湖北省松滋市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1087行初3号公益诉讼起诉人：松滋市人民检察院。法定代表人：王中华，松滋市人民检察院检察长。被告：松滋市自然资源和规划局，住所地松滋市新江口镇白云路**，统一社会信用代码11421087011405062F。法定代表人：万江华，松滋市自然资源和规划局局长。出庭应诉负责人：谭振林，松滋市自然资源和规划局副局长。委托诉讼代理人：胡思明，松滋市森林公安局副局长。特别授权代理。委托诉讼代理人：鄢斌，湖北盛华律师事务所律师。特别授权代理。公益诉讼起诉人松滋市人民检察院因认为被告松滋市自然资源和规划局不正确履行林业行政监管法定职责，于2019年1月21日向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，于2019年1月25日向被告送达了行政公益诉讼起诉书副本及应诉通知书、举证通知书等文书。本院依法组成合议庭，于2019年4月26日公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人松滋市人民检察院指派检察员卢榕春出庭参加诉讼，被告松滋市自然资源和规划局出庭应诉负责人谭振林、委托诉讼代理人胡思明、鄢斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人松滋市人民检察院诉称，松滋市人民检察院在履行职责中发现原林业局对松滋市仙女洞合营碎石厂非法占用林地行为未依法履行监督职责的线索，经审查后依法作出行政公益诉讼立案决定，并调查终结。经调查查明，2015年5月25日，松滋市爱河石料场和松滋市洈水仙女洞采石场合伙成立松滋市仙女洞合营碎石厂，但两家仍保持各自独立经营管理，各负盈亏。2015年6月1日以来，该厂未依法办理林地占用审批手续即进行采石作业。2017年8月21日，原林业局以鄂林通字（2017）第014号《停止违法行为通知书》通知松滋市仙女洞合营碎石厂停止占用林地采石的违法行为，主动到松滋市森林公安局接受调查。后松滋市森林公安局对洈水仙女洞采石场负责人周祖全、爱河石料场负责人付振伍涉嫌非法占用农用地立案侦查。经鉴定，仙女洞采石场和爱河石料场占用林地面积143.7亩，其中仙女洞采石场占用林地总面积52.6亩（其中2013年以前占用林地33.9亩，2013年周祖全接手后占用18.7亩）；爱河石料场占用林地总面积为91.1亩（其中2015年1月之前占用林地面积为62.5亩，2015年2月付振伍接手后占用林地面积为28.6亩）。二人占用林地类为灌木林地，森林类别为商品林地，毁坏程度属林业种植条件难恢复类型。2018年3月26日，松滋市人民法院以非法占用农用地罪判处周祖全罚金一万元，对违法所得30万元予以追缴上缴国库；2018年4月24日，松滋市人民法院以非法占用农用地罪判处付振伍罚金一万元，对违法所得17.85万元予以追缴，上缴国库。另查明，松滋市洈水仙女洞采石场通过协议出让方式在国土部门取得2008年10月15日至2011年10月15日、2011年3月1日至2011年10月15日、2011年8月24日至2014年8月24日采矿权，该时间段的法定代表人为陈先兵；2014年8月15日至2017年8月15日采矿权，法定代表人为周祖全。爱河石料场采矿权由松滋市洈水镇白马山二组采石场和松滋市洈水镇白马山石砂场采矿权组成，其中松滋市洈水镇白马山二组采石场采矿权取得和延续的情况为：2000年7月31日至2003年7月31日期间，法定代表人为付振楚；2004年8月4日至2006年8月4日期间，法定代表人为镇祥魏；2006年9月12日至2009年9月9日期间，法定代表人为郑北纬；2009年9月9日至2012年9月9日，法定代表人为镇北纬；2016年12月13日采矿权注销，法定代表人为镇北纬；松滋市洈水镇白马山石砂场采矿权取得和延续情况为：2001年5月31日至2003年5月31日期间，法定代表人为黄相珍；2004年8月4日至2006年8月4日期间，法定代表人为黄相珍；2006年9月12日至2008年9月12日、2008年8月25日至2011年8月25日、2011年5月16日至2011年8月25日期间，法定代表人为付振明；2014年11月12日，采矿权注销，法定代表人为付振明。