河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)豫03行初36号原告权水渠，男，汉族，1958年3月9日出生，住河南省洛阳市吉利区。委托代理人张寸，女，汉族，1957年7月18日出生，住河南省洛阳市吉利区，特别授权。委托代理人于婷婷，北京圣运（天津）律师事务所律师，一般代理。被告洛阳市吉利区自然资源局（原洛阳市吉利区城乡规划局），住所地：洛阳市吉利区中原路834号。组织机构代码：11410306MB1972311D。法定代表人张备战，局长。委托代理人张海峰，原吉利区城乡规划局主管副局长，特别授权。委托代理人焦少卿，河南丹诺律师事务所律师，一般代理。被告洛阳市吉利区人民政府，住所地洛阳市吉利区中原路333号。组织机构代码：11410306005373498C。法定代表人马晓平，区长。委托代理人王红果，吉利区人民政府司法局副局长，特别授权。委托代理人杨保宏，河南丹诺律师事务所律师，一般代理。原告权水渠因与被告洛阳市吉利区自然资源局（原洛阳市吉利区城乡规划局）（以下简称吉利区自然资源局、吉利区规划局）、洛阳市吉利区人民政府（以下简称吉利区政府）行政强制拆除一案，于2019年1月21日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月21日立案后依法组成合议庭，依法向二被告送达了起诉状及应诉通知书、举证通知书，于2019年2月26日公开开庭审理了本案。原告权水渠的委托代理人张寸、于婷婷，被告吉利区自然资源局的委托代理人张海峰、焦少卿，吉利区政府的委托代理人王红果、杨保宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告权水渠起诉称，原告系吉利区东杨村村民，在该村内拥有合法建造的自建楼房，建筑面积约350㎡，为全家人的日常生活住宅。2012年5月19日被告以洛阳石化扩能改造项目为名，对原告的房屋实施征收，因对安置补偿问题未达成一致意见，原告拒绝搬迁。被告在未依法作出限期被告人拆除房屋的决定、强拆拆除之前也未履行催告义务并且未作出拆除决定的情况下，2019年1月17日下午5时许，被告吉利区规划局、吉利区政府组织相关人员对原告的房屋进行了强制拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条等相关规定，可知法律法规对行政机关实施强制拆除前应当履行的相应程序作出了明确规定。本案中，被告吉利区规划局、吉利区政府在未依法履行责令限期拆除、催告、作出强拆决定等必须的前置程序的情况下，将原告合法房屋予以拆除，属严重违法。为此，诉至法院，请求判决确认被告强行拆除原告位于河南省洛阳市吉利区东杨村紫阳路西1排6号合法房屋的行为违法；诉讼费由被告承担。原告向本院提交如下证据：证据1、权水渠宅基地使用证；证据2、房屋强拆的照片两张。被告吉利区自然资源局答辩称，1、答辩人对吉利区城市规划区范围内的建设活动具有管辖权。原告权水渠所建房屋位于吉利区东杨村，在洛阳市四期总规中，该村庄位于城市规划区范围内。2、答辩人认定原告房屋属违法建筑有法律依据。原告权水渠所建房屋至今未办理任何相关规划手续，且处于持续的违法状态，故其房屋属于违法建筑。自2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施之后，由于本案原告所在的东杨村早已列入吉利区的城市规划区之内，故原告等人此前合法存在的农村宅基地及附属房屋，因其未能及时补办相关规划许可手续，就已经成为不符合规划法的违法建筑。同时根据最高人民法院的有关司法解释，自2014年5月23日河南省政府作出征收东杨村土地的批复之后，原告的所谓宅基地就“已经法定程序转为国有建设用地”，原告等人的上述违法建筑也随之而成为既违反城乡规划法、又违法占用国有土地的违法建筑。3、答辩人对处于持续违法状态中的建筑具有追责权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第29条的规定，2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》实施后，原告权水渠所建房屋的存在即属于违法行为的持续状态。全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发［2012］20号）规定：“违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算。”原告权水渠没有办理任何规划许可手续且违法状态持续进行，故答辩人对其追责并未超过法律规定的追责时效。4、答辩人在履行了法定程序后，对原告的房屋实施强制拆除，符合法律规定，是依法行政。