德阳市旌阳区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川0603行初24号 原告：德阳市金洋农机有限责任公司，地址四川省德阳市龙泉山北路**CNG加气站站房。 法定代表人：宁绍波，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：蒋健，四川范泽律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王宗新，四川范泽律师事务所律师。 被告：德阳市住房和城乡建设局，机构地址四川省德阳市旌阳区瑞河街57号。 法定代表人：席建国，该局局长。 委托诉讼代理人：詹丽，上海段和段（德阳）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：肖重阳，上海段和段（德阳）律师事务所律师。 被告：德阳市自然资源和规划局，机构地址四川省德阳市旌阳区凯江路二段109号。 法定代表人：谢斌，该局局长。 委托诉讼代理人：廖琴，该局工作人员。 委托诉讼代理人：吴明全，四川仁竞律师事务所律师。 原告德阳市金洋农机有限责任公司（以下简称金洋农机公司）与被告德阳市住房和城乡建设局、被告德阳市自然资源和规划局行政许可一案，本院于2019年5月7日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年6月13日公开开庭审理了本案。原告金洋农机公司的委托诉讼代理人蒋健，被告德阳市住房和城乡建设局负责人副局长陈文元及德阳市住房和城乡建设局的委托诉讼代理人肖重阳，被告德阳市自然资源和规划局的委托诉讼代理人廖琴、吴明全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年7月，原告金洋农机公司向原德阳市住房和城乡规划建设局提出金洋加气站站房加层申请。2018年12月，原告金洋农机公司向被告德阳市住房和城乡建设局和原德阳市城乡规划管理局提出对金洋加气站站房加层申请进行审批的请求。原德阳市城乡规划管理局于2019年1月4日作出《德阳市城乡规划管理局对的复函》（德规函[2019]13号），载明：“根据《四川省城乡规划条例》第四十四条的规定，你司提出的站房加层申请属于建设工程的改（扩）建活动。经核实，该项目增加层数与该地块规划条件中建筑层数的规定不符，故不具备直接审批的条件。若你司确需变更该地块规划条件，增加建筑层数，你司应尽快提交关于地块规划条件调整的申请（明确是否因公共利益及调整的必要性等理由），我局将按照《四川省城乡规划条例》第五十七条的规定，组织专家论证，征求公众意见，并报城乡规划委员会审议”。 原告金洋农机公司诉称，原告为解决经营用房不足，于2016年7月1日向原德阳市住房和城乡规划建设局递交《德阳市金洋农机有限责任公司关于金洋加气站站房加层的申请》（德金洋[2016]001号），请求利用站房现有建筑顶层构架进行加层。原德阳市住房和城乡规划建设局收到申请后交由其下属单位原德阳市规划局。原德阳市规划局接到原德阳市住房和城乡规划建设局的指派后，安排相关工作人员到金洋加气站进行了现场查勘，但被告德阳市住房和城乡建设局至今未对原告的加层申请作出审批。在德阳市城市管理和行政执法局拟对原告作出行政处罚的案件中，因涉及原告向原德阳市住房和城乡规划建设局递交的加层申请，原告找到承接德阳市规划管理职责的原德阳市城乡规划管理局询问加层申请审批情况时，该局工作人员向原告送达了《德阳市规划局关于的意见》（德规[2016]20号）。2018年12月11日，原告分别向德阳市住房和城乡建设局和原德阳市城乡规划管理局递送《德阳市金洋农机有限责任公司关于请求对德阳市金洋农机有限责任公司金洋加气站站房加层申请进行审批的函》，请求行政机关依法履行法定职责，对原告的加层申请进行审批。德阳市住房和城乡建设局于2018年12月13日签收该函，但至今未予答复。原德阳市城乡规划管理局于2018年12月14日签收该函，并于2019年1月4日作出《德阳市城乡规划管理局对的复函》（德规函[2019]13号）。原德阳市住房和城乡规划建设局作为履行规划审批职责的行政机关，理应在接到原告递交的加层申请后及时依法作出审批，但却在其内设机构已经提出处理意见的情况下不履行法定职责；经原告书面催告，德阳市住房和城乡建设局至今仍不予回复。