河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终4090号上诉人(一审原告)付铁根，男，汉族，1982年1月18日出生，住安阳市文峰区。委托代理人朱月华，北京京平律师事务所律师。委托代理人刘洋，北京京平律师事务所实习律师。被上诉人(一审被告)安阳市文峰区人民政府，住所地安阳市文明大道**。法定代表人崔元锋，区长。委托代理人唐敏，安阳市文峰区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人常慧，河南兴邺律师事务所律师。被上诉人(一审被告)安阳市文峰区中华路街道办事处，，住所地安阳市文峰区安棉路法定代表人李明，主任。委托代理人呼涛涛，文峰区中华路街道办事处工作人员。委托代理人蔡淮涛，河南国银（安阳）律师事务所律师。被上诉人(一审被告)安阳市文峰区中华路街道办事处大市庄村村民委员会，，住所地该村法定代表人曹希旺，主任。委托代理人同安阳市文峰区中华路街道办事处。上诉人付铁根因与安阳市文峰区人民政府（以下简称文峰区政府）、安阳市文峰区中华路街道办事处（以下简称中华路办事处）、安阳市文峰区中华路街道办事处大市庄村村民委员会（以下简称大市庄村委会）拆迁安置补偿协议纠纷一案，不服河南省安阳市中级人民法院（2018）豫05行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人付铁根及其委托代理人朱月华，被上诉人文峰区政府的委托代理人唐敏、常慧，被上诉人中华路办事处的委托代理人呼涛涛、蔡淮涛，大市庄村委会的委托代理人蔡淮涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。付铁根一审诉称，付铁根系大市庄村村民，在该村有住房一处用于居住。2016年上半年，相关单位以大市庄村被纳入“文峰区中华路办事处七个城中村改造项目”范围为由，开始实施动迁工作。因未见到此次拆迁的合法依据，付铁根拒绝搬迁。然而，相关单位为达逼迁之目的，对付铁根户采取断水、断电，造成付铁根及家人无法正常生活。在此胁迫下，付铁根于2017年8月30日与大市庄村委会、中华路办事处、文峰区七个城中村改造指挥部签订《安置补偿协议》。付铁根认为，其与上述单位签订的《安置补偿协议》没有法律依据，属于重大且明显违法的情形，严重侵犯了其合法权益。请求：确认付铁根与大市庄村委会、中华路办事处、文峰区七个城中村改造指挥部签订的《安置补偿协议》无效。安阳市中级人民法院一审查明：2013年11月1日，河南省人民政府作出《关于安阳市实施2012年度第三批城市建设用地的批复》（豫政土[2013]1144号），批准征收包括大市庄村在内的部分集体土地。2017年5月17日，文峰区政府作出《安阳市文峰区人民政府征地补偿安置方案公告》（[2017]第3号），规定被征收的集体建设用地及地上住房等附着物征收补偿安置，按照《文峰区中华路街道办事处七个城中村改造安置补偿方案》（以下简称《城中村改造安置补偿方案》）执行；被征收的集体农用地土地补偿和安置补助费按照河南省公布的片区综合地价执行。根据《城中村改造安置补偿方案》规定，对七个城中村村民的安置按人确定安置标准，按户确定安置面积，每人享受65平方米住宅和10平方米商业房，多出安置房面积部分按照房屋结构价予以补偿。同时，该《城中村改造安置补偿方案》规定了搬家费、过渡费、拆迁奖金的发放标准等内容。付铁根系大市庄村村民，在该村有房屋一处。2017年8月30日，付铁根作为乙方，与作为甲方的大市庄村委会、中华路办事处、文峰区七个城中村改造指挥部签订了《安置补偿协议》，主要内容如下：一、补偿范围及标准。（一）补偿范围：甲方征收乙方建筑物一处，面积共计886.94平方米。（二）补偿标准：双方同意按照《城中村改造安置补偿方案》，对乙方房屋进行产权调换并予以拆除。乙方符合村民待遇的3人，可调换安置房面积195平方米，乙方拆迁房屋多出或少于人均产权调换面积部分及乙方所占宅基地面积多出或少于安置面积的部分和其他不能产权调换的房屋、、地下室的补偿办法按照《城中村改造安置补偿方案》的规定进行统一结算（详见结算单）……（四）搬家费、过渡费、拆迁奖金的发放：乙方在拆迁后，可按拆迁面积领取一次性搬家费6，208.4元，领取一次性过渡费35，100元（过渡期30个月，超过30个月按二倍发放），领取拆迁奖金88，694元。