安徽省东至县人民法院行 政 判 决 书(2019)皖1721行初10号原告朱一成，男，1963年8月16日出生，汉族，住东至县。委托诉讼代理人刘超，北京圣运律师事务所律师。委托诉讼代理人张贺焮，北京圣运律师事务所实习律师。被告东至县自然资源和规划局,住所地东至县尧渡镇政务新区，统一社会信用代码11341821003287190T。法定代表人胡忠诚，该局局长。出庭行政负责人朱霄锋，该局党组成员、总工程师。委托诉讼代理人左小虎，该局执法监察大队大队长。委托诉讼代理人曹芳，安徽宏达律师事务所律师。原告朱一成诉被告东至县自然资源和规划局不履行法定职责一案，于2019年4月8日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2019年4月10日向被告东至县自然资源和规划局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年5月14日公开开庭审理了本案。原告朱一成及其委托诉讼代理人刘超、张贺焮，被告东至县自然资源和规划局行政负责人朱霄锋及委托诉讼代理人左小虎、曹芳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告朱一成诉称，原告系安徽省池州市东至县洋湖镇洋湖村村民，位于安徽省池州市东至县洋湖镇洋湖村新联组弯子下合法拥有承包地0.42亩，于2018年5月17日，因“S325省道洋湖集镇段改线工程”建设项目，原告承包地及土地附着物被非法强制毁坏、推平，且土地被非法占用，此违法行为给原告造成了巨大的精神和财产损失。原告认为，相关人员强占土地违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定、第四十四条之规定，第七十六条之规定，侵犯了原告的合法权益。为维护自己的合法权益不受侵犯，原告依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条之规定，《国土资源行政处罚办法》的相关规定，于2019年1月17日向被告提起查处申请，请求被告对不法分子的违法行为进行查处，并追究相关责任人的法律责任。原告通过查询物流信息得知被告于同年1月18日签收查处申请书，但至今未书面答复原告。原告认为，被告在法定期限内未履行查处的职责违法,严重侵害了原告的合法权益。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特向法院提起行政诉讼，请求依法确认被告在法定期限内未履行查处的职责违法，并责令其依法履行；本案诉讼费用由被告承担。原告朱一成为证明其主张向法院提供了以下证据：1、编号：341721105200030043J农村土地承包经营权证，证明承包地的权属，原告与本案有利害关系；2、行政查处申请书，证明原告以邮寄的方式向被告申请查处；3、EMS快递邮寄单，证明原告以邮寄的方式向被告申请查处；4、EMS快递物流查询截图，证明被告收到查处申请书；5、土地现状照片，证明承包地被非法占用的情况。被告东至县自然资源和规划局辩称，东至县洋湖镇洋湖村居民朱一成申请原东至县国土资源局对S325东至洋湖段建设工程非法占地行为进行查处，追究相关责任人员的法律责任，责令其恢复土地原状，并给予申请人书面回复。收悉申请后,被告进行了调查办理，具体情况如下：（一）S325东至洋湖段建设工程项目建设情况，S325东至洋湖段建设工程为省道325改线工程，该项目由市发改委批准立项（池发改交运〔2011〕520号），为我县重点建设项目工程，建设单位是池州市公路管理局，施工企业为安徽虹达道路桥梁工程有限公司，于2017年度开工建设，目前桥梁工程已经竣工，道路工程因征地拆迁补偿问题停工，该路段填平土壤、砂石形成路基，地面没有硬化。