湖北省仙桃市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂9004行初4号 原告：仙桃市一诺坊蛋品有限公司，住所地：湖北省仙桃市龙华山街道办事处丁刘村**。 法定代表人：汪利娟，总经理。 委托代理人：侯三才，湖北中和信律师事务所律师。 委托代理人：孔海燕，湖北中和信律师事务所律师。 被告：仙桃市城市管理执法局，住所地：湖北省仙桃市仙桃大道中段**。 法定代表人：闵玉浩，局长。 出庭负责人：邹晖，副局长。 委托代理人：肖勇，仙桃市城市管理执法局第二大队副大队长。 委托代理人：周莉芬，湖北惊天律师事务所律师。 原告仙桃市一诺坊蛋品有限公司不服被告仙桃市城市管理执法局于2018年11月2日作出的自行拆除通知书，于2018年12月3日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月8日立案后，于2019年1月11日向被告仙桃市城市管理执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月19日公开开庭审理了本案。原告仙桃市一诺坊蛋品有限公司法定代表人汪利娟及委托代理人侯三才、孔海燕，被告仙桃市城市管理执法局副局长邹晖及委托代理人肖勇、周莉芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告仙桃市城市管理执法局于2018年11月2日对汪利娟作出自行拆除通知书，内容：你（单位）于2016年4月10日在市龙华山办事处丁刘村五组未经审批擅自施工建设8栋钢构厂房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条之规定，请你（单位）接此通知后于七日内予以自行拆除。逾期仍不拆除的，市城市管理执法局将依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，依法予以强制拆除。 原告仙桃市一诺坊蛋品有限公司诉称，2015年底，由于修建孝仙嘉高速公路占用大量农田，仙桃市龙××街道办事处××组村民强烈要求“村两委”为施工造成公路边100多亩不能复耕的土地寻找小企业租赁，以减少损失。汪利娟系仙桃市龙华山街道办事处丁刘村村民，经协商，徐敌（汪利娟的丈夫）于2016年1月1日与仙桃市龙华山街道办事处丁刘村民委员会签订土地租赁合同书，租赁丁刘村五组宅基地空地16.3亩用于蛋品加工，约定租赁期限为12年，租金每亩每年800元。合同一式三份，双方各执一份，仙桃市龙华山街道办事处财政所留存一份。合同签订后，仙桃市一诺坊蛋品有限公司支付租金，平整土地、购买设备、修建厂房、架设高低压线路等投资几百万元，进行生产经营，并办理了营业执照和食品生产许可证。2018年11月2日，仙桃市城市管理执法局向汪利娟下达自行拆除通知书。仙桃市一诺坊蛋品有限公司认为，第一，行政行为主体不合法。仙桃市城市管理执法局系城市管理执法机构，不是《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定的县级人民政府城乡规划主管部门。仙桃市城市管理执法局无权认定违章建筑，更不能不经认定建筑物违法程序径行制作并下达自行拆除通知书，要求仙桃市一诺坊蛋品有限公司在七日内予以自行拆除。第二，程序不合法。行政主管部门在作出认定违法建筑的决定之前，应当告知当事人，并依法向当事人送达认定决定告知书，由相关部门作出书面结论并制作行政决定书。行政决定书应当载明违法事实及法律依据，以及当事人不服行政决定的救济途径和期限等内容。本案没有依法由有权机关作出认定违章建筑的行政决定书，也没有尽到行政处罚告知义务，程序违法。第三，适用法律错误。仙桃市一诺坊蛋品有限公司使用的土地为农村集体土地，该区域不属于《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定的城市、镇规划区内。仙桃市城市管理执法局适用该条规定属于适用法律错误，仙桃市城市管理执法局无权对农村集体土地直接实施城市管理。第四，仙桃市城市管理执法局作出自行拆除通知书的目的是为了其他企业征地、用地作准备，但仙桃市一诺坊蛋品有限公司无过错，其建造的厂房应得到应有的赔偿，而不是一拆了之。1、仙桃市一诺坊蛋品有限公司建设厂房时，该地块属于农村集体土地，在建设高速公路后无法复垦，实际上处于废弃状态。为了土地的合理利用，仙桃市龙华山街道办事处丁刘村民委员会、仙桃市龙华山街道办事处支持汪利娟等人对该地块进行利用。据了解，该地块拟为一家医药企业征用，地方政府招商引资搞活经济无可厚非，但不能为了一家企业的利益而损害另一家企业的利益。2、仙桃市一诺坊蛋品有限公司的厂房于2016年2月动工，2016年4月10日施工完毕。2016年6月12日，仙桃市龙华山街道办事处丁刘村民委员会就收取仙桃市一诺坊蛋品有限公司租赁款的分配方案报仙桃市龙华山街道办事处，仙桃市龙华山街道办事处领导批示同意。仙桃市一诺坊蛋品有限公司取得了营业执照、食品生产许可证，正式生产、销售产品，无过错，其厂房等建筑物的物权依照《中华人民共和国物权法》的相应规定应当予以保护。