云南省楚雄市人民法院行 政 判 决 书（2019）云2301行初14号原告楚雄建安市政环境卫生服务有限责任公司，住所地楚雄市鹿城镇团结路南段（警校旁），统一社会信用代码：915323010994224569。法定代表人杨韬,总经理。委托代理人王强，云南天外天律师事务所律师（特别授权）。委托代理人李钰，云南天外天律师事务所实习律师（特别授权）。被告楚雄市环境保护局，住所地楚雄市八一路**，统一社会信用代码：115323010151705043。负责人周汝芬，局长。出庭负责人殷建华，副局长。委托代理人李凌云、阮尧，云南瑞志律师事务所律师（特别授权）。被告楚雄彝族自治州生态环境局（原楚雄彝族自治州环境保护局），住，住所地楚雄市鹿城东路**一社会信用代码：1153230001516792XM。负责人：曹波，局长。出庭负责人黄丕刚，副局长。委托代理人杨丽琼，云南精益律师事务所律师（特别授权）。委托代理人李凌翔，云南精益律师事务所实习律师（特别授权）。原告楚雄建安市政环境卫生服务有限责任公司（以下简称建安公司）不服被告楚雄市环境保护局（以下简称市环保局）作出的楚市环罚[2018]3号行政处罚决定、被告楚雄彝族自治州生态环境局（以下简称州环境局）作出的楚环复决字[2018]第1号行政复议决定，于2019年1月30日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月30日立案后，依法向被告市环保局、州环境局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月14日公开开庭审理了本案。原告建安公司的委托代理人王强、李钰、被告市环保局副局长殷建华、委托代理人李凌云、阮尧、被告州环境局副局长黄丕刚、委托代理人杨丽琼、李凌翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年7月4日，市环保局对建安公司作出楚市环罚[2018]3号行政处罚决定：“依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，经我局集体讨论决定对你公司处以如下行政处罚：1.责令立即改正违法行为，办理建设项目环境保护竣工验收手续后方可恢复生产；2.‘未验先投’处以罚款200000元（贰拾万元整）。”建安公司对该行政处罚决定不服，向州环境局申请复议。州环境局于2018年11月26日作出楚环复决字[2018]第1号行政复议决定：“维持被申请人2018年7月4日作出的《楚雄市环境保护局行政处罚决定书》（楚市环罚[2018]3号）。”原告建安公司诉称，2014年前后，楚雄没有处理建筑垃圾的正规场所，建筑垃圾对楚雄市容及环境卫生造成了很大的负面影响。2014年3月21日，楚雄市人民政府主持召开会议，会议决定：同意楚雄临时建筑垃圾渣土消纳场选址于鹿城镇富民社区江头村“烟灰坝”；由楚雄综合行政执法局负责与楚雄卷烟厂完善“烟灰坝”场地移交手续。2014年5月7日，楚雄综合行政执法局与楚雄鹿城镇江头村签订协议书，将原云南红塔集团楚雄卷烟厂承租用于焚烧、填埋、露天堆放烟末煤渣等废气的场地，交由楚雄综合行政执法局用于城市建筑垃圾处理场所。2014年5月13日，建安公司成立。2014年7月3日，楚雄综合行政执法局与昆明市建筑安装工程有限责任公司签订《楚雄城市建筑垃圾处理特许经营协议》，楚雄综合行政执法局将“烟灰坝”场地移交建安公司作为临时建筑垃圾消纳场使用。据此，楚雄东南片区的建筑垃圾基本在“烟灰坝”集中处理。2018年7月4日，市环保局对建安公司作出楚市环罚[2018]3号行政处罚决定。建安公司不服向州环境局申请复议，州环境局于2018年11月26日作出楚环复决字[2018]第1号行政复议决定，对市环保局作出的行政处罚决定予以维持。建安公司认为，市环保局作出的行政处罚决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应当予以撤销；州环境局作出行政复议决定予以维持错误，应予一并撤销，理由如下：一、建安公司经营的临时建筑垃圾消纳场不属于建设行为。首先，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条以及《建设项目环境影响保护管理条例》第七条，对建设项目的环境影响评价分类管理，建设项目的环境影响评价分类管理名录由环保部制定并公布。但经查阅《建设项目的环境影响评价分类管理名录》1998版本、2015版本、2017版本以及2018版本内容，建筑垃圾消纳场均不在名录内。故建安公司告经营的“烟灰坝”场地不需要办理建设项目环境影响报告审批或备案。其次，建安公司经营的建筑垃圾消纳场没有建设行为，只是进行了土地的平整。环保部环办环评[2018]18号《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》规定，建设项目开工建设是指，建设项目的永久性工程正式破土开槽开始施工，在此以前的准备工作如地质勘探、平整土地、拆除旧有建筑物、临时建筑、施工用临时道路、通水、通电等不属于开工建设。