山东省济南市市中区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0103行初72号 原告胡宝，男，1980年5月26日出生，汉族，自由职业，现住济南市槐荫区腊山街道大杨新区北区4号楼1单元1202室 被告济南市城市管理局，住所地济南市。 法定代表人王道忠，局长。 委托代理人董保华，该局信访处副主任科员。 委托代理人蒋灵，山东国曜律师事务所律师。 原告胡宝因要求被告济南市城市管理局履行查处违法建设法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月26日受理后，依法组成合议庭，于2019年5月14日公开开庭审理了本案。原告胡宝，被告济南市城市管理局的委托代理人董保华、蒋灵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月28日，原告向被告邮寄查处违法建设申请书，举报济南市西客站片区安置三区B1、B2、C1（部分）地块未办理“建设工程规划许可手续”，违反了相关规定，要求被告依法查处，并将受理情况、处理结果书面告知申请人。 原告诉称：原告为济南市西客站片区安置**B1地块的回迁居民，由于建设单位济南西城投资开发集团有限公司所提供的安置房(现性质为其他普通商品住房用地)无建设规划许可手续、无建设工程施工许可等手续，且交房时消防验收未合格。原告认为济南西城投资开发集团有限公司及其委托拆迁安置实施方(槐荫区住房保障和房产管理局）未履行安置承诺，安置房建设存在诸多手续不全及消防安全隐患，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》等多部政策法规。原告为维护切身利益未接收此安置房，至今租房居住，并于2018年9月28日通过中国邮政速递向被告提交了《查处违法建设申请书》。被告于2018年10月10日受理后，以告知书方式书面告知其已转交槐荫区城市管理行政执法局调查处理。槐荫区城市管理行政执法局回复其于2018年10月9日立案查处(济槐城执立处[2018]第03G39号)，时至今日，被告未履行其2018年10月10日对原告作出的《告知书》承诺，没有将调查处理结果向原告反馈。原告在此期间致电槐荫区城市管理行政执法局询问查处情况，其答复执法处理结果需申请信息公开才能书面告知，原告于2018年12月12日向槐荫区城市管理行政执法局提交了信息公开申请，槐荫区城市管理行政执法局12月17日仅向原告公开了济槐城执立处[2018]第03G39号销案呈批表，原告得知槐荫区城市管理行政执法局于2018年12月16日以“……经征求规划意见，济南市规划局复函：C1地块办理了建设工程规划许可证，B1、B2地块没有办理。2013年济南市城管执法局出具的《关于西城投资开发集团有限公司建设西城集团办公楼等13个项目处理意见的告知函》（济城执告字[2013]第95号）中同意对西客站片区安置三区B1、B2、C1地块不予行政处罚”为由作出销案处理，未出示任何法律依据、证据证明或相关政府政策文件，造成原告至今未知晓安置房建设单位涉嫌违法行为的认定和不予处罚原因。根据济南市政府公示的行政权力基本信息表（权力事项编码：3701000212307）的公示行政权力事项，被告作为查处违法建设行政行为的实施主体，未履行其法定职责，未对济南市西客站片区安置三区建设单位的违法行为进行处罚，严重违法。故起诉，请求：1.依法确认被告受理原告提出的《查处违法建设申请书》后，未履行法定职责的行为违法；2.依法判令被告履行法定职责。 被告辩称：2018年9月28曰，原告通过邮政速递向答辩人提交了《查处违法行为建设申请书》。2018年10月10日，答辩人依法作出了《告知书》，书面告知原告《查处违法行为建设申请书》转交槐荫区城管执法局调查处理，调查处理结果将向你们反馈。2018年10月18日，槐荫区城管执法局向原告作出了《关于查处违法建设申请书的回复》。不存在没有向原告反馈的情形。根据济南市、区机构编制部门公布的政府有关部门行政权力清单，济南市和槐荫区城市管理行政执法局均有对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的处罚权力。根据济南市人民政府办公厅《关于印发济南市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（济政办发[2010]11号）第一条第四项“市、区城市管理行政执法局共同负责行使城市规划、建筑管理方面法律法规规章规定的行政处罚权，以区城市管理行政执法局为主。市城市管理行政执法局主要负责查处案情重大和其它需要直接查处的违法案件”之规定，济南市城市管理行政执法局印发了《关于调整城市规划、建筑管理执法权有关问题的通知》（济城执发[2010]2号）。该《通知》规定：“各区城市管理行政执法局负责行使规划、建筑管理方面法律法规规章规定的行政处罚权，是本区内查处违反城乡规划、建筑管理等违法案件的执法主体和责任主体”。因此，答辩人收到原告《查处违法行为建设申请书》后，转交槐荫区城管执法局调查处理，并无不当。 诉讼中原告向本院提交的证据材料是： 1.行政权力基本信息表（权力事项编码：3701000212307)，证明被告的行政权力包含“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程许可证的规定进行建设的处罚”，实施主体及承办机构均为被告； 2.