广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂03行终156号 上诉人(一审原告)张桂成，男，1957年9月1日出生，回族，住广西壮族自治区灵川县。 委托代理人秦祥然，广西桂山律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）灵川县人力资源和社会保障局。住所地：灵川县灵川大道中路**。 法定代表人蒋远瑞，局长。 行政机关出庭应诉负责人马景星，副局长。 委托代理人宗少文，广西嘉沁律师事务所律师。 上诉人张桂成因补缴养老保险费纠纷一案，不服灵川县人民法院（2019）桂0323行初1号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张桂成及其委托代理人秦祥然，被上诉人灵川县人力资源和社会保障局（以下简称灵川县人社局）的行政机关出庭应诉负责人马景星及委托代理人宗少文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：张桂成1957年9月1日出生，自1977年7月起在灵川县××草席××（后××为灵川县大圩镇草帽厂）工作，1978年3月经灵川县革命委员会劳动局招工为集体所有制固定工并继续在该厂工作至1994年，便回家自营草帽作坊，于2017年9月1日达到法定退休年龄，但从未以企业或个人名义参加企业职工养老保险并缴纳养老保险费，无参保登记及缴费记录。张桂成认为其符合桂人社规[2018]2号规范性文件以及市人社发[2018]46号规范性文件等规定的一次性补缴企业职工基本养老保险费的范围和条件，遂自2018年9月起多次向灵川县人社局提出申请，请求办理企业职工基本养老保险费补缴手续。灵川县人社局分别于2018年12月7日、2018年12月19日作出书面《答复》，均认定张桂成不符合《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）、桂人社规[2018]2号规范性文件等规定的申请办理企业职工基本养老保险费补缴手续的范围和条件，不予办理。张桂成不服，于2019年1月15日诉至一审法院。 一审法院另查明，张桂成原工作的灵川县大圩镇草帽厂已于2014年4月因不依照规定年检被工商行政部门依法吊销。 一审法院认为，灵川县人社局作为社会保险行政部门，负责本行政区域内的社会保险管理工作，被告主体适格。关于灵川县人社局应否为张桂成办理企业职工基本养老保险费补缴手续的问题： 第一，自新中国成立以来，我国的企业职工基本养老保险制度主要经历了两个阶段：第一个阶段以1951年3月1日起实施的《中华人民共和国劳动保险条例》为标志，其阶段特点是实行企业参保和企业缴费的包含养老保险在内的职工劳动保险制度，职工个人无需进行参保登记并缴纳保险费用；第二个阶段以1991年6月26日下发的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）为标志，广西壮族自治区则以1991年9月1日下发的《广西壮族自治区人民政府贯彻国务院关于企业职工养老保险制度改革决定的规定》（桂政发[1991]73号）为标志，其阶段性特点是实行企业与个人分别缴纳一定的基本养老保险费、基本养老保险基金由国家、企业和个人共同负担的职工养老保险制度，并由用人单位为其职工办理参保登记，然后由用人单位从参保职工的应发工资中代扣代缴应当由参保职工个人缴纳的该部分养老保险费用。在上述第一阶段，依照《中华人民共和国劳动保险条例》（1953年1月修订）第二条、第三条、第四条、第五条、第八条的规定，只要有企业方面的参保及缴费凭证，加上固定职工的招工、用工凭证，便可证明该企业职工的参保身份；而在上述第二个阶段，依照《社会保险法》第十条第一款、第五十八条第一款，《社会保险费征缴暂行条例》第七条第一款，《劳动和社会保障部关于职工基本养老保险个人帐户管理暂行办法的通知》（1998年1月）以及《劳动部关于使用〈职工养老保险手册〉的通知》（劳办险字[1992]15号）等的规定，需要有职工个人的职工养老保险手册、个人账户建账信息等参保及缴费凭证，才能证明该职工的参保身份。本案中，张桂成虽具有集体所有制企业固定工人身份，但从未以企业或个人名义参加企业职工养老保险并缴纳养老保险费，无参保登记及缴费记录，故不能认定为已参保人员。