四川省峨眉山市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川1181行初81号 原告：中国农业银行股份有限公司乐山直属支行，住所地乐山市市中区叮咚街**，统一社会信用代码91511100906951566G。 负责人：张弘，该行行长。 委托代理人：焦波，四川高贸律师事务所律师。 委托代理人：夏阳，四川高贸律师事务所律师。 被告：乐山市自然资源局，，住所地乐山市市中区柏杨东路**统一社会信用代码11511000008550509B。 法定代表人：毛先贵，该局局长。 委托代理人：李丹，四川益华律师事务所律师。 第三人：杨勇，男，1976年6月2日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托代理人：周攀，四川双荣律师事务所律师。 委托代理人：唐彬，四川双荣律师事务所律师。 第三人：杨刚，男，1978年9月2日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托代理人：周攀，四川双荣律师事务所律师。 委托代理人：唐彬，四川双荣律师事务所律师。 第三人：王桂兰，女，1952年3月8日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托代理人：周攀，四川双荣律师事务所律师。 委托代理人：唐彬，四川双荣律师事务所律师。 原告中国农业银行股份有限公司乐山直属支行（以下简称农行乐山支行）诉被告乐山市国土资源局市中区分局（以下简称市中区国土分局）行政赔偿一案，本院依照〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》于2018年7月25日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭。经市中区国土分局申请，本院依法追加杨勇、杨刚、王桂兰作为第三人参加诉讼，向第三人杨勇、杨刚、王桂兰送达了起诉状副本及应诉通知书。审理中，查明原告起诉被告不适格，2018年9月20日原告经本院释明同意变更被告为乐山市国土资源局（以下简称市国土局），本院依法对本案被告进行了变更，并向市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年2月14日，中共乐山市市委、乐山市人民政府印发《乐山市机构改革方案》，方案载明不再保留乐山市国土资源局，组建乐山市自然资源局，由乐山市自然资源局承继乐山市国土资源局职责，本院依法对被告进行了变更。根据《四川省高级人民法院关于民事、行政案件执行审理期限的规定》第二条第二款之规定，从变更追加当事人次日起重新计算审理期限。本院于2018年11月29日、2019年7月16日进行了公开开庭审理，原告农行乐山支行的委托代理人焦波，被告乐山市自然资源局出庭负责人余红卫副局长，委托代理人李丹到庭参加了诉讼，第三人杨勇、杨刚、王桂兰的委托代理人周攀第一次庭审到庭参加了诉讼，第三人杨勇、杨刚、王桂兰的委托代理人唐彬第二次庭审到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告农行乐山支行诉称：2013年5月14日，原告与杨俊文、第三人杨刚签订了《最高额担保个人借款合同》，基于该份合同，原告向第三人杨刚提供了470万元借款，杨俊文以其所有的位于乐山市市中区全福镇台子村542号A幢、B幢的商业用房及所占用的土地（其中，房产证号为乐山市房权证私房字第××、80××15号，面积合1499.67平方米；土地证号为乐中国用2003字第0910**，面积合2991.10平方米）在610万元最高额度内为前述借款本息提供抵押担保，第三人王桂兰作为杨俊文配偶在《抵押人配偶同意抵押承诺书》上签字，同意杨俊文将前述房产向原告设置抵押担保，并到登记机关办理了前述房产的抵押登记手续（他项权证号为房他字乐山市字第××号）。原告也向第三人杨刚提供了该笔借款，借款期限届满后，第三人杨刚并未按合同约定还本付息，尚差欠原告借款本金428万元及相应利息。2016年9月6日，杨俊文因病去世。2017年8月2日，第三人杨刚、杨勇书面告知原告，其与被告下属单位乐山市市中区土地储备中心于2017年6月就前述抵押房产中所涉及的1316.81平方米土地及其上房屋收储补偿问题签订了乐中储（2017）2号《收储国有土地使用权协议》。尔后，土地储备中心已将425.04万元补偿款项全部转给了第三人杨勇，且已被转移，前述1316.81平方米抵押土地及相应房产也由被告收储，现该部分抵押物已经灭失，成为了公路。本案中，杨俊文于2016年9月6日就已经去世，而被告于2017年6月16日与已经去世的杨俊文签订《收储国有土地使用权协议》，签订主体是不合法的。