山东省菏泽市中级人民法院民 事 判 决 书（2018）鲁17民初117号原告：单县诚基房地产开发有限公司，住所地单县浮岗镇旅游经济开发区。法定代表人：曲绍海，经理。委托诉讼代理人：万久祝，山东万锦律师事务所律师。委托诉讼代理人：许光磊，山东万锦律师事务所律师。被告：单县浮岗镇人民政府，住所地山东省单县浮岗镇。法定代表人：刘辉，镇长。委托诉讼代理人：刘世学，山东盛雅律师事务所律师。委托诉讼代理人：魏东升，山东盛雅律师事务所律师。原告单县诚基房地产开发有限公司(以下简称诚基公司)与被告单县浮岗镇人民政府(以下简称浮岗镇政府)合同纠纷一案，本院于2018年4月25日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告诚基公司的委托诉讼代理人万久祝、许光磊，被告浮岗镇政府的委托诉讼代理人刘世学到庭参加诉讼。在本案审理过程中，当事人申请和解，但一直没有达成一致和解意见．本案现已审理终结。原告诚基公司向本院提出诉讼请求：1、依法确认双方所签订的土地使用权出让合同和房屋开发合同无效；2、依法判令被告立即返还原告已交纳的土地出让金11169800元；3、依法判令被告赔偿原告经济损失17085869.94元。具体赔偿项目是：(1)被告赔偿原告前期勘探、测绘、设计、监理费用损失1721900元及利息损失；(2)被告赔偿原告建筑安装工程费用损失2994864元及利息损失；(3)被告支付原告开发间接费、工资、招待协调等费用损失2199689.45元。以上三项的利息损失均自2014年8月9日起按中国人民银行同期贷款利率的1.6倍计算至实际清偿之日(暂计算至2018年6月18日，共计2167741.57元)。(4)赔偿原告土地款1169800元的利息损失至实际清偿之日(按中国人民银行同期贷款利率的1.6倍自2010年10月9日起暂计算至2018年6月18日，共计8001675.02元)。以上总的诉讼标的为28255669.94元。4、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原、被告于2010年9月28日签订土地出让合同书，约定分三期出让给原告500亩土地使用权，首期为120亩。被告负责办理项目土地证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证等，原告向被告交纳土地使用权出让金一千万元。后原、被告又根据土地使用权出让合同于2010年10月5日签订该出让土地的首期开发利用项目《“浮龙湖度假村”开发合同》。该合同约定：由被告负责在一个月内办理相关土地使用权出让手续，原告负责开发利用。后被告未在规定期限办好土地使用权出让相关手续，但却为了自身形象，书面通知原告必须于2010年10月25日在尚无任何土地出让手续的前提下开发施工，原告积极配合被告投入了大量人力物力按约履行。单县住房和城乡建设局于2011年3月11日以原告土地出让手续不全为由，责令原告停止施工。之后也是在开工、停工中反反复复，给原告造成严重经济损失达20586579.71元。后经落实，被告无批准土地使用权出让的权限，双方所签订的土地使用权出让合同程序违反法律规定。被告浮岗镇政府辩称,一、被答辩人要求答辩人立即返还其交纳的土地出让金11169800元的请求因双方约定的付款条件尚未成就，依法应不予以支持。答辩人与被答辩人于2014年8月9日签订《解除的协议》，就被答辩人缴纳的土地款及投入的工程建设费用等事宜进行核算确认并就上述款项向被答辩人如何支付达成一致性意见。该协议系答辩人与被答辩人就双方之间签订的土地出让合同及开发合同有关争议的解决方案，协议内容系双方的真实意思表示，且不违反法律的强制性规定，对双方均具有约束力。根据《合同法》第五十七条：“合同无效、被撤销或者终止的，不影响合同中独立存在的有关解决争议方法的条款的效力。”的规定，该协议应为有效协议，应当作为解决本案争议的依据。该协议第3条约定，此项目指标用地在实施挂牌手续并签订《挂牌出让成交确认书》后两个月内答辩人向被答辩人返还土地出让金1000万元。双方对答辩人返还土地出让金附加了条件，即涉案土地实施挂牌手续并签订《挂牌出让成交确认书》后两个月内答辩人向被答辩人支付土地出让金。