`广西壮族自治区隆林各族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂1031行初2号 原告隆林隆果香生态农业发展有限公司，住所地广西隆林各族自治县新州镇商业步行街。 法定代表人廖维高，该公司总经理。 委托代理人常晶晶，广西思贝律师事务所律师。 委托代理人牛利娟，广西思贝律师事务所律师。 被告隆林各族自治县自然资源局，住所地广西隆林各族自治县新州镇龙山街**。 法定代表人姚团结，该局局长。 委托代理人胡枝现，广西齐川（隆林）律师事务所律师。 委托代理人吴成华，隆林各族自治县自然资源局公务员。 被告隆林各族自治县人民政府，，住所地广西隆林各族自治县新州镇民权街** 法定代表人杨科，该县县长。 委托代理人陈笑，隆林各族自治县司法局副局长。 原告隆林隆果香生态农业发展有限公司（以下简称隆果香公司）不服被告隆林各族自治县自然资源局(以下简称自然资源局)土地行政处罚及被告隆林各族自治县人民政府（以下简称隆林县政府）土地行政处罚行政复议决定，于2019年2月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月25日立案后，依法向被告自然资源局、被告隆林县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月9日公开开庭审理。原告隆果香公司法定代表人廖维高及其委托代理人常晶晶、牛利娟，被告自然资源局的委托代理人胡枝现、吴成华，被告隆林县政府的委托代理人陈笑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告自然资源局于2018年8月1日作出隆国土资决字[2018]019号行政处罚决定书认为，2017年3月12日，原告与平班镇民新村迷石屯三、四社群众签订土地租赁合同，租用三、四社90多亩土地，非法占用该土地9787.84平方米用于建设迷石欢乐谷现代休闲旅游观光科技园，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条，《基本农田保护条例》第十七条的规定，向原告作出如下行政处罚：一、限期15日内自行拆除在非法占用9031.861平方米土地上新建的建筑物和其他设施，并处非法占用土地每平方米30元罚款，共计270955.83元；二、占用耕地（基本农田）部分755.979平方米开垦费按每平方米45元的1.5倍罚款，共51028.58元。原告不服该处罚决定，向被告隆林县政府申请行政复议，隆林县政府于2019年1月9日作出隆政复决字[2018]13号行政复议决定书，维持自然资源局作出的行政处罚决定。 原告隆果香公司诉称：一、[2018]019号行政处罚决定书和[2018]13号行政复议决定书认定事实不清，证据不足，导致行政处罚决定和行政复议决定错误。2017年3月12日，原告与平班镇民新村韦志坚、黄考富、黄耀平三位村民签订《农村土地承包经营权转包（出租）合同》，约定三位村民将其承包的民新村迷石屯三、四社的土地出租给原告用于经营种植和养殖。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定“通过家庭承包取得的承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”根据该规定，原告有权通过出租方式，基于出租人的交付取得涉案土地，并不存在非法占用土地的情形。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续。涉案土地系生产设施、配套设施及养殖用地，因此，原告不存在未经批准非法占用土地的情形。根据国土资源部发布《土地利用现状分类》对耕地的定义，耕地是指种植农作物的土地；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其它树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。被告自然资源局将不具种植条件的石头滩地归为耕地，认定为基本农田，属于认定事实错误，且被告自然资源局并未确定原告占用耕地地理位置分布及相应面积构成。被告隆林县政府在作出行政复议决定前经过对比土地勘测定界坐标数据，已确定涉案项目占用基本农田仅500平方米，而针对这部分基本农田，原告已恢复土地原状，已具备基本农田种植条件。但被告隆林县政府仍作出维持行政处罚的复议决定显然与客观事实不符；二、[2018]019号行政处罚决定书和[2018]13号行政复议决定书适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”而“以下”不包含本数，违反法律规定。其次，在30元以下限额内，应当根据具体情节判断非法占用土地严重程度，从而确定具体罚款数额。