山东省菏泽市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁17行初139号原告冯勋伸，男，住巨野县。委托代理人孙方杰，山东德衡（济宁）律师事务所律师。委托代理人闫甜甜，山东德衡（济宁）律师事务所律师。被告巨野县人民政府，住所地巨野县麒麟大道行政中心。法定代表人王东，县长。分管负责人赵孔灵，副县长。委托代理人田飞，巨野县人民政府工作人员。原告冯勋伸因诉被告巨野县人民政府房屋征收补偿一案，于2019年2月11日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年4月11日公开开庭审理了本案。原告冯勋伸及其委托代理人孙方杰、闫甜甜，被告巨野县人民政府的分管负责人赵孔灵及委托代理人田飞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告冯勋伸诉称，原告在巨野县××办事处××行政村有一处房产，用途为商业。2017年3月9日，被告作出《关于实施凤台路片区一期（北片区）CD地块房屋征收的决定》（巨政字〔2017〕8号），原告的房屋在征收范围内。2018年12月份，被告向原告作出巨政字[2018]213号房屋征收补偿决定。原告认为被告作出的上述房屋征收补偿决定无法律依据，程序违法，补偿标准没有事实根据和法律依据。原告的房屋是商业用房，被诉补偿决定却认定为住宅。另外，原告认为被告依据的《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》等规范性文件不具备合法性，应一并予以审查。原告为维护其合法权益，请求：一、判令撤销被告巨野县人民政府作出的巨政字〔2018〕213号房屋征收补偿决定；二、依法对被告依据的《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》《巨野县城区空闲地土地征收补偿暂行办法》（巨政发〔2017〕213号文）、巨野县人民政府关于公布《城市土地级别及基准地价更新成果的通知》（巨政发〔2016〕12号文）的合法性进行审查；三、诉讼费用由被告承担。诉讼中，原告将其第二项诉讼请求变更为：对被告依据的《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》的合法性进行全面审查。被告巨野县人民政府辩称：一、被告作出的被诉房屋征收补偿决定适用法律正确，程序合法。因房屋征收部门与原告冯勋伸在征收补偿方案确定的期限内未达成补偿协议，由房屋征收部门提出申请，被告作出了被诉房屋征收补偿决定，并依法进行了送达，符合法律规定，程序合法。二、涉案片区属于棚户区改造范围，片区内的房屋基本征收、拆除完毕。该片区房产价值的评估，是经依法选定的房产评估机构按照评估的相关规定和程序进行的，被征收房地产价值的补偿，是根据评估机构的评估结果确定。被征收人如对评估结果有异议，其应当依法向房地产评估机构申请符合评估，对符合结果有异议的，应向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，而不是向被告主张。三、被告征收所依据的规范性文件内容与上位法不抵触，符合法律法规的规定。综上，被告作出的被诉房屋征收补偿决定适用法律正确，程序合法，依据的规范性文件合法，请法院依法驳回原告的诉讼请求。原告提交了如下证据：1.巨政字[2018]213号房屋征收补偿决定一份，用于证明：原告的主体资格，原告系涉案征收范围内的被征收人；该补偿决定所依据的评估报告不能作为价值认定的依据，评估报告中认定的原告的房屋面积、土地面积均与实际面积不相符，比实际面积小；该补偿决定依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》属于适用法律错误，涉案土地并非国有土地，而系集体土地。2.山东省人民政府鲁政土字[2018]750号《关于巨野县2018年第1批次建设用地的批复》一份（来源于山东省国土资源厅官方网站），用于证明：山东省人民政府于2018年6月1日作出关于巨野县2018年第1批次建设用地的批复，该批复载明同意将包含巨野县凤凰街道冯庄村在内的土地转为建设用地并征收，进一步证实，涉案被征收的土地在被告作出征收决定至今，土地性质均为集体土地。3.巨野县自然资源和规划局于2019年3月18日关于冯勋伸申请政府信息公开的答复一份，用于证明：经巨野县自然资源和规划局书面答复确认巨野县光明路以东、新华路以西、玉山路以南、凤台路以北即原告冯勋伸所在的被告本案征收决定范围内的上述片区的土地性质为集体土地使用权（集体建设用地使用权和集体土地农用地）。4.税务登记证、食盐零售许可证、营业执照、烟草专卖零售许可证各一份、及烟草专卖品准运证（山东）一宗，用于证明：原告的涉案被征收房屋位于公路沿街，自1981年至今一直为商业用房，从事个体经营。5.现场照片，用于证明：原告的上述土地及地上房屋院落现状，原告被征收的房屋位于公路沿街，至今一直为商业用房。6.