黑龙江省宝清县人民法院行 政 判 决 书（2019）黑0523行初1号原告：侯端财，男，1955年12月24日出生，汉族，宝清县农民，现住黑龙江省宝清县。委托诉讼代理人：马永林，黑龙江双峰律师事务所律师。被告：宝清县财政局，统一社会信用代码：11230523001762525W。住所地：黑龙江省宝清县宝清镇中央大街**。法定代表人：刘永峰，职务该局局长。委托诉讼代理人：徐婷，职务该局职员。委托诉讼代理人：石广利，黑龙江薛成海律师事务所律师。原告侯端财因认为被告宝清县财政局应履行给付粮食直补款法定职责，原于2018年8月16日向本院提起行政诉讼，本院认为已超过六个月法定起诉期限，于2018年9月28日作出（2018）黑0523行初17号行政裁定，驳回侯端财起诉，侯端财向双鸭山市中级人民法院上诉后，双鸭山市中级人民法院2018年12月21日作出（2018）黑05行终51号行政裁定，认为“本案起诉期限应于宝清县财政局接到申请之日即2018年6月26日始扣除两个月履行期限届满后，于2018年8月26日开始再计算6个月，故2018年8月16日提起诉讼并未超过法定起诉期限”，因此撤销本院（2018）黑0523行初17号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年1月22日立案后，于2019年1月25向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月17日公开开庭审理了本案。原告侯端财及其委托诉讼代理人马永林，被告宝清县财政局的出庭负责人王学峰、委托诉讼代理人徐婷、石广利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告侯端财于2018年6月15日向被告宝清县财政局邮寄材料，提出发放2014年至2017年期间种粮补贴款473382元及利息的申请，宝清县财政局自2018年6月26日收到材料至今未针对侯端财的申请作出处理。原告侯端财诉称：1995年1月1日，宝清县万金山乡人民政府（以下简称乡政府）以宝清县万金山乡企业总公司（以下简称乡企公司）的名义，将万金山乡五星村村东34垧弃耕撂荒地承包给原告23年，签订了土地承包合同，原告为承包地的实际种地农民与实际纳税人。2004年国家制定相关的惠农政策对种地农民给予种粮补贴，并且直接补贴给种地的农民与实际纳税人。执行该政策的行政机关为被告，自2004年至今被告一直未将粮食补贴款发给原告，严重侵害了原告的合法权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条及《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案（试行）的通知》规定提起诉讼。因该地块实际测量为37亩，但仍按诉状中的34亩计算请求数额，其余部分自愿放弃。诉讼请求：一、判决被告兑付种粮直接补贴款473382元（71.4元/亩×34垧×15亩/垧×13年）及利息按中国人民银行同期同类贷款利率，自2004年5月1日起计算至给付之日止；二、诉讼费用由被告承担。原告为证实自己的主张，共提交证据、依据12份：证据1.土地承包合同及公证书、委托书、万金山乡政府证明；2.土地合同承包税收调整协议书；3.乡企公司为原告出具的2002年缴纳农业税收据及2003年缴纳农业税收据各一份；4.黑龙江双峰律师所调查函；5.黑龙江省农村信用合作联社存折（原告口粮田补贴款专款账户），旨在证明被告没有为乡企公司建立补贴款账户，不能视为已履行发放义务。被告对真实性无异议，但认为乡企公司属于乡政府企业，补贴款直接存入乡政府并由乡政府代发，无需建立补贴款账户；6.2017年7月14日万金山乡人民政府（以下简称乡政府）作出的信访处字2号文，旨在证明乡企公司无合法工商登记不能作为合同主体，合同发包方应为乡政府，原告向乡企公司实际缴纳了2002年、2003年的农业税7800元，即为实际纳税人，原告应当享受直补款为每亩71.4元。被告对证据1.2.3.4的真实性均无异议，但质证认为不能以乡企公司不具有法人资格否定承包合同的效力，否则原告不具有领取粮食直补的资格，考察农业税的实际纳税人应以农业税完税证为准；7.