湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘行终1954号上诉人（原审原告）：常宁市官岭镇富贵村胜利村民小组。负责人：陈铁刚，该组组长。上诉人（原审原告）：常宁市官岭镇富贵村前进村民小组。负责人：陈启鸟，该组组长。上诉人（原审原告）：常宁市官岭镇富贵村陈家湾村民小组。负责人：陈文生，该组组长。上诉人（原审原告）：常宁市官岭镇富贵村老屋村民小组。负责人：陈志金，该组组长。四上诉人的共同委托代理人：肖卫，湖南弘一（衡阳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常宁市人民政府。住所地：常宁市宜阳街道办事处青阳北路。法定代表人：吴乐胜，市长。委托代理人：魏维，常宁市国土资源局工作人员。被上诉人（原审被告）：常宁市国土资源局。住所地：常宁市培元街道环城西路215号。法定代表人：刘荣辉，局长。委托代理人：吴宝生，该局工作人员。委托代理人：刘真涛，常宁市明正律师事务所律师。原审第三人：常宁市官岭镇人民政府。住所地：常宁市官岭镇七龙村易家组。法定代表人：唐晖，镇长。委托代理人：段国刚，该镇政府工作人员。上诉人常宁市官岭镇富贵村胜利村民小组、常宁市官岭镇富贵村前进村民小组、常宁市官岭镇富贵村陈家湾村民小组、常宁市官岭镇富贵村老屋村民小组（以下简称胜利组、前进组、陈家湾组、老屋组）因与被上诉人常宁市人民政府、常宁市国土资源局土地行政登记一案，向常宁市人民法院提起行政诉讼。2018年7月3日，常宁市人民法院作出（2018）湘0482行初7号行政裁定，将案件移送衡阳市中级人民法院。该院于2018年10月22日作出（2018）湘04行初119号行政裁定。胜利组、前进组、陈家湾组、老屋组不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明：原告胜利组、前进组、陈家湾组、老屋组于上世纪七十年代同属于“陈家大湾”，与另外九个村民小组隶属大联村。2016年1月2日，根据常宁市官岭镇的村级区划调整，四原告隶属的大联村与富贵村合并为富贵村。1978年富贵乡政府在大××村“××”××4.5亩建设乡政府大院并修筑了围墙。围墙外与富鹅公路西南侧毗邻的柑桔园归属原富贵人民公社于1976年设立的农科所，占地面积47.51亩，由黄江月承种柑桔，黄江月在四周亦修建了围墙。该农科所于1979年解散。1995年，行政区划调整，富贵乡政府被撤销，并入常宁市官岭镇人民政府（以下简称官岭镇政府）。1998年，原富贵乡政府大院改为敬老院，后敬老院亦全部搬走。根据1990年10月18日原常宁县《土地权属界线（认定）书》、2004年11月30日官岭镇大联村宗地图记载：原富贵乡政府院落、农科所桔园均位于原大联村辖区内。2010年10月22日，官岭镇政府以原富贵乡政府房产院落因年久失修，房屋残破不齐，加之无人管理且未办理土地使用权登记为由，向常宁市国土资源局申请办理国土使用证。2010年12月14日，常宁市人民政府为官岭镇政府颁发常国用（2010）第001110号《国有土地使用证》。2016年5月18日，官岭镇政府向常宁市国土资源局递交《关于官岭镇政府（原富贵乡政府）使用一宗土地使用权登记颁证的报告》，内容为：“我镇原富贵乡政府始建于1981年1月，土地坐落富贵村，使用面积34691.45平方米，经查档案资料一直没有颁发土地使用证。同时，该宗土地自1981年建设以来也没有扩建和改建土地利用现状，土地权属界址清楚，地类面积准确，无权属纠纷。申请对该宗地确权登记颁证。”2016年5月20日，常宁市国土资源局官岭国土资源所出具《关于官岭镇政府原富贵乡政府一宗土地使用权确权登记的调查报告》，认为：“该宗地坐落于官岭镇富贵村，土地用途为机关团体用地，始建于1981年3月，面积3491.45平方米，四至为：东至东富公路，自墙；南至空地，自坪；西至空地，自坪；北至空地，自坪。该宗地现由官岭镇政府使用和管理，系1989年初始登记颁证时没有申请登记颁证，初始登记时遗漏。经现场调查核实该宗地面积准确，界址清楚，没有权属矛盾，建议确权登记颁证。”2016年7月11日，常宁市人民政府为官岭镇政府颁发常国用（2016）第000883号《国有土地使用证》（以下简称2016年国土证）。