广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终580号上诉人（原审原告）：彭继贤，男，1981年12月28日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。上诉人（原审原告）：杨安妮，女，1986年3月14日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。两上诉人的共同委托代理人：李洪明，广东合拓律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区城市管理局（广州市城市管理综合执法局番禺区分局）。住所地：广东省广州市番禺区市桥街禺山大道**。法定代表人：贺建文，局长。委托代理人：梁家豪，该局工作人员。委托代理人：汤小花，广东启源律师事务所律师。上诉人彭继贤、杨安妮因诉被上诉人广州市番禺区城市管理局建设处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初3687号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年3月9日，广州市国土资源和规划委员会向原告杨安妮核发粤（2017）广州市不动产权第07011068号《不动产权证书》。该证载明：权利人为原告杨安妮，坐落广州市番禺区洛浦街××大道××珊瑚××房，权利类型为国有建设用地使用权/房屋（构筑物）所有权，权利性质为土地：出让/房屋：商品房，用途为土地：房屋/住宅，建筑面积为172.49平方米，房屋结构为钢筋混凝土结构，专有建筑面积（套内面积）为142.16平方米，分摊建筑面积为30.33平方米，房屋总层数为33，所在层为3，房屋所有权取得方式为购买，共有情况为两原告共同共有。两原告在该房屋西南侧搭建了一间铝合金玻璃屋。被告接到群众投诉后，于2017年6月22日到广州市番禺区洛浦街沙溪大道381号珊瑚道24栋302房（下称涉案房屋）进行检查，发现原告在涉案房屋西南侧搭建了一间铝合金玻璃屋，搭建面积为24.4平方米（下称涉案建筑），已建成并投入使用，但现场未能出示规划部门的报建审批手续。当天，被告拍摄了现场照片，并作出穗综番询字〔2017〕W1006号《询问通知书》，告知涉案房屋权属人于次日9时30分携带《建设施工工程规划许可证》《建设用地规划许可证》等资料，到被告处接受询问调查及听取处理意见。2017年l0月24日，被告到涉案房屋进行检查，发现现场情况与2017年6月22日的检查情况相同。当天，被告拍摄了现场照片，并作出穗综番询字〔2017〕W1445号《询问通知书》，告知涉案房屋权属人于次日10时00分携带《房屋产权证》《建筑工程规划许可证》及相关审批文件等材料，到被告处接受询问调查及听取处理意见。2018年3月8日，被告到涉案房屋进行检查，发现当事人没有按照被告要求对涉案建筑进行整改，现场未能出示规划部门的报建审批文件。当天，被告在现场张贴穗综番示字〔2017〕第W780号《广州市城市管理综合执法行政相对人确认告示》，称：经被告依法调查取证，初步确定两原告为涉案房屋西南侧加建金属玻璃屋违法建设案件的行政相对人，请两原告于告示发布之日起3日内，携带相关材料到被告洛浦街执法队接受询问调查，行使陈述权、申辩权及其他法律规定的权利。2018年4月10日，被告到涉案房屋进行执法检查，发现涉案建筑没有改变，且广州市万科物业服务有限公司于2017年12月份进驻珊瑚湾畔小区就发现涉案建筑已建成并投入使用。当天，被告送达穗综番告字〔2017〕W780号《广州市城市管理综合执法告知书》，告知被告认定的事实、法律依据、拟作出的处罚以及两原告享有陈述、申辩的权利。但两原告拒收该告知书，现场有广州市万科物业服务有限公司两名工作人员见证。2018年4月18日，被告又向两原告邮寄送达该告知书。两原告收到该告知书后，向被告提出听证申请。2018年5月30日，被告向两原告作出番城管函〔2018〕1026号《番禺区城市管理局关于杨安妮、彭继贤听证申请书的复函》，函复两原告限期拆除违法建设的行政处理决定不具有听证权，并告知两原告如需陈述申辩事项，可直接提交书面说明。2018年5月30日，被告向两原告作出穗综番违建处字〔2017〕W780号《广州市城市管理综合执法违法建设行政处理决定书》，认为两原告未经规划行政主管部门批准，于2016年4月在涉案房屋西南侧搭建涉案建筑，已建成并投入使用，上述建设工程未办理规划报建手续，属违法建设。