湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1096号上诉人（原审原告）：滕久平，男，1953年12月26日出生，汉族，住湖南省吉首市。上诉人（原审原告）：滕久军，男，1958年4月10日出生，汉族，住湖南省吉首市。上诉人（原审原告）：滕久莲，女，1946年6月21日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：滕久芝，女，1948年9月29日出生，汉族，住湖南省吉首市。委托代理人：向光涛，男，1966年3月13日出生，土家族，住湖南省吉首市，系吉首市石家冲社区推荐。委托代理人：田华坤，男，1942年12月20日出生，土家族，住湖南省吉首市，系滕久芝之夫。被上诉人（原审被告）：吉首市人民政府。住所地：湖南省吉首市乾州新区世纪大道。法定代表人：李诗兴，该市市长。委托代理人：何川，该政府工作人员。委托代理人：王健，湖南民生律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湘西土家族苗族自治州人民政府。住所地：湖南省吉首市人民北路58号。法定代表人：龙晓华，该州州长。委托代理人：张仕新，湘西土家族苗族自治州司法局工作人员。委托代理人：袁礼春，湖南新世纪律师事务所律师。原审第三人：时友忠，男，1954年11月5日出生，汉族，住湖南省吉首市。原审第三人：时桂芝，女，1943年4月1日出生，汉族，住湖南省吉首市。原审第三人：时友菊，女，1957年9月9日出生，汉族，住湖南省吉首市。原审第三人：向海鸥，女，1957年1月5日出生，土家族，住湖南省吉首市。上诉人滕久平、滕久军、滕久莲、滕久芝（以下简称滕久平等四人）因与被上诉人吉首市人民政府（以下简称吉首市政府）、湘西土家族苗族自治州人民政府（以下简称湘西州政府）、原审第三人时友忠、时桂芝、时友菊、向海鸥（以下简称时友忠等四人）土地行政确认及行政复议一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2018）湘31行初206号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：本案争议地位于吉首市镇溪街道办事处东门垅，面积约60平方米。1969年，滕久平等四人之母邓凤英（已故）的房屋因故倾斜，邓凤英便将房屋作价50元卖给时友忠等四人之母邓树清（已故）。房架拆走后，邓树清在该宅基地上修建了一个简易厕所，邻居宋伍凤、石梅桂（贵）也在剩余的宅基地上先后修猪圈、种菜。1987年邓凤英向邓树清要求取回宅基地，遭到邓树清拒绝，于是发生宅基权属争议。1989年，邓树清拆除厕所，在争议地内下基脚准备建房。下好基础后，建设因争议停工。1999年，邓凤英就地基纠纷提起民事诉讼，主张该地基的使用权，将邓树清诉至吉首市人民法院。吉首市人民法院以土地使用权纠纷依法应由人民政府处理，当事人应依法向其职能部门申请解决为由，裁定驳回邓凤英的起诉。2004年，吉首市政府根据时友忠等四人的申请，颁发了吉国用[2004]字第2-43-15号国土使用证。2009年，邓凤英知悉后不服，提起行政诉讼。吉首市人民法院以颁证程序违法为由，判决：一、撤销吉国用[2004]字第2-43-15号国土使用证；二、吉首市政府在90日内对该宅基地进行确权。判决生效后，滕久平等四人多次请求吉首市政府履行判决，进行确权。2015年5月21日，吉首市政府作出吉政行决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》（以下简称[2015]1处理决定），内容为：一、该争议宅基地位于吉首市城市市区范围内，应属国家所有；二、时家主张该争议宅基地的权利，因提交的证据不足以证明其购买了该争议房地产的事实，其主张依法不予支持；三、该争议宅基地上的房屋已经拆除达2年以上，邓家未恢复使用，收回该争议宅基地的土地使用权。滕久平等四人不服，申请复议，湘西州政府于2015年9月14日作出州府复决字[2015]24号《行政复议决定书》（以下简称[2015]24号复议决定），维持原处理决定。滕久平等四人向原审法院提起行政诉讼。原审法院审理后认为，邓树清在房架拆走后，已在原宅基地上修建了厕所，该事实说明房屋拆除后已恢复使用，且1989年拆除厕所后又在争议地上下房屋基脚，因纠纷而停止建设，故该案事实不符合收回土地使用权的法定情形，吉首市政府的处理决定适用法律、法规错误，而处理决定的第二项所依据的事实及对应处理结果不相符，亦属适用法律、法规错误，且吉首市政府在作出处理决定前未经调解，程序违法。原审法院于2016年4月28日作出（2015）州行初字第52号行政判决：一、撤销吉首市政府[2015]1处理决定的第二项、第三项；二、撤销湘西州政府[2015]24号复议决定；三、由吉首市政府在判决生效之日起60日内重新作出行政行为。吉首市政府不服，提出上诉。本院于2017年3月15日对该案作出（2016）湘行终842号行政判决，维持原判。