海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2019）琼02行初30号原告海南落笔洞实业有限公司，住所地三亚市吉阳区荔枝沟社区落笔村。法定代表人潘高峰，该公司董事长。委托代理人柯晓蕾，海南业茂律师事务所律师。委托代理人于欢，海南业茂律师事务所律师。被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路**。法定代表人阿东，市长。委托代理人陈松，三亚市自然资源和规划局工作人员。委托代理人林祖才，海南祥瑞律师事务所律师。被告海南省人民政府，住所地海南省海口市国兴大道**。法定代表人沈晓明，该海南省省长。委托代理人高冰雁，海南省司法厅工作人员。委托代理人王世贤，海南省人民政府法律顾问。原告海南落笔洞实业有限公司（以下简称落笔洞公司）诉被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）闲置土地处置一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年6月26日公开开庭对本案进行了审理。原告落笔洞公司的委托代理人柯晓蕾、于欢，被告三亚市政府的委托代理人陈松、林祖才，被告海南省政府的委托代理人高冰雁、王世贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2017年9月27日，原三亚市国土资源局作出三土资察〔2017〕731号《闲置土地认定书》，认定登记在落笔洞公司名下的三土房（2009）字第03137号权证下位于吉阳区荔枝沟社区学院路的171553.68㎡土地闲置已满两年，闲置原因为非政府原因。2017年12月22日，三亚市政府作出了三府征补决〔2017〕17号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称17号无偿收地决定），认定登记在落笔洞公司名下的三土房（2009）字第03137号权证下位于吉阳区荔枝沟社区学院路的171553.68㎡土地的闲置已满两年，闲置原因为非政府原因，对该宗地将采取无偿收回土地使用权方式处理。2018年12月29日，海南省政府作出的琼府复决〔2018〕47号《行政复议决定书》（以下简称47号复议决定）。原告落笔洞公司诉称，一、三亚市政府作出的17号无偿收地决定认定事实和适用法律错误，依法应当予以撤销。2008年10月15日，三亚市国土环境资源局（已更名为三亚市自然环境和规划局，以下简称三亚市国土局）与原告签订《国有建设用地使用权转让合同》，将涉案土地使用权转让给原告。2009年4月24日，三亚市政府针对涉案土地使用权向原告颁发了三土房(2009)第03137号《土地房屋权证》，证载用途为城镇混合住宅用地。原告自取得涉案土地使用权证后，做了大量前期准备工作，包括拆迁补偿工作、固定资产备案工作、修建道路、修筑围墙等，但因政府原因导致涉案地块项目的开发建设多次受阻和延迟。2017年12月22日，三亚市政府作出了17号无偿收地决定，将土地闲置的原因认定为非政府原因并作出无偿收回决定。原告认为，该决定书认定事实和适用法律错误，具体理由如下：(一）涉案地块项目与原告的康体养生中心项目是一个整体，康体养生中心项目处于持续开发状态，涉案地块不应认定为闲置土地。涉案地块项目与原告的康体养生中心项目是一个整体，无论是将项目到三亚市发改委进行备案，还是与三亚市政府、三亚市规划局、三亚市住建局、三亚市土地局等有关部门进行申报时，都是作为一个项目进行整体报建的。目前，项目的一至五期项目均已建成，六期、七期正在建设当中，原告对涉案地块项目的开发建设一直是持续进行的，不存在中止开发或拖延开发的行为与故意。因此，不应认定涉案地块为闲置土地。(二）即使涉案地块被认定为闲置土地，也是由于政府原因造成的。