广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终843号 上诉人（原审原告）资源县车田苗族乡坪寨村第十七村民小组。 诉讼代表人陈泽来，组长。 委托代理人蔡娟，广西同望律师事务所律师； 委托代理人陈建伟，广西同望律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)资源县人民政府。 法定代表人谭玉成，县长。 委托代理人李鹏飞，资源县林业局调处办主任。 委托代理人谢永发，资源县林业局调处办副主任。 被上诉人(原审被告)桂林市人民政府。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人潘昌裕，桂林市司法局工作人员。 委托代理人田绍萍，桂林市司法局工作人员。 第三人资源县车田苗族乡人民政府。 法定代表人罗忠华，乡长。 第三人资源县车田苗族乡坪寨村委会。 法定代表人林家勇，村委会主任。 委托代理人王登相，广西君夏律师事务所律师。 上诉人资源县车田苗族乡坪寨村第十七村民小组（以下简称坪寨村十七组）因诉资源县人民政府（以下简称资源县政府）、桂林市人民政府林地行政确权及行政复议纠纷一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初304号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2019年6月19日公开开庭审理了本案。上诉人坪寨村十七组诉讼代表人陈泽来及其委托代理人蔡娟、陈建伟，被上诉人资源县政府委托代理人李鹏飞、谢永发，被上诉人桂林市人民政府委托代理人潘昌裕、田绍萍，原审第三人资源县车田苗族乡坪寨村委会（以下简称坪寨村委会）法定代表人林家勇、委托代理人王登相到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：坪寨村十七组与第三人坪寨村委会争执的山底水、白石龙一带山场位于资源××××村，四至界限为：以山座向，上凭西延大界，下凭山底水侯山寨新圳再直上50米平过壳子坳平进侯山寨新圳头田，侯山寨新圳头横过到八角大坵进水田止，左凭八角大坵进口田坝凭八角大坵进水圳头上土地坳横毛路进鬼马冲水，由鬼马冲水直上白石龙大岭，右凭山底水漕沿漕上石漕界止。争执山场面积2000余亩，地上附着物有杂灌木、毛竹、厚朴，原告坪寨村十七组种植有厚朴。争执山场主要是坪寨村村级林场及乡级林场的少部分山场，乡级林场少部分山场是第三人车田乡政府管理的万亩林场中的部分山场。坪寨村村级林场在上世纪六十年代开始建立，万亩林场建设于1976年。1979年，原告坪寨村十七组与原车田乡政府即车田公社管理委员会签订《土地租赁合同》，约定公社万亩林场（乡万亩林场）的经营管理事项，本案争执的部分山场在该合同的范围内。1981年林业三定时，坪寨村委会制定了《资源县车田公社坪寨大队各生产队山林四至界线方案册》，其中“大队公共责任毛山”项登记的界限为：上凭江天大岭，下凭白岩田尾平过鸡脚坳坵，左凭鸡脚坳坵直岭上吃水大路，上桥亭坳上花界岭大路，上大狗坪直上大岭止，右凭白岩河上转湾水沿河直上大岭。其范围包含了本案争执山场。2010年，原告坪寨村十七组因第三人车田乡政府不履行双方于1979年签订的土地租赁合同，起诉至资源县人民法院，资源县人民法院经调解，于2010年1月20日作出（2010）资民初字第71号民事调解书。2010年林业改革时，第三人车田乡政府将其管理的万亩林场登记为“菜石界林场”，并取得编号为B451100707449号林权证，其中第9号宗地涉及本案争执山场。2016年，原告坪寨村十七组与第三人坪寨村委会对本案争执地权属产生纠纷，原告向被告资源县人民政府申请确权。资源县人民政府于2017年4月7日作出资政处字〔2016〕19号行政处理决定。原告不服，向被告桂林市人民政府申请复议。市政府于2018年7月13日作出市政复决字〔2018〕95号行政复议决定，维持资源县人民政府2017年4月7日作出的资政处字〔2016〕19号《资源县人民政府行政处理决定书》。原告仍不服，遂诉至该院。 另查明，第三人车田乡政府原管理的万亩林场，从建场起就直接属于车田乡政府，没有进行企业法人注册，不属于独立财产核算的经济组织主体。 桂林市中级人民法院一审认为，单位之间发生的土地、林木所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。