浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1074号上诉人（原审原告）陆四荣，男，1958年6月13日出生，汉族，住嘉善县。被上诉人（原审被告）嘉善县人民政府，住所地嘉善县罗星街道嘉善大道126号。法定代表人徐鸣阳，县长。委托诉讼代理人沈学佳、邱雅敏，嘉善县人民政府工作人员。陆四荣因与嘉善县人民政府（以下简称嘉善县政府）土地行政复议一案，不服嘉兴市中级人民法院（2018）浙04行初185号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2018年5月2日，陆四荣以其原宅基地被他人非法占有多年，且原宅基地距离铁路较近不符合建房条件，嘉善县大云镇人民政府（以下简称大云镇政府）不依法履行审批宅基地的法定职责，造成其一家六口无家可归等为由，向嘉善县政府申请行政复议，请求依法批准给其一家宅基地。嘉善县政府收到该申请后，认为申请材料不齐全，通知陆四荣补正。经陆四荣提交补正材料后，嘉善县政府于2018年5月17日受理陆四荣的行政复议申请，并于同日向大云镇政府发送行政复议答复通知书。嘉善县政府认为嘉善县××东云村村民委员会（以下简称东云村委会）与被申请复议的行政行为有利害关系，追加东云村委会为第三人参加复议。期间，嘉善县政府认为情况复杂，于2018年7月6日决定延期30日作出复议决定并将延期通知书送达陆四荣、大云镇政府及东云村委会。大云镇政府在行政复议答复书中称其未收到过陆四荣提交的任何关于申请宅基地审批的书面申请，其无法依法作出具体行政行为来决定是否准予陆四荣要求落实宅基地安置的申请。东云村委会则答复称陆四荣将位于大云镇××塔××号经合法审批建造的住房，于2008年6月9日卖给了范子迓，该宅基地被范子迓实际占有。对于陆四荣于2012年10月提出的《请求审批住宅基地的报告》，东云村委会认为根据《土地管理法》第六十二条第一款、第四款和《浙江省实施办法》第三十七条第二项的规定，陆四荣申请住宅宅基地不符合法律法规规定，故未将陆四荣的上述申请报告提交给大云镇政府。嘉善县政府根据大云镇政府、东云村委会提出的书面答复及提交的证据、依据，经审查认为，东云村委会鉴于陆四荣出卖住宅的事实及上述法律、法规规定，对陆四荣再申请宅基地的报告予以否定性评价，并不予上报大云镇政府，无法启动大云镇政府的审核程序。故嘉善县政府以陆四荣所称的要求大云镇政府履行“依法批准给申请人一家宅基地”法定职责的客观事由并未发生为由，认为陆四荣的行政复议请求无事实依据，于2018年8月8日作出善政复决[2018]6号行政复议决定（以下简称6号复议决定），驳回陆四荣的行政复议申请，并于同日向陆四荣邮寄送达该决定书。另查明，陆四荣系嘉善县××东云村村民，其户于1994年10月经批准拆除原房屋建造占地122平方米的住房及猪舍，另批准农副用房占地5平方米，该用地坐落于大云镇××塔××号。2008年6月9日，陆四荣与福建籍公民范子迓签订房屋转让合同，将上述住房及厨房、猪舍等附属物以人民币14万元的价格全部转让给范子迓。2012年10月，陆四荣向东云村委会提出《请求审批住宅基地的报告》，称因历史原因其全家三代今无房，以租房打零工为生，要求村委会审批给其全家一处宅基地用于建房居住。东云村委会经审查认为陆四荣出卖原住房后再申请宅基地不符合法律规定，故未将陆四荣的申请报告上报大云镇政府。原审法院认为，《浙江省实施办法》第三十六条第一款规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。本案中，陆四荣因认为大云镇政府未履行审批宅基地的法定职责而向嘉善县政府申请行政复议，嘉善县政府根据大云镇政府、东云村委会提出的行政复议答复书及提交的证据、依据，查明陆四荣于2008年6月将其原经审批建造的房屋及附属物全部出卖给他人后，于2012年10月以无房为由向东云村委会提出宅基地建房申请，东云村委会经审查认为陆四荣出卖住房后的再申请宅基地事项不符合法律法规规定，故未将陆四荣的申请报告上报大云镇政府。因此，嘉善县政府认为依据上述规定，无法启动大云镇政府的审核程序。鉴于以上事实，嘉善县政府认定陆四荣申请所称要求大云镇政府履行依法批准给其户宅基地法定职责的客观事由并未发生，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，作出驳回陆四荣行政复议申请的6号复议决定，具备事实与法律依据。嘉善县政府受理陆四荣的行政复议申请至作出被诉6号复议决定，符合法定程序。陆四荣提出撤销嘉善县政府作出的6号复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陆四荣的诉讼请求。案件受理费50元，由陆四荣负担。陆四荣上诉称：上诉人一家六口三代原居住嘉善县××东云村塔浜10号，1994年经东云村委会审批批准，上诉人获得宅基地来合法建造住宅房并一直居住于此。2008年上诉人因家庭生活困难，迫于无奈，将宅基地上房屋卖给福建籍居民范子迓，但没有卖宅基地(法律有规定宅基地不能买卖)。2009年因高铁建造，此房屋被震裂成危房，铁路部门以25万元的补偿款给范子迓，后房屋全部拆除。不久，范子迓通过关系在上诉人的宅基地上擅自搭建住宅房屋，该房属于违建房，被上诉人要负领导责任，大云镇政府负执法违法的法律责任。至今第十年，上诉人一家六人农业户口无家可归，完全是被上诉人故意行政不作为所造成的。