安徽省阜阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖12行终196号上诉人（一审原告）冷景华，男，汉族，1944年1月20日出生，住安徽省太和县。委托代理人曾庆超，安徽国恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）阜阳市自然资源和规划局，住所地阜阳市清河东路**，统一社会信用代码11341200MB19391321。法定代表人杨增泓，该局局长。委托代理人曹炯，该局工作人员。委托代理人师博，该局法律顾问。一审第三人中国移动通信集团安徽有限公司阜阳分公司，住，住所地阜阳市颍州区南京路**/div>法定代表人孙卫祥，经理。委托代理人杨金龙，安徽尊天律师事务所律师。委托代理人任俊，安徽尊天律师事务所实习律师。上诉人冷景华因行政复议决定一案，不服安徽省太和县人民法院作出的（2018）皖1222行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。冷景华向一审法院诉称，涉案土地系冷景华合法所有的承包地，面积为615.68平方米（承包证面积为1.155亩），该土地符合太和县阮桥镇土地利用总体规划。2001年4月16日，太和县阮桥镇人民政府（以下简称“阮桥镇政府”）与冷景华签订《征地购房协议》，购买了冷景华该宗土地和房屋及地上附属物。后因阮桥镇政府未办理合法用地审批手续，构成非法占地，被太和县国土资源局作出太国土（监）字（2013）第3号处罚决定：责令其退还非法所占615.68平方米土地，并处以每平方米10元罚款。该宗土地使用权归冷景华合法所有。但太和县国土资源局于2002年10月28日给中国移动通信集团安徽有限公司阜阳分公司（以下简称“中国移动阜阳分公司”）颁发了太国用（2002）字第0583号国有土地使用证，准其建通讯基站，该基站位于冷景华的该宗地范围内，给冷景华及家人的生活和身体健康造成了极大损害。冷景华于2018年4月25日向阜阳市自然资源和规划局申请行政复议，请求撤销太和县国土资源局给中国移动阜阳分公司颁发的太国用（2002）字第0583号国有土地使用证，但该局却以冷景华没有提供证据证明太和县国土资源局的土地登记行为侵犯了其合法权益为由驳回了其请求。故提起行政诉讼，请求法院判决撤销阜阳市自然资源和规划局作出的阜国土资复字[2018]5号行政复议决定；判令阜阳市自然资源和规划局履行复议职责，撤销太和县国土资源局为中国移动阜阳分公司颁发的太国用（2002）字第0583号国有土地使用证。一审法院经审理查明，1998年12月20日，中国移动阜阳分公司与阮桥镇政府签订基站用地协议，阮桥镇政府将位于阮桥镇阮桥行政村面积134.6平方米国有土地使用权给中国移动阜阳分公司使用。2002年1月1日，阜阳分公司提出该宗土地登记申请，申请办理该宗国有土地使用权证，向登记机关提交了土地权属证明资料。土地登记机关根据中国移动阜阳分公司提供的资料，经审核认为，中国移动阜阳分公司申请颁发的土地，权属来源合法，界址清楚，面积准确，符合土地登记条件。土地登记机关为中国移动阜阳分公司登记颁发太国用字（2002）第031号国有土地使用权证，后因该公司名称变更，提出变更申请，太和县人民政府为中国移动阜阳分公司变更颁发了太国用字（2002）第0583号国有土地使用权证。2001年4月16日，太和县阮桥乡人民政府与冷景华签订《征地购房协议》，购买冷景华土地和房屋及土地上的附属物。2005年4月5日，太和县人民政府为冷景华颁发太和县农地承权（FTRRQ）第0364号《农村土地承包经营证》。后冷景华以持有的承包经营权证向太和县国土资源局申请对阮桥镇人民政府侵占其承包地的行为进行行政处罚。太和县国土资源局于2012年11月26日作出了立案处理，依法进行调查后，认定阮桥镇人民政府购买冷景华的土地和房屋及土地上的附属物后，并没有改变土地、房屋现状，但该行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，构成非法占地，于2013年1月16日对阮桥镇政府作出责令退还非法占用的土地并予以罚款的行政处罚。