广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终270号上诉人（原审原告）：中山市汇邦物业管理有限公司，住所地广东省中山市大涌镇南文村“老鼠地、榕树坑”首层30卡商铺，统一社会信用代码91442000566697927L。法定代表人：关卫东，执行董事。委托代理人：黄俊科，广东香山律师事务所律师。委托代理人：刘慷，广东香山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道**，统一社会信用代码114420007076415225。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：林锦媛，中山市自然资源局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府南区办事处，住所地广东省中山市**城南二路**，统一社会信用代码11442000007333342B。法定代表人：郭渊，主任。委托代理人：刘毅杨，中山市人民政府南区办事处工作人员。委托代理人：陈婷娇，广东凯行律师事务所律师。上诉人中山市汇邦物业管理有限公司（以下简称汇邦物业公司）因与被上诉人中山市国土资源局（以下简称市国土局）、中山市人民政府南区办事处（以下简称南区办事处）国土行政协议纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2018）粤2071行初641号行政裁定、（2018）粤2071行初641号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。本案审理过程中，2019年1月17日，中山市新组建中山市自然资源局，不再保留市国土局、中山市城乡规划局，原市国土局、中山市城乡规划局的职权由中山市自然资源局行使，本案被上诉人依法变更为中山市自然资源局（以下简称市资源局）。原审法院查明：2012年11月20日，市国土局与汇邦物业公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，由市国土局将位于中山××路侧面积为4126平方米的商用用地（编号为G26-12-****）出让给汇邦物业公司。同时，双方还签订了《补充条款》。《补充条款》载明：“本补充条款与《出让合同》具有同等法律效力。一、根据有关规定，由中山市人民政府南区办事处承担本合同中出让人的义务和责任，监管受让人对《出让合同》条款的履行。……三、在签订《出让合同》的同时，受让人须与中山市人民政府南区办事处签订《建设用地开发建设监管合同》（下称‘监管合同’）。如受让人违法监管合同相关条款，出让人有权解除出让合同并无偿收回土地使用权及其地上的建筑物、附着物等一切设施，还可要求受让人依法承担其他相应的法律责任”。同日，南区办事处（甲方）与汇邦物业公司（乙方）签订了《用地开发建设监管合同》。《用地开发建设监管合同》载明：“根据出让合同的规定，该宗用地为商业项目。该用地的开发建设由甲方负责监管，……二、开发建设要求：……1.乙方必须按照《中山市建设用地规划条件》（业务编号：28132201110****）要求执行。2.建设规模要求：建筑面积不少于1.4万平方米。3.建设期限要求：乙方必须于2013年12月20日前办好商业楼的施工报建手续并开工投入建设，于2015年12月20日前竣工。4.乙方必须自己开发建设，……用地在未建成时不得再次转让他人开发建设。三、项目建设保证金及使用1.乙方必须在签订本监管合同之日起15天内支付人民币壹仟万元（￥10,000,000元）到甲方指定的账户，作为用地项目建设保证金。……2.保证金的返还（不计付利息），在完成商业楼事实报建手续，办理好施工许可证后，退回保证金人民币叁佰万元，完成负层工程致正负零零，退回保证金叁佰万元，按时完成商业楼主体封顶，退回余下保证金肆佰万元。四、违约责任……2.乙方违反本合同第二条中其中一项规定的，甲方有权没收上述建设项目保证金，还可要求乙方依法承担相应法律责任。……七、因不可抗力等因素（例如：自然灾害）造成用地项目工程延误，上述建设期限可以相应顺延。不可抗力等因素由甲、乙双方确认并以双方确认的时间为顺延时间……”。2012年12月4日，汇邦物业公司向南区办事处支付了1000万元的建设保证金。