浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终859号上诉人（原审原告）许礼文，男，1954年8月2日出生，汉族，住天台县。上诉人（原审原告）许菊英，女，1961年6月18日出生，汉族，住天台县。两上诉人的共同委托代理人许灵玲，1982年4月27日出生，汉族，住杭州市西湖区，系两上诉人的女儿。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人金超，浙江省自然资源厅工作人员。上诉人许礼文、许菊英因诉被上诉人浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准一案，不服台州市中级人民法院（2019）浙10行初35号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。案经阅卷调查询问当事人，现已审理终结。2018年12月21日，许礼文、许菊英向一审法院提起诉讼称：天台县福溪街道水南村是江南第一大古村落，历史悠久，现在包括三联村、新联村、星光村、民主村、光明村、建民村六个行政村。2017年天台县人民政府及相关部门以建公路等为由征收村民房屋及土地，天台县人民政府没有征求村民补偿意见，采用各种极端手段打压村民、强拆房屋、强行征收。2018年3月1日，天台县人民政府及相关部门在县政法委书记及拆迁总指挥指导下发布征地公告及选址公告。2018年3月1日天台县住房和城乡建设规划局发布关于天台县福溪街道拾得路以北（水南）区块改造三期项目规划选址批前公告，3月9日，村里547位村民提交身份证复印件及相关资料要求召开听证会，一直被无视。3月1日，天台县国土资源局、天台县人民政府福溪街道办事处发布天土征告[2018]5号征地告知书，3月18日左右才张贴公告，而且公告未告知村民及土地权益人申请听证事项，天台县人民政府领导及相关部门领导让村委会出具证明，在村民及土地权益人未知情的情况下直接放弃权益人听证权，取得省政府A[2018]-0003号《浙江省建设用地审批意见书》，强拆村民房屋、强行征收土地。请求撤销2018年4月18日省政府浙土字A[2018]-0003号《浙江省建设用地审批意见书》。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，许礼文、许菊英所提交的许新品、许圣平产权置换结算表不能证明其所有的合法房屋位于被诉批文批准征地范围内；而从省政府提供的天台县人民政府福溪街道办事处及天台县国土资源局出具的说明及本院调取的水南地块1—11用地勘测定界图、向天台县人民政府福溪街道办事处负责三联八组拆迁工作人员所做的谈话笔录、许圣平与天台县福溪街道办事处签订的集体土地上房屋征收补偿安置协议书等证据材料来看，许礼文、许菊英位于福溪街道三联村的合法房屋并不在案涉批文批准征收的土地范围内。故许礼文、许菊英与浙土字A［2018］-0003号《浙江省建设用地审批意见书》不具有利害关系，其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。综上，许礼文、许菊英的起诉不符合法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回许礼文、许菊英的起诉。许礼文、许菊英不服上述裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实错误。1.一审审判长在法庭上确认省政府委托代理人金超为一般授权委托律师，而非浙江省自然资源厅工作人员，故一审中省政府未出庭也未委托相关单位工作人员出庭。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，其提交的证据不能作为定案依据。2.因历史遗留问题，天台县人民政府及相关政府部门一直未对水南六村履行法定职责，未落实一户一宅政策及农村土地确权工作。省政府作出被诉行政行为未对天台县人民政府申报材料真实性以及地块性质进行充分调查，给水南六村百姓造成巨大损失。一审中，许礼文、许菊英请求追加众多利害关系人为第三人，但法官未准许。3.因许礼文、许菊英房屋土地使用证已被政府相关部门收走，许礼文、许菊英递交了同一户下二个儿子许新品、许圣平产权置换结算表，天台县福溪街道拾得路以北（水南）区块改造二期、三期项目集体土地上房屋征收补偿安置协议书，许礼文、许菊英、许新品、许圣平户口本，土地情况调查表，被毁农耕地照片等资料作为合法权益受侵害的依据。一审法院仅以省政府提供的天台县人民政府福溪街道办事处及天台县国土资源局单方面证明认定许礼文、许菊英与被诉行政行为不具有利害关系，不符合事实。4.被拆房屋及地块是历史遗留问题造成的权属不清晰的建设用地及一直未进行土地确权的农耕地，天台县人民政府通过强权压迫，将权属不清晰的建设用地及众多农耕地作为土地权属无争议的低效用地上报审批，取得浙土字A[2018]-0003号《浙江省建设用地审批意见书》，且不给村民合理安置补偿。