（二）S325东至洋湖段建设工程用地情况，S325东至洋湖段建设工程用地位于洋湖镇城镇规划区内，用地总面积86.54亩，其中农用地58.48亩（含耕地50.71亩、园地及其他农用地7.77亩）、建设用地23亩、未利用地5.06亩，用地均已批准征收转用，涉及东至县3个批次用地，其中农用地58.48亩和未利用地5.06亩分别于2016年8月和9月经省政府批准，批准文号分别为皖政地（增减挂钩）〔2016〕99号、皖政地〔2016〕801号；建设用地23亩于2018年10月经省政府批准征收，批准文号为皖政地〔2018〕782号。用地均已划拨供地。（三）S325东至洋湖段建设工程涉及征收朱一成户土地情况，S325东至洋湖段建设工程用地涉及征收朱一成户土地0.42亩，该地块朱一成户虽发放《农村土地承包经营权证》，但“第二次全国土地调查”图上及勘测定界显示土地利用现状地类为集体建设用地，在洋湖镇城镇规划区内，地块施工前现状为栽植树木和绿化苗木。因地上附着物树木和苗木补偿问题，朱一成与实施征地单位洋湖镇政府协商未果。2018年5月17日洋湖镇政府组织人员对该地块内苗木进行了移除，现该地块被砂石填平成路基。该项目涉及的朱一成户0.42亩土地尽管按建设用地报批征收，但据调查洋湖镇政府实际按照耕地补偿标准给予朱一成补偿（标准为38400元/亩），洋湖镇政府将征地补偿费1.6128万元（含洋湖村集体部分土地补偿费1612.8元）和地上树木、苗木补偿27.42万元共29.0328万元已经通过农村集体三资账户打卡发放到朱一成账户。根据调查结果，S325东至洋湖段建设工程虽在施工中存在未批先用集体建设用地现象，但下达书面制止文书后，施工企业立即停工直至现在，且征询相关部门同意后，在朱一成户拒绝该土地征收用于省道建设的情况下，经村集体同意对该建设用地报批了征收，省政府已经批准，目前已经供地。地表树木和苗木移植由洋湖镇政府实施，洋湖镇政府不是建设单位，不构成非法占地。按照《查处土地违法行为立案标准》（国土资发〔2005〕176号）规定，被告认为S325东至洋湖段建设工程用地达不到立案标准，因此不予立案查处。被告已履行法定职责，（一）未批即用占地行为能做到及时发现、制止。2018年5月初施工企业安徽虹达道路桥梁工程有限公司对该项目工程建设用地的地表进行了破坏，朱一成户0.42亩土地因苗木补偿问题不同意平整。5月15日我局巡查发现施工企业平整集体建设用地后立即进行了制止，并下达了《责令停止违法行为通知书》（〔2018〕211号），施工企业当即停工。（二）对申请事项依法判定不予立案查处。S325东至洋湖段建设工程虽在施工中存在未批先用集体土地现象，但因以下原因：一是下达书面制止文书后，施工企业立即停工;二是S325东至洋湖段建设工程用地在朱一成申请时均已经全部批准征收、转用，目前已经全部供地；三是该用地在洋湖镇城镇规划区内，规划为道路，符合建设规划，按照《查处土地违法行为立案标准》（国土资发〔2005〕176号）规定，被告审查后认为达不到立案标准，因此不予立案查处。（三）按要求报告和回复，朱一成申请查处事项一稿多投，原东至县国土资源局于2019年2月14日向原市国土资源局进行了报告；因机构改革和人事变动，经原东至县国土资源局批准后，新成立的东至县自然资源和规划局于2019年4月1日向朱一成进行了回复。综上，请求法院依法查明事实，驳回朱一成的诉讼请求。东至县自然资源和规划局为证明自己的辩称意见向本院提交了下列证据：第一部分S325东至洋湖段建设工程用地批准材料（一）、省政府《关于东至县2016年第3批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》（皖政地（增减挂钩）〔2016〕99号）（二）、省政府《关于东至县2016年第5批次城镇、集镇村庄建设用地的批复》（皖政地〔2016〕801号）（三）、省政府《关于东至县2018年第07批次城镇和集镇建设用地的批复》（皖政地〔2018〕782号）（四）、S325东至洋湖段建设工程用地涉及洋湖镇建设用地报批勘测定界成果（五）、打卡发放到朱一成账户征地补偿款电子回单（六）、建设用地规划许可证（七）、国有建设用地划拨决定书第二部分S325东至洋湖段建设工程施工制止用地材料（一）、责令停止违法行为通知书〔2018〕211号（二）、法律文书送达回证（三）、施工企业安徽虹达道路桥梁工程有限公司资质证书