河北省沧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀09行终242号 上诉人（原审被告）河北省冀中公安局任南分局。住所地任丘市会战南道。 法定代表人贾继堂，局长。 委托代理人王海军，分局北站派出所所长。 委托代理人岳屹，分局法制大队副主任科员。 上诉人（原审被告）河北省冀中公安局。住所地任丘市渤海中路。 法定代表人宁金龙，局长。 委托代理人靳巧玲，法制支队副主任科员。 被上诉人（原审原告）郝建军，男，汉族，1968年10 月11日出生，住任丘市。 委托代理人李海燕，河北维则律师事务所律师。 原审第三人孙芳芳，女，汉族，农民，1992年2月15日出生，住任丘市。 原审第三人孙志飞，男，汉族，农民，2000年3月8出生，住任丘市。 上诉人河北省冀中公安局任南分局（下称任南分局）、河北省冀中公安局（下称冀中公安局）因治安行政处罚及行政复议一案，不服河北省任丘市人民法院（2019）冀0982行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，原告郝建军系任丘市永丰路办事处荷花村人，郝连德系其父亲。2018年6月19日8时26分许，郝连德在任丘市创业A区西门卖杏时与旁边摆摊卖铝合金门窗的孙芳芳因摊位发生了纠纷后，原告郝建军与侄子郝瑞强找到现场对第三人孙芳芳、孙志飞进行了殴打。被告河北省冀中公安局任南分局在履行了立案、调查、审批、权利义务告知、处罚、送达等相关法律程序后，于2018年8月30日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第二款第（一）、（二）项、第十一条第一款之规定，作出冀中任公（北站）行罚决字[2018]第0058号行政处罚决定：对郝建军行政拘留十二日，并处罚款伍佰元整；收缴1根铝合金门窗材质。行政拘留未执行。原告郝建军不服，复议期限内向被告河北省冀中公安局申请行政复议。被告河北省冀中公安局经过审理，于2018年12月27日作出冀中公复决字[2018]004号行政复议决定书，决定依法维持冀中公安局任南分局作出的“冀中任公（北站）行罚决字[2018]第0058号”《行政处罚决定书》。原告郝建军仍不服，向本院提起行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第二款：“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，有下列情形之一的,处十日以上十五日以下拘留。并处伍佰元以上一千元以下罚款：（一）结伙殴打、伤害他人的；（二）殴打、伤害残疾人、孕妇、不满十四周岁的人或者六十周岁以上的人的；（三）……。”原告郝建军与侄子郝瑞强结伙殴打［两人（含两人）以上］怀孕妇女孙芳芳及孙志飞，有被告河北省冀中公安局任南分局提供的当事人陈述、证人证言、现场监控录像及孙芳芳、孙志飞的伤情鉴定文书等证据证实，故被告河北省冀中公安局任南分局作出的行政处罚决定事实清楚。本案系因原告之父与第三人争抢摊位发生矛盾引起的治安案件，原告称动手殴打第三人孙芳芳是因第三人孙芳芳辱骂并撕扯原告属于正当防卫的辩解意见不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”原告称被告河北省冀中公安局任南分局办案超期，因被告依法已办理了延期手续，且鉴定期限不计入办案期限，故被告办案期限符合法律规定。原告称被告河北省冀中公安局任南分局提供的呈请延长办理期限审批表是后补的，但其未提供证据证实，本院不予支持。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。河北省冀中公安局任南分局北站派出所办理延期的理由是：“案情复杂，三十日内无法办结。”后河北省冀中公安局任南分局又根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第二款的规定给予了原告较重的行政处罚，依据上述法律规定，被告河北省冀中公安局任南分局的负责人应当集体讨论决定，但其未提供证据证实，故其作出的行政处罚程序违法，本院依法应予撤销。被告河北省冀中公安局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出行政复议决定，维持了冀中公安局任南分局作出的“冀中任公（北站）行罚决字[2018]第0058号”《行政处罚决定书》，故依法也应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决如下：一、撤销河北省冀中公安局任南分局2018年8月30日作出的冀中任公（北站）行罚决字[2018]第0058号行政处罚决定；二、撤销河北省冀中公安局2018年12月27日作出的冀中公复决字[2018]004号行政复议决定。 上诉人任南分局及上诉人冀中公安局共同的上诉请求，撤销原审判决，维持原处罚决定及行政复议决定。主要理由：一、一审判决适用法律明显不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。对于该款第（二）项的规定，《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条进行了如下解释：有下列情形之一、且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；(二)通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。任南分局的原行政处罚决定是否经过集体讨论，并不影响被上诉人的任何程序性权利，即使未经过集体讨论，也仅属于程序轻微违法。因此，一审法院以任南分局未提交行政机关负责人集体讨论决定的证据为由，认为原行政处罚程序违法，撤销原行政处罚决定和原行政复议决定，在适用法律上明显不当。