山东省沂水县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1323行初9号原告刘起松，男，1954年10月18日出生，汉族，农民，住沂水县。委托代理人王雪龙，山东国曜（临沂）律师事务所律师。被告沂水县综合行政执法局。法定代表人丁远东，该局局长。委托代理人王进德，该局法制科副科长。原告刘起松诉被告沂水县综合行政执法局（以下简称县执法局）行政处罚、行政撤销一案，原告于2019年2月3日向本院起诉。本院审查受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘起松及其委托代理人王雪龙、被告县执法局法定代表人丁远东的委托代理人王进德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年9月29日，原沂水县国土资源局向原告作出沂国土资罚决字（2017）05052号行政处罚决定书，原告以原沂水县国土资源局作出该处罚决定书违反法定程序未公开、未送达为由于2019年2月3日向本院提起行政诉讼。因原沂水县国土资源局部分执法职权移交于被告县执法局，原告遂将被告变更为沂水县综合行政执法局。原告诉称，2017年9月29日，在原告未知任何情况下，原沂水县国土资源局作出了沂国土资罚决字（2017）05052号行政处罚决定书，该处罚决定书的作出不但没有任何法律依据，且严重违反了处罚程序，未公开、未公布，更未送达给当事人，直至法院予以执行，原告方才知晓决定书，根据《行政处罚法》第三、四、三十一、三十二条之规定，该行政处罚没有法定依据且不遵守法定程序，该行政处罚是无效的。请求法院撤销原沂水县国土资源局作出的沂国土资罚决字（2017）05052号行政处罚决定书，并由被告承担所有诉讼费用。但因原沂水县国土资源局原有部分职责转移至被告县执法局，对该违法违规的行政处罚决定书应当由被告县执法局给予明确答复。原告为证明其诉讼请求的合法性，提供了如下证据：1、原告身份证一份，证明原告身份；2、沂集建（1995）字第04013169号《集体土地使用证》一份，证明原告父亲刘元生合法取得占用土地；3、临政复字（2001）20号临沂市人民政府行政复议决定书一份，证明该复议决定书撤销沂水县沂政土（2001）18号决定书的事实，土地恢复到办证后刘元生合法占有状态；4、沂土（农房）字（1999）第16号沂水县土地管理局关于对高桥镇团山等村村民建房用地的批复、沂水县土地管理局行政诉讼答辩状各一份，证明沂水县土地管理局确认原告父亲取得土地使用权及沂土（农房）字（1999）第16号批文合法有效；5、沂水县高桥镇高桥一村村委会证明一份，证明原告父亲刘元生取得土地使用权证合法；6、《居民建房用地许可证》、《村镇规划选址意见书》、《建筑工程施工许可证》各一份，证明原告为其母亲建房，其父取得土地合法权在夫妻关系存续期间，土地为夫妻共同合法占有，其母占用土地合法有据；7、录音一份，证明行政处罚决定书并未送达原告，该送达回证为原告签的空白文书，日期为国土资源局工作人员自行填写，原告并不知道该决定书的存在。被告辩称：一、被告县执法局不具备本案被告主体资格。原告未经审批非法占用土地建设住宅一案，由原沂水县国土资源局承办，案件办理期间原国土局人员和执法业务、相关职能实际尚未划转到被告，案件承办人刘大波现仍在原单位工作，且行政处罚决定书生效后，也是由原沂水县国土资源局申请法院执行。“原沂水县国土资源局（2）”章2017年8月15日至2017年11月28日期间只是在被告单位代管，本案从立案到执行期间相关具体行政行为均由原沂水县国土资源局作出。二、本案已过诉讼时效。原告未经审批非法占用土地建设住宅一案，原沂水县国土资源局送达行政处罚决定书的时间为2017年9月29日，催告通知送达时间为2017年11月30日，行政处罚决定书生效时间为2018年3月30日，而当事人提起行政诉讼的时间为2019年1月25日，本案已过诉讼时效。