广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1377号 上诉人（一审原告）浦北县三合中学，住所地：广西浦北县三合镇，统一社会信用代码：124507224997490015。 法定代表人黄作祥，校长。 委托代理人宁凯，广西桂展律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住所地：钦州市永福东大街11号。统一社会信用代码：114507007852417279。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人刘运平，广西源群律师事务所律师。 委托代理人邓红，钦州市司法局工作人员。 一审第三人浦北县三合镇赵坪村委会柿子坪村民小组。 诉讼代表人黄世坤，组长。 委托代理人黄兰贵，广西铭德律师事务所律师。 一审第三人黄文志，男，56岁，浦北县人，住浦北县。 一审第三人黄世海，男，42岁，浦北县人，住浦北县。 一审第三人黄天锦，男，56岁，浦北县人，住浦北县。 一审第三人黄受坤，男，48岁，浦北县人，住浦北县。 一审第三人黄受恳，男，56岁，浦北县人，住浦北县。 一审第三人黄受鹏，男，48岁，浦北县人，住浦北县。 一审第三人符可娟，女，68岁，浦北县人，住浦北县。 一审第三人黄辉，男，52岁，浦北县人，住浦北县。 上诉人浦北县三合中学（以下简称三合中学）诉钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2018）桂07行初58号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年3月11日公开开庭审理了本案。上诉人三合中学的法定代表人黄作祥及委托代理人宁凯，被上诉人钦州市政府的委托代理人刘运平、邓红，一审第三人浦北县三合镇赵坪村委会柿子坪村民小组（以下简称柿子坪组）的委托代理人黄兰贵，到庭参加了诉讼。一审第三人黄文志、黄世海、黄天锦、黄受坤、黄受恳、黄受鹏、符可娟、黄辉等人（以下简称黄文志等八人），经本院合法传唤，无正当理由不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 钦州市政府于2018年6月14日作出的钦政复决字〔2018〕40号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称40号复议决定）认定，本案争议的土地自1962年“四固定”时确权为柿子坪组所有，现浦北县人民政府（以下简称浦北县政府）将争议地确认为三合镇全体农民集体所有，因此本案的争议焦点即争议的土地所有权是否已由村农民集体所有变更为乡（镇）农民集体所有。土地权属是否变更，必须根据本案的事实，依照法律、法规进行确认。浦北县政府确认1983年3月2日三合中学与柿子坪组签订过《协议书》，浦政决字〔2018〕2号《浦北县政府关于三合镇赵坪村民委员会柿子坪村民小组与三合中学土地权属争议的处理决定》（以下简称2号处理决定）就是以《协议书》为依据确认争议地权属发生了变更的。确认争议地权属是否发生了变更，要看《协议书》是否具有法律效力，第一，从签订协议的形式来看，1983年发生纠纷时，浦北县政府组成处纠工作组，于同年3月2日到柿子坪生产队，在没有召开生产队全体社员大会或社员代表大会对如何处理东心坡土地问题进行公议，也没有召集社员群众大会推举代表的情况下，由工作组找来易可兴等五位社员到赵坪大队部进行开会协商并签订了《协议书》，五位社员当中的生产队长易正桐拒绝在协议上签字，显然，这份《协议书》不能代表柿子坪生产队集体真实意思和意愿，少数人的行为无权对集体财产作出处分决定，所以，该协议的签订主体不适格，不具备协议成立的形式要件；第二，从签订协议的内容来看，北通公社党委、革委不属县级人民委员会，其超越职权对村民小组集体财产作出划拨的决定，违反了《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）第二十一条第二款“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用”的规定。因此，该《协议书》不满足协议成立的形式要件，内容也不符合当时的法律规定，该《协议书》不具有法律效力。综合本案情况，争议地自1963年从申请人抽调到公社三级农场至发生纠纷的几十年依照法律、法规的规定并未出现过土地权属变更的事实。2号处理决定确认争议地为三合镇全体农民集体所有并由三合中学使用，属认定事实不清，依据不足，依法应予以撤销。为此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条的规定，决定：一、撤销2号处理决定；二、责令浦北县政府在法定期限内重新调查取证并作出行政行为。 