湖南省耒阳市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘0481行初16号 原告：耒阳市九路公交车运输有限公司。 法定代表人：廖运根。 委托诉讼代理人：王志飞。 被告1：耒阳市交通运输和旅游局。 法定代表人：罗锡钢。 委托诉讼代理人：伍峥荣。 委托诉讼代理人：袁军利。 被告2：耒阳市城区客运管理处。 法定代表人：卢善亮。 委托诉讼代理人：沈晓峰。 第三人1：耒阳市天汇公共交通运输有限责任公司。 法定代表人：谭晓斌。 第三人2：耒阳市运通公共交通有限公司。 法定代表人：谷小华。 委托诉讼代理人：彭晓丽。 第三人3：耒阳市公共汽车公司。 法定代表人：谢高文，该公司经理。 委托诉讼代理人：张克难。 原告耒阳市九路公交车运输有限公司诉被告耒阳市交通运输和旅游局、耒阳市城区客运管理处行政许可一案，本院于2019年4月26日立案后，向被告耒阳市交通运输和旅游局、耒阳市城区客运管理处送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年6月4日公开开庭进行了审理，原告耒阳市九路公交车运输有限公司法定代表人廖运根、委托诉讼代理人王志飞，被告耒阳市交通运输和旅游局委托诉讼代理人伍峥荣、袁军利，被告耒阳市城区客运管理处委托诉讼代理人沈晓峰，第三人耒阳市运通公共交通有限公司委托诉讼代理人彭晓丽，第三人耒阳市公共汽车公司委托诉讼代理人张克难到庭参加诉讼。第三人耒阳市天汇公共交通运输有限责任公司经本院合法传唤，拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告耒阳市九路公交车运输有限公司诉称：原告是于2007年12月6日成立的经营公交车运输的公司，于2009年5月10日与公汽公司、运通公司三方签订了《关于耒阳九路公交车辆的承包经营合同》，合同约定了：1、原告、公汽公司提供依法取得的九路公交线路的经营权，运通公司承包经营九路公交线路，经营期限从2008年5月20日起至2018年5月19日止。后临近合同到期，原告向运通公司提出交还九路公交线路的经营权，但被告居然以涉案九路公交线路经营权为其所有拒绝归还，原告分别于2017年11月29日、2018年1月25日将解除合同的通知书及律师函邮寄给运通公司，但运通公司依然不予理会，后原告到被告2处询问查询才得知，被告2擅自将涉案9路线路经营权交付给了运通公司，依据是当年政府派驻到公汽公司工作的谢群森等人组成的工作小组代表公司公司在原告、公汽公司及公司全体员工不知情的情况下与运通公司法人代表谷小华恶意串通，于2010年元月28日擅自做出放弃2009年5月10日与原告、公汽公司所签订的《关于耒阳市九路公交车辆的承包经营合同》中的所有行为，致使原告依法取得的九路线路的经营权丧失，原告为维护自身的合法权益，于2018年4月27日向耒阳市人民法院依法提起诉讼，请求确认公汽公司与运通公司所签订的“关于对谷小华索赔一案处理协议”无效，法院依法支持了原告的诉请，运通公司不服上诉至衡阳中院，衡阳中院维持原判，至此，两级法院都认可了原告2009年5月10日与公汽公司、运通公司三方签订了《关于耒阳九路公交车辆的承包经营合同》的内容，该合同合法有效，原告与公汽公司享有九路公交线路的经营权。原告本以为官司胜诉后可以依法取得九路公交线路的经营权，谁知运通公司依然不肯交付九路线路经营权，后经查询得知，被告2作为被告1的下属机构，在被告1的批准下于2016年6月1日做出了将涉案九路公交线路的经营权授予第三人1（天汇公司），并决定由天汇公司子公司即第三人2运通公司经营的违法许可行为，原告认为该许可行为违法，主要理由如下：1.耒阳衡阳两级法院都已经确认了公汽公司与运通公司所签订的“关于对谷小华索赔一案处理协议”中第一条无效，也就是说原告和公汽公司享有涉案九路公交线路的经营权，被告2在原告和公汽公司依法拥有的九路公交线路的经营权的合法期限内（2009年10月28日至2017年10月31日），在没有依法解除原告和公汽公司的九路公交线路的经营权下，是不符合程序的，根据《湖南省市政公用事业特许经营条例》第二十条特许经营者依法取得的市政公用事业特许经营权受法律保护，有关人民政府及其市政公用事业主管部门不得擅自撤回或者改变。而且原告也没有看到两被告做出的撤销原告和公汽公司九路公交线路经营权的相关文件，因此，两被告的行为是侵犯原告作为享有涉案九路公交线路经营权的违法行为。