陕西省宝鸡市渭滨区人民法院行政裁定书（2019）陕0302行初25号原告：谢芳，女，汉族，1960年11月18日生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市碑林区。 委托诉讼代理人：吴卫军、曹国辉，陕西国友律师事务所律师。 被告：宝鸡市住房和城乡建设局，住所地宝鸡市金台区，统一社会信用代码XXXXXXXXXXXXXX6200。法定代表人：罗安才，任该局局长。委托诉讼代理人：赵磊，该局法规科的工作人员。委托诉讼代理人：柳梦梦，伤害锦天城（西安）律师事务所律师。 第三人：宝鸡市泽周房地产开发有限责任公司，住所地宝鸡市金台区。法定代表人：曹伦合，任公司董事长。委托诉讼代理人：杨金科，该公司监事。    原告谢芳因确认被告宝鸡市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、第三人宝鸡市泽周房地产开发有限责任公司（以下简称市泽周公司）的商品房预售合同登记备案注销行政行为违法，于2019年1月3日向金台区人民法院提起行政诉讼，经宝鸡市中级人民法院2019年3月4日指定我院管辖，我院于2019年4月28日受理后依法组成合议庭公开进行了审理，并依法向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。原告谢芳的委托诉讼代理人吴卫军、曹国辉，被告市住建局的委托诉讼代理人赵磊、柳梦梦，第三人市泽周公司的委托诉讼代理人杨金科均参加诉讼，本案现已审理终结。    原告谢芳诉称，原告于2014年5月15日同第三人市泽周公司签订编号为YS00120216的《商品房预售合同》一份，原告购买第三人开发的渭滨区XX路XX号XX小区XX幢XX单元XX房屋一套。房屋签订后，根据建设部《城市商品房预售管理办法》第十条之规定，在被告市住建局办理了商品房预售合同登记备案。合同签订后，第三人未按期交房，原告于2018年10月份向被告了解房屋登记办证情况时，得知第三人所开发的的部分房屋已被法院查封。为了了解所购房屋的现状，原告于2018年10月10日向被告申请公开与第三人签订的商品房预售合同备案信息，被告于2018年10与22日向原告出具了宝市住建申字（2018）第08号《政府信息公开告知书》，原告据此得知，2015年12月21日在原告本人未到场的情况下，第三人单方面向被告递交注销合同备案申请并加盖公章，但原告签名和指印均非本人所为，原告的身份证复印件也系伪造。被告在行驶城市商品房预售管理职责中，未尽到审慎义务，不严格审查，仅凭第三人冒充原告本人的申请，就将原告与第三人的商品房预售合同登记备案予以注销。后涉案房产被咸阳市中级人民法院查封。被告对商品房预售合同登记备案的违法注销行为给原告造成经济损失，遂提起诉讼，请求：1、依法撤销被告将编号为YS00120216的商品房预售合同登记备案予以注销的具体行政行为；2、判决被告赔偿原告经济损失116610元；3、承担本案的诉讼费。    在案件受理后，在向被告送达起诉状副本及应诉通知书前，原告将诉讼请求第一项变更为：依法确认被告将编号为YS00120216的商品房预售合同登记备案予以注销的具体行政行为违法；并申请将被告变更为宝鸡市不动产登记局。经本院向宝鸡市不动产登记局送达诉讼材料后，宝鸡市不动产登记局书面答辩称，按照宝鸡市不动产登记局和宝鸡市住建局的业务和职能分工，本案所涉商品房合同备案业务及注销业务均不属于该局，且注销备案登记行为也不是该局做出的，认为原告起诉该局属诉讼主体错误。经本院核实，商品房预售合同备案及注销业务均属于被告市住建局，本院确定市住建局为本案的被告并向其送达诉讼材料。    原告谢芳在诉讼中向本院提交的证据为：1、被告市住建局宝市住建申字（2018）第08号政府信息公开告知书及商品房合同备案及注销业务信息清单；2、注销合同备案申请、身份证复印件、商品房预售合同。    被告市住建局辩称，（一）、被告办理商品房合同备案网上注销业务的行政行为事由职权、法律法律依据和事实依据的。1、被告为依法成立的房政房产管理的机关，依据市人民政府办公室宝政办发（2015）104号文件，具有合同备案等管理工作的职责。2、被告办理涉案的商品房合同备案网上注销业务的行政行为的前提是第三人已经按照国家有关规定将YS00120216《商品房预售合同》网签备案，在第三人和原告共同提交《注销合同备案申请》及相关资料办理商品房合同备案网上注销业务。3、商品房合同备案网上注销业务是原告及第三人共同提交资料并到现场办理的。故被告的行政行为在职权范围内依据相关法律规定，符合程序规定作出的，已经尽到合理、合法的形式审查职责，不违反法律程序、没有事实依据和玩忽职守等问题，也不具有行政诉讼法规定的应当撤销行政行为的情形。故对原告的诉讼请求应当予以驳回。（二）、本案争议的核心为民事纠纷，缓存在刑事犯罪嫌疑，被告已经采取冻结和暂停第三人网上签约等业务的办理。1、原告与第三人之间存在名为房屋买卖实为民间借贷而引发民事纠纷的嫌疑。本案原告谢芳以商品房预售合同纠纷已将本案第三人起诉到院，原告在民事诉讼中已经对《商品房预售合同》、《注销备案申请》中第三人公章的真实性进行签订。若公章确系伪造，民事案件的审理结果将是本案确认行政行为是否违法的重要依据。故申请终止本案的审理活动，待民事案件结案后再回复本案的诉讼。2、本案还存在第三人有关业务员伪造身份证件、企业印章等犯罪行为。