北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0112行初100号原告肖永惠，女，汉族，1936年11月13日出生，住北京市顺义区。原告吕振发，男，汉族，1937年3月26日出生，住北京市顺义区。原告吕海荣，女，汉族，1967年3月14日出生，住北京市顺义区。原告李盼，女，汉族，1991年6月28日出生，住北京市顺义区。四原告之共同委托代理人王军，北京市律港律师事务所律师。四原告之共同委托代理人董志山，北京市律港律师事务所实习律师。被告北京市顺义区住房和城乡建设委员会，住所地北京市顺义区府前东街**。法定代表人赵洪涛，主任。委托代理人曲平，北京市顺义区住房和城乡建设委员会工作人员。委托代理人李鑫，北京市顺新律师事务所律师。被告北京市住房和城乡建设委员会，住，住所地北京市通州区达济街**院/div>法定代表人徐贱云，主任。委托代理人周岩，北京市住房和城乡建设委员会干部。委托代理人王奇，北京市建诚律师事务所律师。原告肖永惠、吕振发、吕海荣、李盼（以下简称四原告）不服被告北京市顺义区住房和城乡建设委员会（以下简称顺义住建委）作出的《不予受理决定书》（以下简称被诉决定）及北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）作出的京建复字[2018]133号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），于2019年1月31日向本院提起行政诉讼，本院于2019年2月19日立案后，依法向顺义住建委、市住建委送达了起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月28日公开开庭审理了本案。四原告的委托代理人王军、董志山，顺义住建委的委托代理人曲平、李鑫，市住建委的委托代理人周岩、王奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。顺义住建委于2018年10月17日向四原告作出被诉决定，主要内容为：“经查，2018年7月27日，我委因北京市顺义区马坡镇西丰乐村棚户区改造土地开发项目向北京首开中晟置业有限责任公司核发了《房屋拆迁许可证》（京建顺拆许字[2018]第5号），拆迁期限为2018年8月2日至2019年8月1日。北京市顺义区马坡地区西丰乐村月平巷1号宅基地使用人田广礼（男）于2018年8月12日与拆迁人北京首开中晟置业有限责任公司签订了《北京市集体土地房屋拆迁货币补偿协议书》，并对该处房屋进行了拆除。依据《北京市城市房屋拆迁裁决程序规定》（京国土房管拆[2002]1116号）有下列情形之一的，裁决机关不予受理：第四条第一款第（一）项：当事人已签订拆迁补偿安置协议的。你所提出的裁决申请符合上述条款之规定，故我委做出决定如下：对你提出的拆迁纠纷裁决申请不予受理。”2019年1月18日，市住建委向四原告作出被诉复议决定，认为顺义住建委所作被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，决定予以维持。四原告诉称：一、被诉决定和被诉复议决定均将顺义区马坡镇西丰乐村月平巷**的宅基地使用权人田广礼认定为拆迁补偿安置协议的当事人，事实依据不足，适用法律错误。二、四原告属于月平巷1号宅院中后排北房西数第二间房屋的物权人，也属于《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第三条规定的被拆迁人，应享有独立的被拆迁人地位，被诉决定和被诉复议决定以宅基地使用人作为认定被拆迁人的法律依据和事实依据均不足。三、顺义住建委及市住建委无任何证据证实四原告应当享有的货币补偿款、住房安置待遇应包含在田广礼所签订的《北京市集体土地房屋拆迁货币补偿协议书》并由田广礼作为代表作出意思表示，故顺义住建委及市住建委作出的行政行为属于事实认定错误。