贵州省独山县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2726行初60号 原告谭诗永，男，1967年08月12日生，布依族，住都匀市。 原告吴朝荣，男，1967年03月25日生，布依族，住都匀市。 原告谭学荣，男，1953年05月25日生，汉族，住都匀市。 原告谭忠国，男，1986年09月06日生，汉族，住都匀市。 原告谭明俊，男，1974年01月27日生，汉族，住都匀市。 原告谭学明，男，1970年09月18日生，汉族，住都匀市。 原告吴朝林，男，1972年07月02日生，布依族，住都匀市。 原告谭忠基，男，1964年05月20日生，汉族，住都匀市。 原告谭诗伟，男，1961年03月29日生，布依族，住都匀市。 原告谭忠顶，男，1967年11月02日生，汉族，住都匀市。 原告谭忠亮，男，1988年12月23日生，汉族，住都匀市。 原告吴朝龙，男，1975年03月28日生，布依族，住都匀市。 原告谭大鹏，男，1991年07月06日生，汉族，住都匀市。 原告谭明福，男，1989年07月13日生，汉族，住都匀市。 原告：吴朝焕，男，1970年12月25日生，布依族，住都匀市。 原告谭永新，男，1976年10月26日生，汉族，住都匀市。 原告吴朝红，男，1970年11月13日出生，布依族，住都匀市。 原告谭明彪，男，1960年02月25日生，汉族，住都匀市。 原告谭永龙，男，1980年01月20日生，汉族，住都匀市。 原告金泽顺，男，1968年04月16日生，汉族，住都匀市。 原告许德芬，女，1945年04月22日生，汉族，住都匀市。 诉讼代表人谭诗永，男，1967年8月12日生，布依族，贵州省都匀市人，现住都匀市。 诉讼代表人吴朝焕，男，1970年12月25日生，布依族，贵州省都匀市人，现住都匀市。 委托诉讼代理人宋瑭、胡蝶，贵州匡大律师事务所律师。 被告都匀市匀东镇人民政府，地址：贵州省黔南州都匀经济开发区大坪村，统一社会信用代码：11522700314388730R。 法定代表人陈定锦，镇长。 委托诉讼代理人董智先，贵州行者律师事务所律师。 被告都匀市人民政府，地址：都匀市文明路**市行政综合大楼，统一社会信用代码115227010098050165。 法定代表人邓忠学，市长。 委托诉讼代理人董智先，贵州行者律师事务所律师。 第三人都匀市匀东镇大坪村九组。 负责人石洪波，该组组长。 第三人熊方举，男，1958年8月28日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人扶德炯，男，1954年11月15日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人扶元煌，男，1980年2月2日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人扶元文，男，1978年9月9日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人韦兴祥，男，1980年9月15日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人扶元伍，男，1982年12月27日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人熊方成，男，1967年8月30日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人熊方仕，男，1981年7月3日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人熊银辉，男，1981年10月7日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人熊礼辉，男，1980年8月1日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人吴朝发，男，1983年4月12日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人扶德昌，男，1954年5月25日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人扶元松，男，1980年9月17日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人扶元学，男，1974年9月21日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人莫崇邦，男，1963年8月18日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人杨文明，男，1979年5月21日