原告所在村委成员4人于2019年3月20日出具的证明一份及原告所在村委村长冯建全于2019年3月22日出具的证明一份，用于证明：2018年6月20日，巨野县住房和城乡建设局工作人员商百顺等两人与原告所在村委成员4人（分别是村长冯建全、妇女主任祝爱英、会计冯国强、委员冯勋猛）到原告处对原告的宅基和房屋进行测量；该次测量结果是据实测量的，测量的土地面积为370㎡，房屋面积为93㎡，原告冯勋伸也在该次测量结果上签字确认；随后，2018年7月评估公司依据该次测量结果出具评估报告，由村长冯建全交给原告，但因原告看完后不同意评估报告中的价值，村长冯建全又将该评估报告交回凤凰办事处。交回的该评估报告中载明的土地及房屋面积是属实的，并非被告在本案庭审中提交的证据二中的评估报告。7.证人陈某、赵某出庭作证，用于证明：被告提交的证据六协商选定评估机构被征收人签字表中显示的该两证人的签名均非其本人所签，两证人表示从未参与过协商选定评估机构，也没有在选定表上签过字，两人不会书写。被告巨野县人民政府提供了以下证据：1.《关于实施凤台路片区一期（北片区）CD地块房屋征收的决定》（巨政字〔2017〕8142号）及征收决定的公告，附照片，用于证明被告依法作出了房屋征收决定并予以公示，用于证明按照征收补偿方案作出个人补偿决定。2.原告冯勋伸被征收房屋的评估报告，用于证明被告依据本证据确认被告个人征收房产和补偿数额，为了充分保障被征收人选择补偿方式，评估机构出具了回迁安置和货币补偿两种补偿方的评估报告，供被征收人自由选择。3.本案被征收户的协商笔录，用于证明被告与被征收户进行了充分的协商。4.房屋征收部门向被告提交的作出房屋征收补偿决定的请示，附补偿方案，用于证明房屋征收部门依法向被告提出了作出征收补偿决定的申请。5.原告房屋征收补偿决定的送达回证及公告，用于证明被告向原告依法送达了个人征收补偿决定，并依法进行了公示。6.评估机构选定公告、选定评估机构结果的公示、协商选定评估机构被征收人签字表（附公告公示照片），用于证明被告依法选定了房地产评估机构。除上述证据外，被告还提交了规范性文件《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》。原、被告在庭审中出示了所举证据，并经庭审质证，本院对原告提供的营业执照、食盐零售许可证、烟草专卖零售许可证、税务登记证、房屋征收补偿决定等证据及被告提供的6组证据的客观真实性予以认定。对于原告主张被告关于征收补偿所作出的规范性文件不具备合法性、应一并予以审查的诉求，被告提交了其规范性文件合法性的说明，现分述如下：对于《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十二条的异议情况，原告认为：《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十二条第一款将被征收住宅房屋价值的确定分割成了房屋价值的评估、对应宅基地土地价值的评估，这种评估方式不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》中关于被征收房屋价值确定的规定，操作中易出现被征收房地产价值被漏评和低评的现象。第二十二条第二款对于安置房价格的确定，缺少合法性依据，且存在不合理性的情形。例如如果安置房为期房的情况下，会出现被征收人自有房屋价值被评估的越高，购买安置房的成本越高的情况，这样无形之中加重被征收人的经济负担。第二十二条第三款和第二十二条第四款规定的补偿安置面积的确定缺少法律依据。被告认为：关于第二十二条第一款，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿”；《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素”；《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第二款规定：“被征收房屋价值中包括房屋装饰装修价值以及附属于该房屋的国有土地使用权的价值”，也强调了国有土地使用权的价值。可见，《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十二条第一款系根据巨野县的实际情况，对被征收房屋价值的规定并无不当，符合上位法和有关规定，从根本上保障了被征收户的合法权益，原告所谓的漏评、低评仅仅是猜测。关于第二十二条第二款，上位法及有关规定对安置房价格并未具体规定，《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十二条第二款安置房的价格根据评估价值确定的规定，从根本上更能保障被征收户的合法权益。本条款在实施过程中，经依法确认的安置房价格远远低于市场价格，例如，本案涉及凤台路北片区CD地块的安置房回迁价格2198元/平方米，而回迁安置房的市场价值则达到了3600元-3800元/平方米以上。假设一套125平方米的回迁安置房的回迁价格为28万元左右，而其市场价能达到45万元左右，甚至更多，这极大的提高了被征收户获得的实际利益，保障被征收户的合法权益，原告所称加重被征收户的经济负担的说法无从谈起。