四川省眉山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川14行终66号 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）阙兴明，男，1966年8月5日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）谢玉均，男，1975年7月8日出生，汉族，住四川省仁寿县。 委托代理人刘云，北京京师律师事务所律师。 委托代理人王少华，北京京师律师事务所律师。 上诉人（原审原告）谢延，男，1974年2月2日出生，汉族，住四川省仁寿县。 委托代理人刘云，北京京师律师事务所律师。 委托代理人王少华，北京京师律师事务所律师。 上诉人（原审原告）邱永利，男，1973年7月13日出生，汉族，住四川省仁寿县。 委托代理人刘云，北京京师律师事务所律师。 委托代理人王少华，北京京师律师事务所律师。 上诉人（原审原告）付书成，男，1982年12月21日出生，汉族，住四川省仁寿县。 委托代理人刘云，北京京师律师事务所律师。 委托代理人王少华，北京京师律师事务所律师。 上诉人（原审原告）肖乾忠，男，1969年9月14日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上诉人（原审原告）夏成勇，男，1981年9月20日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上诉人（原审原告）钟红霞，女，1979年1月23日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上诉人（原审原告）彭长根，男，1971年7月4日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上诉人（原审原告）任碧昌，男，1968年9月10日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上诉人（原审原告）汪文全，男，1972年2月10日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上诉人（原审原告）谢玉龙，男，1983年9月26日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上诉人（原审原告）余治辉，男，1938年12月24日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上诉人（原审原告）李立才，男，1973年1月12日出生，汉族，住四川省仁寿县。 被上诉人（原审被告）仁寿县自然资源和规划局。住所地，四川省仁寿县文林镇嘉南路二段**。 法定代表人辜文超，局长。 委托代理人李勇刚，四川典扬律师事务所律师。 原审第三人仁寿县黑龙滩镇人民政府。住所地，四川省仁寿县黑龙滩远程大道铁门3社。 法定代表人李超，镇长。 委托代理人陈倩，四川典扬律师事务所律师。 上诉人谢玉均、阙兴明、谢延、邱永利、付书成、肖乾忠、夏成勇、钟红霞、彭长根、任碧昌、汪文全、谢玉龙、余治辉、李立才等十四人（以下称谢玉均等十四人）因与被上诉人仁寿县自然资源和规划局（原仁寿县国土资源局、仁寿县城乡规划局重新组建而成立）、原审第三人仁寿县黑龙滩镇人民政府（以下称黑龙滩镇政府）规划行政许可一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2019）川1402行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原审查明，2017年8月28日，四川省自然资源厅（原四川省国土资源厅）作出川国土资函[2017]495号《四川省国土资源厅关于四川省2017年第3批城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复》，同意在黑龙滩镇与黑龙滩镇××村城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划。2017年10月31日，原仁寿县国土资源局出具仁国土资函[2017]295号《仁寿县国土资源局关于黑龙滩镇“双挂钩”安置区项目用地情况的函》载明：黑龙滩镇政府拟实施的双挂钩项目用地已经四川省自然资源厅文件批准。安置区用地（包含开元雅筑、金山花园用地范围）符合城乡建设用地增减挂钩管理的有关规定，安置区占用的农用地不需办理农用地转用审批即可实施安置房建设。2017年10月31日，黑龙滩镇政府向仁寿县自然资源和规划局提出《关于黑龙滩镇双挂钩安置区乡村规划许可证办理的申请》。2017年11月，仁寿县自然资源和规划局向黑龙滩镇政府颁发了乡字第5114212017110031号《乡村建设规划许可证》（以下称《乡村建设规划许可证》）载明：建设项目名称为开元雅筑（双挂钩项目），建设位置为黑龙滩镇××村，建设规模为276448.24平方米。谢玉均等十四人认为仁寿县自然资源和规划局向黑龙滩镇政府颁发《乡村建设规划许可证》违背相关法律规定，侵害其合法利益为由，提起诉讼，请求：依法撤销仁寿县自然资源和规划局于2017年11月作出的《乡村建设规划许可证》。 原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，行政诉讼的原告，应当与行政行为之间具有利害关系。行政法上的利害关系是指相对人或相关人的权利义务是否受到某一行政行为的实际影响，且其合法权益受影响与行政行为之间具有法律上的直接因果关系。