2017年11月22日，汇邦物业公司向南区办事处申请退还1000万元建设保证金，未果。2018年4月16日，汇邦物业公司向市国土局、南区办事处提交《申请书》，申请退还1000万元建设保证金以及要求赔偿损失（以1000万元为基数，自该公司实际将款项划入南区办事处指定账户之日始，计至将款项划入该公司指定账户之日止，按照中国人民银行同期同类贷款利率计算）。市国土局收到上述《申请书》后，于2018年5月25日作出中土咨信[2018]081号《信访事项不予受理告知书》，告知汇邦物业公司，因南区办事处负责用地开发建设的监管以及收取建设保证金，其提出的事项不属于该局职权范围，故不予受理，请向南区办事处提出。南区办事处收到上述《申请书》后，认为汇邦物业公司申请退还保证金的事由不成立，故未予以退还。汇邦物业公司不服，于2018年6月27日诉至原审法院，请求：1.确认市国土局、南区办事处不予退还土地开发建设监管保证金人民币1000万元给汇邦物业公司的行为违法；2.判令市国土局、南区办事处向汇邦物业公司退还土地开发建设监管保证金人民币1000万元以及赔偿由此产生的损失（以1000万元为基数，自2017年11月22日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算，计至被告全部清偿之日止）；3.由市国土局、南区办事处承担本案诉讼费用。原审法院另查明，2015年5月14日，市国土局作出中国土闲认字[2015]第473号《闲置土地认定书》，认定涉案土地存在超过出让合同约定动工日期满一年未动工开发的情况。2015年12月17日，汇邦物业公司向市国土局缴纳了土地闲置费660万元。原审法院另查明，汇邦物业公司于2016年10月24日取得了涉案土地的《建设工程规划许可证》，于2017年3月7日取得了涉案土地的《建设工程施工许可证》。原审法院又查明，中山市汇邦小额贷款股份有限公司于经工商行政管理部门的核准，于2018年9月6日将企业名称变更为汇邦物业公司。原审法院再查明，汇邦物业公司、南区办事处均确认涉案用地建设项目的建设期限没有顺延。原审法院认为，本案中，汇邦物业公司诉求确认市国土局和南区办事处收取并不予退还建设保证金的行为违法，涉及收取建设保证金和不退还建设保证金两个行政行为。对于收取建设保证金的行为，汇邦物业公司于2012年11月20日与南区办事处签订《用地开发建设监管合同》时就已明确知悉对方向其收取建设保证金，其也于2012年12月4日实际支付了相应的建设保证金，但其迟至2018年6月27日才向原审法院提起诉讼要求确认市国土局和南区办事处收取建设保证金的行为违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，明显已超过法定起诉期限，且无正当理由，故对收取建设保证金行政行为的起诉，原审法院予以驳回。关于不予退还建设保证金的行为，原审法院认为，结合本案原、被告的诉辩意见、举证质证情况及庭审意见，归纳本案的争议焦点如下：一、汇邦物业公司提起本案诉讼是否超过起诉期限；二、市国土局是否为本案适格被告；三、《用地开发建设监管合同》属于行政合同还是民事合同；四、市国土局、南区办事处不予退还建设保证金的行为是否违法？关于焦点一，汇邦物业公司提起本案诉讼是否超过起诉期限？汇邦物业公司于2018年4月16日向市国土局、南区办事处申请退还建设保证金，未果后，于2018年6月27日向原审法院提起诉讼要求确认不予退还建设保证金的行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，并未超过法定的起诉期限。关于焦点二，市国土局是否为本案适格被告？本案中，市国土局通过与汇邦物业公司签订《补充条款》的形式，将涉案土地出让人的义务和责任授予南区办事处来行使。南区办事处依据《补充条款》的授权，与汇邦物业公司签订《建设用地开发建设监管合同》，收取了汇邦物业公司支付的建设保证金，并享有了对涉案土地开发建设进行监管的职权。因南区办事处收取建设保证金以及监管涉案土地开发建设系受市国土局委托而为之的，故市国土局亦系本案适格的被告。关于焦点三，《用地开发建设监管合同》属于行政合同还是民事合同？行政合同是行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标与相对人经过协商一致所达成的协议。