海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼96行终119号 上诉人(原审原告)谢镇东，男，1954年5月8日出生，汉族，现住定安县。 委托代理人王海山，海南嘉勋律师事务所律师。 委托代理人陈瑜，海南嘉勋律师事务所实习律师。 被上诉人(原审被告)定安县自然资源和规划局。住所地：定安县定城镇岳崧路**县政府第二办公区大楼。 负责人莫小岗，党组书记。 委托代理人林琛，定安县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人何晋前，海南海地律师事务所律师。 原审第三人吴金平，男，1949年9月17日出生，汉族，现住定安县。 原审第三人蒙传明，男，1949年12月26日出生，汉族，现住定安县。 原审第三人定安县龙湖镇居丁村委会居赤村村民小组。 法定代表人孙文东，组长。 上诉人谢镇东因与被上诉人定安县自然资源和规划局（自2019年3月26日起，原定安县林业局的行政职权由定安县自然资源和规划局行使）及原审第三人吴金平、蒙传明、定安县龙湖镇居丁村委会居赤村村民小组（以下简称居赤村小组）林业行政管理纠纷一案，不服定安县人民法院（以下简称定安县法院）于2018年12月31日作出的（2018）琼9021行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月8日受理后依法组成合议庭，于2019年7月22日在本院公开开庭审理了本案。上诉人谢镇东及其委托代理人王海山，被上诉人定安县自然资源和规划局的委托代理人林琛、何晋前，原审第三人居赤村小组的法定代表人孙文东、原审第三人吴金平、蒙传明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2017年8月9日，原定安县林业局向居赤村小组颁发定林采字(2017)0809005号《林木采伐许可证》（以下简称0809005号《采伐许可证》）。该证载明采伐面积为1.32公顷，采伐蓄积为120立方米，采伐期限为2017年8月9日至2017年9月15日，更新期限为2018年8月8日，更新面积为1.32公顷。 一审判决查明，2017年7月12日，居赤村小组向原定安县林业局提交申请，以台风损坏，砍伐更新为由，申请对该村小组的87亩橡胶林进行采伐。其同时提交定安县龙湖镇居丁村民委员会的证明、居赤村小组与吴金平、蒙传明签订的《承包土地从事种植业合同书》、《和解协议》、(2017)琼9021民初396号《民事裁定书》等材料。原定安县林业局于2017年7月14日制作橡胶林木标准地调查表，2017年7月21日制作伐区采伐设计表、伐区调查设计汇总表，2017年7月26日制作定安县居丁村委会桥提坡2017年伐区设计图，并经审批程序。2017年8月9日，原定安县林业局作出0809005号《采伐许可证》并向居赤村小组颁发。居赤村小组已对部分橡胶林进行砍伐。2017年8月16日，谢镇东向原定安县林业局提出0809005号《采伐许可证》批准采伐的橡胶林为其所有。因林地、林木权属发生争议，2017年8月16日，原定安县林业局作出定林许可(撤)字[2017]2号《撤销行政许可决定书》，撤销0809005号《采伐许可证》。谢镇东认为原定安县林业局颁发0809005号《采伐许可证》的行政行为违法，遂诉至一审法院。另查明，1995年8月6日，吴金平、蒙传明以75000元将《承包土地从事种植业合同书》中承包的土地转让给谢镇东。 一审判决认为，《中华人民共和国森林法》第三十二条规定：“采伐林木必须申请采伐证，由所在地县级以上林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。”原定安县林业局作为县级林业行政管理部门，依法享有对其辖区内颁发林木采伐许可证的行政管理权。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条之规定，申请林木采伐许可证，应当提交申请采伐林木的所有权证书和使用权证书。本案所涉林木未核发有林木所有权证书，原定安县林业局作为颁发林木采伐许可证的法定机关，在受理申请后，依据居赤村小组的采伐申请书及其提交的××县民委员会证明、《承包土地从事种植业合同书》、《和解协议》等材料，制作了橡胶林木标准地调查表、伐区采伐设计表、伐区调查设计汇总表、伐区设计图，并经审批同意后，向居赤村小组颁发0809005号《采伐许可证》的行为符合法律规定，履行了必要的审查义务，该行政行为并无不妥。