浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终793号上诉人（原审原告）衢州利达化工有限公司，住所地浙江省衢州市柯城区巨化热电厂南侧。法定代表人魏青根，执行总经理。委托代理人王伟，上海浩信（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷三路28号。法定代表人徐洪水，常务副区长。委托代理人张宸，衢州市柯城区人民政府工作人员。委托代理人廖品利，浙江天赞律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）衢州市柯城区土地储备中心，住所地浙江省衢州市柯城区双港路332号。法定代表人严建飞，主任。委托代理人江晓东，衢州市柯城区土地储备中心工作人员。衢州利达化工有限公司（以下简称利达化工公司）因衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）土地行政协议一案，不服衢州市中级人民法院（2018）浙08行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月23日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年7月23日，柯城区政府组织召开高新园区二期管廊建设涉及利达化工公司有关问题协调会，明确利达化工公司纳入2014年衢州市挂牌督办十大环保专项工作中的衢化街道老塔坛寺片区化工企业整治范围，该专项工作的完成期限是2014年年底前。2015年7月6日，衢州市人民政府制定发布（衢政发〔2015〕27号）《衢州市人民政府关于市区闲置和低效工业用地处置利用的意见（试行）》（以下简称27号文件），规定“倒逼提升一批低产用地……对不能改造提升，合作转让或重组的低效工业用地，可由土地所在地区域政府或管委会按照市区统一补偿标准统一收回土地，土地补偿标准为：取得土地使用权时实际缴纳的土地出让金（即扣除优惠政策核算的土地价差）+实际缴纳的土地出让金在使用期限内按收回时同期央行贷款基准利率上浮不超过30%计算的利息……”2016年6月23日，衢州华辰房地产评估测绘有限公司受衢州市柯城区衢化街道办事处的委托，经评估出具《房地产估价报告》，该估价报告载明：估价目的为确定土地处置提供参考依据而评估房地产价值，评估时点为2015年9月7日，最终确定估价对象房地产在估价时点的处置总价值为人民币11066651元整，大写金额人民币壹仟壹佰零陆万陆仟陆佰伍拾壹元整。（其中：土地总价值为人民币902417元，房屋总价值为人民币6527189元，无证房屋、机器设备及附着物评估价值3637045元）。2016年9月9日，衢州市人民政府作出《关于确定衢化街道塔坛寺片区两家化工企业收购主体的批复》（衢政发〔2016〕43号）称，鉴于衢州国正矿产品有限公司、利达化工公司2家企业均属于柯城区辖区内，现确定柯城区政府作为收购主体。2016年10月14日，柯城区政府直属事业单位柯城区土地储备中心（以下简称柯城土储中心）与利达化工公司签订《土地使用权及地上物权收购合同》[柯储土合（2016）52号]，约定由柯城土储中心收购（回）利达化工公司位于巨化电热厂南侧厂区范围内的18亩国有土地使用权及地上所有的建筑物和附属物（建筑面积为6076.16㎡），根据衢政发〔2016〕43号文件精神，确定收购总价为1106.6万元人民币，收购总价含18亩工业用地出让时应缴纳的相关税费，并同时约定了付款方式和时间、合同双方义务、责任承担、争议解决办法等事项。柯城土储中心及其法定代表人严建飞、利达化工公司及其法定代表人魏青根分别在该合同上盖章及签名。柯城土储中心分别于2016年10月17日、11月8日及2017年1月24日分三次将上述合同约定的土地收购价款向利达化工公司支付完毕，涉案土地的国有建设用地使用权登记至柯城土储中心名下。2017年1月24日，利达化工公司及其法定代表人魏青根出具承诺书称，柯城土储中心已按照合同约定向其支付1106.6万元收购款，承诺利达化工公司今后发生的一切纠纷均与柯城土储中心无关。利达化工公司诉至法院，请求：1.确认《土地使用权及地上物权收购合同》违法，并按物权征收时点的市场价格给予合理补偿。2.确认27号文件中有关“倒逼提升一批低产用地”的规定违法。原审法院认为，关于原告本案起诉是否符合起诉条件，主要涉及三个问题：第一，本案是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”原《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议”。