广东省兴宁市人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1481行初90号原告：曾锡粦，男，汉族，1936年1月15日出生，住址：广东省龙川县。曾灼华，男，汉族，1945年2月28日出生，公民身份号码：4414241945********，住址：广东省五华县岐岭镇凤凰村集昌。委托代理人：杨维志，男，广东从信律师事务所律师。委托代理人：曾石新，男，1961年7月8日出生，汉族，住址：五华县，系原告曾锡粦的侄子。被告：五华县岐岭镇人民政府（以下简称岐岭镇政府），统一社会信用代码：114414240072254991，地址：梅州市五华县岐岭镇桥背。法定代表人：张景山，男，职务:镇长。委托代理人：钟钦先，男，岐岭镇司法所副所长。被告：五华县人民政府（以下简称五华县政府），统一社会信用代码：11441424007226600E，地址：梅州市五华县水寨镇华一东路**。法定代表人：朱少辉，男，职务:县长。委托代理人：薛夏贤，男，该县司法局工作人员。委托代理人：谢里根，男，该县司法局工作人员。第三人：曾任祥，男，汉族，1932年10月12日出生，地址：五华县。委托代理人：曾付新，男，1963年9月24日出生，汉族，住址：五华县，系第三人侄子。委托代理人：曾爱新，男，1968年9月24日出生，汉族，住址同上，系第三人侄子。原告曾锡粦、曾灼华诉被告岐岭镇政府、五华县政府及第三人曾任祥行政撤销纠纷一案，于2019年4月16日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，于2019年4月17日向两被告及第三人送达了起诉状副本及应诉、参加诉讼通知书、举证通知书等材料，两被告分别于2019年5月6日、5月7日向本院提交书面答辩状及相关证据材料，第三人于2019年6月3日向本院提交了书面陈述意见。本院依法组成合议庭，于2019年6月19日公开开庭审理了本案。原告委托代理人曾石新、杨维志、被告岐岭镇政府委托代理人钟钦先、五华县政府委托代理人谢里根、薛夏贤及第三人委托代理人曾付新、曾爱新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告岐岭镇政府于2018年3月9日对第三人曾任祥的土地权属争议申请作出岐府决字(2017)04号《关于荷梅村曾任祥与曾锡粦、曾灼华土地使用权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），原告不服，于2018年3月20日向五华县政府申请行政复议，五华县政府于2018年5月3日、2019年4月2日分别作出华府行复决〔2018〕6号、〔2019〕10号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），原告仍不服，于2019年4月16日向本院提起行政撤销诉讼。原告诉称：一、被告的行政确权行为，超越了其职权范围。表面上本案属于土地权属争议纠纷，但实质上本案是属于民事合同纠纷。原告方与第三人均确认，争议土地的使用权在1984年落实侨房政策的情况下，已经归还给了原告，只是因为原告方、第三人、荷梅××委会之间签订的《协议书》对争议地块有过使用约定才产生了争议。但是公民间因为合同履行发生了争议，应当交由人民法院来处理解决，而不应当由行政职能部门直接干预民事合同的履行，用行政手段干预民事纠纷。二、土地使用权归申请人方自始至今未发生变动。首先，原告方所在的户因为是侨民的特殊身份，于1984年由国家政策影响，将“办香又庐”及侧旁的“横屋基地”返还给了刘凤珍，并依法颁发了房屋产权证。依据《物权法》的有关规定，我国采用“不动产登记对抗主义”，不动产权利由登记的产权证书为证，原告方所持有的《华府侨政房字第**房产所有证》明确载明了“包含已拆除部分”，对于拆除部分，原告与第三人均确认属于本案争议的“横屋基地”，表明关于这份宅基地的权属应当早已作出了确认，属于原告方所在的户使用。其次，被告作出的处理决定中主要依据的《协议书》中，签订主体一方也明确注明，本案第三人属于“借用户主”，“借用”顾名思义就是暂借使用，并不是表示将该块土地的使用权转让给了第三人。既然并未约定借用期限，那么原告方有权随时主张要求第三人归还借用的地块。