甘肃省兰州市西固区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）甘0104民初1862号 原告：兰州市西固区陈坪供销社，住所地兰州市西固区西固东路**。 法定代表人：刘亚安，该供销社主任。 委托诉讼代理人：苗延东，甘肃正天合（兰州新区）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘慧敏，甘肃正天合律师事务所律师。 被告：兰州市公路运输管理处，住，住所地兰州市城关区永昌路**/div> 法定代表人：王胜太，该管理处处长。 委托诉讼代理人：张玉成，该管理处职工，住兰州市城关区。 委托诉讼代理人：胡荐，该管理处职工，住兰州市城关区。 原告兰州市西固区陈坪供销社（以下简称陈坪供销社）诉被告兰州市公路运输管理处（以下简称公路运输管理处）合同纠纷一案,本院于2019年6月10日立案后，依法适用简易程序公开开庭进行审理。陈坪供销社法定代表人刘亚安及其委托诉讼代理人苗延东与公路运输管理处委托诉讼代理人张玉成、胡荐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 陈坪供销社向本院提出诉讼请求：1.依法判决解除陈坪供销社与公路运输管理处签订的《合同书》；2.依法判决位于兰州市西固区西固东路128号1902.574㎡国有土地使用权归陈坪供销社享有，公路运输管理处配合将该地块土地使用权登记至陈坪供销社名下；3.依法判令公路运输管理处向陈坪供销社支付违约金64万元；4.本案诉讼费由被告负担。事实与理由：2009年6月10日，公路运输管理处因建设西固货运信息服务站的需要，与陈坪供销社签订《合同书》，约定陈坪供销社将其名下的兰州市西固区西固东路128号1902.574㎡的国有划拨土地使用权变更为国有出让用地后，连同地上建筑物一并作价320万元转让给公路运输管理处。双方还约定，一方违约的，按合同转让价款的20%向另一方支付违约金。合同签订后，陈坪供销社向兰州市国土资源局申请将涉案地块变更为出让用地，并向兰州市西固区供销合作社联合社申请转让上述土地使用权及地上建筑物，获得兰州市西固区供销合作社联合社的批复同意。2009年8月17日，陈坪供销社向兰州市国土资源局出具委托书，委托兰州市公路运输管理处西固管理所解舒宏同志办理涉案地块的土地出让手续。2010年3月11日，兰州市交通运输局作出《关于对西固东路128号土地进行定向招拍挂的请示》，表示陈坪供销社将涉案地块上交政府定向招拍挂，用于西固货运信息服务站项目建设。2010年5月4日，兰州市人民政府召开市长办公会议，形成（2010）49号《兰州市人民政府市长办公会议纪要》。会议纪要认为，西固货运信息服务站属于城市基础设施建设，符合国家有关土地划拨政策的规定，应当以行政划拨方式解决用地问题。2011年9月1日，兰州市人民政府作出《关于收回西固区陈坪供销社国有建设用地使用权的通知》，将涉案地块土地使用权，用于西固货运信息服务站项目建设。其后，涉案地块土地使用权划拨至公路运输管理处名下。至此，陈坪供销社依约配合将涉案地块土地使用权登记至公路运输管理处名下，并清退了房屋承租户，做好了交付土地及地上房屋的准备。公路运输管理处至今仅以2万元／月的支付方式，向陈坪供销社支付了48万元的转让款，用于缴纳陈坪供销社职工养老保险。陈坪供销社多次催促公路运输管理处继续履行合同、支付剩余价款或者解除合同、返还涉案地块土地使用权。公路运输管理处表示，西固货运信息服务站项目被列为“楼堂馆所”，未通过审查，且不符合城市总体规划，该项目建设资金已经上缴财政，无法继续履行合同。公路运输管理处的行为属于严重违约，导致陈坪供销社的合同目的不能实现，故其诉至法院。 公路运输管理处辩称，首先，陈坪供销社的起诉已经超过诉讼时效。其次，公路运输管理处与陈坪供销社签订涉案地块使用权转让合同时，双方缺乏法律意识，对该地块土地性质认识不清，致合同无法实际履行或者无法实现合同目的。涉案地块属国有土地，陈坪供销社因政府无偿划拨而取得该地块的土地使用权，其无权转让该地块的土地使用权。公路运输管理处是事业单位法人，本次用地项目属于城市基础设施建设和公共服务，只能通过政府行政划拨取得土地使用权。因此，合同目的在双方签订合同之初已无法实现。兰州市人民政府收回涉案地块的土地使用权，将该地块土地使用权划拨给公路运输管理处。陈坪供销社无权要求公路运输管理处配合其将涉案土地使用权转移登记至其名下。再次，陈坪供销社在明知涉案土地使用权为划拨取得的情形下，与公路运输管理处签订合同，应承担缔约过失责任。双方在合同履行过程中均有违约，且陈坪供销社违约在先，且是根本违约。依合同约定，陈坪供销社应先将划拨土地转为出让土地，完成拆迁和交付土地后，公路运输管理处向其支付合同价款。陈坪供销社未依约将划拨土地转为出让土地，亦未完成拆迁、交付土地。 本院经审理认定事实如下：对于当事人双方没有争议的事实，本院予以确认。 