广东省茂名市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）粤09行初72号 原告：吴水木，男，1976年10月12日出生，汉族，住化州市。 原告：梁亚娇，女，1977年1月24日出生，汉族，住化州市。系吴水木系妻子。 两原告共同委托代理人：李俊达，广东富民律师事务所律师。 两原告共同委托代理人：林燕玲，广东富民律师事务所实习律师。 被告：化州市人民政府。 法定代表人：谭剑锋，市长。 委托代理人：郑盛雄，化州市农业局工作人员。 委托代理人：董华钦，化州市政协办公室工作人员。 第三人：吴绍党，男，1940年7月10日出生，汉族，住化州市。 委托代理人：王卓汉，男，1939年12月14日出生，汉族，住化州市。由化州市XX街道办XX村委会推荐。 第三人：吴亚言，男，1968年12月15日出生，汉族，住化州市。 委托代理人：吕日娣，女，1971年3月9日出生，汉族，住化州市。系吴亚言妻子。 原告吴水木、梁亚娇诉被告化州市人民政府（以下简称化州市政府）土地承包经营权登记纠纷一案，于2018年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月21日立案后，于2018年10月26日向被告化州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月5日公开开庭审理了本案。原告梁亚娇及原告的共同委托代理人李俊达、林燕玲，被告化州市政府的委托代理人郑盛雄、董华钦，第三人吴绍党的委托代理人王卓汉、吴亚言的委托代理人吕日娣到庭参加诉讼。后因工作需要，本院依法变更了合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原告吴水木、梁亚娇诉称：原告吴水木与第三人吴绍党为父子关系。1984年，原告所在的化州市XX街道办XX村实行家庭联产承包责任制，将土地分田到户，原告家庭以父亲吴绍党为承包户主，家庭成员包括父母、原告、胞兄、三个胞姐七口人共分得承包地7.96亩，承包期15年。1998年底第一轮承包期到期后，仍按第一轮承包的土地延包30年。原告的胞兄吴亚言结婚成家，但仍与原告及父母一起共同生活及共同承包经营原来的责任田。2002年，原告吴水木结婚成家，妻子梁亚娇随之将户口迁移入本村。2002年底经家庭会议，父母决定将原告兄弟分家生活（户口是2010年才分户），原告夫妇独立生活，父母跟胞兄生活。同时，父母将原承包的7.96亩地分为三份（原告夫妇一份，胞兄夫妇一份，父母亲一份，每份基本为三分之一），并按各自面积缴交农业税。因此，原告夫妇自2003年起就对分得的2.44亩土地进行经营耕种并缴交农业税。2003年1月1日，原告将水产面启志塘的池塘租给本村的吴启志经营鱼塘。2004年后，因国家土地政策调整，不再需要交农业税，并且每年土地都获得国家补贴，河西区镇政府便给原告吴水木颁发了《广东省农民负担监督卡》，向原告拨付补贴款。该卡记明——户主：吴亚木（吴水木），承包经营权证书编号：XX，发卡单位：河西镇人民政府。这2.44亩土地的国家补贴从2004年以来便一直都是原告吴水木领取，至2018年新一轮确权发证前都没有异议，原告所享有的承包经营权受法律保护。然而原告没有想到，作为父亲的第三人也存心将属原告一户的上述土地申请发证，以全部归给胞兄占有。原告得知后，曾向村委会、街道办、化州市农业局提出异议，但被告等却置之不理，仍在争议未决期间给第三人发证，将原告所拥有承包经营权的上述2.44亩土地一并登记在第三人吴绍党的《承包经营权证》中。因此，被告的发证行为事实不清，程序违法，与真实的权利状态不符，严重地侵犯了原告的承包经营权。为保护原告合法权益，特请求法院判令：1.撤销被告2017年8月16日颁发给第三人吴绍党的《农村土地承包经营权证》；2.