2011年5月23日，由洈水镇白马山二组采石场和松滋市洈水镇白马山石砂场合并的松滋市爱河石料场申请变更矿区范围登记，其采矿权的取得及延续的情况为：2012年3月20日至2013年3月20日期间，法定代表人为刘艾河；2013年6月3日至2016年6月3日期间，法定代表人为刘艾河。2015年5月25日，松滋市爱河石料场和松滋市洈水仙女洞采石场合伙成立松滋市仙女洞合营碎石厂，采矿权有效期为2015年12月8日至2020年12月8日，执行事务合伙人为付振伍。为保护生态环境，促进林业资源有序利用，松滋市人民检察院于2018年4月26日作出鄂松检行建（2018）3号检察建议书，并于次日送达原林业局。2018年5月30日，原林业局向松滋市仙女洞合营碎石厂发出了《恢复森林植被通知书》，要求该厂在收到通知之日起三十日内制定拟恢复区《森林植被恢复方案》,并报原市林业局资源管理和行政审批科审查备案；同时，要求该厂在当年植树季节内完成森林植被恢复任务。2018年6月19日，原松滋市林业局书面答复松滋市人民检察院称，松滋市仙女洞合营碎石厂编制了《仙女洞合营碎石厂复绿规划图》，完善了《松滋市仙女洞合营碎石厂建筑石料用灰岩矿矿山地质环境保护与恢复治理工程设计方案》，同意等到植树造林季节（10月）一次性完成约180亩的矿山复绿任务。2018年5月31日下午，市森林公安局相关人员又到仙女洞合营碎石厂督办矿区复绿工作，发现该企业正在组织拖土回填，为10月份植树造林做准备。截止目前，被非法占用林地仍未恢复森林植被。公益诉讼起诉人认为，《中华人民共和国森林法》第十三条规定:“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”。被告作为我市林业主管部门，对松滋市境内森林资源的保护负有管理和监督职责。《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费……”。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”。针对被仙女洞采石场和爱河石料场非法占用的143.7亩林地，被告虽然向松滋市仙女洞合营碎石厂发出《恢复森林植被通知书》，但截至目前，被仙女洞合营碎石厂擅自改变用途的47.3亩林地（即周祖全、付振伍占用的林地部分）仍未恢复森林植被。被告对剩下的96.4亩被非法占用的林地也未履行监管职责。森林作为陆地生态系统的主体，是实现环境与发展相统一的关键和纽带。森林在维持生态平衡、保护生物多样性、保障水资源安全、应对气候变化、促进经济社会协调发展等方面具有不可替代的作用。被告作为松滋市林业主管部门，未依法对未经批准占用林地采矿的行为履行监督管理职责，致被非法占用的林地持续处于受损状态，无法发挥森林资源的功能，国家利益和社会公共利益持续受到侵害。综上所述，为督促被告依法履行职责，保护该区域林地水源涵养、水土保持、固碳释氧、维持生态平衡、保护生物多样性、保障水资源安全、维护国家和社会公共利益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，提起行政公益诉讼，请求：1．确认被告松滋市自然资源和规划局对非法占用143.7亩林地的违法行为未依法履职违法；2．责令被告松滋市自然资源和规划局对非法占用143.7亩林地违法行为依法履行监督管理职责。