重庆市酉阳土家族苗族自治县人民法院行 政 判 决 书(2019)渝0242行初27号原告:彭树英,女,1956年05月18日出生,重庆市秀山土家族苗族自治县人，住该县。委托诉讼代理人：杨宗友，男，1956年12月24日生，重庆市秀山土家族苗族自治县人，住该县。（系原告前夫）。被告:秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局,住所地：秀山县中和街道渝秀大道**。统一社会信用代码：11500241009138348D。法定代表人：曾静，局长。委托诉讼代理人：杨斯棋，重庆春雨律师事务所律师。第三人:秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室，，住所地：秀山县渝秀大道国土房管局统一社会信用代码：12500241320349498P。法定代表人:糜彤，该单位主任。委托诉讼代理人：腾勇华，该单位副主任。委托诉讼代理人：吴波，该单位职工。原告彭树英请求确认被告秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局(以下简称秀山县规资局)行政协议无效一案，于2019年2月27日向秀山土家族苗族自治县人民法院提起行政诉讼，该院受理后，请示重庆市第四中级人民法院指定管辖。2019年3月14日，重庆市第四中级人民法院作出（2019）渝04行辖12号《行政裁定书》裁定由本院管辖。本院于2019年3月25日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月7日公开开庭审理了本案，后因需要向原告释明及查清案件事实，又于2019年7月12日第二次公开开庭进行了审理。原告彭树英及其委托诉讼代理人杨宗友，被告秀山县规资局的委托诉讼代理人杨斯棋，第三人秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室（以下简称秀山县征收办）的委托诉讼代理人腾勇华、吴波到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称，原告在秀山县洪安镇边城居委会边城路有一处宅基地房屋。2016年因秀山县人民政府实施边城洪安景区建设将原告上述房屋列入征收范围内。2018年4月12日被告的工作人员在原告不在场的情况下，通过威胁原告的丈夫杨宗友，称不签订协议就将原告拘留，逼迫原告丈夫杨宗友代为签订案涉协议，但签字后的文件均被被告收走，原告处并没有留存。后原告在与秀山县规划局撤销限期拆除违法建筑决定一案中拿到案涉协议。原告认为被告与原告签订案涉协议违反《土地管理法》等法律法规的强制性规定，没有法律和事实依据，未履行法定程序，属于无效协议，遂诉至法院请求：一、确认被告与原告签订的《边城洪安景区建设项目房屋征收统建优惠购房安置协议书》无效;二、本案诉讼费用由被告承担。被告辩称，一、原告要求“确认被告与原告签订的《边城洪安景区建设项目房屋征收统建优惠购房安置协议书》(以下称《优惠购房安置协议书》)无效”的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。首先无论是原秀山县国土房管局或是答辩人均没与原告签订过被诉的《优惠购房安置协议书》，被诉的《优惠购房安置协议书》是本案第三人秀山县征收办与原告订立的。其次，本案第三人作为征地实施单位，就案涉土地被征收后所涉安置补偿事宜与原告订立安置协议书，其协议的主体适格，内容合法，意思表示真实，具备协议有效的全部要件。该协议既不存在恶意串通损害国家利益、集体利益的情形，也没有损害他人的合法权益，因此，被诉的安置协议书合法有效。二、原告诉称的事实和理由与客观事实不符，且不能成为支持其诉讼请求的理由。1.原告诉称其在洪安镇边城居委会边城路的房屋因秀山县人民政府实施边城洪安景区建设而被列入征收范围，就足以证明，秀山县征收办作为征地实施单位，就案涉被征收的房屋与原告订立《优惠购房安置协议书》的主体适格。2.原告诉称“被告工作人员在原告不在场的情况下，通过威胁原告丈夫杨宗友称不签订协议就将原告拘留，逼迫原告丈夫签订案涉协议，但签字后的文件均被被告收走，原告处并没有留存。”对此，答辩人认为，杨宗友系原告丈夫，无论原告是否在场，均有权签订《优惠购房安置协议书》。答辩人的工作人员或是秀山县征收办的工作人员，并未采取威胁的方法与被征收单位和个人订立《优惠购房安置协议书》，也无拘留公民的权力，故未以拘留原告的方式威胁其丈夫。另外《优惠购房安置协议书》是一式四份，秀山县征收办两份，原告一份，报主管部门一份。答辩人未全部收走，如果原告没有保存《优惠购房安置协议书》，原告可以到秀山县征收办复印。3、原告诉称案涉协议违反《土地管理法》等法律法规的强制性规定，没有法律依据。