广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终452号上诉人（原审原告）：史灿辉，男，汉族，身份证住址：广东省东莞市，上诉人（原审原告）：何灼然，男，汉族，身份证住址：广东省东莞市，上诉人（原审原告）：余笑艮，女，汉族，身份证住址：广东省东莞市，上诉人（原审原告）：孔彩贤，女，汉族，身份证住址：广东省东莞市，被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府，住所地：广东省东莞市鸿福路**，组织机构代码证号：70773468-1。法定代表人：梁维东，市长。委托代理人：张剑萍，东莞市法制局工作人员。委托代理人：王英臻，东莞市法制局工作人员。原审第三人：东莞市国土资源局，，住所地：广东省东莞市东城区东城大道**组织机构代码：00733020-5。法定代表人：刘杰，该局局长。委托代理人：方妙娇，该局工作人员。委托代理人：王荣，广东名道律师事务所律师。原审第三人：东莞市麻涌镇房地产开发公司，住所，住所地：东莞市麻涌镇府内社会信用代码：914419001980221401。法定代表人：袁沛光，总经理。委托代理人：李旭光，东莞市司法局麻涌分局工作人员。委托代理人：康世为，广东赋诚律师事务所律师。原审第三人：东莞市麻涌镇大步村村民委员会，住所，住所地：广东省东莞市麻涌镇大步村机构代码：K30814836。负责人：李建生，该村委会主任。委托代理人：刘勇，广东坤益律师事务所律师。上诉人史灿辉、何灼然、余笑艮、孔彩贤（以下简称“史灿辉等四人”）因与被上诉人东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）、原审第三人东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）东莞市麻涌镇房地产开发公司（以下简称“麻涌房地产公司”）、东莞市麻涌镇大步村村民委员会（以下简称“大步村委会”）行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院（2016）粤19行初27号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告于2015年11月5日向东莞国土局举报麻涌房地产公司、大步村委会合作开发国动房地产项目，非法侵占东莞市麻涌镇大步村146.1亩土地。东莞国土局于2015年12月15日作出《复函》（东国土资（执法）函〔2015〕970号）。原告不服该复函，申请行政复议。在复议期间，东莞国土局经调查，于2016年4月9日撤销该复函，作出《复函》（东国土资（执法）函〔2016〕111号）。东莞市政府于2016年4月29日作出《行政复议决定书》（东府行复〔2016〕80号），确认《复函》（东国土资（执法）函〔2015〕970号）违法。原告因对《复函》（东国土资（执法）函〔2016〕111号）有异议，于2016年5月11日向东莞市政府提出行政复议申请，要求确认东莞国土局作出的此复函违法并撤销，东莞国土局重新查处举报事项。东莞市政府于2016年5月18日受理原告申请并通知东莞国土局进行答复。东莞市政府经审查，认为原告提出举报时，孔彩贤没有承包地，史灿辉、余笑艮、何灼然已于2009年起不再承包土地，不涉及因维护自身合法权益而举报相关违法行为人，与东莞国土局作出的《复函》（东国土资（执法）函〔2016〕111号）没有利害关系，不符合行政复议的受理条件，遂依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，于2016年6月24日作出《驳回行政复议申请决定书》（东府行复〔2016〕183号），驳回原告的行政复议申请，并分别于2016年7月1日、7月5日送达原告及东莞国土局。史灿辉等四人不服该复议决定，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.确认被告作出《驳回行政复议申请决定书》（东府行复〔2016〕183号）的具体行政行为侵犯了原告的合法权益，其具体行政行为违法；2.被告依法受理原告不服第三人东莞国土局作出的《复函》（东国土资（执法）函〔2016〕111号）而提出的行政复议申请，并依法作出《行政复议申请决定书》；3.本案诉讼费用由被告承担。另查明，东莞国土局作出的《复函》（东国土资（执法）函〔2016〕111号）主要内容为：原告反映的146亩土地，约125亩于2008年征为国有，2015年7月碧桂园房地产开发公司通过招拍挂方式取得其中43.49亩国有土地使用权，另约21亩仍为集体农用地。麻涌房地产公司、大步村委会签订的开发房地产项目协议属于村委会代表集体经济组织对外行使民事权利与第三方签订的协议。原告可以请求人民法院或仲裁机构变更或撤销。再查明，原告于复议期间陈述，146.1亩土地为东莞市麻涌镇大步村的土地，没有土地承包的相关证明。2009年11月，大步村委会收回史灿辉、余笑艮、何灼然承包的土地，于2010年发包给外村人使用，孔彩贤则没有承包过146.1亩土地中的任何部分。原告于庭审中明确，没有承包过举报材料中所指土地，大步村委会将土地发包给外村人种植水稻，没有发包给本村村民使用。大步村委会于庭审中提出，村委会在1993年已收回原告举报材料中所指的大步村集体所有农用地，统一对外发包，承包人包括本村村民及外村人。原审法院认为，本案为行政复议纠纷。东莞市政府的行政复议行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，……”、第二十三条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。……”、第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”的规定，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议申请人与具体行政行为有利害关系是受理行政复议申请的条件之一。