广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0203行初166号原告：陈文英，女，1970年5月19日出生，汉族，广东省仁化县人，个体户，住广东省仁化县。委托代理人：巫远平，男，1968年8月24日出生，汉族，广东省仁化县人，个体户，住广东省兴宁市。系原告的丈夫。委托代理人：古灼零，男，1959年10月2日出生，汉族，广东省仁化县人，仁化县兴宁客家文化促进会副秘书长，住广东省仁化县。被告：仁化县市场监督管理局，地址：广东省仁化县丹霞大道**。法定代表人：邓志立，局长。出庭负责人：苏学州，副局长。委托代理人：华文发，该局董塘市场监督管理所副所长。委托代理人：江志平，广东天行健律师事务所律师。原告陈文英诉被告仁化县市场监督管理局（以下简称仁化县市场监管局）食品、药品行政处罚纠纷一案，原告2019年4月15日向本院提起行政诉讼。本院2019年4月18日立案受理后，于2019年4月23日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月5日公开开庭审理本案。原告的委托代理人巫远平、古灼零，被告仁化县市场监管局的副职负责人苏学州及其委托代理人华文发、江志平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。仁化县食品药品监督管理局（以下简称仁化县食药监管局）2019年1月14日对陈文英作出（韶仁化）食药监食罚〔2018〕26号《行政处罚决定书》，查明该局2018年10月15日对陈文英经营的仁化县周田镇新艺华饼家进行现场检查,在生产场所发现有标示生产日期为“2018年10月18日”的白糖饼14包,该白糖饼为陈文英经营的新艺华饼家生产,因员工调错码造成日期打码出错,共计打错14包,销售价为5元/包,货值为70元,尚未销售,未产生违法所得。认为陈文英经营生产标注虚假生产日期的食品的行为,违反了《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第十四条第一款第六项及《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第十项的规定。依据《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第五十条第一款的规定，决定对陈文英罚款20000元。原告陈文英诉称，一、（韶仁化）食药监食罚〔2018〕26号《行政处罚决定书》认为原告经营生产标注虚假生产日期的食品是认定事实不清，证据不足，处罚不当，应当予以撤销。《中华人民共和国食品安全法》第三十四条规定:禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（十）标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂。根据上述规定，符合《中华人民共和国食品安全法》第三十四条规定禁止生产经营标注虚假生产日期的对象必须具备一个先决条件，那就是生产经营，即是说经营者不得有主观故意伪造虚假生产日期进行生产经营。其法律本意是行为人的行为必须符合我国食品安全法规定的生产经营标注虚假生产日期,构成违法的，才可以行政处罚。而不是指一般的生产管理的行为。因此，原告恳请人民法院查明以下事实：（1）本案中我厂管理员发现员工调错码日期打码出错，共计误打14包产品，并及时叫停生产,同时清理另放在处理纸箱内等待处理,禁止出厂的情节，原告违反了《食品安全法》的第几条第几款违法行为？（2）当时执法人员亦已调查清楚该白糖饼确实是因员工调错码造成日期打码出错，尚未销售，并无主观故意的事实，原告积极配合被告调查取证的行为又是什么违法行为？如果办案机关违背《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第十项规定的情节要求，对一般生产管理行为和违法行为不加区分，随意扩大行政处罚的适用范围，以罚款代替行政管理规范，势必产生行政不作为及滥用执法自由裁量权两个极端的尴尬局面。上述事实说明该行政行为认为原告违反《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第十四条第一款第六项,《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第十项的理由不能成立，主要证据不足，被告对案件事实的定性错误，处罚不当，应当予以撤销。二、（韶仁化）食药监食罚〔2018〕26号《行政处罚决定书》适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定:当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。根据上述规定，退一万步来讲，即便原告真有违法行为,亦属轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，亦属不予行政处罚的情形。此据说明被告适用法律错误，处罚不当应予纠正。三、被告在没有举行听证会的情况下，对原告作出20000元罚款，属程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定:行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。