钦州市中级人民法院一审查明：柿子坪组与三合中学争议的“东心坡”（又称“荔枝山”）土地分为两幅（因公路从中间通过相隔开），坐落于浦北县赵坪村民委员会辖区。第一幅面积10.13亩，四至东至大江边小路，南至易正任屋墙边1米赵坪村委会屋墙边3米为界，西至公路为界，北至乌梅江小路为界；第二幅面积10.53亩，四至东至公路为界，南至水井边小路为界，西至学校屋墙或田边上2米为界，北至乌梅江小路为界。1962年“四固定”时期，合浦县人民政府将该两幅土地确权属柿子坪组所有，柿子坪组持有1962年“四固定”时政府颁发的《合浦县生产队土地房产所有证附页》顺数第四栏记载：“坐落东心坡，地名东心坡，类别山林，数量一幅，地基面积贰拾亩，四至东至江边，南至小茫，西至大路，北至细江”，包含了全部争议地。1963年北通公社成立了公社、大队、生产队三级联营林场，联营的土地从各生产队抽调，现争议的“东心坡”土地被抽调入三级联营林场。1968年三级林场解散，从各生产队抽调来的集体土地大部分都归还了原生产队集体。柿子坪生产队抽调的“东心坡”土地并没有归还，北通公社继续用来作“五·七”干校和知青安置所使用。1975年北通公社又将“东心坡”土地划给北通农业中学荔枝山分校管理使用，荔枝山分校用其中的4亩建造了校舍。1981年“三山”落实时，东心坡土地由于有权属争议，没有进行登记发证。1983年柿子坪生产队向北通镇农业中学提出要回东心坡土地自行管理收益，遭到北通镇农业中学拒绝，因而发生纠纷，浦北县政府有关部门介入处理。1983年3月2日，由县处纠办等有关职能部门、北通公社组成的工作组，找来当时的柿子坪生产队（现柿子坪村民小组）易可兴、易正任、黄文华、易正桐、易方道等五位村民与北通镇农业中学协商，签订了《协议书》，该《协议书》的第一项内容为“双方代表一致公认荔枝山林场建于一九六三年，属公社、大队、生产队集体所有，一九七五经年经公社党委、革委同意，正式划给农中荔枝山分校经营管理使用。”该《协议书》的其他内容就是议定东心坡土地属北通农业中学管辖，并对地上的部分果树进行了调整分割。当时，参与协商的处纠办、北通公社、荔枝山分校等有关单位的代表在《协议书》签了字，柿子坪生产队的村民易方道、黄文华、易正任在《协议书》上签字，易可兴及生产队长易正桐拒绝签字，由易正任代签。2000年，三合中学（此时北通农业中学已更名为浦北县三合中学）为教学需要，将荔枝山较大部分班级撤并入三合中学，仅留初一级一个班在旧校舍里上课（荔枝山分校的最后一个班于2007年撤回三合中学后，校舍已闲置多年，房屋破旧，部分已崩塌），同年，三合中学经其上级主管部门同意，将“东心坡”部分闲置土地在没有取得有关合法批准手续的情况下，出让给黄文志等九人建房，并在没办理任何合法建房许可的情况下将房屋建好。2003年3月23日，柿子坪组向浦北县政府提交了《土地确权申请书》，同年9月20日，浦北县政府作出浦政发[2003]144号处理决定，确定争议的土地属国家所有，由三合中学管理使用。柿子坪组不服申请行政复议，钦州市政府复议维持浦政发[2003]144号处理决定，2004年8月3日，柿子坪组向一审法院（浦北县人民法院）起诉，请求撤销浦政发[2003]144号处理决定。在一审诉讼期间，因柿子坪组对《协议书》的签名有异议，一审法院委托了具备司法鉴定资质的钦州市金海司法鉴定中心，对《协议书》中生产队代表易可兴、易正任、黄文华、易正桐、易方道五人的笔迹进行文检鉴定，结论是：易可兴、易正桐的签名是由易正任代签的；易正任、黄文华、易方道的签名是由其本人所签。同年12月9日，一审法院作出（2004）浦行初字第21号行政判决，维持了浦政发[2003]144号处理决定。柿子坪组不服提起上诉，2005年6月6日，二审法院（钦州市中级人民法院）作出（2005）钦行终字第14号行政判决，撤销了一审法院（2004）浦行初字第21号行政判决和浦政发[2003]144号处理决定，并责令浦北县政府重新作出行政行为。2006年4月4日，浦北县政府在与原来相同事实和证据基础上作出与原行政行为相同结果的浦政发（2006）29号处理决定。柿子坪组不服申请行政复议，同年9月2日，钦州市政府复议维持了浦政发（2006）29号处理决定。柿子坪组再次提起行政诉讼，请求撤销浦政发（2006）29号处理决定，同年12月12日，一审法院作出（2006）浦行初字第17号行政判决，维持浦政发（2006）29号处理决定。柿子坪组提起上诉，2007年7月9日，二审法院作出（2007）钦行终字第14号行政判决，撤销（2006）浦行初字第17号行政判决和浦政发（2006）29号处理决定，责令浦北县政府重新作出具体行政行为。