甘肃省张掖市甘州区人民法院民事判决书（2018）甘0702民初7626号原告：张掖市经济技术开发区管理委员会。住所：张掖市甘州区昆仑大道创业大厦。统一社会信用代码：12620702MB01023989负责人：高银林，系该委员会副主任。委托诉讼代理人：陈维存，甘州区法律援助中心律师。被告：张掖市甘州区靖安乡靖平村民委员会。住所：甘肃省张掖市甘州区靖安乡靖平村。法定代表人：张伟旗，该村委会主任。委托诉讼代理人：马全民，该村支部书记。委托诉讼代理人：刘世奇，甘肃金厦律师事务所律师。被告：王克参，男，，汉族，甘肃省张掖市人，农民。委托诉讼代理人：刘世奇，甘肃金厦律师事务所律师。原告张掖市经济技术开发区管理委员会（以下简称“经济开发区管委会”）与被告甘州区靖安乡靖平村民委员会（以下简称靖平村委会）、王克参确认合同效力纠纷一案，本院于2018年4月26日作出（2017）甘0702民初11936号民事判决书，被告靖平村委会、王克参不服提起上诉，张掖市中级人民法院作出（2018）甘07民终625号民事裁定书，以“一审判决认定事实不清”为由裁定撤销甘州区人民法院（2017）甘0702民初11936号民事判决书并发回重审。本院于2018年8月23日受理后，依法另行组成合议庭，于2018年10月17日公开开庭进行了审理，被告以“对甘州区人民政府作出的确权意见的行政行为提起行政诉讼”为由申请中止诉讼，经审查，本案的审理需以行政诉讼的审理结果为依据，故本院作出（2018）甘0702民初7626号民事裁定书，中止审理。2019年3月6日，二被告申请恢复诉讼。2019年3月14日，原告经济开发区管委会以“区政府拟启动撤销王克苍持有的《农村土地承包经营权证书》的程序”为由申请对本案继续中止审理。现本案已恢复审理并于2019年7月4日公开开庭进行了审理。第一次庭审中，原告经济开发区管委会委托诉讼代理人陈维存、被告靖平村委会法定代表人张玮琪、被告王克参以及二被告共同委托诉讼代理人刘世奇均到庭参加了诉讼。第二次庭审中，原告经济开发区管委会委托诉讼代理人陈维存、被告靖平村委会委托诉讼代理人马全民、刘世奇以及被告王克参委托诉讼代理人刘世奇均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告经济开发区管委会向本院提出诉讼请求：1.依法确认二被告于1999年7月10日签订的《靖平村林场承包合同》及《补充协议》涉及国有土地的部分无效；2.依法确认被告王克参所持有的土地经营权证书无效；3.要求被告承担本案诉讼费用。事实与理由：2015年，张掖市国土资源局甘州区分局（以下简称甘州区国土局）在执法巡查中发现靖安乡靖平村村民王多兵未经批准，擅自占用兔儿坝滩的原告拥有管理权的国有未利用地，甘州区国土局遂对王多兵作出了行政处罚。后王多兵对行政处罚不服，提起行政诉讼，又因故撤诉。甘州区国土局给王多兵发送了《告知书》。被告王克参以该告知书侵害其合法权益为由，再次对甘州区国土局提起行政诉讼。在诉讼中，被告王克参出示了二被告签订的《靖平村林场承包合同》、《补充协议》以及王克参为权利人的土地承包经营权证书。原告此时才得知被告靖平村委会以承包合同的形式非法将国家赋予原告管理使用权的国有土地发包给了被告王克参。二被告签订的《靖平村林场承包合同》将合同承包范围四至中的东至约定为“东至干渠”，《补充协议》又将东至扩大到“东至山脚”，因承包合同中将不属于村委会所有的国有土地发包给了被告王克参，被告王克参所持有的土地经营权证书中四至已按上述补充协议变更后的四至作了登记，且该证书存在诸多疑点。原告认为，被告在承包合同及补充协议中将国有土地向被告王克参发包，被告王克参办理所持有的的土地经营权证书依法应属无效。被告靖平村委会、王克参未作书面答辩，在庭审中口头辩称：1.原告不享有诉权，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定，原告必须是与本案有利害关系的当事人，本案原告不是适格诉讼主体。2.