天津市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）津行终145号上诉人（原审原告）王秀英，女，1939年6月15日出生，汉族，住天津市北辰区。被上诉人（原审被告）天津市北辰区人民政府，住所地天津市北辰区北辰道389号。法定代表人王宝雨，区长。委托代理人张春利，天津市北辰区双街镇人民政府政法和社会治理办公室干部。上诉人王秀英因诉被上诉人天津市北辰区人民政府行政决定一案，不服天津市第一中级人民法院（2018）津01行初297号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告王秀英居住在天津市北辰区，取得了北郊集建（88）字第437号《集体土地建设用地使用证》。2007年6月6日，天津市人民政府作出《关于同意张家窝镇等四镇以宅基地换房建设示范小城镇的批复》（津政函〔2007〕76号），同意天津市北辰区双街镇以宅基地换房的方式进行示范小城镇建设试点工作。双街镇政府在2011年政府工作报告中亦将加速推进示范镇建设列入之后五年的奋斗目标和主要任务，要求认真贯彻落实天津市示范小城镇建设的实施意见，全面启动还迁项目区还迁房和配套设施建设，基本完成全镇拆迁改造任务，使1.5万群众过上安居乐业有保障的幸福生活。2011年2月22日，张湾村党支部及张湾村委会为改善村民居住条件、生活环境和生活质量，经研究申请参加双街镇示范镇建设，服从双街镇示范镇总体规划方案，提交村民代表大会进行讨论。截至2011年3月1日张湾村户代表表决同意申请参加双街镇示范镇建设占全村总户数的98.3%。2011年3月3日，经张湾村党员代表、村民代表表决同意申请参加双街镇示范镇建设，张湾村委会向双街镇政府申请参加双街示范镇建设。2011年4月12日，双街镇党委以及双街镇政府作出《关于张湾村的批复》，载明：经镇党委、政府研究，根据征求村民意见结果，同意你村参加示范小城镇建设。按照“六步决策法”的步骤，经张湾村两委联席会议、党员代表会议、村民代表会议表决通过张湾村参加示范小城镇的建设，讨论通过了《双街镇张湾村土地征转及房屋置换协议书》，同意张湾村作为示范镇建设还迁区。《张湾村示范小城镇房屋拆迁安置补偿方案》经张湾村××联席会、全体党员会议、村民代表会议、户代表会议表决通过后，张湾村党支部与张湾村委会于2011年12月1日发布公告，《张湾村示范小城镇房屋拆迁安置补偿方案》于2011年12月1日正式发布实施，定于2011年12月8日为张湾村示范镇建设拆迁启动日。《张湾村示范小城镇房屋拆迁安置补偿方案》明确了具体的补偿内容。2017年2月26日，经张湾村两委会议、村民代表会议经表决通过同意申请收回王仲义、王宝柱、张成山等31户（其中包括原告王秀英）宅基地使用权。2017年3月8日，张湾村委会向双街镇政府提交《双街镇张湾村民委员会关于收回村民王仲义、王宝柱、张成山等31户宅基地使用权的申请》，双街镇政府于2017年3月9日报请被告天津市北辰区人民政府批准。被告于2017年5月5日批准同意双街镇张湾村收回村民王仲义、王宝柱、张成山等31户宅基地使用权。2018年3月10日，张湾村委会向原告发出通知，通知原告三日内办理拆迁安置手续，腾空房屋并交回宅基地。2018年4月2日，张湾村委会向双街镇政府提交《关于责令王仲义、王宝柱、张成山等31户限期交回宅基地使用权的申请》，申请天津市北辰区人民政府责令原告限期腾空房屋，交出宅基地。双街镇政府接受被告的委托，于2018年4月23日向原告发出通知，通知原告“有权提出陈述和申辩，请你户于2018年4月27日下午1：30到双街镇人民政府综治中心（1楼113室）进行说明，逾期不提出视为放弃陈述、申辩的权利”。后原告及其子王秉柱到场进行了陈述、申辩。2018年5月4日，被告天津市北辰区人民政府作出【2018】14号《行政决定书》，并于2018年5月6日将上述《行政决定书》送达原告。原告不服上述《行政决定书》，诉至法院。原审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项的规定，被告天津市北辰区人民政府系涉案原批准用地的人民政府，具有批准张湾村委会收回村民宅基地使用权的主体资格和法定职权。被告天津市北辰区人民政府所举证据能够证明天津市人民政府已经批复同意天津市北辰区双街镇以宅基地换房的方式进行示范小城镇建设试点工作，双街镇政府亦将加速推进示范镇建设写入政府工作报告，作为之后五年的主要工作之一。张湾村参加示范镇小城镇建设收回宅基地使用权是为了提高村民生活水平，改善居住环境。张湾村经过民主程序表决通过参加示范小城镇建设并通过了《双街镇张湾村土地征转及房屋置换协议书》、《张湾村示范小城镇房屋拆迁安置补偿方案》。上述《张湾村示范小城镇房屋拆迁安置补偿方案》规定对纳入张湾村示范小城镇建设、规划区域内的建筑物和构筑物进行拆除，采取实物还迁（房屋）结合货币补偿的方式进行拆迁安置补偿，并发放住房临时安置补偿费。包括原告在内的31户村民未交回宅基地使用权，严重影响了示范小城镇建设和村集体大多数人的利益，经张湾村两委会议、村民代表会议表决通过同意申请收回王仲义、王宝柱、张成山等31户（其中包括原告王秀英）宅基地使用权，体现了大多数村民的意愿，符合大多数村民的利益。被告天津市北辰区人民政府批准张湾村委会收回宅基地使用权，符合《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”规定的可以收回土地使用权的情形。