广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终577号 上诉人（一审原告）钦州市钦北区平吉镇社区居民委员会。 法定代表人刘庆胜，该居委会主任。 委托代理人米均龙，广西众厚律师事务所律师。 委托代理人黄雷，广西众厚律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）钦州市钦北区人民政府。住所地：钦州市钦北区行政信息中心。 法定代表人黄治华，该区区长。 委托代理人钟复越，该区自然资源局工作人员。 委托代理人谢钻，广西环洋律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府。住所地：钦州市永福东大街11号。 法定代表人谭丕创，该市市长。 委托代理人翁菽伶，该市司法局工作人员。 委托代理人姚瑶，北京大成（南宁）律师事务所律师。 一审第三人黄玉娟，女，1931年12月8日出生，汉族，住钦州市钦南区。 委托代理人张婕，女，1972年11月28日出生，汉族，住钦州市钦南区。系黄玉娟的女儿。 委托代理人张可钜，男，1964年12月23日出生，汉族，住钦州市钦南区。系黄玉娟的儿子。 一审第三人李兆明，男，1947年5月18日出生，汉族，住钦州市钦北区。 一审第三人李彩艳，女，1971年12月25日出生，汉族，住钦州市钦北区。 上列两一审第三人的共同委托代理人谢殿宝，广西政大律师事务所律师。 上诉人钦州市钦北区平吉镇社区居民委员会（以下简称平吉居委会）因与被上诉人钦州市钦北区人民政府（以下简称钦北区政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）以及一审第三人黄玉娟、李兆明、李彩艳土地确权纠纷一案，不服钦州市中级人民法院（2018）桂07行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理本案。上诉人平吉居委会的法定代表人刘庆胜及委托代理人米均龙，被上诉人钦北区政府的委托代理人钟复越、谢钻，被上诉人钦州市政府的委托代理人翁菽伶、姚瑶，一审第三人黄玉娟及委托代理人张婕、张可钜，一审第三人李彩艳及其与李兆明的共同委托代理人谢殿宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，平吉居委会与黄玉娟争议的土地（黄玉娟房屋后面空地）位于平吉镇北面，属城镇国有土地，其四至范围分别为：（一）现李兆明儿子居住的砖瓦房土地：东与李彩艳宅墙接界，南以滴水临街面为界，西与张以吉宅墙接界，北至屋后滴水水沟为界，面积约82.82平方米；（二）现李彩艳建房的土地：东与李兆明宅墙接界，南以楼房滴水街面为界，西至该居民本宅墙面为界，北至屋后滴水水沟为界，面积约90.2平方米。（三）现李兆明建房的土地：东与梁正鹏宅墙接界，南以楼房滴水临街为界，西与李彩艳宅墙接界，北以楼房背面水沟为界，面积约88.53平方米。上述争议土地与黄玉娟没有争议的前进房屋在上世纪五十年代初土改时由人民政府颁发房契确权属张四妈（系黄玉娟之夫张以吉的母亲）一家所有和使用，地上构筑物有几间瓦房、围墙及房屋后面用围墙围起来的空地（现争议的三块土地）。1965年张四妈病故，因张以吉在外地工作其一家人也不在该处房屋居住，房屋及后进空地闲置。上世纪七十年代平吉居委会见该房屋后进的土地闲置在未经张以吉同意的情况下建简易的办公房及印刷厂房，这些房屋均未取得合法的产权证明。上世纪八十年代初张以吉夫妇调回平吉镇工作时发现自己房屋后面的空地被平吉居委会强占使用提出异议而引发争议。平吉居委会搬迁后将争议土地及房屋分别转让给李兆明、李彩艳使用。1987年，张以吉因打官司的需要将上世纪五十年代初人民政府颁发的房契交给刘裕忠委托其复印时，不慎遗失了该屋契。1999年12月，张以吉病逝。2015年，李彩艳、李兆明未取得建设用地规划许可及建设工程规划许可，在争议尚未解决的情况下，擅自将购买的简易房屋拆除建新房屋，黄玉娟发觉后向主管部门投诉，2015年6月28日，钦北区平吉镇城镇监察队立案查处，向李兆明、李彩艳送达了《限期拆除通知书》，限李兆明、李彩艳于2015年5月28日自行拆除，李兆明、李彩艳接到《限期拆除通知书》后不但不停止违法建设行为，反而抓紧施工并建设成现在已装修的房屋，至今尚未拆除违法建筑物。