德阳市旌阳区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0603行初202号 原告：田艳华，女，汉族，生于1963年4月10日，住四川省德阳市旌阳区。 被告：德阳市公安局旌阳区公安分局（原行政机关），机构地址四川省德阳市旌阳区泾河路138号。 负责人：黄宪礼，该分局局长。 委托诉讼代理人：王汕，该分局工作人员。 委托诉讼代理人：雷玥，四川三目律师事务所律师。 被告：德阳市旌阳区人民政府（复议机关），机构地址四川省德阳市旌阳区黄河路99号。 法定代表人：陈天航，该区区长。 委托诉讼代理人：蒋应海，该区司法局工作人员。 委托诉讼代理人：龚军，四川润方律师事务所律师。 原告田艳华与被告德阳市公安局旌阳区公安分局（以下简称旌阳区公安分局）、被告德阳市旌阳区人民政府（以下简称区政府）治安管理处罚一案，本院于2019年2月1立案受理后，依法组成合议庭，于2019年5月31日公开开庭审理了本案。原告田艳华，被告旌阳区公安分局负责人副局长刘兴元及旌阳区公安分局的委托诉讼代理人王汕、雷玥，被告区政府的委托诉讼代理人蒋应海、龚军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月11日，被告旌阳区公安分局作出德旌公（天）行罚决字【2018】745号《行政处罚决定书》，查明：2018年9月25日，田艳华在北京市中南海周边进行非法上访，扰乱了中南海周边公共场所秩序，同日被北京市派出所予以训诫。另查明，2018年1月6日，田艳华因非法上访被天元派出所予以警告。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对田艳华行政拘留七日。拘留期限2018年10月11日至2018年10月18日。原告不服该行政处罚决定，向被告区政府提起行政复议。2019年1月4日，被告区政府作出德市旌府复【2018】11-3号《行政复议决定书》，决定：维持旌阳区公安分局作出的德旌公（天）行罚决字【2018】745号《行政处罚决定书》。 原告田艳华诉称，1.被告作出的行政处罚无事实依据。原告到北京是逐级上访，不是违法越级上访。原告在北京寻找邮政部门邮寄信访资料时，在14路公交车上被警察要求下车并被送到派出所，当时下车的地点不在中南海周边，不存在滞留的事实，更不存在扰乱中南海周边公共秩序的情况。原告在北京被训诫后，在四川省驻京办的安排下回到德阳，没有再次违反规定、不听劝阻的事实，更不存在情节严重的问题。原告一行八人，被告却只处罚原告，属选择性执法。2.被告的行政处罚违法。北京市派出所的训诫属行政机关对轻微违法行为的处罚方式，效力低于警告。北京市公安机关认为原告属轻微违法，对原告的行为已经作出定性及处理结果。被告旌阳区公安分局违反了“同一违法行为，只要由司法机关或公安机关处罚后就不得再处罚”的规定。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，如果北京市公安机关认为行政处罚由行为人居住地管辖为宜，应当由北京市公安机关移送管辖，但被告旌阳区公安分局无移送管辖的依据。被告作出第二次行政处罚，违反了程序规定。综上，被告旌阳区公安分局的行政处罚决定及被告区政府的行政复议决定缺乏事实依据和法律依据。故请求：撤销被告旌阳区公安分局作出的德旌公（天）行罚决字【2018】745号《行政处罚决定书》和被告区政府作出的德市旌府复【2018】11-3号《行政复议决定书》。 原告田艳华向本院提交了德旌公（天）行罚决字【2018】745号《行政处罚决定书》、德市旌府复【2018】11-3号《行政复议决定书》等作为证据。 被告旌阳区公安分局答辩称，1.原告田艳华的上访行为违反《信访条例》的规定，扰乱了公共场所秩序。根据《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出……”、第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出……”及第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序……”，经查实，原告田艳华以信访为由，于2018年9月25日到北京市中南海周边滞留，扰乱了中南海周边公共秩序，被北京市派出所予以训诫，并于2018年9月27日被送返德阳。认定以上事实有原告田艳华的陈述和申辩，同案人代云清、彭俊方、李莉、周乐春的陈述，证人张某、钟某的证言，北京市派出所出具的工作说明及训诫书，四川省公安厅驻京信访工作组谈话笔录、情况说明及统一送返告知书等证据证实。2.我局对涉案的代云清、彭俊方等扰乱公共场所秩序的违法行为人，均依法作出了行政处罚，只是处罚的时间先后不同，并非仅处罚了原告田艳华。3.我局对原告田艳华作出的行政处罚决定未违反“一事不再罚”。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条、《信访条例》第十八条第一款、第四十七条及《四川省高级人民法院四川省人民检察院四川省公安厅四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》第四条第三款之规定，训诫是公安机关依法规范信访秩序、处理非正常上访行为，对信访人进行法律教育的一种措施，并非法律法规规定的行政处罚种类。