河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终118号上诉人（一审原告）赵峰，男，1962年10月25日生，回族，住河南省鹿邑县。委托代理人李继艳，女，1962年1月25日生，回族，住河南省鹿邑县。委托代理人李鄂陵，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）鹿邑县人民政府。法定代表人李刚，县长。委托代理人廖鹏，鹿邑县真源办事处工作人员。委托代理人王鹤连，河南梓暄律师事务所律师。上诉人赵峰因与被上诉人鹿邑县人民政府征收补偿决定一案，不服周口市中级人民法院（2018）豫16行初223号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赵峰及其委托代理人李继艳、李鄂陵，被上诉人鹿邑县人民政府的委托代理人廖鹏、王鹤连到庭参加诉讼。本案现已审理终结。赵峰在河南省鹿邑县东城街13号拥有合法的房屋一处，2017年8月22日，鹿邑县人民政府作出征收决定。赵峰不服该征收补偿决定提起行政诉讼，请求撤销鹿邑县人民政府作出的《鹿邑县人民政府关于对赵峰房屋征收补偿决定》（鹿政房征补决字【2018】1号）。周口市中级人民法院一审查明：赵峰在河南省鹿邑县东城街13号拥有合法的房屋一处。2015年11月1日，鹿邑县老子文化产业园建设办公室向鹿邑县国土资源局提出建设用地申请。2017年8月22日，鹿邑县人民政府作出征收决定，赵峰的房屋被纳入了征收范围。赵峰不服该征收决定，于2018年3月1日向周口市中级人民法院提起行政诉讼。周口市中级人民法院于2018年7月17日作出（2018）豫16行初27号行政判决，认定鹿邑县人民政府制定的征收补偿方案确定的评估方式是“由征收实施单位委托具有相应资质的房地产评估机构进行评估”，补偿方式是货币补偿，剥夺了被征收人对房屋评估机构的确定和选择房屋产权调换的权利，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。但评估机构的确定和选择房屋产权调换在补偿程序中可以予以纠正，被征收人仍可以主张该权利，该违法情形尚不足以导致征收决定被撤销。判决确认鹿邑县人民政府征收决定（补偿方式）违法。2018年3月5日，鹿邑县明道宫周边棚户区征迁改造指挥部向赵峰送达了通知，告知其征收决定包括其房屋和地面附属物，并告知其对房屋和附属物的评估结果。对该评估结果，赵峰未提出异议。2018年3月26日，鹿邑县人民政府作出了《鹿邑县人民政府关于对赵峰房屋征收补偿决定》（鹿政房征补决字【2018】1号）。决定对被征收人赵峰实行货币补偿；征收部门一次性支付给被征收人房屋征收补偿费金额1102315.2元。2018年8月4日，赵峰向鹿邑县人民政府书面提出申请，申请就地安置产权调换。鹿邑县人民政府收到该申请后，鹿邑县真源办事处于2018年8月29日向赵峰书面复函：我单位经审查并依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和陈抟公园整体规划设计和古城墙修复的整体公共利益，无法就地安置。根据县城规划可以就近安置到原烟草仓库安置区院内。如果您同意，请您在收到本复函三日内到真源办事处签订补偿协议，逾期达不成补偿协议，将依法报请鹿邑县人民政府依照《国有土地上房屋征收与安置补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定办理。并于2018年8月29日将该书面复函以邮寄的方式送达给了赵峰。赵峰收到该回复后，于2018年8月31日对鹿邑县真源办事处作出回复函，认为鹿邑县人民政府可以实现就地安置、产权置换到原烟草仓库安置区院内没有前提依据等。至此，赵峰、鹿邑县人民政府就房屋产权调换未达成一致意见。赵峰不服该征收补偿决定，于2018年9月19日向周口市中级人民法院提起行政诉讼。周口市中级人民法院一审认为：市、县级人民政府对国有土地上房屋进行征收，应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定依法进行。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，……”。第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”。本案中，鹿邑县人民政府在作出被诉征收补偿决定时违反了上述规定。