河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终639号上诉人（一审被告）鹿邑县人民政府，住所地鹿邑县紫气大道中段。法定代表人李刚，县长。委托代理人周东阳，该政府法制办工作人员。委托代理人王小光，河南博辨律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张站立，男，汉族，1973年3月16日出生，住鹿邑县。委托代理人高心英，女，汉族，1977年6月14日出生，住址同上。委托代理人金长胜，北京在明律师事务所律师。张站立诉鹿邑县人民政府强制拆除一案，鹿邑县人民政府不服周口市中级人民法院（2018）豫16行初304号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。张站立一审诉称，张站立对位于鹿邑县城郊乡谷堆洼行政村云楼土地上修建的房屋拥有合法财产权利，多年来，张站立及其全家在此生活居住。2018年9月3日，一群不明身份的人员在未通知、未出示任何合法手续的情况下，强行将张站立的房屋及附属物拆除，房屋、所有屋内物品及附属设施全部被破坏，给张站立造成了重大经济损失。根据鹿邑县人民政府2018年6月29日作出的鹿政征决字[2018]3号《征收决定书》《征收公告》，鹿邑县人民政府为本案所涉征收项目的征收主体，根据法律规定，征收实施单位为实施征收行为所产生的法律后果应由征收主体承担。本案所涉征收项目的征收实施单位为鹿邑县人民政府卫真办事处，卫真办事处曾就涉案房屋与张站立协调过补偿事宜，鹿邑县人民政府是房屋被拆后的受益主体。因对该涉案房屋的拆除行为，是征收搬迁中的决定性行为，属鹿邑县人民政府的职责范围，因此张站立认为鹿邑县人民政府应对涉案非法强拆行为承担法律责任。另，张站立得知房屋被强拆之后，通过拨打110报警电话和邮寄信函要求鹿邑县公安局保护张站立人身和财产安全，随后将鹿邑县公安局起诉至法院要求其履行保护张站立人身及财产安全的法定职责。鹿邑县公安局在答辩状以及答辩材料中称，2018年9月3日拆除张站立房屋是鹿邑县卫真办事处和鹿邑县城乡规划局所实施的行政行为。根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国物权法》之规定，张站立的合法财产受法律保护，任何人及社会组织不得侵犯。根据《中华人民共和国行政强制法》第四条、第八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条，一审被告实施强制行政行为在实体和程序上均违法，法律规定行政强制决定作出之前行政机关应就行政强制措施对行政相对人进行催告、听取行政相对人的陈述、申辩、并履行相应的送达程序，本案中一审被告在实施涉案行政行为之前未履行相应的法定程序，其所实施行政行为有重大明显违法情形，且一审被告的强制拆除房屋行为给张站立造成重大经济损失，侵犯了张站立的合法权益，张站立有权就一审被告实施的涉案具体行政行为提起行政诉讼。综上，张站立认为一审被告行政行为违法且侵犯自身合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，特起行政诉讼。请求：1.确认一审被告于2018年9月3日强制拆除张站立房屋及附属物的行政行为违法；2.本案诉讼费用由一审被告承担。周口市中级人民法院一审查明，张站立系鹿邑县卫真办事处谷堆洼行政村云楼村村民，在该村建有房屋一处，房屋所在土地性质为集体土地。2018年6月29日，鹿邑县人民政府作出鹿政征决字〔2018〕3号征收决定书，征收范围为：真源大道南延线谷堆洼居委会云楼自然村改造项目涉及到的所有房屋及附属物、构筑物。征收部门为鹿邑县住房和城乡建设局，征收实施单位为鹿邑县卫真办事处。在征收实施过程中，鹿邑县卫真办事处与张站立就征收补偿事宜进行了协商，并对张站立房屋进行了评估，具体补偿数额双方未达成一致。2018年9月3日，鹿邑县人民政府指派鹿邑县卫真办事处对张站立的房屋进行了强制拆除。2018年11月21日张站立以鹿邑县人民政府、鹿邑县城乡规划局、鹿邑县卫真办事处为鹿邑县人民政府提起本案诉讼，由于张站立所列的鹿邑县城乡规划局、鹿邑县卫真办事处不是本案适格被告，另行裁定驳回张站立对该鹿邑县城乡规划局、鹿邑县卫真办事处的起诉。周口市中级人民法院一审认为：（一）关于本案适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”强制拆除房屋行为对公民重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上政府组织实施，从实施情况看，集体土地征收、国有土地上房屋征收城中村改造、新农村建设等，都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行，而办事处、各个职能部门在组织实施过程中的行为，都是县级人民政府统一组织指挥下进行的，这些行为依据上述法律规定应当视为委托，由县级政府承担责任。具体到本案中，没有有效证据证明鹿邑县城乡规划局、鹿邑县住房和城乡建设局参与了具体的强制拆除，即使上述两职能部门参与了实施拆除行为，也应当由鹿邑县人民政府承担强制拆除的法律后果。具体实施拆除行为的鹿邑县卫真办事处系鹿邑县人民政府的派出机构，依据上述法律规定，其实施的行为应视为鹿邑县人民政府的委托，鹿邑县卫真办事处不是本案适格被告。