福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018）闽行终579号 上诉人（原审被告）龙海市人民政府，住所地福建省龙海市石码镇大埕28号。 法定代表人何才成，市长。 委托代理人谢黎烨，该政府工作人员。 委托代理人陈朝晖，福建弘信律师事务所律师 上诉人（原审原告）洪倭林，男，1944年4月8日出生，汉族，住福建省龙海市。 委托代理人洪旺顺，男，1972年1月3日出生，汉族，住址同上，系上诉人之子。 委托代理人洪亚斌，福建联合信实（漳州）律师事务所律师。 上诉人龙海市人民政府、洪倭林因洪倭林诉龙海市人民政府土地征收一案，均不服泉州市中级人民法院(2017）闽05行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2011年3月14日，福建省人民政府作出闽政地〔2011〕158号《福建省人民政府关于龙海市2010年度第二十二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》，核定征收包括龙海市颜厝镇洪塘村水田4.6942公顷、旱地2.2216公顷、其他农用地0.5253公顷、城镇村及工矿用地0.5673公顷在内的集体所有土地11.5869公顷。2011年3月21日，龙海市人民政府作出龙政综[2011]63号《龙海市人民政府关于龙海市2010年度第二十二批次城市建设用地征收土地方案和征地补偿安置方案的通告》，根据福建省人民政府闽政地〔2011〕158号文批准征收集体所有土地11.5869公顷，将批准征收的土地方案和征地补偿安置方案内容予以通告，并于2011年3月25日在被征收土地所在地的颜厝镇洪塘村村部公示栏上张贴闽政地〔2011〕158号批复和龙政综[2011]63号通告。2014年6月16日，龙海市人民政府作出龙政综[2014]122号《龙海市人民政府关于漳州客运南站项目的征迁通告》，并于2014年6月20日在被征收土地所在地的颜厝镇洪塘村村部公示栏上张贴该通告。2014年10月24日，漳州市人民政府作出漳政综[2014]156号《漳州市人民政府关于漳州客运南站项目建设集体土地上房屋征收补偿安置实施方案（调整）的批复》。2015年8月8日，原告的儿子洪旺顺（与原告同一户）代表原告与颜厝镇人民政府签订了《漳州客运南站项目建设集体土地上房屋征收补偿安置协议》，并于同日将相关产权证明材料原件交付给颜厝镇人民政府，以及出具了两份《承诺书》给颜厝镇人民政府。 原审认为，本案争议焦点为：1.原告起诉是否超过起诉期限;2.原告主体是否适格；3.被诉征地行为是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”规定，龙海市人民政府系本案土地征收的组织实施机关。原告的儿子洪旺顺代表原告于2015年8月8日才与颜厝镇人民政府签订了《漳州客运南站项目建设集体土地上房屋征收补偿安置协议》。可见，龙海市人民政府组织实施征地行为一直持续到2015年8月8日。因此，原告的起诉期限可从2015年8月8日起计算，其于2017年3月7日起诉，根据其起诉时适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”规定，并未超过2年的起诉期限。被征收人签订相关补偿安置协议后，不能当然视为其与征地行为不再具有利害关系，如被征收人坚持认为征收行为违法，仍有权依法起诉。因此，原告虽就征地已签订了相关征收补偿安置协议，但其与本案征地行为仍具有利害关系，其系本案适格原告。福建省人民政府于2011年3月14日作出闽政地〔2011〕158号《福建省人民政府关于龙海市2010年度第二十二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》。龙海市人民政府在2017年6月14日的庭审笔录中自认，原告本案房屋有一小部分超出红线图范围，因房屋拆除不可能只拆除三分之二。颜厝镇洪塘村委会在龙海市人民政府提供的航摄图（该图由漳州市测绘设计研究院制作）中对原告本案房屋所在地位置予以了标注，从该标注可见，原告本案房屋所在地确有部分土地超出该航摄图中标注的红线图范围。根据上述事实，结合上述批复所附的红线图，可以认定原告本案房屋所在地的部分土地不在省政府征地批复的红线图内。因此，龙海市人民政府对原告本案房屋所在地的征收存在少批多征情形，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定。2011年3月21日，龙海市人民政府作出龙政综［2011］63号《龙海市人民政府关于龙海市2010年度第二十二批次城市建设用地征收土地方案和征地补偿安置方案的通告》。该通告于2011年3月25日张贴在颜厝镇洪塘村村部公示栏上，公告了征地批准机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积、农业人员安置办法、办理征地补偿登记的期限、地上附着物的种类及数量、土地补偿费及安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式等内容，但未公告办理征地补偿登记的具体地点及青苗的种类和数量，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款、第三款和《征收土地公告办法》第八条第一项规定的法定程序，且其中的“征地补偿安置方案”的公告主体应当是土地行政主管部门，而不是龙海市人民政府。鉴于上述违法情形不具有可撤销内容，故应依法确认龙海市人民政府组织实施征收洪倭林址在龙海市××号房屋所在土地的行为违法。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决确认被告龙海市人民政府组织实施征收原告洪倭林址在龙海市××号房屋所在土地的行为违法。案件受理费50元，由被告龙海市人民政府负担。 龙海市人民政府上诉称，一、上诉人组织实施征收行为并没有侵害洪倭林的合法权益，且没有对洪倭林的合法权益产生实际影响，依法应当裁定驳回洪倭林的起诉；二、对洪倭林整座房屋土地进行征收是基于洪倭林同意的《征收补偿安置协议》，且该协议属于颜厝镇人民政府的具体实施行为，不属于组织征收行为，原审判决认定上诉人的征收存在少批多征的情形属于认定事实错误；三、上诉人作出龙政综（2011）63号《通告》并由上诉人进行公告符合法律规定，且没有对洪倭林的合法权益产生实际影响；四、洪倭林的起诉超过了起诉期限，应当裁定驳回起诉。请求撤销原审判决，依法改判。 洪倭林上诉称，龙海市人民政府未批先征和持无权限及失效的相关文件征收上诉人房屋所在的集体土地行为违法。请求二审法院予以重新确认。 洪倭林向原审法院提交的证据有:1.龙政综[2014]122号《龙海市人民政府关于漳州客运南站项目的征迁通告》；2.漳政综[2014]156号《漳州市人民政府关于漳州客运南站项目建设集体土地上房屋征收补偿安置实施方案（调整）的批复》；3.漳州客运南站项目建设介绍、实际用地范围照片；4.《龙海县人民政府农村建房用地申请书》、《龙海县颜厝乡个人建房用地补办证书》、《建房许可证》、款物收据；5.《漳州市房屋实地勘丈成果图册》、《漳州客运南站项目征地项目房屋边角地丈量表》；6.被违法强拆前后照片；7.案外人的《土地使用权租赁合同》；8.文件及法律规定；9.收款收据、证明、种粮补贴登记表、照片；10.中纪委、监察部发出的通知；11.《龙海市人民政府关于漳州火车南站前广场及远期南环城路建设用地征地拆迁通告》；12.漳政地（2011）267号《漳州市人民政府关于漳州市火车南站站前广场增补建设用地的批复》；13.照片。 龙海市人民政府向原审法院提交的证据、依据有：1.闽政地〔2011〕158号《福建省人民政府关于龙海市2010年度第二十二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》及红线图、航摄图;2.龙政综[2011]63号《龙海市人民政府关于龙海市2010年度第二十二批次城市建设用地征收土地方案和征地补偿安置方案的通告》、龙海市国土资源局出具的证明、洪塘村委会出具的证明；3.漳政综[2014]156号《漳州市人民政府关于漳州客运南站项目建设集体土地上房屋征收补偿安置实施方案（调整）的批复》；4.龙政综[2014]122号《龙海市人民政府关于漳州客运南站项目的征迁通告》、洪塘村委会出具的《情况说明》；5.《漳州客运南站项目建设集体土地上房屋征收补偿安置协议》及附件；6.存款凭证；7.《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《福建省实施办法》。 各方当事人向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，相应的证据材料亦随案移送本院。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。 本院认为，本案中，洪倭林的一审诉讼请求为“确认被告组织实施征收原告房屋所在土地行为违法。”根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府作为征地组织实施机关，其组织实施征地的主要程序是“两公告一登记”。本案在案证据可以证明，2011年3月14日，福建省人民政府作出闽政地〔2011〕158号《福建省人民政府关于龙海市2010年度第二十二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》，2011年3月21日，龙海市人民政府作出龙政综［2011］63号《龙海市人民政府关于龙海市2010年度第二十二批次城市建设用地征收土地和征地补偿安置方案的通告》，该通告于2011年3月25日张贴于颜厝镇洪塘村村部。2014年6月16日，龙海市人民政府作出龙政综〔2014〕122号《龙海市人民政府关于漳州客运南站项目的征迁通告》，该通告于2014年6月20日在颜厝镇洪塘村村部张贴。2014年10月24日，漳州市人民政府作出漳政综〔2014〕156号《漳州市人民政府关于漳州客运南站项目建设集体土地上房屋征收补偿安置实施方案（调整）的批复》。2015年7月，相关征收单位对洪倭林的房屋进行实地勘测丈量。2015年8月8日，洪倭林的儿子亦即本案的委托代理人洪旺顺代表洪倭林与颜厝镇人民政府签订了集体土地上房屋征收补偿安置协议。虽然未公告办理征地补偿登记的具体地点及青苗的种类和数量存在瑕疵，但并未影响被征地使用权人的实体权益。因此，龙海市人民政府组织实施征收洪倭林房屋所在集体土地的行为基本符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的程序要求。原审仅凭龙海市人民政府自认涉案房屋有一小部分超出福建省人民政府批准的红线图范围，就认定征收存在少批多征情形，却未充分考虑涉案房屋整体拆除的必要性因素，特别是整体拆除并整体补偿可更充分地保护当事人权益，且洪倭林已同意对整体房屋的拆除征收并自愿签订了《征收补偿安置协议》，故原审认定征收存在少批多征情形不妥。至于龙海市人民政府将“征地补偿安置方案”部分进行通告，并不违法且未对被征收人的权利义务产生实际影响。 综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正；上诉人洪倭林的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持；上诉人龙海市人民政府的上诉理由成立，上诉请求应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销泉州市中级人民法院(2017）闽05行初103号行政判决； 二、驳回洪倭林的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费各50元均由上诉人洪倭林负担。 本判决为终审判决。 审判长  朱志闽 审判员  王江凌 审判员  史寅超 二〇一九年七月三日 书记员  林 珊 附本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……