贵州省遵义市播州区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0321行初39号原告遵义臻坤中草医药研究所，住所地：贵州省遵义市汇川区高九路远东保养场内。统一社会信用代码：91520300795292042H。负责人罗臻坤，合伙事务执行人。委托代理人李辅智，贵州承宣律师事务所律师。委托代理人杨涛，贵州承宣律师事务所律师。被告遵义市汇川区市场监督管理局，住所地：贵州省遵义市宁波路**。统一社会信用代码：115203033221228794。法定代表人简冈，局长。出庭负责人赵福琪，副局长。委托代理人杨乾敏，遵义市汇川区市场监管局公职律师。被告遵义市汇川区综合行政执法局。。住所地：遵义市汇川区福州路统一社会信用代码：115203037660566736。法定代表人龙厚浪，局长。委托代理人李浪，遵义市汇川区综合行政执法局执法大队工作人员。委托代理人罗安勤，贵州祥景律师事务所律师。原告遵义臻坤中草医药研究所（以下简称“臻坤研究所”）不服被告遵义市汇川区市场监督管理局（以下简称“汇川区市场监管局”）、遵义市汇川区综合行政执法局（以下简称“汇川区执法局”）行政处罚决定，于2018年11月27日以汇川区市场监管局为被告向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月8日立案后，原告于2019年3月12日申请追加汇川区执法局为共同被告。本院依法向被告送达了应诉通知书和诉状副本。本院依法组成合议庭，于2019年5月16日、7月4日公开开庭进行了审理，原告臻坤研究所委托代理人李辅智、杨涛，被告汇川区市场监管局负责人赵福琪、委托代理人杨乾敏，被告汇川区执法局委托代理人李浪、罗安勤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。汇川区市场监管局于2018年6月20日作出遵市汇市监行处（2018）49号行政处罚决定书并于当日送达原告臻坤研究所，认定:臻坤研究所于1998年取得贵州省卫生厅食品和保健食品生产销售许可批文，并于2009年委托贵州万胜药业有限责任公司加工哮喘一次灵、胃灵通、活血祛风丹、好灵丹、女宝晶、肺咳清等胶囊板，臻坤研究所自行将胶囊板包装并喷上生产日期后销售，其中哮喘一次灵、胃灵通、活血祛风丹、好灵丹、女宝晶等胶囊按保健食品销售，在产品上标注有黔卫健准字批准文号，肺咳清胶囊按食品销售，并在产品上标注有黔卫食准字批准文号。因生意不好，2009年生产的胶囊产品未销售完。2016年底至2017年底期间，臻坤研究所将上述未销售完的胶囊板自行包装并喷上生产日期后进行销售，包装规格均为铝塑包装、0.4g/粒×12粒/板×2板/盒，包装盒上均标注研制出品为遵义市臻坤中草药研究所，，地址为贵州省遵义市汇川区高九路未标注生产者。包装盒上分别标注：哮喘一次灵胶囊批准文号黔卫健准字（1998）第091号，产品批号171129，生产日期17年12月01日，有效期至2020年11月28日；胃灵通胶囊批准文号为黔卫健准字（1998）第092号，产品批号为161001，生产日期为2016年10月14日，有效期至2019年10月13日；肺咳清胶囊批准文号为黔卫食准字（1998）第045号，产品批号为171129，生产日期为17年12月01日，有效期至2020年11月28日；活血祛风丹胶囊批准文号为黔卫健准字（1998）第093号，产品批号为161001，生产日期为2016年10月14日，有效期至2019年10月13日；好灵丹胶囊批准文号为黔卫健准字（98）第095号，产品批号171129，生产日期17年12月01日，有效期至2020年11月28日；女宝晶胶囊批准文号为黔卫健准字（1998）第094号，产品批号171101，生产日期17年11月01日，有效期至2020年10月30日。臻坤研究所生产涉案产品货值143280元，销售违法所得8488元。贵州省食品药品监督管理局于2014年3月26日发布了《关于“黔食准字”等食品许可批件有关事宜的公告（2014）第10号》，明确上述批文已全部作废。