北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0117行初107号原告贾成树，男，1960年11月23日出生，汉族，住北京市平谷区。被告北京市平谷区金海湖镇人民政府，住所地北京市平谷区金海湖镇××村西。法定代表人徐春刚，镇长。出庭负责人曹静，北京市平谷区金海湖镇人民政府副镇长。委托代理人刘振朝，北京市平谷区金海湖镇人民政府工作人员。委托代理人王雪娟，北京市方桥律师事务所律师。原告贾成树不服被告北京市平谷区金海湖镇人民政府（以下简称金海湖镇政府）作出的强制拆除行为，于2019年4月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年7月11日本院组织双方进行了证据交换，并依法组成合议庭，于2019年7月17日公开开庭审理了本案。原告贾成树、被告金海湖镇政府副镇长曹静及委托代理人王雪娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年7月4日，被告金海湖镇政府将原告贾成树位于北京市平谷区金海湖镇××村×××1路南侧的房屋予以强制拆除。原告贾成树诉称：被告在2018年7月4日没有合法根据将原告位于韩庄××××东侧×××1路南侧的×××××门市部的自建房屋面积约516平方米强制拆除是违法行为。该建筑物早在1992年已经被平谷法院作出的（1992）平行初字第39号行政判决书判决撤销被告对原告原拆除行政处罚的决定。故此，原告经当时村委会许诺增加经营面积。原告不服被告作出2018年6月6日张贴的《限期拆除决定书》于7月17日向北京市平谷区政府（以下简称平谷区政府）申请行政复议，请求确认被告作出的京平金镇限拆字[2018]第257号《限期拆除决定书》违法，该决定书已经被复议机关确认违法。综上所述，原告用于经营性用房房屋，属于村集体经营性建设用地种类，有原法院生效判决文书为证确认该房屋具有合法性。原告×××××门市部建于1990年，当时《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）《北京市城乡规划条例》尚未实施，被告认定该建筑系违法建筑，无事实、法律根据，属于被告滥用行政权力，且被告作为政府行政机关，目无国法，有法不依，肆意践踏法律的尊严，被告无视法律不待原告行使救济权，未依法保障原告依法享有法律救助权利，将原告合法建筑强行拆除，该行为显系违法，故原告诉至法院，请求：1．依法确认被告于2018年7月4日拆除原告×××××门市部的行为违法；2．本案诉讼费由被告承担。原告贾成树在法定期限内向本院提交了下列证据，并在庭审中出示：1．平谷区政府行政复议决定书，证明国家的行政机关对行政相对人作出的行为法定说法就是行政行为，行政复议决定已经确认被告对原告的建筑物作出限拆决定的行政行为程序违法以及被告对原告作出的限期拆除决定书行为违法；2．个体工商户营业执照，证明凡是有营业执照的人民政府全责令实施门前三包的政策，政府制定门前三包政策是对合法经营场所的行政管理行为，在工商行政管理发放营业执照时必须有政府加盖公章的注册合法场所使用证明；3．北京市平谷县人民法院行政判决书，证明被告在1992年作出过责令原告拆除该建筑物的决定，原告不服诉至法院，当时已经被法院撤销被告行政处罚决定，该判决确认原告的该建筑物的合法性；4．最高人民法院关于规范行政案件案由的通知，证明中华人民共和国区域内的行政机关对于行政管理范围与具体行政行为种类全部依法称之为行政行为。被告金海湖镇政府辩称：一、被告具有查处本辖区内违法建设的法定职责。根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，被告具有查处违法建设的法定职责。二、原告进行建设应取得乡村建设规划许可证。本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。三、被告认定涉案建筑属于违法建设正确。原告未取得乡村建设规划许可证，擅自在平谷区金海湖镇××村×××1路南侧建设房屋，其行为违反了《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》规定，所建房屋属于违法建设，被告作出的《限期拆除决定书》认定的事实清楚。虽然原告建设的行为发生在《城乡规划法》实施之前，但其建设时未经过相关规划主管部门进行审批，现其不能提供相关审批手续，且此违法状态一直持续到《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》实施后，因此，被告有权依据《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》认定为违法建设。四、拆除违法建筑的行为合法。被告作出限期拆除决定书后，由于原告未在限定期限内进行拆除，被告下发催告通知书，原告未提出陈述、申辩亦未进行自拆，催告期满后，被告作出了强制拆除决定书并依法实施了强制拆除。综上，请法院驳回原告的诉讼请求。被告金海湖镇政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:1．立案审批表，证明被告依法立案的事实；2．