云南省丽江市古城区人民法院民 事 判 决 书(2019)云0702民初85号原告(反诉被告，以下简称原告)：丽江市第一高级中学。住所：丽江市古城区学堂路115号。法定代表人：杨永，系该校校长。委托代理人（特别授权）：颜玮，云南玉龙律师事务所律师。被告(反诉原告，以下简称被告)：肖锦清，男，1972年6月28日生，汉族，初中文化，自由职业者，身份证住址：云南省丽江市永胜县，现住址：丽江市玉龙县。委托代理人（特别授权）：陈德全，云南振润律师事务所律师。原告丽江市第一高级中学（以下简称市一中）诉被告肖锦清合同纠纷一案，本院于2019年1月9日受理后，被告肖锦清于2019年1月28日向本院提出反诉，本院业已受理。本院依法适用普通程序于2018年3月6日公开开庭进行了合并审理。原告委托代理人颜玮、被告肖锦清及其委托代理人陈德全均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告市一中提出如下诉讼请求：1.判决原、被告双方签订的《丽江市第一中学招商引资合同》无效；2.判决原告向被告返还因出租土地而收取的租赁金2500000元；3.判决被告返还原告承租的土地；4.本案案件受理费由原、被告双方共同承担。事实与理由：原告系全额拨款的事业单位。2013年初，被告因经营需要，拟承租原告校园内因“2.3”地震受损被拆除原男、女生宿舍楼危房后形成紧邻古城的空地做商业开发，为此经双方多次协商后，于2013年7月18日签订了《丽江市第一中学招商引资合同》，合同约定：1.合作位置：甲方持有房屋和土地所有权证；2。使用期限，房屋租期为44年；3.乙方投资：乙方交纳6000000元给甲方及对甲方指定地块进行建设；4.合同解除；5.合同生效条件及违约责任；6.争议解决。所拆除原男女生宿舍楼为原告持有国有土地使用证。该宗地性质为划拨用地。合同虽为原、被告双方签字盖章认可，但至今未作租赁审批登记。合同签订后，被告于2013年7月29日支付了租金500000元，于2014年1月5日支付租金1000000元，于2014年1月24日支付租金500000元，于2014年9月30日支付租金500000元，以上四次共计支付租金2500000元。2014年底，原告接到丽江市政府（2014）丽政发9号《丽江市人民政府关于禁止行政事业单位出租公房的通知》，并及时告知了被告，向被告说明原、被告双方签订的合同违反了国家法律规定，且改变了土地用途，也被市政府所禁止，该合同属于无效合同，不能履行。故原告未再收取被告的租金，同时要求被告领回已交纳的租金及返还尚未作任何建设的空置土地，但被告称已发生了规划设计等实际投入，并以不好向股东交代等为由拒绝交回租赁土地。自2014年至今，原告已无数次以面谈、会议、公函等形式催促被告领回已交纳的租金及交回承租土地，但均未果。现市政府已划拨专款，并授权丽江市教育局在原男、女生宿舍楼空置土地上建设教师周转房，故原告只能诉请法院，提出如上所请。被告肖锦清提出如下答辩意见并提出反诉称：一、原、被告双方签订的合同是双方真实意思的表示，不应该将该合同认定为无效合同，理由如下：1、双方签订该合同的背景是原告方自身缺乏资金而又需要建设，所以主动找到被告进行投资，双方合意合作开发所以本案所涉合同的性质不能完全理解为无效合同；2、本合同不存在合同法第五十二条规定的无效合同情形，虽然合同所涉及的土地是国有划拨土地，但履行该合同并不改变合同的性质，同时虽然我们国家对国有划拨土地管理有相应的行政法规予以约束，对划拨土地的管理需要进行相应的审批，但是具体在本案中审批手续应该是原告的义务而不应该强加给对方；3、国务院出台的划拨土地管理办法第四十条对划拨土地的使用作出了限制，但是该条款系管理性条款，而非合同法第五十二条及关于第五十二条解释的司法解释明确的效力性条款，因此违反划拨土地管理办法第四十条所带来的后果并非是确认合同无效。4、双方签订的合同系正在履行的合同，且被告已经履行了大部分义务，依据《最高人民法院关于审理民商事问题的会议纪要》，从保护交易的角度出发，本着法无禁止即自由的角度出发，不宜认定该合同为无效合同；5、根据被告了解，原告有多处房屋及土地以同样的方式交由第三方使用，若本案所涉及的合同无效，其它交由第三方使用的也将涉及无效，原告收取的费用及这些土地房屋创造的价值，如何处理无法确定。