湖南省南县人民法院行 政 判 决 书（2018）湘0921行初23号原告：谭进文，男，1981年11月18日出生，汉族，住南县。原告：张丽华，女，1965年11月14日出生，汉族，住南县。两原告共同委托诉讼代理人：段家清，湖南金剑律师事务所律师。被告：南县南洲镇人民政府，所在地：南洲镇南洲西路。法定代表人：周力农，该镇镇长。委托诉讼代理人：廖定，男，该镇副镇长。委托诉讼代理人：张松，湖南跃海律师事务所律师。原告谭进文、张丽华不服被告南县南洲镇人民政府行政强制拆除决定一案，于2017年9月18日向本院提起行政诉讼，本院于2018年1月24日作出（2017）湘0921行初33号行政判决，原告不服一审判决，提起上诉。益阳市中级人民法院作出（2018）湘09行终32号行政裁定，裁定撤销一审判决，发回本院重审。本院于2018年7月16日立案后，依法另行组成合议庭，于2019年6月3日公开开庭进行了第一次审理，本案原告张丽华及其委托诉讼代理人钟剑，被告法定代表人周力农及被告委托诉讼代理人廖定、张军武到庭参加诉讼。因双方当事人均对对方委托诉讼代理人钟剑、张军武提出异议，异议审查期间，双方重新委托了诉讼代理人，于2019年6月21日公开开庭进行了第二次审理，本案原告张丽华及其委托诉讼代理人段家清，被告委托诉讼代理人廖定、张松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告南县南洲镇人民政府于2017年9月15日作出南南镇执限拆决字[2017]第11号限期拆除决定书，于2017年9月20日作出南南镇强拆决字[2017]第11号行政强制拆除决定书，认定行政相对人谭进文、张丽华未经南县城乡规划主管部门批准，擅自在南县南洲镇清水堰村（原杨家岭村)四组投资新建的谭进文、张丽华住宅楼工程，未办理任何建设手续，系违法建设，于2017年9月25日予以强制拆除。原告谭进文、张丽华诉称，2017年2月经南洲镇杨家岭村四组（现合并为清水堰村)全体村民同意后，两原告在谭进文四组老宅地上拆旧房建新房。新房即将竣工之际，被告于2017年5月24日向原告下达责令停止违法行为通知书。两原告按通知立即停工等待处理，并积极主动纠错。2017年7月25日被告对两原告作出限期拆除决定书，两原告不服，于2017年8月4日向南县人民政府提起行政复议申请。被告收悉复议申请书后于2017年8月8日作出了行政拆除撤销决定书，对自己的越权错误违法行政行为主动纠错。2017年9月15日，被告又以同一事实，同一理由对两原告作出完全相同的行政限期拆除决定的行政行为。被告所作出的行政行为，完全违反了《行政复议法》、《行政诉讼法》的有关规定，纯属滥用行政职权、任意自由裁量、恶意践踏法律、恶意侵害原告的合法权益。故请求：1.撤销被告南县南洲镇人民政府于2017年9月15日作出的南南镇执限拆决字[2017]第11号《限期拆除决定书》；2.被告承担本案诉讼费用。重审诉讼中，原告谭进文、张丽华向本院申请增加诉讼请求：1.依法判决确认被告对原告房屋实施的行政强制拆除行为违法并承担赔偿责任，具体数额以鉴定为准；2.由被告承担本案诉讼费用及原告为维权的合理花费及律师费。原告谭进文、张丽华就其主张向本院提供了下列证据：1.原告的身份信息，拟证明原告的诉讼主体资格；2.限期拆除决定书，拟证明被告在此纠纷之前曾作出与此决定书完全相同的行政行为；3.行政复议申请书，拟证明原告曾就被告作出的行政行为向南县人民政府提起行政复议；4.行政拆除撤销决定书，拟证明被告收到原告的复议申请书后自己撤销其违法的行政行为的事实；5.限期拆除决定书，拟证明被告就同一事实、同一理由对原告作出完全相同的行政行为的事实；6.租地合同，拟证明原告所建房屋宅基地来源合法并经过该集体经济组织全体成员的同意；7.照片一组，拟证明所建房屋的情况以及该地段现在的真实状况;8.鉴定意见书及票据，拟证明两原告被拆房屋的实际价值情况及鉴定费用情况。被告南县南洲镇人民政府辩称，1.原告未根据法律规定在规划区内重建房屋申请办理建设工程规划许可证，原告张丽华经村民小组同意租地建房并不能代替建设工程规划许可证，另按照市县相关规范性文件规定，原告张丽华的房屋依法被征收后已进行了货币补偿，不得再在农村建设房屋；按照南县关于城市规划的相关文件规定，原告谭进文的房屋亦不能拆旧建新或与另一原告合伙建房。2.依据《城乡规划法》第六十五条的规定，被告有权对违法建设进行强制拆除；3.被告作出行政强制行为程序合法；4.原告增加的行政赔偿诉讼请求不能成立，应依法予以驳回。