山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初263号 原告赵凤友，男，1956年8月14日出生，汉族，居民，身份证住址济南市天桥区济南裕兴化工厂宿舍**楼****，现租住济南市阳光舜城中12区15号楼2单元501号。 原告许兰萍，女，1959年2月8日出生，汉族，居民，身份证住身份证住址济南市天桥区洛口东村****，南市阳光舜城中12区15号楼2单元501号。 以上两原告共同委托代理人赵恩峰（系原告赵凤友、许兰萍之子），男，1987年8月6日出生，汉族，居民，身份证住址身份证住址济南市天桥区洛口东村****，市阳光舜城中12区15号楼2单元501号。 被告济南市市中区人民政府，住所地济南市。 法定代表人谢堃，区长。 出庭负责人杨云云，副区长。 委托代理人张雷，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被告济南市市中区人民政府舜耕街道办事处，住所地济南市。 委托代理人单伯文，该办事处工作人员。 委托代理人李健，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 原告赵凤友、许兰萍因不服被告济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）房屋行政强制行为，于2019年2月15日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，于2019年2月20日向被告市中区政府送达起诉状副本、应诉通知书、开庭传票等。因济南市市中区人民政府舜耕街道办事处（以下简称舜耕街道办）与本案被诉行政行为或与案件处理结果有利害关系，本院征得原告同意后，按照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第二款之规定追加舜耕街道办为共同被告。本院依法组成合议庭，于2019年3月21日、2019年4月25日两次公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。 原告赵凤友、许兰萍诉称，2018年9月10日上午由市中区政府纠集人员，非法侵入原告住宅，在现场主要负责人指挥下，在无任何拆迁手续、无任何法院强制性拆除裁决、无任何强制拆除通知书的情况下，对原告的合法房屋（市中区土屋庄443号、444号）实施非法暴力强拆。原告及家人及时向110报警，到场的民警和黑恶势力百般阻止，被告暴力强拆，将原告正当合法的房屋和院内外财物树木、种植作物、养殖财产、家中喂养的阿尔卑斯搜救犬及未满月小狗等砸在一片废墟中。被告严重违反了《宪法》第五条、第三十九条，《物权法》第四十二条、第六十六条，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》《城市房地产管理办法》《行政强制法》的相关规定。请求依法确认被告非法强拆原告合法房屋及损毁室内外财物的行政行为违法，本案诉讼费及由此产生其他合理费用由被告承担。 原告赵凤友、许兰萍提交如下证据： 1、致广大居民的一封信，证明：被告拆迁的告知信，被告是拆迁的主体； 2、《土屋庄村民委员会证明》，证明：原告合法房屋没有办理新房产证的原因； 3、照片一宗，证明：原告合法的房屋遭遇非法暴力强拆； 4、（2018）0910号《关于证明接处警记录的函》，证明：本次强制拆除系政府行为； 5、市公安局对赵恩峰的网络答复，证明：2016年9月26日政府开始进行对市中区土屋片区拆迁； 6、赵恩峰信访事项处理意见书，证明：遭遇指挥部多次强拆且不能提供拆迁处置方案、评估报告等文件。 7、市中办发（2016）24号《关于调整充实阳光舜城遗留问题处置工作领导小组的通知》、市中办发（2016）28号《关于成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部的通知》，证明：此次负责拆迁的指挥部工作人员由市中区政府组织成立且主要成员为区委书记、区长、政法委、公检法、信访等关乎人民切身利益的政府重要部门公务人员； 8、中央第五巡视组济南办公地点排号反映强拆（排队29号），证明原告所在片区多次发生强拆且向区市省及公安反映问题均不能制止暴力强拆的势头； 9、济南市房屋保障和房产管理局关于赵恩峰信息公开申请的答复，证明：济南市房屋保障和房产管理局没有拆迁安置方案； 10、祖宅位置百度地图图片两张，证明：住宅在土屋庄443、444号的具体位置； 11、强制现场的两段视频，证明视频的一及二，证明现场警察及公务人员当场确认本次暴力强拆行为是指挥部的统一行动； 12、新华网济南频道新闻，证明：原告房屋与修附近的舜德路无关，舜德路2018年7月15日就已全线打通。