河北省邢台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）冀05行终321号 上诉人（原审原告）闫梦军，男，1947年11月20日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）赵保霞，男，1961年11月5日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）张计兴，男，1967年9月2日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）王志礼，男，1973年10月13日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）王少泽，男，1974年5月11日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）曹英春，男，1964年1月15日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）刘志英，男，1959年10月10日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）刘立华，男，1970年4月7日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）庞润珍，女，1948年5月9日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）杨彦英，女，1962年6月27日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）杨彦博，女，1965年5月10日出生，汉族，农民，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）郭彦明，男，1972年9月23日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）张花存，女，1956年6月24日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）王建英，女，1978年10月3日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）郝素银，女，1971年11月4日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）牛卫东，女，1968年5月17日出生，汉族，农民，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）曹现坤，女，1954年7月17日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）国霞，女，1970年12月10日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）孙缺粉，女，1965年7月1日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）张记军，男，1952年12月18日出生，汉族，农民，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）刘双敏，女，1950年10月29日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）张立勇，男，1976年8月6日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）肖利，女，1986年3月12日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）张路锋，男，1968年9月30日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）郝军丽，女，1971年12月11日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）施彦辉，女，1974年2月2日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）王立国，男，1968年10月10日出生，汉族，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）程伟丽，女，1970年4月11日出生，汉族，农民，现住隆尧县。 上诉人（原审原告）张立静，女，1974年9月7日出生，汉族，现住隆尧县。 诉讼代表人闫梦军、赵保霞、张计兴、王志礼、王少泽。 共同委托代理人王凤、李晓丹，北京市盈科（石家庄）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）隆尧县城乡规划局，住所地隆尧县老山口路。统一社会信用代码11130525347939316R。 法定代表人王景震，男，该局局长。 委托代理人赵东辉，男，该局规划股股长。 