机构调整后，原德阳市城乡规划管理局理应按照德规[2016]20号对原告的加层申请作出审批，但却不依法履行职责；经原告书面催告后，原德阳市城乡规划管理局违反相关法律法规规章的规定，向原告作出德规函[2019]13号。因机构改革，原德阳市城乡规划管理局被并入德阳市自然资源和规划局，故将其作为本案的被告。综上，请求:1.确认被告德阳市住房和城乡建设局未依法对原告递交的《德阳市金洋农机有限责任公司关于金洋加气站站房加层的申请》作出审批属于行政不作为；2.撤销《德阳市城乡规划管理局对的复函》（德规函[2019]13号），并责令被告德阳市自然资源和规划局对原告递交的《德阳市金洋农机有限责任公司关于金洋加气站站房加层的申请》（德金洋[2016]001号）依照《德阳市规划局关于的意见》（德规[2016]20号）作出审批；3.本案诉讼费由被告承担。 原告金洋农机公司向本院提交了《德阳市金洋农机有限责任公司关于金洋加气站站房加层的申请》（德金洋[2016]001号）、《德阳市规划局关于的意见》（德规[2016]20号）、《德阳市金洋农机有限责任公司关于请求对德阳市金洋农机有限责任公司金洋加气站站房加层申请进行审批的函》、《德阳市城乡规划管理局对的复函》（德规函[2019]13号）等 作为证据。 被告德阳市住房和城乡建设局答辩称，原告金洋农机公司请求确认我局行政不作为的行政诉讼，提起诉讼时已经超过法定起诉期限。最高人民法院《关于适用的解释》第六十六条规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。原告于2019年3月28日向人民法院起诉，请求确认我局未审批其于2016年7月1日提出的申请属于行政不作为，其起诉超过了法定起诉期限。我局不存在行政不作为的事实。我局于2016年8月5日收到《德阳市规划局关于的意见》（德规[2016]20号）。2016年8月15日，中共德阳市委机构编制委员会《关于德阳市住房和城乡规划建设局更名的通知》明确相关职能已被划出。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。故请求驳回原告的起诉。 被告德阳市住房和城乡建设局向本院提交了《德阳市规划局关于的意见》（德规[2016]20号）、中共德阳市委机构编制委员会《关于德阳市住房和城乡规划建设局更名的通知》（德委编发[2016]8号）、德阳市金洋农机有限责任公司《关于对金洋加气站站房内部加层一事的陈述与申辩意见》等证据。 被告德阳市自然资源和规划局答辩称，1.我局（原德阳市城乡规划管理局）作出的《对的复函》（德规函[2019]13号）依据充分，适用法律正确。我局在收到原告《关于请求对德阳市金洋农机有限责任公司金洋加气站站房加层申请进行审批的函》后，对本案案涉项目的规划设计条件、《建设工程规划许可证》、《建设工程规划核实合格证》等情况进行了核实。根据上述资料文件的规定，案涉项目加气站站房层数为两层，至德规函[2019]13号作出时，上述行政审批内容并未依法定程序发生变更。根据《四川省城乡规划条例》第四十四条的规定，原告在需进行工程改建、新建、扩建等建设活动时，应向城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城乡规划主管部门进行调规并办理建设用地规划许可证变更。我局依据相关事实和法律法规，在德规函[2019]13号中对原告的违法建设行为进行了说明，要求原告应到德阳市城管执法局接受处理，并对原告的法定调规程序进行了告知，要求尽快提交关于地块规划条件调整的申请（明确是否因公共利益及调整的必要性等理由）。2.我局不能直接对《德阳市金洋农机有限责任公司关于金洋加气站站房加层的申请》（德金洋[2016]001号）进行审批。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条及《四川省城乡规划条例》第五十七条的规定，建设单位、个人在需改变规划条件时，必须按法定程序进行调规。原告未对建筑层数申请调整，直接申请在原限定层数上进行加层，不符合法定调规程序。3.《关于的意见》（德规[2016]20号）属内部工作沟通，不属具体行政行为。2016年，原告向原德阳市住房和城乡规划建设局提出《德阳市金洋农机有限责任公司关于金洋加气站站房加层的申请》（德金洋[2016]001号），申请利用现有建筑顶层构架进行加层。