河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终886号上诉人(一审原告)焦仕一，男，2016年9月21日出生，汉族，住郑州市管城回族区。上诉人(一审原告)焦长来，男，1970年3月30日出生，汉族，住郑州市管城回族区。法定代理人焦俊锋，男，1993年8月22日出生，汉族，住郑州市管城回族区。二上诉人共同委托代理人贾光娟、徐雅超，河南中豫律师事务所律师。被上诉人(一审被告)郑州市郑东新区管理委员会，住所地河南省郑州市郑东新区商务外环路**。法定代表人王鹏，主任。委托代理人李丽莎，该单位工作人员。委托代理人江孔顺，北京市京师（郑州）律师事务所律师。被上诉人(一审被告)郑州市郑东新区商都路办事处，，住所地河南省郑州市郑东新区万通街与康平路交叉口法定代表人张俊忠，党工委书记。委托代理人武英林、吴跃永，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。被上诉人(一审被告)郑州市郑东新区商都路办事处白佛村村民委员会，，住所地郑州市郑东新区博学路与莲湖路交叉口向东800米负责人焦保富，村民委员会主任。委托代理人武英林、吴跃永，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。上诉人焦仕一、焦长来要求郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东新区管委会）、郑州市郑东新区商都路办事处（以下简称商都路办事处）、郑州市郑东新区商都路办事处白佛村村民委员会（以下简称白佛村村委会）履行法定职责一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2018）豫01行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。焦仕一、焦长来一审诉称：焦仕一出生于2016年9月21日，系郑州市郑东新区商都路办事处下辖的白佛村村民，享有该村村民待遇，因白佛村拆迁，作为回迁安置前出生的该村村民，根据拆迁安置政策，焦仕一依法享有70㎡的拆迁安置房，但郑东新区管委会、商都路办事处、白佛村村委会拒不将其应享有的该70㎡安置房交付给焦仕一。从焦仕一出生至今，其家人多次到商都路办事处、白佛村委会等部门要求政府将焦仕一应享有的安置房进行分配，但一直没有得到明确说法，至今也未予以解决，为维护焦仕一的合法权益，特起诉至法院，请求法院：判令郑东新区管委会、商都路办事处、白佛村村委会向焦仕一交付焦仕一应得的70㎡安置房。郑州市中级人民法院一审查明：焦长来为郑州市管城回族区圃田乡白佛村村民，户籍地郑州市管城回族区圃田乡白佛村**，为该户户主，系焦仕一的爷爷。焦仕一出生于2016年9月21日，同年10月10日以出生申报方式落入焦长来户内。2012年郑东新区为推进合村并城工作，对商都路办事处龙子湖区域内穆庄、白佛两个行政村进行拆迁。2012年10月10日郑东新区管委会印发的《穆庄白佛征迁安置补偿方案》（郑东文［2012］202号）。该文“七、人口界定”规定：“新迁入穆庄、白佛村的以下人员，享受郑东新区征迁补偿安置政策：……五是符合国家计划生育政策的新生婴儿。其中有关安置人口界定问题按回迁安置细则执行”。2015年12月21日商都路办事处发布《商都嘉园人口界定及回迁安置方案的通知》，其中对人口界定截止日、应享受住房安置人员、可购买安置房人员、人口界定程序等问题作出了详细规定，制作了商都嘉园享受安置房人口界定表，最终确定应享受安置房待遇人员。该文规定：2015年12月31日，为人口界定截止日。2015年12月28日商都路办事处发布回迁安置公告，公示2015年12月31日为商都嘉园回迁安置（穆庄村、白佛村）人口界定截止日。2016年5月郑东新区管委会、商都路办事处、白佛村村委会对焦仕一、焦长来所在家庭进行安置房屋分配，其家庭代表焦长来予以签字确认。2016年9月21日焦仕一出生，后因认为郑东新区管委会、商都路办事处、白佛村村委会未向焦仕一分配安置70㎡安置房，焦仕一、焦长来提起本案行政诉讼。郑州市中级人民法院一审认为：（一）关于焦长来是否符合原告主体资格的问题。本案中，郑东新区管委会及商都路办事处在对涉案村庄实行合村并城工作过程中，以户为单位对被拆迁村民予以安置。事实上，焦长来作为被拆迁家庭的户主在《商都嘉园村民住房审批表》等多处进行签字确认，其本人虽系享受安置住房分配的人员，但与焦仕一所诉请要求交付的安置住房具有法律上的利害关系，符合原告的诉讼主体资格。（二）关于本案的适格被告问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。郑东新区管委会是其辖区内土地征收、补偿的主体，是本案适格的被告；商都路办事处不具有组织实施征收土地的法定职责，亦无补偿安置职权，不是本案适格的被告，焦仕一、焦长来对商都路办事处的起诉依法应当予以驳回；白佛村委会不是行政机关，在本案中亦不属于依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的情形，不是适格的被告，焦仕一、焦长来对白佛村委会的起诉依法应当予以驳回。（三）关于焦仕一、焦长来的起诉是否超过起诉期限的问题。本案中，郑东新区管委会、商都路办事处、白佛村村委会虽然于2016年5月份实际完成了对焦仕一、焦长来家庭的住房分配工作，但彼时焦仕一尚未出生。