2018年4月25日冷景华向阜阳市自然资源和规划局提出申请，要求撤销太和县国土资源局为中国移动阜阳分公司颁发的太国用（2002）字第0583号国有土地使用证。阜阳市自然资源和规划局于2018年6月29日作出阜国土资复[2018]5号行政复议决定，以冷景华与中国移动阜阳分公司使用的涉案土地不具有法律上的利害关系为由，驳回了冷景华的行政复议申请。冷景华不服，向法院提起行政诉讼。另查明，原阜阳市国土资源局于2019年2月20日与阜阳市城乡规划局合并，成立阜阳市自然资源和规划局，涉及土地行政管理职权，由阜阳市自然资源和规划局行使，单位合并已经阜阳市机构委员会颁发统一社会信用代码证。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。该条例第四十八条规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。本案中，中国移动阜阳分公司基站所使用的涉案土地系太和县人民政府于2002年注销原土地登记后依法收回的国有土地，且太和县人民政府对该宗土地进了行政登记，并为中国移动阜阳分公司颁发了国有土地使用权证书。冷景华在向阜阳市自然资源和规划局申请行政复议时，提供的太和县农地承权（FTRRQ）第0364号《中华人民共和国农村土地承包经营证》，是2005年4月5日由太和县人民政府颁发的，且该承包经营权证内容不能证明中国移动阜阳分公司基站使用的涉案国有土地包含其中，故阜阳市自然资源和规划局认为冷景华与中国移动阜阳分公司的土地登记行为不具有法律上的利害关系，且不侵犯其合法权益的观点，应予以支持。阜阳市自然资源和规划局作出的阜国土资复字[2018]5号行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以支持。因冷景华与被诉的涉案土地登记行为不具有法律上的利害关系，其请求判决阜阳市自然资源和规划局履行撤销中国移动阜阳分公司取得的涉案国有土地使用权证法定职责的诉讼请求无事实证据和法律依据，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回冷景华的诉讼请求。案件受理费50元，由冷景华负担。冷景华上诉称，涉案土地系冷景华合法所有的承包地。2001年4月16日阮桥镇政府与冷景华签订了征收购房协议，后太和县国土资源局对阮桥镇政府的行为进行了行政处罚，责令其退还非法占有的土地退还给冷景华，说明该宗土地使用权性质恢复至2001年4月16日之前的状态。太和县国土资源局于2002年10月28日向中国移动阜阳分公司颁发国有土地使用证，准其建通讯基站，该基站位于冷景华的该宗土地范围内。请求二审法院撤销一审判决，撤销阜阳市自然资源和规划局作出的阜国土资复字[2018]5号行政复议决定，并判令阜阳市国土资源和规划局撤销太和县自然资源和规划局（太和县国土资源局）给中国移动阜阳分公司颁发的太国用（2002）字第0583号国有土地使用证。冷景华向一审法院提交的证据有：1、冷景华身份证，用于证明其诉讼主体资格。2、冷景华的农地承权（FTRRQ）第0364号《农村土地承包经营证》、太和县国土局太国土（监）字（2013）第3号处罚决定书。用于证明涉案土地使用权为冷景华合法所有，且中国移动阜阳分公司所建基站位于冷景华土地范围内的事实。3、太国用（2002）字第0583号国有土地使用证。用于证明太和县国土资源局违法颁证的事实。4、中国移动阜阳分公司在涉案土地上违法建设通讯基站的现场照片。用于证明太和县国土资源局违法颁证行为给冷景华造成侵害的事实。5、阜阳市国土资源局阜国土资复（2018）5号行政复议决定书。用于证明该局违法行为存在的事实。