云南省永胜县人民法院行 政 判 决 书(2018)云0722行初19号原告：杨波，女，汉族，1987年1月5日生，云南省永胜县人，大学文化，个体工商户，住云南省永胜县。委托代理人：黄以辉，男，汉族，1958年7月1日生，云南省永胜县人，住永胜县，系原告公公。（特别授权代理）委托代理人：杨锡媛，云南云勇律师事务所律师（特别授权代理）被告：永胜县国土资源局统一社会信用代码：1533222015275357H法人代表：杨秀忠职务：局长住所地：永胜县永北镇凰山路出庭负责人：朱永生，永胜县国土资源局执法大队队长。委托代理人：邹秀全，男，汉族，1963年12月1日生，云南省永胜县人，永胜县国土资源局执法大队工作人员，住永胜县，（特别授权代理）委托代理人：杨建明，男，汉族，1989年10月17日生，云南省永胜县人，大学文化，永胜县国土局法律顾问，住永胜县，特别授权代理）被告:丽江市人民政府。法定代表人:郑艺职务：市长住址:丽江市古城区玉雪大道。统一社会信用代码号:1153320001527256XG。出庭负责人：杨心刚，丽江市人民政府研究和法制办公室副主任。委托代理人：袁家兴，男，汉族，1984年5月16日生，云南省曲靖市人，大学文化，丽江市研究和法制办公室工作人员，住云南省曲靖市麒麟区，（特别授权代理）原告杨波不服被告永胜县国土资源局作出的永国土资罚字[2018]第15号《行政处罚决定书》及被告丽江市人民政府作出的丽行复决（2018）第40号《行政复议决定书》土地行政管理纠纷一案，本院于201８年11月7日立案受理后，于2019年1月23日依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告杨波及其委托代理人黄以辉、杨锡媛，被告永胜县国土资源局指派了本案的负责人朱永生及其委托代理人邹秀全、杨建明，被告丽江市人民政府指派了本案的负责人杨心刚及其委托代理人袁家兴到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被告永胜县国土资源局于2018年5月10日作出永国土资罚字[2018]第15号《行政处罚决定书》，原告申请复议，被告丽江市人民政府作出了丽行复决（2018）第40号《行政复议决定书》。原告杨波向本院提出下列诉讼请求：1、依法撤销被告永胜县国土资源局作出的永国土资罚字〔2018〕第15号《行政处罚决定书》对原告的处罚决定以及被告丽江市人民政府作出的丽行复决（2018）第40号《丽江市人民政府行政复议决定书》的维持永胜县国土资源局对原告的行政处罚决定；2、依法判令本案的法院案件受理费用由被告永胜县国土资源局承担。事实与理由：2018年5月10日，被告永胜县国土资源局以原告于“2015年2月擅自占用位于三川镇梁官村委会六村宋板公路西侧（罗跃荣户北侧)的集体土地上修建房屋，实际占地总面积810.16平方米（建房面积113.23平方米），违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第三款、第五十九条、第六十二条的规定，属于未经批准违法占地行为”为由，对原告作出了“1、退还非法占用的土地。2、自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。3、处非法占地每平方米20元的罚款（810.16平方米×20元/平方米=16203.2元）”的永国土资罚字〔2018〕第15号《行政处罚决定书》。原告不服该行政处罚决定，因而于2018年7月9曰向丽江市国土资源局申请行政复议，被告丽江市人民政府行政复议委员会于2018年7月17日依法受理，并于2018年9月7日召开案件质证会后，被告永胜县国土资源局“有权对土地违法行为进行调查处理”，且对原告作出的处罚决定的“处罚程序合法”、“认定事实清楚”，但是“三川国土所和三川镇人民政府不及时审查不同村组之间置换土地的合法性，迟迟不出具准予或不准予的决定，造成申请人未批先建属于审批环节的行政行为不当”为由，于2018年9月14日作出了维持被告永胜县国土资源局的永国土资罚字〔2018〕第15号《行政处罚决定书》对原告进行处罚的决定！