苏州市吴江区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0509行初12号 原告：平谦国际（苏州）工业发展有限公司，住所地苏州市吴江经济技术开发区光明路**。 法定代表人：莫悦宁，董事长。 委托诉讼代理人：刘青峰，北京大成（苏州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：赖凡，广东益诺众承律师事务所律师。 被告：苏州市吴江区自然资源和规划局，住所，住所地苏州市吴江区松陵镇鲈乡南路**div> 法定代表人：曹月见，局长。 委托诉讼代理人：张玉华，江苏震宇震律师事务所律师。 第三人：苏州艾恩西精密五金有限公司，住所地苏州，住所地苏州市吴江经济技术开发区同里镇屯溪村> 法定代表人：姚荣梅，董事长。 原告平谦国际（苏州）工业发展有限公司（以下简称平谦公司）不服被告苏州市吴江区自然资源和规划局（原为苏州市吴江区国土资源局，以下简称吴江自规局）作出的WJ-G-2017-065号地块（以下简称涉案地块）国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书，于2019年3月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因苏州艾恩西精密五金有限公司（以下简称艾恩西公司）与本案的处理存在法律上的利害关系，本院依法通知其为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月19日公开开庭审理了本案。原告平谦公司的委托诉讼代理人刘青峰、赖凡，被告吴江自规局的出庭工作人员陈福才和委托诉讼代理人张玉华，第三人艾恩西公司的法定代表人姚荣梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年3月6日，被告吴江自规局与第三人艾恩西公司签订《国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》，确认艾恩西公司通过公开竞价竞得涉案地块国有建设用地使用权。被告吴江自规局在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据。证据有：1、江苏省人民政府关于苏州市吴江区2015年度第5批次村镇建设用地的批复（苏政地[2015]685号）、江苏省人民政府关于苏州市吴江区城乡建设用地增减挂建新区2015年度第1批次（12挂）建设用地的批复（苏政地[2015]4024号）各1份；2、苏州市吴江区国有建设用地使用权网上挂牌出让公告1份；3、吴江区国有建设用地使用权挂牌出让补充公告1份；4、原告提交的网上挂牌竞买申请材料1份；5、收件单1份；6、艾恩西公司提交的网上挂牌竞买申请材料1份；7、国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书1份；8、国有建设用地使用权出让合同1份；9、关于印发《区级部门转隶组建工作方案》（吴机改办[2019]2号）1份；10、关于吴江区自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知（吴编办[2019]7号）1份；11、中共苏州市自然资源和规划局党组关于曹月见等同志任职的通知（苏资规党组人[2019]6号）1份。 原告平谦公司诉称，2011年3月23日，原告方与吴江经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、苏州市吴江区商务局（原吴江市招商局，以下简称吴江商务局）签订吴江平谦国际现代产业园合作开发协议及补充协议，将吴江经济技术开发区550亩土地预留给平谦公司用于建设和开发吴江平谦国际现代产业园。2017年12月18日，吴江自规局就涉案地块发布国有土地使用权挂牌公告，建设内容：通用设备制造业。平谦公司向吴江自规局报名参加该地块的拍卖，但吴江自规局不认可平谦公司参加拍卖的资格。该地块最终由艾恩西公司以底价竞得。因涉案地块是预留给平谦公司的，因此该土地出让行为侵害了平谦公司的合法权益。请求法院依法撤销吴江自规局将该涉案土地出让给艾恩西公司的具体行政行为。平谦公司在起诉时向本院提交了如下证据：1、《苏州市吴江区国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》（吴地网挂工[2017]4号）1份；2、挂牌成交确认书1份；3、《吴江平谦国际现代产业园合作协议》1份；4、收件单1份。 被告吴江自规局辩称：1、涉案地块土地性质为国有建设用地，权属不存在争议。该地块系通过江苏省人民政府关于苏州市吴江区2015年度第5批次村镇建设用地的批复（苏政地[2015]685号）、江苏省人民政府关于苏州市吴江区城乡建设用地增减挂建新区2015年度第1批次（12挂）建设用地的批复（苏政地[2015]4024号）等程序将土地性质变为国有建设用地，在未经招拍挂程序出让土地使用权之前，该地块的所有权和使用权均属于国家，不存在任何争议；2、吴江自规局采取网上挂牌方式出让涉案地块国有土地使用权，并对竞买人的产业准入条件进行限定，符合法律、法规和规章的规定。吴江自规局依据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《江苏省工业用地招标拍卖挂牌出让办法（试行）》、《江苏省国有建设用地使用权网上交易规则》、《苏州市工业项目建设用地出让实施意见》等的规定，对拟出让的国有土地使用权采取网上挂牌的方式出让，符合法律、法规、规章的规定；吴江自规局在进行涉案地块国有土地使用权网上挂牌出让时，根据国家和地方的产业政策、建设项目用地规模和投资强度对项目用地竞买人的准入产业类别进行限定，符合《江苏省工业用地招标拍卖挂牌出让办法（试行）》的规定；3、吴江自规局通过网上挂牌的方式出让涉案地块国有土地使用权，程序合法。