安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终799号上诉人（一审被告）宿松县自然资源和规划局，住所地安徽省宿松县人民路中路184号，统一社会信用代码113408260031319700。法定代表人石雅煌，该局局长。委托代理人熊艳东，该局退宅办副主任。委托代理人何华军，安徽八里江律师事务所律师。上诉人（一审被告）宿松县佐坝乡人民政府，住所地安徽省宿松县佐坝乡王岭街龙子路24号。法定代表人石必健，该乡乡长。委托代理人高凯，安徽皖松律师事务所律师。被上诉人（一审原告）项松平，男，1977年5月19日出生，汉族，住安徽省宿松县。委托代理人田中宇，安徽松圣律师事务所律师。委托代理人田自耕，安徽松圣律师事务所律师。一审第三人宿松县佐坝乡梅园村民委员会，住所地安徽省宿松县佐坝乡梅园村。法定代表人汪捍忠，该村民委员会主任。一审第三人宿松县佐坝乡梅园村何庄组，住所地安徽省宿松县佐坝乡梅园村何庄组。诉讼代表人王胜喜，该村民组组长。一审第三人宿松县佐坝乡梅园村田屋组，住所地安徽省宿松县佐坝乡梅园村田屋组。诉讼代表人刘章生，该村民组组长。项松平诉宿松县自然资源和规划局（原宿松县国土资源局）、宿松县佐坝乡人民政府实施增减挂钩项目行为一案，安徽省安庆市中级人民法院已作出（2018）皖08行初74号行政判决。宿松县自然资源和规划局及宿松县佐坝乡人民政府（以下简称佐坝乡政府）不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年7月16日公开开庭审理了本案。上诉人宿松县自然资源和规划局土地收购储备中心副主任何严寿及委托代理人熊艳东、何华军，上诉人宿松县佐坝乡人大主席何淑记及委托代理人高凯，被上诉人项松平的委托代理人田自耕，一审第三人宿松县佐坝乡梅园村民委员会（以下简称梅园村委会）主任汪捍忠到庭参加诉讼。一审第三人宿松县佐坝乡梅园村何庄组、宿松县佐坝乡梅园村田屋组（以下简称梅园村何庄组、田屋组）经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。项松平向一审法院诉称，2014年3月1日，原告与第三人梅园村何庄组、田屋组签订《非农用地租赁协议》，协议约定第三人梅园村何庄组、田屋组将原“洪岭窑厂”厂地出租给原告用于取土制砖，租赁期限从2014年3月1日至2019年3月1日，原告按约定期交纳了租金。2014年12月16日，原告在宿松县佐坝乡梅园村依法成立了独资经营的“宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂”。2017年5月19日，因政策性原因，宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂被依法关闭，相关生产设备被拆除。该厂被依法关闭后，原告准备合法合理使用该地块。2018年初，被告佐坝乡政府违法将原告合法承租的工矿用地作为居民宅基地以建设用地增减挂钩“退宅还耕”项目进行申报，并与第三人梅园村委会、梅园村何庄组、田屋组分别签订合同，对该地块地面进行初步平整。原告合法经营的轮窑厂被依法关停后，若其愿意对涉案地块进行复垦，亦应作为工矿废弃地复垦项目实施。本案中，被告宿松县国土资源局、佐坝乡政府政策违规将涉案地块以增减挂钩“退宅还耕”项目进行申报。第三人梅园村委会、梅园村何庄组、田屋组在未征得原告同意的前提下，违反合同约定，伪造虚假的申报、审批材料，将原告合法承租的工矿用地作为居民宅基地申报“退宅还耕”项目进行申报，并对该地块地面进行初步平整；被告宿松国土资源局、佐坝乡政府违反相关政策规定，其行为严重侵犯了原告的合法权益。综上，请求：1．依法确认三被告对原告承包的工矿用地实施增减挂钩“退宅还耕”的行政行为违法；责令三被告立即停止对涉案项目的报批、审核及验收工作，并依法予以纠正。2．依法确认涉案项目的申报主体为原告。3．依法判令第三人梅园村委会、梅园村何庄组、田屋组立即停止涉案项目的实施，立即停止侵害。4．本案诉讼费用由各被告承担。一审法院经审理查明，2014年3月1日，原告与第三人梅园村何庄组、田屋组签订《非农用地租赁协议》，梅园村何庄组、田屋组将原“洪岭窑厂”厂地出租给原告重新用于制砖取土基地、制砖，原制砖厂的取土区由原告经营管理。租赁期限五年（自2014年3月1日至2019年3月1日），期满后原告有优先承租权，若不再承租，梅园村何庄组、田屋组必须无偿延长半年时间给原告处理窑厂后期有关事宜。2014年12月16日，原告在佐坝乡梅园村成立“宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂”，依法开展生产经营，并领取了《采矿许可证》。