福建省厦门市集美区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0211行初46号 原告方耀清，男，汉族，1968年10月7日出生，住福建省厦门市同安区。 委托代理人王健松，北京市京师律师事务所律师。 被告厦门市同安区人民政府祥平街道办事处，住所地福建省厦门市同安区银湖西路358号，统一社会信用代码113502120041363272。 法定代表人方高生，主任。 委托代理人黄移山，该局工作人员 委托代理人张善建，福建同翔律师事务所律师。 第三人厦门市同安区房屋征迁服务有限公司，住所地厦门市同安区环城东路297号四楼，统一社会信用代码913502121553302580。 法定代表人陈永南，总经理。 委托代理人蔡金居，该公司员工。 第三人厦门市同安区祥平街道阳翟社区居民委员会，住所地福建省厦门市同安区祥平街道阳翟二房三里236号，统一社会信用代码55350212B36960855T。 法定代表人陈水众，主任。 委托代理人张善建、蔡小娟，福建同翔律师事务所律师。 第三人厦门市同安区祥平街道阳翟社区第十二村民小组，住所地厦门市同安区祥平街道阳翟社区。 诉讼代表人方鲲，小组长。 委托代理人张善建、蔡小娟，福建同翔律师事务所律师。 原告方耀清诉被告厦门市同安区祥平街道办事处（以下简称祥平街道办）、第三人厦门市同安区房屋征迁服务有限公司（以下简称同安房屋征迁公司）、第三人厦门市同安区祥平街道阳翟社区居民委员会（以下简称阳翟居委会）、第三人厦门市同安区祥平街道阳翟社区第十二村民小组（以下简称阳翟第十二村小组）确认行政协议无效一案，于2018年12月24日向本院邮寄行政起诉状。经审查补正，本院于2019年2月14日受理该案，于2019年2月18日向被告祥平街道办及第三人同安房屋征迁公司，于2019年2月20日向第三人阳翟居委会分别送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年5月13日，原告向本院申请追加阳翟第十二村小组为本案第三人，本院予以准许，并于2019年5月17日向第三人阳翟第十二村小组送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月30日公开开庭审理了本案。原告方耀清及其委托代理人王健松，被告祥平街道办委托代理人黄移山、第三人同安房屋征迁公司委托代理人蔡金居，被告祥平街道办、第三人阳翟居委会及阳翟第十二村小组共同委托代理人张善健、第三人阳翟居委会及阳翟第十二村小组共同委托代理人蔡小娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告方耀清诉称，其是原同安区阳翟村村民，于2003年4月28日购买了阳翟第十二村小组综合楼××号套房一套。2018年12月14日，被告祥平街道办与第三人同安房屋征迁公司在原告房屋门口张贴《限期搬迁通知》，要求原告于2018年11月18日前签订搬迁协议并将房屋腾空交付拆除。后原告得知，第三人阳翟第十二村小组于2018年10月31日与被告祥平街道办就原告房屋签订《聚泰片区项目阳翟社区第十二村民小组集体土地房屋征收补偿“框架协议”》（以下简称《框架协议》）与《补充协议》。原告认为，被告与第三人阳翟第十二村小组无权不经任何程序即代替村民签订该协议，该协议严重侵犯了原告合法权益，故原告请求：一、确认被告祥平街道办与第三人阳翟第十二村小组于2018年10月31日签订的《框架协议》及《补充协议》无效；二、本案诉讼费由被告承担。 原告为支持其主张，提供如下证据材料：1.原告身份证复印件、收款收据（No037015）；2.《限期搬迁通知》；3.被告在另案（诉请撤销限期搬迁通知）中提交的行政答辩状和《证据目录》、《框架协议》及附件；4.《补充协议》；5.《现金收支公布表》；6.《同安区阳翟村十二组烧灰综合楼居住套房业主共同声明》（2018年10月20日）、《同安区阳翟村十二组烧灰综合楼居住套房业主再次共同声明》（2018年10月28日、2018年11月1日、2018年11月7日）；《声明》（阳翟第十二村民小组）；7.《房屋集资协议书》；8.《同安区聚泰片区项目集体土地房屋征收补偿协议书》[赖瑞霖（No:006）、叶明全（No:007）、陈奖励（No:008）]；9.《同安区土地收储出让工作领导小组办公室2017年第三次主任办公会议的纪要》（〔2017〕3号）。 被告祥平街道办事处辩称，一、原告并非案涉协议的合同当事人，根据“合同相对性”原则，原告无权就案涉协议提起诉讼。行政协议在性质上虽属于行政行为的一种，但其本质上仍具有合同的属性，仍应适用民事合同法律规范中“缔约自由”、“合同相对性”等原则。案涉的《框架协议》及《补充协议》是被告在实施××用地项目土地××过程中与房屋产权人××村小组签订的征收补偿协议，原告并非上述协议的合同当事人，无权就案涉两协议提起诉讼。二、原告并非案涉协议所涉及的非住宅房屋的产权人，不享有案涉房屋的合法权益，原告与案涉协议不具有利害关系。案涉非住宅房屋占用范围内的土地为阳翟社区集体所有，建设单位为阳翟第十二村民小组，建设项目为综合加工厂，案涉协议中非住宅房屋的产权人为阳翟第十二村民小组，被告与阳翟第十二村民小组签订案涉征收补偿协议并无不当。