上述判决生效后，根据滕久平等四人的申请，吉首市政府再次启动确权程序，组织双方进行了调解，在调解未达成一致意见的情况下，于2018年5月15日作出吉政行决字[2018]1号《土地权属争议处理决定》（以下简称[2018]1号处理决定），将争议地土地使用权确定给被申请人。滕久平等四人不服，申请行政复议，湘西州政府于2018年9月15日作出州府复决字[2018]22号《行政复议决定书》（以下简称[2018]22号复议决定），维持吉首市政府[2018]1号处理决定。滕久平等四人不服，提起本案诉讼。请求：1.撤销吉首市政府[2018]1号处理决定；2.撤销湘西州政府[2018]22号复议决定。原审法院认为：本案的争议焦点是吉首市政府作出的处理决定及湘西州政府作出的复议决定是否合法，即事实依据是否充分，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。关于事实依据。吉首市政府及湘西州政府均认定，土地使用权应随房屋一并转移，该认定事实准确，依据充分，理由如下：1.涉案房屋交易未订立协议，滕久平等四人与时友忠等四人双方的分歧在于究竟是“卖屋不卖地”还是“卖屋又卖地”。滕久平等四人主张“卖屋不卖地”，虽就该主张在历次确权及行政诉讼中均提交了证人证言、询问笔录、调查笔录等依据，但因交易无契约等书证等证实，双方提供的证人证言证明力较弱，均不足以排他性地推翻对方的言辞证据。且滕久平等四人方提供的上述证据因形式不合法，已为生效的（2009）吉行初字第9号行政判决不予采信，故滕久平等四人除自行陈述外，再无其他合法有效证据证实其主张，故其主张“卖屋不卖地”的事实不能成立。2.原审法院（2015）州行初字第52号行政判决及本院（2016）湘行终字842号行政判决等生效的裁判文书已认定买卖标的为房屋，地随房走、房随地走、房地产一体符合我国的法律、法规规定及相关政策。如最高人民法院1984年颁布的《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第64条规定：“公民在城镇依法买卖房屋时，该房屋宅基地的使用权应随房屋所有权一起转归新房主使用。”《建设部关于国有房屋土地使用证及房地产交易中土地使用权等有关问题的答复》中第3条规定：“重申房屋交易时，连同所使用的土地一并转移的原则。这是我国房地产交易中长期遵循的原则。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”本案中，因无确定且无争议的契约存在，在不能确定交易内容为“卖屋不卖地”的前提下，吉首市政府依据历史同期的交易习惯及法律、法规及相关政策的规定，并结合房屋交易完成后，时友忠等四人一直对宅基地进行使用、管理的事实，认定土地使用权随房屋一并转移，从而将土地使用权确定给本案时友忠等四人一方，具有事实和法律依据。关于法律适用。处理决定依据时友忠等四人系争议地实际使用者的查明事实，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外”，将争议地的土地使用权确定给被申请人即本案时友忠等四人，适用法律正确。湘西州政府复议维持，适用了行政复议法相关条款，并无不当。关于程序，各方当事人均无实质异议，不再赘述。综上，吉首市政府作出的处理决定及湘西州政府作出的复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规准确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回滕久平等四人的诉讼请求。原审案件受理费50元，由滕久平等四人负担。滕久平等四人不服原审判决，向本院提起上诉称：1.吉首市人民法院（2009）吉行初字第9号行政判决是以程序违法撤销了吉首市政府给时友忠等四人颁发的国有土地使用权证，滕久平等四人在该案中是胜诉方，故未对该判决中的证据认定部分提起上诉，原审法院以该判决对滕久平等四人提交的证据不予采信为由否定证据的效力错误。根据行政诉讼的证据规则，对“卖地”的举证责任在市政府，原审法院以举证不能否认“卖屋不卖地”的事实错误。2.原审判决认定事实错误。《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》、《建设部关于国有房屋土地使用证及房地产交易中土地使用权等有关问题的答复》及《中华人民共和国城市房地产管理法》分别是1984年、1989年和1995年颁布实施的，不能适用于1969年的民事行为。1969年涉及土地转让的，都会有土地买卖契约。“地随房走、房随地走、房地产一体”的原则只能适用于房屋整体买卖后用来居住，房屋与地没有分离的情形。涉案房屋拆走后，案外人石梅桂和宋伍凤在相继使用空地前，都征得了邓凤英的同意，后来邓树清才在剩余空地上修建简易厕所，证明空地属于滕久平等四人。3.被诉行政行为适用法律错误，原审判决未予纠正。争议地是滕久平等四人的祖业，应当根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条之规定，将该争议地确权给滕久平等四人。