山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁03行终103号 上诉人（原审被告）沂源县人力资源和社会保障局，统一社会信用代码11370323004223236T。住所地：山东省沂源县新城路东段。 法定代表人唐力，局长。 委托代理人李成军，沂源县人力资源和社会保障局养老失业科科长。 委托代理人伊斌，山东民意律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张志成，男，1956年12月12日出生，汉族，山东省药用玻璃股份有限公司职工，住山东省沂源县。 上诉人沂源县人力资源和社会保障局因被上诉人张志成诉其不履行办理退休手续法定职责一案，不服淄博市博山区人民法院(2018)鲁0304行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院查明，原告张志成于1972年12月参加工作，1972年12月至1989年5月在沂源县畜牧兽医局工作，1989年5月调入山东省药用玻璃股份有限公司后一直在该公司工作。在2017年12月6日打印的原告的淄博市社会保险参保缴费证明（城镇职工）中载明，原告养老保险缴费起止时间为1972年12月至2017年11月。原告身份证、户口簿、社保卡中的出生日期均为1956年12月12日，原、被告提供的原告档案材料中的出生日期亦均为1956年12月12日（有一处记载为古历1956年11月11日，公历即为1956年12月12日）或1956年12月（部分材料中仅记载出生的年、月），但是其中部分日期存在更改痕迹。关于原告的出生日期，被告沂源县人力资源和社会保障局结合原告的居民身份证与职工档案，确认为1956年12月12日。2016年12月，山东省药用玻璃股份有限公司为原告办理退休申报手续时，被告认为结合原告居民身份证与职工档案能够确认原告出生时间为1956年12月，但因原告职工档案存在涂改，所以应按照鲁劳发[1999]159号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第二条第二项的规定，三年内不予办理审批退休。2017年11月22日，山东省药用玻璃股份有限公司出具说明材料称原告在沂源县畜牧兽医局工作期间的人事档案中关于出生年月的记载不知何种原因出现了更改，其已无法查证；原告自1989年5月调入其公司后的人事档案中关于出生年月的记载均为1956年出生。2017年12月14日，原告向被告邮寄《以身份证确认退休年龄申请书》，要求被告为其办理退休手续。2018年1月16日，被告作出处理意见，以原告部分档案材料中的出生时间存在涂改为由，依据上述鲁劳发[1999]159号文件第二条第二项的规定，决定三年内不予办理审批退休，并确定原告办理退休的时间为2019年12月。原告对上述处理意见不服，向沂源县人民法院提起行政诉讼。沂源县人民法院经审理，以主要证据不足为由，撤销被告作出的上述处理意见，并责令被告重新作出处理。上述行政判决生效后，被告向沂源县畜牧兽医局调查核实了原告档案的涂改情况，该局出具说明称“没有查找到关于张志成本人档案记载的出生时间进行更改、涂改的会议记录、会议纪要、情况说明等相关材料”。同时，被告向山东省药用玻璃股份有限公司调取了原告档案材料中，出生日期存在更改的部分档案材料。2018年10月15日，被告综合全案证据材料，重新对原告作出答复并予送达，其答复结论同原处理意见。原告对该重新作出的答复仍不服，向法院提起行政诉讼。 原审法院认为，本案中，鲁劳发[1999]159号文件的名称为“关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知”，文件首段中载明“坚决制止和纠正违反国家规定办理提前退休的行为，根据国家有关规定，现就有关问题通知如下”，文件末段中载明“本通知下发后，各地即可恢复职工特殊工种退休和因病或非因工致残完全丧失劳动能力退休、退职的审批工作”，文件附件为“清查和纠正1998年违规办理提前退休统计表”，同时结合该文件全文规定内容，能够得出该文件系为制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题而制定的。本案中原告单位于2016年12月为其办理退休申报手续时，原告已年满六十周岁，达到了国家规定的企业男职工正常的法定退休年龄，并非提前退休的情形，故该文件不适用于原告在正常法定退休年龄办理退休手续的情形，被告依据该文件第二条第二项的规定，作出的三年内不予为原告办理审批退休、原告应于2019年12月办理退休的答复，属适用依据错误，其该答复结论缺乏法律、法规依据，依法应予撤销。关于原告要求审查上述规范性文件合法性的诉讼请求，因上述规范性文件不适用于本案，故法院无需一并审查其合法性。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条规定，企业男职工正常的法定退休年龄为年满六十周岁。《中华人民共和国社会保险法》第十六条第一款规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。本案中，原告身份证、户口簿、社保卡载明的出生日期均为1956年12月12日，虽然原告部分档案材料中的出生日期存在更改的情况，但被告最终确认原告的出生日期即为1956年12月12日，因此在2016年12月12日时，原告即已达到法定退休年龄。而根据原告的淄博市社会保险参保缴费证明，能够证明原告的养老保险累计缴费已超过十五年。综上，原告在2016年12月已符合上述法律规定的办理退休、领取基本养老金的条件。在原告无其他不应办理退休的法定情形下，被告应当为原告办理退休审批手续。