此外，该地块批准的土地用途为工业厂房用地，并非宿舍楼或居民住宅楼，即便原告向村集体购买了该地块上所建成的房屋，该购买行为也因违反土地用途管制制度而无效。原告依法并不享有案涉非住宅房屋的所有权，不享有该房屋的合法权益，其与案涉协议不具有直接利害关系，案涉协议并未侵犯原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条的规定，原告无权提起本案诉讼。综上，被告请求依法驳回原告的起诉。 被告为支持其行政行为，提供如下证据材料：1.《建设工程规划许可证》（编号1100083）、《集体土地建设用地使用证》（同集建（95）字第000012号）；2.《驳回行政复议申请决定书》（闽政行复驳〔2018〕382号）。 第三人同安房屋征迁公司同意被告祥平街道办的答辩意见，未提供相关证据材料。 第三人阳翟居委会及第三人阳翟第十二村小组同意被告祥平街道办的答辩意见并述称，阳翟第十二村小组系案涉非住宅房屋的产权人，村小组于2018年10月31日召开户主会议，经户主会议审议，超过三分之二的户主代表同意与被告协商的建设方案，同意签订《框架协议》，故案涉协议涉及集体的公共利益，不存在原告诉称的不经任何程序代替村民签订房屋征收补偿协议、侵犯原告合法权益的情形，更不存在《合同法》第五十二条所规定的导致合同无效的情形。综上，原告并非案涉协议的相对方，与协议不具有利害关系，且案涉协议并未侵犯原告的合法权益，原告无权就案涉协议提起本案诉讼，请求依法驳回原告的起诉。 第三人阳翟居委会及第三人阳翟第十二村小组为支持其主张，共同提供如下证据材料：1.《建设工程规划许可证》（编号1100083）、《集体土地建设用地使用证》（同集建（95）字第000012号）；2.《会议记录》。 经质证，原告方耀清对于被告祥平街道办提供的证据1的真实性、合法性无异议，对关联性、证明对象有异议，认为原告购买案涉房屋符合相关法律规定，案涉协议侵犯原告合法权益；对证据2的真实性无异议，对合法性、关联性有异议。原告方耀清对于第三人阳翟居委会和第三人阳翟第十二村小组提供的证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据2的真实性、关联性、证明对象无异议，对合法性有异议，认为第三人阳翟第十二村小组无权代替原告签订相关协议。 被告祥平街道办和第三人同安房屋征迁公司对于原告方耀清提供的证据1的表面真实性无异议，对购买行为的合法性有异议，认为案涉地块的土地用途是工业厂房，而非宿舍楼或居民住宅楼；该购买行为违反国家土地管理对土地用途管制方面的强制性规定而无效；对于证据2的表面真实性、关联性无异议，对证明内容有异议，认为该通知针对的是整个宿舍楼的使用人和承租人；对证据3的真实性、关联性无异议；对证据4的真实性、合法性、关联性和证明内容无异议；对证据5的表面真实性无异议，对关联性和证明内容有异议；对证据6的表面真实性无异议，对合法性和证明内容有异议，认为该证据不能证明村集体最终同意原告或房屋使用人分开进行补偿；对证据7的表面真实性无异议，对合法性、关联性有异议，认为该证据体现的出资人最终享有的只是房屋的使用权，而非所有权；对证据8的表面真实性无异议，对关联性和证明内容有异议，认为该份协议涉及的只是房屋使用人或者承租人相应的搬迁补助问题，而没有涉及对房屋的产权人或者所有权人的产权安置或者货币补偿问题；对证据9的真实性、合法性无异议，对证明内容有异议。第三人阳翟居委会和阳翟第十二村小组对于原告方耀清提供的证据材料的质证意见与被告质证意见一致，并认为案涉两协议已经户主会议的形式审议通过。 被告祥平街道办和第三人同安房屋征迁公司对于第三人阳翟居委会和阳翟第十二村小组提供的全部证据材料的真实性、合法性、关联性无异议。 本院认证如下，各方当事人对于对方当事人提供的全部证据材料的真实性或者表面真实性均无异议，且各方当事人提供的证据材料的形式、来源符合法律规定，本院对于各方当事人提供的证据材料的真实性均予以确认。 经审理查明，1993年7月2日，同安县城乡建设委员会作出编号1100083《建设工程规划许可证》，许可西柯镇阳翟村第十二村小组在烧灰自然村建设综合加工厂，建设面积7896平方米。1995年6月，同安县人民政府作出同集建（95）字第000012号《集体土地建设用地使用证》，载明同安西柯镇阳翟村委会对址于西柯镇阳翟村的厂房用地（东临西陈预留地；西临聚泰纺织厂；南临324国道；北临聚泰纺织厂）具有用地使用权。2018年10月31日，甲方祥平街道办与乙方阳翟第十二村小组、征收实施单位同安房屋征迁公司、中证方厦门同安置业有限公司就阳翟社区第十二村民小组位于阳翟社区范围内的非住宅房屋及附属物征收补偿安置等事宜，签订《框架协议》和《补充协议》。 另查明，原告方耀清为了购买案涉房屋（综合楼××号）于2003年4月28日向第三人阳翟第十二村小组支付价款人民币84000元，并取得加盖“厦门市同安区西柯镇阳翟村经济合作社财务专用章”和“方再添印”印章的收款收据一份。在本案开庭审理前，案涉的综合楼××号房屋已被拆除。