四、顺义住建委及市住建委作出行政行为所依据的京国土房管拆[2002]1116号《北京市城市房屋拆迁裁决程序规定》（以下简称《裁决程序规定》）的上位法《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁管理条例》）和《北京市城市房屋拆迁管理办法》已经作废，顺义住建委及市住建委依据上位法已经作废的规范性文件作出行政行为，法律依据不足，且《裁决程序规定》第四条规定的“当事人”明显与《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》规定的被拆迁人不是同一概念，已违反了上位法的规定。综上，请求法院依法判决撤销被诉决定和被诉复议决定，责令顺义住建委对四原告的裁决申请依法重新作出处理，同时对《裁决程序规定》的合法性进行审查。四原告在本院指定的期限内提交了如下证据：1.被诉复议决定，证明市住建委作出被诉复议决定所依据的《裁决程序规定》的上位法《拆迁管理条例》和《北京市城市房屋拆迁管理办法》已废止，该文件作为规范性文件已无上位法依据，合法性依据已不足，应当予以废止；2.行政复议申请书，证明四原告向市住建委提出的行政复议申请；3.被诉决定，证明顺义住建委作出被诉决定所依据的《裁决程序规定》的上位法《拆迁管理条例》和《北京市城市房屋拆迁管理办法》已废止，该文件作为规范性文件已无上位法依据，合法性已不足，应当予以废止；4.房屋裁决申请表，证明四原告向顺义住建委提出的裁决申请的内容；5.（1）户口本复印件，证明四原告在拆迁范围内具有户籍资格；（2）身份证复印件，证明四原告身份情况；（3）（2010）顺民初字第5号民事调解书（以下简称第5号民事调解书），证明四原告在涉诉的拆迁范围内享有房屋所有权，属于《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》规定的被拆迁人，依法享有取得补偿和住房安置保障的权利，四原告与田广礼不属于同一被拆迁人，也不属于同一当事人；（4）《北京市顺义区房屋拆迁公告》（顺拆告字[2018]第1号）（以下简称第1号《公告》），证明四原告的房屋在拆迁范围内，四原告依法享有取得补偿和住房安置保障的权利，四原告提起房屋拆迁裁决时尚未与拆迁人北京首开中晟置业有限责任公司（以下简称首开中晟公司）就拆迁安置补偿达成一致意见，故有权申请房屋拆迁裁决，顺义住建委与市住建委以与四原告并无产权共有关系的田广礼与首开中晟公司达成拆迁协议为由，将四原告认定为拆迁补偿协议的当事人的事实和法律依据不足；（5）顺义区马坡镇西丰乐村棚户区改造土地开发项目拆迁宣传手册（节选）（以下简称《拆迁宣传手册》），证明四原告在拆迁登记过程中已联系了拆迁指挥部及拆迁人首开中晟公司，要求主张权利，而被拒绝，被拒绝的原因在于该项目违法定义被拆迁人是指拆迁范围内所涉及宅基地的使用权人，该项目彻底剥夺了作为房屋所有人及户籍人口应当享有的房屋安置资格和取得货币补偿的资格，该文件的制定违反法律规定，属于无效文件，剥夺了房屋所有人的权利；（6）顺义区马坡镇西丰乐村棚户区改造土地开发项目评估复核单，证明首开中晟公司在拆迁过程中将已经生效裁判确认为四原告所有的房屋一并作为田广礼的房屋进行了评估，但未将四原告作为被拆迁人进行补偿和安置。顺义住建委辩称：一、顺义住建委具有作出被诉决定的法定职责。二、顺义住建委作出的被诉决定内容合法。四原告申请裁决的房屋位于顺义区马坡地区西丰乐村月平巷1号，2018年8月12日，宅基地使用者田广礼就整个宅院与首开中晟公司签订了《北京市顺义区集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称《安置协议书》），并于协议书签订当日将上述房屋全部交由拆除公司予以拆除。三、顺义住建委作出的被诉决定程序合法。四原告于2018年10月13日向顺义住建委递交了《房屋拆迁纠纷裁决申请书》及相关材料，经顺义住建委核实相关情况后，于2018年10月17日作出被诉决定，并邮寄送达给四原告。四、《裁决程序规定》合法有效。