广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤行终1073号上诉人（原审原告）：茂名市电白区那霍镇新塘经济联合社（原电白县那霍镇新塘经济联合社）。负责人：黄敦杏，社长。委托代理人：谢志雄、谢绍栋，均系广东格正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：茂名市电白区人民政府。法定代表人：华翠，区长。委托代理人：钟汉平、张广生，均系茂名市电白区人民政府山林调处办公室工作人员。被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。法定代表人：许志晖，市长。委托代理人：钟朝锋、陆原东，均是茂名市法制局工作人员。原审第三人：茂名市电白区那霍镇新塘村大路村经济合作社（原电白县那霍镇新塘村大路村经济合作社）。负责人：杨清成，社长。委托代理人：许幸，广东海法律师事务所律师。上诉人茂名市电白区那霍镇新塘经济联合社（以下简称新塘联合社）因诉被上诉人茂名市电白区人民政府（以下简称电白区政府）和茂名市人民政府（以下简称茂名市政府）山林行政确权纠纷一案，不服茂名市中级人民法院（2016）粤09行初155号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告新塘联合社与第三人大路村经济合作社争议的山岭位于茂名市电白区那霍镇新塘村委会大路村东北面。岭名为独石坳，由生老督岭、屋地岭和杀人埇组成，相连成一片。争议岭的四至为：东至岭岗分水（与阳春市行政分界线相连），南至岭岗分水，西至岭脚（大路村）田边、岭岗分水，北至岭岗分水；面积约334亩。解放前，争议岭是第三人大路村经济合作社祖居地。解放后至1970年，争议岭属第三人所有。第三人村民在争议岭上种植有茶树、黄榄树、松树和杉树等。1970年3月，第三人大路村经济合作社（原称大路村队）与广东省水丰农场（即原广州军区生产建设兵团第九师第九团）签订了《广州军区生产建设兵团第九师第九团与那霍公社新塘大队关于开发荒山种植橡胶补充规划的协定》，争议岭划给广东省水丰农场使用。上世纪70年代，原那霍公社党委为了响应上级号召，发展多种经营，要求每个大队都要成立专业队，新塘大队也相应成立了新塘大队专业队，并从下属各生产队抽调专业队员，专业队员工资由其所在生产队记工分作为报酬。由于争议岭上已生长有大路村队1970年之前所种植的茶树、杉树和松树等，故新塘大队专业队只能在部分争议岭中林木空隙的地方开荒种植茶树。1980年农村体制改革时期，新塘大队专业队解散。第三人将专业队种植的茶树改种为松树、荔枝树和花心树。1984年，第三人将争议岭杀人埇和生老督岭的杉木卖给新塘二村崔锦文、甘仁基等8人，获得收益4400元。1990年至2002年间，第三人先后两次在屋地岭种植松树。期间，第三人多次强烈要求广东省水丰农场将争议岭退还其村集体。2002年12月2日，广东省水丰农场出具《下放山岭决定》，证实已决定将争议岭退回给第三人大路村经济合作社。2004年5月28日，原告新塘联合社以电白县那霍镇新塘村委会的名义与黄权等人签订了《林地承包合同书》，承包山地包含有独石坳岭。2006年10月8日，黄权等人与龙云等人签订《转让承包林地合同书》。但该《林地承包合同书》和《转让承包林地合同书》均未能向法庭提供原件校对。2006年10月24日，那霍镇新塘村委会领取了争议岭的电林证字（2006）第337号《林权证》。办理该林权证时，第三人以争议岭属其村集体所有为由拒绝在踏界表中签字。后来，电白县林业局让外村人黎茂平（新塘中间垌村人，时任新塘村委会干部）代签。2015年9月，大路村经济合作社与那霍镇新塘村委会因汕湛高速公路征地补偿事宜发生争议地权属纠纷，大路村经济合作社向电白区政府申请确权。同年10月，在有关部门的协调下，第三人大路村经济合作社与那霍镇新塘村委会签订了《协议书》。其中协议约定：汕湛高速公路占用争议地的土地（29.2861亩）补偿款，暂由那霍镇财政所保管，待有关部门明确争议岭权属后，再由权属方领取；大路村村民在汕湛高速经过的争议山岭（29.2861亩）种植的荔枝249棵、黄榄47棵、油茶树21棵、松树60棵、杉树20棵、花心树11棵，上述青苗补偿款由大路村村民领取。2016年2月3日，电白区政府作出电府行决字[2016]1号《行政处理决定书》，决定注销那霍镇新塘村委会持有的电林证字（2006）第337号《林权证》；争议岭山林的所有权和使用权归大路村经济合作社所有。原告新塘联合社不服该决定，于2016年3月15日向茂名市政府提起行政复议。茂名市政府于2016年9月8日作出茂府行复[2016]17号《行政复议决定书》，复议决定维持上述处理决定。原告新塘联合社仍不服，于2016年9月30日向原审法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销电白区政府作出的电府行决字[2016]1号《行政处理决定书》，并由电白区政府重新作出行政处理决定；2、依法撤销茂名市政府作出的茂府行复[2016]17号《行政复议决定书》；3、诉讼费由被告承担。原审法院认为，从对争议岭的经营管理的使用事实来看，第三人大路村经济合作社自解放后已开始在争议岭上种植茶树等林木；1970年，大路村队同意将争议岭划入广州军区生产建设兵团第九师第九团（即现广东省水丰农场）开发荒山种植橡胶使用；80年代，新塘大队专业队解散后，第三人大路村经济合作社将杀人埇和生老督岭的杉木卖给他人获利；2015年9月，征地补偿纠纷出现后，第三人大路村经济合作社领取了争议区域的青苗补偿款。