安徽省无为县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0225行初10号 原告无为县秀水房地产开发有限公司，住所地无为县。统一社会信用代码9134022573163697J 法定代表人宋玉林，执行董事。 委托代理人郁继明，浙江京衡律师事务所律师。 委托代理人韩芳，浙江京衡律师事务所律师。 被告无为县自然资源和规划局，住所地无为县，统一社会信用代码11340217003274330E 法定代表人汪道松，局长。 委托代理人莫宏明，安徽铭盛律师事务所律师。 原告无为县秀水房地产开发有限公司不服被告无为县自然资源和规划局于2018年6月28日作出的[2018]82号《收回国有建设用地使用权决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月10日立案，2019年1月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月25日公开开庭审理了本案。原告无为县秀水房地产开发有限公司委托代理人郁继明，被告无为县自然资源和规划局委托代理人莫宏明及被告单位负责人朱宝林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。无为县自然资源和规划局于2018年6月28日作出[2018]82号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定收回的宗地位于无为县无城镇原檀树行政村金塔路北侧，无为县人民武装部国防动员训练基地东侧三宗共计4261平方米（折合63.9亩）国有建设用地使用权。涉及无为县自然资源和规划局向原告发放的无国用[2002]字第1421号、无国用[2002]字第1422号、无国用[2002]字第1423号三份国有土地使用证。原告诉称，2001年5月18日，无为县人民政府、被告无为县自然资源和规划局（原无为县土地管理局）作为甲方与作为乙方的绍兴广厦实业集团有限公司等签订《合同书》一份。约定将面积为120亩的土地有偿出让给乙方商业和住宅开发建设。同年9月4日，原告注册成立。2002年6月25日，无为县人民政府、原无为县土地局作为甲方与作为乙方的原告签署《补充协议》一份，确认原告系上述《合同书》约定组建的房地产开发项目公司，同时甲方又将面积15亩的土地有偿出让给乙方进行开发。2002年10月18日、2003年10月20日，被告分两次为原告办理了4份所涉项目135亩土地的国有土地使用权证，土地用途分别为综合和商业用地，土地使用年限均为70年，使用权类型载明为出让。原告依据合同及补充协议的约定，已经全部缴纳了土地出让金，相应的拆迁费用也已经支付完毕。2005年下半年一期项目开工建设，并顺利完工并交付使用。但占地63.9亩的二期项目未能进行建设，原告多次向政府相应部门要求尽快交付土地给原告，但无为县人民政府至今没有按约向原告交付涉案的63.9亩土地。原告于2018年7月2日收到被告作出的《收回国有土地建设用地使用权决定书》，决定收回涉案的63.9亩土地使用权。原告认为该行为被告超越权限，证据不足，适用法律错误，违反法定程序等情形，属于违法行政，应当予以撤销。具体理由为：一、被告无权作出案涉收回土地使用权的决定。依据相关法律、法规的规定和职权法定原则，无为县人民政府才系确认国有土地使用权、收回（或征收）不动产权利决定等具体行政行为的权利主体，被告仅能为该类生效后注销登记等实际操作履行职权。因此，被告无权将无为县人民政府确认由原告享有的国有土地使用权，作出相关收回该土地使用权之决定。故本案所涉《收回国有建设用地使用权决定书》出具的行政机关主体错误，应予以撤销。二、被告作出案涉决定书时，认定事实的主要证据不足。被告收回涉案土地使用权的依据是原安徽省国土资源厅和安徽省监察厅于2005年5月18日作出的《关于移交处理无为宾馆转让中涉及土地问题函》（皖国土资函[2005]456号）。但根据2006年9月18日安徽省人民政府皖政征地[2006]183号批复的内容显示，已同意将案涉63.9亩土地征收为国有土地。因此，被告于2018年6月28日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，其所谓的事实依据已“时过境迁”。早已不复存在非法使用集体土地的情形。因此被告作出的收回决定缺乏事实依据。三、被告作出案涉决定时，未引用相应的法律依据，应当视为无法律依据，属于适用法律错误。行政机关的具体行政行为应当具有明确的法律依据。而被告在作出案涉决定时，并未引用具体的法律条款，根据最高人民法院于2014年12月25日发布的41号指导案例的相关意见，应当视为该具体行政行为没有法律依据，属于适用法律错误。四、被告在作出案涉决定书时，严重违反听证等程序。