吉林省大安市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉0882行初4号 原告：邵淑华，女，1951年1月6日出生，汉族，住所：吉林省大安市。 委托诉讼代理人：蒲洪涛（原告女婿），住所：吉林省大安市。 委托诉讼代理人：张坤，北京在明律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王威，北京在明律师事务所律师（实习律师）。 被告：大安市住房和城乡建设局，住所：大安市锦华路**。 法定代表人：王学廉，职务：局长。 委托诉讼代理人：陆文成，该局职员。 委托诉讼代理人：于晓辉，吉林于晓辉律师事务所律师。 原告邵淑华诉被告大安市住房和城乡建设局房屋征收补偿协议纠纷一案，本院于2019年1月17日立案后，依法适用普通程序三次公开开庭进行了审理。2019年2月26日开庭审理时，原告委托诉讼代理人张坤、蒲洪涛、被告委托诉讼代理人陆文成、于晓辉到庭参加诉讼，庭审中原告增加诉讼请求，本案休庭。2019年5月20日，本院开庭审理，原告委托代理人张坤、王威、被告委托代理人陆文成、于晓辉到庭参加诉讼，庭审发现评估鉴定基准日期与委托要求不符，要求鉴定机构予以说明。2019年6月26日，本院继续开庭审理，原告委托诉讼代理人蒲洪涛、被告委托代理人于晓辉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：2016年8月12日，大安市人民政府作出大政房征决字【2016】第6号房屋征收决定与补偿方案，决定对长白铁路扩能改造工程（大安段）范围内国有土地上的房屋（以规划部门确定的征收范围为准）进行征收。2018年8月16日，邵淑华与大安市住房和城乡建设局签订了国有土地上房屋征收补偿协议。 邵淑华向本院提出诉讼请求：依法履行行政协议；给予被征收商业用房差价款1908848元；支付商业用地土地补偿款差价189155元。事实和理由：2017年，原告的营业性房屋在长白铁路扩能征收范围之内。征收过程中,被告强迫原告做出承诺按住宅进行补偿，不然就不予以征收。原告在被迫无奈的情况下做出承诺，然后违心签订征收安置补偿协议，按照住宅每平方米2090元的价格进行补偿，严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定,对被征房屋价值的补偿不得低于房屋征收公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被告没有依法履行法定职责，显失公平。 大安市住房和城乡建设局辩称：答辩人与被答辩人之间存在有效国有土地上房屋征收补偿协议。2018年3月，被答辩人以长白铁路扩能改造工程207平改立项目对其房屋存在影响为由，要求对其房屋实施征收拆迁，答辩人经被答辩人书面同意和政府专题会议研究，决定征收被答辩人房屋并按住宅房屋进行征收拆迁。2018年8月16日，答辩人与被答辩人签订国有土地上房屋征收补偿协议书5份，约定由大安市住房和城乡建设局对被答辩人位于大安市西站货场对面的房屋实施征收拆迁，补偿方式为货币补偿，补偿标准按住宅标准进行。双方签订的国有土地上房屋征收补偿协议是双方的真实意思表示，不违反法律的强制性规定，合法有效。 被答辩人出具的情况说明2份不存在强迫和胁迫的无效法定事由。2018年3月18日和5月29日，被答辩人向答辩人作出承诺：同意房屋性质按住宅房屋评估补偿。2018年8月6日，经大安市房屋征收经办中心委托吉林正永业资产评估有限公司评估，被答辩人的房屋价格为2090元／平方米，被答辩人对现场勘查进行了签字确认，被答辩人已经按评估价格对征收补偿款进行了领取确认，拆迁安置补偿协议书已经履行完毕。被答辩人同意按照住宅标准进行征收和补偿，是对自有权利的自由处分。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条是行政法规，不是强制性、效力性规定，不能否定权利人对自己财产的处分权，被答辩人被逼迫的抗辩理由不能成立。 被答辩人的诉讼请求没有法律依据。被答辩人的房屋所有权证存在瑕疵。被答辩人只是将住宅房屋变更为商业用房，土地使用权证登记的仍然是城镇住宅用地，土地没有变更或出让为商业用地，房屋所有权登记和土地使用权证记载的用途不一致，房屋变更为商业用房存在用地瑕疵；被答辩人已放弃自己所主张的民事权利。被答辩人为达到诉争房屋被征收和拆迁的目的，自愿同意按住宅房屋标准征收和拆迁，答辩人才向长白铁路扩能改造工程指挥部申请拆迁补偿。如果被答辩人不同意按照住宅房屋标准征收和补偿，铁路扩能改造工程指挥部是不会征收和拆迁的。被答辩人也实际领取补偿款，拆迁补偿协议已经履行完毕，被答辩人的诉讼请求没有事实依据和法律依据。 综上所述，被答辩人同意按住宅标准进行征收和补偿，协议已经履行完毕，不违反法律规定，被答辩人的诉讼请求没有法律依据，请求驳回被答辩人的诉讼请求。 在开庭审理时，为证实各自的主张，双方当事人均进行了陈述和辩解并对相关证据进行了举证、质证。本案争议的焦点：1.原、被告之间签订的协议是否有效？2.原告要求被告依法履行行政协议给予被征收商业用房差价款的诉讼请求是否合理合法？应否予以支持？原、被告对本案的争议焦点均无异议和补充。 针对第一个争议焦点，原告提交如下证据： 房屋产权证、土地使用权证、购房合同，证明原告是涉案房屋的合法所有权人，有权签订本协议；也证明房屋的规划用途为经营； 营业执照，证明涉案房屋的实际用途为商业经营； 被告会议纪要，证明被告已经做出了对原告房产进行征收的决定，被告明知涉案房屋是商业用途，却执意要按照住宅进行低价征收； 补偿协议和汇款凭证，表明双方已经达成了初步的补偿协议，并将补偿款汇给原告，被告履行了行政协议的部分义务。 被告质证如下： 证据1原、被告签订的征收补偿协议合法有效，对原告举证证明问题被告方表示认可；证据2原告提交的证件中房产证与土地使用证的用途不一致，存在瑕疵，请法庭予以重视；证据3会议纪要真实性无异议，会议纪要形成背景需要说明：平改立项目实施过程中，原告方强烈要求征收其房屋，市政府经过协调省发改委、铁路方也就是业主方，同意在以住宅房屋征收的前提下才能予以征收，原因是只有住宅房屋受到平改立项目影响大，营业房屋受此项目的影响比较小，因此最初没有列入征收范围。会议纪要形成后，政府规划部门调整了征收规划，在原告方同意以住宅房屋征收的前提下双方达成了房屋征收补偿协议，并不是政府强制征收原告的房屋，把应该按照营业房屋的补偿变成住宅房屋补偿；证据4补偿协议真实性无异议，被告方已经全部履行了补偿协议的义务，而并不是部分。 被告提交如下证据： 原告方上访信，证明征收背景； 规划部门规划批件两个，证明原告方房屋最开始不在征收范围内，协调后，新调整的把原告房屋纳入征收范围； 原告方情况说明，同意把商业房屋变成住宅房屋征收补偿。 原告质证如下： 上访信认可，在信中信访理由第一条明确了自己应被合法补偿；规划图认可，但恰恰说明原告的房屋已经正式被列入征收范围，应该按照相关法律依法予以征收；情况说明三性均不认可，已核实过原告本人，从未写过情况说明，蒲洪涛超出原告授权范围，是擅自作出的承诺，原告本人不予追认，属于无权处理。 针对第二个争议焦点，原告提交如下证据： 1.涉案房屋征收评估明细表和周边其他被征收房屋的评估表，证明同一征收项目，同一地段，同种性质的房产，原告房产被作为住宅项目进行征收，价格比同类房产低了近50%，显著不合理； 2.原告房屋照片和周边其他被征收房屋照片，证明原告房屋的状况是远远优于其他被征收房屋，但其征收价格远不及其他被征收房屋，显然有违于公平； 3.法院的评估报告及鉴定票据，证明被告对原告房屋和土地补偿款上少了1879119元，严重背离了房屋和土地的实际价值，应予以补足。原告预交鉴定费43000元。 被告质证如下： 证据1按照住宅房屋进行评估，是在征求过原告方意见后进行评估的。证据2法院评估报告的评估时点是2019年的，原来的评估时点是2017年，有两年的差异，价格肯定不一样，而且没有评估师的签字，只有章。