广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤0606行初797号原告佛山市高明达隆房地产有限公司，住所地佛山市高明区荷城街道沧江路益寿街**。法定代表人劳志昌。委托代理人杨雁紫，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。委托代理人韩丽茹，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**法定代表人杨小晶，局长。委托代理人冯华品，该局工作人员。委托代理人罗婉红，广东广宽律师事务所律师。原告佛山市高明达隆房地产有限公司诉原佛山市高明区国土城建和水务局（以下简称高明国土局）行政协议一案，原告于2018年7月16日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，原告变更被告为高明国土局、佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称市国土局），最后原告将被告变更为佛山市自然资源局。本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年9月18日、2019年5月14日公开开庭审理了本案。市国土局的行政负责人麦炎锦、委托代理人邓韫健均到庭参加第一次开庭，原告代理人韩丽茹，冯华品作为高明国土局和被告的委托代理人，罗婉红作为高明国土局、市国土局和被告的委托代理人均到庭参加第一次、第二次开庭。本案经广东省高级人民法院批准，延长审限至2019年7月16日。本案现已审理终结。原告诉称，一、原告依法取得高明区荷城街道办彩虹路南侧的国有土地使用权，土地性质为商住用地。1997年9月28日，原高明市市政房地产公司与原高明市国土房产管理局（以下简称高明房管局）签署《国有土地使用权出让合同书》约定，高明房管局将位于高明市××城区××路南侧（（地号为01070325的一块土地使用权出让给高明市市政房地产管理公司。土地面积为16666.67平方米，土地出让金共人民币5984534.47元，土地用途为商住，使用期限为70年。2001年4月30日，原高明市达隆房地产有限公司取得前述土地的使用权，并向高明房管局支付了全部的土地出让金及相应的款项共人民币5984534.47元。高明房管局为原告颁发了明国用（2001）字第129号《国有土地使用证》，土地用途为住宅用地，终止日期至2067年9月27日，类型为出让，面积为14010平方米。2005年4月21日，佛山市人民政府收回原告的前述土地证，为原告换发了明国用（2005）第1475号国有土地使用权证，权属人为原告，用途变更为城镇混合住宅用地，使用权类型为出让，终止日期至2067年8月27日。二、被告违约不能按行政协议约定的期限向原告提供土地，并违约将涉案土地的容积率由3.0变更为2.2。自2001年开始，原告向佛山市规划局高明分局申请对涉案地块开发建设，2007年8月1日，佛山市规划局高明分局发出《关于高明区达隆房地产有限公司要求更正荷城彩虹路南侧地块申请的回复》称：“原告公司荷城彩虹路南侧地块在《佛山市高明区中心城区总体规划（2001-2020）》和《佛山市高明区近期建设规划（2006-2010）》中规划用地性质为公共绿地，与原告现持有的国有土地使用权证性质不符，故该局目前暂不能对该地块出具规划意见。该局正在组织编制《佛山市高明区东部组团总体规划（2007-2020）》，待该规划编制完成后，才可决定是否给该地块出具正式的规划意见。”2011年12月27日，佛山市高明区发展规划和统计局发出佛规明设函（2011）0050号《高明区土地使用规划条件》，在该规划条件中，涉案土地的容积率由原告受让土地时的3.0变更为小于等于2.2。2012年6月4日，市国土局委托高明国土局与原告签订《国有土地延期动工开发协议》约定，市国土局同意原告在2012年12月27日开发涉案土地。据此，市国土局、高明国土局违反行政协议的约定，导致原告在支付土地出让金后的十一年半时间里，不能正常开发涉案的土地。三、市国土局违约重复收取原告市政配套费共人民币1534968.32元。在原告开发涉案土地之前，市国土局要求原告缴纳市政配套费共人民币1534968.32元。而此部分费用在1997年9月28日市国土局在出让土地时，原告已经按行政协议的约定，向市国土局支付了所有的市政配套费。同时，在原告开发涉案土地期间，市国土局再次违反合同约定，向原告收取了城市道路占用费人民币513114元。四、市国土局违反行政协议的约定，减少涉案土地的使用期限，给原告造成了巨大的经济损失。2017年9月26日，在原告申请办理涉案土地建筑的权属证过程中，市国土局要求原告签署《国有建设用地使用权出让合同补充协议》（以下简称《补充协议》）。