辽宁省葫芦岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽14行终12号 上诉人(原审被告)葫芦岛市市场监督管理局（原葫芦岛市工商行政管理局），住所地葫芦岛市龙港区。 法定代表人王洪升，该局局长。 委托代理人张宁，该局法制科副科长。 委托代理人邓卫卫，辽宁正元律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）兴城市兴柳加油站，住所地兴城市羊安乡。 法定代表人张伟，该站经理。 委托代理人刘文，男，1963年5月24日出生，汉族，该站工作人员，住址兴城市。 上诉人葫芦岛市市场监督管理局因被上诉人兴城市兴柳加油站请求撤销辽葫工商处字[2018]1号行政处罚决定一案，不服兴城市人民法院（2018）辽1481行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人葫芦岛市市场监督管理局委托代理人张宁、邓卫卫，被上诉人兴城市兴柳加油站的委托代理人刘文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2017年7月11日，兴城市服务业局发布《服务业局加油站地下油罐防渗改造工作实施方案》，对本市范围内加油站地下油罐进行更新改造，原告兴城市兴柳加油站在更新改造范围内，并于2017年11月1日至11月19日进行施工改造。2017年8月16日和2017年11月15日，辽宁省工商行政管理局分别向被告葫芦岛市市场监督管理局下发原告涉嫌销售不合格油品的案件线索转办通知。被告于2017年11月21日对原告所销售92＃汽油和0＃柴油进行抽检。2018年1月23日作出辽葫工商处字[2018]1号行政处罚决定，以原告销售不符合国家标准产品为由，作出罚款36968.8元，没收违法所得2031.2元的行政处罚。 原审法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，举证责任是当事人根据法律规定对特定的事实提供相关的证据加以证明的责任，若不能提供作出处罚决定所依据的全部证据和规范性文件，将在诉讼中承担不利的证据后果，而被告对其作出的行政行为负有举证责任是行政诉讼举证责任分配的基本原则。本案中，本院受理该案后，即以书面形式向被告送达举证通知，在第一条中对举证责任及期限等均予明确告知，而被告在法定举证期限内仅向本院提交了辽宁省工商行政管理局的转办通知（2份）、重大行政处罚决定备案报告、标注为2017年11月21日在原告处所拍摄的4张照片和作出的处罚决定，除此之外无其他证据。由于被告在举证期限内未向本院提供全部证据，且不存在不可抗力等正当理由，也未在法定期限内向本院提出延期提供证据的申请。故依上述所示证据，对其作出的行政行为所认定的事实及所履行的程序未达到完全证明责任，故应视为作出的该处罚决定主要证据不足，违反法定程序。另在处罚决定主要证据不足时，难以确定事实的违法性，在缺少法律适用基础时，对其适用的法律难以在行政诉讼中作出合法性的评价，故应视为适用法律错误。综上，因被告作出的该行政处罚决定主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销。原告兴城市兴柳加油站的诉求于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项的规定，判决撤销被告葫芦岛市市场监督管理局作出的辽葫工商处字[2018]1号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告葫芦岛市工商行政管理局负担。 上诉人葫芦岛市市场监督管理局上诉称，一审判决认定事实错误。一审判决中认定“由于被告在举证期限未向本院提供全部证据，且不存在不可抗力等正当事由，也未在法定期限内向本院提出延期提供证据的申请，故依上述所示证据，对其作出的行政行为所认定的事实及履行的程序未达到完全证明责任，故应视为作出的该处罚决定主要证据不足，违反法定程序。另在处罚决定主要证据不足时，难以确定事实的违法性……故应视为适用法律错误。