四川省峨眉山市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川1181行初90号 原告：中国农业银行股份有限公司乐山直属支行，住所地乐山市市中区叮咚街**，统一社会信用代码91511100906951566G。 负责人：张弘，该行行长。 委托代理人：焦波，四川高贸律师事务所律师。 委托代理人：夏阳，四川高贸律师事务所律师。 被告：乐山市自然资源局，，住所地乐山市市中区柏杨东路**统一社会信用代码11511000008550509B。 法定代表人：毛先贵，该局局长。 委托代理人：李丹，四川益华律师事务所律师。 第三人：杨勇，男，1976年6月2日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托代理人：周攀，四川双荣律师事务所律师。 委托代理人：唐彬，四川双荣律师事务所律师。 第三人：杨刚，男，1978年9月2日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托代理人：周攀，四川双荣律师事务所律师。 委托代理人：唐彬，四川双荣律师事务所律师。 第三人：王桂兰，女，1952年3月8日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托代理人：周攀，四川双荣律师事务所律师。 委托代理人：唐彬，四川双荣律师事务所律师。 原告中国农业银行股份有限公司乐山直属支行（以下简称农行乐山支行）诉被告乐山市国土资源局市中区分局（以下简称市中区国土分局）其他行政管理一案，本院依照〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》于2018年8月22日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭。经市中区国土分局申请，本院依法追加杨勇、杨刚、王桂兰作为第三人参加诉讼，向第三人杨勇、杨刚、王桂兰送达了起诉状副本及应诉通知书。审理中，查明原告起诉被告不适格，2018年9月20日原告经本院释明同意变更被告为乐山市国土资源局（以下简称市国土局），本院依法对本案被告进行了变更，并向市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年2月14日，中共乐山市市委、乐山市人民政府印发《乐山市机构改革方案》，方案载明不再保留乐山市国土资源局，组建乐山市自然资源局，由乐山市自然资源局承继乐山市国土资源局职责，本院依法对被告进行了变更。根据《四川省高级人民法院关于民事、行政案件执行审理期限的规定》第二条第二款之规定，从变更追加当事人次日起重新计算审理期限。本院于2018年11月29日、2019年7月16日进行了公开开庭审理，原告农行乐山支行的委托代理人焦波，被告乐山市自然资源局出庭负责人余红卫副局长，委托代理人李丹到庭参加了诉讼，第三人杨勇、杨刚、王桂兰的委托代理人周攀第一次庭审到庭参加了诉讼，第三人杨勇、杨刚、王桂兰的委托代理人唐彬第二次庭审到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告农行乐山支行诉称：2013年5月14日，原告与杨俊文、第三人杨刚签订了《最高额担保个人借款合同》，基于该份合同，原告向第三人杨刚提供了470万元借款，杨俊文以其所有的位于乐山市市中区全福镇台子村542号A幢、B幢的商业用房及所占用的土地（其中，房产证号为乐山市房权证私房字第××、80××15号，面积合1499.67平方米；土地证号为乐中国用2003字第0910**，面积合2991.10平方米）在610万元最高额度内为前述借款本息提供抵押担保，并到登记机关办理了前述房产的抵押登记手续（他项权证号为房他字乐山市字第××号）。借款期限届满后，第三人杨刚并未按合同约定还本付息，尚差欠原告借款本金428万元及相应利息未付。2016年9月6日，杨俊文因病去世。2017年8月2日，第三人杨刚、杨勇书面告知原告，其与被告下属单位乐山市市中区土地储备中心于2017年6月就前述抵押房产中所涉及的1316.81平方米土地及其上房屋收储补偿问题签订了乐中储（2017）2号《收储国有土地使用权协议》。尔后，土地储备中心已将425.04万元补偿款项全部转给了第三人杨勇，且已被第三人杨勇转移，前述1316.81平方米抵押土地及相应房产也由被告收储，现该部分抵押物已经灭失，成为了公路。本案中，杨俊文于2016年9月6日就已经去世，而被告于2017年6月16日与已经去世的杨俊文签订《收储国有土地使用权协议》，签订主体是不合法的。且该《收储国有土地使用权协议》明确约定在协议签订5日内，杨俊文解除土地租赁和抵押关系，还要将土地证原件和相关资料交付被告，被告15个工作日内支付杨俊文补偿款，涉案土地至今没有解除抵押，土地证没有交付给被告，被告仍将补偿款交付第三人，其行为违法。原告认为原告依法享有的抵押权应受法律保护，被告在房产收储行政行为过程中完全不核实和顾及收储标的已抵押事实，也未告知原告，该行为违反了相关法律规定，系违法行为。