案涉决定剥夺了原告的土地使用权，对原告的财产权益产生重大不利影响，被告既未事先告知，也未给予陈述和申辩的机会，更没有告知有申请听证的权利。 综上所述，被告无权作出《收回国有建设用地使用权决定书》，该决定依据的事实主要证据不足，适用法律错误，且有违反法定程序等情形，应撤销被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（无国土资[2018]82号），本案诉讼费由被告承担。 被告无为县自然资源和规划局辩称，一、被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》依据充分，符合法律规定。本案中，原告所持有的无国用（2002）第1421号19160平方米，无国用（2002）第1422号12334平方米和无国用（2002）第1423号11121平方米，三本《国有建设用地使用证》涉及的63.9亩土地，发证时的土地实系集体土地，没有依法定程序报批。违反了法定程序，也不符合出让的法律规定。经原安徽省国土资源厅和原安徽省监察厅认定为违法批准占用征收土地，责成无为县人民政府、无为县自然资源和规划局限期纠正，依法收回，办理变更登记。同时根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定，被告在提请无为县人民政府同意后，作出《收回国有建设用地使用权决定书》事实依据充分，符合法律规定。二、被告作出的涉案决定书程序合法，主体适格，法律依据充分。首先，2005年4月25日，原安徽省国土资源厅、安徽省监察厅作出的皖国土资函（2005）456号函，就无为县人民政府非法批准给原告使用的135亩土地问题进行了查处，并明确作出了对违法违规问题责任人的处理意见，该函中已明确收回土地的法律依据。其次，在作出涉案决定书前，被告于2008年11月向原告发出《关于建设用地有关情况的通知》，通知其收回63.9亩土地，按照原省原国土厅、监察厅2005年处理结论，对外公开招拍出让。原告也于2008年11月9日回复，进行了申辩。再次，被告作出《收回国有建设用地使用权决定书》是依据《土地管理法》第七十八条、第八十一条，不动产登记暂行条例实施细则的规定并经无为县人民政府同意对违法批准用地收回的处理决定，虽然该决定涉及原告利益，但事先已书面告知原告人，原告也进行了申辩，对于该决定，法律没有规定必须进行听证。因此，答辩人作出决定没有违反法定程序，主体适格，法律依据充分。综上，原告诉请不符合法律规定，被告作出的涉案决定，事实依据充分，符合法律规定，应驳回原告的诉求。被告无为县自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：一、合同书、补充协议书。证明原、被告之间的有偿出让土地协议；二、安徽省人民政府皖政地〔2001〕175号及〔2006〕183号用地批复，证明在出让及办证时是集体土地，涉案的三本证是被告应当收回注销的，收回国有土地63.9亩；三、安徽省国土厅、监察厅皖国土资函〔2005〕456号，证明63.9亩土地为非法批准使用土地，并责令收回更正登记；四、无为县人民政府无政秘〔58〕号批复，证明收回决定系无为县人民政府作出的；五、收回国有建设用地使用权决定书及送达回证，证明决定已向原告进行了送达；六、关于建设用地有关情况的通知及原告向无为县人民政府的回复，证明收回出让土地通知已告知了原告，原告进行了回复；七、注销登记国有土地使用权证公告，证明涉案的三本土地使用权证，在发证时的土地性质为集体土地，应当注销登记该国有土地使用证。经庭审质证，原告对被告证据一、二的“三性”没有异议。但认为，即便涉案的国有土地权证存在效力瑕疵，安徽省人民政府皖政地〔2006〕183号用地批复已经对该效力做了补正。对被告提交的证据三的真实性没有异议，但其对其中的部分内容质疑。对被告提交的该证据页码编号第十六页上面提及至今未办理供地方案审批，未发放建设用地许可证是错误的。2003年10月28日，无为县建设局已经向原告发放了共计135亩的建设用地许可证。相关事实内容已经由芜湖市中级人民法院芜中民初字第0002号民事裁定书所确认。且根据该函件第十七页，实际上原来省国土厅、省监察厅要求只是对于秀水房地产开发商的135亩土地办理更正登记，并不是注销登记。另外，从该函件本质来说是属于上下级政府机关之间的层级监督范围，属于内部行政行为，与原告并没有法律上的利害关系，因此对原告没有相应的法律约束力。对被告提交的证据四，质证意见认为，该批复文件没有送达给原告，原告也无法核实其真实性，是否真实，由法庭核实后认定。从该批复来看，被告也明知该收回决定应当是有权政府作出，经县政府批准。该证据并不能因此证明被告作出案涉决定的合法性。该决定仍应当由无为县政府依法作出。对被告提交的证据五，认为其不具有合法性。决定所作出的事实依据不足，适用法律错误，且严重违反法定程序，应当予以撤销。对证据六的真实性没有异议，但认为该通知并非收回土地的通知，因此原告的回复并不能视为陈述与申辩。