广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂06行初59号 原告甘小秀，女，1993年10月18日出生，住防城港市港口区。 原告黄海文，男，1990年5月9日出生，住防城港市港口区。 原告黄乃足，男，1945年3月10日出生，户籍地址防城港市港口区。 原告凌广英，女，1945年9月10日出生，住防城港市港口区。 原告黄海权，男，1987年11月14日出生，住防城港市港口区。 原告黄乃标，男，1952年5月2日出生，住防城港市港口区。 原告黄海斌，男，1996年7月27日出生，住防城港市港口区。 原告骆佩娟，女，1964年10月10日出生，住防城港市港口区。 原告黄乃越，男，1965年4月5日出生，住防城港市港口区。 原告陈丽华，女，1996年8月18日出生，住防城港市港口区。 原告陈华珍，女，1966年4月7日出生，住防城港市港口区。 原告黄海洋，男，1990年12月20日出生，住广西防城港市港口区。 原告禤明珠，女，1996年8月6日出生，住防城港市港口区。 原告黄海菲，女，1989年1月15日出生，住防城港市港口区。 原告黄乃部，男，1968年3月10日出生，住防城港市港口区。 原告唐国梅，女，1971年12月8日出生，住防城港市港口区。 原告杨姚新，女，1949年8月16日出生，住防城港市港口区。 原告黄海宝，男，1979年1月4日出生，住防城港市港口区。 原告黄雪良，女，1986年8月9日出生，住防城港市港口区。 原告黄海风，女，1977年11月25日出生，住防城港市港口区。 原告陈家鑫，男，1999年3月31日出生，住防城港市港口区。 原告黄海玲，女，1974年9月26日出生，住防城港市港口区。 原告黄乃碧，男，1953年2月27日出生，住防城港市港口区。 原告陈雪梅，女，1961年2月10日出生，住防城港市港口区。 原告黄日敏，男，1984年9月10日出生，住防城港市港口区。 原告秦玲，女，1989年8月26日出生，住防城港市港口区。 原告黄日高，男，1986年11月20日出生，住防城港市港口区。 原告黄小芳，女，1988年9月2日出生，住防城港市港口区。 原告黄凤梅，女，1994年4月10日出生，住防城港市港口区。 原告梁海梅，女，1991年9月7日出生，住防城港市港口区。 原告廖陈芳，女，1985年11月13日出生，住防城港市港口区。 原告黄乃亮，男，1955年7月27日出生，户籍地防城港市港口区。 原告刘惠春，女，1963年4月17日出生，户籍地防城港市港口区。 原告黄妹，女，1995年2月6日出生，户籍地防城港市港口区。 原告黄黎明，男，1997年12月2日出生，住防城港市港口区。 原告韦淑英，女，1960年7月3日出生，住防城港市港口区。 原告黄继才，男，1951年12月10日出生，住防城港市港口区。 原告黄晓红，女，1979年9月10日出生，住防城港市港口区。 原告黄晓华，女，1980年8月10日出生，住防城港市港口区。 原告黄晓峰，男，1984年8月23日出生，住防城港市港口区。 原告杨桃，女，1973年10月11日出生，住防城港市港口区。 原告黄玉华，女，1967年4月8日出生，身份证号码：452822196704081529住：广西防城港市港口区公车镇冲孔村下二组79号。 原告黄施英，女，1964年6月22日出生，住防城港市港口区。 原告周林艳，女，1992年8月6日出生，住防城港市港口区。 原告暨上列原告共同诉讼代表人黄晓东，男，1983年2月10日出生，身份证号码：4506021983********，户籍地址防城港市港口区公车镇冲孔村下****，现住防城港市东兴市贵州路6巷**。 被告防城港市港口区人民政府。 法定代表人朱靓，区长。 委托代理人陈荣健，广西幸程律师事务所律师。 被告防城港市港口区征地拆迁办公室。 法定代表人甘文堂，主任。 委托代理人阮洪涛，港口区法律援助中心援助律师。 委托代理人许家华，广西南港律师事务所律师。 第三人防城港市港口区沙潭江街道冲孔村下二组。 诉讼代表人黄乃活，组长。 第三人黄勤才，住防城港市港口区。 第三人黄日启，住防城港市港口区。 第三人暨第三人黄勤才、黄日启的共同委托代理人黄乃永，住防城港市港口区。 原告黄晓东等人诉被告防城港市港口区人民政府（以下简称港口区政府）、被告防城港市港口区征地拆迁办公室（以下简称港口区征地办）确认土地征收协议无效一案，于2017年7月21日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月31日立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月6日公开开庭审理了本案。原告黄乃部、黄继才及原告暨本案其他原告共同诉讼代表人黄晓东，被告港口区政府的委托代理人陈荣健，被告港口区征地办的委托代理人阮洪涛、许家华，第三人防城港市港口区沙潭江街道冲孔村下二组（以下简称下二组）的诉讼代表人黄乃活，第三人暨第三人黄勤才、黄日启的共同委托代理人黄乃永到庭参加诉讼。因原告黄晓东等人在诉讼过程中变更原告,多次变更、增加诉讼请求，并申请追加第三人参加诉讼，申请调取证据，申请对案涉《土地征收协议书》进行司法鉴定，原告、被告先后申请延期开庭等，本院依法对审理期限进行了延长或扣减。本案现已审理终结。 2017年1月21日，港口区征地办为甲方，下二组为乙方，双方签订《土地征收协议书》，其中载有以下内容：甲方征收乙方土地面积共929.591亩（其中：农用地926.591亩），土地补偿费合计为每亩30000元，补偿总金额为27797730元。甲方在协议生效后十五个工作日内将以上补偿款拨至乙方账号。乙方自收到征地补偿款及所得青苗款之日三日内自行清除地上的青苗及附着物并将土地交给甲方使用。对不按时清除而影响甲方施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工。 原告黄晓东等人诉称，一，港口区征地办不是签订涉案协议的适格主体。（一）在我国的集体土地征收程序中，组织实施征地的只能是县级以上政府及其土地行政主管部门。依据：1．《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。2．《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。3．国土资源部《征收土地公告办法》第十一条规定：有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。4．《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第（十二）项规定：依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责。