重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终269号 上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人郭洪峰，该府工作人员。 委托代理人朱林，重庆海力律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）陈大树，男，汉族，1957年9月19日出生，住重庆市渝**。 被上诉人（一审原告）陈力，男，汉族，1984年9月24日出生，住重庆市渝**。 一审第三人重庆市渝北区规划和自然资源局，住，住所地重庆市渝**双龙大道**/div> 法定代表人胡天才，局长。 陈大树、陈力诉重庆市人民政府（简称市政府）土地行政裁决一案，市政府不服重庆市第五中级人民法院（2018）渝05行初570号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2012年12月3日，市政府作出渝府地[2012]1425号、1428号征地批复，同意征收包括陈大树、陈力所在渝北区木耳镇新合村第11社（原新合村7社）等土地。同月5日，重庆市渝北区人民政府作出渝北府征公[2012]39号、40号征地公告。之后，原重庆市渝北区国土资源管理分局（简称原渝北区国土分局）发布渝北国土征补公[2012]161号征地补偿安置方案公告，征求对补偿安置方案的意见。后该补偿安置方案经重庆市渝北区人民政府渝北府地[2012]244号补偿安置方案的批复，同意组织实施。该补偿安置方案中，规定住房安置方式为货币安置、统建优惠购房两种，由被征地农转非人员住房安置对象以户为单位选择其中一种等内容。 陈大树与刘呈碧于2012年2月27日离婚，约定位于新合村7社的产权人为陈大树的房屋50%归陈大树，另50%归其儿子陈力所有；婚后共同经营的位于新合村的“新合村猪场”经营权归刘呈碧所有；陈大树随陈力生活等。陈大树、陈力及刘呈碧均为征地农转非人员和住房安置对象。 2012年12月29日，渝北区人民政府征地办公室经计算陈大树、陈力及刘呈碧三人的住房货币安置款339000元（安置面积90平方米；货币安置款297000元、货币安置奖励36000元、一次性搬迁补助6000元），以陈大树的名义在银行开具储蓄存单一张。 陈大树、陈力就其与刘呈碧分开进行住房安置、且有权选择货币安置或房屋安置，向重庆市渝北区人民政府提出行政协调申请。经协调不成，重庆市渝北区人民政府于2018年2月12日作出渝北府协[2017]30号《征地补偿安置争议协调意见书》，告知可60日内申请行政裁决。2018年3月1日，陈大树、陈力向市政府提出行政裁决申请，请求被申请人在不补差额的前提下对其进行统建房安置或以目前市场价格（约7500元/平方米）对其进行货币补偿。2018年4月28日，市政府作出渝府地裁[2018]94号裁决，裁决：1.对陈大树、陈力提出的“在不补差的前提下”的请求前置条件不予支持；2.对陈大树、陈力提出的选择统建优惠方式进行安置的裁决申请，陈大树、陈力应按重庆市人民政府令第55号第二十四条第一款之规定，向渝北区征地办提出统建房安置申请，并据实结算；3.对陈大树、陈力提出的按照目前市场价格（约7500元/平方米）进行货币补偿的裁决申请不予支持。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，市政府在陈大树、陈力经重庆市渝北区人民政府协调未果的情况下，具有对陈大树、陈力提出的行政裁决申请进行裁决的法定职权和职责。 陈大树、陈力于2018年3月1日向市政府提出行政裁决申请，市政府于同年4月28日作出本案被诉渝府地裁[2018]94号裁决，符合《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十四条的规定，程序合法。 根据《重庆市征地补偿安置办法》第二十三条之规定，住房安置可采取统建优惠购房、货币安置住房等方式。本案所涉的经重庆市渝北区人民政府批准同意实施的征地补偿安置方案，亦对此进行了规定。原渝北区国土分局认可陈大树、陈力为住房安置对象，但在其未明确放弃选择统建优惠购房的情况下，以货币安置住房的方式合并计算陈大树、陈力及刘呈碧的补偿款，剥夺了陈大树、陈力的选择权，损害了陈大树、陈力的合法权益。且陈大树系征地前离婚，将其货币安置住房补偿款与刘呈碧作为一户合并计算后以陈大树名义存入银行，亦有所不妥。