江西省萍乡市安源区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣0302行初5号 原告上栗县上栗镇新坝种养专业合作社，住所地上栗县上栗镇新坝村，注册号360322NA000053X。 法定代表人梁炳开，理事长。 委托代理人杨明，男，1976年11月22日出生，汉族，住萍乡市安源区后埠街朝阳。 被告上栗县杨岐乡人民政府，住所地萍乡市上栗县杨岐乡南源村，统一社会信用代码11360322067464862B。 法定代表人王积分，乡长。 委托代理人黄可，副乡长。 委托代理人钟鹏程，江西公平律师事务所律师。 被告国营萍乡市鸡冠山垦殖场，住所地萍乡市上栗县杨岐乡南源村。 法定代表人王积分，场长。 委托代理人黄可，副场长。 委托代理人钟鹏程，江西公平律师事务所律师。 原告上栗县上栗镇新坝种养专业合作社（以下简称新坝种养合作社）诉被告上栗县杨岐乡人民政府（以下简称杨岐乡政府）、国营萍乡市鸡冠山垦殖场（以下简称鸡冠山垦殖场）乡政府行政补偿一案，于2019年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月7日立案后，于2019年1月31日向被告杨岐乡政府、鸡冠山垦殖场送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月20日公开开庭审理了本案。原告法定代表人梁炳开、委托代理人杨明，被告杨岐乡政府、鸡冠山垦殖场委托代理人黄可、钟鹏程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告杨岐乡政府于2018年10月20日作出《不予补偿决定书》，认为本府于2017年9月8日下达《杨岐乡关于依法处置新坝村六组梁炳开、梁炳建非法养殖的通知》要求原告于2017年9月15日之前将猪舍所有存栏猪全部进行搬迁，并补偿了原告因搬迁生猪造成的全部损失；对于原告提出的种养场的构筑物和部分设备的价值、拆除清运养殖场的构筑物和设备的费用及剩余生猪饲料价款等部分补偿，因该养殖场建筑物、构筑物原告在建设时未办理任何批准手续，属非法建筑不具有合法价值且由原告自行拆除，该部分建筑或构筑物不属于被告具体行政行为对原告所造成的实际损失范围，依法不应予补偿。决定：对新坝种养合作社的种养场的构筑物和部分设备的价值、拆除清运养殖场的构筑物和设备的费用及剩余生猪饲料价款不予补偿。 原告新坝种养合作社诉称，原告于2008年投资80万元开办上栗县上栗镇新坝种养专业合作社。2008年1月4日取得上栗县农业局颁发的《动物防疫合格证》，2008年4月24日取得上栗县工商局颁发的《合作社法人营业执照》。2017年5月，上栗县工商局批准了原告的营业执照的年检审查，允许原告继续经营。2017年9月8日，两被告向原告下发《杨岐乡关于依法处置新坝村六组梁炳开、梁炳建非法养殖的通知》（杨府发【2017】66号）文件，认为被告既未安排原告重新生产的地点，又在安排其所属的新坝村委会与原告签订生猪补偿协议时要求原告关停取缔养殖场。原告认为被告是以搬迁为借口，实际是撤销原告的养殖许可关停取缔原告的养殖场，认为其行政行为与事实不符，明显违法。首先，原告2008年设立种养专业合作社时并不存在设立地点属禁养区的事实。其次，原告养殖场所产生的粪水、粪渣都是先排入所建的沼气池，经过发酵产生沼气才排出的，从来都未直接排入河道，且至今两被告都未向原告出示过任何环境监测报告证明原告有严重污染环境的事实，或因原告有严重污染环境的行为被环保部门处罚的证据。再次，两被告认为原告未到环保部门办理手续擅自增加原告的义务，与法律规定不合。第四，两被告称原告未办理任何合理合法证照与事实不符，原告具备法律所规定的开办养殖场所需的相关手续，理应受法律保护。最后，两被告作出的撤销原告养殖场许可、关停取缔原告养殖场的行政决定还存在超越法定职权和程序违法的情形。原告认为两被告作出撤销原告养殖许可、关停取缔养殖场的行政许可，应属因情势变更而作出的撤回许可和关停取缔的行政许可行政行为。