将带来新的社会矛盾和社会问题。二、被告在签订合同后积极履行合同，但是因为原告的原因，合同履行被搁置，本案中违约方系原告而非被告，若支持原告的诉讼请求将出现不诚信的人占便宜，诚信的人蒙受损失的不公平现象，与法律精神背道而驰。三、本案所涉及的土地目前被告并没有实际使用，而原告在该土地上进行重新规划，相应的返还问题没有事实基础。四、原告在民事起诉状中陈述的大部分内容没有事实依据，特别是事实与理由的第五、六段，与本案客观事实不相符，事实上，之前原告并没有通知被告合同涉嫌无效，原、被告双方在2017年、2018年均有履行合同的共识。原、被告双方之间签订的合同约定，违约方应赔偿守约方因违约造成的一切经济损失，并承担总投资20%的违约金。合同签订后，被告积极履行合同约定的义务，并办理相关手续准备运行。同时还对外融资进行投入，但市一中违反约定，不配合被告履行合同，导致双方合同履行受到障碍，给被告造成巨大损失，原告市一中的行为违反了合同的约定，应当承担违约责任，故提出如下反诉请求：1.判令原告继续履行双方于2013年7月18日签订的《丽江市第一中学招商引资合同》；2.若解除合同应判令原告向被告赔偿违约金及违约金不能弥补的经济损失共计6000000元；3.本案诉讼费由反诉被告承担。庭审中，经本院释明后，被告变更第2项诉讼请求为判令原告向被告赔偿违约金及违约金不能弥补的经济损失共计6000000元。原告对被告的反诉提出如下答辩意见：一、反诉请求应当具体明确，而不应当有选择性的提出；二、因为内容无效违反国家法规及政策而使合同无效；三、无效合同只能相互返还财物；四、因为无效所以原告不存在违约。原告针对本反诉综合向本院提交了如下证据材料：1.《丽江市第一中学招商引资合同》一份，拟证明原、被告所签署合同违反国家法律及国家政策规定；2-3.《关于终止处理相关善后事宜的通知书》一份及送达单，拟证明原告已向被告作出终止合作的通知，履行了告知义务。原告当庭向本院提交了丽政发[2014]9号文件、《云南省省级行政事业单位国有资产出租出借管理办法》及其转发通知，拟证明双方签订的合同违反了规章制度，所以合同无效。经本院庭审中责令原告提交诉争土地的相关土地权属证书，原告在庭审后向本院提交了一份丽国用（2015）第3601号国有土地使用证。被告对原告提交的第1组证据的三性予以认可，对证明的内容不认可，理由如下：1、原告的诉请是确认合同无效，但是单凭双方签订的合同并不能证明合同无效的观点；2、原告认为没有商业经营资格、不能出租国有土地、没有登记备案是合同无效的理由不能证明。确认合同无效的法律渊源应该是法律行政法规不包含政策。3、物权法规定的租赁期限不超过20年并不是说超过20年的合同都无效，而是20年内是有效的，其余部分有可能无效。对第2、3组证据的三性予以认可，但是对证明内容不认可，理由为：合同效力并非依据原告的单方说辞确定，也不应原告告知被告终止合同履行而确定无效。关于当庭提交的文件及相关通知等证据，被告对其合法、真实性予以认可，对其关联系和证明内容不予以认可，不认可的理由为：原告出具的该两份材料从法律的效力等级上来说仅属于地方政府规章，效力层级并非是合同法第五十二条规定的法律行政法规，无法达到确认合同无效的效力层级。被告对原告提交的国有土地使用权证的真实性和合法性表示没有见过所以不清楚。被告针对本反诉综合向本院提交如下证据材料：1.原告的身份证复印件，拟证明原告符合主体资格；2.《丽江市第一中学招商引资合同》一份，拟证明原告主动找被告招商引资，原、被告双方于2013年7月18日签订了合同，该合同系双方真实意思表示，根据约定，合同履行过程中不存在改变土地权属和土地使用性质的情况；3-16.会议纪要、房屋修缮申请资料、投资项目审批资料、借款合同及补充协议和收据，拟证明双方合同签订后，被告为积极履行合同，被告已履行了大部分义务，且作了大量的工作，现因原告的违约行为造成被告巨大的损失。原告对被告的证据发表如下质证意见：对第1组的证据三性不持异议；对第2组证据的真实性与本案的关联性不持异议，对其合法性有异议且对其证明目的有异议；从第3-12组证据的真实性无异议，但是这些都已经隐瞒了租赁这个真实问题，故具有违法性；对第13组证据的真实性无异议，但需要明确的是此时原告已经向被告做出了终止合同履行的通知，主要是向市政府请求给予财政资金的支持偿还被告2500000元款项，同时也请市政府给予协调纠纷事项，该证据不能实现其证明目的。