青海省高级人民法院行政判决书（2019）青行终46号上诉人（原审原告）韩亥三，公民身份号码×××，住青海省海东市民和回族土族自治县。上诉人（原审原告）韩尔里，公民身份号码×××，住青海省海东市民和回族土族自治县，系韩亥三之子。委托代理人马生福，青海朔山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县人民政府，住所地青海省海东市民和回族土族自治县川垣新区党政办公大楼。法定代表人马维忠，该县县长。委托代理人李玉麟，该县农业农村和科技局工作人员。委托代理人朵学琴，青海知安律师事务所律师。原审第三人马维龙，公民身份号码×××，住青海省海东市民和回族土族自治县。委托代理人段广庆，青海普兴律师事务所律师。上诉人韩亥三、韩尔里因诉民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）土地行政登记一案，不服青海省海东市中级人民法院（以下简称海东市中院）（2018）青02行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人韩亥三、韩尔里及其委托代理人马生福，被上诉人民和县政府的委托代理人李玉麟、朵学琴，原审第三人马维龙及其委托代理人段广庆出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，韩亥三、韩尔里父子二人原是民和回族土族自治县李二堡镇山庄村（以下简称山庄村）村民，2000年7月将户籍由山庄村迁至民和回族土族自治县李二堡镇帮岭村（以下简称帮岭村），并经营耕种马维龙父亲马化林名下的承包地，但未与李二堡镇帮岭村村民委员会（以下简称帮岭村村委会）签订土地承包合同，也未取得土地承包经营权证。2016年2月29日，帮岭村村委会与马维龙签订农村土地（耕地）承包合同，涉案土地8.91亩，承包期限为30年（1999年1月1日至2028年12月31日），合同约定合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除。2017年民和县政府向马维龙颁发了青（2017）第006355号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（经营权代码为630222106217020095J）。另查明，在一审审理期间，韩亥三、韩尔里向民和回族土族自治县人民法院（以下简称民和县法院）提起诉讼，要求确认帮岭村村委会和马维龙签订的《民和回族土族自治县农村土地（耕地）承包合同书》无效，民和县法院经审理认为，马维龙和帮岭村村委会签订的合同是在顺应国家土地改革政策的前提下，双方自愿且在相关部门监督下签订的，自合同签订至今，双方未对合同的效力等提出异议。韩亥三、韩尔里与马维龙之间因土地流转问题引起纠纷，虽然韩亥三、韩尔里实际经营管理了该争议土地，但并非是帮岭村村委会与马维龙之间土地承包合同引发的法律关系的利害关系人，韩亥三、韩尔里提出此诉讼主体不适格，裁定驳回了韩亥三、韩尔里的起诉。韩亥三、韩尔里不服上诉至青海省海东市中级人民法院，该院认为，马维龙以与帮岭村村委会签订土地承包合同的方式取得了争议土地的承包经营权，韩亥三、韩尔里主张合同无效，既无证据证明其与帮岭村村委会签订了土地承包合同，亦无证据证明通过其他合法途径取得了土地承包经营权，故驳回上诉，维持原裁定。该裁定现已生效。原审法院认为：一、关于韩亥三、韩尔里是否具有本案原告主体资格问题。《最高人民法院〈关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定〉》第四条，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中由双方当事人陈述可知，涉案土地属帮岭村村委会集体土地，原是帮岭村村民马化林家庭的承包地，自2000年以来一直由韩亥三、韩尔里家庭耕种，其二人作为土地的实际使用人，与民和县政府给马维龙颁发土地承包经营权证行为有利害关系，具有原告诉讼主体资格，是本案适格原告。民和县政府提出原告主体不适格的意见，不予采纳。二、民和县政府向马维龙颁发青（2017)第006355号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》是否合法的问题。一审法院认为，土地承包经营权登记及发证是对权利人已经依据土地承包合同取得的土地承包经营权的确认，土地承包经营权的取得并非源自土地承包经营权证的颁发，而是源自土地承包合同的生效。