2017年5月19日，宿松县人民政府出台松政［2017］14号《关于关闭取缔宿松县雅虎岗轮窑厂等45家黏土砖瓦企业的决定》，原告所经营的“宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂”被决定关闭，相关生产设备被拆除。2017年12月3日，原告轮窑厂关闭经验收合格，领取了关闭黏土砖窑补偿补助款66万元。2018年初，被告佐坝乡政府将已关闭的“佐坝乡洪岭轮窑厂”工矿用地（70.3亩）作为居民宅基地以宿松县城乡建设用地增减挂钩（退宅还耕）拆旧地块项目进行申报。2018年5月3日，被告宿松县国土资源局将“佐坝乡洪岭轮窑厂”工矿用地（地类代码204）编制为宿松县2016第一批次城乡建设用地增减挂钩试点项目进行呈报。2018年5月4日，宿松县人民政府同意上报。2018年6月5日，原告以宿松县国土资源局、佐坝乡政府、梅园村委会、梅园村何庄组、田屋组共同侵权为由向宿松县人民法院提起民事诉讼，2018年7月27日撤回起诉。2018年8日6日，原告向该院提起行政诉讼。一审法院认为，最高人民法院《关于审理涉及农村集体行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。依据国土资源部《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》及安徽省国土资源厅皖国土资规［2018］1号通知规定，纳入复垦利用试点范围的土地，应当权属清晰，因政策原因被政府关停和整合的工矿企业损毁土地，可以定为历史遗留工矿废弃地。本案中，“宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂”属于政策原因关闭，被告宿松县国土资源局、佐坝乡政府将轮窑厂土地，以符合乡镇土地利用的总体规划和宿松县土地整治规划，将其作为增减挂钩拆旧地块进行复耕，并不违反法律、法规的规定。但依据《宿松县城乡建设用地增减挂钩项目管理暂行办法》第三条（三）规定，实施挂钩涉及农民集体所有土地的，应当经该集体经济组织成员村民会议2／3以上或者2／3以上村民代表同意，并经土地使用权人同意。因原告所签订《非农用地租赁协议》尚在有效期限内，且该协议在未经合法程序认定为无效的情况下，原告与该涉案地块有利害关系，被告未经该土地使用权人同意，将涉案地块作为增减挂钩拆旧地块进行复耕，显然侵犯了涉案地块土地使用权人的合法利益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认被告宿松县国土资源局、宿松县佐坝乡人民政府实施编制申报“宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂”地块城乡建设用地增减挂钩（退宅还耕）拆旧地块行为违法；二、责令被告宿松县国土资源局、宿松县佐坝乡人民政府对“宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂”业主项松平因该实施编制申报行为所造成权益损失采取补救措施；三、驳回原告项松平其他诉讼请求。宿松县自然资源和规划局上诉称，一、被上诉人与宿松县城乡建设用地增减挂钩试点项目没有利害关系。案涉《非农用地租赁协议》违背了农村土地承包法第四十八条的规定，不具有合法性。该协议的目的为制砖取土，而在2017年该窑厂已被政府依法关闭，不能实现合同目的，且被上诉人已获得补偿。二、上诉人的审查行为是为行政行为实施的过程性行为，故层报行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、一审裁决主文超出被上诉人主张的诉讼请求。请求撤销一审判决，裁定驳回被上诉人起诉或判决驳回其诉讼请求。宿松县佐坝乡人民政府上诉称，一、一审法院受理程序违法，应驳回被上诉人的起诉。一审法院违反了复议前置的规定，且层报行为不具有可诉性。二、一审判决超出了诉讼请求进行了审理。（一）被上诉人起诉的行政行为与判决主文的行政行为不一致。（二）司法审查行为干预了民事合同。（三）一审判决遗漏了当事人，对被告宿松县人民政府没有表述。请求撤销一审判决，直接驳回被上诉人的起诉。项松平答辩称，一、一审判决认定事实清楚，被上诉人与一审第三人所签订的《非农用地租赁协议》合法有效，被上诉人合法享有该涉案土地的承包经营权，依法应当受到法律保护。二、上诉人将被上诉人合法承包的地块列为增减挂钩项目，并违法进行层报、审批、实施土地复耕。该行政行为并非内部行政行为，也非抽象行政行为，是对外的具体行政行为，具有可诉性。