四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川行终543号 上诉人（原审原告）熊桂香，女，1977年3月15日出生，汉族，住四川省绵阳市涪城区。 上诉人（原审原告）张其发，男，1955年12月6日出生，汉族，住四川省绵阳市涪城区。 上诉人（原审原告）高兴田，男，1966年1月27日出生，汉族，住四川省绵阳市涪城区。 上诉人（原审原告）王章荣，男，1963年10月20日出生，汉族，住四川省绵阳市涪城区。 上诉人（原审原告）林绵蓉，女，1968年9月13日出生，汉族，住四川省绵阳市涪城区。 上诉人（原审原告）邹蓉，女，1974年5月6日出生，汉族，住四川省绵阳市涪城区。 上诉人（原审原告）莫发义，男，1964年3月1日出生，汉族，住四川省绵阳市涪城区。 上诉人（原审原告）冯燕，女，1966年3月28日出生，汉族，住四川省绵阳市涪城区。 上诉人（原审原告）李玉洪，男，1974年11月5日出生，汉族，住四川省绵阳市涪城区。 上诉人（原审原告）刘燕，女，1985年6月16日出生，汉族，住四川省绵阳市涪城区。 上诉人（原审原告）刘琴琴，女，1986年7月13日出生，汉族，住四川省绵阳市涪城区。 十二上诉人的诉讼代表人李玉洪、刘燕、刘琴琴、熊桂香、莫发义。 十二上诉人的共同委托代理人李群杰，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省自然资源厅。住所地：四川省成都市百卉路**。 法定代表人孙建军，厅长。 委托代理人姜璟俊，北京德恒（成都）律师事务所律师。 委托代理人古晓玲，四川省自然资源厅工作人员。 被上诉人（原审被告）四川省人民政府。住所地：四川省成都市锦江区督院街**。 法定代表人尹力，省长。 委托代理人封素玲，四川省司法厅工作人员。 上诉人熊桂香、张其发、高兴田、王章荣、朱启斌、林绵蓉、邹蓉、莫发义、冯燕、李玉洪、刘燕、刘琴琴（以下简称熊桂香等12人）因诉被上诉人四川省自然资源厅（原四川省国土资源厅，以下简称省国土厅）、四川省人民政府（以下简称省政府）不履行法定职责、行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初793号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，原告熊桂香等12人于2017年3月4日向被告省国土厅邮寄递交申请，请求省国土厅和原绵阳市国土资源局（现绵阳市自然资源和规划局，以下简称绵阳市国土局）对原告所在集体经济组织的违法征收土地行为进行查处，并将查处情况书面告知原告。2017年3月20日，省国土厅将原告的举报线索以川123**［2017］46号《四川省12336国土资源举报交办通知书》交由绵阳市国土局核查处理，明确要求绵阳市国土局将核查情况反馈原告，并回复省国土厅。2017年5月21日，原告认为省国土厅未在法定期限内答复原告，且未对相关部门的违法行为予以查处为由，向被告省政府申请行政复议，请求确认省国土厅不履行查处职责违法。省政府通知原告补正相关申请材料后，于同月31日受理。省政府分别向原告和省国土厅送达了《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》。省国土厅在10日内提交了《答复书》及相关证据、依据，省政府经审理于2017年7月14日作出川府复驳【2017】70号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称70号复议决定），认为省国土厅收到原告的举报后，依法交由下级部门承办，履行了法定职责，且程序合法。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回原告的复议申请，并于7月17日邮寄送达双方当事人。2017年8月21日，一审法院受理原告请求确认省国土厅未在法定期限内履行法定职责的行为违法并责令其履行上述职责；撤销70号复议决定的起诉。 一审认为，被告省国土厅收到原告熊桂香等12人的举报后，将该举报线索交由绵阳市国土局核查处理，明确要求绵阳市国土局将核查情况反馈原告，并回复省国土厅。同时，省国土厅对绵阳市国土局的核查处理进行了及时跟进并督办。2017年5月12日，绵阳市国土局将核查处理情况书面回复省国土厅。该厅执法总队认为回复报告认定的事实不全面，又于2017年5月31日书面要求绵阳市国土局补充调查。2017年6月26日，绵阳国土局将补充调查情况回复省国土厅。省国土厅执法总队于2017年7月17日赴绵阳进行了实地核查，并将调查处理情况于次日当面告知原告。因此，省国土厅已依法适当履行了法定职责。省政府收到原告的行政复议申请后，于法定期限内作出行政复议决定并送达，符合法律规定。原告的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告熊桂香、张其发、高兴田、林绵蓉、邹蓉、冯燕、朱启斌、王章荣、李玉洪、刘琴琴、莫发义、刘燕的诉讼请求。