虽然该《采伐许可证》因谢镇东提出权属争议后被撤销，但该权属争议系因吴金平、蒙传明将承包地转让给谢镇东所致，对于该转让行为居赤村小组并未向原定安县林业局提及，因居赤村小组隐瞒申请采伐的橡胶林可能存在其他权利人的情形，导致该证因权属争议被撤销，非原定安县林业局违法审查所致。因此，原定安县林业局发证行为未违反法定程序，不属于行政违法行为。故谢镇东请求确认原定安县林业局向居赤村小组颁发0809005号《采伐许可证》的行为违法，没有事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谢镇东的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由谢镇东负担(已交)。 上诉人谢镇东上诉称，一、一审判决书认定被上诉人给居赤村小组颁发的0809005号《采伐许可证》履行了必要的审查义务属于事实认定错误，应依法予以改判。1.《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条明确规定，申请林木采伐许可证，应当提交申请采伐林木的所有权证书和使用权证书。而本案涉案林木没有所有权或使用权证书，四至不清，且申请人居赤村小组提交的所有证据并未明确涉案林木的直接所有权及使用权为居赤村小组所有，被上诉人未对权属不明、材料不全的申请进行实质上的审核、确认就予以颁证。2.居赤村小组提供的《和解协议》第二条“乙方承诺解决在合同书解除之前因租赁土地与第三方所发生的一切事宜及纠纷”，明确说明了涉案承包地存在第三方利害关系人，且没有其他证据证明居赤村小组及吴金平、蒙传明已就涉案承包地及地上附着物与第三方利害关系人即上诉人对涉案承包地及橡胶木的处理达成了共识的情况下，也未向原承包人即吴金平、蒙传明调查并制作调查笔录，即予以颁证。3.本案涉案橡胶树约1500棵，价值高达人民币100万元左右，而《和解协议》中吴金平、蒙传明在仅欠居赤村小组2800元本金及利息(即1989年--2017年，每年租金100元)的情况下，放弃对价值100万元的橡胶树主张权利这一严重不对等的做法、行为既不合情，也不合理，只能说明居赤村小组与吴金平、蒙传明恶意串通，企图通过虚假诉讼来达到非法占有上诉人对涉案承包地的使用权及涉案林木的目的，而被上诉人在颁证时未对这一显失公平及反常的情况进行审核。4.就本案而言，上诉人自1995年后经营涉案承包地，时间长达二十几年之久，一直没有人提出异议；且居赤村小组村民均知晓涉案土地承包经营权归上诉人所有，被上诉人只需在颁证前到现场实地勘察，走访村民即可了解实情；但由于被上诉人的渎职及滥用职权，未认清事实了解实情即予以颁证。二、被上诉人在颁发0809005号《采伐许可证》时适用法律错误，违反法定程序。如前所述，居赤村小组在递交《林木采伐许可申请书》的证据资料中有许多存疑之处，且涉及利害关系第三人，依据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”及第四十八条“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”的规定，被上诉人在颁证前未向原承包人即吴金平、蒙传明调查了解情况，制作笔录，也未告知上诉人享有听证等相关权利，被上诉人的颁证行为已违反了法定程序。综上，一审法院认定事实错误，上诉人提出上诉，请求二审法院依法判决：一、撤销定安县法院作出的(2018)琼9021行初16号《行政判决书》，改判并支持上诉人的一审诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人定安县自然资源和规划局辩称，一、上诉人与本案被诉行政行为不存在利害关系，应依法裁定驳回上诉人的起诉。上诉人在一审期间并未提供充分证据证明0809005号《采伐许可证》采伐区域的土地使用权或林木所有权属于上诉人享有。在吴金平、蒙传明对于其二人与上诉人之间的口头转让协议不予认可，居赤村小组也不认可的情况下，上诉人单凭几张收据并不能直接证明其与本案存在利害关系。即便上诉人一审提供的证据可以证实吴金平、蒙传明与上诉人之间就涉案的承包地曾经有过口头转让协议，但是对于该口头协议的履行情况，上诉人并未提供证据予以证实。