首先，原告在取得涉案土地使用权时，涉案地块未进行征地拆迁补偿安置，未完成清表及三通一平，不具备开发所必须的基础条件，并且拆迁补偿安置问题还引发了信访和群体性事件；其次，涉案地块中的部分土地与林业部门的登记林地范围重合，原告在开发过程中多次被林业管理部门叫停，无法推进项目进程；再次，有政策原因导致无法开发建设：一是2010年9月21日施行的《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》规定住宅用地的容积率指标必须大于1，导致原告无法按照《国有建设用地使用权转让合同》约定的“建筑容积率不高于0.2”规划建设条件报建；二是2016年2月23日海南省政府颁布《关于加强房地产市场调控的通知》，暂停办理新增商品住宅(含酒店式公寓，下同)及产权式酒店用地审批，暂停新建商品住宅项目规划报建审批，影响原告报建。二、海南省政府作出的47号复议决定认定事实不清、适用法律错误，且程序违法，依法应当予以撤销。首先，海南省政府在《行政复议决定书》查明事实部分已查明涉案地块项目与原告的康体养生中心项目是一个整体，也查明了原告在开发建设过程中遇到多重阻碍，包括拆迁补偿安置工作推进慢、涉案土地与林地重合导致林业管理部门叫停项目、政策变化影响项目报批等，但在之后的说理部分对此只字未提，且未作任何分析，仅以“申请人怠于动工开发义务，涉案土地闲置原因属企业自身原因”为由作出了维持决定。其次，海南省政府作出《行政复议决定书》的程序违法。根据《行政复议法》第三十一条关于“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”的规定，行政复议机关作出复议决定的时间最长不得超过九十日。原告于2018年1月向海南省政府申请行政复议，但海南省政府于2018年12月29日才做出复议决定，于2019年1月23日才送达给原告，严重超出法定期限，属于程序违法。综上所述，三亚市政府作出的17号无偿收地决定认定事实和适用法律错误，海南省政府作出的47号复议决定认定事实不清、适用法律错误，且程序违法，依法均应当予以撤销。为维护原告的合法权益，原告特向贵院起诉，请求：1、请求撤销三亚市人民政府作出的三府征补决〔2017〕17号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》；2、请求撤销海南省人民政府作出的琼府复决[2018]47号《行政复议决定书》；3、请求判令本案的诉讼费用由两被告承担。原告落笔洞公司向本院提交了如下证据：1.《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（三府征补决〔2017〕17号）；2、《行政复议受理通知书》，3.《行政复议决定书》（琼府复决〔2018〕47号）；4.《送达回证》；5.《关于海南省人民政府与吉利集团签署三亚学院及落笔洞项目合作框架协议的请示》（琼招商办〔2004〕6号）；6.《海南省人民政府与吉利集团签署三亚学院及落笔洞项目合作框架协的请示》公文呈批单；7.海南省人民政府、吉利集团《关于三亚学院暨落笔洞项目合作框架协议》；8.关于《三亚学院暨落笔洞项目建设用地关于有关问题的报告》公文呈批单；9.海南省人民政府公文处理单；10.《海南省发展与改革厅会议纪要（第八期）》；11.《三亚学院项目概念性总体规划专家咨询会会议纪要（三亚市规划局）》；12.《海南省国土环境资源厅关于三亚学院暨落笔洞项目环保审查的意见》（琼土环资监字〔2004〕159号）；13.《关于三亚学院暨落笔洞项目有关问题的调查报告》（三发改办[2007]696号）；14.《关于同意落笔洞片区控制性详细规划的批复》（三府函〔2009〕71号）；15.国际康体养生中心分区总平面图、分区鸟瞰图一、分区鸟瞰图二；16.国际康体养生中心项目一到七期《土地房屋权证》（共六块）；17.国际康体养生中心项目一到四期规划许可证、五到六期临时规划许可证；18.2011年、2012年、2013年、2014年、2016年三亚市住房和城乡建设局施工许可备案文件袋及《三亚市企业固定资产投资项目备案表》；19.2013-2017年三亚市发展与改革委员会关于印发三亚市及海南省的重点项目投资计划通知共计9份；20.《森林度假公园大二期云深处小区环山道路工程施工合同》；21.浙江城建建设集团有限公司《情况说明》；22.《森林道路照片》；23.《森林度假公园项目大二期围墙工程合同》；24.广东一新长城建筑集团有限公司第二分公司《情况说明》；25.《围墙照片》；26.施工类合同、采购类合同等内部相关审批材料；27.