2016年5月，黄玉娟向钦北区政府申请土地确权。钦北区政府经立案调查，并召集争议的双方进行调解无果后，于2017年12月25日作出北政处〔2017〕15号处理决定，将争议土地的使用权确权属黄玉娟及其子女共同享有。平吉居委会不服，向钦州市政府申请复议。2018年4月16日，钦州市政府作出钦政复决字〔2018〕33号复议决定，维持了钦北区政府的15号处理决定。平吉居委会仍不服，向该院提起诉讼。 一审法院认为，根据钦北区政府调查的大量证据已证实本案争议的三块土地在上世纪五十年代初土改时已由人民政府确权属张四妈（系黄玉娟之夫张以吉的母亲）一家所有和使用。虽然，社会主义改造完成后城镇的土地所有权已属国有，但当地政府并未收回本案争议土地的使用权，仍由张四妈一家人一直管理使用。由于张四妈病故后其儿子张以吉一家人在外地工作和居住，平吉居委会在未取得张以吉同意的情况下，于上世纪七十年代擅自占用张以吉房屋后面的空地建简易办公用房和印刷厂属侵权行为，平吉居委会侵权占用张以吉享有合法使用权的空地建房以及后来将该房屋和房屋占用的土地一起转让给李兆明、李彩艳的行为，属非法转让土地的违法行为，并不必然发生土地使用权合法转移的事实，即平吉居委会不能证明争议土地的使用权已经发生了合法的变更。李兆明、李彩艳在非法取得的土地上拆旧建新，也没有重新取得行政主管部门的合法批准，在未取得合法的用地许可和建设许可并在接到行政主管部门责令其拆除违法建筑物的情况下，仍无视《中华人民共和国城乡规划法》的禁止性规定抢建房屋，以达到使用土地既成事实的目的，所使用的土地和建造的房屋也不具有合法性。因此，本案争议的土地在没有依法变更的情况下，不能否定黄玉娟对争议土地仍享有合法沿用的使用权，钦北区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三部分第二点和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条的规定作出的《处理决定》属依职权进行确权的行政行为，其认定事实的证据确凿充分，适用法律、法规正确，程序合法。钦州市政府作出的《复议决定》予以维持所适用的法律、法规正确，程序合法，并无不当。平吉居委会虽然在上世纪七十年代曾使用过争议土地，但没有提供证据证明其已经合法取得争议土地的使用权，其主张争议土地的使用权没有事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回钦州市钦北区平吉镇社区居民委员会的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由平吉居委会负担。 平吉居委会上诉称：（一）一审判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误。1.争议地的性质属于城镇国有土地，在转让给一审第三人李兆明、李彩艳之前的使用权属于平吉居委会所有，现该争议地的使用权应归一审第三人李兆明、李彩艳所有。一审第三人黄玉娟未能提供土地房产证等原始凭证，无法证明争议地在上世纪五十年代土改时分给张四妈一家所有和使用。即便曾经分给张四妈所有和使用，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有……”的规定，张四妈在土改时属平吉村的村民，人民公社时，争议地已依法属于当时的平吉村（后为平吉街委会，现为平吉居委会）集体所有。2.人民公社化后，平吉居委会于1966年、1978年在争议地上建房作为办公使用，已形成管理、使用的事实。3.依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。”第二十八条“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。”地上有建筑物且至今继续使用的，才可以确定其国有土地使用权，争议地在合作化时期是块空地，合作化后，该空地收回集体所有和使用，钦北区政府确权给黄玉娟没有法律依据。（二）一审判决认定事实错误。一审法院认定“虽然，社会主义改造完成后城镇的土地使用权已属国有，但当地政府并未收回本案争议土地的使用权，仍由张四妈一家人一直管理使用。”