陈坪供销社提交的《合同书》、《国有土地使用权证》、《房屋所有权证》、《关于建设西固货运信息服务站项目立项的批复》、陈坪供销社陈供字第（006）号文件、兰州市西固区供销合作联社西供党发［2009］10号及西供发［2010］3号文件、委托书、《关于对西固东路128号土地进行定向招拍挂的请示》、［2010］49号《兰州市人民政府市长办公会议纪要》、《兰州市人民政府关于收回西固区陈坪供销社国有建设用地使用权的通知》、《关于终止合同的通知》、《关于协调解决陈坪供销社土地使用权的函》及其收发文簿内页，与公路运输管理处提交的国有土地使用证、［2010］49号《兰州市人民政府市长办公会议纪要》、兰州市国有建设用地划拨决定书、《兰州晨报》公告、借条、照片，以上是当事人对真实性无异议的证据，具有客观性、合法性及与本案纠纷的关联性，可以作为认定案件事实的依据，本院对以上证据予以采信。 陈坪供销社提交《关于西固货运信息服务站项目的请示》、《关于西固货运信息服务站项目建设用地的请示》，证明西固货运信息服务站项目未通过审查，项目建设资金已经上缴财政，合同无法继续履行。公路运输管理处认为以上两份请示无单位签章，故对其真实性提出异议。本院对公路运输管理处的质证意见予以采纳，对以上两份请示不予采信。 通过对当事人提交的证据进行审查认定并结合庭审调查，本院认定如下案件事实：涉案地块位于兰州市西固区西固东路128号，面积为1902.574㎡。陈坪供销社依划拨取得该地块的土地使用权，并于2006年11月8日取得国有土地使用权证书。涉案地块上的房屋所有权登记在陈坪供销社名下，现由陈坪供销社出租获利。2009年6月10日，陈坪供销社（乙方）与公路运输管理处（甲方）签订《合同书》。《合同书》约定，“乙方已申请土地管理部门将该土地变更为出让性质”，乙方将该地块国有土地使用权及地上附属建筑物作价320万元转让给甲方，“由甲方依法享有该土地使用权及地上附属建筑物的合法所有权”。合同对价款的支付、土地的交付、地上附、地上附着物的拆迁及违约责任均有约定订当日，陈坪供销社向兰州市国土资源局提交陈供字第（006）号文件，提出“拟将原划拨土地申请改办为出让土地”的申请。2009年6月19日，兰州市西固区供销合作社联合社作出西供党发［2009］10号《关于出让土地使用权的申请批复》，表示“同意你社（陈坪供销社）转让土地申请”。2009年8月17日，陈坪供销社向兰州市土地局出具委托书，委托公路运输管理处西固管理所解舒宏同志办理涉案土地的出让手续。自2009年12月至2011年12月，公路运输管理处每月向陈坪供销社支付2万元，总共支付48万元。2010年3月2日，兰州市西固区供销合作社联合社向陈坪供销社作出《关于陈坪供销社土地定向招拍挂的批复》，表示“同意陈坪供销社土地进行招拍挂”。2010年3月11日，兰州市交通运输局向兰州市人民政府提请《关于对西固东路128号土地进行定向招拍挂的请示》，载“该社（陈坪供销社）同意将该宗土地上缴政府定向招拍挂给兰州市公路运输管理处作为交通运输部投资建设的西固货运站一期项目‘西固货运信息服务站’项目用地”，“恳请市政府将该宗土地进行定向招拍挂”。2010年5月4日，兰州市人民政府市长办公会议对“西固道路运输信息服务站”建设用地问题进行了专题研究，明确了项目建设用地的供地方式，并于2010年5月10日形成［2010］49号《兰州市人民政府市长办公会议纪要》，载“鉴于该项目属城市基础设施建设和公共服务范畴，符合国家有关土地划拨的政策规定，应采用行政划拨的方式解决”，项目具体选址在涉案地块。2010年7月12日，兰州市发展和改革委员会向公路运输管理处作出《关于建设西固货运信息服务站项目立项的批复》，项目名称为“建设西固货运信息服务站项目”，项目选址在涉案地块。该批复另对建设内容及规模、总投资及资金来源等均有记载。2011年9月1日，兰州市人民政府向陈坪供销社作出《兰州市人民政府关于收回西固区陈坪供销社国有建设用地使用权的通知》，同意将涉案地块的国有建设用地使用权收回，作为西固货运信息服务站项目建设用地，并载“请接此文后即向国土资源局西固分局办理土地使用权注销登记”。2011年9月14日，《兰州晨报》刊发《兰州市国土资源局收回国有土地使用权的公告》，载涉案地块土地使用权被收回，作为西固货运信息服务站项目建设用地。2012年7月10日，兰州市人民政府向公路运输管理处作出《兰州市人民政府关于给兰州市公路运输管理处划拨“西固货运信息服务站”项目建设用地的通知》，同意将涉案地块的国有建设用地作为西固货运信息服务站项目建设用地划拨给公路运输管理处。2012年7月28日，兰州市国土资源局作出甘拨A（兰［2012］26号）国有建设用地划拨决定书。2012年11月19日，公路运输管理处取得涉案地块土地使用权，国有土地使用权证为兰国用（2012）第X1065号，载“使用权类型：划拨”。其后，西固货运信息服务站项目建设因故被叫停。2013年7月10日，陈坪供销社向公路运输管理处发出《关于终止合同的通知》，要求终止合同。2018年9月28日，陈坪供销社向公路运输管理处发出《关于协商解决陈坪供销社土地使用权的函》，提出两点建议，一是兰州市人民政府将涉案地块土地使用权重新划拨给陈坪供销社，二是签订涉案地块土地使用权仍归陈坪供销社所有的补充协议。 本院认为，土地是人类重要的生产、生活资料。我国对土地实行社会主义公有制，土地属于国家或者集体所有。划拨取得土地使用权是经县级以上人民政府批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将土地交付其使用或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用。我国行政法规对划拨土地使用权的转让作出强制性规定。