河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终3486号上诉人（一审被告）郑州市管城回族区人民政府。住所地：郑州市商城路**。法定代表人虎强，该区区长。委托代理人王建成，郑州市管城回族区曹乡人民政府工作人员。委托代理人徐滟，河南法学汇信律师事务所律师。被上诉人（一审原告）翁少华，男，汉族，1958年1月21日出生，住址浙江省洞头县。委托代理人王登年，广东敏淳律师事务所律师。委托代理人余林，河南良笛律师事务所律师。翁少华诉郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）行政补偿一案，郑州铁路运输中级法院依法作出（2018）豫71行初376号行政判决。管城区政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人管城区政府委托代理人王建成、徐滟，被上诉人翁少华及委托代理人王登年、余林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。因郑西客运专线两侧进行绿化和环境综合整治，翁少华与管城区政府就河南中正机电城的补偿问题无法达成一致意见，遂提起本案行政诉讼，一审请求：按照征收集体土地的补偿标准，判令管城区政府补偿翁少华房屋及其他地上附着物损失人民币39334154.9元。郑州铁路运输中级法院一审查明，2010年期间，翁少华与郑州市管城回族区南曹乡小湖村村民委员会（以下简称小湖村委会）就位于郑州市管城回族区南曹乡小湖村第九村民组新1**国道南3号院78.1亩土地上的房屋签订《房屋租赁合同》，用于投资建设河南中正机电城项目。2012年5月10日，翁少华与小湖村委会、郑州市管城回族区南曹乡小湖村第九村民组又签订了《补充、变更协议书》，翁少华在原有78.1亩租赁土地的基础上又增加了47.5亩，该协议约定“鉴于新1**国道南3号院78.1亩土地上附属物均为翁少华出资建造，在转租47.5亩土地及翁少华已租新1**国道南3号院78.1亩土地所建造的全部建筑物均归翁少华所有。如遇拆迁等情况，建筑物补偿归翁少华所有，土地补偿归村民组所有。”2013年10月13日，管城区政府制定了《管城回族区铁路沿线拆迁绿化实施方案》，对管城回族区铁路沿线进行绿化和环境综合整治，并成立了管城回族区铁路沿线绿化建设工程指挥部，负责辖区铁路沿线拆迁、征地和绿化建设的组织、协调、监督、指导等工作，该方案明确要求由各乡（镇）、街道办事处具体负责组织实施本辖区铁路沿线绿线范围内的调查摸底、拆迁、垃圾清运，配合绿地建设和管护工作。2013年12月9日，郑州市管城回族区南曹乡村镇建设发展中心根据《管城回族区铁路沿线拆迁绿化实施方案》发布通告，要求在乡辖区郑西高铁、石武高铁、京广铁路两侧100米范围内的商户从2013年12月10日起，限7日内搬迁，逾期乡政府将协同上级执法部门进行强拆，翁少华的河南中正机电城项目在该铁路沿线拆迁绿化的范围内。2013年11月4日、5日以及2014年1月15日，郑州市管城回族区南曹乡人民政府成立的郑州市管城回族区南曹乡重点工程指挥部对河南中正机电城内的建筑物及附着物进行清点并制作了《管城回族区建设征用地附着物清点登记表》，清点登记的建筑物中登记有玻璃棚、彩板房、楼房（砖混）、水泥板房（钢构）、彩板房（钢构）、仓库、钢构房、活动房，清点登记的附着物中登记有水泥地坪、下水道、路面、围墙、厕所、无塔供水设备、楼梯，翁少华及征迁工作人员均在清点登记表上签字确认。之后，在翁少华的配合下，河南中正机电城内的商户搬迁完毕后，地，地上建筑物及附着物均被拆除014年6月26日，郑州市管城回族区南曹乡重点工程指挥部向管城区政府成立的管城回族区铁路沿线绿化建设工程指挥部提交《关于小湖村方庄“河南中正机电城”地上建筑物拆迁补偿有关问题的请示》，建议按照郑政文[2009]127号文件补偿标准对翁少华进行补偿，管城区政府对该请示未予答复。一审另查明，2008年8月27日，郑州市管城回族区人民法院就小湖村委会与郑州六祥物业管理有限公司承包经营权纠纷一案作出（2008）管民初字第1577号民事调解书，解除了双方签订的《土地承包补充协议书》，郑州六祥物业管理有限公司在承包地上构筑的建筑物一次性作价600000元转移给小湖村委会。