青海省高级人民法院行政裁定书（2019）青行终42号上诉人（原审原告）青海蓓蕾花木有限责任公司，住所地西宁市城**宁张路**。法定代表人赵春孟，董事长。被上诉人（原审被告）青海省人民政府，，住所地西宁市西大街**法定代表人刘宁，青海省人民政府省长。委托代理人王宁，青海省司法厅干部。被上诉人（原审被告）西宁市人民政府,住,住所地西宁市城中区南关街**/div>法定代表人张晓容，西宁市人民政府市长。委托代理人张弛，西宁市司法局干部。委托代理人李政霖，青海泰宏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西宁经济技术开发区生物科技产业园区管理委员会，住所，住所地西宁市城**高新技术（生物）园区管委会大楼**div>法定代表人李进良，主任。委托代理人文斓枫，青海树人律师事务所律师。上诉人青海蓓蕾花木有限责任公司（以下简称蓓蕾公司）因与青海省人民政府（以下简称青海省政府）、西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）、西宁经济技术开发区生物科技产业园区管理委员会（以下简称生物园区管委会）行政补偿一案，不服西宁市中级人民法院（2018）青01行初101号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人蓓蕾公司的法定代表人赵春孟，被上诉人青海省政府的委托代理人王宁,被上诉人西宁市政府的委托代理人张弛、李政霖，被上诉人生物园区管委会的委托代理人文斓枫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，1992年8月，赵春孟与原西宁市二十里铺园艺场(以下简称园艺场)签订《合同书》，赵春孟承租园艺场的16亩土地用于生产、科研。双方约定“租赁期为8年，双方不得无故终止合同，如遇国家征用或者政策变更时双方协商处理”等，后赵春孟成立蓓蕾公司。1998年恒邦公司兼并了园艺场，与蓓蕾公司重新签订了《土地续租合同书》，双方约定“租赁合同一年一签，每次租赁期为一年”。2009年2月25日，西宁市政府向西宁经济技术开发区高新技术产业园区管理委员会（以下简称高新园区管委会）印发了宁政［2009］27号《西宁市政府关于西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案的批复》，该批复中“征地拆迁范围包含国有土地3631亩，涉及恒邦公司等单位”,按照该文件要求，该征地拆迁方案由高新园区管委会和城北区人民政府具体负责实施。2009年8月17日，高新园区管委会向西宁恒邦农业有限责任公司（以下简称恒邦公司）发出《关于征用恒邦公司所属国有划拨土地的通知》。2011年2月15日，西宁市国土资源局向高新园区管委会印发宁国土资[2011]51号《西宁市国土局关于收回恒邦公司国有划拨用地的批复》载明，将恒邦公司位于宁张路69号以划拨方式取得的三宗国有农用地1686.81亩，依法收回（收购）并办理农转用手续后，整体移交给高新园区管委会作为青海省装备制造工业园区建设用地。2009年8月19日，恒邦公司面向公司职工就国有土地征用事项发出《通知》，内容为“对于该建设项目前期地勘工作造成的直接经济损失由公司负责赔偿，经公司核实损失面积后，参考国家征用土地相关补偿标准执行”。2009年8月21日，生物园区管委会向恒邦公司发出《关于征用恒邦公司所属国有划拨土地有关问题的补充通知》，内容为“做好职工思想工作，不得阻扰地勘工作，制订职工安置方案和补偿标准与措施，提交职工大会讨论修改，并报送管委会审定，切实做好职工安置工作”。2009年9月24日，生物园区管委会印发宁开生管字[2009]78号《生物园区管委会关于由开发建设公司接收恒邦公司职工及土地的决定》。2009年2月25日，西宁市政府作出的宁政［2009］27号《西宁市政府关于西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案的批复》，原则同意高新园区管委会作出的《西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案》。经查，生物园区管委会隶属于西宁（国家级）经济技术开发区管委会，机构类型为事业法人，负责生物科技产业园区的具体工作。西宁（国家级）经济技术开发区管委会隶属于省政府，是省政府的派驻机构。生物园区管委会于2009年经国务院批准升级为高新园区管委会，但高新园区管委会至今仍在沿用生物园区管委会的机构设置及名称。另查，2010年12月23日，恒邦公司以土地租赁合同纠纷为由向西宁市城北区人民法院提起民事诉讼。该院受理后作出（2011）北民大初字第282号民事判决，判令蓓蕾公司于判决书生效后三十日内向恒邦公司返还租赁的16亩土地；恒邦公司向蓓蕾公司补偿林木搬迁费200000元、苗木损失费98000元；驳回蓓蕾公司要求生物园区管委会向其赔偿征地林木搬迁费200000元、苗木损失费300000元的诉讼请求。蓓蕾公司不服该判决，向西宁市中级人民法院提起上诉。西宁市中级人民法院作出（2012）宁民三终字第122号民事判决，维持一审判决。蓓蕾公司不服上述判决，又多次向西宁市城北区人民法院、西宁市中级人民法院提起行政诉讼、行政赔偿诉讼，向西宁市人民检察院、青海省人民检察院申请复查其行政赔偿案件，向青海省高级人民法院提出行政赔偿案件再审申请，以上均被人民法院裁定驳回起诉和裁定驳回上诉，维持原裁定；人民检察院回复不支持监督申请决定；青海省高级人民法院驳回再审申请。