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决一、撤销被告沂源县人力资源和社会保障局2018年10月15日作出的关于对张志成要求办理退休手续申请事项的答复；二、责令被告沂源县人力资源和社会保障局于本判决生效之日起三十日内对原告张志成的退休审批事项重新作出处理。案件受理费50.00元，由被告沂源县人力资源和社会保障局负担。 宣判后，原审被告沂源县人力资源和社会保障局不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销原审判决，并依法驳回被上诉人的诉讼请求,一审和二审诉讼费用由被上诉人负担。上诉理由：一、一审法院认为，上诉人答复中引用的鲁劳发[1999]159号通知是为制止和纠正违反国家规定办理职工提前退休有关问题而制定的，不能适用于被上诉人在法定退休年龄办理退休手续的情形，其该项认定错误。该通知虽然文件名称是《关于制止和纠正违反国家规定办理职工提前退休有关问题的通知》(以下简称通知)，但该通知的第一条，将法定年龄退休、特殊工种退休、因病或非因工致残退休以及提前退休等各种退休年龄均作出了列举性规定，并非是单纯针提前退休而制定的。该规定其中就包含了被上诉人法定退休年龄的情形，被上诉人达到法定退休年龄后的退休审批适用该通知。二、《通知》第二条列举了规范退休审批程序，健全审批制度的相关情形。其中第(一)项规定的是退休审批工作的相关要求，并非特指提前退休的情形。上诉人作出答复时所引用的第二条第(二)项的情形是规范退休审批过程中，对随意更改职工出生时问和编造档案行为的处理规定，也是对所有退休审批的相关规定，并没有特指是针对提前退休所制定的。倘若如一审法院认定，《通知》是针对提前退休制定的，那么法定年龄退休、特殊工种退休、因病或非因工致残退休时，职工档案发生了随意更改的行为，就无任何约束性措施，将会导致职工档案管理混乱，随意增大或减小档案年龄将不承担任何责任。《通知》第二条第(三)项、第(四)项对特殊工种退休、因病或非因工致残退休所需要达到的条件进行了规定，《通知》第五条对所有退休审批工作进一步进行了要求。以上规定的内容，更进一步说明，该《通知》的制定以及职工档案出生时间发生随意更改，三年内不予办理审批退休的规定并非针对提前退休审批，而是针对所有退休审批。三、上诉人作出的答复认定事实清楚、适用法律正确程序合法，证据确凿充分，被上诉人诉讼请求不能成立，应依法驳回。上诉人在对被上诉人进行退休审批时，对被上诉人的档案进行了调取和查阅，发现被上诉人档案中记载的出生日期进行了多处更改。被上诉人档案出生日期更改的事实清楚证据确凿充分。上诉人根据沂源县人民法院的判决对被上诉人及时进行了答复，并送达给被上诉人，程序合法。上诉人引用的《通知》第二条第(二)项的规定，是在进行所有种类退休审批时应当适用的，而非特指提前退休，上诉人适用法律正确。同时，根据职工档案的管理规定，职工档案是由职工单位进行保管，是严禁随意更改的。被上诉人档案保管单位由于违反规定，对档案进行了随意更改，给被上诉人造成了三年不予办理审批退休的后果，被上诉人可依法向档案保管单位主张权利。上诉人的答复并不会导致被上诉人权利的丧失。综上所述，一审判决认定事实及适用法律错误，依法应当撤销，上诉人作出的答复认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，被上诉人的诉讼请求不能成立，依法应当驳回。 被上诉人张志成辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人称一审法院认定事实及适用法律错误的理由不能成立。答辩人1956年12月12日出生，1972年12月参加工作，到2016年12月份，年满60周岁，缴费年限44周年。上述事实有答辩人的身份证、户籍证明社保卡、职工档案、社会保险缴费证明、上诉人书面答辩内容等证据予以证明，事实清楚。一审法院依据上述相关证据认定了上述事实，认定事实清楚，证据充分。答辩人认为，本案是因社会保险关系引起的行政诉讼，适用的基本法律首先是《中华人民共和国社会保险法》，一切规范性文件的相关规定不得与社保法的规定相抵触，一切规范性文件的相关规定与社保法的规定不一致的，应以社保法的规定为准。一审法院根据社保法第十六条第一款规定的退休条件，认定答辩人到2016年12月份已经符合办理退休手续，领取基本养老金的条件，适用法律正确。二、上诉人重新作出的行政行为，认定事实的主要证据不足、适用法律明显错误、明显违反法律的禁止性规定。上述人诉称认定事实清楚，证据充分适用法律正确、程序合法的理由不能成立。(一)上诉人重新作出的行政行为认定事实的主要证据不足。沂源县人民法院生效判决书认为，上诉人认定答辩人档案出生时间存在更改，但没有查明更改原因和更改前的出生时间，属认定事实的主要证据不足，并据此判决撤销了上诉人的原行政行为。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，沂源县人民法院生效判决确认的事实，应当作为本案定案的依据。证明的事实并没有改变，不能对抗沂源县人民法院的生效判决书确认的事实。(二)上诉人重新作出的行政行为，适用规范性文件明显错误。1、适用法律正确的前提是认定的事实清楚，证据充分。适用鲁劳发[1999]159号文件第二条第(二)项规定的前提条件是存在为了办理提前退休而更改档案年龄的事实。答辩人属达到60周岁的法定退休年龄正常退休，无需为了办理提前退休而更改档案年龄。上诉人认定的事实依据，已被沂源县人民法院以主要证据不足为由依法判决撤销。没有事实依据，适用规范性文件明显错误。