江西省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）赣行终19号 上诉人（原审原告）江西德广投资有限公司。住所地：江西省南昌市八一大道财富广场A座1804室。 法定代表人沈长春，该公司董事长。 被上诉人（原审被告）遂川县人民政府。住所地：遂川县慈云路。 法定代表人肖凌秋，该县县长。 委托诉讼代理人朱遂明，男，遂川县工业和信息化委员会副主任。 委托诉讼代理人曾玉明，江西金秋实律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）吉安市人民政府。住所地：吉安市吉州区城南新区市行政中心。 法定代表人王少玄，该市政府市长。 委托诉讼代理人曾传侣，吉安市人民政府法制办工作人员。 上诉人江西德广投资有限公司（以下简称德广公司）诉被上诉人遂川县人民政府（以下简称遂川县政府）遂府办抄字[2001]第14号抄告单（以下简称14号抄告单）及被上诉人吉安市人民政府（以下简称吉安市政府）吉府复字〔2015〕23号行政复议决定一案，不服吉安市中级人民法院在2018年10月15日作出的（2017）赣08行初50-1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，遂川机械制造厂组建于1958年，系全民所有制企业。1997年4月21日，遂川机械制造厂与中国工商银行遂川县支行签订97年工字008号借款合同和97006号抵押合同，借款343.5万元，借款期限为一年。其中企业登记的第00545号、第00546号房屋所有权证的房屋设定的抵押债权额为1109800元，第0342号土地使用权证的划拨土地使用权设定的抵押债权额为1199000元，50套机械设备设定的抵押债权额为1184357.8元。1997年，根据遂川县委、县政府“关于1997年度实施国有工业企业改革攻坚战的意见”要求，遂川县国有资产管理局决定将遂川机械制造厂产权部分出售给刘后启等172名职工。双方于1997年10月16日签订了《产权出售合同书》。根据合同约定，刘后启等人购买遂川机械制造厂5个车间和配电房的全部厂房、设备及职工宿舍、办公楼、汽车、仓库等固定资产和绝大部分原材料、半成品、成品等流动资产后，组建股份合作制企业遂川赣兴机械制造厂，并于1997年11月办理了工商登记。2000年12月，中国工商银行遂川县支行将上述债权划转给京庐工行集中经营管理。 2001年4月4日，遂川机械制造厂和遂川赣兴机械制造厂经股东大会同意，根据《中华人民共和国企业破产法(试行)》第八条关于“债务人经其上级主管部门同意后，可以申请宣告破产”的规定，向遂川县经贸委提交《关于遂川县机械制造厂破产问题的请示》，申请注销遂川赣兴机械制造厂，恢复遂川机械制造厂（国有企业性质），并对企业进行破产。经遂川县经贸委向遂川县政府请示，遂川县政府办公室于同年4月25日向遂川县经贸委下发14号抄告单，抄告事项：“1.根据遂川赣兴机械制造厂全体职工的一致要求和你委的意见，县政府同意遂川赣兴机械制造厂恢复遂川机械制造厂的名称，为国有企业。2.鉴于遂川机械制造厂已资不抵债的实际情况，县政府同意你委对该厂依法申请破产的意见。3.县财政暂借5万元给该厂作为破产的前期费用，待该厂资产变现后从破产费用中优先偿还”。同年5月18日，遂川县经贸委向遂川赣兴机械制造厂作出遂经贸字[2001]23号《关于遂川赣兴机械制造厂恢复国营江西遂川机械制造厂的批复》，同意遂川赣兴机械制造厂恢复遂川机械制造厂的名称，为国有企业性质；同日，遂川县经贸委还向遂川机械制造厂作出遂经贸字[2001]21号《关于遂川县机械制造厂破产的批复》（以下简称21号批复），同意遂川机械制造厂实行依法破产。遂川机械制造厂于2001年6月6日向遂川县人民法院申请破产并提交了14号抄告单、21号批复及其他相关申请破产资料。2001年6月20日，遂川县人民法院作出（2001）遂民破字第179-1号民事裁定，裁定：宣告遂川机械制造厂破产还债。并于2001年6月26日在《江西法制报》发布破产还债公告。