湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终971号上诉人（原审原告）：钦毅，男，1982年10月14日出生，汉族，住洪江市。上诉人（原审原告）：潘玲玲，女，1986年9月6日出生，汉族，住洪江市。委托代理人：钦毅，基本情况如前。系潘玲玲的丈夫。上诉人（原审原告）：钦某1，女，2010年1月2日出生，汉族，住洪江市。上诉人（原审原告）：钦某2，男，2011年11月4日出生，汉族，住洪江市。以上二上诉人的共同法定代理人：钦毅，基本情况如前。系钦某1、钦某2的父亲。被上诉人（原审被告）：洪江市人民政府。住所地：洪江市人民政府。法定代表人：张龚，该市市长。委托代理人：肖迪文，洪江市国土资源局法规股股长。被上诉人（原审被告）：怀化市人民政府。住所地：怀化市人民政府。法定代表人：雷绍业，该市市长。委托代理人：瞿书娟，怀化市司法局工作人员。委托代理人：张臻，怀化市司法局工作人员。原审第三人：钦万贵，男，1955年12月15日出生，汉族，住湖南省洪江市。系钦毅的父亲。上诉人钦毅、潘玲玲、钦某1、钦某2因与被上诉人洪江市人民政府、怀化市人民政府及原审第三人钦万贵土地征收安置补偿决定及行政复议一案，不服湖南省怀化市中级人民法院（2019）湘12行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审经审理查明：2001年7月3日，因市政建设需要，洪江市人民政府征收了钦万贵位于洪江市黔城镇××房屋××幢，并按当时的规定对钦万贵、钦毅及其他家庭成员共5人进行了安置。2007年1月30日，钦毅单独立户，2008年钦毅与潘玲玲结婚；同年12月10日钦万贵与钦毅、潘玲玲及其他家庭成员签订分家协议，约定老房子（即涉案被征收房屋）木屋三间、灶屋一间、粮仓一座分给钦毅夫妇；2010年1月2日，钦毅、潘玲玲婚生小孩钦某1出生，同年6月7日潘玲玲户口迁入钦毅户口内；2011年11月4日，钦毅、潘玲玲婚生二孩钦某2出生。分家协议中的“老房子”系由钦万贵于1988年修建，是独立于2001年被征收房屋外的房屋，没有办理农村集体土地使用证，即本案被征收房屋。2010年8月12日，洪江市人民政府发布洪政函［2010］66号征收土地通告，载明，拟征用黔城镇莲塘村××组、二组、六组、七组，面积约400亩，具体范围以规划红线图为准；征地补偿标准依据《湖南省人民政府关于公布湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发［2009］43号）和《怀化市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（怀政办发［2009］19号）文件执行；申请登记期限及受理部门，凡属征地范围内的权利人必须在本通告发布之日起10日内持土地权属证书到洪江市国土资源局办理征地补偿登记手续，被征用土地上有建（构）筑物的，还应提供有关建（构）筑物的的合法证明，登记受理部门为洪江市国土资源局。通告还对其他事项进行了规定。2010年9月6日，洪江市国土资源局发布关于征收黔城镇莲塘村××组土地补偿安置方案的公告，公告规定农业人口安置途径为由被征收土地的集体经济组织按照湘政发［2009］43号文件的区片综合价标准进行货币补偿，自行安置。公告还就征地位置、地类和面积，征收土地类别及补偿标准，青苗补偿及地上附属物的补偿标准，无地少地的安置，违法建筑及抢栽抢种青苗处理，权利义务均作出规定。2010年12月24日，洪江市国土资源局与洪江市黔城镇莲塘村1组签订征收土地协议书，征收了包括涉案被征收房屋在内的438.344亩土地，并支付了全部土地款。2018年6月1日，洪江市黔城城市规划区征地拆迁安置办公室（以下简称征拆安置办）对钦万贵户作出房屋及附着物实物量审定通知书，要求钦万贵在收到通知书之日起3日内提出复核，逾期视为对以上实物量认定。同月4日，钦毅、潘玲玲、钦某1、钦某2提出异议称，一、被测量房屋为四人唯一生产生活房屋，主体认定错误，被测量房屋的实际权利人为钦毅、潘玲玲、钦某1、钦某2一户；二、测量房屋存在多种违法，面积有误；三、根据相关法律法规规定，四人享有征地拆迁相应权益。同月27日，征拆安置办依据怀政发［2016］9号文件相关规定，作出《房屋及附属物补偿审定通知书》，确认钦万贵被征收房屋的补偿金额为27858元，并要求钦万贵在接到通知之日起3日内办理拆迁补偿手续，逾期将补偿款存入钦万贵银行账户。同日对钦毅作出《安置资格确认通知书》，载明，因历史原因，钦万贵在莲塘村××组拥有两处房产，其中一处依法办理农村集体土地使用证。2001年洪江市城市建设管理委员会对其有证房屋进行了征收，钦万贵户得到了安置，2007年元月钦毅虽然独立分户，但已属安置人口，安置后不能再申请农村集体宅基地。