案件受理费50元，由原告熊桂香、张其发、高兴田、林绵蓉、邹蓉、冯燕、朱启斌、王章荣、李玉洪、刘琴琴、莫发义、刘燕负担。 熊桂香等12人上诉称：（一）被上诉人省国土厅在收到上诉人的举报后，未向上诉人作出任何答复，直到本案一审开庭时，上诉人才知道省国土厅和绵阳市国土局的调查处理情况，一审法院据此作出的省国土厅已履行法定职责的认定属认定事实错误。同时，省国土厅在上诉人提起行政复议后才进行实地核查和当面告知上诉人，超过了其履行查处职责的法定期限，更加证明了省国土厅行政不作为的事实成立。（二）根据省国土厅提供的证据，上诉人所在的绵阳市涪城区塘汛镇涪沿村3组集体土地征收过程中存在未批先征、未依法进行安置补偿等土地违法行为，但省国土厅、绵阳市国土局均未进行处理，省国土厅亦构成实体不作为。（三）省政府在省国土厅行政不作为行为成立的情况下，作出的70号复议决定应予撤销。上诉人请求撤销一审判决，依法改判或将本案发回重审。 省国土厅答辩称，省国土厅收到上诉人的举报后依法受理登记，对举报线索进行了核查，并将核查情况告知了上诉人，履行了对土地违法行为的查处职责。请求二审法院驳回上诉，维持原判决。 省政府答辩称，省政府的行政复议程序合法，作出的70号复议决定依据充分。 本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致。另查明，根据熊桂香等12人提交的《违法征地查处申请书》记载，熊桂香等12人认为相关部门在进行涉案土地征收时，未听取被征地农民的意见，未依法制定征收补偿安置方案，更未对熊桂香等12人依法进行合理补偿，存在违反征地程序的违法行为，请求查处。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国土地管理法》的规定，上级土地主管部门对下级行政机关土地行政行为的监督，既包括上一级土地主管部门对下一级土地主管部门的土地行政行为行政复议监督，又包括上级土地主管部门对下级人民政府及其所属部门土地行政行为的内部层级监督。当然上级土地主管部门对下级行政机关非履行职责过程中的土地违法行为也有查处的法定职权。最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十二条规定，当事人因请求上级行政机关监督和纠正下级行政机关的行政行为，不服上级行政机关作出的处理、答复或者未作处理等层级监督行为提起诉讼，或者不服上级行政机关对下级行政机关作出的通知、命令、答复、回函等内部指示行为提起诉讼的，人民法院在裁定不予立案的同时，可以告知当事人可以依法直接对下级行政机关的行政行为提起诉讼。上述行为如果设定了当事人的权利义务或者对当事人权利义务产生了实际影响，人民法院应当予以立案。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项也规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 本案中，上诉人熊桂香等12人认为相关行政机关在对其所在集体组织的土地实施征收过程中存在违反征收程序的土地违法行为，要求被上诉人省国土厅予以查处。其实质就是要求省国土厅对绵阳市相关行政机关在实施征收熊桂香等12人所在集体经济组织土地过程中的土地违法行为，履行内部层级监督职责。省国土厅收到上诉人的申请后，交绵阳市国土局核查，期间进行督办和亲自核查，指出相关行政机关实施的行政行为的违法之处，责令予以改正，并将调查处理情况告知上诉人，省国土厅的行为并无不当。其行为并不直接设定熊桂香等12人新的权利义务，熊桂香等12人可以通过直接对绵阳市相关行政机关作出的行政行为提起行政复议、行政诉讼来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，熊桂香等12人以省国土厅不履行内部层级监督职责为由，提起的本案行政复议、行政诉讼，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。因此，省国土厅的涉案行为既不属于行政复议的受案范围，又不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被上诉人省政府作出驳回熊桂香等12人的行政复议申请的70号复议决定及一审法院判决驳回熊桂香等12人的诉讼请求不当，但鉴于上述处理对熊桂香等12人的合法权益未造成实质性损害，为避免诉累，可予以维持。熊桂香等12人的诉求应循其他法定渠道解决，其上诉理由，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人熊桂香、张其发、高兴田、林 绵蓉、邹蓉、冯燕、朱启斌、王章荣、李玉洪、刘琴琴、莫发义、 刘燕负担。 本判决为终审判决。 审判长  王代伍 审判员  刘洪峰 审判员  牟 琼 二〇一九年七月三十一日 书记员  伍 沿