河南省济源市人民法院行 政 判 决 书(2019)豫9001行初24号原告：闫冰冰，男，1989年10月23出生，汉族，住河南省孟州市。委托诉讼代理人：闫长星，男，1970年9月29日出生，汉族，住河南省孟州市。被告：孟州市市场监督管理局。住所地：孟州市韩愈大街东段**。法定代表人：李红卫，局长。委托诉讼代理人：赵小平，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：侯艳惠，女，该局工作人员。被告：孟州市人民政府。住所。住所地：孟州市大定南路**div>法定代表人：吕沛，市长。委托诉讼代理人：李永立，男，该政府工作人员。原告闫冰冰不服原孟州市工商行政管理局（以下简称孟州工商局）2019年1月8作出的孟工商处字〔2018〕第95号行政处罚决定和被告孟州市人民政府（以下简称孟州市政府）2019年4月20日作出的孟政复决字〔2019〕2号行政复议决定，于2019年5月13日向本院提起诉讼。本院于2019年5月13日立案后，于2019年5月20日分别向被告孟州市市场监督管理局（以下简称孟州市场监管局）和被告孟州市政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成由审判员李瑞清担任审判长、由人民陪审员李文昌和王金龙参加的合议庭，于2019年6月13日公开开庭审理了本案。原告闫冰冰及委托诉讼代理人闫长星，被告孟州市场监管局的委托诉讼代理人赵小平、侯艳惠，被告孟州市政府的委托诉讼代理人李永立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原孟州工商局于2019年1月8作出孟工商处字〔2018〕第95号行政处罚决定书，认定闫冰冰存在销售不合格电动自行车的行为，依据《中华人民共和国产品质量法》第四十九条之规定，决定给予闫冰冰如下处罚：1.责令停止销售；2.没收不合格电动自行车1辆；3.没收违法所得1592元；4.罚款25000元。原告闫冰冰不服，向被告孟州市政府申请行政复议，被告孟州市政府于2019年4月20日作出孟政复决字〔2019〕2号行政复议决定书，决定维持孟州工商局作出的孟工商处字〔2018〕第95号行政处罚决定。原告闫冰冰诉称：第一，《电动自行车安全技术规范》于2019年4月15日起正式实施，2018年5月15日至2019年4月14日为过渡期。过渡期对于经销商处理库存提供了适当空间，允许消化库存产品，即要求在过渡期内经销商需要陆续消化库存，积极配合本地政府制定妥善的解决办法，通过多种方式配合新国标电动自行车的市场调整。其店型号为TDR20Z的莫曼顿电动自行车于2018年8月24日被孟州工商局要求抽检，并在2018年10月25日由承检机构山东腾翔产品质量检测有限公司作出《检验报告》(编号：TXZJ/JD20181020001)，且孟州工商局于2019年1月8日作出孟工商处字〔2018〕第95号行政处罚决定书。以上行政行为均发生在国家标准委所提出的“过渡期”内，而其店也正处于配合孟州市政府进行电动自行车的标准转换和市场规制的调整阶段。但此次孟州工商局在国家规定的过渡期内作出的不当行政行为，不仅与河南省《关于转发的通知》的精神要求相悖，而且严重损害了其店的正常运营。第二，民营经济经营异常困难。中央领导2018年11月1日召开民营企业座谈会，要求各级党委和政府要“把支持民营企业发展作为一项重要任务，花更多时间和精力关心民营企业发展、民营企业家成长，不能成为挂在嘴边的口号”。第三，处罚决定书中的事实认定严重违背《检验报告》，进而导致“三、没收违法所得1592元；四、罚款25000元”的错误判罚。《检验报告》的检验结论为：该批产品按GB17761-1999标准检验不合格。依此，“该批产品”当具备《检验报告》中四个缺一不可的要素：生产日期/批号、型号规格、商标、产品名称。分别对应空栏内容：2018.08.24，TDR20Z，莫曼顿，电动自行车。然而处罚决定书中事实认定却缺乏“生产日期/批号”这一最核心要素。