贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行终227号上诉人（一审被告）仁怀市综合行政执法局。住所地：仁怀市中枢街道办事处国酒新城农贸市场三楼。统一社会信用代码11520382736621432Y。法定代表人孙正彪，局长。上诉人（一审被告）仁怀市人民政府。住所地：仁怀市市府路1号。法定代表人汪能科，市长。被上诉人（一审原告）仁怀市绿景苗木花卉有限公司。住所地：仁怀市中枢街道办事处城北社区。统一社会信用代码91520382580666537D。法定代表人李祥丽，总经理。委托代理人李开颜，贵州遵兴律师事务所律师。委托代理人卢明静，贵州遵兴律师事务所实习律师。上诉人仁怀市综合执法局（以下简称仁怀综合执法局）、仁怀市人民政府因林业行政处罚及行政复议决定一案，不服习水县人民法院（2018）黔0330行初230号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，原告在2015年取得仁怀市林业局颁发的林木种子生产许可证和林木种子经营许可证，载明生产和经营地点为仁怀市中枢街道办事处城北社区，原告在中枢街道办事处城北社区种植苗木的地块现有5处，经贵州宏色天地科技有限公司勘验，种植苗木面积共27734.10平方米（41.60亩），分别是：张家坪（玉屏寺旁）18045.68平方米（27.07亩）、黄树庄3846.69平方米（5.77亩）、梅家堡（半坡）1983.89平方米（2.98亩）、豪儿口黄梅路口旁（蒲家门口）3227.30平方米（4.84亩）、酒中酒厂门口（打罗田、核桃田、罗家田）630,54平方米（0.94亩）。2018年5月5日，被告对原告违法生产经营苗木进行立案，认为原告违反了《种子法》第三十三条“种子生产经营许可证应当载明生产经营者名称、地址、法定代表人、生产种子的品种、地点和种子经营的范围、有效期限、有效区域等事项。前款事项发生变更的，应当自变更之日起三十日内5向原核发许可证机关申请变更登记”的规定。根据《种子法》第七十七条的规定，作出仁综执（林）罚字[2018]第03-005号行政处罚决定书，对原告作出如下行政处罚：1、责令原告在收到行政处罚决定书之日起7日内自行拔除在豪儿口黄梅路口旁（蒲家门口）、张家坪（玉屏寺旁）、黄树庄、梅家堡（半坡）4处地块违法生产的桂花、香樟、女贞、栾树、紫薇、紫荆、柳树、银杏等林木种苗。2、原告在自行拔除期内不拔除的，将依法没收违法生产的林木种苗。原告不服，于2018年6月25日向仁怀市人民政府申请行政复议，该府于2018年8月22日作出仁府行复决字〔2018〕20号《行政复议决定书》，维持了仁怀综合执法局的处罚决定。原告遂提起本案诉讼。另查明，经贵州省人民政府批准，仁怀市综合行政执法局依法集中行使林业行政管理等17项行政处罚权。上述事实，有经庭审质证的原、被告所举证据在案佐证，本院予以确认。一审法院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作规定》规定，经省人民政府批准，被告仁怀市综合局具有对该区域内违反林业行政管理的行为实施行政处罚的职权。原告生产经营涉案林木的行为，在2015年取得仁怀市林业局的行政许可，许可证载明生产经营的范围，为仁怀市中枢街道办事处城北社区，许可证并未明确到具体的生产经营地块，且被告在许可时未作书面告知，原告作为行政相对人，基于行政许可法上的信赖原则，有理由相信在城北社区范围内，生产经营苗木属合法行为，故原告生产经营林木涉案的行为合法，被告认定原告违法生产经营苗木属事实不清，证据不足。《种子法》第七十七条规定：“违反本法第三十二条、第三十三条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令改正，没收违法所得和种子；违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处三千元以上三万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额三倍以上五倍以下罚款；可以吊销种子生产经营许可证：（三）未按照种子生产经营许可证的规定生产经营种子的；”被告依据该规定，所作行政处罚决定内容为两项：一是原告限期拔除种植的苗木，二是逾期不拨除予以没收。但《种子法》第七十七条并未规定限期“拔除”苗木的行政处罚，故被告对原告限期拔除种植的苗木没有法律依据，属适用法律错误。同时，被告所作第二项处罚内容，仅属于对将要作出处罚的告知行为，该项处罚并不成立，被告依据应作处罚的法律规定进行告知，亦属适用法律错误。