5.因为历史遗留问题，许礼文、许菊英家只有面积30多平方祖传的一百多年老房有土地使用证，其他房子、宅基地、农耕地一直未取得产权证书。天台县人民政府将许礼文、许菊英未取得产权证的房屋当作违建强拆，农耕地直接毁损占用，收走土地使用证，将许礼文、许菊英的大儿子许新品按无房户进行安置，给次子许圣平依照老房安置，且拆迁安置协议书没有安置房具体情况，明显有失公平。二、省政府作出被诉审批意见缺乏依据。1.因为历史遗留问题，从2000年开始村里从未进行房屋确权、宅基地确权、土地确权，存在大批量产权不清晰的建筑用地及农耕地，不适合进行低效用地改造开发。天台县人民政府将因为历史遗留问题造成的没有产权证的房屋、宅基地强拆且不给合理安置，强行毁损占用农耕地，不给合理补偿，不按国家方针政策落实农民合法权益。省政府同意天台县城镇低效用地再开发，给水南六村所有相关权益人造成巨大损失。2.天台县人民政府拆迁征地未按法定程序，强行推进低效用地再开发建设项目，未提供失地农民后续生活保障。3.省政府根据天台县人民政府呈报的“一书两方案”申报材料批准天台县城镇低效用地再开发，作出该行政行为未送达相关利害关系人，未明确不服该结论的诉讼或者复议期限，天台县人民政府也未依法主动履行政府信息公开法定职责。4.根据天台县人民政府公示的中心城区总体规划图，2017年、2018年天台县人民政府申报全县低效用地约740亩，天台县人民政府利用省政府批文实际上拆迁村庄集体土地1703亩，远远超过审批的740亩。请求二审撤销一审裁定，指令继续审理，并要求追加相关利害关系人为第三人。省政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用依据正确。经过核查许礼文、许菊英在案涉浙土字A[2018]-0003号批文范围内并没有合法使用的土地及房屋，因此不存在合法权益。依据行政诉讼法第二条的有关规定，其起诉不符合行政诉讼受案条件。一审法院以许礼文、许菊英不具有原告主体资格为由，驳回起诉正确。请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，首先，本案二审讼争焦点在于许礼文、许菊英是否系本案适格原告。根据2019年1月4日天台县人民政府福溪街道办事处出具的《说明》，许礼文、许菊英有相关利益房屋在浙土字A[2018]-0003号批文批准范围内，该处房屋无建房审批手续，为违法建筑，福溪街道已按相关政策对该处房屋进行处置。对该份《说明》，许礼文、许菊英并无异议，只是认为有关房屋被认定为违法建筑没有依据，并认为因村里从2000年开始就未对房屋及耕地进行确权，故未能获得有关房屋的产权系历史原因造成。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，许礼文、许菊英就案涉房屋宅基地无使用权证，亦无其他土地承包经营权证，而根据1987年施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”该条规定虽几经修订，但农村村民住宅用地需经有关人民政府审核批准的要求从未改变。现许礼文、许菊英并未提交证据证明其使用农村集体土地建造住宅已获有关部门批准，许礼文、许菊英系未经审批使用案涉宅基地建房。故从在案证据看，尚不足以认定许礼文、许菊英就其在浙土字A[2018]-0003号审批意见批准的征收范围内实际使用的宅基地享有合法的使用权。至于许礼文、许菊英主张的其拥有土地证的房屋，经一审法院查证，该房屋并不在浙土字A[2018]-0003号审批意见批准的征收范围内，况许礼文、许菊英已经就该房屋签订征收补偿安置协议。因此，本案中，许礼文、许菊英未提供证据证明其在被诉浙土字A[2018]-0003号审批意见批准的征收范围内具有相应的土地使用权或者其实际使用的宅基地业经合法审批，不符合前述第四条规定以自己名义提起诉讼的条件，原审由此裁定驳回起诉，并无不当。其次，关于许礼文、许菊英上诉提出的对一审中省政府委托代理人金超身份的异议。一审中，省政府提交的授权委托书明确载明金超系浙江省自然资源厅工作人员，一审庭审笔录中也记载了金超系浙江省自然资源厅工作人员。一审庭审中，原告提问：“他是什么样的授权方式？”审判长回答：“他是一般授权代理。”一般授权委托代理适用于所有委托代理人，而非仅限于律师，故许礼文、许菊英该点上诉理由不能成立。最后，关于许礼文、许菊英提出的追加利害关系第三人的意见。其所称利害关系人即水南六村其他被拆迁居民。如其他涉案征地决定审批的征地范围内水南六村村民也认为被诉行政行为违法，可以原告身份依法提起诉讼，而非作为本案利害关系第三人参加诉讼。事实上，已经有部分水南六村村民向一审法院另行提起诉讼，请求确认被诉审批行为违法。故许礼文、许菊英的该上诉意见亦不能予以支持。综上，许礼文、许菊英的上诉缺乏事实和法律依据，不能予以支持。原审裁定驳回其起诉，正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇一九年七月四日书记员 朱胤佐