浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终858号上诉人（原审原告）沈启法，男，1982年4月2日出生，汉族，住杭州市萧山区。上诉人（原审原告）沈国凯，男，1978年11月26日出生，汉族，住杭州市萧山区。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人梁俊景、陈书宏，浙江省司法厅工作人员。上诉人沈启法、沈国凯因诉被上诉人浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。案经阅卷调查，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年12月5日，沈启法、沈国凯不服省政府作出的浙土字A[2017]-0406号建设用地审批行为，向省政府申请行政复议。省政府当日收到后，于2018年12月6日通知沈启法、沈国凯受理其行政复议申请，并于同日向案涉建设用地审批行为的承办部门浙江省自然资源厅（原浙江省国土资源厅）及杭州市萧山区人民政府发送行政复议申请书副本、同时要求两单位就被申请复议的行政行为进行答复、举证。浙江省自然资源厅向省政府提供了相关建设用地审批文件、杭州市萧山区人民政府[2018]第05号《征收土地公告》、上述公告的张贴照片、情况说明等材料。2019年1月15日，省政府作出浙政复[2018]580号行政复议决定，以杭州市萧山区人民政府发布[2018]第05号《征收土地公告》规定的期限届满之日，为被复议的浙土字A[2017]-0406号《浙江省建设用地审批意见书》的行政复议申请期限的起算日，申请人于2018年12月向省政府就该行政行为申请行政复议，已经超过《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）规定的行政复议申请期限为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例）第二十八条第（四）项、第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回沈启法、沈国凯的行政复议申请。该决定书于2019年1月16日以邮寄方式向沈启法、沈国凯送达。另查明，浙土字A[2017]-0406号《浙江省建设用地审批意见书》的主要内容为：同意杭州市××区2017年度计划第十批次建设用地5.4965公顷（征收集体土地4.2680公顷）。该建设用地审批行为包括的201700109号地块涉及沈启法、沈国凯使用的戴村镇八都村（麦园）的集体土地。该建设用地审批行为体现在杭州市萧山区人民政府发布的[2018]第05号《征收土地公告》中。2018年4月25日至2018年5月4日，上述公告在沈启法、沈国凯居住的杭州市××区戴村镇八都村的村务公开栏内张贴。原审法院认为，行政复议法第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”沈启法、沈国凯申请复议的原行政行为系浙土字A[2017]-0406号建设用地审批行为。该建设用地审批行为与沈启法、沈国凯有关的内容反映在杭州市萧山区人民政府发布的[2018]第05号《征收土地公告》中。上述公告于2018年4月25日张贴在沈启法、沈国凯居住的杭州市××区戴村镇八都村的村务公开栏内。沈启法、沈国凯自此起应当知道被复议的行政行为的内容。沈启法、沈国凯于2018年12月5日就该行政行为向省政府申请行政复议，已超过行政复议法规定的申请期限。诉讼中，沈启法、沈国凯亦未举证证明其超期系因不可抗力或者其他正当理由所致。实施条例第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”案涉行政复议申请因超过法定的申请期限属于不应予以受理的情形。实施条例第四十八条第一款第（二）项又规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”省政府在已受理本案沈启法、沈国凯提出的行政复议申请的情况下，依照上述法律规定，决定驳回其行政复议申请，适用法律正确。行政程序方面，本案沈启法、沈国凯于2018年12月5日向被告提出案涉行政复议申请。省政府于当日收到后，于2018年12月6日向案涉建设用地审批行为的承办部门浙江省自然资源厅及杭州市萧山区人民政府发送行政复议申请书副本、并要求两单位就被申请复议的行政行为进行答复、举证，后于2019年1月15日作出案涉行政复议决定，决定书于2019年1月16日邮寄送达沈启法、沈国凯。该过程符合行政复议法第十七条、第二十二条、第三十一条的规定，上述行政程序合法。综合上述意见，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，其决定驳回沈启法、沈国凯行政复议申请适用的法律正确，行政程序合法。沈启法、沈国凯的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回沈启法、沈国凯的诉讼请求。案件受理费50元，由沈启法、沈国凯负担。沈启法、沈国凯不服一审判决，向本院提起上诉称，一、原审认定事实不清，法律依据错误。原审认为，杭州市萧山区人民政府发布《征收土地公告》规定的期限届满之日为提起案涉行政复议申请期限的起算日，错误。根据实施条例第十五条第（五）、（六）项之规定，沈启法、沈国凯至今未收到行政机关的告知以及法律文书。沈启法、沈国凯是通过政府信息公开的方式于2018年10月31日，从杭州市国土资源局萧山分局获取到省政府作出的涉案征收决定。沈启法、沈国凯在法定期限内申请行政复议，符合行政复议法第九条规定的六十日期限。二、原审采信省政府提交的证据，错误。省政府作出涉案征收决定的程序违反法律规定，应依法撤销。1.省政府征收土地程序违法。根据国发[2004]28号、国土资发[2004]238号文件有关征地工作程序的规定，在征地依法报批前，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。但省政府未按上述要求，程序违法。2.浙批次A[2017]-000518建设用地项目呈报材料“一书三方案”程序违法。其中征收土地方案中的货币安置和社会保险安置不真实、不合法。沈启法、沈国凯至今未得到任何安置。呈报程序违法，不具合法性。3.省政府一审提交的证据四、五程序违法。浙土字A[2017]-0406系于2018年4月18日作出，而《情况说明》和土地勘测定界图2018年12月18日才作出，说明没有按规定履行征地报批前的有关规定。