委托代理人马建辉，河北晓阳合众律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）隆尧县人民政府，住所地隆尧县城康庄路36号。统一社会信用代码11130525732894492F。 法定代表人李建强，男，该政府县长。 委托代理人赵晓辉，男，该政府工作人员。 原审第三人河北亿源商贸有限责任公司，住所地隆尧县城康庄路西段路西。统一社会信用代码911305257898403481。 法定代表人王纪堂，该公司经理。 委托代理人李朝晖，该公司工作人员， 上诉人闫梦军等29人因诉被上诉人隆尧县城乡规划局、隆尧县人民政府及原审第三人河北亿源商贸有限责任公司（以下简称亿源公司）规划行政许可一案，不服平乡县人民法院（2017）冀0532行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，闫梦军等29人居住在隆尧县政协家属院，与亿源公司涉案的亿源超市一店改建工程项目东西相邻。隆尧县城乡规划局在作出建字130525201601025号建设工程规划许可证前，于2016年4月27日对涉案的亿源超市一店改建工程项目规划许可方案进行批前公示。闫梦军等人对该方案提出异议后，隆尧县城乡规划局对方案进行了调整，又于2016年10月31日进行第二次公示。闫梦军等人对此方案还是不认同，于2016年11月4日提出书面异议。隆尧县城乡规划局组织闫梦军等人进行座谈，并对其反映的问题作了解答。亿源公司于2016年12月9日向隆尧县城乡规划局提出亿源超市一店改建工程项目建设工程规划许可申请，并提供了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条所规定的材料。隆尧县城乡规划局于2016年12月19日作出建字第130525201601025号建设工程规划许可证。隆尧县人民政府以隆尧县城乡规划局未对闫梦军等人2016年11月4日提出书面异议后修改规划方案进行公示，于2017年8月25日作出隆复决字［2017］第3号行政复议决定书，确认建字第130525201601025号建设工程规划许可证违法，责令重新作出具体行政行为。另查明，隆尧县城乡规划局庭后提交的解答闫梦军等人对许可案涉建设项目意见的情况说明以及解答现场照片和工作日志三证据，经一审法院核实，该证据属实。 一审法院经审理认为，根据最高人民法院《关于适用的解释》第二十二条第三款规定“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”所以隆尧县人民政府的复议决定认定隆尧县城乡规划局颁发的规划许可证违反法定程序而对其确认违法，不属于改变原行政行为，隆尧县人民政府应作为共同被告参加诉讼。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，隆尧县城乡规划局具备颁发建设工程规划许可证的职责。本案闫梦军等29人以三个理由不服隆尧县城乡规划局为亿源公司颁发建设工程规划许可证。针对第一个理由：案涉建设项目改建后的高度影响原告的采光，亿源公司向隆尧县惠新工程技术服务有限公司（以下简称惠新公司）提供的数据不实，该公司所作出的日照分析报告无效。一审法院认为，惠新公司系经注册登记拥有相应鉴定资质的专业机构，其在亿源公司保证自己提供数据真实的情况下，作出了日照分析报告。如果闫梦军等29人不认可上述日照分析报告，其在案涉建设工程规划许可证的公示期间、复议期间以及诉讼期间的一审庭审辩论结束前均可提出重新鉴定日照分析的申请，但均没有提出，应视为其没有有利证据反驳亿源公司的日照分析报告。所以应视为隆尧县城乡规划局在依据该日照分析报告为亿源公司颁发建设工程规划许可证时已经尽到审慎审查的义务，以及在本案审理过程中完成了举证义务。故闫梦军等29人的该项理由不予采纳。针对第二个理由：依据隆尧县城中心城区控制性详细规划，案涉建设项目明显违反规划标准。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，案涉建设项目是否违反隆尧县城中心城区控制性详细规划，与闫梦军等29人没有直接法律上的利害关系，其无权以上述理由提起诉讼。针对第三个理由：案涉建设项目规划方案没有依法公示，违反法定程序。一审法院认为，隆尧县城乡规划局提供的张贴规划方案照片和该局官网网页，均能证实其已经进行了两次批前公示，所以对闫梦军等29人的此项理由不予采纳。闫梦军等29人于2016年11月4日对隆尧县城乡规划局10月31日公示的规划方案提出书面异议后，该局组织原告方人员到其单位座谈，对问题进行了解答，没有再修改规划方案。所以隆尧县人民政府作出的复议决定认定隆尧县城乡规划局没有对闫梦军等29人2016年11月4日提出书面异议后修改规划方案进行公示的事实不成立。遂判决：一、驳回闫梦军等29人对隆尧县城乡规划局的诉讼请求；二、撤销隆尧县人民政府于2017年8月25日作出隆复决字[2017]第3号行政复议决定书。 上诉人闫梦军等29人不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判支持其诉讼请求，撤销亿源超市一店改建工程规划许可。主要理由：一、一审法院严重违反法定程序。本案是经复议后复议机关改变原行政行为的案件，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，隆尧县城乡规划局不具备被告的诉讼主体资格，一审法院认定其被告资格并允许参加诉讼，属于程序违法。