河北省承德市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）冀08行终145号上诉人（原审被告）围场满族蒙古族自治县人民政府（以下简称围场县政府），住所地围场满族蒙古族自治县围场镇木兰中路**，统一社会信用代码：11130828000976951Y。法定代表人甄毓敏，女，满族，职务县长。委托代理人于阁，男，满族，河北承天律师事务所律师，执业证号码：11308201610615121。委托代理人丁探宇，女，满族，围场满族蒙古族自治县自然资源局干部。上诉人（原审第三人）丰宁德宏房地产开发有限公司围场分公司（以下简称德宏围场公司），住，住所地围场满族蒙古族自治县围场镇一社会信用代码：91130828074885702E。法定代表人杨丽英，女，汉族，职务经理。委托代理人牛亮，男，汉族，河北德汇律师事务所律师，执业证号：11308200610338374。被上诉人（原审原告）贾玉华，女，汉族，农民，1961年5月2日出生，住围场满族蒙古族自治县。委托代理人李青，男，汉族，河北冀腾律师事务所律师，执业证号码：11308199710467939。委托代理人刘凤龙（与贾玉华系亲属关系），男，蒙古族，1965年12月23日出生，住围场满族蒙古族自治县。贾玉华诉请撤销围场县政府为德宏围场分公司颁发的围国用（2014）第0514号《国有土地使用权证》一案，围场县政府、德宏围场分公司不服围场满族蒙古族自治县人民法院（2018）冀0828行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年5月31日公开开庭审理了本案。上诉人围场县政府的委托代理人于阁、丁探宇，上诉人德宏围场分公司的委托代理人牛亮，被上诉人贾玉华的委托代理人李青、刘凤龙到庭参加了诉讼。围场县政府的负责人未出庭应诉。本案现已审理终结。原审法院经审理查明的事实：涉案土地位于围场满族蒙古族自治县围场镇金字村线沟北，八家地西侧，第三人德宏公司现在开发建设的金圣园小区南侧。该地块原为围场镇金字村所有，1986年金字村为了扩大葡萄园，经与金字村十七组协商，将该地块与金字村十七组所有的原葡萄园北侧地块调换，并于同年3月3日签订《兑换合同》一份，此后坐落于线××该地块即××字村××组所有，并由该组村民承包经营。《兑换合同》载明该处地块四至为：东至荒边、西至董忠祥地边、南至荒边、北至荒边，共计面积8亩。2007年3月29日，金字村十七组部分村民分别与本组村民原告贾玉华的丈夫孙建军（已故）签订转包合同，将其承包经营的土地在其承包期限内以相应价款转包给原告夫妇，由原告夫妇经营管理使用。2017年5月25日，原告贾玉华与案外人冯国忠签订租赁合同，将上述地块租赁给冯国忠用于做钢材生意。2011年被告围场县政府为了围场镇金字村城镇建设，拟对位于金字村国道111线以东部分集体土地进行征收，并委托围场满族蒙古族自治县开围测绘队对项目用地进行勘测，测定该区片土地面积为6.0008公顷。同年10月11日，围场满族蒙古族自治县国土资源局（以下简称围场国土局）向围场镇金字村及有关农户发布征地告知书，载明拟征收土地范围为：金字村国道111线公路以东，东至未利用地、南至未利用地、西至国道111线公路、北至居民地的土地，面积6.0008公顷，征收用途为商服用地，具体面积和地类以土地调查确认情况为准，拟征收土地位于围场满族蒙古族自治县第Ⅲ区片，区片价标准为每公顷69万元。同日，金字村委会和相关土地使用权人在《土地调查结果确认表》上盖章、签字。经核对，此表中并没有原告贾玉华及其丈夫孙建军签字，亦无转包土地给原告贾玉华夫妇的原土地使用权人签字。2012年1月9日，河北省人民政府下发冀政转征函［2012］98号批复，批准上述地块征收为国有建设用地。2013年3月，原围场满族蒙古族自治县土地收储中心（以下简称围场土地收储中心，现已合并至围场国土局）对位于金字村相关土地进行收储，该收储中心根据地籍调查表进行勘测定界，于2013年3月13日绘制了《土地勘测定界图》，该图显示收储土地为不规则地块，面积为124.42亩（其中包括金字村集体土地114.02亩、胡艳军土地10.40亩），四至范围为东至金字村耕地、林地、龙头山林场，南至河沟，西至国道111线公路，北至便道。