广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终824号 上诉人（一审被告）柳州市人民政府，住所地：柳州市文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人张勇军，广西众维律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）周振梁，男，壮族，1979年1月8日出生，住柳州市鱼峰区。 被上诉人（一审原告）韦建庄，男，壮族，1972年10月29日出生，住柳州市鱼峰区。 被上诉人（一审原告）覃金文，男，壮族，1982年11月27日出生，住柳州市鱼峰区。 被上诉人（一审原告）凌朝亮，男，汉族，1983年5月2日出生，住柳州市鱼峰区。 被上诉人（一审原告）李新建，男，汉族，1974年9月22日出生，住柳州市鱼峰区。 被上诉人（一审原告）唐海成，男，汉族，1974年7月13日出生，住柳州市鱼峰区。 被上诉人（一审原告）韦德初，男，汉族，1980年1月5日出生，住柳州市鱼峰区。 被上诉人（一审原告）杨祖飞，男，壮族，1972年9月11日出生，住柳州市鱼峰区。 被上诉人（一审原告）凌小平，男，壮族，1970年5月5日出生，住柳州市鱼峰区。 被上诉人（一审原告）罗天仪，男，壮族，1989年5月16日出生，住柳州市鱼峰区。 以上10位被上诉人共同委托代理人赵燕，北京京平律师事务所律师。 一审被告广西壮族自治区人民政府，，住所地：南宁市民生路** 法定代表人陈武，主席。 委托代理人唐亦，广西壮族自治区司法厅工作人员。 委托代理人陈武，广西壮族自治区司法厅工作人员。 上诉人柳州市人民政府因被上诉人周振梁、韦建庄、覃金文、凌朝亮、李新建、唐海成、韦德初、杨祖飞、凌小平、罗天仪（以下简称周振梁等10人）诉其与广西壮族自治区人民政府房屋征收补偿安置及行政复议决定一案，不服柳州市中级人民法院作出的（2017）桂02行初178号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理本案。2019年7月17日下午，本院组织各方当事人公开进行听证，上诉人柳州市人民政府的委托代理人张勇军，被上诉人周振梁等10人的共同委托代理人赵燕及被上诉人唐海成、韦德初，一审被告广西壮族自治区人民政府的委托代理人陈武到庭参加听证。本案现已审理终结。 柳州市中级人民法院一审查明：雒容镇原属柳州市鹿寨县管辖，后由于行政区划变更，划至柳州市鱼峰区。本案周振梁等10人系柳州市鱼峰区雒容镇半塘村石盆村民小组村民，周振梁等10人的房屋已经被柳州市柳东新区管理委员会征收拆除。 2010年8月23日，广西壮族自治区人民政府作出《广西壮族自治区人民政府关于鹿寨县2010年第七批次镇建设用地批复》（桂政土批函［2010］471号），同意柳州市人民政府将鹿寨县雒容镇南庆村六召屯、半塘村半塘屯、南寨屯、坪龙屯、石盆屯、平地屯的集体农用地30.0992公顷转为建设用地并征收为国有，另征收前述集体经济组织的集体建设用地1.0271公顷。2010年9月25日，鹿寨县人民政府根据《广西壮族自治区人民政府关于鹿寨县2010年第七批次镇建设用地批复》，作出《鹿寨县人民政府征收土地方案公告》（鹿政公告［2010］18号），公告征收石盆屯土地为7.7128公顷。柳州市人民政府提交的照片显示该公告已经于2010年10月14日张贴公布。2010年10月18日，鹿寨县国土资源局发布《鹿寨县国土资源局征地补偿安置方案公告》（鹿国土公［2010］第20号），公告鹿寨县2010年第七批次镇建设用地征用土地补偿安置标准。柳州市人民政府提交的照片显示该公告已于2010年10月25日张贴公布。 2012年5月2日，广西壮族自治区人民政府作出《广西壮族自治区人民政府关于柳州市（雒容镇）2011年第二十一批次镇建设用地批复》（桂政土批函［2012］493号），同意柳州市人民政府将柳州市雒容镇半塘村高荒屯、石盆屯、竹耳屯，高岩村双仁屯，六座村码头屯的集体农用地35.415公顷转为建设用地并征收为国有，另征收前述集体经济组织的集体建设用地0.729公顷。2012年6月13日，柳州市人民政府根据桂政土批函［2012］493号批复，发布《柳州市人民政府征收土地公告》（［2012］第35号），公告征收石盆屯土地为6.886公顷，其中农村宅基地0.7268公顷。柳州市人民政府提交的照片显示该公告已于2012年6月13日张贴公布。2012年7月11日，柳州市国土资源局发布《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》（［2012］第41号），公告柳州市（雒容镇）2011年第二十一批次镇建设用地征用土地补偿安置标准。柳州市人民政府提交的照片显示该公告已于2012年7月11日张贴公布。 