河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行终551号上诉人（原审被告）新密市自然资源和规划局（原新密市国土资源局），住所地河南省新密市西大街**。法定代表人苏松杰，该局局长。应诉负责人赵春锋，该局纪检组长。委托代理人张守刚，新密市自然资源和规划局法制科科长。委托代理人刘迎洲，河南长胜源律师事务所律师。被上诉人（原审原告）广东长城建设集团有限公司，住，住所地广州市越秀区寺右新马路**之8/div>法定代表人何绍文，该公司总经理。委托代理人耿玉娟，河南仟问律师事务所律师。委托代理人王永豪，河南仟问律师事务所律师。原审第三人郑州麟派置业有限公司，住，住所地新密市曲梁乡五虎庙村/div>法定代表人靳东亮，总经理。上诉人新密市自然资源和规划局（以下简称资源规划局）因被上诉人广东长城建设集团有限公司（以下简称长城公司）、第三人郑州麟派置业有限公司（以下简称麟派公司）土地行政登记一案，不服河南省郑州市上街区人民法院（2019）豫0106行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：1992年广州军区司令部企业管理局从新密工业园实业（集团）公司（原名称中原科技城公司）受让了位于新密市曲梁镇中原科技城（现曲梁科技园区及新密市产业集聚区）密杞公路南侧总计面积1200亩（折合800400平方米）的土地使用权。1992年8月29日，原密县人民政府向广州军区企业管理局颁发了六个《土地使用证》，编号分别为92-271号、92-272号、92-273号、92-274号、92-275号、92-276号，每个《土地使用证》项下土地面积均为200亩（折合133400平方米），广州军区司令部企业管理局合法拥有上述土地使用权。2009年7月24日，新密市人民政府将广州军区司令部企业管理局拥有的上述土地使用权中的部分土地使用权对外出让，并为他人颁发土地使用证。2015年6月，广州军区司令部企业管理局在查询到新密市人民政府将其部分土地使用权对外出让后，于2015年7月向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销新密市人民政府为他人颁发的土地使用权证。但是在诉讼过程中广州军区被撤销，导致此案的诉讼主体资格不明确，广州军区司令部企业管理局遂向郑州市中级人民法院申请撤回起诉。广州军区被撤销后，中央军委成立了广州军区善后工作办公室，负责处理广州军区被撤销之后的善后工作。2017年6月7日，广州军区善后工作办公室决定将原广州军区司令部企业管理局名下的新密市1200亩土地使用权及其债权债务由原告广东长城建设集团有限公司承继，并由其全权处理相关事宜。2018年8月原告得知新密市人民政府已将上述土地使用权中的部分土地出让给第三人并向第三人颁发新密国用（2015）第003号土地使用权证，原告遂于2018年9月将其诉至郑州市中级人民法院，请求撤销向第三人颁发的新密国用（2015）第003号土地使用权证。后因涉案土地的登记机关由新密市人民政府变更为不动产登记主管部门即新密市自然资源和规划局，郑州市中级人民法院遂将该案移送本院审理。原审法院认为：一、针对原告是否具备诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第三款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起行政诉讼。涉案土地使用权最初登记在广州军区司令部企业管理局名下，后因中央军委调整规划战区，广州军区被撤销，中央军委成立了广州军区善后工作办公室，负责处理广州军区被撤销之后的善后工作。2017年6月7日，广州军区善后工作办公室决定将广州军区企业管理局名下的位于新密市1200亩土地使用权及其相关债权债务由原告广东长城建设集团有限公司承继，涉案土地使用权在原告承继范围之内。因此，广东长城建设集团有限公司具备本案的诉讼主体资格。二、针对原告起诉是否超期问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告的起诉期限应当从知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案被告于2014年8月26日与第三人签订国有建设用地使用权出让合同，但原告于2018年8月在全国公共资源交易平台上查询到被告向第三人出让土地使用权，得知被诉行政行为，原告提起本案诉讼未超过法定起诉期限。三、针对原告的诉讼请求是否成立的问题。本案被告与第三人签订《建设用地使用权出让合同》所载的土地与原密县人民政府向广州军区司令部企业管理局所颁发的六份土地使用权证中所载的部分土地范围重合，致使同一土地上存在相互排斥的两个权利，被告在向第三人出让土地使用权时对上述土地权利重合的事实认定不清，应予以撤销，但鉴于第三人取得土地使用权时对广州军区司令部企业管理局已经拥有土地使用权的事实并不知情，且第三人在取得土地使用权证后已经开发利用，撤销土地权证将给社会公共利益造成损害，因此应确认被告向第三人颁发新密国用（2015）第003号土地使用权证的行政行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决：一、确认被告新密市自然资源和规划局向第三人郑州麟派置业有限公司颁发新密国用（2015）第003号土地使用权证的行政行为违法；二、责令被告新密市自然资源和规划局采取补救措施。资源规划局不服一审判决上诉称：一、被上诉人与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，因此，不具备被上诉人诉讼主体资格。