湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂01行初220号30案原告林保忠等31人的基本情况附后。31位原告的委托诉讼代理人朱学杰、况胜亮，北京盈科（武汉）律师事务所律师。被告武汉市洪山区人民政府，住所地湖北省武汉市洪山区珞狮路**。法定代表人林文书，区长。行政负责人周东胜，区政府办主任。委托诉讼代理人刘扬，湖北谦顺律师事务所律师。委托诉讼代理人孙亚男，洪山区政府珞南街办事处工作人员。被告武汉市人民政府，住，住所地武汉市沿江大道**/div>法定代表人周先旺，市长。委托诉讼代理人李明，武汉市司法局工作人员。委托诉讼代理人阮志兵，湖北瑞通天元律师事务所律师。原告林保忠等31人（30案）诉被告武汉市洪山区人民政府（以下简称洪山区政府）、武汉市人民政府（以下简称市政府）房屋征收决定、行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月25日立案后，依法向被告洪山区政府、市政府送达了起诉书副本，应诉通知书及其他材料，并依法组成合议庭，于同年5月28日公开开庭对30案进行了合并审理。原告的委托诉讼代理人朱学杰、况胜亮，被告洪山区政府的行政负责人周东胜、委托诉讼代理人刘扬、孙亚男，被告市政府的委托诉讼代理人李明、阮志兵等到庭参加诉讼。现30案已审理终结。2018年9月27日，被告洪山区政府作出洪政征决字【2018】第6号《房屋征收决定》(以下简称6号征收决定)。该决定载明：按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》、《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（下称省、市实施办法）等相关法律法规规定，因公共利益需要，洪山区政府研究决定对轨道交通11号线东段二期洪山区段马房山站工程项目范围内国有土地房屋及附属物实施征收。房屋征收管理部门为武汉市洪山区房屋征收管理办公室（以下简称区征收办），征收实施单位为洪山区政府珞南街办事处。征收补偿方案为《轨道交通11号线东段二期洪山区段马房山站工程项目（以下简称涉案项目）房屋征收补偿方案》。征收签约期限为自被征收房屋评估结果公示之日起二个月。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。2019年2月2日，被告市政府作出武政复决【2019】第43号《行政复议决定书》（以下简称43号复议决定）。该决定书认为：一、被申请人（即洪山区政府）具有作出6号征收决定的行政职权，征收主体合法。二、首先，6号征收决定内容符合市实施办法第十七条第一款的规定。其次，被申请人作出的6号征收决定程序符合法律规定，但根据市实施办法第十七条规定，虽然房屋征收部门拟定征收补偿方案后报被申请人进行了审定，征求了公众意见，根据公众意见对征收补偿方案进行了修改并公布了修改后的征收补偿方案，并将该方案报市房屋征收部门，但被申请人没有提交组织有关部门对征收补偿方案论证的相关证据材料，应当视为被申请人没有履行该程序，6号征收决定在该程序上不符合法律规定。三、6号征收决定确属政府组织实施的交通基础设施建设需要，符合公共利益。四、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划等属于抽象行政行为，不属本案审理范围。五、征收补偿费用符合市实施办法第十九条的规定。综上，虽然被申请人没有组织相关部门论证征收补偿方案，但6号征收决定的内容及其他程序均符合法律规定，6号征收决定确属交通基础设施建设需要，涉及重大公共利益，如果撤销涉案征收决定，将影响重大社会公共利益，故保留该征收决定效力。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定：确认被申请人作出的《洪山区人民政府房屋征收决定（洪政征决字【2018】第6号）违法。