徐州铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）苏8601行初270号原告凌艳军，男，1954年8月14日生，汉族，住徐州市铜山区。被告徐州市自然资源和规划局铜山分局，住所地徐州市铜山区龙山路**。法定代表人程建，徐州市自然资源和规划局铜山分局局长。出庭应诉负责人李磊，徐州市自然资源和规划局铜山分局副局长。委托代理人况世同，徐州市自然资源和规划局铜山分局法律顾问。委托代理人姜大连，徐州市自然资源和规划局铜山分局工作人员。原告凌艳军诉被告徐州市自然资源和规划局铜山分局土地行政管理一案，不服本院（2017）苏8601行初1027号行政判决，向江苏省徐州市中级人民法院提起上诉。江苏省徐州市中级人民法院审理后，作出（2018）苏03行终480号行政裁定，裁定撤销一审判决并将本案发回重审。本院于2019年1月18日立案，并于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2019年4月28日公开开庭审理了本案。原告凌艳军、被告徐州市自然资源和规划局铜山分局出庭应诉负责人李磊及委托代理人况世同、姜大连到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原徐州市铜山区国土资源局（以下简称原铜山区国土局）于2017年5月10日向原告凌艳军作出铜土决字〔2017〕20号《责令交出土地决定书》，责令原告五日内交出位于徐州市铜山区汉王镇马山村1组“东邻凌艳勇、西邻李顶立、南邻路、北邻路”的1.16亩集体土地使用权，并告知其在法定期限内可以申请行政复议或提起行政诉讼，逾期既不交出土地，又不申请行政复议或者提起行政诉讼的，被告将申请法院强制执行该决定书。原告凌艳军诉称：原铜山区国土局在没有征收决定的前提下于2017年5月10日向原告作出铜土决字〔2017〕20号《责令交出土地决定书》，并张贴在原告房屋墙面上。原铜山区国土局超越权限，未进行补偿即作出上述决定书，且送达方式违法，应当予以撤销。故诉至法院，请求依法撤销涉案的铜土决字〔2017〕20号《责令交出土地决定书》。原告为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1.农村土地承包经营权证1份，证明原告具有诉讼主体资格；2.铜土决字〔2017〕20号《铜山区国土局责令交出土地决定书》1份，证明被诉行政行为存在；3.轻轨一号线项目征地补偿包干协议1份，证明从协议签订时间看，被告在未取得国土资源部896号土地批复之前就已经开始实施土地征收的行政行为，程序违法；4.江苏省徐州市中级人民法院（2016）苏03行初651号行政判决书1份，证明铜山区人民政府在该案提交证据时也提交了本案所涉两个公告的照片，并说明该两公告于2016年10月20日在北望、马山村委会门口张贴，而现在被告提供两公告照片，并称张贴时间为是2016年2月22日，没有事实依据；5.原告从徐州市自然资源和规划局官网上下载的被告提交的徐州市城市轨道交通1号线一期工程的“一书四方案”打印件1份，其中第四项征地补偿费用标准与原铜山区国土资源局作出的补偿安置方案标准不一致；6.房屋征收补偿决定被撤销的江苏省徐州市中级人民法院行政判决书复印件7份，案号为（2017）苏03行初317-319号、496-499号，证明被告并没有向原告进行土地补偿，在未补偿的情况下责令交出土地是不合法的，应予以撤销。被告徐州市自然资源和规划局铜山分局辩称：涉案地块是徐州市城市轨道交通1号线用地，已于2015年12月17日经国土资源部作出的国土资函〔2015〕896号《关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复》批准征收。2016年1月19日，江苏省国土资源厅以苏国土资函〔2016〕57号文件转发国土资源部国土资函〔2015〕896号批复。涉案土地位于国土资函〔2015〕896号批复批准征收范围内。徐州市铜山区人民政府和被告于2016年2月22日分别将《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》在原告所在的铜山区汉王镇马山村村委会门旁墙面予以张贴，履行了公告义务。徐州市铜山区轨道交通建设指挥部将徐州市轨道交通一号线铜山段建设项目征收土地补偿款及房屋补偿款等费用已拨付至徐州市铜山区汉王镇政府和马山村村集体组织。马山村村委会工作组逐户通知村民领取补偿款，因原告对征收补偿方案不满，在规定时间拒不签订补偿安置协议，也未将其使用的集体土地交出，严重影响了征收工作的正常进行及轨道一号线的正常建设。被告依法向原告送达了《责令交出土地告知书》，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，于2017年5月10日向原告作出铜土决字〔2017〕20号《责令交出土地决定书》并送达原告。