广东省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2019）粤行赔终8号上诉人（原审原告）：廉江市石城镇荔枝墩村委会园岭仔村民小组。诉讼代表人：朱素连，女，汉族，1950年10月28日生，住广东省廉江市，诉讼代表人：梁津源，男，汉族，1985年10月10日生，住广东省廉江市，诉讼代表人：梁彪，男，汉族，1960年6月2日生，住广东省廉江市，委托代理人：庄汉有、谭矛，均系广东银沐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：廉江市人民政府。住所地：广东省廉江市五一路**。法定代表人：庞晓冬，市长。被上诉人（原审被告）：廉江市自然资源局。住所地：廉江市建设大道**。法定代表人：林良忠，局长。以上两被上诉人的共同委托代理人：李益昌，广东红棉律师事务所律师。上述两被上诉人的共同委托代理人：梁恩，廉江市自然资源局工作人员。上诉廉江市石城镇荔枝墩村委会园岭仔村民小组（以下简称园岭仔村民小组）因诉廉江市人民政府、廉江市国土资源局行政赔偿纠纷一案，不服湛江市中级人民法院于2018年9月29日作出的（2018）粤08行初312号行政赔偿裁定书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2012年7月23日，廉江市国土资源局与园岭仔村民小组签订《征收土地协议书》，征收园岭仔村民小组土地159.7亩（其中耕地135.62亩，林地24.08亩）。该份协议书主要约定：135.62亩耕地的土地补偿和安置补助费为31633元/亩,应补偿4290067.5元，青苗补偿费另计；林地24.08亩的土地补偿费和安置补助费为10800元／亩，应补偿260064元，青苗补偿费另计。以上各类土地的补偿款共计4550131.5元。协议签订后，廉江市国土资源局在约定的期限内将约定的款项全部支付给园岭仔村民小组。因不服廉江市人民政府、廉江市国土资源局的上述征收行为，朱素连、梁煜琼、梁彪等218名园岭仔村民小组村民以园岭仔村民小组的名义于2016年1月27日向原审法院提起行政诉讼，请求：1、判决确认廉江市人民政府2012年征收原告集体土地共159.7亩(其中耕地135.62亩，林地24.08亩)的行为违法；2、判令廉江市人民政府重新制定并实施征地补偿、安置补偿方案;3、本案诉讼费用由两被告共同承担。原审法院作出（2016）粤08行初44号行政判决：一、确认被告廉江市人民政府征收园岭仔村民小组集体土地共159.7亩（其中耕地135.62亩，林地24.08亩）的行政行为违法；二、驳回园岭仔村民小组的其他诉讼请求。廉江市人民政府、廉江市国土资源局不服，上诉至广东省高级人民法院。广东省高级人民法院于2017年7月25日作出（2016）粤行终1932号行政判决：驳回上诉，维持原判。园岭仔村民小组年满十八周岁以上的村民共382人，其中229人于2018年2月12日召开村民大会，达成以下会议决议：一、选举并同意本村朱素连、梁彪、梁津源为与廉江市人民政府、廉江市国土资源局土地征收纠纷案的诉讼代表人，授权委托上述诉讼代表人签署委托合同、授权委托书、起诉状、申请书等有关文书；二、同意并授权上述诉讼代表人代理与广东银沐律师事务所签署委托合同及授权委托书。委托庄汉有律师、谭矛律师为行政复议、诉讼一审及二审的诉讼代理人，代理权限为特别授权，包括主张、承认、放弃、和解、变更诉讼请求、签收法律文书、出庭参与诉讼等。2018年2月27日，廉江市国土资源局接待来访的朱素连,在《廉江市国土资源局人民来访登记表》中的“反映问题摘要”一栏上填写：“土地”字样。2018年5月17日廉江市国土资源局向朱素连、梁津源作出廉国土资信（访）字〔2018〕16号《信访事项不予受理告知书》，称：“你们于2018年5月10日通过来信向我们提出：1、廉江市国土资源局违法征地，请将多征的集体土地返还村民。2、请廉江市国土资源局重新制作及实施征地补偿方案，并向村民支付地上附着物和青苗补偿款的信访事项，属依法应当通过诉讼途径解决的问题。根据《信访条例》第二十一条和《广东省信访条例》第三十四条规定，我们对此信访事项不予受理。请你们依法向有权处理的人民法院提起诉讼。”2018年4月4日，园岭仔村民小组以廉江市人民政府、廉江市国土资源局的征地行为已被相关行政判决确认为违法，园岭仔村民小组诉讼代表人朱素连曾于2018年2月27日向廉江市国土资源局申请要求返还违法多征收的土地及赔偿，但廉江市国土资源局收到申请后至今没有做出任何回复为由，向原审法院起诉请求判令被上诉人向园岭仔村民小组返还违法征收多征收的集体土地57.2亩及赔偿经济损失。原审法院认为，本案系土地赔偿行政纠纷。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条：“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”及第二十一条：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（１）原告具有请求资格；（２）有明确的被告；（３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（６）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（７）符合法律规定的起诉期限”之规定，廉江市人民政府、廉江市国土资源局2012年征收园岭仔村民小组集体土地共159.7亩（其中耕地135.62亩，林地24.08亩）的行政行为已被生效判决确认为违法，园岭仔村民小组要求廉江市人民政府、廉江市国土资源局对该行政行为进行赔偿，应按照《中华人民共和国国家赔偿法》第十二条：“要求赔偿应当递交申请书，申请书应当载明下列事项：（一）受害人的姓名、性别、年龄、工作单位和住所，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；（二）具体的要求、事实根据和理由；（三）申请的年、月、日。赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以委托他人代书；也可以口头申请，由赔偿义务机关记入笔录。赔偿请求人不是受害人本人的，应当说明与受害人的关系，并提供相应证明。