四川省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）川民终309号 上诉人（原审原告）：成都市双流区规划和自然资源局，住所地四川省成都市双流区棠湖西路一段**。 法定代表人:纪昌发，局长。 委托诉讼代理人:何燕，四川公生明律师事务所律师。 委托诉讼代理人:崔小波，四川公生明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：成都四通房地产开发有限公司，住，住所地四川省成都市双流区永安镇白果村****/div> 法定代表人:陈明昌，总经理。 委托诉讼代理人:牛建国，四川琴台律师事务所律师。 委托诉讼代理人:钟谦益，四川琴台律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：成都双流联安置业有限公司，住所，住所地四川省成都市双流区协和街道华府大道二段**div> 法定代表人:陈明昌，总经理。 委托诉讼代理人:牛建国，四川琴台律师事务所律师。 委托诉讼代理人:钟谦益，四川琴台律师事务所律师。 上诉人成都市双流区规划和自然资源局（下称双流规自局）与被上诉人成都四通房地产开发有限公司（下称四通公司）、成都双流联安置业有限公司（下称联安公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服四川省成都市中级人民法院（2017）川01民初3504号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月14日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人双流规自局的委托诉讼代理人何燕、崔小波，被上诉人四通公司与联安公司的共同委托诉讼代理人牛建国、钟谦益到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 双流规自局上诉请求：1.撤销原判，依法改判四通公司与联安公司向双流规自局支付违约金110005195元；2.本案一、二审诉讼费用由四通公司、联安公司承担。事实和理由：一、一审法院认定的“出让土地客观已经增值出让给案外人情形，四通公司、联安公司另案诉讼请求返还土地款本金的实际情况”与认定违约金明显过高并无关联，属事实认定不清。双流规自局的前身成都市双流区国土资源局（下称双流国土局）分别与四通公司、联安公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》（下称《出让合同》及《国有建设用地使用权出让合同补充协议》（下称《补充协议》）不属于民事合同，应属于行政合同性质，其履行情况直接影响政府行政管理职能。四通公司、联安公司在签订《出让合同》及《补充协议》后，长期拒缴土地出让金并持续性闲置土地，致使土地出让收入无法及时收归国库，造成政府财政对土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他财政支出不能按计划实施，已经严重损害国家利益，造成巨大损失。《出让合同》及《补充协议》依法解除后，案涉土地重新增值出让给第三人系因容积率调整、周边土地开发程度成熟度高等综合因素形成的结果，与四通公司、联安公司无关，不能将增值出让作为认定上诉人损失大小的依据。同时，《出让合同》及《补充协议》依法解除后，四通公司、联安公司请求双流国土局返还已支付的土地出让金，而没有主张返还同期贷款利息或者资金占用费，系因四通公司、联安公司违约无权主张资金占用损失赔偿，一审法院将此作为认定违约金过高的一个因素没有事实和法律依据。二、一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（下称《合同法解释二》）第二十九条规定，判决畸低违约金属于适用法律错误。土地出让合同相较于普通的民事合同具有其特殊性，依据一般民事合同的规则对相关土地出让合同纠纷进行裁判显然不符合此类合同的合同目的。无论从公平原则、诚实信用原则以及防止国有资产流失等角度出发，对《出让合同》及《补充协议》中约定的逾期交纳国有土地使用权出让价款的违约责任的约定均不符合《合同法解释二》第二十九条规定应当进行调整的情形。根据《国务院办公厅关于规有土地使用权出让收支管理的通知》国办发[(2006)100号]文件第七条的规定精神，土地出让合同约定的受让人承担的违约金属于国有资产，四通公司、联安公司不能主张调整，人民法院也不能依职权强行调整。双方在签订合同时已经充分考量并综合评估预见，不存在对违约责任后果不能预见、违约金过高不能承受的情形。