吉林省通化市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉05行初8号 原告：张继全，男，1965年生，汉族，住吉林省通化市东昌区。身份证号：220521XXXX********。 委托代理人：曾楠，吉林昱诚律师事务所律师。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求等特别授权。 被告：通化县人民政府，住所地通化县快大茂镇团结路**。 法定代表人：孙继民，县长。 委托代理人：孙道鹏，男，汉族，1964年生，通化县交通局法制科工作人员，住通化市东昌区。代理权限：参加庭审，代收法律文书。 委托代理人：王升玉，吉林信维律师事务所律师。代理权限：参加诉讼、参加庭审、代收法律文书。 第三人：吉林省高等级公路建设局。 法定代表人：孟昕，局长。 委托代理人：刘晓龙，吉林衡丰律师事务所律师。代理权限：诉讼代理。 委托代理人：鞠博，吉林衡丰律师事务所律师。代理权限：诉讼代理。 原告张继全因要求被告通化县人民政府履行补偿法定职责一案，于2018年6月25日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月20日作出（2018）吉05行初49号行政裁定书，裁定驳回张继全的起诉。张继全不服上诉至吉林省高级人民法院。吉林省高级人民法院于2019年1月30日作出（2018）吉行终373号行政裁定书，裁定：一、撤销通化市中级人民法院（2018）吉05行初49号行政裁定；二、指令通化市中级人民法院继续审理本案。本院于2019年3月5日立案后，依法组成合议庭，于2019年5月14日和7月16日公开开庭审理了本案。原告张继全及其委托代理人曾楠，被告通化县人民政府的委托代理人孙道鹏、王升玉，第三人吉林省高等级公路建设局的委托代理人刘晓龙、鞠博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张继全诉称：1、请求人民法院依法判令被告向原告全额支付经济损失补偿款1，971，371.00元。2、诉讼费、评估费由被告承担。事实和理由：原告系通化县朝阳林场正式职工，因林场长期放假，为解决职工生存问题，决定将林场区域内的经济沟发包给本单位职工经营。1995年，原告第一次与朝阳林场签订《承包协议》，后陆续签订了几份《承包协议》，现承包期限截止到2020年12月31日。2013年10月13日，鹤大线靖宇至通化高速公路通化县指挥部因修建鹤大高速公路征地，到原告蛙场进行了实际测量并登记。确认原告实际被征用的蛙场孵化池面积为1,682平方米、越冬池2,769平方米、路基占用林蛙栖息地面积为93,600平方米，返魂草2011年栽种面积为15,838平方米，2010年栽种返魂草20,393平方米。2010年栽种的串叶松香草60平方米。双方在《靖宇至通化高速公路地上物登记表》上签字进行了确认。2014年5月，鹤大高速公路开始施工。在双方未就占用蛙场所造成经济损失达成一致意见的情况下，就实际占用了原告的蛙场，填埋了越冬池、孵化池等设施。修建高速公路造成原告蛙场的严重破坏。因为高速公路占用的是整个蛙场的核心，原告的林蛙生产周期及部分设施损失未补偿属于漏项。被告在没有任何依据的情况下，只将串叶松香草、返魂草的损失及越冬池、孵化池的补偿款合计587,796.00元进行了提存。为此，原告请求对蛙场的生产周期经济损失进行了评估。经评估机构对除实际占用的基础设施及返魂草返魂草、串叶松香草以外的蛙场的经营损失进行了评估，确定被告占用原告蛙场，给原告未被占用部分蛙场的生产造成损失的价值为1355,520.00元，评估费是28,055元。为了补偿事宜，原告数次与被告协商处理，要求被告对原告的经济损失予以全额补偿。依据吉林省高级人民法院行政裁定“原审法院应当就已提存的587,796.00元补偿款是否达到足额补偿进行实体审理”。 原告向本院提交了以下证据1.原告与通化县朝阳林场签订的承包协议书三份，时间从2006年开始到2020年止。承包范围为北岔犟眼子沟至七、八、九道沟，面积为10492亩；2.