四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）川行终225号 上诉人（原审被告）简阳市人民政府。住所地：四川省简阳市射洪坝街道人民路6号市级机关办公区1号楼7楼。 法定代表人易恩弟，市长。 委托代理人李林，简阳市行政审批局局长。 委托代理人唐晓毅，四川毫达律师事务所（北京）分所律师。 上诉人（原审被告）简阳市规划和自然资源局（原简阳市国土资源局）。住所地：四川省简阳市射洪坝街道人民路2号。 法定代表人陈晓恒，局长。 委托代理人金龙，简阳市规划和自然资源局土地储备中心副主任。 委托代理人唐晓毅，四川毫达律师事务所（北京）分所律师。 被上诉人（原审原告）成都兴利房屋经纪有限公司。住所地：四川省成都市武侯区人民南路三段2号1幢18楼8号。 法定代表人陈炜民，执行董事。 委托代理人吴晓明，四川颂亚律师事务所律师。 上诉人简阳市人民政府（以下简称简阳市政府）、上诉人简阳市规划和自然资源局（原简阳市国土资源局，以下简称简阳市国土局）因被上诉人成都兴利房屋经纪有限公司（以下简称成都兴利公司）诉简阳市政府、简阳市国土局土地行政协议一案，不服四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 上诉人简阳市政府上诉称，简阳市政府与汇日国际集团有限公司签订的《合作框架协议》和简阳市国土局与成都兴利公司签订的合同编号为1001-2009-0045的《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称1001-2009-0045号出让合同）是不同的法律关系，二者相互独立；简阳市政府不是1001-2009-0045号出让合同的相对方，与成都兴利公司不具有法律上的权利义务关系，不承担履行该合同的责任；简阳市政府推动了1001-2009-0045号出让合同履行，但不能因此让简阳市政府承担相应的责任，简阳市政府不是本案适格被告，原审法院判决简阳市政府履行1001-2009-0045号出让合同约定的交地义务没有法律依据；本案讼争的1001-2009-0045号出让合同签订时间为2009年11月4日，该行政协议不具有可诉性。请求撤销四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初41号行政判决，驳回成都兴利公司的诉讼请求。 上诉人简阳市国土局上诉称，1001-2009-0045号出让合同从签订程序到合同内容均不合法，该合同约定的出让土地是农村集体土地，出让人无权出让；该出让合同违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、行政法规的禁止性规定，且损害公共利益和第三人利益，存在重大且明显违法情形，属无效合同，人民法院应确认该合同无效；1001-2009-0045号出让合同约定出让的土地尚未取得四川省人民政府用地批文，且合同约定的出让土地有新的规划，简阳市国土局不再具有履行供地义务的权限，根本无法继续履行；1001-2009-0045号出让合同约定的交地时间为2009年11月4日，至成都兴利公司提起诉讼时已超过2年诉讼时效，应依法判决驳回成都兴利公司的诉讼请求；1001-2009-0045号出让合同签订时间为2009年11月4日，该行政协议不具有可诉性。请求撤销四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初41号行政判决，判决确认1001-2009-0045号出让合同无效。 被上诉人成都兴利公司答辩称，1001-2009-0045号出让合同属行政协议，按照2015年5月1日开始施行的《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，属于行政诉讼受案范围，具有行政行为可诉性；天府新区成立不发生土地行政主管部门的变更，简阳市国土局提出的变更被告的请求没有法律依据；简阳市政府是与汇日国际集团有限公司签订《合作框架协议》的合同主体，简阳市国土局与成都兴利公司签订1001-2009-0045号出让合同是落实《合作框架协议》，且简阳市政府为成都兴利公司颁发了国有土地使用权证，并向成都兴利公司承诺交地，是适格被告；成都兴利公司自2009年以来多次要求上诉人履行交地义务，上诉人也同意履行交地义务，本案未超过诉讼时效，且上诉人在原审中未提出超过诉讼时效，其在二审中提出诉讼时效问题，不应得到支持；1001-2009-0045号出让合同合法有效，不能以上诉人无履约能力和对出让土地无处分权为由，违背诚实信用原则，主张合同无效；案涉合同并非无法履行，案涉土地所在区域尚规划有居住用地，上诉人应采取措施完善土地用地指标，取得征地批文，完善土地征收并交付土地；以成都兴利公司的名义与简阳市国土局签订1001-2009-0045号出让合同，不违反公开、公平、公正的土地出让原则，不损害国家利益，不构成违反土地出让法定程序。