海南省文昌市人民法院行政判决书（2018）琼9005行初44号海南省文昌市人民法院行政判决书（2018）琼9005行初44号原告韩洪畴，男，汉族，1978年10月3日出生，文昌市村民。委托代理人杨叶飞，女，文昌市鸿圣法律事务所法律工作者。被告文昌市国土资源局，住所地文昌市清澜开发区白金路。法定代表人高昌海，该局局长。委托代理人王和辉，男，海南凯志律师事务所律师。委托代理人陈丽君，女，文昌市国土资源局工作人员。被告文昌市人民政府，住所地文昌市清澜开发区市政府大院主楼**。法定代表人王晓桥，市长。委托代理人伍一叶，女，海南外经律师事务所律师。委托代理人陈婵，女，文昌市司法信访局工作人员。原告韩洪畴不服被告文昌市国土资源局于2018年6月28日作出的文土资罚字[2018]16号《行政处罚决定书》及被告文昌市人民政府于2018年11月23日作出的文府复决字[2018]21号《行政复议决定书》，于2018年12月10日向本院提起行政诉讼。本院在2018年12月11日受理后，于12月18日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月24日公开开庭审理了本案。原告韩洪畴及其委托代理人杨叶飞、被告文昌市国土资源局的委托代理人王和辉、陈丽君，被告文昌市人民政府的委托代理人伍一叶、陈婵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告文昌市国土资源局于2018年6月28日作出的文土资罚字[2018]16号《行政处罚决定书》内容:“你的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、第三十六条及《基本农田保护条例》第十七条的规定，属破坏耕地土地违法行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、《基本农田保护条例》第三十三条及《海南省耕地开垦收缴使用管理办法》的规定，决定:1.限期15天内改正占用基本农田建房的行为，恢复遭占用的基本农田原耕作条件;2.对你非法占用174.05平方米基本农田（现状地类为水田）建房的行为处以耕地开垦费每亩0.8万元的1倍罚款（区域修正系数0.9），共计1872元”。被告文昌市人民政府于2018年11月23日作出的文府复决字[2018]21号《行政复议决定书》内容:“维持文昌市国土资源局于2018年6月28日作出的文土资罚字[2018]16号《行政处罚决定书》”。原告韩洪畴诉称，诉讼请求:一.撤销文昌市国土资源局文土资罚字[2018]16号行政处罚决定书；二.撤销文昌市人民政府作出的文府复决字[2018]21号行政复议决定书。事实与理由:一.被告文昌市国土资源局（下简称国土局）在对原告作出行政处罚之前,查明事实不清,作出的行政处罚决定书内容错乱,而被告文昌市人民政府（下简称市政府）在复议阶段,没有重视,维持原处罚决定,实属不当。原告一家祖祖辈辈都生活在文昌市××镇。由于原告所在的村民小组人口增长较快,特别是各家各户生育的男子偏多,因此,很多家庭都是一家十几口人挤在一间60平方米的老屋里生活,原告家庭也不例外,原告父亲一共有三兄弟,三人相继成家并生育了孩子后早己分家分户,原告也有两兄弟,目前均已经成家各自生育了小孩,但由于没有房子,全家将近十几口人共同生活在几十平方的瓦房里,根本就没有办法满足居住条件。2010年未,堆宝村民小组召开全体村民会议,就村里的房少人多问题专门进行了讨论;因堆宝村民小组原老村村里己经没有宅基地可供村民建房,因此,在2011年6月,原告所在集体经过全体村民讨论决定,将集体位于水利沟渠西北边的一块荒坡地进行划分,作为建设新农村的宅基地用地,建设堆宝新村。当时一共划分了约20块宅基地,而由各有意申请建房的家庭户户主为代表,对村民小组划分的宅基地进行抽签选地,哪户抽到哪个编号的地基,即可以在该宅基地上建造住房。当时,原告抽到的是编号为4号的宅基地。原告所在集体将统一安排的宅基地以抽签的形式分配到各需要建住房的家庭户后,自2011年年底开始,便有村民陆续地在自家抽到的宅基地上建房。2014年底,原告也在白己家庭所抽取的宅基地上开挖地基建房。从2011年开始,原告集体的其他村民也相继到抱罗镇政府将住房不够居住、村民们在集体的荒坡地上建房等情况向镇政府部门进行过口头的报告,但因当时农村建房的规定及相关政策并不完善,因此,绝大部分乡镇政府对农村建房的事宜并不重视,故原告集体对将集体荒坡地划分宅基地建房的情况并没有以规范的书面形式向政府部门报告。但从2011年至2018年初长达七年的时间内,原告所在集体己经有十几二十户的村民在上述地块上建起了将近二十间房屋,从来没有任何一个相关的职能部门对建房一事进行过干涉或制止。在今年5月份,被告国土局突然告知原告,认为原告未经批准,擅自在原告所在集体即文昌市××镇北侧占用基本农田建房,并对原告发出了《处罚决定书》,要求原告对其所占用的基本农田恢复原耕作条件。对于原告来讲,这简直是晴天霹雳。原告自出生后在堆宝村民小组生活了四十年,对于集体用于划分宅基地的这块土地的历史状态还是很清楚的,一直以来,这块土地根本就没有耕作过,一直是一片荒坡地,这一点村里的老人和其他村民小组的老人也相当清楚。直到2011年堆宝村民小组作为宅基地划分到各家各户后,才整理建房,建成了堆宝新村。