而被告自然资源局未说明理由，直接适用最高标准罚款，属于滥用自由裁量权。首先，被告自然资源局认定原告占用基本农田面积错误，应当重新查明事实，将不属于基本农田的土地面积扣除；其次，原告已消除了违法事实，应免于处罚或减轻处罚。综上所述，请求人民法院予以撤销处罚决定和复议决定。 原告在举证期限内举出如下证据：1、农村土地承包经营权转包（出租）合同；2、地貌、地貌照片登记信息表；4、广西壮族自治区投资项目备案证明；5、关于隆林隆果香生态农业发展有限公司属我县招商引资项目的说明（平班镇人民政府）；6、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书；7、证明（黄绍泽等8人）。 被告自然资源局辩称，一、被告对原告非法占用土地给予相应行政处罚，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。被告作为县级人民政府土地行政主管部门，依照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例，对违反土地管理法律、法规行为有权实施行政处罚。原告在占用土地上从事违法建设，经过被告立案调查，询问原告法定代表人，确认原告在未取得农用地转用审批手续情况下，在其租赁农用地上建设餐饮营业厅、娱乐场、游泳池，硬化为停车场、活动场地等。经被告委托具有相应资质的第三方机构进行勘测，比对国土第二次土地调查系统及《隆林各族自治县土地利用总体规划》，最终确认原告非法占用土地9787.84平方米，其中耕地755.979平方米。针对原告非法占用土地行为，依法查明案件事实，并依照相关法律、法规规定，作出相应行政处罚决定；二、被告在实施行政处罚过程中，程序合法。被告严格依照《国土资源行政处罚办法》程序规定，经过核实违法线索，查明当事人身份，下达制止违法行为法律文书，立案，全面调取证据，进行案件审理，通过集体讨论才作出处罚决定。同时，在实施处罚过程中，被告充分保障原告享有申辩权、陈述权、申请听证权，送达相应的权利告知文书，并根据原告申请主持听证，在听取原告申辩意见后，才作出行政处罚决定。被告作出的行政处罚决定，程序合法。原告认为其占用土地建设是直接用于或者服务于农业生产设施，用地性质仍属农用地，不用办理农用地转用审批手续。显然是原告曲解误读，原告建设的设施，实质是从事餐饮服务，对照《土地利用现状分类》可以明确，其用地性质是餐饮用地，该分类中建设用地明确包含了餐饮用地。原告主张其占用土地包含不具备种植条件的石头河滩地，不是基本农田，不属于耕地。显然，原告误认为被告把河道两旁被水冲毁为滩涂部分记入了占用土地范围。在第三方勘测形成的定界图中，河滩并没有记入占用土地范围，原告的说法不成立。另外，原告认为《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条中的“罚款额为每平方30元以下”不包含本数，这也是错误理解。法律规定的以上、以下均包含本数，超过、不足才不包含本数。请求人民法院驳回原告诉讼请求。 被告自然资源局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：一、事实部分。1、询问笔录（廖维高）；2、询问笔录（平班镇民新村退休村干黄家才）；3、询问笔录（平班镇民新村退休村干黄金勇）；4、询问笔录（曹秀兰）；5、营业执照（隆林隆果香农业生态发展有限公司）；6、登记信息单；7、固定资产投资项目节能登记表；8、广西壮族自治区投资项目备案证明；9、项目登记表；10、平班镇民新村迷石屯社员会议决议；11、平班镇民新村迷石屯（三、四社）土地测量面积表（重庆恒耕农业技术服务有限公司）；12、农村土地承包经营权转包（出租）合同；13、现场照片（16幅)；14、土地调查指界通知书；15、违法占地现场勘测面积确认书；16、土地勘测定界技术报告（四川鑫辉勘测设计有限公司隆林分公司）；17、地类、地类证明资源局张顺龙）；19、用地规划证明（规划与耕保股）；20、迷石欢乐谷现场照片（10幅）；21、关于隆果香公司违法占地建迷石欢乐谷生态农业旅游观光科技园的汇报；22、来文处理笺。二、程序部分。1、违法线索登记表；2、违法线索核查报告；3、责令停止土地违法行为通知书；4、立案呈批表；5、办案人员执法证件；6、土地违法调查报告；7、违法案件会审记录；8、行政处罚告知书；9、行政处罚听证告知书；10、行政处罚听证通知书；11、听证笔录；12、违法案件会审记录；13、违法案件处理决定呈批表；14、行政处罚决定书。 被告隆林县政府辩称，一、被告作出的13号行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿。2017年11月13日，被告自然资源局执法人员在巡查中发现原告用挖掘机开挖涉案土地（农田），后调查得知，2017年3月12日，原告与平班镇民新村迷石屯三、四社群众签订土地租赁合同，租期二十年，面积90多亩，用于建设迷石田园综合体项目，并于2017年10月开始建设。自然资源局于2018年3月9日向原告送达责令改正违法行为通知书，2018年5月18日立案查处，2018年6月20日，向原告送达行政处罚告知书及听证告知书，告知原告违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知原告有权进行陈述、申辩和要求听证。自然资源局主持听证并查明案件事实后，根据法定职权对原告作出行政处罚，并无不当；二、被告作出的13号行政复议决定书适用法律正确。由于自然资源局作出的19号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依照法定职权，作出维持19号行政处罚决定书的行政行为并无不当；三、被告作出的13号行政复议决定书程序合法。（一）自然资源局作出行政处罚决定书后，原告不服，于2018年9月30日向被告提出行政复议申请，被告依法受理。复议期间，被告认为案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，经本机关负责人批准，决定延期至2019年1月13日作出行政复议决定。2019年1月9日，被告作出13号行政复议决定书并送达原告。被告在法定期限内进行审理和作出复议决定；（二)根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，作为自然资源局的本级人民政府，被告具有对自然资源局作出的行政处罚决定作出行政复议决定的法定职权。综上所述，被告作出的复议决定程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法予以维持。 被告隆林县政府向本院提交了证明其行政复议行为合法性的以下证据、依据：1、补正通知书；2、送达回证；3、行政复议案件受理通知书；3、送达回证；4、行政复议答复通知书；5、送达回证；6、延期审理通知书；7、送达回证；8、行政复议决定书；9、送达回证；10、相关法律、法规。 经庭审质证，各方当事人对对方当事人举出的证据提出如下质证意见： 一、对原告隆果香公司举出的证据，被告自然资源局和隆林县政府的质证意见为：对证据1真实性无异议，对证明内容有异议，认为不能证明原告不存在非法占用土地的违法行为；证据2不具有完整性，只是部分土地照片，不能证明涉案土地的地类性质；证据3、4、5，不能证明涉案农用土地已转变为建设用地的事实，不代表招商引资农业项目不需要办理相关审批手续；证据6、7的真实性无异议，对证明目的有异议；证据8，没有证明力。 二、对被告自然资源局举出的证据，原告隆果香公司对事实部分的质证意见：对证据1、2、3、4的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能证明原告违法占用土地建设非农设施；对证据5、6、7、8、9、10、11、12真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为上述证据恰恰证明原告在利用涉案土地前已获得项目审批及符合土地承包法有关土地流转的规定；对证据13照片的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为涉案土地在开发利用前属于荒涂、荒地，不具备耕作条件，被告以此证据认定原告占用基本农田与客观事实不符；对证据14无异议；对证据15、16真实性、合法性、关联性均有异议，认为测绘报告未附测绘人员资质，形式不合法，测绘影像图中只有一名拍摄员，未说明拍摄员的身份及职务，没有签章，来源不合法，原始影像图中载明使用谷歌地图，没有签章证明其来源，亦未说明该原始影像形成时间，该报告书仅对土地面积及涉案土地上的建筑面积进行测绘，未涉及基本农田及其它土地性质、地类、地类的认定据17、18、19真实性、合法性、关联性均有异议，认为地类证明、用地规划证明只有个人签名，该签名人身份无法核实，不能作为认定地类及基本农田的依据。形式和来源也不合法，两份证明认定的基本农田面积，水田、林地、其他草地、河流面积等数据不明确。为何不符合隆林县总体规划，没有证据证明。该两份证据系被告下属科室作出，与本案有利害关系，不具有证明力；对证据20真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为从照片中可看出，涉案土地大部分是用于农业种植，有部分是利用荒涂，并未占用基本农田；对证据21真实性无异议，对合法性、关联性有异议，认为不能证明被告作出行政处罚的合法性。