福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽行再1号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）莆田市荔城区石盘生态农业专业合作社，住所地福建省莆田市荔城区西天尾镇象峰村石盘10号。 法定代表人邓春明，理事长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）莆田市荔城区西天尾镇人民政府，住所地福建省莆田市荔城区西天尾镇同心西路333号。 法定代表人王刚，镇长。 原审第三人陈玉友，莆田市荔城区西天尾镇人民政府工作人员。 再审申请人莆田市荔城区石盘生态农业专业合作社（以下简称石盘生态合作社）起诉莆田市荔城区西天尾镇人民政府（以下简称莆田西天尾镇政府）行政强制一案，福建省莆田市中级人民法院于2017年11月10日作出（2017）闽03行终172号行政裁定，已经发生法律效力。本院于2018年12月17日作出（2018）闽行申514号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 石盘生态合作社向福建省莆田市城厢区人民法院起诉称，因生产管理需要，其在农业园内依山势悬空用铁皮建造了两间管理房，并按镇、村干部要求报备及提交建造临时管理房申请。2016年12月30日上午，被告莆田西天尾镇政府组织人员在第三人陈玉友带领下，将原告的两间临时管理房暴力拆除，给原告带来财产损失，破坏生态农业的建设。故请求确认被告于2016年12月30日强拆原告的临时管理房该行政行为违法。 一审法院经审理查明，莆田西天尾镇政府于2016年11月18日向案外人邓春旭做出《通知书》，认为其户未经审批，违章在山地上建设钢架房面积130平方米，违反相关规定，限其在2016年11月20日前自行拆除，并接受询问，逾期将按有关规定处理。2016年12月30日，莆田西天尾镇政府组织相关人员将该房屋拆除。同日，石盘生态合作社在莆田市政务服务平台发出诉求件，莆田西天尾镇政府于2017年1月17日回复称：在责令户主限期自拆期限内拒不整改，组织人员依法对其违章建筑进行拆除。石盘生态合作社不服，提起行政诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告石盘生态合作社起诉请求确认被告莆田西天尾镇政府强拆其临时管理房该行政行为违法，首先应当承担初步的证明责任，即提供证据证明被拆除的房屋属于原告所有，被告实施拆除这一行为与原告存在利害关系。但从原告提供的证据中，仅能证明被告有实施拆除这一行为，无法证明被拆除建筑物属于原告所有，该拆除行为对原告合法权益造成损害。原告提供的《关于申请建造临时管理房的报告》以及《果园（山林）地租赁协议》，因未按相关法律规定与相关部门机构形成多方协议以及备案，故无法认定其合法有效性。另外，荔城西监（拆）第2016177号《通知书》中的被通知对象也为案外人邓春旭，并非原告。故原告应当承担举证不能的相应后果，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告石盘生态合作社的起诉。 莆田市中级人民法院二审认为，上诉人石盘生态合作社没有提交所诉房屋由其所建造及相关批准材料的证据，故本案上诉人石盘生态合作社无法证实其与被诉行政行为存在利害关系。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回石盘生态合作社的起诉正确，依法予以维持。上诉人石盘生态合作社的上诉理由不能成立，依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 石盘生态合作社向本院申请再审称，一、再审申请人提供的证据足以证明原告适格，已承担初步的证明责任。涉案被拆管理房位于申请人经营管理的生态园内，由申请人出资雇人建造，被申请人的强制拆除行为损害了申请人的合法权益。1.一审中申请人提供的《申请建设临时管理房的报告》可以证明申请人有建设管理用房的需要，且管理用房位于申请人经营的生态园内，其起始建设时间也在申请人获得生态园的经营权之后，从常理上，该管理房也不可能属于他人。2.申请人在一审庭审时已经表明拥有建设该管理房的财务记录，可供法庭调阅。3.负责设计和施工的黄升平师傅提供的证言，也证明该管理房属于申请人所有。二、原审法院把举证责任分配倒置，有失公允。行政诉讼法规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任”，“原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任”。本案中，莆田西天尾镇政府主张被拆的管理房不属于申请人所有，应当提供相应的证据。但莆田西天尾镇政府仅在庭上陈述“其在现场指挥搭建。违章搭建的行为人是邓春旭”，“当时是邓春旭在现场指挥并进行搭盖”，“现场有人认识他”等，未提供事实依据。且邓春旭旅居国外，不可能出现在搭建现场。请求撤销一、二审裁定，发回重审。 本院经审查认为，本案系石盘生态合作社针对莆田西天尾镇政府的行政强制行为提起的诉讼，请求确认莆田西天尾镇政府于2016年12月30日强拆其临时管理房的行政行为违法。