安徽省舒城县人民法院行 政 判 决 书（2019）皖1523行初38号原告舒城县潘家农业生态园有限公司，住所地舒城县万佛湖镇，统一社会信用代码：91341523343841960R。法定代表人潘步勇，经理。委托诉讼代理人程光傲，安徽皋陶律师事务所律师。委托诉讼代理人高珠玲，安徽皋陶律师事务所实习律师。被告舒城县自然资源和规划局，住所地舒城县城关镇桃溪路**，统一社会信用代码：113414250032387789。法定代表人方贤荣，局长。委托代理人李军，该局工作人员。委托代理人张新生，安徽龙鼎律师事务所律师。原告舒城县潘家农业生态园有限公司（下称潘家生态园）不服被告舒城县自然资源和规划局作出的编号为舒国土资监字（2018）65号行政处罚决定书的行政行为，于2019年5月21日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月21日立案后，于2019年5月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月27日公开开庭审理了本案。原告法定代表人潘步勇及其委托代理人程光傲、被告出庭负责人周迅及其委托代理人李军、张新生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年11月30日，被告作出编号为舒国土资监字（2018）65号行政处罚决定书，认定潘家生态园未经批准，擅自占用万佛湖镇大塘村团结组集体土地建设大酒店，总占地面积4394.09平方米，其中耕地2799.54平方米，设施农用地1594.55平方米，建筑面积2279.51平米，所占土地符合舒城县万佛湖镇土地利用总体规划。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，构成非法占用土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《安徽省国土资源管理系统实施行政自由裁量权办法（试行）的通知规定，责令潘家生态园退还非法占用的4391.09平方米土地给原集体经济组织；没收潘家生态园在非法占用的4394.09平方米土地上新建的建筑物和其他设施；并处非法占用的2799.54平方米耕地，每平方米11元罚款，计罚款人民币30794.94元，非法占用的设施农用地1594.55平方米，每平方米5元罚款，计罚款人民币7972.75元，两项合计罚款人民币38767.69元。原告潘家生态园诉称，原告于2015年4月26日与舒城县万佛湖镇大塘村村民委员会及村民签订了《农村土地承包经营权出租合同》及《设施农用地复垦合同书》等文件，租用该村36.04亩土地用于生态园建设。原告就项目建设内容（主要包括盆景、园林、餐饮住宿及休闲娱乐等总建筑面积3000平米）向舒城县发改委申请备案，获批后原告又向舒城县万佛湖镇人民政府、舒城县国土局及舒城县农业委员会备案。在完成涉案项目的环评及规划审批后，原告依法开工建设。至2016年2月完成项目建设并开始生产经营。2018年11月下旬，被告（当时名称为舒城县国土资源局）突然送给原告一份“行政处罚（听证）告知书”，紧接着又送给原告一份“行政处罚决定书”，认定原告构成非法占用土地行为，并作出退还非法占用土地，没收新建建筑物和其他设施，并处罚款的行政处罚。此后，在原告准备材料进行复议、诉讼时，被告又与当地政府一起将原告建筑物强行拆除。现要求撤销被告作出的编号为舒国土资监字（2018）65号“行政处罚决定书”。原告为证明其诉讼主张，向本院提交以下证据：1.原、被告信息，证明原告诉讼主体适格；2.《农村土地承包经营权出租合同》、《设施农用地复垦合同书》、《农村土地承包经营权流转委托书》，证明原告与万佛湖镇大塘村签订了合法有效的农村土地承包经营权出租合同及复垦合同，双方约定使用大塘村团结组农用地面积为36.04亩，租期15年（自2015年4月26日至2030年4月25日），租金为每亩600元/年，原告交纳了5万元的农用地复垦保证金；3.设施农用地申请用地单位承诺书、《舒发展改革委项目备案表》、《设施农用地备案表》、舒城县万佛湖镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部图第1页、《土地勘测定界技术报告书》、《建设项目环境影响登记表》、2016年10月18日万佛湖镇人民政府证明一份，证明原告依法向万佛湖镇人民政府申请36.04亩土地用于现代农业生态园建设，并获得舒城县发改委的备案（备案的建筑面积为3000平方米），原告在获得万佛湖镇人民政府，舒城县国土资源局，舒城县农业委员会同意报批，完成项目环评和规划评审后，才开始动工建设生态园；4.行政处罚（听证）告知书、行政处罚决定书、舒城县国土资源局收据一张。证明原告受到舒城县自然资源和规划局的行政处罚。