现此项目指标用地尚未挂牌出让，双方约定的返还出让金的条件尚未成就，被答辩人要求立即返还土地出让金11169800元的请求不应予以支持。二、被答辩人要求答辩人赔偿其经济损失人民币17085869.94元无事实依据。答辩人与被答辩人于2014年8月9日签订《解除的协议》就被答辩人缴纳的地款及投入的工程建设费用等事宜进行核算确认并达成一致性意见。同时，根据上述协议第3条、第4条的约定，在此项目指标用地挂牌出让后两个月内由答辩人向被答辩人除支付土地出让金外再支付被答辩人工程建设费用256万元，双方因土地出让合同书及“浮龙湖度假村”开发合同产生的权利义务终止。自2014年8月9日双方签订上述协议至今，答辩人并没有违约行为，不应承担违约责任，而被答辩人违背上述协议，单方面另行计算并主张所谓的经济损失有违诚实信用的契约精神，且主张无事实依据，不应得到法庭的支持。三、被答辩人作为房地产开发企业，应当明知答辩人不具有出让土地的权限，且在施工许可证等五证未办理的情况下违法施工，其自身存在严重过错，应当承担其相应的责任。综上，被答辩人的诉讼请求条件尚未成就，且无事实依据，请求法院依法予以驳回。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院在庭审中组织当事人对证据进行了质证。原告诚基公司为支持其诉讼请求提交了如下证据：证据一、《合同书》一份。证明：2010年9月28日，原告与被告签订《合同书》一份，被告采用招商引资全产权土地出让形式与原告合作开发，出让土地位于截碱沟以北，面积约500亩，分三期出让，首期120亩。被告负责办理项目土地证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证等手续。证据二、《承诺》一份。证明：2010年9月29日，被告向原告作出如下承诺：原告与被告签订的位于截碱沟以北的项目用地合同书是唯一合法有效合同，被告之前与其他公司签订的相关合同均已失效。证据三、《“浮龙湖度假村”开发合同》一份。证明：2010年10月5日，被告与原告依据《合同书》签订了该土地的首期开发利用项目《“浮龙湖度假村”开发合同》，约定：“浮龙湖度假村”生态旅游开发项目由原告开发建设，项目位于截碱沟以北，面积约120亩（以实际丈量为准），开发建设手续由被告办理并保证项目顺利实施，土地出让金每亩10万元由原告在被告净地交付时支付。证据四、《依泉美湖国际度假中心勘测定界图》、《单县2011年浮岗镇02号拟出让土地勘测定界图》。证明：证据三的《“浮龙湖度假村”开发合同》所涉地块，经实际丈量，面积为76060㎡。证据五、《承诺书》一份。证明：2010年10月9日，被告向原告作出承诺，承诺在收到原告支付的土地款一个月内，将项目国有土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证办至原告名下，并将相关税票交给原告。证据六、编号为：No.201010828940、No.201010828941、No.201010828942《山东省行政事业单位资金往来结算收据》及农村信用合作社转账支票存根。证明：2010年10月9日，原告按实际丈量依约向被告支付了位于截碱沟以北的首期土地出让金人民币11169800元，通过支票方式分支付1000万元，现金支付1169800元，被告在收到上述土地出让金后，由单县浮岗镇财务所给原告出具了收据。证据七、《通知》。证明：2010年12月23日，被告为自身形象迎接县领导及各科局的观摩评比，要求原告必须于2010年12月25日前在项目工地安装塔吊10台、施工人员达到150人以上，并以达到如上条件则向县政府申请的土地指标为由要求原告入场施工。证据八、编号为：单建停字[2011]第A-17号《责令停止违法行为通知书》。证明：2011年3月11日，单县住房和城乡建设局向原告作出编号为：单建停字[2011]第A-17号《责令停止违法行为通知书》，因基本建设用地手续办理不齐全为由，责令原告停止施工。证据九、《开工通知书》。证明：单县住房和城乡建设局责令原告停止施工后，2011年6月15日，被告在未办理完毕相关土地出让手续的情况下又以项目已具备开工建设条件为由，要求原告于6月20日前开工建设。证据十、解除《合同书》《浮龙湖度假村开发合同》的协议一份。