依据《广东省城乡规划条例》第八十条第二款第（六）项的规定，上述违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广州市城市管理综合执法条例》第五条的规定，对两原告作出限期拆除违法建设的处理决定。两原告在接到本决定书之日起十五日内自行拆除上述违法建设，逾期不拆除的，被告将依法申请强制拆除。2018年7月5日，被告到涉案房屋进行检查，发现两原告没有按照被告要求对涉案建筑进行整改，现场未能出示规划部门的报建审批文件。当天，被告作出穗综番强拆公字〔2017〕W780号《广州市城市管理综合执法限期拆除违法建设公告书》，公告督促违法建设当事人在诉争决定书规定的期限内自行拆除，逾期不拆除的，被告将依法实施强制拆除，并告知公告期间，违法建设当事人依法享有陈述权、申辩权。两原告不服穗综番违建处字〔2017〕W780号《广州市城市管理综合执法违法建设行政处理决定书》，诉至原审法院。另查，2017年12月21日，广州市番禺区国土资源和规划局出具《档案查询证明》，称经查档，涉案房屋在房屋西南侧搭建铝合金玻璃屋无规划报建资料。2018年5月29日，广州市番禺区国土资源和规划局向甘志贞等人作出穗番国规信〔2018〕176号《信访事项处理意见书》，载明：“一、经核查，珊瑚湾畔天峰19-25栋是于2012年取得《建筑工程规划许可证》（穗规建证〔2012〕8号），于2015年取得《建设工程验收合格证》（穗规验证〔2015〕451号），现反映的位置在图中标示为露台、阳台、疏散通道，无棚架。二、上述房屋已销售给业主，业主的房屋使用权范围、面积等应以取得的房地产权证为准。三、根据《广州市城乡规划程序规定》（广州市人民政府令第59号）第三十六条第（一）点：不增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数，不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质的建筑工程等情形……第（六）点：属于为安装安全防护设施、竖向管道、幕墙清洁吊塔、空调等而建造的构筑物、支架等情形，建设单位或者个人可以免于申领建设工程规划许可证，但是应当根据市容环卫标准和相关主管部门的要求进行建设，如不属于上述范围的，应按程序申请办理《建设工程规划许可证》。四、关于涉嫌违法建设及现场拆除的问题，不属于我局权限管理范畴，建议咨询城管部门意见……”诉讼中，两原告陈述对诉争决定书所认定的事实中建设者、建设时间、建设地点、建设面积无异议，亦陈述涉案建筑的建设没有经过规划部门或其他部门批准。被告未在举证期限内提交案件延期办理的材料。原审法院认为：《广州市违法建设查处条例》第四条规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。城乡规划、国土房管、建设、工商、卫生、环保、城市管理、文化广电、公安、水务、监察等行政管理部门在各自职责范围内协助实施本条例。”《广州市城市管理综合执法条例》第五条第一款规定：“根据国务院或者本省人民政府依照国务院的授权所作出的决定，城市管理综合执法机关行使市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。”根据上述规定，被告有权对辖区内涉嫌违法建设的建（构）筑物进行查处，并作出相应的处理。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《广东省城乡规划条例》第八十条第二款规定：“有下列行为之一的，应当认定为前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：……（六）在已完成规划条件核实的建设工程用地范围内擅自新建、搭建建筑物、构筑物的；……”《广州市违法建设查处条例》第二条第一款规定：“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的……”《广州市城乡规划程序规定》第三十六条第二款规定：“属于下列范围的建（构）筑物，建设单位或者个人可以免于申领建设工程规划许可证，但是应当根据市容环卫标准和相关主管部门的要求进行建设：（一）不增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数，不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质的建筑工程，但拆除重建的除外……（六）下列建筑物外部附属构筑物、构件：1．为安装安全防护设施、竖向管道、幕墙清洁吊塔、空调等而建造的构筑物、支架。