广西壮族自治区贺州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂11行再1号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）:贺州市荣昌贸易有限公司。住所地：贺州市八步区平安西路**。 法定代表人:廖昌勇，董事长。 委托代理人:李焕杰，广西正泰和律师事务所律师。 委托代理人:覃柳芳，广西正泰和律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审上诉人）:贺州市自然资源局。住。住所地：贺州市八步区建设中路**/div> 法定代表人:庞姚明，局长。 委托代理人:李煜，广西灵丰律师事务所律师。 委托代理人:杨名，广西灵丰律师事务所律师。 再审申请人贺州市荣昌贸易有限公司（以下简称荣昌公司)因与被申请人贺州市自然资源局因土地闲置费行政征收纠纷一案，不服本院（2017）桂11行终33号行政判决，向广西壮族自治区高级人民法院申请再审，该院作出(2018)桂行申220号行政裁定书，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人荣昌公司的委托代理人李焕杰，被申请人贺州市自然资源局的委托代理人杨名到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原贺州市国土资源局认定荣昌公司出让取得的坐落于贺州市××路旁、康乐路北侧，面积27292.4平方米，出让价款为3753万元的国有土地使用权为闲置土地，而于2016年11月2日根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，作出向荣昌公司征缴土地闲置费750.6万元的决定。 荣昌公司向贺州市八步区人民法院起诉请求:撤销贺州市国土资源局对荣昌公司作出的贺国土资闲征〔2016〕2号《征缴土地闲置费决定书》。 一审法院认定事实:荣昌公司通过挂牌出让方式，取得涉案的国有建设用地。2011年11月17日，荣昌公司与贺州市国土资源局签订贺州土出〔2011〕120号、电子监管号为4511002011B02907的《国有建设用地使用权出让合同》，出让宗地位于贺州市××路旁、康乐路北面，土地面积为27292.4㎡。该合同约定该宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币37530000元。2012年6月13日，贺州市国土资源局向荣昌公司颁发贺州国用〔2012〕第220090号《国有土地使用权证》。该证载明:土地使用权人贺州市荣昌贸易有限公司，坐落贺州市××路旁、康乐路北面，地，地类途）商服用地，使用权类型出让，使用权面积27292.4㎡。2014年5月30日，荣昌公司与贺州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，该补充协议重新约定，宗地建设项目在2014年8月2日之前开工，在2017年8月2日之前竣工。2014年6月5日，贺州市公安局向贺州市国土资源局送达贺公封通〔2014〕005号《协助查封通知书》，对涉案宗地以他人涉嫌非法吸收公众存款案件中涉案的财物予以查封，查封期限自2014年6月15日起至2015年6月14日止。2016年6月1日，贺州市公安局又向贺州市国土资源局送达贺公封通〔2016〕002号《协助查封通知书》，对涉案宗地以他人涉嫌非法吸收公众存款案件中涉案的财物再次予以查封，查封期限自2016年6月1日起至2017年6月1日止。2016年7月6日，柳州市公安局柳南分局向贺州市国土资源局送达柳公（南）封通字〔2016〕A00220号《协助查封通知书》，对涉案宗地以柳州正菱集团有限公司涉嫌非法吸收公众存款案件中涉案的财物予以查封，查封期限自2016年7月6日起至2018年7月5日止。2016年8月3日，贺州市国土资源局向原告荣昌公司作出贺州闲认〔2016〕16号《闲置土地认定书》，认定位于贺州市××路旁、康乐路北面，土地面积为27292.4㎡的国有建设用地为闲置土地，闲置原因为自身原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。另该认定书未告知荣昌公司依法享有的行政复议权和诉权。2016年9月28日，贺州市国土资源局向荣昌公司送达贺州闲听告〔2016〕3号《闲置土地处置听证权利告知书》。2016年10月17日，贺州市国土资源局组织召开听证会议，听取了荣昌公司申辩的意见。2016年11月2日，贺州市国土资源局向荣昌公司作出贺国土资闲征〔2016〕2号《征缴土地闲置费决定书》，该决定书的主要内容:贺州市荣昌贸易有限公司，贺州市国土资源局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为4511002011B02907，宗地坐落于贺州市××路旁、康乐路北面，土地面积为27292.4㎡，出让价款为37530000元。贺州市国土资源局依法认定该宗地为闲置土地，已向你方送达《闲置土地认定书》。根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经贺州市人民政府贺政函〔2016〕284号文件批复，对上述闲置土地征缴土地闲置费7506000元。荣昌公司不服，直接向法院提起行政诉讼。 一审法院认为:本案争议的焦点为:1.涉案宗地是否构成闲置土地；2.如涉案宗地系闲置土地，闲置原因是否系荣昌公司自身原因，贺州市国土资源局作出的贺国土资闲征〔2016〕2号《征缴土地闲置费决定书》是否合法。 1.关于涉案宗地是否构成闲置土地问题。