贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018）黔行赔终293号上诉人（一审原告）姜开富，男，苗族。委托代理人付思筑，贵州丰玺律师事务所律师。委托代理人李玉明，贵州衡一律师事务所律师。被上诉人（一审被告）长顺县住房和城乡建设局，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州长顺县长征大道和育才巷交叉口附近。法定代表人陈明勇，该局局长。委托代理人吴荣华，贵州凯乐律师事务所律师。被上诉人（一审被告）长顺县人民政府，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州长顺县县府路。法定代表人李友军，该县县长。委托代理人石清松，该县政府法制办主任。一审第三人贵州腾蓬房地产开发有限公司，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州长顺县长寨镇长阳小区。法定代表人林学来，该公司总经理。上诉人姜开富因与被上诉人长顺县住房和城乡建设局（以下简称长顺县住建局）、长顺县人民政府（以下简称长顺县政府）、一审第三人贵州腾蓬房地产开发有限公司（以下简称腾蓬房开公司）房屋登记行政赔偿一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行赔初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。姜开富以长顺县住建局、长顺县政府违法抵押登记造成其房屋被执行为由向一审法院起诉请求：两被告共同赔偿其经济损失675428元及至付清经济损失675428元之日止的利息（利息从2011年12月29日起，以675428元为基数，按人民银行同期贷款利率6.6%年利率计算，截止到2017年12月29日暂计为267469.49元），以上合计942897.49元。一审法院查明，2011年8月22日，姜开富与腾蓬房开公司签订编号为2011-029的《商品房买卖合同》，约定姜开富向腾蓬房开公司购买长顺县国税局旁（县城河坝西侧）长阳二期9幢包括102、202、302、402号在内的预售商品房共计12套，姜开富向腾蓬房开公司付款1998600元，腾蓬房开公司并出具收据给姜开富。合同签订之日，姜开富与腾蓬房开公司按合同约定到长顺县住建局房屋管理所办理了商品房预售合同备案登记，预售合同登记号为2011-029。2011年12月，案外人陈某因资金周转困难，向长顺县农村信用合作联社营业部借款50万元，并由长顺县民营经济担保有限责任公司（以下简称长顺民营担保公司）为该笔借款提供担保。陈利华以位于长阳小区二期第9幢包括102、202、302、402号房屋作为抵押，与长顺民营担保公司签订抵押合同，并于2011年12月29日在长顺县住建局房屋管理所办理了长寨镇房他字第A0002706号房屋他项权证。长寨镇房他字第A0002706号房屋他项权证登记的房屋他项权人为长顺民营担保公司，登记的房屋所有权人为陈某。因陈某未按期履行借款清偿义务，长顺民营担保公司代偿后向长顺县人民法院起诉。长顺县人民法院审理后于2013年10月31日作出（2013）长民初字第293号民事判决书，判令陈某偿还长顺民营担保公司借款和利息共计524301.70元以及支付借款清偿止的利息和逾期担保费用共计35000元，腾蓬房开公司承担连带责任。后长顺民营担保公司申请强制执行，长顺县人民法院作出（2014）长执字第25-2号执行裁定书将涉案的102、202、302、402号房屋四套共458.2㎡作价727346.68元以物抵债给长顺民营担保公司，多余款项退还陈某。姜开富得知以上情况后，于2015年7月1日向长顺县人民法院提出执行异议，长顺县人民法院作出（2015）长执异字第9号执行裁定书，驳回姜开富的异议。姜开富以抵押登记行为侵犯其合法权益为由，于2016年3月14日向龙某人民法院提起行政诉讼，请求确认长顺县住建局、长顺县政府于2011年12月29日作出的对长顺县城关河坝长阳小区二期9幢房1-4层02号房屋抵押登记号为长寨镇房他字第A0002706号的抵押登记行为违法；龙里县人民法院于2016年10月19日作出（2016）黔2730行初22号行政判决，判决确认长顺县政府、长顺县住建局作出的前述抵押登记颁证行政行为违法。后长顺县住建局不服，向一审法院提起上诉，该院于2017年6月13日作出（2017）黔27行终66号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。抵押登记行为经法院生效判决确认违法后，姜开富于2017年8月21日向长顺县住建局、长顺县政府申请行政赔偿，并提交了其主张的损失的依据等材料，请求赔偿其经济损失1998600元及支付至付清损失1998600元之日止的利息。