广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤02行初60号原告刘烁，男，1985年5月21日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。原告胡秋香，女，l958年7月21日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。原告刘某，男，2013年6月23日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。原告的共同委托代理人刘新海，男，l957年8月12日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。系刘烁的父亲、胡秋香的丈夫、刘某的爷爷。被告韶关市武江区人民政府。住所地广东省韶关市武江区惠民南路**。法定代表人郑伟平，区长。出庭负责人钟爱明，副区长。委托代理人张锦怀，韶关市武江区司法局副局长。委托代理人张翠英，韶关市武江区司法局科员。被告韶关市武江区西联镇人民政府。住。住所地广东省韶关市武江区西联镇沐溪大道**/div>法定代表人杨国浩，镇长。委托代理人杨威，韶关市武江区西联镇人民政府社会事务办公室副主任。委托代理人郑淑娥，广东秦唐律师事务所律师。原告刘烁、胡秋香、刘某诉被告韶关市武江区人民政府（以下简称武江区政府）、韶关市武江区西联镇人民政府（以下简称西联镇政府）不履行保护财产权法定职责纠纷一案，2019年4月3日向本院提起行政诉讼。本院2019年4月8日立案后，2019年4月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月16日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人刘新海，被告武江区政府的出庭负责人钟爱明、委托代理人张翠英，被告西联镇政府的委托代理人杨威及其委托代理人郑淑娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2013年韶关市政府决定征用武江区西联镇车头村委会村民宅基地住房。2014年由车头村委会出资建宅基地住房。车头村委会第六届关于车头新村安置对象资格规定：“凡是1993年孟洲坝水电站征地户籍农转非的村民，都有宅基地住房安置。男方的子女在2013年12月31日之前出生的，可以随父安置宅基地住房。”车头村委会的规定符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第十条：“村民委员会……组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议”的规定。刘烁、胡秋香是孟洲坝水电站征地户籍农转非，刘某是2013年12月31日之前出生，上述三人都符合安置宅基地住房的规定，享有宅基地住房安置资格。但原告方从2015年2月开始无数次向车头村委会反映都没有得到答复。2018年2月28日胡秋香写《报告》给西联镇政府反映宅基地住房安置问题，西联镇政府信访办作出信访答复。原告不服，于2019年2月18日快递邮寄《复查申请书》给武江区政府，武江区政府逾期不予答复，违反了国务院《信访条例》第三十四条：“……收到复查请求的行政机关应当自收到复杳请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复”的规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”规定，被告武江区政府应当履行法定职责给予答复。诉讼请求：一、判令被告武江区政府确认原告有宅基地住房安置资格，安置宅基地住房；判令西联镇政府确认原告有宅基地住房分配资格。二、由被告承担本案诉讼费。原告提供的证据：一、身份证及户口簿复印件，证明原告诉讼主体资格。二、胡秋香、刘烁户口簿复印件，证明电站户籍农转非，符合村委安置宅基地住房规定。三、西联派出所常住人口登记表复印件，证明电站户籍农转非，符合村委安置宅基地住房规定。四、刘某户口簿复印件，证明符合村委会安置宅基地住房规定。五、原告刘烁之父快递《报告》及票据，证明车头村委会反映安置宅基地住房《公示》没有原告名单。六、原告胡秋香《报告》，证明向西联镇政府反映未安置宅基地住房。七、原告胡秋香快递《申请书》及票据，证明向西联镇政府申请确认宅基地住房安置资格。八、西联镇政府《信访事项处理意见书》，证明处理错误、违背公平正义。九、刘烁快递武江区政府《复查申请书》及票据，证明不予答复不作为。十、车头村委会主任刘兴昌微信，证明车头村委会电站户籍农转非55人已安置宅基地住房。十一、国家信访局信访微信，证明信访西联镇政府马上补偿安置宅基地。十二、刘烁之父《举报》邮寄快递票据，证明西联镇政府用公权力打击报复原告。被告武江区政府答辩称：一、被告不是适格主体。原告诉讼请求是确认原告享有武江区西联镇车头村委宅基地住房安置资格，而要享有武江区西联镇车头村委会宅基地住房安置资格的前提条件是须具备本村经济组织成员资格，但确认村经济组织成员资格的职能不是武江区政府。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”因此，确定其成员资格是按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定，并不是被告武江区政府确认其资格，所以被告武江区政府不是适格主体。