且土地勘测定界图的面积错误，沈启法、沈国凯在后郑畈共有1.136亩，计756.57平方土地，勘测图才536平方，足足少了220平方，勘测的位置与现实不符，故情况说明和勘测图不具有合法性。4.杭州市萧山区人民政府征收土地公告[2018]第05号公告违法，缺少《征收土地公告办法》第五条规定的第（二）项的内容，没有被征收土地的所有权人、位置、地类和面积，故不具备证据三性。5.省政府提交的证据九《情况说明》违法。征地补偿公告缺少征收土地的位置，未公布土地补偿费和安置补助费的支付对象和支付方式，违反法律规定，不具备三性。6.省政府提交的证据8-13程序违法。根据有关规定，在征地依法报批前应以书面形式告知被征地农户，但杭州市国土资源局萧山分局和村委会没有告知沈启法、沈国凯土地征收情况，导致沈启法、沈国凯不知道土地征收公告的事实。综上，一审法院以超过期限为由驳回沈启法、沈国凯诉请，属于认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销。请求二审撤销一审判决，依法改判支持沈启法、沈国凯一审诉请。省政府答辩称，一、浙政复〔2018〕580号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。沈启法、沈国凯不服《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2017〕-0406号）批准萧山区2017年度计划第十批次建设用地具体行政行为，申请行政复议。省政府经行政复议审理查明，2018年4月18日，省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2017〕-0406号），同意萧山区2017年度计划第十批次建设用地5.4965公顷（农用地转用4.4442公顷；征收集体土地4.2680公顷，使用国有土地0.7674公顷）。该批文涉及征收萧山区戴村镇八都村(麦园)集体土地0.0659公顷，拟用于“201700109号地块”的建设项目。浙土字A〔2017〕-0406号批文征地红线范围内涉及征收沈启法、沈国凯父亲（已故）使用的集体土地。2018年4月25日，杭州市萧山区人民政府发布《杭州市萧山区人民政府征收土地公告》（〔2018〕第05号），内容包括涉案征地的批准机关、批准文号、征收土地的范围、面积、地类，并载明被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在2018年4月25日至2018年5月4日，持土地权属证书或其它有关证明材料，到当地国土资源所办理征地补偿登记。该公告同时告知，当事人有异议且符合复议受理范围的，可在公告之日起六十日内向省政府申请行政复议。上述征地公告由原杭州市国土资源局萧山分局的工作人员于同日送达至八都村，并张贴在该村村务公开栏。省政府认为，根据实施条例第十五条第一款第（四）项规定，杭州市萧山区人民政府发布《杭州市萧山区人民政府征收土地公告》（〔2018〕第05号）规定的期限届满之日，为行政复议申请期限的起算日。沈启法、沈国凯于2018年12月申请行政复议，已超过行政复议法第九条第一款规定的申请期限。其提出的行政复议申请不符合实施条例第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。根据实施条例第四十八条第一款第（二）项规定，作出浙政复〔2018〕580号行政复议决定，驳回沈启法、沈国凯的行政复议申请。二、浙政复〔2018〕580号行政复议决定程序合法。省政府的行政复议机构于2018年12月5日收到沈启法、沈国凯的行政复议申请。经审理后，于2019年1月15日作出浙政复〔2018〕580号行政复议决定，并于同年1月16日邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合行政复议法第三十一条第一款规定的程序。综上所述，省政府浙政复〔2018〕580号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求二审驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的讼争焦点在于沈启法、沈国凯提起案涉复议申请是否超过法定期限。沈启法、沈国凯申请涉案行政复议是要求确认省政府作出的浙土字A〔2017〕-0406号《浙江省建设用地审批意见书》的征收批准行为违法，即被申请行政复议的行政行为系省政府的土地征收决定。一审中，省政府提交了杭州市萧山区人民政府[2018]第05号《征收土地公告》，其中明确载明了征地批准机关、批准文号、批准时间、被征地村及面积，以及根据行政复议法规定当事人可享有的申请复议的权利。前述公告被张贴于八都村科普宣传窗，有公告照片、《杭州市国土资源局萧山分局公告送达回执及张贴情况说明》、2018年5月8日杭州市××区戴村镇八都村村民委员会出具的《征地公告情况反馈》等材料予以证实。沈启法、沈国凯上诉称其未看到过公告，前述证据材料均不合法，但未提交相应依据，故一审判决认定涉案公告已于2018年4月25日在沈启法、沈国凯居住的杭州市××区戴村镇八都村进行张贴，并无不当。故依照实施条例第十五条第一款第（六）项、国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第二条之规定,可以认定沈启法、沈国凯应自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定。沈启法、沈国凯亦未提交证据证明存在因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情由，其于2018年12月5日向省政府申请行政复议，已经超过法定期限，省政府据此决定驳回其复议申请有事实和法律依据。涉案复议决定作出的复议程序亦符合法律规定，沈启法、沈国凯对复议程序也无异议，故一审判决确认被诉行政复议决定合法，并无不当。综上，沈启法、沈国凯的上诉缺乏事实和法律依据，不能予以支持。原审认定省政府作出的浙政复〔2018〕580号行政复议决定合法，正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈启法、沈国凯负担。本判决为终审判决。审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇一九年七月四日书记员 朱胤佐