第五，仙桃市城市管理执法局实施的行政处罚行为超过了行政处罚的期限。仙桃市一诺坊蛋品有限公司的厂房于2016年4月10日施工完毕，从2018年11月2日开始，仙桃市城市管理执法局才开始送达有关行政处罚文书，其间已经超过两年的时间。即使是违章建筑，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，不应再给予行政处罚。综上所述，仙桃市城市管理执法局的行政处罚主体不适格，程序违法，处罚前并未告知仙桃市一诺坊蛋品有限公司处罚决定的事实、理由及依据，未给仙桃市一诺坊蛋品有限公司进行陈述和申辩的机会，未告知依法有要求举行听证的权利。仙桃市城市管理执法局错误的行政处罚决定，将导致仙桃市一诺坊蛋品有限公司遭受停产停业等重大经济损失。诉讼请求：1、依法确认被告仙桃市城市管理执法局于2018年11月2日制作送达给汪利娟的仙桃市城市管理执法局自行拆除通知书违法；2、本案诉讼费用由被告仙桃市城市管理执法局负担。 原告仙桃市一诺坊蛋品有限公司在法定期限内向本院提供了以下证据： 1、仙桃市一诺坊蛋品有限公司营业执照（副本）复印件1份、仙桃市一诺坊蛋品有限公司食品生产许可证（副本）复印件1份、法定代表人身份证明书1份、汪利娟与徐敌的结婚证复印件1份、汪利娟的居民身份证复印件1份、汪利娟的常住人口登记卡复印件1份、徐敌的居民身份证复印件1份、徐敌的常住人口登记卡复印件1份，以证明仙桃市一诺坊蛋品有限公司主体适格。 2、土地租赁合同书复印件1份、湖北省农村集体经济组织专用收款收据复印件1份、仙桃市龙华山街道办事处丁刘村民委员会出具的证明复印件1份，以证明仙桃市一诺坊蛋品有限公司使用案涉土地的依据。 3、仙桃市龙华山街道办事处丁刘村民委员会的请示报告复印件1份、丁刘村五组土地租赁款分配方案复印件1份、湖北省农村集体经济组织专用收款收据复印件6份、2015年丁刘村五组分配款项明细表复印件1份、丁刘村五组征地款分配群众复印件1份、会议记录复印件2份、丁刘村五组土地租赁款征地分配表复印件1份，以证明仙桃市一诺坊蛋品有限公司使用案涉土地得到仙桃市龙华山街道办事处丁刘村民委员会村民、仙桃市龙华山街道办事处丁刘村民委员会、仙桃市龙华山街道办事处的支持。 4、咸蛋生产车间建设工程合同复印件1份、咸蛋车间水电安装合同复印件1份、咸蛋车间土方回填合同复印件1份、鸭蛋快速腌制设备加工定做合同复印件1份、产品加工定做合同复印件1份、锅炉购销合同书复印件1份，以证明仙桃市城市管理执法局的案涉行政行为将导致仙桃市一诺坊蛋品有限公司遭受巨大实际损失，仙桃市一诺坊蛋品有限公司仅建设厂房等支出就高达数百万元。 5、仙桃市城市管理执法局自行拆除通知书照片打印件1份、仙桃市城市管理执法局立案通知书照片打印件1份、仙桃市城市管理执法局询问通知书照片打印件1份、仙桃市龙华山街道办事处规划建设管理办公室通知照片打印件1份，以证明仙桃市城市管理执法局实施了不合法的行政行为。 被告仙桃市城市管理执法局辩称，根据相应文件的规定，仙桃市城市管理执法局负责违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条处罚事项以及依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条对违法建设工程查封、拆除的相关职责，原仙桃市规划局负责违法建设工程的认定。仙桃市城市管理执法局执法主体合格，依法履职，适用法律正确，程序合法。被诉自行拆除通知书不属于行政处罚，即使是行政处罚，也未超过行政处罚的法定期限。案涉土地租赁是另一法律关系，应另案诉讼。请求驳回原告仙桃市一诺坊蛋品有限公司的诉讼请求。 被告仙桃市城市管理执法局在法定期限内向本院提供了以下证据： 1、仙桃市规划局编号【2018】2-008违法建设认定书复印件1份、仙桃市城市管理执法局违法建设案件转办通知单复印件1份、仙桃市城市管理执法局现场勘验笔录复印件1份、仙桃市城市管理执法局现场证物照片复印件5张、仙桃市城市管理执法局自行拆除通知书（存根）复印件1份、仙桃市城市管理执法局立案审批表复印件1份、仙桃市城市管理执法局立案通知书复印件1份、仙桃市城市管理执法局询问通知书复印件1份、仙桃市城市管理执法局于2018年12月25日对付义峰的询问笔录复印件1份、仙桃市城市管理执法局于2018年12月25日对刘志华的询问笔录复印件1份、关于丁刘村一诺坊蛋品有限公司违法建设的调查报告复印件1份、仙桃市城市管理执法局案件合议记录复印件1份、仙桃市城市管理执法局行政处罚事先告知书复印件1份、仙桃市城市管理执法局行政处罚听证告知书复印件1份、送达回执复印件5份，以证明仙桃市城市管理执法局于2018年11月2日作出自行拆除通知书证据充分，程序合法。 2、仙桃市规划局出具的关于仙桃市一诺坊蛋品有限公司位于规划区范围内的证明复印件1份、湖北省仙桃市城乡总体规划（2008-2030）规划区城乡统筹规划图复印件1份，以证明仙桃市一诺坊蛋品有限公司的案涉钢构厂房位于仙桃市城市规划区内。 