湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终512号上诉人（原审原告）熊中华，男，1951年7月29日出生，汉族，住武冈市。委托诉讼代理人罗子渲，湖南贵以专律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武冈市人民政府，住所地武冈市广乐路5号。法定代表人唐克俭，该市市长。委托诉讼代理人刘光辉，武冈市水利局工作人员。委托诉讼代理人王惠昌，武冈市司法局工作人员。被上诉人（原审被告）武冈市水利局，住所地武冈市都梁路4号。法定代表人仇中元，该局局长。委托诉讼代理人罗昭，湖南邵长律师事务所律师。委托诉讼代理人刘伟，武冈市迎春亭法律服务所法律工作者。上诉人熊中华因与被上诉人武冈市人民政府、武冈市水利局行政协议及行政赔偿一案,不服湖南省邵阳市中级人民法院（2018）湘05行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。邵阳市中级人民法院一审查明，2012年6月20日，经武冈市委市政府同意，武冈市成立了武冈市河道采砂专项整治工作领导小组，并下设武冈采砂办。同年武冈采砂办委托湖南省地球物理地球化学勘查院编制了湖南省武冈市资水河道砂石矿产资源勘查报告，并制作了《湖南省武冈市资水河道砂石矿荆竹区段地形地质及资源储量估算图》，该图明确标明资水河道砂石矿荆竹区段的河道拟设采矿权范围拐点坐标,并用红线标注。2013年9月16日，武冈采砂办委托邵阳宏达拍卖公司对赧水武冈市段河道4个标段的砂石开采权进行公开拍卖出让。2014年8月13日，邵阳宏达拍卖公司发布《赧水武冈市荆竹段河道砂石开采权、经营权拍卖公告》，该拍卖公告第一条拍卖标的简介4、标的起止名称，上起三元桥下，下至田家渡坝上。说明：1、标的位置具体拐点，采挖范围等情况详见《拍卖手册》和资源储量图，砂石开采权、经营权出让标段起止界址，时间起止期限以出让合同为准。2、《湖南省武冈市赧水河道砂石矿荆竹区段的地形地质及资源储量图》、《资水河道砂石矿荆竹区段资源开发利用方案图》、《资水河道砂石矿荆竹区段矿山地质环境影响综合评估及治理恢复方案图》和《资水河道砂石矿荆竹区段地质剖面图》，存放于武冈市水利局，竞买人取得竞买资格后可自行前往查阅。六、标的的展示：自拍卖公告登记之日起，竞买人可自行前往现场实地勘察标的现状，2014年8月13日8时至9月11日17时为公开展示时间。竞买须知同时约定竞买人如对拍卖文件或标的物存疑的，应于拍卖日之前以书面或口头形式向拍卖人或委托人咨询；竞买人可以自行实地勘查标的物，也可以在拍卖公告规定的公开展示时间内向水利部门查阅相关资料；拍卖会上不再接受任何形式的答疑，竞买人在拍卖会上举牌竞价，即视为对所有拍卖文件无异议，并接受标的物现状。第十条拍卖标的交付：河道矿石开采权、经营权依《标段简介》及武冈市水利局盖章认定的《标段分布图》所标范围由出让人和买受人双方实地验明确认后，视为水利局已交付。2014年8月15日，熊中华分别在竞买须知，拍卖特别声明，拍卖规则上签字，邵阳宏达拍卖公司盖章。2014年9月11日，竞买人（甲方）熊中华与拍卖人（乙方）邵阳宏达拍卖公司签订竞买合同。合同第二条本次拍卖会的标的物如下：标的4（荆竹区第4段）由三元桥下至田家渡坝上，具体位置以现场界址为准，采砂船控制数量1艘，砂场控制数量1处，砂石开采权范围及拐点坐标见标段简介及市水利局盖章认定的标段分布图（即资源估算储量图）。同日，熊中华填写竞买登记表，其中竞买人承诺：3、本人已对拍卖标的进行现场勘查，已充分了解标的现状，接受标的瑕疵，同意按现状参加竞买。2014年9月12日熊中华通过拍卖，以人民币88万元竞拍到第4标段（赧水武冈市荆竹三元桥下至田家渡坝上）河道砂石开采权、经营权，并与邵阳宏达拍卖公司签订拍卖成交确认书。武冈市公证处公证该拍卖结果合法有效。2015年4月16日，武冈采砂办（甲方）与熊中华（乙方）签订了《赧水武冈市荆竹段河道砂石开采权、经营权出让合同》，该合同第三条约定：甲方出让给乙方的荆竹段四标段河道矿石开采权位于武冈市××××村，河段范围起于三元桥下，止于田家渡坝上。