公益诉讼起诉人为证明其诉请，向本院提交了以下证据、依据：第一组证据，共三份，证明松滋市人民检察院作为公益诉讼人主体资格合法。1．《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款;2．最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款;3．线索移交函。第二组证据，共三份，证明松滋市自然资源和规划局对本行政区域内森林资源的保护负有管理和监督职责。1．《松滋市林业局主要职责内设机构和人员编制规定》（松政办发[2010]51号）；2．《中共松滋市委机构编制委员会办公室关于明确市自然资源和规划局机构编制事项的函》（松编办函[2019]15号）；3．《中华人民共和国森林法》第十三条、第十八条。第三组证据，共十五份，证明松滋市人民检察院发出检察建议前，原林业局对行政相对人的违法行为未正确依法履职。1．仙女洞合营碎石场相关权证（营业执照、安全生产许可证、采矿许可证）；2．采石场普通合伙协议；3．采矿权相关书证；4．松林资函[2012]1号、2号，荆林资函[2012]22号用地批复；5．租赁合同；6．仙女洞村委会证明；7．责令停止违法行为通知书；8．现场勘验笔录；9．司法鉴定意见书；10．原林业局证明材料；11．森林公安局立案决定书；12．询问笔录（刘远长、周祖全、向立明、付振伍）；13．（2018）鄂1087刑初31号刑事判决书；14．（2018）鄂1087刑初60号刑事判决书；15．《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款。第四组证据，共二份，证明松滋市人民检察院向原林业局发出检察建议，督促其严格依法履职。1．鄂松检行建[2018]03号检察建议书及其送达回证；2．松林函[2018]17号《松滋市林业局关于松滋市人民检察院检察建议落实情况的复函》。第五组证据，共六份，证明松滋市自然资源和规划局经督促后仍未依法履职。1．松林函[2018]17号《松滋市林业局关于松滋市人民检察院检察建议落实情况的复函》；2．鄂松林复绿通字[2018]第01号《恢复森林植被通知书》；3．胡思明询问笔录；4．付振伍询问笔录；5．松滋市仙女洞合营碎石厂矿山复绿规划方案；6．现场照片及视频。第六组证据，共一份，证明松滋市自然资源和规划局未依法正确履职致使公益持续受损。专家咨询意见及专家资格材料。被告松滋市自然资源和规划局辩称，一、导致被告未依法履行职责的重要原因：（一）服务地方经济发展与依法行政管理的矛盾。我市森林资源较为丰富，为荆州地区林业大市。同时，我市矿产资源丰富，长期以来，矿山矿产开发是我市地方经济发展的重要一环。特别是近十余年来，我市基础设施及民生工程建设突飞猛进，工业企业快速发展对矿产资源的刚性需求一直处于持续状态。因此，地，地方政府和相关行政部门唯经济发展为首要服务经济发展为宗旨，从而放宽了行政管理的尺度，降低了行政执法的力度。就本案而言，虽然在2012年，由被告和荆州市林业局对洈水仙女洞采石场、爱河石料场部分临时使用林地办理了审批，正是基于这样的客观环境，被告未能及时严格履行行政管理职责，放任了本案非法占用林地违法行为的发生。（二）行政管理部门之间执行法律规范的矛盾和工作衔接配合不力，导致对非法占用林地违法行为监管缺失。《森林法》第十八条规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积……”。根据该法律规定，开采矿藏应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，应经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，土地管理部门才能依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。