广东省阳江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤17行终47号上诉人（原审原告）：陈成江，男，1973年7月29日出生，汉族，住广东省阳西县。委托代理人：谭永雄，广东宏晖律师事务所律师。委托代理人：谭建华，广东宏晖律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阳西县儒洞镇人民政府。住所地：广东省阳西县儒洞镇新区居民委员会立新街**。法定代表人：卢关，镇长。委托代理人：陈慧，广东拓进律师事务所律师。原审第三人：陈观阳，男，1958年9月18日出生，汉族，住广东省阳西县。上诉人陈成江因诉被上诉人阳西县儒洞镇人民政府（以下简称儒洞镇政府）、原审第三人陈观阳不履行拆除违法建筑物法定职责纠纷—案，不服阳江市阳东区人民法院（2019）粤1704行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2018年6月28日，陈成江、案外人陈生平、陈成辉共同向儒洞镇政府提交《拆除违章建筑申请书》，认为陈成江、陈生平、陈成辉三兄弟向阳西县儒洞镇大村村委会后铺村村民小组以承包方式取得位于阳西县儒洞镇人民东路后铺村520平方米荒地使用权，该土地是农用地，其发现2017年陈观阳侵占上述土地并在该土地上建房，请求儒洞镇政府在法定期限内强制拆除陈观阳在上述自留地上的建筑物。2018年11月22日，陈成江以儒洞镇政府通过网络回复暂不作出拆除决定为由提起本案诉讼。另查明：陈成江提供阳江市阳西县儒洞镇大村村委会后铺村村民小组2017年12月22日出具的《证明》载明：涉案土地所有权属大村村委会后铺村村民小组所有，由大村村委会后铺村民小组分配给陈成江、陈生平、陈成辉三兄弟作自留地使用的，该土地性质为农用地，尚未被征收。原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”第二十二条规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”根据上述规定，国家实行农村土地承包经营制度，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，但应当签订书面承包合同。本案中，陈成江主张涉案土地为其与陈生平、陈成辉的自留地，但没有提供有效证据予以证明。陈成江提交阳江市阳西县儒洞镇大村村委会后铺村村民小组于2017年12月22日出具的《证明》，不能证明其对涉案土地享有使用权。因此，儒洞镇政府是否履行职责与陈成江没有法律上的利害关系，陈成江不具备行政诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项的规定，对陈成江的起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定如下：驳回原告陈成江的起诉。上诉人陈成江不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、陈成江在本案中存在行政法律上的利害关系，事实清楚，证据确凿充分，且有生效的法律文书确认。在程序上，2018年11月22日，陈成江向一审法院提出立案，请求儒洞镇政府履行职务，一审法院2018年11月29日作出（2018）粤1704行初153号行政裁定，认为陈成江没有提供合法的证据证明其对涉案土地享有使用权，陈成江出具的后铺村村民小组开具的证明不足以证明该地是后铺村村民小组分配给陈成江等人的自留地，儒洞镇政府是否履行职责与陈成江没有法律上的利害关系，裁定不予立案。陈成江上诉后，二审法院认为，陈成江提供后铺村村民小组出具的证明等证据证明本案事实。儒洞镇政府是否履行职责与陈成江存在法律上的利害关系，陈成江的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，二审法院作出（2018）粤17行终109号行政裁定，撤销（2018）粤1704行初153号行政裁定，指令一审法院立案审理。二审裁定是生效的法律文书，裁定确认的事实是本案的延续，一审法院再次以同样理由认为陈成江与本案没有法律上的利害关系，驳回陈成江的起诉，严重违反生效裁定所认定的事实，理应被撤销。二、在法律事实层面，陈成江取得自留地的经营使用权事实清楚，证据确凿充分。后铺村村民小组出具的证明，证实该土地是后铺村村民小组分配给陈成江等人的自留地。此外，陈成江还提供一审证据六、证据七，证实了儒洞镇政府经调查后，确认了该土地由陈成江的父亲在2000年转让给电白县杨汉明等人，后流转到第三人陈观阳手上，证明了2000年前陈成江一家使用案涉土地。陈成江一家在2000年以前已经拥有案涉自留地的经营权，除了有村委会的证明证实，也有镇政府的调查证实转让土地的事实，转让行为也有大村村委会和后铺村盖章确认，本案第三人陈观阳也认可在该自留地上建房的土地是受让于陈成江的父亲。三、一审法院认定事实不清，适用法律错误，二审法院应当撤销一审裁定，对本案进行实体审理。一审法院依据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，认为农村集体经济组织成员有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地，但应签订书面承包合同。因陈成江没有提供书面的承包合同从而否认陈成江对案涉土地使用权的法律适用是错误的。《中华人民共和国农村土地承包法》施行时间是2003年3月1日，而陈成江取得自留地的时间是2000年以前，应当适用《合同法》、《民法通则》等法律。根据《合同法》、《民法通则》，合同的订立可以采取口头或书面的形式。在2000年以前，没有任何法律规定农村土地发包一定要订立书面合同。