中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）最高法民终675号 上诉人（原审原告）：江苏大洋湾置业有限公司，住所地江苏省盐城市亭湖区南洋镇新洋村6组。 法定代表人：郑晓民，董事长。 委托诉讼代理人：尚娟，北京市兰台律师事务所律师。 委托诉讼代理人：郎云云，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。 上诉人（原审原告）：南京建元房地产开发有限公司，住所地江苏省南京市建邺区水西门大街58号。 法定代表人：郑晓民，董事长。 委托诉讼代理人：尚娟，北京市兰台律师事务所律师。 委托诉讼代理人：郎云云，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：盐城市城市建设投资集团有限公司，住所地江苏省盐城市解放南路168号。 法定代表人：任连璋，董事长。 委托诉讼代理人：张广彩，江苏稼禾律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王涌，北京市隆安律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：盐城大洋湾生态旅游景区有限公司，住所地江苏省盐城市亭湖区大洋湾湖滨路88号（8）。 法定代表人：任连璋，董事长。 委托诉讼代理人：张广彩，江苏稼禾律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王涌，北京市隆安律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：盐城市自然资源和规划局，住所地江苏省盐城市亭湖区毓龙东路59号。 法定代表人：徐增产，局长。 委托诉讼代理人：樊荣，男，该局副局长。 委托诉讼代理人：陈军，江苏一正律师事务所律师。 上诉人江苏大洋湾置业有限公司（以下简称置业公司）、南京建元房地产开发有限公司（以下简称建元公司）因与被上诉人盐城市城市建设投资集团有限公司（以下简称城投公司）、盐城大洋湾生态旅游景区有限公司（以下简称景区公司）、盐城市自然资源和规划局（原盐城市国土资源局，以下简称国土局）国有土地使用权出让合同纠纷一案，不服江苏省高级人民法院（2018）苏民初58号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2019年4月25日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 置业公司、建元公司上诉请求：撤销原审裁定；本案由原审法院继续审理。事实和理由：（一）案涉《五方协议书》的签署主体并非平等民事主体，国土局应以行政决定方式作出收回土地的决定，由此产生的纠纷不能仲裁。国土局以社会公共利益为由收回案涉土地使用权，但其未履行正当收回法定程序。当时，置业公司、建元公司抵押贷款到期，国土局拒绝继续办理抵押登记，迫使置业公司、建元公司与城投公司等签订《五方协议书》。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的规定，因公共利益收回土地应通过行政处理决定方式作出。案涉《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）第二十条亦规定出让人应按法律、法规规定依法收回土地使用权，而非以协议方式收回。（二）《出让合同》主体仅涉及置业公司、建元公司和国土局，但本案当事人范围已超出《出让合同》主体范围，且未达成仲裁协议。（三）本案为侵害置业公司、建元公司财产权益的损害赔偿纠纷，且城投公司、景区公司、国土局构成共同侵权。原审裁定将本案案由改为国有土地使用权出让合同纠纷，并进一步作出应由仲裁主管的裁定错误，应予纠正。 城投公司、景区公司辩称，国土局与置业公司、建元公司是平等主体之间的关系，双方通过签订《五方协议》、《补充协议》等协议达成收回土地这一行政目的的。通过民事行为实现了行政目的并不因行政目的而改变民事行为本身的性质。《五方协议》、《补充协议》是对《出让合同》的补充约定及自然延续，应适用《出让合同》中约定的仲裁条款。本案中置业公司、建元公司没有法定权利被侵犯，其主张侵权责任为了恶意规避仲条款约束，不应支持。 国土局辩称，本案应通过仲裁解决，置业公司、建元公司的合法权益通过仲裁可以得到保障。收回土地是《出让合同》的约定内容，属于仲裁范围；违约责任和侵权责任竞合情况下应适用仲裁条款；盐城市中级人民法院已在另案作出裁定，认定本案应由仲裁机构主管。 置业公司、建元公司向原审法院起诉请求：1.判令城投公司、景区公司、国土局支付两原告国有建设用地使用权（大洋湾A、B、C地块）补偿款129193万元，并支付逾期付款利息（自2018年3月26日起按同期银行贷款利率计算至实际支付之日）；2.