广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂03行终77号 上诉人（一审原告）秦荣生，男，汉族，1955年11月23日出生，住永福县。 委托代理人秦建国，男，1980年12月15日生，汉族，住广西永福县。 上诉人（一审原告）秦建扉，男，汉族，1989年4月29日出生，住永福县。系一审原告秦连德之子。 被上诉人（一审被告）永福县永福镇人民政府，住所地：永福县永福镇迎宾路五里桥开发区。 法定代表人苏崇华，镇长。 委托代理人王林，永福县永福镇人民政府工作人员 委托代理人左爱玲，广西诚理律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）永福县人民政府，住所地：广西永福县永福镇凤城路73号。 法定代表人莫振华，县长。 委托代理人陈小凤，永福县政府法制办公室工作人员。 一审第三人永福镇南雄村堕庙第二村民小组。 法定代表人廖小林，组长。 一审第三人秦光华，男，1971年5月1日出生，汉族，住广西永福县。 一审第三人秦桂弟，男，1962年2月17日出生，汉族，住广西永福县。 一审第三人秦运华，男，1966年3月11日出生，汉族，住广西永福县。 上诉人秦荣生、秦建扉诉被上诉人永福县永福镇人民政府、永福县人民政府土地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服永福县人民法院2018年12月26日作出的（2018）桂0326行初25号行政判决，于2019年3月19日向本院提起上诉，本院已受理并依法组成合议庭，于2019年4月12日公开开庭审理了本案。上诉人秦荣生的委托代理人秦建国、上诉人秦建扉，被上诉人永福县永福镇人民政府（以下简称永福镇政府）的委托代理人王林、左爱玲，被上诉人永福县人民政府（以下简称永福县政府）的委托代理人陈小凤，一审第三人永福镇南雄村堕庙第二村民小组（以下简称堕庙二组）的诉讼代表人廖小林到庭参加诉讼。一审第三人秦光华、秦桂弟、秦运华经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参与诉讼。本案现已审理终结。 一审审查查明，2017年原告秦荣生、秦连德准备在其住房前面的空地上建围墙，第三人秦光华、秦运华、秦桂弟以该空地是自己的自留地为由阻拦原告建围墙。为此，双方发生土地使用权争议。2017年11月20日，原告向被告永福镇政府申请确权处理。被告永福镇政府曾三次召集争议双方进行调解，但未果。2018年6月25日，被告永福镇政府对该空地进行了现场勘查，其四至界限为：东以大樟树扯直至秦荣生所砌石墙为界；南以水泥电线杆、大樟树为界；西以秦荣生、秦连德宅基房屋为界；北以韦邦昌房屋为界。面积约5亩，争议地上无建筑物和主要农作物。2018年7月13日，被告永福镇政府作出永镇政处字【2018】1号行政处理决定，涉案土地使用权为第三人堕庙村民小组所有。2018年7月25日，被告永福县政府受理了原告的行政复议申请。2018年9月27日，被告永福县政府作出永政复决字【2018】6号行政复议决定，维持永镇政处字【2018】1号行政处理决定。原告不服依法向本院提起行政诉讼。 另查明，在涉案土地发生纠纷之前，第三人堕庙村民小组对该土地没有发包或明确给任何一户使用。二原告系亲兄弟关系，第三人秦光华、秦运华、秦桂弟系亲兄弟关系，争议双方均无权属凭证。 一审认为，被告永福镇政府有权对本案权属纠纷作出处理。本案中，在涉案土地发生纠纷之前，第三人堕庙村民小组对该土地没有发包或明确给任何一户使用，且争议双方均无权属凭证。据此，被告永福镇政府以争议双方所提供的证据材料无法证明其主张为由将涉案土地使用权确权为堕庙村民小组所有，并无不当，其作出的行政处理决定，事实清楚，证据充分，实体处理得当，适用法律正确。被告永福县政府的行政复议决定维持了被告永福镇政府的行政处理决定，其复议结果正确，程序合法。