即林业主管部门的审核同意是办理矿藏开采建设用地审批手续的前置条件。但《矿产资源法》第三十二条规定：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施”。而对占用、征用林地的林业主管部门审核同意未作规定，因此存在法律制度上的矛盾，存在行政管理部门履行管理职责的矛盾。由于地方经济发展的客观环境影响，部门之间工作衔接配合不力，行政相对人在未主动申请和取得占用林地行政许可的情况下，经出让方式取得了采矿用地许可并实施了矿产开采，造成被告事前不知道，无法前期介入，正常实施报送行政审批和有效监管缺失，事后发现时，非法占用林地后果已经产生。加上前述的服务地方经济发展与依法行政的矛盾，导致本案非法占用林地违法行为未能及时依法查处。二、本案非法占用林地违法行为已依法查处，行政相对人已完成森林植被恢复，被告已改正并依法履行了监督管理职责。（一）鉴于本案行政相对人未依法办理林地占用审批手续即进行采石作业的违法行为造成的植被被破坏，影响生态环境严重后果，被告已于2017年8月21日以鄂松林通字（2017）第014号《停止违法行为通知书》，通知松滋市仙女洞合营碎石厂停止占用林地采石的违法行为，接受松滋市森林公安局调查。后松滋市森林公安局对涉案的原洈水仙女洞采石场负责人周祖全、爱河石料场负责人付振伍涉嫌非法占用农用地立案侦查，查清了原洈水仙女洞采石场、爱河石料场非法占用林地143.7亩的事实。该案经移送松滋市人民检察院提起刑事诉讼，2018年4月24日，松滋市人民法院以非法占用农用地罪对周祖全、付振伍给予了刑事处罚。（二）2018年4月27日，松滋市人民检察院向被告发出鄂松检行建（2018）03号《检察建议书》，以被告存在未依法履行职责致使国家和社会公共利益被侵害的事实，松滋市仙女洞合营碎石厂所占用林地仍处于被毁坏状态，建议被告依照《森林法》以及《森林法实施条例》的相关规定积极履行对森林资源的监管职责，依法对非法占用林地的违法行为进行查处。被告接到《检察建议书》后高度重视，组织召开了森林资源管理专题会，剖析了建议书提出的建议和问题。同时，被告还举一反三，采取有效措施加强全市森林资源监管，并于2018年10月制定了《松滋市非煤矿山及精准扶贫易地搬迁复绿方案》，提请市政府在刘家场镇召开了现场推进会，会后组织专班对全市非煤矿山企业复绿工作进行了督办，强调务必加大措施，加快复绿进度。针对我市存在占用林地采石、采矿的现象，被告向企业或个人早在2018年5月30日就下发了《恢复森林植被通知书》，要求企业或个人30日内制定拟恢复区《森林植被恢复方案》。2018年11月9日再次下达了《松滋市林业局开展非煤矿山组织生态复绿通知书》，要求在植树造林季节加快栽植进度，否则将依法依规处理；原市林业局领导、相关科室、森林公安局、林业站多次到现场进行复绿检查和督办以及森林资源管理巡查。（三）经认真研究，被告组成专班到松滋市仙女洞合营碎石厂进行现场处置督办，要求和指导松滋市仙女洞合营碎石厂负责人迅速制定复绿方案。在被告的监督下，该企业编制了《仙女洞合营碎石厂复绿规划图》，完善了《松滋市仙女洞合营碎石厂建筑石料用灰岩矿矿山地质环境保护与恢复治理工程设计方案》，同意在植树造林季节一次性完成约180亩的矿山复绿任务。2018年5月30日，被告向松滋市仙女洞合营碎石厂发出鄂松林复绿通字（2018）01号《恢复森林植被通知书》，通知该企业30日内制定拟恢复区《森林植被恢复方案》，并报被告所属资源管理和行政审批科审查备案，同时要求该企业在当年植树季节内完成森林植被恢复任务，并对该企业的复绿工作进行了跟踪督办。该企业也能够按照要求制定复绿方案，积极开展复绿行动。在监督和推进该企业完成复绿施工的同时，被告也以书面或口头形式向松滋市人民检察院就改正和依法履职，以及该企业进行复绿的方案、进程情况进行了回复和汇报，也获得了松滋市人民检察院的指导和支持。虽然因矿山地质地貌特性等原因至复绿施工困难和延迟，但经多方努力，现本案所涉非法占用林地恢复森林植被的复绿任务已经完成并通过验收。被告就本案非法占用林地的违法行为已依法履行监督管理职责。被告为支持其辩解，向本院提交了以下证据、依据：证据一、松滋市自然资源和规划局统一信用代码证书。证明松滋市自然资源和规划局基本情况。证据二、松编办函（2019）15号文。证明因松滋市机构改革，原林业局职能划入新组建的松滋市自然资源和规划局。证据三、《松滋市仙女洞合营碎石厂复绿项目作业设计》。证明松滋市仙女洞合营碎石厂实施复绿计划方案。证据四、《松滋市仙女洞合营碎石厂复绿现场验收报告》。证明松滋市仙女洞合营碎石厂已完成复绿并通过验收。经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提交的六组证据的真实性均无异议，只对部分证据的证明目的有异议；公益诉讼起诉人对被告提交的四组证据的真实性亦均无异议，也只对部分证据的证明目的有异议。本院认为，因双方对对方提交的所有证据的真实性均无异议，而只对部分证据的证明目的有异议，但这并不影响对上述所有证据的真实性、合法性、关联性的认定，故本院对上述所有证据均予以确认。经审理查明，2015年6月1日，原爱河石料场（负责人付振伍）和原洈水仙女洞采石场（负责人周祖全）合伙成立松滋市仙女洞合营碎石厂（普通合伙，非公司私营企业），但两家仍各自独立经营，各负盈亏。2015年6月1日以来，该厂在未依法办理林地占用审批手续的情况下即进行采石作业。2017年8月21日，原林业局以鄂松林通字（2017）第014号《停止违法行为通知书》,通知松滋市仙女洞合营碎石厂停止占用林地采石的违法行为，主动到松滋市森林公安局接受调查。嗣后松滋市森林公安局对原洈水仙女洞采石场负责人周祖全、原爱河石料场负责人付振伍以涉嫌非法占用农用地罪立案侦查。2017年9月12日，松滋市森林公安局委托常德市惠林司法鉴定所对松滋市仙女洞合营碎石厂非法占用林地类型、毁坏程度进行司法鉴定，该所于2017年9月15日出具了常惠林鉴所（2017）林鉴字134号、135号《林业司法鉴定意见书》，鉴定为：原洈水仙女洞采石场和原爱河石料场占用林地面积143.7亩，其中原洈水仙女洞采石场占用林地面积52.6亩(2013年以前占用林地面积33.9亩，2013年周祖全接手后占用林地面积18.7亩)；原爱河石料场占用林地面积91.1亩（2015年1月之前占用林地面积62.5亩，2015年2月付振伍接手后占用林地面积28.6亩）。占用林地地类为灌木林地，森林类别为商品林地，毁坏程度属林业种植条件难恢复类型。2018年1月4日，松滋市人民检察院以鄂松检刑诉（2018）10号起诉书指控周祖全犯非法占用农用地罪向本院提起公诉，2018年3月26日，本院作出（2018）鄂1087刑初31号《刑事判决书》，以非法占用农用地罪判处周祖全罚金一万元，对违法所得30万元予以追缴，上缴国库；2018年1月26日，松滋市人民检察院以鄂松检刑诉（2018）42号起诉书指控付振伍犯非法占用农用地罪向本院提起公诉，2018年4月24日，本院作出（2018）鄂1087刑初60号《刑事判决书》，以非法占用农用地罪判处付振伍罚金一万元，对违法所得17.85万元予以追缴，上缴国库。上述二判决已经发生法律效力。同时查明，原洈水仙女洞采石场通过协议出让方式在原国土资源局取得2008年10月15日至2017年8月15日期间采矿权，该时间段的负责人先后为陈先兵、周祖全。原爱河石料场采矿权由原洈水镇白马山二组采石场和原洈水镇白马山石砂场采矿权组成，其中原洈水镇白马山二组采石场采矿权取得和延续的情况为：2000年7月31日至2003年7月31日期间，负责人为付振楚；2004年8月4日至2006年8月4日期间，负责人为镇祥魏；2006年9月12日至2009年9月9日期间，负责人为郑北纬；2009年9月9日至2012年9月9日期间，负责人为镇北纬；2016年12月13日采矿权注销，负责人为镇北纬。原洈水镇白马山石砂场采矿权取得和延续情况为：2001年5月31日至2006年8月4日期间，负责人为黄相珍；2006年9月12日至2011年8月25日期间，负责人为付振明；2014年11月12日，采矿权注销，负责人为付振明。2011年5月23日，由原洈水镇白马山二组采石场和原洈水镇白马山石砂场合并的松滋市爱河石料场申请变更矿区范围登记，其采矿权的取得及延续的情况为：2012年3月20日至2016年6月3日期间，负责人为刘艾河。2015年6月1日，原爱河石料场和原洈水仙女洞采石场合伙成立松滋市仙女洞合营碎石厂，采矿权有效期为2015年12月8日至2020年12月8日，执行事务合伙人为付振伍。2018年初，松滋市人民检察院在履行职责中发现了原林业局对松滋市仙女洞合营碎石厂非法占用林地行为未依法履行监督职责的线索。2018年4月27日，松滋市人民检察院向原林业局发出鄂松检行建（2018）3号《检察建议书》，建议原林业局积极履行对森林资源的监管职责，依法对非法占用林地的违法行为进行查处，在二个月内回复办理情况。原林业局收到该《检察建议书》后，组织召开了森林资源专题会议，剖析了该建议书提出的建议和问题，并于2018年5月30日向松滋市仙女洞合营碎石厂发出了《恢复森林植被通知书》，要求该厂在收到通知书之日起三十日内制定拟恢复区《森林植被恢复方案》，并报原林业局审查备案；同时，要求该厂在当年植树季节内完成森林植被恢复任务。次日下午，松滋市森林公安局相关人员到松滋市仙女洞××碎石厂××矿区复绿工作，发现该企业正在组织拖土回填，为10月份植树造林做准备。2018年6月19日，原松滋市林业局书面答复松滋市人民检察院称，松滋市仙女洞合营碎石厂编制了《仙女洞合营碎石厂复绿规划图》，完善了《松滋市仙女洞合营碎石厂建筑石料用灰岩矿矿山地质环境保护与恢复治理工程设计方案》，同意等到植树造林季节（2018年10月）一次性完成约180亩的矿山复绿任务。2018年7月16日，松滋市仙女洞合营碎石厂向原林业局报送了《松滋市仙女洞合营碎石厂矿山复绿规划方案》，该局经审查同意该企业按该方案实施复绿工程。为有效加强全市森林资源监管，原林业局于2018年10月还制定了《松滋市非煤矿山及精准扶贫易地搬迁复绿方案》，提请松滋市人民政府在本市刘家场镇召开了现场推进会，会后组织专班对全市非煤矿山企业复绿工作进行了督办。2018年11月9日，原林业局向本市各非煤矿山企业下达了《松滋市林业局开展非煤矿山组织生态复绿通知书》，要求各非煤矿山企业在植树造林季节要加快栽植进度，否则将依法依规处理。该局工作人员还多次到现场进行复绿检查和督办。2019年4月17日，松滋市林业调查规划设计队接受被告委托，对松滋市仙女洞合营碎石厂复绿工程进行勘验验收，并于2019年4月18日出具了《关于松滋市仙女洞合营碎石厂复绿现场验收报告》，该报告验收意见为：“松滋市仙女洞合营碎石厂复绿现场共造林复绿206.5亩，共栽植栾树、桂花、三红蜜柚等树种13935株。其中矿区范围内造林复绿135.6亩，位于洈水镇仙女洞村、团山口村；非矿区异地复绿70.9亩，位于洈水镇××村”。另查明，根据中共荆州市委荆文（2019）11号《中共荆州市委、荆州市人民政府关于印发〈松滋市机构改革方案〉》的通知》和中共松滋市委机构编制委员会办公室松编办函（2019）15号《关于明确市自然资源和规划局机构编制事项的函》的规定，确定将松滋市国土资源局、松滋市林业局、松滋市城乡规划局等有关部门的职责整合，组建松滋市自然资源和规划局，不再保留单设的松滋市林业局。为此，本院于2019年4月17日作出（2019）鄂1087行初3号《行政裁定书》，裁定变更本案被告松滋市林业局为松滋市自然资源和规划局。