且该《收储国有土地使用权协议》明确约定在协议签订5日内，杨俊文解除土地租赁和抵押关系，还要将土地证原件和相关资料交付被告，被告15个工作日内支付杨俊文补偿款，涉案土地至今没有解除抵押，土地证没有交付给被告，被告仍将补偿款交付第三人，其行为违法。原告认为原告依法享有的抵押权应受法律保护，被告在房产收储行政行为过程中完全不核实和顾及收储标的已抵押事实，也未告知原告便将补偿款划入了第三人杨勇个人账户，使该款项被转移，其所为严重侵犯并损害了原告的抵押物权，被告应就主债务人杨刚差欠原告全部借款本息在其行政侵权所造成的原告的抵押物价值减少的范围内向原告承担补充赔偿责任。据此，特诉至人民法院，请求：1.判决被告对杨刚差欠原告的全部借款本息在其行政侵权所造成原告的抵押物价值减少的金额范围内（425.04万元）向原告承担补充赔偿责任；2.由被告承担本案全部诉讼费用。 被告乐山市自然资源局辩称：1.被告不是本案适格被告。涉案土地的收储工作系由乐山市市中区土地储备中心具体实施，根据《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）第二条第二款“土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机构和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织在授权范围内作出的行为”之规定，乐山市市中区土地储备中心系本案适格被告，原市国土局不是本案适格被告；2.被告不应承担相应的行政赔偿责任。根据《国家赔偿法》第三条、第四条规定，行政赔偿是指行政机关及其工作人员违法行使行政职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，由国家承担赔偿责任的赔偿。本案中，被告不是本案的适格被告，自然也没有违法行使行政职权的行为，更没有侵犯原告的合法权益，不应当承担任何赔偿责任；3.原告应当就行政行为是否造成损失、具体损失数（金）额承担举证责任，本案原告的损失尚未实际产生，其请求赔偿无事实和法律依据。根据《国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”。根据上述法律规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当就行政行为是否造成损失、具体损失数（金）额承担举证责任。本案中，原告并没有提供证据证明其有相应的损失的事实，也没有提供任何证据证明其损失的具体金额，事实上，原告的损失并没有实际产生。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。原告并未能提供证据证明其事实主张，应当承担举证不能的不利后果。综上所述，原告起诉要求被告承担补充赔偿责任没有任何事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 第三人杨勇、杨刚、王桂兰辩称：本案收储行为合法，杨勇作为继承人签订收储协议是正确的。曾经向被告告知过收储的房产抵押给了原告，房产证和土地证都在银行。本案的收储款已经完全由杨勇领取，原告不能向被告进行主张，抵押财产没有完全灭失，收储财产外的剩余抵押财产完全能够清偿所欠原告的债务。原告不具有诉讼主体资格。 经审理查明：2013年5月14日，原告与第三人杨刚（第三人杨勇之弟，王桂兰之子）、杨俊文（第三人杨刚、杨勇之父，王桂兰之夫）签订了《最高额担保个人借款合同》，约定由原告向第三人杨刚提供470万元借款，杨俊文以其所有的位于乐山市市中区全福镇台子村542号A幢、B幢的商业用房及所占用的商业出让土地（房产证号为：乐山市房权证私房字第××、80××15号，面积合计1499.67平方米；土土地证号为：乐中国用2003字第0910**面积合计2991.10平方米，担保物暂作价9465600元，最终价值以实际处理担保物所得的价款为准）为前述借款作抵押担保，担保债务最高余额为610万元。2013年5月14日，借贷双方和抵押人在四川省乐山市嘉州公证处办理了《公证书》。2013年5月22日，各方在房管部门办理了前述房产的抵押登记手续（他项权证号：乐房他证乐山市字第××号）。2017年3月20日，市中区国土分局向杨俊文（委托人杨勇）发出《关于井沙联网畅通工程建设需要收回国有土地使用权的通知》。2017年5月4日，市中区国土分局向乐山市市中区人民政府出具《乐山市国土资源局市中区分局关于收回杨俊文国有土地使用权的请示》，乐山市市中区人民政府于2017年6月9日对市中区国土分局作出《乐山市市中区人民政府关于收回杨俊文国有土地使用权的批复》，同意依法收回杨俊文位于乐山市市中区全福镇台子村三社土地使用证号为乐中国用（2003）字第091038号中的1316.81平方米国有土地使用权及范围内的所有资产，请乐山市市中区土地储备中心依法收回。 2017年6月16日，乐山市市中区土地储备中心与杨俊文（乙方）的委托人杨勇签订《收储国有土地使用权协议》。