山西省大同市云州区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）晋0215行初14号 原告秦某某，女。 委托代理人曲思宇，北京创为律师事务所律师。 委托代理人曹禹琪，北京创为律师事务所实习律师。 被告大同市云州区自然资源局，住所地山西省大同市云州区文昌东街。 法定代表人冯毅，该局局长。 参与诉讼行政负责人贾玉东，该局副局长。 委托代理人张日霞，山西北岳（广灵）律师事务所律师。 被告大同市云州区农业农村局，住所地山西省大同市云州区西街**。 法定代表人庞有军，该局局长。 参与诉讼行政负责人贺武，该局副局长。 委托代理人刘晓文，山西北岳律师事务所律师。 委托代理人翟辉，山西北岳律师事务所实习律师。 被告大同市云州区人民政府，住所地山西省大同市云州区平邑东街**。 法定代表人周聚德，该区区长。 参与诉讼行政负责人逯建军，该区副区长。 委托代理人刘艳芳，山西北岳（太仆寺）律师事务所律师。 本院在审理原告秦某某诉被告大同市云州区自然资源局（以下简称云州区自然资源局）、被告大同市云州区农业农村局（以下简称云州区农业局）、被告大同市云州区人民政府（以下简称云州区政府）行政确认及行政复议一案，于2019年2月26日向本院提起行政诉讼，本院当日立案。原告提出申请，要求大同市云州区人民法院整体回避对本案的审理，本院依法决定驳回回避申请，原告不服，提出复议，本院依法决定驳回原告的复议申请。本院依法向三被告送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。依法组成合议庭，于2019年7月9日公开开庭进行了审理。原告委托代理人曲思宇、曹禹琪，被告云州区自然资源局参与诉讼行政负责人贾玉东、委托代理人张日霞，被告云州区农业局参与诉讼行政负责人贺武、委托代理人刘晓文、翟辉，被告云州区政府参与诉讼行政负责人逯建军、委托代理人刘艳芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月29日，大同市国土资源局云州分局和大同市云州区农业委员会对原告作出云农土发[2018]090号《大棚房违规用地确认书》，认定：原告在解庄村南二期18幢11号的大棚房的地上建筑物属违规建筑物。 2019年2月3日，云州区人民政府作出的云州政复议字[2019]第8号《行政复议决定书》，维持云农土发[2018]090号《大棚房违规用地确认书》。 原告秦某某诉称，原告在山西省大同市云州区倍加造镇解庄村合法承包土地，并与解庄村委会及倍加造镇人民政府签订了《土地承包合同书》，土地性质为滩地、草地，土地承包费及建设大棚费在合同签订时一次性付清。为了便于经营和管理大棚，且在倍加造政府和解庄村民委员会的同意下，建造管理用房作为大棚的配套设施。2018年10月29日被告大同市国土资源局云州分局和被告大同市云州区农业委员会对原告作出云农土发[2018]090号《大棚房违规用地确认书》，原告不服向被告云州区人民政府提出行政复议申请,2019年2月26日，原告收到被告云州区人民政府作出的云州政复议字[2019]第8号《行政复议决定书》，维持了被告大同市国土资源局云州分局和被告大同市云州区农业委员会作出的《大棚房违规用地确认书》。现原告认为被告大同市国土资源局云州分局和被告大同市云州区农业委员会作出的《大棚房违规用地确认书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，以及被告大同市云州区人民政府未尽全面审查义务，作出的《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律错误，均应依法予以撤销。要求：1、请求依法撤销被告大同市云州区人民政府作出的云州政复议字[2019]第8号《行政复议决定书》;2、请求依法撤销被告大同市国土资源局云州分局和被告大同市云州区农业委员会作出的云农土发[2018]090号《大棚房违规用地确认书》。 原告秦某某向本院提交了如下证据： 1、原告身份证复印件，欲证明原告的基本身份。2、《土地承包协议书》、购买大棚收据，欲证明原告合法承包土地。3、《行政复议决定书》、《大棚房违规用地确认书》，欲证明被告适格。4、行政复议决定快递单，欲证明原告在法定期间内提出诉讼。5、大同市人民政府关于印发《大同市设施农业增质增效发展实施意见》，欲证明原告所在的大同现代农业示范区为设施农业园区，所建管理房是设施农业的配套设施。6、大同县农业委员会《关于推荐2011年大同现代农业示范园区的报告》大农发[2011]23号，欲证明大同现代农业示范园区是被告云州区农业委员会及云州区政府的推荐项目，对原告建管理房从未阻止或处罚。