据此，特诉至人民法院，请求：1.判决确认被告在收储杨俊文抵押给原告的土地、房产行政行为过程中不核实收储标的的抵押状况，并未将拟收储抵押土地、房产事实告知原告的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。本案审理过程中，原告明确其诉讼请求为确认被告作出的土地收储行为违法。 被告乐山市自然资源局辩称：1.被告不是本案适格被告。根据《土地储备管理办法》第二条第二款“土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机构和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织在授权范围内作出的行为”之规定，法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，以该组织为被告。《土地储备管理办法》系部门规章，其明确授权土地储备机构具体实施土地储备工作，即土地储备机构系具体行政行为的适格被告。就本案而言，涉案土地的收储工作系由市中区土地储备中心具体实施，根据上述法律规定，乐山市市中区土地储备中心系本案适格被告，原市国土局不是本案适格被告；2.根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的……；依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”以及《土地储备管理办法》第二条第二款“土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。”及第十二条“因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权”之规定，因公共利益需要收回国有土地使用权，一是需要报人民政府批准，二是要对土地使用权人给予补偿，但对收储的具体程序没有进行明确规定，即法律并没有规定储备中心在收储国有土地时必须对收储的土地及房屋抵押情况进行查询，更没有法律规定储备中心负有通知抵押权人的义务。本案中，被收储土地是经过政府批准，对土地进行了测绘、评估后与土地使用权人协商签订了收储协议，土地储备中心按照法律规定将补偿款支付给土地使用权人，整个收储程序符合法律规定，不存在违法收储；3.根据《城市房地产抵押管理办法》第三十八条“因国家建设需要，将已设定抵押权的房地产列入拆迁范围的，抵押人应当及时书面通知抵押权人；抵押双方可以重新设定抵押房地产，也可以依法清理债权债务，解除抵押合同”及第五十一条“因国家建设需要，将已设定抵押权的房地产列入拆迁范围时，抵押人违反前述第三十八条的规定，不依法清理债务，也不重新设定抵押房地产的，抵押权人可以向人民法院提起诉讼”之规定，当抵押的房屋被国家依法收回时，抵押人应当及时书面通知抵押权人，并应当通过重新设定抵押或者清偿债务，解除抵押，若抵押人不履行上述义务，则抵押权人可以通过行使请求权保护自身合法权益。具体到本案，法律并没有规定储备中心具有履行通知原告的法定义务，法律规定的是抵押权人具有通知原告的法定义务。当抵押人收到补偿款不向抵押权人清偿债务时，原告应当向抵押权人主张权利，而不是提起本案诉讼；4.本案收储行为与原告不具有利害关系，原告不具有本案原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，具有利害关系是认定原告主体资格的标准。本案被收储的土地及地上房屋系案外人杨俊文（杨俊文已于2016年9月6日去世）所有，原告并非案涉土地及地上房屋的所有权人，储备中心的收储行为与原告不具有利害关系，收储行为没有对原告的抵押权造成任何损害，原告享有的抵押权与收储行为不存在法律关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”之规定，原告不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，应当驳回原告的起诉。综上所述，乐山市自然资源局不是本案适格被告，储备中心的收储行为符合法律规定，原告亦不具有本案原告主体资格，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 第三人杨勇、杨刚、王桂兰辩称：本案收储行为合法，杨勇作为继承人签订收储协议是正确的。曾经向被告告知过收储的房产抵押给了原告，房产证和土地证都在银行。本案的收储款已经完全由杨勇领取，原告不能向被告进行主张，抵押财产没有完全灭失，收储财产外的剩余抵押财产完全能够清偿所欠原告的债务。原告不具有诉讼主体资格。 经审理查明：2013年5月14日，原告与第三人杨刚（第三人杨勇之弟，王桂兰之子）、杨俊文（第三人杨刚、杨勇之父，王桂兰之夫）签订了《最高额担保个人借款合同》，约定由原告向第三人杨刚提供470万元借款，杨俊文以其所有的位于乐山市市中区全福镇台子村542号A幢、B幢的商业用房及所占用的商业出让土地（房产证号为：乐山市房权证私房字第××、80××15号，面积合计1499.67平方米；土土地证号为：乐中国用2003字第0910**面积合计2991.10平方米，担保物暂作价9465600元，最终价值以实际处理担保物所得的价款为准）为前述借款作抵押担保，担保债务最高余额为610万元。