湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终139号上诉人（原审原告）：吉首市峒河街道办事处新桥社区原新桥村集体资产管理委员会。住所地：吉首市新桥社区。负责人：吴祖军，该资产管理委员会主任。委托代理人：刘昌芝，该资产管理委员会副主任。委托代理人：罗兴福，湘西自治州武陵法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：吉首市人民政府。住所地：吉首市乾州新区世纪大道。法定代表人：李诗兴，该市市长。委托代理人：张明德，吉首市林业局工作人员。委托代理人：侯志勇，湖南董艺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湘西土家族苗族自治州人民政府。住所地：吉首市人民北路**。法定代表人：龙晓华，该自治州州长。委托代理人：张仕新，湘西土家族苗族自治州司法局工作人员。委托代理人：田中圣，湖南新世纪律师事务所律师。原审第三人：吉首市园林绿化管理处。。住所地：吉首市人民北路人大桥法定代表人：姚元辉，该管理处主任。委托代理人：杨永江，该管理处副主任。委托代理人：王治文，湖南四维律师事务所律师。原审第三人：吉首市峒河街道办事处向阳社区七、八组原光明村集体资产管理委员会一、二组。负责人：石院军，现向阳社区七组组长。负责人：石泽友，现向阳社区八组组长。上诉人吉首市峒河街道办事处新桥社区原新桥村集体资产管理委员会（以下简称新桥村资管委）因与被上诉人吉首市人民政府（以下简称吉首市政府）、湘西土家族苗族自治州人民政府（以下简称湘西州政府）、原审第三人吉首市园林绿化管理处、原审第三人吉首市峒河街道办事处向阳社区七、八组原光明村集体资产管理委员会一、二组（以下简称光明村资管委一、二组）林业行政确认及行政复议一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2018）湘31行初79号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1958年经原吉首县委研究决定，从吉首公社光明、新桥、牛岩三个大队划出土地284亩，作为镇办养鸡场用地，由原吉首镇统一管理。1960年撤鸡场更名为吉首镇东门坡果园，1962年90名知青先后上山，再更名为“东方红青年实验山”，1968年更名为“东门坡生产队”。为解决吃粮困难，镇革委会又从荣庄大队划出稻田17亩，随人到队。1972年州委批准将东门坡生产队农民全部转为菜农，并更名为“东门坡园艺场”。1975年原吉首县委将东门坡作为全县干部生产基地，更名为“吉首县‘五七’干校东门坡园艺场”。1980年11月经原吉首镇委研究同意，将东门坡与桐油坪苗圃合并为“吉首镇绿化队”。1982年建市，东门坡并入镇溪公园，隶属吉首市园林绿化管理处。1986年吉首市政府批准了《东门坡公园总体设计规划》，公园规划占地38公顷，其中镇溪公园原已有土地301亩。1987年建州三十周年，为修建“一心阁”，征用原光明村一组的土地56.37亩，共有土地面积357.37亩。2009年全市集体林权制度改革工作全面铺开，新桥村资管委申请办理花果山林地林权证书，与吉首市园林绿化管理处发生争议。2013年12月，光明村资管委一、二组要求收回吉首市园林绿化管理处借用土地，亦与吉首市园林绿化管理处发生林权纠纷。2011年以来，吉首市林业局、吉首市国土资源局和峒河街道对该林权纠纷进行了多次调查处理和协商调解，由于各方争议较大，均没有达成一致意见。吉首市政府在调解达不成一致的情况下于2017年1月8日作出吉政发[2017]40号《关于花果山林地权属争议的处理决定》(以下简称40号处理决定)，一、确认被申请人吉首市园林绿化管理处享有争议林地使用权和管理权，面积为357.37亩。四至范围从园林处公园老大门（右侧为州肿瘤医院）向正北沿石阶路上行至公园盘山路与森林防火路交汇处，向东北方向沿森林防火路至九层坪（以林种树象相异处为界），向北上行至牛沿澳塘坎下，沿水泥坎（原自然土坎，坎西为园林处公园地界，坎东为牛岩地界）向东北沿林地边缘土坎至桃花谷农家乐，沿土坎向西北以桔园堡坎为界至八亩坪，六亩坪林中居烧烤至鬼城娱乐处，沿土坎向西至林时九墓地（坎上为园林处地界，坎下为光明地界）至光明水厂坡上张二枚墓处（坎上为公园地界，坎下为光明地界）沿土坎至U型山弯处，沿土坎沿林地分界线向西南至兔儿岩（自然山石的兔），沿自然坎至岩场边，沿岩场边自然岩坎向北再向东至葛光军家围墙边，沿自然坎向南再东至公园老大门处。吉首市园林绿化管理处公园地界内含冯三清、张习秀、张正香三户住户及电视差转台。二、确认申请人新桥村资管委对争议地不享有所有权和使用权。其申请林地权属发证的范围，应在吉首市园林绿化管理处林地权属范围之外。