中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申3859号 再审申请人（一审原告，二审上诉人）海南吉时房地产开发有限公司。 法定代表人周美琴。 委托代理人欧阳奕，广东恒益律师事务所律师。 委托代理人陆志强，广东恒益律师事务所律师。 被申请人（一审被告,二审被上诉人）海南省文昌市人民政府。 法定代表人王晓桥。 委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。 再审申请人海南吉时房地产开发有限公司（以下简称吉时公司）因诉被申请人海南省文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）土地行政管理一案，不服海南省高级人民法院（2018）琼行终493号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查，案件现已审查终结。 吉时公司申请再审称:1.涉案土地不具备规划条件。一、二审法院仅审查了被申请人提交的《文昌市文城组团东片区控制性详细规划》（以下简称《东片区控规》），但文昌市规划委员会作出的文规函（2018）862号《关于申请批复文件的复函》（以下简称862号函）中所载明的是《文昌市文城组团东·北片区控制性详细规划》（以下简称《东北片区控规》），一、二审法院没有查清涉案土地适用哪一份控制性详细规划，862号函可以证实东北片区控规没有经被申请人审批，也没有报送文昌市人民代表大会常务委员会和海南省人民政府备案，不符合法律规定的规划条件。因此，涉案土地不具备规划条件，且是由于被申请人及其下属建设规划部门行政失当行为造成的。2.涉案土地存在限制审批报建的客观事实。本案二审判决生效后，一审法院又于2018年9月7日就海南文昌华源旅业有限公司（以下简称华源公司）与被申请人无偿收回国有土地使用权一案作出了判决，查明2009年7月10日，被申请人作出文府函（2009）355号《关于暂停审批城市主、次干道两侧建设项目及宅基地规划审批的批复》（以下简称355号批复），同意文清、文府路等道路两侧的私人住宅或用地规模较小的项目规划、建设报批手续暂停办理，待上述道路街景立面编制审批后按规划要求办理。基于此一审法院判决华源公司胜诉，撤销被申请人作出的37号收地决定书，二审维持原判。综上，355号批复及华源公司案的一、二审判决书均为重要的新证据，本案的情况与华源公司案相同，一、二审法院却作出了不同的判决，属于同案不同判。3.被申请人以“会议纪要”的形式告知申请人不符合法定程序。被申请人及其下属建设规划部门并未正式发文告知申请人不同意调整涉案土地的容积率，违反《建设用地容积率管理办法》第四条、第五条及第九条第四款的规定。请求撤销一、二审判决和被申请人2018年1月15日作出的文府（2018）30号《文昌市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称30号收地决定） 文昌市政府答辩称：涉案土地的设计及报建等没有受到城市控制性详细规划编制的限制或阻碍，吉时公司没有按照控规指标报建，致使涉案土地闲置的原因不在于政府或不可抗力，而系其自身的原因。1.《东北片区控规》于2008年启动编制，2010年3月通过文昌市城市规划委员会第十二次会议审议，2010年4月8日至5月8日通过报纸、网站等方式进行公示，在公示期间未收到异议。《文昌市文城组团东片区控制性详细规划》与《文昌市文城组团北片区控制性详细规划》是《东北片区控规》的两个组成部分，涉案8.32亩土地坐落在东片区，适用《东北片区控规》并无不当。《东北片区控规》的编制、审议及公示等程序符合《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定，虽至今没有经市县级人民政府批复，但文昌市规划部门已经将涉案土地的控规指标提供给吉时公司，不影响吉时公司项目的报建报批。2.自2009年1月14日吉时公司取得涉案土地使用权起，涉案土地的规划没有被调整，从未被规划修建市政道路，文昌市政府也从未要求吉时公司必须与相邻几家用地单位整合之后才能开发建设项目。与吉时公司用地相邻的5家用地单位的土地都是单独宗地，均可以单独办理报建手续，涉案土地上的整合是吉时公司等5家单位根据房地产市场需要而自行进行的整合。吉时公司的报建没有被批准是因为其申请的容积率指标（容积率≤3.0）不符合规划容积率指标（容积率≤1.5），吉时公司主张因调整规划而导致涉案土地无法被利用的理由不成立。3.吉时公司在2013年6月17日参加规划调整专家论证会时已经知道涉案土地的容积率不能进行调整，且规划部门已经将论证结果以会议纪要的形式反馈给了吉时公司，并要求吉时公司按照控规指标设计方案办理报建手续，但是吉时公司自2013年6月17日之后没有向规划部门申请办理报建手续。《建设用地容积率管理办法》第五条规定，对容积率指标的调整必须依法进行，不得以政府会议纪要的形式代替规定程序调整容积率。但是涉案土地的容积率调整没有通过专家评审，不存在需要报市县政府审批的情形，涉案的会议纪要不是市县政府批准调整容积率的文件。吉时公司及其设计师均是涉案土地容积率调整专家评审会的参会人员，以会议纪要的形式将专家评审的结果反馈给吉时公司并未违反法律规定。4.涉案土地不属于355号批复中因道路街景立面编制而需要暂停办理项目规划审批的区域。文昌市政府在355号批复中同意迎宾路、文昌大道、文清、商贸大道、文航路、文南路、白金路、文府路道路两侧的私人住宅项目或用地规模较小的项目暂停办理规划报建审批。但是涉案土地没有坐落在文清的两侧，而是坐落在文清后××路，与文清之间还隔着两条规划道路。涉案土地朝向文华路而非文清，不受文清两侧立面街景的影响，不属于355号批复中需要暂停报建的项目用地区域，文昌市规划部门也从未以暂停报建为由拒绝吉时公司的报建申请。文昌市政府作出的30号收地决定认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，请求驳回申请人的再审申请。 本院经审查认为，土地资源是宝贵的不可再生资源，因此我国土地管理法律制度要求珍惜、合理利用土地，促进社会经济的可持续发展。根据《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。该法第十四条第（二）项规定，闲置土地未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定，本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起一年为动工开发日期。