广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终722号 上诉人（一审原告）河池市宜州区同德乡板高村拉寨村民小组。 诉讼代表人莫坤玉，该村民小组组长。 委托代理人吴永生，广西超世纪律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）河池市宜州区人民政府。住所地：河池市宜州区金宜大道328号。 法定代表人梁宁，该区区长。 委托代理人潘惠忠，该区调处办工作人员。 委托代理人韦克尤，该区调处办工作人员。 被上诉人（一审被告）河池市人民政府。住所地：河池市金城江区。 法定代表人唐云舒，该市市长。 委托代理人苏鹰澄，该市司法局工作人员。 一审第三人河池市宜州区北牙瑶族乡北牙社区街二组。 诉讼代表人潘献峰，该村民小组组长。 一审第三人河池市宜州区北牙瑶族乡北牙社区街三组。 诉讼代表人黄鸿鸣，该村民小组组长。 一审第三人河池市宜州区北牙瑶族乡北牙社区街四组。 诉讼代表人易朝甫，该村民小组组长。 一审第三人河池市宜州区北牙瑶族乡北牙社区街五组。 诉讼代表人向庆繁，该村民小组组长。 一审第三人河池市宜州区北牙瑶族乡北牙社区街六组。 诉讼代表人韦勤宾，该村民小组组长。 一审第三人河池市宜州区北牙瑶族乡北牙社区龙驹一组。 诉讼代表人覃自勇，该村民小组组长。 一审第三人河池市宜州区北牙瑶族乡北牙社区龙驹二组。 诉讼代表人潘红桃，该村民小组组长。 上诉人河池市宜州区同德乡板高村拉寨村民小组（以下简称拉寨村民小组）因与被上诉人河池市宜州区人民政府（以下简称宜州区政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府），一审第三人河池市宜州区北牙瑶族乡北牙社区街二至六组（以下简称北牙二至六组），一审第三人河池市宜州区北牙瑶族乡北牙社区龙驹一、二组（以下简称龙驹一、二组）土地行政裁决及行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2018）桂12行初57号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人拉寨村民小组的诉讼代表人莫坤玉及委托代理人吴永生，被上诉人宜州区政府的委托代理人潘惠忠、韦克尤，被上诉人河池市政府的委托代理人苏鹰澄，一审第三人北牙三组的诉讼代表人黄鸿鸣、北牙四组的诉讼代表人易朝甫、北牙五组的诉讼代表人向庆繁、北牙六组的诉讼代表人韦勤宾，一审第三人龙驹二组的诉讼代表人潘红桃到庭参加诉讼。一审第三人北牙二组、龙驹一组经本院合法传票传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 一审法院查明，宜州区政府于2017年12月13日作出宜政发〔2017〕24号《河池市宜州区政府关于北牙瑶族乡北牙社区街二三四五六组龙驹一二组与同德乡板高村拉寨村民小组洞间水库坝首两侧土地及林木权属争议的处理决定》（以下简称24号处理决定），查明争议地位于洞间水库坝首西南侧和北侧，自中华人民共和国成立以来未经政府确权，其四至范围是：起点从西南侧（东香坳西北面）的416.8高程山高程点扯直线至老虎山（337.5高程山）高程点，再直线向北扯至落敢水库流出的灌溉沟终端，再沿灌溉沟扯至落敢水库坝首灌溉出水口，再扯至落敢水库坝首西侧坝头与过该坝首的一条路交接，再沿这条路往南走向扯过洞间水库坝首上面的路，再沿路的走向扯至东香幼（隘）顶，再折向北扯直线至416.8高程山起点闭合。此闭合范围内除水沟上游落敢水库坝首西南侧西北面岭脚处为同德乡同德社区板六第二居民小组经营管理的水田约8亩外为双方当事人争议地，面积约532亩。在本案中原北牙大队包括现在的空山岩村和龙头村，1980年，原北牙大队分为北牙大队、空山岩大队和龙头大队，并就林场和财产进行分割，因建北牙大队林场占用北牙二至六组及龙驹一、二组的岭地的因素，没有将洞间水库坝首北面争议岭地分割，留给北牙二至六组及龙驹一、二组使用。20世纪90年代前，洞间水库坝首北面争议岭地均未有效开发利用，争议岭上林木稀疏，大部分为荒岭。20世纪90年代初，拉寨村民小组开始在坝首北面争议地部分岭地种植杉树和松树。