该认定缺乏事实和法律依据。合作化后，除房屋外的土地所有权和使用权已依法属于集体所有，一审判决不能以没有当时政府收回土地的书面材料就认为没有收回土地。（三）根据一审查明的事实，至少在1966年后至今，张四妈家人是没有使用争议土地的，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条“……因空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权”的规定，一审第三人黄玉娟无权取得争议土地的使用权。（四）钦州市钦北区调处办联合国土资源局、平吉镇政府进行实地调查，于2015年7月7日对黄玉娟的主张作出答复，依据该答复，黄玉娟的主张没有法律依据，该处理办法是正确。（五）争议地在合作化时期属于平吉居委会集体所有，由平吉居委会使用，不属于张四妈家人的合法财产，黄玉娟无权依据继承等方式取得相应的土地权利，黄玉娟不具备主张土地权利的主体资格。（六）平吉居委会在1996年将争议土地及地上房屋转让给李兆明、李彩艳后，该二人已在该地上重建楼房，形成了居住、管理、使用的历史事实，至今已22年，转让行为以及该二人的建设行为是否合法不属于本案的处理范围。综上，一审判决及被诉处理决定认定事实错误，证据不足，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判支持平吉居委会的一审诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人钦北区政府答辩称：（一）一审判决认定事实清楚，上诉人的上诉主张没有事实依据。本案争议地在上世纪五十年代初土改时已由人民政府确权给张四妈一家所有和使用。虽然社会主义改造完成后城镇土地所有权已属国有，但当时政府并未收回本案争议地的使用权，仍由张四妈一家管理并使用。平吉居委会在未取得张以吉（张四妈之子）同意的情况下，于上世纪七十年代擅自占用张以吉房屋后面的空地建简易办公用房和印刷厂属于侵权行为，后将该房屋和占用的土地一起转让给李兆明、李彩艳的行为属于非法转让土地的违法行为。李兆明、李彩艳在非法取得的土地上拆除建新没有重新取得行政主管部门的合法批准，在接到行政主管部门《限期拆除通知书》后继续抢建房屋。平吉居委会没有任何证据证明其已依法取得争议地使用权，其主张不应采信。钦北区政府根据调查笔录及相关书证确认本案争议地的使用权属黄玉娟及其子女共同享有的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》文件第三部分第二点、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条的规定作出北政处〔2017〕15号处理决定，证据充分，程序合法，于法有据。（二）一审判决适用法律正确，程序合法，应予维持。一审判决在查清事实的基础上，严格审查了钦北区政府及钦州市政府作出的处理决定及复议决定，认定事实清楚，证据确凿充分。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人钦州市政府答辩称：（一）一审判决认定事实清楚，证据确实充分。1.争议土地在上世纪五十年代初土改时属黄玉娟之夫张以吉的母亲张四妈一家所有和使用，此后争议土地的使用权一直未依法发生变更。2.平吉居委会主张争议地的使用权属无事实和法律依据。平吉居委会以该争议土地经请示原平吉人民公社党委及管委同意才在该争议土地上建办公用房为由主张争议地的使用权，但并未提供相关证据。平吉居委会以争议土地系“空地”为由，擅自占用争议土地用于建设办公用房和印刷厂属侵权行为。平吉居委会不能证明争议土地的使用权已经发生了合法变更，其主张争议土地的使用权属无事实和法律依据。（二）钦北区政府和钦州市政府依法履行职务，查明事实，符合权限规定和法定程序。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人黄玉娟答辩称：（一）平吉居委会没有证据否认争议土地在上世纪五十年代初期人民政府颁发房契给张四妈的事实。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条的规定，在人民政府未依法收回张四妈土地使用权的情况下，张四妈享有本案争议土地的沿用权。