山东省青岛市城阳区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0214行初6号原告李明和，男，1963年12月13日出生，汉族，住青岛市城阳区。委托代理人许安港，北京冠领律师事务所律师。委托代理人车欣，北京冠领律师事务所实习律师。被告青岛红岛经济区管理委员会（筹），住所地青岛市高新技术产业开发区智力岛路**。负责人尚立群，系青岛高新技术产业开发区管理委员会主任。委托代理人姜海涛，青岛红岛经济区管理委员会（筹）工作人员。委托代理人王超，山东众成清泰（青岛）律师事务所律师。被告青岛市城阳区红岛街道办事处，住所地青岛市城阳区红岛街道。法定代表人周松，主任。委托代理人谷元山，山东众成清泰（西海岸）律师事务所律师。委托代理人袁斌，青岛市城阳区红岛街道办事处工作人员。第三人青岛市城阳区红岛街道办事处后阳社区居民委员会，住所地青岛市城阳区红岛街道办事处后阳社区。法定代表人徐洪雷，主任。委托代理人王国芳，山东众成清泰（西海岸）律师事务所律师。原告李明和诉青岛市人民政府、青岛红岛经济区管理委员会（筹）[以下简称红岛经济区管委会（筹）]、青岛市城阳区红岛街道办事处（以下简称红岛街道办事处），第三人青岛市城阳区红岛街道办事处后阳社区居民委员会（以下简称后阳社区居委会）要求确认强拆违法一案，于2018年5月15日向青岛市中级人民法院提起行政诉讼。青岛市中级人民法院经审查认为，青岛市人民政府不是适格被告，遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条和第二十二条之规定，作出（2018）鲁02行初127号行政裁定书，将该案移送至本院管辖，本院于2019年1月24日立案受理后，依法组成合议庭，向被告及第三人后阳社区居委会送达了起诉状副本及应诉通知书。庭审前，原告李明和向本院申请撤回对青岛市人民政府的起诉，本院予以准许。本院于2019年6月17日在第九审判庭公开开庭审理了本案。原告李明和及其委托代理人许安港、车欣，被告红岛经济区管委会（筹）的委托代理人姜海涛、王超，被告红岛街道办事处的委托代理人袁斌、谷元山，第三人后阳社区居委会的委托代理人王国芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李明和诉称，一、原告在青岛红岛经济区红岛街道后阳村37号的宅基地上建有合法房屋，建筑面积共计226.5平方米。自2016年开始，青岛红岛经济区青连铁路征地拆迁建设工作指挥部、青岛红岛经济区济青高铁及红岛站征地拆迁建设工作指挥部联合发布了《征迁公告》及《青岛红岛经济区综合交通建设区内集体土地上非住宅房屋征迁安置补偿方案》，原告的房屋被划入征迁范围内。上述文件显示被告青岛红岛经济区管理委员会是征迁项目的征收人，原告所在的后阳村征收过程中，被告青岛红岛经济区红岛街道办事处是具体的组织实施单位。此外，被告青岛红岛经济区管理委员会由青岛市人民政府于2012年5月31日建立。二、2018年1月20日夜间，在原告未与任何单位达成一致协议的情况下，被告组织人员将原告的住宅强行拆除。原告认为，被告强拆原告房屋的行为严重违法，侵犯了原告的合法权益，理由如下：1、被告强拆原告房屋没有职权依据；2、被告强拆原告房屋没有事实根据；3、被告强拆原告房屋程序严重违法；4、被告强拆原告房屋没有任何法律依据。为此，特提起诉讼，请求人民法院判令：1、依法确认被告强拆原告房屋的行为违法；2、诉讼费由被告承担。