三、经查阅原沂水县国土资源局卷宗，原沂水县国土资源局查处的原告未经批准擅自占用集体土地建设住宅一案，违法事实认定清楚、证据确凿充分，作出的相关处罚决定合法适当，且本案查处过程中执法过程和执法程序合法，卷宗内调查取证资料和文书送达回证，当事人刘起松本人均已签字、捺印予以确认和签收。本案执法机关和执法人员无超越职权、侵害和剥夺当事人合法权益、享有的权利之处。请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。在法定期限内，被告提供了以下证据：1、违法线索登记表一份，证明本案来源为群众举报；2、责令停止违法行为通知书及送达回证一份，证明原沂水县国土资源局接到举报后向当事人刘起松违法行为下达了停止违法行为通知，刘起松本人签收；3、立案呈批表一份，证明原告违法占地一案依法经批准立案；4、调查询问笔录两份，证明原沂水县国土资源局依法对当事人刘起松及证人进行了调查询问，当事人刘起松对违法行为予以认可，证人证言予以佐证；5、调查报告一份，证明原沂水县国土资源局对刘起松违法占地一案调查后，形成了调查终结报告，并提出了处理意见；6、违法案件审理记录一份，证明原沂水县国土资源局对刘起松违法占地一案经集体研究讨论，决定作出退还土地和拆除违法建筑物的处罚；7、处理决定呈批表一份，证明对刘起松作出的处罚决定依法经程序审批；8、行政处罚听证告知书及送达回证各一份，证明本案作出处罚决定前依法告知当事人享有听证权利，并依法送达当事人；9、行政处罚决定书及送达回证各一份，证明原沂水县国土资源局对刘起松违法占地行为依法作出了行政处罚决定，处罚决定书内容及处罚决定符合法律规定，且依法送达；10、消除违法占地行为通知书及函告书各一份，证明原沂水县国土资源局将刘起松违法占地一案告知属地政府和沂水县住建局；11、催告书及回证各一份，证明刘起松违法占地一案处罚决定书发生法律效力后，原沂水县国土资源局依法履行了催告程序，并依法送达当事人；12、移交法院材料、执行记录一份，证明刘起松违法占地一案处罚决定生效后未依法履行，原沂水县国土资源局依法申请法院执行；13、其他材料一份，证明刘起松对违法建设房屋所占用的土地没有使用权，未经主管部门审批。经庭审质证，原告对被告县执法局提供的证据发表以下质证意见：对被告提交的全部证据的关联性均有异议，本案占用土地的所有相关合法手续均是原告父亲刘元生依法申请并获取，在刘元生去世后原告母亲作为在取得合法使用土地上的共同占有人，具有合法使用权，原国土资源局在对原告的询问笔录中明确说明在原告父亲刘元生去世后原告母亲没地方住，原告需把其母亲养老宅建起来，原告是出资人，实际建设房屋的主体是原告母亲。对证据1、2、5、6、7、10、12合法性均有异议。对证据8真实性合法性有异议，原告已经提供证据证明没有收到过原国土资源局作出的任何法律文书，其回证上的时间及内容原告均不知晓，关于此文书的合法性问题因与原告无关，所以事实上存在违法。对证据9、11的关联性真实性有异议，质证意见同证据8。证据13中原国土资源局作出具体行政行为及行政处罚所依据的材料均不具有合法性，在原国土局作出行政处罚前应对原告父亲夫妻关系存续期间内合法取得的占地及建房手续确认无效或者撤销，其行政程序违法并且原告能够证实其母亲拥有合法占地和建房权利，临政复字（2001）20号临沂市人民政府行政复议决定书已经撤销了对原告作出行政处罚依据的沂政土（2001）18号决定书，土地恢复到办证后刘元生夫妻合法占用的状态，因此不能依据此规定作出具体行政行为。