行政合同的主要特征有以下三方面：1.行政合同主体一方是行政主体;2.签订行政合同的目的在于履行行政职责，实现行政管理公益目标;3.行政机关享有行政优益权。本案中，《用地开发建设监管合同》一方主体为南区办事处，是依法享有行政职权的行政主体，依据市国土局的委托授权，享有对涉案土地开发建设进行监管的职权。其次，南区办事处与汇邦物业公司签订该监管合同的目的是为了监管汇邦物业公司对涉案土地的开发建设，为了实现行政管理公益目标而签订的。再者，《用地开发建设监管合同》约定“乙方违反本合同第二条中其中一项规定的，甲方有权没收上述建设项目保证金，还可要求乙方依法承担相应法律责任”，在该监管合同履行期间，汇邦物业公司要按约定对涉案土地进行开发建设，如有违反，南区办事处有权没收建设保证金，也就是说，南区办事处在该监管合同履行期间享有行政优益权。因此，《用地开发建设监管合同》符合行政合同的特点，属于行政合同，对南区办事处主张该监管合同属民事合同的观点不予采纳。关于焦点四，市国土局、南区办事处不予退还建设保证金的行为是否违法？《用地开发建设监管合同》第二条第三项对涉案土地的建设期限进行了明确约定，汇邦物业公司必须于2013年12月20日前办好商业楼的施工报建手续并开工投入建设，于2015年12月20日前竣工。同时，该监管合同第四条第（二）项也明确约定，汇邦物业公司违反该合同第二条其中一项规定的，南区办事处就有权没收建设保证金，还可要求汇邦物业公司依法承担相应法律责任。汇邦物业公司于2016年10月24日取得涉案土地的《建设工程规划许可证》，于2017年3月7日取得涉案土地的《建设工程施工许可证》，已经明显违反了《用地开发建设监管合同》第二条第（三）项建设期限的规定，南区办事处根据该监管合同的约定，有权没收汇邦物业公司支付的建设保证金。因此，市国土局、南区办事处并未向汇邦物业公司退还建设保证金有理有据，并无不当。南区办事处系基于监管合同的约定收取汇邦物业公司的建设保证金，市国土局系基于涉案土地存在超过出让合同约定动工日期满一年未动工开发的情形而向汇邦物业公司征缴土地闲置费，建设保证金与土地闲置费之间不具关联性。汇邦物业公司以其已缴纳土地闲置费为由主张市国土局、南区办事处不予退还建设保证金的行为违法，理据不足，原审法院不予采信。市国土局、南区办事处不予退还汇邦物业公司建设保证金行为并不违法，汇邦物业公司要求市国土局、南区办事处赔偿损失的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院一并予以驳回。综上，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，于2019年1月3日作出（2018）粤2071行初641号行政裁定书，裁定：驳回汇邦物业公司要求确认市国土局、南区办事处收取土地开发建设监管保证金行为违法的起诉。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，于2019年1月3日作出（2018）粤2071行初641号行政判决书，判决：驳回汇邦物业公司的诉讼请求。案件受理费50元，由汇邦物业公司负担。上诉人汇邦物业公司不服上述判决、裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院将收取保证金和不予退还保证金识别为两个行政行为分别作出裁定和判决，适用法律错误；二、原市国土局、南区办事处并未提出收取保证金的职权依据，其收取保证金是越权行为，原市国土局答辩状提出的国土部的通知亦没有授权收取土地开发保证金的职权；三、是否缴纳了土地闲置费与是否退还保证金之间不存在关联，收取了闲置费表明原市国土局已经对汇邦物业公司进行了处罚；四、原审查明事实不清，涉案土地交付后有一条市政排水管、一条市政燃气管道，一条高压电线，无法正常申请建筑工程规划许可，燃气管2018年才迁移，高压电缆2017年才清理，市政排水管至今未迁移。综上请求人民法院：1.撤销中山市第一人民法院作出的（2018）粤2071行初641号行政裁定书、（2018）粤2071行初641号行政判决书，并依法改判；2.确认原市国土局、南区办事处收取并不予退还土地开发监管保证金人民币1000万元的行为违法；3.