山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行终1号 上诉人（原审被告）青岛市李沧区综合行政执法局，住所地青岛市李沧区九水东路**。 法定代表人王仕君，局长。 委托代理人李勇，该局工作人员。 委托代理人朱崇波，北京大成（青岛）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）青岛市李沧区浮山路街道办事处，住所地青岛市李沧区万年泉路**。 负责人陈军，主任。 委托代理人刘月波，山东聚享昌律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）青岛联邦汽车服务有限公司，住所地青岛市李沧区。 法定代表人韩素琴，总经理。 委托代理人司英杰，山东康辉律师事务所律师。 委托代理人徐健，山东康辉律师事务所律师。 上诉人青岛市李沧区综合行政执法局（以下简称李沧执法局）、上诉人青岛市李沧区浮山路街道办事处（以下简称浮山路街道办）因与被上诉人青岛联邦汽车服务有限公司城管行政强制一案，不服青岛市李沧区人民法院（2018）鲁0213行初38号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年1月15日在本院第十五法庭公开开庭审理了本案。上诉人李沧执法局的委托代理人李勇、朱崇波，上诉人浮山路街道办的委托代理人刘月波，被上诉人青岛联邦汽车服务有限公司的委托代理人司英杰，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2018年4月11日，被告浮山路街道办、李沧执法局共同作出《通告》并于同日送达，该通告的内容为：“在浮山街道海尔桥西侧青岛联邦汽车服务有限公司存在的违法建设，存在随意搭建、乱扯水电、燃气等行为，对周边居民造成巨大消防、用电等安全遗患。且该处的建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋建设前未经土地、规划等部门许可，也没有办理消防等安全方面的相关许可。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国消防法》以及《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的有关规定以及山东省三年大治违行动计划和‘美丽青岛’建设要求，现责令上述建筑物（构筑物）和集装箱结构房屋的建设者、使用者于2018年4月18日17时前自行拆除。逾期不拆除的，有关部门将采取强制拆除等措施，由此产生的法律后果由当事人自行承担。拒绝、阻挠、妨碍国家工作人员执行公务的由公安机关依法处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”原告承认上述通告涉及的建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋没有规划手续和产权证。 原审另查明，2016年12月29日，青岛市李沧区人民政府作出《李沧区违法建设治理工作方案》，其中规定各街道办事处是本次城市建设治理的责任主体，全面统筹组织辖区内违法建设的治理工作；负责对全区内的违法建设进行排查摸底及监督防控；组织各部门及相关执法力量对违法建设进行拆除。 原审法院认为，《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条规定：“市和各区城市管理行政执法机关集中行使下列职权：。（二）依照城市规划管理方面法律、法规、规章的规定，查处有关违反城市规划管理规定的行为；。”。因此，被告李沧执法局对违反城市规划管理规定的行为有权进行查处。被告浮山路街道办、李沧执法局均主张涉案的《通告》仅是行政机关履行查处违法建筑职责中的一个过程性行为，不具有行政处罚或者行政强制的性质，对原告的权利和义务不产生实际影响。法院认为，涉案通告明确了行政相对人为原告并向原告送达了该通告，通告的内容确定了青岛联邦汽车服务有限公司院内的建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋建设前未经土地、规划等部门许可，即确定了上述建筑的违法性质，通知要求原告在规定期限内自行拆除，并告知逾期拆除的法律后果，对原告的权利义务产生实际影响。该通知符合违法建筑限期拆除决定的构成要件，因此对两被告提出的涉案通告为行政行为的过程性程序的主张，不予采信。原告提交的《修理厂房屋租赁合同》虽然不能证明原告为涉案建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋的受让人，但从两被告送达的涉案《通告》记载的行政相对人及原告对自己为使用人的自认，可以认定原告为涉案建筑物（构筑物）及集装箱结构房屋的管理人，因此原告有权提起本案诉讼。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，两被告经向有关部门查询，确定原告院内的建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋没有规划许可手续，没有土地证、房产证，原告亦承认上述建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋未取得《建设工程规划许可证》，亦没有相应的产权证，因此两被告认定为原告院内的建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋为违法建筑事实认定清楚，李沧执法局有权责令原告限期拆除。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，两被告作出的限期拆除决定未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等救济途径，原告为此提出两被告作出的限期拆除决定违法。法院认为，上述行诉法解释对行政机关作出行政行为对未告知起诉期限作出了相关规定，且原告亦对两被告的行政行为提起了诉讼，因此两被告未告知原告救济途径未对原告产生实际影响。两被告于2018年4月11日作出的限期拆除决定，未告知原告依法享有的权利违反了行政处罚法的相关规定，但原告自认涉案的建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋已被部分拆除，两被告作出的限期拆除决定不具有可撤销内容，原告可通过其他合法途径主张权利，因此法院依法确认两被告作出的限期拆除决定程序违法，但不撤销该限期拆除决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决确认被告李沧执法局、浮山路街道办于2018年4月1日作出《通告》（限期拆除决定）违法。案件受理费人民币50元（原告已预交），由两被告负担，两被告于本判决生效后十日内给付原告人民币50元。 