文件一组共五份，分别是黑政发[2004]24号《黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案》（以下简称[2004]24号）、黑粮改办[2005]2号《黑龙江省2005年对农民粮食直接补贴推进意见》（以下简称[2005]2号）、黑财指（经）[2010]46号《省财政厅关于拨付2010年粮食补贴资金抓紧做好补贴发放工作的通知》（以下简称[2010]46号）、黑财指（经）[2011]57号《省财政厅关于拨付2011年粮食补贴资金抓紧做好补贴发放工作的通知》（以下简称[2011]57号）和黑财经[2012]3号《省财政厅关于抓紧做好2012年度粮食补贴发放工作的通知》（以下简称[2012]3号），旨在证明补贴对象不包括法人单位，而是对实际纳税人即种地农民的直接补贴。被告对真实性无异议，但认为以上文件中的其他部分规定均证明不了原告具有领取直补的资格，被告是发放直补的主体单位，原告与乡企公司就补贴归属没有明确约定，因此发生争议是双方的民事纠纷；8.航拍版图、万金山乡企、事业土地使用范围，证明万金山乡11家相关村屯共同确认原告承包的撂荒地面积为554.4亩。被告对真实性无异议；9.2018年6月15日向被告邮寄《给付种粮直接补贴申请书》，请求发放2014年至2017年期间种粮补贴款473382元及利息。被告对真实性无异议，但认为自身不是办理直补的机关，已向乡政府转交相关材料，乡政府为被告出具了报告单；10.1985年1月15日宝清县人民政府下发的0178号土地使用证，旨在证明原告承包地面积为554.4亩归乡政府管理，发包方应为乡政府，应以此面积给予原告补贴款。被告以无原件予以核对提出异议，并认为8.10两份证据与本案无关联性；11.双鸭山市中级人民法院（2018）黑05行终51号行政裁定书（以下简称中院51号裁定），旨在证明原告提起诉讼不超过法定时限。被告对真实性无异议，但不认可该裁定的此项内容；12.两份录音光盘（当庭播放），原告于2017年9月15日、2018年9月20日分别与乡企公司员工许文修和财政局票据股负责人马文海的通话录音，旨在证明乡企公司未交农业税，原告作为交税主体应享受补贴。被告以该内容系通话人的个人行为并应出庭质证为由提出异议，同时以乡企公司缴纳农业税完税证作为反驳证据，证明乡企公司系该地块的农业税纳税人且符合领取补贴对象的要求。被告宝清县财政局辩称，一、原告请求已经超过了法定起诉期限。原告诉讼主张2004年至2017年之前的补贴，均在2017年以前发放完毕，2018年8月提起行政诉讼已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的法定起诉期限。二、宝清县财政局作为被告主体不适格，原告应以乡（镇）财政所为被告。依据财政部财建[2004]75号《实施对种粮农民直接补贴调整粮食风险基金使用范围的实施意见》（以下简称[2004]75号）第三条（十一）项规定，农民粮食补贴资金兑付工作应由乡（镇）财政所承担，发放补贴是乡（镇）财政所的职责范围，所有的兑付行为也应是乡（镇）财政所作出。三、侯端财不是补贴对象。[2004]24号第三条（二）项补贴对象中，明确指出补贴对象为原农业税纳税主体，即原农业税实际纳税人。乡企公司一直是土地农业税的纳税主体，应享受兑付补贴。四、侯端财与乡企公司如何分配补贴款项，应依据双方签订的合同认定，如有纠纷属于二者之间的民事纠纷。[2012]3号第二条（五）项规定，在承包合同中应明确补贴归属，对以前签订的合同没有约定归属的，签订补充协议予以明确。乡企公司与侯端财的承包合同中没有明确补贴归属，也没有补充协议进行明确。补贴款归属问题属于双方的民事法律关系，与发放主体无关。另外，合同约定承包费每亩为30元，而实际补贴为每亩71.4元，承包费明显低于补贴，合同没有显失公正，承包费已经不能再降，即使从民事法律角度出发，补贴也应支付给乡企公司。五、人民法院不应受理原告的起诉。原告就其诉请事项提出信访，乡政府于2017年7月14日作出《关于万中村侯端财反映乡企公司截留土地直补等问题的信访事项的处理意见》（以下简称信访处字2号）已明确告知原告进行信访复查救济的途径，原告却于2018年提起诉讼，人民法院本不应受理。综上所述，侯端财的起诉已经超过了法定的起诉期限；补贴的兑付主体不是财政局，答辩人作为被告不适格；补贴的被发放主体为农业税纳税人即乡企公司，发放机关无过错；补贴归属属于侯端财和乡企公司之间的民事法律关系，与发放机关无关。