事实上，原告系丽江市永胜县三川镇梁官村委会二村村民，2015年1月原告以“人口多，住房少，影响正常生活”为由，提出了申请使用耕地0.35亩用于建房的申请，并征得了村小组、村委会、三川镇国土资源所、镇政府的同意，因办理宅基地使用证需先行在批准使用的宅基地上建房后才能办理，为此原告严格按照三川镇国土资源所绘制并复核的建设用地地形图在距离宋板公路西侧五米的地块上修建了占地面积约为112.56平方米的房屋，对此，被告永胜县国土资源局在行政复议阶段提交的证据中也能得到应有的印证！因此被告永胜县国土资源局认定原告擅自占用810.16平方米土地确属于事实认定错误，加之被告永胜县国土资源局作出行政处罚决定存在程序违法、适用法律错误，毋庸置疑被告永胜县国土资源局最终对原告作出行政处罚的决定以及被告丽江市人民政府作出的复议维持决定也肯定是错误的！基于以上的事实和理由，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条1款第1项、第26条第2款、第44条第1款的规定，特对被告永胜县国土资源局、被告丽江市人民政府提起行政诉讼，提出前诉诉请。被告永胜县国土资源局辩称：一、答辩人具有作出永国土资罚字【2018】第15号《行政处罚决定书》的合法主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条违反本法规定占用耕地建房、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任；第七十七条规定农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上的新建的房屋。超过省、市、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下的规定。本案中，被答辩人未能提供有效的用地审批手续，答辩人对该违法行为作出处罚决定，具有法律依据，主体合法。二、答辩人作出永国土资罚字【2018】第15号《行政处罚决定书》程序合法，认定事实清楚、证据确凿，适用法律准确，处罚适当。答辩人在作出行政处罚之前，严格遵循了《中华人民共和国土地管理法》及相关法律、法规、规章和规范性文件规定的处罚程序。经查杨波于2015年填写了《永胜县农村居民建房用地审批表》，向村小组、村委会书面申请宅基地建房指标一份（耕地0.35亩），已于2015年1月17日获得村委会及村小组、三川国土所初步审批同意的宅基地，后因该土地存在土地纠纷，至今未获永胜县国土资源局批准。根据土地管理法第六十二条第三款的规定农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续，杨波建房未获县级土地行政主管部门的批准，故属违法占地行为，在当地社会上造成了一定的不良影响，应当予以拆除并处罚款行为，处罚适当。三、关于被答辩人提出《决定书》涉及地块是申请人通过土地置换合法所得问题。杨波系三川镇梁官村委会二村村民到六村村民小组私下置换土地，土地置换没有经过村民代表大会通过，杨波在梁官六村私下调换的土地上建房且实际用地面积过大，梁官六村全体村民不同意在此处建房。三川镇人民政府实施零田并整项目结束后，该宗土地已由梁官六村村民会议研究决定收归梁官六村集体所有，并由六组村民罗朝新等四户承包经营。杨波的上述行为属违法行为。四、关于被答辩人提出《决定书》所称的非法占地面积丈量错误，申请人实际建房面积仅为112.56平方米的问题。执法工作人员在现场测量时已经将公路的沟渠除外，行政处罚中810.16平方米是指杨波建房时所破坏的耕地总面积，处罚应当按照实际破坏土地面积进行处罚。姚锐的宅基地审批位置在三川镇××高官村小组，并不在杨波现在所建房的位置。综上，答辩人作出永国土资罚字【2018】第15号《行政处罚决定书》主体适格、事实清楚、证据充分、适用法律正确，程序合法，请依法予以维持。