广西壮族自治区贺州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂11行初4号 原告富川柳家凤发页岩砖厂。地址：富川柳家乡凤岭村红岩山。 法定代表人林芳波,男，该厂业主。 委托代理人熊明生，广西灵丰（平桂）律师事务所律师。 被告富川瑶族自治县人民政府。地址：富川瑶族自治县富阳镇新建路园区大厦。 法定代表人李裕科，男，县长。 委托代理人程克平，原贺州市法制办公室公职律师。 委托代理人柳泽溪，广西君川律师事务所律师。 原告富川柳家凤发页岩砖厂不服被告富川瑶族自治县人民政府（以下简称富川县人民政府）行政责令拆除及行政赔偿纠纷一案，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2019年1月20日向被告富川县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月2日公开开庭审理了本案。原告法定代表人林芳波及委托代理人熊明生，被告的委托代理人程克平、柳泽溪，到庭参加诉讼。本案审理期间，经双方当事人同意本院组织调解，扣除审理期限一个月。现已审理终结。 被告富川县人民政府于2018年9月19日对原告富川柳家凤发页岩砖厂作出关于立即拆除饮用水水源保护区内排放污染物的建设项目或设施的通知书，主要内容：你砖厂位于龟石水库饮用水水源××保护区范围内，此区域禁止存在排放污染物的建设项目或设施。依据《广西壮族自治区饮用水水源保护条例》、《广西壮族自治区墙体材料产业结构调整指导目录（2017年本）》的有关规定，责令你砖厂立即拆除位于饮用水水源保护区范围内排放污染物的建设项目及附属设施。2018年9月21日,被告组织相关部门强制拆除了原告的厂房及设备设施。 原告富川柳家凤发页岩砖厂诉称：一、被告作出的通知认定的事实错误。1、通知书所认定原告的建设项目不属于新建、改建、扩建排放污染物的建设项目不当。2007年，富川县柳家乡龟石水库移民村凤岭村移民李荣林等移民户牵头引资开工建设了富川柳家凤发页岩砖厂，该项目为安置移民就业，得到了当地政府和各级职能部门的大力支持，各项手续都陆续已办理，手续基本齐备，其中富川瑶族自治县环境保护监测站于2007年6月14目为原告做了建设项目环境影响登记表，并作出富环字(2007)ll号文件《关于柳家凤发红砖厂建设项目环境影响登记表的批复》。建设期间，富川瑶族自治县工商行政管理局作出预核字(2011)第***号和预核字(2013)第10637号通知书。2013年，富川瑶族自治县建设局落实《广西壮族自治区关于加强墙体材料产业结构调整升级工作意见》，该局墙改办对原告进行试点升级改造。同年，自治区墙改办主任梁立新一行到原告厂址进行了考察时，表扬认可调整转型生产空心环保砖，柳家凤发页岩砖厂年产4000万块(折标砖)页岩烧结砖项目得到了富川瑶族自治县发展和改革局下发的富发改(2014)2号文件批复及基本建设投资项目，登记备案证富发改登(2013)40号。富川瑶族自治县墙体材料改革办公室下达了富墙改办(2012)2号文件，给予《关于富川柳家凤发红砖厂申请新建隧道窑生产页岩多孔砖的批复》。综上，相关行政部门的文件、通知、批复足以证明原告是合法企业，至于原告的砖厂手续不完善完全是被告行政管理和政策变化造成。2、通知书认定的项目环保手续是后续国家政策变化导致的。2007年原告建厂在前，2013年政府划定水源保护区范围的时间在后，手续不完善是在划定水源保护区后才不能完善，被告不考虑上述客观事实和法律事实，在没有任何安置方案的情况下，直接责令原告停产，侵害了原告的生产经营权。二、被告的拆除行政行为违法。被告及其下属富川县环保局在没有立案调查、没有经任何法定手续、未告知原告的相关复议和诉讼程序、没有对原告落实整治方案，没有完成对新厂址的选定、申报、审批的前提下就对原告的厂房及设施全面进行了拆除显然严重违法。综上所述，请求人民法院依法判决：1、撤销被告作出的《关于立即拆除饮用水水源保护区内排放污染物的建设项目或者设施的通知书》并确认被告于2018年9月21日强制拆除原告厂房及附属设施的行为违法；2、被告赔偿原告损失894.69万元。 