原告林保忠等31人诉称：2018年11月13日，原告不服被告洪山区政府作出的6号征收决定，向被告市政府提起行政复议，原告于2019年2月12日收到被告市政府作出43号复议决定，该决定认定洪山区政府作出的6号征收决定没有组织相关部门论证征收补偿方案，程序违法，但因征收决定涉及重大公共利益，保留征收决定的效力，确认洪山区政府作出的6号征收决定违法。原告认为，6号征收决定假借以公共利益的名义进行商业活动，实际建造商业楼盘，不符合《征补条例》中关于“公共利益”的规定，原告小区业主生产、生活及居住的权利也属重大公共利益，且6号征收决定未组织相关部门论证征收补偿方案，属违法行为。被告市政府仅确认该征收决定违法而不撤销，属于认定事实不清，适用法律错误，严重侵害了原告的合法权益。综上，请求：1、撤销被告市政府作出的43复议决定；2、撤销被告洪山区政府作出的6号征收决定。被告洪山区政府辩称：一、洪山区政府具有作出6号征收决定的行政职权，根据《征补条例》第四条和省、市实施办法第五条等法律法规规定，洪山区政府具有作出房屋征收决定的行政职权。6号征收决定中的项目是《武汉市城市轨道交通第三期建设规划（2015-2021年）》所规划的轨道交通线路之一，符合《武汉市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的规划要求，且经建设单位申请，武汉市自然资源和规划局对项目用地进行了规划符合性审查，颁发了武规选【2017】006号《建设项目选址意见书》，认定该项目符合城乡规划要求，并复函地铁集团，确认项目建设用地纳入了《武汉市土地利用总体规划（2006-2020年）重点建设项目清单》。被告洪山区政府组织实施单位对征收范围内房屋情况调查登记后，将调查结果在征收范围内向被征收人公布，随后公布了征收补偿方案（征求意见稿）广泛征求被征收人的意见、公布了房屋征收补偿方案征求意见和修改方案。并在确定征收补偿费用已足额到位，委托武汉市弘发房地产评估有限责任公司完成了房屋征收项目的社会稳定风险评估后，依法作出了6号征收决定并予以公告。洪山区政府依法作出的6号征收决定事实清楚、证据充分。二、洪山区政府作出的6号征收决定符合公共利益的需要。涉案项目属武汉市城市轨道交通第三期重点项目，是完善轨道交通网络、优化城市空间布局的重大市政工程。洪山区政府作出6号征收决定的行为，是城市交通建设需要。将会使城镇居住条件、工作条件、城市环境得到改善，从而提升城市的功能，带动区域一体化发展，符合相关法律法规中关于公共利益的规定。综上，原告提出的诉讼请求，无事实和法律依据，应依法予以驳回。被告市政府辩称：一、市政府依法具有作出行政复议决定的职权。二、市政府已依法履行了行政复议的法定职责，程序合法。原告对洪山区政府作出的6号征收决定不服，于2018年11月13日向市政府申请行政复议。因案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，市政府依法进行延期并将《延期审理通知书》依法送达原告及洪山区政府。2019年2月2日市政府依法作出43号复议决定，并于当日邮寄送达原告及洪山区政府。市政府的复议行为程序合法。三、市政府作出的43号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。本案征收主体合法，6号征收决定内容符合法律规定，其在程序上不符合法律规定，故43号复议决定确认其违法的认定事实清楚，适用法律正确。四、原告认为6号征收决定依据的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划违法的问题，实际上原告是对上述规划合法性提出质疑，上述规划均属于抽象行政行为，不在本案审理范围。综上，请求驳回原告的全部诉讼请求。原告除在起诉时提交有身份证明材料外，在庭审中又向本院提交了以下证据：第一组证据：1.备案申请；2.项目备案证；3.涉案项目工程施工资格预审公告；4.11号线工程武昌火车站及马房山站地质勘察及勘察监理招标公告，上述证据证明被告洪山区政府打着“公共利益”的幌子，假借“公共利益”的名义进行商业活动，实际建造二十四层办公楼及四层商业综合体，掩饰其与地铁集团进行商业活动的事实，被告实际违反了《征补条例》中关于“公共利益”的规定，也模糊了“公共利益”的需要和边界。