江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣行终230号上诉人（原审原告）温长春，住赣州市经济技术开发区。上诉人（原审原告）温圣积，住赣州市经济技术开发区。上诉人（原审被告）赣州市南康区人民政府，住所地：赣州市南康区。法定代表人何善锦，该区区长。委托代理人肖清，赣州市南康区人民政府工作人员。委托代理人刘明斌，江西公仁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）赣州市人民政府，住所地：赣州市章贡区。法定代表人曾文明，该市市长。委托代理人何平，赣州市司法局工作人员。上诉人温长春、温圣积及赣州市南康区人民政府因温长春、温圣积诉赣州市南康区人民政府、赣州市人民政府集体土地征收补偿安置方案及行政复议一案，不服赣州市中级人民法院（2018）赣07行初212号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审认定，温长春、温圣积系赣州经济技术开发区风岗镇横岭村横岭小组村民，但凤岗镇的行政区划仍然属于赣州市南康区。因城市建设用地需要，2014年10月22日江西省国土资源厅作出赣国土资核[2014]841号《关于赣州市2014年度第二批次城市建设用地的批复》，批准征收南康市（现为赣州经济技术开发区）凤岗镇凤岗村、龙泉村、横岭村农村集体土地，温长春、温圣积所在村组列入征收范围。2017年9月1日，赣州市南康区人民政府（以下简称南康区政府）发布了《关于赣州市2014年度第二批次城市建设用地征收土地公告》，并在被征收土地的村、组内进行了张贴。随后，赣州市国土资源局开发区分局受赣州市国土资源局南康分局委托，拟定了《赣州市2014年度第二批次城市建设用地项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案（征求意见稿)》，并于2017年9月4日在被征收土地村、组内张贴公告，公开征求意见，并明确告知被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对补偿安置方案征求意见将有不同意见或者要求听证的，应当在征收补偿方案征求意见稿公告之日起10个工作日向赣州市国土资源局开发区分局提出或者申请。南康区政府还通过召开村民代表会议、入户走访等多种形式，广泛听取了被征地农民的意见，经评估小组评估论证，并编制了《赣州市2014年度第二批次城市建设用地项目风险评估报告》，评估结论为低风险、可实施。征求意见期满后，南康区政府于2017年9月20日批准了《赣州市2014年度第二批次城市建设用地项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称《征地补偿安置方案》），赣州市国土资源局南康区分局发布了《赣州市2014年度第二批次城市建设用地项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案公告》，并在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。该《征地补偿安置方案》包括使用范围、实施单位、征地补偿、房屋合法性认定、安置人口及户数的认定、房屋拆迁补偿、补助及奖励、房屋拆迁安置、违法建筑处理等事项。温长春、温圣积不服南康区政府批准的《征地补偿安置方案》，于2018年5月18日向赣州市人民政府申请行政复议。赣州市人民政府受理后，经依法延期审理，于2018年8月10日作出了赣市府复字〔2018〕73号《行政复议决定》，维持了南康区政府批准的《征收补偿安置方案》。原审认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收的人民政府裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”上述规定明确，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的补偿安置方案不服的，应先行向市、县人民政府的上一级人民政府申请裁决，被征地集体经济组织和农民对市、县人民政府的上一级人民政府作出的行政裁决仍不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。市、县人民政府的上一级人民政府作出行政裁决和人民法院作出司法裁判时，应结合被征地集体经济组织和农民的请求和异议内容，对征地补偿安置方案所载明的补偿安置项目、标准、内容和款项的全部或者部分条文，是否符合法律、法规、规章以及省级人民政府相关规定进行审查。本案中，温长春、温圣积对南康区政府批准的《征地补偿安置方案》提出异议申请，赣州市人民政府应当按照行政裁决的程序作出行政裁决。但赣州市人民政府按照行政复议的程序作出复议决定，显然违反了上述规定，应予以撤销，并由赣州市人民政府对温长春、温圣积的申请重新作出行政行为。综上，对温长春、温圣积合理的诉讼请求，该院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销赣州市人民政府于2018年8月10日作出赣市府复字[2018]73号行政复议决定；由赣州市人民政府对温长春、温圣积的申请重新作出行政行为；驳回温长春、温圣积的其他诉讼请求。上诉人温长春、温圣积上诉称：一、上诉人温长春、温圣积系对《征地补偿安置方案》不服，而非仅仅对补偿标准不服，原审法院适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条系适用法律不当。二、根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定，被征地集体组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当按照行政复议法律、法规规定向上一级人民政府提出行政复议申请而非行政裁决申请，原审法院判决赣州市人民政府按照行政裁决程序重新作出行政行为显然错误。