贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行终159号上诉人（一审原告）敖世萍，女，汉族，1998年12月29日，贵州省遵义市人，住遵义市红花岗区。委托代理人王永宾，男，1967年1月10日出生，汉族，贵州省遵义市人，住遵义市红花岗区，系遵义市红花岗区巷口镇中山村万里组组长。被上诉人（一审被告）遵义市红花岗区巷口镇人民政府。住所地遵义市红花岗区巷口镇巷口场。统一社会信用代码115203020095056111。法定代表人徐文航，镇长。委托代理人唐晓刚，贵州桓文律师事务所律师。被上诉人（一审被告）遵义市红花岗区人民政府。住所地遵义市海尔大道。组织机构代码00950508-0。法定代表人游劲松。区长。委托代理人陈桂斌，贵州上善律师事务所律师。委托代理人黄金华，贵州上善律师事务所律师。第三人遵义市红花岗区巷口镇中山村村民委员会。法定代表人赵洪平，主任。第三人贵州春城技工培训学校筹建组。负责人夏可继，筹建组负责人。上诉人敖世萍因与被上诉人遵义市红花岗区巷口镇人民政府（以下简称“巷口镇政府”）、被上诉人遵义市红花岗区人民政府（以下简称“红花岗区政府”），第三人遵义市红花岗区巷口镇中山村村民委员会、第三人贵州春城技工培训学校筹建组土地征收（占用）行为违法一案，不服贵州省遵义市播州区人民法院（2018）黔0321行初551号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明：2012年3月21日，被告巷口镇政府（甲方）与遵义市春晖职业技术培训学校、遵义市泥桥诚兴驾驶培训学校（乙方）签订招商引资协议，约定由乙方投资4000万元在巷口镇沙坪村岩口组建设春城技校，甲方将位于沙坪村××面积50亩的地块整体出让，土地补偿费（包括村、组提留并含一般青苗苗费，经济林及附作物除外）按8.2万元/亩计算。2012年5月25日，贵州省人力资源和社会保障厅作出黔人社厅函[2010]233号批复，原则同意按相关标准筹建春城技校。2012年7月4日，巷口镇政府向红花岗区政府递交[2012]13号“关于办理春城技校选址意见书的申请”，明确春城技校选址在沙坪村××与××交界处。2012年9月17日，遵义市城乡规划局红花岗分局作出遵规红呈[2012]116号“关于春城技校规划选址的初步意见”，同意春城技校在巷口镇沙坪村岩口组和银坎组交界处选址建设。2014年9月10日，巷口镇政府发出《巷口镇人民政府关于遵义市春晖职业技术学校项目征地拆迁有关事宜的通告》，载明“巷口镇人民政府决定在中山村万里组、坪丰组征地修建遵义市春晖职业技术学校，已经划定征地拆迁红线范围…”。2014年10月14日，巷口镇政府向中山村委发出巷府通[2014]34号《巷口镇关于贵州春城技工学校项目征地拆迁标准有关事宜的通知》，明确：经镇党政联席会议研究决定，巷口镇中山村春城技校项目征地拆迁标准参照《遵义市人民政府办公室关于印发遵义市巷口经鸭溪至三合公路建设征地拆迁及附着物补偿安置实施方案的通知》（遵府办发[2013]128号）文件标准，请遵照执行。2014年10月22日，中山村委作出《贵州春城技工学校征地测量公示表》，合计征收土地51.3亩，原告敖世萍户登记入龚礼先名下，为万里组19号地块，面积1.046亩，单价38450元/亩，保险12500元/亩。征地清册有敖世萍之母赵洪珍手书签名并加盖指印，领取了征收补偿款。原告敖世萍认可上述事实。2015年初，项目开工建设，修建了围墙，堆砌了部分石块，堆填了水池，开挖部分土地。因未取得用地手续，红花岗区国土局下达停工通知，遂停工至今。2015年8月14日，红花岗区发展和改革局作出区发改备案[2015]36号《遵义市红花岗区基本建设投资项目备案通知》，备案项目名称为“遵义市诚兴汽车驾驶培训学校”，建设地点红花岗区巷口镇中山村。2016年6月22日，中山村万里组以巷口镇政府为被告向遵义市汇川区人民法院提起行政诉讼，请求确认被告巷口镇政府的上述征地行为违法，并退还耕地。汇川区人民法院于2016年9月8日作出（2016）黔0303行初38号行政判决书，判决确认巷口镇政府实施的征地行为违法。该判决生效后，汇川区人民法院以判决书遗漏诉讼请求为由决定再审，于2018年1月20日作出（2017）黔0303行再1号行政裁定书，以村民组长王永宾以村民组名义提起诉讼未提供证据证明通过了村民民主议定程序为由裁定驳回原告中山村万里组的起诉。