2．用于安装、衔接市政管网设施的地下构筑物以及化粪池、污水处理池等附属设施。3．用于安装灯光、旗杆、音像等设施的基座、建筑构件等。4．用于安装无线电发射设施（塔、铁架、斜拉杆等）而建造的构筑物。5．不增加建筑面积、不影响城市景观和他人物权的用于绿化种植、生长需要的构筑物。6．体育跑道、无基础看台。”首先，两原告对诉争决定书所认定的事实中涉案建筑的建设者、建设时间、建设地点、建设面积均无异议。其次，本案中，被告接到群众投诉，对涉案建筑进行了调查。经过审查发现，根据《广州市城乡规划程序规定》第三十六条第二款第（六）项第1点规定，为安装安全防护设施而建造的构筑物、支架可以免于申领建设工程规划许可证，但涉案建筑显然并非为安装安全防护设施而建造的构筑物、支架，且原告也陈述涉案建筑为安全防护设施，故涉案建筑不符合《广州市城乡规划程序规定》第三十六条第二款规定的可以免于申领建设工程规划许可证的情形，而应依法依规申领建设工程规划许可证，但两原告并未申领便建成涉案建筑且已投入使用，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于《广州市违法建设查处条例》第二条第一款第（一）项规定的违法建设。再根据《不动产权证书》可知，涉案建筑是超出产权面积擅自搭建的，属于《广东省城乡规划条例》第八十条第二款第（六）项规定的无法采取改正措施消除影响的情形。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四的规定，作出限期拆除涉案建筑的决定，认定事实清楚，适用法律正确。《广州市违法建设查处条例》第二十九条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府处理在建的违法建设，应当自发现违法建设之日起三十个工作日内作出处理决定；案情特别重大或者复杂的，经市城市管理综合执法机关或者镇人民政府主要负责人批准后，可以适当延期，但最长不得超过六十个工作日。城市管理综合执法机关、镇人民政府处理已经建成的违法建设，应当自发现违法建设之日起四十五个工作日内作出处理决定；案情特别重大或者复杂的，经市城市管理综合执法机关或者镇人民政府主要负责人批准后，可以适当延期，但最长不得超过九十个工作日。”被告于2017年6月22日发现已建成的涉案建筑涉嫌违法建设，但直到2018年5月30日才作出诉争处理决定书，且在法定举证期限内未提交延长案件办理期限的材料，超过上述法定期限，属于程序轻微违法。关于两原告申请中止审理的意见。由于《关于棚架建设问题的复函》并非作出本案诉争行政行为的依据，且被告对涉案建筑涉嫌违法建设具有法定的职权，故对该项意见，原审法院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被告广州市番禺区城市管理局（广州市城市管理综合执法局番禺区分局）于2018年5月30日逾期作出穗综番违建处字〔2017〕W780号《广州市城市管理综合执法违法建设行政处理决定书》的行为违法。上诉人彭继贤、杨安妮不服原审判决，共同向本院提起上诉称：一、一审法院没有认定涉案棚架的性质是安全防护设施。本案争议的事实焦点是涉案棚架是否属于安全防护设施。一审法院认为，由于上诉人不能证明涉案棚架是法定的安全防护设施，因此不能认定为安全防护设施。这个认定既违反了基本社会常识，也无任何法律依据。证明涉案棚架不属于安全防护设施的举证责任在被上诉人，在被上诉人不能提出合法的安全防护设施的定义以证明涉案棚架不属于安全防护设施时，其应承担举证不能的责任，法院应认定为有利于行政相对人。在其它当事人已经向一审法院提示的行政复议中，规划部门在行政复议答复书中已经认可了涉案棚架是安全防护设施，侧面可以证明一审法院对该关键事实认定错误。二、一审法院错误认为免于申领规划许可证仅适用于安全防护设施的支架，不适用于安全防护设施。用于安装安全防护设施的构筑物和支架免于申领规划许可证，安全防护设施就包含于该构筑物的规定范围内，如果不允许搭建安全防护设施，构造涉案支架没有意义。在涉案规划的行政复议一案中，规划部门在行政复议答复书中也没有以仅支架部分免于审理规划许可证为由要求行政相对人中请规划许可证，而是认为涉及建筑物外立面和共有部分的应申领规划许可证。三、一审法院越权对另一案件进行处理，侵害了行政机关的职权，损害了当事人的合法权益。是否可免于申领规划许可证属于规划部门的职权，不属于本案被上诉人的职权，不应属于本案的审理范围。鉴于涉案棚架是否应当免于申领规划许可证一案，其它当事人已经依法定程序提起了行政复议，案件正在处理中。