南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）赣7101行初653号 原告新余市科农种猪改良有限公司，住所地江西省新余市狮峰北路，统一社会信用代码91360500705655701X。 法定代表人应超，该公司董事长。 委托代理人郭舒萍，江西道善律师事务所律师，执业证号13601201210769156。 委托代理人黎建新，江西道善律师事务所律师,执业证号13601201710565121。 被告分宜县人民政府，住所地分宜县广府路**，组织机构代码01463691-5。 法定代表人胡军，县长。 委托代理人夏嵩，该县司法局主任科员。 委托代理人陈华军，江西三江合（分宜）律师事务所律师，执业证号13605201010484702。 原告新余市科农种猪改良有限公司（以下简称科农公司）因认为被告分宜县人民政府（以下简称县政府）不履行行政补偿法定职责向本院提起行政诉讼，本院于2019年5月8日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月24日公开开庭审理了本案。原告委托代理人郭舒萍、黎建新，被告副县长李建军及委托代理人夏嵩、陈华军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 为发展城东工业园，被告县政府决定做好原告科农公司一分场的搬迁工作，于2012年5月25日下发分府办字[2012]64号《关于关于印发新余市科农种猪改良有限公司第一分场搬迁工作实施方案的通知》(以下简称64号文），成立资产核实组和综合协调组，前者负责提出一分场相关财产补偿的合理化建设，后者负责与原告协商、协议起草、督促分场搬迁等相关工作。被告认为双方在土地资产和生物性资产估价上存在很大分歧，未能达成协议而搁置。2018年12月14日，原告以64号文造成一分场被规划且2013年初被迫全面停产而被告未予补偿为由，向被告提出行政赔偿申请。 原告诉称，原告公司于2001年6月21日在分宜县成立，先后获得了农业部“国家重点龙头企业”，江西省“省级龙头企业”等荣誉称号，原告公司取得了营业许可证、土地使用权证及房产证。然而在原告正蓬勃发展的时候，被告于2012年初下发通知，按照分宜县城东工业园整体规划，要求原告一分厂（占地345亩）全部停产搬迁，并正式下发64号文要求原告配合被告整体规划，拟对征收土地及建筑物附属物等生产资料进行公平合理补偿。原告积极响应政府搬迁号召，并按政府要求让有资质评估公司对原告拟纳入拆迁范围财产进行了全面合理评估。但当时由于双方对补偿金额存在较大分歧，且被告并未拿出整套具体的补偿方案，搬迁补偿一事一直未能解决。由于规划中的工业园区已经建成且在政府勒令下，原告于2013年初被迫全面停产。为妥善解决补偿问题，在2013年1月至2014年两年内，原告曾多次找到时任县长、书记姚灵目、续任县委书记刘琼进行协商讨论，得到的回复却是需要原告与分宜县城东工业园协商拿出方案。2015至2018年间，又多次与新任县长胡军、副县长黄昌斌就此事进行商谈，县领导表示公司土地则按当初土地出让价格加上银行同期贷款利息为基准进行赔偿，公司的经营性资产则不予赔偿，为此，就补偿事宜始终未达成共识。2018年的2月，原告向被告提交了《关于请求尽快解决搬迁情况补偿汇报》，被告工作人员钟文龙进行签收，口头宣称会尽快处理，但至今仍未有明确答复。2018年12月14日原告又向被告邮寄《行政赔偿申请书》，被告工作人员袁思娟代为签收，但是被告丝毫不予理会原告的诉求，没有任何回应。《行政许可法》第八条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”遂诉至法院请求判决被告按《分府办字(2012)64号》文件要求，履行对原告行政补偿的法定职责（具体补偿明细及金额见附件清单，合计5719.68万元）。 原告向本院提交了以下证据：1.原告营业执照，证明原告资格；2.分府办字（2012)64号《关于印发新余市科农种猪改良有限公司第一分场搬迁工作实施方案的通知》，证明被告发文要求原告配合停产、搬迁，并拟对征收土地及建筑物附属物等生产资料进行补偿；3.