本案争议焦点在于原告与第三人东莞国土局所作《复函》（东国土资（执法）函〔2016〕111号）是否有利害关系。原告举报要求东莞国土局查处麻涌房地产公司、大步村委会非法侵占146.1亩集体土地的行为，但原告确认举报时未承包该地块。由于原告不是该地块的土地所有权人、土地使用权人或实际使用人，其举报不属为维护自身合法权益而提出，东莞国土局所作《复函》（东国土资（执法）函〔2016〕111号）对原告的权益不产生实际影响，原告就该复函申请行政复议，不符合行政复议受理条件。东莞市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项关于受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回复议申请之规定，驳回原告的行政复议申请，事实清楚，依据充分。原告请求确认《驳回行政复议申请决定书》（东府行复〔2016〕183号）违法及要求被告受理行政复议申请并作出《行政复议决定书》的理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告史灿辉、何灼然、余笑艮、孔彩贤的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告史灿辉、何灼然、余笑艮、孔彩贤负担。上诉人史灿辉等四人不服上述判决，向本院提起上诉称：一、上诉人与第三人东莞国土局所作《复函》（东国土资（执法）函〔2016〕111号）具有利害关系。上诉人是东莞市麻涌镇大步村村民，以家庭承包的方式承包着本集体组织的土地。涉案地块是大步村集体所有农用地，根据《中华人民共和国物权法》第五条规定，上诉人以及本村其他农民有权依法承包经营。另外，根据《物权法》第五十八条、五十九条。涉案土地是大步村集体成员的集体所有财产，处分集体所有财产，应当符合《村民委员会组织法》第二十二条、二十四条的规定，召开村民会议讨论通过，然而原审第三人并没有依法召开，违反了《土地管理法》和《物权法》相关规定，严重侵犯了上诉人的合法权益。上诉人针对原审第三人非法开发房地产、非法侵占涉案地块事项向东莞市国土局举报，东莞市国土局作出《复函》（东国土资（执法）函〔2015〕970号），该行为中被上诉人已经确认了上诉人与《复函》具有利害关系。现也应具有利害关系。二、上诉人的诉求具有实施和法律依据。上诉人对原审第三人重新作出《复函》（东国土资（执法）函〔2016〕111号）的具体行政行为不服，依法再向被上诉人提起行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条规定。三、一审法院对事实部分故意混淆视听，偏离审查主题，显失公平。一审法院对上诉人提交的所有证据的真实性与关联性予以认定，但没有针对上诉人的诉求展开调查。四、一审法院错误归纳本案争议焦点，并在判决书中擅自更改争议焦点，显失公平。请求：1、撤销广东省东莞市中级人民法院（2016）粤19行初27号行政判决，支持上诉人的诉讼请求；2、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人东莞市人民政府二审答辩称，上诉人不涉及因维护自身合法权益而举报相关违法行为人，与《复函》没有利害关系，上诉人所提申请不符合行政复议的受理条件，答辩人作出的《驳回行政复议申请决定书》（东府行复〔2016〕183号），认定事实清楚，适用法律正确，作出行政复议决定的程序合法。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人东莞国土局二审述称，答辩人对上诉人的举报事项已依法履行法定职责，事实清楚，依据充分，程序合法，应予维持。原审判决正确，应予维持。上诉人的上诉没有事实与法律依据，应予驳回。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人大步村委会二审述称，上诉人与东莞国土局依法作出的《复函》没有利害关系，一审判决正确。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人麻涌房地产公司二审述称，上诉人与《复函》没有利害关系，东莞市人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（东府行复〔2016〕183号），认定事实清楚，适用法律正确。答辩人不存在“非法侵占集体土地开发房地产”之行为。上诉人的诉请没有事实和法律依据，应予驳回。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系行政复议纠纷。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”根据上述规定，行政复议申请人与具体行政行为有利害关系是受理行政复议申请的条件之一。本案中，上诉人举报要求东莞国土局查处麻涌房地产公司、大步村委会非法侵占146.1亩集体土地的行为。由于上诉人不是该地块的土地所有权人、土地使用权人或实际使用人，东莞国土局所作《复函》（东国土资（执法）函〔2016〕111号）对上诉人的权益不产生实际影响，上诉人就该复函申请行政复议，不符合行政复议受理条件。东莞市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项关于受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和实施条例规定的受理条件的，应当决定驳回复议申请之规定，驳回上诉人的行政复议申请，事实清楚，依据充分,符合法律规定。上诉人请求确认《驳回行政复议申请决定书》（东府行复〔2016〕183号）违法及要求被上诉人受理行政复议申请并作出《行政复议决定书》的理由不成立，本院不予支持。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人史灿辉、何灼然、余笑艮、孔彩贤共同负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一九年七月十五日书记员  李文蓝王秋喆