江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣行申100号再审申请人（一审原告、二审上诉人）钟庄龙，住江西省。再审申请人（一审原告、二审上诉人）住江西省赣州市章贡区。委托代理人钟庄龙，系钟清华之子。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）赣州经济技术开发区湖边镇人民政府，所在地：赣州经济技术开发区。法定代表人王明，系该镇镇长。再审申请人钟庄龙、钟清华因诉赣州经济技术开发区湖边镇人民政府行政协议一案，不服赣州市中级人民法院作出的（2018）赣07行终180号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查完毕。一审法院查明，因赣州香港工业园建设需要，原告钟清华所有的位于湖边镇社前村下中边组的房屋（总建筑面积422.85平方米）在征用范围内。2010年10月30日，原告钟清华与被告签订《房屋拆迁安置协议书》，双方约定：拆迁补偿款按照《赣州香港工业园北区征地拆迁安置实施办法》（赣开政发[2009]4号）及开发区其他相关规定的补偿标准，甲方（被告）支付乙方（原告钟清华）拆迁补偿款计人民币壹拾叁万玖仟壹佰叁拾捌元贰角陆分；购买安置房价款按照《赣州香港工业园北区征地拆迁安置实施办法》（赣开政发（2009）4号）及开发区其他相关规定的补偿标准，乙方安置人员2人，应安置面积为100平方米，乙方应支付购买安置房的价款为贰万陆仟陆百元；安置后乙方剩余面积的货币补偿款，安置乙方后的剩余有证主房建筑面积为322.855平方米，甲方按每平方米500元给予乙方货币补偿，货币补偿款共计人民币壹拾陆万壹仟肆佰贰拾柒元伍角；乙方同意甲方在拆迁补偿款和安置后剩余面积货币补偿款中抵扣购买安置房价款……安置房屋为单元式期房；乙方同意拆迁补偿到位的房屋由甲方统一进行收购拆除，拆迁到位后，乙方在协议第六款规定的时间前弃房并搬离腾房的，甲方给予乙方弃房进度奖和房屋收购价25950.04元；乙方需在签订协议之日起至2010年11月10日前弃房并自行搬离腾房给甲方。2010年10月30日，原告钟清华向被告出具弃房承诺书，承诺与被告签订的安置补偿协议约定的房屋、附属房屋及其他附着物的拆迁补偿款已到位，同意在2010年11月10日前将房屋、附属房屋及其他附着物交被告全权处理。2010年11月10日被告将该房屋拆除完毕。2014年9月10日，原告钟清华与被告再次签订补偿协议，协议约定：甲乙双方于2010年10月30日签订房屋拆迁协议，拆除了乙方位于香港工业园内社前村下中边房屋，因儿子钟庄龙、儿媳程银、孙钟程澜户口在萍乡，长期在萍乡居住，原协议中砖混房的大部分建设资金是儿子寄回来的，当时由钟清华代表全家签订协议，乙方提出为避免家庭矛盾，经乙方书面申请，甲、乙双方同意就原协议有关事项进行补充和明确：一、原房屋面积共422.85平方米，按“按份共有”的原则，面积的2/5即169.41平方米由钟清华和其妻作一户所有，3/5即253.71平方米面积由儿子、儿媳、孙子一户所有；二、按照2009年4号文，原协议中，甲方安置的赣港康居社区二区5栋303房屋为甲方安置房屋给钟清华、妻王耀钦房屋，乙方儿子钟庄龙、儿媳程银、孙钟程澜进行货币补偿；三、按照开发区2009年4号文，乙方安置房屋后剩余面积均进行了货币补偿安置，故本协议签订后，原协议补偿款总额及安置未发生变动，不需调整。协议签订后，被告按照协议约定对原告进行了安置补偿。现原告以被告主体资格不符合法律规定，拆迁程序严重违法为由向该院提起诉讼，要求：1、依法确认原告钟清华与被告签订的《房屋拆迁安置协议书》、《补偿协议》无效；2、责令被告赔偿两原告拆迁损失1648991.75元；3、附带审查赣开政发（2009）4号文件、赣市府字（2001）131号文件、赣市府办抄字（2001）75号文件、赣市府发（2000）9号文件、赣开政字（2010）57号文件的合法性；4、本案诉讼费用由被告承担。一审法院另查明，原告钟清华与原告钟庄龙系父子关系，原告钟庄龙属非农户口，被拆迁房屋属原告钟清华所有。一审法院认为，《江西省征用土地管理办法》第八条规定：“县级以上人民政府应当加强征收土地工作，土地行政主管部门负责征收土地工作的实施。乡（镇）人民政府协同土地行政主管部门依法做好征收土地工作，其他有关行政部门、企业、事业单位、街道办事处、村民委员会、村小组应当支持、配合征收土地工作的实施。”被告作为乡（镇）一级人民政府，配合土地行政主管部门与原告钟清华在自愿的情况下签订安置补偿协议，并不违反《江西省征用土地管理办法》及相关法律的规定。