经金字村委会证实，本案中争议的土地在该宗地图中标注为空地，并不在收储范围内。2013年3月14日，原围场土地收储中心与金字村委会签订征收土地补偿协议书，其中载明征地补偿费用总计1244.20万元，其他相关费用622.10万元，合计1866.30万元，实际拨付114.02亩土地补偿等各种费用1710.30万元，不含胡艳军10.40亩土地，另行与胡艳军议定调地解决，不做补偿。协议签订当日，原围场土地收储中心将人民币1710.30万元通过银行转账支付给金字村委会。2013年10月24日，围场满族蒙古族自治县住房和城乡规划建设局出具（围建）规条字327号《规划设计条件通知书》，将上述河北省人民政府以冀政转征函［2012］98号批复批准为国有建设用地的土地设定为居住用地（按照相关文件配建保障性住房，兼容商业），总占地面积60007.5平方米，该规划通知还对该用地使用强度、建筑设计要求等其他控制指标进行了规定。2013年11月26日，围场土地供应联席会决定对该地块公开出让。同年12月，围场国土局对上述土地公开进行招标拍卖挂牌出让，出让面积确定为59026.2平方米。2014年1月8日，第三人丰宁德宏公司以总价4783万元竞得该宗地，并与围场国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，载明宗地坐落于围场镇111线国道以东、围场林业局护林防火队办公楼以南。经核对宗地图，该范围即将本案原告主张的地块包括在内。2014年1月24日，被告围场县政府为第三人德宏公司颁发了围国用（2014）第0514号土地使用权证，第三人德宏公司在该地块进行了金圣元小区项目开发建设。2018年10月16日，第三人德宏公司以原告贾玉华于2017年5月25日出租给案外人冯国忠的土地在德宏公司的土地使用权证范围内，而承租人冯国忠占用该地块出售钢材严重阻碍其施工建设为由，对冯国忠提起民事诉讼，要求排除妨害，后又撤回起诉。原告贾玉华认为被告围场县政府从未对其出租给冯国忠的地块进行收储，也没有对其进行补偿，而被告却将该地块一并出让给第三人德宏公司，给第三人颁发的土地使用权证中包含了该地块，侵害了原告的合法权益，故原告于2018年11月27日向本院提起行政诉讼，诉请撤销被告给第三人颁发的围国用（2014）第0514号土地使用权证。被告为核实其为第三人德宏公司核发的国有土地使用证中是否包含了原告主张的地块，向围场县法院申请对涉案宗地进行勘验。该院组织各方当事人及金字村相关人员进行了实地勘验，并由围场满族蒙古族自治县正唯测绘服务有限公司当场进行实地勘测，后该测绘公司出具《土地勘测报告》显示，2013年被告在金字村收储土地面积142.42亩，被告给第三人核发的围国用（2014）第0514号土地使用权证总面积59026.21平方米（合88.5393亩）中有4.3789亩不在收储范围内，该部分土地即在原告主张的地块内。原审判决认为：根据原《土地登记办法》第三条第一款“土地登记实行属地登记原则”及第二款“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书……”的规定，被告围场县政府具有为辖区内依法取得国有建设用地使用权的单位或个人颁发国有土地使用证的法定职权。原审法院认为本案争议的焦点：一是贾玉华的原告主体资格是否适格？二是原告的起诉是否超过法定起诉期限？三是被告给第三人德宏公司核发的国有土地使用证是否合法？关于原告主体资格问题，原告贾玉华及其丈夫孙建军均系金字村**村民，十七组部分村民将其承包经营的涉案土地以转包的形式有偿地流转给本集体经济组织原告夫妇，并签订转包合同，在原告经营管理期间，所在村组并未提出异议，且符合《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条、第三十三条、第三十四条对流转方式、流转原则和流转主体的规定，依法取得对涉案土地的使用权，因此，原告贾玉华与本案被告的行政行为有利害关系，作为原告提起诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，是适格的原告主体；关于原告起诉是否超过法定起诉期限问题，本案被告给第三人德宏公司发证时间虽然是在2014