四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川行终954号 上诉人（原审原告）陈彬儒，女，汉族，1953年1月14日出生，住四川省仁寿县。 被上诉人（原审被告）仁寿县人民政府。住所地：四川省仁寿县文林镇文林路一段。 法定代表人顾贵鹏，县长。 委托代理人黄卉钧，仁寿县拆迁办公室工作人员。 委托代理人张晓峰，四川红地律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）眉山市人民政府。住所地：四川省眉山市东坡区眉州大道西一段2号。 法定代表人罗佳明，市长。 委托代理人周炜，眉山市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人曾泽君，眉山市国土资源局工作人员。 上诉人陈彬儒因诉被上诉人仁寿县人民政府（以下简称仁寿县政府）、眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）土地行政补偿一案，不服四川省眉山市中级人民法院(2018)川14行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2014年7月4日，四川省人民政府（以下简称省政府）作出川府土〔2014〕655号《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地的批复》（以下简称655号批复），批准征收仁寿县社区9组（包含原高滩村6组）部分集体土地，陈彬儒的房屋在本次征地范围内。2014年10月8日，仁寿县政府发布仁府发〔2014〕41号《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地方案的公告》（以下简称41号征地公告）。同年10月13日，仁寿县国土资源局（以下简称仁寿县国土局）发布了仁国土资告字〔2014〕18号《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案的公告》（以下简称18号征收补偿公告），两公告于2014年10月在社区进行了公示。18号征收补偿公告载明的内容有：一、被征收土地单位及面积；二、土地补偿费及安置补助费的具体数额；三、青苗费的数额；四、各社区、经济社补偿费总金额；五、仁寿县文林镇各社区、经济社共计299名农业户口依法登记为城镇居民，由县政府按照有关法律法规及政策妥善安置；六、拆迁补偿安置按仁府发［2013］7号文件执行；七、涉及的人员安置和住房安置的截止日期为仁寿县人民政府批准本方案之日；八、被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对方案如有不同意见或者要求举行听证会，可以书面形式提出，如未提出书面意见，视为同意本方案；九、方案公告期满后报经仁寿县政府批准后组织实施；十、征收土地补偿安置争议不影响本方案的实施。18号征收补偿公告提出的征地拆迁补偿标准按仁府发〔2013〕7号《仁寿县城市规划区征收集体土地补偿安置办法》（以下简称仁寿县征地补偿办法）执行，该补偿标准与省政府以川府函〔2012〕94号《关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》的主要内容一致。2015年1月21日，仁寿县政府批准同意18号征收补偿公告。 陈彬儒房屋属于集体土地上住宅，因其不同意仁寿县政府确定的房屋补偿标准，拒绝对房屋丈量登记，房屋仍保持原状。陈彬儒对仁寿县政府确定的征地补偿标准不服，经眉山市政府协调未果的情形下，于2018年1月11日向眉山市政府提出申请，请求：确认仁寿县政府批准的征地补偿安置方案违法，要求按被拆迁房屋附近商品房价格对其进行补偿；陈彬儒房屋690㎡，其中住房450㎡，按7000元/㎡，应补偿315万元；商铺240㎡，按30000元/㎡，应补偿720万元；合计补偿费为1035万元，或置换450㎡的商品住宅及240㎡的商铺，亦可划地自建。 眉山市政府受理其申请后，仁寿县政府在10日内提交了答复书及证据材料。2018年3月13日，眉山市政府举行了听证会进行审理。经依法报批延长复议期限30日后，眉山市政府于2018年4月9日作出眉府行裁〔2018〕2号《征地补偿争议裁决》（以下简称2号裁决），认定仁寿县政府批准18号征收补偿公告的事实清楚、程序合法、内容适当，并根据国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》和《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定：维持仁寿县政府批准18号征收补偿公告的行政行政为。陈彬儒仍不服，遂提起诉讼，请求：撤销眉山市政府2号裁决，责令仁寿县政府按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对陈彬儒进行补偿安置。庭审中，陈彬儒又提请对省政府655号批复进行合法性审查。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、仁寿县政府批准实施18号征收补偿公告是否合法，；二、眉山市政府2号裁决是否合法；三、陈彬儒一并提出的对省政府655号批复进行合法性审查的请求是否成立。 