三、第三人也从未对“争议地块”有过管理使用。涉案地块一直因为原告与第三人之间有争议，处于闲置状态，第三人并未对该争议地块有过合理使用；涉案地块从本质上来说应该属于“宅基地”，即使按照第三人所称，有种植树木，但第三人以及被告认为种植树木就属于有效管理使用，显然是错误的。宅基地属于农村的建设用地，建设房屋等才属于有效使用。被告五华县人民政府对被告岐岭镇人民政府的行政决定，未尽到充分调查，未正确适用法律，而予以复议维持，依法应予以撤销。因此，原告提起行政诉讼，请求判如所请。原告向本院提供证据有：1、原告身份证，证明原告主体资格；2、华府行复决〔2019〕10号《复议决定书》，证明被告主体资格，该份决定书认定事实不清，适用法律错误，应予撤销；3、岐府决字(2017)04号《关于荷梅村曾任祥与曾灼华、曾锡粦土地权属争议的处理决定书》，证明岐岭镇人民政府认定原告为适格主体；被告作出行政决定错误，涉案争议土地应属于原告；4、五华县房产证，证明原告方为涉案争议土地的实际使用权人；5、现场勘察图，证明涉案“办香又庐”的争议土地的四至与面积。6、协议书，证明本案原告与曾任祥的争议由来；7、说明情况，证明荷梅××委会没有履行《协议书》约定，补偿原告方相应的土地。被告岐岭镇政府辩称：一、作出《决定》是被告的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》(国土资源部令第17号)第五条等法律之规定，原告曾锡粦、曾灼华与第三人曾任祥因土地使用权问题引发纠纷，第三人曾任祥向被告提出申请要求处理，被告依法受理，经过现场勘查，查清事实后召集双方调解不成作出《决定》，是被告的职权。二、《决定》事实清楚、证据确凿。双方争议土地的座落在五华县××梅村红星村民小组湖洋塘“办香又庐”老屋座向右侧外横屋宅基地处，原是属“办香又庐”（老屋楼名）老屋座向右侧外横屋的宅基地（“办香又庐”老屋座向右侧有内横屋和外横两栋横屋），北边和西边相邻处均是第三人家使用的空地，第三人的九世太公在自己的空地上种有麻竹。“办香又庐”老屋在土改时被政府没收，没收后，“办香又庐”曾经做过南星小学、荷梅大队办公场所等。1978年时南星小学已迁移另处，争议地所在横屋的天面和墙体石头材料拆去做新的南星小学，只留下宅基地，但荷梅大队办公场所仍留在“办香又庐”未搬迁。1983年前，荷梅××委因建“办香又庐”老屋后面的村道时，使用了第三人家的地方，荷梅××委即将该地换给第三人家使用。1983年10月20日，第三人家与荷梅××委协商，补签了一份《合同》。《合同》签订后，第三人家便在该地上种上4墩绿竹、2棵枇杷树和8棵苦练树，随着时间的推移，该地相邻处第三人家自己空地上种的麻竹逐渐生长到争议地上。根据粤发(1984)24号关于落实侨房政策的文件，“办香又庐”老屋在1985年落实政策应归还给侨属刘凤珍（刘凤珍为原告曾锡粦的母亲、曾灼华的嫂子），并将“办香又庐”除该地、鱼塘、猪舍外的所有财产实际交由侨户刘凤珍管业使用。落实政策后1988年10月20日，五华县人民政府正式颁发了一份《五华县房产所有权证》（华府侨侨政房字第**给刘凤珍。因“办香又庐”的鱼塘、厕所、猪舍仍在第三人家使用中，且“办香又庐”老屋座向右侧外横屋宅基地亦在1983年前已由荷梅××委划拨给第三人家使用中。为解决侨房政策落实后侨户和侨房实际使用人不符的矛盾问题，当时由双头镇政府的侨办负责人曾发明召集荷梅××委、第三人和原告曾锡粦、曾灼华三家协商遗留鱼塘、厕所、猪舍等财产的交接及该地的权属和使用事宜。协商好后，荷梅××委、第三人和原告曾锡粦、曾灼华三方于一九八八年一月二十二日签订了一份《协议书》。《协议书》第三条约定“原办香又庐屋向右片外横屋基地，按政策归还给甲方。但经村委与甲方商议划给曾任祥，现立新界为止，作为村原用曾任祥土地相抵除。原用地村另与甲方另协商”。第三人和原告曾锡粦、曾灼华双方对《协议书》第三条共同解释意思是：“办香又庐”老屋座向右侧外横屋的宅基地在落实侨房政策前已划给第三人使用，在落实侨房后继续给第三人使用，但由荷梅××委另行补偿土地给原告曾锡粦、曾灼华。在本府调查及双方质证中，原告曾锡粦、曾灼华、第三人和岐岭镇荷梅××委对《协议书》一致认可属实、有效。《协议书》签订前后，该地从1983年前开始至2017年7月均由第三人家使用，无人提出异议。