翁少华与小湖村委会签订的案涉《房屋租赁合同》包括上述建筑物。2013年3月20日，翁少华向河南省郑州市管城回族区地方税务局交纳耕地占用税249999.99元，被占耕地位置显示为南曹乡方庄村。郑州铁路运输中级法院一审认为，一、关于管城区政府主体资格是否适格的问题。翁少华的河南中正机电城被拆除系因管城区政府组织实施的铁路沿线拆迁绿化工作，管城区政府就该铁路沿线拆迁绿化工作不仅成立有管城回族区铁路沿线绿化建设工程指挥部，负责辖区铁路沿线拆迁、征地和绿化建设的组织、协调、监督、指导等工作，还制定有《管城回族区铁路沿线拆迁绿化实施方案》，其下属各相关职能部门，各乡（镇）、街道办事处均是按照该方案的职责分工具体实施各自的职责。其次，从郑州市管城回族区南曹乡重点工程指挥部向管城区政府成立的管城回族区铁路沿线绿化建设工程指挥部提交的《关于小湖村方庄“河南中正机电城”地上建筑物拆迁补偿有关问题的请示》也可看出，郑州市管城回族区南曹乡政府对案涉补偿问题无权作出处理决定，管城区政府才是对案涉建筑物及附着物的补偿问题最终有权作出处理决定的行政机关。综上，管城区政府是本案适格被告。二、关于本案的补偿标准问题。翁少华在一审庭审中就损失情况提交有管城区政府下属征迁工作人员制作的《管城回族区建设征用地附着物清点登记表》，管城区政府对该清点登记表的真实性无异议，能够证明翁少华请求补偿的建筑物及附着物的种类及面积。但管城区政府认为翁少华的河南中正机电城项目因未取得合法的用地许可手续和规划许可手续，所建房屋属于违法建筑，所以不能按照合法建筑进行补偿，只同意按照拆除违法建筑的补偿标准支付拆工费。由此可见，管城区政府对于翁少华的补偿请求并非完全拒绝，其同意按照拆除违法建筑的补偿标准对翁少华进行补偿，而翁少华认为应当按照《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附属物补偿标准的通知》（郑政文[2014]142号）进行补偿，双方仅在补偿的标准问题上存在分歧。一审认为，管城区政府拆除翁少华的案涉建筑物及附着物的目的是为了实施铁路沿线拆迁绿化工作，而非管城区政府所称的因为翁少华存在违法占地或违法建设等情形，管城区政府在实施拆除行为前也从未告知翁少华有陈述申辩或寻求行政救济的权利，如果管城区政府将拆除违法建筑作为拆除案涉建筑物及附着物的理由，其拆除行为明显违反正当程序原则。因此，管城区政府辩称翁少华的河南中正机电城系违法建筑，应按照违法建筑予以补偿的理由不能成立，一审不予支持。其次，案涉土地属于小湖村委会集体所有，按照翁少华与小湖村委会签订的《房屋租赁合同》，案涉土地上的建筑物及附着物本该由小湖村委会出资建造，但被拆建筑物中除了小湖村委会通过法院调解取得的部分已建成建筑物外，其余建筑物及附着物均为翁少华实际出资建造，因此，小湖村委会才将案涉土地上建筑物及附着物的补偿权利让渡于翁少华。虽然管城区政府对案涉集体土地尚未实施征收，但案涉土地上的建筑物及附着物因其实施的铁路沿线拆迁绿化工作被拆除，因此，管城区政府应就被拆建筑物及附着物给予翁少华合理补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定，翁少华起诉本案前，河南中正机电城内的建筑物及附着物已被拆除完毕，由于管城区政府在拆除河南中正机电城前未对被拆建筑物及附着物的价值进行评估，造成翁少华就案涉建筑物及附着物的损失价值无法举证。根据上述规定，人民法院可以运用逻辑推理和生活经验、生活常识等酌情确定补偿数额。一审认为，因翁少华未提交有关河南中正机电城项目符合规划或建设许可的合法手续，因此，案涉建筑物及附着物不能按照合法建筑的市场价值进行补偿，而应按照其建造成本予以补偿较为合理。由于案涉建筑物及附着物于2014年已被拆除，且双方均未向一审提出评估鉴定的申请，根据一审以往案件中曾就2014年度同类建筑物的建造成本进行评估的结果显示，其评估数额明显高于郑州市人民政府郑政文[2014]142号文件中规定的补偿标准，并且从翁少华2015年9月起诉本案至今已近三年，建筑物的建造成本一直处于上涨趋势。