四通公司、联安公司并未主张违约金过高请求调整，一审法院强行调整违约金违反法律规定。三、一审判决未说明认定违约金过高的事实依据和将违约金调减为2000万元的计算依据，明显缺乏信服力，没有体现违约金的惩罚性。综上所述，一审法院基本事实认定不清，适用法律错误，请求依法改判。 四通公司与联安公司辩称：一、双流规自局认为《出让合同》及《补充协议》不属于民事合同而属于行政合同，并以此为由认为一审法院以一般市场经济裁判思路做出的判决不当，是对土地出让合同性质定性错误，其上诉请求当然不能支持。二、双流规自局以四通公司、联安公司未主张违约金过高、违约金属于国有资产为由认为法院无权调整，这一主张没有事实及法律依据。四通公司、联安公司在原审中已经对双流规自局主张的巨额违约金提出了异议，原审调整违约金数额符合法律规定。三、违约金是否过高的举证责任在当事人，如果当事人无法举证说明则由人民法院根据案件具体情况酌定，因此，一审法院酌定违约金符合法律及司法解释规定。本案双流规自局不能举证证明其损失应当承担举证不能的责任。因此，双流规自局的上诉理由不能成立，应予驳回。 原双流国土局向一审法院起诉请求：1.判令四通公司与联安公司向双流国土局支付违约金110005195元；2.本案全部诉讼费用由四通公司与联安公司承担。 一审法院认定事实：2013年11月12日，成都市征地事务中心出具《关于双流县东升街道花园社区6组拟出让国有建设用地前期工作完成情况审查意见的函》，载明该宗土地具备出让条件。2013年11月28日，成都市公共资源交易服务中心发布成公资土拍告（2013）28号《成都市拍卖出让国有建设用地使用权公告》，拟定于2013年12月19日对位于双流县东升街道花园社区6组国有土地以拍卖方式组织出让，出让人为双流国土局。其中《成都市拍卖出让国有建设用地使用权竞买须知》载明：本次出让按国有建设用地使用权的宗地现状进行出让。三、申请和资格审查。（二）提交申请。6.……以新注册的公司或由竞得人与出让人签订《出让合同》……。由竞得人签订《出让合同》的，在竞得人完成新公司注册登记手续后，由新公司与出让人签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，变更受让主体。（四）答疑及现场踏勘。竞买申请一经受理确认后，即视为竞买人对出让文件内容及宗地现状无异议并全面接受，愿意在遵照出让文件内容及认可宗地现状的基础上参与竞买并承担因竞买行为产生的任何法律后果。七、《出让合同》的签订、地价款及服务费的缴纳。（一）《出让合同》的签订。1.本次出让宗地竞得人须在2014年1月3日前签订《出让合同》。（二）本次出让地价款的支付。签订《出让合同》之日起10个工作日内支付地价款的80%；签订《出让合同》之日起30日内支付地价款的20%。八、注意事项。（二）需说明的有关问题。本次拍卖宗地均按现状地形地貌，自然场平拍卖出让。若涉及建渣、土方的清运，由竞得人自行实施，并承担相应费用。宗地内土方及废弃树木均由竞得人自行负责处理并承担相关费用。四通公司法定代表人陈明昌于2013年12月18日出具的竞买申请书中载明：“经认真审阅《成都市拍卖出让国有建设用地使用权文件》，……，对出让公告、规则、竞买须知、国有经营性建设用地使用权出让“持证准用”须知、《国有建设用地使用权出让合同》及《补充协议》等文件及地块现状无异议。……将在宗地所在地注册成立新公司进行开发，拟注册的公司名称为联安公司，公司的出资构成为四通公司100%。” 2013年12月19日，双流国土局与四通公司经公证方式签订《成都市拍卖出让国有建设用地使用权成交通知书》，竞得人四通公司（拟注册：联安公司）以拍卖成交价366683985元竞得位于双流县东升街道花园社区6组编号为SL45（252/211）：2013-308地块。 2014年1月3日，四通公司（受让人）与双流国土局（出让人）签署合同编号为510106—2013—B—016号《国有建设用地使用权出让合同》一份，双流国土局将位于双流县东升街道花园社区6组的宗地出让给四通公司，宗地编号为SL1-10-204，出让宗地面积29994.60平方米，宗地用途为二类住宅兼容商业用地，兼容比例：≤10%（以计入容积的总建筑面积计算），若设底层商业，则底层商业裙房层数不得少于两层。出让人同意在2014年1月24日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项，即现状土地条件规定的土地条件。建设用地使用权年限为：住宅70年、商业40年。出让价款366683985元，每平方米12225元。