江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏07行终124号 上诉人（原审原告）唐金荣,性别××年××月××日出生,××族。 委托代理人许海斌，江苏中瀛律师事务所律师。 上诉人（原审被告）灌南县新集镇人民政府,住所地江苏省灌南县新集镇新集街。 法定代表人李良亚，该镇镇长。 委托代理人张君华，江苏灌江律师事务所律师。 原审第三人灌南县新集镇周庄村村民委员会，住所地江苏省灌南县新集镇驻地。 法定代表人周培能，该村民委员会主任。 上诉人唐金荣因与被上诉人灌南县新集镇人民政府（以下简称新集镇政府）、原审第三人灌南县新集镇周庄村村民委员会（以下简称周庄村委会）强制拆除一案，不服江苏省连云港经济技术开发区人民法院(2018)苏0791行初350号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月17日立案后，依法组成合议庭，于2019年7月25日依法公开开庭进行了审理。上诉人唐金荣及其委托代理人许海斌，被上诉人新集镇政府的委托代理人张君华到庭参加诉讼。原审第三人周庄村委会经本院传票传唤，无正当理由未到庭，依法对其缺席审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：新集镇政府（原花园乡政府）与案外人陈超签订蔬菜大棚合同。2017年2月22日，甲方陈超与乙方程霞、唐金荣签订转租合同，合同约定：甲方将位于农场西北角的2个大棚地块出租给乙方使用，每个大棚地块为750平方米，租期从2017年2月22日至2025年2月22日，年租金2万元。甲方免费提供2间生活用房给乙方使用；租赁期间如遇中途拆迁，原有土地补偿归甲方所有。租赁土地上的其他设施补偿按甲乙双方投入比例进行分配；合同还约定了其他事项。在合同签订后，唐金荣与案外人程霞解除合作关系，程霞在原合同签字确认。唐金荣对其承包的大棚进行了改造，大棚内打造水泥地坪，在原三面墙的基础上加砌了一面墙，建设了猪舍和取暖设施，将大棚顶部加了保温棉大棚及钢架结构，并接通水电等其他生产经营设施。改造完毕后在此饲养生猪。 2018年6月2日，新集镇政府组织人员对唐金荣的养殖设施进行了部分拆除。但是对于被拆除的具体设施，唐金荣提交的证据均未能作出具体表述，后经一审法院现场查看，也无法确认。拆除时，唐金荣养殖的生猪已经由其自行处理完毕。唐金荣不服，遂提起本案诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中唐金荣与周庄村委会签订了温室大棚的租赁合同，已经取得了使用权，并且在此基础上又进行了相应地改造，建设了养猪设施，新集镇政府对唐金荣的养猪设施进行拆除的行为与唐金荣之间具有利害关系。因此，唐金荣具有主体资格。民事行为是发生在平等主体之间的，当事人双方可以自愿协商设立、变更或终止。而行政行为是行政主体行使行政职权，进行行政管理的行为。其主体地位不平等，一方处于代表公共利益或国家利益的应然地位，另一方则处于被管理的地位。行政行为的作出通常受到法律的严格规制，尤其是程序上的合法性。本案中新集镇政府强制拆除唐金荣养猪设施的行为符合行政行为的特征。因此，新集镇政府辩称其拆除行为是受周庄村委会委托的民事行为没有事实和法律依据，不予采纳。新集镇政府否认其实施了拆除唐金荣养猪设施的行为，但从唐金荣提交的光盘以及一审法院现场查看情况看，唐金荣的养猪设施现状与上述证据的证明内容相一致，确实有部分设施被拆除。因此，新集镇政府关于其未实施拆除唐金荣养猪设施行为的辩解，不予采纳。 大力推进生态文明建设是国家的重大战略决策。建设生态文明，是建设中国特色社会主义事业的重要内容，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。一直以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署。2016年12月9日，江苏省委、省政府召开“263”专项行动工作部署动员会，在全省范围内开展环境治理专项行动。行政机关在环境治理活动中，应当采取法定的措施，依照法定的程序实施行政管理，人民群众也有义务依法开展生产经营活动，依法维护生态环境。 合法实施的强制拆除行为，应当遵循法定的程序。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案新集镇政府在实施拆除行为时，未遵循上述法律规定，程序违法。 综上，新集镇政府拆除唐金荣部分养猪设施的行为违反法定程序，因该拆除行为无可撤销内容，唐金荣要求确认违法理由成立，予以支持。一审法院依据行政诉讼法第七十四条第二款第一项的规定，判决确认新集镇政府于2018年6月2日拆除唐金荣部分养猪设施的行为程序违法。案件受理费50元，由新集镇政府承担。 上诉人唐金荣不服一审判决，向本院提起上诉，请求判决确认被上诉人新集镇政府禁止其养殖生猪及拆除其猪舍行政行为程序、实体违法，新集镇政府承担本案诉讼费用。事实与理由：1.一审对于上诉人请求确认被上诉人禁止其养殖生猪行政行为违法诉求未予审理，对唐金荣的养殖生猪的合法性未予审查。