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人扶元洪，男，1980年10月27日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人罗端福，男，1973年3月8日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人罗端杨，男，1970年5月5日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人罗端荣，男，1965年10月5日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人扶元凯，男，1984年2月22日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 第三人熊方友，男，1958年8月28日生，贵州省都匀市人，现住都匀市。 上述谭诗永等21原告（至判决主文前简称原告）因不服都匀市匀东镇人民政府（至判决主文前简称匀东镇政府）作出的土地权属行政裁决、及都匀市人民政府作出的行政复议决定，于2019年3月13日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理并要求原告补正了诉讼材料后，于4月2日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于201年6月11日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人谭诗永及委托诉讼代理人宋瑭、胡蝶，匀东镇政府、都匀市人民政府的委托诉讼代理人董智先，第三人熊方举等22人到庭参加诉讼，第三人都匀市匀东镇大坪村九组经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 匀东镇政府于2018年11月29日作出匀东府决【2018】11号《关于大坪村九组水竹寨与竹埂寨“梭水岩”林地权属争议处理决定》，对原告与熊方举等22位第三人争议的“梭水岩”林地，决定归第三人匀东镇大坪村九组农民集体所有，原告不服，向都匀市人民政府申请行政复议，都匀市人民政府于2019年2月27日作出匀府行复决字【2019】1号行政复议决定，维持匀东镇政府作出的《关于大坪村九组水竹寨与竹埂寨“梭水岩”林地权属争议处理决定》。 原告诉称，一、二被告作出匀东府决【2018】11号、匀府行复决字【2019】1号行政决定，严重违反法定程序。根据法律的相关规定，土地分为国有土地和集体土地，集体土地的所有权主体为村民委员会、村民小组、集体经济组织，个人对土地仅享有使用权，本案申请行政裁决的是“都匀市匀东镇大坪村九组水竹寨22户村民”与“都匀市匀东镇大坪村九组竹埂寨21户村民”之间发生的林地权属争议，属于单位之间的争议，根据土地管理法第十六条的规定，单位之间的争议，应当由县级以上人民政府处理，匀东镇人民政府无权处理本争议，都匀市人民政府维持匀东镇政府的处理决定，严重违反了法定程序。二、二被告作出匀东府决【2018】11号、匀府行复决字【2019】1号行政决定，适用法律错误，且依据不足。二被告依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，即“根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权：（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的……”，认定争议地归大坪村九组所有，是对该规定的错误理解和适用，本案争议林地的权属自1980年始就划归原告所有，至今未发生所有权变更，尽管原告所在的村组历经多次变更，但并未将田土、山林重新划分或合并，也没有证据可证实因管理体制发生变化导致自然寨间田土及山林共同共有。三、原告已向被告提供能够确定土地权属的凭证，被告未认可就作出处理决定，明显不当。本案唯一载明争议林地状况的证据材料是当时担任普龙大队第五生产队会计谭光贤笔记本中记录的1980年《分山协议》，记录无相关人员签字或盖章，是限于当时的行文规范意识薄弱，且也无法预见会产生争议，二被告在没有其他证据推翻该《分山协议》的情况下，将林地确权给大坪村九组，没有尊重历史和现实情况。诉讼请求撤销匀东府决【2018】11号《关于大坪村九组水竹寨与竹埂寨“梭水岩”林地权属争议处理决定》，和匀府行复决字【2019】1号行政复议决定，并责令重新作出处理决定。 原告提供了以下证据： 1、原告身份证复印件。拟证明原告主体适合。 2、1980年5月6日竹埂寨与水竹寨分山林、谭光贤的作业本、练习本、贵州省都匀县牛场公社普龙竹埂小队现金账。拟证明：（1）争议山林经当时都匀县坝固区牛场公社普龙大队第五生产队村组领导分配系原告所有；（2）谭光贤系都匀县坝固区牛场公社普龙大队第五生产队会计，当时的记录均没有盖章和签字的习惯，应以当时的行文习惯作为认定事实的依据。 