第二组证据：5.处理意见；6.结论回复；7.信息公开答复书、告知书，上述证据证明涉案项目部门没有申办相关审批手续、也没有批复文件、相关规划未广泛征求社会公众意见，未经科学论证，6号征收决定形成违法，不能形成完整证据链证实需要征收原告财产。第三组证据：8.《（征求意见及修改方案公告）反馈意见》、《（征求意见稿）的反馈意见》、反馈意见签收条，证明洪山区政府不顾《社会稳定风险评估报告》的结论和被征收人的反馈意见，仍在2018年9月迳行作出6号征收决定，忽视民意、制造矛盾，原告不同意征收。第四组证据：9.43号复议决定，证明被告洪山区政府未依照市实施办法第七条的规定，提供房屋征收涉及的用地和规划论证和规划部门出具的规划意见，洪山区政府未依照《武汉市国有土地上房屋征收与补偿操作指引》第十一条向市房屋征收部门报送房屋征收计划。对于上述原告提交的证据，被告洪山区政府的质证意见为：对第一组证据和第二组证据的真实性、合法性需要核实，对第一组证据的关联性和证明目的有异议，原告提交的证据是地铁建设不可或缺的一项；对第二组证据的关联性无异议，但对其证明目的有异议，被告已列明的证据证实，配套设施的项目与本案不具有关联性；对第三组、第四组证据的三性无异议，对其证明目的有异议，社会稳定风险评估是为了预防并非依据，被告已充分采纳了被征收人意见；洪山区政府组织了相关部门进行论证，只是没有书面意见。对于原告提交的证据，被告市政府的质证意见为：证据1-8同洪山区政府质证意见一致；证据9原告的证明目的有问题：1、组织相关部门进行论证是确认征收合法的依据；2、原告对规划意见不予认可，而行政复议程序中被申请人提交有选址意见书等，其符合规划要求，证明洪山区政府依照规定已经向武汉市国土资源和规划局报送了相关方案。被告洪山区政府在法定期间内提供的证据有：第一组证据:1.《国家发展改革委关于武汉市城市轨道交通第三期建设规划（2015—2021年）的批复》（发改基础[2015]1367号），附《武汉市城市轨道交通第三期建设规划（2015-2021年）》；2.《武汉市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（节选），其中“十三五”规划第七篇第二十三章“建设现代化交通体系”第二节“打造具有世界先进水平的地铁城市”，明确要提前完成第三期建设规划，并将11号线东段列入轨道交通建设项目；3.武规选[2017]006号《建设项目选址意见书》，武汉市自然资源和规划局对项目用地进行了规划符合性审查，认定该项目符合城乡规划要求；4.武土资规预审[2017]13号《关于武汉市轨道交通11号线东段二期工程建设项目用地预审的复函》，武汉市自然资源和规划局确认项目建设用地纳入了《武汉市土地利用总体规划（2006-2020年）重点建设项目清单》，以上证据证明6号征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合公共利益的需要，具备法律法规和政策依据。第二组证据:5.《关于轨道交通11号线（马房山站）房屋征收调查结果公告》、《轨道交通十一号线洪山区段马房山站工程项目未经登记建筑认定结果公告》；6.张贴调查公告、调查结果的照片8张，以上证据证明被告组织相关单位对轨道交通十一号线洪山区段马房山站拟征收范围内的房屋进行调查登记并依法予以公告。第三组证据:7.《关于对轨道交通11号线洪山段马房山站点工程项目房屋征收补偿方案征求意见的报告》；8.涉案项目《房屋征收补偿方案（征求意见稿）》公开征求意见的公告、征求意见稿，证明被告公开征求对征收补偿方案意见及公告；9.张贴征求意见公告及补偿方案的照片1张，上述证据证明被告经审定依法公布了征收补偿方案（征求意见稿），在30天的征求意见期内广泛征求被征收人意见。第四组证据:10.《关于对轨道交通11号线洪山段马房山站点工程项目房屋征收补偿方案修改意见情况的报告》；11.