2013年7月28日，广西壮族自治区国土资源厅作出《广西壮族自治区国土资源厅关于柳州市（雒容镇）2011年第十二批次征转分离用地土地征收的批复》（桂国土批函［2013］220号），同意柳州市人民政府将柳州市雒容镇半塘村××屯的集体农用地28.048公顷征收为国有。2013年9月16日，柳州市人民政府根据桂国土批函［2013］220号批复，发布《柳州市人民政府征收土地公告》（［2013］第65号），公告征收石盆屯土地为28.048公顷，其中农村宅基地6.0178公顷。柳州市人民政府提交的照片显示该公告已经于2013年9月16日张贴公布。2013年11月11日，柳州市国土资源局发布《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》（［2013］第75号），公告柳州市（雒容镇）2011年第十二批次征转分离用地土地补偿安置标准。柳州市人民政府提交的照片显示该公告已于2016年11月11日张贴公布。 2015年5月11日，广西壮族自治区国土资源厅作出《广西壮族自治区国土资源厅关于柳州市（雒容镇）2014年第十三批次乡镇建设用地的批复》（桂国土批函［2015］186号），同意柳州市人民政府将柳州市雒容镇半塘村的集体农用地4.602公顷转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地0.5639公顷和集体未利用地0.0105公顷。2015年6月1日，柳州市人民政府根据桂国土批函［2015］186号批复，发布《柳州市人民政府征收土地公告》（［2015］第41号），公告征收石盆屯土地为1.5836公顷，其中农村宅基地0.2596公顷。柳州市人民政府提交的照片显示该公告已于2015年6月1日张贴公布。2015年6月8日，柳州市国土资源局发布《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》（［2015］第46号），公告柳州市（雒容镇）2014年第十三批次乡镇建设用地、交通运输用地土地补偿安置标准。柳州市人民政府提交的照片显示该公告已于2015年6月8日张贴公布。 2016年3月1日，经柳州市人民政府批准，柳州市柳东新区管理委员会作出《鹿寨县2010第七批次、柳州市（雒容镇）2011年第二十一批次镇建设用地、柳州市（雒容镇）2014年第十三批次乡镇建设用地、柳州市（雒容镇）2011年度第十二批次征转分离用地土地征收涉及半塘村××屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》），柳州市柳东新区管理委员会依据《柳东新区农民居住安置暂行办法》规定的标准，对征收范围内涉及柳州市鱼峰区雒容镇半塘村××屯集体土地上房屋及附属物进行征收补偿安置。柳州市人民政府提交的照片没有显示柳州市柳东新区管理委员会公布该补偿安置方案的具体日期和地点。 柳州市人民政府陈述称柳州市雒容镇半塘村××屯集体土地上的房屋已经被征收拆除完毕。 周振梁等10人不服柳州市人民政府作出的《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》，向广西壮族自治区人民政府申请行政复议，广西壮族自治区人民政府于2017年4月7日作出桂政行复［2017］6号行政复议决定（以下简称6号复议决定），认为：周振梁等10人的集体土地被本机关批准征收后，相关征地主管部门制订了征地补偿安置方案，并报经本级人民政府批准，征地补偿安置方案的程序符合《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十八条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条规定。柳州市人民政府作出的补充方案，其实质内容是对经批准的原征地补偿安置方案的细化，其确定的补偿标准符合《土地管理法》及《广西壮族自治区实施办法》的相关规定，应予以支持。决定：维持柳州市人民政府作出的《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》的行政行为。周振梁等10人不服，提起本案之诉，请求：１、依法确认柳州市人民政府作出的《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》的行政行为违法，并予以撤销；2、依法撤销广西壮族自治区人民政府作出的6号复议决定。 柳州市中级人民法院认为：柳州市柳东新区管理委员会是柳州市人民政府的派出机构，柳州市人民政府对柳州市柳东新区管理委员会作出的行政行为承担法律责任，故柳州市人民政府是本案的适格被告。