江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣行申108号再审申请人（一审被告、二审上诉人）吉安市吉州区安全生产监督管理局，住所地：吉安北大道**吉州区行政中心**，组织机构代码：76337702-8。法定代表人郭瑜，局长。委托代理人周波冈，江西求正沃德（吉安）律师事务所律师。委托代理人郭京，江西求正沃德（吉安）律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）吉安市华鑫三农农机有限公司，住所地：吉安市吉州区井冈山大道**，社会统一信用代码9136080058403852X5。法定代表人罗斌，董事长。原审被告吉安市人民政府。。住所地：吉安市吉州区城南新区市行政中心统一社会信用代码：113610000148021436。法定代表人王少玄，市长。委托代理人曾传侣，吉安市人民政府办公室干部。委托代理人钟雨霓，吉安市人民政府办公室干部。吉安市吉州区安全生产监督管理局（以下简称吉州区安监局）因吉安市华鑫三农农机有限公司（以下简称华鑫三农公司）诉其安全监督行政处罚决定一案，不服吉安市青原区人民法院（2017）赣0803行初49号行政判决和吉安市中级人民法院（2018）赣08行终35号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。一审法院查明，吉州区安监局于2017年5月19日作出（吉州）安监管罚[2017]1号行政处罚决定，认定：华鑫三农公司未建立安全生产规章制度，未按规定对作业人员进行安全教育培训，未建立安全操作规程，安全措施不落实，未对存在的安全隐患及时消除，在不符合安全生产条件的情况下装卸农机，致使农机与人员从货车上翻下，导致人员当场死亡，发生安全生产责任事故一起，死亡一人。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条，第十八条第二项、第三项、第五项，第二十五条第一款，第三十八条第一款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定给予罚款20万元的行政处罚。华鑫三农公司对此决定不服，提起行政复议。吉安市人民政府于2017年8月9日作出吉府复字[2017］40号行政复议决定，认定：华鑫三农公司作为湖南农夫机电有限公司“农夫”轻型履带式拖拉机吉安县、吉水县的经销商，即农业机械的经营者，其经营活动应包括从接收货物至货物卖出的整个过程。具体到本案，华鑫三农公司的几名员工均有序参与整个接收货物的过程，且与他们平常工作内容也并非没有联系。而罗挺的死亡也暴露出华鑫三农公司存在未建立健全安全生产规章制度和安全操作规程、未按规定对作业人员进行安全教育培训、员工无证驾驶履带式拖拉机、隐患排査治理不到位、安全防范措施不落实等问题；且该生产安全事故造成一名职工死亡，属于一般事故。故吉州区安监局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条之规定作出（吉州）安监管罚［2017］1号行政处罚决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持吉州区安监局于2017年5月19日作出的（吉州）安监管罚［2017］1号行政处罚决定。2017年2月22日，湖南农夫机电有限公司委托承运方江西瑞通物流公司将华鑫三农公司订购的一批新农机运输给华鑫三农公司。次日上午，江西瑞通物流公司的司机戴武堂将上述货物运输至华鑫三农公司曲濑仓库处，华鑫三农公司员工罗挺负责将上述农机从货车上装卸下来。在装卸的过程中，戴武堂及华鑫三农公司工作人员王彪庆、吴琼、罗挺将两块铁板桥（长约5米，宽70厘米）搬在货车车厢后连接地面，用于从货车上开农机下货车，在摆好上述铁板桥后，罗挺开始从货车上驾驶农机下货车，当农机行驶至铁板桥上时，由于农机重心失去平衡，农机连驾驶员罗挺一同从货车上翻了下来，农机上的保险杠压在罗挺的颈部，现场其他工作人员（约8人）立即过去想将农机从罗挺身上抬开，但未抬起，几分钟后华鑫三农公司的工作人员（5人）从侧面将该农机推倒。同时华鑫三农公司仓库保管员拨打120急救电话，此后约10分钟，120救护车来到现场，经随车医护人员现场确认罗挺无生命体征，已当场死亡。当日，曲濑派出所接华鑫三农公司工作人员报案后，对华鑫三农公司的工作人员王彪庆、李志红及江西瑞通物流公司的司机戴武堂进行了调查并制作了询问笔录，王彪庆和李志红在笔录中陈述罗挺是华鑫三农公司负责开农机上、下车的工作人员，其他人不知道驾驶农机等内容。2017年3月10日，吉州区安监局对华鑫三农公司的工作人员李志红进行了调查并制作了询问笔录。2017年3月13日，吉州区安监局对晏国华进行了调查并制作了询问笔录。次日，吉州区安监局对华鑫三农公司的法定代表人罗斌进行了调查并制作了询问笔录，罗斌在该笔录中陈述厂家会对员工进行培训，华鑫三农公司一般不会对员工进行培训，且平时装卸农机一般是在平台上或由调机装卸，没有制定具体的操作规程等内容。2017年4月21日，吉州区安监局对上述事件进行立案。2017年4月25日，吉州区安监局制作（吉州）安监管罚告［2017］1号行政处罚告知书和（吉州）安监管听告［2017］1号听证告知书。2017年5月4日，吉州区安监局制作（吉州）安监听通［2017］1号行政处罚听证会通知书。