江西省抚州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣10行终84号上诉人（原审原告）饶风玉，男，1969年8月10日出生，汉族，住抚州市临川区。委托代理人贾启华，北京市凯诺律师事务所律师。委托代理人潘覃秋，北京市凯诺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）抚州市临川区孝桥镇人民政府（以下简称孝桥镇政府），所在地抚州市临川区孝桥镇黎坊村。法定代表人邵胜辉，镇长。委托代理人姚晓忠，江西三松律师事务所律师。委托代理人周虎儿，江西三松律师事务所律师。上诉人饶风玉因土地行政强制一案，不服南城县人民法院（2019）赣1021行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明，饶风玉系抚州市临川区孝桥镇中州村下饶坊村小组（十四组）村民。其承包了该村十四组的一块土地，2006年12月1日，抚州市临川区人民政府向其颁发了《农村土地承包经营权证》，该证载明，发包方全称：孝桥镇中洲村十四组；承包方代表姓名：饶凤玉；承包方住址：临川区孝桥镇中洲村14组；承包期限：1998年1月1日至2027年12月31日止；承包地总面积（亩）2.80；地块名称：赶家车片；面积（亩）：2.80；四至：东：小水沟；西：长玉田；南：兴飞田；北：长玉田。2013年12月30日，抚州市人民政府发布了《抚州市人民政府征收土地公告》。该公告载明，建设用地项目名称：棚户区改造及保障性住房；拟征收土地位置：详见征地红线图（赣东大桥两侧）；被征收土地村、组及土地面积：涉及被征收土地村、组：临川区文昌街办前进村委会前进二、三、四组，孝桥镇中洲村委会中洲一、四、五、十四组，拟征收土地面积560亩；被征收土地范围内的土地所有权人、使用权人凭土地权属证书或者其它有关证明材料到抚州市国土资源局办理征收土地补偿登记；以及征收土地补偿标准等其他事项。2014年1月6日，抚州市人民政府发布了《土地征收补偿安置方案公告》。该公告载明，征地补偿标准；征地补偿费；被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对本方案内容如有不同意见或要求举行听证的，请于2014年元月16日前提出，并以书面形式送达抚州市国土资源局；以及土地征收补偿安置的有关事项。2017年3月1日，抚州市国土资源局直属分局（甲方）与临川区孝桥镇中洲村委会十四村小组（乙方）签订《土地补偿协议书》。饶风玉承包的土地在该次征收范围内。2018年9月30日，饶风玉承包的土地被强制清除平整。嗣后，饶风玉认为强制清除平整土地的行政行为系孝桥镇政府所为，其行为严重违法，遂向法院提起行政诉讼，请求判决孝桥镇政府强推饶风玉承包地的行为违法。另查明，孝桥镇政府的工作人员在2018年9月30日强制清除平整饶风玉承包土地的现场。原审认为，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。农村集体土地征收过程中强制拆除合法财产的法定职权问题，应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释等规定，依法加以判定。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条诸项规定也明确，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，向人民法院申请执行责令交出土地决定。此外，市、县人民政府土地行政主管部门还依法具有公告征地补偿安置方案，按照征地补偿安置方案组织实施、拨付征地补偿安置费用等一系列紧密联系、不可分割的法定职权。上述法律规范均表明，在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法财产的行政职权归属于土地行政主管部门。在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。考虑到征收与补偿程序的多阶段性、具体组织实施的多样性以及土地行政主管部门行政效能的有限性，市、县人民政府或土地行政主管部门可在规范性文件或者征地补偿安置方案等公告中规定，乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务。但并不能认为此类主体因此即取得了独立地实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此还取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权，而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款的规定，将此类主体视为接受土地行政主管部门委托，作为土地行政主管部门补偿安置过程中的行政助手与行政辅助者。