广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤19行终245号上诉人（原审原告）：东莞尔来德通讯有限公司。住所地：东莞市黄江镇长龙村翔龙街。法定代表人：金学燮，董事长。委托代理人：庾国斌，广东章禹律师事务所律师。委托代理人：莫梓铭，广东章禹律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：东莞市住房公积金管理中心。住所地：广东省东莞市南城区鸿福西路73号正腾大厦（原三联大厦）五楼。法定代表人：林儒森，主任。委托代理人：陆倩，该中心工作人员。委托代理人：李燕，北京德恒（东莞）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路99号。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：陈学聪，东莞市司法局工作人员。委托代理人：黎伟明，东莞市司法局工作人员。原审第三人：李勋,男,朝鲜族,1985年1月2日出生,身份证住址：辽宁省大连经济技术开发区,上诉人东莞尔来德通讯有限公司（以下简称“尔来德公司”）因与被上诉人东莞市住房公积金管理中心（以下简称“东莞东莞住房公积金中心”）、东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）及原审第三人李勋责令补缴住房公积金纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初600号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年7月13日，尔来德公司向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销东莞东莞住房公积金中心于2018年3月15日作出的东公积金责〔2018〕59号《责令限期改正违法行为通知书》；2.撤销东莞市政府于2018年6月29日作出的东府行复〔2018〕214号《行政复议决定书》；3.责令东莞住房公积金中心重新作出具体行政行为；4.东莞住房公积金中心、东莞市政府承担本案诉讼费用。原审法院查明：2017年9月19日，李勋向东莞住房公积金中心投诉尔来德公司未按规定为其缴存住房公积金，并提交了《劳动合同》、《参保人险种缴费明细表》、《涉税信息查询结果告知书》、《个人所得税纳税清单》等材料。东莞住房公积金中心根据上述材料，经初步调查，显示李勋于2009年10月19日入职尔来德公司，尔来德公司未按规定为李勋缴存2009年11月至2013年1月及未为其足额缴存2013年2月至2017年8月期间的住房公积金。2017年10月26日，东莞住房公积金中心向尔来德公司送达《调查函》，尔来德公司书面回复李勋入职时间及投诉提供的材料均为真实，并提供李勋在职期间的工资奖金明细。2017年12月19日，东莞住房公积金中心向尔来德公司送达《核查通知书》和《住房公积金应缴数额表》，要求尔来德公司就李勋的工作年限、劳动关系的起始及终止时间，以及相关年度住房公积金缴存基数、比例等事项是否正确进行核实，并告知尔来德公司在收到上述材料后15日内提出异议。尔来德公司未在上述期限内提出异议。2018年3月15日，东莞住房公积金中心作出案涉《责令限期改正违法行为通知书》，认为尔来德公司未为李勋缴存2009年11月至2013年1月及未为其足额缴存2013年2月至2017年8月期间的住房公积金，责令尔来德公司为李勋补交上述时间段逾期不缴及少缴的住房公积金，合计人民币18261元。尔来德公司不服，向东莞市政府申请行政复议。东莞市政府于2018年6月29日作出案涉《行政复议决定书》，认为东莞住房公积金中心作出的上述通知书，适用法律正确、实体处理恰当，但超期履行职责，决定确认程序违法。原审法院认为：本案的争议焦点为东莞住房公积金中心作出的涉案《责令限期改正违法行为通知书》是否合法有据。《住房公积金管理条例》第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续”、第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴”。本案中，经东莞住房公积金中心核实，确认李勋于2009年10月入职尔来德公司，但尔来德公司未为李勋缴存2013年2月至2017年8月期间的住房公积金，合计人民币18261元。以上事实有住房公积金投诉登记表、劳动合同、回复函、核查通知书、住房公积金应缴数额表等证据予以证实。根据《住房公积金管理条例》第三十八条：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行”的规定，东莞住房公积金中心据此作出涉案《责令限期改正违法行为通知书》，责令尔来德公司限期补缴，适用法规正确、处理恰当。尔来德公司主张，住房公积金属劳动报酬，由此产生的纠纷属劳动争议，应适用《劳动法》《劳动争议调解仲裁法》等法律调整，住房公积金的追缴应受上述法律规定的一年失效限制。