浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终576号 上诉人（原审原告）秦锡正，男，1959年3月16日出生，汉族，住建德市。 委托代理人邹小军，男，1976年8月10日出生，汉族，住浙江省嵊州市，系秦锡正的女婿。 被上诉人（原审被告）建德市人民政府更楼街道办事处，住所地建德市更楼街道商贸街**。 法定代表人游国平，主任。 应诉负责人黄松霖，副主任。 委托代理人邵鸣，浙江贤哲律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）建德市城南城建开发有限公司，住，住所地建德市更楼街道办公大楼****/div> 法定代表人詹兆腾，总经理。 委托代理人邵鸣，浙江贤哲律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）建德市更楼街道邓家村村民委员会，住所地，住所地建德市更楼街道邓家村iv> 法定代表人邓燕青，主任。 上诉人秦锡正因单方解除行政协议一案，不服建德市人民法院（2018）浙0182行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院经审理查明：原审原告秦锡正于2014年9月16日与原审第三人建德市更楼街道邓家村村民委员会（简称邓家村委会）签订了《更楼街道农村住房改造房屋拆除及安置协议书》（简称《农房改造协议》）一份，约定秦锡正放弃在邓家村土结构的二层房产，按照住房改造政策，允许秦锡正申购黄岙安置房面积150平方米，同时对申购价格、房屋拆除补助、其他奖励等进行了约定，协议第八项载明“本协议双方签订后报街道办审核确定后执行”。协议签订后，秦锡正于2015年10月13日向建德市人民政府更楼街道办事处（简称更楼街道办）下属的建德市城南城建开发有限公司（简称城南公司）交纳押金50000元，后退回30000元，剩余20000元仍作为期房押金。2018年8月21日，秦锡正经通知再次向城南公司交纳安置房抽签保证金50000元。次日，更楼街道办以秦锡正户已享受过下山移民安置政策，已不具备购买安置房资格为由，将该50000元保证金退回，取消了秦锡正的选房抽签资格。经查，城南公司的股东为建德市更楼街道事业综合服务中心，主要负责安置房的征地、建造、收钱、分配，村民是否具备购买安置房条件由更楼街道办审核。另查明，秦锡正的儿子秦卫华于2011年10月24日与更楼街道办签订《房屋转让合同》一份，约定由秦卫华向更楼街道办受让安置房一套，位置为更楼街道黄岙新村六幢五层502号房，另对房屋面积、房价等进行了约定。嗣后，更楼街道办向秦卫华交付了该房屋。2014年，秦卫华去世，现该房屋由秦锡正一家居住。秦锡正不服起诉，请求：1.更楼街道办履行《农房改造协议》并认可其安置房购买资格；2.本案的诉讼费用由被告承担。一审庭审时，秦锡正变更第1项诉讼请求为：确认更楼街道办认为其不具备购买安置房资格的审批行为违法，要求更楼街道办继续履行《农房改造协议》。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，原审被告更楼街道办对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，更楼街道办以秦锡正户已享受过下山移民安置政策，不具备购买安置房资格为由，取消了秦锡正的选房抽签资格。但更楼街道办所提交证据，均无法证明其认定秦锡正不具备安置购房资格的审批行为合法，所提交文件也无针对下山移民或农村住房改造过程中关于分房、购房资格认定的规定，属主要证据不足，应予以撤销重做。至于《农房改造协议》是否应当执行，应由更楼街道办重新审核后再行确认。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条之规定，判决：一、撤销更楼街道办于2018年8月22日作出的认定秦锡正不具备安置房购房选房资格的审核行为。二、更楼街道办于本判决生效后两个月内重新作出审核决定。三、驳回秦锡正的其他诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由更楼街道办负担。 