在《补充协议》中，市国土局将原告对涉案土地使用权的年限变更为：住宅用地70年，商服用地40年（自出让之日起计算）；即城镇住宅用地终止日期至2067年8月27日，商服用地终止日期至2037年8月27日止。据此，市国土局违反涉案土地最初出让时约定的70年使用期限，擅自减少了原告对涉案土地使用的期限，市国土局的行为不仅构成违约，也侵害了原告的合法权益。原告与市国土局通过签署行政协议的方式，原告在支付对价后，取得涉案土地的使用权，但市国土局存在上述一系列的违约行为。根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定、《城市房地产管理法》第十六条规定、国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》第二十八条规定，市国土局应向原告承担违约责任，赔偿原告的经济损失。原告的损失具体包括：1.原告自2001年4月30起至2012年12月27日不能开发涉案土地的出让金损失983174元；该部分款项的利息损失共570077.76元（利息按中国人民银行同期贷款利率计算）。2.在市国土局将原告土地开发的容积率由最初的3.0变更为2.2，导致原告开发房产的房产面积至少损失11000平方米，容积率的变更给原告带来了经济损失至少有800万元。3.市国土局重复收取原告的市政配套费共1534968.32元及城市道路占用费513114元。4.市国土局减少原告拥有土地的使用年限30年，由此给原告造成的土地使用税损失共计1347022.80元。五、《补充协议》系行政协议。首先，2017年9月26日，在原告向市国土局申请办理高明锦绣花苑小区确权手续过程中，市国土局要求原告签署《补充协议》。该《补充协议》第一条所涉及的坐落在佛山市高明区街道办彩虹路南侧共14010平方米土地的使用权人是原告，原告通过受让方式于2001年自原高明市市政房地产公司取得该土地的使用权。根据明国用（2001）字第129号《国有土地使用证》记载，该土地用途为住宅用地，类型为出让，土地使用期限的终止日期至2067年9月27日。据此，原告作为该土地的合法使用权人，此前并未与市国土局签署任何《国有建设用地使用权出让合同》，该《补充协议》并非是对原告与市国土局之间土地出让合同关系的补充约定。其次，市国土局在本案答辩状中承认：其对原告所在区域内的土地进行管理属于其行政职权范围。2015年4月发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”据此，本案市国土局要求原告与其签署的《补充协议》属于市国土局为实现其行政管理的目标，而要求原告签署的行政协议，此行政协议属于市国土局作出的行政行为的一个类别。六、市国土局要求原告签署《补充协议》没有法律依据，其要求原告签订此协议的行政行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”据此，由于市国土局要求原告签署的《补充协议》系行政协议，系市国土局对原告作出的行政行为，故市国土局也应当遵循“依法行政”的基本法律原则，其要求原告签署该《补充协议》的行政行为应当具有明确的法律依据。但截至目前，市国土局都无法提供其要求原告签署《补充协议》的具体法律依据。而市国土局提交的《佛山市高明区人民政府办公室关于明确城镇混合住宅用地、综合用地对应新土地利用现状分类所定用途及年限问题的通知》系市国土局自行制定的政策性文件，该通知不具有法律效力，其不应当成为市国土局要求原告签署《补充协议》的法律依据。请求法院：1.判决确认高明国土局、市国土局要求原告与其签订的《补充协议》违法；2.请求法院判令被告赔偿原告的经济损失12948357元；3.本案的诉讼费用由被告承担。原告在诉讼中提供了下列证据：1.原告的营业执照副本，证明原告的诉讼主体资格。2.《国有土地使用权出让合同书》，证明1997年9月28日高明市市政房产公司与原高明市国土房产管理局签订国有土地使用权出让合同，后原告以出让方式取得涉案土地，总价款为5984534.47元，该价款已经包含土地出让金、征地补偿费、征地拆迁平整费、综合配套费3433334.02元，还包括周边五米硬底化款、住户接入分支款、下水道综合款、增收开发配套费，证明原告就涉案土地已经缴纳了综合配套费，已经取得70年适用期限的使用权，土地用途为商住。3.明国用（2001）字第129号《国有土地使用证》、土地登记卡、发票，证明2001年4月30日高明国土局为原告颁发了涉案土地的国有土地使用证，土地用途为住宅用地，使用期限至2067年9月27日，原告已依照约定支付了全部的土地价款，此价款包含了综合配套费。4.明国用（2005）字第1475号《国有土地使用证》，证明2005年4月24日高明国土局收回了原告的明国用（2001）字第129号《国有土地使用证》，为原告换发了明国用（2005）字第1475号《国有土地使用证》，将涉案土地原土地用途从住宅用地变更为城镇混合住宅用地，且将原土地终止日期从2067年9月27日变更为2067年8月27日，使用期限减少了一个月。