山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁07行终197号 上诉人（原审原告）潍坊讯驰置业发展有限公司。住所地：安丘市长安路商业街18号楼（大汶河旅游开发区韩家村）。 法定代表人鲁剑，董事长。 委托代理人崔鑫，山东崔鑫律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安丘市自然资源和规划局。住所地：安丘市青云大街627号。 法定代表人孙洪吉，局长。 委托代理人张丽,女，该局土地储备中心副主任。 委托代理人张军,山东元仓律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）安丘市人民政府。住所地：安丘市青云大街623号。 法定代表人杜建华，市长。 上诉人潍坊讯驰置业发展有限公司（以下简称讯驰公司）诉被上诉人安丘市自然资源和规划局、安丘市人民政府土地出让金追缴决定一案，不服安丘市人民法院作出的（2018）鲁0784行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 2017年9月12日，安丘市国土资源局作出《关于限期变更国有土地使用权出让合同补交土地出让金的决定书》，限讯驰公司在五个工作日内到安丘市国土资源局办理国有土地使用权出让合同变更手续，补交土地出让金人民币6149256元（大写：陆佰壹拾肆万玖仟贰佰伍拾陆元整），该决定书以邮寄方式于2017年9月13日向讯驰公司送达。现讯驰公司对该决定书不服，提起行政诉讼。 案经一审法院审理确认以下事实：2006年6月26日，讯驰公司与安丘市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，主要内容为：讯驰公司受让的宗地面积为55987平方米，其中出让土地面积为44302平方米；土地使用权出让金为每平方米人民币530.90元；总额为人民币贰仟叁佰伍拾贰万元整（小写23520000元）。第九条：受让人同意按照《挂牌成交确认书》的规定向出让人支付上述土地使用权出让金。第十一条：受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合下列要求：…建筑容积率≤1.5；…。第十七条规定：在出让期限内，受让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。 合同签订后，安丘市国土资源局依约交付土地，讯驰公司在涉案土地上进行开发建设。自2006年8月至2009年5月，安丘市规划局共向讯驰公司颁发了8个建设工程规划许可证，上述许可证载明建筑规模累计90216平方米（其中储藏室5106平方米，阁楼1361平方米）。自2007年11月至2010年5月，安丘市规划局共向讯驰公司办理了11个建设工程竣工规划验收合格证，验收合格的建筑规模累计90294平方米。 2017年7月10日，安丘市规划局向安丘市国土资源局出具《关于长安路开发改造项目超容积率建设情况说明的函》，其内容为：“讯驰公司开发建设的长安路开发改造项目，…经核实，该项目开发建设的建筑面积（计算容积率面积）为83827平方米，容积率为1.89，超出规定容积率0.39，超出规定容积率的开发建筑面积（计算容积率面积）为17374平方米。”安丘市国土资源局委托潍坊德润天成土地房地产评估测绘有限公司对长安路两侧地块国有土地使用权调整容积率，补缴土地出让金价格进行评估，2017年7月18日该公司作出《土地估价报告》，经评估应补缴地价款12509975元。 2017年8月13日，安丘市国土资源局向讯驰公司邮寄送达《关于限期变更国有土地使用权出让合同补交土地出让金的告知书（听证告知书）》，讯驰公司因对容积率认定依据、补交土地使用权出让金计算依据持有异议，于2017年8月18日提出听证申请，之后讯驰公司未在指定的时间内参加听证会。 在庭审过程中，讯驰公司认可其超容积率的事实，认可涉案宗地实际建设面积为83827平方米。 一审法院审理认为，各方当事人对于安丘市国土资源局作出涉案行政决定书的程序无异议，根据双方诉辩，归纳审理重点有以下四点：1、安丘市国土资源局是否具有作出涉案行政决定的主体资格；2、本案安丘市国土资源局要求讯驰公司补缴土地出让金是否已超过追缴期限；3、安丘市国土资源局作出行政决定依据的事实是否清楚，证据是否充分；4、安丘市国土资源局作出行政决定适用的法律是否正确。 焦点一。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理中规定：“国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。土地价款的具体范围包括：……改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。”据此，安丘市国土资源局作为安丘市的国土资源管理部门具有负责征收因改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件而应当补缴的土地价款的职权，本案因讯驰公司改变容积率，涉及补交土地出让金的问题，因此安丘市国土资源局具有征收的主体资格，即使安丘市国土资源局在答辩状辩称其作出涉案征收行为来源于安丘市人民政府的授权，也不能改变法定授权的事实，故讯驰公司关于安丘市国土资源局不具有涉案行政决定书的主体资格的主张，不予支持。 焦点二。