原审原告秦锡正不服一审判决，向本院提起上诉称：一审法院最终判决，撤销了更楼街道办认定秦锡正不具备安置房购房选房资格的审核行为。上诉人认可这项判决，在感谢一审法院法官及工作人员，充分肯定法官部分调查、审判工作的同时，上诉人觉得从该案的审理到判决，还有很多不认可、不能接受的地方。上诉人认为，一审法院除了撤销更楼街道办拒绝给付上诉人安置房的行政决定外，还应该按照行政诉讼法第七十八条之规定，对《农房改造协议》的事实作出认定，对该协议是否继续履行作出明确的判决。一审判决书的第一项判决，上诉人给予接受并同意；一审判决书的第二项应该撤销，并取代为要求更楼街道办在两个月或法定限期内执行《农房改造协议》。上诉人认为，一审判决书的第二项判决是错误的、应该撤销此项判决的四点理由。1.2014年9月16日，在《农房改造协议》签订以后的第三天，更楼街道办收受了秦锡正5万元的预交房款（一年后退回了三万元，留存2万元预交房款），并出具了收据，收据上明确写明款项用途为“购房款”，已经充分证明更楼街道办事实上早已经作出了同意秦锡正按《农房改造协议》进行安置购房的行政决定，无需再重新作出新的审核决定。2.按照常理，行政机关审核一个合同或行为，不需要很长的时间，秦锡正2014年9月16日签订的《农房改造协议》并预交的房款，作为审核方：更楼街道办应该在短期内就能作出审核，不应该将审核时间拖到2018年。如果法院允许其再作出重新审核，这无疑是法院支持或默许了其长达四年多的审核期限。这是违背常理的。3.按照更楼街道办处理其它所有村民安置房一事的流程和惯例，其它所有已经被安置的村民都和秦锡正一样，先签订内容完全一致的、统一格式的《农房改造协议》，待审核确定后，再向更楼街道办交房款，然后等待抽签和选房、交房，这个过程中，从来没有哪户安置出现过明确的审核决定。村长书记的当庭说明也证明了这一点，事实上，交了房款就已经证明更楼街道办审核已经完成。这是吻合事实的。4.先签合同再提交审核，审核同意后再收款，最后就等着选房、交房。这个流程完全吻合常理和逻辑。村长书记对安置程序也是这样说明的，所有村民的安置也是按这个流程走的。购房款都已经收了，怎么可能还要再审核呢？如果审核上有错，在承担上诉人方损失前提下，我们也允许更楼街道办作出纠正，这是可以的。世界上哪有这种先收钱再审核？显然不合常理。其它的相关事实和理由如下： 一，原审法院对该案的定性模糊有错。1.原审法院在立案、第一、二次开庭的传票上明确注明，本案属于“乡镇府行政协议纠纷”，但在最终判决书上，却将该案定性为“其它行政行为”？对更楼街道办作出的行政审核决定因为证据不足，而给予撤销，并要求重新作出审核决定。我们要求二审法院，对此案应该有一个十分明确的定性。2.法院在第二次开庭时，以该案涉及到行政协议纠纷为理由，当庭提醒双方是否愿意调解，虽然最终双方没有达成调解，但法院给了双方一个月调解时间。按行政诉讼法规定，关于行政审核决定的行政诉讼，不得调解，既然原审法院组织了一个月的调解，已经证明本案性质不仅仅属于“政府的行政决定是否因为缺乏法律依据而被撤销”，而且确实涉及到行政协议履行违约纠纷，不应该在判决时突然把该案模糊地定性为其它行政行为。3.更楼街道办2018年8月以“原告不具备安置分房资格”为由退还秦锡正五万元选房抽签的保证金的行为，也算是对秦锡正作出的一个行政审核决定，但这个决定不是凭空作出的，是基于双方曾经签订过的《农房改造协议》而作出的不想履行协议的决定。《农房改造协议》是本案事情的起因，也是本案争议的焦点之一，被撤销的行政审核决定只是事情结论和政府机关对此事的最终态度。法院在撤销这个行政决定同时，理应对更楼街道办是否要对《农房改造协议》承担履行义务、审查义务而作出审查认定和判决。这是不可分割的一整件事情。就像任何合同履行纠纷案件一样，法院在否决一方作出不履行决定的同时，理应对合同是否应该继续履行作出判断。搞清楚《农房改造协议》是否是客观存在的事实，搞清楚更楼街道办是否应该承认《农房改造协议》并为这个协议的审核承担行政责任；搞清楚不正规的《农房改造协议》到底是谁的错、谁的责任；搞清楚《农房改造协议》是否是“事实上”的行政协议，搞清楚《农房改造协议》是应该否认、撤销还是继续履行，是双方矛盾的焦点，如果任由它存在，那么，双方的纠纷始终得不到解决，双方迟早又要上法院。为了节省司法资源，一次性解决纷争，本案理应对安置房协议是否应该继续履行作出认定和判决，本案也应该定性为行政协议纠纷。