湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂05行终114号 上诉人（原审原告）徐泽惠，女，1950年1月27日出生，汉族，住湖北省远安县。 委托诉讼代理人敖道春（系徐泽惠之女），1972年9月6日出生，汉族，住湖北省远安县。一般授权代理。 被上诉人（原审被告）宜昌市自然资源和规划局（原宜昌市国土资源局），统一社会信用代码11420500MB1678307A，住所地湖北省宜昌市沿江大道**。 法定代表人夏文翰，该局局长。 出庭负责人刘文，该局副局长。 委托诉讼代理人杨浩，该局国土空间用途管制科科员。一般授权代理。 委托诉讼代理人刘鹤彦，湖北普济律师事务所律师。一般授权代理。 被上诉人（原审被告）湖北省自然资源厅，，住所地湖北省武汉市武昌区公正路** 法定代表人张猛，该厅厅长。 委托诉讼代理人胡峥，该厅法规处二级主任科员。一般授权代理。 委托诉讼代理人吴蔚，湖北百思得律师事务所律师。一般授权代理。 上诉人徐泽惠因诉被上诉人宜昌市自然资源和规划局、被上诉人湖北省自然资源厅政府信息公开、行政复议一案，不服宜昌市西陵区人民法院（2019）鄂0502行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月17日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原判认定，徐泽惠为远安县鸣凤镇双利村村民。2018年5月2日，徐泽惠向湖北省自然资源厅（原湖北省国土资源厅）申请公开“远安县2016年绕城路项目用地村集体组织及村民拟征土地调查结果确认表”等政府信息。同年5月8日，湖北省自然资源厅作出鄂土资政信〔2018〕190号《政府信息公开答复书》，告知徐泽惠在《湖北省自然资源厅关于进一步改进建设项目用地审查报批工作的通知》（鄂土资发[2009]45号）中列入市（州）国土资源部门审查备案资料系“被征地村组和农户及地上附着物产权人对实物指标的确认表”，并告知徐泽惠其并无该项信息材料，建议徐泽惠向原宜昌市国土资源局申请信息公开。5月22日，徐泽惠通过政府信息公开网上系统向原宜昌市国土资源局申请公开“远安县国土部门报批2016年绕城路项目时提供村集体组织及村民拟征土地调查结果确认表”。5月31日，原宜昌市国土资源局在政府信息公开网上通过管理系统进行答复，但徐泽惠认为原宜昌市国土资源局未履行信息公开职责，向湖北省自然资源厅申请行政复议。9月18日，湖北省自然资源厅作出鄂土资复〔2018〕34号《行政复议决定书》，责令原宜昌市国土资源局自收到该决定之日起在法定期限内履行政府信息公开答复职责。9月21日，原宜昌市国土资源局收到该行政复议决定。期间，原宜昌市国土资源局通过查询远安县国土资源局《远安县绕城路及城区接线段工程报批资料》纸质卷宗文件目录、检索电子档案文件等均显示不存在徐泽惠申请公开的该项信息。9月29日，原宜昌市国土资源局重新作出《政府信息公开告知书》，告知徐泽惠其申请公开信息系远安县国土资源局和当地村委会制作并保存，并未提交给原宜昌市国土资源局，应由远安县国土资源局依法公开，请徐泽惠与远安县国土资源局联系公开相关信息，并于9月30日将该告知书寄送徐泽惠。徐泽惠不服该答复，于同年10月15日向湖北省自然资源厅申请行政复议。湖北省自然资源厅于12月4日作出鄂自然资复〔2018〕7号（决）《行政复议决定书》（以下简称7号《行政复议决定书》），认定原宜昌市国土资源局在其《政府信息公开告知书》中已尽到了合理查询、检索等核实义务，并将相关情况及理由告知了徐泽惠，已经履行了政府信息公开的法定职责，决定维持该《政府信息公开告知书》，并于12月10日送达徐泽惠。徐泽惠仍然不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销原宜昌市国土资源局于2018年9月29日作出的《政府信息公开告知书》；2.撤销湖北省自然资源厅作出的7号《行政复议决定书》；3.责令原宜昌市国土资源局对其保存的“远安县2016年绕城路项目用地村集体组织及村民拟征土地调查结果确认表”的信息公开且作出答复。 