被告与原告钟清华签订的安置补偿协议所涉房屋产权系原告钟清华所有，原告钟庄龙即使支付了部分建筑款项，也不能改变该房屋的所有权的性质，故被告与原告签订安置补偿协议并未侵犯原告钟庄龙的财产权益。赣州经济技术开发区管理委员会根据《江西省征用土地管理办法》和赣州市政府有关规范性文件的规定，制定了规范性文件《赣州香港工业园北区征地拆迁安置实施办法》，被告依据相关规范性文件对原告钟清华已经进行安置补偿。原告的主张没有事实和法律依据，故该院对其主张不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，该院判决：驳回原告钟清华、钟庄龙的诉讼请求。钟庄龙、钟清华不服，向赣州市中级人民法院提起上诉。二审法院认为，关于被上诉人赣州经济技术开发区湖边镇人民政府是否有权与上诉人钟清华签订房屋拆迁安置补偿协议的问题。《江西省征用土地管理办法》第八条规定：“县级以上人民政府应当加强征收土地工作，土地行政主管部门负责征收土地工作的实施。乡（镇）人民政府协同土地行政主管部门依法做好征收土地工作，其他有关行政部门、企业、事业单位、街道办事处、村民委员会、村小组应当支持、配合征收土地工作的实施。”被上诉人应当配合土地行政主管部门做好征收土地工作。赣州经济技术开发区管理委员会根据《土地管理法》、《江西省征用土地管理办法》和赣州市人民政府有关规范性文件，制定了规范性文件《赣州香港工业园北区征地拆迁安置实施办法》，该《实施办法》确定征地拆迁安置实施单位为所在镇人民政府、街道办事处。因此，被上诉人作为被征收土地所在镇人民政府，依据上述规范性文件的授权与上诉人钟清华在自愿的情况下签订安置补偿协议，并不违反法律法规规定。被上诉人与上诉人钟清华签订的安置补偿协议所涉房屋产权系上诉人钟清华所有，上诉人钟庄龙即使支付了部分建筑款项，也不能改变该房屋的所有权的性质，征地拆迁时上诉人钟庄龙也不属于当地农村集体经济组织成员，故被上诉人与上诉人钟清华签订安置补偿协议并未侵犯上诉人钟庄龙的合法权益。上诉人主张涉案的安置补偿协议无效没有法律依据，对其诉讼请求依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，处理正确，予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。钟庄龙、钟清华申请再审称，原一、二审法院认定事实不清，适用法律错误，程序违法，遗漏诉讼请求，请求撤销一、二审判决，依法对本案进行再审。主要理由如下：一、原一、二审判决认定被申请人在本案中的征地拆迁行为系“协同土地征收主管部门”的行为完全是认定事实错误，被申请人实施了本案征地拆迁的全部行为且没有得到土地行政主管部门的任何有关“协同配合工作”的指令，已经超出了“协同土地征收主管部门做好征收土地”的范畴，完全是以其自身名义独立实施的行政行为。二、被申请人以自身名义独立实施与申请人钟清华签订《房屋拆迁安置协议书》及《补偿协议》的行为，因其依法不具备主体资格，没有任何法律法规授权，且严重违反了法律的强制性规定，依法应当认定无效。三、《房屋拆迁安置协议书》及《补偿协议》无效，加上土地征收时又遗漏了对申请人钟庄龙的安置补偿，侵犯了申请人钟庄龙的合法权益，被申请人应当对其违法行为给两申请人造成的损失承担赔偿责任。四、一审庭审期间，被申请人的负责人拒不到庭参与庭审，审理程序违法。五、《赣州香港工业园北区征地拆迁安置实施办法》（赣开政发﹝2009﹞4号文件）是两申请人申请合法性附带审查的文件，一、二审法院未予审查，属遗漏诉讼请求。被申请人赣州经济技术开发区湖边镇人民政府答辩称，原一、二审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确。申请人的再审申请没有事实与法律依据，应当予以驳回。主要理由如下：一、答辩人与再审申请人钟清华在平等协商的基础上，签订房屋拆迁安置补偿协议，符合土地征收房屋拆迁安置补偿标准，公平合理，主体合法，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。《江西省征用土地管理办法》第八条规定：“乡(镇)人民政府协同土地行政主管部门依法做好征用土地工作。”答辩人作为被征收土地所在地的镇人民政府，具备协助土地征收机关实施土地征收有关行政行为的主体资格。赣州经济技术开发区管理委员会根据《江西省征用土地管理办法》和赣州市政府有关规范性文件的规定，制定了规范性文件《赣州香港工业园北区征地拆迁安置实施办法》。根据该规范文件，由答辩人具体实施赣州香港工业园北区征地拆迁安置。因此，答辩人具备实施该项目土地征收房屋拆迁安置补偿的主体资格。答辩人在与钟清华签订房屋拆迁安置补偿协议前，依法对钟清华的房屋进行了调查登记并进行公示，按项目规定的标准确定了被拆迁房屋的拆迁安置补偿数额，钟清华均予以确认。