广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行终46号上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府东城街道办事处。住所地：广东省清远市清城区东城长埔开发区。法定代表人：黄向军，主任。委托代理人：钟敏杰，该办事处干部。委托代理人：郑崇伟，广东金亚律师事务所律师。原审原告：刘润河，女，汉族，住清远市清城区，委托代理人：刘祖虎，广东红棉律师事务所律师。原审第三人：清远市清城区东城街道石板村民委员会第一经济合作社。负责人：刘秋林。上诉人清远市清城区人民政府东城街道办事处（以下简称东城街办）因与原审原告刘润河、原审第三人清远市清城区东城街道石板村民委员会第一经济合作社（以下简称第一经济合作社）行政处理决定纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2018）粤1803行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：原告刘润河于1979年12月10日出生，入户清远市清城区××街道石板村民委员会第一村民小组，从未迁出，性质为农业家庭户口。2004年4月16日，原告与刘广衡登记结婚，婚后户口未曾迁出，仍保留在清远市清城区××街道石板村民委员会第一村民小组。原告在第三人处参加农村合作医疗。2013年12月20日，第三人石板村一社经部分家长签名制作了《石板一村村规民约》，约定“外嫁女及迁回本村小组挂靠户不参与本村分红”等内容。依据《石板一村村规民约》，第三人分别于2013年、2016年、2017年向本村经济合作社社员发放集体土地征收补偿款12000元/人、107663元/人、29722元/人，但未发放征地补偿款给原告。第三人以原告在分配上述集体土地征收补偿款时是外嫁女，不符合《石板一村村规民约》的分配人员为由，未予以分配。原告不服，于2017年8月6日向被告东城街道办提交行政处理申请书，要求确认其具有清远市清城区××街道石板村民委员会第一经济合作社的社员资格，并请求支付相关补偿款。被告受理后并没有进行调查取证，亦没有对各方当事人提供的相关资料进行审查核实，于2017年9月25日作出涉案《行政处理决定书》，确认原告不属清远市清城区××街道石板村民委员会第一经济合作社的社员，并驳回原告的其他补偿请求。原告不服，遂向本院提起本案行政诉讼。本院于同年12月28日作出（2017）粤1803行初166号《行政判决书》，撤销被告作出的上述《行政处理决定书》，限期被告在六十日之内重新作出处理决定。但被告在上述判决生效后，仍未履行义务，只是于2018年5月23日分别向被调查人刘金兴、陈运和、刘秋林制作了三份《调查笔录》，其用于证明原告出嫁后一直随夫生活，没有尽村中社员义务。被告仍未要求第三人就原告是否履行了法律规定和集体经济组织章程规定的义务依法进行举证，亦未对原告是否履行第三人集体经济组织章程义务、需要履行何种义务进行调查取证，且未对原告及第三人提交的相关资料进行审查核定，便认定原告没有在第三人村中生产和生活，没有履行村中社员义务。被告于同年5月25日以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的涉案《行政处理决定书》，确认原告不属于第三人的社员，驳回原告向被告提出的请求。原告不服，继而产生诉讼。另查明，清远市清城区××街道石板村民委员会第一村民小组的集体经济组织即是本案第三人清远市清城区××街道石板村民委员会第一经济合作社。原审法院认为，本案系不服行政处理决定纠纷。本案的争议焦点是原告刘润河是否具有第三人石板村一社的集体经济组织成员资格。一、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定……”从上述规定可知，确定集体经济组织成员资格是“户口加义务”的原则。本案中，原告的户口一直保留在集体经济组织所在地即石板村一社，未发生过迁移情况。二、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条规定：“农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务。”本案中，从原告提交的计划生育服务证、石板村民委员会选举公告和名单等材料可知，原告已在其所知的范围内积极履行了部分的法律义务，鉴于《石板一村村规民约》并未明确规定社员应具体履行何种义务，且被告东城街道办和第三人石板村一社并未提供证据证明原告未严格依规履行集体经济组织成员所应履行的义务，应由被告和第三人承担举证不能的法律后果。被告认定原告不具有第三人的集体经济组织成员资格，没有依据。三、《广东省实施办法》第二十三条规定：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶为由，侵害其合法权益。”