“该批产品”的数量当为《检验报告》中“抽样基数”空栏内容，此空栏内容为“/”（“备注”中说明此符号表示无内容）。处罚决定书中的“5辆”不知从何而来。第四，其家有羸弱老母，瘫痪老父，东挪西凑，于2018年3月14日经营此店，仅仅7个月便遭此灭顶变故。第五，孟政复决字〔2019〕2号行政复议决定书是基于孟工商处字〔2018〕第95号行政处罚决定书作出的，因此应当连带撤销。故此，请求：1.撤销孟工商处字〔2018〕第95号行政处罚决定书中“二、没收不合格电动自行车1辆；三、没收违法所得1592元；四、罚款25000元”的处罚；2.撤销孟政复决字〔2019〕2号行政复议决定。诉讼中，又补充事实和依据称：第一，孟州工商局删减工作程序，以罚代管。孟州工商局没有依据《关于开展流通领域电动自行车商品质量专项治理工作的通知》（豫工商办[2018]48号文件）开展工作。文件里的“三、工作重点”中有针对经销商的两大项要求即“二是集中约谈”和“三是进行自查自纠”而没有进行；文件里的“四、工作要求”中有“二是要按照法定权限和程序履行监管职责，严格办案程序”、“严禁以罚代管”的内容而不相符。正因为孟州工商局严重违反工作要求，删减监管程序，使其失去了知晓的权利和自我纠查的机会，导致随后的处罚、复议、诉讼。因此法院应当支持其所有的诉讼请求。第二，孟工商处字〔2018〕第95号行政处罚决定根据山东腾翔产品质量检测有限公司的《检验报告》(编号：TXZJ/JD20181020001)是不能判定产品不合格的。1999年5月28日，国家质量技术监督局颁布了《电动自行车通用技术条件》(GB17761-1999)。2018年5月15日，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会颁布了新的《电动自行车安全技术规范》(GB17761-2018)并自2019年4月15日实施。2018年5月15日至2019年4月14日为过渡期。那么在过渡期内，只有既不符合GB17761-1999，又不符合GB17761-2018的电动自行车才是不合格的。而《检验报告》的检验结论为：该批产品按GB17761-1999标准检验不合格。既然不能判定本产品不合格，则孟工商处字〔2018〕第95号行政决定处罚书中的“二、三、四项”应予撤销。另外，根据《流通领域商品质量抽查检查办法》的规定，原孟州工商局没有权力进行商品质量抽查检验。原告闫冰冰向本院提交了以下证据：1.《电动自行车安全技术规范》。证明2018年5月15日—2019年4月14日为过渡期，过渡期内符合GB17761-2018的电动自行车也是合格的，是允许销售的。2.《关于转发的通知》。证明在过渡期内，符合GB17761-2018标准的电动自行车也是合格的。3.豫工商办〔2018〕48号文件。证明原孟州工商局删减工作程序，以罚代管。被告孟州市场监管局辩称：根据上级统一部署，其局对孟州市经销的电动自行车产品质量进行抽查检测，经检测，闫冰冰经销的莫曼顿牌型号TDR20Z的电动自行车为不合格产品，根据《中华人民共和国产品质量法》的规定，依法对闫冰冰作出孟工商处字〔2018〕第95号行政处罚决定，处罚程序合法，证据确凿，并无不当。1999年5月28日，国家质量技术监督局颁布了《电动自行车通用技术条件（GB17761-1999）》（以下简称老标准）。2018年5月15日，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会颁布了新的《电动自行车安全技术规范（GB17761-2018）》（以下简称新标准）并自2019年4月15日实施。新老标准均属国家强制性标准。2019年3月14日，国家市场监督管理总局、工业信息化部、公安部发布了《关于加强电动自行车国家标准实施监督的意见》（以下简称《实施意见》），该《实施意见》要求，在新标准实施前主动消化不符合新标准的库存车辆，新标准实施后，不销售不符合新标准的车辆。闫冰冰称之为过渡期，认为在过渡期内可以销售不符合新标准的电动自行车，这是对《实施意见》的理解错误。