广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初1986号 原告：黄锡华，男，汉族，1978年11月14日出生，身份证住址广州市南沙区。 委托代理人：曾会玉，女，汉族，1983年10月19日出生，身份证住址广州市南沙区，系原告妻子。 被告：广州市规划和自然资源局，住所地广东省广州市越秀区吉祥路**，统一社会信用代码11440100MB2C91103Q。 法定代表人：彭高峰，局长。 委托代理人：张小明，该局工作人员。 委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。 被告：广州市人民政府，，住所地广州市越秀区府前路** 法定代表人：温国辉，市长。 委托代理人：郑莉莉，广州市司法局工作人员。 原告黄锡华诉被告广州市规划和自然资源局（以下简称市规划自然资源局）、广州市人民政府（以下简称市政府）规划许可及行政复议纠纷一案，本院于2019年4月9日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年6月5日公开开庭审理了本案。原告黄锡华的委托代理人曾会玉，被告市规划自然资源局的委托代理人张小明、胡丹丹，被告市政府的委托代理人郑莉莉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告黄锡华诉称，2018年11月26日，市规划自然资源局对原告申请南沙区珠江管理区新广六路福安一街28号地块扩建要求作出了穗国土规划业务函[2018]7668号《广州市国土资源和规划委员会关于申领建筑工程单体规划设计条件的复函》，其答复为由于涉及南沙自贸区南沙枢纽区块，不同意扩建申请，按原状维修或原址重建。2019年1月23日，原告不服向市政府申请行政复议。2019年3月22日，原告收到市政府穗府行复[2019]81号《行政复议决定书》回复是：维持原涉案复函。基于上述事实，原告认为：市政府作出的穗府行复[2019]81号《行政复议决定书》中涉及《广州南沙珠江分区控制性规划》和《南沙枢纽区块及周边国有土地私人建房规划控制方案》两份文为依据维持市规划自然资源局所作出涉案复函决定有疑义。其一：市规划自然资源局在行政复议答复已说明涉案地块虽位于南沙枢纽区块、《广州南沙珠江分区控制性规划》范围内，但从保障私人利益、尊重历史合法权益的角度出发，在该片区尚未开展大规模征地拆迁之前，允许具有合法权属的国有土私人建房在与近期建设规划无原则矛盾情况下，可参照村民非公寓式住宅建房进行管理，在即将开展大规模征地拆迁时，对拟纳入拆迁范围的，将不允许新增建设。本涉案地块于2004年至今尚未有征地拆迁的公示且于2004至2017年之间本涉案地块的周边50米范围内都存在国有土地私人住宅同意扩建的批复(如近两年内的南沙区珠江管理区新广六路福安一街11号、19号-1、19号-2等)。其二：南沙区政府研究制定的《南沙枢纽区块及周边国有土地私人建房规划控制方案》是何时制定及实施的？制定的程序是否合法？至今尚未有收到其社会的公告，原告对其是否具有法律效力存在质疑。基于上述理由原告对该行政决定不服，依法提起行政诉讼，请求：1.撤销原广州市国土资源和规划委员会作出的穗国土规划业务函[2018]7668号《广州市国土资源和规划委员会关于申领建筑工程单体规划设计条件的复函》；2.请求市规划自然资源局对原告的扩建申请进行重新审批；3.撤销市政府作出的穗府行复[2019]81号《行政复议决定书》；4.本案诉讼费由两被告承担。 被告市规划自然资源局辩称，一、我局具有处理申领建筑工程单体规划设计条件申请的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。《广东省城乡规划条例》第五条规定，“省、市、县人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内城乡规划管理工作，其他有关部门应当按照各自职责，做好城乡规划管理的相关工作。市辖区、特定地区设立的城乡规划管理机构，应当服从城市人民政府城乡规划主管部门的统一管理。县级人民政府应当明确镇人民政府办事机构承担村镇规划建设管理职责。”《广州市城乡规划条例》第三条规定，“市城乡规划主管部门负责本市行政区域内的城乡规划管理工作，组织实施本条例。”《广州市城乡规划程序规定》第三十一条规定，“已取得国有土地使用权证或者已办理房地产权属登记的国有建设用地，需要在其用地上建设新的建(构)筑物或者对原有建(构)筑物进行扩建、改建的，国有土地使用权人或者房地产产权人应当凭有关权属证明向城乡规划主管部门申请规划条件”。据此，处理建筑工程单体规划设计条件的申请的法定职责属城乡规划主管部门，原广州市国土资源和规划委员会有权对本案申请人的申领建筑工程单体规划设计条件申请作出处理。现由于机构改革原因，原广州市国土资源和规划委员会 职责现由我局承担，我局是本案适格的被告。二、涉案土地位于中国（××）自××区××新区南沙枢纽区块、《广州南沙珠江分区控制性规划》范围内，不允许新建、改建和扩建。《广州南沙珠江分区控制性规划》于2004年经广州南沙开 发区建设指挥部批准并公布实施。