证明：2014年8月9日，原告与被告签订解除《合同书》《浮龙湖度假村开发合同》的协议，对相关费用进行了核算确认。相关开发间接等费用、前期勘探测绘设计监理工程费用、建筑安装工程费用等应从2014年8月9日起计算利息损失。证据十一、前期勘探测绘设计监理工程等费用损失的证据。证明：原告为开发建设“浮龙湖度假村”项目，前期进行勘探、测绘、设计、监理、平整等，共产生1721900元费用，该部分费用应由被告承担。证据十二、建筑安装工程费用损失的证据。证明：原告自开工建设“浮龙湖度假村”项目以来，产生建筑安装工程费用2994864元，该部分费用应由被告承担。证据十三、开发间接费、固定资产、工资、加油、招待、协调费等费用损失的证据。证明：原告为开发建设“浮龙湖度假村”项目，实际投入了2199689.45元，用于项目的开发、发放工资、加油、招待、协调等，该部分费用应由被告承担。证据十四、利息损失计算明细。证明：原告为向被告支付土地出让金及开发建设涉案工程，投入大量资金，至2018年6月18日已产生10169416.49元利息损失，该部分利息损失应由被告承担。被告对原告所举证据的质证意见是：对证据一、三、四、五、七、九、十的真实性无异议，对关联性有异议，原被告双方就该合同产生的权利义务及争议解决方法已另行签订协议书，该合同已经解除，权利义务已经终止。对证据二，没有被告单位印章，系个人承诺，并非被告方的承诺意思，与本案没有关联性。对证据六金额为400万元及600万元往来结算收据真实性无异议，金额为1169800元的结算收据是被告出具的，但原告并没有向被告实际支付该款项，有原告出具的两份欠条为证。根据原告起诉状及原被告2014年8月9日签订的协议书也能够证明被告收到的土地款为1000万元，对该组证据证明的土地款数额有异议。对证据八真实性无异议，同时能够证明原告方存在违建行为，具有过错。对证据十一的真实性、关联性及证明目的有异议。首先，假设该组证据完全真实有效，该部分费用也已通过双方于2014年8月9日的解除合同书、浮龙湖度假村开发合同的协议就所有争议协商解决，并达成解决争议的一致性意见，原告无权再另行主张该部分费用。其次，原告主张共产生1721900元费用缺乏事实和证据证明。且根据原告提交的付款凭证，原告共产生费用56万余元，并非原告主张的1721900元。因上述合同双方并未实际履行，且原告并未全额支付合同价款，原告按照全部合同价款主张产生费用无事实依据。对证据十二的真实性、关联性及证明目的有异议。首先，假设该组证据完全真实有效，该部分费用同样也已通过双方于2014年8月9日的解除合同书、浮龙湖度假村开发合同的协议就所有争议协商解决，并达成解决争议的一致性意见，原告无权再另行主张该部分费用。其次，原告主张共产生2994864元费用缺乏事实和证据证明。且根据原告提交的付款凭证及发票，原告共产生费用为160万余元，并非原告主张的2994864元。对证据十三，原告提交的开发间接费用明细账等的真实性有异议，为原告单方制作，被告不予认可。其中所列招待费过多，违反财会制度，不具有合法性，同时也与本案无关联性。而且该费用也已通过解除合同的协议协商解决，原告无权再另行主张。对证据十四的真实性、关联性及证明目的均有异议。首先，原告主张利息损失无事实依据，原、被告就争议通过解除合同协议协商解决，双方并未约定利息，原告主张利息无据。其次原告主张利息的起始时间及按中国人民银行同期贷款利率的1.6倍计算利息无事实依据。第三、该利息计算明细为原告单方制作，对其真实性、合法性不予认可。被告为支持其答辩理由提交了如下证据：1、2014年8月9日原被告双方签订的解除合同书“浮龙湖度假村”开发合同的协议一份，用以证明原被告于2014年8月9日就双方签订的合同书及开发合同的争议事项、解决方法达成一致性意见。该协议应当作为本案审判的依据，同时该协议第三条、第四条对被告返还土地出让金及支付原告投入的工程建设费用等了附加的条件，由于所附条件尚未成就，原告第二项、第三项诉讼请求无事实依据。2、原告于2010年10月9日为被告出具的欠条两份（两份款项共计1169800元），用以证明原告提交的证据6中编号为201010828942山东省行政事业单位资金往来结算收据是被告单县浮岗镇财政所出具的，但该收据中的款项原告并未实际向被告方支付。