从被诉土地收购协议的签约背景和目的来看，27号文件中明确规定，为深入贯彻落实最严格的节约用地制度，加快闲置和低效工业用地处置再开发利用，促进工业转型发展和土地节约集约利用，……对不能改造提升，合作转让或重组的低效工业用地，可由土地所在地区域政府或管委会按照市区统一补偿标准统一收回土地。从被诉协议的签约主体来看，本案中，被诉协议系原告利达化工公司与柯城土储中心签订，根据《土地储备管理办法》第二条规定，“土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。……土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。……”可见，涉案收购合同系行政机关为实现闲置和低效工业用地处置再利用的行政管理目标，由土地储备机构签订，其缔约和履行过程有别于平等民事主体之间以营利为目的的市场自治交易。故被诉协议系具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼的受案范围。第二，关于本案被告主体是否适格的问题。本案原告系针对土地收购合同提起诉讼，该合同的签约主体是原告和柯城土储中心。《土地储备管理办法》第三条规定，“土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”该办法第二条又规定，“本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”鉴于土地储备机构行使相关职权并无法律、法规及规章的授权，且衢政发〔2016〕43号文件中衢州市人民政府明确指定柯城区政府作为利达化工公司的收购主体，而柯城土储中心系柯城区政府直属事业单位，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第二十条第三款关于“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，柯城区政府为本案适格被告。第三，关于本案起诉是否超过起诉期限的问题。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”但《行诉解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被诉收购合同在《行诉解释》实施之前作出，但原告系在《行诉解释》实施之后提起行政诉讼，原审法院认为，在涉及新旧司法解释有关行政诉讼起诉期限衔接处理时，应当从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，原则上应当适用《若干解释》二年起诉期限的规定，但从2018年2月8日起最长不得超过一年。综上，涉案收购合同于2016年10月14日签订，原告于2018年10月12日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。原告的核心诉求是请求判令撤销涉案收购合同，责令政府以更高的价格进行收购，其对合同的效力有异议，若适用民事诉讼中有关诉讼时效的相关规定，也未超过法定三年的诉讼时效。关于被诉收购合同是否违法。原告提出，收购合同未给原告合理补偿，严重侵犯原告合法权益。根据《土地储备管理办法》第九条的规定：收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认。本案中，原告利达化工公司自认在被诉《土地使用权及地上物权收购合同》上签字盖章，系原告对其土地使用权及地上建筑物和附属物所有权的自行处分，表明原告对该收购合同中包括收购内容、收购价格等在内的协议条款的认可，亦表明涉案土地的补偿标准系由柯城土储中心与原告根据土地评估结果协商确定，符合法律法规的规定，不存在其诉称的未合理补偿的情形。原告提出，其系因企业停产、信贷逼债等原因被迫签订协议，未提供充分证据证明其受胁迫而签订协议的事实，而且受胁迫而签订的合同请求撤销的权利行使期限为一年，原告现提出该主张亦超过了一年的期限。原告还主张，被诉收购合同所依据的评估报告违法，评估时点错误，应当按照被告决定征收（收储）时点的政策规定及房地产实际价值进行评估和补偿。但本案被诉收购合同的基础系政府的收购行为，并非基于征收，不适用《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条关于“以房屋征收决定公告之日为评估时点”的规定。