渭南市临渭区人民法院行政判决书（2019）陕0502行初3号 原告薛新安，男，1962年9月3日出生，汉族，住渭南市临渭区，农民。委托代理人贾建民，男，1962年8月1日出生，汉族，住渭南市临渭区，农民。    被告渭南高新技术产业开发区管理委员会。住所地，渭南市高新区。负责人薛清军，系管委会主任。委托代理人朱涛，陕西佳沃律师事务所律师。委托代理人张峰，男，1992年2月1日出生，汉族，系渭南高新技术产业开发区管理委员会工作人员。    被告渭南市高新区良田街道办事处。住所地，渭南市。负责人高双伍，系高新区良田街道办事处主任。委托代理人委托代理人朱涛，陕西佳沃律师事务所律师。委托代理人张伟，男，1970年3月14日出生，汉族，渭南市高新区良田街道办工作人员。原告薛新安与被告渭南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、渭南高新区良田街道办事处（以下简称良田街道办）确认行政行为违法及赔偿纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告薛新安及委托代理人贾建民、被告高新区管委会委托代理人朱涛、张峰、被告良田街道办委托代理人朱涛、张伟到庭参加了诉讼，被告高新区管委会负责人薛清军、良田街道办负责人高双伍均未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告高新区管委会下辖的XX街道XX村XX组集体土地进行征收，于2016年10月对原告承包地进行了清理并移交。原告诉称，2016年3月16日，良田街道办发布所谓的“征地公告”称其受管委会的通知要求，承担了原告所在村三、XX组XX庙XX组位于西潼高速公路边、市西环路以西、华山大街南、渭南经济合作区界以东约128亩耕地进行所谓“征收”的具体组织实施工作任务。该地是我们四组多次征地后剩下的一块整块面积最大的、处于城市区域功能为工业区的渭南市城市土地总体规范范围内，建设用地范围，原告所属地面积为3.13亩。良田街道办于2016年9月开始驻村开展所谓的“征地”工作,口头向群众告知是受管委会委托来进行所谓的“征地”并口头告知是按《土地管理法》和渭南高新区征地标准执行所谓的土地补偿费3万元/亩,所谓的青苗补偿费和所谓的“以奖代补”金某某为5000元/亩，并以所谓的“以奖代补”公告告知签订所谓的征地补偿协议最后期限为2016年9月7日22时并于2017年元月11日左右把第一年应付部分支付到组,然后由组如数转发到户。本次所谓的“征地”，一没按法定的征收程序进行,二无征收批文。原告认为这是一起打着合法征收旗号作掩护,实际进行的违法侵占原告农村承包地使用权或承包权的行为，所以拒绝了签订所谓的“补偿协议”和所谓的“补偿款”。但被告大概于2017年1月14日未经申请法院就对原告承包地进行了强行清表占用行为,致使原告承包地已被某项目占用无法返回,因此原告要求赔偿自己承包地损失,但被告两年多一直拒不依法赔偿,故起诉请求：1、确认被告处分原告承包地的行为为违法侵占；2请求被告按7万元/亩的补偿标准作为赔偿标准，赔偿原告承包地所属土地赔偿费和安置赔偿费共20.345万元、青苗赔偿费1.575万元合计21.42万元；3、被告赔偿原告承包地自2016年10月至今被侵占期间的经营损失费3.13万元；4、被告赔偿原告诉讼损失费5000元；以上总计的金额为25.05万元。渭南高新技术产业开发区管理委员会辩称，一、原告薛新安起诉已超过起诉期限。涉案的土地征收已经过了摸底调查、宣传、征收土地公告、公告、征收涉案土地等一系列过程,通过本案原告薛新安分别在2017年7月26日、2017年9月7日向渭南市中级人民法院提起了履行法定职责一案和行政诉讼一案可以看出,原告薛新安对此应当是知情的。两个案件均是原告薛新安以涉案征收土地违法及应向其支付土地补偿费、安置补偿费和青苗补偿费提起诉讼,与本案事由相同,原告薛新安在前两次诉状和本次诉状中也予以列明,因此可以说明涉案征收原告薛新安土地的一系列行政行为原告薛新安是知情的。此外,既然原告已在2017年7月26日、9月7日就已提起上述两个诉讼,则其在诉讼前就应当知道本案的起诉期限,根据行政诉讼法四十六条及行政诉讼法司法解释六十四条的规定“从行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，自知道或者应当知道之日起6个月提起本案的诉讼。”原告薛新安应该最迟在2018年2月提起本案的诉讼,而原告薛新安在2018年12月26日(起诉书日期)才提起本案诉讼明显超过了法律规定的起诉期限,因此可以看出本案的原告薛新安起诉确认行政行为违法纠纷一案,已超过法律规定的起诉期限。二、原告薛新安诉请的确认“被告处分原告承包地的行为为违法侵占”没有任何事实依据。高新区管委会对涉案的土地征收先后进行的土地审批、摸底调查、发布征收土地公告、公告、与村委会签订协议、支付土地款、清表等程序,是完全符合相关法律法规规定的。因涉案土地在征收前直至清表前始终是由中交二公司租赁使用且从未移交给原告薛新安,并且征收土地附属物为中交二公司所建水泥地面,即土地附属物与原告薛新安无关,故不存在原告薛新安诉称的“强制清表占有行为”。因此本次征收涉案土地的行为是合法的,即高新区管委会不存在违法侵占原告薛新安土地的行为。