原德阳市住房和城乡规划建设局向原德阳市规划局（当时属德阳市住房和城乡规划建设局下属事业单位）征求意见。原德阳市规划局经研究后，向原德阳市住房和城乡规划建设局回复《德阳市规划局关于的意见》（德规[2016]20号），在该意见中明确“站房加层涉及建筑层数与规条不一致，需按规定程序调整建筑层数控制，方可利用现有建筑顶层构架对站房加层”，即原告需按法定程序进行调规后，方可利用现有建筑构架进行加层。原德阳市规划局向上级部门的回复意见属行政机关的内部工作沟通，不属具体行政行为。综上，我局作出的德规函[2019]13号，依据充分，适用法律正确。 被告德阳市自然资源和规划局向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据：《龙泉山路与延河路交汇处西南角规划设计条件通知书》（[2009]规条字149号）、《建设工程设计方案审批表》（德建规审2013[068]号）、《建设工程规划许可证》（德市建字第510600201300064号）、《建设工程规划核实合格证》（德建规核字[2015]第024号）、《对的复函》（德规函[2019]13号）、《德阳市金洋农机有限责任公司关于金洋加气站站房加层的申请》（德金洋[2016]001号）等。 经庭审质证,原告金洋农机公司对被告德阳市住房和城乡建设局提交的《德阳市金洋农机有限责任公司关于对金洋加气站站房内部加层一事的陈述与申辩意见》提出异议，本院认为，该证据由原告金洋农机公司作出并加盖其公章，原告的异议不能成立。原告金洋农机公司对被告德阳市住房和城乡建设局提交的其余证据的真实性、合法性、关联性没有异议，本院予以确认。被告德阳市自然资源和规划局对被告德阳市住房和城乡建设局提交的证据没有异议。原告金洋农机公司和被告德阳市住房和城乡建设局对被告德阳市自然资源和规划局提交的证据的真实性、合法性、关联性没有异议，本院予以确认。被告德阳市住房和城乡建设局和被告德阳市自然资源和规划局对原告金洋农机公司提交的证据的真实性没有异议，本院予以确认。 经审理查明，2010年1月，原德阳市规划和建设局将位于德阳市.2平方米用地规划为市政公用设施用地（加油站和ＣＮＧ加气站），该地块使用权以拍卖方式出让。2013年12月，经原德阳市住房和城乡规划建设局审批，原告金洋农机公司取得该地块ＣＮＧ加气站的建设工程规划许可证。2015年6月，原告取得原德阳市规划局（原德阳市住房和城乡规划建设局下辖二级局）颁发的该加气站竣工后的规划核实合格证。2016年7月，原告金洋农机公司向原德阳市住房和城乡规划建设局递交《德阳市金洋农机有限责任公司关于金洋加气站站房加层的申请》（德金洋［2016］001号），申请利用加气站现有建筑顶层构架进行加层。2016年8月5日，原德阳市规划局向原德阳市住房和城乡规划建设局作出《关于的意见》（德规［2016］20号），该意见中载明：“……我局建议在满足相关规范及安全的前提下，不增加建筑高度，需按规定程序调整建筑层数控制，方可利用现有建筑顶层构架对站房加层”。2016年8月15日，中共德阳市委机构编制委员会下发《关于德阳市住房和城乡规划建设局更名的通知》（德委编发［2016］8号）：经中共四川省委机构编制委员会审议通过，同意德阳市设立德阳市城乡规划管理局，为市政府工作部门。将原德阳市住房和城乡规划建设局更名为德阳市住房和城乡建设局。城乡规划职能由原德阳市住房和城乡规划建设局调整至德阳市城乡规划管理局。 2018年12月，原告金洋农机公司分别向德阳市住房和城乡建设局和原德阳市城乡规划管理局递交《关于请求对德阳市金洋农机有限责任公司金洋加气站站房加层申请进行审批的函》，请求对加气站站房的加层申请进行审批。2019年1月4日，原德阳市城乡规划管理局作出《对的复函》（德规函[2019]13号），该《复函》载明：“……根据《四川省城乡规划条例》第四十四条的规定，你司提出的站房加层申请属于建设工程中的改（扩）建活动。经核实，该项目增加层数与该地块规划条件中建筑层数的规定不符，故不具备直接审批的条件。若你司确需变更该地块的规划条件，增加建筑层数，你司应尽快提交关于地块规划条件调整的申请（明确是否因公共利益及调整的必要性等理由），我局将按照《四川省城乡规划条例》第五十七条的规定，组织专家论证，征求公众意见，并报城乡规划委员会审议”。