江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)赣03行初15号原告钟某，女，汉族，1982年10月28日出生，住江西省。原告王某，男，汉族，1984年2月21日出生，住江西省，系原告钟某的丈夫。原告王铱涵，女，汉族，2010年7月12日出生，住江西省，系原告钟某、王某之女。法定代理人：钟某、王某。原告王薪越，女，汉族，2013年11月29日出生，住江西省，系原告钟某、王某之女。法定代理人：钟某、王某。四原告共同委托代理人李华川，江西云龙律师事务所律师。被告萍乡经济技术开发区管理委员会,住所地江西省萍乡市安源工业大道经贸大厦，统一社会信用代码12360300MB060148XR。法定代表人刘建中，主任。委托代理人付小雪，萍乡经济技术开发区法制办公室工作人员。委托代理人孙一琳，江西博韬律师事务所律师。第三人钟张林，男，汉族，1988年5月15日出生，住江西省，系原告钟某之弟。原告钟某、王某、王薪越、王铱涵诉被告萍乡经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、第三人钟张林土地征收及行政赔偿一案，本院2019年3月7日立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等文本。本院依法组成合议庭，于2019年5月21日、6月4日公开开庭审理了本案。原告钟某、王某及四原告的共同委托代理人李华川,被告开发区管委会委托代理人付小雪、孙一琳，第三人钟张林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称,2018年3月，被告下属社会工作管理五局工作人员动员原告钟某及钟某的父亲钟光朝、弟弟钟张林共三户配合征收拆迁工作。2018年4月12日，原告与被告达成了房屋征收安置补偿协议，该协议确认拆迁补偿的房屋面积为931.72平米，该房屋是原告钟某与第三人钟张林两户共同所有，其中属于原告的房屋面积为总面积的一半，计465.86平米。2018年4月下旬，被告拆除了原告及第三人钟张林所属的房屋。2018年5月24日，原告共同委托钟光朝办理领取拆迁款和安置回购款。2018年6月20日，钟光朝领取了拆迁款1178575.8元。2018年7月，原告要求领取安置回购款，被告告知原告四人不符合安置条件不予补偿。原告认为，被告做出的土地征收行为未经审批、未经过合法的征收程序，属于程序违法。现原告房屋已拆除，被告应赔偿原告相应损失。依据开发区管委会“萍开管字〔2018〕273号”文件，以及萍乡光华房地产估价咨询有限公司出具的《致估价委托人函》计算，被告应赔偿原告房屋赔偿款、搬迁奖励、征收补助、搬迁补助费、搬迁过渡费等总计2141623.45元。原告依据行政诉讼法相关规定，特向法院提起行政诉讼，请求：一、确认被告征收原告所使用土地的行为违法；二、判令被告赔偿原告损失2141623.45元。原告上述诉讼请求是在本院就本案第一次开庭时经法庭进行释明后，原告自愿对原诉请进行变更后的诉请。原告提交的赔偿清单明细如下：1．房屋赔偿金额：建筑面积931.72平方米（其中4层，单层224.29平米，第五层34.56平米），依据评估价计算，第一层：224.29平方米×3660元／平方米＝820901.4元；第二层：224.29平方米×3660元／平方米＝820901.4元；第三层：224.29平方米×3680元／平方米＝825387.2元；第四层；224.29平米×3660元／平米＝820901.4元；第五层：34.56平方米×3610元／平方米＝124761.6元，合计3412853元，原告拥有一半所有权，应赔偿其1706426.5元。2.搬迁奖励，按评估价5％计算，1706426.5元×5%=85321.33元。3．征收补助，按评估价20%计算，1706426.5元×20%=341285.3元。4．搬迁补助费，1200元＋(931.72-100）平方米×12元／平方米＝11180.64元，原告拥有一半所有权，计金额5590.32元。5.搬迁过渡费500元／月×6月=3000元。原告为证明自己的主张，提交了以下证据：第一组证据：四原告户口本，以证明原告符合主体资格。第二组证据：1.萍乡经济技术开发区房屋征收安置补偿协议；2.公寓安置房回购承诺书，以证明：1.房屋及土地已被征收及拆迁事实；2.房屋赔偿标准。第三组证据：1．申请房屋搬迁的报告；2.萍乡经济技术开发区社会工作管理五局证明材料；3.萍乡经济技术开发区社会工作管理五局及硖石村村委会情况说明，以证明原告所述土地房屋的合法性。第四组证据：1.萍开管字〔2018〕237号文件，即《关于印发〈萍乡经济开发区国有土地上房屋征收补偿安置方案〉的通知》；2.