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定:“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定:“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案中，荣昌公司与贺州市国土资源局双方按合同和补充协议约定，涉案宗地动工开发日期为2014年8月2日之前，至被告2016年8月3日作出闲置土地认定，涉案宗地已超过一年以上未动工开发，符合上述规定构成闲置土地的情形。至于2014年6月至2016年7月间，涉案宗地被公安机关司法查封，并不影响被告依职权对涉案宗地构成闲置土地这一事实的认定。贺州市国土资源局在其作出的《闲置土地认定书》中，未告知荣昌公司享有行政复议权和诉权，程序上有瑕疵，尚未构成程序违法，也不足以否定涉案宗地为闲置土地的认定。 2.关于闲置原因是否系荣昌公司自身原因及贺州市国土资源局作出的《征缴土地闲置费决定书》是否合法问题。《闲置土地处置办法》第八条第一款规定了属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的六种情形。本案中，荣昌公司与贺州市国土资源局签订的合同和补充协议对涉案宗地动工开发日期约定为2014年8月2日之前。从2014年6月15日起，涉案宗地因刑事案件被公安机关多次查封，该土地至今仍处于刑事查封状态。导致荣昌公司对该宗地行使使用、处分、收益的权利受到限制。贺州市国土资源局认为涉案宗地被司法查封，并没有明确禁止荣昌公司动工和开发建设，是荣昌公司不愿意承担开发建设风险，怠于履行合同义务，涉案宗地闲置原因属于荣昌公司自身原因。贺州市国土资源局对这一事实的认定不符合本案的实际情况，且缺乏事实和法律依据，该院不予采信。贺州市国土资源局据此向荣昌公司作出的《征缴土地闲置费决定书》，认定事实的主要证据不足，适用法律错误，该院依法予以撤销。综上，该院判决：撤销贺州市国土资源局向贺州市荣昌贸易有限公司作出的贺国土资闲征〔2016〕2号《征缴土地闲置费决定书》。一审案件受理费50元，由贺州市国土资源局负担。 贺州市国土资源局不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，维持贺州市国土资源局作出的《征缴土地闲置费决定书》，本案诉讼费用由荣昌公司负担。本院二审确认一审判决认定合法有效的证据，可作为认定案件事实的依据，所查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院二审认为:荣昌公司与贺州市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同补充协议》约定，宗地建设项目在2014年8月2日之前开工，在2017年8月2日之前竣工。期间，荣昌公司没有到政府相关部门申请办理建设手续。荣昌公司因自身的原因超过约定动工开发期限满1年未动工开发，且不存在《闲置土地处置办法》第八条第一款规定的属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形。因此，荣昌公司的该宗国有建设用地构成《闲置土地处置办法》第二条规定的闲置土地。贺州市国土资源局依照《闲置土地处置办法》第十四条第(一)项规定，经贺州市人民政府批准，作出《征缴土地闲置费决定书》，按照该宗土地出让价款的百分之二十对被上诉人征缴土地闲置费，事实清楚，证据充分，结论正确。 对荣昌公司提出其超过约定动工开发期限满1年未动工开发的原因是该宗土地被查封，依照国土资源部国土资发[2008]178号《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》的规定,公安部门查封该宗土地，属于政府部门的原因，不属于荣昌公司自身的原因，该宗土地未动工开发不能认定为闲置土地的主张。本院认为荣昌公司的该宗地被公安机关因刑事案件司法查封，查封的原因是荣昌公司自身的原因或者该地涉案；查封的法律文书均没有禁止荣昌公司动工开发，荣昌公司没有动工开发是其自身的原因；国土资源部国土资发[2008]178号《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》，已被国土资源部于2016年6月27日公告废止。因此，荣昌公司的该国有建设用地被司法查封不能作为其超过约定动工开发期限满1年未动工开发的理由，更不能作为认定闲置土地的除外原因，本院对荣昌公司的该项主张不予支持。 对荣昌公司提出贺州市国土资源局作出的《闲置土地认定书》未告知复议权和起诉权，程序违法的主张，因《闲置土地认定书》是贺州市国土资源局作出《征缴土地闲置费决定书》的中间程序，对荣昌公司的合法权益明显不产生实际影响，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》的规定不可诉，但荣昌公司可以在本案中提出质辩。所以，荣昌公司的该项主张，缺乏法律依据，理由不成立，本院不予支持。 综上，本院二审判决：一、撤销贺州市八步区人民法院(2017)桂1102行初6号行政判决；二、驳回荣昌公司的诉讼 请求。一审案件受理费50元，上诉案件受理费50元，合计100元，由荣昌公司负担。 荣昌公司申请再审称:1.涉案土地于2014年6月5日被贺州市公安局予以查封，查封期限2年，2016年6月1日再次被贺州市公安局查封1年，2016年7月6日被柳州市公安局查封2年，至此，涉案土地从2014年6月5日一直被查封至2018年7月5日，时间长达4年零1个月。二审判决认定公安部门的查封不属于《闲置土地处置办法》第八条“属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，……”而是荣昌公司自身的原因导致的土地闲置是错误的。