二、安置。（一）安置位置：根据规划，本次安置房位于明福街以南、兴业路以东，朝阳路以西，框剪结构、高层建筑。（二）安置面积及方式：每人65平方米住宅加10平方米商业房，其中商业房由村集体统一管理，收益由村集体对村民进行分配。2017年8月29日，付铁根领取了补偿款468，723.6元，其中除了《安置补偿协议》确定的数额外，还包括付铁根的房屋超出调换安置房面积434平方米的补偿金额260，478元，彩钢房面积6平方米补偿金额900元及其他补偿77，343元。其后，案涉房屋被拆除。付铁根当庭陈述，其所在村庄自2017年3月开始实行限时供水，每天供水时间为两个小时。自2017年6月开始，实行限时供电，白天停电，晚上八、九点开始供电。2017年8月19日开始，付铁根被所在单位文峰区环卫处停工。在这种情况下，付铁根被迫与三被上诉人签订协议。安阳市中级人民法院一审认为：根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要有两个，一是诉讼主体资格，二是被诉《安置补偿协议》是否无效。关于诉讼主体资格问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案被诉行政行为是《安置补偿协议》，付铁根作为该协议的签订人，是本案被诉行政行为的相对人，具有提起诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”由于本案被诉《安置补偿协议》是双方行政行为，在一方提起行政诉讼的情况下，协议的另一方应当作为被告参加诉讼，除非其不具有行政法律责任能力。本案中，大市庄村委会、中华路办事处、文峰区七个城中村改造指挥部是被诉《安置补偿协议》的签订人。其中，大市庄村委会是基层群众性自治组织，属于特别法人；且根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款关于“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”的规定，大市庄村委会具有行政法律责任能力。同时，本案被诉《安置补偿协议》规定有村委会负责对安置给村民的商业房进行统一管理和分配收益的内容，村委会参加诉讼更便于查清案件事实，其作为被告参加诉讼并无不当。中华路办事处是文峰区政府的派出机关，是机关法人，能够独立承担行政法律责任，是适格被告。文峰区七个城中村改造指挥部是文峰区政府成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，其行为的法律后果由文峰区政府承担，且文峰区政府对其是适格被告问题没有异议。关于本案被诉《安置补偿协议》是否无效问题。行政协议是行政主体在履行行政管理职能过程中与公民、法人或者其他组织经合意后达成的书面约定。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式的“行政性”一面，也有作为双方合意产物的“合同性”一面。因此，对于行政协议无效的判断，既应适用行政法律规范中关于无效行政行为的规定，也应适用民事法律规范中关于合同无效的规定。从行政法律规范角度看，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，付铁根所在的大市庄村集体土地经河南省人民政府批准征收，文峰区政府作出征地补偿安置方案并进行了公告，大市庄村委会、中华路办事处、文峰区七个城中村改造指挥部和付铁根按照征地补偿安置方案规定的标准签订了《安置补偿协议》，该《安置补偿协议》并不存在重大且明显违法的情形。从民事法律规范角度看，付铁根主张相关单位对其房屋进行间歇性断水、断电，对其停工，致使其在受胁迫的情况下签订《安置补偿协议》，应当按照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一项关于“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，有损国家利益，合同无效”的规定，确认本案被诉《安置补偿协议》无效。