黄石市下陆区人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂0204行初44号公益诉讼起诉人黄石市下陆区人民检察院。法定代表人谢峰，检察长。被告黄石市下陆区城市管理执法局，住所地：下陆区老下陆神牛路**。法定代表人郑勇，局长。参加诉讼的行政机关负责人李文涛，该局副局长。委托代理人姜蕾、刘陈（实习），湖北磁湖律师事务所律师。代理权限：一般代理。公益诉讼起诉人黄石市下陆区人民检察院（以下简称下陆检察院）诉被告原黄石市下陆区城市管理局不履行法定职责纠纷一案，于2018年12月5日向本院提起公益诉讼。本院于2018年12月11日受理立案后，于2018年12月13日向被告原黄石市下陆区城市管理局送达了起诉书副本及应诉通知书。本案审理过程中，下陆区出台机构改革方案，新组建黄石市下陆区城市管理执法局，整合黄石市下陆区城市管理局（区城市管理执法大队）的职责以及相关部门的城市管理执法职能，不再保留黄石市下陆区城市管理局。2019年4月13日，黄石市下陆区城市管理执法局正式挂牌。行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告，故黄石市下陆区城市管理执法局（以下简称下陆城管局）为本案被告。本院依法组成合议庭，于2019年6月5日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人下陆检察院指派检察员柯贵华、助理检察员李田、万亚强、被告下陆城管局的副局长李文涛及其委托代理人姜蕾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人下陆检察院诉称，2014年11月，黄石市下陆区团城山街道马鞍山社区（以下简称马鞍山社区）二组村民肖某1以个人名义与马鞍山社区二组签订荒山承包合同，承包马鞍山社区二组后山（花贡山）的“胡桥窝”山场用于开发经营，承包期限为20年。肖某1在没有任何规划和用地审批手续的情况下，雇佣工程机械对该处山场林地进行开挖、平整,并对地面进行水泥硬化，后又修建驾驶员训练场所需的水泥道路、架设交通标志牌、建造房屋等设施，用于其所注册的黄石市青湖驾驶员培训有限公司（以下简称青湖驾校）陪练场。黄石市国土资源局下陆分局于2017年3月7日出具《关于青湖驾校占用土地权属、地类情况说明》，认定青湖驾校用地位于下陆区马鞍山社区，土地权属为国有，该地块为林地。经湖北民丰林业工程勘察有限公司现场勘测：上述涉案土地总面积为9455.22平方米（14.18亩），涉案土地范围内混凝土浇灌覆盖地面，已不具备林业种植条件。下陆区农林水利局对涉案土地范围内森林资源情况予以认定：涉案土地总面积9455平方米，其中乔木林地3515平方米，国家特别灌木林地5940平方米，立木蓄积应为25.3立方米。为履行法律监督职责，维护国家利益和社会公共利益，下陆检察院于2017年3月29日作出下检行公建（2017）4号检察建议书，并于当日依法送达下陆城管局。该检察建议书认为下陆城管局在对青湖驾校非法占用国有林地，建设违法建筑的行为中未依法履职，侵害了国家和社会公共利益，建议其：1、依照相关法律、法规及规章制度的规定，对行政相对人违反法律、法规的行为依法进行处理；2、依法责令相关单位和人员采取相应措施，消除危害，取得实效。2017年4月27日，下陆城管局对该检察建议作出了书面回复，该回复称：青湖驾校未依法办理任何规划和用地手续，非法占用马鞍山社区二组“胡桥窝”地带国有林地，硬化路面并建设违法建筑，用作驾驶员陪练场地，该局于2017年4月10日向肖某1下达了下城管执拆通字（2017）第T0022号《限期拆除通知书》，要求肖某1自行拆除青湖驾校违法建筑；2017年4月26日，因肖某1没有自行拆除违法建筑，下陆城管局对青湖驾校违法建筑进行了强制拆除。2017年4月7日，黄石市森林公安局对肖某1涉嫌非法占用农用地（林地）案立案侦查。下陆检察院于2017年6月8日对肖某1提起公诉，并提起刑事附带民事诉讼。