《分家协议》是取得了钦万贵另一处房屋产权，但该协议不能视为依法取得农村宅基地使用权的合法依据。根据怀化市人民政府关于印发《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》的通知（怀政发［2016］9号）第四章第二十五条、第五章第二十八条的规定，潘玲玲、钦某1、钦某2三人不符合安置条件，依政策不予安置。因钦毅反映要求对妻子潘玲玲和两个小孩给予安置，2018年7月31日，洪江市黔城城市规划区征地拆迁安置办公室作出关于莲塘村××组钦毅反映安置问题情况说明，认定钦毅于2001年同其父亲钦万贵同户安置在玉壶路旁莲塘安置区。钦万贵原在莲塘村××组集体土地上有两处房屋，集体土地上土地使用权人都是钦万贵，因城市建设需要其中一处房屋已拆除，并于2001年对该户进行了安置。另一处房屋（现未拆除）的宅基地于2010年12月被征收，土地补偿款已领取到位，钦毅、潘玲玲因结婚于2008年同钦万贵分户，现为1户4人，钦毅是安置后再分户，其妻子、子女属于已安置人员的新增户。2018年7月2日，钦毅、潘玲玲向怀化市人民政府申请行政复议，要求撤销洪江市人民政府作出的《安置资格确认通知书》《房屋及附属物拆迁补偿审定通知书》；责令洪江市人民政府对钦毅、潘玲玲作出安置决定。怀化市人民政府受理后，于同月6日作出行政复议答复通知书及第三人参加行政复议通知书，洪江市人民政府及钦万贵均进行了答复。经钦毅申请延期，怀化市人民政府决定延期审理。2018年11月28日，怀化市人民政府作出怀府复决字［2018］51号行政复议决定书，决定维持洪江市人民政府作出的《房屋及附属物拆迁补偿审定通知书》《安置资格确认通知书》。钦毅、潘玲玲、钦某1、钦某2不服，提起本案诉讼。请求，1.撤销怀化市人民政府作出的怀府复决字［2018］51号行政复议决定。2.撤销洪江市人民政府作出的《安置资格确认通知书》和《房屋及附属物拆迁补偿审定通知书》。3.判决洪江市人民政府对钦毅、潘玲玲房屋进行补偿。4.判决洪江市人民政府对潘玲玲、钦某1、钦某2作出安置决定。另查明，征拆安置办是洪江市人民政府设立的临时机构。原审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”征拆安置办属洪江市人民政府组建的临时机构，其以自己的名义作出涉案行政行为，法律责任应由洪江市人民政府承担。涉案征收行为发生在2010年，补偿行为发生在2018年，应当以补偿时的规定确定补偿标准。因此，洪江市人民政府适用《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》（怀政发［2016］9号）确定本案的补偿标准符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。钦万贵在洪江市××××组实质拥有两处宅基地，拥有合法手续的宅基地的房屋在2001年已经被征收，并得到了合法补偿。涉案被征收房屋由钦万贵户修建，未依法取得《集体土地建设用地使用权证》，后续也未补办相关手续，此房屋宅基地使用不具合法性。《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》第二十五条第二款规定，“因历史原因，被征收户有两处或两处以上房屋，一处房屋被征收已予以安置的，另处房屋只作补偿不予安置。”洪江市人民政府对所涉房屋进行了补偿符合法律规定。虽然钦毅与钦万贵之间通过分家协议取得涉案房屋，但并不影响对该房屋补偿主体的认定，洪江市人民政府认定该房屋的补偿主体为钦万贵户，并无不当。故钦毅、潘玲玲、钦某1、钦某2认为洪江市人民政府确定补偿主体错误，要求撤销《房屋及附属物拆迁补偿审定通知书》并对钦毅、潘玲玲进行补偿的诉讼请求，不予支持。洪江市人民政府对潘玲玲、钦某1、钦某2不予安置合法。《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》第二十八条规定，“本办法所称安置对象，是指户籍在被征地集体经济组织，系该组织成员，依法享有农村土地承包经营权利，参与被征地集体经济组织分配，在被征地集体经济组织内部享有权利并承担义务，且有合法建房用地手续，符合宅基地审批条件，有合法住宅房屋被征收的家庭常住人口。”本案中，潘玲玲、钦某1、钦某2并没有合法住房被征收，不符合上述文件规定的安置条件，不具有安置资格。钦毅在先前征收中已进行过安置，依法不得重复安置。故洪江市人民政府对钦毅、潘玲玲、钦某1、钦某2不予安置符合法律规定。故钦毅、潘玲玲、钦某1、钦某2要求《撤销安置资格确认通知书》的诉讼请求于法无据，不予支持。