吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终204号 上诉人（原审原告）胡海峰，男，汉族，1973年12月12日生，司机，现住吉林省松原市。 委托代理人丁晓峰，吉林信维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）松原市人民政府,住所地松原市宁江区沿江东路**。 法定代表人王子联，市长。 委托代理人曲长红，松原市人民政府法制办公室行政复议应诉科科长。 委托代理人孟令辉，松原市安全生产监督管理局主任科员。 被上诉人（原审被告）吉林省人民政府,住,住所地长春市新发路**/div> 法定代表人景俊海，省长。 委托代理人朱喜来，吉林省人民政府法制办地区案件审查处副处长。 委托代理人张朝会，吉林省人民政府法制办地区案件审查处主任科员。 上诉人胡海峰与被上诉人松原市人民政府(简称松原市政府)、吉林省人民政府（简称吉林省政府）死亡事故报告的行政批复及行政复议决定一案，松原市政府不服吉林省松原市中级人民法院作出的(2017)吉07行初4号行政判决，向本院提出上诉，本院作出（2017）吉行终338号行政裁定，撤销原审判决发回重审。吉林省松原市中级人民法院作出（2018）吉07行初66号行政判决，胡海峰不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，胡海峰及其委托代理人丁晓峰,松原市政府委托代理人曲长红、孟令辉，吉林省政府委托代理人朱喜来、张朝会到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明： 2016年9月9日，依法成立的事故调查组经会议讨论后形成《松原市松韵房地产开发有限公司“8·23”死亡事故调查报告》（以下简称《报告》）。该《报告》对事故发生经过认定如下：松原市松韵房地产开发有限公司（简称松韵公司）开发的松韵小区项目主体施工已全部完毕，现进入供热管线施工阶段。2016年8月23日7点30分，由车牌吉J03**车将该公司订购的供热管运至松韵小区施工现场，公司总工程师杨兴臣打电话通知财务张艳萍供热管已到施工现场，需要公司雇佣吊车负责卸车，费用由公司承担，张艳萍告诉杨兴臣联系吊车和工人卸车，卸车结束后到财务结算。杨兴臣在8点左右找到车牌吉吉J199**车，经过与吊车司机胡海峰谈价定为300元车费，又在该小区工地找了郭继田和王军二名力工。在9点左右，吊车司机胡海峰驾驶吊车进入现场，将吊车车头朝东侧停放，然后把吊车四条支臂支好后，到吊车驾驶室启动吊车。郭继田和王军将吊装供热管的两根抱带挂在吊车钩上。郭继田和王军从地面挂车车头部位上到挂车，摘下两根抱带一根放到挂车上，另一根套在10多根供热管一端管头上，因供热管厂家没有收到货款，挂车司机没让卸车，郭继田和王军从挂车上面下来等待卸车。在9点30分左右，杨兴臣说货款已结算完可以卸车了，吊车司机胡海峰启动吊车，把供热管吊起约20公分后，把吊车熄火。郭继田和王军又从挂车车头部位上到挂车，踩着供热管往挂车尾部走，准备把放在挂车上的抱带从吊起的供热管的中心位置串过去，郭继田往挂车尾部走时有人提醒他供热管滑，让他小心，但郭继田没有停，继续往挂车尾部走，走到挂车中间位置时，郭继田从挂车上坠落地面，头部着地。在坠落时郭继田用手抓了一下供热管但没有抓住，他落地后，被抓到的一根供热管也从挂车上掉下，砸到郭继田的腿部，造成郭继田头部和腿部受伤。事故发生后现场人员马上拨打了120救援电话，大约20分钟后，120急救车赶到事发现场，医护人员给郭继田做了心电抢救，经抢救无效后确认郭继田已经死亡；该《报告》对事故发生原因和事故性质分析认定如下：（一）事故发生的原因。1、直接原因。松原市松韵房地产开发有限公司在吊装作业时没有按照《建筑施工安全检查标准》规定配备专职信号指挥和司索人员，而是临时在工地找来无司索操作证的郭继田和王军进行卸车。该公司和郭继田、王军在吊装作业前没有按照《建筑施工起重吊装工程安全技术规范》第3.0.4“起重作业人员必须穿防滑鞋、戴安全帽、高处作业应佩戴安全带，并应系挂可靠和严格遵守高挂低用”的规定，配发和使用防滑鞋、安全帽、安全带等安全劳动防护用品，导致郭继田在挂车上坠落到地面，头部着地造成重伤，经抢救无效死亡。2、间接原因。（1）松原市松韵房地产开发有限公司总工程师杨兴臣在进行吊装供热管施工作业前，没有按照规定编制吊装作业施工组织设计，没有对工人是否有司索操作证进行审查，没有给工人配发防滑鞋、安全帽、安全带等安全劳动防护用品，没有对工人进行岗前安全培训教育和安全技术交底，没有指派安全管理人员对吊装施工作业现场进行安全管理。