贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终521号上诉人（一审被告）六盘水市钟山区人民政府，住所地六盘水市钟山区龙井路。法定代表人陈松，区长。委托代理人黄静，贵州崇实律师事务所六盘水分所律师。被上诉人（一审原告）廖光兰，女。委托代理人寇强，男。一审第三人寇绍娟，女，汉族。上诉人六盘水市钟山区人民政府（以下简称钟山区政府）因与被上诉人廖光兰、一审第三人寇绍娟房屋行政强制一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2018）黔01行初679号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。经一审法院审理查明，第三人寇绍娟系廖光兰之女。2014年6月5日，钟山区政府作出钟府发［2014］10号《六盘水市钟山区人民政府关于老城棚户区范围内房屋的征收决定》，决定对老城棚户区城市综合体范围内的房屋进行征收，征收范围为：老城棚户区城市综合体范围（东至钢城大道，西至荷城花园，南至钟山大道，北至官厅东路）。廖光兰在上述征收范围内拥有房屋一栋，并持有六盘水市房权证钟山区字第**房屋所有权证。2015年12月28日，廖光兰之女寇绍娟与六盘水市老城改造项目建设指挥部签订了1092号回迁类《六盘水市钟山区棚户区房屋征收补偿合同》。根据该合同第十二条的约定，在合同签订之日起15日内搬迁完毕，廖光兰应将房屋交给钟山区政府拆除。2015年12月25日，钟山区政府在协商无果的情况下，对廖光兰户作出《房屋征收通知书》。该通知书载明“……请你户于2015年12月27日前到老城改造项目建设指挥部洽谈并签订房屋征收合同。逾期仍未签订合同，将由区人民政府房屋征收部门及司法部依法予以征收。”2016年3月，钟山区政府在未能举证证明廖光兰已自行腾空房屋、也未向法院申请强制执行的情况下将廖光兰位于六××水市××区××层商住综合楼的房屋予以强制拆除，且未举证证明告知了廖光兰诉权及起诉期限。廖光兰认为钟山区政府在未与被征收人达成安置补偿协议的情况下，未征得被征收人的同意，擅自实施强拆其合法房屋的行为，损害其合法权益，造成其重大的经济损失，于2018年1月17日诉至六盘水市中级人民法院，诉请：1.确认钟山区政府拆除廖光兰位于钟山××××号商住综合楼的行政行为违法；2.本案诉讼费用由钟山区政府承担。六盘水市中级人民法院受理后因老城改造项目直接影响市区的城市规划建设和经济发展的决策部署，为确保案件的公正审理，于2018年2月11日请求本院指定管辖。本院于2018年3月12日作出（2018）黔行辖11号行政裁定，指定由贵阳市中级人民法院管辖。另查明，2017年4月28日，贵阳市中级人民法院作出（2016）黔01行初678号行政判决书，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，确认了钟府发［2014］10号《六盘水市钟山区人民政府关于老城棚户区范围内房屋的征收决定》违法。2018年12月7日，贵阳市中级人民法院作出（2018）黔01行初680号行政判决书，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条、第六十九条之规定，判决驳回了廖光兰要求确认1092号回迁类《六盘水市钟山区棚户区房屋征收补偿合同》无效的诉讼请求。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，钟山区政府作为实施被诉行政行为的主体，系本案的适格被告。就钟山区政府辩称廖光兰的起诉超过法定起诉期限的问题，钟山区政府作出强制拆除行为时，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》尚具有法律效力，根据该解释第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”之规定，钟山区政府于2016年3月作出强制拆除行为时并未告知廖光兰诉权或者起诉期限，廖光兰于2018年1月17日提起诉讼并没有超过起诉期限。本案的焦点在于钟山区政府实施拆除廖光兰房屋的行政行为是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”之规定，行政机关对于行政相对人就行政行为不提起诉讼又不履行且自身无强制执行权的，可以申请人民法院强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，钟山区政府作为无行政强制执行权的主体，没有强制拆除的权利，其自行强制拆除廖光兰房屋属于超越法定职权。廖光兰之女寇绍娟签订了房屋征收补偿协议，并不意味着廖光兰丧失对其房屋享有的民事权利，在廖光兰未能按照征收补偿协议移交房屋且未能举证证明其自愿移交房屋的情况下，钟山区政府应当依照法定程序申请人民法院强制执行。综上，钟山区政府强制拆除廖光兰拥有的位于钟山××××号商住综合楼砖混结构280.87平方米房屋的行为违法，依法应予撤销，但鉴于钟山区政府的强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应依法确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：。（三）违反法定程序的；（四）超越职权的”、第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；。”之规定，作出如下判决：确认六盘水市钟山区人民政府拆除廖光兰位于钟山××××号商住综合楼砖混结构280.87平方米房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由六盘水市钟山区人民政府负担。上诉人钟山区政府上诉请求：1.依法撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2018）黔01行初679号行政判决，改判为驳回被上诉人的诉讼请求；2.请求二审法院依法开庭审理本案，并通知第三人寇绍娟作为必须到庭的当事人到庭应诉；3.一审、二审费用全部由被上诉人承担。事实及理由：1.一审判决认定事实有重大遗漏，导致判决结果错误。钟山区政府2015年12月25日对廖光兰作出《房屋征收通知书》后，并没有实施强制征收，而是由廖光兰之女寇绍娟作为户主代表，于2018年12月28日与老城改造项目建设指挥部签订了《房屋征收补偿合同》，寇绍娟并同时作出书面承诺，明确表示合同签订15日内将房屋搬空自行完成搬迁，交房于老城改造项目建设指挥部予以拆除。2.钟山区政府对涉案房屋实施拆除是双方依合同而为的行为，一审判决将其认定为强制拆除，系认定事实错误。3.一审判决适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条及《行政强制法》第十三条之规定错误。钟山区政府对廖光兰户所涉房屋实施征收拆除的依据，是与廖光兰户签订的征收补偿协议而不是征收决定，钟山区政府对其房屋拆除是基于双方所签的行政合同及承诺书而为，双方是一种合同行为而不是强制行为。4.本案应当通知第三人寇绍娟作为必须到庭的当事人到庭应诉，以利于查清本案客观事实。5.廖光兰提起本案的诉讼已超过法定起诉期限。被上诉人廖光兰在二审法定期限内未提交书面答辩意见，一审第三人寇绍娟未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条的规定，行政机关实施强制执行由法律设定或申请人民法院强制执行。本案系国有土地上房屋征收，根据《国有土地上房屋征收条例》第二十八的规定，征收国有土地上房屋，行政机关并无直接强制拆除被征收房屋的权力，行政机关若要实现强制拆除，应当按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，钟山区政府作为无行政强制执行权的主体，没有强制拆除的权利，其自行拆除廖光兰房屋属于超越法定职权。虽然廖光兰之女寇绍娟与六盘水市老城改造项目建设指挥部签订了《六盘水市钟山区棚户区房屋征收补偿合同》，领取了部分补偿款，同时承诺在15日内将房屋搬空，交房于老城改造项目建设指挥部予以拆除。但钟山区政府未能举证证明廖光兰自愿交屋于老城改造项目建设指挥部，钟山区政府应当依照法定程序申请人民法院强制执行。综上，钟山区政府强制拆除廖光兰涉案房屋的行政行为违法，依法应予撤销，但鉴于钟山区政府的强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应确认违法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人六盘水市钟山区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  管劲松审判员  田一铭审判员  肖 瑶二〇一九年七月二十五日法官助理宋媛玉书记员马如意