二、原告没有向被告提出过任何要求解决宅基地住房安置资格申请，不存在被告行政不作为。被告武江区政府提供的证据：一、会议纪要，证明村民安置问题由村委会、村小组长、村代表表决确定。二、公示名单，证明安置对象是由村委会经三次公示确定。被告西联镇政府答辩称：一、宅基地使用权的主体是特定的农村居民，本案中原告不适格，原告提起本案诉讼不符合法定起诉条件，应依法裁定驳回起诉。宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。作为宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员。同时，特定的宅基地仅限于本集体经济组织特定的成员享有使用权，农村集体经济组织以外的人员不能申请并取得宅基地使用权。从原告提交的身份证及户口簿可知，原告均不是农村居民，不是涉案农村集体经济组织成员。因此，原告不享有宅基地住房分配及安置资格，原告不适格，应依法裁定驳回起诉。二、本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，应当属于人民法院受案范围。不符合上述起诉条件，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。《信访条例》第十四条第二款的规定，信访和诉讼是两种独立的权益保护途径。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(九)项进一步规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查以及复核意见等行为引发的争议，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告曾就“宅基地住房分配资格”的问题，提出信访诉求。西联镇政府于2019年1月29日作出了信访事项处理意见书，明确告知原告有关处理意见。根据《信访条例》第三十五条的规定，原告的信访程序已经终结，如没有新的事实或理由，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理其信访请求。原告的诉讼请求与其信访请求完全一致，所根据的事实和理由也基本相同。故在原告已经选择信访途径、信访程序已经终结的情形下，再以相同的事实和理由提起本案诉讼，如将本案纳入行政诉讼的受案范围，人民法院将面临评价己终结的信访行为合法性的问题，亦与《最高人民法院关于适用的解释》上述规定的意旨相违背。三、被告西联镇政府并非本案的适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”《关于加强农村宅基地管理的意见》第二条改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序规定：“(六)规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡(镇)审核后，报县(市)审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。”《中华人民共和国物权法》第六十三条规定：“集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案武江区西联镇车头村委会的宅基地属于农民集体所有，且由武江区西联镇车头村委会经营、管理。而原告是否具有宅基地使用权安置分配的资格，依法应当由原告向武江区西联镇车头村委会申请，并由武江区西联镇车头村委会审核确定后在武江区西联镇车头村委会张榜公布。公布期满无异议后，再报西联镇政府审核，最后由武江区政府审核。因此，西联镇政府无权绕过宅基地申报程序而直接确定原告是否具有宅基地使用权安置分配的资格。现原告直接起诉要求西联镇政府确认其具有宅基地使用权安置分配的资格，缺乏事实和法律依据。请求依法驳回。被告西联镇政府提供的证据：一、会议纪要。二、会议签到表。三、公示名单。证据一至三证据证明宅基地使用权的主体是特定的农村集体经济组织成员，本案原告提起诉讼不符合法定起诉条件。四、信访申请书。五、信访事项受理告知书及送达回证。六、信访事项处理意见书及送达回证。七、信访案件明细表。证据四至七号证据证明本案不属于法院行政受案范围，应裁定驳回原告起诉。八、法律法规节选，证明原告提起本案诉讼不符合起诉的法定条件，应驳回原告的起诉。经庭审质证，原告对被告武江区政府提供的证据无异议。原告对被告西联镇政府提供的证据无异议。被告武江区政府对原告提供的证据认为：证据一，真实性、合法性、关联性无异议。证据二，真实性、合法性无异议，关联性有异议。证据三，真实性、合法性、关联性有异议。证据四，真实性、合法性无异议，关联性有异议。证据五、六、七，真实性、合法性、关联性有异议。证据八，真实性、合法性无异议，关联性有异议。证据九、十、十一、十二，真实性、合法性、关联性有异议。被告西联镇政府对原告提供的证据认为：证据一，真实性、合法性、关联性无异议。证据二至四，证据三的真实性由法庭核实，其他证据真实性、合法性、关联性无异议，证明内容有异议。证据五，真实性、合法性、关联性有异议。证据六至八，真实性、合法性、关联性无异议，证明内容有异议。证据九，真实性、合法性、关联性均有异议。证据十，真实性、合法性、关联性有异议。证据十一，真实性、合法性、关联性有异议。证据十二，真实性、合法性、关联性有异议。