因此，本案涉及的临时建筑垃圾消纳场不属于开工建设行为。第三，根据《城市建筑垃圾管理规定》，建筑垃圾消纳场属于城市市容行政部门主管范围，未纳入环境保护主管部门管辖。建安公司经营的建筑垃圾消纳场已经获得行政许可，并非“未验先投”。2014年5月13日，楚雄城市管理综合执法局将“烟灰坝”场地移交给建安公司。2014年7月3日，楚雄市人民政府与昆明市建筑安装工程有限责任公司签订《楚雄建筑垃圾处理项目合作协议》，与楚雄城市管理综合执法局签订《楚雄城市建筑垃圾处理特许经营协议》。据此，作为主管部门的楚雄城市管理综合执法局，与建安公司签订了相关协议，并交付相应场地，即为政府对该建筑垃圾消纳场的行政许可。二、本案已经超过行政处罚追溯期限。法律规定行政处罚追溯期限为二年，即违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。本案不论是“未批先建”还是“未验先投”，市环保局所称的建设行为或者投产行为都发生在2014年7月以前，倾倒建筑垃圾行为并非属于建设或投产，故不存在违法行为的连续或继续状态。市环保局认定“未批先建”行为超过行政处罚期限，但未对“未验先投”行为是否超过行政处罚期限作出评价。三、本案的法律适用错误。市环保局作出楚市环罚[2018]3号行政处罚决定，依据的是2016年9月1日起生效的《中华人民共和国环境影响评价法》及2017年10月01日生效的《建设项目环境管理保护条例》。但本案发生在2014年7月3日，应当适用2003年9月1日生效的《中华人民共和国环境影响评价法》、1998年11月29日生效的《建设项目环境管理保护条例》。根据2003年9月1日生效的《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定，未批先建的，应当先限期补办，逾期不补办手续才能罚款。根据“环境保护部关于《环境保护法》（2014年修订）第六十一条适用有关问题的复函”，以及全国人大常委会法制工作委员会《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号），对已经建成投产或者使用的违反环评制度的违法建设项目，依据新《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国环境影响评价法》作出相应处罚；对违反“三同时”制度的行为，依据《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国放射性污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》等现行法律法规作出相应处罚。本案属于已经建成的项目，如果构成违法建设，理论上也应当适用1998年11月29日生效的《建设项目环境管理保护条例》第二十八条。综上，为维护自身合法权益，请求人民法院依法撤销被告市环保局作出的楚市环罚[2018]3号行政处罚决定、被告州环境局作出的楚环复决字[2018]第1号行政复议决定，并由被告承担本案诉讼费用。原告建安公司当庭增加事实和理由：在市环保局对建安公司作出行政处罚时，认定建安公司存在一个违法行为，向建安该公司发出的责令改正通知书也明确阐述罚款为5万元以下，但市环保局最终对建安公司作出的处罚决定是罚款20万元，即市环保局事先告知的行为与其实际处罚的行为是一个明显的加重处罚，且违反了申辩不加重处罚原则，请人民法院依法进行审查。原告建安公司向本院提交了以下证据：1.《楚雄城市建筑垃圾处理特许经营协议》，2.《楚雄住房和城乡建设局关于建筑垃圾粉碎填埋场（南部）的选址意见》，3.《楚雄建筑垃圾处理项目合作协议》，4.《八届市人民政府第十五次常务会议纪要》，5.《楚雄市人民政府关于研究楚雄建筑渣土消纳场有关问题专题办公会议纪要》，以上欲证明建安公司经营的“烟灰坝”场地建筑垃圾处理项目已经获得楚雄市城市管理综合执法局的特许经营许可和楚雄市人民政府审批通过，当时包括市环保局在内的政府职能部门参与了相应会议，认可建安公司系合法经营。被告市环保局辩称，一、市环保局作出的楚市环罚[2018]3号行政处罚决定符合法定程序。2018年4月3日，市环保局派出执法人员对建安公司位于楚雄市鹿城镇××社区××头村烟灰坝的楚雄城市建筑垃圾处理项目进行现场检查，发现场地内建筑垃圾堆放已经基本达到饱和程度，表层建筑垃圾有被覆土处理迹象，仍有少部分表层建筑垃圾堆放未进行分拣及覆土，且建安公司不能提供楚雄建筑垃圾处理项目环境保护相关手续。2018年4月10日，市环保局依法对建安公司立案调查、取证。2018年4月12日，市环保局依法向建安公司下达楚市环责改字[2018]3号《责令改正违法行为决定书》。经过调查和集体讨论，市环保局依法组织听证，听取了建安公司的陈述、申辩。2018年7月4日，市环保局依法向建安公司下达楚市环罚[2018]3号《行政处罚决定书》。