上述经营管理使用事实有黄敦杏、杨世明、黎锦俊、莫汉英、杨进、覃桂华、甘耀光、谭德明、崔锦文、甘仁基等人的证言、《广州军区生产建设兵团第九师第九团与那霍公社新塘大队关于开发荒山种植橡胶补充规划的协定》、《电白县那霍公社新塘大队土地规划表》、《下放山岭决定》以及《协议书》等证据证实。比较原告新塘联合社所主张发包使用且无合同原件核对的事实更为充分、可信。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；……”本案中，大路村队与广州军区生产建设兵团第九师第九团（即现广东省水丰农场）在1970年3月签订有《广州军区生产建设兵团第九师第九团与那霍公社新塘大队关于开发荒山种植橡胶补充规划的协定》，将争议岭划给农场使用；2002年12月，广东省水丰农场决定将争议岭退回给第三人大路村经济合作社。虽然广州军区生产建设兵团第九师第九团（即现广东省水丰农场）一直未实际开发使用争议岭，但是该规划协定及土地规划表清楚反映当时对争议岭规划经营管理的事实。被告电白区政府确权处理及茂名市政府行政复议中将该规划协定及土地规划表作为处理本案林权争议的参考依据，符合客观事实，予以支持。从持有争议岭的权属凭证来看，虽然原告新塘联合社以电白县那霍镇新塘村委会的名义领取有电林证字（2006）第337号《林权证》，但是从审查该证的发证材料发现原告新塘联合社未能提供争议岭的权属来源依据，且《林权核查登记表》中相邻西至大路村的踏界代表确实被外村人所代签，存在弄虚作假、与事实不符的情形。故被告电白区政府根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十四条第一款第（一）项的规定注销电林证字（2006）第337号《林权证》，并无不妥，亦予支持。至于原告新塘联合社提出申请委托司法鉴定机构对《下放山岭决定》的书写形成时间、“广东省水丰农场”印章的真实性及形成时间进行司法鉴定等一节。经查，原告新塘联合社在行政复议时曾提出对上述事项申请司法鉴定，但因原告新塘联合社逾期未付鉴定费用而被复议机关茂名市政府视为撤回鉴定申请。原告新塘联合社代理人在法庭中提出该鉴定费用应由财政相关款项承担的说法，与《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十七条关于鉴定费用由当事人承担的规定相悖。原告在行政复议阶段逾期交付鉴定费用属其自行放弃鉴定权利的情形，不利后果应由其承担。故对其再次申请，不予采纳。综上所述，原告新塘联合社请求撤销电白区政府作出的电府行决字[2016]1号处理决定以及茂名市政府作出的茂府行复[2016]17号复议决定，理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告新塘联合社的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告新塘联合社负担。上诉人新塘联合社上诉称：一、原审判决认定“1970年3月原审第三人与水丰农场签订协定，争议岭划给广东省水丰农场使用”错误。虽然从证据上显示原审第三人与广东省水丰农场曾有协定，但土地规划表的四至范围及面积与争议土地四至范围及面积不符，故原审第三人与广东省水丰农场协定的土地并不是本案争议的土地。二、原审判决认定“由于争议岭上已生长有大路村队1970年之前所种植的茶树、杉树和松树等，故新塘大队专业队只能在部分争议岭中林木空隙的地方开荒种植茶树”错误。三、原审判决认定“1984年间，第三人将争议岭杀人涌和生老督岭的杉木卖给新塘二村崔锦文、甘仁基等八人”错误。四、原审判决认定“1990年至2002年间第三人先后两次在屋地岭种植松树”错误。五、原审判决认定“2002年12月2日广东省水丰农场将争议岭退还第三人”错误。1、上诉人曾在本案行政复议期间申请鉴定,但由于复议机关答复说鉴定问题可到行政诉讼阶段再提,为此上诉人在复议阶段没有进行鉴定。这就是上诉人在一审阶段为何提出鉴定的原因。原审法院对上诉人提出的鉴定申请不予采纳错误。另外，上诉人在行政复议期间没有交鉴定费，不能免除复议机关查清案件事实的义务。2、从《下放山岭决定》的内容看，下放的山岭没有面积和四至，不能确定是本案争议岭，最多也只能证明是规划表中的28亩土地。因此，原审判决认为“《下放山岭决定》比较新塘联合社所主张的发包使用且无合同原件核对的事实更为充分、可信”错误。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，请求撤销原审判决，撤销被诉行政复议决定及被诉确权处理决定，并由电白区政府重新作出行政处理决定。被上诉人电白区政府未提交书面答辩意见。被上诉人茂名市政府答辩称：原审法院认定事实清楚，被诉行政复议决定和原审判决适用法律、法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。原审第三人大路村经济合作社未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：2016年2月3日，电白区政府作出电府行决字[2016]1号《行政处理决定书》，认为，“解放后到1970年，争议岭属申请人（大路村经济合作社）所有。