湖南省岳阳市岳阳楼区人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0602行初23号原告冯康，男，汉族，1977年4月5日出生，住湖南省长沙市雨花区。委托代理人王欢，湖南天地人律师事务所律师，代理权限：一般代理。被告临湘市自然资源局，住所地湖南省临湘市长盛西路**。法定代表人程金波，该局局长。委托代理人张立安，该局工作人员，代理权限：一般代理。委托代理人孙岳兰，湖南雄剑律师事务所律师，代理权限：一般代理。被告岳阳市自然资源和规划局，，住所地湖南省岳阳市岳阳大道**法定代表人陈峰，该局局长。委托代理人张立明，该局工作人员，代理权限：一般代理。委托代理人段卫忠，湖南滳招律师事务所律师，代理权限：一般代理。原告冯康与被告临湘市自然资源局、被告岳阳市自然资源和规划局（以下简称岳阳市规划局）行政处理决定及行政复议决定纠纷一案，原告冯康于2019年2月25日向本院提起行政诉讼，本院受理后，分别向被告临湘市自然资源局、被告岳阳市规划局送达起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2019年5月5日公开开庭进行了审理，原告冯康及其委托代理人王欢，被告临湘市自然资源局的委托代理人张立安、孙岳兰，被告岳阳市规划局的委托代理人张立明、段卫忠到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告冯康诉称，2006年7月，原告通过王治国在外张贴的广告了解到，王治国于2006年5月10日中标了由临湘市国土资源局拍卖的原农机公司的房屋及土地，现打算分售。2006年8月2日，原告与王治国签订了《房地产出让合同书》，合同约定价格为20万元，相关款项在王治国提供两证时付清。2006年12月19日，王治国为原告办理了临国用（2006）字第351号《国有土地使用权证》，2007年2月9日，办理了临房权证五里区字第**《房屋所有权证》。王治国将以上两证交付原告后，原告依约支付了全部款项。此后，该房屋一直由原告占用使用，并投入了大量资金进行整修。2010年10月，临湘市人民政府启动向阳路拓宽拆迁程序。在与原告协商后，双方本已达成产权置换的一致意见，并确定了临湘市服装厂的铺面作为置换，但临湘市人民政府最终未能履约，该房屋仍由原告一直使用。2017年5月8日，临湘市人民政府向临湘市国土资源局下发《关于对向阳路冯康违规发放的国土证、房产证进行依法处理的批复（临政函【2017】116号）》，认定原告的国土证、房产证属于违规发放，并要求临湘市国土资源局对原告的相关权证进行依法处理。2017年6月9日，临湘市国土资源局作出了临国土资决字【2017】第01号《行政处理事项决定书》，该决定书决定：1、撤销2006年11月6日与原告签订的《国有土地使用权出让合同》（编号：【2006】2-56）；2、注销原告国有土地使用权证（证号：临国用【2006】第**）和房产证（证号：临：临房房权证五里区字第**日，临湘市人民政府便指示临湘市国土资源局将原告的房地产交由临湘市农机局接受，相关政府部门于2017年6月19日违法强拆了原告的房屋。原告不服被告临湘市国土资源局临国土资决字【2017】第01号《临湘市国土资源局行政处理事项决定书》，向被告岳阳市国土资源局提起行政复议申请，被告岳阳市国土资源局驳回了原告的行政复议申请。原告不服，向法院提起行政诉讼，请求1、确认被告临湘市国土资源局作出的《行政处理事项决定书（临国土资决字【2017】第01号）》无效；2、请求确认被告岳阳市国土资源局作出的《行政复议决定书》（岳国土资复字【2017】第4-3号）违法。原告冯康向本院提交了以下证据、依据：1、原、被告身份资料复印件，拟证明原、被告的主体资格符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。2、《房地产出让合同书》复印件，拟证明2006年8月2日，原告与王治国签订合同，从王治国处购买了案涉房地产。3、《国有土地使用权证》与《房屋所有权证》复印件，拟证明原告已取得案涉房地产的产权，并取得具有公示效力的产权证明。4、案涉房地产现场照片复印件，拟证明案涉房地产被拆除之前的状况良好，无自然毁损情况。5、《行政处理事项决定书》（临国土资决字【2017】第01号）复印件，拟证明临湘市国土资源局做出了侵犯原告合法权利的行政行为。