《实施意见》规定的“在新标准实施前，主动消化不符合新标准的库存车辆”，并非允许在新标准实施前可以销售不符合老标准的电动自行车。电动自行车属保障人体健康和人身、财产安全产品，国家制定有强制性质量标准，因此，闫冰冰在新标准生效前，销售的电动自行车不符合老标准，属“有严重质量问题”，因此，对闫冰冰违法行为的行政处罚符合《中华人民共和国产品质量法》的规定，与《实施意见》并不相悖。另外，其局的抽检工作是根据《流通领域商品质量抽查检验办法》第12条的规定依法进行的。被告孟州市政府辩称：闫冰冰不服孟州工商局作出的孟工商处字〔2018〕第95号行政处罚决定，于2019年1月25日向其政府提出行政复议申请，请求其政府撤销该行政处罚决定。其政府于2019年1月25日依法受理。因案情复杂，其政府于2019年3月23日作出〔2019〕2号延期审理通知书，延期30日。其政府经审查认为，孟州工商局作出的孟工商处字〔2018〕第95号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依法正确，程序合法，内容适当，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2019年4月20日作出孟政复决字〔2019〕2号行政复议决定书，并于2019年4月30日向闫冰冰送达。综上，其政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。闫冰冰的起诉理由不能成立。被告孟州市场监管局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.孟州工商局2019年1月8日作出的孟工商处字〔2018〕第95号行政处罚决定；2.孟州工商局2018年10月19日制作的现场笔录；3.孟州工商局流通领域商品质量抽查检验工作单；4.孟州工商局2018年10月19日制作的委托鉴定书；5.山东腾翔产品质量检测有限公司2018年10月25日作出的编号为TXZJ/JD20181020001的检验报告；6.孟州工商局2018年10月29日制作的向闫冰冰送达检验报告的送达回证；7.孟州工商局2018年11月16日对闫冰冰制作的询问笔录；8.闫冰冰的营业执照；9.山东腾翔产品质量检测有限公司的检验检测机构资质认定证书；10.山东腾翔产品质量检测有限公司的检验资格证。被告孟州市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书及身份证复印件；2.行政复议案件立案审批表；3.孟政复受字〔2019〕2号受理通知书、孟政复受字〔2019〕2号行政复议答复通知书；4.行政复议答复书；5.〔2019〕2号延期审理通知书；6.行政复议案件处理审批表；7.其政府2019年4月20日作出的孟政复决字〔2019〕2号行政复议决定书；8.送达回执。经庭审质证，原告闫冰冰对孟州市场监管局提交证据的质证意见为：对所有证据的真实性无异议，但对作出的行政处罚有异议，认为山东腾翔产品质量检测有限公司所作出的检验报告不能证明其销售的电动车不合格。被告孟州市政府对孟州市场监管局提交的证据均无异议。原告闫冰冰对孟州市政府提交证据的质证意见为：对证据7有异议，对维持孟工商处字〔2018〕第95号行政处罚决定中的该批电动自行车不合格有异议；对其他证据无异议。被告孟州市场监管局对孟州市政府提交的证据均无异议。被告孟州市场监管局对闫冰冰提交证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，但认为不属于法律法规和规范性文件，不符合证据要提供原件的规则，所谓的过渡期并没有宣布国家颁布的电动车老标准的失效，新标准实施之前原标准仍具有法律效力，任何人不得销售违反国家强制性标准的电动自行车。对证据2的真实性无异议，但对证明指向有异议，认为这个文件第一条明文规定标准实施过渡期内严禁生产既不符合新标准又不符合旧标准的电动自行车，旧标准就是国标GB17761-1999，同时全文并没有允许销售不符合老标准的电动自行车，新标准实施前，不等于老标准的失效，因此，在新标准颁布之后未正式实施之前，闫冰冰销售违反国家强制性的老标准，违反了产品质量法的规定，对其依法处罚并无不当。