三、根据相关司法解释之规定及本案的实际情况，被上诉人提起本案诉讼并未违反复议前置的规定，系依法起诉。请求驳回上诉，维持原判。一审原告项松平向一审法院提交了以下证据：1．原告身份证复印件，证明原告的身份信息及其主体资格。2．《非农用地租赁协议》、收条，证明：（1）原告于2014年3月1日与第三人梅园村何庄组、田屋组签订《非农用地租赁协议》，租赁期限从2014年3月1日至2019年3月1日，双方对相关权利义务进行了相应约定；（2）原告按约定期交纳了租金，按约定履行了合同义务，第三人继续收取相应租金，双方就继续履行协议达成合意。3．各被告及第三人在合同未到期且未征得原告同意的前提下，违反合同约定，将原告合法承租的工矿用地作为居民宅基地申报“退宅还耕”项目进行申报、审批。4．松政〔2017〕14号文件，证明：（1）原告合法经营的宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂因政策性原因于2017年依法关闭；（2）宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂所在地块性质为工矿用地，并非居民宅基地。5．自然资源部答复、国土资规〔2015〕1号文件、安徽省国土资源厅关于进一步规范开展历史遗留工矿废弃地复垦利用工作的通知、皖国土资规〔2018〕1号文件、松政办秘〔2018〕17号文件，证明：（1）即使原告放弃对该地块的使用，根据相关政策规定，该地块亦应根据国土资规〔2015〕1号文件第七条之规定，作为历史遗留工矿废弃地进行复垦，而不应作为增减挂钩（退宅还耕）项目进行复垦；（2）被告宿松县人民政府直接将涉案地块纳入增减挂钩（退宅还耕）项目于法无据。6．宿松县城乡建设用地增减挂钩（退宅还耕）拆旧地块申报表，证明：（1）各被告及第三人在未征得原告同意的前提下，为套取相应补助，虚报材料，将涉案地块以增减挂钩（退宅还耕）拆旧地块名义进行申报，其行为已经严重侵犯了原告的合法利益；（2）被告宿松县国土资源局未严格履行依法监管及审批职责，对涉案地块违规审批，致使涉案地块初步平整工作快速开展，其行为已经严重侵犯了原告的合法利益。7．合同书、现场照片（10张），证明第三人梅园村何庄组、田屋组已将涉案地块地面进行初步平整的情况，各被告及第三人侵权的基本事实。8．宿松县人民法院（2018）皖0826民初1784号案件庭审笔录，证明第三人梅园村何庄组、田屋组在本起纠纷前期在宿松县人民法院涉诉庭审工程中，已自认与原告所签订的《非农用地租赁协议》和收条真实有效，将涉案地块以增减挂钩（退宅还耕）拆旧地块名义进行申报未征得原告的同意，且相关申报材料造假。9．关于履行矿山地质环境治理义务的通知，证明原告起诉后，被告宿松县国土资源局于2018年8月28日以书面通知的方式要求原告对涉案土地进行环境治理工作，该通知中明确环境治理工作的责任主体系原告，即已默认了原告承包该地地块经营砖窑厂的合法性和《非农用地租赁协议》的有效性。一审被告宿松县自然资源和规划局向一审法院提交以下证据：1．《关于关闭取缔宿松县雅虎岗轮窑厂等45家粘土砖瓦企业的通告》（附名单）、《宿松县关闭粘土砖瓦窑厂验收表》《补偿补助发放表》、执业执照、组织机构代码、工商注销信息、采矿许可证，证明：（1）证实原宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂已被依法关闭；（2）原宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂营业执照、采矿许可证、安全生产许可证被注销；（3）原告已领取补偿补助款66万元；（4）原告与本案增减挂钩试点项目行为没有利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格；2．宿松县城乡建设用地增减挂钩（退宅还耕）拆旧地块的申报资料一套（拆旧地块申请表、项目点现时影像、审批表、会议纪要、民意调查表、安置意向书、窑厂施工前后对比照片、宿松县土地利用现状局部图与规划局部图），证明：（1）宿松县佐坝乡梅园村何庄窑厂复垦经户、组、村、乡同意上报增减挂钩项目；（2）宿松县2016年第一批次城乡建设用地增减挂钩试点项目中宿松县佐坝乡梅园村何庄窑厂复垦项目申报程序合法。3．