第三条规定:公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。《食品安全法》对较多违法行为作了给予警告，拒不改正的处以罚款的这种“先警告，后罚款”的规定。对食品安全违法行为规定“先警告，后罚款”，实际确立的是一种对未造成直接危害后果的食品安全违法行为“首次不罚款”的法律制度，体现了一种人性化的法律措施。本案中,原告自查发现员工调错码日期打码出错，共计误打14包产品时,及时叫停生产,并及时清理特别另放在处理纸箱内等待处理禁止出厂,并未构成违法。退一万步来讲,即便构成违法,亦属未造成直接危害后果的食品安全违法行为。据此,被告的行政行为亦属违反法定程序。四、（韶仁化）食药监食罚〔2018〕26号《行政处罚决定书》为牟取本单位私利，滥用执法自由裁量权，定性不当。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定:行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。本案原告员工调错码日期打码出错，原告严格按照生产检查记录制度，当时发现当时纠正，并未出厂销售,因此,不构成有违法事实的存在,也没有违反法律规定的事实依据。综上所述，（韶仁化）食药监食罚〔2018〕26号《行政处罚决定书》认定事实错误、适用法律不当、违反法定程序,既没有事实依据，也没有法律依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”的规定,请求法院判决：1.撤销（韶仁化）食药监食罚〔2018〕26号《行政处罚决定》;2.本案诉讼费由被告负担。陈文英在诉讼中提交的证据有：1.陈文英身份证,用以证明原告的主体资格;2.营业执照,用以证明原告个人合法经营;3.广东省食品生产加工小作坊登记证,用以证明原告依法取得糕点食品类加工的许可登记;4.行政处罚决定书、责令改正通知书,用以证明被告作出错误的行政行为。被告仁化县市场监管局辩称，一、仁化县食药监管局具有对仁化县辖区内食品安全进行监督管理的法定职权。《食品药品行政处罚程序规定》第六条规定:行政处罚由违法行为发生地的食品药品监督管理部门管辖。第七条第一款规定:县（区）、市（地、州）食品药品监督管理部门依职权管辖本行政区域内的食品药品行政处罚案件。因此，原仁化县食药监管局具有对仁化县辖区内食品安全进行监督管理的法定职权。二、仁化县食药监管局作出的行政处罚决定,认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。2018年10月9日，该局接到对仁化县周田镇新艺华饼店的信件投诉。同年10月15日，该局进行现场检查，在该店生产场所发现标示生产日期为“2018年10月18日”的白糖饼14包，执法人员依法予以扣押，并制作《现场检查笔录》，进行拍照取证。同年10月16日，该局依法以其涉嫌生产标注虚假生产日期的食品为案由予以立案调查。经调查查明，上述白糖饼确实为该店生产，辩解因员工调错码造成日期打码出错，共计打错14包，销售价为5元/包，货值为70元，尚未销售，未产生违法所得。该行为违反相关法律法规，经重大案件集体讨论决定及稽查局的审核，该局拟给予相应行政处罚。2018年12月29日，该局依法向陈文英（仁化县周田镇新艺华饼店业主）送达《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，因其拒绝签收，执法人员将文书内容口头告知陈文英后，将文书留置送达。在通知期限内，陈文英未要求陈述申辩及听证。2019年1月14日，该局依据《食品安全法》第三十四条第十项，《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第十四条第一款第六项、第五十条第一款，结合本案具有从轻的情节，对陈文英处以罚款20000元的行政处罚。同日，该局执法人员依法将处罚决定书留置送达给原告。综上，仁化县食药监管局作出的行政处罚决定,认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。三、原告认为仁化县食药监管局作出的行政处罚决定,认定事实错误、适用法律不当、违反法定程序，均无事实和法律依据。（一）原告辩解按照生产检查记录制度，对涉案白糖饼及时叫停生产,另放在处理纸箱内等待处理，无主观违法故意等，与事实不符。仁化县食药监管局执法人员现场检查情况是，涉案白糖饼与其他产品放在一起，放置在包装车间，并无特别另外存放。在该局依法送达《行政处罚事先告知书》《听证告知书》后，其也未作进一步的陈述申辩及申请听证。因此，原告的辩解与事实不符。（二）原告认为本案属于不予行政处罚的情形，与事实和法律规定不符。食品安全关系公众身体健康和生命安全，我国现在也非常重视食品安全的立法和执法工作。《食品安全法》第三条规定：“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。”第四条规定：“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。”因此，《食品安全法》对食品生产经营者的经营管理行为有着非常严格的要求。本案中，原告生产的白糖饼标注虚假生产日期（“倒签”生产日期），即使是因为员工的过错造成，这也反映出原告未尽到严格的监督管理职责。