云南省玉溪市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云04行终34号上诉人（原审原告）普文明，男，1962年3月16日出生，彝族，农民，住新平县。委托代理人周海智，云南周林律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（原审被告）新平彝族傣族自治县新化乡人民政府，住所地：新平县新化乡新兴路50号。法定代表人：杨国辉，乡长。委托代理人陈建明，云南新宇律师事务所律师，一般授权代理。第三人新平彝族傣族自治县新化乡海外村委会白勒巴小组。负责人：许永安，组长。上诉人普文明因与被上诉人新平彝族傣族自治县新化乡人民政府（以下简称新化乡人民政府）、第三人新平彝族傣族自治县新化乡海外村委会白勒巴小组（以下简称白勒巴小组）其他行政行为及行政赔偿一案，不服元江哈尼族彝族傣族自治县人民法院作出的（2019）云0428行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年5月23日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的情形。普文明不服新化乡人民政府作出的[2009]新政行决字第1号《林权争议行政处理决定书》，向新平彝族傣族自治县人民政府（以下简称新平县人民政府）申请行政复议，新平县人民政府作出新政行复决字[2013]第4号《行政复议决定书》维持新化乡人民政府的该行政处理决定。《行政复议决定书》明确告知对复议决定不服的，可以自接到决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。普文明于2013年7月24日收到《行政复议决定书》后，向玉溪市中级人民法院提起行政诉讼，经玉溪市中级人民法院依法释明级别管辖，并建议分案依照法定程序分别进行处理，普文明仍坚持向本院直接起诉，玉溪市中级人民法院于2014年6月5日作出（2014）玉中行初字第1号行政裁定，驳回普文明的起诉。普文明不服提起上诉，云南省高级人民法院于2014年9月28日作出（2014）云高行终字第63号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定，并于2014年11月27日，向普文明送达该行政裁定书。普文明不服云南省高级人民法院（2014）云高行终字第63号行政裁定，向云南省人民检察院申请监督，云南省人民检察院于2017年4月15日作出云检民（行）监［2017］53000000014号不支持监督申请决定书，不支持普文明的监督申请。普文明以新化乡人民政府、新平县人民政府为被告，以白勒巴小组为第三人于2015年6月25日向新平彝族傣族自治县人民法院提起行政诉讼，要求判令：一、撤销被告作出的[2009]新政行决字第1号《林权争议行政处理决定书》；二、撤销新政行复决字[2013]第4号《行政复议决定书》，重新确认原告提供的《山林承包管理合同书》合法有效；三、按照1983年的山林承包合同四至界线，办林权证归还原告；四、判令被告和第三人赔偿原告抢采松脂和各种损失人民币2782466元；五、本案诉讼费由被告承担。新平县人民法院受理后，报请玉溪市中级人民法院指定管辖，玉溪市中级人民法院指定元江县人民法院管辖。该院于2015年12月14日作出（2015）元行初字第1号行政裁定，驳回普文明的起诉。普文明不服提起上诉。玉溪市中级人民法院作出（2016）云04行终4号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。普文明不服向云南省高级人民法院申请再审，云南省高级人民法院于2016年12月21日作出（2016）云行申182号行政裁定，驳回普文明的再审申请。现普文明以相同的事实和理由再次起诉，提出的诉讼请求也基本相同，属于重复起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。新化乡人民政府于2018年4月28日作出的关于普文明、普文忠、普文政“白各莫拉河”山林林权争议调解会议纪要不具有可诉性，不属于人民法院受理行政诉讼的受案范围。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（二）项、第六十九条第一款第（六）项的规定，裁定：驳回普文明的起诉。普文明不服原审裁定上诉称，原审裁定认定事实和适用法律错误。