广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂03行终97号 上诉人（一审原告）陈刊，女，1969年1月16日出生，汉族，住桂林市七星区。 委托代理人谢海洲，广西宁斌律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市公安局，住所地：桂林市秀峰区三多路**。 法定代表人陈荣茂，局长。 委托代理人杨莉，广西信宏律师事务所律师。 委托代理人田文涛，该局工作人员。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人秦斌，桂林市司法局工作人员。 一审第三人桂林市融和房地产开发有限公司，，住所地：桂林市秀峰区中山中路**兴进大厦 诉讼代表人张东，该公司破产重整负责管理人。 委托代理人黄海燕，广东骏通律师事务所律师。 委托代理人李春艳，广东骏通律师事务所实习律师。 上诉人陈刊因行政许可一案，不服桂林市秀峰区人民法院（2017）桂0302行初17号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈刊的委托代理人谢海洲，被上诉人桂林市公安局的委托代理人杨莉、田文涛，被上诉人桂林市人民政府的委托代理人秦斌，第三人桂林市融和房地产开发有限公司的委托代理人黄海燕、李春艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决查明，2013年12月23日，桂林市融和房地产开发有限公司原法定代表人黄春初持作废的企业法人营业执照以及2013年12月21日刊登在桂林晚报的《印章准刻入网证》、公章遗失声明向被告桂林市公安局申请重新办理桂林市融和房地产开发有限公司印章准刻证及刻制公章。当天，被告桂林市公安局即给黄春初发放桂林市融和房地产开发有限公司《印章准刻证》（编号：桂林公印刻450300205433）。原告陈刊对被告桂林市公安局的上述行政许可不服，向被告桂林市人民政府申请行政复议。2014年11月10日，被告桂林市人民政府作出市政复决字〔2014〕192号行政复议决定，原告陈刊不服，向桂林市中级人民法院提起行政诉讼。经审理，桂林市中级人民法院作出（2014）桂市行初字第25号行政判决，撤销被告桂林市人民政府于2014年11月10日作出的市政复决字〔2014〕192号行政复议决定，并由被告桂林市人民政府重新作出行政行为，2017年4月27日，被告桂林市人民政府重新作出市政复决字〔2017〕69号行政复议决定，维持被告桂林市公安局2013年12月23日发放的《印章准刻证》（编号：桂林公印刻450300205433）的行政行为。 同时查明，原告陈刊从2013年8月14日至同年12月23日系桂林市融和房地产开发有限公司投资人，并担任该公司的法定代表人。 一审判决认为，本案的争议焦点为桂林市公安局作出的被诉行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分。从本案查明的事实来看，2013年12月23日原告陈刊仍是桂林市融和房地产开发有限公司的法定代表人，说明桂林市融和房地产开发有限公司的原法定代表人黄春初向桂林市公安局申请办理《印章准刻证》所提交的相关资料是虚假的，其不具备申请资格，也不符合法定条件，所以，被告桂林市公安局根据黄春初提交的虚假资料所作出的行政许可，缺乏相应的事实依据和法律依据，应属主要证据不足，依法应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，对于行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成损害的情形，人民法院应当判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，如果撤销被诉行政行为，将对桂林市融和房地产开发有限公司在使用该印章期间产生的法律关系造成巨大影响，为保护交易安全及社会公共利益的需要，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，应当确认桂林市公安局发放《印章准刻证》的行政行为违法，但其效力仍予以确认。对于桂林市人民政府作出的行政复议决定是否合法的问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，桂林市人民政府作为桂林市公安局的上一级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出判决。本案中，桂林市人民政府作出的《行政复议决定》程序合法。但因桂林市公安局作出的《印章准刻证》的行政行为违法，故桂林市人民政府作出的维持该《印章准刻证》的行政复议决定，失去了合法有效的前提，应当予以撤销。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十九条的规定，判决一、撤销桂林市人民政府于2017年4月27日作出的市政复决字〔2017〕69号《行政复议决定书》；二、确认桂林市公安局于2013年12月23日发放的《印章准刻证》(编号：桂林公印刻450300205433）行政行为违法。 上诉人陈刊上诉称，一审判决认定事实、适用法律错误。