安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖01行终368号 上诉人（原审原告）张敏，男，汉族，1965年9月6日出生，住肥西县。 委托代理人胡向宏，安徽万舟律师事务所律师。 委托代理人杨九强，安徽万舟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）肥西县花岗镇人民政府，住所地肥西县花岗镇花新路，统一社会信用代码11340123003008980P。 法定代表人程潭，该镇镇长。 委托代理人李霞，安徽皖国泰律师事务所律师。 委托代理人戴彩霞，安徽皖国泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）肥西县人民政府，住所地：肥西县站前街，统一社会信用代码11340123003008980P。 法定代表人李煜，该县县长。 委托代理人陈浩，肥西县司法局副局长。 委托代理人晋红兵，安徽锦和律师事务所律师。 上诉人张敏因诉被上诉人肥西县花岗镇人民政府、肥西县人民政府公告及行政复议决定一案，不服安徽省肥西县人民法院（2019）皖0123行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，张敏系肥西县花岗镇七十埠社区村民。2018年7月25日花岗镇政府发布公告，公告内容为：“因七十埠社区、陶店社区土地整治项目建设需要，根据上级决定，对七十埠社区、陶店社区土地整治项目区范围内房屋进行征迁，依据《肥西县人民政府关于印发肥西县产城融合示范区拓展区及花西社区、陶店社区、七十埠社区土地整治项目集体土地上房屋征迁安置实施方案的通知》（肥政秘[2018]115号）(以下简称肥政秘[2018]115号文件）等文件的规定，自征迁公告发布之日起，10日内一次性整体搬迁结束，经验收合格并交出钥匙、签订搬迁交房协议，按照安置人口计算，每人奖励4000元；15日内每人奖励3000元；20日内每人奖励2000元；逾期不奖励。请各被征迁户在上述规定期限内及时与相关征迁工作组对接，完善拆迁有关手续，以便征迁工作组统一组织房屋拆除，敬请广大被征迁户给予配合。”原告张敏认为该公告违反法定程序、超越职权，侵犯原告合法权益，遂于2018年9月5日向肥西县政府提起行政复议，申请撤销上述公告。肥西县政府受理后，采取书面审理的方式，审查了双方提供的证据材料后，于2018年11月1日作出肥政复决字〔2018〕19号《行政复议决定书》，该决定认为：花岗镇政府作出的《公告》事实清楚、证据充分、程序合法、符合法律规定，根据行政复议法第二十八条第一款第一项决定维持花岗镇政府作出的《公告》。 原审法院认为，花岗镇政府于2018年7月25日作出的公告系花岗镇七十埠社区、陶店社区土地整治项目建设征迁过程中的为准备后续的集体土地上房屋征收而作出的过程性行政行为，具有过程性和非终局性。此类针对程序性事项所作的行为及过程性行为虽具有一定法律意义，也会间接影响相对人权利义务，但其法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十四条的规定，行政行为是否符合法定程序是行政复议机关和人民法院审查行政行为合法性的重要方面，行政行为违反法定程序的，行政复议机关和人民法院有权予以撤销并可责令重作；行政行为程序轻微违法，但对当事人权利不产生实际影响的，人民法院可以判决确认违法而不撤销行政行为。因此，行政主体在行政程序中所作的程序性行为以及过程性行为的合法性问题，可以在对最终的行政决定的合法性审查中予以解决。因此，行政主体程序性行为、过程性行为，通常不能单独申请行政复议或提起行政诉讼，除非该程序性行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。综上，案涉公告系过程行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项的规定，其不属于人民法院行政诉讼受案范围。 