山东省莘县人民法院行 政 判 决 书(2019)鲁1522行初26号原告焦玉英（曾用名：焦月英），女，1957年9月7日出生，汉族，农民，住莘县。委托代理人王祥力，山东万航律师事务所律师。被告莘县东鲁街道办事处，住所地：莘县甘泉路129号。法定代表人武云芳，主任。诉讼代表人肖福利，东鲁街道办事处人大副主任。委托代理人马军辉，山东莘莘律师事务所律师。委托代理人路璐，山东莘莘律师事务所律师。第三人焦月菊，女，1954年11月14日出生，汉族，农民，住莘县。委托代理人邹良勇，山东莘莘律师事务所律师。委托代理人连庚，山东莘莘律师事务所律师。第三人王新，男，1983年5月28日出生，汉族，住莘县。原告焦玉英诉被告莘县东鲁街道办事处及第三人焦月菊、王新行政确认一案，于2019年4月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2019年4月23日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月23日公开开庭审理了本案。原告焦玉英及委托代理人王祥力，被告莘县东鲁街道办事处诉讼代表人肖福利、委托代理人路璐，第三人焦月菊及其委托代理人邹良勇、连庚到庭参加诉讼。第三人王新经传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告莘县东鲁街道办事处作为甲方，于2017年11月12日与第三人焦月菊、王新（乙方）签订时代广场片区（三期）棚改房屋协商改造补偿协议书，编号为时代广场片区No:5-0269，主要内容为:乙方棚改房屋坐落在时代广场片区改造范围内，测量编号J05-04-30，乙方棚改房地产数额：土地面积319.01㎡，住宅房屋面积223.31㎡。原告诉称，原告于2000年10月1日取得位于东鲁街道办事处北街村(原城关镇北街村)地号为230306171土地的宅基地使用权，使用权面积为318.83平方米，并由莘县国土资源局颁发编号为莘集用(2000)字第171号的集体土地使用证。原告在该土地上出资建设了北屋4间、东屋3间、西屋3间、大门1间。2017年11月12日，在未经原告同意的情况下，被告与第三人焦月菊、王新签订了编号为时代厂场片区5-0269的《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》，约定被告拆除原告所有的房屋、进行棚改。原告认为，该协议未经原告同意，第三人焦月菊、王新无权处分该房屋，该协议侵犯了原告的合法权益，根据相关法律规定，该协议无效。被告并非县级以上人民政府不具有拆迁主体资格，根据行政诉讼法及相关司法解释的规定，其不具有行政主体资格超越权限作出的行政行为无效；二、被告该具体行政行为并未对原告作出，原告并不知道该具体行政行为的内容，原告是在2018年11月底或12月初从第三人王新处看到该补偿协议书并将该协议书要回才知道该行政行为的内容，本案的起诉期限应当自原告知道被告作出的行政行为内容之日起算。为保证原告的合法权益，现依法诉至贵院，请求贵院依法确认被告与第三人焦月菊、王新签订的编号为时代广场片区5-0269的《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》无效。原告在法定期限内提交如下证据:1、莘县人民法院做出的2019鲁1522民初492号民事裁定书，拟证明：本案中涉案合同是基于莘县旧城棚改房屋补偿，该协议书是被告东鲁街道办事处行使行政权力而非平等民事主体。2、原告的身份证、户口登记卡，拟证明原告曾用名为焦月英，焦玉英、焦月英均为原告本人。3、莘集用（2000）字第171号《集体土地使用证》，拟证明：原告系坐落于城关镇北街地号为230306171号土地的土地使用者。4、原告与邹温波于2010年5月30日签订的宅基调解协议一份，该协议加盖莘县东鲁街道办事处北街村民委员会的公章，拟证明：原告所有的宅基地与邹温波的宅基地间有25公分过道，经村委会调解，原告有20公分，邹温波有5公分，诉争宅基地的使用权人为原告。5、被告与第三人签订的《时代广场片区（三期）棚改房屋协商改造补偿协议书》一份，该协议是2017年11月12日在未经原告同意的情况下，被告与第三人签订的。原告认为，该协议未经原告同意，第三人无权处分该房屋，该协议侵犯了原告的合法权益。而且被告不具有拆迁改造的法定权限，也未进行法定的征收程序，其拆迁行为也不符合法律规定，该协议无效。