原告未提供案涉房屋的合法权属证明，无法证实其合法权益遭受损失，故其无法获得国家赔偿。综上，被告作出的行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告南县南洲镇人民政府就其主张提供了下列证据：1.南县南洲镇人民政府的统一社会信用代码证书及法定代表人身份证明，拟证明被告的诉讼地位；2.人口申报表、征收补偿安置协议，拟证明货币安置后的用户不能在本地申请用地建房；3.责令停止违法行为通知书以及送达回证；4.案件来源登记表，上述证据拟证明原告未经批准，擅自在清水堰村建房的事实；5.立案审批表，拟证明行政行为经领导审批进行立案审查的事实；6.现场勘验、检查笔录，拟证明原告所建房屋面积；7.调查笔录3份，拟证明原告所建房屋的宅基地不是原告的；8.违法建设调查认定表，拟证明原告所建房屋未办理相关手续；9.案件处理审批表，拟证明被告方对案件的处理意见；10.质证通知，拟证明被告已通知原告质证；11.限期拆除决定书及送达回证，拟证明被告已经作出拆除决定的行政行为；12.案件催告通知书及送达回证，拟证明被告对原告房屋再行拆除进行了催告；13.行政强制拆除公告及送达回证，拟证明被告对原告房屋拆除时发布了公告；14.现场拆除告知书，拟证明原告房屋未按期拆除，被告对其采取强制措施的事实；15.行政强制拆除决定书及送达回证，拟证明被告对原告的房屋作出拆除决定；16.益阳市2016第1号令，拟证明强拆的文件；17.南政发[2017]3号文件，拟证明被告按相关政策对其进行行政强制拆除的事实；18.南县县城总体规划，拟证明原告违反南县县城城乡总体规划的事实。经庭审质证：原告对被告提供的证据1无异议；对证据2，认为该证据与本案无关联；对证据3，认为该证据已由被告撤销不能作为证据提交；对证据4，认为该证据与事实不符，原告所建房屋是2017年2月份；对证据5，认为该证据无法证明行政执法人员具备合法有效的执法主体资格，且行政机关涉及到重大的行政决定必须经行政机构负责人集体讨论决定，该证据仅有周力农的签名，未看到行政机关集体讨论的笔录，该立案审批程序不合法；对证据6、7、8，认为行政机关的工作人员在制作相关笔录时均未提供相关执法人员的执法资格证明，程序不合法；对证据9，认为被告在案件处理过程中未经集体讨论，程序不合法；对证据10，认为被告未提供相关质证笔录，仅有质证通知；对证据11-15的合法性均提出异议，认为被告无法定行政管理职能，均系违法作出；对证据16、17，认为该组证据既不是法律也不是法规，是政府的行政命令，该证据足以证明被告系越权行使职权；对证据18的真实性无异议，但认为该证据与本案无关联。被告对原告提供的证据1-5均无异议；对证据6，认为原告不是四组村民不能在四组租地，租地行为不合法；对证据7，认为房屋是客观存在的，对其房屋进行拆除是因为其不是本组的村民；对证据8的真实性无异议，认为原告建筑属于违法建筑，损失不应由被告承担。经合议庭评议，本院对原、被告提供的证据认证如下：原告谭进文、张丽华提供的证据1-5，被告质证无异议，上述证据均与本案有关联，本院对该组证据予以认定；证据6,租地合同有村民签名，具有真实性，且与本案具有关联性，本院对该证据的真实性、关联性予以认定；证据7与本案有关联，本院对该证据的关联性予以认定；证据8，鉴定意见及鉴定费用票据，系当事人向本院申请对案涉强制拆除房屋的价值进行司法鉴定，经本院委托由鉴定机构评估作出的房地产司法鉴定报告，该报告结论为评估标的于价值时点2017年9月21日的建筑物市场价格为357846元，本院对该事实予以认定。被告南县南洲镇人民政府提供的证据1、2，原告对真实性、合法性未提出异议，该证据与本案有关联，本院对该组证据的“三性”予以认定；证据3，虽该责令通知书系南县国土资源局作出，但系本案被诉行政行为作出前由被告工作人员送达给原告，且原告亦承认被告要求其停工建设，该证据与本案有关联，本院对该证据的予以认定；证据4-15，均系被告作出行政行为时的一系列程序性行为，与本案有关联，本院对该组证据的真实性、关联性予以认定；证据16-18系规范性文件，均系被告作出行政行为的依据，故本院对该组证据予以认定。经审理查明，原告谭进文系原告张丽华的侄儿。原告谭进文系南县南洲镇原杨家岭村第四村民小组村民，原告张丽华系南县南洲镇原杨家岭村第三村民小组村民。因村组合并，现杨家岭村改名为清水堰村。2017年2月，由原告张丽华出资，在谭进文的宅基地上动工建设一栋三层，占地面积为149.35平方米的房屋。