河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)豫03行初20号原告汝阳县城关镇建娃养鸡场，住所地汝阳县城关镇云梦村。统一社会信用代码：92410326MA436DYM1P(1-1)。经营者尚建娃，男，1958年8月16日出生，汉族，住河南省汝阳县。委托代理人尚朋朋，男，1984年6月14日出生，汉族，住河南省汝阳县，特别授权。被告汝阳县人民政府，住所地汝阳县人民路40号。统一社会信用代码：114103260054227719。法定代表人赵振峰，县长。委托代理人陈瑛楠，汝阳县人民政府工作人员，特别授权。委托代理人李建军，汝阳县人民政府法律顾问，一般代理。第三人国网河南省电力公司汝阳县供电公司，住所地汝阳县杜康大道北58号。统一社会信用代码：91410326MA40WMW96Y。负责人王磊，总经理。委托代理人王建敏，河南洛城律师事务所律师，特别授权。原告汝阳县城关镇建娃养鸡场诉被告汝阳县人民政府、第三人国网河南省电力公司汝阳县供电公司确认强制停电行为违法一案，于2019年1月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月18日立案后依法组成合议庭，依法向被告、第三人送达了起诉状及应诉通知书、举证通知书，于2019年3月7日公开开庭审理了本案。原告汝阳县城关镇建娃养鸡场的经营者尚建娃及其委托代理人尚朋朋，被告汝阳县人民政府的委托代理人陈瑛楠、李建军，第三人国网河南省电力公司汝阳县供电公司的委托代理人王建敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告汝阳县城关镇建娃养鸡场起诉称，原告养鸡场合法经营农业养殖项目九年之久。该养鸡场经汝阳县城关镇人民政府的专项批复和汝阳县畜牧局出具的“经研究同意原告畜牧养殖项目建设”〔2011〕31号文件批准以及2011年5月25日国土资源所实地踏看后出具的“该项目符合《土地管理法》及农业结构产业化结构调整相关政策、符合汝阳县城关镇土地利用总体规划、符合养殖备案条件，同意备案”的踏看报告。被告不顾以上事实根据及国家支持保护农业养殖设施用地的相关法律规定，其目的是规避《畜禽养殖污染防治条例》（国务院第643号令）第25条：“确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济失的，由县级以上地方,依法予以补偿”的法律规定。为达到非法逼迁，规避其依法合理补偿之目的，被告违法于2018年5月6日（法定节假日），将原告直接生产生活用电在未依法申请人民法院强制执行及未依法履行相关行政强制程序的前提下，批准同意第三人实施违法强制断电。被告强制断掉原告生产生活用电的行政行为，违反了法律规定，应确认违法。1、未依法履行相关行政强制措施的行政行为，违反了《行政强制法》第18条的规定。2、强制断掉原告生产生活用电的程序，违反了《行政强制法》第35、36、37条的规定。3、在法定节假日，实施行政强制执行断电的行政行为，其违反了《行政强制法》第43条的规定。故，诉至法院，请求：1、依法确认被告于2018年5月6日（法定节假日）针对原告实施停电强制措施行政行为违法。2、由被告承担本案诉讼费。原告向法庭提交如下证据：第一组：原告的合法经营证件：1、法人证明一份；2、法人身份证一份；3、营业执照一份；4、土地承包合同一份。第二组：被告其下属各职能部门实地踏看后专门依法给原告批示的函：1、城关镇人民政府文件：城关镇人民政府关于申请兴建汝阳县云梦村尚建娃蛋鸡养殖场的函一份（城政〔2011〕15号）；2、汝阳县畜牧局文件；关于同意兴建尚建娃畜牧养殖项目的函一份（汝牧〔2011〕31号）；3、汝阳县城关国土资源所出具的《汝阳县尚建娃蛋鸡养殖场项目选址踏看报告》一份。第三组：被告违法强制实施断电的时间是法定节假日：2018年5月6日日历一份。第四组：生效的法律文书：（2018）豫0325行初25号行政裁定书。第五组：相关法律依据：《中华人民共和国畜牧法》第37条规定；《中华人民共和国农业法》第2条规定；《中华人民共和国土地管理法》第4条规定；国土资源部、农业部文件：关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知一份（国土资发〔2007〕220号）；国土资源部、农业部文件：关于完善设施农用地管理有关问题的通知一份国土资发（〔2010〕155号）；国土资源部、农业部文件关于进一步支持设施农业健康发展的通知（国土资发〔2014〕127号）（农业相关政策）一份；《畜禽规模养殖污染防治条例》（国务院第643号令）第25条法条规定；《河南省供用电条例》第四十七条规定；《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定；《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定；《中华人民共和国行政强制法》第三十六条规定；《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定；《中华人民共和国行政强制法》第四十三条规定。被告汝阳县人民政府答辩称，一、停电行为不是行政行为。根据我国行政强制法的规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行两种，其中行政强制措施包括（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。