河北省石家庄市新华区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀0105行初48号 原告赵某某，男，1963年12月11日出生，汉族，现住秦皇岛卢龙县。 被告河北省某某厅，住所地石家庄市新华区和平西路402号。 负责人龚某某，厅长。 委托代理人王树恒，河北三和时代律师事务所律师。 委托代理人于某某，河北省某某厅副处长。 第三人秦皇岛市某某爆破器材有限公司，住所地青龙满族自治县。 法定代表人昝某某，公司经理。 委托代理人何某某，秦皇岛市某某爆破器材有限公司卢龙分公司工作人员。 原告赵某某诉被告河北省某某厅及第三人秦皇岛市某某爆破器材有限公司履行法定职责一案，于2019年6月6日向本院提起行政诉讼。本院同日立案，立案后向依法向被告河北省某某厅及第三人秦皇岛市某某爆破器材有限公司送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月22日公开开庭审理了本案。原告赵某某，被告河北省某某厅委托代理人王树恒、于某某，第三人秦皇岛市某某爆破器材有限公司委托代理人何某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告赵某某诉称：一、原告于2004年春承包本地荒山开发,整理土地六十亩,种植经济林,同年某政府核发《林权证》，根据《冀国土资函(2003)112》号文件,原告种养结合,在2004年春建土木结构看护房15平方米。生产管理房30平方米,羊舍两个共两百平方米。井房水池等设施。符合《土地利用现状分类》(GB2010—2007）标准，也符合《国土资发（2014）127号文件规定》。政府认定为无《房屋产权证》的非违法建筑。同的按政策符合《行政许可法》第十三条规定的情况。故原告承包山场中的看护、管理房、羊舍等建筑物是属合法存在的。二、第三人后来所建的炸药库离原告看护房、生产管理房、羊舍等建筑物仅一百多米远。第三人于2014年5月份在炸药库墙上贴出“关于划定炸药库周边安全防护区”的通告，最小安全距离为420米。这个通告发布日期为2013年4月30日。同年开始各处危化品等安全事故不断，原告的精神压力和不安全感特别严重。于是找某政府及安监、公安等部门，均表示对炸药库无权管理。几经周折才知道省某某厅管理炸药库，于是便到省某某局信访，被告回复我正在诉讼，不予受理。我方诉讼的是被告某政府违规批地，请求撤销划拨土地。与被告“省某某厅”的生产安全管理是两个完全不同的请求。今没有消除。三、第三人的炸药库是卢龙某政府2013年4月2日批准“划拨决定书”的，土地预审日期是2012年12月18日，规划许可证日期为2013年12月3日。环评报告（报批版）日期为2013年9月。下面看一看第三人提供给被告炸药库的安全验收评价报告为2012年8月16日。可见第三人（炸药库）提供的安全验收评价报告造假。根据《民用爆炸物品建设项目验收管理办法》第七条：项目验收，除提供生产许可申请的必备材料外，还应提供下列资料，（三）建筑物、消防、雷、环保和职业卫等设施经专业机构测试合格证明或通过当地主管部门的验收文件。证据《卢龙县城乡建设局行政处罚决定书》（卢稽）罚决定（2016）第18号：炸药库在未办《施工许可证》并未进行“验收竣工”其为违法。我们推敲一下，2012年8月16日能有规划许可呢？能有环评验收报告吗？肯定没有。既然肯定2012年８月16日至2016年９月19日工程竣工没有进行验收。违反《民用爆炸物品建设项目管理办法》第七条：（三）“建筑物合格证明或当地主管验收部门的验收文件。”这就充分肯定了这个“安全验收评估报告”是违法违规的。根据《生产安全法》第一百零一条：“两个人以上生产单位在同一区域内进行可能危害对方安全生产的经营活动未签订安全生产管理协议等”责令限期整改，未改正的责令停产、停业。在网上公开的“民爆炸物品储存库安全隐患排查表”中第二项（３）项民爆炸库与外部设施建（构）物之间最小允许距离符合要求，整改措施为责令立即停用，组织清理爆炸物品并处罚，限期整改。可见被告“省某某厅”也没有尽到自己的职责。民爆建设规范《GB50089》划出的安全距离为红线。根据安全生产监督总局《关于生产安全事故认定若干问题的函政法函（2007）39号中第二项，生产经营单位和生产经营活动的认定》《生产安全法》所称的生产经营单位是指从事生产活动的基本单元。即包括合法、也包括不具有法人资格的经营单位个人合伙组织，个体工商户和自然人等其他生产经营主体，即包括合法的基本单元也包括非法的基本单元。