原审法院认为，根据《住房公积金管理条例》第二十条第一款、第三十八条规定，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由东莞住房公积金中心责令限期缴存。可见，住房公积金是用人单位及其职工必须依法缴存的长期住房储金，其缴存具有强制性、义务性和专属性，尔来德公司主张住房公积金属劳动报酬，于法无据，原审法院不予支持。关于追缴年限问题，《住房公积金管理条例》对追缴年限并无作出限制性规定。建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条规定：“……单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴……”。而《住房公积金管理条例》于1999年发布，故东莞住房公积金中心追缴李勋于2009年10月入职尔来德公司以来未缴的住房公积金，并无不当。尔来德公司亦主张，李勋入职以来未对劳动报酬提出异议，即默认和同意尔来德公司不为其缴存住房公积金。原审法院认为，如前所述，缴存住房公积金是用人单位及其职工的法定义务，用人单位应当按时、足额缴存，职工未提出异议，不能作为免除用人单位缴存义务的理由，故尔来德公司上述主张不能成立，原审法院不予支持。但，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。由于并无其他法律、法规规定东莞住房公积金中心自收到申请后履行职责的期限，故应适用上述规定的两个月期限。本案中，东莞住房公积金中心于2017年9月19日收到李勋申请，直至2018年3月28日作出涉案《责令限期改正违法行为通知书》，超过上述期限，属程序轻微违法。东莞住房公积金中心主张，其于2017年9月19日收到李勋申请后，已于2017年10月26日向尔来德公司发出《调查函》，应视为已开始履行职责，故并未超期履职。原审法院认为，上述法律规定的履行职责期限，应是行政机关收到当事人申请后至履行职责完毕的期限，所谓履职完毕，应是对当事人的申请作出具有结论性的最终处理，虽东莞住房公积金中心收到申请一个月后展开了调查，但自收到申请后超过两个月才作出具有结论性的《责令限期改正违法行为通知书》，显然属于超过处理期限履行职责。故对东莞住房公积金中心的上述主张，原审法院不予支持。虽东莞住房公积金中心超过处理期限履行职责，但没有对尔来德公司的权利义务产生实际性影响，属程序轻微违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”及《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（二）项：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法”的规定，应确认东莞住房公积金中心作出的涉案《责令限期改正违法行为通知书》违法。另，东莞市政府作出复议决定，符合法律规定，原审法院依法予以确认。因此，尔来德公司的诉讼请求没有事实根据及法律依据，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（二）项的规定，判决：一、确认东莞住房公积金中心于2018年3月15日作出东公积金责〔2018〕59号《责令限期改正违法行为通知书》违法；二、驳回尔来德公司的其他诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由东莞住房公积金中心负担。一审宣判后，尔来德公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决书第二项判决；2.撤销东莞住房公积金中心于2018年3月15日作出东公积金责〔2018〕59号《责令限期改正违法行为通知书》；3.撤销东莞市政府于2018年6月29日作出东府行复〔2018〕214号《行政复议决定书》。事实和理由：1.一审法院认定事实错误。尔来德公司认为，原审法院将住房公积金定义为“长期住房储金”没有事实和法律依据。住房公积金实质无非两种，一是税收，一是劳动报酬。一审采用“长期住房储金”的说法，而不回应其法律性质的质疑，并不符合法律的定义。正是一审法院这种回避态度，才导致在认定追缴时效上使用错误的法律，得出错误的结论。2.一审法院适用法律错误。尔来德公司认为，行政行为的原则是“法无授权不可为”，而不是“法无限制即可为”。因此，既然《住房公积金管理条例》对追缴年限并无作限制性规定，则东莞住房公积金中心不能无限制的追缴，而应当参照其他法律法规的规定，得出一个追缴年限。尔来德公司认为，《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》并不是立法意义上的法律，也不是法规，依法不能作为人民法院判决的依据。即便认可上述指导意见的裁判依据，根据该指导意见，也不能得出无限追缴的结论。尔来德公司认为，该指导意见第六条对无限制追缴的规定是“单位从未缴存住房公积金的……”也就是说，适用无限期追缴的前提条件是“单位从未缴存住房公积金”。而尔来德公司是有缴存住房公积金，并不适用无限期追缴的规定。综上，请求二审法院查明事实，依法改判。被上诉人东莞住房公积金中心答辩称：一、住房公积金的定义和性质问题。1.