辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽06行终83号 上诉人（原审原告）：丹东市辽东机动车检测站,住所地辽宁省丹东市元宝区新建街**。 法定代表人：王文彦,系该公司经理。 委托代理人：王红宇,系辽宁文扬律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）:丹东市市场监督管理局,住,住所地辽宁省丹东市元宝区新安街**/div> 法定代表人:王志丹,系该局局长。 委托代理人:宋秘,男,系该局法制科科长,住辽宁省丹东市元宝区。 委托代理人：孙大鹏，男，系该局食品执法分局副局长，住丹东市振兴区。 被上诉人（原审被告）：丹东市人民政府，住辽宁省丹东市振兴区银河大街**。 法定代表人：张淑萍，系市长。 委托代理人：习国，男，系丹东市司法局工作人员，住，住辽宁省丹东市振兴区/div> 上诉人丹东市辽东机动车检测站因工商行政处罚及行政复议一案，不服丹东市振兴区人民法院（2018）辽0603行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人丹东市辽东机动车检测站（以下简称“辽东机动车检测站”）的委托代理人王红宇，被上诉人丹东市市场监督管理局的委托代理人宋秘、孙大鹏，被上诉人丹东市人民政府的委托代理人习国到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审根据原、被告举证并经庭审质证认定，原告自2015年1月1日至2017年5月31日期间，在机动车检测过程中，违规收取客户各项费用及纳税情况具体如下：1、收取出租车环保检测费每辆60元,共60辆,合计收入3600元,上缴增值税104.85元(税率3%),上缴城建费7.34元(增值税额的7%),教育附加费3.15元(增值税额的3%),地方教,地方教育费2(增值税额的2%)；2、收取机动车安全技术检验代驾服务费每辆100元,共15475辆,合计收入1547500元,上缴增值税45072.82元(税率3%),上缴城建费3155.10元(增值税额的7%),教育附加费1352.18元(增值税额的3%),地方教,地方教育费901(增值税额的2%)；3、符合免检标准,但收取检验标志费每辆20元,共156辆,合计收入3120元。2016年下半年起，被告丹东市工商行政管理局多次接到举报，反映原告在机动车检测过程中滥收取费用，被告丹东市工商行政管理局经过调查，于2017年11月20日作出丹工商处字[2017]72号行政处罚决定书，对原告作出如下处罚“一、责令当事人立即停止违法行为；二、责令当事人将滥收的费用人民币1554220元退还给相关机动车用户和消费者;三、罚款30.07万元人民币,上缴国库。”原告对此不服，向被告丹东市人民政府申请行政复议，被告丹东市人民政府于2018年7月12日作出丹政行复决字[2018]第4号行政复议决定书，决定维持被告丹东市工商行政管理局作出的丹工商处字[2017]72号行政处罚决定。原告不服，提起行政诉讼，请求撤销丹工商处字[2017]72号行政处罚决定，撤销丹政行复决字[2018]第4号行政复议决定。 原审法院认为：根据《反不正当竞争法》第三条第二款规定“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”，被告丹东市市场监督管理局对不正当竞争行为的查处具有法定职权。《反不正当竞争法》第六条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”从内容表述来看，构成不正当竞争行为应当具备三个要件，“依法具有独占地位的经营者”为主体要件、“限定他人购买其指定的经营者的商品”为行为要件、“以排挤其他经营者的公平竞争”为结果要件。原告作为机动车检测机构，属于具有独占地位的经营者，在机动车检测过程中收取顾客代驾费、拓号费等行为属于限定用户使用其提供的额外服务，该行为使得提供同类服务的其他经营者相应地丧失了获取该交易的机会，从而排挤了其他经营者的公平竞争。