四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终327号 上诉人（原审原告）安岳县恩勤生态农业开发有限公司。住所地：安岳县城北乡飞龙村一组。 法定代表人张朝琴，总经理。 委托代理人钟贤伟，四川诺鼎律师事务所律师。 委托代理人罗真义，四川凡高律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安岳县人民政府。住所地：安岳县柠都新城柠都大道。 法定代表人贾发扬，县长。 委托代理人谢敏，安岳县交通运输局工作人员。 委托代理人许珂，四川强德律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）资阳市人民政府。住所地：资阳市雁江区广场路9号。 法定代表人吴旭，市长。 上诉人安岳县恩勤生态农业开发有限公司（以下简称恩勤公司）因诉被上诉人资阳市人民政府（以下简称资阳市政府）、安岳县人民政府（以下简称安岳县政府）土地行政管理其他行政行为一案，不服四川省资阳市中级人民法院(2018)川20行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院审理查明，2017年5月15日，四川省发展和改革委员会作出川发改基础（2017）243号文件，对“成资渝”高速公路成都天府国际机场至潼南（川渝界）段项目予以核准；2017年4月1日，安岳县人民政府作出《关于资潼高速公路（安岳段）项目建设工程沿线控制区进行“三封”的通告》。该通告载明，“三封”范围共9个乡镇28个村:其中城北乡柳溪村、陶海村、古竹村、油坊村、飞龙村、离山村。“三封”时限从2017年4月1日起，解封时间另行公告。“三封”内容(一)载明“土地。严禁在资潼高速公路控制区内流转、占用土地，严禁在现有土地上抢种抢栽果木、抢建(构)附作物、抢挖鱼塘及新建坟墓等。沿途的石材、山坡等严禁转让、承包、租赁、开采”；原告法定代表人张朝琴与安岳县城北乡油坊村二社李春荣等七户社员签订了《土地承包经营权流转合同》，合同载明的签订时间均为2016年3月28日。2018年3月23日，安岳县城北乡人民政府向原告法定代表人作出《限期搬迁通知书》，告知：因成资渝高速公路建设项目的需要，你在已告知该项目用地（已召开动员会后）内种植了金银花，根据有关规定，限你在2018年3月27日前自行搬迁。如超过期限未搬迁，后果自负。2018年3月29日，原告种植的金银花被铲除；原告种植于安岳县城北乡油坊村2组的金银花树因补偿事宜，于2018年7月30日向被告资阳市人民政府申请行政裁决。申请事项为：对成资渝高速公路建设项目，征地占用申请人位于安岳县城北乡油坊村2组金银花种植基地的补偿标准进行裁决。资阳市人民政府受理裁决申请后，向安岳县人民政府发送了《行政裁决答复通知书》，经审查安岳县人民政府提供的相关证据以及原告提出裁决的事实和理由后，资阳市人民政府认为原告申请裁决的事项不是对安岳县人民政府批准的征地补偿安置方案确定的补偿标准有争议，其裁决申请不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的裁决范围。据此，资阳市人民政府于2018年9月28日作出案涉行政裁决书，从程序上驳回了原告的行政裁决申请。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决……”以及中华人民共和国国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第一款“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”的规定，资阳市人民政府享有对所辖市县人民政府在征收集体土地过程中，集体经济组织和农民对征地补偿标准或补偿争议进行行政裁决的法定职权，但该类行政裁决的前提条件是存在征收集体土地行为以及个人对征地补偿标准有异议或因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议。从本案双方当事人所提供的证据看，本案无法确定原告通过流转获得土地承包经营权的集体土地存在被依法征收的情形，由此谈不上补偿安置争议行政裁决。从本案的事实看，实施补偿安置的主体没有向原告作出明确的补偿安置意见，故达不到补偿安置引发争议的条件。原告就补偿安置问题与相关部门进行协商，在协商过程中双方存在的争议并不是案涉行政裁决所要求的行政争议。同时，被告资阳市人民政府作出案涉行政裁决的程序合法。至于原告主张被告资阳市人民政府作出的行政裁决书没有文号问题，法律法规对此并没有作出强制要求，故并不违法。 综上，原告所称的补偿安置争议不符合行政裁决条件，被告资阳市人民政府驳回原告裁决申请的处理结果正确，裁决程序合法，一审法院对原告要求撤销资阳市人民政府作出的案涉行政裁决的诉请依法予以驳回。同时，一审法院就原告以何种途径维护自己的权利作一定的指引，即原告可向实施集体土地征收的土地管理部门提出履职申请，要求其作出具体明确的补偿安置决定，如该决定达不到自己的预期利益，方可申请协调和裁决。另，原告种植的金银花已被铲出，原告可考虑该铲除行为是否符合法定程序，可否通过行政赔偿的形式主张自己的权利。基于上述认识，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告安岳县恩勤生态农业开发有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。 