《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十七条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”本案中，省政府作出批准征收仁寿县社区9组（包含原高滩村6组）部分集体土地的655号批复后，仁寿县政府发布了41号征地公告，仁寿县国土局也发布了18号征收补偿公告，明确征地范围内的房屋拆迁补偿标准按仁寿县征地补偿办法执行，其确定的补偿标准与《眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准》的主要内容一致，因此，仁寿县政府批准18号征地补偿公告确定的补偿补偿标准符合法定标准。 土地管理法第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”仁寿县在本案土地征收活动中，按照上述法律法规的规定，拟订了补偿标准并以18号征地补偿公告征求意见，在被征收人未提出意见的情况下，仁寿县政府批准18号征地补偿公告确定的补偿安置方案，其程序合法。 土地管理法实施条例第二十五条第三款还规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”国法〔2011〕35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”本案中，陈彬儒对仁寿县政府执行的征地补偿标准有争议，经协调未果，其向眉山市政府提出了裁决申请。眉山市政府受理后，举行了听证，在法定期限内作出2号裁决并送达，其行为主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。关于陈彬儒本案应按征收国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的主张，因《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称审理集体土地案件的规定）第十二条第二款所指的情形是农村集体土地被征收时，未对其地上房屋进行补偿，经过若干年后，该房屋所在地已被纳入城市规划区的，才可以参照国有土地上房屋征收补偿标准对房屋所有权人予以补偿安置，而本案陈彬儒的房屋系集体土地上的房屋，且征收集体土地的补偿与征收陈彬儒房屋的补偿同步实施，并不存在适用审理集体土地案件的规定第十二条规定的情形，故陈彬儒的主张无事实根据和法律依据。 根据《中国人民共和国行政复议法》第三十条第二款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十五条的规定，公民、法人或者其他组织对征收土地决定不服的，应当向省、自治区、直辖市人民政府提出行政复议申请，故省政府655号批复不属于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第五十三条规定的一并审查的范围，陈彬儒提出的该项请求，不能成立。一审法院依照行政诉讼法第六十九条的规定，判决：驳回陈彬儒的诉讼请求。案件受理费50元，由陈彬儒负担。 陈彬儒上诉称：（一）审理集体土地案件的规定第十二条第二款明确规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”仁寿县政府2014年征收集体土地时未对陈彬儒的房屋进行补偿，现陈彬儒房屋所在地早已纳入仁寿县城市规划区，对陈彬儒房屋的补偿理应按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定办理。（二）《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》提出“在城乡结合部和城中村，原则上不再单独安排宅基地建房，主要采取货币或实物补偿的方式，由被拆迁农户自行选购房屋或政府提供的安置房。被拆迁农户所得的拆迁补偿以及政府补贴等补偿总和，应能保障其选购合理居住水平的房屋”的要求。《中纪委办公厅监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》也明确“在《土地管理法》等法律法规作出修改之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”按仁寿县政府批准18号征地补偿公告确定的补偿安置标准，无法保证陈彬儒重置相同面积房屋的需要。陈彬儒上诉请求：撤销(2018)川14行初51号行政判决；撤销眉山市政府2号裁决，责令仁寿县政府按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对陈彬儒进行补偿安置。 仁寿县政府二审答辩称：（一）仁寿县政府本案中根据土地管理法、土地管理法实施条例、《四川省实施办法》（以下简称四川省土地管理法实施办法）和川府函[2012]94号《四川省人民政府关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》，确定的征收补偿标准符合法律法规的规定。（二）仁寿县政府在本案集体土地征收活动中，依法发布了征收土地公告和征收土地补偿安置公告，征求被征地集体组织和农民的意见，在公告期满后依法履行了批准程序，征收土地程序符合法律规定。（三）陈彬儒的房屋属集体土地上的住宅，依法应当按土地管理法的相关规定予以补偿，不应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。仁寿县政府本案中征收集体土地补偿与对陈彬儒房屋的补偿活动同时进行，陈彬儒房屋现在虽然未被拆除，但不是仁寿县政府不履行职责造成的，完全因陈彬儒个人原因拒不配合所致，因此，本案中不存在对陈彬儒房屋按征收国有土地上房屋进行补偿的前提，其主张不符合法律规定。仁寿县政府二审答辩请求，驳回陈彬儒的上诉，维持一审判决。 眉山市政府二审答辩称：（一）按照《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》，眉山市政府作为仁寿县政府的上一级政府，根据陈彬儒的申请，有权对仁寿县政府确定的征地补偿安置标准进行审查并作出裁决。