南昌铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）赣7101行初804号 原告王冬水，男，1952年12月17日出生，汉族，住江西省南昌市西湖区。 委托代理人黎群英，江西华邦律师事务所律师，律师执业证号：13601201111802961。 被告南昌市西湖区人民政府,住所地：江西省南昌市西湖区抚生路**。 法定代表人黄小燕，该区区长。 委托代理人刘省辉，江西朗秋律师事务所律师，律师执业证号：13601201110843101。 委托代理人吴庆昌，江西朗秋律师事务所律师，律师执业证号：13601201810030002。 原告王冬水诉被告南昌市西湖区人民政府（以下简称西湖区政府）房屋征收补偿协议一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原告王冬水诉称，2009年，南昌市人民政府正式启动西湖区朝阳片区开发建设项目，原告所有的房屋在上述征收范围内。2012年7月，原告所有的房屋实际面积为1156.89平方米，相关征收部门告知原告其中的砖混结构215平方米只能按照852元/平方米补偿，不能安置还建房，原告基于对政府的信任，与相关征收部门签订了《桃花镇十里村农房拆迁安置补偿协议》（以下简称补偿协议）。补偿协议签订后，原告发现其他被征收人的砖混结构房屋在此次征收中或获得还建房安置或按照3750元/平方米由政府进行购买。就上述215平方米砖混结构房屋补偿的问题以及原告另一处房屋在政府机械拆除时给原告造成的损失，原告曾多次要求被告按照公平、公正的标准给予同等的补偿或赔偿。经南昌市西湖区桃花镇人民政府（以下简称桃花镇政府）、南昌市公安局西湖分局桃花派出所（以下简称桃花派出所）、南昌市西湖区桃花镇十里村村民委员会（以下简称十里村委会）、十里村党支部以及相关征收单位领导多次协调后，征收单位最终于2014年11月27日同意一次性补偿原告人民币660000元（215平方米×3750元/平方米-215平方米×852元／平方米十机械拆除损失36930元）。原告收到政府出具的承诺后，多次要求政府支付前述660000元的征收补偿款，也多次采取信访的方式要求政府支付相应的款项，但政府总是以各种理由推脱。原告认为上述协议内容的变更系双方真实意思表示，并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，且不存在欺诈、胁迫、恶意串通、损害国家、集体、社会公共利益等情形，为合法有效的协议条款，被告应当依法向原告支付征收补偿款及逾期利息损失。原告为维护自身权益，诉至法院，请求判令：1.被告向原告支付房屋征收补偿款660000元及逾期付款利息138966.16元（利息从2015年1月14日起暂计算至2019年5月6日，实际计算至被告付清全部补偿款之日止）；2.诉讼费由被告承担。 经审查，本案在审理过程中原告王冬水称2012年10月，桃花派出所所长黎明口头承诺补偿原告660000元后，原告房屋被拆除。因无人向原告支付该笔款项，原告多次找到黎明，2013年1月11日，桃花派出所以其名义向原告出具了案涉的书面证明，内容为：“2012年10月，十里村村民王冬水因拆迁补偿问题，曾多次到市一中工地、国贸阳光项目工地阻工，根据桃花镇政府指示，为维护稳定，解决矛盾。由桃花派出所所长黎明负责王冬水一事的调处。经与王冬水本人协商，并请示镇政府，同意一次性补偿王冬水人民币660000元。”该证明上当时盖有桃花派出所公章。2014年桃花镇政府换届，新来的镇长告诉原告上述证明上仅有派出所公章不行，还应有经办人签字确认，原告又去找黎明和村干部。2014年11月左右，黎明、桃花镇副镇长徐宏、村委会主任陶小弟、村委会委员王建华分别在证明上签名确认，还加盖了十里村委会的公章。但政府相关部门仍没有向原告支付该笔补偿款，后原告多次信访，2015年6月，原告曾以南昌市公安局西湖分局、十里村委会为被告提起行政诉讼，要求二被告履行承诺，向原告给付拆迁补偿款660000元。2015年6月19日，西湖区人民法院以该案不属于行政案件的受案范围为由裁定不予立案，王冬水未提起上诉。 被告西湖区政府辩称：1.被告未承诺支付原告任何补偿款，原告诉讼请求缺乏依据。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据”，本案中原告提交的证据显示，其所主张的660000元补偿款系依据十里村委会和南昌市公安局西湖分局于2014年11月2日盖章出具类似情况属实的证明，而该书面证明中载明的内容并未反映系被告作出了该意思表示，而是所谓的请示了桃花镇政府同意补偿，故该补偿与被告无任何关联；其次，根据被告提交的补偿协议可知，原告已于2012年7月27日与十里村委会就其所有的房屋拆迁安置补偿事项签订了补偿协议，所有补偿均已明确并由双方签字盖章确认，不存在其他补偿。