但不知何时,这荒坡地变成了基本水田,而原告经由村民小组划分宅基地合法建房的行为变成了占用基本农田建房的行为。这到底是谁之过,而这种过错又何以让申请人负上这么惨重的代价?原告只是一介农民,经过一辈子的艰苦劳作,终其一生的勤俭节约才得以建起一间用于生产生活用的房屋,如果将原告的房屋拆除,原告一家将会连一瓦遮顶的地方都没有了。而更离谱的是,原告在收到被告国土局作出的16号《决定书》后,觉得太过冤枉,便于2018年8月23日向被告市政府提起行政复议,离谱的是,国土局一直无法在自己所作的16号《决定书》上所标的座标上找到原告被处罚的房屋所在位置,一直到原告申请复议将近三个月的时间即11月21日时,被告国土局又将两份改正通知送到原告的住所地。这一系列的行为令原告实在难以理解,如果原告不提起行政复议或行政诉讼,那执法单位是否会以一份错误的决定来作为执法的依据了呢?二.原告所建的房屋是2014年开始建造,2015年就已经建好并入住,而被告国土局用以证明原告违法事实的证据是在原告建好房屋后才审议通过的。一份事后才审议通过的证据怎么能够证明原告之前的所建的房屋违法?被告国土局对原告所作出的16号《决定书》所依据的证明违法事实的证据主要是《文昌市总体规划(空间类2015-2030)》、《文昌市抱罗镇土地利用现状图》。众所周知,自2008年以来,文昌市各乡镇的土地一而再、再而三的发生了变化,许多乡镇的农田也已经被多次征收。因此,《文昌市抱罗镇土地利用现状图》中根本就无法体现出当时原告建房时所使用的土地是基本农田,而且,《文昌市总体规划(空间类2015―2030)》是在2016年6月28日文昌市十四届人大常委会召开的第三十七次会议上才提请审议通过的,早在2016年之前,原告的房屋便己经建好入住了,被告却以《文昌市总体规划（空间类2015-2030)》来作为能够证明原告违法的主要依据,原告对此表示非常不能理解,也感到非常气愤。而更令原告疑惑不解的是,从卫星图上看整块荒坡地上有十几二十间房屋,为何只有包括原告所建房屋在内的四间房屋占用了基本农田,而其他的房屋所占用的土地是何种性质?综上所述,原告认为被告国土局作出的16号《决定书》存在严重的不合法、合理的瑕疵,如果执行该《处罚决定书》,将会引起巨大的民愤民怨,并且会对农民带来巨大的精神上和经济上的打击,给农民带来很大的损害。而被告市政府在受理了原告申请复议材料后,明显是对这些事实以及所引用的相关证据没有查明作出维持原处罚决定的复议决定,现请法院依法判决。原告韩洪畴向本院所举证为:1.文土资罚字[2018]16号行政处罚决定书；2.文府复受字[2018]21号行政复议受理通知书；3.文府复决字[2018]21号行政复议决定书；4.堆宝村村民宅基地签名表决书；5.堆宝村民小组部分村民的土地承包经营权证；6.文昌市十四届人大常委会第三十七次会议召开的新闻发布；7.堆宝村民小组的卫星拍照图；8.证明书；9.文昌市土地利用总体规划（2006-2020）文本2015年调整完善。被告市国土局辩称，一.答辩人对原告处罚的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。1.答辩人依法对原告非法占地的违法行为进行调查，根据2017年度土地卫片遥感监测图斑222号发现，有人未经批准擅自在抱罗镇抱农村委会堆保村民小组北侧占用基本农田建房。经调查，原告是抱罗镇抱农村委会堆保村民小组的村民，2016年12月原告开始在本村北侧建房，目前已建成两层框架楼房及院落，并已入住。经测量，原告所建房屋占地土地面积为174.05平方米，经套用《文昌市总体规划（2015-2030年）》和《文昌市抱罗镇土地利用现状图》，规划地类为基本农田，现状地类为水田。据此，答辩人决定对原告的违法行为进行立案查处。答辩人的上述行为违反了《土地管理法》第四条、第三十六条及《基本农田保护条例》第十七条的规定，属破坏耕地土地违法行为。2.答辩人依法对原告进行行政处罚。经答辩人会议讨论通过，拟对原告进行行政处罚，并于2018年6月11日向原告送达了《行政处罚告知书》，告知原告有提出陈述、申辩和听证的权利。原告在法定期限内向答辩人提出申辩。答辩人经过会审讨论，认为原告所提出的申辩理由不充分，不予采纳，决定对原告作出行政处罚。据此，答辩人根据《土地管理法》第七十四条、《土地管理法实施条例》第四十条、《基本农田保护条例》第三十三条及《海南省耕地开垦费收缴使用管理办法》的规定，对原告进行行政处罚，并于2018年6月29日向原告送达了《行政处罚决定书》。二.涉案土地规划地类属于基本农田，国土局认定事实清楚。经套用《文昌市抱罗镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部》，涉案土地规划地类为基本农田；经套用《文昌市总体规划图（空间类2015-2030年）》，涉案土地规划地类为基本农田。综合上述，涉案土地自2006年起的规划地类均为基本农田，无论原告是否于2014年开始占用涉案土地建房，国土局以原告占用基本农田为由对原告进行行政处罚符合法律规定。三.因《行政处罚告知书》及《行政处罚决定书》中的坐标存在笔误，答辩人于2018年11月21日向原告送达了《行政处罚告知书》改正通知及《行政处罚决定书》改正通知，告知原告改正后的内容，该改正并不影响原告违法事实的认定。