江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终562号 上诉人（原审原告）陈梅芳，女，汉族，住江苏省。 被上诉人（原审被告）镇江新区管理委员会，住所地在江苏省镇江市新区大港街道金港大道**。 法定代表人薛峰，该管理委员会主任。 上诉人陈梅芳与被上诉人镇江新区管理委员会（以下简称新区管委会）行政补偿行为违法一案，上诉人陈梅芳不服江苏省镇江市中级人民法院（2017）苏11行初90号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 陈梅芳一审诉称：陈梅芳是镇江新区大路镇薛港村第十四村民小组村民。2012年江苏省人民政府批准征收镇江新区大路镇薛港村第十四组农村集体土地66.5亩（其中包括陈梅芳0.46亩地），作为中基桩业工程项目用地。2014年10月陈梅芳领取一次性征地补偿款7728元（由薛港村委会集体开票），经向村委会了解得知，此次征地补偿标准为每亩21000元，村委会提留20%作为管理费，陈梅芳所得征地补偿款为0.46×21000×80%计7728元。后经向镇江市国土资源局申请信息公开得知，2012年（中基桩业）大路镇薛港殷家14组（延安14组）征地总面积66.5亩，人均面积0.83亩（农用地），征地补偿标准依据苏政发〔2011〕40号文、镇政规发〔2011〕7号文执行。依据镇政规发〔2011〕7号文第八条规定，征收土地补偿款，根据所征收土地的不同类别，按耕地前三年平均年产值的相应倍数确定，京口区、润州区、镇江新区一般耕地前三年平均产值为每亩24000元，陈梅芳的征地补偿款应为0.46×24000×80%计8832元。新区管委会未依据镇政规发〔2011〕7号文规定的标准给付征地补偿款，少给付陈梅芳1104元。新区管委会的行政行为侵犯了陈梅芳及所有被征地农民的合法权益，故陈梅芳诉至法院，要求：1、确认新区管委会未依法足额给付征地补偿款的行政行为违法；2、判令新区管委会补发1104元征地补偿款；3、本案诉讼费由新区管委会承担。 新区管委会一审辩称：1、陈梅芳的请求不属于人民法院行政诉讼受案范围，本案涉及的是征收土地协议的履行问题，该协议的签订时间远在2015年5月1日之前，按当时的法律规定该情形不属于行政诉讼受案范围，2015年5月1日新实施的行政诉讼法没有溯及力。2、即使本案属于人民法院行政或民事受案范围，新区管委会也不是适格被告。新区管委会既不是国土资源管理机关，也不是征收土地协议签订的主体，与陈梅芳之间既不存在行政法律关系，也不存在民事法律关系，新区管委会不是适格被告。3、即使本案属于行政诉讼受案范围，也超过了法定起诉期限。旧行政诉讼法规定的起诉期限为3个月，2015年新实施的行政诉讼法规定的起诉期限为6个月，根据陈梅芳的诉状及提供的证据，其得知少发土地补偿费的时间，应当在2015年或者至少在2016年，无论依据哪个时间，无论依据新法还是旧法，至陈梅芳2017年7月24日起诉时均超过了6个月。综上所述，无论本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围，都应当依法驳回其起诉。 原审法院认定，陈梅芳原系镇江新区大路镇薛港村第十四村民小组村民。2012年，大路镇薛港殷家14组土地被批准征收，用于中基桩业工程项目的建设，陈梅芳的0.46亩承包地在该征收范围内。镇江新区大路镇薛港村村民委员会按21000元∕亩的征地补偿标准，并提留20%作为管理费后，于2014年10月给陈梅芳发放了0.46亩的土地补偿款银行存单，数额为7728元（0.46×21000×80%）。2015年11月，陈梅芳向镇江市国土资源局提出获取镇江新区大路镇薛港殷家14组2012年（中基桩业）征地总面积、人均征地面积、补偿标准依据文件、附属物补偿的详细明细账目等信息的政府信息公开申请。2015年12月10日，镇江市国土资源局作出镇国土资信依〔2015〕77号《政府信息公开告知书》，告知陈梅芳：“经核查，2012年（中基桩业）大路镇薛港殷家14组（延安14组）征地总面积66.5亩，人均面积0.83亩（农用地），征地补偿标准依据苏政发〔2014〕40号、镇政规发〔2011〕7号执行……”2016年11月28日，镇江市国土资源局作出镇国土资信依〔2016〕56号《政府信息公开更正告知书》，将前述告知内容中的“苏政发〔2014〕40号”更正为“苏政发〔2011〕40号”。 