河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终122号上诉人（一审原告）马保庆，男，汉族，1965年1月20日出生，住郑州市高新技术开发区。委托代理人汪振伟，河南天基律师事务所律师。上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地河南省郑州市高新技术产业开发区国槐街6号。法定代表人王新亭，主任。委托代理人张咪啦，梧桐办事处工作人员。委托代理人常辉，河南犀原律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州高新区梧桐办事处，住所地郑州高新区冬青街22号。负责人李黎，主任。委托代理人郭一尘，梧桐办事处工作人员。一审第三人郑州高新区梧桐办事处秦庄村村民委员会第五村民组。负责人付麦来，组长。上诉人马保庆与上诉人郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）因与被上诉人郑州高新区梧桐办事处（以下简称梧桐办事处）、一审第三人郑州高新区梧桐办事处秦庄村村民委员会第五村民组（以下简称第五村民组）行政赔偿纠纷一案，双方不服郑州市中级人民法院（2017）豫01行赔初306号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人马保庆及其委托代理人汪振伟，上诉人高新区管委会的委托代理人张咪啦、常辉，被上诉人梧桐办事处的委托代理人郭一尘到庭参加诉讼，一审第三人第五村民组经本院传票传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。马保庆系郑州高新技术产业开发区石佛镇付庄村村民，2012年4月13日，马保庆作为被搬迁人（乙方）与作为搬迁方（甲方）的第五村民组和付庄改造指挥部签订了《付庄城中村改造搬迁奖补安置协议》（以下简称《安置协议》）。2017年9月1日，马保庆以被上诉人未依法为其已交付的安置房办理不动产登记证、未按时交付剩余面积的安置房为由提起行政诉讼，要求为已交付的安置房办理不动产登记证或另行安置、交付剩余287.37平方米的安置房，以及支付未按期交付安置房给原告造成的损失360000元。郑州市中级人民法院一审查明：马保庆为郑州高新技术产业开发区石佛办事处付庄村村民，其父马振亚在该村拥有一处宅基地，马保庆与其父马振亚、其妻周玲转及一子一女共同居住在该处。2012年4月13日，马保庆作为被搬迁人（乙方）与作为搬迁方（甲方）的第五村民组和付庄改造指挥部签订了《安置协议》一份，主要约定：“一、乙方所建的各类建筑物、附着物位于石佛办事处付庄搬迁改造范围内，应予搬迁安置。二、安置住宅房：乙方合法宅基地搬迁后，按《付庄搬迁奖补安置方案》相关标准规定，按每证（宅）400㎡予以安置；依据《付庄搬迁奖补安置方案》，该证（宅）符合《方案》第二条至规定，一儿一女应予安置150㎡，应予安置面积共计550㎡……七、甲方应付乙方附着物奖补款、搬家补助费、按期搬迁奖励费等共计人民币287978元……十二、安置房交房时间为2013年12月31日。甲方负责对该项目的实施情况进行监督，确保安置房建设质量，并优先开工建设。十四、由付庄与开发商共同协商办理群众安置房产权证件，群众无需承担相关费用……”2016年10月25日，马保庆与搬迁方又对该协议中的第二条“安置住宅房”处补充内容为：“2010年元月该证（宅）已安置262.63㎡，剩余应安置面积为287.37㎡。”2017年9月1日，马保庆以高新区管委会、梧桐办事处未依法为其已交付的安置房办理不动产登记证、未按时交付剩余面积的安置房为由诉至郑州市中级人民法院，要求为已交付的安置房办理不动产登记证或另行安置、交付剩余287.37平方米的安置房，以及支付未按期交付安置房给原告造成的损失360000元（自2013年12月31日暂计算至2017年12月31日，之后继续计算至符合条件的房屋交付之日止）。庭审中，高新区管委会、梧桐办事处称2017年10月28日已经向马保庆交付了剩余287.37平方米的安置房，马保庆称2017年底向其交付了剩余面积的安置房。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于马保庆是否是本案的适格原告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。本案中，宅基地使用权证虽然登记在原告父亲马振亚名下，但马保庆亦居住在该宅基地上，对该宅基地同样拥有使用权，其有权与付庄改造指挥部和第五村民组签订《安置协议》，且已实际签订了该协议。现马保庆认为高新区管委会、梧桐办事处未按照约定履行协议，侵犯了其合法权益，其有权提起本案诉讼，是本案的适格原告。二、关于梧桐办事处是否是本案适格被告的问题。