上诉人李沧执法局不服原审判决，上诉称，一审法院认为《通告》符合违法建筑限期拆除决定的构成要件，认定错误。首先，《通告》主体并不符合行政处罚主体法定的构成要件。根据《行政处罚法》第十五条、《城乡规划法》第六十四条和《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条等规定，对违法建筑进行查处的法定机关是上诉人，而涉案《通告》是由浮山路街道办和上诉人两个单位共同发布，且上诉人还是作为第二主体发布的，而涉案《通告》的目的也仅是对违法行为进行提示、告知，并不具有作出行政处罚的目的，浮山路街道办并不是违法建筑的法定处罚主体。其次，《通告》内容不符合行政处罚决定构成要件。《通告》内容仅是对违法建筑的基本情况进行了表述，并告知违法建筑的建设者、使用者在限期内自行拆除，并没有直接下达限期拆除决定书或者强制拆除决定书。《通告》中缺少案件前期调查了解的违法事实、行政处罚的种类及具体依据、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径期限等内容，并非限期拆除决定。最后，一审法院对违法建筑限期拆除决定主体的认定错误。一审法院违反法律法规的规定将浮山路街道办也作为限期拆除决定的主体，属于认定错误。请求二审法院撤销原审判决，驳回被上诉人的起诉；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人浮山路街道办不服原审判决，上诉称，一审判决认定事实错误，应予纠正，理由如下：一、一审判决认定被上诉人为涉案建筑物（构筑物）及集装箱结构房屋的管理人，并有权提起本案诉讼是错误的。上诉人作出的《通告》只是说明院内建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋建设前未经土地、规划部门许可，上诉人没有确定也无权确定建筑物的所有人或管理人，且被上诉人提交的《修理厂房屋租赁合同》也不能证明被上诉人为涉案建筑物（构筑物）及集装箱结构房屋的管理人。一审判决直接认定被上诉人为管理人，进而认定被上诉人有权提起本案诉讼明显错误。二、一审判决认定《通告》符合违法建筑限期拆除决定的构成条件错误。上诉人作出的《通告》只是一种告知行为，既不是行政处罚决定，也不是行政强制决定，仅是行政机关职责中的一个过程性行为，一审判决认定《通告》符合违法建筑限期拆除决定的构成要件明显不当。三、一审判决认定《通告》对上诉人的权利义务产生实际影响错误。《通告》不产生行政处罚或行政强制的法律后果，如果当事人没有自行纠正违法行为，相关行政机关将依法作出行政处罚或行政强制行为，《通告》本身并没有直接产生法律强制力。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六、十项的规定，不属于行政诉讼的受案范围，应依法驳回被上诉人的起诉。综上，一审判决认定事实、判决结果错误，请求二审法院撤销原审判决，并依法改判；一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人青岛联邦汽车服务有限公司答辩称，首先，一审判决关于责令拆除决定的认定并无不当，应予维持。两上诉人的上诉故意混淆通告与责令拆除决定，应予驳回。其次，关于被上诉人的主体资格问题，租赁合同和两上诉人作出的通告内容、提供的照片等证据均可以证明被上诉人为行政相对人。本案责令拆除决定增加了被上诉人的义务，被上诉人有权提起诉讼。再次，涉案通知书明确载明责令被上诉人限期自行拆除，根据《土地管理法》第83条的规定，通告所载明的该责令拆除决定属于行政处罚。依据《行政处罚法》第30、31、32、36、41、42条的规定，本案显然行政程序违法。综上，一审判决正确，应予维持，请求依法驳回两上诉人的上诉请求。 各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条规定“市和各区城市管理行政执法机关集中行使下列职权：（二）依照城市规划管理方面法律、法规、规章的规定，查处有关违反城市规划管理规定的行为。”李沧区人民政府颁布的《李沧区违法建设治理工作方案》载明“各街道办事处是本次城市违法建设治理工作的责任主体，街道办党政主要负责同志为第一负责人，全面统筹组织辖区内违法建设的治理工作。负责对全区内的违法建设进行排查摸底及监督防控；组织各部门和相关执法力量对违法建设进行拆除。”而且，涉案《通告》明确载明落款为上诉人李沧区浮山路街道办事处和上诉人青岛市李沧区综合行政执法局，且加盖双方公章。因此，结合上述规定和本案事实，可以认定两上诉人为涉案行为的作出主体。 关于本案是否属于行政诉讼的受案范围。从内容来看，涉案《通告》确认了被上诉人院内建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋建设未经土地、规划等部门许可的违法性质，责令被上诉人限期自行拆除，并明确告知被上诉人逾期未拆除的法律后果。因此，涉案《通告》对被上诉人权利义务产生了实际影响，属于行政诉讼的受案范围，上诉人关于《通告》并非行政处罚，仅是对违法行为进行提示、告知的主张不能成立。 关于本案的事实认定和法律适用。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，两上诉人经向有关部门查询，确定被上诉人院内的建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋没有规划许可手续、没有取得土地证和房产证，被上诉人亦自认未取得《建设工程规划许可证》和没有相应产权证的事实，因此两上诉人认定被上诉人院内的建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋为违法建筑，认定事实清楚、适用法律并无不当。 关于两上诉人行政程序的合法性。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定，“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案中，两上诉人未能提供证据证明其履行了告知被上诉人依法享有陈述、申辩等权利，两上诉人行政程序违法。鉴于被上诉人在原审中自认涉案的建筑物（构筑物）及集装箱结构房屋被部分拆除，因此本案限期拆除决定已不具有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，应当判决确认违法。 综上，原审法院判决确认两上诉人作出的《通告》（限期拆除决定）违法并无不当，依法予以维持。两上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人青岛市李沧区综合行政执法局、上诉人青岛市李沧区浮山路街道办事处均担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇一九年二月二十日 法官助理管筱笛 书记员 王崧 书记员 刘佳