上诉人简阳市政府、简阳市国土局的上诉请求不能成立，应予以驳回。 经审理查明: 2008年12月31日，四川省人民政府作出川府土〔2008〕1208号《四川省人民政府关于简阳市2008年第八批乡镇建设用地的批复》和川府土〔2008〕1240号《四川省人民政府关于简阳市2008年第十一批乡镇建设用地的批复》，同意将简阳市丹景乡平安村2组，张家沟村1、2、5、6、7组共计41.4358公顷集体土地征收为国家所有；同意将简阳市新民乡砖房村1、2、4组，藕堰村4、5、6、8组，烂泥村2、3、4、5组，花苞村2组，克难村1、5组共计51.9649公顷集体土地征收为国家所有。 2009年6月10日，简阳市政府向简阳市国土局作出批复，同意将位于简阳市新民乡、丹景乡的950497平方米（1425.746亩）国有建设用地使用权交由土地储备交易中心收储；其中收储编号为2008-98-9号的地块，位于丹景乡××村××组的土地面积37523平方米（56.285亩），位于新民乡砖房村××组的土地面积156434平方米（234.651亩），位于新民乡砖房村××组的土地面积82706平方米（124.059亩），共计土地总面积276663平方米（414.995亩）；收储后，由简阳市国土局尽快编制该宗地的处置方案，按规划的旅游商服及住宅用途进行公开拍卖。 2009年6月12日，简阳市政府作出批复，同意简阳市国土局按其编制的拍卖出让方案实施，将收储的2008-98-9号地块国有建设用地使用权进行公开拍卖出让。 2009年7月8日，简阳三岔湖旅游快速通道投资有限公司（以下简称快速通道公司）参加竞买，竞得2008-98-9号地块国有建设用地使用权，该公司当日与出让人简阳市国土局和拍卖人简阳市土地储备交易中心、四川盈信天地拍卖有限公司签订简国土资确[2009]40号《成交确认书》，成交总价款为人民币41499450元。 被上诉人成都兴利公司系快速通道公司于2009年9月30日投资设立的从事房地产经纪、房屋经纪等经营活动的公司。2009年11月4日，受让人成都兴利公司与出让人简阳市国土局签订1001-2009-0045号出让合同，约定成都兴利公司受让宗地编号为2008-98-9的276663平方米国有建设用地使用权，受让价款为人民币41499450元，合同还约定了受让土地和出让金的交付时间、出让土地规划条件、合同履行中的违约责任等。1001-2009-0045号出让合同签订后，成都兴利公司支付土地价款41499450元。2009年11月19日，简阳市政府向成都兴利公司颁发了载明使用面积为276663平方米的国有土地使用权证。 另查明,2016年5月12日，四川省人民政府作出川府函〔2016〕90号《四川省人民政府关于同意变更县级简阳市代管关系的批复》,同意将资阳市代管的县级简阳市改由成都市代管。2017年2月27日，中共成都市委办公厅作出成委厅〔2017〕25号《中共成都市委办公厅、成都市人民政府办公厅关于简阳市部分区域委托成都高新区管理的通知》，决定将简阳市三岔镇、丹景乡、新民乡等12个乡镇委托成都市高新区管理。 本院认为，简阳市国土局于2009年11月4日与被上诉人成都兴利公司签订1001-2009-0045号出让合同，该合同确定的出让标的物即2008-98-9号地块土地在2009年7月8日拍卖前后是否已依法批准征收并实际实施征收、收储的事实不清，包括：1.如该合同标的物2008-98-9号地块已依法批准并实际实施征收、收储，征收、收储后的国有土地使用权面积与出让的2008-98-9号地块面积是否相符，能否覆盖2008-98-9号地块四至界限，对2008-98-9号地块的土地利用总体规划是否发生变化，是否具备出让土地交付条件，简阳市国土局未交付出让土地的原因等事实不清；2.如该合同标的物2008-98-9号地块至今未实际实施征收、收储，能否完善该宗土地的依法征收、收储工作，并使之符合出让、交付条件的事实不清。此外，因简阳市行政区划管理调整，1001-2009-0045号出让合同的履行主体也可能发生变化，应根据案件审理情况，确定是否因行政区划管理调整变更可能承担责任的其他相关单位参加本案诉讼。 综上，本案基本事实不清，可能影响简阳市国土局与成都兴利公司签订的1001-2009-0045号出让合同效力的认定、是否应该继续履行该合同确定的交付出让土地义务的判定、是否承担合同约定的违约责任的判定。在原审判决认定基本事实不清、证据不足的情况下，应将本案发回原审人民法院重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定如下： 一、撤销四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初41号行政判决； 二、发回四川省资阳市中级人民法院重审。 上诉人简阳市人民政府、简阳市规划和自然资源局共同预交的二审案件受理费249297元予以退还。 审判长  伍平会 审判员  胡 华 审判员  杨 军 二〇一九年七月八日 书记员  刘军甫