四川省通江县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川1921行初5号 原告：张玉兰，女，1963年12月23日出生，汉族，住址四川省通江县。 委托诉讼代理人：张华刚，四川衡义律师事务所律师。 被告：通江县杨柏镇人民政府，地址四川省通江县杨柏镇街道。 法定代表人：李思岚，职务：镇长。 委托代理人：王小平，通江县杨柏镇党委副书记。 委托代理人：陈志芳，巴中市通江县民胜法律服务所法律工作者。 第三人：通江县杨柏镇潘家河村5社。 负责人：纪建，职务：社长。 第三人：纪昌盛，男，1955年7月28日出生，汉族，住址四川省通江县。 原告张玉兰不服被告通江县杨柏镇人民政府（以下简称：杨柏镇政府）2018年9月13日作出的杨府发[2018]131号《关于张玉兰信访事项处理意见书》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭对案件进行了审理。原告张玉兰及其委托诉讼代理人张华刚、被告杨柏镇政府法定代表人李思岚的委托诉讼代理人王小平、陈志芳、第三人通江县杨柏镇潘家河村5社（以下简称：杨柏镇潘家河村5社）负责人纪建到庭参加诉讼，第三人纪昌盛经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案依法缺席审理，现已审理终结。 原告张玉兰诉称：一、被告的处理意见第二点，认定事实错误，剥夺了原告的土地承包经营权。1、1998年第二轮土地承包，原告家3人（纪昌怀、张玉兰、纪丽）承包了大胡豆田（1.17亩）、沙田（0.20亩）、大地（0.53亩）、长原地2块（0.31亩），根据《农村土地承包法》第四条“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”，第二十条“耕地承包期30年”之规定，被告的处理决定支持发包方收回原告的承包地，明显违反了《农村土地承包法》第二十六条“承包期内，发包方不得收回承包地”之规定。2、原告为了方便子女读书，2003年将户口迁至通江县诺江镇，原告丈夫纪昌怀的户口仍在杨柏镇潘家河村5社。原告未提出将自己的承包土地自愿交回第三人杨柏镇潘家河村5社，而被告的处理意见违背了《农村土地承包法》第二十六条第二款“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”之规定。3、原告认为，被告的处理意见认定“当时社长纪昌盛（2001-2003.5）于2002年7月找了原告丈夫纪昌怀，因当时承包土地必须缴纳税费及承担村社修道路等各种义务工，你丈夫同意不再承包集体土地”，缺乏事实根据，其处理意见违背了《农村土地承包法》第二十九条“承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方”之规定。理由是：（1）被告2018年7月11日处理时，第三人杨柏镇潘家河村5社未提供出原告丈夫纪昌怀自愿交回承包土地的书面申请，（2）即使被告认定的事实，被告亦不能认定原告丈夫处分原告个人享有的土地承包经营权部分，（3）被告推定因交税费承担义务工，原告丈夫放弃承包土地，然而《潘家河村明细账》显示第三人杨柏镇潘家河村5社给原告家庭分摊的税与费至今还有1538.70元未清偿（2000年之前的税费原告是与社上结清了的），明显被告认定的不能自圆其说，（4）被告认定的第三人纪昌盛任社长的时间也有错误，应该2001年3月至2004年11月。4、原告丈夫纪昌怀与第三人纪昌盛是同胞兄弟，因原告丈夫生病，2002年1月第三人纪昌盛主动提出替原告代耕代管承包土地。原告与第三人纪昌盛讲明土地可以由其耕种，原告保留承包经营权，收益归他，负担由原告自担。2005年全县确权，原告问第三人纪昌盛与第三人杨柏镇潘家河村5社时任社长张建忠，其均回答给原告确权了的。原告要经营权证，被告知均未发证，原告了解其他农户也未发证，故对此深信不疑。2017年土地航拍时，原告得知土地登记在第三人纪昌盛的名下，原告追溯根源，才知道第三人纪昌盛2002年8月利用任杨柏镇潘家河村5社社长职务之便，滥用权力将原告的土地调整到他自己的名下。原告认为第三人杨柏镇潘家河村5社调整土地，违背了《农村土地承包法》第二十七条“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准”之规定。在2018年7月11日被告处理中，第三人杨柏镇潘家河村5社未举出当时的会议记录，原告由此认为第三人杨柏镇潘家河村5社调整原告的土地是暗箱操作，程序严重违法。5、土地承包是以家庭承包经营为基础的，原告丈夫纪昌怀虽于2004年8月病逝，但根据《继承法》第四条“个人承包应得的个人收益，依照本法规定继承。个人承包，依照法律允许由继承人承包的，按照承包合同办理”之规定，第三人杨柏镇潘家河村5社是无权收回原告家庭已经承包的土地的，可见被告处理认定第三人杨柏镇潘家河村5社有权终止承包合同，收回承包土地，存在违法。6、被告认定原告弃耕抛荒，纯属主观臆断。因为原告将土地转包给第三人纪昌盛在耕种，第三人纪昌盛没有退还原告不再耕种，不存在弃耕。二、被告的处理适用法律错误。原告与第三人杨柏镇潘家河村5社之间的争议，是第三人杨柏镇潘家河5社在未让原告知晓的情况下，将原告的承包土地调整给第三人纪昌盛，明显应适用《农村土地承包法》的相关规定。然而被告处理却断章取义于《土地法》，也未指出适用该法的哪条哪款作出处理，存在缺乏将原告的承包土地处理给第三人纪昌盛的法律依据。综上，被告认定事实及适用法律均错误，为此，原告特依法提起诉讼。诉讼请求：1、判决撤销被告杨柏镇政府杨府发（2018）131号《关于张玉兰信访事项处理意见书》中的第二点；2、判决确认第三人杨柏镇潘家河村5社将原告享有的大胡豆田（1.17亩）、沙田（0.20亩）、大地（0.53亩）、长原地2块（0.31亩）的承包土地调整给第三人纪昌盛的行为无效；3、判决第三人纪昌盛返还原告的承包土地大胡豆田（1.17亩）、沙田（0.20亩）、大地（0.53亩）、长原地2块（0.31亩）；4、案件受理费由被告承担。 