《国有土地使用权证》及《国有建设用地使用权出让合同》、赣渊明评报字（2018）第012号资产评估报告，证明原告一分场土地获得了国有土地使用权证，履行了合法土地出让手续，原告按照政府文件要求就一分场房产及土地等生产资料进行核价评估，资产估价为3963.68万元人民币；4.(2014)余民二初字第65号新余市中级人民法院民事判决书及（2015）余执字第151号执行通知书、(2016)赣05民二初10号新余市中级人民法院民事判决书，证明因原告停产导致断贷被追诉，已被迫承担的诉讼费、违约金及执行费合计1700万元，属于原告被迫停产所造成的直接损失；5.《关于请求尽快解决搬迁情况补偿汇报》《行政赔偿申请书》及邮寄单据，证明就停产搬迁补偿问题，原告多次书面请示被告要求按照法定程序给予原告合理补偿，但是被告收悉请示材料后一直置之不理；6.原告科农公司的资产清查表、林木资产统计表、设备及低值品等清查明细表、生产性生物资源清点表（表1）、消耗性生物资源清点表（表4)，证明被告按64号文件要求成立搬迁领导小组负责日常搬迁工作，同时成立了资产清算组和综合协调组两个小组，小组部门负责人均在各自分管的领域的清点表中签字确认，被告敦促原告做好停产搬迁，原告也服从政府安排进行停产搬迁；7.照片、光盘，证明原告猪场与后期的城东工业园规划区仅仅相差180余米，属于政府要求猪场进行停产搬迁的距离范围，属于被告对原告猪场原有规划进行了变更和调整，应当予以赔偿停产搬迁损失；8.原告企业工商登记信息，证明新余国泰投资公司及新余鸿泰投资公司系国有独资公司，分别持股8.33%、6%，原告公司积极依法维权，也是出于避免国有资产流失的需要；9.原告2010至2012年度的审计报告，证明原告在停产搬迁前三年，每年的公司经营业绩良好，财务状况良好，公司停业原因并非被告所辩称的原告自身经营不善原因所导致；证据10.建设用地规划许可证，证明2002年5月，原告猪场建设用地规划办理了用地审批手续，从侧面证实被告存在建设用地规划许可变更；证据11.江西省林业厅准予行政许可决定书，证明原告猪场繁殖基地建设项目使用林地经省林业厅审核同意，可以合法进行使用相应林地；证据12.契税完税发票、收入专用票据及契证，证明原告一分场于2008年11月合法取得了国有土地使用权，且缴纳了全部税费，该权利使用权人身份应受到法律保护。 被告辩称,被告从未将原告所在土地纳入整体规划且未要求原告停产搬迁，原告所称64号文是被告下发给各乡镇政府、县政府有关部门及县直单位的内部文件，不是具体行政行为，对原告的权利义务不产生实际影响，故本案不属于行政诉讼受案范围。被告未与原告签订任何行政协议，不存在勒令停产行为，也不存在撤回或变更原告行政许可的行为，故原告提起本案诉讼没有事实根据和法律依据。原告诉称的一分厂房产、土地鱼塘等资产一直由原告控制使用，根本不存在行政补偿问题，原告因自身经营不善导致停产停业与被告无关，原告被他人起诉被判承担违约金、诉讼费、执行费等产生的费用与被告无关，故被告对原告没有履行行政补偿的法定职责。另，64号文发生于2012年，原告的起诉已超过起诉期限。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据：1.《江西省分宜县城市总体规划（2007-2020）》、示意图、《关于新余市科农种猪改良有限公司第一分场用地位置的情况说明》《关于科农公司场区征收规划的情况汇报的回复》及《余科农发（2015）21号》，证明原告的一分场不在规划范围内，被告针对原告反映停产问题进行了回复，告知2012年搬迁问题经协商未达成协议而搁置，没有要求拆除猪场，原告对建设标准厂房合作谈判未响应；2.《分宜县人民政府办公室抄告单》《关于要求给予土地征收有关优惠政策的请示》《关于新余市科农种猪改良有限公司宗地号36-37缴交及返还及情况》《分宜县财政支出预算指标追加通知单》《预算拨款凭证》《预算外资金专用拨款数》《收据》《返还明细表》，证明原告实际支付一分场土地受让价款275.178万元，土地契税实行先征收后退还，土地交易费免征。