四川省剑阁县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0823行初4号 原告：四川建善商贸有限公司，住所地剑阁县普安镇交通路**。 法定代表人：赵鑫，总经理。 委托诉讼代理人：何发雄，剑阁县剑雄法律服务所法律工作者。 被告：剑阁县公路运输管理所，，住所地剑阁县下寺镇汽车站旁 法定代表人：冯光军，副所长。 委托诉讼代理人：顾勇，男，系该单位副所长。 委托诉讼代理人：魏椿林，四川剑州律师事务所律师。 被告：剑阁县交通运输局，，住所地剑阁县下寺镇剑门大道** 负责人：徐怀峰，局长。 委托诉讼代理人：李建萍，女，该单位法规股干部。 委托诉讼代理人：黄金满，四川剑州律师事务所律师。 第三人：剑阁县普安镇人民政府，住，住所地剑阁县普安镇场镇/div> 法定代表人：任强熙，该镇镇长。 委托诉讼代理人：冉杰，该镇副镇长。 委托诉讼代理人：梁中学，剑阁县普安法律服务所法律工作者。 原告四川建善商贸有限公司（以下简称建善公司）与被告剑阁县公路运输管理所（以下简称县运管所）公路路政管理行政强制一案，本院于2018年5月22日立案后，依职权追加剑阁县交通运输局（以下简称县交通局）作为本案被告、追加剑阁县普安镇人民政府（以下简称普安镇政府）作为本案第三人参加诉讼,依法适用普通程序于2018年7月3日公开开庭进行审理，于2018年8月14日作出（2018）川0823行初9号行政裁定书，驳回建善公司的起诉。建善公司不服该裁定，向四川省广元市中级人民法院提起上诉，该院于2018年12月4日作出（2018）川08行终53号行政裁定书，撤销本院（2018）川0823行初9号行政裁定，由本院继续审理。本院于2019年2月11日重新立案后，依法另行组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭进行了审理。原告建善公司委托诉讼代理人何发雄，被告县运管所委托诉讼代理人顾勇、魏椿林，被告县交通局委托诉讼代理人李建萍、黄金满到庭参加诉讼；第三人普安镇政府经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年9月上旬，被告县运管所、县交通局共同实施行政强制执行，拆除了普安城区原殡仪馆至鹤鸣山道观公路建筑控制区内普安镇老棉麻厂、魏轮胎对面、养路段道班、鹤鸣山道观等地段修建的公交车招呼站。 原告建善公司向本院提出如下诉讼请求：1.请求确认被告县运管所的该行政行为无效,诉讼中变更为确认行政行为违法；2.本案受理费由被告承担。事实及理由：2014年9月16日，原告应普安镇政府招商，签订了普安镇城区公交站台建设经营协议。根据普安镇政府的规划和现场指定，在城区（包括原殡仪馆至塔子山）投资300万元总共建设60座公交车站台，2014年10月底工程完工并进入经营。2017年8月，公司在进行站台维护的过程中发现原殡仪馆至塔子山段8座站台被拆除，经多方了解才知道系被告县运管所拆除，在原告向其提出赔偿申请后，该所于2018年3月20日以原告建站台的行为违反了公路法的规定属违法建筑物、拆除行为系依法履行行政职权为由拒绝赔偿并书面回复。原告认为被告县运管所并不具有公交站台违法认定和拆除公路违法建筑物的行政执法主体资格，其实施的上述具体行政行为无效，诉请依法支持原告的诉讼请求。 原告向本院提供如下证据： 1.2014年9月16日《投资协议书》一份，拟证明原告通过与普安镇政府签订投资协议的方式，投资建设普安城区的公交站台，根据协议的约定原告享有站台广告的收益权； 2.拆除公交站台标识图一份及拆除站台前后对比照片4张，拟证明拆除的站台位置及被拆除的站台的样式； 3.《普安镇公交候车亭广告位租赁合同》一份，拟证明与普安镇政府的投资协议实际履行，原告享有广告收益权； 4.《财产损害索赔申请书》一份，拟证明原告于2017年10月13日向被告县运管所提出索赔； 5.