浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终659号 上诉人（原审原告）曹金明，男，1955年10月10日出生，汉族，住杭州市萧山区。 上诉人（原审原告）孙焕祥，男，1965年7月21日出生，汉族，住杭州市萧山区。 上诉人（原审原告）曹霞，女，1983年11月18日出生，汉族，住杭州市萧山区。 三位上诉人共同委托代理人梁红丽、张天雨，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局，住所地杭州市解放东路**市民中心**。 法定代表人陈祥荣，该局局长。 委托代理人戚柳成，该局工作人员。 委托代理人沃青雯，浙江王建军律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，，住所地杭州市解放东路** 法定代表人徐立毅，该市市长。 委托代理人童跃军、符晓雯，该市政府工作人员。 原审第三人杭州市萧山区人民政府蜀山街道办事处，住，住所地杭州市萧山区蜀山街道鲁公桥社区**/div> 法定代表人楼海锋，该办事处主任。 委托代理人施利明，该办事处工作人员。 委托代理人徐狄卿，浙江法君律师事务所律师。 上诉人曹金明、孙焕祥、曹霞与被上诉人杭州市规划和自然资源局（以下简称市规划自然资源局）、杭州市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人杭州市萧山区人民政府蜀山街道办事处（以下简称蜀山街道办事处）房屋征收行政批准及行政复议纠纷一案，不服杭州铁路运输法院（2018）浙8601行初436号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。本案现已审理终结。 2018年7月23日，原杭州市国土资源局萧山分局向原杭州市国土资源局提交《关于要求批准的请示》。同年7月25日，原杭州市国土资源局作出杭土资（萧）房补字[2018]第1号《关于金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿实施方案的批复》（以下简称《批复》），并附《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿实施方案》（以下简称《补偿方案》）在金家埭社区即时公开栏、萧山日报（7月26日第六版）、萧山区政府网站进行公告。曹金明、孙焕祥、曹霞三人不服该《批复》，向市政府申请行政复议。同年11月22日，市政府作出杭政复[2018]355号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持原杭州市国土资源局作出的《批复》。 原审法院经审理查明，金家埭社区位于杭州市××区××街道，萧山区政府计划实施的2018年度第一批城中村改造，金家埭社区城中村改造项目列入该批次中。征收地块名称为201800053地块，在征收时拟将该地块集体建设用地征收为国有建设用地。曹金明、孙焕祥、曹霞三人系金家埭社区被征迁户。2018年2月14日，萧山区政府指定蜀山街道办事处作为金家埭社区城中村改造项目补偿人。同年3月16日，原杭州市国土资源局萧山分局在金家埭社区公开栏公告拟征地项目的补偿标准和安置方案听证告知书，在规定期限内未收到听证申请。同年5月30日，案涉201800053地块经浙江省政府浙土字A[2018]-0052《浙江省建设用地审批意见书》批准征收为国有。同年6月22日，萧山区政府将征收土地方案在金家埭社区进行公告。同日，蜀山街道办事处编制完成《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿初步方案》。同年6月25日，原杭州市国土资源局萧山分局根据蜀山街道办事处提交的《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿初步方案》及有关资料，编制《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿实施方案》（征求意见稿）并随听证告知书在金家埭社区公开栏及萧山区政府网站进行公告。同年6月29日，孙焕林、孙焕祥、曹金明申请听证，原杭州市国土资源局萧山分局于同年7月18日组织听证。同年7月23日，原杭州市国土资源局萧山分局向原杭州市国土资源局提交《关于要求批准的请示》。同年7月25日，根据《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿实施方案（报批稿）》、浙土字A[2018]-0052《浙江省建设用地审批意见书》、听证意见及补偿人提供的相关材料，原杭州市国土资源局作出《批复》，并编制《补偿方案》，在金家埭社区即时公开栏、萧山日报（7月26日第六版）、萧山区政府网站进行公告。曹金明、孙焕祥、曹霞三人不服该《批复》，向市政府申请行政复议，请求撤销该《批复》。同年11月22日，市政府作出杭政复[2018]355号《行政复议决定书》，维持原杭州市国土资源局作出的《批复》。