根据《土地管理法》第四十八条、《土地管理法实施条例》第二十五条第三款，以及《征收土地公告办法》第七条、第八条的规定，本院对被诉的《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》的合法性问题作如下评判：首先，柳州市人民政府制定被诉的补偿安置方案时，程序倒置。虽然柳州市人民政府在公布征收土地公告后，均公布了征地补偿安置方案，但是在公告的征地补偿安置方案中，没有关于地上附着物明确、具体的补偿标准和支付方式。柳州市人民政府在2016年3月1日对半塘村××屯集体土地上房屋作出征收补偿方案时，距鹿寨县人政府2010年9月25日公告征收鹿寨县2010年第七批次镇建设用地已经有5年6个月之久，半塘村××屯集体土地上的房屋已经被征收拆除完毕。柳州市人民政府未能在规定的期限内拟定、公告地上附着物补偿安置方案，怠于履行补偿安置职责。其次，柳州市人民政府没有按照法定程序听取被征地的集体经济组织和农民的意见。柳州市人民政府公布《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》前，没有依照法程序在被征收土地的村集体所在地公布补偿安置方案草案以听取被征收土地的集体和农民的意见。再次，柳州市人民政府没有履行公告程序，剥夺被征收人知情、申请听证的权利。柳州市人民政府提交的公告照片没有记录拍摄的时间、、地点拍摄者，该照片不能证明柳州市人民政府履行了公告程序，公告了《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》。柳州市人民政府制定的《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》中，没有告知被征收的集体经济组织和农民提出异议和申请听证的权利、方式和期限，剥夺被征收的集体经济组织、农民的法定权利。综上所述，被诉的《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》程序严重违法，损害了被征收人的合法权利，应予撤销，由柳州市人民政府重新作出补偿安置方案。广西壮族自治人民政府作出的6号复议决定缺乏事实和法律依据，亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：一、撤销广西壮族自治人民政府6号复议决定；二、撤销柳州市人民政府作出的《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》；三、责令柳州市人民政府对征收柳州市雒容镇半塘村××屯集体土地上的房屋重新作出补偿安置方案。 上诉人柳州市人民政府上诉称：（一）制定《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》的法律依据充分，程序合法，依法应当予以维持。1、被诉补偿安置方案系根据《土地管理法》《广西壮族自治区实施办法》《柳州市城中村改造管理办法》《柳东新区农民居住安置暂行办法》及广西壮族自治区人民政府《关于鹿寨县2010年第七批次镇建设用地的批复》[桂政士批函(2010)471号]、《关于柳州市(锥容镇)2011年第二十一批次镇建设用地的批复》[桂政土批函(2012)493号]和广西壮族自治区国土资源厅《关于柳州市(锥容镇)2014年第十三批次乡镇建设用地的批复》[桂国土批函(2015)186号]、《关于柳州市(锥容镇)2011年第十二批次征转分离用地土地征收的批复》[桂国土批函(2013)220号]等法律法规及批文的规定制定，符合法律规定。在上诉人公布的每一次征地补偿安置方案中已明确告知提出异议及申请听证的相关权利。2、上诉人在公布征收土地公告之后，均公布征地补偿安置方案，并在征地补偿安置方案中注明地上附着物补偿标准按柳州市人民政府关于集体土地拆迁管理的相关规定标准进行补偿，被诉补偿安置方案是对经批准的原征地补偿安置方案的细化和补充。补偿安置方案的补偿标准是根据当地经济发展水平、人均收入增长幅度，结合城镇居民最低生活水平保障等因素，并依据片区划分用于征地补偿综合计算的标准等情况予以调整，补偿标准符合法律规定。被诉补偿安置方案制定后，己在半塘村××屯进行公告，并以公告方式征询被征地单位集体经济成员意见，己履行公告程序，公告照片己作为证据提交，半塘村××屯绝大多数村民均同意该补偿安置方案，并己按照补偿安置方案配合安置工作具体实施。3、一审判决撤销被诉补偿安置方案实属错误，被诉补偿安置方案依法应当予以维持，不应当撤销。按照《征收土地公告办法》第十四条第二款、第十五条规定，相关权利人有权拒绝办理征地补偿、安置手续，但对补偿安置方案发生争议，不影响该补偿安置方案的实施。在石盆屯90%以上户主己签字领款，进行安置的情况下，一审判决撤销被诉补偿安置方案，要求重新作出实属错误。（二）被上诉人提起行政诉讼违反法定程序。