广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤行终1024号上诉人（原审原告）：林石浩，男，1964年7月12日出生，汉族。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城镇金子山大道。法定代表人：肖勇科，市长。委托代理人：郝玉贵，英德市国土资源局干部。委托代理人：刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。上诉人林石浩诉英德市人民政府土地确权行政纠纷一案，不服清远市中级法院（2016）粤18行初211号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年5月31日被告英德市人民政府调处土地纠纷办公室向原告发出《告知》，内容为：“你于2016年4月5日向我办申请要求确认窑仔背（四至：东至果园边水沟为界，南至下石田边为界，西至老巷村树园为界，北至林显春旱地为界，面积约6亩）和青石碑（四至：东至林显金耕地，南至老巷村耕地，西至林显腾耕地，北至林显军耕地，面积约0.8亩）的土地使用权归你户所有。经查实，你户与林耀瑶、林金存同属社前村民小组村民，争议的两处土地位于迎宾大道至岩前公路东边，地类为农用地，不属农村宅基地和非农建设用地，其中窑头背在1988年1月27日你户与社前村民小组签订了山林承包合同书，青石碑是体制下放时由社前村民小组分给你家庭的责任田，因此，以上两处土地的争议属土地承包经营权的争议，不属非农建设用地使用权争议，依照《中华人民共和国国土资源部令》第17号，《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，以上两处土地不属土地使用权争议，经研究，我办决定终止处理。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定你户应向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或向人民法院起诉。”2016年6月23日，原告林石浩以英德市英城街道办事处、英德市英城街道长岭村民委员会为被告，向英德市人民法院提起给付之行政诉讼，要求两被告支付尚欠的征地补偿款708997.78元及青苗补偿款97687.58元。同月30日，英德市人民法院作出(2016)粤1881行初字26号行政裁定书，以英德市英城街道长岭村民委员不是行政机关，不符合行政起诉被告的主体资格为由，对林石浩该起诉不予受理。林石浩不服该裁定，向清远市中级人民法院提起了上诉，清远市中级人民法院于同年的8月10日作出(2016)粤18行终92号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。2016年11月11日，原告林石浩向原审法院提起本案的诉讼，请求：1、判令被告依法履行法定职责给原告承包的土地进行确权。2、判令俩被告向原告支付征地补偿款708997.78元；3、判令两被告向原告支付青苗补偿款97687.58元；以上共806685.36元；4、由被告承担本案诉讼费。因原告的第一项诉讼请求与第二、第三项诉讼请求分属不同的法律关系，庭审中，经原审法院向原告释明相关的法律规定，要求其更正诉讼请求及诉状的相关内容，原告同意在本案中撤回第二、第三项诉讼请求，并将第一项诉讼请求变更为：一、确认被告英德市人民政府于2016年5月31日向原告作出的《告知》违法并予以撤销；二、判令被告履行土地使用权确权的法定职责。另查明：因国家建设需要，原告林石浩所在村的部分集体土地被国家依法征收，当地街道办汇同当地村民委员会与原告所在的村民小组签订了多份《征地协议书》，并对被征收土地进行了丈量、登记后，相关的征地补偿款及青苗补偿款等已经由当地街道办事处划至当地村民委员会的专用帐户提存。因本村的两个村民与原告因征地补偿款及青苗补偿等款的领取和分配问题产生纠纷，有纠纷的部分款项原告至今无法领取。2016年4月5日，原告林石浩以同村村民林耀瑶、林金存为被申请人，向被告英德市人民政府提出土地使用权权属调处申请，要求被告依法将“窑仔背”和“青石碑”的土地使用权确认归其所有。被告经审查认为双方的争议属农村土地承包经营权争议，而不是农村宅基地或非农建设的土地使用权争议，依照《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，人民政府不作为土地权属争议案件受理，建议原告林石浩根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或向人民法院起诉。原告对该《告知》不服遂产生本案的诉讼。原审法院认为，诉讼期间，经原审法院向原告释明相关的法律规定后，原告同意变更诉讼请求，故原审法院应针对原告变更后的诉讼请求以及被诉的《告知》行政行为是否合法进行审查。本案中，因同村村民与原告林石浩之间因征地补偿款及青苗补偿款等的归属问题发生纠纷，原告无法如期领取相关款项，为此，原告向被告提出土地使用权权属的确权申请；被告经审查认为双方的争议属农村土地承包经营权争议，不属于人民政府土地权属争议案件的受案范围，决定不予受理，并明确告知申请人申请解决的机关和途径、法律依据等。因此，本案原告林石浩与同村村民之间的争议究竟属于土地使用权争议还是农村承包经营权争议属于本案的争议焦点问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第八、九、十条的规定，农村的土地所有权和使用权属于农民集体所有。同时，该法第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。……。”该法条确定了集体经济组织的成员与农民集体之间的关系是“承发包关系”。因此，可以确认原告林石浩与同村村民之间的争议实质是农村集体土地承包经营权的争议。对于农村集体土地使用权争议和农村集体土地承包经营权争议要通过何种法律途径解决，我国的法律已经作出了明确规定。