曹金明、孙焕祥、曹霞于同年12月10日诉至原审法院，请求判令：1、撤销市规划自然资源局作出的《批复》；2、撤销被市政府作出的杭政复[2018]355号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由两原审被告承担。 原审法院认为，根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第八条，征地房屋补偿实施方案应当经市国土资源管理部门批准，故原杭州市国土资源局对原杭州市国土资源局萧山分局提交的《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿方案（报批稿）》具有审批的法定职责。2018年5月30日，浙江省人民政府作出浙土字A[2018]-0052号《浙江省建设用地审批意见书》，涉及征收集体土地53.2971公顷。曹金明、孙焕祥、曹霞位于金家埭社区的房屋在上述征收范围内。浙土字A[2018]-0052号《浙江省建设用地审批意见书》对涉案区块范围内的被征收人均具有羁束力。诉讼中，曹金明、孙焕祥、曹霞对上述《浙江省建设用地审批意见书》的合法性提出异议，根据行政诉讼“一行为一诉”的基本原则，征收和补偿系两个相互独立的行政行为，并非本案审查范围。曹金明、孙焕祥、曹霞提出其不服《浙江省建设用地审批意见书》一案在浙江省高级人民法院二审，向原审法院申请中止本案审理，不予支持。曹金明、孙焕祥、曹霞提出案涉地块已划入城市规划区，应按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，以国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。因上述规定适用的前提是征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行补偿安置，而本案案涉地块系征收农村集体土地时对地上房屋进行补偿安置，案涉地块是否划入城市规划区不影响其按照集体土地上房屋的标准进行补偿，故按照集体所有土地房屋补偿标准进行安置，并无不当。曹金明、孙焕祥、曹霞主张应参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的意见，不予支持。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第八条规定：“区国土资源管理部门根据补偿人提交的征地房屋补偿初步方案编制征地房屋补偿实施方案，公开告知被补偿人和其他利害关系人有要求听证的权利。被补偿人和其他利害关系人申请听证的，区国土资源管理部门应当及时组织听证……征地房屋补偿实施方案应当经市国土资源管理部门批准。征地房屋补偿实施方案的内容应当包括：补偿人、实施范围、补偿安置的方式和标准、签约期限、过渡方式、过渡期限和实施步骤等。征地房屋补偿实施方案经批准后，市国土资源管理部门应当予以公告……”2018年6月22日，蜀山街道办事处编制完成《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿初步方案》；同年6月25日，原杭州市国土资源局萧山分局根据上述初步方案编制征地房屋补偿实施方案；同年6月25日至7月2日在金家埭社区党务公开栏公开案涉《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿实施方案（征求意见稿）》及《听证告知书》；同年6月29日孙焕林、孙焕祥、曹金明提交《听证申请表》，同年7月18日召开实施方案听证会；同年7月23日，原杭州市国土资源局萧山分局向原杭州市国土资源局提交《关于要求批准的请示》。原杭州市国土资源局依照上述规定，作出案涉《批复》，程序合法。曹金明、孙焕祥、曹霞于2018年9月25日向市政府提出行政复议申请，市政府于次日立案受理，分别向曹金明、孙焕祥、曹霞和原杭州市国土资源局寄送行政复议受理通知书和行政复议答复通知书，于同年11月22日作出案涉《行政复议决定书》，并邮寄送达曹金明、孙焕祥、曹霞和原杭州市国土资源局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条之规定，行政复议程序合法。综上，曹金明、孙焕祥、曹霞的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回曹金明、孙焕祥、曹霞的诉讼请求。 宣判后，曹金明、孙焕祥、曹霞不服，向本院上诉称：一、一审法院对上诉人提出的中止审理申请不予支持违反法定程序，严重影响裁判的正确性。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条，在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：(六)案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的。