福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽01行终102号 上诉人（原审原告）陈云英，女，汉族，1965年2月11日出生，住福建省闽侯县。 被上诉人（原审被告）福州高新技术产业开发区综合执法局，住所地福建省福州市闽侯县上街镇科技东路**。 法定代表人陈昭桓，局长。 上诉人陈云英因诉福州高新技术产业开发区综合执法局（以下简称高新区执法局）城市规划行政处罚一案，不服福州市仓山区人民法院（2018）闽0104行初170号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，2018年3月被告在巡查中发现原告存在违法建设的行为，经福州高新区规划建设局认定，原告所建的涉案建筑未取得规划许可。被告立案，经调查，查明原告未取得建设工程规划许可证在高新区马保村建有一处一层封顶的建筑物，违法建筑面积为50.37㎡。2018年3月16日被告作出榕高执责改字［2018］第0000962号《责令限期改正通知书》，责令原告在2018年3月19日17时前自行拆除涉案建筑、恢复原状。同月20日被告作出榕高执罚告［2018］12号《行政处罚告知书》，告知原告认定事实、拟处罚内容及享有陈述和申辩权利，并于同日送达原告。2018年3月23日被告作出榕高执罚［2018］012号《行政处罚决定书》，并于同日送达原告。原告不服，诉至原审法院。 原审法院认为，根据《福建省人民政府关于福州高新技术产业开发区开展相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，被告福州高新技术产业开发区综合执法局作为城市管理方面集中行使行政处罚权的执法机关，其有权对其辖区范围内违反法律规定的违法建筑行使行政处罚权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据国务院批准福州市城市总体规划(2011-2020年)，涉案违法建筑位于闽侯县上街镇马保村，属于城市规划区的范围。原告提交的证据不能证明其已取得涉案建筑的建设工程规划许可证。原告在城市规划区的范围内，未办理《建设工程规划许可证》，建造了一层封顶的建筑物，违法建筑面积为50.37㎡，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，因此被告适用《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定对原告作出被诉行政处罚事实清楚、适用法律正确。被告在作出处罚前，经立案调查、处罚前告知，而后作出行政处罚决定并予以送达，依法保障了相对人的陈述申辩权，程序合法，所作处罚决定主要依据充分，法律适用正确。综上，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈云英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈云英负担。 上诉人陈云英不服原审判决，提起上诉，请求撤销原判，改判支持上诉人原审的诉讼请求。其主要理由为：一、被上诉人不具有作出案涉行政处罚的职权。（一）被上诉人提交的证据一仅证明其系高新区管委会的内设机构，不能证明其具有法定职权；证据二没有附件，因此被上诉人没有被赋予处罚权。（二）上诉人房屋所在土地属于乡村规划区，被上诉人不具有对乡村规划区违法建设的处罚权。（三）被上诉人的执法人员没有执法资格。二、被上诉人作出案涉处罚认定事实错误。（一）上诉人房屋不属于违法建设。上诉人房屋建设年代久远，且经过村委会批准，房屋无证是由不可归咎于上诉人的原因造成的，上诉人的房屋不属于也不应认定为违法建设。参考山东等地法院的判决，对农村无证房应综合考虑，不能一概以违法建筑论之，在举证方面行政机关具有优势证明责任，案涉房屋纳入拆迁范围后，被征收人未签订安置协议的不能按照违法建筑处理，要综合考虑建筑物形成的因素。（二）对上诉人房屋所在规划区认定错误。（三）对房屋建造手续及建造事实认定不清。三、被上诉人作出案涉处罚程序违法。（一）未立案，先调查。被上诉人2018年3月13日调查，3月20日才立案。（二）未依法调查。1、被上诉人未依法进行现场勘验调查。2、被上诉人执法人员未出示执法证件。3、未依法收集证据。（三）超过法定处理期限。被上诉人违反《福建省行政执法程序规定》第二十八条关于处理期限的规定。首先，本案在立案后30日内未处理完毕。其次，本案在立案满30日后才作出延期决定。再次，本案延期30日，超过规定的15日期限。最后，本案立案后60日才作出处理决定，超过法定期限。（四）未经集体讨论作出处罚决定。（五）送达程序违法。本案相关文书未依法送达上诉人。四、被上诉人作出的处罚决定适用法律错误。案涉房屋所在地块属于乡村规划区。被上诉人的证据不能证明上诉人房屋所在地块被列入城市规划区，且上诉人房屋建于2010年，其时并未列入城市规划区，故被上诉人适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条的规定，属于适用法律错误。五、被上诉人滥用行政职权。（一）被上诉人作出处罚违反了行政执法目的合法性原则。（二）违反适当性原则。综上，请求判如所请。 被上诉人高新区执法局未发表答辩意见。 原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证。对于原审判决查明的基本事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”被上诉人高新区执法局向原审法院提交的榕委编〔2012〕130号《关于福州高新技术产业开发区管理委员会主要职责、职能部门和人员编制的通知》、榕委编〔2014〕30号《关于设立福州高新技术产业开发区综合执法局的通知》、闽政文〔2015〕357号《福建省人民政府关于福州高新技术产业开发区开展相对集中行政处罚权工作的批复》等文件可以证明被上诉人高新区执法局是福州高新技术产业开发区管理委员会在城市管理方面集中行使行政处罚权的执法机关，其有权行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。案涉房屋位于闽侯县上街镇马保村，属于被上诉人的辖区范围，被上诉人对案涉房屋拥有执法权。 被上诉人高新执法局向原审法院提供的证据《福州市城市总体规划（2011-2020年）》可以证实案涉房屋所在地块在被上诉人执法时已列入城市总体规划，上诉人提交的证据不能证明其已取得案涉房屋的建设工程规划许可证，故被上诉人适用《中华人民共和国城乡规划法》及《福建省实施办法》的相关条款作出处罚决定，认定案涉房屋属于违法建设，并责令上诉人对该房屋予以拆除并无不当。被上诉人高新区执法局在作出处罚决定前，履行了主要的处罚程序，且在法定期限内作出处罚决定，程序合法。综上，一审法院判决正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人陈云英负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈学凯 审判员  谢红波 审判员  曾 莹 二〇一九年二月二十五日 法官助理林妍 书记员曾媛 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。