湖南省湘潭市雨湖区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘0302行初429号 原告：赵建军，男，1965年8月14日出生，汉族，湘潭市人，住湘潭市岳塘区。 原告：陈华，女，1965年12月17日出生，汉族，湘潭市人，住湘潭市岳塘区，系赵建军之妻。 原告：陈南英，女，1927年4月30日出生，汉族，湘潭市人，住湘潭市岳塘区，系赵建军之母。 三原告共同委托诉讼代理人：谭磊，湖南同升律师事务所律师。 被告：湘潭市自然资源和规划局（原湘潭市国土资源局），住所地湘潭市雨湖区北二环中路**。 法定代表人：唐煜，系该局局长。 委托诉讼代理人：胡亮曦，系该局工作人员。 委托诉讼代理人：王继文，湖南明逸律师事务所律师。 原告赵建军、陈华、陈南英诉被告湘潭市自然资源和规划局（原湘潭市国土资源局）确认行政行为违法并撤销一案，本院于2019年5月6日立案受理后，依法组成了由审判员陈放明任审判长，人民陪审员肖淑如、刘运秋参加的合议庭，于2019年6月18日公开开庭进行了审理，代理书记员唐璧担任记录。原告赵建军、陈华、陈南英的共同委托代理人谭磊，被告湘潭市自然资源和规划局的委托诉讼代理人胡亮曦、王继文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告赵建军、陈华、陈南英诉称：三原告因其位于霞城村的土地使用权之土地性质登记错误，而以书面报告形式向上级领导和部门进行反映，请求将土地性质变更为国有土地。被告收到原告报告后罔顾客观事实和法律法规，以书面国土公文的形式对原告进行了答复，称原告土地使用权之土地性质为集体土地。原告认为，被告作出《答复》的行政行为没有依法履行职责，认定事实错误，适用法律错误，程序违法，侵害原告的合法权益。具体理由如下：1、认定事实错误：原告赵建军父亲赵修梅所在单位湘潭地区（向家塘）集材场与霞城公社、霞城大队、新城生产队三级单位签订《建房基地协议书》受让该宗土地，且缴纳了土地补偿款二十元，后湘潭地区（向家塘）集材场将受让的土地作为福利分房的替代分配给赵修梅建房，《建房基地协议书》是最基础的原始证据，是被告所存档案中没有的，但《答复》第一页的事实却混淆、误导阅读者，感觉《建房基地协议书》是原始登记时已存在档案中的事实证据；2、适用法律错误：基于原告使用土地的特殊历史背景及《建房基地协议书》，被告应当依据国家土地管理局【1989】国土（籍）字第73号《关于确定土地权属问题的若干意见》第八条第二款第1、3、4目和【1995】国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第1、3、4目的规定，确认原告家使用的土地性质属国有土地，而被告在没有充分调查核实的情况下，违背事实以《答复》形式作出审核决定，确认该宗土地性质属集体土地；3、程序违法：根据《土地管理法》的规定，有权处理土地所有权和使用权争议的机关是县级以上人民政府，被告只是湘潭市人民政府下属工作部门，以《答复》形式对涉案土地性质进行认定主体不符，且《答复》未告知原告任何权利救济途径。综上，原告为维护自身合法权益，特诉至本院，请求确认被告《关于赵建军户房屋宅基地权属性质及征收拆迁适用政策问题的答复》认定原告家土地性质为集体土地的行政行为违法、错误，请求撤销该《答复》行政行为。 三原告向本院提交了以下证据： 证据一、《关于赵建军户房屋宅基地权属性质及拆迁适用政策问题的答复》，拟证明：1、核查认定了《建房基地协议书》的客观事实，通过与本案有利益之争的拆迁事务所负责人作为送达人一起送达，就是对新的事实证据的一个重新确权；2、《答复》在不尊历史、脱离现实、脱离生活，没有应依据国土资源部办公厅关于印发《农村集体土地所有权确权登记发证成果检查验收办法》的通知（国土资厅发[2012]54号）所涉及的《土地调查条例》、《土地调查条例实施办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《土地登记办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）（“《六十条》（注：1962年9月）公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；”）等13个法律法规，坚持从实际出发，尊重历史，面对现实的原则，会同同级有关部门对设区的市的土地所有权进行自查、验收工作，并对自查、调查结果拟定处理意见，报湘潭市人民政府作出处理决定；依法认定为国有土地；3、2017年5月27日，向三原告家递交的格式《集体土地上房屋拆迁补偿安置通知书》和《房屋拆迁补偿协议书》中的项目名称，却是《二桥北棚户区改造（湘钢住房示范小区）》，这个增加的（湘钢住房示范小区）。