河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初277号原告尚树林，男，汉族，1954年7月6日出生，住河南省巩义市。委托代理人尚敬涛，男，汉族，1982年5月2日出生，住河南省巩义市。委托代理人孙启来、王宁宁，上海喜睦律师事务所律师。被告巩义市人民政府，住所地巩义市陇海路**。法定代表人袁聚平，市长。委托代理人李枝恒，巩义市紫荆路街道办事处工作人员。委托代理人李旭洲，上海市浩信（郑州）律师事务所律师。原告尚树林诉被告巩义市人民政府（以下简称“巩义市政府”）履行拆迁补偿安置协议一案，于2019年6月18日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月11日公开开庭审理了本案。原告尚树林的委托代理人尚敬涛、孙启来、王宁宁，被告巩义市政府的委托代理人李枝恒、李旭洲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告尚树林诉称：2013年2月，《巩义市紫荆路街道高尚村城中村拆迁补偿安置方案》报紫荆路街道办事处同意，经巩义市政府批准后开始实施。根据《巩义市紫荆路街道高尚村城中村拆迁补偿安置方案》，从高尚村改造拆迁之日起，30个月内完成回迁。2013年5月23日，由高尚村委会与原告签订《协议》，协议约定了拆迁补偿安置的相关内容。但是时至今日，高尚村的拆迁安置工作尚未完成，被告没有依法履行自己的工作职责及监督职责，致使原告遭受经济损失。请求：一、判令被告向原告交付拆迁安置房两套（120平方米的房屋各一套）；二、判令被告向原告交付约定的门面房一套（30平方米×7人=210平方米）或者相应的经济补偿款；三、判令被告支付逾期回迁的双倍过渡安置费67620元（暂计算至起诉之日，230元/每人×7人×42个月=67620元）；四、判令被告退还暂留的房屋补偿款47040元；五、判令被告交付安置房屋达到基本入住条件；六、判令被告赔偿原告经济损失（含依法维权的律师代理费用）计20000元；七、由被告承担本案诉讼费用。原告在法定举证期限内提交的证据有：1.拆迁安置补偿方案。证明方案是被告批准实施的。2.《协议》一份。证明被告没有按照书面协议和口头协议约定的内容履行拆迁安置补偿义务。3.信访截图记录。证明原告主张拆迁安置补偿权利以及被告具有管理职责。4.便民手册。证明除书面协议以外，还存在承诺和口头协议的内容。5.《巩义市城中村改造实施办法》。证明被告是适格的诉讼主体，对拆迁安置补偿负有职责。被告巩义市政府答辩称：一、本案不属于行政诉讼受案范围，答辩人作为被告不适格。1.高尚村城中村改造拆迁补偿安置方案，以村（组）为单位，根据村民民主议定程序制定，由镇（街道／园区）负责核定，报巩义市政府批准。据了解，案涉方案依照“四议两公开”程序，经该村“三委”会议、村民代表大会决议，产生过程民主、合法。答辩人的行为系上级行政机关对下级的内部审批行为，并未直接对外创设权利义务，系整个城中村改造的一个程序性环节。诉争的拆迁补偿安置履约逾期问题，不是因行政机关的具体行政行为所造成，与答辩人是否履行职责无直接利害关系。2.拆迁人与被拆迁人订立的拆迁安置补偿协议，属于平等民事主体之间签订的民事协议，产生的纠纷应当通过民事诉讼途径解决。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》法复（1996)12号第二条规定，拆迁人与被拆迁人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。双方因履行协议产生纠纷，案涉拆迁安置协议的当事方系高尚村委与被答辩人，答辩人并非案涉协议的当事方，高尚村委不是行政机关，被答辩人将答辩人列为被告不当。3.修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》(2015年5月1日实施）将拆迁安置协议作为行政协议纳入行政诉讼案件受案范围，此前，行政协议并不属于受案范围。案涉的拆迁安置补偿协议签订于2013年，现行法律规定不具备溯及力，仍应当适用以前的法律规定，故被答辩人的起诉不属于行政诉讼受案范围，应不予受理，如已受理，应当依法裁定驳回起诉。二、另据了解，案涉安置房已经竣工，本村多数村民已经接收安置房，经高尚村委通知被答辩人，被答辩人无正当理由不予接收。