河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终925号上诉人（一审原告）张小平，女，汉族，1971年2月13日生，住河南省洛阳市涧**。被上诉人（一审被告）洛阳市人民政府，住所地洛阳市开元大道**。法定代表人刘宛康，市长。一审原告张建平，男，汉族，1967年8月15日生，住河南省洛阳市吉利区。一审原告张亚萍，女，汉族，1964年6月7日生，住河南省洛阳市吉利区。张小平、张建平、张亚萍因诉洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）修建西环路违法及行政赔偿一案，郑州市中级人民法院依法作出（2018）豫01行赔初28号行政裁定。张小平不服该裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。张小平等人一审诉称，2013年1月24日凌晨，洛阳市政府违法修建西环路，在豫政土〔2013〕911号土地批复未批准之前未批先征（见911号批复和西环路竣工材料），致使2013年1月24日造成张小平等人的合法房屋被违法强拆。2017年10月13日，张小平等人向洛阳市政府邮寄了《行政赔偿申请》，洛阳市政府收到后，未予答复。张小平等人根据《国家赔偿法》第四条第三项和第十四条的规定，要求洛阳市政府对违法修建西环路造成张小平等人被强拆造成的各项损失予以赔偿。张小平等人诉讼请求，在其行政赔偿诉讼状中表述为“洛阳市政府违法修建西环路，造成我家的合法房屋被违法强拆造成的各项财产损失予以返还”；当庭变更为“确认洛阳市政府修建西环路违法，造成我家合法房屋被违法强拆的各项财产损失予以返还”（当庭明确包括被拆迁的房屋、安置补偿费用、室内物品损失、装修费用、精神损失、诉讼费用）。郑州市中级人民法院一审查明，张小平等人的父亲系洛阳市涧西区小所村村民张松寿。2013年1月15日洛阳市涧西区人民政府（以下简称涧西区政府）作出《关于批准收回小所村张松寿集体土地使用权并给予相应补偿的决定》（洛涧政土地决〔2013〕4号），主要内容为：“一、批准小所村委会提出的在三日内收回张松寿使用的村委会所有的集体土地（1995年8月18日洛郊土地局批复）使用权并责令马桂英及其子女腾空搬迁完毕。二、小所村委会按照《洛阳市先进制造业聚集区村庄改造征收（拆迁）补偿安置方案》给予相应补偿。三、若马桂英及其子女在限定期限内拒不搬迁，可依照有关法律法规申请人民法院强制执行。”2013年1月20日河南省洛阳市涧西区人民法院作出（2013）涧行非执字第4号行政裁定，准许强制执行洛涧政土地决〔2013〕4号决定。2013年1月21日张小平等人向洛阳市政府提起行政复议，请求撤销洛涧政土地决〔2013〕4号决定，同年3月28日洛阳市政府复议维持该决定。张小平等人称其家房屋于2013年1月24日凌晨因洛阳市政府违法修建西环路被强制拆除。2015年张小平等人起诉涧西区政府及小所社区居民委员会（小所村村民委员会）收回集体土地使用权决定违法一案，诉请撤销洛涧政土地决〔2013〕4号决定。2016年2月24日洛阳市中级人民法院作出（2015）洛行初字第265号行政判决，确认涧西区政府作出的洛涧政土地决〔2013〕4号决定违法。涧西区政府上诉后，河南省高级人民法院作出（2016）豫行终1176号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。2015年张小平起诉涧西区政府及小所社区居民委员会强拆房屋一案，诉请确认涧西区政府强拆其房屋违法并恢复原状。洛阳市中级人民法院作出（2015）洛行初字第165号行政裁定，驳回张小平的起诉。张小平上诉后，河南省高级人民法院于2017年2月14日作出（2016）豫行终2377号行政裁定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。该裁定中，河南省高级人民法院认为“行政机关依据准许执行裁定实施的拆除行为属于行政机关执行人民法院生效裁定的行为，不属于行政诉讼的受案范围。且张小平已经就作为房屋拆除依据的洛涧政土地决〔2013〕4号决定提起另案行政诉讼，一、二审已裁判确认该洛涧政土地决〔2013〕4号决定违法，即本案诉讼请求在（2016）豫行终1176号行政判决已作出评判，张小平上诉坚持要求确认房屋拆除行为违法已无实际意义。一审法院认为张小平属于重复起诉而裁定驳回起诉的处理正确，张小平上诉的理由不能成立，本院不予支持。”2016年张小平起诉洛阳市政府征地违法一案，诉请确认洛阳市政府在豫政土〔2013〕911号土地管理批复后的征地行为违法。一审法院于2017年8月30日作出（2016)豫01行初417号行政裁定，驳回张小平的起诉。张小平不服上诉，目前该案正在河南省高级人民法院二审过程中。