请求人民法院驳回侯端财的诉讼请求。被告宝清县财政局向本院提交了以下证据、依据共8份：1.乡企公司收到直补款凭证，旨在证明补贴兑付日期显示原告超过了法定起诉期限。原告对真实性无异议，质证认为已经双鸭山市中级人民法院裁定确定起诉未超期；2.乡企公司缴纳农业税完税证，旨在证明乡企公司系该地块的农业税纳税人,且符合领取补贴对象的要求。原告异议认为企业纳税人名称只能是自然人，法人不能成为纳税主体享受补贴；3.[2004]75号旨在证明乡（镇）财政所承担补贴的兑付职责，财政局作本案被告主体不适格。原告异议认为该证据来源于互联网，无法确定真实性，原告提交的证据7可以证明发放土地补贴款系财政部门的行政职权，乡财政所系被告的职能部门，不具备主体资格，因此宝清县财政局做本案被告主体适格；4.[2004]24号旨在证明一是补贴对象为原农业税纳税主体，则补贴应兑付给乡企公司而不是侯端财；二是乡（镇）财政所承担补贴的兑付职责，被告主体不适格；三是补贴范围是2003年农业税计税土地。原告对真实性无异议，但认为该文件体现原告缴纳了农业税应享受补贴款，乡财政所不能成为承担责任的主体；5.[2005]2号旨在证明“降低承包费标准总体幅度不得低于补贴水平”，原告的承包费已经远远低于补贴，证明补贴可以发放给集体。原告对真实性无异议，认为该证据是对[2004]24号的补充，且内容不得相抵触，依据[2004]24号可以确认原告应享受补贴款；6.依据文件一组3份，[2010]46号、[2011]57号、[2012]3号旨在证明以上文件多次要求“在承包合同中应明确补贴归属，以前没有约定的要签订补充协议予以明确”，本案承包合同中不仅未约定补贴归属，也没有再次补充明确，因此补贴款归属问题应通过民事诉讼解决，与发放主体无关。原告对真实性无异议，但认为发放补贴款系行政行为，应以实际纳税人为发放依据，这不是签订合同应考虑的内容，而且双方已经达成补充协议由原告承担农业税，因此补贴款应由原告享有；7.宝编[2010]5号《宝清县机构编制委员会关于印发宝清县财政局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称[2010]5号）第八、九页，旨在证明乡（镇）财政所的机构职责包括负责各项农民补贴的核定兑付，应以该机构为被告。原告对真实性无异议，但认为法律授权的组织是适格被告，该文件已经表明财政所是被告财政局的职能部门；8.一组2份，信访处字2号及送达回执，旨在证明原告的诉请已经过信访程序作出处理，法院不应再受理该案件。原告对真实性无异议，但认为该内容属于举报控告的范围，与本案争议内容系两个诉求，不影响原告提起行政诉讼。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了当庭质证，对上述证据认证如下：对原告提交的证据1.2.3.4.5.6.7.8.9.11，被告提交的证据1.4.5.6.7.8的真实性予以采信，对证明内容综合分析；对原告证据10宝清县人民政府下发的0178号土地使用证，被告以未提交原件予以质证提出异议的理由予以支持；对原告证据12光碟一份，因两名通话人未到庭质证且被告有异议，不予支持。对被告证据2乡企公司缴纳农业税完税证，原告主张法人不能成为纳税主体享受补贴的的内容，予以综合分析；对被告证据3.[2004]75号文件，因原告以其提交的证据7作为反驳证据，主张发放土地补贴款系财政部门的行政职权，具备本案适格被告主体资格的意见予以支持。经审理查明，原告侯端财系宝清县万金山乡万中村农民，1995年1月1日，宝清县万金山乡企业公司(发包方)与原告（承包方）签订弃耕撂荒30土地承包合同。并对相关内容进行了约定：承包期限自1995年1月1日至2017年12月31日止，23年承包期限内，撂荒土地的农业税、水利费由发包方负责。承包方每年上交叁仟斤（￥3000元）征购粮任务，价格以国家规定为准。1996年7月9日，宝清县公证处出具（96）宝证经字第68号弃耕撂荒土地承包合同公证书。2003年11月26日，原告（乙方）与宝清县万金山乡企业公司（甲方）签订了土地合同承包税收调整协议约定：1.原合同期间从2004年开始，甲方发包给乙方侯端财的土地农业税由侯端财负责，甲方企业公司不负责此费用；2.