浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初66号 原告王志良，男，1964年4月6日出生，汉族，住建德市。 原告吕静文，男，1970年11月5日出生，汉族，住建德市。 原告刘长洪，男，1969年11月19日出生，汉族，住建德市。 三原告共同委托代理人杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。 被告（原行政机关）浙江省发展和改革委员会,住所地杭州市省府路**省府**楼。 法定代表人孟刚，主任。 委托代理人孙华俊，该委员会工作人员。 委托代理人胡家奇，浙江非可律师事务所律师。 被告（复议机关）中华人民共和国国家发展和改革委员会,住所地北京市西城区月坛南街**。 法定代表人何立峰，主任。 委托代理人莫天明、罗毅，该委员会工作人员。 原告王志良、吕静文、刘长洪因与被告浙江省发展和改革委员会（以下简称浙江省发改委）、中华人民共和国国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）城建政府信息公开及行政复议一案，于2019年1月29日向本院提起诉讼。本院次日受理后依法组成合议庭，于2019年3月12日公开开庭审理了本案。原告王志良、吕静文、刘长洪及三原告共同委托代理人杨昉汀，被告浙江省发改委的委托代理人孙华俊、胡家奇，被告国家发改委的委托代理人莫天明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月10日，浙江省发改委作出《浙江省发展改革委关于王志良、吕静文、刘长洪、卜仁云有关政府信息公开申请的答复意见》（以下简称《答复意见》），认为，申请人申请书第二页倒数第三行中提到的扩建机场由该委核准指的是扩建军民合用机场，而非指扩建通用机场。依据《浙江省人民政府办公厅关于通用航空业发展的实施意见》(浙政办发[2017]66号)，通用机场改扩建项目由属地县级以上政府审批(备案)。经核查，申请人提出的建设项目不是该委核准的，该委未制作或保存相关政府信息，建议向建德市发改局申请公开。王志良、吕静文、刘长洪不服该《答复意见》，复议至国家发改委。国家发改委于2019年1月11日作出发改复决字[2018]96号《行政复议决定书》（以下简称96号复议决定），维持该《答复意见》。 原告王志良、吕静文、刘长洪诉称：原告都是建德市寿昌镇卜家蓬村村民。2017年8月份开始，建德市寿昌镇征拆指挥部向原告施加压力要求签订房屋拆迁补偿安置协议书。原告迫于无奈，分别与建德市寿昌镇征拆指挥部签订了安置协议。事后，原告发现征迁指挥部实施拆迁并没有相应政府批文。没有合法的政府批文，原告的房屋拆迁补偿安置协议书就属于非法的。2017年9月25日，为了解建德市寿昌镇征拆指挥部实施拆迁是否合法。根据《政府信息公开条例》第17条规定，特向建德市住建局申请公开：作出的核定用地范围文件以及作出核定用地范围文件的依据材料。2017年11月10日，原告收到了建德市住建局的信息公开材料,其中一份是建德市发改局于2017年6月5日作出的《关于建德航空小镇项目建议书的批复》(建发改[2017]寿18号)。原告认为建德市发改局作出的涉案批复不合法，遂向杭州市发展和改革委员会（以下简称杭州市发改委）提出复议申请。2018年1月，杭州市发改委作出复议决定认为建德市发改局超越权限，撤销了建德市发改局的批复。2018年9月，原告为了解是否有合法批文，向浙江省发改委申请公开千岛湖通用机场扩建项目的相关政府信息。2018年10月10日，浙江省发改委作出了涉案《答复意见》，却认为：“根据《浙江省人民政府办公厅关于通用航空业发展的实施意见》(浙政办发[2017]66号)，通用机场改扩建项目由属地县级以上人民政府审批(备案)”。原告认为浙江省发改委作出的答复意见错误，2018年11月15日向国家发改委申请行政复议。2019年1月16日，原告代理人收到了国家发改委作出的96号复议决定。原告认为浙江省发改委作出答复错误、国家发改委予以维持复议决定错误，均应予撤销。理由如下：一、建德千岛湖通用机场涉及占地面积2304850平方米，项目投资涉及50亿元。