显然，港口区拆迁办并不具有征收集体土地的主体资格，无权以自己名义与下二组签订该份《土地征收协议书》，因此，所签订的该份协议无效。（二）港口区征地办只是港口区政府的一个内设机构，不具有行政主体资格，不是独立的法人主体，不具有相应的民事权利能力和民事行为能力。根据《中华人民共和国合同法》第九条“当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力”之规定，港口区征地办不具备签订协议的主体资格，无权以自己名义签订该份《土地征收协议书》，因此，所签订的该份协议无效。二．冲孔村下二组不是签订涉案协议的适格主体。（一）涉案协议涉及涉案土地的所有权、使用权、土地承包经营权等权益，下二组只有权处分涉案土地的所有权、使用权、地上附属物所有权等权益中属于其集体所有的部分，对于涉案土地的所有权、使用权、青苗所有权、地上附属物所有权、土地承包经营权等权益中属于原告或下二组其它村民所有的部分，下二组无权处分。但该协议第三条有内容“乙方自收到征地补偿款及所得青苗款之日三日内自行清除地上的青苗及附着物并将土地交给甲方使用（实质为征收，原告注）”。即，涉案协议确定的乙方义务是将涉案土地清表，并将土地交给甲方使用（实质为征收）。这必然侵害实际所有权人的利益。同理，若按涉案协议确定的义务将涉案土地交给甲方使用（实质为征收），必将导致涉案土地权益中属于原告或下二组其它村民所有的部分全部灭失，这必然侵害实际权利人的利益。因下二组无权处分涉案土地权益中属于原告或下二组其它村民所有的部分，故其不是签订该份协议的适格主体，故签订的该份协议无效。三．黄乃活无权代表下二组在涉案协议上签字。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：涉及村民利益的事项及村民会议认为应当由村民会议讨论决定的事项，必须提请村民会议讨论决定。但黄乃活既没有就该份协议召开过任何符合法定程序的村民小组会议，下二组全体村民也没有就该份协议达成任何共识，更没有授权黄乃活代表下二组在该份协议上签名。因此，黄乃活在涉案协议的“乙方：沙潭江街道冲孔村下二组”上的签字仅代表其个人，不能代表下二组，也与下二组其他村民无关。四.被告主导的签字程序存在巨大漏洞，涉案协议的“村民代表”上签字的不具备足够的真实性、合法性以及与涉案协议的关联性。在签订该协议时，被告采用在不同时段分别与单独的或少数的村民进行秘密签订的方式，导致协议上有大量的未经当事人同意的代签行为。如，涉案协议上有“黄晓红”、“黄晓华”、“凌广英”字样的签名并盖有手印，但黄晓红、黄晓华、凌广英从未在协议上签字，也没有授权或委托任何人在涉案协议上签字。被告作为涉案协议签字的主导方，其负有核实签字村民是否具备签字资格的义务，但从原告黄晓红、黄晓华、凌广英3人未授权、委托任何人在上面签字，而仍被他人在协议上代签这一事实来，被告主导的签字过程存在巨大漏洞。涉案协议上除“黄晓红”、“黄晓华”、“凌广英”3个之外，其余59个签字也不具备足够的真实性、合法性及与关联性。五．涉案协议上群众代表的签字人数不足。截止2017年1月21日，下二组共有年满18周岁的户户籍人口约260多名（具体人数待核实）而该协议上的“群众代表”签字只有59个，以及无效的代签字3个，根本无法代表下二组全组村民的真实意愿。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。第二十二条规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。因此涉案协议的“群众代表”无法代表下二组的真实意愿。六．涉案协议的内容存在重大错误。涉案协议第一条内容的“甲方征收乙方土地面积共926.591亩（其中：农用地926.591亩）”，以及第二条内容的“征收乙方农用地共926.591亩”存在严重错误。涉案协议认为涉案土地全部是农用地。但实际情况是，除农用地外，还有大量的建设用地（宅基地、农村道路、学校等），根本不是该协议所称的全部是农用地。国家相关法律法规对征收农用地和征收建设用地所涉及的补偿项目及所需要的征收程序是不同的，征收农用地的补偿项目主要为土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费，而征收宅基地的补偿项目主要为土地补偿费、安置补助费、宅基地上的房屋拆迁补偿费等。被告作为签订涉案协议的制定者及协议签订的主导者，无视这些错误，明显是欺骗被征地农民，严重损害被征地农户的利益。《中华人民共和国合同法》第五十二条、五十四条明确规定：一方以欺诈、胁迫的手段订立合同的，合同无效；一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。故该份协议书无效。七、涉案协议违反法律、行政法规的强制性规定。（一）涉案协议有内容“甲方就征用补偿问题与乙方协商一致，签订如下协议：一、……甲方征收乙方土地面积共926.591亩（其中农用地926.591亩）。二、……土地补偿费合计为每亩30000.00元……。三、乙方自收到征地补偿款及所得青苗款之日三日内自行清除地上的青苗及附着物并将土地交给甲方使用。对不按时清除而影响甲方组织施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工”。该内容所确定的甲方义务是支付给乙方每亩3万元的土地补偿费及数目不详的“青苗款”，权利是“使用’’（实质是征收）涉案土地；该协议所确定的乙方权利是获得每亩3万元的征地补偿费以及数量不详的“青苗款”，义务是将涉案土地交给甲方使用（实质为征收）。而根据国家法律法规关于集体土地征收的相关规定，因集体土地征收而需对被征地农民进行的补偿，应当包括如下内容：1．土地补偿费；2．安置补助费；3．青苗补偿费；4．地上附属物补偿费；5．居住安置；6．留用地；7．被征地农民的社会保障（养老保险、医疗保险、就业安置等）。按涉案协议的内容，甲方只需支付征地补偿款（每亩3万元）及青苗款（具体数目不详）给乙方，即可从乙方手中征收该涉案土地，既无义务向乙方村民提供安置补助费、地上附属物补偿费、居住安置、留用地，也无义务落实乙方村民的养老保险、医疗保险、就业安置等，严重违反了法律法规的强制性规定：1.《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。2.《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。3．《中华人民共和国社会保险法》第九十六条规定：征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。4．《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发(2006)31号）第二条规定：各地要认真落实国办发[2006]29号文件的规定，做好被征地农民就业培调和社会保障工作。