湖北省丹江口市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0381行初14号原告丹江口市振新建材有限公司。住所地：丹江口市六里坪岳家川村。统一社会信用代码：91420381074088033U。法定代表人王明，该公司总经理。委托诉讼代理人张家泳，湖北思普润律师事务所律师。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解、提起上诉、签收法律文书等。被告丹江口市六里坪镇人民政府。住所地：丹江口市六里坪镇大柳树村一组。统一社会信用代码：11420381011056448N。法定代表人肖强，该镇镇长。出庭负责人曾晓龙，该镇副镇长。委托诉讼代理人王德海，该镇汉十铁路指挥部指挥长。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人杨建华，湖北三丰律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告丹江口市振新建材有限公司(以下简称：振新公司)以与被告丹江口市六里坪镇人民政府(以下简称：六里坪政府)签订的行政协议无效，并要求赔偿一案，于2019年2月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2019年3月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月2日公开开庭进行了审理。原告振新公司的法定代表人王明及其委托诉讼代理人张家泳、被告六里坪政府的出庭负责人曾晓龙及委托诉讼代理人王德海、杨建华到庭参加了诉讼。现已审理终结。原告振新公司诉称，原告丹江口市振新建材有限公司是生产新型建筑材料—加气块砖的厂家，位于丹江口市××岳家××村余家院的“对门沟”。始建于2012年底，征用经济林地42亩。通过挖山填沟，形成30亩的厂区平地，修建厂区公路、货场和基础设施，兴建厂房、办公室、生活用房2610平方米，购置安装生产设备，形成了年产10万立方米的加气块砖生产线，2015年初，因汉十高铁建设用地，高铁建设方强制将机械设备开进原告厂区，原告被迫停止后期续建和试产。2015年12月4日，针对丹江口市铁路建设指挥部提供给原告的不实评测资料，原告提出异议，并提出了总额为3959万元的拆迁补偿的请求。2016年5月20日，在得到丹江口市汉十铁路建设指挥部主要负责人王瑞华“以后可以给振新公司下个文件，生产车间可以留给你们生产小砖也行”的口头承诺后，原告同被告签订了《企业拆迁协议》，补偿金额为1714.02335万元。此前，被告没有向原告依法履行征地拆迁过程中的公告、听证、协商选定评估机构等任何程序。高铁建设拆除了行将投产见效的原告企业，由于应当补偿而未补偿到位，原告债权人已诉诸法院的判定额本金1265.5万元，利息681.83万元，诉讼费50余万元，尚未进入诉讼的社会筹集资本金578.892万元，利息245.93万元，原告由于铁路建设拆迁背上了2822.17万元的沉重债务。2018年7月30日开始，原告加大了向上反映被告存在问题的力度，直接向丹江口市政府分管副市长成坤递交了《关于依法同我公司签订拆迁补偿协议，对我公司损失进行全面补偿的请求书》后，被告给原告出具一份《关于丹江口市振新建材有限公司要求追诉拆迁补偿的复函》，明确告诉原告“也可以依法提出行政诉讼”。但是要提起行政诉讼所需要的被告的法律资料，被告拒绝提供。原告被迫先后向丹江口市人民政府、丹江口市国土资源局三次进行政府信息公开申请，终于弄清了被告在此次征地拆迁过程中的一系列无效违法行为的证据：1.土地法及国有土地上房屋征收条例都明确规定，土地及房屋的征收主体是县政府，而被告发文成立的丹江口市六里坪铁路建设指挥部，既不是法律规定的合法征收主体，也没有得到丹江口市政府的法定授权，根本没有权利同原告签订《企业拆迁协议》。2.