庭审中，徐泽惠提出原宜昌市国土资源局保存的档案目录中所列的“拟征土地现状调查确认表”即为其要求公开的事项。原宜昌市国土资源局遂当庭回应，该项档案材料系远安县国土资源局提交，并按照不同村、镇分别作出的拟征土地现状调查表，共计8份，与徐泽惠所申请公开的事项名称及内容均不相同。 另查明，本案审理期间，根据湖北省委、省政府批准的《宜昌市机构改革方案》，原宜昌市国土资源局整合并入新组建设立的宜昌市自然资源和规划局。 原判认为，本案要审查的被诉行政行为是原宜昌市国土资源局于2018年9月29日作出的《政府信息公开告知书》和湖北省自然资源厅于2018年12月4日作出的7号《行政复议决定书》。庭审中，各方当事人对原宜昌市国土资源局和湖北省自然资源厅有作出被诉行政行为的法定职责及对被诉行政行为作出的程序均无异议。本案争议的焦点为：一、原宜昌市国土资源局是否制作或保存了徐泽惠所申请公开的政府信息。二、复议决定是否合法。 一、关于原宜昌市国土资源局是否制作或保存了徐泽惠所申请公开的政府信息。根据庭审查明，原宜昌市国土资源局并非徐泽惠所申请公开事项的制作单位，其履行查询、检索等核实义务后，并未发现徐泽惠所要求的信息材料。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、《关于印发的通知》（国土资发[2004]238号）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《建设用地审查报批管理办法》等相关规定，并未将“村集体组织及村民拟征土地调查结果确认表”明确作为建设用地报批资料的必要资料之一，且湖北省自然资源厅在作出鄂土资政信〔2018〕190号《政府信息公开答复书》时，业已告知徐泽惠列入市（州）国土资源部门审查备案的资料系“被征地村组和农户及地上附着物产权人对实物指标的确认表”，而非其申请公开的“村集体组织及村民拟征土地调查结果确认表”。故无证据证明原宜昌市国土资源局制作或保存了徐泽惠申请公开的该项信息材料。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”在徐泽惠提出政府信息公开申请，湖北省自然资源厅亦要求原宜昌市国土资源局作出答复后，原宜昌市国土资源局已依法告知其并无该项信息材料，应向远安县国土资源局申请。故原宜昌市国土资源局已经履行了政府信息公开法定职责。而徐泽惠在庭审中指出的“拟征土地现状调查确认表”，系8份针对不同乡镇、不同村民委员会分别作出的信息材料，显然与徐泽惠申请公开的“村集体组织及村民拟征土地调查结果确认表”的名称及内涵均不相同，故原宜昌市国土资源局未向徐泽惠提供该项信息材料并无不当。 二、关于复议决定是否合法。根据本案查明的事实，对徐泽惠提出的复议申请，湖北省自然资源厅在法律规定的期限内受理、通知、审查，并作出7号《行政复议决定书》，且在法律规定的期限内将决定书送达给徐泽惠。以上复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的程序规定。且如前所述，原宜昌市国土资源局已经履行政府信息公开法定职责，湖北省自然资源厅作出维持的决定亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回徐泽惠的全部诉讼请求。本案受理费50元，由徐泽惠负担。 上诉人徐泽惠不服，向本院提出上诉称：一、一审法院认定事实错误，缺乏作出行政行为合法性的证据。1.一审对上诉人所申请的信息与被征地村组和农户及地上附着物产权人对实物指标的确认表审查不清。上诉人所申请公开的村集体组织及农户的拟征土地调查结果现状确认表与被征地村组和农户及地上附着物产权人对实物指标的确认表所指的内容相同，属于应当报批的必备资料。2.上诉人申请的信息存在且保存于被上诉人宜昌市自然资源和规划局处，其具有公开的义务。3.被上诉人宜昌市自然资源和规划局告知不存在的理由不当，其未提交未获取保存信息的证据。二、被上诉人湖北省自然资源厅未审查事实，认定事实错误，适用法律不当。