1970年2月，争议岭权属由申请人转移给广东省水丰农场，所有权属国有，使用权属水丰农场。2002年12月2日，争议岭权属经水丰农场决定依法退回给申请人所有。申请人从解放后至争议时止的各个时期都有不间断使用、管理和收益争议岭的事实，因此，申请人主张争议岭权属有理有据，予以支持。被申请人（新塘联合社）虽在七十年代组织过专业队在部分争议岭上种植过甘蔗和茶叶，有使用过争议地的事实，但这期间的权属是属于广东省水丰农场的，不能作为其主张权属的事实依据。被申请人持有的争议岭电林证字（2006）337号《林权证》，没有权属来源，四至中西至签字造假，因此，该证依法应予撤销。根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十三条第一款第（二）、（三）项、第十四条第一款第（一）项的规定，决定如下：一、注销被申请人持有的电林证（2006）337号《林权证》。二、争议岭山林的所有权和使用权归申请人大路村经济合作社所有。当事人如不服本决定，可在收到本处理决定书之日起60日内，向茂名市人民政府申请行政复议。”二审诉期间，新塘经济联合社提交了以下两份《合同书》的原件：1、2004年5月28日，其以电白县那霍镇新塘村委会的名义与黄权等人签订的《林地承包合同书》；2、2006年10月8日，黄权等人与龙云等人签订的《转让承包林地合同书》。本院认为，关于电白区政府作出电府行决字[2016]1号《行政处理决定书》（以下简称被诉处理决定）第一项决定，即注销新塘联合社持有的电林证（2006）337号《林权证》是否合法的问题。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：（一）土地改革、合作化时期有关森林、林木和林地权属的其他凭证。（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证。（三）依照法律、法规和有关政策规定，可以作为森林、林木和林地权属的其他凭证。”第十四条规定:“有下列规定情形之一的，属于林权证确定的权属有错误，原发证机关应当注销所发的林权证：（一）发证所依据的证据是伪造的或者一方当事人隐藏、毁灭有关证据的；（二）发证机关工作人员在发证时有徇私枉法行为的；（三）违反法定程序发放的；（四）法律法规规定的其他情形。”《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四点“工作程序”中的第（二）项“审核登记：在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。”在调处程序中，上诉人提供电林证字（2006）第337号《林权证》，主张争议岭权属。经查，新塘联合社以电白县那霍镇新塘村委会的名义申请办理电林证字（2006）第337号《林权证》时，未能提供争议岭的权属来源证明材料，且电林证字（2006）第337号《林权证》办理过程的《林权核查登记表》中，西至界线的相邻单位代表签名一栏，并非由相邻方大路村代表签名确认。电白区政府认定，新塘联合社持有的争议岭电林证字（2006）337号《林权证》，没有权属来源，四至中西至签字造假，因此，该证依法应予撤销。电白区政府据此作出被诉处理决定第一项，决定注销新塘联合社持有的电林证（2006）337号《林权证》，并无不当。关于被诉处理决定第二项，即将争议山林所有权和使用权归大路村经济合作社所有是否合法问题。电白区政府经调查认定，解放后至1970年，争议岭属大路村经济合作社所有。1970年2月，争议岭权属由大路村经济合作社转移给广东省水丰农场。2002年12月2日，争议岭权属经水丰农场决定依法退回给大路村经济合作社所有。大路村经济合作社从解放后至争议时止的各个时期都有不间断使用、管理和收益争议岭的事实。因此，大路村经济合作社主张争议岭权属理据充分。电白区政府据此作出被诉处理决定第二项将争议山林的所有权和使用权归大路村经济合作社所有，并无不当。虽然上诉人提供了2004年5月28日以电白县那霍镇新塘村委会的名义与黄权等人签订的《林地承包合同书》以及2006年10月8日黄权等人与龙云等人签订的《转让承包林地合同书》等证据材料，但不足以证明上诉人对争议山林有长期经营管理的事实，亦不足以证明上诉人依法应当享有争议山林的权属。上诉人主张其依法享有争议山林权属，因理据不足，被诉处理决定、复议决定以及一审判决，均不予支持，并无不当。综上，电白区政府作出被诉处理决定，注销上诉人的上述《林权证》，并根据原审第三人有长期经营管理的事实，将争议山林的所有权和使用权确认归原审第三人大路村经济合作社所有，符合上述规定，茂名市政府经复议予以维持并无不当。原审判决驳回上诉人要求撤销被诉确权处理决定及被诉行政复议决定，并责令电白区政府重作的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，原审判决认定事实不清，证据不足，上诉请求撤销原审判决、被诉复议决定及被诉确权处理决定，因理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人茂名市电白区那霍镇新塘经济联合社负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年七月十五日书记员  苏靖茹赖心仪