安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖15行终4号 上诉人（一审被告）六安市城市管理行政执法局,住所地安徽省六安市佛子岭中路，统一社会信用代码证113414006808261550。 法定代表人杜坤，该局局长。 应诉负责人杜继军，该局总工程师。 委托代理人李国圣，安徽寻求律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）安徽振兴房地产集团有限公司。 法定代表人马昌友，该公司总经理。 委托代理人高洁，安徽皋兴律师事务所律师。 委托代理人邵青，北京市中永律师事务所律师。 上诉人六安市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）与被上诉人安徽振兴房地产集团有限公司（以下简称振兴集团）行政处罚决定一案，安徽省六安市裕安区人民法院于2018年11月15日作出了（2018）皖1503行初29号行政判决，市城管执法局不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 振兴集团一审诉称，被告作出的行政处罚决定认定事实不清，适用法律不当，处罚内容不公。原告不服的主要理由如下：一、原告没有超建。根据《建设工程规划许可证》第五条“本证所需附图与附件由发证机关依法确定，与本证具有同等法律效力”之规定，原告是严格以总平面图及建筑图为标准和参照进行的涉案住宅楼施工，因此原告并没有超建。二、被告的行政处罚违反了《六安市人民政府办公室专题会议纪要（第5号）一关于处理市城市建设规划相关遗留问题的专题会议纪要》的规定和六安市城乡规划局的认定结论，违反了行政处罚的公正原则。三、本案已超过法定的行政处罚时效。本案的公寓项目于2007年11月规划方案报批并获得审批通过，2008年开工建设。2010年7月办理了建设工程规划许可证，2012年10月完成测绘成果报告。原告直至2015年3月才被立案调查。已经过了法定的行政处罚时效。综上，原告请求：1、请求判令撤销六城[规划]罚决[2017]6号《行政处罚决定书》；2、请求判令被告承担本案诉讼费用。 市城管执法局一审辩称，一、被告作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。被告认定原告超出规划许可建设事实清楚，证据确凿。2015年3月16日，六安市城乡规划局函告被告，称原告未按照规划批准内容建设位于梅山××路以西、大别山路以南的香樟公寓项目，请被告予以处理。接函后经调查发现：该小区15＃-18＃住宅楼（原Ｂ1＃-Ｂ4＃住宅楼）《建设工程规划许可证》（建字第341500201000174号）载明建筑面积33192.56平方米（其中住宅面积31247.36平方米，架空层面积1945.2平方米），《房地产测绘成果报告》明确以上建筑面积为38862.47平方米（其中住宅部分面积37128.8平方米，架空层面积1733.67平方米），计算容积率面积超建5881.44平方米，超建18.82%且系恶意超建。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》依法作出，没收原告超建部分面积5881.44平方米的违法收入，从有利于相对人考虑，违法收入的面积单价按照住宅楼最低销售价格予以确定。原告的违法情形并不适用第5号会议纪要之规定。三、本案的处罚没有超过法定的行政处罚时效。原告的超建行为系持续性、延续性且违法行为并未得到纠正，依法对其处罚符合法律规定。 一审法院审理查明，2015年3月16日，六安市城乡规划局六规验函[2015]1号《函》告六安市城市管理行政执法局:六安市振兴房地产开发有限公司开发的香樟公寓二、三期项目总建筑面积原审批163684平方米，现验收测绘面积169934平方米，超建面积6250平方米，3%范围内是4910平方米，超过3%面积是1340平方米。根据市政府第五号专题会议纪要，特函告你局处理后再行规划验收。六安市城市管理行政执法局收到六安市城乡规划局《函》后，于2015年3月16日对香樟公寓涉案项目立案调查。六安市城市管理行政执法局核实香樟公寓三期项目已经规划部门验收，香樟公寓二期项目未验收，该项目Bl#-B4#（现编号15#-18#）住宅楼《建设工程规划许可证》（建字第341500201000174号）载明建筑面积33192.56平方米（其中住宅部分面积31247.36平方米，架空层面积1945.2平方米）。安徽振兴房地产集团有限公司提供的《房地产测绘成果报告》（六房测字[20121023003]号）载明Bl#-B4#（现编号15#-18#）住宅楼实际建筑面积38862.47平方米（其中住宅部分面积37128.8平方米，架空层面积1733.67平方米）。