一、本案不属于重复起诉，本诉与前诉当事人不完全一致，诉讼标的也不同，本诉侧重点和落脚点针对的是《新化乡人民政府关于普文明、普文忠、普文政“白各莫拉河”山林林权争议调解会议纪要》，诉讼请求也不完全相同，因此，不能简单地以两次起诉基于同一纠纷为由认定为重复起诉，并依据“一事不再理”原则对本案起诉予以驳回。二、作出《新化乡人民政府关于普文明、普文忠、普文政“白各莫拉河”山林林权争议调解会议纪要》的主体属于行政机关，该会议纪要是具有处分性认定性质的行政行为，对普文明的权利义务将直接产生实质性影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条的规定，普文明对该会议纪要不服提起诉讼，符合人民法院依法受理的范畴。新化乡人民政府的答辩及原审裁定认定该会议纪要不具有可诉性缺乏事实及法律依据。三、普文明持有的1983年《山林承包经营权合同书》既有民事合同的法律特征，也有行政合同的成分，在没有其他权属凭证与其相对抗，原则上都应予认定，是山林权属登记的基础。发林权证是对普文明拥有的使用权进行确认，而不是对争议地重新进行划分和确认。处理林地权属争议是新化乡人民政府的法定职责，其作出行政处理应当证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。但其作出该会议纪要缺乏正规的程序和必要的监督，变成“和稀泥”的走过场，不能保证结果的公正性。在证据的证明效力的采信上，违反法律规定的采信标准；权属证书是对山林权属进行的官方界定和固定，其权威性最高，且具备书证和物证两种法定证据的特点和优势；一般证人证言不能单独作为定案的依据，仅能作为书证的佐证。对于正当程序原则的适用，新化乡人民政府没有自由裁量权，只应按照《林木林地权属争议处理办法》第十九条的规定办理，但其并没有依法履行正当程序。新化乡人民政府作出的会议纪要缺乏权属基础的认定，没有法律依据。新化乡人民政府以书面形式作出的行政行为，应当说明依据的法律名称，未说明依据的具体法律条款，即缺乏法律依据，属适用法律错误。所以普文明提起的诉讼具有的事实、法律依据。一审原定于2019年4月17日上午开庭审理，在未经法定程序开庭审理，就驳回普文明的起诉，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。因而请求：一、撤销一审裁定；二、提审或指令开庭审理。被上诉人新化乡人民政府辩称，一、新化乡人民政府作出的（2009）新政行决字第1号《林权争议行政处理决定书》，已经峨山县人民法院和玉溪市中级人民法院审理；普文明针对新平县人民政府新政行复决字〔2013〕第4号《行政复议决定书》，向玉溪市中级人民法院起诉和云南省高级人民法院上诉，被驳回起诉和上诉；2015年普文明又以相同事实和诉请向元江县人民法院、玉溪市中级人民法院、云南省高级人民法院起诉、上诉和申请再审，均被驳回，后其向玉溪市人民检察院、云南省人民检察院申请监督，均不支持其监督申请。普文明法律救济程序已完毕，现又基于相同的事实和理由起诉，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项的规定，属于重复起诉。一审裁定驳回其起诉并无不当，应予维持。二、《新化乡人民政府关于普文明、普文忠、普文政“白各莫拉河”山林林权争议调解会议纪要》不属于具体的行政行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（二）项的规定，调解行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。综上，请求人民法院查明本案事实，依法驳回普文明的上诉，维持一审裁定。第三人白勒巴小组未作陈述。经本院审理查明，2009年5月4日，新化乡人民政府作出〔2009〕新政行决字第1号《林权争议行政处理决定书》，普文明不服该处理决定书，向新平县人民政府申请行政复议，新平县人民政府于2013年4月12日作出《不予受理行政复议决定书》。同年5月22日该政府撤销了该不予受理行政复议决定书，并于同年7月19日作出新政行复决字〔2013〕第4号《行政复议决定书》，维持新化乡人民政府的行政处理决定。普文明不服该行政复议决定书，以新化乡人民政府、新平县人民政府、新平县人民法院为被告、白勒巴小组为第三人向本院提起诉讼，请求：一、撤销〔2009〕新政行决字第1号《林权争议行政处理决定书》、〔2013〕1号《不予受理行政复议申请决定书》、信访复字〔2013〕1号《关于普文明反映的林权纠纷信访事项答复意见书》、新政行复决字〔2013〕第4号《行政复议决定书》，重新确认普文明提供的《山林承包管理合同书》合法有效，按照1983年的山林承包合同四至界线为普文明办理林权证；二、判令新化乡人民政府、新平县人民政府、新平县人民法院和白勒巴小组赔偿普文明抢采松脂和各种损失人民币2782466元。