5.佛规明函[2007]361号《关于高明区达隆房地产有限公司要求更正荷城彩虹路南侧地块申请的回复》、高明区土地使用规划设计条件、规划设计条件附图：高明区荷城街道高明大道以南S-11-1-2地块、涉案土地容积率的列表，证明2007年8月1日佛山市规划局高明分局发函称涉案土地在2001-2010年规划用地性质为公共绿地，容积率列表证明原告最初的开发的容积率是3.0，在[2011]0050号规划设计条件中，该局将涉案容积率变更为2.2，政府的上述行为导致原告从2001年开始至2011年12月份都不能使用涉案的土地。6.国有土地延期动工开发协议、房屋建设工程和市政基础设施工程竣工验收备案表、律师函，证明2012年1月4日高明国土局同意原告可以在2012年12月27日前开发涉案的土地，此后在原告开发期间高明国土局多收取了原告的城市基础设施配套费1534968.320元，此费用系重复收取。7.《补充协议》，证明2017年9月26日在原告申请办理用地竣工备案手续期间，高明国土局强行要求原告与其签署此份《补充协议》将土地出让年限变更为商服用地40年，城镇住宅用地70年，高明国土局的此行政行为没有法律依据，导致原告使用涉案土地的年限减少，该协议属于违法的协议。8.民事答辩状、城市占道费的收取及办理意见、交款通知及电子票据各2份，证明在该案件中高明国土局确认涉案土地所签订的相关合同的权利义务，及于本案高明国土局及市国土局；原告原取得的涉案土地的红线一直延伸到高明大道，后被高明国土局切除一部分用于修路，原告在施工过程中实际占道使用的还是属于原告的土地面积部分，不存在占道问题，实际发生的缴纳给高明市政工程管理处的513114元城市占用道路费是高明国土局的责任导致的，应由其承担该费用的损失赔偿责任。被告辩称，一、原告的起诉已超诉讼时效，应驳回其起诉。（一）原告提出本案诉讼时已超过法律规定的诉讼时效期限。《补充协议》的签订日期为2017年9月26日，其于当天便当然知道行政机关作出该行政行为，但原告并没有于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月内提起诉讼，已经明显超过起诉期限。应予以驳回起诉。二、《补充协议》合法。（一）主体合法。对佛山市辖区内土地进行管理是市国土局的行政职权范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《佛山市人民政府办公室印发佛山市国土资源和城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》明确市国土局负责组织开展节约集约利用土地工作。拟订实施节约集约用地政策，组织或指导闲置用地处置工作；拟订实施建设用地使用权流转、储备、供应政策；拟订国有建设用地供地年度计划和全市土地出让金标准；负责办理一级土地市场的出让、租赁审批，并监督土地使用权出让等交易行为。市国土局作为佛山市的土地管理部门，负责全市土地的管理、监督等工作。涉案宗地在佛山市内，故对案涉土地进行管理是市国土局的行政职权。被诉《补充协议》由市国土局委托高明国土局完成。市国土局具有管理案涉土地的行政职能，故签订协议的主体合法。《补充协议》是依据政府文件要求签订。签订《补充协议》不存在胁迫情形。原告为独立主体，案涉协议是双方协商一致而签订，是双方的真实意思表示。《补充协议》的内容也没有违反法律规定。没有损害原告方的合法权益，也没有增加原告方的义务。三、原告主张的经济损失没有事实和法律依据。（一）关于原告主张的2001年4月30日起至2012年12月27日不能开发案涉土地致损失出让金损失人民币983174元及利息570077.76元。1.案涉宗地的动工开发情况。2007年前原告是否有申请开发案涉土地的行为，规划条件于2011年12月27日出具后，原告便与高明国土局协商处理案涉宗地的开发事宜。协商一致后，于2012年6月4日签订《国有土地延期动开工开发协议》，约定原告于2012年12月27日前对案涉土地进行动工开发，并免除原告关于案涉宗地的土地闲置费用。2.政府免除原告土地闲置费，原告未能开发土地的损失已得到抵扣，原告不存在未开发土地的土地出让金损失。涉案《国有土地使用权出让合同》第六条明确规定：“乙方使用的土地需在两年之内开发使用……”。但原告在取得案涉宗地后，并没有按约定时间动工开发土地。根据《闲置土地处置办法》第十四条规定：除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。根据上述处置办法规定，原告未按时动工开发案涉土地，按宗地出让金5984534.47元计算，应征缴的土地闲置费应为1196906.894元。应征缴的土地闲置费远比原告主张的不能开发案涉土地的出让金损失高，市国土局已经考虑原告在后期未能动工开发的原因部分是由于规划条件不允许，存在相应损失，故对其土地闲置费用予以免除。