山东省德州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁14行终100号 上诉人（原审原告）山东怡明水处理设备开发有限公司，住所地山东省德州市经济技术开发区漓江路**。 法定代表人魏诗明，董事长。 委托代理人于毅，山东德孚威律师事务所律师。 委托代理人纪洪卫，山东德孚威律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）德州市司法局，所在地址山东省德州市东风东路**。 法定代表人李福辉，局长。 委托代理人姜萍，北京市京师（德州）律师事务所律师。 委托代理人徐金星，北京市京师（德州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）德州市人民政府，所在，所在地址山东省德州市东风东路**div> 法定代表人刘炳国，市长。 委托代理人毛月，德州市司法局工作人员。 上诉人山东怡明水处理设备开发有限公司因要求履行法定职责及行政复议一案，不服德州市陵城区人民法院（2018）鲁1403行初44号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，原告怡明水公司于2018年5月5日向山东省司法厅递交《查处申请书》，申请对山东省德州市鲁北公证处（原山东省德州市公证处）及公证员进行查处：1.依据我国《公证法》第四十二条的规定对被申请人给予警告，处以二万以上十万以下的罚款，并给予三个月的停业整顿的处罚；2.依据我国《公证法》第四十二条的规定对被申请人的公证员高某给予警告，处一万元的罚款，并给予十二个月的停业执业的处罚；3.责令被申请人撤销其作出的（2006）德证经字第2000号《公证书》；4.责令被申请人赔偿因过错给申请人造成的经济损失2000万元。山东省司法厅公证管理处于2018年5月14日就原告投诉事项向被告司法局转办。2018年5月21日，被告司法局作为信访案件进行受理。2018年7月20日，被告司法局就原告申请查处的相关事项，将所调查公证处公证员办理公证的过程及是否尽到审慎的审查义务情况，以书面通知的形式向原告进行了答复，并提出法律救济途径建议：一、你公司《查处申请书》第1、2条提出的给予鲁北公证处和承办公证员停业、罚款的诉求事项于法无据；二、你公司《查处申请书》第3条要求撤销（2006）德证经字第2000号公证书的申请事项，根据有关规定，“当事人认为公证书有错误的，可以在收到公证书之日起一年内，向出具该公证书的公证机构提出复查”；三、你公司《查处申请书》第4条认为鲁北公证处应该赔偿2000万经济损失的申请事项，可以依法通过诉讼解决。2018年8月6日，原告向被告市政府提出行政复议申请，请求：1.请求撤销被申请人作出的《调查处理通知书》）；2.责令被申请人依法履行监督查处职责即责令被申请人按照申请人递交的《查处申请书》履行监督查处职责。被告市政府于2018年10月8日作出德政复决字【2018】60号行政复议决定书，认为被申请人在收到山东省司法厅转来的申请人《查处申请书》及相关材料后，依法向德州市鲁北公证处、公证员高某和德州市中级人民法院进行调查核实，并组织公证业务专家进行研究讨论；经过调查，被申请人认为德州市鲁北公证处及公证员高某在办理涉案公证业务时符合《公证法》第二十八条和《公证程序规则》第三十五条规定，尽到了相应的审查义务，公证事项真实合法，不符合《公证法》第四十二条第（二）项规定的行政处罚条件，因此被申请人作出《调查处理通知书》，将调查情况和结果对申请人进行告知，履行了相应的法定职责，认定事实清楚，适用法律正确，决定：维持被告司法局作出的《调查处理通知书》。原告对被告市政府作出的德政复决字【2018】60号行政复议决定书不服，于2018年11月5日向德州市中级人民法院提起行政诉讼，德州市中级人民法院于11月8日指定我院管辖。 原审法院认为，本案的争议焦点是：一、被告司法局是否履行了法定职责，原告请求撤销被告司法局《调查处理通知书》，是否属于人民法院行政诉讼案件的受案范围；二、被告市政府的复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确。关于焦点一、本院认为，原告向山东省司法厅递交《查处申请书》，请求查处德州鲁北公证处及公证员在（2006）德证经字第2000号公证书作出过程中存在的违法行为是提出检举。《山东省司法厅信访工作实施办法》第九条第（四）项规定：公证管理处负责处理下列信访事项：1.反映公证员违法违规办证问题；2.反映公证员资格问题；3.反映公证员管某面的问题。司法厅公证管理处将投诉事项交由被告司法局办理。被告司法局具有查处职责，其及时进行调查，先后向德州市鲁北公证处公证员及德州市中级人民法院进行调查核实，并组织相关人员进行讨论、论证，经过调查，没有发现德州市鲁北公证处及公证员高某在办理涉案公证业务时有违反《公证法》和《公证程序规则》相关规定的行为，公证事项真实合法，尽到了相应的审查义务，不符合行政处罚条件。