被告辩称，第三人焦月菊、王新与莘县东鲁街道办事处签订的《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》系当事人真实意思表示，合法有效，对各方当事人具有法律约束力，各方当事人应当依法遵照执行。《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》并非独立存在的协议书，它是在各方当事人对棚改房屋从入户勘测、勘测复核、房价评估等一系列活动的基础上形成的最终成果。1、本案涉案房产入户勘测可以证明焦玉英已经和被告焦月菊达成一致意见，同意对涉案房产进行现场勘测，在二人的共同配合下入户勘测才能顺利完成。在涉案房产的《房屋征收现状勘测表1》中，“产权人”一栏都有焦玉英和焦月菊二人的亲笔签名，尤其是在《房屋征收宗地勘验表》中，写明勘测房屋的宅基证号为“莘集用(2000)字第171号”、“面积318.83㎡”,这与原告在诉状中所称自己所有的宅基证号“莘集用(2000)字第171号”、“面积318.83㎡”完全一致，在《房屋征收宗地勘验表》的产权人签字一览中，均有焦月菊和焦玉英的亲笔签名，并且在该页勘测表中还有“办事处负责人”、“村委单位负责人”、“绘图、测量人员”、“拍摄影像人员”的亲笔签名。以上证据均已经明确无误的证明了原告属于真实意思表示，完全同意产权人包括被告焦月菊。2、《时代广场片区拆迁改造复核申请表》可以证明如前所述，在进行完入户实地勘验后，业主有权对勘验申请复核。在该《时代广场片区拆迁改造复核申请表》“申请人姓名”及“申请人签字”一栏中，还是原告焦玉英和被告焦月菊的亲笔签名。在该表中还有四名“复核人员签字”。在该表第二页的申请事项中写明“焦玉英更改为王新”。自此，在原产权人为“焦玉英、焦月菊”的基础上，本案涉案房产的产权人变更为“焦月菊、王新”。3、通过以上证据充分证明了涉案房产从入户勘验到申请复核过程中没有任何纠纷。在此基础上又进行了棚改房屋的价格评估工作，从《时代广场三期(北街)片区棚改房屋评估汇总表》开始房屋的产权人为“焦月菊、王新”。4、有了以上工作的基础，《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》合法、真实、有效，对各方当事人具有法律约束力，各方当事人应当依法遵照执行。在入户勘验、申请复核、价格评估的基础上，焦月菊、王新与莘县东鲁街道办事处签订了《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》，因此该协议并非凭空产生，而是有充分的事实基础、扎实的前期工作。现原告在自己合法、自愿的基础上参与了入户勘验、申请复核等工作，又出尔反尔不承认自己的行为，并要求法院确认本协议无效既是毫无事实根据的，也是极其不守诚信的。5、在签署了《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》后，莘县东鲁街道办事处已经向焦月菊、王新支付了奖补资金85279.74元，该款项已经实际支付到位。另需要向法庭说明的是，王新系本案原告焦玉英的儿子，焦玉英将自有房产转给儿子是其本人自由处分财产的行为。请求贵院依法判决驳回原告诉求。被告在法定期限内提交如下证据:1、房屋征收现状勘测表1-3，房屋征收宗地勘测表一份，拟证明：（1）在以上两表中产权人一栏均由焦月菊和焦玉英的亲笔签名，尤其是以上两表均标明了征收房屋的面积平面图和四至状况以及原告所称的涉案土地宅基证2000字第171号使用面积318.83平方米和宗地图，以上证据充分说明涉案房产及宅基地在征收前入户测量与原告诉状中所称的房屋宅基地相一致，在原告在产权人一栏中亲笔签名属于原告的真实意思表示，因此焦月菊有权与我办事处签订征收补偿协议，且焦玉英没有异议。（2）勘测时间2017年7月22日。2、拆迁改造复核申请表两份，拟证明：（1）在申请表申请人姓名一栏中均有焦月菊和焦玉英的亲笔签名，进一步证明了二人为了维护自己的合法权益又进一步在入户勘验的基础上对勘验结果提出了勘验复核申请，经查验，我办事处在入户勘验的基础上新增了房屋面积65.76平方米。（2）在本次复核申请中，焦玉英将自己享有的权利转让给儿子王新，因此焦玉英所称对签订补偿协议不知情不是实际情况。（3）复核申请时间2017年9月29日。3、三期棚改房屋补偿协议书一份、房屋评估汇总表一份、焦月菊和王新身份证复印件各一份，拟证明：（1）原告所称的改造补偿协议书并不是凭空产生的，而是在上述两份证据已经完成的基础上才签订了该补偿协议书。