据此，被告资源县人民政府具有调处本案纠纷的法定职权，桂林市人民政府具有作出复议决定的法定职权。被告资源县人民政府受理本案后，组织原告和第三人代表到争执地进行现场勘查，制作现场勘测笔录，分别向有关人员调查取证，经组织双方当事人调解未果后，对争执地的权属纠纷作出处理决定并送达双方当事人，其调处程序符合法律规定。被告桂林市人民政府受理原告的复议申请后，向各方当事人送达《案件受理通知书》，经审理后作出行政复议决定并送达，其复议程序合法。《资源县车田公社坪寨大队各生产队山林四至界限方案册》是1981年林业三定时，坪寨大队各生产队经统一协商、踩界后制定，是坪寨村各生产队管理使用山林的依据，该方案册将争执的山底水、白石龙一带山场登记为“大队公共责任毛山”。被告资源县人民政府在查明事实的基础上，依据该方案册将争执山场山底水、白石龙的土地、林木（厚朴除外）确归坪寨村全体村民集体，由第三人坪寨村委会行使管理权，争执山场中种植的厚朴归原告所有，该处理决定并无不当。编号为B451100707449号林权证中第9号宗地涉及本案争执山场，第三人车田乡政府在相邻权利人没有确认边界的情况下单方面进行勾图并领取林权证，其颁证程序不合法，资源县人民政府撤销该林权证中第9号宗地所登记的内容，亦无不当。被告桂林市人民政府经复议予以维持正确。原告坪寨村十七组主张争执山场属其所有，其提供的1979年的土地租赁合同虽然约定了公社万亩林场（乡万亩林场）的经营管理事宜，但没有附林场范围图；资源县人民法院（2010）资民初字第71号民事调解书中所涉及的山场大部分包含有第三人坪寨村委会管理的村级林场；2003年《关于白石龙血耙冲石英矿开采的决议案》中没有说明争执山场权属，且乙方未签名，该合同未生效，该合同记载的原告管理的矿区范围亦与事实不符，不能证实争执山场属原告所有，因此原告这一起诉理由不成立，该院不予支持。原告认为被告桂林市人民政府未进行现场勘查，其程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”的规定，被告桂林市人民政府对原告的复议申请采取书面审查，其程序并无不当，原告这一诉讼理由不成立，不予支持。原告坪寨村十七组主张争执山场属其所有，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告资源××××村十七村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 坪寨村第十七小组不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判撤销资源县人民政府资政处字〔2016〕19号行政处理决定书以及桂林市人民政府市政复决字〔2018〕95号行政复议决定，本案的上诉费由被上诉人承担。事实和理由：一、原判决及涉案行政处理决定书均认为《资源县车田公社坪寨大队各生产队山林四至界限方案册》是确定坪寨村各生产队集体林权的唯一依据，与事实不符，属于认定事实不清，证据不足。根据资源县人民法院（2010）资民初字第71号民事调解书及《1979年土地租赁合同书》可明确，争执地白石龙山场在1977年至2010年期间，坪寨村委会实际上没有参与过该山场的经营管理。2003年由坪寨村十四小组与坪寨村委会、车田乡政府及乙方签订的《关于白石龙血耙冲石英矿开采的决议案》中记录了“大队林场、采育场、造田专业队在1977年至1978年全部撤散土地财产退回附近生产队管辖所有”的历史事实，这也是后续调解书及《租赁合同》中的当事人均为生产队而非村委会的原因。争执地白石龙山场属于该决议案关于石英矿区的地理界限内。该决议案乙方虽未签字，但“甲方”和坪寨村委会、车田乡政府三方均已签字盖章，代表三方对决议案记载的事实认可，一审判决认为该证据没有乙方签字未生效，实际上是对合同效力认定错误，忽视了合同生效也可以是部分生效。资源县政府在处理本案纠纷时，完全忽视了实际上记载涉案山场真实经营情况的《调解书》、《租赁合同书》以及《决议案》等关键证据，未对争议山场的历史权属及实际经营情况这一重要事实调查清楚，其作出的资政处字〔2016〕19号行政处理决定书认定事实不清，证据不足，应予以撤销。二、原判决及涉案行政处理决定书所依据的《资源县车田公社坪寨大队各生产队山林四至界限方案册》属于第三人未经合法程序单方制定，不能作为单独证明权属事实的直接证据。该《方案册》上没有各生产队长或利害关系人签名，存在严重程序瑕疵，将其认定为是各方的真实意思表示，显然没有依据。