原告对被告所举证据的质证意见是：对解除协议的真实性无异议，对其证明的内容有异议。对于被告所称的条件不成就，由于无效合同自始无效，不涉及条件成就问题。被告超越了土地法、房地产管理法土地出让的权限，违反了法律强制性规定，且主体也不适格，应当予以追责。对欠条的真实性无异议，对证明目的有异议。欠条证明内容有瑕疵，不能证明欠款的主体，被告不能证明其主张。根据原、被告举证、质证、辩论和本院对当事人的询问调查情况，本院认定事实如下：本案涉案土地为农民集体所有的土地。2010年9月28日，原、被告签订合同书，该合同书有六项主要内容，分别是：一、工程名称；二、工程地点；三、合作形式；四、土地出让价款与土地证办理；五、甲方责任；六、乙方责任；七、其他事宜。合同约定的工程地点位于，截碱沟以北，面积约500亩。合同约定：浮岗镇政府分三期出让给原告500亩土地使用权，首期为120亩。被告负责办理土地证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证等，并在被告收到原告土地款后三十日内将所有证件交与原告。2010年10月5日，原、被告又签订《“浮龙湖度假村”开发合同》。该合同明确原、被告合作开发项目为“浮龙湖度假村”，并就“浮龙湖度假村”开发项目双方责任再次约定，其中由被告负责在一个月内办理相关土地使用权出让手续，原告负责开发利用。2010年10月9日，原告诚基公司通过农村信用合作社向被告浮岗镇政府转账1000万元土地款，同时被告向原告出具600万元及400万元的土地款收据各一张。同日，被告还向原告出具116.98万元的收据一张，但并没有提交转账或汇款凭证，对此笔款项被告不予认可，并提供了原告向被告出具的116.98万元欠条一张，用以证明原告并没有向被告支付该116.98万元。2010年10月25日，被告书面通知原告就“浮龙湖度假村”开发施工。之后，原告遂投入人力物力实施了该度假村建设项目对外委托工程设计、委托详细勘察、进行土方施工、签订建设工程施工合同、签订《建设工程委托监理合同》、就度假村建设项目单体图纸的后期服务工作签订《设计协议》、签订景观设计合同等等，并投入了相关费用。2011年3月11日，单县住房和城乡建设局向诚基公司作出单建停字［2011］第A-17号责令停止违法行为通知书，以诚基公司建设的单县浮龙湖国际度假中心工程基本建设手续办理不齐全，违反了《中华人民共和国建筑法》、《山东省建筑市场管理规定》为由，责令停止违法行为。2011年6月15日，浮岗镇政府向诚基公司发出开工通知书称，为了进一步加快浮岗小城镇建设步伐，根据目前的开发用地情况，已具备开工建设条件，经镇政府研究决定，要求诚基公司近期内安排好施工队伍，做好开工建设前的一切准备工作，并于6月20日前开工建设。之后，原告又就该开发建设项目签订新型建材供货合同、外墙涂料施工合同、GRC装饰施工合同、陶土筒瓦采购合同、文化石及屋面瓦施工合同等等，投入了相关费用。2014年8月9日，原告诚基公司与被告浮岗镇政府签订解除《合同书》《浮龙湖度假村开发合同》的协议，该协议载明：自双方签订合同后，乙方(即诚基公司)于2010年10月9日向甲方(即浮岗镇政府)一次性缴付土地款1000万元，同时按甲方《2010年12月23日开工通知》要求对部分工程进行施工建设。因该项目的土地出让手续迟迟未能完善，此项目自2011年12月起至今处于停工状态。乙方在该项目基础建设费用投入约400万元，财务及开办费用约400万元，共计费用约800万元。该协议约定：1、甲乙双方共同对该项目由乙方向甲方缴纳地款及乙方投入的工程建设费用进行确认，即土地款1000万元，工程建设费用256万元。2、为推进该项目的开发及顺利过渡，甲方自签订《协议书》后可以就该项目的土地出让、开发与其他投资商或开发商洽谈及土地出让。3、在甲方及其上级行政部门单县政府对此项目(有指标用地69.9885亩)实施土地挂牌手续并签订《挂牌出让成交确认书》后，应于两个月内向乙方一次性支付上述费用1256万元。4、甲方将上述费用支付给乙方之后，甲乙双方原已签署的《合同书》将自动解除，同时由乙方在此项目上建设的建筑附着物归甲方所有及处置。该协议还约定：1、甲方应依据约定及时向乙方支付上述款项，逾期不支付除应承担相应的法律责任、经济上的责任外，还应按每逾期一天向乙方支付万分之五的滞纳金。