因潘玲玲、钦某1、钦某2不具有安置资格，故其要求洪江市人民政府作出安置决定的诉讼请求，不予支持。怀化市人民政府受理行政复议申请后，履行行政复议法定程序，作出怀府复决字［2018］51号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。钦毅、潘玲玲、钦某1、钦某2要求撤销该复议决定的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，判决驳回钦毅、潘玲玲、钦某1、钦某2的诉讼请求。上诉人钦毅、潘玲玲、钦某1、钦某2不服，向本院提起上诉称：1.洪江市人民政府不予安置潘玲玲、钦某1、钦某2的行为违反了合理行政原则。其通过分家取得被征收房屋的所有权，依法应当享有房屋被征收补偿和安置的权利。潘玲玲、钦某1、钦毅作为农村居民户，依法有申请一块宅基地的权利，由于房屋所在地长达20年跨度征地，导致被征收房屋不能取得宅基地权利证书，其只有这一处房屋，应当认定该处宅基地合法并予以安置。潘玲玲、钦某1、钦毅从来没有被安置过。拆迁安置应当以拆迁时人口确定，潘玲玲、钦某1、钦毅应列入安置人口。2.原审对被征收房屋所有权的事实认定不清。洪江市人民政府答辩称：1.在2001年的征收中，钦万贵户一家四口，包括钦毅已经得到了安置，潘玲玲、钦某1、钦某2系钦毅被安置后的新增人口。2.被征收房屋由钦万贵修建，且未取得合法手续，该宅基地不具有合法性。依据《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》第二十五条第二款规定，房屋只作补偿不予安置。3.潘玲玲、钦某1、钦某2虽是被征地集体经济组织成员，但没有合法的住房，不符合《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》第二十八条关于安置对象的条件，不具有安置资格。该府行为合法，请求驳回上诉，维持原判。怀化市人民政府答辩称同意洪江市人民政府的答辩意见。钦万贵陈述称：1.被征收房屋不是其所有，洪江市人民政府和原审法院认定其为补偿主体错误。2.原审法院适用法律错误。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。一审查明的事实二审予以确认。另查明，钦万贵的长子钦华，是洪江市人民政府的工作人员。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”。《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》第二十五条第二款规定，“因历史原因，被征收户有两处或两处以上房屋，一处房屋被征收已予以安置的，另处房屋只作补偿不予安置”。本案中，钦万贵户有2处宅基地，1处有合法的手续，1处没有办理宅基地使用权登记手续。有合法登记手续的宅基地及房屋于2001年被征收，钦万贵户一家五口（包括钦万贵夫妇、钦毅及其哥哥、钦万贵母亲）已经得到了安置。虽然钦万贵有2个儿子，但是在2018年第二次征地补偿时，其大儿子已参加工作成为国家干部，不是本集体经济组织成员，即使钦毅已与钦万贵分户，也不构成实质的两户，不符合另外申请1块宅基地的条件，钦毅与钦万贵之间通过分家协议取得涉案被征收房屋，该房屋所在宅基地也不能认定为钦毅户的合法宅基地，洪江市人民政府对涉案被征收房屋进行补偿符合法律规定，《房屋及附属物补偿审定通知书》确认钦万贵户为被征收房屋补偿主体并无不当。《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》第二十八条规定，“本办法所称安置对象，是指户籍在被征地集体经济组织，系该组织成员，依法享有农村土地承包经营权利，参与被征地集体经济组织分配，在被征地集体经济组织内部享有权利并承担义务，且有合法建房用地手续，符合宅基地审批条件，有合法住宅房屋被征收的家庭常住人口”。本案中，潘玲玲、钦某1、钦某2作为本集体经济组织成员，虽户籍上已分户，但从征收安置角度看依旧是钦万贵户家庭成员，本次征收中并没有合法宅基地上住房被征收，不符合上述文件规定的安置条件，不具有安置资格。钦毅明确表示，其在2001年征收中已进行了安置，故对本次征收中不予安置无异议。故洪江市人民政府作出《安置资格确认通知书》亦并无不当。怀化市人民政府受理行政复议申请后，履行行政复议法定职责，作出怀府复决字［2018］51号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人钦毅、潘玲玲、钦某1、钦某2负担。本判决为终审判决。审判长  付海燕审判员  钟玺波审判员  林 芝二〇一九年七月三日法官助理薛珊珊书记员林俊宇