江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣行终246号上诉人（原审原告）黄越来，男，汉族，1977年5月4日出生，住寻乌县。被上诉人（原审被告）寻乌县人民政府，住所地：寻乌县行政中心大楼。法定代表人杨永飞，该县县长。委托代理人黄卫兵，寻乌县司法局副局长。委托代理人张明，江西公仁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）赣州市人民政府，住所地：江西省赣州市市政中心。法定代表人曾文明，该市市长。上诉人黄越来因诉寻乌县人民政府、赣州市人民政府集体土地征收补偿安置方案及不履行行政复议法定职责一案，不服赣州市中级人民法院（2018）赣07行初259号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提出行政诉讼应有具体的事实根据。本案中，黄越来径行向曾文明市长个人寄送快递，导致市政府行政复议经办机构未收到黄越来向市政府邮寄的行政复议申请书，黄越来起诉赣州市人民政府不履行行政复议职责的事实不存在。同时，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收的人民政府裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”上述规定明确，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的补偿安置方案不服的，应先行向市、县人民政府的上一级人民政府申请裁决，被征地集体经济组织和农民对市、县人民政府的上一级人民政府作出的行政裁决仍不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。黄越来径行提出行政复议，也不属于行政复议受理范围。综上，黄越来提出的行政诉讼，不符合起诉的条件，依法应驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项之规定，裁定驳回黄越来的起诉。上诉人黄越来不服原裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院违反法定程序。原审法院罔顾被上诉人逾期举证的事实，上诉人起诉寻乌县人民政府《寻乌县2018年县城棚户区（城中村）改造项目文峰乡长举村西面片区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称《征地补偿安置方案》）及赣州市人民政府不履行行政复议法定职责案2018年12月7日立案，2019年1月8日开庭，上诉人2019年1月7日才被原审法院通知领取被上诉人的答辩状及证据，被上诉人明显逾期举证，应视为没有证据，原审法院在此情况下，不仅未审查被诉补偿安置方案，而且还认定被上诉人赣州市人民政府未收到上诉人邮寄的《行政复议申请书》，明显违法。二、原审认定事实不清。上诉人实名通过邮政特快专递向被上诉人赣州市人民政府邮寄了《行政复议申请书》，收件人填的是被上诉人赣州市人民政府市长曾文明，邮寄单“内件品名”明确填写了《行政复议申请书》，作为市政府的法定代表人理应分清是信访行为还是行政复议行为，应按照职责移交负责具体办理行政复议的有关机构，原审法院认定被上诉人赣州市人民政府未收到《行政复议申请书》，明显认定事实不清。三、原审适用法律错误。上诉人就案涉《征地补偿安置方案》向被上诉人赣州市人民政府申请复议符合《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，原审法院引用《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》认定不属于行政复议受案范围系法律适用错误。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，程序违法，请求撤销原审裁定，撤销《征地补偿安置方案》，确认赣州市人民政府未在法定期限内就上诉人的行政复议申请作出答复的行为违法。被上诉人寻乌县人民政府答辩称：一、寻乌县2018年县城棚户区（城中村）改造项目的实施是为了公共利益，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入了国民经济和社会发展年度计划。二、寻乌县人民政府作出的案涉《征地补偿安置方案》实体与程序均合法，且上诉人黄越来在规定时间内签订了征收补偿协议和弃房声明，征收补偿也已经发放到位。三、上诉人黄越来未经复议（裁决）程序，依法不能直接对《征地补偿安置方案》提起行政诉讼。四、寻乌县人民政府已如期举证，不存在上诉人所称提交证据已过举证期限一说。按照法律规定，答辩人的举证期限从收到起诉状副本之日起计算15日，从原审法院寄给答辩人起诉材料的EMS查询记录及开庭时间看，原审法院是在答辩人举证期限内安排的开庭，答辩人在开庭前已提交了相关证据，不存在逾期举证的事实。综上，原审驳回起诉事实清楚，适用法律正确，请求维持原裁定，驳回上诉人的上诉。被上诉人赣州市人民政府未提供答辩意见。本院认为，关于征地补偿安置方案是否属于行政诉讼受案范围问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，首先，从土地征收补偿过程来看，市、县人民政府土地行政主管部门制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地补偿中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，还需相关征收部门继续组织实施，批准补偿安置方案具有阶段性特征。其次，从对被征收人的具体权利产生影响情况看，补偿安置方案本身一般并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，对被征收人产生直接影响的应当是相关征收部门根据补偿安置方案所组织实施的具体的补偿安置、搬迁等行为。最后，从征地补偿安置方案内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，具有抽象性，属于行政规范性文件范畴。因此，批准征地补偿安置方案属于过程性行为，征地补偿安置方案本身并不对被征收人权利义务产生直接影响，具有一定的普遍适用性，属于行政规范性文件范畴，不属于行政诉讼受案范围。关于不服征收补偿安置方案确定的补偿标准的救济问题。2011年5月18日《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”该通知的上述规定，应结合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收的人民政府裁决”的规定，作如下理解：一是通知规定的对征地补偿安置方案不服要求裁决，应当是对征地补偿方案确定的补偿标准不服要求裁决；二是负责裁决的行政机关不是批准征收的人民政府，而是批准征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府；三是被征收人申请裁决应依照行政复议法律、法规的规定提出申请。因此，不服征收补偿安置方案确定的补偿标准，应先由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请裁决（复议）。本案中，从上诉人黄越来起诉状及上诉状的内容看，上诉人黄越来起诉的是案涉《征地补偿安置方案》违法，而不是围绕补偿标准提出异议，而案涉《征地补偿安置方案》作为行政规范性文件范畴，不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定：“提起诉讼应该符合下列条件：……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”根据上述规定，提起行政诉讼必须符合行政诉讼受案范围等受理条件，否则应不予立案或者驳回起诉。本案中，寻乌县人民政府的《征地补偿安置方案》不属于行政诉讼受案范围，上诉人黄越来就案涉《征地补偿安置方案》的起诉，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。此外，虽然赣州市人民政府对上诉人黄越来提出的复议申请未做答复存在不当，但鉴于作为原行政行为的《征地补偿安置方案》本身不属于行政诉讼受案范围，有关该《征地补偿安置方案》的复议是否受理以及作出何种复议决定亦均不属于行政诉讼受案范围，因此原审法院裁定驳回上诉人黄越来就寻乌县人民政府的《征地补偿安置方案》及赣州市人民政府未答复其复议申请的起诉，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元，由上诉人黄越来负担。本裁定为终审裁定。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 方石清二〇一九年七月二十九日法官助理万进福书记员张建平