2.既然原告依法享有九路公交线路的经营权，那么被告2违反事实及法律规定与运通公司、以及第三人1天汇公司签订的授予经营权的合同都应当认定为无效行为。那么被告2的行为就违反了《中华人民共和国行政许可法》、《湖南省市政公用事业特许经营条例》、《湖南省城市客运管理办法》等法律法规的相关规定，应当确认为违法。3.两被告将涉案九路公交线路经营权授予第三人1天汇公司的子公司第三人2运通公司经营，违反了《湖南省市政公用事业特许经营条例》第十五条的规定，因为公交线路经营权的授予应当采用招标的方式，招标文件需报本级人民政府批准，且招标工作由市政公用事业主管部门依法委托招标代理机构进行。而两被告都没有依照该条例去办理，因此是违反法律程序的，应当确认为违法。综上，原告作为涉案九路公交线路的经营权的合法享有者，被告1批准被告2在原告和公汽公司依法拥有的九路公交线路的经营权的合法期限内（2009年10月28日至2017年10月31日），在没有依法解除原告和公汽公司的九路公交线路的经营权下而再次将涉案九路线路许可给第三人1天汇公司的子公司第三人2运通公司的行为，是不符合法律程序的，是侵犯原告作为享有涉案九路公交线路经营权的违法许可行为，应当确认为违法，因此，为维护原告的合法权益，特具诉状，请判如所请。 被告耒阳市交通运输和旅游局答辩：1、原告不是九路公交线路经营权的行政许可相对人及行政许可授予对象，与本案行政行为没有法律上的利害关系，不是本案适格原告；2、耒阳市公共汽车公司已申请放弃九路公交线路经营权，被告依法收回许可并重新许可耒阳市运通公司及天汇公司经营，符合《湖南省城市公共客运管理办法》的规定，程序合法。 被告耒阳市交通运输和旅游局提交以下证据： 被告耒阳市城区客运管理处未发表答辩意见，未向本院提交证据。 第三人运通公司答辩：在本案中原告不是本案行政行为相对人。原告不具有九路公交线路经营权。2007年4月4日与2009年10月21日分两次将九路公交线路经营权承包给了耒阳公共汽车公司，承包时间至2017年10月31日止。耒阳市公共汽车公司于2010年1月28日向被告2申请放弃九路公交经营权。2010年2月1日被告耒阳市客运管理处又与运通公司签订了合同承包给了运通公司。期限为2010年2月1日至2018年5月31日止，后来因为第三人运通公司合并到天汇公司被告客运管理处于2016年6月1日将九路经营权授予给了天汇公司，期限为2016年6月1日至2023年12月3日。期限为7年零6个月。原告与本案没有关系。请求驳回原告的起诉。 第三人天汇公司未出庭应诉。 第三人天汇公司、运通公司均未向本院提交证据。 第三人公汽公司称：公汽公司放弃线路已被法院判决无效。1.公共汽公司仍然是九路线路的所有者，享有线路的经营权。2.原告本来就是公共汽车公司的职工，线路是给其在经营，公共汽车公司也一直认可。3.被告客运管理处在经营权期限还没有满的时候又将签订给第三人公司，这也不对，提前了两年就与第三人运通公司签了合同。4.两级法院已判决协议内容无效，那么这条线路以后还是属于公共汽车公司，至于公共汽车公司和九路公司如何经营是公共汽车公司内部的事情。 第三人公汽公司未向本院提交证据。 经庭审举证、质证，本院对当事人提交的证据作如下确认： 被告耒阳市交通运输和旅游局提交的证据1.关于请求获得市瓷厂——东江工业园区城市公交线路有偿使用经营权的报告、耒阳市人民政府关于9路公交线路经营权问题的批复、协议书两份；证明目的：1.耒阳市公共汽车公司申请并通过协议方式取得9路公交线路经营权的事实，2.取得9路公交线路经营权许可的是耒阳市公汽公司，不是原告。原告主体资格不适格。 证据2.关于放弃城区九路公交经营权的申请报告；证明目的：2010年元月28日，耒阳市公共汽车公司申请放弃9路公交线路经营权的事实，该份报告与三方协议无关也与两级法院判决内容无关，是一份单独的申请报告。 证据3.城区九路公交线路经营权特许经营合同、关于城区9路公交车运营线路延伸及增加运营车辆的补充协议、耒阳市9路公交线路特许经营权补充协议；证明目的：鉴于耒阳市公共汽车公司已申请放弃九路公交线路经营权，及耒阳市运通公共交通有限公司此前为九路公交线路实际运营的承包方，为保障人民出行的便利及维护城市公共客运秩序，将九路公交线路经营权依法许可给耒阳市运通公共交通有限公司的事实。 证据4.