阜阳市自然资源和规划局向一审法院提交的证据及依据有：1、行政复议申请书及申请人提供证据材料（证据目录、身份证、土地承包证、处罚决定书、国有土地使用证、现场照片）；2、行政复议受理通知书。用于证明对冷景华提出的行政复议申请，该局依法受理的事实。3、行政复议书面答复通知书；4、行政复议答复书；5、被申请人太和县国土资源局提供的证据材料（对阮桥镇人民政府行政处罚卷宗、安徽省移动通信有限集体公司阜阳分公司土地申报登记卷宗）。用于证明冷景华使用的是集体农用地，与安徽省移动通信有限集体公司阜阳分公司使用的国有建设用地之间没有法律上的利害关系；该公司申请国有建设用地使用权登记时，太和县国土资源局进行了地籍调查，界址清楚，权属来源合法。6、阜国土资复（2018）5号行政复议决定书。用于证明该局在查明事实的基础上，依法作出行政复议决定书。7、相关文书送达回证。用于证明该局依法将相关法律文书送达行政复议当事人。经庭审举证质证，冷景华对阜阳市自然资源和规划局提举的证据1-5的真实性均无异议，对证明目的有异议。其认为，上述证据足以证明中国移动阜阳分公司所建的基站侵犯了其合法权益。该院认为，阜阳市自然资源和规划局提举的证据1-5，具有证据的真实性、合法性和关联性，且能相互印证，证明该局对冷景华作出的复议决定认定事实清楚，冷景华的异议理由无证据证明，故对上述证据予以采信。冷景华对阜阳市自然资源和规划局提举的证据6、7无异议，该院予以采信。阜阳市自然资源和规划局对冷景华所举证据1-5的真实性无异议，对证明目的有异议，该局认为，涉案行政复议决定事实清楚，程序合法，冷景华提供的证据不能证明其与涉案土地登记行为有利害关系。该院认为，冷景华的证明目的不能成立，故对冷景华提举的证据1-5不予采信。经审查，二审对阜阳市自然资源和规划局所举证据及冷景华所举证据一的真实性及证明目的予以认定；对冷景华所举证据二、三、四、五的真实性予以采信、证明目的不予采信。二审经审理查明，1998年12月20日，安徽移动通信公司太和分公司与阮桥镇政府签订《基站用地协议》。协议约定：阮桥镇政府将位于阮桥镇阮桥行政村东1.6米，南北11.6米的土地给安徽移动通信公司太和分公司使用。安徽移动通信公司太和分公司一次性付给阮桥镇政府土地补偿费用六千元。2002年1月，安徽移动通信公司阜阳分公司申请办理该宗土地的登记颁证手续，并向土地登记机关提交了土地权属证明等资料。根据2002年1月22日太和县人民政府作出的政秘（2002）4号《关于安徽移动通信公司阜阳分公司用地的批复》载明，安徽移动通信公司阜阳分公司在太和县境内的19个铁塔、基站用地原属于国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”的规定，经研究决定依法收回原用地单位部分国有土地使用权，面积为3660.38平方米。注销原土地登记，同时以划拨方式供安徽移动通信公司阜阳分公司使用，作为铁塔、基站用地，希有关单位给予办理有关手续。其中包括位于阮桥乡，面积为134.56平方米的阮桥基站（原用地单位为阮桥乡政府）。土地登记机关经审核认为，安徽移动通信公司阜阳分公司申请颁证的土地权属来源合法、界址清楚、面积准确，符合土地登记条件。2002年1月23日，太和县人民政府为安徽移动通信公司阜阳分公司颁发了太国用字（2002）第031号国有土地使用权证。证载面积为134.6平方米。后因该公司名称变更为安徽移动通信有限责任公司阜阳分公司，该公司提出了变更登记申请，2002年10月28日，太和县人民政府为安徽移动通信有限责任公司阜阳分公司换发了太国用字（2002）第0583号国有土地使用权证。现该公司的名称已变更为中国移动通信集团安徽有限公司阜阳分公司。2001年4月16日，阮桥乡政府与冷景华签订了《征地购房协议》，协议约定，阮桥乡政府购买冷景华乡政府院内水泥路南面地皮及平方三间、东面偏房两间及院子。购买地皮为现有第二栋平房（保险所西侧，位置大致对齐）以北，第二栋平房流滴水1.5尺，滴水以北属乡政府所有。征地及购房附属物款共计三万元整。