另外涉案承包地属于村集体所有,只有村集体能处分其承包地,而高新区XX村委会取得的涉案土地,从以上可以看出涉案的承包地是由原告薛新安的村集体处分的,而非高新区管委会。所以原告薛新安诉称被告处分原告的土地是没有任何事实依据的。结合以上可以看出原告薛新安诉请的确认“被告处分原告承包地的行为为违法侵占”没有任何事实依据。三、原告薛新安诉请“被告按7万元/亩的补偿标准作为赔偿标准，赔偿原告承包地所属的土地赔偿费和安置赔偿费共20.345万元、青苗赔偿费1.575万元合计21.42万元”、“经营损失费3.13万元”、“诉讼损失费5000元”请求没有事实和法律依据。第一,原告薛新安诉请高新区管委会“按7万元/亩的补偿标准作为赔偿标准赔”,依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款中对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。根据以上规定,对补偿标准不服,应由人民政府裁决进行裁决,而不是直接诉讼。第二,原告薛新安诉请高新区管委会赔偿其“土地补偿费和安置补偿费”。涉案土地属于村集体所有,因此土地补偿费和安置补偿费应归属村集体,而不是归任何村民,即原告薛新安对该项请求没有原告主体资格。另外高新区管委会已将涉案的土地补偿费和安置补偿费向承包地所在的村集体支付完毕。第三，原告薛新安诉请高新区管委会赔偿其“青苗补偿费”,《土地管理法》规定,被征用土地,在拟定征地协议以前已种植的青苗和已有的地上附着物,也应当酌情给予补偿。高新区管委会认为因涉案承包地在征收前直至清表前是由中交二公司租赁使用,从未移交给原告薛新安,且土地上附属物为中交二公司所建的水泥地面,也就是说原告薛新安的承包地不仅不存在青苗,而且附属物也不属于原告薛新安,因此原告薛新安诉请青苗补偿费没有任何事实依据。第四,结合以上几点均可说明高新区管委会征收原告薛新安承包地的行为是合法的,因此原告所称的“经营损失费3.13万元”、“诉讼损失费5000元”以及“按7万元/亩的补偿标准作为赔偿标准赔偿原告承包地所属的土地赔偿费和安置赔偿费共20.345万元,青苗赔偿费1.575万元合计21.42万元”请求没有事实和法律依据。综上，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。渭南高新区良田街道办事处答辩意见和高新区管委会相同。经审理查明，原告薛新安家住XX街道XX村四组，其提供的农村土地承包经营权证书证明在西潼高速路北井东有一片面积为3.13亩的承包经营地。2016年2月25日，渭南高新技术产业开发区征地拆迁管理办公室作出渭高征通字（2016）1号建设用地征迁摸底调查通知，根据陕西省人民政府2014年12月31日作出的陕政土批（2014）209号审批土地件（征收面积为29.6346公顷）通知良田街道办对西潼高速北侧、XX路XX线以西、华山大街北红线以南，临潼界以东面积约121.08亩的土地进行征收摸底调查。2016年3月16日，良田街道办作出了征收土地公告，该公告载明对上述范围内面积121.08亩土地进行征收。在上述范围土地征收过程中，渭南高新技术产业开发区征地拆迁管理办公室又作出渭高征通字（2016）6号建设用地征迁摸底调查通知，该通知载明：为切实解决渭高征通字（2016）1号征迁任务南界与西潼高速北界之间形成的夹角地及征地后形成的大寨村边角地无法耕种的问题，根据高新区管委会的通知要求，XX路XX线以西、西潼高速以北涉及到大寨三四组面积约为88.46亩土地进行征收。良田街道办于2016年8月28日发出通知，对上述范围内面积88.46亩土地进行征收。该上述XX村XX组81亩、大寨村四组116.014亩，共计为197.014亩土地。其中原告所在的大寨村四组所征地土地补偿费、安置补助费共XX村XX组已经付清。2016年10月6日，XX街道XX城签订了清表施工协议，就征收范围内的土地清表工作承包给乙方商长城，约定同年10月20日完成清表。XX街道XX村证明清表时地面为硬化水泥地面，灰石和建筑垃圾。清表工作自同年10月6日至10月20日。庭审中，原告薛新安将其诉讼请求中“确认被告处分原告承包地的行为为违法侵占”明确变更为“确认被告在2017年1月14日实施对原告承包经营土地的清表行为违法”。另查，包括原告案涉被征收土地在内的175亩土地在2009年7月10日开始由大寨村委会和中交二公局西潼高速公路改扩建工程路面T—M06标项目部签订书面租赁合同后租赁给该项目部，用于工程建设需要，该项目部对租赁土地场地用水泥进行了硬化。租赁合同共计签订一次，续订两次，最后一次合同有效期为2012年7月1日至2017年7月1日，原告自第一次签订合同后再未耕种，庭审中，原告述称其截止2016年6月从组上会计处已经领取了2017年度租赁费。2016年3月25日，XX街道XX村XX组签订了付款协议书，对具体征用的116.014亩土地费用，包括土地补偿款、安置补助费共计3480420元在2018年3月25日前付清。