原告遂向一审法院提起本案诉讼。2017年11月15日，贵州省人民政府作出《关于遵义市及所辖县（市、区）土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案的批复》，批准《遵义市红花岗区土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》，涉案土地调整规划为建设用地。一审法院认为，涉案土地的性质属于农村集体土地。本案中，并无证据证明红花岗区政府组织实施了涉案土地的征收行为，也无证据证明其已授权、委托或安排巷口镇政府实施征收土地行为，对涉案土地的补偿及占用是巷口镇政府组织安排实施的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，红花岗区政府不是本案适格被告。根据中华人民共和国土地管理法》第四十五条“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”、第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，土地征收在报经省级人民政府批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，并无证据证明涉案集体土地的征收已依法取得省级以上人民政府的土地征收及农用地转用审批。即使涉案土地已取得省级以上人民政府的土地征收批准手续，也应当由红花岗区政府组织实施本案土地征收行为，巷口镇政府在没有取得红花岗区政府授权、委托或安排的情况下，其也无权组织实施本案土地征收行为，故本案巷口镇政府实施的补偿及占用土地的相应行为并非土地征收行为，其名为“征收”土地，实为占用土地。巷口镇政府擅自实施的“征收”（占用）土地行为，超越职权，违反了法律规定。因巷口镇政府的“征收”行为系事实行为，不具有可撤销内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”的规定，对巷口镇政府的“征收”（占用）土地行为，应依法确认违法。对原告所提“返还土地”的请求，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，应由上一级人民政府依法对下级人民政府的违法行政行为纠正。对原告该项请求，应不予审查。原告庭审中提出要求第三人春城技校修复耕地、赔偿损失并追究其刑事责任，不属行政诉讼审理范围，应不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认遵义市红花岗区巷口镇人民政府2014年实施的“征收”（占用）原告敖世萍承包责任地的行为违法；二、驳回原告敖世萍对遵义市红花岗区人民政府的起诉。案件受理费共计五十元，由遵义市红花岗区巷口镇人民政府负担。宣判后，敖世萍不服一审判决，向本院提出上诉，请求：一、撤销一审判决，改判确认被上诉人的“征收”（占用）行为无效。二、请求判令第三人贵州春城技工培训学校承担破坏耕地的损失赔偿，并恢复耕地。主要理由为：一、2014年被上诉人巷口镇政府在未取得合法手续的情况下，征收（占用）包含上诉人1.046亩耕地的巷口镇中山村万里组耕地51.3亩，依据《中华人民共和国土地管理法〉第七十八条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，被上诉人巷口镇政府对上诉人实施的征收（占用）耕地应判决无效。二、一审法院认为，被上诉人巷口镇政府在没有取得红花岗区政府授权、委托或安排的情况下，其无权组织实施本案土地征收行为，故本案巷口镇政府实施的补偿及占用土地的相应行为并非土地征收行为，其名为“征收”土地，实为占用土地。为此上诉人已多次向红花岗区政府反映土地被占事实，但红花岗区政府不制止，构成行政不作为，也应成为本案被告。三、第三人贵州春城技工培训学校筹建组破坏耕地的基本事实，一审法院未予认定。请求二审法院依据《土地管理法》第十七条、第七十四条、第七十六的规定，判决第三人限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，返还土地，赔偿损失。