2017年5月15日，吉州区安监局举行案涉事故听证会并制作了听证笔录，该听证笔录载明“吉州区安监局于2017年3月9日接群众举报称华鑫三农公司曲濑仓库发生一起死亡事故，其立即组织工作人员前往现场，同时要求有关部门予以配合调查，经核查证实，2017年2月23日华鑫三农公司曲濑仓库发生一起生产安全亡人事故，经吉安市吉州区人民政府事故调査组调查，2017年4月14日吉安市吉州区人民政府以吉区府字［2017］44号文件批复确认该事故为一起生产安全事故，其根据该文件，于2017年4月25日对华鑫三农公司下达了案涉行政处罚告知书和听证告知书。华鑫三农公司于2017年4月17日提出听证申请，遂于当日举行听证会。华鑫三农公司陈述对事故发生过程没有异议，但其认为该事故并非生产安全事故。吉州区安监局举证了询问笔录和视频资料等2份证据材料”等内容。2017年5月18日，吉州区安监局对案涉行政处罚进行了集体讨论后，一致同意对华鑫三农公司给予20万元的行政处罚。次日，吉州区安监局作出了案涉行政处决定。华鑫三农公司对此不服，于2017年6月13日向吉安市人民政府提起行政复议。吉安市人民政府当日受理后，依法向华鑫三农公司和吉州区安监局送达了相关法律文书。2017年8月9日，吉安市人民政府作出了案涉行政复议决定，并于2017年8月11日送达给华鑫三农公司。华鑫三农公司对此亦不服，遂诉至该院。一审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款之规定，吉州区安监局对华鑫三农公司有作出行政处罚的法定职权。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故的，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……”、第一百一十三条第一款“本法规定的生产安全一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故的划分标准由国务院制定”和根据国务院制定的《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；……”之规定，案涉事故的调查处理程序应适用该条例。根据该条例第十九条第二款“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。……”、第三十二条第一款“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；……”、第二款“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”之规定，有关机关作出案涉行政处罚决定前，应当先由人民政府对案涉事故进行调查后作出批复，而吉州区安监局未举证证明其在作出案涉行政处罚决定前已经由吉安市吉州区人民政府对案涉事故进行了调查并作出了批复，则其违反了法定程序，故对案涉行政处罚决定应予以撤销，然吉安市人民政府作出的维持该行政处罚决定的案涉行政复议决定亦应予以撤销。需要强调的是，行政诉讼法之所以对被告违反行政诉讼证据规则规定了严格的法律责任，是为了促使行政机关在作出行政行为时充分了解案情，收集证据，遵守法定程序，从而有利于更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益。因此，虽然吉州区安监局在第二次庭审中向该院提交了案涉事故的週查报告和吉安市吉州区人民政府的结案批复，但该院认为，在行政诉讼规则的维护与行政机关已履行相应的法定程序的事实发生冲突时，应当视保护行政诉讼规则更为重要，否则，行政诉讼法关于行政机关举证期限的规定将形同虚设。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：一、撤销吉州区安监局于2017年5月19日作出的（吉州）安监管罚［2017］1号行政处罚决定；二、撤销吉安市人民政府于2017年8月9日作出的吉府复字[2017]40号行政复议决定。案件受理费50元，由吉州区安监局负担。二审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。由此，吉州区安监局在对华鑫三农公司作出行政处罚前应取得吉安市吉州区人民政府对案涉事故进行了调查并作出批复。在本案一审审理期间，吉州区安监局未在法定15天举证期限内提供事故调查报告和批复。吉安市人民政府也未向法院提交上述两份证据。虽然该上述两份证据吉州区安监局在一审庭审过程中已提供，且该证据是吉州区安监局在作出被诉行政行为时已收集客观存在的证据。由于吉州区安监局未在法定举证时限内向法院提供该部分证据，且不存在不可抗力等正当理由，对该部分证据人民法院依法应不予确认，由此产生的不利法律后果应当由吉州区安监局承担。关于吉州区安监局所主张一审法院未充分给予其增加诉请的答辩举证期限问题，由于华鑫三农公司增加诉请并非针对吉州区安监局提出的新诉讼主张，其举证期限不能由此延长。故原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确。吉州区安监局的上诉理由依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由吉州区安监局负担吉州区安监局不服，提出再审申请称：1．请求撤销一、二审行政判决，再审改判驳回被申请人的诉讼请求；2．本案诉讼费用由被申请人承担。事实和理由：一、原判决适用法律、证据认定错误。《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国安全生产法》，均未规定行政机关在作出安全生产违法行为行政处罚前必须先取得政府事故调查报告和批复。