被告对原告提交的证据，发表以下质证意见：对证据1原告身份的真实性无异议；证据2、3，原告应提供原件予以证实，市政府复议决定认定了原沂水县国土局违反程序发放土地使用证的事实，撤销土地局注销土地证只是因为没有适用法律依据，是程序上的错误，并没有认定原告父亲刘元生对该证件记载土地的使用权，同时决定中也没有认定将土地恢复到刘元生合法占用状态；证据4，对刘元生的批复已经两级法院依法撤销，因此原告父亲刘元生建房用地的批复已失效；对证据5的真实性有异议，村委没有批准土地使用权的资格，而且没有相关村委干部或经办人签名，该证据具有主观性，被告不予认可；证据6，因沂土（农房）字（1999）第16号批复已经两级法院予以撤销，刘元生已不具有使用申请建房用地相应的建设许可权利，所以该证据已不具有相关法律效力；证据7，录音没有证实原告主张的没有收到原国土局送达处罚告知和处罚决定的相关内容，被告不予认可。经庭审质证、认证，合议庭对以下证据作如下确认：原告提交的证据1、3、5，被告提交的证据1-13，均符合证据的真实性、合法性、关联性特征，本院予以采信。原告提交的证据2是套印有沂水县政府公章的《集体土地建设用地使用证》，虽然由原告所在村委填写，但在本案中，该土地使用证并未经有关部门予以撤销，虽被告对该证据不予认可，但被告未提交证据证明该《集体土地建设用地使用证》已经无效，故对该证据本院予以采纳。原告提交的证据4已被本院和临沂市中级人民法院判决予以撤销，因此对该证据的效力本院不予认定。原告提交的证据6，其依据是沂土（农房）字（1999）第16号沂水县土地管理局关于对高桥镇团山等村村民建房用地的批复，即原告提供的证据4，但因证据4已被撤销，故本院对证据6亦不予采信。原告提交的证据7，能够说明原告多次到沂水国土资源局要求办案人员向其送达行政处罚决定书，但该证据的来源不合法，故对该证据本院不予确认。根据原、被告提供的证据，以及对证据的质证、认证，本院认定以下法律事实：2017年9月29日，原沂水县国土资源局以原告非法占用集体土地建设住宅为由，向原告作出沂国土资罚决字（2017）05052号行政处罚决定书，原告未在规定期限内依法履行该行政处罚决定书的内容，亦未在法定期限内提起行政复议和行政诉讼。2018年1月30日，原沂水县国土资源局向本院提交强制执行申请书，申请强制执行沂国土资罚决字（2017）05052号行政处罚决定书的内容。2018年3月26日，本院向原告送达了（2018）鲁1323行审104号行政裁定书。原告以未收到沂国土资罚决字（2017）05052号行政处罚决定书为由，向本院提起行政诉讼，请求：1、判令撤销沂国土资罚决字（2017）05052号行政处罚决定书；2、诉讼费由被告承担。另查明，1995年春原沂水县土地矿产管理局将套印沂水县人民政府印章的空白《集体土地建设用地使用证》发给高桥镇土地管理所，同年8月高桥镇土地管理所又将该空白《集体土地建设用地使用证》发到各村镇填写，原告所在村委依据1983年林权证和有关宅基地数据为本村村民填写了上述《集体土地建设用地使用证》，并发放到村民手中。1999年5月15日原沂水县土地管理局作出沂土（农房）字（1999）第16号关于对高桥镇团山等村村民建房用地的批复，批准原告父亲刘元生使用本村集体土地翻建房屋。2000年7月12日，原沂水县土地管理局以原告所在村村民持有的《集体土地建设用地使用证》未进行地籍调查、未予以审核、未经县政府批准为由将该村311本《集体土地建设用地使用证》收回，但原告父亲所持有的沂集建（1995）字第04013169号《集体土地建设用地使用证》未交出。2001年5月21日，沂水县人民政府以原告父亲刘元生所持有的《集体土地建设用地使用证》系高桥一村村委自行填写，违反土地登记程序为由，以沂政土（2001）18号《沂水县人民政府关于注销刘元生土地使用证的决定》注销刘元生持有的《集体土地建设用地使用证》。原告父亲刘元生不服沂水县人民政府作出的上述决定，于2001年5月29日向临沂市人民政府提出行政复议申请，请求撤销沂水县人民政府作出的沂政土[2001]18号《关于注销刘元生土地使用证的决定》。