2.涉案土地被政府相关部门查封，导致荣昌公司客观上无法对该土地进行开发，而造成了动工开发延迟，并非由荣昌公司的自身原因所致。二审判决认定上述查封行为不属《闲置土地处置办法》第八条所规定的政府及政府有关部门的原因造成的动工开发延迟，认定事实错误，导致法律适用错误。请求:撤销二审判决，改判撤销原贺州市国土资源局向荣昌公司作出的贺国土资闲征〔2016〕2号《征缴土地闲置费决定书》，一、二审诉讼费由贺州市自然资源局承担。 贺州市自然资源局辩称:二审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持;荣昌公司的再审申请没有事实和法律依据，请求依法驳回。 再审期间，双方当事人均没有向本院提交新的证据。 经审理查明，再审确认原判认定合法有效的证据，可作为认定案件事实的依据。双方当事人对原判认定的事实及证据均无异议。据此，本院对原判查明的事实予以确认。 另查明，中共贺州市委员会、贺州市人民政府于2019年1月22日出台了贺发[2019]2号《贺州市机构改革方案》，该方案第二条第3点第（1）明确：组建市自然资源局，市国土资源局的职责，划入市自然资源局,相关行政职能由新成立的机关行使。因此，本案被申请人由贺州市国土资源局变更为贺州市自然资源局。 综合双方当事人的诉辩主张，本院确定本案再审的争议焦点为:1.涉案宗地被司法机关查封，是否构成《闲置土地处置办法》第八条所规定的属于政府有关部门的行为所造成动工开发延迟的事由；2.原贺州市国土资源局的行政行为是否合理。 本院再审认为:1.关于涉案宗地被司法机关查封，是否构成《闲置土地处置办法》第八条所规定的属于政府有关部门的行为所造成动工开发延迟的事由问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定:“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”同时，《闲置土地处置办法》第八条第一款也规定了属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的六种情形，该条款第六项规定为“政府、政府有关部门的其他行为”。虽然，本案中荣昌公司与贺州国土局双方按合同和补充协议约定，涉案宗地动工开发日期为2014年8月2日之前，至原贺州市国土资源局2016年8月3日作出闲置土地认定，涉案宗地已超过一年以上未动工开发，但从2014年6月起至2018年7月5日，涉案宗地因刑事案件持续被公安机关所查封，查封的目的即为保持被查封物状态的完整性和稳定性，以保证未来裁判结果的执行，对涉案宗地的开发，势必改变其形态和价值的稳定性与完整性，影响未来裁判的执行。因此，被查封的土地必须保持查封时的原状不得改变，未经有权机关同意，任何改变被查封物原状的行为都是对查封裁决的邈视和对抗。对被查封土地进行动工建设，改变的不仅是土地的物理原状，而且将改变该土地的价值结构，如建设产生土地附着物，还有可能使附着物下的土地权利发生改变。二审判决认为查封法律文书并未禁止荣昌公司对被查封涉案宗地进行动工建设，是对查封措施的错误理解，应予纠正。且本案中，涉案宗地自2014年6月至2018年7月一直处于被公安机关查封的状态，公安机关是人民政府的重要组成部分，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条所规定的“因……政府、政府有关部门的行为……的除外”，以及《闲置土地处置办法》第八条第一款第六项所规定的“政府、政府有关部门的其他行为”，目前没有任何有权解释将公安机关排除在“政府有关部门”之外，根据有利于管理相对人解释的原则，结合查封物在查封状态下不得改变原状的要求，公安机关的查封行为应当认定为上述规定的“政府有关部门的行为”。 2.关于原贺州市国土资源局的行政行为是否合理的问题。涉案宗地被查封导致荣昌公司对涉案宗地的权利处于不确定状态，对涉案宗地继续投入资金进行开工建设，一旦涉案宗地被查封机关裁决处置，荣昌公司开发建设涉案宗地的投入将无法收回，荣昌公司在此情况下不进行动工开发符合常理。原贺州市国土资源局苛刻要求投资商违背常理把资金投入到权利不确定的土地上进行开工建设，显然有违行政合理性原则。至于二审判决认为是由于荣昌公司自身的原因导致涉案宗地被查封，因而认定涉案宗地不动工是荣昌公司自身的原因。由于查封是有权机关的职权行为，在本案中无需也无权审查查封机关作出查封裁决的理由和原因，二审判决将涉案宗地被查封归责于被查封财产的权利人荣昌公司，既无事实依据也无法律依据。综上分析，涉案宗地被查封造成荣昌公司客观上不允许开工建设，原贺州市国土资源局认定涉案宗地构成闲置土地没有事实依据，据此向荣昌公司作出的《征缴土地闲置费决定书》，适用法律错误，同时也不具有合理性，依法应予以撤销。 综上所述，荣昌公司的再审申请理由依法有据，其诉请应予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持，二审判决适用法律、法规错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项，第七十条第一项及《最高人民法院的解释》第一百一十九条的规定，判决如下： 一、撤销本院（2017）桂11行终33号行政判决； 二、维持贺州市八步区人民法院(2017)桂1102行初6号行政判决。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由贺州市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 甘怀新 审 判 员 龙凤鸣 审 判 员 梁秀娟 二〇一九年七月二十二日 法官助理 唐汝改 书 记 员 吴 晨