关于原告提出的涉案土地使用权及地上物权的评估报告前后有多份以及被诉收购合同依据的该份评估报告已经超过一年有效期限的问题，从前述《土地储备管理办法》第九条的规定可知，土地评估结果仅作为土地储备机构与土地使用权人协商补偿标准的参考依据。收购合同最终的签订系双方协商的结果，被诉收购合同虽系行政协议，但其行政性并未改变该协议系双方协商签订的契约本质，即便涉案土地使用权及地上物权的评估报告前后存在多份以及作为合同参考依据的评估报告已经超过一年有效期限，但协议双方仍自愿以其中某一份评估报告的评估结果作为土地收购价格并签订收购合同，系协议双方意思自治的结果，不违反相关法律、行政法规的强制性规定，原告相关主张缺乏法律支撑且不能成立，原审法院不予支持。本案中，原告利达化工公司向原审法院请求一并审查27号文件中有关“倒逼提升一批低产用地”的规定，原告提出，被诉协议约定的收购价格来源于相关评估报告，而该评估报告对土地价值的评估系依据上述文件作出，上述文件有关“倒逼提升一批低产用地”的规定违法，尤其是关于土地补偿标准的计算方式违法，导致被诉收购合同违法，严重侵犯原告利益。原审法院认为，本案被诉行为系原告与第三人签订的《土地使用权及地上物权收购合同》，根据《土地储备管理办法》第九条的规定以及协议双方在该合同上签字盖章的事实可知，该合同中关于收购价格的约定系由原告与第三人参考相关评估结果后协商确定的，27号文件并非被诉收购合同作出的直接依据，该文件的相关规定是否合法不属于本案审查范围，本案不予审查。综上，原告请求确认被诉合同违法并按物权征收时点的市场价格给予补偿的理由均不能成立，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告利达化工公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告利达化工公司负担。利达化工公司上诉称：一、被上诉人柯城区政府未在行政诉讼法规定的期限内向法院提交作出行政行为的事实依据和法律、法规等规范性文件的依据，应依法判决其败诉。本案中，被上诉人在收到起诉状副本后，在法定期限内仅提交了答辩状和土地储备中心的《土地使用权及地上物权收购合同》，没有提供作出该行政合同的事实依据和法律依据，不能证明该行政合同合法。据此，法院应依法以被上诉人没有证据为由，直接判决其败诉。二、案涉行政合同违法法律规定，未给上诉人合理补偿，严重侵犯了上诉人的合法权益，被上诉人应按照2014年7月23日的征收时点对上诉人进行合理补偿。三、案涉评估报告所适用的27号文件有关“倒逼提升一批地产用地”的相关规定，严重违反房地产价值评估规范，该意见系采用不当的行政手段干预国有土地上房屋征收和补偿。综上，请求:撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。柯城区政府辩称：一、原审判决书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2016年10月14日，衢州市柯城区土地储备中心与利达化工公司基于自愿平等、充分协商的基础上，签订的土地使用权及其地上物权收购合同，确定衢州市柯城区土地储备中心以1106.6万元人民币收购上诉人的房地产及国有土地和集体土地使用权。涉案合同是收购合同，并非国有土地征收合同，不适用国有土地征收程序，上诉人在案涉收购合同上签字盖章，并出具承诺书，表明上诉人对涉案合同的协议条款予以认可，是以双方合意且真实的意思表示为基础，根据合同法第五十二条之规定，应当依法确认其效力。二、协案涉收购合同签订后，土地储备中心按约支付了全部款项，上诉人所称没有合理补偿，并要求按照国有土地征收程序重新进行补偿，是缺乏事实和法律依据的。关于原审的举证。在原审举证期间内。答辩人提供的收购合同、浙江农村信用社进账单、上诉人法人代表魏青根出具的承诺书、不动产权登记证明等证据足以认定上诉人系自愿处置涉案不动产及其相关补偿到位情况。关于评估时点。答辩人于2014年7月23日召开高新园区二期管廊建设协调会，仅仅明确将上诉人纳入2014年衢州市挂牌督办十大环保专项工作，双方并未于当天达成收购的合议。2015年经柯城区衢化街道办事处委托，衢州华辰房地产评估测绘有限公司于2015年9月7日最后一次到上诉人的厂房现场进行评估作业，并于2016年的6月23日出具房地产评估报告，因此房地产估价报告选取2014年7月23日作为评估时点是不合适的，应将最后一次现场作业的时间即2015年的9月7日作为评估时点；关于评估报告。