河北省秦皇岛市中级人民法院行政裁定书（2019）冀03行终10号上诉人（原审原告）马振文,男,汉族，1950年8月22日出生，农民，公民身份号码×××。委托代理人：马媛，女，汉族，1980年7月16日出生，公民身份号码×××。委托代理人：李伟栓，秦皇岛市昊诚法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）秦皇岛经济技术开发区管理委员会，统一社会信用代码×××。法定代表人：苏景文，主任。委托诉讼代理人：宋润秋，秦皇岛经济技术开发区管理委员会干部。委托诉讼代理人：王茂武，河北君德风律师事务所律师。被上诉人（原审被告）秦皇岛市人民政府，统一社会信用代码×××。法定代表人：张瑞书，市长。委托诉讼代理人：李芳，秦皇岛市人民政府干部。上诉人马振文与被上诉人秦皇岛经济技术开发区管理委员会、秦皇岛市人民政府政府信息公开一案，不服秦皇岛经济技术开发区人民法院（2018）冀0391行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原告诉称，二被告分别作出的《行政复议决定书》和《政府信息公开告知书》的行政行为，均存在未查清事实和认定主要事实错误，采信证据错误和举证不能，秦皇岛市人民政府未向秦皇岛经济技术开发区管理委员会分配和认定举证责任及未认定其承担举证不能的后果责任，其内容均不适当又违法，程序亦不合法，适用法律法规不当：一、被告秦皇岛经济技术开发区管理委员会（原行政行为机关）2018年第5号《政府信息公开告知书》未查清本案事实和认定主要事实错误，没有采信原告的相关合法证据，没有对其作出的政府信息公开告知行为的适当性合法性进行举证证明，程序不合法，适用法律不当，规避行政职责。故请求人民法院撤销该错误的《政府信息公开告知书》(2018年第5号）,判令其依法重新作出行政行为，即依照申请的信息事项内容履行全部信息公开法定职责。1、秦皇岛经济技术开发区管理委员会在《政府信息公开告知书》(以下称“告知书”）中称：“您申请公开的2003年征收小白庙村土地的土地补偿费拨付次数及金额和日期；……由秦阜岛开发区黄河道街道办事处制作或保存，请您向秦皇岛开发区黄河道街道办事处申请公开。”属于未查清该事实和认定该信息公开主体存在错误，并推脱信息公开行政职责义务。（一）2003年，秦皇岛经济技术开发区管理委员会是征收小白庙村集体土地(涵盖原告承包和使用经营的二十余亩土地）主体，这是路人皆知的客观事实，而向小白庙村委会转支付征用土地的土地补偿费和征占地上附着物、青苗的补偿费是由被告指定财政等相关部门将其存入其主管部门秦皇岛经济技术开发区土地规划管理局账户，再由该局以秦皇岛经济技术开发区管理委员会的名义向各个被征地的村委会直接拨付。村委会根据秦皇岛经济技术开发区管理委员会主导，组织区政府相关多个部门成立清查小组对被征地上附着物、青苗进行联合清查，并制作“附着物、青苗清查表”，村委会根据秦皇岛经济技术开发区管理委员会拨付征地款种类和对照《附着物、青苗清查表）向各个农户转支付附着物、青苗的补偿款。因此，该信息公开主体责任和义务均由秦皇岛经济技术开发区管理委员会承担，与黄河道街道办事处无主体职责关系。（二）秦皇岛经济技术开发区管理委员会适用《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下称《条例》）第十七条之规定，属于适用《条例》第十七条不适当。真正制作上述政府信息的为秦皇岛经济技术开发区管理委员会委托的开发区土地规划管理局，故秦皇岛经济技术开发区管理委员会应当具有制作、获得、保存原告申请信息公开第一项的主体责任的行政机关。另外征收土地之前，应当由开发区管委会委托本级土地行政主管部门制定土地征用利用规划，故秦皇岛经济技术开发区管理委员会属于上述信息公开主体地位，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第八条、第二十条、第二十五条、第二十六条等规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十条等规定，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十条、第十一条等相关规定。