被告丹东市市场监督管理局据此作出行政处罚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；被告丹东市人民政府在收到原告的行政复议申请后，依法律规定的程序对被告丹东市市场监督管理局所做的行政处罚进行了审查，所作出的行政复议决定适用法律、法规正确，符合法定程序，故原告的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告丹东市辽东机动车检测站的诉讼请求。案件受理费五十元由原告负担。 上诉人辽东机动车检测站上诉称，被上诉人丹东市市场监督管理局对上诉人实施处罚时不具有法定职权，原审判决认定事实错误，适用法律错误。被上诉人丹东市市场监督管理局作出处罚决定的理由是上诉人在机动车检测服务过程中收取了车主或消费者的“代驾费”、“拓号费”，违背了辽宁省物价局下发的收费文件规定，属于“滥收费”行为。而根据《中华人民共和国价格法》第二条、第五条第二款、第三十三条的规定，被上诉人丹东市市场监督管理局对上诉人所谓的“滥收费”行为不具备行政处罚的法定职权。原审判决依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条第二款的规定，以上诉人是具有独占地位的经营者，在机动车检测过程中收取“代驾费”、“拓号费”排挤其他经营者的公平竞争，掩盖了被上诉人丹东市市场监督管理局行使了价格主管部门的监督、检查权的事实，混淆了被上诉人丹东市市场监督管理局不具有执法主体资格的问题实质。原审判决认定上诉人是依法具有独占地位的经营者属事实不清、证据不足，没有法律依据。按照国家相关规定和工商管理机关依法注册登记的经营范围及本地区机动车检测企业的布局和数量看，上诉人不具备限定或指定他人购买其指定经营商品，以排挤其他经营者的公平竞争的能力。自2015年5月1日起，国家机动车检测实行社会化经营、市场调节。截止2016年底，丹东地区共有二十家机动车检测企业，丹东市市区内共九家，这九家企业依据国家的规定在经营服务及价格上公平竞争，使企业不具有能够限定他人购买指定经营者商品，排挤其他经营者的公平竞争的能力。上诉人虽是机动车检测企业，但不是垄断经营的企业，消费者对上诉人提供的检测服务不具有依赖性和排他性。在机动车检测过程中收取“代驾费”、“拓号费”在全国范围内都存在，上诉人的收费是消费者自愿缴纳，并不是强制性收费，此项收费价格主管部门也予以认可。上诉人在收费之前已按照价格主管部门的规定明码标价进行公示，并上报价格主管部门备案。原审判决认为上诉人的收费能够排挤其他经营者的公平竞争，显然是主观臆断。机动车安全技术检测早已实行跨省的异地检测，非营运轿车六年免检等一系列政策规定实施后，原审判决仍认为上诉人是具有独占地位的经营者，能够限定他人购买指定的商品，排挤其他同类经营者的公平竞争，没有法律依据。被上诉人丹东市市场监督管理局作出的责令将滥收的费用退还给消费者的处罚是严重的违法行为。原审判决认为其适用法律正确，程序合法，属认定事实错误，适用法律错误。任何法律中均没有关于“将滥收的费用退还给消费者”的处罚规定，按照《行政处罚法》第三条第二款的规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效。被上诉人丹东市人民政府超期作出复议决定，程序违法，原审认为其复议程序合法是错误的。综上，请求依法撤销原审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人丹东市市场监督管理局答辩称，根据《反不正当竞争法》第三条第二款的规定，被上诉人丹东市市场监督管理局具有对不正当竞争行为进行查处的法定职权。同时，根据《全国人大常委会法制工作委员会对和有关规定如何使用问题的答复》第一条、第二条的规定，对同一滥收费用行为可以适用《反不正当竞争法》或者《价格法》的有关规定进行行政处罚，对同一滥收费用行为罚款的行政处罚，适用一事不再罚原则，由首先实施监督检查的行政机关给与罚款的行政处罚。因此，被上诉人丹东市市场监督管理局具有对上诉人收取拓号费、代驾费、出租车尾气排放检测费及标志费用的违法行为进行监督检查的法定职权。机动车检测企业属于依法具有独占地位的经营者。