《建设工程设计合同》、《三亚吉利山体度假项目水上公园景观方案设计及主入口景观大道方案及扩初设计咨询合同》；28.《海南落笔洞实业有限公司关于申请代建万科森林度假公园项目周边市政道路的请示》；29.《关于申请代建万科森林度假公园项目周边市政道路的请示》三亚市人民政府办公室公文呈批单；30.三亚市吉阳镇人民政府《关于海南落笔洞实业有限公司关于申请代理万科森林度假公园项目周边市政道路的回复意见》；31.三亚市财政局《关于对海南落笔洞实业有限公司申请代建万科森林公园项目周边市政道路的意见》（三财〔2012〕1011号）；32.三亚市发展和改革委员会文件《关于海南落笔洞实业有限公司申请代建万科森林公园项目周边市政道路的意见》（三发改投〔2012〕375号）；33.三亚市住房和城乡建设局文件《三亚市住房和城乡建设局关于申请代建万科森林度假公园项目周边市政道路的意见》（三住建〔2012〕617号）；34.《关于海南落笔洞实业有限公司申请垫资代建万科森林度假公园项目周边市政道路的意见汇总》三亚市人民政府办公室公文呈批单；35.《关于解决原中国热带植物园用地范围承包土地种植38户种植户安置问题的请示》（田独府[2018]170号）；36.《三亚市政府办公室公文呈批单》；37.田独镇人民政府《关于安排陈孝姜等38户住宅地的通知》；38.《关于请求市政府为我等38户搬迁户村民办理安置用地和报建手续的请示》；39.田独镇政府《关于办理原荔枝沟居委会陈孝姜等38户搬迁村民安置用地和报建手续的请示》（田独府[2010]93号）；40.《宗地图资料》；41.《三亚市国土环境资源局关于原荔枝沟居委会陈孝姜等38户搬迁村民安置用地有关问题的意见》（三土环资地[2010]725号）；42.《三亚市规划局关于三亚市田独镇荔枝沟居委会陈孝姜等38户搬迁村民安置用地选址意见的报告》（三规[2010]521号）；43.《三亚市人民政府办公室公文呈批单》；44.田独镇政府《关于办理原荔枝沟居委会陈孝姜等38户搬迁村民安置用地选址的请示》（田独府[2010]190号）；45.田独镇政府《委托书》；46.三亚市规划局《关于三亚市田独镇荔枝沟居委会陈孝姜等38户搬迁村民安置用地的选址审查意见》（三规选[2010]115号）；47.田独镇人民政府向三亚市发改委呈递的《关于出具田独镇荔枝沟居委会陈孝姜等38户搬迁村民安置用地计划初审意见的请示》；48.《协议书》（林德希代表38户村民与抱坡村签订）；49.三亚市政府关于原告呈递的《关于对“国际康体养生中心项目用地中福建籍38户承包户的违章建筑进行了强制拆除”的申请》的公文呈批单；50.吉阳镇政府下发给原告的《关于拨付给38户承包户公共设施补偿款的函》；51.吉阳镇政府《关于配合清点康体养生项目内房屋、青苗的通告》；52.落笔村民委员会《关于三亚国际康体养生中心项目征地拆迁补偿工作的情况说明》；53.吉阳区政府《关于海南落笔洞实业有限公司三土房〔2009〕字第03017号地块拆迁情况的说明》（吉阳府函〔2018〕80号)；54.吉阳区政府《关于海南落笔洞实业有限公司用地征地情况的说明》；55.三亚市公安局荔枝沟派出所《关于三亚国际康体养生中心项目出警事项情况说明》；56.《证人证言》；57.《关于38户安置急需部分资金问题的报告》；58.《承诺书》；59.《关于陈孝姜等38户农民请求支持二百五十万元资金解决下抱坡安置地遗留问题的报告》；60.《协议书》、《紧急通知》；61.2012年9月11日《补偿协议》；62.谭亚贵、谭雄进《国家建设征地拆迁补偿表》、被拆迁户身份证、银行卡、国内支付业务付款回单；63.涉案土地上拆迁户分布图；64.落笔洞公司《关于万科森林度假公园项目办理林木采伐的申请》；65.国家林业局驻广州森林资源监督专员办事处《关于对三亚市占用征收林地工作中存在问题进行督办的函》（国林穗监函〔2013〕17号）；66.《关于停止毁林占地行为的通知》（三林〔2013〕109号）；67.《关于国家林业局驻广州专员办督办万科森林度假公园项目涉嫌违法占用林地案件移交通知书》（三林〔2013〕150号）；68.三亚市人民政府《专题会议纪要第251期》；69.三亚市森林公安局《撤销案件决定书》；70.海南省林业厅《关于我省实施市县总体规划过程中涉及林地有关政策的复函》（琼林函〔2017〕593号）；71.