故应认定上诉人与本案被诉行政行为不存在利害关系，依法裁定驳回上诉人的起诉。二、定安县自然资源和规划局颁发0809005号《采伐许可证》尽到了必要的审核义务，不存在滥用职权、违反法定程序情形，上诉人的上诉理由不能成立。由于0809005号《采伐许可证》采伐区域相关的林地、林木所有人并未申请办理林权证，居赤村小组在申请办理采伐证时，提交了定安县龙湖镇居丁村民委员会的《证明》，居赤村小组与吴金平、蒙传明签订的《承包土地从事种植业合同书》、《和解协议》，定安县法院的《民事裁定书》等权属证明文件。居赤村小组提交的《和解协议》第二条约定，承包人吴金平、蒙传明放弃承包土地上的林木等附属物。据此，定安县自然资源和规划局在审核权属证明时，完全有理由将吴金平、蒙传明排除在《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定的利害关系人之外，以及居赤村小组提供的权属证明材料可以证明涉案的林木属于居赤村小组所有。定安县自然资源和规划局在林木权属审核上尽到了必要的审核义务，认定事实清楚，不存在滥用职权的行为。人民法院审理行政案件，审查的是行政行为的合法性。即便依据上诉人与吴金平、蒙传明之间的转让协议，确认上诉人系涉案林木的所有权人，吴金平、蒙传明与居赤村小组签订的《和解协议》因吴金平、蒙传明无权处分而无效。定安县自然资源和规划局在颁证时并不知晓这些因素，自然也不能依据这些事后因素来评判定安县自然资源和规划局颁证行为是否违法。相反，《森林法实施条例》第五条第二款规定：“单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核颁证书，确认林木所有权。”因此，即便相关生效法律文件认定上诉人系涉案林木的所有者，但由于上诉人未及时向定安县自然资源和规划局申请办理林权证，导致定安县自然资源和规划局颁证错误的责任也应由上诉人及原审第三人按各自的过错大小来承担。三、定安县自然资源和规划局自行撤销0809005号《采伐许可证》，仅出于保护上诉人合法权益角度考虑，不能据此认定定安县自然资源和规划局颁证行为违法。在上诉人对定安县自然资源和规划局颁发的0809005号《采伐许可证》提出异议后，考虑到上诉人与居赤村小组之间可能存在林权争议，出于保护上诉人的合法权益考虑，定安县自然资源和规划局立即自行撤销了0809005号《采伐许可证》，并要求居赤村小组立即停止砍伐行为。定安县自然资源和规划局作出的撤销决定符合《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，上诉人据此要求定安县自然资源和规划局承担赔偿责任无法律依据。综上，上诉人与本案被诉行为不存在利害关系，定安县自然资源和规划局的颁证行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法裁定驳回上诉人的起诉。 原审第三人居赤村小组述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一、定安县自然资源和规划局严格按照法定程序，向居赤村小组颁发0809005号《采伐许可证》的行为合法有序，不存在任何违法情形，且上述0809005号《采伐许可证》已被撤销，上诉人的诉请没有任何事实和法律依据。二、上诉人非涉案林地的承包人，与定安县自然资源和规划局的行政行为没有直接或间接的利害关系，非本案适格当事人。居赤村小组已通过合法程序于2017年6月17日与土地承包人，即吴金平、蒙传明解除了承包协议，该承包土地经营权和地上附着物由居赤村小组享有。但居赤村小组对上诉人提供的与蒙传明、吴金平的收据毫不知情，且上诉人和蒙传明、吴金平在承包合同解除前和解除过程中均未向居赤村小组告知，其法律后果由上诉人和蒙传明、吴金平承担，与居赤村小组无关。鉴于上述事由，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。 原审第三人吴金平、蒙传明共同述称，一、1989年7月15日，吴金平、蒙传明与定安县居丁镇居丁村委会居赤岭农场主王某1、吴某、王某2经多次协商后签订《协议书》，吴金平、蒙传明以44000元价格取得原农场已开发种植的橡胶树2000棵、林木6000棵、菠萝30000苗、土木结构房屋一间以及水库的经营权。