河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终251号上诉人（一审被告）郑州市金水区人民政府，住所地郑州市金水区东风路**。法定代表人魏东，区长。委托代理人张成海，郑州市金水区杨金路街道办事处工作人员。委托代理人张杰，河南师道律师事务所律师。被上诉人（一审原告）马立峰，男，回族，1958年11月18日出生，住郑州市金水区。委托代理人李群杰，北京在明律师事务所律师。一审被告郑州市金水区自然资源局（原郑州市金水区国土资源局），，住所地郑州市金水区卫生北路**法定代表人梁新生，局长。委托代理人杨健，该局工作人员。委托代理人李卫富，河南尚天律师事务所律师。一审被告郑州市金水区杨金路街道办事处，住，住所地郑州市金水区马林村永兴路**/div>行政负责人王刚，主任。委托代理人张成海，该办事处工作人员。委托代理人张杰，河南师道律师事务所律师。一审第三人郑州市金水区杨金路街道办事处马林村村民委员会，住，住所地郑州市金水区柳林镇祁圪挡村/div>负责人王伟东，主任。委托代理人刘斌，该村委会工作人员。马立峰诉郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）、郑州市金水区国土资源局（以下简称金水区国土局）、郑州市金水区杨金路街道办事处（以下简称杨金路街道办）及第三人郑州市金水区杨金路街道办事处马林村村民委员会（以下简称马林村委会）确认强拆行为违法一案，金水区政府不服郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初989号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。马立峰一审诉称，马立峰在郑州市金水区柳林镇祁圪挡新区4号楼3单元西户拥有合法房屋，因郑州东动车所改扩建工程项目被纳入征收范围内。金水区东动车所改扩建工程征地拆迁暨宋庄祁圪挡村合村并城项目指挥部系该项目的具体实施部门。2018年8月7日，杨金路街道办会同第三人马林村委会强制拆除马立峰房屋3-6层，严重破坏1-2层，导致屋内物品损失严重。马立峰认为一审被告及第三人在未与马立峰签订安置补偿协议，未经催告并申请法院强制执行的情况下，对马立峰房屋进行暴力拆除，违反法定程序，侵害马立峰合法权益。金水区政府作为集体土地征收的法定组织主体，金水区国土局作为具体实施集体土地征收的法定主体，也应为强拆行为承担责任。综上，请求：1.确认一审被告及第三人强拆马立峰房屋行为违法；2.诉讼费用由一审被告承担。郑州铁路运输中级法院一审查明，马立峰在郑州市金水区柳林镇祁圪挡新区4号楼3单元西户拥有合法房屋，该房屋在金水区东动车所改扩建工程征地拆迁范围之内。2015年10月29日，河南省人民政府重点项目建设办公室、河南省国土资源厅、河南省铁路建设协调办公室下发豫政重点办〔2015〕35号关于切实做好郑州至万州铁路（河南段）建设用地保障工作的通知，对征地拆迁、安置补偿等问题作出了明确规定。2016年1月30日，中国铁路总公司与河南省人民政府下发铁总鉴函〔2016〕96号关于新建郑州至万州铁路河南段初步设计的批复，原则同意扩建郑州东动车运用所的总平面设计，在既有动车运用所北侧扩建6线检查库及25条存车线。同年4月28日，郑州市国土资源局与金水区人民政府签订郑州至万州铁路郑州段及东动车所改扩建工程建设征地拆迁实施协议，金水区人民政府为郑万铁路郑州段建设征地拆迁工作的组织主体、协调主体和责任主体。2017年8月22日，金水区东动车所改扩建工程征地拆迁暨宋庄祁圪挡合村并城项目指挥部（以下简称指挥部）制定了金水区东动车所改扩建工程征地拆迁暨宋庄祁圪挡合村并城项目拆迁补偿安置方案及补充标准。同年10月，指挥部张贴致马林村（宋庄及祁圪挡）村民的一封信，对于宅基地内附着物拆迁补偿及安置政策作出说明，同年11月22日，指挥部下发通告，要求被拆迁人在规定时间内完成搬迁。同年11月28日，指挥部张贴致马林村（宋庄及祁圪挡）村民的再一封信。同年12月29日，指挥部下发通告，告知金水区东动车所改扩建工程征地拆迁暨宋庄祁圪挡合村并城项目工作进入房屋建筑拆除阶段，2018年1月1日起实施停电。2018年1月1日，指挥部张贴拆迁通告。马立峰不同意补偿标准，一直未与指挥部签订拆迁补偿安置协议。同年8月7日，马立峰的房屋被强制拆除。马立峰不服一审被告的拆除行为，向一审法院提起行政诉讼。郑州铁路运输中级法院一审认为：（一）杨金路街道办及金水区国土局主体资格是否适格。杨金路街道办系金水区政府的派出机关，但法律、法规、规章并未授予其拆迁补偿安置法定职权，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，其参与涉案房屋拆除工作的行为应当视为接受金水区政府的委托，相应的法律责任应当由金水区政府承担，杨金路街道办的主体资格不适格。