5．《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发(2004)28号）第（十三）条规定：县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位。对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。6．《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发(2006)31号）第二条规定，社会保障费用不落实的不得批准征地。7．《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第二条规定：采取多元安置途径，保障被征地农民生产生活。包括，优先进行农业安置、规范留地安置、推进被征地农民社会保障资金的落实等。第三条规定：做好征地中农民住房拆迁补偿安置工作，解决好被征地农民居住问题。包括，切实做好征地涉及的拆迁补偿安置工作、住房拆迁要进行合理补偿安置等。8．《关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见》（桂国土资发[2014]81号)第三条第（三）款规定：做好被征地农民安置工作。严格按照中央和自治区有关要求，切实解决好被征地农民养老、医疗、最低生活保障等问题。并积极探索完善我区被征地农民社会保障政策，与城镇职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险相衔接。同时应根据当地实际情况，拓宽安置方式，以农业生产安置、留地安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等多途径安置被征地农民，切实解决被征地农民生活、生产、就业等问题。（二）涉案协议第三条有“乙方自收到征地补偿款及所得青苗款之日三日内自行清除地上的青苗及附属物并将土地交给甲方使用。对不按时清除而影响甲方组织施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工”的内容。按该内容，乙方自收到甲方的征地补偿款（每亩3万元）及青苗款（具体数目不详）满三日后，甲方在未对乙方落实安置的情况下即有权对涉案土地进行强制清表。该内容明显违反了国家相关法律法规所明确的土地征收应遵循先安置后拆迁使用的强制性规定：1．《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发(2004)28号）第（十五）项规定：征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。2．《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第三条规定：要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。3．《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发明电(2010)15号）第二条规定：征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障；第三条规定：程序不合法、补偿不到位、被拆迁入居住条件未得到保障以及未制定应急预案的，一律不得实施强制拆迁。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。（三）涉案协议所确定的每亩3万元的土地补偿费标准过低，无法保证被征地农民保持原有生活水平。我国征地相关法律法规明确规定，保证被征地农民原有生活水平不降低是征地应遵循的原则：1．《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发(2004)28号）第三条规定：县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地面降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。2．《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号）第二条规定：征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。3．国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第一条第（二）项规定：土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地面导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。而涉案协议所确定的“土地补偿费合计为每亩30000元”就毫无合理性可言。下二组位于防城港市××中心区，该地区区域发展活跃，经济发展水平在全市中名列前茅。当前，下二组周边地区的商品房早已高达5000-8000元／平方米左右。与之形成巨大反差的是，涉案协议的土地补偿费标准仅为每亩地3万元，合45.45元／平方米，即使与广西其他经济发展水平相近的城市相比，此补偿标准也明显偏低。下**有户户籍人口约400人（具体人数待核实）按涉案协议的补偿标准，全组人的土地补偿款仅为27797730元，人均分得土地补偿款约7万元。土地被征收后，农民将变成失地农民，而这7万元只够在下二组周边购买10平方左右的商品房，这根本不可能使被征地农民保持原有生活水平。八、涉案土地在制定征地补偿安置方案过程中未履行相应的程序，而且目前尚不存在经合法程序批准的征地补偿安置方案。（一）涉案土地在征地报批前，原告及其它被征地农户没有收到经合法程序送达的征地告知书，也没有收到拟订的征地补偿安置方案，剥夺了原告及其它被征地农户的知情权、参与权，违反了相关法律法规之规定：（1）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号）第（十四）项规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。（2）国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发[2004]238号）第（九）项规定：在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。