贵州省三穗县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2624行初32号 原告：黔东南州至诚驾驶培训学校（下称“至诚驾校”）。住所地：凯里市市府东路金湖华庭13号门面。 法定代表人：王雪峰，该学校执行事务合伙人。 委托代理人：吴铭，贵州振华律师事务所律师。 被告：凯里市自然资源局（下文简称“凯里市自然资源局”）。住所地：凯里市银桂大道4号（未来城）国安社区二楼。 法定代表人：李福海，该局局长。 委托代理人：罗海燕，该局执法大队工作人员。 委托代理人：杨灵，贵州兄弟律师事务所律师。 被告：凯里市人民政府（下文简称凯里市政府）。住所地：凯里市行政中心。 法定代表人：杨波，凯里市市长。 委托代理人：顾业平，凯里市司法局工作人员。 原告至诚驾校不服被告凯里市自然资源局、凯里市政府土地行政管理一案，于2019年2月2日向本院提起行政诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号指定管辖决定书的决定，本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等应诉材料。本院依法组成合议庭，于2019年7月5日公开开庭进行了审理。原告至诚驾校的委托代理人吴铭，被告凯里市自然资源局的委托代理人罗海燕、杨灵，被告凯里市政府的委托代理人顾业平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 凯里市国土资源和规划管理局（下文简称凯里市国土规划局）于2018年10月12日对原告至诚驾校作出凯国土规划罚〔2018〕37号《行政处罚决定书》（下称“《行政处罚决定书》”），认定至诚驾校未经依法批准，擅自于2017年12月占用位于金山大道南侧、开怀街道党果村九组西侧土地修建驾校。经实测，该驾校占地面积14.77亩，经叠加《凯里市土地利用现状图》，原地类分别为草地3.48亩、灌木林地4.36亩、公路用地6.93亩。经叠加《凯里市土地利用总体规划图》，该项目占地全部不符合凯里市土地利用总体规划（2006-2020年）。截止目前，地面已平整硬化，建成临时活动板房1栋，临时公厕1间，建筑面积821.21平方米。至诚驾校的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（下文简称《土地管理法》）第四十三条的规定，属于违法占地建设行为。遂根据《土地管理法》第七十六条的规定，对原告至诚驾校作出行政处罚如下：责令你单位于2018年10月20日前拆除在非法占用的土地上新建的821.21平方米建筑物和其他附属设施，将非法占用的14.77亩土地恢复原状。原告至诚驾校不服处罚决定，向凯里市人民政府提起行政复议，凯里市人民政府受理后于2019年1月17日作出凯府行复决字[2018]24号《行政复议决定书》（下文简称《行政复议决定书》），维持凯里市国土规划局作出的《行政处罚决定书》。 原告至诚驾校诉称，2018年3月1日，原告与凯里市三棵树镇党果村九组文正王、文茂兴等四位村民签订《土地租赁协议》，约定将四人合法承包经营的位于党果村九组养冈拉力（地名）面积约为15亩的废弃砂石地出租给原告使用。签订协议后，四村民依约将租赁土地交付原告，原告因驾校培训需要，将土地进行场平并硬化，用作驾校的训练场地。该土地是原告通过出租流转方式从党果村村民取得，系四位村民合法承包的集体土地，四村民有权对外以出租进行流转，原告与党果村四位村民签订的《土地租赁协议》，是双方的真实意思表示，内容合法有效，应受法律保护。二被告适用《土地管理法》第四十三条属适用法律错误；原告租赁的土地没有在凯里市土地利用总体规划范围内，二被告认定原告违反凯里市土地利用总体规划与事实不符。综上所述，二被告作出的行政行为，认定事实不清，适用法律错误，损害了原告的合法权益。请求依法撤销二被告分别作出的《行政复议决定书》和《行政处罚决定书》。 原告至诚驾校向本院提交的证据：1.⑴营业执照、⑵法定代表人身份证，拟证明原告主体适格；2.