《关于轨道交通十一号线洪山段马房山站工程项目房屋征收补偿方案》征求意见及修改方案的公告、修改意见稿及公告；12.张贴征求意见，修改意见稿的公告及补偿方案照片4张，以上证据证明被告广泛征求意见后对方案进行了修改，并依法公布了征收补偿方案（修改意见稿）。第五组证据:13.《洪山区人民政府关于报送的报告》；14.武汉市弘发房地产评估有限责任公司就涉案项目出具的《社会稳定风险评估报告》，上述证据证明被告在作出征收决定前，已将征收补偿方案报市房屋征收部门，并于2018年9月2日委托武汉市弘发房地产评估有限责任公司对征收项目进行社会稳定风险评估。第六组证据：15.涉案项目房屋征收资金预算表；16.证明2份；17.银行凭证，以上证据证明被告依法作出征收决定前，对项目所需要资金进行了测算，且征收补偿费用已专项储存、足额到位，可依法进行补偿。第七组证据：18.区征收办报请被告的《关于对轨道交通11号线东段二段洪山区段马房山站工程项目作出征收决定的申请》；19.6号征收决定公告、6号征收决定；20.张贴6号征收决定的照片4张，上述证据证明被告对涉案项目范围内房屋依法实施征收并作出决定及公告。原告对上述证据的质证意见有：1-4项证据合法、真实性予以认可，但对其关联性不认可：1、行政行为违法，并不是征收项目的专项规划，且被告征收原告的房屋是配套建设规划；2、该征收行为是假借公共利益进行商业活动；3、国家发改委的批复同意三期规划，但要求严格按照审批核准项目的工作，不得下放审批核准权限，被告市区两级政府与国家发改委的批复冲突。对5-6项证据的三性均不认可，被告没有进行入户调查，被告提交的证据不能证实被告有入户调查的事实。对7-13项证据的三性均不认可：1、被告洪山区政府违反《征补条例》第三十一条和三十二条规定的前置程序，未委托评估机构，没有组织房屋相关部门对征收补偿方案认证，其程序违法；2、被告无视原告修改意见，仅仅将过度期限增加3个月，即每平方米增加600元。对第14项证据真实、合法性认可，对关联性不予认可：风险评估中的负面评价包括第3、4、5、6、8、9项。被告洪山区政府违反了市政府的要求。对15-17项证据的真实性认可，其合法性和关联性不认可，证明目的需要有其他证据来证明。对第18项证据关联性认可，其合法性和真实性不予认可，不能达到其证明目的。被告市政府对被告洪山区政府的上述证据没有意见。被告市政府在法定期间内向本院提交的证据有：1、行政复议申请书；2、行政复议法律文书送达地址确认书；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、行政复议答复书；5、延期审理通知书及送达回证；6、43号复议决定及送达回证。以上证据证明市政府是严格按照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序作出行政复议决定。原告对上述证据的质证意见与其提交的第9项证据的证明目的相同；同时补充称：市政府对洪山区政府的6号征收决定的程序缺失进行认可，确定程序违法但是保持效力是丧失了程序正义的原则。被告洪山区政府对上述证据没有意见综合当事人的质证意见，本院对上述证据作如下认证：1、原告提交的对能够证明其原告主体资格的证据本院予以采信，原告提交的第一、三、四组证据不能达到其证明目的，第二组证据与本案不具有关联性，本院均不予认可；2、被告洪山区政府和市政府所提供的证据具有真实性、合法性、关联性，本院均予以采信。经审理查明，2015年6月12日，国家发展和改革委员会向湖北省发展和改革委员会发出发改基础【2015】1367号《关于武汉市城市轨道交通第三期建设规划（2015-2021年）的批复》，同意武汉市城市轨道交通第三期建设规划，其中包括11号线东、西段。2016年4月，武汉市第十三届人民代表大会第五次会议审查批准了《武汉市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，在该纲要第七篇第二十三章建设现代化交通体系中，明确建设“主城联网，新城通线”轨道交通体系，确立轨道交通在公共交通中的骨干作用，提前完成第三期建设规划，打造具有世界先进水平的“地铁城市”，其中就包括11号线东、西段地铁的建设。