安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终833号上诉人（一审原告）张应芝，女，汉族，1949年8月13日出生，住安徽省合肥市蜀山区。委托代理人孙承龙，北京盈科（合肥）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）合肥高新技术产业开发区管理委员会，住所地合肥市望江西路860号，统一社会信用代码11340100MBOW11366U。法定代表人宋道军，主任。出庭负责人方向民，合肥高新技术产业开发区管理委员会副主任。委托代理人刘兵，国浩律师（合肥）事务所律师。被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地合肥市东流路100号。法定代表人凌云，市长。委托代理人张骏，合肥市自然资源和规划局副局长。委托代理人彭华，安徽世邦律师事务所律师。上诉人张应芝因诉合肥高新技术产业开发区管理委员会、合肥市人民政府违法强制征收其承包地一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2018）皖01行初359号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年7月15日公开开庭审理了本案，上诉人张应芝的委托代理人孙承龙，被上诉人合肥高新技术产业开发区管理委员会出庭负责人方向民及委托代理人刘兵，被上诉人合肥市人民政府的委托代理人张骏、彭华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审原告张应芝向一审法院诉称，从2010年5月起，被告合肥高新技术产业开发区管理委员会开始征收复兴村农民承包地，用于建设，但从未进行征地补偿、安置方案公告，至今也拒不支付征地补偿款。事实上，原告的承包地被占用用于建设施工，已经丧失了耕地，严重损害了被征土地农户的利益，是严重的违法行为。原告作为复兴村村民有权获得土地征收补偿利益，为维护自身合法权益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，请求：1.确认被告违法强制征收原告位于安徽省合肥市蜀山区农村管理中心复兴村余松棵组合法承包地；2.本案的诉讼费用由被告承担。经一审法院依法释明后，原告明确其原诉讼请求第一项为：请求确认被告以KN4-2地块用地项目征收原告位于安徽省合肥市蜀山区农村管理中心复兴村余松棵组合法承包地的行为违法。一审被告合肥高新技术产业开发区管理委员会向一审法院辩称，一、原告诉称的必欧瀚项目施工便道建设系临时用地，不涉及土地征收，并与原告的承包土地无关，原告对必欧瀚项目用地行为没有诉权。必欧瀚项目施工便道建设是合肥高新城创建设投资有限公司经合肥市国土资源局批准临时使用的，用于便道建设，临时用地期限为2年，临时用地为高新区南岗镇双河村、复兴村集体土地共计13.41亩。经核实，张应芝户承包经营的集体土地不在必欧瀚建设项目施工便道临时用地范围内。因此，张应芝对必欧瀚项目用地行为没有诉权。二、KN4-2地块用地涉及征收原告部分承包地，该项目征收程序合法，且其起诉超过诉讼时效。2014年11月20日，合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局发布《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土高新征告[2014]80号），因城镇建设需要，拟征收复兴村234.7755亩集体土地。2014年11月27日，原告张应芝所在的复兴村村民委员会（以下简称复兴村委会）向合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局送达了《关于征地告知有关情况的说明》，该说明记载2014年11月20日下达的《征地补偿标准安置途径告知书》（合国土高新征告[2014]80号）已在复兴村进行了张贴，期满五个工作日，复兴村征求了余松棵村民组群众的意见，被征地农村集体经济组织和群众对该征地项目的用途、位置、补偿标准、安置途径等情况未提出异议，没有要求听证。2015年3月25日，安徽省人民政府向合肥市人民政府作出《关于合肥市2014年第90批次城镇建设用地的批复》（皖政地[2015]112号），同意合肥市人民政府在该批次申报的高新区南岗镇梁墩社居委、瓦屋村、复兴村用地范围内，将集体农用地26.4442公顷（其中耕地21.0394公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地2.7849公顷、未利用地0.0919公顷，用于城镇建设。