江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终623号 上诉人(原审原告)张在网，男，汉族，住淮安市清江浦区。 上诉人(原审原告)杜明明，女，汉族，住址同上。 委托代理人张焰坤（系张在网、杜明明之子），男，汉族，住址同上。 委托代理人程瑾，江苏律轩律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)淮安市清江浦区人民政府，住所地淮安市淮海南路268号。 法定代表人张笑，该区区长。 委托代理人祝阳，该区政府房屋征收办公室工作人员。 委托代理人刘思，江苏引航律师事务所律师。 上诉人张在网、杜明明因诉淮安市清江浦区人民政府(以下简称清江浦区政府)房屋征收补偿决定一案，不服江苏省淮安市中级人民法院(2018)苏08行初182号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张在网、杜明明的委托代理人张焰坤、程瑾，被上诉人清江浦区政府的委托代理人祝阳、刘思到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，2017年7月15日，清江浦区政府作出清政征决字〔2017〕006号《房屋征收决定》，对御码头文化中心地块（二期）规划红线范围内的房屋和附属物实施征收，并于同日作出《房屋征收决定公告》附《御码头文化中心地块（二期）房屋征收补偿安置方案》。张在网、××明明××于淮安市××区××河街北侧美食街××室、××室房屋在征收范围内，其中C幢4室房屋所有权证所载面积为127.06平方米，公摊面积为0.02平方米。2017年7月15日，淮安市清江浦区住房和城乡建设局（以下简称清江浦区住建局）发布《关于御码头文化中心地块（二期）公开选择房地产评估机构的报名通知》。2017年7月17日，清江浦区住建局发布了《关于御码头文化中心地块（二期）房屋征收评估机构报名情况的公布》及《房屋征收评估机构协商选择公告》，并向张在网、杜明明发出了房屋征收评估机构协商选择意见票。因协商选定评估机构不成，决定组织被征收人通过多数决定的方式确定项目评估机构。2017年7月22日，清浦区住建局发出了《房屋征收评估机构选择公告》，并向张在网、杜明明送达了选票，根据投票直接确定江苏先河房地产土地评估有限公司(以下简称先河评估公司)为征收项目房地产价格的估价机构，淮安市淮安公证处现场公证并依法出具公证书。2017年8月6日，先河评估公司作出了《御码头文化中心地块（二期）项目评估价格公示》，公示了产权调换房屋价格、被征收房屋初步评估结果。2017年8月12日，张在网对被征收房屋分户初步评估结果提出异议。2017年8月16日，先河评估公司作出张在网、杜明明户的《房屋征收补偿估价报告》以及《产权调换房屋估价报告》并送达张在网、杜明明。张在网、杜明明位于美食街C幢4室房屋1层评估价格为23000元/平方米，房屋2层评估价格为15000元/平方米。2017年8月17日，先河评估公司对张在网提出被征收房屋分户初步评估结果的异议作出书面函复，并于同年8月22日向张在网送达。期间征收工作人员与张在网多次谈话，双方未能就补偿问题达成一致。2017年9月25日工作人员通过微信图片向张在网发出协调会通知、征收补偿方式选择通知书。2017年10月23日，张在网对被征收房屋评估结果提出异议。2017年12月1日，清江浦区政府根据清江浦区住建局的申请，就张在网、杜明明所涉被征收的两处房屋分别作出房屋征收补偿决定，并于2017年12月5日向张在网、杜明明送达。张在网、杜明明不服两份房屋征收补偿决定，于2018年5月16日向法院提起行政诉讼。因张在网、杜明明将多个非同一法律关系诉讼请求放在一案中一起诉讼，不符合一案一诉的原则，应分别起诉，张在网、杜明明于2018年8月30日向法院自愿申请撤回起诉，于2018年9月12日又向法院提起诉讼，请求撤销清江浦区政府作出的清政征补字[2017]019号《国有土地上房屋征收补偿决定》(以下简称19号征收补偿决定)。 原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称征收与补偿条例)第四条第一、二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据上述规定，清江浦区政府负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，其确定的房屋征收部门与被征收人即本案原告张在网、杜明明在签约期限内达不成补偿协议的情况下，对于房屋征收部门提起作出补偿决定的申请，有权依法作出房屋征收补偿决定。