国土局、城投公司、景区公司承担本案全部诉讼费用。 原审法院认定事实：2008年12月15日，国土局（出让人）与置业公司（受让人）签订一份《出让合同》（A地块）。2010年12月13日，国土局（出让人）与置业公司（受让人）、建元公司（受让人）签订一份《出让合同》（C地块）。2011年7月5日，国土局（出让人）与置业公司（受让人）签订一份《出让合同》（B地块）上述三份《出让合同》对出让土地的交付与出让价款的缴纳、土地开发建设与利用、国有建设用地使用权转让、出租、抵押、期限届满、不可抗力、违约责任、适用法律及争议解决等内容进行约定。其中第二十条均约定：“对受让人依法使用的国有建设用地使用权，在本合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿”；第四十条均约定：“因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，按本条第（一）项约定的方式解决：（一）提交盐城市仲裁委员会仲裁；（二）依法向人民法院起诉。”此后，置业公司、建元公司依法办理了以上合同项下出让宗地的土地使用权证。 2015年7月17日，国土局向置业公司发出通知，内容为“置业公司：近年来，市政府高度重视大洋湾的开发建设，并提出将大洋湾由公园向风景区转型发展，根据市政府2015年第16号专题会议纪要精神，拟收回已出让给你司的位于大洋湾景区内的Ａ、Ｂ、Ｃ三个地块，其中Ａ地块位于南洋镇新洋经济合作，出让面积为49297平方米、Ｂ地块位于南洋镇民航村四组，出让面积为83743平方米、Ｃ地块位于南洋镇民航村四组，出让面积为143710平方米，具体补偿问题由亭湖区政府负责与你司商谈。特此通知。” 2017年2月4日，杭州天安投资控股有限公司（以下简称天安公司）与国土局、亭湖区人民政府、盐城市城投集团、景区公司共同签订了《五方协议》，主要内容如下：“一、天安公司所持415亩土地由国土局牵头按规范程序评估收回，同意并支持天安公司采取等价置换办法摘牌景区紧邻地块进行再投资，如天安公司坚持现金补偿或不能成功摘牌，再行商谈具体补偿支付办法。二、天安公司租建500亩高尔夫球练习场及办公场所和租用沙滩浴场工程的补偿问题，由双方确认的评估公司按照相关协议的原则，以实际发生费用和合理财务成本等为基础，采用成本法对本项目建安造价进行核实，即根据施工合同、发票、银行往来、电子凭证等进行计算，补偿费用最终须以盐城市审计部门的审计结论为准，力争在3月底前完成，如还有争议，可通过司法途径解决。三、天安公司土地他项权证延期问题，鉴于2015年7月国土局已正式向天安公司通知收回415亩土地使用权，不宜再展期，由于天安公司贷款偿还确有困难，且前期投入较大，由城投集团和景区公司在2．5亿元的范围内分期汇款至国土局账户，由国土局作为预付款先行支付天安公司，具体汇款时间点：2017年2月15日前汇5000万元，2017年3月4日前汇1亿元，2017年4月5日前汇1亿元。期间内如达成土地收回协议，按收回协议执行。双方原则同意在2017年6月底前达成土地收回协议。四、原亭湖区向天安公司借款利息余款由亭湖区3月底以前安排审计局予以核对，无误后给予资金支付。五、在协议签字盖章后，天安公司同意并配合景区公司对大洋湾涉及地块（天安公司在大洋湾所持415亩土地、租建500亩高尔夫球场练习场及办公场所）予以开发建设施工。六、本协议一式五份，经国土局、亭湖区人民政府、盐城市城投集团、景区公司、天安公司五方签字或盖章后生效。”据此，置业公司分别于2017年2月16日收到5000万元，2017年3月3日收到1亿元，2017年4月1日收到1亿元。 2017年7月15日，置业公司、国土局、盐城市审计局、盐城市城投集团、仁禾中衡公司代表对土地回收问题进行会商并形成会议主要精神《备忘录》，主要内容如下：“一、关于高尔夫练习场等回购问题。会议听取了集团和天安公司共同委托的中介机构江苏仁禾中衡公司对高尔夫练习场、综合楼和相关地场附作物核查情况，原则同意高尔夫练习场建设运营期间管理费用分为筹备期、重叠期、经营期三个阶段处理，其中筹备期管理费用696．82万元，重叠期为256．61万元，经营期为983万元，并对筹备期管理费用无异议。中介公司评估认为重叠期和经营期管理费用应分别按50％进行确认，并在此基础上扣除经营期的经营收入246．84万元，管理费用总额为1069．79万元。经协商一致高尔夫球练习场相关管理费用以919万元报市审计局审计，并以市审计结果为最终确认结论。同时，会议明确市审计局报告出具后，集团立即启动相关资金拨付程序，天安公司同步启动高尔夫球场综合楼等资产移交工作。二、关于415亩土地回收问题。会议进一步明确，天安公司前期通过招拍挂获得的土地回收工作按照市政府有关纪要精神和五方协议约定由市国土局牵头负责，抓紧组织推进，双方将于近期组织专业技术对接，尽快就评估时点、评估方案和技术路径等形成共识，进一步谋合双方分歧，保证市国土局土地回收工作尽快进入相关决策程序。