本案争议的土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，原告现直接起诉对土地权属进行确认，程序不合法。3.根据两被告已出示的证据，足以证明两被告所签订的土地承包合同系有效合同，完全符合法律规定，应受到法律保护，原告要求撤销合同或者认定承包合同中涉及国有土地的部分无效，没有法律依据，且原告主张应属于行政诉讼范围。综上，请求法庭驳回原告的诉讼请求。原告围绕其诉讼请求依法提供了下列证据：1.中共张掖市委文件市委发（1995）29号文件复印件、张掖市人民政府张政发（2005）54号文件复印件、中共甘州区委办公室文件区委办发（2006）245号文件复印件、张掖市人民政府文件张政发（2006）128号文件复印件、国务院办公厅关于甘肃张掖工业园区升级为国家级经济技术开发区的复函（2013）46号文件复印件各一份，拟证明原告名称的变更由来，文件中对原告的管理范围即四至进行了明确规定。2.1989年全国对甘州区土地调查的图纸一份（以下简称八九蓝图，即一调图），拟证明变更王克参承包给王多兵所开垦的土地已超出靖平村的村界。3.2015年张掖市土地规划勘测院测绘的土地利用现状图一份，拟证明该图是系张掖市土地规划勘测院实地测量。4.2012年10月26日第二次土地调查领导小组所制的土地权属界线协议书、附图（即二调图）各一份，该协议书由靖平村民委员会主任张伟旗签字确认，确定了相关土地权界属。拟证明乡界以西是集体土地，以东是国有土地，对二被告所签订的承包合同“四至”中的南、西、北至无异议，但该承包合同中的“东至大干渠”已经远远超出乡界范围，实际上乡界至大干渠之间的土地属于国有土地，该附图系国土资源局归档，红线以内是集体土地，以外是国有土地，原告要求确认承包合同中所涉及的约定东至地界涉及国有土地部分无效。国务院第二次全国土地调查领导小组【国土调查发（2008）1号】文件复印件、甘肃省第二次全国土地调查领导小组办公室【甘政土地调查办发（2008）56号】文件复印件、张掖市第二次全国土地调查领导小组办公室【张政土地调查办发（2008）24号】文件复印件各一份，证明二调图是根据上述文件所做的测绘。甘州区农村经营管理局出具的证明一份，拟证明被告所持有的土地经营权证书没有证号、没有签发日期、承包期限，与其他人所持有的证书期限不一致，林场周围的荒地不属于承包范围。经庭审质证，被告对原告提供的以上证据的质证意见：对证据1的三性均不予认可，认为五份文件均系复印件，文件中关于确定的规划面积互不一致，且该证据与原告的诉讼请求并无关联，本案涉诉的是有争议的土地，必须经县级以上人民政府确权，现原告直接起诉，不符合法律规定。对证据2、3、4、5、6均持有异议，认为根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，原告提交的二调图仅表明村与村之间界线，一调图、二调图均不能证明原告主张，二被告签订合同在先，经土地管理局、经管站及农业承包委员会和靖安乡政府确认，并经公证处予以公证，故原告的上述证据不能证明双方所争议的土地由原告进行管理。被告靖平村委会、王克参围绕其答辩意见提供了下列证据：1.公证书一份，拟证明原、被告争议的土地由被告靖平村委会依法享有管理权，并确定承包合同中四至中东至“大干渠”，该公证书中承包合同及补充协议是合法有效的。2.（2002）张民东初字第2号民事调解书复印件一份，拟证明二被告经原张掖市人民法院调解认定，给被告王克参出具了土地经营权证书。3.土地经营权证书复印件一份，拟证明被告承包的是林场，当时有很多单位参与确认林场的四至，并颁发了土地经营权证书。4.（2004）甘上民初字第359号民事判决书一份、（2005）张中民终字第57号民事判决书复印件一份，拟证明该两份判决书中查明的事实认定“东至大干渠”。5.（2009）甘民初字第126号民事判决书复印件一份，拟证明该判决书中认定的事实中“东至大干渠”，且二被告之间合同有效，认定被告王克参对大干渠以西的土地享有出租、转包的权利。6.国土局撤销决定书及告知函一份，证明被告王克参提起行政诉讼后，甘州区国土局撤销其作出的行政处罚决定书，并发出告知函；7.