四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终423号 上诉人（原审原告）雷中福，男，1952年12月31日出生，汉族，住广安市广安区。 委托代理人唐伦敏，男，1949年9月5日出生，汉族，住四川省广安市广安区。 委托代理人雷虎，男，1983年5月1日出生，汉族，住广安市广安区。 被上诉人（原审被告）广安市广安区人民政府。住所地：广安市广安区人民路**。 法定代表人吴荣胜，区长。 委托代理人牟远，广安市广安区司法局副局长。 上诉人雷中福因诉广安市广安区人民政府（以下简称广安区政府）房屋征收补偿决定一案，不服四川省广安市中级人民法院（2018）川16行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，雷中福位于广安区文庙沟15号的房屋，属于广安区政府广区征决字（2016）1号《广安市广安区人民政府国有土地上房屋征收决定书》确定的被征收房屋。该房屋所在地的国有土地及其房屋，于2015年6月12日，被广安市广安区发展和改革局广区发改投资（2015）106号《关于广安市广安区柑子园片区棚户区改造项目可行性研究报告的批复》确定为棚户改造区房屋。经广安区人民代表大会决议通过的广安市广安区国民经济和社会发展第十三五规划，2006年—2020年广安区浓洄街道办事处土地利用总体规划，对广安区城市建设进行了宏观规划；2015年5月29日四川省人民政府关于广安市城市总体规划的批复，批准了对广安老城区的改造规划。随后，广安区政府对雷中福所在地的文庙橡皮沟被征收的片区私房、公房的产权、面积进行了摸底调查；2015年12月至2016年6月先后与1024户被征收的私房房主签订了征收补偿合同。2015年10月按照法定的评估程序公开选定评估机构对被征收房屋进行了评估。2014年12月31日、2015年10月16日，广安区住建局和广安区国有土地上房屋征收与安置办公室，先后对文庙橡皮沟（柑子园片区）棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险进行了评估。在此基础上制定了文庙沟橡皮沟棚户区房屋征收补偿方案（征求意见稿），并进行了张贴公示。2015年12月10日四川众才房地产评估有限公司对雷中福的房屋进行了评估，并出具了评估报告。2017年1月4日，广安区政府筹措的补偿款到位。2017年4月26日至2018年3月，双方就房屋补偿进行了协调，但因搭建房屋的补偿未达成一致，致使雷中福房屋的补偿未达成协议。2017年10月19日，广安区政府作出广区征补决字〔2017〕3号国有土地上房屋征收补偿决定（以下简称3号补偿决定）。该补偿决定载明被征收人可以选择产权调换，也可选择货币安置，建议被征收人选择货币安置。（一）货币补偿方案：被征收人房屋总价值259150元；装修等附属设施补偿价值40150元；搬迁费2920元；临时安置补助费10512元；水、电、气、闭路专户补偿7258元；购房及公摊面积补贴90703元，合计410693元。（二）产权调换方案：可在化龙沟或果丰1、2号楼剩余高层安置房房源中选择与被征收房屋总面积接近的安置房；补偿雷中福房屋室内装饰及固定附属设施补偿价值40150元；搬迁费2920元；临时安置补助费31536元；按招标确定的物业标准，一次性补偿10年物业费；明确了水电气、闭路、宽带、座机电话入户费和安置房面积误差的结算补偿方式；过渡方式为自行过渡。同时查明，雷中福房屋产权证记载房屋面积为73平方米，国有土地使用面积56.2平方米。2017年11月22日，雷中福委托测绘公司对自己的房屋进行了测绘，面积为105.19平方米。该院（2017）川16行初4号行政判决，以广安区政府在诉讼中未提交土地利用总体规划、城乡规划、专项规划，签约期内签订附生效条件的补偿协议达95%以上的事实证据，公布征求意见后的补偿方案，社会稳定风险评估，并报政府常务委员会讨论，征收补偿费是否足额到位，专款专储的证据，确认其作出的广区征决字〔2016〕1号国有土地上房屋征收决定违法。同时查明，广安区政府未对雷中福主张的超过登记面积73平方米以外的32.19平方米的房屋是否合法进行认定。评估机构未进行初步评估，广安区政府的房屋征收部门未将评估报告转交被征收人。 一审判决认为，行政机关作出行政行为，应当事实清楚，行政程序合法，适用法律正确。 