另认定，根据镇政规发〔2011〕7号通知修订的《镇江市征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第八条规定，征收土地补偿标准根据所征收土地的不同类别，按耕地前三年平均年产值的相应倍数确定。京口区、润州区、镇江新区一般耕地前三年平均年产值为每亩2400元；菜地前三年平均年产值为每亩4600元；其他地区一般耕地前三年平均年产值为每亩2100元，菜地前三年平均年产值为每亩3000元……第九条规定，土地补偿费标准（一）征收耕地（含菜地，下同）、其他农用地、非农建设用地的，按一般耕地前三年平均年产值的10倍计算……陈梅芳对每亩21000元的征地补偿标准有异议，故诉至法院。 原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，陈梅芳的承包地被征收后，于2014年10月收到7728元土地补偿款的银行存单，应当视为陈梅芳对该行政补偿行为的内容已经知情，但其直到2017年7月25日才向本院提起行政诉讼，显然已经超过法律规定的法定起诉期限，且无正当理由。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，陈梅芳对每亩21000元的征地补偿标准有异议，未申请县级以上地方人民政府协调，也未经批准征收土地的人民政府裁决，直接向法院提起行政诉讼，不符合上述法律规定。 综上，陈梅芳的起诉不符合法律规定的起诉条件，对其起诉依法应不予立案；鉴于已经立案，故应依法裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第（十）项之规定，裁定驳回陈梅芳的起诉。案件受理费50元退还陈梅芳。 上诉人陈梅芳上诉称，1.原审法院依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定认为陈梅芳对于征地补偿的异议未申请县级以上地方人民政府协调，也未经批准征收土地的人民政府裁决，直接提起行政诉讼的行为不符合法律规定的起诉条件，故裁定驳回起诉。上诉人认为《中华人民共和国土地管理法实施条例》是行政法规而不是法律，不具有法律强制性，故本案并不存在行政裁决的前置条件。另外，上诉人认为依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条之规定，农村集体土地权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村土地的行政行为侵犯合法权益提起诉讼的，属于人民法院的受案范围。2、被上诉人未按照批准的征地补偿款方案足额支付征地补偿款，违反强制性规定，属无效行政行为，不受时效限制。依据《行政诉讼法》第四十六条第二款及《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十二条之规定，对涉及不动产的具体行政行为，从作出之日起超过20年，人民法院不予受理。即便不是不动产，上诉人认为其知道具体行政行为内容之日是其从镇江新区国土局得知公开征地补偿方案之日，即2017年10月5日。之前公开的21000元每亩，不是经批准的合法的征地补偿方案。镇江市人民政府文件镇政规法（2011）7号，也不是批准的补偿方案，而是制定方案的依据。故并未超出法律规定的法定起诉期限。请求法院依法撤销一审行政裁定，并依法改判。由被上诉人承担一审、二审受理费。 被上诉人镇江新区管理委员会二审期间未提交书面答辩意见。 本院认为，陈梅芳以镇江新区管理委员会未足额给付征地补偿款为由，向法院提起诉讼，要求确认补偿行为违法并补发补偿款。陈梅芳诉称，其承包地被征收后，于2014年10月领取一次性征地补偿款7728元。根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。故陈梅芳于2017年提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。 综上所述，陈梅芳的起诉不符合法律规定的起诉条件。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项规定裁定驳回陈梅芳的起诉的结果并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  陈 迎 审 判 员  赵 黎 审 判 员  吴晓玲 法官助理  钱培培 二〇一九年七月二十九日 书 记 员  任子悦