经审查，本院对原告提供的主要证据，即向“西联镇政府申请确认宅基地住房安置资格的申请书”和被告提供的主要证据，即“会议纪要、公示名单”真实，与本案具有关联性，可作为本案定案的依据。经审理查明，2014年9月29日，韶关市武江区西联镇车头村委会作出《车头村拟安置对象公示名单（岭头村）第三榜》，内容有：“1、本次张榜公示人员为岭头村小组农业户口人员(不含外嫁女、挂靠户、事实婚姻、五年内无任何信息、死亡人员未销户、有祖屋在本村户籍已外迁人员、在职或离退休国家公职人员和城镇企事业单位正式职工)，共869人，拟作为安置对象。2、本公示名单统计截止时间为2013年12月31日24时前，经西联派出所、西联镇政府核对，提交区征地办及市新区管委会审核确认后公布。各村民如对公示名单有异议，请自公示日起五天内向以下部门反映：联系单位地址或电话：车头村委会办公室；西联镇：车头工作组(杨先生)；区征地办ｌ34××××0086(李小姐)。3、本名单为安置对象的最终公示名单，接受广大村民的监督。如有举报，一经查实，不符合安置对象资格的将取消其安置资格，并依法追究相关责任人的法律责任。如有遗漏，经查实确合安置对象资格，将依法增补其为安置对象。4、本次张榜公示人员名单解释权归武江区征地办、西联镇人民政府、车头村民委员会。”2014年12月31日，武江区西联镇车头村委会及村小组召开会议。会议内容：关于1993年至1994年因孟洲坝征地时农转非的本村原村民的安置问题。因村委会认为原告不符合安置条件，不享有安置房屋。2018年10月18日，原告刘烁向西联镇政府申请解决，请求确认原告胡秋香、刘烁符合车头村委会宅基地住房分配资格。西联镇政府没有作出处理。原告刘烁信访。2019年1月29日，西联镇政府作出《信访事项处理意见书》，内容有：“刘烁：关于您反映新村宅基地安置补偿问题，我镇收到信访事项后，立即成立相关工作组进行调处，现将有关情况答复如下：一、关于新村宅基地安置补偿的问题。根据芙蓉新城开发建设需要，车头安置新村选址在市公安局旁，项目的安置人数、户型比例等经过村委会三榜公示。公示期间，镇政府、城投公司等均无收到您提出的异议。最终公示名单确定总用地规模后，项目进行了总平面确定、修规、用地报批等，并于2014年3月奠基开工。目前新村已建成并分配。关于安置资格的确认问题，建议您向武江区人民法院提起诉讼，通过司法途径解决问题。二、满意度测评指引您可凭借查询码1543306534610到国家信访局门户网站进行满意度评价。如不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起日内向武江区人民政府或上级行政机关书面提出复查申请，如逾期不提出复查申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”2019年2月18日，原告刘烁向武江区政府申请复查。武江区政府认为没有收到申请复查材料，原告认为武江区政府不作为。2019年4月3日原告向本院提起行政诉讼。本院认为，本案的焦点：被告武江区政府是否具有确认原告有宅基地住房安置资格的职权；西联镇政府是否具有确认原告有宅基地住房分配资格的职权。农村宅基地属于农村集体所有，国家合法征收后属于国家所有。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；(四)土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案。”第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相低触，不得有侵犯村民的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三十一条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；……”《中华人民共和国农业法》第七十七条规定“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”上述法律、法规和规章的相关规定，已经明确了我国的基层人民政府有权对村委会和村集体经济组织的事务进行管理和监督，并且已经授给乡（镇）人民政府对村委会或者理事会侵害村民合法权益的行为进行处理的权力。即西联镇政府有权对西联镇车头村委会作出损害原告的合法权益进行责令改正并予以确认。本案原告是否享有宅基地住房分配和安置资格，应当先由村民委员会召开村民会议讨论决定，如果村民会议决定原告不具有宅基地分配安置资格，原告可以向西联镇政府申请处理。2014年9月29日，韶关市武江区西联镇车头村委会作出《车头村拟安置对象公示名单（岭头村）第三榜》，因原告不在公榜名单上，原告刘烁遂于2018年10月18日向西联镇政府书面申请解决，请求确认胡秋香、刘烁符合车头村委会宅基地住房分配资格，西联镇政府没有作出处理。刘烁、胡秋香、刘某在车头村委会没有落实分配和安置的情况下，向西联镇政府请求处理，被告西联镇政府对原告是否符合宅基地住房分配资格应当予以审查。原告没有提供证据证明已向武江区政府申请解决，武江区政府不存在行政不作为，原告主张武江区政府不作为没有事实和法律依据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：限被告韶关市武江区西联镇人民政府在法定期限内对原告的分配宅基地住房资格进行审查处理。一审案件受理费50元由被告韶关市武江区西联镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一九年七月十一日法官助理罗艳书记员郑翠莹