三亚市林业局《关于关于海南落笔洞实业有限公司三土房〔2009〕字第03137号土地证地块林地核查情况的复函》（三林函〔2018〕60号）；72.现场施工受阻照片；73.三亚市委宣传部《三亚国际康体养生中心项目协调会会议纪要》；74.三亚市国土局《关于海南落笔洞实业有限公司“国际康体养生中心”项目按照确定的指标办理相关审批事项的意见》（三土环资籍〔2014〕86号）；75.三亚市住建局《关于按照确定的指标办理“国际康体养生中心”项目相关审批事项的报告》（三住建〔2014〕212号）；76.三亚市规划局《关于申请批示市房地产交易所等相关部门按照确定的指标办理“国际康体养生中心”项目相关审批事项意见的报告》（三规用地〔2014〕39号）；77.三亚市财政局《关于海南落笔洞实业有限公司“国际康体养生中心”项目相关审批事项的意见》（三财〔2014〕273号）。78.三亚市政府《公文呈批单》；79.2010年9月21日，《国土资源部住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发[2010]151号）；80.三亚市规划委员会《关于三亚国际康体养生中心项目住宅用地报建事项的复函》（三规建设函〔2018〕432号）；81.海南省人民政府关于加强房地产市场调控的通知（琼府〔2016〕22号）；82.海南省人民政府关于继续落实“两个暂停”政策进一步促进房地产市场健康发展的通知（琼府〔2016〕113号）；83.三亚市林业局《关于国家林业局驻广州专员办督办我市占用征收林地工作中存在问题查处情况的请示》（三林〔2013〕131号）；84.《关于暂时无法完成最终设计方案、中止合同履行的知会函》；85.《证人证言》；86.《照片》被告三亚市政府辩称，针对原告诉讼当中的第一点，被告三亚市政府认为原告所述被告所作无偿收回决定所认定事实和适用法律错误的理由，依法不能成立。三亚市国土局根据闲置土地处置办法的相关规定，国有建设用地使用权人超过合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地属闲置土地，那么本案案涉土地按照合同约定的动工开发日期是在2009年5月31日前。但案涉土地至今未动工开发，闲置时间超过了动工开发日期已满八年，符合上述土地处置办法和海南省闲置土地认定和处置规定中关于闲置土地认定的情形，对涉案宗地认定闲置并无不当。被告依照相关规定作出的无偿收回决定，事实清楚、程序合法，因此原告的第一项理由不能成立。原告在第一项理由当中提到的认为这个项目是一个整体的项目，属于持续开发状态，已完成了五期建设，故不应当认为闲置土地的理由，依法不能成立。对于闲置土地的调查处理是以宗地为单位进行调查以及处置的，因此原告主张的涉案宗地和其他宗地是一个整体项目，这个理由不能成立。原告认为闲置是由于政府的原因，因本案当中对于该宗地的调查已经过当地区政府的相关证明，然后经调查核实，并不存在所谓的政府原因，因此原告的主张不能成立。对于原告诉讼当中的第二点就是认为被告省政府作出的行政复议决定应当撤销，被告市政府认为海南省政府所作行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，理由和被告市政府前面所述的一致。故原告的诉讼请求以及事实、理由不能成立，请人民法院依法予以驳回。被告三亚市政府向本院提交了如下证据：1.《国有建设用地使用权出让合同》；2.外业核查表；3.现场照片；4.《闲置土地调查通知书》；5.《闲置土地调查通知书》送达回证；6.法人授权委托书；7.关于《土地房屋权证》证号为三土房【2009】字第03137号土地闲置的情况说明；8.三亚市国土资源局《关于征求海南落笔洞实业有限公司用地处置意见的函》（三土资察〔2017〕229号）；9.三亚市吉阳区人民政府《关于征求海南落笔洞实业有限公司用地处置意见的复函》（吉阳府函〔2017〕236号)；10.三亚市国土资源局《关于征求海南落笔洞实业有限公司用地处置意见的函》（三土资察〔2017〕232号）；11.三亚市规划局《关于海南落笔洞实业有限公司用地处置意见的复函》（三规用地函〔2017〕82号）；12.