京庐工行作为前述借款的债权人向破产清算组申报了债权，申报了前述的有抵押的本金343.5万元及利息163万元、无抵押的本金74万元及利息35.1万元、无抵押的本金50万元。2001年9月28日，京庐工行作为债权人会议主席参加了遂川机械制造厂破产还债案第一次债权人会议，并形成第一次债权人会议决议，确定京庐工行债权额为6156255.35元，对“京庐工行申报认为以机器设备抵押债权额1184357.80元为有效，而清算组认定此债权用机器设备抵押未经主管部门登记应无效，不能列入优先受偿范围”的有异议债权，需提请遂川县人民法院裁定。2001年10月25日，遂川县人民法院以“被抵押的50套机械设备占遂川机械制造厂设备的95%，系厂内成套、关键设备，抵押贷款时，未经政府主管部门批准”为由，作出（2001）遂民破字第179-3号民事裁定，裁定：“确认中国工商银行遂川县支行以遂川机械制造厂机器设备抵押的贷款1184357.8元的抵押合同无效，该债权为一般债权。”2001年12月28日，遂川县人民法院以“被抵押的遂川机械制造厂第0342号土地使用权证所载国有土地系以划拨方式取得，遂川机械制造厂对该土地无权处分，遂川机械制造厂以该土地使用权为标的物与中国工商银行遂川县支行签订的抵押合同无效”为由，作出（2001）遂民破字第179-9号民事裁定，裁定：“确认中国工商银行遂川县支行以遂川县机械制造厂的国有土地使用权抵押的贷款1199000元的抵押合同无效，该债权为一般债权，不得优先受偿。”2001年11月6日和2002年1月6日，京庐工行对上述两份裁定不服，分别以“其以遂川机械制造厂机器设备抵押贷款，抵押合同有效，此债权应列入优先受偿范围”和“其以遂川机械制造厂的国有土地使用权抵押贷款的抵押合同有效”为由，向遂川县人民法院提出复议申请，请求撤销该两份裁定。遂川县人民法院于2002年1月17日分别作出（2001）遂民破字第179-10号和179-11号民事裁定，裁定：维持（2001）遂民破字第179-3号和179-9号民事裁定。破产财产（含前述被抵押财产）经拍卖变现后，京庐工行优先受偿了855000元，其剩余债权5301255.35元（6156255.35元-855000元）为一般债权，因清偿比例为零，故该5301255.35元债权的清偿额为零。2002年12月18日，遂川县人民法院作出（2001）遂民初字第179-15号民事裁定，裁定：终结遂川机械制造厂破产程序，未得到清偿的债权不再清偿，由清算组向遂川县工商行政管理局办理遂川机械制造厂企业法人注销登记。该裁定于2002年12月20日送达给了京庐工行。2003年3月19日，遂川机械制造厂破产清算组向原遂川县工商行政管理局提交《关于注销县机械制造厂企业法人登记的申请》并依法办理了注销登记。破产程序终结后，京庐工行于2005年将上述未得到清偿的债权作为一般债权转让给中国华融资产管理公司南昌办事处。 2006年12月30日，中国华融资产管理公司南昌办事处将该债权转让给珠海市恒强投资有限公司。2007年7月20日，珠海市恒强投资有限公司将该债权转让给江西三联投资发展有限公司。2012年9月10日，江西三联投资发展有限公司将该债权转让给陆建刚。2014年7月14日，陆建刚再将该债权转让给德广公司。德广公司取得该债权后，与遂川县政府协商未果。德广公司于2015年3月24日向吉安市政府申请行政复议，请求确认遂川县政府以行政命令方式收回遂川赣兴机械制造厂财产，并将遂川赣兴机械制造厂的企业性质有股份合作制企业变更为国有企业的行政行为违法，并赔偿德广公司债权损失582万元。2017年6月12日，吉安市政府作出23号复议决定，维持遂川县政府办14号抄告单第一项内容中关于将遂川赣兴机械制造厂恢复县机械制造厂的名称变更为国有的具体行政行为。德广公司不服，遂向该院提起行政诉讼。 一审法院认为，本案争议焦点涉及两个问题：一是遂川县政府14号抄告单从抄告同意遂川赣兴机械制造厂恢复遂川机械制造厂名称及国有企业性质并同意其依法申请破产的行为是否属于行政诉讼受理范围；二是德广公司申请行政复议及提起行政诉讼是否超过法定期限。 