2015年3月26日，合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局发布《征地补偿安置方案公告》（合国土高新征案[2015]3号），经安徽省人民政府批准，合肥市人民政府将征收高新区南岗镇梁墩社居委、瓦屋村、复兴村境内农民集体农用地26.4442公顷（其中耕地21.0394公顷），集体建设用地2.7849公顷、未利用地0.0919公顷，用于城镇建设。2015年4月20日，原告张应芝所在的复兴村委会向合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局送达了《关于征地补偿方案实施情况的说明》，载明：“你局于2015年3月26日发布的《征地补偿安置方案公告》（合国土高新征案[2015]3号），我村已按相关规定在村公示栏张贴15天，被征地群众看后对公告内容没有提出异议。”至此，KN4-2地块用地项目履行了告知、审批等程序，征地合法。原告张应芝应当于2015年4月20日之前便已知晓该项目的征地情况，现其于2018年11月15日提起行政诉讼，已经超过法定的诉讼时效，依法应当驳回起诉。三、原告张应芝自愿申请将承包土地经营权交由村民组统一流转租赁，张应芝户承包土地的地上附着物及青苗补偿费均已发放，土地租用费也正在正常领取。2010年9月15日，本着“依法、自愿、有偿”的原则，余松棵村民组村民集体签字申请同意将二轮承包土地经营权交给村民组统一流转租赁，原告张应芝户的户主马超在《承包土地经营权流转自愿申请书》上签字同意。同日，复兴村余松棵村民组向复兴村委会提交《申请报告》。2010年12月6日，复兴村委会对合肥高新城创建设投资有限公司签订《余松棵组土地租用协议》，约定复兴村委会将辖区内余松棵村民组集体土地627.03亩租给该公司使用，相关土地流转费已经支付至2018年上半年。2010年12月15日，复兴村委会与合肥佳惠高新拆迁有限责任公司签订《地上附着物及青苗补偿协议》，约定涉及复兴村余松棵村民组集体土地，由佳慧公司对该地块上附着物和青苗进行登记补偿，该补偿款转入复兴村委会账户后，由村委会负责逐户发放到位。同时，协议签订后由复兴村委会负责清除余松棵村民组地面上的所有附着物及青苗。协议签订后，原告张应芝户领取了其承包土地的地面附着物及青苗补偿费等费用。因此，原告张应芝户承包经营的土地系自愿申请流转，其土地地上附着物及青苗补偿费等费用也已经发放，并且土地租赁费在正常领取。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。一审被告合肥市人民政府向一审法院辩称，一、必欧瀚项目系临时用地，合肥市人民政府未实施强制征收原告承包地的行为。二、涉及余松棵组的土地征收取得征地批复，并依法公告、征询意见，征地程序合法，若原告认为没有得到征地安置补偿的，应当向合肥高新技术产业开发区管理委员会主张权利，合肥市人民政府不是适格被告。三、依法承包经营的土地经村民委员会统一流转，合肥市人民政府不是适格被告。余松棵组土地（宅基地除外）已经于2010年9月1日全部流转给合肥高新城创建设投资有限公司使用。若原告对土地流转有异议，或没有收到土地流转费，应当另行向土地流转协议的各方主张权益，合肥市人民政府不是适格被告。综上，请求驳回原告的起诉。一审法院审理查明，原告张应芝系合肥市蜀山区农村管理中心复兴村余松棵组村民。自2010年9月，原告所在的复兴村余松棵组全体村民将其承包地的承包经营权交给村委会，由村委会统一流转。复兴村村委会与合肥高新城创建设投资有限公司签订土地流转协议，将余松棵组集体土地627.03亩流转给合肥高新城创建设投资有限公司使用，流转费用按每年每亩900元计算。张应芝亦已领取相应的地上附着物及青苗补助费、土地流转费。2014年11月20日，合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局发布《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土高新征告[2014]80号），因KN4-2建设项目需要，拟征收复兴村234.7755亩集体土地（其中包含余松棵组15.4018公顷土地）。