被告丽江市人民政府辩称：一、答辩人行政复议主体合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，答辩人具有对该行政复议案件的复议管辖权，答辩人作出丽行复决（2018）第40号《行政复议决定书》的具体行政行为主体合法。二、答辩人作出的丽行复决字（2018）第40号《行政复议决定书》具体行政行为程序合法。原告申请行政复议，经答辩人审查，于2018年7月17日依法受理，决定以简易程序进行审理，并告知原告具有选择一名自己信赖的行政复议委员参加案件审理的权利。本案经答辩人指派审理小组审理，于2018年9月7日召开了案件质证会，并于2018年9月14日依法作出行政复议决定，并送达了各方当事人。三、答辩人作出的丽行复决字（2018）第40号《行政复议决定书》具体行政行为事实认定清楚。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条之规定，第一被告永胜县国土和资源局有权对土地违法行为作出调查处理。第一被告依据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、第八十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条规定的程序进行了监督检查、调查询问、现场勘测、责令停止违法行为、停止办理审批手续、处罚告知、处罚前听证、处罚程序合法。原告户在三川镇梁官村委会六组宋板公路西侧的置换来的土地上修建房屋，该行为尚未取得三川镇国土所、三川镇人民政府的最终同意。建房面积为112.056平方米，但实际填埋耕地面积为810.16米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第三款、第五十九条、第六十二条的规定，原告没有取得县级政府的批准，属于未经批准非法占地行为，认定事实清楚。原告申请宅基地后，三川国土所和三川镇人民政府不及时审查不同村组之间置换土地的合法性，迟迟不出具准予或不准予的决定，造成原告未批先建属于审批环节的行政行为不当，但是不影响该案中违法占地的事实。四、答辩人作出的丽行复决字（2018）第40号《行政复议决定书》具体行政行为法律适用得当。答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，以第一被告永胜县国土资源局作出的《行政处罚决定书》主体合法、事实清楚，程序合法，适用法律依据正确为由维持，法律适用正确。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持答辩人作出的《行政复议决定书》。本院从以下四个方面对被告永胜县国土资源局作出具体行政行为作了审查。一、行政执法主体的主体资格及权限。被告永胜县国土资源局说明：是适用《中华人民共和国土地管理法》第74条、第77条的规定、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第40条，作为处罚依据。并提交如下证据：一、统一社会信用代码证复印件一份、法定代表人身份证复印件一份、永胜县人民政府办公室文件一份，拟证明永胜县国土资源局的主体适格、职权法定。原告杨波及被告丽江市人民政府对被告永胜县国土资源局提交的上述证据真实性、合法性、关联性没有意见。本院经审查认为，被告永胜县国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，有作出该处罚决定的主体资格和权限。二、审查被诉具体行政行为所认定的事实。被告永胜县国土资源局说明：经查杨波于2015年填写了《永胜县农村居民建房用地审批表》，向村小组、村委会书面申请宅基地建房指标一份（耕地0.35亩），已于2015年1月17日获得村委会及村小组、三川国土所初步审批同意的宅基地，后因该土地存在土地纠纷，至今未获永胜县国土资源局批准。提交的证据如下：询问笔录11份、勘验记录2份、永胜县土地利用总体规划图一份、现场照片3张、土地违法整改告知书、依法取消杨波户2014年建设用地宅基地指标的情况报告，拟证明原告杨波未经批准非法建房、占地的事实。