云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）云01行初10号原告杨应兰，女，1944年12月27日生，汉族，住昆明市西山区。委托诉讼代理人梁云，男，1983年1月7日生，汉族，住昆明市西山区。系杨应兰之子。特别授权代理。委托诉讼代理人沈睿，云南丙春律师事务所律师。特别授权代理。被告昆明市西山区人民政府。地址：昆明市西山区秀苑路188号。统一社会信用代码：115301120151165162。负责人陈瑞斌，区长。委托诉讼代理人刘海英，云南会凌律师事务所律师。特别授权代理。委托诉讼代理人王立伟，昆明市西山区人民政府工作人员。特别授权代理。被告昆明市人民政府。地址：云南省昆明市呈贡新区锦绣大街1号市级行政中心。负责人王喜良，市长。委托诉讼代理人白志明，昆明市人民政府法制办公室工作人员。特别授权代理。委托诉讼代理人王正文，云南北川律师事务所律师。特别授权代理。原告杨应兰因土地行政确认一案不服被告昆明市西山区人民政府（以下简称西山区政府）作出的西政发（2017）17号《关于杨应兰、杨祖信104.66平方米宅基地土地使用权权属争议案件的处理决定书》、昆明市人民政府（以下简称市政府）作出的云昆政行复决字（2017）第69号《行政复议决定书》向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月6日受理后，依法组成合议庭。本案在诉讼过程中，本院认为杨祖信应参加本案诉讼，于2018年3月14日依法追加其为本案第三人。后因杨祖信对上述决定也提起诉讼，本院认为，杨祖信已经提起诉讼主张权利，无须再在本案中参加诉讼，故通知其退出本案诉讼。本院于2018年4月17、19日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2018年5月24日组织各方当事人进行了证据交换，于2018年8月7日公开开庭审理了本案，原告的委托诉讼代理人梁云、沈睿，被告西山区政府的委托诉讼代理人刘海英、王立伟，被告市政府的委托诉讼代理人白志明、王正文均到庭参加诉讼。经报请云南省高级人民法院依法批准延长审理期限。经合议庭依法评议，本案现已审理终结。杨应兰与杨祖信因宅基地使用权发生争议，西山区政府于2017年10月10日作出以下决定：一、2009年6月2日云南省国土资源厅云国土资复（2009）36号《云南省国土资源厅关于昆明市西山区2008年度第三批城市建设用地农用地转用及土地征收实施方案的批复》批准征收该宗地之后，该宗地属于政府储备的国有土地。二、2009年6月2日该宗地被征收为国有土地之前，该宗地的土地使用权属于原张淑英户成员，张淑英2002年12月19日死亡后其权利可由其继承人依法继承享有。市政府于2018年2月22日作出复议决定：维持被申请人于2017年10月10日作出的《关于杨应兰、杨祖信104.66平方米宅基地土地使用权权属争议案件的处理决定书》。原告杨应兰诉称：1981年9月25日，杨应兰向福海大队（现福海社区居民委员会）申请批得104.66平方米建盖了二房二耳居住使用。1988年5月18日，杨祖信为承包福海建筑公司，向杨应兰借用上述房屋作抵押，并出具借据信函，还借用了申请书原件。在杨祖信借用了申请书后，伪造了一份申请书，并将该土地使用权变更至杨祖信本人名下，后来，杨祖信因遗失补办该申请的事由进行公告，杨应兰才知悉自己的土地使用权被变更至杨祖信名下的事实，争议由此发生。在云南省高级人民法院责令西山区政府重新调查处理并确权后，西山区政府却将该争议土地使用权擅自认定为案外人张淑英（杨应兰、杨祖信之母）户成员，并将杨应兰与杨祖信二人的土地权属争议定性为遗产继承纠纷。市政府受理本案的行政复议后，维持了西山区政府上述处理决定，在复议决定中，市政府认为“被申请人作出以户为单位处理宅基地使用权权属争议处理决定，并无不妥之处”。2、“张淑英为该户户主，其死后其权利应当由继承人合法继承”。杨应兰认为：该土地由杨应兰申请，杨应兰在土地上建盖并居住，从杨应兰提交的《信函》、《申请书》、杨祖信的离婚判决、福海社区居民小组等单位的证明，足以表明该土地使用权依法属于杨应兰。西山区政府界定的析产、继承，市政府以户为单位处理宅基地权属认定问题等做法均是错误的。为此，原告杨应兰提出以下请求：一、撤销西山区政府《关于杨应兰、杨祖信104.66平方米宅基地土地使用权权属争议案件的处理决定》（西政法[2017]17号）。二、撤销市政府作出的《行政复议决定》（云昆政行复决字[2017]第69号）。为支持其诉讼主张，原告杨应兰提交以下证据材料：第一组：1、身份证、户口证明。证明杨应兰的主体资格及户口情况。第二组：2《行政复议决定》。3、杨祖信提交的《申请书》、鉴定书。4、《关于尽快申请对福海街道办事处福海社区居民委员会第六村民小组（原福海街道办事处福海小村）41号宅基地审批申请书进行司法鉴定的通知》2010年5月31日。