胜利组、前进组、陈家湾组、老屋组不服，提起行政诉讼。请求：确认常宁市人民政府、常宁市国土资源局为官岭镇政府颁发2016年国土证的行政行为违法，并予以撤销。原审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”；第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”。本案中，四原告提起诉讼的理由为被诉2016年国土证侵害了其集体土地所有权，因此，四原告应提供证据证明其与颁证行为有利害关系。由于四原告提交的证据，尚不能证明其与常宁市人民政府将涉案土地使用权登记在第三人官岭镇政府名下并为其颁发《国有土地使用证》的行为有利害关系。因此，四原告不具备提起本案诉讼的主体资格。其对本案的起诉不符合上述法律规定，依法应当裁定驳回起诉。如四原告认为涉案土地系其享有所有权的集体土地，应当依法申请相关人民政府对涉案土地的所有权争议作出处理。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告胜利组、前进村、陈家湾组、老屋组的起诉。原告胜利组、前进村、陈家湾组、老屋组预交的案件受理费50元，予以退还。胜利组、前进村、陈家湾组、老屋组不服，提出上诉称：上诉人于上世纪七八十年代之前同属于“陈家大湾”，与另外九个村民小组（共13个小组）组成“大联村”。2016年1月12日，上诉人所属的“大联村”与“富贵村”成建制合并设立“富贵村”。1958年，原“大联村”以社员入社方式取得村集体土地。于1962年“四固定”时确定村集体土地所有权权属范围。1978年，原富贵乡政府在上诉人所在的“陈家大湾”占地4．5亩建设乡政府大院，并修筑围墙全部包围。除此之外的土地均属上诉人的集体土地范围，一直由上诉人村民耕种至今。1995年撤销富贵乡政府。1998年乡政府大院改为敬老院，后敬老院亦全部搬走。自始至终，官岭镇政府从未在该富贵乡政府大院办公或使用。2004年11月30日，原“大联村”获得村集体土地所有权证书，其中原富贵乡政府大院在该宗地图上被标注为“217?独立工矿用地”，与之毗邻的大联村桔园被标注为“218·果园”，二者各自独立、界线清晰、位置分明。2016年7月11日，被上诉人在上诉人毫不知情的情况下，以原审第三人官岭镇政府宗地存在“漏登”为由，将上诉人所有的集体土地47．51亩划归官岭镇政府所有，并向其颁发了2016年国土证，使得官岭镇政府宗地由原来的4．53亩扩大至52亩。官岭镇政府获得土地确权颁证后，随即申请常宁市国土资源局于2017年4月至11月份通过招拍挂方式将该52亩宗地一分为二，以625万元的价格出让给了常宁市丰利鞋业有限公司。2017年11月24日，富贵村干部召集上诉人村民代表开会，宣布这宗地已被拍卖，要求四上诉人所有在该毗邻原乡政府大院的47．51亩土地上种植果蔬作物的村民一律到场丈量面积，限期领取青苗补偿，上诉人的村民对此感到莫名其妙。同年12月20日，包括村委、镇政府、派出所等工作人员连同常宁市丰利鞋业公司人员开来挖机、推土机强行破土动工，上诉人的部分村民据理力争，希望保持土地现状，但遭到殴打或被强行驱离，现该地块的路面硬化已完工。二、基于上述事实，上诉人认为一审裁定事实认定错误，其裁定结果严重损害了上诉人的合法权益。第一，被上诉人在毫无根据的情况下，滥用职权以“漏登”为由，将属于上诉人所有的47．51亩集体土地变为国有土地，并颁证给官岭镇政府严重违法，应予撤销。第二、争议土地位于上诉人四个村民小组集体土地范围内，上诉人属于直接利害关系人，应具备诉讼主体资格。第三，涉案土地由上诉人管理、耕种，其权属应归上诉人所有，故上诉人应是该争议土地的直接利害关系人，具有原告主体资格。请求：1.撤销一审裁定；2.确认被上诉人颁发的2016年国土证违法，并予以撤销；3.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人常宁市人民政府、常宁市国土资源局共同答辩称：一、上诉人的上诉理由不能成立。1.上诉人没有向法院提供县级人民政府核发的农民集体所有土地权证书，而是凭原大联村获得的《集体土地权属界线（认定）书》为依据，来推定涉案土地所有权属于上诉人所有。《集体土地权属界线（认定）书》的证明效力不能等同于土地所有权证。