臻坤研究所上述行为构成未取得食品生产许可证从事生产销售食品和保健食品。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定，对臻坤研究所作出行政处罚：（一）没收哮喘一次灵胶囊118盒（规格为0.4g/粒×12粒/板×2板/盒）、胃灵通胶囊101盒（规格为0.4g/粒×12粒/板×2板/盒）、肺咳清胶囊103盒（规格为0.4g/粒×12粒/板×2板/盒）、活血祛风丹胶囊61盒（规格为0.4g/粒×12粒/板×2板/盒）、好灵丹胶囊473盒（规格为0.4g/粒×12粒/板×2板/盒）、女宝晶胶囊1683盒（规格为0.4g/粒×12粒/板×2板/盒）；（二）罚款143280元，没收违法所得8488元。原告臻坤研究所诉称：2018年4月23日，被告的工作人员在原告无违法事实、未出示工作证件的前提下，将原告产品异地查封；被告工作人员称其工作内容系遵义市市场监管局交办，但未出示指令函；且遵义市市场监管局系2018年5月挂牌，被告工作人员称受其交办纯属虚假。被告作出的处罚决定程序违法。涉案产品均于1998年取得了贵州省卫生厅生产销售批复文件，在2013年取得了卫生许可证、保健食品经营企业备案登记，2014年取得了遵义市产品质量检验检测院检测合格报告，2015年取得了食品经营许可证，2018年10月取得了遵义市产品质量检验检测院检测合格报告，涉案产品合法。在所有涉案产品中，除肺咳清胶囊为食品外，其余均属保健品。被告以贵州省食品药品监督管理局2014年3月26日发布的《关于“黔食准字”等食品许可批件有关事宜的公告（2014）第10号》的要求认定原告涉案产品批文全部作废，但批准号“黔卫健准字”并未在公告范围之内。被告作出的处罚决定依据错误。请求：1、撤销遵市汇市监行处字（2018）49号行政处罚决定，2、判令被告返还没收的没收哮喘一次灵胶囊118盒（规格为0.4g/粒×12粒/板×2板/盒）、胃灵通胶囊101盒（规格为0.4g/粒×12粒/板×2板/盒）、肺咳清胶囊103盒（规格为0.4g/粒×12粒/板×2板/盒）、活血祛风丹胶囊61盒（规格为0.4g/粒×12粒/板×2板/盒）、好灵丹胶囊473盒（规格为0.4g/粒×12粒/板×2板/盒）、女宝晶胶囊1683盒（规格为0.4g/粒×12粒/板×2板/盒）。原告为证明其诉讼主张，提交了下列证据：第一组：1、营业执照、法定代表人身份证明书；2、遵义市公安局汇川分局扣押清单；3、遵义市汇川区市场监督管理局作出的遵市汇市监行处字（2018）49号行政处罚决定书。证明原告主体资格和被告汇川区市场监管局的行政行为。第二组：4、2017年9月23日黔府办发（2017）53号贵州省人民政府办公厅关于做好跨部门领域调整集中行政执法权工作有关事项的通知；5、2018年1月15日黔府函（2018）6号贵州省人民政府关于遵义市人民政府跨部门领域调整集中行政执法权范围的批复。证明汇川区市场监管局作出行政行为时不具有行政处罚权。第三组：6、贵州省卫生厅1998年对涉案产品“哮喘一次灵胶囊、肺咳清胶囊、胃灵通胶囊、活血祛风丹胶囊、女宝晶胶囊、好灵丹胶囊生产、销售批复文件，论证专家签名清单、评审意见、检验报告单。证明其案涉产品取得了生产许可。第四组：7、2013年9月9日保健食品经营企业备案申请表三份；8、2016年5月5日遵义市汇川区市场监督管理局向原告核发的食品经营许可证；9、2014年11月4日遵义市产品质量检验检测报告六份；10、2018年10月30日遵义市产品质量检验检测报告六份。证明案涉相关产品检验合格。被告汇川区市场监管局辩称：一、案件是否上级部门交办不影响案件处理。二、贵州省食品药品监督管理局于2014年3月26日发布了《关于“黔食准字”等食品许可批件有关事宜的公告（2014）第10号》，明确“原省卫生厅及其直属单位在2009年6月1日前按原《中华人民共和国食品卫生法》等法律法规审批的黔食准字、黔健食准字、黔食卫准字、黔卫监食准字、黔卫特食准字、黔卫食健申字、黔卫食准字等关于食品的许可批件已不符合现行法律法规规定，有关生产企业如需继续生产经营，应按照现行法律法规和相关技术要求的规定，自公告之日起60日内重新进行申报”，该局在2014年3月31日公示中进一步强调。