原告房屋于2018年9月10日被强制拆除； 13、原告1951年土地房产所有证，证明：原告祖宅位于济南市市中区土屋庄庄西路北； 14、分家协议，证明：原告祖宅为赵凤友、赵凤才共同所有； 15、赵凤友443、444号房屋图，证明：属于赵凤友的443、444号房屋南侧位置大小和内部结构情况； 16、YSQGK2018090027信息公开告知书，证明：济政字（1998）4号《关于同意三联集团公司对千佛山南麓部分区域进行综合开发有关问题的批复》不存在； 17、原告父亲赵士义的身份证，证明：原告父亲在土屋庄拥有合法的房屋； 18、原告父亲赵士义医院死亡证明、派出所死亡证明，证明：原告父亲已经去世； 19、阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部行政强拆视频（光盘），证明：视频1分10秒、4分10秒证明警察及公务人员当场确认强拆是拆迁指挥部的统一行动，现场由区法制办副主任张雷指挥； 20、给赵凤友的443、444号告知书，证明：由阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部拆迁； 21、给赵凤友、许兰萍的信访事项处理意见书，证明：由阳光舜城土屋太平片区接区政府通知参与阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部工作，与市中办发（2016）28号文相符； 22、土屋庄村民不同意三联集团公司兼并联名书，证明：土屋庄村民对于七贤镇政府撤销土屋庄村委建制及加入三联的事未讨论通过； 23、刘庆水法人证、通知、民事裁定书、土屋庄公章鉴定书、公安部处理来访信笺，证明：本村公章由法人刘庆水保管，且未被裁定交予三联集团公司，被告提供证据《协议书》无效。 被告市中区政府答辩称，一、涉案房屋的拆除，不是政府行为，属于错列被告。1998年1月31日，山东三联城市建设有限责任公司根据济南市人民政府[1998]4号文的要求，对土屋村村民和名下集体土地进行管理、使用和开发，是土屋片区土地的拆迁和开发主体。由于山东三联城市建设有限责任公司和土屋村之间多来年涉及的历史遗留问题太多，特殊背景下，决定由市中区政府成立“片区拆迁处置项目指挥部”，专门处理开发商山东三联城市建设有限责任公司在征地拆迁过程中与土屋村村民之间的遗留问题，但“片区拆迁处置项目指挥部”的职能只是处置遗留问题，并非是土地的征收人或开发人，这是两个法律概念，不能混淆。二、原告与山东三联城市建设有限责任公司存在民事法律关系，其可依据民事合同另行主张。1998年1月21日，山东三联城市建设有限责任公司与市中区七贤镇土屋村签订《协议书》，协议主要内容为：市中区七贤镇土屋村同意整建制加入三联集团公司，三联集团对市中区七贤镇土屋村的所有土地按照政府及有关部门的规定统一规划、办理手续、进行开发；三联集团公司同意给市中区七贤镇土屋村补偿金、养老金、教育费以及招用工等作为补偿；三联集团公司同意给市中区七贤镇土屋村村民每人10万元补偿等。1999年2月11日，该村村民韩世生曾向济南市市中区人民法院提起民事诉讼，法院判决支持了其诉讼请求。2001年6月25日，济南市市中区人民法院作出（2001）市执字第316号民事裁定，裁定对剩余部分中止执行。以上足可以证明，原告与三联集团属于民事纠纷，并不涉及行政行为，原告应当通过民事程序予以解决。三、涉案拆除系舜耕街道办拆除。2017年10月9日，济南市城乡建设委员会作出《关于济南市舜德路北延、舜世路西延道路建设项目初步设计和概算的批复》，批复同意济南市舜德路北延、舜世路西延道路建设工程，济南市发展和改革委员会也予以立项审批。具体的拆除工作，由辖区的舜耕街道办组织实施。综上，请求法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。 