西藏自治区拉萨市城关区人民法院行 政 判 决 书（2019）藏0102行初6号原告：拉萨市曲水县曲水镇茶巴朗村村民委员会，地址:曲水镇。法定代表人:旺堆，该村民委员会主任。委托诉讼代理人:次仁曲宗，西藏欧珠律师事务所律师。被告:曲水县人民政府，住所地拉萨市曲水县扬州路**。法定代表人:格桑邓珠，该县县长。委托诉讼代理人:孙文革，北京市北斗鼎铭律师事务所西藏分所律师。委托诉讼代理人:朗杰旺姆，北京市北斗鼎铭律师事务所西藏分所律师。第三人：旦增尼玛，男，藏族，1966年9月16日出生，现住拉萨市曲水县，公民身份号码×××。委托诉讼代理人：格列，西藏珠穆朗玛律师事务所律师。原告拉萨市曲水县曲水镇茶巴朗村村民委员会（以下简称茶巴朗村村委会）与被告曲水县人民政府（以下简称曲水县政府）、第三人旦增尼玛请求撤销农村土地承包经营权证一案，于2019年2月1日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告曲水县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年6月14日公开开庭审理了本案。原告法定代表人旺堆及委托诉讼代理人次仁曲宗，被告委托诉讼代理人孙文革、朗杰旺姆，第三人旦增尼玛及委托诉讼代理人格列到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告拉萨市曲水县曲水镇茶巴朗村村民委员会提出诉讼请求:1.请求法院判决撤销曲水县人民政府于2018年10月31日颁发给第三人曲水镇茶巴朗村小五组农户旦增尼玛的农村土地承包经营权证;2.请求法院判决被告按实际面积重新向第三人旦增尼玛颁发农村土地承包经营权证;3.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2013年曲水县农村土地承包经营权改革试点工作开展期间，就旦增尼玛的耕地直接测量中，并未有发包人村委会的成员且现场指认中作为权利人代表的旦增尼玛并未参与，因此，该土地测量的程序不符合曲水县改革试点期间颁发的相关管理办法和指导意见，存在程序的问题，致使曲水县人民政府于2018年10月31日颁发的农村土地承包经营权证书上写明的曲水县曲水镇茶巴朗村小五组农户旦增尼玛有2块地，总面积49.82亩的错误，该面积超过旦增尼玛实际拥有的耕地面积，且在发包方全称上写明：曲水县曲水镇茶巴朗村5组集体，但《曲水县农村土地家庭承包合同书》上的发包方为：曲水县曲水镇查巴朗村民委员会。综上，曲水县人民政府于2018年10月31日颁发给第三人曲水镇茶巴朗村小五组农户旦增尼玛的农村土地承包经营权证存在面积和发包人错误，请求法院支持原告的诉讼请求。原告茶巴朗村村委会在法定期限内提供以下证据：1.《农村土地承包经营权证》《茶巴朗村小五组每户土地面积表》；2.《曲水县农村土地家庭承包合同书》；3.曲水县农村改革试验区办公室出具的《证明》；4.曲水县曲水镇茶巴朗村村民委员会法人证书；5.2015年至2017年小五组肥料发放登记表。6.《证明》。被告曲水县人民政府在法定期限内答辩，一、答辩人向本案第三人颁发的《农村土地承包经营权证》的行政行为程序合法根据相关法律法规的规定，发包方茶巴朗村村民委员会将土地承包经营权登记申请材料报送乡人民政府农村经营管理部门，由该部门进行初审后再报送曲水县农改办进行审核。最终，由答辩人向本案第三人发放经营产权证，颁证程序合法。颁发《农村土地承包经营权证》所依据的事实和证据符合法律法规规定。发包方及承包方提供了以下资料：户主声明书、农村土地承包经营权登记调查确认书、承包地块情况、农村土地承包合同、农村土地承包经营权登记薄等，上述申请资料符合《中华人民共和国农村土地承包法》《农村土地承包经营权证管理办法》等关于办理《农村土地承包经营权证》的相关规定。答辩人的颁证行为系以承包合同为基础的，对于土地使用权是否存在争议事先并不知情，也不存在过错，不存在违法行为。