河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终547号上诉人(一审原告)张秦安，男，汉族，1952年8月27日出生，住郑州市金水区。委托代理人司马众志，男，汉族，1954年6月4日出生，住郑州市。委托代理人刘宏伟，北京市京师律师事务所律师。被上诉人(一审被告)荥阳市人民政府，住所地河南省荥阳市索河路**。法定代表人王效光，市长。委托代理人任晓贝，荥阳市人民政府工作人员。被上诉人(一审被告)荥阳市贾峪镇人民政府，住，住所地河南省荥阳市贾峪镇洞林路中段/div>法定代表人赵鹏，镇长。出庭负责人何漫际，该镇政府副镇长。委托代理人王花永，河南神龙剑律师事务所律师。上诉人张秦安因诉荥阳市人民政府（以下简称荥阳市政府）、荥阳市贾峪镇人民政府（以下简称贾峪镇政府）行政复议一案，不服郑州市中级人民法院（2018）豫01行初365号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。张秦安一审诉称，2018年7月20日，贾峪镇人民政府的内设机构贾峪镇河长制办公室作出《关于张秦安占压贾峪河邢村段河道问题的交办函》（以下简称《交办函》），致函贾峪镇邢村河长王冠军责令邢村河长王冠军5日内对张秦安的房屋及树木拆除清理。2018年7月21日，邢村村委会向张秦安下达通知，责令张秦安于2018年7月25日前自行将河道内的树木和房屋进行清理、拆除。张秦安对以《交办函》为依据对养鸡场进行强拆的行为不服，向荥阳市人民政府提起行政复议，荥阳市人民政府于2018年9月14日作出荥政（行复决）字（2018）35号《行政复议决定书》，以该《交办函》属于行政机关内部管理行为，未对外产生法律效果，不属于具体行政行为为由，驳回了张秦安的复议申请。张秦安不服提起诉讼，请求：1．依法撤销荥阳市人民政府作出的荥政（行复决）字（2018）35号《行政复议决定书》；2．依法撤销《交办函》。郑州市中级人民法院一审查明：2018年7月17日，荥阳市河长制办公室作出《荥阳市河长制办公室关于荥河函（2018）20号督办问题的交办函》，该交办函是根据贾峪镇人民政府现场调查后报送的《荥阳市河长制办公室关于贾峪镇贾峪河邢村段河道内非法建筑举报的交办函》调查报告而作出的，按照属地管理责任，要求贾峪镇河长制办公室10日内对占压河道的非法建筑物及树木进行拆除、清理。2018年7月20日，贾峪镇人民政府的内设机构贾峪镇河长制办公室向贾峪镇邢村河长王冠军作出《交办函》，要求邢村河长按照属地管理责任，5日内依法对占压河道的非法建筑物及树木进行拆除清理。2018年7月21日，邢村河长以邢村村委会名义下达《通知书》，内容为：“经查你违反《中华人民共和国防洪法》第二十条、《中和人民共和国河道管理条例》第二十四条等相关规定，在位于贾峪镇贾峪河邢村段的河道内种植树和建设房屋，目前已进入汛期，为了行洪安全，根据荥阳市《荥阳市河长制办公室关于荥河函（2018）20号督办问题的交办函》（荥河函（2018）23号），请你于2018年7月25日前自行将河道内的树木和房屋进行清理、拆除。”张秦安不服《交办函》，于2018年7月25日向荥阳市人民政府提出行政复议申请。荥阳市人民政府认为函是公文的一种，属于平行文，交办函是一种工作的交接，需要交给相关部门办理时使用的行文方式。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于全面推行河长制的意见》第四项，《荥阳市河长制工作河湖库巡查制度（试行）》第一条、第六条的规定，贾峪镇河长制办公室作出的贾河函（2018）1号交办函属于河长制工作中对于发现的问题由乡级河长对村级河长作出的内部交办函件。故该交办函属于行政机关内部管理行为，未对外产生法律效果，不属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定，张秦安的复议申请不属于行政复议的受案范围，从而下发荥政（行复决）字（2018）35号《行政复议决定书》，驳回了张秦安的行政复议申请。张秦安对该《行政复议决定书》不服，遂诉至法院，请求予以撤销。郑州市中级人民法院一审认为，贾峪镇人民政府的内设机构贾峪镇河长制办公室作出的《交办函》是向贾峪镇邢村河长王冠军作出的，要求邢村河长按照属地管理责任，限期对占压河道的非法建筑物及树木进行拆除清理。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关应依法受理行政复议申请、作出行政复议决定。故其申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定，荥阳市人民政府驳回张秦安的行政复议申请，合法有据。张秦安要求撤销贾河函（2018）1号交办函，无事实及法律依据，一审法院裁定驳回张秦安的起诉。上诉人张秦安不服一审裁定，向本院上诉称：1.贾峪镇政府作出的贾河函（2018）1号《交办函》实为外部行政行为，已对上诉人权利义务产生影响；2.贾峪镇河长制办公室向邢村河长王冠军发出的《交办函》行为违法，该行政行为主体不适格且违反法定程序。3.被上诉人贾峪镇政府一审并未提交证据，应视为被上诉人贾峪镇政府没有相关证据。综上，请求撤销一审裁定，改判支持张秦安的诉讼请求。被上诉人荥阳市人民政府答辩称：荥阳市政府作出的行政复议符合法律规定。《交办函》的致函对象是邢村河长王冠军，未向张秦安送达，未对外发生法律效力，发生法律效力的是邢村河长的通知书，但是该通知书也没有对张秦安的权利义务产生影响。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人荥阳市贾峪镇人民政府答辩称：《交办函》是内部行政行为，只有行政机关按照交办函的意思作出行政行为后才具有可诉性。请求维持一审裁定。本院经审理查明的事实和一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，（一）《交办函》的致函对象是邢村河长王冠军，即使他人将内容告知张秦安，也不直接对张秦安发生法律效力，不构成法律意义上的送达。该《交办函》属内部行政行为，对张秦安不发生法律效力，对此类行政行为起诉的，不属于行政诉讼的受案范围。对张秦安发生法律效力的是邢村河长的《通知书》，该《通知书》虽为邢村河长作出，但是该《通知书》是按照贾峪镇人民政府的内设机构贾峪镇河长制办公室的行政指令作出的，故作出该《通知书》的主体应当认定为贾峪镇人民政府。（二）《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。从上述规定看，只有在原行政行为经过行政复议，且行政复议机关作出维持或者从实体上驳回复议申请决定的情况下，当事人对原行政行为不服提起行政诉讼，作出原行政行为的行政机关和复议机关才是共同被告。本案中，荥阳市政府作出荥政（行复决）字[2018]35号复议决定书，以张秦安的复议申请不属于行政复议受案范围为由驳回复议申请，依法不属于行政复议维持的情形。故本案不能以荥阳市政府和贾峪镇政府为共同被告对复议决定提起诉讼，已经立案受理的，应对起诉予以裁定驳回，但不影响张秦安以作出原行政行为的机关为被告对原行政行为提起诉讼。一审裁定驳回张秦安的起诉结果正确但理由不当，本院予以纠正。鉴于本案应裁定驳回张秦安的起诉，为减轻当事人诉累，本院不再因一审裁定理由不当而予以改判。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇一九年七月十一日法官助理潘佳佳书记员陈瑞丹