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1关联性有异议，认为原告一分场建场规划许可是2002年5月24日，被告提交的分宜县城市总体规划（2007-2020）是2009年12年才向社会公布实施，被告为了工业园区建设要求原告进行搬迁规划调整，属于对原告原有规划实质调整。原告就搬迁补偿问题一直与被告进行了实质协调处理，原告还于2018年12月14日向被告邮寄行政赔偿申请书，但被告一直拒绝履行64号文，拒绝合理补偿；证据2中抄告单、请示的关联性有异议，认为被告对原告重点招商引资，原告属于省级农业产业化龙头企业，且具有国资背景，反而证明在被告要求原告搬迁前，原告经营业绩良好。缴交及返还情况、返还明细表的三性有异议，认为属于财政部门单方制作，真实性无法确认，与本案无关。追加通知单的关联性有异议。预算拨付凭证、拨款书、收据的关联性有异议，认为与原告无关联。 被告对原告提交的证据1关联性有异议，认为原告主体不适格；证据2关联性有异议，认为该文件是被告内部的一份工作方案，明确认真分析，摸清底数，需待与原告协商确认，待原告新分场建成后，再将老分场全部资产搬迁。文件并不存在原告所称的被告要求其立即停产搬迁内容，不是具体行政行为，对原告合法权益不产生实际影响。该方案没有实施下去，故不存在搬迁补偿问题；证据3中评估报告的三性均有异议，认为该份评估报告以2018年3月31日为评估基准日，但双方在2012年就停止了64号文件方案的实施，原告单方委托评估机构作出，没有经过被告同意，被告也不知情，与本案无关。其他证据关联性有异议，认为原告已经将土地证做了抵押担保，故停产是其自身原因造成的，被告没有对该土地权属造成侵权行为；证据4关联性有异议，认为债务纠纷系原告与国信担保的债务纠纷，与本案无关，更与被告无关。原告所述诉讼费违约金共计1700万元没有事实依据，不能证明其是被迫停产；证据5三性均有异议，快递显示证据名称与举证不一致，没有收到关于请求尽快搬迁的情况汇报。被告并未作出对原告征收的决定，从未要求过原告拆除猪场，汇报部分陈述内容与事实不符。原告的一分场没有纳入城东工业园规划范围，不存在原告所述被规划问题；证据6三性均有异议，认为被告根据64号文件成立了资产核实组，原告提交的资产评估报告与这份文件相矛盾，原告没有按照64号文件做好选址、先建新分场的前期事项，双方对资产核实及补偿没有达成一致意见，不能证明被告督促原告做好停产搬迁工作；证据7三性均有异议，认为原告猪场到城东工业园的距离需要专业机构测量，不能证明被告对原规划进行变更和调整，但能证明被告没有将原告一分场土地纳入规划范围；证据8关联性有异议，认为两家国有投资公司占比很小，与本案无关；证据9三性有异议，因为评估报告是原告单方委托提供，被告不知情，原告一分场停业和原告整体公司停业是有差别，一分场停产包括其原告整体停产都是原告自主行为，也被告无关；证据10三性无异议，认为该份许可证合法有效，至今被告也没有变更与撤销；证据11三性无异议，认为省林业厅颁发的，不可能存在由被告去撤销和变更的问题；证据12三性无异议，该契税已经全额返还给原告。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、8与本案待证事实相关，予以确认；证据3中资产评估报告及证据9系原告单方面委托制作，不予采信，其他证据与本案待证事实相关，予以确认；证据4并未指出原告因借贷被民事起诉与原告一分场停产的相关性，也未指向被告，不予采信；证据5仅能反映原告陈述意见，予以确认；证据6结合64号文能反映被告组织人员对原告资产进行了清点，予以确认，但不能证明停产搬迁事宜；证据7不是经专业测量得出的数据，且不能证明规划进行了变更和调整，不予采信；证据9并非针对一分场制作，与本案待证事实无直接关联，不予采信；证据10经质证无异议，予以确认。 被告提交的证据1与本案待证事实相关，予以确认；证据2中抄告单、请示反映原告取得一分场土地使用权的经过，予以确认。其他证据与本案待证事实无直接关联，不予采信。 经审理查明，原告科农公司成立于2001年6月21日，经营畜牧养殖等业务。2002年5月24日，原告取得了用地面积为357.11亩、位于雷公港（老共大）的猪场用地项目的《建设用地规划许可证》。2006年6月16日，原告取得了种猪繁殖场基地建设项目使用分宜县职业技术学校国有林地1.4660公顷的《使用林地审核同意书》。