河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终1703号上诉人（一审原告）河南省杨六郎有机食品有限公司，住所地汤阴县产业集聚区工纵四路与人民路交叉口西南角。法定代表人杨俊，经理。委托代理人黄宏，四川遂州律师事务所律师。委托代理人何金亮，四川明炬（遂州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）汤阴县人民政府，住所地汤阴县人民路中段。法定代表人贾晓军，县长。委托代理人郭鹏，该政府工作人员。委托代理人李松岭，大沧海律师事务所律师。一审第三人安阳世纪酉昊食品有限公司，住所地汤阴县产业集聚区工扁鹊路与新民街交叉路东北。法定代表人陈亚军，经理。委托代理人杨超，总经理。上诉人河南省杨六郎有机食品有限公司（以下简称杨六郎食品公司）因与被上诉人汤阴县人民政府（以下简称汤阴县政府）收回土地使用权及要求行政赔偿一案，不服安阳市中级人民法院（2019）豫05行初45号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。2014年11月，杨六郎食品公司通过挂牌出让的方式取得了位于汤阴县S302省道与兴隆路北延交叉口西南方位面积79241.28平方米的国有土地使用权，并于2014年11月17日缴纳土地出让金934万元。2015年1月26日，杨六郎食品公司向汤阴县国土资源局提出土地登记申请。2015年1月27日，汤阴县政府就上述土地为杨六郎食品公司分别颁发了三个国有土地使用证。杨六郎食品公司认为，2016年8月汤阴县政府无偿收回其土地使用权，注销了相应国有土地使用证，将上述厂房交由安阳世纪酉昊食品有限公司（以下简称酉昊食品公司）占有并使用，给杨六郎食品公司造成了很大的经济损失，杨六郎食品公司多次与汤阴县政府协商恢复杨六郎食品公司原有土地使用权登记并请求返还厂房未果，遂提起诉讼。请求：1、判决撤销汤阴县政府无偿收回位于汤阴县S302省道与兴隆路北延交叉口西南方位面积79241.28平方米的国有土地使用权，并注销相应的三宗国有土地使用证（证号分别为汤国用(2015）第41052301-1349-A号、B号、C号)的行政行为；2、判令汤阴县政府恢复其对上述建设用地使用权原有的登记，及返还杨六郎食品公司在建设用地上修建的厂房；3、判令汤阴县政府支付杨六郎食品公司2016年8月1日起至实际返还土地使用权和土地附着物之日止及厂房使用租金和利息，租金以每年人民币100万元计算，利息按银行同期贷款利率的四倍计算。安阳市中级人民法院一审查明：2014年11月，杨六郎食品公司通过挂牌出让的方式取得了位于汤阴县S302省道与兴隆路北延交叉口西南方位面积79241.28平方米的国有土地使用权，并于2014年11月17日缴纳土地出让金934万元。2015年1月26日，杨六郎食品公司向汤阴县国土资源局提出土地登记申请。2015年1月27日，汤阴县政府就上述土地为杨六郎食品公司分别颁发了汤国用(2015）第41052301-1349-A号、汤国用(2015）第41052301-1349-B号和汤国用(2015）第41052301-1349-C号三个国有土地使用证。2015年12月，汤阴县根据《河南省人民政府办公厅关于全省不动产统一登记制度建设的实施意见（暂行）》（豫政办〔2015〕107号）精神和省、市对不动产登记职责机构整合工作督导检查的要求，调整组建了汤阴县国土资源局不动产登记中心，负责全县范围内土地、林地、房产等不动产登记工作，隶属汤阴县国土资源局。汤阴县土地储备中心属于原汤阴县国土资源局二级内设机构，该局的职能现由汤阴县自然资源局承继。汤阴县政府提交的证据显示：2016年5月20日，杨六郎食品公司向汤阴县土地储备中心提出《土地收购申请书》，载明：“由于资金周转困难，拖欠农民工工资等原因，无力经营，特申请汤阴县土地储备中心，将公司用地予以收购储备，确定新的使用者。