根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿安置方案的补偿标准提出异议的，应当由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。请求：1、撤销一审判决；2、维持广西壮族自治区人民政府6号复议决定；3、维持柳州市人民政府作出的《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》；4、驳回被上诉人一审提出的诉讼请求。 被上诉人周振梁等10人答辩称：（一）一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。（二）被诉补偿安置方案违反《土地管理法》《土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》的相关规定。首先，作出时间违法。《征收土地公告办法》第七、八条规定，在征收土地公告之日起45日内拟定征地补偿、安置方案并予以公告。被答辩人是在征收土地公告下发后，经过5年多后才作出，严重违法。其次，作出前未听取被征地集体经济组织和农民的意见。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款明确规定拟定征收补偿方案需要听取被征地集体经济组织和农民意见，公告是法律赋予的强制性义务，更是公众参与知晓的重要程序和途径，欠缺公告程序等同于剥夺了公民的知情权和参与权，在法律明确规定的情况下，被答辩人依然未履行公告义务，违法性显而易见。第三、被答辩人没有履行公告程序，剥夺了被答辩人的知情权及救济途径。被答辩人制定的补偿安置方案没再告知答辩人提出异议等救济途径，剥夺了答辩人的法定权利。(三)被答辩人的上诉请求不应支持。被答辩人所作补偿安置方案，对具体地上附着物补偿标准、方式等作了较为明确的规定，无论是否是征地补偿安置方案的细化，都是针对答辩人房屋所在区域的征收补偿安置方案，必须符合《土地管理法》及《征收土地公告办法》的规定，履行制定前听证、告知等程序，被答辩人制定的征收补偿安置方案违法，一审判决撤销正确。请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 一审被告广西壮族自治区人民政府陈述称：鹿寨县2010年第七批次、柳州市(雒容镇)2011年度第十二批次、2011年第二十一批次、2014年第十三批次征地方案经批准后，原鹿寨县国土资源局、原柳州市国土资源局拟订了相应的征地补偿安置方案，并先后于2010年10月25日、2012年7月11日、2013年11月11日、2015年6月8日进行了公告，即上诉人在一审诉讼中提交的证据3、证据6、证据9、证据12。公告期间，原鹿寨县国土资源局、原柳州市国土资源局未收到被征地相关权利人提出的意见。公告期满，原鹿寨县国土资源局、原柳州市国土资源局分别将上述公告的征地补偿安置方案呈报本级人民政府批准。因此，上述4个批次征地的相应征地补偿安置方案已履行公告及听证权利告知程序，符合《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定。2016年3月1日，上诉人作出《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》，对上述4个批次征地涉及柳州市鱼峰区雒容镇半塘村××屯集体土地上房屋的补偿安置方式、奖励等进行了明确，其实质内容是对经批准的原征地补偿安置方案的细化，不是新的征地补偿安置方案。一审法院认定上述4个批次征地的补偿安置方案制定程序倒置、没有依照法定程序听取被征地集体经济组织和农民意见、剥夺被征地权利人申请听证权利，没有事实根据，其对被诉补偿安置方案的合法性评判及所作出的判决错误，请求二审法院依法改判，撤销一审判决。 在二审诉讼期间，柳州市人民政府提供：证据1、《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》公告照片复印件4张、村民代表会议及村民大会照片7张、鱼峰区雒容镇半塘村××屯2009、2013、2015、2016、2017、2018年影像图，用以证明被诉补偿安置方案已公告，已召开村民大会宣传和征求意见，证明被诉补偿安置方案涉及的房屋均是在2016年被诉补偿安置方案制定并公布实施之后拆除；证据2、石盆屯征地补偿款内部分配方案、农村信用合作社进账单2张（柳东新区管理委员会转给雒容镇财政所）、农村信用合作社进账单2张（雒容镇财政所转给石盆屯）、雒容镇半塘村××屯征地补偿明细表、房屋拆迁产权调换安置协议书（李新建）、房屋拆迁产权调换安置协议书（覃金文）、石盆屯已签协议情况统计表，用以证明半塘村××屯90%以上农户（275户）己签协议并领款，并己按照被诉补偿安置方案配合政府安置工作的具体实施，其中被上诉人覃金文、李新建亦签协议并领款；证据3、柳州市人民政府柳政函［2013］1号《柳州市人民政府关于同意简化征地项目批后实施部分程序的批复》，用以证明柳州市人民政府批复同意授权市国土局刻制“柳州市人民政府征收土地事务审批专用章”，授权市国土局保管、使用，专用章仅限于市国土局批准市区范围的《征收土地公告》、市区中心城市范围外的批次用地项目、单独选址项目的征地补偿安置方案和集体土地上房屋拆迁补偿安置方案，在办理上述两项授权事项中专用章与市人民政府公章具有同等法律效力。