福建省福安市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0981行初14号 原告柘荣县边贸市场肖伏申蔬菜摊，住所地福建省柘荣县双城镇边贸市场内。 经营者肖伏申，男，1983年4月15日出生，汉族，住福建省霞浦县，现住福建省柘荣县。 委托代理人杨泽平，福建颢腾律师事务所律师。 委托代理人上官慎国，福建颢腾律师事务所律师。 被告柘荣县市场监督管理局，住所地福建省柘荣县河洋西路**。 法定代表人郑祖强，局长。 出庭负责人魏潼海，副局长。 委托代理人刘昌荣，男，该局工作人员。 委托代理人林卫家，公职律师。 原告柘荣县边贸市场肖伏申蔬菜摊（以下简称肖伏申蔬菜摊）不服被告柘荣县市场监督管理局（以下简称柘荣县市监局）食品行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月29日立案后，于2019年2月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月17日公开开庭审理了本案。原告肖伏申蔬菜摊的委托代理人杨泽平、上官慎国，被告柘荣县市监局的出庭负责人魏潼海及委托代理人刘昌荣、林卫家到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年8月15日，被告柘荣县市监局作出（柘）市监食罚〔2018〕12号《行政处罚决定书》（以下简称决定书），认定原告肖伏申蔬菜摊经营者肖伏申于2018年4月19日经营的韭菜，农药残留量超标，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二十三条、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十条第二款规定，决定责令原告改正违法行为，没收违法所得86元，罚款5万元。 原告肖伏申蔬菜摊诉称，2018年4月19日，被告柘荣县市监局对原告销售至福建华宁购物广场有限责任公司（以下简称华宁公司）12斤42元的韭菜进行食品安全监测抽样。2018年8月15日，被告以原告销售的韭菜腐霉利超标为由，决定责令原告改正违法行为，没收违法所得86元，罚款5万元。2018年8月29日，原告向被告支付5万元罚款，并申请行政复议，宁德市食品药品监督管理局（以下简称宁德市食药监局）作出不予受理决定。因原告不知道所采购的韭菜不符合食品安全标准，主观无过错，且进货23斤，经营额仅86元，在被告查处本案时，积极配合，认错态度好，如实说出该批韭菜来源，应免于行政处罚。此外，被诉决定书适用法律错误，被告对华宁公司免于行政处罚，而对原告处巨额罚款，显失公允。请求判令：⒈撤销被告于2018年8月15日作出的决定书；⒉责令被告重新作出对原告免于行政处罚的决定，并退还原告缴纳的罚款5万元。 原告肖伏申蔬菜摊向本院提交了以下证据： ⒈决定书、《补正行政复议申请通知书》《行政复议不予受理决定书》，证明被告作出被诉行政决定，宁德市食药监局作出行政复议决定； ⒉营业执照、企业信用信息公示报告、销售卡，证明原告购进本批韭菜23斤，情节轻微，涉案货值少。 ⒊客户回单、福建省行政罚款收据，证明原告缴纳罚没款50,086元。 被告柘荣县市监局辩称，被告对案涉违法行为有行政处罚权，被诉行政决定认定事实清楚，证据确凿。2018年4月19日，被告对华宁公司在售的韭菜进行食品安全监测抽样，样品经宁德市产品质量检验所（以下简称宁德市检验所）初检、福建中检华日食品安全检测有限公司（以下简称中检华日公司）复检，腐霉利项目均不符合要求，检验结论为不合格。经查，该批韭菜来源于原告。此外，被诉行政决定适用法律正确，决定内容适当，程序合法。除抽检样品外，其余案涉韭菜已售罄，危害后果已发生，且原告未能提供产品合格证明，未履行进货查验等义务，不具有法定可以免除处罚的情节。鉴于原告配合调查，认错态度较好，且货值金额在1000元以下，危害后果轻微，被告对其罚款5万元并无不当。此外，华宁公司提供了自检合格证明，已履行进货查验等义务，依法可以免除处罚，故被告对其免除处罚。综上，恳请驳回原告的诉讼请求。 