浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行赔终60号 上诉人（原审原告）周宝祥，男，1954年4月28日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 上诉人（原审原告）姜小兰，女，1956年5月25日出生，汉族，住址同上。 两上诉人共同委托代理人王奇兵，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号行政管理中心。 法定代表人姚高员，市长。 委托代理人陈程，温州市鹿城区南汇街道工作人员。 委托代理人龚培诚，北京德恒（温州）律师事务所律师。 周宝祥、姜小兰诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）房屋行政赔偿一案，温州市中级人民法院于2019年5月27日作出（2018）浙03行赔初4号行政赔偿裁定。周宝祥、姜小兰不服，向本院提出上诉。本院于2019年6月19日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年7月9日组织双方当事人进行了调查。上诉人周宝祥、姜小兰及两上诉人共同委托代理人王奇兵，被上诉人温州市政府的委托代理人陈程、龚培诚到庭参加。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2016年4月26日，被告温州市政府批准同意鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿方案并予以公告。原告周宝祥、姜小兰有坐落于该村横渎南路89号房屋，位于上述工程征地房屋补偿范围内。同年6月18日，原告周宝祥、姜小兰与南汇街道办事处签订《温州市鹿城区房屋征收（征地房屋补偿）住宅用房产权调换协议书》，就上述89号房屋补偿安置事宜进行约定。2016年9月，南汇街道办事处受被告温州市政府的委托强制拆除了上述房屋。2018年5月7日，温州市中级人民法院作出（2017）浙03行初345号行政判决，确认该强制拆除行为违法。同年8月24日，原告向温州市政府申请国家赔偿。温州市政府于次日收件后，于同年10月23日作出温政行赔〔2018〕1号《不予行政赔偿决定书》，决定不予赔偿。2018年11月23日，原告周宝祥、姜小兰提起本案诉讼。另查明，本院于2018年5月7日作出的（2017）浙03行初345号行政判决认定：2016年6月18日，周宝祥、姜小兰作为乙方（房屋所有权人）在《温州市鹿城区房屋征收（征地房屋补偿）住宅用房产权调换协议书》上签字，南汇街道办事处作为甲方（实施单位）尚未在该协议书上签字盖章。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。两原告在本案开庭审理后要求被告另行赔偿卫生间、奖励费等损失，属于在起诉状副本送达后增加的诉请，且无正当理由，本院不予准许；两原告在本案宣告裁判前明确表示放弃部分赔偿诉请，系其自行处分自己的诉讼权利，不违反法律、行政法规的强制性规定，本院予以准许。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时因违法行为造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，被告温州市政府强制拆除涉案房屋行为已被生效判决确认违法，因该房屋所占土地已经批准征收，两原告根据该项目《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》应当获得的各项合法补偿权益，属于该房屋因违法拆除导致的直接损失范围，根据上述赔偿法第三十六条第（六）项的规定，其可请求一并予以赔偿。现原告周宝祥、姜小兰在本案起诉前已就涉案房屋征收补偿事宜，与南汇街道办事处签订产权调换协议书，约定了产权安置面积、补偿安置方式、奖励补助、搬迁费等相关事项，又提起本案诉讼，要求被告温州市政府赔偿包括按上述补偿方案公告确定的标准计算的可安置面积、搬迁费、奖励补助等补偿权益。但两原告既不认可上述协议约定的内容，又在该协议未被依法撤销的情况下，经本院释明仍坚持要求涉案房屋补偿事项在本案中一并予以赔偿，不符合法定起诉条件。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条的规定，依法应当驳回其起诉。本院生效裁判虽认定南汇街道办事处没有在涉案协议书上签字盖章，但该判决于2018年5月7日作出，现被告在本案诉讼期间提供的该协议已加盖“南汇街道办事处及法定代表人印章”，在没有相反证据足以推翻的情况下，可以认定南汇街道办事处已在该协议上签字确认并追认协议效力的事实。两原告主张该协议未生效，理由不能成立；其主张自己系在部分铅笔书写的内容、部分内容空白的协议上签名，以及该协议系临时协议，需待部分房屋查证属实后重新签订等，均涉及该协议本身的合法性，不属于本案审理范围。综上，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款、第三十八条的规定，裁定驳回原告周宝祥、姜小兰的起诉。 周宝祥、姜小兰上诉称：一审裁定存在错误：1、南汇街道办未在合理期限内作出承诺并送达上诉人，协议未成立。《中华人民共和国合同法》第二十三条第二款第二项规定：“要约以非对话方式作出的，承诺应当在合理期限内到达。”