广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤08行终105号上诉人（原审原告）谭桂英，女，汉族，1930年9月11日出生，住广东省吴川市，上诉人（原审原告）招日辉，男，汉族，1952年8月11日出生，住广东省阳春市，上诉人（原审原告）招日权，男，汉族，1955年4月3日出生，住广东省吴川市，上诉人（原审原告）招亚龙，男，汉族，1961年10月9日出生，住广东省湛江市赤坎区，上诉人（原审原告）招日连，女，汉族，1958年1月7日出生，住广东省吴川市，以上五上诉人共同委托代理人招瑞文，男，汉族，1983年5月4日出生，住广东省吴川市，被上诉人（原审被告）吴川市自然资源局,住所地吴川市人民东路。法定代表人宁观保，局长。委托代理人廖彩凤，该局干部。委托代理人黄朝进，该局干部。上诉人谭桂英、招日权、招日辉、招亚龙、招日连因诉被上诉人吴川市国土资源局（现更名为吴川市自然资源局）不履行法定职责纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初432号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，谭桂英与招文超（已去世）是夫妻关系，两人共育有三儿一女，分别是招日权、招日辉、招亚龙、招日连。1986年10月6日，招文超取得了涉案土地的工程建设许可证。1992年5月4日，吴川县覃巴镇国土局下发的覃国土宅字【1992】554号《关于村镇居民建房用地的批复》将位于吴川市覃巴镇管区公路站村位于土名中学岭的空地234.6㎡给招文超作建设住宅用地。该住宅用地的四至为：东至对面坡大路边，南至综合饭店屋边（距离1米），西至公路站下水沟边，北至空地路边。同日，覃巴镇建设委员会给招文超颁发了《工程建设许可证》。1993年10月12日，吴川县覃巴镇国土所下发的覃国土宅字【1993】689号《关于村镇居民建房用地的批复》将位于吴川市覃巴镇管区开发区村空地231㎡给招文超作建住宅用地。该住宅用地的四至是：东至龙发来屋地（距离3米）、南至邓荣万屋（距离1米），西至镇东路水沟边（距离1.5米），北至钟瑞屋地（距离1米）。同日，吴川县覃巴镇国土所给招文超颁发了覃国土【1993】用地字101201号《建设用地许可证》。1993年12月21日，招文超取得粤房字第**《房屋所有权证》，证载房屋坐落于吴川××**路，基地面积为146.63㎡。另查明，2017年10月17日，谭桂英、招日权、招日辉、招亚龙、招日连以吴川市覃巴镇老瑶山村经济合作联社侵权为由诉至吴川市人民法院，吴川市人民法院于2018年4月2日作出（2017）粤0883民初1821号《民事判决书》，该判决认定根据覃国土宅字【1992】554号《关于村镇居民建房用地的批复》，谭桂英一家对涉案的234.6㎡土地具有使用权。吴川市覃巴镇老瑶山村经济合作联社不服该判决，提起上诉，湛江市中级人民法院于2018年7月3日作出（2018）粤08民终1432号《民事判决书》，该判决也认定谭桂英一家对涉案的234.6㎡土地具有使用权。再查明，2018年8月3日，招瑞文通过快递的形式向吴川市国土资源局邮寄材料一份，认为招文超一家对案涉的两宗土地具有使用权，请求吴川市国土资源局在规定的时限内给予书面回复。2018年9月13日，吴川市国土资源局向招瑞文作出《答复书》，答复称：“根据1991年7月13日修订的《广东省土地管理实施办法》第二十条、二十一条的规定，原吴川县覃巴镇国土所作出的覃国土宅字【1992】554号《关于村镇居民建房用地的批复》、覃国土宅字【1993】689号《关于村镇居民建房用地的批复》的用地批文不符合当时和现行土地管理的相关规定。同时根据吴川市农业局和吴川市覃巴镇覃巴村民委员会的证明，招文超已于1995年7月30日病故，其本人的民事权利能力于死亡时终止，已不再具备主张任何权利的条件”。原审法院认为，本案属于不履行土地行政登记法定职责纠纷。根据双方的诉辩意见，本案的争议焦点是谭桂英、招日权、招日辉、招亚龙、招日连请求吴川市国土资源局履行职责，为其办理不动产权证是否有事实依据，应否支持。1991年7月13日修订的《广东省土地管理实施办法》第二十一条规定：“乡（镇）、村居民兴建住宅用地应当使用原有的宅基地和村内空闲地；需要使用耕地的，必须从严控制。每户用地限额：平原地区，八十平方米以下；丘陵地区，一百二十平方米以下；山区，一百五十平方米以下。但在人多地少地区和城市郊区以及乡（镇）非农业户，六十平方米以下……。”本案中，吴川县覃巴镇国土局于1992年5月4日下发的覃国土宅字【1992】554号《关于村镇居民建房用地的批复》批准同意给招文超作建设住宅用地的土地面积为234.6㎡，于1993年10月12日下发的覃国土宅字【1993】689号《关于村镇居民建房用地的批复》批准同意给招文超作建设住宅用地的土地面积为231㎡，明显超过了上述法律规定的每户用地限额，属于违法超限额用地。同时，根据现行《不动产登记暂行条例》第十六条的规定，申请人申请不动产登记应该提交权属来源证明材料。而谭桂英、招日权、招日辉、招亚龙、招日连提供的覃国土宅字【1992】554号《关于村镇居民建房用地的批复》、覃国土宅字【1993】689号《关于村镇居民建房用地的批复》及工程建设许可证等证据，不足以证明涉案的两宗土地性质及土地权属来源，虽然（2017）粤0883民初1821号《民事判决书》及（2018）粤08民终1432号《民事判决书》均认定谭桂英、招日权、招日辉、招亚龙、招日连对涉案的234.6㎡土地具有使用权，但该使用权是两级法院在审理排除妨碍纠纷中针对非法侵权人而言，不能作为证明涉案土地性质及土地权属情况的依据。