河北省秦皇岛市中级人民法院行政判决书（2018）冀03行终222号上诉人（原审被告）秦皇岛市海港区安全生产监督管理局，住所地秦皇岛市海港区秦皇东大街**，统一社会信用代码11130302792657763R。法定代表人张金忠，局长。委托代理人李文瑞，男，秦皇岛市海港区安全生产监督管理局政策法规科科长。委托代理人董颖敏，河北万千律师事务所律师。上诉人（原审被告）秦皇岛市海港区人民政府，，住所地秦皇岛市海港区秦皇东大街**统一社会信用代码11130300000363848H。法定代表人曹立新，区长。委托代理人张阔，男，秦皇岛市海港区人民政府法制办工作人员。委托代理人张立铁，河北法润律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈晨，女，1986年3月28日出生，汉族，原海港区静吧咖啡厅经营者，现住秦皇岛市。上诉人秦皇岛市海港区安全生产监督局（以下简称区安监局）、秦皇岛市海港区人民政府（以下简称区政府）因安全生产监督管理行政处罚和行政复议一案，不服河北省秦皇岛市海港区人民法院（2018）冀0302行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告陈晨与案外人赵君共同出资于2016年7月29日注册了海港区静吧咖啡厅，原告系经营者。咖啡厅向赵君父亲赵国利支付开业经营前装修所需要的费用，由赵国利自行购买材料并找工人为咖啡厅装修，工人的工资由赵国利支付。闫建陆于2007年经人介绍以电工身份与赵国利相识，赵国利有装修的活儿经常联系闫建陆。2016年8月13日，电工闫建陆为静吧咖啡厅装修时因触电身亡，原告及赵国利在闫建陆作业过程中曾提醒其注意安全。区安监局于事故发生当日立案后，对有关人员进行了询问。区政府成立了由区安监局牵头、区公安分局、区工会联合组成的事故调查组，对事故开展调查。2016年10月9日，事故调查组以监管权限划分不清、死者户籍信息说明存在冲突为由，向区政府申请延长调查期限50天，但该请示仅有区安监局副局长吴宝刚签署了“同意”意见，没有区政府的审批意见。2016年11月15日，事故调查组出具了海港区静吧咖啡厅“8.13”触电事故调查报告，但该调查报告未附具有关证据材料。调查组于2016年11月23日呈报区政府后，区政府于次日作出批复，同意调查报告的有关结论和建议。2017年7月24日，区安监局经过集体讨论，决定对原告处以50000元罚款。2017年7月27日，区安监局向原告送达了行政处罚告知书和听证告知书，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知原告有权依法申请听证。原告收到上述两份文书后，未在限定期限内向区安监局提出陈述和申辩意见，也未申请听证。2017年8月8日，区安监局作出(冀秦海)安监罚〔2017〕事调002号行政处罚决定（个人），依据《中华人民共和国安全生产法》第九十条第一款之规定，对原告罚款人民币50000元，并于当日向原告送达了行政处罚决定书。原告对处罚决定不服，于2017年9月28日向区政府递交了行政复议申请，称不服(冀秦海)安监罚〔2017〕事调002号行政处罚决定，请求减轻处罚。区政府依法受理后，于2017年9月30日向区安监局送达了《行政复议答复通知书》。区安监局于2017年10月9日向区政府提交了行政复议答复，并提交了相关证据。区政府经过审理，于2017年11月24日作出海政复决字〔2017〕10号行政复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了(冀秦海)安监罚〔2017〕事调002号行政处罚决定，并向原告送达了行政复议决定书。原告不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼，要求撤销(冀秦海)安监罚〔2017〕事调002号行政处罚决定和复决字〔2017〕10号行政复议决定。本院依法受理后在审理过程中发现，原告在一案中要求撤销的(冀秦海)安监罚〔2017〕事调002号行政处罚决定包括对个人和单位两个不同行政处罚，且罚款数额也不同。原告经本院依法释明后，于2018年3月20日向本院申请撤回起诉，并于次日对两个不同的行政处罚决定分别向本院提起诉讼，本院依法分别立案受理。原审法院经审理认为，依据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款及《安全生产事故报告和调查处理条例》第四十三条之规定，安监局作为县级以上地方人民政府的安全生产监督管理部门，有权对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理，有权作出行政处罚，是本案的适格被告。