浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行申146号再审申请人（一审原告、二审上诉人）李明达，男，汉族，1946年12月1日出生，住象山县。被申请人（一审被告、二审被上诉人）象山县自然资源和规划局（原象山县国土资源局），住所地象山县丹东街道丹河路869号。法定代表人杨梓良，局长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）象山县人民政府，住所地象山县丹西街道后堂街21号。法定代表人黄焕利，县长。委托代理人倪海龙，象山县人民政府工作人员。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）象山县墙头镇亭岙村村民委员会，住所地象山县墙头镇亭岙村。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）象山县墙头镇亭岙村股份经济合作社，住所地象山县墙头镇亭岙村。再审申请人李明达因诉原象山县国土资源局土地行政处罚及行政复议一案，不服宁波市中级人民法院（2018）浙02行终206号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人李明达申请再审称：1.案涉农村道路系技术等级为四级的公路，不是农村道路，被申请人一象山县国土资源局和被申请人二象山县人民政府及一、二审法院对此条道路的事实认定错误。农村道路和农村公路是截然不同的两种道路。根据县发改局《关于象山县墙头镇象西线至亭岙村等两条农村公路工程初步设计的批复》(象发改审批【2015】313号)文件规定，涉案的第三人建设的墙头镇象西线至亭岙村农村公路为技术等级四级公路，其设计采用四级公路设计标准。据此，被申请人二象山县人民政府的行政复议决定和一、二审法院对涉案的第三人建造的农村公路认定为农村道路错误。2.农村公路用地为建设用地，必须严格按照土地利用总体规划和建设用地办理审批手续，未经审批擅自建造属非法和违法占有和破坏土地的行为。3.第三人毁田取土挖矿石渣的时间在县发改委的文件批复前，明显属于盗挖国家和集体的自然资源。在县发改委文件没有下达前，被申请人一对申请人的举报熟视无睹，显属玩忽职守。4.第三人建造的涉案墙头镇象西线至亭岙村农村公路未按程序经规划、交通、国土等部门审批，工程未经招标，相关部门无权批准开采矿产资源。第三人盗挖矿产行为非法。《矿产资源复函》第二条规定，建设单位因工程施工而动用砂、石、土，但不将其投入流通领域以获取矿产品营利为目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建设的，不办理采矿许可证，不缴纳资源补偿费。根据该条款可知，建设单位只有因工程施工才可动用砂石土，也即如未批准施工项目前不得开挖和动用砂石土。第三人向法院提交的第一份《象山县重点实事工程、农业、水利工程临时性开采呈报表》是经九部门批准同意的开采报表，最后一个部门签字盖章的机关是象山县地质矿产管理处，批复时间为2015年4月23日。在该份报表最后的签发日期前，涉案的农村四级公路未经任何部门批复同意开工建设，也未取得建设用地批复。因此，该份开采表违反了《矿产资源复函的》规定，属违法审批。同理，第三人向法院提供的第二份《象山县重点实事工程、农业、水利工程临时性开采呈报表》也因涉案的农村公路未取得建设用地批复等公路建设的相关审批程序，建设单位对该项目也未经招标，也属违法审批。另外，第三人提供的墙头镇党政综合办公室的《关于亭岙村劈山土石方处置问题会议纪要》因涉案公路未经审批，该会议纪要无效。第三人的盗挖矿产的行为为非法行为，应受到严厉处罚。5.被申请人一未对第三人违法建造涉案农村公路进行阻止和立案查处，属于行政失职甚至渎职，第三人未经用地审批，更未划定涉案农村公路建设红线，未取得建设工程开工许可证，就毁田取土和盗挖矿石资源，显属违法甚至犯罪行为。而作为保护和管理自然资源的被申请人一，在申请人举报后，明知第三人的行为违法甚至犯罪，却认定第三人的行为合法，放任第三人盗挖矿石渣和盗取国土的行为继续，导致近三十亩农保田被毁和大量石渣被盗挖出售，其中就包括申请人及申请人几个兄弟的农保田和种植在山坡地上的有近十年树龄的几百株桂花树。被申请人一拒不履行应该履行的保护国家和集体资源的法定职责，显属行政不作为，甚至行政失职，造成严重后果的应承担渎职责任。为了维护国家和集体的资源和财产遭受侵害和掠夺，维护申请人的合法权益，请求依法再审。