原告对程序部分质证意见：对全部证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为被告自然资源局不具有对河道、水面的管理职权，其作出的处罚决定，超越法定职权。 被告隆林县政府对被告自然资源局举出事实及程序方面证据均无异议。 三、对被告隆林县政府举出的证据，原告隆果香公司质证意见为：对全部证据真实性、合法性均无异议，对关联性有异议，认为被告对违法事实认定事实错误，河道、水面管理不属于被告自然资源局职权范围，该复议决定违反法定程序。 被告自然资源局对被告隆林县政府举出的证据无异议。 本院对原告举出证据认证如下：证据1、2，真实，合法有效，也是被告自然资源局具体行政行为所依据的材料，本院予以确认；对证据3、4、5，该证据证明原告从事的建设系有关部门招商引资项目，但不能证明涉案农用土地经批准转变为建设用地，也不能证明招商引资项目用地不需要办理相关用地审批手续，对被告的异议理由，本院予以确认；对证据6、7，该证据是自然资源局行政行为中制作的法律文书，合法有效，本院予以确认，至于处罚内容是否符合法律规定，需要结合其他证据予以确认。 本院对被告自然资源局举出的证据认证如下，事实部分：对证据1、4、，该组证据系被告自然资源局依职权在行政行为过程中形成的调查材料，形式合法，本院予以确认；对证据2、3，该证据同是被告自然资源局依职权在行政行为过程中形成的调查材料，但除了被询问人姓名不同以外，其余包括询问时间、被询问人基本情况、家庭住址、公民身份号码、电话号码、询问内容完全一致，其真实性存疑，形式不合法，不是合法有效的证据，没有证明力；对证据5、6、7、8、9、10、11、12，该证据系原告在从事其经营项目过程中形成，原告认为内容真实，形式合法，本院予确认；对证据13现场照片，系被告自然资源局在行政行为过程中形成，内容真实，形式合法，本院予以确认；对证据14、15、16，该证据系具有测绘资质的四川鑫辉勘测设计有限公司隆林分公司出具的土地勘测技术报告及附属材料，形式合法，内容真实，本院予以确认；对证据17、18、19，该证据系被告自然资源局二层机构依据土地勘测技术报告，利用其内部系统对原告用地地块进行分析后作出的证明材料，形式合法，本院予以确认；对证据20、21，系被告自然资源局在行政行为过程中形成，内容真实，形式合法，本院予以确认。程序部分：对证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13，本院经审查认为该13项证据，记载的是被告自然资源局在行政行为过程中所经过的程序，合法有效，本院予以确认。 本院对被告隆林县政府举出的证据认证如下，对证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10，本院经审查认为该10项证据记载的是被告行政复议所经过的程序，合法有效，本院予以确认。 经审理查明，2017年3月12日，原告与隆林各族自治县平班镇民新村迷石屯三、四社签订农村土地承包经营权转包（出租）合同，租用三、四社土地90多亩，用于从事农业种植、养殖、旅游观光等，租赁期限20年。2017年5月20日，平班镇人民政府作为其招商引资项目向隆林各族自治县发展和改革局投资项目备案。原告在未办理建设项目用地审批手续情况下，于2017年10月开始在租赁土地上建设迷石欢乐谷现代休闲生态农业旅游观光科技园。被告自然资源局在巡查中，发现原告未经批准即在租赁土地上用挖掘机开挖土地，于2017年10月12日向原告发出责令停止土地违法行为通知书，2018年3月9日，再次向原告发出责令改正违法行为通知书，责令原告在30日内对其所破坏的土地进行治理，恢复种植条件。 2018年5月10日，被告自然资源局聘请四川鑫辉勘测设计有限公司隆林分公司对原告占用土地情况进行技术勘测，2018年5月12日，该公司作出土地勘测技术报告，确认原告占用土地总面积9787.84平方米，其中：建筑面积840.74平方米，鱼塘面积2518.07平方米，莲藕塘面积884.52平方米，硬化部分（含停车场）5296.15平方米，未改变土地用途的822.29平方米，已整改土地面积266.81平方米。2018年5月21日和6月1日，被告自然资源局确认原告占用9787.84平方米土地中，占用林地面积1419.88平方米，水田755.98平方米，有林地3039.34平方米，其他草地828.09平方米，河流水面3616.33平方米，田坎128.21平方米，其中占用基本农田882.84平方米。并确认原告占地建设非农设施，不符合《隆林各族自治县土地利用总体规划（2010-2020）调整完善方案（2015年调整）》。 