被告承担案件受理费。 原告向本院提交了以下证据：证据1.吴水木、梁亚娇身份证，证明原告具有诉讼主体资格。证据2.吴水木户的户口本，证明2002年经家庭会议，原告父母将原告与胞兄分家，并将家庭承包的7.98亩地分成三份承包经营，并按各自面积缴交农业税（公购粮）。证据3.广东省农民负担监督卡、证据4.吴大孔2018年7月13日的证明、证据5.吴水木的中国邮政储蓄银行活期存折，证据3-5证明从2003年起，原告就对其分家后承包的2.44亩土地进行经营耕种并缴交农业税。2004年以后开始领取上述2.44亩的国家补贴，直至本次发证前三方均没有异议。证据6.吴水木与吴启志签订的合同书，证明原告2003年将其承包的水产面启志塘的池塘租给本村的吴启志经营鱼塘，原告父母及胞兄均没有异议。证据7.吴绍党的土地承包经营权证，证明被告在争议未决期间给第三人发证，将原告2.44亩土地一并登记于第三人的《承包经营权证》中，损害了原告的合法权益。 被告化州市政府答辩称：一、原告与第三人是同一家人，在第二轮农村土地承包经营期是同一家庭承包方式经营的，吴绍党是户主、是承包方。原告在其诉状称其与第三人吴绍党是父子关系，吴亚言又是其胞兄，而且其所在的村集体在1998年第一轮土地承包期满后并“没有重新承包，仍是按1998年第一轮承包的土地延长承包期30年，至2028年底止”。原告又称其是2002年才结婚成家，2010年才分户的，显然，原告家庭在第二轮农村土地承包期是以第三人吴绍党为承包主体，原告诉称的7.96亩承包地，当然全部登记在吴绍党名下，所以，被告按照《农村土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，发证给第三人吴绍党完全正确。二、现阶段进行的土地确权只是对第二轮土地承包经营权的完善发证，并非重新分土地，也不是调整土地。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条明确规定：“耕地的承包期为三十年”。我国广大农村现正处于1998年起至2028年止的第二轮农村土地承包期，为了稳定承包经营权，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条“承包期内，发包方不得调整承包地”作了专门规定。现阶段我市进行的土地经营权确认发证工作是按照全国和全省的统一部署进行的，是根据《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》（粤农〔2014〕275号）为指导开展工作，以第二轮土地承包为基础，“在保持现有土地承包关系基本稳定的前提下，以已经签订的土地承包合同和发放的土地承包经营权证书为基础”，“不得借机违法调整收回农户承包地，更不能打乱重分、另起炉灶”。法律、法规明确规定了第二轮土地承包经营期内的30年内非经法定程序，不能收回或调整承包地，原告吴水木在第二轮土地承包时其本人的承包地在其家庭的承包地范围内，而原告梁亚娇是2002年第二轮土地承包开始之后才结婚，现村集体没有另行调整土地给梁亚娇，其当然没有承包地。因此，被告依照《农村土地承包经营权证管理办法》第12条规定的程序颁发土地权证给第三人吴绍党符合法律的规定。三、原告的起诉没有法律依据，应予驳回。原告夫妇是第三人吴绍党在第二轮农村土地承包经营期中的家庭联产承包责任制中的家庭成员，原告夫妇有足够的承包经营权，夫妇俩若单独耕种承包地并要求分户登记经营权，可依照《农村土地承包经营权证管理办法》第11条、第15条和第16条的规定提出变更申请，政府相关办证部门可依法定程序办理。对于原告及第三人家庭内的承包经营权纠纷，原告可直接向人民法院提起民事诉讼解决。综上所述，被告向家庭承包户主吴绍党颁发土地权证是完全正确的，且颁证事实清楚，程序合法，请驳回原告的诉讼请求。 