区政府作为区安监局的本级人民政府，复议维持了区安监局的行政处罚决定，是本案的共同被告。关于(冀秦海)安监罚〔2017〕事调002号行政处罚决定（个人）的事实认定和证据方面，首先，《安全生产事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定：“事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”海港区静吧咖啡厅“8.13”触电事故调查调查报告未附具有关证据材料，不能作为区安监局作出行政处罚的合法依据；其次，区安监局认定死者闫建陆没有低压电工作业资格证，但其提交证据不能直接证明该主张；再次，闫建陆不是静吧咖啡厅的特种作业人员，仅是在装修过程中临时提供劳务，原告作为静吧咖啡厅的经营者，并非特种作业人员，不具备对电工作业进行指挥和管理的能力，提醒操作人员注意安全已尽到了基本的管理义务，区安监局提交的证据不能证明原告陈晨在事故中存在违反法定义务的行为。关于(冀秦海)安监罚〔2017〕事调002号行政处罚决定（个人）的法律适用方面，《中华人民共和国安全生产法》第九十条第一款规定：“生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件的，责令限期改正，提供必需的资金；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。”区安监局认为原告“雇佣无低压电工作业资格证人员从事电工作业，未对作业人员进行安全交底，对静吧咖啡厅装修作业安全管理不到位”等行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第九十条第一款规定，并依据该条款对原告作出处罚，但该法律条款并无与区安监局认定事实相对应的实体性规定。同时，依据《中华人民共和国安全生产法》第三条的规定，该法是专门调整涉及安全生产相关关系的法律，因此，其适用的范围只限定在生产经营领域，闫建陆发生触电事故时，静吧咖啡厅尚未开始生产经营，不应将一般的责任事故与在生产经营领域发生的安全生产事故混为一谈。关于(冀秦海)安监罚〔2017〕事调002号行政处罚决定（个人）的程序方面，《安全生产事故报告和调查处理条例》第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”在海港区静吧咖啡厅“8.13”触电事故调查阶段，事故调查组延长调查期限未经区政府批准，存在程序违法的情形。区政府作为复议机关，对原告提出的(冀秦海)安监罚〔2017〕事调002号行政处罚决定进行复议过程中，未区分对个人和对单位的不同处罚，一个复议决定维持两个不同的行政处罚决定，事实认定不清。综上，(冀秦海)安监罚〔2017〕事调002号行政处罚决定（个人），认定事实不清，主要证据不足，适用法律法规错误，程序违法，应予撤销。海政复决字〔2017〕10号行政复议决定，应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项及第七十九条之规定，判决一、撤销(冀秦海)安监罚〔2017〕事调002号行政处罚决定（个人）；二、撤销海政复决字〔2017〕10号行政复议决定。案件受理费50元，由二被告共同负担。上诉人秦皇岛市海港区安全生产监督管理局不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称，一审法院认定事实错误，一审法院经审理已经查明：“8.13”事故发生后，区政府成立了由区安监局牵头多家部门联合组成的事故调查组，区安监局副局长吴宝刚任组长。但一审法院错误的认定：2016年10月9日事故调查组因多种原因向区政府提交书面的请示，申请延长50日的调查期限、区安监局副局长吴宝刚签字批准。事实上是区政府经授权吴宝刚作为事故调查组组长的身份签字批准延期，并非作为区安监局副局长在行使权力，故一审认定错误。其次，在事故调查中，静吧册啡厅没有提供闫建陆低压电作业资格证，并且其自认闫建陆没有低压电作业资格，对事故应承担责任。闫建陆没有作业证是没有任何部门会出具此类证据，同时，如静吧咖厅对此有异议其应提供闫建陆具有作业证的相关证据。至此时，静吧吵啡厅未提交此类证据，而一审法院认定上诉人无证据认定错误。二、静吧咖啡厅违法行为事实清楚，处罚正确。1、静吧所啡厅雇佣闫建陆以电工的身份为其装修，却未先行确认闫建陆是否具备电工作业资格证，违反《安全生产法》的相关规定，其应对事故的发生承担相应的责任。静吧咖啡厅对自身装修作业的安全管理不到位，也未为闫建陆营造一个安全的装修作业环境，违反《安全生产法》的相关规定，对事故的发生亦应承担相应的责任。