（2017）甘0702民初2826号民事判决书一份，拟证明王克参与王多兵土地租赁合同纠纷一案经法院审理判决驳回王克参的诉讼请求，并告知王克参的损失（或租金），应另寻解决途径；8.（2017）甘0702民初11936号民事判决书、（2018）甘07民终625号民事裁定书各一份，拟证明王克参确认合同效力纠纷一案，一审法院于2018年4月26日作出（2017）甘0702民初11936号民事判决书，被告靖平村委会、王克参不服提起上诉，张掖市中级人民法院作出（2018）甘07民终625号民事裁定书，将该案发回重审。10.甘肃省嘉峪关市中级人民法院作出的（2019）甘02行初1号行政裁定书一份，拟证明靖平村委会、王克参诉张掖市甘州区人民政府确认土地权属认定无效一案，甘州区人民政府在审理过程中以作出的土地权属意见书存在程序问题需要依法重新处理为由自行撤销，靖平村委会、王克参遂申请撤诉。经庭审质证，原告对被告提供的以上证据的均持有异议，认为：1.国土局的撤销决定书是本案诉讼后才形成的；2.（2002）张民冬初字第2号民事调解书（复印件）与本案无关；3.涉案承包合同虽然经过了公证程序，但是经公证的合同也可以是无效的，原告现在就是通过诉讼的方式撤销无效的合同；4.不能因为国家没有对国有未利用地进行登记就证明该土地系集体所有。综上，被告提交的证据不能证明土地权属系有争议的土地。本院经审理认定事实如下：1999年7月10日，被告靖平村委会作为发包方，被告王克参作为承包方，双方签订《靖平村林场承包合同》一份，约定被告靖平村委会将其林场承包给被告王克参经营，林场四至为东至大干渠、南至上堡村林场、西至新渠、北至新沟林场；现有林地面积357亩（可开发面积300亩，已耕面积15亩，无法耕种的42亩），可开发面积的界线是林场沿和机井为止；承包期限自1998年10月21日起至2028年10月21日止，被告王克参共付给被告靖平村委会承包金20000元。该合同于1999年10月7日在张掖市公证处进行了公证，并由该公证处颁发（99）张公内字第3424号《靖平村林场承包合同公证书》。合同签订后，二被告先后三次达成补充协议，其中1999年11月10日双方达成的《补充协议》将四至变更为“东至山脚、南至上堡村林场、西至新渠、北至新沟林场”。后因被告王克参未按合同约定交纳承包费，被告靖平村委员将王克参诉至本院原东园法庭，本院于2002年1月29日作出（2002）张民东初字第2号民事调解书，调解书确定“靖平村委会于2002年3月1日前给王克参办理好林场的‘土地经营证书’和由靖安乡政府参加的土地（林场）确权决定（指林场四至界限），‘土地经营证书’若办不上，则由靖平村委会提供土地管理局出具的不予办理的证明”。后被告靖平村委会根据该调解书协助王克参办理了《土地承包经营权证书》，该证书登记的承包面积为357亩，四至亦按第二次补充协议变更后的四至予以登记。2004年8月21日，本案被告王克参将案外人崔仁及本案被告靖平村委会诉至本院，要求崔仁停止侵害，排除妨碍。该案经审理后，本院于2004年11月20日作出（2004）甘民上初字第359号民事判决书，判决驳回王克参的诉讼请求。后王克参不服该判决，向张掖市中级人民法院提起上诉，经中院审理后，作出（2005）张中民终字第57号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。2012年10月26日，靖安乡上堡村委会、新沟村委会及被告靖平村委会签订《土地权属界线协议书》一份，经过实地踏勘、核实，对土地权属界线予以确认，其中被告靖平村委员土地权属东至界线从J9点（新沟村六社陈学雄林地东南角与靖平村四社王克参林地北边和东西走向道路交汇处）沿国有兔儿坝滩西边向南延伸至J10点（东西方向的道路与北干渠和电厂生活用房的西北角交汇处），并制作土地权属界线附图，各村委会主任分别在该附图上签字予以确认，并加盖村委会公章。2015年4月12日，本案被告王克参就涉案承包地与案外人王多兵签订土地租赁合同书一份，约定租赁土地四至为东至北武当路口机井以下50米，南至通往北武当的大公路，西至晒场西边，北至晒场北埂。