因此，翁少华请求按照郑州市人民政府郑政文[2014]142号文件的补偿标准予以补偿的理由成立，并无不当，一审予以支持。三、关于补偿数额的计算问题。根据翁少华提交的照片及管城区政府下属征迁工作人员制作的《管城回族区建设征用地附着物清点登记表》显示，一审认定案涉建筑物中包括玻璃棚（未标注结构，认定为钢构）512.83平方米、彩板房（钢构）5445.13平方米、水泥板房（钢构）6032.04平方米、钢构房10412.9平方米、彩板房（未标注结构，认定为砖混）1546.85平方米、楼房（砖混）19439.4平方米、仓库（未标注结构，认定为砖混加铁皮顶）8802.27平方米、活动房（彩板）85.65平方米，附着物中包括水泥地坪11190平方米、路面（混凝土面）4018.12平方米、围墙（未标注墙高，认定为2米）372.6平方米、厕所（未标注结构，认定为砖混加铁皮顶）217.14平方米，翁少华在诉状中明确表示自愿放弃下水道、无塔供水设备和楼梯的补偿费。按照郑州市人民政府郑政文[2014]142号文件规定的补偿标准，一审酌定玻璃棚（钢构）、彩板房（钢构）、水泥板房（钢构）、钢构房的补偿标准为800元/平方米，彩板房（砖混）、楼房（砖混）的补偿标准为680元/平方米，仓库（砖混加铁皮顶）、厕所（砖混加铁皮顶）的补偿标准为510元/平方米，活动房（彩板）的补偿标准为260元/平方米，水泥地坪的补偿标准为38元/平方米，混凝土路面的补偿标准为120元/平方米，围墙的补偿标准为80元/平方米。依据上述补偿面积和补偿标准，一审认定翁少华的地上建筑物补偿为：玻璃棚（钢构）512.83平方米×800元/平方米＝410264元，彩板房（钢构）5445.13平方米×800元/平方米＝4356104元，水泥板房（钢构）6032.04平方米×800元/平方米＝4825632元，钢构房10412.9平方米×800元/平方米＝8330320元，彩板房（砖混）1546.85平方米×680元/平方米＝1051858元，楼房（砖混）19439.4平方米×680元/平方米＝13218792元，仓库（砖混加铁皮顶）8802.27平方米×510元/平方米＝4489157.7元，活动房（彩板）85.65×260元/平方米＝22269元平方米，以上合计36704396.7元。翁少华的地上附着物补偿为：厕所（砖混加铁皮顶）217.14平方米×510元/平方米＝110741.4元，水泥地坪11190平方米×38元/平方米＝425220元，路面（混凝土面）4018.12平方米×120元/平方米＝482174.4元，围墙372.6平方米×80元/平方米＝29808元，以上合计1047943.8元。另外，关于翁少华请求补偿的拆迁奖励及搬迁费问题。因翁少华未提交能够证明管城区政府曾就河南中正机电城的拆除事项承诺给予拆迁奖励的证据，亦未提交能够证明翁少华存在搬迁费损失的证据，因此，翁少华的该两项补偿请求缺乏相应的事实根据和法律依据，一审不予支持。综上所述，管城区政府应向翁少华支付建筑物及地上附着物补偿费共计37752340.5元（建筑物补偿费36704396.7元+地上附着物补偿费1047943.8元）。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定，一审判决：一、管城区政府于该判决生效后30日内向翁少华支付建筑物及地上附着物补偿费共计37752340.5元（建筑物补偿费36704396.7元+地上附着物补偿费1047943.8元）；二、驳回翁少华的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由管城区政府承担。管城区政府不服一审判决，向本院上诉称：一、本案涉案土地及建筑物系2006年6月和2013年10月分别由郑州市管城区国土局和郑州市规划局以及南曹乡政府依法查处和处理过的违法建设，上诉人于2013年11月才开始绿化工程，违法查处在前，征迁在后，南曹乡政府具有法律授权，依法应独立承担责任，上诉人不是本案适格被告。二、涉案土地上建筑的建设过程是一边被处罚一边擅自建设，对于新增面积，应当予以扣除。