从本案查明事实看，虽然是第五村民组和付庄改造指挥部与马保庆签订的《安置协议》，但根据《郑州市城中村改造管理办法》（郑政文【2011】258号）第七条第一款的规定“各区人民政府（管委会）是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作”，高新区管委会应为付庄村拆迁改造的主体，负责该村的城中村改造工作，故付庄村民组和付庄改造指挥部与马保庆签订《安置协议》的行为应由高新区管委会承担相应法律责任。因此，履行《安置协议》的义务主体也应为高新区管委会。梧桐办事处作为高新区管委会的派出机构，并非付庄村拆迁改造的主体，不应作为本案的被告，马保庆对梧桐办事处的起诉应予驳回。三、关于马保庆起诉是否超过法定期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，马保庆与付庄改造指挥部和第五村民组虽然于2012年4月13日签订了《安置协议》，但2016年10月25日对协议中安置房的交付进行了补充约定，故起诉期限应从2016年10月25日起计算。由于高新区管委会及梧桐办事处未提供证据证明其在签订协议时已经告知马保庆起诉期限，故马保庆于2017年9月1日提起本案诉讼不超过一年的起诉期限。四、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”据此可知，本案系马保庆诉高新区管委会及梧桐办事处未按照约定履行行政协议及进行行政赔偿纠纷，符合人民法院行政诉讼受案范围。高新区管委会主张本案不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立，郑州市中级人民法院不予支持。五、关于马保庆的请求能否成立的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”本案中，《安置协议》约定安置房交房日期为2013年12月31日，而后双方于2016年10月25日又对该协议中的第二条“安置住宅房”处补充内容为“2010年元月该证（宅）已安置262.63㎡，剩余应安置面积为287.37㎡。”虽然双方此次补充协议未对原交房日期进行修改，但依据常理，双方既然已对已安置和未安置面积进行了确认，那么就应视为双方对未安置房屋的交房日期重新进行了约定。因马保庆并非提供该格式协议一方，故按最利于马保庆的解释，交房日期应确定为签订补充协议之日即2016年10月25日。高新区管委会与梧桐办事处称于2017年10月28日已将剩余安置房交付马保庆，马保庆对交付时间虽有异议但其认可村委会的会议纪要上显示要在2017年10月底之前安置完毕，故高新区管委会与梧桐办事处主张的安置房交付时间更为可信。高新区管委会迟至2017年10月28日才为马保庆安置了剩余的287.37㎡房屋，违反了协议约定，依法应承担损失赔偿责任。马保庆请求参考安置房所在地房屋租赁市场价格，按照每月7500元自2014年1月1日至2017年12月31日计算高新区管委会延期交房导致其产生的租房损失360000元的诉讼请求过高，郑州市中级人民法院按照每月7500元自2016年10月25日至2017年10月28日计算马保庆的租房损失为90000元，其余过高部分不予支持。因协议约定由付庄与开发商共同协商办理安置房产权证件，且办理安置房产权证件不在高新区管委会的职责范围之内，故对马保庆要求判令高新区管委会为已交付的262.63㎡安置房办理不动产登记证的诉讼请求，郑州市中级人民法院不予支持。至于马保庆要求“若被告无法办理不动产登记证，请求判令被告另行安置符合条件的房屋”，缺乏法律依据，郑州市中级人民法院不予支持。因高新区管委会已为马保庆提供了协议约定的剩余287.37㎡安置房，故马保庆要求判令高新区管委会与梧桐办事处立即交付符合条件的面积为287.37㎡的安置房的诉讼请求，郑州市中级人民法院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款之规定，判决：一、郑州高新技术产业开发区管理委员会自本判决生效之日起十五日内赔偿马保庆未按期交付287.37平方米安置房的损失90000元（每月以7500元计算，自2016年10月25日计算至2017年10月28日）。二、驳回马保庆的其他诉讼请求。上诉人马保庆不服一审判决，上诉并答辩称：1、《安置协议》约定的交房时间为2013年12月31日，后双方对于《安置协议》的补充中并未变更关于交房时间的约定，故交房违约时间的起算点应从2013年12月31日开始计算。2、高新区管委会至今未交付符合约定的安置房屋，故延期交房损失应从2014年1月1日开始计算至高新区管委会实际交付符合约定房屋之日止。3、根据协议约定，《安置协议》的义务应由高新区管委会履行，因此为安置房办理房产证的义务也应有高新区管委会负责。4、本案是履行行政协议之诉，诉讼时效应按照民事法律规定中的两年诉讼时效确定，同时本案是安置补偿争议，安置的行政行为结束前起诉期限不能开始计算。上诉人的起诉未超过法定起诉期限。5、高新区管委会存在逾期交房事实，逾期时间应自2013年12月31日起计算至2017年底。