四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川行终242号 上诉人（原审原告）王果，男，1972年11月1日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 上诉人（原审原告）贾永强，男，1965年11月28日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 上诉人（原审原告）王乾献，男，1958年7月21日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 上诉人（原审原告）王玉林，男，1987年11月22日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 上诉人（原审原告）王乾国，男，1949年11月3日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 上诉人（原审原告）王新志，男，1975年10月29日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 被上诉人（原审被告）南充市人民政府。住所地：四川省南充市顺庆区万年西路**市政府**楼。 法定代表人吴群刚，市长。 委托代理人李生明，南充市司法局工作人员。 委托代理人蒲晓兰，四川惠博律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省人民政府。住所地：四川省成都市督院街**。 法定代表人尹力，省长。 上诉人王果、贾永强、王乾献、王玉林、王乾国、王新志（以下简称王果等人）因诉南充市人民政府（以下简称市政府）、四川省人民政府（以下简称省政府）不履行法定职责及行政复议一案，不服四川省南充市中级人民法院（2017）川13行初94号行政裁定，向本院提起上诉。诉讼期间，原审原告王学云死亡，其孙子王果表明同时以近亲属的身份参加诉讼。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。 原审审理查明，2008年11月1日，南充市顺庆区人民政府发布《关于征收南充市顺庆区荆溪镇文昌宫村三、四、五、六组土地的公告》。2009年1月9日，南充市顺庆区人民政府发布《关于依法征收南充市顺庆区荆溪镇文昌宫村3、4、5、6组土地的安置公告》，明确了安置的对象，方式等，其中安置方式为“安置对象自愿申请选择一次性货币安置或按月领取生活补助费”。上述安置方案公布后，王学云、王乾献选择了一次性货币安置补偿，分别领取安置费1.6万元。王果、贾永强、王玉林、王乾国、王新志选择了按月领取生活补助费，并按标准领取了生活补助费。 2010年10月12日，市政府向省政府报送《关于报批南充市2010年第八批城市建设用地的请示》（南府【2010】83号），拟征收土地45.9895公顷，分别位于顺庆区荆溪镇观音坝村3、5社，荆溪村2、3、5社，文昌宫村1-8社，需安置农业人口513人，其中安置劳动力251人。在该请示附件的安置方案中，明确了社会保障落实方案（包括失业保险、医疗保险、养老保险）。2011年3月3日，省政府作出《关于南充市2010年第八批城市建设用地的批复》（川府土【2011】81号），同意市政府报送的征地方案，同时要求“征地农转非人员全部纳入城镇社会保障体系”。 2011年3月4日，市政府向省政府报送《关于南充市2011年第二批城市建设用地的请示》（南府【2011】26号），拟征收土地53.3443公顷，分别位于顺庆区荆溪镇观音坝村1-6社，花厂村1社，荆溪村5社，文昌宫村2、3、5、6社，需安置农业人口616人，其中安置劳动力303人。在该请示附件的安置方案中，明确了社会保障落实方案（包括失业保险、医疗保险、养老保险）。2011年6月30日，省政府作出《关于南充市2011年第二批城市建设用地的批复》（川府土【2011】535号），同意市政府报送的征地方案，同时要求“征地农转非人员全部纳入城镇社会保障体系”。 原告2017年4月6日向市政府寄送《给付社会保障申请》，要求落实其应享受的征地人员社会保障待遇。市政府2017年4月7日收到该申请。因市政府未对该请求予以处理，原告遂于2017年7月13日向省政府申请行政复议，请求确认市政府未在法定期限内履行法定职责行为违法，责令市政府限期依法落实社会保障，并赔偿损失。2017年10月25日省政府作出《驳回行政复议申请决定书》（川府复驳【2017】142号），认为“落实社会保障职责系履行实施征地补偿、安置方案职责之一，应当由当地人民政府土地行政主管部门根据经批准的征地补偿、安置方案进行实施。被申请人（市政府）对申请人申请的事项不具有法定处理职权。构成行政不作为需以行政机关负有相应法定职责为前提，申请人认为被申请人行政不作为的观点缺乏法律依据，不予支持”，决定驳回行政复议申请。原告遂提起本案诉讼。 原审法院认为，一、关于原告的起诉是否超出起诉期限。