依照法律规定，同原告签订《企业拆迁协议》的另一个前提条件是：土地的征收必须取得国家合法的批准和履行法定的手续。但丹江口市政府和丹江口市国土资源局提供的公开信息表明：汉十铁路丹江口段的征地批准时间为2016年11月30日，丹江口市政府的征地公告是2017年作出的，而被告方同原告签订的《企业拆迁协议》时间“早产”了，为2016年5月20日，所签协议依法归于无效。此外，被告方所依据丹政办发[2015]56号文件《汉十铁路（丹江口段）建设征地拆迁范围及补偿标准》的通知，是一个不合法的文件，原告在此申请人民法院依法对该文件进行合法性审查。由于被告方错误执行56号文件，造成了原告的“因征收房屋造成的停产停业损失”被剔除在外，土地房屋的补偿标准也被压成了不顾原告死活的“逼迫成本法”。而国有土地上房屋征收与补偿条例第二十三条明确规定：对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限因素确定。第十九条规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日起被征收房屋类似房地产的市场价格。《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给与补偿。综上，被告不具有同原告签订《企业拆迁协议》的主体资格，不符合法定的条件，在拆迁补偿项目损失，补偿标准严重偏低，且存在严重的诱导误导行为，造成原告巨大经济损失。故起诉，请求：1.确认被告设立的丹江口市六里坪镇汉十铁路建设指挥部，于2016年5月20日与原告签订的《企业拆迁协议》无效。2.判令被告赔偿原告拆迁安置经济损失2200万元。3.被告承担诉讼费。原告振新公司向本院提交了以下证据：证据1：营业执照、原告法定代表人身份证、原告厂区规划图、地形图、备案证。拟证明原告诉讼主体资格及基本情况。证据2:原告经济林地征用合同。拟证明原告征地及所支出费用的事实。证据3：被告提供的评估报告（部分）。拟证明征地拆迁机构单方指定评估机构出具评估报告的补偿评估值。证据4：原告评估异议。拟证明原告对评估报告不服，向征地拆迁机构主张3959万元补偿。证据5：关于丹江口市振新建材有限公司拆迁评估补偿的情况说明。拟证明征地拆迁机构并没有依据评估报告补偿原告，而是作出部分实事求是增加补偿的决定。证据6：被告成立六里坪铁路建设指挥部文件。拟证明被告发文成立丹江口市六里坪镇铁路建设指挥部的事实。证据7：企业拆迁协议。拟证明企业拆迁协议系被告方同原告签订以及霸王条款。证据8：丹办文[2014]43号关于成立武汉至十堰城际铁路项目（丹江口段）建设指挥部的通知。拟证明王瑞华系武汉至十堰城际铁路项目（丹江口段）建设指挥部承担日常工作的副主任。证据9：王明刚身份证及证明。拟证明征地拆迁机构负责人对原告实施了欺诈行为。证据10：丹政办法[2015]56号文件。拟证明征地拆迁主体丹江口市人民政府发文确定征地拆迁补偿标准。证据11：关于依法同我公司签订拆迁补偿协议对我公司损失进行全面补偿的请求书。拟证明原告在多次申诉无果后再一次向征地拆迁主体丹江口市人民政府请求实事求是依法全面补偿的事实。证据12：关于丹江口振新建材有限公司要求追诉拆迁补偿的复函。拟证明被告成立的铁路建设指挥部对原告的请求书复函，再一次用行动表明被告是适格的被告。证据13：国土资函[2016]784号国土资源部关于武汉至十堰工程建设用地的批复。拟证明国土资源部对汉十铁路建设用地的批准时间为2016年11月30日，企业拆迁协议提前签订是违法无效的。证据14：丹征[2017]城铁第1号、丹征补公告[2017]城铁第1号文件。拟证明征地机关发布征收土地公告、征收土地补偿安置方案公告的时间分别为2017年4月4日和4月21日，企业拆迁协议提前签订程序违法。被告六里坪政府辩称，本案原告起诉主体错误，应驳回起诉。