江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初180号 原告马金妹，女，19XX年X月XX日生，××族，住上海市静安区。 委托代理人张鹿，德恒上海律师事务所律师。 委托代理人朱樑，德恒上海律师事务所律师。 被告南通市港闸区陈桥街道办事处，住所地南通市港闸区陈桥路。 法定代表人周海波，职务主任。 应诉负责人胡凯，职务副主任。 委托代理人张迎军，北京市盈科（南通）律师事务所律师。 原告马金妹诉被告南通市港闸区陈桥街道办事处（以下简称为陈桥街办）行政协议一案，原告于2019年1月29日向本院提起诉讼，本院于当日立案，于1月31日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月14日公开开庭审理了本案。原告马金妹的委托代理人张鹿、朱樑，被告陈桥街办副主任胡凯及委托代理人张迎军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告马金妹诉称，2017年8月16日，被告就李菊香名下坐落于港闸区××××组的房屋及附属建筑物与马立民签订《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》等相关文件，该房屋被拆迁。案涉房屋系李菊香于1959年自建的私有房产，该房屋的所有权及宅基地使用权均登记在李菊香名下。李菊香于1996年去世，仅育有一女即原告马金妹。马金妹系案涉房屋的唯一继承人。根据法律规定及地方拆迁办法，被告应与房屋权利人马金妹协商并签订相关拆迁安置补偿协议。但被告在马金妹不知情的情况下即和无权处分人马立民签订了协议并擅自处置了案涉房屋。2018年8月底开始，马金妹才逐渐了解房屋被拆迁的相关情况，在此过程中，马金妹多次要求被告如实告知情况并提供相关文件，但被告始终不予配合。请求：确认被告于2017年8月16日就港闸区陈桥育爱村17组房屋与马立民签订的《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》无效，诉讼费用由被告承担。 原告马金妹向本院提交以下证据： 1.马金妹、李菊香的户籍证明，证明李菊香与马金妹系母女关系，李菊香于1996年去世。 2.育爱村村委会出具的证明，证明产权登记等相关文件资料上的李菊乡等信息登记有误，应为李菊香，即马金妹的母亲。 3.情况说明、宅基地和建筑占地分户清查登记表、房屋所有权登记文件，证明案涉房屋的坐落位置、面积等情况，该房屋系李菊香于1959年自建的私有房产，该房屋的所有权及宅基地的使用权均登记在李菊香名下。 4.《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》、安置面积确认表、房屋拆迁补偿结算单，证明被告没有与房屋权利人马金妹协商并签订相关协议，而是在马金妹不知情的情况下和无权处分人马立民等人签订了协议，并擅自处置了案涉房屋。结算单显示马建华以马立民的名义领取了案涉房屋拆迁补偿相关的奖励金6470元，可以证明实际上被告是和马立民直接签订并履行协议，而并非将马立民作为李菊香的代理人，被告缔约及履约的行为违反法定程序，且无事实依据。 被告陈桥街办辩称，原告认可由马立民代为签订房屋搬迁补偿安置协议，且原告已经选房，以实际行动履行了协议，该协议合法有效，符合法律法规及政策规定。原告曾向被告出具承诺书，表示其认可马立民代为签订房屋搬迁补偿安置协议。因此，即便原告认为马立民无权代理，经原告追认，马立民亦具有代理权。原告在实际选房后又以自己不知马立民无权处分为由要求确认协议无效，不仅于法于理不合，更有悖诚实信用原则。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告陈桥街办于2019年2月14日向本院提交以下证据、依据： 1.机构代码证、港闸政[2015]163号文件、港闸政办[2017]41号文件，证明被告主体资格及职权与政策依据。 2.土地使用证、所有权登记申请书、摸底座谈记录、评估报告、安置面积确认表、马立民身份信息及承诺书、补偿安置协议、马金妹身份信息及承诺书、李菊香身份信息、选房确认表，证明原告所诉协议认定事实清楚，证据确实充分，符合法规及政策规定。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1无异议。对证据2中土地使用证、所有权登记申请书、摸底座谈记录、马立民出具的承诺书真实性没有异议，但认为达不到被告的证明目的。被告在缔约前、缔约过程及履约过程中都明确知晓相对方是马立民，不是案涉房屋的产权人，或者案涉房屋拆迁事宜的代理人，被告也明知马立民不可能是案涉房屋拆迁行为的代理人，因为马立民并非权利人的近亲属，且当时是在没有和产权人沟通的情况下缔结合同。评估报告及搬迁补偿安置合同被告从未向原告出示过原件。所有涉及拆迁的报告，缔约主体都是马立民（李菊香已故），证明马立民并非以李菊香代理人的身份出现在相关文件中，根据拆迁补偿安置协议中的条款，被搬迁人有权选择补偿安置方式，但本案中拆迁安置补偿方案原告均未参与，也未给原告选择的权利。马立民作为无权处分人没有权利代表原告签到协议，马立民的承诺对原告不产生法律上的约束力，且承诺的内容侵害到原告的合法权利，原告不予认可。对身份信息没有异议。马金妹的承诺书、选房确认表是在马立民的亲属及被告找到原告以后，跟原告沟通拆了老宅签字可以领房子，直至签订承诺书，原告对整个拆迁补偿安置协议的订立及方案都是不清楚的。该份承诺是被告起草、打印后当场让原告签字，是在行政机关的要求下，在相关房产利益的诱惑下，行政机关基于与原告不平等的法律关系的前提下强行要求原告签字确认的，不能作为定案的证据。即便按照承诺书上的表述，也不能视为原告对案涉搬迁协议的认可，原告至今未拿到拆迁协议，不知道拆迁安置方案缔约过程和结果，不可能认可。 被告对原告提供的证据的真实性没有异议。 本院对原、被告提供的证据的真实性予以认定。