山西省长治市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）晋04行再1号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）长治市南烨实业集团有限公司，住所地长治市解放西路12号。法定代表人：李建明，职务董事长。再审申请人（一审原告、二审被上诉人）长治市民生房地产开发有限公司，住所地长治市解放西街12号。法定代表人：王岩科，职务总经理。委托代理人薛剑超、王梦萱，山西高斯通律师事务所律师。代理权限：特别授权。被申请人（一审被告、二审上诉人）长治市规划和自然资源局（原长治市国土资源局），住所地长治市潞州区府后西街355号。法定代表人：张俊杰，职务局长。委托代理人申巍，男，1976年1月28日出生，长治市国土资源局郊区分局工作人员。代理权限：特别授权。委托代理人刘晓龙，山西英佳律师事务所律师。代理权限：一般代理。再审申请人长治市南烨实业集团有限公司（以下简称南烨公司）、长治市民生房地产开发有限公司（以下简称民生公司）与被申请人长治市规划和自然资源局要求履行办理协议出让手续法定职责一案，长治市城区人民法院于2012年3月20日作出（2012）城行初字第3号行政判决。判后，被申请人长治市规划和自然资源局不服，向本院提起上诉，本院于2012年7月10日作出（2012）长行终字第17号行政判决。该判决发生法律效力后，再审申请人南烨公司、民生公司不服该判决，向本院申请再审。本院于2016年6月3日作出（2013）长行监字第001号行政裁定，裁定本案由本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人南烨公司、民生公司委托代理人薛剑超、王梦萱，被申请人长治市规划和自然资源局委托代理人申巍、刘晓龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明，潞城市华宝冶炼有限公司（以下简称华宝冶炼公司）于2001年6月4日与郊区国土资源局草签了土地出让合同，合同约定郊区国土资源管理局出让给华宝冶炼公司的宗地位于鹿家庄村西（关村纸箱厂北）,面积为200000平方米（合300亩），拟定土地出让金34500000元。并约定在合同签订后10日内，华宝冶炼公司须缴付480万元，作为履行合同的定金。2002年3月21日长治市郊区国土资源局作出郊国资发（2002）第21号文件，同意华宝冶炼公司将土地转让给南烨实业有限公司，当日华宝冶炼公司与南烨实业有限公司签订了国有土地使用权转让合同，华宝冶炼公司将该300亩土地中的129.5亩土地转让给了南烨实业有限公司开发并建设。2002年4月1日山西省国土资源厅批复同意长治市郊区人民政府将集体耕地200000公顷转为建设用地，包括本案争议宗地。南烨实业有限公司与民生房地产公司缴纳了土地出让金、土地补偿费等费用。南烨实业公司将其占用的129.5亩土地交由其投资成立的民生房地产公司进行开发，民生房地产公司于2004年开始建设，年内部分建成。华宝冶炼公司于2006年11月3日变更为山西华宝焦化集团有限公司（以下简称华宝焦化公司）。长治市国土资源局于2008年7月21日向长治市人民政府提出《关于处理潞安矿务局华亿小区等四宗经营性用地遗留问题的请示》，该请示报告中虽未提及南烨实业有限公司和民生房地产公司，但包括本案所涉土地。请示报告中，长治市国土资源局的处理意见为:“根据国土资源部、监察部（2004）71号文件第二条‘要加快工作进度，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕’规定和2003年9月国土资源部土地利用司《经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让工作中有关问题的政策界限、处理意见和建议》，‘在《通知》（指2001年4月国务院15号文件）下发至2002年7月1日（国土资源部11号令生效）期间取得计划立项和《建设用地规划许可证》或市县政府与开发商签订项目开发协议并明确用地范围、供地方式和价格的经营性用地，应报经地市监察部门和国土资源管理部门审核同意，并报经省监察部门和国土资源部门备案后，可继续按原协议约定,以协议方式供地’的精神，以上四宗地按当时的基准地价核定出让金，作为历史遗留问题办理协议出让手续。”