湖南省长沙市天心区人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0103行初54号原告：永州绿城投资开发有限公司，住所地湖南省永州市冷水滩区育才路与逸云路交叉口东北角1#栋401。法定代表人：李贤良,董事长。委托代理人：胡维新，广东安国律师事务所律师。被告：湖南省自然资源厅，住所地长沙市湘府西路8号。法定代表人：王一鸥，厅长。委托诉讼代理人：贺亚清，女，1992年5月24日出生，系该厅法规处工作人员。委托诉讼代理人：刘丽芝，湖南泓锐律师事务所律师。原告永州绿城投资开发有限公司（以下简称绿城公司）不服被告湖南省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）行政复议决定一案，于2019年4月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法于五日内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2019年6月18日组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人胡维新、被告省自然资源厅委托诉讼代理人贺亚清、刘丽芝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告于2019年1月8日向省自然资源厅提交《行政复议申请书》，请求撤销【YZGZ-2019GTWG006】永州市国有建设用地土地使用权挂牌出让公告。2019年4月11日，被告省自然资源厅作出湘自然资复驳字【2019】第2号《驳回行政复议申请决定书》，决定：驳回申请人的行政复议申请。原告绿城公司诉称：2018年12月28日，被告永州市自然资源和规划局（以下简称永州资源规划局）委托永州市公共资源交易中心发布了《永州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》(YZGZ-2019GTWG006)(下称出让公告)，出让标的为“河东新区马路街片区A-18、A-19、B-02地块”土地总面积为241018平方米。原告认为，本次挂牌土地中的242亩属于原告投资的永州大道市政工程及匹配土地代建投资承揽项目中匹配土地J-5-2、J-5-4、J-5-5号地，因出让公告存在违法，已损害原告合法权益，于2019年元月12日向被告省自然资源厅申请行政复议，要求撤销挂牌公告，省自然资源厅于2019年元月12日立案受理并向永州资源规划局送达了复议申请书。复议期间，永州资源局没有停止挂牌行为。2019年元月28日，该宗土地由挂牌方确定的特定关系人以极低的内定价摘牌。2019年4月11日，省自然资源厅以湘自然资复驳字[2019]第2号决定书认定，永州资源规划局会同城市规划等部门拟定国有建设用地使用权挂牌出让方案，是报经永州州市人民政府批准同意后公告实施的行政行为，应当以永州市政府为行政复议申请人向湖南省人民政府申请行政复议，同时永州资源规划局委托永州市公共资源交易中心作出的《永州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》(YZGZ-2019G1WG006)，仅是将经永州市人民政府批准同意的国有建设用地使用权挂牌出让方案予以公示，公告本身并未增设申请人的利和义务，并据此驳回原告的行政复议申请。原告认为：(一）永州资源规划局委发布《出让公告》存在以下违法之处应予撤销:1、设置限制竞争性前置条件，为特定关系人量身定制项目，有违国土资源部39号令规定的公开、公平、公正和诚信的原则及第十一条第二款的规定;2、单宗土地挂牌面积严重超过《国家限制用地项目目录》规定的标准；3、将分属4块具备单独挂牌的地块，采取打捆综合确定出让底价的方案挂牌，违反土资源部61号令《节约集约利用土地规定》第十四条规定；4、利用在商业用地上设置限制性条款后与住宅用地捆绑挂牌，以达到低价获取往宅用地的目的，涉嫌侵占国有资产和侵犯他人合法权益:5、土地挂牌程序违法，为特定人量身定制竞买人条件、土地使用条件，违规确定土地出让起拍(始)价、底价；6、违背市政府诚信履责，保护代建投资人合法权益的承诺和义务，对代建投资人的合法权益构成了实际损害。因上述违法和侵权事实的存在，挂牌公告应予撤销，挂牌成交行为应确认无效。(二）湘自然资复驳字[2019第2号行政复议决定书在认定事实和适用法律上存在错误，应予撤销:(国土资源部令第39号)第六条第一款规定:“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”本案永州市政府对永州资源规划局提交的拟招标拍卖挂出让地块的出让方案予以批准，属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并不直接对外发生法律效果，对原告的权利义务不直接产生影响。对外直接发生法律效果的行为应为永州资源规划局后续的挂牌公告和签订出让合同等实施行为。湘自然资复驳字[2019]第2号认定事实和适用法律错误，应予撤销。