建设部下发的《关于加强国有土地使用权出让规划治理工作的通知》第四条规定：“受让人取得国有土地使用权后，必须按照《国有土地使用权出让合同》和建设用地规划许可证规定的规划设计条件进行开发建设。一般不得改变规划设计条件，如因特殊原因，确需改变规划设计条件的，应当向城乡规划行政主管部门提出改变规划设计条件的申请，经批准后方可实施。城乡规划行政主管部门依法定程序修改控制性具体规划，并批准变更建设用地规划设计条件的，应当告知土地管理部门；依法应当补交土地出让金的，受让人应当依据有关规定予以补交。”本案中，虽然安丘市国土资源局与安丘市规划局均系安丘市人民政府的职能部门，但二者职能不同，变更土地使用条件的审查、审批系城乡规划部门的职权。安丘市规划局在2010年5月下发完毕涉案工程的建设工程竣工规划验收合格证，但不能推定安丘市国土资源局已经知道涉案宗地改变规划条件的情形，且讯驰公司也未提交证据证明安丘市国土资源局在2010年时已经知道。2017年7月10日安丘市规划局向安丘市国土资源局出具《关于长安路开发改造项目超容积率建设情况说明的函》后，安丘市国土资源局即立案调查，并于2017年8月10日作出涉案的决定书，因此不存在讯驰公司主张的超过追缴期限的问题。 焦点三、四。第一、涉案土地的实际建筑面积，庭审中讯驰公司及安丘市国土资源局均认可是83827平方米（计容面积），安丘市国土资源局提交的建设工程竣工验收合格证也能证明，对此予以确认。第二、涉案宗地的建筑用地面积应以双方签订的《国有土地使用权出让合同》为依据。双方签订的《国有土地使用权出让合同》第三条约定宗地出让土地面积为44302平方米，同时该合同第七条约定该合同项下的土地使用权出让金为每平方米530.90元，总额为23520000元，据此计算土地出让面积也是44302平方米。第三、补交土地出让金的数额。参照住房和城乡建设部印发的《建设用地容积率管理办法》第三条的规定，“容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值”，该规定中的总建筑面积应为实际建设面积。在讯驰公司与安丘市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》第十一条中约定涉案宗地的容积率≤1.5，依据住建部的上述规定，以出让土地面积44302平方米为基数，计算出的建筑总面积不大于66453平方米。本案中双方均认可实际建设的总面积为83827平方米，安丘市国土资源局以17374平方米（83827平方米-66453平方米）为基数计算补交的土地出让金，事实清楚、证据充分，应予认可。2008年6月潍坊市人民政府下发《关于招拍挂出让土地改变土地使用条件有关问题的通知》（潍政办发[2008]26号）第四条规定，“改变土地使用条件，需补缴土地出让金的，按以下标准补缴：……（二）提高土地容积率的，应补缴的土地出让金=提高土地容积率所增加的建筑面积×取得土地时楼面价（成交总价款÷建筑面积）”。本案中，讯驰公司取得土地时楼面价约为353.9343元/平方米（23520000元÷66453平方米），据此讯驰公司应补缴的土地出让金约为6149255元（353.9343元/平方米×17374平方米）。综上，安丘市国土资源局作出的涉案征收决定书认定事实清楚，适用法律正确。 《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”，在讯驰公司与安丘市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》第十七条也进行了相应约定。讯驰公司与安丘市人民政府签订的《安丘市长安路改造及沿街房屋开发建设项目合同书》中对土地出让金有约定，因不是同一法律关系，故不能免除讯驰公司补交土地出让金的义务。此外，本案中讯驰公司将安丘市人民政府列为第三人，不符合法律规定，对此不予支持。 综上，安丘市国土资源局作出的《关于限期变更国有土地使用权出让合同补交土地出让金的决定书》（安国土资字[2017]1号）认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应驳回讯驰公司的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回讯驰公司的诉讼请求。案件受理费50元，由讯驰公司负担。 上诉人讯驰公司不服一审判决上诉称，一、涉案容积率问题受上诉人与安丘市人民政府签订的《安丘市长安路改造及沿街房屋开发建设项目合同书》（以下简称《长安路合同》）的约束，本身就是安丘市人民政府自身行政行为所致，不应由上诉人担责。1、安丘市人民政府违反《长安路合同》的约定，仅供地83.98亩，可用土地面积66.45亩，少供了35.56亩，这使得上诉人少收益返还土地出让金758.3万元，建设安置回迁房的土地被大大压缩，但上诉人负担的政府职能建设任务一点不少，安丘市人民政府通过统一调整工程建设容积率成为必然。2、安丘市规划局的建设工程验收合格证显示上诉人实际建设规模为90294平方米，安丘市规划局规划许可工程建设规模就已远远超过了1.5的建设容积率，这是政府行为。3、被上诉人已于2010年前对上诉人建设的全部房屋颁发了土地使用证，安丘市房管部门也全部颁发了房屋产权证，被上诉人不仅在那时就知道已超容积率建设的事实，而且以实际行为表示同意，并颁发了证书，该行为表明其不仅同意变更容积率，也不要求与上诉人签订出让合同变更协议，亦无须调整土地使用权出让金。4、庭审中，被上诉人提交了潍坊市人民政府于2008年6月下发到各部门的通知，要求各部门未经政府批准，规划、国土资源等部门不得向土地使用者发放改变土地用途、容积率等土地使用条件的建设工程规划许可证、国有土地使用证、房屋所有权证等证照和办理有关手续，不得对工程进行验收。