而且涉案产品与其他产品放置于包装车间，原告并未对标注虚假生产日期的白糖饼进行整改处置，极有可能流入市场，存在安全隐患。原告的行为并不完全符合《行政处罚法》第二十七条第二款有关“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果”的情形，仁化县食药监管局对原告作出“罚款20000元”的处罚决定，是在法定处罚幅度“一万元以上十万元以下”的下限范围内进行处罚，已经考虑涉案货值不多，未造成严重社会危害等从轻、减轻处罚的情节。（三）原告认为本案未举行听证会违反法定程序，与事实不符。2018年12月29日，仁化县食药监管局依法向陈文英送达《行政处罚事先告知书》《听证告知书》，因其拒绝签收，执法人员将文书内容口头告知陈文英后，将文书留置送达。在通知期限内，其未要求陈述申辩及听证。（四）仁化县食药监管局根据法律规定的职权，依法对违反食品法律法规的违法行为进行查处，不存在原告所称牟取私利、滥用执法权的情况。综上，原告认为仁化县食药监管局作出的行政处罚决定认定事实错误、适用法律不当、违反法定程序，均无事实和法律依据。请法院依法驳回原告要求撤销原仁化县食药监管局2019年1月14日作出的（韶仁化）食药监食罚〔2018〕26号《行政处罚决定书》的诉讼请求。仁化县市场监管局向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据有：1.举报投诉信,用以证明仁化县食药监管局收到公民对原告经营的仁化县周田镇新艺华饼店生产的食品进行投诉的信件;2.营业执照,3.广东省食品生产加工小作坊登记证,证据2、3用以证明原告的主体资格;4.立案审批表,5.现场检查笔录,6.检查照片、包装机照片,7.扣押审批表,8.扣押决定书,9.扣押物品清单,10.送达回执,11.询问调查笔录,12.案件调查终结报告,13.扣押延期通知书,14.送达回执,15.食品销毁同意书,16.先行处理物品通知书、物品清单,17.送达回执,18.重大案件集体讨论记录,19.稽查局案件审核表,20.行政处罚事先告知书,21.听证告知书,22.送达回执、送达照片,23.行政处罚决定审批表,24.行政处罚决定书,25.责令改正通知书,26.送达回执、留置送达照片,27.送达《行政处罚决定书》、《责令改正通知书》等文书时部分对话、视频光盘,证据4-27用以证明仁化县食药监管局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法;28.《中华人民共和国食品安全法》节选、《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》节选、《中华人民共和国行政处罚法》、《食品药品行政处罚程序规定》,用以证明仁化县食药监管局作出行政处罚决定所依据的规范性文件。经庭审质证，对被告仁化县市场监管局提交的28份证据、依据，原告陈文英的质证意见如下：证据1、4、7、18、19、23关联性无异议，但其前提不真实，明显是弄虚作假，所有审批意见栏经过黑墨覆盖看不到有负责人签名，有些甚至负责人签名栏目中连时间日期都没有，不具有证据的效力，不真实、不合法;证据20、21、22真实性、关联性无异议，但不具有合法性,这些证据均违反了《行政处罚法》第四十条,《民事诉讼法》第七十九条有关送达的规定，本案被告在实施行政处罚过程中向原告送达行政处罚告知书、听证告知书时，因原告不在家不知情，被告在送达回证上只有两名工作人员签字，在说明情况栏内只有一个工作人员签名，该送达程序不符合民事诉讼法有关送达的要求，程序违法;证据24、25是本案的诉讼客体，真实性、关联性无异议，但不合法;其他证据的真实性、合法性和关联性无异议。对原告陈文英提交的4份证据，被告仁化县市场监管局的质证意见如下：证据1三性均无异议；证据2三性均无异议，证明内容有异议；证据3三性均无异议；证据4三性均无异议，证明内容不认可。经审理查明，2018年10月9日，仁化县食药监管局收到公民对仁化县周田镇新艺华饼店（以下简称新艺华饼店）销售的米饼标签不符合要求的举报投诉信。2018年10月15日,仁化县食药监管局对新艺华饼店进行现场检查,在其生产场所发现有标示生产日期为“2018年10月18日”的白糖饼14包,每包装21个白糖饼,包装纸上标示有“新艺华”的图标。执法人员对该白糖饼当场扣押,扣押期限:自2018年10月15日至2018年11月14日,并制作了《现场检查笔录》。次日，仁化县食药监管局决定立案调查。2018年10月18日，仁化县食药监管局对新艺华饼店的经营者陈文英作询问调查笔录。陈文英称,我现在使用的包装机和打码机是一体的,是2017年农历8月15日安装使用的,包装机出厂日期是2017年7月14日,有购进发票。使用了机器包装后,我店就没有用人工打码了,手工的生产日期是另外贴上去的。举报人提供的照片上的包装不是我店生产的,生产日期不是打在包装有字的这一面,而且位置也不对,举报人提供的是手工打的,机器包装是不可能打码在底面的。你局执法人员2018年10月15日检查发现我店有成品标示生产日期是2018年10月18日的白糖饼,我店就生产了被扣的14包,销售价是5元/包,没有卖出去,每包0.5元的利润。这个打错码的白糖饼不是故意造成的,是工人调错了码造成的。