涉案建设项目巨大，建德发改局无权对此进行审批：1、从面积来看，占用土地面积巨大。项目占地面积达到2304850平方米，也就是说需要征用土地的面积超过了230多公顷。涉案项目土地批文根据《土地管理法》第43条第1款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；”和第45条“征收下列土地的，由国务院批准：(一)基本农田；(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三)其他土地超过七十公顷的”规定，项目土地批文应由国务院批准作出。2、从投资金额来看，达到50亿元，数额巨大。根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)附件：“新建机场：由国务院核准。扩建机场：总投资10亿元及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目按隶属关系由国务院行业主管部门或地方政府投资主管部门核准。”和《国务院关于发布政府核准的投资项目目录的通知》(国发[2014]53号)：“民航：新建运输机场项目由国务院核准，新建通用机场项目、扩建军民合用机场项目由省级政府核准。”的规定，总投资10亿元及以上项目由国务院投资主管部门核准,建德市发改局也是没有批准项目建议书的权限。二、原告的代理人杨昉汀律师曾向中国民用航空局提出过政府信息公开申请。中国民用航空局明确答复了通用机场的布局规划和审批权限在省级政府。三、“千岛湖通用机场扩建项目”即“建德航空小镇项目”。原告申请政府信息公开时，政府部门只能提供建德航空小镇的项目建议书及选址意见书。也就是说涉案建设项目只有项目建议书，没有国家发改委所谓的项目核准文件。而“建德航空小镇项目”项目建议书明确了本案用地面积达到两百多公顷，属于可能严重影响环境的重大建设项目。根据《城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》的规定，很明确，基础设施重大建设项目和可能严重影响环境、安全的重大建设项目，选址意见书由省人民政府城乡规划主管部门核发。同理，基础设施重大建设项目和可能严重影响环境、安全的重大建设项目，项目立项核准等也应由省人民政府投资主管部门作出。综上所述，特提起诉讼，请求：1、撤销浙江省发改委于2018年10月10日作出的《答复意见》；2、撤销国家发改委于2019年1月11日作出的96号复议决定。 原告王志良、吕静文、刘长洪向本院提供的证据有： 1、身份证复印件，拟证明原告身份； 2、《答复意见》、快递封面、96号复议决定，拟证明被诉行政行为； 3、行政复议申请书附证据清单，拟证明原告向国家发改委申请复议的事实； 4、《关于建德航空小镇项目建议书的批复》(建发改[2017]寿18号)，拟证明案涉建设项目涉及占地2304850平方米，项目投资涉及50亿元的事实； 5、杭州市发改委复议决定，拟证明杭州市发改委认为建德市发改局无审批权限； 6、民航局政府信息公开申请告知书、邮件封面，拟证明中国民用航空局认为通用机场的布局规划和审批权限在省级政府的事实； 7、政府信息公开申请书、三原告补偿安置协议、王志良宅基地分配规划图、吕静文房屋结构评估报告、刘长洪宅基地四至平面图、集体土地建设用地使用证、农村私人建房用地呈报表，规划红线图、选址意见书，拟证明原告与被诉行为有法律上的利害关系； 8、征地拆迁冻结通告，拟证明因建德航空小镇项目建设需要，建德市国土局发布征地冻结通告的事实。 被告浙江省发改委答辩称，一、被告作出的政府信息公开申请答复程序合法。2018年9月21日，被告收到王志良、吕静文、刘长洪、卜仁云提交的《政府信息公开申请书》，申请公开的政府信息为：千岛湖通用机场扩建项目的核准批文和作出核准批文的相关报批材料等。被告受理后依法进行办理，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定的答复期限，于2018年10月10日作出《答复意见》，并于当日通过EMS的形式向王志良、吕静文、刘长洪、卜仁云共同委托的代理人杨昉汀寄送。