金水区国土局在涉案房屋的拆除过程中，不是征地拆迁的主体，也没有参与实施强制拆除工作，金水区国土局的主体资格不适格。马立峰对杨金路街道办和金水区国土局的起诉不能成立，不予支持。（二）金水区政府的拆除行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。”本案金水区人民政府为案涉征地拆迁工作的组织主体、协调主体和责任主体，法律、法规并未授予其在征收土地过程中的强制拆除职权，金水区政府也未与马立峰达成拆迁补偿安置协议，根据上述条例规定，金水区政府应当申请法院强制执行，但其直接对案涉房屋实施了强制拆除，该行为缺乏法律依据,应当确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，一审法院判决：一、金水区人民政府强制拆除马立峰涉案房屋的行为违法；二、驳回马立峰对郑州市金水区杨金路街道办事处及郑州市金水区国土资源局的起诉。上诉人金水区政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）金水区政府不是本案适格被告。根据豫政重点办〔2015〕《关于切实做好郑州至万州铁路（河南段）建设用地保障工作的通知》，金水区政府不是涉案征地拆迁工作的组织主体。根据郑州市国土资源局与金水区政府签订的《郑州至万州铁路郑州段及东动车所改扩建工程建设征地拆迁工作实施协议》，郑州市国土资源局受郑州市人民政府委托，统一组织安排郑万铁路郑州段及东动车所改扩建工程建设征地拆迁工作，负责全局性重大问题、事项的协调和办理，因此金水区政府不是涉案房屋的征地拆迁工作的协调主体。征地拆迁资金由郑州市国土资源局向金水区政府分期拨付，征地拆迁补偿费用清算工作由省国土资源厅清算，可见在征地拆迁费用管理方面，金水区政府不是征地拆迁费用的责任主体。（二）金水区政府作为行政委托的受委托方，对马立峰房屋的强制拆除应认定为委托的行政机关行为。本案所涉房屋的征地拆迁工作，经过层层委托，最终由金水区政府组织实施。委托行为的法律责任应当由委托人承担。请求撤销一审判决，发回重审或者改判。被上诉人马立峰答辩称：（一）金水区政府是涉案征地拆迁工作的组织、协调、责任主体。（二）杨金路街道办参与实施房屋拆除工作，其法律责任应由区政府承担。（三）即便郑州市国土资源局委托金水区政府进行涉案项目征收工作，根据委托协议金水区政府仍为组织主体和责任主体，另外郑州市国土资源局并未委托金水区政府实施涉案强制拆除工作。被诉强拆行为并未委托行为。请求驳回上诉，维持一审判决。一审被告金水区国土局答辩称，同意金水区政府上诉意见，涉案房屋拆除行为与金水区国土局无关，金水区政府行为应当由委托人承担。一审被告杨金路街道办答辩称，同意金水区政府上诉意见，杨金路街道办按照上级指示作出行为，其法律后果不应由杨金路街道办承担。一审第三人马林村委会答辩称，被诉行为与马林村委会无关。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：（一）马立峰房屋所在土地已经被国务院批准征收，作为郑万铁路郑州段及东动车所改扩建建设项目用地，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，金水区政府是涉案土地征收组织实施的法定主体。（二）豫政重点办〔2015〕《关于切实做好郑州至万州铁路（河南段）建设用地保障工作的通知》明确载明“沿线省辖市、县（市、区）两级政府是本辖区组织征地拆迁工作的实施主体”，郑州市国土资源局与金水区政府签订的《郑州至万州铁路郑州段及东动车所改扩建工程建设征地拆迁工作实施协议》亦载明“金水区政府为郑万铁路郑州段建设征地拆迁工作的组织主体、协调主体和责任主体”。据上，省、市政府均将涉案土地征收的组织实施工作安排部署由金水区政府承担。（三）金水区政府成立金水区东动车所改扩建工程征地拆迁暨宋庄祁圪挡合村并城项目指挥部，制定了金水区东动车所改扩建工程征地拆迁暨宋庄祁圪挡合村并城项目拆迁补偿安置方案及补充标准，征迁工作已经付诸实施。（四）在集体土地征收的组织实施程序已经启动的情况下，位于被征收范围内的涉案房屋被杨金路街道办强制拆除，该强制拆除房屋行为的受益方为金水区政府。而杨金路街道办并没有征地拆迁及拆除房屋的法定职权，可以推定杨金路街道办拆除涉案房屋的行为系受金水区政府的指派，故金水区政府应当为被诉强制拆除行为承担法律责任。综合上述理由，可以认定金水区政府是本案适格被告。金水区政府拆除马立峰房屋没有法律依据，其拆除行为应确认违法。综上，一审判决正确，金水区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人金水区政府负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇一九年七月十二日书记员  侯 捷