平方米修建住房，宣汉县黄金镇贾口村一组及黄金镇贾口村民委员会审查后，同意迁建。经黄金镇国土所勘查，认为符合土地利用总体规划，报宣汉县黄金镇人民政府审查，黄金镇人民政府审查后同意上报审批。经宣汉县国土资源局审核后，被告宣汉县政府于2007年1月29日审批同意迁建使用土地100平方米。第三人王家权经被告审批后，于2007年冬月4日开始动工修建房屋，2008年3月竣工。第三人动工建房后不久，原告王均之父王家政得知第三人在流转的土地上修建了房屋。 2010年，原告要求政府调解双方土地纠纷。从2010年至2012年期间，贾口村村委会、宣汉县黄金镇政府多次组织调解。2011年2月25日，原告王均从外地务工回来，贾口村村委会组织王均、罗建平、王家权及其妻罗丽章调解修房占地争议问题。王均称：关于原父王家政与王家权所签土地协议，没征得我同意，故无效，一律与今天我到场协商为准，王家权已修房子和沼气池出粪口当场现场所订界为准，如今后修房需占可协商。王家权称：王均今天提出的协商意见，我同意当事人和村社干部现场所订界。村委会调解意见：1、原王家政与王家权所签协议无效（因不是承包土地人）；2、承包土地当事人王均与王家权达成协议为：①王家权已修房子和新建沼气池出粪口处现场订界为王家权和王均两户的公共界；②公共界为：后边李子树为界；前边公路水泥路面有小缺口为界。前后两点为一直线。3、双方如果有需要，必须协商同意；4、此调解意见为终结调解。王均、王家权、罗丽章在调解意见上签字同意。2011年3月29日，宣汉县黄金镇政府作出调解意见：1、原村委调解意见作数，即：王家政卖给王家权土地0.9亩，小地名“土地爷”，后王家权经申请国土办了合法建房手续及修建了沼气池，共占地面积约0.5亩，剩余土地退还给王家政之妻罗建平、儿王均；2、介于双方有买卖土地协议（面积0.9亩，付款8000元），本着合法合情的前提下，王家权将自己的田补还给王家政面积约0.4亩，王家政退还给王家权现金3500元（按每年每亩800元计算），建议双方换地必须进行转让手续办理。本调解意见，当事人必须执行。对本调解意见如有异议，当事人应在收到调解意见书次日起，六十日内就原纠纷向人民法院起诉。王家权签字表示同意，王家政、罗建平签字表示此调解意见不合法、不合情、不合理，本人反对。2011年5月31日，宣汉县黄金镇政府再次作出调解意见：1、维护司法所赵明坤同志、国土组漆权、镇驻村干部王伦芝的处理意见；2、从2011年5月31日起，如一方不服，走司法程序。……当事人应在收到调解意见书次日起，六十日内就原纠纷向人民法院起诉。王家权签字同意村镇处理意见，王家政签字不同意该调解意见。2013年10月，原告在宣汉县国土资源局取得被告为第三人王家权审批的农村村民建房用地呈报表。2013年11月18日，原告王均等人向达州市中级人民法院递交行政起诉状，要求被告撤销对第三人建房的审批手续，赔偿原告经济损失5万元。达州市中级人民法院于2014年3月7日作出（2014）达中行管字第08号行政裁定书，裁定该案移交本院审理。本院于2014年5月15日作出（2014）达达行初字第14号行政裁定，驳回原告王均、张国荣、王生、罗建平、王强、王霞的起诉。王均等人不服，上诉至达州市中级人民法院，达州市中级人民法院于2014年8月5日作出（2014）达中行终字第25号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告王均等人仍不服，向四川省高级人民法院申请再审，四川省高级人民法院于2016年4月21日作出（2016）川行再2号行政裁定，裁定撤销四川省达州市中级人民法院（2014）达中行终字第25号行政裁定和本院（2014）达达行初字第14号行政裁定，指令本院审理本案。2017年11月8日，本院作出（2017）川1703行初1号行政判决书，判决撤销宣汉县人政府20-7年1月29日作出的同意第三人王家权迁建使用土地的行政行为，责令宣汉县人民政府重新作出行政行为，并驳回了原告的赔偿请求。原告王均、被告宣汉县人民政府等不服该判决，提起上诉，在上诉过程中，原告将赔偿金额变更为500000元。 同时查明，1、第三人王家权系宣汉县2005年7月8日洪灾的受灾户，宣汉县黄金镇政府为其颁发了救助卡；2、2017年11月14日，达州市人民政府以达市府函（2017）61号文件批复同意宣汉县政府同意宣汉县人民政府呈报的建设用地呈报说明书、农用地转用方案，第三人王家权建房用地转用手续已完善。 本院认为，1、关于被告宣汉县人民政府土地行政批准行为是否合法的问题。首先，被告宣汉县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》及其相关规定对第三人王家权用地审批行为是履行其职务的行为，主体适格；其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”、《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第四项“各县（市）可根据省（区、市）下达的农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要，于每年年初一次性向省（区、市）或设区的市、自治州申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县（市）按户逐宗批准供应宅基地”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条“抢险救灾等急需土地的，可以先行使用土地……。”的相关规定，第三人王家权作为“7.8”洪灾的受灾户，根据国家对灾后重建用地实施的“边建边报、先行用地、用地计划预支、耕地占补平衡指标挂账”等特殊政策，向被告宣汉县人民政府提出建房申请，申请建房的用地在被告农用地转用建设用地的指标范围内，并分别经宣汉县黄金镇人民政府审核、宣汉县人民政府批准，被告宣汉县人民政府后依法定程序向达州市人民政府呈报审批，达州市人民政府现已批准被告呈报的农用地转用方案（含第三人王家权建房占用土地部份）。故，被告宣汉县人民政府为第三人王家权审批农村村民建房用地的行政行为，主体适格、适用法律法规正确、符合法定程序；2、原告起诉的行政赔偿请求是否成立。如前所述，被告宣汉县人民政府为第三人王家权审批农村村民建房用地的行政行为，主体适格、适用法律法规正确、符合法定程序，原告请求被告和第三人赔偿其损失500000元缺乏事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条、第三十三条、第三十四条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回原告王均、张国荣、王强、王霞、王生、罗建平的赔偿请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省达州市中级人民法院。 审判长 余 龙 审判员 万 红 审判员 唐旭辉 二〇一九年七月十八日 书记员 李茂竹