三、一审认定上诉人提交证据逾期而不予采信，没有法律依据。四、一审对涉案建筑物依据的补偿标准，违反法律规定。一审已认定涉案建筑及附属建筑及附着物非合法建筑，就不应当按照郑州市郑政文2014（142）号文的补偿标准予以补偿。上诉人认为违法建筑就不应当予以补偿，只同意给予拆工费。且涉案行为发生在2013年，2014年的文件不能适用于之前发生的行为。五、被上诉人违法占地在先，假如上诉人拆除程序违法或不正当，也不必然导致涉案建筑物就可以合法建筑物进行补偿。综上，一审认定事实不清，证据不足，使用补偿标准违法，面积认定不清，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人诉讼请求。被上诉人翁少华答辩称，一审认定上诉人系本案适格被告事实清楚，证据确实充分，于法有据。一审认定上诉人拆迁答辩人建筑物及附着物面积的事实清楚。一审认定上诉人提交的部分证据超过法定举证期限并不予采纳于法有据。被上诉人曾经缴纳土地占用税，一审按照郑州市郑政文2014（142）号文的补偿标准进行补偿符合法律规定。南曹乡政府拆除答辩人建筑物及附着物的目的是为了实施涉案绿化工作，且其未按照法定程序进行拆除，明显程序不合法。请求驳回上诉人诉讼请求，维持一审判决。本院二审除确认一审查明事实外，另查明：一、涉案土地及地上建筑物的情况。（一）根据2010年翁少华与南曹乡小湖村第九村民组所签房屋租赁合同，涉及土地78.1亩，年租金为120万元，同时约定如果为违章建筑，由村民组赔偿损失。根据2012年翁少华与南曹乡小湖村第九村民组所签补充、变更协议，再租赁土地47.5亩，年租金为332840元，每五年递增10%。该协议同时约定，地，地上建筑物的补偿归翁少华，土地补偿归第九村民组二）郑西客运专线以北偏西部分的建筑物，按照翁少华所述，该建筑物3万平方米左右，为2010年租赁原村组织土地上的附属物；按照管城区政府所述，上述建筑物中的10838平方米为2006年六祥物业建设的，其他的19546.76平方米为翁少华2010年突击违法建设。对此，本院根据双方当事人所提供证据认定，2005年6月，管城回族区经贸委以管经贸字[2005]14号文件，同意郑州六祥新兴物流贸易园项目申请，但该项目的建设在2006年被郑州市管城区国土局认定为违法建设，责令其停止施工，并将10838平方米建筑物恢复原状。此后因拖欠村组织土地租金，上述建筑物以法院调解书的形式抵偿给小湖村委会。2010年，也即在涉案部分土地被租赁之后，翁少华又在该块土地上建设了部分建筑物。（三）郑西客运专线以北偏东及以南部分是2013年由翁少华投资所建，按照翁少华所述，此部分建筑物面积为2万多平方米，按照管城区政府所述，此部分建筑物面积为21914.4平方米。对于此部分建筑物的建设时间，管城区政府提供了2011年至2014年的卫星影像图，其中2011年至2012年的影像图，相关区域未有地上附属物；2013年的影像图，显示有附属物；2014年的影像图，未见附属物。据上述影像图,可认定此部分建筑物为2013年所建。（四）2014年1月至6月，上述土地上的建筑物被拆除。这些建筑物包括玻璃棚、彩板房、水泥板房、钢构房、楼房、活动房等52299.15平方米，其他附属物包括水泥地坪、路面、围墙、厕所等15797.86平方米。二、根据管城区政府提供的2010年至2020年管城区土地利用总体规划图、2012年至2030年管城回族区十八里河镇、南曹乡总体规划、2010年管城区土地利用分布图及2011年至2014年的土地利用现状图，涉案土地为集体农用地。根据翁少华提供的2010年至2020年南曹乡土地利用总体规划图，涉案土地为集体现状建设用地。至本院二审庭审时双方均未提供上述集体农用地转为建设用地的手续。三、管城区铁路沿线绿化拆迁工作补偿方案即管铁绿指[2013]1号文件规定，非法建筑物只补偿每平方米100元的拆工费。管城区政府常务会议纪要即[2014]7号文件规定，非法的非住宅建筑物不予补偿。对上述事实第一项中的第（一）、（四）部分，及第二、三项，当事人均无争议。本院认为：一、关于翁少华对涉案地上附属物的合法性及正当性问题。