关于请求成立民营公交集团公司的报告、再次请求批准组建耒阳市天汇公交集团有限公司的报告、关于同意组建耒阳市天汇公交集团有限公司的批复（耒交发[2016]5号）、耒阳市九路公交线路经营权合同；证明目的：因公交改革，被告耒阳市交通局根据市委、市政府指示要求对本市公交民营企业进行整合，经原6家公交运营公司申请，将原耒阳市运通公共交通有限公司等6家民营公司拥有的线路经营权统一授予天汇公司的事实。 证据五：湖南省城市公共客运管理办法（2002年10月1日起施行）；证明目的：被告耒阳市城区客运管理处将九路公交线路经营权授予给耒阳市公汽公司、运通公司、天汇公司的行为，符合《湖南省城市公共客运管理办法》的规定，程序合法。 对被告提交的证据作如下认定：证据1原告对证据的真实性、合法性没有异议，但对证明目的提出异议；第三人均对该证据未提出异议，本院对证据1的证明目的不予采纳。证据2涉及第三人公汽公司放弃九路公交经营权问题，但该问题已经法院生效判决书认定，故对证据2在本案中本院不作法律上的评价。证据3对该三份合同的合法性和效力，本院不作法律上的评价，但该证据不能达到两被告行政许可行为合法的证明目的。证据4中关于请求成立民营公交集团公司的报告、再次请求批准组建耒阳市天汇公交集团有限公司的报告、关于同意组建耒阳市天汇公交集团有限公司的批复（耒交发[2016]5号）3份证据，本院予以采纳，但对其中耒阳市九路公交线路经营权合同，该合同系本案诉争的行为，不宜作为证据采纳。证据5系相关法律法规，无需质证认证，但如上位法对特许经营的许可有相关规定，该办法与之相悖的话，则该办法不能作为被告行政行为合法的法律依据。 原告提交的证据1.执照及法定代表人证明书；证明目的：原告公司成立于2007年12月6日，公司的经营范围为：公交运输服务、汽车配件销售，法定代表人为廖运根。 证据2.关于耒阳九路线公交车辆的承包经营合同，证明目的：原告与耒阳市公共汽车公司将双方依法取得的九路公交线路的经营权依法承包给运通公司经营的事实，承包期限为2008年5月20日到2018年5月19日，合同对三方的权利义务进行了相关约定。 证据3.公汽公司出具的说明及公汽公司副经理张克难出具的说明；证明目的：公汽公司与原告的关系，原告公司的全体股东都是公汽公司职工，2006年公汽公司从政府申请了九路公交线路经营权，由于公汽公司大部分股东没有资金购车，所以由公汽公司的50位股东出资购车共同于2007年12月6日申请注册成立了九路公司来经营九路公交线路，在2008年至2009年九路公司经营期间，由于管理问题导致亏损，所以公汽公司于2009年5月10日与九路公司一起将九路公交线路发包给耒阳市运通公共交通有限公司经营，三方签订了《关于耒阳九路线公交车辆的承包经营合同》，承包期限到2018年5月19日止。 证据4.耒政函（2007）41号文件及协议书；证明目的： 耒阳市公共汽车公司以协议出让方式取得九路线路的经营权，经营期限为一年半，从2007年4月1日至2008年7月31日。 证据5.城区客运管理处情况说明及协议书，证明目的： 2009年10月，城区客运管理处将九路公交线路经营权授予公汽公司，授予经营权的期限为2009年10月28日至2017年10月31日。 证据6.批复；证明目的：被告当时主管公交的城管局在原告及公汽公司享有九路公交线路期间，未经政府批准就将九路线路授予运通公司经营，程序违法，亦损害了原告的合法权益。 证据7.公汽公司申请报告、处理协议、城区九路特许经营权合同；证明目的：公汽公司放弃九路经营权的行为导致耒阳市城区客运管理处将涉案九路公交线路授予给运通公司，该行为侵害了原告享有的九路公交线路的合法权益。 证据8.（2018）湘0481民初955号民事判决书，证明目的：法院已经确认公汽公司放弃的“关于2009年5月10与九路公司和谷小华运通公司签订的《关于耒阳九路公交车辆的承包经营合同》中所有的权力，由谷小华代表的运通公共交通有限公司享有”无效，原告与九路公交线路具有利害关系，原告与公汽公司、运通公司签订的三方合同合法有效。 证据9.（2018）湘04民终1653号民事判决书，证明目的：二审法院认可一审法院查明的事实。 证据10.耒阳市九路公交线路经营权合同，证明目的： 被告没有正式的政府文件及批复就将九路公交线路经营权授予给天汇公司的子公司运通公司，该行政许可行为程序违法，侵犯了原告与公汽公司的合法权益。 对原告提交的证据作如下认定：证据1、2的真实性两被告及第三人均无异议，对证据1、2本院予以采纳。