象山县自然资源和规划局（原象山县国土资源局）辨称：原一、二审裁判认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。答辩人关于第三人不存在土地矿产违法行为的答复事实清楚、依据准确，具体行政行为合法有效。2017年7月25日，答辩人根据象复决字[2017]1号《行政复议决定书》的决定，向申请人作出了《关于“关于我村建设村道严重破坏农保地要求严厉查处的申请”的答复》。关于第一点答复意见和申请人再审申请书中提及的涉案道路性质定性问题。涉案农村道路终点与亭岙村机耕路对接，仅作为亭岙村连接外界的通道，且没有与其他村连接，其路基宽在6.5米以内，主要用于村间、田间交通运输，在功能和标准上符合《提升用地管理的通知》(浙交[2016]64号)文件的规定。象发改审批[2015]313号批复将涉案道路按照四级公路标准设计，其目的是为了实现我县财政资金支持新农村建设，其本质仍为农村道路。同时，由《中华人民共和国公路法》第6条规定亦可知，村道不属于公路范畴。原一、二审关于涉案道路属农村道路范畴的认定，并无不当。第三人实施的行为为象发改审批[2015]313号批复批准的农村道路建设行为，根据《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》(国土资厅函[2013]581号)和《浙江省交通厅、浙江省国土资源厅关于规范农村道路改造提升用地管理的通知》(浙交[2016]64号)文件精神，因农村道路建设需要而使用的农用地，其用地性质仍为农用地，不需办理农用地转用审批。因此，根据现行行政许可和行政备案的相关规定，因农村道路建设需要而使用农用地的行为，不需要向国土资源管理部门办理用地审批或备案手续。第三人实施的农村道路建设不属于土地违法行为，国土资源管理部门无需作出行政处罚，答辩人的答复并无不当。关于第二点答复意见，亭岙村股份经济合作社的劈山挖土及土渣处置行为符合《国土资源部关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》(国土资函[1998]190号)第二条的规定，是经批准同意的临时性开采行为。其土渣处置行为也是事先经当地镇人民政府讨论决定同意的。因此，第三人不存在盗窃国家矿产资源行为，答辩人的答复并无不当。综上，原一、二审认定事实清楚、适用法律正确，应依法予以维持。请求法院依法驳回申请人的再审申请。象山县人民政府辩称：一、本案行政复议的基本情况。2017年9月8日，答辩人收到再审申请人提交的其不服象山县国土资源局所作的投诉举报答复的行政复议申请书及相关材料。被申请人于同日依法受理。经审理，被申请人认为象山县国土资源局所作的具体行政行为并无不当，于2017年10月23日依法作出“象复决字[2017]33号”行政复议决定，并依法予以送达。二、答辩人的行政复议决定程序合法，适用依据正确。1.答辩人于2017年9月8日收到申请人提交的行政复议申请书及材料。经审查后认为申请人的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条有关受理的规定，依法受理了该行政复议申请，并通过快递予以送达。2.答辩人于2017年9月11日向象山县国土资源局直接送达《行政复议答复通知书》(象复立字[2017]33号)，象山县国土资源局于2017年9月15日提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和有关材料。该行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条有关行政复议答复的规定；3.申请人申请行政复议时认为墙头镇亭岙村村民委员会与象山县国土资源局所作的具体行政行为有利害关系，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第二款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款的规定，于2017年9月25日书面通知其可以作为案件第三人参加行政复议。第三人在规定期限内未提交相关陈述及材料。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第三款的规定，不影响行政复议案件的审理。4.