北京市人民政府工作部门有权制定涉及公民、法人或者其他组织权利义务的行政规范性文件，且行政规范性文件具有普遍约束力。顺义住建委依据《裁决程序规定》第四条作出被诉决定，该条与法律、法规、规章等上位法的规定均不相抵触，未增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益，也未被任何法律、法规、规章和规范性文件明确废止。综上，请求法院依法判决驳回四原告的诉讼请求。顺义住建委在法定举证期限内向本院提交如下证据和法律依据：其中证据包括：1.房屋拆迁纠纷裁决申请表；2.授权委托手续；3.户口本、身份证件；4.申请人所提交的相关证明材料；5.房屋拆迁纠纷登记表，证据1-5证明四原告于2018年10月13日向顺义住建委提出房屋拆迁纠纷裁决申请；6.京建顺拆许字[2018]第5号《房屋拆迁许可证》（以下简称第5号《房屋拆迁许可证》），证明顺义住建委具有作出房屋拆迁纠纷裁决的法定职权；7.《安置协议书》、顺-马坡集建（证）字第75号《集体土地建设用地使用证》（以下简称第75号《集体土地建设用地使用证》）、宅基地登记卡、安置人口认定表、交房验收单、证明（2份）、承诺书，证明拆迁当事人已就涉诉宅院签订了《安置协议书》，四原告的拆迁纠纷裁决申请不符合受理条件；8.被诉决定、EMS快递单、快递网上查询，证明顺义住建委作出的被诉决定合法，以书面告知四原告。法律依据包括：1.《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，证明顺义住建委具有作出房屋拆迁裁决的法定职责；2.《实施意见》（以下简称《实施意见》），证明顺义住建委作出被诉决定程序合法；3.《裁决程序规定》，证明顺义住建委作出被诉决定内容合法；4.《北京市行政规范性文件备案规定》，证明顺义住建委作出被诉决定所适用的法律依据合法、有效。市住建委辩称：一、市住建委所作被诉复议决定程序合法、适用法律正确。二、顺义住建委作出的被诉决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。三、四原告的诉讼请求没有任何事实依据及法律依据，不能成立。四、原北京市国土资源和房屋管理局制定《裁决程序规定》职权及程序合法，内容亦不违反上位法律法规及规章，也未增加公民、法人和其他组织义务或减损公民、法人和其他组织合法权益。市住建委在法定举证期限内向本院提交了如下证据和法律依据：其中证据包括：1.《行政复议申请书》、四原告的身份证复印件、复议材料一套、委托手续一套、《行政复议接待笔录》《行政复议申请收件回执》《邮寄地址、联系方式确认书》，证明:（1）2018年11月26日，市住建委收到了四原告的《行政复议申请书》及申请材料，并予以了受理；（2）市住建委所作被诉复议决定程序合法，适用法律正确，并无任何违法之处；2.京建复字〔2018〕133号《行政复议答复通知书》（以下简称《答复通知书》）、送达回证，证明：（1）2018年11月27日，市住建委向顺义住建委邮寄送达了《答复通知书》和四原告的《行政复议申请书》副本，告知顺义住建委在收到《行政复议申请书》副本之日起十日内，向市住建委提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。逾期不提供的将视为该具体行政行为没有证据、依据而被撤销；（2）顺义住建委于2018年11月28日予以签收；（3）市住建委所作被诉复议决定程序合法，适用法律正确，并无任何违法之处；3.顺义住建委作出的《行政复议答复书》及证据材料，证明：（1）2018年12月7日，顺义住建委向市住建委提交了《行政复议答辩书》和作出被诉决定的证据材料和法律依据；（2）顺义住建委作出的被诉决定并无任何违法之处；（3）市住建委所作被诉复议决定程序合法，适用法律正确，并无任何违法之处；4.被诉复议决定、EMS详情单2页、送达回证，证明：（1）2019年1月18日，市住建委作出被诉复议决定并邮寄送达给了四原告和顺义住建委，四原告于2019年1月19日予以签收。