6、《行政复议决定书》（岳国土资复字【2017】第4-3号）复印件，拟证明岳阳市国土资源局未依法实施复议审查义务，违反法律规定。被告临湘市自然资源局辩称，原告冯康名下的土地是临湘市政府已出资41万元留作长五路和向阳路拓宽预留用地的国有划拨用地，不应当被出让，被告系违规为原告办理了出让及相关产权登记手续，应当主动进行行政纠错予以处理。被告在查清本案事实的基础上遂作出撤销2006年11月6日与原告签订的《国有土地使用权出让合同》，并注销原告国有土地使用权证和房产证。被告作出的行政处理决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。被告临湘市自然资源局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、临湘市纪律检查委员会《关于原农机公司资产被违规处置问题的处理建议函》复印件、临湘市人民政府《关于对向阳路冯康违规发放的国土证、房产证进行依法处理的批复》(临政函[2017]116号)复印件、关于群众举报反映陈文虎在原市农机公司资产处置有关问题调查报告(临湘市监察局出具)复印件;拟证明2017年2月，因群众举报，临湘市纪委监察局就农机公司破产资产处置有关问题进行了调查，认为原农机公司破产留守人员陈文虎与临湘市国土资源局相关工作人员伪造虚假的拍卖及申请登记资料，隐瞒事实真相，骗取临湘市人民政府做出出让批准书，建议临湘市人民政府对违规发放的国土证、房产证依法处理，临湘市人民政府遂建议临湘市国土资源局启动纠错程序，对相关权证予以依法处理。2、临湘市人民政府市长办公会议纪要[2006]第7次复印件、临湘市农业机械管理局《关于农机公司第二期资产置换竞拍低价的决定》复印件、国有土地使用权拍卖出让公告(2006-2#)复印件、临拍2006-2#宗地国有土地使用权拍卖出让须知复印件、临拍2006-2#宗地国有土地使用权拍卖出让须知补充说明复印件；拟证明涉及农机公司破产资产中长五路、向阳路拓宽预留地部分国有土地使用权，被告临湘市人民政府在拍卖前未同意出让，国土部门在拍卖时实际也未将其纳入拍卖出让范围，拍卖的国有土地使用权仅有约600平方米。3、临湘市纪委监察局对有关人员的调查笔录(冯康、李学旗、游泽文、李学军、喻运红、周象山、易关惠、汪文祖、陈文虎、陈忠、王治国、何鹤飞等)复印件、王治国与冯康之间的房地产出让合同复印件、关于农机公司二期资产变现面积圈定的补充说明复印件、联合竞拍申请书(五人，2006年5月8日)复印件、竞买国有土地使用权申请书(王治国、张素娥，2006年5月9日)复印件、竞买报名登记表(王治国、张素娥，2006年5月9日)复印件、竞买资格审查呈报表(王治国、张素娥，2006年5月10日)复印件、授权委托书(张素娥委托王治国)复印件、拍卖资料签收单(王治国,2006年5月9日)复印件、现场竞买记录单复印件、拍卖大会会议记录复印件、国有土地使用权拍卖成交确认书复印件、《临湘市人民政府国有土地使用权出让批准书》(副本)临政土出准字[2006]2-56号复印件、国有土地使用权出让合同(2006)2-56复印件、土地登记报批表(2006)351复印件、土地登记申请书复印件、土地登记审批表复印件、冯康商住用地定界图复印件；拟证明陈文虎、王治国串通参与拍卖、竞得土地使用权约600平方米，拍卖成交后伙同临湘市国土资源局相关工作人员更改更换拍卖资料虚构冯康等五人联合竞拍成交1073.8平方米的有关事实，将未列入拍卖出让的400多平方米预留地的国有土地使用权纳入了出让成交之列，骗取临湘市人民政府出具(临政土出准字[2006]2-56)批准书，临湘市国土资源局据此与冯康等人签订了土地出让合同，并向其颁发了土地权证。4、临湘市国土资源局关于撤销《临湘市人民政府国有土地使用权出让批准书》(临政土出准字[2006]2-56)的请示复印件、临政函(2017)129号《关于撤销(临政土出准字[2006]2-56)的批复》复印件、《临湘市国土资源局行政处理事项告知书》(临国土资告字2017第01号)及送达回执复印件、听证申请书复印件、《临湘市国土资源局听证通知书》(临国土资听字2017第02号)及送达回执复印件、临湘市房地产管理局建议函复印件、行政处理案件听证会议纪要复印件、临湘市国土资源局《关于收回向阳路冯康国有土地使用权的请示》复印件、临湘市人民政府《关于收回向阳路冯康国有土地使用权的批复》(临政函[2017]146号)复印件、《临湘市国土资源局行政处理事项决定书》(临国土资决字[2017]第01号)及送达回执复印件、撤销、注销公告资料复印件、湖南省高级人民法院（2018）湘行终1257号《行政裁定书》复印件；拟证明被告作出《临湘市国土资源局行政处理事项决定书》具体行政行为的程序合法。