《非国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证》，能够证明原告合法驯养野生动物的事实；3.《通化县人民政府关于吉林省高等级公路建设局拟建鹤岗至大连高速公路靖宇至通化段公路建设项目用地征地公告》、《通化县人民政府关于吉林省高等级公路建设局拟建鹤岗至大连高速公路靖宇至通化段公路建设项目用地征地补偿安置方案公告》各一份，证明了被告是征收原告蛙场的主体，应对占用原告蛙场承担补偿责任；4.《靖宇至通化高速公路经济沟补偿表》一份、《靖宇至通化告诉公路地上物补偿表》一份、《靖宇至通化告诉公路地上物登记表》一份，能够证明原告经营过程中，越冬池被占用了2,769平方米，孵化池被占用1,682平方米，其他被占用了93,600平方米的事实，同时能够证明被告在没有相关法律依据及评估的情况下，对占用原告蛙场孵化池、越冬池、返魂草、串叶松香，总计确定补偿金为587,796.00元的事实；5.吉林荣邦评报字（2017）0014号《通化县朝阳林场张继全林蛙养殖损失鉴定评估报告》，能够证明除被告占用的越冬池、孵化池以外，因被告的占用，给原告蛙场造成了其他损失价值为1，355,520.00事实；6.评估费票据，金额为28,055.00元。证明原告为确定其实际损失，委托评估机构对其损失进行评估，产生评估费28,055.00元的事实；7.吉中盛联盟通汇评报（2013）099号《资产评估报告》能够证明与原告同时在朝阳林场承包经济沟的林云龙因种植林下参，鹤大高速公路通化县指挥部在占用其承包土地时，对其损失进行了评估，并按照评估价值进行了补偿。而被告当时对原告的补偿并没有经过评估部门对其评估进行确认，所以，被告对原告的补偿标准是没有依据的。 被告通化县人民政府答辩称：1、通化县人民政府不是作出行政征收裁决的主体，不具备下达征收补偿裁决的职能。2、通化县人民政府依据相关规定作出的“拟征地公告”、“安置补偿方案”是对征收决定下达之后的组织实施，对于原告所诉的请求应当在安置补偿方案作出后的法定期间内提出异议或者按照法定程序提出行政规范性审查，而原告并未提出，以行政申请的形式主张其诉求并不符合法律的规定。3、对原告所实施的征收行为在2013年10月开始登记，2014年国土资源部正式向吉林省人民政府作出批复，对公路沿线实施征收，该行政行为在2015年完全结束，原告对行政行为的合法性等没有提出质疑，已经超过了行政诉讼的实效。4、原告于2017年末向通化县人民政府提出涉及本案的裁决申请，又于2018年3月向通化市中级人民法院提起诉讼，如果答辩人有确定的裁决义务，原告另行起诉请求赔偿，明确放弃了该申请裁决的请求。综上，答辩人不具备下达征收补偿裁决的职能，原告的诉讼请求无事实和法律依据，应当予以驳回。 被告通化县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.授权委托书，内容：关于鹤岗至大连高速公路靖宇至通化段项目建设用地报批征地工作委托书。征地行为是基于该委托进行协助事实征收工作，需要说明，征地的所有款项并没有打到通化县政府账户，完全由委托单位设置账户进行分配。2.通化市人民政府文件，内容：通化市政府关于鹤大靖宇至通化高速公路建设征地平均年产值的意见；3.通化县人民政府文件，内容：通化县政府关于印发靖宇至通化高速公路通化县境内征地拆迁安置工作方案的通知；4.停止耕种通知书，内容：2013年9月23日通知对鹤岗至大连高速公路靖宇至通化段工程建设用地范围内停止耕种；5.征地拆迁动员大会签到，内容：在实施征收过程中，向林权所有单位进行了政策通知、宣传等工作；6.张继全地上物登记表，内容：靖宇至通化高速公路经济沟补偿、靖宇至通化高速公路地上物补偿明细表、靖宇至通化高速公路地上物登记表；7.国家林业局准予行政许可决定书，内容：国家林业局批准吉林省靖宇至通化公路项目临时占用林地的行政许可决定；8.中华人民共和国国土资源部文件，内容：国土资源部关于鹤岗至大连高速公路靖宇至通化段工程建设用地的批复；9.通化县人民政府公告，内容：通化县政府关于吉林省高等级公路建设局拟建鹤岗至大连高速公路靖宇至通化段公路建设项目用地征地公告；10.