被告在作出通知后，仍要求原告承担相应的补偿拆迁费用与收回土地的要求不符。再则被告2008年作出通知，于2018年才作出案涉地收回决定，期间相隔长达十年。收回决定缺乏行政行为的合理性。对被告提交的证据七的真实性有异议，原告在收到案涉收回决定书以后，派专人在政府网站上注意相关的注销信息，从没有看到过出现该信息，是否由被告后台进行操作不明，对其合法性有异议。案涉的收回决定应当予以撤销，故该注销公告也应当被撤销。同时被告注销土地证依据错误，其所依据的是土管法第三十七条以及不动产登记暂行条例实施细则第二十八条。其中土管法第三十七条是对于土地因闲置而被收回的规定，不动产登记暂行条例实施细则第二十八条仅规定了不动产登记部门因申请而注销，并没有规定相关部门有权主动进行注销。 本院对被告提交的证据认证如下： 被告向本院提交的证据一、二、三能够反映无为县人民政府及被告无为县自然资源和规划局与原告签订合同及补充协议出让土地，未经依法报批。违反程序供应土地，非法批准使用集体土地63.9亩的真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，该三组证据的效力本院予以确认。被告提交的证据四、五、六、七之间能相互印证，证实无为县人民政府同意无为县国土资源和规划局收回违法颁发的案涉63.9亩国有土地使用证，无为县自然资源和规划局作出收回决定的程序合法。该四组证据具有证据的真实性、合法性及与本案的关联性，其证据的效力本院予以确认。 原告无为县秀水房地产开发有限公司向本院提交了以下证据： ⒈收回国有建设用地使用权决定书（无国土资［2018］82号），证明原告于2018年7月2日收到被告违法收回原告63.9亩案涉国有土地使用权决定书的事实； ⒉国有土地使用证四份，证明原告依法享有无为县人民政府出让并确权的63.9亩国有土地使用权的事实； ⒊关于无为县2006年度第五批次城镇建设用地的批复（皖政地［2006］183号），证明案涉63.9亩土地于2006年9月18日依法被征收为国有建设土地，已经符合出让条件，不属于集体用地性质的事实； ⒋最高人民法院指导案例41号：2003柯行初字第8号《行政判决书》，证明最高院指导案例认定未援引具体法律依据的行政行为，视为无法律依据，属于法律适用错误，而被撤销的事实； ⒌转账支票存根； ⒍安徽省行政事业单位资金往来结算票据及转账支票存根；⒎秀水公司二期拆迁赔偿费支付明细表； ⒏秀水公司二期青苗补偿领取（发放）表。上述证据5－8证明原告于2009年以后按照无为县人民政府及被告的要求，承担63.9亩所涉的征地补偿款、拆迁赔偿款、青苗补偿款的事实（仅部分罗列，并非原告已承担的全部款项）。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1的“三性”无异议。对证据2的真实性无异议，但认为其不具有合法性。在发证的时候，省政府根本没有进行批复，是集体土地。没经过法定程序征收就发了一个国有土地建设用地使用权证，是违法的，所以不具有合法性的。对原告提交的证据3的真实性无异议。对原告提交的证据4，认为与本案无关联性，判例不能适用本案。对原告提交的证据5-8的真实性无法确认。认为这一组证据没有关联性，与涉案的63.9亩土地没有任何关联性，不能达到其证明目的。 本院对原告提交的证据认证如下： 原告向本院提交的证据⒈⒉⒊证实无为县人民政府及被告无为县国土资源局和规划局出让土地时未经报批，违反程序供应土地，非法批准使用集体土地63.9亩，与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，该三组证据的效力本院予以确认。原告提交的证据⒋⒌⒍⒎⒏与本案待证的事实不相关联，被告的质证意见本院予以采纳，该证据的效力本院不予确认。 经审理查明，2001年5月18日，无为县人民政府及原无为土地管理局（机构改革后，原无为县土地管理局机构变更为无为县国土资源局，现为无为县自然资源和规划局）作为甲方与作为乙方的绍兴广厦实业集团有限公司、绍兴市中天房屋开发公司、湖州市得成工贸有限公司、加拿大CIC精细化工有限公司签订《合同书》，约定甲方将位于无为县无城新区金塔路北侧、襄安路北路西50米。东西长400米，南北长200米，面积为120亩的土地有偿出让给乙方商业和房地产开发建设，同时约定由甲方协助乙方成立新的房地产开发公司。同年9月4日，原告无为县秀水房地产开发有限公司注册成立。2001年7月，无为县人民政府以无为县2001年度第一批城镇建设用地71.1亩报省政府审批，2001年8月24日，安徽省人民政府作出皖政地〔2001〕175号用地批复，批准了该71.1亩城镇建设用地。2002年6月25日，无为县人民政府以及原无为县土地管理局作为甲方与作为乙方的原告签署《补充协议》一份，确认原告系上述《合同书》约定组建的房地产开发项目公司，同时甲方又将位于无为县无城新区金塔路北侧、襄安路北路中心线西22.5米。