处置款项用于兑付工程款和农民工工资。”2016年8月1日，原汤阴县国土资源局向汤阴县政府递交《关于收回河南省杨六郎有机食品公司一宗国有建设用地使用权的请示》（汤国土资〔2016〕136号），内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的,由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权”,第一款:为公共利益需要使用土地的和2016年6月15日签订的关于杨六郎有机食品产业园项目土地协商解决的三方协议和汤阴县党政联席会会议纪要(2016年第29号),拟收回河南省杨六郎有机食品有限公司位于汤阴县S302省道与兴隆路北延交叉口西南方位面积为79241平方米的国有建设用地使用权,并注销其国有土地使用证三宗。同日，汤阴县政府给汤阴县国土资源局作出《关于收回河南省杨六郎有机食品公司一宗国有建设用地使用权的批复》（汤政土〔2016〕77号），同意收回杨六郎食品公司位于汤阴县S302省道与兴隆路北延交叉口西南方位面积为79241平方米的国有建设用地使用权,并注销其国有土地使用证三宗。2016年8月9日，汤阴县国土资源局将杨六郎食品公司三个国有土地使用证原件标注注销，并在三个土地登记卡上分别载明：注销登记，依据汤政土〔2016〕77号文件，本证书注销收回，原证书由利用股收回存档。2017年9月25日，汤阴县国土资源局与酉昊食品公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》（编号GY-2016-33）及补充协议，汤阴县国土资源局将案涉土地出让给了酉昊食品公司。酉昊食品公司缴纳了土地出让金。2017年11月24日，汤阴县国土资源局不动产登记中心为酉昊食品公司颁发了豫(2017)汤阴县不动产权第0002828号不动产权证书。该地块现由酉昊食品公司占有使用。安阳市中级人民法院一审认为：杨六郎食品公司提出的诉讼请求有三项。双方争议的焦点是汤阴县政府是否为适格被告。（一）关于杨六郎食品公司请求撤销所诉汤阴县政府无偿收回其案涉土地，并注销其三个国有土地使用证。庭审中又表述为请求：要求确认汤阴县政府无偿收回其案涉土地，并注销其三个国有土地使用证行政行为违法。经查明，案涉土地使用权系杨六郎食品公司于2014年10月通过出让方式，由出让方汤阴县国土资源局出让给该公司的，双方签订有国有土地出让合同和补充协议。该公司所诉收回其案涉土地使用权系由该公司向汤阴县国土资源局所属二级机构土地储备中心提出的土地收购申请并交回了国有土地使用证原件所致。汤阴县政府虽对汤阴县国土资源局收回该公司土地使用权并拟注销其国有土地使用证作出批复，但收回该国有土地使用权的主体是汤阴县国土资源局，且杨六郎食品公司所诉的是收回其国有土地使用权的事实行为。同时，《不动产登记暂行条例》2015年3月1日实施，对不动产实行统一登记，由不动产登记机构进行权属登记。2015年12月，汤阴县调整组建了汤阴县国土资源局不动产登记中心，负责全县范围内土地、林地、房产等不动产登记工作，隶属汤阴县国土资源局。不动产登记职责已发生变化。从汤阴县政府提交的杨六郎食品公司三个国有土地使用证的土地登记卡记载，该三个土地证原件注销发生在2016年8月9日。因此，该注销登记行为的主体也系汤阴县国土资源局。综上，杨六郎食品公司本项诉讼请求所诉汤阴县政府为被告主体错误。（二）关于杨六郎食品公司请求判令汤阴县政府恢复其对上述建设用地使用权原有的登记。基于上述汤阴县不动产登记职责的变更，杨六郎食品公司再主张要求汤阴县政府为其恢复案涉土地登记已不符合规定。汤阴县政府已无该项登记颁证职责。（三）关于杨六郎食品公司要求判令汤阴县政府返还其在建设用地上修建的厂房，以及要求判令汤阴县政府支付其2016年8月1日起至实际返还土地使用权和土地附着物之日止及厂房使用租金和利息，系行政赔偿之诉。