广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0606行初657号原告佛山市南海区狮山镇大榄村联丰股份合作经济社，住所地佛山市南海区狮山镇大榄村。负责人董日昇。委托代理人叶燕玲，广东都昇律师事务所律师。委托代理人罗翠怡，广东都昇律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**。法定代表人杨小晶。委托代理人胡蝶，佛山市自然资源局南海分局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。原告佛山市南海区狮山镇大榄村联丰股份合作经济社诉被告佛山市自然资源局行政答复纠纷一案，于2019年5月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭。本案现已审理终结。原告诉称，1994年11月18日，原告以当时最小行政单位官窑镇大榄第六经济社的名义，与南海市国土局签订了《建设用地协议书》，约定南海市国土局为提供土地给佛山市陶瓷集团公司（现更名为佛山市陶瓷工贸集团公司）兴建陶瓷建材厂而征收原告所有的，土名为“流北岗”、“黎咀岗”、“潭边”集体土地166.16亩，其中水田114.02亩，荒坡地52.14亩，共计征收土地款为3994325.28元。根据广东省国土厅于1994年12月26日所发《关于南海市滕荣陶瓷建材有限公司用地的批复》可见，被告征收的上述土地已经变更为国有土地性质，但时至今日，原告始终未收到被告应付的征地款。因行政单位的设立、调整、更名等原因，原南海市国土局变更为如今的佛山市自然资源局即被告，而南海市国土局根据《建设用地协议书》约定应履行支付征地款的义务也应由变更名称后的被告承担。南海市国土局征收土地是为了提供给佛山市陶瓷工贸集团公司兴建厂房所用，爱和陶（广东）陶瓷有限公司为所征收土地的最终使用人，根据我国土地有偿使用的规定，取得土地使用权应当支付相应的使用对价款，因为佛山市陶瓷工贸集团公司、爱和陶（广东）陶瓷有限公司是否履行支付土地使用对价款的义务，可能会直接影响到原告获得土地征收款，根据佛山市国土资源和城乡规划局于2016年12月9日作出的《关于狮山镇大榄村委会联丰、东升和朝阳经济社反映村内土地问题的答复》中“关于爱和陶（广东）陶瓷有限公司所使用土地征为国有的问题征地补偿款问题”陈述可知，被告的用地档案资料没有显示佛山市陶瓷工贸集团公司、爱和陶（广东）陶瓷有限公司已经向被告支付相应的土地使用对价款，因此佛山市陶瓷工贸集团公司、爱和陶（广东）陶瓷有限公司应当对实际使用了原告的土地，而原告自始未收到相应征地款的事实承担连带支付责任。原告曾就此事于2019年2月25日向被告提出行政处理申请，要求被告支付征地款3994325.28元，并从1999年10月1日按中国人民银行同期贷款利率计算利息，但被告仅于2019年3月20日作出编号2019416《佛山市自然资源局南海分局关于狮山镇大榄村联丰股份经济合作社行政处理申请书的回复意见》，认为征地补偿款应由用地单位即佛山市陶瓷工贸集团公司直接向征地单位支付，若用地单位尚未支付完毕征地补偿款的，建议直接与用地单位协商解决，而并未就此作出具体的行政处理决定。为此，原告起诉请求：1.撤销被告于2019年3月20日作出的编号为2019416《佛山市自然资源局南海分局关于狮山镇大榄村联丰股份经济合作社行政处理申请书的回复意见》；2.被告在一定期限内对原告提交的《行政处理申请书》所申请事项作出具体的行政处理决定；3.诉讼费由被告承担。原告向本院提供如下的证据：佛山市南海区狮山镇大榄村第六股份合作经济社出具的《情况说明》、原佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称原南海区国土局）盖章出具的编号为2019416《佛山市自然资源局南海分局关于狮山镇大榄村联丰股份经济合作社行政处理申请书的回复意见》、2016年10月14日南海区国土局出具的《关于狮山镇大榄村委会联丰、东升和朝阳经济社反映村内土地问题的答复》、佛国土规划函〔2016〕1177号《佛山市国土资源和城乡规划局关于周伟明等人申请信访事项复查的复查意见》、粤国土资公开告知〔2017〕111号《广东省国土资源厅关于政府信息公开申请的答复》、1994年12月26日广东省国土厅作出的粤地政[1994]255号《关于南海市藤荣陶瓷建材有限公司用地的批复》、建设用地协议书、土地承包证四份。被告辩称，一、涉案回复属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不影响原告的权利义务，不属于行政诉讼的受案范围，本案应驳回起诉。