《查处违法建设申请书》，证明原告已提交该申请； 3.EMS快递单据，证明被告已收到该申请； 4.《告知书》，证明被告受理了原告提交的《查处违法建设申请》，被告受理后书面答复向原告反馈调查处理结果； 5.槐荫区城市管理行政执法局《关于查处违法建设申请书的回复》及附件济槐城执立处[2018]第03G39号立案呈批表（复印件），证明被告转交济南市槐荫区城市管理行政执法局查处，案件来源为“上级交办”，并已立案。此《查处违法建设申请书》的责任主体仍为被告； 6.槐荫区城市管理行政执法局《政府信息公开告知书》及附件济槐城执立处[2018]第03G39号销案呈批表（复印件），证明被告和槐荫区城市管理行政执法局未依据《城乡规划法》、《山东省城乡规划条例》、《济南市城乡规划条例》等法律、法规对原告反映的违法建设进行处理、处罚； 7.西客站安置三区选房单（复印件），证明原告为济南市西客站片区安置**的回迁居民，该安置房涉嫌违法建设不予处罚的结果涉及原告的切身利益； 8.济政办发（2010）11号，证明被告主要职责包含：“（十一）负责对全市城市管理行政执法工作的监督检查、纠正、处理全市城市管理行政执法工作中的处罚不当和不作为；……”，被告未对其交办于下属行政部门的案件履行相应法定职责； 9.济南市政府网公开的关于被告的部门主要职责、具体责任事项、追责依据及追责情形，证明被告未对其交办于下属行政部门的案件履行相应法定职责； 10.济南市规划局信息公开告知书[2018]0322号,证明涉案的西客站片区安置三区未办理建设工程规划许可手续，违反《城乡规划法》规定; 11.济南市城乡建设委员会信息公开答复济建政复[2018]155号,证明涉案的西客站片区安置三区无“城市建设综合配套费缴纳信息”、未办理“建筑工程施工许可证”、无“房地产开发项目竣工综合验收手续”,违反《建筑法》、《城市房地产管理法》的规定; 12.济南市国土资源局信息公开告知[2018]第379号,证明涉案的西客站片区安置三区无“建设用地批准书”，违反《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法实施条例》等国家和地方法规的规定； 13.济南市规划局政府信息公开告知[2019]第92号,证明涉案的西客站片区安置三区未办理建设工程规划核实手续，违反《山东省建设工程竣工规划核实管理办法(试行)》的规定，擅自投入使用； 14.济南市规划局政府信息公开告知书及附件《关于征询济南城市建设集团有限公司西客站安置三区有关工程规划意见的函》的复函——济规直二管函[2018]169号，证明被告以2013年由其本部门制作的（济城执告字[2013]第95号）政府信息为由，对严重违法的违法建设行为不予行政处罚，将本部门政府信息代替法律法规，其履责程度不恰当、不合理、不合法。同时济南市规划局此函证明了涉案违法建设未办理工程规划许可手续的事实。因被告2013年向济南市规划局出具了济城执告字[2013]第95号政府信息，济南市规划局对涉案违法建设涉及地块的建设情况不再函告于被告。 被告的质证意见是：对证据一至六均无异议，关于证据四2018年10月10日的告知书，我方认为该告知书，向原告明确告知，其所投诉的行为按照属地管理原则，负有调查处理法定职责的是槐荫区执法局。对证据七，该证据与本案没有关联性，该证明只是原告分房事实，不能证明原告的权利义务受到损害，更不能证明原告因涉案其所投诉的违法建设行为，受到实际上的权利义务损害，如房子不能办理房产证。对证据八、九均无异议，该证据证明我方主要职责是对全市城市管理执法工作的监督检查和纠正，足以证明原告认可我方作为其投诉违法建设行为处理机关的上级单位的职责是监督检查，如果该行为有不当之处，根据行政诉讼法司法解释规定，仍然是不可诉的行为，原告请求应予驳回。对证据十至十四真实性、合法性无异议，但与本案不具备关联性，该组证据证明相关建筑存在违法情形，但不能证明与被告具备权利义务关系，且证据同时证明相关违法事项已经予以行政查处，根据行政法不重复作为的原因，槐荫区执法局没有对其进行重复处理是合法正当的，该行为与我方无关。 诉讼中被告向本院提交的证据是： 1.行政权力基本信息表（权力事项编码3701040308107）（复印件）； 2.2018年10月10日济南市城市管理行政执法局《告知书》（复印件）； 3.济南市政府办公厅《关于印发济南市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（济政办发[2010]11号）（复印件）； 4.济南市城市管理行政执法局文件《关于调整城市规划、建筑管理执法权有关问题的通知》（济城执发[2012]2号）（复印件）； 5.群众来信登记表（复印件）。 原告对被告证据的质证意见：证据1，真实性认可，但对证明目的有异议，告知书中“我们”即为本案被告就理解为主语，“已将此件转交给槐荫区城管执法局调查处理”理解为谓语。“你们”即本案原告，“调查处理结果将向你们反馈”的动作主体仍为被告，而非是槐荫区执法局，在“调查处理结果”之后未添加其他对象的情况下，仍理解为主语所代表的被告，将进行一系列动作，即“将向你们反馈”如果告知书中注明调查处理结果，将“由其”或“由槐荫区城管执法局”向你们反馈，那么此动作的主体才是槐荫区执法局。证据2，对真实性有异议，证据缺少附件即济槐城执立处（2018）第03G39号立案审批表。