根据上述两项面积差，六安市城市管理行政执法局认定计算容积率部分面积超建5881.44平方米，超建18.82%。2017年12月12日，六安市城市管理行政执法局对原告作出六城[规划]罚决[2017]6号《行政处罚决定书》，原告收到《行政处罚决定书》不服，提起诉讼。 一审法院认为，被告六安市城市管理行政执法局是城市管理行政执法机关，有权对辖区内违反城市规划行为行使行政处罚的权利，是本案适格被告。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，行政机关行政处罚，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。六安市城乡规划局发《函》六安市城市管理行政执法局认定的香樟公寓二、三期项目总建筑超建面积6250平方米，3%范围内是4910平方米，超过3%面积是1340平方米，与六安市城市管理行政执法局认定的5881.44平方米的面积不相符。六安市城市管理行政执法局是政府设立的执法单位，经省人民政府批准行使相对集中的行政处罚权，但规划部门是建筑工程管理部门负责工程施工的监督和检查，对工程是否违反规划有认定的行政职责。六安市城市管理行政执法局未提供证据证明规划部门对超建面积的认定，仅以《建设工程规划许可证》面积与原告提供《房地产测绘成果报告》面积差额予以认定违建面积，属于认定事实不清，证据不足。案经一审法院审委会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销被告六安市城市管理行政执法局对原告安徽振兴房地产集团有限公司作出六城[规划]罚决[2017]6号《行政处罚决定书》；二、责令被告六安市城市管理行政执法局对原告安徽振兴房地产集团有限公司进行调查处理。案件受理费50元，由被告承担。 市城管执法局上诉称，一、被告作出的《行政处罚决定书》，认定被上诉人超出许可建设的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，内容适当，应予以维持。二、上诉人提供的工程规划许可证和房地产测绘成果报告均能够证明被上诉人存在违法建设的事实和面积，一审法院认定事实错误，撤销上诉人的行政处罚决定不当。请求撤销一审判决，依法改判，维持上诉人作出的六城[规划]罚决[2017]6号《行政处罚决定书》。 振兴集团二审答辩称，被上诉人没有超建，被上诉人系按照规划许可证所附图纸建设。上诉人对被上诉人实施的行政处罚违反行政处罚的原则性规定，即公正原则。上诉人对被上诉人的处罚已超过法定行政处罚时效。上诉人在实施行政处罚行为时违反法定程序，上诉人未向法院提交经过集体讨论的决定。上诉人在实施处罚的过程中，并未对涉案建筑与建筑图纸进行比对，测算的数字也系上诉人依据自身认知得出的结论。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 振兴集团向一审法院提交以下证据和法律依据： 1、《行政处罚决定书》（六城[规划]罚决[2017]6号）。 2、挂牌成交确认书、建设用地批准书、建设用地规划许可证。 以上证明涉案工程土地取得以及建设用地规划许可均合法有效。 3、六安市建委下发的《关于滨河城.香樟公寓规划方案的批复》（建规[2007]55号）文件，证明涉案工程项目于2007年11月28日即已获得政府部门的审批。即便原告超规划建设，也应依照市政府第5号会议纪要实施处罚； 4、《建设工程规划许可证》（建字第341500201000174号），证明涉案工程是严格按照经六安市城乡规划局批准的建筑总平面图及建筑图建设的，因此原告并没有超规划建设。 5、《六安市人民政府办公室专题会议纪要（第5号）——关于处理城市建设规划相关遗留问题的专题会议纪要》，证明即使原告存在超规划建设事实，对原告实施处罚，也应适用该会议纪要确定的处罚标准。 6、六安市城乡规划局出具给被告的《函》（六规验函[2015]1号），证明（1）、涉案工程的长宽尺寸无明显变化，符合市政府第5号会议纪要的适用范围。（2）、六安市城乡规划局作为规划管理机关之观点是专业的、妥当的，应当采信。 7、《六安市城市管理行政执法局行政处罚决定书》（六[规划]罚决[2014]6号）、百川名庭项目规划许可证和规划总平面图，证明原告项目在百川名庭项目之前，即使原告存在超规划建设，同样也应该按照市政府第5号会议纪要第一条第2款的标准进行处罚。 8、六安市住房和城乡建设委员会网站截图和六安市城乡规划局网站截图的打印件，证明原告项目经过公示，即使原告存在超规划建设，也应适用市政府第5条会议纪要标准处罚。 