重庆市高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）渝行终217号之一 上诉人（一审原告）蒋大玉，女，汉族，1956年4月9日出生，住重庆市九龙坡区。 委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆高新技术产业开发区管理委员会，住所地重庆市九龙坡区科城路**。 法定代表人商奎，主任。 一审第三人重庆高新技术产业开发区征地服务中心，，住所地重庆市九龙坡区科城路**重庆留学生创业园**** 法定代表人刘万勃，主任。 蒋大玉因诉重庆高新技术产业开发区管理委员会（简称重庆高新区管委会）、第三人重庆高新技术产业开发区征地服务中心（简称高新区征地服务中心）行政协议纠纷一案，不服重庆市第五中级人民法院（2018）渝05行初295号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。在审理过程中，因出现需要中止诉讼的情形，本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第一款第七项之规定裁定中止诉讼，现已恢复诉讼并审理终结。 蒋大玉上诉称，1、一审法院认定事实错误，明显与最高人民法院（2017）最高法行再49号行政裁定相矛盾。蒋大玉以重庆高新区管委会作为被告、征地服务中心作为第三人提起诉讼并无不当。九龙坡编委无权出具文件处理属于高新区的征地事宜，一审裁定列举的规范性文件与本案没有任何关系，重庆高新区管委会也曾履行过征地安置补偿争议的协调职责。2、一审法院错误地将规范性文件作为裁判依据，变更合议庭成员未经批准且未告知蒋大玉，属于审判程序违法。综上，请求撤销一审裁定，并责令一审法院继续审理本案。 重庆高新区管委会答辩称，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确。答辩人并非本案适格被告，本案适格被告应当是重庆市九龙坡区国土资源管理分局（简称九龙坡区国土分局），第三人与蒋大玉签订《征地房屋拆迁补偿协议》的法律责任应由九龙坡区国土分局承担，且蒋大玉从2013年2月10日起已知晓答辩人无组织实施集体土地征收的职能。蒋大玉提出答辩人一审未举示证据以及一审程序违法的理由均不能成立。综上，请求依法驳回上诉、维持原判。 本院认为，行政诉讼制度是现代法治的重要基石，也是建设法治政府、法治社会、促进依法行政的重要保障。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。该法第二十六条第五款规定：行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告；第六款规定：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款其中规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施；第三款其中规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。据此，实施集体土地征收、补偿的法定主体是市、县级人民政府土地行政主管部门，对补偿标准有争议的协调主体为县级以上地方人民政府。 关于高新区征地服务中心的性质以及隶属情况。《中共重庆市委办公厅、重庆市人民政府办公厅关于调整完善重庆经开区、重庆高新区、万州经开区、长寿经开区管理体制的通知》（渝委办〔2013〕67号）规定，高新区的党务、行政管理、社会事务等由重庆市九龙坡区党委、政府统筹管理，高新区管委会主要履行高新区的经济发展、开发建设、招商引资等职责。高新区管委会在项目投资、规划建设、土地管理、环境保护、公安、安全监管等方面相应的行政审批权限，由重庆市九龙坡区党委、重庆市九龙坡区人民政府研究制定切实可行的管理办法和具体措施。2014年1月3日，中共重庆市九龙坡区委、重庆市九龙坡区人民政府下发《关于完善重庆高新区运行管理体制机制的意见》（九龙坡委发〔2013〕1号）规定，高新区实行统一领导，高新区范围内的党务群团、行政管理、社会事务等由九龙坡区委、区政府统筹管理；高新区党工委、管委会在区委、区政府统一领导下，集中精力履行高新区范围内的经济发展、开发建设、招商引资等经济管理职能；保留高新区征地服务中心等事业单位；高新区在经济发展、开发建设、招商引资方面，享有区级同等行政审批权。据此，高新区征地服务中心的性质确定为重庆高新区管委会的下属事业单位。 关于蒋大玉所在白合村（白鹤村）陈坪社集体土地征收安置补偿实施主体的确定，以及九龙坡区国土分局与高新区征地服务中心是否构成事务性委托关系。