市政府作出裁决，裁决“对申请人（指陈大树、陈力）提出的选择统建优惠方式进行安置的裁决申请，申请人应按重庆市人民政府令第55号第二十四条第一款之规定，向渝北区征地办提出统建房安置申请，并据实结算”，认可了陈大树、陈力统建房安置的选择权。但对陈大树、陈力如何进行统建房安置，是否与刘呈碧分户安置、安置面积多少、如何结算等，并未作出明确、具体、可供执行的决定。故市政府作出本案被诉渝府地裁[2018]94号裁决，事实认定不清。 综上，市政府所作裁决，认定事实不清、证据不足、适用法律不当，依法应予撤销并在法定期限内重新作出行政行为。陈大树、陈力的诉讼理由部分成立，对其撤销讼争裁决的请求依法予以支持。一审法院据此判决：一、撤销市政府于2018年4月28日作出的渝府地裁[2018]94号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》；二、市政府在60日内重新作出行政行为；案件受理费50元，由市政府负担。 市政府不服一审判决，向本院提起上诉称：1.陈大树、陈力的住房安置选择权并未被剥夺，在其未作出选择的情况下，征地单位按货币安置方式予以安置更有利于维护其合法权益；2.陈大树、陈力在征地补偿实施期间，对住房安置从未提出任何申请，征地实施机构对其与刘呈碧按货币安置方式以一户进行安置并无不当；3.市政府认同陈大树与其原配偶刘呈碧应予分户安置和区分；4.一审法院混淆了征地补偿安置实施机构与征地补偿安置争议裁决机关的职责；5.市政府作出的渝府地裁〔2018〕94号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》认定事实清楚、适用法律得当，充分保障了申请人的权益。综上，请求撤销一审判决，并改判驳回陈大树、陈力的诉讼请求。 陈大树、陈力在二审中未向本院提交书面答辩意见。 重庆市渝北区规划和自然资源局在二审中未向本院提交书面意见。 市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据、依据： 证据1.《重庆市渝北区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（渝北府协[2017]30号），拟证明渝北区政府已依法履行协调职责。 证据2.《行政裁决申请书》，拟证明陈大树、陈力向市政府提出行政裁决申请以及其请求的内容。 证据3.渝府地裁[2018]94号《征地补偿安置争议裁决书》及邮寄回执，拟证明市政府已依法履行裁决职责。 以上证据证明陈大树、陈力在提起裁决前经过了协调，市政府受理、裁决程序合法。 证据4.《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2011]1325号）、《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2012]1425号）、《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划土地征收的批复》（渝府地[2012]1428号）； 证据5.渝北府征公[2011]83号征地公告、渝北府征公[2012]39号征地公告、渝北府征公[2012]40号征地公告、渝北国土征补公[2011]411号补偿安置方案公告、渝北国土征补公[2012]161号补偿安置方案公告、渝北府地[2011]451号补偿安置方案的批复、渝北府地[2012]244号补偿安置方案的批复； 证据4－5拟证明征地程序合法，且涉案房屋位于1425号、1428号征地批复范围内，分别对应39号、40号征地公告，161号补偿安置方案公告，244号补偿安置方案的批复。 证据6.《自愿离婚协议书》及离婚证； 证据7.《渝北区木耳镇新合村第11村民小组征地农转城人员名单》（农转非人员3人）； 证据6－7拟证明陈大树户的农转非人员是3人，陈大树与前妻离婚时间是2011年、2012年两次征地期间。因当时陈大树没有提供离婚的信息，所以第三人以及征地实施机构按一户进行的安置，在公安局的审批上也是列为一户。 证据8.《通知》（新合村8－12组）、《通知》（新合村11组）、《关于签订人员住房安置方式选择申请的通知》、《告知书》，拟证明渝北区征地实施机构向陈大树户多次发放住房安置通知，由于当事人拒绝受理，所以没有办理相关的手续。 证据9.《渝北区人民政府征地办公室征地费用发放表》（住房货币安置款）银行存单，拟证明渝北区征地实施机构已将陈大树户住房货币安置款339000元存入陈大树银行账号。 