但是，在房屋征收补偿决定作出前，鹿邑县明道宫周边棚户区征迁改造指挥部向赵峰送达了通知，告知其房屋和地面附属物的评估结果，对该评估结果，赵峰未提出异议；在房屋征收补偿决定作出后，就赵峰就地安置的申请，鹿邑县人民政府也已作出回复,因其被征收房屋及其附属物占地并非用于建设住宅和商品房，所以鹿邑县人民政府客观上无法满足赵峰就地安置的产权调换请求，但根据县城规划可以就近安置到原烟草仓库安置区院内，赋予了赵峰房屋产权调换的选择权。综上，鹿邑县人民政府在作出被诉房屋征收补偿决定过程中虽然存在程序违法的情形，但对赵峰的权利不产生实际影响，故被诉房屋征收补偿决定不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认鹿邑县人民政府于2018年3月26日作出的《鹿邑县人民政府关于对赵峰房屋征收补偿决定》（鹿政房征补决字【2018】1号）违法。上诉人赵峰不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审法院判决被上诉人作出的《房屋征收补偿决定》程序违法，对上诉人的权利义务不产生实际影响，属于认定事实不清。1、一审法院认定被上诉人向上诉人送达了通知，告知了评估结果，并认定上诉人未提出异议。上诉人从征收活动开始至今只收到过一份以“鹿邑县明道宫周边棚户区征迁改造指挥部”名义作出的《通知》及《鹿邑县拟征收房屋评估结果分户报告表》，且都只盖有指挥部的公章，没有评估公司的公章，不是正式的评估结果报告，回复人无法且不能申请复核，尽管如此，上诉人仍于2018年3月末对上述通知和报表提交了书面回复意见。因此，被上诉人并没有依法送达、告知评估结果，且在法定期限内，上诉人不仅对评估机构的选择有异议，对本次评估的其他方面也同样提出了异议。2、《房屋征收补偿决定》剥夺了上诉人房屋产权调换的选择权，属于实体违法，对上诉人的权利产生了实际影响。3、《房屋征收补偿决定》对被征收房屋价值的补偿过低，严重影响了上诉人获得公平合理补偿的权利。（二）一审法院认定被上诉人无法满足上诉人就地安置的产权调换的请求证据不足。被上诉人于2018年8月29日向上诉人书面复函称，根据鹿邑县发展和改革委员会《关于鹿邑县陈抟公园提升改造工程项目建议书的批复》（鹿发改【2017】86号）、《关于鹿邑县陈抟公园提升改造工程项目可行性研究报告的批复》（鹿发改【2017】93号）两份文件可知，无法就地安置。但这两份批复与案涉房屋没有关联，案涉房屋不在其实施范围之内，被上诉人称无法就地安置产权调换没有任何合法、关联的证据证明。（三）被上诉人作出的《房屋征收补偿决定》主要证据不足、程序违法、明显不当。《房屋征收补偿决定》的前提已经被周口市中级人民法院作出的（2018）豫16行初27号行政判决书确认违法，不再拥有合法性基础。（四）一审判决适用法律错误，应当适用《行政诉讼法》第七十条的规定，而非第七十四条第二款的规定。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判撤销鹿邑县人民政府作出的《房屋征收补偿决定》（鹿政房征补决字【2018】1号），或发回重审。被上诉人鹿邑县人民政府辩称：（一）鹿邑县人民政府作出的被诉行政行为程序虽然有部分瑕疵，但该瑕疵对上诉人的权利不产生实际影响。（二）在征收决定作出后，被上诉人已经就上诉人要求就地安置的申请作出了明确的回复意见。因被征收房屋及附属物占地并非用于建设住房和商品房，被上诉人客观上无法满足上诉人就地安置产权调换的请求，但是根据县城规划可以就近安置到原烟草仓库安置区院内，赋予了上诉人房屋产权调换的选择权，因此对上诉人的选择权没有产生实际影响，且不属于实体违法。（三）上诉人认为补偿金额过低，在被征收房屋的评估结果作出后，被上诉人及时将评估结果告知了上诉人，并告知上诉人如果不服该评估结论，可以另外委托有资质的评估机构进行充分评估，但最终上诉人并没有提出申请。（四）关于被上诉人在补偿金额上的计算，补偿里有搬迁费、临时安置费等补偿事项。（五）被上诉人已经将应当支付给上诉人的补偿费用存到了专款专户，且上诉人房屋并没有被拆迁，并不违反先补偿后拆迁的法律规定。（六）被上诉人作出的征收补偿决定虽然被法院确认违法，但并没有依法撤销，同时也不是撤销本案被诉行政行为的法律内容，因此上诉人以该理由要求撤销本案被诉行政行为没有法律依据。