2017年7月，因荷梅××委搞“美丽乡村”建设行动，第三人的竹头影响村民出行和影响村容村貌，荷梅××委与第三人协商，将第三人的竹头砍去，荷梅××委还补偿了800元给第三人。竹头砍去后，第三人家欲在该地上建房屋时，原告曾锡粦、曾灼华提出异议。为进一步查清双方土地的实际使用界限，被告调查组专程走访调查了当时的双头镇侨办负责人曾发明（签订《协议书》的经手人）、原告曾锡粦、曾灼华以及其委托代理人曾干雄、第三人曾任祥及其委托代理人曾付新、曾爱新，均认为曾石新在1991年砌的长约20米、高约1米石墙与《协议书》第三条约定“现立新界为止”中的“新界”的时间及功能作用相符，结合石墙北边的土地从1983年开始至1988年签《协议书》直至2017年7月由第三人家使用无争议的事实，形成完整的证据链，可以佐证曾石新19**年砌的这条长约20米、高约l米的石墙即为《协议书》第三条约定“现立新界为止”中的“新界”。因此被告作出《决定》的事实是非常清楚的。三、作出《决定》的程序合法。四、《决定》的适用法律准确。被告根据查清的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”和《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”、第五条“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在县级国土资源行政主管部门调查处理．前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”、第二十条第三项“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：……三、争议双方当事人依法达成的书面协议”第二十七条“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”等法规的规定作出《决定》，适用法律是准确的。五、《复议决定》认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，依法应当维持。六、关于原告曾锡粦、曾灼华在起诉状中称所谓的“事实与理由”作以下答辩：1、本案是属合同纠纷还是土地权属争议的问题。本案中，原告曾锡粦、曾灼华和第三人在1988年签订1月22日签订一份《协议书》，该《协议书》条款正是双方对争议地使用权属的约定，且是在1984年落实侨房政策以后原告曾锡粦、曾灼华对土地使用权属的处分，双方对《协议书》内容一致认可无争议，《协议书》不违反法律禁止性规定，是双方有效的民事行为，被告用来作定案依据，是完全符合法律规定的。原告曾锡粦、曾灼华起诉称本案是属合同纠纷是没有任何事实支持和法律依据的。2、原告曾锡粦、曾灼华起诉状称“土地使用权归申请人方自始至今未发生变动”的问题。根据被告对曾灼华、曾干雄（曾锡粦的委托代理人）本人的调查笔录显示：双方在1988年1月22日签订《协议书》前都是由曾任祥在种竹头、建猪舍等使用中，从没提出过异议，直至2017年荷梅××委将曾任祥的竹头砍掉后才提出异议的。因此原告曾锡粦、曾灼华起诉状称“土地使用权归申请人自始至今未发生变动”是无任何事实证据支持的。另外，原告曾锡粦、曾灼华起诉状称《协议书》的“乙方”为“借用户主”的问题，不符合《协议书》的真实意思，无任何事实证据支持。3、原告曾锡粦、曾灼华起诉称“第三人从未对争议地块有过管理使用”的问题。前面所述，根据被告对曾灼华、曾干雄（曾锡粦的委托代理人）本人的调查笔录显示：双方在1988年1月22日签订《协议书》前都是由曾任祥在种竹头、建猪舍等使用中，从没提出过异议，直至2017年荷梅××委将曾任祥的竹头砍掉后才提出异议的。综上，被告作出的《处理决定》和五华县人民政府作出的《复议决定》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，是完全合法的行政行为，依法应当得到维持。