2015年1月8日，浦北县政府作出浦政决字[2015]第7号处理决定，该处理决定仍在事实和证据与原行政行为相同的基础上作出的结果均与前两次相同。柿子坪组不服申请行政复议，2015年5月11日，钦州市政府作出钦政复决字[2015]30号复议决定，维持浦政决字[2015]第7号处理决定。柿子坪组又向一审法院提起诉，请求撤销浦政决字[2015]第7号处理决定和钦政复决字[2015]30号复议决定。一审法院经审理撤销了浦政决字[2015]第7号处理决定和钦政复决字[2015]30号复议决定，三合中学不服一审判决提起上诉。二审法院审理后，以一审法院遗留应参加诉讼的当事人为由，撤销了一审判决，发回一审法院重审。一审法院重审后，判决撤销了浦政决字[2015]第7号处理决定和钦政复决字[2015]30号复议决定。三合中学仍不服一审判决提起上诉。二审法院立案审理后，于2017年3月22日作出（2017）桂07行终17号判决，驳回上诉，维持原判。2018年1月25日，浦北县政府仍在原有的事实和证据的基础上作出2号处理决定，将争议的“东心坡”确权属三合镇全体农民集体所有，由三合中学使用。柿子坪组不服，向钦州市政府申请复议，钦州市政府经审查，于2018年6月14日作出40号复议决定，撤销了2号处理决定，责令浦北县政府在法定期限内重新调查取证作出行政行为。三合中学不服，提起本案诉讼，请求撤销40号复议决定，维持2号处理决定。 另查明，1983年签订的《协议书》有个人签名的是原稿，有关部门盖公章的《协议书》用腊纸刻写事后补制作的《协议书》。 钦州市中级人民法院一审认为：争议的“东心坡”土地，在1962年“四固定”时已由当时的合浦县人民委员会确权属柿子坪组所有，这是本案的各方当事人均无异议的事实。1963年北通公社成立的三级联营林场时，争议的“东心坡”土地也被抽调，但三级联营林场享有的仅是使用权，所有权并没有发生转移，仍属柿子坪组所有。到1968年林场解散时，抽调的土地归还了各生产队，而“东心坡”土地没有归还柿子坪生产队，由北通公社安排作学校用地，虽然学校的名称多次变更，土地也一直由学校管理使用，因土地的性质并没有依据当时的法律、政策进行改变，该土地的性质仍属生产队的集体土地，柿子坪组仍享有该土地的所有权。1983年柿子坪生产队主张要回土地与三合中学发生纠纷时，由县处纠办等职能部门、北通公社联合组成的工作组主持协调下签订的《协议书》，从形式上看，本案争议的土地在争议双方在签订《协议书》之前柿子坪生产队集体已主张要回土地权属，而易正任等五位村民是由工作组找来的，不是召开村民会议商论推举的代表，在《协议书》上签字的易正任等三人并不是柿子坪生产队绝大数村民的真实意思表示，少数人无权对集体的财产作出处分决定，该《协议书》违背了柿子坪生产队全体村民的意愿；从内容上看，北通公社党委、革委会不属县级人民政府，其超越职权对村民小组集体的财产作出划拨的决定，违反了《六十条》第二十一条第二款“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用”的规定。所以，该《协议书》无论从形式到内容都违反当时的法律、政策的规定，属无效协议。至于三合中学主张《协议书》第二条荔枝山分校用种植的果树向柿子坪生产作了补偿，从《协议书》的全部内容来看，是对“东心坡”土地上的全部果树所作的调整，从文字表述上不能明确属补偿。而且，因签订的《协议书》违法无效，其约定的全部内容也是违法无效的。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的”、第三款“一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有”、第四款“凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权”的规定，由于三合中学与柿子坪生产队签订的《协议书》违法无效，之后浦北县政府也没有对该违反规定使用的农民集体土地进行清查处理，既没有按当时的规定补办征地手续，也没有退还农民集体，却将本案争议的土地确权属国有，由三合中学使用,或确权属三合镇农民集体所有，由三合中学使用。把柿子坪组的集体土地未经法定程序，也无法律、法规依据的情况下随意地变来变去。因此，钦州市政府在查明事实的基础上否定并撤销浦北县政府的行政行为是正确的。 《广西壮族自治区关于国家征用土地问题的通知》[（59）会民字第41号]的内容是解决国家征用土地所遇到的各类问题，其第四点授权公社自行安排学校、公共场所等的基本建设用地，不列入国家征用土地的范围，不等于可以越过上位法《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《六十条》）第二十一条第二款“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查批准，任何单位和个人都不得占用。