《重庆市编办关于撤销市国土房管局经开区分局、高新区分局有关事宜的复函》（渝编办〔2014〕2号）和《重庆市国土房管局关于调整高新区、经开区国土房管工作的通知》（渝国土房管发〔2014〕3号）规定，负责组织实施高新区土地征收补偿、安置工作的原重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发分局撤销后，从2014年3月31日起，其承担的国土资源管理工作依法移交给九龙坡区国土分局负责。据此，从2014年3月31日起，高新区范围内集体土地征收安置补偿的实施主体转变为九龙坡区国土分局。《国土资源部关于转变职能、发挥有关事业单位在征地工作中作用的意见》（国土资耕〔2000〕002号）规定，各级土地行政主管部门根据职责及法定的征地程序和批准权限，可以将征地工作中的事务性、技术性工作委托给有关事业单位承担。《重庆市人民政府办公厅关于切实加强征地拆迁管理工作的通知》（渝府办发〔2013〕27号）和《重庆市国土房管局关于进一步明确主城区征地管理与事务工作职责的通知》亦作出了相应规定，明确了区级征地办负责所在区的征地事务性工作，并与被征地单位和个人签订征地补偿安置协议。《重庆市九龙坡区机构编制委员会关于挂牌设置重庆高新技术产业开发区征地服务中心的通知》（九龙坡编委〔2011〕55号）规定，高新区征地服务中心在高新区管委会的领导下和原重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发分局的指导下，代表管委会并受土地行政主管部门委托承担征地事务性、技术性工作，其中包括对被征地个人的农转非、安置补偿等工作。2014年4月1日，九龙坡区国土分局与高新区征地服务中心签订了《征收集体土地委托书》，将实施集体土地征收事务性、技术性工作委托给征地服务中心；实施范围包括高新区所辖东区石桥铺街道、二郎街道、渝州路街道和西区金凤镇、含谷镇、白市驿镇及石板镇（部分）。蒋大玉所在白合村（白鹤村）陈坪社隶属于渝州路街道，包含在上述委托实施范围之内，九龙坡区国土分局为集体土地征收安置补偿的实施主体。 关于蒋大玉起诉重庆高新区管委会是否为本案适格被告的问题。重庆市第五中级人民法院（2015）渝五中法行初字第00019号和本院（2016）渝行终27号生效行政判决查明：因对征地补偿安置不服，蒋大玉以九龙坡区国土分局为被申请人向重庆市九龙坡区人民政府申请行政协调。经协调未果，重庆市九龙坡区人民政府于2014年9月2日作出九龙坡府调〔2014〕2号《行政协调意见书》。蒋大玉不服，向重庆市人民政府申请行政裁决。2014年11月21日，重庆市人民政府作出渝府地裁〔2014〕51号《征地补偿安置争议裁决书》，对蒋大玉要求九龙坡区国土局按照或参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对其房屋进行补偿与安置的请求不予支持。蒋大玉不服，诉至法院。一审法院判决后，蒋大玉及其子宋波于2015年12月25日分别与高新区征地服务中心签订《征地拆迁补偿安置协议》，与重庆高新技术产业开发区土地储备中心签订《优惠购房协议》，接受安置房屋并结算领取了全部补偿款项，后蒋大玉于同月28日将房屋腾空交付完毕。在上述诉讼案件中，重庆市人民政府将渝委办〔2013〕67号文、渝国土房管发〔2014〕3号文作为证据提交质证，拟证明重庆高新区的行政管理职能已经移交九龙坡区人民政府，九龙坡区人民政府具有协调职能，该证据一、二审法院均已予以采信认证。据此事实表明蒋大玉起诉涉案《征地拆迁补偿安置协议》前，其已明确知晓本案适格被告为九龙坡区国土局而并非高新区管委会。一审法院诉讼中向蒋大玉出示相关证据，并结合生效行政判决向蒋大玉予以释明：本案适格被告应为九龙坡区国土分局，第三人应为高新区征地服务中心，但蒋大玉仍坚持原起诉被告而拒绝变更被告。据此，蒋大玉提起的本案诉讼存在错列被告，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件，一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项的规定裁定予以驳回起诉并无不当。 关于蒋大玉提出一审法院合议庭成员的组成违法的上诉理由。最高人民法院（2017）最高法行再49号行政裁定作出后，重庆市第五中级人民法院继续审理本案前，在向蒋大玉送达的《行政诉讼当事人权利义务须知》中已明确告知，本案系最高人民法院指令继续审理的案件，合议庭应由原（2016）渝05行初277号案件合议庭人员组成。因人民陪审员工作变动，故本案将原合议庭成员中的人民陪审员变更为另一审判员后重新组成合议庭继续审理。因该合议庭成员变更具有正当事由，且并未违反法律规定，故蒋大玉的该项上诉理由与事实不符，亦不能成立。 综上所述，一审法院认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 张 莉 审 判 员 王 乐 二〇一九年七月二十五日 法官助理 王 堃 书 记 员 李小燕