原告在本案起诉前，对临湘市人民政府的批复提起了行政诉讼，经一审及二审已经被驳回起诉。被告岳阳市规划局辩称，临湘市国土资源局不是诉争行政行为的适格复议被申请人，原告以临湘市国土资源局为被申请人向被告岳阳市规划局提起行政复议申请不当。原告提起的行政复议不符合受理条件，被告岳阳市规划局作出的《行政复议决定书》（岳国土资复字【2017】第4-3号）“驳回申请人的行政复议申请”正确。原告的起诉既缺乏事实基础，也没有法律依据，被告岳阳市规划局请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告岳阳市规划局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、（2017）第4-3号《行政复议申请书》复印件。2、《行政复议答复通知书》(岳市国土资复字[2017]第4-1号)复印件。3、《中止行政复议通知书》(岳国土资复字[2017]第4号)复印件。4、《恢复审理通知书》(岳国土资复字[2017]第4-2号)复印件。5、临湘市国土资源局《行政复议答复书》复印件。6、临湘市国土资源局《临湘市国土资源局行政处理事项决定书》(临国土资决字[2017]第01号)复印件。7、临湘市人民政府《关于撤销(临湘市人民政府国有土地使用权批准书〉(临政土出准字[2006]2-56)的批复》(临政函[2017]129号)复印件。8、岳阳市国土资源局《行政复议决定书》(岳国土资复字[2017]第4-3号)复印件。以上1-8组证据，拟证明临湘市国土资源局不是诉争行政行为的适格复议被申请人，原告冯康以临湘市国土资源局为被申请人向被告岳阳市规划局提起行政复议申请不当，驳回原告冯康的行政复议申请正确。原告冯康对被告临湘市自然资源局提交的证据质证意见是：对被告临湘市自然资源局提供的1至4组证据认为不能作为证明其具体行政行为合法的依据。被告岳阳市规划局对被告临湘市自然资源局提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。原告冯康对被告岳阳市规划局提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议，认为不能证明其行政行为合法。被告临湘市自然资源局对被告岳阳市规划局提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。被告临湘市自然资源局对原告冯康提交的证据质证意见是：对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据2的真实性无异议，合法性、关联性有异议。对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该两证系王治国与工作人员串通拍卖，隐瞒事实真相，恶意取得，原告的两证权力已丧失，已注销了原告的权证，不能达到原告两权证合法的目的。对证据4的真实性、合法性无异议。对证据5、6的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能达到证明目的。被告岳阳市规划局对原告冯康提交的证据的质证意见是：与被告临湘市自然资源局的质证意见一致，对《行政复议决定书》认为尽管用的是驳回申请，实际上是不符合受理条件，被列明的被申请人不当。本院对原、被告提交的证据认证如下：对原、被告提供的证据，证据来源合法、内容真实与案件具有关联性，本院予以采信，作为认定事实的证据。经审理查明，2006年8月2日，原告冯康与王治国签订了一份《房地产出让合同书》，合同约定价格为20万元，付款方式为签订出让合同时，原告冯康付成交款的60%，余款在签订出让合同后提供两证交付给原告冯康时付清。尔后，原告冯康等五人通过拍卖的方式取得临湘市区长五中路与向阳路口交汇处的国有土地使用权（原农机公司办公楼），土地使用年限为伍拾年。2006年11月6日，原告冯康等五人与被告（原临湘市国土资源局）签订《国有土地使用权出让合同》，土地面积1073.8m2。