被告仙桃市城市管理执法局在法定期限内向本院提供了以下依据：《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发【2015】37号）、《中共湖北省委、湖北省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（鄂发【2016】38号）、《中共仙桃市委、仙桃市人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（仙发【2017】9号）、《仙桃市机构编制委员会关于印发仙桃市城市管理执法局（仙桃市城市管理局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（仙编发【2017】47号）、国务院法制办公室秘书行政司对四川省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法【2000】68号）的答复（国法秘函【2000】134号）。 经庭审质证，仙桃市城市管理执法局对仙桃市一诺坊蛋品有限公司提供的证据1没有异议，对仙桃市一诺坊蛋品有限公司提供的证据2、3、4、5有异议。仙桃市一诺坊蛋品有限公司对仙桃市城市管理执法局提供的证据1、2有异议。 本院对上述证据认证如下：仙桃市一诺坊蛋品有限公司提供的证据1中，汪利娟与徐敌的结婚证复印件、徐敌的居民身份证复印件、徐敌的常住人口登记卡复印件与本案没有关联性，本院不予采信；其他证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。仙桃市一诺坊蛋品有限公司提供的证据2、3、4，与本案没有关联性，本院不予采信。仙桃市一诺坊蛋品有限公司提供的证据5中，仙桃市城市管理执法局自行拆除通知书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；仙桃市城市管理执法局立案通知书、仙桃市城市管理执法局询问通知书、仙桃市龙华山街道办事处规划建设管理办公室通知与本案没有关联性，本院不予采信。仙桃市城市管理执法局提供的证据1中，仙桃市规划局编号【2018】2-008违法建设认定书复印件、仙桃市城市管理执法局违法建设案件转办通知单复印件、仙桃市城市管理执法局现场勘验笔录复印件、仙桃市城市管理执法局现场证物照片复印件具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信；仙桃市城市管理执法局自行拆除通知书（存根）及送达回执，因仙桃市城市管理执法局自行拆除通知书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据均在仙桃市城市管理执法局于2018年11月2日作出自行拆除通知书之后产生，与本案没有关联性，本院不予采信。仙桃市城市管理执法局提供的证据2，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。 经审理查明，仙桃市一诺坊蛋品有限公司于2016年12月13日成立，法定代表人为汪利娟。仙桃市一诺坊蛋品有限公司的案涉钢构厂房位于仙桃市龙××街道办事处××组，在仙桃市城市规划区内。仙桃市一诺坊蛋品有限公司的案涉钢构厂房未经原仙桃市规划局批准，已经建成。仙桃市城市管理执法局于2018年11月2日对汪利娟作出自行拆除通知书，并留置送达。 本院认为，本案争议的焦点有二个：1、仙桃市城市管理执法局对仙桃市一诺坊蛋品有限公司的案涉钢构厂房是否具有查处的职权；2、仙桃市城市管理执法局于2018年11月2日作出的自行拆除通知书是否合法。本院评析如下： 一、仙桃市城市管理执法局对仙桃市一诺坊蛋品有限公司的案涉钢构厂房是否具有查处的职权 根据《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发【2015】37号）第四项、第五项、第六项、第七项，《中共湖北省委、湖北省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（鄂发【2016】38号）第三项、第四项、第五项，《中共仙桃市委、仙桃市人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（仙发【2017】9号）第三项、第四项、第五项，《仙桃市机构编制委员会关于印发仙桃市城市管理执法局（仙桃市城市管理局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（仙编发【2017】47号）的规定，仙桃市城市管理执法局作为在仙桃市城市管理领域行使城市管理和城市管理执法职能的行政机关，具有依法查处仙桃市城市规划区内违法建设的职权，有权依法对违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的违法建设限期拆除，有权依法对违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定的违法建设责令限期拆除。 