湖北省随州市曾都区人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂1303行初49号原告张凡，男，1990年10月21日出生，汉族，住随县。委托诉讼代理人马璐，湖北天赋律师事务所律师。代理权限：一般代理。被告随州市曾都区水利局。统一社会信用代码11421302011058742J。住所地：曾都区南郊二桥头北端。法定代表人周玉祥，该局局长。委托诉讼代理人葛传文，该局工会主席。代理权限：特别授权（代理答辩，承认、反驳诉讼请求）。委托诉讼代理人徐成，随州市曾都区东城法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权（代理答辩，承认、反驳诉讼请求）。原告张凡与被告随州市曾都区水利局（以下简称区水利局）不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张凡及其委托诉讼代理人马璐、被告随州市曾都区水利局的委托诉讼代理人葛传文、徐成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张凡诉称，2013年7月2日，原告经被告招标拍卖，取得新中砂场二标段五年河道采砂经营权，成交金额455000元，并于当日与湖北湖韵拍卖有限公司签订《拍卖成交确认书》。2013年12月，原被告签订《河道砂石开采经营合同》，约定经营期限自2013年12月31日起至2018年12月31日止，共计五年。合同签订后，原告向被告申请办理河道采砂许可证，但被告称拍卖时未作规划，拍卖行为无效，不同意办理。损害了原告的合法权益，为此，原告诉至法院。请求法院依法判令：1、确认原被告双方签订的《河道砂石开采经营合同》合法有效。2、本案诉讼费用由被告承担。被告区水利局辩称，一、被告区水利局的行政行为需经过县级以上人民政府的批准，才是合法有效的行政行为。根据《中华人民共和国水法》第十二条的规定“县级以上地方人民政府水行政管理部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”。被告只能按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。同时，《湖北省河道采砂管理办法》第六条第一款规定“河道采砂实行规划制度”、第三款规定“其它河道采砂规划，由县级以上人民政府水行政主管部门按照河道管理权限组织编制，征求相关管理部门意见后，报同级人民政府批准”。该办法授权被告负责本行政区规划内的河道采砂规划的编制工作，但必须报同级人民政府批准后，再负责具体组织实施。二、2010年9月2日，被告依据专家评审小组评审并通过的《随州市曾都区河道采砂规划》，报请曾都区人民政府审批，后曾都区人民政府于2010年9月25日以曾政函（2010）38号文，批准被告编制的曾都区河道采砂规划。该规划不包含原告诉称的新中村，即新中村河道采砂权并没有取得曾都区人民政府的本次批准。因此，原告与被告2013年12月31日签订的《河道砂石开采经营合同》违反了上述法律、地方性法规的规定，属于无效合同。三、《河道砂石开采经营合同》签订后，经营期前四年原告未向被告提出开采申请，原告应对没有及时解除与被告签订的经营合同也存在一定的过错。被告工作人员在审核漂水河段的砂石招投标时，没有核对曾都区人民政府规划准予开采的范围，而将未经过政府批准的河段纳入招投标的范围，是导致本案纠纷的主要原因。原告中标后，没有及时向被告申请开采，错过了时机，原告亦存在一定的过错。综上，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告区水利局在答辩期内向本院提交的证据有：证据1、区水利局2010年编制的曾都区辖区范围内河流河道采砂的“可开采规划”。证据2、区水利局关于呈报《随州市曾都区河道采砂规划》的请示。证据3、曾政函（2010）38号“随州市曾都区人民政府关于曾都区河道采砂规划的批复”。以上证据证明被告依照《中华人民共和国河道管理条例》、《湖北省河道采砂管理办法》的规定，对辖区范围内的河道砂石开采编制了开采规划，已履行了编制规划并报请政府批准的法定职责；2010年河道采砂规划已经过曾都区人民政府的批准，但案涉的新中河段沙场不在规划批准的范围之内；原被告签订的《河道砂石开采经营合同》因未经政府批准，该合同违反了《湖北省河道采砂管理办法》的规定，合同应为无效。原告向本院提供的证据有：证据1、原告身份证复印件。以此证明原告主体资格及身份信息。证据2、《拍卖成交合同》。以此证明原告于2013年7月2日通过湖北湖韵拍卖有限公司竞买取得了新中砂场二标段五年河道采砂经营权。证据3、《河道砂石开采经营合同》。以此证明原、被告就新中砂场二标段2013年12月31日起至2018年12月31日止，五年经营许可权所签订的合同，许可费45.5万元。证据4、《行政许可（审批）申请表》、《河道采砂申请书》。以此证明原告于2018年8月21日书面向被告申请办理河道采砂许可证，被告以涉案河道不再政府规划范围、河道砂石开采经营权拍卖无效为由，不予行政许可。经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2、3的真实性不持异议，但对其证明目的有异议。