、中标通知书等相关材料（四）、施工企业该工程项目经理询问笔录第三部分向原市国土资源局报告和朱一成回复材料（一）、省自然资源厅关于《行政查处申请书》的回复（二）、池州市国土资源局《交办通知》的回复（池国土资执函〔2019〕4号）（三）、信访事项延期办理呈批表（四）、东至县国土资源局《关于东至县洋湖镇朱一成申请对S325东至洋湖段建设工程用地行为进行查处相关事项的调查情况报告》（东国土资〔2019〕49号）（五）、东至县自然资源和规划局《关于申请对非法占地行为予以查处的答复意见》（东自然资规函〔2019〕11号）第四部分涉及相关法律法规国土资源部《关于印发的通知》（国土资发[2005]176号）上述证据分为四类，第一组证据证明洋湖S325段用地已经划拨建设用地使用权，不违反土地法43、44条规定；第二组证据证明在收到原告方申请之前，被告已对占地行为进行制止，后施工方一直未继续施工；第三组证据证明在收到原告的申请后，被告已依法进行处理，并给与原告答复；第四组证据证明对原告作出书面答复的法律依据。本案当事人围绕诉讼请求、辩称意见依法提交了证据，本院组织当事人进行了举证、质证。原告对被告提供的第一组证据（四），第二组证据（一）、（二）、（四），第三组证据（三）、（四）、（五）的真实性予以认可，对其他证据的真实性以法庭调查为准。原告对被告提供的第一部分证据中（一）、（二）、（三）、（四）、（六）、（七）关联性不予认可，被告提交的三份征地批复未附征地红线图，没有具体说明征地范围，且证据（三）所批准征收的洋湖村土地为集体建设用地，与原告提交的承包经营权证所指向的农用地不符，证据（四）勘测地界报告中所述勘测土地为建设用地均为农村住宅用地，且土地所有权为洋湖镇龙丰村，与原告提交的承包经营权证所涉及的由洋湖镇洋湖村发包的湾子下土地也无关，证据（六）即使相关用地单位获得了规划许可，但在未获得用地批准文件的情况下，不能证明相关土地上的施工行为合法，证据（七）划拨决定书未说明划拨用地范围，且该决定书制作于2017年，被告在其作出的答复意见中称原告查处申请中所涉及的土地在2018年批准征收，因此也可以直接证明其所提交的第一组证据中证据（六）、（七）是与事实相矛盾的，第一组证据中的证据（五）关联性、合法性均不予认可，原告本身并不确定其所承包的土地是否已被批准征收，本案中被告所提交的证据，也不能证明原告土地已经合法征收，因此本身并不存在向原告支付征收补偿款的问题，且对原告地上树木和苗木的补偿也未与原告达成一致意见，被告提交的电子回单仅能证明2018年5月17日相关款项支付给了原告账户，但原告是否收到该笔款项不能证明，因此即使原告承包地被合法征收，由于地上补偿事宜未完成，本身不符合竞地出让的规定，因此也不能出让划拨给其他单位用于施工；对第二组证据合法性与关联性均不予认可，该组证据均形成于2018年，与本案中原告提交查处申请后被告是否履行了查处职责无关，且第二组证据（四）询问笔录中，被告询问施工单位原告家承包地包括地类的相关情况与事实不符，该情况本身也并不是被询问人可以回答的，因此该笔录中对于原告承包地情况的相关陈述和声明不具有真实性；对第三组证据（一）、（二）关联性不予认可，原告本身向被告直接邮寄了查处申请，且被告于2019年1月18日签收，与上级单位的回复或交办无关，对证据（三）合法性和关联性均不予认可，原告提出查处申请是要求由法定查处职责的被告对土地违法案件进行查处，并未信访申请，被告将原告的查处事项作为信访事项办理，不具有合法性，且本案针对原告的申请无需要求延期，在第三组证据的证据（四）中可以看出被告已将其初步调查的情况以书面方式在2019年2月14日向上级机关作出了报告，因此其于3月13日申请办理的延期批准有涉嫌伪造的嫌疑，对证据（四）、（五）被告在报告和答复中所陈述的相关事实与实际情况不符，其在调查中未充分调查核实证据，对其报告和答复意见所涉事实的真实性不予认可，同时对第三部分证据（五）合法性和关联性不予认可，从答复意见中可看出被告将原告申请查处的事项作为信访处理，而并非作为涉及原告合法权益被侵害的土地违法案件进行调查，即使该答复意见于2019年4月3日送达给了原告，也超过了被告正常履行法定职责的期限；对第四部分证据其所提交的立案标准不能证明被告已按照法定程序履行了查处职责，也不能作为被告针对原告申请的查处事项决定不予立案的依据，该立案标准第二条第一项属于本案中原告申请查处的土地违法行为，被告应当予以立案并作出处理。