本案中，北京市派出所对原告田艳华进京非正常上访行为予以训诫，并且在训诫书中明确告知其若违反信访规定，不听劝阻，情节严重，公安机关将进一步根据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。我局受案后审查发现原告田艳华在中南海周边非法滞留，扰乱公共场所秩序的行为未接受处罚，据此对原告予以治安管理处罚，并未违反“一事不再罚”规定。4.我局有权对本案进行管辖并作出治安管理处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，经查证，原告田艳华在中南海周边非法滞留，经北京市派出所训诫后，由四川省人民政府驻北京办事处送返成都市，再由德阳市旌阳区天元镇政府工作人员接回户籍地。我局受案后发现原告田艳华在北京市中南海周边非法滞留，扰乱了公共场所秩序，尚未接受治安管理处罚，因其户籍地及经常居住地属于我局辖区，故我局有权对原告田艳华违反治安管理的行为作出行政处罚。同时，没有相关法律法规规定，经常居住地公安机关行使管辖权，须以违法行为地公安机关移送为前置条件或必经程序。综上，被告旌阳区公安分局于2018年10月11日对原告田艳华作出行政拘留七日的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，量罚适当。故请求驳回原告的诉讼请求。 被告旌阳区公安分局向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据：行政处罚决定书、呈请公安行政处罚报告书、建议停止执行拘留通知书、呈请停止执行拘留报告书、受案登记表、受案回执、传唤证、接受证据材料清单、训诫书、四川省公安厅驻京信访工作组谈话笔录、信访案件移交表、送返告知书、违法信访告知函、行政处罚告知笔录、询问笔录、人身安全检查笔录、户籍信息、违法经历、到案说明、情况说明、家属通知表等。 被告区政府答辩称，1.被告区政府作出的行政复议决定程序合法。2018年12月5日，原告田艳华不服旌阳区公安分局作出的德旌公（天）行罚决字【2018】745号《行政处罚决定书》，向区政府提起复议申请。2018年12月7日，被告区政府依法受理该复议申请，并向旌阳区公安分局送达了《行政复议答复通知书》。旌阳区公安分局在法定期限内提出了书面答复，并提交了相关证据、依据及材料。经依法审理，被告区政府于2019年1月4日作出德市旌府复【2018】11-3号《行政复议决定书》，并于当日向原告田艳华进行送达。2.被告区政府作出的行政复议决定事实认定清楚。2018年9月25日，原告田艳华到北京市中南海周边滞留，被北京市派出所训诫。2018年9月27日，原告被送返德阳。原告在北京市中南海附近违法上访，不听劝阻，扰乱了该地的公共秩序。旌阳区公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，对原告作出的德旌公（天）行罚决字【2018】745号《行政处罚决定书》，事实认定清楚，适用法律正确。同时，原告的信访事项已经三级信访处理，这一事实有行政复议申请书及相关证据予以证实。根据《信访条例》的规定，原告的相关信访事项已经终结。因此，原告进京上访不是逐级上访而是非法上访，依照相关法律法规规定应当进行处理。3.被告旌阳区公安分局未违反“一事不再罚”原则，且程序合法。北京市派出所的训诫是规范信访秩序的一种现场处置措施，不是行政处罚。故原告上访虽经训诫，但在违法行为地并未受到行政处罚，被告旌阳区公安分局在查明事实的基础上对原告进行行政处罚，符合《公安机关办理行政案件程序规定》。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告区政府向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据：行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、行政复议决定书、送达回证等。 经庭审质证,原告田艳华对被告旌阳区公安分局及区政府提交的证据均提出异议，本院认为，以上证据来源合法，且能相互印证，原告的异议没有相应证据支持，不能成立。被告旌阳区公安分局及区政府对原告田艳华提交的证据没有异议，本院予以确认。 经审理查明，2018年9月25日，北京市派出所对原告田艳华予以训诫。训诫书载明：“被训诫人：田艳华；发生地点：中南海周边；时间：2018年9月25日；反映问题：拆迁补偿不合理。训诫内容：……（四）中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”同月27日，四川省公安厅驻京信访工作组处置组对原告田艳华进行了谈话，后原告被送返回德阳市旌阳区。2018年10月11日，被告旌阳区公安分局对原告田艳华该次违法行为予以立案，并对田艳华进行了询问，开展了调查取证和处罚前的告知，后作出德旌公（天）行罚决字【2018】745号《行政处罚决定书》，查明：2018年9月25日，田艳华在北京市中南海周边进行非法上访，扰乱了中南海周边公共场所秩序，当日被北京市派出所予以训诫。另查明，2018年1月6日，田艳华因非法上访被天元派出所予以警告。