吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉24行初9号 原告魏凤兰，女，1942年3月8日出生，汉族，农民，现住敦化市。 原告李翠英，女，1945年8月21日出生，汉族，农民，现住敦化市。 以上二位原告共同委托代理人王宗巍，吉林诚途律师事务所律师。 被告敦化市人民政府，住所地敦化市。 法定代表人冯玉宝，市长。 委托代理人白静宇，该市政府办公室副主任。 被告延边朝鲜族自治州人民政府，住所地延吉市。 法定代表人金寿浩，州长。 委托代理人杨新法，延边朝鲜族自治州司法局复议处科员。 委托代理人路颖超，吉林达公伟业律师事务所律师。 第三人张忠志，男，1951年2月15日出生，汉族，农民，现住敦化市。 委托代理人王桂芝，吉林敦诚律师事务所律师。 第三人敦化市贤儒镇贤儒村村民委员会，住所地敦化市贤儒镇贤儒村。 法定代表人徐卫亮，该村村长。 原告魏凤兰、李翠英诉敦化市人民政府（以下简称敦化市政府）、延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称延边州政府）、第三人张忠志、敦化市贤儒镇贤儒村村民委员会（以下简称贤儒村委会）林权处理行政裁决及行政复议一案，本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告魏凤兰、李翠英的委托代理人王宗巍，被告敦化市政府的委托代理人白静宇，延边州政府的委托代理人杨新法、路颖超，第三人张忠志及委托代理人王桂芝，第三人贤儒村委会村长徐卫亮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为是：敦化市政府于2018年6月20日作出的敦政处字〔2018〕13号《敦化市人民政府关于不予撤销魏凤兰、李翠英的处理决定》（以下简称《处理决定》）和延边州政府于2018年10月9日作出延行复决字〔2018〕第20号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）。 原告的诉讼请求：请求撤销被告敦政处字〔2018〕13号《处理决定》及延边州政府作出的〔2018〕第20号《复议决定》。事实与理由：一、被告敦化市政府认定事实不清。1983年，敦化市贤儒村将集体所有的部分林地分配给村民承包经营，村民张春喜（原告魏凤兰的丈夫）分得16.5市亩、村民金忠昌（原告李翠英的丈夫）分得21市亩，均取得了自留山使用证。根据2000年1月1日实施的《吉林省集体土地承包经营管理条例》第六条“依法取得的集体土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”及第四十二条“发包方违反本条例规定，有下列行为之一的，由乡级人民政府或者县级以上人民政府行政主管部门责令改正；造成的经济损失由责任者赔偿;（三）擅自收回承包经营者土地的”之规定及1986年7月24日实施的《吉林省森林管理条例》第八条“省内的森林、林木按照下列规定确定权属;（四）农村居民在房前屋后、自留山种植的林木。依照法律由合同约定归个人所有的林木，城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，所有权属于个人，长期不变。允许继承、转让。”之规定，原告的自留山使用权应予保护且长期有效并允许继承、转让。根据1998年施行《中华人民共和国村委会组织法》第十九条“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（六）村民的承包经营方案；”之规定，贤儒村委会收回二原告的自留山使用权应召开村民会议讨论。另中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》第八条“自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回不得随意调整。承包方案必须依法经本集体经济组织成员同意。”之规定，自留山不得强行收回。被告敦化市政府作出的处理决定认定自留山已被收回，缺乏法律依据及证据予以佐证。截止目前，贤儒村委员会对于是否收回二原告分得的自留山、履行了何种收回程序、收回的具体时间、收回行为是否通知二原告均未提供任何相关证据。另根据《处理决定》认定的事实，张春喜取得的自留山使用证地点为7林班1小班，而张忠志取得林权证位置为7林班2小班，两块地不应发生重置，张忠志对于张春喜取得自留山使用证无权申请撤销，《处理决定》应驳回张忠志对于魏凤兰的申请，《处理决定》程序违法；张忠志《林权证》上的土地与李翠英的土地重合，但张忠志林权档案的四至与《林权证》不符，档案上的土地与李翠英不重合。二、被告敦化市政府适用法律错误。