长顺县住建局于2017年10月18日作出长住建行赔字〔2017〕1号行政赔偿决定书，决定对姜开富不予赔偿。长顺县政府在法定期限内未作出赔偿决定。另查明，姜开富于2014年3月6日就其与腾蓬房开公司商品房预售合同纠纷向贵阳市南明区人民法院提起诉讼，要求该公司向其支付逾期交房违约金。贵阳市南明区法院经组织调解，姜开富与腾蓬房开公司达成调解协议，该院于2014年3月17日作出（2014）南明初字第702号民事调解书。除上述诉讼外，姜开富未向法院提起其他诉讼。长顺民营担保公司已将涉案房屋部分转让给他人，部分自用。一审法院认为：本案的争议焦点，一是赔偿责任主体的认定；二是抵押登记行为违法与姜开富诉请的损失有无因果关系。一、关于赔偿责任主体的认定。依据《中华人民共和国物权法》第二十一条第二款：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任”。《房屋登记办法》第九十二条第二款：“房屋登记机构及其工作人员违反本办法规定办理房屋登记，给他人造成损害的，由房屋登记机构承担相应的责任”和《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条：“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任”之规定，本案负责办理房屋抵押登记行为的房屋登记机构是长顺县住建局。因此，如抵押登记行为违法给他人造成损害的，应当由长顺县住建局承担赔偿责任，长顺县政府并非本案的赔偿责任主体。二、关于抵押登记行为违法与姜开富诉请的损失有无因果关系。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”。建设部《城市商品房预售管理办法》第十条：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。预售人应当在签约之日起30日内持商品房预售合同向县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门办理登记备案手续”之规定，商品房预售登记备案制度是上述法律及规章规定的行政管理措施，属于行政管理制度，也是规范商品房买卖行为的一种行政管理手段；主要是通过商品房预售合同的管理，加强对房地产开发商预售商品房行为的监管，维护不动产交易安全。姜开富与腾蓬房开公司签订商品房买卖合同，并办理了商品房预售合同登记备案，其登记备案行为符合《城市商品房预售管理办法》的规定。但根据《中华人民共和国物权法》第二十条“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效”和最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条：“当事人以商品房预售合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，不予支持，当事人约定以办理登记备案手续为商品房预售合同生效要件的，从其约定，但当事人一方已经履行了主要义务，对方接受的除外”之规定，商品房预售登记备案行为并不直接产生物权的效力，且不影响商品房买卖合同本身的效力。姜开富与腾蓬房开公司签订的商品房预售合同只是办理了商品房预售登记备案，并没有申请预告登记。依据商品房预售登记备案，姜开富并不必然享有涉案房屋的物权，应认定姜开富既未取得房屋的物权，也未取得物权发生变动时的请求权。长顺县住建局在未撤销商品房预售备案登记的情况下，将涉案房屋为他人进行他项权证登记的行为，对其商品房买卖合同的效力以及依据该合同享有的债权亦未产生影响。姜开富支付的购房款损失是由于腾蓬房开公司的违约行为导致，基于商品房买卖合同，姜开富可以通过向腾蓬房开公司主张返还购房款的民事救济途径实现。国家赔偿是以直接损失赔偿为原则，且损害后果与行政行为之间必须存在因果关系。本案房屋抵押登记颁证行政行为虽业经生效判决确认违法，但该行政行为未对姜开富的合法权益造成损害，与姜开富诉请的损失之间并不存在因果关系。故，姜开富主张抵押登记行为违法与其损失之间具有因果关系，要求长顺县住建局、长顺县政府对其损失承担赔偿责任的理由不成立，一审法院不予支持。姜开富和腾蓬房开公司之间的商品房买卖合同法律关系业经贵阳市南明区人民法院作出的生效民事调解书认定，故长顺住建局、长顺县政府和腾蓬房开公司主张姜开富与腾蓬房开公司之间系借款关系的理由不成立。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回原告姜开富的诉讼请求。一审宣判后，姜开富不服，向本院提起上诉。上诉请求为：1.