7、管理用房建设图纸，欲证明整个园区都是按照图纸统一建设作为发展农业的配套设施。8、招商引资宣传图，欲证明原告建设管理房符合当时招商宣传，解庄村村委会、云州区人民政府知情且同意。9、《通告》，欲证明原告不是私自建农业设施及农业配套设施。 被告云州区自然资源局辩称，云州区自然资源局在2018年收到上级部门下发的关于农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农用地非农业化的方案》的通知后，根据上级交办受理此案，联合云州区农业局依照法定程序对原告的大棚房进行了调查、收集有关证据，勘验检查了现场。作出决定的程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十四条以及《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、《山西省农业厅、山西省国土资源厅印发的通知》的相关规定，依法确认原告在承包的土地上建设的用于非农业的大棚房属违法建筑。因此对原告下达的《大棚房违规用地确认书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告诉称建设管理用房取得倍加造镇解庄村委会的同意，但在双方签订的《土地承包合同书》中明确约定原告承包的土地用于建设蔬菜，温室大棚，在第七条第二款明确约定，原告不得擅自改变土地用途或违反合同约定使用承包地，原告对承包土地只享有承包经营权，不享有建设用地使用权。原告在承包经营的土地上建房，改变土地的性质和用途，违反合同原约定。故请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告云州区农业局辩称，1、2018年9月7日农村农业部、自然资源部按照国务院的统一部署，印发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》，根据《中华人民共和国农业法》第九条第三款的规定，“县级以上地方人民政府各农业行政主管部门负责本行政区域内的种植业、畜牧业、渔业等农业和农村经济发展工作”。同时农业农村局主要职责还包括贯彻落实党的农村基本政策，贯彻执行有关种植、乡镇企业等法律法规和方针政策，研究拟定全区农业发展战略和产业政策。云州区农业局对原告建设的建筑物依法确认违法的事实属于正当履行法定职权，主体适格。2、云州区农业局通过调查发现原告在其承包的耕地上修建了大量房屋和院落，并进行了土地硬化，对耕地造成了一定程度的毁坏，给后期复垦耕地也带来了难以恢复的难度。原告建设的建筑明显超出了作为蔬菜大棚配套设施管理用房的作用和范畴。名义上是农业园区，其实际上已形成了具有住宅用房性质的“私家庄园”，属永久建筑。改变了农业用地的性质和用途，其规模化的建设属于非法建筑。违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十四条以及《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，同时也违反了《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、《山西省农业厅、山西省国土资源厅印发的通知》的相关规定，依据上述调查存在的事实，云州区自然资源局、云州区农业局根据相关法律法规以及政策文件，确认原告未经审批在农业用地上进行非农建设，改变土地的性质和用途，所建房屋属非法建筑，认定事实清楚，适用法律正确。3、大同市人民政府关于印发《大同市设施农业增质增效发展实施意见》与大同县农业委员会《关于推荐2011年大同市现代农业示范园区的报告》真实有效，是对本行政区域发展农业园区整体的一个框架发展意见，非具体的行政行为。并不能证明原告建设的永久建筑物是合法的，两者之间不存在关联性。4、原告提供的管理用房建设图纸仅为复印件，无相关绘图单位建设单位盖章，不具有证明效力。5、原告提供的《通告》、招商引资宣传图等复印件，真实性、合法性、关联性存在异议，该管理中心是大棚房各业主自主聘请的物业机构，与被告无关。假借管理用房名义修建大棚房，违反国家法律法规的规定。综上，云州区农业局认定原告违法事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告云州区政府辩称，1、原告与解庄村委会签订了土地承包合同，该合同项下承包的土地性质是耕地，原告在承包的耕地上只能从事农业生产和直接用于或服务于农业生产的生产设施、附属设施和配套设施。原告在承包经营的耕地上修建了独立的封闭式的住宅休闲院落属永久性建筑，改变了土地的性质和用途，超出了农业用地管理的范畴。