报告后面的两块土地没有土地使用权，无法证明这块地是原告的，为什么还给评估？对鉴定费无异议。 被告未提交证据。 本院提交了白城市守信价格评估有限责任公司关于评估情况的说明。 原、被告对此证据无异议。 根据庭审双方当事人举证、质证，本院评析认证情况如下： 上述证据均来源合法、形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定本案争议事实的证据，但被告证据不足以证明被告作出被诉征收补偿协议的行政行为合法。 通过庭审双方当事人的举证、质证及评析认证，庭审查明案件事实情况。 经审理查明：2016年8月12日，大安市人民政府作出大政房征决字【2016】第6号房屋征收决定与补偿方案，决定对长白铁路扩能改造工程（大安段）范围内国有土地上的房屋（以规划部门确定的征收范围为准）进行征收。补偿方案确定：此项目房屋征收以货币补偿为主，产权调换为辅。被征收房屋的货币补偿标准由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定。征收决定及补偿方案作出后，大安市人民政府于2016年8月12日在征收范围内进行公告公示。原告发现自有的房屋未予征收便开始上访。2017年11月3日，大安市人民政府召开关于解决长白铁路扩能改造工程遗留等问题的专题会议，对于西站广场北侧万民种业（原告房屋）征收问题，如该户同意作为民房纳入征收范围，如作为企业将不予征收。蒲洪涛以邵淑华的名字在同意市政府要求按住宅征收补偿的情况说明上签字。嗣后，邵淑华的房屋被纳入征收范围内。 受大安市房屋征收经办中心的委托，吉林省国正房地产土地估价有限公司于2018年8月6日作出吉国正房评报字【2016】第065号第248分号房地产征收估价报告，该估价报告评定和估算出委估房地产在价值时点2016年8月12日的市场价值为人民币2347790元（含征收范围内被征收人合法享有的院落、空地的国有土地使用权价值）。具体明细如下：                            主张权利人                       产权人                       权证                       类别                       结构                       面积（㎡）                       评估单价（元/㎡）                       评估价值（元）                       备注                                                                                                                                                                                                                   邵淑华                                                           刘春梅                                               有                                               营业                                               砖瓦                       344.80                       2090                       720632                       评估设定住宅                               344.80                       600                       206880                       装修补偿评估价值                                           刘春梅                                   有                                   营业                                   砖瓦                       90.40                       2090                       188936                       评估设定住宅                               90.40                       600                       54240                       装修补偿评估价值                                           邵淑华                                   有                                   库房（冷库）                                   砖瓦（钢）                       123.00                       2060                       253380                       评估设定住宅，含改造冷库价值                                           邵淑华                                   有                                   库房（冷库）                                   砖瓦                                   178.89                                   2060                                   368513                       评估设定住宅，含改造冷库价值                                           邵淑华                                   有                                   库房（冷库）                                   砖瓦                                   178.20                                   2060                                   367092                                   评估设定住宅，含改造冷库价值                                                       邵淑华                                               国有土地使用权                                               商业用地                                               划拨                                               480.09                                               -                                               