第三十条约定：“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”该合同上第十条未明确国有建设用地使用权出让价款的支付时间。 2014年3月14日，双流国土局与联安公司签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》一份，内容为：“根据双方已签订的编号为510106—2013—B—016（双）的《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）第四十五条的约定，现经出让人与受让人协商一致，就《出让合同》之未尽事宜，订立补充协议如下：1.《出让合同》第六条调整为：出让人同意在2014年2月24日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地达到现状土地条件……2.《出让合同》第九条调整为：本合同项下的履约保证金为国有建设用地使用权出让价款的30%，即110005195.00元，受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款中相应金额的款项作为履约保证金。3.《出让合同》第十条调整为：受让人同意按照本条第（二）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：……（二）按以下时间分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期293347188元，付款时间：2014年1月17日之前；第二期73336797元，付款时间：2014年2月3日之前；……6.《出让合同》第三十条调整为：受让人应当按照约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金；延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同、收回国有建设用地使用权，受让人应向出让人支付相当于出让价款30%的款项作为违约金。出让人可直接从受让人已支付的出让价款中扣除前述违约金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”该补充协议还约定了其他相关的权利义务。 2013年12月18日，四通公司通过转账向成都市公共资源交易服务中心支付6200万元，2014年8月19日，成都国土局向联安公司出具59286580.07元的土地出让金专用票据，附注内容为“保证金转入”。2014年1月30日，四通公司向双流县财政局土地有偿使用收入归集户转款40478500元，2014年4月21日，四通公司向双流县财政局资金归集户转款4770万元，四通公司和联安公司共计支付款项147465080.07元，其余款项未支付。 2014年1月24日，双流国土局、东升街道办事处和四通公司签署《土地移交确认书》，说明一栏注明“受让方对移交土地现状无异议，并承诺按合同约定时间支付地价款，确认书经双方代表签字后生效，对移交后的宗地我县不承担相应法律责任”。 2014年7月3日，四通公司向双流国土局发出《关于双流县东升街道花园社区6组拍卖地块无法打围情况的报告》，请求国土局尽快协商解决无法进场打围的事情。2014年7月15日，四通公司向双流县人民政府办公室送达“关于请求政府帮助解决双流县东升街道花园社区6组拍卖地块无法打围情况的请示》，以地块内尚有当地农民的祖坟及自留地未得到赔付以及位于地块东面的花园社区6组农民未收到土地赔付款，四通公司打围时多次遭到当地农民阻止为由，请求县政府领导协调国土局、东升镇尽快解决此事。 2014年7月、2016年4月，双流国土局委托北京观韬（成都）律师事务所向四通公司、联安公司发出《律师函》，要求四通公司、联安公司及时缴清拖欠的土地出让价款219218904.90元及支付滞纳金。2016年6月，双流国土局向四通公司、联安公司发出《催款通知书》，要求四通公司和联安公司在收到通知书之日起七个工作日内，缴清拖欠的土地出让价款本金21921.8905万元及按迟延支付款项的1‰支付滞纳金，如果四通公司、联安公司在上述期限内未能缴清款项，双流国土局将依据《出让合同》及补充协议的约定解除合同，收回国有建设用地使用权，并从已付土地价款中扣除相当于土地出让价款的30%的款项作为违约金，并要求四通公司、联安公司赔偿损失。