上诉人不否认一审法院所述“一行为一诉”的基本原则，上诉人也按照该基本原则分别对征收依据的《浙江省建设用地审批意见书》及本案《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿实施方案》分别提起诉讼。上诉人也不否认征收并非本案审查范围，对于《浙江省建设用地审批意见书》是否合法应在浙江省高级人民法院的二审判决中予以确认。但上诉人认为，征收和补偿的行政行为虽相互独立，但征收是补偿的前提，如果征收的依据不合法被撤销，那么补偿的作出必然也是不合法的。故上诉人在本案提出中止审理申请，一审法院应按照法律程序性规定作出中止审理的决定，而其对上诉人提出的申请不予支持，违反法定程序，严重影响裁判的正确性。二、一审法院对于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定法律适用错误，所作判决侵害了上诉人的合法权益。2018年5月30日，案涉201800053地块经浙江省政府浙土字A[2018]-0052《浙江省建设用地审批意见书》批准征收为国有，直至2018年7月25日，市规划自然资源局才作出《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿实施方案》。市规划自然资源局并未在对上诉人征收土地的同时一并进行地上房屋的补偿，而是征收土地完成后，才拟对上诉人的地上房屋进行补偿。上诉人认为，应适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，认定对上诉人进行补偿安置时参照国有土地地上房屋征收标准。三、一审法院依据《行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第(一)项、第三十一条之规定，认定行政复议程序合法，判决驳回上诉人诉讼请求，属于法律适用错误。被上诉人市政府未对实质争议作出合理审理，针对违反法律规定的《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿实施方案》在复议环节予以维持，一审法院认定行政复议程序合法，判决驳回上诉人诉讼请求，属于适用法律错误。综上，请求：1、撤销杭州市铁路运输法院(2018)浙8601行初436号《行政判决书》；2、撤销被上诉人市政府作出的杭政复[2018]355号《行政复议决定书》；3、撤销被上诉人市规划自然资源局作出的杭土资(萧)房补案字[2018]第1号《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿实施方案》具体行政行为；4、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人杭州市政府答辩称，一、答辩人行政复议程序合法。上诉人于2018年9月25日向答辩人提交行政复议申请，答辩人依法受理并通知市规划自然资源局答复。经审理，后于2018年11月22日作出行政复议决定并邮寄送达各方当事人，程序合法。二、答辩人行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。经审理答辩人查明：金家埭社区位于萧山××××街道，萧山区政府计划实施的2018年度第一批城中村改造，金家埭社区城中村改造项目列入该批次中。征收地块名称为201800053地块，本次征收拟将201800053地块集体建设用地征收为国有建设用地。2018年2月14日，萧山区政府指定蜀山街道办事处作为项目补偿人。同年3月16日，原国土萧山分局在金家埭社区公开栏公告拟征地项目的补偿标准和安置方案听证告知书，在规定期限内未收到听证申请。同年5月30日，案涉征地项目(201800053-1号、201800053-2号、201800053-3号、201800053-4号)得到浙江省政府批准(批准文号：浙土字A[2018]-0052)。同年6月22日，萧山区政府将征收土地方案在金家埭社区进行公告。2018年6月22日，蜀山街道办事处编制完成《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿初步方案》。同年6月25日，原国土萧山分局根据蜀山街道办事处提交的《征地房屋补偿初步方案》及有关资料，编制《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿实施方案》(征求意见稿)并随听证告知书在金家埭社区公开栏及萧山区政府网站进行公告。同年6月29日，孙焕林、孙焕祥、曹金明三人向原国土萧山分局申请听证，原国土萧山分局于7月18日组织听证。同年7月23日，原国土萧山分局向市规划自然资源局(原杭州市国土资源局)提交《关于要求批准的请示》。