被告舒城县自然资源和规划局辩称，一、被告作出的舒国土资监字（2018）65号“行政处罚决定书”具有法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。原告于2015年6月在未取得审批手续的情况下，占用舒城县万佛湖镇大塘村团结组集体土地建设大酒店，2016年2月，建成楼房一栋，建筑占地1016.91平米，建筑面积2033.82平米，楼梯口占地31.3平米，建筑面积93.9平米，地，地下车库进口占地1519平米，水泥地坪占地3194.09平米，总占地4394.09平米（其中耕地2799.54平米，设施农用地1594.55平米），建筑面积2279.51平米。虽然原告所占土地符合舒城县万佛湖镇土地利用总体规划（2006-2020年），但其建设建筑物未获得批准，其建设行为违反了上述法律规定，构成非法占用土地行为。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，依法责令原告退还非法占用的土地，没收违法建筑和设施，并处罚款。二、被告作出的行政处罚决定未超出追诉时效。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，该期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告未获得审批，违规占地进行永久性设施建设，其行政违法行为处于连续状态中，故被告的行政处罚行为未超出追诉时效。被告为证明其主张，向本院提交了以下证据：1.信用代码证、法定代表人身份证复印件、法定代表人证明各一份，证明被告身份情况。2.询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、违法案件审理记录、设施农用地申请、用地单位承诺书，证明原告未依法取得审批，违法占用土地进行建设的事实；被告依法处罚原告违建具有法律依据。3.舒国土告字（2018）65号《行政处罚（听证）告知书》及送达回证各一份、舒国土资监字（2018）65号《行政处罚决定书》及送达回证各一份，舒国资（2019）4号文件及接受非法财物清单、缴款凭证、退还土地证明各一份，证明被告作出行政行为程序合法，原告已经依法履行了行政处罚。经庭审质证，原告对被告所举的证据1无异议；对证据2真实性无异议，对证明目的有异议，认为被告出具的询问笔录、审理记录，证明原告酒店建设是始于2015年，结束于2016年2月，此后，原告再也没有在该土地上建设相关设施，更没有新建相关建筑物等设施，被告作出的处罚决定第二条即“没收新建的建筑物及其他设施”无事实依据，也无证据证明。另外，被告对原告行政处罚处以“没收”缺乏依据，本案原告使用的土地不属于基本农田保护条例界定的基本农田保护区，被告也没有举证证明案涉土地是属于基本农田保护范围以及属于基本农田保护区档案文件及验收确认文件。对证据3的处罚听证告知、处罚决定、回执真实性、缴款凭证无异议。对国资委的接受财物清单、退还土地证明三性均不予认可，涉案建筑物一直到拆除前夕，原告一直在占有使用，并没有移交。被告行政处罚违反行政处罚法第29条规定，即使原告行为违法，也超过法定追诉时间。被告对原告所举证据质证意见为：对证据1无异议；对证据2、证据3真实性无异议，对证明目的有异议，原告申请的是设施农用地，设施农用地是农产品种植以及少量的生产设备仓储，同时原告也向政府部门出具了承诺书，承诺不建永久建筑，但原告建酒店用于经营，违反了设施农用地的规定，原告的备案表及申请存在欺骗政府的行为；万佛湖镇人民政府的证明，足以认定原告非法占地的事实。本院对原、被告双方提交的证据的真实性、合法性及与本案的关联性均予以认定。经审理查明，2015年4月24日，原告登记成立了潘家生态园，公司性质为自然人独资的有限责任公司，法定代表人为潘步勇，经营范围：蔬菜种植、农业观光、餐饮、住宿服务等，依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。2015年4月25日，舒城县万佛湖镇大塘村村委会接受潘仁华等农户委托，全权代表潘仁华等农户处理36.04亩土地流转事项。2015年4月26日，舒城县万佛湖镇大塘村村民委员会与原告签订了《农村土地承包经营权出租合同》、《设施农用地复垦合同书》，约定：舒城县万佛湖镇大塘村村委会将座落于该村团结组36.04亩农用承包地流转给原告建设农业基地，流转期限自2015年4月26日至2030年4月25日；土地流转价款按货币方式补偿，每亩600元/年；双方还对流转土地的用途、使用过程中应注意的事项进行了约定。原告于合同签订当日向舒城县万佛湖镇大塘村村委会交纳租赁设施农用地复垦保证金50000元。2015年6月20日，原告向舒城县万佛湖镇人民政府书面提出设施农用地申请，说明其租用舒城县万佛湖镇大塘村36.04亩土地用于现代农业生态建设，并承诺将严格按照农业生产项目用途使用土地，不破坏土层，不建永久性建筑，对所建造建筑物的农业生产设施及农业生产配套设施用地按照规划要求，并在土地租赁期满后予以复垦，退还所承包的土地。