2016年11月14日，双流国土局向四通公司、联安公司送达《解除合同通知书》，以四通公司、联安公司未缴清土地使用权出让金的行为已违反法律规定和合同约定，构成严重违约为由，通知四通公司、联安公司解除《国有建设用地使用权出让合同》及《〈国有建设用地使用权出让合同〉补充协议》，双流国土局收回国有建设用地使用权，并在四通公司、联安公司已支付的国有建设用地使用权出让价款14746.508万元中扣除相当于出让价款30%的款项11000.51955万元作为违约金，同时通知四通公司、联安公司在接到通知书后十日内到双流国土局办理剩余国有建设用地使用权出让价款的退还手续。 一审法院另查明，四通公司、联安公司以共同原告曾向一审法院提起建设用地使用权出让合同之诉，要求判令双流国土局、成都市国土资源局返还出让金147465080.07元。一审法院以（2016）川01民初2902号民事判决书判决双流国土局向四通公司、联安公司退还147465080.07元。四川省高级人民法院以（2017）川民终700号民事判决维持了一审法院一审判决。 一审法院再查明，一、联安公司于2014年3月13日经工商登记成立；二、2015年12月3日国务院批准撤销双流县，设立成都市双流区，2016年2月24日原双流县国土资源局更名为成都市双流区国土资源局；三、双流国土局已将案涉土地另行出让给案外人。 本案在审理过程中，基于四通公司、联安公司认为双流国土局出让的土地不符合“净地”要求，存在村民赔付未落实情况，一审法院对案涉土地所属的成都市双流区东升街道花园社区九组进行走访，该社区出具情况说明，载明案涉土地村民安置补偿全部完成。 一审法院认为经过公开拍卖程序，四通公司在竞得案涉国有建设用地使用权后，与双流国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，双方形成国有土地使用权出让合同关系。《成交确认书》载明的竞得人为四通公司，同时备注拟注册联安公司，但并未明确表示四通公司在拍卖成交后拟将出让合同的权利义务转移给新成立的联安公司。而且在联安公司成立后，四通公司也未与联安公司和双流国土局签订合同权利义务转移的三方协议，故不能以联安公司与双流国土局签订了《〈国有建设用地使用权出让合同〉补充协议》为由，认定联安公司取代四通公司成为该出让合同关系的相对方。鉴于四通公司与联安公司作为共同权利人向双流国土局主张权利，而且双流国土局发出《催款函》和《解除合同通知书》对象也是四通公司和联安公司，四通公司和联安公司应为出让合同的共同相对人，双流国土局据此要求四通公司和联安公司共同承担责任符合法律规定。上述出让合同及补充协议均系当事人真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的禁止性规定，合法有效。根据各方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点为四通公司与联安公司是否应当承担违约责任以及违约金的数额。 案涉合同包括两份，即《土地出让合同》及《补充协议》，2014年1月3日签订的《土地出让合同》未明确土地出让价款的支付时间，但2014年4月14日签订的《补充协议》即明确了土地出让金的支付时间，即第一期293347188元，付款时间：2014年1月17日之前；第二期73336797元，付款时间：2014年2月3日之前。四通公司和联安公司提出签订《补充协议》时付款期限早已超过，签约时即违约状态不符情理，应属无效。对此一审法院认为，缔约双方在签约时遵循平等、自愿、有偿原则。《补充协议》明确了土地出让金的支付时间以及承担违约责任方式和标准，四通公司、联安公司在签约时确已存在逾期付款事实，但其仍然接受盖章并同意履行，故该约定应属双方协商一致的结果，对双方均有约束力，联安公司认为该条款无效的理由不能成立。结合查明事实，2013年12月18日，四通公司支付62000000元；2014年1月30日，四通公司支付40478500元，2014年4月21日，四通公司向双流县财政局资金归集户转款4770万元，共计支付147465080.07元，按约尚欠219218905元未付。 关于四通公司、联安公司认为双流国土局交付的土地并非“净地”的主张，根据查明事实，首先，成都市征地事务中心就案涉地块出具了“宗地具备出让条件”的函件；双流东升街道办事处亦出具情况说明，陈述土地补偿、安置补偿、青苗补偿等已经到位的事实；双流国土局于2013年11月25日发文称“经核实，宗地内未拆除的建筑物已经于2013年11月20日全部拆除完毕”。其次，《成都市拍卖出让国有建设用地使用权竞买须知》上载明了“本宗宗地现状拍卖，宗地内土方及废弃树木均由竞得人自行负责处理并承担费用”。四通公司提交的《竞买申请书》亦明确对地块现状无异议。