山东省滨州市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）鲁16民终623号上诉人（原审原告）：山东惠民中联生物科技有限公司，住所地：山东省惠民县辛店镇工业园。法定代表人：朱传海，该公司经理。委托诉讼代理人：胡俊朋，山东瀛惠律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠民县辛店镇人民政府，住所地：山东省惠民县辛店镇中心路**。法定代表人：邢光涛，该镇镇长。委托诉讼代理人：王永新，男，1984年3月27日出生，汉族，该镇副镇长，住山东省垦利县。委托诉讼代理人：尹增栋，山东尹增栋律师事务所律师。上诉人山东惠民中联生物科技有限公司因与被上诉人惠民县辛店镇人民政府确认合同效力纠纷一案，不服山东省惠民县人民法院（2018）鲁1621民初390号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月1日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。山东惠民中联生物科技有限公司上诉请求：1.请求依法撤销一审判决，改判或将本案发回重审；2.本案上诉费用由被上诉人承担。事实和理由：原审法院认定事实不清，适用法律错误。2010年，上诉人响应被上诉人的招商引资政策，积极参与当地经济建设，依据与被上诉人签订的《协议书》进行投资建厂。现已正式投产运营多年，并且一直按照规定缴纳土地使用税、耕地占用税等各项税费。上诉人作为招商引资对象，依法投资，守法经营，无任何过错。被上诉人作为基层人民政府，对自身是否拥有批地建厂的法定职权应当是明知的。上诉人作为镇政府招商引资对象，对镇政府是信任的，对镇政府给上诉人提供土地行为的合法性是不加怀疑的，上诉人有理由相信与被上诉人签订的《协议书》是合法的。然而，在上诉人投产运营数年之后，上诉人与被上诉人签订的《协议书》却被惠民县国土资源局宣布无效，并要求收回该宗土地。原审法院认定“辛店镇人民政府与中联生物科技签订《协议书》中涉及的土地为农用地，中联生物科技在该农用地上进行建设前，应当依法申请办理农用地转用审批手续。中联生物科技在未办理农用地转用审批手续的情况下，仅凭与辛店镇人民政府签署的《协议书》就在该土地上进行投资建设，其行为违反了法律的强制性规定，因此辛店镇人民政府与中联生物科技签订《协议书》为无效合同”。该认定具有片面性，认定事实不清。上诉人作为投资方，按照招商引资方的承诺，在其提供的土地上进行投资建设，主观上无任何过错。在签订该《协议书》后办理农用地转用审批手续的责任属于被上诉人，而非上诉人。被上诉人应当及时办理涉案土地的转用审批手续，以保障该《协议书》能够依法继续履行。综上所述，原审法院认定事实不清，适用法律错误，严重侵害了上诉人的合法权益。为此，特提起上诉，请二审法院查清事实，依法改判或将本案发回重审。惠民县辛店镇人民政府辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。山东惠民中联生物科技有限公司向一审法院起诉请求：1.请依法判令诉讼双方于2014年4月1日签订的《协议书》有效；2.诉讼费用由惠民县辛店镇人民政府承担。一审法院认定事实：2010年4月1日，惠民县辛店镇人民政府（甲方）与山东惠民中联生物科技有限公司（乙方）签订《协议书》一份，协议书约定甲方同意乙方在辛店镇工业园内设立兴建山东惠民中联生物科技有限公司，面积80亩（内有高压线两条，占地20亩，土地使用税按60亩交纳），位于南园区，土地四至为：北至空地，东至园区路，西至沟，南至国盛金属。土地使用期限自2010年4月1日至2060年3月31日，共计50年。经营范围为：生物肥料、生物农药。项目固定投资为1500万元人民币，乙方自协议签订生效之日起12个月内完成投资并正式投产等。协议签订后，山东惠民中联生物科技有限公司在该土地上进行了投资建设并投产使用，缴纳了房产税、城镇土地使用税和耕地占用税等。2018年1月9日，惠民县国土资源局向山东惠民中联生物科技有限公司下达了履行行政处罚决定催告书，内容为：“山东惠民中联生物科技有限公司：你单位未经有权的人民政府批准，于2014年4月1日擅自占用辛店镇陶家坊村集体土地建设农药厂厂房、办公楼及附属设施（占地面积53333平方米，其中建筑面积16800平方米，地，地类为一般农田符合土地利用总体规划）的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，我局已于2016年7月12日作出《行政处罚决定书》（惠国土资罚字[2016]17号），并于2016年7月12日向你单位送达。你单位至今尚未履行退还土地，拆除建筑物，缴纳罚款的行政处罚。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十四条之规定，我局现催告你单位自觉履行。本催告书送达十日后，如你单位仍未履行，我局将向惠民县人民法院申请强制执行。”2018年1月15日，惠民县国土资源局向惠民县辛店镇人民政府下达了《关于宣布辛店镇人民政府非法批地协议无效及收回非法批准用地的决定》，内容为：“辛店镇人民政府：2014年4月1日，辛店镇人民政府未经有权的人民政府批准，私自与山东惠民中联生物科技有限公司签订《协议书》，将辛店镇陶坊村80亩集体土地使用权提供给山东惠民中联生物科技有限公司进行非农业建设。辛店镇人民政府与山东惠民中联生物科技有限公司签订的《协议书》违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，属违法无效协议，其性质是辛店镇人民政府以签订《协议书》的形式非法批地。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条，经研究决定：撤销辛店镇人民政府与山东惠民中联生物科技有限公司签订的《协议书》，宣布其内容无效，收回非法批准占用的土地。”一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”本案中，辛店镇人民政府与山东惠民中联生物科技有限公司签订《协议书》中涉及的土地为农用地，山东惠民中联生物科技有限公司在该农用地上进行建设前，应当依法申请办理农用地转用审批手续。山东惠民中联生物科技有限公司在未办理农用地转用审批手续的情况下，仅凭与辛店镇人民政府签署的《协议书》就在该土地上进行投资建设，其行为违反了法律的强制性的规定，因此辛店镇人民政府与山东惠民中联生物科技有限公司签订《协议书》为无效合同。山东惠民中联生物科技有限公司要求确认《协议书》有效的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：驳回山东惠民中联生物科技有限公司的诉讼请求。案件受理费100元，由山东惠民中联生物科技有限公司负担。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：本院二审查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，非农建设占用农业用地，应当至少经县级以上人民政府批准。上诉人与被上诉人签订协议书时，明知被上诉人无权批准非农建设占用农业用地，仍与其签订协议，主观上即存在过错，客观上违反了法律、行政法规的强制性规定，故原审判决认定该协议无效正确。上诉人二审提交的县领导视察公司等照片，不能改变该协议违反法律、行政法规中效力性强制规定的事实，其主张不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由山东惠民中联生物科技有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  李添珍审判员  吴金魁审判员  刘 洋二〇一九年七月一日书记员  王 婷