海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼96行终113号 上诉人（原审原告）屯昌中坤橡胶种植专业合作社。住所地：屯昌县南坤镇国营中坤农场三十三队牛栏场。 法定代表人李正彪，经理。 委托代理人庞诚，海南正益律师事务所律师。 委托代理人曾永红，海南正益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）屯昌县综合行政执法局。住所地：屯昌县屯城镇文化路99号。 法定代表人梁定雄，局长。 被上诉人（原审被告）屯昌县人民政府。住所地：屯昌县屯城镇昌盛路。 法定代表人梁誉腾，县长。 两被上诉人共同委托代理人谭昭武，屯昌县综合行政执法局法制室主任。 两被上诉人共同委托代理人王玮玲，海南信达律师事务所律师。 上诉人屯昌中坤橡胶种植专业合作社（以下简称中坤合作社）因与被上诉人屯昌县综合行政执法局(以下简称屯昌县综合执法局)、被上诉人屯昌县人民政府（以下简称屯昌县政府）行政处罚纠纷一案，不服屯昌县人民法院（以下简称屯昌县法院）于2018年12月29日作出的（2018）琼9022行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月22日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 被诉行政行为：屯昌县综合执法局于2018年7月12日作出[屯综执法罚字（2018）14号]《行政处罚决定书》（以下简称第14号《处罚决定书》），主要内容是：经调查核实，2017年1月，中坤合作社在未依法办理农用地转用审批手续的情况下，便擅自在屯昌县南坤镇中坤胶杯厂处的农用地上建设中坤橡胶加工厂，非法占地面积为3198.52平方米。其中非法占用一般耕地面积为2790.4227平方米，非法占用三级保护林地面积为405.8305平方米。该地块土地利用现状为旱地、果园，总体规划为一般耕地、三级保护林地。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定，属非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《海南省国土资源行政处罚裁量标准》之规定，对中坤合作社作出如下行政处罚：责令中坤合作社退还在屯昌县南坤镇中坤胶杯厂处非法占用土地面积为3198.52平方米的土地，其中一般耕地面积为2790.4227平方米，三级保护林地405.8305平方米；并限十五日内自行拆除在屯昌县南坤镇中坤胶杯厂处非法占用土地上建筑面积为3198.52平方米建筑和其他设施，恢复土地原状；处每平方米人民币10元罚款，共计罚款人民币31985.2元。中坤合作社不服第14号《处罚决定》，向屯昌县政府申请复议。屯昌县政府于2018年10月12日作出屯府复决字﹝2018﹞5号《行政复议决定书》（以下简称第5号《复议决定》），维持屯昌县综合执法局作出的第14号《处罚决定》。 一审判决查明，2012年5月9日，李正彪、戴绍祥代表中坤合作社与海南省国营中坤农场（以下简称中坤农场）租赁屯昌县南坤镇中坤原胶杯厂（胶杯厂）处土地，厂房建筑面积为674平方米，用地面积(含建筑面积)为6476平方米。2012年5月18日，中坤合作社成立，住所地为中坤农场三十三队牛栏场，法定代表人为李正彪。2017年1月，中坤合作社在中坤农场胶杯厂的厂房基础上进行整改和扩建，占用土地面积共3198.52平方米，其中一般耕地面积为2790.4227平方米，三级保护林地面积为405.8305平方米。土地现状利用规划分别为旱地、果园。2018年3月，屯昌县综合执法局在核查时发现，中坤合作社在未经批准的情况下擅自在胶杯厂处建设橡胶加工厂。2018年6月14日，屯昌县综合执法局就中坤合作社非法占地案进行集体会审，拟作出责令中坤合作社退还非法占用的一般耕地、限期自行拆除非法占用土地上的建筑和其他设施、恢复土地原状的行政处罚。屯昌县综合执法局认为中坤合作社的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属非法占地行为，遂依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，于2018年6月20日向中坤合作社送达[屯综执法告字（2018）14号]《行政处罚告知书》。