广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终365号上诉人（原审原告）：深圳市宝安南海实业有限公司，住所地：广东省深圳市宝安区沙井街道民主社区石围街****。法定代表人：梁小红，总经理。委托代理人：赵鹏，广东君孺律师事务所律师。委托代理人：李芳，广东君孺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：深圳市人民政府，住所地：广东省深圳市福田区福中三路市民中心**。法定代表人：陈如桂，市长。委托代理人：张伟，深圳市人民政府工作人员。委托代理人：张曼，深圳市人民政府工作人员。上诉人原告深圳市宝安南海实业有限公司（以下简称南海公司）因与被上诉人深圳市人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省深圳市中级人民法院（2017）粤03行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年12月27日，南海公司向深圳市人民政府申请行政复议，请求确认深圳市人居环境委员会将南海公司为深圳西丽水库投资建成凌波湾副坝后独立的凌波湾内库水域（即深圳市宝安南海实业有限公司西丽湖南海明珠钓鱼俱乐部水域）划定为深圳××水库饮用水水源保护区范围内的行为违法，并附带申请审查深府［2000］80号《关于重新划分深圳市生活饮用水地表水源保护区的通知》的合法性。2017年1月3日，深圳市人民政府决定立案受理。2017年1月4日，深圳市人民政府向深圳市人居环境委员会发出深府复办答〔2017〕143号《行政复议答复通知书》，该委员会已向深圳市人民政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2017年2月27日，深圳市人民政府作出深府复办延〔2017〕89号《行政复议延期通知书》，决定延长行政复议期限30日，并已将该通知书分别邮寄送达南海公司、深圳市人居环境委员会。2017年3月24日，深圳市人民政府作出深府复决〔2017〕723号《行政复议决定书》，认为划定饮用水水源保护区范围的行为不是可提起行政复议的具体行政行为，故南海公司提出的行政复议申请不符合受理条件，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回南海公司提出的行政复议申请。南海公司不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、撤销深圳市人民政府作出深府复决〔2017〕723号《行政复议决定书》的具体行政行为；2、责令深圳市人民政府受理南海公司提出的行政复议申请，并作出实质的行政复议决定；3、本案诉讼费用由深圳市人民政府负担。另查明，1995年8月14日，深圳市人民政府发布深府〔1995〕196号《关于重新划分深圳市饮用水源保护区的通知》，划定深圳市饮用水水源保护区范围。2000年7月4日，深圳市人民政府发布深府［2000］80号《关于重新划分深圳市生活饮用水地表水源保护区的通知》，称深圳市生活饮用水地表水源保护区的划定方案已经广东省人民政府批准，同时废止深府〔1995〕196号《关于重新划分深圳市饮用水源保护区的通知》。2006年10月8日，深圳市人民政府发布深府〔2006〕227号《关于调整深圳市生活饮用水地表水源保护区的通知》，称深圳市部分生活饮用水地表水源保护区的修编方案已经广东省人民政府批准，同时废止深府〔2000〕80号《关于重新划分深圳市生活饮用水地表水源保护区的通知》。2015年8月24日，深圳市人民政府发布深府〔2015〕74号《深圳市人民政府关于调整深圳市饮用水水源保护区的通知》，称深圳市饮用水水源保护区修编方案已经广东省人民政府批准，同时废止深府〔2006〕227号《关于调整深圳市生活饮用水地表水源保护区的通知》。深圳市人民政府数次发布的关于深圳市饮用水水源保护区范围的通知均载明该保护区包含深圳××水库饮用水水源保护区，凌波湾内库水域位于深圳××水库饮用水水源保护区范围内。原审法院认为，本案被诉具体行政行为是深圳市人民政府以不符合受理条件为由决定驳回南海公司提出的行政复议申请的行为，人民法院依法对该行为的合法性进行审查。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，申请人提出行政复议申请应符合的受理条件之一系属于行政复议法规定的行政复议范围，即申请行政复议的行政行为是否属于法定行政复议范围是行政复议机关决定是否受理行政复议申请时需审查的条件之一。