国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、国土部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）、国土部《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资发〔2017〕41号）、省国土资源厅《关于同意宿松县2015第一批次等3个批次城乡建设用地增减挂钩拆旧区事实规划的批复》（皖国土资函〔2018〕946号）、宿松县人民政府《关于印发宿松县城乡建设用地增减挂钩项目管理暂行办法通知》（松政〔2012〕11号）、《宿松县人民政府办公室关于印发宿松县增减挂钩（退宅还耕）工作方案的通知》（松政办秘〔2018〕17号），证明宿松县实施城乡建设用地增减挂钩试点项目的法律依据。一审被告佐坝乡政府向一审法院提交以下证据、依据：证据：1．宿松县人民政府松政秘〔2017〕62号《关于关闭取缔宿松县雅虎岗轮窑厂等45家粘土砖瓦企业的通告》（附名单）、《宿松县关闭粘土砖瓦窑厂验收表》《补偿补助发放表》，证明原宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂已被依法关闭，营业执照、采矿许可证、安全生产许可证被注销，原告已领取补偿补助款66万元。2．宿松县城乡建设用地增减挂钩（退宅还耕）拆旧地块的申报资料，证明佐坝乡人民政府根据相关政策文件，完成前期工作，并逐级层报。3．民事诉状、宿松县人民法院（2018）皖0826民初1784号民事裁定书，证明原告于2018年6月以侵权责经纠纷提起民事诉讼，经开庭审理后于7月27日撤诉。依据：1．国务院关予深化改革严格土地管理的决定（国发〔2004〕28号）；2．国土部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）；3．《安徽省国土资源厅关于同意宿松县2015第一批次等3个批次城乡建设用地增减挂钩拆旧区事实规划的批复》（皖国土资函〔2018〕946号）；4.宿松县人民政府《关于印发宿松县城乡建设用地增减挂钩项目管理暂行办法通知》（松政〔2012〕11号）、《宿松县人民政府办公室关于印发宿松县增减挂钩（退宅还耕）工作方案的通知》（松政办秘〔2018〕17号）。以上证据、依据均随案移送至本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院认为，法谚云：法律不保护权利上的睡眠者。所以过于迟延的请求法律救济权不受法律保护。但是有些情况下，过早的请求法律救济，同样不被法律所允许。按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜由上级行政机关或法院处理的阶段才算成熟，才能进行合法性审查。本案中，佐坝乡政府将已关闭的“佐坝乡洪岭轮窑厂”工矿用地作为居民宅基地以宿松县城乡建设用地增减挂钩（退宅还耕）拆旧地块项目进行申报，宿松县自然资源和规划局将“佐坝乡洪岭轮窑厂”工矿用地编制为宿松县2016第一批次城乡建设用地增减挂钩试点项目进行呈报，能否批准，应由上级国土部门审查决定。所以，涉案申报、层报行为是一个过程性、阶段性行政行为，非终局性的行政行为，并不是一个成熟的行政行为，对当事人的权利义务并没有产生影响。且2017年5月19日，宿松县人民政府作出松政[2017]14号《关于关闭取缔宿松县雅虎岗轮窑厂等45家粘土砖瓦企业的决定》，被上诉人项松平所经营的“宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂”被决定关闭，相关生产设备被拆除。2017年12月3日，被上诉人轮窑厂关闭经验收合格，领取了关闭粘土砖窑补偿补助款66万元。故而，两上诉人的申报、层报行为未侵害被上诉人的合法权益。因涉案城乡建设用地增减挂钩（退宅还耕）已经审批机关批准，故具体实施涉案土地复垦的行为亦未侵害被上诉人的合法权益。因此，一审判决确认宿松县自然资源和规划局、宿松县佐坝乡人民政府实施编制申报“宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂”地块城乡建设用地增减挂钩（退宅还耕）拆旧地块行为违法并责令其采取补救措施不当。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销安徽省安庆市中级人民法院（2018）皖08行初74号行政判决；二、驳回项松平的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人项松平负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年七月二十五日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……