一、这是在2017年4月27日以被告湘潭市国土资源局地籍科的名义作出《关于二桥北棚户区改造项目拆迁户赵建军房屋使用土地性质的认定意见》，指导征地拆迁单位的，另行单独创设性地称我家是在（湘钢住房示范小区）的审批单红线范围，是违法指导征收拆迁部门使用长期“批而未用”的2007年6月12日[2007]政国土字第709号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》，从未具体实施征收和转用的公示、公告；二、而且在湘潭市自然资源和规划局的“编号：（2019）40号”《政府信息公开告知书》，该“审批单”根本没有在“二桥北棚户区改造”进行任何公告、告知、拆迁，更没有实施任何征地补偿安置方案，既:无“一书四方案、征地补偿安置方案公告、征地公告、宗地图”的项目，三、而且根据2004年10月21日“国发〔2004〕28号”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(十九)的规定：“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”，重新办理又要按原程序报国务院批准。退一万步讲，岳塘区政府始终没有依法、依程序办理相关批文在“二桥北棚户区改造项目”上使用该“审批单”。4、不履行对土地管理和监督职责，对拆户多占拆迁款的事实，知道拆迁方式、借用单位等过个名义拆户的事实，不监督、不处理、不纠正、不作为。包庇纵容、放任国土违法行为，而推卸责任；5、被告不尊党的政策、国家规定、纪律要求、最高院解释，“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”等系列规定处理，为与民争利的湘潭市岳塘区征地和拆迁事务所有利而违上的，掠夺老百姓赖以生存的房屋权益时，严重侵害三原告的合法权益的、盲目的、不负责任的行政行为。 证据二、2018年10月23日《国土资源管理公文送达回证》，拟证明：1、原告赵建军在湘潭市国土资源局532办公室接受送达人袁文兵、刘醒向其送达被告《关于赵建军户房屋宅基地权属性质及征收拆迁适用政策问题的答复》；2、刘醒是湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所的负责人，以送达人身份向原告送达文书；3、原告赵建军“请慎重考虑，在十日内再书面回复。否则按贵局指引依法维权”。表明原告的克制心态和顾全大局的内省状态，不想给政府牵牛或造成不良影响的态度。 证据三、1980年6月14日《建房基地协议书》，拟证明：1、主议单位全民所有制的湘潭地区向家塘集材场(负责人签字)与主议人:湘潭市霞城人民公社、霞城大队(盖有公章)、新城生产队三级农村经济组织之间的协议。协议主体是双方单位。更重要的是:无协议内容要解决的对象困难人赵修梅的签名；2、集体土地所有权人霞城人民公社、霞城大队、新城生产队三级组织将涉案土地转让给全民所有制单位湘潭地区向家塘集材场；3、协议的背景是原告陈南英丈夫赵修梅所在单位湘潭地区向家塘集材场（全民所有制单位）为解决单位福利分房紧张和职工赵修梅家无房居住窘迫状况；是湘潭地区向家塘集材场同意单位职工赵修梅在涉案土地上建房居住，以替代单位福利分房的事实。 证据四、N0.0347186号收款收据，拟证明：1980年6月15日，湘潭市霞城人民公社霞城大队N0.0347186号收款收据，收到“土地费”20元。是原告陈南英丈夫赵修梅应湘潭地区向家塘集材场与霞城公社、霞城大队、新城生产队三级组织签订的《建房基地协议书》的要求办理的。 证据五、法院调取三原告家“潭集用（2004）第J210XXXX号”集体土地使用证和“潭集用（2013）第J210XXXX号”集体土地使用证档案资料，拟证明：1、原告家“潭集用（2004）第J210XXXX号”集体土地使用证和“潭集用（2013）第J210XXXX号”集体土地使用证档案资料在被告所有档案资料中均无“建房基地协议书”和“土地费缴纳凭证”；2、该两份材料证实被告在《答复》中认定经查阅三原告家的土地使用权档案，却引用三原告重新提供的“建房基地协议书”，是在新证据、新事实、新理由，作出的一个新的行政行为。 被告湘潭市自然资源和规划局的质证意见如下： 1、对证据一真实性和合法性无异议，对证明目的有异议，达不到其证明目的，该答复书是对原告房屋所占土地办理了集体建设用地使用权证的相关事实的陈述，并没有改变该宗土地系集体土地的性质，因此并不存在重新确权的问题。对证据一的2、3、4证明目的是原告对已经颁发的集体建设用地使用权证的质疑。 