要爱惜耕地。基本建设必须尽可能不占用或者少占用耕地”的规定，不经过法定程序随意去改变土地的所有权性质，侵占生产队集体的土地。 综上，钦州市政府受理了柿子坪组的复议申请后，已依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，履行了通知、告知、征求调解等程序上规定的义务，并依法审查了原行政机关行政行为的合法性后作出的40号复议决定查明事实清楚，证据确凿充分，适用法律准确，程序合法。三合中学的诉讼主张不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回三合中学的诉讼请求。 上诉人三合中学上诉称：一、一审判决认定1983年《协议书》无效是错误的。一审判决分不清楚1983年争议双方签订的《协议书》的性质是民事行为还是行政行为。《六十条》第二十一条规定“生产队的土地不经县级人民政府的审查和批准，任何单位和个人不得占用”是指政府不得通过行政行为无偿占用生产队的土地，是对政府行政行为的一种约束，但对生产队在生产过程中需要与其他生产队或组织调换或兑换土地的行为，该法并没有禁止，相反，国家对生产队在生产过程中需要与其他生产队或组织调换或兑换土地是支持和保护的（从此后颁布的山权林权土地权属调处条例可以看出）。1983年《协议书》的性质显然是民事行为，它不受《六十条》第二十一条的约束。1983年《协议书》这种民事行为是在政府职能部门、司法职能部门的主持下由双方当事人达成的一种民事行为，柿子坪村民小组同意把争议土地让给上诉人使用，并不是基于政府职能部门、司法职能部门的强行划拨，而是得到了相应的补偿后的一种自主让步。这是一种典型的民事行为，所以该行为并不受《六十条》第二十一条的约束，一审判决以《六十条》第二十一条的规定为依据认定双方签订的协议无效，明显是错误的。至于一审法院认定《协议书》形式上错误也是不存在的。一审判决认为《协议书》形式上有错误依据是根据1988年实施的《村民组织法》的相关规定，但本案争议双方签订协议的时间是1983年，当时《村民组织法》还没有出台，一审法院不能以后颁布的法律适用以前发生的事实，所以一审法院认为“《协议书》形式存在错误”是不正确的。二、浦北县政府作出的2号处理决定认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。浦北县政府根据双方1983年签订的协议及该协议已实际履行的事实，再依据1982年颁布的《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条“集体的山权林权，应以1962年四固定时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来，四固定后经有关方面协商或经政府批准作了调整的，一律有效”的规定，把争议土地确定给上诉人使用，不论是事实的认定，还是法律的适用，都是正确的，应予维持。综上所述，一审判决认定事实错误，判决不当，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销40号复议决定，维持2号处理决定。 被上诉人钦州市政府答辩称：一、钦州市政府作出的40号复议决定程序合法。二、浦北县政府作出的2号处理决定认定事实不清，证据不足，应予撤销。本案争议土地自1962年“四固定”时确权为柿子坪组所有，浦北县政府将争议地确认为三合镇全体农民集体所有，本案的争议焦点即争议土地所有权是否已由村农民集体所有变更为乡（镇）农民集体所有。土地权属是否变更，必须根据本案的事实，依照法律、法规进行确认。浦北县政府确认，三合中学与柿子坪组1983年3月2日签订过《协议书》，2号处理决定以该《协议书》为依据确认争议地权属发生了变更。而该《协议书》经钦州市中级人民法院作出的（2017）桂07行终17号判决确认不具有法律效力。综合本案情况，争议地自1963年从柿子坪组抽调到公社三级农场至今发生纠纷的几十年中，依照法律法规的规定并未出现过土地权属变更的事实。2号处理决定确认争议地为三合镇全体农民集体所并由三合中学使用，属认定事实不清，依据不足，依法应予撤销。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人柿子坪组述称：一、40号复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。二、2号处理决定认定事实不清，依据不足，适用法律错误，应予撤销。