广东省中山市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）粤20民终1740号上诉人（原审原告）：中山市佰凌通广告有限公司，住所地广东省中山市。法定代表人：黄美花，该公司总经理。委托诉讼代理人：秦高亭，广东卓而立律师事务所律师。委托诉讼代理人：林舒浩，广东卓而立律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：中山市横栏镇财政结算中心，住所地广东省中山市。法定代表人：梁朝生，该中心经理。委托诉讼代理人：马校培，广东德疆律师事务所律师。上诉人中山市佰凌通广告有限公司（以下简称佰凌通公司）因与被上诉人中山市横栏镇财政结算中心（以下简称横栏结算中心）合同纠纷一案，不服广东省中山市第二人民法院（2018）粤2072民初8307号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年3月18日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。佰凌通公司上诉请求：撤销一审判决，改判支持佰凌通公司的全部诉讼请求。事实与理由：（一）一审法院适用法律错误。首先，一审法院适用的国家工商管理局发布的《户外广告登记管理规定》第三条，明显具有管理性规定的特征，是为实现管理的需要而设置的，并非针对行为内容本身，所以不是效力性强制性规定，违反该规定，并不会对公共利益造成直接、现实性的损害，仅仅是造成间接的、可能的损害，并不会导致合同无效。其次，《户外广告登记管理规定》已经于2016年4月29日被《国家工商行政管理总局关于废止和修改部分工商行政管理规章的决定》废止，进一步说明该规定并非对不允许特定类型民事行为发生效力的强制性规定，违反管理性规定，发生行政责任，但不影响民事行为的效力，所以违反该规定并不会导致合同无效。最后，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条，明确了管理性规定不影响合同效力，并不会造成合同无效。（二）一审法院认定事实错误。一审法院认定“双方互有过错导致涉案广告牌被拆除”是错误的，涉案广告牌被拆除，是由于横栏结算中心一直没有办理报建手续导致的，而并非因为没有在工商行政管理机关申请登记而导致拆除的，横栏结算中心应当对涉案广告牌被拆除负有全部过错，佰凌通公司不应承担损失。佰凌通公司是通过公开招投标的方式获得广告牌经营权的，是基于对政府部门的信任认为涉案广告牌具有齐备的报建手续，横栏结算中心作为政府部门用违建的广告牌进行公开的招投标并以此获益，应承担广告牌因违建而被拆除所造成的佰凌通公司的全部损失。（三）根据《“四看”市容环境综合整治行动方案》及《中山市专项整治违法违规设置的T型广告牌、龙门架广告及通讯设施工作方案》等文件，涉案广告牌由于没有办理合法的手续而被立即强制拆除，而且双方合同签订后至今，佰凌通公司只使用了其中一年的时间，其他时间均被茂源投资公司以各种理由使用，现因广告牌被拆除，故佰凌通公司仍有两年的承包权益无法实现。横栏结算中心应当就该部分承包期限内佰凌通公司的预期收益及损失进行赔偿。由于横栏结算中心不为广告牌办理合法手续致使《广告牌经营权承包合同》无法履行，使佰凌通公司的利益收到严重的损害，横栏结算中心应当赔偿佰凌通公司的损失。横栏结算中心辩称：（一）涉案合同是无效合同。涉案合同签订于2014年，户外广告登记管理规定于2016年才被废止，我方认为废止、失效是面向将来发生效果，已被废止、失效的法律、规范性文件仍适用于过去的时间或行为，法律的溯及力针对的应当是法律事实，而并不是针对纠纷，因此，户外广告登记管理规定具有溯及力。《户外广告登记管理规定》的第三条是一项效力性规定而非管理性规定。（二）涉案合同也涉及其他被认定为无效的情形及违法建筑的责任承担。佰凌通公司作为专业广告公司，理应知悉户外广告发布的相关法律法规的要求，而涉案的佰凌通公司建设的广告牌没有行政审批、没有规划和施工许可，属于违法建筑，涉案广告牌的设置不具备合法性，不能以合同的方式掩盖涉案广告牌设置的不合法性。任何单位和个人实施工程建设须经过用地管理部门的用地审批及规划管理部门的规划许可下方可进行，此为法律的强制性规定，亦为一般公民具备的日常常识，未取得建设工程规划许可证或者未按建设工程规划许可证的规定进行建设的房屋及其他建筑，规避了国家对于城市规划体系、建筑产品质量、房地产市场的监管，损害了国家和社会的公共利益，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的强制性规定，在此违法事项上签订的涉案合同显然是无效合同。（三）涉案合同实际上是一个租赁合同，《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条和第三条的规定，未经批准的临时建筑/房屋且无法补正手续均应被认定无效合同，涉案广告牌属于违法建筑而被租赁的合同亦应当被认定为无效合同。（四）佰凌通公司所称其只使用了一年时间与事实不符，合同期为36个月，除借用的11个月外，佰凌通公司已将广告牌交付其使用。（五）佰凌通公司所谓的预期利润损失与本案无关联，亦未证明其有任何实际损失。佰凌通公司向一审法院起诉请求：1.横栏结算中心向佰凌通公司赔偿损失人民币300000元（佰凌通公司正常经营除去缴纳的承包费后每年收益150000元，两年预期利益合计300000元）；2.横栏结算中心向佰凌通公司支付违约金40000元。（保证金为20000元，根据合同约定双倍返还为40000元）；3.横栏结算中心支付利息（从起诉之日起算，以340000元为本金，年利率24%，计至清偿之日）。一审法院认定事实：2014年8月，佰凌通公司通过招投标的形式与横栏结算中心签订了《广告牌位经营权承包合同》，合同约定横栏结算中心将位于中江高速横栏出口侧T型牌广告经营权有偿承包给佰凌通公司，承包期限为2014年8月1日至2017年7月31日止，佰凌通公司每年向横栏结算中心支付130000元的承包款。合同签订后，横栏结算中心将该中江高速横栏出口侧T型牌广告经营权交由佰凌通公司经营使用，并由佰凌通公司与客户签订广告发布合同进行承租经营。