后铺村村民小组将案涉自留地以口头形式发包给陈成江一家是符合法律规定，况且后铺村村民小组对该事实已确定，足以证明陈成江一家拥有案涉土地的经营权。一审法院根据2003年施行的《中华人民共和国农村土地承包法》来评价陈成江2000年以前取得的土地经营权的行为，是适用法律错误。上诉请求：撤销广东省阳江市阳东区人民法院（2019）粤1704行初12号行政裁定，并对本案进行实体审理。被上诉人儒洞镇政府向本院提供书面答辩意见称：一、本案一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当依法维持。二、关于陈成江是否具有本案行政法律上的利害关系问题：首先，陈成江从未提交（2018）粤17行终109号行政裁定作为证据，儒洞镇政府不知晓该裁定内容。其次，原审法院（2018）粤1704行初153号行政裁定，是针对陈成江立案主体资格进行裁定，陈成江对不予立案裁定提起上诉，二审裁定也仅仅针对陈成江是否有权提起诉讼作出裁定。根据立案的相关规定，立案庭只是针对诉讼主体是否具有形式上的主体资格进行审查，并不是从实体上审查陈成江是否具有行政法上的诉讼主体资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条中，对于不符合行政诉讼法第四十九条规定，而已经立案审理的案件，应当裁定驳回的规定正是针对这种情况而定。一审法院在认定陈成江不具有行政诉讼的原告主体资格的情况下，驳回陈成江的起诉是符合法律规定的。三、从一审的诉讼请求及案由看，本案是审查儒洞镇政府是否应当履行行政职责，并不是审理留用地经营使用权属问题，陈成江要求对其一家是否拥有案涉土地的经营权进行实体审理没有依据。涉案建筑物所在地已被镇总体规划纳入镇区规划范围，属镇区二类居住用地。陈成江要求儒洞镇政府拆除农用地上房屋已经缺乏事实基础。案涉土地的经营权属问题是另外的法律关系，且案涉土地的使用权已经通过订立合同变更权属。陈成江对权属变更有争议的，可通过其他途径维权。四、儒洞镇政府依据陈成江的举报，已经对举报内容进行核实，并对第三人的违法行为作出相应处理，不存在不作为。五、儒洞镇政府无权对案涉房屋进行拆除。原审第三人陈观阳没有提供书面陈述意见。经审理查明，2018年6月28日，陈成江、陈生平、陈成辉向儒洞镇政府递交《拆除违章建筑申请书》，认为陈成江、陈生平、陈成辉三兄弟向阳西县儒洞镇大村村委会后铺村村民小组以承包方式取得位于阳西县儒洞镇人民东路后铺村520平方米荒地使用权，该土地是农用地，其发现2017年陈观阳侵占上述土地并在该土地上建房，请求儒洞镇政府在法定期限内强制拆除陈观阳在其位于阳西县儒洞镇人民东路后铺村的520平方米自留地上的违法建筑物。2018年9月25日，儒洞镇政府通过网络回复表示，儒洞镇政府暂未作出强行拆除双方建筑物的决定。2018年11月22日，陈成江向一审法院提起诉讼。陈成江向原审法院提供了阳江市阳西县儒洞镇大村村委会后铺村村民小组2017年12月22日出具的《证明》，拟证明陈观阳在其自留地建房的事实。儒洞镇政府向原审法院提供了《立卖荒坡地契长期性》，主张陈成江一家人已将土地转让给他人。陈成江确认了《立卖荒坡地契长期性》的真实性。本院认为，陈成江向原审法院提供的《证明》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条第一款第（一）项规定的书证。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项：“（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。”的规定，该《证明》并非没有证明力，而是证明力较国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书弱。儒洞镇政府提供的《立卖荒坡地契长期性》进一步印证了陈成江及其家人与相关土地存在利害关系。在没有充分相反证据的情况下，应当认定陈成江与相关土地存在利害关系。儒洞镇政府是否依陈成江的申请作出行政行为，与陈成江有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，陈成江具有原告的主体资格。原审裁定适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销阳江市阳东区人民法院（2019）粤1704行初12号行政裁定；二、本案指令阳江市阳东区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  陈德印审判员  李 桥审判员  黄光汉二〇一九年七月二十五日法官助理高玲书记员陈秋瑜附相关法条：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第三十三条证据包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录。以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；（三）原件、原物优于复制件、复制品；（四）法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论；（五）法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验所制作的勘验笔录；（六）原始证据优于传来证据；（七）其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；（八）出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言；（九）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。