2017年8月19日，《萍乡市人民政府关于划定30个农村饮用水源保护区范围的通知》将原告养殖场所在地列入杨岐乡农村集中供水工程保护范围予以保护。2017年9月11日《上栗县碧水蓝天2017行动计划》文件规定，原告的养殖场所在地属禁养区，不得从事养殖活动，两被告为执行该两文件的决定，决定撤回原告的养殖许可、关停取缔原告养殖场，应是符合《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定。虽然被告对原告作出的撤销行政许可行为程序和实体都明显违法，但原告对两被告该行为的目的正当性即推进环保工作的目的也表示理解，也考虑到若两被告的行为被撤销后，对推进环保工作产生的巨大不利影响，所以未以该行为违法向法院提起诉讼。两被告下发《杨岐乡关于依法处置新坝村六组梁炳开、梁炳建非法养殖的通知》后，原告多次提出对养殖场构筑物、设备和变卖存栏生猪及剩余的无法处置的猪用饲料所造成的损失等进行补偿，但被告只同意对原告变卖存栏生猪所造成的损失予以补偿，对构筑物和部分设备及剩余的猪用饲料损失拒绝补偿。2017年9月20日，两被告安排其下辖的新坝村村委会与原告就变卖存栏生猪的损失签订补偿协议，同意补偿原告因变卖存栏生猪的损失91668.8元。2017年11月15日，上述两被告将该补偿款支付给了原告，但要求原告签订了不再该养殖场所进行养殖，自行拆除种养场的构筑物和设备，不负责原告的拆除及清运费用的承诺书。2017年11月14日，原告委托评估公司评估，构筑物和部分设备现有价值214652元，再加上原告为拆除及清运设备等费用，损失为257730元。2018年3月1日，原告向被告提出补偿的书面要求，被告未予答复。经开庭和解，被告同意作出答复。2018年10月20日，被告书面答复原告不予补偿。原告认为该不予补偿决定与事实和法律规定不符。被告非法增设原告的拆除义务，与原告拆除养殖场将产生的费用存在因果关系，现原告同意拆除其养殖场的建筑物或构筑物，但拆除成本依法应由被告承担。请求：1、撤销被告上栗县杨岐乡人民政府作出的《不予补偿决定书》；2、判令两被告补偿因撤销原告养殖场许可、关停取缔原告养殖场，给原告造成的构筑物财产损失、拆除和清运养殖场构筑物费用及剩余无法处置的猪用饲料损失等，合计人民币257730.00元；3、判令两被告承担本案诉讼费。 原告新坝种养合作社为支持其诉讼主张，在审理中向本院提交的证据如下：证据一：1、原告法定代表人梁炳开身份证明；2、法定代表人证。证明原告的诉讼主体资格适格。证据二：1、原告《农民专业合作社法人营业执照》；2、原告《动物防疫合格证》。证明原告依法设立，手续齐全，经营活动有效，应受法律保护，另外原告依批准开展经营场所建设的建筑物或构筑物不属于非法建筑。证据三：被告杨岐乡政府、鸡冠山垦殖场《杨岐乡关于依法处置新坝村六组梁炳开、梁炳建非法养殖的通知》（杨府发【2017】66号）。证明两被告对原告作出了撤销养殖许可证、关停取缔原告养殖场的行政决定。证据四：被告杨岐乡政府作出的《不予补偿决定书》。证明被告已经决定原告的损失不予补偿。证据五：1、《杨岐乡动物养殖综合治污政治取缔协议》；2、《承诺书》。证明被告要求原告关停取缔养殖场，原告关停取缔养殖场后，被告对原告损失中的存栏生猪变卖损失部分进行了补偿。证据六：1、杨岐风景名胜区管委会和杨岐乡政府官网关于杨岐风景名胜区管委会和杨岐乡政府的简介；2、《萍乡市人民政府关于划定30个农村饮用水源保护区范围的通知》（萍府字【2017】56号）；3、《上栗县人民政府关于印发的通知》（栗府发【2017】1号）。证明两被告撤销原告的养殖许可、关停取缔原告养殖场属行政管理任务变化的情势变更的需要，而非原告有非法行为。证据七：《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）。证明原告建养殖场的建筑物或构筑物不属非法建筑。证据八：《萍乡市上栗县上栗镇新坝种养专业合作社委托地上构筑物及部分设备的估价报告》（方维房估字【2017】第1201号）。证明原告养殖场的构筑物及部分设备的现有价值为人民币214652.00元。证据九：江西华农恒青有限公司销售开票单。