湖北省武汉经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂0191行初1号 原告：武汉市蔡甸区实用技术科研所，住所地武汉市蔡甸区奓山街白鹤泉东路。 法定代表人孙多洋，总经理。 委托诉讼代理人：刘小平，湖北平渊律师事务所律师。 委托诉讼代理人：欧阳凤玲，湖北平渊律师事务所律师。 被告：武汉经济技术开发区（汉南区）国土资源和规划局，住所地武汉经济技术开发区东风大道**。 法定代表人周克辉，局长。 出庭负责人何静，武汉经济技术开发区（汉南区）国土资源和规划局副局长。 委托诉讼代理人：顾晓军，湖北今天律师事务所律师。 原告武汉市蔡甸区实用技术科研所（以下简称科研所）诉被告武汉经济技术开发区（汉南区）国土资源和规划局（以下简称区国土规划局）土地行政管理（土地）行政征收一案，本院于2019年1月17日立案后，在法定期限内向被告区国土规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院适用普通程序，依法组成合议庭，于2019年3月11日公开开庭审理了本案。原告科研所委托诉讼代理人刘小平、欧阳凤玲，被告区国土规划局副局长何静、委托诉讼代理人顾晓军均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2013年5月10日，被告区国土规划局作出武开国土闲定字【2013】01号《闲置土地调查认定书》（以下简称《闲置认定书》），根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定武汉经济技术开发区58MD地块（位于沌口街××组）5760平方米的土地（以下简称涉案土地）属于闲置土地，闲置原因是因原告单位经营不善、无力投资造成。 原告科研所诉称：一、原告为合法的建设用地使用权人是本案适格的诉讼主体。1997年5月，原告向武汉市蔡甸区土地管理局（以下简称区土管局）申请，并经政府批准，以蔡土征（1997）33号文件下达《关于武汉市蔡甸区实用技术科研所用地的通知》（以下简称《通知》），同意该单位用地，用于科研、餐饮其他项目，用地地点位于沌阳街幸福村，用地面积12亩，其中水田2.8亩，其它9.2亩，土地使用权出让期限为五十年，同时取得建设用地规划许可证。随后，原告完成了征地缴费手续并申请发证。2000年12月1日，蔡甸区国土局向原告颁发了蔡国用（2000）第797号国有土地使用证。二、2013年5月10日，《闲置认定书》认定涉案土地为闲置土地，并在武汉市国土资源和规划局网站上向社会公开，至今并未撤销。三、2013年5月28日，原告知悉上述情况后，向武汉经济技术开发区管委会书面报告并提交《关于土地置换中保留本所原商业用地性质及其建筑容积率的请示》。同年6月4日，武汉经济技术开发区原主任李忠及时给予了批示，但是，却因各种原因没有落实。四、2013年7月16日，被告作为出让人将坐落于武汉经济技术开发区58MD地块（含涉案地块）以工业用地出让给案外人，使用年限五十年，随后案外人进行投资建设。五、2017年5月18日，原告负责人孙多洋因涉嫌非法集资而被采取强制措施，为减少和降低受害人的损失，自愿将本案土地使用权变现用于赔偿受害人损失。为此，蔡甸区金融办致函被告希望配合变现，用于补偿受害人的损失。同年6月2日，被告回复考虑其问题的复杂性，建议走法律程序解决其补偿问题。综上所述，为了维护合法权益，原告走访了解武汉经济技术开发区内相似地块商业用地出让每亩在350万元以上，因此，原告的经济损失为4500万元。被告未经法定程序征收原告国有建设用地使用权，单方调规后又擅自出让原告依法取得的商服综合用地国有土地使用权，在没有任何补救措施的条件下，造成原告巨大经济损失，在多次协商无效的情况下，原告根据行政诉讼法及相关法律规定，提出行政诉讼，请人民法院裁决。据此提出诉讼请求如下：1.请求确认被告收回原告的建设用地使用权行为违法；2.判令被告限期采取补救措施；3.本案诉讼费用由被告承担。 原告科研所为支持其诉讼请求向本院提交了如下证据：1.登记信息，证明各方主体身份情况；2.用地批文、用地申请、国有土地使用证、规划许可，证明原告合法取得涉案土地使用权的过程；3.公告、请示，证明被告公示闲置土地以及原告的异议；4.出让土地合同，证明被告与第三人订立工业用地出让合同，擅自征用原告土地使用权；5.工作联系函、回复，证明被告答复不能协商，可依法处理；6.2000年1月29日土地出让金等192,000元的收据，证明原告履行全部征地安置补偿；证据7.2001年1月5日征地费10万，证明原告不是被告陈述所言只缴纳了2万元。 被告区国土规划局辩称：一、本案所涉土地原属沌阳街幸福村集体土地，1996年10月20日，原告向区土管局提交申请报告，申请在沌阳街幸福村征用土地12亩，用于科研、餐饮等综合项目。1997年4月20日，原告与武汉经济技术开发区沌阳街幸福村签订征地协议书，协议约定原告征用幸福村土地12亩，用于发展农业科技开发、酒店餐饮服务项目，原告应向幸福村支付土地征用费共42万元，其中双方签订协议时原告付款人民币20万元整，余下款项分三年付清。根据武汉群福工贸有限责任公司（原幸福村）出具的《情况说明》，原告只在1997年4月22日预付了2万元，剩余40万元征地补偿费用至今仍未向幸福村支付。