即使要核发土地所有权证书，也是颁发给村民委员会，而不是颁发给上诉人四个村民小组。2.官岭镇政府是涉案土地的合法所有权人。上世纪八十年代初，原常宁县富贵人民公社通过组织社员开整地，成立农科所，建设了住房、围墙等相关设施，种植柑桔等经济作物，取得该范围内的土地所有权。后来，由于撤县设市、撤区并乡等行政区划调整，该范围内的土地所有权××为官岭镇政府。3.答辩人为原审第三人颁发2016年国土证事实清楚、证据充分、程序合法。4.基于前述事实和理由，足以认定上诉人与涉案土地所有权没有利害关系，不具备提起本案行政诉讼的主体资格。二、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。三、原审裁定没有损害上诉人的合法权益。请求：驳回上诉，维持原裁定。原审第三人官岭镇政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人与涉案土地所有权以及被诉的颁证行为没有利害关系，不具备提起本案行政诉讼的主体资格。1.上诉人的起诉缺乏法律依据。2.答辩人拥有涉案土地的合法所有权。3.被上诉人颁发2016年国土证事实清楚、证据充分、程序合法。三、原审裁定没有损害上诉人的合法权益。涉案土地使用权已经由案外人常宁市丰利鞋业有限公司依法取得，上诉人与涉案土地的所有权没有利害关系，不具有诉权。请求：驳回上诉，维持原裁定。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。根据当事人在一审中提交的证据，本院查明以下事实：1990年《湖南省常宁县土地权属界线（认定）书》中载明的单位名称为富贵乡香花村、大联村；所附界线示意图包含了富贵乡香花村、大联村、乡政府原址。被诉的2016年国土证中有部分土地位于1990年《湖南省常宁县土地权属界线（认定）书》范围内。《官岭镇大联村宗地图》中原富贵乡政府大院在该宗地图上被标注为“217·独立工矿用地”，与之毗邻的大联村的土地被标注为“218·果园”。2004年关岭镇大联村集体土地所有权设定登记档案中载明：申请人为大联村；土地座落：大联村；权属性质：集体土地；备注栏：大联村共有胜利组、前进村、陈家湾组、老屋组等13个村民小组；初审意见：该宗地为集体所有土地，土地所有者为该村13个村民小组所有。胜利组、前进村、陈家湾组、老屋组多年来都在涉案土地上耕作。2017年11月涉案土地出让后，胜利组、前进村、陈家湾组、老屋组获得了青苗补偿。一审认定的其他案件事实本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条第（一）项、第二十五条第一款则进一步规定，有权提起行政诉讼的原告是符合该法规定的公民、法人或者其他组织，即是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，根据1990年《湖南省常宁县土地权属界线（认定）书》及所附界线示意图、《官岭镇大联村宗地图》、2004年关岭镇大联村集体土地所有权设定登记档案等证据载明的情况看，大联村是争议土地的所有权人。而大联村是由胜利组、前进村、陈家湾组、老屋组等十三个村民小组组成。上诉人胜利组、前进村、陈家湾组、老屋组实际占用了争议土地。涉案土地的青苗补偿又给予了上诉人。大联村因建制调整的原因，已与富贵村合并，大联村已经不存在。在大联村已被撤销的情况下，涉案土地的实际权利人——胜利组、前进村、陈家湾组、老屋组，可以自己的名义对土地登记行为提起行政诉讼，即上诉人具有本案的原告资格。且上诉人的起诉亦符合其他起诉条件，其起诉法院应予受理。一审认为上诉人不具有原告主体资格错误，本院予以纠正。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。上诉人认为其具有原告主体资格的上诉理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初119号行政裁定；二、本案指令衡阳市中级人民法院继续审理。本案二审不收取案件受理费。审判长  黄一凡审判员  李清平审判员  夏 阳二〇一九年二月二十五日法官助理陈未书记员袁璇附相关法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。