吴江自规局依法对拟出让的涉案地块国有土地使用权进行挂牌出让公告，按照《吴江区国有建设用地使用权挂牌出让补充公告》的要求对竞买人的资格进行审查，并通过苏州市吴江区国有建设用地使用权网上出让系统（工业），以公开竞价的方式确定艾恩西公司竞拍成交，与艾恩西公司依法签订国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书，并依法签订国有建设用地使用权出让合同，完成涉案地块国有土地使用权的出让，程序完全合法；4、原告无竞买资格。因平谦公司提交竞买申请材料时，仅提交了国有建设用地使用权网上挂牌竞买申请书、国有建设用地使用权网上挂牌竞买报名表、授权委托书、营业执照、法定代表人身份证明等材料，未提交“符合产业规划，具备发改委、经信委、商务局批复（或备案文件）”等证明平谦公司具备竞买资格的规定文件，经吴江自规局书面告知其在规定期限内补交材料，平谦公司仍未能提供，故而平谦公司未能通过竞买资格审核；5、虽然香港迈高投资有限公司曾与开发区管委会、吴江商务局签订过《吴江平谦国际现代产业园合作开发协议》及补充协议，但上述协议明确约定香港迈高投资有限公司需以项目公司的名义通过招拍挂的方式受让约定地块用于开发经营吴江平谦国际现代产业园。根据上述约定，平谦公司方需通过公开招拍挂的方式取得涉案地块的国有土地使用权，在此之前，平谦公司方并不能基于上述协议取得任何土地权利。因此，吴江自规局通过网上挂牌出让的方式出让涉案地块的国有土地使用权，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，平谦公司的诉讼请求和理由不能成立，应依法驳回其诉讼请求。 第三人艾恩西公司述称，1、平谦公司未能获得《吴江平谦国际现代产业园合作协议》载明的土地使用权，是由于平谦公司自身的错误行为所致；2、艾恩西公司根据吴江自规局公开的文件要求，提供了申请文件并参与挂牌土地的拍卖获得土地使用权符合法律规定；3、吴江自规局对涉案土地的拍卖行为符合法律规定，没有瑕疵。因此请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人艾恩西公司未向法院提供任何证据。 经庭审质证，本院对相关证据认定如下：关于被告提供的证据，原告和第三人对其本身的真实性均无异议，本院依法予以确认；关于原告提供的证据3，被告和第三人对其真实性没有异议，但认为该证据与本案的招拍挂、出让土地的行为没有关联。本院认为这份证据能反映出平谦公司与涉案地块的挂牌出让行为有一定的关联性，对此份证据依法予以确认；原告提供的证据1、2、4同被告提供的证据2、5、7。 经审理查明，2011年3月23日，开发区管委会、吴江商务局与香港迈高投资有限公司签订《吴江平谦国际现代产业园合作协议》，协议约定，由香港迈高投资有限公司设立项目公司，通过招拍挂方式受让吴江经济技术开发区内约550亩土地，分三期开发。后香港迈高投资有限公司根据协议设立了项目公司平谦公司。2017年12月29日，吴江自规局在《吴江日报》上公示了其作出的吴地网挂工［2017］4号国有建设用地使用权网上挂牌出让公告，要求意向竞买人在报名前须与开发区管委会、桃源镇人民政府签订针对本竞买地块的开发建设协议。2018年1月25日，吴江自规局作出《吴江区国有建设用地使用权挂牌出让补充公告》并在《吴江日报》上公示，将吴地网挂工［2017］4号出让公告所载竞买资格进行了调整。规定：竞买人竞得地块后，在签订《国有建设用地使用权出让合同》之前，须与属地政府（管委会）签订开发建设协议；原公告第二条的相关内容不再作为对竞买对象的资格要求。2018年1月24日，平谦公司向吴江自规局提出国有建设用地使用权网上挂牌竞买申请书；2018年2月9日，吴江自规局作出收件单，称平谦公司的报名材料已经收到，但因资料不齐审查未通过，并限期要求平谦公司补正材料，逾期未完成的将无法参加此次报名。2018年3月6日，艾恩西公司通过苏州市吴江区国有建设用地使用权出让系统（工业），经过公开竞价竞得涉案地块国有建设用地使用权。同日双方签订建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书，确认艾恩西公司竞得涉案地块建设用地使用权。2018年3月13日，吴江自规局与艾恩西公司签订国有建设用地使用权出让合同。平谦公司不服艾恩西公司与吴江自规局签订的成交确认书，向本院提起行政诉讼。 另查，2019年1月28日，苏州市吴江区机构改革领导小组办公室发布《区级部门转隶组建工作方案》，组建苏州市吴江区自然资源和规划局，不再保留苏州市吴江区国土资源局。 又查，2014年6月10日，中共苏州市吴江区委办公室作出吴办抄（2014）字第6号抄告单，决定明确区招商局（即吴江招商局）的职能由区商务局（即吴江商务局）承担。 本院认为。 一、吴江自规局有作出涉案行为的法定职权，是适格被告。