钦北区政府依法将争议土地的土地使用权确权给黄玉娟及其子女共同享有是正确的。（二）平吉居委会没有证据证明平吉居委会属农村生产队集体，也没有证据证明张四妈不属城镇居民而属农民。作为城镇集体经济组织不存在城镇居民带土地入社的说法。（三）平吉居委会的上诉内容自相矛盾。其上诉理由前半部分认为张四妈是平吉村集体经济组织的农民，争议土地是农村集体土地，后半部分又说争议土地是国有土地，并引用国土籍字26号文件第二十九条规定，说明人民政府应该将涉案土地收回，前后说法矛盾。此外，涉案土地不是完全的空地，包含了厨房、天井、冲凉房。（四）钦北区政府下属职能部门作出的信访答复不属于县级以上人民政府的行政确权行为，该信访答复不能对抗其上级人民政府作出的确权决定。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人李兆明、李彩艳答辩称：（一）黄玉娟以张四妈在土改时期分得的土地为由主张本案土地权利没有事实和法律依据。本案一审已查明涉案土地为空地，根据《中华人民共和国高级农业生产合作社示范章程》第三章第十三条的规定，涉案空地已经转变为集体所有。改革开放后，城镇国有土地使用权并未再分配给城镇居民，土改时期分配土地的行为已经失去了法律效力。（二）一审判决仅以当地政府并未收回争议地的使用权为由，判决驳回平吉居委会的诉请，属认定事实及适用法律法规错误。平吉居委会建办公用房是经过公社党委和管委会同意的，可见政府已以实际行动收回了争议地所有权。（三）一审判决超出行政案件审理的范畴，认定上诉人转让房屋给李兆明、李彩艳的行为属于非法行为，超出行政案件审理范畴。（四）平吉居委会将涉案土地上的房屋转让给李兆明、李彩艳的行为合法有效。签订《房屋转让合同》时，平吉居委会是涉案房屋的管理使用者，该转让协议并未违反法律法规的强制性规定，该转让合同合法有效。请求撤销原判，依法改判。 上诉人平吉居委会对一审判决查明的事实“上述争议土地与第三人黄玉娟没有争议的前进房屋在上世纪五十年代初土改时由人民政府颁发房契确权属张四妈一家所有和使用”有异议，认为本案中没有任何房契证明争议土地在土改时期分配给张四妈，也没有证据证明争议土地当时是用围墙围起来的；对一审判决查明的事实“上世纪七十年代平吉居委会见该房屋后进的土地闲置在未经张以吉同意的情况下建简易的办公房及印刷厂房，这些房屋均未取得合法的产权证明”有异议，认为争议土地在合作化时期收归国有，当时交由集体企业做猪栏使用；对一审判决查明的事实“上世纪八十年代初张以吉夫妇调回平吉镇工作时发现自己房屋后面的空地被平吉居委会强占使用提出异议而引发争议”有异议，认为无法确定争议发生的时间，应该是2000年左右发生的争议；对一审判决查明的事实“张以吉因打官司的需要将上世纪五十年代初人民政府颁发的房契交给刘裕忠委托其复印时，不慎遗失了该屋契”有异议，认为没有证据证明张以吉遗失房契。本院经审查认为，上诉人平吉居委会对一审查明事实提出的异议，证据不充分，对此本院不予采信。 二审期间，上诉人平吉居委会提交以下证据：证据1、平吉镇人民政府出具的《证明》，证明涉案土地解放前为温广成园地，解放后政府将该园地收归平吉大队管理，1956年交给平吉街委会管理，平吉街委会（现为平吉居委会）一直管理使用的事实；证据2、《土地确权申请书》《土地房产所有证》，证明案外人（平吉居委会的居民）张瑞英以1953年的《土地房产所有证》为依据，于2011年7月22日向平吉镇人民政府提出确权申请，请求确认对位于平吉镇平吉街书房岭的一块土地享有使用权；证据3、张瑞英一案涉及的《钦州市钦北区人民政府行政复议决定书》（北政复决字〔2012〕1号），其中载明“申请人申请土地确权所依据的1953年土改的《土地房产所有证》已部分失效。《土地房产所有证》是土地确权的凭证，但经过合作化、公社化的社会主义改造，我国土地所有制发生了根本性的变化”，证明钦北区政府对该案作出复议决定，决定维持平吉镇政府作出的不予受理张瑞英确权申请的答复；证据4、张瑞英一案涉及的《行政起诉状》《行政答辩状》，证明合作化时期土地性质的变化；证据5、（2012）钦北行初字第19号《行政判决书》，证明钦北区人民法院认为张瑞英虽然在1953年取得了《土地房产所有证》，但在人民公社时，争议的土地已经依法属于集体所有，由集体管理和使用；证据6、《土地房产所有证》，证明平吉居委会的居民在1953年取得的《土地房产所有证》在人民公社化时，除房屋外，土地归集体所有和使用，现为其他单位用地。