被告对原告提供的证据1、2、3、4无异议，对证据5有异议，认为达不到原告的证明目的，原告的这块承包地已经被政府依法征收。本院对上述证据认证如下：1、被告对原告提供的证据1、2、3、4无异议，本院予以认定。原告提供的证据5，不符合证据的形式要件，达不到原告的证明目的，被告的异议成立，本院不予认定。2、原告对被告提供的第一组证据（四），第二组证据（一）、（二）、（四），第三组证据（三）、（四）、（五）的真实性予以认可，本院对上述证据的客观性予以认定。原告对被告提供的其他证据的真实性以法庭调查为准，本院在庭后对被告提供的第一部分证据中的（一）、（二）、（三）、（六）、（七）进行了核实，上述证据均客观存在，与原件无异，本院对被告提供的第一部分证据中的（一）、（二）、（三）、（六）、（七）的客观性予以认定。被告提供的第一组证据中证据（五）、第二组证据中的证据（三）、第三组证据中的证据（一）、（二），因与本案不具有关联性，本院不予认定。被告提供的第二组证据中的证据（一）、（二）、（四），与本案不具有关联性，本院不予认定。被告提供的第一部分证据（一）、（二）、（三）、（四）、（六）、（七），第三部分证据（四）、（五），原告提出的异议理由不能成立，上述证据与本案具有关联性，本院予以认定。被告提供的第三部分证据中的证据（三）无相应法律依据，不具合法性，本院不予认定。被告提供的第四部分证据立案标准，符合证据的三性特征，本院予以认定。经审理查明：2016年8月1日安徽省人民政府作出皖政地[2016]801号城镇、集镇村庄建设用地批复，该批复同意在该批次申报的东至县洋湖镇龙丰村、洋湖村、永济村等用地范围内，将集体农用地转为建设用地并征收为国有，用途为交通运输用地。2016年9月3日安徽省人民政府作出皖政地（增减挂钩）[2016]99号城镇建设建设用地批复，该批复同意在该批次申报的东至县洋湖镇龙丰村、洋湖村、永济村等用地范围内，按呈报的土地开发利用规划用途，用于城镇建设交通运输用地。2016年11月9日，东至县住建委颁发地字第341721201600149号建设用地规划许可证，该证载明：用地单位：池州市公路管理局，用地项目名称：S325东至洋湖段建设工程，用地位置：东至县洋湖镇，用地性质：道路与交通设施用地等。2018年10月26日安徽省人民政府作出皖政地[2018]782号城镇和集镇建设用地批复，批复同意在该批次申报的东至县洋湖镇珠虹村、龙丰村、洋湖村、永济村等用地范围内，将集体农用地转为建设用地并征收为国有，用途为交通运输用地。2019年4月17日，东至县人民政府作出（2019）022号关于洋湖镇龙丰村地块一等5地块国有建设用地使用权划拨用地手续批复，同意将洋湖镇龙丰村地块一等5地块15334.97平方米国有建设用地使用权划拨给池州市公路管理局，划拨用途为交通设施（道路）用地。原告朱一成于2019年1月17日向原东至县国土资源局邮寄送达了《行政查处申请书》，申请书称：申请人系安徽省池州市东至县洋湖镇洋湖村村民，位于安徽省池州市东至县洋湖镇洋湖村新联组弯子下合法拥有承包地0.42亩，于2018年5月17日，因“S325省道洋湖集镇段改线工程”建设项目，申请人承包地及土地附着物被非法强制毁坏、推平，且土地被非法占用，此违法行为给申请人造成了巨大的精神和财产损失。申请人认为，相关人员强占土地违反《土地管理法》的相关规定，侵犯了申请人的合法权益，为维护自己的合法权益不受侵犯，申请人向贵局提起行政查处申请，请求依法对非法占地行为予以查处，追究相关责任人员的法律责任，责令其恢复土地原状，并给予申请人书面回复。2019年1月18日原东至县国土资源局工作人员签收了该《行政查处申请书》。