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条与第四十五条第一款规定，转让划拨土地使用权的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，否则不得转让。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，合同无效。陈坪供销社经政府划拨取得涉案地块的土地使用权，未经政府行政主管部门批准而与公路运输管理处签订涉案土地使用权转让合同，违反行政法规的强制性规定，依《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定，该合同应属无效。 陈坪供销社提出解除其与公路运输管理处签订的《合同书》并要求公路运输管理处向其支付64万元违约金的诉讼请求，本院对此不予支持，理由如下：合同解除权的行使及违约责任的承担均以合同依法成立并生效为前提。《合同书》因违反行政法规的强制性规定归于无效，陈坪供销社不能对无效的合同行使解除权或者主张违约责任。 陈坪供销社提出要求判令涉案地块土地使用权归其所有的诉讼请求，并提出要求公路运输管理处配合将该地块土地使用权登记至其名下的诉讼请求，本院对此不予支持，理由如下：土地使用权属于不动产物权的一种，其设立与取得受《中华人民共和国物权法》调整。依《中华人民共和国物权法》第九条第一款及第一百三十九条的规定，土地使用权自土地行政主管部门登记时设立，未经登记，不生效力。涉案地块的土地使用权以登记为生效原则。现涉案地块的土地使用权登记在公路运输管理处名下，陈坪供销社提出确认该权利归其所有的诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持；涉案地块土地使用权是政府通过行使行政权力，将该地块的土地使用权收回后划拨给公路运输管理处，并将该地块使用权登记在公路运输管理处名下，公路运输管理处取得该地块的土地使用权。陈坪供销社要求公路运输管理处配合将涉案地块的土地使用权转移登记至其名下的诉讼请求缺乏请求权基础，本院不予支持。 另，公路运输管理处未提出要求陈坪供销社向其返还48万元款项的反诉请求，且该笔款项属于陈坪供销社未经批准擅自转让划拨土地使用权而得。依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条的规定，该笔款项应由市、县人民政府土地管理部门处理，不属于人民法院民事案件的审理范围，本院不予处理。 综上所述，陈坪供销社与公路运输管理处签订的《合同书》因违反行政法规的强制性规定，应属无效合同。依照《中华人民共和国物权法》第九条第一款、第一百三十九条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条第一款、第四十六条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决如下： 驳回原告兰州市西固区陈坪供销社的诉讼请求。 本案减半收取的案件受理费6600元，由原告兰州市西固区陈坪供销社负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省兰州市中级人民法院。 审判员  张倩倩 二〇一九年七月十七日 书记员  徐思思 附：相关法律条文 《中华人民共和国物权法》 第九条第一款不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。 第一百三十九条设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。 《中华人民共和国合同法》 第五十二条第五项有下列情形之一的，合同无效： （五）违反法律、行政法规的强制性规定。 《中华人民共和国城市房地产管理法》 第二十三条土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。 依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 第四十四条划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。 第四十五条第一款符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押： （一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人； （二）领有国有土地使用证； （三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明； （四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。 第四十六条对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。 《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》 第十一条土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第六十四条第一款当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。