南海公司因不服划定深圳××水库饮用水水源保护区范围的行为而提出行政复议申请，但该行为不属于可申请行政复议的具体行政行为，即不属于法定行政复议范围，故南海公司提出的行政复议申请不符合受理条件。水资源属于国家所有，国家建立饮用水水源保护区制度，对重要饮用水水源地，根据水源水质保护的要求，划定饮用水水源保护区。深圳西丽水库饮用水水源保护区范围的确定系经广东省人民政府批准的划定行为，并无对特定的公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响，故对于南海公司提出深圳××水库饮用水水源保护区范围的划定行为应属可申请行政复议的具体行政行为的主张，原审法院不予采纳。深圳市人民政府以不符合受理条件为由决定驳回南海公司提出的行政复议申请并无不当，符合具体行政行为合法性要求，原审法院依法予以支持。综上，南海公司提出撤销深圳市人民政府作出深府复决〔2017〕723号《行政复议决定书》的具体行政行为，并责令深圳市人民政府受理其提出的行政复议申请的诉讼请求缺乏事实根据及法律依据，原审法院依法予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告深圳市宝安南海实业有限公司的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告深圳市宝安南海实业有限公司负担。南海公司不服上述判决，向本院提起上诉称：一审法院认定事实不清，上诉人因凌波湾副坝建成后，被副坝拦截隔离后派生出来的凌波湾内库水域使用功能存在争议，于2016年6月份向深圳市人居环境委员会（以下简称“人居委”）、2016年9月份向深圳市水务局分别申请信息公开，根据人居委“深人环函(2016)824号”和深圳市水务局“深水函(2016)1610号”文及其附件，上诉人聘请深圳市通程测绘技术有限公司2016年10月针对前述文件所述范围进行了测绘。对比《测绘报告》和前述文件，可以确定人居委划分西丽水库饮用水水源保护区的范围是没有依据国家标准而进行划分，违法将上诉人为西丽水库投资建成凌波湾副坝后独立的凌波湾内库水域（即深圳市宝安南海实业有限公司西丽湖南海明珠钓鱼俱乐部水域）划定为“西丽水库饮用水水源保护区”范围，侵犯了上诉人的合法权益。上诉人2016年12月27日向被上诉人申请行政复议，要求被告确认人居委划分西丽水库饮用水水源保护区范围的的行为违法，并重新审查《关于重新划分深圳市生活饮用水地表水源保护区的通知》的合法性，被上诉人于2017年3月31日以上诉人的复议申请不符合行政复议条例之规定为由，作出驳回上诉人提出的行政复议申请的《行政复议决定书》(深府复决(2017)723号）。故，一审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。请求：1、请求贵院依法判令撤销一审法院作出的(2017)粤03行初74号《行政判决书》；2、由被上诉人承担本案诉讼费用。深圳市人民政府二审辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一审法院根据有效证据及庭审笔录(见(2017)粤03初74号《行政判决书》事实认定部分），依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，作出驳回被答辩人诉讼请求的判决，认定事实清楚，适用法律正确。二、答辩人依法履责。答辩人在收到被答辩人的复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第23条、第31条等相关规定进行审查，行政复议程序合法。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定作出的《行政复议决定书》（深府复决[2017]723号）认定事实清楚，适用依据正确。三、被答辩人的上诉理由不成立。被答辩人在上诉状中认为一审判决事实认定不清、法律适用错误。答辩人认为：1、1995年8月14日，答辩人发布《关于重新划分深圳市饮用水源保护区的通知》（深府[1995]196号），划定西丽水库一长岭皮水库水源保护区，范围包括上述凌波湾内库水域。2000年7月4日，答辩人发布经广东省人民政府批准通过的《关于重新划分深圳市生活饮用水地表水源保护区的通知》（深府[2000]80号），继续将上述“凌波湾内库水域”划为西丽水库水源保护区。2006年10月8日，答辩人发布经广东省人民政府批准通过的《关于调整深圳市生活饮用水地表水源保护区的通知》（深府[2006]227号），保持西丽水库水源保护区范围不变，同时废止深府[2000]80号文。2015年8月24日，答辩人发布经广东省人民政府批准通过的《关于调整深圳市生活饮用水地表水源保护区的通知》（深府[2015]74号），同时废止深府[2006]227号文。