综上，被告已经完成了“两公告一登记”，涉案征地补偿款已拨付至徐州市铜山区汉王镇政府和马山村村集体组织，由于原告拒不签订补偿安置协议，也不交出涉案土地，已经严重影响了征收工作的正常进行及轨道一号线的正常建设，被告按照法律规定作出的《责令交出土地决定书》是合法正确的，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.国土资源部国土资函〔2015〕896号《关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复》、江苏省国土资源厅苏国土资函〔2016〕57号《江苏省国土资源厅转发国土资源部关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复的函》，证明涉案地块已经国土资源部批复同意征收；2.徐州市铜山区人民政府作出的铜政公〔2016〕第4号《征收土地方案公告》、原徐州市铜山区国土资源局〔2016〕第4号《征地补偿安置方案公告》及张贴照片2张，证明涉案地块被批准征收后，实施两公告、张贴两公告工作，符合《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条的规定;3.徐州市铜山区人民法院（2017）苏0312行审150号行政裁定书1份、铜山区房屋征收办公室出具的情况说明1份、财务支付凭证5页，证明征收土地、房屋的补偿费用已拨付至专储账户;4.铜山区汉王镇马山村村民委员会的说明2份，证明土地补偿款涉及360户左右，仅有8户经通知后仍未领取，涉及房屋1033户，仅有40余户未签约;5.责令交出土地告知书及送达照片、责令交出土地决定书，用以证明被告依法作出责令交出土地告知书和决定书，并向原告进行了送达。经庭审质证，双方当事人质证意见如下：被告对原告所举证据1、2的真实性无异议；对证据3、4的真实性不予认可；对证据5的真实性无异议，“一书四方案”是报批时上报的材料，补偿标准依据的都是徐政发〔2011〕60号文件标准，不能证明原告观点；证据6与本案无关联性。原告对被告所举证据1的真实性无异议，但认为被告无实施的主体资格，征地的程序不合法；对证据2征收土地方案公告和安置补偿方案公告的合法性不予认可，张贴两公告的地点应该在原告所在的自然村路窝村而非行政村马山村，公告照片不是原始载体，真实性有异议；补偿安置方案张贴时间在要求村民提出意见的时间之后，程序违法；证据3、4被告逾期提供，不能证明被告的证明目的，征地公告载明征收马山村58.2545公顷农用地，补偿款仅有2000多万，无法证明征地款已经足额到位，且补偿款到位时间早于征地批文，征地程序违法；证据5中的房屋丈量登记表与本案没有关联性，原告收到了责令交出土地告知书及决定书，但该两份文书适用《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》错误，且被告违反了先补偿后交地的原则，被告在墙上张贴的送达方式不合法。本院对上述证据认证如下：对原告所举证据1-2、5，被告对真实性均无异议，本院对真实性予以确认；原告所举证据3，因证据来源、形式存在问题，本院不予采信；原告所举证据4，与本院通过关联案件查询到的内容一致，本院予以确认；原告所举证据6并非被告作出被诉行政行为的依据，与本案不具有直接关联，不能作为认定本案案件事实的证据。对被告所举证据1系国土资源部和江苏省国土资源厅作出，能够证实有权机关批准征收土地的相关事实，本院予以确认；证据2能够反映徐州市铜山区人民政府与原徐州市铜山区国土资源局分别作出征地方案公告和征地补偿安置公告并后续进行张贴公示的事实，本院予以确认；证据3、4能够反映涉案地块征收补偿款的拨付、发放情况，本院予以确认；证据5能够证实被告作出责令交出土地告知书及责令交出土地决定书的事实，能够反映相关送达情况，其中的房屋丈量登记表可以反映房屋的征收丈量情况，本院予以确认。经审理查明：原告凌艳军系徐州市铜山区汉王镇马山村路窝村村民，并在该村拥有承包地，承包土地数量为2.31亩。2015年12月17日，国土资源部作出国土资函〔2015〕896号《关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复》，批准徐州市人民政府呈报的徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地事项的请示，同意徐州市鼓楼区、云龙区、铜山区将农民集体所有农用地220.5765公顷（其中耕地174.0820公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地58.4617公顷、未利用地3.5315公顷……2016年1月19日，江苏省国土资源厅以苏国土资函〔2016〕57号文件转发国土资源部国土资函〔2015〕896号批复。