4.从原审原告的诉讼请求来看，秦锡正明显是请求法院同时解决行政协议纠纷。所以，本案应该属于行政协议纠纷案。 二，原审法院在审判上存在违反程序及其它不专业、庭审不仔细、判决不全面、没有履行好法官职责的嫌疑。1.上面已经讲到，法官对该案的定性比较模糊，并且前后不一致，第一次、第二次庭审时和最终判决时，定性突然发生了变化，作为法院，审理一个案子，对案子的定性，不应该这样有这种前后的变化。2.调解工作按常理应放在第一次开庭前，法官应询问双方是否有调解意向，本案中法院却在第二次开庭才组织调解。而且调解时没有法官参与，流于形式，只是把双方传唤到法庭，让更楼街道办拿出调解的条件，问上诉人是否能接受，从未曾进行讨论、疏通和协商。3.本案于18年9月10日立案，但作出判决书时间是19年4月11日，历时7个月零1天。明显有超过审期的嫌疑。这么小的案子，要进行这么“漫长”的审期，我们不认为法院工作很仔细，很负责。违反行政诉讼法第八十一条规定，超过审理期限。4.并不是很大的案子和事情，法院进行了共三次开庭，一次调解，共经历了四次，其中有很多是因为调换法官、重复审查。给双方跑断了腿，浪费了大力的人力，庭审不讲效率，最终也没有把控好时间。5.本案争议的焦点明显就是两个：一是更楼街道办对《农房改造协议》是否应该承认并承担审核、履行的义务；二是更楼街道办最终作出否定上诉人安置房资格的行政决定是否合法，是否应该维持或撤销。事实上，历次庭审中，法官都是按照这两个焦点展开法庭调查的，双方辩论的焦点也是围绕这两方面展开。但是法官在判决书中，只对第二点作出了裁决，对第一个焦点问题避而不谈。法院对本案最为重要也是唯一的判决就是：更楼街道办作出的拒绝给上诉人安置房的审核决定因为证据不足而给予撤销。如果当时法院只是对这个焦点问题进行审判下结论，就算履行完了法院审判的义务、就算为双方解决了纠纷，那么我们认为法院本身在走形式。如果当时法院只是对这个焦点问题进行审判下结论就算履行好了法院审判的义务，那么我们何必要花大力气去调查这么多人？做这么多笔录？只要在法庭上仔细审查一下更楼街道办对作出这个决定所提交的证据是否充分，所交证据是否能支持其作出行政决定。更楼街道办显然证据不足，几乎没有拿出像样的支持其作出行政行为的法律依据，因为这个街道办并不是依法行政，而是随心行政的，他们当然不习惯拿出相关法规和证据，直接就可以撤销其行政决定，庭审工作、审查工作理应更加简单。因为法院也在判决书中讲到了，行政机关对自己作出的行政行为有举证责任，举证责任完全在更楼街道办一人身上，法院何必花大力气去调查各种事实、还原事实真相呢？6.本案中，更楼街道办唯一拿出的政策依据是建德市委市政府作出的两个政策文件。作为上诉人当然是没有能力去知悉这两个政策文件是真是假，是否有效，但法院不一样，法院应该有能力去判断这两个政策的合法性、有效性和本案的关联性。事实上这两个政策文件，据上诉人调查，早在本案讼争《农房改造协议》签订日的2014年9月之前就停止执行了、早就是无效的政策文件了、早就被新的政策所取代了（详见市委办发〔2013〕11号《关于加快农村住房改造推进农村土地综合整治的政策意见》）。但法院似乎只是专业地依赖双方的质证意见，而不是自己亲历亲为去走访一下相关政府，调查一下这两个政策的有效性。这是法院的失职。7.针对上述第5点概括的本案二个焦点问题，为了摸清事实真相，在充分调访案外人员基础上，法院理应在法庭上多问更楼街道办如下问题：（1）历届村长村支书都认为《农房改造协议》是所有村民安置房的统一格式协议，虽然协议中的甲乙双方是村委和村民，没有体现街道办，但这个协议是街道办打印好，由邓家村委申领到村里，由村委去和各农户签订的，签订好协议以后，村委又原原本本把协议交回街道办，由街道办来审核这个协议后再来执行。那么这个协议原件到底在哪里？协议由谁负责审核的？既然你街道办不承认有这一份安置协议，那么你们除了原告以外，其它村民们安置房屋时，又是签订的什么内容的安置协议？事实上这个《农房改造协议》实质上就是更楼街道办委托村委和村民签订，并最终由其完成审核决定和执行的一份“行政协议”，是不折不扣的行政协议，只是街道办懂法，老百姓法律意识淡薄，街道办为了逃避法律责任故意不以自己的名义直接和百姓签订安置协议，如果法院纵容这样的行为，纵容这样的政府，那么我们可以理解为：法院支持这样的占法律空子的耍小聪明的行为。