建议贵院向原告释明或者将本案移送公安机关查处。    第三人市泽周公司辩称，第三人开发的涉案房屋在销售过程中，对原告的购房过程的各个环节均不知情，也未与本案原告签订购房合同并备案登记，更谈不上及交资料申请撤销备案。原告也未向第三人公司支付过购房款，且从其提供的备案合同中显示购房单价一平方米不足千元的事实，也证明该购房合同不是正常的商业交易行为。原告已将第三人一商品房买卖合同纠纷起诉贵院，且已经开庭审理，第三人申请将有关当事人追加为第三人参加诉讼，已查清事实真相。故请求驳回原告的诉讼请求。    本案在受理后，从原告委托诉讼代理人处得知，原告谢芳已以商品房预售合同纠纷将第三人市泽周公司列为被告起诉到院，本院民事审判庭已经开庭并正在审理中。    本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项规定“提起诉讼应当属于人民法院受案范围”；《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：......（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。第六十九条第一款规定“有下列情形之一的。已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；......（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；......”。本案中商品房预售合同备案及注销行为是否“对合法权益明显不产生实际影响”的法律性质认定，是本案争议的焦点。   《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十四条第二款规定:“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”。此条规定是商品房预售合同登记备案制度的法律基础。建设部《城市商品房预售管理办法》第十条规定:“商品房预售，开发经营企业应当与承购人签订商品房预售合同。预售人应当在签约之日起30日内持商品房预售合同向县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门办理登记备案手续”。第十三条规定: “开发企业未取得《商品房预售许可证》预售商品房的，依照《城市房地产开发经营管理条例》第三十九条的规定处罚”。国务院《城市房地产开发经营管理条例》第三十九条规定：“违反本条例规定，擅自预售商品房的，由县级以上人民政府房地产开发主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处已收取的预付款1%以下的罚款”。第二十七条第二款规定:“房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案”。上述法规和规章均是本案被诉预售登记备案登记行为作出时有效的法律文件。这些法规和规章对商品房预售登记备案制度作出了细化规定，根据这些规定，预售登记备案行为仅在商品房买卖合同双方之间发生有关法律效力，如未办理则房管部门仅会对房屋销售方的开发商进行行政处理。上述规定并未规定预售登记备案行为对商品房买卖合同双方之外第三方发生法律效力。故预售登记备案制度并不是一种物权意义上登记备案，它的法律价值只在于通过行政管理的手段来保护商品房交易的安全，最大限度地保障商品房买卖合同目的的实现。换言之，该制度只是一种行政管理手段而已，登记机关在登记备案的时候通过审查开发商的预售资格可以防止开发商一房多卖，并在一定程度上能够保证交易顺利进行。商品房预售合同登记备案制度通过登记备案来公示这个合同，公示的是一个特定的债权债务关系。这个公示当然不具有物权的公示效力，只是使得购房者获得了一种期待权，期待在将来可以顺利地获得该房屋的所有权。商品房预售合同的登记备案对开发商而言是一项行政意义上的义务，如果开发商未履行该义务，其所承担的不利后果也只是行政处罚。登记备案与否不仅对商品房买卖合同的效力没有影响，更不会对合同之外第三方产生物权公示效力。同理推之，对商品房预售合同登记备案的注销行为，亦属于上述的性质。既未创设也未改变物权，并不是一种物权意义上的登记，它的法律价值在于通过行政管理的手段来保护商品房交易的安全。商品房（预）销售登记备案行为仅在商品房买卖合同双方之间发生有关法律效力，并未对买卖合同双方之外的第三方创设新的权利义务。综上被告市住建局对商品房预售合同登记备案的注销行为，对原告的权利义务不产生实质权利的影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对其起诉应当驳回。    依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：  驳回原告谢芳的起诉。  案件受理费50元，由原告谢芳承担。    如不服本判决，可在裁定书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宝鸡市中级人民法院。 审  判  长    聂卫东    审  判  员    邓科明审  判  员    王宝成 二0一九年六月二十四日书  记  员    凌  俊