如果经过法定程序后，最后确定类似涉案棚架是免于申领规划许可证的，那么一审判决就无基础。因此，一审法院认为本案与该案没有关系，不需要中止审理错误。原审法院超越案件范围进行处理，既侵害了规划行政机关依法行政的权利，也损害了当事人相关的诉讼权利。故请求二审法院撤销原审判决，改判支持两上诉人的全部诉讼请求。被上诉人广州市番禺区城市管理局（广州市城市管理综合执法局番禺区分局）二审期间答辩称：一、本案争议焦点是法律解释问题而非事实认定问题。（一）从语言逻辑上来说，《广州市城乡规划程序规定》第三十六条第二款第（六）项第1目的中心语为“的”后面的“构筑物、支架”，“用于安装安全防护设施而建造”仅为修饰、限制中心语的定语。（二）“涉案棚架是否属于（用于）安全防护设施（的构筑物、支架）”是事实问题，应由本局经审查，承担举证责任。本案的“安全防护设施”或“用于安全防护设施的构筑物、支架”，专指《广州市城乡规划程序规定》语境下的“安全防护设施”或“用于安全防护设施的构筑物、支架”。涉案棚架是否属于《广州市城乡规划程序规定》第三十六条第二款第（六）项第1目规定的（用于）安全防护设施（的构筑物、支架），显然是法律解释（或法律适用）问题而非事实认定问题。二、涉案棚架不属于《广州市城乡规划程序规定》第三十六条第二款第（六）项第1目规定的免于申领规划许可证的情形。（一）规划部门做出的穗番国规信(2018)176号《信访事项处理意见书》的表述为“……，如不属于上述范围的，应按照程序申请办理《建设工程规划许可证》”。该表述并未对涉案棚架是否属于“安全防护设施”做出判断，规划部门在未对现场进行勘察的情况下也无法对涉案棚架进行定性。（二）《城市居民住宅安全防范设施建设管理规定》第三条第二款规定：“本规定所称居民住宅安全防范设施，是指附属于住宅建筑主体并具有安全防范功能的防盗门、防盗锁、防踹板、防护墙、监控和报警装置，以及居民住宅或住宅区内附设的治安值班室。”《城市居民住宅安全防范设施建设管理规定》《广州市城乡规划程序规定》同属国家住建系统的行政规章，《广州市城乡规划程序规定》关于“安全防护设施”的定义应参照《城市居民住宅安全防范设施建设管理规定》的规定。故涉案棚架不属于“安全防护设施”，更不属于“用于安装安全防护设施的构筑物、支架”。因此，涉案棚架不属于免于申领建设工程规划许可证的情形，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为：关于被诉行政处理决定的合法性。本案中，两上诉人未取得建设工程规划许可，擅自在涉案房屋西南侧阳台的位置搭建了一间面积为24.4平方米的铝合金玻璃屋，超出两上诉人涉案房屋专有产权面积，占用了部分公共空地和疏散通道，属于《广州市违法建设查处条例》第二条第一款规定的违法建设，且属于《广东省城乡规划条例》第八十条第二款第（六）项规定的无法采取改正措施消除影响的情形。被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四的规定，作出限期拆除涉案违法建设的被诉行政处理决定，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。但被上诉人于2017年6月22日发现涉案违法建设，直至2018年5月30日才作出被诉行政处理决定书，明显超过法定期限。原审法院确认被上诉人超期作出被诉处理决定程序违法，并无不当，本院予以维持。两上诉人主张涉案棚架的性质是安全防护设施，依照《广州市城乡规划程序规定》第三十六条第二款规定，属于可以免于申领建设工程规划许可证的情形。如果两上诉人在涉案房屋专有面积范围内建设用于安全防护的棚架，且不改变建筑物外立面，依照上述规定可免于申领建设工程规划许可证。但是，本案中两上诉人超出涉案房屋专有产权面积建设涉案玻璃房，占用了公共空地和疏散通道，改变了建筑物外立面，明显不属于上述规定中可免于申领建筑工程规划许可证的情形。故两上诉人的上述主张理据不足，本院不予采纳。至于两上诉人主张涉案建筑是否可免于申领规划许可证属于规划部门的职权，一审法院无权对该问题进行审理。故两上诉人该主张于法无据，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。两上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由两上诉人彭继贤、杨安妮共同负担。本判决为终审判决。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一九年七月三日此件与原本核对无异法官助理马淼书记员马可茗