（2）上诉人儿子秦卫华2011年时向更楼街道办购买安置房一套，当时负责经办的街道办工作人员是谁，因为秦卫华已经去世不在了，街道办当时经办的人员和负责同志应该对此事作个说明。（3）所有安置分房肯定有上级政府下达的文件规定：以人或以户或以原宅基地面积为依据，可以分得多少平米的房子，价格是多少，这是毫无疑问的，理应提醒更楼街道办拿出相关政策依据。（4）《农房改造协议》签订了以后，更楼街道办为什么收受原告的五万元钱，过了一年，又退还给原告三万元，收据上直接注明是房款，是否可以证明更楼街道办已经审核决定上诉人的购房资格和安置房协议。（5）村民享受惠民政策，应该有统一性，公开性，体现公正公开公平，那么其它村民你们是怎么安置的，有没有相关的公告，是否可以查一下，其它村民安置房情况？（6）街道办的这个行政决定，是基于什么事实作出的？根据什么条件来审核决定的？按照上诉人交纳的房款是2014年9月，那你政府为何却在2018年8月才作出拒绝其安置房的行政决定呢？这样的行政决定要历时四年时间，难道是行政法、审批相关的法规政策所允许的吗？（7）有没有存在类似原告的情况，街道办以差不多的理由拒绝其安置的农户？（8）已经被安置了的村民，他们和你们街道办曾签订过和本案讼争《农房改造协议》类似内容的协议吗？（9）按照常理，像安置房这等大事不可能是只有一个收款收据证明，肯定是有相关安置协议的。以上这些问题，都应该事关本案事实真相，但法院几乎没有好好去调查过，认真去向更楼街道办提问过。事实胜于雄辩，事实上存在的东西，广大民众公开承认的事实，理应作为法律事实给予确认，而不论你盖章与否，不论你是否承认。意思是说《农房改造协议》如果存在，如果确实由街道办起草、村委只是跑跑腿的、如果最终由街道办审核执行的话，那么，它就是一份不折不扣的事实上的行政协议，村委代为签订合同，虽然没有明确的授权委托书，但其实质上就是街道办委托村委和村民签订了这样一份安置协议。你街道办要逃避责任，应该不能得到法律的支持和允许。8.原审法院只对行政机关的拒绝安置决定作出撤销处理，而对其它重大关联事实避而不判，实际上是流于形式的判决，没有起到实质性解决事情、解决争端和矛盾的作用，没有抓住事件的核心和百姓关切。这样的判决，包庇纵容了行政机关，势必造成行政机关不断违法行政，因为违法行政对他们来说代价太小。这样的判决也造成了司法资源的浪费，损害了行政相对人的权益。这样的判决对上诉人来说无益于解决事端。安置房对老百姓来说是大事，是一生中的大事，一审法院的这样简陋的判决，最终还将拖延时间，久久得不到解决。9.一审判决书中存在六七个地方，语句不通，或者说错别字。这么粗糙的文书，超乎想象，估计法官起草判决书中，忽略了文字较对。10.本案明显就是更楼街道办在扯皮赖皮，充分展现出了一个政府的不诚信行为。尤其是对自己起草的《农房改造协议》、对自己审核并留存原件的《农房改造协议》都不承认不认可？但可惜的是法院竟然没有戳穿其欺骗行为，没有显示出法官和法律的威严，实在遗憾。 三、本案适用法律不对。上诉人认为，本案不适用行政诉讼法第六十九条，应该适用行政诉讼法第七十条、七十八条等条款。从行政诉讼法第六十九条内容来看，法官在判决书中从未承认过更楼街道办的行政行为属于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序”，也没有明确说明上诉人要求更楼街道办继续履行《农房改造协议》的要求不能成立的理由。所以，不适用此法律条款。上诉人认为判决驳回诉讼请求的适用条件如下：根据行政诉讼法第六十九条规定，驳回原告诉讼请求判决适用以下二种情形：1.被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。实质条件还要与行政诉讼法第七十条相联系，只有不属于行政诉讼法第七十条规定的主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权的、滥用职权和明显不当等违法情形，应当判决撤销的，才可以判决驳回原告诉讼请求。2.原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的。包括被告已经履行法定职责给付义务，或者申请被告履责给付不符合法定条件的。