江西省抚州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣10行终73号上诉人（原审原告）黄群仙，女，1955年1月16日出生，汉族，住黎川县。委托代理人杨明明（上诉人黄群仙之夫），男，1952年2月25日出生，汉族，住址同上。被上诉人（原审被告）黎川县自然资源局，住所地黎川县日峰镇日峰路**。法定代表人吴武才，局长。委托代理人刘易斯，江西赣鼎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）黎川县住房和城乡建设局，，住所地黎川县日峰镇日峰路**法定代表人江林远，局长。委托代理人付健，男，1974年12月30日出生，黎川县住房和城乡建设局总工程师。上诉人黄群仙因房屋行政处罚一案，不服抚州市临川区人民法院（2019）赣1002行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，黄群仙与杨明明于1977年9月结婚，2003年8月其将户籍从黎川县日峰镇篁竹村迁入其夫杨明明所在的黎川县日峰镇水槽社区，其户籍性质同时转为非农业户口，但其未将户口登记在其夫杨明明的户籍上。杨明明在水槽村已拥有面积为182.91平方米的宅基地，在水槽村征地过程中，黄群仙和杨明明均得到了征地补偿安置。2011年5月至2011年底，黄群仙和杨明明未向相关部门办理相关审批手续，即在黄群仙父母所在村小组黎川县日峰镇篁竹村拆旧重建房屋一栋。为了维护城市建设管理秩序，严厉打击和有效遏制县城规划区违法用地违法建设行为，黎川县委、县政府成立了“两违”集中整治领导小组，下设两违办，受理“两违”处罚。两违办认为黄群仙未经批准在县城规划区篁竹村建房，属于违法行为，于2016年11月30日对其作出了《两违处罚告知单》，主要内容：根据县两违集中整治办调查核实，黄群仙未经批准在县城规划区篁竹村建房，建筑占地面积109.15平方，建筑层数四层，违建建筑面积423.01平米，根据《黎川县县城规划区违法用地违法建设集中整治处理办法》规定，应缴纳以下处罚款：非法占用处罚1091.5元、防洪资金163.73元、土地出让金51715.27元、建设规费37859.4元、处罚21150.5元，共计111980.4元。另《两违处罚告知单》中备有“注明”，其内容：收到“两违”处理告知单后，违建当事人应在五日内主动缴清处罚款，如逾期未交清，对“两违”建筑将采取强制措施。2017年7月23日，两违办将该《两违处罚告知单》送达给黄群仙。2017年9月20日，黄群仙到两违办缴纳了罚款111980.4元。之后，黄群仙不服，诉至法院，要求撤销两违办对其作出的处罚，并要求返还罚金111980.4元。另查明，2016年10月26日，黎川县国土资源局、黎川县建设局共同向两违办出具《行政执法委托书》，委托两违办行使对县区所有两违情况调查摸底、下发两违处罚告知单、催缴行政收费、罚款等费用的相关职权。2017年9月13日，黄群仙向黎川县人民政府提起行政复议，2017年9月25日，黄群仙收到《不予受理行政复议申请决定书》。原审认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。两违办虽系黎川县人民政府组建，但两违办向黄群仙下发《两违处罚告知单》，催缴告知单所涉费用等行为均因接受了黎川县国土资源局、黎川县建设局的委托而为，故黎川县国土资源局、黎川县建设局为本案的适格被告。2019年1月黎川县建设局被撤销，其职能由黎川县住房和城乡建设局履行，故变更黎川县住房和城乡建设局为本案被告。对于黄群仙向黎川县人民政府申请行政复议被依法不予受理，只是程序性被驳回，复议未进入实质审查，黄群仙未将黎川县人民政府列为被告，不违法行政诉讼法相关规定。本案无需追加被告。《两违处罚告知单》是否可诉问题。《两违处罚告知单》虽名为告知单，但告知单中对黄群仙违建的行为及其违建面积均做了认定，缴纳的罚金具体明确，且注明告知如不缴纳罚款，即将作出行政强制措施的内容，实质具备了行政处罚决定的要件，该告知单已经对黄群仙的权利产生了实际影响，《两违处罚告知单》应认定为黎川县国土资源局、黎川县住房和城乡建设局对黄群仙下达的行政处罚决定书。