湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终437号上诉人（原审原告）：廖明发，男，1970年5月11日出生，汉族，住湖南省中方县。委托代理人：廖曜中，湖南衡州律师事务所律师。委托代理人：廖克明，男，1965年8月20日出生，汉族，住洪江市。被上诉人（原审被告）：洪江市人民政府。住所地：洪江市黔城镇雪峰大道行政中心大楼。法定代表人：张龚，市长。委托代理人：肖东凯，洪江市政务服务中心副主任。委托代理人：钦新华，洪江市人民政府办公室工作人员。被上诉人（原审被告）：怀化市人民政府。住所地：怀化市鹤城区府前路2号。法定代表人：雷绍业，市长。委托代理人：瞿书娟，怀化市司法局工作人员。委托代理人：张臻，怀化市司法局工作人员。上诉人廖明发因与被上诉人洪江市人民政府（以下简称洪江市政府）、怀化市人民政府（以下简称怀化市政府）确认政府信息依申请公开事项告知书违法及撤销行政复议决定一案，不服湖南省怀化市中级人民法院（2018）湘12行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：原审查明：2018年4月13日，廖明发、廖孝华、廖传上、廖美建、廖芳东、廖克明、廖传政向洪江市政府递交《请求洪江市政府信息公开的申请书》，该申请书申请公开内容：1、黔阳古城是否有洪江市政府或黔城镇政府统一的政府规章制度或文件保护？2、黔阳古城廖氏宗祠是否存在？其存在的历史档案如何？3、黔阳古城的电影院的来历如何？是否是来源于黔阳古城廖氏宗祠？4、请公开近五年来洪江市人民政府对黔阳古城的整体改造、维修、对外承租的政府会议决定和会议纪要。5、请公开洪江市人民政府及其设立的黔阳古城管委会关于黔阳古城廖氏宗祠的对外承租的决议根据、对外公告发布时间、对外承租的流程情况、对外承租的结果。6、据黔阳古城管委会主任唐小兰口头答复，黔阳古城廖氏宗祠等古迹的改造、对外承租是在张龚市长主持下的政府常务会议上决定的，请公布与廖氏宗祠等古迹改造、对外承租的会议决定内容。申请公开的形式为书面形式。同年4月28日，洪江市政府对廖明发作出《政府信息依申请公开事项告知书》，编号为第2018005号（以下简称《告知书》），对廖明发提出的政府信息公开申请，作出如下书面答复：1、关于提出的第一项政府信息公开申请事项：经查，我府于2016年4月20日制定出台了《黔阳古城保护管理暂行办法》，具体请您登陆http://www.hjs.gov.cn/hjs/flfg/2016-04/21/content_2b9fe6231d184b93ad981b1671c38eed.shtml,进行查阅。2、关于2、3、5项政府信息公开申请事项，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，请您补充能证明该信息与您生产、生活或科研有关的证明材料，并根据“一事一申请”的原则向黔阳古城管委会申请。3、关于4、6政府信息公开申请事项，属于内部公文。根据2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十四条、第二十一条的规定，不予公开。该告知书依法送达给廖明发。同时，洪江市政府对廖孝华、廖传上、廖美建、廖芳东、廖克明、廖传政均给予了《政府信息依申请公开事项告知书》，并有相应的编号。廖明发收到《告知书》后，于2018年5月30日提出行政复议申请，怀化市政府于同年8月21日作出怀府行复字（2018）41号行政复议决定书，维持被申请人洪江市人民政府作出的《告知书》。该行政复议决定于2018年8月31日送达给廖明发的委托代理人廖曜中。同年9月10日，廖明发向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销怀化市政府的怀府行复字（2018）41号《行政复议决定书》；2.确认洪江市人民政府的《告知书》违法；3、责令洪江市人民政府向廖明发依法公开信息。因廖孝华、廖传上、廖美建、廖芳东、廖克明、廖传政在行政复议审理过程中，自愿撤回行政复议申请，2018年8月21日，怀化市政府作出怀府行复字（2018）41－1号行政复议终止决定书，终止该行政复议。原审认为，本案系确认《告知书》违法及撤销行政复议决定纠纷，被诉《告知书》及行政复议决定是本案合法性审查的对象。行政机关依申请公开政府信息时，在尽量以有利于申请人的方式提供信息的同时，也应当兼顾行政效率和信息本身不受损害。《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；第二十六条规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。本案洪江市政府针对廖明发的申请事项中的第一项已经告知其查阅方式和途径。