顺义住建委于2019年1月24日予以签收；（2）市住建委所作被诉复议决定程序合法，适用法律正确，并无任何违法之处；5.原北京市国土资源和房屋管理局发布《裁决程序规定》方面材料，证明原北京市国土资源和房屋管理局于2002年12月16日发布的《裁决程序规定》程序合法无误，其内容也不违反上位法的相关规定，也未增加公民、法人和其他组织义务或减损公民、法人和其他组织合法权益；6.《北京市人民政府办公厅关于印发北京市住房和城乡建设委员会（北京市人民政府住房制度改革办公室）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（京政办发〔2009〕56号），证明市住建委作为本市的房屋行政主管部门，负责在本市辖区内的集体土地房屋拆迁管理工作。法律依据包括：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》《实施意见》《裁决程序规定》，证明：（1）市住建委作出被诉复议决定程序合法，适用法律正确，并无任何违法之处。顺义住建委作出的被诉决定认定事实清楚，程序合法，没有任何违法之处；（2）原北京市国土资源和房屋管理局于2002年12月16日发布的《裁决程序规定》内容也不违反上位法的相关规定，也未增加公民、法人和其他组织义务或减损公民、法人和其他组织合法权益。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对证据认证如下：四原告提交的证据1、证据3系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，对该证据均不予采信；证据2、证据4内容真实，形式合法，与本案具有关联，能够实现其证明目的，对该证据均予以采信；证据5内容真实，形式合法，与本案具有关联，其中四原告户口本复印件、身份证复印件能够实现其证明目的，对其证明目的予以采信；第5号民事调解书能够证明位于北京市顺义区马坡地区西丰乐村月平巷1号宅院后排北房西数第二间归肖永惠所有，但其是否为涉案项目被拆迁人以及是否应享有补偿和安置利益系本案待证事实本身，对其证明目的暂不予评价；拆迁公告及拆迁宣传手册能够证明涉案房屋位于拆迁范围内，但四原告是否应享有补偿和安置利益，以及是否有权申请房屋拆迁裁决系本案待证事实本身，对该证明目的暂不予评价；评估复核单能够实现其证明目的，对该证据予以采信。顺义住建委提交的证据1-6内容真实，形式合法，与本案具有关联，能够实现其证明目的，对该证据均予以采信；证据7、证据8中被诉决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；该两组其他证据内容真实，形式合法，与本案具有关联，但四原告所提裁决是否符合受理条件，以及被诉决定是否合法系本案待证事实本身，对其证明目的均不予评价。市住建委提交的证据1-3内容真实，形式合法，与本案具有关联，能够证明市住建委履行了复议调查程序，但所作被诉复议决定是否合法系本案待证事实本身，对该证明目的均不予评价；证据4中被诉复议决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；该组其他证据内容真实，形式合法，与本案具有关联，但所作被诉复议决定是否合法系本案待证事实本身，对该证明目的不予评价；证据5内容真实，形式合法，与本案具有关联，但《裁决程序规范》是否合法系本案附带性审查待证事实本身，对该证明目的不予评价；证据6内容真实，形式合法，与本案具有关联，且能够实现其证明目的，对该证据予以采信。经审理查明：2009年12月24日，北京市顺义区人民法院作出第5号民事调解书，确认位于北京市顺义区马坡地区西丰乐村月平巷1号宅院中后排北房西数第一间归张春静所有；后排北房西数第二间归肖永惠所有。上述房屋所属第75号《集体土地建设用地使用证》中证载土地使用者为案外人田广里（即田广礼，系笔误），土地坐落于顺义区马坡镇西丰乐村，用地面积355平方米，用途为宅基用地。