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告岐岭镇政府向本院提供的证据有：1、土地权属争议案件申请书，证明申请人曾任祥向岐岭镇政府提交土地权属书面申请书；2、受理通知书，证明岐岭镇人民政府正式受理申请人曾任祥提交的土地权属争议申请；3、举证责任通知书，证明告知申请人曾任祥提交证据及举证不能的法律后果；4、送达回证，证明法律文书送达申请人曾任祥；5、答辩通知书，证明告知被申请人曾灼华、曾锡粦的答辩权利；6、送达回证，证明法律文书送达申请人曾灼华、曾锡粦；7、通知及送达回执，证明召集当事人双方调解通知；8、送达回执，证明处理决定送达双方当事人；9、现场勘查图，证明双方当事人确认争议地的地点范围；10、相片，证明双方争议地的现场情况；11、五华县房产所有证、12、协议书、13、合同、14、证明、15、证明，证据11—15证明争议地的权属；16、授权委托书，证明当事人的委托手续；17、调解笔录，证明调查结束后召集当事人双方调解；18、调查笔录，证明调查组的调查事实记录；19、身份证复印件，证明相关当事人的身份信息；20、处理决定，证明岐岭镇政府对当事人土地争议调解不成后依法作出处理决定；21、复议决定，证明曾锡粦、曾灼华不服处理决定申请复议后，五华县政府作出复议决定。被告五华县政府辩称：一、五华县人民政府依法受理了原告的复议申请。因原告曾锡粦、曾灼华不服被告岐岭镇人民政府2018年3月9日作出的岐府决字(2017)04号《关于荷梅村曾任祥与曾锡粦、曾灼华土地使用权属争议的处理决定》(以下简称《处理决定》)，于2018年3月20日向五华县人民政府申请行政复议，五华县人民政府于2018年5月3日作出华府行复决〔2018〕6号《行政复议决定书》，驳回了申请人曾锡粦、曾灼华的复议申请。曾锡粦、曾灼华不服该行政复议决定，向梅州市中级人民法院提起行政诉讼，梅州市中级人民法院于2018年12月29日作出(2018)粤14行初90号行政判决，撤销华府行复决[2018]6号《行政复议决定书》并责令五华县人民政府受理曾锡粦、曾灼华的复议申请并在法定期限内重新作出行政复议决定。五华县人民政府于2019年1月7日收到该判决后，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定重新受理，因本案案情复杂不能在规定期限内做出复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，经审批延长了本案审查期限30日，于2019年3月4日作出《决定延期通知书》，于2019年3月7日向原告和第三人送达。二、五华县人民政府在依法受理原告的复议申请后，依法履行了复议机关法定职责，对《处理决定》进行了全面审查。1、《处理决定》认定事实清楚，证据确凿。本案争议地制作有《现场查勘图》并经原告曾锡粦、曾灼华与第三人曾任祥签名确认，足以准确界定。在上世纪70年代左右，争议地用作“南星小学”校址时争议地上的横屋就已经被拆除，留下空地。原告也未提供其他批准重建的有效证据。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条：“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。”的规定，争议地的土地使用权当时应由集体收回。1983年前，荷梅××委因建“办香又庐”老屋后面的村道时，使用了第三人家的地方，荷梅××委就将南星小学旧址的一部份（“办香又庐”老屋座向右侧外横屋的宅基地）调换给第三人家使用。1988年1月22日，原告曾锡粦、曾灼华（甲方）与第三人曾任祥（乙方）签订了《协议书》，该《协议书》中第三项明确约定：“原办香又庐，屋向右片外横屋基地，按政策归还给甲方，但经村委与甲方商议划给曾任祥，现立新界为止，作为村原用曾任祥土地相抵除，原用地村另与甲方另协商”，荷梅××委会亦在《协议书》上盖章确认，三方对该《协议书》真实性都予以认可。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条第三项“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：……三、争议双方当事人依法达成的书面协议”岐岭镇人民政府依据该《协议书》及本案有关材料进行综合审查并作出《处理决定》系以法律为准绳，以事实为依据。2、《处理决定》适用法律正确。