临湘市人民政府出具了《临湘市人民政府国有土地使用权出让批准书》（临政土出准字【2006】2-56）。2006年12月19日原告冯康办理了临国用（2006）字第351号《国有土地使用证》，使用权面积142.77m2，其中独用面积142.77m2办理了临房权证五里区字第**号号《房屋所有权证》，房屋总层数4层，建筑面积为494.60m2。2017年5月5日和2017年5月8日，被告（原临湘市国土资源局）分别收到临湘市纪律检查委员会《关于原农机公司资产违规处置问题的处理建议函》和临湘市人民政府《关于对向阳路冯康违规发放的国土证、房产证进行依法处理的批复》（临政函【2017】116号），被告（原临湘市国土资源局）启动行政纠错程序，予以调查。被告（原临湘市国土资源局）经调查核实：在临湘市原农机公司二期资产（长五路与向阳路口交汇处）处置过程中，原农机公司经理陈文虎及相关人员，弄虚作假，隐瞒事实真相，通过伪造虚假拍卖及申请登记资料，将临湘市人民政府已出资41万元留作向阳路拓宽预留地的土地和房屋，被告（原临湘市国土资源局）违规为原告冯康办理了出让及相关产权登记手续。2017年5月17日，临湘市人民政府向被告（原临湘市国土资源局）下达（关于撤销《临湘市人民政府国有土地使用权出让批准书》（临政土出准字【2006】2-56号）的批复：你局呈报的《关于撤销（临政土出准字【2006】2-56号）的请示》已收悉，经市政府研究同意撤销《临湘市人民政府国有土地使用权出让批准书》（临政土出准字【2006】2-56号），请你局对向阳路冯康相关权证（资产）予以依法处理。2017年6月9日被告（原临湘市国土资源局）对原告冯康作出临国土资决字【2017】第01号《临湘市国土资源局行政处理事项决定书》，决定：1、撤销2006年11月6日与被处理人签订的《国有土地使用权出让合同》（编号：【2006】2-56）；2、注销被处理人国有土地使用权证（证号：临：临国用【2006】第**房产证（证号临房权证五里区字第**号号）。在作出临国土资决字【2017】第01号《临湘市国土资源局行政处理事项决定书》之前，被告（原临湘市国土资源局）于2017年5月22日对原告冯康作出临国土资告字【2017】第01号《临湘市国土资源局行政处理事项告知书》，并送达给原告冯康，该告知书告知原告冯康享有陈述、申辩和听证的权利。2017年6月8日被告（原临湘市国土资源局）应原告冯康的申请，举行了听证会。临国土资决字【2017】第01号《临湘市国土资源局行政处理事项决定书》作出后，原告冯康不服，向被告（原岳阳市国土资源局）提起行政复议，被告（原岳阳市国土资源局）经审查查明：被申请人（原临湘市国土资源局）根据临湘市人民政府作出的《关于撤销（临政土出准字【2006】2-56）的请示的批复》（临政函【2017】129号），于2017年6月9日向申请人（原告冯康）作出《临湘市国土资源局行政处理事项决定书》（临国土资决字【2017】）第01号），本事项系下级行政机关依规报上级机关批准后实施的事项。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行为的，批准机关为被申请人”之规定，临湘市人民政府才是本案的适格主体，被申请人主体不适格。被告（原岳阳市国土资源局）于2019年1月22日作出岳国土资复字【2017】第4-3号《行政复议决定书》，驳回原告冯康的行政复议申请。原告冯康于2019年2月25日向本院提起行政诉讼，请求1、确认被告（原临湘市国土资源局）作出的《行政处理事项决定书》（临国土资决字【2017】第01号）无效；2、确认被告（原岳阳市国土资源局）作出的《行政复议决定书》（岳国土资复字【2017】第4-3号）违法。另查明，原临湘市国土资源局、岳阳市国土资源局因国家机关改革调整，改名为临湘市自然资源局、岳阳市自然资源和规划局。本院认为，根据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款“行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。”、第一百六十二条“具有下列情形之一的，行政执法行为应当撤销：（三）违反法定程序的，但是可以补正的除外；”之规定，对于行政程序违法的行政行为，可以依职权自行纠正；对于违反法定程序的行政执法行为应当撤销，但是可以补正的除外。