市环保局依职权并严格遵循法律规定作出行政处罚决定，符合《中华人民共和国行政处罚法》和《环境行政处罚办法》的程序规定，且处罚适当。二、本案适用法律正确。市环保局对建安公司经营的建筑垃圾处理项目进行现场检查时，建安公司不能提供楚雄建筑垃圾处理项目环境保护相关手续，在调查过程中建安公司也认可未办理过环保相关手续。建安公司的行为已经违反了《中华人民共和国固体废物污染防治法》第十三条：“建设产生固体废物的项目以及建设贮存、利用、处置固体废物的项目，必须依法进行环境影响评价，并遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”第十四条：“建设项目的环境影响评价文件确定需要配套建设的固体废物污染环境防治设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。固体废物污染环境防治设施必须经原审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”建安公司位于楚雄市鹿城镇××社区××头村“烟灰坝”的楚雄城市建筑垃圾处理项目，属于上述法律规定中贮存、利用、处置固体废物的项目，按照上述法律规定，应当办理相应的环保手续。但建安公司未对建筑垃圾处理项目进行环境影响评价，未在垃圾处理场配套建设固体废物污染环境防治设施,未办理环境保护竣工验收手续即将垃圾处理场投入使用。建安公司的行为同时违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处10万元以上200万元以下的罚款。”市环保局依据该规定对建安公司违反环境保护设施“三同时”和竣工验收制度的违法行为作出行政处罚，适用法律正确。三、本案未超过处罚期限规定。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”环政法函[2018]31号《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》规定：“建设项目违反环保设施‘三同时’验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使‘未批先建’违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为依法作出处罚，不受‘未批先建’违法行为行政处罚追溯期限的影响。”建安公司经营的楚雄临时建筑渣土消纳场于2014年7月投入使用并开始倾倒建筑垃圾，至2018年3月一直处于连续或者继续使用状态。因此，市环保局对建安公司违反环保设施“三同时”验收制度的行为作出行政处罚，未超过行政处罚追溯期限。综上所述，市环保局作出的楚市环罚[2018]3号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。建安公司签收行政处罚决定书后，向市环保局申请延期交纳罚款，市环保局经审查同意其分期缴纳罚款。在此情况下，建安公司申请行政复议继而提起本案行政诉讼，请求人民法院查清案件事实，依法驳回建安公司的诉讼请求。被告市环保局当庭补充答辩意见：市环保局于2018年4月12日向建安公司作出楚市环责改字[2018]3号《责令改正违法行为决定书》，并依法送达了建安公司，该决定书中载明建安公司在市环保局进行现场检查时不能提供其经营的城市建筑垃圾处理项目的环境影响评价手续，故责令其停止违法行为，办理好环评审批手续后方可恢复生产。市环保局在楚市环责改字[2018]3号《责令改正违法行为决定书》中并未作出要对建安公司进行5万元以下罚款的决定。且责令改正违法行为决定的性质属于行政命令，如市环保局在楚市环责改字[2018]3号《责令改正违法行为决定书》中已经明确告知建安公司的，建安公司有权对该决定单独申请行政复议或者提起行政诉讼。由于建安公司在收到楚市环责改字[2018]3号《责令改正违法行为决定书》后，未在限定期限内改正其违法行为，根据《环境行政处罚办法》第十一条的规定，当事人未按要求改正的违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。因此，市环保局经过调查后，决定对建安公司的违法行为作出行政处罚。在作出行政处罚决定前，市环保局已经向建安公司下达了楚市环罚告字[2018]3号《行政处罚事先（听证）告知书》，明确了即将对其进行罚款20万元的行政处罚。综上，建安公司称市环保局事先告知的行为与实际处罚的行为存在明显加重处罚情形，且违反了申辩不加重处罚原则，建安公司的意见不能成立。被告市环保局向本院提交了以下证据、依据：1.《楚雄环境监察现场记录》，2.《立案审批表》，3.《现场照片（图片、影像资料）证据》2份，4.调查询问笔录2份，5.楚市环责改字[2018]3号《责令改正违法行为决定书》及送达回证，6.《行政处罚案件调查报告》，7.案件集体讨论笔录，8.