江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终561号 上诉人（原审第三人）张家明（曾用名张某），男，汉族，住江苏省济技术开发区。 被上诉人（原审原告）权太荣，女，汉族，住江苏省徐州市鼓楼区。 原审被告徐州市人民政府，住所地在江苏省徐州市新城区昆仑大道1号徐州市行政中心。 法定代表人周铁根，该市市长。 原审第三人徐州市铜山区人民政府，住所地在江苏省徐州市铜山新区府前路。 法定代表人刘广民，该区区长。 上诉人张家明因与被上诉人权太荣、原审被告徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）、原审第三人徐州市铜山区人民政府（原徐州市铜山县人民政府，以下简称铜山县政府）土地管理（土地）行政登记一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2016）苏03行初606号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 权太荣一审诉称，其系徐庄镇张家村村民。1994年承包经营6.79亩土地（稻地1.47亩、庄后地1.59亩、河西地1.3亩、秧田0.26亩、桑田1.55亩、洼地0.52亩），相关机关向其颁发农村土地承包经营权证。2008年，张家村村委会与权太荣签订农村土地家庭承包合同。2014年，权太荣领取了编号为苏CM1511070039的土地承包经营权证，载明：发包方为原铜山县徐庄镇张家村7组，承包方代表为权太荣，承包期限至2027年8月31日，承包地面积6.79亩，承包地块6块。2003年后，张家明要求代耕权太荣承包地，后权太荣要求张家明还地，张家明出示2000年土地承包经营权证拒绝还地。2014年，徐州市政府将徐庄镇交徐州××技术开发区代管。铜山县政府将权太荣承包地即稻地1.47亩、庄后地1.59亩、秧田0.26亩、河西地1.3亩、洼地0.62亩（其中洼地已返还），登记给张家明，该行为侵害了权太荣的土地承包经营权。请求依法判令：1.撤销2000年铜山县政府颁发给张家明的记载权太荣承包土地的土地承包经营权证；2、诉讼费用由徐州市政府负担。 徐州市政府一审答辩称：1.徐州市政府未向张家明颁发被诉农村土地承包经营权证，与该颁证行为无关。2.权太荣所称徐庄镇交徐州××技术开发区代管问题，与本案无关。3.本案起诉超过起诉期限。 原审第三人徐州市铜山区政府述称：1.权太荣与被诉行政行为不具有利害关系。2.权太荣起诉已超起诉期限。3.上世纪90年代末，权太荣将土地交给村集体，村集体交给张家明耕种。张家明被诉的2000年土地承包经营权证不符合生效要件，该证所附承包合同无当事人签章，不能确认系铜山县人民政府颁发。即使张家明2008年与村集体签订承包合同，2014年权太荣已经取得新证，被诉权证在权太荣取得新证时失效。 一审法院经审理查明，权太荣为徐庄镇（现由徐州××技术开发区代管）张家村7组村民。1994年，张家村将案涉土地发包给权太荣及其女张玉组成的承包户。2000年之后，因权太荣不在村里居住即不再耕种涉案土地。2000年，铜山县政府（现徐州市铜山区人民政府）组织了土地承包经营权证统一换证。本案讼争的张家明家庭2000年土地承包经营权证，记载户主姓名为张家明，承包耕地面积为3.26+5.27亩，具体为稻地1.94亩、秧田0.25亩、苹果地1.07亩、庄后1.59亩、洼子0.62亩、土庙地1.5亩、河西1.3亩、秧田0.26亩。该证加盖铜山县政府印章，无农村家庭土地承包经营权证编号，未注明“补发”字样。该证所附承包合同无村组签章及鉴证机构鉴证签章。 2008年，铜山县政府组织了土地承包经营权证统一换证。2014年，权太荣从村里领取了铜山县政府颁发的农村土地承包经营权证（2008年制发），该证载明：承包地总面积6.79亩，承包地块总数6块，发包方为铜山县徐庄镇张家村7组，承包方代表为权太荣，承包期限至2027年8月31日，承包方式为家庭承包，具体为稻地1.47亩、庄后地1.59亩、河西地1.3亩、秧田0.26亩、桑田1.55亩、洼地0.52亩。 一审法院另查明，2015年，权太荣、张文学以张家明、张北城、张北朝为被告在徐州经济技术开发区人民法院提起农村土地承包合同纠纷诉讼，请求判令张家明、张北城、张北朝返还位于徐州××技术开发区徐庄镇张家村6.79亩承包土地（具体包括稻地1.47亩、庄后1.59亩、河西1.3亩、秧田0.26亩、桑田1.55亩、洼地0.52亩）。