广东省廉江市人民法院民 事 裁 定 书（2019）粤0881民初884-1号原告：凌福，男，汉族，1954年5月27日出生，广东省廉江市人，住广东省廉江市，原告：凌锐，男，汉族，1990年1月19日出生，广东省廉江市人，住广东省廉江市，原告共同委托代理人：陈彬，广东民怡律师事务所律师。被告：陈土妹，女，汉族，1970年3月25日出生，广东省廉江市人，住廉江市。委托代理人：郑风，男，汉族，1964年9月4日出生，广东省廉江市人，住广东省廉江市，委托代理人：许文峰，男，汉族，1967年12月9日出生，广东省廉江市人，住广东省廉江市，原告凌福、凌锐诉被告陈土妹土地租赁合同纠纷一案，本院于2019年3月7日立案受理后，依法适用普通程序，由审判员许志清担任审判长，与人民陪审员周荣、周瑞栋组成合议庭，于2019年4月23日依法公开开庭进行了审理，书记员陈洪森担任庭审记录。原告凌福、凌锐共同委托代理人陈彬、被告陈土妹委托代理人郑风、许文峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告凌福、凌锐向本院提出诉讼请求：1、判决确认原、被告于2017年9月5日签订的《协议书》无效；2、判决被告返还640000元给原告；3、判决被告赔偿原告的经济损失952876.42元；4、本案的全部诉讼费用由被告承担。事实与理由：2012年12月21日，廉江市安铺镇新建四村经济合作社将位于安铺大道与河堤大道之间的一块果园地出租（名为承包实为出租）给被告及全志使用，双方当日签订有《承包士地协议书》。2017年9月5日，被告与原告签订《协议书》，主要内容为：1、被告转租（名为借用实为出租）上述果园地中的空地给原告办企业经营使用；2、期限21年（从2017年9月1日起至2038年10月1日止）；3、每年用地费用320000元；4、定金320000元；5、其他权利义务约定（详见《协议书》）。签订协议后，原告共向被告支付了640000元并进场建设。2018年3月7日，被告出具《收据》，确认收到原告的用地押金320000元、2018年的用地租金（名为借用金实为租金）320000元。2018年8月中旬开始，陆续有身份不明人员到场干扰、阻碍施工，原告被逼暂停基础建设。2018年11月16日，原告向本院提起民事诉讼，提出继续履行合同及要求被告承担违约贵任、赔偿损失等主张。在诉讼过程中被告提起反诉。后经本院主持调解，双方和解，2018年12月6日，本院制作(2018)粤0881民初3189号广东省廉江市人民法院《民事调解书》，确认双方达成如下协议：一、原、被告自始至终同意按照2017年9月5日签订的协议书继续履行；二、原告凌福、凌锐撤回第二项诉讼请求；三、被告陈土妹撤回反诉请求；四、本案受理费11008元，由原告凌福、凌锐承担。上述调解书生效后，原告继续进行基础建设。2019年1月14日，廉江市国土资源局对原告作出廉国土资执法字(2019)第01号《责令停止国土资源违法行为通知书》，以原告“在廉江市××村的土地上建搅拌站，正在准备建设，属于未经批准、未完善用地手续建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定”为由，责令原告停工听候处理。经原告了解，涉案土地为廉江市安铺镇新建四村经济合作社（村民小组）集体所有的土地，用地性质原告未能查明。如果为农业用地，双方签订的《协议书》违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的强制性规定。如果涉案土地为农村集体建设用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十条的规定，农村建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照规定办理审批手续，其中“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准”。本案《协议书》约定涉案土地由原告用于办企业经营使用，并非用于兴办乡镇企业或者由原告与村集体共同举办企业，同时，被告对该土地的使用未得到廉江市国土资源局的批准，也没有办理过土地登记手续，在转租时也没有根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十九条的规定申请办理土地登记和领取相关权属证明，违反了法律强制性规定。综上，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项关于“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效的规定，双方签订的《协议书》因违反了法律、行政法规的强制性规定而无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效，因该合同取得的财产，应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的贵任。被告因该合同已收取原告的640000元，依法应予以返还。被告在签订《协议书》时“保证对出借的场地拥有合法的使用权”（注：《协议书》第七条），但其并未取得政府管理部门的用地批准而转租给原告，故应认定被告在本案中承担全部过错责。因该合同己实际无法履行，故原告基于该合同而进行基础建设投入的952876.42元依法应认定为原告的直接损失。对原告这一损失，被告应承担全部赔偿责任。有关本案能否按粤高法发[2001]42号《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若于问题的指导意见》（下称“《指导意见》”）第一条至第三条精神，作出裁定驳回起诉，即当事人应先向政府主管部门申请处理的问题。