贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行终228号上诉人（一审第三人）陈光林，又名陈光玲，男，1953年10月29日出生，汉族，住贵州省遵义市汇川区。委托代理人黄军平，贵州子尹律师事务所律师。被上诉人（一审原告）杨代会，女，1953年3月25日出生，汉族，遵义市汇川区人，住遵义市汇川区。被上诉人（一审原告）欧建星，女，1978年7月10日出生，汉族，遵义市汇川区人，住遵义市红花岗区。被上诉人（一审原告）欧黄星，女，1981年2月15日出生，汉族，遵义市汇川区人，住遵义市汇川区。共同委托代理人周厚可，贵州十朋律师事务所律师。一审被告遵义市汇川区人民政府。住所地：遵义市汇川区汇川大道700号A502室。统一社会信用代码：11520303766097221A。法定代表人曾征，区长。委托代理人谢永强，遵义市汇川区农业农村局主任科员。委托代理人王建华，贵州大智律师事务所律师。一审第三人遵义市汇川区团泽镇四合村村民委员会。住所地：遵义市汇川区团泽镇九龙。负责人刘金合，村委会主任。上诉人陈光林因与被上诉人杨代会、欧建星、欧黄星农村土地承包经营权登记一案，不服贵州省遵义市播州区人民法院（2018）黔0321行初579号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年5月21日公开开庭审理了本案，上诉人陈光林及其委托代理人黄军平，被上诉人杨代会、欧建星、欧黄星及其委托代理人周厚可，一审被告委托代理人谢永强、王建华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明：杨代会、欧建星、欧黄星为母女，原系原××县团泽镇三合村花台组村民，1981年第一轮土地承包时，以杨代会之夫欧天福（现已故）为户主承包4个人口的集体耕地。1983年，欧天福参加工作并转为非农业户籍，村集体收回其本人承包地，剩余3个人口的承包地即小地名“毛坪”、“欧家秧地”、“白香林”、“黄泥巴土”、“岩脚”、“龙家后头”、“生斗坡”、“南丫坵”耕地，以杨代会为户主继续承包。第三人陈光林原系遵义县团泽镇四合村桂花组村民，1981年第一轮土地承包时在四合村桂花组承包7个人口的集体土地。陈光林之妻欧天美系欧天福之姐。1986年，陈光林户以照顾欧天福、欧天美之父母为由将户籍迁入三合村花台组，杨代会户将其承包土地交由陈光林户耕种。1990年代，三原告转为小城镇户口非农业人口。1998年第二轮土地承包（延包）时，三合村未经村民大会或者村民代表大会讨论，未作出收回杨代会户承包土地决定，将上述杨代会户承包地除“黄泥巴土”外，全部发包给陈光林户，并报原遵义县人民政府登记备案，于1998年8月24日颁发土地承包经营权证，承包经营权证书记载：承包户陈光玲，身份证号码，人口3，承包期限1994年9月30日至2043年9月30日。1998年9月4日，陈光林取得团泽镇四合村桂花组农村土地承包证，载明：承包户陈光林，人口7，承包期限1994年9月30日至2043年9月30日。2004年，设立遵义市汇川区，团泽镇划归汇川区管辖。随后，团泽镇原三合、四合、九龙、农民四个村合并为四合村，村民组名称未发生变化。2016年农村土地确权登记，原告于2016年2月29日在原××县档案馆查询获悉上述登记情况，遂请求政府处理，又提起民事诉讼。2017年3月17日，经遵义市汇川区人民法院通过团泽镇人民调解委员会诉前调解，原告杨代会与第三人陈光林案涉土地承包权达成调解协议。随即，陈光林以调解协议非其真实意思反悔，2017年6月17日，团泽镇人民调解委员会终结调解程序，并告知当事人依法维权。三原告遂以遵义市播州区人民政府为被告提起行政诉讼，请求撤销登记。经习水县人民法院释明后，于2018年3月申请撤回起诉，习水县人民法院于2018年3月20日作出（2018）黔0330行初67号行政裁定书，裁定准许撤诉。原告遂提起本案诉讼。一审法院认为，依照《中华人民共和国农村集体土地承包法》第二十四条“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，农村集体土地承包经营权登记及颁发土地承包经营权证，是对土地承包经营权的确认和公示，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第七项的规定，具有行政可诉性。本案土地承包经营权登记系原遵义县人民政府的行政行为，2004年案涉土地所在的团泽镇划归汇川区，相应行政权利义务由汇川区政府行使，汇川区政府系本案适格被告。本案的争议焦点是：一、原告的起诉是否超过法定起诉期限；二、登记颁证行为是否合法。