二、被告不存在制作或保存王志良等人所申请信息的可能性，且已尽到合理的查询义务，答复意见内容适当，依据正确，已履行政府信息公开义务。依据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)附件《政府核准的投资项目目录(2016年本)》第三条规定，民航：新建运输机场项目由国务院、中央军委核准，新建通用机场项目、扩建军民合用机场(增建跑道除外)项目由省级政府核准。另依据《浙江省人民政府办公厅关于加快通用航空业发展的实施意见》(浙政办发[2017]66号)第二条第二项的规定，通用机场改扩建项目由属地县级以上政府审批(备案)。案涉项目属于通用机场扩建项目,不属于新建通用机场项目，且被告通过合理查询没有发现王志良等人申请公开政府信息。据此，被告答复王志良等人：经核查，你们提出的建设项目不是该委核准的，该委未制作或保存相关政府信息，建议向建德市发改局申请公开。符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第(三)项的规定，内容适当，依据正确，已履行政府信息公开义务。三、“建德航空小镇项目”与“千岛湖通用机场扩建项目”不属于同一项目。建德市发改局作出的《关于建德航空小镇项目建议书的批复》和杭州市发改委就撤销上述批复作出的《行政复议决定书》所涉项目为“建德航空小镇项目”，而王志良等人申请公开的政府信息所涉项目为“千岛湖通用机场扩建项目”，上述两个项目不属于同一项目，王志良等人以“建德航空小镇项目”项目建议书被撤销为由，推定被告为案涉项目审批或核准部门无任何依据。综上所述，被告作出的《答复意见》适用依据正确，程序合法，内容适当，且已尽到合理的查询义务，恳请法院依法驳回原告的起诉或全部诉讼请求。 被告浙江省发改委向本院提供的证据有： 1、政府信息公开申请书； 2、《答复意见》； 3、邮寄凭证； 证据1-3拟证明浙江省发改委作出的答复意见符合法定程序。 4、《关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)； 5、政府核准的投资项目目录（2016年本）； 6、《浙江省人民政府办公厅关于加快通用航空业发展的实施意见》； 7、关键词检索页； 证据4-7拟证明浙江省发改委作出的答复意见内容适当，依据准确，且已尽到合理的查询义务。 被告国家发改委答辩称，该委作出96号复议决定符合法定职权和程序、证据确凿、适用法律依据正确、并无不当，原告提出的诉讼请求应予驳回。具体事实和理由如下：一、基本情况。2018年9月21日，浙江省发改委收到原告向其提交的《政府信息公开申请书》，原告要求浙江省发改委公开：“千岛湖通用机场扩建项目的核准批文和作出核准批文的相关报批材料等”，并书面答复。浙江省发改委于2018年10月10日作出《答复意见》，称：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《浙江省政府信息公开暂行办法》的有关规定，申请书第二页倒数第三行中提到的扩建机场由该委核准指的是扩建军民合用机场，而非指扩建通用机场。根据《浙江省人民政府办公厅关于加快通用航空业发展的实施意见》(浙政办发[2017]66号)，通用机场改扩建项目由属地县级以上政府审批(备案)。经核查，原告提出的建设项目不是浙江省发改委核准的，浙江省发改委未制作或保存相关政府信息。根据《条例》第二十一条第(三)款规定，建议原告向建德市发改局申请公开。2018年11月19日，该委法规司收到原告邮寄提交的行政复议申请材料，原告不服浙江省发改委所作《答复》，请求撤销《答复》。2018年11月21日，该委通过机要渠道向浙江省发改委发送行政复议申请材料副本，浙江省发改委2018年11月26日签收。2018年12月5日，该委收到浙江省发改委提交的行政复议答复书和证据依据等材料。2019年1月11日，该委作出96号复议决定，维持浙江省发改委所作《答复》，并于2019年1月14日邮寄原告，原告2019年1月15日签收。二、该委作出96号复议决定，符合法律规定，并无不当。(一)该委作出96号复议决定，符合法定职权。《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。