山西省大同市中级人民法院行政裁定书（2019）晋02行终35号上诉人（原审原告）刘某，男，汉族，1968年9月18日出生，住河北省衡水市饶阳县。被上诉人（原审被告）广灵县住房和城乡建设管理局，住所地广灵县广泰西街。法定代表人姚某，该局局长。第三人山西龙翼房地产开发有限公司广灵分公司，住所地广灵县壶泉镇新建东街路南。负责人吴连迎，该公司总经理。上诉人刘某与被上诉人广灵县住房和城乡建设管理局、第三人山西龙翼房地产开发有限公司广灵分公司因房屋买卖合同备案行政撤销一案，不服山西省浑源县人民法院（2019）晋0225行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。一审法院审理查明，原告刘某于2014年5月1日至2015年2月28日陆续出借给河北德利投资有限公司人民币5226000元，出借年利率20%。第三人山西龙翼房地产开发有限公司广灵分公司与河北德利投资有限公司的会计孙焕焕协商借款2000万元用于广灵县秀水佳苑项目资金周转并签订借款担保合同，担保人孙帅，合同签订时间未填写。2014年6月23日，第三人与谢强、孙帅以原告刘某名义签订了房屋买卖合同并向被告申请进行备案登记。2014年10月23日，第三人与孙焕焕签订了借款担保合同补充协议，约定：对2014年6月24日签订的借款担保合同乙方（本案第三人）如不能按期归还借款，甲方（孙焕焕）有权选择将备案在王素棉、胡文礼、刘翠枝、刘某、侯红玲、张淑兰、陈亚楠、朱义芳、冯素智、刘晓霞名下的149套商品房出售；甲方所收本金1500万元后，同意乙方向广灵县住房保障和城乡建设管理局申请撤销同等价款的商品房备案合同。2015年5月21日，第三人归还孙焕焕借款1500万元，孙焕焕出具确认函，同意解除价款3000万元的房屋备案合同，后附解除备案合同房号112套包括本案诉争房屋。2017年9月15日，因广灵县秀水佳苑部分业主反映房屋无法备案登记的信访事项，广灵县信访联席会议《会议纪要》议定：对山西龙翼房地产开发有限公司广灵分公司备案的94套房屋买卖合同甄别判断，对无效的房屋备案进行纠正撤销，为秀水佳苑业主办理房屋买卖合同备案及不动产登记手续，后附解除房屋名单房号94套包括本案诉争房屋。2017年10月，被告根据广灵县信访联席会《会议纪要》将本案诉争房屋给第三人与他人签订的房屋买卖合同另行办理了合同备案及不动产登记手续。2018年3月，原告得知其名下合同备案被撤，诉至本院。一审法院认为，被告广灵县住房保障和城乡建设管理局作为广灵县房地产行政主管部门，有权对其辖区内的房地产开发经营活动依法进行监督管理。根据《中华人民共和国城市房地产管理办法》第四十五条第二款规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门登记备案。《城市商品房预售管理办法》第十条第一款规定，商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。根据上述法律规定，登记备案的标的是商品房预售合同，登记备案的主体是开发企业，备案登记行为只是房地产管理部门对商品房开发企业设定的一项程序性义务，是一项行政管理措施，其本身不创设新的权利义务或者具有强制约束力地确认某种权利义务的内容。就本案而言，诉争房屋买卖合同备案与否并不是证明合同成立及生效的依据，并不改变原有的法律关系，不会对商品房买卖双方及第三方产生减损权利或者增设义务的效果，也不发生物权变动的效果。《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷适用法律若干问题的解释》第六条规定，当事人以商品房预售合同未按照法律法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。从该司法解释的规定进一步可以判定，未办理登记备案手续不是影响买卖合同生效的要件，登记备案与商品房买卖合同的效力没有关联，登记备案行为对商品房开发企业与购房人之间的权利义务不会产生实际影响。是否对诉争房屋享有权利根本上取决于相关的基础民事法律关系，故原告可以通过解决民事诉讼渠道寻求司法救济。被告撤销备案的行为对原告权利义务不产生实际影响。综上，被诉房屋买卖合同备案登记行为因属于对当事人权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告刘某请求撤销被告撤销原告房号16-2-1601房屋买卖合同备案行为的起诉。上诉人刘某上诉称，1、《中华人民共和国物权法》第二十条：“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效”，《不动产登记暂行条例实施细则》第八十五条第二款：“预告登记生效期间，未经预告登记的权利人书面同意，处分该不动产权利申请登记的，不动产登记机构应当不予办理”和一房一备案登记的原则，备案登记起到的是物权登记公示的法律效力，在备案登记未撤销之前，已备案登记在上诉人名下的房产，第三人是不能进行处分的。被上诉人撤销备案登记，致使第三人又与他人重新签订《商品房买卖合同》，并办理了备案登记。被上诉人撤销备案登记的行政行为帮助第三人转移了涉案房产，严重损害上诉人的合法权益。一审裁定认为被上诉人的行为没有损害上诉人的合法权益，属适用法律错误。2、被上诉人撤销备案登记的行政行为违法。上诉人和第三人签订《商品房买卖合同》，到被上诉人办理备案登记，是被上诉人的行政行为。而被上诉人没有经过上诉人同意，私自撤销备案登记违反法律规定，属行政违法。