年，但是原告知道其涉案土地使用权在未经合法收储并未获取补偿情况下被登记在第三人名下的时间是2018年10月第三人起诉案外人冯国忠排除妨害时，因此，原告于2018年11月27日向本院提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限；关于被告给第三人核发国有土地使用证的行政行为合法性问题，根据原《土地登记办法》（该部门规章虽于2017年废止，但在2014年仍有效）第十八条第一款（一）项规定“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的”，本案被告在2013年对金字村土地收储时并未对金字村十七组的土地进行收储，且从原围场土地收储中心在2013年收储时绘制的宗地图上亦可以印证，而经第三方测绘公司实地勘测，被告给第三人核发的土地使用证中有4.3789亩并不在被告收储范围内，恰是原告主张的土地使用权部分，因此，被告将该部分有争议的土地使用权一并出让给第三人，且未能提供证据证实已经对相关土地权利人作出合理补偿的情况下为第三人颁发土地使用证，违反了上述原《土地登记办法》第十八条第一款（一）项的规定，应认定被告作出的涉案行政行为事实不清、证据不足，程序违法，明显不当，应予撤销，遂判决如下：一、撤销被告围场满族蒙古族自治县人民政府于2014年1月24日给第三人丰宁德宏房地产开发有限公司围场分公司颁发的围国用（2014）第0514号国有土地使用权证；二、责令被告围场满族蒙古族自治县人民政府重新做出行政行为。上诉人围场县政府上诉称：一审判决认定事实错误，证据不足。第一、一审判决认定“2007年3月29日金字村十七组部分村民分别与本组村民原告贾玉华的丈夫孙建军（已故）签订转包合同，将其承包经营的土地在其承包期限内以相应价款转包给原告夫妇，由原告夫妇经营管理使用”的事实缺乏证据支持。被上诉人一审针对该事实提交的证据有：土地承包流转合同和《农村土地承包合同》。首先上述证据均为复印件，无法确定其真实性；其次，上述土地承包流转合同等证据未在举证期限内提供；再次，部分村民与被上诉签订的土地转包合同复印件，缺乏发包方村民对承包地权利合法来源的证据，没有承包经营合同和土地承包证书、台账等证据佐证。最后，根据《农村土地承包法》第三十七条规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，应报村委会备案，未经备案程序，转包协议应属无效。一审认定被上诉人的原告主体适格，缺乏证据支持且适用法律错误。第二、被上诉人的起诉已经超过法定起诉期限。一审判决认定未超法定起诉期限错误。在2014年1月24日上诉人为第三人颁发土地使用权证后，被上诉人及其他相关利害关系人一直向县政府及政府有关部门反映其土地被征收未获得补偿，并多次到县国土资源局查阅档案资料。其知晓权利被侵害的时间最晚是在2014年2月，而不是一审判决认定的2018年10月，已经超过法定起诉期限。综上，被上诉人起诉主体不适格，且已经超过法定起诉期限。请求二审法院查明事实，依法改判。上诉人德宏围场分公司上诉称：第一、被上诉人不是原审被告颁发土地证行政行为的相对人，该行政许可与其没有利害关系，被上诉人作为本案原告主体不适格。1、上诉人取得的地块系经竞拍取得，并与围场县政府签订了土地出让协议，支付了全部土地出让金后，依法取得的土地使用权证。该土地出让依法进行，土地证合法有效。2、被上诉人要求撤销该土地使用权证的理由是未对其进行合理补偿。但该理由相对的行政行为应当是原审被告的土地收储行为，与行政许可行为是两个行政行为，如果说被上诉人权利被侵犯也是土地收储的行政行为造成，与颁发土地证的行政许可毫无关系。第二、即使原审被告在土地收储过程中存在违法行为，亦不应撤销上诉人依法取得的土地使用权证。2014年1月8日原审被告依法出让该宗土地，上诉人以4783万元拍的该地块，并签订《国有建设用地使用权出让合同》，支付了全部土地出让金，2014年1月24日原审被告向上诉人颁发了围国用（2014）第0514号土地使用权证。之后上诉人经过立项、规划、设计审批等进行开发建设金圣元时代广场项目。如因原审被告在土地收储过程中的违法行为，撤销该地块土地使用权证，势必会引发规划、小区建设、业主房产手续办理等诸多问题，给国家利益和社会公共利益带来严重损害。