贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终362号上诉人（一审原告）宋新凤，女，汉族。委托代理人陈胜华、张兰，贵州本芳律师事务所律师。被上诉人（一审被告）贵阳市人民政府，住所地贵州省贵阳市观山湖区林城东路**。法定代表人陈晏，市长。被上诉人（一审被告）贵州省人民政府，住所地贵州省贵阳市云岩区中华北路**。法定代表人谌贻琴，省长。上诉人宋新凤因行政裁决及行政复议一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2018）黔01行初1100号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2011年至2012年，宋新凤先后与乌当区水田镇李资村村民毕天发、张玉福、李立长等签订《土地租赁协议》后，在所租赁土地上栽种了苗木。2013年7月，因“贵阳东北环城高速公路尖坡至小碧段（乌当××）建设项目”需要，宋新凤在项目红线范围内的租赁土地涉及征收。贵阳市人民政府（以下简称贵阳市政府）制作了筑府函〔2013〕135号《贵阳市人民政府关于印发贵阳东北绕城高速公路尖坡至小碧段××××）建设项目土地、房屋征收征用安置补偿工作方案的通知》（以下简称筑府函〔2013〕135号《通知》）。2013年11月12日，贵阳市乌当区人民政府（以下简称乌当区政府）向水田镇政府下发《乌当区人民政府关于水田镇耕地地上附着物补偿上限的批复》（以下简称《批复》），该《批复》内容为“你镇《关于明确耕地上附着物补偿上限的请示》已收悉。经区政府研究，原则同意：尖小线水田镇红线征收范围内每亩耕地地面附着物补偿上限为4万元，具有《苗木经营许可证》的耕地地面附着物补偿上限为5.2万元，若附着物补偿达不到上限的据实计算……”。2014年1月，相关部门对宋新凤所租赁土地进行了丈量，并对土地上的苗木进行了清点记录。后因双方对苗木补偿面积、标准等事宜存有争议，未能达成补偿协议。2015年5月5日，宋新凤向一审法院提起行政诉讼，请求判决乌当区政府立即按筑府函〔2013〕135号《通知》对宋新凤地上附着物作出征收补偿决定，并将相应的补偿款发放给宋新凤。一审法院于2015年11月13日作出（2015）筑行初字第638号行政判决，驳回了宋新凤的诉讼请求。宋新凤不服，上诉于本院。2016年4月26日，本院作出（2015）黔高行终字第780号行政判决，责令乌当区政府对宋新凤在其租赁的集体所有土地上合法栽种的苗木依法履行行政补偿的法定职责。2016年7月7日，乌当区政府书面通知宋新凤在五个工作日内到水田镇政府核算领取苗木补偿款共计67395.2元。2016年7月29日，乌当区政府作出《关于履行法院判决对宋新凤合法苗木进行补偿的情况说明》，并书面告知一审法院。宋新凤认为乌当区政府已经对其作出了补偿决定，但该补偿决定违反法律规定，再次诉至法院，请求：1.撤销乌当区政府关于宋新凤地上附着物补偿67395.2元的征收补偿决定；2.确认《批复》违法；3.乌当区政府按筑府函〔2013〕135号《通知》确定的标准对宋新凤进行补偿，将宋新凤享有的补偿款4502037元立即发放给宋新凤；4.诉讼费用由乌当区政府负担。一审法院经审理后作出（2016）黔01行初786号行政判决，驳回了宋新凤的诉讼请求。宋新凤不服，向本院提起上诉，本院于2017年10月30日作出（2017）黔行终549号行政裁定，撤销了原审判决，并驳回了宋新凤的起诉。一审同时查明，宋新凤向贵阳市政府提交《裁决申请书》，认为乌当区政府按照《批复》标准对其进行补偿，而该《批复》违背了贵阳市政府补偿方案的相关规定，故申请贵阳市政府裁定被申请人（乌当区政府）按照筑府函〔2013〕135号《通知》对其涉及的征收苗木进行补偿。贵阳市政府于2018年4月8日作出筑府行裁决字〔2018〕**《贵阳市人民政府行政裁决决定书》裁决：被申请人（乌当区政府）根据实际情况作出《批复》，符合《贵州省土地管理条例》第二十条第（三）项第2目规定。对被申请人（贵阳市乌当区人民政府）根据《批复》确定的标准对申请人（宋新凤）进行补偿予以支持。对申请人的裁决申请不予支持。宋新凤对该裁决不服，向贵州省人民政府（以下简称贵州省政府）申请行政复议，贵州省政府于2018年6月12日依法受理，经审查后于同年7月30日作出黔府行复决字﹝2018﹞73号《贵州省人民政府行政复议决定书》，决定：维持被申请人（贵阳市政府）作出的筑府行裁决字﹝2018﹞01号《贵阳市人民政府行政裁决决定书》。现宋新凤对贵阳市政府作出的上述裁决、贵州省政府作出的复议决定不服，诉至法院，请求：撤销贵阳市政府作出的筑府行裁决字〔2018〕01号《贵阳市人民政府行政裁决决定书》（以下简称被诉裁决决定）、贵州省政府作出的黔府行复决字〔2018〕73号《贵州省人民政府复议决定书》（以下简称被诉复议决定）。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”之规定，贵阳市政府、贵州省政府是本案适格被告。。宋新凤向贵阳市政府申请裁决要求裁定被申请人（当区政府）按照筑府函〔2013〕135号《通知》对其涉及的征收苗木进行补偿，是对补偿标准不服。故根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”、《征收土地公告办法》第十五条“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”之规定，在宋新凤申请裁决后，贵阳市政府已按照相关法律、法规规定对宋新凤的申请进行了裁决，并作出了被诉裁决决定，送达了双方当事人，贵阳市政府作出的裁决认定事实清楚，裁决程序符合法律法规的规定，适用法律、法规正确。