案涉土地系宅基地而不是耕地，秀山县征收办在未取得征地批复之前，与该宅基地的使用权人经协商一致，就该宅基地及所涉房屋的征收事宜达成协议，并未违反《土地管理法》的强制性规定。虽然秀山县征收办在与原告订立安置协议书时尚未取得征地批复，但重庆市人民政府在2018年5月11日已批准征收案涉土地，秀山县人民政府已发布征地公告，答辩人已编制了征地补偿安置方案，秀山县征收办与原告在安置协议书中约定的补偿标准，完全符合秀山县人民政府批准的土地补偿安置方案中规定的补偿标准。安置协议生效后，除协议约定应还原告安置房360平方米尚未履行外，秀山县征收办已按照安置协议书的约定支付原告安置费、附属建筑补偿、空地补偿、搬迁补助费、停业损失费共计320776元。如原告主张协议无效，理应将320776元返还给秀山县征收办。综上所述，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。第三人述称，与被告答辩意见一致。在庭审过程中原告提交了如下证据供庭审质证：证据1、《边城洪安景区建设项目房屋征收统建优惠购房安置协议书》，甲方秀山县征收办，乙方杨宗友，证明彭树英是房主，签字是杨宗友，所以签字是无效的；2、照片2张，证明当天签订的安置补偿协议，当天就拆房，房屋里的东西只搬了一部分；3、户口本复印件，证明原告与杨昌伍以前是夫妻关系，拆房后就离婚了。被告质证后认为，1、真实性无异议，证明目的有异议，虽协议是原告丈夫代签，但签订时双方属于夫妻关系存续期间，杨宗友有权代签协议，故该协议合法有效；2、三性均持异议，不能达到原告的证明目的；3、真实性无异议，不能达到原告的证明目的，能够证明签订合同时，双方系夫妻关系。第三人质证后认为，与被告的质证意见一致。被告在举证期限内提供如下证据供庭审质证：一、《重庆市人民政府关于秀山县建设国道G242线洪安过境段公路改线工程农用地转用和土地征收的批复》、《重庆市人民政府关于更正渝府地[2018]539号批复有关事项的通知》1-—4页。证明：案涉房屋所涉土地已经重庆市人民政府批准征收。二、《秀山土家族苗族自治县人民政府关于征收洪安镇边城社区洪安组、茶洞社区贵塘组部分集体土地的公告》、张贴公告的照片5-8页。证明：秀山县人民政府已按照法律规定对案涉土地被批准征收的相关情况进行了公告。三、《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于征收洪安镇茶洞社区、边城社区等村组部分集体土地的补偿安置方案》、《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于征收洪安镇茶洞社区、边城社区等村组部分集体土地的补偿安置方案的公告》、张贴公告的照片、《秀山土家族苗族自治县人民政府关于审批征收洪安镇茶洞社区、边城社区等村组部分集体土地补偿安置方案的批复》9-23页。证明：被告已按照法律规定就被征收的土地编制了征地补偿安置方案，并进行了公告，该征地补偿安置方案已经秀山县人民政府批准。四、《边城洪安景区建设项目房屋征收统建优惠购房安置协议书》、《统建优惠购房测算表》《房屋装饰物及附属设施补偿标准》、《秀山县实施边城洪安景区建设项目房屋征收货币安置协议书》、《货币安置测算表》、中国农业银行《客户收付款入账通知》24-33页。证明以下事实：1、秀山县征收办与原告彭树英于2018年4月12日分别签订了一份《优惠购房安置协议书》并与原告的儿子杨令签订了一份《房屋征收货币安置协议书》，协议约定，秀山县征收办除按现行住宅房屋建设标准为原告彭树英无偿提供360平方米住宅房屋(秀山县征收办负责归还房屋的水、电安装，负责为原告办理房产证)外，还应支付原告彭树英各种补偿费用320776元，应支付原告彭树英之子杨令各种补偿费用183221元。2、原告彭树英的丈夫杨宗友代替彭树英及其儿子杨令在两份协议书上签字，并在《测算表》和《房屋装饰物及附属设施补偿标准》上签字确认了各种补偿费的标准。3、根据原告的要求，秀山县征收办已于2018年4月23日将原告彭树英及其儿子杨令应获得的安置补偿款共计503997元划入原告之女杨丽的个人账户。至此，原告及其儿子杨令与秀山县征收办签订的协议除归还的房屋尚未交付外，秀山县征收办应履行的其他合同义务已履行完毕。原告对被告提交的证据，不予质证。第三人对被告提交的证据无异议。第三人无证据向法庭举示。经庭审举质证，本院对双方当事人提交的证据作如下认定：对原告提交的证据1、证据3，客观真实与本案相关联，本院予以确认，对原告提交的证据2，与本案无关联，本院不予确认。被告提交的证据客观真实与本案相关联，本院予以确认。本院经审理查明，因建设秀山县国道G242线洪安过境段公路改线工程。