故即使原审被告在土地收储过程中存在违法行为，依照《行政诉讼法》第七十四条规定，也不应撤销该土地使用权证。综上一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人贾玉华答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依据的证据充分，应依法予以维持。第一、答辩人具有原告主体资格。本案中，，答辩人及其丈夫孙建军均系金字村**村民，组的赵立国等部分村民通过签订转包合同的方式，将自己承包经营的涉案土地流转给同为本集体经济成员的答辩人夫妇，符合法律的规定。因此，答辩人系涉案土地的合法使用权人。而围场县政府将未进行征收的涉案土地直接出让给德宏公司，损害了答辩人的合法权利，答辩人依法有权提起诉讼。第二、答辩人的起诉并未超过法定的起诉期限。围场县政府给被答辩人德宏公司发证的时间虽然是在2014年，但答辩人并不知情，因为颁发土地使用权证并不对外公示。同时，答辩人将涉案土地出租给冯国忠后，冯国忠一直在使用直至现在，在这期间没有任何人主张过权利。若非被答辩人德宏公司起诉冯国忠排除妨碍，答辩人至今也不会知道，自己未被征收的土地被转让给了他人。因此，答辩人知道涉案土地被转让给德宏公司且颁发了土地使用权证的时间是2018年10月。答辩人于2018年11月提起诉讼并未超过法律规定的诉讼时效期间。第三、围场县政府给德宏公司颁发涉案土地证违反法律规定。首先，围场县政府在颁发土地证之前未调查清楚涉案土地的权属，在基本事实都不清楚的情况下，直接将涉案土地出让给了德宏公司。其次，围场县政府将未进行征收的涉案土地出让给德宏公司并为其颁发土地使用证，属于严重违法行为。综上，被答辩人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法予以驳回。本院经审理查明，2012年1月9日，河北省人民政府下发冀政转征函［2012］98号批复，批准前述总面积60007.5平方米（一审法院组织实测的总面积59026.21平方米）地）地块征收为国有建设用地中包括争议地在内。2013年3月，原围场满族蒙古族自治县土地收储中心（现已合并至围场县国土局）对位于金字村相关土地进行收储，该收储中心根据地籍调查表进行勘测定界，于2013年3月13日绘制了《土地勘测定界图》，该图显示收储土地为不规则地块，面积为124.42亩（其中包括金字村集体土地114.02亩、胡艳军土地10.40亩），四至范围为东至金字村耕地、林地、龙头山林场，南至河沟，西至国道111线公路，北至便道。经金字村委会证实，本案中争议的土地在该宗地图中标注为空地，不在收储范围内。德宏围场分公司通过法定程序取得包括涉案土地在内的《国有土地使用权证》后，依据规划、建设等相关许可后，进行了“金圣元时代广场项目”开发建设，本案开始诉讼时，其中的部分商品房已交付使用。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“具有行政诉讼原告资格的主体是行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。”本案中，根据河北省人民政府作出的冀政转征函［2012］98号批复，涉案地块已被征收为国有。因此，围场满族蒙古族自治县人民政府于2014年1月24日为丰宁德宏房地产开发有限公司围场分公司办理围国用（2014）第0514号《国有土地使用权证》的行政行为，与贾玉华不具有利害关系，故贾玉华不具有本案的原告主体资格，其起诉不符合法定起诉条件。如果贾玉华认为涉案土地因未收储或其他原因致使自己的合法权益受到侵害，应通过合法、正当的途径解决。一审法院认定事实部分不当，适用法律及判决结果错误，依法应予撤销。二上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销围场满族蒙古族自治县人民法院（2018）冀0828行初29号行政判决。二、驳回贾玉华的起诉。一、二审诉讼费总计150元由被上诉人贾玉华承担。本裁定为终审裁定。审判长  刘松平审判员  李小龙审判员  刘连起二〇一九年七月二十二日书记员  薛莎莎