从以上国家的解释中不难看出，无论什么情况安全红线都不能踩。何况原告山场看护房、生产管理房及羊舍并不违背法律，且有国家政策规定是合法存在的。原告生产管理房及看护房所住的人员远高于一般的零散住户，其危险性更大，炸药库一旦出现安全事故，其伤亡人员更多。诉讼请求：1、确认被告省某某厅对炸药库安全隐患监督管理不到位，不作为。2、确认第三人（炸药库方）向被告所提交的安全验收评价报告违法违规。3、责令被告（省某某厅）按《生产安全法》、《民爆安全管理隐患排查》的有关规定，限期要求第三人（炸药库）排除安全隐患。 原告向本院提交证据如下: 证据一、林权证。 证据二、光盘。 证据三、房屋产权证明。 证据四、国土资发(2014)127号文。 证据五、冀国土资函(2003)112号。 证据六、卫星图片。 证据七、河北省国防科工局政府信息公开答复书。 证据八、卢龙某政府信息公开答复书。 证据九、卢龙县环保局府信息公开答复书。 证据十、划定卢龙县炸药库周边安全防护区的通告。 证据十一、民爆物品储存库安全隐患排查表。 证据十二、国家安全总局《关于安全事故认定若干意见问题函政法函》(2007)39号。 证据十三、河北省某某厅信访事项不予受理通知书。 证据十四、卢稽罚决定(2016)第18号。 证据十五、民爆物品建设项目验收管理办法，工信部文(2009)656号。 被告河北省某某厅辩称：一、答辩人依照法律法规严格履行对民爆行业生产流通的监管职责，不存在原告所说的对第三人所属的炸药库安全隐患监管不到位，1、根据省委、省政府下发的《河北省某某厅职能配置、内设机构和人员编制规定》，自2019年3月23日起，河北省和工业信息化厅开始负责民爆行业生产流通的监督管理和安全生产工作，并下设安全生产处。在此之前由河北省国防科技工业局（以下简称：科工局）承担该项监管职能。根据科工局提供的相关书面材料及相关人员陈述，河北省国防科技工业局依法履行了对民爆行业及卢龙分公司的监管职责，机构改革之后，答辩人也依法严格履行了对民爆行业及秦皇岛市某某爆炸器材有限公司卢龙分公司（以下简称卢龙分公司）的监管职责。2、答辩人及科工局依法履行了对卢龙分公司及所属炸药库的监管职责。根据《民用爆炸物品销售许可实施办法》第四条第二款之规定，省级国防科技工业主管部门负责本辖区内民用爆炸物品的日常监督管理。科工局及答辩人按照该规定依法履行职权，在《民用爆炸物品销售许可证》颁发及换证方面的监管上，严格要求卢龙分公司按照法定要求提供报批材料，并依据《民用爆炸物品销售许可证》第七条、第十八条之规定要求卢龙分公司每三年一次委托第三方机构进行炸药库安全现状评价。在日常安全隐患排查及监管上，科工局及答辩人按照《民用爆炸物品销售许可实施办法》规定，保持每年至少一次对卢龙分公司及所属炸药库进行现场检查，并根据检查结果，出具安全生产督查整改通知书，要求企业提交整改反馈单及整改落实情况。3、除了对卢龙分公司及所属炸药库的监管外，答辩人自承担民爆行业监管职责以来，按照《民用爆炸物品销售许可实施办法》规定，对整个民爆行业也是履行了全面的指导和监管工作。答辩人先后起草并下发了《2019年度全省民爆行业安全风险防范化解工作方案》、《河北省民爆行业生产安全事故应急预案》、《河北省民爆行业2019年安全生产工作要点》，针对行业安全风险特点，组织专家对民爆行业安全生产风险辨识内容进行了研究汇总，形成了《民爆企业安全生产风险辨识一览表》。为便于市县监管人员适应当前安全监管新要求，编撰了《民爆行业百问》。按照“一企一策”的要求，分类别编制了《生产企业风险点及防控措施表》和《销售企业风险点及防控措施表》两本台账。围绕“春节”、“两会”、安全生产月、暑期等重点时段，答辩人先后制定印发了《关于厅属系统切实做好元旦、春节前后安全防范工作的通知》、《关于做好“两会”期间全省民爆行业安全生产工作的通知》等十余份文件，在“两会”期间，答辩人开展了民爆行业安全督查行动，共督查了9个地市30个县的民爆企业，一是对全省9家民爆生产企业中的8家开展了督查，查出各类问题23项，下达整改通知书8份，覆盖率达到了89%；二是对全省37家民爆销售企业中的20家开展了督查，覆盖率达到了55%，查出各类问题101项，下达整改通知书27份。针对检查发现的问题，已责成当地市局落实属地监管职责，严格督促辖区问题企业按照规定时限和要求，认真整改落实。 二、科工局对第三方机构出具的《安全验收评价报告》《安全现状评价报告》的审查合法合规，符合法律程序及法定要求。