河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1114号上诉人（一审原告）方梅青，女，汉族，1979年11月14日生，住郑州市管城回族区。上诉人（一审原告）焦金熠，男，汉族，1969年12月2日生，住址同上。委托代理人方梅青，身份信息同上。系焦金熠之妻。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区管理委员会。法定代表人王鹏，主任。委托代理人王鑫敏，该单位工作人员。委托代理人江孔顺，北京市京师（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区商都路办事处。法定代表人张俊忠，党工委书记。委托代理人张珊珊，该单位工作人员。委托代理人吴跃永，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区商都路办事处白佛村村民委员会。负责人焦保富，主任。委托代理人武英林、吴跃永，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。焦金熠、方梅青因诉郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东新区管委会）、郑州市郑东新区商都路办事处（以下简称商都路办事处）、郑州市郑东新区商都路办事处白佛村村民委员会（以下简称白佛村委会）要求履行法定职责一案，不服郑州市中级人民法院（2018）豫01行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。焦金熠、方梅青一审诉称，焦金熠、方梅青之父焦挖妞隶属商都路办事处白佛村**村民，在郑东新区拆迁过程中，2013年底焦金熠、方梅青及焦挖妞家庭所有的168平方米宅基地及地上四百平方米自建房屋和3亩耕地被征收，拆迁后商都路办事处让焦金熠、方梅青及焦挖妞就安置房挑选户型并签字在办事处留存，由于征地青苗费补偿款过低，一审被告承诺安置房需要另外每人补交的41000元房款无需再交，以抵偿过低的青苗费补偿款。2015年1月，焦挖妞不幸去世，2016年回迁时，焦金熠、方梅青一直要求一审被告履行安置义务，但商都路办事处称遗留问题最后解决，现一审被告以老人去世为由，否定老人享有的70平方米安置房的权利，拒绝补偿焦挖妞所属的70平方米安置房，而安置房应交房款已从耕地青苗费中抵扣。一审被告上述违法行为严重侵害了焦挖妞及其继承人的合法权益。一审请求：1.确认焦金熠、方梅青之父焦挖妞依法享有商都嘉园70平方米安置房的权利；2.确认焦金熠、方梅青之父焦挖妞应分70平方米安置房的房款已经付清的事实，无需再交；3.判令一审被告履行对焦挖妞补偿70平方米安置房的法定职责。郑州市中级人民法院一审查明，焦金熠、方梅青之父焦挖妞是商都路办事处白佛村**村民。2013年12月11日，根据郑东新区2012年工作部署，商都路办事处征地拆迁安置指挥部具体组织实施对穆庄、白佛两村的整体拆迁，焦金熠、方梅青的父亲焦挖妞代表家庭与商都路办事处征地拆迁安置指挥部签订《郑东新区商都路办事处村民住宅拆迁协议书》。该协议第二条约定：甲方严格按照《土地管理法》及相关法律、法规和《穆庄白佛征迁安置补偿实施方案》所规定的程序和标准，向乙方兑付各种补偿费用，并为乙方搬迁提供服务。第七条约定：乙方所签协议，代表本户全体家庭成员。如对拆迁补偿有异议，由甲方（拆迁安置指挥部）负责解释，不影响本协议的执行。第八条约定：本协议未明确事宜，依照法律、法规及相关政策执行。2015年12月21日，商都路办事处发布《商都路办事处商都嘉园人口界定及回迁安置方案》（商都文〔2015〕126号），其中对人口界定截止日、应享受住房安置人员、可购买安置房人员、人口界定程序等问题作出了详细规定。2015年12月28日，商都路办事处征地拆迁安置指挥部发布《郑东新区商都嘉园发布回迁安置公告》，公示2015年12月31日为商都嘉园回迁安置（穆庄村、白佛村）人口界定截止日。2016年1月15日，商都路办事处征地拆迁安置指挥部制作《商都嘉园享受安置房人口界定表》，本案焦金熠、方梅青之父焦挖妞没有被确定为应享受安置房待遇人员。焦金熠、方梅青认为一审被告的行为侵害了焦挖妞及其继承人的合法权益，诉至法院。一审认为：一、关于本案的适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。根据上述规定，郑东新区管委会是其辖区内土地征收、补偿的主体，是本案适格的被告。