广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终493号上诉人（原审被告）：中山市黄圃镇人民政府，住所地广东省中山市黄圃镇，统一社会信用代码11442000007333393K。法定代表人：林东，镇长。委托代理人：冯注章，该政府工作人员。委托代理人：梁蕴姿，广东邦仁律师事务所律师。上诉人（原审被告）：中山市土地储备中心，住所地广东省中山市兴中道**，统一社会信用代码124420007480462602。法定代表人：邓柏棠，主任。委托代理人：彭斌，该中心工作人员。委托代理人：徐梅桂，广东保信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：中山市黄圃镇吴栏村乌珠第四股份合作经济社，住所地中山市黄圃镇吴栏村。诉讼代表人：刘汉辉，男，1981年7月6日出生，汉族，住广东省中山市。诉讼代表人：黄炎胜，男，1969年2月8日出生，汉族，住广东省中山市。诉讼代表人：文枝南，男，1984年1月2日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：默立贤，北京京润律师事务所律师。原审第三人：中山市黄圃镇吴栏村民委员会，住所地广东省中山市黄圃镇良涌北街**，统一社会信用代码54442090727044805M。法定代表人：吴建华，主任。上诉人中山市黄圃镇人民政府（以下简称黄圃镇政府）、中山市土地储备中心（以下简称市土地储备中心）因与被上诉人中山市黄圃镇吴栏村乌珠第四股份合作经济社（以下简称乌珠第四经济社）及原审第三人中山市黄圃镇吴栏村民委员会（以下简称吴栏村委会）行政协议纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2018）粤2071行初882号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2017年8月17日，乌珠第四经济社召开户代表会议，讨论土地征收问题。41户户代表全部参加了会议。会议形成了会议纪要，载明：“会议内容：一、因中山市现代物流业平台（黄圃园）建设，需要征收、收回项目红线范围内中山市黄圃镇吴栏村乌珠第四股份合作经济社土地共约180亩……征地补偿标准为8万元/亩（含土地补偿费、安置补助费）；留用地按征地面积10%计提，采取现金折算方式兑现，按40万元/亩作价补偿（按实际征地面积折算价为4万元/亩），合计征地补偿为12万元/亩。（备注：该补偿方案也适用于本村集体收回土地，如需本村收回的，不需另行表决）……”29户户代表同意上述内容并签名确认。2018年3月29日，市土地储备中心（甲方）、黄圃镇政府（乙方）、乌珠第四经济社（丙方）和吴栏村委会（丁方）签订涉案004《征地补偿协议》，协议载明：“因城市建设需要，经甲、乙、丙、丁四方协商，甲、乙双方合作征收丙方的土地，现就土地的征收补偿事宜签订本协议以供共同遵守执行，具体如下：一、征收土地面积、位置及使用时间。甲、乙双方合作征收丙方位于中山市黄圃镇乌兰村第四股份合作经济社的土地，面积166.6648亩……二、征收土地的各类补偿费标准及支付方式。1、征地补偿标准。征地补偿标准按8万元/亩（含土地补偿费、安置补助费等）……若今后土地办证时国家、省、市制定的征地补偿保护标准出现调整且高于上述补偿标准的，则按调整后的标准对未办证部分进行差额补偿……三、四方责任。（一）甲方责任：1、负责办理上述所征收土地的农转用报批手续；2、按照协议约定时间向丙方支付征地补偿款及留用地折算货币补偿款。（二）乙方责任：……2、负责上述所征收土地的监管工作；3.负责协调丙方落实征地事项；4、负责日常监督管理工作。（三）丙方责任：收到甲方补偿款之日，将上述被征收土地交付给乙方，被征收土地由甲、乙双方进行土地开发……（四）丁方责任：1、监督补偿款的落实及使用；2、协助开展征地相关工作……四、附则。1、本协议签订之日起，甲、乙、丙、丁四方要严格履行本协议各项条款，任何一方不得以任何理由为借口违反本协议，否则追究相关的法律及经济责任……3、……本协议自甲、乙、丙、丁四方签字盖章之日即生效”。黄圃镇政府、市土地储备中心、乌珠第四经济社、吴栏村委会均在协议上签名盖章。