中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申7587号 再审申请人（一审原告，二审上诉人）海南文昌市文泉置业有限公司。 法定代表人符爱凤。 委托代理人林祥，海南瑞来律师事务所律师。 被申请人（一审被告，二审被上诉人）海南省文昌市人民政府。 法定代表人王晓桥。 委托代理人马泽东，广东深天成（文昌）律师事务所律师。 再审申请人海南文昌市文泉置业有限公司（以下简称文泉公司）因诉被申请人海南省文昌市人民政府(以下简称文昌市政府）无偿收回国有建设用地使用权一案，不服海南省高级人民法院于2019年1月9日作出的（2018）琼行终1106号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年6月13日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 文泉公司申请再审称：一、二审认定事实错误，主要证据不足，程序不当。主要理由：1.一、二审认定案涉土地为闲置缺乏基本的证据；2.一、二审认定案涉土地从2005年起作为计算土地没有开发的起始日期从而认定为闲置，证据不足；3.一、二审认定土地闲置的原因是文泉公司而不是政府，证据不足；4.案涉土地已投入开发达标，依法不构成闲置，即使构成闲置，也是因为“控制性详细规划”未获得政府批准而没有出台，导致无法开发，原因在政府；5.二审适用《海南省闲置土地处置规定》第八条认定案涉土地是闲置土地属于适用法律不当；6.原判决违反法律规定的诉讼程序，可能影响案件公正审理。请求撤销一、二审判决；再审本案并撤销文府（2018）21号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》。 文昌市政府辩称，一、二审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。主要理由：案涉地块以2005年土地证记载的宗地面积进行闲置认定符合法律规定；文泉公司并未开工建设，更谈不上投资额已达总投资额的25%。土地具备开发条件，未动工纯粹是文泉公司缺乏开发意愿。文昌市城市总体规划（2004-2020）已于2005年经省政府审批通过，案涉地块不存在规划指标不明确的问题；案涉地块所在片区控制性详细规划未审批，并不影响其开发；一、二审判决和无偿收地决定适用法律正确，符合法律程序。 本院经审查认为，土地资源是宝贵的不可再生资源，我国土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促进社会经济的可持续发展。在当前工业化和城市化推进的过程中，土地资源的供需矛盾尤显突出，而闲置土地造成的供求不平衡是重要原因之一。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。 《闲置土地处置办法》第二、第八、第十四条规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。闲置土地未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的除外。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二、第五、第二十九条规定，超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的土地为闲置土地。动工开发标准为：需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成1/3以上。非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，超过动工开发日期满2年未动工开发的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。 本案中，文昌市国土局与文泉公司于1998年签订《国有土地使用权出让合同》，约定文泉公司受让文城镇城南新区东片地段地4332.639㎡的国有土地使用权。文昌市政府于2000年5月给文泉公司颁发文国用(2000)字第W0100619号《国有土地使用证》。此后，文昌市政府先后批准文泉公司将其中2030㎡土地转让、208.956㎡置换给他人。2005年7月27日，文昌市政府就文泉公司转让、置换2238.956㎡土地后剩余的2093.66㎡土地重新给文泉公司颁发文国用（2005）第W0100619号《国有土地使用证》，并注销文国用（2000)字第W0100619号《国有土地使用证》。但直至2018年1月15日文昌市政府作出第21号无偿收地决定时，文泉公司一直未开发建设2005年颁发的国土证下2093.66㎡土地，且未提供证据证明其有开发土地或申请报建的行为，文昌市政府作出无偿收回土地决定，符合上述规定。因为文昌市政府前后两次颁发国有土地使用证的行为是两个不同的行政行为，原审法院依据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六、第八条的规定，以文昌市政府对分割后重新核发土地使用权证之日即2005年7月27日起一年为动工开发日期正确；因2005年新颁发的国土证项下土地与已被置换、转让的土地是两个独立的整体，文泉公司对分割发证之前土地的转让和置换，并不构成对案涉土地的开发，更不能证明对案涉土地的投资额已达到总投资额的25%。关于文泉公司提出案涉地块未开发是因为没有控制性详细规划造成，文泉公司不能证明因政府未批准案涉土地所在片区控制性详细规划而致其没有获得报建许可，并导致其无法动工开发，且在2005年至2018年长达13年的时间里，文泉公司一直未向主管部门提交报建申请，案涉地块是否有控制性详细规划与土地闲置之间没有必然联系，不能成为阻却文昌公司申请开发的理由。关于文泉公司所提原判决违反法定程序，对文归函（2018）1075号复函系一审未质证证据，二审予以采纳的问题。因该复函系对涉案地块的控制详细规划情况的说明，并非文昌市政府作出无偿收地决定的依据，二审中对于该证据进行质证对文昌公司并无不利，反而有利于查清案涉地块所属控制性详细规划情况，并不影响本案的公正审理。故文泉公司再审申请理由均不成立，本院不予支持。 综上，文泉公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回海南文昌市文泉置业有限公司的再审申请。 审判长  杨志华 审判员  宋楚潇 审判员  寇秉辉 二〇一九年七月二十九日 书记员  唐劲松 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.中华人民共和国城市房地产管理法 第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。 3.闲置土地处置办法 第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。 已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。 第八条有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置： （一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的； （二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的； （三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的； （四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的； （五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的； （六）政府、政府有关部门的其他行为。 因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。 第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理： （一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本； （二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。 4.海南省闲置土地认定和处置规定 第二条本规定所称闲置土地，是指具有下列情形之一的国有建设用地： （一）超过动工开发日期满1年未动工开发的； （二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的； （三）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%,中止开发建设满1年的； （四）法律、法规规定的其他情形。 第五条本规定第二条所称动工开发按照下列标准认定： （一）需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕； （二）使用桩基的项目，打入所有基础桩； （三）其他项目，地基施工完成1/3以上。 第六条本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。 第八条闲置土地面积按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的宗地面积进行认定。 因特殊原因需要分割发证的，应当按照分割后的土地面积重新签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者重新核发划拨决定书。 第二十九条非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，具有下列情形之一的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权： （一）超过动工开发日期满2年未动工开发的； （二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的； （三）法律、法规规定的其他情形。 5.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。