岐岭镇人民政府根据其查明的案情，依据《土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条、第二十条第三项、第二十七条等规定作出《处理决定》，适用法律正确。3、岐岭镇人民政府作出《处理决定》程序合法。4、《处理决定》内容适当，公平公正，没有偏袒原告或第三人。三、经全面审查，五华县人民政府依法作出复议维持决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、第三十一条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三的规定，五华县人民政府在受理原告复议申请后，经全面审查：岐岭镇人民政府于2018年3月9日作出的岐府决字(2017)04号《关于荷梅村曾任祥与曾锡粦、曾灼华土地使用权属争议的处理决定》认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，依法应当决定维持，遂于2019年4月2日作出华府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告五华县政府向本院提供的证据有：1、复议案件提交材料凭证、《行政复议申请书》、岐府决字(2017)04号《处理决定书》；2、复议案件受理通知书（华府行复受字[2018]01号）及其邮寄单；3、提交行政复议答复通知书；4、岐岭镇人民政府提交的行政复议答复书与证据材料；5、第三人参加行政复议通知书；6、第三人提交的《意见书》与相关证据材料；7、华府行复决〔2018〕6号行政复议决定书（已被中院依法撤销）；8、〔2018〕粤14行初90号梅州市中级人民法院行政判决书；9、《决定延期通知书》、送达回证；10、华府行复决〔2019〕10号《行政复议决定书》、邮寄单，证明被告是依法处理申请人的复议申请，并依法定程序作出复议决定。第三人述称：一、两原告无诉讼主体资格。原告曾锡粦户口所在地为广东省××通衢镇玳瑁××号，原告曾灼华户口所在地为广东省××××村集昌，根据《土地管理法》第八条：“集体所有的土地按照法律属于村农民集体所有……”的规定，原告两人均不属于广东省五华县××梅村红星村民小组集体经济组织成员，依法不具有主体资格。原告对所争议的土地均无任何权利与具体行政行为没有任何法律上的利害关系，请求法院依法驳回原告的起诉。二、第三人是本案涉案土地的合法使用权人。该地属原“办香又庐”老屋座向右片外横屋的宅基地，本是属原“办香又庐”老屋的管辖范围。原“办香又庐”老屋在土改时（约在1950年）被政府没收，归荷梅××委集体所有，实由荷梅××委集体管业。期间做过南星小学、荷梅大队、粮管所等。在1970年左右该地用作南星小学校址时该地上的横屋已经被拆除，留下空地。至1983年前，该地在荷梅××委管业期间，因荷梅××委做原“办香又庐”老屋后面的村道时，使用了第三人的土地，荷梅××委将南星小学旧址的一部分即该地调换给第三人使用。1983年10月20日，荷梅××委与第三人协商，补签了一份土地调换《合同》，《合同》用于证明荷梅××委做路使用了第三人的土地，荷梅××委用该地调换给我方使用的事实，《合同》不违反法律规定，双方予以认可。《合同》签订后，第三人即在该地种上绿竹、果木树等，已经实际管业使用。1985年双头镇落实侨房政策时荷梅××委将原“办香又庐”归还给侨属刘凤珍，即原告曾锡粦的母亲，曾灼华的大嫂。并将鱼塘、厕所、猪舍外所有财产实际交由侨属刘凤珍管业使用。当时由双头镇政府的侨办负责人曾发明召集荷梅××委、第三人和原告三家协商遗留鱼塘、厕所、猪舍等财产交接及该地的权属和使用事宜。协商好后，荷梅××委、原告和第三人三方于1988年1月22日签订了一份书面协议《协议书》，《协议书》第三条约定保留《合同》中已调换的地方（即该地，“办香又庐”座向右侧外横屋宅基地）继续划给我方使用作为原用我方土地相抵除，“原用地村另与甲方另协商”，《协议书》不违反法律规定，且荷梅××委、原告和第三人三方都一致认可属实。《协议书》签订前后，该地从1983年前开始至2017年7月均由第三人实际管业使用中，已达30年从来无人提出异议。2017年7月30日因荷梅××委搞“美丽乡村”建设行动，第三人为配合该行动同意荷梅××委的协商，将该地上的竹头砍去，荷梅××委还补偿了800元给其。