湖北省随州市曾都区人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂1303行初57号原告徐波，男，1983年3月11日出生，汉族，住随州市曾都区。委托诉讼代理人张勇、毛以涛，湖北维思德律师事务所律师。代理权限：特别授权（即有权起诉、放弃、变更诉讼请求、上诉、撤诉、和解、申诉、领取执行款等）。被告随州市曾都区水利局。统一社会信用代码11421302011058742J。住所地：曾都区南郊二桥头北端。法定代表人周玉祥，该局局长。委托诉讼代理人韩红军，随州市曾都区水利局水政水资源审批科科长。代理权限：特别授权（即代理答辩，承认、反驳诉讼请求）。委托诉讼代理人徐成，随州市曾都区东城法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权（即代理答辩，承认、反驳诉讼请求）。原告徐波与被告随州市曾都区水利局（以下简称区水利局）不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告徐波的委托诉讼代理人张勇、毛以涛，被告区水利局的委托诉讼代理人韩红军、徐成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，被告于2013年4月18日与湖北湖韵拍卖有限公司签订了编号为2013001的《湖北省委托拍卖合同》，将曾都区新中沙场一、二、三标段河道采砂五年经营权委托湖北湖韵拍卖有限公司公开拍卖。原告申请竞买成功并与拍卖公司签订了《拍卖成交确认书》，取得了一标段的经营权。随后又与被告签订了《河道砂石开采经营合同》并按照拍卖确认书支付了经营权许可费。原告便准备采砂设备并向被告申请办理采砂许可证，但被告以“禁采期”为由，一直不予准许。直到2017年12月，距离《河道砂石开采经营合同》约定的五年采砂经营权只剩下一年的时间，被告依然未向原告办理采砂许可证。原告继续向被告申请办理采砂许可证，同时又向被告申请将采砂经营权延期。原告申请办理采砂许可证和要求延长采砂经营期，得到了被告相关职能部门及分管领导的同意并签字，但最终被告未能向原告办理采砂许可证，更没有准许延长采砂经营期。原告取得采砂经营权并与被告签订河道砂石开采经营合同，被告依法应当向原告办理采砂许可，其拒绝办理的不作为行为违法，侵害了原告的合法权益。故特诉至法院。请求法院依法判令：1、确认被告不予为原告办理河道采砂许可证和不予准许万店镇新中河道沙场一标段经营权延期的行政不作为违法；2、责令被告为原告办理河道采砂许可证并对万店镇新中河道沙场一标段经营权准许延期五年；3、本案的诉讼费由被告承担。被告区水利局辩称，一、办理河道采砂许可与办理延期许可是两个不同的行政行为。被告依照《湖北省河道采砂管理办法》的规定，并依采砂申请人的申请，决定是否办理采砂许可是水行政主管部门行使行政审批权利的行政行为。办理延期许可，涉及到采砂规划的重新编制或采砂规划的变更，是水行政主管部门向上一级行政机关报请批准的行政行为。二者不能混同，不能在同一行政诉讼中解决二个不同性质的行政纠纷。二、原告所诉事实与客观不符。原告与被告签订《河道砂石开采经营合同》后，合同期前四年原告未向被告提出采砂申请。只在合同期第五年度，原告才向被告提出申请。三、2013年，被告在向区人民政府对原告中标河段河道采砂规划进行申请批准的同时，就对争议河道进行了招标拍卖。在签订《河道砂石开采经营合同》时，该河段采砂规划未取得政府的批准。故拍卖该河段河道采砂经营权属违规拍卖，所签订的河道砂石开采经营合同亦是无效的，应不受法律保护。故被告未向原告发放采砂许可的行为不构成违法。四、本纠纷发生在合同约定的经营期限内，延期的情形尚未发生；因所签订的砂石开采经营合同存在未经政府批准而拍卖并签订砂石开采经营合同的情况，违反了相关的法律规定，合同应为无效。原告的延期申请亦不具有合法性。综上，原告诉请的事实与理由不能成立。