县运管所-剑运政函字[2018]3号《关于拆除县道剑南路普安城区段简易招呼站涉及赔偿问题的函》一份，拟证明原告索赔后县运管所于2018年3月20日才作出回复，诉讼时效至此计算。 被告县运管所未依法递交答辩状，但在庭审中辩称，1.县运管所受县交通局的委托确实实施了原告所述路段公交站台的拆除行为，其具有主体资格和法律依据，该行为合法，实际拆除的站台数量为6座与原告起诉数量不一致；2.原告不是本案诉争的违章公交站台的相对人，该行政行为的相对人为普安镇政府，原告基于协议的相关民事权益，应通过民事诉讼程序向普安镇政府主张；3.原告于2017年9月发现被告实施行政行为，直至2018年5月才向法院提起诉讼，已超诉讼时效。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告县运管所在庭审中提供的证据材料有： 1.县交通局2018年5月30日《关于拆除县道剑苍路普安段简易招呼站的情况说明》一份，拟证明县运管所接受县交通局的委托实施涉案公交站台的拆除行为； 2.《农村客运招呼站维护协议》及四川顺荣建筑工程有限公司（以下简称顺荣公司）《营业执照》、《建筑业企业资质证书》、《法人授权委托书》、《介绍信》各一份，拟证明县运管所与顺荣公司签订协议，由顺荣公司负责实施拆除； 3.《现场收方记录表》6页及照片打印件7张，拟证明只拆除了殡仪馆、魏轮胎、养路段、鹤鸣山公园及道观处的五处公交站台，因魏轮胎处站台较大按2座计算，拆除的设施现保存完好； 4.剑阁县人民政府-剑府发[1998]107号《关于印发的通知》一份，拟证明县交通局主管本县行政区域内各级公路的路政管理工作，在公路或公路控制区范围内的建筑行为或设置标牌、广告的单位或个人必须经路政部门审批； 5.县运管所-剑运政函字[2018]3号《关于拆除县道剑南路普安城区段简易招呼站涉及赔偿问题的函》一份，拟证明拆除前与普安镇政府负责人进行了衔接，是经过其同意才进行的拆除。 被告县交通局于2018年7月2日向本院递交了答辩状，并在庭审中辩称，1.原告所诉普安镇政府招商项目（普安镇城区公交站台经营协议）是未经相关部门批准的违章项目，原告的权益不是合法权益，不应受法律保护；2.原告不是本案的适格主体，被告实施的行政行为与原告并无利害关系，行政行为的相对方为普安镇政府，原告基于与普安镇政府所签订的合同所发生的纠纷，应由合同相对方按照合同约定承担违约责任，县交通局不应承担相关责任；3.被告基于法律的授权，具备公路管理的行政主体资格，因此作出的行政行为合法有效；4.原告没有在法定期限内提起行政诉讼。请求驳回原告的诉讼请求。 被告县交通局在原审2018年7月3日开庭后于2018年8月9日向本院提供的证据材料有： 1.《四川省公路基础数据图》各一份，拟证明涉案路段为剑（剑阁普安）马（马家仑）路属县道； 2.剑阁县县道公路养护段（以下简称县养护段）文件-剑养[2017]11号《关于剑马路、剑苍路、小伏路等十条公路路面状况调查的报告》、剑养[2017]19号《关于解决普安镇城北路道路安全隐患的请示》；县交通局-剑交法[2013]155号《关于下达剑苍路、剑南路安全隐患整治任务的通知》及《竣工结算书》、《竣工结算审核报告》；县养护段《关于管养公路的里程及人员分配情况说明》各一份，拟证明涉案路段为剑马路、剑苍路属于县道，由县交通局在负责管、养，不属于普安镇政府管养范围； 3.《剑阁县普安镇东门桥重建工程竣工文件》一份，拟证明东门桥原属国道108线的主要通行桥梁，为缓解交通拥堵经上报省交通厅改道美丽洲大桥后，东门桥经县交通局整治后移交普安镇政府管理。 第三人普安镇政府在原审2018年7月3日庭审中述称，1.原告诉讼主体资格不适格，与普安镇政府签订投资协议的是华致广告经营部，其负责人为郭有利；2.投资协议约定修建公交站台的路段为城市道路，其管理权限不属于县交通局和县路政所，县交通局不是城市道路的主管部门，其无权拆除；3.拆除程序错误，协议约定所建公交站台是由广运集团、交警队等部门共同选址同意修建，拆除时未征得我方同意，其执法行为违法。 