重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终231号 上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人郭洪峰，该府工作人员。 被上诉人（一审原告）刘呈碧，女，汉族，1952年10月2日出生，住重庆市渝**。 一审第三人重庆市渝北区规划和自然资源局，住，住所地重庆市渝**双龙大道**/div> 法定代表人胡天才，局长。 刘呈碧诉重庆市人民政府（简称市政府）土地行政裁决一案，市政府不服重庆市第五中级人民法院（2018）渝05行初569号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2012年12月3日，市政府作出渝府地〔2012〕1425号、1428号征地批复，同意征收包括刘呈碧所在的渝北区木耳镇新合村第11社（原新合村7社）等土地。同月5日，重庆市渝北区人民政府（简称渝北区政府）作出渝北府征公〔2012〕39号、40号征地公告。之后，重庆市渝北区国土资源管理分局（简称渝北区国土分局，现已撤销，其职能合并入重庆市渝北区规划和自然资源局）发布渝北国土征补公〔2012〕161号征地补偿安置方案公告，征求对补偿安置方案的意见。后该补偿安置方案经渝北区政府渝北府地〔2012〕244号批复同意组织实施。在该补偿安置方案中，规定住房安置方式有货币安置、统建优惠购房两种，由被征地农转非人员住房安置对象以户为单位选择其中一种等内容。 刘呈碧与陈大树于2012年2月27日离婚，约定位于新合村7社的产权人为陈大树的房屋50%归陈大树所有，另50%归其子陈力所有；婚后共同经营的位于新合村的“新合村猪场”经营权归刘呈碧所有；陈大树随儿子生活等。刘呈碧、陈大树、陈力均为征地农转非人员和住房安置对象。 2012年12月29日，经渝北区政府征地办公室计算，刘呈碧及陈大树、陈力三人的住房货币安置款为339000元（安置面积90平方米；货币安置款297000元、货币安置奖励36000元、一次性搬迁补助6000元），以陈大树的名义在银行开具储蓄存单一张。 刘呈碧持有2005年8月渝北区农业局向“重庆市渝北区新合养殖场（刘成碧）”颁发的《种畜禽生产经营许可证》《重庆市种畜禽合格证》以及《动物防疫合格证》，单位地址“渝北区木耳镇新合村七社”，经营范围为“荣昌猪父母代”，有效日期“自2005年8月25日至2008年8月24日”。2013年6月6日，渝北区政府征地办公室对刘呈碧的新合养殖场进行清理登记。刘呈碧养殖场共计砖木结构房屋480平方米，石灰砖窑围墙10.8立方米、沼气池225立方米、粪池贮水池117立方米、水渠21.12立方米、室外照明线800米、室外饮水管800米、猪圈39间、机井1个、灶水缸（生活用）1套，50公斤以下猪41头、50公斤以上母猪87头。刘呈碧在登记表上签字认可。 刘呈碧因其养殖场补偿事宜以及认为其应与前夫陈大树分开进行住房安置以及有权选择货币安置或房屋安置，向渝北区政府申请行政协调。经协调不成，渝北区政府于2018年2月12日作出渝北府协〔2018〕1号《征地补偿安置争议协调意见书》，告知可在60日内申请行政裁决。2018年3月1日，刘呈碧向市政府提出行政裁决申请，请求：“1、被申请人在不补差额的前提下对其进行统建房安置或以目前市场价格（约7500元/平方米）对其进行货币补偿。2、对其经营的新合养殖场进行评估，并按评估价进行安置”。2018年5月2日，市政府作出渝府地裁〔2018〕95号《征地补偿安置争议裁决书》，裁决：1、对申请人提出的“在不补差的前提下”的请求前置条件不予支持；2、对申请人提出的选择统建优惠购房方式进行安置的裁决申请，申请人应按重庆市人民政府令第55号第二十四条第一款之规定，向渝北区征地办提出统建购房安置申请，并据实结算；3、对申请人提出的按照目前市场价格（约7500元/平方米）进行货币补偿的裁决申请不予支持；4、对申请人提出的对其经营的新合养殖场进行评估，并按评估价进行安置的裁决申请不予支持。 另查明，渝府地裁〔2018〕95号《征地补偿安置争议裁决书》认定的事实中，载明对刘呈碧新合养殖场的补偿，系根据渝北区政府专题会议纪要“2009-40”、会议纪要“2011-105”中对“规模化养殖物搬迁补助”和“违章修建房屋补偿”规定的标准为依据进行的计算。