河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫09行初71号原告濮阳市华龙区星海幼儿园，住所地濮阳市开州路南段。法定代表人祁利敏，园长。委托代理人张慎重，北京德恒（郑州）律师事务所律师。委托代理人刘莹，北京德恒（郑州）律师事务所律师。被告濮阳市华龙区人民政府，住所地濮阳市华龙区中原东路295号。法定代表人高尚功，区长。委托代理人刘晓庆，濮阳市华龙区人民政府办公室工作人员。委托代理人刘洁，河南泽民律师事务所律师。第三人马路军，男，1988年1月4日出生，汉族，住濮阳市华龙区。原告濮阳市华龙区星海幼儿园（简称星海幼儿园）诉被告濮阳市华龙区人民政府（简称华龙区政府）损毁财产行为违法一案，本院2019年1月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年6月28日公开开庭审理了本案。原告星海幼儿园法定代表人祁利敏及委托代理人张慎重、刘莹，被告华龙区政府委托代理人刘晓庆、刘洁，第三人马路军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告星海幼儿园诉称：2015年8月1日，原告星海幼儿园与第三人马路军签订房屋租赁合同，约定租赁第三人位于戚城村内的房屋（整个小院），用于开办幼儿园，租赁期限三年，自2015年8月1日起至2018年8月1日止。协议签订后，原告对该院落进行了大量投入。2017年12月份，在原告及第三人未接到任何通知的情况下，拆迁公司将院落强制拆除，院内财产灭失。后原告通过信访得知强制拆除行为是因戚城村城中村拆迁项目。被告在未提前告知、未签订补偿协议的情况下进行强制拆除，其行为违反法律规定，给原告造成极大的经济损失。原告向被告濮阳市人民政府申请行政复议，濮阳市人民政府复议决定未改变违法行政行为。请求：1.依法判决确认被告华龙区政府作出的强制征收行为违法，并予以撤销；2.撤销濮阳市政府作出的复议决定；3.诉讼费由二被告承担。庭审前，原告向本院提交撤诉申请书，申请撤回对濮阳市人民政府的起诉。经本院当庭释明，原告将本案诉讼请求明确为：确认华龙区政府拆除涉案房屋过程中损毁原告合法财产的行为违法。被告华龙区政府答辩称：一、华龙区政府不是本案适格被告。案涉房屋位于戚城村改造安置范围内，城中村改造包括诸多环节，包括行政管理、指导行为，也涉及村民自治等，戚城村改造是戚城居委会在村民自治范围内按照四议两公开工作程序进行的。经戚城居委会委托，2017年12月2日濮阳市安邦拆迁服务有限公司对涉案房屋进行了拆除，拆迁行为并非华龙区政府委托实施，华龙区政府没有参与所涉房屋拆除。二、涉案事项已经经过信访程序作出《信访事项处理意见书》。依照《信访条例》第三十四条规定，申请人可在法定期限内请求复查复核，申请人对复核意见不服，信访工作机构和其他行政机关不再受理。被告庭审中补充答辩意见为：原告不是涉案被拆除房屋的所有权人，无权要求确认强拆行为违法，不具有本案诉讼主体资格。请求驳回原告对被告的起诉。第三人马路军未提交书面答辩材料，庭审中答辩称：被告称被拆房屋是马天保的，第三人对此不认可，2011年左右第三人家庭已经分家，是第三人与原告签订的房屋租赁合同。原告庭审中出示以下证据：第一组：房屋租赁合同及第三人马路军的说明。证明原告对被强拆房屋的享有权利，涉案房屋在原告及第三人均未收到通知的情况下被强拆。第二组：原告租用的房屋被强拆的照片12张。证明原告租用的房屋被强拆的事实。第三组：信访事项处理意见书。证明原告租用的房屋因戚城村城中村改造项目被拆，曾向建设路街道办事处反映，原告因此遭受经济损失。第四组：中华人民共和国民办学校办学许可证及民办非企业单位登记证书。证明原告主体资格适格，原告经过依法经批准设立。第五组：《濮阳市人民政府关于加快城中村和建成片区改造的实施意见》。证明被告是城中村和建成区片区改造实施的组织主体和第一责任单位，涉案城中村改造是在2013年9月30日之后开工建设的，适用该文件。被告华龙区政府庭审中出示以下证据：第一组：1.2011年3月11日《濮阳市人民政府关于戚城居委会（原戚城村）进行城中村改造有关问题的批复》濮政文〔2011〕46号；2.