争议地内洞间水库坝首西面的鱼塘及北面的水田为拉寨村民小组长期管理使用。洞间水库坝首西南侧争议地长期以来都用作放牧场，北牙二至六组及龙驹一、二组放牧比较多，拉寨村民小组的耕牛也曾放到那里。2008年因双方主张权属发生争议。 另查明，拉寨村民小组因不服宜州区政府作出24号处理决定，向河池市政府申请行政复议。河池市政府于2018年5月作出河政复决字〔2018〕36号《行政复议决定书》（以下简称36号复议决定），维持宜州区政府作出的24号处理决定。拉寨村民小组仍不服，向一审法院提起行政诉讼，诉请撤销24号处理决定及36号复议决定，责令宜州区政府对本案争议土地重新处理。 一审法院认为，县级人民政府对辖区内集体与集体之间的土地权属纠纷，有权依法作出权属确认的具体行政行为。宜州区政府依法定职权和争议双方当事人的申请，调处拉寨村民小组与北牙二至六组及龙驹一、二组之间在洞间水库坝首两侧土地及林木权属纠纷，依法作出处理决定，主体适格。河池市政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，依当事人的申请进行行政复议，作出复议决定，亦属依法行使其行政职权，其行政复议主体适格。宜州区政府在调处过程中，依法组织争议双方当事人实地勘查，勾画争议地的范围及面积，并经双方当事人签字确认，宜州区政府对本案争议土地的四至范围、面积的认定，事实清楚，该院予以确认。由于本案争议地在土改、合作化、四固定等历史时期均未经政府确权，拉寨村民小组与北牙二至六组及龙驹一、二组亦未能提供充分证据证实各自的权属主张，因此，宜州区政府根据查明各方对争议地历史管护使用情况，结合现实情况，从有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，适当划分争议土地所有权和使用权，并作出24号处理决定，事实清楚，证据充分，程序合法，该院予以维持。复议机关河池市政府作出的36号复议决定，维持了24号处理决定，认定事实清楚，证据充分，亦应维持。对于拉寨村民小组提出其持有争议地的集体山林使用证、协议书和土地权属界线核定书等凭证，且一直由拉寨村民小组长期经营管护，争议地应当全部归拉寨村民小组集体所有的主张，由于拉寨村民小组所提供的上述书证均未能确认包含争议地范围，且与已查明的争议地双方均存在长期的共同管护情况不符，因此，该院对拉寨村民小组的该主张不予采纳。拉寨村民小组请求撤销宜州区政府作出的24号处理决定和河池市政府作出的36号复议决定，无事实和法律依据，该院不予支持。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回拉寨村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由拉寨村民小组负担。 拉寨村民小组上诉称：(一）一审判决认定事实不清，证据采信不当。1.对其提交的证据进行了选择性的认定，仅认定其提交证据的真实性、关联性，但不认可证明目的，是错误的；2.对其提交的由宜州市政府收集的证人韦某、安某的询问笔录以及其他书证均以无其他证据佐证为由不予认定错误，3.对宜州区政府提交的全部证据包括违法证据均予以采信不当。4.宜州区政府在勘界时擅自扩大争议地范围，认定争议地面积为532亩错误。争议地仅包括老虎山上铁塔周边的土地，不包括本来就属于其而且不存在争议的洞间水库坝首北侧土地，虽然其没有明确的面积主张，但不认可宜州区政府的认定，且当时其拒绝在勘查笔录中签字。直至数月后其才被迫在现场勘查图上签名。5.对于宜州区政府提交的2009年1月4日现场勘查图、勘查笔录以及2015年12月15日现场勘查图更因前述理由及原于2009年曾参与处理本案的宜州区政府的工作人员不依法回避等原因，其再次拒绝签字，宜州区政府提交的宜州市调处办讨论表及宜州市政府讨论表中不仅有宜州区政府原在2009年第一次处理本案的韦克尤、潘惠忠、兰桂明等工作人员参加及签名，并毫无根据地认定其于1992年开始在本案争议地种地，与宜州区政府宜政发〔2009〕93号处理决定及一审法院（2014）河市行再字第1号行政判决已查明、认定的案件事实不相符。6.