湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1001号上诉人（原审原告）：鲁春霞，女，1978年5月11日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。委托代理人：鲁光列，1949年6月7日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。系鲁春霞之父。委托代理人：任珊，湖南竞茂律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常德经济技术开发区管理委员会。住所地：湖南省常德市德山中路。法定代表人：邹如龙，主任。委托代理人：张占平，常德经济技术开发区管理委员会工作人员。委托代理人：刘科，湖南凌星律师事务所律师。上诉人鲁春霞因与被上诉人常德经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）不履行保护财产权法定职责及行政赔偿一案，不服湖南省常德市中级人民法院（2018）湘07行初147号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭,于2019年7月16日公开开庭审理了本案。上诉人鲁春霞及其委托代理人鲁光列、任珊，被上诉人经开区管委会的委托代理人张占平、刘科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明：2008年10月，马永汉以湖南德峰置业有限公司（以下简称德峰置业公司）的名义，开发建设“山水方园”项目。杨从元承包该项目的建筑工程，施工期间杨从元赊购鲁光列的建材。因马永汉无钱支付杨从元的工程款，杨从元亦无力支付鲁光列的建材款。2008年12月18日，杨从元、马永汉、鲁光列三方协商同意以材料款抵购房款。鲁光列以其女儿鲁春霞的名义与德峰置业公司签订购房协议，以1200元每平方米的价格购买“山水方园”项目一期一栋2单元201房，面积121.2平方米，房屋价款145440元，并由德峰置业公司向鲁春霞出具收据。因德峰置业有限公司在未取得土地使用权证、规划许可证、施工许可证及商品房预售许可的情况下，擅自开工建设，被经开区管委会相关职能部门查处，并取消了德峰置业公司对“山水方园”项目的开发资格。2009年11月24日，经开区管委会召开第16次专题会议，并形成《关于处理“山水方园”项目有关问题的专题会议纪要》（以下简称《会议纪要》），该纪要载明“为保持社会稳定，对要求退款户，按照交多少退多少的原则，对已交纳定金的意向购房户采取保本价销售的原则妥善处理社会遗留问题。重启该项目，实行整体挂牌，选择一家有实力的开发商进行建设。”2011年1月20日，马永汉向经开区管委会申请退出“山水方园”项目。2011年9月，湖南顺年房地产开发有限公司（简称顺年公司）通过竞拍取得“山水方园”项目宗地的土地使用权，并由顺年公司对该宗地继续进行开发建设。2011年12月28日，经马永汉确认“山水方园”项目预交购房款人员名单及金额，预收购房款共涉及31户135.6万元，鲁春霞不在名单之列。同日，马永汉委托顺年公司退还31户已预交的购房款，并承诺有异议的预交购房款经与其核对后再退还，“山水方园”项目的其他债务由其本人负责处理。另查明，2012年4月11日，经开区管委会工作人员组织鲁光列、杨从元协调，就“山水方园”项目1号楼杨从元从鲁光列处赊购的材料款进行结算。鲁光列、杨从元双方确认除租用模板费用外其他款项全部结清共计341878元，并约定由顺年公司代为支付。顺年公司于2012年9月7日、2013年1月10日分两次向鲁光列支付了前述款项。再查明，因马永汉、杨从元未履行购房协议，2014年9月，鲁元霞以马永汉、杨从元为被告向常德市武陵区人民法院提起房屋买卖合同纠纷之诉。2015年2月15日，该院作出（2014）武民初字第01735号民事判决，马永汉于判决生效之日起十日内返还鲁春霞购房款145440元，并赔偿鲁春霞经济损失296212.8元。如未按判决指定的期间履行给付金钱义务，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费7900元，由马永汉负担。马永汉不服该判决，向原审法院提起上诉。后因马永汉未预交案件受理费，也未提出减、免、缓申请，原审法院遂于2015年5月11日作出（2015）常立民终字第124号民事裁定，按马永汉自动撤诉处理，各方当事人按原审判决执行。鲁春霞认为经开区管委会于2009年11月24日作出的《会议纪要》，并依据《会议纪要》责令马永汉退出“山水方园”项目和收回该楼盘的所有资产，造成其债权无法实现及经济损失，遂提起本案，请求，1.经开区管委会履行法定职责，2.经开区管委会返还房屋并赔偿经济损失33万元。