被告化州市政府向本院提交了以下证据：证据1.河西镇凤口村凤口第四经济合作社《农村土地承包经营权确权方案》、《农村土地承包经营权确权方案》表决确认书、河西镇凤口村委会凤口第四经济合作社《农村土地承包经营权确权方案》公示，证明第三人所在的集体组织制订确权方案并经户代表表决确认，公示和生效并施行。证据2.凤口村土地确权第一轮公示公告、第二轮公示通知公告，证明第三人所在的集体组织对二轮土地确权采集的信息向村民公告。证据3.照片10张，证明第三人所在的集体组织将向村民公开的公示、公告、问题记录表、确权方案、统计表、颁证清册等所有公开资料拍照存档。证据4.发证资料（1-13项），含吴绍党身份证、户口簿、户主声明书、农村土地承包经营权登记申请书、公示无异议声明书、承包方调查表、承包地块调查表13份、农村土地承包经营权登记簿、农村土地承包经营权公示结果归户表、农村土地（耕地）承包合同、承包地块示意图（2-1）（2-2）、承包地基本信息表，证明被告发证给第三人事实清楚，证据确凿，程序合法，手续资料完备。证据5.法律依据，证明被告发证所依据的法律和规定。 第三人吴绍党述称：一、家庭结构及承包土地概况。我夫妻所生两男三女，第一轮承包社集体土地时，我家以本人为户主，七口人共承包八份土地（其中长子吴亚言有预留一份老婆地），合计7.96亩土地。因土地偏远及低产，为了规避公购粮的缴交，故在责任田的数量上只填写5.88亩。1998年第二轮承包时，仍按原来我为户主及人口份额续包。2017年确权发证时，根据政府政策的规定，仍以我吴绍党为户主来登记确认发证。二、承包土地后的耕作情况。自承包土地后至现在，此7.96亩土地全部由我夫妻两人劳作，两个儿子及媳妇外出谋生，从来无参加过耕作。2002年冬月，吴水木成家后，我户决定分家，我夫妇为一家，吴亚言、吴水木各自为家。虽然有关公购粮及水费的缴交由兄弟俩各自缴交和享受种粮补贴，但7.96亩土地始终由我夫妻二人耕种。三、本次土地确权发证是第二轮土地承包经营权的完善发证，并非重新分配土地，也不是土地调整。本次确权发证的原则，仍是“以原户主为承包户进行登记确证发证”，所以仍以我为户主登记确权发证。这是政策所规，不是我作为父亲所决定得了的。四、我的本意并非原告所诉的独占，以便全部归长子所有。事实上，承包土地已作二份处分，本次登记发证后仍将按原状二份处分。两个儿子要求分户登记，各自享受土地承包经营权，也是必然的。加上我年纪老迈，要分我也是同意的。但此是另一个法律关系，如何分，是我们家庭内部的事务，与此次确权发证无关。五、在本次土地确权及发证的过程中，村集体在村委会、河西街道办的直接指导下，完全按政策、按规定、按程序实施调查、公告、丈量、登记乃至发证，历时几个月。在确权发证过程中，两个儿子是完全知道的，他们在确权发证前，从无向我及社集体提出过异议，更没有向我及社集体提请过分户登记发证的事宜。综上所述，请求法院依法维护化州市政府给本户颁发的《农村土地承包经营权证》。 第三人吴亚言述称：一、化州市政府颁发给父亲吴绍党的《农村土地承包经营权证》事实清楚，程序合法，发证正确。依照《行政诉讼法》第六十九条的规定，应当驳回原告吴水木的诉讼请求。二、梁亚娇是晚于第二轮土地承包时结婚的，村集体在其结婚后并没有另行调整土地给她，当时她没有承包土地。所以，本次政府给父亲吴绍党确权发证并无侵犯其合法权益，其作为本案是诉讼主体是不适格的，依法应当驳回其起诉。三、自第一轮土地承包至今，我们家的7.96亩承包地，二三十年来均是父母耕作，我们兄弟婶嫂外出谋生，从无耕作过土地，我们兄弟只是分担公购粮、水费。如今老弟无端揣测甚至对簿公堂，我深感羞愧。所以奉劝老弟体谅父母苦衷和艰辛，以和为贵，撤回起诉。 第三人吴绍党、吴亚言共同向本院提交了以下证据：证据1、第三人吴绍党、吴亚言身份证，证明本案第三人诉讼主体适格。