广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终416号 上诉人（一审原告）桂平市社坡镇社坡村第15生产队。 诉讼代表人张源邦，该队队长。 上诉人（一审原告）桂平市社坡镇社坡村第16生产队。 诉讼代表人杨丕林，该队队长。 上诉人（一审原告）桂平市社坡镇社坡村第19生产队。 诉讼代表人卢超军，该队队长。 上诉人（一审原告）桂平市社坡镇社坡村第20生产队。 诉讼代表人薛汉泉，该队队长。 上列四位上诉人的共同委托代理人李坤志，桂平市城区法律服务所法律服务工作者。 被上诉人（一审被告）桂平市人民政府。住所地:桂平市西山镇县府街118号。 法定代表人陈锦秀，该市市长。 委托代理人张生贵，该市自然资源局（原林业局）工作人员。 委托代理人王永安，广西桂力律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贵港市人民政府。住所地:贵港市港北区荷城路888号。 法定代表人农融，该市市长。 行政机关负责人：徐育东，该市副市长。 委托代理人杨有毅，该市司法局工作人员。 委托代理人梁艺超，该市司法局工作人员。 一审第三人桂平市社坡镇禄全村第9生产队。 诉讼代表人薛巨才，该队队长。 一审第三人薛琼才，男，汉族，1963年4月16日出生，住桂平市。 上列两位一审第三人共同委托代理人赖斯琪，广西五象律师事务所律师。 上列两位一审第三人共同委托代理人覃晓梅，广西桂成律师事务所律师。 上诉人桂平市社坡镇社坡村第15、16、19、20生产队（以下简称社坡15、16、19、20队）因与被上诉人桂平市人民政府、贵港市人民政府，一审第三人桂平市社坡镇禄全村第9生产队（以下简称禄全村9队）、薛琼才林业行政登记及行政复议一案，不服贵港市中级人民法院（2018）桂08行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明，根据广西集体林权制度改革的统一部署，桂平市人民政府从2009年7月开始在禄全村9队集体经济组织的林地范围内开展集体林权确权工作。林权确权的范围包括小地名为大塘岭、大塘塝、鸡心冲、大话冲、木旧冲、元（园）岭等的山岭山林。经过林权摸底调查、摸底调查情况公示、召开林改方案表决会议并投票表决、相关部门对林改方案审批、林权宗地现场勘界及勘界情况公示、发证前公告等程序，桂平市人民政府于2010年12月28日颁发浔林证字（2010）第000060802号林权证（以下简称60802号林权证）。该证登记的林地所有权人为禄全村9队，林地使用权人、森林或林木所有权人和使用权人均为薛琼才，坐落于禄全村9队，该证登记的林地共五宗地块：1.小地名鸡心冲，面积6亩，四至为东至薛春才，南至地边，西至薛东才，北至薛有锦，主要树种尾叶桉；2.小地名竹冲岭，面积17.3亩，四至为东至田边，南至坑冲，西至山顶分水（乡界），北至薛有才（山脊分水），主要树种桉树；3.小地名大话冲，面积2.9亩，四至为东至薛巨才，南至田边，西至薛有才，北至山脊分水（10队），主要树种马尾松；4.小地名大话冲，面积5.3亩，四至为东至薛春才，南至田边，西至薛巨才，北至山顶分水，主要树种桉树；5.小地名鸡心冲，面积3.9亩，四至为东至薛巨才，南至山脊分水（10队），西至薛东才，北至水沟，主要树种桉树。与该证同一时期颁发给禄全村9队村民的林权证还有浔林证字（2010）第000060784号、第000060807号、第000060811号、第000060813号、第000060806号等林权证。2018年6月8日，社坡××、××、××、××队以60802号林权证登记的林地在其1991年《承包山岭生产责任合同书》（以下简称91年合同书）发包地范围内、为其所有为由，向贵港市人民政府申请行政复议，请求撤销60802号林权证，贵港市人民政府依法受理后，于2018年8月10日作出贵政复决〔2018〕43号行政复议决定（以下简称43号复议决定），维持桂平市人民政府颁发60802号林权证的具体行政行为。社坡××、××、××、××队不服，于2018年8月24日向贵港市中级人民法院提起本案行政诉讼，请求撤销60802号林权证和43号复议决定。 