重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终373号 上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人王弦，重庆市人民政府工作人员。 委托诉讼代理人张菲麟，重庆百君（大足）律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）万红梅，女，汉族，1966年10月28日出生。住重庆市巴**。 一审第三人重庆市巴南区规划和自然资源局。住。住所地：重庆市巴**龙洲大道**附**/div> 法定代表人刘伟，局长。 万红梅因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院(2018)渝05行初594号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，重庆市政府于2012年3月12日和2014年6月11日分别作出渝府地〔2012〕279号批复和渝府地[2014]631号批复，两次批准征收了万红梅房屋所在的鱼洞街道光明村17社部分集体土地，作为重庆市巴南区人民政府（简称巴南区政府）实施城市规划建设用地。巴南区政府于2012年4月1日和2015年9月30日分别发布了巴南府发〔2012〕52号和〔2015〕141号征收土地公告。巴南区政府于2012年5月9日和2015年11月27日分别作出巴南府发〔2012〕78号《关于征收鱼洞街道天明村13、15、16、17社及村委会集体土地拆迁补偿安置方案的公告》和巴南府发〔2015〕167号《关于征收鱼洞街道天明村17社集体土地拆迁补偿安置方案的公告》，批准重庆市巴南区国土资源管理分局（原重庆市巴南区国土资源管理分局简称巴南区国土分局，现已被撤销其职能合并入重庆市巴南区规划和自然资源局）拟定的补偿安置方案并在征收范围内公告实施。 万红梅在渝府地〔2012〕279号批复范围内有房屋一处，集体土地建设用地使用证号为巴小集建（91）字第258号和262号，农房权证202字第00×××49号，证载建筑面积68平方米，征地实施机构重庆市巴南区人民政府征地办公室（简称巴南区征地办）实际清理房屋建筑面积为70.43平方米。万红梅另一处房屋在渝府地〔2014〕631号批复范围内，集体土地建设用地使用证号为巴鱼集建（2001）字第362号，农房权证202字第00×××50号，证载建筑面积混合137.55平方米、砖木30.49平方米，巴南区征地办实际清理房屋建筑面积为423.95平方米。 万红梅户在征地公告发布时，万红梅、朱先娥系征地范围内的在籍农业人员，属于住房安置对象。万红梅原配偶朱荣（被诉裁决载明朱荣于2016年7月12日与万红梅离异）系城镇人员，系巴南区鱼洞五校在职老师。万红梅女婿张钰朋，系城镇人员。 2015年8月14日和12月8日，巴南区征地办两次书面通知万红梅核对领取征地拆迁各项补偿费用，签订补偿安置协议。巴南区国土分局对万红梅批复涉及房屋70.43平方米，依照重庆市人民政府令第53、55号，渝府发[2008]45号，巴南府发[2008]76号确定的标准（土墙瓦盖180元/平方米、拆除原房奖励费20元/平方米、旧房残值收购费20元/平方米），计算万红梅该处房屋补偿费用为15494.60元。渝府地〔2014〕631号批复涉及房屋有证砖混房屋165平方米，无证房屋258.95平方米，依照重庆市人民政府令第53、55号，渝府发[2013]58号，巴南府发[2008]76号，巴南府发[2013]158号确定的标准（有证砖混房屋600元/平方米、无证房屋20元/平方米、拆除原房奖励费20元/平方米、旧房残值收购费20元/平方米），计算万红梅该处房屋补偿费用为109779元；搬迁补助费(3人及以下户）800元、搬迁补助费2000元/人、宅基地内构（附）着物及个人生活附属设施综合定额补偿(3人及以下户）4000元，万红梅户3人共计10800元。 由于万红梅户与征地实施部门就房屋补偿事宜未达成一致意见，万红梅于2018年6月19日向巴南区政府申请了行政协调，请求对其位于重庆市巴南区鱼洞街道办事处天明村17社两处合法房屋参照国有土地上房屋标准进行补偿。经协调未达成一致意见，巴南区政府于2018年7月19日作出《征地补偿安置争议协调意见书》。万红梅不服于2018年7月30日仍以原请求向重庆市政府提交了裁决申请。重庆市政府于2018年9月7日作出渝府地裁〔2018〕203号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（简称《裁决书》），裁决载明：万红梅户住房安置人数2人（万红梅、朱先娥），每人30平方米；朱先娥已婚未育可申请一个自然间（15平方米），朱先娥城镇配偶可申请一个自然间（15平方米，因朱先娥未签订协议，未提供配偶长期居住和他处无住房资料，暂按符合申购条件标准计算），住房安置面积共计90平方米。万红梅可选择货币或统建房安置。货币安置方式：货币安置费3000元/平方米，住房货币安置装修费300元/平方米，住房货币安置奖励费300元/平方米。统建房安置方式：按600元/平方米标准申购90平方米安置房一套。裁决认为本案在征地实施后，征地实施部门已经就征地补偿及时履行法定职责，因万红梅认为补偿标准低并未完善补偿程序、拒绝领取补偿款项，并非政府原因怠于行使补偿职责导致。