综上，吴川市国土资源局在作出的《答复书》中认为涉案的两项批复不符合当时和现行土地管理的相关规定，有事实依据。谭桂英、招日权、招日辉、招亚龙、招日连请求吴川市国土资源局为涉案两宗土地办理不动产权证的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出（2018）粤0891行初432号判决：驳回谭桂英、招日权、招日辉、招亚龙、招日连的诉讼请求。案件受理费50元，由谭桂英、招日权、招日辉、招亚龙、招日连负担。上诉人谭桂英、招日权、招日辉、招亚龙、招日连不服原审判决，向本院上诉称，一、被上诉人出尔反尔，理应尊重过往批文；覃国土宅字1992[554]与[689]号批文中，明确是根据《中华人民共和国土地管理法》和《广东省土地管理实施办法》的规定作出的，并经覃巴国土所审核，抄报被上诉人;由于应认定被上诉人当年是审核符合当年土地政策才作出的批复，而今却推翻批文，侵害上诉人权利；二、来源于被上诉人；批文说明被上诉人是经过审查，而且也经镇人民政府同意，才作出的批文；主要审查机关及发批文机关就是被上诉人。三、被上诉人以《广东省土地管理实施办法》第二十一“对号入座”是错误的，因为当年审查的是被上诉人，被上诉人在批文中没有注明是集体还是国有，第二十一条仅针对集体所有，而非针对国有所有，且批文没有注明集体，被上诉人认定就是集体，是错误。四、土地的性质的认定也是被上诉人职责。土地的性质是集体还是国有，由被上诉人的地籍测绘科室负责,被上诉人既可以认定批文是集体，也可以是认定为国有；五、原审庭审中，被上诉人对批文的真实性和一致性没有异议，对合法性有异议；合法与不合法皆由被上诉人认定；如被上诉人认定为国有，则合法，如被上诉人认定为集体，则非法。若被上诉人在二审中执意认定集体所有，被上诉人必须为其当年行政行为负责。根据以上事实，土地的性质是由被上诉人左右、土地权属来源是被上诉人，被上诉人于1992-1993年间发行批文，当年认定合法，又当今认定批文违法，既是球员又是裁判，上诉人不服，请法院撤销湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初432号判决，发回重审或依法改判。被上诉人吴川市自然资源局辩称，一、谭桂英、招日权、招日辉、招亚龙、招日连通过快递的方式向被告邮寄申请，该申请已得到答复，属于信访答复行为，不属于行政诉讼受案范围；二、该申请所附材料的权利人均是招文超，招文超已于1995年去世，其民事权利能力已于死亡时终止，不具备主张权利的条件。因此请求法院驳回上诉维持原判。经二审审理查明，原审判决认定事实基本清楚，本院予以确认。另查明，吴川市国土资源局于2019年3月13日变更为吴川市自然资源局。本院认为，本案系诉吴川市自然资源局不履行法定职责纠纷，二审争议的焦点是谭桂英、招日权、招日辉、招亚龙、招日连的起诉是否符合法定条件。依据《不动产登记暂行条例》第十五条第一款：“当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记”、第十六条：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息”及第十七条：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理”的规定，上诉人申请办理不动产登记须由本人或代理人亲自到不动产登记机构办公场所申请并提交申请书及相关证明材料。本案中，上诉人的代理人通过快递的形式向吴川市国土资源局邮寄相关材料以主张招文超一家对案涉的两宗土地具有使用权，请求吴川市国土资源局在规定的时限内给予书面回复，并未明确提出涉案不动产登记的申请。且上诉人亦未提供证据证明其已按上述规定的程序和要求向被上诉人提出不动产登记申请，依法应承担举证不能的不利法律后果。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十三条第一款项：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”之规定，上诉人的起诉应予驳回。综上所述，吴川市自然资源局认为办理不动产登记时依申请的行为，上诉人未提交申请书申请办理不动产登记的意见，理由成立，予以采纳。原审判决适用法律不当，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第八十九第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十三条第一款项的规定，裁定如下：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初432号行政判决；二、驳回谭桂英、招日权、招日辉、招亚龙、招日连的起诉。案件受理费不予收取，一审案件受理费50元，由湛江经济技术开发区人民法院予以退回。二审案件受理费50元，由本院予以退回。本裁定为终审裁定。审 判 长  梁子轩审 判 员  舒乐清代理审判员  杨丹红二〇一九年七月五日书 记 员  朱志权附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。