故原告在该期间未能开发案涉宗地所造成的损失已经得以抵扣，免除原告的土地闲置费后，原告便不存在未能动工开发土地而造成的土地出让金损失。（二）关于原告主张的土地开发容积率变更导致原告开发房产的面积减少，损失为800万元。1.案涉宗地出让时，并没有对宗地开发的容积率进行约定。2011年12月27日《高明区土地使用规划设计条件》明确案涉宗地的容积率为≤2.0。2.案涉宗地的开发容积率从未发生变更，原告的主张没有事实和法律依据。（三）关于原告主张的被告减少原告拥有土地使用年限30年，由此给原告造成的“土地使用税”损失共1347022.80元。1.《补充协议》中关于土地使用年限是按法律规定进行明确。2007年，《土地利用现状分类》国家标准开始颁布执行。《土地利用现状分类》对商服用地和住宅用地进行了明确分类。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定：土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。原告关于案涉宗地的原土地性质为住宅用地，现《补充协议》明确案涉宗地为城镇住宅用地，兼容商服用地。协议增加了土地用途，且没有影响原告对案涉土地的使用，只是详细明确用于住宅开发，出让年限为70年；用于商服开发，出让年限为40年。如果原告对宗地的开发仅限于住宅，则其土地的使用年限仍为70年。原告关于宗地的使用年限并不会因补充协议受到影响，故原告主张土地使用权减少30年使用年限的损失没有事实和法律依据。综上所述，原告的起诉已超过起诉期限，原告主张的各项损失没有事实和法律依据，请求法院依法裁决。被告在诉讼中提供了下列证据、依据：1.统一社会信用代码证明，证明高明国土局、市国土局和被告的诉讼主体资格。2.《佛山市人民政府办公室印发佛山市国土资源和城乡规划及主要职责内设机构和人民编制规定的通知》《关于下放行政审批（管理）事项管理事权的通知》《佛山市国土资源和城乡规划局事权委托书（第一批）》，证明市国土局下放管理事项的行政审批（管理）事项，按照《佛山市国土资源和城乡规划局下放的行政审批（管理）事项清单》的项目细则执行；对直接放权事项，高明国土局在管理区域内实施。3.明府办［2013］118号《佛山市高明区人民政府办公室关于明确城镇混合住宅用地、综合用地对应新土地利用现状分类所定用途及年限有关问题的通知》《土地利用现状分类》国家标准、土地登记卡、《关于要求出具佛山市高明区达隆房地产有限公司用地规划设计条件的复函》（附佛规明设函［2011]0050号规划设计条件），证明2007年国家对商服用地和住宅用地进行了明确分类，2013年8月26日，佛山市高明区人民政府办公室印发明府办［2013］118号《佛山市高明区人民政府办公室关于明确城镇混合住宅用地、综合用地对应新土地利用现状分类所定用途及年限有关问题的通知》，要求高明区住宅类用地和综合用地对应新土地利用现状分类所定用途及年限进行处理。案涉土地地籍档案记载确定为住宅用地、宗地登记档案中存有规划用地性质说明，符合通知中规定的情形，故需要按通知要求签订补充协议后才能办理土地使用权变更登记。4.建字第440608201200089号《建设工程规划许可证》、明府办［2007]165号《关于调整基础设施配套费收费事项的通知》、广东省物价局《关于调低城市基础设施配套费标准的通知》，证明原佛山市高明区发展规划和统计局根据原告案涉宗地工程项目的许可建设规模，要求原告交纳城市基础设施配套费1534968.32元有合法依据。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：被告提供的证据1，原告对证据无异议，上述证据符合证据的真实性、合法性、关联性，可作为本案的定案依据。被告提供的证据2～4，原告提供的证据1～7，各方对证据的真实性无异议，该证据来源合法，与本案有关联，本院予以采纳。原告提供的证据8，与本案无关联性，不作为本案的定案依据。经审理查明，1997年9月28日，原高明市市政房地产公司与高明房管局签署《国有土地使用权出让合同书》约定，高明房管局将位于高明市××城区××路南侧（（地号为01070325的一块土地使用权出让给高明市市政房地产管理公司。土地面积为16666.67平方米，土地出让金共5984534.47元，土地用途为商住，使用期限为70年。高明房管局为原告颁发了明国用（2001）字第129号《国有土地使用证》，土地权属人为高明市达隆房地产有限公司，土地用途为住宅用地，终止日期至2067年9月27日，类型为出让，面积为14010平方米。2005年4月21日，佛山市人民政府收回前述土地证，颁发了明国用（2005）第1475号《国有土地使用权证》。权属人为原告，并将土地用途变更为城镇混合住宅用地，使用权类型为出让，终止日期至2067年8月27日。