请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告区水利局在答辩期内向本院提交的证据有：证据1、区水利局2010年编制的曾都区辖区范围内河流河道采砂的“可开采规划”。证据2、区水利局关于呈报《随州市曾都区河道采砂规划》的请示。证据3、曾政函（2010）38号“随州市曾都区人民政府关于曾都区河道采砂规划的批复”。以上证据证明被告依照《中华人民共和国河道管理条例》、《湖北省河道采砂管理办法》的规定，对辖区范围内的河道砂石开采编制了开采规划，已履行了编制规划并报请政府批准的法定职责；2010年河道采砂规划已经过曾都区人民政府的批准，但案涉的新中河段沙场不在规划批准的范围之内；原被告签订的《河道砂石开采经营合同》因未经政府批准，该合同违反了《湖北省河道采砂管理办法》的规定，合同应为无效。原告徐波向本院提供的证据有：第一组证据。证据1、《湖北省委托拍卖合同》；证据2、《拍卖公告》；证据3、《竞买登记表》；证据4、《竞买申请书》；证据5、《拍卖成交通知书》；证据6、《致委托方函》。以上证据证明被告已将涉案标段的河道采砂经营权书面委托给拍卖公司公开拍卖，原告经公开竞买，取得了该标段的河道采砂经营权。第二组证据。证据7、《河道砂石开采经营合同》；证据8、《收据》。以上证据证明原告取得采砂经营权后，又与被告签订了《河道砂石开采经营合同》并按照要求足额缴纳了采砂经营权许可费58.5万元。第三组证据。证据9、《涉水事项行政审批申请书》；证据10、《行政许可事项-受理通知书》；证据11、《曾都区水利局行政审批事项专用处理笺》；证据12、《河道采砂申请书》。以上证据证明原告分别于2017年12月7日、2018年6月5日向被告申请办理采砂许可证，被告下属的职能部门及分管领导签批“同意办理”，但最终未给原告颁发采砂许可证。第四组证据。证据13、《关于曾都区万店镇新中砂厂一标段经营延期的请示》；证据14、2017年12月13日《曾都区水政监察大队公文处理笺》；证据15、2018年1月17日《曾都区水政监察大队公文处理笺》；证据16、2017年12月19日《随州市曾都区水利局公文处理笺》。以上证据证明因被告未给原告颁发采砂许可证致原告无实际采砂行为，原告申请采砂经营权延期，被告下属的职能部门及分管领导签批“同意延期”，但被告最终未作出准许延期的决定。经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2、3真实性均无异议，但对证据1、3的证明目的存在异议，原告认为涉案标段虽在《随州市曾都区河道采砂规划》中未明确，但该标段属于曾都区漂河河段的分支，仍属于被告的规划范围内；且《湖北省河道管理办法》属地方性规范文件，不属于行政法规，不导致合同无效的法律后果。经庭审质证，被告对原告提交的证据的真实性和关联性均无异议，但对其证明目的有异议。对原告提交的第一组证据，被告认为河道采砂经营权拍卖，不导致被告的必然行政许可。对原告提交的第二组证据，被告认为本上级主管部门现未对涉案河道采砂规划及合同效力等问题提出明确处理意见，经营合同的效力存在争议。对原告提交的第三组证据，被告认为原告在合同约定的第一至四个年度没有申请采砂许可，仅在最后一个年度申请采砂许可；因被告及其主管部门的一系列原因才导致行政许可无法获得审批。第四组证据属于被告内部处理文笺，仅限于被告内部的流程，不具有证明力，不能达到原告的证明目的。经庭审质证，原、被告提供的证据，彼此对其真实性均无异议，故本院均予以采信。本院根据证据认定以下案件事实：2010年9月2日，被告区水利局以曾水文（2010）53号关于呈报《随州市曾都区河道采砂规划》的请示向随州市曾都区人民政府呈报《随州市曾都区河道采砂规划》，拟对辖区范围内的河道采砂规划意见呈报曾都区人民政府，曾都区人民政府于2010年9月25日以曾政函【2010】38号《关于曾都区河道采砂规划的批复》，批复中原则同意《随州市曾都区河道采砂规划》。但位于万店镇新中村沙场标段的河道采砂未列入规划范围内。随后，被告区水利局仍将未列入政府批准规划范围内的万店镇新中村沙场标段五年的河道采砂经营权委托给湖北湖韵拍卖有限公司进行公开拍卖。