重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)渝行终228号 上诉人(原审原告)袁克健等28人（名单附后）。 诉讼代表人袁克健，男，1937年6月14日出生，汉族，住重庆市长寿区。 诉讼代表人袁焕然，男，1943年11月1日出生，汉族，住重庆市长寿区。 诉讼代表人袁克志，男，1949年8月28日出生，汉族，住重庆市长寿区。 被上诉人(原审被告)被告重庆市长寿区人民政府，住所地重庆市长寿区行政中心**。 法定代表人巴川江，区长。 委托代理人刘忠诚，重庆市长寿区人民政府工作人员。 委托代理人郑强，重庆市长寿区林业局工作人员。 被上诉人(原审原告)重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人黄英，重庆市司法局工作人员。 委托诉讼代理人高东，重庆市司法局工作人员。 原审第三人重庆市长寿区云集镇大同村村民委员会，住，住所地重庆市长寿区云集镇大同村**二水桥一社会信用代码54500115ME1692425A。 法定代表人胡君莉该村委会书记。 委托诉讼代理人赵永兵，该村委会副书记，住重庆市长寿区。 原审第三人重庆市长寿区云集镇大同村7组。 法定代表人何大明，该组组长。 原审第三人袁兴顺，男，1970年4月14日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人袁克健等28人因诉被上诉人重庆市长寿区人民政府(以下简称长寿区政府)要求撤销《重庆市长寿区人民政府关于袁克健等人要求确认[长府林证字（2009）第02××49号]林权证无效的答复书》、诉被上诉人重庆市人民政府（以下简称重庆市政府）要求撤销渝府复[2018]361号行政复议决定书一案，不服重庆市第一中级人民法院（2018）渝01行初277号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2016年9月3日，袁克健等28人(即本案原告，下同)向长寿区政府提出书面申请，要求确认（长林权[81]字第122203号）林权证（以下简称《生产队81林权证》）无效及争议林地3300亩归长寿区云集镇大同村7组所有。长寿区政府于同月5日收到后，于次日转交长寿区林业局处理。袁克健等28人还于2016年9月5日向长寿区政府提出书面申请，要求确认2009年发给长寿区云集镇大同村、袁兴顺的[长府林证字（2009）第02××49号]林权证（以下简称《大同村2009林权证》）无效。根据袁克健等28人针对长寿区政府的申请，重庆市政府于2017年10月17日作出渝府复[2017]622号行政复议决定书，决定：责令被申请人自收到本决定书之日起6个月内对争议林地的权属作出处理决定。 嗣后，长寿区政府于2018年3月30日作出《关于袁克健等人要求确认[长府林证字(2009)第02××49号]林权证无效的答复书》（以下简称《答复书》）、《关于云集镇大同村林木林地权属争议处理决定书》（以下简称《处理决定书》）。并向袁克健等28人进行了送达。 《答复书》载明：经区政府查明，1981年林权证中的所有权权利人为云集镇大同村(村有林)，使用权权利人为袁兴顺，林地所处位置为白生寨，面积3300亩（实际面积1205亩），《大同村2009林权证》记载面积（实际面积1205亩）和四至边界清楚，长寿区人民政府填发程序合法，至今未经上级机关或司法机关依法撤销，该证合法有效，记载面积与实际面积不相符的问题，由有关部门依法定程序予以更正，这并不影响该证的法律效。 《处理决定书》载明：《生产队81林权证》与《大同村2009林权证》两证记载的是两处不同的林地，两处林地四至边界清楚，无交叉重叠，申请人和被申请人对两处林地的边界均无异议，1981年落实林权制度各自办理林权证，两证均合法有效；60年代至今《大同村2009林权证》记载的林木林地一直由村集体在经营管理，至2009年申请人提出异议时，村集体经营管理了50余年，即使从1984年有承包合同时算起也有25年，根据1995年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，《大同村2009林权证》记载的林地面积应属大同村集体所有；根据《中华人民共和国土地管理法》第十条和《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发[2008]10号)第八条第一款的规定，村集体可以有林木林地所有权；综上所述，两处林地权属关系明确，申请人提出的事实和理由依法不能成立，根据《林木林地权属争议处理办法》第四条之规定，区政府作出处理决定：驳回申请人（袁克健等28人）的请求。 袁克健等28人不服长寿区政府作出的《答复书》向重庆市政府申请行政复议，请求撤销《答复书》。重庆市政府于2018年8月10日作出渝府复[2018]361号行政复议决定书，主要载明以下几点：1.袁克健等28人所在的重庆市长寿区云集镇大同村7组原属长寿县云集公社陈家湾生产队。