山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁行申97号再审申请人（一审原告、二审上诉人）东营市光彩大厦业主委员会,住所地东营市东营区西三路**光彩大厦。负责人张永刚，主任。委托代理人王建武，男，1957年2月28日出生，汉族，住东营市东营区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）东营市工商行政管理局，住，住所地东营市东营区辽河路**/div>法定代表人冯玉峰，局长。被申请人（原审第三人）东营市东营区文汇街道办事处，住所地，住所地东营市东营区西三路**iv>法定代表人盖滨，主任。再审申请人东营市光彩大厦业主委员会（以下简称光彩大厦业委会）因诉东营市工商行政管理局（以下简称市工商局）确认移交管理行为无效一案，不服东营市中级人民法院（2018）鲁05行终38号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，本案现已审查终结。一审法院经审理查明，市工商局依据东发〔2015〕7号《中共东营市委、东营市人民政府关于中心城区建设管理事权调整的意见》将部分商贸园和市场的工商和物业管理等权限下放区级，国有固定资产产权及城市管理行政执法权一并划转移交，下放区级管理的商贸园5处，包括光彩家具城。该文件附件市场类事项移交工作实施方案中市工商局负责移交东营区管理的商贸园4处，其中移交管理权限和国有固定资产的3处中，包括光彩家具城。2015年5月9日，市工商局与东营区人民政府签订东营市中心城区市场类事项交接单，将光彩家具城物业管理、日常行政监督权限及国有固定资产的代管权移交东营区政府。依据该协议，2015年12月17日市工商局下属东营光彩大厦市场管理处将光彩大厦、光彩大厦配套综合楼物业管理及国有固定资产移交给文汇街道办下属东营区商河路商业街管理委员会。光彩大厦业委会认为上述移交行为无事实和法律依据，应属无效，为此诉至法院，请求：一、确认市工商局将光彩大厦移交文汇街道办管理的行为无效。二判令文汇街道办退出对光彩大厦的管理。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，市工商局根据东发〔2015〕7号《中共东营市委、东营市人民政府关于中心城区建设管理事权调整的意见》将光彩大厦、光彩大厦配套综合楼物业管理及国有固定资产移交给文汇街道办下属东营区商河路商业街管理委员会管理的行为，是东营市人民政府针对东营中心城区城市建设管理而进行的建设管理事权的调整行为，属履行上级行政机关指令的内部行政行为，不产生外部法律效力，不具有可诉性，故光彩大厦业主委员会诉请的事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，应予裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回光彩大厦业委会的起诉。光彩大厦业委会不服一审裁定，提起上诉。二审法院经审查认为，光彩大厦业主委员会所诉的移交行为，系市工商局根据东发〔2015〕7号《中共东营市委、东营市人民政府关于中心城区建设管理事权调整的意见》所为，市工商局将光彩大厦、光彩大厦配套综合楼物业管理及国有固定资产移交给一审第三人文汇街道办下属东营区商河路商业街管理委员会管理，系履行上级行政机关指令行为，并未对光彩大厦业委会的权利义务产生实际影响，不具有可诉性，故光彩大厦业委会诉请的事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，一审裁定驳回其起诉并无不当。光彩大厦业委会主张光彩大厦被移交后因水电原因造成了经济损失，与本案不属同一法律关系。因此，对其上诉主张不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。光彩大厦业委会申请再审称，一、东发〔2015〕7号《中共东营市委、东营市人民政府关于中心城区建设管理事权调整的意见》在性质上属于行政规范性文件，而非上级行政机关的指令，市工商局依据该文件作出的移交行为属于典型的具体行政行为，侵害了申请人的合法权利，属于行政诉讼受案范围。该文件的制定主体是东营市委和东营市人民政府；该文件内容适用于不特定的公民、法人或者其他组织，并对公民、法人或者其他组织的权利义务具有直接影响，该文件内容上涉及的区域范围覆盖了东营市东城、西城及开发区，调整事项涉及城市建设、行业管理、西城改造、市场类管理、居民小区管理等十多类事项内容；该文件完全符合行政规范性文件的构成要件。二、原审裁定认定市工商局的移交行为属于上级行政机关的内部行政行为，不产生外部法律效力，属于事实认定错误，适用法律错误。该认定明显对行政规范性文件的理解有误，对内部行政行为及外部行政行为的区分未能清晰界定。内部行政行为指的是行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。而市工商局与文汇街道办明显属于两个独立的行政主体，所诉移交行为不属于行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，而是典型的外部行政行为，是具体行政行为，因此原审裁定属于事实认定错误，适用法律错误。三、市工商局无权作出将光彩大厦移交给文汇街道办管理的外部行政行为，应该确认该行政行为无效。市工商局是基于光彩大厦数百名投资业主的委托授权对光彩大厦进行租赁、维修等事务，在光彩大厦的业主对其解除委托后，市工商局应该将光彩大厦移交给所有权人即广大投资业主按《物业管理条例》规定进行自治管理，市工商局根本没有对光彩大厦的经营权及物业管理等权限。东发［2015］7号文件明确载明移交的是“光彩家具城”，而光彩家具城与光彩大厦无论是从名称上还是从实质内容上均非同一主体，而是两个独立的权利主体和名称，因此，市工商局也无权以东发［2015］7号文件为依据作出将光彩大厦移交给文汇街道办管理的行政行为。四、市工商局作出的涉案具体行政行为损害了光彩大厦广大投资业主的权利。光彩大厦被移交后，光彩大厦二层、三层一直未给供电，一层断水，导致业主无法经营或对外出租，该具体行政行为严重损害了光彩大厦广大投资业主的权利，给广大投资业主造成了极大的经济损失，光彩大厦应由光彩大厦业委会按法律规定自主经营、自治管理。综上，原审裁定认定事实主要证据不足，适用法律错误，违反物业管理法规，请求依法撤销原审裁定，依法改判并确认市工商局将光彩大厦由东营光彩大厦市场管理处移交给文汇街道办管理的行政行为无效，判令东营区文汇街道办事处及其下属事业单位退出对光彩大厦的管理，一、二审诉讼费由被申请人承担。各方当事人在一、二审中提交的证据已经随案移交本院，经本院再审审查查证，对原审查明的事实予以认可。本院认为，本案争议的焦点问题是人民法院应否受理申请人提起的关于请求确认大厦移交管理行为无效的行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，市工商局根据《中共东营市委、东营市人民政府关于中心城区建设管理事权调整的意见》将光彩大厦、光彩大厦配套综合楼物业管理及国有固定资产移交给文汇街道办下属东营区商河路商业街管理委员会管理，是东营市人民政府针对东营中心城区城市建设管理而进行的建设管理事权的调整行为，属履行上级行政机关指令的内部行政行为，不产生外部法律效力，并未对光彩大厦业委会权利义务产生实际影响，不具有可诉性。原审法院认为申请人诉请的事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，并裁定驳回其起诉并无不当。综上，东营市光彩大厦业主委员会申请再审的理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一的规定。依照最高人民法院《关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回东营市光彩大厦业主委员会的再审申请。审判长 韩 勇审判员 王海燕审判员 陈 晖二〇一九年七月十七日书记员 鞠 彤