山东省东营市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁05行初1号 原告:山东金虹文化传播有限公司。住所：山东省东营市东营区西四路**。统一社会信用代码：913705027677811567。 法定代表人：商茂堂，经理。 委托诉讼代理人：张增华，山东敢卫律师事务所律师。 被告：东营市东营区综合行政执法局。住所。住所：东营市东营区新区钟山路**div> 法定代表人：周曙光，局长。 出庭负责人：张学成，副局长。 委托诉讼代理人：王学利，山东众成清泰（东营）律师事务所律师。 被告：东营市住房和城乡建设管理局。住所：东。住所：东营市东城辽河路**v> 法定代表人：崔建华，局长。 出庭负责人：曲永先，副调研员。 委托诉讼代理人：张伟，该局工作人员。 委托诉讼代理人：冯卫宁，山东鲁成律师事务所律师。 被告：东营市东营区人民政府。住所：东营市。住所：东营市东营区宁阳路 法定代表人：王峰，区长。 委托诉讼代理人：程明艳，东营市东营区综合行政执法局工作人员。 委托诉讼代理人：王学利，山东众成清泰（东营）律师事务所律师。 原告山东金虹文化传播有限公司（以下简称金虹公司）诉被告东营市东营区综合行政执法局（以下简称区执法局）、东营市住房和城乡建设管理局（以下简称市住建局）、东营市东营区人民政府（以下简称区政府）行政强制纠纷一案，于2019年1月8日，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月8日立案后，向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月14日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人商茂堂、委托诉讼代理人张增华，被告区执法局的出庭负责人张学成、委托诉讼代理人王学利，被告市住建局的出庭负责人曲永先、委托诉讼代理人张伟、冯卫宁，被告区政府的委托诉讼代理人程明艳、王学利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告金虹公司诉称，2001年，经申请，原告获得了东营市东营区地名委员会准予经营东营区西四路、济南全部地名广告牌广告发布业务的行政许可，经营期限为2001年3月29日至2018年3月29日。2012年，东营市人民政府因城市建设改造对原告已经取得行政审批手续尚在合法经营期限内的全部广告牌进行了拆除，给原告造成重大经济损失。经协商，原告同东营市人民政府于2013年7月25日达成赔偿协议，协议约定：“为弥补原告损失，该公司承包期（2018年3月29日）到期后市西城改造指挥部承诺协调市城市管理行政执法局5年内不予查处。”2018年8月，三被告在未出示任何执法手续、未作出任何处罚决定、未告知原告任何权利的情况下，强行对原告经营期限尚未届满的西四路、济南全部广告牌进行了违法强拆，给原告造成特别重大经济损失。现查明，被告区政府系本次违法强拆活动的决策、组织和指挥者，其余两被告为实际参与、执行者，上述行政行为系三被告共同作出，依法应作为共同被告承担责任。故请求法院：确认三被告强行拆除原告西四路113块、济南110块地名广告牌的行为违法；本案诉讼费用由三被告承担。 被告区执法局辩称，一、区执法局拆除西四路、济南路名广告牌的行为未违反法律规定。《国务院地名管理条例》第十一条：“地方人民政府应责成有关部门在必要的地方设置地名标志。”《山东省地名管理办法》第四条第四项规定，组织和检查地名标志的设置和更新是各级地名委员会的主要职责之一。该办法第十一条：“城镇街道，集镇、村庄，交通要道、叉路口，以及其他有必要设置地名标志的地理实体，均应设置地名标志。地名标志由市、县人民政府责成有关部门统一组织设置。”根据上述规定，设置和更新地名标志的部门是地方人民政府的相关部门。