而“视同缴费年限”，是指参保职工在当地实行个人缴费制度前，根据国家和地方有关政策规定可以计算连续工龄（工作年限）的时间。对于“视同缴费年限”的认定，应当在已参保的前提下进行，张桂成将“视同缴费”当成“视同参保”的理解不正确，不予支持。 第二，依照人力资源社会保障部、财政部人社部发[2016]132号《关于进一步加强企业职工基本养老保险基金收支管理的通知》(以下简称人社部发[2016]132号通知）第一条第（三）项“规范参保缴费政策”规定：“各地不得违反国家规定采取一次性缴费的方式将超过法定退休年龄等不符合条件人员纳入职工基本养老保险参保范围，对自行扩大一次性补缴适用人群范围的做法，各地要立即停止执行。……”，该规定实质上禁止已超过法定退休年龄且从未参保的职工采取一次性缴费的方式参加企业职工基本养老保险。广西壮族自治区人力资源和社会保障厅、广西壮族自治区财政厅桂人社规[2018]2号《关于进一步规范补缴企业职工基本养老保险费有关工作的通知》（以下简称桂人社规[2018]2号通知）第一条、第三条第（一）项虽然规定：“广西壮族自治区行政区域范围内凡符合参加企业职工基本养老保险的各类用人单位及其职工，存在未按规定及时足额缴纳企业职工基本养老保险费的，应依法进行补缴。……用人单位及其职工可补缴职工在本单位参加工作期间未按规定参保或未按时缴纳的企业职工基本养老保险费，……”，但其在序言已载明，其系根据《社会保险法》和人社部发[2016]132号通知的规定作出，故其允许采取一次性缴费的方式参加企业职工基本养老保险的未参保职工，不应包含申请补缴时已超过法定退休年龄的人员。灵川县人社局依照桂人社规[2018]2号通知的相关政策解读的第十一条作出被诉《答复》，其理解并适用规范性文件正确，予以支持。而市人社发[2018]46号规范性文件第一条第（一）项“补缴对象及范围”对于是否属于补缴对象既作了正向列举规定，又作了反向列举规定：“1.截止2018年1月1日尚未达到法定退休年龄，或虽已达到法定退休年龄但未达到领取城镇企业职工基本养老保险待遇条件，经过县级以上劳动或人事部门办理招工手续，在工作期间未按规定缴纳城镇企业职工基本养老保险的各类用人单位及职工。2.已超过法定退休年龄且从未参保人员、已领取基本养老保险待遇人员（不含2018年1月1日至本指导意见下发期间办理退休的人员)、个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员均不属于此次补缴对象。”本案中，张桂成系从未参保人员，且申请补缴时已超过法定退休年龄，明显属于上述反向列举规定中的不属于补缴对象的人员。张桂成认为只要经过县级以上劳动或人事部门办理招工手续，便可按照上述规范性文件申请采取一次性缴费的方式参加企业职工基本养老保险，忽略了申请年龄的限制条件，故该院不予支持。 综上，张桂成虽具有固定工身份，但从未以企业或个人名义参加企业职工养老保险并缴纳养老保险费，无参保登记及缴费记录，申请补缴时亦超过法定退休年龄,故不符合人社部发[2016]132号通知、桂人社规[2018]2号通知以及市人社发[2018]46号规范性文件规定的申请办理企业职基本养老保险费补缴手续的范围和条件。灵川县人社局作出的被诉《答复》正确，且不存在未正确履行法定职责的情形。张桂成的诉讼请求缺乏事实根据和法律、政策依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张桂成的诉讼请求。 上诉人张桂成上诉称：一、一审法院和灵川县人社局对法律政策理解错误。（一）上诉人是经过灵川县革命委员会招工的集体固定工，在大圩草席社(后改名为大圩草帽厂)工作至1994年，后回家自营草帽作坊。上诉人在厂工作期间虽然厂里未为上诉人缴纳养老保险费，上诉人离厂后由于经济困难也未参保，但根据《广西壮族自治区劳动和社会保障厅关于做好我区企业职工基本养老保险工作有关问题的通知》（桂劳社发[2007]248号)第一条第(二)项的规定，原未参保现己超龄人员可以办理补缴手续。上诉人当时由于种种原因没有补缴，但桂人社规[2018]2号通知第一条、第三条第(一)项及《桂林市人力资源和社会保障局关于执行桂人社规[2018]2号、3号等文件精神的指导意见》（市人社发[2018]46号)第一条第(一)项对补缴情形又进行了规定。