宜州区政府提交的第6组、第8组证据系询问笔录，该笔录除证人韦某外，大部分证人或不知情，或与一审第三人存在利益关系，且未附有证人身份证复印件，不能确认有关内容的真实性，根据司法解释的有关规定，上述有关证人证词不能作为本案的定案依据。7.宜州区政府提交的第三组证据存在程序违法情形，不符合一人一证原则，该声明中三个基层组织仅在一张来路不明的打印件上盖章，未明确具体经办人。（二）一审判决适用法律错误，根据一审判决已审理查明的案件事实，其已实际使用争议地超过20年，应依法确定争议地属其所有，却驳回其诉讼请求，违反《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》《林木林地权属争议处理办理》《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定。综上，24号处理决定及36号复议决定违反法律规定，均是错误的决定，应予以撤销，一审判决驳回其诉讼请求属认定事实不清，适用法律错误，故请求二审法院撤销一审判决，撤销24号处理决定及36号复议决定，责令宜州区政府对本案争议地权属依法重新处理。 宜州区政府答辩称：（一）24号处理决定认定事实清楚，证据充分。1.对争议地范围的认定。其依据争议各方当事人到争议现场指认的界线，并制作现场勘查图和勘查笔录，拉寨村民小组最初以争议地属其所有并无争议为由，拒绝在2009年1月4日和2015年12月15日的勘查图和勘查笔录上签字，在拉寨村民小组砍伐争议地的树木时被一审第三人阻止之后，经调处工作人员解释后，拉寨村民小组才签字，因此，其组织的现场勘查行为是合法的。其根据现场勘查图及笔录，结合拉寨村民小组的答辩意见认定本案争议土地范围正确，拉寨村民小组关于争议地范围的异议不成立。2.经其核实，曾在洞间水库养鱼并参与水管所房屋所在山岭上种植林木的第三方人员、承包洞间水库养鱼的承包人以及经常经过争议地到北牙街的其他村民小组村民均证实，拉寨村民小组从20世纪90年代初在建有水管所房屋的岭上种植林木。4.1957年，原建水库的民工曾种植马尾松，20世纪60年代原北牙牙学大队又在争议地上种植胶树（属桉树类）、杉树、茶子树和马尾松。期间，一审第三人及原北牙大队其他屯的村民曾在其中开荒种植农作物、割草和放牧。5.韦某的询问笔录只能证明原北牙大队分大队林场时没有分割争议地。2014年12月22日其对安某的询问笔录与其他人员的询问笔录一致，均证明拉寨村民小组对洞间水库坝首北面争议地的管护是自20世纪90年代开始的，即拉寨村民小组从开始在争议地种植林木至发生本案纠纷时未满20年。6.阮丰的林木采伐证载明该采伐林的林业区划位置为北牙乡北牙村1林班小班，并未载明林地归属，不能作为争议地确权依据。1983年“林业三定”时期，拉寨村民小组提供的该小组与一审第三人签订《土地权属界线核定书》没有一审第三人参与踏勘和签字确认，不能作为确权依据。其对拉寨村民小组持有的《宜山县国营、集体山（林）使用证》进行了核查，该证所记载范围不涉及本案争议地，也说明了争议地未划归拉寨村民小组。（二）24号处理决定适用法律法规正确。争议各方当事人没有提交证据证明，权属争议之前对争议地进行划分，均没有提交争议地的合法权属凭证，现行法律并无时效取得制度，因而不适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定。事实上，长期以来形成了争议各方间杂共同使用争议地的现象，其酌情予以对争议地分割确定所有权，于法有据。（三）24号处理决定程序合法。在调处过程中，拉寨村民小组未向其提出过要求相关人员回避的请求，其调处过程并未违反回避规定。其作出的24号处理决定确认事实清楚，证据确实充分，调处程序合法，处理结果符合法律规定，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，驳回拉寨村民小组的诉讼请求是正确的。综上，拉寨村民小组的上诉理由不成立，请求二审法院维持一审判决，驳回拉寨村民小组的上诉请求。 河池市政府答辩称，其在法定期限内受理拉寨村民小组对宜州区政府作出的24号处理决定提出的复议申请，复议期间，拉寨村民小组表示愿意调解处理纠纷，而一审第三人表示不愿意调解。