因被告仁怀市综合执法局所作行政处罚认定事实错误，适用法律错误，故其所作行政处罚违法，依法应判决撤销。被告仁怀市政府维持了错误的行政处罚决定，其作出的行政复议决定也应予以撤销。为此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销仁综执（林）罚字[2018]第03-005号《行政处罚决定书》；二、撤销仁府行复决字〔2018〕20号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由二被告负担。仁怀综合执法局上诉称：一、一审判决对被上诉人的行为性质认定错误，导致判决结果错误。1、被上诉人未按照规定的生产地点生产，其利用投机手段获得非法利益的目的昭然若揭。2、上诉人作出的处罚决定符合《种子法》第七十七条的规定。二、一审判决认定事实不清，判决结果将会造成国有资产流失。按照一审判决结果，必然导致不该补偿的苗木实际得到补偿，进而导致国有资产重大流失。三、一审判决法律原则适用错误。1、《行政许可法》中没有所谓“信赖原则”的条款规定。2、根据国家林业局《林木种子生产经营许可证管理办法》第七条第（二）项的规定，办理种子生产、经营许可证时，行政相对人应当提出明确具体的生产地块，而不是上诉人对行政相对人的生产地块予以明确。四、“责令限期拔除”属于《种子法》第七十七条“责令改正”的范畴。五、关于林木种子的定性。根据《种子法》第二条、《林木种子生产经营许可证管理办法》第三条的规定，林木种子包括种植材料和繁殖材料，上诉人处罚认定的林木种子符合法律规定和林业专业知识。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。仁怀市人民政府所持上诉理由及诉讼请求与仁怀综合执法局一致。被上诉人仁怀市绿景苗木花卉有限公司答辩称：一、被诉处罚决定缺乏法律依据，程序违法。1、限期“拔除”苗木的处罚内容，没有法律依据。2、假设被答辩人的处罚有法律依据，根据《行政处罚法》第四十二条的规定，被答辩人也未告知答辩人有要求听证的权利，属于程序违法。3、上诉人在一审庭审中辩称对答辩人作出的第二项处罚（没收林木种苗）是告知行为，不是行政处罚的理由不成立。案涉被诉行为系行政处罚决定书，而非行政处罚告知书。二、答辩人取得了相关生产经营许可，是合法生产经营行为。答辩人持有的生产许可证载明的生产经营范围是仁怀市中枢街道办事处城北社区，许可证未明确具体的生产经营地块，答辩人所种植的苗木均在该区域内。三、答辩人在办理许可证的过程中，仁怀市林业局工作人员对张家坪组玉屏寺旁、黄树桩等地的苗圃地进行了现场勘验。2017年10月，林业局及城北社区对答辩人所种植的苗木进行了补偿清点。如答辩人所种植苗木属违法种植，上诉人应当建议相关职能部门作出行政处罚，没收或铲除答辩人所种植的林木，不会颁发相应许可，更不会进行苗木清点。综上，请求二审人民法院查清事实后依法维持。本院二审查明的案件事实与一审判决查明的案件事实一致，本院予以确认。本院认为，仁怀综合执法局作出仁综执（林）罚字[2018]第03-005号《行政处罚决定书》要求仁怀市绿景苗木花卉有限公司在一定期限内自行移除苗木，否则将对苗木予以没收。该《行政处罚决定书》内容明确具体，具有可执行性，显然属于行政处罚。结合案涉苗木种植面积，该处罚涉及仁怀市绿景苗木花卉有限公司的重大利益，根据《行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”的规定，上诉人仁怀综合执法局未告知仁怀市绿景苗木花卉有限公司其享有要求的权利，处罚程序违法。根据第七十条第（三）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；”的规定，应予撤销。仁怀市人民政府复议维持仁综执（林）罚字[2018]第03-005号《行政处罚决定书》，不符合法律规定，应一并撤销。一审法院认为仁综执（林）罚字[2018]第03-005号《行政处罚决定书》部分内容属于处罚告知，系认识不当；但一审判决撤销仁综执（林）罚字[2018]第03-005号《行政处罚决定书》及仁府行复决字〔2018〕20号《行政复议决定书》的裁判结果并无不当，应予维持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人仁怀市人民政府、仁怀市综合行政执法局共同负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  王 伟二〇一九年七月十七日书记员  张枝茂