（三）秦皇岛经济技术开发区管理委员会未举证证明开发区黄河道街道办事处制作或保存是事实，并具有合法合理的理由，更没有举证“政府信息公开指南”和“政府信息公开目录”来佐证其该答复内容的适当性，程序的合法性……。2、秦皇岛经济技术开发区管理委员会在“告知书”中称：“经查，您申请公开的开发区秦开建字【1999】10号文件是……,文件内容并不直接对外产生实际影响，属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，不属于《条例》所指应公开的政府信息，不属于公开范围”。属于未查清事实和认定该事实错误，并存在行政不作为行为。（一）秦皇岛经济技术开发区管理委员会是依照【1999】10号文件对征占原告地上附着物、青苗进行补偿的主体行政机关，也是对开发区各个被征地的广大村民发生实际影响的补偿“标准”，故不属于“内部管理信息”。（二）秦皇岛经济技术开发区管理委员会未举证“政府信息公开指南”和“政府信息公开目录”，来佐证其【1999】10号文件，不属于政府信息公开的范围，而属于秦皇岛经济技术开发区管理委员会的内部管理信息。(三）秦皇岛经济技术开发区管理委员会对原告申请信息公开的第二项答复与《条例》第二条、第九条、第十条、第十一条、第十三条、第十九条等相关规定冲突。秦皇岛经济技术开发区管理委员会在行使行政管理职责过程中所制作、使用的对征地附着物补偿的依据，显然不属于内部管理信息。所谓内部信息，就是对外部不产生直接约束力的普遍政策阐述或对个案的非终极性意见。属于认定信息属性（范围）之事实错误。(四）秦皇岛经济技术开发区管理委员会依照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发【2010】5号）不适当。3、秦皇岛经济技术开发区管理委员会在“告知书”中称：“您申请公开的2003年征收小白庙村土地，……等附着物清查明细表；2003年征收小白庙村土地的《征用土地方案》……等系统的纸质材料信息属于征地信息，请向秦皇岛市国土资源局经济技术开发区分局咨询申请”。属于不负主体责任和否认制作、获取、保存该信息的客观事实，及认定该事实错误等行政不作为。（一）秦皇岛经济技术开发区管理委员会是制作、获取和保存及其报批关于2003年征占小白庙村《征用土地方案》、《征地审批卡片》等政府信息公开的主体行政机关，属于秦皇岛经济技术开发区管理委员会直接组织、领导、制定和实施的具体行政管理及建设等职权等政府行政行为；清查被征地上附着物、青苗的具体行政行为机关，也是秦皇岛经济技术开发区管理委员会组织、领导、获取和保存的主体行政行为。（二)秦皇岛经济技术开发区土地规划管理局在2003年征用小白庙村集体土地（涵盖原告的二十余亩土地在内）的节点期间，国家尚未对土地主管部门实行改革，也没有实行垂直领导，秦皇岛国土资源局经济技术开发区分局于2008年才从秦皇岛经济技术开发区土地规划管理局分离出来，归秦皇岛市人民政府管理，此前归秦皇岛经济技术开发区管理委员会管理。因此，在2003年的时间节点，秦皇岛市国土资源局经济技术开发区分局尚未产生设立，故不具备独立规划、编制（制作)、获取、保存该信息等职权。故秦皇岛经济技术开发区管理委员会属于事实不清和认定该事实错误。客观事实是2003年征用小白庙村土地时，是以秦皇岛经济技术开发区管理委员会的名义为行政主体，而开发区土地规划管理局是在秦皇岛经济技术开发区管理委员会统一组织领导下行使主管部门的征地过程中的部分职责权限。是同级人民政府的一个职能主管部门，故不具备政府信息公开主体属性。(三）秦皇岛经济技术开发区管理委员会对原告的第三项信息申请事项内容的告知，依据《河北省征地信息公开办法》第三条第三款错误，因为《河北省征地信息公开办法》自2018年1月1日起施行，对此前发生的征地信息公开没有溯及力，且违反了“政府信息公开条例”的立法本意和相关规定。4、秦皇岛经济技术开发区管理委员会的原行政行为存在举证不能等行为。（一）未举证证明原告的第一项信息公开事项内容，是由开发区黄河道街道办事处制作或保存，属于举证不能。(二）未举证证明原告的第二项信息公开事项内容是属于行政管理内部信息。（三)未举证证明原告的第三项信息公开事项内容，是由秦皇岛市国土资源局经济技术开发区分局制作或者获取和保存至今。