如果是依申请的行政行为，原告起诉前未提出申请义务，或被告明显不具有相应履责、给付的法定职责的，则应当裁定不予立案或驳回起诉。判决驳回原告诉讼请求实质是替代过去的维持判决。驳回原告诉讼请求，必须符合被诉行政行为完全合法的条件，并非仅仅针对原告诉讼请求进行审理后，认为原告诉讼请求不能成立作出的判决。凡是被诉行政行为违法，哪怕是轻微程序违法，均不得判决驳回原告诉讼请求。原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条规定的驳回原告诉讼请求判决适用条件，与修改后的行政诉讼法第六十九条规定不一致，2015年5月1日起不再适用。生效判决驳回原告诉讼请求后，行政机关无权变更或撤销被诉行政行为。所以二审或再审程序中，经人民法院准许，行政机关改变被诉行政行为，上诉人或再审申请人申请撤诉，人民法院裁定同意撤回起诉的同时，须裁定一审判决或原生效判决不再执行。 最后再陈述和总结一下，《农房改造协议》应该判定继续履行，并限其在一定期限内履行完毕的理由。1.本案属于行政协议履行纠纷，是政府的违约行为，也是本案的核心和焦点，理应对此作出明确的判决，彻底了结双方的纠纷。2.这份《农房改造协议》虽然有瑕疵，但这明显是更楼街道办为逃避自己的法律责任而做的手脚，但是它是所有村民在安置过程中签订过的唯一的、统一的、内容完全一致的协议。村长书记也一致认定这份协议就是所有村民安置时统一格式的协议，而且，此协议签订以后，统一由村委交回到街道办进行审核执行。街道办作为政府机关，自己亲手做的协议，亲手做的审核都不承认，政府的诚信到哪里去了？法院如果不对这个协议履行作出认定，我们可以认为，法院默许政府的这种不诚信行为。3.这份《农房改造协议》上虽然甲乙双方是村委和村民，但是这个协议由街道办起草，统一由村委到街道办领取以后，街道办委托村委和村民签订，所有村民都是心知肚明，村委没有能力也没有资格签订这样的安置房协议，这个协议就是街道办和我们村民的安置协议，并很信任地在上面签了字。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第二款规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”所以，村委代替、协助街道办来签订这样的协议也是情理之中。所以，这个协议实质上，就是街道办委托授权村委和农户签订，并交回街道办，由街道办审核执行的一份不折不扣的行政协议，至少是事实上的行政协议。这个协议是否执行，大权百分百地掌握在街道办手里，哪怕你不承认这个协议，你也应该承担审核此协议的行政责任。法院理应审查清楚，不应该姑息这样的政府，不应该有包庇心理，理应对街道办的这种赖皮行为作出明确判定。4.众所周知，安置房一事不是小事，政府在处理安置房时，肯定是有安置协议的，可恶的街道办在不承认本案《农房改造协议》的同时，也没有拿出其它版本的安置协议，也可以推论，这就是唯一的统一格式的安置协议。5.本案中，如果法院不对此《农房改造协议》作出明确的裁定，那么双方的纠纷还要继续，法院还将继续为此事浪费精力。一事不拆二事，所有事情，到了法院这里该停止的就应该要停止，再说法院完全有能力对该协议的真实性和性质作出裁定，法院不应该逃避这个问题，更不应该在判决书中把是否执行这个《农房改造协议》的决定，又踢皮球回到街道办这里。6.建德市委市政府出台的相关政策也证明街道办是农村住房改造工作的唯一的行政责任主体，所以，这个安置协议在街道办审核并由村民交了钱以后，已经生效，其责任，理应由更楼街道办政府来担当。7.这份《农房改造协议》合理合法，得到了村委，村民，街道办三方的认可，没有任何违反法律法规之处，理应被法院认定为行政协议。8.行政诉讼法第十二条、第七十八条也明确规定，政府机关未按约定履行协议的，法院应该判决继续履行。9.从协议内容上看，字字句句都和街道办有关，而和村委无关。特此上诉，请求：1.判令被上诉人，继续履行《农房改造协议》；2.撤销一审判决第二项，并改判为“要求更楼街道办在一定期限内按《农房改造协议》执行”；3.判令一审法院认定事实不全不清，审判程序有误，适用法律不对。4.一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。 