综上，因被告作出的该行政处罚决定主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销。”上诉人认为该认定是错误的，理由如下：（一）一审判决认定上诉人“对其作出的行政行为所认定的事实及履行的程序未达到证明责任”是错误的。2018年7月17日，上诉人接到一审法院发来的诉讼通知书。2018年7月31日，上诉人向一审法院递交的证据材料中包括针对被上诉人诉讼请求的4份证据材料（以《证据清单》形式单独列明，包括《处罚决定书》）和一份处罚案件卷宗复印件。其中《处罚决定书》对处罚的事实依据、法律依据及处罚的程序做出了详细的阐述，尤其是《处罚决定书》第2页第14行至第3页倒数第3行特别以“证据清单”形式列明了该行政处罚的证据（13份），《处罚决定书》第4页第2行至第5行载明了该行政处罚的法律依据，为了佐证该《处罚决定书》中的“证据清单”，上诉人提交了该行政处罚决定的案件卷宗复印件。上诉人递交的以上证据已完全能证明其作出《处罚决定书》认定事实和履行程序的合法性。但一审判决却对《行政处罚书》中所列明的13份证据、法律依据及案件卷宗材料完全置之不理，片面地认定上诉人：“在法定举证期限内仅向法院提交了辽宁省工商局的转办通知、重大行政案件决定备案报告、4张照片和作出的处罚决定书，除此之外无其他证据”，没有尊重事实。更令人费解的是，一审判决在庭审过程中，当上诉人代理人再次出示该处罚案件卷宗材料原件以强调说明这些证据和依据时，一审法院主审法官却拒绝审查核实，并明确表明“没用了”！（二）一审判决未全面、客观地审查核实《行政处罚决定书》所载明的13份证据材料和该处罚案件卷宗材料，违反了我国《行政诉讼法》第43条第2款的法律规定，是错误的。依据我国《行政诉讼法》第43条第2款规定：“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。”本案中上诉人提交《处罚决定书》对该行政处罚的事实及程序特以“证据清单”的形式予以列明（详见第2页第14行“相关证据及证明事项1、辽宁省工商管理局案件线索转办通知1份，证明投诉兴城市兴柳加油站的事实；2、抽检的现场笔录1份，证明我局对兴城市兴柳加油站抽检时的相关事实……13、我局制发的执法办案监督卡，证明办案人接受当事人监督的事实。以上证据均查看了原件经过了出证人的签章确认并经过两名办案人员签字确认。（第3页倒数第3行）”），以上证据及该处罚案件卷宗材料完全能证明行政被上诉人的违法行为事实和上诉人处理案件的程序合法性，但一审法院无视这些证明《处罚决定书》合法性的关键证据，并拒绝予以审查核实，严重违反了我国《行政诉讼法》第四十三条第2款的规定。（三）上诉人对被上诉人做出的《处罚决定书》，事实清楚、证据确凿、适用法律正确，程序合法，裁量适当。但是一审判决对此拒绝进行实质性审查，是错误的。1、上诉人依法查处被上诉人违法行为，事实清楚。被上诉人销售不合格油品的违法事实，有锦州市产品质量肾督检验所的检验报告、被上诉人的询问笔录以及现场检查记录和现场照片相互印证。2、上诉人查办被上诉人违法行为程序合法。案件的线索来源是2017年11月15日接到省工商局的案件转办函，上诉人于2017年11月21日委托锦州市产品质量检验所对兴城市柳兴加油站销售的油品进行抽样检验，2017年12月11日，上诉人将检验报告送到被上诉人，并告知其如对检验结果有异议，可以在十五日内申请复检，被上诉人在法定期限内没有提出复检。2017年12月13日，上诉人的办案机构经主管局长批准开始立案调查。同年12月20日被上诉人的法定代表人周洪柱委托该站人员刘杰接受上诉人的询问，对其油品的进货渠道，进货数量、进销价格一一作了回答，并在相关文书上签字确认。其笔录中明确记载，我局执法人员调查前已出示了执法证件，也交代的相关权利义务。2018年1月15日，案件调查结束，办案机构报请主管局长审批后，向被上诉人送达了听证告知书，明确告知将对其作出的处罚及理由依据，告知其有听证、陈述的权利，被上诉人没有要求听证。2018年1月21日，上诉人送达处罚决定书给被上诉人，并明确告知了被上诉人申请复议或诉讼的权利和履行处罚决定的义务。整个案件的查处过程，足以证明上诉人行政行为程序是合法的！3、上诉人查处被上诉人违法行为，依据的法律正确。