被答辩人认为划定行为违法，侵犯其合法权益，于2016年12月27日以深圳市人居环境委员会为被申请人向答辩人申请复议。同时，要求答辩人审查深府[2000]80号文的合法性。2、《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”《中华人民共和国水法》第三十三条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。”《广东省饮用水源水质保护条例》第九条规定：“饮用水源保护区是指依法在饮用水源取水口附近划定的水域和陆域，包括地表水源保护区和地下水源保护区。饮用水源保护区分一级保护区、二级保护区。必要时，可以在饮用水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。”第十条规定：“饮用水源保护区依照《中华人民共和国水污染防治法》及其实施细则、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国土地管理法》等有关规定划定，并予以公告。跨市、县饮用水源保护区的划定，由相关市、县人民政府协商提出划定方案，由地级以上市人民政府报省人民政府批准；协商不成的，由省人民政府环境保护行政主管部门会同有关行政主管部门和相关市、县人民政府提出划定方案，由省人民政府环境保护行政主管部门报省人民政府批准。”《中华人民共和国城乡规划法》第十七条第二款规定：“规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。”本案，划定饮用水水源保护区范围是经答辩人提出划定方案，并经广东省人民政府批准通过的，不属于对特定公民、法人或组织作出的并对其权利义务产生实际影响的行政行为，不属于《行政复议法》第六条规定的可提起行政复议的具体行政行为。其次，被答辩人请求答辩人审查《关于重新划分深圳市生活饮用水地表水源保护区的通知》（深府[2000]80号）的合法性，如前所述，由于划分饮用水水源保护区范围的行为并非可提起行政复议的行政行为，也就不存在《行政复议法》第七条规定可一并提出审查申请的情形。综上，被答辩人的复议请求不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，依法应予驳回。3、答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回被答辩人提出的上述行政复议申请。本案一审法院根据事实和法律，认为划定饮用水水源保护区范围是经答辩人提出划定方案，并经广东省人民政府批准通过的，不属于对特定公民、法人或组织作出的并对其权利义务产生实际影响的行政行为，不属于《行政复议法》规定的可提起行政复议的具体行政行为，驳回了被答辩人的诉讼请求。综上，答辩人已依法履责，一审法院所作出的判决认定事实清楚，适用法律正确，请求贵院依法驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系行政复议纠纷。二审争议的焦点是南海公司因不服划定深圳××水库饮用水水源保护区范围的行为而提出行政复议申请，是否属于行政复议范围。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，申请人提出行政复议申请应符合的受理条件之一系属于行政复议法规定的行政复议范围，即申请行政复议的行政行为是否属于法定行政复议范围是行政复议机关决定是否受理行政复议申请时需审查的条件之一。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”本案中，南海公司因不服划定深圳××水库饮用水水源保护区范围的行为而提出行政复议申请，但该行为不属于可申请行政复议的具体行政行为，即不属于法定行政复议范围，故南海公司提出的行政复议申请不符合受理条件。水资源属于国家所有，国家建立饮用水水源保护区制度，对重要饮用水水源地，根据水源水质保护的要求，划定饮用水水源保护区。深圳西丽水库饮用水水源保护区范围的确定系经广东省人民政府批准的划定行为，并不针对特定的公民、法人或其他组织故南海公司提出深圳××水库饮用水水源保护区范围的划定行为应属可申请行政复议的具体行政行为的主张，本院不予采纳。深圳市人民政府以不符合受理条件为由决定驳回南海公司提出的行政复议申请并无不当。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人深圳市宝安南海实业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一九年七月一日书记员  李文蓝王秋喆