另外，事故调查组是区政府临时组建的部门，专家是依程序遴选出来的，对本案事实的认定是客观的，证据充分，上诉人作出的处罚决定书是正确无误。因此，本次事故的发生是基于静吧咖厅违反《安全生产法》的相关规定，故对其进行处罚有事实基础。2、上诉人作出的行政处罚决定书，适用法律法规正确。就一审判决，上诉人再次重申：所谓生产经营是围绕企业产品的投入、产出、销售、分配乃至保持简单再生产或实现扩大再生产所开展的各种有组织的活动的总称。闫建陆发生触电事故时，静吧咖啡厅虽然尚未开始营业，但被上诉人对静吧听啡厅的装修亦属于对咖啡厅的投入，属于生产经营范畴。一审法院径行认定在装修期间不属于生产经营领域，只有开始经营销售了才属于生产经营领域，属于错误的理解生产经营这一概念。另外，《安全生产法》和国家安全生产监督管理局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》对“生产经营单位”做了明确的规定，即从事生产经营或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、体合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。故依据《安全生产法》第109条的规定，上诉人对静吧咖啡厅作出的行政处罚决定书，适用法律法规正确。三、上诉人作出的行政处罚决定书程序合法。2016年8月13日，本案的事故发生，上诉人接到通知后进行立案，并对有关人员进行了询问，并请示秦皇岛市海满区人民政府成立事故调查组。2016年9月5日由上诉人牵头、区公安分局、区工会联合等多家部门组成事故调查组，对事故开展调查。由此可知，事故调查组是在区政府的组织下进行的，事故调查报告是区政府临时成立的机构作出的，其程序实体均不是上诉人的行为，故不应在本案审查范围之内。一审法院就上诉人的处罚程序未提出任何异议。故其因事故调查报告的程序而认定上诉人作出的行政处罚决定书程序违法，属认定错误。综上，上诉人作出的处罚决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，请求二审法院查明案件事实，依法改判、以示公正。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求：上诉请求1、请求二审法院依法撤销河北省秦皇岛市海港区人民法院（2018）冀0302行初87号行政判决书。2、依法确认上诉人作出的（冀秦海）安监罚2017事调002号《行政处罚决定书（个人）》适用法律正确，程序合法，处罚得当。3、本案诉讼费由被上诉人承担。上诉人秦皇岛市海港区人民政府不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称，秦皇岛市海港区安全生产监督局作出的（冀秦海）安监罚2017事调002号《行政处罚决定书（个人）》适用法律正确，程序合法。上诉人在此基础上作出的复议决定是正确的，因被上诉人向上诉人申请复议时是对两个处罚一并提起，因此上诉人作出一份复议决定不影响复议事实的认定和复议结果。一审法院不应撤销复议决定。被上诉人陈晨答辩称，秦皇岛市海港区安全生产监督局、秦皇岛市海港区人民政府的上诉请求缺乏事实与法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款及《安全生产事故报告和调查处理条例》第四十三条之规定，区安监局作为县级以上地方人民政府的安全生产监督管理部门，有权对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理，有权作出行政处罚，区政府作为区安监局的本级人民政府，有权对区安监局的行政处罚作出复议。区安监局作出的(冀秦海)安监罚〔2017〕事调002号行政处罚决定（个人），在适用法律上所适用的条款并无与区安监局认定事实相对应的实体性规定，不符合行政处罚与违法行为相适应的原则。在认定事实上区安监局认定死者闫建陆没有低压电工作业资格证，但其提交证据不能直接证明该主张。事故调查组延长调查期限未经区政府批准，存在程序违法的情形。区政府作为复议机关，对原告提出的(冀秦海)安监罚〔2017〕事调002号行政处罚决定进行复议过程中，未区分对个人和对单位的不同处罚，以一个复议决定维持了两个不同的行政处罚决定，事实认定不清。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，秦皇岛市海港区安全生产监督局、秦皇岛市海港区人民政府的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，二上诉人各负担50元。本判决为终审判决。审判长 张 岩审判员 刘志高审判员 张少杰 二〇一九年七月十五日书记员 姚思函