浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终971号 上诉人（原审原告）丁云海，男，1941年12月6日出生，汉族，住绍兴市越城区。 上诉人（原审原告）丁兴强，男，1970年9月15日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人何百坤、俞兴刚，浙江中圣律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市越城区人民政府。住所地绍兴市越城区涂山东路**。 法定代表人袁建，区长。 委托代理人王丽娜，绍兴市越城区人民政府工作人员。 委托代理人俞友根，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。 丁云海、丁兴强诉绍兴市越城区人民政府房屋拆迁管理(拆迁)行政补偿一案，绍兴市中级人民法院2019年5月6日作出（2018）浙06行初220号行政判决。丁云海、丁兴强不服，向本院提出上诉。本院于2019年6月3日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院认定，2012年1月3日，绍兴市搏客体育用品有限公司(以下简称“搏客公司”)经与西郊村经济合作社签订《租房合同》，租赁得位于西郊村河对岸过渡房北首、东首新建一栋二楼及平房的过渡集体用房计3471平方米用于经营(租期自2012年1月1日至2014年12月31日止)。2014年4月，因“三改一拆”行动，西郊村经济合作社相关租赁户(包括搏客公司)被通知限期搬离。2014年6月，涉案房屋被责任单位北海街道办事处拆除。后西郊村经济合作社将剩余租期的租金退还给搏客公司。2016年6月2日，北海街道办事处下属全资国有公司绍兴市新桥江水环境治理有限公司与西郊村经济合作社签订的《拆迁协议》载明：对西郊村经济合作社集体投入建造过渡房和车间(涉案房屋位列其中)经核实投入的成本价为8972257.48元；根据省三改一拆工作要求，结合市政府抄告单、区政府报告处置要求，为化解省、市信访督办问题、考虑征地工作需要、房屋拆除后西郊村需妥善处理租赁户合同关系和西郊村当年营业收入影响，经双方协商，绍兴市新桥江水环境治理有限公司同意一次性补偿西郊村经济合作社350万元。以上费用合计补偿为1247.23万元。2017年6月6日，绍兴市越城区人法院受理原告丁云海、丁兴强诉被告西郊村经济合作社、绍兴市越城区北海街道办事处财产损害赔偿纠纷一案［(2017)浙0602民初6496号］，因原告丁云海、丁兴强对该案的判决不服而提起上诉，2018年1月16日本院作出(2017)浙06民终4679号民事判决，以“涉案房屋系被行政机关拆除，性质上属于行政行为，该行政行为是否侵犯其合法权益不属于民事诉讼的受理范围。上诉人向北海街道主张涉案权益依据不足”及“上诉人主张本案系财产损害赔偿纠纷，……未能举证明上述事实，故一审法院对上诉人所主张的房屋装饰价值等损失以及临时安置费、补助奖励等合计200万元的诉讼请求未予支持并无不当”为由，判决驳回上诉，维持原判。2018年1月2日，被告绍兴市越城区人民政府收到原告丁云海要求公开“2014年5月份其下发北海街道办事处对搏客公司拆迁的依据和补偿政策；对同地段的绍兴市越城区北海街道塘南村经济合作社、西郊村经济合作社、绍兴海潮汽车销售有限公司、绍兴福耀桥车安全玻璃有限公司、绍兴市越城区新桥江休闲农庄、绍兴市越城区北海街道塘南新桥江鱼场拆迁补偿情况”的《区级部门(单位)信息公开申请表》，被告以该申请内容为政策咨询为由，建议丁云海向北海街道办事处咨询。丁云海不服提起诉讼，本院于2018年5月11日作出(2018)浙06行初28-2号行政判决，判决驳回丁云海的诉讼请求。丁云海仍不服，提起上诉。浙江省高级人民法院于2018年8月7日作出(2018)浙行终826号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。原告丁云海、丁兴强遂向本院提起行政诉讼。另查明，搏客公司为由自然人即原告丁兴强、丁云海出资成立的有限公司，2015年8月11日经股东会决议成立清算组进行清算后，于2015年9月29日以股东会决议解散为由注销。 原审法院认为，本案的争议焦点在于：一、原告的主体是否适格；二、被告的主体是否适格；三、本案是否超过起诉期限；四、两原告诉请补偿是否具有事实和法律依据。现分述如下：一、关于原告主体是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，因涉案房屋系搏客公司经租赁所得用于经营期间被拆除，且搏客公司已经清算后注销。为此，作为搏客公司投资自然人即两原告与涉案房屋的拆除所涉经营损失补偿等具有法律上的利害关系，故两原告诉请补偿，主体适格。