⑴《划分山林合同》、⑵《关于党果村九组五户责任山未得补偿的报告》、⑶《关于我组十二户的责任山的具体情况说明》、⑷《关于我九组（兴旺寨）十二户的责任山具体情况说明》、⑸《证明》、⑹《现场原貌照片》，拟证明诉争土地系党果村九组四位村民合法承包经营的事实；诉争土地未被政府征收，未与村民签订任何征收协议，土地性质仍属于农村集体土地；四位村民的承包责任地被凯里市政府用渣土填埋，且得不到任何补偿。3.《土地租赁协议》，拟证明原告与党果村文正王、文茂兴等四村民签订土地租赁合同，取得的土地合法；4.⑴《行政处罚决定书》、⑵《行政复议决定书》，拟证明被诉行政行为；5.《凯里市土地利用总体规划》卫星图片，拟证明原告租赁使用的土地没有在凯里市土地利用总体规划（2006-2020年）范围内。 被告凯里市自然资源局辩称，2018年8月被告收到原告至诚驾校涉嫌违法占地线索后，查明原告至诚驾校未经有关机关批准，擅自于2017年12月占用位于金山大道南侧、开怀街道党果村九组西侧土地上修建驾校，原告已将访土地地面平整硬化，并建成临时活动板房、公厕等建筑，建筑面积821.21平方米。经叠加《凯里市土地利用现状图》，该驾校原地类分别为草地3.48亩、灌木林地4.36亩、公路用地6.93亩。该项目占地全部不符合凯里市土地利用总体规划（2006-2020年）。其行为已违反《土地管理法》的规定，属于违法占地建设行为。经过被告集体会审及举行听证会后，根据《土地管理法》第七十六条之规定，对原告作出《行政处罚决定书》。综上，被告凯里市自然资源局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告凯里市自然资源局在举证期限内向本院提交的证据有：1.违法线索登记表；2.《关于对黔东南至诚驾校租用土地建设场地情况进行调查认定的函》；3.《关于黔东南州至诚驾驶学校涉嫌非法占地修建训练场和考试场的核查报告》；4.⑴《责令停止违法行为通知书》、⑵送达回证；5.⑴询问笔录（吕飚）、⑵身份证（吕飚）、⑶询问笔录（文茂兴）、⑷身份证（文茂兴）、⑸委托书、⑹身份证（王雪峰）、⑺营业执照、⑻土地租赁协议、⑼划分山林合同、⑽《关于我组十二户的责任山的具体情况说明》；6.⑴现场勘测笔录、⑵实测图、⑶凯里市土地利用现状截图、⑷凯里市土地利用总体规划截图、⑸现场照片、⑹黔东南州至诚驾驶培训学校2014年影像图；7.立案呈批表；8.⑴《关于黔东南州至诚驾驶培训学校租用土地有关情况报告》、⑵《市国土资源和规划管理局关于黔东南州至诚驾驶培训学校租用土地情况的补充报告》。1～8号拟证明被告收到上级交办查处原告涉嫌违法占地线索后，及时派执法人员进行初步核查和立案调查，发现原告所建驾校该项目占地全部不符合凯里市土地利用总体规划（2006-2020年），其行为违反了《土地管理法》第四十三条的规定，属于违法占地建设行为的事实。9.《黔东南州至诚驾驶培训学校违法占地调查报告》；10.⑴违法案件审理记录、⑵现场图片、⑶签到册、⑷违法案件处理决定呈批表；11.⑴《行政处罚告知书》、⑵送达回证；12.⑴《行政处罚告知书》、⑵送达回证；13.⑴申请、⑵听证通知书、⑶听证程序告知材料、⑷国土资源违法案件行政处罚听证笔录、⑸签到册、⑹现场图（照片）。9～13号证据拟证明被告对至诚驾校违法占地案进行会审讨论，并告知其权利，举行听证的事实。14.⑴《行政处罚决定书》、⑵送达回证，拟证明被告依法对至诚驾校做行政处罚决定。 被告凯里市政府辩称，本府作出的《行政复议决定书》正确。原告租用农民集体所有的土地修建驾校，经查该土地性质与面积为旱地3.48亩、灌木林地4.36亩、公路用地6.93亩（国有土地），其占地不符合凯里市土地利用总体规划。该行为违反《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定。被告凯里市自然资源局对其作出行政处罚，认定事实清楚，作出处罚前已经集体讨论，并告知相关权利，举行听证，程序合法。被告凯里市政府受理原告的复议申请后，依法向被告凯里市自然资源局送达了行政复议申请副本及复议通知，告知当事人举证权利、义务，在当事人在法定期限内提交证据后，经审查，作出《复议决定书》并送达双方当事人，复议程序合法。 