住房公积金是由国务院颁布的《住房公积金管理条例》来定义，不是法院来定义。国务院的《住房公积金管理条例》已明确规定了住房公积金的性质，住房公积金是用人单位及其职工必须依法缴存的长期住房储金。住房公积金它具有公共权益的性质，其缴存具有强制性、义务性和专属性。2.虽然住房公积金属职工个人所有，但职工不能自由支配，只能用于职工购买自住住房等之用，它不属于工资（或劳动报酬）的范畴，更不是税收。关于工资（或劳动报酬）的范畴，根据2013年1月《最高人民法院关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条对劳动报酬作了解释，劳动者依照《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国劳动合同法》等法律的规定应得的劳动报酬，包括工资、奖金、津贴、补贴、延长工作时间的工资报酬及特殊情况下支付的工资等，应当认定为刑法第二百七十六条之一第一款规定的“劳动者的劳动报酬”。根据上述法律规定没有将社保、公积金这些纳入工资（或劳动报酬）的范畴。住房公积金也不属于税收，税收都是无偿上缴国家的，但住房公积金缴纳进职工的个人账户，属于职工个人所有。3.另外根据《广东省工资支付条例》第十四的规定，用人单位按有关规定从劳动者工资中代扣个人所得税、公积金、社保、抚养费等用……。东莞住房公积金中心认为单位代扣代缴只是缴纳方式而已，并不能反推单位代为劳动者缴纳了个税、社保、公积金、抚养费等，就将这些代扣的款项视为工资的组成部分。如果单位没有代扣的，那劳动者必须自己缴纳，这些款项中可以从职工工资中支付，也可以从职工的其它收入中（比如股利、租金收益中支付）支付。综上，尔来德公司硬性把住房公积金定性为税收或劳动报酬，纯粹是尔来德公司对法律的歪曲。二、关于住房公积金的追缴时效和年限问题。《住房公积金管理条例》未规定住房公积金的追缴时效，对李勋举报尔来德公司未依法缴纳住房公积金亦无时效限制。另，根据中华人民共和国建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条的规定，单位最长的补缴年限可追溯到《住房公积金管理条例》国务院令第262号发布之月，即1999年4月。同时规定了单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。依据《住房公积金管理条例》第十五条、第二十条、第三十八条规定，用人单位录用职工30日内就应该为职工办理住房公积金账户，为职工缴纳住房公积金。并且在整个劳动关系存续期间，用人单位均负有为职工按时足额缴纳住房公积金的法定义务。本案尔来德公司未尽该义务，从李勋入职以来就存在欠缴及少缴的情况，东莞住房公积金中心依法追缴是履行督促职责。东莞住房公积金中心只是具体管理住房公积金业务的部门，既没有立法权，也没有强制执行权。东莞住房公积金中心作出的所有行政行为均依据了相关的法律、法规才能作出。本案所争议的标的为住房公积金缴存管理，应当适用《住房公积金管理条例》的相关规定。国务院的《住房公积金管理条例》是东莞住房公积金中心作出涉案《责令限期改正违法行为通知书》的主要依据，而《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）是东莞住房公积金中心上级部门发布的规范性文件，该文件是对《住房公积金管理条例》具体操作的细化，而且在现实中也是被各地住房公积金管理中心普遍适用的，故东莞住房公积金中心遵照执行并予以援引并无不当。综上，尔来德公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，故请求法院依法驳回尔来德公司的全部上诉请求。被上诉人东莞市政府在二审期间坚持其原审答辩意见，未再提出新的答辩意见。原审第三人李勋在二审法定期间内未发表陈述意见。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。本院认为：本案是责令补缴住房公积金纠纷。所谓住房公积金，《住房公积金管理条例》第二条第二款规定：“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。”及第三条规定：“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。”可见，住房公积金不同于税收或劳动报酬，它具有强制性、义务性和专属性。尔来德公司认为住房公积金实质是税收或劳动报酬是对法律的错误理解。至于追缴年限问题，《住房公积金管理条例》及建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》的有关规定表明，目前确无追缴年限的限制。在上述规定并无修订或明文指向可参照其他法律法规的规定来设定追缴年限的情况下，行政机关必须也只能按照上述条文执行。综上所述，尔来德公司的上诉请求没有事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由尔来德公司负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年七月一日书记员  李添伟