2018年5月11日，重庆市人民政府作出渝府地[2018]539号《关于秀山县建设国道G242线洪安过境段公路该县工程农用地转用和土地征收的批复》，同意秀山土家族苗族自治县人民政府（以下简称秀山县人民政府）组织实施秀山县上报的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和土地供应方案。2018年5月31日，秀山县人民政府作出《关于征收洪安镇边城社区洪安组、茶洞社区贵塘组部分集体土地的公告》。2018年6月22日，秀山县国土房管局作出《关于征收洪安镇茶洞社区、边城社区等村组部分集体土地的补偿安置方案的公告》，2018年8月20日，秀山县人民政府批复同意秀山县国土房管局的《关于征收洪安镇茶洞社区、边城社区等村组部分集体土地的补偿安置方案》。2018年4月12日，彭树英与秀山县征收办签订《边城洪安景区建设项目房屋征收统建优惠购房安置协议书》（以下简称《优惠购房安置协议书》）。协议签订后，秀山县征收办将各类补偿金额共计320776元支付到彭树英的女儿杨丽的银行账户中。2019年2月27日，彭树英认为其与秀山县征收办签订的该《优惠购房安置协议书》无效，向人民法院提起诉讼，诉如前请。另查明，案涉房屋位于渝府地[2018]539号《关于秀山县建设国道G242线洪安过境段公路该县工程农用地转用和土地征收的批复》的范围内。再查明，2018年4月12日签订《优惠购房安置协议书》时原告彭树英与杨宗友系夫妻关系，杨令系原告彭树英、杨宗友之子，杨丽系原告彭树英、杨宗友之女。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”本案中，本院已在庭审时依照上述规定向原告进行释明，嗣后，原告仍请求确认《边城洪安景区建设项目房屋征收货币安置协议书》无效。又根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”可知，合同无效只存在上述五种情形。本案中，原告称案涉协议系被告及第三人威胁原告的丈夫杨宗友所签，但原告向本院提交被告及第三人在签订案涉协议存在威胁行为的相关证据予以证明。故，原告称其受到胁迫才签订案涉协议的辩解的理由本院不予支持。关于代签行为的效力问题，公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为。没有代理权、超越代理权或者代理权终止后的行为，只有经过被代理人追认，被代理人才承担民事责任。未经追认的行为，有行为人承担民事责任。但行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义定力合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。本案中，虽然在签订案涉协议时是杨宗友代原告所签，原告事后也明确表示不予追认，但是在签订案涉协议时，被告通过查实明确知晓原告与杨宗友系夫妻关系，且结婚多年，并将子女抚养成人。被告或第三人有理由相信杨宗友代理权限，杨宗友的代签行为已构成表见代理，其行为后果应由原告承担。故，原告诉称杨宗友未经其同意代签行为无效的辩解理由本院不予支持。关于“未批先征”的问题，本案中涉及秀山县国道G242县公安过境路段相关项目的建设工程，对此，重庆市人民政府作出渝《关于秀山县建设国道G242线洪安过境段公路该县工程农用地转用和土地征收的批复》，秀山县人民政府作出《关于征收洪安镇边城社区洪安组、茶洞社区贵塘组部分集体土地的公告》，秀山县国土房管局作出《关于征收洪安镇茶洞社区、边城社区等村组部分集体土地的补偿安置方案的公告》，秀山县人民政府批复同意秀山县国土房管局的《关于征收洪安镇茶洞社区、边城社区等村组部分集体土地的补偿安置方案》，由此可知该项目是典型的公共利益项目。原告请求确认案涉协议无效的理由在于案涉土地存在“未批先征”。结合相关土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件，本案中客观上存在上述程序不当问题，本院在此予以指出。但是合同基于双方自愿性原则和诚实信用原则，对合同的效力不宜轻易否定。本案中案涉土地系基于公共利益需要，秀山县人民政府积极推进相关项目所形成，在协议签订后，重庆市人民政府在2018年5月11日正式作出了案涉土地的征收批准文件系对征地行为进行追认。故，原告诉称征地行为违反法律程序本院不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：驳回原告彭树英的诉讼请求。本案受理费50元，由原告彭树英负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。审 判 长  高 勇人民陪审员  冉俊平人民陪审员  石邦鲜二〇一九年七月二十二日法官 助理  王 锐书 记 员  王玮琪