本院认为，被告对位于松滋市洈水镇仙女洞村和团山口村被占用且改变用途的143.7亩林地的违法行为未依法全面履职，理由如下：首先，《中华人民共和国森林法》第十条规定：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作……”。因机构改革，已将原国土资源局、原林业局、原城乡规划局等有关部门的职责整合，组建了松滋市自然资源和规划局，不再保留单设的松滋市林业局。因此，被告松滋市自然资源和规划局系松滋市辖区内法定的林业行政主管部门。同时，该法第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”。第十八条规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费……”。可见，对森林资源实行监督管理以及对林地占用或征用的审核均系被告的法定职责。其次，公益诉讼起诉人和被告均认可的常德市惠林司法鉴定所出具的常惠林鉴所（2017）林鉴字134号、135号《林业司法鉴定意见书》证明，位于松滋市洈水镇仙女洞村和团山口村的143.7亩石料采矿区域原系灌木林地，森林类别为商品林地，且该林地在未经林业行政主管部门审核同意的情况下，被占用并毁坏的现状仍然客观存在。虽然被告称已经造林复绿206.5亩，但《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状……”。据此，被告所称的造林复绿206.5亩林地显然未达到该法条规定的“恢复原状”的标准，为此被告仍需继续履行相应监管职责，即督促相关行政相对人在一定年限内对栽种的树苗进行培管、补植、抚育和病虫兽害防治等工作。故被告抗辩的因相关行政相对人已完成森林植被恢复，被告已改正并履行了该监督管理职责之观点不能成立。第三，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元罚款”。依此规定，对未经审核同意，擅自改变林地用途的相关行政相对人，林业行政主管部门除责令其限期恢复原状外，还应当依法并处相应数额的罚款。即使被告所述的造林复绿林地达到了“恢复原状”标准，也因其尚未履行并处罚款的法定职责，仍属于未全面履职。针对未经审核同意，已改变了用途的143.7亩林地，虽然被告在履职过程中，依法追究了相关行为人的刑事责任，但并不能当然免除其违法行为应当承担的相应行政责任。因此，被告抗辩的本案非法占用林地的行为已依法进行了查处，被告已履行了该监督管理职责之观点亦不能成立。综上，位于松滋市洈水镇仙女洞村和团山口村的143.7亩林地，未经审核同意，被改变了用途，该违法事实清楚，证据确实充分。公益诉讼起诉人为维护国家利益和社会公共利益据此发出检察建议书之后，被告虽高度重视，积极作为，但因其尚未按照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条之规定依法行政，而致怠于履行该法定职责。故公益诉讼起诉人关于确认被告对占用143.7亩林地并改变其用途的违法行为未依法全面履职违法以及责令被告对占用143.7亩林地并改变其用途的违法行为依法继续履行监督管理职责的诉讼请求，于法有据，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第一项、第三项之规定，判决如下：一、确认被告松滋市自然资源和规划局对占用143.7亩林地并改变用途的违法行为未依法全面履行职责违法；二、责令被告松滋市自然资源和规划局对占用143.7亩林地并改变用途的违法行为依法继续履行监督管理职责。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。审 判 长  黄昌勇审 判 员  吴 华审 判 员  陈能元人民陪审员  吕义美人民陪审员  刘龙兆人民陪审员  黄 婷人民陪审员  周小芳二〇一九年七月十二日书 记 员  文 波书 记 员  马安洈