河北省隆化县人民法院行 政 判 决 书（2019）冀0825行初20号原告隆化县达旺家庭农场，住所地：隆化县唐三营镇石片村。统一社会信用代码：91130825MA07L84G6T。法定代表人白桂平，投资人。委托代理人白雪玉（系白桂平弟弟），1972年12月8日出生，满族，住河北省承德市隆化县。被告隆化县自然资源和规划局，住所地：隆化县隆化镇兴洲路**。统一社会信用代码：111308250009522989。法定代表人方云龙，局长。委托代理人夏俊超，河北山庄（隆化）律师事务所律师。执业证号：11308199410536634。委托代理人侯安林，男，1967年9月12日出生，满族，隆化县自然资源和规划局职员，住隆化县。被告隆化县人民政府，住，住所地：河北省承德市隆化县隆化镇兴洲路**一社会信用代码：111308250009519738。法定代表人李东，县长。委托代理人贺巍巍，女，隆化县人民政府职员，住隆化县。原告隆化县达旺家庭农场不服被告隆化县自然资源和规划局（以下简称隆化县规划局）、被告隆化县人民政府（以下简称隆化县政府）作出的国土资源行政处罚及行政复议一案，于2019年3月29日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月1日立案后，于2019年4月3日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月23日公开开庭审理了本案。原告法定代表人白桂平的委托代理人白雪玉；被告隆化县规划局法定代表人方云龙的委托代理人夏俊超、侯安林；被告隆化县政府法定代表人李东的委托代理人贺巍巍到庭参加诉讼。原告法定代表人白桂平、被告隆化县规划局法定代表人方云龙及被告隆化县政府法定代表人李东经本院合法传唤未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告隆化县规划局（原隆化县国土资源局）于2018年11月19日作出隆国土资罚决字（2018）第71号行政处罚决定，认定的事实和处理结果“我局于2018年11月5日对你企业占地建砖混结构彩钢顶伙房及管理用房、职工宿舍、硬化地面一案立案调查，经查，2014年6月，你企业在未经国土资源行政主管部门批准的情况下，擅自在唐三营镇石片村占用该村集体土地（基本农田）382.64亩,建砖混结构彩钢顶伙房86.81平方米，建砖混结构彩钢顶职工宿舍55.47平方米，硬化水泥地面240.36平方米，共形成违法占地382.64平方米的事实。经核实，该地块不符合土地利用总体规划。你企业的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款属于非法占地的违法行为。上述违法事实有下列证据证实：1.所占地块土地利用总体规划及现状截图。2.现场勘测图、现场照片。3.企业法定代表人委托人的询问笔录。我局于2018年11月13日对你企业送达了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，你企业在规定时间内，没有进行陈述和申辩，也放弃了要求举证听证的权利。根据《河北省基本农田保护条例》第二十一条的规定，对你企业作出以下行政处罚：一、责令限期退还非法占用的土地382.64平方米交与石片村委会；二、限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的砖混结构彩钢顶伙房及管理用房86.81平方米，职工宿舍55.47平方米，硬化地面240.63平方米，恢复土地原种植条件；三、处以非法占用的基本农田每平方米20.00元的罚款，计人民币7652.80元”。原告不服该行政处罚决定，向被告隆化县政府申请行政复议，被告隆化县政府于2019年3月15日作出隆政复决字（2019）12号行政复议决定，维持原隆化县国土资源局作出的隆国土资罚决字（2018）第71号行政处罚决定。原告诉称，一、2014年，响应国家政策，在市、县的大力支持下，原告家庭农场在唐三营成立。原告的发展和壮大有效解决了当地的闲置劳力务工问题，同时在带动全镇乃至全县农业产业发展方面也起到了积极的榜样作用，创造了良好的社会效益和经济效益。原告占地300余亩，规模较大，生产设备原料、产出产品多，需要大面积晾晒场大容积仓储，生产员工还需长期食宿，面对实际问题，我们牢记保护耕地的原则，严格减少对耕地的占用和破坏，仅管理用房占地142平方米。