一、关于遂川县政府14号抄告单是否属于行政诉讼受理范围的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。国有企业改制和破产涉及多个法律行为，其中包括政府有关部门依据相关法律规定对于企业改制的申请以及对企业破产的申请所作的批复，属于内部行政行为，即是由政府有关部门对于企业改制的相关方案作出批准或者否决的行政行为，政府有关部门对于企业破产的相关方案作出批准或者否决的行政行为，该行为并不直接对企业的债权人产生行政法上的权利义务，故这种行为不属于行政诉讼受案范围。该抄告单系遂川县政府针对遂川县经贸委报来的《关于遂川县机械制造厂破产问题的请示》所做的批准抄告，系内部行政行为，且该行为不直接对遂川机械制造厂的债权人权利义务产生实际影响。因此，德广公司起诉要求确认该抄告单违法，不属于人民法院行政诉讼案件受案范围。 二、关于德广公司提起的行政复议申请及行政诉讼是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”行政复议法规定复议申请期限、行政诉讼法规定法定起诉期限的目的在于敦促受到行政行为影响的权利人及时提出行政复议或者提起行政诉讼保护自己的合法权益，稳定行政法律关系，维护公共秩序。经该院调阅遂川县人民法院（2001）遂民初字第179号遂川机械制造厂破产案卷材料，证实：2001年6月6日，遂川机械制造厂向遂川县人民法院申请破产时提交了14号抄告单、21号批复及其他相关申请破产资料。2001年6月20日，遂川县人民法院裁定宣告该厂破产还债，并于2001年6月26日发布破产还债公告。京庐工行作为遂川机械制造厂的债权人，在破产还债公告发布后申报了案涉借款债权，并作为债权人会议主席参加了遂川机械制造厂破产还债案第一次债权人会议。2001年11月6日，其对于遂川县人民法院裁定案涉抵押合同无效的（2001）遂民破字第179-3号和179-9号民事裁定提出了复议。遂川县人民法院作出（2001）遂民破字第179-10号和179-11号民事裁定，裁定维持（2001）遂民破字第179-3号和179-9号民事裁定。破产财产（含案涉被抵押财产）经拍卖变现后，京庐工行优先受偿了855000元。2002年12月18日，遂川县人民法院作出（2001）遂民初字第179-15号民事裁定，裁定：终结遂川机械制造厂破产程序，未得到清偿的债权不再清偿。该裁定书2002年12月20日送达给了京庐工行。根据《中华人民共和国企业破产法(试行)》第二条关于“本法适用于全民制所有企业”和第八条关于“债务人经其上级主管部门同意后，可以申请宣告破产”的规定，京庐工行作为遂川机械制造厂的债权人，在遂川机械制造厂被宣告破产还债后，全程参与了整个破产程序，其在2002年12月20日收到遂川机械制造厂破产程序终结民事裁定前，就知道或者应当知道遂川县政府作出的14号抄告单抄告同意遂川赣兴机械制造厂恢复遂川机械制造厂名称及国有企业性质并同意其依法申请破产的相关内容。京庐工行若认为该14号抄告单侵犯其合法权益，应当最迟于2003年2月18日申请行政复议，或者于2004年12月20日提起行政诉讼，但其并未在法定期限内提出行政复议申请或者提起行政诉讼，而是在2005年将上述未得到清偿且经法院裁定破产企业不再清偿的债权作为一般债权转让给中国华融资产管理公司南昌办事处。因此，京庐工行对14号抄告单已经超过了复议申请期限和起诉期限，且不存在法定的复议申请期限、起诉期限耽误事由。德广公司受让案涉债权后，对本案的复议申请期限及提起行政诉讼期限应依第一手转让人京庐工行计算，即其对遂川县政府下发的14号抄告单也已经超过复议申请期限及行政诉讼起诉期限。 吉安市政府对德广公司提出的复议申请，未审查是否超过复议申请期限而作出维持遂川县政府14号抄告单第一项中关于“将遂川赣兴机械制造厂恢复县机械制造厂的名称变更为国有的具体行政行为”的23号复议决定。虽然该复议决定书中告知德广公司在收到决定之日起15日内有权向人民法院起诉，但德广公司超过起诉期限已经丧失了的诉权并不因行政复议而重新取得。