原合同内容除了农业税内容调整外，其他内容不变，仍按原合同内容执行，每年侯端财向甲方企业公司交土地承包费13500元不变。原告按补充协议约定，于2002年、2003年向乡企公司缴费7800元，乡企公司出具票据标注为农业税。2004年3月29日，黑龙江省人民政府依照党中央、国务院决定将粮食流通环节的间接补贴改为对种粮农民的直接补贴，建立对种粮农民直接补贴机制的精神举措，下发黑政发【2004】24号文件，明确在各级党委、政府的统一领导下，由财政部门负责粮食补贴资金的筹集、拨补、兑付和管理。对原农业税计税土地给予补贴，补贴对象为原农业税纳税主体，补贴范围为2003年农业税计税土地。因乡企公司对其计税土地统一缴纳农业税，自2004年起由万金乡财政所将土地直补款拨付给乡企公司。乡企公司与侯端财间签订的土地承包合同，未约定直补款的归属，亦未签订补充协议予以明确。经原告侯端财信访，2017年7月14日，乡政府作出信访处字2号处理意见，认为侯端财“虽然按照2003年签订的土地合同承包税费调整协议书的要求，负担了7800元应缴税款，但这属于双方合同约定事项，作为土地承包人，不是土地纳税主体，对于索要直补问题不予支持”。2017年8月7日，宝清县人民政府信访事项复查办公室对原告作出宝政信复（2017）24号信访事项告知书，告知关于土地直补问题建议通过诉讼途径解决。2018年6月15日，原告向被告邮寄了《给付种粮直接补贴款申请书》及相关材料。2018年6月20日被告将原告请求事项告知乡政府，乡政府于2018年6月27日对侯端财反映企业公司截留土地直补贴问题作出投诉问题处理情况报告，载明“该信访人在2017年就此事项到乡来访，我乡已于2017年7月出具了信访处理意见。而后又经市县两级法院进行相应判决。”被告收到该投诉问题处理情况报告单后，未告知原告具体内容亦未对原告请求事项及时作出书面答复。另查明，2018年8月16日，原告因被告不履行法定职责向本院提起行政诉讼。本院以其要求被告给付种粮补贴款的起诉期限应自2017年宝清县县域内的耕地地力保护补贴款2017年4月30日兑付完毕之日起开始计算，故提起诉讼已超过六个月的法定起诉期限，并于2018年9月28日作出（2018）黑0523行初17号行政裁定，驳回原告侯端财的起诉。因侯端财不服上诉，双鸭山市中级人民法院经审理认为本案起诉期限应于2018年8月26日开始再计算6个月，故上诉人侯端财并未超过法定起诉期限。于2018年12月21日作出（2018）黑05行终51号行政裁定，撤销本院（2018）黑0523行初17号行政裁定，并指令本院继续审理。本案争议焦点：1.宝清县财政局是否本案适格被告；2.宝清县财政局是否履行了法定职责。本院认为，一、被告宝清县财政局诉讼主体适格。侯端财请求宝清县财政局给付粮食补贴款，依据（2004）24号实施办法第（五）项关于补贴资金管理部分，明确“在各级党委、政府的统一领导下，由财政部门负责补贴”的内容，宝清县财政局被告主体适格。二、被告宝清县财政局未依法履行职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”针对原告提出应给付粮食直接补贴款的申请，被告没有给予答复，也未提供其履行相关职责的证据，该不作为行为违法。其以乡政府于2018年6月27日出具的对侯端财反映企业公司截留土地直补投诉问题处理情况的报告作为对侯端财申请事项的处理意见，属拒不答复原告申请履行的法定职责的行为，因该报告既非针对原告侯端财的申请内容，亦非向其送达生效，以致原告认为其应得的粮食直接补贴款权益受到损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”综上，宝清县财政局作为本案被告主体适格，其应自收到原告侯端财邮寄申请材料后的两个月内即2018年8月26日前对其作出书面答复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第七十二条之规定，判决如下：宝清县财政局于判决生效之日起六十日内对侯端财2018年6月15日提出的申请事项作出行政行为。案件受理费50元，由宝清县财政局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于双鸭山市中级人民法院。审 判 长  宋书严人民陪审员  庞万军人民陪审员  李起峰二〇一九年七月十七日书 记 员  张红叶