2、本协议在履行期间，双方发生争议协商不成，将依法向菏泽市中级人民法院起诉。本院认为，一、关于原告诚基公司与被告浮岗镇政府于2010年9月28日签订的合同书、2010年10月5日签订的浮龙湖度假村开发合同是否应确认为无效合同的问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订”。被告浮岗镇政府并非土地出让合同的法定主体，其于2010年9月28日与原告签订的合同书、于2010年10月5日与原告签订的“浮龙湖度假村”开发合同，将农村集体土地出让给原告，并在合同中约定土地出让相关事宜及相应的权利义务，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，而该条规定为效力性强制性的规定，因此原告与被告签订的合同书及“浮龙湖度假村”开发合同违反法律的强制性规定，应认定为无效合同。二、关于是否应判决被告立即返还原告已交纳的土地出让款1116.98万元的问题。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。原告向被告交纳了土地出让款，合同被确认无效后，依法应予以返还。但对于原告已交纳土地出让款的数额则原、被告双方存在不同主张，被告还提供了原告出具的1169800的欠条，主张只实际收到原告交纳的1000万元，再结合双方提交的解除合同书、浮龙湖度假村开发合同的协议及原告提交的农村信用合作社转账支票存根等，应认定原告实际向被告交纳土地出让款1000万元。涉案合同被确认无效后，原告因履行合同而支付给被告的该1000万元应予以返还。三、关于原告请求判令被告赔偿原告经济损失17085869.94元的问题。原、被告双方于2014年8月9日签订的解除《合同书》《浮龙湖度假村开发合同》的协议中确认原告缴纳土地款1000万元，原告投入工程建设费用为256万元，同时还约定，建设的建筑附着物归浮岗镇政府所有及处置，对此，本院予以确认。对于1000万元的土地出让款及256万元的工程建设费用所产生的利息损失，应按中国人民银行同期同类贷款基准利率，从实际交付被告占有之日起到实际给付之日止计算，由被告浮岗镇政府对原告予以赔偿，原告请求按中国人民银行同期贷款利率1.6倍计算利息损失，本院不予支持。其中1000万元土地款的利息损失自2010年10月9日起计算至实际给付之日止，工程建设费用256万元利息损失自2014年8月9日起计算至实际给付之日止。原告请求判决被告赔偿原告前期勘探、测绘、设计、监理费用损失172.19万元，赔偿原告建筑安装工程费用损失299.4864万元，支付原告开发间接费、工资、招待协调等费用损失219.9689万元，与双方已确认的数额不符，应以双方确认的原告投入工程建设费用256万元为准。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定，判决如下：一、确认原告单县诚基房地产开发有限公司与被告单县浮岗镇人民政府于2010年9月28日签订的合同书、2010年10月5日签订的浮龙湖度假村开发合同无效；二、被告单县浮岗镇人民政府在本判决生效之日起三十日内返还原告单县诚基房地产开发有限公司已交纳的土地出让金1000万元，补偿原告已投入的工程建设费用256万元；三、由被告单县浮岗镇人民政府就1000万元的土地款按中国人民银行同期同类贷款利率自2010年10月9日起计算至实际给付之日止对原告单县诚基房地产开发有限公司予以赔偿利息损失，由被告单县浮岗镇人民政府就工程建设费用256万元按中国人民银行同期同类贷款利率自2014年8月9日起计算至实际给付之日止对原告单县诚基房地产开发有限公司予以赔偿利息损失；四、驳回原告单县诚基房地产开发有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费183078元，由原告单县诚基房地产开发有限公司负担101698元，由被告单县浮岗镇人民政府负担81380元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  李胜力审 判 员  梁春丽人民陪审员  卢桂云二〇一九年七月十五日法官助理邢保贞书记员张玉龙