关于第二十二条第三款和第四款安置面积的确定，上位法及有关法规也没有具体规定，从保障被征收户的实际利益出发，《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》规定按照宅基地面积的80%确定，合法二层住宅的安置面积按照宅基地面积80%+主房二层面积确定，并且，在回迁安置方案中，还规定了回迁安置面积10%面积的回迁价回迁安置房的优惠奖励，普通一层回迁安置面积达到了宅基面积的90%，合法二层回迁安置面积更多，让被征收人得到了更多的实惠，也得到了广大被征收户的认可和积极配合，该条款的规定合理、合法。对于《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》其他条款的异议情况，原告认为：《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十一条规定的对室内外装饰装修、设备和第三十二条规定的被征收房屋院内空地上所有附着物的补偿和迁移费标准的确定缺少法律依据。第三十四条规定的对空闲宅基地的处理以及空闲地和其他土地的补偿标准缺少法律依据，也缺乏合理性。第三十七条规定的违法建筑的认定，内容不完整，缺少可执行性，认定标准缺少法律依据。违法建筑的认定和处理是独立的行政程序，县级以上地方政府在履行房屋征收职权时，应当对本辖区违法建筑认定的程序和标准做出合理、科学的制度性设计和程序性安排，同时要保障行政相对人对这一认定和处理拥有法律上的救济渠途径。被告认为：关于被征收房地产的装饰装修、附属物的补偿，上位法及有关规定没有具体规定，《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十六条规定：“征收范围确定后，对于被征收合法房屋室内外装饰装修的价值可给予一次性包干补偿。违章突击装饰装修不予补偿，应自行拆除”。《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》采取200元/平方米包干的形式予以补偿，是符合巨野县实际情况和有关规定的，此规定是在吸取以往拆迁经验和经过大量实际调查后确定的。在棚户区改造项目中，被征收房产实际的装饰装修绝大多数都达不到200元/平方米的标准。《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》还规定院内无论有无附属物，每平方米还可以得到100元的补偿，包干补偿的规定给被征收户带来实实在在的利益。同时，在以往房屋拆迁过程中，被拆迁户为了获得不正当利益，大都采取突击装饰装修、临时增加附属物的手段，花费大量的人力、物力、财力，造成了大量的浪费，被拆迁户反而获得很少的实际利益。该条款实施后，已经杜绝了突击装饰装修和临时增加附属物的现象，被征收户也得到了实在利益，得到了广大被征收户的拥护。关于空闲宅基地的补偿，上位法及有关规定没有具体规定，空闲宅基地经评估机构依法予以评估后，确定补偿价值，合理合法。并且土地性质不同，获得土地使用权的方式不同，补偿标准不同，符合有关法律法规的规定和实际情况，并无不当。集体土地性质的空闲宅基，被征收户反而能够得到更多的补偿。对于违法建筑的认定，有专门的职权部门及特别法予以规定。违法建筑的认定是在市、县级人民政府作出房屋征收决定前，组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，同时，特别法对违法建筑认定程序和标准，以及行政相对人的救济途径已经作出了明确的规定，《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》对违法建筑的认定不应当也没有必要单独予以规定。综上，被告认为，《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》《巨野县城区空闲土地征收补偿暂行办法》和《巨野县人民政府关于公布城区土地级别及基准地价更新成果的通知》的制发均符合有关法律法规的规定，与上位法和有关规定并不冲突，且符合巨野县各项工作实际，在实施的过程中，也得到了广大被征收户的支持和积极配合，原告提出的合法性审查既没有法律依据，也没有事实根据，依法应予驳回。根据证据认定情况及庭审中双方诉辩意见，可以确认如下事实：为改善居民居住环境，完善城市服务功能，促进国民经济和社会发展，被告巨野县人民政府决定对基础设施落后的凤台路片区一期（北片区）CD地块进行改造，并于2017年3月9日作出巨政字〔2017〕8号《关于实施凤台路片区一期（北片区）CD地块房屋征收的决定》，并于当天发布公告。同日，征收部门巨野县住房和城乡建设局作出《关于凤台路片区一期（北片区）CD地块房屋征收协商选定房地产价格评估机构的通告》，通过被征收人协商，选定菏泽首信房地产评估有限公司作为涉案地块房屋征收的房地产价格评估机构，巨野县住房和城乡建设局于2017年3月20日将评估机构选定结果予以公示。菏泽首信房地产评估有限公司以涉案房屋征收决定公告之日2017年3月9日为估价时点对涉案房屋进行了评估，分别就回迁安置和货币补偿的价值出具了房屋征收估价报告。2018年9月，房屋征收部门与原告协商房屋征收补偿一事进行了两次协商，但协商未果。2018年9月26日，房屋征收部门向被告提请了关于对原告涉案房屋作出房屋征收补偿决定的请示。