贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行终232号上诉人（原审被告）：桐梓县国土资源和城乡规划局（下称：桐梓国土和规划局）。地址：桐梓县娄山关街道。法定代表人：易兵，该局局长。委托代理人：令狐荣飞，贵州名城（桐梓）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：重庆市龙乡苑房地产开发有限公司（下称：龙乡苑房地产公司）。地址：重庆市铜梁区巴川街道办事处飞凤街21号。统一社会信用代码：915002247094149051。法定代表人：刘保全，该公司总经理。委托代理人：张绍明、韩朝飞，贵州贵遵律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：杨茂华，男，汉族，生于1963年12月4日，贵州省桐梓县人，住桐梓县，被上诉人（原审第三人）：杨筑锦，男，汉族，生于1987年4月11日，贵州省贵阳市人，住贵阳市云岩区，被上诉人（原审第三人）：唐绍容，女，汉族，生于1968年9月17日，贵州省桐梓县人，住桐梓县，被上诉人（原审第三人）：吴朝，女，汉族，生于1963年10月2日，贵州省桐梓县人，住桐梓县，被上诉人（原审第三人）：杨桐桥，男，汉族，生于1959年4月18日，贵州省桐梓县人，住桐梓县，被上诉人（原审第三人）：刘静，女，汉族，生于1971年3月28日，贵州省桐梓县人，住桐梓县，被上诉人（原审第三人）：王结，男，汉族，生于1971年8月10日，贵州省桐梓县人，住桐梓县，被上诉人（原审第三人）：吴芷汀，女，汉族，生于1996年4月17日，贵州省桐梓县人，住桐梓县，委托代理人吴刚，男，汉族，生于1968年3月29日，贵州省桐梓县人，住桐梓县，系吴芷汀父。上诉人桐梓国土和规划局与被上诉人龙乡苑房地产公司、唐绍容等8人因行政处罚纠纷一案，不服习水县人民法院（2018）黔0330行初139号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。本院经审理查明：一审原告2005年取得桐梓县建设局颁发的2005-37号《建设用地规划许可证》，2006年取得桐国用（2006）第300号《国有土地使用权》进行房地产开发，开发楼盘命名为“桐梓县德利大厦”，共分A、B、C三栋。2008年8月1日，原告取得《建设工程规划许可证》，2010年6月29日取得《建设工程施工许可证》。随后桐梓县德利大厦进行施工，2012年12月18日竣工。在竣工验收过程中，桐梓县住房和城乡建设局于2013年5月30日分别对德利大厦A栋向原告发放竣字第080127号《建设工程竣工规划认可证》，对德利大厦B栋向原告发放竣字第080128号《建设工程竣工规划认可证》，对德利大厦C栋向原告发放竣字第080129号《建设工程竣工规划认可证》，认定工程建设符合工程规划许可文件要求。2013年9月22日完成竣工验收备案。一审原告在开发建设过程中，于2010年12月获得桐梓县住房和城乡建设局颁发的桐字（2010）第008号《遵义市商品房屋预售许可证》，准予原告对德利大厦A、B、C三栋房屋进行预售，载明建筑总面积62702平方米，预售房屋建筑面积60000平方米。2012年5月3日，原告与杨筑锦、杨桐桥、唐绍容、杨茂华、吴朝签订《商品房买卖合同》，约定将A栋一单元5层5－1号商业用房出售与买受人，载明商品房预售许可证号为桐字（2010）第008号，建筑面积836平方米，价款3327280元，合同附件一房屋平面图标注五层平面图（架空层），申请桐梓县房屋产权登记中心办理《商品房买卖合同》备案登记和房屋预告登记后办理按揭抵押贷款。2011年12月23日，原告与刘静、王结签订《商品房买卖合同》，约定将C栋一单元5层商业用房出售与买受人，载明商品房预售许可证号为桐字（2010）第008号，建筑面积675平方米，价款2666250元，合同附件一房屋平面图标注五层平面图（架空层），申请桐梓县房屋产权登记中心办理《商品房买卖合同》备案登记和房屋预告登记后办理按揭抵押贷款。2013年12月3日，原告与吴芷汀签订《商品房买卖合同》，约定将B栋一单元5层商业用房出售与买受人，载明商品房预售许可证号为桐字（2010）第008号，建筑面积758.16平方米，价款3032640元。上述《商品房买卖合同》签订后，买受人均支付了价款，原告已将全部商业用房交付买受人使用至今。2017年以来，德利大厦业主反映A、B、C三栋第五层改变结构、用途，并向桐梓县政府信访。2018年1月3日，桐梓县住房和城乡建设局作出《关于德利大厦架空层更改用途的处理意见》，认定原告擅自更改第五层架空层用途，用作茶楼、酒店及办公等用途。部分业主上访，要求恢复架空层功能，还业主开放的绿化、休闲空间。依照《城乡规划法》第六十四条规定，限原告在15日内自行组织拆除，恢复架空层功能，还业主开放的绿化、休闲空间。原告不服，向一审法院提起诉讼。另查明，桐梓县规划行政职能现已由被告行使。