广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终847号上诉人（原审原告):谢德穗，男，汉族，1953年5月26日出生，住广州市越秀区。被上诉人（原审被告)：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区吉祥路**。法定代表人：彭高峰，局长。原审第三人：广州市玉成农业有限公司。。住所地：广州市从化区鳌头镇小坑村稔仔锅法定代表人：刘玉明，职务：经理。上诉人谢德穗因诉被上诉人广州市规划和自然资源局及原审第三人广州市玉成农业有限公司（以下简称玉成公司）备案证明一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初3561号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年12月28日，玉成公司向原从化市鳌头镇人民政府提出设施农用地管理申请，并提交了《设施农用地管理申请表》、企业法人营业执照副本、法定代表人身份证复印件、《水域滩涂养殖使用证》《水生野生动物驯养繁殖许可证》《见证书》等相关材料。其中包括：2001年10月23日，刘沃光与原从化市棋杆镇小坑村民委员会签订了《承包山地合同书》，协议由刘沃光承包文头岭约60亩、猪乸塘岭约45亩，长腰岭、桃仔岭约380亩，稔仔窝岭约70亩，共约555亩土地。该协议由原从化市棋杆法律所出具从棋见字(2001)第040号《见证书》。2012年3月15日，刘沃光与刘玉明签订了《变更承包方协议》，协议变更刘玉明为上述《承包山地合同书》的承包方，该协议上有原从化市鳌头镇小坑村大围经济合作社的印章，并由原从化市鳌头法律服务所出具从鳌见字(2012)第082号《见证书》。根据从棋见字(1997)第036号《见证书》显示：1997年11月28日，刘沃光与原从化市棋杆镇小坑村民委员会签订了《承包鱼塘合同》，协议由刘沃光承包座落在小坑村稔仔窝山的三口鱼塘，其四至界限为东至长腰岭，南至新大塘，西至沙田山、务峰山，北至横岭、塘贝村，总面积约220亩。2012年3月15日，刘沃光与刘玉明签订了《变更承包方协议》，协议变更刘玉明为上述《承包鱼塘合同》的承包方，该协议上有原从化市鳌头镇小坑村大围经济合作社的印章，并由原从化市鳌头法律服务所出具从鳌见字(2012)第083号《见证书》。2014年1月2日，玉成公司、原从化市鳌头镇小坑村民委员会、原从化市鳌头镇人民政府农业办公室、原从化市鳌头镇规划建设办公室、原从化市国土资源和房屋管理局鳌头国土资源管理所等单位对玉成公司畜禽、水产养殖设施用地现场进行勘察，原从化市鳌头镇小坑村民委员会出具“情况属实”的意见，由原从化市鳌头镇人民政府农业办公室、原从化市鳌头镇规划建设办公室出具“同意申请”的意见，由原从化市国土资源和房屋管理局鳌头国土资源管理所出具“同意上报”的意见。原从化市测绘队也对现场进行测量，并出具测量图纸。该图纸上有玉成公司、原从化市螯头镇小坑村民委员会、原从化市国土资源和房屋管理局的盖章确认。2014年2月17日，原从化市鳌头镇人民政府出具“同意申请，请按有关规定办理”的初审意见。2014年3月11日，原从化市畜牧兽医渔业局出具“同意上报”的审核意见。2014年3月28日，原从化市国土资源和房屋管理局出具“同意广州市玉成农业有限公司申请用地备案，基地总面积642.402亩，配套设施用地3046平方米（合4.569亩），拟用于建简易生活用房、饲料仓库、检验、兽医大棚”的审核意见。2014年3月31日，原从化市人民政府出具“同意”的审核意见。