2015年5月5日，甘州区国土局以王多兵擅自占用兔儿坝滩国有未利用草地修建林果业基地的行为违法为由作出甘区国土罚字[2015]3号行政处罚决定书。2015年5月15日，王多兵与本案被告王克参共同向高台县人民法院提起行政诉讼，要求法院确认甘州区国土局行政处罚违法、无效。2016年3月29日，甘州区国土局作出[2016]第1号行政处罚撤销决定书，撤销其于2015年5月5日作出的[2015]3号行政处罚决定书，并向王多兵发出告知函，告知函称在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。甘州区国土局撤销行政处罚决定后，王克参、王多兵向高台县人民法院申请撤回了对甘州区国土局的行政诉讼。在王克参与崔仁、靖平村委会财产权属纠纷一案中，甘州区国土资源局于2004年9月15日向本院出具证明一份，内容为“甘州区靖安乡靖平村林场四至界线为：北至新沟村林场、东至本林场地边缘、西至平渠、南至靖平村荒地”。本案一审过程中，张掖市国土资源局甘州区分局于2018年4月18日向本院出具证明一份，内容为“在张掖经济技术开发区管理委员会诉王克参及甘州区靖安乡靖平村民委员会确认合同效力纠纷一案中，靖安乡靖平村集体土地所有权权属界线之东至界线位于J9点（拐点描述：新沟村六社陈学雄林地东南角与靖平村四社王克参林地北边和东西走向的道路交汇处）沿国有兔儿坝滩西边向南延伸至J10点（东西方向的道路与北干渠和电厂生活用房的西北角交汇处）（依据是2012年8月靖平村委会认可的土地权属协议和权属示意图及1989年全国土地普查--简称为“一调”的蓝图），其被告协议书中以东的土地权属性质应为兔儿坝滩国有土地”。2018年9月17日，原告经济开发区管委会向甘州区人民政府申请对兔儿坝滩循环经济示范园的土地进行权属确认。2018年9月21日，甘州区人民政府作出了《关于王克苍占用兔儿坝滩271.03亩土地权属的确权意见》（甘区政发[2018]211号），确认王克苍占用的兔儿坝滩271.03亩土地权属为国有。后王克参、靖平村委会共同向嘉峪关市中级人民法院提起行政诉讼，要求法院确认甘州区人民政府认定的土地权属无效。2019年2月27日，甘州区人民政府作出关于撤销《关于王克苍占用兔儿坝滩271.03亩土地权属的确权意见》的决定书，以该确权意见未向王克苍送达，且在程序中存在瑕疵为由，对《关于王克苍占用兔儿坝滩271.03亩土地权属的确权意见》（甘区政发[2018]211号）予以撤销。该确权意见书撤销后至今，甘州区人民政府未对原告经济开发区管委会的确权申请重新作出处理意见。本院认为，根据原、被告陈述及其提交的证据，本案争议焦点为：一、原告经济开发区管委会是否是本案适格的诉讼主体，若原告是适格的诉讼主体，其区域范围如何确定？二、涉案土地是否存在权属争议？涉案土地的权属是否经过法定程序进行了确认？三、原告的诉讼请求有无事实及法律依据？关于原告经济开发区管委会的诉讼主体资格问题，本院认为，原告作为负责开发区内国有资产监督管理、财政、科技、安监等工作的事业单位法人，根据《中华人民共和国物权法》第五十四条规定：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利”，故原告对其管辖区范围内的国有土地具有征管使用的权利。现原告经济开发区管委会认为二被告签订的《靖平村林场承包合同》、《补充协议》涉及的部分土地属国有土地，在其管辖区范围之内，故原告若认为二被告将不属于集体所有且由原告监管的国有土地进行了发包，其有权向人民法院提起诉讼，故其作为原告主体适格。关于涉案土地是否存在权属争议的问题，原告经济开发区管委会认为，二被告签订的《靖平村林场承包合同》、《补充协议》涉及的部分土地属国有土地，被告王克参、靖平村委会认为其承包合同合法有效，人民政府亦向被告颁发了《土地承包经营权证书》，且涉案土地权属有争议，原告直接通过诉讼方式对土地权属进行确认，程序不合法。本院认为，首先，二被告签订的《靖平村林场承包合同》及《补充协议》生效后，张掖市人民政府及靖平村委会依法为被告王克参办理了《土地承包经营权证书》，故该承包土地是由被告王克参依法取得。