2004年因长寿区行政区划调整，水平村大队整体合并到长寿区云集镇大同村，原水平村下晏坝、陈家湾、任家湾3个生产队合并成云集镇大同村7组；2.1981年9月5日，大同村村委会(原云集水平大队)办理了长林权（81）字第122239号林权证（以下简称《水平村81林权证》），但未持有该林权证，其持有的《水平村81林权证》存根记载的林地户主、林地面积、型数、林地权属性质、林地种类与其林权登记清册一致；3.2008年8月28日，大同村村委会（原云集镇水平大队）将《水平村81林权证》记载的林地发包给大同村7组村民袁兴顺，签订了《重庆市长寿区云集镇大同村山林土地承包合同》，承包期限70年，承包费用7.6万元。2009年7月2日，大同村村委会和袁兴顺就承包合同进行了公证，公证书证号（2009）渝寿证字第883号。2009年7月22日，大同村村委会召开村民代表会议，应参会人数32人，实际到会人数25人，村民代表会议同意根据林权制度改革相关政策的规定，将《水平村81林权证》使用权办给袁兴顺。袁兴顺藉此向长寿区政府申办了长府林证字（2009）字第02××49号林权证；4.《水平村81林权证》和《大同村2009林权证》两证记载的面积不一致，但四至边界一致。重庆元亨工程勘察技术咨询有限公司根据重庆市长寿区林业局委托对涉及的林地进行了实地勘测并作出现场查验报告。重庆市政府行政复议认为，虽然大同村村委会未持有《水平村81林权证》，但其持有的《水平村81林权证》存根与长寿县云集公社水平大队林权登记清册记载内容相互关联，是同一林地，且其持有《水平村81林权证》存根已有30多年，一直对村有林进行经营管理。袁兴顺因承包该村有林办理了《大同村2009林权证》并经营管理至今。大同村村委会和袁兴顺持有的《大同村2009林权证》的所有权和使用权依法应当受到保护，长寿区政府作出的《答复书》内容并无不当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持被申请人作出的《重庆市长寿区人民政府关于袁克健等人要求确认[长府林证字（2009）02××49号]林权证无效的答复书》。 一审法院认为，本案争议的焦点是长寿区政府作出的《答复书》和重庆市政府作出的渝府复[2018]361号行政复议决定书(以下简称《行政复议决定书》)的合法性问题。 一、关于长寿区政府作出的《答复书》的合法性问题。 首先，依据《中华人民共和国森林法》第三条第二款“国家所有和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”、第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”的规定，被告长寿区政府对辖区林木资源负有概括性的管理职责，其有权处理林木林地权属争议，亦有权在其职责范围内，对申请人提出的林权相关请求作出处理和答复，故长寿区政府有权对原告的申请作出答复。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，确认某一具体行政行为无效的权力应属司法权，行政机关无权对其作出的行政行为确认无效，故被告长寿区政府在《答复书》中告知原告如认为该证无效，可根据《中华人民共和国行政复议法》或《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，申请行政复议或提起行政诉讼的答复内容正确，符合法律规定。 本案中，原告在林权争议处理申请中提出该请求，其实质系希望通过长寿区政府以自我纠错的形式否定案涉林权证的效力。被告长寿区政府虽然无权对原告要求确认案涉林权证无效的请求作出处理，但林权证作为林权争议处理中的重要证据，基于处理林权纠纷的需要，其有权根据申请人请求审查林权证的合法性并以变更或撤销等方式予以纠错。被告长寿区政府依据《中华人民共和国森林法》《林木林地权属争议处理办法》关于林权争议处理程序的规定，依法查阅资料、调查走访、现场勘验，该《答复书》认定案涉林权证合法有效，其程序合法且证据充分。 综上，被告长寿区政府作出《答复书》适用法律正确，证据充分，程序正当。 二、关于重庆市政府作出的《行政复议决定书》的合法性问题。 依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，被告重庆市政府作为被告长寿区政府的上一级机关，对原告袁克健等28人不服《答复书》提出的复议申请有法定职权作出行政复议决定。经本院审核，被告重庆市政府对《答复书》涉及的事实和证据进行核实后作出的行政复议决定符合合法、公正、公开、及时、便民的原则，其程序合法并有相应的事实依据和法律依据，因此，被告重庆市政府的行政复议决定合法。 综上，原告袁克健等28人提出的撤销被告重庆市政府作出的渝府复[2018]361号行政复议决定书、撤销被告长寿区政府作出的《关于袁克健等人要求确认〔长府林证字(2009)02××49号)〕林权证无效的答复书》的诉讼请求，缺乏相应的法律依据和事实依据，对其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告袁克健等28人的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告袁克健等28人负担。 袁克健等28人不服一审判决，提出上诉称，1.撤销一审判决；2.撤销重庆市政府作出的渝府复[2018]361号《行政复议决定书》，撤销长寿区政府作出的《答复书》。 事实与理由：1.《行政复议决定书》认定事实错误。