楚市环罚告字[2018]3号《行政处罚事先（听证）告知书》及送达回证，9.听证申请书，10.《案件处理内部审批表》，11.楚市环听通字[2018]1号《行政处罚听证通知书》及送达回证，12.听证笔录、听证报告，13.楚市环罚[2018]3号《行政处罚决定书》及送达回证，以上欲证明市环保局依职权作出的楚市环罚[2018]3号行政处罚决定，严格遵循法律规定，符合法定程序，且处罚适当；14.延期缴纳罚款申请、案件集体讨论笔录、楚市环分缴字[2018]1号《同意分期（延期）缴纳罚款通知书》及送达回证，欲证明建安公司收到市环保局作出的行政处罚决定后向市环保局申请延期缴纳罚款，市环保局经审查后，同意建安公司分期缴纳罚款；15.建安公司提交材料：申诉书、听证会申诉书、报告、法人授权委托书2份、王平身份证、杨韬身份证、李长生身份证、场地补偿费收款收据、场地配套费明细、法定代表人变更说明、情况说明、华振财审字[2018]第079号专项审计报告及《楚雄市人民政府关于研究楚雄建筑渣土消纳场有关问题专题办公会议纪要》《楚雄建筑垃圾处理项目合作协议》《楚雄城市建筑垃圾处理特许经营协议》《协议书》《楚雄住房和城乡建设局关于建筑垃圾粉碎填埋场（南部）的选址意见》《企业所得税月（季）度预缴纳税申报表（A类）》《资产负债表》《利润表-月报》，16.《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《建设项目环境保护管理条例》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国行政处罚法》《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见（环政法函[2018]31号）》《环境行政处罚办法》，以上欲证明市环保局作出的楚市环罚[2018]3号行政处罚决定符合法律规定。被告州环境局辩称，一、州环境局作出的楚环复决字[2018]第1号行政复议决定符合法定程序。2018年8月28日，建安公司因不服市环保局作出的楚市环罚[2018]3号行政处罚决定，向州环境局申请复议。州环境局经依法审查后于2018年8月30日受理，并在2018年9月3日书面通知被申请人市环保局进行答复。在对行政复议案的申请人与被申请人双方提交的证据材料进行审查、讨论并在部门内部广泛征求意见的基础上，经负责人批准，州环境局于2018年11月26日依法作出楚环复决字[2018]第1号《行政复议决定书》，并依法送达了当事人双方。州环境局的复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》《行政复议法实施条例》以及《环境行政复议办法》的规定，具有合法性。二、市环保局作出的楚市环罚[2018]3号行政处罚决定书，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，依法应予维持。首先，建安公司诉称其经营的临时建筑垃圾消纳场不属于建设行为，只是土地的平整，该说法明显错误。无论是从建筑垃圾的处理方式还是从市环保局现场查看所反映的事实，建筑垃圾并不仅仅是简单地倾倒在某一场地，而是需要对其进行分拣、填埋以及净土覆盖，故建安公司并不仅仅只有“土地平整”行为。其在诉状中也自认，公司成立后楚雄东南片区的建筑垃圾基本均在‘烟灰坝’集中处理。故建安公司的行为属于实质性的建筑垃圾填埋处理工作。虽然在建安公司向州环境局申请复议时提交的《楚雄市建筑垃圾处理项目合作协议》以及《八届市人民政府第十五次常务会议纪要》中，建安公司经营的建筑垃圾消纳场均被定义为“临时建筑渣土消纳场”，但事实上该“临时建筑渣土消纳场”自2014年7月投入生产后就一直处于持续运营状态，截至市环保局下达楚市环罚[2018]3号行政处罚决定时，已经四年整，不存在“临时”一说。其次，建安公司认为，本案涉及的建筑垃圾消纳场不在《建设项目的环境影响评价分类管理名录》1998版、2015版、2017版和2018版的内容中，因此不需要办理建设项目环境影响报告审批或备案，这是对法律规定的曲解。根据《中华人民共和国固体废物污染防治法》第十三条和第十四条的规定，只要是建设产生固体废物的项目或者是建设贮存、利用、处置固体废物的项目，就必须依法进行环境影响评价。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条和第二十二条的规定，环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表统称为环境影响评价文件；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表，国家对环境影响登记表实行备案管理。因此，建设项目环评手续的最低要求是填报环境影响登记表并进行备案，未列入《建设项目的环境影响评价分类管理名录》并不代表可以不办理环评手续。另外，不存在1998版《建设项目的环境影响评价分类管理名录》，目前可查的最早的是2008版的。