第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费用使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有与前款规定的各项权益。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”本案中，《石板一村村规民约》关于外嫁女不予分配的约定，因违反法律规定，且违背男女平等原则，故不能作为判断原告是否具有集体经济成员资格及是否享有收益分配权的依据。此外，被告在重新作出《行政处理决定书》的过程中，仍未要求第三人就原告是否履行了法律规定和集体经济组织章程规定的义务依法进行举证，亦未对原告是否履行第三人集体经济组织章程义务、需要履行何种义务进行调查取证，且未对原告及第三人提交的相关资料进行审查核定，便认定原告没有在第三人村中生产和生活，没有履行村中社员义务。被告于2018年5月25日作出的涉案《行政处理决定书》，属于以同一事实和理由超期作出与原行政行为基本相同的《行政处理决定书》，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”的规定，该行政行为违法。值得注意的是，第三人制订的《石板一村村规民约》已被本院生效的判决认定违法，而被告始终坚持认为该村规民约没有违反法律、法规的规定，合法有效。该做法与人民法院生效的判决及法律、法规有明显的抵触，应予纠正。综上所述，被告东城街道办于2018年5月25日作出的涉案《行政处理决定书》认定事实不清、依据不足、适用法律错误，程序违法，依法应予以撤销。就本案现有的有效证据，结合本院查明的事实，被告东城街道办应确认原告刘润河具有第三人石板一村集体经济组织成员资格，与该村其他集体经济组织成员享受同等待遇。为此，本院对原告的第1、2项诉讼请求予以支持。至于原告的第3-9项诉讼请求，是被告基于确认原告具有第三人集体经济组织成员资格而所为的行政行为，本院不作审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项，第七十一条之规定，判决如下：一、撤销被告清远市清城区人民政府东城街道办事处于2018年5月25日作出的涉案《行政处理决定书》；二、被告清远市清城区人民政府东城街道办事处应在本判决生效之日起六十日内就原告刘润河的行政处理申请重新作出处理决定。本案受理费50元，由被告清远市清城区人民政府东城街道办事处负担。本院已收取的受理费50元不作退回，由被告清远市清城区人民政府东城街道办事处在本判决生效后迳付给原告刘润河。东城街办不服上述原审判决向本院提起上诉，请求二审法院依法撤销一审判决，并驳回被上诉人的一审诉讼请求。事实与理由：上诉人因不服行政处理决定纠纷一案，不服清远市清新区人民法院（2018）粤1803行初137号行政判决，依法提起上诉。一、被上诉人不具备原审第三人的社员资格。1.被上诉人刘润河是第三人村民刘锦添的女儿，户籍登记于刘锦添名下。2004年4月16日与刘广衡（外市县户籍）登记结婚，其夫是城镇居民户口。婚后虽然户籍没有迁移，但一直在外随夫生活，没有在村形成固定的生产和生活的基本条件。2.被上诉人自出嫁后一直在外随夫在城镇生活，没有在村中生活和生产，未享受过社员的集体分配权，未尽社员义务，其提供的《农村集体土地承包经营权证书》，承包户主为刘锦添（被上诉人之父亲）,无法证明其是承包经营者及尽到社员的纳税等义务。3.被上诉人自费在我市区办理了个人养老保险及市民卡，是基于在户籍属地原则及自愿参保的原则办理的，完全按城镇居民形式参保及享受城镇居民的福利，不能以此证明被上诉人享受原审第三人集体经济组织成员的福利。4.被上诉人作为村委会选举的选民，只是被上诉人户籍仍在第三人村集体，根据《选举法》第二十六条规定，进行选民登记，作为当地的村民所享受的政治权利，是属于政治权利范畴，不属于履行社员的义务。由此可见，被上诉人已经结婚十多年，虽然户口未迁移，但一直随夫在外地生活，没有在原审第三人村中生活和生产，是属于空挂户。在本案之中，被上诉人第一次提起行政诉讼，一审法院在开庭时，原审第三人已经当庭陈述及上诉人提供的证人证言，均证明被上诉人婚后没有在村中生活和生产的事实，亦没有享受过村集体分配的事实。既然被上诉人没有在第三人村中生活和生产，不存在履行村民义务的事实。一审法院判决以“户口＋义务”认为被上诉人具备社员资格，明显不合常理，是片面的认定。对此，上诉人请求二审法院依法查明认定，并纠正一审判决的错误认定。二、上诉人作出处理决定，证据充分，适用法律正确。