证据3，有异议，没有说明证据来源、公示时间，就其内容来说其中“实施依据第三条中《济南城乡规划条例》”于2017年1月，原来的条例82条改为第90条。证据4，无异议，但对证明目的有异议，此文件形成于2010年，系被告行政机关内职责划分的通知，其内部体现为“市、区城市管理行政执法局共同负责行政处罚权，以区执法局为主……”，不能作为被告不履行法定职责的理由。2015年5月1日，实施的《山东省行政执法监督条例》以及市政府网站信息公开内容均为现行法规、政策规定，对被告的主要责任、具体责任事项均有明确的规定，其法律效力高于被告此内部通知决定的效力，其次该文件中“市城市管理行政执法局主要负责查处案件重大和其他需要直接查处的违法案件”。试问原告举报涉案违法建设涉及54栋高层住宅及三处新建中小学，此案案情重大，被告在没有核实该案件具体事实的情况下，交由区执法局处理，此行政行为明显不当，且对查处结果未履行指导、协调、监督的法律职责。证据5，无异议，但对证明目的有异议，此文件为市委、市政府为实现拆违行政目标下发的通知，虽然第5条显示各县区为本辖区的拆违的主体，但不能作为被告不履行法定职责的理由，其次此文件第一条明确了市委、市政府对违法建设的定性“所有建设必须依法办理相关的手续后，方可实施。未依法取得建设工程规划许可证或未按照规划许可证规定建设的建筑物、构筑物、临时建筑物以及各项违法违规户外广告均是违法建设”，此条通知反复强调“依法”二字，而原告申请查处涉及的违法行为包括：未办理建设工程许可手续、无城市建设综合配套费缴纳信息、未办理建设工程施工许可证、无房地产开发项目竣工综合验收手续、未办理建设工程核实手续，此种严重违反多项法律的行为，被告不进行处罚，未履行法定职责、不作为，其行为严重违法。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提交的证据1至证据9及被告提交的证据均与本案具有关联性，且客观真实，同时已完成当庭示证、质证的法定程序，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式。被告的证据能够证明2018年10月8日被告接到原告等人的查处违法建设申请书后，依据《济南市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》将此件转交槐荫区城管执法局调查处理的情况，可以作为本案认定事实的依据。原告的证据1-9可以证明其要求对涉诉违法建筑进行处理的情况，可以作为本案认定事实的依据。原告提交的证据10-14，与本案无关联性，本院不予认定。 本院根据上述有效证据及当事人质证意见认定以下事实：原告系济南市西客站第三安置区的回迁居民，因得知济南市西客站片区安置三区开工建设至今仅取得了《建设用地规划许可证》及C1地块部分区域的《建设工程规划许可证》，西客站片区安置三区Bl、B2、C1（部分）地块未办理建设工程规划许可手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《山东省城乡规划条例》、《济南市城乡规划条例》的规定，故于2018年9月28日与其他五人一起向被告邮寄《查处违法建设申请书》，请求对济南市西客站片区安置三区Bl地块、B2地块、C1（部分）地块违法建设行为进行查处。被告于2018年9月29日收到，于2018年10月10日作出《告知书》，告知已将此件转交槐荫区城管执法局调查处理。《告知书》作出后，槐荫区城市管理行政执法局于2018年10月18日向原告作出了《关于查处违法建设申请书的回复》。 另查，被告名称经机构改革后，由济南市城市管理行政执法局变更为济南市城市管理局。 本院认为，根据《济南市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（济政办发[2010]11号）中“一、职责调整（四）市、区（含济南高新区）城市管理行政执法局共同负责行使城市规划、建筑管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，以区（含济南高新区）城市管理行政执法局为主。”及《关于调整城市规划、建筑管理执法权有关问题的通知》（济城执发[2010]2号）中“各区（含高新区）城市管理行政执法局负责行使规划、建筑管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，是本区内查处违反城乡规划、违反建筑管理等违法案件的执法主体和责任主体。市城市管理行政执法局主要负责对各区（含高新区）执法工作的指导、协调和监督考评”的规定，槐荫区城市管理行政执法局具有对违法建设进行查处的法定职责。 本案中，被告在收到原告提交的《查处违法建设申请书》后，在法定期限内作出了《告知书》，告知已将该件转交槐荫区城市管理行政执法局调查处理，后槐荫区城市管理行政执法局在法定时限内向原告就涉案申请做出回复。故被告已经履行了相应的法定职责，原告的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告胡宝的诉讼请求。 案件受理费五十元，由原告胡宝负担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  王 萍 人民陪审员  段建党 人民陪审员  周庆华 二〇一九年七月二十九日 书 记 员  田娇娇