同时，本案的审理范围是复议机关的行政复议行为，一审法院应当驳回上诉人对隆尧县城乡规划局的起诉，而不是对原行政行为进行审理并且作出裁判，故一审法院超出法律规定的审理范围进行审理、裁判，违反法定诉讼程序。另外，一审法院对隆尧县城乡规划局逾期提交的证据予以采纳，程序违法。二、一审法院适用法律错误，一审法院认定隆尧县人民政府作出的复议决定不属于改变原行政行为，应视为维持的情形，依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款的规定，认定隆尧县人民政府应作为共同被告参加诉讼是错误的。三、一审法院认定事实错误。本案鉴定机构不具备鉴定资质，鉴定人员不合法，检测数据虚假，鉴定结论错误，案涉《日照分析报告》不具有证据效力，不能作为认定案件事实的依据。一审法院认定“惠新公司”的鉴定资质，认可检测数据的真实性，采信《日照分析报告》的证据效力及证明事实，认定涉案建设项目符合日照要求，属于案件事实认定错误。同时，一审法院认定“案涉建设项目是否违反隆尧县城中心城区控制性详细规划，与原告没有直接法律上的利害关系”和“隆尧县城乡规划局进行了两次批前公示”均是错误的。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误，违反法定程序，请求二审法院依法查明本案事实，支持上诉人的上诉请求，公正审理本案。 被上诉人隆尧县城乡规划局答辩称，一、隆尧县人民政府以违反法定程序为由确认规划行为违法，依法不属于改变原行政行为，隆尧县城乡规划局和隆尧县人民政府为本案共同被告，具备本案诉讼主体资格。二、上诉人未提出任何证据证明规划方案影响其通风、采光等，在原审中也没有提出相应的鉴定申请，故上诉人与诉争的行政行为没有利害关系，其无权提起行政复议和行政诉讼。三、惠新公司所作的日照分析是用于办理规划许可，而不是在诉讼中进行的司法鉴定，所以上诉人称其没有鉴定资质、鉴定人员没有签字等不适用本案。四、隆尧县城乡规划局办理规划许可的行政行为合法。在办理过程中针对上诉人提出的异议依法进行了两次公示，第二次公示后，上诉人仍有异议，为此组织上诉人进行座谈进行了解释、解答。综上所述，隆尧县人民政府作出的复议决定认为规划程序违法没有相应的法律依据，上诉人上诉请求没有法律依据，请求驳回其上诉。 被上诉人隆尧县人民政府答辩称，隆尧县人民政府受理复议申请后，调取了相关卷宗，经调查后作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。一审法院根据隆尧县城乡规划局在庭后提交的相关证据认定涉案行政复议决定认定事实不清违反洗劫一空程序。综上，涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院撤销原判，维持隆尧县人民政府作出的行政复议决定。 原审第三人亿源公司未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一实判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外”。依据上述法律规定，复议机关以违反法定程序为由确认原行政违法的不属于改变原行政行为，故被上诉人隆尧县人民政府作出的案涉行政复议决定系对被上诉人隆尧县城乡规划局作出本案诉争规划许可行政行为的维持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。故被上诉人隆尧县城乡规划局和隆尧县人民政府均具备本案被告诉讼主体资格，上诉人闫梦军等29人关于被上诉人隆尧县城乡规划局不具备被告的诉讼主体资格的上诉理由不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”。依据上述法律规定，行政机关在作出行政许可前应当履行告知义务，确保利害关系人的陈述和申辩权。本案中，被上诉人隆尧县城乡规划局在作出诉争规划许可前进行了公示，该公示明确载明了公示期限、地点和异议反映方式，上诉人闫梦军等29人也对诉争规划许可提出了异议，故上诉人隆尧县城乡规划局作出诉争行政许可前履行了告知义务，并未剥夺上诉人闫梦军等29人的陈述和申辩权。对于被上诉人隆尧县城乡规划局庭后提交证据，应予以指正，但该证据并未对本案产生实质影响。关于案涉日照分析报告书的合法性认定，本案审理过程中，上诉人闫梦军等29人未提交案涉项目影响其采光、通风的证据，也未提交证据证实原审第三人亿源公司向惠新公司提交的检测数据系虚假数据。同时，惠新公司经营范围包括为建设工程项目提供规划技术服务，有权进行日照分析，故惠新公司依据原审第三人亿源公司提供的检测数据作出的日照分析报告书合法有效，应当作为诉争规划行政许可作出的依据。综上，被上诉人隆尧县城乡规划局作出本案诉争规划许可的行政行为符合法律规定，应予维持；被上诉人隆尧县人民政府作出的复议决定认定适用法律和复议结果错误，应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律和判决结果正确，应予维持。上诉人闫梦军等29人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费由上诉人闫梦军等29人负担。 本判决为终审判决。 审判长  李怀勇 审判员  周晓明 审判员  赵国凯 二〇一九年二月十八日 法官助理崔龙强 书记员朱向荣