广西壮族自治区鹿寨县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0223行初2号 原告鹿寨县五里亭页岩砖厂，住所地：鹿寨县鹿寨镇五里亭。 投资人陈诸建，男，1962年11月22日出生，汉族，住福建省长乐市。 委托代理人陈业发，广西广正大五星律师事务所律师。 被告柳州市鹿寨生态环境局（原鹿寨县环境保护局），住所地：鹿寨县飞鹿大道**。 法定代表人罗凌基，局长。 出庭负责人李国雄，副局长。 委托代理人覃国华，广西华尚律师事务所律师。 原告鹿寨县五里亭页岩砖厂（以下简称页岩砖厂）诉被告柳州市鹿寨生态环境局（以下简称鹿寨环境局）环保行政强制一案，于2019年1月24日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2019年1月28日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月23日公开开庭审理了本案。原告页岩砖厂的委托代理人陈业发，被告鹿寨环境局的李国雄副局长以及委托代理人覃国华均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告页岩砖厂诉称，原告是一家合法经营的企业，1993年经人民政府招商引资建设，有合法的营业执照，2016年7月由福建籍投资人陈诸建等人经营，为鹿寨当地解决了80多个劳动就业岗位。2018年3月在工商进行了年检登记，一直以来依法交纳环境保护费、排污费等各项费用。2018年5月，被告以原告环评不过关为由，口头告知要求停业整改，原告也于2018年5月28日停止生产，进行改造。2018年6月13日，被告向原告下发《告知书》，以原告因不符合城建规划，无法办理环保审批手续、国土《采矿许可证》延续等相关部门的手续，属于《柳州市2018年开展“散乱污”企业清理整治行动实施方案》中规定的“散乱污”企业为由，要求我厂于2018年6月14日前自行拆除烟囱、设备、办公楼等。要求履行拆除行为只有短短一天时间，2018年6月15日，鹿寨县人民政府就组织了200多人对原告砖厂进行了非法拆除，原告的机器设备等财物均被埋于废墟之中，对原告造成巨大的经济损失。被告作出的《告知书》是违法的，理由如下：一、作出《告知书》的程序违法。2018年6月13日，被告对原告作出《告知书》，但并未告知申请人申请行政复议的权利和申请期限。在此期间，未进行催告程序也未向当事人送达强制执行决定书，鹿寨县人民政府就在2018年6月15日对原告的厂房、机器设备等实施的强制拆除行为，既没有充分保障原告的救济权利，也没有告知所违反法律的具体条款，属于程序违法。二、被告作出的《告知书》是超越其职权。依据《中华人民共和国环境保护法》规定，环保部门对违法排污经营者进行罚款或责令限制生产、停产整治等；情节严重的，报经有审批权的人民政府审核批准责令停业、关闭。显然拆除行为不在环保部门职权之内，被告鹿寨环境保护局作出拆除行政行为的《告知书》是超越其职权的。三、被告作出的《告知书》依据错误。强制拆除属于行政强制执行，行政强制执行由法律设定；《柳州市2018年开展“散乱污”企业清理整治行动实施方案》的通知（柳政办〔2018〕63号）并不是法律，是属于地方政策，不能成为行政强制拆除行为的法律依据；况且该政策针对“散乱污”企业只是实施“两断三清”（即断水、断电、清除原料、清除产品、清除设备）或责令停产整治，并没有规定要求强制拆除。因此，被告作出《告知书》的依据是错误的。关于是否超过起诉期限的问题，1．原告于2018年10月31日向柳州市中级人民法院起诉被告及鹿寨县人民政府，对于告知书违法的诉求，柳州市中院要求原告到鹿寨县人民法院起诉，因此诉讼时效中断；2．本案被告作出的《告知书》未告知原告诉权和起诉期限，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。所以原告的起诉未超过诉讼期限。