从桂劳社发[2007]248号通知到桂人社规[2018]2号通知，再到市人社发[2018]46号文件，其精神和规定都未变，即经过县级以上劳动人事部门招工的职工，即使超过了法定退休年龄也可以补缴，上诉人不属于国家规定的“超过法定退休年龄不符合补缴条件的人员”，超过法定退休年龄不能补缴的是未经劳动人事部门办理招工手续的人员。灵川县人社局和一审法院机械片面理解人社部发[2016]132号通知等文件精神，将上诉人在计划经济时代就招工为固定工的客观情况，与市场经济时代劳动用工制度改革后企业自主招工的人员相同对待，不给上诉人补缴是理解法律政策错误。（二）市人社发[2018]46号文件第一条第(一)项规定的补缴对象及范围为：“（1）截止2018年1月1日尚未达到法定退休年龄；（2）或虽己达到法定退休年龄但未达到领取城镇企业职工基本养老保险待遇条件，经过县级以上劳动或人事部门办理招工手续，在工作期间未按规定缴纳城镇企业职工基本养老保险的各类用人单位及职工”；第一条第(二)项规定不能补缴的“己超过法定退休年龄且从未参保人员”显然不包括第(一)项中可以补缴的第（2）类人员。一审法院和灵川县人社局不顾第(一)项的规定只拿第(二)项说事，是对补缴企业职工基本养老保险政策的理解错误。二、关于补缴人员的视同缴费年限认定问题。依据国家的规定，上诉人招为固定工后至1991年11月前在企业工作的时间应认定为视同缴费年限。上诉人具有视同缴费年限就说明上诉人己进入企业职工基本养老保险的大门。综上，一审判决理解法律、政策错误，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决和灵川县人社局作出的《关于张子兑林、白克强、朱刘保、张桂成4位同志要求根据桂人社规[2018]2号文件规定补交职工养老保险报告的答复意见》，判决灵川县人社局为上诉人办理企业职工基本养老保险费补缴手续，诉讼费由灵川县人社局承担。 被上诉人灵川县人社局辩称：从1986年起灵川县养老保险制度实行缴费制以来，上诉人在答辩人处未办理过企业职工基本养老保险参保登记手续，也没有企业职工基本养老保险费缴费记录，根据《社会保险法》第十条、第十六条的规定，结合上诉人的务工情况，上诉人系从未参保人员，不符合办理基本养老金核定发放手续。《社会保险法》自2011年7月1日实施以来，将从未参保的已超过60周岁的上诉人采取一次性补缴费的方式纳入企业职工基本养老保险参保范围已无法律及政策依据。因此，答辩人认为一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院予以维持。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案依据，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点为上诉人是否符合补缴企业职工基本养老保险的情形。人社部发[2016]132号通知明确规定“各地不得违反国家规定采取一次性缴费的方式将超过法定退休年龄等不符合条件人员纳入职工基本养老保险参保范围”。桂人社规[2018]2号通知系根据《社会保险法》和人社部发[2016]132号通知的规定，对补缴企业职工基本养老保险费的有关工作进一步明确和规范，桂人社规[2018]2号通知的相关政策解读第十一条明确了“未参加企业职工基本养老保险且已超过法定退休年龄的人员不属于该通知规范的补缴对象”。本案中，上诉人向灵川县人社局提交补缴养老保险的申请报告时已超过法定的退休年龄，且上诉人从未参加企业职工基本养老保险，故灵川县人社局认定上诉人不属于桂人社规[2018]2号通知规定的补缴对象正确。关于上诉人提出其招为固定工后至1991年11月前在企业工作的时间应认定为视同缴费年限，上诉人具有视同缴费年限就说明己进入了企业职工基本养老保险大门的主张。因上诉人是否具有应认定为视同缴费年限的情形不属于本案的审查范围，故本院不予评判。 综上，上诉人张桂成的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张桂成负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  廖 军 审 判 员  邓少荣 审 判 员  吕 明 二〇一九年七月二十四日 法官助理  万 强 书 记 员  刘珂颖