被上诉人更楼街道办、城南公司、邓家村委会二审中没有提出新的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。被上诉人更楼街道办提供的证据6-7能够与证据5之房屋转让合同、交房协议相互印证，共同证明上诉人户根据下山移民政策放弃原有宅基地购买安置房的事实。应予采信。 本院认为：关于《农房改造协议》的性质及其责任主体。根据《中共建德市委建德市人民政府关于加快农村住房改造推进城乡一体化建设的实施意见》（市委〔2010〕7号）之“四、基本原则”之“4、明确主体，有序推进”关于“市指导、镇主体、村实施”工作机制的规定，和《中共建德市委办公室建德市人民政府办公室关于加快农村住房改造推进农村土地综合整治的政策意见》（市委办发〔2013〕11号）之“五、实施主体”的规定，农房改造工作由建德市委主导部署，建德市政府联署；农房改造工作的具体补偿标准、奖励政策等细则需要由各乡镇（街道）自行制定，因此，乡镇（街道）作为责任主体可以自行承担实施农房改造工作的行政法律责任，无需根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条的规定推定建德市政府为本案被告。案涉协议虽由邓家村委会（甲方）与上诉人秦锡正（乙方）签订，但邓家村委会系受更楼街道办的指派开展此项工作，故由此引起的法律后果应由更楼街道办承担。案涉协议目的在于实现农房改造的行政目标，性质上属于行政协议。 关于《农房改造协议》的效力。根据案涉《农房改造协议》第一条、第八条的约定，结合本案查明的事实，更楼街道办下属事业综合服务中心投资设立的城南公司，于2015年10月13日收取上诉人交纳的期房押金2万元；于2018年8月21日再次通知并收取上诉人交纳的安置房抽签保证金5万元，可见，案涉协议事实上已经付诸执行或者说已经部分履行，农房改造工作实践中，更楼街道办并无明示审核确定协议可执行之行政行为，其他农户签订的类似协议均在此情况下付诸执行，故应据此推定更楼街道办已经默示认可该协议的效力。更楼街道办辩称案涉协议仍未生效与事实不符，与农房改造工作实践不合。 关于上诉人的诉讼请求及本案审理对象。上诉人诉请“判令被告拒绝给原告安置购房的行政行为违法，并要求被告继续履行《农房改造协议》”。双方确认，“被告拒绝给原告安置购房的行政行为”指向的是2018年8月21日现金缴款单上签注意见的行政行为，即“街道办认为秦锡正不具备购房选房资格，同意退款”。诉讼过程中，更楼街道办解释称上诉人户曾于2011年享受下山移民安置房购房政策，按照《中共建德市委办公室建德市人民政府办公室关于做好下山移民工作的意见》（市委办发〔2007〕159号）之“三、扶持政策”之“（二）补助标准”的规定及在案证据显示，更楼街道办认为上诉人户此前已经以放弃原有宅基地为条件购买下山移民安置房，故不能再次购买需以放弃原有宅基地为条件的农房改造安置房。该行政行为从其法律效果，结合其作出时间及背景等因素来看，事实上已经产生协议不再执行的法律效果，形同单方解除案涉协议，性质上应当认定为单方解除协议的行政行为。 关于案涉单方解除协议行为的合法性。无论将被诉行政行为定性为基于协议约定的审核确定行为，还是单方解除行为，审查内容是基本一致的，即均需对更楼街道办认定上诉人不具备农房改造安置房选房购房资格的决定是否合法进行审查，而该决定是否合法进一步取决于更楼街道办给出的理由是否符合法律规定。更楼街道办认为上诉人以放弃原有宅基地为条件购买过下山移民安置房，不能再以放弃原有宅基地为条件购买农房改造安置房，对此，本院认为，虽然《中共建德市委办公室建德市人民政府办公室关于做好下山移民工作的意见》（市委办发〔2007〕159号）之“三、扶持政策”之“（二）补助标准”并未规定购买下山移民安置房需以放弃原有宅基地为条件，但更楼街道办解释实际工作中均如此操作，更重要的是，上诉人儿子秦卫华在办理下山移民安置房购买事宜时，先是在《买房申请》中明确提出“山上房子拆迁，在更楼黄坳（岙）里买房”；后在2011年12月24日《房屋转让合同》签订当天签署的《黄岙新村六号楼交房协议》中乙方（秦卫华）再次确认“在进住新房之前必须自行拆除原有房屋，并由甲方验收后方可进住新房”；同日，秦卫华又一次向更楼街道办出具《保证书》，承诺“根据国家农民一户一宅的住房政策，本人这次享受到黄岙6号楼住房一套，如明年或后年所在村将进行宅基地整理。