本案中，谢玉均等十四人与仁寿县自然资源和规划局核发《乡村建设规划许可证》的行为之间是否存在利害关系是本案的焦点。首先，从《乡村建设规划许可证》记载的事项可以确定，该许可证的核发对象是黑龙滩镇政府，谢玉均等十四人不是本案行政行为的相对人。其次，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”的规定，城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证审查的是建设单位是否具备申请领取规划许可证的条件，不涉及谢玉均等十四人土地征收及赔偿等具体方案，即便谢玉均等十四人户籍地或承包地在该建设范围内，其也与案涉规划许可证的核发不具有直接因果关系，故谢玉均等十四人不是本案行政行为的法律相关人。综上，仁寿县自然资源和规划局核发的《乡村建设规划许可证》对谢玉均等十四人的权利义务均不产生实际影响。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项、第三款之规定，裁定：驳回原告谢玉均等十四人的起诉。 上诉人谢玉均等十四人上诉称，被上诉人仁寿县自然资源和规划局以《乡村建设规划许可证》许可黑龙滩镇政府在上诉人的土地上进行工程建设，该行政许可行为在客观上必然会对上诉人的合法权益产生法律上的直接因果关系，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，上诉人有权提起诉讼。涉案土地并未经合法征收，仁寿县自然资源和规划局即向黑龙滩镇政府颁发《乡村建设规划许可证》，违反《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》等相关法律、法规规定，应依法予以撤销。请求撤销原裁定并撤销被上诉人作出的《乡村建设规划许可证》。 被上诉人仁寿县自然资源和规划局辩称，四川省自然资源厅作出的川国土资函[2017]495号批复已同意黑龙滩镇政府在其辖区内实施双挂钩项目，原仁寿县国土资源局出具的仁国土资函[2017]295号函载明黑龙滩镇政府在双挂钩项目实施过程中，不需办理农用地转用审批即可建设安置房，仁寿县自然资源和规划局批准的《乡村建设规划许可证》合法。《乡村建设规划许可证》是对安置房建设的批准文件，不涉及上诉人房屋拆迁及赔偿等具体方案。上诉人与被诉行政行为之间不存在利害关系，原审裁定驳回其起诉正确。请求驳回上诉人的上诉并维持原裁定。 原审第三人黑龙滩镇政府辩称，同意仁寿县自然资源和规划局的意见。请求驳回上诉并维持原裁定。 经审理查明，本案审理过程中，原仁寿县城乡规划局已因国家机构重组与原仁寿县国土资源局合并为仁寿县自然资源和规划局，其职权由仁寿县自然资源和规划局行使。2017年8月28日，四川自然资源厅以川国土资函[2017]495号批复原眉山市国土资源局，同意在黑龙滩镇与黑龙滩镇××村城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划，并同意在仁寿县黑龙滩镇××村修建农民集中居住区一个。在前述城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划过程中，黑龙滩镇政府是××村农民集中居住区“开元雅筑”的建设单位。2017年10月，黑龙滩镇政府向仁寿县自然资源和规划局申请办理乡村建设规划许可。2017年11月，仁寿县自然资源和规划局向黑龙滩镇政府颁发《乡村建设规划许可证》，该证载明“开元雅筑”建设项目位于黑龙滩镇××村。 本院经审理查明的其他事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：上诉人谢玉均等十四人提起诉讼是否符合起诉条件。对此，阐述理由如下： 首先，2017年11月，仁寿县自然资源和规划局向黑龙滩镇政府颁发《乡村建设规划许可证》，该行政行为的相对人是黑龙滩镇政府，上诉人谢玉均等十四人不是该行政行为的相对人；同时，案涉《乡村建设规划许可证》载明“开元雅筑”建设项目位于黑龙滩镇大田村，并没有明确指向上诉人谢玉均等十四人的农村承包地或宅基地，上诉人谢玉均等十四人与被诉行政行为之间不存在直接的利害关系，被诉行政行为对上诉人谢玉均等十四人合法权益不产生实际影响；其次，《乡村建设规划许可证》涉及的“开元雅筑”建设工程，属于四川自然资源厅川国土资函[2017]495号批复同意的城乡建设用地增减挂钩试点项目，是增减挂钩试点项目实施过中的农民集中居住区，建设工程占用的土地是黑龙滩镇××村的集体土地。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”之规定，对仁寿县自然资源和规划局颁发《乡村建设规划许可证》的行政行为不服，有权提起诉讼的利害关系人包括××村民委员会、××村集体经济组织，或过半数的××村村民以××村集体经济组织名义提起。上诉人谢玉均等十四人以其个人名义提起诉讼不符合上述规定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”之规定，上诉人谢玉均等十四人提起诉讼不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，应当裁定驳回其起诉。 综上，上诉人谢玉均等十四人的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈继兵 审判员  高 莉 审判员  姚俊辉 二〇一九年七月十日 书记员  张梦蝶