被告辩称涉案房屋系西郊村经济合作社所有，补偿主体应为西郊村经济合作社的主张，本院不予采信。二、关于被告主体是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，涉案房屋虽然因“三改一拆”而由责任单位北海街道办事处拆除，但根据2016年6月2日北海街道办事处下属全资国有公司绍兴市新桥江水环境治理有限公司与西郊村经济合作社签订的《拆迁协议》内容可见，包括涉案房屋在内的综合补偿问题系由“区政府报告处置要求”亦即被告的处置要求等作出，故绍兴市越城区人民政府为本案被告，主体适格。三、关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。涉案行政行为作出时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，虽然涉案房屋于2014年6月被拆除，但涉案房屋拆迁补偿之《拆迁协议》的签订时间为2016年6月2日。为此，即使两原告于《拆迁协议》签订之日即知道该内容，两原告就补偿事宜提起行政诉讼，亦应以2016年6月2日为起算点。且两原告以西郊村经济合作社和北海街道办事处为被告于2017年6月提起财产损害赔偿之民事诉讼，因该案二审(2017)浙06民终4679号民事判决确认两原告主张北海街道办事处的财产损害赔偿为行政诉讼的受案范围，原告丁云海亦于2018年1月2日以申请政府信息公开的形式要求被告公开对同地段西郊村经济合作社等获得拆迁补偿的相关情况，故根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十三条“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。……”两原告于2018年12月7日向本院提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。四、关于补偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。本案中，因拆迁补偿系被告应当依职权主动履行的法定职责，为此，两原告并不需要提供向被告提出申请履行补偿职责之证据。被告关于两原告应当向被告提出履职申请而不能直接起诉要求被告履行法定职责之辩称，本院不予支持。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，虽然涉案《拆迁协议》明确对西郊村所涉被拆除房屋成本予以补偿外，还约定：根据省“三改一拆”工作要求，结合市政府抄告单、区政府报告处置要求，为化解省、市信访督办问题、考虑征地工作需要、房屋拆除后西郊村需妥善处理租赁户合同关系和西郊村当年营业收入影响，经双方协商，绍兴市新桥江水环境治理有限公司同意一次性补偿西郊村经济合作社350万元。但因该《拆迁协议》并无对包括涉案房屋在内的租赁单位之经营及装饰等等的补偿约定，且涉案房屋系“三改一拆”亦即以违章建筑而被拆除、搏客公司支付的未到期房屋租赁费亦已由西郊村经济合作社退还、涉案房屋系搏客公司自主腾空后才拆除，且两原告提交的《绍兴市搏客体育用品有限公司明细表》之补偿清单为其自行单方制作的清单，并无其他证据予以佐证，故两原告诉请补偿经济损失200万元并无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告丁云海、丁兴强的诉讼请求。 上诉人丁兴强、丁云海上诉称，一、一审法院认为涉案房屋系“三改一拆”以违章建筑而被拆除，判定无需补偿错误。1.按照浙江省政府“三改一拆”三年行动通知，“三改一拆”指旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑。“三改一拆”并非全指违章建筑，也并非不用补偿。涉案房屋的土地，原先系西郊村集体土地，房屋被拆除后，该宗土地已转化为国有土地，显然就是征收行为，而非违法建筑拆除。2.按照浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见，凡是违法建筑，必须经过调查认定，并规定了必要程序。3.没有证据显示，涉案拆除房屋系违法建筑。涉案房屋系北海街道西郊村越西小区城中村改造过渡房，是政府许可建造的，且部分房屋一直也是政府有关部门在公共使用(绍兴政法委流动人口管理办公室)，上诉人自2006年起一直在此地登记注册，生产经营(租房合同还在北海街道办事处备案登记)。从未有任何行政机关通知系违法建筑而不能生产经营。在被强制拆除前，也没有任何行政机关作过行政处理决定，认定为违法建筑。不能以责任单位北海街道办事处的一张拆除通告就认定为违法建筑。4.