一审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案桐梓县住房和城乡建设局认定原告未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，但在德利大厦竣工验收过程中，桐梓县住房和城乡建设局分别对德利大厦A、B、C三栋向原告发放竣字第080127号、第080128号、第080129号《建设工程竣工规划认可证》，认定工程建设符合工程规划许可文件要求，且已经验收备案。《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”《建设工程质量管理条例》第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起1５日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”桐梓县住房和城乡建设局当时作为建设和规划行政主管部门，已依法履行了对建设工程是否符合规划条件予以核实和验收备案的职责，且均确认原告不具有违反建设工程规划许可的行为，向原告颁发了《建设工程竣工规划认可证》，该认可行为系依职权作出，依法具有效力。即使原告未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，也发生在德利大厦A、B、C三栋竣工验收前的施工过程中，在工程竣工验收时，桐梓县住房和城乡建设局向原告发放《建设工程竣工规划认可证》，表明了桐梓县住房和城乡建设局对原告改变规划的认可，对原告行为合法性的承认。现桐梓县住房和城乡建设局又以原告违反规划行政许可为由，对原告作出《关于德利大廈架空层更改用途的处理意见》，与其在先的行政确认行为矛盾，且其作出《处理意见》的目的在于解决业主的信访诉求，故被告所作行政行为事实不清，证据不足，依法应予撤销。为此，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）之规定，判决：撤销桐梓县住房和城乡建设局对原告作出的《关于德利大廈架空层更改用途的处理意见》。案件受理费50元，由被告负担。一审宣判后，桐梓国土和规划局不服，认为一审判决认定事实不清，适用法律错误。向本院上诉，请求撤销习水县人民法院（2018）黔0330行初139号行政判决书中“撤销被告桐梓县住房和城乡建设局对原告做出的《关于德利大夏架空层更改用途的处理意见》”的判决内容，并依法改判；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实及理由是：首先，原审法院认定“本案桐梓县住房和城乡规划局认定重庆市龙乡苑房地产开发有限公司未按照建设工程规划许可证的规划进行建设，但在德利大厦竣工验收过程中，桐梓县住房和城乡建设局分别对德利大厦A、B、C三栋向原告发放竣工字第080127号、第080128号、第080129号《建设工程竣工规划许可证》，认定工程建设符合工程规划许可文件要求，且已经验收备案。”的事实错误。这是基于以下理由：1.被上诉人重庆市龙乡苑房地产开发有限公司（以下简称“龙乡苑公司”）在申请办理《建设工程规划许可证》时，提交的建设工程设计方案等材料当中，设计的第五层为架空层，而不是商业层，而上诉人对第五层也是按架空层进行规划许可的。2.被上诉人龙乡苑公司如要将第五层架空层变更为商业层，应当按《中华人民共和国城乡规划法》的规定，必须向县人民政府城乡规划主管部门提出申请。建设规划许可，不仅仅是约束建设开始前，也约束建设结束后，即建设者不按规划许可进行改扩建或将规划的建筑类型用作它用的行为。3.上诉人并没有认定被上诉人龙乡苑公司未按照《建设工程规划许可证》的规划进行建设。被上诉人龙乡苑公司在建设时是按照《建设工程规划许可证》进行建设的，在《关于德利大厦架空层更改用途的处理意见》（以下简称《处理意见》）中，桐梓县住房和城乡建设局主要是针对被上诉人龙乡苑公司在不经许可的情形下，将《建设工程规划许可证》当中许可的第五层架空层变更为商业层的做法，做出的处理意见。4.关于向被上诉人龙乡苑公司发放竣工字第080127号、第080128号、第080129号《建设工程竣工规划许可证》的行为，是在竣工验收的时候，被上诉人龙乡苑公司的第五层是作为架空层进行验收的，而非是其主张的商业用途。其次，原审法院认定“即使原告未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，也未发生在德利大厦A、B、C三栋竣工验收前的施工过程中，在工程竣工验收时，桐梓县住房和城乡建设局向原告发放《建设工程竣工规划许可证》，表明了桐梓县住房和城乡建设局对原告改变规划的许可，对原告合法性的承认。”的事实错误。这是基于以下理由：被上诉人龙乡苑公司在施工中和验收时，均是按照规划的许可进行建设的，并没有在施工中和验收时发现改变许可的行为。因为验收时，第五层是作为架空层使用的，在竣工验收后，上诉人才发现被上诉人龙乡苑公司将第五层作为商业层售卖，所以，上诉人没有认可被上诉人龙乡苑公司将第五层架空层变为商业层的行为。