原告以《行政处理申请书》的方式要求原南海区国土局向其支付征地款及相应的利息，也就是说，原告是对征地补偿款的落实问题有异议，对此，被告曾于2016年12月9日作出佛国土规划函〔2016〕1177号《佛山市国土资源和城乡规划局关于周伟明等人申请信访事项复查的复查意见》，告知原告根据1999年之前实施的《土地管理法》的有关规定，征地补偿费由用地单位直接支付给被征地的农民集体，建议其主动与佛陶集团进行协商。涉案回复再次告知上述内容，并没有改变征地行为中原有的行政法律关系，也没有对原告的权利义务产生新的影响，属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（四）项、第六十九条第一款第（八）项的规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应驳回起诉。二、原南海区国土局不具备处理原告所投诉事项的法定职权，原告要求原南海区国土局作出行政处理决定缺乏依据。原告申请的本质是对征地补偿款的支付问题有异议，但相关法律法规并未赋予土地行政主管部门对征地补偿款的履行情况进行监督处理的职权。当年的建设用地协议书虽然是由南海市国土局作为征地单位盖章，但是根据当时实施的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）的规定，由用地单位支付土地补偿费、安置补助费等费用，因此，原南海区国土局也不具有支付相关费用的义务，原告要求原南海区国土局对其请求作出行政处理不属于原南海区国土局的职权范围，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条的规定，本案应当裁定驳回起诉。三、原告的起诉方式拟规避法律法规关于起诉期限及利害关系的限制，不应当得到支持。从建设用地协议书可知，被征地的单位为当年的南海市官窑镇大榄第六经济合作社（现时的佛山市南海区狮山镇大榄村第六股份合作经济社）而非原告，原告并未证明其与该征地行为存在利害关系，因此，原告实际无权对征地过程中的行为包括款项的支付提出异议，其通过提交申请并诉涉案回复的方式有规避其与征地行为之间无利害关系而不能起诉的规定的嫌疑。而且，对涉案土地的征收行为发生于1994年，距今已经超过20年，原告现时提起诉讼也有规避起诉期限的嫌疑。综上，原告的起诉不符合行政诉讼立案条件，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项、第（二）项的规定，应当裁定驳回其对被告的起诉。四、即使认为涉案回复可诉，涉案回复的作出亦依据充分、合法有效。1.原南海区国土局对原告的申请进行回复依法有据，主体适格、程序合法。原告向原南海区国土局提交申请，原南海区国土局根据自身的职权对原告的申请作出涉案回复并无不妥，主体适格。原南海区国土局在2019年2月25日收到原告申请后，于同年3月20日作出了涉案回复并送达至原告。法律法规对于类似事项没有规定作出回复的时间，原南海区国土局作出涉案回复的时间合理，程序合法。2.涉案回复的作出依据充分、内容合法有效。根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二十七条、第二十八条规定，国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费、安置补助费等费用，原南海区国土局并非支付相关费用的义务方，涉案回复告知其与用地单位协商解决具有法律依据，内容合法有效。综上所述，本案不属于行政案件的受案范围，原南海区国土局也不存在履职的法定依据，本案应予驳回起诉。即便予以受理，但由于涉案回复合法有效，亦应驳回原告诉讼请求。被告向本院提交如下证据：行政处理申请书、组织机构代码证、广东省农村集体经济组织证明书、法定代表人/负责人身份证明书、身份证、情况说明、组织机构代码查询结果、《关于狮山镇大榄村委会联丰、东升和朝阳经济社反映村内土地问题的答复》、佛国土规划函〔2016〕1177号《佛山市国土资源和城乡规划局关于周伟明等人申请信访事项复查的复查意见》、粤国土资公开告知〔2017〕111号《广东省国土资源厅关于政府信息公开申请的答复》、1994年12月26日广东省国土厅作出的粤地政[1994]255号《关于南海市藤荣陶瓷建材有限公司用地的批复》、建设用地协议书、土地承包证、所函及授权委托书、律师证、材料接收凭证、原南海区国土局盖章出具的编号为2019416《佛山市自然资源局南海分局关于狮山镇大榄村联丰股份经济合作社行政处理申请书的回复意见》、签收回执。