四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）川行终224号 上诉人（原审被告）简阳市人民政府。住所地：四川省简阳市射洪坝街道人民路**市级机关办公区**楼**。 法定代表人易恩弟，市长。 委托代理人李林，简阳市行政审批局局长。 委托代理人唐晓毅，四川毫达律师事务所(北京)分所律师。 上诉人（原审被告）简阳市规划和自然资源局。住所地：简阳市简城镇政府街**。 法定代表人陈晓恒，局长。 委托代理人金龙，简阳市规划和自然资源局土地储备中心副主任。 委托代理人唐晓毅，四川毫达律师事务所(北京)分所律师。 被上诉人(原审原告)成都通泽房屋经纪有限公司。住所地：四川省成都市武侯区人民南路三段**。 法定代表人马荣欣，执行董事。 委托代理人吴晓明，四川颂亚律师事务所律师。 上诉人简阳市人民政府（以下简称简阳市政府）、上诉人简阳市规划和自然资源局（原简阳市国土资源局,以下简称简阳市国土局）因与被上诉人成都通泽房屋经纪有限公司（以下简称通泽公司）国有建设用地使用权出让合同一案，不服四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初42号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 上诉人简阳市政府上诉称，简阳市政府与汇日国际集团签订的《合作框架协议》与上诉人简阳市国土局与被上诉人通泽公司签订的合同编号为1001-2009-0044《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称1001-2009-0044号出让合同）是不同的法律关系，二者相互独立；简阳市政府不是简阳市国土局与通泽公司签订1001-2009-0044号出让合同的相对方，与通泽公司不具有法律上的权利义务关系，不承担该合同履行的责任；简阳市政府推动了简阳市国土局与通泽公司签订的1001-2009-0044号出让合同履行，但不能因此让简阳市政府承担相应的责任，简阳市政府不是本案适格被告，一审判决简阳市政府承担履行1001-2009-0044号出让合同约定的交地义务没有法律依据；本案讼争的1001-2009-0044号出让合同签订时间为2009年11月4日，该行政协议不具有可诉性。请求撤销四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初42号行政判决，驳回被上诉人通泽公司的诉讼请求。 上诉人简阳市国土局上诉称，简阳市国土局与通泽公司签订的1001-2009-0044号出让合同，从签订程序到合同内容均不合法，该合同约定的出让土地性质为农村集体土地，出让人无权出让，该出让合同违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、行政法规的禁止性规定，属无效合同；1001-2009-0044号出让合同约定出让的土地尚未取得四川省人民政府用地批文，且合同约定的出让土地有新的规划，简阳市国土局不再具有依法履行供地的权限，根本无法继续履行；1001-2009-0044号出让合同违反法律、行政法规的禁止性规定，且损害公共利益和第三人利益，存在重大且明显违法情形，应确认无效；合同约定的交地时间为2009年11月4日，至上诉人通泽公司提起诉讼时已超过2年诉讼时效，应依法判决驳回通泽公司诉讼请求；1001-2009-0044号出让合同签订时间为2009年11月4日，该行政协议不具有可诉性。请求撤销四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初42号行政判决，判决确认简阳市国土局与被上诉人通泽公司签订的1001-2009-0044号出让合同无效。 被上诉人通泽公司答辩称，简阳市国土局与通泽公司签订的1001-2009-0044号出让合同属行政协议，按照2015年5月1日施行《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，属于行政诉讼受案范围，具有行政行为可诉性；天府新区成立不发生土地行政主管部门的变更，简阳市国土局提出变更被告的请求没有法律依据；简阳市政府是与汇日国际集团签订的《合作框架协议》合同主体，简阳市国土局与通泽公司签订1001-2009-0044号出让合同是落实《合作框架协议》，且简阳市政府为通泽公司颁发了国有土地使用权证，并向通泽公司承诺交地，是适格被告；通泽公司自2009年以来多次要求上诉人履行交地义务，上诉人也同意履行交地义务，本案未超过诉讼时效，且上诉人一审中未提出超过诉讼时效，其在二审中提出诉讼时效，不应得到支持；简阳市国土局与通泽公司签订的1001-2009-0044号出让合同合法有效，不能以上诉人无履约能力和对出让土地无处分权为由，违背诚实信用原则，主张合同无效；案涉合同并非无法履行，案涉土地所在区域尚规划有居住用地，上诉人应采取措施完善土地用地指标，取得征地批文，完善土地征收并交付土地；以通泽公司的名义与简阳市国土局签订1001-2009-0044号出让合同，不违反公开、公平、公正的土地出让原则，不损害国家利益，不构成违反土地出让法定程序。