《处罚决定书》适用法律正确：(1)职权依据，根据《产品质量法》第七十条明确规定：“本法规定的吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定，本法第四十九条至第五十七条、第六十条至第六十三条规定的行政处罚由产品质量监督管理部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。”依据国务院三定方案，工商部门“承担监督管理流通领域商品质量的音任”“按分工查处假冒伪劣等违法行为”；(2)定性依据，根据《产品质量法》第十三条，“可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准；未制定国家标准、行业标准的，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的要求。禁止生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准和要求的工业产品。”；(3)处罚依据，根据《产品质量法》第四十九条，“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”；(4)案件定性，成品油是国家强制标准的危险化学品，被上诉人销售不符合国家强制标准成品油，依据《产品质量法》第十三条定性，依据《产品质量法》第四十九条处罚，法律适用是正确的。4、对被上诉人的处罚裁量合理恰当。上诉人有明确处罚裁量权标准，在处理被上诉人行为中，也是完全按照裁量标准（详见《处罚决定书》），不存在畸轻畸重问题。5、上诉人的处罚行为手续完备。在查处案件过程中，从案件线索到立案审批、调查取证、结案报批、直到送达听证告知书和处罚决定书，每一环节都有合法手续。（四）一审判决“难以确定事实的违法性”的认定与被上诉人对违法事实的自认严重相悖，导致判决结果错误。对于事实的违法性，在行政处罚过程中及庭审中被上诉人只是希望从轻处罚，但对其实施的违法行为一直完全认可；对于行政处罚，在上诉人向被上诉人送达听证告知书时，明确告知被上诉人对该处罚及理由依据有听证、陈述的权利，但被上诉人没有要求听证；对于行政处罚的程序，被上诉人也未提出实质性异议，只是在庭审中表示对被委托机构的抽样有意见，但是2017年2月20日，上诉人向被上诉人送达检验报告时，被上诉人对检验结果并未提出任何异议，也没有申请复检，表明认可检验报告的结论。但一审判决对以上事实和被上诉人当庭承认违法事实均不予认定，继而撤销行政处罚，因此，—审判决结果客观上使被上诉人经营不合格油品，侵害消费者合法权益，破坏营商环境，危害公共利益的违法行为没有得到应有的惩罚。一审判决程序违法。（一）重要证据未经庭审质证。一审判决对上诉人提交的关键证据没有经过庭审质证；对《处罚决定书》中清单列明的13份证据及上诉人提交的行政处罚决定的案件卷宗拒绝审查核实甚至否认上诉人已提交；在庭审辩论过程中，法庭组织对《质检报告》进行过质证，但判决书及庭审笔录中均未提及，一审判决以推断的方式认定“被告作出的行政处罚决定主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销”，程序严重违法。（二）对上诉人提交的重要证据没有出具收据。证据收据是人民法院收到当事人把证据材料的唯一凭证，也是防止证据丢失、更改、抽换的重要措施。为此，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十条明确规定“人民法院收到当事人提交的证据材料，应当出具收据，注明证据的名称、份数、页数、件数、种类等以及收到的时间，由经办人员签名或者盖章。”辽宁省高级人民法院《关于进一步加强证据收据出具工作的通知》（辽高法(2010)224号）明确规定：“证据收据的出具不应以当事人提出要求为限。最高人民法院关于法院收到当事人提交的证据材料应当出具收据的规定，是一种强制性规定，无论当事人要求与否，法院均应主动对收到的证据材料出具收据。”“对当事人提交的证据材料未出具收据的案件，一律认定为瑕疵案件，并依照《辽宁省法院系统错案及瑕疵案件责任追究办法》的有关规定处理”。