3、原都匀县坝固区牛场公社普龙大队第五生产队历史演变过程。拟证明竹埂寨的村组变更经历，与证据2相互印证了竹埂寨与水竹寨划分山林的事实。 4、《都匀市匀东镇人民政府关于大坪村九组水竹寨与竹梗寨“梭水岩”林地权属争议处理决定》、《都匀市人民政府行政复议决定书》。拟证明二被告确认争议山林系第三人大坪村九组所有，该认定严重违反法定程序、适用法律有误、证据不足的事实。 5、谭学良、李明高的调查笔录。拟证明1980年5月6日分山林的内容记录者谭光贤，当时系坝固区牛场公社普龙大队第五生产队会计，以及1980年包产到户时，划分山林土地是以本队队长决定划分区域后，各生产队会计形成书面记录后即可，并未形成加盖公章及主管人员签字的习惯。 6、都匀县集体山林管理证。拟证明该14份集体山里管理证的内容填报人员系谭光贤，与其遗留的笔记本内笔迹一致，进一步证实谭光贤当时系普龙大队第五生产队的会计，包产到户后统计、填报本队的承包地、集体土地等事宜属于当时会计的工作范畴，还证实1980年划分山林时，由原告组成的竹埂寨对本集体土地享有所有权，本案属于单位之间的争议。 7、申请李明高出庭作证。李明高证明：谭光贤曾系普龙大队第五生产队的会计，当时生产队没有公章。 二被告对原告的上述证据提出如下质证意见：证据1无异议，证据2-3的质证意见与作出的匀东府决【2018】11号决定的认证意见一致，证据4的三性均无异议，证据5、6与本案二被告的被诉行政行为没有任何关系，不发表意见，证据7不属实。熊方举等第三人的意见与二被告的质证意见一致。 被告匀东镇政府辩称，水竹寨22户村民于2017年11月向镇政府申请行政裁决，经镇政府交由镇人民调解委员会调查处理，在调解无效的情况下于2018年11月29日作出处理决定，该行政行为具有事实及法律依据，依法应当维持。土地管理法规定的单位是指村集体经济组织，而本案争议的双方是大坪村**的村民，虽然人数较多，但仍属个人之间发生的争议。原告的诉求没有事实依据，依法应当驳回。 被告匀东镇政府提供以下证据： 1、行政裁决申请书；2、证据。拟证明匀东镇政府处理决定的来源是由于22户第三人的行政裁决申请。 3、受理通知书。拟证明匀东镇人民政府依法受理了第三人申请。 4、调解通知、送达回证等。拟证明匀东镇人民政府作出土地裁决后，原告不服，向都匀市人民政府提出行政复议，后被市政府撤销，并且将撤销决定送达了双方。 5、调解签到册、调解（调查）笔录。拟证明原来的行政处理决定被撤销后，匀东镇人民政府再次进行调解，调解不成后，再次作出本案的行政裁决。 6、通话记录。 7、关于大坪村九组水竹寨与竹梗寨“梭水岩”林地权属争议作出处理决定的函。 8、都匀市匀东镇党政人大办公室发文处理签。 9、关于大坪村九组水竹寨与竹梗寨“梭水岩”林地权属争议作出处理决定及送达回证。 10、行政复议申请书。 11、都匀市人民政府提出行政复议通知书 12、都匀市匀东镇人民政府撤销行政处理决定书及送达回证。 13、都匀市人民政府终止行政处理决定书。 15、都匀市匀东镇人民政府发文处理签。 16、关于大坪村九组水竹寨与竹梗寨“梭水岩”林地权属争议作出处理决定及送达回证。 17、调解图片。 证据6-17拟证明作出的决定事实清楚，程序合法。 原告对匀东镇政府提供的证据提出如下质证意见：证据1与本案无关，不能证明被诉行政行为的合法性，证据2中九组组长和匀东镇大坪村村委会出具的证据真实性、合法性均有异议，证据2中的合同书中没有相关人员签字，盖章，也没有原件核对，证明目的不予认可，证据3-5真实性无异议，该组证据只能证实调解的过程，与本案的行政行为是否合法没有关联，证据6-17的真实性无异议。 熊方举等第三人对匀东镇政府提供的所有证据均无异议。 被告都匀市人民政府辩称，在依法受理原告的复议申请后，经审查匀东镇政府有事实及法律依据，据此作出维持的复议决定，该决定事实及法律依据，程序合法，依法应当维持。 被告都匀市人民政府在法定期限内提供了以下证据： 1、行政复议申请书及委托书（1-10页）。拟证明原告向市政府提出行政复议的由来。 2受理决定和送达证（11-18页）。拟证明都匀市人民政府收到原告的行政复议申请后，依法受理，并送达相关文件。 3、21原告户提交的证据（19-43页）。 4、处理决定（44-50页）。 5、21户原告提交的证据（51-60页）。 6、行政复议决定的送达回证（61-75页）。 上述证据拟证明原告向市政府提出行政复议的由来及复议决定认定事实清楚、程序合法。 原告对都匀市人民政府提供的证据提出如下意见：证据1无异议，证据2证据真实性有异议，其中11页存在明显修改痕迹，对其他证据的真实性无异议。 熊方举等第三人对都匀市人民政府提供的证据无异议。 熊方举等22名第三人述称，二被告作出的处理决定和复议决定正确。 熊方举等22名第三人提供了争议土地勘测征地表及兑现表。拟证明征收时原告认可争议地归集体，但在征收款发放后，就认为归属于原告。