通化县人民政府公告，内容：通化县政府关于吉林省高等级公路建设局拟建鹤岗至大连高速公路靖宇至通化段公路建设项目用地征地补偿安置方案公告；11.地上附属物拆迁资金表、补偿表、支票存根、补偿明细，内容：按照实际被拆迁的状况，按统一标准向朝阳林场支付了相应的补偿款项；12.朝阳林场林蛙养殖承包合同一份。以上证据证明该项目在征地过程中已经实际实施，明确征地范围内不应有抢种行为。证据5签到表是被征收单位所有权人对于征收安置方案及标准进行传达，原告地上物登记表明确原告经济作物种类和范围有原告的签字，地，地上物资金表格和支票存根能证明对于原告主张的区域性的孵化池魂草、越冬池均与其他被征收的孵化池等都是统一标准，结合原告的实际状况确定了58万余元的补偿款项。另外提供：原告与朝阳林场的承包协议，承包协议的截止时间2014年1月1日。按照协议的时间确定原告在承包期内也完全充分认识到自己的实际利益，在2014年1月1日之后对于此前承包的范围内应当取得到的经济利益，应当予以进行整理和预见。 第三人吉林省高等级公路建设局陈述称：1.吉林省高等级公路建设局是交通厅下属的事业单位，为我省高速公路建设期业主，并不是行政机关，也没有法律法规的行政授权和行政机关的行政委托，与原告所诉征收补偿的行政纠纷没有法律上的利害关系；2.依据《吉林省公路条例》17条规定及《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，高建局并不是行政征收主体，事实上也没有实施涉案高速公路征地拆迁的工作，因此与本案所诉行政纠纷没有实体上的法律关系。 经庭审质证，被告对原告提供的证据质证认为：1.原告承包经济沟两份合同真实性无异议，对第二份续签合同有异议，因为通化县政府9号文件名文规定，在通告下发后不允许续包，转包等，朝阳林场不顾文件规定继续与承包人续签合同，作为原告应该考虑到以后经营所产生的损失，或占地面积产生的经济损失；2.关于返魂草价值问题，因为朝阳林场的经济作物主要是林下参和返魂草，我们根据栽种的质量、密度等确定的补偿标准，郭洪宝承包的返魂草生产最好，原告栽种的返魂草质量不好，根据产量和质量制定的补偿标准。3.关于补偿款58万元，我们根据市场价格计算后打到各乡镇，由各乡镇具体实施。补偿的提存是由朝阳林场提存到公证处的。我们认为原告主张的林蛙损失在公路施工期间是不存在的。施工时间2014年6月，而当时原告的第二个合同履行期限已经届满，所修的公路仅是在承包区域内一小部分，并且林蛙回收是可以利用山下拦网达到回收目的，对于按照季节林蛙下山，征收实施没有任何影响。依据行政行为的补偿规定，对于非直接损失是不予补偿的。结合原告对该事项主张实际是完全可以避免的，并不是因为有高速公路建设导致林蛙的损失。关于林云龙的鉴定，是对林下参所做的评估。 原告对被告提供的证据真实性均无异议，对证明内容均有异议。被告提供的通化县政府停止耕种通知书以及通化县政府要求停止耕种征地拆迁动员大会签到簿，均要求限制新的抢种以及签订新的承包合同，其中均未提到要求已经签订承包合同的是否可以继续签订合同，尤其是原告从1995年开始就同朝阳林场签订承包合同，且原告承包合同确定范围为10492亩，被告实际占用原告蛙场为10万平方米左右，是原告承包合同中的一部分，所以不能因为被告只占用其中一部分，其余承包合同就不再履行或重新签订，所以原告与朝阳林场于2014年1月1日续签合同行为并不符合被告主张的抢种以及新签订行为，原告续签合同行为既无恶意也不违法，应认定合法有效。2.被告主张其向原告补偿58万余元系按同一标准作出的，但被告提供的证据中返魂草给原告补偿的每平方米11元，给林云龙补偿每平方米15元，郭洪宝每平方米17.5元，其他人补偿金额也不一致，所以不能认定被告对被征收主体均是按同一标准进行的补偿。证据9和证据10，能够确认征收主体就是被告通化县政府。 本院对上述证据认证如下：关于原告的证据1前两份合同，证据2、3、4，被告没有异议，且与本案具有关联性，可以作为认定本案事实根据，本院予以采信。证据5、6、7被告对真实性没有异议，至于证明问题在本院认为中予以阐述。关于被告提供的证据，原告对真实性均无异议，且与本案具有关联性，均可以作为认定本案事实的根据，本院予以采信，但证据1、2、3、7、8恰恰能证明征收主体系通化县人民政府，与被告欲证明的问题不一致。 