广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2018）粤71行初124号原告：潘镜忠，男，1964年4月15日出生，汉族，住广东省从化市。原告：潘赞光，男，1974年12月9日出生，汉族，住广东省从化市。上述两原告共同委托代理人：江勇，广东映日律师事务所律师。上述两原告共同委托代理人：江海腾，广东映日律师事务所实习律师。被告：广州市从化区人民政府。住所地：广州市从化区街口街新城东路**。法定代表人：蔡澍，区长。委托代理人：刘东敏，该府工作人员。委托代理人：卢小红，广东韬策律师事务所律师。第三人：潘锦芳，男，1968年12月21日出生，汉族，住广东省从化市。第三人：陈银枝，女，1970年6月9日出生，汉族，住广东省从化市。原告潘镜忠、潘赞光诉被告广州市从化区人民政府(以下简称从化区政府)、第三人潘锦芳、陈银枝土地承包经营权纠纷一案，本院于2018年7月6日受理后，依法组成合议庭，于2018年10月25日公开开庭审理了本案。原告潘镜忠、潘赞光共同委托代理人江勇，被告从化区政府的委托代理人刘东敏、卢小红，第三人潘锦芳、陈银枝到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告潘镜忠、潘赞光诉称：1981年，广州市从化区鳌头镇洲洞村大兴经济合作社（下称：大兴经济合作社）对社员进行落实土地承包经营权而分田，当时确认原告的父亲潘啟棉户中共有7人，分别为潘啟棉（父）、陈能花（母）、潘镜忠（长子）、潘桂香（二女）、潘锦芳（二子）、潘有娣（三女）、潘赞光（次子）。共承包经营耕地2.63亩。此后未调整过承包经营权。1990年，家庭成员调整为潘啟棉、陈能花、潘镜忠、潘锦芳、潘有娣、潘赞光。其后原告的父母去世，潘有娣亦已出嫁，家庭承包的耕地由两原告及第三人潘锦芳共同拥有承包经营权。现被告在进行土地承包经营确权期间，第三人潘锦芳、陈银枝在隐瞒本承包户家庭人口状况的情况下，只提供其夫妻二人的户口簿进行土地承包确权，被告未审查确权材料真实性，即完成该户家庭的土地确权，违法向第三人颁发了只有其二人的《农村土地承包经营权证》，致使原告丧失了土地承包经营权。被告未尽事实审查的义务，即颁发涉案的《农村土地承包经营权证》是违法的行政行为，已严重侵犯了两原告的合法权益，请求法院：1、撤销广州市从化区人民政府向潘锦芳、陈银枝颁发证号为440184113220020026J的《农村土地承包经营权证》；2、本案诉讼费由被告承担。被告从化区政府答辩称：一、农村土地承包经营权确权登记颁证工作有明确的工作规程、实施方案及工作方案。2012年6月国家农业部制定《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》规定。2014年9月广东省农业厅制定《农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》规定。同年9月被告依照上级部门规定，结合实际情况，制定《农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，规定具体确权登记颁证工作流程为：1、启动宣传培训；2、收集资料；3、制作工作底图；4、现场调绘；5、内业数据处理；6、审核公示；7、登记发证；8、归档建库；9、总结验收。二、被告严格依照国家农业部印发的《农村土地承包经营权登记试点工作规程》及广东省农业厅印发的《农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。三、被告颁发给潘锦芳户家庭的《农村土地承包经营权证》是依法履职后作出，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。《承包方基本信息表》、《承包方调查表》均有发包方及承包户代表潘锦芳签名确认，内容均显示户内家庭成员分别是潘锦芳、陈银枝。《承包地块调查表》显示其户承包地块分别为彩和背3块地、沙田1块地、高背岭2块地。《农村土地承包经营权确权地块分布确认图》、《农村土地承包经营权公示结果归户表》反映经公示程序后，由发包方及承包户代表潘锦芳双方确认承包地块和承包户家庭成员。在潘锦芳户与其所属经济合作社签订的《农村土地（耕地）承包合同》生效后，根据潘锦芳户提出申请要求颁发农村土地承包经营权证，由其所属经济合作社确认，所属鳌头镇人民政府进行初审、从化区农业局进行复核，复核结果公示后，经被告审批程序后，依照《农村土地承包法》第二十三条及《物权法》第一百二十七条之规定，向潘锦芳户家庭颁发《农村土地承包经营权证》。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明：潘锦芳、潘镜忠、潘赞光，均系大兴经济合作社村民,潘锦芳与潘镜忠、潘赞光为兄弟，潘锦芳与陈银枝为夫妻。2015年12月1日签发的户主潘镜忠、潘赞光居民户口簿显示，潘镜忠、潘赞光、潘锦芳并非在一个户口薄。2015年5月8日，大兴经济合作社制定《农村土地承包经营权确权方案》（以下简称确权方案），明确：“本组享受农村土地承包经营权的农户有40户，人口140人。以1998年第二轮农业承包地块为基准，面积以技术部门实测为准。人口增加或减少（出嫁或去世）的承包地不增加、不减少。承包户数以1998年承包登记为准，原承包户已分户的，由各承包户拆分后报本组进行变更。