判决原市国土局、南区办事处向汇邦物业公司退还土地开发监管保证金人民币1000万元及赔偿损失（以1000万元为基数自2017年11月22日起按同期银行贷款利率算至原市国土局、南区办事处清偿全部款项之日止）；4.判令本案一审、二审诉讼费由原市国土局、南区办事处负担。汇邦物业公司为证明其主张，在二审举证期间提交了以下证据：1.企业机读档案登记资料及变更登记资料，拟证明企业名称变更情况；2.中山市人民政府南区办事处三线图、道路管线测绘图，拟证明涉案地块存在高压线、市政燃气管道、市政排水管道；3.燃气管线迁移工程合同，拟证明2018年5月23日汇邦物业公司与燃气公司签订《管线迁移合同》，委托管线公司将燃气管线迁移；4.高压电缆迁移工程合同书及结算业务委托书，拟证明高压电缆迁移工程情况。于2017年5月11日支付首期费用。被上诉人市资源局辩称：一、原审裁定书、判决书认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，收取保证金的行政行为已经超出诉讼期限；二、汇邦物业公司违反了《用地开发建设监督管理合同》第二条、第四条的约定，南区办事处有权没收其保证金。请求人民法院维持原审判决和裁定。市资源局在二审举证期间，依照本院指令提交了以下证据：涉案土地招拍挂公告资料，拟证明涉案土地招拍挂公告情况。被上诉人南区办事处辩称：一、原审法院裁定、判决认定事实清楚，适用法律正确，收取保证金的行为已经超过诉讼期限；二、汇邦物业公司未按照合同约定在2013年12月20日前办理好报建手续，未在2015年12月20日之前竣工。已经构成违约，南区办事处有权没收其保证金。经庭审质证，汇邦物业公司提交的以下证据：企业机读档案登记资料及变更登记资料、中山市人民政府南区办事处三线图、道路管线测绘图、燃气管线迁移工程合同、高压电缆迁移工程合同书及结算业务委托书，市资源局提交的以下证据：涉案土地招拍挂公告资料，以上证据均具有行政诉讼证据的关联性、合法性、真实性“三性”特征，本院依法确认以上证据存有证明效力。本院经审理查明，除“南区办事处收到上述《申请书》后，认为汇邦物业公司申请退还保证金的事由不成立，故未予以退还”外，本院确认原审法院其余查明事实。本院另查明：南区办事处收到汇邦物业公司递交的《申请书》后，未作出任何答复。涉案宗地挂牌出让公告记载：1.用地现状为未平整，种有树木，南区办事处承诺于该用地成交之日起10天内将其清理完毕;2.土地开发规划要求：…其他规划指标详见《中山市建设用地规划条件》（编号28132201110****）。原市国土局与汇邦物业公司签订《国有建设用地使用权出让合同》附有原中山市城乡规划局出具的《中山市南区办事处三线图》（编号28132201110****），在该图涉案宗地用地界线内未有其他产权设置显示，在该图涉案宗地建筑红线内未有其他产权设置显示。上述合同还有如下约定：1.第六条出让人同意在2012年12月20日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（一）项规定的土地条件：（一）场地平整达到未平整；2.第三十二条受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地所有权；3.受让人未能按照本合同约定日期或同意延建另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国家建设用地所有权出让价款总额0.5‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履行，受让人未能按照本合同约定日期或同意延建另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国家建设用地所有权出让价款总额0.5‰的违约金。本院再查明：2019年4月17日，本院调查时，责令市资源局于10个工作日内向本院说明涉案宗地上市政管道及高线电缆的情况。2019年6月21日，本院调查时，市资源局陈述：出让涉案宗地时，不清楚市政管道及高线电缆的情况，现在不清楚其是否迁移。本院再查明：市国土局交付涉案宗地时，涉案宗地用地界线内有编号DN***市政排水管、DN***市政燃气管存在，涉案宗地建设红线有高压电力设施(高压电缆)存在。中山市汇邦小额贷款有限公司提交的市政管网示意图（盖有广州**建筑设计研究院有限公司广东省建筑工程勘察设计出图专用章）显示：DN***市政排水管、DN***市政燃气管在涉案宗地范围内，其上规划建设有小车停车位，道路。