2017年7月13日，下陆区法院作出（2017）鄂0204刑初86号刑事附带民事判决书：一、被告人肖某1犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月，并处罚金人民币二万元；二、被告人肖某1应公益植树14.18亩。该判决已生效。2018年7月，经下陆检察院办案人员实地调查及询问证人，发现青湖驾校马鞍山训练场水泥硬化路面、交通标识完整，有一座活动板房未被拆除，并正在进行驾考培训。青湖驾校未经审批，擅自建设的违法行为依然处于持续状态。下陆城管局未依法行使职权，致使国家利益和社会公共利益遭受持续侵害。下陆检察院认为，下陆城管局作为法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，可以在法定授权范围内实施城乡规划行政处罚权，具备独立的行政执法主体资格。肖某1在没有任何规划和用地手续的情况下，在马鞍山社区未经审批，擅自建设青湖驾校训练场，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定。下陆城管局对青湖驾校违反《中华人民共和国城乡规划法》未经审批，擅自建设的违法行为，负有监管职责。而下陆城管局对青湖驾校未经审批违法建设行为未依法履职，导致青湖驾校违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法行为得以存续，毁坏了森林、林木资源，改变了林地用途，使国有林地无法发挥其应有的生态价值，损害了生态环境，侵害了国家利益和社会公共利益。在经检察建议督促后，仍未依法履行职责。为督促下陆城管局依法履职，促进行政机关依法行政，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款之规定，特提起行政公益诉讼，请求：1、确认下陆城管局未依法拆除青湖驾校全部违法建筑的行为违法。2、判令下陆城管局在一定期限内履行拆除青湖驾校违法建筑（所有未取得国有土地使用权证、建设工程规划许可证等法定证件的建筑物、构筑物及其他设施）的职责。庭审中，公益诉讼起诉人下陆检察院对判令下陆城管局在一定期限内履行拆除青湖驾校违法建筑（所有未取得国有土地使用权证、建设工程规划许可证等法定证件的建筑物、构筑物及其他设施）的职责的诉讼请求申请撤回。公益诉讼起诉人下陆检察院向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1、黄石市森林公安局黄森公（黄森）刑受字[2017]第2号受案登记表，黄石市森林公安局黄森公（黄森）刑立字[2017]1号立案决定书；2、证人肖某2（男，43岁，系马鞍山社区书记）于2017年2月16日在马鞍山社区向黄石市森林公安局所做的询问笔录；3、证人张某（男，46岁，系马鞍山社区一组组长）于2017年2月22日在马鞍山社区向黄石市森林公安局所做的询问笔录；4、证人肖某3（男，44岁，系马鞍山社区二组组长）于2017年2月17日在黄石市森林公安局执法办案中心向黄石市森林公安局所做的询问笔录；5、黄石市森林公安局现场勘查工作记录；6、黄石市国土资源局下陆区分局《关于青湖驾校占用土地权属、地类情况说明》；7、下陆检察院下检刑诉[2017]38号起诉书，下陆检察院下检刑附民[2017]1号刑事附带民事起诉书及下陆法院（2017）鄂0204刑初86号刑事附带民事判决书；8、黄石市森林公安局黄森公（黄森）刑鉴通字[2017]1号鉴定意见通知书（副本）,黄石市森林公安局黄森公（黄森）刑聘字[2017]第1号鉴定聘请书（副本）。该组证据证明：1、青湖驾校未经林业部门许可，非法占用林地14.18亩,当事人肖某1因为非法占用农用地曾被下陆法院判刑；2、青湖驾校在没有任何规划和用地手续的情况下，雇佣工程机械对该处山场林地进行开挖、平整并对地面进行水泥硬化，后又修建驾驶员训练场所需的水泥道路、架设交通标志牌、建造房屋等设施，用于其所注册的青湖驾校陪练场；3、下陆城管局对青湖驾校未经审批，擅自建设的违法行为未依法行使职权，致使国家利益和社会公共利益遭受侵害。