在东杨村绝大部分涉迁农户都已经签订安置补偿协议并顺利拆迁的情况下，只有极个别农户坚持拒不拆迁。答辩人依据规划法和相关法律做出对违法建筑实施强拆，完全是依法行政，为民执法。在整个执法过程中，答辩人执法人员在吉利区吉利街道办事处两名工作人员全程陪同下对原告权水渠建设的违法建筑进行前期调查，在原告拒不配合的情况下，答辩人又从土地局办事处调取了原告权水渠违法建设的详细资料，并经过多次核实，故所有执法过程事实清楚、程序合法，不存在原告所述的程序违法情形。综上所述，答辩人对原告权水渠所依法作出的强制拆除违法建筑行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确，符合人民利益。因此，请求法院依法予以维持，并驳回原告权水渠的诉讼请求。被告吉利区自然资源局向本院提交如下证据：证据1、现场检查（勘验）笔录，现场检查（勘验）示意图；证据2、东杨村3-593权水渠征迁安置档案（吉利乡石化扩能改造工程安置建设拆迁补偿协议书，住户地面附着物调查登记表、东杨村拆迁家庭户人员名单、房屋拆迁验收单、声明）；证据3、权水渠案件调查终结报告；证据4、河南省洛阳市吉利区总体规划图（2006-2020）；证据5、洛阳市人民政府关于洛阳市吉利区城市总体规划的批复（洛政文〔2012〕21号）；证据6、河南省人民政府关于洛阳市吉利区2013年度第二批城市建设用地的批复（豫政土〔2014〕607号）；证据7、河南省人民政府关于洛阳市吉利区2018年度第一批城市建设用地的批复（豫政土〔2018〕1256号）；证据8、豫发改能源〔2014〕1787号文件和豫发改能源〔2016〕419号文件，河南省发展和改革委员会关于中国石油化工股份有限公司洛阳分公司1800万吨/年炼油扩能改造项目核准的批复和核准文件有效期延期的复函。被告吉利区政府答辩称，同意吉利规划局在本案中的答辩。1、吉利规划局在本案中的具体行政行为，在认定事实适用法律和执法程序方面都没有任何错误。根据我国《城乡规划法》等相关法律的规定，吉利规划局拥有对本案涉案违法房屋的行政管辖权和强制执行权，是适格的执法主体；在对原告房屋实施拆迁的执法过程中，吉利规划局严格按照国务院及省政府相关文件的各项具体规定，已经履行了对本案房屋的面积测量、公示告知等诸项法定义务，且在每一环节都完全符合程序规定，故其具体行政行为应当完全予以维持。2、原告在本案中的诉讼请求应予驳回。本案原告在吉利区东杨村的自建房屋，虽然在历史上可能曾经是原告一家的合法财产，但基于该房产的各项合法权利并非是永久不变的，也并非是不受任何限制的，更不可能衍生出超越东杨村其他大多数村民的法外特权。自2008年1月1日我国《城乡规划法》颁布实施之后，原告的房屋即因地处吉利区城市规划区内、又未能及时补办相关规划手续而直处于持续违法状态；2012年4月3日，原告又同当时的吉利乡人民政府自愿签订了《安置建设征迁补偿协议书》并承诺在7日之内就迅速拆除其房屋，但随后不久原告即出现公然反悔和违约。2014年5月23日，河南省人民政府就征收本案所涉的东杨村土地问题作出明确批复之后，原告房屋所赖以存在的土地就已经由原来东杨村集体所有土地而依法转化为国有建设用地。而原告却始终置上述诸多的违法和违约情形于不顾，只是片面地一味强调其自身的所谓利益和权利，并接二连三地提起诉讼，虽系法律赋予之权利，但明显不够冷静，且有失偏颇，缺乏基本的事实基础和合法根据，故其诉求理应依法予以驳回。综上，吉利规划局在本案中的具体行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告的起诉缺乏事实依据和法律依据，请求贵院依法驳回其全部诉讼请求。被告吉利区政府未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告吉利区自然资源局提交的证据发表如下质证意见：证据1—3均属于被告吉利区规划局做出的限期拆除原告房屋的相关证据材料，对于限期拆除通知书原告已经在铁路运输法院起诉并开庭；证据4-5与本案无关；证据6-7与本案无关，因被告提供的两个征地批复，没有附征地红线图，不能证明两原告房屋在征地范围内，而且根据原告公开信息可以得知，原告房屋以及所涉土地尚未取得批复；证据8与本案无关。被告吉利区自然资源局对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1的合法性无异议，但土地使用证有效不代表地表附着建筑有效。对证据2无异议。被告吉利区政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对原告提交的土地使用证复印件有异议，权水渠有两所宅院，本案所诉争的宅院和他所提交的证书不是同一宅院。原告直到目前为止拥有宅基地使用证的原件，也不能证明原告对宅基地使用证所载明的土地拥有合法土地使用权。