原告对证据三性无异议，证明目的有异议，认为该证据只能证明征收的土地在大坪村九组，并不能证明行政机关确认权属归第三人所有，谭诗永是代竹埂寨村民领取补偿款，征收机构也是基于21户村民的委托而发放补偿款。 第三人匀东镇大坪村九组经传票传唤未到庭参加诉讼，也未答辩和未提供证据。 因本案应当先判定匀东镇政府是否按照申请裁决的事项作出裁决结果，故对二被告所作出的行政行为的事实及过程性证据予以确认，原告在诉讼中提供的证据与其在行政裁决中提供的一致，故对其在行政裁决中提供了相关证据的事实予以确认，熊方举等第三人提供的证据，原告及被告对其真实性无异议，证明了原告与熊方举等第三人间土地权属争议产生的原因，予以确认。 经审理查明，现匀东镇大坪村九组是在2004年时，由狮子坡、水竹寨、竹埂寨三个自然寨组成，其中水竹寨、竹埂寨曾于1978年分为两个组（生产队），1988年又合并为一个组（原普龙村五组），原告属竹埂寨村民，熊方举等第三人属水竹寨村民。2016年因312国道改扩建设，“梭水岩”林地21.3933亩被征收获得795033.86元的征收补偿款，该款由原告谭诗永领取后分发给了竹埂寨村民，引发熊方举等第三人与原告的补偿款分配纠纷，经匀东镇人民调解委员会调解未果后，熊方举等第三人以水竹寨22户村民作为申请人向匀东镇政府申请行政裁决，请求依法裁决“梭水岩”林地属水竹寨和竹埂寨共有，熊方举等第三人及原告提交了在本案诉讼中提交的证据材料，匀东镇政府经调查后于2018年6月21日作出了匀东府决【2018】3号林地权属争议处理决定：1、争议林地所有权属于现匀东镇大坪村九组农民集体所有，林地所带来的收益归所有人享有；2、被申请人（原告）须在收到本处理决定之日起15日内退还争议林地补偿款795033.86元，交由组集体作为今后该组公益事业所用。在原告申请复议过程中的11月15日，匀东镇政府自行撤销了该处理决定，并于11月29日作出了本案被诉的处理决定，即匀东府决【2018】11号《关于大坪村九组水竹寨与竹埂寨“梭水岩”林地权属争议处理决定》，原告不服，于2019年1月4日再向都匀市人民政府申请行政复议，都匀市人民政府于同日受理，于2月27日作出匀府行复决字【2019】1号行政复议决定，以相同的事实和理由维持了匀东镇政府作出的匀东府决【2018】11号《关于大坪村九组水竹寨与竹埂寨“梭水岩”林地权属争议处理决定》。在纠纷调解过程中，大坪村九组组长石洪波出具《证明》，称“梭水岩”林地补偿款归水竹寨、竹埂寨所有，狮子坡不参与分配。 本院认为，审查本案被诉行政行为的合法性，应当先判明当事人申请裁决的权利性质，对于土地权属而言，存在着所有权权利的争议和土地使用权权利的争议。本案所涉的是农村集体土地的权属，根据土地管理法第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。从以上规定可知，农村集体土地的所有权权利人只能是农村集体经济组织，或村民委员会、村民小组，在集体的土地所有权制度中，不存在土地的个人所有。大坪村九组由竹埂寨、水竹寨、狮子坡三个自然村寨组成，争议在竹埂、水竹两个自然村寨村民之间产生，虽然水竹寨与竹埂寨曾分属不同的村民小组，且双方人数众多，但在2004年与其他村民小组合并后，其原所属的村民组已不存在，本案申请土地权属行政裁决的申请人为水竹寨的22户村民，被申请人为竹埂寨的21户村民，故双方的土地权属争议属个人之间的争议。熊方举等22名第三人申请裁决的事项为双方共有，该请求裁决事项虽未明确系所有权争议还是使用权争议，但对土地权属而言，个人之间产生土地权属争议只能是使用权权属争议，即土地征收前的经营、管理权争议，从大坪村九组狮子坡自然寨对争议地的意见，亦可表明了争议地仅在同一个村民组中的两个自然寨间发生争议。匀东镇政府对熊方举等22名第三人申请裁决的事项作出争议地属大坪村九组集体所有的裁决，规避了双方土地权属争议的实质，从而亦导致该行政裁决适用法律法规错误，都匀市人民政府复议维持该行政裁决不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销被告都匀市匀东镇人民政府作出的匀东府决【2018】11号《关于大坪村九组水竹寨与竹埂寨“梭水岩”林地权属争议处理决定》行政行为。 二、撤销被告都匀市人民政府作出的匀府行复决字【2019】1号行政复议决定。 三、被告都匀市匀东镇人民政府在本判决生效60日内重新作出土地争议行政裁决。 案件受理费50元，由被告都匀市匀东镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数递交上诉状副本，交纳上诉费，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  莫义军 人民陪审员  王保成 人民陪审员  杨华辉 二〇一九年七月十五日 法官助理陆盛姗 书记员董洹 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。