商都路办事处、白佛村委会不具有组织实施征收土地法定职责，亦无补偿安置职权，不是本案适格的被告，焦金熠、方梅青对商都路办事处、白佛村委会的起诉依法应当予以驳回。二、关于焦金熠、方梅青的起诉是否超过起诉期限的问题。2016年1月15日一审被告制作的《商都嘉园享受安置房人口界定表》虽未将焦金熠、方梅青之父焦挖妞确定为应享受安置房待遇人员，但根据其他生效判决认定的焦金熠、方梅青所在区域2016年2月仍在进行安置房实际分配工作的基本事实，同时根据当时尚有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款关于“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年”起诉期限的规定，焦金熠、方梅青于2018年1月23日提起本案诉讼时不超过起诉期限。三、关于焦金熠、方梅青要求一审被告履行为其父补偿70平方米安置房的法定职责等诉讼请求能否成立的问题。郑东新区管委会制定的《穆庄白佛征迁安置补偿实施方案》对于人口界定的具体办法和程序没有详细的规定，而根据商都路办事处2015年12月21日制定的《商都嘉园人口界定及回迁安置方案》的规定，是否属于应享受住房安置的人员首先应由组、村回迁安置领导小组初审签字确认，然后提交办事处回迁安置领导小组审核审批，经过三榜公示后最终确定。因商都路办事处是郑东新区管委会的派出机构，在法律上对外代表郑东新区管委会并由其承担法律责任，故2012年郑东新区管委会所制定的《穆庄白佛征迁安置补偿实施方案》，应与商都路办事处2015年12月21日制定的《商都嘉园人口界定及回迁安置方案》作为一个整体去理解，后一方案是对前一方案的细化、补充。焦金熠、方梅青是否属于应享受住房安置人员，首先应当由村组作出认定，而村组是否将焦金熠、方梅青认定为应享受住房安置人员则属于该村村民自治范畴的事项，不属于本案的审查范围。综上，在焦金熠、方梅青之父焦挖妞未被村、组确定为应享受住房安置人员的情况下，焦金熠、方梅青要求判令被告为其父补偿70平方米安置房，并要求确认焦金熠、方梅青之父焦挖妞享有商都嘉园70平方米安置房的权利、确认焦金熠、方梅青之父焦挖妞应分70平方米安置房的房款已经付清的诉讼请求不能成立，一审不予支持。一审判决：驳回焦金熠、方梅青的诉讼请求。一审案件受理费50元，由焦金熠、方梅青负担。焦金熠、方梅青不服一审判决，向本院上诉称，首先，本案争议是因为被上诉人未按照国家相关拆迁安置法律法规依法行政、未正确履行所签订的拆迁协议和安置义务所导致，属于本案审查范围。其次，商都路办事处及白佛村委会均是本案适格被告，一审以其不是本案适格被告驳回对其起诉判决不当。再次，上诉人一审诉求合理合法，一审判决驳回上诉人诉求错误。商都文（2015）126号文件违法缩小了应享受拆迁安置人员的范围。拆迁安置房的本质是对被拆迁人被征收、征用的宅基地上房屋的置换，是被拆迁人依法享有的物权权利，任何人不可以非法剥夺。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审。郑东新区管委会、商都路办事处、白佛村委会均未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，城中村改造中的安置补偿方案，是对特定村民发出的且具有承诺履行的内容，应认定为要约，而村民以签订协议或以其它方式同意拆迁改造，是对补偿方案的认可，应认定为承诺，故补偿方案应当成为行政协议的一部分或作为行政协议的前提而存在，具有法律上的约束力。本案中，焦挖妞于2013年12月代表其家庭户签订补偿协议，其于2015年1月去世，回迁公告于2015年12月发布，根据此前即2012年10月郑东新区管委会发布的补偿方案即郑东文[2012]202号文第七部分关于“人口界定”的规定，“2002年7月22日以后至发布回迁公告之日死亡人员不享受安置补偿”，焦挖妞在补偿方案所规定的不得享受安置补偿的期间去世，其不应当享受安置70平方米房屋的补偿待遇。从安置方案的基本精神看，其安置房屋主要是为了解决村民的居住权问题，既然村民已经去世，满足居住权就没有必要，不应当存在继承问题。综上，焦金熠、方梅青所主张的安置70平方米房屋的诉讼请求不能成立，本院不予支持。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人焦金熠、方梅青承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马传贤审判员 马 磊二〇一九年七月十九日书记员 玄晟颐