同年10月30日，经定安县居丁镇居丁村委会审批及在定安县居丁镇政府法律服务所的鉴证下，居赤村小组与吴金平、蒙传明正式签订《承包土地从事种植业合同书》，约定每亩土地每年的租金为贰元，居赤村小组将农场的橡胶、林木、菠萝、水库、房屋交由吴金平、蒙传明接管、经营。1995年8月6日，上诉人向吴金平、蒙传明交付900元定金的收据上已约定75000元应在8月12日交清，否则就是违约，应按照合同法处理。上诉人至今未按照约定交清75000元的转让金，因此，吴金平、蒙传明并未与上诉人签订任何转让合同，也没有履行接管手续。二、因上诉人没有按照约定向居赤村小组缴交土地承包金和公购粮，居赤村小组向定安县法院提起诉讼，要求吴金平、蒙传明缴交所拖欠的土地承包金及公购粮。吴金平、蒙传明收到法院送达的诉状后，多次找上诉人磋商，让其向居赤村小组缴交所拖欠的土地承包金及公购粮，但上诉人都借口推辞，让吴金平、蒙传明自行处理。据此，吴金平、蒙传明在开庭前与居赤村小组达成《和解协议》，由居赤村小组收回原种植的橡胶、林木、房屋、水库等后，不再追缴所拖欠的土地租金。综上，上诉人从未获得经营该农场的相关权利，只是在吴金平、蒙传明承包该50亩土地中对原有的橡胶、林木、水库等附属物保持原状而已，请求法院驳回上诉人的诉讼请求。 二审中，各方当事人均未提交新证据。 二审审理过程中，定安县自然资源和规划局、居赤村小组和吴金平、蒙传明对一审判决中“另查明，1995年8月6日，吴金平、蒙传明以75000元将《承包土地从事种植业合同书》中承包的土地转让给谢镇东。”的事实认定提出异议。经审查，谢镇东未提交其他相关书面证据与其一审提交的6份收据相互印证，且吴金平、蒙传明仅对其中2张有吴金平本人签名的、共计2000元的收据的真实性予以确认，故本院对其他4份证据的真实性不予确认，该6份收据不能证明吴金平、蒙传明于1995年8月6日以75000元将《承包土地从事种植业合同书》中承包的土地转让给谢镇东的事实。 二审查明，1989年9月14日，吴金平、蒙传明与案外人王某1、吴某、王某2签订《协议书》，约定王某1、吴某、王某2将涉案60亩地上的橡胶、菠萝苗、土木结构房屋等地上附属物以44000元的价格转让给吴金平、蒙传明经营。1989年10月30日，居赤村小组与吴金平、蒙传明二人就上述60亩土地签订《承包土地从事种植业合同书》，约定“居赤村小组将其集体所有的60亩荒地发包给吴金平、蒙传明经营种植业，承包期限为33年，自1989年9月25日起至2022年9月25日止；吴金平、蒙传明负责60亩荒地中的10亩水田的征购粮，剩余的50亩坡地每年每亩租金为2元，共计人民币100元整。”因吴金平、蒙传明未缴纳土地承包金，居赤村小组于2017年5月向定安县法院提起民事诉讼，请求解除其与吴金平、蒙传明于1989年签订的《承包土地从事种植业合同书》，要求吴金平、蒙传明返还土地并缴交所拖欠的土地承包金及利息。2017年6月17日，居赤村小组与吴金平、蒙传明签订《和解协议》，约定“双方同意自协议生效之日起解除《承包土地从事种植业合同书》；吴金平、蒙传明自协议生效二日内向居赤村小组移交《承包土地从事种植业合同书》项下土地（含水塘），并放弃向居赤村小组主张地上附着物（包括但不限于青苗、橡胶树、构筑物、建筑物）以及水塘中鱼类等补偿，承诺解决在合同书解除之前因租赁土地与第三方所发生的一切事宜及纠纷；本协议生效后三日内，居赤村小组就（2017）琼9021民初396号案件向定安县法院申请撤诉，并放弃向吴金平、蒙传明主张拖欠的租金及利息。”随后，居赤村小组向定安县法院申请撤诉，定安县法院于2017年6月21日作出（2017）琼9021民初396号《民事裁定书》，裁定准许居赤村小组撤诉。 另查明，1995年，吴金平、蒙传明曾与谢镇东口头协商将涉案60亩土地以75000元转让给谢镇东使用。谢镇东未就涉案土地与吴金平、蒙传明签订过《土地承包合同书》，亦未与居赤村小组签订过《土地承包合同书》以及未向居赤村小组缴纳过土地承包金。吴金平、蒙传明在诉讼中述称谢镇东交了900元定金后就开始使用涉案土地，但其后来只向吴金平支付了2000元转让金，剩余的转让金至今未付清，因此谢镇东并未实际取得涉案土地承包经营权和地上林木所有权。谢镇东在本案中则述称其已经向吴金平、蒙传明支付了75000元土地转让金，其已经取得涉案土地的承包经营权和地上林木所有权。