2018年5月23日，中山市汇邦小额贷款有限公司（即更名后的汇邦物业公司）与中山市**燃气有限公司就DN***市政燃气管迁移事项，签署《南区汇邦商业大厦燃气管线迁移工程合同》。中山市汇邦小额贷款有限公司（即更名后的汇邦物业公司）与广东**机电工程有限公司就中山市兴南区兴南路侧（即涉案宗地处）高压电缆迁移工程签订了《高压电缆迁移工程合同书》，并于2017年5月11日结算了部分费用。2017年11月22日，汇邦物业公司向南区办事处申请退还保证金的书面申请中，有陈述“市政排水管、市政燃气管、高压电缆的存在影响正常建设”。2017年6月22日，原中山市城乡规划局向南区办事处出具《中山市汇邦小额贷款有限公司4126平方米用地办理相关业务的复函》，其上记载：中山市汇邦小额贷款有限公司于2012年12月20日领取建设用地规划许可证；中山市汇邦小额贷款有限公司分别于2014年12月17日，2015年1月30日及2016年3月3日在原中山市城乡规划局办理该用地的建设工程规划设计方案审查，由于方案不满足规划及相关规范要求，未通过，2016年5月11日再次办理方案审查并通过，后于2016年10月24日在原中山市城乡规划局办理建设工程规划许可并通过。由于方案调整，2017年6月13日，中山市汇邦小额贷款有限公司再次在原中山市城乡规划局办理建设工程方案审查并通过。本院再查明：2019年4月17日，本院调查时，市资源局、南区办事处一致确认：南区办事处签订《用地开发建设监督管理合同》、收取涉案保证金、实施涉案监管，均系受原市国土局的委托。本院认为，本案为行政协议、行政赔偿纠纷。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”之规定，本院依法对原审法院裁判和涉诉行政行为进行全面审查。行政裁定书一般用于解决单个程序事项，可以上诉的行政裁定书在上诉期限内不发生法律效力。原审法院在（2018）粤2071行初641号行政裁定书未生效、相关程序事项未有定论时，径行就实体问题做出行政判决，程序违法，本院依法予以纠正。鉴于汇邦物业公司已就相关裁定、判决同时提起上诉，为实质解决行政争议，避免当事人诉累，本院一并对（2018）粤2071行初641号行政裁定书、（2018）粤2071行初641号行政判决书涉及的诉讼请求进行审查。本案的诉讼焦点为：一、涉案《国有建设用地使用权出让合同》、《用地开发建设监管合同》是否属于行政协议；二、本案诉讼标的及相关起诉期限是否符合法律规定；三、汇邦物业公司主张“市政设施占用土地”的免责事由是否成立；四、汇邦物业公司主张“无权收取保证金应全部退还”是否成立；五、汇邦物业公司主张“赔偿利息”是否成立。关于诉讼焦点一，《用地开发建设监管合同》、《国有建设用地使用权出让合同》是否属于行政协议，本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十六条：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准”之规定，参照《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）：“…有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质…”之规定，《国有建设用地使用权出让合同》、《用地开发建设监管合同》在汇邦物业公司与原市国土局之间设立了行政管理关系，合同内容涉及具有行政许可性质的土地使用权证及行政监管职责，其合同标的不是民事合同可以约定的事项，合同涉及的行政管理职权使原市国土局在订立相关行政协议之时，并没有民事合同当事人的“自由性”，其行为依然要受“依法行政原则”的羁束。例如当上级土地行政管理机关发出《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）：“实行建设用地使用权“净地”出让…完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费”，明确要求“净地”出让后，下级土地行政管理机关就不能以“对方同意”为由，签订“非净地”出让的出让合同，自愿并不阻却违法。