二、根据国土资发【2014】127号文件，国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知一项（三）、二项（一）内容，根据冀国土资规【2017】1号文件河北省农业厅关于进一步规范设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知一项（三）内容、一项（一）内容，原告为农业经营主体，所占用土地属于配套设施农业用地，设施农业用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。三、原告流转土地300余亩，生产物资存放、产出产品晾晒仓储、员工食宿等等都需要场地与房屋，没有场地与房屋无法进行管理与生产。恳请县人民政府、土地管理部门、人民法院，尊重实际事实，为企业排忧解难。我们县有许多农场、合作社及农业企业，原告存在的占用土地问题属其他农业经营主体的共性问题，在法律面前应该人人平等，不应该选择性的执法。综上所诉，原告并没有非法占用土地，只是没有办理设施农业用地备案手续。故请求人民法院依法撤销被告隆化县规划局2018年11月19日作出的隆国土资罚决字【2018】第71号处罚决定书及被告隆化县政府于2019年3月15日作出的隆政复决字（2019）12号决定书。原告向本院提交了以下证据：证据一、隆化县发展改革局隆发改（2014）111号文件一份，拟证明原告公司占地项目是经发展改革局立项的项目；证据二、在缸瓦窑沟村的租赁土地合同十一份；证据三、贾一清的讲话一份，拟证明原告公司的用地是受到县里支持的，而且也起到了带动作用；证据四、通报一份，拟证明原告公司在农业方面所作出的业绩受到县里肯定；证据五、（2014）127号通知一份；证据六、河北省国土资源厅冀国土资规（2017）1号文件一份；证据五、六拟证明原告公司占地是用作农业，没有改变农业土地的性质，不用审批手续，不是违法用地。被告隆化县规划局辩称，一、答辩人具有法律规定的行政处罚的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。答辩人是隆化县政府自然资源和规划行政主管部门，对原告的行政处罚具有法定职责。二、原告未经批准非法占用土地违法事实清楚，证据充分。原告2014年6月未经国土资源行政管理部门批准，擅自占用唐三营镇石片村集体土地（基本农田）382.64平方米建砖混结构彩钢顶伙房，砖混结构彩钢顶职工宿舍，硬化水泥地面等，上述事实有隆化县钜润地理信息数据服务有限公司出具的现场勘察图、现场照片、公司法人委托人的询问笔录等证据予以证实。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，原告占用基本农田建设房屋的行为没有履行任何手续，改变土地性质需要经过批准，未经批准构成非法占用土地。三、答辩人行政处罚的程序合法、适用法律正确。答辩人依照行政处罚规定立案，经过调查对原告的违法行为进行了告知、听证等权利，原告没有向答辩人提出听证，答辩人依据事实和法律，依照法定程序对原告作出处罚，行政处罚的程序合法。在适用法律上，处罚决定适用《河北省基本农田保护条例》第二十一条完全正确。四、原告起诉理由不能成立。原告提出已经立项、属于农业占地的理由不能成立，也不适用国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知，原告占用的土地属于基本农田。未经批准任何人不能占用。从原告占用土地的用途看，也是伙房和职工宿舍及水泥硬化地面，这些用途也是必须经过批准才能使用的，答辩人对原告的非法占地行为，进行处罚执法标准统一，处罚尺度一致，彰显了法律的权威。综上，答辩人认为，原告违法占用耕地事实清楚，证据充分，答辩人的行政处罚符合法律规定，请人民法院查明事实，驳回原告的诉讼请求。被告隆化县规划局向本院提供了作出被诉行政行为的证据和法律依据：事实方面的证据一、调查白雪玉的询问笔录一份，拟证明2014年6月原告建设了砖混结构房屋，并未经国土部门批准；证据二、现场勘测笔录一份、违法占地实测图一份，拟证明违法占地的面积为382.64平方米及具体位置；证据三、土地利用总体规划和现状图；证据四、现场照片四张，拟证明占地位置。程序方面的证据一、违法线索登记表一份；证据二、立案呈批表一份；证据三、国土资源违法案件调查报告一份；证据四、隆化县国土资源局集体会审会议纪要一份；证据五、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及送达回证；证据六、违法案件处理决定呈批表、行政处罚决定书及送达回证。以上证据拟证明程序合法。法律依据：《河北省基本农田保护条例》第二十一条规定。