根据该请示，长治市人民政府于2008年8月28日作出（2008）10次会议纪要，明确了包括本案所涉土地“已经省政府用地转用审批，对已建成交付使用的按当时的基准地价核定土地出让金，已开工建设但未竣工的按现行市场评估价核定出让金，作为历史遗留问题办理协议出让手续。”此后，长治市国土资源局于2008年10月29日向长治市监察局提交《关于对郊区四宗经营性用地项目协议出让土地的意见》，长治市国土资源局的意见均是同意长治市政府研究的意见，以现行市场评估价核定出让金作为历史遗留问题办理协议出让。20l0年12月20日华宝焦化公司诉至法院，要求被告长治市国土资源局履行法定职责。法院判决后，被告就华宝焦化公司实际占用的170亩土地办理协议出让土地手续，但始终未与南烨实业公司签订土地出让合同。故南烨实业公司、民生房地产公司诉至法院，要求被告按2004年之前的市场评估价格核定129.5亩土地的出让金，为原告办理协议出让土地手续。一审认为，本案中华宝焦化公司于2001年6月4日与长治市郊区国土资源分局草签了《国有土地使用权出让合同》，所涉土地300亩，在该合同中明确约定了用地范围、供地方式和价格。庭审中，被告长治市国土资源局也认可该合同是一个供地的意向性协议，华宝焦化公司按照该协议缴纳了土地出让金定金，并取得了计划立项和《建设用地规划许可证》，符合“以协议方式供地”的情形。华宝焦化公司将该300亩土地中的129.5亩土地在经过长治市郊区国土资源局同意的情况下转让给了南烨实业有限公司建设开发，山西省国土资源厅同意本案争议土地由耕地转为建设用地。此前的转让行为虽不完善，但南烨实业有限公司按约定缴纳了土地出让金及土地补偿费，并于2004年开始建设，年内部分建成。在2008年8月28日长治市人民政府的第10次会议纪要中，根据被告的请示，更加明确了包括本案所涉土地已经省政府用地转用审批，对已建成交付使用的按当时的基准地价核定出让金，已开工建设但未竣工的按现行市场评估价核定出让金，作为历史遗留问题办理协议出让手续。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定:土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。被告长治市国土资源局具有签订国有土地使用权出让合同的法定义务和权利，但被告始终未与原告签订，构成行政不作为，被告应按长治市人民政府2008年8月28日会议纪要精神，作为历史遗留问题，与原告签订国有土地出让合同，办理协议出让手续。被告辩称本案应属于民事案件调整范畴。依据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定:本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。但在本案中，双方对签订土地出让合同并没有异议，而是被告在既有请示又有长治市人民政府的会议纪要的情况下，仍不履行，原告方才诉至法院，形成纠纷。对被告的该辩解，不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第三项之规定，判决如下:限被告长治市国土资源局于判决生效后10个工作日内，按相关的法律、法规核定土地出让金与原告长治市南烨实业集团有限公司、长治市民生房地产开发有限公司签订国有土地出让合同，办理协议出让手续。二审认定的事实与一审认定的事实一致。二审认为，2001年6月4日,华宝焦化公司与长治国土局郊区分局签订了《国有土地使用权出让合同》，所涉土地300亩，约定了用地范围、供地方式和价格。