根据该公告，原告生产案涉产品的批文已全部作废。但原告因生意不好，2009年委托贵州万胜药业有限责任公司生产的上述胶囊板未销售完毕，便于2016年底至2017年底将未销售完的胶囊板自行包装并喷上生产日期后进行销售。原告仅以过期批文无法证明其涉案产品生产行为的合法性。原告过期批文黔卫食准字（1998）第045号与公告中提及黔卫食准字一致，原告涉案其他保健品显然也涵盖在公告的“等”中，依照《食品生产许可管理办法》第十一条的规定，保健食品只是申请食品生产许可的一个类别，原告称其涉案保健品不在公告之列显然是认知错误。贵州省卫生厅1998年给原告的批文是以原《中华人民共和国食品卫生法》为依据，该法已于2009年6月1日废止，现行法律为2009年6月1日施行的《中华人民共和国食品安全法》，按照法律适用原则，即使没有贵州省食品药品监督管理局2014年的公告，省卫生厅1998年批给原告的批文也自2009年6月1日起作废。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条、《食品生产许可管理办法》第二条、第十四条、《食品经营许可管理办法》第二条等，明确食品生产和经营是两个不同的概念，从事两项活动应当分别取得相应许可。原告在公告期满后取得的食品经营许可证只是保健品销售，不能证明其无证生产食品的合法性。被告针对原告无食品生产许可证生产销售食品和保健食品的违法行为作出的行政处罚程序合法，有法律和事实依据，并无不当之处，原告的诉求无事实和法律依据，请驳回原告的诉讼请求。被告汇川区市场监管局在举证期限内提交了下列证据、依据：第一组：1、遵义市食品药品监督管理局交办通知（遵市食药监办（2018）64号）及公文处理笺；2、关于协查（贵州）遵义臻坤中草医药研究所及其产品真伪的函（日食药监函（2018）12号）；3、案件来源登记表；4、行政处罚案件有关事项审批表；5、2018年4月23日现场笔录；6、查封（扣押）（封存）决定书；7、购物（场所、设施）清单。证明案件来源及原告无食品生产许可证生产销售食品和保健食品的违法事实、以及查封涉案产品的事实。第二组：8、现场照片5张。证明查封原告产品合法且执法人员现场佩戴执法证。第三组：9、2018年5月16日询问调查笔录；10、2009年6月18日加工合同。证明原告均以食品对外销售，委托生产及销售的涉案产品均未取得食品生产许可证。第四组：11、贵州万胜药业有限责任公司营业执照、药品GMP证书、药品生产许可证、法定代表人身份证复印件、委托书；12、贵州万胜药业有限责任公司关于与遵义臻坤中草医药研究所加工合作的情况说明；13、2018年5月17日询问调查笔录。证明原告委托贵州万胜药业有限责任公司无食品生产许可证生产且原告违法生产的涉案产品也非此公司加工生产。第五组：14、2018年5月23日行政处罚案件有关事项审批表；15、延长行政强制措施期限决定书。证明依法延长查封期限。第六组：16、2018年5月23日询问调查笔录、2018年5月29日询问调查笔录。证明原告于2016年底至2017年底无食品生产许可证自行加工生产涉案食品的事实。第七组：17、案件调查终结报告；18、2018年6月8日行政处罚案件有关事项审批表；19、行政处罚案件集体讨论记录；20、案件评审表、案件核审表。证明处罚决定程序合法。第八组：21、遵市汇市监行处听告字（2018）45号行政处罚听证告知书、行政处罚决定审批表、发文审批表；22、遵市汇市监行处字（2018）49号行政处罚决定书及送达回证。证明处罚决定程序合法并向原告送达了处罚决定。第九组：23、关于分期缴纳罚款的申请、审批表、延期缴纳罚款批准书。证明原告申请分期缴纳罚款，经审批同意。第十组：24、遵市汇市监行催字（2019）2号行政决定履行催告书。证明原告收到行政处罚决定后至今未缴纳罚款的事实。第十一组：25、遵义臻坤中草医药研究所营业执照、罗臻坤身份证、食品经营许可证。