中坤合作社于2018年6月22日提出听证申请，屯昌县综合执法局于2018年7月3日举行听证会。中坤合作社提出“3198.52平方米土地利用现状为旱地、果园，不应按一般耕地、三级保护林地处罚；不应该按非法占地处理的主张，屯昌县综合执法局对中坤合作社提出的主张不予采纳。屯昌县综合执法局在听证后制作了听证笔录。2018年7月12日，屯昌县综合执法局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，对中坤合作社作出第14号《处罚决定》，并于同日送达给中坤合作社。该《处罚决定》中告知中坤合作社享有提起行政复议和行政诉讼的救济途径。中坤合作社对该《处罚决定》不服，于2018年8月17日向屯昌县政府提起行政复议申请。屯昌县政府经审查认为屯昌县综合执法局作出的第14号《处罚决定》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，于2018年10月12日作出第5号《复议决定》并送达中坤合作社及屯昌县综合执法局。中坤合作社不服第14号《处罚决定》及第5号《复议决定》，提起本案行政诉讼。另查，2018年4月18日，屯昌县综合执法局工作人员王取云、王康聪在出示执法证后对中坤合作社工作人员李正武(受中坤合作社委托)进行询问，其表示中坤合作社于2012年成立并建设合作社建筑物，2017年中坤合作社进行改建，但无相关建筑审批手续。 一审判决认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.第14号《处罚决定》是否合法；2.第5号《复议决定》是否合法。一、关于第14号《处罚决定》是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《海南经济特区土地管理条例》第八十一条第(一)项规定：“有下列情形之一的，按非法占地处理，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收新建的建筑物和其他设施，可以并处非法占用土地每平方米50元以上150元以下的罚款：(一)未经批准擅自占用土地利用总体规划划定的城市、村庄和集镇建设用地范围外的土地进行非农业建设的。”从2017年卫片图斑来看，中坤合作社在涉案地上改建，但未向土地行政主管部门提出报建申请，无合法的审批手续及登记手续，不符合土地利用总体规划及土地利用现状，中坤合作社占用的土地利用方式与现状土地规划不一致，应依据土地现状进行转质。中坤合作社在屯昌县综合执法局作出行政处罚决定之前明确表示其无相关建筑审批手续，故中坤合作社属于非法占地状态。《屯昌县总体规划局部图》及《屯昌县土地利用现状图》虽无出图时间，但中坤合作社非法占用土地状态属于持续状态，故对中坤合作社提出第14号《处罚决定》事实依据不合法的主张不予支持。中坤合作社主张屯昌县综合执法局作出第14号《处罚决定》的程序不合法，认为其工作人员勘测现场时未出具执法证，且系事后单独制作勘测笔录。一审判决认为，屯昌县综合执法局两名执法人员到现场对涉案土地进行勘测并制作了勘测笔录，屯昌县综合执法局在制作询问笔录时两名执法人员出示了执法证，真实地反映了涉案土地的情况，有现场照片佐证，屯昌县综合执法局根据执法人员收集的情况作为事实依据。中坤合作社认为屯昌县综合执法局提供的听证笔录系听证后单独制作，屯昌县综合执法局和屯昌县政府亦认可该事实，屯昌县综合执法局的行为存在瑕疵，但未影响中坤合作社的陈述、申辩权。屯昌县综合执法局作出的行政处罚决定有事实依据，程序合法。《海南省国土资源行政处罚裁量标准》规定：“违法占用耕地5亩以下，责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，处每平方米10元罚款。”第14号《处罚决定》中根据中坤合作社占用不同的土地类型作出的罚款标准不同，处罚决定有法律依据，应予以支持。屯昌县综合执法局作出的行政处罚，明确了被处罚的事实根据和法律依据，在查明事实的基础上，履行了行政处罚事先告知的程序，向中坤合作社送达了行政处罚告知书，保障中坤合作社的陈述、申辩权利，相关行政文书也依法送达。屯昌县综合执法局作出的行政处罚决定程序合法，适用法律正确，对中坤合作社主张撤销第14号《处罚决定》的请求不予支持。