综上，被告作出的《告知书》严重违法，请求判决：1、确认被告作出《告知书》的行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交如下证据： 营业执照、机构信用代码证、陈诸建身份证、法定代表人身份证明书各1份，证明原告主体资格； 《告知书》1份，证明告知内容； 《柳州市2018年开展“散乱污”企业清理整治行动实施方案》的通知1份，证明该通知并未规定对企业实施拆除行为，被告依据该通知作出的《告知书》错误； 场地租赁合同、页岩矿开拓平面图各1份，证明原告租赁土地进行生产经营； 建设项目环境影响登记表1份，证明原告砖厂符合环评生产条件； 鹿寨经济贸易局鹿经贸函〔2011〕39号、40及〔2013〕27号文件各1份，节能登记证2份，证明原告砖厂符合国家产业政策并经备案； 税收发票和收据，证明原告依法缴纳环境保护税和废气排污费； 照片，证明砖厂强拆前的情况； 《我爱鹿寨》新闻、柳州市环境保护局官网环保专栏，证明鹿寨县人民政府2018年6月15日组织相关部门联合对原告的厂房和设备进行强制拆除。 被告鹿寨环境局辩称，一、原告砖厂证照不齐，长期违法生产经营，属于柳州市清理整治的“散乱污”企业。1、原告砖厂年产3300万块多孔页岩生产线技改项目无环评审批手续，长期违法排污。原告的证据材料中一份2003年3月23日办理的《建设项目环境影响登记表》，其中项目内容及规模为年产粘土页岩矿2万吨，并非近年投入使用项目即年产3300万块多孔页岩砖生产线技改项目的环评批复。依据2016年修订前的《中华人民共和国环境影响评价法》第三条的规定，3300万块多孔页岩砖生产线技改项目应进行环境影响评价，但原告生产经营期间，上述项目并未获得环保部门的环评批复，也未通过竣工环保验收。此外，原告上述建设项目未配套废气污染防治设施，生产废气未经处理直接外排。2017年年底，经环保部门监测站监测，其外排废气中的烟尘（即颗粒物）、二氧化硫和氟化物均超过《砖瓦工业大气污染物排放标准》（GB29620-2013）表2规定的排放限制。原告上述环境违法行为已被环保部门立案查处，虽其主动缴纳了罚款，但一直未停止违法排污。2、原告砖厂2015年12月20日的《采矿许可证》已过期失效，国土部门已于2017年11月20日发布公告，对原告的《采矿许可证》进行注销。3、原告砖厂不符合城建规划，经对照《鹿寨总体规划》（2001-2020年），原告砖厂所在地的规划用地性质为山体绿化用地。4、原告砖厂的墙体材料工艺设备登记备案材料有产期为2015年3月24日至2015年12月31日，现已经过期。综上，原告砖厂不符合城建规划，未办理环保、国土等有关审批手续，不能达标排放，属于《柳州市2018年开展“散乱污”企业清理整治行动实施方案》界定的“散乱污”企业，虽然原告先行取得了工商营业执照，但不能据此认为其年产3300万块多孔页岩砖生产线技改项目为合法经营，其获取的利益不是“合法权益”，不受行政诉讼法保护。二、答辩人告知原告自行拆除相关设备设施是执行上级文件精神的举措。《柳州市2018年开展“散乱污”企业清理整治行动实施方案》明确规定：对排查出的“散乱污”企业，各县（区）人民政府、各新区管委会要有层次、有梯度的开展好综合整治，坚持立查立改。对不符合产业政策、整改落实不到位、无法达到环保排放标准的“依法关闭类企业”要组织联合执法，由有关单位依法实施“两断三清”（即断水、断电、清除原料、清除产品、清除设备），实现彻底关停取缔到位。答辩人向原告送达告知书，意在告知原告尽快自行拆除相关厂房设备并及时转移厂内有用的机器设备，以免产生不必要的损失。广大群众对原告长期无证排污反映强烈，对能够整改规范的，答辩人会在执法的同时做好服务工作，帮助企业尽快落实整改，但原告砖厂已不符合城建规划，无法进行整改，如不下决心依法关停，树立起典型，直接影响到政府的公信力以及砖瓦行业整治和“散乱污”整治的推动。三、原告的诉请不属于人民法院受案范围。答辩人只是告知原告属于“散乱污”企业，其应当进行整改，不整改可能面临的被强制拆除的后果。