上述事实，有原、被告提供的渭南市中级人民法院应诉通知书2份、行政起诉状、渭南市中级人民法院(2017)陕05行初43号行政裁定书、行政起诉状、临渭区人民法院(2018)陕0502行初37号行政裁定书、渭南市中级人民法院(2018)陕05行终132号行政裁定书、陕政土批【2014年】209号审批土地件《关于渭南市2014年度第一批次农用地转用和土地征收的批复》、建设用地征迁摸底调查通知(渭高征通字(2016)1号)、征收土地公告、公告、征地登记备案表、付款协议书、先农科技项目第一批土地款兑付表、中国银行结算业务申请书、收据、先农科技项目第二批土地款兑付表、中国银行结算业务申请书、中国银行结算业务申请书；实际占地示意图、三组征地面积到户表、施工现场照片、渭政办发（2008）202号文件等证据在卷佐证。本院认为，原告薛新安起诉请求确认二被告处分原告承包地的行为为违法侵占，在开庭审理中，原告明确其前述请求为确认被告在2017年1月14日实施对原告承包经营土地的清表行为违法。并请求原告以该地块的征收补偿标准赔偿其土地损失和安置损失、青苗损失、经营损失。而被告认为原告的起诉已经超过了起诉期限。原告起诉的涉案土地在征收前一直由第三方租赁，地表是水泥地面，附属物与原告无关，土地补偿费和安置补助费都是支付给村集体，不应当付给原告个人，原告诉讼没有事实和法律依据。故本案的争议焦点为：原告的起诉是否超过了起诉期限，原告请求向其赔偿土地费用和安置费用及青苗、经营损失是否符合法律规定，被告的清表行为是否违法。对被告高新区管委会的清表行为是否违法问题。被告渭南市高新区管委会作为渭南市人民政府的派出机构，具有县级人民政府的土地征收职权，原告以其作为被告提起行政诉讼符合法律规定，被告良田街道办作为被告渭南市高新区管委会管理的街道办具体实施征收工作，应当视为是高新区管委会委托其实施征收工作，因而其行为的后果应当由被告高新区管委会承担。原告起诉良田街道办没有法律依据，良田街道办作为本案被告不适格。原告对案涉被征收部分土地具有承包经营权，因而其对征收行为又提起行政诉讼的权利，属于适格原告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”另国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中关于征地工作程序：“（九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村XX组XX户。在告知后，凡被征地农村XX组XX户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。（十一）组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村XX组XX户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。”根据前述集体土地征收和补偿的法律及政策规定，              被告高新区管委会征地程序并不符合规定，故其对原告承包地清表行为违法。关于原告请求向其赔偿土地费用和安置费用及青苗、经营损失是否符合法律规定。对此，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“ 土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条规定：“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。”本案中，案涉土地征收的土地补偿费、安置补助费已经由良田街道办在2018年3月25日前全部支付给了大寨村四组，根据条例的规定，原告对此没有法律规定的请求权基础，因而无权主张，原告可以通过《中华人民共和国农村土地承包法》及最高人民法院相关司法解释规定的其他途径进行权利救济。另外，原告土地在被征收前，已经租赁给了第三方公司，公司对土地进行了硬化，原告没有耕种、也没有相应的附着物，且包括2017年租赁费在内的所有费用已经领取，所以原告主张地上附着物及青苗、经营损失没有事实依据，也不符合法律规定，故对其请求不予支持。关于原告起诉是否超过起诉期限问题。原告在2017年9月7日起诉撤销良田街道办征收公告，后变更请求为确认征收行为违法，该案经渭南市中级人民法院裁定本院管辖后，本院于2018年8月以原告诉讼请求不明确作出了驳回起诉的裁定，尽管大寨村委会出具证明2016年10月已经清表完毕，但被告并未提供证据证明原告此时已经知道清表行为，因而以原告在起诉确认征收行为违法时的起诉时间即2017年9月作为知道行政行为内容之日较为妥当，按照司法解释的规定，适用两年期限，也即在2019年9月前原告提起诉讼应当在起诉期限之内，故对被告此主张不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，判决如下：一、确认被告高新区管委会对原告承包地上清表行为违法。二、驳回原告薛新安的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告薛新安承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。审  判  长     邓卫民审  判  员     赵红艳人民陪审员     刘稳良二〇一九年七月二日     法 官 助 理     张  鑫书  记  员     李  玉 1