二、一审法院据以作出撤销判决的证据未经庭审质证，不能作为定案的依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条规定：证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第一款规定：证据应当在法庭上出示，并经庭审质证，未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。一审法院据以作出撤销判决的依据，是任南分局未提交行政机关负责人集体讨论决定的证据。上诉人认为，因在一审庭审中未提出，该证据不能在庭审中进行互相质证。任南分局原行政处罚的作出是经过办案人、所队领导、法制审核人员等逐级审核审批、并经行政机关负责人批准决定的，是一个集体决定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款虽然有“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定，但是并没有法律法规明确规定集体讨论的形式是口头还是书面、该集体讨论内容是否应当附卷等。因此，任南分局未提交作出原行政处罚决定的行政机关负责人集体讨论的证据，并不能证明其没有经过集体讨论。一审法院据此认定任南分局原行政处罚决定程序违法，于法无据。请求二审法院撤销原审判决，维持原行政处罚决定和行政复议决定。 被上诉人郝建军辩称，上诉人以案件重大复杂为由，延长了办案期限，属于行政处罚法第三十八条第二款规定的应集体讨论的情形，上诉人在一审举证期内，未提交行政处罚经过集体讨论的相关证据，应根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，认定行政行为没有相关证据，行政处罚法属于上位法，公安部规章和内部规范均不能与行政处罚法相抵触，无集体讨论视为违反法定程序，应当撤销。2015年12月24日《人民法院报》公布的指导性案例与本案相似。根据行政诉讼法第六条法院应当对行政行为进行合法性审查，所以当事人是否提出行政行为违法的观点，不影响法院对行政行为进行合法性审查。一审判决适用法律正确，请二审法院驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人孙芳芳、孙志飞共同述称，我们对公安机关的处罚决定及复议决定认可，对一审判决不认可。 经审理查明，二审查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点有下面几个： 第一，任南分局是否进行了集体讨论。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第六十七条第一款规定：人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定：原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。以上三个条款对于原告与被告的举证期限均作了明确的规定，即当事人应在一审程序中提供证据；对于不举证的后果亦作了明确的规定，即视为没有相应的证据。本案中，在法定的举证期限内，任南分局未向法院提交任南分局的负责人集体讨论的证据，应认定任南分局没有进行集体讨论。虽然没有法律法规明确规定集体讨论的形式，但根据常识，集体讨论应是负责人发言并制作笔录，讨论的内容当然应当在行政处罚卷宗内，上诉人相应的上诉理由不能成立。 第二，本案任南分局负责人是否应当进行集体讨论。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。根据上款规定，应当经过集体讨论决定的情形包括两种，第一种：情节复杂，第二种重大违法行为给予较重的行政处罚。情节复杂的情形一般可以包括：（一）认定事实和证据有分歧的；（二）适用的法律法规难以确定的；（三）其他认为属于情节复杂的。重大违法行为的案件一般可以包括：（一）违法行为性质较重或者危害较大的；（二）违法行为主体具有涉外因素的；（三）其他认为属于重大违法行为的。较重的行政处罚一般可以包括：（一）责令停产停业；（二）吊销许可证或者执照；（三）对公民或者其他组织处以较大数额罚款。对于一个案件是否属于情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，在行政程序中，应尊重行政机关的认定。本案其一，2018年7月18日任南分局的呈请延长办理期限审批表中承办人的意见为：因案情复杂，三十日无法办结，为了查明案情，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》九十九条之规定，特呈请延长办理期限三十日，即从该证据的表述中可以认定任南分局认为案件情节复杂；其二，从任南分局向法院提交的证据材料看，2018年7月18日后，任南分局未再对违法行为人或证人进行询问、调查，因此可以认定任南分局认为本案存在认定事实和证据有分歧的或适用的法律法规难以确定的情形，即任南分局处理本案的程序看，任南分局认可本案存在情节复杂的情形。 第三，本案任南分局的处罚决定是否应予撤销。 在情节复杂案件中，对于行为人是否给予处罚，行政机关的负责人进行集体讨论是《中华人民共和国行政处罚法》规定的应当进行的程序，即不进行集体讨论则不能对行为人作出是否给予处罚的决定，因此任南分局的负责人不进行集体讨论即作出处罚决定影响了行为人的实体权利。上诉人任南分局的行政行为属于轻微违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。因在法定的举证期限内任南分局未提交行政机关负责人集体讨论的证据，当然不存在在法庭上出示并经庭审质证的可能性，上诉人的相应的上诉理由亦不能成立。因任南分局的处罚决定应予撤销，冀中公安局的复议决定亦应予以撤销。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，二上诉人的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人任南分局与冀中公安局各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  孙树国 审判员  张春明 审判员  苗萍萍 二〇一九年七月十一日 法官助理魏伟 书记员李美玉