对证据3的真实性无异议，但认为这是一份规范性文件，是对下级工作的一个指导建议，这份文件在工作重点一节中强调，要严厉打击销售不符合相关标准等违法经营行为，同时，对闫冰冰等多家电动自行车经销商进行抽测检验也是根据上级工商部门统一部署、统一进行的，因此，该文件不能证明闫冰冰的主张。被告孟州市政府对闫冰冰提交证据的质证意见为：同意孟州市场监管局的意见。本院对上述证据认证如下：孟州市场监管局提交的证据材料，具有关联性、合法性、真实性，可以作为本案认定事实的依据。孟州市政府提交的证据材料，也具有关联性、合法性、真实性，可以作为本案认定事实的依据。闫冰冰提交的证据材料，系规范性文件，与案件事实认定无关，因而不作为本案认定事实的依据。经审理查明：2018年9月初，闫冰冰在捷安特电动（昆山）有限公司以每辆3100元购进莫曼顿牌TDR20Z电动自行车5辆予以销售，销售价（标价）每辆3498元。2019年10月19日，孟州市工商行政管理局在市场检查中对闫冰冰销售的莫曼顿牌TDR20Z电动自行车进行了抽查，并委托山东腾翔产品质量检测有限公司对该产品的质量进行鉴定。2018年10月25日，山东腾翔产品质量检测有限公司作出编号为TXZJ/JD20181020001的检验报告，判定该批产品按GB17761-1999标准检验不合格。为此，孟州工商局于2018年11月14日立案查处。至立案时，闫冰冰已销售莫曼顿牌TDR20Z电动自行车4辆，获利1592元。孟州工商局经调查取证，于2019年1月2日向闫冰冰告知了将对其作出行政处罚的事实、理由、依据，以及依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利，于2019年1月8作出孟工商处字〔2018〕第95号行政处罚决定书，认定闫冰冰存在销售不合格电动自行车的行为，违反了《中华人民共和国产品质量法》第十三条第二款之规定，依据《中华人民共和国产品质量法》第四十九条之规定，决定给予闫冰冰如下处罚：1.责令停止销售；2.没收不合格电动自行车1辆；3.没收违法所得1592元；4.罚款25000元。该行政处罚决定书于2019年1月11日送达给闫冰冰。闫冰冰不服该处罚决定，于2019年1月25日向孟州市人民政府申请行政复议。孟州市政府于2019年1月25日受理后，因机构改革，孟州工商局不再存在，其职责被新组建的孟州市市场监督管理局行使，而通知孟州市场监管局作为被申请人参加复议，并因情况复杂不能在规定期限内作出行政复议决定而于2019年3月24日通知闫冰冰延长行政复议期限30日，而后经复议于2019年4月20日作出孟政复决字〔2019〕2号行政复议决定书，认为闫冰冰的行为违反了《中华人民共和国产品质量法》第十三条之规定，孟州工商局对闫冰冰作出的处罚决定，事实认定清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持孟州工商局作出的孟工商处字〔2018〕第95号行政处罚决定。该处罚决定书于2019年4月30日送达闫冰冰。本院认为：原孟州工商局系孟州市的市场监督管理主管部门，依法具有市场监督管理行政职权。原孟州工商局认定闫冰冰存在销售不合格电动自行车的行为，有现场笔录、流通领域商品质量抽查检验工作单、检验报告、询问笔录等证据予以证明，证据确实充分。《中华人民共和国产品质量法》第十三条第二款规定：“禁止生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准和要求的工业产品。”闫冰冰的行为违反了法律的禁止性规定，应当承担法律责任。《中华人民共和国产品质量法》第四十九条规定：“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品）货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”原孟州工商局依据《中华人民共和国产品质量法》第四十九条之规定，决定给予闫冰“1.