湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行再11号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王永牛，男，1973年5月14日出生，汉族，住湖南省凤凰县。委托代理人：付元贵，湖南知来律师事务所律师。委托代理人：王永和，凤凰县任重法律服务所法律工作者。被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：凤凰县新场镇人民政府。住所地：湖南省凤凰县新场镇新场村。法定代表人：熊焱，该镇镇长。委托代理人：滕国平，凤凰县明辨法律服务所法律工作者。被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：凤凰县人民政府。住所地：湖南省凤凰县沱江镇凤大二级路旷阳垅。法定代表人：赵海峰，该县县长。委托代理人：廖来金，该政府工作人员。再审申请人王永牛与被申请人凤凰县新场镇人民政府（以下简称新场镇政府）、凤凰县人民政府（以下简称凤凰县政府）房屋行政强制及行政复议一案，凤凰县人民法院于2017年5月31日作出（2017）湘3123行初1号行政判决，驳回王永牛的诉讼请求。王永牛不服，向湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院提出上诉，该院于2017年10月11日作出（2017）湘31行终68号行政判决，驳回上诉，维持原判。该判决生效后，王永牛向本院申请再审，本院于2018年5月16日作出（2017）湘行申917号行政裁定，决定由本院提审。本院立案再审后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2011年2月王永牛未经相关部门批准在凤凰县新场镇原建房屋边空地修建了平房二间，一间自已作为油房，另一间租给别人。新场镇政府查实后，于2016年1月21日，向王永牛送达了凤（新）拆决字[2016]第1号《限期拆除决定书》（以下简称1号限期拆除决定），并告知王永牛依法享有的权利；2016年7月28日，给王永牛送达了凤（新）催字[2016]第02号《行政催告通知书》（以下简称2号催告通知）；2016年8月18日，给王永牛送达了凤（新）拆决字[2016]第01号《凤凰县新场镇人民政府强制拆除决定书》（以下简称1号强制拆除决定），并进行了强制拆除。王永牛不服，向凤凰县政府申请复议，凤凰县政府于2017年1月16日作出凤政复决字[2017]第1号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定），维持新场镇政府2016年8月18日作出的1号强制拆除决定。王永牛不服，以新场镇政府强制拆除行为违法提起本案诉讼，请求：1.撤销新场镇政府1号强制拆除决定。2.撤销凤凰县政府1号复议决定。3.判决新场镇政府赔偿王永牛由于强拆行为造成的损失。另查明，王永牛在一审庭审中放弃新场镇政府强拆行为造成的损失的赔偿请求。一审法院认为：临时建设应当办理规划审批手续。王永牛未经有关行政机关批准临时建房，违反《湖南省实施办法》第三十一条的规定，应予拆除。新场镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，有权对在自已规划区内未依法取得乡村建设规划许可证的临时建设进行拆除。本案中，新场镇政府在对王永牛临时建设的涉案房屋作出强制拆除决定前，已事先以书面形式催告王永牛履行自行拆除违法建设房屋的义务，并告知王永牛履行自行拆除违法建设房屋的期限、方式，依法享有的陈述权和申辩权。王永牛逾期未拆除违法建筑房屋，也未进行陈述和申辩，之后新场镇政府才作出1号强制拆除决定，确认为违法建筑并拆除。该强制拆除决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序,并未侵犯王永牛的合法权益，故王永牛的诉讼请求应予驳回。凤凰县政府根据查明的事实依法维持新场镇政府1号强制拆除决定并无不当。王永牛在庭审中放弃对新场镇政府强拆行为造成损失的赔偿请求，是对自已诉讼权利的处分，且不损害国家利益、公共利益和他人合法权益，符合相关法律的规定，应予准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决驳回王永牛的诉讼请求。一审案件受理费50元，由王永牛负担。王永牛不服上述行政判决，向湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院提起上诉。二审法院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。二审法院认为：本案的争议焦点有二，其一，被诉行政行为是否合法；其二，一审认定王永牛放弃赔偿的诉讼请求有无根据。关于争议焦点一：首先，新场镇政府是否具有行政强制拆除的主体资格。