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对田艳华行政拘留七日，拘留期限2018年10月11日至2018年10月18日。原告不服该行政处罚决定，于2018年12月5日向被告区政府提起行政复议，被告区政府于2018年12月7日依法受理。被告区政府经审理后于2019年1月4日作出德市旌府复【2018】11-3号《行政复议决定书》，决定：维持旌阳区公安分局作出的德旌公（天）行罚决字【2018】745号《行政处罚决定书》。原告田艳华收到该《行政复议决定书》后不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼。 另查明，2017年12月16日，原告田艳华在北京市中南海周边进行违法上访，被北京市派出所训诫。2018年1月6日，旌阳区公安分局黄莲桥派出所对其予以警告处罚。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。原《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。原告田艳华的违法行为发生地为北京，但田艳华系德阳市旌阳区居民，且引发信访的原因发生地在德阳市旌阳区，故由德阳市旌阳区公安机关处理该案件更为适宜。因此，被告旌阳区公安分局对原告田艳华具有作出治安管理处罚决定的主体资格和法定职权。故原告关于被告旌阳区公安分局无管辖依据的理由不成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。即原告田艳华对被告旌阳区公安分局作出的行政处罚决定不服提起的行政复议，被告区政府具有审理的法定职权和职责。 国务院《信访条例》第十八条第一款、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《四川省高级人民法院四川省人民检察院四川省公安厅四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》第二条规定，到北京天安门广场、中南海、中央领导人住地及周边地区上访，无论是个访还是集体访，无论是否实施过激行为，都违反了《信访条例》第十八条、第二十条有关规定，都属于违法上访。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。《四川省高级人民法院四川省人民检察院四川省公安厅四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》第四条（三）项规定，上访人再次实施进京非正常上访行为的，由接回地公安机关予以行政拘留处罚。原告田艳华于2018年9月25日再次到北京市中南海周边地区上访。被告旌阳区公安分局在对其该次违法上访行为履行立案、调取证据、询问当事人、处罚前告知等程序后，作出德旌公（天）行罚决字【2018】745号《行政处罚决定书》，对田艳华予以行政拘留七日的处罚，并向其送达了该《行政处罚决定书》。被告旌阳区公安分局对田艳华作出的行政处罚行为，符合以上法律法规的规定。 原告田艳华提出被告旌阳区公安分局作出的行政处罚无事实依据。经查，原告田艳华在北京市中南海周边非正常上访的事实，有北京市派出所的训诫书、四川省公安厅驻京信访工作组谈话笔录、被告旌阳区公安分局询问笔录等证据证实，事实清楚、证据充分。原告的该项诉讼主张不能成立。 原告提出被告旌阳区公安分局作出的行政处罚决定违反“一事不再罚”原则及存在选择性执法。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条及《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条关于行政处罚种类的规定，训诫并非法定的行政处罚种类，故被告旌阳区公安分局在北京市派出所对田艳华进行训诫后，对田艳华作出行政处罚决定，不属于重复处罚。另查明，被告旌阳区公安分局已经对与原告一行到北京市中南海周边违法上访的其余人员作出了行政处罚。原告的上述诉讼主张不能成立。 被告区政府受理原告田艳华的复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行了审理，保障了申请人和被申请人的合法权利，作出的德市旌府复【2018】11-3号《行政复议决定书》，形式及内容均符合法律规定。 综上，被告旌阳区公安分局作出的德旌公（天）行罚决字【2018】745号《行政处罚决定书》，被告区政府作出的德市旌府复【2018】11-3号《行政复议决定书》，事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、符合法定程序。原告田艳华请求予以撤销的理由不成立，对原告田艳华的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回原告田艳华的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告田艳华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省德阳市中级人民法院。 审 判 长  陈雪梅 人民陪审员  郭晋玮 人民陪审员  唐诗萍 二〇一九年七月二十六日 法官 助理  龙昱霖 书记 员代  正 琼