戚城新村城中村改造拆迁补偿安置方案一份（马天保签字同意）；3.2011年濮阳市房屋评估表一张及评估结果通知单一份（戚城马天保）；4.2016年8月30日，戚城居委会对马天保及家庭成员送达告知书一份及送达照片一张；5.2016年9月5日戚城居委会对马天保搬迁通知一份及搬迁通知送达照片一张；6.马天保领取补偿费单据五张。第一组证据证明戚城村2011年12月启动拆迁改造，改造拆迁方案已经由房屋所有人马天保同意，经评估后房屋及附属物补偿补偿款由马天保领取，马天保于2016年9月5日签收了搬迁通知。第二组：1.2016年7月2日房屋拆除承包协议书一份（三页）。证明拆除行为系戚城社区居民委员会委托濮阳安邦拆迁服务有限公司进行，系戚城居民委员会负责拆除的；2.拆除现场视频一份。证明在拆除之前，拆迁公司对房屋及房内物品保存有视频资料，与原告所诉请的损失不符。第三人马路军庭审中出示以下证据：1.强拆照片1张（包含4副）；2.戚城城中村改造工作组成员名单；3.华龙区城中村改造领导小组办公室2012年7月1日关于戚城社区城中村改造的通告。第三人提交的三份证据证明戚城村城中村改造由华龙区政府组织实施。上述被告出示证据中的第一组证据中的证据4、5和第二组证据中的证据2，被告未在法定举证期限内提交，本院下发调取证据通知后濮阳市华龙区建设路街道办事处提交本院。被告在举证期限内提交的证据中有两份证据被告未作为证据在庭审中出示，为查清案件事实，本院当庭进行了出示并听取了当事人的意见，这两份证据是：1.2007年9月11日《濮阳市人民政府关于印发濮阳市城中村改造管理办法的通知》濮政（2007）63号;2.2008年8月21日，《濮阳市人民政府关于印发濮阳市城中村改造建设实施细则的通知》濮政〔2008〕56号。上述证据经庭审举证、质证，本院调取及出示的证据听取了当事人的意见，本院作如下认证：原告第一组证据，被告对房屋租赁合同真实性无异议，但认为租赁合同违法，被告对第三人说明材料不认可。该组证据中的房屋租赁合同具有真实性，予以采信，被告提出的租赁合同是违法问题不属于本案审查范围，第三人说明材料内容是否具有真实性需结合本案其他证据综合认定。原告第二组证据照片12张，经当庭核实照片原始载体，是在2017年12月2日涉案房屋拆除现场拍摄的照片，予以采信。原告第三组证据信访处理意见书，被告对真实性无异议，但认为该证据不能证明原告未接到通知即遭受财产损失。该组证据能够证明原告通过信访途径反映问题及涉案房屋位于戚城村城中村改造范围内，但不能达到原告关于涉案房屋未经通知即被强拆的证明目的。原告第四组证据，被告对真实性无异议，但认为与本案无关。该组证据与被诉行政行为是否违法无关联性，但能够证明原告具有本案诉讼主体资格，予以采信。原告第五组证据与本案有关联性，关于本案强拆主体的认定将在本院认为部分予以详述。被告第一组证据均具有真实性，能够达到被告的证明目的，原告虽提出异议但未提交相应证据证明其异议成立，对该组证据予以采信。被告第二组证据中的房屋拆除承包协议，能够证明戚城居委会委托拆迁公司拆除戚城村城中村改造中集体土地上的房屋，但不能证明拆除行为与被告无关。被告第二组证据中的拆除现场视频，能够反映涉案房屋拆除时造成原告财产损毁的事实，予以采信。第三人出示的证据与本案具有关联性，关于原告的证明目的是否成立需结合本案其他证据进行综合认定。本院出示的两份证据是濮阳市政府关于城中村改造工作的文件，均具有真实性，两份证据能够作为认定本案相关事实的依据。本院经审理查明：2015年8月1日，原告星海幼儿园法定代表人祁利敏与第三人马路军签订房屋租赁合同，约定马路军将戚城村内上下两层房屋及小院租赁给祁利敏做幼儿园使用，租赁期限三年（自2015年8月1日至2018年8月1日）。2016年7月2日，濮阳市华龙区建设路街道办事处戚城社区居委会与濮阳安邦拆迁服务有限公司签订房屋拆除承包协议书，将戚城社区居委会城中村改造中集体土地上村民房屋拆除工程承包给濮阳安邦拆迁服务有限公司实施。2017年12月2日，濮阳安邦拆迁服务有限公司直接对涉案原告租赁房屋进行了强制拆除。拆除涉案房屋过程中，未对有原告的部分合法财产进行搬出及保管。