原告认为：对询问笔录合法性不予认可，对勘验记录真实性及合法性关联性不予认可。对证据3不予认可：一、规划图不能反映哪些是耕地，哪些是建设用地；二、也不能反映案涉土地的具体位置；三、也不能反映案涉土地地类为耕地；四、不能反映该规划图什么时候编制，是否依法进行备案。对证据4三性均不予认可，对证明目的不予认可，不符合证据要求。对证据5合法性不予认可，是由三川镇人民政府出具，没有关联性。对证据6合法性不予认可，永胜县国土资源局没有资格取消杨波户的宅基地指标。被告丽江市人民政府对上述证据均无意见。经本院审查，被告提交的上列证据来源合法、内容真实，与本案有关联性，本院对其证据的效力予以确认。本院认为被告在作出该处罚决定时所依据的事实清楚、证据确实,原告所占用土地及建设房屋确实至今未获得批准。三、对被诉具体行政行为执法程序的合法性的审查。被告方说明：我方严遵循了《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规、规章和规范性文件规定的处罚程序。具体为：发现违法线索，进行核查与违法行为制止，立案，调查取证，案件分析，案件审理，作出处理决定，执行，结案，进行归档。提交证据如下：责令停止违法行为通知书一份；送达回执单一份、违法占地情况核查报告一份、立案呈批表一份、国土资源违法案件调查报告一份、违法案件会审记录一份、会议签到表一份、违法案件处理决定呈批表一份、行政处罚告知书一份、送达回执单一份、行政处罚听证告知书一份、送达回执单一份、杨波申请听证申请书一份、介绍信一份、行政处罚告知书答辩状一份、听证笔录一份、违法案件处理决定呈批表一份、行政处罚决定书一份、送达回执单一份，拟证明三川镇政府做出的行政处罚程序合法。原告认为：对第1组证据的合法性不予认可，理由在辩论中阐述；对2组证据三性不予认可；对3组证据真实性合法性不予认可，是于2018年1月26日进行签字，但是在证据中显示为24日；对4组证据真实性合法性不予认可，一、证据中先说为他人举报发现，后为巡察发现，两相矛盾，不予认可，两份证据中调查时间不符，结合其他证据为2015年4月2日，结合证据来看早在立案之前就在调查，属于程序违法，与立案事实不相符;对5组证据部分内容真实性予以认可，能证明杨波修建房屋经过审批;对6组证据没有异议;对7、8、9组证据真实性合法性不予认可;对第10、11组证据三性没有异议;对第12、13组证据真实性合法性不予认可。丽江市人民政府表示没有异议，均予以认可。经本院通过对被告所提交证据审查认为，被告作出该行政处罚时行政程序合法。四、对被诉具体行政行为所适用的法律法规的审查。被告说明：《中华人民共和国土地管理法》第62条第3款、第74条、第77条，第44条，第59条，第15条第二款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第40条作为法律依据。原告认为：对真实性合法性没有异议，但是并不适用本案，对主体资格补充意见如下，永胜国土资源局没有提交调查人员是否都具有执法权利的证据，请法庭进行审查。丽江市人民政府认为：法律适用得当，没有超越职权，滥用职权的情形，没有意见。经本院审查认为，被告依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》法律法规对原告进行处罚是正确的。本院从以下四个方面对被告丽江市人民政府作出丽行复决（2018）第40号《行政复议决定书》的具体行政行为作了审查。一、行政执法主体的主体资格及权限。被告丽江市人民政府说明：作出具体行政行为的法律依据是《中华人民共和国行政复议法》第十三条，答辩人具有对该行政复议案件的复议管辖权，主体合法。证据是:丽江市人民政府统一社会信用代码证一份、法定代表人身份证明书一份、《中华人民共和国行政复议法》第十三条、《丽江市人民政府行政复议委员会试点工作实施方案》一份，拟证明被告丽江市人民政府具有作出行政复议决定的主体资格。原告杨波、被告永胜县国土资源局对被告丽江市人民政府的主体资格和执法权限无异议，被告丽江市人民政府是有相关权力的。