至于肥西县政府的复议决定，因其对案涉公告予以维持，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款的规定，“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”，本案中应一并驳回原告对该复议决定的起诉。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款，第一百三十六条第七款的规定，裁定如下：驳回原告张敏对肥西县花岗镇人民政府及肥西县人民政府的起诉。 张敏不服一审裁定，向本院提出上诉。 上诉人的上诉请求：一、依法撤销安徽省肥西县人民法院（2019）皖0123行初5号行政裁定；二、请求依法撤销被上诉人肥西县花岗镇人民政府于2018年7月25日作出的公告；三、请求依法撤销被上诉人肥西县人民政府作出的肥政复决字[2018]19号行政复议决定书；四、本案的一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人上诉的主要理由为：一、案涉公告并非过程性行为，而是具体行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例等法律法规规定，征收房屋时依法应当确定征收范围、发布征收公告、进行评估、签订房屋征收补偿协议，之后才能拆除房屋，使用土地。被上诉人实质上是以土地整治的方式代替了应当依法进行的征收补偿工作。本案中被上诉人肥西县花岗镇人民政府作出的《征迁公告》，载明“自征迁公告发布之日起，10日内（含10日）一次性整体搬迁结束，经验收合格并交出钥匙、签订搬迁交房协议，按照安置人口计算，每人奖励4000元；15日内（含15日）每人奖励3000元；20日内（含20日）每人奖励2000元；逾期不予奖励。请各被征迁户在上述规定期限内及时与相关征迁工作组对接，完善拆迁有关手续，以便征迁工作组统一组织房屋拆除”。案涉公告并非是对拟征地拆迁范围、拟组织和实施征迁行为的主体等向不特定对象进行提醒和广而告之，亦非是对将来要发生的征迁工作进行宣传造势，也不仅是将征迁范围、实施时间、实施主体等内容在被征收区域内进行公示告知，还明确为上诉人设定了搬迁义务。因此，案涉公告对征地拆迁范围内的被征地拆迁人的权利义务产生实际影响的行政行为，因而具有可诉性。《最高人民法院关于适用的解释》(法释[2018]1号）第一条第二款第六项的明确规定，“过程性行为”是指行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等。原审法院关于案涉公告系过程行为，不属于行政诉讼的受案范围的认定（判决书第4页）,系错误适用法律，依法应当撤销。二、被上诉人肥西县花岗镇人民政府作出的具体行政行为违法。(一）即使按照上诉人肥西县花岗镇人民政府所称，并非进行土地征收，而是土地整治，其被诉具体行政行为也不具备合法性和合理性。根据土地整治相关规定，土地整治应当按照严格的法定程序，遵循自愿原则，征求村民意见，成立项目区村民理事会，选举村民理事和村民质量监督员，全程参与项目管理。涉案项目并未按照土地整治程序征求村民意见，取得村民同意，而是在未获得审批的情况下按照征收程序实施。肥西县花岗镇人民政府并未提供其辩称的土地整治项目依据的土地整治规划和实施计划以及项目审、立开批复的相关材料，不能证明被诉具体行政行为合法性和合理性。不符合相关规范性文件的规定。(二）肥西县花岗镇人民政府具体行政行为存在重大程序违法。1.根据《肥西县产城融合示范区拓展区及花西社区、陶店社区、七十埠社区土地整治项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》，“花岗镇政府作为本次房屋征迁的实施单位，负责在征迁公告发布后发放《征迁通知书》”，并未明确花岗镇政府有权发布征迁公告。2.