另查明，社坡××、××、××、××队主张争议林地权属所依据的91年合同书，该合同书主要内容：合同约定由社坡××、××、××、××队发包给社坡镇禄全村11队村民陈全征（贞）、陈思（恩）光的山岭范围：由鸡心岭至山塘、鸡心岭对面水流山面为界；劈峡岭至木旧冲岭骑水流回杉山冲共平面面积120亩的全部山岭，承包期限从1991年4月1月起至2021年4月1日止。该合同书落款时间为1991年4月1日。但该合同书未附发包山岭的范围附图及权属凭证。社坡××、××、××、××队依据其自行聘请林业工程师对91年合同书描述的山岭范围进行勾画比对，主张60802号林权证登记的林地位于合同书描述的山岭范围内。因社坡××、××、××、××队主张争议林地系由陈全贞、陈恩光承包管理，其中陈恩光已经去世。在复议期间，复议机关通知了陈全贞参加现场勘验。为了查明案件相关事实，贵港市中级人民法院依职权通知陈全贞以第三人身份参加诉讼。庭审中陈全贞述称其承包了社坡××、××、××、××队发包的上述山岭后，曾在山岭上种植了湿地松及杉树，但至今为止从未砍伐过林木，没有向社坡××、××、××、××队支付过承包费，争议山岭上现种植的主要树种桉树林不是其种植，其2014年外出广东打工回来后发现承包地上种植了桉树，以为是社坡××、××、××、××队所种，因此没有理会，后来才知道不是社坡××、××、××、××队所种。陈全贞对其陈述承包争议林地的管理事实未能提供证据佐证。在集体林权制度改革期间，社坡××、××、××、××队也没有对其主张发包给陈全贞的上述山岭申请林权登记。自1991年起，至2014年涉案林地因征地双方发生纠纷时止，社坡××、××、××、××队及陈全贞对禄全村9队及其村民管理使用包括争议林地在内的林地所有权、林地使用权和林木所有权等权属没有提出过异议，集体林权制度改革颁发林权证至今，社坡镇禄全村委会内部亦没有任何集体经济组织和个人对上述已登记的林地林木权属提出过异议。 再查明，社坡镇禄全村9、10队以户主为主体于2007年12月31日与六万林场签订《林地租赁合同》一份，约定出租人社坡镇禄全村9、10队各户主同意将在鸡心××、××等地共294亩的山岭出租给六万林场种植桉树及其他树种，并附有社坡镇禄全村9、10队村民签名的登记表和出租林地等高线地形图。该租赁合同经社坡镇禄全村委会和社坡镇人民政府盖章、相关经手人签字见证。现争议林地上主要树种为桉树的林木系由六万林场所种。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十七条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任；原告也可以提供证明行政行为违法的证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案中，对于被诉的60802号林权证发证行为，桂平市人民政府认定林地权属来源的依据不仅有当地村委会和社坡镇人民政府出具的证明予以确认，还有禄全村9队申请确权时的管理使用现状、经实地勘界后确认与其他经济组织和个人均无权属争议的事实予以认定；对于发证程序，完全符合广西壮族自治区人民政府桂林改发（2009）4号《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第四章规定的发证程序和要求，程序合法。因此，桂平市人民政府对60802号林权证登记的林地认定权属来源的主要证据充分，发证程序合法、适用法律法规正确。桂平市人民政府对被诉的60802号林权证发证行政行为完成了法定的、确实充分的举证责任。社坡××、××、××、××队可以提供证明被诉行政行为违法的证据材料，人民法院及复议机关应对其提供的证据综合审查，运用逻辑推理和生活经验，全面、客观和公正地进行分析判断证据与案件事实之间是否具有有效性、关联性。