首先，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条的规定，驾驶机动车上道路行驶，应当放置机动车检测企业检验合格标志，机动车用户对上诉人提供的服务具有较强依赖性。其次，上诉人从事机动车检测经营是受特别限制的，依据《机动车安全技术检验机构鉴定管理办法》的规定，只有取得了《机动车安全技术检测机构检验资格许可证》，才能够提供机动车检测服务。第三，案发当时丹东地区正在经营的机动车检测企业有六家，这六家企业向机动车用户统一每车次收取检测费280元，因此，这六家企业实际不存在价格竞争，故这六家企业对外的关系上排除竞争能力，取得了压倒性的地位，成为了依法具有独占地位的经营者。根据《关于如何认定其他依法具有独占地位的经营者问题的答复》的规定，《反不正当竞争法》第六条规定的“其他依法具有独占地位的经营者”是指公用企业以外的由法律、法规、规章或者其他合法规范性文件赋予其从事特定商品的独占经营资格的经营者。所谓独占地位，是指经营者的市场准入受到法律、法规、规章或者其他合法规范性文件的特别限制，该经营者在相关市场上独家经营或没有充分的竞争以及用户或消费者对其提供的商品具有较强的依赖性的经营地位。上诉人的上述行为符合该答复所明确的定义。根据《关于查处机动车检测企业收取拓号费行为适用法律问题的答复意见》的规定，机动车检测企业属于依法具有独占地位的经营者，在机动车检测过程中，如果检测企业未经明示、公示，要求用户交纳核准收费项目以外的费用，构成不正当竞争行为，应适应《反不正当竞争法》进行查处。上诉人滥收费用金额巨大，若将该笔款项予以没收，不仅将影响消费者的切身利益，而且容易造成负面社会影响，因此，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定的处罚与教育相结合的原则，以广大消费者合法权益为出发点，从切实维护社会和谐稳定，执法为民的宗旨，综合考量本案的社会影响。同时，鉴于国家优化营商环境建设，减轻消费者负担，及外省、市查处相关案件的案例做法经验，经审理委员会集体决定，责令上诉人将滥收款项退还消费者。综上，被上诉人丹东市市场监督管理局作出的处罚决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、裁量合理，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人丹东市人民政府答辩称，被上诉人丹东市人民政府复议程序合法，请求依法予以维持。 双方当事人一审向法院提交的证据均已随案移送本院。 经审查，本院对双方当事人提交的证据认证意见与原审认证意见一致。 本院经审理查明的事实与原审一致。 庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即被上诉人丹东市市场监督管理局作出被诉处罚决定是否具有法定职权、有无事实根据、适用法律是否正确，以及被上诉人丹东市人民政府作出复议决定是否超过法定期限，对被诉行政行为和原审判决的合法性进行了辩论。各方当事人的辩论观点与其上诉和答辩观点一致。 本院认为，本案的第一个争议焦点为被上诉人丹东市市场监督管理局是否具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。1993年12月1日起开始实施的《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条第二款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”依此规定，被上诉人丹东市市场监督管理局作为县级以上人民政府工商行政管理部门，具有对不正当竞争行为进行监督检查的法定职权。同时，该法第二十三条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争的，省级或者设区的市的监督检查部门应当责令停止违法行为，可以根据情节处以五万元以上二十万元以下的罚款。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。”依此款规定，被上诉人丹东市市场监督管理局作为监督检查部门具有对不正当竞争行为实施行政处罚的法定职权，本院予以确认。