江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初186号 原告唐XX，女，1969年4月7日生，××族，住南通市崇川区。 原告胡XX，男，1966年1月24日生，××族，住南通市崇川区。 被告南通市崇川区人民政府，住所地南通市桃坞路**。 法定代表人钱XX，职务区长。 委托代理人范XX，南通市崇川区司法局党组成员。 委托代理人李XX，江苏泰临律师事务所律师。 被告南通市崇川区狼山镇街道办事处，，住所地南通市崇川区世纪大道** 法定代表人孙XX，职务主任。 应诉负责人秦X，职务城市综合管理办公室主任。 委托代理人周XX，江苏通南律师事务所律师。 被告南通市崇川区综合行政执法局（原南通市崇川区城市管理行政执法局），住所，住所地南通市崇川区青年中路**div> 法定代表人龚XX，职务局长。 应诉负责人陈X，职务副局长。 委托代理人季X，江苏紫琅律师事务所律师。 原告唐XX、胡XX诉被告南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）行政复议一案，两原告于2018年7月19日向南通市中级人民法院提起诉讼，南通中院经审查于2018年12月17日裁定本案由本院管辖。本院于2019年1月4日向两原告发出告知书，要求原告对被告主体依法进行补正。两原告依法将南通市崇川区狼山镇街道办事处（以下简称狼山镇街办）、南通市崇川区综合行政执法局（以下简称崇川综合执法局）列为共同被告提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月2日公开开庭审理了本案，原告唐XX、胡XX，被告崇川区政府委托代理人范XX、李XX，被告狼山镇街办应诉负责人秦X及委托代理人周XX，被告综合执法局应诉负责人陈X及委托代理人季X到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告唐XX、胡XX提出诉讼请求：1.依法撤销被告崇川区政府崇川复议（2018）16号行政复议决定（以下简称16号复议决定）对于原告房屋恢复原状请求不予支持的决定；2.判令被告狼山街办、崇川城管局对原告房屋恢复原状；3.判令被告崇川城管局、狼山镇街办支付原告精神损害赔偿金1元并书面道歉；4.诉讼费由被告承担。事实与理由：2018年4月11日下午18点30分左右，崇川综合执法局及狼山镇街办组织200多人将两原告位于崇川区××××号的房屋强制拆除。在强制拆除前，未出示任何合法手续。两原告向崇川区政府提起行政复议，请求：1.确认狼山镇街办、崇川综合执法局拆除原告房屋的行为违法；2.责令将房屋恢复原状。崇川区政府作出16号复议决定，确认两被申请人拆除房屋的行为违法是正确的，但是关于原告被违法拆除房屋是否应当恢复的问题，首先，原告的房屋是否合法应当由有权机关按法定程序予以认定并告知救济途经。其次，崇川区政府未经授权擅自认定房屋违法属于越权行为。第三，狼山镇街办与崇川综合执法局拆除房屋的行为已被确认违法，违法行为就是无效行为，对于被拆除房屋应当予以恢复原状。被诉拆除行为不仅导致原告财产损失，还侵害了原告的居住权，导致原告精神痛苦，应予支付精神损害赔偿金。 被告崇川区政府辩称，16号复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。1997年，胡XX户与原崇川经济开发区洪江村经济合作社签订《土地承包合同》，案涉房屋由两原告于2003年左右建设于该承包地上，建设行为并未取得用地和规划许可，且两原告已有其他宅基地建房，后已搬迁并进行补偿安置，故案涉房屋不具有合法性，不应予以恢复原状。请求判决驳回原告诉讼请求。 被告狼山镇街办辩称，1.崇川区政府作出的16号复议决定认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。案涉房屋未办理任何合法的用地和建设审批手续，系违法建筑，不受法律保护。崇川区政府经复议认定房屋不具有合法性，确认狼山镇街办与崇川综合执法局的拆除行为违反法定程序，符合法律规定。2.原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据。16号复议决定符合《行政复议法》第二十八条、第三十一条之规定，原告要求撤销部分内容缺乏依据。请求驳回原告的诉讼请求。 被告综合执法局辩称，行政复议决定正确，原告要求恢复原状没有法律依据。案涉房屋既未取得建设工程规划许可证，也未办理房屋所有权证，属违法建设，请求驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，1997年，胡XX、唐XX户与原崇川经济开发区洪江村经济合作社签订《土地承包合同》，约定原告户承包洪江村10组耕地0.42亩，承包期为1997年11月1日至2027年10月31日。2003年，两原告在该承包地上建设了平房111.25平方米、棚披16.22平方米，该房屋建设未取得行政审批手续。2018年4月11日，被告狼山镇街办与崇川综合执法局组织人员将原告的上述房屋强制拆除。 两原告对强拆行为不服，于2018年4月16日向崇川区政府申请行政复议，崇川区政府经审查予以受理。狼山镇街办、崇川综合执法局在规定期限内提交了答复书及依据。因案情复杂，崇川区政府延长复议期限。复议过程中，南通市国土资源局崇川分局向崇川区法制办作出《关于胡XX、唐XX房屋所在地块有关情况的回函》，内容为：“经查：你办提供的该户房屋所在地地块为集体建设用地”。