根据广东省高级人民法院《全省民事审判工作会议纪要》（粤高法【2012】240号）第八部分第69条关于“当事人因农村宅基地或房屋买卖合同引发的纠纷，属于平等主体之间的民事法律关系，应作为民事案件受理。但如当事人的诉讼请求涉及违法用地或违法建筑，需先由行政主管部门处理后才能确定其财产权益关系的，不予受理，告知当事人先向行政主管部门申请处理”的意见，原告认为，该条其实已经对《指导意见》第一条至第三条涉及的问题作了明确界定：一是需要先由行政主管部门处理后才能确定其财产权益关系；二是与行政主管部门是否处理没有关系，不需要由行政主管部门的前置处理就可以确定其财产权益关系。另外，省高院的判例也印证了原告的观点。省高院在（××）××再××与陆丰市金丰盛房地产开发有限公司确认合同无效纠纷再审案件中，该案经过一审、二审和再审，最终由再审法院广东省高级人民法院作出裁定：撤销广东省陆丰市人民法院(2015)汕陆法民二初字第70号民事裁定和广东省汕尾市中级人民法院(2016)粤15民终238号民事裁定；指令广东省陆丰市人民法院对本案进行审理。该案在一审、二审时，两级法院均认定应参照《指导意见》第一条精神，认为讼争合同涉及的土地未经政府主管部门处理，属于违法用地，并且该土地上的建筑物也被认定为违章建筑，因此当事人应先向行政主管部门申请处理确定其民终238号民事裁定；指令广东省陆丰市人民法院对本案进行审理。该案在一审、二审时，两级法院均认定应参照《指导意见》第一条精神，认为讼争合同涉及的土地未经政府主管部门处理，属于违法用地，并且该土地上的建筑物也被认定为违章建筑，因此当事人应先向行政主管部门申请处理确定其财产关系后，才可以向法院主张民事权利。然而，再审法院认为，根据再审申请人罗伟强（一审原告、二审上诉人）起诉所主张的事实和理由，其是基于与被申请人金丰盛公司（一审被告、二审被上诉人）签订的《土地转让协议书》违反相关法律法规规定，而诉请确认《土地转让协议书》无效，以及要求金丰盛公司返还罗伟强支付的土地转让价款和赔偿因合同无效给其造成的其他经济损失，并没有对涉案土地主张实体权益，故该案只是单纯的合同效力确认之诉，而合同效力是指法律对各方当事人合意的评价，当合同当事人对合同效力的认识出现分歧时，可直接诉至法院请求法院依法确认。因此，对本案《协议书》的效力认定，并不以行政主管部门对涉案土地是否属于违法用地、地上建筑物是否属于违章建筑进行认定为前置条件。据此，根据《最高人民法院民事案件案由规定》第67条，本案诉请事项属于人民法院可直接受理的民事诉讼范围，且原告的起诉符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的受理条件，人民法院应予受理。对于“一事不再理原则”的问题。本案属于一事不再理原则的例外情况。《最高人民法院关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）的解释》第248条规定：“裁判发生法律效力后，发生新的事实，当事人再次提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”贵院制作的调解书生效后，廉江市国土资源局对原告作出责令停止国土资源违法行为的行政行为，这属于新的事实，原告再次起诉符合法律规定。本院认为，本案原告是否构成重复诉讼是处理本案的关键。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。当事人重复起诉的，裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉，但法律、司法解释另有规定的除外。”的规定，经查，本次原告的诉讼请求与其2018年11月2日向本院起诉被告时的诉讼请求一致，符合上述解释意见（一）、（二）、（三）项内容，该案经本院调解于2018年12月6日制作了（2018）粤0881民初3189号《民事调解书》，该调解书现己发生法律效力。原告在履行调解协议内容时，被廉江市国土资源局于2019年1月14日以原告建设的搅拌站构成“未完善用地手续建设”违法行为，责令原告停工。原告据此以《最高人民法院关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）的解释》第二百四十八条：“裁判发生法律效力后，发生新的事实，当事人再次提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”规定为由，再次起诉。据相关司法解释，“发生新的事实”是指裁判文书发生法律效力后所发生的事实，而不是原生效裁判未查明的事实，亦不是当事人在原审中未提出的事实。本案在审理过程中，被告提供一份廉江市国土资源局于2017年11月10日对其发出的“责令停止国土资源违法行为通知书”，证明涉案讼争的土地存在“未批先用”的违法行为，在调解之前已存在，只是被告刻意隐瞒罢了。廉江市国土资源局第二次的发出违法行为通知书，对本案而言不属发生新的事实。依上述规定，本案原告己构成重复诉讼，应裁定驳回起诉。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：（五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条规定，裁定如下：驳回原告凌福、凌锐的起诉。本案收取原告的案件受理费19136元，予以退回给原告。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院提供上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于广东省湛江市中级人民法院。审 判 长  许志清人民陪审员  黄瑞栋人民陪审员  周 荣二〇一九年七月二十五日法官助理庞宇清书记员陈洪森