2.一审法院对于案涉行政行为的实体问题未予审查。3.一审认定事实与客观事实不符，判决内容存在错误，与唐金荣案件无关。 上诉人新集镇政府辩称：1.新集镇政府未通知唐金荣禁止养猪，只是向其说明该区域是灌南县的生猪限养区，生猪养殖应当由环保等相关部门许可。新集镇政府的说明行为对唐金荣没有约束力，未侵犯其合法权益，是不可诉的行为。2.新集镇政府对唐金荣的养猪设施未作任何拆除或毁坏行为。唐金荣养殖的生猪系广东温氏食品集团股份有限公司代养的，公司知悉相关情况后，在唐金荣诉称的拆除行为前已经将生猪拖走，未造成任何损失。新集镇政府的行政行为不存在实体违法情形。请求二审法院依法驳回上诉人唐金荣的上诉请求。 上诉人新集镇政府上诉请求撤销一审判决，改判驳回上诉人诉讼请求，由唐金荣承担本案一、二审诉讼费用。事实与理由：新集镇政府未实施拆除唐金荣猪舍的行为。 上诉人唐金荣辩称，新集镇政府的上诉请求及理由没有依据，请求二审法院驳回其上诉，支持唐继荣上诉请求。 第三人周庄村委会对于上诉人唐金荣、上诉人新集镇政府的上诉请求及理由均未陈述意见。 二审期间，各方均未提交新的证据。上诉人唐金荣、新集镇政府提起上诉后，一审法院已将证据和依据随卷移送本院。 经审理查明，一审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据一审法院确认的证据，本院认定的事实与一审法院认定事实相同。 本院认为，应首先审查新集镇政府是否实施了唐金荣诉称的拆除其猪舍行为及禁止其养猪行为。关于新集镇政府是否拆除猪舍的问题。依据唐金荣提供的视频资料、其猪舍部分损坏的照片，以及新集镇政府一审中提供的周庄村委会证明，可以确认新集镇政府实施了拆除部分猪舍的基本事实。故新集镇政府关于其未实施拆除唐金荣猪舍行为的上诉理由，缺乏事实依据，本院不予支持。对于新集镇政府是否实施了禁止唐金荣养猪的行政行为，暂无证据证明新集镇政府作出过禁止唐金荣养猪的书面或口头决定，故唐金荣关于确认新集镇政府禁止其养猪行为违法的上诉请求，缺乏事实依据，本院不予支持。 关于新集镇政府拆除唐金荣部分猪舍的行为是否违法的问题。行政强制行为应当遵循法定程序。根据行政强制法第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，新集镇政府在实施强制拆除部分猪舍前，未依法催告当事人履行义务，未能保障当事人法定的陈述、申辩权，违反法定程序。 关于新集镇政府拆除行为的实体合法性问题。如一审判决所述，大力推进生态文明建设是国家的重大战略决策，江苏省委、省政府贯彻决策精神，部署实施“263”专项行动建设美丽新江苏。在此背景下，新集镇政府实施的案涉行政行为与国家战略与政府决策一致，系执行上级政府决策行为，且具备政策法律依据和公益正当性。再者，农村畜禽养殖应当鼓励，但畜禽养殖带来污染问题亦要依法防治。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条第一款的规定，新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当符合畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，满足动物防疫条件，并进行环境影响评价……本案中，唐金荣改建猪舍地块原用于农作物种植，唐金荣将地块铺水泥硬化改建猪舍，原地块已失去继续耕种的条件，改变了土地用途。没有充分证据证明改建的猪舍经过相关部门的环境影响评价，存在环境污染隐患。新集镇政府的拆除部分猪舍的行为具备一定的事实和法律依据，故唐金荣关于新集镇政府拆除其部分猪舍行为实体违法的上诉理由，缺乏依据，本院不予支持。 最后，需要指出的是，根据《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称行政诉讼法司法解释）第一百二十八条第二款的规定，行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。本案中，新集镇政府仅委托一名律师作为委托代理人参与诉讼，未按照行政诉讼法司法解释的规定指派相关负责人出庭，亦未指派任何工作人员出庭，违反法律规定。 综上，上诉人唐金荣、上诉人新集镇政府的上诉请求与理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决确认新集镇政府于2018年6月2日拆除唐金荣部分养猪设施的行为程序违法正确，应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费各50元，由上诉人唐金荣、上诉人灌南县新集镇人民政府各自负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 进 审 判 员  李 季 审 判 员  黄文波 二〇一九年七月三十一日 法官助理  马俊峰 书 记 员  周 杰 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …