广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤行终1915号上诉人（原审原告）：中山市中锐房地产开发有限公司。住所地：中山市**广珠公路沙朗路段。法定代表人：梁培坚，总经理。委托代理人：林冰莹，广东法制盛邦律师事务所律师。委托代理人：吴方诗娴，广东法制盛邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）中山市人民政府。住所地:广东省中山市**松苑路**市政府大楼。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。委托代理人：何晓舸，广东中元律师事务所律师。上诉人中山市中锐房地产开发有限公司（以下简称中锐公司）因诉被上诉人中山市人民政府（以下简称中山市政府）土地确权行政一案纠纷，不服中山市中级人民法院（2018）粤20行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于提起行政诉讼应当符合的法定条件的规定，对原告的诉权审查是行政诉讼的必要前提。诉权审查首先涉及原告的主体资格审查问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于原告主体资格的规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，涉案行政行为即中山市政府作出的中府行决字（2014）1号行政处理决定，是针对安合经济社与沙朗经联社之间的农村集体土地所有权权属争议作出的确权行政决定，中锐公司明显不是该行政行为的行政相对人。由于该行政决定指向的是农村集体土地所有权，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款的规定，农村土地属于农民集体所有，故中锐公司不具有农村土地所有人的主体资格，中锐公司在农村土地所有权的权属层面对1号行政处理决定不具有独立的主张权。由此，审查中锐公司与1号行政处理决定是否具有利害关系，就在于审查中山市政府作出的该决定是否侵犯了中锐公司对该土地在前已拥有的土地使用权问题。拥有土地使用权最直接的证明即在于土地使用权权属登记证明，但中锐公司并不是从拥有该土地的土地使用权权属登记证明的形式主张与1号行政处理决定之间的利害关系的，并已明确其并未获得该土地的使用权权属登记。至于中锐公司以该土地早在1991年至1992年之间通过统征土地的形式征收为国有用地并出让给中锐公司用于“金沙花园开发区”项目使用，由此主张其与1号行政处理决定间有利害关系的问题，原审法院认为，将农村土地征收为国有建设用地并出让给土地使用权人使用的，根据《中华人民共和国土地管理法》关于国家建设土地征收的规定，应当以法定征地批准机关的征地批准文件、土地征收机关的征收土地公告以及征地后土地管理部门出让国有土地使用权的相关材料为准。中锐公司主张的涉案土地早已纳入“统征”土地的范畴，并由中山市沙朗镇沙朗经济发展公司（以下简称沙朗经济公司）出让土地使用权给中锐公司，即使有省级土地管理部门关于“统征”土地要求中山市政府补办后续手续的确认、部分同属“统征”土地范畴的土地已经补办征收手续土地使用权已出让给中锐公司做“金沙花园开发区”项目使用的事实，由于涉案土地实际未完成上述国家征收土地的法定程序，土地没有经国家征收后转为国有建设用地并将使用权出让，即不能凭中锐公司主张的“统征”土地事实，认定涉案土地已经从农村土地转变为国有建设用地并在中山市政府作出1号行政处理决定前土地使用权已属中锐公司所有。中锐公司对涉案土地没有拥有在前土地使用权的，其对于中山市政府作出的1号行政处理决定即没有利害关系。由此，原审法院对中锐公司的本案起诉予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回中锐公司的起诉。上诉人中锐公司不服，上诉请求撤销一审裁定并改判支持其一审诉讼请求。主要理由是：1991年-1992年间，沙朗经济公司先后多次向安合经济社统征包括争议土地在内的沙朗六队南围段内土地。其后，沙朗经济公司将上述统征土地转让给上诉人用于“金沙花园开发区”项目的开发。1998年土地管理法颁布后，中山市国土局对所有统征土地作了行政处罚后完善了农转用的手续，分别向上诉人及金沙公司作出建设用地缴款通知。所有统征地中，有部分土地经申请开发，并最终取得国有土地使用权证。另有部分通过协议转让给了第三人，并取得了国有土地使用权证。涉案土地亦已由中山市国土资源局出具用地批复[中国土征复（98）0966号、中国土征复（98）14130号]，且经中山市规划局出具的《建设用地规划许可证》同意项目选址及规划，以上证据可证实包括争议土地在内的所有统征土地已经完善合法的征收程序。涉案土地一直由上诉人及关联单位金沙公司管理支配，上诉人与涉案土地有利害关系。