2014年11月27日，原告张应芝所在的复兴村委会向合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局送达了《关于征地告知有关情况的说明》，该说明记载2014年11月20日下达的《征地补偿标准安置途径告知书》（合国土高新征告[2014]80号）已在复兴村进行了张贴，期满五个工作日，复兴村征求了余松棵村民组群众的意见，被征地农村集体经济组织和群众对该征地项目的用途、位置、补偿标准、安置途径等情况未提出异议，没有要求听证。2015年3月25日，安徽省人民政府向合肥市人民政府作出《关于合肥市2014年第90批次城镇建设用地的批复》（皖政地[2015]112号），同意合肥市人民政府在该批次申报的高新区南岗镇梁墩社居委、瓦屋村、复兴村用地范围内，将集体农用地26.4442公顷（其中耕地21.0394公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地2.7849公顷、未利用地0.0919公顷，用于城镇建设。2015年3月26日，合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局发布《征地补偿安置方案公告》（合国土高新征案[2015]3号），经安徽省人民政府批准，合肥市人民政府将征收高新区南岗镇梁墩社居委、瓦屋村、复兴村境内农民集体农用地26.4442公顷（其中耕地21.0394公顷），集体建设用地2.7849公顷、未利用地0.0919公顷，用于城镇建设。2015年4月20日，原告张应芝所在的复兴村委会向合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局送达了《关于征地补偿方案实施情况的说明》，载明：“你局于2015年3月26日发布的《征地补偿安置方案公告》（合国土高新征案[2015]3号），我村已按相关规定在村公示栏张贴15天，被征地群众看后对公告内容没有提出异议。”一审法院认为，原告张应芝所在村民组的土地已通过村委会以协议方式整体流转，张应芝领取了土地流转费用。在土地流转期间，张应芝所在村民组的集体土地被征收为国有土地，土地用途发生改变，部分土地已经用于工程建设。经查，涉案集体土地征收为国有系经法定职权机关批准，且由法定机关组织实施，并无证据证明两被告违法强制征收其承包地，原告张应芝的诉讼请求不能成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张应芝的诉讼请求。张应芝上诉称，一、被上诉人以租代征、先租后征的违法事实明确。被上诉人设立合肥高新城创建设投资有限公司、合肥佳惠高新拆迁有限责任公司，参与土地流转经营，被上诉人在土地流转事宜上不具备平等地位，根本无法以真实自愿的意思表示参与案涉土地流转协议签订，案涉的土地流转协议性质上既不是合同法意义上合同，也不是行政法意义上的行政合同，是被上诉人滥用了公司法独立法人的地位，作出的一个违法行政行为。被上诉人要求签订土地流转协议在前，违法征收紧随其后；土地流转协议的签订主体并非被上诉人；本案土地流转后或者用于非农建设，或者任其荒废等待征收，没有用于农业建设，均违反法律规定。二、被上诉人的用地没有向被征地农户送达，没有在上诉人所在的村予以公告、没有委托农村集体经济组织进行送达，直接剥夺了上诉人知情权、参与权、异议权，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定。三、村委会证明系被上诉人的违法征地辅助人，其证明完成送达的证明不能采信。四、未经推选的且户籍信息无法核实的、被上诉人提供的村民代表，是不具备村民代表的资格和效力，上诉人认为这五位村民代表无法代表上诉人的意思。五、先行用地没有向上诉人兑现补偿费用。六、补偿费用发放至村一级并不等于补偿到位。七、被上诉人没有履行土地确权登记程序，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定。八、被上诉人在所谓的案涉的合法征收中未提供“一书四方案”证明其征收程序的合法性。综上，案涉土地被被上诉人人为地分为两种表面上不同的部分:第一，征收；第二、土地流转。但不管是被上诉人所称的合法征收，还是被上诉人所谓的自愿土地流转，实质均是被上诉人的违法行政。请求二审法院撤销一审判决，确认被上诉人违法强制征收上诉人位于合肥市蜀山区农村管理中心复兴村余松棵组合法承包地违法。合肥高新技术产业开发区管理委员会答辩称，一、上诉人所在的复兴村余松棵组集体土地系村民自愿委托复兴村委会同意流转，被上诉人并未强迫上诉人进行土地流转。