（3）《关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见》(桂国土资发[2014]81号）第二条规定：经市、县人民政府批准开展征地前期工作后，市、县人民政府或征地机构需将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，结合村务信息公开，采取网站公告、在村务公开栏和村内其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知拟征地情况，并留存张贴照片资料，公告和张贴不少于5个工作日。（二）涉案土地在征地批准前，原告及其它被征地农户没有收到经合法程序送达的被征地农民就业培训和社会保障方案，相关部门更没有落实被征地农民的就业培训和社会保障费用，违反了相关法律法规之规定：（1）《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发（[2007]4号）第三条规定：要严格执行国发31号文件关于“社会保障费用不落实的不得批准征地”的规定，加强对被征地农民社会保障措施落实情况的审查。被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，要纳入征地报批前告知、听证等程序，维护被征地农民知情、参与等民主权利。市县人民政府在呈报征地报批材料时，应就上述情况作出说明。劳动保障部门、国土资源部门要加强沟通协作，共同把好被征地农民社会保障落实情况审查关。……对没有出台被征地农民社会保障实施办法、被征地农民社会保障费用不落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地。（2）《中华人民共和国社会保险法》第九十六条规定：征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。（3）《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。（4）《关于印发广西壮族自治区被征地农民参加基本养老保险制度指导意见的通知》(桂入社发[2016]46号）第二、三、四条规定：本意见所称被征地农民参加养老保险对象，主要是指本意见实施后，因政府依法统一征收农村集体土地而失地，且在征地时享有农村集体土地承包权的16周岁以上在册人口。被征地农民养老保险补贴资金在征地成本中单列，不得纳入征地统一年产值补偿标准。被征地农民养老保险补贴资金按征地涉及人数、征地次数和征地规模进行提取。每次征地的最低补贴标准为：征地时上年度全区城镇单位在岗职工平均工资的60%×被征地农户人均征地亩数。已领取基本养老保险养老金的被征地农民，养老保险补贴一次性发放给其本人。（三）涉案土地在征地报批前，原告及其它被征地农户没有收到经合法程序送达的征地补偿安置方案及被征地农民社会保障方案的听证告知书，违反了相关法律法规之规定：（1）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号）第（十四）项规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。（2）国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发[2004]238号）第（十一）项规定：在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。（3）《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发[2007]14号）第三条规定：要严格执行国发31号文件关于“社会保障费用不落实的不得批准征地”的规定，加强对被征地农民社会保障措施落实情况的审查。被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费甩筹集办法等情况，要纳入征地报批前告知、听证等程序，维护被征地农民知情、参与等民主权利。市县人民政府在呈报征地报批材料时，应就上述情况作出说明。（四）涉案土地在征收过程中，原告及其它被征地农户没有收到经合法程序送达的征收土地公告。违反了相关法律法规之规定：国土资源部《征收土地公告办法》第三、第四规定，征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告；被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。（五）涉案土地在征收过程中，原告及其它被征地农户没有收到经合法程序送达的批后实施阶段的征地补偿安置方案，违反了相关法律法规之规定，违反了相关法律法规之规定：国土资源部《征收土地公告办法》第七条规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。根据国土资源部《征收土地公告办法》第十一“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，征地补偿安置协议是对经合法程序批准的征地补偿安置方案的落实，然而涉案土地尚不存在经合法程序批准的征地补偿安置方案。至于涉案协议上的其中以《防城港市人民政府办公室关于印发防城港市城区征收集体土地拆迁补偿及安置办法的通知》（防政发[2016]3号）为根据，事实上，根本不存在“《防城港市人民政府办公室关于印发防城港市城区征收集体土地拆迁补偿及安置办法的通知》（防政发[2016]3号）”的通知。被告以尚未经合法程序批准的征地补偿安置方案及不存在的通知作为依据来制定涉案协议，明显是毫无依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”之规定，涉案协议无效。综上，请求确认涉案《土地征收协议书》无效，并请求一并对土地征收协议所适用的《防城港市人民政府办公室关于印发防城港市城区征收集体土地拆迁补偿及安置办法的通知》（防政发[2016]3号）进行审查。 原告黄晓东等人向本院提交了以下证据： 一、2018年1月15日提交的证据，共51份。其中，1、港口区人民政府组成部门，证明港口区征地办是港口区政府的组成部门，不是其管理的事业单位。2、对港口区征地办的《事业单位法人证书》的查询结果，证明港口区征地办的《事业单位法人证书》不具有真实性。3、涉案土地一带的全景照片，4、对证据3的说明，证明涉案土地一带的实际情况。5、涉案土地局部放大照片，6、对证据5的标注说明，证明原告黄乃碧、黄勤才等人的房屋及冲孔小学均坐落在涉案土地范围内。7-16，涉案土地一带的全景卫星图片、局部放大照片、对证据的说明，证明涉案土地一带在2017年1月26日的实际情况，原告黄乃碧、黄勤才、黄乃部、黄乃足、黄乃永、骆佩娟等人一家的房屋、冲孔小学均坐落在涉案土地范围内。17-24，黄荣才的粮食交售通知单、农业税入库收据、《农户交售粮食手册》、身份证、户口簿，黄满才的《农户交售粮食手册》、身份证、户口簿，证明原告黄荣才户、黄乃部、唐国梅、黄满才户、黄璇英在涉案土地上承包有土地。