被告市中区政府庭前提交如下证据： 1、济南市人民政府《关于同意三联集团公司对千佛山南麓部分区域进行综合开发有关问题的批复》（济政字[1998]4号），证明由济南市人民政府批复同意市中区七贤镇土屋、太平两村整建制加入三联集团公司，土地批复主体不是市中区政府； 2、市中区政府《关于同意七贤镇撤销土屋、太平两村行政建制的批复》（市中政发[1998]1号），证明市中区政府依据济南市人民政府济政字[1998]4号文，同意撤销土屋、太平两村的行政建制； 3、市中区政府《关于同意三联集团土屋居民区管理委员会和三联集团太平居民区管理委员会履行原土屋庄村民委员会和太平村民委员会职责的批复》（市中政字[1998]1号），证明市中区政府在济南市人民政府济政字[1998]4号文件基础上，同意三联集团土屋居民区管理委员会和三联集团太平居民区管理委员会履行原土屋庄村民委员会和太平村民委员会职责； 4、《协议书》，证明三联集团公司与土屋村委会签订兼并协议，由三联集团公司对土屋村的土地、人员实行统一兼并、统一规划、统一安置，该协议书为民事协议，不涉及政府行政行为； 5、《民事判决书》（1998）市民初字第1004号、《民事裁定书》[2001]市执字第316号，证明韩世生曾就《协议书》提出民事诉讼，市中区法院、济南中院均以民事案由进行审理判决并进入执行程序； 6、《关于千佛山南麓风景区生态和环境保护开发工程可行性研究报告的批复》（鲁计投资字[1998]439号）、《关于千佛山南麓居民住宅小区综合开发项目建议书的批复》（鲁计投资字[1998]224号），证明山东省计划委员会同意三联集团在涉案土地上进行住宅小区的综合建设； 7、授权委托书，证明三联集团公司将阳光舜城房地产开发拆迁事宜全权委托三联集团城建开发总公司负责； 8、工商登记变更表，证明三联集团城建开发总公司于2003年10月31日已变更为山东三联城市建设有限责任公司； 9、济南市城市房屋拆迁许可证、拆迁公告，证明山东三联城市建设有限责任公司拥有拆迁主体资格； 10、委托拆迁合同，证明山东三联城市建设有限责任公司委托济南市市中区房屋征收服务中心具体负责拆迁工作； 11、土屋片区拆迁工作联席会议纪要，证明阳光舜城土屋太平片区拆迁项目指挥部仅协助市中区房屋征收服务中心完成拆迁事项，处理遗留问题； 12、关于济南市舜德路北延、舜世路西延道路建设项目初步设计和概算的批复，证明济南市城乡建设委员会将山东三联城市建设有限责任公司拆迁范围内的部分土地规划为道路； 13、关于济南市舜德路北延舜世路西延道路建设项目初步设计和概算的批复、关于济南市舜德路北延舜世路西延道路建设项目可行性研究报告的批复，证明济南市发展和改革委员会已将山东三联城市建设有限责任公司拆迁范围内的部分土地进行立项审批； 14、关于调整充实阳光舜城遗留问题处置工作领导小组的通知，证明市中区政府为处置三联集团公司与村民之间的遗留问题成立了领导小组，并成立了片区拆迁处置项目指挥部，该指挥部并不是为了实施行政征收职能而设立的； 15、情况说明，证明山东三联城市建设有限责任公司是涉案地上物拆除主体，因资金链断裂，委托阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部协助处理拆迁遗留问题； 16、山东省人民政府《关于三联集团公司用地的批复》（330、331），证明山东省人民政府已批复涉案土地由三联集团公司开发、使用； 17、公证书，证明山东三联城市建设有限责任公司通过公证方式对原告的房屋予以测量。 被告舜耕街道办答辩称，1998年1月31日三联集团公司根据济南市政府[1998]4号文要求对土屋村民和名下集团土地进行管理、使用和开发。1998年1月21日三联集团与市中区七贤镇土屋村签订《协议书》。三联集团在履行上述协议过程中，该村村民韩世生于1999年2月11日向市中区法院就协议的履行事宜提起民事诉讼，市中法院作出（1998）市民初字第1004号民事判决，2001年6月25日市中法院作出（2001）市执字第316号民事裁定，以上证明包括本案房屋拆除事宜在内的案件应为民事纠纷而非行政诉讼案件，三联集团基于协议实施的拆除行为应为民事行为。2008年后，三联集团资金链断裂，对阳光舜城开发进度受阻，为解决推进三联集团项目遗留问题，由市中区政府成立“阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部”，协助并推动三联集团总公司解决阳光舜城土屋太平片区的拆迁及与居民相关的历史遗留问题。舜耕街道办作为项目指挥部成员之一，参与协调指挥部的各项工作，组织实施了涉案房屋的拆除。 被告舜耕街道办庭前向本院提交的证据，与被告市中区政府提交的证据1-9、证据15一致。 