本院经审查认为，被告丽江市人民政府作为市级政府，具有作出该行政复议决定的主体资格和权限。二、审查被诉具体行政行为所认定的事实。被告丽江市人民政府说明：行政复议认定的事实基础是根据原告及国土资源局提交的证据进行审查，对证据三性作出认定及对事实作出判断，事实内容与证据清单及答辩状一致。证据是:申请人提交的证据及其他材料、被申请人提交的证据材料，拟证明丽江市人民政府作出行政复议决定事实认定清楚。原告方认为：对三性没有意见，质证意见与对国土资源局的质证意见一致，被告没有根据客观事实认定，从而导致复议决定错误。被告永胜县国土资源局对被告丽江市人民政府提交的证据事实认定方面没有意见。经本院审查，被告丽江市人民政府提交的上列证据来源合法、内容真实，与本案有关联性，本院对其证据的效力予以确认。本院认为被告丽江市人民政府在作出该行政复议时所依据的事实清楚。三、对被诉具体行政行为执法程序的合法性的审查。被告丽江市人民政府说明：收到行政复议申请之后，按照相关法律，首先受理，通知双方当事人举证，经过审理程序，并对证据进行辩论质证，制作行政复议决定书等。证据是:1、行政复议申请书，2、申请人受理通知书、案件办理告知书及送达回证，3、申请人选择复议委员书,4、行政复议被申请人答复通知书及送达回证，5、行政复议被申请人答复书，6、质证会通知书及质证笔录，7、丽行复决字（2018）第40号《行政复议决定书》及送达回证。拟证明丽江市人民政府作出行政复议决定的程序正当。原告方认为，对证据没有意见，但丽江市人民政府没有认真审查。被告永胜县国土资源局对丽江市人民政府的上述证据没有意见。经本院通过对被告丽江市人民政府所提交证据审查认为，被告丽江市人民政府作出行政复议决定时程序合法。四、对被诉具体行政行为所适用的法律法规的审查。被告丽江市人民政府说明：适用的法律依据是《行政复议法》第二十八条及根据《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条第3款、第59条，第62条。拟证明作出行政复议决定法律适用正确。原告方认为适用《中华人民共和国行政复议法》没有意见，但是由于被告针对永胜县国土资源局的权限没有认真审查，导致复议决定错误，我方认为应适用第二十八条第三款。被告永胜县国土资源局认为:法律适用得当，没有超越职权，滥用职权的情形。经本院审查认为，被告丽江市人民政府作出该行政复议决定适用法律正确。原告方在庭审中提交了下列证据：一、原告身份证复印件一份，拟证明原告的主体资格适格。二、永国土资罚字【2018】第15号《行政处罚决定书》复印件一份，拟证明被告永胜县国土资源局于2018年5月10日以永国土资罚字[2018]第15号《行政处罚决定书》的形式对原告作出了退还土地、拆除建筑物、罚款等行政处罚决定。三、丽行复决（2018）第40号《丽江市人民政府行政复议决定书》复印件一份，拟证明原告申请复议后，被告丽江市人民政府维持了永胜县国土资源局的处罚决定；四、《申请书》复印件一份，拟证明2014年1月1日，原告之父杨爱国以申请人的名义向三川镇梁官村委会梁官二村提交了主要内容为家中住房紧张，女儿需要批一份宅基地，请求同意与其他村小组互换田地等的申请后，2014年1月3日，村长杨德林签署了“同意互换”的意见的基本事实。五、《换地协议》复印件一份，拟证明2014年1月10日，梁官二村黄以祥与麦场六村的罗漫江转换土地，并由黄以祥补偿给罗漫江10000元钱签订了换地协议。六–九、《农田调换协议书》复印件四份，拟证明梁官二村杨爱国分别与麦场六村的罗兵、沈加任、张中兰、罗平进行了土地置换，并支付了相应的置换补偿款的事实。十、《永胜县农村居民建房宅基地申请表》复印件一份，拟证明1、2015年1月17日，原告杨波以“人口多，住房少影响正常生活”为由向三川镇国土资源所提交了农村居民建房用地申请表，申请使用耕地0.35亩，2015年1月19日梁官二村村长杨德林签署了“同意申报梁官二组”的意见，并加盖了公章；2015年3月20日，三川镇国土资源所的相关人员签署了“同意占用耕地0.35亩”的意见；2015年3月20日，三川镇政府的相关人员签署了“同意报批”的意见；2、2015年3月20日，三川镇国土资源所指派人员到现场绘制了建设用地地形图的基本事实。