中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申287号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区北海市铁山港区营盘镇石村村委会东头村东东队村民小组。 诉讼代表人陈世洁，组长。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区北海市铁山港区营盘镇石村村委会东头村东西队村民小组。 诉讼代表人陈子仁，组长。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区北海市铁山港区营盘镇石村村委会西头村西南队村民小组。 诉讼代表人陈秀松，组长。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区北海市铁山港区营盘镇石村村委会西头村西北队村民小组。 诉讼代表人陈忠福，组长。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区北海市铁山港区营盘镇石村村委会中间村村民小组。 诉讼代表人陈远兴，组长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区北海市合浦县人民政府。住所地：广西壮族自治区北海市合浦县廉州镇公园路81号。 法定代表人李安洪，县长。 委托代理人刘忠诚，合浦县司法局工作人员。 委托代理人易春燕，合浦县司法局工作人员。 第三人北海市营盘林场。住所地：广西壮族自治区北海市铁山港区营盘镇车篷岭。 法定代表人龚孝勇，场长。 委托代理人梁武诚，广西众言律师事务所律师。 委托代理人梁善婷，广西众言律师事务所律师。 再审申请人广西壮族自治区北海市铁山港区营盘镇石村村委会东头村东东队村民小组、广西壮族自治区北海市铁山港区营盘镇石村村委会东头村东西队村民小组、广西壮族自治区北海市铁山港区营盘镇石村村委会西头村西南队村民小组、广西壮族自治区北海市铁山港区营盘镇石村村委会西头村西北队村民小组、广西壮族自治区北海市铁山港区营盘镇石村村委会中间村村民小组（以下简称东东队等5小组）因诉被申请人广西壮族自治区北海市合浦县人民政府（以下简称合浦县政府）、第三人北海市营盘林场（以下简称营盘林场）土地行政裁决一案，不服广西壮族自治区高级人民法院作出的（2018）桂行终6号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 东东队等5小组申请再审称：1.争议土地自解放以来一直都是东东队等5小组所有并管理使用，营盘林场在1967年强占争议土地，引发纠纷。合浦县政府作出的合政发〔1990〕114号《关于营盘林场与营盘乡石村村公所东头村、西头村、中间村发生林地纠纷处理的决定》（以下简称114号处理决定）缺乏事实和法律依据，且程序违法，应予撤销。合浦县政府向营盘林场颁发《合浦县山界林权证》未经法定程序。2.东东队等5小组于1991年1月起就对114号处理决定提起诉讼，合浦县法院、北海市中级人民法院（以下简称北海市中院）、广西壮族自治区高级人民法院先后作出相关裁判，东东队等5小组按照法院指引提起本案行政诉讼，并未超过起诉期限。请求撤销一、二审裁定，再审本案。 合浦县政府答辩称：争议土地于1967年1月经合浦县人民委员会、营盘公社、营盘林场共同协商，签订了《山权地界统一区划协议书》，之后一直由营盘林场管理使用，114号处理决定将争议土地确认给营盘林场，并无不当。请求驳回东东队等5小组的再审申请。 营盘林场答辩称：东东队等5小组提起本案诉讼已经超过关于不动产的二十年最长起诉期限；114号处理决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。请求驳回东东队等5小组的再审申请。 本院经审查认为，《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》（1982年10月1日起试行）第三条第二款规定，法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日起施行，1988年12月29日修正）第十三条第一、四款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零三条规定，本法自1990年10月1日起施行。可见，自1982年10月1日起，人民法院就可以按照民事诉讼法，审理法律规定的行政案件，行政诉讼制度正式建立于1990年10月1日。1990年10月1日行政诉讼法施行后，人民法院就应当依照行政诉讼法审理行政案件。本案中，东东队等5小组于1991年1月向合浦县法院提起诉讼，请求撤销114号处理决定并归还争议土地，合浦县法院于1991年6月作出（1991）合民字第26号民事判决。东东队等5小组不服，北海市中院先后于1992年1月、1998年12月分别作出（1991）民上判字第59号民事判决、（1998）北民再字第1号民事裁定。东东队等5小组于行政诉讼法施行三个月后，请求法院撤销114号处理决定，合浦县法院应当适用行政诉讼法进行审理。合浦县法院依照民事诉讼法审理该案，程序确有不当。但是考虑到当时的特定历史条件，行政诉讼制度刚刚建立，信息传递不够及时、全面，许多法院未建立行政审判机构，也无行政审判人员，一些法院还依照民事诉讼法审理行政案件，存在一定的现实合理性。所以在行政诉讼法施行初期，人民法院依照民事诉讼法审理行政案件，不能一概认为是审判程序违法。合浦县法院按照民事诉讼法对该案作出一审判决，北海市中院也依照民事诉讼法作出二审裁判，生效民事裁判的效力应当予以维护。 即使可以认定合浦县法院和北海市中院的审判程序违法，也不能仅以此为由对该案进行再审。《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项规定，违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的，人民法院应当再审。可见，违反法定诉讼程序的案件，再审前提是程序违法影响案件的公正审判。山林权属纠纷本质上便是平等主体间的民事纠纷，应当通过民事诉讼程序进行审理。但是鉴于政府在查明争议山林的历史、现实情况，调处纠纷等方面具有法院不具备的优势，故土地管理法规定山林权属纠纷应先申请政府处理，当事人不服可提起行政诉讼，进而转化为行政案件。合浦县法院和北海市中院以民事诉讼程序审理该案，未影响案件的公正审理，不属于可以再审的案件。北海市中院在2015年7月仅以该案应适用行政诉讼程序为由，作出（2015）北民再终字第11、12、13、14号民事裁定，撤销原生效民事裁判，适用法律不当。 《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条规定，各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现符合再审情形的，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现符合再审情形的，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。本案中，本院再审审查过程中，发现北海市中院（2015）北民再终字第11、12、13、14号民事裁定可能存在适用法律错误的情形，建议北海市中院对该案进行复查。北海市中院经审查认为前述裁定确有错误，遂于2019年7月17日作出（2019）桂05民监9、10、11、12号民事裁定书，决定对（2015）北民再终字第11、12、13、14号民事案件启动再审。鉴于北海市中院已经就东东队等5小组请求撤销114号处理决定的民事案件启动再审，东东队等5小组主张的权益可以在民事案件中予以救济。本案一、二审行政裁定以超过起诉期限为由驳回东东队等5小组的起诉，不会对东东队等5小组的权利义务产生实际影响。东东队等5小组的再审申请，本院不予支持。 综上，东东队等5小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回广西壮族自治区北海市铁山港区营盘镇石村村委会东头村东东队村民小组、广西壮族自治区北海市铁山港区营盘镇石村村委会东头村东西队村民小组、广西壮族自治区北海市铁山港区营盘镇石村村委会西头村西南队村民小组、广西壮族自治区北海市铁山港区营盘镇石村村委会西头村西北队村民小组、广西壮族自治区北海市铁山港区营盘镇石村村委会中间村村民小组的再审申请。 审判长  杨志华 审判员  熊俊勇 审判员  刘艾涛 二〇一九年七月十八日 法官助理寇秉辉 法官助理梁滨 书记员陈钿 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国土地管理法（1988年12月29日修正） 第十三条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。 个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。 2.中华人民共和国民事诉讼法(试行) 第三条凡在中华人民共和国领域内进行民事诉讼，必须遵守本法。 法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。 3.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 第九十二条各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。 最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。 第一百零三条本法自1990年10月1日起施行。 4.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。