一、2013年12月23日市公安局违法作出发放《印章准刻证》(编号：桂林公印刻450300205433号）的行政行为，2014年8月市人民政府依法立案审理，11月作出市政复决字〔2014〕192号行政复议决定，2016年10月市中级人民法院作出（2014）桂市行初字第25号行政判决，撤销市政复决字〔2014〕192号行政复议决定，由市政府重新作出行政行为，2017年4月市政府作出了〔2017〕69号行政复议决定，上诉人提起诉讼，7月秀峰法院作出（2017）桂0302行初17号行政裁定书，上诉人不服，提起上诉，11月市中院作出（2017）桂03行终238号行政裁定书，撤销秀峰法院（2017）桂0302行初17号行政裁定，指令秀峰法院进行审理。然而，2013年12月23日市公安局违法发放《印章准刻证》（编号：桂林公印刻450300205433号）后，犯罪分子于次日及2014年1月6日持章并伪造签名将上诉人持有的融和房产公司的公司股权及法定代表人进行变更，达到了非法骗取印章准刻证的目的，严重侵害了公民的合法权益，案发至今犯罪分子仍逍遥法外。二、本案不存在适用行政诉讼法第七十四条第一款第一项的法定情形。一审法院认定不撤销行政行为，不是在保护交易安全及社会公共利益，而是在保护犯罪分子的犯罪活动行为及产生的后果，同时严重损害了民营企业合法公民的合法权益。这有悖于国家法律及现行的政策，现在国家各部门一再下文强调要保护民营企业的合法权益，为民营企业营造良好的法制环境，最高法则要求“凡有悖于平等保护民营经济的条款，要及时废止。”三、一审法院判决认定“但其效力仍予以确认”没有法律依据。一审法院同时判决确认行政行为违法和确认行政行为仍然有效，这违反基本法理和公理。不管法院判决撤销、确认违法或者确认无效，该行政行为自始无效。综上，一审判决认定事实、适用法律错误，请求二审法院改判：一、撤销一审判决中的第二项判决内容：确认桂林市公安局于2013年12月23日发放的《印章准刻证》（编号：桂林公印刻450300205433号）行政行为违法。二、改判撤销被上诉人桂林市公安局于2013年12月23日发放《印章准刻证》（编号：桂林公印刻450300205433号）的行政行为。三、两个被上诉人共同承担一审、二审诉讼费。 被上诉人桂林市公安局未提交书面答辩状，当庭答辩称，一、答辩人坚持一审答辩意见，认可一审判决认为的事实；二、对涉案的印章应予以确认，一审适用法律正确；三、答辩人认为上诉人的被侵权事实应该由其他法律途径解决。 被上诉人桂林市人民政府未提交书面答辩状，当庭答辩称，同意市公安局的意见，市政府作出的复议决定客观上没有否认印章的效力，公安局作出的行为适用行政诉讼法第七十四条第一款第一项，市政府作出的复议决定适用该条例，不应按照行政诉讼法第七十条，不应予以撤销。 第三人桂林市融和房地产开发有限公司未提交书面答辩状，当庭答辩称，一审判决认定事实清楚，证据确凿，对一审判决无异议，对上诉人提出的上诉请求，我们认为上诉人在一审对具体行政行为提起的诉讼，是行政行为对上诉人损害权益提起的诉讼，行政许可审批已经不具有可撤销的法律条件，上诉人需要证明行政行为违法，还要证明上诉人的合法权益受到损害。公章的刻制并未对上诉人作为法定代表人的身份和权益造成损害，上诉人缺乏合法权益受到损害的证据依据。作为管理人，没有任何人向管理人主张股权非法办理、伪造签名、非法转让股权、变更法人这些事实，从一审至此上诉人都没提供相关证据，应视为没有证据证明。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案依据，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定，本案的争议焦点应为桂林市公安局发放《印章准刻证》的行政行为是否合法。 从本案查明的事实来看，2013年12月23日上诉人陈刊仍是桂林市融和房地产开发有限公司的法定代表人。而桂林市融和房地产开发有限公司原法定代表人黄春初持作废的《企业法人营业执照》及其他材料，于2013年12月23日向桂林市公安局申请重新办理桂林市融和房地产开发有限公司印章准刻证及刻制公章，桂林市公安局在审查过程中违背了审慎原则，在未核对最基本的法定代表人信息的情况下作出了发放《印章准刻证》的行政行为，属事实不清，法律依据不足，依法应予以撤销。但若撤销桂林市公安局所发放的《印章准刻证》，则可能会对桂林市融和房地产开发有限公司在使用该公章期间产生的法律关系造成重大影响，损害国家和社会公共利益。故一审判决从维护社会公共利益及交易安全的角度出发，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定判决确认桂林市公安局发放《印章准刻证》的行政行为违法，但保留其效力，并无不妥。据此，桂林市政府作出维持该《印章准刻证》的行政复议决定属不当，一审判决予以撤销符合法律规定。 综上所述，一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈刊负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  廖 军 审 判 员  邓少荣 审 判 员  吕 明 二〇一九年六月二十五日 法官助理  万 强 书 记 员  雷 震