最后，原审法院认定“现桐梓县住房和城乡建设局又以原告违反规划行政许可为由，对原告作出《关于德利大厦架空层更改用途的处理意见》，与其在先的行政确认行为矛盾，且其作出《处理意见》的目的在于解决业主的信访诉求，故被告所作行政行为事实不清，证据不足。”的事实错误。主要基于以下理由：1.桐梓县住房和城乡建设局对被上诉人龙乡苑公司的《处理意见》主要基于被上诉人违反《建设工程规划许可证》许可的范围，擅自将第五层变更为商业层的行为提出的处理意见，并不违反在先的行政确认行为。2.桐梓县住房和城乡建设局做出的《处理意见》不仅仅是解决业主的信访诉求。在竣工验收后，上诉人通过业主的反映，才知道被上诉人龙乡苑公司将第五层售卖，做出《处理意见》的前提是被上诉人龙乡苑公司违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，擅自将架空层售卖，其次才是对业主信访的解决。3.上诉人的证据充分证明，被上诉人在提交规划许可时第五层为架空层，建设规划许可对架空层不计入建设面积，且对于架空层的用途也提出了法律依据，即遵义市人民政府令（第49号）。综上，上诉人认为：原审判决认定事实不清，适用法律错误，恳请二审法院在查明事实之后，依法改判。被上诉人龙乡苑房地产公司答辩称，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，依法应驳回上诉、维持原判。1、答辩人于2016年以出让方式，取得位于桐梓县××镇文笔路桐国用（2006）第300号国有土地使用权，并在该土地上建设商品房予以出售，该楼盘命名为“桐梓县德利大厦”。随后，答辩人又于2005年9月12日取得上诉人颁发的2015-37号《建设用地规划许可》，同意按照建设规划进行建设，于2008年8月1日，取得《建设工程规划许可》，于2009年取得《建设工程施工许可》，并于2012年12月18日竣工。2013年5月30日，经桐梓县住房和城乡建设局颁发竣字第080127、080128、080129号《建设工程竣工规划认可证》，于2013年9月22日验收合格。2、答辩人于2010年取得遵市商品房预证桐字（2010）第008号《遵义市商品房屋预售许可证》。同时，于2013年4月19日取得遵义市消防支队《消防验收合格证》。足以证明答辩人自取得国有建设用地开始至销售“桐梓县的利大厦”房屋，都是符合法律法规规定。同时，桐梓县德利大厦第五层答辩人已经依法进行销售，并且交付业主使用多年，同时也办理了预告登记。3、原审判决适用法律正确。原审法院在对本案进行了全面审查的基础上，在事实清楚，证据确凿的基情况下，依据《行政诉讼法》作出“撤销桐梓县住房和城乡建设局对答辩人作出的《关于德利大厦架空层更改用途的处理意见》”，适用法律正确。4、上诉人的上诉请求依法不能成立。答辩人修建的德利大厦已经交付使用多年，且不动产登记中心已经为原审第三人办理抵押登记，办理他项权登记，办理房屋预告登记，该行政行为合法有效，各方均没有提出异议。故答辩人并不存在上诉人诉称的：“在验收时第五层是作为架空层使用的，在竣工验收后答辩人将第五层作为商业层售卖”的情形。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。涉案房屋德利大厦A、B、C三栋第五层规划设计为架空层，一审原告将其改建为商业用房并出售给一审第三人用作经营，各方无异议，争议的焦点是：一、一审原告是在竣工验收前改建还是在竣工验收后改建。二、房屋建设登记主管机关为何要给一审原告和第三人办理第五层房屋的《商品房买卖合同》备案登记和房屋预告登记。三、本案第三人是否属于善意买受房屋，其权益如何保障。行政机关作出涉及行政相对人重大权益的行政行为，应当做到事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，要合理保护利害关系人的知情权、陈述申辩权。本案中，上诉人基于部分业主上访，要求恢复架空层功能，还业主开放的绿化、休闲空间，在未对前述争议焦点进行充分调查研究，也未听取已购买房屋的第三人意见的情况下，即向桐梓县人民政府上报并作出限期拆除的处理意见，属事实不清，程序违法，依法应予撤销，一审判决撤销并无不当。但一审判决关于“即使原告未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，也发生在德利大厦A、B、C三栋竣工验收前的施工过程中，在工程竣工验收时，桐梓县住房和城乡建设局向一审原告发放《建设工程竣工规划认可证》，表明了桐梓县住房和城乡建设局对一审原告改变规划的认可，对原告行为合法性的承认。”的认定，因无充分证据佐证，本院不予确认。被诉行政行为被判决撤销后，是否需要对一审原告改变规划许可的行为进行处罚，被告可依职权重新查清相关事实后再作处理。上诉人的上诉理由与本院查明事实不符，其上诉请求本院不予支持。综上，一审判决认定基本事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  王 伟二〇一九年七月十六日法官助理唐华书记员袁进