山西省吕梁市中级人民法院行政裁定书（2019）晋11行赔终6号上诉人（原审原告）：秦某1，男，汉族，山西省临县人，住山西省太原市，退休干部。委托诉讼代理人：张某1，山西华炬律师事务所律师。上诉人（原审原告）临县安业乡任家沟村民委员会。法定代表人：秦某2，主任。被上诉人（原审被告）临县人民政府。法定代表人：李某，县长。委托诉讼代理人：张某2，女，临县司法局基层股股长。委托诉讼代理人：韩某，山西和胜律师事务所律师。上诉人秦某1、上诉人临县安业乡任家沟村民委员会（以下简称任家沟村委）因与被上诉人临县人民政府行政赔偿一案，不服山西省汾阳市人民法院（2019）晋1182行赔初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年4月8日立案后，依法组成合议庭公开进行了审理。上诉人秦某1及其委托诉讼代理人张某1、上诉人任家沟村委主任秦某2、被上诉人临县人民政府的委托事实代理人张某2、韩某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：涉案宗地位于临县临泉镇南塔桥以南、安业乡任家沟村北端荣昌学校以北、湫水河西岸槐树塔沟门口，面积约为17997平方米。2000年3月20日二原告签订了《任家沟村开发河滩、修筑河坝公路合同》，并经临县公证处公证。该工程于2004年11月19日竣工，同年11月25日验收。后二原告因工程结算和新增河坝地的使用权属及范围产生纠纷，原告秦某1向临县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会申请仲裁，2006年1月12日该仲裁委员会作出（2006）农裁字第3号裁决书。2006年5月16日，被告临县人民政府作出临政发[2006]20号《关于确认国有土地所有权的通知》，明确临泉镇南塔桥以南、安业乡任家沟村北端荣昌学校以北、湫水河西岸槐树塔沟门口宗地（面积：17997㎡）所有权属于国家所有，所有权代表为临县人民政府。后经过行政复议、行政诉讼程序，2017年6月12日，山西省晋中市中级人民法院作出（2017）晋07行初4号行政判决，判决：（一）撤销临县人民政府于2006年5月16日作出的《关于确认国有土地所有权的通知》（临政发[2006]20号）；（二）撤销吕梁市人民政府于2017年1月9日作出的吕府复决字[2016]7号行政复议决定书；（三）驳回原告秦某1的其他诉讼请求。被告临县人民政府不服，提起上诉，山西省高级人民法院于2017年11月20日作出（2017）晋行终755号行政判决，驳回上诉，维持原判。二原告提起行政赔偿诉讼，请求判令被告赔偿二原告土地征用补偿款13191801元。原审法院认为，第一，本案二原告的诉讼请求为赔偿土地征用补偿款。土地征用补偿款的权利主体应当是土地所有权人。被告临县人民政府于2006年5月16日作出的《关于确认国有土地所有权的通知》（临政发[2006]20号）虽被依法撤销，但未对诉争土地重新作出确权决定，二原告也未提供享有诉争土地合法所有权的证据，二原告起诉行政赔偿的主体资格尚不能确定。第二，本案二原告提起诉讼的法律依据是《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三款规定，即认为被告违法征收土地提起的行政赔偿诉讼，但提出的事实根据是本案生效判决书撤销了被告临县人民政府作出的土地确权决定，并非征地行为，二者属于不同的行政行为，二原告提出的法律依据和事实根据不相符合，应视为二原告的起诉没有事实根据。其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的条件。第三，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出；第十三条第一款规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定；第十四条第一款规定，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提；第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（5）赔偿义务机关已先行处理，或超过法定期限不予处理。本案属于单独提起的行政赔偿诉讼，被告否认二原告起诉前向其申请行政赔偿，二原告也未提供证据证明起诉前向被告提出过行政赔偿请求，更无法证明起诉时被告超过两个月的期限未作出是否赔偿、如何赔偿的决定。二原告的起诉不符合法定条件。综上所述，二原告不具有本案诉讼主体资格、二原告的起诉不符合法定条件，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第十项规定裁定：驳回原告秦某1、原告临县安业乡任家沟村民委员会的起诉。