1、根据《民用爆炸物品销售许可实施办法》第九条规定，申请《民用爆炸物品销售许可证》的企业自主选择具有民用爆炸物品安全评价资质的安全评价机构，对本企业的销售条件进行安全评价。卢龙分公司依照法律规定自主选择第三方机构北京国泰民康安全技术中心进行安全验收进行评价，科工局对第三方机构相关资质证书及业务范围进行了形式审查，履行了法定的监管职责。2、根据《民用爆炸物品建设项目验收管理办法》第八条的规定，科工局对第三方机构出具的《安全验收评价报告》及《安全现状评价报告》进行审查，其形式符合法定要求，内容完备、齐全。同时根据《民用爆炸物品销售许可实施办法》第十条规定，安全评价机构应当按照《民用爆破器材安全评价导则》及有关安全技术标准、规范的要求，对申请销售许可的企业进行安全评价，出具安全评价报告。安全评价机构对其安全评价结论承担法律责任。由此可知，第三方权威机构对申请销售许可的企业进行安评、出具安全评价结果是一项法律制度，监管机构并无法定安评权力；若原告对安全评价结论有异议，可向第三方评价机构主张。 三、第三人对炸药库的选址和建设的各个环节经卢龙县人民政府及其职能部门予以审查审批许可，且经两级人民法院生效判决确认，不存在违法性问题且答辩人及科工局对此没有行政职能，原告无权再对此提出主张。1、原告在事实与理由部分提到因第三人用地及规划手续不合法进而认为《安全验收报告》违法违规并以此为由向被告提出履职要求没有事实与法律依据。其一，赵某某曾经因此起诉卢龙县人民政府，秦皇岛市中级人民法院(作出的[2017]冀03行初7号行政判决书）、河北省高级人民法院(做出[2018]冀行终797号行政判决书）两级法院审理，法院生效判决已经认定了第三人用地及规划的合法合规性，驳回了赵某某关于仓库不符合安全距离规定而要求撤销某政府对土地规划等做出审批的诉讼请求。因此，赵某某无权就此再次提出诉请，而且人民法院生效判决所认定第三人用地、建设工程规划等合法合规的事实，赵某某关于第三人炸药库外部安全距离不符合规定的主张不能成立的裁判，应作为本案审理的依据。其二，根据科工局以及答辩人的法定职能，《土地管理法》《城乡规划法》《民用爆炸物品建设项目验收管理办法》及《民用爆炸物品销售许可实施办法》等法律法规规定，第三人库房用地及规划审批均是所在地人民政府及其职能部门的职权，科工局及答辩人并无职权对第三人炸药库用地及规划的合法合规性进行审查。赵某某在本诉中就此对答辩人提出主张，没有法律依据，应予驳回。2、赵某某关于其所谓管理用房属于安全验收评价应予考虑安全距离的合法建筑的说法不成立。第一，根据第三方评价机构2012年8月出具的《安全验收评价报告》、2012年2月卢龙县勘察测绘队绘制的炸药库地理位置图显示，第三人建设炸药储存库时，外部安全距离内并不存在原告所诉称的自己建设的看护房、生产管理房等建筑物。第二，根据2015年7月6日的《安全现状评价报告》第二章4.3.2中才提到“距炸药库200米处有一看护果园的临时建筑”“现有临时建筑一无建筑许可、二无建筑规划许可证，只能视为是季节性临时非法建筑物，不属于居民常住建筑民房”，因此不属于安全评价考虑因素。由此可知，2012年之前不会存在原告自述的2004年就已经建设了看护房、生产管理房。即使当时已经存在，由于其并不属于法定应予避让的居民区、居住区住房等建筑物，所以两级人民法院才对原告的主张予以了否定，才对卢龙某政府土地、规划许可予以了合法性认定。故原告所述安全隐患等等事实及理由并不能成立。3、根据《安全生产法》第四十五条规定，签订安全生产管理协议的前提条件是两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行生产经营活动，而本案并不存在生产经营区域交叉问题，原告和第三人各自在自己的生产经营区域独自进行活动，且原告所述的所谓互相影响仍然属于第三人用地、规划审批事项，不属于被告履职范畴。原告以此认为答辩人没有尽到安全隐患的监管义务，显然是曲解了法律条款。 四、原告诉讼请求涉及的几个主要法律问题。1、原告第二项诉请，属于对安评机构行为提出的主张，而非对答辩人的行为诉求，依法不属于本案审理范畴。2、原告在诉前并无要求答辩人履职的请求。根据行政诉讼法第12条、第47条之规定，原告因行政机关未履行法定职责保护其权益的，应首先向行政机关提出申请，超过60日不履行职责的，方可提出起诉。但本案中，原告并无向答辩人及科工局提出履职申请，故不符合本案行政诉讼的受理规定，应予驳回起诉。3、原告起诉书诉讼请求第三项所谓的民爆安全管理隐患报告，不是法律规范性文件，不能作为诉讼请求的依据。