被上诉人湖北省自然资源厅已在鄂土资政信〔2018〕190号《政府信息公开答复书》中明确告知，依据《湖北省自然资源厅关于进一步改进建设项目用地审查报批工作的通知》（鄂土资发[2009]45号），被征地村组和农户及地上附着物产权人对实物指标的确认表列入市（州）国土资源部门审查备案资料。上诉人所申请公开的信息作为审查备案的资料，已存于被上诉人宜昌市自然资源和规划局，应由其公开。被上诉人湖北省自然资源厅对事关上诉人切身利益的事项提出的复议未尽到审查职责，不履行查处义务，明知涉案信息属必备备案资料，但有意认定事实错误、适用法律错误。被上诉人湖北省自然资源厅收到上诉人复议申请的时间为2018年10月15日，上诉人收到答复的时间为2018年12月17日，属复议决定逾期送达，程序违法。三、国发[2004]28号、国土资发[2004]238号文件中均明确规定，在拟征地过程中，对村集体的土地所有权、村民的土地使用权以及地面附着物的所有权，都要进行调查确认，但二被上诉人称不存在该信息，系没有依照法律规定进行审核，二被上诉人应对登记不清、调查不清承担责任。综上，请求：1.撤销一审法院作出的（2019）鄂0502行初6号行政判决；2.支持上诉人的一审诉讼请求；3.由二被上诉人承担本案诉讼费。 被上诉人宜昌市自然资源和规划局辩称：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条确定了“谁制作谁公开、谁保存谁公开”的原则，即政府信息如果是由行政机关制作，制作该政府信息的行政机关负责公开。政府信息如果不是由行政机关制作，而是从公民、法人或者其他组织获取的，则由保存该政府信息的行政机关公开。本案中，根据国土资发[2004]238号文件第十条规定，上诉人申请公开的涉案政府信息应由远安县国土资源部门制作，上诉人应当向远安县自然资源和规划局申请信息公开。上诉人主张其申请公开的涉案政府信息为征地项目报批的必备材料，被上诉人宜昌市自然资源和规划局必然存档保存，但是上诉人申请公开的涉案政府信息并非建设用地报批的必要资料之一，被上诉人宜昌市自然资源和规划局无该信息。即使被上诉人宜昌市自然资源和规划局保存了该文件，但由于其并非该文件的制作机关，也不是从公民、法人或其他组织获取，而是从其他行政机关获取，故被上诉人宜昌市自然资源和规划局答复上诉人建议向远安县自然资源和规划局提出申请，履行了《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的义务。因此，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求于法有据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人湖北省自然资源厅辩称：一、一审法院判决结果正确，上诉人提起行政诉讼理由不成立。1.上诉人申请公开的“村集体组织及村民的拟征土地调查结果确认表”并非建设用地报批的必要资料。2.被上诉人宜昌市自然资源和规划局履行了查询、检索等核实义务，其并未制作或保存上诉人所申请公开的政府信息。二、被上诉人湖北省自然资源厅作出的7号《行政复议决定书》符合法律规定。2018年10月15日，被上诉人湖北省自然资源厅收到上诉人的行政复议申请并受理，10月17日作出《行政复议答复通知书》，要求被上诉人宜昌市自然资源和规划局进行答复。10月26日，被上诉人宜昌市自然资源和规划局提交了答复书及相关证据。12月4日，被上诉人湖北省自然资源厅作出7号《行政复议决定书》，并于12月5日邮寄给上诉人。被上诉人湖北省自然资源厅在法定期限内受理、通知、审查并作出7号《行政复议决定书》，程序、内容均合法，不存在上诉人所述的逾期送达的程序问题。请求驳回上诉，维持原判。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案被诉行政行为系被上诉人宜昌市自然资源和规划局于2018年9月29日作出的《政府信息公开告知书》、被上诉人湖北省自然资源厅于2018年12月4日作出的7号《行政复议决定书》。本案二审争议焦点为：1.该《政府信息公开告知书》是否合法；2.该7号《行政复议决定书》是否合法。 1.关于《政府信息公开告知书》是否合法的问题。 