经审理查明，原告权水渠系吉利区东杨村村民，在东杨村拥有两处宅院，涉案宅院上建有约350㎡楼房一座。因洛阳石化1800万吨/年炼油扩能改造项目用地，2010年起，吉利区人民政府开始组织实施拆迁工程。双方对安置补偿问题未达成一致意见，一直未签定《安置补偿协议》。2014年5月23日，河南省人民政府作出《关于洛阳市吉利区2013年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土〔2014〕607号文），涉及吉利乡东杨村集体耕地7.6256公顷，集体建设用地5.9978公顷，共计13.6234公顷，原告宅基地在该批复范围之内。2019年1月1日，原吉利区规划局对权水渠的房屋进行了现场检查（勘验），并作出案件终结调查报告。2019年1月2日，原吉利区规划局作出洛吉城规责拆通字〔2019〕第002号《责令限期拆除违法建筑通知书》主要内容为：2018年12月17日，吉利区规划局对权水渠在吉利区东杨村3组的宅基地上擅自进行房屋建设，涉嫌违法建筑一案进行立案调查；经调查，该房屋未经城乡规划主管部门批准，未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，构成违法；根据城乡规划法第六十四条的规定，限权德成于2019年1月10日前将违法建筑拆除完毕；逾期不拆除，吉利区规划局将依法强制执行。2019年1月16-17日，原告权水渠的房屋被拆除。另查明，关于洛吉城规责拆通字〔2019〕第002号《责令限期拆除违法建筑通知书》，权水渠以洛阳市吉利区城乡规划局为被告向洛阳铁路运输法院提起诉讼。郑州铁路运输中级法院于2019年6月21日作出的（2019）豫71行终141号行政判决，撤销该《责令限期拆除违法建筑通知书》。本案审理过程中，根据《吉利区机构改革方案》的规定，吉利区城乡规划局不再保留，其城乡规划职能归属新组建的吉利区自然资源局。本院认为，原告系农村村民，其在本村集体土地上建有房屋，并办理了集体土地使用权证，吉利区政府在土地征收中，因原告的上述房屋被拆除而发生本案的行政强制争议。首先，关于本案适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。依据上述规定，在涉诉土地被河南省人民政府依法批复征收为城市建设用地后，由吉利区政府及其职能部门按照法律规定实施征收及安置补偿事项。庭审中，原吉利区规划局称其以原告没有补办规划手续等理由，认定原告的房屋属于违法建筑，在下发限期拆除违法建筑通知书后，对涉案的违法建筑物进行了拆除，但原告持相反意见，其认为强制拆除的根本原因不是违法建设，而是由于其未与吉利区政府达成安置补偿协议，二被告因而依据非法理由、强制推行征收实施工作所致。本院认为，从吉利区政府的法定职责，原吉利区规划局的行政管理职责，以及双方当事人在征收过程中的利益权衡等方面进行综合分析考量，在征收过程中以“违法建筑”为事由拆除被征收房屋显然是吉利区政府实施征收需要达致的目的，故，以“违法建筑”为事由拆除案涉房屋的法律后果理应由吉利区政府承担，因此，吉利区政府是本案适格被告。因具体实施拆除行为的是以原吉利区规划局为主体的，故，原吉利区规划局也是本案适格被告。因机构改革，吉利区规划局的城乡规划职能已经归属吉利区自然资源局，因此，吉利区自然资源局是本案适格被告。其次，关于拆除涉案房屋的行为是否违法的问题。吉利区政府为推进征收实施工作，已与大部分村民签订了安置补偿协议，在与本案原告未签订安置补偿协议的情况下，原吉利区规划局径行将涉案房屋认定为“违法建筑”并予以强制拆除，其执法目的不是为了严格土地的管理使用，而是为了避开法定的组织实施程序，显属不当。且作为强制拆除行为主要依据的洛吉城规责拆通字〔2019〕第002号《限期拆除违法建筑通知书》被郑州铁路运输中院于2019年6月21日作出的（2019）豫71行终141号行政判决撤销，故，该通知书不能成为本案被诉的强制拆除行为的依据。虽然从拆除的事实行为上讲，具体的拆除行为是原吉利区规划局实施的，然而从法定职责上讲，征收是吉利区政府职责范围，因此，二被告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》等相关法律规定，故该拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告洛阳市吉利区人民政府、吉利区自然资源局强制拆除原告权水渠位于吉利区东杨村紫阳路西1排6号房屋的行为违法。案件受理费50元，由吉利区人民政府承担25元，吉利区自然资源局承担25元。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 王 艺审判员 高 玲审判员 李扬丽二〇一九年七月十九日书记员 杨路嘉