证明原告购买江西华农恒青有限公司饲料，每包114元，剩27包无法处置。 被告杨岐乡政府、鸡冠山垦殖场辩称，首先，被告作出的《不予补偿决定书》事实清楚，证据确凿充分，程序合法。被告虽于2017年9月8日向其下发了《杨岐乡关于依法处置新坝村六组梁炳开、梁炳建非法养殖的通知》（杨府发【2017】66号），该文件仅要求其将所养殖的生猪搬离，并自行拆除养殖设备。随后，原告股东梁炳建、梁炳开于2017年9月20日与上栗县杨岐乡新坝村村民委员会签订了《杨岐乡动物养殖场综合治污整治取缔协议》，由梁炳建、梁炳开自行取缔养殖场，取缔协议对于杨岐乡新坝村村民委员会对其如何进行补偿，梁炳建、梁炳开应如何履行协议进行了约定。协议签订后，梁炳开、梁炳建又于2017年11月15日出具了承诺书，承诺领取猪场取缔补差款后，自行拆除猪栏，不再在原场地从事任何养殖业。证明以上事实的证据有新坝村村民委员会与梁炳开、梁炳建签订的协议书，承诺书，领款凭证等。被告认为原告所要求补偿的（或赔偿）的部分财产没有合法的财产权属证明，且对该部分（养殖场舍等）是在原告于新坝村村民委员会签订协议后自行拆除，而非被告强制拆除或违法下达拆除决定等行政行为而拆除的，其诉请所谓养殖场财产损失与被告的具体行政行为之间没有因果关系。其次，原告诉称的部分事实不属实。1、原告称其为合法的养殖场不属实。原告虽在起诉时提供了工商营业执照，动物防疫合格证等证照，但工商营业执照只能证明其具体相应的主体资格，但从事需要行政许可事项的，需要办理相关行政许可后方可从事经济活动。原告的动物防疫合格证办理日期为2008年，依据《动物防疫条件审核管理办法》第十六条的规定，该证照的有效期为一年，需延长时应在期满前30天申请延期。本案中，原告并未提供相应的证据予以证明，上栗县农业局2017年9月7日函告被告称原告养殖场未办理任何手续，认定为非法养殖场，因此原告的《动物防疫合格证》在被告下发通知之前主管部门就已认定为无效的合格证。2、原告称其无需办理《排污许可证》因此就属于合法排放的理由不成立。原告在起诉时引用《畜禽养殖污染防治管理办法》第十条的规定，认为不需要办理《排污许可证》是对该条文断章取义的理解。该条前提是：“畜禽养殖场排放污染物，不得超过国家或地方规定的排放标准……”。因此，被告下发的《杨岐乡关于依法处置新坝村六组梁炳开、梁炳建非法养殖的通知》并不必然对原告的财产造成损害，其所谓的损失在其与杨岐乡新坝村村民委员会签订取缔协议明确进行了放弃，即在领取生猪价差补助后自行拆除的行为与引取的，与被告的具体行为之间没有因果关系。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供了作出被诉具体行政行为合法性的以下证据、依据：第一组证据：上栗县农业局关于对杨岐乡新坝村六组梁炳开非法养殖污染环境进行依法关停处置的函（栗发【2017】94号）；上栗县环境保护委员会关于对杨岐乡新坝村六组梁炳开养猪场非法养殖污染环境的督办（栗环委办字【2017】42号）。证明原告养殖饲养产生的粪水未经处理直接入河道并污染水源的事实以及上栗县农业局、上栗县环境保护委员会均要求取缔养殖场的事实。第二组证据：杨岐乡新坝村委会与梁炳开、梁炳建于2017年9月20日签订的《杨岐乡动物养殖场综合治污政治取缔协议》；梁炳开、梁炳建于2017年11月15日作出的承诺书；梁炳开、梁炳建补偿明细表。证明原告退出生猪养殖是自愿与杨岐乡新坝村签订了整治协议，并作出了承诺书，领取了补助款。 经庭审当事人举证、质证，本院对证据作如下认定：两被告对原告提交的证据一“三性”均无异议。对证据二其中的《农民专业合作社法人营业执照》无异议，对《动物防疫合格证》真实性无异议，合法性、关联性及证明目的有异议，认为依据《动物防疫条件审核管理办法》第十六条规定，该证照的有效期为一年，需延长时应在期满前30天申请延期。对证据三的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，属于程序性告知，并不产生强制搬迁的法律后果，与原告要求被告赔偿损失的部分不具有因果关系。对证据四的“三性”均无异议。