对证据1，原告认为，签订的河道砂石开采经营合同时，原告并不知道该河道砂石开采未经政府审批，且当日被告对新中一、二、三标段均予拍卖，并签订河道砂石开采经营合同。对证据2、3原告认为，案涉的河道是在规划内；被告应将禁采区、可采区以及年度实施方案向社会公告，但原告并没有收到公告信息；且被告对该标段公开进行拍卖，原告有理由相信该河段在政府规划范围之内。经庭审质证，被告对原告提交的证据的真实性均无异议。对证据2的关联性存在异议；对证据3的合法性和合同中是否应该本人所签字请人民法院依法进行审查；对证据4的关联性和证明目的存在异议，2017年以前，原告方未向被告提出开采申请，直到2018年8月，原告才向被告提出采砂许可申请，因政策调整，没有给原告颁发许可证。经庭审质证，原、被告提供的证据，彼此对其真实性均无异议，故本院均予以采信。本院根据证据，认定以下案件事实：2010年9月2日，被告区水利局以曾水文（2010）53号关于呈报《随州市曾都区河道采砂规划》的请示向随州市曾都区人民政府呈报《随州市曾都区河道采砂规划》，拟对辖区范围内的河道采砂规划意见呈报曾都区人民政府，曾都区人民政府于2010年9月25日以曾政函【2010】38号《关于曾都区河道采砂规划的批复》，批复中原则同意《随州市曾都区河道采砂规划》。但位于万店镇新中村沙场标段的河道采砂未列入规划范围内。随后，被告区水利局仍将未列入政府批准规划范围内的万店镇新中村沙场标段五年的河道采砂经营权委托给湖北湖韵拍卖有限公司进行公开拍卖。原告张凡于2013年7月2日通过竞买，取得了新中沙场二标段（即新中八组与九组交界处电线杆为终点向南1600米）五年的河道采砂经营权。同日，原告张凡与湖北湖韵拍卖有限公司签订《拍卖成交确认书》并缴纳了全部拍卖款45.5万元（即经营权许可费）。湖北湖韵拍卖有限公司已将拍卖款45.5万元转交于被告区水利局，被告区水利局以经营权许可费入账。2014年12月8日，原告张凡与被告区水利局正式签订《河道砂石开采经营合同》，约定该河道经营期限自2013年12月31日起至2018年12月31日止，共计五年。合同签订后，原告张凡于2018年8月21日向被告区水利局提出书面申请，申请办理河道采砂许可证（年采砂总量20万方），被告区水利局受理后，以新中沙场标段河道采砂拍卖时未列入政府批准的规划范围内，拍卖行为无效为由，未予许可。为此，原告诉至本院。另查明，2016年9月，被告区水利局以曾水文（2016）67号《关于审批〈曾都区河道采砂规划（2016-2020年）〉的请示》向随州市曾都区人民政府呈报，曾都区人民政府于2016年11月8日以曾政函【2016】64号《关于曾都区河道采砂规划（2016-2020年）的批复》，同意该规划。《曾都区河道采砂规划（2016-2020年）》中明确万店镇新中村沙场已列入批准采砂规划范围。被告未对万店镇新中村沙场即涉案沙场标段重新组织招标、拍卖，并与他人签订《河道砂石开采经营合同》。本院认为，被告区水利局负责本区域内河道采砂的管理和监督工作，对区域内河道采砂的监督管理是其法定职责。本案中，涉案的位于万店镇新中村沙场二标段河道采砂五年经营权系被告区水利局委托湖北湖韵拍卖有限公司通过公开拍卖的方式进行公开出让。原告徐波竞买后与湖北湖韵拍卖公司签订了《拍卖成交确认书》，又与被告区水利局签订《河道砂石开采经营合同》，是原被告双方的真实意思表示。被告区水利局委托拍卖并签订《河道砂石开采经营合同》时，涉案标段的河道采砂经营权，未通过政府的规划审批，有违《湖北省河道采砂管理办法》第六条“河道采砂实行规划制度。河道采砂规划应当根据防洪安全、河势稳定、通航安全和生态环境要求编制，符合流域综合规划和防洪、河道整治、航道、港口等专业规划。省管河道的采砂规划，由省人民政府水行政主管部门组织编制，征求相关部门意见后，报省人民政府批准。其他河道的采砂规划，由县级以上人民政府水行政主管部门按照河道管理权限组织编制，征求相关行政主管部门意见后，报同级人民政府批准，并报上一级人民政府水行政主管部门备案。河道采砂规划一经批准，必须严格执行，确需修改时，应当经原批准机关批准”的规定，原被告签订的《河道砂石开采经营合同》无效；被告区水利局未予办理河道采砂许可证系正当严格的履职行为。故原告要求确认双方签订的《河道砂石开采经营合同》合法有效的诉讼请求，本院不予支持，应予驳回。但被告区水利局明知涉案标段的河道采砂经营权，未通过政府规划审批，确仍组织拍卖并与原告签订《河道砂石开采经营合同》，致合同无效的责任在于行政主体的被告方，故被告区水利局应当承担给原告造成的损失，原告可以另行向其主张权利。本案经合议庭评议并提交本院审判委员会讨论，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零一条，参照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项之规定，判决如下：驳回原告张凡的诉讼请求。案件受理费50元，由被告随州市曾都区水利局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省随州市中级人民法院。审 判 长  靳鹏程人民陪审员  王先明人民陪审员  邓义山二〇一九年七月二日书 记 员  王江令