其经全面审查，认为宜州区政府所提交的证据材料具有真实性、合法性和关联性，24号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确。因此，其作出36号复议决定予以维持24号处理决定是正确的。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。拉寨村民小组的上诉理由不成立，请求二审法院维持一审判决，驳回拉寨村民小组的上诉请求。 一审第三人北牙三至六组、龙驹二组述称，同意两级政府的答辩意见。 一审第三人北牙二组、龙驹一组未提交书面意见。 二审审理期间，各方当事人均没有提交新证据，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。 本院经审理另查明，1993年5月17日，原宜山县人民政府对北牙街二至六经济合作社及龙驹一、二经济合作社与空山岩第一、二经济合作社、拉孟第一、二经济合同社香隘牛场权属争议作出宜政发〔1993〕68号处理决定（以下简称68号处理决定），将洞间水库坝首西南侧争议地的大部分确认为北牙二至六经济合作社、龙驹一、二经济合作社和空山岩第一、二经济合作社、拉孟第一、二经济合作社的共同牧场。68号处理决定确认的共同牧场的西北面界线是从东香隘（坳）西北面的416.8高程点直线至老虎山（337.5高程点），再直线至洞间水库坝首南端。 再查明，2009年12月28日宜州区政府作出宜政发〔2009〕93号《关于北牙瑶族社区街二组、三组、四组、五组、六组龙驹一组二组与同德乡板高村委会拉寨村民小组同德社区板六居民小组争议洞间水库坝首两侧土地及林木权属的处理决定》（以下简称93号处理决定），对涉案争议地及水沟上游落敢水库坝首西南侧西北面岭脚处约8亩水田进行确权。拉寨村民小组不服该处理决定，向宜州市人民法院提起行政诉讼。宜州市人民法院于2011年3月11日作出（2011）宜行初字第2号行政判决，驳回拉寨村民小组的诉讼请求。拉寨村民小组不服该判决，向河池市中级人民法院提出上诉，该院于2011年7月19日作出（2011）河市行终字第66号行政判决，维持一审判决。拉寨村民小组仍不服，向检察机关提出申诉，广西壮族自治区人民检察院作出桂检行抗〔2013〕15号行政抗诉书，向广西壮族自治区高级人民法院提出抗诉。广西壮族自治区高级人民法院于2013年10月22日作出（2013）桂行抗字第20号行政裁定，指令河池市中级人民法院再审本案。河池市中级人民法院于2014年8月29日作出（2014）河市行再字第1号行政判决：一、撤销河池市中级人民法院（2011）河市行终字第66号行政判决和宜州区人民法院（2011）宜行初字第2号行政判决；二、撤销宜州区政府93号处理决定，由宜州区政府重新作出具体行政行为。 宜州区政府重新调处权属纠纷过程中，北牙二至六组、龙驹一二组及拉寨村民小组对同德乡同德社区板六第二居民小组经营管理的水沟上游落敢水库坝首西南侧西北面岭脚处约8亩的水田不再主张权属。宜州区政府对余下的532亩争议土地进行确权，于2017年12月13日作出24号处理决定：一、从洞间水库坝首北面排洪道路西边交接处起点向西沿排洪道扯至尽端岭脚处一块荒田的西南田角，再沿荒田高基连至岭脚扯至241.3高程岭北面岭脚，再沿北面岭脚绕至原建有洞间水库水管所房屋的岭的西北面岭槽槽口，与原建有水管所房屋的岭顶与岭顶北面争议地旁第二个小岭顶的连线交叉，再从交叉点向南沿上述两个岭顶的连线过岭顶并直线延伸下至岭南面的道路与道路相交，再向西沿路扯至排洪道起点闭合，此闭合线范围内的土地约85亩权属为北牙二至六组，龙驹一、二组集体所有，由北牙二至六组，龙驹一、二组管理使用；该范围内的现有林木除排洪道北面拉寨村民小组村民在排洪道东边种植的约1.5亩幼桉外，为北牙二至六组，龙驹一、二组所有。二、以沿老虎山（337.5高程）东北面山脚的路走向扯至老虎山顶（337.5高程山高程点）到洞间水库坝首南端的直线与直线交接止为界线，右边（西南面）争议地约15亩（不含68号处理决定己确认的范围）权属为北牙二至六组，龙驹一、二组集体所有，由北牙二至六组，龙驹一、二组管理使用。三、除确认为北牙二至六组，龙驹一、二组和68号处理决定己确权的范围以外的争议地约190亩为拉寨村民小组集体所有，由拉寨村民小组管理使用。