评估委托人主体适格，且上诉人也已在案涉收购合同上签字盖章，应当视为上诉人认可估价报告，包括但不限于委托评估主体、评估机构以及评估结论等。另外，案涉评估报告内容也是合法合理的。综上，请求依法驳回上诉人的上诉。衢州市柯城区土地储备中心答辩称：同意柯城区政府的答辩意见。二审中，利达化工公司提交了三组证据材料，证据1，《关于要求区政府落实[2014]44号专题会议纪要的报告》一份，拟证明利达化工公司要求柯城区政府落实[2014]44号专题会议纪要的事实。证据2，手机短信五份，拟证明利达化工公司从2015年开始一直催办国有土地使用权及地上建筑物的征收事宜。证据3，柯城区人民法院（2016）浙0802民初1268号、（2018）浙0802执396号、（2018）浙0802执396号之一、（2018）浙0802执396号之二、（2018）浙0802执396号之三、（2018）浙0802执396号之四裁判文书六份，拟证明利达化工公司及其法定代表人魏青根由于不履行生效裁判，被法院列入失信被执行人名单、限制消费、限制出入境并被司法拘留15日的事实。柯城区政府质证认为，对证据1、证据2，均不属于新证据，真实性亦不予认可，该两份材料均用于催告，而收储本身是一个协商的过程，如果上诉人不同意的情况下，收购行为就没办法实现。对证据3，与本案没有关联性。本院认为，证据1-3，与本案均无关联性，故不予采纳。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查，当事人所诉行政行为不明确，人民法院将无法进行案件的审理和裁判。行政协议行为不是一个单一的行政行为，包括协议的签订、履行、变更以及解除等一系列行政行为。当事人针对行政协议提起诉讼，必须明确具体的被诉行政协议行为，笼统地请求确认行政协议违法，属于诉讼请求不明确。本案中，利达化工公司请求确认案涉行政合同违法属于诉讼请求不明确。在此情形下，原审法院应当依法予以指导和释明，要求上诉人明确被诉行政行为包括哪些，但原审法院并未履行该义务，程序存在瑕疵，本院予以指正。二审中，经本院指导和释明，利达化工公司称其原审第一项诉讼请求实际是要确认案涉合同无效。因此，本案审理的重点是案涉收购合同是否有效及27号文件的合法性问题。首先，虽然行政协议的签订需要遵循行政法的相关基本原则，但是其所具有的行政性并不改变其需双方协商签订的契约本质。本案中，利达化工公司在被诉《土地使用权及地上物权收购合同》上签字盖章，系其真实意思表示，且该收购合同内容不违反法律、行政法规的强制性规定，故利达化工公司主张案涉收购合同无效，不能成立。其次，根据《土地储备管理办法》第九条“收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认”的规定，土地评估结果仅作为土地储备机构与土地使用权人协商补偿标准的参考依据，而非补偿标准本身，最终的补偿标准还是由土地储备机构与土地使用权人协商确定。本案中，双方在载有收购价格的签字确认，应视为对收购土地的补偿标准达成合意，协商一致。况且，利达化工公司及其法定代表人魏青根于2017年1月24日出具的《承诺书》明确载明“本人是衢州市利达化工有限公司法人代表魏青根。柯城区土地储备中心已按《土地使用权及地上物权收购合同》柯土合（2016）52号的约定支付我公司壹仟壹佰零陆万陆仟元整人民币收购款，并履行完成合同所有义务。本人郑重承诺：今后，衢州利达化工有限公司发生的一切纠纷，都与柯城区土地储备中心无关”，因此，利达化工公司就评估报告提出的相关主张，亦不能成立。再次，案涉收购价格系由双方参考相关评估结果后协商确定，是合同当事人意思自治的结果，亦是合同当事人对自身权利的自由处分，而27号文件的规定并非被诉收购合同作出的直接依据，故原审认定该文件的相关规定是否合法不属于本案审查范围，对该意见不应予以审查，并无不当。据此，虽然原审法院就诉讼请求不明确问题未向利达化工公司释明，但鉴于原审法院已对案涉合同的效力问题进行了实体审理，且就该事项作出的认定和驳回利达化工公司诉讼请求的处理结果，并无不当，故本院指正原审法院不当之处的同时，对原审裁判结果予以维持。综上，上诉人利达化工公司的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人衢州利达化工有限公司负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  马惟菁审判员  夏祖银审判员  王富新二〇一九年七月十日书记员  朱胤佐