另一方面，在汇邦物业公司签订涉案《国有建设用地使用权出让合同》后，原市国土局有明显的特权，即便相关合同未有约定，但原市国土局依然可以依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条：“…超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权…”之规定，征收土地闲置费，亦可以依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条：“…未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”之规定，对于土地闲置行为行使警告、罚款的处罚职权。原审法院识别涉案《用地开发建设监管合同》、《国有建设用地使用权出让合同》为行政协议，识别法律关系正确，本院依法予以维持。南区办事处不具有土地利用、房地产开发的监管职权，其行为均系委托行政，相关法律后果由委托行政机关原市国土局承担。关于诉讼焦点二，本案诉讼标的及相关起诉期限是否符合法律规定，本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，行政诉讼以行政行为为标的，类型化诉讼虽对人民法院审理行政案件有一定借鉴意义，但依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条等相关法律规定，行政诉讼的审理要件并非由原告的权利主张所确定，行政审判亦非按照当事人的权利主张进行裁判，除法律另有规定外，行政诉讼标的应保持单一性。原审法院识别汇邦物业公司的诉讼请求包含多个行政行为并无差错，但行政协议的订立、履行本就常常包含多阶段的行政行为，在行政协议诉讼中，原告方对行政协议涉及的多个行政行为同时提起诉讼，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：…（六）请求解决行政协议争议”的规定，不违反行政诉讼标的单一性原则，相关行政行为并不需要分案审理，但应当单独计算起诉期限。具体到本案，汇邦物业公司所诉行政协议争议，实际涉及订立《国有建设用地使用权出让合同》《用地开发建设监管合同》的行政行为、收取建设保证金的协议履行行政行为、对汇邦物业公司敦促行政机关履行行政义务申请的答复行为，除答复行为外，协议的订立行为与履行行为均实施于2012年，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款之规定，均已超过起诉期限，本院不再对其合法性进行全面审查。2017年11月22日、2018年4月16日，汇邦物业公司两次提出申请，敦促行政机关履行行政义务，2018年6月27日就相关答复行为向原审法院提起本案诉讼，并未超过1年的起诉期限，本院依法对答复行为的合法性进行全面审查。同时，由于该答复行为的事实基础为《国有建设用地使用权出让合同》《用地开发建设监管合同》所涉条款、及相关行政行为，本院在审查涉案答复行为时一并对涉及条款及相关行为进行事实审查。关于诉讼焦点三，汇邦物业公司主张“市政设施占用土地”的免责事由是否成立，本院认为，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条“…因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”之规定，法律对“超期开发”行政责任设置了法定免责事由，行政机关依法要求行政相对人承担“超期开发”行政责任时，即便“出让合同”没有约定，行政机关也应当首先全面依照法律之规定，对是否存在法定免责事由进行审查，且按照“先取证、后裁决”的基本原理，在行政诉讼中，行政机关认为行政相对人要承担“超期开发”的行政责任的，行政机关应充分举证免责事由不存在或不成立。具体到本案，原审法院未审查法定免责事由，仅认定汇邦物业公司未动工开发及开发时间等事实，以汇邦物业公司不符合《用地开发建设监管合同》约定的“不可抗力等因素”，认定“中山市自然资源局有权没收汇邦物业公司支付的建设保证金”，属于查明事实不清，适用法律错误，本院依法予以纠正。