（二）眉山市政府收到陈彬儒提交的《征地补偿安置裁决申请书》后，履行了受理、通知答辩手续，并召开听证会听取陈述和申辩，在履行延期审理的批准程序后，依法作出裁决，按规定送达陈彬儒和仁寿县政府，因此，2号裁决的程序合法。（三）仁寿县政府在本案征收活动中确定的地上附着物补偿标准的直接依据虽然是仁寿县征地补偿办法，经审查，该办法规定的补偿标准与《四川省人民关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》的主要内容一致，因此，仁寿县政府确定的补偿安置标准未损害被征地农民的合法权益，眉山市政府作出2号予以维持，适用法律正确。（四）陈彬儒的房屋属集体土地上的住宅，依法应当适用土地管理法的相关规定予以补偿，不应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。仁寿县政府本案中征收集体土地与地上附着物是同步进行的，陈彬儒房屋仍保持原貌未被拆除，并非仁寿县政府怠于履行职责，其情形不符合审理集体土地案件的规定第十二条第二款规定适用的情形，陈彬儒提出的对其房屋按征收国有土地上房屋的补偿标准进行补偿的主张，不符合法律规定。眉山市政府二审答辩请求，驳回陈彬儒的上诉，维持一审判决。 二审查明的案件事实与一审判决认定的事实相同，本院依法予以确认。 本院认为，因土地补偿费、安置补助费依法属土地所有人的集体经济组织所有，相关补偿异议应由集体经济组织提出，因此，本案审理的争议焦点是仁寿县政府确定的征收土地地上附着物，尤其是住房补偿标准是否符合法律规定。 土地管理法第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。土地管理法实施条例第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，仁寿县国土局根据省政府655号批复批准的征收土地方案，在法定期限内拟定、发布了18号征收补偿公告，对仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案予以公告，听取被征收集体组织和农民的意见。在被征收集体组织和农民均未提出不同意见的情况下，仁寿县政府对18号征收补偿公告发布的补偿安置方案依法予以批准，因此，本案征收补偿安置标准的制定程序，符合法律规定。 土地管理法第四十七条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”四川省土地管理法实施办法第四十条第一款第（三）项规定，征用土地，按下列标准给予补偿：“（三）地上附着物和青苗补偿费。按实际损失合理补偿。补偿标准由市、州人民政府制定，报省人民政府批准后执行。”本案中，陈彬儒主要是对18号征收补偿公告中发布的地上附着物，尤其是地上房屋的补偿安置标准不服，申请的协调及复议。根据查明的事实，仁寿县政府对于地上附着物，尤其是房屋补偿标准，虽然规定的是按仁寿县征地补偿办法执行，但该办法第十条明确“征收土地范围内的房屋及其他设施按规范丈量登记，拆迁补偿标准按川府函[2012]94号执行。”而川府函[2012]94号就是省政府于2012年5月15日作出的《四川省人民政府关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》，其附件明确有“眉山市征收土地青苗补偿标准表、眉山市房屋重置价格标准表、眉山市地上构筑物及其他附属设施补偿标准表”等内容，因此，仁寿县政府批准18号征地补偿公告确定的地上附着物补偿标准，符合法定标准。 根据仁寿县政府18号征收补偿公告中确定的房屋补偿安置方式，拆迁房屋抵扣基本住房面积的，被拆迁户在基本住房建筑面积内（30平方米/人）不支付购房费用，也不享受原住房拆迁补偿，按补偿标准最高的原住房结构扣减30平方米/人。原被拆迁面积超出基本住房面积的部分，按重置价格补偿。仁寿县政府18号征收补偿公告中确定的房屋补偿安置方式，符合《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》中关于“征收土地涉及住房拆迁的，要按有关规定采取有效措施，切实保障被征地农民的基本居住条件。实施征地拆迁政府提供的基本住房建筑面积不得少于每人30平方米。被拆迁的农民在基本住房建筑面积内不支付购房费用，也不享受原住房拆迁补偿。原被拆迁住房面积超出基本住房面积的部分按附着物补偿标准给予补偿”的要求。 审理集体土地案件的规定第十二条第二款关于“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”的规定，其适用情形是征收农村集体土地与征收集体土地上的附着物、构筑物分离，征收集体土地时未对农民的房屋进行安置补偿，经过若干年后，该房屋所在地已被纳入城市规划区的，才可以参照国有土地上房屋征收补偿标准对原房屋予以补偿。本案中，陈彬儒的房屋系集体土地上的房屋，且征收集体土地与办理陈彬儒房屋的拆迁补偿同时进行，并不存在适用审理集体土地案件的规定第十二条规定的前提，陈彬儒关于对其住房应按征收国有土地上房屋的补偿标准进行补偿的主张，无事实根据，也不符合法律规定。 综上，一审判决驳回陈彬儒的诉讼请求，适用法律正确。陈彬儒的上诉不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈彬儒负担。 本判决为终审判决。 审判长  季书勤 审判员  刘洪峰 审判员  王代伍 二〇一九年二月十二日 书记员  伍 沿 附本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。