十一、NO.4938065《收据》复印件一份，拟证明2015年1月17日，永胜县国土资源局三川国土资源所收取了原告杨波缴纳的耕地开垦费、税收及办证工本费5035元后，向杨波上出具了收据的基本事实。十二、《梁官村委会收款收据》复印件两份，拟证明2015年1月17日，永胜县梁官村委会分别收取了原告杨波缴纳的公益建设捐资800元、建房保证金10000元后，向杨波出具了收据的事实。十三、简称“建设用地地形图”复印件一份，拟证明三川镇国土资源所指派人员到原告杨波申请建房的宅基地现场绘制了建设用地地形图的事实。十四、《证明》一份，拟证明永胜县三川镇梁官村委会于2015年3月25日出具了主要内容为原告于2014年批宅基地一份，现需建房，请给予架接动力电线的证明。经组织质证，对原告杨波提交的证据，被告永胜县国土资源局及被告丽江市人民政府认为：对第1、2、3组均与认可，对第4、5、6、7、8、9、组不予认可，对第10、11、12、13、14组证据予以认可。虽然原告于2015年初步通过宅基地审批，但因为该土地存在纠纷，至今未获得国土局的审批，根据相关法律规定，杨波户属于违法建房。原告属于私下调换土地，且实际使用面积过大，梁官镇六村村民均不同意在此土地建房，且后该土地已进行收回。经本院审查认为，原告提交的证据虽来源合性、内容真实，但不能证明原告的用地及建房合法。综上所述，本院认定本案的基本事实如下：原告于2015年在三川镇梁官村委会宋板公路老缘和医院岔路口的集体土地上未获得永胜县国土和资源局的批准，修建房屋，实际占地总面积810.16平方米（建房面积113.23平方米）。2018年1月，被告永胜县国土资源局对原告违法占地建房进行调查，调查后进行了行政处罚告知、听证等工作，于2018年5月10日作出永国土资罚字［2018］第15号《行政处罚决定书》。原告杨波于2018年7月9日向丽江市人民政府申请复议，丽江市人民政府于2018年7月17日受理后，依法组织了质证，进行了审议，于2018年9月14日作出丽行复决（2018）第40号《行政复议决定书》维持被告永胜县国土资源局作出的永国土资罚字［2018］第15号《行政处罚决定书》。原告杨波收到《行政复议决定书》后不服，于2018年11月7日向本院提起行政诉讼，诉讼请求：1、判决撤销永胜县国土资源局作出的永国土资罚字［2018］第15号《行政处罚决定书》对原告的处罚决定以及被告丽江市人民政府作出的丽行复决（2018）第40号《行政复议决定书》的维持永胜县国土资源局对原告的行政处罚决定；2、本案诉讼费用由被告永胜县国土资源局承担。本院认为：被告永胜县国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，有权对所属辖区内的违法占用耕地建房经查处，是适格的行政主体；被告永胜县国土资源局作出行政处罚前，进行了调查取证、行政处罚告知、听证等工作，查明了原告未经批准违法占地建房的事实，该具体行政行为事实清楚，证据确实，且在行政过程中程序合法，被告在作出具体行政行为时，适用法律法规正确，该具体行政行为应予维持。被告丽江市人民政府作出丽行复决（2018）第40号《行政复议决定书》，行政主体合法、具体行为事实认定清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。原告杨波虽提交了证据材料，但不能证明其占地建房已获得了县级人民政府土地行政主管部门的批准，不能证明其占用土地及建房的行为合法，其请求本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨波的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告杨波负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省丽江市中级人民法院。审判长  赵正华审判员  欧国卿审判员  谭志璇二〇一九年二月一日书记员  关亚林