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，市政府在刘呈碧的征地补偿安置争议经渝北区政府协调未果的情况下，具有对其提出的行政裁决申请进行裁决的法定职权和职责。 刘呈碧于2018年3月1日向市政府提出行政裁决申请，市政府于同年5月2日作出本案被诉渝府地裁〔2018〕95号《征地补偿安置争议裁决书》，符合《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十四条的规定，程序合法。 根据《重庆市征地补偿安置办法》第二十三条之规定，住房安置可采取统建优惠购房、货币安置住房等方式。本案所涉经渝北区政府批准同意实施的征地补偿安置方案亦对此进行了规定。渝北区国土分局认可刘呈碧为住房安置对象，但在其未明确放弃选择统建优惠购房的情况下，以货币安置住房的方式合并计算刘呈碧及其前夫、儿子的补偿款，剥夺了刘呈碧的选择权，损害了其合法权益。且刘呈碧系征地前离婚，将其货币安置住房补偿款与其前夫、儿子作为一户合并计算后以其前夫名义存入银行，亦有所不妥。市政府作出裁决，对刘呈碧提出的选择统建优惠购房方式进行安置的裁决申请，刘呈碧应按重庆市人民政府令第55号第二十四条第一款之规定，向渝北区征地办提出统建房安置申请，并据实结算，认可了刘呈碧统建购房安置的选择权。但对刘呈碧如何进行统建购房安置，是否与其前夫和儿子分户安置、安置面积多少、如何结算等，并未作出明确、具体、可供执行的决定。故市政府作出的本案被诉渝府地裁〔2018〕95号《征地补偿安置争议裁决书》认定事实不清。 此外，关于市政府裁决中依据渝北区政府会议纪要中对“违章修建房屋给予拆除工时补助，砖木结构40元/平方米”的规定，认定刘呈碧养殖场房屋480平方米补偿为19200元的问题。因该房屋并未经有关部门认定为违法建筑，且刘呈碧陈述其养殖场系在其母亲农村房屋基础上改建而来并提供了部分证据，故直接以会议纪要中对违法建筑只给予刘呈碧养殖场房屋拆除工时补助，亦属认定事实不清、适用法律不当。 综上，市政府于2018年5月2日作出的渝府地裁〔2018〕95号《征地补偿安置争议裁决书》认定事实不清、证据不足、适用法律不当，依法应予撤销并判令在法定期限内重新作出行政行为。刘呈碧的诉讼理由部分成立，对其撤销渝府地裁〔2018〕95号《征地补偿安置争议裁决书》的诉讼请求依法应予支持。综上，一审法院遂判决：一、撤销市政府于2018年5月2日作出的渝府地裁〔2018〕95号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》；二、市政府在60日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由市政府负担。 市政府不服一审判决，向本院提起上诉称，1、刘呈碧的住房安置选择权并未被剥夺，在其未作出选择的情况下，征地单位按货币安置方式予以安置更有利于维护其合法权益；2、刘呈碧在征地补偿实施期间，对住房安置从未提过任何申请，征地实施机构对其与其前夫、儿子按货币安置方式以一户进行安置并无不当；3、我府认同刘呈碧与其原配偶应予分户安置和区分；4、一审法院混淆了征地补偿安置实施机构与征地补偿安置争议裁决机关的职责；5、一审法院认定刘呈碧的养殖场未经有关部门认定为违法建筑，且刘呈碧陈述其养殖场系在其母农房基础上改建而来，被诉裁决依据渝北区政府会议纪要只给予拆除工时补助属于认定事实不清、适用法律不当，系一审法院认定事实错误。6、本府作出的渝府地裁〔2018〕95号《征地补偿安置争议裁决书》认定事实清楚、适用法律得当，充分保障了申请人的权益。综上，请求撤销一审判决并改判驳回刘呈碧的诉讼请求。 刘呈碧二审中未向本院提交书面答辩意见。 重庆市渝北区规划和自然资源局二审中未向本院提交书面意见。 市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据、依据： 1.《重庆市渝北区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（渝北府协〔2018〕1号），拟证明渝北区政府已依法履行协调职责。 2.《行政裁决申请书》，拟证明刘呈碧向市政府提出行政裁决申请及其请求的内容。 