根据谢镇东一审提交的证据，其提交的证据并不足以证明其已经向吴金平、蒙传明支付了75000元土地转让金，因此，一审判决认定“1995年8月6日，吴金平、蒙传明以75000元将《承包土地从事种植业合同书》中承包的土地转让给谢镇东。”的事实不当，本院予以纠正。 再查明，2019年3月26日，中共定安县委办公室、定安县人民政府办公室作出定办发〔2019〕22号《定安县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》，规定定安县自然资源和规划局是定安县人民政府主管全县自然资源、规划工作的工作部门，加挂定安县林业局、定安县测绘地理信息局、定安县不动产登记管理局牌子。下设林业资源管理室、国土空间管理室等机构，林业资源管理室负责贯彻落实国家有关林业工作的方针政策、法律法规，负责林业生态保护监督管理、组织实施林业生态补偿，实现林地占补平衡等。 二审查明的其他事实与原审查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人谢镇东是否具有本案原告诉讼主体资格、定安县自然资源和规划局给居赤村小组颁发的第0809005号《采伐许可证》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。 关于上诉人谢镇东是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。根据案件查明的事实，虽然谢镇东不是**《采伐许可证》的相对人，但吴金平、蒙传明均认可谢镇东从1995年在管理、使用涉案土地，故谢镇东与定安县自然资源和规划局的颁证行为存在利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，谢镇东以定安县自然资源和规划局的颁证行为侵犯其土地承包经营权和林木所有权为由，有权提起诉讼。定安县自然资源和规划局认为谢镇东不具备提起本案诉讼的原告主体资格的理由不能成立。 关于定安县自然资源和规划局给居赤村小组颁发的0809005号《采伐许可证》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条规定“申请林木采伐许可证，除应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书外，还应当按照下列规定提交其他有关证明文件：（一）国有林业企业事业单位还应当提交采伐区调查设计文件和上年度采伐更新验收证明；（二）其他单位还应当提交包括采伐林木的目的、、地点林种、林况、面积、蓄积量、方式和更新措施等内容的文件；（三）个人还应当提交包括采伐林木的地点、面积、树种、株数、蓄积量、更新时间等内容的文件。”定安县自然资源和规划局作为颁发林木采伐许可证的主管机关，应严格按照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》的相关规定办理，对林木采伐审批应遵循自愿申请、严格把关、依法审批、促进更新的原则。定安县自然资源和规划局受理了居赤村小组提交的林木采伐申请后，依法让居赤村小组提交了办证所需的有关材料，并制作了伐区采伐设计表、伐区调查设计汇总表、伐区设计图。经对有关材料进行调查审核后，定安县自然资源和规划局为居赤村小组颁发0809005号《采伐许可证》，并无不当。上诉人谢镇东主张定安县自然资源和规划局颁发0809005号《采伐许可证》侵害其对涉案林地上合法享有的林木所有权以及对涉案林地的承包经营权，但综合谢镇东一审提交的证据材料来看，谢镇东并未提交其对涉案林木享有所有权以及对涉案林地享有合法使用权的有效证据，故谢镇东的主张没有事实根据和法律依据，本院依法不予支持。 综上所述，定安县自然资源和规划局颁发0809005号《采伐许可证》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。上诉人谢镇东的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人谢镇东负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 锋 审 判 员  蔡 莹 审 判 员  王俊明 二〇一九年七月二十二日 法官助理  程玲玲 书 记 员  符 钰 附：本判决适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。