（二）关于被诉拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”我国现行法律、法规并未授予行政机关在土地征收中的强制执行权，即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，鹿邑县人民政府既没有依法作出责令交出土地决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下，直接对涉案房屋实施了强制拆除行为，显属超越职权且程序违法，因拆除行为系事实行为无可撤销内容，故依法应当确认拆除行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，一审法院判决：确认鹿邑县人民政府于2018年9月3日对张站立位于鹿邑县卫真办事处谷堆洼行政村云楼的房屋组织实施强制拆除的行为违法。鹿邑县人民政府不服，向本院上诉称：（一）鹿邑县人民政府不是本案适格被告。鹿邑县人民政府为了改善城市环境面貌，提高区域生活和基础设施建设水平，实施了真源大道南延线提升改造项目，2018年5月10日，鹿邑县人民政府颁布了《卫真办事处真源大道南延线提升改造项目房屋征收补偿及安置方案》，2018年6月29日，鹿邑县人民政府作出征收决定书（鹿政征决字〔2018〕3号），决定对真源大道南延线提升改造项目涉及到的所有房屋及附属物、构筑物进行征收，同日发布征收公告。无论是《方案》、征收决定、征收公告，均明确规定：征收部门为鹿邑县住房和城乡建设局；征收实施单位为鹿邑县卫真办事处。鹿邑县人民政府不是被诉行政行为的征收部门，也不是被诉行政行为的实施部门。（二）一审法院适用法律错误。鹿邑县住房和城乡建设局作为房屋征收部门，既不是内设机构，也不是派出机构，更不是其他组织，而是依照行政法律、法规成立的政府机构，具有独立的法人资格。本案应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定，而不是第二十条的规定。（三）鹿邑县卫真办事处是政府的行政派出机关，其独立行使行政职权，对外独立承担责任，本案拆除行为是鹿邑县卫真办事处的独立行为，与鹿邑县人民政府无关。（四）被诉房屋拆除行为是为了公共利益的目的，具有国家强制性，被拆迁人在被拆除房屋后，如对补偿不服的，也应当先予让出，张站立拒绝搬迁房屋是错误的，鹿邑县卫真办事处为确保工程顺利施工，采取行政强制措施拆除张站立房屋并无不当。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判。被上诉人张站立答辩称：（一）根据鹿邑县人民政府作出的《征收决定书》《征收公告》，鹿邑县人民政府为本案所涉征收项目的唯一征收主体。（二）鹿邑县人民政府、鹿邑县住房和城乡建设局、鹿邑县卫真办事处提交的答辩状自相矛盾，均否认自身对被诉强拆行为负责，一审法院应当根据征地公告、职权法定原则及最高院的案例等，推定强制拆除行为系县级人民政府实施。（三）本案属于农村集体土地上的房屋征收，其实质是土地征收，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干年问题的规定》第十四条之规定，征收机关没有土地征收中的强制执行权，而应当按照法定程序申请人民法院强制执行。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为：（一）房屋征收行为是对国有土地上房屋的征收与补偿活动，土地征收行为是对集体土地及其地上房屋、其他附属物的征收与补偿活动。张站立的房屋是建在集体土地上的房屋，对张站立房屋的征收实际是作为附属物的集体土地的征收，因此，本案不适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”这一针对房屋征收行为的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，鹿邑县住房和城乡建设局、鹿邑县卫真办事处均不具有实施土地征收的法定职权，只有鹿邑县人民政府才具有该项职权，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，鹿邑县卫真办事处作为鹿邑县人民政府的派出机构，其实施的房屋强制拆除行为应当视为鹿邑县人民政府的委托，由鹿邑县人民政府承担法律责任，因此，鹿邑县人民政府系本案适格被告。（二）根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项之规定，被征收人房屋被强制拆除的前提是，“被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作正常进行”，且强制拆除的执行主体是人民法院。本案中，鹿邑县人民政府在未对张站立进行补偿的情况下，由其派出机构鹿邑县卫真办事处强制拆除二人的房屋，既未达到强制拆除的条件，又违反强制拆除程序。因此，一审判决确认被诉强制拆除行为违法正确。综上，一审判决正确，鹿邑县人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鹿邑县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇一九年七月二十五日书记员  刘会贞