湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终839号上诉人（原审原告）：肖本方，男，1927年8月16日出生，汉族，住湖南省娄底市娄星区。上诉人（原审原告）：彭桂英，女，1932年1月21日出生，汉族，住址同上。系肖本方之妻。上诉人（原审原告）：肖美文，男，1959年6月5日出生，汉族，住址同上。系肖本方之子。上诉人（原审原告）：肖康文，男，1962年5月19日出生，汉族，住址同上。系肖本方之子。上诉人（原审原告）：肖新文，男，1964年10月9日出生，汉族，住址同上。系肖本方之子。上诉人肖本方、彭桂英、肖美文、肖康文的共同委托代理人：肖新文，基本情况同上。被上诉人（原审被告）：娄底市人民政府。住所地：湖南省娄底市湘中大道。法定代表人：杨懿文，该市市长。委托代理人：李坤，娄底市经济技术开发区征迁安置事务中心工作人员。委托代理人：张辉，湖南广维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：娄底市国土资源局经济开发区分局。住所地：湖南省娄底市娄星区新星北路。法定代表人：刘小英，该分局局长。委托代理人：张辉，湖南广维律师事务所律师。上诉人肖本方、彭桂英、肖美文、肖康文、肖新文（以下简称肖本方等五人）因与被上诉人娄底市人民政府（以下简称娄底市政府）、娄底市国土资源局经济开发区分局（以下简称经开区国土分局）集体土地征收一案，不服湖南省娄底市中级人民法院（2019）湘13行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：肖本方等五人系娄底市娄星区涟滨办事处高车居委会居民。娄底经济开发区年产10万套微创医疗器械建设项目于2015年9月经湖南省人民政府[2015]政国土字第1357号《农用地转用、土地征收审批单》批准实施。2015年9月21日，娄底市政府发布《关于娄底经济开发区年产10万套微创医疗器械建设项目土地征收方案的公告》（以下简称《微创医疗项目土地征收公告》），在娄底市涟滨办事处高车居委会、仙人桥居委会征收集体土地。肖本方等五人认为该公告中明确的湘政发[2012]46号文件、娄政发[2013]7号文件均已作废，其规定的货币安置方式于法相悖，且该公告依据的批文已经超过两年的有效期，亦未进行张贴，故娄底市政府、经开区国土分局实施的征地行为违法，遂提起本案诉讼，请求：1.确认娄底市政府《微创医疗项目土地征收公告》无效；2.确认经开区国土分局对肖新文使用的共计1.33亩承包地和自留地的征收行为无效；3.确认经开区国土分局对肖美文使用的共计0.1179亩承包旱土的征收行为无效；4.确认经开区国土分局对肖本方等五人使用的烧伙圫山土、窝子圫1.2亩承包山地的征收行为无效。原审法院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。本案中，娄底市政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，依法发布征收公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、被征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法等批准事项，在被征收土地所在地予以公示告知的行为，对肖本方等五人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，本案所涉的土地征收公告不具有可诉性，对肖本方等五人提出的第一项诉讼请求依法应予驳回起诉。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项规定错列被告且拒绝变更，已经立案的，应当裁定驳回起诉。经开区国土分局不是第二、三、四项诉讼请求所涉土地的征收主体，不是本案的适格被告，经法庭向其释明后，仍拒绝变更被告，故肖本方等五人对经开区国土分局的起诉，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三、八项之规定，裁定驳回肖本方等五人的起诉。本案原审不收取案件受理费。肖本方等五人不服原审裁定，向本院提起上诉称：1.娄底市政府《微创医疗项目土地征收公告》未张贴，征地批文已超过两年有效期限，且公告中规定征收标准的文件按照湘政发[2012]46号文件、娄政发[2013]7号文件标准对土地及青苗进行补偿，这些文件已被湖南省人民政府制订的新的补偿标准所取代，该公告仍按原来的文件确定补偿标准，是无效的，补偿标准和价格应由政府和农民协商确定。2.涉案被征收土地的补偿费、安置费、青苗费归肖本方等五人所有，如按被诉土地征收公告中所列补偿标准进行补偿，则使肖本方等五人的青苗、附着物补偿减少，直接关系到其利益，原审法院认为该公告对其合法权益明显不产生实际影响不当。3.被诉征地行为是由经开区国土分局及相关工作人员实施的，其是本案适格被告。请求：1.确认娄底市政府《微创医疗项目土地征收公告》无效。2.