淮安市清江浦区人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏0812行初83号原告王孝鲤，性别××年××月××日出生，××族。原告杨开平，性别××年××月××日出生，××族。原告王丽，性别××年××月××日出生，××族。原告王强，性别××年××月××日出生，××族。上述四原告共同委托诉讼代理人史进，江苏淮海潮律师事务所律师。被告盱眙县河桥镇人民政府，住所地盱眙县河桥镇街道。法定代表人徐乃军，该镇镇长。委托诉讼代理人张配松，盱眙河桥法律服务所法律工作者。第三人盱眙县河桥镇幸福村民委员会，住所地盱眙县河桥镇幸福村。法定代表人秦学干，职务该村村主任。原告王孝鲤、杨开平、王丽、王强诉被告盱眙县河桥镇人民政府（以下简称河桥镇政府）、第三人盱眙县河桥镇幸福村民委员会（以下简称幸福村委会）农村土地承包经营权登记一案，于2019年1月24日向本院提起诉讼。本院于2019年1月30日立案受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月15日公开开庭审理了本案。原告王孝鲤及四原告的共同委托代理人史进，被告河桥镇政府委托代理人张配松，第三人幸福村委会法定代表人秦学干到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告曾是盱眙县河桥镇幸福村塘桥组村民，在第一轮土地承包时，四原告每人2.8亩土地，在第二轮土地承包时保留了5.63亩土地。幸福村委会在承包地块调查璷中明确原告的承包土地面积5.63亩，承包时间2028年，但河桥镇政府一直没有为原告的承包地进行登记造册，未向盱眙县人民政府提出颁证申请。原告曾于2018年8月23日向被告及第三人分别发函要求履行法定职责，为原告土地确权的相关资料进行初审并登记造册，但被告未予答复。故诉至法院，请求一、依法确认被告未为原告土地确权的相关资料初审、登记造册的行政不作为违法；二、判令被告为原告土地确权的相关资料初审、登记造册，并向盱眙县人民政府提出为原告颁发农村土地承包经营权证的申请；三、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提供如下证据：1、申请书、EMS邮寄单据，证明四原告向被告提出了申请；2、承包地块调查（核实）表，证明第三人对原告的土地进行调查核实并于2015年的6月30日进行公示；3、罗明秀土地承包经营权确权登记颁证资料，证明罗明秀在二轮土地承包后其土地的四至范围在东湖的北边，是原告户承包的土地，四原告享有土地经营权的；4、陆开祥的情况说明，证明案涉土地一直都属于原告享有承包权，与陆某,4之间并无纠纷。被告河桥镇政府辩称，一、被告与第三人一直在积极协调处理原告方因土地承包与与本组村民陆某,4产生的纠纷，并没有不作为行为；二、原告方至今没有提供证据证明其拥有5.6亩土地的承包经营权给被告审核；三、原告在二轮土地承包时没有取得土地承包经营权，所争议的土地在陆某,4承包合同范围内，所以不能为原告提出确权申请。被告向本院提供如下证据：1、第二轮承包花名册，证明在花名册中没有发现原告的名字；2、陆某,4的第二轮土地承包到户登记簿，证明涉案争议的土地在陆某,4名下；3、《农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作政策解答》，证明有争议的土地暂不颁证。第三人幸福村委会陈述，第三人通过查找资料没有发现原告在第二轮土地承包的花名册中，所以第三人没有权利对原告确权申报。第三人未向本院举证，但申请证人陆某,4到庭。证人陆某,4提供承包合同复印件。经庭审质证，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：原告王孝鲤、杨开平、王丽、王强原为盱眙县河桥镇幸福村唐桥组的村民。因二轮土地承包的开展，幸福村于2015年6月30日将土地承包经营情况进行公示。承包地块调查（核实）表载明，承包方王孝鲤，独板桥地块，地块面积5.6亩及土地四至。案外人陆某,4看到该公示信息后，对此提出异议。经幸福村委会核实，发现陆某,4于2004年4月13日与幸福村委会的签订了《农村土地家庭承包合同书》，且在第二轮承包花名册中未发现原告王孝鲤的信息。陆某,4于2017年7月19日向盱眙县人民法院提起土地承包经营权纠纷的民事诉讼，后于2017年9月18日撤回起诉。2018年4月20日，原告王孝鲤向盱眙县人民政府申请就案涉土地颁发土地承包经营权证书。2018年8月20日，盱眙县人民政府作出答复。该答复称，经调查核实因王孝鲤与陆某,4就案涉土地承包经营权有纠纷，调解无果，故确权登记颁证手续暂缓落实，建议其向盱眙县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，或者直接向盱眙县人民法院起诉案涉土地承包经营权权属。原告不服，认为案涉土地经营权属明确，河桥镇政府应当为其进行初审并登记造册，提起本案诉讼。本案争议焦点：镇政府是否具有土地承包经营资料的初审、登记造册的职能；镇政府是否具有对土地承包经营权纠纷确权的职能；原告是否具有主体资格。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款的规定，当事人对村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。可见，村民委员会具有对土地承包经营资料进行初审、登记造册并向县级人民政府提出颁证申请的法定职能。原告认为河桥镇政府没有为其履行上述职能，诉至法院，河桥镇政府具备主体资格。根据《农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案行政争议的实质是原告与案外人陆某,4因农村土地承包经营权发生纠纷，镇政府可以组织双方协商解决，但当协商不成时需要对土地承包经营权进行确权，该确权的职责不属于镇政府职能。根据上述法律规定，原告应当申请仲裁，或者直接提起民事诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”因案涉土地承包经营权权属未明确，原告尚不具有案涉土地承包经营权，对案涉土地没有行政法意义上的利害关系，故其不具有对案涉土地承包经营权初审、登记造册的行政行为提起诉讼的原告主体资格。综上，依照《最高人民法院适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告王孝鲤、杨开平、王丽、王强的起诉。本案案件受理费免予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》向淮安市中级人民法院预交上诉案件受理费。审 判 长  刘江洲审 判 员  蒋同一人民陪审员  朱延会二〇一九年七月二十六日法官 助理  刘斐然书 记 员  王 沁附：相关法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。