四、一审法院认定省政府将万里组基本农田调整规划为建设用地，被上诉人并未提供相应文件依据，一审法院认定缺乏事实依据。且本案征收（占用）土地是在2014年，并非2018年。被上诉人巷口镇人民政府答辩称：一、涉案“征收”（占用）土地行为具有特殊性。答辩人2012年3月通过招商引资与遵义市春晖职业技术培训学校、遵义市泥桥诚兴汽车驾驶培训学校签订《巷口镇人民政府招商引资协议》，决定在答辩人下辖的沙坪村岩口组成立贵州春诚技工学校，预计投资4000万元。如该项目顺利完成，将为巷口镇提供大量的就业机会，并拉动当地经济发展。在招商引资协议签订后，投资方在平场时，该地块被遵义市第二看守所选址看中，为支持政府工作，决定另行选址，最终选定在中山村万里组。二、2017年11月15日贵州省人民政府作出对遵义市及所辖县（市、区）批准同意调整土地利用总体规划方案（2006-2020）的批复，本案涉及的土地已经调整规划为建设用地，答辩人已在向上级人民政府申请完善土地征收手续。如将涉案土地进行恢复，必会造成更大的损失。且答辩人也在积极与投资方进行协商，寻求妥善的解决方案。答辩人认为一审判决并无不当，应予维持。被上诉人红花岗区政府答辩称：一、一审法院查明的事实清楚。巷口镇人民政府在招商引资过程中，对诉争土地进行征收，向遵义市城乡规划局红花岗分局报告，经过了公告，进行了补偿，对诉争土地进行了部分建设。因未取得用地手续，红花岗区国土局下达停工通知，停工至今。2017年11月15日，经贵州省人民政府批准，涉案土地调整规划为建设用地。二、答辩人不是本案的适格被告。涉案土地的征收，答辩人既未组织实施，也未授权、委托或安排巷口镇政府实施征收土地行为，根据行政诉讼法第二十六条的规定，答辩人不是本案适格被告。三、一审法院判决公允，应当驳回上诉人的上诉。因此，请求二审法院驳回上诉，维持原判。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，本院确认一审法院查明的案件事实。本院认为，本案的争议焦点是：一、红花岗区政府是否为本案适格被告；二、涉案土地的“征收”（占用）土地行为是否合法。关于争议焦点一、涉案土地系农村集体土地。本案并无证据证明红花岗区政府组织实施了涉案土地的征收行为，被上诉人红花岗区政府否认其实施了本案征收土地行为，并明确表示未授权、委托或安排巷口镇政府实施本案征收土地行为。故，对涉案土地的补偿及占用是巷口镇政府组织安排实施的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，红花岗区政府不是本案适格被告，巷口镇政府系本案适格被告，一审法院裁定驳回上诉人对红花岗区政府的起诉符合法律规定。关于争议焦点二、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条第一款的规定，土地征收在报经省级以上人民政府批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，并无证据证明涉案集体土地的征收已依法取得省级以上人民政府的土地征收及农用地转用审批的批准手续。即使取得相关批准手续，也应当由红花岗区政府组织实施本案土地征收行为，巷口镇政府未取得红花岗区政府授权、委托或安排，无权组织实施本案土地征收行为，故本案巷口镇政府实施的补偿及占用土地的相应行为并非土地征收行为，实为占用土地行为。巷口镇政府擅自实施的“征收”（占用）土地行为，超越职权，违反了法律规定。因巷口镇政府的“征收”行为系事实行为，且已经批准调整规划为建设用地，将会面临征收，不具有可撤销内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，对巷口镇政府的“征收”（占用）土地行为，应依法确认违法。上诉人主张第三人破坏涉案耕地，应予赔偿的诉请，系上诉人与第三人之间的民事关系，不属于本案行政诉讼的审查范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人敖世萍负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  冯再军审判员  方 兵二〇一九年七月一日法官助理瞿胜黎书记员陈顺