致估价委托人函，以证明赔偿的标准。第五组证据：信访事项处理意见书，以证明被告已否认了其之前与原告签订的房屋征收安置补偿协议。被告辩称，原告诉讼请求不成立，应当驳回。主要理由是：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。当事人提起行政诉讼，其诉讼请求应当是明确和具体的，要指向具体的行政行为。根据我国土地管理法及相关法律法规的规定，土地征收行为包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门。原告未明确要求对征收土地过程中的哪一个行为确认违法，而是笼统要求确认被告征收土地的行为违法，被告认为属于诉讼请求不明确，依法应驳回原告起诉。二、原告钟某与被告已于2018年4月12日达成了房屋征收安置补偿协议，2018年5月24日原告钟某委托其父亲钟光朝办理领取拆迁款和安置回购款。原告自行搬家后，被告组织拆除了房屋。上述行政行为程序合法，原告自愿签订补偿协议，且有合法有效的委托手续，系真实意思表示，拆迁补偿协议约定的补偿款项也已经全部发放到位。被告为支持自己的主张，在法定期限内提供了以下证据：1、事业单位法人证书，以证明被告主体适格。2、萍乡经济技术开发区房屋征收安置补偿协议、公寓安置房回购承诺书、原告及原告钟某父亲钟光朝的户口本，以证明涉案房屋已被合法征收，系原告真实自愿的意思表示，并证明原告一致同意委托钟光朝负责办理相关回购手续，并承诺因房屋征收安置所涉到的民事、经济、法律等有关事宜一次性了结。3、萍开管字〔2010〕108号文件，以证明安置房回购标准。第三人钟张林意见与原告意见一致。第三人提交了身份证和户口本，以证明其身份信息，并证明其系原告钟某的弟弟。当事人所提交的上列证据，均经庭审质证，当事人质证及本院认证情况如下。（一）关于被告提供的证据。原告和第三人对被告证据1的真实性、关联性、合法性（以下简称三性）无异议。原告和第三人对被告证据2中的房屋征收安置补偿协议、公寓安置房回购承诺书的真实性无异议，但认为土地征收行为违法，对其合法性有异议，且认为被告未按协议补偿，对关联性有异议。对被告证据2中的户口本三性无异议。原告和第三人对被告证据3的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不适用本案征收补偿。本院经审查认为，被告证据1具备三性，其证明效力应予认定。被告证据2中的房屋征收安置补偿协议、公寓安置房回购承诺书具备真实性、关联性，且其来源和形式均合法，具有证明效力；被告证据2中的户口本具备三性，具有证明效力。被告证据3具备真实性、关联性，且其来源和形式均合法，具有证明效力。（二）关于原告提供的证据。被告对原告第一组证据的三性无异议。对第二组证据的真实性、合法性无异议，但认为该组证据中的公寓安置房回购承诺书恰好能证明原告委托钟光朝办理相关手续是真实意思表示，且承诺资金支付到位后因房屋征收、安置所牵涉的民事经济法律等有关事宜一次性了结，对本次回购签字捺印真实性负责，并承担相关法律责任。被告对原告第三组证据的真实性、合法性无异议，但认为达不到原告的证明目的。被告对原告第四组的关联性和证明目的有异议，认为与本案无关。对第五组证据的真实性存疑，认为该证据系复印件，真实性无法确认；对其合法性有异议，因文件上显示受送达人拒签，所以对原告主张的证明目的有异议。第三人对原告证据均无异议。本院经审查认为，原告第一组证据具备三性，其证明效力应予认定。原告第二组证据被告亦已提供，可证明相关事实。原告第三组证据具备三性，结合原告和第三人在庭审中的陈述，可证明原告和第三人对案涉房屋各享有一半产权。原告第四组证据中的2份证据均是针对国有土地上的房屋，而案涉房屋为集体土地上的房屋，故该组证据与本案无关联。第五组证据具备真实性，但不能达到原告证明目的，仅能证明萍乡经济技术开发区社会工作管理五局针对原告的信访事项提出了处理意见。（三）关于第三人的证据。原、被告对第三人提交的证据均无异议。本院经审查认为，第三人的证据具备三性，可证明第三人的身份信息。经审理查明：2018年，被告为建设“新三板”二期工业项目，需征收萍乡经济技术开发区硖石村的部分集体土地，原告和第三人共有房屋所在的土地在被告征收范围内。2018年4月12日，被告设立的萍乡经济技术开发区房屋征收安置办公室作为甲方，与作为乙方的原告钟某、第三人钟张林签订《房屋征收安置补偿协议》，原告钟某和第三人钟张林均在场，并委托其父亲钟光朝签名。该协议确认拆迁补偿的房屋面积为931.72平米；被征收房屋正屋占地面积224.29平方米，余坪面积169.25平方米。