该《方案册》存在诸多与事实不符的地方，该《方案册》形成于1981年，但此后代表该山场多次与其他人签订合同的均是上诉人，对于存在诸多瑕疵疑点的《方案册》，原审法院将其确认为系证明争议山场权属的唯一证据，过于轻率和随意。 被上诉人资源县政府答辩称,资政处字〔2016〕19号行政处理决定书认定事实清楚，一审判决正确。1、上诉人以第三人坪寨村委会在1977年至2010年期间没有参与过管理为由主张争执山场权属，没有正当理由。根据《1979年合同书》记载，争执山场当时作为坪寨大队管理的山林和上诉人部分山林已经统一规划为乡万亩林场，期间都是乡万亩林场在进行管理，第三人坪寨村委会在此期间没有管理不是上诉人主张争执山场的正当理由。2、《关于白石龙血耙冲石英矿开采的决议案》依法不能作为确定权属的依据，该决议案不是权属主体间约定山林权属及界线的协议，其行文的主要目的不能直接说明权属的问题，其次该决议案属于决议主体的内部行文，其书写的界线未经政府主管部门依法查证认定，不具有任何法律效力。其三决议案的乙方主体并不存在，协议纯属虚拟没有法律上的实际意义，第三人签字“同意甲乙双方所签协议”只是一种意向性行为，不能说明上诉人的权属问题。3、上诉人称《关于白石龙血耙冲石英矿开采的决议案》记录了大队林场、采育场、造田专业队在1977年至1978年全部撤散土地财产退回附近生产队管辖所有，没有事实根据支持。按照上诉人的以上说法，上诉人认可了大队林场、采育场从1977年开始就已经存在，同时在《1979年合同书》中也记载了大队林场划归乡万亩林场管理，期间经过乡万亩林场几十年的管理，没有任何文字依据可以证实乡万亩林场管理的大队林场、采育场和其他荒山发生了权属变更。4、《1981年资源县车田公社坪寨大队各生产队山林四至界限方案册》是坪寨大队各生产队在乡、村工作组的组织下，在各村民组参与下，经过踩山核对山界后制定的集体林权依据，上诉人虽然否认其合法性，但是却不能提供其他合法有效的权属依据。2010年林权改革，坪寨村各村民小组包括上诉人在内都是以该方案册为依据进行勾图颁证。答辩人调查核实该方案册是目前坪寨村唯一的集体林权依据，如果依照上诉人的说法否定该方案册，那么上诉人所有的其他集体山林也就不存在了。答辩人认为资政处字〔2016〕19号行政处理决定书认定事实清楚，证据确凿，结论正确，程序合法，适用法律法规正确。行政复议决定书及一审判决认定事实清楚，请求区高院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被上诉人桂林市政府答辩称，1、资源县政府作出的资政处字〔2016〕19号行政处理决定书并无不当。乡万亩林场从建场到现在，并不是一个独立的经济组织主体，而是由车田乡政府直接管理，车田乡政府在乡万亩林场所种林木砍伐完后，依法不继续占有集体土地，车田乡政府持有的《林权证》中第9号宗地颁证不合法，资源县政府予以撤销符合法律规定。1981年《资源县车田公社坪寨大队各生产队山林四至界限方案册》是经过踩界且各生产队无异议的情况下作出的，是坪寨村各生产队管理使用山林的依据，具有法律效力。资源县政府主要依据该方案册确定权属并无不当。争执山场在该方案册中已登记为“大队公共责任毛山”，因此，资源县政府主要依据该方案册确定权属并无不当。《关于白石龙血耙冲石英矿开采的决议案》中记载申请人管理的矿区范围与事实不符，答辩人对该决议案不予采信并无不当。1979年的《土地租赁合同》没有附图，同时（2010）资民初字第71号民事调解书所涉山场大部分包含有村委会管理的村级林场山场，资源县政府不予采信并无不当。2、答辩人行政复议程序合法。答辩人收到上诉人复议申请后，经审查符合法定受理条件，随后向当事人送达了立案受理通知书。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，答辩人对各方当事人提交的书面材料进行审查后，依法作出市政复决字〔2018〕95号行政复议决定书，该决定书亦送达给当事人。答辩人作出复议决定的程序符合法律规定。综上，桂林市中级人民法院（2018）桂03行初304号行政判决书认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法维持。 第三人车田乡政府陈述意见称，一、被告资源县人民政府资政处决字〔2016〕第19号处理决定所撤销的林权证编号为B451100707449，证号为610707449号林权证项下的土地确系车田乡政府管理的万亩林场，前身是原公社万亩林场，林场的所有权属于全乡农民集体所有，使用的土地大部分属村级农民集体所有，同时使用了附近个别生产队的土地。