被告司法局将调查过程及调查结果，向原告进行函告并提出司法救济途径。该《调查处理通知书》的作出是基于原告向被告司法局的上级行政机关司法厅投诉，被告接受司法厅公证管理处转办函后，依职责对公证处及公证员进行监督执法调查。该通知内容是对原告信访投诉相关事项的答复。《山东省司法厅信访工作实施办法》第十九条规定：信访人对司法机关答复意见不服的，可以自收到书面答复之日起三十日内向同级人民政府或上一级司法行政机关请求复查；第二十条规定：信访人对司法行政机关复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起三十日内向同级人民政府或上一级司法行政机关请求复核。被告在该通知中虽未履行向原告告知请求复查权利的义务，但并不证明被告怠于履行调查的法定职责。《中华人民共和国公证法》第三十九条规定：当事人、公证事项的利害关系人认为公证书有错误的，可以向出具该公证书的公证机构提出复查；第四十条规定：当事人、公证事项的利害关系人对公证书的内容有争议的，可以就该争议向人民法院提起民事诉讼。原告对答复意见不服，认为鲁北公证处及公证员未尽到全面审查义务，公证内容不真实，其应依法向出具该公证书的公证机构提出复查或向人民法院提起民事诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督查履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转办、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。原告向司法厅提出《查处申请》，实际是对鲁北公证处及公证员的信访举报，被告司法局具有查处职责，其进行调查并作出《调查处理通知书》进行答复，应认定被告履行了法定职责，该答复对外并不产生法律效力，故，原告请求撤销被告司法局《调查处理通知书》的主张，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。关于焦点二被告市政府的复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确。《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定，适用本法”，《行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围”。依照《山东省司法厅信访工作实施办法》第十九条、第二十条的规定，原告对《调查处理通知书》不服，应依法申请复查复核，其申请行政复议不符合受理条件。《行政复议法实施条例》第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回：(一)申请人认为行政机关不履行法定职责申请复议，行政复议机关受理后发现行政机关没有相应法定职责或者在审理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例受理条件的。”被告受理后应驳回原告的行政复议申请。被告作出的德政复决字[2018]60号《行政复议决定书》,认定被告司法局将调查情况和结果对申请人进行告知，履行了相应的法定职责，认定事实清楚，未予驳回属适用法律不当。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第二款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原有行政行为和复议决定的起诉”。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第（二）项、第一百三十六条第一款、第七款的规定，裁定：一、驳回原告山东怡明水处理设备开发有限公司对被告德州司法局的起诉；二、驳回原告山东怡明水处理设备开发有限公司对被告德州市人民政府的起诉。 上诉人山东怡明水处理设备开发有限公司不服原审裁定，向本院提起上诉。上诉请求：1.依法撤销山东省德州市陵城区人民法院(2018)鲁1403行初44号行政裁定书,依法改判支持上诉人的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：第一,怡明公司向山东省司法厅提出《查处申请书》后,山东省司法厅将该投诉事项依法交德州市司法局公证管理科转办,明确要求其按照相关规定进行认真处理。很显然,怡明公司的查处申请并不等同于《信访条例》第二条规定的“信访人向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉申请的属于信访事项。”区分“投诉”行为是信访事项还是行政机关的法定职责,主要是看投诉者的请求事项,是否属于该行政机关的法定职责范围。