一审法院认为，蓓蕾公司与恒邦公司签订土地租赁合同，并在所租用土地上种植苗木,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。案涉收回国有土地使用权的行政行为发生在土地租赁协议期满之前，对蓓蕾公司的民事权利义务产生影响，因此蓓蕾公司与被诉的收回国有土地使用权的行政行为有法律上的利害关系。本案被告是否具有征地补偿的法定职责，是蓓蕾公司征地补偿请求成立与否的关键。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定,“有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。”从该条规定看,国家对国有土地使用权适用批准收回制度和对土地使用权人适当补偿原则,有权收回国有土地使用权的机关是原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府。根据市政府作出的《西宁市政府关于西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案的批复》，该案所涉土地征地拆迁工作方案系经市政府批准。西宁市国土资源局《关于收回恒邦公司国有划拨用地的批复》明确恒邦公司位于宁张路69号以划拨方式取得的三宗国有农用地依法收回后整体移交给高新园区管委会作为青海省装备制造工业园区建设用地，高新园区管委会系新的国有土地使用权人。对于国有土地使用权人的补偿,基于2001年11月1日施行的《城市房屋拆迁管理条例》和2011年1月21日公布实行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定不同而存在差异。《城市房屋拆迁管理条例》规定,对国有土地上的附着物,一般由拆迁人与被拆迁人协议补偿,该种补偿属于平等主体之间的民事法律关系。《国有土地上房屋征收与补偿条例》则规定由有权收回土地的人民政府进行补偿,该种补偿具有行政合同性质。案涉收回土地的行为发生在2009年，应适用《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，属于民事法律关系调整的范畴。对蓓蕾公司地上附着物的补偿，恒邦公司于2011年诉蓓蕾公司土地租赁纠纷一案，已由西宁市中级人民法院作出终审判决，恒邦公司向蓓蕾公司补偿林木搬迁费200000元、苗木损失费98000元。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条对提起诉讼应当符合的条件予以了规定，该条第（三）项规定提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。蓓蕾公司起诉的省政府、市政府并未实施其所主张的拆迁行为，不存在对其履行补偿职责，蓓蕾公司的起诉没有事实根据，其要求省政府、市政府补偿2009年8月17日征用生产基地土地地上附着物损失2816593元的诉讼请求，根据最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，应当裁定驳回蓓蕾公司的起诉。生物园区管委会是西宁市经济技术开发区管理委员会下属的事业法人,具有对其所辖区域内地政、地籍管、地籍管理的行政职权责范围看,并未被授予对国有土地使用权收回的职权。蓓蕾公司提交的相关证据亦未反映生物园区管委会是此次国有土地收回的主体，故蓓蕾公司请求判令生物园区管委会履行行政补偿职责亦不符合起诉条件，应当驳回对生物园区管委会的起诉。综上，原告蓓蕾公司起诉三被告履行征地补偿职责没有事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定,裁定驳回原告青海蓓蕾花木有限责任公司对被告青海省人民政府、西宁市人民政府、西宁经济技术开发区生物科技产业园区管理委员会的起诉。蓓蕾公司上诉称：1.原审法院认定事实错误。该案土地由青海省政府指定西宁市政府征用，西宁市政府又指定青海省政府下属机构西宁经济技术开发区生物园区管委会为土地征用实施人。西宁市政府是该案土地征用批复机关，又是该案土地的实际征用人。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理实施条例》、《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发（2008）202号）及《国土资源部办公厅，农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》（国土资厅函【2009】850号）的相关规定，青海省政府、西宁市政府对本案案涉土地被收回后，应对上诉人在案涉土地上的附着物及青苗予以补偿；2.原审法院适用法律错误。案涉土地系上诉人与恒邦公司签订土地租用合同后，上诉人在租用的土地上种植了苗木。在合同期内被上诉人生物园区管委会征用了该宗土地，但其征用土地的程序违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条，《土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条及青海省实施《中华人民共和国土地管理法》的办法第六十五条的规定，青海省政府、西宁市政府及生物园区管委会应当对上诉人在被征用土地上的青苗及附着物予以补偿。