以上六份证据证明，合作化以后，除了房屋和地基外，其他土地全部收归国有使用，本案中黄玉娟不再拥有本案土地的使用权。 被上诉人钦北区政府对平吉居委会二审期间提交六份证据的真实性、合法性、关联性有异议，认为证据1没有经办人签字，不认可其真实性，证据2-6没有原件，不认可其真实性。同时认为该六份证据与本案没有关联性，所指向的土地与本案的土地不是同一地块，钦北区政府在张瑞英案中作出不予受理决定的原因是有关房产证的土地已经确权，没必要重新确权，故不予受理。这六份证据对本案的处理无影响。 被上诉人钦州市政府对平吉居委会二审期间提交的证据1有异议，认为没有经办人签字，不认可其真实性。对证据4-5的真实性没有异义，但对其关联性有异议，认为与本案无关。对证据6的真实性有异议，认为没有原件核对，不认可其真实性。对该六份证据的关联性不予认可，证据所指向的土地与本案争议地不是同一地块，且该证据中的有关判决书已经说明争议地是集体所有，而本案争议地是国有土地，两块争议土地的性质不同，故对平吉居委会要证明的内容不予认可。 一审第三人黄玉娟对平吉居委会二审提交的证据的质证意见与钦北区政府一致。此外，对证据1的内容有异议，认为该证据载明“1997年平吉街委会迁出办公将办公楼及部分印刷厂转让给平吉村委会村民李兆明、李彩艳使用至今”，该时间与平吉居委会自述1974年办印刷厂的时间不一致，存在矛盾。 一审第三人李兆明、李彩艳对平吉居委会二审提交的证据无异议，认为李兆明、李彩艳受让印刷厂的时间以房屋转让的时间为准。此外，该六份证据虽然与本案争议土地不属于同一块地，但性质是一样的，该六份证据与本案处理有直接关联。 本院经审查认为，上诉人平吉居委会提供的六份证据在本案一审前已经客观存在，平吉居委会无正当事由未在一审中提交，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款，本院依法不予采信。 被上诉人钦北区政府、钦州市政府，一审第三人黄玉娟、李兆明、李彩艳在二审期间没有提交新证据。 本院确认一审法院查明的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，一审查明的本案事实属实，本院依法予以确认。 本院认为，本案各方当事人对争议土地的四至范围无异议，对争议土地的使用权属有争议。本案已查明，争议土地在社会主义改造完成后性质转变为国有土地。关于争议土地的使用权属问题，黄玉娟以张四妈（黄玉娟之夫张以吉的母亲）在土改时取得的土地房产证主张一直使用争议土地。平吉居委会则以争议土地在土改后已收归国家所有，由集体进行管理使用为由，主张其占用争议土地建简易办公用房和印刷厂以及转让给第三人李兆明、李彩艳使用是合法行为。对此本院认为，本案虽无法确认涉案土地房产证的原件，但黄玉娟已合理说明土地房产证丢失的原因，而该土地房产证的丢失不能成为平吉居委会占用争议土地的理由。钦北区政府调查的大量证据已证实，本案争议土地在上世纪五十年代初已由人民政府确权属张四妈一家所有和使用，平吉居委会无法提供其他确权文件证明争议土地在土改后权属发生了变化以及土地收归国有后当地政府收回了本案争议土地的使用权。平吉居委会主张争议土地已收归集体管理使用，并擅自转让争议土地给李兆明、李彩燕使用，缺乏事实和法律依据。李兆明、李彩艳在争议土地上拆旧建新并未取得有关行政主管部门的合法批准，其不顾行政主管部门的责令擅自建房的行为不受法律保护。钦北区政府基于上述查明的事实，将本案争议土地的使用权确权给黄玉娟及其子女共同享有，认定事实清楚，证据充分，程序合法，结果并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，本院予以维持。上诉人平吉居委会的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钦州市钦北区平吉镇社区居民委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  韩胜强 审 判 员  熊 梅 二〇一九年七月十五日 法官助理  张 蕾 书 记 员  罗雨姗