赔偿请求人当面递交申请书的，赔偿义务机关应当当场出具加盖本行政机关专用印章并注明收讫日期的书面凭证。申请材料不齐全的，赔偿义务机关应当当场或者在五日内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容”的规定，向廉江市人民政府、廉江市国土资源局提出赔偿申请，只有在廉江市人民政府、廉江市国土资源局作出赔偿决定或超过法定期限不予处理的情况下，才可以向人民法院提起行政赔偿诉讼。虽然园岭仔村民小组的村民朱素连、梁津源曾向廉江市国土资源局反映，但该反映只是通过信访途径要求“返还多征的土地”及“重新制作并实施征地补偿方案”，而非要求廉江市人民政府、廉江市国土资源局赔偿因违法征地而对园岭仔村民小组造成的损失。故无论是形式上，还是实质上，朱素连、梁津源等人的行为均不能视为已对廉江市人民政府提出赔偿申请。据此，园岭仔村民小组的起诉不符合“赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理”的起诉条件。综上所述，园岭仔村民小组的起诉不符合法律规定的条件，依法应当驳回起诉。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条、第二十一条、第二十七条、第三十五条之规定，裁定：驳回园岭仔村民小组的起诉。上诉人园岭仔村民小组不服上诉，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。主要理由是：上诉人的起诉符合赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理的起诉条件。上诉人的诉讼代表人在起诉前，多次向被上诉人申请要求返还违法多征的集体土地，重新制作及实施征地补偿方案，但一直没有得到回复，直到本案起诉立案后，才收到廉江市国土资源局的《信访事项不予受理告知书》，廉江市人民政府一直未书面回复，应视为上诉人已提出返还原物、赔偿损失等要求，其提起本案诉讼符合单独提起行政赔偿诉讼的其他起诉条件，原审法院应继续审理该案。被上诉人廉江市人民政府、廉江市自然资源局答辩称：上诉人村民通过信访途径向廉江市国土资源局上访，既没有向赔偿义务机关廉江市人民政府提出赔偿申请，也没有具体赔偿请求及受损的事实根据和理由，不符合单独提起行政赔偿诉讼的条件。一审裁定认定事实及适用法律正确，请求驳回上诉，维持原审裁定。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：二审期间，根据廉江市自然资源局提交的材料反映，2018年4月13日，省委巡视组转办园岭仔村民小组的《申请书》，内容：“廉江市国土资源局：贵局于2012年7月23日与廉江市石城镇荔枝墩村委会园岭仔村民小组签订《征收土地协议书》，征收廉江市石城镇荔枝墩村委会园岭仔村民小组的集体土地共159.7亩（其中耕地135.62亩，林地24.08亩）。2013年6月19日，广东省国土资源厅向湛江市人民政府作出粤国土资（建）字[2013]509号《广东省国土资源厅关于廉江市石城镇建设用地（灾后重建）的批复》，批复同意将石城镇属下的集体用地合计6.8301公顷（102.4515亩），多征收的面积57.2485亩。贵局的征地行为已被广东省高级人民法院判决确定违法，现申请人依法向贵局提出如下请求。一、请求贵局将多征收的集体土地57.2485亩[征地协议约定的面积159.7亩-国土厅批复征收的面积3.8301公顷即（102.4515亩）=57.2485亩]返还给村民；二、请求贵局按照广东省国土资源厅作出的《广东省国土资源厅关于廉江市石城镇建设用地（灾后重建）的批复》的精神，重新制作及实施《征地补偿安置方案》，尽快落实补偿安置方案，听取群众意见，切实保障被征地群众生活出路。请求被申请人按有关规定，向村民支付地上附着物和青苗补偿费。特此申请，恳请批复为盼。”园岭仔村民小组代表人朱素连、梁彪在该申请书签名捺指模，落款日期2018年2月2日。上述申请材料的文件袋显示日期为2018年3月20日。2019年3月14日，经广东省委批准，中共廉江市委办公室印发《廉江市机构改革方案》，组建廉江市自然资源局。本院认为，本案系行政赔偿纠纷，争议焦点是本案是否符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（１）原告具有请求资格；（２）有明确的被告；（３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（６）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（７）符合法律规定的起诉期限。”本案中，根据现有的证据材料反映，被上诉人廉江市人民政府、廉江市国土资源局2012年征收上诉人园岭仔村民小组集体土地共159.7亩的行政行为已被相关生效行政判决确认为违法。上诉人据此以向省委巡视组反映情况、来信来访等方式向廉江市国土资源局提出返还多征收的集体土地及重新制作并实施征地补偿方案等申请，省委巡视组也已将上诉人园岭仔村民小组的赔偿申请书转交廉江市自然资源局办理，应视为上诉人已经以园岭仔村民小组的名义向被上诉人单独申请赔偿。因廉江市自然资源局未在法定期限内予以处理答复，上诉人遂向原审法院提起本案赔偿诉讼，请求判令被上诉人向其返还多征收的土地及赔偿经济损失。根据上述分析，可以认定上诉人提起本案赔偿诉讼，符合上述司法解释规定的起诉条件，依法应当立案受理。原审法院以上诉人在提起本次行政赔偿诉讼之前，未向行政赔偿义务机关先行提出赔偿申请，不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件为由，裁定驳回上诉人的起诉，认定事实不清，适用法律不当，本院依法予以纠正。上诉人上诉主张，其起诉符合单独提起赔偿诉讼的条件，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案，理由成立，本院予以采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销湛江市中级人民法院（2018）粤08行初312号行政裁定；二、本案由湛江市中级人民法院继续审理。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年七月四日书记员  赖心仪