被上诉人以上诉人提供的上述证据已超过举证期限，不予质证。 本院认为：柳州市人民政府提供的上述证据，除所提供的照片没有原始时间记录，无法证明照片拍摄的具体时间外，其余证据虽然超过举证期限，但证据来源真实、合法，且内容与本案具有关联性，能够反映本案真实情况，本院予以采信。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 另查明：涉案《鹿寨县国土资源局征地补偿安置方案公告》（鹿国土公［2010］第20号）因征收的石盆屯土地不包含宅基地，故没有对该屯宅基地及地上附着物补偿安置内容。柳州市国土资源局［2012］第41号《征地补偿安置方案公告》第五条、［2013］第75号《征地补偿安置方案公告》第五条、［2015］第46号《征地补偿安置方案公告》第五条均规定“;地上附着物补偿标准按柳州市人民政府关于集体土地拆迁管理的相关规定标准进行补偿。” 《柳州市城中村改造管理办法》（柳政办［2012］266号）第三十一条规定：编制拆迁补偿安置方案时按以下原则和标准执行：(一)对改造范围内村民拥有的产权住宅房屋,实行产权调换(回建安置)为主、货币补偿为辅的安置方式。（二）实行房屋产权调换的,产权住宅建筑面积在基准面积300㎡以内的部分,按产权住宅建筑面积与安置住宅建筑面积1：1.2调换;在基准面积以外的部分实行货币补偿。在置换面积标准内,被拆迁房屋产权人根据安置住房的户型面积,可选择多套多层或高层安置住房。(三)实行货币补偿的,产权房屋货币补偿按现行标准执行。 《柳东新区农民居住安置暂行办法》（柳东管发［2013］19号）载明：第二条“柳东新区规划范围被征地农民居住安置所涉及的集体土地上房屋及地面附属物的征收与补偿，或具备整村改造条件的村民居住安置适用本办法。” 第十一条“柳东新区集体土地上房屋征收补偿的方式有全货币补偿方式、限额产权置换补偿方式、部分货币与限额产权置换相结合补偿方式。” 第十二条“。(一)对持有《集体土地使用证》无《规划建筑许可证》或《房屋所有权证》的多层住宅，第一层的建筑面积按有证房屋的补偿标准给予补偿;第二、三层(必须是与第一层同一时间建成投入使用)按有证房屋补偿标准的85%给予补偿(余下15%不计入可补偿或安置的无证面积);四层(含四层)以上的按无证房屋处理;超出一户一宅的，第二栋(含第二栋)以上的住宅批建用地按一层有证，二层(含二层)以上按无证计;以本款计算面积超过可批建面积，认定该户产权面积为可批建面积，超出部分按无证房屋处理;土地证占地面积超过可批面积，按土地证面积作为该户的有效产权面积。(二)因历史原因形成的独立全无证房屋，如果是被征收人唯一而且用于自住的住宅房屋，可按有证房屋处理，但认定其有证面积不能大于该户可批建房屋面积(见附件1)。(三)符合并满足下列条件:1.达到法定结婚年龄或已结婚并生育小孩;2.达到分户条件的，必须保证一名小孩与父母同住。因各种原因未办理房屋手续的房屋，按本条第二款执行。(五)以上二、三款对历史原因形成的无证房屋认定的按以下公式计算:有效产权面积=无证房屋面积(不大于该户可批建面积)×80%。余下20%不能计入可补偿的无证面积。” 第十三条“按全货币补偿方式征收房屋的，被征收房屋货币补偿标准为:（一)有证房屋:1.砖混结构产权房屋2100元/㎡(含自行安置补贴);2.砖木结构产权房屋1900元/㎡(含自行安置补贴);3.被征收人在规定的征收期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，在有效产权证补偿标准的基础上，另行给予900元/㎡的自行安置奖励。逾期者取消此奖励。(二)无证房屋:被征收人在规定的征收期限内办理完征收手续并搬迁完毕出房屋的，按砖混400元/㎡，砖木按300元/㎡补偿。” 第十四条“按产权置换补偿方式征收房屋的按照以下规定执行:(一)每户可置换面积应符合柳东新区管委会核定该户的最大可置换面积(附件2)。(二)产权置换面积的计算办法:1.被征收人选择回建安置小区的，安置面积按本办法认定的有效产权面积1:1.2确定。2.超出最大可置换面积的住户，超出部分按第十三条规定予以货币补偿。3.