被告隆化县政府辩称，原告2019年1月18日向答辩人提出行政复议申请，答辩人于当日决定受理该申请，作出隆政复受字【2019】2号行政复议受理通知书送达至原告，并在法定期限内通知隆化县国土资源（现自然资源和规划局）进行行政复议答辩、举证。隆化县国土资源局于2019年1月24日作出答复意见并提交了作出具体行政行为的证据、依据。经审理查明，2014年6月，原告未经国土资源行政主管部门批准，擅自占用唐三营镇石片村集体土地（基本农田）建砖混结构彩钢顶伙房86.81平方米、砖混结构彩钢顶职工宿舍55.47平方米，硬化水泥地面240.36平方米，占地面积合计达到382.64平方米。2018年国土资源执法机关通过动态巡查发现申请人涉嫌违法占地，安排执法及测绘人员到原告建设现场进行了调查询问、现场勘测及证据调取，认定了原告涉嫌违法占地的事实。隆化县国土资源局在履行集体讨论、处罚告知、听证告知等程序后，于2018年11月20日作出了隆国土资罚决字【2018】第71号行政处罚决定。答辩人认为，原告建设所占地块宗地权属为唐三营镇石片村集体土地，所占地类为水田（基本农田），所占地块在K50G056062图幅中，该宗地不符合隆化县土地利用总体规划。原告在集体耕地上的建设行为并未得到国土资源行政主管部门的批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款及《基本农田保护条例》第三十条的规定，对原告违法占用唐三营镇石片村集体土地（基本农田）建砖混结构彩钢顶伙房86.81平方米、砖混结构彩钢顶职工宿舍55.47平方米，硬化水泥地面240.36平方米，占地面积合计达到382.64平方米的事实应予以认定。隆化县国土资源局作为隆化县人民政府的土地行政管理部门，具有对违法占地行为进行查处的法定职权，在履行调查勘测、集体讨论、处罚及听证告知等程序后，依据《河北省基本农田保护条例》第二十一条之规定，作出“责令限期退还非法占用的382.64平方米土地交与石片村委会；限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的砖混结构彩钢顶伙房及管理用房86.81平方米、职工宿舍55.47平方米，硬化水泥地面240.36平方米，恢复土地原种植条件；处于非法占用的基本农田每平方米20.00元的罚款，计人民币柒仟陆佰伍拾贰元捌角￥：7652.80元”的决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。答辩人在履行行政处罚案卷书面审查、集体讨论等程序后，于2019年3月15日作出隆政复决字【2019】12号行政复议决定，维持隆化县国土资源局作出的行政处罚决定。综上，答辩人作出的隆政复决字【2019】12号行政复议决定合法正确，请求隆化县人民法院驳回原告诉讼请求。被告隆化县政府向本院提交了以下证据：证据一、行政复议申请书、申请人身份证明及相关材料，拟证明原告不服隆化县国土资源局作出的隆国土资罚决字（2018）第71号行政处罚决定，于2019年1月18日向隆化县政府申请行政复议；证据二、行政复议案件立案审批表、行政复议送达地址确认书、行政复议受理通知书，拟证明隆化县政府2019年1月18日决定受理原告行政复议申请并向其出具行政复议受理通知书；证据三、行政复议答复通知书，拟证明隆化县政府于2019年1月18日向隆化县国土资源局作出行政复议答复通知书；证据四、行政复议答复书，拟证明隆化县国土资源局于2019年1月24日提交行政复议答复；证据五、行政复议结案审批表；证据六、行政复议决定书，拟证明隆化县政府于2019年3月15日作出隆政复决字（2019）12号行政复议决定；证据七、行政复议文书送达回证，拟证明本案相关法律文书已依法送达。上述证据拟证明程序合法。经庭审质证，原、被告质证意见：原告对被告隆化县规划局出示的证据无异议，对其提供的法律依据有异议，认为适用法律错误，不应该适用《土地管理法》第七十六条规定，应该适用127号文件及冀国土资规（2017）1号文件。被告隆化县政府对被告隆化县规划局出具的证据及法律依据无异议。被告隆化县规划局对原告出示的证据一的真实性没有异议，但对证明目的不予认可，认为前期预审的意见不代表使用土地不予批准；对证据二没有异议；对证据三认为只是一个领导讲话，对证明目的不予认可；对证据四的证明目的不予认可，表彰不能代表就不存在违法行为，与本案无关联性；对证据五、六的真实性没有异议，但对证明目的有异议，对配套设施是有严格规定的，根据127号文件第一项中的第三项内容有明确规定，原告的行为应该按建设用地进行审批，原告即使是农业用地也应该进行备案，原告的违法行为是清楚的。