一审法院适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定，认定本案系民事法律关系调整的范围，青海省政府、西宁市政府及生物园区管委会并非本案适格的补偿主体，进而裁定驳回上诉人的起诉不当。请求本院依法撤销青海省西宁市中级人民法院(2018)青01行初101号行政裁定，依法改判支持上诉人的诉讼请求。青海省政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，涉案国有土地收回的行为发生在2009年，应适用当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，对国有土地上的附着物由拆迁人与被拆迁人协议补偿，本案中省政府不是涉案国有土地的拆迁人，即不是本案适格的被告。上诉人关于一审裁定认定事实及适用法律错误的上诉理由均不能成立。请求本院驳回上诉，维持原裁定。西宁市政府答辩称：1.市政府不是本案适格的被告，依法应当驳回起诉；2.蓓蕾公司位于拆迁范围内的地上附着物补偿款已经通过民事诉讼获得救济，其再次主张行政补偿属重复起诉；3.蓓蕾公司的起诉超过法定的起诉期限，依法应当驳回起诉。请求本院驳回上诉，维持原裁定。生物园区管委会答辩称，涉案法律关系系民事法律关系调整的范畴，且蓓蕾公司已获得足额赔偿。生物园区管委会不是本案适格的被告。请求本院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，依法予以确认。本院认为，公民、法人或者其他组织要求行政机关履行法定补偿职责的行政诉讼，被告对请求事项具有法定职责，是提起履责之诉的必备条件。本案中，青海省政府、西宁市政府以及生物园区管委会是否负有对蓓蕾公司给予征地补偿的法定职责是本案应否受理的关键。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，有权收回国有土地使用权的机关是原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府。国家收回国有土地使用权应当对土地使用权人适当补偿。结合本案，案涉土地征地拆迁工作方案系经西宁市政府批准，由西宁市国土资源局负责办理相关手续。该宗土地系国有划拨土地，使用权人系恒邦公司，西宁市政府依法收回该宗土地后，整体移交给高新园区管委会作为建设用地，高新园区管委会成为国有土地使用权人。《城市房屋拆迁管理条例》规定：“对国有土地上的附着物,一般由拆迁人与被拆迁人协议补偿，该种补偿属于平等主体之间的民事法律关系。案涉土地于2009年被依法收回，依照当时适用的《城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人与被拆迁人之间对附着物进行的补偿，属于民事法律关系调整的范畴。本案中，蓓蕾公司曾就其林木及苗木等地上附着物损失诉求恒邦公司给予补偿。西宁市中级人民法院于2011年作出（2012）宁民三终字第122号民事判决书，判令恒邦公司向蓓蕾公司补偿林木搬迁费200000元以及苗木损失费98000元。可见，蓓蕾公司地上附着物损失的补偿已经通过民事诉讼得到救济。且从现有的证据来看，青海省政府和西宁市政府并未实施蓓蕾公司所主张的拆迁行为，蓓蕾公司要求给予行政补偿的主张无事实和法律依据，不能成立。青海省政府和西宁市政府不负有对蓓蕾公司补偿的法定职责，不是本案的适格主体。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项规定：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：重复起诉的；”第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”。蓓蕾公司曾以生物园区管委会和生物产业园开发有限公司不履行法定职责为由提起行政诉讼，经一审、二审和再审审理，均以被告不适格为由驳回蓓蕾公司的起诉。现蓓蕾公司又以同一事实和理由，再次要求生物园区管委会履行补偿职责，构成重复起诉。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的。起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算。但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，早在2011年，蓓蕾公司就因其租种地上的苗木等地上附着物损失补偿与恒邦公司发生纠纷并经人民法院裁决。应当说，蓓蕾公司对恒邦公司的土地及地上附着物拆迁的事情是明知的，而且早在2012年之前就已知道。蓓蕾公司直至2018年才向人民法院提起相关行政诉讼，显然已经超过法律规定的起诉期限。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。蓓蕾公司的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 班玛吉审判员 韩英俊审判员 李成花 二O一九年七月十八日书记员 范献育