2008年11月28日，原告取得土地面积为229315平方米、用途为工业、位于界桥村（共大）的分乡国用（2009）第001号《国有土地使用权证》。为发展城东工业园，被告县政府决定做好原告科农公司一分场的搬迁工作，于2012年5月25日下发64号文，成立资产核实组和综合协调组，前者负责提出一分场相关财产补偿的合理化建设，后者负责与原告协商、协议起草、督促分场搬迁等相关工作。后原、被告双方在土地资产和生物性资产估价上存在很大分歧，未能达成补偿协议。2015年5月，原告就在一分场建设标准厂房问题与城东工业园区洽谈。2015年11月，原告向新余市委、市政府领导报送《关于科农公司场区征收规划的情况汇报》，反映其一分场由于当地政府调整土地规划，要求原告拆除“猪场”导致停产问题，并提出在一分场土地上建设标准厂房的计划。2015年12月22日，分宜工业园区管理委员会作出《关于“科农公司场区征收规划的情况汇报”的回复》，内容如下：1.原告于2008年通过挂牌出让获得的一分场土地343.97亩，土地性质为工业用地，未纳入城东工业园规划范围，不存在“被规划”问题。目前原告经营状况不佳是由于企业自身管理不善所致，分宜县政府及相关单位从未要求过其拆除“猪场”；2.分宜县与广东旭粤光电集团于2015年11月3日签订了关于标准厂房建设的协议，而原告提出建设标准厂房的条件过于苛刻，谈判无法继续。且该地块被新余市中级人民法院于2015年8月11日查封至2018年8月11日，此期间不具有开发条件。2018年12月14日，原告以64号文造成一分场被规划且2013年初被迫全面停产而被告未予补偿为由，向被告提出行政赔偿申请。被告认为原、被告双方未能达成补偿协议而搁置，原告因自身经营不善导致停产停业与被告无关，故拒绝原告要求补偿的诉求。原告遂诉至法院请求判如所请。 另查明，2017年3月27日，分宜县委县政府办公室下发分办字[2017]28号《关于印发分宜县畜禽养殖污染专项整治工作方案的通知》（以下简称28号文），确定：到2017年9月底前全面完成禁养区内畜禽养殖场的关停拆迁工作，还确定禁养区、限养区、可养区的区划范围。随后，分宜县环保局作为牵头单位、各乡（镇、办）作为责任单位开展关停拆迁禁养区内养殖场工作，但未明确将原告列入禁养区范围。 本院认为，原告于2018年12月14日向被告提出行政赔偿申请，该赔偿申请内容涉及原告提出要求被告根据64号文进行补偿的诉求，实质上是原告向被告提出行政补偿的请求。根据原、被告的诉辩主张，本案的争议焦点为：一、原告的起诉是否超过法定起诉期限；二、原告是否具有补偿利益，该补偿利益是否指向被告以收购方式进行收储，以征收异地安置方式进行补偿，改变规划进行补偿，落实环保政策进行补偿以及原、被告合作开发进行补偿；三、原告主张被告需补偿其5719.68万元的理由是否成立，被告是否应当承担缔约过失责任？ 关于焦点一：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”其第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，原告于2019年3月8日向本院提交诉状，从2018年12月14日届满2个月即2019年2月14日起计算至2019年3月8日止，并未超过六个月的起诉期限。故，被告提出原告的起诉已超过法定起诉期限的主张，本院不予采纳。 关于焦点二：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”其第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”据此，在提起履行行政补偿职责之诉中，相对人应当对其主张存在补偿利益承担初步举证责任，之后才由有补偿利益的行政机关承担否定性举证责任。本案中，原告向本院提交64号文、《关于请求尽快解决搬迁情况补偿汇报》及资产清查表、林木资产统计表、设备及低值品等清查明细表、生产性生物资源清点表（表1）、消耗性生物资源清点表（表4)，可以证明原、被告存在协商搬迁补偿的事实，故原告完成了初步举证责任。