2、鲁劳发[1999]159号文件，从文件的名称、目的、到文件的全部内容，都是为了制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题而制定。答辩人属于达到60周岁的法定年龄正常退休，并非提前退休的特定对象。一审法院认定上诉人答复结论没有法律法规依据，属适用依据错误，并依法判决撤销了上诉人重新作出行政行为，认定事实清楚，适用法律正确。3、鲁劳发[1999]159号文件第二条第(二)项的规定，没有法律、法规、规章等上位法的依据，增设了退休审批的条件，减损了企业职工的合法权益，明显违反了社保法第十六条第一款的规定,违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十四条的规定，属于规范性文件不合法，上诉人适用该文件规定明显错误。(三)上诉人重新作出的行政行为，以同一事实和理由作出与原行政行为完全相同的行政行为，明显违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。一是认定的事实与原行政行为完全相同，二是使用理由与原行政行为完全相同，三是处理结果与原行政行为完全相同。上诉人重新作出的行政行为，违反该法律规定的事实清楚，证据充分，应当依法判决撤销其行政行为。(四)上诉人诉称根据沂源县人民法院的判决重新作出了答复，程序合法的理由不能成立。三、上诉人依据鲁劳发[1999]159号文件第一条、第二条列举的内容，称该文件适用答辩人退休审批的理由明显错误。1、该条列举各种法定退休年龄目的是重申各种法定退休年龄和提前退休年龄的界限，而不是列举的法定退休年龄都适用该文件的规定。2、该文件第二条的核心内容是规范审批程序，健全审批制度。该条一至四项是对提前退休审批工作规定的审批权限、审批要求、审批条件、审批依据。因为提前退休是对特定范围、特定对象的一种优惠政策。这种限制性的条件和规定只能适用于特定范围、特定对象，超出了特定适用范围和特定适用对象将会出现荒谬的结果。上诉人扩大了该文件的适用对象，导致了上诉人决定答辩人63周岁退休荒谬结论。答辩人认为，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人重新作出的行政行为，认定事实的主要证据不足;适用规范性文件明显错误;明显违反行政诉讼法第七十一条禁止性的规定。上诉人的上诉理由不能成立，答辩人请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随卷移送本院，二审未提交新的证据。本院经阅卷、调查和询问当事人，对本案进行了书面审理。本院同意原审人民法院对证据的分析认证意见，经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2019年7月12日，原审原告张志成向本院申请撤回对鲁劳发[1999]159号文件第二条第(二)项规定一并进行合法性审查的起诉。 本院认为，被上诉人即原审原告张志成申请撤回对鲁劳发[1999]159号文件第二条第(二)项规定一并进行合法性审查的起诉，不违反法律规定，本院予以准许。 根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条之规定，企业男职工正常的法定退休年龄为年满六十周岁。《中华人民共和国社会保险法》第十六条第一款规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。本案中，被上诉人张志成的身份证、户口簿、社保卡载明的出生日期均为1956年12月12日，且上诉人沂源县人力资源和社会保障局在一审庭审中明确，其作出被诉《关于对张志成要求办理退休手续申请事项的答复》时，已结合张志成的居民身份证和职工档案确定张志成的出生时间为1956年12月12日。据此，2016年12月12日被上诉人张志成年满六十周岁时，其已达到法定退休年龄，且其淄博市社会保险参保缴费证明显示其养老保险累计缴费已超过十五年，因此，被上诉人张志成在2016年12月已符合法定办理退休、领取基本养老金的年龄条件。 关于被上诉人张志成的部分档案材料存在涂改的问题，根据劳社部发[1999]8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第二条第（二）项之规定，对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法，当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准，要加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生时间和编造档案。本规定旨在规范对职工出生时间的认定，防止职工随意更改身份证和档案办理提前退休。本案中，上诉人沂源县人力资源和社会保障局已结合居民身份证和职工档案，确定被上诉人张志成的出生时间为1956年12月12日，被上诉人张志成于2016年12月12日已达到法定退休年龄，不存在违规提前办理退休的情形，因此，上诉人沂源县人力资源和社会保障局认定张志成办理退休手续的时间为2019年12月，系适用法律错误。 综上，上诉人沂源县人力资源和社会保障局2018年10月15日作出的《关于对张志成要求办理退休手续申请事项的答复》适用法律错误，依法应予撤销并责令其重新办理。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人沂源县人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 商利群 审 判 员 荣明潇 审 判 员 陈 磊 二〇一九年七月十五日 法官助理 吴 昊 书 记 员 冯 媛