（2）吊车司机胡海峰在吊装施工作业前违反了《起重机械安全规程》第5.1.3“起重一般安全要求”中a“指挥信号应明确并符合规定”和《建筑施工起重吊装工程安全技术规范》第3“起重吊装一般规定”第3.0.2“参加起重吊装的人员应经过严格培训，取得培训合格证后方可上岗”、3.0.4“起重作业人员必须穿防滑鞋、戴安全帽、高处作业应佩戴安全带，并应系挂可靠和严格遵守高挂低用”。吊装作业现场不具备吊装情况下开始吊装作业，严重违规作业。（3）松原市松韵房地产开发有限公司对安全生产工作督促检查不够，公司安全生产管理制度不完善，安全生产岗位责任制不健全，导致对临时施工作业无章可循。（二）事故性质。1、事故类别：高处坠落。2、事故性质：此事故是一起一般性生产安全责任事故；该《报告》对事故责任单位认定及事故责任者的处理建议如下：（一）对事故单位责任认定和处理。松原市松韵房地产开发有限公司，安全生产管理制度不完善，全员安全生产岗位责任制不健全，疏于对吊装施工作业现场的安全管理。在吊装施工作业前没有认真开展隐患排查，对特种操作人员操作证审查不严，导致工人违规作业，对这起事故应负主要责任。按照《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款”：第（一）项“发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，对该单位处以21万元罚款。（二）对事故责任者的认定和处理。1、松原市松韵房地产开发有限公司法定代表人石忠库身为公司的安全生产第一责任人，督促检查公司安全生产工作不够，公司安全生产管理制度不完善，安全生产岗位责任制不健全，导致施工作业无章可循。石忠库未能有效履行安全生产管理职责导致事故发生，对这起事故负有主要领导责任。按照《中华人民共和国安全生产法》第九十二条“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款”：第（一）项“发生一般事故的，处上一年年收入30%的罚款”规定，对石忠库处以上一年年收入30%的罚款。2、松原市松韵房地产开发有限公司总工程师杨兴臣负责施工现场安全管理，在进行吊装供热管施工作业前，没有按照规定编制吊装作业施工组织设计，没有对工人是否有司索操作证进行审查，没有给工人配发防滑鞋、安全帽、安全带等安全劳动防护用品，没有对工人进行岗前安全培训教育和安全技术交底，没有指派信号指挥和安全管理人员对吊装施工作业现场进行安全管理，对这起事故负有组织和监督管理责任。将杨兴臣移交公安机关依法进行处理。3、吊车司机胡海峰在吊装施工作业前违反了《起重机械安全规程》第5.1.3“起重一般安全要求”中a“指挥信号应明确并符合规定”和《建筑施工起重吊装工程安全技术规范》第3“起重吊装一般规定”第3.0.2“参加起重吊装的人员应经过严格培训，取得培训合格证后方可上岗”、3.0.4“起重作业人员必须穿防滑鞋、戴安全帽、高处作业应佩戴安全带，并应系挂可靠和严格遵守高挂低用”。吊装作业现场不具备吊装情况下开始吊装作业，严重违规作业，对这起事故负有主要责任。将胡海峰移交公安机关依法进行处理。4、工人郭继田、王军安全意识不强，没有司索操作证，又没有按规定使用防滑鞋、安全帽、安全带等安全劳动防护用品的情况下从事危险作业。鉴于郭继田在这起事故中已经死亡，免于追究责任，松原市松韵房地产开发有限公司将王军清除该项目施工队伍。 2016年9月21日，松原市安全生产监督管理局向松原市政府提交了关于呈报《松原市松韵房地产开发有限公司“8·23”死亡事故调查报告》的请示，2016年9月26日，松原市政府对该请示作出《批复》，《批复》主要内容为：一、同意事故调查组对这起事故发生原因分析和事故性质的认定；二、同意事故责任单位认定及事故责任者的处理建议；三、同意事故防范和整改措施。胡海峰不服《批复》中关于“同意吊车司机胡海峰对这起事故负有主要责任”的批复意见，向吉林省人民政府申请复议。吉林省政府以“只对《批复》行政行为程序进行审查，不对责任认定进行实质性审查”为由，以吉政复地决字[2016]17号《行政复议决定》维持了松原市人民政府作出的《批复》。胡海峰不服，提起行政诉讼。 另查明，公安机关在事故发生的第二天对涉嫌犯罪的当事人杨兴臣、胡海峰予以刑事拘留，2017年2月20日检察机关以涉嫌重大责任事故罪提起公诉，二人被取保候审。本院二审查明，刑事一审期间，宁江区法院以行政批复是否合法有效是该案主要定罪证据，故于2017年7月20日裁定中止审理，2018年1月3日作出不起诉决定。 