64号文是被告为发展分宜县城东工业园区而下发的工作实施方案，体现了被告同意给予原告一分场搬迁补偿的意思表示，但具体如何补偿、补偿多少以及是否能为原告所接受，还需要原、被告协商一致解决。亦即，64号文恰恰反映了被告出于发展本地经济这一公共利益目的之需要，采取与原告协商收购的方式对原告房产、土地等财产进行收储，具有行政协议的缔约阶段性特征，被告应当对该缔约行为履行先行行为义务。因此，原告对被告是否给予补偿具有诉的利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定，被告提出原告要求被告履行行政补偿职责的诉请，不属于行政诉讼受案范围的主张，本院不予采纳。 关于原告主张被告改变原告一分场规划问题。被告提交的《分宜县城市总体规划（2007-2020）》足以证明原告一分场不在总体规划范围内，也不在城东工业园的规划范围内，原告主张被告改变规划而具有补偿利益的理由不能成立。关于原告主张被告将一分场列入环保禁养区问题。首先，被告虽于2017年3月27日下发28号文启动关停拆迁禁养区内养殖场工作，但未明确将原告列入禁养区范围。其次，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因划定禁止养殖区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。即便原告一分场被列入禁养区，但本案被告及环保部门、镇政府并未依据上述规定作出责令关闭或者搬迁的行政决定。最后，原告称其已于2013年初全面停产，该停产并非因被告落实环保政策造成的，两者不存在相关性。因此，原告主张被告落实环保政策而具有补偿利益的理由不能成立。 原告提出被告64号文决定征收搬迁而需要给予原告异地安置补偿，因该64号文不是征收决定，仅是财产补偿建议，并非强制征收搬迁，故不属于行政征收范畴，即本案并不涉及行政征收行为的补偿问题。由于原告提出建设标准厂房合作开发的土地被查封而不具备开发条件，不可归责于被告，原告也未基于该建设标准厂房事宜而要求补偿，故本院不再赘述。 关于焦点三：行政协议的缔结，可通过协商、招标、拍卖进行，有法律、法规和规章明确要求的法定方式，从其规定。由于本案64号文所指向的土地、房产的权属归原告，被告选择协商方式与原告缔结行政协议不违反法律规定。64号文下发后，原、被告双方在土地资产和生物性资产估价上存在很大分歧而未能达成补偿协议，与原告一分场停产、因借贷被民事起诉也不具有直接因果关系，且一分厂土地被查封导致协商无法继续进行，故被告拒绝原告要求补偿的主张并无不当。原告未提供证据证明原告一分场停产是被告原因造成的，应承担举证不能的法律后果，即原告一分场停产不可归责于被告，系原告自身经营管理所致。因此，原告主张被告应当补偿资产价值、因借贷被诉产生的费用以及一分场留守员工工资合计5719.68万元的理由不能成立。 缔约过失，指的是当事人在订立协议过程中，存在违背诚实信用原则的行为，给对方造成损失。《中华人民共和国合同法》第四十二条列举了缔约过失的情形，如假借订立合同，恶意进行磋商；故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况。从举证责任方面看，证明被告存在缔约过失的举证责任在于原告，但原告并未提交被告缔约过程中存在上述情形的证据，也未主张存在其他违背诚实信用的情形。本案原、被告在平等自愿基础上进行协商，能否形成合意缔结行政补偿协议取决于双方，而非任何一方，故被告不存在缔约过失，无需承担相关补偿责任。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告新余市科农种猪改良有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  曾艾雪 人民陪审员  王惠珍 人民陪审员  孙 莉 二〇一九年七月四日                                          法官助理  叶伟巨                                            书记员  吴堃 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。