关于广安区自主认定雷中福的被征收房屋面积是否合法的问题。根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款的规定，包括房屋在内的不动产须经登记，产生物权效力，受法律保护。未经依法登记的不动产不发生物权法上的法定权利。本案雷中福的房屋登记的面积73平方米，受法律保护；未经登记的部分，不产生物权效力。广安区政府认定雷中福被征收的房屋为73平方米，符合物权法的规定，并无不当。雷中福要求将其未登记房屋按照合法房屋进行补偿，没有法律依据，该院不予支持。 关于补偿方式是否合法的问题。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款的规定，被征收人有权选择货币补偿或产权调换，行政机关的征收补偿决定，亦应遵循此规定。本案广安区政府对雷中福被征收房屋作出的补偿决定，同时制定了货币补偿和产权调换方案供其选择，该行为符合上述行政法规的规定。雷中福可以进行选择，雷中福称广安区政府剥夺自己补偿选择权的观点，没有事实依据，不具有客观性，该院不予支持。广安区政府的产权调换方案，将安置房安置在同城的化龙沟和果丰1、2号楼供被征收人雷中福选择，并无不当。 关于征收补偿决定的行政程序是否合法的问题。广安区政府虽然履行了被征收房屋的调查、协商、依法选择评估机构、作出补偿决定的法定职责，但是，房屋评估机构未对被征收房屋作出初步评估，其房屋征收部门自然亦没有按照《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款的规定对初步评估结果进行公示。评估结果作出评估报告后，房屋征收部门没有按照《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条的规定，将评估报告转交被征收人。广安区政府据此作出补偿决定，属于程序违法，认定事实不清。评估报告涉及雷中福被征收房屋的补偿标准，属于切身利益，广安区政府应当按照法律法规要求重新作出补偿决定。 关于法律适用问题。广安区政府适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出补偿决定，适用法律正确。 综上所述，广安区政府作出的征收补偿决定程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销该征收补偿决定。 雷中福上诉称，一是本案一审中曾以另案“征收决定案”尚未审结为由中止了本案的审理，但恢复诉讼时中止审理的原因并未消除（征收决定案尚在二审程序中），诉讼程序严重违法。二是被上诉人提供的第30号、53号证据不具有合法性，一审法院采信错误；一审判决认为被上诉人提供的16-22号证明评估机构的选定程序合法的证据具备三性错误；而被上诉人提供的第二、三、四、七、八组证据除30号、39号证据外，其余证据均与本案没有关联性，且上诉人提供的4号证据来源于不动产登记机构的不动产登记簿，8、9号证据涉及本片区规划问题，一审判决对上述证据的认证错误。三是上诉人所有房屋不在〔2015〕106号《关于广安市广安区柑子园片区棚户区改造项目可行性研究报告的批复》确定的棚户区改造区房屋范围内，一审判决认定其属于该批复确定的棚户区改造区房屋错误；同时认定被上诉人“2015年10月按照法定评估程序公开选定评估机构对被征收房屋进行了评估。”错误。四是被上诉人没有按照《征收补偿方案》的规定对上诉人未经登记的房屋进行认定，一审判决认为“原告要求被告将其未登记的房屋按照合法房屋进行补偿没有法律依据，本院不予支持。”理由错误。同时，被上诉人用于产权调换的房屋未在《征收补偿方案》中明确，不能作为补偿依据。请求：二审法院对被诉行政行为进行全面审查，对本案证据重新进行认证，纠正对事实的错误认定，纠正错误的裁判理由。 广安区政府答辩称，被答辩人所在的征收范围为棚户区，征收项目符合相关法律规定，答辩人作出的3号补偿决定主体合法，事实依据充分，适用法律正确，程序正当，内容合法。请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求。 被上诉人广安区政府向一审法院提交，并经庭审质证的证据材料有： 第一组：1.关于征收办为国有土地上房屋征收部门的决定（广安区府发〔2015〕11号）；2.