贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔03行终212号上诉人（原审原告）：仁怀市涛浪苗木种植专业合作社（下称仁怀涛浪苗木合作社）。住所地：仁怀市苍龙街道苍头坝社区。统一社会信用代码935203823470177686（1-1）。法定代表人：张国芹，出资人。委托代理人：刘国军，贵州恒发律师事务所律师。上诉人（原审被告）：仁怀市人民政府苍龙街道办事处（下称仁怀苍龙街道办）。住所地：仁怀市苍龙街道办事处龙井社区。统一社会信用代码11520382670728981A。法定代表人：吕黔莉，办事处主任。委托代理人：喻毅，仁怀市苍龙街道办事处司法所所长。委托代理人：雷歆，该办事处林业站工作人员。上诉人仁怀涛浪苗木合作社、仁怀苍龙街道办因行政强制一案，不服习水县人民法院（2018）黔0330行初248号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告仁怀涛浪苗木合作社成立于2015年7月，2015年9月，原告与赵荣元等村民签订合作协议，用赵荣元等人承包的位于仁怀市苍龙街道办事处苍头坝社区温水组的承包地种植苗木。因成都至遵义国家高速公路（贵州境）仁怀至遵义段可能征收仁怀市苍龙街道办事处苍头坝社区范围内的土地，仁怀市人民政府也为确保全市基础设施建设项目的顺利实施，有效遏制和严厉打击借重大项目征拆之机抢栽、抢种、抢建等行为，维护社会公平正义和正常的征拆秩序，根据相关规定，于2017年5月16发布了仁府通[2017]12号通告，通告第二条要求，本通告发布后，凡在重大项目规划区内拟征土地上抢栽、抢种、抢建的青苗和地上附着物等一律不予补偿。所有抢栽、抢种、抢建等违法行为必须立即停止，已经形成的青苗和地上附着物必须在本通告发布之日起15日内自行清除，恢复原貌。拒不自行清理拆除的，由各乡镇街道和市有关部门依法强制拆除和清理。仁怀市广播电视台于2017年5月18日—2017年5月25日在仁怀市××综合频道报道了上述通告，被告在同年6月对该通告进行了学习和宣传，在辖区内各社区路口将该公告进行了张贴。在之前的2017年3月15日，被告委托余欢对辖区范围内进行航拍，航拍期间为2017年3月15日至2017年5月31日，根据航拍图显示，在2017年5月份前，仁怀市苍龙街道办事处苍头坝社区温水组的耕地上无大面积抢栽、抢种行为。2018年2月，被告仁怀苍龙街道办苍头坝社区范围内出现大面积的抢栽、抢种行为，被告对抢栽抢种苗木的情况进行了调查清点，制作了《仁怀市人民政府街道办事处苍头坝社区抢栽抢种苗木清点表》，该表载明原告涛浪苗木合作社法定代表人张国芹在该区域范围内栽种有：地径2厘米树高100厘米的核桃7860棵，地径10厘米树高180厘米的桂花2885棵，地径3厘米树高160厘米的桂花2600棵，地径4厘米树高170厘米的桂花3500棵，地径2厘米树高120厘米的女贞1350棵，该表还载明了其他34户种植苗木的相关情况。2018年3月21日，被告发布了《仁怀市人民政府苍龙街道办事处关于苍头坝社区陈永先等35户在高速公路建设区抢栽抢种苗木自行撤除的通告》（原告涛浪苗木法定代表人张国芹在列），要求抢栽抢种人员在2018年3月28日前自行撤除，逾期将申请仁怀市综合执法局强制摘除。张国芹、令狐克金等人向被告提出申请，认为种植苗木时无人制止和禁止，只有2018年3月17日之后才属于非法种植。被告工作人员于2018年4月2日晚上对张国芹进行了调查询问，张国芹陈述其经营仁怀市涛浪苗木合作社，合作社有两种合作方式，股份和租用土地，按比例分收益，与群众签协议租土地栽植苗木，但记不清楚具体栽种苗木的数量，原告提交的诉状及庭审过程中，张国芹明确陈述被被告拔除的苗木为仁怀市涛浪苗木合作社种植的苗木，并非自己个人种植的苗木。