第三人普安镇政府在原审中提交以下证据材料： 1.2014年9月16日普安镇政府与剑阁县华致广告经营部（以下简称华致广告部）签订的《剑阁县普安镇城市公交站台建设项目投资协议书》、华致广告部《营业执照》、《组织机构代码证》及《授权委托书》各一份，拟证明涉案公交站台的投资主体为华致广告部，与本案原告建善公司无关； 2.2018年6月11日普安镇政府《关于公交站台建设的情况说明》及当时会议记录各一份，拟证明普安镇公交站台项目在规划选址过程中，交警、运管、路政、城监、城管等部门均参与并进行现场查勘，确定涉案路段设置公交站台为魏轮胎处2座、道班2座、原毛巾床单厂2座、县医院3座、塔子山处2座，其建设程序合法； 3.剑阁县人民政府-剑府函[2010]111号《关于的批复》、《剑阁县普安城区控制性详细规划-城市土地利用规划总图（2008-2020）》各一份，拟证明涉案公交站台的规划符合普安城区规划范围； 4.《城市道路管理条例》一份，拟证明城市道路的行政管理主体为建设行政主管部门，县交通局及县运管所不是涉案公交站台的行政管理单位。 庭审质证时，各方当事人的质证意见为： 原告对被告县运管所提供的证据质证认为，县交通局的情况说明不能证实其授权合法，顺荣公司的身份与资质与本案争议事实无关联，收方记录与拆除设施的照片不能客观证实拆除的公交站台的数量及拆除行为的合法，至于现存站台的照片没有异议；对县交通局提供的证据质证认为，这些证据本身并不能证实本案争议路段为县道；对第三人提交的证据质证认为，与华致公司的投资协议书已在后期履行的过程中废止，后由本案原告补充签订并履行，其余证据无异议。 被告县运管所对原告提供的证据质证认为：原告公司成立的时间为2015年6月26日，而投资协议签订的时间为2014年9月16日，故对原告出具的投资协议的真实性不予认可，公交站台标识图系原告单方标注，不能证实公交站台的实际数量，对于广告位租赁合同与本案不具关联；对被告县交通局提交的证据无异议；对第三人普安镇政府提交的证据质证认为，普安镇政府有权签订城区内公交站台的投资协议，但建设过程中必须到相关部门办理审批手续，其提交的工作笔记为复印件不能证实其真实性，不能证实获得相关职能部门的批准，城区规划图无异议，但系先有路才有该规划，在公路未移交当地政府时还是由路政部门实施管理。 被告县交通局对原告提供的证据质证认为，原告出示的投资协议的真实性不予认可，图纸及照片无其他证据相印证，并不能证实公交站台的实际数量；对被告县运管所的证据无异议；对第三人普安镇政府提交的证据，其质证意见与县运管所一致。 第三人普安镇政府对原告提交的证据质证认为，投资协议的真实性有异议，与华致广告所签订的协议内容相比存在项目概算金额不一致，其余证据无异议；对被告县运管所提交的证据质证认为，对县交通局的情况说明的关联性有异议，不能证实涉案已被拆除的公交站台系违法建筑，与顺荣公司所签订的协议以及顺荣公司的资质证书、授权委托等与本案不存在关联，其余证据无异议；对被告县交通局提交的证据质证认为，仅认可部分内容，从塔子山到加油站路段属于交通局管理的事实不清楚。 经庭审质证，本院认为被告县运管所提供的顺荣公司的协议及收方记录与本案双方争议的拆除站台的事实认定存在关联，本院予以采信；被告县交通局提供的证据，经本院核实后与其待证观点相符，本院予以采信；原告建善公司提供的投资协议在被告及第三人无证据证实虚假的情况下，本院予以采信；第三人普安镇政府提供的与华致广告部签订投资协议因与原告出示的版本不一致，在其不能证实实际履行情况下，该份证据本院不予采信，提供的会议记录因属复印件，在无其他证据印证其客观真实的情况下，本院不予采信。对于双方无异议的证据，本院予以采信。 本院根据上述有效证据认定以下事实：普安镇政府为进一步加快普安镇公交网络化建设和交通基础设施建设，提升普安镇城市公交服务能力，引资建设城市公交站台。2014年9月16日，普安镇政府与剑阁县华致广告经营部签订《剑阁县普安镇城市公交车站台建设项目协议书》，双方约定由剑阁县华致广告经营部一次性全额投资，项目投资概算为150万元。