山西省吕梁市离石区人民法院行政判决书 （2019）晋1102行初20号原告汾阳市五丰包装有限公司。法定代表人吴某1，职务执行董事。诉讼代理人曹某，山西晋凯律师事务所律师。诉讼代理人薛某，山西晋凯律师事务所律师。被告汾阳市市场监督管理局（原汾阳市工商和质量监督管理局）。法定代表人雷某，职务局长。诉讼代理人任某，该局法制股股长。被告汾阳市人民政府。法定代表人吴某2，职务市长。诉讼代理人郭某，汾阳市司法局法制股股长。上述二被告共同委托诉讼代理人马某，山西佳镜律师事务所律师。原告汾阳市五丰包装有限公司（以下简称五丰公司）诉被告汾阳市市场监督管理局（以下简称汾阳市场监管局）、汾阳市人民政府（以下简称汾阳市政府）不服行政处罚及行政复议决定一案，于2019年4月10日向本院提起行政诉讼，本院受理后，分别于2019年4月23日和2019年4月20日向二被告送达了行政起诉状副本应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月30日公开开庭审理了本案，原告五丰公司诉讼代理人曹某、薛某，被告汾阳市场监管局诉讼代理人任某，被告汾阳市政府诉讼代理人郭某及二被告共同委托诉讼代理人马某到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被告汾阳市市场监管局于2018年6月20日作出汾工质稽二罚字[2018]16号行政处罚决定书，认定原告公司总经理陈仁岱提交年报公示信息与实际生产经营状况严重不相符、提交的资产负债表和同期利润表数字虚假不衔接、隐瞒生产经营真实情况，且长达五个月未能提供明细账簿和原始凭证，不主动配合检査，不按要求提供财务账簿，被告依据《中华人民共和国公司法》第二百零二条、《企业信息公示暂行条例》第十二条、第十七条第二款、国家工商总局《关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》和《山西省工商行政管理机关行政处罚裁量权适用原则》的相关规定，对原告五丰公司及其总经理陈仁岱作出处罚：1、责令健全财务管理，完善财务制度；2、处以罚款壹拾万元（10万元）。被告汾阳市政府于2018年10月12日作出汾政复决字（2018）9号行政复议决定书，决定：维持汾阳市场监管局作出的汾工质稽二罚字[2018]16号行政处罚决定书。原告诉称，一、汾阳市场监管局作出的行政处罚决定无事实依据。原告系经工商行政管理部门批准的一人有限责任公司，在批准范围内合法生产经营，不存在任何违法违规情形。原告经营范围系为他公司代加工食品外包装，相关财务会计账簿需要与他公司即时沟通和制作，原告的财务总账、财务明细账并非原告能够单独完成，造成了相关财务手续不完善。原告依法依规接受并积极配合被告汾阳市场监管局检查，对被检查的项目内容也进行了如实反映、陈述，既未对财务手续进行过任何违法更改，也未对行业、市场造成负面影响。汾阳市场监管局已责令原告健全财务管理，完善财务制度，原告现已进行整改。原告未造成实质影响，情节轻微，并未达到处以罚款的程度。二、被告汾阳市场管理局无权处罚，作出的行政处罚违反法律规定。1、《会计法》第四十二条规定，“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令限期改正：（－）不依法设置会计账簿的……”。原告虽暂未能提供财务账薄，但根据上述规定，针对原告的行为，应由财政部门审查和监督，被告汾阳市场监管局在无任何法律法规授权的情况下，对原告作出行政处罚决定，显然于法无据。2、《企业经营异常名录管理暂行办法》第十条规定，“被列入经营异常名录的企业自列入之日起三年内依照《企业信息公示暂行条例》规定履行公示义务的，可以向作出列入决定的工商行政管理部门申请移出经营异常名录。”该法规给予原告留有3年的整改期限，而被告汾阳市场监管局在短短5个月时间内先将原告列入经营异常名录，后又对原告以同一事实理由处以罚款，明显违反相关法律法规之规定。三、被告汾阳市政府作出的行政复议决定认定事实错误。被告汾阳市场监管局作出的汾工质稽二罚字[2018]16号行政处罚决定书，认定事实不清，适用法律错误且有失公平、公正原则，被告汾阳市政府在未进行认真调查核实的情况下，草率维持被告汾阳市场监管局作出的行政处罚决定，未起到应有的监督纠错作用。为维护原告合法权益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定，向贵院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告汾阳市工商和质量监督管理局作出的汾工质稽二罚字[2018]16号行政处罚决定书；2、依法撤销被告汾阳市人民政府作出的汾政复决字[2018]9号行政复议决定书。被告汾阳市市场监督管理局辩称，一、原告起诉超过法定15日的起诉期限。原告委托代理人陈仁岱于2018年10月15日收到被告汾阳市人民政府作出的汾政复决字［2018］9号《行政复议决定书》，至原告2019年4月16日向人民法院起诉已长达183天，早已超过了《行政诉讼法》第四十五条规定的15日起诉期限。