因此对原告的诉请，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告秦荣生、秦连德的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人秦荣生、秦建扉上诉称，一、【2018】1号行政处理决定事实不清，证据不足，适用法律条款不当。1、该争议地作为原告宅基地建房的组成重要部分，由上诉人自1986年在集体土地上（即现住址）自行出资、开垦、平整、维护、管理和使用，该地块作为宅基地院坪使用至今，30多年来供原告及家人生活和生产经营管理及小孩玩耍娱乐的场所，该争议地不是永福镇人民政府说提出的“空闲地”，而是在该地块上曾由原告家人种有两棵乌桕树，两棵柿子树，搭建了简易木厂棚及简单砖混石棉瓦储物房子；该地的使用性质不属于农田、山林、也不属于荒山、荒地、荒滩等。永福镇人民政府认定事实不清，证据不足。2、村民小组作为争议地的所有权人，有权通过各种形式或者行为认可争议地归谁使用；另，我们堕庙二队有51户村民，未曾选举过村民代表，而是以户为单位户主代表签字决定。本案中，原告提供的《关于修建院墙的诉求》（以下简称诉求），该《诉求》通过本村民小组三分之二以上村民户主（代表）签字同意，2017年12月22日该《诉求》报备永福镇南雄村村委会审阅并同意后签章，2018年1月份由原告代笔整理的《关于生产队村民修建院墙使用农村集体土地意见书》（简称意见书），该《意见书》是报送给村民小组正副组长，由两位组长审阅之后并代表全体村民小组签字。该《意见书》明确了争议地的性质，同时出具了相应的使用意见等内容。3、上诉人提供的《诉求》的证据，是经村民小组三分之二以上村民户主（代表）自愿签字同意及村委会审核备案并且《意见书》经村民小组两位组长审阅批准后代表村集体签字同意，第三人无法提出相反证据推翻。而县政府以未召开村民小组会议，不采信该证据。4、根据管业事实看，该地自上诉人1986年在此建房之日起就一直作为其生产生活、娱乐、堆放杂物等的有效场所，在此期间无人提出异议，永福镇政府未查清管业事实便作出决定，一审法院虽查明管业事实，但未根据管业事实，本着三个有利于原则给予公平的判决。5、村民小组法定代表人虽未出庭现场答辩，但是，村民小组的组长曾向一审法院递交了书面的《答辩状》，庭审中，未见到一审法院公布答辩的内容。二、【2018】1号行政处理决定实体处理不当。上世纪八十年代起，在争议发生之前，该村民小组都默认了争议地的使用权归上诉人，事实上也是由上诉人在管理和使用。三、第三人秦光华、秦运华、秦桂弟等人无任何证据证实争议地归其使用。其主张争议地权属，无任何管业事实。 综上，请求：1、撤销永福县人民法院（2018）桂0326行初25号行政判决，撤销永福永福镇人民政府作出的永镇政处字【2018】1号行政处理决定，及撤销永福县人民政府作出的永政复决字【2018】6号行政复议决定；2、责令永福镇人民政府重新确权；3、本案诉讼费用由被告承担。 被上诉人永福镇政府辩称：一、一审判决事实清楚，证据充分，请求维持一审判决。上诉人主张争议地是上诉人宅基地的组成部分，没有充分的证据证明其主张，并且上诉人提供的土地使用权证书上没有标明该地在其使用范围内。上诉人的《诉求》《意见书》和合同均未经过该村民小组同意。二、本案属于土地使用权争议，所有权属于村民集体所有，本案上诉人没有任何发包证明，被上诉人根据客观事实决定使用权归永福镇南雄村堕庙第二村民小组适用法律和决定正确。 被上诉人永福县政府辩称：一、上诉人申请行政复议的程序权利已得到保障。上诉人于2018年7月18日向永福县政府申请行政复议，永福县政府于2018年7月25日受理了上诉人的行政复议申请，于2018年9月27日依法作出《永福县人民政府行政复议决定书》（永政复决字〔2018〕6号），并且上诉人于2018年9月29日签收。二、永福县政府作出《永福县人民政府行政复议决定书》（永政复决字〔2018〕6号）认定事实清楚，证据充分。本案争议地位于永福县永福镇××村××庙屯上诉人秦荣生、秦建扉与第三人秦运华的住房之间，面积约0.5亩，争执地上无主要农作物和建筑物。