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼，要有具体的诉讼请求和事实根据；第十二条第一款规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒不履行或者不予答复的，属于行政诉讼的受案范围。行政机关不履行保护人身权、财产权等合法权益法定职责的行为可诉，应当同时具备两个前提条件：一是公民、法人或者其他组织具有合法的、值得法律保护的权益；二是行政机关依照法律规定、行政协议约定或者先前行为产生的附随义务等，具有保护当事人合法权益的职责义务。本案中，从现有证据及查明案件事实来看，鲁春霞提出的经开区管委会接收了“山水方园”项目全部资产的主张与客观事实不符。尽管经开区管委会作出了《会议纪要》，但该纪要的目的是为维护辖区内社会稳定，监督房地产开发企业依法、公平、有序经营，并未向鲁春霞作出退款的承诺。因此，其要求经开区管委会履行退还购房款的职责无事实及法律依据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项规定，诉讼标的为生效判决的效力所羁束的，人民法院不予受理。所谓“诉讼标的为生效判决羁束”是指当事人起诉所指向的诉讼标的已经不具有可争议性，诉讼标的物的归属或者法律关系的性质，已经被人民法院生效判决所确认。本案中，鲁春霞诉称的145440元材料款抵购房款问题，已于2014年提起民事诉讼，经一、二审裁判后，判决结果已发生法律效力。鲁春霞再次针对145440元材料款抵购房款问题提起行政诉讼，要求经开区管委会履行退款职责，其本次行政诉讼的诉讼标的已为生效民事判决羁束，鲁春霞此次提起行政诉讼不符合受理条件。综上所述，鲁春霞起诉经开区管委会不履行保护财产权法定职责无事实与法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第（一）、（九）项的规定，裁定驳回鲁春霞的起诉。鲁春霞不服原裁定，向本院提起上诉称：一、一审认定事实不清,证据不足。1.一审认定“2011年12月28日,经马永汉确认‘山水方园’项目预交购房款名单及金额、预收购房款共涉及31户135.6万元,鲁春霞不在名单之列。2011年1月20日,马永汉向经开区管委会申请退出‘山水方园’项目”的事实错误。马永汉出具的《申请退出‘山水方园’项目的报告》中载明“后续开发商为马永汉承担债权债务壹佰肆拾捌万元整(1480000元)”,鲁春霞所交预付购房款为14万多元,证明135.6万元刚好漏算了鲁春霞所交预付购房款数额。因经开区管委会未与马永汉协商共同确定“债权人”,导致“债权”名单中没有鲁春霞的名字,否定了鲁春霞的债权人资格。2.杨从元明确说明“此次结账不含鲁春霞购房款”,一审却认定顺年公司代付款341878元包括鲁春霞预付购房款,也与经开区管委会工作人员张占平承认的结算34万多元不含竹彩板等费用的说法相矛盾。3.由于经开区管委会在处理马永汉工地、建筑物交接管理中的疏漏,导致鲁春霞预交购房款不能及时返还。鲁春霞、鲁光列为返还购房款多次找经开区管委会要求解决未果,只好起诉马永汉等人。已生效的常德市武陵区人民法院(2014)武民初字第01735号民事判决，判决马永汉返还鲁春霞购房款145440元，并赔偿经济损失296212.8元。该判决证明鲁春霞所交购房预付款不在鲁光列已结算的341878元之内，且至今未退,房子也没得到。在“债权人”交接过程中,经开区管委会应与马永汉共同确定“债权人”，但因工作疏忽,导致管理过错，给鲁春霞造成的损失,理应赔偿。而不能因为法院判决原债务人马永汉承担责任就当然地免除经开区管委会所应承担的连带责任。4.“山水方园”项目原由马永汉挂靠的德峰置业公司开发,因违法开发,经开区管委会强令其退出,并与马永汉进行了一系列约定,并就购房款、保证金退还,形成了《会议纪要》，马永汉的退出报告中明确“债权人”须经双方共同认定等等,这一系列的行为已构成经开区管委会对“山水方园”项目的“管理行为”，该“管理行为”已实质影响鲁春霞的“合法权益”。经开区管委会与马永汉约定“共同确定债权人”构成经开区管委会的“附随义务”。二、因经开区管委会未履行“共同确定债权人”的附随义务,导致鲁春霞的购房款应退未退,至今也没得到任何房子,二者之间有直接的因果关系的。即使马永汉应当承担返还责任，也不能免除经开区管委会因过错依法所负的连带责任。三、查清本案有关事实,须追加马永汉作为第三人参加本案诉讼,一审未追加马永汉参加诉讼,遗漏了当事人，程序违法。综上，请求，1.请依法撤销原审裁定。2.依法将本案发回重审,或查清事实后改判。被上诉人经开区管委会答辩称：1.原审认定事实清楚，鲁春霞的上诉理由不能成立。2.原审诉讼标的为生效判决所羁束，一审裁定驳回起诉，依据充分。3.经开区管委会不应承担任何赔偿责任。4.原审并未漏列当事人。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。各方当事人在本案原审中提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院二审期间，鲁春霞提交了四组证据：1.