三、确认申请人光明村资管委一、二组对争议地不享有所有权和使用权。新桥村资管委不服，申请行政复议。湘西州政府于2018年3月23日作出州府复决字[2018]2号行政复议决定（以下简称2号复议决定），维持了40号处理决定。新桥村资管委不服，提起本案诉讼，请求，1.撤销吉首市政府作出的40号处理决定和湘西州政府作出的2号复议决定；2.将吉首市园林绿化管理处未曾征收的284亩林地权属判令给新桥村资管委集体所有；3.责令吉首市政府就东门坡林木林地权属给新桥村资管委登记发放权证；4.责令吉首市政府赔偿相应的经济损失。本案在原审庭审过程中，经原审法庭释明，新桥村资管委当庭变更诉讼请求，撤销了其2、3、4项诉讼请求。原审法院认为：本案的争议焦点是吉首市政府作出的40号处理决定及湘西州政府作出的2号复议决定是否合法，即事实依据是否充分，程序是否合法，适用法律、法规是否正确。关于事实依据。1958年经原吉首县委研究决定，从吉首公社光明、新桥、牛岩三个大队划出土地284亩，作为镇办养鸡场用地，由原吉首镇统一管理。从1958年起至今，争议的284亩土地虽曾具备多种用途，管理权限几经变迁，但光明、新桥、牛岩三个大队及其后的集体经济组织未对争议地进行实际的管理。该事实认定，有证人证言、吉首市政府1984年、1985年、1986年关于将争议地纳入镇溪公园范围的批复等证实，足以认定。新桥村资管委对争议地主张权利的依据是1984年“三山变一山”的清册，经查该清册并未将争议林地登记在内，故其主张没有事实依据。吉首市政府认定新桥村资管委自1958年起未对争议地实施管理并依据相关土地确权规定作出处理决定，事实依据充分。湘西州政府作出维持的复议决定，认定事实依据充分。关于适用法律、法规。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定，1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地(含合作化之前的个人土地)，迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。《湖南省林木、林地权属争议处理办法（修正）》第七条规定，本办法第五、六条规定以外的林木、林地权属争议，按下列原则处理：（一）国营林场、苗圃、林科所、采育场和其他全民所有制单位与集体所有制单位和个人之间、以及全民所有制单位相互之间发生的林木、林地权属争议，以全民所有制单位组建或扩建时县级以上人民政府及其林业行政主管部门等有权批准机关批准的规划设计图、文件所确认的权属为依据。另有协议的，以协议为依据。（二）从‘四固定’起一直由全民所有制单位经营管理的林木、林地，其林地的所有权归国家，林地的使用权和林木的所有权归该全民所有制单位……。本案中，争议地于1958年即《六十条》公布以前，由原吉首县委决定开办集体企业，迄今没有退给原三个农民集体经济组织，系不争的事实，故吉首市政府依据上述规定将争议林地确定为国家所有，其使用权人确定为吉首市园林绿化管理处，适用法律、法规正确。关于程序。吉首市政府收到新桥村资管委依法提交的要求确权申请书后，给吉首市园林绿化管理处下达了答辩通知和举证通知，吉首市园林绿化管理处依法做了答辩和举证。吉首市政府又组织吉首市林业局、吉首市国土资源局及峒河街道办事处进行调查了解，踏勘现场，绘制了争议地示意图，并组织争议各方进行听证和调解，因不能达成调解协议，最终作出40号处理决定，程序合法。湘西州政府在受理复议申请后，通知吉首市园林绿化管理处作为第三人参加行政复议；吉首市政府对本案进行了答复并提交相关证据。复议机关依照法定程序对案件事实、程序、适用法律进行了审查，并作出复议决定，复议程序合法。综上所述，吉首市政府作出的40号处理决定及湘西州政府作出的2号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。新桥村资管委要求撤销40号处理决定及2号复议决定，无事实依据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回新桥村资管委的诉讼请求。原审案件受理费50元，由新桥村资管委负担。新桥村资管委不服上述判决，向本院提起上诉称：1.原审认定事实不清，维持吉首市政府40号处理决定缺乏证据佐证。2.吉首市政府作出40号处理决定程序违法，吉首市政府在作出处理决定前未向新桥村资管委发出口头和书面听证告知书，也未参与听证程序。吉首市政府剥夺了新桥村资管委陈述申辩及接受调解等应有的程序权利。3.原审适用法律错误。请求，1.撤销原审判决。2.撤销吉首市政府作出的40号处理决定。3.撤销湘西州政府作出的2号复议决定。4.依法责成吉首市政府重新确认本案争议地权属。吉首市政府答辩称：40号处理决定和2号复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。