被告凯里市政府在举证期限内向本院提交的证据有：1.受理通知书；2.答复通知书；3.行政复议答辩状；4.被申请人提交证据材料清单；5.送达回证。证明市政府依法受理行政复议案件，被申请人在法定期限内提交证据材料，复议机关依法作出复议决定，程序合法。 本院对原告提交的证据作如下确认：1号证据证明原告主体适格，本院予以确认。2号⑴～⑸证据与被告行政行为合法性无关联，该证据不能证明原告使用本案涉案土地进行建设是获得批准，本院不作证明原告行为合法性的证据不予采信；2号⑹证据证明本案涉案土地在原告未使用前的状况，本院予以确认。3号证明原告与党果村文正王、文茂兴等四位村民签订土地租赁合同的事实，本院予以确认。但该证据不能证明原告可以在租赁的农用土地进行非农业建设，对原告证明目的，本院不予确认。4号证据系本案被诉的行政行为，本院予以确认。5号证据土地的状况，该证据没有来源情况说明、印证，对原告证明目的，本院不予确认。 本院对被告凯里市自然资源局提交的证据作如下确认：1～4、7、9～14号⑵证据与被告凯里市自然资源局行政行为有关联，证据来源合法，可作为本院审查被告作出的行政行为程序是否合法的证据予以采信。5～6号⑴～⑸证据系被告凯里市自然资源局作出行政行为时，调查收集的证据，与被告的行政行为有关联，可作为本院审查被告作出的行政行为认定事实是否清楚的证据予以采信。有关联现场照片、6号⑹证明原告2014年在涉案土地上建设的状况，本院予以确认。8号证据系单位之间的工作情况反映，证明被告收到相关部门交办查处原告涉嫌违法占地线索后，经初步核查和立案调查后，将调查情况反馈给相关部门的事实，本院予以确认。14号⑴证据系本案被诉行政行为，本院予以确认。 经审理查明，原告至诚驾校未向土地行政管理部门依法申请使用国有土地的情况下，与凯里市三棵树镇党果村九组文正王、文茂兴等四位村民约定租用位于金山大道南侧、开怀街道党果村九组西侧的土地作出驾校的训练场地使用后，于2017年12月31日开始进行建设，2018年3月1日原告与文正王、文茂兴等签订书面《土地租赁协议》。同年4月原告至诚驾校将该土地平整、硬化，修建了活动板房1栋、公厕1间及模拟隧道等建筑物，建筑面积821.21平方米，用作驾校的训练场地。同年8月，原凯里市国土规划局接到凯里市监察部门转办反映原告涉嫌违法占地的函后，进行了初步核查，查明原告至诚驾校占地面积14.77亩（9845.26平方米），其原地类分别为草地3.48亩（2321.00平方米）、灌木林地4.36亩（2903.86平方米）、公路用地6.93亩（4620.40平方米，国有存量土地）。经叠加《凯里市土地利用总体规划图》，原告至诚驾校所建设项目占地全部不符合凯里市土地利用总体规划（2006-2020年）。同年同月20日原凯里市国土规划局立案进行调查，同年9月19日集体进行会审后，认为原告占用土地进行建设的行为涉嫌违反了《土地管理法》第四十三条的规定，属于违法占地行为，应予以行政处罚。同年9月26日原凯里市国土规划局向原告送达行政处罚告知书、听证告知书，告知其拟处罚的事实、依据和陈述、申辩、听证的权利。原告向原凯里市国土规划局提出听证申请。经听证后原凯里市国土规划局认为原告陈述、申辩的理由不成立，于2018年10月12日对原告作出《行政处罚决定书》，原告不服，向凯里市政府提起行政复议，凯里市政府于2019年1月17日作出《行政复议决定书》，维持原凯里市国土规划局作出的《行政处罚决定书》。原告遂向本院提起诉讼。 另查明，2019年1月20日，凯里市组建凯里市自然资源局，原凯里市国土规划局的职责由凯里市自然资源局行使。 本院认为：原凯里市国土规划局作为县级以上人民政府土地行政管理部门有权对违反《土地管理法》相关规定占用土地的行为进行行政处罚。原凯里市国土规划局撤销后，凯里市自然资源局是本案的适格被告。本案被告凯里市自然资源局（原凯里市国土规划局）、凯里市政府作出的行政行为是否合法，主要存在以下争议的焦点： 一、原告至诚驾校通过租赁的流转方式从党果村村民取得的部分集体土地管理使用权后，进行建设的行为是否合法。 