广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1080号上诉人（原审第三人）茂名市电白区观珠镇晨光村腰基塘经济合作社。法定代表人刘仲汉，社长。委托代理人李磊泉，广东执正律师事务所律师。被上诉人（原审原告）广东省曙光农场。法定代表人梁文龙，场长。委托代理人赖培强，男，1958年11月15日出生，汉族，住广东省茂名市茂南区荔红直二巷3号301房。原审被告：茂名市电白区人民政府，住所地茂名市电白区海滨大道1号大院。法定代表人华翠，区长。委托代理人蔡志明，男，茂名市电白区国土资源局工作人员。上诉人茂名市电白区观珠镇晨光村腰基塘经济合作社（原电白县观珠镇晨光村腰基塘经济合作社）因与被上诉人广东省曙光农场、原审被告茂名市电白区人民政府土地权属登记行政纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2017）粤09行初189号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定：本案的争议岭位于茂名市电白区观珠镇晨光村修基塘大岭，争议部分为该修基塘大岭的北半截岭，面积约134.02亩。1957年1月，湛江专员公署将修基塘大岭划给原告曙光农场使用，修基塘大岭成为国有土地。1957年至1985年，原告在修基塘大岭种植橡胶树。1982年，原告领取了编号为№0027391的《电白县山权林权证》，该证第三栏记载有修基塘大岭（山号42号），面积176亩，林木种类为橡胶，四至是：东至牛头湖大岭田垌，南至牛头湖大岭相连，西至修基塘田垌，北至望天窝相连。该证中记载的修基塘大岭包含了本案的争议岭在内。从1985年至今，原告将修基塘大岭的部分土地先后发包给王青源、林青、梁美玉、杨晓东、蔡玉、黄玉兰等人种植荔枝树等。该使用事实有原告与林青、梁美玉、杨晓东、蔡玉、黄玉兰等人签订的书面《承包土地合同》《转让承包土地合同书》《公证书》等证据予以证实。2006年3月8日，原告领取了由原电白县人民政府颁发的电国用（2006）第00447号《国有土地使用证》，该证登记的土地使用权面积为194108.69平方米，宗地图红线范围包含了整个修基塘大岭，即亦包含了本案的争议岭。2012年12月25日，被告电白区政府根据第三人腰基塘合作社的土地登记申请，向其颁发了电集有（2012）第081054号《集体土地所有证》，该证的土地所有权人为“电白县观珠镇晨光村腰基塘经济合作社农民集体”，土地总面积为21.0578公顷，附图粘贴栏备注了“集体土地权属范围内如有未扣除的国有土地，按有关规定处理”的内容。该证的发证材料《土地权属证明书》的四邻（签章）证明栏没有四邻的签章，被告和第三人也未提供争议岭的其他土地权属来源凭证。从电集有（2012）第081054号《集体土地所有证》和电国用（2006）第00447号《国有土地使用证》分别所附的宗地图可见，上述两证的宗地图红线范围有部分重叠，重叠部分为修基塘大岭的北半截山岭，即本案的争议岭。2017年7月20日，第三人腰基塘合作社到争议岭用挖掘机挖倒原告承包给他人种植的荔枝树，双方产生纠纷。原告与第三人交涉过程中，第三人拿出被告向其核发的电集有（2012）第081054号《集体土地所有证》主张争议岭的权属，原告才知道第三人的电集有（2012）第081054号《集体土地所有证》将其国有土地包含在内，认为被告的发证行为侵犯了其合法权益，遂于2017年11月30日向本院提起行政诉讼，诉讼请求：一、依法撤销被告电白区政府于2012年12月25日给第三人腰基塘合作社颁发的电集有（2012）第081054号《集体土地所有证》；二、本案诉讼费由被告承担。原审法院认为：人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为是否合法进行全面审查。根据《土地登记办法》第九条第一款第（三）项、第（五）项的规定，申请人申请土地登记时，应当提交涉案土地的权属证明和地上附着物的权属证明材料。从被告电白区政府提交的电集有（2012）第081054号《集体土地所有证》的地籍档案可见，第三人腰基塘合作社在申请土地登记时所提交的《土地权属证明书》“四邻签名”栏没有四邻签名盖章，第三人亦未提交其享有涉案土地权属及地上附着物权属的其他权属证明材料。从第三人持有的电集有（2012）第081054号《集体土地所有证》和原告持有的电国用（2006）第00447号《国有土地使用证》所附的宗地图可见，两证的宗地图红线范围有部分重叠，重叠部分即为本案争议岭的范围。而本案争议岭所在的修基塘大岭，原告于1982年申领《电白县山权林权证》时已将该岭填入其中，原告于2006年3月8日领取的电国用（2006）第00447号《国有土地使用证》亦包含了该岭。且从1957年至今，争议岭一直由原告长期管理使用，争议岭上现在仍种有原告承包给他人种植的大量荔枝树。