2018年10月15日，被告对原告的房屋作出被诉的巨政字[2018]213号房屋征收补偿决定，并于2018年10月19日向原告进行了送达，并张贴公告。原告不服，提起本案诉讼。诉讼中，原告称没有收到过涉案房屋征收估价报告，被告辩称已经送达，但未提供合法有效的证据证明。另查明，涉案房屋征收估价报告中未附入户勘查记录材料，未明确向被征收人交代申请复核评估及申请鉴定的权利及期限，只是在涉案片区房屋征收补偿安置方案中载明房屋评估报告复核的日期为：2017年4月8日至4月12日。原告所举证据能够证实涉案房屋位于村头马路边，用于经营多年，原告对被诉房屋征收补偿决定所依据的评估报告中载明的其房屋用途、面积、估价标准等内容提出异议。本院认为，根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府根据征收部门的报请，具有按照征收补偿方案作出补偿决定的职责，但作出房屋征收补偿决定要依法依规进行。本案中，被告作出涉案征收决定后，通过征求被征收人的意见，协商选定涉案征收项目的房地产价格评估机构，由评估机构以征收决定公告之日为评估时点对原告涉案房屋的价值进行评估，出具房地产估价报告。经多次协商，在原告与房屋征收部门在补偿方案规定的签约期限内未能达成补偿协议情况下,被告作出被诉房屋征收补偿决定，提供了货币补偿和产权调换补偿两种补偿方式，并交代了其提起诉讼或复议的权利。被告作出被诉房屋征收补偿决定后，在房屋征收范围内进行了公告，并向原告进行了送达。以上关于评估机构的选定、被诉房屋征收补偿决定的作出、公告及送达等相关程序符合相关法律法规的规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十九条、《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》第五十二条之规定，被征收人或者房屋征收部门对评估报告有异议的，应当自收到评估报告之日起十日内，向房地产价格评估机构书面申请复核；对复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起十日内向设区的市房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，涉案地块房屋征收补偿安置方案规定的申请复核期限并非为收到评估报告之日起10日内，而是2017年4月8日至4月12日，房屋估价报告中亦为未明确被征收人如有异议可以申请复核评估的权利及期限，在未能提供合法有效证据证明向原告送达了涉案的房屋征收评估报告情况下，房屋征收部门以原告在规定期限内未申请复核、未申请鉴定且为签订补偿协议为由，报请被告作出了被诉的房屋征收补偿决定，剥夺了原告的申请复核及申请鉴定的权利，应属证据不足，程序违法，依法应予撤销。原告主张被告将原告的商业用房认定为住宅与事实不符，并提供了营业执照、食盐零售许可证和烟草专卖零售许可证、税务登记证等证据，以证明原告被征收的房屋位于沿街，一直为商业用房，对于原告的该请求是否成立以及评估机构选用的估价方法是否符合实际，被告应予认真审查。对于原告要求对被告作出的《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》等规范性文件的合法性进行审查的诉求，本院针对原告提出的异议条款进行了司法审查，认为国有土地上房屋价值的补偿包括被征收房屋及其占用范围内的土地使用权以及房屋室内装饰装修价值的补偿，本案巨野县人民政府制定的补偿办法将房屋价值和土地价值分开评估，土地价值是根据被告经过审批程序后确定的基准地价，并且两年调整一次，目前上位法对此并没有禁止性规定，也未发现该规范性文件存有违法之处。特别是巨野县人民政府制定的补偿办法第二十二条第一款在规定“对被征收住宅房屋价值的补偿，由具有相应资质的房地产价格评估机构结合房屋结构、成新、用途等因素评估确定。对被征收房屋相对应宅基地的补偿，按该宅基地所处区位、土地性质评估确定”的基础上，又规定了“对被征收房地产价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”这一兜底条款，基本保障了被征收户的权益。并且，案涉征收片区绝大部分房屋已经签约或拆除完毕，说明绝大部分被征收人对被征收房地产价值的补偿没有意见，故本院对于原告的该诉求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第七十条第（一）、（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条、第一百四十九条之规定，判决如下：一、撤销被告巨野县人民政府作出的巨政字[2018]213号房屋征收补偿决定；二、限被告巨野县人民政府在本判决生效后90日内对原告冯勋伸的涉案房屋重新作出房屋征收补偿决定。案件受理费50元，由被告巨野县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  楚 军审 判 员  庞 宠人民陪审员  步翠银二〇一九年七月二十九日书 记 员  郭 通