一审法院认为：《中华人民共和国安全生产法》第五十二条规定，从业人员发现直接危及人身安全的紧急情况时，有权停止作业或者在采取可能的应急措施后撤离作业场所。根据《起重机械安全规程》第5.1.3条起重一般安全要求a项的规定，指挥信号应明确并符合规定。根据《建筑施工起重吊装工程安全技术规范》第3节《起重吊装一般规定》第3.0.2条规定，参加起重吊装的人员应经过严格培训，取得培训合格证后方可上岗，第3.0.4条规定，起重作业人员必须穿防滑鞋、戴安全帽、高处作业应佩戴安全带，并应系挂可靠和严格遵守高挂低用。本案中，胡海峰在现场作业没有指挥人员，没有指挥信号，装卸工没有安全防护设施和安全保护情况下，明知存在危险，却没有停止或拒绝作业，而是在不具备安全生产条件的情况下，擅自启动吊车作业程序，违反上述规定。虽然胡海峰强调没有权利要求装卸工佩戴安全帽，穿防滑鞋等防护措施，但是根据安全生产法的规定，胡海峰有停止作业或拒绝作业的义务。其未履行法律赋予的安全生产义务，造成人员伤亡，与事故发生有直接的因果关系。故胡海峰起诉理由不能成立，松原市政府松政函[2016]189号《松原市人民政府关于松原市松韵房地产开发有限公司“8·23”死亡事故的批复》及吉林省人民政府作出的吉政复地决字[2016]17号《行政复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回胡海峰的诉讼请求。 胡海峰上诉称：《中华人民共和国行政诉讼法》第34条规定的非常清楚，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案胡海峰在将吊钩所吊管子刚刚提起约20cm的时候，因为收货方没有支付货款而停止卸货，此时吊车的钩子处于停止和静止状态，是等待收货方付货款以后再继续起吊。就在这个时候受害人郭继田和另一员工王军上了装载管子的货车，受害人郭继田因为踩空不慎摔下至头部重伤死亡。根据案件事实，当受害人踩在管子上的时候，胡海峰的吊车已经停止操作近10分钟了。所以，胡海峰所吊起来20公分高度与受害人郭继田没有必然的因果关系，不能采取类推的办法强行要求胡海峰承担一定的责任。所以，案涉《批复》和《行政复议决定书》没有证据证明当受害人郭继田踩到管子上的时候上诉人启动了吊钩。吊车停止状态、起吊状态是不同的，不能不问青红皂白武断认为只要是在吊车附近受到伤害都是吊车的责任。关于适用法律，在吊车停止、静止状态下，由于第三人因为自己的失误造成伤害致死，虽然发生在吊车附近，但是不是发生在吊车上，吊车操作手并不存在操作失误及操作程序错误，对于这样的情况吊车操作手是否应当承担责任，行业规范和法律没有这样的规定，所以二被上诉人所作出的《批复》和《行政复议决定书》没有法律依据。请求：撤销（2018）吉07行初66号行政判决，撤销松原市政府松政函（2016）189号《批复》，撤销吉林省政府吉证复地决字（2016）17号《行政复议决定书》。 本院查明的事实同一审一致，本院予以确认。 本院认为： 一、关于安全事故报告行政批复是否可诉的问题。 本案中，松原市政府根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定，对安监部门的事故调查报告作出批复，涉案事故的原因和性质、当事人在其中要承担的责任，已被明确、清晰地确定，并对后续处理产生拘束，对当事人权利义务产生了实际影响。据已查明事实，检察机关以胡海峰涉嫌犯重大责任事故罪提起公诉，《批复》是否合法有效是认定胡海峰是否构成重大责任事故罪的主要证据，该《批复》行为对胡海峰的权利义务产生了直接影响，故属于行政诉讼受案范围。 二、关于安全事故报告行政批复的审查范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即，行政诉讼的审查范围是被诉具体行政行为的合法性。本案被诉行政行为是松原市政府对安监部门呈报事故调查报告的批复，人民法院应当按照合法性审查原则，依照《中华人民共和国安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律、法规规定，对事故调查报告及批复行为的认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确进行审查，依法作出判决。 三、关于安全事故报告行政批复是否合法合理的问题。 《中华人民共和国安全生产法》第十七条规定，生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。