统一社会信用代码证书；3.广安区府人〔2015〕3号关于牟云安等同志任免的通知；拟证明：此次征收行为主体合法。 第二组：4.国务院关于加快棚户区改造工作的意见；5.四川省人民政府关于加快推进危旧房棚户区改造工作的实施意见；6.关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见；7.关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知；8.关于柑子园片区棚户区改造项目可行性研究报告的批复；拟证明：此次征收项目符合相关政策法规。 第三组：9.政府工作报告（2015年）；10.关于印发区五届人大四次会议决议的通知；11.广安市广安区第十三个五年规划纲要；12.土地利用总体规划图；13.四川省人民政府关于广安市城市总体规划的批复；拟证明：此次征收活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划。 第四组：14.文庙橡皮沟摸底调查表；15.文庙橡皮沟摸底意见汇总表；拟证明：进行了调查登记，征求被征收户意见，符合两个“三分之二”的要求。 第五组：16.邀请评估机构的公告；17.评估机构报名情况的公示；18.广安日报复印件；19.评估机构公选方案；20.征收动员大会通知；21.动员大会图片；22.评估机构公选图片；拟证明：此次房屋征收工作确定房地产评估机构合法。 第六组：23.房屋征收补偿方案（征求意见稿）；24.公示图片；证明：拟定征收方案并公示征求公众意见。 第七组：25.区政府阅办文件处理单；26.社会稳定风险评估报告；拟证明：依法进行了社会稳定风险评估。 第八组：27.文庙橡皮沟房屋征收补偿汇总表；28.广安市广安区人民政府第40次常务会议纪要；29.（2016）1号征收决定书送审单；30.广区征决字（2016）1号《国有土地上房屋征收决定书》及附件；31、关于文庙橡皮沟项目房屋征收生效的通知及公示；32.文庙橡皮沟项目国有土地上房屋征收公告；33.征收公告公示图片；拟证明：作出此次征收决定符合法律法规规定并予以公告。 第九组：34.雷中福户房地产征收评估报告；拟证明：对被征收房屋依法进行了评估。 第十组：35.文庙橡皮沟房屋征收补偿资金兑付方案公示；36.资金兑付方案公示的图片；37.用款协议书；38.国开行专项贷款资金使用三方协议；39.国家开发银行项目评审报告；40.关于开设一级独立财政账户的请示；41.行政许可决定书；42.开户行账号；43.区财政支付中心印鉴卡片；44.关于在建行开户的申请；45.开户许可证及机构信用代码证；46.印鉴卡片；47.受理行政许可申请通知书；48.开立银行账户批复书；49.开立单位银行结算账户申请书；50.建设银行活期存款明细账；拟证明：与被征收人签订了补偿协议；并将补偿资金专款专户发放到位。 第十一组：51.与雷中福协商补偿事宜记录；52.雷中福房屋产权信息资料；53.国有土地上房屋征收补偿决定；（广区征补决字〔2017〕3号；54.征收补偿决定公示公告图片；55.补偿决定书送达回证；拟证明：对原告作出征收补偿决定书合法并公示，决定书已送达原告。 第十二组：56.国有土地上房屋征收与补偿条例（国务院第590号令）；57.四川省国有土地上房屋征收与补偿条例；58.广安市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法；拟证明：征收行为的法律法规依据。 上诉人雷中福向一审法院提交，并经庭审质证的证据材料有： 1.房产证、土地证。拟证明：房产证上面记载的是73平方米，土地面积是56平方米左右。 2.广安县私有房屋所有权登记申请书。拟证明：施工许可证上面记载的房屋面积是106.4平方米，按照物权法的规定应以登记簿为准，雷中福的房屋是106.4平方米，而不是73平方米。 3.房屋面积测绘成果报告。拟证明：在达不成补偿协议的情况下，雷中福委托测绘单位进行测绘，测绘的面积是105.19平方米，且测绘报告上面有测绘人广安市国土局的工作人员的签字。 4.调查摸底情况公示。拟证明：在广安中院的另一案判决书上有明确记载。签订的比例没有达到95%。 5.补偿合同签约情况说明。拟证明：在签约期限内签了1342户，签约数字和摸底数字完全吻合，同时证明签约比例是不对的。 6.