现场检查笔录、现场勘验笔录、违建测量图、照片，证明被告立案后履行调查职责，经查，违法建设系原告所建，且无乡村建设规划许可证等手续；3．租赁土地协议、各类生产经营活动临时占地建筑协议书、收据、通知，证明调查过程中原告出示的证据，被告对证据进行了审查，经审查该证据不能证明原告所建建筑的合法性；4．案件协查通知单、规划审批情况函，证明经查询规划部门，原告未取得乡村建设规划许可证，所建建筑物属违法建设；5．限期拆除决定书、送达回证、照片，证明被告依法作出限拆决定书并向原告送达；6．催告通知书、送达回证；7．强制拆除公告、强制拆除决定书、送达回证，证明被告在做出强制拆除决定书前履行了相关催告及权利义务告知程序，在原告拒绝自行拆除的情况下，作出的拆除决定并实施了强制拆除行为，拆除合法。《城乡规划法》（2015年修正）、《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）、《北京市禁止违法建设若干规定》系被告金海湖镇政府行使职权的法律依据。经庭审质证，被告对原告提供的证据持以下质证意见：证据1真实性认可，证明目的不认可；证据2真实性认可，证明目的不认可，营业执照不能代替乡村建设规划许可证，不能证明原告涉案建筑物的合法性；证据3真实性认可，但原告未举证证明文书中的“贾成术”是原告本人，且即使是同一人，证明目的亦不予认可，当时依据的是《土地管理法》，撤销理由是适用法律不当，现在被告依据的是《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》，被告有相应职权，该证据不能证明原告对涉案地块有合法使用权及建设房屋的权利，也不能取代乡村建设规划许可证，与本案无关；证据4真实性认可，证明目的、关联性不认可。原告对被告提供的证据持以下质证意见：证据1、2、5、6无异议；证据3能够证明涉案土地上有与村委会的承包合同，有村委会和县土地科盖章；证据4不认可，1998年建设时还没有乡村建设规划许可证；证据7不认可，强拆前原告已经向平谷区政府提起行政复议，被告无权拆除。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1真实，能够证明经行政复议被告对原告作出的《限期拆除决定书》被确认违法，对此证明目的本院予以采纳；证据2真实，但不能证明涉案建筑系合法建设，对此证明目的本院不予采纳；证据3真实，但涉案建筑建设于1998年，该文书与本案涉案建筑无关，本院不予采纳；证据4并非证据，且与本案无关，本院不予采纳。被告在法定期限内提供的证据系在执法过程中收集，能够证明被告立案、现场检查、勘验、测量、收取原告证据、向规划部门查询、作出限拆决定、催告书、强拆决定、强拆公告的情况，本院予以采纳，但不能证明被告的强拆行为合法，对此证明目的本院不予采纳。经审理查明，1998年5月4日，原告与××村委会签订《租赁土地协议》，约定××村委会将72．6平方米的土地租给原告使用，期限30年，自1998年5月4日至2028年5月4日止。1998年5月20日，原告贾成树与××村委会签订《各类生产经营活动临时占地建筑协议书》，约定占地面积130平方米，临时占地期限2年。1998年，原告在北京市平谷区金海湖镇××村×××1路南侧建设砖混彩钢结构房屋，2006年、2007年，原告加盖围墙。2001年4月5日，原告在涉案建筑上成立×××××门市部。2018年6月6日，被告工作人员在现场检查时发现原告的建筑涉嫌违法建设，于当日进行立案、现场检查、现场勘验、测量、拍照，同时于当日向规划国土部门去函调查原告位于××村×××1路南侧的房屋是否取得乡村建设规划许可证，北京市规划和国土资源管理委员会于当日回函，主要内容为：位于金海湖镇××村×××1路南侧的京平金协字[2018]年**所示内容,未依法取得乡村建设规划许可证。2018年6月6日，被告作出京平金镇限拆字[2018]第257号《限期拆除决定书》，主要内容为“贾成树，你在××村××2路南侧建设的房屋，砖混彩钢结构，面积约516平方米的建筑，该建筑未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定，以上事实有现场照片、测量数据为证，依据《城乡规划法》第六十五条之规定，责令你于10日内拆除上述建设，并接受复查。逾期不拆除的，将依法实施强制拆除。”后被告作出京平金镇催字[2018]第46号《催告通知书》，催告原告3日内自行拆除××村×××1路南侧的建设，并可向被告提出陈述和申辩意见。2018年7月3日，被告向原告作出京平金镇强拆字[2018]第1号《强制拆除决定书》并送达，决定于2018年7月4日对原告位于××村××2路南侧的房屋予以强制拆除，同日发出强制拆除公告。2018年7月4日，被告强制拆除原告位于××村×××1路南侧的涉案房屋。原告不服被告作出的《限期拆除决定书》，于2018年7月17日向平谷区政府申请行政复议，2018年9月14日平谷区政府作出京平政复字[2018]92号行政复议决定书，确认被告金海湖镇政府作出的《限期拆除决定书》违法。原告对被告实施的强拆行为不服，提起本案之诉。