廖明发的申请事项中的第二、三、五项，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）规定，洪江市在告知书中明确要求廖明发补充证明与其生产、生活或科研有关的证明材料，并按照“一事一申请”原则向黔阳古城管委会申请：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息；根据洪江市机构编制委员会洪编（2016）17号《关于设立洪江市黔阳古城管理委员会批复》内容，其主要职责是全面负责古城管理、保护、开发工作，协调、指导市相关部门做好古城保护的具体工作、完成市委、市政府交给的其他工作等，洪江市黔阳古城管理委员会是事业法人，《政府信息公开条例》第二十一条第一款第（三）项，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式，洪江市政府在《告知书》的第二项中已经明确告知廖明发有关事项，符合上述法律规定。廖明发申请事项中的第四项、第六项，根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第一、二、十五项的规定，决议适用于会议讨论通过的重大决策事项、决定适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项、会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，因此决议、决定、会议纪要均属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点。尽管《政府信息公开条例》第十四条第四款中规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，但并不意味着不予公开的范围仅限于“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。从世界范围看，内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成，从而降低政府效率。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条规定:“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”，根据《政府信息公开条例》第三条第二款规定：“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作”，上述意见在性质上属于全国政府信息开工作主管部门对《政府信息公开条例》的具体应用解释，且该解释符合国际通例，也有利于兼顾公开与效率和效率的平衡。本案中，廖明发申请公开的第四项和第六项事项即“会议纪要”“会议决定”具有内部性、过程性等特点，洪江市政府在说明理由上的基础上不予公开，并无不当。针对廖明发的政府信息公开申请，洪江市政府在法定的十五个工作日答复了廖明发，已经履行了政府信息公开的法定职责，廖明发诉请确认《告知书》违法的诉讼请求与事实不符，于法无据，诉讼请求不能成立，不予支持。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法。”第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送给被申请人。”怀化市政府于2018年6月25日收到廖明发补正后的行政复议申请，同年6月25日给洪江市政府送达行政复议答复通知，符合上述法律规定。《行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）...”怀化市政府作出被诉行政复议决定，未向原审法院提交“经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后”的相关证据，不符合上述法律规定。该法第三十一条同时还规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限不少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案行政复议决定的作出时间虽未超过法律规定的期限，但加上送达之日已经超期，《行政复议法》以及相关法律并没有明文规定，60日内作出不包含送达日期，故本案情形属于最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十六条第（一）项规定的：“处理期限轻微违法”并对原告权利不产生实际影响的情形。因原行政行为《告知书》合法有效，且行政复议期限超期并未对廖明发实际权利产生影响，故撤销行政复议决定已无现实必要。综上所述，洪江市政府所作《告知书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，但怀化市政府所作出的行政复议决定处理程序轻微违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（一）项之规定，判决：一、确认怀化市政府作出的怀府行复字（2018）41号行政复议决定违法；二、驳回廖明发其他诉讼请求。原审案件受理费50元，由廖明发与怀化市人民政府各负担25元。廖明发不服原审判决，向本院提起上诉称:1.廖明发的信息公开申请合理合法。洪江市政府所作《告知书》认为廖明发的第四、六项申请属于政府内部公文，依据《政府信息公开条例》第十四条、第二十一条的规定，不予公开，明显违法。2.怀化市政府作出的怀府行复字（2018）41号行政复议决定应依法撤销。