《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”国土资源部颁布并于2003年3月1日起施行的《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。……。”第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。……。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。”《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”上述法律明确规定了属于土地使用权争议的，属于人民政府处理的范围；属于土地承包经营权争议的，人民政府只有调解的职责，没有处理的职权，当事人可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。被告英德市人民政府调处土地纠纷办公室认定原告林石浩与同村村民之间的争议属于土地承包经营权的争议，向原告作出《告知》，决定对其申请的事项不予受理，并明确告知解决的机构、途径及法律依据等，符合上述法律规定。但同时需要指出的是，被告该《告知》实质是一份不予受理申请的决定书，该决定对申请人林石浩的权利已经产生了实质的影响，被告在该《告知》中没有告知其针对该《告知》不服相关的行政复议权和起诉权、以及申请行政复议或者提起诉讼的期限，在程序上存在不当。但考虑到原告已经提出了起诉，该《告知》对原告的行政复议权和起诉权并没有造成实质影响，且《告知》的结果正确，故原审法院对该《告知》可不予确认为违法。原告变更后的诉讼请求与法律规定不符，理由不充分，不予采纳，原告可按法律规定寻求纠纷的解决。被告针对该《告知》的答辩意见理据充分，予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告林石浩的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告林石浩负担。上诉人林石浩上诉称：一、政府在征收上诉人承包经营的耕地过程中，由于社前村民小组的其他村民对上诉人承包经营的耕地提出无理争议，被上诉人就拒绝向上诉人支付上述耕地的征地补偿款和青苗补偿款，上诉人几年来去清远市国土局等单位上访都没有得到解决，因此，上诉人向被上诉人申请确定耕地的使用权，但英德市人民政府拒绝对上诉人的承包地进行确权，也拒绝向上诉人进行全面补偿，因此，英德市人民政府没有依法履行其土地确权的职责，且被上诉人侵犯了上诉人的土地承包经营权。二、涉案《告知》没有明确告知上诉人的行政复议权和诉权，违反了行政诉讼法的规定，且处理结果也是错误。因为被上诉人对他人向上诉人提出的土地使用权争议不作出确权处理，属没有履行其法定职责。被上诉人违法征收上诉人的土地用于商业建设，但没有按商业用地的补偿标准进行补偿，其征收上诉人使用的土地明显违法。为此，请求撤销原审判决和被诉《告知》；改判被上诉人依法履行法定职责给上诉人承包的土地进行确权，并由被上诉人向上诉人支付征地补偿款708997.78元和青苗补偿款97687.58元。被上诉人英德市人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：上诉人林石浩于2016年4月5日，向英德市人民政府提交《申请书》，认为其将窑仔背土地（四至：东至果园边水沟为界、南至下石田边为界、西至老巷村树园为界、北至林显春的旱地为界，面积约六亩）出租给林显先使用，其后，林显先又将该土地再转租给林耀瑶，因租赁期限届满（合同期至2015年4月25日），请求英德市人民政府将该土地使用权确认归其所有。此外，在英德市人民政府到现场调查时，林石浩向英德市人民政府反映，其所在村集体于1980年将青石碑耕地分配给其父亲名下耕作0.63亩，属家庭承包地，其父亲于1986年去世，母亲于2004年去世。在1990年分家时,上诉人所在村集体将青石碑耕地0.63亩调整给上诉人承包经营，另外的0.3亩是与同村村民置换而来的，因此，0.93亩青石碑耕地属于上诉人承包经营的土地。由于上诉人与其哥哥林金存发生承包经营权纠纷,所以，请求英德市人民政府确认0.93亩青石碑耕地的土地使用权亩归上诉人所有。本院认为，国土资源部发布的《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。”《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定：“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。”本案中，2016年上诉人林石浩以同村村民林耀瑶、林金存为被申请人，向被上诉人英德市人民政府提出土地使用权权属调处申请，请求将其承包的涉案“窑仔背”和“青石碑”两处土地的使用权确认归其所有。根据上诉人林石浩2016年4月5日《申请书》的内容及其在英德市人民政府调查时所反映的情况显示，上诉人林石浩与同村村民林耀瑶、林金存之间发生的纠纷是由于农村集体土地承包经营权的出租、调整等行为所引起的纠纷，在性质上属于上述法律规定的农村土地承包经营纠纷，应当根据上述法律规定依法寻求救济。英德市人民政府作出被诉《告知》，认为涉案两处土地的争议属于土地承包经营权的争议，不属土地使用权争议，决定终止处理，并根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条之规定，告知上诉人向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或向人民法院起诉，并无不当。原审法院判决驳回上诉人关于撤销被诉《告知》及判令被上诉人履行土地使用权确权的法定职责的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，被上诉人英德市人民政府作出被诉《告知》违法，上诉请求撤销原审判决，支持上诉人一审诉讼请求等，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人林石浩负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年七月十七日书记员  苏靖茹赖心仪