崇川区政府于2018年7月13日作出被诉16号复议决定，认为狼山镇街办不具有拆除违法建筑的法定职权，崇川综合执法局强拆行为不符合行政强制法规定的法定程序，属于程序违法。对于唐XX、胡XX要求恢复原状的请求，因被拆除的房屋系未经批准自行建设的建筑物，不具有合法性，故对该请求不予支持。崇川区政府依据行政复议法第二十八条第一款第三项第3目、第4目的规定，决定：确认崇川综合执法局、狼山镇街办2018年4月11日拆除胡XX、唐XX房屋的行为违法。两原告于2018年7月15日收到16号复议决定，于7月19日向南通市中级人民法院提起诉讼。 另查明，两原告原在狼山镇××另××宅基地及住房。2009年5月26日，原告户与南通市房屋拆迁有限公司就该合法住房签订《南通市城市房屋拆迁补偿安置协议》及《南通市城市房屋拆迁补偿安置补充协议》，对该房屋的搬迁补偿安置进行了约定。后原告户住宅被搬迁并已实际按协议约定及搬迁补偿安置政策选购低价位普通住宅商品房。 以上事实有土地承包合同、复议申请书、答复书、16号复议决定、邮寄送达记录、南通市城市房屋拆迁补偿安置协议、南通市崇川区被拆迁人购买低价位普通住宅商品房凭证等证据在卷佐证。 本院认为，本案的争议焦点为16号复议决定对两原告恢复原状的请求不予支持是否正确。 案涉被拆房屋建于2003年左右，所占土地系原告户从原洪江村经济合作社承租的农村承包耕地。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方与承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护”。第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”《江苏省村镇规划建设管理条例》第十一条第一款规定：“村民建住宅，应当先向村民委员会提出建房申请。使用原有宅基地、村内空闲地和其他非耕地的，经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，向乡（镇）人民政府申请核发村镇规划选址意见书；需要使用耕地的，向县级人民政府建设行政主管部门申请核发村镇规划选址意见书，并按照土地管理法律、法规的规定办理土地使用手续。”本案中，两原告在原××组拥有其他经审批的合法住宅，依据“一户一宅”的基本原则，两原告不可能再获得合法宅基地用于建设住宅。庭审中，原告陈述案涉被拆除房屋系准备用于经营修车业务的临时建筑，且已向所在村村委会提交了建房申请，但实际上原告并未获得批准手续即实施了建房行为。故两原告在其承包的耕地上建设案涉房屋明显不符合《土地承包合同》约定的土地用途，且两原告的建设行为亦未经任何行政审批手续，不具有合法性。 由于案涉违法建筑长期未被拆除，其违法呈持续状态，案涉地块现属于城市规划区，土地为集体建设用地。对于案涉违建是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，可以依据现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》之规定进行认定。被告崇川区政府认为对照住房与城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的规定，认定案涉违法建设行为不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形并无不当。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第五条第（二）项规定，因公民、法人和其他组织自已的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要形式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。解读上述法条内容，也即只有发生的损害事实是合法权益遭到损害才能取得赔偿，合法权益表现为受法律保护的人身权、财产权和其他合法权益。反之，如果是不法权益受到损害就不能获得国家赔偿，更谈不上赔偿的方式是支付赔偿金还是恢复原状。本案中，两原告未经审批搭建的房屋属于违法建筑。虽狼山镇街办、崇川综合执法局的拆除行为因不具有法定职权或违反法定程序被确认违法，但行为违法并不能当然得出该违建房屋损害应当获得赔偿且需恢复原状的结果。因此，即两原告的主张缺乏合法权益受不法侵害这一基本前提，不符合赔偿的法定条件，当然亦不具备主张精神损害赔偿的条件。 综上，被诉16号复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。本院对两原告要求撤销16号复议决定关于不予支持恢复原状请求内容的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告唐XX、胡XX的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。 审 判 长  张 燕 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  于 佳 二〇一九年七月十二日 书 记 员  施逸凡 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。