因此，本案不应当适用《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定参照国有土地上房屋征收的标准进行补偿。重庆市政府遂裁决对万红梅提出对其位于重庆市巴南区鱼洞街道办事处天明村17社两处合法房屋的拆迁，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》标准补偿的请求不予支持。万红梅不服该裁决决定，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销重庆市政府作出上述行政裁决。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”重庆市政府作为批准征收土地的人民政府，具有对万红梅提出的申请进行裁决的职权和职责。 关于万红梅申请对其所有的被征收土地上的房屋参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”根据该条司法解释，征地批复下达后，土地补偿和人员安置已经完成，因行政机关怠于履行法定职责，超过一定期限未对征地补偿安置对象进行住房安置，农村房屋所在地已纳入城市规划区且与周边土地形成土地级差的，行政机关拆除该农村房屋时，征地补偿安置对象要求参照城市房屋征收补偿标准进行住房安置的，一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。本案中，万红梅房屋所涉土地性质为农村集体土地，且征地实施部门亦不存在怠于履行住房安置法定职责的情形，故万红梅并不符合参照城市房屋征收补偿标准进行住房安置的条件。 重庆市政府作出的被诉裁决中存在如下问题：根据《重庆市征地补偿安置办法》第二十五条第二款的规定，住房安置对象的配偶或未成年子女为城镇户口，经审核在他处确无住房并长期与配偶或父母居住在征地拆迁范围内的，优惠购房时，可申请按建安造价的50%购买一个自然间的住房，与原户主合并安置。本案中，万红梅户住房安置对象为万红梅和其女朱先娥，万红梅与原配偶朱荣于2016年7月12日离异，在征地公告发布时，朱荣是否符合按建安造价的50%购买一个自然间的住房，与原户主合并安置的情况，巴南区国土分局在拟订相关住房安置协议时未予考虑，重庆市政府在裁决中也未查明作出相应认定；巴南区国土分局虽然在拟订住房安置协议时，将朱先娥配偶张钰朋暂按符合申购条件标准计算，但实际并未明确万红梅户最终应安置面积，重庆市政府在裁决中也未认定相关事实，固定万红梅户最终应安置面积及人员，属于认定事实不清，证据不足。综上，一审法院遂判决：一、撤销重庆市政府作出的《裁决书》（；二、责令重庆市政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。案件受理费50元由重庆市政府负担。 重庆市政府上诉称，万红梅在重庆市巴南区鱼洞街道办事处天明村17社拥有合法宅基地两处并分别建有房屋，万红梅的前述房屋被纳入征地范围。重庆市政府作出的裁决时已经尽到核查义务，但因现有证据不能核实万红梅原配偶和女婿的户籍、工作单位等信息，故重庆市政府作出裁决时不能确定最终应安置面积和人员。万红梅诉求是参照国有土地标准进行补偿安置，重庆市政府仅裁决是否适用国有土地标准即可，安置面积和人员不属于裁决事项内容。一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判驳回万红梅的诉讼请求。 万红梅、重庆市巴南区规划和自然资源局二审未提交答辩意见。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《协调申请书》； 2.《重庆市巴南区人民政府征地房屋补偿争议协调意见书》（巴府行协〔2018〕04号）； 3.征地补偿安置争议裁决材料收件单； 4.《征地补偿安置争议裁决申请书》； 5.《裁决书》（渝府地裁〔2018〕203号）； 6.快递单及投递证明。 证据1-6拟证明万红梅向重庆市政府递交裁决申请后，重庆市政府在法定期限内作出了裁决，程序合法。 7.《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地〔2012〕279号）及附件； 8.《重庆市巴南区人民政府关于征收鱼洞街道天明村13、 15、16、17社及村委会集体土地的公告》（巴南府发〔2012〕52号）及张贴记录； 9.《重庆市巴南区国土资源管理分局、重庆市巴南区人民政府征地办公室关于征收鱼洞街道天明村13、15、16、17社及村委会集体土地拆迁补偿安置方案的公告》(巴南国土发〔2012〕31号)及张贴记录； 10.《重庆市巴南区人民政府关于征收鱼洞街道天明村13、15、16、17社及村委会集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发〔2012〕78号）； 11.《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地〔2014〕631号）及附件； 12.《重庆市巴南区人民政府关于征收鱼洞街道天明村17社集体土地的公告》（巴南府发〔2015〕141号）及张贴记录； 13.《重庆市巴南区国土资源管理分局、重庆市巴南区人民政府征地办公室关于征收鱼洞街道天明村17社集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南国土发〔2015〕128号）及张贴记录； 14.