浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙04行初143号原告颜根毛，男，1962年6月8日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。被告嘉兴市南湖区人民政府七星街道办事处，住所地嘉兴市南湖区七星街道七星路358号。法定代表人张锡锋，主任。出庭负责人张嘉平，副主任。委托诉讼代理人郑一平，北京盈科（嘉兴）律师事务所律师。被告嘉兴市人民政府，住所地嘉兴市广场路1号。法定代表人毛宏芳，市长。委托诉讼代理人朱国庆，嘉兴市湘家荡区域开发建设管理委员会副主任。委托诉讼代理人潘忠平，北京盈科（嘉兴）律师事务所律师。原告颜根毛因要求确认被告嘉兴市南湖区人民政府七星街道办事处、嘉兴市人民政府于2017年8月5日实施行政强制拆除行为违法，于2018年4月20日向本院提起行政诉讼。本院于4月24日受理后，即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月17日公开开庭审理了本案。原告颜根毛，被告嘉兴市南湖区人民政府七星街道办事处（以下简称七星街道）的张嘉平副主任、委托诉讼代理人郑一平，被告嘉兴市人民政府（以下简称嘉兴市政府）的委托诉讼代理人朱国庆、潘忠平到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准延长审限6个月，本案现已审理终结。原告颜根毛诉称，2017年8月2日，原告收到嘉兴市湘家荡区域开发建设管理委员会和七星街道共同作出的《限期拆除违法建筑告知书》（以下简称《告知书》），责令原告自收到《告知书》之日起三日内自行拆除。但第二天原告的房屋即被被告强行拆除。原告认为被告的强拆行为违法，理由如下：原告不服嘉兴市湘家荡区域开发建设管理委员会（以下简称湘家荡管委会）和七星街道作出的《告知书》，向浙江省人民政府提起行政复议，浙江省人民政府于2018年1月31日作出浙政复[2017]678号行政复议决定书（以下简称678号复议决定），撤销了前述《告知书》。由于被告据以强制执行的行政决定不存在，根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）相关规定，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除；即至少需要等待6个月以后方可强制拆除。被告第二天就将原告房屋予以强制拆除，明显违反行政强制法的规定。请求法院判令被告的行为违法。原告随诉状提交了1.《关于厂房、设备转让的协议》（以下简称《转让协议》）；2.《告知书》；3.嘉兴市人民政府告知书；4.678号复议决定；5.照片7张,证明强制拆除的事实。被告七星街道辩称，一、七星街道具有调查违法建筑，开展对辖区内违法建筑的联合执法行为的职责。根据《浙江省“三改一拆”行动建筑处理实施意见》第二条规定“乡镇政府、街道办事处、开发区（园区）管委会负责对本行政区域内的建筑进行调查”，《嘉兴市“三改一拆”行动违法建筑处理实施细则》第六条规定“各县（市、区）政府、镇政府（街道办事处）作为“三改一拆”行动违法建筑处理工作的责任主体，负责辖区内“三改一拆”行动违法建筑的处理，牵头组织开展对辖区内违法建筑的联合执法行动。《嘉兴市违法建筑认定和处置办法》第七条第（一）项规定，“村镇违法建筑由属地镇人民政府（街道办事处）负责具体调查工作，并根据村镇规划编著、许可、监管等因素依法综合认定”。七星街道有对其行政辖区内的集体土地上的违法建筑和违法建设进行查处的职权。二、2017年5月，七星街道在整治摸底排查过程中发现，涉案构筑物部分系原告在1997年9月七星乡湘店村村办企业丽华老厂改制时，因签订《关于厂房、设备转让的协议》而受让，协议约定将村丽华老厂的四间楼房、二间小房子出售给原告。根据现场查勘，涉案构筑物包括原告所称简易建筑物、四间楼房和所谓二间小房子。简易建筑物未在《关于厂房、设备转让的协议》中约定，原告亦未提交证据证明在其占有使用该构筑物期间亦取得相关规划许可或者符合规划建设；所谓的“二间小房子”，系原告在未经村镇建设行政管理部门审批的情况下，擅自扩建、加建形成。现构筑物违法占地和违建情况均严重。