被告柘荣县市监局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据： ⒈决定书及送达回执，证明被告作出决定书，并向原告送达； ⒉《委托检验协议书》《检验报告》《食品检验机构资质认定书》及其附表等、《检测报告》（编号为210701201801390，以下称《初检报告》）、《委托检验检疫协议书》《检验检测机构资质认定证书》及其附表等、《关于将福建中检华日食品安全检测有限公司作为复检单位的申请报告》《复检受理通知书》《复检联系函》《检测报告》（编号为FRF201800019，以下称《复检报告》）、福建省食品安全抽检监测抽样单（以下简称抽样单）、营业执照、委托书、居民身份证，以及国家认监委、食品药品监管总局、卫生计生委、农业部2016年第34号公告、送达回执，证明案涉韭菜的腐霉利超标； ⒊营业执照、授权委托书、居民身份证、询问调查笔录、销售卡、现场检查笔录、食品经营许可证、蔬菜农药残留自检制度及自检记录、进货台账和销货清单、《供零合作合同书》《供销双方食品安全合同书》，证明原告购进案涉韭菜23斤，并以每斤3.5元销售给华宁公司12斤，剩余的销售给群众，经营额86元； ⒋柘政办〔2018〕59号文件、立案审批表、案件核审表、案件集体讨论记录、送达回执、行政处罚决定审批表、福建省行政罚款收据、福建省行政执法证、《案件调查终结报告》《行政处罚事先告知书》《听证告知书》，证明被告有行政处罚权，且行政程序合法。 ⒌法律依据：行政处罚法第二十三条、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十条第二款等。 经庭审质证，双方当事人对相关证据发表如下质证意见：被告对原告提交的上述证据的关联性、合法性和真实性（以下简称“三性”）无异议。原告对被告提交的证据1、4的“三性”无异议，但对决定罚款5万元有异议；对证据2的真实性有异议，认为检验程序违法，检验报告未送达原告，检测意见不应采纳；对证据3的现场检查笔录有异议，对自检记录有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的上述证据内容明确，形式合法，与本案具有关联，予以采纳。被告提交的证据2的《检验报告》《初检报告》《复检报告》，因抽样、检验的部分程序违法，对检测意见不予采纳；其余证据符合证据的“三性”要求，予以采纳，但不能全部证明其证明目的。 经审理查明，2018年4月19日，被告柘荣县市监局对华宁公司在售的韭菜进行监督抽检，并填写抽样单，抽样单载明：抽样数量0.274㎏，备样数量0.132㎏，样品储存条件为常温，抽样样品包装为塑料袋。次日，被告委托宁德市检验所检验，并同意分包腐霉利项目至宁德出入境检验检疫局检验检疫技术中心（以下简称宁德检疫中心）检验。当日，宁德市检验所收到样品。2018年5月9日，宁德市检验所将样品的腐霉利检测项目委托宁德检疫中心检验，并填写《委托检验检疫协议书》，协议书载明：样品名称韭菜（泥样），样品重量40g。同日，宁德检疫中心收到样品，但未在协议书上填写样品状态。2018年5月11日，宁德检疫中心出具一份《初检报告》，载明：检测项目腐霉利，检测结果1.13㎎/㎏，检测依据GB23200.8-2016。宁德市检验所亦出具一份《检验报告》，腐霉利项目的检验结论为不合格。2018年5月17日，华宁公司收到《检验报告》。次日，华宁公司申请复检，并选定中检华日公司为复检机构。2018年6月6日被告向中检华日公司作出《复检联系函》，之后，中检华日公司收到备份样品0.132㎏。2018年6月22日，中检华日公司作出一份《复检报告》，载明：检测项目腐霉利，检测结果3㎎/㎏，检测结论为所检样品测试项目不符合标准指标要求。2018年6月27日，华宁公司收到《复检报告》。 2018年7月19日，华宁公司向被告陈述上述被抽检韭菜来源于原告。2018年7月21日被告对原告涉嫌违法进行立案，之后，对其调查询问，并履行了集体研究、行政处罚事前告知、听证告知、送达等程序。2018年8月15日，被告认定华宁公司能如实说明进货来源，并履行了食用农产品进货查验义务，对其免于行政处罚。原告于2018年4月19日经营的韭菜，农药残留量经检测，超过GB2763-2016《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》要求，根据行政处罚法第二十三条、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十条第二款规定，决定对原告给予以下行政处罚：责令改正违法行为，没收违法所得86元，罚款5万元。