剑阁县普安镇人民政府将公交车站台80%的广告位经营管理权转让给剑阁县华致广告经营部，经营年限为25年，用于在经营中逐步收回投资。 2015年6月26日，四川建善公司登记成立。 普安镇政府与建善公司分别作为甲、乙方签订了落款时间为2014年9月16日的《投资协议书》，约定普安镇城区公交车站台项目建设投资概算300万元，由乙方一次性全额投资，甲方将公交车站台的广告经营管理权转让给乙方，其经营年限为25年，用于乙方在经营中逐步收回投资。甲方同意乙方使用所建公交车站台、牌，用于广告发布，甲方承诺乙方为该辖区公交站台的唯一建设与经营者；甲方拥有20%广告发布位，用于站台线路指示和发布公益广告，其他80%为乙方用于商业广告发布，通过商业广告收益作为站台的建设维护保养费用和投资收益。在该协议的尾部以手写方式备注：“政府与剑阁县华致广告经营部签的合同已作废”。该协议由双方负责人签字并加盖单位印章予以确认。 2018年11月2日，剑阁县华致广告经营部提供书面《证明》一份，认可两份协议的实际履行主体是赵正建、赵鑫、建善公司和普安镇政府，该广告经营部未实际投资参与履行合同。 2017年9月2日，县运管所与顺荣公司签订《农村客运招呼站维护协议》，约定的内容包括对剑苍公路沿线11个招呼站的拆除。顺荣公司按照合同约定拆除了普安镇老棉麻厂、魏轮胎对面、养路段道班、塔子山后大门道观简易钢结构招呼站。 2017年10月13日，建善公司向县运管所提出赔偿申请。2018年3月20日，县运管所以剑运政函字[2018]3号《关于拆除县道剑南路普安城区段简易招呼站涉及赔偿问题的函》回复建善公司，建议其善后事宜与普安镇政府解决。 2018年5月30日，县交通局出具《关于拆除县道剑苍路普安段简易招呼站的情况说明》一份，认可系县交通局委托县运管所实施的对普安城区老殡仪馆至鹤鸣山道观简易招呼站的拆除行为。 本院认为:本案讼争行政行为的性质属于行政主体在对公路行政管理过程中实施的行政强制执行行为。依照《中华人民共和国行政强制法》第八条“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”的规定，属于可诉的行政行为。针对诉讼中各方主体主要的争议焦点，本院分述认定如下： 一、诉讼主体是否适格的问题。1.建善公司与被诉行政行为有利害关系，是本案适格的原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。诉讼中，建善公司所提交的《项目协议书》虽然落款时间为2014年9月16日，但该合同印章的真实性各方均无异议，且该《项目协议书》明确载明“与剑阁县华致广告经营部签的合同已作废”，结合剑阁县华致广告经营部认可其未实际投资和履行合同，可以认定本案所涉及普安城区原殡仪馆至鹤鸣山道观公交车站台（即顺荣公司依合同约定拆除的普安镇老棉麻厂、魏轮胎对面、养路段道班、塔子山后大门道观简易钢结构招呼站）的投资建设者、经营管理者均是建善公司。县交通局委托县运管所对本案所涉公交车站予以拆除的行政行为与其有利害关系，其提起本案诉讼符合法律规定。2.县运管所、县交通局均系实施被诉行政行为的行政主体，是本案适格的被告。首先，县运管所接受县交通局的委托后，以其本单位的名义与顺荣公司签订协议，将拆除事项以合同约定的方式交由顺荣公司具体实施，实质上实施拆除行为的直接责任主体仍然是县运管所。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，作出行政行为的行政机关是被告，因此，县运管所应当作为被告对实施的强制拆除行为承担责任。其次，县交通局在2018年5月30日以《关于拆除县道剑苍路普安段简易招呼站的情况说明》的形式，认可其委托县运管所实施拆除行为，并且县运管所在本案中辩称也是受县交通局的委托而实施，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，因此，县交通局应当作为被告对委托实施的强制拆除行为承担责任。