常德市经济技术开发区棚户区改造工作领导小组办公室（以下简称棚改办）于2015年11月23日作出的《关于对鲁光列上访事宜的回复》，拟证明棚改办与马永汉协议由后续开发商承担马永汉债务148万元，用于“山水方园”项目退还预交购房款和项目建设保证金，具体债权人由马永汉和管委会工作人员共同确定。2.马永汉于2019年4月7日出具的《证明》及鲁光列、鲁春霞向马永汉支付押金的凭证3张，拟证明鲁光列、鲁春霞向马永汉支付工程押金30万元。3.落款日期为2013年7月21日的债权转让协议，拟证明鲁光列已将工程押金15万元的债权转让给鲁春霞，鲁春霞有通过诉讼主张的权利。4.湖南竞茂律师事务所任珊律师于2019年7月9日对马永汉、杨从元的2份调查笔录，拟证明因为马永汉与经开区管委会协议的148万元金额不能覆盖“山水方园”项目中所有的债务，所以经开区管委会未与马永汉确认鲁春霞的债权。本院对鲁春霞二审提交的四组证据的认证意见为：虽然第一、四组证据的形成时间在本案原审宣判后，但因该四组证据证明的事实均发生在本案原审起诉前，且该四组证据本可在本案原审起诉前取得，因此，该四组证据实质上均不属于法定的新证据。由于鲁春霞对其未在本案原审起诉前提交该四组证据的原因做出合理解释，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，对该四组证据均不予接纳。一审查明的事实二审予以确认。另查明：2009年11月24日，经开区管委会作出《会议纪要》，会议认为，山水方园项目为典型的违法工程，德峰置业公司在未取得用地许可、规划许可、施工许可及预售许可的情况下擅自开工建设并向意向购房户收取定金，存在着非法占地、违法建设及不正当竞争等行为，影响恶劣，应当严查并取消德峰置业公司对“山水方园”项目的开发资格。会议决定，工商部门要依法吊销德峰置业公司的营业执照，建设部门要对该项目的施工单位给予不良记录，公安部门要依法立案侦查。会议指出，全面、可行、不留隐患的总体原则，妥善处理好该问题。……三是为保持社会稳定，对要求退款户按照交多少退多少的原则，对已容纳定金的意向购房户采取保本销售的原则妥善处理社会遗留问题；四是重启该项目，实行整体挂牌，选择一家有实力的开发商进行建设。2011年1月20日，马永汉出具《申请退出“山水方园”项目的报告》，经开区管委会与马永汉达成一致意见，1.为稳妥解决社会稳定问题，马永汉退出“山水方园”项目的开发；2.鉴于马永汉为该项目的开发建设投入了一定资金，负债较重，由该项目后续开发商为马永汉承担债权债务148万元整，该资金主要用于该项目预交购房款和项目建设保证金，具体债权人由马永汉和经开区管委会有关工作人员共同确定。本院认为，本案争议的焦点是经开区管委会于2009年11月24日作出的《会议纪要》是否属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（三）项规定，行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，鲁春霞认为经开区管委会作出《会议纪要》，棚改办依据《会议纪要》责令马永汉退出“山水方园”项目和收回该楼盘的所有资产，造成其债权无法实现及经济损失，故鲁春霞起诉的对象即本案的诉讼标的是经开区管委会于2009年11月24日作出的《会议纪要》。由于德峰置业公司违法开发建设“山水方园”项目，资金链断裂，引发诸多经济纠纷，成为社会不稳定因素。为维护“山水方园”项目债权人的合法权益，监督房地产开发企业依法、公平、有序经营，保障辖区社会稳定，经开区管委会组织、领导各职能部门就如何开展指导工作而研究形成《会议纪要》。棚改办为促成后续开发建设顺利完成，虽然依据《会议纪要》的意见，对马永汉确认“山水方园”项目的债权人及金额、项目续建人的产生、应处理的债务及方式等进行了指导，但并不对相关当事人产生强制的约束力，由其自行决定是否采纳棚改办的指导意见，故《会议纪要》的性质是行政指导行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。鲁春霞的起诉，依法应予驳回。因鲁春霞诉请的145440元材料款抵扣购房款及其经济损失并不是本案的诉讼标的，故原审裁定以与常德市武陵区人民法院(2014)武民初字第01735号民事判决对鲁春霞的该项诉请作出处理并已生效为由，认定本案的诉讼标的为生效判决所羁束，系适用法律错误，本院予以纠正。虽然原审裁定驳回鲁春霞起诉的理由不正确，但是处理结论并无不当。综上所述，鲁春霞的上诉理由不成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，处理结论正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  付海燕审判员  钟玺波审判员  林 芝二〇一九年七月十七日法官助理薛珊珊书记员林俊宇