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，必须办理农用地转用手续。截止大棚房集中清理整治行动前，原告都没有办理农用地转用审批手续，原告不享有建设用地使用权，无权在耕地进行非农化建设。2、云州区资源局和云州区农业局在全面掌握违法事实的基础上，依照法定程序根据土地管理法及其他规范性文件的相关规定，认定原告的大棚房违法并向其出具了《大棚房违规用地确认书》，两机关的具体行政行为属行政确认。原告要求按照行政处罚的相关程序及法律适用认定两机关的程序违法，于法无据。3、云州区自然资源局和云州区农业局认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，故云州区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，作出维持该《大棚房违规用地确认书》的行政复议决定正确。请求驳回原告的诉讼请求。 三被告在举证期限内共同向本院提交如下证据： 1、违建大棚一户一档摸底表，欲证明原告建设的大棚房违法的事实。2、《告知书》，欲证明2018年9月10日，已告知所有大棚种植户违规建设和在建的大棚房应自行拆除。3、《通知》，欲证明2018年9月20日已通知所有大棚种植户进行自行申报和调查的事实。4、《告知书》，欲证明2018年10月31日已向所有大棚种植户告知对违章建筑将强制执行及相应的权利、义务。5、《通知》，欲证明被告以报纸公告通知的方式履行通知义务。6、《告知书》，欲证明被告以报纸公告“告知书”的方式履行告知义务。7、照片，欲证明被告以流动宣传车的形式在履行告知义务。8、《大棚房违规用地确认书》、送达回证，欲证明已向原告送达的事实。9、卫星航拍图片、证明二份，欲证明原告涉案大棚房占用耕地的事实。10、原告所建大棚房照片，欲证明原告涉案大棚房未拆前的状态。 法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十四条。2、《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）。3、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）。4、《国土资源部、农业部关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》（农农发[2018]3号）。5、《山西省农业厅、山西省国土资源厅印发的通知》（晋农菜发[2018]4号）。6、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。 当事人对证据质证如下：三被告对原告提供的证据1、2、3、4无异议；认为证据5、6真实性、合法性无异议，但是不能证明原告建设合法，不存在关联性；证据7原告提供的复印件，没有相关建设单位在该图纸上的盖章，也没有签字，不予认可；证据8系无效要约邀请；证据9是原告自发聘请的物业机构所为，其通告不能证明建设的合法性。原告认为三被告提供的证据1不真实、合法，该摸底是村委会作出，不具有行政效力；证据2、3、5、6作出时间为2018年9月10日，而确认原告违规用地时间为2018年10月29日，这两个证据时间矛盾；证据4与本案无关；证据7的照片仅仅有一辆车悬挂条幅，与本案行政确认行为无关，达不到被告证明目的；证据8送达回证上没有加盖任何公章，即使如被告所说是张贴，但被告未提供拍照、录像证明；证据9图纸中并不能证明哪一块地是耕地，该图纸没有图例说明，村委会没有权利对土地性质进行认定；证据10可以证明全村大棚房均是统一建设，并不能证明被告的证明目的。 经庭审质证，本院对上述主要证据的真实性予以认可。可以证实以下事实：原告秦某某于2014年5月17日与大同县（现为大同市云州区）倍加造镇解庄村村民委员会签订《土地承包合同》，承包该村南草地、小摊地建设的蔬菜温室大棚，占地二亩，承包期49年，首次大棚建设由解庄村村委会负责，以后费用由秦某某负担。土地承包费50000元，建设大棚费120000元，合计170000元，秦某某在合同签订之日一次性付清。解庄村委会证明南草地、小摊地是该村地名。之后原告在承租的土地上建设房屋，并对屋外地面进行了硬化，形成了一套封闭性院落。2018年9月10日、20日，大同市云州区倍加造镇人民政府作出《告知书》、《通知》，要求所有大棚种植户申报现有大棚设施建设情况并提供相关手续进行登记、配合工作人员开展调查、违规建设限期自行拆除，《告知书》、《通知》在本镇宣传并在《大同日报》刊登。