其诉争的过渡安置费已由高尚村委发放至2019年6月，被答辩人的47040元房屋补偿款作为建设安置房预留款委托高尚村委用于安置房建设，不存在退还问题。三、退一步讲，即便不考虑行政诉讼受案范围及答辩人的主体资格问题，被答辩人的起诉也超过法定的起诉期间。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被答辩人2013年2月知晓案涉拆迁安置方案，2013年5月签订拆迁安置协议，协议约定30个月完成回迁。2015年11月，回迁期限已满，被答辩人应于一年期间内提起诉讼，而其直至2019年6月18日才提起本诉，已经超出法定的起诉期间。被告在法定举证期限内提交的证据有：1.拆迁补偿安置方案。2.高尚村村两委、党员代表、村民代表会议记录。证据1、2证明拆迁安置方案采用“4加2”工作法，经村民民主议定程序产生，不属于行政机关的具体行政行为。3.拆迁补偿安置协议。证明协议的签订主体是高尚村委与原告，并非行政协议，且该协议签订时间是2013年，现行《中华人民共和国行政诉讼法》关于行政协议受理范围的规定无溯及力。4.银行转帐交易凭证。证明原告已经领取借居费。5.高尚村委关于安置房分配的相关资料（包括安置房分配方案、实施方案、公告照片、交房通知、选房信息等）。证明高尚村委履行协议情况。6.巩义市城中村改造实施办法。证明高尚村城中村改造的规范性文件，高尚村委依据该文件推进城中村改造。7.参考案例，证明现行《中华人民共和国行政诉讼法》对实施前的行政协议类纠纷无溯及力。经庭审质证，原、被告对对方提交的证据发表如下质证意见：原告对被告提交的证据1的真实性无异议，但认为其诉的不是安置方案本身。对证据2会议记录的真实性不予认可，因被告未出示原件且出席会议的主持人或者相关负责人未出庭证明真实性，且会议记录既不是具体行政行为，也不是抽象行政行为，对该证据的证明目的不认可。对证据3拆迁安置补偿协议的真实性无异议，但认为协议到现在为止还没有履行完毕，而且在履行协议的过程中，原告多次到街道办、信访办去反映问题。对证据4银行转账交易凭证的真实性认可，但对证明目的有异议，认为安置过渡费2019年6月底已经停发。另外按照约定如30个月内不能回迁的话，要双倍支付过渡安置费。对证据5的真实性认可。对照片、选房登记表的关联性、证明目的不认可，原告没有拿到房子，费用没有全部拿到。因为被告没有交付符合安置标准的房屋，分配方案没有公示，不予认可。对证据6的真实性无异议，但对证明目的有异议。被告对安置补偿工作有职责义务，需要组织各相关职能部门去落实拆迁安置工作。被告也并不仅仅具有制发文件的职责，而是要组织相关部门落实、履行法定职责。对证据7，原告认为中国不适用判例法，其次这个案件与本案的情形不一样，不具有关联性，不具有参考价值。对原告提交的证据的真实性，被告均无异议。对于拆迁安置方案，认为不能仅凭拆迁安置方案证明被告批准实施。对于信访截图，认为该截图不显示和原告本人的关系，同时也不能说明原告以村民名义通过信访途径主张权利，并不能达到起诉期限中断的效果。因为行政诉讼起诉期限是一年之内，并不适用中断延长的规定。通过信访截图也不能说明被告具有管理职责。另外根据行政诉讼法的解释，涉及信访事项的办理事项也不属于法院的受理范围，应按照信访途径处理。对于《协议》，认为其不是《协议》的签订主体，因此没有职责按照协议履行。另外关于口头约定内容协议上没有显示，不予认可。对于便民手册，认为其仅仅是一个印刷品的宣传资料，并没有在协议中有明确的显示，当时仅仅是用于这个宣传，也显示不了制作主体是谁。对《城中村改造办法》，认为并不能说存在城中村改造就确认被告是适格的诉讼主体。综合原、被告的质证意见，本院对双方证据认证如下：被告对原告证据的真实性均无异议，本院对原告证据的真实性均予以确认。原告对被告证据1、3、4、5、6的真实性无异议，本院对被告提交的上述证据的真实性予以确认，被告提交的证据2未提交原件，且原告否认其真实性，本院不予采信。被告提交的证据7与本案无关，本院不予采信。经审理查明，2013年2月，巩义市紫荆路街道高尚村制定《巩义市紫荆路街道高尚村城中村拆迁补偿安置方案》，对巩义市紫荆路街道办事处高尚村城中村改造的相关拆迁补偿原则和标准作出规定。另查明，原告尚树林作为乙方与作为甲方的巩义市紫荆路街道办事处高尚村民委员会于2013年5月23日签订《协议》，对搬迁拆除期限、过渡期安置费、房屋及附属物补偿款及安置人口、安置面积界定等事项进行约定。