江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏行终1631号上诉人（原审原告）冯连祥，男，汉族，住江苏省海安市。被上诉人（原审被告）海安市人民政府，住所地在江苏省海安市长江中路106号。法定代表人于立忠，该市市长。被上诉人（原审被告）海安市交通运输局，住所地在江苏省海安市海安镇江海西路1号。法定代表人郁江，该局局长。被上诉人（原审第三人）海安市李堡镇杨庄村村民委员会，住所地在江苏省海安市李堡镇杨庄村5组。负责人李亚勤，该村民委员会主任。上诉人冯连祥因诉被上诉人海安市人民政府（以下简称海安市政府，原海安县人民政府）、海安市交通运输局（以下简称海安交通局，原海安县交通运输局）以及海安市李堡镇杨庄村村民委员会（以下简称杨庄村委会）行政征收一案，不服江苏省南通市中级人民法院作出的（2017）苏06行初370号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。上诉人冯连祥原审诉称，2008年，冯连祥所承包的杨庄村委会农用田中的两亩被确定为221省道工程用地的征收范围。杨庄村委会告知冯连祥土地征收时间为十年，并将对被征地农民重新分配土地，征收补偿标准为9800元/亩，但并未提供征收公告及政府的拆迁补偿方案。出于对杨庄村委会的信任，冯连祥将被征收的土地交出。2017年4月，杨庄村委会告知冯连祥，需对2008年征收的土地进行确权，并告知土地征收的年限为永久，但不再进行补偿或土地分配。冯连祥至今未看到任何有关征收公告及补偿安置方案，故上述土地征收过程中存在违法行为，且侵害了其的合法权益。请求：1.确认海安市政府、海安市交通局组织实施的关于冯连祥承包的农用地土地征收行为违法；2.判令海安市政府、海安市交通局连带赔偿冯连祥征地补偿安置费5万元（诉讼中增加至10万元）。被上诉人海安市政府原审辩称，根据原国土资源部国土资函〔2011〕668号《国土资源部关于221省道海安段改扩建工程建设用地的批复》（以下简称《用地批复》），海安市政府决定对221省道海安段扩建工程用地实施征收，并于2011年12月17日作出〔2011〕年第16号《海安市人民政府征收土地公告》（以下简称《征地公告》）。而海安市李堡镇杨庄村经济合作社（以下简称经济合作社）与冯连祥于2009年3月30日签订了征收补偿协议，冯连祥早已知晓土地征收决定的内容，冯连祥于2017年12月提起行政诉讼，明显超过法定的起诉期限，依法应予驳回。根据《用地批复》，原海安市国土资源局印发了海国土征告字〔2010〕年第006号《征地告知书》（以下简称《征地告知书》），告知了拟征土地用途、位置、补偿标准等内容，并告知了享有申请听证的权利，且该《征地告知书》已在被征地农民所在集体经济组织公告栏内张贴。因此，海安市政府在上述批次土地进行用地呈报时，已经切实履行了征地告知等一系列程序，报批程序合法、合规。原国土资源部的《用地批复》合法有效。海安市政府根据《中华人民共和国土地承包法》、《江苏省土地管理条例》、《江苏省农村土地经营权保护条例》等法律法规，制定海政发〔2009〕13号《海安市221省道改建工程征地补偿安置实施意见》（以下简称《13号文》），并按照文件规定将土地补偿费的70%（即9800元/亩）支付给被征地农民。故案涉土地征地补偿协议已经履行，且充分保障了冯连祥的合法权益。请求法院依法审查，驳回冯连祥的诉讼。被上诉人海安市交通局原审辩称，海安市政府的《13号文》确定了221省道征地过程中的安置补偿的具体落实主体为221省道沿线各镇人民政府，海安市交通局既案涉建设工程的非征地主体，亦非具体实施主体。根据海安市221省道改建工程建设指挥部〔2011〕6号文件的内容，对征用建设221省道的补助经费已全部拨付到沿线各乡镇。冯连祥已经享受了补助，且该补助性质为一次性补偿，故不存在冯连祥所谓的再行确定其土地权益一说。针对本案所涉土地征收，冯连祥与其所在村经济合作社已于2009年4月签订了用地补偿协议，且根据协议规定已对冯连祥进行了补偿，故土地征收行为成立且合法有效，冯连祥起诉已经超过法定的起诉期限。请求法院依法驳回冯连祥的诉讼请求。原审法院经审理查明，2009年2月15日，海安市政府印发《13号文》，明确了海安市221省道改建工程征地拆迁补偿安置方案。同年3月30日，经济合作社作为甲方（原土地发包方），与作为乙方（户主或承包方）的冯连祥签订《海安市221省道用地补偿协议书》（以下简称《用地补偿协议》），载明：因221省道建设用地需要，乙方承包地被征收、使用，根据海安市政府《13号文》精神，甲、乙双方经协商，就用地补偿等相关事宜达成如下协议：乙方服从建设用地需要，交回承包地1.82亩，道路用地（承包耕地）补助为17836元（即1.82亩×9800元/亩），同时还约定了青苗费以及其他补偿费用。该协议第五条约定，本协议签订后，甲、乙双方原确立的上述土地发包与承包关系即行终止，甲方不予调整承包地，第二轮土地承包期内，乙方承诺不再要求村经济合作社安排承包地。甲方经济合作社在上述协议上加盖公章，乙方冯连祥亲笔签名确认。此后，冯连祥交出上述承包地。2010年3月8日，原海安市国土资源局作出《征地告知书》，载明了拟征土地用途、位置、补偿标准等事项。同年3月9日，该《征地告知书》送达至杨庄村委会后，由村委会签收并签署“我村放弃听证”的意见并加盖公章，同时，在村委会公告栏内张贴了上述《征地告知书》。2010年4月16日，原海安市国土资源局将221省道海安段改扩建工程建设用地项目土地征收材料组卷上报，编制了《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》逐层上报。2011年5月26日，江苏省人民政府作出〔2011〕15号《关于221省道海安段改扩建工程农用地转用的批复》。