区政府责成区执法局拆除涉案广告牌符合上述规定，区执法局的行为未违反法律规定。二、原告对西四路、济南路名广告牌的使用是基于合同关系或委托授权，且已过期限。原告对西四路、济南路名广告牌的使用期限自2001年3月29日至2018年3月29日。到期后原告未办理规划审批手续，对本案争议的路名广告牌已丧失使用权。尽管市西城改造指挥部向原告出具过承诺，但该承诺不属于规划审批手续。市西城改造指挥部也无权安排原告继续使用，原告不能依据该承诺获得路名广告牌的使用权。三、区执法局拆除路名广告牌的行为，程序合法。2018年7月6日，区政府向东营市人民政府发出《关于西城区部门路名牌和广告牌拆除有关问题的请示》，2018年7月16日东营市城市管理局作出关于对《关于西城区部门路名牌和广告牌拆除有关问题的请示》问题的回复意见，建议区政府核查广告牌的规划审批手续后依法予以处理。2018年8月17日区执法局作出《关于限期拆除路名广告牌的通知》，于当时以手机短信的方式向原告法定代表人送达，并在路名广告牌上进行了张贴。2018年8月30日区执法局向原告法定代表人手机发出了通知，通知原告于2018年8月31日对西四路广告牌进行拆除。2018年8月31日区执法局对西四路路名广告牌进行了拆除，原告派工作人员进行了协助，区执法局将拆除的路名广告牌交给了原告。2018年11月22日区执法局向原告法定代表人手机发出了通知，通知原告于2018年11月30日前自行拆除济南路名广告牌。2018年11月29日区执法局作出《关于限期拆除济南路名广告牌的通知》并通过手机短信和张贴的方式向原告送达。2018年12月7日区执法局又通过手机短信向原告通知了拆除济南路名广告牌的具体时间。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告对区执法局的诉讼请求。 被告市建局辩称，一、涉案路段位于西城区域，不属于市住建局的管辖范围，市住建局的管辖范围为东城区域，对涉案路段的广告牌没有行政管理权。二、市住建局没有对涉案路段的广告牌进行强制拆除。原告诉称市住建局“实际参与强制拆除涉案路段的广告牌”不属实。综上，请求法院裁定驳回原告对市住建局的起诉。 被告区政府辩称，一、区政府有权责成相关部门对地名标志进行设置、更新和拆除。《国务院地名管理条例》第十一条：“地方人民政府应责成有关部门在必要的地方设置地名标志。”《山东省地名管理办法》第四条第四项规定，组织和检查地名标志的设置和更新是各级地名委员会的主要职责之一。该办法第十一条：“城镇街道，集镇、村庄，交通要道、叉路口，以及其他有必要设置地名标志的地理实体，均应设置地名标志。地名标志由市、县人民政府责成有关部门统一组织设置。”根据上述规定，区政府责成区执法局拆除涉案广告牌符合法律规定。二、原告对西四路、济南路名广告牌的使用未办理规划审批手续，无权使用。三、区政府不是本案适格的诉讼主体。西四路、济南路名广告牌的拆除，是区执法局具体实施的，其具有行政诉讼主体资格，能够独立承担责任，原告起诉区政府无事实和法律依据。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告对区政府的诉讼请求。 原告提交了如下证据： 第一组证据：区执法局《关于限期拆除路名广告牌的通知》、区政府东区政字〔2018〕112号文件《区政府关于西城区部分路名牌和广告牌拆除有关问题的请示》、东营市城市管理局《关于对的回复意见》，拟证明：路名牌所有权人属于原告，文件中直接涉及拆除违法广告牌，三被告共同作出了涉及原告合法权益的行政行为。 第二组证据：民政部、交通部、国家工商总局、国家质量技监局民发〔2000〕67号文件；东营市东营区地名委员会管理办公室（以下简称区地名办）东区地名函[2001]2号《关于市区内道路标志牌设置安装工作中有关事项的申请》、《关于东营市圣飞工贸有限责任公司的批复》及附件;东营市东营区民政局东区民函[2001]21号批复；申请单位为区地名办的临时规划（建设）审批表;委托方为区地名办的委托书；区地名办主送机关分别为东营市公安局交警支队、东营市交通局的《关于市区内东城道路标志牌安装工作中车辆运行的申请》等。