舒城县万佛湖镇政府对原告申请该项目同意报批，舒城县国土资源局在原告申请表中“县级国土资源主管部门备案意见”栏加盖公章、舒城县农业委员会在“县级农业主管部门意见”栏加盖公章。2016年2月，原告在租用的36.04亩土地上建成楼房一栋，建筑占地1016.91平米，建筑面积2033.82平米，楼梯口占地31.3平米，建筑面积93.9平米，地，地下车库进口占地1519平米，水泥地坪占地3194.09平米，总占地4394.09平米（耕地2799.54平米，设施农用地1594.55平米），建筑面积2279.51平米。2017年5月装潢结束，2017年7月正式营业。2018年11月21日，舒城县国土资源局对原告违法占用土地一案立案调查。2018年11月27日，舒城县国土资源局向原告送达编号为舒国土告字（2018）65号行政处罚（听证）告知书，告知原告未经批准擅自占地建设的行为，共造成4394.09平米土地被占用，其中耕地2799.54平米，设施农用地1594.55平米。违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，决定对其处罚。同时告知原告在收到“告知书”后三个工作日内可向舒城县国土资源局提出书面陈述或申辩，逾期，视为放弃陈述和申辩的权利。原告未在“告知书”确定的期限内向被告提出书面陈述或申辩。被告于2018年11月30日作出并向原告送达了编号为舒国土资监字(2018)65号行政处罚决定书，责令原告退还非法占用的4394.09平米土地给原集体经济组织；没收原告在非法占用的4394.09平米土地上新建的建筑物和其他设施；并处原告非法占用的2799.54平米耕地以每平米11元罚款计算，计款30794.94元，并处原告非法占用的1594.55平米的农用地以每平米5元罚款计算，计款7972.75元，两项合计罚款38767.69元。原告已于2018年11月30日向被告履行了交纳罚款的义务。另查明，被告原名称为舒城县国土资源局，2019年3月18日变更为舒城县自然资源和规划局。本院认为，被告舒城县自然资源和规划局是舒城县人民政府负责辖区内土地、建设用地、城乡地政统一管理的工作机构和行政执法部门。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门查处。因此，被告具有查处土地违法案件的法定职责及作出行政处罚决定的职权依据。本案原、被告提供的证据能相互印证原告占用耕地2799.54平米，设施农用地1594.55平米建设建筑物，建筑物建筑面积2279.51平米；但没有证据显示原告的上述用地建设行为经有权机关批准，即原告的建筑设施并未获得审批，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须申请国有土地；涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；依照《中华人民共国土地管理法》第七十六条规定处罚的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。本案中，原告所占土地符合舒城县万佛湖镇土地利用总体规划，但其建设建筑物未获批准，其报请相关部门审批、备案不能等同于获得有权机关的批准。被告在调查的基础上进行了事实认定，据此作出的舒国土资监字[2018］65号行政处罚决定事实认定清楚，证据确凿，适用法律正确，在作出处罚决定前告知原告有陈述和申辩权，该处罚决定程序并无不当。原告称被告的行政处罚行为违反了行政处罚法第29条规定，超过了法定的追诉时效，结合本案事实，本院认为，原告建设过程是连续状态，且原告自述建筑物装潢结束应在2017年5月，建筑物装潢应属建筑物建设过程，原告建设过程持续到2017年5月。《中华人民共和国行政处罚法》第29条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，原告未获得批准擅自建设建筑物的违法行为处于连续状态中，被告作出的处罚决定未超出法定追诉时效。原告要求撤销舒国土资监字（2018）65号处罚决定的诉讼请求本院不予支持。被告所作的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回舒城县潘家农业生态园有限公司的诉讼请求。案件受理费50元由舒城县潘家农业生态园有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。审 判 长  余本兵审 判 员  翟迎武人民陪审员  张业久二〇一九年七月十八日书 记 员  陈先华《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。