虽然没有将林场登记为独立的民事主体，但在当时的历史条件下，公社林场、村林场均未登记为独立核算主体，但相应林场的经营管理权仍应当受到合法的保障。答辩人从未以任何形式主张对万亩林场范围的土地所有权，由于没有找到撤销办场的决议或文件，乡政府理应对乡政府名下的集体资产或国有资产负有管理的权利，同时也是责任。县政府处理本案时，认为车田乡政府在乡万亩林场所种林木采伐完后，依法不应继续占有集体土地，答辩人服从上级人民政府的决定。二、原万亩林场使用的土地系集体土地，资源县人民政府在查明事实的情况下，按照1981年《坪寨大队各生产队山林四至界限方案册》认定所争议的土地属全村农民集体所有并无不当，也充分考虑了在争执山场内原告村民所种植厚朴的林木所有权，事实清楚，处理结论正确。三、桂林市人民政府的行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，应予以维持。一审判决认定事实清楚，程序合法，判决结果正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 第三人资源县车田乡坪寨村民委员会陈述意见称，1981年《资源县车田公社坪寨大队各生产队山林四至界限方案册》明确记载了大队公共责任毛山的四至界限。没有事实依据证明争执的“白石龙”山林权属原告所有，被答辩人在资源县人民政府调处该纠纷时，其提供的证据也是《方案册》，事实上“白石龙”山林属第三人坪寨村委会的林场，原林场工作人员在生产队记公分参加分值。1978年左右，生产队实行责任田、责任山到户，大队林场的人员从哪里来回哪里去，大队林场权属没有处理，仍属大队所有。该《方案册》是在资源县委、政府执行中央、国务院林业“三定”政策，由县工作组人员与大队干部一起，组织各生产队的指导员、队长亲自到自己的山场踩界，各生产队自己写好山林四至界限的草稿交大队编册而成，也是目前坪寨村19个村民组取得林业权属的唯一依据。坪寨大队是该《方案册》的组织者、参与者，非《方案册》的当事人，不存在单方行为。坪寨大队的林场分布在本村11、12、14村民小组，公共毛山也分布在本村13小组，第11、13小组没有对《方案册》的合法性有异议。而是依据《方案册》管理、使用记载的山林。桂林市中级人民法院（2018）桂03行初304号行政判决书证据充分确凿，请求驳回上诉人的诉讼请求。 经二审开庭审理，本院确认经一审庭审质证、认证的证据合法有效，可以作为本案的定案依据。上诉人向本院提起上诉，并未提交新证据，据此，二审认定的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，资源县政府作出资政处字〔2016〕19号行政处理决定书的主要证据是坪寨大队在1981年制定的《资源县车田公社坪寨大队各生产队山林四至界限方案册》。由被上诉人资源县政府提供的证人证言等证据相互印证证明，该《方案册》是经当时车田乡政府工作组、坪寨大队干部及各生产队队长、指导员经踩界，经各生产队平等协商的基础上编制而成，并下发给了各生产队。方案册上虽然没有各生产队代表签字，但该方案册是当时对坪寨村各生产小组土地的四至界限登记最为清楚的书证材料，且各生产队也是一直按照该《方案册》确定的土地界限延用至今，依法可以作为确定争执山场的依据。上诉人提出争执山场应属其所有，但其提交的证据均不能证实其主张，该《方案册》将争执的山底水、白石龙一带山场登记为“大队公共责任毛山”，资源县政府在查明争执山场土地权属的情况下，根据方案册的记载作出资政处字〔2016〕19号行政处理决定，将争执山场山底水、白石龙的土地、林木（厚朴除外）确权归坪寨村全体村民所有，由第三人坪寨村委会进行管理，本院予以认可。一审判决认为坪寨村十七组主张争执山场属其所有，没有事实和法律依据，依法驳回坪寨村十七组的诉讼请求，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人坪寨村第十七组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费100元，由上诉人资源县车田苗族乡坪寨村十七村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴中权 审 判 员 陈 钢 审 判 员 古华强 二〇一九年七月三十一日 法官助理 黄海铭 书 记 员 冼光明