原告未在期限内腾空房屋、交回宅基地，张湾村委会申请被告责令原告限期腾空房屋、交出宅基地。被告委托双街镇政府向原告送达通知，告知原告张湾村委会已提出申请，请求天津市北辰区人民政府作出责令限期腾空房屋交回宅基地的决定，并告知原告陈述和申辩的权利。原告及其子王秉柱到场进行了陈述、申辩，但仍拒绝腾空房屋交回宅基地。据此，被告作出【2018】14号《行政决定书》证据确凿，适用法律正确，履行了正当程序。原告的诉讼请求理据不足，不予支持。原告在一审法院受理后提交了《增加诉求申请书》，请求对《关于同意张家窝镇等四镇以宅基地换房建设示范小城镇的批复》（津政函〔2007〕76号）的合法性进行审查，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款明确规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”，因《关于同意张家窝镇等四镇以宅基地换房建设示范小城镇的批复》（津政函〔2007〕76号）并非被告作出【2018】14号《行政决定书》所依据的规范性文件，根据上述规定，人民法院只对作出行政行为所依据的规范性文件进行附带审查。原告请求对《关于同意张家窝镇等四镇以宅基地换房建设示范小城镇的批复》（津政函〔2007〕76号）的合法性进行审查，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款所规定一并请求对规范性文件进行审查的范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王秀英的诉讼请求，案件受理费50元，由原告王秀英负担。王秀英不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1．判决被上诉人做出的【2018】14号行政决定违法；2．对被上诉人行政行为【2018】14号行政决定中重点提到的“示范小城镇建设”所依据的规范性文件做合法性审查。3．上诉费用由被告承担。主要理由为：天津市第一中级人民法院做出的（2018）津01行初297号行政判决认定事实错误、程序违法、适用法律错误。上诉人庭前提出增加诉请和调取证据申请的目的,只是让一审法院确认被上诉人作出的行政行为适用法律依据上更简单明了。而一审法院却在庭审中，避重就轻。罔顾事实，本应支持上诉人的调取证据申请却庭后驳回，故此在庭审中只审被上诉人后置程序，不顾做出行政行为适用法律是否正确，严重侵害了上诉人的合法权益。一审法院以错误的事实认定和程序违法的审理与适用法律的错误做出的判决必定违法。被上诉人天津市北辰区人民政府二审答辩意见与原审一致，请求驳回上诉，维持原判。双方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与原审查明事实一致，本院予以确认。本院认为，在案证据能够证明，天津市北辰区双街镇示范小城镇建设，是依照天津市人民政府2007年6月6日下发的津政函〔2007〕76号《关于同意张家窝镇等四镇以宅基地换房建设示范小城镇的批复》的部署要求实施的。经张湾村党支部、张湾村民委员会研究决定，该村参加双街示范小城镇建设。2011年11月，经过张湾村××联席会、全体党员会议、村民代表会议、户代表会议表决通过了《张湾村示范小城镇建设房屋拆迁安置补偿方案》。2011年12月1日，张湾村党支部与张湾村委会发布公告，张湾村启动示范小城镇建设房屋拆迁工作，98.3%户同意。截止2017年2月仅剩包括上诉人在内的31户村民未搬迁，严重影响了示范小城镇公益事业建设和村集体大多数人的利益，经张湾村两委班子成员讨论决定、村民代表会议表决通过，并报请镇政府、被上诉人天津市北辰区人民政府批准同意，决定收回王仲义、王宝柱、张成山等31户（其中包括上诉人王秀英）宅基地使用权，体现了大多数村民的意愿，符合大多数村民的利益，符合《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”规定的可以收回土地使用权的情形。因上诉人未在期限内腾空房屋、交回宅基地，被上诉人天津市北辰区人民政府在接到张湾村委会提出腾空房屋、交出宅基地的申请后，委托双街镇政府向上诉人送达通知，告知上诉人张湾村委会已提出申请，并听取了上诉人一方的陈述和申辩，在上诉人仍拒绝腾空房屋交回宅基地的情况下，被上诉人作出本案被诉【2018】14号《行政决定书》，并不违反法律规定。关于上诉人主张的对《关于同意张家窝镇等四镇以宅基地换房建设示范小城镇的批复》（津政函〔2007〕76号）的合法性进行审查的问题。因该批复并非被上诉人作出【2018】14号《行政决定书》所依据的规范性文件，上诉人的请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定的一并请求对规范性文件进行审查的范围。关于上诉人主张的在原审期间所提的调取证据申请未予支持的问题，因其申请调取的证据材料与本案处理无关，故原审法院不予准许并无不当。上诉人的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上所述，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人王秀英负担。本判决为终审判决。审判长 张 莉审判员 田大勇审判员 杨德润二〇一九年七月三十日法官助理吴荣荣书记员呼德昊附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；