2017年10月13日张小平向洛阳市政府邮寄《行政赔偿申请书》，洛阳市政府未予回复。2018年3月9月张小平向一审法院提交由其签名捺印的《行政赔偿诉讼状》，但诉状列写原告为张亚萍、张建平、张小平三人，提起本案诉讼。一审法院同日立案为（2018）豫01行赔初28号。但一审庭审当庭张小平称本案其是诉请确认洛阳市政府修建西环路违法一并要求行政赔偿，且立案时其缴纳了五十元的诉讼费。经查张小平等人确实缴纳了五十元的诉讼费，且交款人为张亚萍、张建平、张小平三人。经一审向张亚萍、张建平核实，本案起诉也确为两人真实意思。另张小平一审庭审当庭申请一审法院对涉案房屋等赔偿问题进行调解并提交书面意见一份，要求洛阳市政府赔偿张小平等人900平方米房屋以及各项损失320万元（可下浮50万元）。一审庭后经一审法院多次催促，洛阳市政府反馈称，由于张小平等人此前从未主张过要安置房，现仍愿按《洛阳市先进制造业聚集区村庄改造征收（拆迁）补偿安置方案》标准给予其金钱赔偿，经估算含利息约为100万元。因原被告差异巨大，实难调和，一审不再做调解工作。一审认为，本案争议焦点是张小平等人提起本案诉讼，诉请确认洛阳市政府修建西环路违法，并对由此造成张小平等人房屋被违法强拆造成的各项财产损失予以赔偿，是否符合法定起诉条件。本案张小平等人起诉洛阳市政府修建西环路违法，但是“修建西环路”是由立项、规划设计、报请批准征地、实施征地、拆迁、补偿安置、修路施工等诸多独立行为组成的复合行为，其中有些行为可诉，有些行为不可诉，并非行政诉讼法所称可接受司法审查的独立的单个行政行为；且经一审法院一再释明，张小平等人仍明确坚称其起诉的就是洛阳市政府违法修建西环路行为。故根据张小平等人起诉及其一审当庭明确，一审法院无法判断出张小平等人诉请一审法院审查洛阳市政府的哪一个独立的行政行为，其起诉属于没有具体的诉讼请求，诉讼标的不明确，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。张小平等人以洛阳市政府修建西环路违法为由要求对由此造成的张小平等人房屋被违法强拆造成的各项财产损失予以赔偿，因缺乏确认行政行为违法的前提；客观上其房屋被强拆系因涧西区政府《关于批准收回小所村张松寿集体土地使用权并给予相应补偿的决定》（洛涧政土地决〔2013〕4号）和洛阳市涧西区人民法院（2013）涧行非执字第4号行政裁定准许强制执行该决定以及此后的强制执行行为所直接导致，且张小平等人提起本案诉讼之前已经分别对洛涧政土地决〔2013〕4号决定、强拆其房屋的行为、洛阳市政府征地实施行为提起行政诉讼，故对张小平等人以洛阳市政府修建西环路违法为基础一并提起的行政赔偿诉讼，也不符合起诉条件，一审一并予以驳回。对于张小平等人被拆除房屋等损失的赔偿问题，因河南省高级人民法院（2016）豫行终1176号行政判决已经终审确认涧西区政府作出的《关于批准收回小所村张松寿集体土地使用权并给予相应补偿的决定》（洛涧政土地决〔2013〕4号）违法，张小平等人可以据此提起行政赔偿诉讼予以解决。综上，张小平等人的起诉不符合法定起诉条件，对其起诉依法予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，一审裁定：驳回张亚萍、张建平、张小平的起诉。一审案件受理费50元，待该裁定生效后退还缴费人。张小平不服一审裁定，向本院提起上诉称：首先，上诉人向一审法院提交的张建平二人的授权委托书为上诉人代签，张建平二人对其中授权事项及委托内容不知晓。其次，上诉人在一审时有重要证据无法当庭提供，且张建平二人缺席的情况下进行了庭审。最后，一审适用法律错误，被上诉人作为本案被告无误。根据新修改的《国家赔偿法》已经不需要在确认违法的基础上即可提起国家赔偿，一审驳回上诉人起诉于法无据。请求撤销一审裁定，发回重审或改判支持上诉人一审诉讼请求。洛阳市政府未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，张小平等人要求确认洛阳市政府修建道路行为违法，但正常情况下组织及修建道路由路政部门进行，洛阳市政府并不直接组织及修建道路，在张小平等人未提供证据证明组织及修建道路行为系洛阳市政府所实施的情况下，应认定为本案被诉行为不存在。与此同时，修建道路行为由立项、规划设计、征收补偿、修路施工等一系列行为组成，这些行为由不同的部门实施，仅仅诉“修路行为”，无法涵盖所有的行政行为和事实行为，应属于诉讼请求不明确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，张小平等人的起诉，不符合起诉条件，应驳回其起诉。一审裁定适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 松审判员 马传贤审判员 马 磊二〇一九年七月十九日书记员 玄晟颐