本案第二个争议焦点为上诉人是否实施了不正当竞争违法行为。按照辽宁省物价局和辽宁省财政厅辽价发[2008]119号《关于继续执行机动车安全技术检验费收费标准的通知》，以及辽宁省物价局于2016年11月15日发布的《辽宁省物价局关于公布现行有效价格政策性文件目录的通知》，机动车安全技术检验费收费标准为：汽车类每车次100元。通过被上诉人丹东市市场监督管理局提供的主营业务统计表、记账凭证、完税发票、询问笔录、情况说明等证据可以认定，自2014年12月28日起至2017年5月26日期间，上诉人在开展机动车检测服务业务过程中，除按照上述标准收取机动车安全技术检验费每车次100元外，还额外收取“代驾费”、免检车辆检验标志费、出租车环保检测费等费用，收取各项费用共计1554220元。上诉人额外收取的上述费用是否属于不正当竞争行为成为本案认定事实的关键。按照《国家工商行政管理总局关于查处机动车检测企业收取拓号费行为适用法律问题的答复意见》的意见：“机动车检测企业属于依法具有独占地位的经营者。在机动车检测过程中，如果检测企业未经明示、公示，要求用户交纳标准收费项目以外的费用，构成不正当竞争行为，应当适用《反不正当竞争法》进行查处。”虽该答复意见已于2017年11月8日被决定废止，但本案被诉行政处罚决定所处罚的违法行为是发生在该《答复意见》有效期内，且被上诉人丹东市市场监督管理局办理行政处罚案件的程序中，直至案件审理委员会讨论同意报局领导审批环节（2017年10月26日），都是处于该《答复意见》有效期内，因此，该《答复意见》仍应适用于本案。另外，“其他依法具有独占地位的经营者”是指在特定的市场上，一个经营者处于无竞争的状态，或取得压倒性地位和排除竞争的能力，同时也是指两个以上经营者不进行价格竞争，在它们对外的关系上具有取得压倒性地位和排除竞争的能力。上诉人与丹东市市区内其他机动车安全技术检测企业之间价格统一，形成了压倒性地位和排除竞争的能力，符合认定“其他依法具有独占地位的经营者”的条件，即便该《答复意见》已被废止，也应认定上诉人为“其他依法具有独占地位的经营者”。关于《答复意见》中所称“在机动车检测过程中，如果检测企业未经明示、公示，要求用户交纳标准收费项目以外的费用，构成不正当竞争行为”的理解，虽上诉人提供证据用以证明其收取“代驾费”已经经过公示和明示，但并不意味着凡经公示、明示后收取的费用就不构成不正当竞争行为，而是收取“标准收费项目以外的费用”经公示、明示才不构成不正当竞争行为。如果是对收费标准以内的项目再次另行收费，即便是经公示、明示，也是构成不正当竞争行为的。 关于上诉人收取的所谓“代驾费”问题，通过GB21861-2014《机动车安全技术检验项目和方法》中“机动车安全技术检验方法”第6项以及最后部相关要求可以看出，机动车安全技术检测企业提供机动车安全技术检测服务过程中，应当由企业的检验员操作车辆，也就是说将车辆驾驶进入检车线进行检测是机动车安全技术检测企业提供检测服务应尽的义务，不应将驾驶车辆进入检车线剥离于检测服务之外。因此，上诉人收取的所谓“代驾费”也应当是已经包含在收费标准之内的，上诉人不应再另行收取。 关于上诉人对出租车收取环保检测费的问题。根据辽宁省物价局辽价函[2009]63号《关于在用机动车排放污染物环保检测收费标准及有关问题的复函》、辽价发[2012]87号《关于机动车排放污染物环保检测收费有关问题的通知》、辽财非[2006]659号《关于公布辽宁省涉及出租车收费项目的通知》，以及辽宁省物价局于2016年11月15日发布的《辽宁省物价局关于公布现行有效价格政策性文件目录的通知》的规定，对出租汽车免收机动车排放污染物环保检测费。因此，上诉人对出租车收取环保检测费的行为没有法律依据，属于滥收费，构成不正当竞争行为。 关于上诉人对免检车辆收取检验标志费问题。按照公交管[2014]138号《关于印发的通知》第11项的规定，对注册登记6年以内的非营运轿车等车辆施行免检制度，符合条件的车辆提供相关材料后可直接向公安机关交通管理部门申请领取检验标志，无需到检验机构进行安全技术检验。因此，对符合条件的免检车辆，不应再收取机动车安全技术检测费用。上诉人主张其对免检车辆收取检验标志费是收取标志工本费。