浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终954号上诉人（原审原告）陈光校，男，1970年12月17日出生，汉族，住杭州市江干区。委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人汪锐、邓晓群，浙江省司法厅工作人员。上诉人陈光校因诉被上诉人浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2018）浙01行初557号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。案经阅卷调查，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年8月18日，国土资源部经国务院批准向省政府作出国土资函[2016]469号《国土资源部关于杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》，其中批准杭州市用地659.5333公顷（其中新增建设用地326.4733公顷，农用地293.6467公顷＜耕地240.0056公顷＞，征收土地428.3701公顷）。批复第七条列明“你省人民政府审核同意农用地转用和土地征收实施方案后，督促国土资源部门按规定及时将实施方案和征地实施情况报国土资源部备案，并及时将供地结果上传土地市场监测与监管系统。”2017年5月25日杭州市国土资源局编制并逐级上报杭州市2016年度第十六批次城市建设用地实施方案，合计用地26.8505公顷（农用地转用7.6323公顷，征收集体土地26.7889公顷，使用国有土地0.0616公顷）。陈光校户使用的集体土地在此范围内。2017年9月1日，省政府作出浙土字A[2017]-0052号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称52号审批意见），同意上述实施方案。陈光校不服，以省政府为行政复议被申请人，提出行政复议申请，复议请求为“撤销被申请人作出的浙土字A[2017]-0052号批复”。省政府于2018年８月21日收到陈光校的行政复议申请，经受理、审查，于2018年10月16日作出浙政复[2018]410号行政复议决定，认为52号审批意见同意杭州市2016年度第十六批次城市建设用地实施方案，是对国务院批准杭州市2016年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，因而不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回陈光校的行政复议申请。该行政复议决定书于10月19日向陈光校邮寄送达。原审法院认为，国土资源部经国务院批准作出的国土资函[2016]469号《国土资源部关于杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》是征收土地批准文件。省政府根据国土资函[2016]469号批复作出的52号审批意见并非独立的审批行为，并未设定或改变公民、法人或者其他组织的权利义务，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。陈光校提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。省政府作出浙政复[2018]410号行政复议决定，驳回陈光校的行政复议申请，符合法律规定，程序亦无不当。陈光校的诉讼理由不能成立，其诉讼请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈光校的诉讼请求。案件受理费50元，由陈光校负担。陈光校不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实错误，适用法律错误。陈光校通过浙江省国土资源厅的政府信息公开告知书得知了省政府作出的52号审批意见，陈光校位于杭州市××××号房屋在该用地范围内，该批复在程序、内容方面存在错误。故陈光校向省政府申请行政复议，请求撤销，但省政府作出浙政复[2018]410号行政复议决定，驳回陈光校复议申请。陈光校的复议申请符合受理条件，省政府决定驳回明显错误，侵害了陈光校的权益。此外，行政复议被申请人的答复已经超期，且无省政府签收答复书的凭证。一审未查清国务院审批的659公顷土地中涉及的杭州市所报请的项目是否和本次报请的项目一致。请求撤销一审判决，撤销浙政复[2018]410号行政复议决定，责令省政府对陈光校的复议申请重新作出处理。省政府答辩称：一、浙政复[2018]410号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。省政府经复议审理查明，经国务院批准，原国土资源部于2016年8月18日作出国土资函[2016]469号《国土资源部关于杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》，其中批准杭州市用地659.5333公顷（其中新增建设用地326.4733公顷，农用地293.6467公顷＜耕地240.0056公顷＞，征收土地428.3701公顷）。为实施上述批复，原杭州市国土资源局于2017年5月25日编制并逐级上报杭州市2016年度第十六批次城市建设用地实施方案，合计用地26.8505公顷（农用地转用7.6323公顷，征收集体土地26.7889公顷，使用国有土地0.0616公顷）。该批次涉及征收九堡镇牛田村经济联合社集体土地，其中牛田单元C2-17地块涉及征收陈光校户使用的集体土地。省政府于2017年9月1日作出52号审批意见，同意上述实施方案。按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地征收由国务院或省级人民政府批准。同一个征地事项只能由一个法定机关审批。国务院批准征收土地后，省级人民政府根据国务院批准文件负责组织实施。52号审批意见同意杭州市2016年度第十六批次城市建设用地实施方案，是对国务院批准的农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，因而不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。陈光校提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。二、浙政复[2018]410号行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定。请求依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，省政府行政复议决定以涉案土地系经国务院批准征收，“52号审批意见同意杭州市2016年度第十六批次城市建设用地实施方案，是对国务院批准的农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为”为由，决定驳回陈光校的行政复议申请，故本案争议关键在于涉案省政府52号审批意见是否属于行政复议受案范围。根据2018年8月28日杭州市国土资源局江干分局和九堡镇牛田村经济联合社共同出具的《情况说明》，陈光校户宅基地位于牛田单元C2-17地块项目征地红线范围内，该项目属于52号审批意见的征地范围。而据52号审批意见载明，有关建设用地项目名称为“杭州市2016年度第十六批次城市建设用地实施方案”，再结合《杭州市2016年度城市建设用地实施方案申报情况表》的统计，杭州市2016年度第十六批次城市建设用地系由国务院批准征收，即在案证据可以形成证据链证明涉案土地系经国务院批准征收。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批”。本案中，涉案土地业经国务院国土资函[2016]469号《国土资源部关于杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》同意征地，国务院批准土地征收后，省政府批准实施方案已非行使法定的征地批准权限，不能视为省政府的征地审批行为。故陈光校就52号审批意见申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件，省政府据此驳回其行政复议申请，并无不当。至于陈光校提出的对行政复议程序的异议。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，行政复议被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复。经查，省政府行政复议局系2018年8月22日分别向行政复议双方寄送受理通知书以及答复通知书，浙江省国土资源厅于8月23日收到该通知书，从次日起计算其答复期限，故浙江省国土资源厅于2018年9月3日提出书面答复，确已超期。然此系轻微程序瑕疵，况本案行政复议决定并未依据被申请人的答复意见作出，而是迳行认定申请复议的具体行政行为不属于行政复议受案范围，故浙江省国土资源厅是否按期答复的问题，并不影响本案行政复议决定本身的合法性。综上，陈光校的上诉缺乏事实和法律依据，不能予以支持。原审认定省政府作出的浙政复[2018]410号行政复议决定合法，正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈光校负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 沈 妙审判员 黄金富审判员 董 东二〇一九年七月二十三日书记员 朱胤佐