秦某1、任家沟村委上诉请求：1.撤销汾阳市人民法院（2019）晋1182行赔初1号行政裁定;2.判决被上诉人赔偿上诉人损失13191801元。事实与理由:（一）一审法院认定事实不清,错误认定上诉人不享有对诉争土地的所有权和使用权,错误认定上诉人不具有本案诉讼主体资格。诉争土地位于临县临泉镇南塔桥以南、安业乡任家沟村北端荣昌学校以北、湫水河西岸槐树塔沟门口,面积约为17997平方米。(一)任家沟村委对诉争土地享有所有权,具有对被上诉人提起行政赔偿的主体资格。诉争土地原为任家沟村集体所有的滩涂地,且任家沟村民一直在此耕种;后任家沟村委经村民同意后,与秦某1签订《任家沟村开发滩涂、修筑河坝公路合同》，由秦某1对滩涂地进行开发;且在秦某1施工过程中,安业乡人民政府、临县人民政府及其相关行政部门水利水保局和原临县计划委员、原吕梁地区行政公署发展计划委员会、原山西省计委递交书面的书面材料、临县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会裁决书,均认可诉争土地属于任家沟村集体所有,且对任家沟村委与秦某1签订《任家沟村开发滩涂、修筑河坝公路合同》以及施工行为均予以技术、资金上的支持。且根据《土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有”之规定,被上诉人确认诉争土地为国有土地的《关于确认国有土地所有权的通知》（临政发【2006】20号）已被晋中市中级人民法院和山西省高级人民法院依法撤销,故诉争土地为任家沟村集体所有,任家沟村委对诉争土地享有所有权,具有对被上诉人提起行政赔偿的主体资格。(二)秦某1对诉争土地依法享有使用权、管理权和收益权,具有对被上诉人提起行政赔偿的主体资格。秦某1与对诉争土地享有所有权的任家沟村委签订《任家沟村开发滩涂、修筑河坝公路合同》,合同约定:甲方无偿将本村规划内现有河滩及空地供乙方使用,乙方按设计投资施工修建河坝1600米。乙方在修建河坝内无偿给甲方留6米的公路用地,不包括坝顶路面6米。合同对施工过程中的其他事项作了约定,2003年双方又签订补充协议。该工程于2004年11月19日竣工,同年11月25日验收。且秦某1作为诉争土地的开发者,依据《土地管理法》规定国家侬法保护开发者的合法权益。故秦某1在履行完修建义务后依据该合同约定和《土地管理法》规定,对诉争土地依法享有使用权、管理权和收益权,具有对被上诉人提起行政赔偿的主体资格。（二）一审法院认定事实不清,被上诉人的违法确认诉争土地为国有土地的行政行为以及以此为依据的划拨行为,严重侵犯了上诉人的土地财产权。被上诉人2006年颁发的确认诉争土地为国有土地的《关于确认国有土地所有权的通知》(临政发【2006】20号)经山西省晋中市中级人民法院(2017)晋07行初4号行政判决、山西省高级人民法院(2017)晋行终755号行政判决撤销,故其以《关于确认国有土地所有权的通知》为依据将诉争土地划拨给临县人民检察院修建办公楼和宿舍楼(已投入使用)的行为严重侵犯了上诉人对诉争土地的所有权和使用权,给上诉人造成了巨大的财产损失,应当进行行政赔偿。（三）一审法院认定事实不清,上诉人在提起本诉讼前已依法向被上诉人提起过行政赔偿申请。上诉人提供的山西省晋中市中级人民法院(2017）晋07行初4号行政判决书、山西省高级人民法院（2017）晋行终755号行政判决书,证明上诉人在提起本诉讼前已向被上诉人临县人民政府提起过行政赔偿的申请;被上诉人在一审答辩中也认可上诉人请求过要求赔偿损失。且在2018年初,亦向被上诉人提起赔偿申请且临县人民政府县长批示通过法律途径予以解决。故上诉人提起本诉讼符合《国家赔偿法》规定,在先行向被上诉人提起行政赔偿未果的情况下方提起本诉讼。综上所述,一审法院在对上诉人的原告主体资格、事实根据和已先行提起过行政赔偿申请等事实认定不清的基础上,错误适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定,错误驳回上诉人的起诉。临县人民政府辩称，同一审答辩意见，即：（一）上诉人起诉违反一事不再理原则，同时其诉讼请求也不属于行政诉讼受案范围。在上诉人诉答辩人土地确权决定一案中，其中一项诉讼请求为判令上诉人与第三人依约修筑的1636.2米河坝形成的土地槐树塔沟门口路以南、任家沟河槽沟以北的管理权、使用权、收益权归原告所有或判令被告赔偿原告因此造成的所有经济损失。山西省晋中市中级人民法院（2017）晋07行初4号行政判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，确定土地权属专属行政管辖的事务，上诉人要求赔偿经济损失的争议不属于本案行政诉讼的审理范围，不予支持。