0                                   评估设定住宅用地，土地价值包含在房产价值中                                                                           库房                       砖瓦                       12.24                       360                       4406                                                                                                 仓房                       砖瓦                       56.00                       420                       23520                                                                                                 日光房                       断桥铝                       9.60                       1260                       12096                                                                                                 大门                       铁                       10.00                       150                       1500                                                                                                 化肥库                       简易石棉瓦钢棚                       134.00                       120                       16080                       四面搭接                                                                           鸽舍                       彩钢瓦                       60.16                       360                       21658                                                                                                 棚子                       简易钢棚                       67.26                       280                       18833                                                                                                 砖门垛                       项                       2.00                       300                       600                       0.6*0.6*2.5）                                                                           围墙                       砖                       12.50                       105                       1313                                                                                                 民用井                       项                       3                       2400                       7200                                                                                                 地面硬化                       砖                       468.50                       20                       9370                                                                                                 地面硬化                       水泥                       13.00                       35                       455                                                                                                 地面硬化                       彩砖                       89.00                       45                       4005                                                                                                 围墙                       砖                       45.80                       105                       4809                                                                                                 大门                       铸铁                       6.76                       280                       1893                                                                                                 花池                       砖                       227.35                       15                       3410                                                                                                 草坪                                             279.40                       8                       2235                                                                                                 花池                       枕木（混凝土）                       160.00                       40                       6384                                                                                                 风水池                       砖混                       22.80                       280                       6840                                                                                                 无籍房                       砖混                       60.16                       690                       41510                                                                           房屋征收补偿金额合计：                       大写：                       人民币叁佰叁拾肆万柒仟柒佰玖拾元整                       2347790                                      受大安市房屋征收经办中心的委托，吉林正永业资产评估有限公司于2018年8月6日作出吉正永业评报字【2016】第073-26号资产评估报告，截至评估基准日2016年8月12日，主张权利人邵淑华主张持有的相关实物资产-设备或存货征收补偿费用评估价值合计为790773元。 综上，邵淑华被征收房屋、土地及其他财产补偿金额共计3138563元。 2018年8月16日，邵淑华与大安市住房和城乡建设局签订了国有土地上房屋征收补偿协议：0000589号房屋补偿费368513元，房屋、附属设施及其它补偿合计496066.90元。0000588号房屋补偿费253380元，房屋、附属设施及其它补偿合计346394元。0000590号房屋补偿费367092元，房屋、附属设施及其它补偿合计494219.60元。0000594号房屋补偿费720632元，房屋、附属设施及其它补偿合计2193831.60元。0001075号房屋补偿费188936元，房屋、附属设施及其它补偿合计262616.80元。2018年9月25日，邵淑华领取上述补偿款共计3793128.90元。 邵淑华领取补偿款后提起诉讼，要求被告依法履行行政协议，给予被征收商业用房差价款1908848元，支付商业用地土地补偿款差价189155元。 诉讼中，根据原告的申请，受本院委托，白城市守信价格评估有限责任公司于2019年5月7日作出白守评字【2019】F045号关于房屋和土地使用权的价格评估报告，委托评估标的在评估基准日的评估价格为3777592.00元。具体明细如下：                            名称                       数量                       单位                       评估值                               前院                       556.24                       平方米                       105129                               房屋1                       344.8                       平方米                       1413680                               房屋2                       90.4                       平方米                       361600                               房屋3                       480.09                       平方米                       1824342                               后院                       385.4                       平方米                       72841                               合计                                                                   3777592                另查明：邵淑华被拆迁营业房屋差价款865712元、商业用地补偿款177970元。 根据庭审双方当事人举证、质证及评析认证，结合查明案件事实情况，本院综合评判如下： 本院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第一部分第三段规定，行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，这些具体应用解释和规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。行政协议案件涉及行政管理职能的履行和公共管理目标的实现，作为行政案件审理，必须按照行政诉讼法的规定，对被诉的行政协议行为进行合法性审查。凡是违反法律、行政法规、地方性法规、合法有效的规章以及规章以下规范性文件的行政协议行为，均属于违法的行政行为。行政机关签订行政协议，应当在其自由裁量权范围内行使，不得侵犯国家利益、公共利益和他人合法权益，也不得以协议为名，损害行政协议相对人的合法权益。本案中，长白铁路扩能改造工程（大安段）国有土地上房屋征收补偿方案不存在违反上位法规定的情形，属于合法有效的行政规范性文件，应当作为判断被诉的大安市住房和城乡建设局与邵淑华签订2018年国有土地上房屋征收补偿协议行为是否合法的根据。邵淑华的房屋本不在被征收范围，因其上访，大安市人民政府召开专题会议，在邵淑华同意按住宅房屋补偿的情况下，其房屋才被划入被征收范围。双方签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》是在自愿合法基础上签订的，是合法有效之合同。协议签订后，邵淑华已领取了补偿款，协议已履行完毕，没有继续履行之必要。大安市住房和城乡建设局被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告邵淑华的诉讼请求。 案件受理费50元、评估鉴定费43000元由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于吉林省白城市中级人民法院。 审判长  郭 凤 春 审判员  王 立 秋 审判员  于 守 明 二〇一九年七月十日  书记员  岳晓文玉