2018年6月，因顺义区马坡镇西丰乐村棚户区改造土地开发项目（以下简称涉案项目）需要，上述涉案房屋被纳入项目拆迁范围。根据涉案项目拆迁指挥部所印发的《拆迁宣传手册》第二部分“拆迁补偿安置方案”第二条规定，涉案项目被拆迁人是指拆迁范围内所涉及宅基地的使用权人，被拆迁人享有获得相应补偿的权利。同时，该“拆迁补偿安置方案”第十二条第（一）款对房屋安置资格在不同情况下的认定范围作出了区分，但均规定被安置人资格须与宅基地使用权人具有相应亲属关系。2018年7月27日，顺义住建委向首开中晟公司核发第5号《房屋拆迁许可证》，准予其对涉案项目范围内的房屋及其附属物进行拆迁，拆迁期限为2018年8月2日至2019年8月1日。2018年8月2日，顺义住建委发出第1号《公告》，要求涉案项目拆迁范围内的被拆迁人于2018年8月2日至2018年8月31日期间完成搬迁。2018年8月12日，田广礼作为被拆迁人与首开中晟公司签订《安置协议书》，约定由首开中晟公司就包括涉案房屋在内的宅基地及地上房屋和附属物拆迁支付田广礼拆迁补偿、补助及奖励款共计1,968,900元，并认定田广礼、洪淑凤（田广礼之妻）及田靖禺（田广礼之女）具有被安置人资格。同日，田广礼将涉案房屋交由拆除公司进行拆除。2018年10月13日，四原告向顺义住建委提交《房屋拆迁纠纷裁决申请表》，请求裁决首开中晟公司对四原告所拥有的涉案房屋给予货币补偿，并为四原告各提供安置面积50平方米。2018年10月17日，顺义住建委作出被诉决定，认为四原告的裁决申请不符合受理条件，决定不予受理四原告提出的裁决申请。该被诉决定于2018年10月22日送达至四原告。2018年11月26日，四原告不服顺义住建委作出的被诉决定，向市住建委提起复议申请，请求撤销顺义住建委所作被诉决定并责令其重新作出裁决。2019年1月18日，市住建委作出被诉复议决定，认为顺义住建委所作被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，决定予以维持，并将该被诉复议决定于作出当日进行送达。另查明，被诉决定及被诉复议决定所依据的《裁决程序规定》系2002年12月16日由原北京市国土资源和房屋管理局制定并发布，该《裁决程序规定》第一条载明其系根据《拆迁管理条例》和《北京市城市房屋拆迁管理办法》制定。其中，《拆迁管理条例》已于2011年1月21日被《国有土地上房屋征收与补偿条例》明文废止；《北京市城市房屋拆迁管理办法》已于2011年10月19日被《北京市人民政府关于废止等规章和规范性文件的决定》（北京市人民政府令第239号）明文废止。本院认为：一、顺义住建委、市住建委是否具有处理四原告所提裁决、复议申请的法定职权根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第十二条第一款之规定，在区、县国土房管局公告的搬迁期限内，拆迁人与被拆迁人没有达成拆迁补偿安置协议的，经一方或者双方当事人申请，由区、县国土房管局裁决。本案中，顺义住建委作为其行政域内房屋拆迁主管部门，对四原告就涉案房屋拆迁补偿安置纠纷提起的裁决申请具有进行调查处理的法定职权。根据《行政复议法》第十二条第一款之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，市住建委作为顺义住建委的上一级主管部门，对于四原告不服顺义住建委作出的被诉决定提起的行政复议申请，亦具有进行审查处理的法定职权。二、被诉决定及被诉复议决定所依据的规范性文件《裁决程序规定》是否合法根据《行政诉讼法》第五十三条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。所谓规范性文件，是指行政机关制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力且能反复适用的文件。