证据2、《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》，证明本次确权登记户主仍是吴绍党，符合政策规定。证据3、吴绍党的土地承包经营权证，证明化州市府确权给第三人程序合法。证据4、凤口村民委员会土地承包合同书，证明第三人与合作社签订了承包合同，受法律保护。证据5、凤口第四经济合作社2018年11月20日的证明，证明发包的土地来自1984年、1998年，两次承包人均是吴绍党。证据6、凤口第四经济合作社2018年11月18日的证明材料，证明2017年确权面积与1984、1998年两次确权的面积差异的原因。证据7、《关于颁发农村土地承包经营权证给吴绍党的情况说明》，证明本次登记给户主吴绍党合法。 经庭审质证，原告吴水木、梁亚娇对被告化州市政府的证据质证意见为：证据1、是不真实、不合法的，其中《农村土地承包经营权确权方案》表决确认书是不真实的，记录人吴绍祠在2016年8月28日已经残疾，且当时已经85岁，生活不能自理，其本人不可能做记录人。其中记录的内容没有原始记录为证，只有打印版，不能认可记录内容的真实性。其中记录内容后的签名有36人的签名是虚假的，剩余25人的签名不能区分真假，表决确认书需要参与会议三分之二以上的人员签名才能通过，因此这明显是程序不合法。因表决程序违法，确权方案也是不真实、不合法的。证据2、是不真实的，因为第一轮公示时间是2018年6月18日，不是2017年7月，其中写公示时间是2017年7月是不真实的。第二轮公示是虚假的，落款时间不可能是2018年8月2日公示的。证据3、是2018年后张贴的，不是2017年张贴的，这是不真实的，因为当事人在2018年6月18日看到公示时立即用手机拍了下来。证据4、吴绍党身份证，家庭成员户口簿的三性无异议。户主声明书不真实，有异议，家庭成员只有吴绍党、黎娟两个人是不正确的，应该为原告父母、胞兄及原告，声明人只有吴绍党一人不能代表原告。农村土地承包经营权登记申请书是不真实的，申请书日期是2017年8月16日，与发证日期是同一天，这是先发证后批准，程序违法。发包方意见是2017年8月17日，因为其中乡镇人民政府是2017年8月18日才审批通过，县级农业主管部门是2017年8月19日才同意审批通过。公示无异议声明书是虚假的、不合法的，因为从公示开始我方就一直提出异议，多次经过村委会、政府调解，最终没有成功。承包方调查表、承包地块调查表是不真实的，承包的土地是原告父母、胞兄及原告共同所有，现在只确认给原告父母是与事实不符的。农村土地承包经营权登记簿是真实的，但不合法，即使按照1998年户主承包土地发证，基于原告及其胞兄对土地也有承包经营权，被告仅对吴绍党夫妇发证是不合法的，不应单凭户口簿，应当以共有权为依据。承包方的家庭成员情况应当包括原告父母、胞兄及原告，故该证据与事实不符，是错误的，将四个人的土地归为两个人是明显侵权的。按照《农村土地承包经营权确权方案》第4条的规定，承包户数以1998年承包登记为准，原承包户已分户的，由各承包户拆分后报本组进行变更。所以只有发证确认给原告父母、胞兄及原告才有可能申请变更，被告提出的申请变更是不成立的。农村土地承包经营权公示结果归户表是不真实的，没有进行公示，缺乏佐证。农村土地（耕地）承包合同是不真实的，其中承包地基本信息应当为原告父母、胞兄及原告，只有吴绍党一人签名是不合法的。证据5、1998年12月31日土地承包合同书是不真实的，在1998年没有凤口村第六经济合作社，且吴绍党的签名不是本人签名。吴绍党的农村土地承包经营权证是真实的，但不合法，按照1998年户主发证家庭成员应当为原告父母、胞兄及原告，但仅仅登记父母两人是属于侵权的。 第三人吴绍党、吴亚言对被告化州市政府的证据质证意见为：全部证据无异议。 被告化州市政府对原告吴水木、梁亚娇的证据质证意见为：证据1、三性无异议。