安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终730号上诉人（一审原告）舒明松，男，1967年4月21日出生，汉族，住安徽省池州市贵池区。上诉人（一审原告）郑在高，男，1969年12月15日出生，汉族，住安徽省池州市贵池区。共同委托代理人唐建华，北京创为律师事务所律师。共同委托代理人李婷，北京创为律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）池州市贵池区人民政府，住所地安徽省池州市贵池区政务新区。法定代表人马胜利，该区区长。出庭负责人方文生，该区副区长。委托代理人陈钱胜，安徽安贵律师事务所律师。被上诉人（一审被告）池州市人民政府，住所地安徽省池州市贵池区百牙中路1号。法定代表人雍成瀚，该市市长。委托代理人唐义满，该市司法局工作人员。委托代理人汪炫炜，该市司法局工作人员。上诉人舒明松、郑在高因诉池州市贵池区人民政府（简称贵池区政府）非法占地、池州市人民政府行政复议一案，不服安徽省池州市中级人民法院（2018）皖17行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年6月13日公开开庭审理了本案。上诉人舒明松、郑在高及共同委托代理人唐建华、李婷，被上诉人贵池区政府副区长方文生及委托代理人陈钱胜，被上诉人池州市人民政府的委托代理人唐义满、汪炫炜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。舒明松、郑在高向一审法院起诉称，其系安徽省池州市贵池区XX镇村民，合法拥有宅基地使用权及地上物所有权，拥有相关耕地、林地等的合法权利。经复议，安徽省人民政府作出皖行复〔2018〕116号行政复议决定，确认皖政地〔2017〕233号《关于安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目建设用地的批复》（简称皖政地〔2017〕233号《批复》）违法。贵池区政府作为集体土地征收主体，为实施神山水泥项目，更在违法的皖政地〔2017〕233号《批复》批准的范围外，违法实施征收、占用土地行为，严重损害国家利益及其合法权益。贵池区政府违法事实清楚，池州市人民政府却作出池行复〔2017〕16号行政复议决定，在贵池区政府将责任推卸给中电建安徽长九新材料股份有限公司的情况下，将责任推给方继喜个人，极其荒谬。请求：1、依法撤销池州市人民政府池行复〔2017〕16号行政复议决定；2、依法确认贵池区政府未经依法批复征收、占用土地的行为违法。一审法院经审理查明，安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨／年建设工程项目（简称神山水泥项目）位于贵池区牌楼镇神山村境内，因项目建设需要，池州市国土资源局贵池分局按照建设用地报批程序逐层报至安徽省人民政府申请批准用地。项目建设用地征收报批前，池州市国土资源局贵池分局将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。征地情况调查结果，经三分之二以上农户签字确认，并依法组织听证，保障了被征地农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。安徽省人民政府于2017年3月17日以皖政地〔2017〕233号《批复》批准了项目建设用地31.1872公顷。征地批复作出后，贵池区政府于2017年4月发布了《征收土地公告》。2018年4月2日，安徽省人民政府作出皖行复〔2018〕116号行政复议决定，确认皖政地〔2017〕233号《批复》违法，但鉴于案涉地块已经实施建设，撤销该批复会对公共利益造成重大损失，故未撤销该批复。舒明松、郑在高系池州市贵池区XX镇XX村村民。2017年11月17日，舒明松、郑在高以贵池区政府在批复范围外，未经批准违法征收占用其林地、土地为由，向池州市人民政府申请行政复议，要求确认贵池区政府在征收批复之外占用土地行为违法。池州市人民政府受理后审查认为，舒明松、郑在高主张其林地被侵占破坏，经池州市贵池区人民法院审理查明系案外人方继喜个人所为，与贵池区政府无关，遂作出池行复〔2017〕16号行政复议决定，驳回其复议申请。一审法院另查明，神山水泥项目的建设方为中电建安徽长九新材料股份有限公司，施工方为中国水利水电第八工程局有限公司。