2018年6月20日，被告自然资源局向原告送达行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，告知原告违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知原告有权进行陈述、申辩和要求听证，原告申请听证后，2018年6月28日，被告向原告送达行政处罚听证通知书，并于2018年7月10召开听证会。2018年8月1日，被告国土资源局作出[2018]019号行政处罚决定书，对原告处以：一、限期15日内自行拆除在非法占用9031.861平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处非法占用土地每平方米30元的罚款，共270955.83元；二、占用耕地（基本农田）部分755.979平方米开垦费按每平方米45元的1.5倍罚款，共51028.58元。 原告不服[2018]019号行政处罚决定，于2018年9月30日向被告隆林县政府申请行政复议，2019年1月9日，被告隆林县政府作出[2018]13号行政复议决定书，维持被告自然资源局作出的行政处罚决定。原告不服行政复议决定，在法定期限内提起本案行政诉讼。 行政机关机构改革后，隆林各族自治县国土资源局更名为隆林各族自治县自然资源局。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款。”法信超链：国家法律2篇地方法规41篇案例1篇裁判4030篇期刊4篇×法信超链：国家法律3篇地方法规26篇裁判311篇期刊1篇×第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”法信超链：国家法律4篇地方法规72篇案例6篇裁判53137篇期刊7篇×的规定，被告自然资源局具有对本辖区内违反土地资源行政管理的行为依法享有实施行政处罚的法定职权；根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，被告隆林县政府根据原告的申请，具有对被告自然资源局作出的行政处罚行为进行行政复议并依法作出复议决定的法定职权。但行政机关作出的行政行为必须符合事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序正当，不得超越和滥用职权的要求。 一、关于[2018]019号行政处罚决定书和[2018]13号行政复议决定书，是否事实不清，证据不足的问题。 原告认为被告自然资源局将不具有种植条件的石头滩地认定为耕地、基本农田，但未说明原告占用耕地地理位置分布及相应的面积构成，且原告占用基本农田仅500㎡，并已恢复了土地原状，因此，被告自然资源局的行政处罚事实不清，证据不足。本院认为，四川鑫辉勘测设计有限公司作出的土地勘测技术报告，确认原告占用土地总面积9787.84平方米，其中：建筑面积840.74平方米，鱼塘面积2518.07平方米，莲藕塘面积884.52平方米，硬化部分（含停车场）5296.15平方米，未改变土地用途的822.29平方米，已整改土地面积266.81平方米，共10628.58平方米，但其中数与占用土地总面积数不一致，对其中数为何多过总面积数，019号行政处罚决定书没有说明任何理由。在原告违法占用土地地类中，占用林地1419.88平方米，水田755.98平方米，有林地3039.34平方米，其他草地828.09平方米，河流水面3616.33平方米，田坎128.21平方米，其中占用基本农田882.84平方米。被告自然资源局没有举出证据证明鱼塘、莲藕塘建设在何种土地上，《基本农田保护条例》第十七条第二款仅禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，若鱼塘、莲藕塘建设在其他土地上或莲藕塘建设在基本农田上是否属于改变土地用途或非法占用。且涉案的的鱼塘、莲藕塘，是在租用村民的农用地上建设，鱼塘、莲藕塘属农业养殖生产，根据《国土资源部、农业部关于改善设施农业用地管理的通知》的规定，农业生产设施用地不需要办理农用地转用审批手续；没有举出证据证明硬化部分除停车场外是在何种土地上硬化；没有举出证据证明未改变土地用途的822.29平方米是何种土地；没有举出证据证明已整改的266.81平方米土地是在何种土地上整改以及整改是否已恢复了土地原状；没有举出证据证明882.84平方米基本农田是何时、如何确定为基本农田的，原告在基本农田上从事了何种违法建设行为。因此，[2018]019号行政处罚决定书认定事实不清，证据不足。 被告隆林县政府在复议过程中，没有认真履行复议职责，在被告自然资源局行政行为明显事实不清，证据不足情况下，没有向有关组织和人员调查取证，没有坚持有错必纠的复议原则，其作出的行政复议决定，事实不清，证据不足。 二、关于[2018]019号行政处罚决定是否超越职权的问题。 原告认为处罚决定书认定原告非法占用河流水面3616.33平方米并进行处罚，属于超越职权。