虽然在2008版《建设项目的环境影响评价分类管理名录》中确实未明列“建筑垃圾”，但并不能以此当然地推论出建筑垃圾处理项目在2008年时不需要报批环境影响评价文件。且《建设项目的环境影响评价分类管理名录》只是环保部的一个规范性文件，其效力位阶低于法律规定。在《中华人民共和国固体废物污染防治法》已经做出明确规定时，应当按照该法办理。自2015版《建设项目的环境影响评价分类管理名录》开始，对于一般工业固体废物逐步要求编制环境影响评价报告书，建安公司自2014年7月开始的生产经营行为长期处于持续状态，却至今未办理任何环保手续，合法性从何谈起。第三，本案未超过行政处罚期限。建安公司经营“临时建筑垃圾消纳场”自2014年7月起至2018年3月止，在此期间，建安公司违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态。因此，即使建安公司“未批先建”的违法行为已超过二年的行政处罚追溯期限，但对其违反“三同时”验收制度的违法行为依法应加以处罚。综上所述，经州环境局在行政复议审查，市环保局作出的楚市环罚[2018]3号《行政处罚决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条应予维持的规定，州环境局据此作出楚环复决字[2018]第1号《行政复议决定书》，请求人民法院依法驳回建安公司的诉请。被告州环境局当庭补充答辩意见：建安公司称市环保局事先告知的行为与实际处罚的行为存在明显加重处罚情形，且违反了申辩不加重处罚原则，这个说法没有依据。市环保局作出的楚市环责改字[2018]3号《责令改正违法行为决定书》，只是责令建安公司立即停止违法行为，并没有罚款内容。由于建安公司领取楚市环责改字[2018]3号《责令改正违法行为决定书》后没有积极地作出相应整改，市环保局因此作出了楚市环罚[2018]3号《行政处罚决定书》。且在此前，市环保局已经向建安公司发出楚市环罚告字[2018]3号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知了拟罚款20万元的行政处罚内容，其程序合法。被告州环境局向本院提交了以下证据、依据：1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、法定代表人身份证，证明州环境局的诉讼主体资格；2.《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》《环境行政复议办法》，欲证明州环境局作出行政复议决定所依据的法律、法规、部门规章；3.行政复议申请书，欲证明建安公司向州环境局提出书面复议申请的事实；4.文件批办单，证明州环境局收到建安公司的书面复议申请后按照规定进行了初步审查的事实；5.楚环行复受通字[2018]第1号《行政复议申请受理通知书》、楚环行复答通字[2018]第1号《行政复议被申请人答复通知书》、《文件审稿用笺》，欲证明州环境局决定受理建安公司的复议申请，并依法制作受理通知书及答复通知书的事实；6.送达回证2份，欲证明州环境局依法将楚环行复受通字[2018]第1号《行政复议申请受理通知书》送达建安公司，将楚环行复答通字[2018]第1号《行政复议被申请人答复通知书》送达市环保局的事实；7.建安公司的营业执照、法人代表身份证明、杨韬的身份证、法人委托书、李长生的身份证、授权委托书、云南天外天律师事务所代理函，证明建安公司在行政复议中具有申请人的主体资格；8.建安公司在行政复议程序中向州环境局提交的证据材料：《八届市人民政府第十五次常务会议纪要》《楚雄市人民政府关于研究楚雄建筑渣土消纳场有关问题专题办公会议纪要》《协议书》《楚雄建筑垃圾处理项目合作协议》《楚雄城市建筑垃圾处理特许经营协议》以及楚市环罚[2018]3号《行政处罚决定书》、楚市环责改字[2018]3号《责令改正违法行为决定书》，欲证明建安公司认为其行政复议请求应当得到支持并向州环境局提交了证据；9.楚市环答字[2018]1号《被申请人答复书》，证明行政复议被申请人市环保局依法向州环境局提交书面答复的事实；10.市环保局在行政复议程序中向州环境局提交的《证据目录清单》及证据材料：《立案审批表》、楚市环责改字[2018]3号《责令改正违法行为决定书》、楚市环罚告字[2018]3号《行政处罚事先（听证）告知书》、《案件处理内部审批表》、楚市环听通字[2018]1号《行政处罚听证通知书》、楚市环罚[2018]3号《行政处罚决定书》、楚市环分缴字[2018]1号《同意分期（延期）缴纳罚款通知书》、楚市环催字[2018]1号《督促履行义务催告书》、《行政处罚案件调查报告》《楚雄环境监察现场记录》、调查询问笔录2份、案件集体讨论笔录、听证笔录、听证报告、送达回证6份、《现场照片（图片、影像资料）证据》2份、申诉书、听证申请书、听证会申诉书、报告、法人授权委托书2份、王平身份证、杨韬身份证、李长生身份证、报告、延期缴纳罚款申请、《企业所得税月（季）度预缴纳税申报表（A类）》《资产负债表》《利润表-月报》、营业执照、《楚雄住房和城乡建设局关于建筑垃圾粉碎填埋场（南部）的选址意见》、华振财审字[2018]第079号专项审计报告、《楚雄市人民政府关于研究楚雄建筑渣土消纳场有关问题专题办公会议纪要》《楚雄建筑垃圾处理项目合作协议》《楚雄城市建筑垃圾处理特许经营协议》《协议书》场地补偿费收款收据、场地配套费明细、法定代表人变更说明、情况说明，欲证明市环保局作出楚市环罚[2018]3号《行政处罚决定书》的依据；11.