上诉人于2010年即领取了其承包土地的地面附属物及青苗补偿费、土地流转费等，对于案涉集体土地承包经营权流转行为，均是民事主体行为；二、合肥高新技术产业开发区所有建设项目涉及到集体农用地的，均严格按照土地管理法及相关规定，办理了农用地转用土地征收审批程序，无论是正式征收、先行用地、临时用地，均严格履行了相应的审批程序，属于合法用地，并无上诉人所称的“违法强制征收”村民承包土地的情形；三、合肥高新技术产业开发区对农村集体土地的利用，根据群众自愿原则，由各社区服务中心指导村集体开展土地集中流转经营以及农建房、地上附着物的拆除等工作，在农村集体土地利用之前，有群众自愿完成拆迁，由合肥高新城创建设投资有限公司向村集体支付土地流转费用。在建设项目需要利用农村集体土地时，及时履行土地征收审批等法定程序，既大大缩短供地周期，也对辖区村民美好生活需求做出积极回应，属于社会治理与城市管理的创新之举；四、合肥高新技术产业开发区土地流转合同当事人分别为村委会和合肥高新城创建设投资有限公司，属于企业自主经营行为，与被上诉人之间并无直接关系。农村土地承包经营权流转纠纷等，属于民事纠纷，上诉人应通过民事途径解决。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。合肥市人民政府答辩意见与一审一致。一审原告张应芝向一审法院提供的主要证据为：原告身份证、户口本复印件、集体土地使用证、施工单位函、工程任务单、安徽日报农村版报道等。一审被告合肥高新技术产业开发区管理委员会向一审法院提供的主要证据为：1.复兴社居委《情况说明》；2.合土临（高新）[2018]03号《合肥市国土资源局关于必欧瀚项目临时使用土地的批复》；3.《征地情况调查确认表》；4.《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土高新征告[2014]80号）；5.《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》；6.《关于合肥市2014年第90批次城镇建设用地的批复》（皖政地[2015]112号）；7.《征地补偿安置方案公告》（合国土高新征[2015]3号）；8.《关于征地补偿方案实施情况的说明》；9.《承包土地经营权流转自愿申请书》；10.《申请报告》；11.《余棵松组土地租用协议》；12.《土地流转费发放明细表（2012年至2018年上半年）》；13.《地上附着物及青苗补偿协议》、《青苗及地面附着物登记确认表》。被告合肥市人民政府向一审法院提供的证据：1.《合肥市国土资源局关于必欧瀚项目临时使用土地的批复》（合土临（高新）[2018]03号）；2.《关于合肥市2014年第90批次城镇建设用地的批复》（皖政地[2015]112号）；3.《征地补偿安置方案公告》（合国土高新征案[2015]3号）；4.《关于征地补偿方案实施情况的说明》；5.《余棵松组土地租用协议》。以上证据均已随案移送本院。一审法院对证据的认定符合法律规定，对一审判决认定的事实，本院依法予以确认。本院经审理另查明，2010年9月15日，上诉人张应芝所在的余松棵村民组村民向村民组出具《承包土地经营权流转自愿申请书》，申请统一将二轮承包土地经营权交给余松棵村民组统一流转租赁，张应芝之子马超作为申请户代表，在该申请书中签字确认。后余松棵村民组向复兴村委会出具《申请报告》，同意本着“依法、自愿、有偿”的原则，将该村民组所有集体土地，交由村委会统一进行经营权租赁。本院认为，上诉人张应芝自愿将其承包土地经营权交给其所在的村民组统一流转租赁，村民组通过村民委员会以协议方式统一流转给合肥高新城创建设投资有限公司，该公司已按约定支付土地流转费，张应芝户也一直实际领取流转费用，并在二审庭审中表示对案涉房屋安置补偿不持异议。上述流转的土地中，部分已经法定职权机关批准征收，由农用地转为建设用地。上诉人没有证据证明两被上诉人强制其流转涉案土地，亦无证据证明两被上诉人在未经法定程序批准的情况下以强制方式实施了征收其涉案土地的行为。故上诉人关于确认两被上诉人强制征收土地违法的诉讼请求，理由不能成立，一审判决驳回其该诉讼请求并无不当。如上诉人对涉案土地流转或者对相关征地补偿有异议，可另循法定途径解决。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人张应芝的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张应芝负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年七月二十六日书记员  潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……