争议地面积为284亩，四至范围包括在吉首市政府确定给吉首市园林绿化管理处管理的357.37亩范围内。请求驳回上诉，维持原判。湘西州政府答辩称：1.原审法院认定案件事实证据充分。2.吉首市政府作出40号处理决定程序合法。3.原审适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。吉首市园林绿化管理处陈述称：原审判决认定事实清楚、审理程序合法、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。光明村资管委一、二组未提供书面陈述意见。当事人原审提交的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审认定的事实予以认可。另查明，2017年3月6日，吉首市园林绿化管理处与新桥村资管委签订《征收集体土地补偿协议书》，载明，为创建国家级和省级园林城市园林绿化二期工程，征收新桥村资管委位于新桥花果山8.45亩集体土地。该项目征地红线图范围位于40号处理决定确权林地的西南角。40号处理决定载明，申请人新桥村资管委要求对东门坡约2100亩林地进行确权。申请人光明村资管委一、二组认为鳄梨佬、山顶长坪、鹿儿岛、张家坳坪等地约500亩林地的所有权和使用权自始至终属于该组，要求对该林地进行确权。40号处理决定未附争议林地位置图。本院二审审理期间，吉首市政府于2019年5月17日作出《关于撤销的决定》（吉政发[2019]17号），载明，“该案情复杂，需要进一步调查核实，待事实查明后，重新作出处理决定，现决定撤销《关于花果山林地权属争议处理的决定》（吉政发[2017]40号）”。本院电话联系新桥村资管委，询问其是否收到该撤销决定书，新桥村资管委表示收到，并要求继续对原行政行为进行审理，请求确认原行政行为违法。本院认为：《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理。因此，吉首市政府具有确定争议林地权属的主体资格，湘西州政府作为吉首市政府的上级政府，有权作出2号复议决定。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十八条第一款规定，林木、林地权属争议，经双方当事人协商达成协议，或由人民政府调解或裁决结案，应当分别制作协议书、调解书和处理决定书，记载“四至”与面积，并附林木、林地位置图。本案中，新桥村资管委就“东门坡”2100亩林地主张权利，光明村资管委一、二组就包含“一心阁”在内的500亩林地主张权利。吉首市政府在40号处理决定中并未对二申请人主张权利的山林之间是否存在交叉重叠、其与吉首市园林绿化管理处管理范围是否完全一致未予明确，且未附争议林地位置图，故无法对新桥村资管委、光明村资管委一、二组与吉首市园林绿化管理处三方各自主张权利的林地的四至在空间分布及相互关系作出唯一判断，属于认定事实不清。40号处理决定未对争议地的所有权进行处理，仅确定了争议林地的使用权和管理权，明显遗漏了申请事项，该处理结果明显不当。据此，可以认定吉首市政府作出40号处理决定认定事实不清，主要证据不足，且明显不当，依法应予撤销。湘西州政府受理新桥村资管委的申请后，作出2号复议决定，维持吉首市政府的40号处理决定，没有事实和法律依据，依法亦应予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认违法。本案二审期间，吉首市政府作出《关于撤销的决定》（吉政发[2019]17号），撤销了40号处理决定。新桥村资管委要求确认原行政行为违法，故本院确认40号处理决定违法。综上所述，上诉人的上诉理由部分成立，对成立的部分本院予以支持。原审认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项，第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2018）湘31行初79号行政判决；二、确认被上诉人吉首市人民政府于2017年11月8日作出的《关于花果山林地权属争议的处理决定》（吉政发[2017]40号）违法；三、撤销被上诉人湘西土家族苗族自治州人民政府于2018年3月23日作出的《行政复议决定》（州府复决字[2018]2号）。本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人吉首市人民政府、湘西土家族苗族自治州人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  付海燕审判员  钟玺波审判员  林 芝二〇一九年七月十九日法官助理薛珊珊书记员林俊宇