拟证明：原告设立道路标志牌是按国家规定设立，已取得经营的行政许可，并按指定的位置及数量全部设立完毕，对涉案的标志牌享有合法的经营权，除委托书外的其他审批文件并未为原告限定经营期限，拆除行为违法，侵犯原告的合法权益。 第三组证据：承诺一份。拟证明2012年东营市人民政府将原告设立的西四路、济南的广告牌移位，为弥补给原告造成的损失，东营市西城改造指挥部向原告作出承诺，该承诺是指挥部代表东营市人民政府作出的，具有确定力。 第四组证据：原告向东营行政执法管理局提交的申请；原告向东营交警支队提交的申请。证明2010年5月1日，原告曾分别向东营行政执法管理局、东营交警支队申请对原告经营的地名广告牌进行维修、更新、更换，获得上述单位准许。 第五组证据：申请报告。拟证明：原告在第一次改造更新以后区执法局对刚更新的24个牌子进行拆除，后来根据上级部门要求又进行恢复。说明广告牌所有权人为原告，市政府承诺已经实际履行了。 对于原告提交的证据： 被告区执法局质证认为，对第一组证据的真实性无异议，但不能证明本案属于行政诉讼案件，同时也不能证明区政府是本案的适格被告。对于第二组证据，从原告提交的证据可以看出原告是基于委托授权而享有广告牌的使用权，原告设置广告牌应该按照地方政府的有关规定搞好路标的有关设置，原告对本案所涉的路名广告不享有所有权。原告与区地名办委托代理关系，代理的期限为2001年3月9日至2018年3月29日，拆除广告牌时间在原告代理期限到期后，因此原告对本案不享有诉权。对于第三组证据，其真实性没有异议，区执法局为了查实情况，由东营区人民政府向市政府进行了请示，根据请示回复，原告对本案所涉路名广告牌不享有所有权，且没有规划审批手续，因此作出限期拆除路名广告牌的通知。同时，第五组证据也可以也可以证实原告对本案所涉的广告牌不享有所有权，对其他证据因是复印件不予认可。西四路广告牌是2018年8月31日拆除的，济南广告牌是2018年12月7日拆除的。 被告市住建局质证认为，关于第一组证据，拆除通知与市住建局无关，市住建局未参与拆除行为，不属于本案适格被告；区政府的文件，致送的主体为东营市人民政府，内容属于政府部门之间内部的汇报材料，具有不可诉性；回复意见致送的主体为东营市人民政府，属于政府部门之间就有关问题作出的请示汇报材料，不属于具体的行政行为，具有不可诉性，且内容为要求区政府核查广告牌是否具有规划审批手续，并未要求对涉案广告牌进行拆除。对于第三组证据，西城改造指挥部不具有户外广告规划审批的权限，无权对违法建筑作出不予查处的承诺。对于西城的行政管理权在2011年移交给东营区，东营市城市管理局不再对该区域具有行政执法权。对第一组证据中，东营市城市管理局作出的回复意见，要求东营区核查广告牌的规划手续，正是基于市城市管理局对该区域不具有管理权和承诺不具有执法权所作出的，该回复意见并不存在违法情形。对于2012年地名广告牌的拆除，因系胜建集团进行拆除，与市西城改造指挥部及市住建局无关。对于第四组证据原告向东营市行政执法局提交的申请，以及第五组证据即申请报告，都没有市住建局的签章，市住建局没有收到。对于地名办公室的批复等，市住建局不清楚。 被告区政府的质证意见，与区执法局质证意见相同。 区执法局提交了如下证据： 证据一、区政府东区政字〔2018〕112号文件《区政府关于西城区部分路名牌和广告牌拆除有关问题的请示》、东营市城市管理局《关于对的回复意见》，拟证明区执法局对原告使用路名牌情况的调查经过。 证据二、区执法局于2018年8月17日作出的《关于限期拆除路名广告牌的通知》，拟证明区执法局通知原告在7日内提供相关规划审批手续，如不能提供又未自行拆除，区执法局将依法组织拆除。 