依据我国《物权法》第42条的规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位个人的房屋，但应当依法给予补偿。5.退一步即使案涉房屋系违法建筑，但涉案房屋的产权人北海街道西郊村已经得到了1247万余元的补偿，这从《拆迁协议》可以佐证。既然产权单位可以得到补偿，为何承租单位不能得到补偿。6.撇开产权人北海街道西郊村，与上诉人同地段的承租单位，如绍兴海潮汽车销售有限公司等单位，都不同程度得到了补偿，唯独上诉人单位没有补偿。二、一审违反行政诉讼举证责任倒置规则，认为上诉人提交的补偿清单，无其他证据佐证，驳回诉请错误。对征收房屋的情况调查是征收部门的法定义务，被告怠于履职，责任自负。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第15条，房屋征收部门应当对房屋征收范围内的房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。按照《行政诉讼法》第38条的规定，在行政赔偿、行政补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，涉案房屋被强拆，导致其无法申请评估鉴定房屋的现状，故应当由被上诉人承担举证不能的责任。上诉人提交的《绍兴市搏客体育用品有限公司明细表》，被上诉人没有任何证据可以推翻，按照优势证据原理，应予采信。其要求补偿的损失200万元，既包括装修装饰费用，也包括停产停业损失，搬迁和安置费用，以及各类补助等，这些均客观存在。上诉请求：依法撤销本案一审判决；判令支持上诉人一审诉请；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人绍兴市越城区人民政府答辩称，一、上诉人诉请不能成立。1.根据生效的民事判决书[绍兴市越城区法院(2017)浙0602民初6496号]认为：案涉房屋系上诉人租用北海街道西郊村经济合作社(下称“西郊村”)搭建的城中村改造过渡房，属于临时建筑且已超过临时建筑的使用期限，于2014年5、6月被北海街道拆除。上诉人依据《物权法》第42条规定，要求被告给予征收安置行政补偿，明显适用法律错误。鉴于案涉房屋系“违法建筑”被拆除，如因强制拆除而要求行政赔偿，不但被告主体不适格，也不符合先确认“拆除行为违法”的前置条件。2.至于“西郊村”与绍兴市新桥江水环境治理有限公司签订的“拆迁协议”，同样为违法建筑(包括案涉房屋)为何能得到补偿以及同地段的其它承租单位都有不同程度的补偿，这不是被上诉人所作出的行政行为，也不是本案审理的范围。二、上诉人在原审中以自制的“明细表”作为200万元补偿依据，不能成立。该“明细表”中均是自行搭建的违法建筑物，而这些建筑物包含在“西郊村”搭建而出租给上诉人使用的“案涉房屋”，其所有权的主体也并非属上诉人。上诉人作为承租人，在案涉房屋拆除之前就自行腾空，其所谓造成的损失也不是因被上诉人的原因而无法举证。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，根据北海街道办事处下属全资国有公司绍兴市新桥江水环境治理有限公司2016年6月2日与西郊村经济合作社签订的《拆迁协议》，其中明确：“……根据省三改一拆工作要求，结合市政府抄告单、区政府报告处置要求，为化解省、市信访督办问题、考虑征地工作需要、房屋拆除后西郊村需妥善处理租赁户合同关系和西郊村当年营业收入影响，经双方协商，绍兴市新桥江水环境治理有限公司同意一次性补偿西郊村经济合作社350万元。”可认定该“一次性补偿西郊村经济合作社350万元”已经包含对“房屋拆除后西郊村需妥善处理租赁户合同关系”的情况作出了相应补偿安排。一般认为，征收行为中涉及的房屋承租经营者补偿问题，如在征收补偿程序中征收人对被征收人一并进行了补偿，房屋承租经营者补偿问题应向合同相对方（被征收人）提出；如征收人强制拆除等行为违法导致其损失，则应通过要求确认征收人强制拆除行为违法请求赔偿提出。本案中上诉人一审诉求系“请求责令被告补偿原告方的经济损失200万元”，但根据上诉人一审诉状表述，上诉人提出诉求是基于案涉房屋拆除还是基于涉案房屋地块被征收等并不确切，一审也存在法律释明不够问题，二审一并予以指正。原判认定两上诉人提交的《绍兴市搏客体育用品有限公司明细表》之补偿清单为其自行单方制作的清单，并无其他证据予以佐证，两上诉人诉请被上诉人补偿其经济损失200万元并无事实和法律依据，根据本案具体情况，判决驳回诉讼请求，并无明显不当。综上，原审判决结论正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人丁云海、丁兴强负担。 本判决为终审判决。 审判长  吕柏超 审判员  车勇进 审判员  马良骥 二〇一九年七月九日 书记员  吴 琳