贵州省三穗县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2624行初34号 原告：吴治恩，男，1967年3月14日出生，苗族，现住贵州省凯里市。 被告：凯里市自然资源局。住所地：凯里市未来城国安社区**。 法定代表人：李福海，该局局长。 委托代理人：潘伟卿，该局执法大队工作人员。 委托代理人：陆璐，贵州兄弟律师事务所律师。 原告吴治恩不服被告凯里市自然资源局土地行政管理一案，于2019年2月25日向本院提起行政诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号《指定管辖决定书》的决定，本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等应诉材料。本院依法组成合议庭，于2019年7月19日公开开庭进行了审理。原告吴治恩，被告凯里市自然资源局的委托代理人潘伟卿、陆璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原凯里市国土资源和规划管理局（下文简称原凯里市国土规划局）于2018年8月28日对原告吴治恩作出凯国土规划罚〔2018〕29号《行政处罚决定书》（下称“《行政处罚决定书》”），认定吴治恩未经有权机关依法批准，擅自于2002年3月在凯里市龙场镇兴隆街占地45.98平方米，修建建筑面积为137.94平方米的3层砖混结构建筑物（住房）。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（下文简称《土地管理法》）第四十三条、第五十九条的规定，属于非法占地。遂根据《土地管理法》第七十七条的规定，对原告吴治恩作出行政处罚如下：“责令你于2018年9月30日前拆除在非法占用的土地上建设的建筑物137.94平方米，并退还违法占用的土地45.98平方米。 原告吴治恩诉称，原凯里市国土规划局作出行政处罚，认定违法的事实是依据凯里市土地利用总体规划截图，但该规划期在2006至2020年，原告的建房行为发生在2001年，不属于该规划调整范围，被告的行政行为存在认定事实不清，证据不足；《土地管理法》第四十三条内容不涉及占用土地修建房屋办理农用地转用审批手续，被告适用法律错误；被告对原告作出的行政处罚属于重大行政处罚决定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，应当进行政机关负责人进行集体讨论决定，但被告负责人未组织集体讨论，且行政文书不是同一编号，都属于程序违法。故请求依法撤销被告作出的《行政处罚决定书》。 原告吴治恩向本院提交的证据：1.身份证，拟证明原告身份及主体适格；2.《行政处罚决定书》，拟证明被诉行政行为；3.⑴凯国土规划告[2018]28号《行政处罚告知书》、⑵凯国土规划听[2018]28号《行政处罚听证告知书》，拟证明被告程序违法；4.凯府行复决字（2018）14号《贵州省凯里市人民政府行政复议决定书》，拟证明吴华尧系与原告同一建设行为，被告对吴华尧处罚决定已被撤销，被告作出的行政处罚违法，同样应撤销。 被告凯里市自然资源局辩称，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。被告接到群众举报后，进行了立案调查，查明涉案宗地在修建建筑物前系农田，修建时也未办理农用地转用审批手续，其建房行为虽是在规划前，但该违法行为状态持续至今，被告认定原告违反《土地管理法》的相关规定，认定事实清楚，适用法律正确，在查明事实后，经集体讨论，才作出行政处罚。处罚前已告知原告的陈述、申辩和听证权利。所作出的行政行为程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告凯里市自然资源局在举证期限内向本院提交的证据有：⒈⑴违法线索登记表、⑵《关于吴治恩涉嫌非法占地建房的核查报告》、⑶立案呈批表、⑷现场勘测笔录、⑸违法用地现状地形图、⑹凯里市土地利用总体规划截图、⑺凯里市土地利用现状图、⑻现场图片；⒉⑴接受调查通知书、⑵送达回证、⑶身份证（吴治恩）、⑷询问笔录（吴治恩）。