该区域原属广州珠江农场，全部为国有土地，历史上农场职工建房类似于农村宅基地管理模式，对该范围内的私人住宅报建申请，原广州市国土资源和规划委员会从保障私人利益、尊重历史合法权益的角度出发，在该片区尚未开展大规模征地拆迁之前，允许具有合法权属的国有土地私人建房在与近期建设规划无原则矛盾的情况下，可参照村民非公寓式住宅建房技术标准进行管理，在即将开展大规模征地拆迁时，对拟纳入征地拆迁范围的，将不再允许新增建设。2014年12月，国务院批复在广州南沙设立中国(广东)自由贸易试验区南沙片区，重点发展航运物流、特色金融、国际商贸、高端制造等产业。南沙枢纽区块是南沙自贸区七个区块之一，将建设成为粤港澳大湾区的国际开放门户、共享合作平台、科技创新平台和人文交流平台。为贯彻落实《国务院关于印发中国(广东)自由贸易试验区总体方案的通知》(国发[2015]18号)的相关战略部署，推进国家重大平台统筹开发建设，南沙区政府研究制定了《南沙枢纽区块及周边国有土地私人建房规划控制方案》，将该区域私人建房分为禁建区、允建区、限建区三种类型，具体如下：(一)禁建区为明确纳入近期征地拆迁范围的区域，该范围内不再审批私人新、改、扩建房申请；(二)允建区主要为珠江街旧城区，除已列入近期实施计划的地铁18号线及近期实施规划市政道路外，允许私人继续按照《南沙区村民住宅规划控制要求指引》的住宅建设技术标准进行报建申请；(三)除以上两种情形的其他区域均列入限建区，允许有合法权属的已建房屋申请原址重建，但不得增加原有房屋的建筑面积和建筑高度，不得扩大基底面积、改变四至关系和使用性质。经审核，根据2004年批准并公布实施的《广州南沙珠江分区控制性规划》，涉案地块规划为水域，建设住宅与规划不符。然而考虑到居民实际居住需求，从尊重历史的角度出发，同时根据区政府研究制定的《南沙枢纽区块及周边国有土地私人建房规划控制方案》，该地块位于限建区内，虽不允许其进行新建、改建、扩建，但应允许有合法权属的已建房屋申请原址重建，只是不得增加原有房屋的建筑面积，不得扩大基底面积等。三、原告的扩建申请不符合法律规定，原广州市国土资源和规划委员会作出的穗国土规划业务函[2018]7668号《关于申领建筑工程单体规划设计条件的复函》符合法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案”；《广东省城乡规划条例》第三十八条规定“以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，应当严格执行规划条件，不得改变用地性质，不得提高容积率，不得降低绿地率，不得减少基础设施和公共服务配套。具有下列情形之一的，不受前款规定限制，建设单位或者个人可以依法申请调整规划条件：(一)因城乡规划修改导致地块开发条件变化的；(二)因国家和省重大项目建设需要的；(三)因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要的；(四)法律、法规规定的其他情形。调整出让用地的规划条件，应当先行按照规划编制和审批的程序修改其依据的控制性详细规划”，本案地块根据《广州南沙珠江分区控制性规划》为水域，建设住宅不符合要求；同时根据《南沙区枢纽区块及周边国有土地私人建房规划控制方案》，涉案地块为限建区域，不得进行新建、改建、扩建，允许有合法权属的已建房屋申请原址重建，但不得增加原有房屋的建筑面积和建筑高度，不得扩大基底面积、改变四至和使用关系等。所以，原告的申请不符合调整规划条件的法律规定，但可以进行原址重建或原状维修，原广州市国土资源和规划委员会作出的穗国土规划业务函[2018]7668号《关于申领建筑工程单体规划设计条件的复函》并无不当。市政府作出的复议决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，并无不当。综上，原广州市国土资源和规划委员会作出的穗国土规划业务函[2018]7668号《关于申领建筑工程单体规划设计条件的复函》并无不当，应予维持；原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。 被告市政府辩称，一、我府的行政复议受理程序合法。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送复议被申请人”，原告不服市规划自然资源局作出穗国土规划业务函[2018]7668号《广州市国土资源和规划委员会关于申领建筑工程单体规划设计条件的复函》，于2019年1月24日向我府申请行政复议，我府经审查于当日决定受理其行政复议申请，并向复议被申请人发出《提出行政复议答复通知书》。我府行政复议受理程序，符合前述规定。二、我府的行政复议审查程序合法。复议被申请人收到《提出行政复议答复通知书》后，依法向我府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。经审查相关证据、依据等，我府认为，复议被申请人作出的穗国土规划业务函[2018]7668号《广州市国土资源和规划委员会关于申领建筑工程单体规划设计条件的复函》认定事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序合法，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对复议被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”。