本案中，社坡××、××、××、××队为主张争议林地权属提供了91年合同书，但该合同书约定的发包山岭范围不明确，对发包山岭也没有其他权属凭证，且陈全贞也没有任何证据证实已经按该合同书对争议山岭进行承包管理的事实，该合同书存在诸多与客观事实不相符之处：其一，该合同书所描述的发包范围虽然有林业工程师在社坡××、××、××、××队的指认下对林地范围地形图进行勾画，该勾画与被诉林权证登记林地范围存在交叉、重叠，但社坡××、××、××、××队并无其他权属凭证佐证该合同书所描述的发包山岭为其所有、其各占多少份额；其二，所谓的“承包人”陈全贞、陈恩光，从承包之日起至发生本案争议之日止的二十多年，并没有管理和承包收益事实，在其发现争议林地被他人种植桉树后也从未提出过异议，有悖于常理；其三，社坡××、××、××、××队在长期没有得过发包收益的情况下，也从来没有向陈全贞、陈恩光主张过合同权利或者解除合同，该合同书是否已经真实履行，亦没有仲裁机构或者人民法院的生效法律文书予以确认。该合同书的有效性与真实性无法认定。故，社坡××、××、××、××队在没有管理事实及其他有效证据予以佐证的情况下，以效力存疑的91年合同书主张争议林地的权属系其所有，证据不足。社坡××、××、××、××队主张争议林地系由陈全贞承包管理、其对争议林地有管理事实，与本案查明事实不符。综上，桂平市人民政府作出的60802号林权证发证行为认定事实的依据确凿充分，程序合法，适用法律法规正确，贵港市人民政府作出43号复议决定予以维持正确。社坡××、××、××、××队的诉讼请求，理由不能成立，该院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回社坡××、××、××、××队的诉讼请求。一审案件受理费50元，由社坡××、××、××、××队负担。 上诉人社坡15、16、19、20队上诉称：（一）桂平市人民政府颁发60802号林权证程序违法。复议机关于2018年8月8日组织各方当事人到争议山勘验，各方一致认可桂平市人民政府颁发的60802号林权证的土地范围与1991年其发包给陈全贞种植林木的范围存在交叉重叠。一审法院组织当事人现场勘验，各方当事人同样认可其与禄全村9队的林地存在交叉重叠，禄全村9队在申请办理林权证时却隐瞒了这一事实，发证登记机关在现场勘界时没有通知相邻权利人到场指界，违反了《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》程序要求，发证程序违法。桂平市人民政府颁发的60802号林权证及另案起诉的5本林权证，有些地块的相邻方没有签名，有些林权证所记录的四至界线相邻权利人与现场林权边界确认的签名不一致，有些甚至是地块的四至范围调换。（二）被诉的行政行为认定事实不清，证据不足，发证的土地权属来源不清。60802号林权证登记的权属来源于禄全村9队的《自留山林权证明》，该证明是林改期间薛琼才申请办理林权登记时由禄全村委统一制作，不是土改、“四固定”、林业“三定”以来形成的有关表册、林权证、合同书等合法有效的林权证明材料，禄全村委会、社坡镇人民政府在该证明上盖章依法不能起到证明该林地权属来源的作用。故被诉行政行为以该证明作为认定发证的土地权属来源依据，来源不清，证据不足。且同镇复安村第15队村民郭永华向贵港市人民政府申请撤销该村16队村民甘依荣持有的浔林证字（2011）第000062836号林权证一案，贵港市人民政府作出贵政复决〔2016〕23号行政复议决定书，撤销了浔林证字（2011）第000062836号林权证。而本案与上述案件的请求、事实及理由属于同一类型，复议机关却作出了相互矛盾的行政复议决定。（三）一审判决忽视了涉案山岭的长期管理使用客观事实，以禄全村9队、薛琼才申请确权时的管理使用现状及实地勘界后没有与其他人发生权属争议作为认定土地权属依据，属于认定事实不清楚。而且一审判决以91年合同书的真实性、有效性无法确认为由否认合同的效力是错误的。（四）一审法院依职权追加陈全贞作为第三人参加诉讼，陈全贞在复议机关以及一审法院现场勘验时均到场指认其承包种植林木范围，一审法院开庭时也委托了律师参加庭审活动并在答辩期间提交了答辩状和相关证据，但一审判决书却遗漏了陈全贞，违反法定程序。综上，请求撤销一审判决、60802号林权证以及43号复议决定；一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人桂平市人民政府答辩称：（一）被诉的颁证行为认定事实清楚，证据确凿，发证时有村委会证明，也有镇政府盖章确认权属来源依据。