原告金洋农机公司不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，2019年2月，德阳市自然资源和规划局成立，原德阳市城乡规划管理局职能调整至德阳市自然资源和规划局。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条之规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。即原告金洋农机公司于2016年7月向原德阳市住房和城乡规划建设局提出加气站站房加层申请，原德阳市住房和城乡规划建设局具有审批职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。即被告德阳市自然资源和规划局为本案适格被告。 关于原告金洋农机公司请求确认被告德阳市住房和城乡建设局未依法对原告提交的《关于金洋加气站站房加层的申请》作出审批属于行政不作为。本院认为，《四川省城乡规划条例》第四十四条规定，建设单位或者个人在城市、镇规划区域内原划拨、出让或者依法转让等方式取得的国有土地使用权，需要进行工程新建、改建、扩建等建设活动的，应当持建设项目批准、核准、备案文件和国有建设用地使用权证书等相关文件，向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划重新核定规划条件，并办理建设用地规划许可证变更。原告金洋农机公司于2016年7月向原德阳市住房和城乡规划建设局提出加气站站房加层申请，符合法律规定。原告于2018年12月向被告德阳市住房和城乡建设局递交《关于请求对德阳市金洋农机有限责任公司金洋加气站站房加层申请进行审批的函》，请求对金洋加气站站房的加层申请进行审批，由于职权变更，德阳市住房和城乡建设局已不具有该事项审批职权，对原告的该次申请，被告德阳市住房和城乡建设局不具有履行义务，被告德阳市住房和城乡建设局对此未予答复，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。最高人民法院《关于适用的解释》第六十六条规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。即起诉行政机关不作为，起诉期限自申请人提出申请之日起最长不超过八个月。原告金洋农机公司于2016年7月向原德阳市住房和城乡规划建设局提出行政审批申请，于2019年3月28日提起诉讼请求确认德阳市住房和城乡建设局行政不作为，超过了法定起诉期限。且原告没有证据证明其具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的“因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限”之情形。 关于原告金洋农机公司请求撤销《德阳市城乡规划管理局对的复函》（德规函[2019]13号）。本院认为，该《复函》系原德阳市城乡规划管理局针对原告金洋农机公司于2018年12月提交的《关于请求对德阳市金洋农机有限责任公司金洋加气站站房加层申请进行审批的函》作出，该《复函》内容系告知性质，不具有强制性，是行政机关作出的观念通知行为，属于不发生法律效果的事实行为，并不对原告的权利义务产生实际影响。根据最高人民法院《关于适用的解释》第一条第二款（十）项之规定，该行为不属于行政案件的受案范围。关于原告金洋农机公司请求行政机关依法履行法定职责，对原告的加层申请进行审批。本院认为，由于原告从其提出申请至行政机关履行法定职责期限届满后六个月内，没有提起诉讼，不符合最高人民法院《关于适用的解释》第六十六条的规定。原告可以通过向城乡规划主管部门再次申请启动行政程序，维护其合法权益。 综上，依照最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款（一）、（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告德阳市金洋农机有限责任公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省德阳市中级人民法院。 审 判 长  陈雪梅 人民陪审员  刘 俐 人民陪审员  陈福蓉 二〇一九年七月十七日 法官 助理  龙昱霖 书记 员代  正 琼