一、关于起诉期限。本案被诉登记行为未告知当事人诉讼权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，起诉期限为知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，但未规定未告知诉权的行政行为的起诉期限如何计算。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（1999年）第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”。行政诉讼法修订后至2018年2月6日前，没有相关法律和司法解释对此作出规定。2018年2月6日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案原告错列遵义市播州区人民政府为被告的行政诉讼于2017年11月提起，应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的2年起诉期限。原告因错列被告撤诉后一个月内重新起诉，构成起诉期限的中断。因此，原告的起诉在起诉期限内提起，被告所持原告超过起诉期限的理由不能成立。二、关于被诉登记行为是否合法。农村集体土地家庭承包方式的承包方是本集体经济组织的农户，以家庭承包方式取得的承包经营权，承包期内，发包方不得收回，国家保护进城农户的土地承包经营权。1998年第二轮土地承包实质是1981年第一轮土地承包的延续，也称延包。依据当时政策规定，对第一轮承包土地的农户承包的土地不作调整，政策规定需要调整收回的，除自愿交回土地外，应当经村民会议或者村民代表会议三分之二以上多数作出决定，调整出的土地承包方案应当经村民会议或者村民代表会议三分之二以上多数通过。本案中，原告在第一轮土地承包期内进城落户为小城镇户口，按政策及现行《中华人民共和国农村集体土地承包法》第二十七条的规定，属于不收回土地承包经营权对象。被告及第三人均不能提供证据证明原告自愿交回土地或者召开村民会议或村民代表会议形成收回土地决定，也不能证明原告自愿将其土地承包经营权流转给第三人或者召开村民会议或村民代表会议决定案涉土地发包给第三人陈光林。同时，陈光林作为原桂花组村民，在桂花组依然承包集体土地。因此，陈光林取得案涉集体土地承包经营权依据不足，程序违法。原遵义县人民政府基于依据不足、程序违法的基础材料对陈光林集体土地承包经营权进行登记并颁发承包经营权证的行为证据不足，应予撤销。被告及第三人陈光林所持登记行为合法的理由不能成立，应不予支持。综上，被诉行政登记行为证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：撤销原遵义县人民政府于1998年8月24日作出的承包方陈光玲、承包地块欧家秧地（田）、白相林（田）、南丫坵（田）、毛坪（田）、岩脚（旱地）、龙家后头（旱地）、生斗坡（旱地）、毛坪（旱地）土地承包经营权登记及相应的土地承包经营权证。案件受理费五十元，由被告遵义市汇川区人民政府负担。宣判后，陈光林不服一审判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决并改判驳回被上诉人的一审诉讼请求或将本案发回重审；一、二审诉讼费由被上诉人承担。其理由：1、一审法院认定事实不清，适用法律错误。被上诉人的主张期限已经超过了起诉期限，一审法院错误的认定被上诉人在法律规定的期限内进行了起诉，本案争议林地一直由上诉人进行耕种，被上诉人知道该事实，但未主张任何权利，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉》若干问题的解释，被上诉人的主张时间已经超过2年的诉讼时效，不应受法律保护。2、《中华人民共和国农村集体土地承包法》第六十五条规定该法自2003年3月1日起施行，上诉人承包七宗土地的时间在1998年，在该法施行以前已经取得七宗土地的土地承包经营权，发生该行政行为时并未有该法律规定，不能以该法律对以前的发包行为进行溯及既往，一审法院适用该法第二十四条、第二十七条规定不符合法律适用的基本原则。综上，一审被告的发包行为事实清楚，程序合法，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人杨代会、欧建星、欧黄星答辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序正当，应予维持。原遵义县政府在对答辩人的土地变更登记给第三人时，并未告知答辩人，因答辩人离开原驻地，对这一事实答辩人不知情，上诉人在一审期间未举证证明答辩人知道这一事实。