对于涉案的地上附属物，翁少华没有办理过任何土地和规划手续，对此事实当事人并无异议。从管城区政府及翁少华所提供的规划资料可以看出，虽然其中的一张图纸显示涉案土地是现状建设用地，但大部分图纸显示涉案土地为集体农用地，由于未办理农用地转用手续，至少到本院二审庭审时双方仍未提供上述转用手续，故涉案土地应当认定为集体农用地。由此可以认定，翁少华所主张涉案土地上的附属物，不存在任何审批手续，其违法性是非常明显的。翁少华主张其原从当地村委租赁、承接而来的3万多平方米的建筑物是合法的，主要理由是2004年南曹乡政府作为招商引资同意中原摩托城的建设，以及2005年管城区经贸委同意六祥新兴物流贸易园的项目申请，但这一方面只是部分建筑物，另一方面同意项目建设与同意使用涉案土地及办理土地使用手续，完全是两个层次的问题，不可能代替土地使用及建筑许可手续的办理，也不可能因此认定土地使用的合法性，同时也不能由此产生信赖利益。翁少华另一辩解理由是曾经缴纳土地占用税等，但占用土地经营就应当纳税，这并不能反向推论纳税就是合法使用土地，本院对该辩解理由不予支持。翁少华又称有关部门并未认定涉案建筑物为违法占地，而且也进行了附属物登记，这说明有关部门对地上附属物的合法性予以认可，对此，没有认定违法并不能推定合法，正如沉默不能推定为同意一样，而且进行附属物登记只是可能会补偿，这还需要在补偿程序中进一步核实认定。说到底，认定用地违法是一种法律评价，这一评价需要法院在补偿程序中依法作出最终的认定，这种结论是客观的，不应受行政机关态度的影响，这是法院作为法律适用者必然的立场和态度。翁少华作为投资者，其在集体土地上进行投资建设，应当对经营期间的受益及在将来因未办理任何土地使用及建设手续可能产生的风险有充分的预估，其作出的选择本院予以尊重，但其应当承担的违法风险责任本院也予以认定。二、关于补偿标准问题。本案是因铁路沿线绿化拆迁而引起的补偿纠纷，在法律没有明确规定的情况下，对于补偿标准应首先尊重行政机关的裁量权，考虑铁路沿线绿化拆迁工作补偿方案，即对地上附属物适用郑政文[2009]127号文件,而一审以郑政文[2014]142号文件的规定作为补偿标准，缺乏明确的法律和裁量依据。与此同时，一审根据郑政文[2014]142号文件计算的补偿数额，其前提是对合法使用土地的补偿，而翁少华是违法占地，适用该文件没有基本的事实支持。对于非法建筑的补偿，管城区政府制定的铁路沿线绿化拆迁工作补偿方案即管铁绿指[2013]1号文件,规定非法建筑物只补偿每平方米100元的拆工费,作为拆迁政策和法律上的承诺,管城区政府应当以此标准履行补偿义务。至于管城区政府常务会议纪要即[2014]7号文件关于“非法的非住宅建筑物不予补偿”的规定，因其属于未公开的内部文件，且与已经公开的关于补偿拆工费的承诺相反，本院不予采信。三、关于补偿数额的问题。涉案玻璃棚、彩板房、水泥板房等建筑物的总面积为52299.15平方米，对此事实双方当事人均予认可，本院予以确认。根据补偿方案所规定每平方米100元拆工费的补偿标准，翁少华应得到5229915（52299.15×100）元的建筑物补偿款。对于水泥地坪、路面、围墙、厕所等共15797.86平方米，根据附属物的建设状况，本院酌定以每平方米50元作为补偿标准，翁少华应得到789893（15797.86×50）元的附属物补偿款。以上共计6019808元，应支付给翁少华。关于已支付的100万元拆工费问题，翁少华辩称是其他建筑物的补偿费，而管城区政府对此也未提出上诉，本院对翁少华的意见予以支持。综上，一审适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初376号行政判决；二、郑州市管城回族区人民政府于收到本判决之日起30日内向翁少华支付地上附属物补偿款6019808元；三、驳回翁少华的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由上诉人郑州市管城回族区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 卢 瑜审判员 马传贤二〇一九年七月九日书记员 玄晟颐