2017年9月18日，案外人方继喜与中国水利水电第八工程局有限公司长九新材料项目部签订《长九（神山）灰岩矿项目矿石加工系统上山道路植被清表劳务分包合同》。合同签订后，方继喜并未按照合同图纸进行矿山加工系统上山道路植被清表作业。同年10月中旬，方继喜在未经林业部门审批的情况下，擅自对池州市贵池区牌楼镇神山村神山北边山脚、自神山山脚北面呈“之”字行上山的一条长约3000米、宽约10米的道路及路旁延伸的两条支路进行植被清表，造成林地大量毁坏，经池州市贵池区林业局调查规划设计室鉴定，方继喜非法占用林地面积154亩，其中公益林51亩，一般用材林103亩。池州市贵池区人民法院以方继喜犯非法占用农用地罪，判处方继喜有期徒刑一年四个月，缓刑一年六个月，并处罚金4万元。一审法院认为，本案争议焦点为：一、贵池区政府是否实施了未经依法批复的征收、占用土地行为；二、池州市人民政府池行复〔2017〕16号行政复议决定是否正确。一、关于贵池区政府是否实施了未经依法批复的征收、占用土地行为。目前，贵池区政府只对批复的31.1872公顷的项目用地进行了征收。本案原告主张的被损坏的土地不在31.1872公顷的项目用地范围内，贵池区政府亦未在批复外征收土地，本案原、被告均没有确实、充分的证据证明贵池区政府在批复范围外对原告实施了征收、占用土地的行政行为。贵池区政府向该院提交的（2018）皖1702刑初24号刑事判决书虽不能直接证明案外人方继喜非法侵占破坏的154亩林地中一定包含了原告林权证范围内的林地，但能反映出在批复范围外对于上山道路植被清表工作是由企业实施，并非政府的行政行为，故贵池区政府没有侵犯原告的合法权益。至于是方继喜还是其他人损坏了原告的林地，不是本案的处理范围。二、关于池州市人民政府池行复〔2017〕16号行政复议决定是否正确。池州市人民政府严格按照行政复议法等法律、法规规定进行审理，事实清楚、证据充分、程序合法，故池州市人民政府池行复〔2017〕16号行政复议决定驳回原告的复议申请决定认定正确，应予以维持。综上，原告的诉讼请求无事实及法律依据，不能成立，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回舒明松、郑在高的诉讼请求。舒明松、郑在高上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律不当。本案事实是贵池区政府违法“征收”土地，让施工企业违法进场施工；即使方继喜的犯罪事实属实，其范围也没有涵盖其被侵权的土地。在一审法院认定确实存在批复外占地情况下，应由贵池区政府就占地、“征收”的合法性承担举证责任，最少证明贵池区政府如何纠正处罚了违法用地行为，但贵池区政府举证不能，故应当承担败诉责任。一审判决在上述错误认定的情况下，认定池州市人民政府的复议决定正确，同样属于判决错误。请求对一审判决予以改判，支持其一审全部诉讼请求。贵池区政府答辩称，1、舒明松、郑在高未提供证据证明其实施了皖政地〔2017〕233号批复范围外的征收、占用土地行为。2、安徽省林业厅下发的《使用林地审核同意书》及使用林地现状图、《长九（神山）灰岩矿项目矿石加工系统上山道路植被清表劳务分包合同》等证据形成了完整的证据链，足以证明上山道路清表的行为系企业自主行为，并非政府的行政行为。3、其未实施任何征收占用舒明松、郑在高林地的行为，至于是中电建安徽长九新材料股份有限公司、中国水利水电第八工程局有限公司还是方继喜个人实施，不是本案的审理范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，舒明松、郑在高的上诉请求无事实及法律依据，请求予以驳回。池州市人民政府答辩称，一审判决事实清楚，证据充分；其行政复议程序合法。请求驳回上诉，维持原判。贵池区政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、《长九（神山）灰岩矿项目矿石加工系统上山道路植被清表劳务分包合同》，证明：神山灰岩矿项目矿石加工系统上山道路植被清表属于企业自主经营行为，与其无关；道路植被清表由施工单位公司项目部分包给方继喜的事实。2、安徽省林业厅《使用林地审核同意书》两份及使用林地现状图两份，证明中电建安徽长九新材料股份有限公司分别于2017年6月21日、2018年7月16日获得安徽省林业厅使用林地审核批准，批准面积分别为9.1527公顷、25.9328公顷，该公司已经取得林地使用权。3、林地流转协议，证明池州市贵池区牌楼镇人民政府通过与神山村委会签订流转协议为神山项目建设实施取得了3473.83亩的林地使用权。