具体到本案,德州市司法局作为主管德州市司法行政工作的市政府工作部门,有监督管理公证员和公证机构执行活动的法定职责,不属于《信访条例》规定的信访事项范畴。因此,德州市司法局以本案属于信访事项进行处理是违法的,一审法院认为本案属于信访举报的认定是错误的。第二,最高人民法院(2005)行立他字第4号批复即《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的答复意见》指出:“信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为,对信访人不具有强制力对信访人的实体权利义务不产生实质影响,信访人对此不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。”本案中,怡明公司以“查处申请”的形式向德州市司法局请求其对山东省德州市鲁北公证处(原山东省德州市公证处,以下简称鲁北公证处)及公证员进行处罚,并责令鲁北公证处撤销其作出的(2006)德证经字第2000号《公证书》及赔偿经济损失,德州市司法局针对怡明公司的请求事项作出《查处处理通知书》,明确“鲁北公证处、承办公证员已尽到审慎的审查义务”,“你公司被法院强制执行与鲁北公证处出具公证书无因果关系”,该告知对上诉人的实体权利能够产生实质影响,具有可诉性,不属于最高人民法院(2005)行立他字第4号批复规定不能提起行政诉讼的情形,属于人民法院行政诉讼的受案范围。第三,怡明公司不服德州市司法局作出的《查处处理通知书》向德州市人民政府申请行政复议,德州市人民政府认为“被申请人德州市司法局作为司法行政部门,有监督管理公证员和公证机构执业活动的法定职责。申请人如不服本决定,可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。”更一步证明本案属于行政诉讼受案范围。二、德州市司法局及德州市人民政府认定鲁北公证处及公证员尽到了相应的审查义务,公证事项真实合法,不符合处罚条件,系认定事实不清,适用法律错误。具体理由如下:(一)2006年4月11日,德州市商业银行和鑫支行(以下简称和鑫支行)与怡明公司签订的《还款协议》内容是虚假的、不真实的中国银行业监督管理委员会德州监管分局于2017年5月10日作出《处理意见书》(2017年7号):“一,你反映的2004年12月31日德州银行与山东怡明水处理设备有限公司签订600万借款合同(2004)德商第56号借款合同),我分局通过调查未发现相关信贷档案和贷款发放记录。”因此，怡明公司与和鑫支行之间根本不存在贷款600万元的事实，更无截止2006年3月31日应还本金600万元，利息70.47万元，本息合计670.47万元的事实。(二)鲁北公证处及公证员高某对《还款协议》的真实性未尽到全面审查义务，对不真实的事项出具(2006)德证经字第2000号公证书(以下简称2000公证书)，德州市司法局应按照《公证法》第四十二条规定对鲁北公证处及公证员高某给予处罚。《公证程序规则》(司法部令第72号)第十六条规定:“公民、法人申请公证应当提交下列材料:(四)与公证事项有关的财产所有权证明。”第二十三条也明确要求:“公证处应重点审查:(三)需公证的行为、事实或文书的内容是否真实、合法。”《公证法》第二十七条规定:“申请办理公证的当事人应当向公证机构如实说明申请公证事项的有关情况，提供真实、合法、充分的证明材料;提供的证据材料不充分的，公证机构可以要求补充。”第三十一条规定:“有下列情形之一的，公证机构不予办理公证:(五)当事人虚构、隐瞒事实，或者提供虚假证明材料的;(六)当事人提供的证明材料不充分或者拒绝补充证明材料的;(七)申请公证的事项不真实、不合法的。因此，鲁北公证处应当按照《公证法》及《公证程序规则》的规定，要求德州市商业银行和鑫支行提供(2004)德商第56号借款合同、贷款发放记录、贷款档案等资料证实《还款协议》内容的真实性，若当事人未提交，则应不予办理公证。但很显然鲁北公证处并未要求当事人提供，更是违背《公证法》第三十一条的规定，对不真实的《还款协议》办理了公证，出具了2000号《公证书》。根据《公证法》第四十二条“公证机构及其公证员有下列行为之一的，由省、自治区、直辖市或者设区的市人民政府司法行政部门对公证机构给予警告，并处二万元以上十万元以下罚款，并可以给予一个月以上三个月以下停业整顿的处罚;对公证员给予警告，并处二千元以上一万元以下罚款，并可以给予三个月以上十二个月以下停止执业的处罚;有违法所得的，没收违法所得;情节严重的，由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门吊销公证员执业证书;构成犯罪的，依法追究刑事责任:……(二)为不真实、不合法的事项出具公证书的;”规定，德州市司法局应当对鲁北公证处给予警告并处二万元以上十万元以下罚款，并给予三个月的停业整顿处罚，对公证员高某给予警告，并处一万元罚款，并给予十二个月停止执业的处罚。