江苏省南京市栖霞区人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)苏0113行审20号 检察建议机关南京市栖霞区人民检察院。 原申请人南京市国土资源局，统一社会信用代码11320100012947920R，地址在南京市鼓楼区中山路**。 法定代表人许明，该机构局长。 委托诉讼代理人焦定海，市国土局工作人员。 委托诉讼代理人申晓龙，市国土局工作人员。 原被申请人南京致发旅游发展有限公司，统一社会信用代码9132011376816511X3，住，住所地南京市栖霞区八卦洲街道外沙村/div> 法定代表人王以干，该公司经理。 委托诉讼代理人高峰，北京在明律师事务所律师。 委托诉讼代理人张志发，该公司员工。 原被申请人南京市栖霞区八卦洲街道外沙村村民委员会，住，住所地南京市栖霞区八卦洲街道外沙村/div> 法定代表人陈雷，外沙村委会主任。 原申请人南京市国土资源局（以下简称市国土局）与原被申请人南京致发旅游发展有限公司（以下简称致发公司）、南京市栖霞区八卦洲街道外沙村村民委员会（以下简称外沙村委会）行政非诉执行审查一案，本院于2010年12月8日作出的（2010）栖非诉行审字第25号行政裁定，已发生法律效力。南京市栖霞区人民检察院于2018年5月16日向本院作出宁栖检民（行）执监字【2018】32011300002号检察建议书，建议本院对（2010）栖非诉行审字第25号行政非诉执行审查案件重新进行审查，并作出处理。本院于2018年6月7日立案重新审查，另行组成合议庭于2018年7月18日对此案进行了公开听证审查，原申请人市国土局委托诉讼代理人焦定海、申晓龙，原被申请人致发公司委托诉讼代理人高峰、张志发，原被申请人外沙村委会法定代表人陈雷到庭参加了听证，南京栖霞区人民检察院指派检察员龚霞出庭宣读了检察检察建议书。本案现已审查终结。 本院（2010）栖非诉行审字第21号行政裁定查明，外沙村委会未经依法批准，于2008年5月擅自将本村西圩组土地转让给致发公司用于非农业建设，其中18.02亩符合土地利用总体规划，37.1亩不符合土地利用总体规划。2010年11月22日，市国土局对致发公司、外沙村委会作出宁国土资执决【2010】5号行政处罚决定书，认定外沙村委会、致发公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，对致发公司、外沙村委会作出限期拆除在非法转让的土地总面积中违反土地总体规划的37.1亩土地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状；没收在非法转让土地总面积中符合土地利用总体规划的18.02亩土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚。该处罚决定书告知了相对人的复议权、起诉权及期限，致发公司、外沙村委会在收到市国土局的行政处罚决定后，在规定的期限内既不复议、不起诉，又未主动履行行政处罚所确定的义务。本院裁定认为，市国土局认定致发公司、外沙村委会的行为属于非法转让土地行为，并作出相应处罚，事实清楚，适用法律正确，理应得到支持。致发公司、外沙村委会在收到市国土局的行政处罚决定后，在规定期限内，除自行拆除了部分非法占地建筑物外，已办理了土地规划修编等相关手续，其他相关用地手续正在办理中。据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第九十三条的规定，裁定如下：市国土局对致发公司、外沙村委会作出的宁国土资执决【2010】5号行政处罚决定书不予执行。此裁定作出后，市国土局未向上级法院申请复议。 南京市栖霞区人民检察院检察建议认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第九十五条规定，被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）、明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。本案中，栖霞区人民法院经审查认为行政机关作出行政处罚事实清楚、适用法律正确，理应得到支持，却又作出不予执行裁定，该裁定于法无据。