经审理查明，1994年，官窑镇大榄第六经济社与原南海市国土局签订了《建设用地协议书》，协议约定原南海市国土局为了提供土地给佛山市陶瓷集团公司兴建陶瓷建材厂，需要征用官窑镇大榄管理区第六经济社位于土名为“流北岗”、“黎咀岗”、“潭边”的集体土地166.16亩，其中水田114.02亩，荒坡地52.14亩，共计征收土地款为3994325.28元。此外协议书还约定了减公粮任务数、安置剩余劳动力等。1994年12月26日，广东省国土厅作出粤地政[1994]255号《关于南海市藤荣陶瓷建材有限公司用地的批复》，同意原南海市国土局征用上述土地。2016年10月14日，原南海区国土局向原告作出一份《关于狮山镇大榄村委会联丰、东升和朝阳经济社反映村内土地问题的答复》，在该答复中原南海区国土局表示，关于征收补偿款问题，由于用地档案并未要求提供征地补偿款的落实情况，所以并未保存征地补偿款支付的相关资料，经与狮山镇人民政府核查，原南海区国土局已致函佛陶集团了解当时的征地补偿款支付情况，佛陶集团至今未复函。原告对上述答复不服向佛山市国土资源和城乡规划局申请信访复查，2016年12月9日，佛山市国土资源和城乡规划局作出佛国土规划函〔2016〕1177号《佛山市国土资源和城乡规划局关于周伟明等人申请信访事项复查的复查意见》，意见中表示关于爱和陶（广东）陶瓷有限公司所使用土地征为国有的补偿款落实问题，根据1999年之前实施的《土地管理法》有关规定，征地补偿费由用地单位直接支付给被征地的农民集体。由于历史原因，市区两级国土部门并未保存该项目征地补偿费的支付情况相关资料，建议原告主动与佛陶集团进行协商，争取尽快化解矛盾，如协商不成，也可以通过司法途径维护自身的权益。2019年2月25日，原告向原南海区国土局提出《行政处理申请书》，申请要求原南海区国土局支付征地款3994325.28元，并从1999年10月1日起按中国人民银行同期贷款利率计算利息。2019年3月20日，原南海区国土局作出编号为2019416《佛山市自然资源局南海分局关于狮山镇大榄村联丰股份经济合作社行政处理申请书的回复意见》，认为根据1988年12月29日施行的《土地管理法》第二十七条、第二十八条规定，征地补偿款（包括土地补偿费、安置补助费等）由用地单位直接向被征地单位支付。请原告核实用地单位是否支付完毕征地补偿款，若用地单位尚未支付完毕征地补偿款的，建议直接与用地单位协商解决。2019年4月4日，原南海区国土局向原告送达该回复意见。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二十七条规定：“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。”第二十八条规定：“国家建设征用土地，用地单位除支付补偿费外，还应当支付安置补助费。”由此可见，根据当时的征地政策，土地补偿费及安置补助费支付对象为用地单位。本案中，虽然南海市国土局作为征地单位签订了《建设用地协议书》，但在该协议书中并未约定土地补偿费由南海市国土局支付，在未有约定的情况下应遵从法定，根据当时现行有效的法律规定，土地补偿费就应由用地单位即“佛山市陶瓷集团公司”所支付，而原南海区国土局并不具有支付相关征地费用的合同义务及法定义务。若用地单位尚未向原告支付征地补偿款，原告完全可另行提起民事诉讼要求支付。因此，原南海区国土局不具备处理原告所申请事项的法定职权。虽然原南海区国土局曾因原告的信访向佛陶集团发函了解征地补偿款支付情况，该行为并非履行职权的表现，而是行政机关服务行政的体现，故以此判断原南海区国土局具有支付土地征地款的法定职权缺乏法律依据。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条的规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。故本案应裁定驳回起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款，第九十三条的规定，裁定如下：驳回原告佛山市南海区狮山镇大榄村联丰股份合作经济社的起诉。本案不收取受理费（原告佛山市南海区狮山镇大榄村联丰股份合作经济社已预交的受理费50元，原告佛山市南海区狮山镇大榄村联丰股份合作经济社可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退回）。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。（本页无正文）审判长  吴嘉敏审判员  陈 威审判员  韩文锋二〇一九年七月二十九日书记员  胡怿之