请求：1.撤销原审判决；2.撤销吉首市政府[2018]1号处理决定；3.撤销湘西州政府[2018]22号复议决定。吉首市政府答辩称：1.本案双方认可的基本事实是邓树清支付了50元购买款，该房屋买卖只有口头约定，无书面合同等直接证据。滕久平等四人所提交的证据已被吉首市人民法院（2009）吉行初字第9号行政判决所否定，原审法院（2015）州行初字第52号行政判决及本院（2016）湘行终字842号行政判决对上述证据均未予采信，滕久平等四人没有充足的证据证实只卖房不卖地。2.根据双方买卖发生时的现实环境和法律环境，以及“地随房走”“房随地走”房地产一体化的原则，在滕久平等四人没有证据证实房产权和地产权发生分离的情况下，应当认定涉案房产转让是其所附土地使用权一并转让。3.吉首市政府在作出[2018]1号处理决定前举行了土地权属争议调解会，制作了调解记录，双方当事人均在记录上签字，程序合法。4.原审法院（2015）州行初字第52号行政判决及本院（2016）湘行终字842号行政判决均认定争议地上房屋拆除后，时友忠等四人在争议地上修建了厕所，之后又下房屋基脚，使用了该争议地，该争议地土地使用权应确定给直接使用土地的时友忠等四人。请求驳回滕久平等四人的上诉请求，维持原判。湘西州政府答辩称：1.本案滕久平等四人之母邓凤英与时友忠等四人之母邓树清的房屋交易未订立书面协议，滕久平等四人的证据已被吉首市人民法院（2009）吉行初字第9号生效行政判决不予采信，其卖屋不卖地的主张不能成立。原审法院（2015）州行初字第52号行政判决及本院（2016）湘行终字842号等生效裁判文书已认定买卖标的为房屋，地随房走、房随地走、房地产一体符合我国法律、法规及相关政策的规定。吉首市政府依据历史交易习惯和法律法规的规定，将争议地的土地使用权确定给时友忠等四人，具有事实和法律依据。2.吉首市政府作出的[2018]1号处理决定及湘西州政府作出[2018]22号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。时友忠等四人陈述意见称：1.房屋买卖关系成立是不可否认的客观事实，1969年时友忠等四人之母邓树清购买了邓风英的房屋，依据当时的交易习惯和信任，未签订书面协议，支付了50元购房款。经吉首市人民法院（2009）吉行初字第9号生效行政判决确定，买卖标的是房屋。2.时友忠家从1969年至今对争议地一直占有、使用、管理，并在该争议地上下有二室一厅的条石基础，因发生争议按政府要求停工至今。3.房地一体是我国建国以来房地产交易中长期遵循的原则，争议地的土地使用权已随房屋而转移，属于时友忠等四人所有，卖房不卖地不符合事实和常理，更不符合法律规定。请求驳回滕久平等四人的诉讼请求。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”《中华人民共和国物权法》第一百四十七条规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”根据上述法律规定，房屋所有权转让时，该房屋占用范围内的土地使用权亦同时转让，即不动产权利一体化原则，我国现行法律不支持房屋所有权人转让房屋后，仍继续单独保留房屋占地范围内土地使用权的情况。本案中，各方当事人对滕久平等四人之母邓凤英于1969年将涉案房屋卖给时友忠等四人之母邓树清的事实并无争议，根据不动产权利一体化原则，涉案房屋占用范围内的土地使用权也应同时转让给邓树清。滕久平等四人主张邓凤英将房屋卖给邓树清是“卖屋不卖地”，但其提交的证人证言、调查笔录等证据已被吉首市人民法院（2009）吉行初字第9号生效行政判决认定不符合证据形式要件，不予采信。原审法院另案作出的（2015）州行初字第52号及本院另案作出的（2016）湘行终字842号生效判决，已对邓树清及时友忠等四人在涉案房屋被拆除后，在争议地上修建厕所、下房屋基脚等使用争议地的事实进行了确认。虽然涉案房屋转让行为发生在《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国物权法》出台之前，但在滕久平等四人没有提交其他充分的证据证明其“卖房不卖地”主张的情况下，吉首市政府根据原国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人”的规定，作出[2018]1号处理决定，将争议地土地使用权确定给使用该土地的时友忠等四人，并无不当。湘西州政府认为吉首市政府[2018]1号处理决定认定事实清楚，适用法律法规正确，作出[2018]22号复议决定予以维持，符合法律规定。综上所述，滕久平等四人的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人滕久平、滕久军、滕久莲、滕久芝负担。本判决为终审判决。审判长  付海燕审判员  钟玺波审判员  林 芝二〇一九年七月三十日法官助理薛珊珊书记员林俊宇附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……