5、2010年6月4日《司法鉴定申请书》。6、2010年7月8日《关于杨应兰正式向司法鉴定机构申请司法鉴定的告知书》。7、2010年7月22日《司法鉴定申请书》。8、2010年7月22日《关于杨应兰一案的回复》。9、2010年10月15日、2010年12月3日、2011年4月29日、2014年12月15日、2015年3月19日五份《司法鉴定申请书》，1105180523号交办件的回复。该组证据证明杨祖信获取3061、3062号集体土地使用权证的依据不足。杨祖信伪造申请书骗取登记。第三组：10、《申请书》。11、《信函》。12、《民事上诉状》。13、抗议。14、《昆明市中级人民法院民事判决书》（1990）民上字第53号。15、借条及调查笔录。16、收入传票。17、证明三份。18、《昆明市西山区人民政府关于杨祖信、杨应兰宅基地土地使用权权属争议的处理决定书》西政发[2011]62号。19、《昆明市西山区人民政府关于杨应兰、杨祖信104.66平方米宅基地土地使用权权属争议案件的处理决定书》西政发[2017]17号。该组证据证明争议土地使用权属于杨应兰所有，西山区政府将该争议土地使用权确认为张淑英户成员的事实错误。市政府的处理决定是错误的。第四组：20、调查笔录。21、《证明》三份。该组证据证明杨祖信提交的证据不真实，争议宅基地系杨应兰所申请，房屋系杨应兰所建盖。被告西山区政府答辩称：一、西山区政府作出的决定书认定事实清楚，证据确凿充分。1、杨应兰所争议宅基地使用权经2009年6月2日《云南省国土资源厅关于昆明市西山区2008年度第三批城市建设用地农用及土地征收实施方案的批复》（云国土资复（2009）36号）批准征收该宗地之后，该宗地现属于政府储备的国有土地。杨应兰诉请要求西山区政府确认其与杨祖信之间争议的104.66平方米宅基地土地使用权权属已经消灭，不应属于诉讼请求范围。2、杨应兰所争议宅基地使用权系张淑英（杨应兰及杨祖信之母，于2002年12月19日死亡）户申请批准的。3、争议宅基地上房屋已经拆除，拆迁补偿款经杨应兰及杨祖信委托西山区福海街道办事处代为保管。二、西山区政府作出的决定书适用法律准确。1、《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消失的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条“国家建设征用的土地，属于国家所有。”所以，杨应兰所争议宅基地使用权已经不存在。2、《云南省昆明市农村宅基地管理办法》第十五条“宅基地面积以户为单位，每户人口以户籍实有人数计算…”。故，西山区政府仅对户与户之间的争议进行处理。3、《中华人民共和国继承法》第二条”继承从被继承人死亡时开始“。张淑英2002年12月19日死亡前，该宗地的土地使用权属于张淑英户成员，其2002年12月19日死亡后至2009年6月2日该宗地被征收为国有土地之前，该宗地的土地使用权属于张淑英户成员及张淑英继承人。现土地及房屋均已灭失，杨应兰及杨祖信只能就补偿款主张自己的权益。三、目前争议事项属于民事范畴。该宗地权属争议发生在张淑英户内部成员之间，名为土地权属纠纷，实为张淑英死亡后对家庭财产的析产。且现争议的宅基地使用权因国家建设需要征收后，实际上争议双方均已丧失该宗地的使用权。杨应兰应按民事途径处理财产权益。综上所述，西山区政府认为杨应兰的诉讼请求，不符合本案的事实和相关法律规定，请求驳回杨应兰的诉讼请求。为支持其诉讼主张，被告西山区政府提交以下证据材料：第一组：1、云南省国土资源厅关于昆明市西山区2008年度第三批城市建设用地转用及土地征收实施方案的批复（云国土资复[2009]36号）一份。2、图纸一份。该组证据证明2009年6月2日云南省国土资源厅批准征收该宗地之后，该宗地属于政府储备的国有土地。第二组：3、常住人口登记表2份。4、官渡区土地登记表1份。5、宅基地有偿使用证1份。6、调查笔录1份。该组证据证明宅基地使用权系张淑英以户申请批准的。第三组：7、承诺、委托书2份。8、西山区草海片区保护治理和安置地块项目福海社区第六小组居民户房屋拆迁安置补偿协议书1份。9、草海片区及安置地块征地拆迁项目宅基地房屋装修标准认定表1份。证明已签房屋补偿协议，现房屋已经拆除，拆迁补偿款现由西山区福海街道办事处代为保管。第四组：10、云南省火化证1份。证明2002年12月19日张淑英死亡，原张淑英户成员及张淑英继承人开始继承该宗地的土地使用权。第五组：11、照片2张。证明诉争标的现状。被告西山区政府同时提供了如下法律依据：《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国继承法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《云南省昆明市农村宅基地管理办法》。