2014年1月24日《土地移交确认书》载明“受让方对土地现状无异议，并承诺按照合同约定时间支付地价款”。结合一审法院在审理中的走访调查，一审法院认为四通公司、联安公司抗辩认为案涉土地非“净地”不能实施开发的理由因无有效证据支持，一审法院不予采纳。 四通公司、联安公司未按照合同约定及时支付土地转让款，存在违约行为，应当承担相应的违约责任。关于违约金的金额问题。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款、第二款“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”、最高人民法院《关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定‘过分高于造成的损失’的规定”，违约金调整应以违约造成的实际损失为基础兼顾合同履行、当事人过错程度、预期利益等因素综合判断。同时，违约金具有补偿性和惩罚性，其补偿是违约造成的损失，惩罚即是不过分高于造成损失部分。结合本案事实，双流国土局诉请的违约金明显过高，一审法院根据四通公司、联安公司违约程度、出让土地客观已经增值出让给案外人情形、四通公司、联安公司另案诉讼仅诉请返还土地款本金的实际情况，酌情认定四通公司、联安公司应当支付的违约金为20000000元。 综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十四条第一款、第一百四十八条第一、二、三款、第一百五十二条、《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百一十四条第一款、第二款，最高人民法院《关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条判决如下：一、成都四通房地产开发有限公司、成都双流联安置业有限公司应于本判决生效之日起十五日内支付成都市双流区国土资源局违约金20000000元；二、驳回成都市双流区国土资源局的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费591826元，由成都市双流区国土资源管理局负担承担295913元，成都四通房地产开发有限公司、成都双流联安置业有限公司负担295913元。 二审中，各方当事人对原审查明的案件事实均无异议，本院予以确认。 双流规自局提交如下证据：国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》[国办发（2006）100号]、《国有土地使用权出让收支管理办法》[财综（2006）68号]、《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》[财综（2009）74号]，拟证明：1.规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，系针对国有土地交易市场做出的政策性规定，体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力；2.案涉土地出让合同中约定的按日1‰的标准确认的逾期付款违约金部分应作为财政收入上交国库，可以证明该部分违约金直接导致了财政损失达2.2个亿；3.土地收入是纳入财政预算进行安排的，用于其他公共事业建设的支出，如果没有达到相应的预算，就需要向其他方面进行较大代价的融资，这也是被上诉人逾期缴纳土地出让款所造成的损失；4.合同约定的违约金的计算符合法律规定，应当予以支持；5.重新出让的性质不同，重新出让土地与本案的违约金没有什么关联性，不能以政府收回重新出让为由否认上诉人的损失或者损失减少。 四通公司、联安公司质证认为：对规范性文件的真实性、合法性予以认可，但不认可其关联性。不能依据规范性文件的规定作为计算实际损失的依据，不能达到证明其实际损失是多少的目的。 本院认证认为，对前述证据的真实性、合法性予以确认，证明目的结合其他证据综合评述。 另查明：成都市双流区国土资源局更名为成都市双流区规划和自然资源局。 本院认为，本案争议焦点为双流国土局请求四通公司、联安公司支付违约金的数额如何认定问题。 首先，关于双流国土局与四通公司、联安公司签订的《出让合同》及《补充协议》的性质以及约定的违约金是否可以适用《合同法解释二》第二十九条规定进行调整的问题。双流规自局上诉主张案涉土地《出让合同》及《补充协议》不属于民事合同，应属于行政合同性质，相较于普通的民事合同具有其特殊性，《出让合同》及《补充协议》中约定的逾期交纳国有土地使用权出让价款的违约责任的约定均不符合《合同法解释二》二十九条规定的应当进行调整的情形。