原告向本院提供的证据：证据1、《富川瑶族自治县人民政府关于立即拆除饮用水水源保护区内排放污染物的建设项目或设施的通知书》和照片4份。证明：被告于2018年9月19日向原告下发通知，责令原告立即拆除位于饮用水源二级保护区范围内的建设项目或设施。在2018年9月21日被告组织相关部门强制强行拆除了原告的厂房以及相应的设施。证据2-1原告的营业执照、《建设项目环境影响登记表》、《试生产申请书》及批复，证据2-2富环字【2007】11号《关于柳家凤发红砖厂建设项目环境影响登记表的批复》、证据2-3富发改登【2013】40号《登记备案证》，证据2-4富墙改办【2012】2号《关于富川柳家凤发红砖厂申请新建隧道窑生产页岩多孔砖的批复》，证据2-5《关于对富川柳家页岩红砖厂建设项目选址的意见》，证据2-6富川瑶族自治县国土资源局出具的《证明》，证据2-7富川瑶族自治县安全生产监督管理局出具的《证明》，证据2-8富川瑶族自治县个体工商户名称预先核准通知书，证据2-9富发改【2014】2号《关于富川柳家凤发页岩砖厂年产4000万块（拆标砖）页岩烧结砖项目合理用能报告的批复》，证据2-10排放污染物许可证。证明原告自2007年设立砖厂至今，已办理立项核准、项目规划选址、登记备案、排污许可等建厂和生产手续。2013年落实国家和广西关于加强墙体材料产业结构调整升级的意见，原告作为县里试点企业升级改造制砖工艺，经发改局富发改【2014】2号《关于富川柳家凤发页岩砖厂年产4000万块（拆标砖）页岩烧结砖项目合理用能报告的批复》、富川县墙体材料改革办公室富墙改办【2012】2号《关于富川柳家凤发红砖厂申请新建隧道窑生产页岩多孔砖的批复》等部门的批准、批复文件，原告升级改造生产亦符合法律政策规定，原告是一家合法生产的企业。证据3、关于要求解决水库移民企业搬迁的报告、关于要求整体搬迁及补偿的报告及补偿方案。证明原告被强拆前及强拆后，多次向当地政府及相关部门请求搬迁、补偿。证据4、邮递快递单7份。证明原告将申请补偿的报告邮寄给被告及其职能部门。 被告富川县人民政府辩称：一、富川县人民政府作出的被诉行政行为不是行政处罚，是基于环境保护管理的行政命令，作出的行政命令有职权依据。被诉的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。二、原告提出的行政赔偿没有证据依据。原告的砖厂依法是必须拆除的，但是在拆除之前必须取得的合法审批。按照行政许可法等有关规定原告是可以获得相应的补偿，相应补偿也不是赔偿。经过适当的评估，补偿数额可以调解。请人民法院依法作出裁决。 被告向本院提交的证据：证据1、《立即拆除饮用水水源保护区内排放污染物的建设项目或设施的通知书》、富川瑶族自治县环境保护局作出《关于请求依法关闭富川柳家凤发页岩砖厂的请示》。证据2、广西壮族自治区人民政府《关于划定、调整龟石水库饮用水水源保护区的批复》桂政函（2011）349号、桂政函（2016）203号。证明原告被拆除的砖厂属于饮用水水源二级保护区范围内。证据3、柳家凤发页岩砖厂整治方案。证据1至证据3证明被告拆除原告的设施是合法的。证据4、调查询问笔录、现场检查（勘察）笔录。证明：原告亦确认其建设项目位于贺州市饮用水源保护龟石水库二级保护区内。证据5、污染源现场监察笔录。证据6、贺环责改字【2017】11号《责令改正违法行为决定书》。证据5和证据6证明原告未取得全部合法经营手续。 经质证，原告对被告富川县人民政府证据的质证意见：对被告第一组证据真实性关联性没有异议，对其合法性有异议，通知书是本案审查的对象。对第二组证据，两份自治区的文件三性是没有异议，但是不能够证实被告的行为是合法的。对第三组证据的整治方案三性是没有异议，但不能够证实被告拆除原告的设施是合法的，在整治方案第二条明确在2018年7月底完成新厂厂址选址申报审批等手续之后才能拆除。而在原告多次申请相应的补偿也好，选址也好，被告及其职能部门均不予许可。该强制拆除整治方案，也说明被告没有进行相应的安置补偿。对第四组证据的真实性是没有异议。