2013年5月14日，借贷双方和抵押人在四川省乐山市嘉州公证处办理了《公证书》。2013年5月22日，各方在房管部门办理了前述房产的抵押登记手续（他项权证号：乐房他证乐山市字第××号）。2017年3月20日，市中区国土分局向杨俊文（委托人杨勇）发出《关于井沙联网畅通工程建设需要收回国有土地使用权的通知》。2017年5月4日，市中区国土分局向乐山市市中区人民政府出具《乐山市国土资源局市中区分局关于收回杨俊文国有土地使用权的请示》，乐山市市中区人民政府于2017年6月9日对市中区国土分局作出《乐山市市中区人民政府关于收回杨俊文国有土地使用权的批复》，同意依法收回杨俊文位于乐山市市中区全福镇台子村三社土地使用证号为乐中国用（2003）字第091038号中的1316.81平方米国有土地使用权及范围内的所有资产，请乐山市市中区土地储备中心依法收回。 2017年6月16日，乐山市市中区土地储备中心与杨俊文（乙方）的委托人杨勇签订《收储国有土地使用权协议》。协议主要内容为：乙方使用的位于乐山市市中区全福镇台子村三社的一宗出让国有土地，使用证号为乐中国用（2003）字第091038号，使用权总面积2991.1平方米，土地用途为商业用地，2015年已收储土地面积571.05平方米，本次收储1316.81平方米；该宗国有土地经评估并复核后，甲方以425.04万元的总价收储该宗国有土地1316.81平方米使用权及其范围内所有资产；本协议生效之日起15个工作日内，由甲方委托井沙联网畅通工程市中区段建设协调指挥部办公室一次性向乙方支付425.04万元补偿费用；本协议签订生效之日起5个工作日内，乙方必须负责解除该宗地上的所有租赁、抵押关系，将该国有土地使用证及相关资料移交给甲方，并协助办理国有土地使用证变更登记等手续……。 另查明：杨俊文于2016年9月6日去世。涉案土地上的部分房屋已经灭失，涉案土地部分已经被修建为公路。乐山市市中区土地储备中心没有收取收储房屋和土地的房产证和土地证原件，涉案房屋和土地的房产证和土地证未被注销。2017年4月1日，第三人杨刚、王桂兰委托第三人杨勇处理拆迁、赔偿的相关事项。2017年6月，井沙联网畅通工程市中区段建设协调指挥部办公室一次性向杨勇转款支付了425.04万元。2019年2月14日，中共乐山市市委、乐山市人民政府印发《乐山市机构改革方案》，方案载明不再保留乐山市国土资源局，组建乐山市自然资源局，由乐山市自然资源局承继乐山市国土资源局职责。 上述事实，有被告提交《关于关于井沙联网畅通工程建设需要收回国有土地使用权的通知》、《乐山市国土资源局市中区分局关于收回杨俊文国有土地使用权的请示》、《乐山市市中区人民政府关于收回杨俊文国有土地使用权的批复》、《收回国有土地使用权协议》、《死亡证明书》、《委托书》、《转账进账单》、《乐山市机构改革方案》和原告提交的《公证书》、《最高额担保个人借款合同》、《房地产抵押清单》、《抵押合同》、国有土地使用证、房产证、他项权利证书以及本院庭审笔录在卷证实。 本院认为，结合原、被告的诉辩主张，对本案的争执焦点评析如下： 一、关于原告与被告是否为本案的适格诉讼主体。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条，法律、法规或者规章的明确授权是确定行政诉讼被告的依据，土地储备机构必须得到法律、法规或规章的授权，才能在行政诉讼中具有独立的诉讼地位。根据《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）第三条“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”之规定，该《土地储备管理办法》没有赋予土地储备机构独立的法律地位，明确土地储备机构应当隶属于国土资源管理部门。因此，土地储备机构虽然是独立法人，但其进行的土地储备行为是受托行为，因实施土地储备行为被提起行政诉讼，应当以其隶属的国土资源管理部门为被告。本案中，该土地收储的行为由市中区国土分局报乐山市市中区人民政府批准后，由乐山市市中区土地储备中心作为收回涉案土地后管理的主体，履行土地管理和补偿的义务，乐山市市中区土地储备中心隶属于市中区国土分局，乐山市市中区土地储备中心并非行政行为主体，根据《四川省人民政府关于四川省国土资源管理体制改革的实施意见》（川府发[2004]35号）关于“市（州）、县（市）国土资源主管部门是同级人民政府的工作部门，其机构、编制、经费仍由同级人民政府管理。市辖区（含各类开发区）国土资源主管部门的机构、编制、经费上收到市人民政府管理，改为国土资源分局，作为市国土资源主管部门的派出机构，机构性质、行政级别仍保持不变。市辖区国土资源主管部门所属事业单位的机构、编制、经费也同时上收，纳入到市国土资源主管部门统一管理”的规定，市中区国土分局应当作为原市国土局的派出机构。