25-31，《协议签字不予承认声明》、港口区征地办的官方联系地址、港口区政府的官方联系地址、挂号信的收据及寄送过程，证明涉案协议原告黄晓红、黄晓华、凌广英等三人签字是冒签、代签，以及向港口区征地办、港口区政府寄送相关材料的情况。32、涉案土地的征地补偿清册，证明涉案协议第二条所指的“土地补偿费”和第三条所指的“征地补偿款”为同一事物。33、黄璇英、黄玉华的身份证，证明原告黄璇英、黄玉华的身份情况。34-47，利用手机现场拍摄和谷歌地球卫星图片形成的光盘，证明涉案土地一带的实际情况、原告黄乃碧、黄勤才、黄乃部、黄乃足、黄乃永、骆佩娟等人一家的房屋、冲孔小学均坐落在涉案土地范围内。48、49，在邮局寄出证据25、26《协议签字不予承认声明》的录像，证明原告用挂号信向港口区征地办、港口区政府寄送该材料的情况。50、电脑录制，证明截止2017年3月6日，涉案协议的具体情况。51、涉案土地一带的历史卫星图片，证明2007年11月16日至2015年10月6日，涉案土地未用地。 二、2018年1月31日提交的证据，共9份。其中，1、《关于印发广西壮族自治区被征地农民参加基本养老保险制度指导意见的通知》（桂人社发【2016】46号），2、《广西壮族自治区人力资源和社会保障厅国土资源厅财政厅关于印发广西壮族自治区被征地农民参加基本养老保险实施细则的通知》（桂人社发【2017】23号），证明被征地农民社会保障依据。3、涉及冲孔村下二组的其他征地协议，证明被告与冲孔村下二组签订的其他征地协议，补偿没有落实，但是土地已被占用。4-9，现场照片制成的光盘，证明被告与与冲孔村下二组签订协议写的是征用农用地，但是把宅基地等土地已经平整、填埋或破坏。 被告港口区政府、港口区征地办答辩称，1、案涉征地协议书是合法有效的，不存在停止执行、赔偿的问题。2、本案实际是对土地征地是否进行补偿以及补偿标准引发的纠纷，依法应当先由原告与港口区政府协调，协调不成的再行政裁决，不服裁决的才可以进入诉讼程序。本案是没有证据证实涉案土地进行过相应的协调和裁决程序，被告方认为不符合法院受理的情形，应当驳回原告的诉讼请求。 被告港口区政府、港口区征地办向本院提交了以下证据、依据： 一、2017年12月22日提交的证据，共10份。其中，1、《事业单位法人证书》、防城港市港口区机构编制委员会文件《防城港市港口区机构编制委员会关于设立港口区征地拆迁办公室的通知》（港区编发【2007】23号），证明港口区征地办具有主体资格情况。2、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发试行土地“征转分离”实施方案的通知》(桂政办发【2010】198号)，证明征收土地依据。3至10，桂政土批函【2008】251号、【2009】520号、【2010】76号、【2010】339号、【2010】660号、【2010】750号、【2011】41号、【2012】633号批复及征收土地公告、征地安置补偿方案公告等，证明征收集体土地依据及相关手续。 2017年12月27日提交的证据，共2份。其中，1、《土地征收协议书》（缺页），证明港口区征地办与下二组签订了案涉土地征收协议，该协议合法有效。2、防政办【2016】第7号文件，证明防城港市政府委托港口区政府具体组织事实冲孔村的征拆工作，由港口区征地办具体落实。 2018年1月18日提交的证据，共2份。其中，1、《土地征收协议书》（全页），证明港口区征地办与下二组签订了案涉土地征收协议，该协议合法有效。2、防城港市人民政府关于印发《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》（防政发【2016】3号），证明根据土地管理法实施条例、自治区政府的批复文件，具体的补偿标准依据。 第三人下二组述称，同意被告港口区政府、港口区征地办的诉讼意见。签协议前，政府到下二组集中村民代表召开3次征地动员大会，通过勘界确认统征集体土地926.591亩，签协议时时，下二组74户中共有54户代表、84人签字同意，土地征收协议合法有效。 第三人黄乃永、黄勤才、黄日启述称，同意原告方的诉讼意见。 第三人下二组及第三人黄乃永、黄勤才、黄日启均未向本院提交证据。 经庭审质证，对于原告提供的第一组证据，被告港口区政府、港口区征地办对证据的真实性无异议，但认为证据1、2不能证明原告要证明的目的，被告已经提交了事业单位法人证书，证实单位的性质；证据3-24、32-51与本案没有关联；证据25-31，原告主张征用土地协议冒签、代签的说法，签订征用土地协议是下二组负责落实签字，现有三位当事人对签其名字不予承认，即便三个人的签字有问题，也不能否认协议的效力。对于原告提供的第二组证据，被告港口区政府、港口区征地办对证据的真实性无异议，但认为与本案没有关联。 对于被告港口区政府、港口区征地办提供的第一组证据，原告认为，对证据1的真实性提出质疑，也不具有合法性，不能达到被告的证明目的。对证据2的真实性、合法性无异议，但与本案不具有关联性。证据3-10，对其中的批复文件的真实性没有异议，但批文都已经失效，对其合法性、关联性以及证明目的均不予认可；对其中的《听证告知书》《听证送达回证》《放弃听证的说明》《征收土地情况调查表》《防城港市征收土地公告》《征地补偿安置方案公告》的真实性、合法性、关联性以及证明内容均提出异议，不予认可。对于被告港口区政府、港口区征地办提供的第二组证据，原告认为，证据1不具有真实性，是伪造的，不能作为本案定案的依据；签订协议的一方港口区征地办不具有征收集体土地的主体资格，且该协议没有对地上附着物补偿、安置、留用地、社会保障等内容进行约定，排除村民的主要权利并违反法律行政法规的规定，该协议写着征收农用地926.591亩，但被告没有提供任何证据给予佐证，故对其合法性和证明目的不予确认。证据2，从公共网络及防城港政府网站均未能查到该文件，且该文件上的印章不是合法有效的印章，故不存在、不真实、不合法，从该文件字面看，只是防城港市政府给其辖区内的各政府部门下发的用于其内部管理用的办公室文件，不能作为集体土地征收的依据，与本案没有关联性，对其证明目的不予认可。对于被告港口区政府、港口区征地办提供的第三组证据，原告认为，证据1的质证意见与被告港口区政府、港口区征地办提供的第二组证据中的证据1的质证意见相同。证据2，对其真实性提出质疑；该防政发【2016】3号第十五条规定“实施征地统一年产值标准，征收集体土地不区分区域、不分地类，统一按每亩30000元（含土地补偿费、安置补助费）标准执行”，违反《土地管理法》第四十七条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”的规定，该防政发【2016】3号也违反《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第九条、第十一条关于制定和发布规范性文件的程序规定，该防政发【2016】3号所确定的每亩3万元的土地补偿费标准，无法保证被征地农民原有生活水平不降低，故对其合法性、关联性均不予认可。 