刘汉辉、黄炎胜、文枝南等乌珠第四经济社过半数的村民对涉案004《征地补偿协议》不服，遂以乌珠第四经济社的名义诉至原审法院，请求判令确认黄圃镇政府、市土地储备中心与乌珠第四经济社及吴栏村委会于2018年3月29日签订的《中山市黄圃镇征地补偿协议》（合同编号：物流园征——土004）无效。原审法院另查明，市土地储备中心已履行了涉案004《征地补偿协议》的给付义务，于2018年5月31日将19999776元的征地补偿款转账至乌珠第四经济社的中国工商银行账户。庭审中，乌珠第四经济社称，该社一部分村民已领取上述补偿款，另一部分村民尚未领取。原审法院又查明，吴栏村委会出具证明称，乌珠第四经济社截至2018年11月1日的户籍人口数为193人，该社于2003年10月1日确认股权数，数量为162份。乌珠第四经济社138名村民签名同意以该社集体经济组织名义提起本案诉讼，并同意推荐刘汉辉、黄炎胜、文枝南为诉讼代表人。原审法院再查明，文枝南于2018年6月22日向原中山市国土资源局申请政府信息公开，申请公开的信息为：“中山市黄圃镇乌珠第四股份合作经济社土地（180亩）征收为国有土地的征地批复、征地红线图、征地安置补偿方案公告”。同年7月13日，中山市国土资源局出具中土公告[2018]581号《关于政府信息公开申请的答复》，告知文枝南，其申请公开的政府信息不存在。一审庭审中，黄圃镇政府、市土地储备中心称相关用地手续已在报批中。原审法院认为，乌珠第四经济社有193名村民，其中，138名村民签名同意以该社集体经济组织名义提起本案诉讼，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第（一）款：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，故对黄圃镇政府、黄圃征收中心主张刘汉辉、黄炎胜、文枝南等村民不满足起诉本案的主体资格条件，不予支持。本案系行政协议纠纷。黄圃镇政府、市土地储备中心与乌珠第四经济社、吴栏村委员共同签订涉案004《征地补偿协议》，就征收土地的面积、补偿的标准、补偿款的支付、各方的责任等均作出了详细具体的约定。该征地补偿协议对乌珠第四经济社的合法权益产生了实际影响。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。据此，国家征收土地的，应当依照法定程序经批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；在拟订征地补偿安置方案后，应听取农村集体经济组织和农民的意见，且补偿安置方案经市、县人民政府批准后方可组织实施。本案中，黄圃镇政府和市土地储备中心既未提交证据证明涉案土地的征收已经法定程序批准，也未提交证据证明涉案土地的征收补偿、安置方案已报经市人民政府批准，在此情况下，黄圃镇政府和市土地储备中心就与乌珠第四经济社签订涉案004《征地补偿协议》合作征收涉案土地，属主要证据不足，违反法定程序。因涉案土地系城市建设需要征收，相关用地手续正在报批，且涉案补偿款已全部支付给乌珠第四经济社，部分村民已领取款项，在此情况下，撤销涉案004《征地补偿协议》将会给国家和社会公共利益造成重大损害。因此，法院确认涉案004《征地补偿协议》违法。涉案004《征地补偿协议》明确载明，涉案土地系由黄圃镇政府和市土地储备中心合作征收，故相应法律责任应由黄圃镇政府和市土地储备中心共同承担。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”的规定，本院责令黄圃镇政府和市土地储备中心应共同采取相应补救措施。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认黄圃镇政府、市土地储备中心与乌珠第四经济社及吴栏村委会于2018年3月29日签订的《中山市黄圃镇征地补偿协议》（合同编号：物流园征——土004号）违法；二、责令黄圃镇政府、市土地储备中心采取补救措施。案件受理费50元，由黄圃镇政府、市土地储备中心负担。上诉人黄圃镇政府不服原审判决，向本院上诉称，确认行政协议无效不属于法律规定的行政诉讼受案范围，属于不可诉的行为。且在乌珠第四经济社主张协议无效的情况下原审法院判决涉案行政协议违法，严重违反法定程序。综上，请求二审法院撤销原判，改判驳回乌珠第四经济社的全部诉讼请求。上诉人市土地储备中心也不服原审判决，向本院上诉称，涉案004《征地补偿协议》是征地前期工作，是过程性行为，不是具体行政行为，并不对乌珠第四经济社的合法权益产生实质影响。