基于上述两项理由，以及汤阴县国土资源局将案涉土地出让给了酉昊食品公司并在2017年11月24日由汤阴县国土资源局不动产中心为酉昊食品公司颁发了不动产权证书的事实，杨六郎食品公司所诉被告主体错误。综上，杨六郎食品公司在本案中多个诉请，涉及多个行政行为，且所诉被告主体错误，其提起本案诉讼不符合行政诉讼法规定的起诉条件，应予驳回。一审法院基于杨六郎食品公司在本案中的多个不同诉讼请求以及案件事实、土地权属和现状等情况，向该公司做了释明，该公司不变更被告和诉请。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三项之规定，裁定驳回河南省杨六郎有机食品有限公司的起诉。上诉人河南省杨六郎有机食品有限公司不服一审裁定，向本院上诉称：依据《中华人民共和国土地管理法》第五条第一款、《土地管理法实施条例》第十一条第三款、《城市房地产管理法》第六十一条第一款之规定，汤阴县政府是上诉人拥有国有土地使用权的确权机关。上诉人拥有的汤国用(2015）第41052301-1349-A号、汤国用(2015）第41052301-1349-B号和汤国用(2015）第41052301-1349-C号三个国有土地使用证是由汤阴县政府颁发的。汤阴县国土资源局在《关于遂宁市公安局船山分局协助查封通知书中的函》中也明确表明，收回上诉人国有土地使用权并注销相应国有土地使用权证的机关是汤阴县政府。汤阴县政府是本案的适格被告，一审认定事实错误，适用法律不当，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案，被上诉人汤阴县人民政府答辩称：本案争议的主要焦点是土地使用权收回及土地使用权证注销的法定机关是哪一个机关。根据《国务院国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权出让和土地使用证的办理机关是国土资源局，一审认为杨六郎公司起诉的被告主体不适格是正确的，请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，2016年5月20日，杨六郎食品公司向汤阴县土地储备中心提出《土地收购申请书》，载明：“由于资金周转困难，拖欠农民工工资等原因，无力经营，特申请汤阴县土地储备中心，将公司用地予以收购储备，确定新的使用者。处置款项用于兑付工程款和农民工工资。”2016年8月1日，原汤阴县国土资源局向汤阴县政府递交《关于收回河南省杨六郎有机食品公司一宗国有建设用地使用权的请示》（汤国土资〔2016〕136号），汤阴县政府给汤阴县国土资源局作出《关于收回河南省杨六郎有机食品公司一宗国有建设用地使用权的批复》（汤政土〔2016〕77号），同意收回杨六郎食品公司位于汤阴县S302省道与兴隆路北延交叉口西南方位面积为79241平方米的国有建设用地使用权,并注销其国有土地使用证三宗。2016年8月9日，汤阴县国土资源局将杨六郎食品公司三个国有土地使用证原件标注注销。上述行为表明杨六郎食品公司与汤阴县政府、汤阴县国土资源局之间在解除原土地使用协议后，以实际行为成立了一份新的解除收回土地使用协议。杨六郎食品公司与汤阴县政府、国土资源局应根据双方约定的内容，各自遵照履行。汤阴县政府在履行协议过程中对涉案土地及地上附属物的处置行为并不侵犯杨六郎食品公司的合法权益，杨六郎食品公司对该处置行为没有法律上的利害关系。如杨六郎食品公司对该协议效力及履行有异议，应另行主张权利。杨六郎食品公司上诉请求没有事实和法律依据，一审裁定驳回其起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李继红审判员  万宗杰审判员  王盛楠二〇一九年七月二十五日书记员  谢梦琪