第三人对原、被告提供的证据无异议。 在本案审理过程中，原告黄晓东等人向本院提出书面申请，请求对案涉的《土地征收协议书》上“黄晓红、黄晓华、凌广英”的签名及签名处的指纹是否是黄晓红、黄晓华、凌广英所书写及按捺进行司法鉴定。本院司法技术管理中心通知各方当事人于2018年10月18日参加摇珠选定鉴定机构。2018年10月17日，港口区征地办向本院递交《关于涉案上“黄晓红、黄晓华、凌广英”的签名情况说明》，载明：黄乃足、凌广英、黄晓华、黄晓红系冲孔社区下**村民，黄乃足与凌广英系夫妻关系，黄乃足与黄晓华、黄晓红系父女关系。对于涉案的冲孔村下二组926.591亩《土地征收协议书》上“凌广英、黄晓红、黄晓华”三人签名均为黄乃足代签。法庭将港口区征地办向本院递交的上述该说明向原告黄晓东等人出示并释明，因对案涉的《土地征收协议书》上“黄晓红、黄晓华、凌广英”的签名及签名处的指纹是否是黄晓红、黄晓华、凌广英所书写及按捺进行司法鉴定已经不具有必要性，本院不同意原告请求继续作司法鉴定。 本院对上述证据认证如下：原告2018年1月15日提交的证据1、2无证据佐证，与被告港口区征地办提供的证据等所印证的事实不符，不能证明案件事实，本院不予采信之外，原告提供的其他证据，第三人没有异议，被告方对其真实性、合法性没有异议，仅认为不具有关联性，经审查，这些证据与本案具有关联性或参考价值，故本院予以确认或参考。 被告港口区政府、港口区征地办提供的第二组证据中的证据1、《土地征收协议书》，因系缺页，证据不完整，不具有真实性，本院不予采信。被告方提供其他证据，第三人没有异议，原告虽提出异议，但未能提供有效证据足以否认，而经审查，除被告方于2018年1月18日提交的证据1、《土地征收协议书》（全页）涉及的土地征收协议，系本案被诉的具体行政行为，其是否合法有效，由本院根据本案证据综合判断并依据法律法规作出判决以外，被告方提供的前述以外的其他证据，均具有关联性、真实性、合法性，本院予以确认。 经审理查明，2008年9月22日至2012年6月12日期间，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函【2008】251、【2009】520号、【2010】76号、【2010】339号、【2010】660号、【2010】750号、【2011】41号、【2012】633号关于防城港市城市建设用地批复，同意将包含下二组集体农用地在内的土地转为建设用地并征收为国有土地。2008年11月5日至2012年8月6日期间，防城港市人民政府根据广西壮族自治区人民政府的上述批复，先后发布相关的征收土地公告。防城港市国土资源局、港口区人民政府等随后也陆续发布了相关的征地补偿安置方案公告。2017年1月21日，港口区征地办为甲方，下二组为乙方，双方签订《土地征收协议书》，其中载有以下内容：因防城港市中心片区集体土地统征项目建设，涉及到乙方位于港口区沙潭江街道冲孔村下二组的部分集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《广西壮族自治区实施办法》、《防城港市人民政府办公室关于印发防城港市城区征收集体土地拆迁补偿及安置办法的通知》(防政发[2016]3号)的有关补偿标准，结合我市当地的实际，甲方就征用补偿问题与乙方协商一致，签订如下协议：一、根据市规划部门提供的规划兰线图，经被征地的各个生产组现场踏界确认，由甲方测量技术人员测绘成征地红线图（见附图），并经乙方确认。甲方征收乙方土地面积共926.591亩（其中：农用地926.591亩）。二、征收乙方农用地共926.591亩，土地补偿费合计为每亩30000.00元，补偿总金额为人民币贰仟柒佰柒拾玖万柒仟柒佰叁拾元整(￥：27797730.00)。以上征地补偿费用共计人民币贰仟柒佰柒拾玖万柒仟柒佰叁拾元整(￥：27797730.00)。甲方在协议生效后十五个工作日内将以上补偿款拨至乙方账号：户名：港口区公车镇冲孔村委会（冲孔下二组），开户行：防城港市区农村信用合作联社公车信用社，账号:89×××11。三、乙方自收到征地补偿款及所得青苗款之日三日内自行清除地上的青苗及附着物并将土地交给甲方使用。对不按时清除而影响甲方组织施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工。四、本协议一式陆份，甲、乙双方各执一份，其他送有关部门各存。五、本协议经甲、乙双方签字盖章之曰起生效。附：征地红线图。在该《土地征收协议书》上，甲方有港口区征地办主任甘文堂为代表及经办人签字、盖章，乙方有组长黄乃活为代表及群众代表签字、盖手摸，并有村委会、街道办在“意见栏”签字“同意”、盖章。 另查明，《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》(防政发[2016]3号)系于2016年1月21日防城港市五届人民政府第68次常务会议审议通过，2016年2月14日由防城港市人民政府印发。其中，该《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》(防政发[2016]3号)第三十三条规定，本办法涉及的土地补偿标准（含土地补偿费、安置补助费）自2016年1月日起执行，其他条款自发布之日起执行。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及本案实际，本案争议焦点可归纳为：一、本案是否符合行政诉讼受案范围；二、港口区征地办和下二组签订的案涉土地征收协议是否明显违法，构成无效；三、案涉土地征收协议所依据的规范性文件《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》(防政发[2016]3号)是否合法。 关于争议焦点一。被告港口区政府、港口区征地办主张，本案实际是对土地征地是否进行补偿以及补偿标准引发的纠纷，依法应当先由原告与港口区政府协调，协调不成的再经过行政裁决，不服裁决的才可以进入诉讼程序。本案没有证据证实涉案土地进行过相应的协调和裁决程序，不符合法院受理的情形。经审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。”以及第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：其中，（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的。本案原告认为被告港口区征地办和下二组签订的案涉土地征收协议违法，侵犯其房屋等地上附着物的财产权和农村土地经营权等合法权益，请求确认无效，符合上述法律规定的受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。