诉讼请求：撤销被告省自然资源厅湘自然资复驳字【2019】第2号《复议申请决定书》并责令重新作出。原告提供下列证据证明其主张：证据1、湘自然资复驳字【2019】第2号《复议申请决定书》，证明被告决定书违法；证据2、湖南省人民政府《补正行政复议申请通知书》，证明审批方案审批和挂牌公告、土地成交确认是三个不同的行政行为，不能等同。被告省自然资源厅辩称:一、被告作出的复议决定书程序合法。2019年1月11日，被告收到原告提交的《行政复议申请书》。1月18日，被告向永州资源规划局作出了《行政复议答复通知书》，并邮寄送达。2月3日，永州资源规划局向被告提交《行政复议答复意见书》及相关材料。3月12日，被告作出《行政复议决定延期通知书》，告知原告复议决定延期至4月11日前作出。4月11日，被告作出复议决定书，并于当日邮寄送达。被告作出的复议决定书，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，程序合法。二、被告作出的复议决定书内容合法。原告申请行政复议，要求撤销永州资源规划局于2018年12月28日作出的《出让公告》。根据《城市房地产管理法》第十二条的规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”本案永州资源规划局会同城市规划等部门拟定国有建设用地使用权挂牌出让方案，报经永州市人民政府批准同意后公告实施的行政行为，根据《行政复议法实施条例》第十三条：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”《行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”等规定，原告应当以永州市人民政府为被申请人向省人民政府申请行政复议，且原告已就涉案挂牌出让方案向省人民政府申请行政复议，省人民政府已受理，其再向法院起诉要求被告受理其复议申请，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项规定的受理条件。同时，永州资源规划局委托永州市公共资源交易中心作出的《挂牌出让公告》，仅是将经永州市人民政府批准同意的国有建设用地使用权挂牌出让方案予以公示，公告本身并未增设原告的权利义务。因此，原告的复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。据此被告决定驳回原告的行政复议申请，符合《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，内容合法。请求人民法院驳回原告的全部诉讼请求。被告省自然资源厅提供了下列证据及依据：证据1、《行政复议申请书》、邮寄单及邮件跟踪查询记录，证明被告收到原告复议申请的时间为2019年1月11日；证据2、《行政复议答复通知书》、邮寄单及邮件跟踪查询记录，证明被告在法定期限内向永州资源规划局发出答复通知书；证据3、《行政复议答复意见书》、证据清单、送达回证，证明永州资源规划局在法定期限内提交了答复书及证据材料；证据4、《永州市国有土地使用权挂牌出让方案》；证据5、《永州市国有土地使用权挂牌出让方案审批表》；证据6、《永州市国有土地使用权挂牌出让公告》；证据4-6拟证明永州资源规划局挂牌出让方案经永州市人民政府批准，原告应当以永州市人民政府为被申请人向省人民政府申请行政复议；永州资源规划局作出的挂牌出让公告，本身并未增设被原告的权利义务，原告的复议申请不符合受理条件；证据7、《行政复议申请书》；证据8、省人民政府《行政复议答复通知书》；证据7-8拟证明原告已就涉案挂牌出让行为向省人民政府申请行政复议，省人民政府已受理，其再向法院起诉要求被告受理其复议申请，不符合受理条件；证据9、《驳回行政复议申请决定书》、邮寄单及邮件跟踪查询记录，证明被告在法定期限内作出复议决定，程序、内容均符合法律规定。法律法规规章依据：《中华人民共和国行政复议法》第十三条、第十七条、第二十三条、第三十一条中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条、第二十八条、第四十八条第一款第（二）项《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条上述证据，经庭审质证，本院对原、被告所提交证据的真实、合法性及关联性予以确认，至于是否能达到各自证明目的，本院将结合全案予以认定。根据原、被告举证、质证及本院认证，本院查明下列事实：2018年12月28日，永州市国土资源局就该市河东新区马路街片区A-18、A-19、B-02号地块作出《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》。同日永州市公共资源交易中心向永州市市人民政府呈报《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案审批表》（永地挂批字〔2018〕014号）及出让方案，方案载明出让标的为“河东新区马路街片区A-18、A-19、B-02地块”，土地总面积241018平方米，以及竞买人资格范围、土地出让条件、建设和经营条件等内容。