综上所述，答辩人作出的16号《决定书》及市政府作出的21号《复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以维持。而原告的诉讼请求缺乏事实根据与法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市国土局向本院所举证据如下:1.违法线索登记表；2.现场核查情况说明；3.现场拍照记录；4.农民建房“一户一宅”图斑证明书及身份信息；5.立案呈批表（文土资查立字[2018]18号）；6.文昌市抱罗镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部；7.文昌市总体规划（空间类2015-2030）；8.土地利用现状图；9.违法案件调查报告；10.违法案件审理记录；11.行政处罚告知书（文土资罚字[2018]20号）及送达回证、留置送达照片；12.申辩书；13.证明书；14.申辩情况的报告；15.违法案件审理记录；16.行政处罚决定书（文土资罚字[2018]16号）及送达回证、留置送达照片；17.关于文土资罚告字[2018]20号《行政处罚告知书》改正通知及送达回证；18.关于文土资罚字[2018]16号《行政处罚决定书》改正通知及送达回证。被告市政府辩称，一.文昌市国土局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应给予维持。1.2018年2月，市国土局根据土地卫片遥感监测图斑（222号监测图斑）进行核查时发现答辩人涉嫌未经批准在涉案土地占用基本农田建房的情况，遂于2018年4月25日立案查处。经现场核查，被答辩人于2016年在该地上建成二层框架楼房（占地面积约170.05平方米）并已入住。市国土局将答辩人建房所占土地的界址线拐点坐标经套比《文昌市总体规划（空间类2015-2030）》及《文昌市抱罗镇土地利用现状图》，规划地类为基本农田，现状地类为水田。2018年5月10日，文昌市国土局的调查人员作出调查报告，认为被答辩人占用基本农田建房的行为违反了《土地管理法》第四条、第三十六条及《基本农田保护条例》第十七条的规定，属于破坏耕地土地违法行为。市国土局根据查明的事实作出涉案行政处罚决定的行为认定事实清楚。2.市国土局经执法检查，决定对被答辩人未办理审批手续建房的行为进行立案查处，在作出行政处罚决定前履行了立案调查、事先告知、会审等相关程序对被答辩人破坏耕地土地违法行为的事实进行调查核实，市国土局根据调查核实的情况作出涉案行政处罚决定的行为程序合法。3.市国土局根据查明的事实，依据《土地管理法》第七十四条、《土地管理法实施条例》第十四条、《基本农田保护条例》第三十三条及《海南省耕地开垦费收缴使用管理办法》的规定作出涉案行政处罚决定适用法律正确。二.答辩人作出的涉案《行政复议决定书》认定清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。1.市国土局作出涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持，具体理由如前所述，不再重复阐述。行政复议行为认定事实清楚。2.被答辩人不服市国土局作出的涉案《行政处罚决定书》向答辩人申请行政复议。答辩人对被答辩人的申请进行审核后依法受理，并向被答辩人及市国土局送达复议通知，要求市国土局进行答复及提供证据。答辩人依法对被答辩人申请的理由与市国土局的答复及相关证据进行核查，依法作出涉案《复议决定书》，依法向复议各方送达涉案《复议决定书》，行政复议行为程序合法。3.市国土局作出涉案《决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。答辩人根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定决定维持市国土局作出的涉案《行政处罚决定书》，适用法律正确。综上所述，市国土局作出的涉案《决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应给予维持。答辩人作出的涉案《复议决定书》认定清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。请求法院驳回被答辩人的诉讼请求。被告市政府向本院提交如下证据:1.文土资罚字[2018]16号《行政处罚决定书》；2.行政复议申请书；3.申请人提交的复议申请材料；4.行政复议受理通知书及送达回证；5.行政复议答复通知书及送达回证；6.行政复议答复书；7.被申请人举证表；8.文土资罚告字[2018]20号《行政处罚告知书》改正通知及送达回证；9.文土资罚[2018]16号《行政处罚决定书》改正通知及送达回证；10.案件讨论会议记录；11.文府复决字[2018]21号《行政复议决定书》；12.送达回证；13.授权委托书、法定代表人身份证明、律师事务所函、身份证复印件、法律工作者执业证复印件。经庭审质证，本院对原、被告所举证据作如下确认:一.对被告市国土局所举证据认证:1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信，可作为认定本案事实的依据。二.对被告市政府所举证据认证:1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信，可作为认定本案事实的依据。