根据原审的审理裁定和再审申请人的申请理由，本案争议的焦点为，石盘生态合作社是否具备提起本案诉讼的原告主体资格，从而符合法定的起诉条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此，行政诉讼，是一种通过审查行政机关的行政行为，从而实现解决行政争议、保护行政相对人及利害关系人合法权益、监督行政机关依法行政之法律救济制度。公民、法人或者其他组织认为自己的权益受损而提起诉讼，体现了行政诉讼更加侧重权利救济之主观诉讼性质，亦构成对原告资格之限定和要求。对于原告资格，《行政诉讼法》第二十五条第一款作出更为具体的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该条虽看似将适格原告区分为两大类，但事实上适用了一个相同的标准，即“利害关系”。就本质而言，所谓“利害关系”，即为有可能受到行政行为的不利影响。具体包括以下三个因素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。 根据诉讼程序法之要求，起诉人于提起行政诉讼时，应当提供其系被诉行政行为的相对人或与被诉行政行为具有利害关系的相关证据，使得其起诉符合法定的原告主体资格条件。但是起诉人是否具备原告资格与其起诉请求能否在行政诉讼中得到支持，是两个不同层面的问题。正如承认起诉人提起行政诉讼的原告主体资格，并不意味着必然会判决支持其实体诉讼请求；起诉权与胜诉权虽有关联，但亦有明显区别。行政诉讼的起诉人，只要能提供初步的证据证明其存在合法权益被侵害的可能性，则应当认可其提起诉讼的资格；不能以事后查明的不具备合法权益或者不存在合法权益被侵害之可能性，即不承认其提起诉讼的资格。在审查起诉人是否具备合法权益，是否存在合法权益被侵害的可能性，与被诉行政行为是否存在利害关系等原告资格条件时，应当按照有利于起诉人权利救济的角度来解释和认定起诉人提供的证据材料等。尤其是在起诉人已经尽其所能地证明其权益可能受到被诉行政行为侵害，而行政机关否认被诉的行政行为系对起诉人作出，而主张相对人另有其人时，应当由行政机关提交相应的其认定行政行为相对人的事实和法律依据，从而排除起诉人的适格原告资格，而不能仅凭行政机关否认起诉人系行政行为相对人之主张即否定起诉人救济权利之资格；而事实上，对行政相对人的正确认定，其本身亦为该行政行为具有合法性的题中之义。 本案中，石盘生态合作社主张其所诉的行政强制拆除行为的对象系其建设的位于其承包果园内的铁皮建造的临时管理用房，而莆田西天尾镇政府主张其拆除的系邓春旭违章建设的钢架房。一审庭审中，双方对石盘生态合作社所称的被拆除的建筑物，即为莆田西天尾镇政府拆除的违章建筑物，均无异议；故本案关于原告主体资格的争议，具体为石盘生态合作社是否提供了相应的证据初步地证明其与所诉的强制拆除行为具有利害关系，从而享有提起本案诉讼的原告资格。审理中，石盘生态合作社提供了其营业执照，载明其住所地为“莆田市荔城区西天尾镇象峰村石盘10号”，业务范围包括“生态农业的开发和综合利用”；石盘生态合作社作为承租方分别与陈金秀、陈金辉、陈金华等于2016年9月1日签订的《果园（山林）地租赁协议》，承租位于莆田市××城区西天××镇象峰村石盘组后山渠道上的果园（山林）地用于生态农业的开发和利用；石盘生态合作社于2016年11月18日出具的《关于申请建造临时管理房的报告》，申请在生态农业园内建造几间临时管理用房；石盘生态合作社作为诉求人在莆田市××政务服务××西天××镇政府违法拆除其管理用房的投诉及莆田西天尾镇政府的回复，及建筑物拆除现场照片等。据此，石盘生态合作社已经尽其所能地提供证据证明其与所诉的强制拆除行为具有利害关系，其权益可能受到被诉行政行为侵害，从而具有了提起本案行政诉讼的原告资格。审理中，莆田西天尾镇政府主张本案被诉的强制拆除行为其相对人为邓春旭，并提供了其于2016年11月18日向邓春旭作出的责令其限期自行拆除的《通知书》予以证明。但莆田西天尾镇政府并未提供证据证明其认定被拆除的违章建筑物系邓春旭搭建的依据，而仅在庭审中称邓春旭是“象峰村的村民，据了解系其在现场指挥进行搭建。违章搭建的行为人是邓春旭”。据此，原审法院认定本案被诉的强制拆除行为其相对人为邓春旭，并以此否定石盘生态合作社提起本案诉讼之原告资格，依据不足。同时，因本案所涉被拆除的铁皮房系未经审批的违章建筑物，故二审法院以石盘生态合作社没有提交所诉房屋由其所建造及相关批准材料的证据为由，认定石盘生态合作社无法证实其与被诉行政行为存在利害关系，亦有不当。 综上，一、二审法院认定石盘生态合作社不具备原告资格并裁定驳回起诉错误，本院予以纠正；再审申请人的申请理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下： 一、撤销莆田市中级人民法院（2017）闽03行终172号行政裁定、莆田市城厢区人民法院（2017）闽0302行初17号行政裁定； 二、指令莆田市城厢区人民法院继续审理本案。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈晓军 审判员  卢椰枫 审判员  陈锦铨 二〇一九年二月二十六日 书记员  翁云霞 附本案相关的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。