本院认为，根据《中国人民共和国农村土地承包法》（2018年修正前）第三十二条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的规定，原告可以通过租赁的流转方式取得本案中党果村文正王、文茂兴等人享有承包经营权的草地、灌木林地的管理使用权，但是根据《中国人民共和国农村土地承包法》（2018年修正前）第三十三条“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：……（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；……”的规定，原告不能改变该土地的农业用途。原告至诚驾校将租赁的土地建设成驾校训练场地，已改变租赁土地的农业用途。同时，原告占用的部分土地属于公路用地，系国有存量土地，根据《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”的规定，原告未经土地管理行政部门批准，占用该土地，其行为亦不具有合法性。原告以该土地系通过租赁流转方式取得，替代其改变土地农业用途和未依法申请使用国有土地的行为，诉称其行为的合法性是对《中国人民共和国农村土地承包法》关于土地合法流转的曲解。原告提出其建设行为合法，受法律保护的诉讼意见，理由不充分，于法无据，本院不予采纳。 二、原凯里市国土规划局作出行政行为是否合法。 经本院审理查明，原告至诚驾校在未向土地行政管理部门依法申请使用国有土地的情况下，占用公路用地和在租赁的农业用途土地上进行建设，修建活动板房1栋、公厕1间及模拟隧道等建筑物，用作驾校培训场，所建设项目占地全部不符合凯里市土地利用总体规划是事实，原凯里市国土规划局依据其查明的该事实，认定原告的行为违反了《土地管理法》第四十三条的规定，属于违法占地行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。在作出行政行为过程中已进行集体会审，处罚前已向原告告知了拟作出处罚的事实和依据及陈述、申辩、听证的权利，并组织了听证，其行政行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十八条第二款、第四十二条和《土地违法案件查处办法》第二十七条的规定，程序合法。原凯里市国土规划局根据原告的违法事实，依据《土地管理法》第七十六条之规定，对原告至诚驾校作出的行政处罚，适用法律正确，处罚恰当。原告提出只修建临时活动板房和公厕，建筑面积没有821.21平方米的诉讼意见与客观事实不符。被告凯里市自然资源局请求驳回原告诉讼请求的诉讼意见，本院予以采纳。 三、被告凯里市政府作出行政行为是否合法。被告凯里市政府受理原告复议申请后，已向当事人送达了行政复议受理通知书、行政复议申请副本，告知当事人权利、义务。在当事人在法定期限内提交证据后，通过对当事人提交的证据材料的审查，作出《行政复议决定书》，并送达双方当事人，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，复议程序合法。 综上所述，原告至诚驾校提出被告的行政行为违法，请求撤销的诉讼请求，理由不充分，本院不予支持；被告凯里市自然资源局、凯里市政府提出其作出的行政行为，认定事实清楚、程序合法，适用法律正确的诉讼意见，本院予以采纳；提出请求人民法院驳回原告的诉讼请求，理由充分，于法有据，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 一、驳回原告黔东南州至诚驾驶培训学校请求撤销被告凯里市自然资源局（原凯里市国土资源和规划管理局）作出的凯国土规划罚〔2018〕37号《行政处罚决定书》的诉讼请求。 二、驳回原告黔东南州至诚驾驶培训学校请求撤销凯里市人民政府作出的凯府行复决字[2018]24号《行政复议决定书》的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。 审 判 长  王玉强 人民陪审员  杨承江 人民陪审员  杨再义 二〇一九年七月五日 书 记 员  吴 其 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。