证据3系第三人公汽公司出具的说明，通过庭审调查，所作说明与客观事实基本相符合，对证据3本院予以采纳。证据4、5、6、7的真实性两被告及第三人均无异议，对证据4、5、6、7本院予以采纳。证据8、9系两法院裁判文书，本院予以采信。证据10的真实性两被告及第三人均无异议，对证据10本院予以采纳。 经审理查明：原告耒阳市九路公交车运输有限公司于2007年12月6日成立。2007年4月10日耒阳市人民政府作出《关于9路公交线路经营权问题的批复》（耒政函［2007］41号）：原则同意市公共汽车公司以协议出让方式取得9路公交线路经营权，经营期限暂定为壹年半，即从2007年4月1日至2008年7月31日。到期后至2009年10月27日，9路公交线路实际由第三人耒阳市公共汽车公司经营。2009年10月21日，第三人耒阳市公共汽车公司与被告耒阳市城区客运管理处签订协议，主要内容为：第三人耒阳市城区客运管理处将9路公交线路的经营权交给被告耒阳市公共汽车公司，协议期限为捌年即2009年10月28日至2017年10月31日。2009年5月10日，原告（乙方）与第三人耒阳市公共汽车公司（甲方）、第三人耒阳市运通公共交通有限公司（丙方）共同签订《关于耒阳九路线公交车辆的承包经营合同》，合同约定：1、甲、乙方提供依法取得的九路公交线路的经营权（耒阳市原瓷厂至耒阳市东江工业园），甲、乙方对九路公交线路具有所有权，丙方在承包经营期间只有经营权，有关线路经营手续的办理、相关费用的承担由甲方负责。3、九路公交线路承包费每年341880元，每月承包费28490元，其中投资还本17490元/月，上交线路办每月3000元，全年3.6万元由丙方代为交清（有关事项由丙方与线路办协调）。上缴甲方费用5000元/月，上缴乙方管理费用3000元/月，由甲、乙方财物人员每月6日向丙方收取。上缴甲方费用从2009年6月1日起计算。13、丙方如需转让九路公交线路经营权，必须征得甲、乙方同意，丙方的债权、债务必须明确，还清后方可转让。22、合同期满后，如甲、乙方继续实行承包经营，在同等条件下，丙方享有优先承包经营权。2010年2月1日，被告耒阳市城区客运管理处与第三人运通公司签订《城区九路公交线路经营权特许经营合同》，将城区九路公交线路经营权委托第三人运通公司经营，协议期限为2010年2月1日至2018年5月31日。2015年12月2日被告耒阳市城区客运管理处与运通公司签订补充协议，2016年3月15日被告耒阳市交通运输和旅游局作出耒交发【2016】5号批复，组建耒阳市天汇公交集团有限公司，并将包括九路公交线路在内的原6家民营公司拥有的线路经营权统一授予给第三人天汇公司，2016年6月1日被告耒阳市城区客运管理处与第三人天汇公司签订《耒阳市9路公交线路经营权合同》。原告以两被告的行政许可行为违法，侵犯其合法权益为由，向本院提起行政诉讼。 另查明：1.九路公交线路运营的公交车辆系原告耒阳市九路公交车运输有限公司所有。2.第三人运通公司认可在与原告、第三人公汽公司三方签订《关于耒阳九路线公交车辆的承包经营合同》后，依合同约定每月向原告支付费用，该费用系使用原告公司公交车的费用，当时约定是5年返本，5年赚钱。2017年8月至2018年1月，第三人运通公司及其法定代表人谷小华向原告在湖南耒阳农村商业银行股份有限公司账号：841120100030********的账户每月汇款18674元。 本院认为：1、原告具有诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。法律上利害关系是公民、法人或者他组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系，与具体行政行为有法律上利害关系是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。司法解释取消了对原告资格的不当限制，只要个人或者组织受到行政行为的实际的不利影响，就可以考虑通过行政诉讼来解决，故个人或者组织是否具有原告资格，关键在于其权利义务是否受到某一具体行政行为的实际影响。本案中，2009年5月10日原告作为乙方、第三人公汽公司作为甲方与作为丙方的运通公司三方签订了《关于耒阳九路线公交车辆的承包经营合同》。合同约定：“丙方上缴甲方费用5000元/月，上缴乙方管理费用3000元/月，由甲、乙方财物人员每月6日向丙方收取。