根据七星镇规划处2012年制作的遥感测绘图显示：简易建筑物面积为62.8平房米，二间小房子面积为139.7平方米。根据2017年5月的现场丈量：简易建筑物面积69.96平方米，二间小房子面积为164.56平方米，四间楼房面积为175.33平方米，合计建筑面积409.85平方米。涉案房屋项下土地系农民集体所有的土地，颜根毛未支付相应对价，至今未办理或取得集体土地建设用地使用证，也未取得房屋产权证。原告已不再实际从事生产经营活动，涉案构筑物已沦为租赁物，日常出租给作坊式生产经营户进行五金加工，实际承租人也非乡镇企业。七星街道根据上述事实，将涉案构筑物纳入本次的关停淘汰的整治范围，并通过原告所在的三家浜社区，通知原告进行“退散进集”整治。5月22日，七星街道委托有关机构对有关地上附着物进行丈量、评估，对有关设备清点。2017年7月，实际承租人搬离。双方多次协商未果，2017年8月2日，七星街道向原告发出《告知书》责令其搬离并自行拆除违法构筑物。8月5日，七星街道对违法建筑进行了拆除。根据1988年的《中华人民共和国土地管理法》的规定，在集体土地上建设房屋，限于以下三种用途：兴办乡镇企业，村民建造住宅，乡（镇）村公共设施、公益事业设施。除此之外，其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。根据《中华人民共和国乡镇企业法》第二条、第八条、第二十八条的规定，原告系为办新厂受让使用丽华老厂房屋，依照上述法律规定，经依法批准方可使用本集体经济组织农民集体所有的土地，但原告至今未办理或取得集体土地建设用地使用证，违反上述法律规定。原告自称在四间楼房、二间房子买来后，仅在1998年维修时在原有建筑的基础上建造了一间35平方米房屋一直使用至今。此外，转让时有100平方米的铁皮简易建筑物系卖方赠送，从1997年使用至今未翻建或重建过。简易建筑物未在《转让协议》中，原告未提供证据证明其对该简易建筑物取得相关规划许可或者符合规划，故简易建筑为违法建筑。至于二间小房子，系原告在未经村镇建设行政主管部门审批的情况下，擅自在原地基上扩建、加建，违反《浙江省村镇建设管理条例》第二十三条第二款的规定，故该两间小房子139.7平方米属可限期整体拆除的违法建筑。请求驳回原告的诉讼请求。被告七星街道向本院提交以下证据:1.浙转升[2017]1号，嘉证办发[2017]15号文件，证明因工业转型升级要求，对“四五”企业（作坊）整治，原告涉案房屋属整治范围；2.2007年七星镇农村新社区布点规划图（2006－2020）、2011年嘉兴市湘家荡区域总体规划图，证明涉案构筑物在村镇规划区内，现该区域已规划为撤并村庄建设用地；3.2012年七星镇规划处的遥感测绘图，现场勘查，证明涉案构筑物的组成和面积；4.涉案构筑物拆除前后照片，证明涉案构筑物的内部生产和外部占地、违建等状况；5.《转让协议》，证明原告与七星乡湘店村村民委员会签订的协议内容；6.七统[2008]1号文件，证明被告与原告协商时，表示可参照该文件予以适当补偿；7.原告复议申请书。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第四十三条第一款、第六十三条、《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十三条第二款、《嘉兴市违法建筑认定和处置办法》第七条、第十六条。被告嘉兴市政府辩称，湘家荡管委会虽与七星街道于2017年8月2日共同对原告作出了《告知书》，但没有组织、实施、参与或委托他人实施对原告房屋拆除的行为。据了解，七星街道组织人员于2017年8月5日对原告的涉案建筑实施强制拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当具有具体的诉讼请求和事实根据。有相应的“事实根据”是起诉应当符合的法定条件之一，原告应当对起诉符合法定条件承担举证责任。原告提供的证据，不能证明被告嘉兴市政府实施强制拆除其房屋的事实，其起诉不符合法定条件。请求法院驳回对嘉兴市政府的起诉。被告嘉兴市政府向本院提交了七星街道强制拆除三家浜社区颜根毛户违法建筑工作方案，证明七星街道实施了拆除行为，湘家荡管委会未参与拆除。经庭审质证，原告对被告七星街道提交的证据3、4、5、7无异议，对其他证据不认可。