其本户原住宅自行无偿拆除，不要求政府享受房屋拆除补偿和安排住宅建房面积”。可见，上诉人户确实已经明确表示放弃原有宅基地以购买下山移民安置房，而本次农房改造安置房同样需要以放弃原有宅基地作为购买条件，但上诉人户已经没有宅基地可供放弃用以取得购买安置房的资格。更楼街道办据此认定上诉人（户）不具备选房购房资格，符合《中共建德市委办公室建德市人民政府办公室关于加快农村住房改造推进农村土地综合整治的政策意见》（市委办发〔2013〕11号）的规定，实体处理意见正确。上诉人认为位于黄岙的下山移民安置房系秦卫华通过关系取得，原有宅基地未曾放弃的说法与证据反映出来的事实不符，本院不予采信。 然而，回顾协议签订及履行情况，更楼街道办在《农房改造协议》签订之前对上诉人（户）是否符合此次农房改造安置房购买资格未尽调查审核职责，行政程序存在不当。在此基础上，更楼街道办在后续处理的方式方法上同样存在不当：一是案涉协议早在2014年9月16日即已签订，且已两次收取款项实际付诸执行，但更楼街道办迟至2018年8月22日才签注意见，该意见既没有工作人员的签名，也没有加盖更楼街道办的印章，形式上很不规范，时间跨度上极不合理。二是在已经审核确定上诉人不具备购房选房资格的情况下，更楼街道办仅仅退还抽签保证金，对此前收取的期房押金没有一并作出处理存在不当。由此可见，更楼街道办签注意见解除协议的行政行为违反正当法律程序，依法本应判决撤销并责令重作。但鉴于其认定上诉人不具备（农房改造安置房）选房购房资格结论正确，判决撤销重作已经没有实际意义，故本院依法判决确认其违法，并责令更楼街道办采取补救措施，对解除案涉协议后续事宜及时作出妥善处理。一审法院对被诉行政行为的定性不当，认定事实和适用法律有误，本院予以纠正。 上诉人认为一审法院对本案被诉行政行为定性混乱。对此，本院认为，在被诉行政处理本身不尽规范的情况下，随着审查的深入，对被诉行政行为的定性可以有所变化，最终应以其作出的法律文书的记载为准。上诉人还认为一审审判程序上不专业不仔细判决不全面。对此，本院认为，一审审判程序是否专业仔细应以是否违反法律规定为审查标准，涉及法律有规定的审判程序问题，一审法院并无违法之处；关于判决全面性问题，本院已作纠正。上诉人的第一、二项上诉请求实质相同，本院合并处理，但其上诉理由不能成立，本院不予支持。第三项上诉请求不符合诉讼请求的相关规定，不构成一项独立的诉讼请求，应当且已经并入判决说理中进行处理。本案虽由原审原告提起上诉，但本院最终仍然改判行政机关败诉，故应由行政机关负担案件受理费。 综上所述，被上诉人更楼街道办在现金缴款单上签注意见单方解除《农房改造协议》的行政行为违法，依法应当判决确认违法，并责令更楼街道办采取补救措施，对此前收取的期房押金予以退还，并按银行同期贷款利率计付利息。一审判决认定事实和适用法律存在不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条、第七十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销建德市人民法院（2018）浙0182行初72号行政判决。 二、确认被上诉人建德市人民政府更楼街道办事处通过在现金缴款单上签注意见单方解除《更楼街道农村住房改造房屋拆除及安置协议书》的行政行为违法。 三、责令被上诉人建德市人民政府更楼街道办事处于本判决生效之日起两个月内采取补救措施。 四、驳回上诉人秦锡正要求继续履行《更楼街道农村住房改造房屋拆除及安置协议书》的诉讼请求。 一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人建德市人民政府更楼街道办事处负担。 上诉人秦锡正于本判决生效之日起十五日内，向本院申请退费。被上诉人建德市人民政府更楼街道办事处于本判决生效之日起七日内，向本院交纳应交纳的诉讼费。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 秦 方 审判员 王银江 审判员 李希芝 二〇一九年七月三十一日 书记员 卢姗姗 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。