2019年3月20日，我府在法定期限内，依法作出涉案行政复议决定书，决定维持原具体行政行为，并分别送达原告、复议被申请人。三、我府的行政复议审查认定事实清楚。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”本案中，复议被申请人作为本市城乡规划主管部门，依法有权对本案申请人的申领建筑工程单体规划设计条件申请作出处理。《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”《广东省城乡规划条例》第三十八条规定：“以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，应当严格执行规划条件，不得改变用地性质，不得提高容积率，不得降低绿地率，不得减少基础设施和公共服务配套。具有下列情形之一的，不受前款规定限制，建设单位或者个人可以依法申请调整规划条件：(一)因城乡规划修改导致地块开发条件变化的；(二)因国家和省重大项目建设需要的；(三)因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要的；(四)法律、法规规定的其他情形。调整出让用地的规划条件，应当先行按照规划编制和审批的程序修改其依据的控制性详细规划。”本案中，根据《广州南沙珠江分区控制性规划》，涉案地块规划为水域，建设住宅不符合规划的要求；根据《南沙枢纽区块及周边国有土地私人建房规划控制方案》，涉案地块位于限建区内，不得进行新建、改建、扩建，允许有合法权属的已建房屋申请原址重建，但不得增加原有房屋的建筑面积和建筑高度，不得扩大基地面积、改变四至和使用关系等。被申请人于合理期限内，结合申请人所提交材料的实际情况在涉案复函中予以答复，不同意申请人的扩建申请，允许其进行原址重建或原状维修，该答复内容符合上述法律规定，其内容并无不妥。综上，我府作出穗府行复[2019]81号《行政政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求人民法院依法驳回原告提出的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。 经审理查明，2018年11月6日，原告黄锡华向广州南沙政务服务中心提出“国有土地上私人建房申领或调整建筑工程单体规划设计条件”的申请，就广州市南沙区珠江街福安一街28号房屋的扩建申请调整规划设计条件，填写了《广州南沙开发区国土资源和规划局立案申请表》并提交了房地产证明等材料。同日，广州南沙政务服务中心作出《南沙区政务服务中心材料接收通知书》（办件流水号：1800173446）。 2018年11月26日，原广州市国土资源和规划委员会就黄锡华的申请作出了穗国土规划业务函[2018]7668号《广州市国土资源和规划委员会关于申领建筑工程单体规划设计条件的复函》，复函内容如下：黄锡华，您在南沙区珠江管理区新广六路福安一街28号地段拟建住宅工程申领建筑工程单体规划设计条件的申请及相关资料收悉。经审查，答复如下：上述地块由于涉及南沙自贸区南沙枢纽区块，故不同意您的扩建申请，可进行原状维修或原址重建，具体为：一、若该建筑物经房屋质量安全部门鉴定为危房，可进行原状维修，根据广州市人民政府令第59号《广州市城乡规划程序规定》第36条，原状维修工程不需申领建设工程规划许可证。二、原址重建需待领取《建设工程规划许可证》后才能建设，并满足以下要求：(一)重建建筑的基底面积、总建筑面积、层数、建筑高度不得超出现有建筑规模(以《不动产权证》(粤[2018]广州市不动产权第11201004号)及其附图登记为准)，即基底面积不得大于54平方米，总建筑面积不得大于131平方米，建筑层数不得超过三层。高度原则上不得超出现有高度，且不得改变四至关系和使用性质，涉及电力线路安全退缩，以征询电力部门意见为准。(二)应按规定进行建筑施工图设计后委托有相关资质的测量机构进行放线和现有房屋高度测量，到我局办理申领《建设工程规划许可证》的有关手续，领取《建设工程规划许可证》后方可开工。(三)涉及消防问题应自行征求消防管理部门的意见并按其要求办理。(四)涉及现有绿树、交通通道、、地上地下管线人防设施、测量水文标志、文物古墓等问题，应直接与有关专业主管部门联系，并按其要求办理。(五)若所持产权已抵押给第三方，需取得抵押权人同意或者涂销抵押后方可申领《建设工程规划许可证》，并应附送我委立案申请资料规定的一般资料。三、本设计条件有效期为一年。 黄锡华不服该复函，于2019年1月23日向市政府提出复议申请。2019年1月24日，市政府向原广州市国土资源和规划委员会作出《提出行政复议答复通知书》，后原广州市国土资源和规划委员会于2019年2月2日向市政府提出《行政复议答复意见书》。2019年3月20日，市政府作出穗府行复[2019]81号《行政复议决定书》，决定维持原广州市国土资源和规划委员会作出的穗国土规划业务函[2018]7668号《广州市国土资源和规划委员会关于申领建筑工程单体规划设计条件的复函》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，2018登记04××30号房地产权证明载明：权利人：黄锡华；共有情况：单独所有；坐落：南沙区珠江管理区新广六路福安一街28号；权利类型：国有建设用地使用权/房屋（构筑物）所有权；用途：土地：/房屋：住宅；面积：房屋（建筑面积）130.65平方米；房屋结构：钢筋混凝土结构；房屋总层数3；房屋所有权取得方式：购买；已收取国有土地使用权出让金，使用年限70年，从2009年2月19日起等等。