河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终667号上诉人(一审原告)郑黑妮，女，1953年3月1日出生，汉族，住武陟县。委托代理人何小亮，男，1982年10月18日出生，汉族，住武陟县。委托代理人孙安军，男，汉族，1965年2月3日出生，住武陟县。被上诉人(一审被告)武陟县人民政府，住所地武陟县木城镇兴华路**。法定代表人申琳，该县县长。委托代理人田靖，武陟县自然资源局工作人员。委托代理人刘国红，河南龙源律师事务所律师。上诉人郑黑妮因诉被上诉人武陟县人民政府不履行法定职责一案，不服河南省焦作市中级人民法院（2018）豫08行初258号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑黑妮的委托代理人何小亮、孙安军，被上诉人武陟县人民政府的委托代理人田靖、刘国红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。焦作市中级人民法院一审查明，本案诉争宅基地东至朱长顺、西至郑顺利，南至邢有运、北至沁河路，其上有房屋三间，郑黑妮的父亲郑国柱生前居住在此，郑国柱于1992年1月去世。2015年5月份郑士虎将该三间房屋拆除。郑黑妮称2016年10月17日向武陟县人民政府申请确定诉争宅基地使用权和房屋所有权归郑黑妮，武陟县人民政府一直未处理，故郑黑妮诉至法院，请求：1、判令武陟县人民政府作出将位于武陟县县城沁河路中段一段长27.4米、宽7.6米约208.24平方米的宅基(以政府丈量为准)使用权确定给郑黑妮；2、判令武陟县人民政府作出郑黑妮的三间瓦房及三棵树木(已被案外人拆除的三间房)38平方米所有权归郑黑妮所有的行政行为；3、判令武陟县人民政府为该段宅基上的现有房屋作出拆除的决定。一审法院认为，原告提起履行法定职责之诉应首先向有权行政机关提出申请，本案中，郑黑妮提供的证据不能证明其曾于2016年10月17日向武陟县人民政府提出申请，故不能认定武陟县人民政府存在不履行法定职责的行为。综上，郑黑妮的诉讼请求没有事实和法律依据，一审裁定驳回郑黑妮的起诉。上诉人郑黑妮不服一审裁定，向本院上诉称，武陟县自然资源局的工作人员田靖在武陟县人民政府的答辩意见中承认其代表武陟县人民政府于2017年4月15日接到上诉人郑黑妮的申请书，武陟县人民政府的委托代理人田靖就是处理上诉人郑黑妮申请案件的承办人，武陟县人民政府法制科的科长也多次表示田靖接收申请书，就是代表武陟县人民政府接收申请书。综上，一审对以上事实认定错误，请求撤销焦作市中级人民法院（2018）豫08行初258号行政裁定，改判支持上诉人郑黑妮一审诉求。被上诉人武陟县人民政府辩称，上诉人郑黑妮要求武陟县人民政府履行2016年10月17日申请的法定职责，但上诉人郑黑妮并未向武陟县人民政府提交过申请，2017年4月15日上诉人郑黑妮向武陟县自然资源局提交了申请，也未向武陟县人民政府提交申请，一审裁定对此认定事实清楚，裁定正确，请求维持一审裁定，驳回上诉人郑黑妮的上诉。本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，一、关于郑黑妮是否向武陟县人民政府提出履职申请问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”当前生效实施的原国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》（以下简称《办法》）第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第十三条第一款规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。”该条第三款规定：”认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”上述法律和规章均明确规定了人民政府是处理土地权属争议的法定职权机关。根据上述《办法》第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”该条明确规定了发生土地权属争议时，当事人既可以向县级以上人民政府提出处理申请，也可以向有关国土资源行政主管部门提出调查处理申请。结合上述法律和规章关于县级以上人民政府、县级以上国土资源行政主管部门在处理土地权属争议中的职权，无论当事人向县级以上人民政府提出土地权属争议处理申请，还是向有关国土资源行政主管部门提出调查处理申请，最后作出处理决定或不予受理决定的均是有权的县级以上人民政府。因此，当事人向县级以上国土资源行政主管部门提出土地权属争议调查处理申请后，即视为向同级人民政府提出土地权属争议处理申请，如果该级政府未在法定期限内作出处理决定或不予受理决定，当事人可以起诉该政府机关。本案中，被上诉人在一审答辩中称武陟县国土资源局于2017年4月15日收到了郑黑妮的处理土地权属争议申请书，但因案情复杂暂时搁置处理。由此可以认定郑黑妮已就其土地权属争议事项提出过申请，一审法院认为郑黑妮没有证据证明曾向被上诉人提出履行职责申请，并以此裁定驳回郑黑妮的起诉理由不妥，本院予以指正。二、关于郑黑妮的起诉是否超过起诉期限问题。上述《办法》第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。”第三十条规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”由上述规定可知，国土资源部门调查处理土地权属争议的法定期限是6个月再加上前期审查受理和后期向同级人民政府报送处理决定的12个工作日，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。现行法律、法规和相关土地管理规章未对国土资源行政主管部门向同级人民政府报送调查处理意见后，同级人民政府作出处理决定的期限进行规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”如果将同级人民政府审查同级国土资源行政主管部门报送的调查处理意见并作出处理决定的期限限定在两个月内，那么从当事人提出土地权属争议处理申请到政府机关最终做出处理决定的期限应为8个月再加上12个工作日。本案中，从上述认定的郑黑妮提出申请的时间（即2017年4月15日）算起，如果郑黑妮在2017年底仍未收到被上诉人的处理决定，郑黑妮即可提起行政诉讼，按照行政诉讼法规定的6个月起诉期限，郑黑妮至迟应在2018年6月底前提起本案一审诉讼，在郑黑妮既没有可以扣除也没有可以延长起诉期限的正当事由情况下，其于2018年11月1日提起诉讼，明显超过了起诉期限，依法应裁定驳回起诉。因被上诉人未对郑黑妮的申请作出处理，郑黑妮仍可另行向被上诉人或县国土资源行政主管部门提出土地权属争议处理申请或调查处理申请。综上，一审裁定驳回郑黑妮的起诉理由不当，但裁定结果正确，本院予以维持。郑黑妮的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 马传贤二〇一九年七月十五日法官助理王立威书记员王贺霞