因一直居住的泥砖老瓦房倒塌了，竹头砍去后，第三人在该地整理土地想起建房屋，却遭到原告（原告亲属曾干雄等人）的无理的阻挠，强蛮要求我方停建。村委闻声前来调解，我方也积极配合村委的了解和调查，暂停了建造，但最终并未得到处理。在2017年9月13日我方再次遭到原告（原告亲属曾干雄等人）无理的暴力阻挠，第三人不得已于2017年9月18日向岐岭镇政府提交了《土地权属争议案件申请书》，请求得到合法维权。三、岐岭镇政府于2018年3月9日作出的岐府决字（2017）04号《关于荷梅村曾任祥与曾锡粦、曾灼华土地使用权属争议的处理决定》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，是完全合法的行政行为，依法应当予以维持。五华县人民政府于2019年4月2日作出的华府行复决〔2019〕10号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，是完全合法的行政行为，依法应当予以维持。综上所述，第三人是本案涉案土地的合法使用权人，原告的诉讼请求毫无事实证据和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。请求法院公正判决，确认将1988年1月22日签订的《协议书》中第三项划给第三人的原“办香又庐”屋向右片外横屋基地土地使用权确权给第三人。依法维护第三人的合法权益。第三人曾任祥向本院提供的证据有：1、1983年10月20日的《合同》；2、1988年1月22日的《协议书》；3、荷梅××委的《证明》；4、《证明书》；5、现场界限图，证明此争议土地是第三人管理使用，镇政府确权给第三人是正确的处理决定。经庭审质证，各方当事人对证据作如下质证意见：被告岐岭镇政府对原告证据的质证意见如下：对证据1-6真实性无异议，对证据2-7证明目的有异议，其中证据2、3是镇政府及县政府依法依程序所作的处理决定和复议决定，证据4只是证明原告的房产情况，但本案涉案土地在颁发房产证前已经不存在了只留下土地。被告五华县政府对原告证据的质证意见同岐岭镇政府的意见一致。第三人对原告证据的质证意见同岐岭镇政府的意见一致。原告对被告岐岭镇政府证据的质证意见如下：对证据1-12三性无异议，对证明事实有异议；对证据13的真实性和合法性无异议，关联性、证明目的有异议；对证据14、15的三性及证明目的有异议；对证据16无异议；对证据17、18的镇政府的调解工作无异议，但对调查认定事实与原告主张有矛盾的部分有异议；对证据19无异议；对证据20、21的真实性无异议，对合法性和关联性有异议。被告五华县政府对被告岐岭镇政府的证据无异议。第三人对被告岐岭镇政府的证据无异议。原告对被告五华县政府证据的质证意见如下：对证据1中的复议案件提交材料凭证、《行政复议申请书》三性无异议，对其中的《处理决定》的合法性、关联性有异议；对证据2、3的三性无异议；对证据4的真实性无异议，合法性和关联性有异议，对相应的证据材料与原告方的主张相矛盾的部分有异议；对证据5无异议；对证据6中与原告方的主张相矛盾的部分有异议；对证据7-9的三性无异议；对证据10的真实性无异议，合法性和关联性有异议。被告岐岭镇政府对被告五华县政府的证据无异议。第三人对被告五华县政府的证据无异议。原告对第三人证据的质证意见：对证据1的真实性无异议，合法性、关联性有异议；对证据2的三性无异议，但认为该协议书同时证明了第三人是借用；对证据3有异议；对证据4三性有异议；对证据5真实性无异议，关联性和证明目的有异议，与事实不符。两被告对第三人的证据均无异议。经庭审质证，排除不具有关联性的证据材料，本院对原告、被告提供的证据材料符合关联性、合法性和真实性的证据，作为认定本案事实的依据。经审理查明：原告曾灼华、曾锡粦分别是广东省××××村集昌及广东省龙川县通衢镇玳瑁村委会红龙村的村民，第三人曾任祥是广东省五华县××梅村红星村民小组村民。涉案座落于五华县××梅村红星村民小组湖洋塘“办香又庐”老屋座向右侧外横屋的宅基地土地，东至村道、南至曾锡粦石墙、西至曾任祥空地、北至曾任祥空地、东西方向（以村道水泥路边为起点往西方向丈量）长22.4米，南北方向（以曾锡粦的20多米长1米多高的石墙为起点往北方向丈量）平均长8.95米（东边长度9.4米，西边长度8.5米，平均长度8.95米），面积为200.48平方米。