该房屋在法律规定的村庄规划区域内，属南县南洲镇人民政府辖区。2017年3月5日，谭进文与谭峰（谭峰系张丽华之子）签订租地合同，经原杨家岭村四组所有村民签名同意谭峰租用杨家岭四组房屋基地，合同约定：“宅基地只能以出租方式，不享受生产队任何待遇，宅基地面积，楼层开间，宽窄不限，每间以2万元标准（二间四万元）租金为生产队所用,租金不到位不准开工。”原告张丽华支付4万租金给杨家岭村四组，后杨家岭村四组返还2万给张丽华。2017年4月8日，因南县文体中心建设工程需要，南县国土资源局征地拆迁事务所对谭鹏辉（原告张丽华之夫）坐落在清水堰村（原杨家岭村三组）的房屋及附着物进行行政征收，经双方协商，根据《物权法》、《益阳市集体土地征收房屋拆迁补偿安置办法》市政府令[2014]1号、《南县城市规划区集体土地上村（居）民建设管理办法》等法律及规范性文件规定，达成集体土地上房屋征收补偿安置协议：房屋征收补偿安置方式为货币补偿，补偿金额为1480103元。2017年5月24日，南县南洲镇人民政府对谭进文、张丽华建设房屋的行为进行立案查处。同日，南县国土资源局对谭鹏辉（系张丽华的丈夫）作出《责令停止违法行为通知书》，该通知书系被告工作人员送达给原告。2017年7月25日，被告针对原告的建设行为作出南南镇执限拆决字[2017]第3号《限期拆除决定书》。2017年8月4日，原告不服被告作出的《限期拆除决定书》，向南县人民政府提起行政复议。2017年8月8日，被告作出南南镇撤字[2017]字第2号《行政拆除撤销决定书》，撤销2017年7月25日作出的《限期拆除决定书》。2017年8月29日，被告针对原告的建房行为重新进行立案查处，2017年8月30日，被告针对原告建房行为进行调查取证、现场勘验、检查。2017年9月15日，被告作出南南镇执限拆决字[2017]第11号《限期拆除决定书》：“1、责令张丽华、谭进文对违法建设的住宅楼工程（面积448.05平方米）限于2017年9月19日之前自行拆除；2、如逾期拒不自行拆除，本镇将依法予以强制拆除”。2017年9月18日，被告向两原告发出《催告通知书》，告知原告自行履行拆除义务以及陈述、申辩的权利。后原告仍未自行拆除。2017年9月20日，被告作出南南镇强拆决字[2017]第11号《行政强制拆除公告》：“限行政相对人张丽华在本公告公布之日起3日内自行拆除在南县南洲镇清水堰村（原杨家岭村第四组）谭国华房屋的东侧投资新建的谭进文住宅楼工程（面积为448.05平方米）；如在公告规定期限内拒不自行拆除，本镇将依法择时组织强制拆除。”同日，被告作出南南镇强拆决字[2017]第11号《行政强制拆除决定书》，决定：“对行政相对人张丽华、谭进文违法建设的住宅楼工程（面积为448.05平方米）决定予以强制拆除；并经依法公告后，由本镇组织强制拆除。”2017年9月25日，被告对原告张丽华、谭进文发出《现场拆除告知书》，并对案涉房屋（位于南洲镇清水堰村四组，一栋三层，占地面积为149.35平方米）进行强行拆除，时该拆除房屋处于第三层未建设完状态。原告不服，遂诉至本院。在本案的重审诉讼过程中，谭进文、张丽华就其增加的赔偿诉讼请求向本院申请对案涉强制拆除的房屋价值进行评估，湖南志成房地产评估有限公司受本院委托，对谭进文、张丽华所有的坐落于南县南洲镇清水堰四组被拆除建筑物价值司法鉴定评估，于2019年4月22日作出志成估字（2018）第1105HFCP号房地产司法鉴定报告，估价结果确定该建筑物于价值时点2017年9月21日的建筑物市场价格为357846元。本院认为，本案的争议焦点主要集中于：1.原告张丽华在原告谭进文宅基地上建设的房屋是否系违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《湖南省实施办法》第三十条第二款规定，“在村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，申请人持宅基地批准文件或者宅基地使用证明、户籍原件、村民委员会书面意见、住宅建设工程设计方案或者政府提供的通用设计图等材料，报所在地镇、乡人民政府审批，核发乡村建设规划许可证。”本案中，张丽华在南县××人民政府××村庄规划区域内谭进文的宅基地上进行住宅建设，未持相关材料报南县南洲镇人民政府进行审批，未经南县南洲镇人民政府核发乡村建设规划许可证，且其未对涉案房屋建造的合法性提供证据，庭审中原告亦自认建设房屋未取得土地、规划部门的审批手续，其擅自建设房屋的行为，已违反上述法律规定；另张丽华的宅基地及房屋已被征收，其以货币补偿的安置方式获得了补偿安置，其宅基地使用权已被收回，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，张丽华已不具备在农村申请建设住宅的条件，其违法建设的行为已无法采取改正措施消除对规划实施的影响。