被告于2018年4月3日组织人员，在仁怀市综合行政执法工作人员的配合下，对原告仁怀涛浪苗木合作社种植位于苍头坝社区温水组的地径2厘米树高100厘米的核桃7860棵，地径10厘米树高180厘米的桂花2885棵，地径3厘米树高160厘米的桂花2600棵，地径4厘米树高170厘米的桂花3500棵，地径2厘米树高120厘米的女贞1350棵予以强制清理，并将部分运往被告辖区内中元村栽种。原告不服，诉诉至一审法院。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案的争议焦点为：一、原、被告主体资格是否适格；二、仁怀涛浪苗木合作社种植涉案苗木是否合法；三、被告强制清理行为是否合法。对于仁怀涛浪苗木合作社是否具备本案原告主体资格的问题。《行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”被告在调查清点涉案苗木时，虽以仁怀涛浪苗木合作社法定代表人张国芹作为相对人，但张国芹在本案起诉及庭审中，均明确表示被被告强制清理的苗木属于仁怀涛浪苗木合作社种植的苗木，张国芹也未单独提起行政诉讼，结合2018年4月2日被告对张国芹询问时，张国芹明确陈述其是仁怀涛浪苗木合作社法定代表人，通过租用或者合作的形式经营仁怀涛浪苗木合作社种植苗木的事实，应认定仁怀涛浪苗木合作社，与被告强制清理涉案苗木的行为，具有法律上的利害关系，可提起行政诉讼，具备原告主体资格。对于被告所持仁怀涛浪苗木合作社不具备本案原告主体资格，要求驳回其起诉的主张，与本院查明的事实不符，不予支持。仁怀市综合执法局只是派人协助被告强制清理涉案苗木，并非联合执法，故被告主体适格。对于原告种植涉案苗木行为是否合法的问题。仁怀市人民政府为了公共利益和正常的征收秩序，于2017年5月16日作出仁府通[2017]12号通告，发布了禁止在该市重大项目规划区域内禁止抢栽、抢种的命令，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；”的规定，仁怀市人民政府具有发布该项命令的权力。仁怀市广播电视台于2017年5月18日—2018年5月25日在仁怀市新闻综合频道对上述通告进行了报道，被告也在同年6月对该通告进行了学习和宣传，在辖区各社区路口将公告进行了张贴，原告作为该区域种植经营苗木的合作社，应当已知晓该禁止抢栽、抢种命令。结合2017年3月15日，被告委托余欢对辖区范围内进行航拍形成的航拍图，在2017年5月份之前，仁怀市苍龙街道办事处苍头坝社区温水组的耕地上未出现大面积的抢栽抢种行为，2018年2月，被告仁怀苍龙街道办苍头坝社区范围内出现大面积的抢栽抢种行为，被告仁怀苍龙街道办对抢栽抢种苗木的情况进行了调查清点，制作的《仁怀市人民政府街道办事处苍头坝社区抢栽抢种苗木清点表》，可以证明原告涛浪苗木合作社在该区域范围内栽种涉案苗木上万棵，原告提供植物检疫证明载明的收货人并非原告，且载明的苗木与上述清点表载明的苗木数量、品种不相符，不能证明原告的苗木是在仁怀市人民政府发布禁止栽种命令前（2017年5月16日）栽种，故应认定原告涛浪苗木合作社已经违反了仁怀市人民政府的禁止栽种的命令，属于抢栽抢种行为。原告主张从2015年1月至2017年2月期间，投入400万元栽种了红豆杉、女贞、桂花、核桃等苗木，共计20000余株，与本院查明的事实不符，不予采信。对于被告强制清理原告种植的苗木的行为是否合法的问题。该强制清理行为是对《仁怀市人民政府苍龙街道办事处关于苍头坝社区陈永先等35户在高速公路建设区抢栽抢种苗木自行撤除的通告》的执行，属于强制执行行为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。本案中，原告的栽种行为违反了人民政府禁止抢栽抢种的行政命令，但法律没有授权人民政府的派出机构，街道办事处对此可以直接强制清理，故被告不具有作出涉案强制清理行为的法定职权，该强制清理行为违法，但不具有撤销内容，应判决予以确认。