大同村村委会未持有《水平村81林权证》足以证明其未获得争议林地所有权、使用权。持有林权证存根不能等同于持有林权证；2.原判决认定“该《答复书》认定案涉林权证合法有效，其程序合法且证据充分”是错误的。①《大同村2009林权证》事实上是《水平村81林权证》林权变更登记，依据《林木和林地权属登记管理办法》第八条规定，大同村村委会没有向登记机关提交《水平村81林权证》及林权土地来源，其林权变更登记证据材料不齐，《水平村81林权证》依法自始无效。②《水平村81林权证》存根所记载位置为“白生寨”一带，不具体不明晰，其四至边界涵盖了《生产队81林权证》所有面积和将原水平村陈家湾生产队村民的承包地面积以及村民住宅等建设用地都包括进去，并与《生产队81林权证》是同一块地重叠的同一面积；《大同村2009林权证》面积为3300亩是虚假面积，经测只有1205亩，故《大同村2009林权证》事实不清、证据不足，应为无效，应予以撤销；3.上诉人集体经济组织至今持有《生产队81林权证》，该林权证记载四至界限清楚，至今未被撤销，合法有效；4.大同村村民委员会称“《大同村2009林权证》所记载的面积从60年代以来都是村集体在经营管理”足以证明该土地在60年代以前不是大同村村民委员会的而是上诉人集体经济组织所有。60年代后没有县级以上人民政府将上诉人集体经济组织在《大同村2009林权证》所记载的面积划拨给大同村村民委员会(原大队)的文件。水平村大队在70年代并没有转移土地、林权地的所有权、使用权。因此《大同村2009林权证》所记载的面积应为上诉人集体经济组织所有；5.大同村7组由原水平村陈家湾生产队、任家湾生产队、下堰坝生产队合并组而成组长由原下堰坝生产队的经济组织成员何大明担任。虽然三个生产队合并为一个组但经济、福利等分配仍然按原各生产队各分配各的。大同村7组和袁兴顺在《关于云集镇大同村林木林地权属争议处理决定书》中称“申请人袁克健等28人不能代表大同村7组大同村7组也没有委托他们”和“《水平村81林权证》记载的林木林地不属于原陈家湾生产队一直是村有林大同村7组没有理由与大同村争林地所有权”的理由不成立；6.2018年3月30日长寿区政府作出的《处理决定书》和《答复书》事实上是对同一申请同一事实以同一理由作出的同一决定及是同一案，长寿区政府作出两个答复本身就不符合法律规定；7.一审法院认定《答复书》内容正确没有明确法律依据。根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款，第十七条的规定，长寿区政府有根据上诉人请求审查林权证的合法性并以变更或撤销等方式予以“自我纠错”的法定职责，而未履行法定职责属于违法行政行为。 长寿区政府答辩称，一审判决事实清楚、程序合法，上诉人的理由不成立，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。 重庆市政府答辩称，1.被上诉人所作的《行政复议决定书》主体适格；2.被上诉人所作的《行政复议决定书》程序合法；3.被上诉人所作的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。因此，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，判决正确。上诉人的诉讼请求缺乏依据，请求依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。 原审第三人同意重庆市政府的答辩意见。 一审中，袁克健等28人在法定期限内提交、举示了以下证据： 1.重庆市人民政府渝府复[2017]622号行政复议决定书； 2.长林权(81)字第122203号林权证、长林权（81）字第122239号林权证存根； 3.2017年大同村7组的地图； 4.地方公益林统计表； 5.袁克健1985年10月20日的护林证； 6.林木林权争议处理申请书； 7.重庆市长寿区人民政府林业局2008年12月出具的《集体林权制度改革辅导读本》； 8.本市关于扫黑除恶的通告； 9.原长寿县云集乡1991年10月27日农村承包见证书。 被告长寿区政府质证称，承包合同真实性无异议，生产队有自己的林地并发包自己的林地没有问题，与本案无关联性，不能达到原告的证明目的；对于地图，标注的真实性没有异议，但没有标注村的范围，没有村的名称，不能达到原告的证明目的。举报线索的宣传单真实性没有异议，但不能达到原告的证明目的，与本案无关；辅导读本只是读物，不具有法律效力，与本案无关；护林证的真实性无异议，但与本案无关，不能达到原告的证明目的。公益林的统计表不确定真实性；庭前提交的622号回复证据真实性与来源真实性无异议，但不能达到其证明目的。 被告重庆市政府质证称，1.622号回复的真实性无异议，不能达到原告的证明目的；2.122203号证据真实性无异议，但与本案无关联性；3.其他证据与本案没有关联性，我方不予认可。 第三人大同村村委会质证称，尾号03的林权证，530亩的林权证的证明目的不同意。原告提交的证据不予认可。我们是公开招标的形式，都有袁克健等人的签字。不同意原告举示的证据的证明目的。 第三人大同村7组质证称，同意两名被告的质证意见。 第三人袁兴顺质证称，地，地图是区域划分代表该区域是某人的。