河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1416号上诉人（一审原告）贾留智，男，汉族，1952年2月29日出生，住河南省洛阳市老城区。被上诉人（一审被告）洛阳市人民政府，住所地洛阳市开元大道228号。法定代表人刘宛康，市长。被上诉人（一审被告）龙门石窟世界文化遗产园区龙门石窟街道办事处，住所地洛阳市洛龙区龙门中街15号院。负责人吕标峰，主任。被上诉人（一审被告）龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会。住所地河南省洛阳市洛龙区龙门中街13号。负责人李金乐，副主任。上诉人贾留智因诉洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）、龙门石窟世界文化遗产园区龙门石窟街道办事处（以下简称龙门石窟街道办）、龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会（以下简称龙门石窟管委会）确认封闭龙门商业街行为违法一案，不服郑州市中级人民法院（2018）豫01行初468号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明：洛阳市政府于2015年4月24日作出洛政〔2015〕17号《洛阳市人民政府关于龙门石窟西北入口生态区建设项目国有土地上房屋征收的决定》，该文件规定：“根据龙门石窟世界文化遗产园区（以下简称“龙门园区”）龙门石窟西北入口生态区建设项目需要，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《洛阳市人民政府关于国有土地上房屋征收与补偿的意见》（洛政〔2011〕49号）规定，市政府决定对该项目规划范围内国有土地上房屋及附属物予以征收，土地使用权同时收回、现将有关事项决定如下：一、征收目的：实施龙门石窟西北入口生态区建设项目。二、征收主体：洛阳市人民政府。三、征收实施单位：龙门石窟世界文化遗产园区管委会。四、征收范围：东至伊河大堤，南至龙门桥，西至龙门中街，北至龙门大道范围内国有土地上房屋及附属物。五、征收签约期限：本决定公布之日起3个月内。六、被征收人如对本征收决定不服，可以自本公告发布之日其60日内向河南省人民政府申请行政复议，也可自本公告发布之日起3个月内依法向人民法院提起行政诉讼。七、上述征收范围内的单位和住户要积极配合，在征收实施期限内与征收实施单位签订征收补偿安置协议，腾空房屋，完成搬迁，共同做好龙门石窟西北入口生态区建设项目国有土地上凡物征收工作（具体补偿安置方案见附件）。征收现场办公地址：龙门中街联通公司二楼龙门石窟西北入口生态区建设项目指挥部（联系人：王建斌联系电话：6598128613937979987）。附件：龙门石窟西北入口生态区建设项目范围内国有土地上房屋征收补偿安置方案”。龙门石窟西北入口生态区建设项目拆迁指挥部于2015年11月9日发出公告，内容为：“龙门石窟西北入口生态区建设项目征收范围内未签订征迁协议的商户：按照市委、市政府、市城乡一体化示范管委会的相关要求，根据龙门石窟西北入口生态区建设项目征收方案，请未签订征迁协议的商户自本公告发布之日起十日内到拆迁指挥部提交工商营业执照、税务登记证、经营许可证、与房主签订的租房协议、房租收据等相关手续的原件，经相关部门核实后，即可签订征迁协议，腾空房屋后领取停产停业补贴。”龙门石窟西北入口生态区建设项目拆迁指挥部于2016年5月20日发出公告，内容为：“龙门商业街拆迁工作是洛阳市重点建设项目，为积极稳妥地做好此项工作，2016年牡丹文化节和“五一节”期间，根据龙门社区的相关反映，应商业街广大户主和商户加紧销售处理剩余商品的诉求，四月份以来暂停了拆迁工作。现牡丹文化节和“五一节”已过，根据市委市政府指示精神，为建立良好的景区旅游秩序，确保游客的安全，经拆迁指挥部研究决定：从即日起开始，全面开始龙门商业街拆迁工作，并对龙门商业街南端进行全封闭施工。封闭时间：2016年6月5日零时起。希望广大龙门商业街广大户主和商户积极配合，尽快清理腾空龙门商业街房屋的所有物品，与拆迁指挥部签定拆迁补偿协议。”龙门石窟西北入口生态区建设项目拆迁指挥部于2016年10月27日发出公告，内容为：“龙门商业街拆迁工作是洛阳市重点建设项目，为积极稳妥地做好此项工作，2016年牡丹文化节和“五一节”期间，根据龙门社区的相关反映，应商业街广大户主和商户加紧销售处理剩余商品的诉求，四月份以来暂停了拆迁工作，现牡丹文化节、“五一节”和“十一节”已过，根据市委政府指示精神，为建立良好的景区旅游秩序，确保游客的安全，经拆迁指挥部研究决定：从即日起开始，全面开始龙门商业街拆迁工作，并对龙门商业街南段进行全面封闭施工，封闭时间：2016年10月27日零时起。希望龙门商业街广大户主和商户积极配合，尽快清理腾空龙门商业街房屋的所有物品，与拆迁指挥部签订拆迁补偿协议。”贾留智称自公告后至今龙门商业街封闭施工仍未完工，损害了其合法权益，故诉至法院，请求确认洛阳市政府、龙门石窟街道办、龙门石窟管委会封闭龙门商业街行为违法。