对于面积不足最大可置换面积及按1:1.2置换后仍小于最大可置换面积的住户，不足部分可按柳东新区确定的建房成本价购买，建房成本价待小区建成后结算确定。” 第十七条“被征收人选择限额产权置换补偿方式、部分货币与部分产权置换相结合补偿方式并自行过渡的，临时过渡费补偿标准为:被征收人交出被征收房屋之日起12个月内，按被征收人有效产权置换面积每月6元/㎡支付;13-18个月，按被征收人有效产权置换面积每月10元/㎡支付;超过18个月，按被征收人有效产权置换面积每月15元/㎡支付。此临时渡费支付至所置换房屋公告交房之日后满三个月止。” 附件1：《柳东新区村屯可批建面积确定表》载明：（一）户人数（人）1，可批建占地面积（平方米）60，可批建层数（层）3，可批建面积（平方米）180；（二）户人数（人）2，可批建占地面积（平方米）70，可批建层数（层）3，可批建面积（平方米）210；（三）户人数（人）3，可批建占地面积（平方米）80，可批建层数（层）3，可批建面积（平方米）240；（四）户人数（人）4，可批建占地面积（平方米）90，可批建层数（层）3，可批建面积（平方米）270；（五）户人数（人）5及以上，可批建占地面积（平方米）100，可批建层数（层）3，可批建面积（平方米）300。 附件2：《柳东新区每户最大可置换面积》载明：（一）户人数（人）1，最大可置换面积（平方米）216；（二）户人数（人）2，最大可置换面积（平方米）252；（三）户人数（人）3，最大可置换面积（平方米）288；（四）户人数（人）4，最大可置换面积（平方米）324；（五）户人数（人）5及以上，最大可置换面积（平方米）360。 被诉《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》载明：依据《土地管理法》《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》《柳州市城中村改造管理办法》《柳东新区农民居住安置暂行办法》及广西壮族自治区人民政府《关于鹿寨县2010年第七批次镇建设用地的批复》[桂政土批函(2010)471号]、《关于柳州市(雒容镇)2011年第二十一批次镇建设用地的批复》[桂政土批函(2012)493号]、广西壮族自治区国土资源厅《关于柳州市(雒容镇)2014年第十三批次乡镇建设用地的批复》[桂国土批函(2015)186号]和《关于柳州市(雒容镇)2011年第十二批次征转分离用地土地征收的批复》[桂国土批函(2013)220号]等法律法规及批文的相关规定，特制定本方案。该方案落款盖章为“柳州市人民政府征收土地事务审批专用章”。 还查明：柳州市人民政府提供的鱼峰区雒容镇半塘村××屯2009、2013、2015、2016、2017、2018年影像图证明涉案被征收的石盆屯集体土地上房屋均是在2016年被诉补偿安置方案制定之后拆除；二审听证期间柳州市人民政府陈述涉案被征收的石盆屯集体土地上房屋是从2016年开始到2018年2月份陆续拆除完毕。被上诉人没有对上诉人上述陈述提出不同意见。 本院认为：（一）关于《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》作出程序是否合法的问题。根据《土地管理法》第四十八条、《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，虽然柳州市人民政府在作出涉案4个批次的征地公告后已作出相应的征地补偿安置方案，并履行了公告及听证权利告知程序。但是，前述征地补偿安置方案中所规定的“柳州市人民政府关于集体土地拆迁管理的相关规定标准”没有在方案中具体写明，本案被诉补偿安置方案是对前述4个批次补偿安置方案中地上附着物补偿安置标准的细化，属于对前述方案的补充，故不能免除上述法律法规规定的公告及听取意见义务。柳州市人民政府在一、二审诉讼中提供的其对被诉补偿安置方案进行公告的照片，因没有记录拍摄的时间、、地点未能提供充分的证据证实被诉补偿安置方案已向涉案被征收的石盆屯集体土地上房屋的农户履行公告及听证权利告知程序，剥夺被拆迁房屋农户的知情权和听证权，故一审判决认定柳州市人民政府作出被诉补偿安置方案的程序违法正确。至于一审判决认定柳州市人民政府制定被诉补偿安置方案程序倒置问题，涉案土地第一批征收公告虽然是在2010年发布，但是根据本案查明的事实，涉案屋房被拆除行为发生在本案被诉补偿安置方案作出之后，故一审判决认定“程序倒置”缺乏事实依据，本院予以纠正。 （二）关于被诉《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》规定的补偿安置标准是否符合法律法规及柳州市人民政府关于集体土地拆迁管理的相关规定的问题。