二、关于第5号《复议决定》是否合法的问题。一审判决认为，行政复议是对原行政行为的审查处理。屯昌县政府接到中坤合作社的复议申请后，及时受理，在对屯昌县综合执法局提交的证据等材料进行审查后，于法定期限内作出复议决定。因此，屯昌县政府作出的复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，对中坤合作社请求撤销第5号《复议决定》的诉求依法予以驳回。综上，屯昌县综合执法局作出第14号《处罚决定》及屯昌县政府作出的第5号《复议决定》，认定事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《海南经济特区土地管理条例》第八十一条第(一)项之规定，判决驳回中坤合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由中坤合作社负担。 上诉人中坤合作社上诉称，一、一审判决认定屯昌县综合执法局作出第14号《处罚决定》行政行为程序合法明显错误。（一）屯昌县综合执法局严重违反听证程序。1.屯昌县综合执法局组织听证的机构不合法。根据《国土资源听证规定》第三条之规定，具体办理听证事务的法制工作机构为听证机构，但屯昌县综合执法局组织听证的机构为涉案的承办机构，听证主持人王毓勇为案件承办机构土地和规划建设执法大队负责人。案件承办机构和人员既当运动员又当裁判员，明显违法。2.屯昌县综合执法局在听证时没有依法现场制作听证笔录，没有如实记录听证内容和过程，事后制作的笔录内容与听证时上诉人代理人的陈述意见不符，而且该笔录也没有经调查人员和上诉人的代理人签名确认。该听证笔录系其事后单方自行制作，明显不合法、不真实、不客观，显然不能作为行政处罚的依据。屯昌县综合执法局根据不合法的听证程序和听证笔录作出的第14号《处罚决定》不具备合法性，依法应予以撤销。（二）屯昌县综合执法局调查取证时程序违法。屯昌县综合执法局在对上诉人进行调查取证时，未向上诉人出示执法证件，屯昌县综合执法局测算出来的面积也没有让上诉人签名，没有当场制作现场勘测笔录，事后单方制作的现场勘测笔录也没有让上诉人签名，违反《国土资源行政处罚办法》第二十二条及其它相关规定。屯昌县综合执法局声称笔录没有签名的原因系上诉人回避和拒签不是事实，如果上诉人拒签，屯昌县综合执法局完全可以在笔录上注明拒签的时间和具体情形。二、一审判决认定上诉人非法占地明显错误。屯昌县综合执法局认定上诉人非法占地明显错误。上诉人使用的6476平方米土地系从中坤农场依法租赁而来，权利义务关系非常清楚，不属于非法占地，不存在责令退还的情形。即使上诉人存在屯昌县综合执法局调查认定的未经批准进行扩建的问题，但这与非法占地系两种不同的事实，第14号《处罚决定》认定上诉人非法占地明显错误。三、一审判决仅凭内容真实即认可《屯昌县土地利用现状图（部分）》和《屯昌县土地总体规划（空间类2015-2030年）局部》的证据效力违反证据规则。上述材料没有标明制作机关、制作人、制作日期，制作机关也没有加盖公章，不具备证据的合法性，依法不能作为认定案件事实的依据。上诉人在收到屯昌县综合执法局的第14号《处罚决定》之前没有看到过《屯昌县总体规划局部图》，直至本案起诉后才看到该图。且屯昌县综合执法局的处罚告知书签发时间为2018年6月20日，而该图出图时间为2018年6月27日，该图系事后收集的证据，违反行政行为“先取证后裁决”的执法要求，没有证明效力。四、一审判决认定屯昌县综合执法局作出第14号《处罚决定》行政行为适用法律法规正确明显错误。屯昌县综合执法局适用2016年12月才生效的“多规合一”总体规划来约束上诉人2012年3月的建设行为，明显适用法律不当。未经批准擅自扩建与非法占地系两种不同的法律关系，屯昌县综合执法局作出的第14号《处罚决定》适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条以非法占地对上诉人实施处罚明显适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》和《国土资源违法行为查处工作规程》的有关规定，违法占地的地类是指土地现状地类。上诉人使用土地的利用现状为旱地、果园，但屯昌县综合执法局却按其规划地类性质（一般耕地、三级保护林地）对上诉人作出行政处罚，适用法律明显错误。