但本案提起行政诉讼是典型的行政协议，虽跟土地、房屋等补偿相关，但并非主要针对补偿标准提议异议，而是独立的行政诉讼，故被告港口区政府、港口区征地办这一诉讼意见，没有事实根据和法律依据，本院不予采纳。 关于争议焦点二。行政协议作为行政活动的一种方式，既要遵守依法行政的原理，也要遵守契约的基本原则。行政协议无效的判定需要在依法行政原理与契约严守原则、法律优位与信赖保护原则等之间进行价值衡量。首先，行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行为的规定。行政诉讼法第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决认定无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。经审查，其一，根据土地管理法实施条例第二十五条规定，土地征收方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。本案中，根据被告方提供的《事业单位法人证书》《防城港市港口区机构编制委员会关于设立港口区征地拆迁办公室的通知》（港区编发【2007】23号）、防政办【2016】第7号文件，证实防城港市政府指令港口区政府具体组织事实冲孔村的征拆工作，由港口区征地办具体落实，这也与港口区政府委托港口区征地办具体落实征地、安置补偿的协议签订等工作惯例相一致，故此，被告港口区政府具有行政主体资格，其委托港口区征地办与下二组签订征地补偿协议并无不当。港口区政府委托港口区征地办所作的行政行为，其行政责任依法由港口区政府承担。其二，港口区政府委托港口区征地办和下二组签订的案涉土地征收协议中，第一、二项涉及政府征收下二组集体所有的土地926.591亩为城市建设用地，土地面积明确、具体，土地补偿款符合《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》(防政发[2016]3号)规定的补偿标准，即按每亩30000元（含土地补偿费、安置补偿费）执行，在签订协议主体方面，甲方港口区征地办系受港口区政府委托，而乙方系下二组的组长及半数以上的土地承包户户主（村民代表）签名，符合村民小组的行为规定和习惯，且涉及的内容直接与下二组农村集体土地所有权的行使以及被征用后属于下二组土地补偿费、安置补偿费的落实相关，故案涉土地征收协议中，第一、二项的内容有相应的规范性文件依据，既没有给下二组减损权利或者增加义务，也没有其他重大且明显违法的情形，依法不属于无效情形。至于案涉土地征收协议中的第三项，即“乙方自收到征地补偿款及所得青苗款之日三日内自行清除地上的青苗及附着物并将土地交给甲方使用。对不按时清除而影响甲方组织施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工。”根据土地管理法实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。本案中，被告方将土地补偿费、安置补助费支付给下二组，并与下二组签订相应的协议不违反上述规定，但是由于“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”，故案涉集体土地的地上附着物及青苗补偿费依法应由有权的人民政府及其相关部门和“地上附着物及青苗的所有者”签订相应的协议，并明确补偿、支付方式、数额、时间等。本案原告等人是案涉集体土地的“地上附着物及青苗的所有者”，部分原告并没有在现诉争的征地补偿协议签字认可，且案涉土地征收协议中的第三项也没有明确补偿、支付原告等人的地上附着物及青苗补偿费的具体补偿对象、补偿方式、补偿数额等，既违背了行政协议双方自愿合意的原则，亦违反了征地补偿的原则，损害了部分原告等人的财产权益和参与、陈述、申辩等权利。同时，该协议约定“对不按时清除而影响甲方组织施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工”的内容于法无据，与土地管理法、行政强制法关于征收农村集体土地的强制拆除主体、程序等规定相悖，亦存在重大且明显违法。据此，案涉土地征收协议第三项存在重大且明显违反法律规定的情形，减损原告的权利，也无形中增加原告的义务，依法应确认无效。其次，案涉土地征收协议除第三项应确认无效之外，其他条款无其他重大且明显违法的情形，也不存在受胁迫等签订协议情况，故案涉土地征收协议除第三项之外，应系下二组组长及半数以上的土地承包户户主（村民代表）的真实意思表示，且协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定，故原告请求确认该案涉土地征收协议全部无效的诉讼请求不能成立。 关于争议焦点三。行政诉讼法第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。经审查，本案中，首先，案涉土地征收协议适用《防城港市人民政府办公室关于印发防城港市城区征收集体土地拆迁补偿及安置办法的通知》(防政发[2016]3号)的规定，经审查，所适用的规范性文件名称错误，应当予以纠正为：《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》(防政发[2016]3号)。《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》(防政发[2016]3号)系于2016年1月21日防城港市五届人民政府第68次常务会议审议通过，2016年2月14日由防城港市人民政府印发。原告认为案涉土地征收协议所适用的防城港市人民政府制定的规范性文件即《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》(防政发[2016]3号)不合法，请求对该文件一并审查，符合上述行政诉讼法应当一并审查的规定。其次，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第二款规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人或者其他组织义务或者减损公民、法人或者其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。就本案而言，一是根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《广西壮族自治区实施办法》第五十一条、第五十二条的规定，防城港市人民政府作为国家征用土地组织实施的县级以上的地方人民政府，有权根据上述的法律、法规的规定，结合本市城区内被征用前三年的平均年产值的实际情况，统一制定、实施《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》(防政发[2016]3号)。