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十五条的规定，特提出检察建议，建议栖霞区人民法院重新审查（2010）栖非诉行审字第25号行政裁定书，并依法作出处理。 本院经重新审查查明，致发公司是于2004年11月30日由南京市工商行政管理局核准设立的企业法人。2005年4月11日，南京市栖霞区发展计划与经济局作出宁栖计经字【2005】61号《关于南京致发旅游发展有限公司开展八卦洲金陵生态农园项目报告的批复》，同意致发公司开展八卦洲金陵生态农园的前期准备工作，该项目拟用地350亩，选址于栖霞区八卦洲镇外沙村外沙圩，项目定位：农业旅游、生态农业观光。该批复文件要求“接文后，希严格按国家规定办理该项目的相关手续”。2004年10月19日，外沙村与南京河西旅游发展有限公司签订《土地租赁原则性协议》一份，约定由投资方南京河西旅游发展有限公司投资兴建金陵循环生态立体第一农园项目，经营场地在外沙村，经营期限为35年。2005年3月18日，外沙村与南京河西旅游发展有限公司、致发公司签订《补充协议（一）》，约定外沙村将内圩约350亩土地及水塘100亩租给致发公司、南京河西旅游发展有限公司开发建设八卦洲金陵生态农园，在每亩土地上建设约60-80平方米的度假屋及其他配套设施。南京河西旅游发展有限公司成立“南京致发旅游发展有限公司”操作该项目。2005年4月1日、2007年8月16日、2007年8月17日，外沙村委会与致发公司又签订《补充协议（二）》、《补充协议（三）》、《补充协议（四）》，对未尽事宜进行了约定。上述协议签订后，致发公司开始建设度假屋及配套设施，一期工程于2005年3月开始动工建设。南京市国土资源局栖霞分局认为属于土地违法，于2006年9月已依法作出行政处罚。二期工程于2008年5月开始动工建设。2009年8月，经市国土局信息中心测绘，二期工程所用的土地属外沙村西五组、西七组、西十一组村组集体所有，经核对八卦洲街道土地利用总体规划图，该地块显示为建设用地区（约18.02亩，符合土地利用总体规划）和一般农地区(约37.1亩，不符合土地利用总体规划)。2010年1月11日，市国土局对被处罚单位致发公司、外沙村委会作出宁国土资执决【2010】5号行政处罚决定书，该决定书查明：外沙村委会未经依法批准于2008年5月擅自将本村西圩组土地转让给南京致发旅游发展有限公司用于非农业建设，经现场勘验，经核对八卦洲街道土地利用总体规划图，其中18.02亩符合土地总体利用规划，37.1亩不符合土地利用总体规划。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，属于非法转让土地行为，决定对两单位的土地违法行为处罚如下：（一）限期（15日内）拆除在非法转让土地总面积中违反土地利用总体规划的37.1亩土地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状；（二）没收在非法转让土地总面积中符合土地利用总体规划的18.02亩土地上新建的建筑物和其他设施。该决定书告知了相对人的复议权、起诉权及相应期限。由于相对人在规定期限内未复议、未起诉、也未主动履行处罚决定，市国土局于2010年11月17日向本院申请执行，本院于2010年11月22日立案执行，案号为（2010）栖非诉行审字第25号。本院经审查，于2010年12月8日作出了（2010）栖非诉行审字第25号行政裁定：市国土局对致发公司、外沙村委会作出的宁国土资执决【2010】5号行政处罚决定书不予执行。 本院在重新审查听证过程中，双方当事人对本院原行政裁定所认定的事实均无异议。市国土局向本院提交补充说明一份，主要内容是：经查，我局栖霞分局于2006年9月6日对致发公司、外沙村作出栖国土资罚【2006】21号行政处罚决定的用地范围（即该项目一期用地范围），与我局于2010年11月22日对致发公司、外沙村作出的宁国土资执决【2010】5号行政处罚决定的范围（即该项目二期用地范围）不重合。当事人已于2006年9月25日按照栖国土资罚【2006】21号行政处罚决定的要求缴纳了罚款，处罚决定目前已经履行完毕。