《党政机关公文处理工作条例》第八条和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）中规定内部管理信息的内容能否适用本案是本案争议的焦点，被上诉人引用上述条文适用法律错误。3.原审判决认定事实和适用法律错误。廖明发要求被上诉人公开的信息主要是洪江市人民政府对黔阳古城的整体改造、修缮、维护的政府决议，依法属于应当主动公开的政府信息，被上诉人将与老百姓切身利益相关的信息说成是内部公文，原审法官对法律规定视而不见，原审判决顾左右而言其他，应依法予以纠正。请求撤销原审判决第二项；确认洪江市政府所作《告知书》违法；责令洪江市政府依法公开信息。洪江市政府答辩称：1.洪江市政府所作《告知书》程序合法、内容适当。2.原审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求维持原审判决。怀化市政府口头答辩称：1.怀化市政府经过审查认为洪江市政府作出的答复合法，故作出维持决定；2.原审认定复议违法的理由，是认为怀化市政府没有提交经行政复议的负责人同意或集体讨论通过后的相关证据材料，怀化市政府认为这些材料属于内部文件，在法院没有要求怀化市政府提交此证据的情况下，怀化市政府不会主动提交。怀化市政府在制作复议决定书时加盖了公章，加盖公章按规定必须经主要领导签字同意，故加盖可公章就视为经行政复议机关负责人同意；3.关于期限的问题，上诉人补正后的申请材料于2018年6月25日邮寄到怀化市政府办理机构，按两个月期限算截止到8月24日，怀化市政府于8月21日制作出了文书，但是直到8月27日才邮寄，怀化市政府认为邮寄的日期不应包含在办理期限内。当事人在本案原审中提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审中，洪江市政府向本院提交了[2016]5号《中共洪江市委常委会会议纪要》及《情况说明》两份证据。证明洪江市政府未就廖明发申请的“黔阳古城整体改造、维修、对外承租”及“廖氏宗祠等古迹的改造、对外承租”形成的政府会议决定和会议纪要。本院对原审查明的事实予以确认。另查明，原审法院于2018年10月25日对怀化市政府作出了举证通知书，要求怀化市政府在收到本案起诉状副本之日起15内，提供作出被诉复议决定的全部证据和所依据的规范性文件。怀化市政府2018年10月26日收到举证通知书。本案原审中，怀化市政府没有向原审法院提交经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后的相关证据，本院认为：本案争议的焦点是洪江市政府作出的《告知书》和怀化市政府作出的怀府行复字（2018）41号行政复议决定是否合法。廖明发申请洪江市政府信息公开的内容有六项，洪江市政府的《告知书》针对廖明发六项信息公开申请作出了答复。廖明发第一项信息公开申请是要求洪江市政府提供的其制定的黔阳古城的相关规章制度。《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；第二十六条规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。本案洪江市政府针对廖明发的申请事项中的第一项告知其查阅方式和途径。符合法律规定。《政府信息公开条例》第二十一条第一款第（三）项，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。因廖明发的申请公开的第二、三、五项信息，并非洪江市政府制作和保管。洪江市政府在《告知书》的第二项中答复廖明发向全面负责古城行政管理的洪江市黔阳古城管理委员会依法申请公开，符合上述法律规定。廖明发的第四、六项信息公开申请的内容为，洪江市人民政府对黔阳古城的整体改造、维修、对外承租的会议纪要和会议决定。因洪江市政府及廖明发均无有效的证据证明存在廖明发信息公开申请中的第四、六项政府信息，而洪江市政府针对廖明发第四、六项申请的答复为，其申请公开的信息属于内部公文而不予公开，应属于答复前未尽检索义务，程序上存在不当。但鉴于廖明发缺乏有效证据证明其第四、六项申请的内容存在，洪江市政府的答复未侵犯廖明发申请公开信息的权利，本院对廖明发要求责令洪江市政府公开其申请的第四、六项信息的上诉请求，不予支持。针对廖明发的政府信息公开申请，洪江市政府在法定的十五个工作日答复了廖明发，已经履行了政府信息公开的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，作出行政复议决定。怀化市政府收到原审法院的举证通知书后，未向原审法院提交“经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后”的相关证据，不符合上述法律规定。鉴于洪江市政府的《告知书》可以维持，怀化市政府的复议决定实体处理基本正确，原审法院确认怀化市政府的复议决定程序违法，不予撤销，有事实和法律依据。综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人廖明发负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年七月二十九日法官助理刘柯岑书记员刘威