并且原告耽误起诉期限并非《行政诉讼法》第四十八条规定之情形。因此，依据《最高人民法院关于适用行政诉法的解释》第六十九条第一款第（二）之规定，应当依法裁定回原告起诉。二、被告汾阳市场监管局作出的汾工质稽二罚字［2018］16号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。原告于2014年12月26日依法登记设立。被告进行检查时，原告生产经营状况正常，生产环节正常运转，检查现场生产车间机器设备正常生产运作，工人按工序进行包装箱组装。而原告提交的信息公示中，资产状况信息“营业总收入为0万元，营业总收入中主营业收入为0万元，主营业务成本为0万元”。同时2016年原告公示资产状况信息中资产、负债、所有者权益数字不平衡。明显没有真实反映原告的生产经营情况，公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假。被告数次通知原告总经理陈仁岱提供原告的财务总账、财务明细账薄和原始单据，但拒不按要求提供。从原告提供的近期资产负债表和同期利润表中显示，流动资产中存货、待摊费用均为0，固定资产中固定资产末期值净值仅为633元；流动负债中应付税金为0，应付工资仅为4000；利润表中主营业务收入、主营业务成本均为0。原告公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假；财务制度涣散，财务手续混乱；数字不真实、不连续、不完整、不全面；财务报表数字虚假不衔接；隐瞒真实生产经营情况。以上事实有现场勘察及调査笔录、照片等证据证实。原告对其行为也承认在卷。被告对原告作出行政处罚定性准确，依据正确。原告提交年报公示信息与实际生产经营状况严重不相符；提交的资产负债表和同期利润表数字虚假不衔接；隐瞒生产经营真实情况，且未能提供明细账簿和原始凭证；不主动配合检查；构成企业公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假行为。应当依据《中华人民共和国公司法》二百零二条及《企业信息公示暂行条例》第十二条和第十七条第二款之规定进行处罚。被告对原告作出行政处罚处理适当，程序合法。被告对原告拟处理意见时，严格依据国家工商总局《关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》和《山西省工商行政管理机关行政处罚裁量权适用规则》的相关规定，依法进行了立案、勘察、调查询问、拍照、处罚告知并送达，接受并审核异议申辩，最后经审批下达了《行政处罚决定书》，处罚遵循法律规定程序进行。请求依法维持被告作出的汾工质稽二罚字[2018］16号《行政处罚决定书》。被告汾阳市人民政府辩称，同意被告汾阳市场监管局的答辩意见。根据《企业信息公示暂行条例》第三条“企业信息公示应当真实、及时”，原告作为依法核准登记的一人有限责任公司，在生产经营状态正常，生产环节正常运转的情况下，公示信息中资产状况主要数据均为“0”，与实际生产经营状况严重不符。同时根据《中华人民共和国公司法》第一百六十三条“公司应当依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定建立本公司的财务、会计制度”，但原告未能提供财务总账、财务明细账簿和原始单据，而提供的近期资产负债表和同期利润表显示，数字不真实、不连续、不完整、不全面，造成报表数字虚假不衔接。原汾阳市工商和质量监督管理局依据《中华人民共和国公司法》第二百零二条和《企业信息公示暂行条例》第十二条、第十七条及国家工商总局《关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》、《山西省工商行政管理机关行政处罚裁量权适用规则》的相关规定，对原告作出的行政处罚决定，事实清楚、适用法律正确、程序合法。被告依据《中华人民共和国行政复议法》之规定，在法定期限内受理原告的行政复议申请并在法定期限内作出了行政复议决定，认定事实清楚，适用法正确，应予维持。被告汾阳市市场监督管理局于2019年5月6日向本院提交了作出具体行政行为的证据、依据：1、汾工质稽二罚字[2018]16号行政处罚决定书；2、送达回证；3、行政处罚听证告知书及送达回证； 4、现场检查笔录；5、调查笔录；6、案件调查终结报告；7、列入经营异常名录决定书；8、原告营业执照及授权委托书等；9、履行行政处罚决定催告书及送达回证；10、其他证据。法律依据：1、《企业信息公示暂行条例》；2、《中华人民共和国公司法》；3、《关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》；4、《山西省工商行政管理机关行政处罚裁量权适用规则》。被告汾阳市人民政府于2019年5月6日向本院提交了作出具体行政行为的证据、依据：1、行政复议申请书；2、行政复议申请受理通知书；3、行政复议答复通知书；4、行政复议答复书；5、汾阳市工商和质量监督管理局行政处罚案卷；6、行政复议决定书；7、法制办文件领取登记表。