答辩人根据再审申请人提交的行政复议申请材料和象山县国土资源局的行政复议答复材料，以及“象复决字[2017]1号”行政复议案卷材料，经书面审查，认为象山县国土资源局所作的答复并无不当；同时认为关于申请人要求对农保地进行修复并赔偿申请人种植的近百株桂花树的行政复议请求，不属于行政复议的受理范围，因此于2017年10月23日作出行政复议决定(象复决字[2017]33号)，并通过EMS快递送达给再审申请人、象山县国土资源局及第三人。该行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项、第三十一条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条有关行政复议决定和审理期限的规定。综上，答辩人所作的“象复决字[2017]33号”行政复议决定的行政行为，事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法，符合法律规定，请求人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定依法驳回再审申请人的再审申请。其他被申请人在本案审查期间未提交答辩意见。本院经审查认为，本案争议的是原象山县国土资源局作出的《关于“关于我村建设村道严重破坏农保地要求严厉查处的申请”的答复》以及象山县人民政府作出的象复决字[2017]33号行政复议决定书是否合法的问题。结合原一、二审的审理情况及再审申请人申请再审的理由，具体主要涉及以下几个方面的问题：一、案涉道路是否属于“农村道路”及其是否需要办理农用地转用审批的问题。据当时有效的《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》（国土资厅函〔2013〕581号）和《浙江省交通运输厅、浙江省国土资源厅关于规范农村道路改造提升用地管理的通知》（浙交〔2016〕64号）的规定，符合《土地利用现状分类》相关地类定义，在农村范围内，用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农业生产为主要用途的道路（含机耕道），界定为农村道路。农村道路路面宽度不超过6.0米，或路基宽度不超过6.5米。改造提升后的农村道路，其用地性质仍为农用地。再审申请人举报要求处罚的象西线至亭岙村农村公路工程已获象山县发展和改革局同意，系连接该村与象西线的道路，路基宽6.5米，属农村道路范畴，不纳入建设用地管理。对于再审申请人提出的根据县发改局的批复该道路技术等级为四级公路、农村公路与农村道路是两个不同的概念的意见，本院认为，四级公路是案涉道路的工程设计标准，其与前述文件界定的“农村道路”属于两个不同层面的概念，再审申请人以此主张案涉道路建设应办理农转用手续及其属于未批先建缺乏事实和法律依据，本院不予支持。二、亭岙村村委会是否存在严重盗窃国家矿产资源行为。根据2016年9月28日再审申请人向原象山县国土资源局提交的《关于我村建设村道严重破坏农保地要求严厉查处的申请》，再审申请人要求查处的内容之一是开采石渣盗窃国家矿产资源行为。根据《国土资源部关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》（国土资函190号）第二条规定，建设单位因工程施工而动用砂、石、土，但不将其投入流通领域以获取矿产品营利为目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建设的，不办理采矿许可证，不缴纳资源补偿费。原象山县国土资源局提供的证据可以证明案涉公路已于2016年7月获3万方泥土的临时性开采许可，多余的土石方由象山县墙头镇人民政府统一负责调配外运，且经象山县墙头镇人民政府同意。亭岙村经济合作社与象山鼎安环保工程有限公司之间签订的挖土施工协议也约定所有土石方由象山县墙头镇人民政府统一支配。目前尚无可以证明亭岙村村委会、亭岙村经济合作社存在再审申请人要求查处的盗窃国家矿产资源、开采土石投入流通领域以获取利益的确凿证据，原象山县国土资源局和象山县人民政府在答复和复议决定中认定其并不存在盗窃国家矿产资源的行为，并无不当。此外，再审申请人对原象山县国土资源局、象山县人民政府作出被诉行政行为及复议行为程序的合法性未提出异议，原审法院经审查予以确认，本院亦予认可。综上，李明达的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人李明达的再审申请。审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  董 东二〇一九年七月九日书记员  吕圣姻