且不论此类主体在实际拆除中是否以土地行政主管部门的名义实施相应行为，法律责任仍应由拥有相应法定职权的土地行政主管部门承担；除非该土地行政主管部门能够提供证据证明当地征地组织实施工作、强制拆除工作依法系其他行政主体承担，其也不参与征地组织实施工作，或者有之前的生效裁判已经认定乡镇人民政府等主体实施了强制拆除行为。总而言之，在经依法批准的征地过程中，因合法财产被强制拆除引发的行政案件，土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告；除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。本案中，《抚州市人民政府征收土地公告》《土地征收补偿安置方案公告》均由抚州市人民政府发布，该两份公告中亦规定了抚州市国土资源局应履行的相关工作事项。虽然本案饶风玉提供的照片、视频资料能反映孝桥镇政府的工作人员在2018年9月30日强制清除平整其承包土地的现场，但照片、视频资料并不足以证实被诉强制清除平整土地的行为是孝桥镇政府组织实施的；且孝桥镇政府亦不认可强制清除平整土地的行为是其组织实施的。因此，孝桥镇政府不是本案适格的被告，本案适格被告应为抚州市人民政府或抚州市国土资源局。诉讼中，法院告知饶风玉本案应变更被告为抚州市人民政府或抚州市国土资源局，饶风玉不同意变更，故饶风玉提起的起诉依法应予以驳回。据此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，裁定驳回饶风玉的起诉。案件受理费50元，退回饶风玉。上诉人饶风玉上诉称，原审认为孝桥镇政府不是本案适格被告，属于认定事实错误，适用法律错误。原审裁定所引用的法律规范，恰恰证明被上诉人无相关职权，却对上诉人承包土地进行强制清除，明显违法。1、依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，土地行政管理部门无权强拆、清除、平整上诉人承包土地。原审裁定推定土地行政主管部门为本案适格被告无事实依据，适用法律错误。首先，上诉人及被上诉人均未提交相关证据证明上诉人承包土地系土地行政主管部门强制清除、平整；其次，上诉人提供的证据足以证明被上诉人实施了强制行为；第三，被上诉人未提交土地行政主管部门委托其强制清除、平整上诉人承包土地的证明；第四，即使认为土地行政主管部门系适格被告，则应当将土地行政主管部门追加为本案共同被告。2、孝桥镇政府系本案适格被告。上诉人提供的照片、视频资料、足以证明被上诉人实施了强制清除平整土地行为。综上，请求撤销（2019）赣1021行初7号行政裁定，并指令一审法院继续审理。被上诉人孝桥镇政府答辩称，关于上诉人提出的共同被告问题，被上诉人认为本案不属于行政机关共同作为行政行为之情形，被上诉人并未作出任何行政行为，仅是作为乡一级政府配合上级政府参与协调工作，其不是本案适格被告。本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼应当符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（三）项规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，对于不符合行政诉讼法第四十九条规定的，应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，上诉人提起本案诉讼请求确认孝桥镇政府强推其承包地的行为违法。经查，上诉人所在村小组就涉案土地征收补偿事宜已签订了征收补偿协议，并领取了相关征地补偿款项。江西省国土资源厅分别于2011年7月26日作出《关于抚州市2011年度第八批次城市建设用地的批复》（赣国土资核［2011］1124号）、2013年9月10日作出《关于抚州市2013年度第一批次城市建设用地的批复》（赣国土资核［2013］1074号）、2015年10月22日作出《关于抚州市2015年度第一批次城市建设用地的批复》（赣国土资核［2015］812号），同意孝桥镇中洲村涉案土地转为建设用地并办理征地手续。至此，涉案土地已被政府实际征收。上诉人作为土地的原使用权人，其已丧失对涉案土地的使用权。上诉人与涉案土地清表、平整等施工建设行为不具有利害关系，其不具有本案原告主体资格，上诉人提起本案诉讼主张孝桥镇政府强推其承包地的行为违法缺乏事实根据，不符合行政诉讼起诉条件。原审以被告不适格裁定驳回起诉，理由不当，本院予以纠正，但结果正确，依法应予维持。综上，上诉人饶风玉的上诉理由与事实和法律均不相符，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 上官笑东审判员 陈  辉审判员 余 惠 娇二〇一九年七月二十九日法官助理王康季书记员钟瑜