《中华人民共和国城乡规划法》第二条第三款规定：本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。仙桃市一诺坊蛋品有限公司的案涉钢构厂房位于仙桃市龙××街道办事处××组，在仙桃市城市规划区内，相应土地的性质对其在仙桃市城市规划区内没有影响。仙桃市一诺坊蛋品有限公司的案涉钢构厂房没有经过原仙桃市规划局批准，已经建成，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款的规定。仙桃市城市管理执法局依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第一项的规定，对仙桃市一诺坊蛋品有限公司的案涉钢构厂房有权依法查处。 二、仙桃市城市管理执法局于2018年11月2日作出的自行拆除通知书是否合法 《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。关于责令改正或者限期改正违法行为是否属于行政处罚的问题。首先，行政处罚与责令改正或者限期改正违法行为概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁；而责令改正或者限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。其次，两者性质、内容不同。行政处罚是法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒；而责令改正或者限期改正违法行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。第三，两者的规制角度不同。行政处罚是从惩戒的角度，对行政相对人科处新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受罚；而责令改正或者限期改正违法行为则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。第四，两者形式不同。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类，具体有：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等；而责令改正或者限期改正违法行为，因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。综上，责令改正或者限期改正违法行为是与行政处罚不同的一种行政行为。故责令限期拆除不属于行政处罚，属于行政命令。 仙桃市城市管理执法局于2018年11月2日作出的自行拆除通知书，系仙桃市城市管理执法局作出的责令仙桃市一诺坊蛋品有限公司限期拆除案涉钢构厂房的行政命令，如果仙桃市一诺坊蛋品有限公司逾期未自行拆除，则面临强制拆除的后果，故对仙桃市一诺坊蛋品有限公司的权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。上述自行拆除通知书通知的对象是汪利娟，而案涉钢构厂房的所有人××坊蛋品有限公司，汪利娟只是仙桃市一诺坊蛋品有限公司的法定代表人，故仙桃市城市管理执法局自行拆除通知书通知的相对人不当。《中华人民共和国城乡规划法》没有设定县级人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除所要遵循的具体程序性义务，但并不意味着行政机关就可以不要程序，在行使职权时的方式、步骤、顺序、时限上享有绝对的自由裁量权。程序合法的底线在于正当程序原则，行政机关在此情况下应当遵循这一法律原则。根据正当程序原则的要求，行政机关作出影响当事人权益的行政行为时，应当履行事先告知、说明根据和理由、听取相对人的陈述和申辩、事后为相对人提供相应的救济途径等正当法律程序。本案中，仙桃市城市管理执法局于2018年6月6日收到仙桃市规划局编号【2018】2-008违法建设认定书后，于2018年11月2日才进行现场勘查，并于同日作出自行拆除通知书。仙桃市城市管理执法局没有提供证据证明其在作出自行拆除通知书前，履行了事先告知、说明根据和理由、听取相对人的陈述和申辩等正当法律程序，属于违反法定程序。 综上，仙桃市城市管理执法局于2018年11月2日作出的自行拆除通知书违反法定程序，依法应予以撤销。仙桃市一诺坊蛋品有限公司要求确认上述自行拆除通知书违法，没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定，判决如下： 撤销被告仙桃市城市管理执法局于2018年11月2日作出的自行拆除通知书。 案件受理费50元，由被告仙桃市城市管理执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省汉江中级人民法院。 审 判 长  刘拥军 人民陪审员  傅正江 人民陪审员  田泳泉 二〇一九年七月四日 书 记 员  李 平