临沂市人民政府以沂水县人民政府作出上述注销决定无适用法律依据，于2001年7月27日作出临政复字（2001）20号行政复议决定书决定撤销沂水县人民政府作出沂政土（2001）18号《关于注销刘元生集体土地建设用地使用证的决定》。2000年6月28日，案外人刘金玉、段默松、刘发元不服原沂水县土地管理局作出的沂集建（1995）字第04013169号《集体土地建设用地使用证》及沂土（农房）字（1999）第16号关于对高桥镇团山等村村民建房用地批复中对原告父亲刘元生申请建房用地的批准向本院提起行政诉讼，本院于2000年8于24日作出（2000）沂行初字第30、31、32号行政判决书，判决确认原沂水县土地管理局作出的沂集建（1995）字第04013169号原告父亲刘元生所持有的《集体土地建设用地使用证》无效并撤销沂土（农房）字（1999）第16号文中对刘元生申请建房用地的批复。原告父亲刘元生不服本院作出的上述判决，遂向临沂中级人民法院提起上诉。临沂市中级人民法院于2000年12月5日作出（2000）临行终字第165号行政判决书，撤销了本院认定沂集建（1995）字第04013169号刘元生所持有的《集体土地建设用地使用证》无效的判决，维持了本院撤销沂土（农房）字（1999）第16号文中对刘元生申请建房用地批复的判决。又查明，原告父亲刘元生于2006年6月29日去世，原告所建房屋自建成后一直为原告母亲使用。2017年8月因沂水县综合行政执法体制改革需要，原沂水县国土资源局的土地、矿产等部分行政处罚职权划归沂水县综合行政执法局行使。本院认为，行政机关作出具体行政行为应当事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中，沂国土资罚决字（2017）05052号行政处罚决定书是否应当予以撤销的依据是作出该行政处罚决定行政行为时认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。经查阅卷宗并结合庭审中原、被告双方对证据的质证、认证，无论涉案集体土地建设用地使用证是否具有法律效力，其持有人系原告父亲刘元生，因此该建设用地使用证的权利义务人亦应为原告父亲，故凡因使用该证中所记载确认的土地而产生的一切权利和义务均应由原告父亲承担。原告以其父亲合法取得并持有该集体土地建设用地使用证为由，为其母亲建设老年住宅的行为所产生的法律后果亦应由权利义务人即原告父亲承担，因原告父亲去世，故原告建设住宅行为的法律后果应由该集体土地建设用地使用证的共同使用人即原告母亲承担。被告认为原告为其母亲建设老年住宅的行为属违法行为而在作出行政处罚的行政行为时，应以该土地使用证的共同使用人即原告母亲为行政处罚相对人，而非本案原告刘起松。关于原告所诉的行政处罚决定书未向其送达的主张，虽然被告提交的行政处罚决定书送达回证中有本案原告的签字、捺印，但原告提出是原国土资源局工作人员先行让其签字、捺印，以后亦未向其送达相关法律文书。在案件审理过程中，被告亦未明确说明是什么时间、地点向原告送达了行政处罚决定书。故被告作出沂国土资罚决字（2017）05052号行政处罚决定书的行政行为以原告为行政处罚相对人属认定事实不清，该行政处罚决定的作出明显不当。综上所述，被告作出的行政行为认定事实不清，主要证据不足，明显违反法律规定。故本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（六）项之规定，判决如下：一、撤销被告沂水县综合行政执法局作出的沂国土资罚决字（2017）05052号行政处罚决定书；二、责令被告自本判决生效之日起90日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告沂水县综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。审 判 长  孙灵生人民陪审员  朱建宇人民陪审员  张月竹二〇一九年七月十六日法官助理于燕燕书记员黄俊雅