根据丹江口市人民政府办公室丹政办发[2015]56号市人民政府办公室关于印发《汉十铁路（丹江口段）建设征地拆迁范围及补偿标准》的通知，制定拆迁补偿标准和划定拆迁范围的主体系丹江口市人民政府，委托评估单位为武汉至十××铁路（丹江口市××指挥部（即××汉××铁路指挥部，代表丹江口市人民政府实施汉十铁路建设拆迁、协调工作），六里坪政府仅是依据丹政办发[2015]56号第七条第2项规定（实物指标调查核实确认后，征地拆迁安置补偿款拨付给相关镇，由相关镇人民政府组织拆迁兑现工作），具体负责实施和兑现工作，所签订的企业拆迁协议系依据文件受丹江口市人民政府委托签订，依据行政诉讼法的规定，委托单位丹江口市人民政府应是被告，而非六里坪政府。原告在起诉状第4页第2行也称被告是执行56号文件，说明其已知道被告仅是拆迁的实施兑现机关，而非拆迁主体即合格被告。企业拆迁协议合法有效。依据丹政办发[2015]56号文件规定，原告的企业在汉十铁路拆迁范围内，六里坪人民政府作为汉十铁路拆迁六里坪范围内的实施兑现单位，在原告企业依法经评估作价后与其自愿协商签订企业拆迁协议，且原告也已领取相关补偿款，协议已履行完毕。整个拆迁兑现过程均是依据市政府文件和企业拆迁协议约定履行，并不违反合同法及相关法律规定，合同合法有效。原告的补偿款已经依据评估报告确定的数额全部领取完毕，其不存在损失，要求损失赔偿没有依据。依据原告起诉状，原告主要是对评估报告数额（自认为存在漏评项）有异议，而该评估报告的委托机关是丹江口市人民政府（丹江口市汉十铁路指挥部），其应通过委托机关解决，被告无法重新启动评估程序，也无资金来源。综上，请求法院依法驳回原告起诉。被告六里坪政府在法定期限内向本院提交了以下证据：证据1：统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书。拟证明被告诉讼主体资格及基本情况。证据2：市人民政府丹政办发[2015]56文件。拟证明汉十铁路（丹江口段）拆迁范围及补偿标准的制定及征收补偿机关是丹江口市人民政府，六里坪镇仅是在市政府下拨补偿款后代为兑现发放，是受委托单位，原告诉讼主体错误。征地拆迁补偿是按市政府文件执行，补偿资金来源于丹江口市人民政府，被告只是受委托。证据3：市委办公室、市政府办公室丹办文[2015]19号文件。拟证明丹江口市汉十铁路指挥部系丹江口市委、市政府成立的机构，代表市委市政府。证据4：六里坪党政办公室六办发[2015]44号文件。拟证明六里坪镇汉十铁路指挥部系六里坪政府成立的机构，代表六里坪政府。证据5：丹江口市振新建材有限公司评估咨询报告。拟证明实物调查及房屋测量原告均签字认可，委托评估机关是武汉至十××铁路（××）建设指挥部，并非六里坪政府，其对评估报告有异议，六里坪政府无权启动，也无资金来源。原告的房屋、机器设备评估净值为9861503.5元。证据6：原告及法定代表人王明承诺书。拟证明原告对资产评估登记全过程进行了参与，对所有资产、物品登记数据无异议，并承诺以本次登记为准。证据7：企业拆迁协议。拟证明被告在兑现原告补偿款时与原告签订协议，是自愿、合法的，没有强迫、欺诈、违反法律规定，合法有效。证据8：原告关于不能以设备抵偿流动资产的报告。拟证明在补偿款领取后原告又书面认可企业拆迁协议的效力，书面表示不再反悔。说明协议是双方真实意思的表示，合法有效。证据9：武汉至十××铁路（××）建设指挥部情况说明。拟证明原告资产评估净值9861503.5元，加上企业土地购置费用148万元、挖山填沟工程320万元、设备基础及供水供电等工程费220万元，企业拆迁安置费用40万元，企业拆迁补偿费总计17141503.5元。补偿单位为武汉至十××铁路（××）建设指挥部，六里坪镇汉十铁路指挥部仅是受委托负责兑现的单位。证据10：丹江口市人民法院履行到期债务通知书。拟证明原告拆迁款被法院冻结的情况。证据11：六里坪镇汉十铁路指挥部六铁文[2015]15号文件、武汉至十堰城际铁路建设指挥部文件处理签。