同日，永州市人民政府领导签字同意；永州市公共资源交易中心在国土资源交易系统以网上交易的方式发布《永州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》（YZGZ-2019GTWG006），将永州市人民政府批准同意的挂牌出让方案进行公示。2019年1月11日，原告对该公告不服，向被告省自然资源厅申请行政复议，复议请求：要求撤销永州市自然资源和规划局于2018年12月28日作出的《永州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》（YZGZ-2019GTWG006）。被告收到原告的复议申请后，于同年1月18日向永州市国土资源局发送湘自然资复答字【2019】第3号《行政复议答复通知书》，要求永州市国土资源局在收到申请书10日内，向被告提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据及其他有关材料。永州市国土资源局于同年2月3日向被告提交《行政复议答复书意见书》及相关证据材料。同年4月11日，被告作出湘自然资复驳字【2019】第2号《驳回行政复议申请决定书》，认为：申请人应当以永州市人民政府为被申请人向省人民政府申请行政复议；同时，被申请人委托永州市公共资源交易中心作出的《永州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》（YZGZ-2019GTWG006），仅是将经永州市人民政府批准同意的国有建设用地使用权挂牌出让方案予以公示，公告本身并未增设申请人的权利义务。申请人的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定的受理条件。决定：驳回申请人的行政复议申请。并于当日将该决定书邮寄送达给原告。另查明，因原告向湖南省人民政府申请行政复议，2019年4月19日，湖南省人民政府向原告发出《补正行政复议申请通知书》（湘府复补字【2019】184号）。2019年4月23日，原告向湖南省人民政府提交《行政复议申请书》，请求：1、确认永地挂批字（2018）014号《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》审批单违法；2、撤销永地挂批字（2018）014号审批单批准的《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》；同日，原告向永州市人民政府发送湘府复答字【2019】184号《行政复议答复通知书》。另查明，永州市国土局因机构调整，名称变更为永州市自然资源和规划局。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。本案永州资源规划局作出的《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》经永州市人民政府批准，《永州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》（YZGZ-2019GTWG006）仅是将经永州市人民政府批准同意的《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》予以公告，公告本身并未增设或限缩相关利害关系人的权利义务，对相关利害关系人权利义务产生影响的应为公告内容，而公告内容--《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》系永州市人民政府批准同意，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”本案永州资源规划局作出的《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》的行政行为是报经永州市人民政府批准同意后实施的行政行为，原告应当以永州市人民政府作为被申请人向湖南省人民政府提出行政复议，同时本案原告亦在向被告省自然资源厅申请行政复议的同时向湖南省人民政府提起了行政复议，被告省自然资源厅根据上述法律及相关事实，在法定期限内作出复议决定，认为原告的复议申请不符合受理条件，驳回原告复议申请，程序及实体处理上均符合法律规定。原告起诉要求撤销被告省自然资源厅作出的湘自然资源驳字【2019】第2号行政复议决定书及重新作出复议决定的请求没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告永州绿城投资开发有限公司的全部诉讼请求。本案受理费50元，由原告永州绿城投资开发有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  唐吉娜人民陪审员  喻雪梅人民陪审员  王旭中二〇一九年七月二十二日代理书记员  徐 莹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。