三、关于沟通对接问题。会议一致同意在今后的工作中，坚持高层沟通、直接沟通、快速沟通，减少误解，提高效率。” 2018年3月26日，置业公司、建元公司（甲方）与国土局（乙方）签订了《补充协议》，主要内容如下：“一、甲方承诺1、甲方共同确认：2017年2月4日天安公司代表甲方与乙方以及亭湖区人民政府、盐城市城投集团、大洋湾生态旅游景区开发有限公司等五方共同签订的《五方协议》及7月15日协商一致后达成的会议纪要具有法律效力，并按照《五方协议》的约定，继续履行尚未履行到位的事项。2、甲方共同承诺：甲方在本补充协议签订后5个工作日内自行拆除并搬走设置的围栏、临时值班室及撤走值班人员，并积极配合大洋湾景区的开发、建设和施工，不采取任何妨碍大洋湾景区建设的行为。甲方在拆除围栏等设施过程中，不得损坏大洋湾景区已投入的设施及绿化，如有损坏，按实赔偿。3、甲方一致同意：就所涉约415亩土地使用权收回补偿事宜，因甲方对乙方按相关规定委托的评估机构评估结果持有异议，无法达成一致意见，双方同意按法律途径解决。二、乙方承诺1、考虑到甲方资金困难及急需还贷的实际情况，在甲方遵守本补充协议承诺的前提下，乙方同意再向甲方预付土地收回补偿款计15000万元用于甲方偿还所涉土地的抵押贷款，其中第一期在本协议签订后5个工作日内支付8000万元；第二期在2018年9月25日前付7000万元。2、为了加快双方土地收回补偿争议额处理，乙方承诺在本协议签订后30日内启动法律程序。三、其他事项甲乙双方共同确认，如在2018年9月底、本协议约定的第二期预付款支付前，有管辖权争议处理机构已对双方之间的争议作出生效法律文书，则甲方同意按最终生效的法律文书执行，并同意之前已预付的全部土地收回补偿款（包括乙方依据2017年2月4日“五方协议”已预付的25000万元）予以相应冲抵，未实际支付的按已生效法律文书执行。四、协议的生效本补充协议壹式五份，甲方、乙方、见证方各执壹份，自甲乙双方共同签字、盖章后生效。”据此，国土局又向置业公司、建元公司预付土地收回补偿款8000万元。 原审法院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项规定：“起诉必须符合下列条件：……（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”第一百二十四条第二项规定：“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：……（二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁”本案中，置业公司、建元公司、国土局先后签订的涉案A、B、C土地三份《出让合同》第二十条均约定：“对受让人依法使用的国有建设用地使用权，在本合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿”；第四十条均约定：“因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，按本条第（一）项约定的方式解决：（一）提交盐城市仲裁委员会仲裁；（二）依法向人民法院起诉。”置业公司、建元公司依法领取了上述合同项下出让宗地的国有土地使用权证。后因社会公共利益需要，在国土局通知拟收回上述三块土地后，置业公司、建元公司、国土局等相关主体先后签订了《五方协议》、《备忘录》、《补充协议》。通过上述协议，置业公司、建元公司、国土局等各方主体在协商收回上述土地相关事宜过程中，对预支付相应款项、如何支付预付款、置业公司、建元公司撤场并配合大洋湾景区的开发、建设和施工等达成了一致意见并已实际履行。由于相关当事人对于最终补偿数额未能达成一致意见而引发纠纷。根据置业公司、建元公司的诉讼请求和上述事实分析，双方争议的核心在于土地收回后的最终补偿数额如何确定。对于该实体争议，置业公司、建元公司认为应通过诉讼解决，国土局等则认为应基于仲裁条款通过仲裁解决。本案应通过仲裁解决，理由如下： 首先，从各方相关主体达成的《五方协议》、《备忘录》、《补充协议》内容分析，涉案土地收回是通过平等主体之间协商的方式协议收回，该行为不属于行政行为。置业公司、建元公司主张涉案收回土地属于行政行为，不适用仲裁管辖的观点，与事实不符，不予支持。 其次，案涉三份《出让合同》第二十条对收回土地的条件以及如何补偿等均作出了约定，从各方相关主体达成的《五方协议》、《备忘录》、《补充协议》内容分析，正是在出现《出让合同》第二十条约定的收回土地的情形后，以置业公司、建元公司、国土局为主的各方主体进行了积极商谈，并已对收回土地、支付多少预付款、如何支付预付款达成一致，而对于最终补偿数额如何确定，尚未能形成一致意见。而对于收回土地时对置业公司、建元公司如何补偿的问题，《出让合同》第二十条作出了明确约定。