请求法院：1、依法撤销山西省浑源县人民法院作出的（2019）晋0225行初7号行政裁定；2、确认被上诉人撤销上诉人房产备案登记的行政行为违法，并予以撤销。被上诉人广灵县住房和城乡建设管理局答辩称，1、上诉人刘某声称向第三人购买了十套住宅，这不是真实的。上诉人刘某从未向第三人支付过购房款，也并未在房屋买卖合同上签过字，双方并未就房屋买卖一事形成合意，故该买卖合同未依法成立。2、2017年9月底，被上诉人根据广灵县信访工作联席会议（2017）第7期会议纪要，对上诉人刘某等人名下的94套（其中包括本案所涉及的10套住宅）房屋备案进行纠正撤销。撤销后，第三人及时向被上诉人申请为实际购买该房屋的业主办理了备案及不动产手续。综上，请求驳回上诉，维持原判。第三人山西龙翼房地产开发有限公司广灵分公司未向本院提供本案陈述意见。本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。另查明，2019年2月13日中共广灵县委、广灵县人民政府印发《广灵县机构改革方案》的通知（广字【2019】4号）文件，广灵县住房保障和城乡建设管理局更名为广灵县住房和城乡建设管理局。本院认为，并非行政机关作出的所有行政行为都具有可诉性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。第一，从登记备案行为的法律属性看，不会对当事人的权利义务产生实际影响。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。《城市商品房预售管理办法》第十条第一款规定，商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。根据上述法律规定，商品房开发企业应当将预售合同向行政机关办理登记备案手续，登记备案行为是否具有可诉性的关键，在于是否会对当事人的权利义务产生实际影响。备案本来的含义是指“向主管机关报告事由存案以备查考”。现行法律多有关于备案的规定，其中的含义并不一致，既有存案备查的含义，也有审核批准的含义。具体到本案中，根据上述法律规定可以明确，房地产管理部门对商品房预售合同办理登记备案，只是将商品房开发企业与承购人之间签订的商品房预售合同予以登记、存档备查，只是一种事实状态的记载。这种登记备案行为是房地产管理部门基于管理的需要对商品房开发企业设定的一项程序性义务，是一项行政管理措施，它的法律价值在于通过行政管理的手段加强对商品房预售的管理，进而实现对商品房市场的宏观调控。商品房预售合同登记备案具体表现为一种存档备查的行政管理手段，不具有审查、批准的性质，不改变原有的法律关系，也未对任何人设定新的权利义务，亦不可能直接对他人的权利义务产生实际影响。就本案而言，登记备案行为仅仅是被上诉人对上诉人与第三人签订的《商品房买卖合同》作出的存档备查的管理型行为，登记备案并不是买卖合同成立生效的条件，也不是对买卖行为的审查、批准，不会对商品房买卖双方更不会对第三方产生减损权利或者增设义务的效果。第二，商品房买卖合同效力不因登记备案行为而产生任何影响。根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条规定，当事人以商品房预售合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。从该司法解释的规定进一步可以判定，登记备案的性质系房地产管理部门对商品房预售所实施的一项行政管理手段，不涉及商品房买卖合同的效力，未办理登记备案手续不是影响买卖合同生效的要件，登记备案与商品房买卖合同的效力没有任何关联。由此可以确定，登记备案行为对商品房开发企业与购房人之间签订的买卖合同不会产生影响。第三，从行政诉讼所承担的职能来看，登记备案行为缺乏合法性审查的必要性。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据上述法律规定可知，行政诉讼的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，人民法院通过对被诉行政行为的合法性审查发挥行政审判职能作用。也就是说只要存在一个行政行为，这一行为侵害了相对人的合法权益，就具备通过行政诉讼途径进行救济的可能。但并不意味着行政机关所有的行为均可进入人民法院合法性审查的范围，合法性审查的前提是属于受案范围事项。没有诉的利益就没有诉讼，并非只要具备了形式上的诉讼要件，实体审判就可得以实施，诉讼最终获得实体审理的关键，取决于当事人的诉讼请求是否具有通过审判的形式加以解决的必要性或者实际价值。对于明显不具备诉的利益、明显不会产生实际影响的行为，具体的诉讼请求自然没有通过判决解决的必要性，这也是设定行政诉讼受案范围的基本考虑。对相对人权利义务明显没有实质影响的行政行为，也就意味着缺乏保护的诉的利益。就本案而言，登记备案的目的就是存档备查，并不具有任何旨在创设、变更、解除或者具有强制约束力地确认某种权利义务的内容，其行为本身不具有行政法意义上的效力，该项行政管理手段也不存在一个可以通过合法性审查的具体内容，故不具有合法性审查的必要性。综上，商品房预售合同登记备案行为不属于行政诉讼的受案范围，被上诉人撤销16-2-1601房屋买卖合同备案的行为同样也不属于行政诉讼受案范围。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人刘某的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 谭丽峰审判员 李志钢审判员 杨 彬 二〇一九年七月十八日书记员 安丽军