第二组证据：1、下检行公建（2017）4号检察建议书；2、检察建议书送达回证。该组证据证明：下陆检察院已按照公益诉讼程序要求向被告发出了诉前检察建议，督促被告依法履行职责。第三组证据：1、下陆检察院办案人员于2018年7月19日到青湖驾校马鞍山训练场地实地拍摄，发现经检察建议督促及下陆法院判决生效后，青湖驾校马鞍山训练场水泥硬化路面、交通标识完整，有一座活动板房，并正在进行驾考培训；2、委托书两份（2017年4月20日和2018年4月20日，肖某1与王某签订委托书，委托王某办理青湖驾校相关手续，两份委托书的有效期限均为一年）；3、证人王某（男，47岁，系青湖驾校校长）于2018年7月23日于下陆检察院向该院所做的调查笔录；4、证人肖某1（男，56岁，系青湖驾校法人代表）于2018年7月23日于下陆检察院向该院所做的调查笔录。该组证据证明：1、肖某1因非法占用农用地被追究刑事责任后，其非法占用的农用地上的驾驶员训练场地没有被拆除，训练功能依然存在。肖某1于2017年4月起委托王某全面管理青湖驾校事务，城管等行政管理和执法部门从未到青湖驾校马鞍山训练场进行过检查和监督管理；2、被告经过公益诉讼起诉人督促仍不履行职责，导致青湖驾校违法建造的事实长期存在，国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态。被告下陆城管局辩称，一、针对第一项诉讼请求，答辩人于2017年3月29日收到公益诉讼起诉人发来的《检察建议书》（下检行公建【2017】4号）后，已立即组织执法人员前往青湖驾校实地走访察看，依照市国土资源局下陆区分局在2017年3月7日出具的《关于青湖驾校占用土地权属、地类情况说明》，确认了青湖驾校负责人肖某1未依法办理任何规划及用地审批手续，擅自占用国有林地，硬化路面并建设违法建筑的行为。2017年4月10日，答辩人向肖某1下达了《限期拆除通知书》（下城管执拆通字【2017】第T0022号）。因肖某1未能自行拆除违法建筑，答辩人遂于2017年4月26日进行了强制拆除，次日（2017年4月27日），被告将拆除情况向公益诉讼起诉人作出书面回复。2017年7月，肖某1因犯非法占用农用地罪受到刑事处罚，并判决进行公益植树14.18亩。在2018年11月中旬，下陆区人民政府接到群众举报信息随即转至答辩人，被告这才得知青湖驾校又私自将已被依法拆除的活动板房恢复并仍在进行学员培训活动。经过调查，被告于2018年11月18日向当事人下达《责令改正通知书》（责改字2018第SW0010号），限其于2018年11月25日之前自行拆除；2018年11月30日，被告组织了第二次依法强拆，此次共拆除了青湖驾校内简易结构的房屋4间，面积70平方米；将14.18亩水泥地坪的关键部位进行了毁灭性破坏，对驾校内练车的种类标识进行了清除。同时，为消除后患，还在出入口道路上挖出一条宽1.5米深1米的深沟，以阻止车辆进入，彻底打消当事人再次恢复训练场的侥幸心理。此次拆除之后，被告向下陆区人民政府提交了书面报告，未向检察机关作书面回复。被告认为，2017年3月在收到《检察建议书》后履行法定职责，对违法建筑实施了拆除；但后期未能加强巡查与监管，致使训练场的设施及培训活动被擅自恢复，直至2018年11月份收到举报后才采取了更彻底的拆除和破坏性措施，存在履职不及时的情形。二、针对第二项诉讼请求，因被告第二次强拆于2018年11月30日已完成，而公益诉讼起诉书是于2018年12月13日送达到被告，因此在收到起诉书前被告已依法履职完毕；同时，因黄石市国土资源局已于2017年4月就将对青湖驾校处罚没收的财物移交下陆区人民政府，且饶家垅地块（青湖驾校训练场包含在其中）现已纳入政府棚改项目，即将启动收储工作，被告认为再将驾校场地已毁坏的水泥地面进行原貌恢复或者复垦，已无必要性。