原告徐波于2013年7月2日通过竞买，取得了新中沙场一标段（即小黄家楼漫水桥以上500米洪水线为起点向北800米）五年的河道采砂经营权。同日，原告徐波与湖北湖韵拍卖有限公司签订《拍卖成交确认书》并缴纳了全部拍卖款58.5万元（即经营权许可费）。湖北湖韵拍卖有限公司已将拍卖款58.5万元转交于被告区水利局，被告区水利局以经营权许可费入账。2014年12月8日，原告徐波与被告区水利局正式签订《河道砂石开采经营合同》，约定该河道经营期限自2013年12月31日起至2018年12月31日止，共计五年。合同签订后，原告徐波分别于2017年12月7日、2018年6月25日向被告区水利局提出书面申请，申请办理河道采砂许可证（年采砂总量20万方），被告区水利局受理后，以新中沙场标段河道采砂拍卖时未列入政府批准的规划范围内，拍卖行为无效为由，未予许可。为此，原告诉至本院。另查明，2017年12月13日，原告徐波以被告区水利局未办理采砂许可为由，向被告区水利局提出书面申请，申请对新中沙场标段的河道采砂经营权的经营期限延长四年。被告区水利局受理后，最终未同意延期经营合同。2016年9月，被告区水利局以曾水文（2016）67号《关于审批〈曾都区河道采砂规划（2016-2020年）〉的请示》向随州市曾都区人民政府呈报，曾都区人民政府于2016年11月8日以曾政函【2016】64号《关于曾都区河道采砂规划（2016-2020年）的批复》，同意该规划。《曾都区河道采砂规划（2016-2020年）》中明确万店镇新中村沙场已列入批准采砂规划范围。被告未对万店镇新中村沙场即涉案沙场标段重新组织招标、拍卖，并与他人签订《河道砂石开采经营合同》。本院认为，被告区水利局负责本区域内河道采砂的管理和监督工作，对区域内河道采砂的监督管理是其法定职责。本案中，涉案的位于万店镇新中村沙场一标段河道采砂五年经营权系被告区水利局委托湖北湖韵拍卖有限公司通过公开拍卖的方式进行公开出让。原告徐波竞买后与湖北湖韵拍卖公司签订了《拍卖成交确认书》，又与被告区水利局签订《河道砂石开采经营合同》，是原被告双方的真实意思表示。被告区水利局委托拍卖并签订《河道砂石开采经营合同》时，涉案标段的河道采砂经营权，未通过政府的规划审批，有违《湖北省河道采砂管理办法》第六条“河道采砂实行规划制度。河道采砂规划应当根据防洪安全、河势稳定、通航安全和生态环境要求编制，符合流域综合规划和防洪、河道整治、航道、港口等专业规划。省管河道的采砂规划，由省人民政府水行政主管部门组织编制，征求相关部门意见后，报省人民政府批准。其他河道的采砂规划，由县级以上人民政府水行政主管部门按照河道管理权限组织编制，征求相关行政主管部门意见后，报同级人民政府批准，并报上一级人民政府水行政主管部门备案。河道采砂规划一经批准，必须严格执行，确需修改时，应当经原批准机关批准”的规定，原被告签订的《河道砂石开采经营合同》无效；被告区水利局未予办理河道采砂许可证和不准予延长经营期限系正当严格的履职行为。故原告要求确认被告区水利局未予办理河道采砂许可证和不准予延长经营期限违法的诉讼请求，本院不予支持，应予驳回。但被告区水利局明知涉案标段的河道采砂经营权，未通过政府的规划审批，确仍组织拍卖并与原告签订《河道砂石开采经营合同》，致合同无效的责任在于行政主体的被告方，故被告区水利局应当承担给原告造成的损失，原告可以另行向其主张权利。本案经合议庭评议并提交本院审判委员会讨论，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零一条，参照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项之规定，判决如下：驳回原告徐波的诉讼请求。案件受理费50元，由被告随州市曾都区水利局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省随州市中级人民法院。审 判 长  靳鹏程人民陪审员  王先明人民陪审员  邓义山二〇一九年七月二日书 记 员  王江令