原告李明和向本院提交以下证据：1、原告身份证复印件、登记于原告名下的土地证、户口簿单页复印件、收据、施工通知、登记于李修峰名下的土地证，证明被告拆除原告房屋，该房屋于1999年重新翻建，共计面积200余平方米，李修峰是原告父亲，现已去世，共有四名子女，去世后涉案宅基地上的房屋未进行财产分割，进一步证明原告为本案的适格主体；2、照片一宗、光盘一张，光盘中是视频资料，内容是房屋强拆前后一些对比视频以及邻居房屋拆除现场的视频，前两张照片证明1999年重新翻建房屋后的情况，原告对此处房屋具有使用权和居住权；之后的照片证明原告房屋被强拆后的情况，系被告通过挖掘机进行强拆，照片中的人员有拆迁办以及公安部门的工作人员，由此证明拆迁人员及相关的政府部门对原告房屋进行了违法拆除。视频资料中有一部分为2018年1月15日及1月16日房屋被拆迁办人员砸坏了玻璃、毁坏了室内物品的情况，另一部分为房屋被拆迁后的情况以及2018年7月16日原告房屋所在位置已建设高铁的实际情况；3、征迁公告、集体土地上住宅房屋征迁安置补偿方案、集体土地上非住宅房屋征迁安置补偿方案，证明实施强制拆除的行为主体以及责任主体；4、通告，证明拆迁人员对原告实施了拆迁行为；5、郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第01043号行政判决书，该判决对本案具有借鉴意义，本案被告红岛经济区管委会（筹）是原告所居住后阳社区行政职能上的领导，应主动明确其辖区内发生的拆迁改造行为是由哪个行政主体所为，如果没有证据证明其履行了相关法律规定的程序，应当由其承担拆除行为违法的行为后果。被告红岛经济区管委会（筹）辩称，一、红岛经济区管委会（筹）不是适格被告，应依法驳回原告起诉。原告诉状中的被告为“青岛红岛经济区管理委员会”，而被告的全称为“青岛红岛经济区管理委员会（筹）”，故原告起诉的主体不是被告，依法应驳回其起诉。二、红岛经济区管委会（筹）没有作出关于原告房屋的行政决定。原告的诉讼请求是确认行政行为违法，但红岛经济区管委会（筹）没有就原告房屋作出过任何行政决定，依据《行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”之规定，在原告没有证据证明红岛经济区管委会（筹）对其房屋作出过行政决定的情况下就提起行政诉讼，缺少提起行政诉讼的事实依据，不具备行政案件立案的法定条件，依法应当驳回起诉。三、红岛经济区管委会（筹）没有组织、实施、参与拆除原告房屋的行为。收到原告的起诉状后，经向辖区内机关单位调查查实，红岛经济区管委会（筹）及辖区机关单位均没有组织、实施、参与拆除原告房屋的行为。依据《行政诉讼法》第四十九条“起诉应当有具体的诉讼请求和事实根据”的规定和原告提供的证据，仅能证明房屋已被拆除的事实，不能证明红岛经济区管委会（筹）是房屋拆除行为的行为人，房屋的拆除与其之间并没有关联。因此，本案不属于行政案件，应依法驳回原告起诉。被告红岛经济区管委会（筹）向本院提交以下证据：1、发改基础[2009]3047号《关于新建青岛至连云港铁路项目建议书的批复》和发改基础[2014]292号《关于新建青岛至连云港铁路可行性研究报告的批复》，证明涉案项目是国家级重点项目，得到国家发改委的批复，按照山东省政府的要求，这个项目必须于今年年底之前通车；2、青委[2012]146号《关于建立青岛红岛经济区管理体制的通知》，证明红岛经济区管委会（筹）的成立情况；3、山东省人民政府督查室的函件及《加快推进济青高铁、青连铁路建设专题会议纪要》，证明青连铁路项目工作进展。被告红岛街道办事处辩称，一、红岛街道办事处不是适格被告，应依法驳回其起诉。原告起诉的为“青岛红岛经济区红岛街道办事处”，而被告的全称为“青岛市城阳区红岛街道办事处”，故原告起诉的主体不是被告，应依法驳回起诉。