华宝焦化公司缴纳了定金,取得了计划立项和《建设用地规划许可证》，符合以协议方式供地的情形。华宝焦化公司将该300亩土地中129.5亩土地转让给了南烨公司开发建设。长治国土局郊区分局批准了该转让行为,并明确重新与该局签订合同，支付土地使用权出让金。南烨公司将该土地交给其投资成立的民生公司进行开发,民生公司按约定缴纳了土地出让金及土地补偿费，长治国土局郊区分局已收取入账，应视为是对该行为的认可。民生公司于2004年开始建设,年内部分建成。2008年8月28日,长治市人民政府第10次会议纪要中明确了本案所涉土地已经省政府用地转用审批,对已建成交付使用的按当时基准地价核定出让金,已开工建设但未竣工的按现行市场评估价核定出让金，作为历史遗留问题办理协议出让手续。长治国土局应依会议纪要精神,给民生公司办理协议出让手续。南烨公司的请求应予驳回。原审判决长治国土局给南烨公司、民生公司办理协议土地出让手续不当,应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、第六十一条第（三）项之规定,判决如下:一、撤销长治市城区人民法院（2012）城行初字第3号行政判决;二、限上诉人长治市国土资源局于本判决生效后10个工作日内，按2010年市场评估价核定土地出让金,给被上诉人长治市民生房地产开发有限公司办理协议土地出让手续;三、驳回被上诉人长治市南烨实业集团有限公司要求给予办理协议土地出让手续的诉讼请求。再审申请人南烨公司、民生公司向本院申请再审，请求人民法院依法撤销本院（2012）长行终字第17号判决书第一项及第二项中按2010年市场评估价核定土地出让金的判项，维持该案原一审判决。其申请再审的主要事实与理由为：二审撤销了一审判决，并按2010年市场评估价核定土地出让金的判项是错误的，应当予以纠正。1、原告没有请求人民法院核定土地出让金，被告没有答辩、反诉和上诉核定土地出让金，而二审却判决按2010年市场评估价核定土地出让金，显然违反诉讼法“不告不理”原则，属于越权超判。2、二审判决按2010年核定土地出让金更没有事实和法律依据。申诉人已于2004年就向被告交付了土地出让金，并于2004年开始建设，年内已建成，这一事实已被两审判决认可;而且经土地管理部门批准，南烨公司是从华宝公司转让得到的土地使用权，根本不存在土地出让金核定的问题。依据《长治市人民政府（2008）10次（常务会议纪要）》的决定:对已建成交付使用的按当时基准价核定出让金。按市政府的决定，最迟也是2004年底，而二审判决按2010年核定土地出让金，没有任何事实和法律依据。如果按2010年的标准核定土地出让金，势必会引起群体事件，影响社会稳定。综上所述，二审法院违反行政诉讼法的规定，超出请求范围予以判决，不合法。被申请人答辩意见：1、再审申请人的所有诉讼请求应当明确，申请人要求协议方式出让，协议价款应当明确。2、本案是否应当按照2004年的标准核准地价，申请人应当提出证据。3、根据现行法规，本案涉案土地不符合协议出让条件。再审过程中，再审申请人南烨公司、民生公司在一审、二审提供的证据材料基础上，又提交下列证据：1、容海苑住宅小区平面位置图、民生房地产开发公司住宅楼平面位置图证明：民生公司与容海房地产开发公司共同开发北二环以北地块16栋楼，由民生公司开发北二环以南地块4栋楼；2、供电工程集中供热工程合作协议、建设工程施工合同、建设工程施工竣工报告证明：2006年11月1日前容海苑小区供热工程竣工。容海苑小区建设项目于2007年竣工；3、收据证明：容海苑小区于2007年竣工并已实际出售使用；4、长治市发展与改革委员会长发改投发（2005）192号文件证明：该委同意民生公司与容海房地产开发公司共同建设容海苑住宅小区。5、证人王志忠当庭证言证明：2004年底购买容海苑2单元302室，买的是现房，2004年就竣工交付了。被申请人的质证意见为：出具竣工报告的日期大部分为2009年、2010年，不能证明工程于2008年长治市政府会议纪要之前竣工；证人证言不能证明全部100多亩土地上房屋达到交付标准。