对证据五的“三性”无异议，对其证明目的有异议，是村民委员会要求关停取缔的。对证据六的真实性、合法性没有异议，对关联性及证明目的有异议，原告在2017年时没有行政许可。对证据七的“三性”无异议，对其证明目的有异议，恰恰证明设施农用地是需要审批手续的。对证据八的合法性、关联性有异议，原告的构筑物和建筑物没有提供建设审批手续，未取得相应的权属登记，是原告自行拆迁的，与被告的行政行为之间没有因果关系。对证据九的“三性”及证明目的均有异议。本院认为，原告提交的证据，来源合法，本院对其真实性予以认定，但原告提交的证据九仅能证明原告购买过饲料。 原告对两被告提交的证据一的合法性、关联性有异议，认为该文件作出的主体是上栗县环境委员会办公室，不是主体行政机构，仅是协调机构，没有具体行政职责，并且针对的是杨岐乡政府，而非原告，原告也没有收到上栗县环境委员会的任何决定。对证据二其中承诺书的真实性无异议，对其合法性及关联性有异议。要求原告拆除养殖场，不准从事养殖活动，主体是被告，签订协议是新坝村村委会，作出决定的主体与签订协议主体不相符。协议内容只约定补偿原告存栏生猪的损失，对原告提出的构筑物和建筑物等损失补偿予以拒绝，被告所称自愿拆除与事实不符，原告是在被告动用行政强制权胁迫下签订。该补偿协议书和承诺书不能否定被告其他补偿的义务，被告也应承担。本院认为，被告提交的证据，来源合法，与本案待查事实具有关联性，本院予以认定。 经审理查明，新坝种养合作社于2008年成立，法定代表人梁炳开，住所地上栗县上栗镇新坝村。2017年8月18日，萍乡市人民政府发布《关于划定30个农村饮用水水源保护区范围的通知》（萍府字【2017】56号），要求有关县（区）政府要制定饮用水水源保护区污染防治方案，按照相关法律法规和技术要求进行规范建设，确立地理界线并设立标志，对饮用水源保护区内的排污口和污染源进行检查，并依法予以拆除、关停或限期整改，确保饮用水源水质符合国家标准，保障人民群众饮水安全。原告养殖场位于该划定的饮用水源保护区范围。之后，上栗县发布《蓝天碧水?2017行动计划》，明确杨岐乡新坝水库饮用水水源地等地水质达标率为100%。2017年9月7日，上栗县农业局下发《关于对杨岐乡新坝村六组梁炳开非法养殖污染环境进行依法关停处置的函》（栗农发【2017】94号）给杨岐乡政府，大致内容为：梁炳开养殖场位于新坝村六组，于2008年在自家门前新坝水库坝下河边上搭建养猪场，建有猪舍两栋，未到环保部门办理任何手续，养殖场废弃物处理设施配套建设了一个五十立方米的沼气池，饲养产生的粪水粪渣不能经过有效处理直接排入猪场下面的河道，对周边环境和河水水质造成严重污染，群众反映强烈。该猪场位于饮用水源保护地，根据上栗县人民政府栗府发【2013】1号文件规定，该养猪场属禁养区内。鉴于以上情况，根据上栗县人民政府办公室栗府发【2017】1号文件关于印发《蓝天碧水?2017行动计划》的通知，请你单位在2017年10月底对梁炳开非法养猪场依法关停取缔到位。同日，上栗县环境保护委员会下发《关于对杨岐乡新坝村六组梁炳开养猪场非法养殖污染环境的督办》（栗环委办字【2017】42号）给杨岐乡政府，要求杨岐乡政府按照属地管理原则对梁炳开的养猪场进行关停取缔，并将落实情况于2019年9月15日前向县环委会反馈。2017年9月8日，被告杨岐乡政府、鸡冠山垦殖场下发《杨岐乡关于依法处置新坝村六组梁炳开、梁炳建非法养殖的通知》（杨府发【2017】66号）给原告，要求原告在2017年9月15日之前将猪舍的所有存栏猪全部进行搬迁；逾期未搬迁，将强制搬迁并追究法律责任。2017年9月20日，原告法定代表人梁炳开与杨岐乡新坝村委会签订《杨岐乡动物养殖场综合治污整治取缔协议》，协议规定：从今天起到2017年9月30日止猪场取缔歇业后，总计补偿91668.80元；梁炳开的养猪场取缔后经确认、验收，方可领取补偿款；如超出协议规定期限没有取缔，新坝村委会将联合有关部门予以强制处理，并不予补偿；梁炳开领取补偿款70%后，必须在一周内自行拆除场内猪栏，方可领取剩余30%补偿款。