承包见证书与本案没有关联性。 长寿区政府在法定期限内提交、举示了以下证据： 1.林木林地权属争议处理申请书、补充材料申请书及邮寄凭证； 2.重庆市长寿区林业局《关于袁克健反应林权纠纷信访事项的答复意见书》； 3.林权纠纷建议调解协议书(征求意见稿)； 4.长林权(81)字第122203号林权证、林权证存根及林权登记清册； 5.长林权(81)字第122239号林权证存根及林权登记清册； 6.长府林证字(2009)字第02××49号林权证； 7.林改会议记录材料； 8.林权勘测界定书； 9.林权登记申请表(袁兴顺)； 10.水平村护林承包合同书、水平村林场物资交接清单(袁克均)； 11.大同村村上集体山地林地承包合同说明、山地林地承包合同(袁兴顺)、袁兴顺身份证复印件； 12.云集公社水平大队报告、造林承包合同书； 13-17.林权纠纷调查询问笔录(郭树生、王定强、袁克健、袁克志、袁焕然)； 18.袁兴顺询问笔录； 19-37.调查笔录(袁焕然、袁克均、袁克均、袁克志、袁克贵、袁克贵、王定强、郭树生、袁克均、袁焕然、袁永龙、郭树生、袁克健、张铿、袁克珍、张铿、袁克银、袁克珍、陈如云)； 38.大同村来由组成史； 39.大同村关于原水平村陈家湾林权争议的意见回复； 40.山林承包合同情况说明(袁兴顺、何大明)； 41.关于化解大同村林权争议工作开展情况的函； 42.关于提供新的举证材料的通知书、送达回证； 43.关于大同村袁克健等人新房林权纠纷没有会同参加林地勘界的情况说明； 44.云集镇大同村林地林界现场查验报告； 45.重庆市人民政府行政复议决定书； 46.关于云集镇大同村林木林地权属争议处理决定书、关于袁克健等人要求确认林权证无效的答复书、送达回证及邮寄凭证； 47.申请人及推选袁焕然、袁克健、袁克志为群众代理人名单及身份证； 48.林木林地权属争议处理办法、土地管理办法、全面推进集体林权制度改革的意见。 被告长寿区政府认为，上列证据1-48证明其作出的《答复书》程序合法、内容符合法律规定。原告诉请未提供相关证据，原告的诉求无法律依据支撑。 原告质证称，对长寿区政府举示的上列证据均不予认可。 被告重庆市政府质证称，对长寿区政府举示上列证据予以认可。 第三人大同村村委会、大同村7组、袁兴顺质证称，对被告长寿区政府举示上列证据予以认可。 重庆市人民政府在法定期限内提交、举示了以下证据： 1.《行政复议申请书》； 2.《行政复议答复通知书》(渝府复[2018]361号)及送达回证； 3.第三人参加行政复议通知书及送达回证； 4.《行政复议答复书》及证据清单； 5.《延期审理通知书》(渝府复[2018]361号)及通知书； 6.《行政复议决定书》(渝府复[2018]361号)及送达回证； 原告质证称，对被告重庆市政府举示的上列证据不予认可。 被告长寿区政府质证称，对重庆市政府举示的上列证据予以认可。 第三人大同村村委会、大同村7组、袁兴顺质证称，对重庆市政府举示上列证据予以认可。 一审法院经审查认为：对于原告、被告举示的证据，各方当事人对其真实性、合法性均无异议；除了原告举示的证据8与本案并无关联性外，对于原告、被告举示的其他证据，与本案具有关联性，本院均予以采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”和第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”的规定，长寿区政府具有对上诉人的申请作出处理的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，重庆市政府对上诉人不服长寿区政府的行政行为提起的行政复议申请有作出行政复议决定的法定职责。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，确认某一具体行政行为无效的权力应属司法权，行政机关无权对其作出的行政行为确认无效。长寿区政府在《答复书》中告知上诉人如认为该证无效，可根据《中华人民共和国行政复议法》或《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，申请行政复议或提起行政诉讼的答复符合法律规定。 本案中，长寿区政府和重庆市政府经审查认定：虽然大同村村委会未持有《水平村81林权证》，但其持有的《水平村81林权证》存根与长寿县云集公社水平大队林权登记清册记载内容相互关联，是同一林地，且其持有《水平村81林权证》存根已有30多年，一直对村有林进行经营管理。因此，《大同村2009林权证》记载的林地面积应属大同村集体所有；袁兴顺因承包该村有林办理了《大同村2009林权证》并经营管理至今，《水平村81林权证》和《大同村2009林权证》两证记载的面积不一致，但四至边界一致。重庆元亨工程勘察技术咨询有限公司受重庆市长寿区林业局委托对涉及的林地进行了实地勘测并作出现场查验报告，两证记载的面积不一致并不影响林权证的效力。因此，大同村村委会和袁兴顺持有的《大同村2009林权证》的所有权和使用权依法应当受到保护。故长寿区政府根据《中华人民共和国森林法》《林木林地权属争议处理办法》作出的《答复书》以及重庆市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项作出的《复议决定书》，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，均合法有效。