原告的行为明显违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地补偿安置行为并未完成，2000年向原告颁发了蔡国用（2000）第797号国有土地使用权并不具备法定条件。二、区土管局于1997年5月下达了《通知》，同意原告用地申请。1997年6月20日，原告与区土管局签订国有土地使用权（宗地）出让合同，出让合同第十条约定“乙方同意自2004年1月1日起缴纳土地使用费，缴纳时间为每年的12月31日”；出让合同第十六条约定“乙方取得土地使用权后未按合同规定建设的，应缴纳已付出让金2%违约金，连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权”。截止到2013年，原告未按出让合同约定对涉案土地进行开发建设，没有进行任何投资，未动工开发建设，未按照出让合同第十条规定缴纳土地使用费。因此，涉案土地属于《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第二条规定的闲置土地，根据原告出让合同第十六条及《闲置土地处置办法》第十四条之规定，原告土地使用权应当无偿收回。三、2013年4月8日，被告向原告下达了《闲置土地调查通知书》（武开国土闲调字【2013】01号），原告未按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。经被告现场勘察和对幸福村的走访调查，原告自2000年12月取得土地使用权后，未进行任何建设行为，且一直未付清幸福村土地征地补偿费。根据前述认定事实，被告发布了《闲置认定书》，原告土地属于闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十四条规定，应当无偿收回国有建设用地使用权。四、2013年武汉市人民政府作出武政供地字【2013】18号《武汉市国有建设用地供地方案批复》（以下简称《批复》），根据该《批复》及《闲置土地处置办法》第十九条第一款之规定，被告与东风格特拉克汽车变速箱有限公司（以下简称东风公司）签订《国有建设用地使用权出让合同》，依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用。原告要求被告采取补救措施不符合《闲置土地处置办法》的第八条的规定。综上，原告征地补偿安置未履行完毕，未按照出让合同约定进行开发建设，被告认定原告土地属于闲置土地并收回的行政行为事实清楚，依据充分，符合法律规定，请求法院依法驳回原告诉讼请求。 被告区国土规划局为支持其抗辩，向本院提交如下依据：1.申请报告，证明原告向区土管局提交用地申请；2.《关于武汉市蔡甸区实用技术科研所用地的通知》（蔡土征（1997）33号），证明区土管局同意原告用地申请；3.征地协议书，证明原告没有按照协议书履行征地补偿义务；4.国有土地使用权（宗地）出让合同，证明原告与区土管局签订国有土地使用权（宗地）出让合同，出让合同明确约定原告开发建设义务以及履行的期限，若连续两年未投资建设的，被告有权无偿收回；5.蔡国用（2000）第797号国有土地使用权证，证明原告国有土地使用权证的取得不符合当时登记的条件；6.武开国土闲定字【2013】01号文，证明被告认为原告的涉案土地属于闲置土地，应当无偿收回；7.《武汉市国有建设用地供地方案批复》（武政供地字【2013】18号），证明政府根据土地供应政策，已将涉案土地确定为新的建设用地；8.国有建设用地使用权出让合同，证明被告与东风公司签订出让合同，确定了新的使用权人；9.情况说明，证明原告拖欠征地费未付清，补偿安置未完成。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2、3、4的真实性均无异议，正好与原告提交的证据2相一致；对被告提交的证据5，由于被告陈述来源于原告证据，原告未发表质证意见；对被告提交的证据6合法性有异议，因为来源于原告的证据；对被告提交的证据7尊重法庭核实，不发表质证意见；对被告提交的证据8真实性无异议，证明目的有异议，涉案土地没有处理完毕，被告在收回前擅自出让涉案土地；对被告所提交的证据9真实性、合法性均有异议，该证据是被告在诉讼过程中搜集的，同时按照当时办证程序，征地费交纳完毕才能办证，原告是付清征地费才办证。被告对原告所提交的证据1中被告的身份信息真实性无异议，对原告身份信息真实性无法进行核实，对于案外人公司信息认为与本案无关；对原告所提交的证据2中的用地批文真实性无异议，证明目的有异议，被告认为仅凭征地通知，不能证明原告已经履行了征地义务；对于用地申请，真实性、证明目的均有异议；对于国有土地使用证，因不能提供原件，真实性有异议；对于建设用地规划许可证，真实性、合法性均有异议；对原告所提交的证据3，对公告的真实性、合法性无异议，对于请示认为与本案无关；对原告提交的证据4真实性、合法性无异议，证明目的有异议，被告将涉案土地出让给东风公司是按照相关规定出让的；对原告提交的证据5，真实性无异议，证明目的有异议，本案并不涉及征收补偿的问题，涉案土地属于闲置土地，故被告无偿收回；对原告提交的证据6、证据7真实性、合法性均有异议。 