因此，德广公司关于其起诉期限应当从吉安市政府作出的23号复议决定告知其诉权起算的主张，不能成立，依法不予支持。 据此，依照《中华人民共和国企业破产法(试行)》第二条、第八条、《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条、第四十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项、第六十九条第一款第（一）项和第（二）项的规定，裁定驳回原告江西德广投资有限公司的起诉。 德广公司不服，提出上诉称：请求撤销吉安市中级人民法院的（2017）赣08行初50-1号行政裁定，并裁定由省高院直接受理，提级审理本案。主要理由是：1.案涉[2001]14号《抄告单》属于具体行政行为，其行政行为不但对外产生法律效力而且对上诉人债权造成损害。2.上诉人提供的证据证明其既未超过复议时限，也未超过诉讼时限。3.没有证据证明，工商银行京庐支行知道或者应当知道案涉《抄告单》的内容和损害了债权人权利的事实。 遂川县人民政府答辩认为，被答辩人的上诉请求及主张的理由均不能成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉，维持一审裁定。主要事实和理由如下：1.[2001]14号《抄告单》系内部行政行为，不属于人民法院行政诉讼案件受案范围。2.被答辩人对遂府办抄字[2001]14号《抄告单》的复议申请期限及提起行政诉讼期限早已届满。3.答辩人在被答辩人之前提起行政复议及行政诉讼程序中，均提出了被答辩人超过了行政复议期限及行政诉讼的起诉期限的答辩意见。4、遂川县机械制造厂已经依法通过人民法院破产清算程序，不能再次行政复议及行政诉讼。5.答辩人作出遂府办抄字[2001]14号《抄告单》，程序、内容合法。6.被答辩人提出582万元行政赔偿诉请无任何法律依据，纯属恶意诉讼。 吉安市人民政府答辩认为，答辩人行政复议程序合法。被答辩人起诉已超过行政诉讼法规定的起诉期限，一审裁定认定事实清楚，裁判正确。请求驳回上诉，维持原裁定。 双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。 本院经审理查明的事实、证据与一审基本一致。 本院认为，本案争议的焦点是：1.遂川县政府14号抄告单从抄告同意遂川赣兴机械制造厂恢复遂川机械制造厂名称及国有企业性质并同意其依法申请破产的行为是否属于行政诉讼受理范围。2.德广公司申请行政复议及提起行政诉讼是否超过法定期限。现结合本案的事实和证据分析如下: 一、关于遂川县政府14号抄告单是否属于行政诉讼受理范围的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。国有企业改制和破产涉及多个法律行为，其中包括政府有关部门依据相关法律规定对于企业改制的申请以及对企业破产的申请所作的批复，属于内部行政行为，即是由政府有关部门对于企业改制的相关方案作出批准或者否决的行政行为，该行为并不直接对企业的债权人产生行政法上的权利义务，故这种行为不属于行政诉讼受案范围。本案中,该抄告单系遂川县政府针对遂川县经贸委报来的《关于遂川县机械制造厂破产问题的请示》所作的批准抄告，系内部行政行为，且该行为不直接对遂川机械制造厂的债权人权利义务产生实际影响。因此，根据上述司法解释的有关规定,德广公司起诉要求确认该抄告单违法，不属于人民法院行政诉讼案件受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……据此,一审法院裁定驳回起诉，并无不妥。 二、关于德广公司提起的行政复议申请及行政诉讼是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。行政复议法规定复议申请期限、行政诉讼法规定法定起诉期限的目的在于敦促受到行政行为影响的权利人及时提出行政复议或者提起行政诉讼保护自己的合法权益，稳定行政法律关系，维护公共秩序。