被告市政府答辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”之规定，答辩人作为西山区政府的上一级人民政府，有权受理不服西山区政府具体行政行为的复议案件。二、答辩人的复议程序合法。杨祖信向答辩人提出行政复议申请，答辩人于2017年12月5日依法予以受理，并通知西山区政府在十日内提交作出具体行政行为的证据、依据等材料。2017年12月15日，西山区政府向答辩人提交了作出具体行政行为的证据及相关依据。2017年12月20日，杨应兰、杨祖信到答辩人处查阅本案的相关证据材料、法律依据以及西山区政府答辩书。因本案情况复杂，答辩人于2018年1月25日作出行政复议决定延期通知书，并送达给各方当事人。经审查答辩人认为西山区政府作出的《关于杨应兰、杨祖信104.66平方米宅基地土地使用权权属争议案件的处理决定书》（西证发[2017]17号）认定事实清楚，适用法律、法规正确，内容适当，程序合法。2018年2月22日，答辩人作出云昆政行复决字[2017]第69号行政复议决定书，并依法送达给西山区政府、杨祖信及杨应兰。三、答辩人作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》、《昆明市农村宅基地管理办法》的规定，宅基地使用权应当以户为单位进行申请，而该宗104.66平方米宅基地系原福海公社福海大队管理委员会于1982年批给张淑英一户的，张淑英为该户户主，因此，西山区政府以户为单位作出宅基地使用权权属争议处理决定，并无不妥之处。在西山区政府明确该宗宅基地使用权属于原张淑英户成员及张淑英继承人的基础上，杨应兰和杨祖信对宅基地上原有房屋的所有权权属争议和因补偿款分配产生的争议，完全可以通过民事途径进行家庭财产的析产。其次，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，宅基地使用权是一种特殊的用益物权，具有无偿性、身份性、流转的限制性等特征，其本身不可以作为个人遗产单独进行继承。但是，根据《中华人民共和国物权法》的规定，宅基地上建盖的房屋属于私人合法的房屋，法律对于继承人继承农村房屋并无限制。宅基地上房屋所有权由继承人合法继承后，继承人对该宗宅基地拥有继续使用的权利。因此，西山区政府认定张淑英死亡后其权利可由其继承人依法继承享有，有事实及法律依据。答辩人作出的行政复议决定，在受理、审查、送达等环节均严格适用《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序合法；答辩人作出《行政复议决定书》的行政行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定。综上，请求驳回被答辩人杨应兰的全部诉讼请求。为支持其诉讼主张，被告市政府提交以下证据材料：第一组：1、行政复议申请书。2、杨祖信及受托人身份证、授权委托书。3、行政复议申请受理通知书及送达回证。该组证据证明杨祖信向市政府提出行政复议申请，市政府于2017年12月5日依法受理。第二组：4、行政复议被申请人答复通知书及送达回证。5、杨祖信参加行政复议通知书及送达回证。杨应兰身份证及律师代理证、律师执业证、授权委托书、受托人身份证、行政复议授权委托书。该组证据证明市政府通知西山区政府十日内提交作出具体行政行为的证据、依据等材料。通知杨应兰参加行政复议。第三组：6、被申请人答复书。7、统一社会信用代码证书、授权委托书及单位负责人身份证明书、受托人身份证。该组证据证明2017年12月15日，西山区政府向市政府提交了作出具体行政行为的证据、相关依据以及答复书。第四组：8、材料查阅登记表。证明2017年12月20日，杨应兰、杨祖信到市政府查阅本案的相关证据材料、法律依据以及西山区政府答复书。第五组：9、昆明市政府行政复议办公室行政复议案件处理笺、行政复议决定延期通知书及送达回证。证明2018年1月25日，市政府作出行政复议决定延期通知书并依法送达各当事人。第六组：10、行政复议决定书及送达回证。证明2018年2月22日，市政府作出行政复议决定书并依法送达各当事人。被告市政府同时提供了如下法律依据：1、《中华人民共和国行政复议法》、2、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》。对于当事人各方提供的证据材料，本院组织进行了交换，并经庭审公开质证，各方充分发表了意见。在此基础之上，本院对本案各方提供的证据材料作如下确认：原告杨应兰提交的证据第一组1，第三组18、19符合证据的一般特征，作为本案证据收录，原告杨应兰提交的其他证据，因与本案不具有关联性而予以排除。被告西山区政府提交的证据符合证据的一般特征，作为本案证据收录。