四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川行终373号 上诉人（原审原告）王瑞玲，女，1962年7月22日出生，汉族，住四川省木里藏族自治县。 委托代理人周旭亮，北京冠领律师事务所律师。 委托代理人赵间东，北京冠领律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）木里藏族自治县人民政府。住所地：四川省凉山彝族自治州乔瓦镇扎昌街**。 法定代表人伍松，县长。 委托代理人张超，木里藏族自治县人民政府副县长。 委托代理人何江，木里藏族自治县人民政府工作人员。 上诉人王瑞玲诉被上诉人木里藏族自治县人民政府（以下简称木里县政府）房屋拆迁管理（拆迁）行政强制一案，不服四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2018）川34行初48号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，王瑞玲系木里县民族贸易公司职工。2000年6月，木里县政府颁发的木里国用（92）字第148号《中华人民共和国国有土地使用证》上记载座落于扎昌街33号的12009.57平方米的土地使用者为木里县民族贸易公司，王瑞玲在其土地上搭建了约400平方米的房屋。2015年12月25日，木里藏族自治县建设监察大队向木里县民族贸易公司作出木建监（监）责改字22号《四川省建设行政执法责令限期改正通知书》。2016年4月5日，木里藏族自治县国土资源局向木里县民族贸易公司作出木国土资〔2016〕75号《木里县国土资源局关于木里县民族贸易公司管理好属地内国有土地的通知》。2016年10月20日，木里县民族贸易公司向木里藏族自治县城乡规划建设和住房保障局作出《木里县民贸公司关于王瑞玲等职工私搭乱建房屋的情况反映》。2016年12月27日，木里藏族自治县建设监察大队向木里县民族贸易公司作出木建监（2016）责改字14号《四川省建设行政执法责令限期改正通知书》。2016年12月28日，木里藏族自治县国土资源局向王瑞林（玲））作出木国土资〔停〕（2016）23号《木里县国土资源局责令停止违法行为通知书》。2016年12月30日，木里藏族自治县城乡规划建设和住房保障局向王瑞玲作出木规建罚〔2017〕第3号《木里藏族自治县城乡规划建设行政执法行政处罚决定书》，以其违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，对王瑞玲作出责令在2017年1月10日前自行拆除，如逾期不拆，木里藏族自治县城乡规划建设和住房保障局将对王瑞玲的违法建筑予以强行拆除的决定。2017年1月，原告王瑞玲修建的房屋被拆除。2017年8月12日，王瑞玲向相关单位提出《关于民贸公司土地上的房屋被强拆请求给予补偿的申请》。2017年11月3日，木里藏族自治县城乡规划建设和住房保障局向木里藏族自治县信访局作出《关于民贸公司内强制拆除户王瑞玲关于请求给予补偿的申请的回复》，该回复中记载“此次强拆工作由木里县政府牵头组织实施，由县公安局、司法局、国土资源局、规建局、卫生和计划生育局、电力公司、自来水厂等相关部门组成强拆工作领导小组。”2018年5月15日，王瑞玲提起行政诉讼，请求法院确认被告木里县政府于2017年1月9日强拆原告房屋的行为违法，并由被告承担本案的全部诉讼费用。 另查明，木里县政府当庭认可具体拆除王瑞玲修建的房屋的部门是木里藏族自治县城乡规划建设和住房保障局组织的临时施工队进行拆除的。 一审法院认为，本案的争议焦点为王瑞玲起诉的被告木里县政府是否是本案的适格被告。 在行政诉讼中，被告适格包含两个层次的含义。一是形式上适格，亦即《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项“提起诉讼应当符合下列条件：（二）有明确的被告”的规定。所谓“有明确的被告”，是指起诉状所指向了具体的，特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。又依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。本案中，王瑞玲起诉请求确认木里县政府于2017年1月9日强拆其房屋的行为违法，虽然被告是明确的，但并不符合实质性适格的要求。木里县政府提交的木规建罚〔2017〕第3号《木里藏族自治县城乡规划建设行政执法行政处罚决定书》，对王瑞玲作出了责令在2017年1月10日前自行拆除，如逾期不拆，木里藏族自治县城乡规划建设和住房保障局将对王瑞玲的违法建筑予以强行拆除的决定。并且庭审中木里县政府当庭认可具体拆除王瑞玲修建的房屋的部门是木里藏族自治县城乡规划建设和住房保障局组织的临时施工队进行拆除的。综上所述，能够证明木里藏族自治县城乡规划建设和住房保障局对王瑞玲所修建的房屋具体实施了拆除行为，且木里藏族自治县城乡规划建设和住房保障局作为政府工作部门是独立的行政主体，亦具有为其行为独立承担法律责任的能力。虽然原告王瑞玲提供的证据证明此次拆除是由木里县政府组织领导，被告也认可此次拆除行为是由木里县政府组织领导，但其提供的证据均不能否定木里藏族自治县城乡规划建设和住房保障局作出的行政处罚决定书等法律文件的效力。因此，王瑞玲对该强制拆除行为不服而提起行政诉讼，应以作出行政行为的木里藏族自治县城乡规划建设和住房保障局为被告，木里县政府不是本案的适格被告，王瑞玲将木里县政府列为本案被告，系错列被告，经本院释明王瑞玲明确表示不同意变更被告。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，裁定如下：驳回原告王瑞玲的起诉。 王瑞玲不服，上诉称，一审法院认定事实存在错误，被上诉人木里县政府实施了对上诉人的房屋行政拆除行为，系本案适格被告。上诉人一审提交的木里藏族自治县城乡规划建设和住房保障局回复，明确本案拆除行为系木里县政府牵头组织实施，副县长张超在现场参与了强拆，因此被上诉人是本案适格被告。请求撤销一审裁定。 木里县政府答辩称，被上诉人不是适格主体，上诉人将被上诉人列为被告，系错列被告。本案作出具体行政处罚行为的行政机关为木里藏族自治县城乡规划建设和住房保障局，被上诉人只是参与拆除违章建筑工作的各行政机关的上级机关，仅起到宏观领导和统筹协调各机关相互配合的作用，未对上诉人作出过任何行政处罚行为和拆除行为。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 上诉人王瑞玲、被上诉人木里县政府向一审法院提交的证据材料等已随案已送本院。二审查明的案件事实与一审认定的案件事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”和第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，被上诉人木里县政府并非木里县行政区域内城乡规划管理工作的直接责任主体，木里藏族自治县城乡规划建设和住房保障局才是该责任主体；木里县政府在木里藏族自治县城乡规划建设和住房保障局作出木规建罚〔2017〕第3号《木里藏族自治县城乡规划建设行政执法行政处罚决定书》后，具有可以责成有关部门采取强制拆除等措施的法定职责，但其并非是对违法建设强制拆除的责任主体。一审法院认为上诉人王瑞玲将木里县政府列为本案被告，系错列被告，经释明王瑞玲明确表示不同意变更被告，因而根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，裁定驳回王瑞玲的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，结果并无不当。王瑞玲的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  谢胜山 审判员  王晓东 审判员  李 旭 二〇一九年七月八日 书记员  李 凡