被告嘉兴市政府对七星街道提交的证据均无异议。原告对嘉兴市政府提交的证据表示原告对强拆行为有意见，七星街道对嘉兴市政府提交的证据无异议，拆除行为系七星街道实施，嘉兴市政府未参与。被告嘉兴市政府对原告提交的证据2、3、4的证据本身无异议，但是认为与本案无关联性，对原告其他证据认为由于嘉兴市政府未参与拆除行为，对原告被拆除房屋的状况以及拆除的事实均不清楚，不发表意见。被告七星街道对原告提交的证据的真实性予以认可，但是认为证据2、3、4与本案无关。本院对以上证据认证如下:被告七星街道的证据1、2、6系规范性文件以及规划图，原告虽不认可，但未提出实质性质证意见，对上述证据的内容本院予以采信，至于该证据能否达到七星街道的证明目的，将在裁判理由部分阐述。对于嘉兴市政府的证据，原告未提出实质性质证意见，本院予以采信。原告证据2、3、4证明原告曾对《告知书》提起行政复议，对于这一事实以及行政复议的结果，各方当事人均无异议，本院予以采信，原告其他证据，七星街道无异议，本院予以采信。经审理查明，原告颜根毛系嘉兴市南湖区七星街道东进村村民。1997年9月13日，嘉兴市七星乡湘店村经济合作社与颜根毛等人签订《转让协议》，协议约定：丽华老厂的四间楼房、二间小房子转让给颜根毛，转让价叁万肆千元整，因颜根毛办新厂需用电，一次性缴纳热壳费伍千元整，共计人民币叁万玖千元整。颜根毛自述卖方还赠送了100平方米铁皮简易棚，后原告自行搭建了35平方米平房。2017年8月2日，原告收到湘家荡管委会和七星街道发出的《告知书》，该告知书认定颜根毛未经城乡规划主管部门批准，擅自在嘉兴市××区东××号建造厂房建筑面积585平方米，违法占地面积300平方米。责令其收到告知书之日起3日内自行拆除。2017年8月5日，七星街道组织人员将颜根毛所有的嘉兴市××区东××号房屋拆除。七星街道在庭审中确认系其自行实施被诉强制拆除行为，湘家荡管委会未参与。另查明，原告于2017年10月19日以嘉兴市政府和七星街道为被申请人向浙江省人民政府提出行政复议，请求撤销前述《告知书》，浙江省人民政府于2018年1月31日作出678号复议决定，撤销湘家荡管委会和七星街道2017年8月2日作出的《告知书》。湘家荡管委会由嘉兴市政府、南湖区人民政府、七星镇人民政府联合组建，为主管湘家荡区域开发建设管理的嘉兴市政府派出机构。本院认为，本案的争议焦点有二：一是嘉兴市政府是否为本案的适格被告；二是七星街道实施的行政强制拆除行为是否合法。关于争议焦点一，案涉《告知书》虽由湘家荡管委会与七星街道共同作出，但七星街道已在庭审中承认由其组织人员对原告的涉案建筑实施了强制拆除，故嘉兴市政府提出湘家荡管委会未参与强制拆除的抗辩意见成立，其作为本案被告不适格，应当驳回原告对嘉兴市政府的起诉。关于争议焦点二，虽然《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条赋予乡（镇）人民政府对辖区内违反乡村规划建设的建筑物予以强制拆除的职权，但本案被强制拆除的建筑中仅有35平方米平房系原告自行搭建，大部分系原告于1997年从所在村集体经济组织受让取得，而七星镇规划图涉及的是2006年-2020年的村镇规划，七星街道未提交本案被拆除的建筑建成时间、是否符合当时的乡村规划等证据，故七星街道主张被拆除建系违法建筑的答辩意见，证据不足。根据《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。七星街道实施强制拆除前，未履行上述法律、法规规定的告知陈述。申辩及催告的法定程序，其实施的强制拆除行为，程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回原告颜根毛对被告嘉兴市人民政府的起诉；二、确认被告嘉兴市南湖区人民政府七星街道办事处2017年8月5日实施强制拆除原告位于嘉兴市南湖区东进村杨家浜32号房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告嘉兴市南湖区人民政府七星街道办事处负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。（本页无正文）审 判 长  许艳华审 判 员  孙 军人民陪审员  陆月英二〇一九年七月十日书 记 员  张琳嫣