责令停止销售；2.没收不合格电动自行车1辆；没收违法所得1592元；4.罚款25000元”的行政处罚，适用法律正确，内容适当。原孟州工商局在作出处罚前向闫冰冰告知了将对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利，并没有损害闫冰冰应当享有的重要程序性权利，处罚程序并无不当。《流通领域商品质量抽查检查办法》第三条规定：“工商行政管理部门依照相关法律法规和国务院规定以及本办法，定期或者不定期对商品质量进行抽检。”因此，原孟州工商局对管辖范围内的商品质量有抽检的权力。闫冰冰称原孟州工商局没有权利进行商品质量抽查检验，理由不能成立，本院不予采纳。国家在1999年对电动自行车行业制定了强制性国家标准即《电动自行车通用技术条件》(GB17761-1999)，在2018年5月15日又进行了修订，修订后的强制性国家标准为《电动自行车安全技术规范》(GB17761-2018)，并自2019年4月15日正实施。在新标准实施之前，经销商可以“消化”不符合新标准的库存产品，但并不意味着经销商可以“销售”不符合旧标准的库存产品。闫冰冰认为在所谓的过渡期内允许经销商消化库存产品即允许销售不符合旧标准的库存产品，系错误认识，其以此为由认为原孟州工商局对其作出的行政处罚决定不合法，理由不能成立，本院不予采纳。通常情况下，根据法律不溯及既往的原则，不能用滞后的规范性文件去审查判断先前发生的行政行为的合法性。本案中原孟州工商局对闫冰冰作出的行政处罚决定是2019年1月8日作出的，而河南省市场监督管理局、河南省工业和信息化厅、河南省公安厅发布的《关于转发的通知》是2019年4月9日发布的，况且该规范性文件所说的“各地市场监管、工业和信息化及以公安部门要积极提请党委政府综合施策，制定加强和规范电动自行车管理的意见。引导在用不符合新标准的车辆逐步退出，对新标准实施前在用的既不符合旧标准也不符合新标准的电动自行车，设置过渡期，发放临时号牌，过渡期满不得上路通行”中的电动自行车指是的“在用”，并非指“销售”，因此闫冰冰认为原孟州工商局对其作出的行政处罚决定与《关于转发的通知》精神要求相悖，系错误认识，其以此为由认为原孟州工商局对其作出的行政处罚决定不合法，理由不能成立，本院不予采纳。河南省工商行政管理局2018年6月5日印发的《关于开展流通领域电动自行车商品质量专项治理工作的通知》（豫工商办[2018]48号文件）要求，坚决查处流通领域涉及电动自行车及其配件的商品质量违法经营行为，切实维护市场经营秩序，积极消除因电动自行车及其配件质量问题造成的火灾隐患，保护好人民群众的生命财产安全，严厉打击销售质量不符合相关标准等违法经营行为，要按照法定权限和程序履行监管职责，严格办案程序，该处罚的案件坚决依法处罚，该移送的案件坚决按程序移送，严禁以罚代管、以罚代刑，并没有要求职能部门放纵、包容违法经营电动自行车行为，因此，闫冰冰认为原孟州工商局没有依据该规范性文件开展工作，删减工作程序，以罚代管，从而认为原孟州工商局对其作出的行政处罚决定不合法，理由亦不能成立，本院不予采纳。闫冰冰的其他诸如民营经济经营异常困难、××残的诉讼理由均非原孟州工商局对其作出的行政处罚决定不合法的正当理由，不再予以评论。综上，原孟州工商局对闫冰冰作出的行政处罚决定，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。孟州市政府的行政复议程序，符合法律规定，所作出的行政复议决定，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：驳回原告闫冰冰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告闫冰冰负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省济源中级人民法院。审 判 长  李瑞清人民陪审员  李文昌人民陪审员  王金龙二〇一九年七月十七日书 记 员  张文多