虽然靖安乡人民政府于2015年11月16日向张掖市国土资源局甘州区分局出具的书面说明中，认为被告王克参持有的经营权证书存在经营权证无编号、经营权证无签发日期等疑点，但该《土地承包经营权证书》在诉讼过程中并未被有权机关依法撤销或变更，仍系合法有效的凭证。其次，原告所提交的“一调图”、“二调图”、“土地利用现状图”、土地权属界线协议书并非政府部门制发的权属证书，张掖市国土资源局甘州区分局于2018年4月18日出具的证明也并非政府部门的确权决定。同时，被告王克参将涉案土地租赁于王多兵后，甘州区国土局以王多兵擅自占用兔儿坝滩国有未利用草地修建林果业基地的行为违法为由作出行政处罚决定书，但其于2016年3月29日撤销了前述行政处罚决定书，在其向王多兵发出的告知函中载明“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”等内容。故涉案土地属国有土地还是集体土地，存在争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案审理过程中因涉案土地存在权属不明的问题，原告于2018年9月17日向甘州区人民政府提出关于申请确认兔儿坝滩循环经济示范园区土地权属的请示，甘州区人民政府于2018年9月21日作出《关于王克苍占用兔儿坝滩271.03亩土地权属的确权意见》（甘区政发[2018]211号），确认王克苍占用的兔儿坝滩271.03亩土地权属为国有。本案审理过程中，二被告对该确权意见提起行政诉讼，甘州区人民政府又于2019年2月21日撤销了该土地权属的确权意见，并认定该确权意见撤销后，区政府将依法重新作出处理意见。但本案庭审中，经当庭询问原、被告，现甘州区人民政府并未对涉案土地重新作出确权处理决定，故涉案土地仍存在权属争议。综上，现原告要求依法确认两被告签订的《靖平村林场承包合同》及《补充协议》所涉及国有土地的部分无效的诉讼请求，证据不足，本院不予支持。关于对原告要求依法确认被告王克参所持有的《土地承包经营权证书》无效的诉讼请求，本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”农业部颁布的《农村土地承包经营权证管理办法》对土地承包经营权证的申请、初审、审核、登记、发放等程序和权限都作了明确、具体的规定。因此，如当事人对相关人民政府关于土地承包经营权证的审查、登记、发放、收回、注销等行政行为有异议的，应向人民法院提起行政诉讼，故对此项诉请，本院不予支持。综上,依据《中华人民共和国物权法》第五十四条，《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国土地承包法》第二十三条，《最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定》第二条之规定，判决如下：驳回原告张掖市经济技术开发区管理委员会的全部诉讼请求。案件受理费70元，由原告张掖市经济技术开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省张掖市中级人民法院。审 判 长 曾俊国人民陪审员 周 萍人民陪审员 王建虎 二〇一九年七月十一日法官 助理 丁 瑛书 记 员 夏 雪 窗体顶端【本案适用的法律法规】《中华人民共和国物权法》第五十四条国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。《中华人民共和国土地管理法》第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《中华人民共和国土地承包法》第二十四条窗体顶端第二十四条国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。登记机构除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。