二是《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》(防政发[2016]3号)没有与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触，也没有违法增加原告等人义务或者减损原告等人合法权益。《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》(防政发[2016]3号)第十五条规定，实施征地统一年产值标准，征收集体土地不区分区域、不分地类，统一按每亩30000元（含土地补偿费、安置补偿费）标准执行。制定这一补偿标准，符合防城港城区实际，现无证据证实执行该补偿标准，存在低于《土地管理法》《土地管理法实施条例》《广西实施土地管理法办法》所规定的补偿标准，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的事实，故防政发[2016]3号无明显违法或损害被征地农民的合法权益。三是没有证据证实《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》(防政发[2016]3号未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的或者存在其他违反法律、法规以及规章规定的情形。据此，原告主张适用《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》(防政发[2016]3号)第十五条规定，违反法律、法规等规定，根本不可能使被征地农民保持原有生活水平，但缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。 综上，案涉土地征收协议第三项存在减损原告等人权利、增加原告等人义务等重大且明显违法的情形，依法应当确认该项协议内容无效，此外，案涉土地征收协议其他事项及内容不存在重大且明显违法的事实，依法应当合法有效。案涉土地征收协议所适用的《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》(防政发[2016]3号)，未存在违法情形。原告请求确认案涉土地征收协议无效，除该土地征收协议第三项属无效部分应依法判决确认无效之外，原告提出的其他诉讼请求，没有事实根据和法律依据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定，驳回原告的其他诉讼请求。需要指出的是，根据行政诉讼法第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时责令被告采取补救措施”的规定，对于案涉集体土地的征用行为，被告方除了与下二组签订土地征收协议，落实案涉集体土地的土地补偿款和安置安置补助费之外，还应当与原告等下二组的村民就其承包经营土地的青苗补偿费和房屋等地上附着物的补偿费达成协议，及时化解行政争议，并依法安置、及时全额支付，原告等下二组的村民亦应按照相关的法律、法规、规章以及政策的规定，及时配合人民政府及其相关部门的征地、安置补偿的登记、勘测、申辩、签订协议以及落实安置、领取补偿款等事项，以维护自身的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第五十三条、第六十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款、第九十九条、第一百四十八条第二款的规定，判决如下： 一、被告防城港市港口区人民政府委托被告防城港市港口区征地拆迁办公室和第三人防城港市港口区沙潭江街道冲孔村下二组于2017年1月21日签订的《土地征收协议书》第三项，即“乙方自收到征地补偿款及所得青苗款之日三日内自行清除地上的青苗及附着物并将土地交给甲方使用。对不按时清除而影响甲方组织施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工。”无效。 二、驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告防城港市港口区人民政府、被告防城港市港口区征地拆迁办公室共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  凌旭芳 审 判 员  田 海 人民陪审员  张家南 二〇一九年七月三十日 书 记 员  黄琳杰 附：本判决适用的相关法律法规及司法解释 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决认定无效。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。 前款规定的规范性文件不含规章。 二、《最高人民法院关于适用的解释》 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”： 行政行为实施主体不具有行政主体资格； 减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据； 行政行为的内容客观上不可能实施； 其他重大且明显违法的情形。 第一百四十八条人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”： 超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的； 与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的； 没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人或者其他组织义务或者减损公民、法人或者其他组织合法权益的； 未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的； 其他违反法律、法规以及规章规定的情形。 附：上诉须知： 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,同时，应在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元。汇款户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20×××77。如逾期未预交又不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。