协议约定：甲方根据萍开管字〔2010〕108号文件（即《关于印发田中湖景区房屋拆迁公寓房安置管理试行办法的通知》，该文件含附件：萍乡经济开发区房屋拆迁公寓式安置补偿标准）精神对乙方房屋及附着物进行货币补偿，补偿金额为870440.7元（附有明细表）。协议约定乙方须于2018年4月30日前自行搬迁腾房完毕交由甲方处置。协议还约定了奖罚规定：乙方在规定的时间内签订协议的，由甲方支付给乙方奖金1000元；乙方在协议规定的期限内自行腾出房屋并交付甲方的，由甲方支付给乙方奖金5000元。协议载明：乙方房屋补偿金额、奖励金额总计876440.7元。该协议未就安置问题作具体约定，仅约定待公寓房落实后另行签订拆迁安置补偿协议。2018年4月25日，被告拆除了上述房屋，被告就该房屋的拆迁支付了拆迁补偿款及奖励金额共计876440.7元，原告钟某和第三人钟张林各获得一半金额。之后原告认为自己一家四口除应获得上述拆迁补偿款和奖励金额外，还应该享有安置公寓房屋的权利，但愿意放弃公寓房安置而选择货币补偿，遂申请要求被告回购公寓房，并于2018年5月24日向被告出具承诺书，承诺书中载明同意按被告征收部门核定的可安置住房面积，以每平方米1400元的价格进行回购，并承诺回购资金到位后，因房屋征收安置所牵涉到的民事、经济、法律等有关事宜一次性了结。承诺书上有钟光朝作为家庭户主签名，四原告及第三人钟张林作为家庭成员签名。同年7月被告告知原告不符合公寓房安置条件，不存在取得相应回购款的问题。2018年12月，原告钟某向被告信访，要求解决其一家四口的公寓房安置问题。2019年1月23日，被告属下萍乡经济开发区社会工作管理五局向原告钟某作出“萍开五局信办复字〔2019〕3号”信访事项处理意见书，该意见书称根据“萍开管字〔2016〕42号”文件规定，经审核原告为出嫁女，其一家四口不能作为安置人口指标，原告不符合安置公寓房的条件，但考虑原告家特殊情况，可给予原告家增加一个安置人口。2019年2月2日，萍乡经济开发区社会工作管理五局向钟某送达上述处理意见书，原告钟某因不满该处理意见而拒绝签收。之后，原告和第三人钟张林与被告就公寓房的安置问题一直未达成一致意见，未签订安置补偿协议，案涉房屋拆除后，被告未发放公寓房安置补偿款。原告认为自己的合法权益受到损害，遂向本院提起诉讼。本院另查明，原告张理与钟某系夫妻关系，原告王薪越、王铱涵系原告张理、钟某之女，第三人钟张林系原告钟某的弟弟。被告对案涉集体土地进行征收时，原告张理、钟某及第三人钟张林均是萍乡经济技术开发区硖石村的集体组织成员，原告方和第三人对案涉房屋各享有一半产权。依照被告与原告和第三人签订的拆迁安置补偿协议，被告补偿原告和第三人房屋补偿金额、奖励金额总计876440.7元。其中房屋补偿金额附有补偿明细表，明细表载明：房屋建筑面积为931.72平方米，补偿标准为600元/平方米，补偿金额559032元；正屋房屋占地面积224.29平方米，补偿标准为600元/平方米，补偿金额134574元。明细表还载明了一些附属设施补偿数量及标准、搬家费、租金等，明细表累计总金额870440.7元。本院还查明，被告“萍开管字〔2010〕108号”《关于印发田中湖景区房屋拆迁公寓房安置管理试行办法的通知》第十九条规定，拆迁人对拆迁房屋进行货币补偿后，再根据国家“一户一宅”的政策规定，按拆迁正屋面积以“拆一购一”的方式进行公寓房安置，公寓房由被拆迁人按当期定额建筑成本价（暂定成本价600元/平方米）向拆迁人购买。第二十四条规定，如被拆迁人自愿放弃公寓安置房，其购买的安置房可由拆迁人向被拆迁人回购，回购价格均以当期同类商品房屋价（暂定均价2000元/平方米）计算。本院认为，本案被诉行政行为是被告征收原告和第三人共有房屋所在集体土地的行为。本案的争议焦点是：一、被告征收案涉房屋所在集体土地的行为是否合法；二、原告的赔偿请求是否成立，赔偿标准及数额如何确定。关于焦点一。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，被告实施了征收案涉房屋所在集体土地的行为，并拆除了原告房屋，但未提供证据证明征收案涉房屋所在集体土地的行为遵循了法定程序，也未提交集体土地征收的批准文件，其征收行为不具合法性，故应当确认被告征收案涉房屋所在集体土地的行为违法。被告辩称土地征收涉及一系列的行为，原告未明确要求对征收土地过程中的哪一个行为确认违法，而是笼统要求确认征收土地的行为违法，属于诉讼请求不明确，提出应予以驳回起诉的主张。对此本院认为，根据我国土地管理法及相关法律法规的规定，土地征收行为确实包括有权机关进行批复，发布征收土地公告和征收补偿方案公告、签订征收补偿协议、发放征收补偿款、强制搬迁等一系列行为，涉及到不同行政机关及多个部门。但从被告举证情况来看，其在整个土地征收中，未经过有权机关批准，也未发布公告等，即未遵循基本的法定程序，原告正是基于此理由认为被告土地征收程序违法，要求法院对此予以确认，不属于诉讼请求明确的情形，故对被告提出的上述主张不能支持。