原告2017年4月6日向市政府寄送《给付社会保障申请》，市政府未在两个月内答复，原告遂于2017年7月13日向省政府申请行政复议，省政府2017年10月25日作出复议决定，原告收到决定15日内向人民法院提起诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条之规定，原告的起诉并未超出法定起诉期限。 二、关于市政府是否是适格的被告。虽然市政府辩称案涉征地是南充市顺庆区人民政府实施的，但根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，征地实施机关应当是被征收土地所在市、县人民政府，并未表述为市、县级人民政府，因案涉土地属于市辖区范围内土地，应当是由市政府作为征地主体。从2011年省政府的两个征地批文看，征地机关也是市政府。因此应认定市政府是案涉征地机关。 原告申请的落实社会保障问题，属于征地过程中履行征地补偿安置职责问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，该职责应在市、县人民政府土地行政主管部门。由于市政府不具有该职责，系不适格的被告。经原审法院释明后，原告亦未变更被告。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回起诉。 上诉人王果等人上诉称：市政府2010、2011年两份征地报批文件及省政府2011年两份征地批复，均明确市政府有给付社保义务，同批文的其他村民由政府出资落实了社保。市政府是法定的征地实施主体。《四川省人民政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》（川办发【2008】15号，以下简称《通知》）规定“负责实施征地的各级人民政府要对被征地农民社会保障工作负总责”，市政府是征地活动中给付社保的义务主体。省政府2011年两份征地批复作出后，市政府未依法公告、未在法定期限内给付社保履行安置补偿义务。上诉人2017年提出申请后，市政府仍拒绝、拖延履行给付社保义务。一审法院应依法判决撤销省政府复议决定，责令市政府限期履行给付义务。一审存在未准许文昌宫村、观音坝村其他村民申请作为本案第三人参加诉讼、当庭申请审判长回避未依法回避等程序违法的情形。请求：撤销原裁定，依法改判支持一审诉讼请求。 被上诉人市政府答辩称：征地安置补偿不是市政府的法定职责，市政府不是本案适格被告。一审法院释明后，上诉人拒绝变更被告，一审程序合法。请求：驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人省政府答辩称：省政府作出复议决定程序合法、事实清楚，落实社会保障属于实施补偿安置方案职责之一，应由土地行政主管部门实施，上诉人认为市政府行政不作为缺乏法律依据。请求：驳回上诉，维持原裁定。 二审查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施；第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度，市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。市、县人民政府代表国家组织实施征收土地，也有确保被征收人取得公平合理补偿的义务。省政府《通知》也规定，被征地农民社会保障工作由负责实施征地的各级人民政府负总责，劳动保障、国土资源、财政、民政、公安及其他相关部门结合各自职能，通力协作。根据前述法律、政策规定，结合省政府2011年两份征地批复，本案中市政府作为征地主体，具有安置补偿法定职责。一审法院以被告不适格为由裁定驳回起诉适用法律错误，本院予以纠正。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”，由于实施征地过程中因安置对象的具体情况不同，给予的安置补偿也不相同，具体安置补偿行为是分别独立的行为，文昌宫村、观音坝村其他村民不属于可以申请参加诉讼的第三人。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条第一款规定“当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十四条第三款规定“对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回”，王果等人以“不依法当庭认证等”理由申请回避，明显不属于法定回避事由。王果等人关于一审未准许文昌宫村、观音坝村其他村民申请作为本案第三人参加诉讼、当庭申请审判长回避未依法回避程序违法的上诉理由不能成立。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销四川省南充市中级人民法院（2017）川13行初94号行政裁定； 二、本案指令四川省南充市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  舒劲松 审判员  胡 华 审判员  刘永红 二〇一九年七月三十一日 书记员  李瑞雪