行政强制执行包括（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。依据上述规定，“停电”不是行政强制行为。事实上，供电与停电，是公民或法人与供电企业之间的民事行为，连行政行为都不是。因民事行为产生的争议，只能通过民事争议解决途径处理。二、汝阳县人民政府相关领导在“汝阳县畜牧局关于对城关镇云梦村尚建娃养鸡场停电请示”文件上签字的行为，是基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政案件受理范围。早在2018年2月10日，汝阳县环境污染防治攻坚战领导小组就给本案原告下达了“关于城南新区畜禽养殖场关停搬迁的通知”，要求相对人于2018年2月11日前拆迁清除完毕，如不能按期完成的，将组织强制拆除。之后，因相关部门工作不力，汝阳县政府、汝阳县纪律检查委员会等又多次发出督查督办通知，要求相关职能部门尽快履行职责。为履行职责，汝阳县畜牧局制作《关于对城关镇云梦村尚建娃养鸡场停电的请示》，并经县相关领导签字同意。在此过程中，这一系列的督查、批复等行为，都是行政机关内部为履行行政职责，基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释（2018）1号）第一条第二款第八项的规定，不属于人民法院行政案件受理范围。被告汝阳县人民政府未向法庭提交证据。第三人国网河南省电力公司汝阳县供电公司答辩称，本案与第三人没有关系。第三人国网河南省电力公司汝阳县供电公司未向本院提交证据。经审理查明，汝阳县城关镇建娃养鸡场位于汝阳县城关镇云梦村，其经营者为尚建娃，注册日期为2016年4月13日。2011年3月20日，汝阳县城关镇人民政府向汝阳县国土资源局、汝阳县畜牧局发出申请兴建汝阳县云梦尚建娃蛋鸡养殖场的函。2011年5月24日，汝阳县畜牧局回函同意兴建尚建娃畜牧养殖的项目。2011年5月25日，汝阳县国土资源局城关国土资源所作出踏看报告，原告的养殖场位于汝阳县城关镇云梦村西南城三路东，地类为一般耕地，图幅号I49G045072，图斑及地类代码93/012，占地面积为3355平方米，土地权属为汝阳县城关镇云梦村，权属无争议。符合汝阳县城关镇土地利用总体规划，同意备案。2018年2月10日，汝阳县环境污染防治攻坚战领导小组给原告下达了“关于城南新区畜禽养殖场关停搬迁的通知”，要求原告于2018年2月11日前拆迁清除完毕，如不能按期完成的，将组织强制拆除。2018年5月4日，汝阳县畜牧局给原告下达了《汝阳县畜牧局关于对城关镇云梦村尚建娃养鸡场停电的告知》，2018年5月6日，汝阳县畜牧局制作《关于对城关镇云梦村尚建娃养鸡场停电的请示》，由县相关领导签字后，汝阳县畜牧局通知第三人国网河南省电力公司汝阳县供电公司对原告实施了停电措施。另查明，2018年6月11日，汝阳县住房和城乡规划建设局向尚建娃作出了（2018）汝建规罚决字第4-002号城乡规划行政处罚决定书，责令限三日内拆除位于汝阳县城市规划区城关镇云梦村马兰河西岸建设的养殖场用房。原告不服该行政处罚决定，向汝阳县人民政府申请行政复议，汝阳县人民政府经审理后，于2018年9月4日作出汝政复决字[2018]11号行政复议决定书，维持了（2018）汝建规罚决字第4-002号城乡规划行政处罚决定书。原告不服该行政处罚决定和行政复议决定，已提起诉讼，目前该案正在二审审理中。2018年8月29日，原告汝阳县城关镇建娃养鸡场被拆除完毕。2018年9月3日，原告汝阳县城关镇建娃养鸡场以汝阳县畜牧局、国网河南省电力公司汝阳县供电公司为第三人向嵩县人民法院提起确认停电行为违法之诉，2018年12月24日，嵩县人民法院作出（2018）豫0325行初25号行政裁定书，认定汝阳县畜牧局的行为是转告汝阳县环境污染防治攻坚战领导小组办公室、汝阳县人民政府的决定，给原告下发《关于对城关镇云梦村尚建娃养鸡场停电的告知》，仅是转告行为，第三人于2018年5月6日对原告采取的停电措施是根据汝阳县人民政府的决定实施的，汝阳县畜牧局并没有决定停电的权利，故，原告起诉主体错误，驳回原告的起诉。该裁定已于2019年1月11日生效。本院认为，一、关于汝阳县人民政府是否系适格被告问题。生效的嵩县人民法院（2018）豫0325行初25号行政裁定书认定，涉诉的停电行为虽系汝阳县畜牧局通知第三人采取的，但汝阳县畜牧局的行为系转告汝阳县环境污染防治攻坚战领导小组办公室、汝阳县人民政府的决定，仅是转告行为，第三人于2018年5月6日对原告采取的停电措施是根据汝阳县人民政府的决定实施的，汝阳县人民政府是涉诉停电行为的适格被告，本院对此事实予以确认，汝阳县人民政府是本案适格被告。二、关于停电行为是否合法问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”，本案中，汝阳县畜牧局下达的《关于对城关镇云梦村尚建娃养鸡场停电的告知》上显示，“为完成县政府强制拆除工作目标，经研究报县政府和电业部门，决定对尚建娃养鸡场实施停电强制措施”，也即对原告实施停电措施是为实现强制拆除之目的，因此，被告汝阳县人民政府所采取的停电措施违反了上述法律规定，应确认违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告汝阳县人民政府对原告汝阳县城关镇建娃养鸡场采取的停电行为违法。案件受理费50元，由被告汝阳县人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 张 强审判员 王 艺审判员 李扬丽二〇一九年七月十五日书记员 杨路嘉