原告意思表示真实有效，焦月菊和王新有权与我办事处签订该协议书。（2）协议书签订时间2017年11月12日，房屋价格评估表出具日期2017年11月11日。综合以上三份证据，自2017年7月22日本案原告就已经对办事处入户勘验明确知情，并参与了勘验和复核工作，自复核申请完成后本案原告对涉案财产就不享有任何权益，焦月菊和王新在获得涉案财产权益后有权与我办事处签订协议。4、委托书一份、收据一份（3796250）焦月菊和王新在我办事处财所办理领款手续时的照片一张，证明目的在焦月菊和王新与我办事处签订补偿协议后，由王新委托焦月菊领取了奖补资金85279.74元，我办事处已实际支付。上述四份证据，从协议签订时间可以认定原告的诉讼已经超过诉讼时效。也能够证明原告对于拆迁协议知情、认可。东鲁街道办事处是政府派出机构，签订的拆迁补偿协议符合法律规定，应认定合法有效。第三人焦月菊述称，原告诉《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》无效纠纷不属于行政诉讼案件的受案范围。行政诉讼法第十二条第一款对行政诉讼案件的的案件受理范围作出了明确的规定，被告和第三人焦月菊、第三人王新签订的《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》是协商改造补偿协议，不是行政机关强制征收、征用，属于平等民事主体之间的法律关系。集体土地使用证所涉的土地是北街村委会给原告和第三人焦月菊父母焦万顺、冯玉梅规划的宅基，冯玉梅一直在该处它基上居住，并且该处宅基上的房屋均系第三人焦月菊所建或由第三人焦月菊出资所建，房屋建成后一直由第三人焦月菊母亲居住使用。对此，第三人焦月菊由莘县北街村委会及当时建造房屋的建筑工人予以证明，原告称该土地上的房屋系其本人出资所建并不属实。原告在本案所诉的《时代广场片区概改房屋协商改造补协议书》由第三人焦月菊及原告儿子王新共同签署，在签订协议书时，本案原告一同前去，让其儿子王新和姐姐(第三人焦月菊)在协议书上签字，因此被告王新在该协议书上签字的行为应视为原告的授权行为，另外在该协议书签订之前，第三人焦月菊和原告还共同在房屋拆迁测量书上签字，说明当时原告认可第三人焦月菊对该处宅基的拆迁权益享有继承的权利，而且当时原告和第三人焦月菊母亲冯玉梅还在世，对房屋的拆迁权益的分配也是原告和第三人焦月菊母亲的决定，原告跨越房屋拆迁测量书而直接对2017年1月12日的《补偿协议书》提起诉讼，明显是违背客观事实的违约行为。综上，本案所涉的土地系北街村委会分配给原告和第三人焦月菊父母的宅基地，该土地上所建房屋均系第三人焦月菊所建，因此第三人焦月菊对该处宅基及房屋的拆迁权益享有合法的维承、分配的权利，请法院查明事实，驳回原告的起诉。第三人焦月菊在法定期限内提交如下证据:1、证人李某、焦某、康某共同出具的证明一份，拟证明在签订时代广场片区棚改房屋改造补偿协议书时，焦玉英、焦月菊、王新三人均在场，并同时进入协议签订室，焦玉英对该协议签订内容知情并认可。2、民事诉讼2019鲁1522民初492号案件开庭笔录中，案卷第七十六页中记载，第三人王新明确表示签订拆迁补偿协议时本案原告焦玉英与本案第三人焦月菊和王新均在场，因此原告主张对协议内容不知情明显不属实。和第三人提交的证据1能够相互印证。结合被告提交的相关证据签订补偿协议的时间为2017年11月12日，能够推定原告对该补偿协议书的签订应当知道。3、2019鲁1522民初492号民事裁定书，原告在上述民事案件中的立案时间为2019年1月3日，从2017年11月12日至原告第一次起诉时已经超出行政诉讼法及司法解释规定的诉讼时效。4、证人蒋某、邹某证明一张，拟证明在北街村棚户改造拆迁过程中对原告及第三人焦月菊父母焦万顺、冯玉梅的宅基及房屋进行测量时，本案原告焦玉英及第三人焦月菊均在场，测量完毕后二人在勘测表上进行了签字，在2017年11月12日所做出的拆迁补偿协议，是依据该勘测表经双方协商达成。该协议书并未违反法律强制性规定依法有效。5、蒋金奎、邹温全证明一份，拟证明本案拆迁所涉宅基系北街村委会规划给原告和第三人焦月菊父母焦万顺、冯玉梅的宅基，本案原告不是对该宅基的使用权和地上物的所有权产生的拆迁补偿权而仅为继承分配权。第三人王新经传票传唤，未到庭应诉。