涉案土地原是侨房“办香又庐”（楼名）老屋右侧外横屋宅基地，该老屋在土改时期被政府没收。期间，该老屋曾用作南星小学、荷梅大队办公场所等。涉案土地上的横屋于上世纪七十年代左右用作南星小学校址时已经被拆除留下空地。1983年原荷梅大队因村道建设需使用第三人曾任祥管理使用的土地，荷梅大队作为补偿将涉案土地划给了第三人曾任祥管理使用并于1983年10月20日双方签订了《合同》予以确认后，第三人在涉案土地上种植了竹木、果树等。1985年间，按广东省（1984）24号侨房政策文件精神，“办香又庐”老屋需落实归还侨属刘凤珍（原告曾锡粦的母亲、曾灼华的嫂子）。因“办香又庐”的涉案土地、鱼塘、猪舍等当时已由第三人曾任祥家使用，为解决该政策落实与实际使用的矛盾问题，经当时双头镇政府侨办工作人员的协调，在1988年1月22日由侨办负责人曾发明、荷梅××委会的见证下，原告与第三人签订了《协议书》约定：、鱼塘在88年农历正月十五前交还给原告曾锡粦、曾灼华；、厕所、猪舍在88年农历五月五日前迁开给原告曾锡粦、曾灼华；、原办香又庐，屋向右片外横屋基地，按政策归还给原告曾锡粦、曾灼华，但经村委与曾锡粦、曾灼华商议划给曾任祥，现立新界为止，作为村原用曾任祥土地相抵除，原用地村委另与曾锡粦、曾灼华协商。1988年10月20日，因完善侨房归还手续，五华县人民政府仍向侨户刘凤珍（据原告陈述，其已于1984年间去世）颁发了华府侨政侨政房字第**华县房产所有证》。其后至2017年双方就该土地并无异议争执。期间1991年曾锡粦为防止第三人的竹头延伸占地，在土地界址上砌立一段长20多米、高1米的石墙。2017年8月，第三人曾任祥准备在涉案土地上建房时，原告提出异议，双方从而发生争议。2017年9月18日第三人曾任祥向被告岐岭镇政府提交《土地权属争议案件申请书》，被告受理后经勘查、调查了解并召集双方进行调解，因调解未果，被告于2018年3月9日作出涉案《处理决定》将涉案争议土地划归第三人曾任祥使用。涉案《处理决定》送达后，两原告不服向被告五华县政府申请复议。五华县政府经复议于2018年5月3日作出华府行复决〔2018〕6号《行政复议决定书》，以涉案《处理决定》与两原告无利害关系为由，驳回了两原告曾锡粦、曾灼华的复议申请。两原告不服该复议决定于2018年5月22日向本院提起（2018）粤1481行初83号行政诉讼，请求撤销涉案处理决定和该华府行复〔2018〕6号复议决定。在该案诉讼中，两原告经本院释明，撤销了对被告五华县政府的起诉。本院对该案进行审理后于2018年10月30日作出（2018）粤1481行初83号《行政裁定书》驳回了两原告的起诉。其后，原告于2018年11月29日向梅州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告五华县政府的上述复议决定。梅州市中级人民法院审理后，于2018年12月29日作出（2018）粤14行初90号《行政判决书》判决撤销了被告五华县政府的上述复议决定并限期重作。被告五华县政府遂于2019年4月2日作出了本案华府行复决〔2019〕10号《复议决定书》决定维持了被告岐岭镇政府作出的涉案《处理决定》而驳回了两原告的复议请求。两原告仍不服，于2019年4月16日向本院提起本案诉讼，请求撤销涉案《处理决定》及《复议决定书》。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定：前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。根据上述规定乡镇人民政府依当事人的申请，可以对个人之间、个人与单位之间发生的土地权属争议进行受理和处理。本案中，第三人曾任祥与两原告因涉案土地的使用权问题发生争议，第三人向被告岐岭镇政府申请调处，因此被告作出乡级人民政府，根据上述规定，依法有权对该土地的权属争议作出相应的处理决定。两原告认为涉案土地争议不属权属争议，被告作出涉案《处理决定》属超越职权的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。