本院认为，在被告自然资源局举出的证据用地规划证明中，确认原告占用河流水面3616.33平方米，但未举出证据证明原告在该河流水面上从事了何种违法建设。同时，《中华人民共和国水法》第十二条规定“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”《中华人民共和国河道管理条例》第四条第二款规定“各省、自治区、直辖市的水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。”第四十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得：（一）在河道管理范围内弃置、堆放阻碍行洪物体的；种植阻碍行洪的林木或者高秆植物的；修建围堤、阻水渠道、阻水道路的。（二）在堤防、护堤地建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动的。（三）未经批准或者不按照国家规定的防洪标准、工程安全标准整治河道或者修建水工程建筑物和其他设施的。（四）未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘的。（五）未经批准在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施，以及开采地下资源或者进行考古发掘的。（六）违反本条例第二十七条的规定，围垦湖泊、河流的。（七）擅自砍伐护堤护岸林木的。（八）汛期违反防汛指挥部的规定或者指令的。”第四十五条规定“违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、赔偿损失、采取补救措施外，可以并处警告、罚款：（一）损毁堤防、护岸、闸坝、水工程建筑物，损毁防汛设施、水文监测和测量设施、河岸地质监测设施以及通信照明等设施；（二）在堤防安全保护区内进行打井、钻探、爆破、挖筑鱼塘、采石、取土等危害堤防安全的活动的；（三）非管理人员操作河道上的涵闸闸门或者干扰河道管理单位正常工作的。”在被告自然资源局举出的证据中，证明原告占用林地1419.88平方米建设停车场。《中华人民共和国森林法》第十条“县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。”第四十四条规定“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。”根据上述法律、法规规定，被告自然资源局不具有对河道、水面、林地的法定管理职权，其作出的[2018]019号行政处罚决定书超越职权。 三、关于被告自然资源局的行政行为是否明显不当。 原告认为被告自然资源局对原告实施顶格罚款，且没有说明任何理由，属于滥用自由裁量权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，被告自然资源局对原告并处非法占用土地每平方米30元的罚款，是在法律、法规规定的范围内实施自由裁量权，并无不当。但《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”被告自然资源局在实施行政行为过程中，没有认真履行处罚与教育相结合的原则，在原告配合调查并主动整改的情况下，仍对原告实施顶格罚款，且不说明任何理由，给行政相对人感觉被告自然资源局行政执法简单粗暴，不讲道理，进而产生情绪上的对立，不利于社会和谐稳定。虽然被告自然资源局适用的处罚标准符合法律规定，但将本属于农业生产设施的鱼塘、莲藕塘确认为非法占用土地并限期拆除、罚款以及对原告已整改266.81平方米土地和未改变土地用途的822.29平方米土地，仍实施每平方米30元的罚款，处罚明显不当。 综上所述，被告自然资源局作出的[2018]019号行政处罚决定和隆林县政府作出的[2018]13号行政复议决定，认定事实不清，证据不足，且[2018]019号行政处罚决定书超越法定职权，处罚明显不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（四）项、第（六）项规定，判决如下： 一、撤销被告隆林各族自治县自然资源局2018年8月1日对原告隆林隆果香生态农业发展有限公司作出的隆国土资决字[2018]019号行政处罚决定书； 二、撤销被告隆林各族自治县人民政府2019年1月9日对原告隆林隆果香生态农业发展有限公司作出的隆政行复[2018]13号行政复议决定书。 案件受理费50元，由被告隆林各族自治县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于百色市中级人民法院。 审 判 长  卢祥兴 审 判 员  勾元春 人民陪审员  岑晓伟 二〇一九年五月二十五日 法官助理李贞谕 书记员覃坤