若被答辩人认为答辩人的颁证行为损害了其合法权益，应先行提起民事诉讼确认承包合同的合法性及有效性，后才可提起行政诉讼。二、答辩人认为撤诉第三人的土地产权经营证书并不会对原告产生实际影响，不是法院受案范围内。根据《中华人民共和国农村土地承包法》相关规定，土地承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。以及根据《物权法》的相关规定，答辩人认为以家庭承包方式取得的土地承包经营权作为一种用益物权，是根据土地承包合同而创设的，且不采纳登记生效主义，土地承包经营权证书仅仅是证明土地承包经营权的凭证，并非设立土地承包经营权的依据，因此土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立，是否取得政府颁发的土地经营产权证书并不是合同生效要件。土地承包经营权证是对承包经营权的确认，并非直接赋予承包人承包经营权。答辩人认为，土地承包经营权证对土地承包合同具有依附性、从属性，土地承包经营权证无法对抗土地承包合同。政府代表国家向承包方颁发证书是确认承包方的土地经营的行政行为。三、被答辩人在起诉状中提出证书写明旦增尼玛2块、49.82亩土地承包经营权证是错误的，但目前核发给第三人的土地产权经营证书和土地承包合同都有效，答辩人认为对第三人的土地面积仅能认定为存有争议。2011年11月农业部批复设立曲水县农村改革试验区作为承担农村改革试验区任务的一项工作内容，答辩人于2012年6月在聂当乡德吉村开展2013年10月全面完成全县农村土地承包经营权权属调查、勘测工作，其中包括第三人在内的曲水县茶巴朗村农村土地承包经营权调查、勘测工作。农村土地承包经营权确权登记颁证市按照国家相关法律法规、相关试点政策开展的涉及广大村组集体、农牧民群众切身利益的一项重大工作。答辩人为了精确测量委托第三方拉萨宏鼎测绘公司进行实测法进行测量。答辩人在实测过程中动员村组、广大群众积极参与配合调查测量工作，地块权属人等地块相关人到场共同指界，尽量确保地块指认、调查勘测正确。答辩人2015年为旦增尼玛农户核发了编号为540124100203050060J的农村土地承包经营权证。2017年8、9月原告向曲水县人民政府提出核发给旦增尼玛证书中登记2块、49.82亩土地承包经营权存在权属争议，申请变更登记。在此期间，茶巴朗村民委员会作为基层推进工作的基层组织，未较好履职尽责，未组织好地块相关人开展好地块权属、面积核对确认等各项核对修改确认工作，同时，被答辩人作为代茶巴朗村集体职能、对第三让人证书中写明地块由直接利害关系的利益相对人，在颁证各项工作中尽职尽责不够，且在最后签订合同中签署负责人名字、加盖公章予以确认，直至证书颁发两年后才提出异议，答辩人认为被答辩人应对存在有争议地块颁发证书负主要责任。答辩人进行了调查，了解到第三人为1998年根据搬迁政策，从当时建制为茶巴朗乡七村搬迁到目前茶巴朗村小五组的农户。上级为解决搬迁群众的生产资料问题，协调位于318国道南侧、拉萨河边的巴西林耕地，分配给搬迁群众，按照当时耕地分配政策，农户按人口一人一份、每份1.92亩方法进行分配耕地，旦增尼玛农户为最后分配耕地农户，当时家庭人口8人，共应分配耕地15.36亩，在分配完耕地后，剩余耕地较多，超出旦增尼玛农户按人口应分配的耕地数量，考虑到多出耕地一是无人耕种，易造成耕荒芜浪费，旦增尼玛说法为“时任茶巴朗乡乡长土旦坚才在征求群众意见基础上，将剩余耕地全部交给（分配给）旦增尼玛农户耕种。”“自1998年起本案第三人始终耕种其‘分到’耕地，到2017年7、8月前近20年间无人提出异议，2017年7、8月原告才提出权属争议”，原告说法为“时任茶巴朗乡乡长土旦坚才按照分配方法，分配给第三人15.6亩耕地，剩余耕地临时交给第三人耕种，并强调以后集体如有需要收回，旦增尼玛应交回”因茶巴朗村集体（村民委员会）与旦增尼玛农户即本案的第三人各执一词，且均坚持己见，经多次调解，不能达成和解。