证据2、真实性、合法性无异议，对关联性有异议，对其证明内容有异议，从其提供的户口簿无法体现其要证明的内容。证据3、三性有异议，由于户主名不是原告，原告是吴水木，户主是吴亚木，吴亚木不是四队是九队，家庭人口也没有35人，这明显是虚假的。证据4、由于证人没有出庭作证，是否有吴大孔，是否是其本人所写是无法证明的，对三性有异议。证据5、真实性、合法性无异议，对关联性有异议，其中无法体现领取了权益，2007年才开户，恰好证明第三人的陈述，对应当领的农业补贴分给两个儿子领取，土地没有分。证据6、真实性无异议，合法性、关联性有异议，合法性方面，利用耕地建鱼塘需要审批，耕地是农田保护区的范围，不能建鱼塘。关联性方面，是否耕地已经变为鱼塘、由谁发包，吴水木是否代吴绍党户发包，被告是不清楚的，由法庭依法审查。证据7、三性无异议。 第三人吴绍党对原告吴水木、梁亚娇的证据质证意见为：与被告的质证意见一致。补充意见：证据5、国家对作粮进行补贴，补贴的地块、面积没有体现，缺乏真实性。证据6、当时把土地承包给吴启志建鱼塘实际是家庭统一出租，由吴水木签名的。 第三人吴亚言对原告吴水木、梁亚娇的证据质证意见：与第三人吴绍党的质证意见一致，并补充意见：证据6、2003年原告承包的水产面启志塘的池塘，因为当时大家都不在家，只有吴水木一个人在家，就由他一个人签名。稻谷补贴、鱼塘租金都是吴绍党领取的。 原告吴水木、梁亚娇对第三人吴绍党、吴亚言的证据质证意见为：证据1、三性无异议。证据2-4、与对被告同一证据的质证意见一致。证据5、是不真实的，原告自2003年和父母分家后一直独立耕种分配给原告的2.44亩土地，且在本次土地确权公示期间，原告一直提出异议，经村委会和政府多次调解，一直没有调解成功。原告于2018年7月16日向村委会和化州市河西街道办提出书面异议。证据6、无异议。证据7、是不合法的、无关联性，不能作为认定被告发证的合法理由。该情况说明是2018年11月2日才出具的，不是发证的依据，与本案无关。其中写只是父子家庭内容矛盾纠纷是错误的，因为原告与第三人的纠纷不是内部纠纷，是平等家庭土地承包经营权的纠纷，他们虽然是父子关系，但经营权是独立的，所以发证给父母是不正确的。 被告化州市政府对第三人吴绍党、吴亚言的证据质证意见为：全部证据无异议。 本院对当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时予以参考采用。 本院根据上述有效证据和当事人无争议的陈述，确认如下事实：被诉的化府农地承包权XX号《农村土地承包经营权证》中登记的承包方代表为吴绍党。其与李娟属夫妻关系，共生育二子三女，其中二子即本案原告吴水木与第三人吴亚言。1984年第一轮土地承包时，原告家庭以父亲吴绍党为户主，共七口人承包了责任田7.96亩，承包期15年。但由于承包地中包含一些偏远、低产的土地，为规避公购粮的缴交，故承包地面积仅登记为5.88亩。对于该事实，发包方化州市河西街道凤口村凤口第四经济合作社已出具证明予以证实。1998年底，进行第二轮土地延包，吴绍党户仍按1984年的承包情况继续承包前述土地，承包期从1999年至2028年，共30年。后来，由于吴亚言、吴水木先后结婚成家，吴绍党户于2002年底召开家庭会议决定分家，吴绍党夫妇为一家，吴亚言、吴水木各自一家，前述承包地也因此按三份额进行家庭内部分配使用，但未进行分户变更登记。由于吴绍党夫妇跟随长子吴亚言生活，故吴绍党户、吴亚言户合占二份，吴水木占一份。自2003年起，相关农业税等税费由吴亚言、吴水木分别负担，其中吴水木负担2.44亩份额的农业税，领有《广东省农民负担监督卡》。