《招标拍卖挂牌出让建设用地使用权的规定》第二条第四款规定：“本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为”、第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟定拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”本案中，被告吴江自规局是法律、行政法规授权管理、监督辖区内工业用地招标、拍卖、挂牌、出让的行政机关，依照法律、行政法规规定的程序在网上招标、拍卖、挂牌、出让工业用地使用权并签订《挂牌出让成交确认书》是其法定职责； 二、涉案争议为行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（【2010】行他字第191号）：土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，原告起诉的正是土地主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，应属行政诉讼的受案范围； 三、原告与本案的处理存在法律上的利害关系，是本案的适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，2011年3月23日开发区管委会、吴江商务局与香港迈高投资有限公司签订的《吴江平谦国际现代产业园合作协议》中明确约定平谦公司一方（协议中的香港迈高投资有限公司和项目公司）拟通过招拍挂方式分三期申请取得项目土地；2018年1月24日，平谦公司向吴江自规局提出国有建设用地使用权网上挂牌竞买申请书申请参加挂牌出让，与涉案土地存在法律上的关联，系本案的适格原告； 四、关于平谦公司申请追加开发区管委会和吴江商务局为共同被告或第三人的问题。平谦公司认为开发区管委会和吴江商务局承诺为平谦公司预留土地并供地，开发区管委会参与了审核平谦公司的拍卖人参与资格，与本案具有法律上的利害关系，因此请求追加开发区管委会和吴江商务局为本案被告。吴江自规局认为合作开发协议与本案的土地出让行为没有关联。即使是按照原告方和开发区管委会签订的合作协议，也要通过招拍挂的方式取得土地使用权，这个协议并不能否定先要通过招拍挂的方式取得土地使用权，所以这个协议与本案无关，平谦公司追加开发区管委会和吴江商务局为被告没有法律依据。本院认为涉案地块的成交确认和之前的产业园合作协议系不同的法律关系，平谦公司申请追加前一法律关系的当事人为本案被告不符合法律规定，对其追加被告的申请依法予以驳回，并告知原告可另案主张。原告在开庭前申请追加开发区管委会和吴江商务局为第三人参加诉讼，本院认为鉴于开发区管委会和吴江商务局与本案的处理没有法律上的关联，也不需要承担相应法律责任，本案所涉的事实在前两个案件已经基本查清，平谦公司基于不同的法律关系申请追加开发区管委会和吴江商务局为本案第三人已无实际必要，为节省司法资源，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，对平谦公司的追加申请不予支持； 五、被告和第三人签订的《国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》有相应的事实和法律依据，符合法定法律程序。理由：1、涉案地块系通过农用地转用报批等程序将土地性质变为国有建设用地，土地权属清楚；２、参照江苏省人民政府2007年2月25日颁布的《江苏省工业用地招标拍卖挂牌出让办法（试行）》第五条关于“市、县国土资源管理部门会同投资、规划、环境保护等行政主管部门，编制具体工业用地地块的出让方案。出让方案内容包括产业准入条件、规划设计条件（含园区产业布局规划）、环境保护要求、建设项目用地规模、投资强度、出让年限、开竣工期限、出让底价等土地使用条件”的规定，吴江自规局可以在出让方案中约定产业准入条件，并不违反法律规定；３、对拟出让的涉案地块，吴江自规局作出《苏州市吴江区国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》、《吴江区国有建设用地使用权挂牌出让补充公告》，在规定的媒体上予以刊登，在公告规定的期限届满后，对提交竞买报名申请的意向竞买人的资格进行审查。意向竞买人符合申请资格，并且材料齐全的，予以审查通过；通过苏州市吴江区国有建设用地使用权网上出让系统（工业），以公开竞价的方式确定艾恩西公司竞拍成交，与艾恩西公司依法签订国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书，并依法签订《国有建设用地使用权出让合同》，完成涉案地块国有土地使用权的出让，并不违反法律、法规规定的程序。 综上，吴江自规局与艾恩西公司签订《国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》有相应的事实和法律依据，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告平谦国际（苏州）工业发展有限公司要求撤销被告苏州市吴江区自然资源和规划局与第三人苏州艾恩西精密五金有限公司于2018年3月6日签订的《国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告平谦国际（苏州）工业发展有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费（苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏州苏福路支行；账户名称：苏州市中级人民法院；账号10×××76），并将交纳上诉费的凭证提交本院。 审判长  秦绪栋 审判员  沈国荣 审判员  程 鹏 二〇一九年七月十九日    法官助理赵丽丽 书记员郭倩 附录法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。