郑州市中级人民法院一审认为：关于贾留智所诉封闭龙门商业街的行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。贾留智所诉封闭龙门商业街的行为系实施龙门石窟西北入口生态区建设项目国有土地上房屋征收过程中的行政行为，属于行政诉讼受案范围。关于本案的适格被告问题。根据洛阳市政府作出的洛政〔2015〕17号文件内容，涉及龙门石窟西北入口生态区建设项目国有土地上房屋征收的征收主体系洛阳市政府，征收实施单位系龙门石窟管委会，故龙门石窟街道办辩称其不是本案适格被告的理由正当，予以支持。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规和规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”龙门石窟管委会系洛阳市政府的派出机构，故龙门石窟管委会不是本案适格被告。关于贾留智所诉封闭龙门商业街的行为是否应当确认违法的问题。洛阳市政府作出洛政〔2015〕17号文件，决定对涉案国有土地上的房屋及附属物予以征收，土地使用权同时收回，贾留智对该征收决定并未申请行政复议或者提起行政诉讼，说明原告对征收行为并无异议。通过庭审调查了解，贾留智实质上是认为洛阳市政府未及时按照征收补偿安置方案对其进行补偿安置，对此贾留智可通过其他途径解决。贾留智所诉封闭龙门商业街的行为，系洛阳市政府在组织实施上述征收过程中的行政行为，龙门石窟西北入口生态区建设项目拆迁指挥部也及时就封闭龙门商业街发布了相关公告，故该行为并不违反法律、法规的相关规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，郑州市中级人民法院作出（2018）豫01行初466号行政判决，驳回贾留智的诉讼请求。贾留智不服一审判决，向本院上诉称：一审法院适用法律不当，封闭商业街的行为不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定。从2015年龙门石窟西北入口生态区建设项目拆迁指挥部发布公告对龙门商业街封闭至今，其从未签订过安置补偿方案，但房屋却被断水断电，道路破坏，导致其正常生产生活受到严重影响。该具体行政行为对其生活明显造成了损害，与损害结果之间具有因果关系，其三年来停产停业的损失应该由被上诉人予以补偿或赔偿。请求撤销一审判决，改判支持其诉讼请求或发回重审。被上诉人洛阳市政府答辩称：1、封闭施工行为是为履行征收决定所实施的行为，并进行了公告，符合法律规定。贾留智并未对征收决定申请行政复议或者提起行政诉讼，说明其对征收行为无异议。2、贾留智所主张的损害与本案无关，其对征收补偿标准不满拒绝签订补偿协议才是导致损害的直接原因，不应当作为判断被诉行政行为是否违法的依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人龙门石窟街道办答辩称：其不是本案适格被告。根据洛阳市政府的洛政〔2015〕17号文件，征收主体是洛阳市政府，征收实施单位是龙门石窟管委会，其既非征收主体，也非征收实施主体，不是本案适格被告。请求驳回上诉。上诉人龙门石窟管委会答辩称：1、其实施的封闭龙门商业街行为非具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。封闭行为是为了维护游客人身、财产安全等公共利益，也是安全施工的必要。2、即使认为封闭施工属于行政行为，其也不是适格被告。其是受洛阳市政府的委托而实施的征收行为，作为洛阳市政府的派出机构，不是本案适格被告。3、征收过程中其不存在违法违规的情形，封闭施工未侵犯贾留智的合法权益。请求驳回上诉。本院二审查明事实与一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）洛阳市政府作出的洛政〔2015〕17号文件内容，涉及龙门石窟西北入口生态区建设项目国有土地上房屋征收的征收主体系洛阳市政府，征收实施单位系龙门石窟管委会，鉴于龙门石窟管委会系洛阳市政府的派出机构，故洛阳市政府应为本案适格被告。（二）洛阳市政府在作出洛政〔2015〕17号文件之后，对涉案房屋的承租商户进行协商搬迁，但与涉案房屋的房主即上诉人贾留智并未达成补偿安置协议或作出征收补偿决定。且上诉人认为封闭龙门商业街的行为已长达数年，洛阳市政府亦未及时按照征收补偿安置方案对其进行补偿安置。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。……任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。以上，该封闭龙门商业街的行为已经违反上述先补偿、后搬迁的法律规定，应当确认违法。综上，一审法院判决适用法律不当，本院依法予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2018）豫01行初468号行政判决；二、确认洛阳市人民政府封闭龙门商业街的行为违法。一、二审案件受理费各50元，均由洛阳市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  万宗杰审判员  关永生二〇一九年七月十日书记员  陈知勉