被告市中区政府对原告提交的证据发表如下书面质证意见：对证据1真实性无异议，但仅凭该证据并不能证明拆除主体即为被告市中区政府；证据2证据系复印件，不具有证据效力，不予认可；证据3只能证实房屋拆除现状，不能证明房屋是否是原告所有，不能证明拆除主体是否存在暴力强拆；证据4真实性无异议，但该函的认定与事实不符；证据5真实性无异议，其他意见同证据4；证据6真实性无异议，但不能证明其所述的涉案拆迁片区没有拆迁处置方案、补偿标准等，与证据1相矛盾；证据7真实性无异议，涉案片区指挥部的成立系处理历中遗留问题，并不参与具体的拆迁工作；证据8真实性无异议但与本案无关；证据9真实性无异议，涉案片区系集体土地征收所遗留的问题，不属于济南市房管局的法定职责；证据10真实性有异议，关于其所标注的房屋位置是否为原告的房屋位置无法确认；证据11真实性无异议，但指挥部并未实施具体的拆除行为；证据12真实性无异议，其房屋经确认确实不在舜德路上；证据13真实性不予认可，不存在集体土地私有化，与本案的关联性也不认可；证据14真实性无法确认，但对于原告在涉案片区拥有房屋予以认可；证据15真实性无法确认，且图中所显示面积与三联城市建设有限公司提供的面积存在差异，不予认可；证据16真实性无异议，但该内容仅显示市政府办公厅未保存该信息，没有否认该文件自始不存在；证据17、18真实性无异议，但无法证明赵士义与原告之间的亲属关系；证据19真实性没有异议，但该视频仅能证明拆除过程，不能证明拆除房屋即为原告房屋；证据20真实性无异议，指挥部是协助处理遗留问题，拆迁主体系三联城市建设公司；证据21真实性无异议；证据22真实性、关联性均不予认可；证据23与本案不具有关联性，不予认可。 被告舜耕街道办对原告证据的质证意见同被告市中区政府一致。 本院对证据作如下确认：原告提供的证据1-7真实有效，与本案具有关联性，符合证据规定，本院予以采纳；证据8、9与本案不具有关联性，不予采纳；证据10不具有证据合法形式，不能证明原告观点，本院不予确认；证据11真实有效，本院予以确认；证据12与本院不具有关联性，不予采纳；证据13、14、17、18证明本案原告具有适格主体资格，真实有效，予以采纳；证据15系原告单方提供，未经共同委托、鉴定，不予采纳；证据16不具有关联性，不予采纳；证据19-21能证明涉案房屋处于拆迁范围内并被强制拆除的事实，与本案具有关联性，予以采纳；证据22-23与本案不具有关联性，不予采纳。 经审理查明，原告之父赵士义在土屋村拥有房屋一处。1979年1月2日，原告家中作出分家协议，原告分得房屋一宗。1997年11月26日，济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会出具《证明》一份，载明：“关于我土屋庄村民的宅基地，房产发证事宜，我村委多次要求七贤镇人民政府、七贤镇土地管理所对我村村民统一办证，由于领导推诿，至今未有统一办理。”1998年1月21日，三联集团公司与济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会签订协议书，协议主要内容为：市中区七贤镇土屋村同意整建制加入三联集团公司，三联集团对市中区七贤镇土屋村的所有土地按照政府及有关部门的规定统一规划、办理手续、进行开发；三联集团公司同意给市中区七贤镇土屋村补偿金、养老金、教育费以及招用工等作为补偿；三联集团公司同意给市中区七贤镇土屋村村民每人10万元补偿等。2016年8月26日，济南市市中区委办公室下发市中办发[2016]24号《关于调整充实阳光舜城遗留问题处置工作领导小组的通知》，将领导小组及下设的工作组名单公布。2016年9月18日，济南市市中区区委办公室下发市中办发[2016]28号《关于成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部的通知》，成立拆迁指挥部，负责该区域拆迁处置的指挥协调工作。2016年9月20日，拆迁指挥部向辖区居民送达《致广大居民的一封信》，就拆迁有关事项予以告知。后拆迁指挥部和三联城建公司共同向原告下发《告知书》两份，分别载明：“赵凤友先生：1998年1月21日，三联集团公司与你户所属的土屋村委会签订了《协议书》。三联城市建设有限责任公司已得到三联集团公司的委托授权，可根据该协议约定，根据规划、开发需要陆续将土屋村村民的房屋拆除。你和赵凤才先生位于市中区土屋（路）庄443号房屋，在本期拆除范围内。为维护你的合法权益，根据1998年土屋村平面图以及土屋村村民待遇的相关规定你应得到各类补偿为：房屋款项：合法面积共计419.31m2，加建面积共计756.86m2。补偿及各类款项共计2691343.96元。请您和陈学荣女士一起到山东三联城市建设有限责任公司办理领取手续。”“……你和赵凤才先生位于市中区土屋（路）庄444号房屋，在本期拆除范围内。