《关于核实疑似闲置土地政府原因相关情况的函》(三土资察〔2017〕564号）；13.《关于核实疑似闲置土地政府原因相关情况的复函》(吉阳府函〔2017〕703号)；14.《关于核实疑似闲置土地政府原因相关情况的函》(三土资察〔2017〕565号）；15.《关于补充核实疑似闲置土地是否存在政府原因的复函》（三住建函〔2017〕2908号）；16.《闲置土地认定书》（三土资察〔2017〕731号）；17.《闲置土地认定书》送达回证；18.《闲置土地处置听证权利告知书》（三土罚告字〔2017〕118号）；19.《闲置土地处置听证权利告知书》送达回证；20.听证通知书；21.授权委托书；22.听证笔录；23.17号无偿收地决定；24.17号无偿收地决定送达回证；25.法人授权委托书。被告海南省政府辩称，一、三亚市政府作出17号无偿收地决定的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。涉案地位于三亚市田独镇荔枝沟社区学院路，面积171553.68㎡(约257.35亩）。2008年10月15日，三亚市国土局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定按现状土地条件交付涉案地，并约定原告应于2009年5月31日开工，于2012年5月31日之前竣工。2009年4月24日，原告取得三土房（2009)字第03137号土地房屋权证。自2009年5月31日起，截至2017年9月27日三亚市国土局作出《闲置土地认定书》时，原告未提供证据证明已就涉案地向三亚市规划建设局书面申请报建，也未提供证据证明已向三亚市林业局书面申请林木采伐许可，造成涉案地闲置超过两年。三亚市国土局分别向海南省政府向《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》，三亚市政府根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条等之规定作出17号无偿收地决定，认定涉案地为闲置地，闲置原因为非政府原因，决定无偿收回涉案地使用权，并向原告送达。二、海南省政府作出47号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。原告因对三亚市政府作出的17号无偿收地决定不服，向海南省政府提出行政复议申请，海南省政府受理案件后依法向三亚市政府送达《行政复议答复通知书》。后海南省政府依法组织听证，各方当事人充分发表了意见，海南省政府在认真审查各方提交的相关证据材料的基础上，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出47号复议决定，维持三亚市政府17号无偿收地决定，并向各方当事人送达。综上，海南省政府作出47号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请贵院依法予以驳回。被告海南省政府向本院提交了如下证据：1.行政复议申请书及证据目录；2.受理通知书送达回证；3.行政复议答复通知书送达回证；4.行政复议答复书及证据目录；5.47号复议决定；6.复议决定书送达回证。经庭审质证，原、被告所提供的证据形式真实，来源合法，与所证争议事实有关联，可以作为认定本案案件事实的依据。经审理查明：案涉土地位于三亚市田独镇荔枝沟社区学院路，面积171553.68㎡(约258亩），宗地规划用途为城镇混合住宅用地。2008年10月15日，三亚市国土局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定按现状土地条件交付土地，并约定原告应于2009年5月31日开工，于2012年5月31日之前竣工，建筑容积率不高于0.2。2009年3月9日，三亚市人民政府批复同意《三亚落笔洞片区控制性详细规划》。2009年4月24日，三亚市政府给原告颁发了三土房(2009)第03137号《土地房屋权证》，载明土地用途为城镇混合住宅用地。2011年9月9日，三亚市发展和改革委员会作出三发改备[2011]48号《三亚市企业固定资产投资项目备案表》，对原告报送的国际康体养生中心项目进行备案。