本案中，原告冯康取得的原农机公司部分房屋及土地系政府为向阳路拓宽预留地的土地和房屋，原农机公司相关人员弄虚作假，隐瞒事实真相，通过伪造虚假文件拍卖及申请登记资料，国土部门违规将该土地办理了出让及相关产权登记手续。临湘市国土部门收到临湘市纪检监察部门的处理建议函以及临湘市人民政府的相关批复后，启动纠错程序并无不当。在作出临国土资决字【2017】第01号《临湘市国土资源局行政处理事项决定书》之前，依法向原告冯康下达了临国土资告字【2017】第01号《临湘市国土资源局行政处理事项告知书》，并依法举行了听证，故被告（原临湘市国土资源局）作出临国土资决字【2017】第01号《临湘市国土资源局行政处理事项决定书》程序正当。被告（原岳阳市国土资源局）作出的《行政复议决定书》,认为《临湘市国土资源局行政处理事项决定书》系报上级机关批准后实施的事项，被告（原临湘市国土资源局）不属于复议申请的被申请人，驳回了原告冯康的行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”根据该规定，只有法律、法规、规章规定必须经上级行政机关批准作出的具体行政行为，批准机关才为行政复议的被申请人。但是，本案中，法律、法规、规章并没有规定，被告（原临湘市国土资源局）作出本案纠错的具体行政行为需要经上级行政机关批准，并且，两被告提供的临湘市人民政府批复，仅证明临湘市人民政府要求临湘市国土资源局按法定程序启动纠错程序，对相关权证予以依法处理，两被告也未提供证明撤销土地出让以及注销土地、房产证的具体行政决定是报经上级行政机关批准后作出的。因此，被告（原岳阳市国土资源局）以被告（原临湘市国土资源局）不属于行政复议的被申请人而驳回原告的行政复议申请没有法律依据。综上，被告（原临湘市国土资源局）作出的临国土资决字【2017】第01号《临湘市国土资源局行政处理事项决定书》程序正当。原告冯康向被告（原岳阳市国土资源局）提起行政复议后，被告岳阳规划局（原岳阳市国土资源局）受理原告冯康行政复议申请，不仅要审查行政行为的合法性，监督行政机关依法行政，促进法治政府建设，同时还要解决行政争议。被告岳阳市规划局（原岳阳市国土资源局）作出行政复议决定，应当符合行政复议解决行政争议的目的。被告原岳阳市国土资源局作出的（岳国土资复字【2017】第4-3号）《行政复议决定书》属适用法律错误，依法应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条之规定，判决如下：一、驳回原告冯康要求确认被告临湘市自然资源局作出的《行政处理事项决定书》（临国土资决字【2017】第01号）无效的诉讼请求。二、撤销被告岳阳市自然资源和规划局作出的《行政复议决定书》（岳国土资复字【2017】第4-3号），由被告岳阳市自然资源和规划局受理原告冯康的行政复议申请，并作出具体的行政行为。本案案件受理费50元，由原告冯康承担25元，被告岳阳市自然资源和规划局承担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或湖南省岳阳市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  刘 雅人民陪审员  黄雪君人民陪审员  潘正保二〇一九年七月十九日书 记 员  黄 源附法律等条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。《湖南省行政程序规定》第一百五十八条行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。县级以上人民政府法制部门对公众投诉举报、新闻媒体曝光和监督检查中发现的行政机关行政程序违法行为，应当向有关机关发出《行政执法监督通知书》，建议自行纠正，有关机关应当在30日内将处理结果向政府法制部门报告。第一百六十二条具有下列情形之一的，行政执法行为应当撤销：（一）主要证据不足的；（二）适用依据错误的；（三）违反法定程序的，但是可以补正的除外；（四）超越法定职权的；（五）滥用职权的；（六）法律、法规、规章规定的其他应当撤销的情形。行政执法行为的内容被部分撤销的，其他部分仍然有效，但是除去撤销部分后行政行为不能成立的，应当全部撤销。行政执法行为被撤销后，其撤销效力追溯至行政执法行为作出之日；法律、法规和规章另有规定的，其撤销效力可以自撤销之日发生。行政执法行为被撤销的，如果发现新的证据，行政机关可以依法重新作出行政执法行为。