2017年1月10日，武汉市国土资源和规划局出具武规选【2017】006号《建设项目选址意见书》，确定轨道交通11号线东段二期工程建设项目拟选位置为武昌区、洪山区等，并于同年2月14日向武汉地铁集团有限公司发出武土资规预审【2017】13号《关于武汉市轨道交通11号线东段二期工程建设项目用地预审的复函》。2018年3月29日，被告洪山区政府及其珞南街办事处所属的旧城改造项目指挥部，在房屋征收现场的公示栏张贴对征收范围内被征收房屋权属、用途、建筑面积等情况调查的《关于轨道交通11号线（马房山站）项目房屋征收调查结果公告》和公示表，同年7月13日向被征收人对“未经登记建筑认定结果”的公示表进行了公告。2018年5月24日，区征收办向被告洪山区政府呈报关于涉案项目《房屋征收补偿方案征求意见的报告》并附有该方案的征求意见稿，同时还有“未经登记建筑的补偿细则”和“房屋用途改变的补偿细则”，同月31日在征收范围现场张贴公告，对涉案项目《房屋征收补偿方案（征求意见稿）》公开征求意见，同时附有“未经登记建筑的补偿细则”和“房屋用途改变的补偿细则”，征求意见为期30日，公告中还告知了提出意见的渠道和方式；7月30日，区征收办向被告洪山区政府提出了关于涉案项目《征收补偿方案修改意见情况的报告》；8月31日，被告洪山区政府向武汉市国土资源和规划局报送“涉案项目《房屋征收补偿方案》的报告”。2017年7月12日，武汉市洪山区重点工程建设拆迁还建办公室在中国银行武汉鲁巷广场支行开立账户，累计大额资金入账10笔，专项用于武汉市轨道交通11号线项目征收补偿工作；2018年6月6日，洪山区政府珞南街办事处出具涉案项目《房屋征收资金预算表》。2018年9月，武汉市弘发房地产评估有限责任公司受洪山区政府珞南街办事处委托，开展涉案项目社会稳定风险分析工作，出具了涉案项目的《社会稳定风险评估报告》，认为涉案项目等级为高风险，建议暂缓项目的实施。2018年9月19日，区征收办向被告洪山区政府递送关于对涉案项目《作出征收决定的申请》，同时附有该项目的房屋征收补偿方案和两个补偿细则。同年9月27日，被告洪山区政府向被征收人、公有房屋承租人作出6号征收决定，并予以公告，告知了提起行政复议和行政诉讼的权利，同时附有涉案项目的征补方案和两个补偿细则以及项目红线范围图，均在征收范围内进行张贴。原告林保忠等31人均在6号征收决定的征收范围内。原告林保忠等31人对被告洪山区政府于2018年9月27日作出的6号征收决定不服，于同年11月13日向被告市政府申请行政复议要求撤销该征收决定。被告市政府受理后，于同月15日向被申请人洪山区政府邮寄送达了《行政复议答复通知书》，27日，洪山区政府向市政府作出了《行政复议答复书》；因案情复杂，被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延期30日作出，并将该《延期审理通知书》向各当事人送达；2019年2月2日，被告市政府作出了43号复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定决定：确认被申请人作出的《洪山区人民政府房屋征收决定》（洪政征决字【2018】第6号）违法。林保忠等31人不服上述征收决定和复议决定，分别向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《征补条例》第四条第一款和省、市实施办法第五条的规定，被告洪山区政府负责该行政区域内的房屋征收与补偿工作，依法具有作出被诉征收决定行为的职权。轨道交通11号线作为武汉市的轨道交通线路之一，经过国家发展和改革委员会的批准，且符合《武汉市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。