2016年8月，吴绍党所在的凤口第四经济合作社统一开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，经民主决议制定了该社的《农村土地承包经营权确权方案》，决议以1998年第二轮承包地块为基准，遵照“增人不增地、减人不减地”的原则进行登记发证，并说明承包户数以1998年承包登记为准，原承包户已分户的，可由各承包户拆分后上报进行变更。该确权方案经过了一轮、二轮公示，此过程中并未收到吴水木户的分户登记申请。在此情况下，化州市政府经审查户主声明书、农村土地承包经营权登记申请书（家庭承包方式）、公示无异议声明书、承包方调查表、承包地块调查表、承包经营权登记簿、公示结果归户表、土地承包合同等登记资料，于2017年8月16日向吴绍党颁发了化府农地承包权XX号《农村土地承包经营权证》。原告吴水木、梁亚娇认为，化州市政府将其实际所耕种使用的2.44亩承包土地一并登记发证给吴绍党证下，损害了其土地承包经营权，遂于2018年10月9日向本院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销被告2017年8月16日颁发给第三人吴绍党的《农村土地承包经营权证》；2.案件受理费由被告承担。 本院认为：本案系吴水木、梁亚娇因不服化州市政府向吴绍党颁发《农村土地承包经营权证》的行为而提起行政诉讼。结合双方无争议的陈述和审理查明的事实，本案的争议焦点是被告化州市政府的登记发证行为是否合法，是否损害原告吴水木、梁亚娇的合法权益。 《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第九条规定：“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”从上述规定可见，农村土地承包经营权是基于土地承包合同而取得，只要土地承包合同生效，土地承包经营权即告设立。而人民政府颁发土地承包经营权证的行为，只是根据土地承包合同对土地承包经营权进行的一种法律确认，该行为本身并不创设新的权利义务，登记与否均不影响土地承包经营权的取得。行政机关在进行登记时，只需审慎审查土地承包合同等申请材料符合登记要求，确保土地承包经营权证的范围与土地承包合同相一致即可，至于承包家庭的内部具体份额，并不属审查范围。具体到本案而言，吴绍党与凤口第四经济合作社签订的《农村土地（耕地）承包合同》约定吴绍党承包土地7.96亩，该承包合同在形式上并无明显瑕疵，且与《农村土地承包经营权登记申请书》以及《承包地块调查表》《农村土地承包经营权公示结果归户表》《农村土地承包经营权登记簿》记载一致。化州市政府在其职责范围内对承包合同尽到了审查义务，其在颁证前也进行了必要的调查、测绘和公示程序，其为吴绍党登记颁证的行为并无不当，本院予以支持。如吴水木认为其已经独立分户，需要分户登记的，可根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条、第十六条的有关规定，向当地人民政府农村经营管理部门提出变更申请，由登记管理部门依程序办理，或另循民事途径解决。其在本案中请求撤销该登记行为，缺乏事实根据和法律依据，本院予以驳回。 综上所述，被告发证行为事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告诉讼请求缺乏依据，理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告吴水木、梁亚娇的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告吴水木、梁亚娇负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。 审 判 长  叶 滢 审 判 员  黄志平 代理审判员  柯国梁 二〇一九年七月十五日 书 记 员  邹君萍 速 录 员  吴虹莹