2015年答辩人已颁发农村土地承包经营权证，具有法律效力答辩人认为该土地权属争议应由双方进一步通过协商、调解、诉讼等多种方式进行有效地块解决权属争议问题。2015年答辩人已给旦增尼玛农户颁发农村土地承包经营权证未注销、具有法律效力，且被答辩人与第三人之间的土地承包合同仍然有效，目前商不能认定2018年10月31日颁发农村土地承包经营权证写明2块、49.82亩土地承包经营权有错误，仅能认定为存有争议。综上所述，答辩人颁发给第三人土地经营权证时程序正当，法律依据正确。被告曲水县政府在法定期限内提供以下证据：1.《农村土地承包经营权登记簿》、承包地块示意图、《茶巴朗村关于农村土地承包经营权确权颁证工作的决议》《农村土地承包经营权调查确认书》；2.《关于成立曲水县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组的通知》《曲水县农村土地承包经营权确权登记颁证涉及问题政策处理办法》《关于收回旦增尼玛家农村土地承包经营权证的申请》，茶巴朗乡乡长土旦关于茶巴朗村小五组关于村民旦增尼玛耕地问题的《情况说明》《曲水县农村土地确权登记颁证工作宣传手册》《关于曲水县农村土地承包经营权颁证环节主要工作时间节点安排的通知》《关于曲水县农村土地承包经营权确权登记颁证涉及问题政策处理办法》《关于曲水县曲水镇茶巴朗村小五组旦增尼玛农户农村土地承包经营权重新进行确权的请示》《关于注销曲水镇茶巴朗村小五组旦增尼玛农户农村土地承包经营权证并予以公告的请示》《曲水县人民政府关于注销曲水镇茶巴朗村小五组旦增尼玛农户农村土地承包经营权证的决定》《曲水县人民政府关于注销曲水镇茶巴朗村小五组旦增尼玛农户农村土地承包经营权证的公告》；3.《行政复议申请书》《复议答复通知书》《行政复议答辩状》《拉萨市人民政府行政复议决定书》。第三人旦增尼玛陈述，本案的诉请属于重复诉讼，行政复议已经解决争议。原告的诉请也于法无据，不属于行政诉讼内容，超过了行政诉讼时效。第三人旦增尼玛在法定期限内提供以下证据：1.《曲水县农村土地家庭承包合同书》；2.《农村土地承包经营权证》；3.《曲水县人民政府关于注销曲水镇茶巴朗村小五组旦增尼玛农户农村土地承包经营权的决定》；4.《拉萨市人民政府行政复议决定书》；5.民事起诉状、传票。经庭审质证，本院对上述证据分组认证如下:1.《曲水县农村土地家庭承包合同书》《土地承包经营权证》《农村土地承包经营权登记簿》、承包地块示意图。该组能够证明第三人旦增尼玛与原告签订承包合同的情况、取得相关证书的情况以及争议承包土地的位置情况，本院予以认可并确定证据反映的事实。2.《关于成立曲水县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组的通知》《曲水县农村土地承包经营权确权登记颁证涉及问题政策处理办法》《曲水县农村土地确权登记颁证工作宣传手册》《关于曲水县农村土地承包经营权颁证环节主要工作时间节点安排的通知》《关于曲水县农村土地承包经营权确权登记颁证涉及问题政策处理办法》。系被告曲水县政府开展全县农村土地承包经营权确权工作下发的相应文件，本院予以认可，能够确定曲水县政府在全县范围内开展相应确权工作的事实。3.《关于收回旦增尼玛家农村土地承包经营权证的申请》，茶巴朗乡乡长土旦关于茶巴朗村小五组关于村民旦增尼玛耕地问题的《情况说明》《关于曲水县曲水镇茶巴朗村小五组旦增尼玛农户农村土地承包经营权重新进行确权的请示》《关于注销曲水镇茶巴朗村小五组旦增尼玛农户农村土地承包经营权证并予以公告的请示》《曲水县人民政府关于注销曲水镇茶巴朗村小五组旦增尼玛农户农村土地承包经营权证的决定》《曲水县人民政府关于注销曲水镇茶巴朗村小五组旦增尼玛农户农村土地承包经营权证的公告》。系原告与第三人旦增尼玛之间关于土地承包面积问题发生争议时，原告及被告开展相应工作的情况，本院对该组证据予以认可，能够确定原告进行汇报请示，被告对旦增尼玛的《土地承包经营权证》注销并予以公告的事实。4.