对第14-16组证据中的三性均不予认可。本院对本案的证据作如下认定：对原告提交的证据，本院对第1组证据的真实性依法予以确认，对第2、3组证据的三性均予以确认，对当庭提交的证据依法予以确认，对本院责令原告庭后提交的国有土地使用权证，被告虽提出不清楚，但结合本案中原、被告的诉辩意见及被告方的相关建设材料，证实了诉争土地为划拨土地，且土地使用权属于原告，故本院依法予以确认。对被告提交的证据，本院对第1组证据的真实性、合法性依法予以确认；本院对第2-12组的真实性依法予以确认；本院对第13组证据本身的真实性予以确认，但该情况说明仅为被告的个人情况反映，属于当事人肖锦清的个人陈述，故本院对该证据陈述的内容结合本案其他证据综合评判；对第14-15组证据，属于被告个人与他人的借款合同，无法确认其真实性，且与本案无关，故本院依法不予确认；对第16组证据，经审查，该组收据系手工收据，无相关劳动合同、税后发票及工资明细相佐证，不足以证明被告的拟证明观点，故本院依法不予确认。根据当事人陈述及经审查确认的证据，本院确认如下法律事实：2013年7月18日，原告市一中（甲方）与被告肖锦清（乙方）签订了一份《丽江市第一中学招商引资合同》，约定甲乙双方共同开发丽江市一中老校区男女生宿舍原址土地，由乙方按甲方指定区域进行投资开发，开发后乙方可使用44年，44年后将土地及地上建筑设施完整归还甲方；乙方需要支付甲方6000000元开发使用费，分别于合同签订时支付500000元定金，手续办完后支付至4000000元，其余2000000元在签订合同两年内付清；第一条约定合作位置为西临王家庄民房、南连图书楼后侧07年肖锦清租赁土地、东接市一中图书楼和小龙楼及其间之空地、北接古城河道与原市医院相邻；第二条约定乙方使用期限，房屋租期为44年，自2013年7月22日至2057年7月21日止；第三条乙方投资约定，乙方交纳6000000元给甲方及对甲方指定地块进行建设，指定地块上的建设经营权归乙方（44年），合作项目所涉及手续由乙方办理，甲方给予配合，所产生的一切费用由乙方承担；第五条违约责任约定，如甲、乙方违约，违约方负责赔偿因违约所造成的一切有形和无形的经济损失，并承担总投资20%的违约金和法律责任。合同签订后，被告肖锦清于2013年8月份，以原告市一中的名义，以拆除D级危房（男女生宿舍楼、老图书楼及其附属设施），重建为砖木结构约4617㎡楼房为由，向相关建设部门提出古城民居修缮申请。2015年12月29日，诉争土地通过修缮审批，并取得建字第2015—360号《建设工程规划许可证》，许可证载明：建设单位为丽江市第一高级中学，建设项目名称为丽江市一中男女生宿舍楼不协调建筑改造项目，建设规模为4670.6㎡，许可证有效期为一年。2016年3月25日取得《建筑工程施工许可证》，载明建设单位为丽江市第一高级中学，工程名称为丽江市一中男女生宿舍楼不协调建筑改造项目，合同工期为2016年3月25日至2017年3月25日。2013年12月17日，被告肖锦清向原告递交了一份《关于使用土地租赁投资经营权成立有限责任公司的请示》，确认原、被告双方于2007年12月1日、2007年12月29日、2013年7月18日分别签订的《丽江市第一高级中学图书楼以西南土地出租协议》、《土地租赁协议》、《丽江市第一中学招商引资合同》，载明肖锦清成立有限责任公司投资经营从原告手中合法取得租赁经营权的土地从事工商经营，请求批准在租赁土地产权属丽江市第一高级中学的前提下，经营权可以转让，同意批准成立公司，上述三份合同的权利由新成立的公司享有，义务由新成立的公司承担，有权在租赁投资的土地上修建房屋（商铺）并对外招商出租。原告在该请示上注明同意请求。2014年1月10日，原告市一中向被告肖锦清出具了一份《证明》，载明“我校租赁给肖锦清的土地（具体见我校与肖锦清签署的三份合同），在土地产权属我校的前提下，同意由丽江市古城区东方文化传承有限公司使用、经营。租赁经营期间，在征得政府部门批准的情况下，我校同意由丽江市古城区东方文化传承有限公司在以上土地上修建房屋（商铺）并对外招商、出租”。