标段全长三公里，储量约六万吨，年控砂石开采量二万吨，砂石开采权范围及拐点坐标见标段简介及市水利局盖章认定的标段分布图。第四条约定，河道砂石开采出让年限为三年。自2015年4月16日起至2018年4月16日止；第七条标的物移交及管理（一）自乙方取得《河道采砂许可证》后，于2015年4月16日前，由甲乙双方按下列约定进行标的物移交：河道砂石开采权依《标段简介》及市水利局盖章认定的《标段分布图》所标范围由双方实地验明确认后，视为甲方已交付。第十一条其他约定（一）本合同未作约定的，按竞买文件或拍卖手册执行。其法律约束力，本合同优先于竞买文件，竞买文件优先于拍卖手册。双方并对其他权利义务进行了约定。期间，武冈水利局工作人员欧小浪、潘泽炎与熊中华到现场确认交付。尔后，熊中华在出让的采砂范围内开采作业。2015年底，熊中华在准备对拍卖采砂红线范围外的大沙洲进行开采时，当地村民认为该大沙洲不属于政府拍卖的采砂范围，对其采砂行为进行阻止，并将其采砂船上的部分设备损坏。事发后，武冈采砂办工作人员进行现场调处未果。2016年11月30日，武冈市荆马砂石有限公司（熊中华为主要股东）向武冈采砂石办提出请求赔偿损失的报告。报告内容“我们荆马砂石有限公司于2014年9月12日中得赧水河荆竹段第4标段的砂石经营权和开采权，但由于水利局某些同志工作严重失误，致使我们的河道开采权无法实施，现对我们造成损失：“1、中标河道向政府交给的标的款88万元，另加场地租金和佣金，共计93.64万元，新添置挖沙船1艘，运沙船2艘，38.8万元，洗砂机1台，输送带1条共6.8万元，因不能生产，造成设备荒废而生锈损失不可估算，请求酌情考虑并赔偿”。武冈采砂办于2016年12月5日答复“根据我市2014年6月和9月发布的与你们采砂河段有关的河道砂石开采权拍卖公告和2012年湖南省地球物理地球化学勘查院编制的《武冈市资水河道砂石矿产资源勘查报告》及你们在近几年以来在此河段实施的采砂和我们在工作中巡查了解到的情况，我们认为你的报告是失实的。如果你们认为水利局某些工作人员因工作失误问题造成了你公司的损失，你公司可以向纪检、监察或劳动人事部门反映或举报，依法追究过错责任或可直接向人民法院提起要其个人负责赔偿的诉讼。2、如果你公司认为市人民政府或采砂牵头单位（市水利局）的作为对你公司造成损失，可向人民法院提起赔偿诉讼”。2018年4月18日，熊中华以武冈市政府为被告向邵阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求因招标前后的图纸不一致引发当地村组对采砂阻拦导致合同不能履行，请求解除合同判令返还拍卖金880000元并赔偿因此而发生的其它经济损失。同年6月20日，熊中华以“因本案的一些关键证据尚未收集到位，故请求撤诉”为由，申请撤回起诉。同日邵阳市中级人民法院裁定准许熊中华撤回起诉。同年7月9日，熊中华在增加××武冈市水利局为被告后，再次向邵阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求赔偿因未能履行合同约定的义务而造成的各项损失1428272元，并以1428272元为基数，自2018年4月16日按照银行贷款利率计算利息损失至款付清日止。邵阳市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点为：1、武冈水利局是否是适格被告；2、是否存在违约行为，即大沙洲是否属于武冈市政府拍卖的采砂范围，武冈市政府是否应赔偿损失。关于争议焦点1，本案中，与熊中华签订《合同》的是武冈采砂办，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，武冈采砂办是由武冈市政府决定成立的临时协调机构，不具有独立承担法律责任的能力，武冈市政府应是本案适格被告。而武冈市水利局不是合同甲、乙双方，不承担合同约定的权利和义务，依法不属于本案的适格被告，熊中华将武冈市水利局作为被告起诉不当，予以纠正。