(四）未向原告举证“政府信息公开指南”和“政府信息公开目录”等主要证据。5、秦皇岛经济技术开发区管理委员会的“告知书”内容不适当，程序不合法，适用法律不当。（一）“告知书”内容违背客观事实和认定事实错误。(二)“告知书”内容没有充分求实的说明理出。(三）未对相关事项向原告进行询问，听取有关意见，或者召开听证会，或者进行证据交换、质证等程序。(四）未向原告送达书面的答辩状，也未附“政府信息公开指南”和“政府信息公开目录”，及在“告知书”内容中载明等行为。(五）“告知书”未附相关证据和相关法律依据。（六）“告知书”中依据“条例”第十七条、《国务院办公厅关于做好政府信息公开办法》第三条第三款，向原告进行告知，属于适用法律法规不当。二、被告秦皇岛市人民政府(行政复议机关）秦政复决字【2018】10号《秦皇岛市人民政府行政复议决定书》，未查清本案事实和认定事实错误，认定和采信证据错误，且未认定秦皇岛经济技术开发区管理委员会存在行政不作为，其“告知书”内容不恰当，程序不合法，适用法律依据不正确。没有裁决秦皇岛经济技术开发区管理委员会重新向原告进行政府信息告知。1、秦皇岛市人民政府认定“秦皇岛经济技术开发区管理委员会的2018年第5号《政府信息公开告知书》认定事实清楚，”属于认定该事实错误，仍然未查清本案主要客观事实和认定该客观事实错误。特别是对(1999)10号文件，仍然认定为内部管理信息错误。根据国家机关档案管理法规，原告所申请的三项政府信息早已进入秦皇岛经济技术开发区管理委员会设立保管和存放的区政府档案馆里面。2、秦皇岛市人民政府的行政复议决定书中并未载明秦皇岛经济技术开发区管理委员会举证了相关证据，证明原告申请(复议）的第1项和第4项政府信息，是由秦皇岛市国土资源局经济技术开发区分局主导、独自制定获取的政府信息，并由该分局保存管理至今。没有证据证明原告申请公开的第2项信息，是由秦皇岛开发区建设规划管理局主导、独立制定和获取的政府信息，并对外不产生实际影响，对原告不具有约束力，并不涉及到广大村民和原告的切身利益。没有证据证明原告申请公开的第3项信息，是由秦皇岛经济技术开发区黄河道街道办事处主导、独自制定和获取的政府信息，并由其一直保存管理至今。故行政复议机关不仅属于未查清上述事实，同时属于举证不能，即没有证据支持其“告知书”和“复议决定书”中的事实与理由及其认定能够成立。3、秦皇岛市人民政府认定原告申请公开的第2项政府信息属于“内部信息、以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”“不属于公开范围”，否认客观事实，且没有相关证据证明和相关法律法规依据。4、秦皇岛市人民政府(复议机关）在复议过程中未对原告进行询问、交换证据，质证、争求意见；未对相关事项举行听证；未向秦皇岛经济技术开发区管理委员会分配举证责任；也未在复议决定书中载明秦皇岛经济技术开发区管理委员会或者是自己是否举证了相应证据及证明目的；未告知行政复议组成人员的姓名和职务等信息；未向原告送达秦皇岛经济技术开发区管理委员会对行政复议作出的书面答辩意见，只在复议决定书中载明“被申请人称……。”的单方陈述意见而已。向原告送达行政复议决定书时未附相关证据和相关法律法规，属于原行政行为机关和行政复议机关的本案行政行为（“告知书”“复议决定书”）是否具有真实、公正、恰当、合法性均无证据证明和相应的法律依据。原告为了依法维护自身的合法权益（知情权、参与权和监督权等）,故起诉，请求撤销被告秦皇岛市人民政府的秦政复决字【2018】10号《行政复议决定书》和秦皇岛经济技术开发区管理委员会的2018年第5号《政府信息公开告知书》，重新作出行政行为。原审法院认为，《政府信息公开条例》之立法宗旨在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。公民、法人和其他组织向行政机关申请公开政府信息，应当符合上述条例的立法宗旨。否则，政府信息公开的制度功能会无从发挥，还有可能产生负面效果。行政诉讼是解决行政争议，保护民众合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。对于行政争议，应当依照行政诉讼法的规定提起行政诉讼，寻求权利保护。