《吉林省自留山管理办法》已于2001年5月14日发布的《吉林省人民政府关于公布取消、下发和调整省政府规章、省政府及其各部门文件中部分行政管理项目以及废止部分省政府规章和省政府部门文件的规定》予以废止，而《处理决定》对于贤儒村委会收回二原告自留山的时间并未予以确定，适用《吉林省自留山管理办法》确定村委会收回了二原告的自留山使用权存在违法。根据2000年11月2日开始实施的《林木和林地权属登记管理办法》的规定，假如二原告的自留山使用权被收回，二原告的自留山使用权证亦应适用注销程序注销二原告的自留山使用权证，不应认定自留山使用权证予以废止。综上所述,《处理决定》及《复议决定》认定事实不清、适用法律错误，为保护二原告的合法权益，请求法院依法予以撤销。 被告敦化市政府辩称，请求法院驳回原告诉讼请求。《吉林省自留山管理办法》第二十一条第一款规定：“在规定的期限内未完成植树造林任务的，或将自留山改作它用致使自留山荒芜的，按用地面积每公顷七十五元至一百二十元核收荒芜费，并由集体经济组织收回自留山”。《中共延边州委州人民政府关于大力发展延边林地经济的若干规定》第4条规定：“对农村自留山，违背‘保护好、利用好、发展好’原则的，由村集体收回，重新发包。”本案中，原告虽然分得了自留山，并取得了《自留山使用证》，但没有按照国家政策、地方规定在所分得的自留山上植树造林，违反了相关规定。2001年，政府号召植树造林，村委会将政策充分进行了宣传，但原告没有响应号召入山植树造林，后村委会成员入户进行动员，并承诺“谁栽树，谁受益，林权归谁所有”，表明自留山已由村委会收回。在原告依然没有响应和行动后，第三人张忠志经村委会动员后在原告自留山造林，是村委会对自留山的重新发包，故《自留山使用证》虽然没有收回，但已经废止。因此《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确。请求法院依法予以维持，并判决驳回原告的诉讼请求。 被告延边州政府答辩称，一、延边州政府作出的《复议决定》程序合法。复议机关严格按照《中华人民共和国行政复议法》等相关规定的程序作出复议决定，对敦化市政府作出的《处理决定》进行审查后作出复议决定，复议机关从受理、立案、申请书副本的发送、对行政行为的证据、依据的审查到作出复议决定、文书送达等复议行为没有违反法律、法规的规定。二、敦化市政府作出的《处理决定》，事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、程序合法、内容适当。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 第三人张忠志陈述称，《处理决定》及《复议决定》符合法律规定。本人对案涉山林有合法的使用权、收益权、经营权；敦化市林业局在2015年5月13日调查此事，给出的建议为撤销自留山使用证；贤儒村委会在2014年证明本人对山进行了经营，植树造林，并且现今已经接了松塔；村委会还证明从生产队分自留山到2001年无人栽树管理。请求驳回原告诉讼请求。 第三人贤儒村委会未作出书面陈述意见。 本院经审理查明：敦化市贤儒镇贤儒村在1983年将集体林作为自留山分包到户,并进行登记发证。金忠昌（原告李翠英丈夫，已故）分得自留山21市亩，自留山证号为敦字第380号;张春喜（原告魏凤兰丈夫，已故）分得自留山16.5市亩，自留山证号为敦字第377号。从分得自留山始至2001年,村民所分得的自留山一直处于荒芜状态。2001年春季,敦化市政府号召在201国道两侧和荒山荒地配套造林。贤儒镇政府于2001年4月12日召开《党委领导工作会（退耕还林会）》，经村委会多次广播通知及入户动员,并申明“谁栽树,谁受益,林权归谁所有”的政策后，贤儒村委会将自留山收回，将自留山分给了新的农户进行绿化造林。张忠志等20余户村民响应号召进行了荒山植树造，张忠志与贤儒村委会签订了合同编号为595的《退耕还林（草）合同书》。本案二原告没有签订此类合同进行造林。2002年春,根据敦化市政府号召,经贤儒镇政府研究落实林木“谁造谁有”的政策,由贤儒镇林业站对村民2001年的造林成活率进行验收。敦化市政府于2002年8月向张忠枝（张忠志）颁发了《林权证》，编号为A2200033143，林地为7林班2小班，面积为5公顷，主要树种为红松。 2014年左右，鹤大高速公路项目征收了张忠志林权证范围内的土地，对被征收土地进行了补偿。因张忠志林权证范围与林业部门确定的二原告的自留山使用证范围存在重合，张忠志未能领取到补偿款，林权纠纷由此产生。敦化市林业局于2016年3月30日针对纠纷召开了听证，听取了本案各方的意见。2018年，张忠志向敦化市政府请求撤销二原告的《自留山使用证》。敦化市政府结合敦化市林业局召开的听证会的内容，于2018年6月20日作出本案被诉《处理决定》。