二、红岛街道办事处没有向原告作出拆除房屋的行政行为。红岛街道办事处从未组织人员强制拆除原告的房屋，《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。第四十九条规定：“起诉应当有具体的诉讼请求和事实根据”。在原告不能举证证明其房屋系红岛街道办事处拆除的情况下，本案不存在原告所认为的强制拆除房屋的行政行为，应依法驳回原告起诉。三、红岛街道办事处不具有土地征收的职权，原告将其列为被告属于起诉主体错误。因青连铁路、济青高铁的修建需要征收部分集体经济组织的土地，2015年12月23日青岛市人民政府发布了《青岛市人民政府拟征收土地公告》，后红岛经济区管委会（筹）办公室印发了《青岛红岛经济区综合交通建设区内集体土地上住宅房屋征迁安置补偿方案》和《青岛红岛经济区综合交通建设区内集体土地上非住宅房屋征迁补偿方案》。《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府组织实施”。《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作”。根据上述法律、规章的规定，红岛街道办事处不具有土地征收的职权，也没有发布任何土地征收或者安置补偿的文件，列为被告属于起诉错误。被告红岛街道办事处未向本院提交证据。第三人后阳社区居委会述称，第三人是在原告房屋被拆除后的第二天早上接到原告妻子电话才得知房屋被拆除，但是房屋是被谁拆除的，第三人并不清楚，也从未组织参与过原告房屋的拆除行为。原告房屋位于后阳社区同时也在青连铁路线上，故原告可以在青连铁路和社区改造两种补偿政策中任选一种签约，签约面积以原告手中持有的施工单原件上记载的数据为被搬迁面积。综上，原告的诉讼请求与第三人无关。第三人后阳社区居委会未向本院提交证据。经庭审质证，各方对对方证据的质证意见如下：对于原告提交的证据，被告红岛经济区管委会（筹）的质证意见为：证据1中收据上载明的名字为“李明合”，与土地证和户口簿不一致，无法证明该收据与本案有关；证据1中证号为103035号的土地证载明的土地使用者为李修峰，原告无权依据该土地证主张相应的征迁补偿，且根据《住宅房屋征迁安置补偿方案》第十一条关于权属纠纷解决的规定，被征迁房屋存在继承等纠纷的由被征迁人按照相关法律规定自行解决，纠纷未解决的，依法办理安置补偿的提存手续，房屋先行予以拆除，待纠纷解决后再行进行安置补偿。结合原告在庭审中的陈述，涉案房屋存在继承纠纷，所以原告无权向被告主张安置补偿；对证据1中身份证和户口簿的真实性无异议；证据1中的施工通知并不是由被告出具的，也无法核实是否真实，该施工通知不是合法的房屋权属证明；对证据1中原告土地证的真实性无异议。对证据2的真实性不予认可，照片及视频录像无法证明所显示的房屋就是原告被拆除的涉案房屋。对证据3的真实性无异议。证据4显示不出红岛经济区管委会（筹）的名称，与红岛经济区管委会（筹）无关。证据5不是法定的证据形式，该判决书载明的内容与本案的事实也不一致，没有可比性，不予认可。被告红岛街道办事处的质证意见为：对证据1中的身份证、户口簿真实性无异议，对两份集体土地使用证的真实性无异议，对施工通知和收据的真实性无法确认，原告仅凭施工通知不能证明其对涉案房屋享有合法物权，不能据此提起本案诉讼，根据该施工通知显示，经司法公证后方可施工建造，原告应提交与施工通知相配套的经过公证的合同。两份集体土地建设用地使用权证中，只有证号为103036号的土地使用者为李明和，另一份土地使用证使用者是李修峰，原告无权就李修峰享有的物权主张相关的权利，就该部分原告主体不适格。