法律依据：1、《企业信息公示暂行条例》；2、《中华人民共和国公司法》；3、《关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》；4、《山西省工商行政管理机关行政处罚裁量权适用规则》；5、《中华人民共和国行政复议法》。原告向本院提供证据：1、（2018）晋07行初78号行政裁定书，证明原告曾向晋中市中级人民法院提起诉讼，2018年12月7日收到该裁定，2018年12月19日即向离石区人民法院起诉，未超过法定诉讼时效；2、白玉酒厂包装材料准许生产委托单；3、授权委托书；所以制造的单位在汾阳，但是收钱的单位在浙江。4、五丰包装公司财务制度；5、财务部主要职责；6、企业信用信息公示报告。经庭审质证，原告对被告汾阳市场监管局提供的行政处罚案卷真实性无异议，对其合法性有异议，案件从立案到作出处罚期限违反了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条之规定；对财务报表无异议，但对处罚对象有异议，根据《公司法》第二百零二条之规定，处罚对象应是直接责任人员，与财会有关的财务处长、会计师等，而不是公司总经理；对企业信息公示处罚有异议，根据《企业信息公示暂行条例》第九条第七项之规定，部分信息企业可以选择不公示，不能因企业不公示就将企业列入经营异常名录。原告五丰公司对被告汾阳市政府提交的证据无异议。被告汾阳市政府对原告提供的证据2、3真实性、关联性不认可，该生产委托单无单位公章，且本案是因原告对财务报告作出虚假记载和隐瞒而作出行政处罚，原告应提供的是财务账簿等，而不是生产委托单、授权委托等材料；对证据4、5真实性不认可，该两份证据都无落款日期，且都是公司内部材料文件，根据陈仁岱调查笔录明确得知其负责公司财务；对证据6真实性认可，依据《企业信息公示暂行条例》第二十二条之规定，部分信息企业可以选择不公示，但工商行政管理部门要求其提供公司信息的时候必须提供，原告提供的材料与实际情况不相符。被告汾阳市场监管局对原告提供的证据质证意见同被告汾阳市政府一致。本院对上述证据认证如下：被告汾阳市场监管局和被告汾阳市政府提供的证据来源合法，与本案有关联，可以证明案件发生的经过，本院予以采纳。经审理查明，原告五丰公司于2014年12月26日依法登记设立，取得《企业法人营业执照》。2017年12月7日，被告汾阳市场监管局在检査时发现原告生产经营状态正常，生产环节正常运转，生产车间机器设备正在生产运作，工人按工序进行包装箱组装，原材料、成品包装箱库存整齐码放。而原告提交的年报信息公示中，资产状况信息“营业总收入为0万元，营业总收入中主营业收入为0万元，主营业务成本为0万元”。原告在生产经营状态正常运转的情况下，公示信息中资产状况主要数据均为“0”。同时，2016年原告公示资产状况信息中资产、负债、所有者权益数字不平衡，未真实反映原告的生产经营情况，公示信息与实际经营不符。原告未按被告汾阳市场监管局的要求提供财务总账、财务明细账账簿和原始单据，且其提供的近期资产负债表和同期利润表中显示，流动资产中存货，待摊费用均为0，固定资产中固定资产期末值净值为733元；流动负债中应付税金为0，应付工资为4000元；利润表中主营业务收入、主营业务成本均为0。原告财务手续混乱，数字不真实、不连续、不完整、不全面，财务报表数字虚假不衔接，不能真实反映生产经营情况。原汾阳市工商和质量监督管理局依据《中华人民共和国公司法》第二百零二条和《企业信息公示暂行条例》第十二条、第十七条及国家工商总局《关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》、《山西省工商行政管理机关行政处罚裁量权适用原则》的相关规定，作出汾工质稽二罚字【2018】16号行政处罚决定书。后原告向被告汾阳市政府提起行政复议，被告汾阳市政府经复议，维持了原汾阳市工商和质量监督管理局作出的行政处罚决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。汾阳市场监管局继续行使原汾阳市工商和质量监督管理局的职权，是本案的适格被告，负有对本行政区域内工商、质监、食品药品等市场监管职责。《企业信息公示暂行条例》第十七条规定，有下列情形之一的，由县级以上工商行政管理部门列入经营异常名录……（二）企业公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假的。《企业经营异常名录管理暂行办法》第三条第二款规定，县级以上工商行政管理部门负责其登记的企业的经营异常名录管理工作。根据上述规定，汾阳市市场监管局对其辖区内发生的企业经营异常事项，依法负有列入异常名录的法定职责。《企业经营异常名录管理暂行办法》第四条规定，县级以上工商管理部门应当将有下列情形之一的企业列入经营异常名录：……（三）公示企业信息隐瞒真实情况、弄虚作假的；……。