6、一审法院按照每月租金7500元标准认定马保庆的损失符合实际情况。综上，请求撤销一审判决，判令高新区管委会立即为已交付的安置房办理不动产证、立即交付符合条件的287.37平方米安置房并赔偿因未按期交房给马保庆造成的损失36万元。上诉人高新区管委会不服一审判决，上诉并答辩称：1、案涉协议的补充中没有对交房时间进行补充，案涉拆迁安置协议第二页下端付麦来的签字是该协议被马保庆领取时间，不能解释为对安置房交付时间进行了补充约定。且马保庆自2012年4月14日就知道二次安置房的交房时间为2013年12月31日，故本案应以2014年1月1日起按六个月计算诉讼时效。因此马保庆的起诉超过了法定的起诉期限。2、交房时间是由一身第三人第五村民组及秦庄村村委会会议研究通过的，并实际于2017年10月28日安置完毕。村委会及高新区管委会并未逾期交房，一审认定高新区管委会违反协议，承担损失赔偿责任属于认定事实不清，适用法律错误。3、马保庆未提供证据证明其损失大小以及损失标准的事实和法律依据，应承担不利的法律后果。4、付庄村是先安置后开发，第一期安置房早已交付完毕，并且马保庆家庭已经入住，根本不存在再次租赁房屋所产生的损失。即便第二批安置房未及时交付，该安置房对外出租的损失也是预期收益而非直接损失，不应得到支持。5、付庄村第二批安置房建设、完工及开发商交房事项是开发商与付庄村进行对接，高新区管委会仅是监管方，第二批安置房延期交房的责任不应由高新区管委会承担。综上，请求撤销一审判决第一项，依法改判高新区管委会不承担赔偿责任。被上诉人梧桐办事处答辩称：同意高新区管委会意见，同时一审法院认定梧桐办事处不是本案的适格被告正确。请求二审法院支持高新区管委会的上诉请求。一审第三人第五村民组未作答辩。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本案予以确认。本院认为：（一）关于马保庆的起诉是否超过法定的起诉期限的问题。本案中，尽管马保庆与付庄改造指挥部、第五村民组的《安置协议》签订于2012年4月13日，但各方于2016年10月25日对协议中安置房的交付进行了补充约定，故起诉期限应从2016年10月25日起计算。根据当时生效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，马保庆应当在知道被诉行政行为之日起2年内提起行政诉讼，其于2017年9月1日提起本案诉讼不超过上述起诉期限。因《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月8日施行，一审判决适用该解释第六十四条存在不当，但其认定马保庆的起诉不超过法定期限的结果正确，高新区管委会关于马保庆起诉超过法定期限的上诉理由不能成立，本院不予支持。（二）关于马保庆的诉讼请求应否支持的问题。首先，高新区管委会存在逾期交付安置房的违约行为，应当承担相应的赔偿责任。《安置协议》约定安置房交房日期为2013年12月31日，2016年10月25日，各方对该协议中的第二条“安置住宅房”处补充内容为“2010年元月该证（宅）已安置262.63㎡，剩余应安置面积为287.37㎡”。此时已晚于《安置协议》第十二条约定的交房时间，但马保庆并未对剩余面积的安置时间提出要求，也未通过提起诉讼等法定方式向高新区管委会主张逾期交付的违约责任，故可以推定双方认可剩余安置面积287.37㎡的交付时间为2016年10月25日补充协议签订后。高新区管委会实际于2017年10月28日交付了剩余287.37㎡的安置房，逾期交付给马保庆带来的损失，应当予以赔偿。一审判决按照每月7500元租房费用的标准自2016年10月25日至2017年10月28日计算马保庆的损失，基本符合日常生活经验，本院予以维持。马保庆要求按照每月7500元自2014年1月1日至2017年12月31日计算损失的上诉理由不能成立，本院不予支持。其次，马保庆要求立即为已交付的安置房办理不动产证的诉讼请求，因《安置协议》约定由付庄与开发商共同协商办理安置房产权证件，且高新区管委会并不具备办理安置房产权证件的法定职权，马保庆该项诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，该项上诉理由不能成立，本院不予支持。第三，马保庆要求判令高新区管委会立即交付符合条件的287.37㎡安置房的诉讼请求，因高新区管委会已于2017年10月28日向其交付了287.37㎡安置房，剩余安置面积已经交付完毕，马保庆该项诉讼请求亦缺乏事实根据，该项诉讼请求不能成立，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由马保庆、郑州高新技术产业开发区管理委员会各承担25元。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  王盛楠二〇一九年七月二日书记员  赵文雅