原告收到决定书后申请行政复议，2018年9月5日宁德市食药监局以原告补正的材料不符合要求为由，决定不予受理，但未告知原告起诉期限。原告不服原行政行为，向本院提起行政诉讼。 另查明：一、中检华日公司未详细记录样品的外观、状态等情况，亦未填写《福建省复检备份样品确认单》。二、被告未向原告送达《检验报告》《初检报告》《复检报告》或者不合格检验结论通知书。 本案争议的焦点为被诉行政行为是否合法？对此，本院分析认定如下： 原告认为，被告提供的检验报告未载明检验方法，样品的抽样量与《国家食品安全监督抽检实施细则（2018年版）(?http:?/??/?140.0.1.219:8266?/?upload?/?doc?/?chl?/?309232?/?%E5%9B%BD%E5%AE%B6%E9%A3%9F%E5%93%81%E5%AE%89%E5%85%A8%E7%9B%91%E7%9D%A3%E6%8A%BD%E6%A3%80%E5%AE%9E%E6%96%BD%E7%BB%86%E5%88%99.docx"t"_blank?)》（以下简称抽检实施细则）要求有出入。样品一般在密封、0-6℃的环境下保存，但被告并未按要求保存，亦未将检验报告送达原告，检测意见不应采纳。此外，被诉行政行为适用法律错误，明显不当。被告认为，被诉行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，决定内容适当，程序合法。 本院认为，被诉行政行为违法，理由如下： 一、主要证据不足。被告在行政程序中所采纳的检测报告存在下列问题，无法保证检验工作的科学、独立、客观和规范，依法不予采纳。 第一，未按照规定抽取样品。《食品药品行政处罚程序规定》第三十二条规定：“执法人员调查违法事实，需要抽取样品检验的，应当按照有关规定抽取样品。检验机构应当在规定时限内及时进行检验。”《食品药品监管总局办公厅关于印发国家食品安全监督抽检实施细则（2018年版）的通知》（食药监办食监三〔2018〕14号）指出：“为进一步规范食品安全监督抽检工作，食品药品监管总局组织制定了《国家食品安全监督抽检实施细则（2018年版）(?http:?/??/?140.0.1.219:8266?/?upload?/?doc?/?chl?/?309232?/?%E5%9B%BD%E5%AE%B6%E9%A3%9F%E5%93%81%E5%AE%89%E5%85%A8%E7%9B%91%E7%9D%A3%E6%8A%BD%E6%A3%80%E5%AE%9E%E6%96%BD%E7%BB%86%E5%88%99.docx"t"_blank?)》，对监督抽检的适用范围、产品种类、检验依据、抽样、检验要求、判定原则与结论提出了统一要求。现予印发，请遵照执行。”抽检实施细则(?http:?/??/?140.0.1.219:8266?/?upload?/?doc?/?chl?/?309232?/?%E5%9B%BD%E5%AE%B6%E9%A3%9F%E5%93%81%E5%AE%89%E5%85%A8%E7%9B%91%E7%9D%A3%E6%8A%BD%E6%A3%80%E5%AE%9E%E6%96%BD%E7%BB%86%E5%88%99.docx"t"_blank?)载明，蔬菜的抽样方法及数量：原则上抽取样品量不少于1.5kg，所抽取样品充分混匀后分为2份，约1/2为检验样品，约1/2为复检备份样品。本案中，被告抽取的样品量0.274kg，备样量0.132kg，与要求差距较大。 第二，未按照规定对样品进行储存、运输。抽检实施细则(?http:?/??/?140.0.1.219:8266?/?upload?/?doc?/?chl?/?309232?/?%E5%9B%BD%E5%AE%B6%E9%A3%9F%E5%93%81%E5%AE%89%E5%85%A8%E7%9B%91%E7%9D%A3%E6%8A%BD%E6%A3%80%E5%AE%9E%E6%96%BD%E7%BB%86%E5%88%99.docx"t"_blank?)