江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终2068号 上诉人（原审原告）王金龙，男，汉族，住镇江市。 委托代理人宋玉成，北京市中盾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）镇江市人民政府，住所地镇江市南徐大道**。 法定代表人张叶飞，该市市长。 委托代理人曾建平，该市司法局行政复议处副处长。 委托代理人林莉，该市司法局行政复议处副处长。 上诉人王金龙诉被上诉人镇江市人民政府（以下简称镇江市政府）行政复议一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（2018）苏11行初40号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2013年3月15日，镇江市政府作出镇房征字2013年第3号《房屋征收决定》，决定对李家大山片区旧城改造项目范围内的房屋实施征收，该项目的房屋征收部门为镇江市人民政府房屋征收办公室（以下简称镇江市征收办），房屋征收实施单位为镇江市润州区房屋征收与拆迁安置中心（以下简称润州区征拆中心）。王金龙位于镇江市润州区××路××号的房屋在此次房屋征收范围内。 2018年2月5日，镇江市征收办收到王金龙要求获取“其位于李家大山××被征收房屋（李苑路南侧一处、北侧一处）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《关于市区国有土地上房屋征收中对未经登记建筑调查、认定和处理的意见》的相关规定，进行调查、认定和处理的书面结果”的政府信息申请。2018年2月11日，镇江市征收办向王金龙作出了镇拆（征）办信依（2018）第6号—公告《政府信息公开告知书》，告知王金龙：李家大山新村三区17号房屋产权证登记面积为35.2平方米，无未经登记建筑；李家大山××路××号房屋有未经登记建筑，并将润州区征拆中心《未经登记建筑认定处理意见》作为附件送达给王金龙。 王金龙于2018年2月14日以镇江市征收办为被申请人向镇江市政府申请行政复议，其复议请求为“撤销被申请人对申请人位于镇江市润州区××路××号的房屋作出的《未经登记建筑认定处理意见》（房屋调查编号B27），并责令被申请人对申请人的房屋重新进行认定”。镇江市政府经审查后决定予以受理，于2018年2月22日向镇江市征收办发出了《镇江市人民政府行政复议答复通知书》，2018年2月26日，镇江市征收办向镇江市政府提交《行政复议答复书》及证据材料。镇江市政府经审查认为王金龙提起的行政复议申请，无事实依据，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第一项以及第四十八条第一款第二项规定，作出[2018]镇行复第11号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称11号复议决定），驳回王金龙的行政复议申请，并通过国内挂号信函邮寄送达王金龙及镇江市征收办。王金龙对11号复议决定不服，诉至法院，请求撤销镇江市政府作出的11号复议决定，并判令镇江市政府对王金龙申请的行政复议案件继续进行审理。 原审法院另查明，2014年12月6日，王金龙与房屋征收实施单位签订了《房屋征收补偿协议》，协议中载明房屋未经登记建筑部分的面积与编号为B27《未经登记建筑认定处理意见》中对未经登记建筑的认定一致。 原审法院认为，镇江市政府具有作出行政复议决定的法定职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”在国有土地上房屋征收过程中，有权部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，仅是对嗣后评估机构依法作出评估报告，以及市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，因而不属于行政诉讼的受案范围。本案中，王金龙与房屋征收实施单位已经签订《房屋征收补偿协议》，编号为B27《未经登记建筑认定处理意见》的结果已体现在该《房屋征收补偿协议》中，《未经登记建筑认定处理意见》只是双方最终订立房屋征收补偿协议的过程性行为，其本身并不直接设定行政法上的权利义务关系，故王金龙要求撤销上述《未经登记建筑认定处理意见》并要求对其房屋重新认定的请求既不属于行政诉讼的受案范围，也不属于行政复议的受理范围。镇江市政府是否作出复议决定以及如何作出复议决定均对王金龙的权利义务并不产生实际影响。综上，王金龙要求撤销镇江市政府作出的11号复议决定而提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回王金龙的起诉。 上诉人王金龙上诉称：1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，市、县级人民政府在作出房屋征收决定前，有义务组织相关部门依据事实和法律对被征收人未经登记的房屋进行调查和认定。2、上诉人位于镇江市润州区××路××号的房屋为三层楼房，总面积共计约310平方米，不是《未经登记建筑认定处理意见》（房屋调查编号：B27）中所述的161.15平方米，上诉人的房屋依据镇江市的相关规定应当被确权认定，而润州区征拆中心认为上诉人位于李家大山××路××号的房屋“为161.15平方米，认定面积仅有62.3平方米”，显然不符合客观事实，更与法律规定相悖。3、上诉人据此向镇江市政府申请行政复议被驳回，理由是行政复议的被申请人主体不适格，但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收实施单位受房屋征收部门委托进行拆迁，房屋征收实施单位的行为应当由房屋征收部门承担责任，故上诉人在此行政复议程序中所列的被申请人主体适格。综上，请求本院撤销原审裁定，并指令原审法院继续对本案进行审理。 被上诉人镇江市政府二审听证答辩称，被上诉人经审查认为，根据《关于市区国有土地上房屋征收中对未经登记建筑调查、认定和处理的意见》中第二条的规定，对未经登记建筑进行调查登记并不是被申请人镇江市征收办的职能。因此，被上诉人认为上诉人提出的行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条第一项以及第四十八条第一款第二项之规定。综上，请求本院依法驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是镇江市政府针对上诉人王金龙提出的行政复议申请作出的驳回行政复议申请决定是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”根据上述规定，未经登记建筑的认定处理行为虽然是为其后的评估机构依法作出评估报告，以及市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件，但其本身具有行政确认的法律效力，对相关权利人的权利义务产生了直接影响，是独立的行政行为，属于行政复议和行政诉讼的受理范围。因此，原审法院认为未经登记建筑认定处理行为不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围的裁判理由不能成立。本案中，案涉《房屋征收补偿协议》的签订日期为2014年12月6日，王金龙自签订协议之日起就应当知道未经登记建筑的认定处理内容，但其迟至2018年2月才向镇江市政府申请行政复议，明显超过申请行政复议的法定期限。同时，镇江市政府于2018年2月14日收到王金龙的行政复议申请后，于同年4月12日作出11号复议决定并送达双方当事人，程序上亦符合行政复议法第十七条第一款、第三十一条第一款等规定。故镇江市政府依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，作出驳回王金龙行政复议申请的行政复议决定，结果并无不当。原审法院对于明显不符合行政复议受理条件的行政复议案件，裁定驳回起诉，虽然理由不当，但结果并无不当。 综上，上诉人王金龙的上诉请求缺乏事实和法律依据，原审裁定驳回其起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 朱建新 审 判 员 马生安 审 判 员 陆 媛 法官助理 吕长城 二〇一九年七月二日 书 记 员 胡志成