云州区自然资源局（原名称大同市国土资源局云州分局）、云州区农业局（原名称大同市云州区农业委员会）联合对大同市云州区区域内所建大棚房进行调查，云州区自然资源局、云州区农业局依据一户一档摸底表、卫星航拍图片以及原告在大同市云州区倍加造镇解庄村承包土地上建筑物现状，认为原告承包的土地为耕地，原告的大棚房建筑违反了《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的规定，且未经区政府批准先行使用土地。依据《自然资源部、农业农村部关于在全国开展设施项目用地清理整治专项行动的通知》（自然资发[2018]74号）、《农业农村部、自然资源部印发的通知》（农农发[2018]3号）、《山西省农业厅、山西省国土资源厅印发的通知》（晋农菜发[2018]4号）的要求，于2018年10月29日作出云农土发[2018]090号《大棚房违规用地确认书》，认定：原告在解庄村南二期18幢11号的大棚房的地上建筑物属违规建筑物。该《大棚房违规用地确认书》于2018年10月30日张贴于原告所建大棚房院墙。原告向云州区政府申请行政复议，请求撤销该确认书。云州区政府经审查认为，原告在承包的土地上修建大棚房，擅自改变了土地的性质和用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十四条之规定，属违法建筑。2019年2月3日作出的云州政复议字[2019]第8号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定：云农土发[2018]090号《大棚房违规用地确认书》合法有效，依法予以维持。2019年2月20日，原告收到该决定书。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条及《山西省实施办法》第五条“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。设区的市、县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地的统一管理和监督工作”，《中华人民共和国农业法》第九条第三款及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》“县级农业部门加强设施农业建设和经营行为的日常监管”的规定，云州区自然资源局、云州区农业局有权对本行政区域内的土地和设施农业建设进行管理。 2010年9月30日，《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定：二、区分用地情况实行分类管理。（三）严格把握设施农用地范围。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。2014年9月29日《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）中作了相同的规定。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》虽因2014年9月29日国土资发[2014]127号通知下发而停止执行，但在原告签订合同并进行建设等初期行为应当受该规章的规范，被告云州区自然资源局、云州区农业局作出行政确认时引用该规章，并无不当。本案中，原告2014年5月与解庄村委会签订《土地承包合同》，承包了该村位于南草地、小滩地的农业用地用于建设蔬菜温室大棚，该土地经云州区自然资源局依职责认定属于耕地。原告在承包的耕地上修建房屋并形成封闭性院落，院内进行了硬化，明显超出作为蔬菜大棚配套设施管理用房的作用和范畴，实际上已形成住宅用房，属于永久性建筑，改变了农业用地的性质和用途。此类建筑如需建设，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。现原告在建设建筑物时未办理相关手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理转用审批手续”的规定，属于违法建筑。 综上，云州区自然资源局、云州区农业局作出的云农土发[2018]090号《大棚房违规用地确认书》、云州区人民政府作出的云州政复议字[2019]第8号《行政复议决定书》,事实清楚、程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决如下： 驳回原告秦某某的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告秦某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省大同市中级人民法院。 审 判 长  杨秀玲 人民陪审员  常翠芳 人民陪审员  刘月霞 二〇一九年七月二十五日 书 记 员  石 洋