浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终506号 上诉人（原审被告）宁波市自然资源和规划局，住所地浙江省宁波市和济街**。 法定代表人王丽萍，局长。 委托代理人陈浩平，宁波市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人张帅，浙江共业律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）邱卫良，男，1967年1月23日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区。 委托代理人黄其平，女，1967年11月23日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区，系邱卫良之妻。 委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。 原审被告浙江省自然资源厅，住所地浙江省杭州市西湖区西溪路**。 法定代表人黄志平，厅长。 委托代理人廖琦，浙江省自然资源厅工作人员。 委托代理人白植强，浙江省司法厅工作人员。 上诉人宁波市自然资源和规划局因不履行法定职责及行政复议一案，不服杭州市西湖区人民法院（2018）浙0106行初324号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2009年11月12日，浙江省人民政府作出浙土字A[2009]-0305《浙江省建设用地审批意见书》，批准宁波市2009年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，其中宁波市东部新城邱隘旧城改造地块（一）项目涉及征收邱卫良所有的位于宁波市鄞州区邱隘镇新乐村房屋所坐落的集体土地。邱卫良房屋所涉土地证载地号28102110-10，用地面积为88.7平方米，建筑面积为101.84平方米。2015年4月21日，宁波市鄞州区人民政府就宁波市鄞州区房屋拆迁办公室及邱卫良因宁波市鄞州区邱隘镇旧村改造1号地块涉及邱卫良的房屋拆迁补偿安置争议作出鄞政集裁[2015]18号《房屋拆迁争议裁决书》，其中记载经被拆迁房屋所在的邱隘镇新乐村村民委员会出具的证明，邱卫良的被拆迁房屋除证载的楼房一间（建筑面积101.84平方米）和平房一间（建筑面积98.07平方米）以外的房屋均为2002年12月31日之后建造且未办理相关手续。裁决内容为：对邱卫良位于邱隘镇新乐村列入拆迁范围建筑面积为199.91平方米的房屋，给予货币补偿或房屋产权调换……该裁决书作出后，宁波市鄞州区人民政府向宁波市中级人民法院提出申请，要求强制执行案涉裁决，将案涉房屋强制腾空。2016年3月15日，宁波市中级人民法院作出（2016）浙02行审00007号《行政裁定书》，对宁波市鄞州区人民政府前述申请予以准许，并由宁波市鄞州区人民政府组织实施。2018年1月31日，邱卫良房屋被拆除。2018年6月6日，邱卫良向宁波市国土资源局（鄞州分局）邮寄《履职申请书》，申请事项为：“请求贵单位依法履行法定职责，对申请人位于鄞州区邱隘镇新乐村384号未经登记建筑房屋占用土地认定为合法用地。”宁波市国土资源局于次日收到。但未作答复。8月7日，邱卫良以宁波市国土资源局为被申请人向浙江省国土资源厅寄送《行政复议申请书》，复议请求为：确认被申请人行政不作为行为违法，并责令被申请人继续履行法定职责，对申请人递交的《履职申请书》予以处理。浙江省国土资源厅于8月8日收到后日予以受理，并于8月14日通知宁波市国土资源局进行答复。8月21日，宁波市国土资源局作出《答复书》并提交了相应的证据及依据。《答复书》内容为：“《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》所规范的是因征收集体所有土地而拆迁房屋及其附属设施，并对被拆迁人进行补偿、安置等活动，即适用于处于拆迁过程中相关事宜。该规定第十条‘被拆迁人因正当原因确实无法提供集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件，以及集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件未记载房屋建筑面积的，按照国土行政管理部门依法认定用地合法的基础上，由规划等行政管理部门认定其合法建筑面积’规范的内容，是在拆迁过程中确定被拆迁人的可补偿安置面积。本案中申请人房屋的拆迁事宜已经宁波市鄞州区人民政府裁决（拆迁安置待遇已经明确）且案涉房屋已被拆除，与其相关的拆迁活动已经结束。答复人不再具有对该房屋用地合法性认定的法定职责。”9月28日，浙江省国土资源厅决定行政复议决定延期30日作出并通知了邱卫良。10月，浙江省国土资源厅作出案涉复议决定书。邱卫良不服，诉至原审法院。