因此，不论是池州市贵池区牌楼镇人民政府，还是中电建安徽长九新材料股份有限公司、施工单位，均没有侵占原告林权的必要性和可能性。4、贵池区人民法院（2018）皖1702刑初24号刑事判决书，证明原告诉称的林地林权被侵占的主体是方继喜，方继喜因侵占154亩林地犯非法占用农用地罪被判处有期徒刑。池州市人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、中止行政复议通知书、池行复〔2017〕16号行政复议决定书、送达回证各一份，证明其严格按照复议程序规定审理行政复议案件，行政复议程序合法。2、池州市贵池区人民法院（2018）皖1702刑初24号刑事判决书，证明批复外占地行为系方继喜个人行为，非贵池区政府所为。舒明松、郑在高在一审中向法庭提供的证据有：1、身份证复印件各一份，证明身份资格。2、林权证复印件各一份，证明林权登记信息。3、安徽省人民政府皖行复〔2018〕116号行政复议决定书，证明其在批复以外的土地被违法征收的事实。4、池州市人民政府池行复〔2017〕16号行政复议决定书，证明其不服该复议决定的内容。5、照片一张，证明贵池区政府违法占用土地。上述证据均随案移送本院。本院经审理查明，2017年12月11日，舒明松、郑在高向池州市人民政府申请行政复议，请求确认贵池区政府在征收批复之外占用土地行为违法。同年12月15日，池州市人民政府受理申请并向贵池区政府送达行政复议答复通知书。2018年1月29日，池州市人民政府以有关职能部门对涉嫌占地行为进行立案调查，但尚未形成最终结果为由，决定自即日起中止审理。同年6月25日，池州市人民政府作出池行复〔2017〕16号行政复议决定，认为经人民法院审理查明，非法占用土地行为系方继喜个人实施，与贵池区政府无关，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回舒明松、郑在高行政复议申请。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，复议机关是共同被告的情形，限于“复议机关决定维持原行政行为”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，舒明松、郑在高向池州市人民政府申请行政复议，请求确认贵池区政府在征收批复之外占用土地行为违法。池州市人民政府作出池行复〔2017〕16号行政复议决定，认为经人民法院审理查明，非法占用土地行为系方继喜个人实施，与贵池区政府无关，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回舒明松、郑在高行政复议申请。即池州市人民政府是以舒明松、郑在高的复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的，属于对行政复议申请的程序性驳回，并未对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。在此情况下，因法律没有规定行政复议是前置程序，可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为，舒明松、郑在高可以选择起诉原行政行为；或是当事人坚持认为复议机关程序性驳回复议申请不当，应对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理，也可选择起诉复议机关作出的程序性驳回行政复议申请决定，二者选择其一。但无论是直接起诉原行政行为，还是起诉复议机关作出的程序性驳回行政复议申请决定，都不涉及另一机关作共同被告问题。因此，舒明松、郑在高以贵池区政府、池州市人民政府为共同被告提起本案之诉，不符合法律规定，依法应予驳回。综上，一审法院对本案进行立案并作出实体判决确有错误，本院依法应予改判。舒明松、郑在高的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销安徽省池州市中级人民法院（2018）皖17行初19号行政判决；二、驳回舒明松、郑在高的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年七月二日法官助理石音书记员奚雨杭附：本案适用的法律条文《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。