江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏05行终260号 上诉人（原审原告）陆美琴，女，1969年3月13日生,汉族，住太仓市。 委托代理人陆金才，男，1943年10月27日生，汉族，住太仓市，系上诉人父亲。 被上诉人（原审被告）太仓市璜泾镇人民政府，住所地太仓市璜泾镇园林路2号。 法定代表人李天一，镇长。 出庭负责人杨理贤，副镇长。 委托代理人王敏，江苏众谊律师事务所律师。 上诉人陆美琴因社会保障行政纠纷一案，不服江苏省太仓市人民法院(2018)苏0585行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月8日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2006年6月28日，太仓市璜泾镇人民政府（以下简称璜泾镇政府）根据市政府太政发〔2004〕97号等文件的精神，制定实施《璜泾镇失地农民“土地换保障”实施意见》。主要内容：一、实施的范围为本镇范围内全部失地或部分失地的失地农民。对象为1998年7月31日后有确权土地的失地农民。二、失地农民置换城镇职工养老保险一律以2006年6月30日作为置换时点，来核准失地农民年龄，并划分年龄段。三、对确认为土地置换城镇职工养老保险的对象，在2006年9月30日前参加置换的，实行一次性置换15年基本养老保险缴费年限，置换总额为21384元，其中政府承担置换总额70%（14969元），置换对象本人负担30%（6415元）。文件还对置换后享受的待遇、置换工作时间安排、有关问题的处理作出了规定。 根据璜泾镇政府提供的太仓市璜泾镇永乐村委会出具的《关于陆美琴土地流转情况的说明》，陆美琴结婚后户口迁入丈夫陆建刚所在的璜泾镇××村×组。1998年土地确权面积为1.65亩。该户于2004年镇工业区开发动迁居住于××花园。××村×组2006年属全失地。 根据璜泾镇政府提供的《璜泾镇失地农民登记表》，陆美琴当时的全家人口为7人，分别为陆春和、陆锦明、闻婉珍、陆建刚、陆建红、陆美琴、陆璐。 2006年7月，璜泾镇土地换保障办公室向陆春和户发放《参加城镇养老保险申报通知书》，2006年9月30日，陆锦明在该通知书回执户主签名处签名。明确本户中陆春和、闻婉珍申请置换。陆春和、闻婉珍从2006年10月起享受基础养老金。陆美琴没有参加此次置换。 本案在审理过程中，另查明：1、根据《关于进一步规范社会养老保险工作的意见》（太政发〔2008〕95号）第二条第一项的规定，被征地农民“土地换保障”置换企业职工基本养老保险费的标准为置换时灵活就业人员缴费基数×20%×180（月）。2018年度灵活就业人员缴费基数为2400元/月，置换标准为86400元。2、参照社保个人账户计息办法，2006年10月按21384元计入个人账户，按年计息至2019年3月，账户本息总额为38747.86元。3、陆美琴在庭审中陈述于2007年与陆建刚离婚。经原审法院调查，陆美琴于2007年7月起诉离婚，后调解和好形式结案。2008年2月26日陆美琴再次起诉要求离婚，原审法院于2008年5月26日作出判决准予离婚。该判决认定陆美琴与陆建刚自2005年起夫妻产生矛盾，2006年11月底起分居。3、璜泾镇政府陈述，从2013年起，对参保人员缴纳的6415元逐步予以返还。 原审法院认为，为了保护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，保障被征地农民的基本生活，江苏省人民政府于2004年2月20日制定了《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障试点办法》，并于2005年7月31日制定《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》。太仓市人民政府于2004年5月11日制定《太仓市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》（太政发﹝2004﹞36号）。该办法明确2004年1月1日以后批准的征地项目的补偿标准和被征地农民基本生活保障按本办法执行。办理集体非农业建设用地使用手续的，参照本办法执行。2004年12月27日，太仓市人民政府制定《关于实施大龄被征地农民失业职工参加城镇职工养老及缴纳保险费政策优抚的意见》。（太政发﹝2004﹞97号）。 2006年6月28日，璜泾镇政府根据市政府太政发〔2004〕97号等文件的精神，制定实施《璜泾镇失地农民“土地换保障”实施意见》，符合省、市相关文件规定的精神，璜泾镇政府应为符合条件的失地农民置换城镇职工养老保险。陆美琴结婚后户口迁入璜泾镇××村×组。1998年土地确权面积为1.65亩。2004年镇工业区开发动迁居住于永乐花园。陆美琴户籍所在村属全失地，璜泾镇政府也把包括陆美琴在内的陆美琴全家人都作为失地农民进行了统计，因此可以认定陆美琴为璜泾镇政府文件规定的失地农民。 对于陆美琴没有参加失地农民置换城镇职工养老保险，璜泾镇政府是否需要承担责任的问题，原审法院认为：2006年7月，璜泾镇政府所属土地换保障办公室向陆美琴家庭发放《参加城镇养老保险申报通知书》，收到的申报通知书回执只有陆锦明在户主签名栏处签名，明确本户中陆春和、闻婉珍申请置换。其他不申请置换的家庭成员包括陆美琴在内均没有签字。从原审法院的查明的情况看，陆美琴与丈夫陆建刚自2005年起就因琐事夫妻产生矛盾，2006年11月底起双方分居。而璜泾镇政府对陆美琴的家庭情况并没有进行了解，故现有证据不足以证明璜泾镇政府已经通知到了陆美琴，因此不能认定陆美琴放弃申请置换城镇职工养老保险，璜泾镇政府应为陆美琴补办失地农民置换城镇职工养老保险。