双方的争议属于《出让合同》第二十条约定内容履行过程中的争议。由于后续签订的《五方协议》、《备忘录》、《补充协议》未另行明确约定争议解决方式，故上述争议事项应当适用《出让合同》约定的争议解决方式，即提交盐城市仲裁委员会仲裁。 至于置业公司、建元公司所提的涉案五方当事人未达成仲裁条款或仲裁协议，故本案仲裁缺乏依据的问题。从《五方协议》、《备忘录》、《补充协议》三份协议内容分析，城投公司和景区公司是作为政府的责任部门，配合国土局处理协商收回土地事宜，且城投公司和景区公司应支付的款项均已按照约定由国土局统一支付给了置业公司、建元公司。上述约定事项并没有改变国土局是给付补偿款义务主体的事实。且置业公司、建元公司与国土局双方于2018年3月签订《补充协议》，确认之前签订的《五方协议》等具有法律效力，实际是确认了《五方协议》对其双方具有约束力，其基础法律关系仍回归到《出让合同》约定的范围内。故置业公司、建元公司将城投公司和景区公司一并列为被告，并以此主张应由五方当事人达成仲裁条款或协议才可以仲裁的理由，不予支持。 综上，城投公司、景区公司、国土局对本案提出的管辖权异议成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百二十四条第二项、第一百五十四条第一款第三项之规定，裁定驳回置业公司、建元公司对城投公司、景区公司、国土局的起诉。 本院二审另查明:2018年10月10日,国土局向盐城市仲裁委员会提交两份仲裁申请书，请求确认案涉A、B地块《出让合同》已经解除、裁决置业公司交还A、B地块并协助办理相关使用权证的注销登记手续；确认案涉C地块《出让合同》已经解除、裁决置业公司、建元公司交还C地块并协助办理相关使用权证的注销登记手续。2018年12月20日，盐城市仲裁委员会就置业公司、建元公司提出的仲裁管辖异议，制作盐仲［2018］案决字第223、225号决定书：驳回置业公司、建元公司对本案仲裁管辖权异议。2018年8月14日，盐城市中级人民法院就置业公司、建元公司请求确认盐城仲裁委对国土局因公共利益收回其国有建设用地使用权纠纷没有管辖权一案，作出（2018）苏09民特28号民事裁定书，驳回置业公司、建元公司申请。 本院认为，置业公司、建元公司、国土局等相关主体先后签订了《五方协议》、《备忘录》、《补充协议》，已就国土局收回案涉A、B、C三地块土地使用权达成一致。国土局作为行政机关，其可以在符合法定条件下，依法作出行政决定的方式收回出让土地，亦可以与受让人以平等协商的方式收回土地。上述三份协议内容充分体现了置业公司、建元公司、国土局协商一致的真实意思表示，该协议与行政机关可以不经过相对人同意作出行政决定的性质不同，故原审裁定认定案涉土地收回系平等主体协商一致收回并无不当。置业公司、建元公司的诉讼请求是国土局、城投公司、景区公司应向其支付土地补偿款及利息。置业公司、建元公司上诉提出的其受到胁迫签订《五方协议》以及国土局未履行法定征收程序等问题，与该诉讼请求并无关联，本院不予审查。根据置业公司、建元公司的诉讼请求，本案实体争议即是原审裁定确定的土地收回后，补偿款数额应如何确定。 案涉三份《出让合同》第二十条均约定：“对受让人依法使用的国有建设用地使用权，在本合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿”。据此，案涉三份《出让合同》第二十条均对土地收回后补偿款如何确定作出明确约定。故置业公司、建元公司诉请裁判事项涉及的争议属于上述条款约定内容履行过程中的争议。该争议与一方违法损害他人合法权益导致的侵权责任纠纷不同，置业公司、建元公司提出本案属于侵权责任纠纷的上诉理由不能成立。对于案涉《出让合同》履行过程中的争议，该合同第四十条约定在协商不成情形下，应提交盐城市仲裁委员会仲裁。鉴于后续签订的《五方协议》、《备忘录》、《补充协议》均未约定其他争议解决方式，且案涉《出让合同》仲裁条款已经过人民法院生效裁判的确认,原审裁定认定本案争议事项应当适用《出让合同》约定的提交盐城市仲裁委员会仲裁具有充分事实和法律依据。 置业公司、建元公司上诉提出案涉五方当事人未达成仲裁协议的问题。本案涉及城投公司的协议有《五方协议》及《备忘录》；涉及景区公司的协议仅有《五方协议》。根据《五方协议》及《备忘录》的内容，该两份协议并未约定城投公司、景区公司成为给付补偿款的义务主体。置业公司、建元公司将城投公司、景区公司列为共同被告，试图规避《出让合同》有关仲裁条款的适用，本院不予支持。在国土局补偿义务仍需等待仲裁裁决确定的情况下，原审裁定驳回置业公司、建元公司对城投公司、景区公司起诉不影响其诉讼权利与实体权利，并无不当。 综上，置业公司、建元公司的上诉请求不能成立，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 何 抒 审判员 何 君 审判员 王成慧 二〇一九年七月二十三日 法官助理杨照远 书记员李璐