根据《国土资源部关于加强农村土地整治权属管理的通知》，农村土地整治应当遵循自愿协商原则，涉及土地权属调整的要按照农民自愿、村组协调的要求协商解决，尊重权利人意愿；不涉及权属调整的，要在申报土地整治项目时出具相关说明并提供项目范围内农村集体经济组织提供的书面证明；《合肥市国土资源管理规定》，土地整治项目实施前应当成立项目区村民理事会，选举村民理事和村民质量监督员，全程参与项目管理；根据《安徽省人民政府办公厅关于推进农村土地整治建设美好乡村的实施意见》、《合肥市人民政府办公厅关于合肥市推进农村土地整治建设美好乡村的实施意见》，应当尊重民意，保障权益。充分尊重农民意愿，调动农民和农村集体经济组织积极性，保障农民决策权、知情权、参与权、监督权，维护农民和农村集体经济组织合法权益，做到整治前农民同意，整治中农民参与，整治后农民满意；根据《花岗镇陶店社区、七十埠社区整村推进土地整治项目实施方案》（花政[2018]113号）,项目实施坚持村民自愿原则，召开村民代表大会，确保做到户户都表态同意；项目组织实施过程中要在村成立村两委成员、党员、村民组长及村民代表组成的项目建设理事会。召开村民代表大会，介绍项目基本情况，宣传项目实施原则、方法、目的和意义，争取全村群众响应、支持、配合。花岗镇政府未证明向原告清晰告知了案涉项目信息以及对其权益影响，并在此基础上获得原告明确表示同意，程序上也不符合《村民委员会组织法》关于召开村民代表大会的规定。三、被上诉人肥西县人民政府的作出的维持花岗镇人民政府作出的公告的行为违法。根据《行政复议法》及实施条例的有关规定，对具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，才能够决定维持。被上诉人花岗镇政府作出的具体行政行为无法律依据，实质上是以土地整治的方式代替了应当依法进行的征收补偿工作。即便按照被上诉人提供的证据，其具体行政行为也存在重大程序违法，不符合相关规范性文件的规定。故被上诉人肥西县人民政府维持被上诉人花岗镇政府作出的公告的[2018]19号行政复议决定书违法。综上所述，上诉人的诉讼请求完全基于客观事实，有充分的法律依据，为维护自身合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特向贵院提起上诉，望判如所请。 被上诉人肥西县花岗镇人民政府答辩称，一、涉案《公告》仅系一种程序性的告知行为，本身并不为包括被答辩人张敏在内的各被征迁户创设新的权利义务，也未对各征迁户产生实质性的影响，故不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2018年7月2日，肥西县人民政府印发肥政秘[2018]115号文件,要求花岗镇政府按前述通知中的实施方案认真贯彻执行。同日，前述文件在合肥市政府信息公开网站上公开发布。为贯彻落实肥西县人民政府发布的前述文件，同时让七十埠社区、陶店社区土地整治项目范围内各被征迁户积极响应和配合本次征迁，2018年7月25日，花岗镇政府将前述实施方案中第七条规定的“奖励”内容以《公告》的形式告知了各被征迁户。花岗镇政府认为，其前述行为仅系对肥政秘[2018]115号文件中个别条款向各被征迁户进行告知的行为，并不会对被征迁户新设权利义务，也不会对被征迁户产生实质性的影响，更不存在为被答辩人张敏设定了搬迁义务及对其权利义务产生了实际影响的问题。事实上，从被答辩人张敏至今仍可正常占有、使用其土地、房屋且其并未搬迁的事实，足以证明其权利义务并未因涉案《公告》而增加或减少，故其前述主张缺乏事实根据，其针对花岗镇政府的起诉依法不具有可诉性。根据《最高院〈关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》(以下简称解释）第一条第二款第（十）项的规定，被答辩人张敏的起诉不属于人民法院的受案范围，依法应驳回其对花岗镇政府的起诉。 二、涉案《公告》系针对七十埠社区、陶店社区的土地整治项目而非土地征收项目。