五、一审判决适用法律明显错误。一审判决依据错误认定的事实，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定驳回上诉人的诉讼请求，显然错误。六、一审判决认定屯昌县政府作出的第5号《复议决定》正确合法明显错误。屯昌县政府虽然履行了复议程序，但其查明的事实明显与实际不符，其维持的是一个应予撤销的决定，应予纠正。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销，请求二审法院依法判决：一、撤销屯昌县法院作出的（2018）琼9022行初33号《行政判决书》，依法改判或发回重审；二、一、二审诉讼费用由两被上诉人承担。 被上诉人屯昌县综合执法局辩称，一、一审判决认定事实清楚，应予维持。(一)屯昌县综合执法局作出的第14号《处罚决定》，认定事实清楚，证据确凿。1.2018年3月，屯昌县综合执法局的工作人员在执法调查中，发现上诉人在未依法办理农用地转用审批手续的情况下，于2017年1月擅自在胶杯厂处的农用地上建设橡胶加工厂。非法占用土地面积总共3198.52平方米，其中2790.4227平方米为一般耕地，土地利用现状为旱地、果园，405.8305平方米为三级保护林地，土地利用现状为旱地、果园。上诉人占用上述土地没有依法办理农用地转用审批手续，属非法占用土地。屯昌县综合执法局在调查过程中对上诉人进行询问时，上诉人也承认其在该土地上扩建厂房，但没有合法手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款以及《海南经济特区土地管理条例》第八十一条第(一)项的规定，上诉人违反土地利用总体规划，未经批准，擅自将农用地改为建设用地，属非法占用土地。2.上诉人主张2012年租赁土地，在保留原厂址的情况下扩建建筑物，2017年整改升级，但上诉人使用该土地一直未办理合法用地审批手续及登记手续，在调查过程中，上诉人也明确表示没有办理用地和建设的合法审批手续，可见上诉人非法占用土地状态属于持续状态。多规合一后，上诉人占用土地的利用性质与现状土地的规划不一致，上诉人并没有办理用地审批手续，仍然属非法占地状态，故屯昌县综合执法局对其作出行政处罚是正确的，不存在“适用2016年12月生效的多规合一总体规划来约束上诉人2012年3月的建设行为，明显适用法律不当”的情形，上诉人该抗辩无理。3.屯昌县总体规划局部图是屯昌县规划委员会出具的，盖有屯昌县规划委员会的公章，屯昌县土地利用现状图(部分)是屯昌县国土资源局出具的，盖有屯昌县国土资源局的公章，来源合法，可以作为行政处罚的依据。(二)屯昌县综合执法局作出的第14号《处罚决定》程序合法。屯昌县综合执法局进行了调查取证，制作了询问笔录，现场勘测笔录，并拍摄了现场照片，在作出行政处罚决定前进行了集体会审，履行了行政处罚事先告知程序，并举行了听证会，在保证上诉人陈述、申辩权利的情况下，作出第14号《处罚决定》，符合《中华人民共和国行政处罚法》和《国土资源违法行为查处工作规程》的相关程序规定，程序合法。上诉人主张屯昌县综合执法局组织听证的机构不合法、听证主持人违法均为无理主张。屯昌县综合执法局办理听证事务的是法制室并非案件的承办机构，根据《国土资源听证规定》第七条第二款“听证设听证主持人，在听证员中产生;但须是听证机构或者经办机构的有关负责人。”的规定，该案的听证主持人王毓勇正是主管法制室的负责人，由其作为听证的主持人符合国土资源听证的规定。虽然存在听证笔录没有上诉人代理人签字的瑕疵，但是屯昌县综合执法局根据上诉人的听证申请，在法定期限内组织召开听证会，保障了上诉人陈述和申辩的权利，故屯昌县综合执法局作出行政处罚决定的程序合法。(三)屯昌县综合执法局作出的第14号《处罚决定》适用法律法规正确。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”上诉人所占用土地为农用地，其没有办理农用地转用审批手续，擅自在涉案土地上建设橡胶厂，其建设行为属于非法占地行为。屯昌县综合执法局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定作出第14号《处罚决定》，适用法律法规正确。二、一审判决适用法律法规正确，应当予以维持。