安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终717号上诉人（一审原告）乔宗保，男，1966年11月19日出生，汉族，住安徽省东至县。委托代理人谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（一审被告）东至县人民政府，住所地安徽省东至县尧渡镇至德大道**。法定代表人盛国星，该县县长。委托代理人夏熙祥，该县人民政府办公室副主任。委托代理人潘小东，安徽安东律师事务所律师。被上诉人（一审被告）池州市人民政府，住所地安徽省池州市贵池区百牙中路**，统一社会信用代码11341800003280140Ｍ。法定代表人雍成瀚，该市市长。委托代理人唐义满，该市司法局工作人员。委托代理人汪炫炜，该市司法局工作人员。上诉人乔宗保因诉东至县人民政府、池州市人民政府房屋征收及行政复议一案，不服安徽省池州市中级人民法院（2018）皖17行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。乔宗保向一审法院起诉称，其作为东至县小乔汽车维修中心的经营者，享有合法的土地使用权及房屋所有权。2018年5月7日，东至县人民政府作出东政通〔2018〕19号《关于决定实施河西206国道及尧河路（部分段）范围内房屋征收的通告》（简称《通告》），其房屋及土地被纳入征收范围内。同年7月1日，东至县政务公开办公室作出《依申请公开答复函》明确：对河西206国道及尧河路（部分段）旧城区改建实施房屋征收无《房屋征收决定》此文。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《条例》）第八条规定，作出房屋征收决定是东至县人民政府实施房屋征收拆迁的法定前提及事实依据。《条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。东至县人民政府所作的通告仅为房屋征收决定作出后的公告程序，不能替代依法应当作出的房屋征收决定，现东至县人民政府已对通告范围内的房屋实施征收，但未作出征收决定，显属违法。行政复议决定所查事实与房屋征收决定是否合法有关联，但与本案诉争未作出书面房屋征收决定是否合法没有关联；且认定通告中包含征收目的、征收范围、征收主体及征收补偿方案等内容即为房屋征收决定，无法律依据，显属认定事实错误。行政复议决定适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回其行政复议申请，属适用法律错误。请求：一、确认东至县人民政府未作出房屋征收决定违法；二、撤销池州市人民政府池行复〔2018〕22号行政复议决定。一审法院经审理查明，乔宗保是小乔汽车维修中心的经营者，2007年10月以东至小乔汽车维修站作为权利人取得坐落在东至县XX镇XX路4层混合结构的办公用房所有权证。2018年5月7日，东至县人民政府作出《通告》称“为改善人居环境，提高人民群众生活质量，根据东至县2018年度国民经济和社会发展规划及县城总体规划要求，依据《条例》的规定，经县政府研究，决定对河西206国道及尧河路（部分段）范围内的房屋实施征收，决定事项如下：一、征收目的：改善居住环境，实施旧城改建。二、征收范围：河西206国道及尧河路（部分段）改造项目范围内拟征收房屋共约12户，东至206国道，南至洁源城，西至原染织厂，北至东至小乔汽车维修站。……”《通告》还对征收主体、征收期限、征收补偿方案等事项作了规定，并告知了权利救济事项。《通告》在征收地块作了张贴。乔宗保的房屋在《通告》确定的征收范围内。同年6月19日，乔宗保向东至县政务公开办公室申请公开“对河西206国道及尧河路（部分段）旧城区改建实施房屋征收的《房屋征收决定》”，该办公室于7月1日书面答复：经审查，你申请的信息不存在。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”的规定，因在信息查询中发现对河西206国道及尧河路（部分段）旧城改建实施房屋征收无《房屋征收决定》此文，实施征收有《通告》一文，如果你申请的是这份通告，请做出更改。7月9日，乔宗保据此向池州市人民政府申请复议，要求确认东至县人民政府未作出房屋征收决定违法。池州市人民政府受理后向被申请人发出复议答复通知，并于9月9日作出池行复〔2018〕22号行政复议决定，驳回乔宗保的复议申请。一审法院认为，本案争议焦点为：东至县人民政府是否已作出河西206国道及尧河路（部分段）改建范围内房屋行政征收决定。《条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”从该规定看，作出房屋征收决定和公告的确是两个行政行为，市、县级人民政府根据《条例》规定的程序作出征收决定，然后以公告的方式向被征收人送达征收决定。本案中，东至县人民政府于2018年5月7日作出的《通告》虽未明确告知东至县人民政府作出涉案房屋的征收决定文号，但该通告不仅以附件的方式告知了本次征收的补偿方案，告知了权利救济方式，更重要的是首先告知了本次房屋征收决定的内容。从《条例》第十三条第一款文义来理解，主要是强调征收决定作出后要及时以公告的方式送达，不能理解为征收决定不能和公告以同一发文的方式作出。公告载明有征收决定内容的，实际上是征收决定和公告合二为一，乔宗保对该公告提起的诉讼可视为对征收决定提起的诉讼。