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据该规定，本案中新场镇政府对辖区内违法建筑具有强制拆除的行政执法主体资格。其次，被诉行政行为是否具有事实根据和法律依据。在卷证据中，没有证据证明王永牛临时建房取得了相关部门的批准。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，临时建设用地必须取得城乡规划主管部门的批准，王永牛临时用地没有经过批准系违法用地，新场镇政府有权根据该法第六十五条的规定要求王永牛限期改正，不改正的可以拆除。王永牛违法用地行为从2011年2月起至新场镇政府于2016年1月21日作出1号限期拆除决定时止，始终未获得城乡规划部门批准，故应当认定王永牛违法用地行为处于一种继续状态，这期间虽然经历了2015年4月24日对《中华人民共和国城乡规划法》的修正，但修正前后对违法用地的认定和处理的相关规定并没有改变，故新场镇政府适用修改后的城乡规划法对王永牛的违法行为进行查处，并无不当。再次，新场镇政府强制拆除王永牛临时建房是否符合法定程序。被诉行政行为，即新场镇政府作出的1号强制拆除决定，所适用的法律依据是《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条。根据这些条文的规定，行政机关作出强制决定前，应当以书面方式事先催告当事人履行义务，经催告当事人逾期仍不履行的以书面形式作出强制执行决定并公告，并告知当事人在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，当事人在法定期间没有行使相应救济权利的，行政机关可以依法强制拆除。在新场镇政府作出强制决定过程中，依照法律规定履行了上述程序，且均有证据在卷佐证，新场镇政府强制拆除王永牛临时建房程序合法。因此，新场政府在其职权范围内对王永牛违法用地的行为进行处理并依照法定程序强制拆除符合法律规定，凤凰县政府据此作出的1号维持的复议决定正当。关于争议焦点二，经阅卷查明，在一审庭审笔录第六页第九行中，有王永牛明确表示放弃赔偿请求的记载，一审审查后予以准许并无不当。综上，王永牛提出的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，判决驳回王永牛的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由王永牛负担。王永牛不服二审判决，向本院提出再审申请称：1.一、二审判决认定案件事实的主要证据不足，认定王永牛的二间平房为临时建筑没有事实根据，在新场镇政府未提交乡、村规划的情形下，认定强制拆除行为合法没有事实依据。新场镇政府作出强制拆除决定前，未告知王永牛享有陈述权和申辩权，该强制拆除行为程序违法。2.一、二审判决适用法律、法规错误。新场镇政府在作出强制拆除决定的当天实施强制拆除行为，违反行政强制法规定。王永牛房屋建成至拆除之日已有五年之久，新场镇政府实施强制拆除行为违反了行政处罚法第二十九条关于违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚的规定。根据城乡规划法第六十六条的规定，责令限期拆除临时建筑的主体为市、县人民政府城乡规划主管部门，新场镇政府拆除王永牛的平房属超越职权。3.新场镇政府在强拆王永牛平房过程中损毁了其机器设备和枯粉等材料，因在本案一审审理过程中未提交损失的证据，且被诉强制拆除行为尚未被确认违法，故王永牛撤回了赔偿请求，一、二审法院认定王永牛放弃赔偿请求，存在超判之嫌。请求：撤销一、二审判决；确认新场镇政府强制拆除王永牛二间平房的行为违法。新场镇政府答辩称：1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，新场镇政府对辖区内违法建筑具有强制拆除的行政执法主体资格。王永牛没有证据证明临时建房取得了相关部门批准，从2011年2月起至2016年1月21日作出限期拆除决定时止，其违法用地行为处于持续状态，新场镇政府适用修改后的城乡规划法对王永牛进行查处，并无不当。2.新场镇政府依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，拆除王永牛的临时建筑，程序合法。王永牛在本案一审中明确表示放弃赔偿请求，一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求维持一、二审判决；驳回王永牛的再审请求。凤凰县政府口头答辩称：凤凰县政府是本案适格的行政复议主体，所作出的复议决定事实清楚、程序合法、适用法律准确，请求依法驳回王永牛的再审请求。当事人在本案一审、二审中提交的证据已随案移送本院。经审查，一审、二审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审、二审查明的事实予以确认。