本院依上述法律规定及证明责任原则依法认定，原市国土局未按上级行政主管机关要求完成“土地平整”，系未按法定土地交付条件交付土地，汇邦物业公司完成“土地平整”的合理时间属于政府有关部门的行为造成动工开发迟延；原市国土局交付涉案宗地，建筑红线内有高压电力设施存在，系未按约定土地交付条件交付土地，并导致汇邦物业公司无法正常动工开发，汇邦物业公司消除相关影响的时间，属于政府有关部门的行为造成动工开发迟延；原市国土局交付涉案宗地，土地红线内有市政排水管道、市政燃气管道存在，汇邦物业公司消除相关影响的时间，属动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延。原市国土局及其委托机关在收到汇邦物业公司《申请书》后，均未充分审查法定免责事由是否存在，原市国土局未履行法定审查职责，程序违法，本院依法予以纠正。关于诉讼焦点四，汇邦物业公司主张“无权收取保证金应全部退还”是否成立，本院认为，2012年原市国土局以民事合同主体的身份约定并收取建设保证金，符合当时的法律法规。但此后原市国土局并未对涉案建设保证金作出处理，至汇邦物业公司提交申请，敦促行政机关处理涉案建设保证金时，情事已发生变更，《中华人民共和国行政诉讼法》的修改已将行政机关履行职权订立的合同纳入行政诉讼解决争议的行政协议范畴，原市国土局应以行政机关的主体身份，根据实际情况，按照现行法律规定，及法律保留原则、比例原则等相关行政法原则，审查继续占有建设保证金的合法性，确定行政相对人的权利与义务。从本案事实情况来看，如前所述，涉案宗地建筑红线内有高压电力设施等，开发延迟有因政府有关部门的原因，原市国土局继续占有保证金，使汇邦物业公司承担了明显不当的负担，原市国土局继续占有涉案保证金，不符合比例原则；从法律保留原则来看，如前所述，法律、法规已经赋予了行政机关警告、罚款、征收土地闲置费、收回土地的职权，行政相对人如不履行土地出让合同约定的开发建设义务，其违法行为有明确法律后果，在相对人还没有违法的情况下，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，行政机关继续占有汇邦物业公司的保证金，明显增加了汇邦物业公司义务，违反法律保留原则，换言之，在法律已有明确规定的情况下，原市国土局对相对人作出普通的行政行为受法律保留何种程度之羁束，行政协议的相关行为亦然；从现行法律规定来看，原市国土局收取的保证金，并不在《工业和信息化部、财政部关于公布国务院部门涉企保证金目录清单的通知》（工信部联运行〔2017〕236号）所附国务院部门涉企保证金目录清单之内，原市国土局应按上述通知要求，在2017年12月底前对涉案保证金清退返还。综上，原市国土局作为行政协议的签订机关、涉案保证金的占有机关，一直未对涉案保证金作出合法处理。2017年11月22日，汇邦物业公司向其委托机关南区办事处递交退还保证金申请后，原市国土局未履行审查义务，对涉案保证金依法清退返还，其不作为行为违反法律规定，本院依法予以纠正。2018年4月16日，汇邦物业公司再次递交退还保证金申请后，原市国土局于2018年5月25日作出中土咨信[2018]081号《信访事项不予受理告知书》，违反法律规定，本院依法予以撤销。关于诉讼焦点五，汇邦物业公司主张“赔偿利息”是否成立，本院认为，2017年11月22日，汇邦物业公司向原市国土局递交退还保证金申请后，原市国土局在一个月内，完成清退返还工作，属于合理期限，自2017年12月23日起，原市国土局继续占有涉案保证金已不具有合法性，涉案保证金同期银行存款利息属于直接损失，且与涉案违法行为存在因果关系。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条：“…（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”之规定，本院依法认定：自2017年12月23日起，到清退返还之日止，中山市自然资源局应向汇邦物业公司以占有的涉案保证金为基数，按中国人民银行同期同类存款利率支付利息。综上，汇邦物业公司的上诉理由部分成立，本院依法予以采纳，原审法院查明事实不清，适用法律不当，本院依法予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省中山市第一人民法院作出的（2018）粤2071行初641号行政裁定；二、撤销广东省中山市第一人民法院作出的（2018）粤2071行初641号行政判决；三、确认原中山市国土资源局对中山市汇邦物业管理有限公司2017年11月22日提交的申请不作处理不作为违法，并撤销原中山市国土资源局作出的中土咨信[2018]081号《信访事项不予受理告知书》。