证明原告持有的证件及原告没有食品生产许可证。第十二组：26、遵府办发（2017）85号文件，证明遵义市市场监管局的设立时间。第十三组：27、贵州省食品药品监督管理局2014第10号公告；28、2014年3月31日贵州省食品药品监督管理局“黔食准字”等食品许可批准需重新申报的公示。证明原告所获批文已过期，生产涉案产品系无证生产。第十四组：29、黔卫食准字（1998）第045号关于同意“臻坤”肺咳清生产销售的批复。证明原告之前获得的批文在食药局公告之列。第十五组：30、涉案食品外包装及说明书图片12张。证明原告生产涉案产品的事实。第十六组：31、遵义市人民政府遵府发（2018）9号关于综合行政执法局行使行政处罚及相应行政强制措施权限有关事项的决定。证明汇川区市场监管局行使处罚权主体合法。被告汇川区执法局辩称：汇川区市场监管局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法。原告于1998年取得的贵州省卫生厅生产涉案产品的批复文件已经作废，原告未取得食品生产许可证从事生产销售食品和保健食品的行为，应当受到行政处罚。请驳回原告的诉讼请求。汇川区执法局没有提交证据，当庭表示体以汇川区市场监管局提交的证据为准。各方当事人提交的证据，经庭审质证，对原告臻坤研究所提交的证据，被告汇川区市场监管局的质证意见是：对第一组证据中1号证据“三性”没有异议；2号证据“三性”及证明目的均有异议，真实性由法庭评判，该证据与本案无关；3号证据“三性”及证明目的没有异议。对第二组证据真实性、合法性没有异议，对关联性及证明目的有异议，达不到原告的证明目的。对第三组证据真实性没有异议，对合法性、关联性有异议，原告提交的1998年的批复文件已经作废，不予认可。对第四组证据中的7号证据“三性”均有异议，提交申请的主体不是被告；8号证据“三性”没有异议，对证明目的有异议，食品经营许可证只是经营许可，不能证明生产的合法性，生产和经营是两个概念；9、10号证据“三性”没有异议，但对证明目的有异议，检验报告只能证明样品合格，不能证明原告生产行为合法。被告汇川区执法局同意汇川区市场监管局的质证意见。对汇川区市场监管局提交的证据，原告的质证意见是：对第一、二组证据，照片显示执法人员有三人，仅有一人佩戴了工作证，不能证明被告工作人员进入原告经营场所的合法性，第三组证据反证除交办通知外的证据均不具有合法性；对第四组证据“三性”和证明目的有异议，根据被告出示的遵府发（2018）9号文件，被告汇川区市场监管局没有执法权，所作出的行政行为无效；关于加工合同，结合被告在行政处罚决定书中载明的内容能证明臻坤委托贵州万胜有限公司进行加工，不能证明原告违法生产涉案产品；第四、五、六、七、八组证据不具有有效性；对第十三组证据真实性、合法性、关联性没有异议，但对证明目的有异议；对第十四组证据“三性”没有异议；对第十五证据“三性”没有异议，虽然公告在2014年3月31作出，原告未知到该公告，在生产过程中，相关职能部门根据原告的申请，合法取得行政许可，不能达到被告的证明目的；对第十六组证据“三性”没有异议，但是被告补充提交，超过举证期限，该文件形成时间是2018年8月8日，截止到目前为止，被告没有出示遵义市汇川区行政综合执法局形成的时间。汇川区执法局不持异议。本院认证如下：双方当事人提交的证据来源合法，内容真实，与案件具有关联性，本院予以确认，作为本案认定事实的依据。经审理查明：原告臻坤研究所于1998年10月15日取得贵州省卫生厅黔卫监健准字（98）第091号《关于同意哮喘一次灵及贴剂生产销售的批复》，准予生产销售保健品哮喘一次灵；1998年5月4日取得贵州省卫生厅黔卫食准字（1998）第045号《关于同意“臻坤”肺咳清生产销售的批复》，准予生产销售食品肺咳清；1998年10月15日取得贵州省卫生厅黔卫健准字（98）第092号《关于同意胃灵通及贴剂生产销售的批复》，准予生产销售保健品胃灵通；1998年10月15日取得贵州省卫生厅黔卫健准字（98）第093号《关于同意活血祛风丹及贴剂生产销售的批复》，准予生产销售保健品活血祛风丹；1998年10月15日取得贵州省卫生厅黔卫健准字（98）第094号《关于同意女宝晶及贴剂生产销售的批复》，准予生产销售保健品女宝晶；1998年10月15日取得贵州省卫生厅黔卫健准字（98）第092号《关于同意好灵丹及贴剂生产销售的批复》，准予生产销售保健品好灵丹。