上诉人简阳市政府、简阳市国土局的上诉理由不能成立，应予以驳回。 经审理查明，2008年12月31日，四川省人民政府作出川府土（2008）1208号《关于简阳市2008年第八批乡镇建设用地的批复》和1240号《关于简阳市2008年第十一批乡镇建设用地的批复》，同意将简阳市丹景乡平安村2组，张家沟村1、2、5、6、7组共计41.4358公顷集体土地征收为国家所有；同意将简阳市新民乡砖房村1、2、4组，藕堰村4、5、6、8组，烂泥村2、3、4、5组，花苞村2组，克难村1、5组51.9649公顷集体土地征收为国家所有。 2009年6月10日，上诉人简阳市政府向上诉人简阳市国土局作出批复，同意将位于简阳市新民乡、丹景乡的950497平方米（1425.746亩）国有建设用地使用权交由土地储备交易中心收储，其中收储编号为2008-98-8号地块，位于丹景乡××村××组，土地面积64136平方米（96.204亩）；位于新民乡砖房村××组，土地面积174175平方米（261.263亩），共计土地总面积238311平方米（357.467亩）。收储后，由你局尽快编制该宗地的处置方案，按规划的旅游商服及住宅用途进行公开拍卖。 2009年6月12日，简阳市政府作出批复，同意简阳市国土局按其编制的拍卖出让方案实施，将收储的案涉2008—98—8号地块国有建设用地使用权进行公开拍卖出让。 2009年7月8日，简阳三岔湖旅游快速通道投资有限公司（以下简称快速通道公司）参加竞买，竞得2008-98-8号地块国有建设用地使用权，该公司当日与出让人简阳市国土局和拍卖人简阳市土地储备交易中心、四川盈信天地拍卖有限公司签订简国土资确（2009）39号《成交确认书》，成交总价款为人民币35746650元。 被上诉人通泽公司系快速通道公司投资于2009年10月10日设立的从事房地产经纪、房屋经纪等经营活动的公司。2009年11月4日，受让人通泽公司与出让人简阳市国土局签订1001-2009-0044号出让合同，约定通泽公司受让宗地编号为2008-98-8的238311平方米国有建设用地使用权，受让价款为人民币35746650元，合同还约定了受让土地和出让金的交付时间、出让土地规划条件、合同履行中的违约责任等。1001-2009-0044号出让合同签订后，通泽公司支付土地价款35746650元。2009年11月19日，简阳市政府向通泽公司颁发了载明使用面积为238311平方米的国有土地使用权证。 另查明,2016年5月,国务院同意将资阳市代管的县级简阳市改由成都市代管。2017年2月27日，中共成都市委、成都市人民政府决定将简阳市三岔镇、新民乡等12个乡镇委托成都市高新区管理，1001-2009-0026号出让合同涉及的出让国有建设用地区域现为成都市高新区管理。 本院认为，上诉人简阳市国土局于2009年11月4日与被上诉人通泽公司签订1001-2009-0044号出让合同，该合同确定的出让标的物即2008-98-8号地块土地在2009年11月4日拍卖前后是否已依法批准征收并实际实施征收、收储的事实不清，包括：1.如该合同标的物2008-98-8号地块已依法批准并实际实施征收、收储，那征收、收储后的国有土地使用权面积与出让的2008-98-8号地块面积是否相符，能否覆盖2008-98-8号地块四至界限，对2008-98-8号地块的土地利用总体规划是否发生变化，是否具备出让土地交付条件，简阳市国土局至今未交付出让土地的原因等事实不清；2.如该合同标的物2008-98-8号地块至今未经批准征收并实际实施征收、收储，是否能完善该宗土地的依法征收、收储工作，并使之符合该宗土地出让、交付条件的事实不清。另因简阳市行政区划管理调整，1001-2009-0044号出让合同的履行主体也可能因此发生变化，根据案件审理情况，确定是否因行政区划管理调整变更可能承担责任的其他相关单位参加本案诉讼。 综上，本案基本事实不清，可能影响简阳市国土局与通泽公司签订的1001-2009-0044号出让合同效力认定和是否应该继续履行该合同确定的交付出让土地义务判定，是否承担合同约定违约责任判定。故在本案原审判决认定基本事实不清，证据不足的情况下，应将本案发回原审人民法院重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 一、撤销四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初字第42号行政判决； 二、发回四川省资阳市中级人民法院重审。 上诉人简阳市人民政府、简阳市规划和自然资源局共同预交的二审案件受理费220533元予以退还。 审判长 杨 军 审判员 胡 华 审判员 伍平会 二〇一九年七月八日 书记员 刘军甫