被告下陆城管局向本院提交以下证据、依据：第一组证据：1、黄石市青湖驾驶员培训有限公司营业执照；2、黄石市国土资源局《行政处罚决定书》；3、黄石市国土资源局《行政处罚告知书》；4、驾校缴纳国土局罚款收据；5、下陆区人民法院《刑事附带民事判决书》；6、补植复垦承诺书；7、补植复垦绿化工程施工合同书；8、补植复垦照片。该组证据证明：青湖驾校因非法占地于2017年4月7日受到黄石市国土资源局的行政处罚（退还土地、没收违法建筑物、罚款）；法定代表人肖某1受到刑事处罚，并已按判决书异地复垦植树。第二组证据：1、2017年4月27日《关于黄石市下陆区人民检察院检察建议书的回复》；2、《限期拆除通知书》（下城管执拆通字2017第T0022号）；3、2017年4月26日现场拆除照片。该组证据证明：下陆区城管局于2017年3月29日接到《检察建议书》后启动程序，于4月26日进行强制拆除，并对检察机关进行了回复。第三组证据：1、《责令改正通知书》（责改字[2018]第SW0010号）；2、2018年12月13日《关于拆除青湖驾校的回复》；3、2018年11月30日现场拆除照片。该组证据证明：下陆城管局在2018年11月接到群众举报后，二次进行强拆，并向下陆区人民政府进行了回复。第四组证据：1、黄石市国土资源局《非法财物移交书》及《没收非法财物清单》各两份；2、向下陆区人民政府的《送达回证》；3、市城发集团《提请下陆区政府协调解决事项》的报告及棚户区改造图纸两张。该组证据证明：黄石市国土资源局已于2017年4月将对青湖驾校处罚没收的财物移交下陆区人民政府；且饶家垅地块（青湖驾校训练场包含在其中）已纳入政府棚改项目，即将启动收储工作。庭审质证中，被告下陆城管局对公益诉讼起诉人下陆检察院提交的证据三性均无异议，但对第三、四组证据的证明目的有异议。公益诉讼起诉人下陆检察院对被告下陆城管局提交的证据的三性均无异议，但该证据不能证明被告当时有依法履职。双方当事人围绕证据进行了举证、质证，因双方当事人提交的证据，均与本案事实相关联，证据的形式和来源符合法律规定，证据的内容真实，且双方当事人对证据的三性均无异议，故本院对双方当事人提交的证据依法予以采信。经审理查明：2014年11月，马鞍山社区二组村民肖某1以个人名义与马鞍山社区二组签订《荒山承包合同》，承包马鞍山社区二组后山（花贡山）的“胡桥窝”山场用于开发经营。在没有任何规划和用地审批手续的情况下，肖某1雇佣工程机械对该处山场林地进行开挖、平整,并对地面进行水泥硬化，后又修建驾驶员训练场所需的水泥道路、架设交通标志牌、建造房屋等设施，用于青湖驾校陪练场。2017年3月7日，黄石市国土资源局下陆分局出具《关于青湖驾校占用土地权属、地类情况说明》，称：青湖驾校用地位于下陆区马鞍山社区，土地权属为国有土地，该地块为林地。经湖北民丰林业工程勘察设计有限公司现场勘测，上述涉案土地总面积为9455.22平方米（14.18亩），涉案土地范围内混凝土浇灌覆盖地面已不具备林业种植条件。黄石市下陆区农林水利局对涉案土地范围内森林资源情况予以认定：涉案土地总面积9455平方米，其中乔木林地3515平方米、国家特别灌木林地5940平方米、立木蓄积应为25.3立方米。同年3月29日，下陆检察院作出下检行公建（2017）4号检察建议书，并于当日向下陆城管局依法送达。该检察建议书称：青湖驾校非法占用国有林地，建设违法建筑，而下陆城管局负有监管查处职责，但未依法履行职责，致使违法行为和危害后果长期存在，侵害了国家和社会公共利益，建议其：1、依照相关法律、法规及规章制度的规定，对违反法律、法规的行为依法进行处理；2、依法责令相关单位和人员采取相应措施，消除危害，取得实效。同年4月10日，下陆城管局向肖某1下达了下城管执拆通字（2017）第T0022号《限期拆除通知书》，要求肖某1于2017年4月17日前自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，依法予以强制拆除。因肖某1未自行拆除违法建筑，4月26日下陆城管局对青湖驾校违法建筑进行了强制拆除。