虽然韩亥三、韩尔里提起本案诉讼的理由在于认为其对涉案土地享有承包经营权，目的在于撤销被诉土地承包经营权证以确认其对涉案土地承包经营权的归属，但本案行政诉讼审查的是被诉土地承包经营权证的合法性即颁证机关是否具有颁发农村土地承包经营权证的法定职权，颁证时认定事实是否清楚、程序是否合法，并不涉及对当事人土地承包合同效力以及土地承包经营权的确认，且就针对案涉的《农村土地承包合同》，在本案审理期间，韩亥三、韩尔里提起民事诉讼要求确认该合同无效，但生效裁判文书已确定其提起该诉讼的主体不适格，裁定驳回其起诉。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，本案中，民和县政府具有颁发农村土地承包经营权证的法定职权。2016年马维龙与帮岭村村委会签订了农村土地承包合同，民和县政府依据上述合同向其颁发了农村土地承包经营权证，该证记载的土地面积及地块与土地承包合同名称完全一致，符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定，颁证行为并无不当。韩亥三、韩尔里要求撤销民和县政府为马维龙颁发的青（2017)第006355号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》缺乏事实根据，不应予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回韩亥三、韩尔里的诉讼请求。案件受理费50元，由韩亥三、韩尔里负担。韩亥三、韩尔里上诉称，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第九条规定：“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”本案中，依据其二人在一审中提交的《青海省农村土地承包经营权证登记簿》的明确记载以及民和县农业主管部门印章和注明的“换发”字样，足以证明韩亥三、韩尔里与帮岭村村委会之间存在承包合同关系，同时《中华人民共和国物权法》第九条规定了“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力”，故该登记簿亦能够证明承包经营权已经过了民和县政府的登记造册。因此，在韩亥三、韩尔里已对案涉宗地耕种管理十九年的情况下，民和县政府理应先给韩亥三、韩尔里颁发承包经营权证书并依法进行流转土地承包经营权，但该政府并未履行该法定职责；与此同时，除伪造的《农村土地承包经营权公示结果归户表》外，民和县政府没有提交其他证据证明案涉土地行政登记行为合法，其违反了《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的颁发承包经营权证的法定程序，在未进行实地查看、公示和没有相应《农村土地承包经营权证登记簿》的情况下即颁证给马维龙，该行为亦违反了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、农经发（2015）2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》等规定。综上，一审法院认定事实错误，证据不足，请求撤销一审判决并改判撤销案涉《农村土地承包经营权证》。民和县政府辩称，民和县政府是按照《关于引导农民土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发[2014]61号）的相关规定，依据马维龙提供的家庭承包合同确认该土地归属；同时，在发放农村土地承包经营权证书前已按照《关于认真做好农村土地承包经营权登记颁发工作的意见》（农经发[2015]2号）的相关规定，张贴公告了农村土地承包经营权公示结果，韩亥三、韩尔里在明知的情况下并未在公示期内提出异议；根据民和县政府提交的常住人口登记表和《农村土地承包经营权证登记簿》等证据可知，韩亥三、韩尔里在山庄村有土地承包经营权，故其在1998年12月31日不享有帮岭村的土地承包经营权，其认为系案涉土地的承包经营权者与事实不符。综上，民和县向马维龙颁发农村土地承包经营权证书的行政行为合法，请求驳回上诉，维持原判。马维龙述称，韩亥三、韩尔里提交的《农村土地承包经营权证登记簿》记载内容有误，且除《农村土地承包经营权证登记簿》以外，没有提交任何承包合同等书面凭证证明其拥有案涉土地的承包经营权。而马维龙则提交了生效的与帮岭村签订的承包合同，案涉承包经营权合同的效力已得到生效民事判决的确认，故基于该合同，韩亥三、韩尔里无权对民和县政府给马维龙颁发的农村土地承包经营权证书提出质疑。