山西省高级人民法院（2017）晋行终755号行政判决认为，关于上诉人的其他诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。因此上诉人再次要求答辩人赔偿其损失的请求，不属于行政诉讼受案范围，应当依法裁定驳回其起诉。（二）假定上诉人起诉属于行政诉讼范围，其起诉也不符合法定条件。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第五项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：赔偿义务机关已先行处理，或超过法定期限不予处理。据此，单独提起行政赔偿诉讼的，起诉人必须先向赔偿义务机关提出行政赔偿申请，经赔偿义务机关先行处理，或者法定期限届满赔偿义务机关不予处理，起诉人方可依法向人民法院单独提起行政赔偿诉讼。未经赔偿义务机关先行处理，赔偿请求人直接向人民法院提起行政赔偿诉讼的，起诉不符合法定条件。本案中，上诉人的诉讼请求为赔偿土地征用补偿款13191801元。其实质是单独提起的行政赔偿诉讼。但是没有充分证据证明之前已经向答辩人提出过行政赔偿申请。因此其起诉不符合法定条件。（三）已生效法律文书并没有确认临县人民政府的确权实体内容违法，只是判定事实不清、程序不当。山西省高级人民法院（2017）晋行终755号行政判决认为，答辩人启动确权程序缺乏事实和法律依据。而且在确权程序启动后，也正如一审法院所指出的那样，答辩人也存在没有充分保障当事人应有的参与、知情以及申辩权等程序不当的问题。因此，被诉行政行为事实不清，证据不足，程序不当，答辩人的上诉理由不能成立，不予支持。吕梁市政府的复议决定认定事实不清，证据不足，亦应撤销。关于上诉人的其他诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，应予驳回。该份判决只是确认了答辩人启动确权程序事实不清，证据不足，程序不当，并没有确认答辩人行政行为实体违法。人民法院判决撤销被告行政行为所依据的法律为《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项“主要证据不足的”；第三项“违反法定程序的”。（四）二上诉人对涉案宗地无任何证据证明其享有合法的所有权或使用权，因此不能获得行政赔偿。涉案宗地，原属河道滩涂，附近村民虽曾耕种，但历年多次水毁。二上诉人签订开发河滩、修筑河坝公路合同，筑坝垫地，临县国土管理部门一直未确定将该宗地给予接壤的周边集体经济组织或个人所有和使用，涉案宗地并未登记。任家沟村委不是该宗地的所有权人，秦某1也当然不能享有合法的承包经营权。原审判决也仅仅认定秦某1是利害关系人，并没有确认其为该宗土地的合法承包经营权人。依据国家赔偿法第二条规定，行政机关和履职人员违法行使职权，行政相对人合法权益受到损害，损害结果与违法行为之间存在因果关系，三者构成行政赔偿的要件。即被损利益合法才能获得行政赔偿。综上，二上诉人对涉案宗地无任何证据证明其享有合法的所有权或使用权，因此不能获得行政赔偿。原审查明事实属实，本院予以确认。另，秦某1于2019年6月14日向本院提交临县人民政府《国家赔偿申请补正告知书》（临行赔补字[2019]1号），该告知书载明，临县人民政府于2019年4月26日收到秦某1、临县安业乡任家沟村民委员会提出的行政赔偿申请，经审查认为，秦某1、临县安业乡任家沟村民委员会的申请材料不齐全，要求秦某1、临县安业乡任家沟村民委员会对相关材料进行补正。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在行政复议或提起行政诉讼时一并提出。对于上述规定中设置的两种求偿途径，赔偿请求人可以自行选择。秦某1在本院二审期间向本院提交的临县人民政府《国家赔偿申请补正告知书》（临行赔补字[2019]1号），证明其与任家沟村委在本院二审期间向临县人民政府提出行政赔偿，这表明其与任家沟村委选择了向行政机关直接提出赔偿请求的求偿途径，本案诉讼已无继续必要。且根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条规定，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。如临县人民政府逾期未作出是否赔偿决定，或秦某1、任家沟村委对赔偿的数额等有异议，或临县人民政府作出不予赔偿决定，秦某1、任家沟村委仍可通过诉讼方式寻求救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长   马兴华审判员 潘 文审判员 张晓玮 二〇一九年七月五日书记员 张利梅