四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终588号 上诉人（原审原告）蒋大明，男，汉族，1953年10月4日出生，住四川省广安市广安区。 上诉人（原审原告）宋向国，男，汉族，1967年9月15日出生，住四川省广安市广安区。 上诉人（原审原告）李朝云，男，汉族，1972年10月30日出生，住四川省广安市广安区。 委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）广安市人民政府。住所地：四川省广安市广安区思源大道**。 法定代表人曾卿，市长。 委托代理人王君，四川爱众律师事务所律师。 委托代理人雷江涛，广安市自然资源局工作人员。 上诉人蒋大明、宋向国、李朝云（以下简称蒋大明等人）因诉被上诉人广安市人民政府（以下简称广安市政府）政府信息公开一案，不服四川省广安市中级人民法院（2018）川16行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，2018年8月19日，蒋大明等人向广安市政府递交《政府信息公开申请书》，申请公开“一、广安府［2002］25号《关于沪蓉国道主干线广安至南充高速公路广安市境内段建设用地的请示》文件及相关的附件资料；二、该征地报批文件的勘测定界图以及经村民代表或村民小组长签字确认的指界书面记载内容”的政府信息。2018年8月22日，广安市政府收到蒋大明等人的申请。2018年9月10日，广安市政府作出广安府信公（2018）54号《政府信息公开答复书》（以下简称54号答复），向蒋大明等人公开了广安府［2002］25号《广安市人民政府关于沪蓉国道主干线支线广安至南充高速公路广安市境内段建设用地的请示》（以下简称25号用地请示）及作为附件材料的建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案（以下简称为“一书四方案”）和勘测定界图，同时称相关“经村民代表或村民小组长签字确认的指界书面记载内容”的信息，广安市政府没有制作和保存。蒋大明等人不服54号答复，遂提起本案诉讼。 一审法院认为，对蒋大明等人申请公开的25号用地请示及附件资料，广安市政府已经依法公开。至于蒋大明等人关于未公开“建设用地呈报说明书”不合法的主张，因本案系政府信息公开诉讼，审理的对象是行政机关是否依法履行政府信息公开职责，而非相关政府信息的合法性。蒋大明等人关于广安市政府未公开“报批材料的附件涉及到被征单位的土地和明细，以及征地报批前的告知内容”违法的主张，因蒋大明等人提出政府信息公开申请时，未明确25号用地请示附件信息的具体内容，且“一书四方案”就是25号用地请示的附件材料，因此，对蒋大明等人的该项主张不予支持。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，相关征地补偿工作由土地行政主管部门负责，因此，广安市政府关于未制作和保存“经村民代表或村民小组长签字确认的指界书面记载内容”的答复，符合客观实际。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回蒋大明等人的诉讼请求。 蒋大明等人上诉称：（一）对于蒋大明等人的政府信息公开申请，广安市政府仅公开了部分政府信息，但其未公开“经村民代表或村民小组长签字确认的指界书面记载内容”，而根据现行征地审批相关文件规定，勘测定界图（即征地红线图）、征地土地地类、土地面积统计表、“一书四方案”、听证和告知资料以及土地调查确认资料均属于征地报批材料，既然征地报批是广安市政府的行为，广安市政府当然也应当制作及保存有相关的报批材料，其未依法公开，属不履行公开政府信息的违法情形。（二）土地管理法实施条例第二十二条第一款第三项规定，具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：“供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。”其中的建设用地批准书，明显不是建设项目用地呈报说明书，广安市政府未公开建设用地批准书的行为违法。（三）即使广安市政府认为蒋大明等人对申请公开的政府信息描述不清，也应当要求蒋大明等人作进一步的说明，但广安市政府并未要求蒋大明等人对政府信息作进一步描述，说明蒋大明等人的政府信息公开申请完全符合条件。蒋大明等人上诉请求：撤销（2018）川16行初75号行政判决，依法改判或发回一审法院重审。 广安市政府二审答辩称：（一）广安市政府已向蒋大明等人公开了25号用地请示及作为附件的“一书四方案”，因蒋大明等人仅要求公开25号用地请示文本及相关附件资料，并未具体说明附件的内容，因此，广安市政府的公开行为并无不当。（二）广安市政府经检索查询，未制作或保存有蒋大明等人申请公开的“经村民代表或村民小组长签字确认的指界书面记载内容”的信息，答复蒋大明等人该政府信息不存在，符合客观实际和法律规定。广安市政府二审答辩请求，驳回蒋大明等人的上诉。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的案件事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”由此可见，“以一定形式记录、保存”，是政府信息可以公开的前提。行政机关只提供已经存在的政府信息，不因为申请人的请求而负担为其制作信息的义务。依申请公开的义务主体，仅具有在根据申请查找、检索相关政府信息后，依法提供其已经制作或者保存的可以公开的政府信息的义务，并不具有另行制作政府信息再予以公开的义务。政府信息公开条例第二十一条第三项规定，政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。行政机关在尽到合理的查找和检索义务后，将相应查找和检索情况告知申请人，或者就应当制作、获取、保存但未制作、未获取、未保存等情况作出合理说明的，即应认定履行了公开政府信息的义务。至于行政机关未制作、未获取、未保存相关信息以及保管不善造成信息灭失等情形是否符合法律规定的争议，不属于政府信息公开行政案件的审查范围。公民、法人或者其他组织起诉行政机关作出的“政府信息不存在”答复违法的，应当提供该政府信息已由行政机关制作或者保存的相关线索，同时还可以依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定，申请人民法院调取证据。本案中，蒋大明等人向广安市政府提出政府信息公开申请后，广安市政府在法定期限内作出54号答复，向蒋大明等人提供了25号用地请示及作为附件材料的“一书四方案”和勘测定界图，同时告知相关“经村民代表或村民小组长签字确认的指界书面记载内容”的政府信息不存在，理由是广安市政府未制作，即广安市政府对25号用地请示档案资料进行检索，未发现涉及蒋大明等人申请公开的“经村民代表或村民小组长签字确认的指界书面记载内容”的政府信息，广安市政府对蒋大明等人政府信息公开申请的办理结果，并无不当。 现行《中华人民共和国土地管理法》及土地管理法实施条例对市、县人民政府申请征用集体土地前的告知、听取意见以及对拟征用土地的调查确认等程序，均未作明确具体的要求和规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）提出了“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”的要求，但该决定是2004年10月21日发布的，而本案中广安市政府25号用地请示是2002年2月7日制作的，应当说广安市政府关于作出25号用地请示时未制作“经村民代表或村民小组长签字确认的指界”的政府信息，符合当时的客观历史。 土地管理法实施条例第二十二条第一款第三项规定，具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：“供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。”其中的建设用地批准书，是市、县人民政府在其用地请示经国务院或者省级人民政府依法批准后，才可能作出的批准文书。蒋大明等人在本案中申请公开的政府信息是25号用地请示及其附件，因此，相关建设用地批准书明显不可能是25号用地请示的附件资料，蒋大明等人关于广安市政府未公开有关建设用地批准书，其政府信息公开行为违法的上诉理由，不能成立。 综上，四川省广安市中级人民法院驳回蒋大明等人诉讼请求的判决，适用法律正确。蒋大明等人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蒋大明、宋向国、李朝云负担。 本判决为终审判决。 审判长  季书勤 审判员  刘洪峰 审判员  王代伍 二〇一九年七月三十日 书记员  伍 沿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。