在庭审过程中，权太荣、张文学表示在该诉讼中不再对上述土地中的1.55亩桑田和0.52亩洼地主张权利。徐州经济技术开发区人民法院裁定驳回权太荣、张文学对张家明、张北城、张北朝的起诉。权太荣、张文学不服，提起上诉，一审法院（2016）苏03民终4154号案件查明，张文学为退休工人，其并非涉案集体经济组织成员。在张家明、张北城、张北朝耕种涉案土地期间，相关费用均由张家明、张北城、张北朝缴纳。该案审理中，一审法院向张家村委会进行了调查。张家村村委会会计张鹏陈述，1994年分地后土地亩数没有变动过，现在村里换证都是按照1994年分地的情况来换的。一般土地承包经营权证一人只有一本，1994年分地后村里没有重新发包，至于张家明怎么取得两个土地承包经营权证其不清楚。张鹏电话联系时任徐庄镇张家村小组长赵小飞（曾用名赵良），得到答复称张家明持有的后发的农村集体土地承包经营权证系赵小飞发放，因张家明称原始农村集体土地承包经营权证丢失，遂找赵小飞重新补了一个证，但土地亩数不太对，具体情况赵小飞也没有和其说清楚。该案合议庭法官电话联系赵小飞，其在电话中陈述张家明后发的农村集体土地承包经营权证系其所发。一审法院审理（2016）苏03民终4154号案件后裁定驳回上诉，维持原裁定。 一审法院认为，一、权太荣系本案适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，1994年农村土地二轮延包时，村组将涉案土地分给权太荣所在承包户。权太荣与针对涉案土地颁发土地承包经营权证的行为有利害关系，有权提起本诉。 二、徐州市政府系本案适格被告。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，讼争承包经营权证并非徐州市政府颁发，但鉴于涉案土地所在的徐庄镇曾隶属徐州市铜山区（原江苏省铜山县），现已划归徐州××技术开发区代管；徐州经济技术开发区管理委员会由徐州市政府管理，不属于县级以上地方人民政府范畴，法律、法规、规章未授权其具有颁发、撤销土地承包经营权证的职权。故应认定管理徐州经济技术开发区管理委员会的徐州市政府，为继续行使徐庄镇相关职权的机关，系本案适格被告；如权太荣诉请得到支持，则案件受理费应由徐州市政府承担。 三、本案未超过起诉期限。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。第二十七条规定，原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……。本案中，2000年之后，权太荣不在村里居住，不再耕种涉案土地。权太荣主张其在2015年相关民事诉讼中得知诉争土地登记在诉争的承包经营权证上具有一定合理性。原审第三人徐州市铜山区人民政府、张家明虽主张权太荣起诉超过期限，但未依法举证证实权太荣在2015年前已得知诉争颁证行为内容。故应认定权太荣提起本案诉讼未超过起诉期限。 四、铜山县政府向张家明颁发诉争的2000年土地承包经营权证的行为，应予撤销。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第四条、第五条、第六条、第十七条、第十九条的规定，农村土地承包经营权证应有对应的生效承包合同，且应严格依据该合同内容颁发，法律法规及规章对土地承包经营权证的颁发主体、颁发程序、内容形式均有明确要求。本案中，首先，讼争承包经营权证系村民小组组长代填代发，但加盖铜山县政府印章，应认定为铜山县政府颁发。其次，讼争承包经营权证所附承包合同无缔约人签章，无鉴证机构签章，应视为无相应的生效的土地承包合同。再次，张家明向村民小组组长要求“补发”2000年承包经营权证，并称其原持有的2000年承包经营权证丢失。实际上，张家明家庭仍持有其原2000年承包经营权证，且其原2000年承包经营权证与被诉的在后颁发的2000年承包经营权证所载的土地无重合，被诉承包经营权证颁发后，张家明同时持有了两份记载不同土地的2000年承包经营权证。故应当认定张家明申请“补发”2000年承包权证的理由不成立。再次，张家明未按规定向乡（镇）人民政府农村经营管理部门申请补发，故被诉2000年承包经营权证颁发时并未经乡（镇）人民政府农村经营管理部门审核，进而也未报请原发证机关办理补发手续。另外，该承包经营权证上既无农村土地承包经营权证编号等必要内容，亦未注明“补发”字样，形式存在瑕疵。