本案中，由于被诉决定及被诉复议决定系以《裁决程序规定》为主要依据作出，且该《裁决程序规定》系由原北京市国土资源和房屋管理局制定并发布的具有普遍约束力并能反复适用的行政规范，故该《裁决程序规定》符合可纳入附带性审查的行政规范性文件范畴。四原告在认为被诉决定及被诉复议决定所依据的《裁决程序规范》不合法时，有权在本案诉讼中一并请求对该规范性文件进行审查。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第一款之规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。结合各方当事人的质辩意见及本案具体情况，本院认为对《裁决程序规定》的合法性进行附带性审查的重点在于：在《裁决程序规定》所载明的直接上位法已被新法或者其他法令明文废止的情况下，作为下位法的《裁决程序规定》是否当然失效。而该问题在本质上系涉及对法律清理应采取何种范式及其法律效果应如何认定的问题。对于此问题，我国立法领域相关法律法规尚未对此作出明确的规定，理论界与实务界对此亦存在争议：有观点认为，出于法的确定性和权威性要求，在上位法已然废止的情况下，下位法应当然失效，不需要有新法或者其他法令再行确认。上位法被废止，意味着下位法已经失去了其上位法依据，此时再以下位法对公民、法人或者其他组织的权利义务作出赋予或约束已无法理根基。特别是对于行政机关而言，亦是有违“法无授权即不可为”的基本原则。因此，在这种情况下，下位法应当然、立即失效。亦有观点认为，出于对法的安定性考量，法非明文废止即有效。法律应尽可能地保持稳定，以维护社会秩序，引导公民行为规范并保护公民合理信赖利益。由于立法存在的天然滞后性，在对上位法进行修改或者清理时，不可避免地会出现原有下位法的修改或清理无法同步跟进的情形，如对所有下位法均默认废止，将使社会秩序进入无法可依的“法律空白”状态，对社会公共利益亦会造成难以弥补的损害。因此，如无新法或其他法令对该下位法明文废止，下位法应继续发挥其效力。对此，本院认为，法的确定性和安定性均是其社会价值之根基所在，二者不可偏废。下位法是否因上位法的废止而当然失效，应结合我国行政规范体系的实际情况、法律清理的制度设计目的以及上下位阶法律规范间的自恰性方面进行充分、合理考量。首先，结合我国行政规范体系的实际情况来看，作为下位法的行政规范性文件多系对上位法基本原则、内容、程序等所作的细化规定，对社会管理及行政执法实践往往具有很强的操作指导作用，加之我国行政规范性文件的数量、体系庞杂，要求制定机关对每一个依据已被废止的上位法所制定的下位法都一一作出明文废止既不现实，亦无必要。但若一律不加区分地采取默认废止或有效的态度，也将会对社会公共利益的维护造成极大损害，前述两种观点所述范式有其天然局限性，不宜采纳。其次，法律清理的意义和目的在于防止上位法基础已经完全缺失的情况下，所作下位法因缺乏上位法依据而出现无法可依的立法恣意，进而造成对公民、法人或者其他组织合法权益的无端侵害。而所谓上位法依据的完全缺失，应是指下位法原本所赋予的公民特定权利或课予的特定义务在现有法律规定中已无任何上位法制度来源，或原上位法对该特定权利义务的制度设计具有唯一性与不可替代性，一旦该上位法被废止，没有也不能通过另行出台新的上位法的方式予以取代。此时下位法因上位法基础的完全缺失，应当然失去效力。但如已有新的上位法承继原有上位法的制度设计并可替代性地发挥对下位法的指导效力，应视为下位法据此获得了新的合法性来源，不属于上位法基础完全缺失的范畴，下位法并不因此当然失效。最后，上位法与下位法间应在立法宗旨、基本原则及基本制度上保持相互融洽性。如虽有新的替代性上位法出台，但下位法在基本原则或制度等方面与新的上位法已明显冲突时，则下位法亦应当然失效。反之，则可继续延续下位法效力，发挥其实践指导作用。