江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终218号上诉人（原审原告）易海平，住景德镇市浮梁县。上诉人（原审原告）易水高，住景德镇市浮梁县。被上诉人（原审被告）景德镇市人民政府，住所地景德镇市。法定代表人刘锋，该市市长。上诉人易海平、易水高因诉景德镇市人民政府土地行政复议一案，不服景德镇市中级人民法院（2019）赣02行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，2017年2月8日，江西景德镇陶瓷工业园区管理委员会（以下简称工业园区管委会）作出《陶瓷园区罗家桥乡铁炉村“避灾重建”项目房屋、土地征收补偿安置工作实施细则》（以下简称《实施细则》）。2017年2月18日，工业园区管委会又作出铁炉村《关于征收土地、房屋的公告》。易海平、易水高通过政府信息公开获取相关征收文件，认为工业园区管委会作出的《实施细则》确定的补偿安置方案不符合法律规定，应当予以撤销，于2018年11月25日向景德镇市人民政府提起行政复议。景德镇市人民政府作出景府复告字[1]号《景德镇市人民政府行政复议告知书》，认定易海平、易水高提出的申请不属于行政复议的受理范围。易海平、易水高不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销景德镇市人民政府作出的景府复告字[1]号《景德镇市人民政府行政复议告知书》，并责令其受理易海平、易水高提出的行政复议申请。原审认为，2017年2月8日工业园区管委会作出的《实施细则》属于征收决定附件内容，是房屋征收决定的重要前置程序之一，行政法规并未规定被征收人对补偿方案不服的救济途径，只是在房屋征收决定或者补偿决定的行政诉讼中，法院会对其合法性一并予以审查，故被征收人不能针对补偿方案单独提起行政复议或者诉讼。景德镇市人民政府作出景府复告字[1]号《景德镇市人民政府行政复议告知书》认定易海平、易水高提出的申请不属于行政复议的受理范围，符合法律规定。易海平、易水高的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不应支持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回易海平、易水高的诉讼请求，案件受理费50元由易海平、易水高负担。易海平、易水高上诉称，原审法院认定事实和适用法律错误，请求依法撤销原审判决及景德镇市人民政府作出的《行政复议告知书》，责令景德镇市人民政府受理易海平、易水高的复议申请并承担本案诉讼费。事实和理由为：在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益。易海平、易水高被征收的土地属于集体土地，易海平、易水高对集体土地上的补偿安置方案提起行政复议符合《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款、《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款以及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）等规定，亦符合行政复议受理条件，景德镇市人民政府依法应予受理。景德镇市人民政府政府未向本院提交书面意见。双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，关于征地补偿安置方案是否属于行政诉讼受案范围问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，首先，从土地征收补偿过程来看，市、县人民政府土地行政主管部门制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地补偿中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，还需相关征收部门继续组织实施，批准补偿安置方案具有阶段性特征。其次，从对被征收人的具体权利产生影响情况看，补偿安置方案本身一般并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，对被征收人产生直接影响的应当是相关征收部门根据补偿安置方案所组织实施的具体的补偿安置、搬迁等行为。最后，从征地补偿安置方案内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，具有抽象性，属于行政规范性文件范畴。因此，批准征地补偿安置方案属于过程性行为，征地补偿安置方案本身并不对被征收人权利义务产生直接影响，具有一定的普遍适用性，属于行政规范性文件范畴，不属于行政诉讼受案范围。关于不服征收补偿安置方案确定的补偿标准的救济问题。2011年5月18日《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”该通知的上述规定，应结合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收的人民政府裁决”的规定，作如下理解：一是通知规定的对征地补偿安置方案不服要求裁决，应当是对征地补偿方案确定的补偿标准不服要求裁决；二是负责裁决的行政机关不是批准征收的人民政府，而是批准征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府；三是被征收人申请裁决应依照行政复议法律、法规的规定提出申请。因此，不服征地补偿安置方案确定的补偿标准，应先由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请裁决（复议）。市、县人民政府的上一级人民政府作出行政裁决和人民法院作出司法裁判时，应结合被征收人的请求和异议内容，对是否进行了先行协调，以及征地补偿安置方案所载明的补偿安置项目、标准、内容和款项的全部或者部分条文，是否符合法律、法规、规章以及省级人民政府相关规定进行审查。经查，虽易海平、易水高对案涉《实施细则》不服向景德镇市人民政府申请行政复议，但易海平、易水高已就案涉《实施细则》向原审人民法院提起诉讼，原审人民法院以（2018）赣02行初14号行政裁定驳回了其起诉。易海平、易水高不服，向本院提起上诉，本院依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款及国法[2011]35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的相关规定作出（2018）赣行终778号行政裁定，以易海平、易水高应先向批准该《实施细则》的市、县人民政府的上一级人民政府申请裁决为由维持原审驳回起诉的裁定。因此，易海平、易水高向景德镇市人民政府的复议申请实为裁决申请，景德镇市人民政府应依法受理并按照行政裁决的程序作出处理决定。景德镇市人民政府以案涉《实施细则》不属于行政复议受理范围为由决定不予受理不当。综上，上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款，第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、撤销景德镇市中级人民法院（2019）赣02行初1号行政判决；二、撤销景德镇市人民政府景府复告字[1]号行政复议告知书；三、由景德镇市人民政府就易海平、易水高提出的申请重新作出行政行为。一、二审案件受理费100元，由被上诉人景德镇市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  江怀玉审判员  陈雯雯审判员  彭彩玲二〇一九年七月二十五日书记员  张建平附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。3.《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》……被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。……