2014年4月4日，原从化市国土资源和房屋管理局向玉成公司核发从国房备〔2014〕06号《从化市农业产业化、畜禽养殖用地登记备案证明》，该备案证明载明：用地单位（个人）为玉成公司，法定代表人为刘玉明，项目名称为农业产业化（龟、蛇、畜禽养殖等），用地位置为鳌头镇小坑村地段，用地面积为基地总面积642.402亩，办理配套设施用地为3046平方米（合4.569亩）的备案手续，用于建简易生活用房、饲料仓库、检验、兽医大棚等。谢德穗陈述其于2017年2月14日通过政府信息公开知晓上述备案证明后不服，诉至法院。另查，2004年1月13日，刘沃光（甲方）与谢德穗（乙方）签订了《转让承包山地合同书》，内容包括：“经甲乙双方研究决定，为解决小坑村水泥路的资金来源，并经小坑片全体社长以上干部会议决定，对原小坑联社稔仔窝100多亩山地原刘沃光承包经营管理的山地转让给乙方。（即从棋见字(2001)第040号，棋杆镇小坑联社与棋杆镇小坑村刘沃光承包山地）……三、承包期限：从二00三年七月三十日起至二0五三年七月三十日止，共五十年……。”该协议由原从化市棋杆法律服务所出具从棋见字(2004)第005号《见证书》。2016年9月23日，刘沃光向广州市从化区国土资源和规划局提交《反映情况》，称“……二、谢德穗没有承包稔仔窝山地。本人承包了稔仔窝山地和鱼塘后，进行了大量投资和管理，为便于经营管理在稔仔窝山地上建筑了生活居住用房设施。2003年期间，谢德穗要求本人转让稔仔窝约100亩山地给其承包，经双方协商签订了一份《转让承包山地合同书》，约定谢德穗要一次性支付10万元承包款给本人，但谢德穗在签订合同后，却各种籍口迟迟未将承包款10万元支付给我，且擅自购置生活用具搬入稔仔窝山地上的闲置生活用房居住，本人多次催谢德穗缴交承包款无效后，已明确双方不再履行《转让承包山地合同书》，将稔仔窝山地收回自行经营管理至今，同时要求谢德穗搬走生活用品，将山地上的生活用房腾空交回我使用。因极少联系到谢德穗，导致此事一拖至今未完善。由此可见，谢德穗至今未履行《转让承包山地合同书》的支付承包义务，其行为以表明放弃承包稔仔窝山地，而且稔仔窝山地一直至今都是我和我儿子刘玉明在经营管理，谢德穗认为其向我承包稔仔窝100亩山地不是事实，谢德穗至今未按合同规定支付十万元承包款，从签订合同进一直未进行各种种植农业生产事务等事实。双方签订的《转让承包山地合同书》未曾履行过。现在我不同意继续履行《转让承包山地合同书》，本人不存在将承包的稔仔窝100亩山地重复转让承包……。”再查，2017年2月27日，原广州市从化市鳌头镇小坑村大围经济合作社、原广州市从化市鳌头镇小坑村民委员会收到谢德穗提交书面材料，要求对照其提供的原从化区国土资源和规划局公开信息资料调查核实谢德穗农场被他人侵占建筑事宜。2017年3月7日，原广州市从化市鳌头镇小坑村大围经济合作社、原广州市从化市鳌头镇小坑村民委员会向谢德穗作出《调查情况回复》，回复如下：“1、从化区国土资源和规划局在2016年9月28日至今，未派员到小坑××及大××村联社调查核实其公开信息内容中的相关事宜。2、《从棋见字〔2001〕040号》见证书共555亩山地，大部分在2010年前已转让给了多名外来投资人。3、《从棋见字〔2001〕040号》见证书共555亩山地面积，与广州市玉成农业有限公司用地的土地来源642.402亩面积不一致，未知其用地关系。4、《从鳌见字〔2012〕082号》见证书是见证本村鱼塘承包变更协议。与广州市玉成农业有限公司的土地来源中642.402亩用地没有关联，另其见证书内容不属实。5、《畜禽水产养殖设施用地管理现场堪察及初审表》中的60.432亩生产设施用地及4.4925亩配套设施用地，本前任小坑村委会并未同意广州市玉成农业有限公司在其他人的农场内建设建筑项目。6、资料中的生产用地测绘图盖有6枚公章范围内，包括了《从棋见字〔2004〕05号》见证书中的“稔仔窝、猪乸塘”山地面积。”原审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。”