自2001年开始，原告向佛山市规划局高明分局申请对涉案地块开发建设，2007年8月1日，佛山市规划局高明分局作出佛规明函（2007）361号《关于高明区达隆房地产有限公司要求更正荷城彩虹路南侧地块申请的回复》，认为涉案荷城彩虹路南侧地块在《佛山市高明区中心城区总体规划（2001-2020）》和《佛山市高明区近期建设规划（2006-2010）》中规划用地性质为公共绿地，与原告现持有的国有土地使用权证性质不符，故该局目前暂不能对该地块出具规划意见。该局正在组织编制《佛山市高明区东部组团总体规划（2007-2020）》，待该规划编制完成后，才可决定是否给该地块出具正式的规划意见。2011年12月27日，佛山市高明区发展规划和统计局作出佛规明设函（2011）0050号《高明区土地使用规划条件》，该规划条件对原告拥有使用权的前述土地作出了规划使用条件。2012年6月4日，市国土局委托高明国土局与原告签订《国有土地延期动工开发协议》约定，市国土局同意原告在2012年12月27日开发涉案土地。2017年9月26日，原告与市国土局签署《补充协议》。另查，根据《佛山市人民政府办公室印发佛山市国土资源和城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，市国土局作为佛山市的土地管理部门，负责全市土地的管理、监督等工作，负责组织开展节约集约利用土地工作，拟订实施节约集约用地政策，组织或指导闲置用地处置工作，拟订实施建设用地使用权流转、储备、供应政策，拟订国有建设用地供地年度计划和全市土地出让金标准，负责办理一级土地市场的出让、租赁审批，并监督土地使用权出让等交易行为。又查，因佛山市机构改革，原高明国土局、市国土局已不再保留，涉案的职权已由被告承接。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院受理行政诉讼案件的受理范围。被诉的《补充协议》是市国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第五条和《佛山市人民政府办公室印发佛山市国土资源和城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定履行管理涉案土地行政职权与原告签订《补充协议》的，故本案属于行政协议。关于原告的起诉是否超过法定期限的问题。因本案是原告认为被告要求其签订《补充协议》违法而提起行政诉讼，该协议签订日期为2017年9月26日，原告于一年内向本院提起行政诉讼并不违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，被告认为原告的起诉超过起诉期限的理由不成立，本院不予采纳。本案争议焦点是市国土局与原告签订的《补充协议》中是否合法、有效。行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采取了合同的方式，具有双重混合的特征所决定，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议，协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务，作为行政协议各方当事人仍应遵循平等、自由、公平、诚实信用、依约履责等一般的合同原则。案涉的《补充协议》并未违反其他强制性的法律规定，故该《补充协议》应属合法有效。原告认为《补充协议》是其根据市国土局要求签订的，市国土局已明确否认，原告也无提供相应证据证明，且原告的起诉事实理由主要是认为《补充协议》对其与高明房管局签订的《国有土地使用权出让合同书》中土地用途、使用期限、容积率等内容作了变更而引起的诉讼，市国土局是基于2007年国家对商服用地和住宅用地进行了明确分类，根据佛山市高明区人民政府办公室于2013年8月26日印发明府办［2013］118号《佛山市高明区人民政府办公室关于明确城镇混合住宅用地、综合用地对应新土地利用现状分类所定用途及年限有关问题的通知》，对高明区住宅类用地和综合用地对应新土地利用现状分类所定用途及年限进行处理要求情况下才与原告签订《补充协议》，原告也无提供证据证明协议内容的更改不是其真实意思表示，故原告的此项主张缺乏事实依据，本院不予采纳，因此原告认为市国土局的行为造成其损失并要求被告赔偿12948357元的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告佛山市高明达隆房地产有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告佛山市高明达隆房地产有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。下空白）审 判 长  郑旭辉人民陪审员  王俊中人民陪审员  李爱真二〇一九年七月十二日书 记 员  肖静紫