因此，该委作为浙江省发改委的上一级主管部门，具有就原告不服其所作《答复》提出的行政复议申请作出处理的职权。(二)该委作出96号复议决定，符合法定程序。根据《行政复议法》第十七条、二十三条、三十一条和四十条规定，行政复议机构收到行政复议申请后，应当在5个工作日内进行审查。行政复议机构应当自行政复议申请受理之日起7个工作日内，将行政复议申请书副本发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据，依据和其他有关材料。行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，可以延长最多不超过30日，并告知申请人和被申请人。本案中，该委法制机构2018年11月19日收到原告邮寄提交的行政复议申请材料，2018年11月21日通过机要渠道向浙江省发改委发送行政复议申请材料副本。浙江省发改委2018年11月26日收到行政复议申请材料副本，并于2018年12月4日向该委邮寄行政复议答复、证据、依据等材料。该委于2019年1月11日作出96号复议决定,并于2019年1月14日邮寄原告。因此，该委作出96号复议决定，符合受理、审查、期限、达等法定程序。(三)该委作出96号复议决定，证据确凿、适用法律依框正确，并无不当。根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项、《行政复议法实施条例》第四十三条规定，行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持。本案中，该委经审理认定，浙江省发改委所作《答复意见》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，故作出96号复议决定维持浙江省发改委所作《答复意见》，符合法律规定，并无不当。综上所述，该委作出96号复议决定符合法律规定，请求法院驳回原告诉讼请求。 被告国家发改委向本院提供的证据有： 1、复议申请书及附件； 2、原告EMS信封，该委2018年11月19日行政复议案件收案登记表； 证据1、2拟证明该委法规司2018年11月19日收到复议申请材料； 3、2018年11月21日《行政复议答复通知书》、2018年11月26日送达回证，拟证明该委2018年11月21日向浙江省发改委发送复议申请材料副本，浙江省发改委于2018年11月26日签收； 4、浙江省发改委行政复议答复书、收件单，拟证明2018年12月5日，该委收到浙江省发改委按期直接提交的复议答复材料； 5、2019年1月3日复议决定审批单、签报单、邮单及投递查询结果，拟证明两人以上办案、集体审理、并由委领导签批后作出复议决定。该委向原告、浙江省发改委邮寄复议决定。 经庭审质证，对浙江省发改委的证据，国家发改委无异议，原告质证如下：证据1、3，三性没有异议；证据2，答复意见内容不合法；证据4，根据《国务院关于投资体制改革的决定》第5条第2项的文件精神等，案涉项目立项、核准的审批权限在省级政府；证据5，目录中虽然没有对扩建通用机场项目规定由省级政府核准。但该份文件结合目录，是针对核准项目，而针对备案项目是否属于省级政府备案未作出详细规定；证据6，该文件没有排斥市级政府和省级政府的审批备案权限；证据7，不合法，无法说明检索方式、检索范围，且未设定合理关键词进行检索，无法证明尽到了合理检索义务。对国家发改委的证据，浙江省发改委无异议，原告质证如下：证据1—3，无异议；证据4，真实性无异议，但答复理由不成立，检索到底是何时进行在复议程序中未明确；证据5，三性无异议。对原告提供的证据，浙江省发改委质证如下：证据1，无异议；证据2，可证明案涉行政行为符合法律规定，程序合法。浙江省发改委按照原告申请政府信息公开的要求进行了相应检索，同时通过查询法条明确通用机场扩建项目并非省发改委审批或备案；证据3，三性及证明目的均无异议；证据4，真实性无异议，批复是关于建德航空小镇项目，与本案所涉通用机场扩建项目是两个项目，与本案无关；证据5，真实性、合法性无异议，但与本案无关联性，该复议决定是针对于建德航空小镇项目作出的行政行为，原告不能据此推定省发改委具有审批该项目的权限；证据6、7、8，真实性、合法性无异议，但与本案无关。