但不能够直接证实原告的厂是在二级水源保护区内。第五组证据的质证意见与对第四组证据质证意见一致。对第六组证据的合法性有异议，该决定书因违法已经被贺州市八步区人民法院作出的2018年桂11**初字第21号行政判决书予以撤销。 被告富川县人民政府对原告证据的质证意见：对证据1无异议，证实被告于2018年9月19日已经向原告送达了通知书。证据2对原告获得的行政审批没有异议，对关联性有异议，不能证明原告砖厂是合法的。证据3、证据4原告请求的补偿应以评估为基础，原告对赔偿的项目无证据依据。原告没有取得项目环保竣工验收手续，原告于2013年技改以后，投入生产也需重新环保验收，所以原告砖厂处于非法经营状态。 本院对双方当事人提交证据的分析与认定：对原告的证据：证据1是本案被诉行政行为，照片证实拆除现场有搬出的机器设备，及未搬离被压覆的制砖生产物品。证据2-1证实原告前身为柳家凤发红砖厂。证据2-2证实原柳家凤发红砖厂于2007年取得建设项目环境意向登记表批复。证据2-3证实原告的建设投资项目于2013年取得发改部门备案登记。证据2-4证实原告取得墙改部门批准改制生产页岩多孔砖。证据2-5证实原告与2012年取得建设项目选址核准。证据2-6证实原告在2013年申办采矿许可证。证据2-7证实原告获准无需办理安全生产许可。证据2-8证实原告取得工商名称预先核准。证据2-9证实原告取得发改部门合理用能报告的批复。证据2-10证实原告曾于2012年取得排放污染物许可证。证据3证实原告曾向当地行政机关请求协调解决搬迁补偿，但未果。对被告富川县人民政府的证据：证据1至证据3证实原告所在厂址因被列入龟石水库水源饮用水水源二级保护区范围内，富川瑶族自治县环境保护局请示被告依法予以关闭或拆除。证据4证实被告听取了原告的陈述，并对现场进行了勘验。证据5、证据6证实贺州市环境保护局对原告进行过行政处罚。 经审理查明，原告富川柳家凤发页岩砖厂前身为柳家凤发红砖厂。2007年6月14日，富川瑶族自治县环境保护监测站向柳家凤发红砖厂作出《建设项目环境影响登记表》。富川瑶族自治县向柳家凤发红砖厂作出富环字【2007】11号《关于柳家凤发红砖厂建设项目环境影响登记表的批复》，《柳家凤发红砖厂建设项目环境影响登记表》可作为环保设计和环境管理的依据，拟建柳家凤发红砖厂建设项目位于富川××自治县××柳家村。柳家凤发红砖厂于2007年7月5日建成厂房并开始投产使用。2011年2月29日，广西壮族自治区人民政府作出桂政函【2011】349号《关于贺州市区饮用水水源保护区划定方案的批复》，原则同意《贺州市市区饮用水水源保护区划定方案》，原柳家凤发红砖厂在龟石水库饮用水水源××保护区范围内。2011年12月5日，富川瑶族自治县工商行政管理局作出（富川）登记个名预核字（2011）第***号《个体工商户名称预先核准通知书》，预先核准个体工商户名称“富川柳家凤发红砖厂”。2012年5月4日，富川瑶族自治县环境保护局向柳家凤发红砖厂颁发富环管字【2014】29号《排放污染物许可证》。之后，原告升级改造制砖工艺，拟建年产4000万块（拆标砖）页岩烧结砖项目，富川瑶族自治县墙体材料改革领导小组办公室于2012年5月8日向柳家凤发红砖厂作出富墙改办【2012】2号《关于富川柳家凤发红砖厂申请新建隧道窑生产页岩多孔砖的批复》：原则同意该厂改制新建隧道窑页岩多孔砖厂。富川瑶族自治县住房和城乡建设局于2012年5月14日作出《关于对富川柳家页岩红砖厂建设项目选址的意见》：建设项目须符合城乡规划法、柳家乡镇村体系规划、柳家乡凤岭村委规划发展。富川瑶族自治县发展和改革局于2013年11月25日向富川柳家凤发页岩砖厂作富发改登【2013】40号《登记备案证》。富川瑶族自治县国土资源局于2013年11月4日出具《证明》：柳家凤发红砖厂的采矿许可证正在办理中。2013年12月10日，富川安全生产监督管理局出具《证明》：富川柳家凤发页岩砖厂不再需申办安全生产许可。2014年2月20日，富川瑶族自治县发展和改革局向富川柳家凤发页岩砖厂作出富发改【2014】2号《关于富川柳家凤发页岩砖厂年产4000万块（拆标砖）页岩烧结砖项目合理用能报告的批复》。