浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终639号上诉人（一审原告）朱月亮，女，1952年6月6日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（一审原告）叶朝岳，男，1952年5月28日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（一审原告）朱早媄，男，1947年8月10日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（一审原告）朱早权，男，1959年11月29日出生，汉族，住浙江省平阳县。被上诉人（一审被告）平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县昆阳镇县府大院。法定代表人黄慧，县长。委托代理人谢小燕，该单位工作人员。委托代理人王增匀，浙江嘉瑞成律师事务所律师。被上诉人（一审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人陈秋晨，温州市司法局工作人员。朱月亮等4人诉平阳县人民政府（以下简称平阳县政府）、温州市人民政府（以下简称温州市政府）土地其他行政行为及行政复议一案，温州市中级人民法院于2019年3月4日作出（2018）浙03行初354号行政裁定。朱月亮等4人不服，向本院提出上诉。本院于2019年4月17日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：原告朱月亮等人系平阳县昆阳镇后垟村村民，在该村五十汇地块有承包土地。2014年7月15日，原平阳县国土资源局作出平土资罚[2014]71号行政处罚决定，认定昆阳镇人民政府在未依法办理建设用地审批手续的情况下，于2012年8月间擅自在平阳县××××（五十汇）占用土地兴建昆阳镇凤湖公园的行为，己违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，属未经批准非法占用土地行为，并对昆阳镇人民政府作出如下处罚：l.责令退还非法占用的14000.89平方米土地；2.限期拆除在其非法占用土地上新建的建筑物和其它设施；3.处以罚款392024.92元。2014年11月24日，原平阳县国土资源局向平阳县人民法院申请强制执行上述处罚决定。2014年12月19日，平阳县人民法院作出（2014）温平行审字第351号行政裁定，准予强制执行平土资罚[2014]71号行政处罚决定中第二、三项处罚；不予强制执行该行政处罚决定中的第一项处罚。2015年3月3日，被告平阳县政府于2015年3月3日召开专题会议，就昆阳镇凤湖公园违法占地非诉案件执行事宜进行研究，并于2015年3月13日形成[2015]27号专题会议纪要，主要内容为：鉴于县国土资源部门行政处罚的非诉案件已由县长办公会议[2013]20号纪要确定实施“裁执分离”，昆阳镇凤湖公园所涉违法占地行政处罚一案，在非诉审查时未确定执行实施主体。现考虑到县人民法院执行力量不足，本案又涉及民生工程，亦实行“裁执分离”为宜，同时，由于该案违法主体为昆阳镇政府，不宜作为实施主体。因此，会议决定：第一，昆阳镇凤湖公园违法占地一案的执行由青街乡政府组织实施；第二，县国土资源部门向县人民法院申请撤回平土资罚[2014]第71号行政处罚决定的执行申请，由青街乡政府根据县人民法院的准予执行裁定具体实施。2015年3月23日，原平阳县国土资源局向平阳县人民法院申请撤回平土资罚[2014]第71号《行政处罚决定书》的非诉执行。2015年3月25日，平阳县人民法院作出（2015）温平执非字第10号执行裁定，终结该院（2015）温平执非字第10号案件的执行。目前，该案执行工作由青街乡政府组织实施，尚在执行过程中。原告朱月亮等人不服，向温州市政府申请复议。温州市政府于2018年8月24日作出温政行复[2018]81号行政复议决定，维持平阳县政府作出的[2015]27号《专题会议纪要》的行为。一审法院经审理认为，“裁执分离”是指对行政机关申请人民法院强制执行行政决定的部分案件，实行审查裁定与组织实施在法律主体上相分离，即人民法院负责对行政决定是否符合强制执行条件进行审查，对符合强制执行条件的行政决定裁定准予执行并由有关行政机关组织实施的制度。被告平阳县政府根据“裁执分离”的有关精神，以会议纪要的形式确定原平阳县国土资源局向平阳县人民法院撤回平土资罚[2014]71号行政处罚决定的执行申请，指定青街乡政府根据平阳县人民法院（2014）温平行审字第351号行政裁定的相关内容组织实施，并不直接设定当事人新的权利义务。因此，被诉会议纪要对当事人的权利义务不产生实际的影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定驳回原告朱月亮、叶朝岳、朱早媄、朱早权的起诉。朱月亮等4人不服上诉称：1.本案中昆阳镇人民政府非法强占了其承包的基本农田。对此已有生效判决予以确认，且人民法院已经作出了准予强制执行的裁定。