《重庆市巴南区人民政府关于征收鱼洞街道天明村17社集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发〔2015〕167号）。 证据7-14拟证明万红梅房屋所在土地已经被合法征收。 15.《集体土地建设用地使用证》（巴小集建（91）字第258、262号，巴鱼集建（2001）字第362号）； 16.《征地房屋清理丈量记录表》两份； 17.常住人口登记卡及户口证明； 18.《征地房屋拆迁住房货币安置协议》两份； 19.《征地房屋拆迁住房统建安置协议》一份； 20.《关于领取各项补偿费用的通知》； 21、送达回证； 22.《关于领取各项补偿费用的通知》； 23.送达回证。 证据15-23拟证明万红梅房屋用地为集体土地，其征地补偿不应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》标准进行。征地补偿实施部门对万红梅房屋的补偿符合现行政策规定，被诉行政行为，认定事实清楚，适用依据正确。 万红梅向一审法院提交并举示了以下证据： 1.农房权证202字第00×××50号、农房权证202字第00×××49号权属证书，拟证明万红梅对涉案房屋具有诉讼主体资格。 一审第三人巴南区国土分局一审未提交证据。 经一审庭审质证，万红梅对重庆市政府举示的证据5的合法性有异议；证据7、11合法性、关联性不认可，无法确定万红梅的房屋是否在该批复范围内；证据8、9、12-14张贴的真实性不认可，且公告的程序不合法，从公告的时间看，刚好证明征收部门有怠于履行征收补偿安置职责的行为；证据10的合法性不认可；证据15、17证明目的不认可；证据16真实性、合法性均不认可，两份记录表上均无万红梅签字，且事实上对万红梅房屋的调查面积与实际不符；证据18、19合法性、真实性不认可，协议上没有万红梅签字，没有效力；证据20、22合法性不认可；证据21、23真实性、合法性不认可，采用留置送达方式送达不合法，万红梅是2018年通过信息公开才知道这两份通知；对其余证据无异议。巴南区国土分局对重庆市政府举示证据无异议。重庆市政府对万红梅举示证据真实性无异议，但认为不能达到万红梅的证明目的。巴南区国土分局对万红梅证据的质证意见与被告一致。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：重庆市政府、万红梅举示的证据符合证据的真实性、合法性与关联性的要求，均能证明本案的基本事实，予以采信。 经本院审查，前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，关于万红梅申请对其所有的被征收土地上的房屋参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的问题。万红梅房屋及承包土地属于集体土地征收，巴南区国土分局在征地公告之后具体实施征地补偿安置工作中并不存在怠于履行行政职责的行为，故本案不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”的规定，该项请求重庆市政府裁决不予支持，并无不当。 关于万红梅原配偶朱荣是否属于征地补偿住房安置对象，以及是否应享受优惠安置待遇的问题。《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条规定：“征地批文下达之日前，持有房屋所有权证和集体上地使用权证的被拆迂房屋的征地农转非人员为住房安置对象”，第二十二条规定：“在征地拆迁范围内，有下列情形之一的，不属于住房安置对象：（一）房屋被拆迁的未转非的村民；（二）房屋未被拆迁的人员；（三）通过买卖、继承、赠予等方式取得房屋产权的城镇人员，但在城镇确无住房的除外。前款第（一）项规定的人员，其房屋被拆迂后，可以按照农村宅基地管理的规定申请宅基地。”本案中，万红梅原配偶朱荣在征收集体土地批复之前户籍已为非农业户口，不属于持有房屋所有权证和集体上地使用权证的被拆迂房屋的征地农转非人员，故不符合上述规定的住房安置对象。朱荣虽然不属于征地住房安置对象，但其却是征地批复下达之后于2016年7月12日离异，朱荣是否可以依据《重庆市征地补偿安置办法》第二十五条第二款的规定，以住房安置对象的配偶身份享受一定优惠安置待遇，并未查明相应事实予以认定。另外，朱先娥配偶张钰朋则以暂按符合优惠安置住房待遇条件方式列入。重庆市政府裁决内容中并未明确万红梅户可以享受优惠住房安置人员和相应面积等具体内容，而集体土地补偿安置是以户为单位进行补偿安置，其中住房安置人员和安置面积系本裁决基础事实，这个问题关涉的是行政行为的明确性。行政行为之所以应当明确，是基于法的安定性之要求。行政行为应当明确相对人的实体权利义务，否则未予明确表述，则致使安置补偿的裁决内容空泛无法执行，当事人合法权益不能得到相应保障。一审法院据此认定被诉渝府地裁〔2018〕203号《重庆市人民政府补偿安置争议裁决书》事实不清，证据不足，依法应予撤销并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。重庆市政府的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  邬继荣 审判员  张 莉 审判员  王 乐 二〇一九年七月二十五日 书记员  李小燕