这充分体现了行政诉讼证据的严肃性和重要性，也对人民法院接收、保管证据提出了明确的要求，人民法院应当充分认识到证据对于公正审判的重要作用，高度重视，确保证据的完整和真实。而本案一审法院收到了上诉人提交的证据，却没有开具证据收据。导致上诉人提交的关键证据（行政处罚决定的案件卷宗复印件）未被质证。三、一审主审法官明显偏袒被上诉人，裁判不公（一）一审法官对被上诉人明确承认的违法事实指示书记员不予记录。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十九条“当事人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证明效力以及证明效力大小，进行质证。”行政诉讼质证和辩论，是当事人及其委托代理人在法官主持下，于证据交换或庭审中，对对方展示的证据进行辨认、质询、说明、解释以确定证据效力的活动。质证关键在于当事人及其委托代理人进行发问，而不是法官直接质证。本案一审庭审中，被上诉人已经承认实施了违法事实，认可行政处罚行为，对行政处罚程序没有异议，然而，一审法院却越俎代庖，以“原告没有聘请代理人、不懂庭审程序、我这是引导原告”为由，直接向上诉人发问，甚至多次指示书记员修改笔录，明显更改被上诉人的用语和用词，改变被上诉人的原意，对被上诉人承认违法事实、愿意改正错误的细节不予记录，形成于上诉人十分不利的庭审笔录，显然不是平等对待原、被告双方，严重违背了居中裁判原则。（二）一审法官采取诱导性提问，故意让被上诉人作出对已有利的回答，让上诉人作出对己不利的回答。一审法院在庭审中，明显偏袒被上诉人，多次诱导双方作出错误应答，如对被上诉人发问“11月1号-11月19号进行改造，那么20号就应该正常营业了吧？”“是，当时刚换完管子，需要清洗。”“当天营业了吗”“没有营业”；而对上诉人发问“被告提交的证据是否是全部”等，使上诉人误认为是指是否还有新的证据可以提交，而做出“没有了”的回答之后，法官以此为限，再不准许上诉人陈述和提交证据。一审法官发问的目的，为拒绝上诉人提出的新的答辩理由和证据做铺垫，最终，上诉人也没能针对主审法官代替被上诉人的提出的新的诉求理由，提出答辩意见和补充证据。综上所述，原审判决认定事实错误，程序违法，明显偏袒一方当事人，严重不公。故此上诉请贵院依法查清事实，撤销一审判决，依法改判，维持上诉人作出的《处罚决定书》。上诉人葫芦岛市市场监督管理局向原审法院提交如下证据：1、辽宁省工商行政管理局案件线索转办通知单（2份）；2、重大行政处理决定备案报告；3、现场检查照片（4张）；4、行政处罚决定书。证明：被告作出的该行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 被上诉人兴城市兴柳加油站答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人兴城市兴柳加油站向原审法院提交如下证据：1、服务业局加油站地下油罐防渗改造工作实施方案；2、兴城市兴柳加油站双层改造施工方案；3、行政处罚决定书；4、辽宁省优化营商环境条例。证明：被告抽检与原告储油罐施工改造时间相近，是造成油品不合格的主要原因，被告依此作出行政处罚，认定事实不清，程序违法，适用法律错误，应予撤销。 本院经审理查明的事实与原审判决一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人葫芦岛市市场监督管理局未在法定举证期限内向原审法院提交作出处罚决定时的全部证据，且无其他法定事由，因此应当视为作出行政处罚决定的证据不足。原审法院判决撤销上诉人作出的行政处罚并无不当。上诉人葫芦岛市市场监督管理局的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人葫芦岛市市场监督管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈   丽   娟 审判员 孙彬审判员柳杨 二〇一九年二月十三日 法官助理张关中 书记员李爽 本判决援引的法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。