本案中，柳东新区管理委员会是柳州市人民政府确定的涉案4个批次土地征收实施部门，其作出的《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》，加盖了柳州市人民政府征收土地事务审批专用章，该方案审批程序符合《土地管理法实施条例》第二十五条规定的报批程序要求。被诉补偿安置方案明确规定依据涉案4个批次的征地批复及《土地管理法》《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》《柳州市城中村改造管理办法》《柳东新区农民居住安置暂行办法》等法律法规及规范性文件的相关规定制定。经审查，该补偿安置方案规定的补偿安置方式与《柳东新区农民居住安置暂行办法》第十一条的规定一致，即被征收人的所有权房屋征收补偿的方式有:全货币补偿方式、限额产权置换补偿方式、部分货币与限额产权置换相结合补偿方式；货币补偿方式与《柳东新区农民居住安置暂行办法》第十三条的规定一致，即：1、有证房屋:(1)砖混结构产权房屋2100元/㎡(含自行安置补贴);(2)砖木结构产权房屋1900元/㎡(含自行安置补贴)。2、无证房屋：被征收人在规定的征收期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，按砖混400元/㎡，砖木300元/㎡补偿；房屋产权置换的规定与《柳东新区农民居住安置暂行办法》第十四条的规定一致，即：（一)每户可置换面积应符合柳东新区管委会核定该户的最大可置换面积(附件二)。(二）产权置换面积的计算办法:1、被征收人选择回建安置小区的，安置面积按本办法认定的有效产权面积1:1.2确定；奖励和其他补助的规定与《柳东新区农民居住安置暂行办法》第十七条的规定一致；被诉补偿安置方案的附件一《柳东新区村屯可批建面积确定表》、附件二《柳东新区每户最大可置换面积》与《柳州市城中村改造管理办法》的附件1、附件2的内容一致。综上，被诉补偿安置方案符合《柳州市城中村改造管理办法》《柳东新区农民居住安置暂行办法》规定的相应标准，是对涉案4个批次的征地补偿安置方案中石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置标准的细化，被诉补偿安置方案没有变更或减损上述2个合法有效的规范性文件规定的被拆迁人依法应当享有的权利，符合《土地管理法》《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的相关规定，没有损害涉案石盆屯集体土地上被拆迁房屋农户的合法权益，实体合法。 （三）关于被诉补偿安置方案是否应当撤销的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”本案中，涉案石盆屯集体土地上被拆迁房屋的农户（约310户）目前有大多数（275户，包括本案被上诉人李新建、覃金文）己按照被诉补偿安置方案与政府签定了房屋拆迁产权调换安置协议，并领取了房屋补偿款、房屋装修补偿款及其他补偿款，能够说明涉案石盆屯集体土地上被拆迁房屋的大多数农户已同意被诉补偿安置方案，且己按照被诉补偿安置方案配合柳州市人民政府的拆迁安置工作的实施。由于被诉补偿安置方案实体合法，且涉案石盆屯集体土地上被拆迁房屋的大多数农户己按照被诉补偿安置方案配合柳州市人民政府的拆迁安置工作的实施，如果本案被诉补偿安置方案被撤销，将影响到已签约的石盆屯集体土地上被拆迁房屋的大多数农户利益，会给社会公共利益、国家利益造成重大损害，故本院确认作出被诉补偿安置方案的程序违法，但不予撤销，仍保留效力。 综上，被诉《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》是对涉案4个批次的征地补偿安置方案涉及的石盆屯集体土地上被拆迁房屋及附属物补偿安置方案的细化和补充，其内容符合法律法规及相关规范性文件的规定，该补偿安置方案的公告告知程序违法，属于应当确认违法但不撤销的法定情形。广西壮族自治区人民政府6号复议决定维持被诉补偿安置方案不当，但实体处理正确，同理也可不予撤销，保留效力。一审判决认定事实清楚，认定被诉补偿安置方案程序违法正确，但判决撤销被诉补偿安置方案及6号复议决定，属适用法律错误，本院予以纠正。上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销柳州市中级人民法院（2017）桂02行初178号行政判决； 二、确认《石盆屯集体土地上房屋征收补偿安置方案》违法，但不予撤销。 三、确认广西壮族自治区人民政府作出的桂政行复[2017]6号行政复议决定违法，但不予撤销。 二审案件受理费50元，由上诉人柳州市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年七月三十一日 法官助理 方虞雅 书 记 员 王家兴 附：相关规章条文 《柳州市城中村改造管理办法》（柳政办［2012］266号）第三十一条规定：编制拆迁补偿安置方案时按以下原则和标准执行：(一)对改造范围内村民拥有的产权住宅房屋,实行产权调换(回建安置)为主、货币补偿为辅的安置方式。