第二十一条规定，矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位和危险物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。第二十二条规定，生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：（一）组织或者参与拟订本单位安全生产规章制度、操作规程和生产安全事故应急救援预案；（二）组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况；（三）督促落实本单位重大危险源的安全管理措施；（四）组织或者参与本单位应急救援演练；（五）检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理的建议；（六）制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为；（七）督促落实本单位安全生产整改措施。第四十一条规定，生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。第四十二条规定，生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。 从上述规定可见，松韵公司作为安全生产企业，应当建立健全安全生产规章制度和操作规程，提供安全生产条件，配备专职安全生产管理人员，对工作场所存在的危险因素作出预判并采取相应的防范措施，为从业人员提供劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。而从安全监督局对松韵公司现场负责人杨兴臣的询问笔录来看，松韵公司并没有配备现场指挥人员。从与郭继田同时被雇佣的王军的笔录来看，松韵公司雇佣王军、郭继田进入工地特种作业并未核实其是否有司索证，组织卸车时没有给郭继田等人佩戴安全帽和安全带，施工现场也没配备指挥人员和安全管理人员，施工前没有对施工人员进行安全培训教育，随即令其进入施工工地。 事故报告认定胡海峰负有主要责任的法律依据为：《起重机械安全规程》第5.1.3“起重一般安全要求”中a“指挥信号应明确并符合规定”和《建筑施工起重吊装工程安全技术规范》第3“起重吊装一般规定”第3.0.2“参加起重吊装的人员应经过严格培训，取得培训合格证后方可上岗”、3.0.4“起重作业人员必须穿防滑鞋、戴安全帽、高处作业应佩戴安全带，并应系挂可靠和严格遵守高挂低用”。上述操作规范的制定目的为保证安全生产，对起重机械的设计、制造、检验、报废、使用与管理等方面的安全要求，作了最基本的规定。事故报告所引用的上述规定所载明的义务主体分别为现场指挥人员、司索员、起重作业人员，并非专门指向吊车司机。纵观整个操作规程，对司机设定义务的为条款5．1．1和5．1．2．2的安全操作规范指引。在没有证据证明胡海峰不听从现场指挥、盲目作业、强行作业或其他违反上述规定行为的情况下，以该安全规程为依据认定胡海峰违反操作规程，依据不足。据此，吉林省政府作出的吉政复地决字［2016］17号《行政复议决定书》亦依据不足。 原审法院认为，胡海峰有停止作业或拒绝作业的义务，然而在松韵公司未提供安全生产环境且其客观上并不具备安全生产条件即组织生产的情况下，将组织安全生产的义务转移至吊车司机胡海峰，于法无据。胡海峰作为吊车司机，负有按照现场指挥进行相关作业的义务，若将防范安全事故发生寄托于吊车司机拒绝作业，而不是安全生产企业建立全面的安全保障，于理不合，即便胡海峰在作业过程中存在过失，调查报告课以其对安全事故负主要责任，对其要求过于苛刻。 综上，松原市政府作出的《松原市人民政府关于松原市松韵房地产开发有限公司“8.23”死亡事故的批复》中关于胡海峰的责任认定适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下： 一、撤销吉林省松原市中级人民法院（2018）吉07行初66号行政判决； 二、撤销松原市人民政府作出的《松原市人民政府关于松原市松韵房地产开发有限公司“8.23”死亡事故的批复》中关于胡海峰的责任认定部分； 三、撤销吉林省人民政府吉政复地决字［2016］17号《行政复议决定书》； 四、责令松原市人民政府在本判决生效之日起30日内对胡海峰的事故责任重新作出批复。 一、二审案件受理费100元，由被上诉人松原市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 许家娟 审 判 员 王翼博 审 判 员 孙慧源 二〇一九年七月五日 法官助理 王 法 书 记 员 姚鹏飞