《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条规定，对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。因此，检验合格标志系政府财政统一印制，其应由公安机关交通管理部门提供并发放。无论是国务院价格主管部门核定的收费标准，还是辽宁省财政、物价等相关部门作出的有关机动车安全技术检验费收费标准中都没有规定收取检验标志的工本费。上诉人代公安机关交通管理部门发放检验合格标志，无权收取工本费，也没有收取工本费的法律依据，其自行收取工本费亦属滥收费行为。 综上可见，上诉人在开展机动车安全技术检测业务过程中利用其独占地位，收取“代驾费”、免检车辆检验标志费、出租车环保检测费等项费用的滥收费行为，均属于不正当竞争行为。 关于上诉人提出被诉处罚决定中“责令将滥收费用1554220元退还给消费者”的处罚事项没有法律依据问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。被诉处罚决定中的处罚事项第二项“责令将滥收的费用1554220元退还给机动车用户和消费者”与处罚事项第一项“责令立即停止违法行为”均属于责令当事人改正违法行为范畴。如上诉人不能履行或未履行将款项退还给消费者的义务，被上诉人丹东市市场监督管理局可以采取补救措施依法决定对上诉人的违法所得予以没收。如上诉人完全履行了退还义务，其就不存在违法所得，也就无需再对违法所得进行没收。被上诉人丹东市市场监督管理局在作出行政处罚时充分考虑到先行保障广大消费者的利益，有利于提供行政机关行使社会行政管理职能的社会效果，其在先行保障消费者利益的基础上视情况决定是否采取没收违法所得的处罚措施，其做法本院予以支持。 关于被上诉人处罚程序问题。被上诉人丹东市市场监督管理局履行了立案、调查、告知权力等一系列法定程序，行政处罚程序合法。 关于被上诉人处罚量罚问题。被上诉人丹东市市场监督管理局作出被诉处罚决定，充分考虑了社会影响及上诉人积极配合调查的态度等因素，决定对上诉人在法定处罚幅度基础上减轻处罚，处以违法所得总额18%的罚款，系被上诉人丹东市市场监督管理局行使自由裁量范畴，本院不予调整。 综上，被上诉人丹东市市场监督管理局对上诉人滥收费的不正当竞争行为具有依法作出行政处罚的法定职权，其作出的被诉行政处罚事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，量罚适当。原审法院驳回上诉人请求撤销被上诉人丹东市市场监督管理局作出的丹工商处字[2017]72号行政处罚决定书的诉讼请求并无不当。 关于上诉人提出被上诉人丹东市人民政府作出被诉复议决定已经超过法定期限问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，上诉人于2017年12月26日向被申请人丹东市人民政府递交复议申请，被上诉人丹东市人民政府于2018年7月12日作出被诉行政复议决定，超过了法定期限。虽然被上诉人主张超过法定期限作出复议决定是由于就相关法律问题进行咨询，但被上诉人丹东市人民政府未提交证据予以证明，本院对被上诉人丹东市人民政府的这一主张不予支持。被上诉人丹东市人民政府作出复议决定的期限超过法定期限，属于《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（一）项处理期限轻微违法的情形，应认定为程序轻微违法。依据《中华人民共和国行政诉讼》第七十四条第一款（二）项的规定，应当确认违法，原审法院对此未予审查，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（一）项、第一百三十六条第五款的规定，判决如下： 一、撤销丹东市振兴区人民法院（2018）辽0603行初163号行政判决； 二、确认被上诉人丹东市人民政府作出的丹政行复决字[2018]4号行政复议决定违法； 三、驳回上诉人丹东市辽东机动车检测站其他诉讼请求。 二审案件受理费50元，由上诉人丹东市辽东机动车检测站负担。 审判长  刘明诚 审判员  李 莉 审判员  仲莉宇 二〇一九年七月二十六日 书记员  高婧涵