对于上述证据材料，容海苑小区建设工程施工竣工报告出具的时间为2009年、2010年，虽报告中记载的竣工时间多为2007年；容海苑星海假日小区建筑施工许可证记载的最迟竣工时间为2008年4月，但在案证据中被申请人于2008年10月29日向长治市监察局报送的《关于郊区四宗经营性用地项目协议出让土地的意见》中载明：“长治供电公司经郊区政府同意与华宝公司协商，为职工修建住宅小区，占去长兴北路路北130亩土地。现该小区已基本竣工。”综合再审申请人提交的全部证据材料，并不能证明再审申请人开发建设的工程项目在长治市人民政府2008年8月28日会议纪要作出之前已经建成交付使用。本院经再审查明：潞城市华宝冶炼公司于2001年5月经长治市郊区计划局批准立项建设华宝科技发展园区。同年10月领取建设用地规划许可证。2001年6月4日与长治市郊区土地管理局签订国有土地使用权出让合同，合同约定郊区土地管理局出让给华宝冶炼公司的宗地位于鹿家庄村东,面积为200000平方米，拟定土地出让金34500000元。并约定在合同签订后10日内，华宝冶炼公司须缴付480万元，作为履行合同的定金。2001年6月13日，南烨公司代华宝冶炼公司缴纳土地出让金480万元。2002年3月21日长治市郊区国土资源局作出长郊国资发（2002）第21号文件，同意华宝冶炼公司将该300亩土地中的129.5亩土地转让给南烨公司。当日，华宝冶炼公司与南烨公司签订了国有土地使用权转让合同，转让价款为1629.1181万元。2002年4月1日山西省国土资源厅批复同意长治市郊区人民政府将集体耕地200000公顷转为建设用地，包括本案争议宗地。之后，南烨公司将129.5亩土地交由其投资成立的民生公司开发建设。民生公司先后缴纳了开垦费、土地补偿费等费用690万元。民生公司单独或与他人共同开发建设住宅小区。长治市国土资源局于2008年7月21日向长治市人民政府提出《关于处理潞安矿务局华亿小区等四宗经营性用地遗留问题的请示》，该请示报告包括本案所涉土地。根据该请示，长治市人民政府于2008年8月28日作出（2008）10次常务会议纪要，明确了包括本案所涉土地“属新增建设用地，均已经省政府在用地转用审批。因此，对已建成交付使用的按当时的基准地价核定土地出让金，已开工建设但未竣工的按现行市场评估价核定出让金，作为历史遗留问题办理协议出让手续。”2011年12月5日南烨公司、民生公司诉至法院，要求长治市国土资源局按有关文件及决定履行义务，为原告完善相关手续。另查明，2019年1月，根据长治市机构改革实施方案，长治市国土资源局的职责并入新组建的长治市规划和自然资源局，不再保留长治市国土资源局。本院认为，被申请人就本案所涉土地以处理四宗经营性用地遗留问题为由，向其所在上级长治市人民政府提出请示，长治市人民政府召开会议研究后，以会议纪要的形式作出了明确要求“已建成交付使用的按当时的基准地价核定土地出让金，已开工建设但未竣工的按现行市场评估价核定出让金，作为历史遗留问题办理协议出让手续。”被申请人作为长治市人民政府的工作部门，应当执行该会议纪要确定的内容，针对南烨公司履行法定职责。依据行政诉讼原则，结合再审申请人的起诉请求以及行政权与司法权的关系，具体如何执行长治市人民政府（2008）10次常务会议纪要属于被申请人行使行政权范畴，被申请人应依据该案实际情况，及时、全面履行该会议纪要的内容。综上，本案经本院审判委员会讨论，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销本院（2012）长行终字第17号行政判决和长治市城区人民法院（2012）城行初字第3号行政判决；二、限被申请人长治市规划和自然资源局于本判决生效之日起10个工作日内履行法定职责。一、二审案件受理费共计100元，由被申请人长治市规划和自然资源局承担。本判决为终审判决。审判长  张志红审判员  杨淑华审判员  王旭辉二〇一九年七月十五日书记员  郑 丽