依法撤销（2018）黔27行赔初18号行政判决，并改判支持其诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由：一审法院在关于被上诉人作出的抵押登记行为违法与上诉人诉请的损失有无因果关系的认定上存在严重错误，混淆了上诉人因被上诉人作出的抵押登记行为违法必须是建立在上诉人对违法办理抵押登记房屋享有物权为前提，这是明显偷换概念及曲解国家相关法律中关于国家机关行使职权侵犯公民合法权益及因错误登记给他人造成损失应当承担赔偿责任的法律本意。1.被上诉人作出的抵押登记行为已经经过生效的判决书确认违法，上诉人合法权益受到直接损害的原因也正是被上诉人错误登记导致的。2.在被上诉人处办理抵押登记的抵押人没有在被上诉人处有任何购买房屋产权的备案登记，此事实有被上诉人提供的书面证明为证。3.法律中所规定的针对登记机关因错误或违法登记行为产生赔偿义务，受害人或赔偿权利人并未限定为享有房屋物权的权利人；4.上诉人的损失与被上诉人错误登记的行为之间存在因果关系。被上诉人长顺县政府、长顺县住建局共同答辩称：一、长顺县政府不是本案的适格当事人；二、姜开富没有取得物权和物权发生变动时的请求权，不存在财产损害，应当驳回其诉讼请求。1.姜开富未进行产权登记没有取得物权，未进行预告登记没有取得物权发生变动的请求权；2.备案登记不会使被答辩人姜开富取得物权和物权发生变动的请求权；3.被答辩人姜开富不存在财产损害，应驳回其诉求；三、长顺民营担保公司没有主张对抵押物享有优先受偿权，姜开富没有取得房屋与长顺县住建局办理抵押登记行为之间没有因果关系；四、被答辩人姜开富没有申请预告登记、没有在执行程序终结前提出异议，是导致被答辩人不能取得房屋的根本原因。五、姜开富应当要求第三人交付房屋，或在房屋不能交付的情况下要求第三人承担违约责任。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，对一审查明的事实予以确认。同时，本院对一审法院认定的以下事实予以补充：1.长寨镇房他字第A0002706号房屋他项权证登记的房屋他项权人为长顺民营担保公司，登记的房屋所有权人为陈某，该长寨镇房他字第A0002706号房屋他项权证房屋所有权人一栏有明显更改的痕迹，原所有人林学来（打印字体）被黑色签字笔划除，变更为黑色签字笔所手写的陈某。更改处盖有长顺县住房和城乡建设局房屋管理所的公章。2.根据长顺住建局处留档的（2011年度）长顺县他项权利登记册记载：A0002706号产权证号登记的抵押人为林学来，对应房屋为102、202、302、402、702。借款期限是2011年12月29日至2013年12月28日。案外人陈某与长顺民营担保公司签订的抵押合同载明日期为2012年1月16日。3.长顺县人民法院作出（2015）长执异字第9号执行裁定书载明：姜开富于2015年7月1日对该院执行（2013）长民初字第293号民事判决确定的内容提出异议，该院依照《最高人民法院关于适用的解释》第四百六十四条“案外人对执行标的提出异议的，应在执行程序终结前提出”之规定，裁定驳回姜开富的异议。本院另查明：姜开富于2018年11月15日向长顺县人民法院提起诉讼，请求解除与腾蓬房开公司签订的商品房买卖合同，并判令腾蓬房开公司返还其已支付的购房款1998600元，从其付清全款之日起按银行同期贷款利息支付至全部购房款还请之日为止。该院经审理后，做出（2018）黔2729民初1165号民事判决，判决：一、腾蓬房开公司于判决生效之日起十五日内向姜开富返还购房款1998600元；二、驳回姜开富的其他诉讼请求。该判决现已生效，并已进入执行阶段。后长顺县人民法院作出（2019）黔2729执165号执行裁定书载明：经用“总对总网络系统”对被执行人腾蓬房开公司银行存款、车辆登记及不动产等进行查询，未发现被执行人有财产可供执行。经征询申请执行人李玉明的意见，其书面同意终结本次执行程序。遂该院裁定终结本次执行程序。本院再查明：长顺住建局出具《情况说明》，载明其工作人员谭国珍在2004年2月23日至2012年4月12日期间任该局房屋管理所所长，负责房屋管理所的全面工作。该房屋管理所办理商品房买卖备案登记、房屋抵押的他项权证等只需要房屋管理所所长签字就可进行备案登记和颁发他项权证。该工作人员因受贿罪于2016年8月25日被长顺县人民法院经（2016）黔2729邢某71号刑事判决书判处有期徒刑三年，并处罚金贰拾万元人民币。该县商品房买卖系统于2013年8月正式启用，以前均实行人员手工操作办理相关手续。本院认为，本案的争议焦点为:一、如何认定本案的赔偿责任主体？二、姜开富的损失是否属于行政赔偿的范围。一、赔偿责任主体的认定问题。