该法第二十九条第一项规定，非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，超过动工开发日期满两年未动工开发的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。本案中，吉时公司于2008年通过转让取得涉案土地，于2009年1月14日取得文国用（2009）第W0104030号土地使用权证，由于涉案土地实际交付的日期不明确，应以核发土地使用权证之日起一年为动工开发日期，即吉时公司的开工日期不应该迟于2010年1月14日。而吉时公司自2009年1月取得涉案土地使用权至2018年1月15日文昌市政府作出30号收地决定止未对涉案土地进行开发建设，涉案土地已经构成闲置土地。文昌市国土局对涉案土地闲置的原因进行调查后作出并依法向吉时公司送达了《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》，并于2017年8月17日经吉时公司申请召开听证会。文昌市国土局将涉案土地的调查情况拟定《海南吉时房地产开发有限公司闲置土地最终处置方案》并向土地清理领导小组汇报，经研究确定以无偿收回方式处置涉案土地。故文昌市政府根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项作出30号收地决定，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。 关于涉案土地闲置的原因。（一）涉案土地是否具备控制性详细规划和规划条件。经查明，涉案8.32亩土地坐落在文城组团东片区，而《文昌市文城组团东片区控制性详细规划》与《文昌市文城组团北片区控制性详细规划》是《文昌市文城组团东·北片区控制性详细规划》的两个组成部分。《东北片区控规》于2008年启动编制，2010年3月通过文昌市城市规划委员会第十二次会议审议，2010年4月8日至5月8日通过报纸、网站等方式进行公示，程序符合《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定。虽然《东北片区控规》至今没有经文昌市政府批复，但文昌市规划部门已经将涉案土地的控规指标提供给吉时公司。控制性详细规划未经政府审批属于行政机关内部的程序瑕疵，不影响吉时公司项目的报建报批。（二）涉案土地是否属于355号批复暂停办理报建手续的区域。文昌市政府在355号批复中同意迎宾路、文昌大道、文清、商贸大道、文航路、文南路、白金路、文府路道路两侧的私人住宅项目或用地规模较小的项目暂停办理规划报建审批。经审查，涉案土地坐落且朝向在文清后××路，不受文清两侧立面街景的影响，不属于355号批复中需要暂停报建的项目用地区域，文昌市规划部门也从未以暂停报建为由拒绝吉时公司的报建申请。（三）涉案土地的报建是否受到政府规划的限制或阻碍。吉时公司根据房地产市场需要与相邻四家用地单位于2010年4月向文昌市政府提交《关于吉时花园整合开发的申请》，2010年6月18日文昌市政府作出文府函（2010）399号《关于同意整合土地统一规划建设吉时花园的批复》（以下简称399号批复），同意吉时公司与相邻四家用地单位统一规划、整合开发、上调容积率等事项。2011年作为土地整合成员之一的万利达公司因自身发展需要而单独提出其名下的土地的规划调整申请并取得文昌市政府批准，土地整合未获成功。2012年8月、2013年3月文昌市规划局根据吉时公司的申请，先后以文规（2012）387号和文规（2013）120号《关于启动吉时花园项目规划调整程序的请示》向文昌市政府申请启动吉时花园项目的容积率调整程序。2013年6月17日，文昌市规划局召开专家评审会，因吉时公司申请的容积率指标（容积率≤3.0）不符合规划容积率指标（容积率≤1.5）没有被批准。吉时公司在2013年6月17日参加规划调整专家论证会时已经知道涉案土地的容积率不能进行调整，且规划部门已经将论证结果以会议纪要的形式反馈给了吉时公司，并要求吉时公司按照控规指标设计方案办理报建手续，但是吉时公司自2013年6月17日之后没有向规划部门申请办理报建手续。且吉时公司两次申请调整涉案土地的容积率，是吉时公司为了自身用地规划建设的需要提出，不属于因政府或者政府有关部门原因原因造成土地闲置的情形。综上，涉案土地闲置并非是由于政府原因或不可抗力，一审裁定驳回吉时公司的起诉，二审予以维持，并无不当。 综上，吉时公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回海南吉时房地产开发有限公司的再审申请。 审判长  杨志华 审判员  熊俊勇 审判员  寇秉辉 二〇一九年七月二十九日 法官助理徐超 书记员唐劲松 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.闲置土地处置办法 第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。 已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。 第五条市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。 国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。 第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理: （一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本; （二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。 4.海南省闲置土地认定和处置规定 第六条本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定;没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期;实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。 第二十九条非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，具有下列情形之一的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权: （一）超过动工开发日期满2年未动工开发的; （二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的; （三）法律、法规规定的其他情形。