上诉认人根据上述事实，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款和广东省《实施＜中华人民共和国村民委员会组织法＞办法》第四十一条以及《广东农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，作出的处理决定，事实清楚，证据充分，有充分的法律、法规依据，且适用法律、法规正确。对此，上诉人请求二审法院依法维持，驳回被上诉人的诉讼请求。原审原告刘润河及原审第三人第一经济合作社未提交书面陈述意见。在二审庭审中，原审原告刘润河答辩称：1.原审法院通过两次一审已经将本案的事实查明得很清楚，法律适用正确，没有任何程序或者实体不当之处。2.被上诉人在一审时已经对本案的事实提供了充足的证据予以证明，相关的事实和法律适用也在一审时通过多次庭审已经阐述明确，以一审的笔录为准。3.针对上诉人的上诉，本人不认可其上诉请求和事实，并且在本人第一次提起行政诉讼时，一审法院已经撤销上诉人的行政决定书，并且要求其60天内重新作出行政决定，上诉人在收到第一次判决时没有提起上诉，判决已经生效。上诉人没有在60天之内作出决定，在经过多次上访后，才出具一份与判决之前一样的行政决定书。上诉人以同一事实和理由作出同样的决定书，导致不断循环地进行行政诉讼的行为，应当向上诉人追究行政责任。关于事实方面，我是第三人的成员，并且户口一直保留在原户籍，在原户籍已经办理了医疗保险和履行了计划生育、纳税、选举、修水利等一切村民应尽的义务，且都在第三人村里面形成的，为此，我方也提供了相关的证据，证明我在其夫家既没有享受到村民的待遇，也没有分配相关的责任田。最后，关于类似的外嫁女案件，广东省高级人民法院已经作出了详细的指导意见，妇女应该享有和男人同样的人权，不能损害妇女权利，不能违反相关的妇女权益保障法以及农村组织管理规定，我应享有男女平等的待遇，不能把妇女排除在外，不能侵犯外嫁女的合法权益。因此，我方认为一审法院查明事实和适用法律正确，依法应当驳回上诉人的上诉请求。二审期间，本案各方当事人均未向法院提交新证据。经审理查明，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系行政处理决定纠纷。根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：上诉人于2018年5月25日作出的涉案《行政处理决定书》是否合法，主要是认定原审原告刘润河不具有原审第三人村集体经济组织成员资格证据是否充分的问题。对此，原审判决围绕当事人的诉辩主张，根据上诉人提交的证据和结合原审原告、原审第三人提交的证据进行了认定，在此基础上作出了撤销被诉行政行为的判决，并指出《石板一村村规民约》违法，不能作为认定原审第三人成员资格的依据和行政机关应当履行人民法院生效裁决的问题合理合法，且理由阐述充分，本院予以确认，不再复述。为贯彻人民法院通过行政审判监督、支持行政机关依法行使职权的立法宗旨，本院需要指出的是：首先，对于农村集体经济组织成员资格的判断标准问题，在国家层面尚无法律规定的情况下，可以《广东省农村集体经济组织管理规定》为主要依据，从我国农村集体经济组织所具有的自然共同体特征和成员权法理基础出发，以是否履行成员义务为基本条件，并结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，作为判断是否具有集体经济组织成员资格的一般原则。同时，考虑到农村富余劳动力转移的城镇化趋势和农村土地的基本生活保障功能，对一些特殊情况作出处理。其次，乡镇人民政府对农村集体经济组织成员资格的认定，内涵于乡镇级人民政府负有的监督基层群众自治组织村民自治行为、保护公民合法权益的法定职责。乡镇级人民政府在行使行政监督职责的过程中，对关系申请人是否具有集体经济组织成员资格的（如申请人有无履行成员义务）基本事实的认定，应注意合理分配举证责任。在法律缺乏具体规定的情况下，对某类争议事实举证责任的承担，乡镇级人民政府应根据公平原则，综合考虑当事人举证能力等因素确定。综上所述，上诉人东城街办的上诉请求理由不能成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人清远市清城区人民政府东城街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  邓小康审判员  赖爱红审判员  林士嵛二〇一九年七月十六日书记员  李芫霜附相关法律条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第一条为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第三十六条第二款村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。第十七条农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务。