被告隆化县政府对原告出示的证据质证意见同被告隆化县规划局。原告及被告隆化县规划局对被告隆化县政府出示的证据和法律依据无异议。本院对上述证据认证如下：对原、被告出示的证据及法律依据的真实性予以采信。经审理查明，原告系个人独资企业，经营范围为粮食作物、蔬菜、林果、油料种植等业务，该公司成立于2015年11月23日并办理了营业执照。2014年，原告通过土地流转形式租赁隆化县唐三营镇石片村部分村民的土地用于经营农作物种植等业务。2014年6月，原告未经国土资源行政管理部门批准，占用唐三营镇石片村集体土地（基本农田）建砖混结构彩钢顶伙房86.81平方米，建砖混结构彩钢顶职工宿舍55.47平方米，硬化水泥地面240.36平方米，共形成违法占地382.64平方米的事实。经被告隆化县规划局核实，该地块不符合土地利用总体规划。被告隆化县规划局经巡查发现后，于2018年10月31日立案，经现场勘测及调查，于2018年11月13日向原告送达了行政处罚告知及听证告知，于2018年11月20日作出隆国土资罚决字（2018）第71号行政处罚决定，于2019年11月26日向原告进行了送达，原告不服该处罚决定，于2019年1月18日向被告隆化县政府提出行政复议申请，被告隆化县政府于2019年3月15日作出隆政复决字（2019）12号行政复议决定，维持原隆化县国土资源局作出的隆国土资罚决字（2018）第71号行政处罚决定，原告不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。另查明，被告隆化县规划局在向本院提供的证据材料卷宗中有其在2018年11月5日进行的集体会审会议纪要一份，该纪要中包括有对原告违法占地一案的讨论记录，但该会议纪要未有参加人员的签字。本院认为，根据被告隆化县规划局提交的证据，可以认定原隆化县国土资源局所作出的隆国土资罚决字（2018）第71号行政处罚决定在程序上存在以下问题。一、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定”。本案原隆化县国土资源局对原告作出责令限期退还非法占用的土地及拆除在非法占用的土地上新建的建筑物的处罚决定，属于“给予较重的行政处罚”，依照该条规定，被告在作出行政处罚之前，应当由该机关负责人组织集体讨论，被告隆化县规划局在向本院提交的证据材料中虽然有该局的集体会审会议记录内容，但该记录未有参加会议人员签字，无法确定是否召开了此次会议以及记录中记载的参会人员是否参加了会议，故上述程序违反法律规定。二、根据国土资源部颁发的《国土资源违法行为查处工作规程》12.4.2（5）的规定：“行政处罚的内容应当明确、具体，有明确的履行方式和期限。（1）责令退还、交还违法占用土地的，应当写明退还、交还土地的对象、范围、期限等…。”。根据上述规定，原隆化县国土资源局作出的处罚决定主文中责令原告限期退还非法占用的土地未明确具体的退还期限，亦属程序违法。综上，原隆化县国土资源局作出的行政处罚决定违反法定程序，本院依法应予撤销，原告要求撤销的理由成立，本院予以支持。被告隆化县政府作出的行政复议决定错误的维持了原隆化县国土资源局作出的行政处罚决定亦属违法，本院依法应一并予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项、第七十九条规定，判决如下：一、撤销被告隆化县自然资源和规划局（原隆化县国土资源局）于2018年11月19日作出的隆国土资罚决字（2018）第71号行政处罚决定，责令被告隆化县自然资源和规划局在本判决生效后六十日内重新作出行政行为。二、撤销被告隆化县人民政府于2019年3月15日作出的隆政复决字（2019）11号行政复议决定。案件受理费50.0元二被告各负担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。审 判 长  吴俊平人民陪审员  王建华人民陪审员  高志征二〇一九年七月二十日书 记 员  黄俊云附页：一、本案判决适用法律：（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项之规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；…….”。（二）《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出判决。二、相关权利义务：上诉费按照一审判决确定的数额预交。如逾期未递交上诉状或者递交上诉状后七日内未预交上诉费，视为不上诉或者自动撤回上诉，本判决即发生法律效力。