被告杨柏镇政府辩称：收回原告土地的主体是第三人杨柏镇潘家河村5社，不是杨柏镇政府，原告起诉主体错误；杨府发[2018]131号文件是信访处理意见，是对原告信访事项的回复，而且回复的事实是清楚的，适用法律亦是准确的；综上，请求驳回原告对杨柏镇政府的诉讼请求。 第三人杨柏镇潘家河村5社辩称：纪建在1992年至1999年任社长期间，涉案土地是原告家庭承包经营的；纪建没有任社长后，原告与第三人纪昌盛两兄弟关于土地究竟是怎么协商的，纪建不知情，现纪建再次任社长，也想通过协商等方式解决原告与第三人纪昌盛之间的土地争议，但是没有实际解决。 第三人纪昌盛未到庭未作答辩。 审理查明：原告张玉兰因土地承包经营权问题向通江县人民政府信访局信访。通江县人民政府信访局《县级领导接待上访群众信访处理笺》显示：上访时间为2018年6月29日，重访，信访摘要“2002年把土地转让给丈夫的大哥纪昌盛代管，并协议好土地的一切费用由自己承担，后纪昌盛利用职务之便，把土地变更为己有，找过乡村社至今无果，请求解决”，承办人意见“建议杨柏镇人民政府协调处理”，领导批示“同意此见”，备注“请王小平书记牵头，镇信访办落实，及时化解”。2018年7月11日，被告杨柏镇政府向原告张玉兰送达了《受理告知书》，告知“您提出的信访事项，我们决定予以受理。按照《信访条例》规定，将于2018年9月2日（注：最长不超过受理后60日）前办结并书面答复您”。 被告杨柏镇政府受理信访后，于2018年9月13日作出杨府发[2018]131号《关于张玉兰信访事项处理意见书》。信访事项处理意见书的“当事人”为张玉兰，载明：你于2018年6月29日到县信访局反映“2002年把土地转让给丈夫的哥哥纪昌盛代管，后纪昌盛利用职务之便，把土地变为己有，找过乡村社至今无果，要求解决”等信访事项，根据属地管理、分级负责的原则，县信访局于2018年7月2日交办我镇调查处理。我镇于2018年7月11日受理，并发出受理告知书。经调查研究，确定了处理意见，现答复如下……二、关于你丈夫的哥哥纪昌盛利用职务之便，把土地变为己有，找过村社至今无果的问题。为加强村社基础设施建设，潘家河村在二轮土地承包后分别于2002年、2005年进行了土地调整，2005年后就再也不准调整村民的承包地。经调查，你于2000年移居住在诺江镇，土地荒芜，无人耕种达三年，当时社长纪昌盛（2001-2003.5）于2002年7月找了你丈夫纪昌怀（2004年去世），因当时承包土地必须缴纳税费及承担村社修建道路等各种义务工，你丈夫同意不再承包集体土地，根据《中华人民共和国土地法》“承包方连续两年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以收取一定的费用，用于土地耕作，连续三年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以依法定程序收回承包地，重新发包；土地经营权流转后第三方擅自改变承包地农业用途，弃耕抛荒两年以上、给承包地造成严重损害或者严重破坏承包地生态环境的，发包方或承包方有权要求终止土地经营权流转合同，收回土地经营权”。因此，当时社长纪昌盛与原党小组长石光禄研究，提交群众会通过同意将你家承包地进行调整。如不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内向通江县农村土地承包仲裁机构申请仲裁或直接向通江县人民法院诉讼，如逾期不提出申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不在受理。2018年9月19日，被告杨柏镇政府向原告张玉兰送达了信访事项处理意见书，原告张玉兰在送达回证信访人签字及意见处备注“此调解本人不服，土地并未抛荒三年，且2002年调整未经本人同意，2005年确权证书未发，张玉兰”。 原告张玉兰收到前述信访处理意见书后，于2018年10月18日向本院提交行政起诉状，向本院提起本案之诉。 本院认为：结合被告杨柏镇政府作出杨府发[2018]131号《关于张玉兰信访事项处理意见书》的内容，该处理意见仅是被告对原告张玉兰信访事项的回复，不是被告就原告信访事项所作出的具体行政行为。原告具体信访事项而言，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条，“因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成功的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”之规定，被告实质无权就原告与第三人杨柏镇潘家河村5社、第三人纪昌盛之间的土地承包经营权纠纷作出行政处理决定，故其作出的信访事项处理意见书不具备行政处理决定的效力，被告在信访事项处理意见书结尾告知原告“可自收到本处理意见书之日起30日内向通江县农村土地承包仲裁机构申请仲裁或直接向通江县人民法院诉讼”也说明这一点。根据《最高人民法院关于不服信访机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》之规定，“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”，本案原告对被告作出的信访回复不服，不属于行政诉讼的受案范围，其提起行政诉讼不符合条件。原告其余两点诉讼请求，亦不是本案行政诉讼审理的范畴。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，不符合提起诉讼条件的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项、第一百零一条第一款（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告张玉兰的起诉。 案件受理费50元，退还原告张玉兰。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省巴中市中级人民法院。 审 判 长  邓于君 人民陪审员  王贤光 人民陪审员  李泽民 二〇一九年七月十九日 书 记 员  刘姗姗