（二）被诉的颁证行为程序合法，符合集体改革发证的办法及相关要求，经过三公示一公告等相关程序，在公示公告期间没有任何单位和个人提出异议。（三）上诉人与60802号林权证在法律上没有利害关系，上诉人未能提供合法有效的证据证明60802号林权证登记的林地属其所有或者使用，该发证行为并没有侵犯其合法权益。贵港市人民政府作出的43号复议决定合法。一审判决驳回社坡××、××、××、××队的诉讼请求正确。故请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人贵港市人民政府答辩称：（一）43号复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确。禄全村9队申领林权证时，提交了禄全村委会、社坡镇人民政府盖章认可的《自留山林权证明》，并经桂平市林业局现场勘界所绘勘界图所确认，且提供有《林地家庭承包合同》予以佐证，土地权属来源合法，界址清楚，面积准确。在禄全村9队提交了办理林权证登记所需要的相关材料后，桂平市人民政府对其申请进行了审查核实，并依法进行了公示。60802号林权证颁证程序合法，适用法律正确。上诉人依据1991年签订的《承包山岭生产责任合同书》主张60802号林权证登记部分宗地的所有权，依据不足。43号复议决定根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，决定维持60802号林权证正确。（二）上诉人并未指出哪一本林权证存在不合法之处，且相关权利人也不是本案一方当事人，与指界的程序不存在关联性。每个案件的证据不一样，事实也不一样，上诉人认为复议机关作出复议决定存在不同标准的理由不能成立。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 一审第三人禄全村9队、薛琼才述称：（一）涉案的林权证发证程序合法，符合《广西壮族自治区林权制度改革确权发证办法》的规定。（二）关于行政复议决定的作出是否存在双重标准的问题。上诉人当庭提交另案的行政复议决定已经超过举证期限，且其举证时并没有就证据所涉及的案情进行陈述，两个案件涉及两个不同的法律关系，另案与本案无关。（三）根据《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，禄全村9队、薛琼才并未追认上诉人与陈全贞签订的承包山林合同，该合同对其不具备效力，是无效合同。该合同只能证明上诉人与陈全贞之间存在债权债务关系，但不具备物权法上的效力。（四）上诉人及陈全贞对涉案林地上的林木没有所有权，其现场指认的归其所有的松树和杉树的现状与树木正常生长周期明显不符。（五）一审法院判决即使遗漏陈全贞，也与社坡××、××、××、××队无关，社坡××、××、××、××队没有权利提出异议。故请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 二审期间，各方当事人没有提交新的证据。经审理，一审法院查明的事实基本属实，本院予以确认。 在本院询问中，桂平市人民政府明确称对登记林地的林木“没有认真核实过”，对于周边相邻土地是否已核发林权证等情况，桂平市人民政府和贵港市人民政府均称“不了解”。桂平市人民政府在询问中表示核发涉案林权的证据材料已全部提交一审法院，与一审判决列举一致。经查，桂平市人民政府提交的证据6、证据7外业勘界相关证据，没有单位之间林权现场勘界图等勘界材料，只有宗地之间《林权现场勘界图》，且宗地之间《林权现场勘界图》所附《林权现场勘界表》的相邻权利人签名不完整齐备；登记权属来源依据的证据8系申请登记一方申请林权登记时自行填写的《自留山林权证明》。另查，复议机关的现场勘验笔录及桂平市林业局画的小地名为木旧冲、劈峡，图幅名为竹民1、2、3、4四幅地块图，以及桂平市林业局制作的桂平市社坡镇社坡村与禄全村鸡心岭至山塘、劈峡岭至木旧冲岭争议位置图，证明社坡××、××、××、××队主张的91年合同书的山岭范围与被诉的林权证登记的林地存在交叉和重叠情形。 本院认为，本案被诉行政行为是桂平市人民政府登记核发60802号的行政登记行为和贵港市人民政府作出43号复议决定的复议行为，故本案是对该林业行政登记行为和复议行为的合法性进行审查。