本案中，无论是肥政秘[2018]115号文件还是涉案《公告》皆在文件中明确载明涉案征迁项目系土地整治项目，并对各被征迁户进行公布，被答辩人张敏罔顾前述两份文件针对的具体项目名称及内容，诉称涉案项目系土地及房屋征收项目且花岗镇政府是以土地整治的方式代替应当依法进行的征收补偿工作，明显违背客观事实且缺乏证据证实。同时被答辩人张敏无论是在申请行政复议亦或是在一审诉讼时，其针对花岗镇政府的请求或诉求均是要求撤销涉案《公告》，而非要求确认花岗镇政府对涉案土地以土地整治代替土地征收的行政行为违法，其该项主张早已超出本案审理范围。根据《解释》第五十四条第一款第二项的规定，被答辩人张敏因无法举证证明其前述主张成立，故依法应驳回其对花岗镇政府的起诉。 三、花岗镇政府发出的涉案《公告》，事实清楚、程序合法、符合规范性文件的规定，依法应予维持。具体理由如下：1、如前所述，涉案《公告》的内容皆来源于肥政秘[2018]115号文件，而肥政秘[2018]115号文件系肥西县人民政府依据相关法律、法规及规范性文件制定的，花岗镇政府按照肥政秘[2018]115号文件的规定将其中相关内容以公告的形式向各被征迁户进行告知具有充分的事实和法律依据，不存在违法的问题。2、关于被答辩人张敏诉称花岗镇政府无权发布征迁公告的问题，花岗镇政府需要澄清和说明的是，涉案《公告》并非征迁公告，仅是一种征迁奖励政策的告知行为，花岗镇政府有权发布该类公告，具体体现在：首先，目前并无法律及行政法规对土地整治项目征迁公告的内容及形式进行具体规定，因此，被答辩人张敏认定涉案《公告》属于征迁公告没有法律依据。其次，参照《土地管理法》第二十五条关于征收土地方案公告内容的规定，征收土地方案公告的内容应当包括批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等内容，但是涉案《公告》的内容仅涉及奖励的内容，明显与前述征收土地方案公告的内容不一致，故花岗镇政府发布的涉案《公告》也不属于征地公告。再次，涉案实施方案第九条明确规定：“本方案由花岗镇人民政府负责解释”，因此，在双方对实施方案内容的理解产生争议时，应以花岗镇人民政府的解释作为最终认定依据。3、根据《国土资源部关于加强农村土地整治权属管理的通知》(国土资发[2012]99号）及《合肥市人民政府办公厅关于合肥市推进农村土地整治建设美好乡村的实施意见》（合政办[2013]32号）中关于农村土地整治需充分尊重农民意愿的规定，花岗镇政府在发布涉案《公告》前，就七十埠社区土地整治问题已充分征求了七十埠村村民的集体意见，并取得七十埠村村民的集体同意，花岗镇政府在本案行政复议及一审时均提交了充分的证据予以证实（详见一审时花岗镇政府提交的《七十埠村民代表大会就七十埠社区土地整治项目所涉房屋拆迁相关事宜所形成的会议记录》及《会议现场图片八张》）。被答辩人张敏称涉案项目没有征求村民意见及取得村民同意违背客观事实，而其个体是否知晓及同意并不影响整个七十埠社区村民的集体决定。4、本案中，被答辩人张敏是针对涉案《公告》进行起诉，而非针对涉案土地整治项目是否合法进行起诉，其在上诉状中提及的花岗镇政府未提供涉案项目获得立项及批复等材料以证明涉案《公告》合法性的问题，实际是要求法院对涉案土地整治项目是否合法进行审理，此远已超出本案审理范围，对其相关诉讼主张应不予支持。综上所述，被答辩人的上诉请求和事由缺乏事实根据和法律依据，恳请依法裁定驳回被答辩人张敏的上诉，维持一审法院的裁定。 被上诉人肥西县人民政府答辩称，1、肥西县花岗镇人民政府于2018年7月25日作出《公告》的内容是集体土地整治行为中涉及房屋拆迁的奖励措施等规定，具有合法性。2018年7月25日，肥西县花岗镇人民政府作出涉案《公告》，其内容为“因七十埠社区、陶店社区土地整治项目建设需要，根据上级决定，对七十埠社区、陶店社区土地整治项目区范围内房屋进行征迁，……，自征迁公告发布之日起，10日内一次性整体搬迁结束，经验收合格并交出钥匙、签订搬迁交房协议，按照安置人口计算，每人奖励4000元；……；逾期不奖励。