经审理查明，原告张继全系通化县朝阳林场职工，1996年开始原告与朝阳林场陆续签订几份承包协议，其中征收前有效的协议承包期限为2006年1月1日至2014年1月1日止。2014年3月28日张继全与朝阳林场再次签订朝阳林场林蛙养殖承包合同（合同上体现是2014年1月1日签订），承包期限为2014年1月1日至2020年1月1日。2013年10月13日，因修建鹤大线靖宇至通化高速公路，高速公路通化县指挥部到原告蛙场进行了实际测量登记并签字确认。因双方未达成补偿协议，指挥部于2014年初将串叶松香草、返魂草的损失及越冬池、孵化池的补偿款合计587,796.00元通过朝阳林场进行了提存。 2014年10月8日，张继全以吉林省高等级公路建设局和鹤大线靖宇至通化高速公路通化县指挥部为被告，要求赔偿损失起诉至通化县人民法院，2016年10月20日张继全撤诉。2016年10月26日，张继全再次起诉鹤大线靖宇至通化高速公路通化县指挥部和吉林省高等级公路建设局，在该民事案件审理中，经通化县人民法院委托，由吉林荣邦森林资源资产价格评估有限公司对因修建高速公路对林蛙养殖及部分基础设施造成的损失进行鉴定，2017年5月20日该公司出具评估结论：（一）基础设施投资损失额442,304.00元。（二）一个周期（三年）载蛙量商品林蛙损失额913,216.00元。两项损失合计为1,355,520.00元。2017年10月23日通化县人民法院作出（2016）吉0521民初1283号民事裁定，驳回了张继全的起诉。 2018年3月26日，张继全向本院起诉通化县人民政府行政赔偿，在审理中，经本院释明，张继全撤诉。2018年4月17日，张继全再次起诉通化县人民政府，要求其履行征地补偿职责，本院裁定驳回起诉。张继全不服上诉至吉林省高级人民法院，吉林省高级人民法院作出（2018）吉行终373号行政裁定，指令我院继续审理。 本院认为，根据通化县人民政府《关于印发靖宇至通化高速公路通化县境内征地拆迁安置工作方案的通知》文件及吉林省高等级公路建设局的授权委托书，通化县人民政府系靖宇至通化高速公路通化县境内的征收补偿主体。通化县人民政府于2013年10月13日经实际测量并登记确认后，确定占用张继全承包的山场孵化池面积1,682平方米，越冬池面积2,769平方米，林蛙栖息地面积93,600平方米，返魂草面积36,231平方米，串叶松香草面积60平方米，共计补偿587，796.00元。原、被告对上述补偿部分没有异议。但原告认为因修建高速公路导致其他未被填埋的越冬池、孵化池功能受损以及林蛙生长周期的损失未进行补偿。本院认为，由于2013年9月23日通化县人民政府就下发了停止耕种通知，同日召开动员大会，明令禁止通告下发后又承包、转包山林以及抢种、抢栽、抢建等行为。由于张继全的第二份合同于2014年1月1日即已到期，此时征地工作已经开始，并经张继全签字确认占用面积。因而2014年后张继全与通化县朝阳林场签订的林蛙养殖承包合同，应对修高速的影响和损失予以充分考虑。评估报告确定的损害期间为2013年秋冬至2014年春，因高速公路2014年5月开始实际施工，此时已经完成林蛙的收获，因而合同到期后的损失不能作为高速公路占用应考虑的范围中。原告张继全承包的系国营林场，土地为国有，在其合同已经到期的前提下，通化县人民政府按照统一标准对修高速占用的越冬池、孵化池、林蛙栖息地经营损失予以了补偿，已经充分考虑了原告的利益。该补偿款已提存，原告可随时领取。原告要求对未被填埋的越冬池、孵化池功能受损以及林蛙生长周期的损失予以补偿没有事实和法律依据，不能支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张继全的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告张继全负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长  孙海波 审判员  纪 刚 审判员  孙艳玲 二〇一九年七月二十二日 书记员  丛 稳