行政赔偿中，赔偿责任主体范围限于执行职务的国家机关，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款关于行政赔偿义务机关的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。因此，本案中，赔偿义务机关应当是负有房屋产权登记、产权产籍管理及抵押登记等职责的长顺县住建局。长顺县政府虽然在颁发的他项权证上盖章，但是其并未实施相应的行为，姜开富也未提供相应证据证明长顺县政府在本案中实施了导致其利益受损的行政行为，因此，长顺县政府不是本案赔偿主体，不应当承担本案的赔偿责任。二、姜开富的损失是否属于行政赔偿的范围。首先，根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第一条之规定，本解释所称的商品房买卖合同，是指房地产开发企业将尚未建成或者已竣工的房屋向社会销售并转移房屋所有权于买受人，买受人支付价款的合同。本案中，腾蓬房开公司将其尚未建成的房屋销售于买受人姜开富，双方之间即成立商品房买卖合同。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款之规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。《城市房地产开发经营管理条例》第二十六条规定，房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案。《城市商品房预售管理办法》第十条第一款规定，商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。可见，商品房预售合同登记备案制度是一种行政管理制度，属于建设行政管理范畴，其目的在于对房地产开发经营企业的商品房预售行为进行行政管理，是政府主管部门行使监管职权、房地产经营企业满足预售条件履行报备义务接受资格审查的一项行政管理手段，该行政管理手段并不具备赋予备案登记房屋物权公示的效力，在法律性质上房屋买受人只享有合同法上的请求权，该项请求权没有排他的效力。同时，法律并未赋予备案登记等同于预告登记的法律效力。根据《中华人民共和国物权法》第二十条第一款之规定，当事人签订买卖房屋合同或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。因此，预告登记本质是获得可以对抗其他物权的请求权效力，在于限制商品房预售人将房屋进行其他处分，而备案登记并不具有此种效力。具体到本案而言，姜开富作为商品房买卖合同的买受人，其涉案房屋经过备案登记，并不当然具有对抗其他物权的效力，其请求权基础仍然是债权请求权。其次，对于姜开富通过民事诉讼救济途径救济其债权并执行不能的事实是否使姜开富对涉案房屋的债权转化为物权期待权。参照《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十八条规定，金钱债权执行中，买受人对登记在被执行人名下的不动产提出异议，符合下列情形且其权利能够排除执行的，人民法院应予支持：（一）在人民法院查封之前已签订合法有效的书面买卖合同；（二）在人民法院查封之前已合法占有该不动产；（三）已支付全部价款，或者已按照合同约定支付部分价款且将剩余价款按照人民法院的要求交付执行；（四）非因买受人自身原因未办理过户登记。对于债权转化为物权期待权，需要满足的条件除非因买受人原因未办理过户登记，还包括已签订书面买卖合同、合法占有房屋及支付完房款，上述条件必须全部满足才能获得物权期待权的保护。但具体到本案中，姜开富虽已支付完房款，但其并没有实际占有该房屋，且其购买涉案房屋的目的，即非满足生活所需的自住性，也非其唯一住房，因此，本院认为姜开富对涉案房屋的权益仍然是以债权为基础。再次，债权受损是否可以请求行政赔偿。行政赔偿实质在于行政机关行使的行政行为侵害了相对人或利害关系人的合法权益，为弥补受害人受损利益而所为之救济。作为相对权，由于具备其他救济途径，债权一般不纳入侵权责任法救济范围。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条关于侵犯财产权的行政赔偿范围规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。该条文通过列举方式划定了行政赔偿范围，而因行政机关行为损害债权的情形却并未列入国家赔偿的范围。因此，债权受损不属于行政赔偿的范畴。本案中姜开富因其债权受损请求行政赔偿，无事实基础和法律依据，一审法院以此为由驳回其诉讼请求并无不当，本院予以维持。综上，上诉人姜开富的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  管劲松审判员  田一铭审判员  肖 瑶二〇一九年七月三十日法官助理徐海艳书记员姚永涛