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告仁怀市人民政府苍龙街道办事处于2018年4月3日强制清理原告仁怀市涛浪苗木种植专业合作社种植的苗木的行为违法。案件受理费50元，由被告承担。宣判后，仁怀涛浪苗木合作社不服，向本院上诉，请求撤销习水县人民法院（2018）黔0330行初248号行政判决书中关于上诉人栽种苗木行为属于抢栽抢种行为的认定，支持上诉人主张的涉案苗木于2015年1月至2017年2月期间栽种，不属于抢栽抢种，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实及理由：1、一审判决认定上诉人种植涉案苗木系抢栽抢种的行为错误，违背了不诉不理的原则。上诉人仁怀涛浪苗木合作社成立于2015年7月，2015年9月与赵容元村民签订合作协议在其承包地种植苗木。2017年5月16日，仁怀市政府作出【2017】12号通告，发布禁止在该市重大项目规划区域内抢栽、抢种的命令。该通告的作出并无相关批复依据和规划区域红线范围的界定，其作为规范性文件并不合法。被上诉人提供的航拍图形成时间为2017年3月31日，无证据证明。2、一审判决分配的举证责任不当，程序违法。以形成时间为2017年3月31日的航拍图来推测上诉人2017年5月16日之前可能实施了怎样的行为，明显不当。3、涉案苗木系上诉人的合法财产，上诉人将其种植到自己合法享有或占有的土地之中并不违法。4、仁怀苍龙街道办强制清理上诉人苗木的行为违法。5、原审法院在程序上违法。上诉人仁怀苍龙街道办不服，向本院上诉，请求撤销习水县人民法院作出（2018）黔330行初248号行政判决书并改判或发回重审。主要事实及理由：被上诉人不具备行政诉讼主体资格，原审法院认为被上诉人具有行政相对人主体适格错误，导致判决错误。一、事实：1、由于在上诉人辖区内出现群众大规模抢栽抢种经济苗木，意图谋取国家巨额补偿。2018年3月1日，上诉人组织对苍头坝社区抢栽抢种苗木进行了清点。2018年3月21日，上诉人发布了《仁怀市人民政府关于苍头坝社区陈永先等35户在高速公路建设区抢栽抢种苗木自行撤除的通告》，要求涉及抢栽抢种农户于2018年3月28日前自行撤除规划区域内的所有苗木，逾期将申请市综合执法局强制撤除。通告及附表在河坝组进行了公开张贴。2018年3月21日至23日，上诉人向涉及农户送达了《告知书》。2018年4月2日，上诉人制定了《苍龙街道拔除苍头坝社区抢栽抢种林木工作方案》，再次入户开展了拆除前的入户思想工作，听取了涉及农户的申辩和陈述。4月2日，张国芹等22户农户向苍头坝社区居委会递交了《申请书》，承认了本案诉争的苗木系张国芹个人所种植，并非被上诉人所栽种，且说明涉及农户知道被告和第三人实施的行政行为，并且进行了申辩和陈述。从始自终，仁怀市涛浪苗木种植专业合作社并未向上诉人主张过诉求。且该合作社的理事长张国芹本人在4月2日农户联合提交的申请书上签名捺印。为什么在长达月余的时间里，该合作社均未提出诉求，只有一个原因，就是抢栽抢种系众农户的个人行为，而并非合作社的法人行为。2、被上诉人为仁怀市涛浪苗木种植专业合作社，在整个原审庭审过程中，被上诉人也并未举证证明被清理的苗木系涛浪苗木合作社所种植，在这种情况下，原审法院不能认定诉争苗木系被上诉人所种植。3、原审法院不能想当然的将仁怀市涛浪苗木种植专业合作社与张国芹混为一谈，错误的认定张国芹的种植行为就是仁怀市涛浪苗木种植专业合作社的种植行为。4、不论是张国芹在种植苗木时，还是在该抢栽苗木被上诉人撤除时，均未取得相应的合法手续，故其种植的苗木是不合法、不合规的，失去了得到法律保护的基础，故上诉人拆除行为并无不当。二、根据《农民专业合作社法》第二十九条农民专业合作社成员大会由全体成员组成，是本社的权力机构，行使下列职权：第三款决定重大财产处置、对外投资、对外担保和生产经营活动中的其他重大事项；第三十条农民专业合作社召开成员大会，出席人数应当达到成员总数三分之二以上；成员大会选举或者作出决议，应当由本社成员表决权总数过半数通过的规定可知，被上诉人如具有本案行政相对人资格，其作出的在河坝组实施苗木栽种系全体社员会议通过的决策，但整个原审庭审过程中，被上诉人并未举证证明这一事实，相反上诉人原审证明了被上诉人属于违法抢栽抢种。