张在网、杜明明对该征收补偿决定不服，依法有权提起行政诉讼。 征收与补偿条例第十九条第一款、第二十条规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市规定。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。上述条款的立法目的在于确保征收人可以采取公正高效而又灵活多样的方式选定评估机构，充分保障被征收人在平等自愿基础上获得公平合理的房屋价值补偿。本案中，因涉案地块房屋征收范围内的被征收人在规定的时间内协商选定评估机构不成，房屋征收部门决定组织被征收人通过多数决定或随机选定的方式确定房地产评估机构，并向包括张在网、杜明明在内的被征收人发放房屋征收评估机构选票，张在网、杜明明签收并作选择。房屋征收部门根据投票结果直接确认先河评估公司为涉案征收项目的房地产估价机构，并予以公告。淮安市淮安公证处现场公证并依法出具公证书，评估机构的选定程序符合相关法律规定。 《国有土地上房屋征收评估办法》第十条、第十三条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估。《关于印发淮安市市区国有土地上房屋征收补偿估价技术细则（试行）的通知》（淮住建发〔2011〕68号）第十八条规定，非住宅商业用房估价方法：首选市场比较法进行估价。因实例无法收集等具体原因无法适用市场比较法时，应采用收益法进行估价。本案中，先河评估公司作为具有评估资质的评估机构，调查了与涉案被征收房屋类似的房地产的交易价格和租金，张在网户的房屋位于美食街，周边商业用房成交实例均为沿和平路、圩北路等，与被征收房屋客观上存在一定差异，故先河评估公司根据涉案房屋的面积和性质，根据房屋征收决定公告之日被征收房屋的特点和实际状况，采用收益法对房地产价值进行评估符合上述规定。张在网、杜明明主张该评估报告对其涉案被征收房屋的评估价格过低的事实根据不足，不予支持。 征收与补偿条例第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。本案中，清江浦区政府提供的分户初步评估结果以及张贴的照片、《房屋征收补偿估价报告》以及送达回证，证明涉案房屋分户初步评估结果已张贴公示，涉案房屋的《房屋征收补偿估价报告》已送达张在网户。张在网在被征收房屋补偿估价报告送达之前已经对被征收房屋分户初步评估结果提出异议，先河评估公司收到异议书后作出了书面函复告知张在网评估结果是客观的，并将书面答复函件向张在网送达。张在网在规定的时间内并未针对复核结果向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。故相关评估结果可作为作出补偿决定的依据，清江浦区政府据此作出19号征收补偿决定认定事实清楚，程序合法。 征收与补偿条例第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，经多次协商，因张在网、杜明明在签约期限内，未能与征收部门达成房屋征收补偿协议，清江浦区政府根据征收部门的报请，作出19号征收补偿决定，并予以公告，符合法定程序。清江浦区政府曾于2017年11月24日向张在网、杜明明发送《补偿方式选择通知书》，告知其对房屋征收补偿方式作出明确选择，张在网、杜明明未在规定时间内作出书面选择。鉴于被征收人的房屋为商业用房，本着对被征收人有利的原则，清江浦区政府决定以产权调换作为具体的补偿方式。清江浦区政府依据房屋征收补偿安置方案的规定，作出征收补偿决定以产权调换的方式为其计算补偿，并未损害张在网、杜明明合法的补偿权益。被诉19号征收补偿决定中涉及的搬迁补助、临时安置补助以及停产停业补助等各项补偿费用亦符合上述规定，该房屋征收补偿决定并无不当。 综上，清江浦区政府作出的19号征收补偿决定，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。张在网、杜明明的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张在网、杜明明的诉讼请求。 上诉人张在网、杜明明上诉称：1、被上诉人房屋征收过程违法，损害了上诉人的合法权益；评估公司评估程序违法，导致评估结果与事实严重不符；因评估公司拒绝提供书面复核结果，导致上诉人无法向淮安市房地产价格评估专家委员会申请鉴定，剥夺了上诉人应有的救济权力；2、原审判决认定事实不清，判决结果对上诉人不公平。