2016年2月22日，徐州市铜山区人民政府作出铜政公〔2016〕第4号《征收土地方案公告》，载明“现将批准的征收土地方案公告如下：一、建设用地项目名称：徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地；二、征收土地位置：汉王镇北望村、马山村。”另载明被征地村组及面积、征地补偿标准及被征地农民安置办法、办理征地补偿登记办法等内容。同日，原铜山区国土局作出〔2016〕第4号《征地补偿安置方案公告》。其后，被告在徐州市铜山区汉王镇马山村村民委员会门旁墙面对两公告进行张贴。原告凌艳军认为征收补偿标准较低，未就相关补偿事宜与相关部门达成协议，亦未领取相关征收补偿款。2017年5月3日，原铜山区国土局向原告作出铜土告字〔2017〕20号《责令交出土地告知书》，告知原告拟收回其所使用位于徐州市铜山区汉王镇马山村1组的土地以及其对此享有陈述申辩的权利，并将该告知书在原告门旁墙面张贴。原告未将其使用的集体土地交出，被告于2017年5月10日向原告作出铜土决字〔2017〕20号《责令交出土地决定书》，并在原告门旁墙面张贴。原告对该决定书不服，遂提起本案诉讼。另查明，2015年9月6日，徐州市铜山区汉王镇马山村集体经济组织收到徐州市轨道交通一号线项目的土地补偿款，共计2711.20万元。2015年9月7日，徐州市铜山区汉王镇农村经济服务中心账户2张进账单分别载明“征收土地补偿资金2207.6682万元”、“集体建设用地补偿363.5120万元”。在本案审理过程中，根据徐州市机构编制委员会文件，设立徐州市自然资源和规划局铜山分局，履行铜山区自然资源和规划管理职责，原徐州市铜山区国土资源局已经撤销。本院认为：一、关于被告是否具有作出涉案《责令交出土地决定书》的职权问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。徐州市自然资源和规划局铜山分局承继原徐州市铜山区国土资源局职能，作为县级以上土地行政主管部门，依法具有作出涉案《责令交出土地决定书》的行政职权。二、关于被告作出涉案《责令交出土地决定书》事实依据是否充分、程序是否合法的问题。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。根据第四十八条的规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……本案中，被告并未提供充分的证据证实涉案土地在批准征收的范围内。被告虽然提交了征收土地方案公告、补偿安置方案公告的照片，但提交的照片不能反映公示时间，原告对被告主张的公示时间不予认可，被告亦无其他证据印证公示时间，故，被告所举证据不足以证明其作出征收土地方案公告、补偿安置方案公告后及时予以公示；被告在庭审中述称办理征地补偿登记主要是依据被征收人房屋的情况，土地依据宅基地登记表可以作为原始依据，但被告上述意见并不符合法律法规规定，且本案所涉土地为承包经营地，被告未提供证据证实其履行了相应的征地补偿登记手续，故，被告所举证据不足以证明其依法全面履行了“两公告一登记”的法定程序。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用……根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款的规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。本案中，被告所举证据不足以证明征地补偿费用已足额到位，被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，尤其在被告不能证明其已就青苗补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费等予以补偿到位的情况下，即责令土地使用权人交出土地，缺乏事实和法律依据。综上，被告作出涉案《责令交出土地决定书》事实依据不足，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下：撤销原徐州市铜山区国土资源局于2017年5月10日作出的铜土决字〔2017〕20号《责令交出土地决定书》。案件受理费50元，由被告徐州市自然资源和规划局铜山分局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。审判长 肖 丽审判员 王小曼审判员 周 刚二〇一九年七月十五日书记员 汤 喆附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列请求之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。