（三)2000号公证书已经被证实内容虚假，与事实不符，应依法予以撤销。根据《公证程序规则》(司法部令第103号)第六十三条“公证机构进行复查，应当对申请人提出的公证书的错误及其理由进行审查、核实，区别不同情况，按照以下规定予以处理:……(三)公证书的基本内容违法或者与事实不符的，应当作出撤销公证书的处理决定;的规定，鲁北公证处应当做出撤销公证书。(四)德州市中级人民法院依据和鑫支行提供的2000号《公证书》对怡明公司强制执行，作出(2003)德中法执字第68-3号《民事裁定书》将怡明公司的资产处置给了德州市商业银行，严重侵害了怡明公司的合法权益。因此，鲁北公证处及其公证员高某的过错给怡明公司造成巨大经济损失，应依法予以赔偿。如上文所述，鲁北公证处及公证员高某未尽到审慎审查的义务，为不真实的《还款协议》出具公证书，导致怡明公司被错误执行，给怡明公司造成巨大经济损失。根据《公证法》第四十三条“公证机构及其公证员因过错给当事人、公证事项的利害关系人造成损失的，由公证机构承担相应的赔偿责任;公证机构赔偿后，可以向有故意或者重大过失的公证员追偿。”的规定，鲁北公证处应当承担相应的赔偿责任。综上所述，本案属于行政诉讼的受理范围，一审法院以本案属于信访举报，对外不产生法律效力为由认为不属于人民法院行政诉讼范围明显错误。鲁北公证处及公证员高某未尽到全面审查的义务，为不真实的《还款协议》出具公证书，严重违反法律规定。德州市司法局及德州市人民政府认定鲁北公证处尽到了相应的审查义务、公证事项真实合法、不符合处罚条件，系认定事实不清，适用法律错误。请贵院依法撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人德州市司法局、德州市人民政府均未提交书面答辩状。 本院二审查明的事实与一审法院查明事实相一致。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备以下几个条件：第一，向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，所申请的事项具有实体法上的请求权基础。第三，是向一个有管辖权的行政机关提出。第四，申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。同时，履行职责之诉并不意味着：公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。 本案中，上诉人山东怡明水处理设备开发有限公司认为山东省德州市公证处作出的（2006）德证经字第2000号《公证书》存在错误，从而向山东省司法厅提交了查处申请，请求对被申请人山东省德州市鲁北公证处（原山东省德州市公证处）和公证员给予处罚、撤销公证书并赔偿经济损失。山东省司法厅将该申请转德州市司法局办理。据此，可以认定上诉人山东怡明水处理设备开发有限公司通过山东省司法厅向被上诉人德州市司法局提出了履行法定职责的申请。 然而，依据《中华人民共和国公证法》第三十九条、第四十条以及《司法部关于施行后如何办理公证行政申诉问题的批复》第一条“2006年3月1日以后出具的公证书，当事人、公证事项的利害关系人认为公证书有错误的，应当根据《公证法》第三十九条的规定向出具该公证书的公证处提出复查；对公证书的内容有争议的，根据《公证法》第四十条的规定，可以就该争议向人民法院提起民事诉讼。司法行政机关不再按行政申诉程序处理有关争议”的规定，因认为公证书有错误或者对公证书的内容有争议的，应当分别通过向公证处提出复查或者向人民法院提起民事诉讼的方式进行解决。本案涉及的（2006）德证经字第2000号《公证书》系由原山东省德州市公证处于2006年4月12日出具，上诉人山东怡明水处理设备开发有限公司认为公证书存在错误或者对公证内容有争议，应当依据《中华人民共和国公证法》第三十九条和第四十条的规定主张权利，其想通过申请被上诉人德州市司法局履行查处法定职责的方式来解决上述问题，并不具有实体法上的请求权基础。因此，上诉人山东怡明水处理设备开发有限公司提起本案履行法定职责诉讼不具有事实根据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应当裁定驳回起诉。 综上，原审裁定关于上诉人诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围的论述不当，本院依法予以纠正。但原审裁定关于被上诉人德州市人民政府行政复议行为的论述及驳回起诉的裁定结果正确，依法可以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费50元，退还上诉人山东怡明水处理设备开发有限公司。 本裁定为终审裁定。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇一九年七月二十五日 法官助理杨晓婧 书记员李杨