确认经开区国土分局对肖新文使用的共计1.33亩承包旱土、肖美文使用的共计0.1179亩承包旱土、肖本方等五人承包使用的烧伙圫山土、窝子圫1.2亩承包山地的征收行为无效。娄底市政府答辩称：1.娄底市政府《微创医疗项目土地征收公告》是依据湖南省人民政府[2015]政国土字第1357号《农用地转用、土地征收审批单》组织实施征收的第一期公告，该公告仅是将批准征地机关、批准文号、被征收土地用途、范围面积、征地补偿标准等批准事项，在被征地所在区域公示告知的行为，对肖本方等五人的权利义务未产生实际影响。涉案土地的征收补偿、安置标准将依照法定程序在第二期公告中确定。2.本案所涉土地是集体土地，征收集体土地应适用土地管理法、土地管理法实施条例及相关规范性文件，而不适用国有土地上房屋征收与补偿条例，肖本方等五人主张补偿标准、价格应由政府和农民协商确定，没有法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。经开区国土分局答辩称：经开区国土分局不是本案适格被告，原审裁定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求依法予以维持。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：本案二审争议的焦点为本案是否符合起诉条件。肖本方等五人的第一项诉讼请求为确认娄底市政府《微创医疗项目土地征收公告》无效。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案中，娄底市政府发布《微创医疗项目土地征收公告》的行为，仅仅是将湖南省人民政府[2015]政国土字第1357号《农用地转用、土地征收审批单》的内容，如批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积、征地补偿标准，以及农业人员安置和征地补偿登记期限和地点等事项，在被征收土地所在地予以公示告知的行为，该公告对肖本方等五人在内的被征收人的权利义务未产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项的规定,对原告的合法权益明显不产生实际影响的行政行为,不具有诉的利益，依法不应立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故原审法院裁定驳回肖本方等五人对娄底市政府《微创医疗项目土地征收公告》的起诉，并无不当。湖南省人民政府于2015年9月作出[2015]政国土字第1357号《农用地转用、土地征收审批单》后，娄底市政府于2015年9月21日发布《微创医疗项目土地征收公告》，并未超过两年，肖本方等五人主张征地批文已超过两年有效期限，没有事实和法律依据。肖本方等五人第二至四项诉讼请求为确认经开区国土分局对肖本方等五人所承包土地的征收行为无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼要有具体的诉讼请求，即首先要有明确的被诉行政行为。土地征收行为由不同主体作出的征收土地批复、征收公告、征收补偿安置方案公告、补偿安置协议及限期强制腾地决定等一系列行政行为构成，并非一个单独的行政行为，肖本方等五人以土地征收行为为对象提起行政诉讼，属于没有明确被诉行政行为的情形，不符合法定起诉条件。同时，对经开区国土分局作出的行政行为提起诉讼，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定的由中级人民法院管辖的第一审行政案件，属于该法第十四条规定的由基层人民法院管辖的案件，即肖本方等五人的第二至四项诉讼请求与其第一项诉讼请求分别由不同级别的人民法院管辖，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定的“可以合并审理”的情形，该三项起诉不符合法定受理条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，应当裁定驳回肖本方等五人对经开区国土分局的起诉。原审法院未对肖本方等五人的该项诉讼请求进行指导和释明，直接以“错列被告并拒绝变更”为由裁定驳回肖本方等五人对经开区国土分局的起诉不当，应予纠正，但处理结果正确。综上所述，肖本方等五人的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审裁定认定事实清楚，虽部分法律适用错误，但处理结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  付海燕审判员  钟玺波审判员  林 芝二〇一九年七月二十二日法官助理薛珊珊书记员林俊宇附相关法律条文：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条基层人民法院管辖第一审行政案件。第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……二、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……