综上，对于下位法是否因上位法的废止而当然失效，应当根据不同情况作出区别判断：（1）下位法所载明的直接上位法虽已被明文废止，但如该上位法的废止系因有替代性的新法出台并代其发挥效力的，并不属于完全意义上的上位法缺失，此时只要该下位法与新的替代性上位法的立法宗旨、基本原则及基本制度不相冲突，仍可继续适用；（2）如下位法所载明的上位法被明文废止，且无新的上位法出台替代原有上位法发生效力，则应视为上位法基础已完全丧失，或该下位法与新的上位法的立法精神、基本原则及基本制度等明显不符的，下位法均应当然失效。对下位法的效力做如此区分，可在确保有法可依的前提下避免陷入“法律空白”的不利境地。本案中，虽《裁决程序规定》所直接依据的《拆迁管理条例》和《北京市城市房屋拆迁管理办法》已被废止，但由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》已作为《裁决程序规定》的新的替代性上位法发生效力，故其上位法基础并未完全缺失，此其一。经审查，该《裁决程序规定》与《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法精神、基本原则及基本制度规定并不相违。被诉决定及被诉复议决定据以作出的具体依据条款亦符合新的上位法条款的相关规定，此其二。《裁决程序规定》的制定主体系原北京市国土资源和房屋管理局，其作为北京市人民政府的职能部门具有制定与其职责相关的行政规范性文件的合法权限。在制定《裁决程序规定》的过程中，制定机关依法履行了规范起草、征求意见、修改、审批及公告等程序，制定程序合法，且亦无新法或者其他法令对其进行明确废止，此其三。故此，该《裁决程序规定》仍具有相应法律效力，对其合法性本院予以认可。四原告所提《裁决程序规定》不合法的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。三、顺义住建委所作被诉决定及市住建委所作被诉复议决定是否合法鉴于本院在上述所论中已对《裁决程序规定》的合法性予以认可，故其可以作为顺义住建委作出被诉决定及市住建委作出被诉复议决定的规范依据。在此基础上，根据《实施意见》第五条之规定，集体土地房屋拆迁裁决程序参照《裁决程序规定》执行。而依据《裁决程序规定》第四条第一款第（一）项规定，当事人已签订拆迁补偿安置协议的，裁决机关不予受理。同时该《裁决程序规定》第三条第二款已明确拆迁当事人仅包括拆迁人、被拆迁人、被拆迁房屋的承租人。本案中，由于涉案项目“拆迁补偿安置方案”将拆迁范围内所涉及宅基地的使用权人作为被拆迁人的认定并不违反相关法律法规的强制性规定，首开中晟公司据此与作为涉案房屋证载宅基地使用权人暨被拆迁人的田广礼签订《安置协议书》并无不当。而且,现有证据不能证明四原告与田广礼存在亲属关系，按照“拆迁补偿安置方案”之规定其亦不具有被安置人资格。在此基础上，顺义住建委针对四原告的裁决申请，以当事人已签订拆迁补偿安置协议为由决定不予受理并无不当，且其在法定期限内作出被诉决定并进行了送达，亦符合法定程序，本院予以支持。四原告所提首开中晟公司应与其单独签订拆迁补偿安置协议的主张于法无据，本院不予支持。此外，市住建委针对四原告提出的行政复议申请，依法进行了相应调查、审查程序，其在已查明事实的基础上作出维持顺义住建委所作被诉决定的被诉复议决定具有相应事实和法律依据，程序并无不当，本院亦予以支持。综上，顺义住建委所作被诉决定及市住建委所作被诉复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院予以支持。被诉决定及被诉复议决定所依据的《裁决程序规定》合法有效，本院亦予以认可。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告肖永惠、吕振发、吕海荣、李盼的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告肖永惠、吕振发、吕海荣、李盼负担（已交纳）。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  郭 伟人民陪审员  鲁长芹人民陪审员  马 磊二〇一九年七月二十三日法官 助理  于广英法官 助理  陈幽燕书 记 员  杨雅静