2000年4月，我市土地总体规划经省政府批准，被处罚的55.12亩土地中，符合土地利用总体规划18.02亩，不符合土地总体利用规划37.1亩；2012年1月，省政府批准调整我市提地利用总体规划，被处罚的55.12亩地块全部调整为符合土地利用总体规划；2017年10月，省政府批准我市土地利用总体规划，被处罚的55.12亩地块目前全部为不符合土地利用总体规划。我局宁国土资执决【2010】5号行政处罚决定书作出后，该地块至今未取得合法用地手续，违法占地事实并无新的变化。外沙村委会提交说明称，致发公司已建成建筑物73幢，面积为10055.55平方米，占地70亩，建设道路4米宽，1200米长，支干道3米宽，1050米长，围栏2600米长，铺设自来水管道7100米长，埋设电力设施管线6500米长，建有路灯、化粪池、鱼塘、苗木等。我村认为应当积极配合相关部门工作，行政处罚决定作出后，外沙村委会与致发公司未再签订过土地方面的合同，所收的租金也已全部发放给村民了。致发公司提交情况说明称，宁国土资执决【2010】5号行政处罚决定书中“不符合土地总体规划的37.1亩土地上的新建建筑物和其他设施，符合土地总面积中符合土地利用总体规划的18.02亩土地上新建的建筑物”，涉及我公司开发建设建筑物和其他设施分别有多少面积、多少幢数量、类型等具体情况，系国土资源局认定的，我公司无从知晓，也无法具体分别。（2010）栖非诉行审字第25号行政裁定作出后，我公司已对所有涉案建筑物全部建设完毕，现有建筑物73幢，均已出租。致发公司认为，现在的土地使用性质已调整为集体建设用地；已向相关部门提交了申请，手续正在办理过程中，致发公司是违规不违法；致发公司实际为地方经济、税收、人员就业及提升地方居住环境都作出了贡献，希望法院关注社会效果。 致发公司提供的115户租赁户花名册一份显示，其中2010年12月本院作出裁定前签约48户，之后签约67户；使用合约期限65年的40户，期限60年的有75户。本院经过现场勘验调查，致发公司开发建设的区域位于八卦洲靠近长江岸边，属于外沙村委会集体土地。73幢建筑物及道路等基础设施均已竣工完毕，建筑物已有人居住使用。 本院审查认为，市国土局作为县级以上土地行政管理部门，具有对土地违法行为的行政处罚权。我国实行土地的社会主义公有制制度，农村的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人建设需要使用土地的必须依法申请使用国有土地。第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。本案中，外沙村委会通过签订租赁协议的方式，约定将350亩土地、100亩水塘长期转让给致发公司占有使用，致发公司在占有的土地上，开工建设多幢单体式建筑物和附属设施，而且已建好的建筑物及部分设施又由致发公司长期“出租”给自然人使用。政府部门批复文件要求项目定位为农业旅游、生态农业观光并要求“接文后，希严格按国家规定办理该项目的相关手续”，虽然占用的部分土地当时符合土地利用总体规划，但致发公司在未取得用地许可和其他行政许可的情况下，强行建设施工，并将建筑物以长期出租实为买卖的方式售出，土地违法行为性质恶劣。特别是自2010年市国土局作出土地违法行政处罚决定及本院作出行政裁定后，在长达八、九年左右的时间内，致发公司土地违法的事实依然存在，未能改变。致发公司开发建设的区域位于八卦洲靠近长江岸边，也可能对汛期长江泄洪造成影响。土地是重要的自然资源，为了保护、合理利用土地资源，维护土地的社会主义公有制，对有关责任人及企业应予惩处。当时本院审查时，曾考虑土地利用总体规划可能会部分调整、希望当事人能够办理用地等相关手续等因素，作出了对市国土局行政处罚不予执行的裁定。但到目前为止，显然致发公司不能办理用地等手续。市国土局对被处罚单位土地违法行为定性准确，原裁定不准予执行的条件并未成就，应当裁定准予执行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的规定，裁定如下： 一、撤销本院（2010）栖非诉行审字第25号行政裁定； 二、市国土局作出的宁国土资执决【2010】5号行政处罚决定书准予执行。 本裁定书送达后即发生法律效力。 审判长  冯存国 审判员  徐观文 审判员  张 燕 二〇一九年七月十五日 书记员  杜梦恬