（二）实行房屋产权调换的,产权住宅建筑面积在基准面积300㎡以内的部分,按产权住宅建筑面积与安置住宅建筑面积1：1.2调换;在基准面积以外的部分实行货币补偿。在置换面积标准内,被拆迁房屋产权人根据安置住房的户型面积,可选择多套多层或高层安置住房。(三)实行货币补偿的,产权房屋货币补偿按现行标准执行。 《柳东新区农民居住安置暂行办法》（柳东管发［2013］19号）载明：第二条“柳东新区规划范围被征地农民居住安置所涉及的集体土地上房屋及地面附属物的征收与补偿，或具备整村改造条件的村民居住安置适用本办法。” 第十一条“柳东新区集体土地上房屋征收补偿的方式有全货币补偿方式、限额产权置换补偿方式、部分货币与限额产权置换相结合补偿方式。” 第十二条“。(一)对持有《集体土地使用证》无《规划建筑许可证》或《房屋所有权证》的多层住宅，第一层的建筑面积按有证房屋的补偿标准给予补偿;第二、三层(必须是与第一层同一时间建成投入使用)按有证房屋补偿标准的85%给予补偿(余下15%不计入可补偿或安置的无证面积);四层(含四层)以上的按无证房屋处理;超出一户一宅的，第二栋(含第二栋)以上的住宅批建用地按一层有证，二层(含二层)以上按无证计;以本款计算面积超过可批建面积，认定该户产权面积为可批建面积，超出部分按无证房屋处理;土地证占地面积超过可批面积，按土地证面积作为该户的有效产权面积。(二)因历史原因形成的独立全无证房屋，如果是被征收人唯一而且用于自住的住宅房屋，可按有证房屋处理，但认定其有证面积不能大于该户可批建房屋面积(见附件1)。(三)符合并满足下列条件:1.达到法定结婚年龄或已结婚并生育小孩;2.达到分户条件的，必须保证一名小孩与父母同住。因各种原因未办理房屋手续的房屋，按本条第二款执行。(五)以上二、三款对历史原因形成的无证房屋认定的按以下公式计算:有效产权面积=无证房屋面积(不大于该户可批建面积)×80%。余下20%不能计入可补偿的无证面积。” 第十三条“按全货币补偿方式征收房屋的，被征收房屋货币补偿标准为:（一)有证房屋:1.砖混结构产权房屋2100元/㎡(含自行安置补贴);2.砖木结构产权房屋1900元/㎡(含自行安置补贴);3.被征收人在规定的征收期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，在有效产权证补偿标准的基础上，另行给予900元/㎡的自行安置奖励。逾期者取消此奖励。(二)无证房屋:被征收人在规定的征收期限内办理完征收手续并搬迁完毕出房屋的，按砖混400元/㎡，砖木按300元/㎡补偿。” 第十四条“按产权置换补偿方式征收房屋的按照以下规定执行:(一)每户可置换面积应符合柳东新区管委会核定该户的最大可置换面积(附件2)。(二)产权置换面积的计算办法:1.被征收人选择回建安置小区的，安置面积按本办法认定的有效产权面积1:1.2确定。2.超出最大可置换面积的住户，超出部分按第十三条规定予以货币补偿。3.对于面积不足最大可置换面积及按1:1.2置换后仍小于最大可置换面积的住户，不足部分可按柳东新区确定的建房成本价购买，建房成本价待小区建成后结算确定。” 第十七条“被征收人选择限额产权置换补偿方式、部分货币与部分产权置换相结合补偿方式并自行过渡的，临时过渡费补偿标准为:被征收人交出被征收房屋之日起12个月内，按被征收人有效产权置换面积每月6元/㎡支付;13-18个月，按被征收人有效产权置换面积每月10元/㎡支付;超过18个月，按被征收人有效产权置换面积每月15元/㎡支付。此临时渡费支付至所置换房屋公告交房之日后满三个月止。” 附件1：《柳东新区村屯可批建面积确定表》载明：（一）户人数（人）1，可批建占地面积（平方米）60，可批建层数（层）3，可批建面积（平方米）180；（二）户人数（人）2，可批建占地面积（平方米）70，可批建层数（层）3，可批建面积（平方米）210；（三）户人数（人）3，可批建占地面积（平方米）80，可批建层数（层）3，可批建面积（平方米）240；（四）户人数（人）4，可批建占地面积（平方米）90，可批建层数（层）3，可批建面积（平方米）270；（五）户人数（人）5及以上，可批建占地面积（平方米）100，可批建层数（层）3，可批建面积（平方米）300。 附件2：《柳东新区每户最大可置换面积》载明：（一）户人数（人）1，最大可置换面积（平方米）216；（二）户人数（人）2，最大可置换面积（平方米）252；（三）户人数（人）3，最大可置换面积（平方米）288；（四）户人数（人）4，最大可置换面积（平方米）324；（五）户人数（人）5及以上，最大可置换面积（平方米）360。