另查明，新场镇政府于2016年1月21日作出的1号限期拆除决定载明：王永牛户应当自收到本决定之日起15日内履行处罚决定，逾期无正当理由不自行拆除涉案建筑，将依法采取强制拆除措施。并告知当事人如不服该处罚决定，可以在收到该决定之日起60日内申请行政复议或6个月内提起行政诉讼。新场镇政府于2016年7月28日作出的2号催告通知载明：请王永牛户自收到该催告通知之日起10日内自行搬走违法建筑棚内的一切物品，自行拆除违法建筑，王永牛户自收到该催告通知10日内可向新场镇政府进行陈述和申辩。新场镇政府于2016年8月18日作出1号强制拆除决定并公告，当天对王永牛的涉案房屋实施了强制拆除。再查明，新场镇政府在一审中提交的《查非纠违房屋拆除实物清单》中列明了滤油机、榨油机、油桶、油菜籽等物品，其中包括枯粉9袋和枯粉1堆（大约2.5吨）。再审调查询问过程中，新场镇政府表示，实施强制拆除时将王永牛涉案房屋内的机器设备等物品均放在老镇政府内，枯粉当时已经就地掩埋，但因天气原因，发酵之后有恶臭味，所以用车运走处理了。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，新场镇政府对辖区内违法建筑具有强制拆除的行政执法主体资格。新场镇政府于2016年1月21日作出1号限期拆除决定时，已告知王永牛申请行政复议和提起行政诉讼诉讼的权利。王永牛逾期未自行拆除涉案房屋，且在法定期限内既未对1号限期拆除决定申请行政复议亦未提起行政诉讼，新场镇政府于2016年7月28日作出2号催告通知，告知王永牛进行陈述和申辩的权利。催告期限届满后，因王永牛仍未自行拆除，故新场镇政府于2016年8月18日作出1号强制拆除决定并公告后，当天强制拆除了涉案房屋，符合《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》的上述规定，并无不当。本案被诉行政行为是执行1号限期拆除决定的强制拆除涉案房屋的行为，而非1号限期拆除决定，王永牛关于新场镇政府实施强制拆除行为违反了“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚的规定”的再审理由，系针对1号限期拆除决定提出的异议，依法不属于本案的审理范围，本院对此不作处理。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条“行政强制的设定和实施，应当适当……”的规定，行政机关对违法建筑实施强制拆除时，其手段、方式应当合理、适当，对非强制对象的违法建筑物内的物品应当进行清点造册、妥善保管、及时移交等。本案中，新场镇政府在强制拆除王永牛涉案房屋过程中，虽然对该房屋内物品制作实物清单，并将其中部分机器设备等物品运走保管，程序正当，但对涉案房屋内的枯粉直接就地掩埋，处理程序不当，且对王永牛的权利产生实际影响，依法本应予以撤销，但因该处理行为不具有可撤销内容，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第七十四条第二款第一项的规定，该强制拆除行为应予确认违法。凤凰县政府作出1号复议决定，维持新场镇政府2016年8月18日实施的以1号强制拆除决定为载体的强制拆除行为不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项的规定，应予撤销。一审庭审笔录中虽有王永牛表示放弃赔偿请求的书面记录，但结合王永牛提起本案诉讼的目的和理由，其真实意思表示应为撤回本案赔偿请求。因在本案一审过程中，王永牛撤回了其关于“判决新场镇政府赔偿王永牛由于强拆行为造成的损失”的诉讼请求，故本案对该项诉讼请求不再进行审查。王永牛如认为新场镇政府的1号强制拆除决定及采取的强制执行措施对其合法权益造成损害，可依法另行主张权利。综上所述，王永牛的再审请求部分成立，对其成立部分依法予以支持。一、二审判决认定事实不清，部分法律适用错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第一项、第八十九条第一款第二项、第三款和《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2017）湘31行终68号和凤凰县人民法院（2017）湘3123行初1号行政判决；二、撤销凤凰县人民政府于2017年1月16日作出的凤政复决字[2017]第1号《行政复议决定书》；三、确认凤凰县新场镇人民政府于2016年8月18日强制拆除王永牛房屋的行政行为违法。本案一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被申请人凤凰县新场镇人民政府和凤凰县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  付海燕审判员  钟玺波审判员  林 芝二〇一九年七月十九日法官助理薛珊珊书记员林俊宇附相关法律条文：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。