4、原告对本案涉及被告对第三人仓库建设使用安全监管行为部分的主张，因其早就超过了起诉时限，应予驳回。首先，该仓库安全验收评价报告时间为2012年8月，答辩人对该评价报告审查且批复的时间为2012年9月，根据行政诉讼法第46条之规定，即使赵某某不知道具体行政行为的存在，也已经超过了最高5年的法定起诉时限。其次，原告在2018年曾通过信访渠道向答辩人提出炸药库选址审批的口头异议，因当时该案尚在原告与卢龙县人民政府行政诉讼过程中，2018年5月11日答辩人向其告知不予受理。如果对此不服，则其应在2018年11月11日前起诉，逾期则应驳回起诉。5、原告作为请求依据的《民用爆炸物品建设项目验收管理办法》早在2016年即已被发布单位工信部正式废止，早就不能作为规范性文件使用。相关条款只是在当时具有法律效力，此后即丧失拘束力。 综上所述，答辩人及科工局依照相关法律规定采取多种措施严格履行了对民爆行业以及第三人的法定监管职责，并不存在原告所诉称的监管不到位、不作为的违法事实。原告在程序上并无向答辩人提出履职请求即向法院起诉不符合人民法院受理行政案件条件，且其所主张的事项已经两级人民法院审理后以生效判决驳回，依法不应再向被告主张履职；另外，原告的诉求所针对的2012年第三人仓库建设选址及2018年信访不予受理行政行为，已经超过了行政诉讼起诉时限。因此原告诉讼请求应予驳回。 被告河北省某某厅向本院提交了以下证据、依据： 证据一、河北省委办公厅、某政府办公厅关于印发《河北省某某厅职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知[冀办字（2019）18号文件]。 证据二、2017年至2019年3月前期间河北省科工局对丰安卢龙分公司下达的安全生产督查整改通知书、监督检查整改反馈单及隐患大排查问题汇总表。 证据三、2019年3月起，河北省某某厅针对丰安卢龙分公司下达的督查整改通知书及卢龙分公司提交的整改反馈单、整改落实情况报告、复查验收意见。 证据四、2016年至2019年期间，河北某某局及某某厅对卢龙分公司《民用爆炸物品销售许可证》的审批表年检表、换证公示及年检合格企业名单。 证据五、2012年《安全验收评价报告》。 证据六、河北某某局下发的《关于秦皇岛市某某爆炸器材有限公司卢龙分公司民用爆炸物品储存仓库投入使用的批复》。 证据七、2015年、2018年两个年度的《安全现状评价报告》。 证据八、卢龙县国土局关于秦皇岛市某某爆破器材有限公司卢龙分公司项目用地的选址意见、卢龙县某某局出具的民爆器材仓库迁建项目环境影响报告书的审批意见、卢龙县城建局关于民爆器材库搬迁的意见、双望镇某某政府关于物资总公司拟在我镇炸药库的意见、储存库用地权属证书及地理位置图。 证据九、秦皇岛中院出具的（2017）冀03行初7号行政判决书及河北省高院出具的（2018）冀行终797号行政判决书。 证据十、自河北省某某厅承担民爆行业监管职责以来，对民爆行业下发的监管、检查、实施方案、培训等方面的各类通知、函件以及印发的《民爆行业百问》。 经审理查明，2019年3月23日中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅关于印发《河北省某某厅职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，自2019年3月23日起，原河北省国防科工业管理局承担的民爆行业生产流通监督管理和安全生产工作的职能划归河北省某某厅。原告赵某某未向被告河北省某某厅提交过关于查处秦皇岛市某某爆破器材有限公司卢龙分公司民爆器材仓库威胁其果园和人身安全问题的申请。之前也未向河北省国防科工业管理局提出过上述申请。 本院认为，原告赵某某向人民法院起诉行政机关不作为，应当举证证明其曾向具有法定职责的行政机关提出过申请。除行政机关依职权主动履行法定职责外，向行政机关提出申请，是行政机关不作为的前提条件。本案中原告赵某某未向被告河北省某某厅提出过履行法定职责之申请，故其起诉被告河北省某某厅行政不作为诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决如下： 驳回原告赵某某的诉讼请求。 案件受理费50元由原告赵某某负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。 审 判 长 苗    建    营 人民陪审员 张智荣人民陪审员王瑾 二〇一九年七月二十六日 书 记 员 王    福    荣