北京市西城区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0102行初431号原告：桂利强，男，1964年8月21日出生，汉族，无业，住北京市西城区。委托代理人：单磊，北京市才良律师事务所律师。委托代理人：杨轶群，北京市才良律师事务所律师。被告：北京市西城区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市西城区**。法定代表人：魏九红，局长。委托代理人：游志雄，北京逸峰律师事务所律师。委托代理人：李肇庆，男，1991年1月21日出生，汉族，北京市西城区城市管理综合行政执法监察局干部。原告桂利强不服被告北京市西城区城市管理综合行政执法监察局（以下简称西城区城管局）强制拖离便民商亭的行为，于2016年11月8日向本院提起行政诉讼，请求确认西城区城管局的上述行政行为违法，本院于2017年4月26日作出（2016）京0102行初1314号行政判决，驳回桂利强的诉讼请求。桂利强提起上诉，北京市第二中级人民法院于2017年10月31日作出（2017）京02行终1464号行政判决，驳回上诉，维持原判。桂利强向北京市高级人民法院申请再审，北京市高级人民法院于2018年3月28日作出（2017）京行申1529号行政裁定，指定北京市第二中级人民法院再审本案，北京市第二中级人民法院于2018年8月30日作出（2018）京02行再4号行政裁定，撤销北京市第二中级人民法院（2017）京02行终1464号行政判决及北本院（2016）京0102行初1314号行政判决，发回本院重审。本院依法重新组成合议庭公开开庭审理了本案。原告桂利强及其委托代理人单磊、杨轶群；被告西城区城管局之委托代理人游志雄、李肇庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告桂利强诉称，原告的便民商亭位于北京市西城区xx号楼西侧，该商亭从1987年开始经营，当时办理的是个体营业执照，营业执照中载明的注册地址为北京市西城区xx楼西侧，经营范围为烟酒、水果批发及日用百货。同时原告经过北京市公安交通管理局办理了《零散摊商临时占用道路许可证》。2016年7月1日，被告强行将原告的便民商亭拖离，根据被告的自认及北京市高级人民法院的再审裁定的认定，该行为属于行政处罚中的没收行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关作出行政处罚决定，才能实施行政处罚，在行政处罚决定做出前，行政机关必须对事实进行调查，并由行政机关负责人对调查结果进行审查作出行政处罚决定。行政处罚决定应以书面形式作出，告知当事人所作出的行政处罚决定的事实理由法律依据，告知相对人依法享有的权利，否则剥夺了行政相对人陈述、申辩的权利。而本案被告在没收之前仅制作了责令改正通知书，该责令改正通知书不是行政处罚，而是一种行政管理手段，属于作出行政处罚前的前置程序，被告没有制作行政处罚决定书，也没有告知送达原告，所以被告是在没有做出行政处罚决定的情况下就实施没收行为。涉案的便民商亭及内部物品并不是违法所得，也不是非法财物，就算原告存在摆摊、堆放物料，但其行为违法并不意味着属于原告的合法财物变成非法财物。合法的财物不是没收的对象，被告没收原告便民商亭及内部物品的行为，违反了《行政处罚法》及《北京市市容环境卫生条例》的规定。故请求法院确认被告强制拖离原告商亭之行为违法。为证明自己的主张，在法定的举证期限内，原告向本院提交并当庭出示了如下证据：1、便民商亭照片，证明便民商亭的原貌。2、《零散摊商临时占用道路许可证》，证明原告桂利强获得了相关部门的批准；3、《责令整改通知书》，证明拖离便民商亭的行为是由被告西城区城管局实施的；4、录像光盘、录音光盘，证明拖离便民商亭的行为是由被告西城区城管局实施的。被告西城区城管局辩称，1、被告具有制止、查处无证摆摊设点行为的法定职权。被告作为相对集中行政处罚权的行政机关，具有在辖区内市容环境卫生管理领域实施行政处罚措施的法定职权。2、原告具有摆摊设点，影响市容环境卫生的行为，被告责令其整改，合法有据，并无不当。2016年6月14日，被告发现原告在北京市西城区xx号楼西侧堆放可移动便民商亭一处，严重影响市容环境卫生秩序，该商亭虽曾获北京市公安交通管理局颁发的《零散摊商临时占用道路许可证》，但该许可的批准日期为1992年3月31日，显然已经不符合临时占用道路的情形。