经庭审质证，本院对当事人提交的证据材料作如下确认:原告及第三人焦月菊提交的莘县人民法院做出的（2019）鲁1522民初492号民事裁定书，该民事裁定书能够证明第三人焦月菊、王新与莘县东鲁街道办事处签订的《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》不属于人民法院民事案件受理范围。被告及第三人提交的证据均不能证明被告莘县东鲁街道办事处具有签订被诉补偿安置协议的行政主体资格。经审理查明，原告焦玉英与第三人焦月菊系姐妹关系。位于东鲁街道办事处北街村(原城关镇北街村)地号为230306171土地的宅基地是北街村委会规划给原告焦玉英和第三人焦月菊父母焦万顺、冯玉梅的宅基，该宅基上有北屋4间、东屋3间、西屋3间、大门1间。其父母一直在该处宅基上居住。2000年10月1日，莘县人民政府为原告颁发莘集用(2000)字第171号的集体土地使用证，原告取得涉案宅基土地使用权。2017年11月12日，被告莘县东鲁街道办事处作为甲方与第三人焦月菊、王新（乙方）签订了时代广场片区5-0269的《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》，对地上房屋进行征收改造，并就房屋安置补偿达成协议。原告认为侵犯了其合法权益，2019年1月3日，原告焦玉英向莘县人民法院提起民事诉讼，请求依法确认莘县东鲁街道办事处作为甲方与焦月菊、王新（乙方）签订的时代广场片区5-0269的《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》无效，2019年3月28日，莘县人民法院做出（2019）鲁1522民初492号民事裁定书，以案件不属于人民法院民事案件受理范围为由，裁定驳回了焦玉英的起诉。2019年4月18日，原告焦玉英向我院提起行政诉讼，请求依法确认莘县东鲁街道办事处作为甲方与焦月菊、王新（乙方）签订的时代广场片区5-0269的《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》无效。本院认为，本案被诉5-0269《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》是莘县东鲁街道办事处作为甲方与焦月菊、王新签订的改造补偿协议，系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与公民协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议，原告焦玉英对该协议提起的本案诉讼属于行政诉讼受案范围。本案系房屋征收补偿协议纠纷，属于行政协议的范畴，关于主张行政协议无效适用法律问题，应根据合同法等相关法律规定作出处理。首先，从诉讼时效的适用范围而言，诉讼时效的客体一般为请求权，而确认合同无效属于形成权，不适用诉讼时效制度；第二，从法律后果而言，无效合同本身引起的法律后果是合同自签订之日起不具有法律约束力，不能通过任何补救而成为有效合同。因此，当事人提起确认合同无效之诉，不受诉讼时效的限制。行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据该规定，莘县人民政府系本区域内组织实施征收土地主体，乡镇一级政府不是国家征收土地以及进行征地补偿、安置的实施主体，但是，行政权力可以委托，如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为，尤其是以协商协议方式实施的行为，更是如此。本案中，被告莘县东鲁街道办事处以自己的名义与第三人签订棚改房屋协商改造补偿协议书，但未提交县级以上地方人民政府授权或委托被告莘县东鲁街道办事处具体签订补偿安置协议的证据予以证明。故被告不具有与第三人签订棚改房屋协商改造补偿协议书的行政主体资格，原告申请确认该行政行为无效的，人民法院应判决确认无效。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：确认被告莘县东鲁街道办事处与第三人焦月菊、王新签订的时代广场片区编号为No:5-0269的《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》无效。案件受理费50元，由被告莘县东鲁街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  沈传义审 判 员  仲崇林人民陪审员  赵丙河二〇一九年七月四日书 记 员  王洪泉