上缴甲方费用从2009年6月1日起计算”。合同还对其他事项进行了约定，上述合同是三方当事人的真实意思表示，且不违反法律的禁止性规定。事实上，第三人运通公司的法定代表人谷小华在2017年8月至2018年1月间还在向原告公司帐户汇款。综上，因两被告将九路公交线路的经营权许可给第三人天汇公司的行为，造成原告既得利益受损，且该利益是原告自身拥有的受法律保护的合法权益，原告与两被告的行政许可行为有事实上和法律上的利害关系，故具有原告主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，被告耒阳市交通运输和旅游局系公共交通运输的主管部门，且对涉案线路作出批复，被告耒阳市城区客运管理处属于依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体，且其与第三人天汇公司签订经营权合同。因此，对该经营权的许可，是两被告的履职权属，故两被告系本案适格被告。 2、两被告行政许可行为违法。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。第四十七条规定行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。第四十八条规定听证按照下列程序进行：（一）行政机关应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告；（二）听证应当公开举行；（三）行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避；（四）举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证；（五）听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。公交线路的经营权属于行政许可中“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业、需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”，属特许经营权，受行政许可法约束。两被告作为交通运输行业的主管部门，在对公交线路经营权作出重大变更时，未依法定程序组织听证程序，系程序违法。 2007年4月10日耒阳市人民政府作出耒政函【2007】41号批复，同意第三人耒阳市公共汽车公司以协议出让方式取得9路公交线路经营权，2016年3月15日被告耒阳市交通运输和旅游局作出耒交发【2016】5号批复，批复第二项涉及将九路公交线路经营权授予给第三人天汇公司。被告耒阳市交通运输和旅游局系主管全市交通行业的政府工作部门，属于耒阳市人民政府的组成部门，本案中，第三人公汽公司取得九路公交线路经营权系耒阳市人民政府批复，而第三人天汇公司依据被告耒阳市交通运输和旅游局的批复取得九路公交线路经营权，作为政府组成部门的被告耒阳市交通运输和旅游局未经耒阳市人民政府批示，即将政府已授予的公交线路经营权，以批复形式授予给第三人天汇公司，显然事实不清，程序违法。 本案中，两被告作出的行政许可事实不清，程序违法，依法应当予以撤销，但该行政许可是因公共利益的需要作出，撤销将会公共利益造成重大损害，给人民出行造成不便，故本案不宜适用撤销行政许可。 综上所述，原告请求依法确认两被告行政许可行为违法，有事实根据和法律依据，本院予以支持。被告请求驳回原告起诉缺乏事实根据和法律依据，其抗辩理由不成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第七十三条的规定，判决如下： 确认被告耒阳市交通运输和旅游局、耒阳市城区客运管理处将耒阳市九路公交线路经营权许可给耒阳市天汇公共交通运输有限责任公司的行政许可行为违法。 案件受理费50元，由被告耒阳市交通运输和旅游局负担25元，被告耒阳市城区客运管理处负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。 审 判 长  罗延平 审 判 员  贺 琼 人民陪审员  王 霞 二〇一九年七月三十日 代理书记员  梁慧敏 附：本案法律适用 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。