按照被上诉人的陈述，2009年5月18日，上诉人又申领了两个建设工程许可证，供批准建设面积26493平方米，至此容积率变更成为1.89。同时依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条的规定，结合2010年前安丘市规划局已全部颁发建设工程竣工规划验收合格证、被上诉人已全部颁发房屋土地使用权证、安丘市房管部门已全部颁发房屋产权证，说明上诉人建设容积率发生变更是经过安丘市人民政府批准的，批准时未签订出让土地变更协议也未征收缴纳调整土地出让金的事实客观存在，安丘市人民政府批准变更的前提当然时无需缴纳，否则依据签前述潍坊市人民政府的规定不得办理相关手续。安丘市人民政府作出该行政行为系履行《长安路合同》约定的义务，与上诉人无关。二、涉案地块的建设容积率变更并非上诉人申请，被上诉人作出的《关于限期变更国有土地使用证出让合同补交土地出让金的决定书》无法律依据。本案中，上诉人并未提交任何手续申请变更容积率，是安丘市人民政府主动变更的，是为履行《长安路合同》而为，也是变更容积率的受益人。三、原审法院认定2017年7月10日安丘市规划局向被上诉人出具《关于长安路开发改造项目距容积率建设情况说明的函》后才知道并立案调查的，是错误的，导致了判决结论错误。本案中，所有证据表明，涉案建设是安丘市人民政府为主导进行的，亦由安丘市人民政府统一规划，并成立了工程建设指挥部，安丘市规划局和被上诉人包括本案一审法院均是指挥部成员，规划变更的前提是必须经安丘市人民政府批准，规划局是执行者，国土局也是执行者，国土局不可能不知情，不知情的话不可能颁发土地使用证。四、被上诉人在作出的涉案决定书中，要求上诉人补办国有土地变更手续没有提供法律依据，无法律规定对此项目，被上诉人可以以行政征收决定的形式作出对上诉人强制性行政决定。五、被上诉人对10年前安丘市人民政府的行政行为予以施行，超过诉讼期限。六、即使存在应由上诉人交纳土地使用权出让金，根据损益相抵的原则也不应交纳。《长安路合同》约定土地出让金应当再返还给上诉人，部分返还给上诉人的出让金也是由被上诉人来完成。且仅少返还上诉人的土地出让金就多达758.3万元，比被上诉人作出决定书中要求上诉人交纳的土地出让金还多1433744元，因此，上诉人请求损益相抵应予支持。综上，请求二审法院撤销一审判决、撤销被上诉人作出的决定书。 被上诉人安丘市自然资源和规划局未提交书面答辩意见。 被上诉人安丘市人民政府未提交书面答辩意见。 当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，双方签订的《国有土地使用权出让合同》第九条约定，上诉人应当向被上诉人缴纳土地出让金；第十七条约定，上诉人改变土地使用条件的，被上诉人也应相应调整土地使用权出让金。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）第一条规定，“国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，…土地价款的具体范围包括：……改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，…。土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。”因此，无论是依据合同约定还是规范性文件的规定，被上诉人均具有追缴土地出让金的职权。故上诉人关于被上诉人要求上诉人补缴土地出让金无法律依据的主张，依据不足，不予支持。因上诉人未提交有效证据证明追缴土地出让金的追缴期限，故对其主张的被上诉人追缴土地出让金超过追缴期限的问题，不予采信。 上诉人主张容积率的变更非其申请，其不应承担因容积率变更而增加的土地出让金。对此，本院认为，本案所涉工程容积率的变更是客观存在的事实，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条的规定及双方签订合同的约定，对土地使用权出让金进行相应的调整，既是被上诉人作为土地管理主管部门及土地出让方所应履行的职责，亦是作为土地使用权受让人的上诉人所应承担的义务。双方未按照合同约定或法律、规范性文件的规定及时履行变更土地容积率的手续，并不能成为免除上诉人依法应承担的义务的理由。 关于上诉人提出的本案可适用损益相抵原则的主张。本院认为，《长安路合同》系安丘市人民政府与上诉人签订，假设该合同有效，承担返还土地出让金义务的也是安丘市人民政府，而非本案被上诉人。因此，上诉人主张安丘市人民政府收取土地出让金后应当返还给上诉人，与本案不属于同一法律关系，本院不予审理。上诉人可依法另行主张权利。双方当事人对一审确认的被上诉人追缴的土地出让金数额，未提出异议，予以确认。 综上，被上诉人作出《关于限期变更国有土地使用权出让合同补交土地出让金的决定书》（安国土资字[2017]1号），事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，不予支持；一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人潍坊讯驰置业发展有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 闫 东 审判员 李长明 审判员 郭明明 二〇一九年七月十五日 书记员 王巧贞