故原告要求被告支付该补偿款缺乏事实和法律依据。2.被告并非该征收项目的征收主体，不是本案适格的被告。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”的规定，结合原告陈述，本案房屋系涉及集体土地征收，依法应由市、县人民政府组织实施，被告作为区政府，不属于市、县人民政府，依法不具备集体土地征收的主体资格。且原告在起诉状中也陈述该项目系由南昌市人民政府依法启动。故本案被告主体不适格，应依法驳回原告起诉。3.本案超过法定起诉期限，依法应驳回原告起诉。根据行政诉讼法及《最高人民法院关于适用的解释》关于起诉期限的规定，原告所主张的660000元补偿款系依据2014年11月2日出具的类似书面证明，其现在提起行政诉讼已超过法定的起诉期限，依法应驳回其起诉。 本院经审查认为，本案的核心问题有二： 一是西湖区政府是否为适格被告。 被告认为其并非该征收项目的征收主体，不是本案适格的被告，但未举证。原告认为根据《西湖区政府2010年政府工作报告》《西湖区农房房屋拆迁调查表》显示，西湖区政府系负责该次集体土地上房屋征收与补偿工作的主体，应为适格的被告，拒绝变更。 本院认为，行政诉讼法第四十九条第二项规定,提起诉讼应当有明确的被告。第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告的诉讼请求系依据案涉的证明材料提起的，但证明材料并未有任何内容指向被告，原告的证据亦不能证明黎明所作的口头承诺系西湖区政府授权所为或得到西湖区政府追认，故西湖区政府并非本案适格的被告，原告经本院释明拒绝变更，依法应裁定驳回起诉。 二是口头承诺是否属于行政允诺、行政协议，是否属于行政诉讼的受案范围。 本院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，通过协商一致与行政相对人之间签订的具有行政法上权利义务关系的协议。行政协议属于双务行政行为。而行政允诺是指行政主体为履行好自己的职责，向特定或不特定的相对人作出的，承诺在出现某种特定情形或者相对人实施（完成）某一特定行为后，由自己或自己所属的职能部门给予该相对人奖励或其他利益（如提供便利、给予补贴等）的单方意思表示。行政允诺应清楚明晰，亦应具备一定的形式要件。规范的行政允诺，应属要式法律行为，以书面形式出具，并加盖行政主体的公章。本案中，因原告多次到市一中工地、国贸阳光项目工地阻工，为维护稳定，解决矛盾，桃花派出所所长黎明根据桃花镇政府指示进行调处，口头承诺一次性补偿王冬水人民币660000元。二个月后桃花派出所为原告出具了案涉证明材料，但未形成行政主体的正式书面承诺，亦没有证据证明得到了行政主体的追认，故上述证明材料并非行政协议。其中载明的“同意一次性补偿王冬水人民币660000元”也非正式的行政允诺，而是形成行政允诺的中间环节，且无证据证明形成了正式的行政允诺。因此，该口头的承诺并非成熟的行政行为，而是过程性行为，不属行政诉讼的受案范围，不符合行政诉讼法第四十九条第四项规定的行政诉讼起诉条件。就该行为提起行政诉讼，依法应裁定驳回起诉。原告涉诉房屋如未依法获得足额补偿，可依法另寻途径救济。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二、四项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一、三项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告王冬水的起诉。 案件受理费11790元（原告已预交），退回原告。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审判长  徐莉莉 审判员  李卫国 审判员  王荣光 二〇一九年七月三日                                          法官助理  周兵兵                                            书记员  闵文峰 附本裁定适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。