协议主要内容为：乙方使用的位于乐山市市中区全福镇台子村三社的一宗出让国有土地，使用证号为乐中国用（2003）字第091038号，使用权总面积2991.1平方米，土地用途为商业用地，2015年已收储土地面积571.05平方米，本次收储1316.81平方米；该宗国有土地经评估并复核后，甲方以425.04万元的总价收储该宗国有土地1316.81平方米使用权及其范围内所有资产；本协议生效之日起15个工作日内，由甲方委托井沙联网畅通工程市中区段建设协调指挥部办公室一次性向乙方支付425.04万元补偿费用；本协议签订生效之日起5个工作日内，乙方必须负责解除该宗地上的所有租赁、抵押关系，将该国有土地使用证及相关资料移交给甲方，并协助办理国有土地使用证变更登记等手续……。 另查明：杨俊文于2016年9月6日去世。涉案土地上的部分房屋已经灭失，涉案土地部分已经被修建为公路。乐山市市中区土地储备中心没有收取收储房屋和土地的房产证和土地证原件，涉案房屋和土地的房产证和土地证未被注销。2017年4月1日，第三人杨刚、王桂兰委托第三人杨勇处理拆迁、赔偿的相关事项。2017年6月，井沙联网畅通工程市中区段建设协调指挥部办公室一次性向杨勇转款支付了425.04万元。2019年2月14日，中共乐山市市委、乐山市人民政府印发《乐山市机构改革方案》，方案载明不再保留乐山市国土资源局，组建乐山市自然资源局，由乐山市自然资源局承继乐山市国土资源局职责。本院在（2018）川1181行初90号行政判决中确认原乐山市国土资源局所属乐山市市中区土地储备中心对位于乐山市市中区全福镇台子村三社土地使用证号为乐中国用（2003）字第091038号国有土地中的1316.81平方米国有土地使用权及范围内的所有资产收储的行政行为违法。 上述事实，有被告提交《关于关于井沙联网畅通工程建设需要收回国有土地使用权的通知》、《乐山市国土资源局市中区分局关于收回杨俊文国有土地使用权的请示》、《乐山市市中区人民政府关于收回杨俊文国有土地使用权的批复》、《收回国有土地使用权协议》、《死亡证明书》、《委托书》、《转账进账单》、《乐山市机构改革方案》和原告提交的《公证书》、《最高额担保个人借款合同》、《房地产抵押清单》、《抵押合同》、国有土地使用证、房产证、他项权利证书以及本院庭审笔录在卷证实。 本院认为，本院在（2018）川1181行初90号行政判决中已经确认原乐山市国土资源局所属乐山市市中区土地储备中心对位于乐山市市中区全福镇台子村三社土地使用证号为乐中国用（2003）字第091038号国有土地中的1316.81平方米国有土地使用权及范围内的所有资产收储的行政行为违法，原告与被告为本案所涉行政行为的适格诉讼主体。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。行政赔偿诉讼的原告获得行政赔偿有三个必要的条件：一是行政行为被确认违法；二是原告的合法权益造成了损害；三是行政行为与损失之间有直接的因果关系。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，原乐山市国土资源局所属乐山市市中区土地储备中心的土地收储行政行为已被本院（2018）川1181行初90号行政判决确认违法，若因该行政行为导致原告受有损失，则被告应当承担赔偿责任。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。本案中，作为抵押物的国有土地使用权总面积为2991.1平方米，原乐山市国土资源局所属乐山市市中区土地储备中心仅对其中部分国有土地使用权及范围内的所有资产进行了收储，在尚不能确定剩余抵押物能否清偿完毕第三人杨刚所欠原告的债务及第三人杨刚是否确无能力如数返还的情况下，原乐山市国土资源局所属乐山市市中区土地储备中心的行政行为违法并不必然会导致损害结果的发生，也就是说原告的实际损失是否成立及损失额多少尚不能确定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，原告提供的证据无法最终确定其具体的损失金额，其主张要求被告承担补充赔偿责任于法无据，本院不予支持。 综上事实和理由，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告中国农业银行股份有限公司乐山直属支行的诉讼请求。 本案依法不缴纳受理费。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  向 红 人民陪审员  王焱明 人民陪审员  张 弦 二〇一九年七月十六日 书 记 员  李 眉 附：相关法律条文 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第五条在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。