《案件处理内部审批表（延长复议决定期限）》，欲证明因案情复杂，州环境局按程序申请延期作出行政复议决定的事实；12.《案件处理内部审批表（行政复议决定）》，欲证明州环境局拟作出维持楚市环罚[2018]3号行政处罚决定的处理结果，负责人签字同意的事实；13.楚环复决字[2018]第1号《行政复议决定书》、楚雄州环境保护局文件审稿用笺，欲证明州环境局作出维持楚市环罚[2018]3号行政处罚决定的复议决定；14.送达回证2份，欲证明州环境局依法将楚环复决字[2018]第1号《行政复议决定书》分别送达建安公司和市环保局的事实。经质证，各方当事人发表质证意见如下：对于市环保局提交的证据，建安公司对证据的真实性均无异议，但认为市环保局系对其“未批先建”行为予以立案，现场照片能够反映出“烟灰坝”渣土场处于停止经营状态，调查询问笔录也能够反映出市环保局系针对“未批先建”行为进行的调查询问，但市环保局最终作出处罚决定处罚的却不是建安公司的“未批先建”行为，违反了“一案一立”规则，且存在加重处罚事实；根据楚市环罚告字[2018]3号《行政处罚事先（听证）告知书》及送达回证、《案件处理内部审批表》，市环保局未经内部审批即向建安公司发出告知，属于程序违法；建安公司对楚市环罚[2018]3号《行政处罚决定书》的内容有异议，市环保局不应对建安公司进行相应的行政处罚，在收到该处罚决定后，建安公司系因经营困难而申请延期缴纳罚款；市环保局提交的证据16属于规范性文件，建安公司不作为证据质证；此外，“烟灰坝”渣土场系楚雄城市管理综合执法局建设并投入使用后移交给建安公司的，且建安公司已经完成了前置审批程序，当时的政府会议纪要显示市环保局也参加了相关会议。州环境局对市环保局提交的证据无异议。对于州环境局提交的证据，建安公司对证据的真实性无异议，但认为本案发生的时间是2014年7月3日，市环保局适用其后修订的《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》对建安公司作出行政处罚，适用法律错误，州环境局不应维持市环保局作出的行政处罚决定；州环境局提交的证据2属于规范性文件，建安公司不作为证据质证。市环保局对州环境局提交的证据无异议。对于建安公司提交的证据，市环保局对证据的三性无异议，但不认可建安公司的证明内容，认为从事建筑垃圾处理项目需要办理特许经营手续，但是办理特许经营手续与办理环评手续并不冲突，且建安公司提交的两份会议纪要只是确定了项目的选址问题，并明确指出应当办理环保相关手续；此外，建安公司于2014年取得“烟灰坝”场地使用权，此时《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》早已生效，《建设项目环境保护管理条例》也于1998年公布生效。州环境局对建安公司提交的证据的质证意见与市环保局的质证意见一致。本院对上述证据认证如下：本案各方当事人提交的证据，证据形式、来源合法，与待证事实相关联，本院按照证据载明的内容确认本案法律事实，但相关规范性文件不作为证据认证，市环保局作出的楚市环罚[2018]3号《行政处罚决定书》和州环境局作出的楚环复决字[2018]第1号《行政复议决定书》是被诉行政行为，不能成为证明其本身合法性的证据。经审理查明，2014年3月21日，楚雄市人民政府副市长主持召开办公会议，专题研究楚雄建筑渣土消纳场有关问题，市发改局、市环保局等相关职能部门以及楚雄卷烟厂参加会议，会议决定：“1.同意楚雄临时建筑渣土消纳场选址于鹿城镇富民社区江头村‘烟灰坝’。2.由市城管局负责，与楚雄卷烟厂完善‘烟灰坝’已交手续……3.由环保、国土、水务等部门负责，加强对临时建筑渣土消纳场的监管，并给予支持……”2014年5月7日，甲方楚雄市鹿城镇××社区××头村与乙方楚雄城市管理综合行政执法局签订《协议书》：“经甲、乙双方平等协商同意，甲方将位于楚雄市鹿城镇××社区××村南侧石灰坝（原云南红塔集团楚雄卷烟厂租期至2024年、用于焚烧、填埋、露天堆放烟末、煤渣等废弃物场地）交由乙方用于出行时城市建筑渣土处理场所……”2014年5月13日，建安公司成立。