同时，张丽华在不具备宅基地使用权的前提下，仅以通过村民小组同意其在谭进文的宅基地上拆旧建新为由，来规避其在他人宅基地上建设房屋的事实，且张丽华并未就提出的该事由向本院举证。综上，本案原告谭进文、张丽华建设的房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》，所建设房屋系违法建筑。2.被告南县南洲镇人民政府作出的行政行为是否合法有效。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案案涉房屋在南县××人民政府××村庄规划区域内，其有权对违法违规建设的房屋行使管理职能，在行政相对人不履行义务的前提下，其有权强制拆除违法建筑物，故被告作出的行政行为并未超越其职权，且被告在对案涉房屋作出的系列行政行为过程中，责令相对人停止建设，责令行政相对人限期自行履行义务，并告知相关陈述、申辩、质证等权利，履行了法定程序。本院对原告主张撤销被告于2017年9月15日作出的南南镇执限拆决字［2017］第11号《限期拆除决定书》的诉讼请求不予支持。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该条规定的期限是一种法定期间，对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除行为规定了比一般行政强制执行行为更多的前置条件，即应经公告并经行政复议或行政诉讼的法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或行政诉讼的，由具备强制执行权的行政机关才可以依法自行强制执行。本案中，南县南洲镇人民政府于2017年9月20日作出南南镇强拆决字［2017］第11号《行政强制拆除决定书》后，虽告知了申请行政复议或行政诉讼的权利，但于2017年9月25日即对案涉建筑物进行了强制拆除，明显不当，属程序违法。因本案案涉房屋现已拆除，强制拆除行为不具有可撤销的内容，故本院依法确认被告作出的行政强制拆除行为违法。3.南县南洲镇人民政府是否应赔偿谭进文、张丽华的损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”第三十三条规定“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案案涉房屋系原告张丽华违法建设，依法对于违法建筑物损失不应予以赔偿，且该违法建筑已无法采取改正措施进行救济。原告未向本院提供被告的行政行为对其合法财产造成损失的证据，亦未提供其合法财产受到损失及损失大小和数额的证据，其仅以评估机构对被拆除违法建筑物的市场价值作出的评估结果向本院主张国家赔偿，于法无据，本院不予支持。另原告主张由被告承担为维权的合理花费及律师费，其未向本院提供证据，本院不予支持。综上所述，被告南县南洲镇人民政府作出的《限期拆除决定》程序合法，适用法律正确，依法应予以维持；其对案涉房屋进行的行政强制拆除程序违法，依法应确认违法；因两原告要求南县南洲镇人民政府赔偿损失无事实依据，依法应予以驳回；原告要求被告承担本案诉讼费用及原告为维权的合理花费及律师费，其未提供相关证据，本院对原告的上述请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：一、驳回谭进文、张丽华要求撤销南县南洲镇人民政府于2017年9月15日作出的南南镇执限拆决字[2017]第11号《限期拆除决定书》的诉讼请求；二、确认南县南洲镇人民政府于2017年9月25日作出的拆除谭进文、张丽华房屋的行政强制拆除行为违法；三、驳回谭进文、张丽华要求南县南洲镇人民政府承担赔偿责任的诉讼请求。四、驳回谭进文、张丽华要求被告南县南洲镇人民政府承担为维权的合理花费和律师费的诉讼请求；案件受理费50元，由南县南洲镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。审 判 长  陈伯准审 判 员  陈俊广审 判 员  程 琨二〇一九年七月十二日法官助理龚华林代理书记员  陈 旋