人口增加的由全户同意可增加承包人员。承包期限仍从1998年1月1日至2028年1月1日。”《确权方案》经表决通过，表决确认书记载，实到户数28户，同意本决议的28人，其中潘赞光签名同意该决议。2015年5月11日至2015年5月17日，该《确权方案》进行了公示。2015年8月15日，潘锦芳作出户主声明书，声明为配合农村承包经营权确权登记，声明该户有家庭成员潘锦芳、陈银枝2人。2015年12月7日，广州市从化区鳌头镇洲洞村大兴经济合作化发布《确权登记公示公告》载明，农村土地承包经营权确权登记资料经该村审核完毕，现予以公示公告，共计33户，资料齐全，四至无争议，符合土地登记发证条件，详见公示表，入队公告的农村土地承包经营权确权登记内容有异议的单位或个人，请于2015年12月29日前，以书面形式向发包方代表提出申请，逾期没有提出异议的，将按公告内容予以确权登记发证。2015年12月9日的《承包方基本信息表》记载，发包方为从化区鳌头镇洲洞村大兴社，发包方代表：潘歧虾，承包方代表潘锦芳，家庭成员：潘锦芳、陈银枝，调查员：梁开汶。《农村土地承包经营权调查信息》于2015年12月22日至2015年12月29日公示，该信息公示表记载，承包方代表潘锦芳，家庭成员陈银枝，，地块合计6块面积2.63亩，，地块名称为高背岭、沙田、彩和背。2016年3月9日至2016年3月16日，广州市从化区鳌头镇洲洞村大兴经济合作社再次对农村土地承包经营权确权登记公示，公告载明，对公告的农村土地承包经营权确权登记内容有异议的单位或个人，请于2016年3月16日前，以书面形式向发包方代表提出申请，逾期没有提出异议的，将按公告内容予以确权登记发证。其中公示内容包括承包方代表潘锦芳，成员潘锦芳、陈银枝，，地块6块合计2.71亩等。2016年4月26日的《承包方调查表》记载，承包方代表：潘锦芳，成员潘锦芳、陈银枝，承包起止期限：1999年1月1日至2028年12月31日止，广州市从化区鳌头镇洲洞村大兴经济合作社盖章确认。2016年4月25日，大兴经济合作社作为发包方与承包方代表潘锦芳签订《农村土地（耕地）承包合同书》，承包土地名称为高背岭、沙田、彩和背，面积共计2.63亩，承包期限为30年，从1999年1月1日起至2028年12月31日止，该合同载明，本合同签订之日起，原签订的家庭承包合同一律解除。2016年4月25日，潘锦芳向广州市从化区人民政府提出农村土地承包经营权登记申请，户主姓名潘锦芳，家庭共有2人，承包广州市从化区鳌头镇洲洞村大兴经济合作社土地6块2.63亩，承包方式为农户家庭承包，申请颁发农村土地承包经营权证。发包方广州市从化区鳌头镇洲洞村大兴经济合作社、广州市从化区鳌头镇人民政府、广州市从化区农业局均在潘锦芳提交的《农村土地承包经营权登记申请书》上盖章同意。广州市从化区人民政府向潘锦芳、陈银枝颁发了《农村土地承包经营权证》（从府农地承包权[2017]第440184113220020026J号）。原告不服，向本院提起诉讼。另查明，2018年6月12日，广州市从化区鳌头镇洲洞村民委员会、广州市从化区鳌头镇洲洞村大兴经济合作社出具《证明》，1981年生产队分田，户主家庭成员7人，其中有潘锦芳、潘镜忠、潘赞光。1990年人口增减调整至6人，其中有潘锦芳、潘镜忠、潘赞光。现本地确权面积2.63亩，户主潘锦芳、陈银枝2人。其父母已经去世，女儿已经出嫁，其田地是3兄弟共同平均的。以上事实有《农村土地承包经营权确权方案》、《农村土地承包经营权确权方案》表决确认书、《农村土地承包经营权确权方案》公示、确权登记公示公告、《农村土地（耕地）承包合同书》、《农村土地承包经营权登记申请书》、《农村土地承包经营权登记薄》、《证明》以及当事人的庭审陈述予以证实。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”本案中，从化区政府依据潘锦芳的申请，根据2016年4月25日广州市从化区鳌头镇洲洞村大兴经济合作社与潘锦芳签订《农村土地（耕地）承包合同书》向潘锦芳、陈银枝颁发《农村土地承包经营权证》。因此，被诉颁证行为是根据涉案农村承包经营合同的约定而做出。经审查，涉案农村承包经营合同是在广州市从化区鳌头镇洲洞村大兴经济合作社两次对农村土地承包经营权确权登记公示后，该经济合作社作为发包方与承包方代表潘锦芳签订的，发包方与承包方代表均在涉案合同上签字盖章确认。首先，签订该农村承包经营合同时，潘镜忠、潘赞光与潘锦芳并非在同一户口薄上，不能认定潘锦芳户中即包括了潘镜忠、潘赞光。因此，潘镜忠、潘赞光并非涉案农村承包经营合同的当事人，在该承包经营合同未经变更、撤销的情形下，潘镜忠、潘赞光直接就被诉颁证行为提起本案诉讼，于法无据，其次，潘镜忠、潘赞光提起本案诉讼实质是要求确认其享有潘锦芳、陈银枝土地承包经营权证名下2.63亩土地的承包经营权，根据《中华人民共和国土地承包经营法》第五十一条，潘镜忠、潘赞光应通过调解、仲裁或民事诉讼先行解决土地承包经营权纠纷。在其土地承包经营权尚未解决的情形下，直接针对颁证行为提起行政诉讼，欠缺法律上的利害关系，对其起诉，应予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，裁定如下:驳回原告潘镜忠、潘赞光的起诉。如不服本判决，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 金 霞二〇一九年七月六日书记员 高 洁