2、对证据二的真实性和合法性无异议，证明目的有异议，该证据是原告接受被告的答复书的证明材料，而且该答复书是信访答复意见不是行政决定和行政命令。 3、对证据三的真实性和合法性无异议，但与本案无关。 4、对证据四的真实性和合法性无异议，但与本案无关。 5、对证据五的真实性和合法性无异议，但达不到原告的证明目的，该证据恰好证明原告的土地性质为集体土地，不存在原告所谓的土地性质权属争议，更不存在所谓的新证据和新事实、新理由。 被告湘潭市自然资源和规划局辩称：一、答辩人作出的《关于赵建军户房屋宅基地权属性质及征拆适用政策问题的答复》不属于行政诉讼受案范围。1、《答复》是答辩人基于市委市政府的工作安排对人民群众来信来访反映的情况进行的解释说明或过程咨询性答复意见，从形式上看，并非行政许可或行政确认等行政法律文件；2、《答复》内容是依据原告建房审批、土地登记等资料对原告房屋以及占地权属现状的描述，并就征地拆迁情况和政策适用进行的说明，并未设定、变更或者消灭原告的权利和义务，未对其权利义务产生实际影响；3、原告所述的房屋所占用土地已经进行过土地登记，登记土地的性质为集体土地，依据《物权法》第九条的规定不动产物权以登记为准，不存在再另行认定性质的情形。答辩人作出《答复》也是对集体土地登记性质的陈述和说明，并不是行政确认；4、原告不服《复议》向湖南省自然资源厅申请行政复议，复议机关确认“答辩人系基于原告提交的报告和市领导批示作出答复，答复的形式是对人民群众来信反映情况进行解释说明，答复的内容是依据原告房屋土地权属来源、建房审批、土地登记等档案资料，对原告房屋以及所占土地权属现状的描述，并就征地拆迁情况和政策适用进行说明。《答复》并非土地管理相关法律法规规定的土地确权行为，并未由此侵犯和损害原告的合法权益。同时，根据《土地管理法》及其实施条例的规定，土地使用权由县级以上人民政府确认。原告要求确认房屋宅基地的权属性质，应当依法申请人民政府协调处理”。二、原告陈华、陈南英作为原告诉讼主体不适格。原告在本案中要求确认答辩人作出的《答复》对原告户土地权属性质认定违法错误并要求撤销，但答辩人作出《答复》的对象为原告赵建军，并不包括原告陈华、陈南英，因此该二人不是本案适格被告。综上，请求驳回原告的起诉。 被告湘潭市自然资源和规划局向本院提交了以下证据： 证据一、湘潭市国土资源局收文处理单、湘潭市人民政府办公室公文转办单、关于市人民政府领导对赵建军《关于我家拟拆迁的情况报告》批示落实情况的报告复印件各一份，拟证明答辩人是基于湘潭市人民政府的工作安排作出信访答复意见。 证据二、《答复》及国土资源管理公文送达回证复印件各一份，拟证明《答复》的内容未设定权利义务，未对原告权益产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。 证据三、《不予受理行政复议申请决定书》复印件一份，拟证明对于《答复》原告申请了行政复议，复议机关以答复行为不是土地确权行为，并未由此侵犯和损害申请人的合法权益为由不予受理。 原告赵建军、陈华、陈南英的质证意见如下： 1、对证据一的三性无异议，对其证明目的有异议，恰好说明市委市政府要求被告研究调查意见，要求被告履行土地管理和监督的职责，但是被告没有进行任何的调查研究，在明知自己不是法定的土地确权机关仍向原告作出所谓的答复，否定原告提出的新事实证据和提出的土地权属异议事项。 2、对证据二的真实性和关联性无异议，合法性有异议，该报告显示岳塘区土地和房屋征收事务所向被告申请了确权，而被告以地籍科作出了答复，并且据此认定被征收房屋的性质为集体土地，恰好说明被告违法行政、越权行政已经习惯使然。也证明被告作为国土管理部门作出的意见对原告的权利与义务产生了实质的影响。 3、对证据三的真实性、关联性无异议，合法性有异议，不予受理行政复议决定书本身就是错误和违法的，原告已就该决定书提起行政诉讼。 根据庭审举证、质证，本院对本案证据作如下认定： 原、被告共同作为证据提交的《答复》，系被诉行政行为，不是证据；原告提交的证据二送达回证，来源合法，内容客观真实，能够证实原告于2018年10月23日收到被告送达的《答复》；原告提交的证据三《建房基地协议书》、证据四收款收据，来源合法，内容客观真实，能够证实赵修梅申请建房的土地权来源，对原告的其他证明目的不予认定；原告提交的证据五，来源合法，内容客观真实，对其证据三性予以认定；被告提交的证据一、证据三具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信。 根据上述有效证据并结合当事人的当庭陈述，本院对本案事实认定如下： 2018年，原告赵建军向湘潭市委常委、政法委书记戴德清提交《关于我家拆迁情况的报告》，反映拆迁补偿等情况，要求按国有土地对其进行征收补偿。