被上诉人自称原广州军区司令部企业管理局名下1200亩土地使用权由广州军区善后工作办公室决定由其承继，因此与被诉行政行为有法律上的利害关系，其理由不能成立。“与行政行为有法律上利害关系”是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的“权益”已经或将会产生实际影响。而被上诉人请求保护的“权益”必须是其自身拥有的受法律保护的合法权益，而非违法的或者他人的权益。本案被上诉人请求保护的恰恰是他人的权益或者是其自身的非法权益。根据本案现有证据，在军队由军区改革为战区以后，尚不能确认广州军区司令部企业管理局是否并入南部战区某军事机关或者是被撤销。如果已经并入其他军事机关，则权利人应当是该机关，本案与被上诉人无关；如果该管理局被撤销，则广州军区善后办应当按照《土地管理法》第五十八条的规定，将该土地使用权交地方政府收回。广州军区善后工作办公室未经批准将该土地使用权擅自转让给被上诉人的行为违法，被上诉人所主张的权益是非法权益。被上诉人所主张的广州军区司令部企业管理局的6个所谓的《土地使用证》，在土地登记档案中没有任何信息记载，该6个证书要么是伪造的，要么是违法发放的，不具有土地使用权的法律效力。原审中，被上诉人自认其承继的不是土地使用权，而是诉权，原审判决也作出了同样的认定。上诉人认为，这是十分荒唐的。本案审理的是上诉人向第三人出让土地的行为和为第三人登记土地权属的行为，与此行为有利害关系的只能是合法享有涉案土地权益的人，被上诉人既然不享有涉案土地权益，当然与被诉行政行为没有法律上的利害关系。原审判决认定被上诉人承继的只是诉权，没有法律依据。《行政诉讼法》第二十五条规定：有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以都提起诉讼。这里的承受权利应当是合法承受的实体权利，而不是单纯的诉讼权利。如果没有实体权利为依托，诉讼权利只能是委托行使，而不是所谓的“承继”。另外，一审法院在没有查明土地使用证的持有者“广州军区司令部企业管理局”的存续状态的情况下，就认定被上诉人承继了该管理局的诉权，是认定事实错误。二、本机关行政行为合法。本机关出让土地和土地登记行为，完全依照法定程序操作完成，并向法庭提供了完整的证据。由于广州军区司令部企业管理局所取得的土地使用权证是非法获取的，是原新密市人民政府超越审批权限违法发放的。该发证行为没经过农用地转用审批程序、土地征用审批程序、土地使用审批程序，土地档案中没任何记载，广州军区司令部企业管理局，也没进行任何形式的开发建设，因此，本机关在向第三人出让土地和登记使用权时，不会也不可能知道该所谓的“土地使用权证”的存在。请求撤销郑州市上街区人民法院（2019）豫0106行初第8号行政判决书，依法驳回被上诉人的起诉。被上诉人长城公司辩称，上诉人的上诉理由不成立，二审应维持原判。理由如下：一、原广州军区企业管理局丧失诉讼主体资格后，诉讼主体资格依法转移至长城集团公司，长城集团公司是本案适格的原告。长城集团公司的原告主体资格已经被河南省高级人民法院生效判决所确认。上诉人辩称长城集团公司不具备原告主体资格，该抗辩理由不成立。二、上诉人向第三人出让颁发土地使用权证的行政行为违法，应予撤销。首先该行为违背《物权法》第二条规定的物权的排他性即同一标的物之上，不得设立内容和效力互不相容的两个以上的物权原则，违背了土地管理法等行政法律、法规及规范性文件的规定。对此，生效判决已经确认违法。其次该行政行为违反程序法的规定，在颁发土地使用权证之前没有审核土地已经有权利人了，违反程序法的规定。综上，被上诉人认为原告主体适格，上诉人颁发给第三人的国有土地使用权证事实不清，证据不足，程序违法，违反土地管理法和物权法的禁止性规定，该行政行为应予撤销。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为：一、针对长城公司是否具备诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一、三款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起行政诉讼。本案中，涉案土地的使用权最初登记在广州军区司令部企业管理局名下，后因调整规划战区，广州军区被撤销，根据广州军区善后办出具的《证明》，广州军区司令部企业管理局的诉讼权利已由被上诉人长城公司承继，因此被上诉人长城公司具备本案的诉讼主体资格。但是，被上诉人长城公司仅凭广州军区善后办出具的《证明》，能否合法取得涉案土地原在广州军区司令部企业管理局名下的使用权，尚不在本案审查范围，故一审判决认定涉案土地使用权在被上诉人长城公司承继范围之内有欠妥当。二、关于上诉人的土地登记行为是否合法的问题。由于上诉人资源规划局颁发给麟派公司土地使用权证所载的土地与原密县人民政府向广州军区司令部企业管理局所颁发的六份土地使用权证中所载的土地有部分重合，致使同一土地上存在相互排斥的两个权利主体，违背了我国物权法所确立的物权排他性原则。上诉人在给麟派公司颁发土地使用证时对上述土地权利重合的事实认定不清，应予以撤销。鉴于麟派公司取得土地使用权证时对上述事实并不知情，且麟派公司在取得土地使用权证后已经开发利用，撤销登记将给社会公共利益造成重大损害，因此，一审判决确认新密市自然资源和规划局向第三人郑州麟派置业有限公司颁发新密国用（2015）第003号土地使用权证的行政行为违法,并责令新密市自然资源和规划局采取补救措施，并无不当之处，符合法律规定。综上，新密市自然资源和规划局的上诉理由依据不足，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由新密市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇一九年七月十日书记员 赵宁宁