河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2094号上诉人（一审原告）李忠彬，男，汉族，1993年8月15日出生，住河南省中牟县。委托代理人史西宁，北京京坤律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州经济技术开发区管理委员会。住所地河南省郑州市经济技术开发区航海东路**。法定代表人樊福太，主任。被上诉人（一审被告）郑州经济技术开发区管理委员会前程办事处，住所，住所地河南省郑州经济技术开发区启航路与礼通街交叉向北100米div>法定代表人陈伟，主任。一审第三人郑州经济技术开发区前程办事处贾堂村民委员会，住所，住所地河南省郑州经济技术开发区礼通街与启航路交叉口div>负责人商振伟，主任。上诉人李忠彬因诉郑州经济技术开发区管理委员会（以下简称郑州经开区管委会）、郑州经济技术开发区管理委员会前程办事处（以下简称前程办事处）及第三人郑州经济技术开发区前程办事处贾堂村民委员会（以下简称贾堂村委会）确认行政协议无效一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明，2012年10月9日，郑州市人民政府制定“郑州市新型城镇化建设三年行动计划”，李忠彬所在贾堂村被纳入计划，采取“合村并城”模式，进行自然村征迁及安置区建设。2016年11月4日，李忠彬作为协议丙方与前程办事处（甲方）、贾堂村委会（乙方）签订《房屋征迁补偿安置协议》及《宅基地内建筑物及附属物放弃协议书》，其中《房屋征迁补偿安置协议》约定“丙方可获得房屋征迁补偿款692578.50元、搬家费和12个月过渡费共计5300元”。同日，李忠彬分别领取房屋征迁补偿款、过渡费、搬家费697878.50元，房屋回购款15000.00元，征迁基本奖金20000.00元、征迁奖补资金20000.00元。后李忠彬要求确认涉案《房屋征迁补偿安置协议》无效，以前程办事处、贾堂村委会分别为被告和第三人，于2018年1月24日向河南省中牟县人民法院提起诉讼，河南省中牟县人民法院作出（2018）豫0122行初12号行政裁定，以李忠彬在签订协议一年后提起行政诉讼已经超过起诉期限为由，驳回其起诉。李忠彬不服该裁定，提起上诉。郑州市中级人民法院经审理，作出（2018）豫01行终480号行政裁定,以要求确认行政协议无效无论是按照确认合同无效的情形，还是按照确认行政行为无效的情形，均没有起诉期限的限制为由，撤销一审裁定，指令河南省中牟县人民法院继续审理。后河南省中牟县人民法院又针对该案作出（2018）豫0122行初175号行政裁定，以李忠彬错列被告并拒绝变更为由，驳回其起诉。李忠彬不服该裁定，提起上诉，郑州市中级人民法院经审理，作出（2019）豫01行终68号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。李忠彬遂改以经开区管委会、前程办事处为被告，提起本案诉讼。请求判决确认被诉《房屋征迁补偿安置协议》无效。郑州市中级人民法院一审认为：本案李忠彬提起诉讼的逻辑基础是其认为本案被诉《房屋征迁补偿安置协议》（以下简称《协议》）合法有效的前提是必须存在土地征收这一前置基础法律行为，而本案李忠彬宅基地所在土地未经征收，因此，经开区管委会、前程办事处缺乏职权情形下所签订的被诉《协议》无效。对此问题经开区管委会、前程办事处向法庭提交一系列土地征收文件，用以证明涉案土地已经合法征收。三方当事人在此问题上形成抗辩。对此，一审法院认为涉案土地是否被征收与本案被诉《协议》无效与否无关，相应的各方当事人围绕这一问题向法庭提交的证据也与本案无关。首先，从主体、程序、内容、形式等各方面要件来看，本案被诉《协议》与《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定均不一致，无法清晰地将该《协议》对应于集体土地征收补偿或者是国有土地上房屋征收补偿。因此，在法律意义上，涉案土地是否征收为国有并非被诉《协议》的法定前提或依据。其次，从被诉《协议》的具体内容来看，涉案所谓“房屋征迁补偿”采取协议方式，订约主体虽然包括前程办事处（及法院认定的委托方经开区管委会），但是从协议文本中，涉及前程办事处的合同义务仅有第七条（三）“甲方（前程办事处）负责督促乙方（贾堂村委会）落实协议约定的条款”，其他内容则均为贾堂村委会与李忠彬的权利义务——贾堂村委会支付房屋征迁补偿等费用，李忠彬“自动放弃原宅基地使用权和地上附属物的所有权，自愿由乙方（贾堂村委会）处置。”