佰凌通公司按合同约定向横栏结算中心支付定金20000元并分别于2014年8月15日及2016年3月4日各支付了承包款130000元。在此期间，横栏镇宣传办公室于2016年7月1日至2017年2月28日及2017年3月1日至2017年5月31日向横栏结算中心借用涉案广告牌作公益广告宣传，期间没有收取佰凌通公司承包费。由于涉案的广告牌没有办理广告经营许可证，中山市开展专项整治违法违规设置的T型广告牌、龙门架广告及通讯设施工作，中山市横栏镇党政办公室于2017年5月17日专门召开了“户外广告专项整治工作会议”，佰凌通公司作为整治对象参加了会议，会上要求包括涉案广告在内的违法广告牌限期拆除。但佰凌通公司没有按要求拆除涉案广告牌，为此中山市城市管理执法局横栏分局于2017年9月2日对涉案广告牌强制拆除。为此佰凌通公司向一审法院起诉要求处理。上述事实，有双方提交的《广告牌位经营权承包合同》《关于借用岐江公路远洋启宸户外广告T牌的函》《户外广告牌发布合同书》《中山市横栏镇中江高速横栏出入口广告牌招租项目合作协议》《横栏项目中江高速横栏出入口T牌广告发布合同》、银行转账凭证、发票、横栏结算中心提交的中山市城市管理执法局横栏分局《关于广告牌拆除情况说明》及双方当事人陈述在案为凭，予以确认。一审法院认为，本案为合同纠纷。国家工商管理局发布的《户外广告登记管理规定》第三条规定：“户外广告发布单位发布户外广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请登记，接受工商行政管理机关的监督管理，法律、法规和规章规定在登记前需经有关部门审批的，应当首先履行相关审批手续。”《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）款规定，违反国家法律、行政法规的强制性规定的合同无效。双方未经工商行政管理机关申请登记，未取得《户外广告登记证》的情况下签订的《广告牌位经营权承包合同》，违反了《户外广告登记管理规定》的强制性规定，属无效合同。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：合同无效或被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方有过错的，应当各自承担相应的责任。佰凌通公司作为涉案广告牌位的出租方、横栏结算中心作为户外广告经营企业，应当知道进行广告牌位经营权需依照本规定向工商行政管理机关申请登记，取得《户外广告登记证》才能进行，由于双方规避法律规定，致使双方签订的《广告牌位经营权承包合同》无效，涉案的广告牌被城市管理部门强制拆除，对此双方都有过错，且过错相当。佰凌通公司主张横栏结算中心向佰凌通公司赔偿损失人民币300000是其未完全履行合同的预期收入，并不是其合同无效后造成的实际损失，由于合同无效，佰凌通公司的履行合同的预期收入不受法律保护；同样，佰凌通公司要求横栏结算中心按支付定金的双倍支付违约金，也不受法律保护，但横栏结算中心收取佰凌通公司的20000元定金应予归还。综上所述，依据国家工商管理局发布的《户外广告登记管理规定》第三条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）款、第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决：一、横栏结算中心于判决书生效之日起3日内返还给佰凌通公司定金20000元；二、驳回佰凌通公司的其他诉讼请求。案件受理费6400元，减半收取3200元，由佰凌通公司负担3000元，横栏结算中心负担200元，于履行上述义务时迳付佰凌通公司。二审期间，双方当事人未提交新证据。双方均确认，案涉广告牌为横栏结算中心提供，未办理合法报建手续。本院对一审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案是合同纠纷。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十三条第一款规定，第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。当事人未上诉的其余部分，本院不作审查。本案争议的问题在于本案合同是否有效以及上诉人佰凌通公司的诉求是否成立。关于合同效力的问题。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”上述规定旨在规范国家行政管理秩序，对违反该管理秩序的民事行为的法律效力予以否定，故属于效力性强制性规定。由于涉案广告牌未办理合法的报建手续，故双方就涉案广告牌签订的经营权承包合同违反了上述《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，涉案合同无效。一审判决虽然对于本案合同效力认定正确，但适用法律有误，本院予以纠正。上诉人认为涉案合同只是违反了管理性强制性规定，并非无效，不符合上述法律规定，本院不予采纳。关于佰凌通公司的诉讼请求是否成立的问题。虽然横栏结算中心对未能提供合法的租赁物存在过错，而佰凌通公司出于对政府公信力的信赖未审查涉案广告牌是否办理报建手续，符合常理，不存在过错，但是，合同无效情形下当事人因合同履行而取得的预期利益损失不受法律保护，故本院对佰凌通公司主张横栏结算中心赔偿其损失300000元的诉讼请求不予支持。由于涉案合同无效，合同中有关违约责任的条款亦无法适用，故本院对佰凌通公司要求横栏结算中心向其支付双倍保证金的诉讼请求亦不予支持，但横栏结算中心因涉案合同取得的20000元保证金应返还给佰凌通公司。一审判决对此处理正确，本院予以维持。综上所述，佰凌通公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决虽然适用法律有误，但认定事实清楚，处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费6100元（已由上诉人中山市佰凌通广告有限公司预交），由上诉人中山市佰凌通广告有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  吴飞龙审判员  姜新林审判员  蔡惠群二〇一九年七月二十六日法官助理刘晓婷书记员陈淑华