自2016年9月21日焦仕一出生之日焦仕一、焦长来即已知道焦仕一未分配70㎡安置房，故焦仕一、焦长来的起诉期限应当自此时开始计算。此时，按照当时尚有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，焦仕一、焦长来应当在“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年”内提起诉讼。至2018年2月8日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》实施时，焦仕一、焦长来剩余尚未经过的起诉期限不超过该司法解释第六十四条规定的一年的起诉期限。故从切实保护当事人诉权的角度出发，焦仕一、焦长来2018年2月23日提起本案诉讼时尚不超过起诉期限。郑东新区管委会、商都路办事处、白佛村村委会的该项辩解理由不能成立，一审法院不予支持。（四）关于焦仕一、焦长来要求郑东新区管委会、商都路办事处、白佛村村委会为其分配70㎡安置房的请求能否成立的问题。城中村改造中的安置补偿方案，是对特定村民发出的且具有承诺履行的内容，应认定为要约，而村民以签订协议或以其它方式同意拆迁改造，是对补偿方案的认可，应认定为承诺。郑东新区管委会发布的补偿方案即郑东文［2012］202号，该文第七条关于“人口界定”部分对户口户口迁入时间、婚姻法和计划生育政策的情况等分别进行了规定，同时规定：“其他有关人口界定问题按回迁安置细则执行”。此后，商都路办事处补偿方案即商都文［2015］126号第（三）关于“人口界定”部分规定，2015年12月31日为人口界定截止日。2015年12月28日商都路办事处发布回迁安置公告，对安置人口界定截止日进行了公示。对此，由于商都路办事处是郑东新区管委会的派出机构，在法律上对外代表郑东新区管委会并由其承担法律责任，故2012年郑东新区管委会所公布的安置补偿方案，应与商都路办事处2015年所公布的安置补偿方案作为一个整体去理解，后一方案是对前一方案的细化、补充。根据这种系统解释的方法，焦仕一出生于2015年12月31日人口界定截止日之后，不符合上述文件规定的应当享受住房安置人员；同时，是否属于应享受住房安置人员首先由村组作出认定，而村组是否将焦仕一认定为应享受住房安置人员属于该村自治范围内的事项，不属于本案的审查范围。在焦仕一未被村组确定为应享受住房安置人员的情况下，其要求郑东新区管委会、商都路办事处、白佛村村委会为其分配70㎡安置房的请求不能成立，一审法院不予支持。判决驳回焦仕一、焦长来的诉讼请求。焦仕一、焦长来不服一审判决，向本院上诉称：1.商都路办事处、白佛村村委会是本案的适格被告，一审认定二被上诉人不是适格被告不当；2.商都文（2015）126号文件是拆迁三年后制定的，一审认定该文件与2012年郑东新区管委会所公布的安置补偿方案是一个整体，是对2012年方案的细化、补充错误。一审依据该文件认定焦仕一、焦长来不属于应当享受安置的人员错误；3.拆迁后对被拆迁人员进行安置系政府拆迁行为的后续附属义务，不应属于村民自治的范围。4.虽然商都路办事处2015年12月28日发布了回迁安置公告，但安置小区仍在建设根本无法回迁，且安置小区至今未通过消防验收，仍不具备回迁入住条件。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。本院经审理查明事实与一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人要求被上诉人履行安置职责，并没有法律的明确规定，该安置义务是被上诉人在组织城中村改造过程中附带产生的，其中主要依据是城中村改造中的安置补偿方案。该方案是对特定村民发出的且具有承诺履行的内容，应认定为要约，而村民以签订协议或以其它方式同意拆迁改造，是对补偿方案的认可，应认定为承诺，故补偿方案应当成为行政协议的一部分或作为行政协议的前提而存在，具有法律上的约束力。本案上诉人即属于这种情况。郑东新区管委会发布的补偿方案即郑东文[2012]202号文第七部分关于“人口界定”部分，对户口户口迁入时间、婚姻法和计划生育政策的情况等分别进行了规定。此后，商都路办事处补偿方案即商都文[2015]126号文件第（三）部分关于“人口界定”部分，规定了“2015年12月31日，为人口界定截止日”，人口界定截止日之后出生的不应享受郑东新区征迁安置补偿政策。对此，由于商都路办事处是郑东新区管委会的派出机构，在法律上对外代表被上诉人郑东新区管委会并由其承担法律责任，故2012年郑东新区管委会所公布的安置补偿方案，应与商都路办事处2015年所公布的安置补偿方案作为一个整体去理解，后一方案是对前一方案的细化、补充。根据这种系统解释的方法，本案上诉人这种人口界定截止日之后出生的情况，应当适用后一方案，不应当享受安置补偿待遇，郑东新区管委会不应承担安置义务。基于此，上诉人的其他上诉理由不影响本案的处理，本院对其不予审理。综上，上诉人焦仕一、焦长来的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人焦仕一、焦长来承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  王盛楠二〇一九年七月十八日法官助理潘佳佳书记员陈瑞丹