9、六安市城市管理行政执法局《函》（2016年6月20日），证明被告在对原告实施处罚过程中，曾调取过百川名庭项目资料，原告认为这些资料涉及到对原告实施处罚的公正性。 10、六安市城市管理行政执法局文件（六城法[2015]40号），证明对原告所谓超规划建设被告自己就有两种观点，且首选观点认为实施处罚应适用市政府5号会议纪要之规定。 市城管执法局在在法定期限内向一审法院提交以下证据： 一、主体资格证明材料：省法制办批复、省编办批复、组织机构代码和法定代表人身份证明，证明六安市城市管理行政执法局诉讼主体和执法主体适格。 二、案件基本事实证据材料。《行政处罚决定书》[六城（规划）罚决（2017）6号]依据的证据：1、建设工程规划许可证（建字第341500201000174号），证明原告建设的香樟公寓二期15#-18#（原B1#-B4#）的建设工程规划许可证载明，总建筑面积33192.56平方米，其中住宅31247.36平方米，架空层1945.2平方米。2、房地产测绘成果报告[六房测字（20121023003）号]，证明香樟公寓二期15#-18#住宅楼，经测绘实际建筑面积为38862.47平方米，其中住宅为37128.8平方米，架空层1733.67平方米，经测算，计容的住宅建筑面积超建5881.44平方米；该测绘成果报告系原告提供并加盖有原告的印章。3、六安市城市管理行政执法局询问笔录，证明原告报建中心主任戚仁超在接受询问时，认可了原告建设的香樟公寓二期15#-18#住宅楼实际面积超建5881.44平方米的事实。4、建设工程规划放线表，证明原告建设香樟公寓二期15#-18#住宅楼，不符合规划放线要求，原告系恶意超建。5、商品房买卖合同（抽样三份）、交易价格表，证明原告出售该涉案4栋楼房屋的最低价格为4250元/平方米，被告采用了最低售价作为认定没收违法所得的计算标准。6、规划总平图、建筑参数承诺表、现场照片、现场示意图等，证明原告没有按照承诺和规划总平图进行建设，系恶意超建； 以上证明六安市城市管理行政执法局作出处罚决定事实清楚，证据确凿。 三、案件办理程序证据材料：7、程序证据：立案审批表、事先告知书、听证告知书、听证报告、处理审批表、行政处罚决定书、履行行政处罚决定催告通知书及送达回证等，证明程序合法。 四、法律、法规及相关依据：《城乡规划法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》、《安徽省城市管理领域相对集中处罚权办法》、《六安市城市管理相对集中处罚权实施办法》、《建筑工程建筑面积计算规范》等，证明六安市城市管理行政执法局作出处罚决定，适用法律正确。 上述证据已随案移送本院。经审查，一审对案件事实和证据的审查认定符合法律规定，本院予以确认。 本院认为，行政处罚应当事实清楚，程序合法。本案中，被上诉人振兴集团在香樟公寓二期项目B1#-B4#（现编号15#-18#）建设中，超规划许可面积违法建设的事实清楚。上诉人市城管执法局提供了六安市城乡规划局六规验函[2015]1号《函》、《建设工程规划许可证》、询问笔录、现场照片、房地产测绘成果报告等证据予以佐证。上诉人作为政府设立的执法单位，行使相对集中的行政处罚权，有对被上诉人违法超建事实进行调查认定、并作出行政处罚的职权。但是，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。上诉人市城管执法局对被上诉人振兴集团作出的没收违法收入和罚款共计27966424元的行政处罚，处罚金额大，显然属于较重的行政处罚，上诉人应该举证证明该行政处罚决定经过了负责人的集体讨论。在一审、二审的诉讼过程中，上诉人均未提供证据予以证明，依法应判决确认违法。一审法院判决撤销不妥，本院予以纠正。上诉人的上诉理由部分成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省六安市裕安区人民法院作出的（2018）皖1503行初29号行政判决； 二、确认六安市城市管理行政执法局作出的六城（规划）罚决（2017）6号《行政处罚决定书》违法。 二审案件受理费50元，由上诉人六安市城市管理行政执法局承担。 本案判决为终审判决。 审判长 颜 凯 审判员 张西湖 审判员 张 菊 二〇一九年七月三日 书记员 牛 婧 附：相关法律文书 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的; (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的; (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的; (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。