基于以上事实，上诉人非法占用土地事实清楚，屯昌县综合执法局作出的第14号《处罚决定》，认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。一审判决适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《海南经济特区土地管理条例》第八十一条第（一）项的规定以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回上诉人诉讼请求，适用法律正确，应当予以维持。 被上诉人屯昌县政府辩称，屯昌县政府作出的第5号《复议决定》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。上诉人不服屯昌县综合执法局作出的第14号《处罚决定》，向屯昌县政府提出行政复议申请，屯昌县政府收到申请后于2018年8月17日依法受理该案，并按照规定通知屯昌县综合执法局就上诉人的行政复议申请进行答复。屯昌县综合执法局进行了答复并提供了相关证据。屯昌县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定对本案进行书面审理，审查了当事人提交的复议申请、答复意见及相关证据材料。屯昌县土地利用现状图(部分)、屯昌县总体规划局部图、询问笔录、现场照片等证据能够证明上诉人在没有办理农用地转用审批手续的情况下在涉案土地上建橡胶厂，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定，属于非法占地。发现违法事实后，屯昌县综合执法局发出《协助调查通知书》，经过调查取证，询问上诉人，现场勘测，领导集体会审，履行了行政处罚事先告知程序，举行听证会，在保证上诉人陈述、申辩权利的情况下，屯昌县综合执法局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定作出第14号《处罚决定》，事实清楚、证据确凿、程序合法、法律适用正确，应予维持。屯昌县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2018年10月12日作出第5号《复议决定》，维持屯昌县综合执法局作出的第14号《处罚决定》，并依法送达上诉人、屯昌县综合执法局。因此，屯昌县政府作出第5号《复议决定》认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。被上诉人屯昌县政府的其他答辩意见与被上诉人屯昌县综合执法局的意见一致。 二审中，被上诉人屯昌县综合执法局提交了1份证据，即[琼国土资执字（2017）31号]《海南省国土资源厅关于印发〈海南省国土资源行政处罚裁量标准〉的通知》，证明海南省对非法占地严格规定要按照《海南省国土资源行政处罚裁量标准》进行处罚，所以屯昌县综合执法局对上诉人进行的处罚是有相关依据的。 上诉人中坤合作社认为屯昌县综合执法局在二审中提交的上述证据是海南省国土资源厅的内部规范性文件，不是规章，不能作为处罚依据。被上诉人屯昌县政府对上述证据的真实性、合法性、关联性无异议，认为海南省对于非法占地的处罚都是按照该文件规定执行。本院认为该证据内容真实、来源合法，可作为认定事实的依据。 上诉人中坤合作社和被上诉人屯昌县政府二审中未提交新证据。 本院经审理查明，2012年5月9日，中坤合作社与中坤农场签订了《中坤农场胶杯厂租赁合同》，约定中坤农场将6476平方米的土地使用权（包括厂房面积674平方米）出租给中坤合作社使用，租期自2012年9月1日起至2037年8月31日止，该租赁的土地包含了涉案的3198.52平方米土地在内。本院查明的其他事实与原审查明的事实一致。 本院认为，结合二审中诉辩双方的意见，本案争议的焦点问题在于屯昌县综合执法局作出的第14号《处罚决定》认定事实是否正确、程序是否合法、处罚是否妥当以及适用法律是否正确的问题。 一、关于屯昌县综合执法局作出的第14号《处罚决定》的程序问题。上诉人中坤合作社称屯昌县综合执法局没有如实记录听证内容和过程，事后制作的笔录内容与听证时上诉人代理人的陈述意见不符，而且该笔录也没有经调查人员和上诉人的代理人签名确认。据本院查明，屯昌县综合执法局在作出第14号《处罚决定》之前，进行实地调查取证，制作了询问笔录，现场勘测笔录，并拍摄了现场照片，告知中坤合作社听证的权利，并举行了听证会，中坤合作社也参加了听证，充分行使了陈述、申辩权利。