本案中，虽然刘沃光与谢德穗于2004年1月13日签订了《转让承包山地合同书》，但没有经过山地发包方的同意，该合同上未盖有发包方的公章，且刘沃光也陈述由于谢德穗未支付合同款项，未履行该合同书，也表示不同意继续履行合同，该合同书是否有效存在争议，故在未有生效裁判确认谢德穗享有涉案山地的承包权之前，谢德穗与原广州市国土资源和规划委员会核发诉争备案证明的行为不具有利害关系，不属于行政诉讼的受案范围，对其起诉依法予以驳回。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回谢德穗的起诉。上诉人谢德穗不服原审裁定，向本院提起上诉称：原审裁定认为虽然刘沃光与上诉人于2004年1月13日签订了《转让承包土地合同》，但该合同上未盖有发包方公章和未经过发包方的同意，且刘沃光也以上诉人未付合同款项为由主张不同意继续履行合同，故该合同书是否有效存在争议。在未有生效裁判确认上诉人有涉案山地的承包权之前，上诉人与被上诉人核发诉争备案证明的行为不具有利害关系，不具有原告主体资格。首先，刘沃光与上诉人在2004年1月13日签订《转让承包山地合同》，并完善法律见证手续。刘沃光却在2016年9月23日称上诉人不同意继续履行上述合同，明显违反农村土地承包法第一百二十七条的规定。其次，被上诉人没有到发包方小坑村委会调查核实申请用地人实际剩余土地的四至图地理位置，而仅是走访原审第三人玉成公司及其法定代表人刘玉明的父亲刘沃光，并允许刘沃光、刘玉明父子俩相互证明，严重失职。最后，2017年3月7日发包方小坑村委会向上诉人作出《调查请情况恢复》，证实了下列事实：刘沃光承包555亩山地在未变更给刘玉明之前，就已将大部分山地转让给多名外来投资人，刘玉明用合同去注册、抵押上市违反一地多卖、一户多卖的相关法律。刘沃光原承包山地共555亩山地面积与刘玉明的申请用地备案面积642.402亩不一致。刘沃光原承包鱼塘220亩与申请用地备案面积642.402亩没有任何关联。小坑村委会并未同意刘玉明在其他人的农场内建设建筑项目。综上所述，请求二审法院撤销原审裁定，依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求，即撤销被上诉人核准从国房备（2014）06号《从化市农业产业化、畜禽养殖用地登记备案证明》。被上诉人广州市规划和自然资源局对原审裁定无异议。原审第三人玉成公司在二审期间未陈述意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。另查明，根据中共广州市委办公厅于2019年1月9日印发的《广州市机构改革方案》，原广州市国土资源和规划委员会的职责由新组建的广州市规划和自然资源局承接，不再保留原广州市国土资源和规划委员会。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……。”本案中，上诉人主张对涉案部分土地取得了承包经营权，并提供了2004年1月13日刘沃光与其签订的《转让承包山地合同书》为证。该合同书载明“经小坑片全体社长以上干部会议决定”，由上诉人和刘沃光签名确认，并完善了法律见证手续。本案中并无证据显示该合同存在无效或被依法撤销、解除的情形，故上诉人已提供初步证据证实其与诉争备案证明存在利害关系。原审法院以上诉人与诉争备案证明不具有利害关系为由裁定驳回上诉人的起诉，适用法律错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2018）粤7101行初3561号行政裁定；二、本案指令广州铁路运输法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一九年七月三日此件与原本核对无异法官助理马淼书记员马可茗