本院认为，建设用地使用权合同是指当事人为建设用地使用权的设立、转让、互换、出资等目的签订的合同，根据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式……”和第一百三十八条“采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同……”的规定，本案双方当事人签订的建设用地使用权出让合同系建设用地使用权合同中的出让合同，属于我国物权法调整的民事法律关系，因此设立的权利义务关系的协议属于民事合同性质。同时《最高人民法院关于印发修改〈民事案件案由规定〉的决定》（法[2011]41号）第77条第（1）项中列明了“建设用地使用权出让合同纠纷”这一案由，表明建设用地使用权出让合同定性为民事案件案由。因此，案涉《出让合同》及《补充协议》属于民事合同，应当适用我国合同法相关规定调整，双流规自局上诉主张《出让合同》及《补充协议》属于行政合同性质具有特殊性，其逾期交纳国有土地使用权出让价款的违约责任约定不适用《合同法解释二》第二十九条规定进行调整的理由不能成立，本院不予支持。 其次，关于四通公司、联安公司应当承担违约金的数额认定的问题。双方当事人签订《出让合同》及《补充协议》后，四通公司、联安公司未按照合同约定及时支付土地转让款，存在违约行为，应当承担相应的违约责任。双流规自局与联安公司签订的《补充协议》第6条约定四通公司、联安公司迟延支付土地转让款应当支付相当于出让价款30%的违约金，四通公司、联安公司提出违约金过高的抗辩主张。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款、第二款“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”和《合同法解释二》第二十九条“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定‘过分高于造成的损失’的规定”，违约金调整应以违约造成的实际损失为基础兼顾合同履行、当事人过错程度、逾期利益等因素综合判断，同时，违约金具有补偿性和惩罚性，补偿违约造成的损失，惩罚即为不过分高于造成的损失。本案中双流规自局并无证据证明其因四通公司、联安公司未按时支付土地款给其造成的损失，也未提供证据证明其损失的具体金额，因而，一审法院认定双方约定的支付出让价款30%的违约金过高并依法予以调整并无不当。双流规自局在二审中提交的国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》[国办发（2006）100号]、《国有土地使用权出让收支管理办法》[财综（2006）68号]、《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》[财综（2009）74号]等规范性文件仅能证明其与被上诉人约定的违约金标准符合规范性文件要求，但不能作为其损失产生的依据，双方约定的违约金是否应当全额认定为双流规自局的损失尚需通过审理依法认定。双流规自局在二审中主张因四通公司、联安公司的违约行为直接造成双流区人民政府因建设项目融资而承担高额融资利息，但并未提交证据证明损失发生的事实以及与本案的关联性，也未提交证据证明一审判决酌定的违约金不足以弥补其损失。故一审法院根据本案的事实结合四通公司、联安公司违约程度、出让土地增值情况等酌情认定四通公司、联安公司支付20000000元违约金并无明显不当，本院予以维持。双流规自局主张原判未说明认定违约金过高的事实依据和将违约金调减为20000000元的计算依据释法说理不足与本案客观事实不符，其该上诉理由不成立。双流规自局称四通公司、联安公司未提出调低违约金的请求，一审法院调低违约金属于主动调整违约金。经查，四通公司、联安公司在一审中已经对双流国土局主张巨额违约金提出了不符合法律规定的抗辩，故一审法院调整违约金标准，不属于一审法院违反法律规定主动调减违约金的情形。 综上所述，双流规自局上诉主张一审法院调减违约金错误，其诉请改判四通公司、联安公司向其支付110005195元违约金的理由不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费591826元，由成都市双流区规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪秀兰 审判员  刘小枚 审判员  林 薇 二〇一九年七月二十五日 书记员  宋东洪