为维护你的合法权益，根据1998年土屋村平面图以及土屋村村民待遇的相关规定你应得到各类补偿为：房屋款项：面积共计101.6m2。补偿及各类款项共计560425.6元。该款项以支票形式向你支付。” 2018年9月10日，原告房屋被强制拆除。同日舜耕派出所作出关于证明接处警记录的函，记载：“兹证明舜耕派出所民警于2018年9月10日8时47分开始接报警人匿名多次报警称有一两百人在土屋村443、444号强拆。……经了解：系政府拆迁行为，民警告知双方通过合法合理途径解决问题，指挥部工作人员称：指挥部对拆迁工作进行解释和协调处置。”2018年11月1日，舜耕街道办对赵凤友信访事项、许兰萍信访事项、赵恩峰信访事项分别作出舜耕办发[2018]69号处理意见书、舜耕办发字[2018]73号处理意见书、舜耕办发字[2018]71号处理意见书，内容均载明：您信访事项系济南市市中区区委区政府为解决三联集团城市建设有限公司在阳光舜城土屋片区进行拆迁工作产生的遗留问题，已成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部，其工作人员是依据区政府的通知由我办派出参与指挥部工作，协助三联集团城市建设有限公司处理拆迁过程中形成的遗留问题。原告对强制拆除行为不服，诉至本院。诉讼请求：依法确认被告非法强拆原告合法房屋及损毁室内外财物的行政行为违法；本案诉讼费及由此产生其他合理费用由被告承担。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。《山东省土地征收管理办法》第五条规定，市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。无论是集体土地征收，还是城市房屋拆迁补偿工作，均是行政机关负有的法定职责，具体实施相关工作也是行政机关依据法律规定在职权范围内依法行使职权的行政行为。行政机关处理历史遗留问题亦应当依照当前的法律规定，在职权范围内依法行政。 《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”2016年9月18日，济南市市中区区委办公室下发市中办发[2016]28号《关于成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部的通知》，成立拆迁指挥部，负责该区域拆迁处置的指挥协调工作。阳光舜城土屋太平片区拆迁指挥部系市中区政府为了解决阳光舜城历史遗留问题，加强拆迁处置工作的指挥协调而成立的临时组织，其行为后果依法应当由市中区政府承担。被告市中区政府辩称拆迁指挥部的设立是专门处理三联集团公司在征地拆迁过程中与土屋村村民之间的遗留问题，但三联集团公司并非行政机关，现行法律、法规及规章并无区县人民政府可以接受公民、法人或其他组织的委托实施拆除他人房屋的规定，故被告市中区政府辩称协助三联集团公司进行拆除的理由，没有法律依据，本院不予支持。2018年9月10日，拆迁指挥部组织人员对原告房屋实施强制拆除，公安机关对原告的报案作出“系政府拆迁行为”的告知，进一步印证了被告市中区政府组织实施涉案区域拆迁的事实。原告房屋被强拆组织实施主体应确定为市中区政府。原、被告提供的证据不足以认定被告舜耕街道办系实施主体。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；……”此外，行政机关在强制拆除过程中，还应依法妥善处置屋内外物品并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对行政相对人建筑物中的合法财产已予清空并妥善处理。被告市中区政府在举证期限内并未向本院提交关于实施拆除行为的合法性证据，未尽到举证责任。被告市中区政府强制拆除原告房屋、损毁室内外财物的行为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告济南市市中区人民政府于2018年9月10日强制拆除原告赵凤友、许兰萍位于济南市市中区七贤镇土屋庄涉案房屋及损毁室内外财物的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市市中区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  孙继发 人民陪审员  牛泉海 人民陪审员  张秀梅 二〇一九年七月二十九日 法官 助理  王婷婷 书 记 员  李雪珂