三、上诉人温长春、温圣积诉讼请求是撤销南康区政府批准的《征地补偿安置方案》及赣州市人民政府作出的行政复议决定，法院审理的重点应当不仅仅是赣州市人民政府作出的行政复议决定的程序性问题，更应当包括南康区政府批准方案的合法性、合理性问题，原审法院未对南康区政府批准方案的合法性、合理性进行审查而直接判决驳回上诉人的该项诉讼请求，审判程序明显不当。综上，原审判决错误，请求撤销原审判决，改判支持上诉人温长春、温圣积的原审诉讼请求。上诉人南康区政府上诉称：一、原审法院认定赣州市人民政府不能对补偿安置方案作出复议决定，而应按照裁决形成作出行政裁决，属于法律适用错误。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的裁决实质就是指行政复议。二、南康区政府作出的《征地补偿安置方案》程序及实体均符合法律规定，赣州市人民政府作出维持的复议结论正确。综上，温长春、温圣积的起诉没有事实和法律依据，请求撤销原审判决，改判驳回温长春、温圣积的诉讼请求。赣州市人民政府答辩称：一、南康区政府于2017年9月20日作出的《征地补偿安置方案》认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。二、赣州市人民政府作出维持南康区政府《征地补偿安置方案》的复议决定程序合法。三、原审判决认定对集体土地补偿安置方案不服，应当适用裁决程序而不能适用行政复议程序系适用法律错误。综上，原审判决撤销赣州市人民政府作出的行政复议决定错误，请求撤销原审判决，维持被诉行政复议决定。原审期间当事人向法院提供的2014年10月22日江西省国土资源厅赣国土资核〔2014〕841号《关于赣州市2014年度第二批次城市建设用地的批复》、2017年9月20日南康区政府《赣州市2014年度第二批次城市建设用地项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》、2018年8月10日赣州市人民政府赣市府复字〔2018〕73号《行政复议决定书》等证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，关于征地补偿安置方案是否属于行政诉讼受案范围问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，首先，从土地征收补偿过程来看，市、县人民政府土地行政主管部门制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地补偿中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，还需相关征收部门继续组织实施，批准补偿安置方案具有阶段性特征。其次，从对被征收人的具体权利产生影响情况看，补偿安置方案本身一般并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，对被征收人产生直接影响的应当是相关征收部门根据补偿安置方案所组织实施的具体的补偿安置、搬迁等行为。最后，从征地补偿安置方案内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，具有抽象性，属于行政规范性文件范畴。因此，批准征地补偿安置方案属于过程性行为，征地补偿安置方案本身并不对被征收人权利义务产生直接影响，具有一定的普遍适用性，属于行政规范性文件范畴，不属于行政诉讼受案范围。关于不服征收补偿安置方案确定的补偿标准的救济问题。2011年5月18日《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”该通知的上述规定，应结合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收的人民政府裁决”的规定，作如下理解：一是通知规定的对征地补偿安置方案不服要求裁决，应当是对征地补偿方案确定的补偿标准不服要求裁决；二是负责裁决的行政机关不是批准征收的人民政府，而是批准征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府；三是被征收人申请裁决应依照行政复议法律、法规的规定提出申请。因此，不服征收补偿安置方案确定的补偿标准，应先由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请裁决（复议）。本案中，从上诉人温长春、温圣积起诉状的内容看，上诉人温长春、温圣积起诉的是案涉《征地补偿安置方案》违法，而不是围绕补偿标准提出异议，而南康区政府批准的《征地补偿安置方案》作为行政规范性文件范畴，不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定：“提起诉讼应该符合下列条件：……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”根据上述规定，提起行政诉讼必须符合行政诉讼受案范围等受理条件，原行政行为不符合行政诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，南康区政府批准的《征地补偿安置方案》不属于行政诉讼受案范围，上诉人温长春、温圣积就案涉《征地补偿安置方案》及赣州市人民政府维持该方案的复议决定的起诉，不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回。原审法院立案受理温长春、温圣积的起诉后作出实体判决系适用法律错误，应予纠正。上诉人温长春、温圣积认为案涉《征地补偿安置方案》违法且对南康区政府依据《征地补偿安置方案》作出的房屋拆迁补偿安置决定不服，可以在对房屋拆迁补偿安置决定提起行政诉讼过程中请求法院对《征地补偿安置方案》一并进行合法性审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：一、撤销赣州市中级人民法院（2018）赣07行初212号行政判决；二、驳回温长春、温圣积的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  江怀玉审判员  陈雯雯审判员  彭彩玲二〇一九年七月二十四日法官助理万进福书记员张建平