根据被告汾阳市场监管局提供的现场检查笔录2份、谈话笔录、资产负债表及利润表4份、原浆成装人员安排表、打泡沫个人统计表、贵宾封坛岗位工价表、原酿岗位工价、工人考勤表、员工资料、粘胶剂测试报告、产品生产合同、授权委托书、投权生产证明、证明、成品酒购销合同、包装材料准许生产委托书及申请等证据足以证明汾阳市五丰公司作为依法核准登记的一人有限责任公司在生产经营状态正常、生产环节正常运转的情况下，却在其公示信息中资产状况主要数据均为“0”，与实际生产经营状况严重不符。被告汾阳市场监管局依据《企业信息公示暂行条例》第十七条之规定将原告五丰公司列入经营异常名录，认定事实清楚，适用法律正确。《公司法》第二百零二条规定，公司在依法向有关主管部门提供的财务会计报告等材料上作虚假记载或者隐瞒重要事实的，由有关主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以三万元以上三十万元以下的罚款。原汾阳市工商和质量监督管理局作为原告五丰公司的主管部门，依法具有对向工商部门提供的财务会计报告等材料上作虚假记载或者隐瞒重要事实的处罚职权。《中华人民共和国公司法》第一百六十三条“公司应当依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定建立本公司的财务、会计制度”，根据被告提供的证据及庭审查明的事实，原告公司总经理陈仁岱作为负责财务主管工作，其提交年报公示与实际生产经营状况严重不相符、提交的资产负债表和同期利润表数字虚假不衔接、隐瞒生产经营真实情况，长达五个月未提供明细账薄和原始凭证，被告依据《中华人民共和国公司法》第二百零二条和《企业信息公示暂行条例》第十七条及国家工商总局《关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》、《山西省工商行政管理机关行政处罚裁量权适用原则》的相关规定，对原告及公司总经理陈仁岱作出：1、责令健全财务管理、完善财务制度；2、处以罚款壹拾万元的行政处罚，事实清楚、适用法律正确。关于被告汾阳市市场监督管理局作出的行政处罚决定程序的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条及《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十二条的规定，工商行政管理部门在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述和申辩的权利。对于作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款等行政处罚决定的，应当告知当事人有要求举行听证的权利。从上述规定可以看出，告知当事人有陈述申辩权及听证权均是行政机关在实施行政处罚过程中的法定义务。本案中，原告虽未要求举行听证，但其陈述申辩权仍应得到保护。原汾阳市工商和质量监督管理局在行政处罚过程中未另行告知当事人有陈述申辩的权利，使得当事人的该项权利无法得到有效保障，存在程序轻微违法的情形，本院予以指出。关于被告汾阳市场监管局办案期限的问题。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定，适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日;案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。”本案中，被告汾阳市工商和质量监督管理局于2017年12月7日对原告处进行了现场检查，期间未经批准或会议延期，直到2018年6月20日作出处罚决定。被告汾阳市工商和质量监督管理局作出行政处罚的时间超过法定期限，程序轻微违法。综上，被告汾阳市场监管局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序轻微违法。  关于被告汾阳市政府作出的行政复议决定。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，被告汾阳市政府应当在收到起诉状副本之日起十五日内向本院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。但被告汾阳市政府在收到起诉状之日起15日内无正当理由逾期提供作出行政复议决定的证据、依据，应当认定该行政行为没有证据、依据，其行政复议决定依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：确认被告汾阳市市场监督管理局对原告汾阳市五丰包装有限公司作出的汾工质稽二罚字[2018]16号行政处罚决定书违法。撤销被告汾阳市人民政府对原告汾阳市五丰包装有限公司作出的汾政复决字[2018]9号行政复议决定书。案件受理费50元，由二被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吕梁市中级人民法院。                  审判长   杨明霞人民陪审员   王冬连人民陪审员   冯祥二〇一九年七月八日 书记员   董黛楠