同年7月25日，根据原国土萧山分局报批的《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿实施方案(报批稿)》、浙土字A[2018]-0052《浙江省建设用地审批意见书》、听证意见及补偿人提供的相关的材料，市规划自然资源局作出杭土资(萧)房补字[2018]第1号《关于金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿实施方案的批复》，并编制杭土资(萧)房补案字[2018]第1号《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿实施方案》在金家埭社区即时公开栏、萧山日报(7月26日第六版)萧山区政府网站进行公告。曹金明等3人均系萧山××××街道金家埭社区征迁户，因不服该批准行为，向答辩人申请行政复议。答辩人认为：市规划自然资源局对原国土萧山分局提交的《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿方案》具有审批职责。蜀山街道办事处向原国土萧山分局报批《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿初步方案》的同时，一并提交萧山区政府指定补偿人的材料、补偿人单位机构证明、建设用地勘测定界资料、杭州市规划局的规划意见及附图、《金家埭社区城中村改造项目拆房工地扬尘污染治理和文明施工综合整治方案》等材料；原国土萧山分局审核蜀山街道办事处提交的材料，通过抽签选定杭州登鑫房地产估价有限公司作为评估服务机构，组织实地踏勘，与蜀山街道办事处签订《金家埭社区城中村改造项目征地房屋拆除工地文明施工和扬尘污染整治责任书》，编制《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿实施方案》(征求意见稿)并同听证告知书进行公告；应孙焕林等人提出听证申请，原国土萧山分局组织了听证，并结合听证情况，编制《金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿实施方案(报批稿)》向杭州市规划和自然资源局报送审批。报送的补偿实施方案中包括了补偿人、实施范围、补偿安置的方式和标准、签约期限、过渡方式、过渡期限和实施步骤等内容。市规划自然资源局根据报送材料，在规定时间内作出批准决定并进行公告。市规划自然资源局依据上述规定作出的批准决定事实清楚，程序合法，内容适当。故作出维持的行政复议决定。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。 被上诉人市规划自然资源局、原审第三人蜀山街道办事处答辩称，案涉征收补偿应按照征收集体土地上的房屋标准进行补偿。案涉[2018]第1号《关于金家埭社区城中村改造项目征地房屋补偿实施方案的批复》符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。 二审期间，上诉人向本院提交：1、邮政快递单，证明案涉征地审批意见书虽然经过省高院二审审理并判决维持[（2019）浙行终431号]，但本案一审时结果尚无定论，一审未予中止不符合法律规定，且上诉人已经向最高人民法院提起再审。2、案涉城中村改造项目的范围图、网友提问网页截图和附图，证明蜀山街道答复相关2号地块上没有拆迁计划，因征收范围发生变化，故应该重新办理审批手续和公告。本院认为，证据1可以证明案涉建设用地审批意见书的合法性已经司法审查确认。证据2并非二审新证据，不予采纳。 经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的相关规定，本市辖区范围内，因公共利益需要征收集体所有土地涉及房屋及其附属物补偿安置的，征地房屋补偿实施方案应当经市国土资源管理部门批准。故本案原杭州市国土资源局（现市规划自然资源局）具有审批案涉征地房屋补偿实施方案的法定职权。案涉集体土地已经批准征收，案涉征地批文的合法性亦经过司法审查确认。本案系征收农村集体土地时对地上房屋进行补偿安置，案涉地块是否划入城市规划区不影响其按照集体土地上房屋的标准进行补偿。本案中，原杭州市国土资源局萧山分局根据蜀山街道办事处编制的《征地房屋补偿初步方案》及其提交的相关材料编制《征地房屋补偿实施方案（征求意见稿）》，在公告听证权利后根据相关申请组织听证，听证结束后向原杭州市国土资源局进行方案报批。原杭州市国土资源局经审查认为方案符合条例规定，遂作出案涉批复，并将方案在金家埭社区即时公开栏、萧山日报、萧山区政府网站进行公告，上述程序均符合规定。曹金明、孙焕祥、曹霞于2018年9月25日向市政府提出行政复议申请，市政府于次日立案受理，于同年11月22日作出案涉《行政复议决定书》，并邮寄送达当事人，行政复议程序合法。综上，曹金明、孙焕祥、曹霞的上诉请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人曹金明、孙焕祥、曹霞负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘晓辉 审判员  王银江 审判员  刘 斌 二〇一九年七月三日 书记员  寿 芳