被上诉人违反行政复议法第二条，第三条第二款之规定，故意行政不作为，枉法作出6号复议决定，对大云镇政府违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，不审批给上诉人一家宅基地建房的行政行为不依法履职。被上诉人滥用行政权，违反《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，造成上诉人家庭全是农业户口但无房无宅基地的的恶劣后果。原审判决违反行政诉讼法第二条、第五条之规定，事实认定和法律适用错误，请求撤销原判决，发回重审，判令被上诉人依法履职，责令大云镇政府依法批准上诉人一家宅基地建房安居。嘉善县政府答辩称：一、答辩人作出的6号复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确。上诉人请求责令大云镇政府依法批准陆四荣的宅基地申请，于2018年5月2日以邮寄方式向答辩人申请行政复议。因申请材料不齐全，答辩人于2018年5月7日依法通知上诉人补正，并于2018年5月11日收到上诉人补正材料。答辩人依法予以受理，于2018年5月21日向大云镇政府送达行政复议答复通知书。大云镇政府于2018年5月29日提交书面答复及相关证据、依据。因本案与东云村委会有利害关系，2018年6月14日，答辩人依法追加东云村委会作为第三人参加复议。东云村委会于2018年6月19日提交书面答复及相关证据、依据。因情况复杂，答辩人于2018年7月6日延长审理期限并通知了各方当事人。经审查，答辩人认为上诉人所称的要求大云镇政府履行依法批准给上诉人一家宅基地法定职责的客观事由并未发生，上诉人的行政复议请求无事实依据。遂依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，于2018年8月8日作出行政复议决定：驳回上诉人的行政复议申请。答辩人于当日分别将复议决定送达上诉人、大云镇政府和东云村委会。二、上诉人的行政诉讼请求无事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。上诉人陆四荣系嘉善县××东云村村民，于1994年10月以申请建房户户主的名义提出农村私人建房用地申请，先后经东云村委会、大云镇政府、嘉善县土地管理局同意，批准安排宅基地122平方米用于建设楼房与猪舍(先行拆除原有房屋97.34平方米，另批准农副用房占地5平方米)，该用地坐落于大云镇××塔××号。2008年6月，上诉人与范子迓签订房屋转让合同，将大云镇××塔××号房屋(建筑面积约100平方米)及厨房、猪舍等附属物一并转让给范子迓，现该处房屋及其依附的宅基地由范子迓占有使用。2012年10月，上诉人以无房为由，向东云村委会提出申请，要求审批给其户一处宅基地用于建房居住。东云村委会经审查，认为上诉人出卖住房后的再申请宅基地事项属于《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《浙江省实施办法》第三十七条规定的不予批准情形，故未将上诉人的《报告》上报大云镇政府。《浙江省实施办法》第三十六条第一款规定：“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府批准。”根据上述规定，东云村委会具有对上诉人的宅基地申请依法进行讨论审查的自治权，且该自治权性质的宅基地使用决策管理程序前置于乡(镇)人民政府的行政审核程序。东云村委会对上诉人再申请宅基地的《报告》予以否定性评价，并不予上报，故无法启动大云镇政府审核程序。上诉人所称的要求大云镇政府履行依法批准给上诉人一家宅基地法定职责的客观事由并未发生，上诉人的行政复议请求无事实依据、法律依据，答辩人不予支持。综上，答辩人作出的6号复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确。请求驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案讼争关键在于上诉人陆四荣提出的行政复议申请是否符合法定的复议受理条件。陆四荣因大云镇政府不依法履行宅基地审批职责向嘉善县政府申请行政复议，请求大云镇政府履行依法批准给其一家宅基地的法定职责。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定：“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”据此，农村村民住宅用地审批首先应当经过村民委员会或农村集体经济组织讨论通过。东云村委会在行政复议过程中已明确答复，其认为陆四荣申请住宅宅基地的请求不符合法律法规规定，故未将陆四荣的报告提交给大云镇政府。据此，陆四荣的农村住宅用地申请未取得东云村委会的讨论通过，无法启动大云镇政府履行宅基地审批职责的程序，且陆四荣亦未提供证据证明其曾要求大云镇政府履行宅基地审批职责，因此陆四荣认为的大云镇政府不履行宅基地审批职责的事实并未发生，其就此提起的行政复议申请不符合法定的复议受理条件，被诉复议决定以此为由驳回其复议申请，并无不当。复议程序方面，嘉善县政府在收到陆四荣的复议申请后，履行了告知补正、受理、通知答复等程序，在依法延长期限后作出了被诉复议决定，程序合法，陆四荣也未对复议程序提出异议。综上，上诉人陆四荣的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陆四荣负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  沈 妙审判员  董 东二〇一九年七月三十日书记员  吕圣姻·9·