2014年7月3日，甲方楚雄市人民政府与乙方昆明市建筑安装工程有限责任公司签订《楚雄建筑垃圾处理项目合作协议》：“……甲方采用招商引资的方式，确定该乙方作为楚雄建筑垃圾处理的唯一特许经营合作企业，双方就楚雄投资建设建筑垃圾处理项目的有关合作事项进行协商……第一条甲方同意乙方在楚雄投资建设建筑垃圾处理项目，乙方应在本协议签订后一个月内为此项目组建成立：楚雄建安市政环境卫生服务有限责任公司……第三条乙方先期使用楚雄鹿城镇富民村委会周溪河村南侧烟灰坝处作为临时建筑垃圾处理场地，由市人民政府提供，涉及地面附着物由乙方补偿，使用期限暂定两年……”同日，授予方（甲方）楚雄城市管理综合行政执法局与接收方（乙方）昆明市建筑安装工程有限责任公司签订《楚雄城市建筑垃圾处理特许经营协议》：“……第二条本协议中所书的‘建筑垃圾’是指建设、施工单位或个人对各类建筑物、构筑物、管网等进行建设、铺设或拆除、修缮过程中所产生的渣土、弃土、弃料、淤泥及其他废弃物……第四条特许经营权出让内容：楚雄城区范围内建筑垃圾处理、建筑垃圾消纳场经营、建筑垃圾和渣土回收利用等一体化经营管理……第六条特许经营有效期限：楚雄建筑垃圾处理项目的特许经营期为五年，自2014年7月1日至2019年12月31日止……”自此，建安公司开始在“烟灰坝”场地经营建筑垃圾处理项目，但一直未办理该项目的环境影响评价手续，至2018年3月，“烟灰坝”场地停止使用。2018年4月3日，市环保局到“烟灰坝”场地对建安公司经营的建筑垃圾处理项目进行现场检查，制作《楚雄环境监察现场记录》和《现场照片（图片、影像资料）证据》2份。2018年4月10日，市环保局以建安公司经营的“烟灰坝”场地建筑垃圾处理项目涉嫌未批先建进行立案，立案号为楚市环立（2018）3号。2018年4月11日，市环保局分别对建安公司的业务经理王平、办公室主任李长生制作调查询问笔录。2018年4月12日，市环保局向建安公司送达楚市环责改字[2018]3号《责令改正违法行为决定书》：“……依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条及第三十一条第一款的规定，现责令你公司立即停止违法行为，办理好环评审批手续后方可恢复生产……”2018年5月9日，市环保局经案件集体讨论形成结论意见：“同意对楚雄建安市政环境卫生服务有限公司临时建筑垃圾消纳场：1.未批先建违法行为不予行政处罚；2.对未验先投环境违法行为处以20万元（贰拾万元整）罚款；3.责令改正违法行为，办理环保竣工验收手续后方可恢复生产。”2018年5月15日，市环保局向建安公司送达楚市环罚告字[2018]3号《行政处罚事先（听证）告知书》：“……你（单位）的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定。依据《环境行政处罚办法》第五十二条的规定，经我局集体讨论拟对你（单位）作出如下行政处罚：1.责令立即改正违法行为，办理建设项目环境保护竣工验收手续后方可恢复生产；2.未验先投环境违法处以20万元罚款（贰拾万元整）。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定，你（单位）有权进行陈述和申辩。未提出陈述申辩意见的，视为放弃此权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，对上述拟作出罚款20万元的处罚，你（单位）有要求举行听证的权利……”2018年5月17日，建安公司向市环保局提交听证申请书：“贵局2018年5月15日楚市环罚[2018]3号‘行政处罚事先（听证告知书）’，我公司当日知悉，贵局拟对我公司罚款20万元，我公司有异议。特申请贵局举行听证”。市环保局经内部审批，于2018年6月11日向建安公司送达楚市环听通字[2018]1号《行政处罚听证通知书》：“你（单位）2018年5月17日涉嫌未验先投环境违法一案向我局提出听证要求，我局决定于2018年6月19日15时在楚雄市环境保护局会议室不公开举行听证会……”2018年6月19日15时，听证会举行，市环保局制作的听证笔录载明：“听证员姓名：李丹、李世明，工作单位及职务：案件调查人员”。2018年7月4日，市环保局作出楚市环罚[2018]3号《行政处罚决定书》：“……一、环境违法事实和证据。我局于2018年4月3日对你公司进行了调查，发现你公司实施了以下环境违法行为：你公司于2014年7月建成并投入使用位于楚雄市鹿城镇××社区××头村烟灰坝的临时建筑垃圾消纳场，未办理建设项目环境保护竣工验收手续……你公司的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定……烟灰坝建筑垃圾填埋场项目在生产经营期间可能造成对环境的影响，应当对产生的环境影响进行分析或者专项评价。烟灰坝建筑垃圾填埋场项目未报批建设项目环境影响评价文件，同时项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收合格及投入使用，已分别违反《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的规定，鉴于项目‘未批先建’违法行为超过2年未被发现，不予追究；对于违反‘未验先投’环境违法行为，依据《建设项目环境保护管理条例》的有关规定作出相应处罚。