证据三、手机短信和张贴照片，拟证明区执法局将限期拆除路名广告牌的通知送达了原告。 证据四、手机短信和张贴照片，拟证明西四路路名广告牌拆除时对原告进行了告知。 证据五、2018年11月29日的通知，拟证明济南路名广告牌拆除时对原告进行了告知。 证据六、手机短信和张贴照片，拟证明将通知送达了原告。 证据七、手机短信。 证据八、通话录音。拟证明济南路名广告牌拆除前通知了原告。 原告对区执法局提交的证据质证认为，真实性无异议，证据证明拆除行为系区执法局基于行政权力作出的行政行为。通知内容也没有异议，通知肯定了原告的经营权，该通知不等同于行政处理决定，通知的送达方式违反行政强制法的有关规定，应当面送达原告，张贴送达不合法。短信通知均收到，短信通知方式不合法，通知上未标明通知人，通知和被告毫无关联。广告牌上张贴的看不清楚，即使是通知也不合法。东区执限拆字[2018]1号通知原告没有收到，通知中提到原告曾协助清理西四路广告牌，这不属实。原告当时根本不知道清理的事情，也没有人向原告送达清理通知。通知的送达方式违法。第二组短信没有收到。短信中没有提到执法人员姓名，也未署名是何人来通知，对通知不认可。照片中关于张贴送达的限期拆除通知，一是送达程序违法，被告有条件向原告送达，也有条件采用邮寄方式送达，但是被告采用行政法没有规定的方式进行送达。原告没有收到通知。对于通话录音，录音中说是指挥部，也没有说明身份，电话通知方式送达既不符合行政方式规定，也不符合民事法的规定，不知道什么通知，是否与本案有关也不知道。 被告市住建局提交了如下证据： 第一组证据：东营市人民政府办公室东政办字〔2011〕12号文件《关于印发市区事权划分事项的通知》，中共东营市委、东营市人民政府东发〔2015〕7号文件《关于中心城区建设管理事权调整的意见》。拟证明：自2011年起，市级城管部门仅负责东城区域的行政管理行政执法，而涉案的广告牌属于西城区域，不属于市住建局管辖范围，市住建局不是适格被告。 第二组证据：区地名办向原告出具的委托书（复印件），拟证明：原告提交的授权委托书系伪造，原告对于户外广告牌的经营期限应该是2001年6月18至2009年6月7日。 原告对市住建局提交的证据质证认为，对第一组证据的真实性无异议，但是不能证明市住建局不是本案的适格被告，拆除广告牌是市住建局作出的决定。对第二组证据委托书，没有原件，没见过委托书，经营期限是涉及原告利益的行政行为，不应以委托书的形式来体现。经营期限应该在审批手续上说明。 对于各方当事人提交的证据，本院认证如下： 关于原告提交的证据，被告对其真实性无异议，且与本案具有关联性，本院予以采信。对于被告区执法局和市住建局提交的证据，原告对真实性无异议，且与本案具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，本案产生行政争议的过程如下： 2001年，原告经申请获得了东营市东营区地名委员会准予经营东营区西四路、济南全部地名广告牌广告发布业务的行政许可，经营期限为2001年3月29日至2018年3月29日。2013年7月25日，东营市西城改造指挥部向原告出具承诺：根据城市建设需要，2012年市政府决定改造西四路（南二路至黄河大坝）、××路（××路至××）。在施工过程中金虹公司（原东营霓虹广告有限责任公司）设置的地名广告牌需移位，施工给公司造成一定的损失。为弥补该公司的损失，在该公司承包期（即2018年3月29日）到后，市西城改造指挥部承诺协调市城市管理行政执法局五年内不予查处。你公司因地名牌的经济损失纠纷撤诉，不再以任何方式向有关单位要求经济赔偿责任。 2018年7月6日，区政府向东营市人民政府发出《关于西城区部门路名牌和广告牌拆除有关问题的请示》，2018年7月16日东营市城市管理局向东营市政府作出关于对《关于西城区部门路名牌和广告牌拆除有关问题的请示》问题的回复意见，建议区政府核查广告牌的规划审批手续后依法予以处理。