同日，被告向原告下达了《责令整改通知书》，责令原告于2016年6月16日10时前改正上述违法行为，并接受复查。2016年6月16日，被告的执法人员到涉案地点复查，发现原告并未在规定的期限内清理上述物品，2016年7月1日，被告对上述商亭进行复查并清理。上述程序包含两个行为，第一、被告把商亭从路面拖离是属于行政强制行为，该行为符合法定程序。第二、把拖走的商亭以及商亭中的财物进行处置是属于没收，被告承认有程序瑕疵，被告没有出具行政处罚决定书，也没有在处罚前对商亭价值评估。被告认可其事实的行政处罚行为程序违法。为证明被诉行为的合法性，西城区城管局在法定期限内向本院提交并在庭审时出示了以下证据：1、《立案审批表》；2、2016年6月14日的《现场检查笔录》；3、《证据材料登记表》；4、《责令改正通知书》；证据1-4，用于证明被告西城区城管局对原告桂利强违法堆放可移动便民商亭进行现场检查，并拍照取证，并对原告桂利强进行书面告知要求其改正违法行为，同时证明原告桂利强的违法行为严重影响市容环境卫生。5、2016年6月16日的《现场检查笔录》（复查）；证明原告桂利强未自行改正违法行为；6、《证据材料登记表》；证明原告桂利强未自行改正违法行为；质证目的同证据5．7、2016年7月1日的《现场检查笔录》（复查）；证明原告桂利强的违法行为已被改正，市容环境得到维护。8、《证据材料登记表》；证明原告桂利强的违法行为已被改正，市容环境得到维护。经庭审质证，本院对本案证据材料认证如下：上述原告、被告市提交的的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，与本案存在关联性，本院予以确认。根据上述有效证据及各方当事人的陈述，本院认定以下事实：桂利强系北京市西城区**楼居民，在该楼西侧经营有可移动便民商亭一处，其持有原北京市公安交通管理局宣武交通支队于1992年3月31日批准的《零散摊商临时占用道路许可证》。2016年6月14日，西城区城管局执法人员在巡查时发现该便民商亭，认为其影响正常的市容环境卫生秩序，遂向桂利强送达了《责令整改通知书》，责令其停止摆摊设点，停止堆物堆料。2016年7月1日，西城区城管局在复查时发现桂利强未自行清理其堆放的物品，遂将桂利强的便民商亭予以拖离现场。本院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发2002[17]号）、《北京市市容环境卫生环境》的相关规定，西城区城管局作为本市城市管理综合执法部门，有权依法对辖区内的市容环境卫生违法行为实施行政处罚。本案中，被告西城区城管局对原告桂利强所经营的商亭进行拖离并处分商亭及其内财物的行为，为不可分的一个行为，属于行政处罚中的没收，而非被告辩称的属于行政强制和行政处罚两个行为，被告的抗辩缺乏事实和法律依据，本院不予采信。根据行政处罚法的规定，进行行政处罚，应遵循相应的法定程序，具体包括调查、收集有关证据，制作调查笔录，行政机关负责人对调查结果进行核查后作出行政处罚的决定，在作出行政处罚决定前应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利、听取当事人的陈述和申辩、制作行政处罚决定书后应当场送达当事人或者七日内送达当事人。本案中，被告西城区城管局对原告桂利强进行行政处罚前并未制作并送达行政处罚决定书，也没有告知原告作出行政处罚决定的事实、理由和依据，没有告知当事人应享有的权利，亦未听取原告的陈述和申辩，而仅制作和送达了《责令整改通知书》。综上，被告的行政处罚行为违反了法定程序，应被确认为违法。鉴于商亭及其内财物已经被被告处理，被诉行政行为已经不具有可撤销性的内容，故本院依法确认该行为违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市西城区城市管理综合行政执法监察局强制拖离原告桂利强商亭之行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市西城区城市管理综合行政执法监察局负担（于判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审判长  左海东审判员  刘 珍审判员  李彦周二〇一九年七月三十日书记员  唐 潮