湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鄂行终1129号上诉人（原审原告）杨秀兰，女，1968年10月8日出生，汉族，住湖北省洪湖市。委托诉讼代理人张艳玲，北京美泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武汉市东西湖区人民政府，住所地：湖北省武汉市东西湖区吴家山街五环大道43号。法定代表人彭涛，区长。委托诉讼代理人汤梦丹，武汉市东西湖区人民政府法制办公室工作人员。委托诉讼代理人肖卉芬，湖北今天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武汉市东西湖区人民政府慈惠街道办事处，住所地：湖北省武汉市东西湖区慈惠墩1号。法定代表人熊巧玲，主任。委托诉讼代理人李宏，湖北今天律师事务所律师。上诉人杨秀兰因诉武汉市东西湖区人民政府（以下简称东西湖区政府）、武汉市东西湖区人民政府慈惠街道办事处（以下简称慈惠街道办）履行法定职责一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2018）鄂01行初639号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。原告杨秀兰诉称：2013年，因三官汉江公路大桥慈惠街道建设工程，征收了原告的房屋，被告慈惠街道办公示了“三官汉江公路大桥房屋搬迁补偿安置方案”，列明搬迁主体为被告东西湖区政府，搬迁实施单位是被告慈惠街道办。在2013年房屋征收程序启动之初，征收负责人和工作人员告知原告，如后续村民的补偿结果高于原告的补偿，则按照后续签订补偿协议的村民补偿标准给原告增加补偿。原告在得到该承诺后，积极配合市政工程项目进程，与慈惠街道办滨江大队签订了补偿安置协议。事后，原告得知“三官汉江公路大桥”慈惠街段工程房屋搬迁补偿安置方案内容变化，2015年签订补偿安置协议的村民获得高于原告补偿标准的补偿。原告多次向两被告要求公平补偿，但慈惠街道办负责人承认补偿标准变化，但拒绝向原告增加补偿。原告认为在同一房屋征收项目范围，被征收人应实施同一补偿安置标准。两被告应按照公平、公开、公正、合理的标准补偿原告等被征收村民。但事实上补偿标准完全不公平公正。为维护原告合法权益，原告依法起诉至法院，请求：1.确认两被告未对原告位于东西湖区慈惠街道办事处万寿宫村的房屋公平补偿违法；2.判令两被告承担本案诉讼费用。原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。本案中，因原告诉讼请求不明确，原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定，向原告进行释明，要求其明确诉讼请求。在原告明确诉讼请求期间，其向原审法院申请追加武汉市东西湖区慈惠农场（以下简称慈惠农场）为第三被告，并变更诉讼请求为：1.确认原告与被告慈惠农场签订的《征用土地上青苗费、地面附着物补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》）无效，判令被告东西湖区政府、慈惠街道和原告重新签订土地和房屋补偿安置协议；2.判令三被告承担本案诉讼费用。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，征收是国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，将集体所有的土地或者单位、个人的房屋及其他不动产收归国有的行为。从《中华人民共和国物权法》及相关征收的规定来看，征收的对象须是集体所有的土地或者是单位、个人所有的房屋及其他不动产。本案原告与大队签订的租赁合同所涉土地虽为国有农业用地，但该地块不存在通过征收收归国有的问题。原告与被告东西湖区政府不存在征收与被征收的法律关系，故原告认为东西湖区政府、慈惠街道办应与原告签订土地和房屋补偿安置协议的主张于法无据。另，原告请求依法判令原告与慈惠农场之间签订的协议无效，该协议属于平等主体间的民事行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。因原告提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回，故原告要求追加慈惠农场为本案被告，原审法院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三、四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款，第一百零一条第一款第二项、第二款的规定，裁定：驳回原告杨秀兰的起诉。