关于争议的焦点2，“赧水武冈市荆竹段河道砂石开采权、经营权”是武冈市政府委托邵阳宏达拍卖公司拍卖的，该公司发布《赧水武冈市荆竹段河道砂石开采权、经营权拍卖公告》第一条规定拍卖标的，上起三元桥下，下至田家渡坝上。标的位置具体拐点，采挖范围等情况详见《拍卖手册》和《资源储量图》。《湖南省武冈市赧水河道砂石矿荆竹区段的地形地质及资源储量图》（以下简称《资源储量图》）、《资水河道砂石矿荆竹区段资源开发利用方案图》、《资水河道砂石矿荆竹区段矿山地质环境影响综合评估及治理恢复方案图》和《资水河道砂石矿荆竹区段地质剖面图》，存放于武冈市水利局，竞买人取得竞买资格后可自行前往查阅。竞买须知也约定了竞买人可以自行实地勘查标的物，也可以在拍卖公告规定的公开展示时间内向水利部门查阅相关资料合同。确定的拍卖会的标的物如下：标的4（荆竹区第4段）由三元桥下至田家渡坝上，具体位置以现场界址为准，采砂船控制数量1艘，砂场控制数量1处，砂石开采权范围及拐点坐标见标段简介及市水利局盖章认定的标段分布图。在熊中华竞买成功，双方于2015年4月16日，武冈采砂办（甲方）与熊中华（乙方）签订的《合同》第三条约定：甲方出让给乙方的荆竹段四标段河道矿石开采权位于武冈市××××村，河段范围起于三元桥下，止于田家渡坝上。标段全长三公里，储量约六万吨，年控砂石开采量二万吨，砂石开采权范围及拐点坐标见标段简介及市水利局盖章认定的标段分布图。以上可以证明，武冈市政府出让的标的物是明确的，开采的范围是《资源储量图》，具体采砂范围拐点坐标用红线标注确定。熊中华在拍卖过程及签订出让合同期间，从未对拍卖标的物提出质疑，其诉状中所述的大沙洲未在拍卖河道砂石开采红线范围内，不属于拍卖的标的物。邵阳宏达拍卖公司的拍卖程序合法合规，熊中华的诉讼请求缺乏事实依据，武冈市人民政府并没有违约行为，无需对熊中华损失承担责任。关于熊中华提出大沙洲在合同范围内的依据有3个：1、现场确认时水利局工作人员指认；2、采砂公示牌、和当地村民发生纠纷后获得的第四标段采砂区域图（采砂规划图）复印件证明大沙洲在合同范围内；3、在大沙洲采砂和村民发生纠纷后，水利局一直在协调处理，如果大沙洲不是在合同范围内，政府根本就不需要协调处理。经查，关于熊中华的观点1，熊中华没有提交相关证据证明水利局的工作人员现场指认大沙洲在开采的范围内，拍卖公告，双方签订的合同已明确了“标的位置具体拐点，采挖范围等情况详见《拍卖手册》和资源储量图”，且即使有武冈市水利局的工作人员指认大沙洲在开采范围也是与《拍卖公告》、《合同》确认的出让标的物范围相抵触，是没有法律效力的。关于熊中华的观点2，经查，公示牌只能证明采砂位置起止名称，即上起三元桥下，下至田家渡坝上的河道内，不能达到证明开采范围的目的。熊中华获取的第四标段采砂区域图复印件没有相关部门盖章证明其来源，且其不是《拍卖公告》和《合同》确定的标的物采砂范围的图纸，该图纸与本案没有关联性，不能证明大沙洲在开采范围内。《拍卖公告》和《合同》已明确具体砂石开采范围及拐点坐标见标段简介及市水利局盖章认定的标段分布图（即资源储量图）。关于熊中华提出的观点3，熊中华认为他和村民发生纠纷后，政府出面协调处理就认为政府理屈，大沙洲在出让的合同范围内，这是无事实和法律依据的主观臆测，出让的标的物在双方签订的合同中已经明确。如果出现矛盾政府出面协调处理就推断政府有责任，这只能鼓励政府懒政不作为，不敢担当。综上，武冈市人民政府已经充分履行了合同约定的义务，熊中华的诉讼请求缺乏事实和法律依据，理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回熊中华的全部诉讼请求。本案受理费50元，由熊中华负担。上诉人熊中华上诉称，一审判决认定事实错误，仅凭一份四十年前且与本案无关的废图纸认定在合同约定区域范围的沙洲不在合同开采范围，是错误的，请求撤销一审判决，判令被上诉人退还采矿权出让款并赔偿损失。被上诉人武冈市人民政府答辩称，上诉人在上诉状中所述内容大部分没有事实依据，其意图以虚假的事实和理由推翻依法签订的合同。