关于焦点二。本院认为，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。土地征收机关有权代表国家组织实施征收，同时也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式予以公平补偿的义务。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收集体土地时根据土地的原有用途进行补偿。本案中，被告所征收的土地为原告和第三人的住宅用地，如果无法另行提供宅基地给被征地农民，拆迁安置补偿就是被征地农民的最大利益。住房拆迁要按照建筑重置成本补偿，宅基地征收按照当地规定的征地安置补偿标准，使被征地拆迁农户所得拆迁补偿能够确保其重置合理居住水平的房屋。虽然被告就土地征收中的房屋本身及其附属物拆迁补偿问题与原告及第三人签订了补偿协议，但协议并未就安置问题作具体约定，仅约定待公寓房安置落实后另行签订拆迁安置补偿协议，而此后原告和第三人与被告就公寓房安置问题一直未达成一致意见，未签订安置补偿协议，被告也未作出安置补偿的决定，在此情况下被告要求原告和第三人进行搬迁并实施拆除，违反了“先安置补偿，再搬迁”的原则。正是由于被告的违法行为而引发了本案纠纷的产生。被告实施的违法征地行为造成了原告和第三人财产权的损害，焦点二的核心问题是从国家赔偿法的角度，如何判定赔偿标准。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，如可以返还则应当返还，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。就本案而言，上述“直接损失”的范围，除包括被拆房屋及附属物价值外，还应当包括原告和第三人作为集体组织成员应享有的房屋拆迁安置补偿权益。关于原告被拆房屋本身及附属物的损失赔偿问题，因被告就房屋本身及其附属物拆迁补偿问题与原告及第三人签订了补偿协议，且原告按协议确定的补偿金额已领取了被拆房屋建筑物本身及附属物的补偿款，不存在再予赔偿的问题。在本案赔偿问题上，应当秉持的基本原则是，为体现对被告违法行为的惩戒，对原告赔偿不应少于其应得的全部相关拆迁安置补偿权益，故应参照被告制定的“萍开管字〔2010〕108号”《关于印发田中湖景区房屋拆迁公寓房安置管理试行办法的通知》的有关规定对原告予以金钱赔偿。根据被告“萍开管字〔2010〕108号”文件规定的按拆迁正屋面积以“拆一购一”的方式进行公寓房安置，结合原告放弃公寓房屋安置而要求被告予以回购的承诺情况（即原告同意以每平方米1400元的价格进行回购），原告对案涉房屋（建筑面积为931.72平方米）拥有一半产权，计465.86平方米，其拆迁安置补偿权益折算为货币为652204元（465.86平方米×1400元/平方米）。应认定该金额为原告因房屋拆迁而尚未获得安置补偿的损失，对该损失被告应当赔偿原告。关于原告提出应“按萍开管字〔2018〕237号”文件以及致估价委托人函的评估价格计算赔偿数额的问题。本院认为，因该两份证据分别是针对国有土地上的房屋征收的规定和国有土地上房屋价格的评估，而案涉房屋为集体土地上的房屋，集体土地征收补偿应由《中华人民共和国土地管理法》调整，该组证据与本案无关联，不能作为计算原告损失的依据。还需说明的是，因被告征收案涉土地时已对地上房屋及附属物进行了补偿，原告已领取了相应的补偿款，且被征收土地的用途是被告为建设“新三板”二期工业项目，原告并未提交证据证明案涉土地现已纳入城市规划区，故本案征收补偿不属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件的若干规定》第十二条第二款规定的情形。据此，原告要求按“萍开管字〔2018〕237号”文件以及致估价委托人函的评估价格计算赔偿数额不能支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第三项、第九条、第三十六条第四项、第八项之规定，判决如下：一、确认被告萍乡经济技术开发区管理委员会征收原告和第三人共有房屋所在土地的行为违法；二、被告萍乡经济技术开发区管理委员会于本判决生效之日起30日内，赔偿原告损失共计人民币652204元。本案受理费50元，由被告萍乡经济技术开发区管理委员会负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出上诉状副本,上诉于江西省高级人民法院。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇一九年七月二十五日书记员  刘诗怡