2018年4月26日，原告向被告发出一份《关于终止处理相关善后事宜的通知书》，告知被告因该合同与有关法律及政策规定相冲突，不能继续改造为由，要求终止合同，并要求被告于2018年5月4日前退回已支付的租赁金2500000元。后因双方就终止合同协商未果，故原告诉至本院。庭审中查明：被告肖锦清已分三次向原告支付租赁金为2500000元。本案诉争土地属于划拨土地，土地使用权属于原告。原、被告双方在庭审中确认，因1996年丽江2.3地震的影响，诉争土地上的房屋属于危房而在双方签订合同之前已被拆除，双方签订合同至今该土地仍为空地。本院认为，本案的争议焦点为诉争合同是否有效的问题，原告以该合同违反法律规定，且改变了土地用途，被丽江市政府所禁止为由主张合同无效，被告则主张该合同系双方真实意思表示，内容合法有效，不存在合同无效的情形。对此，经本院审查，该合同虽名为招商引资合同，合同也载明共同开发，由被告进行投资开发，被告支付原告6000000元的开发使用费。但从双方的合同约定内容及被告提交的多份材料中陈述为租赁土地等情况看，该合同实际属于土地使用权租赁合同。本案涉及的土地性质为划拨土地，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条和《划拨土地使用权暂行管理办法》第五条规定，划拨土地使用权未经批准并办理土地出让手续的不得流转，即不得转让、出租、抵押；对划拨土地使用权用途不得改变，要改变用途要经批准，并重新签订出让手续。本案中双方明确了租期为44年，租期内由被告一方经营使用管理，约定由被告支付原告6000000元使用费实属租赁土地期期间的租金；且从被告提交的证据显示，被告以原告名义以修缮男女生宿舍楼及图书楼为由向相关部门提出申请并取得相关建设许可，实则在租赁的空地上建好房屋后准备在租赁期间进行商业经营活动，改变土地用途，以规避划拨土地不得流转及不得改变土地用途的法律强制性规定，故本案中，原、被告双方签订的诉争合同属于无效合同，故本院对被告的上述观点依法不予采纳。依照法律规定，合同无效，因该合同取得的财产，应当返还，有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。据此，在本诉中对原告提出要求确认合同无效、判令原告返还被告的租金2500000元和被告返还原告承租的土地的诉讼请求依法应当支持。在本案反诉中，因原、被告双方对划拨土地不得流转及不得改变用途的规定应当是知晓的，故被告在办理诉争空地上的建设审批手续过程中，是经原告同意并以原告的名义办理，且以修缮男女宿舍楼及图书楼为由，而隐瞒了审批土地实为空地，且建房后拟进行商业经营活动的事实，故均有过错，双方应当各自承担责任，故本院对被告提出要求继续履行合同及要求原告赔偿违约金及经济损失的诉讼请求依法不应当支持。综上，本院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条、第九十一条之规定，判决如下：本诉部分：一、确认原告丽江市第一高级中学与被告肖锦清于2013年7月18日签订的《丽江市第一中学招商引资合同》无效；二、限原告丽江市第一高级中学在本判决生效之日起十五日内返还被告肖锦清已付的租金2500000元；三、在原告丽江市第一高级中学履行上述第二项判决主文后五日内，由被告肖锦清返还原告丽江市第一高级中学承租的土地。反诉部分：驳回被告肖锦清的全部反诉请求。如果未按本判决指定的期限履行金钱给付义务的，应依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本诉案件受理费26800元减半收取为13400元，由被告肖锦清负担。反诉案件受理费53800元减半收取为26900元，由被告肖锦清负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省丽江市中级人民法院。审 判 长  和灿英人民陪审员  和煜琴人民陪审员  阙珍琳二〇一九年七月四日书 记 员  陈 梅【本判决生效后，若负有履行义务的当事人不自动履行本判决，享有权利的当事人可在判决规定的履行期限届满后两年内向本院申请强制执行】。