二、处罚的种类和依据。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，经我局集体讨论决定对你公司处以如下行政处罚：1.责令立即改正违法行为，办理建设项目环境保护竣工验收手续后方可恢复生产；2.‘未验先投’处以20万元罚款（贰拾万元整）。三、行政处罚的履行方式和期限……”2018年7月5日，市环保局向建安公司送达了楚市环罚[2018]3号《行政处罚决定书》。后建安公司向市环保局申请延期缴纳罚款，市环保局经集体讨论后向建安公司送达了楚市环分缴字[2018]1号《同意分期（延期）缴纳罚款通知书》。2018年8月28日，建安公司向州环境局申请对市环保局作出的楚市环罚[2018]3号行政处罚决定进行行政复议。州环境局经依法受理、审查，于2018年11月26日作出楚环复决字[2018]第1号《行政复议决定书》，并履行了文书送达手续。另查明，建安公司经营的“烟灰坝”场地建筑垃圾处理项目主要从事对建筑垃圾的存储、分拣填埋。本院认为，根据《环境行政处罚办法》（2010年3月1日起施行）第七条：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”第九条：“当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。”第十四条第一款：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”第十七条第一款：“县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。”第二十二条：“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。经审查，符合下列四项条件的，予以立案：（一）有涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的行为；（二）依法应当或者可以给予行政处罚；（三）属于本机关管辖；（四）违法行为发生之日起到被发现之日止未超过2年，法律另有规定的除外。违法行为处于连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。”第二十三条：“对已经立案的案件，根据新情况发现不符合第二十二条立案条件的，应当撤销立案。”第二十六条：“环境保护主管部门对登记立案的环境违法行为，应当指定专人负责，及时组织调查取证。”第四十五条：“终结调查的，案件调查机构应当提出已查明违法行为的事实和证据、初步处理意见，按照查处分离的原则送本机关处罚案件审查部门审查。”第五十一条：“本机关负责人经过审查，分别作出如下处理：（一）违法事实成立，依法应当给予行政处罚的，根据其情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）符合本办法第十六条情形之一的，移送有权机关处理。”因此，被告市环保局具有本行政区域内环境违法行为的查处职权，但其对原告建安公司以存在“未批先建”行为进行立案，后认为该违法行为超过行政处罚追溯期限，却未按照上述规定撤销立案，而是直接对原告建安公司的“未验先投”行为进行案件审查后作出楚市环罚[2018]3号行政处罚决定，且在听证程序中由其本案调查人员担任听证员，违反了环办[2010]174号《环境行政处罚听证程序规定》第八条第二款关于“听证主持人、听证员和记录员应当是非本案调查人员”的规定。综上，应当认定被告市环保局作出的楚市环罚[2018]3号行政处罚决定程序违法，依法应予撤销。被告州环境局作出的楚环复决字[2018]第1号《行政复议决定书》程序合法，但决定维持楚市环罚[2018]3号行政处罚决定错误，本院予以一并撤销。行政机关应当审慎履职，对行政相对人作出行政处罚决定时，要严格遵循法定程序，注重案件事实审查，准确适用法律，即履行调查职责时既要审查行政相对人的违法事实，也要审查是否存在法定免除、减轻处罚等情节，并准确把握行为竞合、法条竞合等情形，作出的行政处罚行为才能符合合法性原则和合理性原则的要求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告楚雄市环境保护局作出的楚市环罚[2018]3号行政处罚决定；二、撤销被告楚雄彝族自治州生态环境局作出的楚环复决字[2018]第1号行政复议决定。案件受理费50元，由被告楚雄市环境保护局、被告楚雄彝族自治州生态环境局负担（未交，限于本判决生效之日起十日内交纳，款交本院）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于楚雄彝族自治州中级人民法院。（此页无正文）审 判 长  余红萍人民陪审员  何加红人民陪审员  刘 红二〇一九年七月二十六日书 记 员  倪晓燕