2018年8月17日区执法局作出《关于限期拆除路名广告牌的通知》，于当时以手机短信的方式向原告法定代表人送达，并在路名广告牌上进行了张贴。2018年8月30日区执法局向原告法定代表人手机发出了通知，通知原告于2018年8月31日对西四路广告牌进行拆除。2018年8月31日区执法局对西四路路名广告牌进行了拆除。2018年11月22日区执法局向原告法定代表人手机发出了通知，通知原告于2018年11月30日前自行拆除济南路名广告牌。2018年11月29日区执法局作出《关于限期拆除济南路名广告牌的通知》并通过手机短信和张贴的方式向原告送达。2018年12月7日区执法局又通过手机短信向原告通知了拆除济南路名广告牌的具体时间。同日，区执法局将位于济南的广告牌拆除。 本院认为，本案行政争议的焦点为：1.本案是否属于行政诉讼的受案范围；2.市住建局是否是本案的适格被告；3.区政府是否是本案的适格被告；4.区政府责成拆除行为是否合法；5.区执法局拆除行为是否合法。 一、关于本案是否属于行政诉讼的受案范围 路名广告牌经营行为属于行政许可范畴。区政府责成区执法局对户外广告牌进行治理，对涉案路名广告牌进行强制拆除，原告对强制拆除行为不服提起诉讼，属行政诉讼受案范围。 二、关于市住建局是否是本案的适格被告 2018年7月6日，区政府向市政府发出《关于西城区域部分路名牌和广告牌拆除有关问题的请示》，市住建局向东营市政府提出处理意见，是东营市政府和市住建局的内部行政行为，该行为与原告的权利义务无利害关系。区执法局对原告设置的路名广告牌进行拆除，市住建局既非批准单位，亦非实施单位，市住建局不属于本案适格的被告。 三、关于区政府是否是本案的适格被告 根据国务院地名管理条例和山东省地名管理办法规定，地名牌的设置及更新由市县人民政府统**织设置。本案是区执法局对原告设置的广告牌进行拆除的行政强制行为，是区执法局在职责范围内依职权作出的行政行为。区政府的责成行为一般属内部行政行为，区政府在涉案强制拆除行为中，仅起到了决策、组织和指挥作用，该责成行为未直接产生外化效果，区政府亦未直接参与涉案强制拆除行为的具体实施。因此区政府不是本案适格的被告。 四、关于区执法局拆除行为是否合法 《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。本案中，区执法局没有按照行政强制法的规定作出行政决定，而是以《关于限期拆除路名广告牌的通知》的方式代替行政决定，显属违法。同时，区执法局仅采用手机短信和广告牌上张贴的方式进行送达，也不符合民事诉讼法关于送达的规定。2018年8月30日区执法局向原告法定代表人手机发出了通知，通知原告于2018年8月31日对西四路广告牌进行拆除。同日，就对对西四路路名广告牌进行了拆除，区执法局未履行催告义务，亦未给原告留出必要的时间进行陈述和申辩。对于济南路名广告牌的拆除行为，同理，区执法局未作出行政决定，送达方式不符合民事诉讼法关于送达的规定，亦未给予当事人必要的时间进行陈述和申辩。 综上，市住建局和区政府并非本案适格的被告，原告针对市住建局和区政府的起诉应予驳回。区执法局在行政强制过程中，未按照行政强制法的规定，作出行政决定，依法送达，并给予原告必要的时间进行陈述和申辩，属程序违法，应当予以撤销，但区执法局的行政强制行为已经实施，无可撤销的内容，应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下： 一、驳回原告山东金虹文化传播有限公司对东营市住房和城乡建设管理局和东营区人民政府的起诉。 二、确认被告东营市东营区综合行政执法局拆除原告位于西四路和济南路路名广告牌的行为违法。 案件受理费50元，由被告东营市东营区综合行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  蒋建功 审 判 员  张晓丽 人民陪审员  巩永和 二〇一九年七月一日 书 记 员  杨全月