本案争议地在上诉人与第三人发生纠纷前,没有被第三人永福镇南雄村堕庙屯第二村民小组发包或明确给任何一户使用。上诉人提供的《意见书》未经第二村民小组召开会议讨论，而是由村民小组组长、副组长直接签字；申请人提供的《诉求》有部分村民签名和永福镇南雄村民委员会的盖章，但未经群众会议讨论，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第十八条、第十九条的规定，并且签名的村民对争议土地的使用权归属没有明确的意见，永福镇南雄村民委员会签章的“同意组里意见”未明确其内容，不能认定为第二村民小组已将争议地发包给上诉人，因此，该土地仍然属于集体土地，永福镇人民政府将争议地的使用权确权给第三人永福镇南雄村堕庙屯第二村民小组并无不当。《永福县人民政府行政复议决定书》（永政复决字〔2018〕6号)认定事实清楚，证据充分，法律适用正确。三、相关证据材料与一审提交的一致，不再重复提交。综上，永福县政府作出《永福县人民政府行政复议决定书》（永政复决字〔2018〕6号）认定事实清楚，证据充分，请维持一审判决。 经二审审理查明，一审判决认定的证据合法、有效，可以作为定案的依据。二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。本院予以认可。 另查明，在一审判决后，上诉人秦连德于2019年1月13日因病去世，其子秦建扉代为参与二审程序。 本院认为，本案的争议焦点是：一、上诉人在确权过程中提供给被上诉人永福镇政府的证据《关于修建院墙的诉求》、《关于生产队村民修建院墙使用农村集体土地意见书》能否作为确权的权属凭证；二、被上诉人永福镇政府作出的处理决定依据事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法。 关于焦点一、上诉人在确权过程中提供给被上诉人永福镇政府的证据《关于修建院墙的诉求》、《关于生产队村民修建院墙使用农村集体土地意见书》能否作为确权的权属凭证。上诉人在确权阶段提供的证据《关于修建院墙的诉求》、《关于生产队村民修建院墙使用农村集体土地意见书》，是在本案纠纷发生之后制作的，依法不能作为确定权属的依据。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款之规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。该程序属于村民小组内部议事程序，召开村民小组会议的目的，是让村民知晓会议事项并取得村民同意，故村民会议的形式，不仅包括召集村民召开会议，也包括取得村民的签字同意。本案上诉人的证据《关于修建院墙的诉求》，形式上通过村民小组三分之二以上村民户主（代表）签字同意，被上诉人永福镇政府在确权及永福县政府在复议阶段中，未经查证核实就否认该证据的合法性并不妥当，本院予以指出。 关于焦点二、被上诉人永福镇政府作出的处理决定依据事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法。本案争执土地自解放以来，政府没有进行过确权划分处理，也没有颁发过权属凭证，原告与第三人双方均没有向被上诉人永福镇政府提供合法有效的权属证据。在纠纷发生前，第三人堕庙二组没有将涉案土地发包或明确给任何一户使用，故涉案土地的所有权与使用权都属于第三人堕庙二组，被上诉人永福镇政府经法定确权程序将争执土地使用权确权给第三人堕庙二组并无不当。被上诉人永福县政府依申请所作复议决定，程序亦符合法律规定。 综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人秦荣生、秦建扉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李明军 审 判 员 刘新农 审 判 员 莫仕航 二〇一九年七月十九日 法官助理 马凌云 书 记 员 韦波西