四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）川行终213号 上诉人（原审被告）简阳市人民政府。住所地：四川省简阳市射洪坝街道人民路**市级机关办公区**楼**。 法定代表人易恩弟，市长。 委托代理人李林，简阳市行政审批局局长。 委托代理人唐晓毅，四川毫达律师事务所（北京）分所律师。 上诉人（原审被告）简阳市规划和自然资源局。住所地：四川省简阳市射洪坝街道人民路**。 法定代表人陈晓恒，局长。 委托代理人金龙，简阳市规划和自然资源局土地储备中心副主任。 委托代理人唐晓毅，四川毫达律师事务所（北京）分所律师。 被上诉人（原审原告）成都锦荣房产经纪有限公司。住所地：四川省成都市人民南路三段**。 法定代表人吴永孝,董事长。 委托代理人刁红，北京市竞天公诚（成都）律师事务所律师。 委托代理人张烨炜，四川央济华律师事务所律师。 上诉人简阳市人民政府（以下简称简阳市政府）、上诉人简阳市规划和自然资源局（原简阳市国土资源局,以下简称简阳市国土局）因与被上诉人成都锦荣房产经纪有限公司（以下简称锦荣公司）土地行政协议一案，不服四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初8号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 上诉人简阳市政府上诉称，简阳市政府与汇日国际集团签订的《合作框架协议》和上诉人简阳市国土局与被上诉人锦荣公司签订的合同编号为1001-2009-0026《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称1001-2009-0026号出让合同）是不同的法律关系，二者相互独立；简阳市政府不是1001-2009-0026号出让合同的相对方，与锦荣公司不具有法律上的权利义务关系，不承担该合同履行的责任；简阳市政府推动了1001-2009-0026号出让合同的履行，但不能因此让简阳市政府承担相应的责任；简阳市政府不是本案适格被告，一审判决简阳市政府承担1001-2009-0026号出让合同约定的交地义务没有法律依据。本案讼争的1001-2009-0026号出让合同签订时间为2009年7月14日，该行政协议不具有可诉性。请求撤销四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初8号行政判决，驳回被上诉人锦荣公司的诉讼请求。 上诉人简阳市国土局上诉称，1001-2009-0026号出让合同从签订程序到合同内容均不合法，该合同约定的出让土地性质为农村集体土地，出让人无权出让，该出让合同违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、行政法规的禁止性规定，属无效合同；1001-2009-0026号出让合同约定出让的土地尚未取得四川省人民政府用地批文，且合同约定的出让土地有新的规划，简阳市国土局已根本无法继续履行；本案讼争的1001-2009-0026号出让合同违反法律、行政法规的禁止性规定，且损害公共利益和第三人利益，存在重大且明显违法情形，人民法院应主动审查并确认无效；1001-2009-0026号出让合同约定的交地时间为2009年8月8日，至上诉人锦荣公司提起诉讼时已超过2年诉讼时效，应依法判决驳回锦荣公司诉讼请求；本案讼争的1001-2009-0026号出让合同签订时间为2009年7月14日，该行政协议不具有可诉性。请求撤销四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初8号行政判决，判决确认简阳市国土局与被上诉人锦荣公司签订的1001-2009-0026号出让合同无效。 被上诉人锦荣公司答辩称，简阳市国土局与锦荣公司签订1001-2009-0026号出让合同是简阳市政府履行、实施与汇日国际集团签订的《合作框架协议》，简阳市政府对出让合同案涉土地依法出让是履行行政职责，也是履行协议义务，其批准了案涉土地的拍卖方案，向锦荣公司颁发了案涉土地国有建设用地使用证，为推动出让合同的履行开展大量工作，并以会议纪要、行政决定等方式作为合同主体履行义务，是本案适格的被告，是本案讼争的1001-2009-0026号出让合同履约主体。简阳市国土局在二审中提起行政协议无效之诉没有法律依据；1001-2009-0026号出让合同不违反法律禁止性规定，行政行为违法并不必然导致无效，一审认定该出让合同有效符合法律规定；简阳市国土局已经有案涉土地的具体履行方案，1001-2009-0026号出让合同客观上完全可以履行；锦荣公司一直在主张权利，催促简阳市政府和相关部门履行合同交地义务，且简阳市政府2015年3月26日还出台会议纪要安排合同履行，应适用诉讼时效中断，且本案系不动产诉讼，应适用二十年诉讼时效，锦荣公司提起行政诉讼没有超过法定诉讼时效。 经审理查明，2008年10月31日，上诉人简阳市国土局向上诉人简阳市政府请示，申请将简阳市三岔镇、丹景乡已规划为旅游商服及住宅用地1871535平方米（2807.303亩）土地纳入简阳市土地储备交易中心储备库进行收储，收储编号为2008-98号。