3.渝府地裁〔2018〕95号《征地补偿安置争议裁决书》及邮寄回执，拟证明市政府已依法履行裁决职责。 4.《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2011〕1325号）、《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2012〕1425号）、《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划土地征收的批复》（渝府地〔2012〕1428号）； 5.渝北府征公〔2011〕83号征地公告、渝北府征公〔2012〕39号征地公告、渝北府征公〔2012〕40号征地公告、渝北国土征补公〔2011〕411号补偿安置方案公告、渝北国土征补公〔2012〕161号补偿安置方案公告、渝北府地〔2011〕451号补偿安置方案的批复、渝北府地〔2012〕244号补偿安置方案的批复； 证据4-5拟证明征地程序合法，且涉案房屋、养殖场位于1425号、1428号征地批复范围内，分别对应39、40号征地公告，161号补偿安置方案公告以及244号补偿安置方案的批复。 6.《自愿离婚协议书》及离婚证； 7.《渝北区木耳镇新合村第11村民小组征地农转城人员名单》（农转非人员3人）； 证据6-7拟证明刘呈碧户的农转非人员是3人，刘呈碧与前夫离婚时间是2011、2012年两次征地期间。因当时刘呈碧没有提供离婚的信息，所以渝北区国土分局以及征地实施机构按一户进行安置，在公安局的审批上也是列为一户。 8.《通知》（新合村8-12组）、《通知》（新合村11组）、《关于签订人员住房安置方式选择申请的通知》《告知书》，拟证明渝北区征地实施机构向刘呈碧户多次发放住房安置通知，由于当事人拒绝，所以没有办理相关手续。 9.《渝北区人民政府征地办公室征地费用发放表》（住房货币安置款）银行存单，拟证明渝北区征地实施机构已将刘呈碧户住房货币安置款339000元存入陈大树银行账号。 10.《渝北区人民政府征地办公室农村房屋清理登记表》《渝北区人民政府征地办公室构筑物清理表》，拟证明渝北区征地实施机构已对刘呈碧的新合养殖场进行清理。 渝北区国土分局未向一审法院举示证据。 刘呈碧向一审法院举示的证据有： 1.《重庆市房地产权证》（201房地证2010字第J×1×2×号），拟证明刘呈碧是合法的住房安置对象。 2.《种畜禽合格证》《种畜禽生产经营许可证》《动物防疫合格证》，拟证明刘呈碧养殖场具有合法的经营手续。 3.《江北县农村房屋产权证》（1988年7月陈大树）； 4.《重庆市建设用地批准书》（2000年3月21日郭世碧）； 5.《江北县村镇规划建设许可证》、收据、建设用地许可证（1990年11月陈大树）。 证据3-5拟证明刘呈碧的养殖场具有合法的产权手续，1988年《江北县农村房屋产权证》上载明的“1间、61平方米”之后经依法批准改扩建，形成现在本案所争议的新合养殖场。 经一审庭审质证，刘呈碧对市政府举示的证据1-3真实性无异议，但认为证据3裁决的内容不合法；对证据4、5中因渝府地〔2011〕1325号征地批复与刘呈碧无关联，故对该征地批复及相应的征地公告、补偿安置方案公告、补偿安置方案的批复不予质证，对证据4、5中的其余证据真实性、关联性无异议，但认为补偿安置方案不合法；对证据6真实性、合法性、关联性均无异议；对证据7认为部分不真实，刘呈碧及前夫、儿子均因征地农转非，但刘呈碧并非依据2011年征地批复农转非，且刘呈碧在2012年征地前即离婚，应分户安置，故达不到市政府的证明目的；对证据8真实性、合法性、关联性均有异议；对证据9不予认可，认为既无刘呈碧签字，存单也未给予刘呈碧；对证据10真实性无异议，但认为清理登记后直到裁决作出前，没有任何部门告知如何补偿。对市政府适用的法律依据中渝北区政府的会议纪要真实性无异议，但认为不应以此为据计算补偿，且刘呈碧的养殖场并非违章建筑，市政府裁决中依据会议纪要按违章建筑的拆除工时费标准计算刘呈碧的养殖场建筑480平方米的补偿不合法。市政府对刘呈碧举示的证据1无异议；对证据2真实性无异议，但认为已经超过有效期限，不能达到刘呈碧经营合法的证明目的；对证据3、4、5真实性无异议，但认为既未在裁决行政程序中提交给市政府，且证据3应当已经注销，证据4、5载明的均为宅基地，不能证明与刘呈碧养殖场有关，更不能达到其证明目的。