因此，被上诉人在未组织三分之二以上成员召开大会且未取得过半数表决权情况下作出的决议，不应认定为被上诉人的行为，而认定为张国芹本人的行为。三、根据《农民专业合作社法》第七十一条农民专业合作社连续两年未从事经营活动的，吊销其营业执照之规定，若被上诉人无法证明自其于2015年7月8日成立时起至2017年7月7日止，具有正常经营活动，否则被上诉人任何时候都有被吊销营业执照的可能，且2017年6月开始种植苗木已经被认定为是抢栽抢种是不合法的，故被上诉人在不具备正常经营活动的前提下，更没有可能按合法程序栽种本案诉争苗木。为此，被告的行政行为与原告无关，原告不是《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”规定的有权主体。请法院依法驳回起诉。综上，原审法院判决错误，应当予以撤销并改判或发回重审。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，本院确认一审法院查明的案件事实。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案争议的焦点是：一、一审原告是否具有提起诉讼的主体资格。二、一审判决认定原告被清除的苗木系抢栽抢种苗木事实是否清楚。三、被告组织清除原告苗木是否超越职权。一、关于一审原告是否具有提起诉讼的主体资格问题。仁怀涛浪苗木合作社提交了营业执照、租地协议，其法定代表人亦当庭陈述被清除案涉苗木系仁怀涛浪苗木合作社种植而不是其个人种植，能够证明仁怀涛浪苗木合作社与一审被告组织的苗木清除行为存在利害关系，具有提起诉讼的主体资格。仁怀苍龙街道办在清点表中认定系张国芹个人行为证据不充分，故该上诉理由不成立，本院不予支持。二、关于一审判决认定原告被清除的苗木系抢栽抢种苗木事实是否清楚的问题。仁怀涛浪苗木合作社诉称苗木栽种在仁怀市人民政府2017年5月16日发布仁府通[2017]12号通告之前，不属于抢栽抢种范围，其提交的租地协议虽然载明签订时间为2015年9月，但只约定一年内不使用土地，出租人有权收回土地，不能证明租地后何时栽种苗木；提交的植物检疫证书载明的收货人及地址都不是仁怀涛浪苗木合作社，亦不能证明其栽种时间在2017年5月16日之前。相反，仁怀苍龙街道办提交的航拍图及委托航拍协议、相关调查笔录、《仁怀市人民政府街道办事处苍头坝社区抢栽抢种苗木清点表》，能证明在2017年5月份之前，仁怀市苍龙街道办事处苍头坝社区温水组的耕地上未出现大面积的抢栽抢种行为，2018年2月，仁怀苍龙街道办苍头坝社区范围内出现大面积的抢栽抢种行为。一审判决据此认定被清除的苗木系抢栽抢种苗木的事实清楚，证据充分，且该事实认定对判断其强制清除行为合法性有紧密联系，本院予以确认。仁怀涛浪苗木合作社关于一审认定事实错误的上诉理由不成立，本院不予支持。三、关于仁怀苍龙街道办强制清除仁怀涛浪苗木合作社苗木是否超越职权的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。本案中，虽然仁怀涛浪苗木合作社的栽种行为违反了人民政府禁止抢栽抢种的行政命令，但仁怀苍龙街道办未提交证据证明其强制清除仁怀涛浪苗木合作社苗木已获得法律授权，违反了法无授权不能为的行政原则，一审判决确认其越权行为违法并无不当。依法应予维持。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人仁怀涛浪苗木合作社、上诉人仁怀苍龙街道办各负担50元。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  王 伟二〇一九年七月十六日法官助理唐华书记员袁进