一审所谓的“裁执分离”实质是推翻了法院已经生效的裁定，自相矛盾。2.原审裁定认同“裁执分离”制度，实质上是认可被上诉人具有“裁与执”双重权力。3.两次《专题会议纪要》存在作假的问题。4.一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定是伪造的。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，撤销被诉行政复议决定及（2015）27号会议纪要，责令被上诉人依法履行（2013）温平行初14号行政判决以及（2014）温平行审字第351号行政裁定。平阳县政府答辩称：一、上诉人的上诉请求第4、第5项系新增的诉讼请求，不属于本案二审的审理范围。二、原审裁定认定事实清楚、法律适用准确、程序合法，请求依法予以维持。《专题会议纪要》作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，不直接对外产生法律效力。虽然《专题会议纪要》内容中涉及到由原平阳县国土资源局向平阳县人民法院撤回平土资罚(2014)第71号行政处罚决定书的执行申请，但同时确定了昆阳镇凤湖公园违法占地一案的执行由青街乡人民政府组织实施。因此，该《专题会议纪要》并未设定新的权利义务，不会对上诉人方的权益造成实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。综上，请求依法驳回上诉、维持原审裁定。温州市政府答辩称：一、答辩人作出的温政行复(2018)81号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律依据正确。答辩人认为，“裁执分离”是指对行政机关申请人民法院强制执行行政决定部分案件，实行审查裁定与组织实施在法律主体上相分离，即经人民法院审查认为行政决定符合强制执行条件的，裁定准予执行并确定强制执行是由有关行政机关组织实施的一项制度。参照《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》等相关规定的精神，本案所涉的土地违法行政处罚案件可以实施“裁执分离”。上诉人提供的《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》(法[2014]191号)的第三点对此也持肯定意见。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府具有领导所属各工作部门和下级人民政府的工作等职权。故平阳县人民政府以(2015)27号《平阳县人民政府专题会议纪要》的形式确定平阳县国土资源局向平阳县人民法院撤回平土资罚(2014)71号行政处罚决定的执行申请，指定由其下属的青街乡人民政府根据平阳县人民法院的准予执行裁定具体实施的行为，认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，依法作出了维持的复议决定。二、答辩人作出的温政行复(2018)81号行政复议决定，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。经审理，对原审裁定认定的事实本院予以确认。本院认为，本案的争议问题被诉会议纪要内容是否对上诉人的权利义务产生实际影响。从上诉人提起本案诉讼的诉求看，其主要是认为昆阳镇凤湖公园违法占用其承包田，进而要求依法执行县国土资源局作出的平土资罚[2014]第71号《行政处罚决定书》。而从被诉会议纪要的内容看，其实质是根据“裁执分离”的原则明确青街乡政府为本案强制执行的组织实施主体。从现有证据状况看，该强制执行实施主体的变更并不对上诉人的权利义务产生实际影响。原审法院据此认定其不属于人民法院行政诉讼的受案范围，并依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定驳回朱月亮、叶朝岳、朱早媄、朱早权的起诉，并无不当。需要指出的是，被诉会议纪要的实质是申请案涉强制执行实施主体的变更，但平阳县国土资源局采取的向平阳县人民法院申请撤回平土资罚[2014]第71号《行政处罚决定书》的非诉执行、平阳县人民法院又据此作出（2015）温平执非字第10号执行裁定、终结该院（2015）温平执非字第10号案件的执行等做法，显然与变更强制执行实施主体的目的不符。结合本院二审调查时各方当事人的陈述，案涉行政处罚决定至今仍未依法执行，平阳县人民政府应依法督促青街乡政府及时强制执行案涉行政处罚决定。至于上诉人提出的一审裁定所适用的《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定是伪造等意见，实际上系将该条中的第一项误解为第一款，该一上诉理由不能成立，本院不予支持。对于上诉人提出的责令被上诉人履行相关生效裁判的请求，不属本案审查范围，本院亦不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。(此页无正文)审判长  黄金富审判员  沈 妙审判员  董 东二〇一九年七月十一日书记员  吕圣姻