签约倒计时公示牌。拟证明：已签的和未签的共1476户，没有达到95%，应当立即终止征收。 7.控规的答复（2016年12月13日）。拟证明：控制性详细规划市规划局没有做。 8.信息公开申请回复（2017年1月4日）。拟证明：这是向广安区规划局申请的答复，回复的是正在做，那我们的理解就是没有做，就应当立即停止。 9.国有土地上房屋征收公告。拟证明：安置房的信息没有公开，不能作为补偿的依据。 10.（2017）川16行初4号行政判决书。拟证明：对本案所涉的征收决定已经判定为违法。 11.最高法院征收拆迁10大案例第2号案（2014年8月29日）。拟证明：该案也是被征收人要房屋，政府提供的是货币安置，最高院撤销了该征收决定，与本案雷中福的要求相似，提供给法院参考。 上述证据和依据均已随案移送本院。经审查，上诉人提供的第4-8号证据及被上诉人提供的第二、三、四、六、七、八、十组证据，拟证明的事实系本案所关联的征收决定案件的审理范围，生效判决对此已经作出了认定，本案无重复认证必要。一审法院对其他证据的认证正确，本院予以确认。 本院依职权调取了（2018）川行终813号行政判决。 本院经审理认定的事实与一审判决查明的事实基本一致，本院予以确认。同时补充认定，本院已经生效的（2018）川行终813号行政判决书认定被诉征收补偿决定的前置行为征收决定主要证据不足，主要事实不清，程序违法，但基于公共利益的考虑，判决维持了（2017）川行初4号“确认被告广安市广安区人民政府2016年7月4日作出的广区征决字[2016]1号国有土地上房屋征收决定违法”判决。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，广安区政府具有作出房屋征收补偿决定的职权。本案争议的焦点主要是被诉征收补偿决定的程序和被征收房屋价值的补偿是否合法的问题。具体分析如下： 一、关于征收补偿决定的程序是否合法的问题。 按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款和本次征收补偿方案第四部分“相关政策”的要求，房屋征收前，应由广安区政府组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑的，按房屋实际面积给予补偿；认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案上诉人主张对其32.19平方米的未登记房屋进行补偿，广安区政府在征收前未组织有关部门对此进行调查、认定和处理，其作出的3号补偿决定程序违法。一审判决对此认定正确。 二、关于被征收房屋价值的补偿是否合法的问题。 按照《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第二款的规定，房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。由于广安区政府没有组织相关部门对上诉人主张的未登记房屋进行调查、认定和处理，其委托评估机构仅对被征收人房屋产权证登记的内容作出评估报告，且评估报告的作出存在未对被征收房屋进行初步评估并公示、未送达被征收人且未对被征收人提出异议进行答复等问题，该评估报告不能作为征收补偿决定的依据。被上诉人依据评估报告作出征收补偿决定事实不清、证据不足。一审判决将被诉征收补偿决定中房屋价值补偿的合法性问题割裂为被征收房屋产权证登记部分补偿的合法性和未登记部分补偿的合法性分别予以评判不当，本院予以纠正。同时，由于本案一审判决时，关联案件所涉被诉征收补偿决定的前置行为征收决定尚在二审程序中，且被诉征收补偿决定的合法性需要以征收决定案件的终审判决结果为依据，一审法院径行对本案作出一审判决程序违法。 综上，被诉征收补偿决定认定事实不清、证据不足，程序违法。一审判决认定事实基本清楚，虽然对被诉行政行为合法性的分析判断有误，且审判程序违法，但适用法律及判决结果正确，上诉人的部分上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由四川省广安市广安区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王雪梅 审判员  朱 珠 审判员  金 晶 二〇一九年七月二日 书记员  何卓蔚