即便马维龙家庭为小城镇户口，那么按照《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》的规定，在其并未交回承包的土地的情况下，同样有权继续承包原承包地；根据《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》的规定，农村土地承包经营权证及其登记簿均应以农村土地承包经营权合同为基础，登记簿与证书登记不一致，权利人有权申请更正；根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》等规定以及民和县政府提交的《农村土地承包经营权公示结果归户表》等证据来看，民和县政府张贴告知了农村土地承包经营权公示结果，韩亥三、韩尔里在公示期未提出异议，民和县政府的案涉行政登记行为符合法定程序。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，民和县政府于2017年向马维龙颁发青（2017）第006355号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》系换发行为而非初始登记行为。上述事实有双方当事人当庭陈述为证，且韩亥三、韩尔里对此并无异议，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为民和县政府给马维龙颁发青（2017）第006355号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》有无事实基础，是否符合法定程序。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”的规定，民和县政府具有颁发农村土地承包经营权证的法定职权。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”从上述规定可知，农村土地承包合同的签订是颁发农村土地经营权证的前提条件及依据，也是各方权利义务的唯一依据。本案中，马维龙于2016年2月29日与帮岭村村委会签订编号为632122106217020095J号《农村土地（耕地）承包合同》，根据上述规定，马维龙家庭有权依据该承包合同取得农村土地承包经营权证。虽然韩亥三、韩尔里于2018年向民和县法院提起民事诉讼，请求确认该合同无效，但经民和县法院、海东市中院一、二审审理后，以韩亥三、韩尔里非该合同引发法律关系的利害关系人为由判决驳回其起诉。合法有效的合同在经合同双方协商终止或者被有权机关依法解除之前仍然继续有效，因此，马维龙在土地承包合同有效期间依然享有所承包土地的合法承包经营权。与此同时，从本案查明事实来看，案涉土地承包经营权证的发放系换发行为而非初始登记行为。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第十八条“办理农村土地承包经营权证换发、补发手续，应以农村土地经营权证登记簿记载的内容为准。”的规定，农村土地承包经营权证的换发、补发需以农村土地经营权登记簿为准。本案中，民和县政府未提交关于马维龙家庭的承包经营权登记簿，不能证实其开展农村土地承包经营权证换发工作系按照上述规定进行，其换证工作不规范，且为纠纷的发生埋下隐患，应予纠正。但根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、二十三条以及关于承包经营权取得的立法精神可知，承包经营权的设立以承包合同生效为前提，承包合同的生效无须经过特别批准、登记程序，其登记颁证只是作为对承包经营权的确认，鉴于马维龙与帮岭村村委会签订的合同合法有效，其权属争议已经生效民事判决予以解决，能够认定涉案颁证行为具有相应的事实基础和法律依据。在此前提下，本院若纠正民和县政府涉案颁证行为，无疑会增加当事人的诉累，浪费大量行政和司法资源，且并无实际意义。民和县政府在今后的登记颁证工作中应引起足够重视，确保工作规范。至于韩亥三、韩尔里认为提交的《农村土地承包经营权证登记簿》能够证明其承包经营权已经过了民和县政府的登记造册，在韩亥三、韩尔里已对案涉宗地耕种管理十九年的情况下，民和县政府应履行向其颁发农村土地承包经营权证书的法定职责的理由，一、二审阶段，其二人并未提交与帮岭村村委会就案涉承包地签订的承包合同，而该登记簿亦非颁发农村土地承包经营权证书的基础与依据，因此，韩亥三、韩尔里与帮岭村之间是否存在承包经营权关系以及民和县政府是否具有向其颁发权利证书的法定职责并非本案审查范围。该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原判认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元由韩亥三、韩尔里负担。本判决为终审判决。审判长 刘富梅审判员 吴晓良审判员 陈 焱 二O一九年七月十二日书记员 杨雪莹