针对该拆除行为，原告方耀清已于2019年6月4日向本院提起另案诉讼［案号为（2019）闽0211行初120号］，请求确认被告祥平街道办于2019年5月21日强制拆除原告房屋的行为违法。 以上事实有各方当事人提供的证据材料、本院庭审笔录等予以证实。 本院认为，关于方耀清在本案中的原告主体资格问题。首先，根据《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第二十五条第一款的规定，行政协议的相对人对行政协议提起诉讼，具有原告主体资格。本案中，方耀清并非案涉《框架协议》和《补充协议》的当事人，并不当然具有原告主体资格。其次，根据在案证据，方耀清并非案涉非住宅房屋的所有权人，不具备被征收房屋所有权人（以下简称被征收人）的法律地位。根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二条第二款、第九条第一款、第十条以及《中华人民共和国物权法》第九条第一款、第十七条等相关规定,土地所有权、使用权以及房屋所有权的变动应当以登记为生效要件。根据在案的《建设工程规划许可证》、《集体土地建设用地使用权证》的相关记载，案涉房屋的建设单位均为阳翟第十二村小组，案涉房屋所办理的权属证书为集体土地建设用地使用证，土地用途为厂房用地，土地使用者为同安西柯镇阳翟村委会，即便方耀清为了购买案涉房屋向阳翟第十二村小组支付价款84000元并在案涉房屋被拆除前实际使用该房屋，但方耀清并未办理案涉房屋所涉土地的使用权和房屋所有权的登记或者变更登记手续，故方耀清并非案涉房屋所涉土地合法的使用权人和案涉房屋合法的所有权人，在征收补偿过程中，其不具备被征收人的法律地位。再次，被告与第三人阳翟第十二村小组及相关方签订的案涉《框架协议》和《补充协议》属于集体土地房屋征收补偿协议，与非被征收人的原告没有法律上的直接利害关系。从权利救济角度看，即便原告认为其属于被征收人，征收人应与其直接签订征收补偿协议，原告亦可以向征收人申请要求履行征收补偿法定职责，待征收人作出处理后再行主张权利。第四，案涉协议所涉及的征收标的物是被征收人阳翟第十二村小组位于阳翟社区范围内的非住宅房屋及附属物（包括案涉房屋），原告作为房屋的实际使用人，可以与征收人协商并要求签订相关的搬迁补偿协议，但征收人与被征收人签订的案涉协议不同于搬迁补偿协议。换言之，无论案涉协议是否合法有效，均不影响原告主张其实际使用案涉房屋的相关权利，故案涉协议对原告的合法权益不产生实际影响，原告提起本案诉讼主体不适格。 综上，原告方耀清并非案涉《框架协议》和《补充协议》的相对人，且原告对案涉房屋不享有所有权，不具备被征收人的法律地位，故原告与案涉协议没有法律上的利害关系，案涉协议对原告的合法权益亦不产生实际影响，原告提起本案诉讼主体不适格，对其起诉，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第(一)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告方耀清的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长  丁耀霜 人民陪审员  辛 林 人民陪审员  潘 宇 二〇一九年七月二十四日 法官助理李夏菲 代书 记员  孙晓梅 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： …… （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； …… 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 …… 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正） 第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。 国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。 …… 集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。 …… 第十条依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。 《中华人民共和国物权法》 第九条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。 依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。 第十七条不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； …… （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； …… 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。