敦化市政府在该决定中认为：“本案中，被申请人虽然分得了自留山，并取得了《自留山使用证》，但没有按照国家政策、地方规定在所分得的自留山上植树造林，违反了相关规定；且2001年，政府号召植树造林，村委会将政策充分进行了宣传，但被申请人没有响应号召入山植树造林，后村委会成员入户进行动员，并承诺‘谁栽树，谁收益，林权归谁所有’，用行动表明自留山已由村委会收回。在被申请人依然没有响应和行动后，申请人经村委会动员后在被申请人自留山造林，是村委会对自留山的重新发包，故被申请人的《自留山使用证》虽然没有收回，但已经废止，无需撤销。”二原告不服，向延边州政府复议，延边州政府作出被诉《复议决定》，认为敦化市政府的《处理决定》认定事实清楚、适用法律正确，故维持了该决定。二原告不服，提起本诉。 另查明，二原告所持有的自留山使用证的相关凭证上没有林班号，被告并未提供充分证据证明魏凤兰主张的自留山与张忠志《林权证》上的土地重合。 认定以上事实的证据有：《处理决定》《复议决定》《林权证》《自留山使用证存根》、贤儒村委会出具的《证明》4份、《党委领导工作会（退耕还林会）》《退耕还林（草）合同书》及当事人的陈述等。 本院认为：第一，张忠志向敦化市政府申请撤销魏凤兰、李翠英在1983年取得的《自留山使用证》，其申请内容虽然指向的是案涉《自留山使用证》，但本案纠纷源于申请人与他人存在“一山两证”纠纷。申请人提出申请的目的在于解决案涉林权的权属争议问题，故敦化市政府据此作出的处理决定，系林权权属争议处理决定。 第二，《吉林省自留山管理办法》第二十一条规定：“违反本办法规定，有下列行为之一，由林业行政部门给予行政处罚；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。（一）在规定的期限内未完成植树造林任务的，或将自留山改作它用致使自留山荒芜的，按用地面积每公顷七十五元至一百二十元核收荒芜费，并由集体经济组织收回自留山”。本案中，1983年，敦化市政府为贤儒村的村民颁发了自留山使用证，但从分得自留山始至2001年,村民几乎未经营和管护,期间所分得的自留山一直处于荒芜状态。2001年春季,敦化市政府号召在201国道两侧和荒山荒地配套造林,贤儒镇政府于2001年4月12日召开《党委领导工作会（退耕还林会）》，村委会多次广播通知及入户动员,并申明“谁栽树,谁受益,林权归谁所有”的政策,张忠志等20余户村民响应号召进行了荒山植树造林，由贤儒镇林业站对村民2001年的造林成活率进行验收，实质收回了村里的自留山，敦化市政府据此向张忠志颁发了《林权证》。敦化市政府在颁发案涉《林权证》前，未依法收回或公告作废《自留山使用证》，程序违法，但鉴于《林权证》记载的权属明确，具有合法的物权登记公示确认效力，在《林权证》已经发生法律效力，自留山事实上已被村委会收回，《自留山使用证》已不具备法律效力的情形下，亦没有必要再另行作出收回或撤销《自留山使用证》的处理决定。《吉林省自留山管理办法》在贤儒村委会于2001年4月实质收回村民自留山时具有法律效力，在本案中可以适用。原告李翠英提出的张忠志所持《林权证》四至与张忠志《林权证》原始档案不符及原告魏凤兰提出的其与张忠志的土地没有重合的主张，因魏凤兰及李翠英持有的《自留山使用证》已失去法律效力，其与案涉土地及有关该土地的后续行政登记行为均不具有法律上的利害关系，故不予支持。敦化市政府作出的《处理决定》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，《复议决定》予以维持，符合法律规定。原告的诉讼请求不成立，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告魏凤兰、李翠英的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告魏凤兰、李翠英各负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长  李丽英 审判员  李彩莲 审判员  金亨今 二〇一九年七月三十日 书记员  蔡熙玲 附相关法律规定： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条：复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 3.《吉林省自留山管理办法》第二十一条：违反本办法规定，有下列行为之一，由林业行政部门给予行政处罚；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。（一）在规定的期限内未完成植树造林任务的，或将自留山改作它用致使自留山荒芜的，按用地面积每公顷七十五元至一百二十元核收荒芜费，并由集体经济组织收回自留山。