该些约定实际上是将涉案土地及地上附属物交给集体经济组织，这一过程亦并不要求土地所有权性质发生改变。再次，从本案实际情况来看，经开区管委会、前程办事处向法庭提交河南省人民政府作出的豫政土〔2016〕120、121、122号征地批复，时间均在2016年3月。综合全案证据材料可知，虽然本案李忠彬签订《协议》时间较晚，但实际上李忠彬所在贾堂村“合村并城”工作始于2012年，同时参考前程办事处提交的《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》（郑政文〔2011〕257号）相关规定以及贾堂村党支部、贾堂村委会关于贾堂村征迁安置公告的相关内容，有理由认为，李忠彬所在贾堂村的征迁的普遍情形是协议补偿先于土地征收进行的。按照此实际情况，即便相关征地批复包含本案所涉土地，亦应同于其他村民，即签订补偿安置协议向村委会交还土地是相关土地收储、征收的前提行为。而从逻辑常识上来讲，在后行为或目的行为并不能作为判断在前行为或原因行为是否有效的依据。综上，李忠彬提出的被诉《协议》有效必须以存在土地征收行为为前提的理由不能成立，依法不予支持。本案中，李忠彬还主张经开区管委会、前程办事处存在停电逼迁等胁迫行为，导致被诉《协议》无效，但其提交的证据不足以证明李忠彬签订被诉《协议》系因上述胁迫行为导致。故李忠彬主张被诉《协议》无效的上述理由亦不能成立，依法不予支持。本案李忠彬在已签订《协议》，并足额领取补偿安置款项的前提下，向人民法院起诉要求确认该《协议》无效，其行为本身也缺乏正当性。需要说明的是，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。根据上述规定，人民法院本应向原告释明，由原告选择是否变更为撤销涉案《协议》的诉讼请求再作处理。但考虑到本案李忠彬即便作出上述变更请求选择，其亦会因最初向河南省中牟县人民法院提起诉讼已经超过法定起诉期限而被驳回起诉，相应的释明工作并无实际意义，故不再就本案向李忠彬进行上述释明。至于前程办事处提出的其不是适格被告问题，一审法院认为，在贾堂村拆迁安置过程中，前程办事处实际系接受经开区管委会委托签订涉案《协议》，本案李忠彬依法应当以经开区管委会为被告。但因前程办事处具体负责实施涉案贾堂村拆迁安置工作，故为查明案件客观情况，李忠彬选择贾堂办事处作为本案共同被告参加诉讼并无不妥。郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行初99号行政判决：驳回原告李忠彬的诉讼请求。李忠彬不服一审判决，向本院上诉称，一审法院认定事实不清。一审法院认为上诉人签订《房屋征迁补偿安置协议》不必然需要经过依法征收属于适用法律错误,且认为停电逼迫行为不足以证明签订被诉协议系逼迫所致属于认定事实不清。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求错误。请求二审法院依法撤销一审行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求。郑州经开区管委会、前程办事处及贾堂村委会均未提交书面答辩意见。本院二审查明的案件事实与一审法院查明的案件事实基本一致。本院认为，由于一审被告所提供省政府作出的征收批复针对的是耕地，而涉案土地是集体建设用地，因而应当确定涉案土地相关区域内实施的不是法律上的征收行为，而是事实上的征迁改造行为。本案被诉补偿安置协议的基础是事实上的征迁改造行为，该改造行为具有政府规范性文件的依据，与此同时，涉案协议本身具有双方自愿协商性质，只要不违反法律、行政法规的禁止性规定，即应视为有效，不受法律保留及法律优先原则的限制，上诉人关于涉案协议违反土地管理法强制性规定的理由不能成立。上诉人认为涉案协议的签订存在断水、断电等胁迫行为，但根据合同法第五十二条的规定，既使存在胁迫行为，只要不损害国家利益，就不属于确认无效的情形，而应当提出撤销之诉，故该上诉理由也不能成立。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 王凤强审判员 马传贤二〇一九年七月十七日书记员 玄晟颐