2号处理决定以1959年9月3日广西壮族自治区人民委员会《关于国家征用土地问题的通知》第四点“人民公社或者公社所属大队为居民修住宅、公共场所和基本建设的用地不属国家征用范围，由公社自行解决”的规定为主要理由，将两幅争议土地权属确定为三合镇全体农民集体所有，依法不能成立。广西壮族自治区人民委员会《关于国家征用土地问题的通知》第四点只能适用于《六十条》公布实施之前，《六十条》公布实施时起必须执行《六十条》。三、三合中学的上诉理由不成立。（一）《协议书》签字主体不适格，《协议书》形式无效。根据《六十条》第四条第二款“人民公社的各级权力机关，是公社社员代表大会、生产大队社员代表大会、生产队社员大会。”第二十一条第六款关于生产队“土地……的所有权和经营权，经过社员大会或者社员代表大会讨论同意。”第三十八条第二款“生产队的生产和分配等一切重大事情，都由生产队社员大会讨论决定”的规定，易正任等五位村民是由工作队找来的，不是召开村民会议商议推举的代表，在《协议书》签字的易正任等三人并不是生产队绝大多数村民的真实意思表示，且易正任等人在《协议书》的签名是“工作组施加压力”被胁迫而签的。（二）《协议书》的内容无效。1、“一九七五年经党委、革委同意，正式划找给农中荔枝山分校经营管理使用”的内容违法、无效，是直接违反了《六十条》第二十一条第二款“生产队所有的土地，不经县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用”的规定。北通公社党委、革委会不属县级人民政府，其超越职权对生产队集体的土地作出划拨的决定是当然无效的行政行为。2、《协议书》内容的违法、无效，还在于《协议书》同时规避、违反了签订协议前的1982年国务院《国家建设征用土地条例》及1983年《广西壮族自治区国家建设征用土地试行办法》等法律法规的强制性规定。三合中学是全日制公办中学，不是“经依法批准的生产队或其他组织”。三合中学要征用集体所有的土地，必须依照《国家建设征用土地条例》的规定征收土地。（三）《协议书》不存在补偿费。1、从《协议书》的条款文义和证人证言来看，本案不存在“补偿费”问题。一是《协议书》的条款文字没有提及任何“补偿费”问题；二是从本案的证据事实来看，《协议书》不存在“补偿费”问题。2、三合中学以《协议书》中的第二条“农中同意将水榕头至乌梅丫山一带的柠檬桉及零星荔枝树划给柿子坪生产队管理使用”主张“补偿费”是不能成立的，“水榕头至乌梅丫山一带”一直是柿子坪组的土地，上面种植的树木一直属于柿子坪组所有。综上，40号复议决定及一审判决都是正确的，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 本院认为，本案各方当事人对浦北县政府2号处理决定认定的事实无争议，存在争议的是根据本案的事实，是否发生争议地权属转移的法律效果，主要焦点有：1.1963年抽调“东心坡”为三级林场用地，以及1975年北通公社又将“东心坡”土地划给北通农业中学荔枝山分校管理使用，是否发生权属转移的法律效果？2.1983年《协议书》是否有效？是否发生权属转移的法律效果？ 关于争议焦点1。“东心坡”于1963年被抽调为三级林场用地，没有明确抽调后转移权属，且1968年三级林场解散，从各生产队抽调来的集体土地大部分都归还了原生产队集体，因此1963年抽调行为不发生权属转移的效果。1968年北通公社继续用来作“五·七”干校和知青安置所使用，1975年北通公社又将“东心坡”土地划给北通农业中学荔枝山分校管理使用，该两次行为属于行政机关批准使用土地的行为，是否发生权属转移的效力，应根据相关法律法规来判定。关于这个问题，《六十条》第二十一条第二款规定，生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定，《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，经县级以上人民政府批准使用的属于国家所有。根据上述规定，县级以上人民政府的批准使用行为才发生权属转移的效力。然而，《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条规定，集体的山权林权,应以一九六二年“四固定”时确定的权属为准；凡是权属清楚的,都要稳定下来；“四固定”后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的,一律有效；“四固定”时未确定权属的,可参考合作化时的权属或现管范围,确定山权林权。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第八项规定，依法没收、征收、征购、征用土地和依法批准使用、划拨土地（含林地）的文件、规划书及其附图，依法出让、转让土地使用权的出让、转让合同，可作为确权的证据。根据上述规定，公社或乡镇一级政权机关批准使用土地行为发生权属转移的效果。