拟证明发放原告补偿款需请示委托机关丹江口市汉十铁路指挥部同意，在武汉至十××铁路（××）建设指挥部领导签批后，依据签批意见给原告兑现补偿款，被告仅是受委托发放单位，并非拆迁补偿单位。证据12：原告委托书。拟证明原告委托赵正华和王明刚领取补偿款。经庭审质证，各方质证意见归纳如下：被告对原告提交的证据2、3、6、8、10无异议。认为，证据1该规划图、地形图是原告自己制作不具有证据效力。证据4是原告自己书写的，没有证据效力。证据5评估报告净值980多万元，后来原告找市指挥部要求增加补偿，经市指挥部同意，六里坪政府根据该依据给原告增加700多万元补偿。证据7不能达到原告的证明目的。证据9王明刚的证明，因证人未出庭，不能作为证据使用。证据11被告作为受托单位不是适格主体，原告应起诉市政府。证据12六里坪指挥部是受市指挥部委托签订协议，该复函代表市指挥部。证据13、14是复印件，真实性无法确认，能达到证明目的，且与本案无关联性。原告对被告提交的证据1、4无异议。认为，证据2该证据违反国家的拆迁补偿安置规定。证据3与本案无关联性。证据5指定的唯一的评估机构程序违法，该评估报告不具有法律效力。证据6承诺书是对现场调查的实物指标没有异议，不能证明其他内容，不能证明其认可该评估结论。证据7协议本身主体和内容均不合法，应当属于无效协议。证据8原告写的报告，并不是其签订协议写的话，其打报告的目的是漏掉的部分纳入评估范围。证据9是指挥部自己单方的情况说明不具有法律效力。证据10与本案无关联性。证据11签订协议及设立指挥部由被告方完成。证据12与本案无关联性。对双方均无异议的证据，本院予以采纳。对双方当事人提出异议的证据，本院认证如下：原告提交的证据1证明原告主体资格，本院予以确认。证据4证明原告对评估报告不服从而向征地拆迁机构主张补偿的事实，本院予以确认。证据5征地拆迁机构增加补偿事实，本院予以确认。证据7证明协议系原被告双方签订，但不能证明系霸王条款，本院不予确认。证据9根据证据规则，证人应当出庭接受质询，被告的质证意见符合法律规定，该证据本院不予确认。证据11的证明目的不是本案争议焦点，本院不予确认。证据12证明六里坪政府是适格被告，被告对真实性无异议，本院予以确认。证据13、14的证明目的，本院结合本案其他证据予以确认。被告提交的证据2的证明目的，本院结合本案其他证据予以确认。证据3、5、6、7、10来源客观、真实，本院予以确认。证据8、11、12原告对真实性不持异议，本院将结合本案其他证据予以确认。证据9证明原告拆迁补偿的总额为17141503.50元，但不能证明六里坪镇汉十铁路指挥部是受委托机关，本院不予确认。经审理查明：原告振新公司2013年7月30日成立，位于丹江口市××岳家××村××组，原告从事灰砂砖、加气砖、水泥制品加工和销售。2013-2014年处于试产期间。因国家汉十铁路项目建设，2014年10月24日丹江口市委办公室、丹江口市人民政府办公室联合发文成立武汉至十堰城际铁路项目（丹江口段）建设指挥部。六里坪镇部分村土地在建设项目征地范围，2015年8月13日六里坪政府党政办公室发文成立丹江口市六里坪镇汉十铁路建设指挥部，2015年10月11日丹江口市人民政府发布《关于印发的通知》。原告振新公司的企业厂房在建设用地范围内，湖北众联资产评估有限公司受武汉至十堰城际铁路项目（丹江口段）建设指挥部委托，以2015年9月27日为评估基准日，对振新公司的房屋建（构）筑物、机器设备进行了实地勘察、市场调查，2015年8月28日，原告的法定代表人王明在汉十铁路征地拆迁实物调查表上签字确认实物指标，2015年10月12日原告法定代表人王明出具承诺书，内容为其作为原告企业法人代表，对资产评估登记全过程进行了参与，对所有资产、物品登记数据无异议，并承诺以本次登记为准。该承诺书由王明签字并加盖公司印章。2016年3月20日湖北众联资产评估有限公司出具众联评咨字[2016]第112号评估咨询报告，结论为振新公司资产净值为9861503.5元。2016年5月10日六里坪镇汉十铁路建设指挥部向丹江口市汉十铁路指挥部请示，内容：振新公司经评估需补偿拆迁费共计9861503.5元。