上诉人恩勤公司上诉称，一是案涉土地已被征收，只不过没有履行合法的征地手续，依据我国土地征收补偿相关规定，土地征收必然会涉及到补偿安置等问题，如果对补偿标准达不成协议，依据《土地管理法实施条件》第二十五条第三款必然涉及到行政裁决事项，因此，一审判决认定不属于补偿安置争议属于认定事实不清。二是上诉人提交的视频中提到如果上诉人同意每亩五千元的补偿标准就按此进行补偿，否则就不补偿，这是明确的，并且上诉人申请县政府协调，县政府也确实组织协调过，只是没有成功，本案实质是上诉人不服征地补偿标准而引发的协调、裁决直至诉讼，符合政裁决条件。综上，原判决认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院撤销一审法院作出的判决，撤销资阳市人民政府《驳回裁决申请的决定》，判决被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人安岳县政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 上诉人恩勤公司为支持其诉讼主张，向一审法院提交了以下证据：1.农村土地承包经营权流转合同。2.协调申请，裁决申请，资阳市人民政府行政裁决书。3.限期搬迁通知。4.安岳县国土资源局安国土资函（2018）255号文件。5.强挖原告金银花的视频。6.北京东方燕都资产评估有限责任公司作出的《资产评估报告》。 被上诉人安岳县政府为支持其诉讼主张，向一审法院提交了以下证据：1．《中华人民共和国土地管理法》。2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》。3.四川省发展和改革委员会关于成资渝高速公路成都天府国际机场至潼南(川渝界)段项目核准的批复文件【川发改基础[2017]243号】。4.安岳县人民政府关于资潼高速公路(安岳段)项目建设工程沿线控制区内进行“三封”的通告。5.安岳县城北乡人民政府关于张朝琴与城北乡油坊村2组农户洽谈土地流转用于种植金银花事项的调查笔录。6.张朝琴作为土地承租方与土地出租方李春荣签订的土地承包经营流转合同。7.安岳县城北乡人民政府向张朝琴送达关于2018年3月27日之前自行搬迁种植的金银花通知及送达现场照片。8.2018年4月2日、2018年6月11日,安岳县城北乡派出所关于张朝琴于2017年3月土地流转承包城北乡油坊村2组用于抢栽种植金银花询问笔录。 被上诉人资阳市政府为支持其诉讼主张，向一审法院提交了以下证据：1.收文处理笺，《裁决申请》，关于对征地补偿中相关问题的协调申请》，《资产评估报告》，营业执照，照片。2.《行政裁决答复通知书》，EMS快递单。3.《行政裁决答辩状》。4.《资阳市人民政府驳回行政裁决申请决定书》、EMS邮件单。5.《中华人民共和国土地管理法实施条例》。 上述证据已随案移送本院，二审中双方未提交新的证据和提出新的质证意见。 二审查明的事实与证据与一审一致，本院予以确认 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为合法是否合法进行审查”。本案中，上诉人恩勤公司向上诉人资阳市政府提出对补偿标准的裁定申请后，资阳市政府作出了《驳回裁决申请决定书》，恩勤公司不服该决定书向人民法院起诉。故本案的争议焦点是被资阳市政府作出的《驳回裁决申请决定书》是否合法。 根据中华人民共和国国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第一款“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”、以及国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”的规定，资阳市政府具有对辖区内市县人民政府在征收集体土地过程中，集体经济组织和农民对征地补偿标准或补偿争议进行行政裁决的法定职权。故恩勤公司在申请被上诉人安岳县政府协调未果后，向资阳市政府申请裁判，资阳市政府具有裁决职责。但是，就征地标准申请裁决的前提条件是土地已被依法批准征收，且已有依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案。被征地集体经济组织和农民对征地补偿标准有异议或因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议，才能申请裁决。本案中，恩勤公司并未提出土地已被依法征收和安岳县政府批准了征地方案和征地补偿、安置方案的初步证据。因此，资阳市政府认为该申请“不是对被申请人安岳县政府批准的征地补偿安置方案确定的补偿标准有争议”，进而从程序上作出的《驳回裁决申请决定书》符合法律规定，故一审判决驳回恩勤公司的诉讼请求并无不当。 《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号），对补偿标准进行裁决按复议法律、法规进行。根据最高人民法院《关于适用的解释》第一百三十三条“行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”的规定，对资阳市政府以不符合复议受理条件为由作出的《驳回裁决申请决定书》，应当以作出复议决定的机关为被告，一审法院将安岳县政府作为共同被告不当，本案应当驳回恩勤公司对安岳县政府的起诉。但鉴于本案已进行了实体审理，为节约司法资源，对该问题予以指出。 综上，恩勤公司的上诉理由不能成立，本院不予采纳。根据依照《中华人民共国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安岳县恩勤生态农业开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇一九年七月十一日 书记员 杨敏芳