4月27日，下陆城管局对下陆检察院作出书面回复。2018年7月，经下陆检察院工作人员实地调查及询问，发现青湖驾校马鞍山训练场水泥硬化路面、交通标识完整，有一座活动板房未被拆除，并正在进行驾考培训。下陆检察院认为，肖某1在没有任何规划和用地审批手续的情况下，擅自建设青湖驾校训练场，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定。下陆城管局对青湖驾校的违法行为，负有监管职责。因下陆城管局未依法履职，导致青湖驾校的违法行为得以存续，毁坏了森林、林木资源，改变了林地用途，使国有林地无法发挥其应有的生态价值，损害了生态环境，侵害了国家利益和社会公共利益。为督促下陆城管局依法履职，促进行政机关依法行政，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款之规定，下陆检察院特提起行政公益诉讼，请求：1、确认下陆城管局未依法拆除青湖驾校全部违法建筑的行为违法；2、判令下陆城管局在一定期限内履行拆除青湖驾校违法建筑（所有未取得国有土地使用权证、建设工程规划许可证等法定证件的建筑物、构筑物及其他设施）的职责。庭审中，下陆检察院申请撤回上述第二项诉讼请求。另查明：1、2017年4月7日，黄石市森林公安局对肖某1涉嫌非法占用农用地（林地）案立案侦查。下陆检察院于同年6月8日对肖某1提起公诉，并提起刑事附带民事诉讼。同年7月13日，下陆区法院作出（2017）鄂0204刑初86号刑事附带民事判决书，判决：肖某1犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月，并处罚金人民币二万元；肖某1应公益植树14.18亩。该判决已生效。2、2018年11月，因群众举报，下陆城管局得知青湖驾校私自将已被依法拆除的活动板房进行了恢复，并进行学员培训活动。2018年11月18日，下陆城管局向青湖驾校下达《责令改正通知书》（责改字2018第SW0010号），限其于2018年11月25日之前自行拆除，逾期将依法强制拆除。因青湖驾校未自行拆除违法建筑，2018年11月30日下陆城管局对青湖驾校违法建筑再次进行了强制拆除。此次共拆除了青湖驾校内简易结构房屋4间，面积70平方米；对14.18亩水泥地坪的关键部位进行了毁灭性破坏，对驾校内练车的种类标识进行了清除。同时，在出入口道路上挖出一条宽1.5米、深1米的深沟，以阻止车辆进入。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条以及黄石市下陆区人民政府办公室文件（黄下政办[2012]4号）之规定，被告下陆城管局对本行政区域范围内违法违章建筑等违法行为负有全面监管和查处的职责。被告下陆城管局在收到公益诉讼起诉人下陆检察院检察建议书后，虽对违法建筑实施了强制拆除，但因后期未能加强巡查与监管,采取措施不到位等，致使违法行为人的违法行为得以继续,违法问题未能得到彻底解决。因被告下陆城管局未能全面、及时履行管理职责，故对公益诉讼起诉人下陆检察院主张确认被告下陆城管局未依法全面拆除违法建筑的行为违法的诉讼请求，本院依法予以支持。鉴于被告下陆城管局已对违法建筑进行了再次强制拆除的事实，并对关键部位采取了破坏性措施，使得该地块已丧失驾考培训功能，故公益诉讼起诉人下陆检察院向本院申请撤回要求下陆城管局在一定期限内履行拆除青湖驾校违法建筑的职责的诉讼请求，本院依法予以准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告黄石市下陆区城市管理局未依法全面拆除黄石市青湖驾驶员培训有限公司违法建筑的行为违法。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。审 判 长  易志勇审 判 员  陈志刚审 判 员  彭亚萍人民陪审员  方三安人民陪审员  周绍明人民陪审员  刘秋香人民陪审员  罗连英二〇一九年七月三日书 记 员  王 威