因缴费标准的变化，目前的缴费金额为86400元。与当时置换人员相比，按现行标准置换后的退休待遇也有所增加。根据原审法院调查，如果2006年10月按21384元计入个人账户，按年计息至2019年3月，账户本息总额为38747.86元。同时，因璜泾镇政府已逐步返回当时参加置换人员个人缴费部分，陆美琴不需再缴纳个人负担部分的6415元。因此璜泾镇政府应负担的部分为38747.86元，因基数调整而增加的47652.14元由陆美琴负担。鉴于目前陆美琴经济比较困难，该款由璜泾镇政府先行垫付。原审法院酌情确定，陆美琴在2019年12月31日前归还璜泾镇政府2400元。自2020年起每年的还款金额为前一年还款数加600元，在每年的12月31日前归还，至还清为止。 对于璜泾镇政府提出陆美琴的起诉超过起诉期限的问题。原审法院认为，从庭审查明的情况看，璜泾镇政府没有提供直接证据证明在当时将实施《璜泾镇失地农民“土地换保障”实施意见》的行为告知陆美琴，而且该文件至今仍然有效，对陆美琴的权利义务仍产生影响，因此陆美琴的起诉没有超过起诉期限。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：一、璜泾镇政府于本判决生效后10日内为陆美琴办理失地农民置换城镇职工养老保险；二、置换费用：由璜泾镇政府支付38747.86元，垫付47652.14元，合计86400元；三、陆美琴在2019年12月31日前归还璜泾镇政府2400元，自2020年起每年递增600元，在每年的12月31日前归还，至还清为止。案件受理费50元，由璜泾镇政府负担。 上诉人陆美琴不服一审法院上述行政判决，向本院提起上诉称，按照征用土地政策规定，征用土地费先要落入安置费，每人21384元，计入失地农民账户上，到退休年龄社保局把计入账户的款归纳社保局下月计发退休金，交易完毕。可被上诉人乱作为不为失地上诉人交纳安置费，直到2018年才办，社保局意见，时间不可倒流，不能按照2006年标准办，只能按86400元。上诉人认为责任在于被上诉人，太仓法院给个逆向判决，把基数上升费用强加给上诉人不合法，请求二审法院改判。 被上诉人璜泾镇政府二审辩称，1、根据太仓市社保政策，如果上诉人2006年10月办理置换城保手续，现领取退休金标准是453.6元，而现在交纳86400元办理，上诉人领取退休金是601元，金额比原来大，所以我们认为交纳费用差额理应由上诉人负担。2、2006年办理失地农民土地置换城保过程中，经过宣传等活动，已家喻户晓，上诉人2006年是放弃办理失地农民置换城保手续，故其起诉期限已超过法定期限。 本院二审查明事实和一审法院查明事实一致。 本院认为，《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第二十条规定，有条件的地区，可以按照自愿原则，将被征地农民的基本生活保障纳入城镇社会保障体系，具体办法由各市人民政府制定。太仓市人民政府太政发〔2004〕97号《关于实施大龄被征地农民失业职工参加城镇职工养老保险及缴纳保险费政策优抚的意见》第三实施办法中强调坚持自愿原则。璜委发〔2006〕30号《璜泾镇失地农民“土地换保障”实施意见》一、实施对象为1998年7月31日后确权土地的失地农民，置换时点失地农民置换城镇职工养老保险一律以2006年6月30日作为置换时点，来核准失地农民年龄，并划分年龄段。三、置换费用的负担中明确对确认为土地置换城镇职工养老保险的对象，在2006年9月30日前参加置换的，实行一次性置换15年基本养老保险缴费年限，置换总额为21384元，其中政府承担置换总额70%，置换对象本人负担30%。六、有关问题的处理意见中明确，实施土地换保障在政策宣传到位的前提下，本着本人自愿的原则参加。对第二、第三年龄段的置换对象，未按规定时间参加置换，即在2006年9月30日之后置换的，不再享受21384元的置换总额标准，应按市劳动保障部门规定的当年实际置换金额进行置换，政府只按21384元的置换总额标准的70%给予补贴。在相关“土地换保障”政策仍有效情况下，上诉人陆美琴作为失地农民，有权要求璜泾镇政府为其办理失地农民置换城镇职工养老保险，故原审法院判决确认璜泾镇政府在法律文书生效后十日内办理并无不当。本案陆美琴起诉璜泾镇政府是要求璜泾镇政府履行社会保障行政职责，失地农民解决城保待遇是政府惠及广大农民的民生举措。原审法院在责令行政机关履职判决中继而代替行政机关如何履职，明确璜泾镇政府办理陆美琴失地换保障交纳费用比例显属不当。原审法院认定事实清楚，但适用法律和判决错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、维持江苏省太仓市人民法院(2018)苏0585行初21号判决主文第一项，即被上诉人太仓市璜泾镇人民政府于本判决生效后10日内为上诉人陆美琴办理失地农民置换城镇职工养老保险； 二、撤销江苏省太仓市人民法院(2018)苏0585行初21号判决主文第二项，即置换费用：由被上诉人太仓市璜泾镇人民政府支付38747.86元，垫付47652.14元，合计86400元； 三、撤销江苏省太仓市人民法院(2018)苏0585行初21号判决主文第三项，即上诉人陆美琴在2019年12月31日前归还被上诉人太仓市璜泾镇人民政府2400元，自2020年起每年递增600元，在每年的12月31日前归还，至还清为止。 一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人太仓市璜泾镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 曹 军 审判员 孙一鸣 审判员 林 磊 二〇一九年七月三日 书记员 丁韵蕾