对原告提供的证据，国家发改委质证如下：证据1、3，证据三性及证明目的均认可；证据2，系被诉行政行为，不宜作为证据；证据4—8，真实性无异议，关联性及证明目的均不认可。 本院对原告及两被告提交的上述证据的真实性均予确认。 本院经审理查明，2018年9月21日，浙江省发改委收到王志良、吕静文、刘长洪、卜仁云提交的《政府信息公开申请书》，申请公开的政府信息为：千岛湖通用机场扩建项目的核准批文和作出核准批文的相关报批材料等。浙江省发改委在其网上办公平台数据库中使用“通用机场扩建”、“千岛湖通用机场扩建项目”等关键词进行关联检索，未检索到相关文档。浙江省发改委于2018年10月10日作出案涉《答复意见》，并于同日邮寄原告。原告不服，向国家发改委申请复议。国家发改委于2018年11月19日收到原告邮寄提交的行政复议申请材料后，于2019年1月11日作出96号复议决定，并于1月14日邮寄原告。原告不服，诉至本院，请求判如所请。 另查明，建德市发改局于2017年6月5日作出《关于建德航空小镇项目建议书的批复》(建发改[2017]寿18号)。原告认为该批复不合法，遂向杭州市发改委提出复议申请。2018年1月18日，杭州市发改委作出杭发改复决字[2018]1号复议决定，认为建德市发改局作出建发改[2017]寿18号《批复》超越权限，遂决定撤销该《批复》。 本案庭审中，原告提出要求被告浙江省发改委使用“建德航空小镇”、“建德千岛湖通用机场有限公司”的关键词进行再次检索。被告浙江省发改委于庭后提供了使用上述关键词在其网上办公平台进行再次检索的检索页，检索结果仍显示没有相关文档。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案原告向浙江省发改委申请公开的政府信息为：千岛湖通用机场扩建项目的核准批文和作出核准批文的相关报批材料等。依据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)附件《政府核准的投资项目目录(2016年本)》“三、交通运输”中规定，“……民航：新建运输机场项目由国务院、中央军委核准，新建通用机场项目、扩建军民合用机场(增建跑道除外)项目由省级政府核准”。根据《浙江省人民政府办公厅关于加快通用航空业发展的实施意见》(浙政办发[2017]66号)“二、构建通用机场网络”中规定“……通用机场改扩建项目由属地县级以上政府审批(备案)。……”浙江省发改委据此主张该“千岛湖通用机场扩建项目”并非由其审批(备案)，确有依据。另，行政机关主张相关政府信息未制作或保存的，应证明其已尽到合理检索义务。本案浙江省发改委在收到原告的政府信息公开申请后，在其网上办公平台数据库中进行关联检索，亦查实其未制作或保存过案涉信息，应当视为尽到了积极的检索、查找义务。而原告并未向本院提供能够证明浙江省发改委制作或保存过案涉信息的直接证据，其仅凭建德市发改局作出的《关于建德航空小镇项目建议书的批复》被撤销，即推论浙江省发改委制作或保存过案涉信息，依据尚不充分。故本案浙江省发改委告知原告其未制作或保存案涉信息，建议向建德市发改局申请公开，并无不当。关于程序合法性方面，浙江省发改委于2018年9月21日收到原告等人提交的《政府信息公开申请书》后，于2018年10月10日作出《答复意见》（同日邮寄原告）。国家发改委于2018年11月19日收到原告的行政复议申请后，于2019年1月11日作出被诉复议决定（1月14日邮寄原告）。程序均无不当。综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告王志良、吕静文、刘长洪的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告王志良、吕静文、刘长洪负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  刘晓辉 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇一九年七月二日 书 记 员  汪金枝