《乐山市人民政府办公室关于印发乐山市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》也明确市中区国土分局为原市国土局的派出机构。因此，对本案土地收储行为提起行政诉讼，应当由原市国土局作为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据《中共乐山市委乐山市人民政府关于印发＜乐山市机构改革方案＞的通知》（乐委发〔2019〕2号）的规定，被告乐山市自然资源局承继原市国土局职责，系本案适格被告。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，具有利害关系是认定原告主体资格的标准。本案中，农行乐山支行对涉案土地及房产依法享有抵押权，原市国土局所属乐山市市中区土地储备中心的收储行为损害了原告对涉案土地及房屋的优先受偿权，原告与该土地收储行为具有利害关系，因此原告具有提起本案诉讼的原告主体资格。 二、关于原市国土局所属土地储备中心土地收储行为是否合法的问题。 根据《中华人民共和国物权法》第二条第三款“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”第四条“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”之规定，农行乐山支行对涉案土地及房产依法享有的抵押权受法律保护。根据《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）第十三条“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备”及第十七条“市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。”之规定，纳入土地储备的土地应当先行办理注销土地登记手续，供应储备土地时应当先行解除土地抵押权。根据《国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）第四条“加强土地收储及管护工作列入名录的土地储备机构，同级国土资源主管部门可依据土地储备计划，按照相关规定将依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已办理农用地转用、征收批准手续并完成征地的土地以及政府依法取得的其他土地等交由其储备。纳入政府储备的土地必须是产权清晰的土地。相关土地纳入储备前，土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿（政府无偿收回的除外）、土地权利（包括他项权利）等情况进行认真核查，对取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、未办理土地登记手续、应注销而未注销原土地登记手续、已设立土地他项权利未依法解除的，不得纳入储备”之规定，土地储备机构应当对拟收储土地的土地权利进行认真核查，已设立土地他项权利未依法解除的，不得纳入储备。本案中，原市国土局所属土地储备中心在未核查拟收储土地的土地权利情况，在该土地未解除土地抵押权情况下将该土地收储用于建设公路损害了原告的权利，其土地收储行为违法。该土地收储行为虽然违法，但因涉案土地上部分房屋已被拆除，部分土地已经被收储用于建设公路，已不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，应当判决确认该行为违法。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认原乐山市国土资源局所属乐山市市中区土地储备中心对位于乐山市市中区全福镇台子村三社土地使用证号为乐中国用（2003）字第091038号国有土地中的1316.81平方米国有土地使用权及范围内的所有资产收储的行政行为违法。 本案受理费50元，由被告乐山市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  向 红 人民陪审员  王焱明 人民陪审员  张 弦 二〇一九年七月十六日 书 记 员  李 眉 附：相关法律条文 《中华人民共和国物权法》 第二条因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法。 本法所称物，包括不动产和动产。法律规定权利作为物权客体的。 依照其规定。本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的 权利，包括所有权、用益物权和担保物权。 第四条国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护。 任何单位和个人不得侵犯。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。