原告不服强制行为，于2018年5月14日原告向濮阳市人民政府申请行政复议，请求确认被告强制行为违法并赔偿。2018年12月28日濮阳市人民政府作出濮政复决〔2018〕149号驳回行政复议申请决定，以超过行政复议申请期限为由驳回星海幼儿园的行政复议申请。星海幼儿园不服，向本院提起行政诉讼，并将华龙区政府和濮阳市人民政府列为共同被告。2019年6月28日庭审开始前，星海幼儿园向本院提交撤诉申请书，申请撤回对濮阳市人民政府的起诉，本院当庭对原告的撤诉申请予以准许。另查明，2011年3月11日，濮阳市人民政府对华龙区政府作出《关于戚城居委会（原戚城村）进行城中村改造有关问题的批复》，该批复第二项载明“戚城居委会城中村改造按照整村改造，安置优先、基础设施及配套设施同步建设的原则，由你区具体负责组织实施”。2007年9月11日濮阳市人民政府作出《关于印发濮阳市城中村建设改造管理办法的通知》（濮政〔2007〕63号），2008年8月11日濮阳市人民政府作出《关于印发濮阳市城中村改造建设实施细则的通知》（濮政〔2008〕56号），上诉两份文件对城中村改造的基本方针、区级政府城中村改造领导小组及办公室的主要职责等方面作出了具体规定。本院认为:一、关于本案原、被告主体是否适格的问题。2011年3月11日，濮阳市人民政府对华龙区政府作出《濮阳市人民政府关于戚城居委会（原戚城村）进行城中村改造有关问题的批复》，载明戚城居委会城中村改造由华龙区政府具体负责组织实施。《濮阳市城中村改造管理办法》第四条规定，城中村改造的基本方针坚持政府主导，市场运作，群众自愿，区级负责，统一规划，因地制宜，一村一案，有序实施；第六条规定，华龙区在市政府的统一领导下，成立城中村建设领导小组，下设办公室，具体负责本区域范围内城中村建设改造的组织实施工作；第七条区级政府城中村建设改造领导小组及其办公室主要职责的第④项组织实施中规定，按照批准建设改造实施方案，组织拆迁、安置、建设等实施过程中的具体工作。从上述《濮阳市人民政府关于戚城居委会（原戚城村）进行城中村改造有关问题的批复》和《濮阳市城中村改造管理办法》内容可以看出，华龙区政府对戚城居委会（戚城村）城中村改造工作有领导职责，也有按照批准的建设改造实施方案组织拆迁、安置、建设等具体工作职责。本案中，因华龙区政府具有组织拆迁的职责，虽然戚城居委会委托濮阳安邦拆迁服务有限公司对涉案原告租赁房屋直接实施了拆除行为，但戚城居委会的行为应视为受华龙区政府委托实施的行为，应由华龙区政府对涉案房屋拆除过程中损毁原告合法财产的行为承担相应责任，华龙区政府是本案适格被告。从拆除涉案房屋时的现场视频资料能够看出，拆除过程中星海幼儿园的部分财产未从房屋内搬出受到损毁，院落内也有星海幼儿园的财产被损毁，星海幼儿园对其被损毁的财产具有合法权益，对损毁其合法财产的行为有提起行政诉讼的主体资格，星海幼儿园是本案适格原告。二、关于涉案房屋拆除过程中损毁星海幼儿园财产的行为是否违法的问题。华龙区政府在戚城居委会城中村改造过程中具有组织拆迁的职责，但华龙区政府并无损毁被拆除房屋内及院落内星海幼儿园合法财产的职权。对华龙区政府拆除涉案房屋过程中损毁原告合法财产的行为应当确认违法。因本案中原、被告提交的证据不能证明损毁原告合法财产的具体内容，对原告被损毁财产的种类、价值等问题，本院将在原告一并提出的行政赔偿案件中予以审查认定。另，原告本案起诉状中将濮阳市人民政府列为本案共同被告，原告2019年6月28日庭审开始前申请撤回对濮阳市人民政府的起诉，本院已当庭准予原告撤回对濮阳市人民政府的起诉。为节约司法资源，减轻当事人诉累，本案中不再将濮阳市人民政府列为共同被告，也不再单独出具书面的准予原告撤回对濮阳市人民政府起诉的行政裁定书。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，判决如下：确认被告濮阳市华龙区人民政府拆除原告濮阳市华龙区星海幼儿园租赁房屋过程中损毁原告合法财产的行为违法。案件受理费50元，由被告濮阳市华龙区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  贾向阳审判员  周培勋审判员  葛传立二〇一九年七月十日法官助理王敏书记员刘伟伟