听证会主持人王毓勇是主管法制室的负责人，符合国土资源局规定的听证程序。虽然听证笔录是事后制作，没有上诉人签字存在瑕疵，但该听证笔录是根据现场听证会的录音整理出来的，与听证会的内容基本相符，不应因此认定听证程序违法。 二、上诉人中坤合作社称屯昌县综合执法局适用2016年12月生效的多规合一总体规划来约束上诉人2012年3月扩建橡胶加工场的问题。据本院查明，中坤合作社与中坤农场2012年5月9日签订土地租赁合同时，涉案土地的规划和用途就属于农用地。中坤合作社没有按照涉案土地的规划和用途使用涉案土地，而是擅自将农用地改为建设用地，扩建橡胶加工场，既未依法办理农用地转用审批手续，亦未办理报规报建手续，属于违反土地利用总体规划的情形。因此，屯昌县综合执法局适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”并依照《海南省国土资源行政处罚裁量标准》，对中坤合作社作出第14号《处罚决定》，责令中坤合作社自行拆除建筑面积为3198.52平方米建筑和其他设施，恢复土地原状，并处罚款，有事实根据和法律依据，应予支持。 三、屯昌县综合执法局作出的第14号《处罚决定》中责令中坤合作社退还涉案土地是否妥当。据一二审查明，屯昌县综合执法局作出的第14号《处罚决定》中所处罚的3198.52平方米涉案土地使用权，是上诉人中坤合作社于2012年5月9日与中坤农场租赁取得的，该土地使用权的来源是合法的，中坤合作社享有使用涉案土地的合法权利，不属于非法占用土地的情形。屯昌县综合执法局作出的第14号《处罚决定》中认定中坤合作社非法占用涉案土地显然错误。涉案土地使用权是中坤合作社与中坤农场租赁取得，第14号《处罚决定》中责令中坤合作社退还涉案土地，那么涉案土地必将会退还给中坤农场。中坤合作社虽然没有按照土地规划和用途使用涉案土地，但不等于该租赁合同违法或者无效。第14号《处罚决定》中责令中坤合作社退还涉案土地的处罚决定，非但剥夺了中坤合作社按照涉案土地的规划和用途继续使用涉案土地的权利，也导致中坤合作社与中坤农场所签订的土地租赁合同后续无法履行，该土地租赁合同约定的租赁期至2037年8月31日才截止。因此，屯昌县综合执法局作出的第14号《处罚决定》中认定中坤合作社非法占用土地，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地”，责令中坤合作社退还涉案土地显然不当，属于认定事实和适用法律错误，应予纠正。基于上述事实，屯昌县政府作出的第5号《复议决定》中，维持第14号《处罚决定》中退还涉案土地的处罚事项，亦属认定事实和适用法律错误，应予纠正。 综上，屯昌县综合执法局作出的第14号《处罚决定》以及屯昌县政府作出的第5号《复议决定》中，存在认定事实、适用法律、处罚部分不当的情形，应予纠正。一审判决虽然查明事实清楚，但判决不当，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）、（六）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销屯昌县人民法院（2018）琼9022行初33号《行政判决书》； 二、撤销被上诉人屯昌县综合行政执法局[屯综执法罚字（2018）14号]《行政处罚决定书》中责令屯昌中坤橡胶种植专业合作社退还3198.52平方米的土地的处罚事项； 三、撤销被上诉人屯昌县人民政府[屯府复决字﹝2018﹞5号]《行政复议决定书》中维持[屯综执法罚字（2018）14号]《行政处罚决定书》中责令屯昌中坤橡胶种植专业合作社退还3198.52平方米的土地的处罚事项的内容； 四、驳回上诉人屯昌中坤橡胶种植专业合作社的其他诉讼请求。 本案一、二审案件受理费共计100元，由上诉人屯昌中坤橡胶种植专业合作社承担50元；被上诉人屯昌县综合行政执法局和被上诉人屯昌县政府共同承担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 王俊明 审 判 员 陈 锋 审 判 员 蔡 莹 二〇一九年七月二日 法官助理 程玲玲 书 记 员 周文伟 附：本判决适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。