2019年2月14日原东至县国土资源局以东国土资[2019]49号文件向市国土资源局报送《关于东至县洋湖镇朱一成申请对S325东至洋湖段建设工程用地行为进行查处相关事项的调查情况报告》。2019年4月1日被告东至县自然资源和规划局作出东自然资规函[2019]11号《关于申请对非法占地行为予以查处的答复意见》，载明：“朱一成向原东至县国土资源局提出申请，要求对S325东至洋湖段建设工程占用承包地和毁坏地面附着物行为进行查处，经核实，S325东至洋湖段建设工程虽在施工中存在未批先用集体土地现象，但因以下原因：一是下达书面制止文书后，施工企业立即停工；二是该集体土地已经报批了征收，省政府已经于2018年10月26日批准；三是该用地在洋湖镇城镇规划内，且符合建设规划，按照《查处土地违法行为立案标准》（国土资发[2015]176号）规定，我局审查认为达不到立案标准，因此不予立案查处。”2019年4月3日被告向原告送达。2019年4月8日原告以被告不履行法定职责向本院提起行政诉讼。本院认为：原告朱一成承包的耕地因S325省道洋湖集镇段改线工程被占用，认为其土地承包经营权受到侵害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，朱一成有权举报要求有关行政机关查处，作为原告主体适格。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被告东至县自然资源和规划局作为本行政区域内的土地行政主管部门，其具有对辖区内的土地违法行为进行查处的法定职权，因此东至县自然资源和规划局作为被告主体适格。《土地违法案件查处办法》第十三条规定，土地管理部门对上级交办、其它部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。第十六条规定，土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。《中国人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。原告朱一成认为其承包的土地因相关部门涉嫌违法占用致使其土地经营权受到侵害，为维护自己权益，要求被告履行土地管理法定职责，作出相关处理，符合行政诉讼法的规定。原告朱一成向被告提出申请后，被告应当依据《土地违法案件查处办法》第十六条规定作出处理。本案原告朱一成于2019年1月17日向被告申请查处违法占地行为，被告于2019年1月18日收到原告请求查处申请后，在两个月内未进行告知。直到2019年4月1日才作出《答复意见》并于2019年4月3日向原告送达告知原告不予立案查处，被告东至县自然资源和规划局逾期履行职责的行为已经构成违法。现原告要求依法确认被告在法定期限内未履行查处的职责违法，并责令其依法履行的诉讼请求，因被告已针对原告的举报申请履行了法定职责,经审查被告已作出了不予立案查处决定并向原告书面告知，虽告知以信访答复的形式作出，形式上存在瑕疵，但实质是对原告的举报申请已作出书面告知，且原告申请查处的该块土地已经省政府批复征收并转为建设用地并依法划拨给池州市公路管理局使用，被告不予立案查处符合法律规定，再要求被告履行法定职责已无实际意义。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：一、被告东至县自然资源和规划局未在法定期限内履行法定职责的行为违法。二、驳回原告朱一成的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告东至县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本。上诉于安徽省池州市中级人民法院。同时向该院预交上诉费50元。（安徽省池州市中级人民法院开户行：农行池州秋江支行；户名：池州市非税收入管理局；账号：12×××66）。如在上诉期满之日起七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审判长  周国富审判员  周玉雪审判员  叶宏开二〇一九年七月十二日法官助理许桂红书记员冯婧