一审法院驳回其诉讼请求正确，请求维持一审判决。被上诉人武冈市水利局答辩称，该局不是本案的适格被告，上诉人在上诉状中所陈述的事实错误，一审判决认定事实准确，适用法律适当，请求驳回上诉人的上诉请求。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对原审法院认定的事实予以确认。本院认为：第一，关于武冈市水利局是否是适格被告的问题。本案涉案的出让合同是2015年4月16日由武冈市河道采砂专项整治办公室与熊中华签订的《赧水武冈市荆竹段河道砂石开采权、经营权出让合同》。与熊中华签订合同的主体是武冈市河道采砂专项整治办公室，而该办公室是由武冈市人民政府设立的临时协调机构，不具有独立承担法律责任的能力。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，武冈市人民政府应是本案适格被告。武冈市水利局不是合同的签订方，也不是武冈市河道采砂专项整治办公室的设立机关，不是本案的适格被告。一审应当驳回熊中华对武冈市水利局的起诉。一审指出武冈市水利局不是本案的适格被告正确，但未驳回熊中华对武冈市水利局的起诉错误，应予补正。第二，关于采砂范围是否包括大沙洲在内的问题。本案在案件事实方面的最大争议点就是涉案的荆竹段4标段拍卖的采砂范围是否包括大沙洲在内。要界定涉案的采砂范围，就应当明确界定拍卖范围的基本依据。界定拍卖范围应当依据拍卖时所公布的相关资料及图纸。本案在拍卖前，武冈市人民政府所委托的邵阳宏达拍卖公司发布了《赧水武冈市荆竹段河道砂石开采权、经营权拍卖公告》，该公告明确涉案标段的位置为上起三元桥下，下至田家渡坝上，并说明标的位置具体拐点、采挖范围等情况详见《拍卖手册》和资源储量图。同时说明湖南省武冈市赧水河道砂石矿荆竹区段的地形地质及资源储量图、资源开发利用方案图、矿山地质环境影响综合评估及治理恢复方案图和地质剖面图存放于武冈市水利局，竞买人取得竞买资格后可自行前往查阅。据此，湖南省武冈市赧水河道砂石矿荆竹区段的地形地质及资源储量图所标明的标的位置具体拐点是确定开采范围的依据。根据该图的位置具体拐点B22、B23、B24、B25的连线显示，大沙洲在该连线范围以外，说明开采范围不包括大沙洲。上诉人在二审中提出该图是1972年的图，是经过改动的，这一主张缺乏有效的证据证明，且该图采用的是1980西安坐标系，而1972年的图纸不可能存在1980年才有的坐标系，这也说明上诉人的主张显然是不能成立的。第三，关于武冈市人民政府是否已经履行涉案合同约定的义务及是否应当对上诉人予以赔偿的问题。武冈市河道采砂专项整治办公室与熊中华签订的《赧水武冈市荆竹段河道砂石开采权、经营权出让合同》后，武冈市人民政府已经按照合同条款的约定完成河道移交工作，上诉人也已在河道内进行采砂作业。因此，在武冈市人民政府已经履行涉案合同约定的义务的情况下，上诉人请求武冈市人民政府赔偿其损失的主张不能成立。至于上诉人认为大沙洲在采砂范围内，因受到当地村民阻难而遭受损失，是上诉人自己的误解。上诉人已在拍卖公告已经公示，且自己在《竞买须知》、《拍卖特别声明》、《拍卖规则》等一系列拍卖文件上签字确认后，仍然对开采范围产生误解，其后果应当由上诉人自行承担。综上，武冈市人民政府已经实际履行了涉案合同约定的义务，上诉人认为武冈市人民政府存在违约行为并要求其赔偿损失的诉讼请求缺乏事实和法律依据，一审判决驳回其诉讼请求正确。武冈市水利局不是本案的适格被告，一审虽已指出，但未驳回熊中华对武冈市水利局的起诉错误，本院予以补正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：一、驳回上诉，维持原判；二、驳回熊中华对武冈市水利局的起诉。二审案件受理费50元，由上诉人熊中华负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年七月二十四日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