对证据2的真实性不予认可，所有的照片以及视频中没有红岛街道办事处的工作人员，不能证明相应的拆除行为系红岛街道办事处实施。对证据3的真实性无异议，该征迁公告显示的方式是协议征收，不是政府进行土地强制征收。对证据4不予认可，该通告显示的通告发出单位为青连铁路工程建设指挥部，而红岛经济区管委会（筹）和红岛街道办事处没有该建设指挥部，只有青连铁路征迁建设指挥部。证据5与本案没有关联性，不能证明原告所要证明的事项。第三人后阳社区居委会的质证意见为：对于证据1中涉及原告身份情况的材料没有异议，对于施工单和收据没有异议，施工单是第三人和原告签署的，原告于1999年翻建五间老房子，对于两份土地使用证的真实性无法确认；证据2与第三人无关；对证据3的真实性没有异议，但是证明事项与第三人无关，第三人无法确认是否由三被告承担责任；对证据4不清楚，与青连铁路建设项目无关；对证据5的真实性无法确认，是否具有参考意义，由法院认定。对于被告红岛经济区管委会（筹）提交的证据，原告对证据1的真实性、合法性和关联性予以认可，认为证据1可以直接证明此次房屋拆除并不是自行改建行为；对于证据2的真实性予以认可，认为能够说明红岛经济区管委会（筹）属于青岛市人民政府的派出机构，是在青岛市人民政府的直接负责下组织涉案房屋征迁工作，应当为涉案房屋的强拆负责并承担赔偿责任；证据3说明在原告被强拆房屋的宅基地上没有其他征迁项目存在，只有青连铁路征迁项目，故被告作为公权力机关应当承担强拆的法律责任。被告红岛街道办事处和第三人后阳社区居委会对证据1-3无异议。本院对各方当事人证据的认证如下：原告证据1-3内容真实，形式合法，与本案事实相关联，本院予以采信；证据4仅系拍摄件，无原件加以比对核实，且各被告及第三人均未予以认可，本院不予采信；证据5与本案无关，本院不予审查评价。被告红岛经济区管委会（筹）证据1-3内容真实，形式合法，与本案事实相关联，本院予以采信。经审理查明，原告李明和系青岛市城阳区后阳社区居民，在该社区原有宅基地一处，地号为I13-14-312，集体土地使用证证载用地面积为87.88平方米，其中建筑占地面积41.61平方米。在该集体土地使用证上“批准使用期限”一栏中载明“临时”，“备注”一栏中载明“本宗地有偿使用费为：87.88*0.15=13.18元”。原告李明和之父李修峰在该社区原有宅基地一处，地号为I13-14-311，集体土地使用证证载用地面积为131.97平方米，其中建筑占地面积40.38平方米。在该集体土地使用证上“批准使用期限”一栏中载明“临时”，“备注”一栏中载明“本宗地有偿使用费为：131.97*0.15=19.8元”。原告称其于1999年重新翻建了上述两宗土地上共计五间房屋，由原来的合计81.99平方米翻建为226.5平方米，并提交了《施工通知》一份加以证明。第三人后阳社区居委会认可该《施工通知》的真实性，并确认该《施工通知》是原告李明和与第三人后阳社区居委会所签订。《施工通知》中载明：“（一）建房时间：自1999年4月1日至1999年12月1日须建成。（三）施工尺度：宅基南北15.1米，东西14.8米，房屋南北6米，东西14.8米。”。第三人后阳社区居委会称，该社区于2016年1月启动了社区自主改造，在改造过程中，2016年6月，青连铁路建设项目开始进行征迁补偿。原告翻建后的房屋既在青连铁路建设项目用地范围内，又在社区自主改造范围内；因翻建后的房屋未办理集体土地使用证，故无论是因青连铁路建设项目需要用地，还是因为社区自主改造，均可以按照《施工通知》中载明的15.1米*14.8米=223.48平方米的面积给予原告补偿，但原告因认为补偿金额过低而一直没有签订补偿协议。