经六里坪政府与振新公司协商，补偿该公司拆迁安置40万元、土地购置费148万元、挖山填沟工程320万元、设备基础工程费220万元合计728万元，共计17141503.5元。市指挥部同意六里坪政府的补偿意见。2016年5月20日原告（乙方）与丹江口市六里坪镇汉十铁路建设指挥部（甲方）签订《企业拆迁协议》，约定：甲方在将乙方补偿资金17140253.5元打到金融部门账卡上后，乙方开始无条件停产并对厂房设施自行拆除迁走，期限10天。10天后若无农民工工资等纠纷，甲方将卡交给乙方；协议一式三份，签订后生效。2016年8月29日原告开始自行拆除,2018年3月拆除完毕，补偿资金原告领取810多万元外，其余资金因振新公司和其法定代表人王明涉及经济纠纷，被人民法院依法冻结或划拨。本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属《中华人民共和国行政诉讼法》所调整的行政协议范畴。对原告振新公司的起诉是否超过起诉期限问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。对当事人的合法权益，法律规定的最长保护期限为五年，振新公司2016年5月20日签订《企业拆迁协议》,2019年2月25日提起诉讼，未超过起诉期限。原告振新公司当庭请求人民法院对丹江口市人民政府办公室于2015年10月11日发布的丹政办发[2015]56号《市人民政府办公室关于印发的通知》的合法性进行审查，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。振新公司在起诉状诉讼请求中未提出规范性文件审查，当庭提出该诉请，不符法律规定，本院已当庭答复不予准许。丹江口市六里坪镇汉十铁路建设指挥部是六里坪政府设立的负责六里坪辖区内建设拆迁工作的临时机构，其行为效力归责于六里坪政府，振新公司提起诉讼，应当以六里坪政府为被告，振新公司诉请所指向的是对其与六里坪镇汉十铁路建设指挥部之间企业拆迁协议的签订行为，六里坪政府是本案的适格被告。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。原、被告达成的企业拆迁协议是双方协商后自愿签订的，该协议不违反法律法规的强制性规定，未损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，且对资产评估过程原告的法定代表人全程参与，对资产登记数据无异议，并无《合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，应属合法有效。《合同法》第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。本案，被告按照合同约定将补偿款存至特定账户，原告领取部分款项后自行拆除完全部房屋及设备,因原告涉其他纠纷部分款项被司法冻结，不影响被告已按约履行合同义务的事实，该协议双方合同义务均已履行完毕。原告振新公司现以协议签订违法，请求确认企业拆迁协议无效并要求赔偿损失的请求，缺乏事实和法律依据,本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告丹江口市振新建材有限公司要求确认《企业拆迁协议》无效及判令被告赔偿经济损失2200万元的诉讼请求。案件受理费50元，由原告丹江口市振新建材有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。审 判 长  彭泽辉审 判 员  王汝军人民陪审员  王 耕二〇一九年七月二日书 记 员  李祥敏本案所适用的相关法律依据：1.《中华人民共和国合同法》第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。