1、2号证据拟证明被告接到群众举报“关于吴治恩涉嫌违法占地问题”后，经过现场勘测，查实原告违建范围宗地面积45.98平方米；原告认可其占用农用地建房未取得任何审批手续；被告对原告依法进行调查，原告接受了调查的事实。3.⑴《吴治恩违法用地案调查》；⑵违法案件会审记录；⑶会审用地现场图；⑷签到册；⑸违法案件处理决定呈批表，拟证明被告对原告非法占地建房的违法行为作出调查报告，并进行集体讨论后作出对原告进行处罚的决定。4.⑴凯国土规划告[2018]28号《行政处罚告知书》、⑵送达回证、⑶凯国土规划听[2018]28号《行政处罚听证告知书》、⑷送达回证，拟证明被告已依法告知原告享有的陈述、申辩和听证权利；5.⑴《行政处罚决定书》、⑵送达回证，拟证明被告作出《行政处罚决定书》，并已依法向原告送达。 本院对原告吴治恩提交的证据作如下确认：1号证据证明原告主体适格，本院予以确认。2号证据系本案被诉的行政行为，本院予以确认。3号证据系被告作出行政行为的行政文书，证明被告履行告知原告享有陈述、申辩及听证的权利，本院予以采信。对原告以该行政文书系同一编号来证明被告程序违法的证明目的，本院不予确认。4号证据人民政府生效的行政文书，证明与原告在同一涉案宗地上建房的吴华尧被被告行政处罚，经吴华尧申请复议，该行政处罚被复议机关撤销的事实，本院予以确认。该文书不是本院是否作出撤销被告行政处罚的依据，系本案证据，因该行政文书确认的涉案宗地建设的事实与本案有关联，本院予以确认。 本院对被告凯里市自然资源局提交的证据作如下确认：1号⑴～⑶、2号⑴⑵、3号、4号证据与本案被告行政行为的有关联，证据来源形式合法，内容真实，可作本案审查被告作出行政行为程序是否合法的证据予以采信。其中3号⑵～⑷证据证明了被告参加会审的人员为被告单位部分科室副职干部和工作人员的事实；1号⑷～⑻、2号⑶⑷证据与本案被告行政行为的关联，证据来源形式合法，内容真实，可作本案审查被告作出行政行为认定事实是否清楚的证据予以采信；5号证据系本案被行政行为，证明被告对原告作出《行政处罚决定书》，并送达的事实，本院予以确认。 经审理查明，2001年8月14日原告吴治恩与吴华尧经协商一致后，签订了联合建房的《协议书》，约定由吴华尧出资，占用原告吴治恩责任田修建砖混结构房屋三间（三层），房屋建成后原告享有（所有权）一间。并约定建房手续由吴华尧办理。协议签定后，吴华尧向龙场镇人民政府申请占用该土地建房，并于2001年8月28日、2002年10月13日分别向原凯里市龙场镇村镇建设管理所交纳城乡建设综合配套费人民币2462元、200元及工本费人民币10元。同年9月原告吴治恩与吴华尧按联合建房协议开始建房，2002年3月完工，建成砖混结构房屋三间（三层），原告吴治恩分得房屋座向左侧一间（三层），占地面积45.98平方米，建筑面积137.94平方米。占用土地建房完工使用居住至2018年4月期间，龙场镇华山村村委就原告吴治恩与吴华尧占用土地建房一事未提出异议。2018年4月原凯里市国土规划局接到原告涉嫌违法占地建房举报线索后，经初步核查，认为原告的行为涉嫌违法占用土地，遂于同年7月立案调查。同年8月16日原凯里市国土规划局部分科室副职干部和工作人员对原告涉嫌违法占用土地一案进行集体会审，认为原告占用土地进行建设的行为违反了《土地管理法》第四十三条、五十九条的规定，属于违法占地行为，应予以行政处罚。同年8月17日原凯里市国土规划局向原告送达行政处罚告知书、听证告知书，告知其拟处罚的事实、依据和陈述、申辩、听证的权利。原告未提出陈述、申辩和听证申请。原凯里市国土规划局遂于2018年8月28日对原告作出《行政处罚决定书》。原告不服，向本院提起诉讼。 同时查明，原告吴治恩与吴华尧联合修建房屋时占用土地属于农民集体所有土地。根据凯里市土地利用总体规划（规划期2006年－2020年），该土地规划为城镇建设用地区，符合土地利用规定。 另查明，2019年1月20日，凯里市组建凯里市自然资源局，原凯里市国土规划局的职责由凯里市自然资源局行使。 