原告称，2018年1月20日夜间，在其未就上述五间房屋与任何单位协商一致的情况下，上述五间房屋被强制拆除。原告因此提起本案之诉。2009年12月7日，国家发展和改革委员会作出发改基础[2009]3047号《关于新建青岛至连云港铁路项目建议书的批复》，对原铁道部、山东省及江苏省人民政府联合提报的《关于报送新建青岛至连云港铁路项目建议书的函》予以批复，同意新建青岛至连云港铁路。2014年2月19日，国家发展和改革委员会作出发改基础[2014]292号《关于新建青岛至连云港铁路可行性研究报告的批复》，对原铁道部、山东省及江苏省人民政府联合提报的《关于报送新建青岛至连云港铁路可行性研究报告的函》、《关于报送调整新建青岛至连云港铁路可行性研究报告的函》和中国铁路总公司《关于新建青岛至连云港等建设项目前期工作的意见》予以批复，同意新报来项目可行性研究报告提出的主要建设方案。2015年12月23日，青岛市人民政府发布拟征收土地公告。2016年6月13日，青岛红岛经济区青连铁路征地拆迁建设工作指挥部和青岛红岛经济区济青高铁及红岛站征地拆迁建设工作指挥部共同作出《征迁公告》，载明的征迁目的为：“青岛红岛经济区综合交通建设区青连铁路红岛段、济青高铁红岛段建设”；征迁范围为：“青连铁路红岛段、济青高速铁路红岛段建设区内需征迁的居民房屋、建筑物、构筑物、设施等。集体土地征迁范围以拟征收土地公告为准。”载明的补偿标准为：“国有土地上房屋按照《青岛红岛经济区综合交通建设区内国有土地上房屋征收补偿方案》补偿，该方案已征求过意见，现予以正式公布。集体土地上房屋按照《青岛红岛经济区综合交通建设区内集体土地上非住宅房屋征迁补偿方案》、《青岛红岛经济区综合交通建设区内集体土地上住宅房屋征迁安置补偿方案》补偿。”青岛市城阳区红岛街道办事处自认青岛红岛经济区青连铁路征地拆迁建设工作指挥部和青岛红岛经济区济青高铁及红岛站征地拆迁建设工作指挥部都是由其牵头成立的临时性机构。在《青岛红岛经济区综合交通建设区内集体土地上住宅房屋征迁安置补偿方案》和《青岛红岛经济区综合交通建设区内集体土地上非住宅房屋征迁安置补偿方案》中均载明：“第三条征迁人：青岛红岛经济区管委（筹）。第四条征迁实施单位：青岛出口加工区济青高铁及红岛站征地拆迁建设工作指挥部，河套街道办事处青连铁路征地拆迁建设工作指挥部，河套街道办事处济青高铁及红岛站征地拆迁建设工作指挥部，红岛街道办事处青连铁路征地拆迁建设工作指挥部，红岛街道办事处济青高铁及红岛站征地拆迁建设工作指挥部，房屋所在社区居委会”。各方当事人均确认原告位于后阳社区的房屋在青连铁路建设用地范围内。另，经庭审询问，红岛经济区管委会（筹）称有权部门至今尚未对涉案土地作出征地批复。另查明，2012年5月31日，中共青岛市委、青岛市人民政府作出青委[2012]146号《关于建立青岛红岛经济区管理体制的通知》，决定建立青岛红岛经济区管理体制。该《通知》第二部分“管理体制”载明：“青岛红岛经济区规划建设初期，成立中共青岛市委青岛红岛经济区工作委员会（以下简称青岛红岛经济区工委）、青岛红岛经济区管理委员会（筹）[以下简称青岛红岛经济区管委（筹）]，与中共青岛市委青岛高新区工作委员会（以下简称青岛高新区工委）、青岛高新区管理委员会（以下简称青岛高新区管委）一套机构、两块牌子，承担青岛红岛经济区规划建设领导小组日常工作，落实督办领导小组决定事项；负责青岛红岛经济区的统一管理指导、统一规划建设、统一产业布局、统一招商宣传。青岛红岛经济区工委、管委（筹）具体工作由青岛高新区工委、管委各职能部门及派驻机构按职责分工承担，根据开发建设需要，可适时调整相关管理体制及工作机构。青岛红岛经济区工委、管委（筹），代表市委、市政府管理辖区内的党委、行政、经济建设和社会事务。”