本案的处理主要涉及如下两方面的内容：一、关于涉案《处理决定》是否应当撤销的问题。涉案争议土地原是“办香又庐”老屋右侧外横屋宅基地。因“办香又庐”在土改时期被政府没收，期间曾用作“南星小学”校址时就已被拆除成为空闲地。1983年间，原荷梅大队因村道建设需使用第三人曾任祥管理使用的土地，荷梅大队以《合同》的形式将涉案土地划给第三人曾任祥使用。后因落实侨房政策，涉案土地应退还原告家，为解决第三人已经使用该土地无法腾退的问题，两原告与第三人在侨办××××村委的见证下于1988年1月22日签订了《协议书》，约定重立新界范围内的涉案土地仍由第三人曾任祥继续使用，对原用地的问题由村委与原告另行协商解决。从而可知，第三人曾任祥从1983年至1988年签订《协议书》时，就已经合法管理使用涉案争议的土地。第三人管理使用涉案土地的事实有1983年10月20日的《合同》及1988年1月22日的《协议书》予以证实，该《合同》及《协议书》并不存在违反法律法规的情形，合法、真实、有效，本院予以认可。但签订《协议书》后，因荷梅××委会未能依协议约定与原告方协商调换土地的事宜，造成该《协议书》并未得以实际的履行，且五华县政府又在1988年10月20日向刘凤珍颁发了《五华县房产所有证》将“办香又庐”中的“包括已拆除部分”（即涉案土地上的部分房屋）确定归还给侨属刘凤珍。而第三人曾任祥在签订了《协议书》后，仅是在涉案土地上种植了若干的竹木果树，并未在该涉案宅基地建设房屋，可见第三人对涉案土地并未进行实际的建设使用。根据原国家土地管理局[1995]国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条关于“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。”的规定，本案中的涉案土地上的原有房屋在上世纪七十年代期间已被政府拆除，原告在《五华县房产所有权证》颁发后及与第三人在签订《协议书》后，其双方均未对涉案宅基地土地进行实际管理使用而建设房屋，故根据上述规定，涉案宅基地的土地使用权应由集体收回归农民集体。现被告岐岭镇政府仅凭《合同》及《协议书》为据，认定涉案土地已由第三人长期使用，依据《土地权属争议调查处理办法》第二十条的规定，作出涉案《处理决定》将涉案土地确权给第三人使用，认定事实错误、证据不足、适用法律错误，两原告诉请予以撤销，理由充分，依法予以支持。被告岐岭镇政府应当对第三人曾任祥提出的土地权属争议申请重新依法作出处理。二、关于涉案《复议决定书》是否应当撤销问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款关于“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，被告五华县政府作为被告岐岭镇政府的上一级地方人民政府，对两原告提出的复议申请，有给予受理、审查并作出复议决定的职责。本案中，被告岐岭镇政府作出的涉案《处理决定》存在认定事实错误、证据不足、适用法律错误的情形，被告五华县政府作为复议机关，在复议过程中，未尽到全面审查的责任，对涉案《处理决定》的存在错误，未给予撤销纠正，而作出《复议决定书》维持了岐岭镇政府的涉案《处理决定》，亦存在认定事实不清，证据不足、适用法律错误的情形，现两原告诉请撤销，于法有据，依法予以支持。综上所述，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告五华县岐岭镇人民政府于2018年3月9日作出的歧府决字（2017）04号《关于荷梅村曾任祥与曾锡粦、曾灼华土地使用权属争议的处理决定》。二、撤销五华县人民政府于2019年4月2日作出的华府行复决〔2019〕10号《行政复议决定书》。三、被告五华县岐岭镇人民政府应于本判决生效后的六个月内，对第三人曾任祥2017年9月18日提出的土地权属争议申请重新作出处理。本案受理费人民币50元由被告五华县岐岭镇人民政府承担。此款已由原告预交，本院不予退还，由被告五华县岐岭镇政府迳行给付原告。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。审 判 长  何 裕审 判 员  罗健萍人民陪审员  王 文二〇一九年七月八日书 记 员  杨嘉龙