请各被征迁户在上述规定期限内及时与相关征迁工作组对接，完善拆迁有关手续，以便征迁工作组统一组织房屋拆除，敬请广大被征迁户给予配合。”从以上内容可以清楚看出，这是一份关于集体土地整治中涉及房屋拆迁奖励措施等规定的公告，内容具有合法性。《合肥市人民政府办公厅关于合肥市推进农村土地整治建设美好乡村的实施意见》（合政办[2013]32号）第五条保障措施中第一项规定：“县（市）、区政府是农村土地整治、建设美好乡村工作的责任主体，乡镇政府是实施主体”。据此规定，肥西县花岗镇人民政府作为该乡镇农村土地整治实施主体，在土地整治工作中发布相关公告，具有合法性，不存在越权行为。根据《国土资源部关于加强农村土地整治权属管理的通知》及《合肥市人民政府办公厅关于合肥市推进农村土地整治建设美好乡村的实施意见》文件中关于农村土地整治需充分尊重农民意愿的规定，花岗镇人民政府在发布《公告》前，已经就土地整治项目召开会议征求村民意见，并得到参会村民代表的同意，形成会议纪要后，在此基础上发布《公告》程序合法。综上，肥西县花岗镇人民政府发布涉案公告的行为具有合法性。2、肥西县人民政府作出的《行政复议决定书》，事实清楚、内容正确、程序合法。2018年9月5日，答辩人肥西县人民政府收到被答辩人一份《行政复议申请书》，复议请求为：依法撤销肥西县花岗镇人民政府2018年7月25日作出的《公告》。肥西县人民政府收到复议申请后，依法受理了其申请，并制作《行政复议答复通知书》，通知了肥西县花岗镇人民政府提出书面答复，花岗镇人民政府于2018年9月16日递交了《行政复议答复书》。肥西县人民政府采用书面审查的方式，审查了双方提交的证据材料，查明了：2018年7月25日，肥西县花岗镇人民政府作出了一份集体土地整治行为中涉及房屋拆迁的一些奖励措施等内容《公告》，且在此之前，已经就土地整治项目召开会议征求村民意见，并得到参会村民代表的同意，不是被答辩人所称土地征收中花岗镇人民政府不具有权利发布公告的情形，该《公告》具有合法性。为此，肥西县人民政府于2018年11月1日作出《行政复议决定书》，维持肥西县花岗镇人民政府发布《公告》的行政行为，并依法送达双方。综上，肥西县人民政府作出的《行政复议决定书》事实清楚、内容正确、程序合法。3、肥西县人民法院一审《行政裁定书》，认定事实清楚、适用法律正确。肥西县人民法院在查明以上事实的基础上，作出肥西县人民法院一审《行政裁定书》，属于认定事实清楚、适用法律正确。综上所述，肥西县人民政府作出的《行政复议决定书》，事实清楚、内容正确、程序合法，肥西县人民法院作出的一审《行政裁定书》，认定事实清楚、适用法律正确。上诉人上诉理由皆不成立，请二审法院查明事实，裁定驳回上诉。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项之规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程行行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被上诉人花岗镇人民政府于2018年7月25日作出的公告是对《肥西县人民政府关于印发肥西县产城融合示范区拓展区及花西社区、陶店社区、七十埠社区土地整治项目集体土地上房屋征迁安置实施方案的通知》中的第七部分奖励政策的宣传，系依据肥政秘[2018]115号等文件作出的为后续集体土地上房屋征收而作出的过程性行为。该过程性行为本身尚不具备成熟性、终结性，并不对外产生法律效力，其对行政相对人的权利义务并不产生直接影响。这些程序性行为效力通常为最终的行政行为吸收和覆盖，当事人可以依法针对最终对外产生权利义务影响的行政行为行使救济权。综上，原审裁定认定事实清楚，处理结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇一九年七月二十五日 法官助理黄浩 书记员丁亚敏 附本裁判文书引用的相关法律规范 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。