（七）被上诉人在规定的时间内未与上诉人达成补偿安置协议，但被上诉人作出行政行为完全符合法律规定，且已经告知上诉人客观不能就地安置的原因、可以异地安置或者是选择货币补偿，因此被诉行政行为没有侵犯上诉人补偿安置的选择权。请求维持原判，驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，被诉《房屋征收补偿决定》违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、第二十一条的规定，原审判决确认鹿邑县人民政府于2018年3月26日作出的《鹿邑县人民政府关于对赵峰房屋征收补偿决定》（鹿政房征补决字【2018】1号）违法，并无不妥。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条列举了确认违法,但不撤销及不需要撤销或者判决履行的情形。该条第一款第(一)项规定,行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的,人民法院判决确认违法,但不撤销。行政行为应予撤销还是仅确认违法而不撤销,关键在于判断撤销该行政行为是否会给社会公共利益造成重大损害,这也是确认违法判决的核心前提。但是"公共利益"、"重大损失"法律没有明确、具体的规定,人民法院应结合案件具体情况,运用利益衡量的方法对比作出判断。鹿邑县人民政府主张不应撤销《房屋征收补偿决定》,理由是涉案征收决定范围内其他被拆迁人已经与政府达成补偿协议的被征收人,已经对其补偿安置完毕,赵峰是最后一户没有达成补偿安置协议的被拆迁人，其余征收范围内的房屋已被全部拆除。如若撤销了该征收决定,势必会导致已经签订了补偿协议的住户所进行的补偿标准毫无依据,进而引发一系列的连锁反应,导致诸多法律关系处于不确定的状态;《房屋征收补偿决定》目的在于通过古城墙修复和明道宫对面陈抟公园建设，弘扬老子文化，提升鹿邑县作为老子故里的整体影响力。改善该项目范围内住户的整体居住环境和生活环境,如果撤销该征收决定,势必会造成社会公共利益的重大损失。因此在涉案征收范围内除赵峰外的被征收户已经签订征收补偿协议,且部分场地已交付施工的情况下,国家投入大量资金已成事实,此时如果撤销涉案的征收决定，将已经形成的征收补偿法律关系处于不确定状态,实际影响对已经签约的被征收人的补偿安置,将会使后期建设等诸多法律关系处于不确定状态,将对社会公共利益造成重大损害。一审法院从社会整体利益及本案的实际情况慎作衡量,作出确认被诉行政行为违法但不撤销的判决并无不当。赵峰提出应予撤销鹿邑县人民政府作出的《房屋征收补偿决定》的上诉理由不能成立,本院不予采信。关于赵峰的房屋应如何补偿安置的问题。本案中,赵峰、鹿邑县人民政府就房屋产权调换未达成一致意见，赵峰明确不同意货币补偿，强烈要求就地安置或在鹿邑县上清湖安置一套别墅。基于鹿邑县明道宫周边棚户区征迁改造项目在原址没有规划安置房屋，根据县城规划就近安置到原烟草仓库安置区院内，赵峰明确表示不同意。涉案《房屋征收补偿决定》只有货币补偿没有房屋安置的内容，在被诉《房屋征收补偿决定》作出后，赵峰向鹿邑县人民政府提出原地安置的申请，鹿邑县人民政府对赵峰书面答复是对《房屋征收补偿决定》的补充。但该复函形式不规范，内容不具体，就安置房屋的施工、竣工、户型、面积、楼层、结构、附属物等基本情况没有作出详细具体的说明。鹿邑县人民政府提供安置房应对房屋安置的具体情况进行准确全面的描述，以保证被征收人能获得房屋安置。故对赵峰产权调换申请，政府应继续作出相应的处理，如是现房安置必须满足入住条件，如是期房必须对交房期限及违约责任作出约定。同时对安置房屋的落实有拖延时，应考虑由于拖延时间导致房屋价格上涨的因素，不应低于当地同期房屋的上涨幅度。如日后鹿邑县明道宫周边棚户区征迁改造项目在原址更改规划建设有可供安置的房屋，应优先满足赵峰就地安置的要求。综上，原审判决确认房屋征收决定违法,但不撤销该征收决定,符合实际情况,适用法律正确,裁量亦无明显不合理,本院予以维持。但鹿邑县人民政府在考虑房屋安置问题时应采取相应的补救措施。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:一、驳回上诉,维持原判。二、责令鹿邑县人民政府采取补救措施，对赵峰提出的安置房产权调换问题依法作出处理。一、二审案件受理费各50元,由被上诉人鹿邑县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇一九年七月五日书记员  谢梦琪