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人袁克健等28人的上诉理由均不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人袁克健等28人负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹晓锐 审判员  杨卉萍 审判员  黄 成 二〇一九年七月八日 书记员  杨逍霄 书记员  陈书晓 袁克健等28人身份情况 上诉人袁克健，男，1937年6月14日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人袁焕然，男，1943年11月1日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人袁克志，男，1949年8月28日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人袁小群，女，1983年4月18日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人操永中，男，1966年2月6日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人袁兴友，男，1968年11月11日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人袁兴模，男，1972年7月7日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人袁兴忠，男，1971年3月13日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人袁小平，男，1973年8月26日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人袁兴文，男，1962年10月28日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人曹世均，男，1952年6月6日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人陈如云，男，1936年5月20日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人袁兴华，男，1953年9月9日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人袁传江，男，1975年10月31日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人袁兴全，男，1975年8月5日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人袁兴科，男，1952年12月13日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人陈在文，男，1970年3月25日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人陈如均，男，1964年1月17日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人陈在明，男，1964年1月15日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人田维池，男，1948年2月19日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人袁克珍，男，1932年11月25日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人袁兴万，男，1969年5月25日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人陈如建，男，1954年10月21日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人袁克礼，男，1959年2月27日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人陈如昌，男，1948年9月20日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人胡享云，男，1955年3月11日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人陈辉康，男，1956年4月20日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人陈如中，男，1952年5月18日出生，汉族，住重庆市长寿区。