请求本院撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人清江浦区政府答辩称：1、涉案评估机构选择程序合法，评估机构评估程序合法；评估报告送达后，上诉人在法定期限内未提起价格复核申请，也未向评估专家委员会申请鉴定。2、被上诉人作出的补偿决定程序合法、适用法律正确，依法应予维持。请求本院驳回上诉人的诉讼请求。 本院认定的案件事实与原审法院认定的事实无异，依法予以确认。 本院认为，根据征收与补偿条例第四条第一款、第二十六条的规定，清江浦区政府作为涉案房屋行政区域内的一级政府，具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。本案的争议焦点主要有两个方面：一是涉案评估报告能否客观反映被征收房屋市场价值，能否作为被诉补偿决定的主要依据；二是涉案补偿决定作出的程序是否合法，补偿决定确定的补偿方式、补偿内容、补偿数额等是否合法。 一、关于涉案评估报告能否客观反映被征收房屋市场价值，能否作为被诉补偿决定主要依据的问题 根据征收与补偿条例第十九条、第二十条以及《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，人民法院审查评估报告是否合法，能否作为补偿决定的依据，主要审查评估机构选定程序是否合法、评估对象和内容是否全面、评估方法是否适当等方面。本案中，因涉案地块房屋征收范围内的被征收人在规定的时间内未能协商选定评估机构，房屋征收部门决定组织被征收人通过多数决定或随机选定的方式确定房地产评估机构，并向包括上诉人在内的被征收人发放房屋征收评估机构选票，房屋征收部门根据投票结果直接确认先河评估公司为涉案征收项目的房地产估价机构，并予以公告，淮安市淮安公证处现场公证并依法出具公证书。涉案评估机构的选定程序符合相关法律规定。先河评估公司作为具有评估资质的评估机构，调查了涉案被征收房屋及周边类似的房地产的交易价格和租金，上诉人的房屋位于越河街北侧美食街，周边商业用房成交实例均为沿和平路、圩北路等，与被征收房屋客观上存在一定差异，不具备采用比较法的条件，故先河评估公司根据涉案房屋的面积和性质，根据房屋征收决定公告之日被征收房屋的特点和实际状况，采用收益法对上诉人的房地产价值进行评估亦符合法律规定。上诉人收到评估报告后未在规定的时间内申请复核。因此，涉案评估报告依法能够作为清江浦区政府作出补偿决定的主要依据。上诉人认为评估报告不合法的主张本院不予支持。 二、关于涉案补偿决定作出的程序是合法，补偿决定确定的补偿方式、补偿内容、补偿数额等是否合法的问题 根据征收与补偿条例第二十一条第一款的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，经多次协商，因上诉人在签约期限内，未能与房屋征收部门达成房屋征收补偿协议，清江浦区政府根据房屋征收部门的报请，作出被诉19号征收补偿决定，并予以公告，符合法定程序。征收工作人员于2017年11月24日向上诉人送达《补偿方式选择通知书》，告知上诉人对房屋征收补偿方式作出明确选择，上诉人未在规定时间内作出书面选择。鉴于被征收人的房屋为商业用房，本着对被征收人有利的原则，清江浦区政府决定以产权调换方式实施补偿，并未侵犯上诉人的补偿利益。 根据征收与补偿条例第十七条第一款的规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。本案中，被上诉人作出的19号征收补偿决定依据评估报告结果，按照征收补偿方案规定的项目和标准给予上诉人被征收房屋价值补偿、搬迁补助费、临时安置补助费以及停产停业补助费等，补偿要素齐全，并无不当。 此外，在案件审理过程中，双方当事人就补偿事宜进行了协商，被上诉人清江浦区政府提出了协调方案，但因上诉人不同意致协调未果。 综上，清江浦区政府作出的19号征收补偿决定符合法律规定，原审判决驳回张在网、杜明明的诉讼请求并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张在网、杜明明共同承担。 本判决为终审判决。 审判长  郑琳琳 审判员  季 芳 审判员  陆轶群 二〇一九年七月二十五日 书记员  钱伟红 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；