原渝北区国土分局未向一审法院提供证据。 陈大树、陈力在法定期限内向一审法院举示的证据有： 《重庆市房地产权证》（201房地证2010字第J71727号），拟证明陈大树、陈力是合法的住房安置对象。 经一审庭审质证，陈大树、陈力对市政府举示的证据1-3真实性、关联性无异议，但对证据1、3中认定的事实不认可；对证据4、5中因渝府地[2011]1325号征地批复与陈大树、陈力无关联，故对该征地批复及相应的征地公告、补偿安置方案公告、补偿安置方案的批复不予质证，对其余证据真实性、关联性无异议，但认为没有进行张贴公示，程序不合法；对证据6真实性、合法性、关联性均无异议；对证据7中批文的真实性认可，但认为刘呈碧并非依据2011年征地批复农转非，且陈大树在2012年征地前即离婚，应分户安置，故达不到市政府的证明目的；对证据8真实性、合法性、关联性均有异议；对证据9不予认可，认为没有把补偿款交到陈大树、陈力手上；市政府对陈大树、陈力举示证据无异议；第三人对市政府举示证据无异议，对陈大树、陈力举示的证据质证意见与市政府相同。 一审法院对各方当事人提交的证据认证如下：市政府举示的证据1-3真实、合法、与本案有关联，依法予以采信；证据4、5中因渝府地[2011]1325号征地批复及相应的征地公告、补偿安置方案公告、补偿安置方案的批复与陈大树、陈力无关联，故除对此不予采信外，对其余证据予以采信；证据6双方无异议，予以采信；对证据7证明陈大树及其前妻、儿子均为征地农转非人员的事实予以采信；对证据8，虽陈大树、陈力不予认可，但该证据可以证明征地机构已依法履行告知义务，予以采信；证据9为征地实施部门对陈大树、陈力及刘呈碧三人计算的住房货币安置款和以陈大树名义开具的存单，真实、合法、与本案有关联，予以采信。陈大树、陈力举示的证据真实、合法、与本案有一定关联，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。 本院另查明：重庆市渝北区国土资源管理分局已被整合，其职权由2019年2月21日成立的重庆市渝北区规划和自然资源局继续行使。 本院认为，各方当事人对本案被诉渝府地裁[2018]94号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》的裁决主体、职权依据、裁决程序以及其余各方当事人的诉讼主体资格、一审诉讼程序等事项均无争议，故不再赘述。本案的争议焦点是渝府地裁[2018]94号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》是否合法。对此评析如下： 关于陈大树、陈力对其住房安置方式是否具有选择权的问题。《重庆市征地补偿安置办法》第二十三条规定：“住房安置可采取统建优惠购房、货币安置住房、自建住房等方式，按每人17至20平方米建筑面积标准予以安置”。本案中，从现有证据查明的事实来看，经渝北区政府批准同意实施的征地补偿安置方案中明确了住房安置方式有统建优惠购房和货币安置住房两种方式。陈大树与刘呈碧在本案所涉征地项目启动前已离婚，故陈大树符合《重庆市征地补偿安置办法》规定的住房安置对象条件，应与刘呈碧进行分户安置。原渝北区国土分局虽然认可陈大树的住房安置对象资格，但在陈大树尚未明确放弃统建优惠购房安置方式的情况下，迳行依据渝北区政府相关文件规定按货币安置方式予以安置并将应得安置款存入以陈大树的名义开立的银行账户，显然缺乏法律、法规依据，剥夺了征地补偿安置方案中确定的当事人可自主选择统建优惠购房安置或货币住房安置的权利，明显不当。即便如市政府上诉所称陈大树、陈力若主张统建优惠购房安置需依规定向征地实施机构提出申请并据实结算，但在裁决中对陈大树、陈力依法可享受的统建住房具体区位、实际面积、建安造价、结算方式等具体事宜予以明确表述甚至提供具体房源供其选择，并非完全无可操作性，此问题关涉行政行为的明确性。行政行为之所以应当明确，是基于法的安定性之要求。行政行为应当明确相对人的实体权利义务，未予明确表述，则致使安置补偿的裁决内容无法执行。一审法院据此认定被诉渝府地裁[2018]94号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》认定事实不清，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  龙贤仲 审判员  邬继荣 审判员  张 莉 二〇一九年七月三十一日 书记员  王 潇