可见，对此问题，相关政策、法规、规章的规定不尽相同。对于《六十条》第二十一条第二款规定，《十六条》颁布后相当一段时期，当时政治环境下，有的政策、法律没有严格执行，实际上公社、大队调整、批准使用土地的现象普遍存在，且迄今仍具有转移权属的效果，这是既存事实，应以历史眼光看待该现象，不应一律否定公社、大队调整、批准使用土地的效力。上述《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条规定、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第八项规定，正是对上述历史现象的认可，也就是，不一律否定公社、大队调整、批准使用土地的效力。对于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定，也应基于历史与现实的考量，优先适用《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条规定、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第八项规定。据以上分析，1968年北通公社继续用来作“五·七”干校和知青安置所使用，1975年北通公社又将“东心坡”土地划给北通农业中学荔枝山分校管理使用的事实，根据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条规定、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第八项规定，发生了权属转移的法律效果。 关于焦点2。1983年《协议书》是针对本案土地权属纠纷，在有关行政机关的主持下，双方当事人达成的协议。该协议对争议土地权属的处分，体现双方当事人的意思，不属于行政机关依职权批准占用土地的情形，不适用《六十条》第二十一条第二款“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用”的规定。签订1983年《协议书》之前，争议土地于1963年始先后由三级林场、“五七”干校、北通农中使用，签订1983年《协议书》时三合中学正在用于办学，可见签订协议是对此前使用土地事实的认可，并对此后办学公益事业的支持，柿子坪组主张受胁迫、违背其意愿，并无理由。协议签订后，柿子坪组已经接收协议约定补偿的树木，且直至2017年争议土地用于办学期间，柿子坪组未提出权属争议，也进一步表明1983年签订协议时没有违背柿子坪组的意愿。易正任、黄文华、易方道本人签名，以及易正任代易可兴、易正桐的签名，在当时的历史条件下，能够代表柿子坪组集体的意思，不能根据此后才实施的村民组织法相关规定否认其意思表示真实，故否定1983年《协议书》效力的理由也不成立。钦州市中级人民法院（2017）桂07行终17号行政判决确认1983年《协议书》不具有法律效力，不属于事实真实与否的判断，而属于法律效力的判断，由各自法院独立行使，不受其他法院意见的羁束，故此本院不认同钦州市中级人民法院（2017）桂07行终17号行政判决的该意见。争议土地从1963年始就不由柿子坪组使用，签订1983年《协议书》，不是将柿子坪组现管的土地转移给三合中学，不适用征收集体土地的规定，柿子坪组主张应办理征地手续的理由不成立。据上分析，1983年《协议书》合法有效，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第六项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（七）当事人达成的协议”的规定，1983年《协议书》可作为处理本案权属争议的证据。 综上所述，钦州市政府复议决定和一审判决均属适用法律错误，依法应予撤销。三合中学上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定、第七十条第二项规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十九条规定，判决如下： 一、撤销钦州市中级人民法院（2018）桂07行初58号行政判决； 二、撤销钦州市人民政府于2018年6月14日作出的钦政复决字〔2018〕40号《钦州市人民政府行政复议决定书》，责令钦州市人民政府重新作出复议决定。 二审案件受理费50元，由被上诉人钦州市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一九年七月三十日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青