2017年11月14日，富川瑶族自治县环境监察大队对原告厂址进行现场勘察，现场情况：“1、该砖厂位于柳家乡凤岭村红岩山，在贺州市饮用水水源保护区二级保护区范围内。该砖厂处于正常生产状态，业主未能提供技改环保审批以及项目验收手续。2、该砖厂共建成两条隧道窑，一个原煤、黏土、煤渣厂棚各一个，破碎及制砖胚车间一个。主要生产设备有铲车、挖机、推土机、破碎机、制砖机、筛分机、传送带、供土箱、搅拌机等设备。各生产设备正常运行。3、厂内道路尘土较多，没有配备建设喷水或喷雾降尘措施。建设有烟囱一根，高约100米，生产废气经烟囱雾化处理后向高空排放。4、城区雨水沟不完善。两条隧道窑，黏土，煤灰，原煤车间各一个，后山有明显碎土痕迹。”2018年6月6日，富川瑶族自治县柳家乡人民政府作出柳家凤发页岩砖厂整治方案：“1、2018年6月6日断电。2、2018年7月底完成新厂厂址选址、申报、审批等事宜。3、2018年8月至10月，拆除作业机械设备并清理厂址。4、2018年11月完成复垦复绿。”之后，当地政府与原告未能就原厂拆除及新厂厂址确定及搬迁等达成一致意见。2018年9月19日，被告对原告富川柳家凤发页岩砖厂作出关于立即拆除饮用水水源保护区内排放污染物的建设项目或设施的通知书。2018年9月21日,被告强制拆除原告厂房及附属设施。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，2017年11月21日，贺州市环境保护局向原告作出贺环责改字【2017】11号责令改正违法行为决定书，责令原告立即停止建设和生产行为。原告提起行政诉讼，贺州八步区人民法院作出（2018）桂1102行初21号行政判决，撤销贺环责改字【2017】11号责令改正违法行为决定书。2018年5月29日，贺州市环境保护局作出贺环罚字【2018】16号行政处罚决定书，责令原告改正环境违法行为，罚款人民币800000元。原告提起行政诉讼，贺州市八步区人民法院作出（2018）桂1102行初22号行政判决，驳回原告诉讼请求。原告向本院提起上诉，本院作出(2018)桂11行终77号行政判决，撤销（2018）桂1102行初22号行政判决及贺环罚字【2018】16号行政处罚决定书。原告提供的强拆后现场照片中有部分机器设备遗留现场，其中有：变压器、制砖机、运砖车等。 本院认为，原告建设的厂房及设备位于龟石水库饮用水水源××保护区范围内，各方对此无异议。依据《广西壮族自治区饮用水水源保护条例》第二十四条第二款“在地表水饮用水水源二级保护区已建成的排放污染物的建设项目和设施，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”之规定，被告作为县级人民政府有权责令原告拆除在地表水饮用水水源二级保护区已建成的排放污染物的建设项目和设施。被告向原告作出责令限期拆除的通知仅适用《广西壮族自治区饮用水水源保护条例》《广西壮族自治区墙体材料产业结构调整指导目录（2017）》的有关规定，没有引用具体条文，属于适用法律错误。被告的行政行为适用法律、法规错误的，应依法予以判决撤销，但原告的厂房及设施已被被告强制拆除，不具可撤销内容。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法。（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定，本院确认被告向原告作出责令立即拆除饮用水水源保护区内排放污染物的建设项目或设施的通知违法。 被告强制拆除原告厂房及设备的行为属行政强制执行行为，但无行政强制执行依据，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条“行政机关作出行政强制执行决定前，应事先催告当事人履行义务。”第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”第三十八条“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”之规定。