行政行为应当证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第三十四条、第三十五条规定，外业勘界主要包括单位之间勘界、宗地之间勘界和宗地因子调查三个部分，单位之间勘界是对单位之间林地所有权的边界勘查确认，宗地之间勘界在单位之间勘界的基础上进行，相关权利人对权属有争议的，先初步调解，调解不成的，按权属争议处理。该发证办法第四十二条规定，对林权登记申请审核的主要内容包括权属来源是否合法、界址是否清楚、面积是否准确、利用是否合理、资料是否齐全。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条、第十二条也规定，林权登记应当符合以下条件：申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；林权证明材料合法有效；无权属争议；图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。本案中，桂平市人民政府提交的外业勘界相关证据，只有宗地之间《林权现场勘界图》而并无单位之间林权现场勘界图等勘界材料，不能证明该政府对单位之间林地所有权进行过边界勘查确认，也不能证明其宗地之间勘界在单位之间勘界的基础上进行，宗地之间《林权现场勘界图》所附《林权现场勘界表》的相邻权利人签名也不完整齐备，而且关于涉案登记的林地权属只有申请登记一方申请林权登记时自行填写的《自留山林权证明》，亦无其他可证明登记林地权属的证明文件等有关材料。本院询问中，桂平市人民政府明确称对登记林地的林木“没有认真核实过”，对相邻周边土地是否已核发林权证等情况，桂平市人民政府和贵港市人民政府均称不了解。故桂平市人民政府核发60802号林权证的行政行为违反法定程序，事实不清，主要证据不足，不符合《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》和《林木和林地权属登记管理办法》的规定。贵港市人民政府作出43号复议决定予以维持错误。社坡××、××、××、××队提交的91年合同书现虽然尚不足以认定涉案登记权属确有错误，但这并不能免除行政机关作为被告对其作出行政行为合法性的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为具有主要证据不足、违反法定程序的情形下，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案社坡××、××、××、××队起诉请求撤销60802号林权证和43号复议决定，有事实和法律依据。禄全村9队提交的2007年12月31日签订的《林地租赁合同》等，虽然与当事人权属主张或有关联，但不是作出被诉行政行为的依据，不能作为认定被诉行政行为合法的依据。本案不是权属争议行政裁决，本案被诉行政行为是行政登记行为及其复议行为，上诉人与一审第三人若确存在权属争议，可通过权属争议调处程序而非在行政登记程序中解决。因此，一审判决驳回社坡××、××、××、××队的诉讼请求错误，本院予以纠正。 此外，并非本案一审判决当事人的陈全贞在一审法院作出判决后也向本院提出上诉，经审查其提起上诉不符合法律规定，本院已另行作出裁定论述并驳回其上诉，故在此不再赘述,亦不列为本判决当事人。 综上所述，社坡××、××、××、××队的上诉请求成立，应予支持。一审判决认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项和第八十九条第一款第二项、第三项的规定，判决如下： 一、撤销贵港市中级人民法院（2018）桂08行初130号行政判决； 二、撤销贵港市人民政府于2018年8月10日作出的贵政复决〔2018〕43号行政复议决定和桂平市人民政府于2010年12月28日核发的浔林证字（2010）第000060802号林权证。 一、二审案件受理费合计100元，由被上诉人桂平市人民政府、贵港市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  熊 梅 审 判 员  蒋新江 审 判 员  韩胜强 二〇一九年七月三十一日 法官助理  周艳华 书 记 员  马素蓉