因实施涉案工程项目的建设，被告洪山区政府根据规划部门出具的规划意见，确定房屋征收范围，在对该征收范围内的建筑进行摸底调查后，将其结果予以公布，同时制定征收补偿方案确定了补偿方式，以及未经登记建筑和房屋用途改变的补偿细则，均经充分的论证和征求公众的意见予以调整和补充，同时将方案报送了市规划部门，从合法性、合理性、可行性等各方面进行分析，完成该征收项目的社会稳定风险评估，同时为保证征收补偿款足额到位，做到专户存储、专款专用，在履行了房屋征收的法定程序，达到了上述房屋征收决定的必要条件的情况下，被告洪山区政府根据区征收办的申请，作出6号征收决定，并在征收区域范围内向被征收人和公有房屋承租人进行公告，该决定公告载明了征收补偿方案、征收范围红线等，并告知了提起行政诉讼和申请复议的权利。上述行为符合《征补条例》第八、九、十、十一、十二、十三、十五条的规定。综合原告的观点主要是公共利益、风险评估和征收程序等三个方面的问题。首先，关于公共利益的问题《征补条例》作出了明确的界定，其中第八条第（二）项规定：由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设需要的，属于为了保障国家安全，促进国民经济和社会发展等公共利益的需要的情形，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。征收决定是整个征收行为的初始，其前提是为了公共利益的需要，交通基础设施的建设是条例中所罗列公共利益的六项内容之一，其中的轨道交通建设涉及广泛的民生工程，不但在公共交通中起骨干作用，同时其沿线土地也在开发利用，因此站点周边开发会聚集商业和公共服务设施的配套，其与城市开发进程紧密相关。公共利益并不是以投资主体作为其界定的标准，项目与投资并不仅仅限于政府组织实施，也包括其他市场化运作的项目和投资的实施，其结果将会使城镇居住条件、工作条件、城市环境得到改善，从而提升城市的功能。证据显示涉案项目系我市完善轨道交通网络，改善交通状况，优化城市空间布局，提升城市功能，带动区域一体化发展的重大市政工程，国土规划部门对该项目的选址进行了规划符合性审查，认定其符合城乡建设规划，同时纳入武汉市土地利用总体规划重点建设项目清单，其应属于公共利益的需要。原告认为，政府以公共利益为由征收原告合法房屋，建地铁的同时在地铁站建设100米写字楼与商业体，实则进行商业活动，不符合《征补条例》和省、市实施办法的规定的理由本院不予支持。其次，社会稳定风险评估是作出房屋征收决定的必经程序，主要作用在于通过风险评估及早发现征收项目中存在影响社会稳定的安全隐患，采取有效措施予以化解，减少征收矛盾纠纷，促使和约束政府更为慎重地行使行政权。为此涉案项目的征收实施单位根据风险评估报告责请相关的街道办事处做好社会稳定风险防范措施并报被告洪山区政府。第三，如上所述，被告洪山区政府作出6号征收决定的主要程序符合法律法规的相关规定，但因其没有提交组织有关部门对补偿方案论证的相关证据，使该项程序不符合市实施办法第十七条的规定。因此，被告洪山区政府作出的6号征收决定内容正确，虽在个别程序上存有瑕疵，但并不影响该征收决定的行政效力。被告市政府有根据行政复议法的规定作出行政复议的职责。被告市政府受理原告的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议答复通知书、延期审理通知书、行政复议决定，该行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，原告的诉讼请求本院不予支持，据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，30案判决如下：驳回原告林保忠等31人的诉讼请求。30案案件受理费人民币各50元，均由原告分别负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据《诉讼费用交纳办法》第十三条的规定，预交上诉案件受理费。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审判长  余汉平审判员  肖 丹审判员  刘 忠二〇一九年七月十九日法官助理马颖杰书记员姜淑娟