《行政复议申请书》《复议答复通知书》《行政复议答辩状》《拉萨市人民政府行政复议决定书》。该组证据系被告对旦增尼玛的《土地承包经营权证》作出注销决定后，第三人旦增尼玛向拉萨市人民政府申请复议的情况，对该组证据真实性本院予以认可。能够证明第三人申请行政复议后，复议机关作出了撤销决定，第三人旦增尼玛及被告曲水县政府均未提起行政诉讼。5.《茶巴朗村小五组每户土地面积表》，2015年至2017年小五组肥料发放登记表，曲水县农村改革试验区办公室出具的《证明》。对该组证据真实性本院予以认可，但仅能证明土地面积情况，肥料发放情况和换证说明，不能以此证明确定第三人承包经营土地的实际情况，也与《曲水县农村土地家庭承包合同书》的约定不符，故对证明目的本院不予认可。根据上述认定，本院查明如下事实：2015年5月4日原告与第三人签订《曲水县农村土地家庭承包合同书》，约定将该村49.84亩的土地以家庭承包方式发包给第三人进行农业生产经营，后原告认为合同约定的面积与应分配给第三人生产经营的面积15.36亩存在差异，于2017年10月30日向曲水镇人民政府提出申请：“注销收回上级部门发放给旦增尼玛家的农村土地承包经营权证”。被告在审查后于2017年11月6日作出曲政发（2017）296号《曲水县人民政府关于注销曲水镇茶巴朗村小五组旦增尼玛农户农村土地承包经营权证的决定》，决定注销核发给第三人旦增尼玛的《土地承包经营权证》并当日公告；第三人不服于2017年11月21日向拉萨市人民政府申请行政复议，拉萨市人民政府受理申请后于2018年1月28日作出拉行政复（2017）字第09号行政复议决定书，决定撤销曲水县政府作出的《曲水县人民政府关于注销曲水镇茶巴朗村小五组旦增尼玛农户农村土地承包经营权证的决定》，对该决定申请人旦增尼玛、被申请人曲水县政府均未提起行政诉讼。本院认为，土地承包经营权合同的主体是发包方和承包方。其中，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包，承包方是本集体经济组织的农户。土地承包经营合同由发包方和承包方平等协商订立，其本质上属于平等主体之间订立的民事合同，《中华人民共和国土地承包法》第22条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第23条第一款规定，“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”上述规定表明，土地承包经营权的取得源于发包方与承包方签订的土地承包经营权合同而不以县级以上地方人民政府登记为要件，登记仅仅是一种行政确认行为，即根据法律规定土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。结合本案纠纷，原告茶巴朗村村委会已与第三人旦增尼玛签订《曲水县农村土地家庭承包合同书》，属双方自主协商行为，其具体内容和经营期限等都是由双方协商确定，双方均应明确知晓合同的具体内容，被告曲水县政府根据双方签订的合同进行确认并颁发证书的行为系依法履行法定职责，并无不当之处；在该合同未经双方协商一致终止或者变更，或被国家有权机关依法解除之前，曲水县政府也无权直接作出变更。故本院认为，原告茶巴朗村村委会要求撤销已颁发给第三人旦增尼玛的土地承包经营权证书的诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告拉萨市曲水县曲水镇茶巴朗村村民委员会的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告拉萨市曲水县曲水镇茶巴朗村村民委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，交纳上诉费，上诉于西藏自治区拉萨市中级人民法院。审 判 长 次  拉审 判 员 索朗德吉审 判 员 普布吉宗二〇一九年七月十七日法官助理 高  方书 记 员 索  次