原告提供的证据能够证明案涉被拆迁房屋登记的产权人为李菊乡（李菊香）。被告提供的证据能够证明被告与马立民就李菊香的房屋签订了安置补偿协议，后得到李菊香的继承人即原告马金妹的追认。 经审理查明，马金妹系李菊香的女儿，李菊香的户籍已于1967年前迁至上海，李菊香长期居住于上海，于1996年6月5日死亡。李菊香在南通市××闸区陈桥街道××（原××桥乡孩儿桥村××）有建筑面积为47平方米的房屋。因陈桥高压出线50万伏改造建设项目需要，该房屋需要拆迁，经摸底排查发现，案涉房屋系遗产房，登记的产权人为“李菊乡”，即原告母亲李菊香。经南通大成土地房地评估有限公司评估，补偿安置费用估价共计104000元，估价依据为：中华人民共和国国家标准《房地产估价规范》、《南通市市区国有土地上房屋征收与补偿评估技术细则》（通房发[2013]52号）、《港闸区政府关于加强国有土地上房屋征收补偿工作的实施意见》（港闸政[2013]55号）、《港闸区人民政府关于印发港闸区集体土地征地房屋补偿标准的通知》（港闸政[2015]164号）。因没有李菊香户的联系方式，被告于2017年8月16日与马立民签订编号为0006736的《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》，协议搬迁坐落于港闸区××××组的案涉房屋，协议记载房屋合法建筑面积为47平方米，补偿款104000元，安置地点为陈桥安置点，限定价为1420元/平方米。签订协议前，马立民出具承诺，主要内容为：马立民系李菊香的侄孙，李菊香已故，其后代近50年未与家乡亲属联系，马立民自愿履行李菊香此次拆迁事宜的一切办理程序，并承担此事的一切责任，此后若李菊香的后人来接洽本次拆迁事宜，均有马立民来处理并承担一切法律责任，与政府无关。马立民及其儿子马建国、马建华均在承诺上签字。2017年8月21日，马立民因癌症死亡。2018年2月1日，马建华以马立民名义在拆迁补偿结算单上签字，该结算单记载已支取金额6470元，未支取金额97530元。马立民家人与马金妹取得联系后，马金妹于2018年12月3日出具承诺书，主要内容为：马金妹系李菊香的唯一子女，李菊香早年迁入上海，在陈桥街道××（××孩儿桥村××）留有一幢面积为47平方米的遗产房，2017年拆迁时，因李菊香已去世，由李菊香的侄子马立民作为代表签订了搬迁协议，马金妹表示认可，马金妹作为李菊香的唯一继承人，对选房等相关事宜进行办理，如日后因此发生任何法律纠纷等，一切概由马金妹承担。同日，马金妹在陈桥选房确认单上签字，选择华景新居11-1505室（建筑面积97.18平方米）及11-B121车库（面积15.68平方米）。 本院认为，本案主要争议焦点为案涉搬迁协议是否合法有效。一般认为，公法领域的法律关系可以通过契约建立、改变或者消除，只要法律法规未予明确禁止。因此，虽然《土地管理法》、《土地管理法实施条例》对集体土地征收的协议补偿制度没有明确、具体的规定，但并不宜仅以此否定行政机关与行政管理相对人经意思表示一致就补偿安置事项达成的协议的效力。而且《江苏省行政程序规定》第七十七条第二款也规定：“行政合同主要适用于下列事项：……（四）征收、征用补偿。”但是，考虑到集体土地征收与补偿的实践复杂性与法律空缺，对补偿安置协议合法性和效力的判断，除了要适用行政法律规范，审查协议条款是否存在违反法律强制性规定情形外，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，并充分尊重行政习惯。《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条规定：“具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制规定，不违背公序良俗。”《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无权处分的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，案涉遗产房登记的产权人为李菊香，李菊香死亡后继承即开始。《中华人民共和国继承法》第十条规定，遗产按照下列顺序继承：第一顺序为配偶、子女、父母，第二顺序为兄弟姐妹、祖父母、外祖父母，继承开始后，由第一顺序继承人继承，第二顺序继承人不继承，没有第一顺序继承人继承的，由第二顺序继承人继承。马金妹系李菊香第一顺位的继承人，在马金妹健在的情况下，作为侄孙的马立民并非案涉房产的继承人，在未获得马金妹授权的情况下，无权对案涉房屋作出处分。但马金妹于2018年12月3日出具承诺书，对马立民作为代表签订搬迁协议表示认可。故案涉搬迁协议签订时马立民虽系无权处分，但已经经马金妹追认，也不存在其他合同无效的情形，故该协议有效。被告在南通大成土地房地评估有限公司出具评估报告后，依据评估结果与马立民签订案涉搬迁协议，对案涉房屋进行补偿，并约定了安置地点，马金妹也进行了选房。协议内容不违反行政法规强制性规定，也符合当地的协议搬迁政策，故案涉搬迁协议合法。至于补偿款是否已被马立民或马建华支取了6470元，并不影响协议的效力，如款项已被实际支取，原告可另行通过合同或其他法律关系进行救济。 综上，案涉搬迁协议合法有效，原告的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告马金妹的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告马金妹负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  管丽君 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  王志芹 二〇一九年七月二十六日 书 记 员  施逸凡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。