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定系指在人民政府作出批复的情况下，有关机关应当按照其批复及其他相关法律法规进行行政处罚，而非规定必须批复前置，更不属于行政诉讼法规定的应当举证的作出行政处罚行为的证据。原审判决对该条款的理解与适用错误。二、原判决违反法律规定的诉讼程序。1．管辖错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：(一)对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……。”本案原审被告之一系吉安市人民政府，本案应由吉安市中级人民法院管辖，青原区人民法院没有管辖权，本案一审由青原区人民法院审理明显错误。2.未重新指定举证期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条:“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条：“……当事人变更诉讼请求的，人民法院应当重新指定举证期限。”本案一审第一次开庭时间为2017年10月16日，被申请人在开完庭后增加诉讼请求。依照上述法律规定，被申请人在第一次开完庭后增加诉讼请求，法院依法应重新指定举证期限。一审法院既未送达变更/增加诉讼请求通知及副本给申请人，更未另行给予申请人十五天的答辩期及举证期。一审法院的行为违反诉讼程序，剥夺了申请人的抗辩权。三、原判决认定事实的主要证据不足。1.申请人在作出行政处罚决定前已依法收集案涉证据，且在法定举证期限内提交了相关证据，足以证明案涉行政处罚的合法性。2.如前所述，取得事故调查报告及批复非行政处罚的前置条件。但即使是本案中所涉及的“事故调查报告”和“调查报告批复”，申请人在作出行政处罚决定前也已依法收集，且在法定举证期限提交了该证据。被申请人增加诉请，申请人依法享有新的举证期，申请人在该期间内提交“事故调查报告”和“调查报告批复”符合法律规定，应对该证据予以确认。吉安市人民政府答辩称：答辩人复议程序合法。请求人民法院依法审查申请人的再审申请。吉安市华鑫三农农机有限公司未提交答辩意见。本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定：“发生生产安全事故的，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……”，第一百一十三条第一款规定：“本法规定的生产安全一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故的划分标准由国务院制定。”国务院制定的《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查,负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。根据上述规定，重大事故、较大事故、一般事故的认定权限为事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府，安全生产监督管理部门并无此权限。行政行为的内容必须在法律、行政法规赋予该机关的权限范围内。本案中，吉州区安监局在作出案涉行政处罚决定前，应取得吉州区人民政府对案涉事故进行调查后所作出的批复。但吉州区安监局在一审法院规定的举证期限内未提交证据证明其在作出案涉行政处罚决定前已经由吉州区人民政府对案涉事故进行了调查并作出了批复，吉州区安监局在行政处罚中直接认定案涉事故为一般事故超越其权限范围。原一、二审法院对案涉行政处罚决定及吉安市人民政府作出的维持该行政处罚决定的案涉行政复议决定一并予以撤销并无不当，应予维持。吉州区安监局申诉提出人民政府的批复不是前置程序，不属于行政诉讼法规定的应当举证的证据的理由与法律、法规不符，不能成立。根据一审时生效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第八条规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。本案中作出原行政行为的行政机关系吉州区安监局，该案一审由青原区人民法院管辖符合法律规定。吉州区安监局申诉认为原审被告之一系吉安市人民政府，本案应由吉安市中级人民法院管辖的理由没有法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。一审法院向吉州区安监局发出举证通知书，举证期限为十五日。事故调查报告和批复是吉州区安监局在作出被诉行政行为时已客观存在的证据，吉州区安监局在法定举证时限内未向法院提供上述两份证据，且未提出正当理由，亦未向法院提出延期举证的申请。复议机关吉安市人民政府在举证期限内亦未向法院提交上述两份证据。吉州区安监局和吉安市人民政府应承担举证不能的法律后果。华鑫三农公司在起诉时已将吉安市人民政府列为被告，并在事实和理由中表达了要求撤销吉安市人民政府的复议决定的意见，其在一审中第一次庭审后提出的要求撤销吉安市人民政府作出的吉府复字[2017]40号复议决定书系对其起诉状的完善。华鑫三农公司的要求与吉州区安监局并无关联，并不对吉州区安监局产生延长举证期限的法律后果。吉州区安监局提出华鑫三农公司增加诉请，其享有新的举证期的理由没有事实和法律依据，依法不能成立。综上所述，申请人吉州区安监局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回再审申请人吉安市吉州区安全生产监督管理局的再审申请。审判长 王 芬审判员 陈雯雯审判员 章 华二〇一九年七月二十五日书记员 刘 敏