各方当事人对于被上诉人宜昌市自然资源和规划局作出该《政府信息公开告知书》的程序均无异议，现对其内容是否合法予以评析。 《中华人民共和国政府信息公开条例》（修改前）第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第二十一条第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项规定，不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。 本案中，上诉人向被上诉人宜昌市自然资源和规划局申请公开“远安县国土部门报批2016年绕城路项目时提供村集体组织及村民拟征土地调查结果确认表”，被上诉人宜昌市自然资源和规划局经查询、检索后，作出书面答复称，上诉人申请公开的信息由远安县国土资源局和当地村委会制作并保存，并未提交至被上诉人宜昌市自然资源和规划局，上诉人应向远安县国土资源局申请公开。上诉人认为，其申请公开的政府信息与被征地村组和农户及地上附着物产权人对实物指标的确认表所指的内容相同，属于报批的必备资料，且该资料保存于被上诉人宜昌市自然资源和规划局，其应予公开。本院认为，首先，被上诉人宜昌市自然资源和规划局在庭审中陈述，上诉人申请公开的政府信息与报批的被征地村组和农民及地上附着物对实物指标的确认表的名称和内涵不一致、汇总方式和表述亦有区别，且不属于报批的必要资料。本院经审查，对被上诉人宜昌市自然资源好规划局的该主张予以认可。即便如上诉人所称，在一审庭审中出现的“拟征土地现状调查确认表”即为其申请公开的信息，且属于报批的必要资料，但该资料系由远安县国土资源局上报至被上诉人宜昌市自然资源和规划局，并非被上诉人宜昌市自然资源和规划局制作，根据“谁制作谁公开”原则，也应由制作该信息的行政机关予以公开。其次，上诉人认为被上诉人宜昌市自然资源和规划局保存了其申请公开的政府信息就负有法定公开义务，但对于“谁保存谁公开”原则，只适用于行政机关直接从公民、法人或者其他组织获取政府信息并保存的情形，并不适用于从其他行政机关处获取的情形。再次，被上诉人宜昌市自然资源和规划局在履行了检索、查询义务后，发现并不存在上诉人所申请公开的政府信息，随即进行了说明并对上诉人履行了告知义务，告知上诉人向远安县国土资源局申请公开。故该答复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三)项的规定，原审法院依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，驳回上诉人该项诉讼请求并无不当。 2.关于7号《行政复议决定书》是否合法的问题。 被上诉人湖北省自然资源厅依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定，履行了受理、通知被上诉人宜昌市自然资源和规划局依法答复及举证、并对被复议的的行政行为进行实体审查等程序，作出了7号《行政复议决定书》并依法送达了上诉人。其认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。上诉人在上诉状中提出被上诉人湖北省自然资源厅存在逾期送达7号《行政复议决定书》的问题，本院认为，2018年10月15日，被上诉人湖北省自然资源厅收到上诉人的复议申请。2018年12月4日，被上诉人湖北省自然资源厅作出7号《行政复议决定书》，并于次日通过邮政特快专递（EMS快递单号为1043779727031）向上诉人邮寄送达，上诉人签收时间为2018年12月10日。故被上诉人湖北省自然资源厅在六十日内作出并向上诉人送达了该7号《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，并不存在上诉人所称的逾期送达的程序违法问题。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐泽惠负担。 本判决为终审判决。 审判长  王春晖 审判员  甘 杨 审判员  曹 斌 二〇一九年七月三十日 法官助理李乔 书记员陈悦