对于行政处罚，即使行政相对人主动缴纳罚金，也不影响行政相对人对行政处罚提起行政诉讼，故《两违处罚告知单》具有可诉性。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。黎川县国土资源局、黎川县建设局作出《两违处罚告知单》之前未告知黄群仙处罚决定的事实、理由，也未告知黄群仙进行陈述和申辩等权利，就作出要求黄群仙缴纳包含处罚金在内的111980.4元，程序违法，处罚的事实依据不足，依法应予撤销。但黄群仙未办理相关建房审批手续即建设的四层楼房，违反法律法规规定，属于违章建筑，黎川县国土资源局、黎川县住房和城乡建设局应对违章建筑重新作出处理。黄群仙诉讼要求黎川县国土资源局、黎川县住房和城乡建设局返还人民币111980.4元属于行政赔偿之诉讼请求，对其请求返还缴纳款的诉讼请求不在本行政行为撤销之诉中审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，判决如下：一、撤销黎川县国土资源局、黎川县住房和城乡建设局对黄群仙作出的《黎川县县城规划区“两违”处罚告知单》；二、责令黎川县国土资源局、黎川县住房和城乡建设局于本判决生效三个月内对黄群仙建设在黎川县日峰镇篁竹村的违章建筑作出处理。案件受理费50元，由黎川县国土资源局、黎川县住房和城乡建设局承担。上诉人黄群仙上诉称，其进城落户符合党的政策和法律、法规的相关规定，其依然是篁竹村土地承包人，也是篁竹村农民，依法享有农民宅基地使用权，其利用宅基地建房合法。被上诉人对其作出《黎川县县城规划区“两违”处罚告知单》程序违法，且缺乏法律依据，依法应予撤销。原判认定上诉人未办理相关建房审批手续即建设的案涉房屋属于违章建筑，上诉人不能接受。综上所述，请求二审法院撤销抚州市临川区人民法院（2019）赣1002行初4号行政判决，请求重新审理。被上诉人黎川县自然资源局答辩称，其坚持在一审中的意见，同时也认为原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人黎川县住房和城乡建设局二审期间未向本院提交书面答辩。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。二审另查明，被上诉人黎川县自然资源局向原审法院提供《黎川县机构改革实施方案》，该方案载明将县国土资源局等部门的职责进行整合，组建县自然资源局，不再保留县国土资源局。认定上述事实的证据材料有：黎川县县城规划区“两违”处罚告知单、两违处罚票据、现金缴款通知书（土地出让金）、抚州市中级人民法院（2017）赣10行初37号行政裁定书和江西省高院（2018）赣行终439行政裁定书、黄群仙、杨明明常住人口信息、身份证复印件、户口薄、常住人口登记表三张、结婚证、水槽港洲村小组安置地5米以下基础超深部分补偿花名册、水槽村征地安置遗留问题处理协调会议纪要（2007年9月8日、6月18日）以及各方当事人的陈述等。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。本案中，被上诉人提供的证据不足以证实其对该《两违处罚告知单》中涉及行政处罚事项，依法告知了上诉人处罚决定的事实、理由及依据，未充分保障上诉人陈述、申辩等权利，另对该处罚告知单所涉其他款项的收取亦未遵循正当程序原则，故被诉行政行为程序违法，依法应予撤销。鉴于上诉人案涉房屋未批先建，至今亦未补办任何审批手续，被上诉人应该依据法律和政策重新作出处理。上诉人起诉要求被上诉人返还其人民币111980.4元，应在被上诉人对上诉人违规建房事宜重新作出处理时一并处理为宜。综上所述，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄群仙负担。本判决为终审判决。审判长 上官笑东审判员 陈  辉审判员 余 惠 娇二〇一九年七月二十九日法官助理王康季书记员钟瑜附：本判决适用相关法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。