另查明，因机构改革，宁波市国土资源局的职责于2019年1月划归新组建的宁波市自然资源和规划局，不再保留宁波市国土资源局；浙江省国土资源厅的职责于2018年10月划归新组建的浙江省自然资源厅，不再保留浙江省国土资源厅。 原审法院认为：根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十三条规定，被拆迁房屋的可补偿安置面积，按照被拆迁人提供的合法的集体建设用地使用权证或房屋权属来源证明文件记载的建筑面积计算。被拆迁人因正当原因确实无法提供集体建设用地使用权证或房屋权属来源证明文件，以及集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件未记载房屋建筑面积的，按照土地、规划等行政管理部门依法认定的建筑面积计算可补偿安置面积。《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》第十条规定:“被拆迁人因正当原因确实无法提供集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件，以及集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件未记载房屋建筑面积的，按照国土行政管理部门依法认定用地合法的基础上，由规划等行政管理部门认定其合法建筑面积。”邱卫良房屋在宁波市鄞州区邱隘镇旧村改造1号地块拆迁范围内，因此，宁波市国土资源局具有在拆迁过程中对案涉房屋用地合法性问题作出认定的法定职权。但是，邱卫良于2018年6月6日向宁波市国土资源局提出履职申请时，案涉房屋的拆迁补偿安置争议已经宁波市鄞州区人民政府进行行政裁决，被拆迁房屋的可补偿安置面积在行政裁决中已得到确认，且该行政裁决已经宁波市鄞州区人民政府申请强制执行，宁波市人民法院裁定予以准许，邱卫良房屋于2018年1月31日被拆除。此时，宁波市国土资源局对案涉房屋的合法性作出认定已无必要。但宁波市国土资源局（现宁波市自然资源和规划局）收到邱卫良申请后，未作出答复，在复议过程中才告知邱卫良，属于拖延履行法定职责，该处理行为应予确认违法。关于复议决定，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”浙江省国土资源厅（现浙江省自然资源厅）作出驳回邱卫良行政复议申请的决定属于适用法律错误，该复议决定应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第二款第（三）项、第七十九条之规定，判决：一、确认宁波市自然资源和规划局（原宁波市国土资源局）就邱卫良于2018年6月6日提出的《履职申请书》作出的处理行为违法。二、撤销浙江省自然资源厅（原浙江省国土资源厅）作出的浙集复12[2018]94号行政复议决定。案件受理费50元，由宁波市自然资源和规划局和浙江省自然资源厅各负担25元。 上诉人宁波市自然资源和规划局上诉称：一、设定上诉人对涉案房屋用地合法性认定的职责，其目的就是为了帮助解决拆迁过程中拆迁人与被拆迁人之间的拆迁争议。被上诉人向上诉人申请履行法定职责时，案涉房屋的拆迁安置补偿争议已经终结且已被强制拆除，相关拆迁活动已结束，上诉人已无相应职责。二、从履职申请书载明的内容可知，被上诉人的主要依据是《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》第十条，但《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》规范的是征收集体所有土地房屋的拆迁工作。由此可知，被上诉人在涉案房屋补偿安置争议已经鄞州区人民政府行政裁决，且强制拆除的情况下，应对上诉人不具有其所申请履职的法定职责系明知。参照最高院（2017）最高法行申1467号行政裁定的司法观点，本案中在拆迁活动已经结束，上诉人明显不具有房屋用地合法性认定职责的情况下，被上诉人仍申请履职并提起行政诉讼，原审应当直接驳回其起诉。综上，请求：依法撤销原审对上诉人就邱卫良申请履行法定职责一事处理行为违法的判决，依法改判驳回被上诉人邱卫良的起诉。 被上诉人邱卫良答辩称：案涉房屋在被上诉人宅基地使用范围内，房屋实际用途与规划用途相一致，符合《宁波市鄞州区农村宅基地管理办法》规定村民建造房屋的审批条件，且符合《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》（浙政办发（2014）73号）关于确权的情形。案涉未登记建筑房屋合法性在征收补偿过程中的任何环节，相关部门均未组织调查认定和处理。根据《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》第十条规定，上诉人就被上诉人案涉履职申请具有相应的法定职责。 原审被告浙江省自然资源厅陈述称：涉案房屋坐落土地已被有权机关批准征收，且该房屋已被拆除，上诉人不具有依据《宁波市鄞州区农村宅基地管理办法（试行）》等规定对上述土地进行确权登记的法定职责。