2011年9月10日，原国土资源部对江苏省人民政府作出《用地批复》，同意海安市征收农民集体所有农用地、建设用地等共计100.7433公顷，并由当地人民政府以划拨方式提供，作为221省道海安段扩建工程建设用地，并要求督促当地人民政府切实做好征地补偿安置等工作。同时要求切实落实对该工程用地未批先用的查处意见，加强土地执法和建设用地的监督管理，确保各类建设依法依规用地。2011年12月17日，海安市政府作出《征地公告》，载明了221省道海安段扩建工程建设用地征收土地的位置及面积，征地补偿标准和安置办法等内容。次日，该《征地公告》张贴于杨庄村委会公告栏内。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一、二款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，海安市政府针对221省海安段改扩建工程农用地（包括本案冯连祥所涉承包地）的征地事项，已于2011年12月份发布了《征地公告》，并张贴于冯连祥所在的杨庄村委会公告栏内。况且，冯连祥早在2009年3月即通过与经济合作社签订《用地补偿协议》的方式，将所涉被征收承包地交出并已领取相关土地补偿款。故冯连祥显然应当知晓被诉征地行为的具体内容。冯连祥迟至2017年12月才向法院提交行政起诉状，要求确认海安市政府以及海安市交通局征用土地的行政行为违法，明显已经超过法定的起诉期限，且无正当法定事由。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、市人民政府批准后，由市、市人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由市级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。根据上述规定，土地征收的实施是市市人民政府的土地管理部门的职责。被征收人对公示的土地补偿、安置补偿的标准有异议的，应当向市级以上人民政府申请协调，协调不成的，应通过申请行政裁决来解决征地补偿安置标准争议。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。本案中，冯连祥所提的第二项诉讼请求，其实质是对土地征收实施过程中确定的土地补偿有异议，故其应当按照上述法规规定的程序寻求救济，其以海安市政府、海安市交通局为被告直接向法院提起诉讼，不符合行政案件的受理条件。综上，冯连祥的起诉不符合人民法院行政案件的起诉条件，对其起诉应当裁定驳回。原审法据此依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、第（十）项之规定，裁定驳回冯连祥的起诉。案件受理费50元，由该院予以退还。冯连祥上诉称，1、上诉人起诉并未过时效。关于2011年12月发布的《征地公告》，上诉人所承包的土地在还未确定征收及张贴征收公告的情况下，早在2009年3月就已经被原审第三人采取欺骗的方式交出了土地，其征收土地的行为已经严重违反了法律法规关于征收土地的程序要求。《征收公告》在间隔两年后才张贴，张贴的时间、地点和形式均不符合要求，上诉人无法获知征收土地的信息。上诉人直到2017年被上诉人对上诉人所承包的土地进行确权的时候，才知道土地被欺骗征收的事实，故在2017年12月12月提起诉讼完全符合法律的规定。2、上诉人起诉的第一项诉讼请求就是要求确认被上诉人征收土地行为的违法性，其次才是对确认违法后对上诉人进行行政赔偿，而并不是法院认定的上诉人只是对土地补偿有异议。请求撤销江苏省南通市中级人民法院作出的（2017）苏06行初370号行政裁定，裁定由南通市中级人民法院立案审理。海安市政府答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，裁定驳回被答辩人的起诉正确。被答辩人提起行政诉讼已超过法定期限。请求法院依法审查，驳回被答辩人的上诉。海安市交通局答辩称，被答辩人的诉讼请求不符合行政案件的受理条件且起诉时效超过法定的起诉期限，另海安市交通局不是本案的适格被告。原审裁定事实认定清楚，证据确实充分，法律适用正确，符合法定程序。请求依法驳回上诉，维持原裁定。杨庄村委会未在法定期限内提交书面意见。冯连祥提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审裁定对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应在法定的起诉期限内。本案中，冯连祥与经济合作社于2009年3月签订《用地补偿协议》，将所涉被征收承包地交出并已领取相关土地补偿款。海安市政府针对221省海安段改扩建工程农用地的征地事项，于2011年12月份发布了《征地公告》，并张贴于冯连祥所在的杨庄村委会公告栏内的方式，故冯连祥显然应当知晓被诉征地行为的具体内容。冯连祥上诉称直到2017年被上诉人对其所承包的土地进行确权的时候才知道土地被欺骗征收不符合客观事实。冯连祥至2017年12月才向法院提交行政起诉状，要求确认海安市政府以及海安市交通局征用土地的行政行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一、二款和原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，明显已经超过法定的起诉期限，且无正当法定事由。冯连祥上诉称其原审诉请的是对征地行为确认违法，后对其进行行政赔偿，而并不是法院认定的只是对土地补偿有异议。鉴于冯连祥对征地行为提起诉讼因超过法定起诉期限未能进入实体审理，故对其他诉讼请求本院不再审查。原审裁定驳回冯连祥的起诉并无不当。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 臧 静审判员 赵 黎审判员 吴晓玲二〇一九年七月三十日书记员 任子悦