答辩人在第一次起诉又撤诉1个月内再次起诉，构成起诉期限中断，因此，本案中答辩人再次起诉的行为，是在起诉期限内，并未超期。一审被告汇川区人民政府在法定期限内未提交书面参诉意见。一审第三人遵义市汇川区团泽镇四合村村民委员会在法定期限内未提交书面参诉意见。二审审理过程中，上诉人提交了三组新证据：1、1996年5月14日的合同书，证明与被上诉人农转非相同情形的土地都是收回了的，签订了土地承包合同书。2、1989年被上诉人所在村的逐户人口清理登记表，证明被上诉人当时已经农转非，不符合第二轮土地承包的相关政策规定。3、上诉人农业补贴存折本，证明从2004年起，国家政策是给有承包地的农户发放农业补贴，被上诉人当时就应当知道本案涉案土地受到侵害。经庭审质证，对于上诉人提交的新证据，被上诉人认为第一组证据和本案无关；第二组证据中只登记了户主的名字，被上诉人杨代会和她的婆婆贾胡会是一个户口，登记的是贾胡会。第三组证据不能达到上诉人的证明目的。一审被告对第一组证据真实性、关联性无异议，对第二组证据三性无异议，对第三组证据三性无异议，证明目的无异议。结合庭审质证，本院对上诉人提交的三组证据的真实性予以认定，但与本案无关。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，本院确认一审法院查明的案件事实。本院认为，本案被诉土地承包经营权证系原遵义县政府于1998年9月颁发给上诉人陈光林，被上诉人主张其于2016年2月29日在原××县档案馆查询获悉被诉颁证，对此，被上诉人于2017年11月向人民法院提起诉讼主张权利，并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的最长保护期限，也未超过2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的知道行政行为具体内容但不知道诉权最长两年的起诉期限的规定。上诉人主张被上诉人起诉超过法定起诉期限的上诉理由，其未提供充分的依据予以证明，本院不予支持。本案被诉土地承包证系1998年第二轮土地延包过程中，由原遵义县人民政府颁发给上诉人陈光林的，应适用当时的相关法律及政策规定。《中华人民共和国土地承包法》于2003年3月1日起施行，根据实体从旧，程序从新的法律适用原则，一审法院适用《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条的规定认定被上诉人案涉土地不属于收回对象存在不当，本院依法予以纠正。被诉土地承包证上载明的土地系被上诉人在上世纪八十年代初第一轮土地下户中依法承包的土地，在1998年第二轮土地延包时，由原遵义县政府将上述土地登记颁证给上诉人陈光林。中共贵州省委、贵州省人民政府于1997年12月5日作出的《关于贯彻的意见》（省发[1997]24号）中第一条载明：“一、认真做好延长土地承包的工作……5、在延长土地承包期工作中，要按规定认真清理并由集体收回下列农户和人口的承包地：一是正式农转非的农户和人口……。”及中共遵义县委、遵义县人民政府于1998年7月22日作出的《关于延长土地承包期工作的意见》（县发[1998]12号）中第四条载明：四、延长土地承包期限若干具体问题的处理原则（一）第一轮土地承包期以来至1998年10月1日期间的下列人口的承包地收回，重新发包或转包：“1、正式农转非的农户和人口。即（1）除国家征用土地外的农转非人员；（2）已分配工作的大中专毕业生（含计划外）；（3）农村去参军后提干或转入志愿兵的；（4）顶招后农转非的（顶招中的非转农不能冲抵）；（5）其直系已农转非的死亡人员；（6）劳教刑满释放就业人员。……”的规定，本案中，被上诉人于上世纪八十年代末、九十年代初将户籍转为小城镇户口非农业人口属实，但根据上述政策规定，被上诉人涉案承包地是否应当被收回，原遵义县政府作为土地登记机关未进行认真审查，其将案涉土地颁证登记颁证给上诉人陈光林依据不充分，存在事实不清，依法应予撤销。一审法院判决撤销原遵义县人民政府于1998年8月24日作出的承包方陈光玲、承包地块欧家秧地（田）、白相林（田）、南丫坵（田）、毛坪（田）、岩脚（旱地）、龙家后头（旱地）、生斗坡（旱地）、毛坪（旱地）土地承包经营权登记及相应的土地承包经营权证并无不当。综上，上诉人的上诉请求依据不充分，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈光林负担。本判决为终审判决。审判长  赖丽莉审判员  冯再军审判员  李永华二〇一九年七月十七日法官助理瞿胜黎书记员陈顺