后戴德清书记将该《报告》转至被告湘潭市自然资源和规划局，被告于2018年9月7日作出《关于赵建军户房屋宅基地权属性质及征拆适用政策问题的答复》，主要内容为：赵建军同志，戴德清书记批转你的《关于我家拆迁情况的报告》收悉，我局经组织调查研究，现对你提出的房屋宅基地权属性质及适用征地拆迁政策等问题答复如下：一、关于集体土地使用证的问题。经调阅赵修梅（赵建军之父）房屋土地权属来源、建房审批、土地登记等档案资料，核实有关情况如下：1980年6月14日，在原湘潭地区向家塘集材场主议下由相关人员签订的《建房基地协议书》中，原湘潭市霞城公社霞城大队新城生产队同意该场职工赵修梅支付土地费20元，使用该生产队湾子冲郭后军屋后建房基地一块，用于建房、植树、种菜。后赵修梅建成一栋占地面积149.1㎡的住房。1996年6月28日，赵修梅、赵建军申请拆除全部旧房，原址改建一栋三层住房，2004年办理了潭集用（2004）第J210XXXX号《集体建设用地使用证》。2013年10月20日，赵建军因继承、受赠房屋，经公证后向湘潭市国土资源局申请土地权利人变更登记，办理了土地使用权人为赵建军的潭集用（2013）第J210XXXX号《集体建设用地使用权证》。二、经查阅征地拆迁补偿资料没有发现赵建军反映的“关于同一地段、同一项目、同样面积、同样性质的房子，别人家都是600多万元，而我家就只有178万元”的问题。三、关于你户房屋征收拆迁适用政策的问题。你户房屋使用的土地权属性质为集体所有土地，根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《湖南省实施办法》的有关规定，你户的房屋拆迁补偿安置，应当按照湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置政策规定的标准执行。被告收到前述《答复》后向湖南省自然资源厅申请复议，要求撤销被告作出的《答复》。湖南省自然资源厅于2018年11月28日作出湘自然资复不受字[2018]第1号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理原告的复议申请。原告为维护自己的权益诉至本院，请求确认被告作出的《答复》违法错误，并撤销该《答复》。 本院认为，本案争议焦点是被告湘潭市自然资源和规划局作出的《关于赵建军户房屋宅基地权属性质及征拆适用政策问题的答复》是否对原告的权利义务产生实际影响，是否属于行政诉讼受案范围。 被告湘潭市自然资源和规划局基于原告赵建军提交的《关于我家拆迁情况的报告》和市领导的批示向原告作出《关于赵建军户房屋宅基地权属性质及征拆适用政策问题的答复》，该《答复》从形式上而言是对人民群众来信反映情况的解释说明，其内容是依据原告房屋土地权属来源、建房审批、土地登记等档案资料，对原告房屋以及所占土地权属现状的描述，并就征地拆迁情况和政策适用进行说明，该《答复》并非土地确权行为，且根据《土地管理法》第十一条土地使用权由县级以上人民政府确认之规定，被告亦不具备土地确权的政府职能，本案中被告所作《答复》对原告的权利义务没有产生实际影响，依法不属于行政诉讼受理范围。综上，本院依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项、第（十）项、第六十九条第一款第（八）项，第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告赵建军、陈华、陈南英的起诉。 案件受理费50元，本院依法决定免收。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。 审 判 长  陈放明 人民陪审员  肖淑如 人民陪审员  刘运秋 二〇一九年七月十一日 法官助理彭旭妍 代理书记员  唐 璧 附法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： …… （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： ……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； 第一百零一条裁定适用于下列范围： （二）驳回起诉； 对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。 裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。