四、排洪道北面拉寨村民小组村民在排洪道东边种植的约1.5亩幼桉由拉寨村民小组于本处理决定生效之日起60日内自行清除，把土地交给北牙二至六组，龙驹一、二组管理使用。五、本处理决定的土地权属确认不包含日常通行的道路。六、今后如开发利用土地应在不影响水库功能及岭脚处水田的农作物的前提下进行。 综合各方当事人的意见，本案二审争议焦点为：宜州区政府作出的24号处理决定及河池市政府作出的36号复议决定是否合法。 本院认为，本案系集体与集体之间的土地及林木权属纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《林木林地权属争议处理办法》第三条以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，调处土地山林权属纠纷，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则，先行调解，协商解决，协商不成的，由人民政府依法处理。 宜州区政府受理北牙二至六组及龙驹一、二组的林地权属确权申请，在调处过程中，依法组织争议各方当事人实地勘查，制作了争议地现场勘界图及笔录，并经争议各方当事人签字予以确认，其中也包括拉寨村民小组。宜州区政府根据现场勘界图及笔录，结合争议各方对争议范围的意见，确定争议地的界限范围、面积，证据充分，应予以确认，拉寨村民小组对争议地界至及范围提出的异议不成立。 北牙二至六组、龙驹一二组以争议地为其牧场及用于墓葬，其自上世纪50年代开始对争议地进行管理使用为由，主张全部争议地权属。拉寨村民小组以其于上世纪80年代末开始在争议地上种植松树和杉树，上世纪70年代以水库边小路为界划分了山场，争议地一直由其管理使用并作为牧场为由主张全部争议地权属为其村小组集体所有，并提交《人民公社社员自留山登记表》及《宜山县国营集体山（林）使用证》《土地界线核定书》作为依据。经宜州区政府调查核实，拉寨村民小组在争议地范围内种植林木的时间为二十世纪90年代初，所持有的《人民公社社员自留山登记表》《宜山县国营集体山（林）使用证》记载的范围并不包含争议地，《土地界线核定书》未经争议各方当事人代表确认，不足以证明争议地权属为其集体所有，由此，争议各方当事人均未能提供充分有效的证据证实争议地在土改、合作化、四固定等历史时期已确定权属。经现场勘界及调查询问，有部分争议地在68号处理决定中已经确定权属，宜州区政府查明争议各方对争议地都进行了管理使用，并不存在拉寨村民小组对争议地进行了长期地排他性的管理使用事实。在争议双方均没有充分证据证明享有全部争议地权属的情况下，宜州区政府依据有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，作出24号处理决定，对68号处理决定已确权之外的争议地确定由争议双方各获得部分土地所有权和使用权，属于行使法定的行政裁量权。因争议各方在争议地范围内均有经营管理的行为，原种植的林木在本次调处确权之前已全部砍伐完毕，拉寨村民小组在排洪道东边种植的约1.5亩幼桉是在发生争议之后种植，不能作为确定权属的依据，在拉寨村民小组没有充分的证据证明24号处理决定确有错误前提下，本院对于宜州区政府基于行政裁量权所作的处理予以尊重。宜州区政府作出24号处理决定对1.5亩幼桉的处理以及各方今后管理使用争议地应注意的事项予以明确，并未违反法律法规的规定。24号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，复议机关河池市政府作出36号复议决定予以维持正确。 综上，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人拉寨村民小组的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人河池市宜州区同德乡板高村拉寨村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韩胜强 审 判 员 蒋新江 审 判 员 熊 梅 二〇一九年七月三十一日 法官助理 潘小桃 书 记 员 马素蓉