杨秀兰上诉称，1.本案是国有土地上房屋，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》；2.《拆迁补偿安置方案》是慈惠街道办制定公布的，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定执行，属于政府行政征收行为，属于行政诉讼受案范围；3.补偿安置协议非平等主体间的民事行为，而是征收人与被征收人的法律关系。协议书的一方慈惠农场滨江大队是受被上诉人委托签订协议，代表政府行为；4.东西湖区政府对上诉人的复议申请回复认为慈惠街道办有权制定《拆迁补偿安置方案》，说明慈惠农场滨江大队签订协议实际上是代表政府的行政行为；5.一审法院未开庭审理，仅通过阅卷迳行裁定驳回起诉，程序违法。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。东西湖区政府辩称，1.本案上诉人指向的具体事项属于民事合同纠纷，不属于行政征收及补偿行为，不应作为行政案件处理。涉案土地属于慈惠农场的国有农用地，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整的范围，上诉人提及的房屋实际上属于农用附属设施，不具有居住属性亦未办理相关手续，不是在国有建设用地上的房屋。东西湖区政府没有实施房屋征收行为，本案实为慈惠农场与上诉人之间的民事法律关系，武汉市中级人民法院、湖北省高级人民法院及最高人民法院相关裁定书对有关事实予以确认。2.涉案协议从形式和内容上看是合法有效的民事协议，从目的要素、职责要素、主体要素、行为要素、内容要素看不属于行政协议，上诉人如果认为滨江大队收回土地行为侵害其合法权益，应当通过民事诉讼方式解决。3.上诉人针对诉称指向的具体事项曾于2016年11月21日、2017年2月、2017年11月13日以不同案由提起过诉讼，均被裁定驳回起诉。4.即使作为行政案件，上诉人起诉也超过了起诉期限，其起诉应当被驳回。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。慈惠街道办辩称，1.本案上诉人指向的具体事项属于民事合同纠纷，不属于行政征收及补偿行为，不应作为行政案件处理；2.涉案协议不属于行政协议，从协议形式和内容看是合法有效的民事协议；3.上诉人起诉慈惠街道属于被告确定错误，应是慈惠农场下属滨江大队；4.即使作为行政案件，本案超过了起诉期限，应驳回起诉；5.原审法院认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，经原审法院释明，上诉人杨秀兰已将其原审诉请变更为：确认杨秀兰与慈惠农场签订的《补偿协议书》无效，判令东西湖区政府、慈惠街道办和杨秀兰重新签订土地和房屋补偿安置协议。从原审相关证据材料及本院组织双方询问的有关情况可知，《补偿协议书》为杨秀兰与慈惠农场滨江大队所签订，内容涉及慈惠农场滨江大队对租用其土地的租赁户杨秀兰达成的关于土地上青苗费、地面附着物的补偿协议，属于平等主体间达成的民事协议，而非行政机关为实现公共利益或者行政管理目标所签订的行政协议，因该补偿协议引发的纠纷不属于行政诉讼法第十二条规定的受案范围。杨秀兰认为协议的签订系慈惠农场滨江大队受东西湖区政府、慈惠街办事处委托实施的行政征收行为。首先，本案所涉土地为国有农用地，不存在通过行政征收行为收回国有的问题；其次，杨秀兰原审提交的证据不能证明东西湖区政府、慈惠街道办应当与其（重新）签订土地和房屋补偿安置协议。杨秀兰在与慈惠农场滨江大队自愿签订《补偿协议书》并履行后，获知其补偿标准低于后续签订补偿协议的村民，进而要求东西湖区政府、慈惠街道办与其重新签订补偿安置协议，缺乏法律依据。关于杨秀兰提出的原审法院未开庭审理程序违法的问题。原审法院经过阅卷，认为本案不符合起诉条件或者缺乏权利保护的必要的，迳行作出驳回裁定，并不违反《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定。综上，原审法院裁定驳回杨秀兰的起诉，并无不当。上诉人杨秀兰的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马春亮审判员  韩 黎审判员  吴 晋二〇一九年二月二十八日法官助理梁颖书记员梁颖（兼）