2008年11月7日，简阳市国土局请示简阳市政府，将2008-98号地块1211110平方米（1816.665亩）分割成五宗土地进行公开拍卖。 2008年11月13日，简阳市政府批复简阳市国土局，同意将位于简阳市三岔镇、丹景乡的1871535平方米（2807.303亩）国有建设用地使用权交由土地储备交易中心收储（收储编号为2008-98号）。收储后，希你局尽快编制该宗地的处置方案，按规划的旅游商服及住宅用途进行公开拍卖。 2008年11月14日，简阳市政府以简府〔2008〕93号《简阳市人民政府关于简阳市2008年第七批乡镇建设用地农用地转用及土地征收的请示》请示四川省人民政府，拟征收简阳市丹景乡柏树村1、2、4、5组和平安村1、2组，共2个村6个组的集体土地41.2091公顷。 2008年11月30日，简阳市政府批复简阳市国土局，同意将已收储的2008-98号地块中的2008-98-1、2008-98-2、2008-98-3、2008-98-4、2008-98-5号等五宗国有土地使用权进行拍卖。 2008年12月30日，四川省人民政府作出批复，同意将简阳市丹景乡柏树村1、2、4、5组，平安村1、2组37.8850公顷农用地转为建设用地，同时将农用地转用土地及上述集体的建设用地3.2482公顷，未利用地0.0759公顷，合计41.2091公顷征收为国家所有。 2009年4月8日，竞买人简阳三岔湖旅游快速通道投资有限公司（以下简称快速通道公司）在简阳市国土局签署《国有建设用地使用权拍卖出让须知》，向简阳市国土局递交《国有建设用地使用权竞买申请书》，参与编号为2008-98-1号地块的竞买。2009年4月10日，快速通道公司竞得土地编号为2008-98-1号地块国有建设用地使用权，并与简阳市国土局签署编号为简国土资确[2009]15号《成交确认书》。 2009年7月7日，以快速通道公司作为投资人的被上诉人锦荣公司在成都市武侯工商行政管理局办理设立登记。2009年7月14日，锦荣公司与简阳市国土局签订1001-2009-0026号出让合同。约定锦荣公司受让宗地编号为2008-98-1的293765平方米国有建设用地使用权，受让价款为人民币44064750元，合同还约定了受让土地和出让金的交付时间、出让土地规划条件、合同履行中的违约责任等。2009年8月31日，锦荣公司按照合同约定支付了土地出让价款。同年10月20日，锦荣公司取得了由简阳市政府颁发编号为简国用（2009）第05939号293765平米国有土地使用权证。 另查明,2016年5月12日,四川省人民政府作出川府函（2016）90号《四川省人民政府关于同意变更县级简阳市代管关系的批复》，同意将资阳市代管的县级简阳市改由成都市代管。2017年2月27日，中共成都市委办公厅作出[2017]25号《中共成都市委办公厅、成都市人民政府办公厅关于简阳市部分区域委成都市高新区管理的通知》，决定将简阳市三岔镇、新民乡等12个乡镇委托成都市高新区管理。 本院认为，上诉人简阳市国土局于2009年7月14日与被上诉人锦荣公司签订1001-2009-0026号出让合同，该合同确定出让标的物即2008-98-1号地块土地在2009年4月10日拍卖前后是否已依法批准征收并实际实施征收、收储的事实不清，包括：1.如该合同标的物2008-98-1号地块已依法批准并实际实施征收、收储，那征收、收储后的国有土地使用权面积与出让的2008-98-1号地块面积是否相符，能否覆盖2008-98-1号地块四至界限，对2008-98-1号地块的土地利用总体规划是否发生变化，是否具备出让土地交付条件,简阳市国土局至今未交付出让土地的原因等事实不清；2.如该合同标的物2008-98-1号地块至今未经批准征收并实际实施征收、收储，是否能完善该宗土地的依法征收、收储工作，并使之符合该宗土地出让、交付条件的事实不清。此外，因简阳市行政区划管理调整，1001-2009-0026号出让合同的履行主体也可能因此发生变化，应根据案件审理情况，确定是否因行政区划管理调整变更可能承担责任的其他相关单位参加本案诉讼。 综上，本案基本事实不清，可能影响简阳市国土局与锦荣公司签订的1001-2009-0026号出让合同效力认定和是否应该继续履行该合同确定的交付出让土地义务判定，是否承担合同约定违约责任判定。故在本案原审判决认定基本事实不清，证据不足的情况下，应将本案发回原审人民法院重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，经本院审判委员会讨论决定,裁定如下： 一、撤销四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初8号行政判决； 二、发回四川省资阳市中级人民法院重审。 上诉人简阳市人民政府预交的二审案件受理费262124元、简阳市规划和自然资源局预交的二审案件受理费262124元分别予以退还。 审判长 杨 军 审判员 胡 华 审判员 伍平会 二〇一九年七月八日 书记员 刘军甫