因此，被告电白区政府在第三人腰基塘合作社未提交涉案争议岭的权属来源证明及使用事实等证据的情况下，未查清涉案争议岭的权属来源及地上附着物的权属情况，就将争议岭登记给第三人腰基塘合作社，显然违反了上述规章的规定。而且，原告持有的1982年№0027391的《电白县山权林权证》和电国用（2006）第00447号《国有土地使用证》至今仍属合法有效的权属凭证，被告电白区政府向第三人腰基塘合作社颁发的电集有（2012）第081054号《集体土地所有证》包罩了原告№0027391《电白县山权林权证》和电国用（2006）第00447号《国有土地使用证》中的修基塘大岭北半截山岭，显然存在颁证土地重叠的情形。因此，被告向第三人腰基塘合作社颁发电集有（2012）第081054号《集体土地所有证》的行为应属发证事实不清，主要证据不足的行政行为，依法应予撤销。综上所述，被告电白区政府向第三人腰基塘合作社颁发电集有（2012）第081054号《集体土地所有证》的行政行为发证事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。原告曙光农场的诉讼请求于法有据，理由成立，该院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销茂名市电白区人民政府于2012年12月25日颁发给茂名市电白区观珠镇晨光村腰基塘经济合作社的电集有（2012）第081054号《集体土地所有证》。上诉人茂名市电白区观珠镇晨光村腰基塘经济合作社不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实错误，认定上诉人的《土地权属证明书》没有四邻签名盖章错误，因为在附后的权属调查表里，清楚记载了该地块四界指认及签章情况。原审判决认定上诉人提交的《集体土地所有证》没有权属来源也是错误的，没有查证被上诉人曙光农场的0027391号《电白县山权林权证》。另外，电白区政府在发证时，曾依法进行了公告，被上诉人曙光农场对该情形是知道的，但没有提出异议。同时，原审法院对争议地存在两份权证的情况，也没有查清，应判决电白区政府重新进行确权，而不是撤销上诉人的土地证。请求撤销原审判决。原审被告茂名市电白区人民政府答辩称：我府颁发电集有（2012）081054号《集体土地所有权证》事实清楚，符合有关法律规定，是合法有效的，在发证公示期间从未有人提出异议，也未提出复查申请，可以认定被上诉人的发证行为是经各方认可的。被上诉人曙光农场答辩称：涉案土地所有权属于国家、使用权属于我方的事实非常清楚，在此情况下，电白区人民政府又将涉案土地登记给上诉人，行成重证，显然违法，理应撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请予维持。经审查，原审法院认定的事实属实，本院依法予以确认。本院另查明：涉案《国有土地使用证》编号为电国用（2006）第00447号，使用权人是被上诉人广东省曙光农场，地号211070020，（宗地）图号F49G056051。涉案电集有（2012）第081054号《集体土地所有证》载明的权利人是上诉人，地号440923008013JA00019，图号与电国用（2006）第00447号《国有土地使用证》相同，均为F49G056051号。本院认为：本案系土地权属登记发证纠纷。从查明的事实看，涉案争议地修基塘大岭已于2006年2月经原电白县人民政府登记为国有土地，所核发的《国有土地使用证》编号为电国用（2006）第00447号，使用权人是被上诉人广东省曙光农场，地号211070020，图号F49G056051。原审被告茂名市电白区人民政府在该证未经法定程序撤销、未经依法收回并注销，或者变更了国有土地性质的情况下，又于2012年12月25日应第三人腰基塘合作社提出的登记申请，将争议地作为集体所有土地进行了初始登记，并核发了电集有（2012）第081054号《集体土地所有证》，该行为在图号为F49G056051的同宗土地上创设了地号不同、性质不同的两个所有权主体，使得争议地在属于国家所有的同时，又属于第三人所有，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款关于两种土地所有制形式和行为发生时适用的《土地登记办法》第十八条第一款第（五）项关于“其他依法不予登记的”规定。据此，原审法院认定涉案发证行为的主要证据不足，并判决撤销涉案《集体土地所有证》是正确的。综上，上诉人认为原审判决认定事实错误、未查清两证同时存在的原因不当的理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人茂名市电白区观珠镇晨光村腰基塘经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  王彩妃审判员  罗 燕二〇一九年七月十日法官助理苗欣书记员温瑜