又查明，尚树林之子尚敬涛于2018年8月9日在高尚家园选房认定书上签字选定22号楼2单元14层中户、15号楼1单元12层中户的房屋各一套，庭审中尚树林认可已实际领取了125平方米的房屋一套。本院认为：一、关于原告起诉是否超过法定起诉期限的问题。本案中，原告诉请被告履行《协议》约定的给付义务。对于原告诉讼请求中所涉交付安置房、门面房、退还房屋补偿款事项，上述协议并未约定具体期限，原告可以在安置房具备交付条件后随时要求被告履行，故自其主张之日起计算未超过法定起诉期限；而对于原告第三项诉讼请求中所涉支付逾期回迁的双倍过渡安置费67620元（2016年1月至2019年7月），原告称系依据《巩义市紫荆路街道高尚村城中村拆迁补偿安置方案》主张，而《协议》中并未约定双倍支付过渡费的事项，即便按照《巩义市紫荆路街道高尚村城中村拆迁补偿安置方案》的关于“……30个月内回迁，若未按期安置，超过过渡安置费加倍，直到安置为止”的条款，原告自其主张的2016年1月起即知道所诉称未发放双倍补偿款的相关情况，其于2019年6月18日针对该事项提起诉讼明显超过起诉期限，对其该项诉请应予驳回。二、关于本案是否属于行政诉讼受案范围及巩义市政府是否为适格被告的问题。根据巩义市政府发布的《巩义市城中村管理办法》的相关规定，巩义市政府统一领导、组织、协调城中村改造工作。本案协议虽以巩义市紫荆路街道办事处高尚村民委员会以自己的名义与原告签订《协议》，但签订协议及后续履行协议均为城中村改造的组成部分，在巩义市政府系城中村改造责任主体的前提下，应当视为巩义市紫荆路街道办事处高尚村民委员会受巩义市政府的委托而签订。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……。”本案所涉《协议》虽然具有沟通与协商的外在表现形式，但并未从根本上改变行政机关为实现其公共行政管理目标行使行政权力的本质，仍未脱离行政机关行使行政职权的范畴，属于行政法意义上的行政协议，因履行该协议引发的争议属于行政诉讼的受案范围。巩义市政府提出其不是本案适格被告及本案不属于行政诉讼受案范围的答辩理由不能成立，本院不予支持。三、关于原告要求被告交付符合基本入住条件的拆迁安置房、门面房、退还安置补偿款及赔偿原告经济损失的请求能否得到支持的问题。本案系因协议履行引发争议，原告认为被告安置房未达到基本入住条件，但并未提交相应证据予以证明，且原告请求判令被告交付安置房达到基本入住条件的诉讼请求并不明确。《协议》中仅约定安置人口、安置面积按确定的城中村改造安置补偿方案标准确定计算，对于原告诉请所涉达到基本入住条件的情况亦未明确，故原告请求判令被告交付房屋达到基本入住条件的诉请本院不予支持。原告诉请被告交付约定的门面房一套或者承担相应的经济补偿款，《协议》对该事项未约定，即便按照《巩义市紫荆路街道高尚村城中村拆迁补偿安置方案》关于“商业安置，以村支两委界定的户籍人口，原则以人均30㎡的建筑面积（最终以政府核算安置的面积为准），由投资方承建无偿提供，由村委组建公司统一经营管理，收益归全体村民所有”的内容，原告诉请被告直接交付门面房或者与门面房价值相当的经济补偿款亦缺乏事实根据，本院不予支持。原告还主张47040元的房屋补偿款应予返还，《协议》虽约定47040元房屋的房屋补偿款暂留甲方，但同时约定该笔款项作为建设资金用于安置房建设，且并未明确此后是否退还原告。原告依据《协议》主张被告应予返还同样缺乏事实根据，本院不予支持。至于原告诉请被告交付拆迁安置房两套及赔偿原告经济损失的事项，被告提交的证据能够证明原告已选定安置房两套，且在本案庭审中原告亦认可该事实，并自认已实际领取安置房一套，原告提交的证据并不能证明被告存在违约的情形，故原告要求被告交付拆迁安置房两套及赔偿原告经济损失的诉请均不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告尚树林的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告尚树林负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院,并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇一九年七月二十五日书记员 王胜玲附录：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。