案涉房屋拆迁补偿安置面积已经有权机关依法裁定、认定，上诉人不具有依据《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》第十条规定进行确权的职权，一审应当在查明事实的基础上裁定驳回起诉。 本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。 根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为：《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十三条规定“被拆迁房屋的可补偿安置面积，按照被拆迁人提供的合法的集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件记载的建筑面积计算。被拆迁人因正当原因确实无法提供集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件，以及集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件未记载房屋建筑面积的，按照土地、规划等行政管理部门依法认定的建筑面积计算可补偿安置面积。”《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》第十条规定“被拆迁人因正当原因确实无法提供集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件，以及集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件未记载房屋建筑面积的，按照国土行政管理部门依法认定用地合法的基础上，由规划等行政管理部门认定其合法建筑面积。”2018年1月8日起施行的《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁实施细则》第十九条规定“被拆迁人因正当原因确实无法提供集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件，以及集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件未记载房屋建筑面积的，在国土行政管理部门依法认定其用地合法的基础上，由国土、规划等行政管理部门结合实际测绘结果认定其合法建筑面积。”由上述规定可知，作为国土行政管理部门的宁波市国土资源局具有对拆迁范围内的房屋用地合法性问题作出认定的法定职权。邱卫良向宁波市国土资源局鄞州分局提交履职申请，系要求对其位于拆迁范围内的房屋用地合法性问题作出认定，该申请事项在宁波市国土资源局的职权范围内，宁波市国土资源局应对邱卫良作出答复。经查，宁波市鄞州区人民政府已于2015年4月21日对邱卫良的案涉房屋作出房屋拆迁争议裁决[鄞政集裁(2015)18号房屋拆迁争议裁决]，2015年4月28日送达裁决书。邱卫良在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼。2016年3月15日，宁波市中级人民法院就该房屋拆迁争议裁决作出准许强制执行的裁定[（2016）浙02行审00007号行政裁定]。据此，房屋拆迁争议裁决已对邱卫良位于拆迁范围内的房屋用地的合法性问题作出认定，且该认定已为人民法院生效裁定羁束。宁波市国土资源局于2018年6月7日收到邱卫良的申请后，无须就其诉求的房屋用地合法性问题重新作出认定，但仍有义务将不再重新作出认定的事实、理由、依据向邱卫良作出答复，此为对行政行为的正当程序要求。宁波市国土资源局在收到申请的两个月内未向邱卫良作出答复，已构成不履行法定职责。原审法院判决确认违法并无不当。浙江省自然资源厅以原宁波市国土资源局不具有对案涉房屋所坐落土地进行确权登记和认定用地合法性的职责为由作出驳回行政复议申请的复议决定，属于适用法律错误。原审法院判决撤销浙集复12[2018]94号行政复议决定，符合法律规定。 鉴于本案判决中已阐明无须对邱卫良的房屋用地合法性问题重新作出认定的理由，考虑行政效率和司法效率，判决宁波市自然资源和规划局（原宁波市国土资源局）再向邱卫良作出答复并无实际意义。据此本院亦认为原审法院作出确认违法的判决并无不当。 上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宁波市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 秦 方 审判员 王银江 审判员 李希芝 二〇一九年六月二十八日 法官助理李惠娴 书记员寿芳 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。