最后，县运管所、县交通局各自以自己的名义共同实施了涉案公交车站台的强制拆除行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款的规定，县运管所、县交通局是本案的共同被告。3.普安镇政府同被诉行政行为有利害关系，是本案适格的第三人。普安镇政府与建善公司签订《投资协议书》，约定由建善公司投资修建普安镇城区公交车站台，普安镇政府拥有20%广告发布位，用于站台线路指示和发布公益广告，普安镇政府同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。 二、是否超过行政诉讼起诉期限的问题。原告的起诉没有超过行政诉讼的起诉期限。其理由：县运管所、县交通局于2017年9月2日实施行政强制执行时，既未告知行政相对人行政行为的内容，也未告知行政相对人起诉期限，应当根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定计算起诉期限。2017年9月2日，县运管所开始实施行政强制执行，建善公司知道该行政行为后，于2017年10月13日向县运管所提出赔偿申请，县运管所2018年3月20日回复建善公司后，建善公司向人民法院提起行政诉讼，人民法院于2018年5月22日立案受理。因此，建善公司的起诉未超过一年的起诉期限。 三、被诉行政行为的合法性问题。虽然根据县交通局提交的有效证据证实本案涉及的普安城区原殡仪馆至鹤鸣山道观路段属于县道公路，其依照《中华人民共和国公路法》的规定，有权行使公路行政管理职责。如果涉案的简易公交站台违反《中华人民共和国公路法》的相关规定，必须予以行政强制拆除，应严格按照《中华人民共和国行政强制法》第四章的相关规定：即首先应当依法作出行政决定，当事人在决定的期限内不履行义务的，行政机关应当事先催告当事人履行义务，并认真听取当事人的陈述和申辩意见，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，强制执行决定应当以书面形式作出，催告书、行政强制执行决定书应当依法送达当事人。但本案中县交通局在实施强制拆除过程中，既未依照《中华人民共和国公路法》的规定作出行政决定，也明显违反了《中华人民共和国行政强制法》所规定的行政强制执行程序。另，县运管所是县交通局设立的道路运输市场管理部门，不是法律规定的公路管理机构，其不得行使公路行政管理职责。即使排除对县交通局委托的合法性考量而接受其委托，也应当以委托人县交通局的名义实施受委托的行为，然而，县运管所却以其本单位的名义，采取合同约定的方式交由第三方实施受委托的行为，明显缺乏法律根据。所以，县运管所、县交通局各自以自己的名义共同实施的行政强制执行，因违反了《中华人民共和国行政强制法》规定的行政机关强制执行程序，属于违法行政行为。建善公司主张确认该行政行为无效的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九十九条的规定，经本院向建善公司释明法律后，该公司同意将诉讼请求变更为确认该行政行为违法，本院予以支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，第二十六条第一款、第四款、第五款，第二十九条第一款，第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十条第三款，第六十四条第一款的规定，判决如下： 确认被告剑阁县公路运输管理所、剑阁县交通运输局拆除本案所涉普安城区原殡仪馆至鹤鸣山道观公路沿线的公交车招呼站的行政行为违法。 本案受理费50.00元，由被告剑阁县公路运输管理所、剑阁县交通运输局各负担25.00元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省广元市中级人民法院。 审判长 罗  晓  莉 审判员 赵  冬  梅 审判员 罗    海 二〇一九年七月十八日 书记员 阙小青（代）