领取补偿款后不准在原猪场继续从事养殖业，并在杨岐乡新坝村范围内永久不得重新搭建栏舍，用于饲养任何畜禽，一旦发现，一律取缔，并承担取缔所产生的一切费用，按有关法律处罚。2017年11月15日，原告法定代表人梁炳开在承诺书上签字捺印，承诺在领取新坝村猪场取缔补差款后，自行拆除养猪栏，不再在原地上从事任何养殖业。原告领取了政府补偿款91668.8元。2018年3月，原告向被告提出对构筑物等补偿的书面申请，被告未作答复。经原告诉讼后协调，被告于2018年10月20日作出不予补偿决定书，认为本府于2017年9月8日下达《杨岐乡关于依法处置新坝村六组梁炳开、梁炳建非法养殖的通知》要求原告于2017年9月15日之前将猪舍所有存栏猪全部进行搬迁，并补偿了原告因搬迁生猪造成的全部损失；对于原告提出的种养场的构筑物和部分设备的价值、拆除清运养殖场的构筑物和设备的费用及剩余生猪饲料价款等部分补偿，因该养殖场建筑物、构筑物原告在建设时未办理任何批准手续，属非法建筑不具有合法价值且由原告自行拆除，该部分建筑或构筑物不属于被告具体行政行为对原告所造成的实际损失范围，依法不应予补偿。决定：对新坝种养合作社的种养场的构筑物和部分设备的价值、拆除清运养殖场的构筑物和设备的费用及剩余生猪饲料价款不予补偿。原告不服该决定，向本院提起行政诉讼。 另查明，原告自行委托萍乡市方维房地产土地评估有限公司对地上构筑物及部分设备进行估价，萍乡市方维房地产土地评估有限公司于2017年11月14日出具构筑物估价报告，估价结果为214652元（其中建筑物价值为178652元，土地价值为36000元）。另经本院核实，原告养猪场猪舍没有拆除，设备已由原告自行处理。 本院认为，被告杨岐乡政府根据上级政府要求，按照属地原则具有对饮用水水源地污染环境的养殖场进行关停整治的职责。综合原、被告的诉辩意见，本案争议的焦点是原告要求被告对养殖场构筑物等财产予以补偿能否成立。 关于被告是否实施了对原告关停整治的强制行为。被告收到《关于对杨岐乡新坝村六组梁炳开非法养殖污染环境进行依法关停处置的函》（栗农发【2017】94号）及《关于对杨岐乡新坝村六组梁炳开养猪场非法养殖污染环境的督办》（栗环委办字【2017】42号）后，下发了《杨岐乡关于依法处置新坝村六组梁炳开、梁炳建非法养殖的通知》（杨府发【2017】66号）给原告，从该通知的内容反映，被告是要求原告在2017年9月15日之前将猪舍的所有存栏猪全部进行搬迁。之后，原告主动配合政府工作，与杨岐乡新坝村委会签订《杨岐乡动物养殖场综合治污整治取缔协议》，自行关停了养殖场，并领取补偿款，承诺自行拆除养猪栏，不再在原地上从事任何养殖业。故被告并未对原告养殖场实施关停整治的强制行为，而是原告在与村委会就政府补偿达成协议后，自行关停的养殖场。 关于原告要求对养猪场构筑物等财产补偿的问题。首先，原告与杨岐乡新坝村委会签订《杨岐乡动物养殖场综合治污整治取缔协议》时，协议没有谈及构筑物等财产补偿问题，且2017年11月14日构筑物估价报告作出后，原告法定代表人梁炳开还于2017年11月15日在承诺书签字捺印，承诺自行拆除养猪栏，不在原地养殖，承诺书内容也未涉及构筑物等财产补偿。其次，公民、企业合法的财产受法律保护。本案涉及的是原告搭建的猪舍构筑物，应提供构筑物具有合法权属的证明，但本案原告未提供证据证明搭建的猪舍等构筑物具有合法权属，故其要求补偿缺乏依据。再次，被告没有征收原告的猪舍，原告的猪舍等构筑物也没有被拆除，设备是原告自行处理的，其要求补偿没有事实依据。 综上所述，被告杨岐乡政府、鸡冠山垦殖场作出的不予补偿决定并无不当。原告的诉请理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告上栗县上栗镇新坝种养专业合作社的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告上栗县上栗镇新坝种养专业合作社负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省萍乡市中级人民法院。 审 判 长  胡剑平 审 判 员  陈 佳 人民陪审员  李运佳 二〇一九年七月三日 代理书记员  张 茜