并要求追究相关人员的民事责任，开除党纪，撤销一切领导职务。本院于2014年6月5日作出（2014）玉中行初字第1号行政裁定，驳回普文明的起诉。普文明不服上诉至云南省高级人民法院，该院于2014年9月28日作出（2014）云高行终字第63号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定，并于2014年11月27日，向普文明送达该行政裁定书。普文明仍不服云南省高级人民法院（2014）云高行终字第63号行政裁定，向云南省人民检察院申请监督，云南省人民检察院于2017年4月15日作出云检民（行）监［2017］53000000014号不支持监督申请决定书，不支持普文明的监督申请。2015年6月25日，普文明以新平县人民政府、新化乡人民政府为被告、白勒巴小组为第三人向新平县人民法院提起诉讼，要求判令：一、撤销新化乡政府作出的〔2009〕新政行决字第1号《林权争议行政处理决定书》；二、撤销新政行复决字〔2013〕第4号《行政复议决定书》，重新确认普文明提供的《山林承包管理合同书》合法有效；三、按照1983年的山林承包合同四至界线，办林权证归还普文明；四、判令新化乡政府、新平县政府和白勒巴小组赔偿普文明抢采松脂和各种损失人民币2782466元。该案由本院指定原审法院管辖，原审法院以普文明的起诉超过法定起诉期限为由，于2015年12月14日作出（2015）元行初字第1号行政裁定，驳回了其起诉。普文明不服提起上诉，本院于2016年4月18日作出（2016）云04行终4号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。普文明仍不服向云南省高级人民法院申请再审，云南省高级人民法院于2016年12月21日作出（2016）云行申182号行政裁定，驳回普文明的再审申请。另查明，2018年4月18日，新化乡人民政府组织相关部门及人员召开关于普文明、普文忠、普文政“白各莫拉河”山林林权争议调解会议，因双方意见分歧较大，未达成调解协议。2018年4月28日，新化乡人民政府针对此次调解会议制作了《新化乡人民政府关于普文明、普文忠、普文政“白各莫拉河”山林林权争议调解会议纪要》。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼，但提起诉讼应符合法律的规定。本案普文明关于“撤销新化乡人民政府作出的〔2009〕新政行决字第1号《林权争议行政处理决定书》；按照1983年的山林承包合同四至界线，办林权证归还原告；判令新化乡人民政府和白勒巴小组赔偿普文明抢采松脂和各种损失人民币2782466元”的诉请，已经人民法院生效的行政裁定审查并裁定驳回其起诉。现普文明再次向原审法院提起相同的行政诉讼，已构成重复起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项的规定，依法应裁定驳回其起诉。关于普文明诉请撤销的新化乡政府于2018年4月28日作出的《新化乡人民政府关于普文明、普文忠、普文政“白各莫拉河”山林林权争议调解会议纪要》，经审查，新平县人民政府的此次调解行为并未对普文明设定新的权利义务，该会议纪要对普文明的权利义务并未产生影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（二）项、第（十）项的规定，调解行为、对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故普文明的该项诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款的规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉，因此，原审法院经过阅卷后迳行裁定驳回普文明的起诉，符合法定程序。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。普文明的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 华审判员 向 颖审判员 沈培敏二〇一九年七月二十六日书记员 冯雯静