该项目占地约1414亩，总建筑面积47.6万平方米，总投资为142800万元，计划开工时间为2011年6月，计划竣工时间为2016年6月。项目报备后，该项目约1414亩建设用地已进行分割发证并依照分割后的宗地面积重新签订相对应的国有建设用地使用权有偿使用合同。自2012年11月15日至2018年1月18日，原告陆续取得了一至六期相关项目建设工程规划许可，案涉宗地属原告第七期建设项目用地。至目前为止，原告对该建设项目尚未向规划部门提出过报建申请。另查，对案涉宗地，三亚市国土局虽于2008年10月15日与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，并于2009年4月24日给原告颁发了三土房(2009)第03137号《土地房屋权证》。但征地实施单位原三亚市吉阳镇人民政府2014年1月16日才作出《关于配合清点康体养生项目内房屋、青苗的通告》，要求宗地范围内的房屋、青苗权属人于2014年1月23日前办理清点手续。至2015年9月29日，才完成案涉宗地的征收补偿工作。还查，根据三亚市林业局三林〔2013〕150号案件移交通知，经林业部门核查，在案涉三土房(2009)第03137号权证项下258亩土地范围中，土地利用总体规划确定的林地12亩，林地保护利用规划确定的林地246亩，上述林地均未依法办理建设项目使用林地手续。目前，该宗地范围内的林木尚未采伐。又查，2017年9月27日，三亚市国土局作出三土资察〔2017〕731号《闲置土地认定书》，认定登记在落笔洞公司名下的三土房（2009）字第03137号权证下位于吉阳区荔枝沟社区学院路的171553.68㎡土地闲置已满两年，闲置原因为非政府原因。2017年12月22日，三亚市政府作出了17号无偿收地决定，认定登记在落笔洞公司名下的三土房（2009）字第03137号权证下位于吉阳区荔枝沟社区学院路的171553.68㎡土地的闲置已满两年，闲置原因为非政府原因，对该宗地将采取无偿收回土地使用权方式处理。原告对该决定不服，于2018年1月31日向海南省人民政府提出复议申请。海南省政府2018年12月29日作出的47号复议决定，维持原决定，并于2019年1月23日送达给原告。本院认为，一、关于案涉宗地是否构成闲置土地及闲置时间是否已满两年的问题。（一）《闲置土地处置办法》第二条规定：本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开的国有建设用地。根据原告与三亚市国土局2008年10月15日签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十六条之规定，该宗地约定动工开发日期为2009年5月31日，至三亚市国土局2017年9月27日作出三土资察〔2017〕731号《闲置土地认定书》止，原告对案涉宗地尚未动工开发，闲置时间已满八年。（二）《海南省闲置土地认定和处置规定》第八条规定：闲置土地面积按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的宗地面积进行认定。因特殊原因需要分割发证的，应当按照分割后的土地面积重新签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者重新核发划拨决定书。本案中，原告虽然将国际康体养生中心项目整体备案，但该项目约1414亩建设用地已进行分割发证并依照分割后的宗地面积重新签订相对应的国有建设用地使用权有偿使用合同，故对闲置土地面积，被告按照分割后的宗地面积进行认定，符合上述规定，并无不当。二、关于造成案涉土地闲置原因的问题。（一）依照《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条之规定，具有该条规定七种情形之一的，可以认定为政府原因所造成的土地闲置。本案中，造成原告未能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期动工开发的主要原因，是因政府出让的建设项目用地性质与国有建设用地使用权出让合同约定的土地性质不一致所导致。根据原告与三亚市国土局2008年10月15日签订的《国有建设用地使用权出让合同》第五条约定，本合同项下出让宗地的用途为城镇混合住宅用地，而实际上交付给原告的土地为林地。