本院对各方证据认证如下：原告所提交的证据1、3、4、5、6、7，本院对其真实性予以认可。原告提交的证据2中的国有土地使用证及建设用地规划许可证复印件，虽然没有原件，但是从被告提交的证据5、6来看，被告已认可该证据的真实性，故本院对其真实性予以认可。被告所提交的证据1、2、3、4、5、6、8，本院对其真实性予以认可。被告在庭后规定期限内提交证据7的原件，本院对其真实性予以认可。对证据9因是在诉讼过程中收集的证据，根据“行政案卷排除规则”，本院不予采信。对有争议的证据，本院将结合查清的事实综合认定。 经审理查明：1996年10月20日，原告科研所向区土管局提交申请报告，区土管局于1997年5月下达《通知》，同意原告科研所用地申请，用于科研、餐饮等综合项目，用地地点位于沌阳街幸福村，用地面积12亩。1997年4月20日，原告科研所与武汉经济技术开发区沌阳街幸福村签订征地协议书。1997年6月20日，原告科研所与区土管局签订《国有土地使用权（宗地）出让合同》。2000年12月1日，蔡甸区国土局向原告科研所颁发了蔡国用（2000）第797号国有土地使用证。2013年5月10日，经被告区国土规划局现场勘查和对幸福村的走访调查，原告科研所自2000年12月取得涉案土地使用权后，未进行任何建设行为，且系单位原因导致涉案土地闲置，故被告区国土规划局公告了《闲置认定书》。2013年5月25日，武汉市人民政府作出《批复》，其中包括涉案土地。2013年7月16日，被告区国土规划局将涉案土地以工业用地出让给东风公司。原告科研所认为被告区国土规划局未经法定程序征收原告科研所国有土地使用权，单方调规后又擅自出让原告科研所依法取得的国有土地使用权，在没有任何补救措施的情况下，造成原告科研所巨大经济损失，在多次协商无效的情况下，故诉至本院。 另查明，经本院依职权向武汉市测绘研究院调查核实原告取得的涉案土地在2011-2013年有无建设痕迹。武汉市测绘研究院于2019年5月13日向本院出具《情况说明》及附件《武汉市蔡甸区实用技术科研所地籍档案》、《武汉市蔡甸区实用技术科研所（58MD地块）航摄影像图》（2011-2013年），根据武汉市不动产登记中心提供的第二次土地调查的数据成果资料，确定涉案土地在2011年7月-2013年11月的航摄影像图中，无明显建设痕迹。 本院认为，本案争议焦点之一是涉案土地是否是闲置土地。根据《闲置土地处置办法》第二条第一款“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”、原告科研所与区土管局签订《国有土地使用权（宗地）出让合同》的第十六条约定以及武汉市测绘研究院作出的《情况说明》可知，涉案土地于2000年12月1日取得国有土地使用权后，在2011年7月-2013年11月没有动工开发建设，且未动工开发建设系原告单位自身原因，故涉案土地属于闲置土地。本案争议焦点之二是被告区国土规划局是否具有认定闲置土地的法定职权。根据《闲置土地处置办法》第四条第一款“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”的规定可知，被告区国土规划局具有负责本行政区域内闲置土地的调查认定。本案争议焦点之三是被告区国土规划局收回涉案土地行为是否违法。根据《闲置土地处置办法》第十四条第(二)项“未动工开发满两年的,由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定,报经有批准权的人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》,无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”的规定可知，本案中,被告区国土规划局收回涉案土地,没有依法报经有批准权的人民政府批准后，向原告科研所下达《收回国有建设用地使用权决定书》，属于程序违法。故原告科研所主张被告区国土规划局收回原告科研所的建设用地使用权行为违法，本院予以支持。对于原告科研所是否履行完毕征地补偿安置超出本案审理范围。依照《闲置土地处置办法》第二条第一款、《闲置土地处置办法》第四条第一款、《闲置土地处置办法》第十四条第(二)项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告武汉经济技术开发区（汉南区）国土资源和规划局收回原告武汉市蔡甸区实用技术科研所的建设用地使用权程序违法； 二、驳回原告武汉市蔡甸区实用技术科研所的其他诉讼请求； 案件受理费人民币50元（原告武汉市蔡甸区实用技术科研所已垫付），由被告告武汉经济技术开发区（汉南区）国土资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，按照不服本院判决部分的上诉请求数额交纳上诉费，上诉于湖北省武汉市中级人民法院，上诉费汇至武汉市中级人民法院。户名：湖北省武汉市中级人民法院；账户：17×××67；开户行：农行武汉民航东路支行（行号：832886）；上诉人在上诉期满后七日内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 郑 健 人民陪审员 曹 力 人民陪审员 曾凡涛 二〇一九年七月七日 书 记 员 刘 青