在钟清华自愿的基础上，于2010年10月30日与钟清华签订了《房屋拆迁安置补偿协议》，并于2014年应钟清华申请签订《补充协议》，发放了补偿款，确定了公寓楼安置顺序。因此，答辩人对钟清华实施的签订房屋拆迁安置补偿协议行为，符合法定程序。二、被征收的集体土地上的房屋系钟清华所有，无论钟庄龙是否支付了部分建筑款项，也不能改变房屋的所有权性质。经原审查明及再审申请人自认，被征收房屋位于湖边镇社前村下中边组，是集体土地上的房屋，房屋建设人为钟清华，钟庄龙系钟清华之子，其户籍早已迁出为非农业户籍，不是被征收集体土地上的需要安置的农民。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》的规定，钟庄龙不是该房屋的所有权人，也不是被征收集体土地需要安置的农民。而且在2014年9月10日钟清华的申请报告中也自认了上述情况，事实非常清楚。因此，答辩人对钟清华实施的签订房屋拆迁安置补偿协议行为，根本没有侵害钟庄龙的合法权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案所涉征收拆迁的房屋属集体土地上的建筑物，其所有权人只能是钟清华。钟庄龙虽主张其具有出资情形，但出资行为属产生债权债务法律关系的行为，并不得因此而成为房屋所有权人。钟庄龙既不是该房屋的所有权人，也不是被征收集体土地需要安置的农民，故其不具备提起本案行政诉讼的主体资格。三、答辩人一审到二审多次庭审均由单位分管副镇长参与出庭，再审申请人以答辩人一审未派员出庭为由对赣州市中级人民法院作出的判决不服提起再审请求不符合行政诉讼法的相关规定。本院认为，结合原审法院的判决和申请人再审申请的主张及理由，本案争议焦点主要有三：一是赣州经济技术开发区湖边镇人民政府以自己的名义和申请人钟清华签订的补偿安置协议是否因违反法律、行政法规的强制性规定而归于无效；二是被诉拆迁安置补偿协议否侵犯申请人钟庄龙的合法权益；三是原审是否遗漏诉讼请求及被诉行政机关负责人是否依法出庭应诉。关于申请人提出“赣州经济技术开发区湖边镇人民政府不具有签订被诉补偿安置协议的行政主体资格，以其名义签订被诉协议违反法律、行政法规的强制性规定，应属无效”的问题。《江西省征用土地管理办法》第八条规定：“县级以上人民政府应当加强征收土地工作，土地行政主管部门负责征收土地工作的实施。乡（镇）人民政府协同土地行政主管部门依法做好征收土地工作，其他有关行政部门、企业、事业单位、街道办事处、村民委员会、村小组应当支持、配合征收土地工作的实施。”据此，被申请人作为被征收土地所在地的镇人民政府，根据地方性法规的授权，具备协同土地行政主管部门依法做好征收土地相关工作的主体资格。本案中，赣州经济技术开发区管理委员会根据《江西省征用土地管理办法》和赣州市政府有关规范性文件的规定，制定了规范性文件《赣州香港工业园北区征地拆迁安置实施办法》。该规范性文件规定由赣州经济技术开发区湖边镇人民政府具体实施赣州香港工业园北区征地拆迁安置并与被征地拆迁人签订补偿安置协议。被申请人根据赣州经济技术开发区管理委员会对涉案征地项目分工安排与被征地拆迁人签订补偿安置协议，属于协同土地行政主管部门依法做好征收土地工作的行为，因此，本案被诉补偿安置协议不具有申请人所称的法定无效情形。关于申请人钟庄龙提出的被诉拆迁安置补偿协议侵犯其合法权益问题。根据《赣州香港工业园北区征地拆迁安置实施办法》（赣开政发﹝2009﹞4号）文件的规定，被征地集体经济组织外人员不属于安置范围。本案中，被申请人与申请人钟清华签订的安置补偿协议所涉房屋产权系申请人钟清华所有，申请人钟庄龙即使支付了部分建筑款项，也不能改变该房屋的所有权权属。申请人钟庄龙的户籍在1999年即已迁出为非农业户籍，其不属于被征地农村集体经济组织成员，也就不属于拆迁安置人员范围，故被申请人与申请人钟清华签订安置补偿协议并未侵犯申请人钟庄龙的合法权益。关于申请人提出的原审遗漏规范性文件附带审查及被诉行政机关负责人未出庭应诉问题。原一审法判决已经对申请人所提赣州市人民政府有关规范性文件的效力进行了认定，二审判决结果实际上维持了一审法院对赣州市人民政府有关规范性文件的效力认定，并未遗漏对案涉规范性文件的附带审查。再审申请人还主张被诉行政机关负责人在一审时未出庭应诉的程序问题，但是即便存在上述问题也不影响案件的处理结果，不属于法定再审情形，故对其该项主张不予支持。综上所述，一审判决驳回其诉讼请求，二审判决驳回上诉，维持原判，并无不当。钟庄龙、钟清华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回钟庄龙、钟清华的再审申请。审判长 王 芬审判员 陈雯雯审判员 彭彩玲二〇一九年七月二十二日法官助理钱强森书记员张建平