安合经济社对涉案土地不享有任何权益，无权提起土地权属争议，更不应被确认为争议土地权属人，因此被诉行政行为属无效行政行为，原审法院认定事实及适用法律错误等。被上诉人中山市政府答辩称：涉案土地未完成国家征收土地的法定程序，未转为国有建设用地并将使用权出让，上诉人对涉案土地没有在前土地使用权，即上诉人与涉案处理决定没有利害关系。上诉人超过法定期限起诉，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。本院经审理查明：根据上诉人中锐公司于2018年4月24日向原审法院起诉提交的材料反映，2014年6月10日，中山市政府作出中府行决字[2014]1号《行政处理决定书》（以下简称涉案处理决定），将坐落于“沙朗社区六组内东至金沙花园、南至金沙花园，西至施工地、北至虾塘”的9.0492亩土地所有权确权至沙朗社区安合股份合作经济社（以下简称安合经济社）名下。上诉人于2016年12月5日向广东省人民政府申请复议，请求撤销涉案处理决定。2016年12月12日，广东省人民政府行政复议办公室作出粤府行复[2016]628号《补正行政复议申请材料通知书》，要求上诉人提交与涉案决定书中争议土地具有合法利害关系的证据材料，如与争议土地相关的用地批复，上诉人一直未能向复议机关补正相关证据材料。2018年4月10日，广东省人民政府行政复议办公室作出粤府复办函[2018]34号《广东省人民政府行政复议办公室关于中山市中锐房地产开发有限公司有关行政复议案件情况的告知书》，认为上诉人无正当理由逾期不补正材料，视为放弃行政复议申请。2018年4月24日，上诉人以涉案土地已于1991至1992年间经沙朗经济公司统征并出让给上诉人用于“金沙花园开发区”项目的开发，该国有土地使用权已属于上诉人，上诉人亦缴清了全部的征地款，涉案处理决定属于无效的行政行为，安合经济社对于这块统征土地不享有合法权益为由，向原审法院起诉请求：1.撤销涉案处理决定；2.依法确认安合经济社和沙朗经联社对争议土地均不拥有所有权；3.判令中山市政府承担本案的一切诉讼费用。另查明，中山市国土资源局于2016年6月17日就上述涉案处理决定所涉集体土地向上诉人核发了粤（2016）中山市不动产权第0071772号不动产权证。中锐公司不服起诉，请求撤销上述不动产权证。中山市第一人民法院于2017年7月31日作出（2016）粤2071行初775号行政裁定，以上诉人与涉案登记发证行为没有利害关系，其起诉不符合法定条件为由，裁定驳回起诉。中山市中级人民法院于2017年12月11日作出（2017）粤20行终488号行政裁定，驳回上诉，维持原审裁定。本院于2018年3月27日作出（2018）粤行申88号行政裁定，驳回上诉人的再审申请。中山市国土资源局于2016年12月26日收到上诉人关于公开中国土征复（98）14130号、14262号、14263号之用地批复信息的申请。中山市国土资源局经审核作出相关答复，告知上诉人要求获取的政府信息不存在。2018年5月18日，广东省国土资源厅作出粤国土资公开告知[2018]253号《关于政府信息公开申请的答复》，告知上诉人要求获取的政府信息“中府函[2002]34号《关于核准中山市预统征补办手续问题的函》”，经查该文未涉及上诉人所提“沙朗社区六组内若干土地”，请补充提供申请公开的政府信息与上诉人的生产、生活、科研等特殊需要直接相关的证明材料。本院认为，本案是土地确权行政纠纷，争议焦点是上诉人提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，由于涉案行政处理决定是中山市政府针对安合经济社和沙朗经联社之间的农村集体土地所有权权属争议作出的确权决定，上诉人中锐公司并非被诉行政行为的直接相对人，上诉人起诉请求撤销涉案处理决定，应当提供证据证明其与该确权行为存在利害关系。上诉人起诉主张涉案土地早在1991年至1992年之间通过统征土地的形式征收为国有土地并出让给上诉人用于“金沙花园开发区”项目的开发，但上诉人在诉讼期间提交的证据材料均不足以证明涉案土地已被依法征收为国有土地并出让给其使用的事实，故原审法院经审理认定，上诉人与被诉确权处理决定没有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，不符合行政诉讼规定的起诉条件，并据此裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，其与涉案土地有利害关系，安合经济社对涉案土地不享有任何权益，被诉行政行为无效，原审法院认定事实及适用法律错误等，上诉请求撤销原审裁定并改判支持其诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  杨雪清二〇一九年七月八日法官助理李穗珍书记员刘桂宜