被告未按照法定程序拆除原告的厂房及设备，属程序违法。鉴于被告强制拆除行为已经实施，且建筑物已被拆除，不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法。（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定，本院确认被告富川县人民政府强制拆除原告厂房及设备的行政行为违法。 关于原告主张的建筑厂房损失。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，原告未能提供涉案厂房的用地及建设的合法手续，不能证明其对涉案厂房及使用土地享有合法权益，故其请求对涉案厂房及使用土地给予国家赔偿，无事实依据，本院不予支持。原告对涉案厂房虽无合法手续，但该厂房若通过合法、适当方式拆除，存在可重新利用的建筑材料，该部分属于原告的合法权益。富川县人民政府对其违法强制拆除行为造成原告厂房可利用的旧建筑材料损失，依法应当予以赔偿。据此，对原告厂房建筑的损失，本院综合强拆现场照片以及原、被告的过错程度，酌情确定被告富川县人民政府予以赔偿30000元。 关于原告主张的设备物品损失。原告在厂房内的设备及其他动产属其合法财产，应受法律保护。被告富川县人民政府在实施强制拆除的过程中，没有对原告厂房内的设备物品进行清点，也没有制作物品清单移交原告接收，而直接将设备物品留置在厂房附近空地，且在搬迁过程中，造成原告设备物品有一定程度损坏，被告没有尽到审慎妥善保存责任。导致被拆厂房内物品损毁情况事实无法查清，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”富川县人民政府应当承担举证不能的后果。在留置拆除的设备物品后，被告通知原告接收领取，原告也没有对该被拆除设备物品清点保存，而致原告被拆除设备物品的损失无法确定。依据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”之规定，故，原告因被强拆造成的损失不具委托评估的条件，对原告申请评估不予准许。原告提供了自列物品损失清单和强拆现场的照片，但未能提供购置设备的有效付款凭证予以印证，该清单及照片不能证实原告自列的设备及物品在强拆时仍在其厂房内，故，对原告主张按其自列的物品损失清单予以赔偿的请求，本院不全部支持。对原告的设备物品损失，经分析本案证据，综合该设备物品的新旧损耗及强拆现场情况，本院酌情确定被告富川县人民政府予以赔偿50000元。 综上所述，原告诉请的部分理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、第六十九条之规定，判决如下： 一、确认被告富川瑶族自治县人民政府于2018年9月19日向原告作出的关于立即拆除饮用水水源保护区内排放污染物的建设项目或设施的通知违法； 二、确认被告富川瑶族自治县人民政府于2018年9月21日强制拆除原告柳家凤发页岩砖厂厂房及设备的行政行为违法； 三、被告富川瑶族自治县人民政府赔偿原告柳家凤发页岩砖厂被拆除厂房建筑材料损失30000元及设备物品损失50000元，合计80000元，限于本判决生效之日起30日内付清。 四、驳回原告柳家凤发页岩砖厂的其余诉讼请求。 案件受理费50元，由被告富川瑶族自治县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 当事人如上诉的，应当在提交上诉状时起至上诉期满后七日内预交上诉案件受理费50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；帐号：20×××77）。双方当事人都提起上诉的，分别预交。如逾期不交纳上诉案件受理费又未提出司法救助申请，或者申请司法救助未获批准的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  陈 琴 审 判 员  李永林 人民陪审员  江丽君 二〇一九年七月二十二日 书 记 员  高 榛