本院认为：原凯里市国土规划局作为县级以上人民政府土地行政管理部门有权对违反《土地管理法》相关规定占用土地的行为进行行政处罚。原凯里市国土规划局撤销后，凯里市自然资源局是本案的适格被告。原告吴治恩所涉案占地建设的房屋虽不是原告出资建设，但根据原告与吴华尧联合建房协议，应视原告对吴华尧的占地建设行为授权。原告是被告作出行政行为适格的行政行为为相对人。本案被告凯里市自然资源局（原凯里市国土规划局）作出的行政行为是否合法，主要存在以下争议的焦点： 一、被告作出的行政行为认定事实是否清楚，适用法律是否正确。 本院认为，被告作出的《行政处罚决定书》认定原告吴治恩违反《土地管理法》第四十三条、第五十九条的规定，但第四十三条的内容并未涉及占用农用土地进行建设，应当办理农用地转用审批手续的规定；认定原告违反第五十九条，存在有违反土地利用规划的行为的主要证据是凯里市土地利用总体规划截图，但该土地利用总体规划期是2006年至2020年，而原告的占地建设行为发生在2001年，房屋完工在2002年。原告占用该土地进行建设时，该土地利用总体规划未实施，故该规划对原告没有约束力，原告的行为不受该土地利用总体规划范围调整。被告作出的行政处罚认定原告的行为违反《土地管理法》第四十三条、第五十九条的规定，认定事实不清楚，证据不足，适用法律错误。关于被告提出原告违法占地行为呈持续状态，应受该土地利用总体规划调整的诉讼意见。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日计算。但被告并没有充分证据证明原告在2001年占地建设时，就已违反当时土地利用规划。即原告建房所在行政区域在2001年前就已实施土地利用规划的证据。故被告提出该诉讼意见，理由不充分，证据不足，本院不予采纳。 二、被告作出的行政行为程序是否合法。 本院认为，被告对原告作出责令限期拆除违法占用土地上建筑物（房屋），退还违法占用土地的行政处罚属于较重行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”和《土地违法案件查处办法》第二十七条“土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，但实行行政首长负责制。……”的规定， 应由原凯里市国土规划局的负责人组织召开集体讨论。原凯里市国土规划局虽组织部分科室副职干部和工作人员进行讨论、会审。但依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条“行政诉讼第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”的规定，原凯里市国土规划局参与集体讨论人员不是行政机关负责人或者土地管理部门领导，作出的行政处罚属于行政行为程序违法。原告提出被告的行政行为程序违法的诉讼意见，理由充分，于法有据，本院予以采纳；提出被告的行政文书使用不同编号属于程序违法的诉讼意见，没有法律依据，本院不予采纳。 综上所述，原告吴治恩请求撤销被告凯里市自然资源局作出的《行政处罚决定书》的诉讼请求，理由充分，本院予支持；被告提出其作出的行政行为，认定事实清楚，程序合法，请求人民法院驳回原告诉讼请求，现由不充分，本院不予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下： 撤销被告凯里市自然资源局（原凯里市国土资源和规划管理局）于2018年8月28日作出的凯国土规划罚〔2018〕29号《行政处罚决定书》。 案件受理费人民币50元，由被告凯里市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。 审 判 长  王玉强 人民陪审员  杨承江 人民陪审员  杨胜华 二〇一九年七月十九日 书 记 员  吴 其 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的; (二)适用法律、法规错误的; (三)违反法定程序的; (四)超越职权的; (五)滥用职权的; (六)明显不当的。