且三亚市政府在征收该林地时，未依照《中华人民共和国森林法》第十八条、《海南经济特区林地管理条例》第二十五条第三款、第二十六条之规定，向海南省人民政府林业主管部门提出征收林地申请。因三亚市政府在征收案涉林地时，未依法向海南省人民政府林业主管部门提出征收林地申请，也未经海南省人民政府林业主管部门审批，致使项目至今尚未具备动工开发条件，故依照《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条第（一）项之规定，造成案涉宗地闲置的原因系政府原因而非原告自身所致。17号收地决定认定造成案涉宗地闲置的原因为非政府原因属认定事实主要证据不足，适用法律、行政法规错误。（二）除上述原因外，对于原告所提出的尚有因补偿安置、市政道路工程、相关国家政策对项目容积率变更等政府原因对其项目造成影响，致使其不能按期动工开发的主张。因补偿安置、市政道路工程在2016年前已完成，对其造成的影响已消除。至于相关国家政策对项目容积率变更等原因所造成的影响，由于原告尚未提出报建申请，且在报建阶段，还可以通过规划调整等方式消除影响。故上述原因虽属政府原因，但非主要原因，其理由在此不再赘述。三、关于案涉宗地处置方式的问题。如前所述，因造成案涉宗地闲置的原因系政府原因而非原告自身原因所致，故依照《闲置土地处置办法》第十二条之规定，应通过协商选择处置方式。被告采用无偿收回的方式对案涉宗地进行处置，适用法律、行政法规错误。综上，被告三亚市政府2017年12月22日所作三府征补决〔2017〕17号无偿收回国有建设用地使用权决定的行政行为，主要证据不足，适用法律、行政法规错误，依法应予撤销。被告海南省政府2018年12月29日所作琼府复决〔2018〕47号行政复议决定，维持原决定的行政行为，同样主要证据不足，适用法律、行政法规错误，依法亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告三亚市人民政府2017年12月22日所作出的三府征补决〔2017〕17号无偿收回国有建设用地使用权决定；二、撤销被告海南省人民政府2018年12月29日所作出的琼府复决〔2018〕47号行政复议决定。案件受理费50元，由被告三亚市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 陈兴科审 判 员 梁 泽人民陪审员 陈 忠 二〇一九年七月八日书 记 员 邱海惠附：本判决适用的相关法律、法规依据中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。闲置土地处置办法第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。第十二条因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。海南省闲置土地认定和处置规定第八条闲置土地面积按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的宗地面积进行认定。因特殊原因需要分割发证的，应当按照分割后的土地面积重新签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者重新核发划拨决定书。第十三条有下列情形之一的，可以认定为政府或者政府有关部门原因（以下统称政府原因）造成土地闲置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家和地方出台相关政策，需要对约定或者规定的规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发，导致无法动工开发的；（四）因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，导致无法动工开发的；（五）因行政行为引起处置土地上相关群众信访事项等，导致无法动工开发的；（六）因军事管制、文物保护、市政建设等原因导致无法动工开发的；（七）国家和省人民政府规定的其他情形。中华人民共和国森林法