2018年3月26日，西藏自治区日喀则市食品药品监督管理局以日食药监函（2018）12号协查函函请遵义市食品药品监督管理局协查遵义臻坤中草医药研究所及其产品哮喘一次灵胶囊、肺咳清胶囊的真伪。2018年4月4日，遵义市食品药品监督管理局以遵市食药监办（2018）64号通知交汇川区市场监管局办理。汇川区市场监管局派员于2018年4月23日佩戴执法证对原告汇川区沈阳路还房小区D栋2单元401室经营场所进行执法检查，现场查获哮喘一次灵胶囊118盒（规格为0.4g/粒×12粒/板×2板/盒）、胃灵通胶囊101盒（规格为0.4g/粒×12粒/板×2板/盒）、肺咳清胶囊103盒（规格为0.4g/粒×12粒/板×2板/盒）、活血祛风丹胶囊61盒（规格为0.4g/粒×12粒/板×2板/盒）、好灵丹胶囊473盒（规格为0.4g/粒×12粒/板×2板/盒）、女宝晶胶囊1683盒（规格为0.4g/粒×12粒/板×2板/盒），当场依据《中华人民共和国食品安全法》第110条规定作出（遵汇）质监查（扣）（封）字（1）号查封（扣押）（封存）决定书，将上述物品扣押，制作了扣押物品清单，扣押于汇川区市场监管局保存。并提取了臻坤研究所营业执照、食品经营许可证、贵州省卫生厅1998年作出的系列批文、臻坤研究所企业标准等材料。扣押的涉案产品包装规格均为铝塑包装、0.4g/粒×12粒/板×2板/盒，包装盒上均标注研制出品为遵义市臻坤中草医药研究所，，地址为贵州省遵义市汇川区高九路未标注生产者。哮喘一次灵胶囊包装盒上标注：批准文号黔卫健准字（1998）第091号，产品批号171129，生产日期“17年12月01日”，有效期至“2020年11月28日”。胃灵通胶囊包装盒上标注：批准文号黔卫健准字（1998）第092号，产品批号161001，生产日期“2016年10月14”，有效期至“2019年10月13”。肺咳清胶囊包装盒上标注：批准文号黔卫食准字（1998）第045号，产品批号171101，生产日期为“17年11月01日”，有效期至“2020年10月30日”。活血祛风丹胶囊包装盒上标注：批准文号黔卫健准字（1998）第093号，产品批号161001，生产日期“2016年10月14”，有效期至“2019年10月13”。好灵丹胶囊包装盒上标注：批准文号黔卫健准字（98）第095号，产品批号171129，生产日期“17年12月01日”，有效期至“2020年11月28日”；女宝晶胶囊包装盒上标注：批准文号黔卫健准字（1998）第094号，产品批号171101，生产日期“17年11月01日”，有效期至“2020年10月30日”。汇川区市场监管局于2018年4月24日决定立案。经调查，依据臻坤研究所负责人罗臻坤的陈述，并结合对贵州万胜药业有限责任公司的调查材料，确认：2009年6月18日，原告臻坤研究所与贵州万胜药业有限责任公司签订加工合同，约定由臻坤研究所提供批准文号及证件、处理好的药粉、胶囊、铝箔、彩盒等材料，贵州万胜药业有限责任公司填充并抛光压板包装。贵州万胜药业有限责任公司于2009年批量加工胶囊板交给臻坤研究所。贵州万胜药业有限责任公司当年生产后未继续生产。当年生产的产品，臻坤研究所未销售完毕。2016年底至2017年底期间，臻坤研究所将上述未销售完的胶囊板自行包装并喷上生产日期后进行销售。臻坤研究所共生产包装：哮喘一次灵胶囊300盒，已销售182盒；胃灵通胶囊300盒，已销售199盒；肺咳清胶囊300盒，已销售197盒；活血祛风丹胶囊300盒，已销售239盒；好灵丹胶囊600盒，已销售127盒；女宝晶胶囊1800盒，已销售117盒。所有产品生产成本均为31.8元/盒，销售价格均为39.8元/盒，累计货值143280元，销售违法所得8488元。