在抽检蔬菜样品的运输、贮存章节中规定：“为保证样品的真实性，要有相应的防拆封措施，并保证封条在运输过程中不会破损。样品应放入聚乙烯材质的塑料袋中，装入样品后的塑料袋应密封，允许在塑料袋上打几个小孔通风。样品运输、贮存过程中应采取有效的防护措施，确保样品不被污染，不发生腐败变质。”《食品安全抽样检验管理办法》第三十五条第一款规定：“复检机构应当在同意复检申请之日起3个工作日内按照样品保存条件从初检机构调取样品。”本案被告用塑料袋包装韭菜样品，并在常温下对样品进行储存。抽样次日，宁德市检验所收到样品。19日后，宁德市检验所将样品中的40g委托宁德检疫中心检测，宁德检疫中心收到的韭菜样品已变成泥样。此外，无证据证实初检机构妥善保全了备份样品，也无证据证实复检机构按照样品保存条件从初检机构调取备份样品。韭菜属于易腐烂蔬菜，被告及初检、复检机构在样品的运输、贮存过程中，没有采取合理有效的防护措施，难以保证样品在初检、复检时未被污染、未发生腐败变质。 第三，初检、复检机构未按规定填写检验原始记录。《食品安全抽样检验管理办法》第二十五条第一款规定：“承检机构接收食品安全监督抽检的样品时，应当查验、记录样品的外观、状态、封条有无破损以及其他可能对检验结论产生影响的情况，并确认样品与抽样文书的记录相符，对检验样品和复检备份样品分别加贴相应标识后，按照相关要求入库存放。”《福建省食品安全监督抽检和风险监测实施细则（试行）》第三十六条规定：“复检机构收到复检备份样品后，应当确认样品的完整性，填写《福建省复检备份样品确认单》（附件15）。”本案中，宁德检疫中心在接受委托时，未记录样品的状态、包装、封识等。中检华日公司在接受复检委托时，亦未按规定详细查验、记录样品的外观、状态等情况，未填写《福建省复检备份样品确认单》，而仅在《检测报告》中描述：“样品封样完好，适宜检验。” 第四，其他问题。根据抽检实施细则(?http:?/??/?140.0.1.219:8266?/?upload?/?doc?/?chl?/?309232?/?%E5%9B%BD%E5%AE%B6%E9%A3%9F%E5%93%81%E5%AE%89%E5%85%A8%E7%9B%91%E7%9D%A3%E6%8A%BD%E6%A3%80%E5%AE%9E%E6%96%BD%E7%BB%86%E5%88%99.docx"t"_blank?)，检测韭菜腐霉利项目的检验依据为GB2763，GB23200.8为检测方法。本案《初检报告》未载明检测方法，且载明的检测依据错误。另外，《复检报告》检测结论的表述亦不符合规范要求。 二、违反法定程序。《食品安全抽样检验管理办法》第三十条第一款规定：“地方食品药品监督管理部门对本辖区食品生产经营者组织或者实施监督抽检的，应当在收到不合格检验报告后及时通知被抽检的食品生产经营者。”本案被告认定原告为被抽检的韭菜经营者，但却在收到不合格检验报告后未向原告送达检验报告或者不合格检验结论通知书，构成程序违法。 综上所述，本院认为，行政机关作出行政行为必须事实认定清楚，证据确凿，适用法律法规正确，且符合法定程序。本案被告虽有对辖区范围食品药品监督管理的法定职责，但其作出的被诉行政行为，认定案件事实的主要证据不足，办案程序违法，依法应予撤销。原告提出被诉行政行为应予撤销之主张，合法有据，予以支持。至于原告提出的第二项诉请，因本院支持其第一项诉求，结合案情，判令被告重作行政行为已无必要。原告要求被告退还罚款，系属另外法律关系，双方可另行处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项规定，判决如下： 撤销被告柘荣县市场监督管理局作出的（柘）市监食罚〔2018〕12号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告柘荣县市场监督管理局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院。 审 判 长  许剑斌 审 判 员  杨文英 人民陪审员  李 明 二〇一九年七月二十五日 书 记 员  王珊珊 裁判文书引用或相关的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 -1-