三.对原告韩洪畴所举证据认证:原告所举1、2、3、6、7、9号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信。5号证据无关联性，4、8号证据无合法性，不予认定。经审理查明，原告是文昌市抱罗镇抱农村民委员会堆宝村民小组村民。2015年间，原告在未办理用地审批手续的情况下在涉案土地上建设两层楼房及院落，2016年间已入住。2018年2月，市国土局根据土地卫片遥感监测图斑进行核查时发现原告所建房涉嫌占用基本农田，遂于2018年4月25日立案查处。经现场勘测，原告所建房占地面积约174.05平方米。市国土局经套合比对《文昌市总体规划（空间类2015-2030）》、《文昌市抱罗镇土地利用现状图》、《文昌市抱罗镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部》，其规划地类为基本农田，现状地类为水田。市国土局认定原告建房行为违反了《土地管理法》、《基本农田保护条例》规定，属于破坏耕地土地违法行为。市国土局于2018年6月11日向原告送达了《行政处罚告知书》，告知原告拟处罚的事项和提出陈述、申辩和听证的权利，原告未申请听证。2018年6月28日，市国土局作出16号《决定书》并于当天向原告留置送达。市国土局在其所制作的《行政处罚告知书》、16号《决定书》内容中关于宗地界线拐点坐标有笔误。原告不服16号《决定书》向市政府申请行政复议。市政府对原告申请的理由与市国土局的答复及相关证据进行核查，作出了21号《复议决定书》，并予以送达。另外，在市政府行政复议期间，市国土局于2018年10月29日制作文土资改正字[2018]13、14号改正通知书，对《行政处罚告知书》及16号《决定书》关于宗地界线拐点坐标笔误予以更正，该两份改正通知于2018年11月21日送达原告。本院认为，《国土资源行政处罚办法》第五条规定:“国土资源违法案件由土地、资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外”。据此规定，被告市国土局为查处属于文昌市行政区域范围内的土地违法行为的行政主管机关，其行政主体适格。本案的争议焦点是，一.市国土局所作16号《处罚决定》的主要证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确；二.市政府所作21号《复议决定》是否合法。一.关于市国土局所作16号《处罚决定》的主要证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确。《土地管理法》第四条规定“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”；第三十六条“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”。《基本农田保护条例》第十七条规定“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”。根据《文昌市抱罗镇土地利用现状图》和《文昌市抱罗镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部》，原告于2015年间在堆宝村民小组建造楼房所使用的土地规划地类为基本农田，现状地类为水田。原告未取得合法的土地使用手续就进行建设，市国土局认定其用地行为违法的事实清楚、主要证据充足。市国土局在本次行政处罚过程中履行了立案审批、调查材料、集体讨论、事先处罚告知、陈述和申辩权告知、作出处罚决定并送达等相关程序。市国土局所作16号《行政处罚决定》程序合法。《土地管理法》第七十四条规定“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《土地管理法实施条例》第四十条"依照《土地管理法》法规标题中华人民共和国土地管理法(2004修正)制定机关全国人大常委会效力等级法律公布日期2004.08.28时效性现行有效第七十四条第七十四条【破坏耕地的法律责任】违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下"。《基本农田保护条例》第三十三条规定“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。因此，市国土局适用以上法律规定作出行政处罚适用法律依据正确。二.市政府作出的21号《复议决定》认定事实清楚、程序合法、适用法律依据正确。据此，原告诉请理由不当，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决如下:驳回原告韩洪畴的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告韩洪畴负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。审 判 长 严世棉人民陪审员 唐怀仙人民陪审员 梁振忠 二0一九年二月二十二日书 记 员 潘泰明附:本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。