本案中，一审法院调阅遂川县人民法院（2001）遂民初字第179号遂川机械制造厂破产案卷材料，证实：2001年6月6日，遂川机械制造厂向遂川县人民法院申请破产时提交了14号抄告单、21号批复及其他相关申请破产资料。2001年6月20日，遂川县人民法院裁定宣告该厂破产还债，并于2001年6月26日发布破产还债公告。京庐工行作为遂川机械制造厂的债权人，在破产还债公告发布后申报了案涉借款债权，并作为债权人会议主席参加了遂川机械制造厂破产还债案第一次债权人会议。2001年11月6日，其对于遂川县人民法院裁定案涉抵押合同无效的（2001）遂民破字第179-3号和179-9号民事裁定提出了复议。遂川县人民法院作出（2001）遂民破字第179-10号和179-11号民事裁定，裁定维持（2001）遂民破字第179-3号和179-9号民事裁定。破产财产（含案涉被抵押财产）经拍卖变现后，京庐工行优先受偿了855000元。2002年12月18日，遂川县人民法院作出（2001）遂民初字第179-15号民事裁定，裁定：终结遂川机械制造厂破产程序，未得到清偿的债权不再清偿。该裁定书于2002年12月20日送达给了京庐工行。根据《中华人民共和国企业破产法(试行)》第二条关于“本法适用于全民制所有企业”和第八条关于“债务人经其上级主管部门同意后，可以申请宣告破产”的规定，京庐工行作为遂川机械制造厂的债权人，在遂川机械制造厂被宣告破产还债后，全程参与了整个破产程序，其在2002年12月20日收到遂川机械制造厂破产程序终结民事裁定前，就知道或者应当知道遂川县政府作出的14号抄告单同意遂川赣兴机械制造厂恢复遂川机械制造厂名称及国有企业性质并同意其依法申请破产的相关内容。京庐工行若认为该14号抄告单侵犯其合法权益，应当最迟于2003年2月18日申请行政复议，或者于2004年12月20日之前提起行政诉讼，但其并未在法定期限内提出行政复议申请或者提起行政诉讼，而是在2005年将上述未得到清偿且经法院裁定破产企业不再清偿的债权作为一般债权转让给中国华融资产管理公司南昌办事处。因此，京庐工行对14号抄告单已经超过了复议申请期限和起诉期限，且不存在法定的复议申请期限、起诉期限耽误事由。德广公司受让案涉债权后，对本案的复议申请期限及提起行政诉讼期限应依第一手转让人京庐工行计算，即其对遂川县政府下发的14号抄告单也已经超过复议申请期限及行政诉讼起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……因此，原审法院裁定驳回德广公司的起诉，并无不当。 吉安市政府对德广公司提出的复议申请，未审查是否超过复议申请期限而作出维持遂川县政府14号抄告单第一项中关于“将遂川赣兴机械制造厂恢复县机械制造厂的名称变更为国有的具体行政行为”的23号复议决定。虽然该复议决定书中告知德广公司在收到决定之日起15日内有权向人民法院起诉，但德广公司超过起诉期限已经丧失了的诉权并不因行政复议而重新取得。因此，德广公司关于其起诉期限应当从吉安市政府作出的23号复议决定告知其诉权起算的主张，与查明的事实、证据不符，不能成立，本院依法不予支持。本案当中，德广公司主张其权利受损实与遂川县机械制造厂的国有土地使用权抵押行为是否享有优先受偿权有直接因果关系。鉴于遂川县人民法院在遂川机械制造厂破产程序中，已经确认中国工商银行遂川县支行以遂川县机械制造厂的国有土地使用权抵押的贷款1199000元的抵押合同无效，该债权为一般债权，不得优先受偿。故在本案当中，如德广公司欲实现其受损债权，可就该无效抵押登记行为所造成的法律后果及依法应承担的法律责任等相关问题，另行寻求救济途径。 综上，一审法院认定事实清楚、证据确实、充分、适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由，因证据、法律依据不足，不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 葛 伟 审判员 王丽君 审判员 方石清 二〇一九年七月十一日 书记员 张建平