已经司法程序处理终结的争议，当事人应当尊重生效裁判。人民法院既要充分保障当事人正当诉权的行使，也要判断当事人的请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，从而避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生。本案涉及马振文地上附着物补偿问题，对此马振文曾分别提起民事诉讼及行政诉讼要求继续补偿。本院于2013年11月1日作出（2006）秦开民初字第661号民事判决书，驳回原告马振文的诉讼请求，原告马振文不服，提出上诉，秦皇岛市中级人民法院于2014年6月6日作出（2014）秦民终字第2号民事判决书，驳回上诉，维持原判。马振文于2018年2月7日再次起诉，本院于2018年7月23日作出（2018）冀0391民初845号民事裁定书，以属于重复诉讼为由驳回马振文的起诉。马振文不服，提出上诉，秦皇岛市中级人民法院于2018年9月11日作出（2018）冀03民终3344号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。另本院于2012年6月12日作出（2012）秦开行初字第1号行政判决书，驳回原告马振文的诉讼请求，原告马振文不服提出上诉，秦皇岛市中级人民法院于2012年9月26日作出（2012）秦行终字第48号行政裁定书，发回本院重审，本院于2013年3月18日作出（2013）秦开行初字第1号行政判决，马振文不服，提出上诉，秦皇岛市中级人民法院于2013年5月6日作出（2013）秦行终字第42号行政裁定，发生了法律效力。马振文不服，向河北省高级人民法院提出再审申请。河北省高级人民法院于2013年12月23日作出（2013）冀行申字第107号行政裁定，指令秦皇岛市中级人民法院再审，秦皇岛市中级人民法院于2014年9月22日作出（2014）秦行再终字第3号行政裁定，撤销原判，发回重审。本院于2015年11月27日作出（2015）秦开行再字第1号行政判决，驳回马振文的诉讼请求。马振文不服，提出上诉，秦皇岛市中级人民法院于2016年3月17日作出（2016）冀03行再1号行政判决书，驳回上诉，维持原判。原告马振文继而又申请政府信息公开，其要求公开的事项均是为了继续主张地上附着物补偿，为以政府信息公开形式，再度启动已经终结的纠纷处理程序，已偏离政府信息公开的制度功能，不符合《政府信息公开条例》的立法宗旨。其提起诉讼缺乏诉的利益，与行政诉讼法旨在保护公民、法人和其他组织合法权益的立法目的相悖。故原告马振文的诉讼请求不属于《政府信息公开条例》的调整范围，其起诉不符合法定的起诉条件，应当予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告马振文的起诉。案件受理费50元，退还原告马振文。上诉人不服原审裁定，向本院提起上诉称：原审裁定认定事实错误，适用法律不当。本案的客观事实和相关证据充分证明上诉人的诉讼请求事项属于政府信息公开条例的调整范围，起诉符合法定条件；原审法院采信证据错误；审判程序违法。请求二审法院撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。本院认为，本案上诉人提起的是政府信息公开之诉，其申请信息公开的内容是2003年征收小白庙村土地补偿费和相关文件依据，被上诉人秦皇岛经济技术开发区管理委员会对上诉人的政府信息公开申请作出了回复，上诉人在申请了行政复议后提起了行政诉讼，法院经审查在符合起诉条件后应进行实体审理。虽然上诉人马振文就其被征收土地的地上附着物补偿问题曾分别提起民事诉讼及行政诉讼，但与本案政府信息公开之诉不存在必然联系。原审认定上诉人申请政府信息公开，不符合《政府信息公开条例》的立法宗旨不当，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：撤销秦皇岛经济技术开发区人民法院（2018）冀0391行初14号行政裁定；本案指令秦皇岛经济技术开发区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 张 岩审判员 刘志高审判员 陈彩东 二〇一九年二月二十六日书记员 姚思函