第三部分“管辖范围”载明：“青岛红岛经济区工委、管委（筹）管辖范围：城阳区红岛街道、河套街道，青岛出口加工区及青岛高新区”。原告所在的后阳社区位于城阳区红岛街道辖区内，属红岛经济区管委会（筹）管辖范围。还查明，青岛市中级人民法院作出的（2018）鲁02行初127号行政裁定书认定，“青连铁路建设项目涉及原告房屋所在后阳社区区域的征迁人为红岛经济区管委会（筹），征迁实施单位为红岛街道办事处和后阳社区居委会”。本院认为，本案争议焦点为：一、原告提起本案之诉是否符合起诉条件；二、适格被告的确定问题。关于焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，两被告认为原告主体不适格，且所诉被告不明确，因此不符合起诉条件。本院对两被告的主张不予认可，理由如下：首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”原告李明和提交的《施工通知》和《收据》经第三人确认属实，能够证明原告李明和与涉案五间房屋存在利害关系，强制拆除房屋行为对李明和的合法权益造成了实际影响；且李明和作为李修峰的法定继承人，在没有证据证明其已丧失继承权或明示放弃继承权的情况下，其与其他继承人就原登记在李修峰名下的房屋是否存在继承纠纷，并不影响李明和提起本案诉讼的主体资格，综上，李明和作为原告提起本案诉讼，主体适格；其次，本案原告起诉状中所列两被告名称存在瑕疵，但能够确定指向两被告，且经法庭释明，原告予以更正，因此，原告所诉两被告明确，符合法定的起诉条件。关于焦点二。本案中，原告翻建后的房屋既在青连铁路建设项目用地范围内，也在社区自主改造范围内，两被告及第三人均否认对涉案房屋实施了强制拆除行为，但都没有提交证据证明涉案房屋系被其他主体强制拆除。确定本案适格被告的前提是确定被拆房屋系因青连铁路建设被拆还是因社区自主改造被拆。结合全案查明事实，本院认为涉案房屋系因青连铁路建设用地需要而被强制拆除，理由是：1.涉案房屋位于青连铁路建设项目用地规划红线内；2.涉案房屋被拆除后的土地用于青连铁路建设；3.相比社区自主改造项目，拆除涉案房屋对青连铁路建设项目更具必要性和紧迫性。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”青连铁路建设项目涉及原告翻建房屋所在后阳社区区域的征迁人为被告红岛经济区管委会（筹），征迁实施单位为被告红岛街道办事处和第三人后阳社区居委会，在被告不能举证证明房屋系被其他主体强制拆除的情况下，无论对涉案房屋具体实施拆除行为的是征迁人还是征迁实施单位，作为征迁人的被告红岛经济区管委会（筹）应当对征迁范围内实施的房屋拆迁工作负责，并承担相应的法律责任。综上，被告红岛经济区管委会（筹）是本案的适格被告。红岛经济区管委会（筹）在未与原告达成征迁安置补偿协议，亦未履行法定程序的情况下，拆除了涉案房屋，该拆除行为违法。原告请求确认被告拆除涉案房屋行为违法的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告青岛红岛经济区管理委员会（筹）对原告所诉的位于青岛市城阳区红岛街道后阳社区的五间房屋实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告青岛红岛经济区管理委员会（筹）负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青岛市中级人民法院。审 判 长  宋洪文审 判 员  高雪飞代理审判员  王壮桂二〇一九年七月十九日书 记 员  仇雅君