渝北区国土分局对市政府举示的证据无异议，对刘呈碧举示的证据质证意见与市政府相同。 一审法院对各方当事人提交的证据认证如下：市政府举示的证据1-3真实、合法、与本案有关联，依法予以采信；证据4、5中因渝府地〔2011〕1325号征地批复及相应的征地公告、补偿安置方案公告、补偿安置方案的批复与刘呈碧无关联，故除对此不予采信外，对其余证据予以采信；证据6双方无异议，予以采信；证据7证明刘呈碧及其前夫、儿子均为征地农转非人员的事实，予以采信；证据8刘呈碧对真实性提出异议，且即使真实亦是对刘呈碧前夫的告知而非对刘呈碧的告知，故与本案无关联，不予采信；证据9为征地实施部门对刘呈碧及其前夫陈大树、儿子陈力三人计算的住房货币安置款和以陈大树名义开具的存单，真实、合法、与本案有关联，予以采信；证据10系征地现场清理登记的情况，刘呈碧签字认可，予以采信。刘呈碧举示的证据1、2真实、合法、与本案有一定关联，予以采信；证据3、4、5为1988年陈大树的乡村房屋产权证、1990年村镇规划建设许可证以及刘呈碧之母郭世碧2000年的建设用地批准书等，真实但并不足以证明与刘呈碧本案所涉养殖场建筑的关系，依法不予采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，各方当事人对本案被诉渝府地裁〔2018〕95号《征地补偿安置争议裁决书》的裁决主体、职权依据、裁决程序以及其余各方当事人的诉讼主体资格、一审诉讼程序等事项均无争议，故不再赘述。本案的争议焦点是渝府地裁〔2018〕95号《征地补偿安置争议裁决书》是否合法。对此评析如下： 关于刘呈碧对其住房安置方式是否具有选择权的问题。《重庆市征地补偿安置办法》第二十三条规定：“住房安置可采取统建优惠购房、货币安置住房、自建住房等方式，按每人17至20平方米建筑面积标准予以安置”。本案中，从现有证据查明的事实来看，经渝北区政府批准同意实施的征地补偿安置方案中明确了住房安置方式有统建优惠购房和货币安置住房两种方式。刘呈碧与陈大树在本案所涉征地项目启动前已离婚，故刘呈碧符合《重庆市征地补偿安置办法》规定的住房安置对象条件，应与陈大树进行分户安置。渝北区国土分局虽然认可刘呈碧的住房安置对象资格，但在刘呈碧尚未明确放弃统建优惠购房安置方式的情况下，迳行依据渝北区政府相关文件规定按货币安置方式予以安置并将刘呈碧应得安置款存入以陈大树的名义开立的银行账户，显然缺乏法律、法规依据，剥夺了征地补偿安置方案中确定的当事人可自主选择统建优惠购房安置或货币住房安置的权利，亦与社会伦理相悖，实属明显不当。即便如市政府上诉所称刘呈碧若主张统建优惠购房安置需依规定向征地实施机构提出申请并据实结算，但在裁决中对刘呈碧依法可享受的统建住房具体区位、实际面积、建安造价、结算方式等具体事宜予以明确表述甚至提供具体房源供其选择，并非完全无可操作性，此问题关涉行政行为的明确性。行政行为之所以应当明确，是基于法的安定性之要求。行政行为应当明确相对人的实体权利义务，否则未予明确表述，则致使安置补偿的裁决内容无法执行。一审法院据此认定被诉渝府地裁〔2018〕95号《征地补偿安置争议裁决书》认定事实不清，并无不当。 关于刘呈碧新合养殖场的安置补偿问题。无证建筑与违法建筑法律性质不同，实践中被征地人员的房屋或其他建、构筑物没有依法办理产权证照可能基于诸多客观历史原因，故仅以无合法产权证照为由将被征地人员的建、构筑物作为违法建筑对待“一刀切”，不利于保障被征地人员的合法权利。本案中，刘呈碧的养殖场尚未经有权机关认定为违法建筑，且刘呈碧在诉讼中提出其养殖场系在其母原所有的农房基础之上改建而来，并提交了部分证据加以证明，而市政府直接依据渝北区政府相关会议纪要确定的标准按照违法建筑标准仅给予拆除工时补助，亦属事实不清、证据不足。至于市政府上诉所称刘呈碧新合养殖场的相关经营许可证照均已过期，应属市场监管部门处理的范畴，但在实施征地过程中仅以此为由迳行将其养殖场以违法建筑定性，则缺乏事实及法律依据。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 张 莉 审 判 员 王 乐 二〇一九年七月十五日 法官助理 王 堃 书 记 员 李小燕