四、中山市自然资源局于本判决生效之日起30日内退还中山市汇邦物业管理有限公司建设保证金1000万元；五、中山市自然资源局于本判决生效之日起30日内向中山市汇邦物业管理有限公司按中国人民银行同期同类存款利率支付建设保证金利息（计算方式为：以中山市自然资源局占有的建设保证金为基数，自2017年12月23日起，计算至建设保证金1000万元清退返还完毕之日止）；六、驳回中山市汇邦物业管理有限公司的其他诉讼请求。一审受理费50元、二审案件受理费50元，均由中山市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 刘满星审判员 王 昕二〇一九年七月十一日书记员 李海珠本判决适用的法律、法规：1.《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。第三十八条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。2.《电力设施保护条例》第十条电力线路保护区：（一）架空电力线路保护区：…（二）电力电缆线路保护区：…第十五条任何单位或个人在架空电力线路保护区内，必须遵守下列规定：…（三）不得兴建建筑物、构筑物；…第二十二条公用工程、城市绿化和其他工程在新建、改建或扩建中妨碍电力设施时，或电力设施在新建、改建或扩建中妨碍公用工程、城市绿化和其他工程时，双方有关单位必须按照本条例和国家有关规定协商，就迁移、采取必要的防护措施和补偿等问题达成协议后方可施工。第二十三条电力管理部门应将经批准的电力设施新建、改建或扩建的规划和计划通知城乡建设规划主管部门，并划定保护区域。3.《城镇燃气管理条例》（2011年3月1日施行）。第三十三条…在燃气设施保护范围内，禁止从事下列危及燃气设施安全的活动：（一）建设占压地下燃气管线的建筑物、构筑物或者其他设施；（二）进行爆破、取土等作业或者动用明火；（三）倾倒、排放腐蚀性物质；（四）放置易燃易爆危险物品或者种植深根植物；（五）其他危及燃气设施安全的活动。第三十四条在燃气设施保护范围内，有关单位从事敷设管道、打桩、顶进、挖掘、钻探等可能影响燃气设施安全活动的，应当与燃气经营者共同制定燃气设施保护方案，并采取相应的安全保护措施。4.《城镇燃气管理条例》(2016年修订)第三十三条…在燃气设施保护范围内，禁止从事下列危及燃气设施安全的活动：（一）建设占压地下燃气管线的建筑物、构筑物或者其他设施；（二）进行爆破、取土等作业或者动用明火；（三）倾倒、排放腐蚀性物质；（四）放置易燃易爆危险物品或者种植深根植物；（五）其他危及燃气设施安全的活动。第三十四条在燃气设施保护范围内，有关单位从事敷设管道、打桩、顶进、挖掘、钻探等可能影响燃气设施安全活动的，应当与燃气经营者共同制定燃气设施保护方案，并采取相应的安全保护措施。5.《工业和信息化部、财政部关于公布国务院部门涉企保证金目录清单的通知》工信部联运行〔2017〕236号…自本通知印发之日起，行政机关新设立涉企保证金项目，必须依据有关法律、行政法规的规定或经国务院批准。各地区、各部门必须严格执行目录清单，目录清单之外的涉企保证金，一律不得执行（完全市场化行为产生的保证金以及金融机构缴纳的保险、保障基金除外）。加快对已取消保证金资金，以及逾期未返或超额收取的保证金资金的清退返还，2017年12月底前要全部完成…附件1：《国务院部门涉企保证金目录清单》1投标保证金…2履约保证金设立单位发展改革委设立依据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》…3政府采购招标（竞争性谈判、询价）保证金…4政府采购履约保证金…5工资保证金…6工程质量保证金…7无船承运保证金…8海员外派备用金…9海事处理担保金…10直销企业保证金…11对外劳务合作风险处置备用金…12对外承包工程企业备用金…13储备肉糖收储投放交易投标履约保证金…14储备糖竞价加工投标履约保证金…15援外项目投标保证金…16援外项目履约保证金…17海关风险类保证金…18海关税款类保证金…19海关案件类保证金…20海关取保候审保证金…21旅游服务质量保证金…22保险公司资本保证金…23保险代理机构和保险经纪人保证金…