被告市政府提交的证据符合证据的一般特征，作为本案证据收录。经审理查明：杨应兰和杨祖信因对位于昆明市西山区福海街道办事处福海社区居民委员会第六居民小组（原福海小村六社）原面积为104.66平方米宅基地土地使用权发生争议，西山区政府于2011年6月2日作出《关于杨祖信、杨应兰宅基地土地使用权权属争议的处理决定书》(西政发[2011]62号),决定:杨祖信、杨应兰所争议的福海街道办事处福海社区居民委员会第六居民小组41号（原福海街道办事处福海小村），面积为104.66平方米宅基地使用权确定给杨应兰。2014年8月15日云南省高级人民法院作出（2014）云高行终字第49号行政判决：一、撤销云南省昆明市中级人民法院于2014年4月23日作出的（2013）昆行初字第00021号行政判决；二、撤销昆明市西山区人民政府于2011年6月2日作出的西政法（2011）62号《关于杨祖信、杨应兰宅基地土地使用权权属争议的处理决定》；三、由昆明市西山区人民政府对杨祖信与杨应兰之间的土地权属争议重新进行处理。西山区政府于2017年10月10日作出《关于杨应兰、杨祖信104.66平方米宅基地土地使用权权属争议案件的处理决定书》（西证发[2017]17号）决定：一、2009年6月2日云南省国土资源厅云国土资复[2009]36号《云南省国土资源厅关于昆明市西山区2008年度第三批城市建设用地农用地转用及土地征收实施方案的批复》批准征收该宗地之后，该宗地属于政府储备的国有土地。二、2009年6月2日该宗地被征收为国有土地之前，该宗地的土地使用权属于原张淑英户成员，张淑英2002年12月19日其权利可由其继承人依法继承享有。因杨祖信不服该决定，申请行政复议。市政府于2018年2月22日作出《行政复议决定书》（云昆政行复决字〔2017〕第69号）决定：维持被申请人于2017年10月10日作出的《关于杨应兰、杨祖信104.66平方米宅基地土地使用权权属争议案件的处理决定书》（西证发[2017]17号）。杨应兰不服，在法定期限内向本院提起诉讼。本院认为：本案系公民不服土地行政确认行为提起的诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围以及本院管辖。杨应兰系本案行政确认行为的相对人，依法可以提起行政诉讼，具有本案合法的“原告”资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，西山区政府具有本案行政执法主体资格，系本案适格的“被告”。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，市政府有权受理不服西山区政府具体行政行为的复议案件，系本案适格的“被告”。杨应兰主张本案土地权属应属其所有，但杨应兰无有效证据证明其属该争议土地的使用权人，其所提西山区政府作出的西政发[2011]62号处理决定，因已被云南省高级人民法院（2014）云高行终字第49号行政判决撤销，故杨应兰的主张因无证据证明，本院不予支持。西山区政府根据云南省高级人民法院（2014）云高行终字第49号行政判决，重新作出本案处理决定，被诉具体行政行为的行政程序符合《土地权属争议调查处理办法》的程序规定。在行政审查过程中,针对涉案土地权属争议问题,因杨应兰、杨祖信提交的证据存有多处矛盾，西山区政府根据昆明市国土局资源局西山分局调取的证据及官渡区土地登记表、宅基地有偿使用证、常住人口登记表等证据，认定本案诉争土地的使用权属于张淑英户成员，故西山区政府所作处理决定证据充分,认定事实清楚。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”西山区政府所作处理决定中明确引用相应的法律条款，其所作处理决定适用法律完善并无不当。被告市政府的复议程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确。综上所述，本案被告西山区政府所作处理决定、被告市政府所作复议决定具体行政行为合法，原告杨应兰的诉讼请求没有充分的事实根据，本院依法不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：一、驳回原告杨应兰“撤销被告昆明市西山区人民政府作出西政法(2017)17号处理决定具体行政行为”的诉讼请求。二、驳回原告杨应兰“撤销被告昆明市人民政府作出的云昆政复行复决字(2017)第69号行政复议决定”的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元由杨应兰负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省高级人民法院。审 判 长  曾蕙菁审 判 员  黄 红人民陪审员  翁世栋二〇一九年二月二十八日书 记 员  叶 刚