004《征地补偿协议》代表了乌珠第四经济社的集体意志，符合法律规定，应当认定其合法有效。被上诉人乌珠第四经济社答辩称：1.确认行政协议无效是可诉的；2.原告起诉请求确认无效，法院经审理认为是应当撤销或确认违法，并不违反法定程序；3.黄圃镇政府在未办理报批前先行签订征地协议，违法法定程序。4.本案协议并非征地前期工作，亦不属于过程性行为，协议内容对我方权益产生了实质性影响；5.两上诉人的征地程序违反了法律规定的程序。综上，请求二审法院驳回上诉。原审第三人吴栏村委会未作陈述。本院查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为土地征收行政协议纠纷。行政协议的效力问题是行政协议履行、变更、解除等的前提条件，《中华人民共和国行政诉讼法》并未将确认行政协议的效力争议排除在受案范围之外，黄圃镇政府认为确认行政协议无效不属于可诉行政行为没有依据。从黄圃镇政府、市土地储备中心与乌珠四经济社签订的涉案004《征地补偿协议》来看，协议的名称及内容均涉及征收土地及补偿，征地补偿为一项行政职权，协议一方黄圃镇政府、市土地储备中心为政府行政机关，行政机关以一项行政职权的实施为内容的征地补偿协议属于行政协议，即使该行政协议为黄圃镇政府履行征地前期准备工作而签订，供市政府作为征地方案文件之一报送上级征地批准机关审查使用，该征地补偿协议的内容及履行，已经对协议相对方乌珠第四经济社的权利义务产生影响，由此，乌珠第四经济社有权提起本案诉讼，本院对市土地储备中心有关涉案征地补偿协议对乌珠第四经济社的权利义务不产生实际影响的上诉意见不予采纳。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”之规定，征收集体所有的土地有严格的程序规定，被征收土地所在地的市、县人民政府具体组织实施时，需按照经依法批准的征收土地方案实施。具体到本案，涉案土地并未经有权机关批准征收，不存在经批准的征收土地方案，市土地储备中心、黄圃镇政府与被征收集体经济组织签订涉案004《征地补偿协议》违反法定程序，应当确认违法。市土地储备中心提出004《征地补偿协议》合法有效的主张本院不予采纳。从我省建设项目征地的实际看，确实存在上级征地批准机关要求市、县人民政府土地行政主管部门在报送征地方案等征地审批方案文件时要求报送与被征收农民集体达成征地补偿协议，并报送按照协议已经发放征地补偿款的实际。虽然这种做法并不符合上述土地管理法律法规的规定，但是，征地补偿应以征地方案批准后，市、县人民政府组织实施征地过程中的征地补偿、安置批准、实施为准，这种征地前期准备行为中已经实施的补偿，可以作为法定征地补偿环节与被征收土地的农村集体经济组织和农民协商意见的参考，法定征地补偿安置环节经批准的征地补偿标准不应低于前期协议标准，高于该前期协议的，征地机关应当补充补偿，这点，各方在004《征地补偿协议》亦予以确认。由此，本院认为，上述协议虽然是由市土地储备中心、黄圃镇政府与被征收集体经济组织签订，但是并不是涉案土地的最终法定征地补偿决定，鉴于该征收补偿协议已成为涉案征地项目的报送批准方案材料之一报送至征地审批机关审批中，且相关补偿款项已经向乌珠第四经济社发放，撤销该协议将对征地项目的审批工作和该集体经济组织造成影响，本院认为应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定对该协议不予撤销。同时，市土地储备中心作为中山市人民政府负责土地征收的专业机构、黄圃镇政府作为具体实施机构，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条关于“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”的规定应当采取补救措施，依法积极完善土地征收程序，尽快使土地征收获得相关审批机关同意。综上所述，上诉人黄圃镇政府、市土地储备中心的上诉理据不充分，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决无误，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市土地储备中心、中山市黄圃镇人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇一九年七月十六日书记员  何君岚