贵州省政府的被诉复议决定维持了贵阳市政府的被诉裁决决定，且程序合法。故宋新凤的要求撤销被诉裁决决定及被诉复议决定的诉请于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决驳回宋新凤的诉讼请求。案件受理费50元，由宋新凤负担。一审宣判后，宋新凤不服,向本院提起上诉,请求:1.撤销一审行政判决；2.改判支持一审诉讼请求；3.改判贵阳市政府、贵州省政府重新作出行政裁决，支付上诉人“桂花树”补偿款4502037元。其事实及理由为：1.上诉人在一审中提出本案适用的征收依据错误，补偿方案未经过法定程序，不属于“经依法批准的征地补偿方案”，不具有法律效力，二被上诉人以违法制定的补偿方案作为补偿依据与标准，违反法律强制性规定。同时，上诉人向二被上诉人申请裁决对其被征收的全部苗木进行补偿，但二被上诉人仅裁决上诉人被征收的“小桂花苗”补偿标准，对其他被征收苗木的补偿问题未进行裁决，未履行完毕行政裁决义务。再者，二被上诉人未明确裁决上诉人应获得的补偿款金额，违反行政裁决应当实质解决行政相对人申请事项的根本宗旨，裁决程序违法。一审判决认定事实不清，适用法律不当，依法应当予以撤销。2.上诉人在一审开庭前，依法提出变更起诉状的申请，一审法院口头告知起诉状副本已经送达二被上诉人，但是未向上诉人出示已经送达且二被上诉人签收的证据，便直接未准许上诉人变更诉讼请求。同时，上诉人在一审庭审中变更诉讼请求与理由，一审法院也未按照上诉人变更后的诉讼请求进行审理，程序违法，应当予以撤销。被上诉人贵阳市政府、贵州省政府均未提供书面答辩材料。本院经审理查明的事实与一审认定的基本事实一致，本院予以确认。本院另查明：黔府行复决字〔2018〕73号《贵州省人民政府复议决定书》经审理查明部分载明：行政复议中，申请人宋新凤仅对2cm以下桂花幼苗补偿标准有异议，认为应按筑府函〔2013〕135号《通知》规定的5元/棵标准进行补偿。申请人宋新凤无《苗木经营许可证》，经相关部门丈量清点，申请人宋新凤租赁的土地面积共5.137亩。本院认为，关于被诉裁决决定的合法性。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征收土地公告办法》第十五条的规定，贵阳市政府依法具有作出被诉裁决决定的法定职权。《贵州省土地管理条例》第二十条第一款第（三）项第2目规定：“被征收土地上的建筑物、构筑物、树木等，按照有关规定或者双方约定的标准给予补偿；没有规定、约定或者约定不成的，由县级人民政府根据实际损失价值确定”，本案中，贵阳市政府认定，筑府函〔2013〕135号《通知》明确了该项目中被征收土地上单株苗木的补偿标准，但对单位面积上种植苗木的补偿标准，未明确规定。乌当区人民政府在与被征收人协商不成的情况下，为避免抢栽抢种、高密度种植等行为，根据实际损失确定价值，以《批复》形式对单位面积上种植苗木的补偿上限标准等作出规定，符合上述规定。贵阳市政府据此对申请人的裁决申请不予支持，事实清楚，程序合法，适用法律正确。关于被诉复议决定的合法性。国务院法制办公室国法〔2011〕35号《关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。据此，贵州省人民政府具有作出被诉复议决定的职权。贵州省政府在受理上诉人的复议申请后，按照规定向各方当事人送达了相关复议程序的法律文书，并依法审查了贵阳市政府提交的证据材料，并维持了贵阳市政府的被诉裁决决定，认定事实清楚，复议程序合法，适用法律正确。另，上诉人主张一审法院“口头告知起诉状副本已经送达二被上诉人，但是未出示已经送达且二被上诉人签收的证据”以及“上诉人在一审庭审中变更诉讼请求与理由，一审法院也未按照上诉人变更后的诉讼请求进行审理”，上诉人据此主张一审审判程序违法。首先，上诉人主张人民法院应当出示“已经送达且二被上诉人签收的证据”的主张，没有法律依据，其据此主张一审审判程序违法，本院不予支持。其次，宋新凤最终并未变更诉讼请求。经查一审卷宗材料，本案起诉状副本分别于2018年8月29日及2018年8月28日送达贵阳市政府、贵州省政府。宋新凤于2018年9月28日提交了《行政变更起诉状》，请求增加乌当区政府作为被告，并增加请求判决乌当区政府支付补偿款的诉讼请求，对此一审法院法官已告知根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，对宋新凤提出新的诉讼请求，不予准许；并告知宋新凤其原诉讼请求与新的诉讼请求系两个行政行为，不能在一个行政案件中处理，《行政变更起诉状》退还宋新凤。此后在一审庭审中，宋新凤一审委托代理人宣读了《行政变更起诉状》。经查，该《行政变更起诉状》的诉讼请求与宋新凤提起诉讼时提交的《行政起诉状》列明的诉讼请求一致，由宋新凤一审委托代理人注明“仅补充、变更事实及理由”，且有宋新凤的签名捺印。据此上诉人主张“上诉人在一审庭审中变更诉讼请求与理由，一审法院也未按照上诉人变更后的诉讼请求进行审理”，该主张与事实不符，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，不予采信，对其诉讼请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宋新凤负担。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 龙 雨审判员 陈显杰二〇一九年七月五日法官助理易思波书记员龙凤