签订协议时阮桥乡政府先向冷景华付款1万元，余款午季征收后（10月30日前）再付清。现有地面上的树木成材树归冷景华所有，除第二栋平房后树自协议签订后两年伐掉，其余树木阮桥乡政府随时有权要求冷景华伐掉，阮桥乡政府不包赔冷景华任何损失。2005年4月5日，太和县人民政府为冷景华颁发了太和县农地承权（FTRRQ）第0364号《农村土地承包经营证》。证载承包地有三块，一块地的名称为“庄午”，面积为2.05亩；一块地的名称为“冷庄后”，面积为2.295亩；一块地的名称为“社会占地”，面积为1.155亩，以上合计5.5亩。2012年6月22日，冷景华以“其承包地中的1.55亩与阮桥镇政府相邻，2001年阮桥镇政府强行占用其半亩承包地，违法强行签订征地购房协议，并在上述侵占的承包土地上非法开发商品房”为由申请太和县国土资源局对阮桥镇政府进行行政处罚。太和县国土资源局经调查认为，阮桥镇政府2001年4月16日与冷景华签订了《征地购房协议》，购买冷景华的土地和房屋及地上附属物。土地面积615.68平方米，房屋建筑面积106.76平方米。该宗地符合阮桥镇土地利用总体规划。依据《中华人民共和国行政处罚法》第29条规定，其买卖行为两年内未被发现，不再给予行政处罚。但阮桥镇政府政府买地后一直未办理合法的用地审批手续，也未进行新的建设。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，构成非法占地。遂于2013年1月16日作出太国土（监）字（2013）第3号《关于对阮桥镇政府非法占地的处罚决定》：责令阮桥镇政府十五日内退还非法占用的土地615.68平方米；并处非法占用的土地615.68平方米每平方米10元罚款，共计6156.8元。根据2012年11月28日太和县国土资源局制作的现场勘测笔录显示，该块土地上并没有移动公司的信号塔。2018年4月25日，冷景华以“太和县国土资源局为中国移动阜阳分公司颁发的太国用（2002）字第0583号国有土地使用证所涉土地位于其1.155亩承包地范围内”为由向阜阳市自然资源和规划局提出申请，要求撤销该国有土地使用证。阜阳市自然资源和规划局于2018年6月29日作出阜国土资复[2018]5号行政复议决定，以冷景华与中国移动阜阳分公司使用的涉案土地不具有法律上的利害关系为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定驳回了冷景华的行政复议申请。冷景华不服，提起本案诉讼。另查明，原阜阳市国土资源局于2019年2月20日与阜阳市城乡规划局合并，成立阜阳市自然资源和规划局，涉及土地行政管理职权，由阜阳市自然资源和规划局行使，单位合并已经阜阳市机构委员会颁发统一社会信用代码证。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，冷景华提供的证据并不能证明中国移动阜阳分公司太国用（2002）字第0583号国有土地使用权证所涉土地位于其涉案承包地范围内，故冷景华与中国移动阜阳分公司涉案国有土地使用权证之间不具有法律上的利害关系。阜阳市自然资源和规划局作出的阜国土资复字[2018]5号行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。冷景华要求撤销该复议决定的诉讼请求不能成立，依法应不予支持。冷景华要求判令阜阳市自然资源和规划局履行复议职责，撤销中国移动阜阳分公司涉案国有土地使用权证的诉讼请求不能成立，依法应不予支持。综上，一审判决并无不当，应予维持。冷景华的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人冷景华负担。本判决为终审判决。审判长 张 辉审判员 周海龙审判员 杨 柳二〇一九年七月二十二日法官助理凡昊明书记员丁茹梦附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。