故该被诉颁证行为的主要证据不足，颁证程序亦违法，该行为应予撤销。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决：撤销原铜山县人民政府就涉案土地向张家明颁发2000年农村集体土地承包经营权证书（载明户主姓名张家明，承包耕地面积3.26+5.27亩，承包地包括庄后1.59亩、秧田0.26亩等）的行政行为。 上诉人张家明不服，向本院提起上诉，请求依法改判驳回权太荣的诉讼请求。理由如下：第一，权太荣的起诉已超过法定起诉期限。2000年权太荣即将自己的土地承包经营权证交给村小组长赵小飞要求将其从案涉争议土地从其土地证上划掉，同时同意将从其土地证上划掉的案涉争议土地添加到张家明的土地承包经营权证上。权太荣自2000年起即明确知晓案涉争议土地登记记载在张家明的土地承包经营权证中。第二，铜山县政府向张家明颁发土地承包经营权证合法有效。2000年时，张家村7组所有村民的承包经营权证均为村民小组长代填代发，所附合同与张家明持有的合同一致，即都没有缔约人签字及鉴证机构签章。故当时的土地承包经营权证同时具备土地承包合同和土地承包经营权证两个功能。张家明持有土地承包经营权证，即证明张家明签订了生效的土地承包经营合同。第三，张家明持有的两本农村土地承包经营权证所载土地存在重合，因村里对张家明增加发包耕地颁发新证时，旧的2000年土地承包经营权证因找不到而没有收回，在后颁发的2000年土地承包经营权证在原证所载土地不变基础上增加了案涉争议的几块耕地。颁发新证后，张家明又找到了原来的土地承包经营权证，而且结合张家明缴纳税费及享有承包地综合补贴等事实，可以证明在后颁发的2000年土地承包经营权证合法有效。第四，一审法院认定在先的由村民小组长代填代发并加盖铜山县政府的土地承包经营权证为铜山县政府颁发，认定在后颁发的土地承包经营权证不符合补发程序，前后矛盾。本案讼争土地承包经营权证系2000年颁发，不应适用2004年1月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》。 被上诉人权太荣、原审被告徐州市政府、原审第三人铜山区政府二审中未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，农村经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。 本案中，张家明主张权太荣2000年即已知晓其土地被登记在讼争承包经营权证中，但未能证据加以证明。2000年后权太荣既未在张家村居住，也未耕种涉案土地；2014年权太荣才领取其农村土地承包经营权证，结合前述事实，权太荣称其在2015年时在相关民事诉讼案件中得知涉案土地登记在张家明讼争承包经营权证并提起本案诉讼，并未超过起诉期限。虽然讼争承包经营权证颁发时，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》尚未施行，但从本案讼争的承包经营权证记载内容及取得依据来看，该权证未记载编号，所附农村土地承包合同书既没有承包土地的名称、座落、面积、质量等级等农村土地承包合同一般条款，也没有发包方与承包方签名及鉴证人签章。张家明陈述取得该证的原因，系原证找不到申请补发新证，但张家明既未向所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门申请补发，所取得的新证上也没有“补发”字样。在讼争承包经营权证颁发后，张家明手中同时持有记载不同承包地的两本土地承包经营权证，其中讼争的土地承包经营权证中记载的部分承包地，也被记载在权太荣的土地承包经营权证中。权太荣的土地承包经营权证系2008年制发，该权证载有证书编号，所附土地承包合同书有发包方及承包方、鉴证机构签章，权太荣的土地承包经营权证上记载的承包地情况，也与张家村的《农村土地家庭承包（合同、经营权证）登记表》上登记的情况一致。因此，张家明持有的讼争土地承包经营权证，依据的土地承包经营合同及权证本身均存在瑕疵，原审法院据此判决撤销该证，并无不当。 综上，张家明的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，裁判结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张家明负担。 本判决为终审判决。 审判长 臧 静 审判员 赵 黎 审判员 吴晓玲 二〇一九年七月二十九日 书记员 钱培培