2018年11月12日，仁化县食药监管局向陈文英发出（韶仁化）食药监食查扣延〔2018〕26号《扣押延期通知书》,内容有“根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款的规定,因案情复杂,我局决定对（韶仁化）食药监食查扣〔2018〕26号《查封（扣押）决定书》中所查封（扣押）的物品延长查封（扣押）期限,自2018年11月15日起延长至2018年12月14日。”2018年12月13日,在征得陈文英同意后,仁化县食药监管局对扣押的14包（每包21个）白糖饼予以销毁。2018年12月29日，仁化县食药监管局对陈文英发出《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》,告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据及处罚内容,其可收到告知书之日起3日内到仁化县食药监管局进行陈述、申辩和要求举行听证,逾期视为放弃陈述、申辩和听证权利。执法人员在新艺华饼店将上述《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》的内容告知陈文英,由于陈文英拒绝在文书上签名,执法人员将两份文书留置送达。经集体讨论后,2019年1月14日,仁化县食药监管局对陈文英作出（韶仁化）食药监食罚〔2018〕26号《行政处罚决定书》，查明该局2018年10月15日对陈文英经营的新艺华饼店进行现场检查,在生产场所发现有标示生产日期为“2018年10月18日”的白糖饼14包,该白糖饼为陈文英经营的新艺华饼店生产,因员工调错码造成日期打码出错,共计打错14包,销售价为5元/包,货值为70元,尚未销售,未产生违法所得。认为陈文英经营生产标注虚假生产日期的食品的行为,违反了《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第十四条第一款第六项及《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第十项的规定。依据《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第五十条第一款的规定，决定对陈文英罚款20000元。同日,仁化县食药监管局对陈文英发出（韶仁化）食药监食责改〔2018〕26号《责令改正通知书》,根据《食品药品行政处罚程序规定》第三十四条第一款的规定,责令陈文英立即停止生产经营标注虚假生产日期的食品。2019年3月15日，在仁化县机构改革中,新设立仁化县市场监督管理局,原仁化县食药监管局不再保留,涉案行政职能由成立后的仁化县市场监督管理局行使。陈文英同意变更本案被告为仁化县市场监督管理局。2019年4月15日,陈文英向本院提起行政诉讼，请求判决:1.撤销（韶仁化）食药监食罚〔2018〕26号《行政处罚决定》;2.本案诉讼费由被告负担。本院认为，原仁化县食药监管局作出的（韶仁化）食药监食罚〔2018〕26号《行政处罚决定书》合法,理由如下：仁化县食药监管局2018年10月15日对新艺华饼店进行现场检查,在其生产场所发现有标示生产日期为“2018年10月18日”的白糖饼14包,每包装21个白糖饼,包装纸上标示有“新艺华”的图标,销售价5元/包,货值70元。认为新艺华饼店生产标注虚假生产日期的食品的行为违反了《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第十四条第一款第六项“禁止食品小作坊生产加工下列食品:（六）国家和省规定的禁止生产的其他食品。”《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第十项“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品:（十）标注虚假日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂;”的规定。通过先行保存证据、立案、询问调查、重大案件集体讨论、行政处罚事先告知、听证告知等程序,根据《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第五十条第一款“违反本条例第十四条和十五条规定,食品小作坊生产加工禁止生产加工食品的,由食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产的食品以及用于违法生产的工具、设备、原料等物品;违法生产的食品货值不足一万元的,并处一万元以上十万元以下罚款;货值一万元以上的,并处金额十倍以上二十倍以下罚款;情节严重的,吊销食品小作坊登记证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定,对陈文英作出罚款20000元的行政处罚,符合法律规定。综上所述，原仁化县食药监管局作出的（韶仁化）食药监食罚〔2018〕26号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。陈文英请求撤销的理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈文英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈文英负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞人民陪审员  谭秀芳人民陪审员  龚志行二〇一九年七月三日书 记 员  黎 宸