原告已就政府强制拆除其砖厂的行为另行向柳州市中级人民法院提起行政诉讼，可见《告知书》没有对原告的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：。（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”之规定，原告的诉讼不属于人民法院的受案范围。四、原告提起行政诉讼已超过法定时限。答辩人于2018年6月13日向原告送达《告知书》，原告也当场签收。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”规定，原告应于2018年12月13日前向法院提起诉讼，因此原告的起诉已经超过法定时限。 被告向本院提交如下证据： 鹿国土函〔2017〕2号《告知函》1份、《采矿许可证》正副本各1份，证明原告的采矿许可证已过有效期； 采矿许可证注销结果公告，证明原告的采矿许可证被注销； 采矿权注销公告1份，证明原告采矿权已被注销； 《关于鹿寨五里亭页岩砖厂办理墙体材料工艺设备登记备案的情况说明》、登记备案书各1份，证明原告墙体材料工艺设备登记备案材料已过期； 《关于鹿寨五里亭页岩砖厂用地的规划情况说明》及相关规划图各1份，证明原告砖厂不符合鹿寨城建规划； 被告《证明》1份，证明原告年产3300万块多孔页岩生产线技改项目未取得环评批复； 《鹿寨环境保护监测站监测报告》（报告日期2018年1月6日），证明原告生产废气排放超标； 《砖瓦工业大气污染物排放标准》各1份，证明原告生产废气排放超标； 鹿环罚字〔2016〕第19号、〔2017〕第21号《行政处罚决定书》附送达回执各1份，证明原告因环保手续不齐全、未配套废气处理设施受到行政处罚； 环境监察现场检查记录1份，照片2份，证明原告受到行政处罚后仍未停止违法排污； 《柳州市2018年开展“散乱污”企业清理整治行动实施方案》的通知（柳政办〔2018〕63号）1份，证明告知原告自行拆除相关设备设施是执行上级文件精神的举措； 《告知书》及其送达回执，证明原告起诉已超过法定时限。 法律依据： 《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款，证明被告有对环境保护工作实施监督管理的职能； 2016年7月2日修订前《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第一款、第二款、第二十四条第一款、第二十五条，证明被告是依法履行职责。 经质证，被告对原告的证据1、2、3、6、7、9的真实性无异议，不认可证据4的合法性，认为证据5中涉及的内容并非告知书所指的项目，不认可证据8的真实性，认为证据9与被告的行为无关联。原告对被告未当庭提供证据原件有异议，同意由本院进行核实，本院于庭审后经核对，被告提供的证据复印件与原件一致。原告对被告证据1无异议；对证据2、3、4的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联；对证据5的真实性无异议，但不认可被告的证明内容；认为证据6是被告自己出具，对该证据的三性有异议；认为证据7由被告单方做出，是否具有检测资质不明，对该证据的三性有异议；对证据8的关联性有异议；认为证据9、10均与原告诉请的具体行政行为违法无关联；对证据11、12无异议，但不认可被告的证明内容。对于被告提供的法律依据，原告认为不能证明被告作出的行政行为合法，《告知书》中要求原告拆除没有法律依据。 本院对以上证据认证如下：对原告的证据1、2、3、9予以采信，原告的证据4、5、6、7、8与本案审查的内容无关联，不予采信；对被告所提供证据的真实性、合法性、关联性均予以采信，以上证据的证明力另予综合阐述。 经审理查明，原告鹿寨五里亭页岩砖厂于2010年3月18日成立，为个人独资企业，经营范围为页岩砖生产销售。2018年4月26日，柳州市人民政府办公室下发《柳州市2018年开展“散乱污”企业清理整治行动实施方案》，明确“散乱污”企业是指不符合产业政策和当地产业布局规划、未办理发改、土地、规划、环保、工商、质监、安监、电力等相关审批手续，不能达标排放的工业企业。