该房地产权证明的房地产平面附图显示，该房产用地180.2784㎡。建基53.5500㎡等等。 2005年11月2日，广州南沙开发区建设指挥部印发穗南指[2005]33号《关于公布实施广州南沙珠江分区控制性规划的通知》，涉案房屋所在地块位于《广州南沙珠江分区控制性规划》规划为水域（E1）或公园绿地（G1）的区域。 再查明，2002年2月19日，经市委市政府批准，广州市机构编制委员会印发《广州南沙开发区建设指挥部职能配置、内设机构和人员编制规定》，该规定明确：广州南沙开发区建设指挥部，为广州市人民政府的派出机构，直接隶属广州市人民政府领导，全权负责开发区范围内的规划、用地、开发、建设、管理以及招商引资等工作，具有广州市市级审批管理权限。 2015年4月8日，国务院公开发布其批准的《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》。该方案明确，自贸试验区的实施范围116.2平方公里，涵盖三个片区，包含广州南沙片区60平方米公里（含广州南沙保税港区7.06平方公里）等区域。 因职能转变和机构改革，原广州市国土资源和规划委员会的规划管理职责现由广州市规划和自然资源局行使。 以上事实，有穗国土规划业务函[2018]7668号《广州市国土资源和规划委员会关于申领建筑工程单体规划设计条件的复函》、穗府行复[2019]81号《行政复议决定书》及当事人陈述等证据予以证实。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”据此，被告作为本市城乡规划主管部门，有权对原告调整建筑工程单体规划设计条件的申请作出处理。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”《广东省城乡规划条例》第三十八条规定：“以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，应当严格执行规划条件，不得改变用地性质，不得提高容积率，不得降低绿地率，不得减少基础设施和公共服务配套。具有下列情形之一的，不受前款规定限制，建设单位或者个人可以依法申请调整规划条件：（一）因城乡规划修改导致地块开发条件变化的；（二）因国家和省重大项目建设需要的；（三）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要的；（四）法律、法规规定的其他情形。调整出让用地的规划条件，应当先行按照规划编制和审批的程序修改其依据的控制性详细规划。”《广州市城乡规划条例》第三十五条规定：“建设单位或者个人应当自取得建设工程规划许可证之日起一年内取得施工许可。依法无需取得施工许可的，应当在一年内开工。逾期未取得施工许可或者逾期未开工、未办理延期手续的，建设工程规划许可证及其附图、附件自行失效。划拨决定书或者出让合同应当约定竣工期限、延期条件和建设单位或者个人逾期未竣工的违约责任。建设单位或者个人取得建设工程规划许可证后，应当按照划拨决定书或者出让合同约定的期限竣工。未能在上述期限内竣工的，应当在期限届满前十五日内向土地行政管理部门申请办理建设用地延期手续。建设单位或者个人超过出让合同约定竣工期限未竣工且未申请延期，或者申请延期因不符合条件未获批准的，应当按照出让合同的约定承担违约责任。”本案中，涉案房屋所在地块位于《广州南沙珠江分区控制性规划》规划为水域（E1）或公园绿地（G1）的区域，建设住宅并不符合控制性规划的要求，原告提交的规划条件变更申请属于扩建房屋规划条件变更申请，变更内容不符合控制性详细规划要求，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定，城乡规划主管部门不得批准。被告市规划自然资源局作出穗国土规划业务函[2018]7668号《广州市国土资源和规划委员会关于申领建筑工程单体规划设计条件的复函》，不同意原告进行扩建，但基于尊重历史的原因，不禁止其进行原址按原规模重建或原状维修并无不当，该复函各项内容符合法律规定。被告市政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定维持被告市规划自然资源局作出的穗国土规划业务函[2018]7668号《广州市国土资源和规划委员会关于申领建筑工程单体规划设计条件的复函》，程序合法。 综上所述，原告请求撤销穗国土规划业务函[2018]7668号《广州市国土资源和规划委员会关于申领建筑工程单体规划设计条件的复函》、穗府行复[2019]81号《行政复议决定书》的理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告黄锡华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黄锡华负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  黎锦明 人民陪审员  徐韶生 人民陪审员  曹丽萌 二〇一九年七月三十一日 书 记 员  李燕辉