一审法院认为，适用该法律规范应同时满足两个前提，一是一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，二是该合同的订立有损国家利益。首先，关于付铁根主张的受胁迫是否成立问题。通常情况下，“胁迫”是为达到非法目的，采取某种方法造成他人精神上的巨大压力或直接对他人肉体施加暴力强制的行为。由于大市庄村村民众多，每户与三被上诉人达成协议的时间不同，房屋拆除时间也不相同，该村的房屋拆除工作在一个时期内处于持续状态。在房屋拆除期间，断电是保证施工安全的防护措施。同时，由于大市庄村供水是村内自供，需要电力支持，在停电的情况下，供水系统无法正常运转。付铁根也明确表示，断水、断电并非针对其一户，且是间歇性发生，故该断水、断电对付铁根并不足以造成“胁迫”。付铁根称被停工，并没有提供相关证据证实。因此，付铁根所称的受胁迫签订《安置补偿协议》的理由不能成立。其次，本案被诉《安置补偿协议》仅是行政机关在土地征收过程中与土地使用人达成的补偿协议，并不存在损害国家利益的情形。故付铁根主张适用《中华人民共和国合同法》第五十二条第一项的规定确认本案被诉《安置补偿协议》无效的理由不能成立。综上，被诉《安置补偿协议》不存在重大且明显违法情形，不存在损害国家利益的情形，且付铁根主张受胁迫的理由不能成立，判决驳回付铁根的诉讼请求。上诉人付铁根不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审法院对被上诉人提交的证据存在认定错误。文峰区政府提交的《城中村改造安置补偿方案》中载明的依据是“河南省政府豫政土[2014]972号、豫政土[2014]853号”等文件，与一审认定的豫政土[2013]1144号批复不符。上诉人提交的录音证据未侵犯他人合法权益或违反法律禁止性规定，应当采信。（二）一审法院认定《安置补偿协议》合法事实错误。豫政土[2013]1144号批复并不能确定上诉人房屋在该批复的征收范围内，不能仅以上诉人所在村小部分土地被征收的事实来认定《安置补偿协议》合法。对安置方案负责的行政主体为市、县人民政府土地行政主管部门，非文峰区政府，一审法院认定主体错误。（三）《安置补偿协议》的签订存在胁迫情形，系上诉人在断水断电的情形下被迫签订。综上，请求撤销一审判决，改判确认付铁根与大市庄村委会、中华路办事处、文峰区七个城中村改造指挥部签订的《安置补偿协议》无效。被上诉人文峰区政府答辩称，涉案房屋所在土地经合法的征地程序，上诉人与三被上诉人签订的协议合法有效，断水断电不是针对某一户，系间歇性的防护措施。上诉人主张影响其工作，未提供证据证实。综上，请求维持一审判决。被上诉人中华路办事处和大市庄村委会答辩意见同文峰区政府。本院经审理查明：《城中村改造安置补偿方案》（[2017]第3号）显示依据的征收批复是河南省政府豫政土[2014]972号、豫政土[2014]853号等文件，应予认定。一审判决认定的征收批复只有[2013]1144号批复不当，本院予以纠正。其他认定事实与一审一致。本院认为，安阳市文峰区政府在征地拆迁过程中，确实采取了间断性断电措施，但采取该措施的目的是为了保障拆迁区域施工安全及村民财产安全，该措施对于仍居住在征迁施工区域的上诉人来讲，确实造成生活不便和心理压力，但因断电是间断性行为，不宜认定对上诉人基本生活造成根本影响，上诉人关于因胁迫签订补偿协议的理由不充分，本院不予支持。上诉人与大市庄村委会、中华路办事处、文峰区七个城中村改造指挥部签订的《安置补偿协议》不存在依法确认无效的情形。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持；一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人付铁根承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  关永生二〇一九年七月五日法官助理潘佳佳书记员陈瑞丹