“散乱污”企业处置分类原则为依法关闭一批，整改规范一批、调迁入园一批。对不符合产业政策、整改落实不到位、无法达到环保排放标准的“依法关闭”企业，要组织联合执法，由有关单位依法实施“两断三清”（即断水、断电、清除原料、清除产品、清除设备），实现彻底关停取缔到位。之后，鹿寨环境保护局与其他部门配合排查，认为原告存在不符合城建规划、《采矿许可证》过期失效、年产3300万块多孔页岩砖生产线技改项目未取得环评批复、长期违法排污等情形，确定其为“散乱污”企业。2018年6月13日，鹿寨环境保护局作出《告知书》并于当日向原告送达，告知内容为：你厂因不符合城建规划，无法办理环保审批手续、国土《采矿许可证》延续等相关部门的手续，属于柳州市人民政府办公室关于印发《柳州市2018年开展“散乱污”企业清理整治行动实施方案》的通知（柳政办〔2018〕63号）中规定的“散乱污”企业，现要求你厂于2018年6月14日前自行拆除你厂厂房、烟囱、设备、办公楼等，若逾期不自行拆除的，县政府将组织相关职能部门强制拆除。因原告未自行拆除，2018年6月15日，联合执法部门对原告的厂房和设备进行了拆除。 另查明，依据2019年3月24日中共柳州市委办公室柳办〔2019〕47号文件，鹿寨环境保护局变更为柳州市鹿寨生态环境局，作为柳州市生态环境局派出机构之一，负责本辖区内生态环境相关工作。 本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款的规定，被告有在本辖区内对环境保护工作实施监督管理的职能，且《告知书》署名为鹿寨环境保护局，故本案被告主体适格。对于本案的争议焦点：一、关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案被告作出的《告示书》中未告知起诉期限，原告的起诉期限应从2018年6月14日起算至一年，其2019年1月24日向本院起诉，并未超过起诉期限。 关于原告请求确认被告作出《告知书》的行政行为违法是否属于法院受案范围的问题。被告作出《告知书》认定原告为“散乱污”企业，要求原告自行拆除厂房、烟囱、设备、办公楼等，如不拆除则将被强制拆除，实质上是责令原告停产停业、自行取缔，其行为属于行政处罚，且《告知书》向原告送达，对原告的权利义务已经造成实际影响，具有可诉性，属于人民法院受案范围。 关于被告作出《告知书》的行政行为是否违法的问题。被告作出《告知书》具有行政处罚的性质，应适用行政处罚的相关程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”因此，被告作出处罚决定，应当履行全面调查取证，告知陈述申辩权利，充分听取意见，以及告知复议和诉讼权利的程序，但被告没有履行以上程序，行政处罚程序违法。被告辩称告知原告自行拆除厂房设备是执行上级的文件精神，显然，这不能成为其不依法行政的理由，且《柳州市2018年开展“散乱污”企业清理整治行动实施方案》中规定对依法关闭的企业，由有关单位依法实施“两断三清”，包括断水、断电、清除原料、清除产品、清除设备，并不包括强制拆除厂房、办公楼等，被告对此也不能提供相关法律依据，故认定其作出的告知无法律依据。综上，被告作出的《告知书》无法律依据，程序违法。原告请求确认被告作出《告知书》的行政行为违法符合法律规定，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告柳州市鹿寨生态环境局于2018年6月13日向原告鹿寨县五里亭页岩砖厂作出《告知书》的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告柳州市鹿寨生态环境局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于柳州市中级人民法院。 审 判 长  廖筱艳 人民陪审员  翁庆芳 人民陪审员  阳海燕 二〇一九年七月二十二日 书 记 员  温玲玲