上诉人在协议上签字的时间为2016年6月18日，南汇街道办当时并未盖章。上诉人签字行为属于要约，而南汇街道办迟迟未作出承诺。在2018年5月7日温州市中级人民法院作出(2017)浙03行初345号行政判决时，南汇街道办仍未作出承诺。直至本案2019年1月9日一审开庭时，被上诉人出示的证据才显示南汇街道办在协议上盖章，此时距离上诉人签字已经超过两年半，且至今仍未将其盖章的协议送达上诉人。因此，该协议未成立，对上诉人不具有约束力。原审裁定认定其“追认协议效力”并据此驳回起诉，明显违背事实和法律。2、上诉人已经撤销要约，协议未成立。《中华人民共和国合同法》第十八条规定：“要约可以撤销。撤销要约的通知应当在受要约人发出承诺通知之前到达受要约人。”上诉人于2016年6月18日签字后，并未交出房屋，该行为应当视为撤销要约。后该房屋于2016年9月遭到强制拆除。2017年2月13日，上诉人以温州市人民政府、温州市鹿城区人民政府、温州市鹿城区人民政府南汇街道办为被告，向温州市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认强拆行为违法。自该案起诉状副本送达南汇街道办之日，应当视为上诉人撤销要约的通知已经到达南汇街道办。南汇街道办将未盖章的协议作为证据出示，上诉人当庭质证表示不认可该协议。上诉人申请国家赔偿，显然也是撤销要约，温州市人民政府于2018年8月25日收到上诉人的国家赔偿申请，即撤销要约的通知已经到达征地房屋补偿的委托单位。因此，上诉人已经撤销要约，而南汇街道办在此之前并未发出承诺通知，应当依法认定协议未成立。3、上诉人的赔偿请求包含房屋以外的其他损失，原审法院未予审理。上诉人的赔偿请求包含房屋以外的其他损失，如屋内物品等。被上诉人在行政赔偿决定中对该部分不予支持。该部分损失与协议无关，原审法院对此未予审理，一并驳回起诉，确有错误。综上，请求撤销一审裁定；指令原审法院对本案继续审理。 温州市政府答辩称：1、要约不可撤销。根据《合同法》第十九条规定：“有下列情形之一的，要约不得撤销：(一)要约人确定了承诺期限或者以其他形式明示要约不可撤销；(二)受要约人有理由认为要约是不可撤销的，并已经为履行合同作了准备工作。”首先，根据上诉人与南汇街道办事处签订的《住宅用房产权调换协议书》第九条规定：“任何一方不得擅自修改和解除”，说明协议书对该要约作出了明确规定，该要约具有不可撤销性，现上诉人又单方要求撤销要约，显然无效。其次，南汇街道办事处为了履行该协议已经委托了温州百佳房地产土地评估有限公司对涉案房屋的价值、室内装饰价格、附属物价格等进行了评估，并根据上诉人的要求将涉案房屋部分分割给周某，并对上诉人与周某的房屋分别进行评估，说明南汇街道办事处有理由相信该要约是不可撤销的，并为履行合同作了准备工作，并且根据该协议的规定，履行拆除的行为。2、上诉人与南汇街道办事处签订的《住宅用房产权调换协议书》依法成立。2016年6月18日，上诉人与南汇街道办事处达成协议，上诉人在《协议书》上签字确认，虽然南汇街道在2018年才在该《协议书》上盖章，但并不影响该协议的成立。首先，南汇街道根据上诉人签订的协议，为履行合同作了准备并根据合同依约履行拆除行为，属于以自己的行为作出承诺。其次，在(2017)浙03行初44号案件、(2017)浙03行初345号案件中，南汇街道和被上诉人都将未盖章的《协议书》作为证据提供，证明南汇街道对上诉人的要约已经作出了明确承诺，并根据《协议书》的内容予以履行的事实，同时被上诉人也以证据的形式将承诺送达给上诉人，说明该协议依法已经成立。综上，上诉人与南汇街道办事处签订的《协议书》现已经南汇街道办事处盖章确认，该协议依法生效。但是上诉人对涉案房屋签订拆除补偿协议后，在协议还未撤销的情况下，即享有拆迁补偿又提起国家赔偿，显然属于重复赔偿，不属于法院受理范围，原审法院依法驳回起诉，并无不当，请求二审予以维持。 经审查，对原审裁定认定的基本事实，本院予以确认。对于原审裁定认定“被告在本案诉讼期间提供的该协议已加盖‘南汇街道办事处及法定代表人印章’，在没有相反证据足以推翻的情况下，可以认定南汇街道办事处已在该协议上签字确认并追认协议效力的事实”，经查，被上诉人在本案诉讼期间提供的两份协议中仅有一份加盖印章，而非均加盖印章，且协议效力问题不属于本案的审查范围，故对一审裁定的上述认定，本院予以指正。 本院认为，本案的争议焦点为上诉人周宝祥、姜小兰的起诉是否符合起诉条件。关于涉案横渎南路89号房屋已签订有两份安置补偿协议，两上诉人在本案中提出的关于房屋价值、装修费、附属物、搬迁费等相关权益损失已通过安置补偿协议予以调整和体现。虽然两上诉人的赔偿请求中还包含了因强制拆除行为导致的屋内动产损失（根据损失清单为3600元），但鉴于两上诉人的整体诉讼请求系基于认为补偿协议不成立这一前提而提出，在目前对于协议是否成立及有效尚未经法定程序作出判断的情况下，人民法院尚无法对其赔偿请求进行审查，从而实际解决争议。且被上诉人温州市政府于本院二审审理期间将屋内动产损失3600元汇入周宝祥账户，单独就该部分诉请继续审理已无实际意义。故两上诉人如对协议效力、内容等有异议，应先就协议本身寻求救济，不宜直接诉请赔偿。综上，原审裁定驳回起诉，并无不当，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 榆 审判员 车勇进 审判员 马良骥 二〇一九年七月二十六日 书记员 吴 琳