本院认为，被告作出强制拆除行为时有效的《城乡规划法》（2015年修正）第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告作出强制拆除行为时有效的《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，被告金海湖镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。关于原告对被告金海湖镇政府的职权范围、法律依据所提异议，原告认为：1．涉案建筑建于1990年，当时《城乡规划法》（2015年修正）和《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）尚未实施；2．被告应经法院审理才有强拆职权，且原告已申请行政复议。对此，本院认为：1．涉案建筑建于1998年，依据原告建设行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》《北京市城市规划条例》的相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村各项建设工程、建设用地都执行统一规划，原告进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而原告并不能出具相关批准手续，原告未经规划主管部门批准建房的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》（2015年修正）和《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）实施后，而《城乡规划法》（2015年修正）和《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）仍延续了规划行政许可制度，原告未经规划行政许可建房仍属违法行为。鉴于上述新旧法律规范对原告违法行为的定性相同，被告适用《城乡规划法》（2015年修正）和《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）对其行为进行定性并查处并无不当，原告的该项主张不能成立，本院不予支持；2．依据《城乡规划法》（2015年修正）第六十五条规定和《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第六十八条规定，乡镇政府具有查处及拆除违法建设的职权，原告提起复议与诉讼的时间均在强拆行为发生之后，故原告的该项主张亦不能成立，本院不予支持。本案审查的重点在于：原告所建建筑是否系违法建设及被告实施的强制拆除行为是否合法。关于原告所建建设是否系违法建设的问题，本院认为，依据《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，依据被告提交的案件协查通知单及规划审批情况的函，再结合各方陈述，原告贾成树在××村×××1路南侧所建房屋未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可，被告金海湖镇政府认定上述建筑属于违法建设并无不当。但是被告作出的《限期拆除决定书》《强制拆除决定书》《强制拆除公告》均认定原告违法建设位于××村××2路南侧，责令原告自行拆除位于××村××2路南侧的建筑，并决定对××村××2路南侧的建筑实施强制拆除，实际拆除了原告位于××村×××1路南侧的涉案建筑，被告在限拆决定、强拆决定和强拆公告中未准确载明涉案建筑的地址，强拆行为主要事实不清，证据不足。对于原告关于其与村委会签订的协议中有村委会和镇政府公章，涉案建筑系合法建筑的主张，本院认为，原告与村委会签订的协议仅能证明原告合法取得土地使用权，原告进行建设时仍应取得建设规划许可，故本院对该主张不予支持。对于原告关于涉案建筑办理了营业执照，而办理营业执照必须有政府加盖公章的注册合法场所使用证明的主张，本院认为，营业执照不能替代规划行政主管部门的许可审批手续，故原告的该项主张不能成立，本院亦不予支持。关于被告金海湖镇政府实施的强制拆除行为是否合法的问题，本院认为，行政机关行使职权应当遵循法定程序并符合正当程序原则。《行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，“强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像”。本案中，被告金海湖镇政府在实施强制拆除行为前并未比照正当程序原则向原告本人或其成年家属进行详细调查，未充分保障原告对限拆决定、强拆决定进行救济的权利，且在未制作财物清单、强拆笔录的情况下强制拆除原告所建的涉案建筑，故被告金海湖镇政府的强制拆除行为程序违法。综上，鉴于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定判决如下：确认被告北京市平谷区金海湖镇人民政府于二〇一八年七月四日强制拆除原告贾成树位于北京市平谷区××村×××1路南侧的房屋的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区金海湖镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  何雨亭人民陪审员  于海珍人民陪审员  金生辉二〇一九年七月三十一日法官 助理  王泽硕书 记 员  张江维