东西长50米，南北长200米，面积为15亩的土地有偿出让给乙方进行开发。2003年10月20日原无为县土地管理局向原告颁发了无国用［2003］字第937号《国有土地使用证》（属皖政地〔2001〕175号用地批复内用地），土地面积为15亩，用途为商住，土地使用年限为70年，使用权类型载明为出让。无为县人民政府以及原无为县土地管理局与原告协议时，被出让的土地均没有被征用，被出让的土地性质系农民集体所有。在所涉120亩土地没有被完全征收，尚有63.9亩土地性质仍为集体所有情形下，原无为县土地管理局于2002年10月20日，违法为原告办理了三份所涉120亩土地的国有土地使用权证，即无国用［2002］字第1421号、无国用［2002］字第1422号、无国用［2002］字第1423号，三份使用权证所载土地用途为综合，使用年限均为70年，使用权类型为出让，该三份使用权证所确认的面积含盖了当时仍为的集体土地63.9亩和已由省政府批准的征收为国有建设用地的56.1亩土地（皖政地〔2001〕175号用地批复71.1亩减去已发证的15亩）。2006年9月18日，安徽省人民政府作出皖征地［2006］183号批复，即关于无为县2006年度第五批次城镇建设用地的批复，才将案涉120亩中的63.9亩土地批准依法征收为国有建设土地。2005年下半年，原告在涉案土地上的一期项目开工建设，并完工并交付使用。2005年4月25日，原安徽省国土资源厅、安徽省监察厅向原巢湖市人民政府发出皖国土资函［2005］456号《关于移交处理无为宾馆产权转让中涉及土地问题的函》，确认无为县人民政府及原无为县土地管理局两次出让于原告无为县秀水房地产开发有限公司计135亩土地中尚有63.9亩集体土地一直没有依法报批，而原无为县土地管理局2002年10月已向开发商发放了135亩国有土地使用证，其行为构成违反程序供应土地，非法批准使用集体土地63.9亩。二期项目因涉被告为原告非法批准使用集体土地63.9亩，无为县人民政府未能向原告交付涉案的63.9亩土地。原安徽省国土资源厅、安徽省监察厅发出皖国土资函［2005］456号函后，原无为县国土资源局于2008年11月6日向原告无为县秀水房地产开发有限公司发出关于建设用地有关情况的通知，通知原告涉案的63.9亩土地对外公开招标出让。原告无为县秀水房地产开发有限公司为此于2008年11月19日向无为县人民政府作出了回复，认为该宗土地未经批报过错在无为县人民政府，用现行政策对该宗土地实行“招拍挂”，是对原告公司合法权益的侵害，要求无为县人民政府将“招拍挂”全部土地款项返还原告公司。2018年6月28日，经报批无为县人民政府同意后，无为县自然资源和规划局向原告作出[2018]82号《收回国有建设用地使用权决定书》，2018年7月2日送达原告，决定收回涉案的63.9亩国有建设用地使用权，涉被告发出的无国用［2002］字第1421号、无国用［2002］字第1422号、无国用［2002］字第1423号三份国有土地使用证，并告知原告自收到该决定之日起三十日内，到无为县自然资源和规划局办理国有土地使有权证注销登记手续。逾期不办理，将直接予以注销该土地登记，同时也告知了其复议和诉讼的权利。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿转让。被告无为县自然资源和规划局未经报批农用地转用审批手续，于2002年10月20日向原告发放的国有土地使用证，其行为构成非法批准使用集体土地，案涉的63.9亩国有土地使用证应当依法收回注销并作出更正登记。被告无为县自然资源和规划局作出的收回国有建设用地使用权决定符合法律规定，程序合法。 综上所述，原告认为被告无为县自然资源和规划局超越权限作出案涉收回土地使用权的决定，认定主要事实的证据不足、适用法律错误及程序违法等理由不能成立，原告请求撤销被告无为县自然资源和规划局于2018年6月28日作出的无国土资[2018]82号《收回国有建设用地使用权决定书》依法不予支持。为防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权和履行职责，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告无为县秀水房地产开发有限公司请求撤销被告无为县自然资源和规划局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》的诉讼请求。 案件受理费50元由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。 审 判 长  洪云霖 人民陪审员  童淑萍 人民陪审员  肖尚贵 二〇一九年七月十七日 书 记 员  司静文 附件： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。