因此，乔宗保认为东至县人民政府未作出房屋征收决定是对法律规定的不正确理解，其请求确认东至县人民政府未对涉案房屋作出征收决定违法无事实和法律依据，该院不予支持。池州市人民政府受理乔宗保复议申请后，依法定程序进行了审查，作出驳回其复议申请符合法律规定，乔宗保要求撤销池行复〔2018〕22号行政复议决定于法无据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回乔宗保的诉讼请求。乔宗保上诉称，东至县人民政府所作的通告仅为房屋征收决定后作出后的公告程序，不能替代依法应当作出的房屋征收决定，一审判决前后矛盾，显属错误。请求撤销一审判决，改判支持其一审的诉讼请求。东至县人民政府答辩称，房屋征收决定是行政决定的一种。一个行为要构成行政决定，必须具备行政权能的存在、行政权的实际运用、法律效果的存在和表示行为的存在四个条件。本案中，其作出《通告》的行为完全符合作出房屋征收决定的四个条件，构成房屋征收决定。该《通告》包括了征收主体、征收对象、征收范围、征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，即为本案房屋征收决定的法律文书。综上，其依法作出了房屋征收决定，请求驳回乔宗保的上诉请求，维持原判。池州市人民政府未向本院提交书面答辩意见。东至县人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、东至县发展和改革委员会《关于河西206国道及尧河路（部分段）建设项目是否符合我县国民经济和社会发展规划的函复》、东至县国土资源局《关于河西206国道及尧河路（部分段）工程建设项目用地情况的说明》、东至县住房和城乡建设委员会《关于河西206国道及尧河路（部分段）建设项目是否符合我县城乡规划和专项规划的函复》；2、东政通〔2017〕26号《关于〈东至县206国道及尧河路（河西部分段）建设项目范围内房屋征收与补偿方案〉征求公众意见的通告》；3、张贴照片；4、房地产价格评估机构选定征求意见书；5、送达回证；6、河西206国道及尧河路（部分段）范围内房屋调查结果公示表及张贴照片；7、东至县河西206国道及尧河路（部分段）项目房屋征收社会风险评估报告、专款账户证明；8、东政通〔2018〕18号《关于〈东至县河西206国道及尧河路（部分段）范围内房屋征收与补偿方案〉征求公众意见及修改情况的通告》《通告》《东至县河西206国道及尧河路（部分段）范围内房屋征收与补偿方案》及上述材料的张贴照片；9、东房估征收（2018）第013号《房地产估价报告书》及《关于〈东至县河西206国道及尧河路（部分段）范围内房屋征收与补偿方案〉征求公众意见及修改情况的通告》《通告》《房地产估价报告书》的送达回证；10、房屋征收调查结果表及房地产估价异议申请书；11、东房估复（2018）第002号《房地产估价报告书》、邮政快递单、查询结果及送达回证，以上证据证明其作出房屋征收决定符合法律规定。池州市人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、行政复议受理通知书；2、行政复议答复通知书；3、池行复〔2018〕22号《行政复议决定书》；4、送达回证，证明复议机关严格按照行政复议程序审理案件，行政复议程序合法。乔宗保在一审中向法庭提交了以下证据：1、房地产权证、河西206国道及尧河路（部分段）范围内房屋征收调查结果公示表，证明其对涉案房屋享有合法物权。2、东至县政务公开办公室东政公办〔2018〕10号《依申请公开答复函》《通告》，证明东至县人民政府未作出房屋征收决定。3、池行复〔2018〕22号《行政复议决定书》，证明其经过行政复议程序后提起诉讼。上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2018年5月9日，东至县人民政府将《通告》直接送达给乔宗保。本院认为，根据《条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。一般而言，市、县级人民政府先作出房屋征收决定，然后再进行公告，房屋征收决定公告是对房屋征收决定内容的公开告之，是房屋征收决定的法定送达方式。但对房屋征收决定应以何种方式作出，《条例》并没有明确规定。只要这种方式能反映出房屋征收决定、补偿方案等具体内容，并告知行政复议、行政诉讼的权利及行使起诉权、复议权的期限，则是正当合理的。本案中，东至县人民政府于2018年5月7日作出《通告》，该《通告》载明了征收目的、征收范围、征收主体、征收实施期限、征收补偿方案、救济权利等内容。东至县人民政府在对该《通告》进行了张贴公示的同时，于同年5月9日将该《通告》直接送达给乔宗保。因此，东至县人民政府事实上是以《通告》的形式将作出房屋征收决定并对该决定进行公告的程序合二为一，达到了作出房屋征收决定并进行公告的目的，具有正当合理性。乔宗保认为东至县人民政府未作出房屋征收决定的观点不成立，本院不予支持。综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。乔宗保的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人乔宗保负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年七月八日法官助理石音书记员奚雨杭附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。