2018年6月8日，汇川区市场监管局对臻坤研究所案件集体讨论，作出处罚意见；2018年6月12日，汇川区市场监管局作出并向臻坤研究所送达遵市汇市监行处听告字（2018）45号行政处罚听证告知书，告知认定的事实和拟作出的行政处罚，以及陈述、申辩、申请听证的权利和期限。臻坤研究所未提出陈述、申辩，也未申请听证。汇川区市场监管局于2018年6月20日作出行政处罚决定并送达臻坤研究所，告知了申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。2018年6月25日，臻坤研究所向汇川区市场监管局递交申请，请求分5期缴纳罚款。汇川区市场监管局于2018年7月11日作出遵市汇市监延分字（2018）1号延期（分期）缴纳罚款批准书，同意臻坤研究所的分期缴纳罚款申请。2019年1月21日，汇川区市场监管局作出遵市汇市监行催字（2019）2号行政决定履行催告书并送达臻坤研究所。臻坤研究所至本案法庭辩论终结前未缴纳罚款。另查明：1、2016年5月5日，汇川区市场监管局向臻坤研究所颁发食品经营许可证，核准主体业态为食品销售经营者（批发销售），经营项目为保健食品销售，有效期至2021年5月4日。2、汇川区市场监管局于2017年12月22日依据遵义市人民政府办公室遵府办发（2017）85号《关于印发遵义市市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》设立，原工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局、食品安全委员会办公室的职能整体划入市场监管局。3、贵州省人民政府于2018年1月15日印发黔府函（2018）6号《关于遵义市人民政府跨领域调整集中行政执法权范围的批复》批准遵义市及所辖各区、县组建综合行政执法局，集中行使工商行政、食品药品监督管理等方面的行政处罚权及有关行政强制措施。2018年4月20日，汇川区执法局成立。次日，遵义市汇川区人民政府办公室印发汇府办发（2018）54号《遵义市汇川区综合行政执法局主要职责和人员编制规定》，汇川区执法局依照市场监管（包括工商、质监、食品、药品）管理方面的法律、法规规章的规定，对违反市场监管法律、法规、规章的行为行使行政处罚权及相应行政强制措施，在执法局设立市场监管综合行政执法大队，撤销汇川区市场监督管理执法大队和汇川区商务综合执法大队。2018年6月28日，遵义市人民政府印发遵府发（2018）9号《关于综合行政执法局行使行政处罚及相应行政强制措施权限有关事项的决定》，规定“以各地综合行政执法部门成立时间为节点，在此之前已经立案尚未结案的案件由执法机构以对应的行政管理部门名义办理，成立之日起的案件由综合行政执法部门办理”。本院认为：行政行为应当由有权作出行政行为的行政主体依法作出。依照《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”的规定，对食品安全违法行为实施行政处罚、采取行政强制措施的行政部门由县级以上地方人民政府确定。贵州省人民政府于2018年1月15日发文批准遵义市及所辖各区、县组建综合行政执法局，集中行使工商行政、食品药品监督管理等方面的行政处罚权及有关行政强制措施。遵义市人民政府、汇川区人民政府随后相继作出改革方案，设立综合行政执法局，明确以综合行政执法局成立时间为节点，执法局成立之日以前已经立案尚未结案的案件由执法机构以对应的行政管理部门名义办理，成立之日起的案件由综合行政执法部门办理。汇川区执法局于2018年4月20日成立，该日起发现的食品药品违法案件，汇川区市场监管局不再享有行政处罚权，无权采取相应强制措施。本案于2018年4月23日现场检查发现，24日立案，应当由汇川区执法局采取相应行政强制措施，作出行政处罚。被告汇川区市场监管局在没有行政处罚权、无权采取强制措施的情况下，扣押原告臻坤研究所涉案产品并作出行政处罚，超越职权。本案中，原被告双方对原告生产销售涉案产品的行为不存在分歧，本院予以确认。本案原告对被诉行政行为提出的质疑点是：被诉行政行为程序是否合法、定性是否准确、处罚依据是否正确。关于行政程序。因被告汇川区市场监管局超越职权，本院对其行政程序不予评判。关于事实和证据。被诉行政行为在事实认定方面存在以下问题：1、处罚决定书认定原告生产的肺咳清胶囊包装上标注的产品批号为“171129”，生产日期为“17年12月01日”，有效期至“2020年11月28日”。汇川区市场监管局提交法庭的证据显示，在原告处查获的肺咳清胶囊包装上喷注产品批号为“171101”，生产日期为“17年11月01日”，有效期至“2020年10月30日。二者之间存在明显不一致。汇川区市场监管局在处罚决定书上认定的该事实没有证据。2、处罚决定书认定原告涉案产品的生产数量、已销售数量、生产成本、销售单价，均未调取生产销售台账、财务账目、买受人陈述等证据，仅依据原告负责人的陈述即作出事实认定，证据不充分。且处罚决定书认定各种产品的已销售数量除活血祛风丹胶囊外均为100多盒，各种产品生产成本及销售价格完全一样。而产品包装及原告生产标准上标注的各产品配料并不一致，在没有相关证据印证的情况下，生产成本和销售价格完全一致的认定足以引起合理怀疑。关于定性。原告在1998年获得的黔卫监健准字（98）第091号（哮喘一次灵）、黔卫健准字（98）第092号（胃灵通）、黔卫健准字（98）第093号(活血祛风丹)、黔卫健准字（98）第094号（女宝晶）、黔卫健准字（98）第092号（好灵丹）生产销售许可批件，依据为贵州省卫生厅1993年制发的《贵州省保健用品卫生监督暂行规定》（黔卫防字〔93〕第96号），该规定于2008年9月24日被贵州省人民政府发布实施的《贵州省保健用品管理办法》（贵州省政府第108号令）废止。2010年1月，贵州省人大常委会发布《贵州省保健用品管理条例》并于2010年5月1日施行。2013年8月26日，贵州省卫生厅发布公告，要求2010年5月1日以前卫生厅审批核准的黔卫健准字保健用品产品许可在2013年9月2日至2013年12月1日前到卫生厅履行相关手续后方可继续生产经营，逾期原取得的保健用品产品许可批件自行失效。原告于1998年取得的黔卫食准字（1998）第045号（肺咳清）许可批件，贵州省食品药品监督管理局于2014年3月6日发布（2014）第10号公告，明确黔卫食准字等批件不符合现行法律规定，要求有关企业自公告之日起60日内重新申报，并于2014年3月31日再次公告重申。原告在上述公告发布后并未按要求重新申报，在2016年至2017年间生产销售涉案产品并在包装上标注前述已失效的批准文号，属于未取得生产许可擅自生产的行为，违反《中华人民共和国食品安全法》的规定。汇川区市场监管局作出的行政处罚决定认定原告无生产许可证生产销售食品和保健食品，定性准确。但汇川区市场监管局在处罚决定书中只援引（2014）第10号公告而未援引《贵州省保健用品管理条例》及贵州省卫生厅2013年公告，存在遗漏。按照《中华人民共和国食品安全法》第二条并参照国家食品药品监督管理局《食品生产许可管理办法》、《食品经营许可管理办法》规定，食品生产和食品经营实行分别许可、分别管理，原告持有食品经营许可证，不能从事食品生产活动。原告以处罚决定书援引的（2014）第10号公告不包含黔卫健准字批件为由认为被诉处罚决定依据错误的理由成立，但不能因此否定其未取得食品生产许可从事食品生产行为的违法性。同时，原告还存在在哮喘一次灵胶囊包装上标注的批准文号“黔卫健准字”与实际取得的批准文号“黔卫监健准字”不相符、在哮喘一次灵胶囊、胃灵通胶囊、活血祛风丹胶囊、女宝晶胶囊、好灵丹胶囊包装上将批准文号之年度号“98”擅自改为“1998”，在哮喘一次灵胶囊包装盒上标注生产日期“17年12月01日”、在胃灵通胶囊包装盒上标注生产日期“2016年10月14”、肺咳清胶囊包装盒上标注生产日期“17年11月01日”、活血祛风丹胶囊包装盒上标注生产日期“2016年10月14”、有效期至“2019年10月13”、好灵丹胶囊包装盒上标注生产日期“17年12月01日”、女宝晶胶囊包装盒上标注生产日期“17年11月01日”，哮喘一次灵胶囊和好灵丹胶囊产品批号均为171129、肺咳清胶囊和女宝晶胶囊产品批号均为171101、胃灵通胶囊和活血祛风丹胶囊产品批号均为161001等不按法律规范要求进行标注的违法行为，涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第十项禁止标注虚假生产日期规定。汇川区市场监管局作出的处罚决定对原告的这些行为定性和处理均未涉及，存在明显遗漏。原告提交的产品检测报告表明，原告臻坤研究所在2014年10月、2018年10月均有生产产品送检，送检产品是何时生产，是否存在原告自行组织生产等情形存疑。被诉处罚决定在未查明上述疑问的情况下，仅凭原告负责人陈述即认定涉案产品系2009年生产未销售完毕的产品，证据不足。若按处罚决定认定原告将2009年生产的产品标注为2017年生产而进行销售，则涉及虚假标注生产日期、保质期或者超过保质期的违法行为，涉嫌多重违法。关于适用法律。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条的规定，“未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”。第一百二十四条规定“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：（五）生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂”。按被诉处罚决定认定的事实，原告的行为形式上同时违反该两条法律规定，但被诉处罚决定没有说明原告的行为是否存在只按一个违法行为处罚的依据和理由。从处罚结果看，汇川区市场监管局作出没收违法所得和违法生产经营的食品的处罚，符合法律规定；处罚决定书认定的货值金额已超过一万元，应当并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。而被告汇川区市场监管局认定原告的行为在形式上同时违反两条行政罚则，即使有法律依据仅适用一个条文处罚，亦应当从重。汇川区市场监管局在作出行政处罚时，以“当事人在前期取得了生产上述产品的许可，由于《中华人民共和国食品安全法》的颁布，当事人在前期取得的许可作废，当事人无主观故意且系初犯”等理由对原告处以货值金额一倍的处罚。汇川区市场监管局的理由属于从轻处罚的理由，处罚结果是减轻处罚，但并未认定原告的行为具有减轻处罚的情节。从轻处罚应当在法律规定的幅度范围内从轻，不得在法律规定幅度范围以下降格处罚。因此，汇川区市场监管局作出的罚款处罚错误理解从轻处罚的含义，处理明显失当。综上，原告臻坤研究所的行为违反《中华人民共和国食品安全法》的规定，应受行政处罚。被告汇川区市场监管局作出的行政处罚超越职权、事实不清、证据不足、定性存疑、适用法律错误、处理明显失当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律法规错误的；（四）超越职权的；（六）明显不当的”规定，应当判决撤销，并由有权机关重作。汇川区执法局系汇川区行政区域内食品药品行政执法部门，应当由其重新作出行政行为。汇川区市场监管局扣押的涉案物品亦应当移交汇川区执法局处理。原告请求返还被扣押产品，因其违法事实成立且应受行政处罚，行政行为也需要重作，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（四）、（六）项之规定，判决如下：一、撤销遵义市汇川区市场监督管理局作出的遵市汇市监行处字（2018）49号行政处罚决定，由遵义市汇川区综合行政执法局在判决生效后60日内重新作出行政行为；二、驳回原告遵义臻坤中草医药研究所的其余诉讼请求。案件受理费五十元，由被告遵义市汇川区市场监管局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  何 林人民陪审员  陈文华人民陪审员  付华俊二〇一九年七月四日书 记 员  周芸逸