湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终1825号上诉人（原审原告）：攸县江桥街道龙湖社区九牛居民小组。住所地：攸县江桥街道龙湖社区九牛居民小组。负责人：朱浩生，组长。委托代理人：何志勇，湖南湘东律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：攸县人民政府。住所地：攸县发展中心5楼。法定代表人：苏涛，县长。委托代理人：王水龙，攸县人民政府工作人员。被上诉人（原审被告）：攸州工业园管理委员会。住所地：攸县江桥街道办事处兴业路1号。法定代表人：曾小林，主任。委托代理人：刘光大，攸州工业园管理委员会副主任。委托代理人：丁凌，湖南地博律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：攸县江桥街道龙湖社区月岭居民小组。住所地：攸县江桥街道龙湖社区月岭居民小组。负责人：朱金德，组长。委托代理人：廖正春，湖南华安律师事务所律师。上诉人攸县江桥街道龙湖社区九牛居民小组（以下简称九牛组）因与被上诉人攸县人民政府（以下简称攸县政府）、攸州工业园管理委员会（以下简称攸州工业园管委会）及攸县江桥街道龙湖社区月岭居民小组（以下简称月岭组）集体土地行政征收一案，不服株洲市中级人民法院（2018）湘02行初270号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。九牛组诉称：政府颁发给九牛组的《攸县山林权证》中记载：（九牛组所有的）“炭子坡”山岭中包括了周家冲塘和大破上塘在内；“牛屎塘”山岭中包括了牛屎塘在内。该山岭权属四至界限明确，因此，涉案征收土地牛屎塘、周家冲塘、大坡上塘依法属于九牛组所有。攸州工业园管委会将上述涉案水塘的征收补偿事项统筹在月岭组的协议中，损害了九牛组的合法权益，该内容应属无效，理应依法予以撤销。据查，攸州工业园管委会属于攸县政府的下设机构，没有独立的事业法人资格，是代理攸县政府行使职权，其行为所产生的法律后果应当由攸县政府承担，故诉至法院。请求判令：确认攸州工业园管委会与月岭组签订的《土地补偿协议书》和《土地统征补充协议》中就牛屎塘、周家冲塘、大坡上塘的征收事宜无效，并予以撤销。攸县政府辩称：攸县政府在本案中无任何行政行为，九牛组将攸县政府列为本案被告无任何依据，请求驳回九牛组的诉讼请求。攸州工业园管委会辩称：1.攸州工业园管委会在本案征地过程中无违法行为，其征收行为合法。2.攸州工业园管委会与月岭组所签订的《土地补偿协议书》合法有效。3.九牛组现未提供确实充分的证据证实其为周家冲塘、牛屎塘、大坡上塘的所有权人，其诉讼请求应予驳回。月岭组陈述称：周家冲塘、牛屎塘、大坡上塘的权属在签订协议时是有争议，但经月岭组申请，攸县江桥街道办事处针对我们的申请已经作出处理意见，处理意见已经明确三口争议水塘的所有权归属月岭组。请求驳回九牛组的诉讼请求。原审判决认定：2013年6月5日，攸州工业园管委会（甲方）与月岭组（乙方）签订《土地补偿协议》。该协议约定：一、土地坐落在月岭××总面积288.4995亩，其中水田88.6177亩、水塘31.6239亩、旱土4.1553亩、林地155.6969亩、宅基地5.7682亩、道路2.6375亩。二、土地补偿费共计532.7506万元。其中备注：水塘21.0370亩权属待定，此次引入为统征面积，暂不付款，待权属确定后再结算。三、该宗补偿范围内土地，经省以上人民政府审批后，土地所有权属国家，使用权属县人民政府。乙方应做好村民工作，及时腾地，不得以任何理由借口阻碍工程建设施工。协议还就其他事项进行了约定。之后，攸州工业园管委会与月岭组签订《土地统征补充协议》，该协议第四条约定，周家冲塘、牛屎塘、大坡上塘因存在权属争议，面积纳入统征暂不付款，待权属确定后依据权属付款（2013年年底前落实权属）。2017年9月，攸州工业园管委会将涉案水塘征地款63.092万元支付给龙湖居委会。九牛组知情后，以涉案水塘属其所有，攸州工业园管委会与月岭组签订的征收协议无效为由，提起本案诉讼。另查明：1981年12月17日，攸县政府向九牛组核发二份《山林权证》，其中对坡下里林地四至为东本队晒谷坪、西岑背垅大路、南衡攸大路、北后背垅水圳，面积40亩。楼下背上林地四至为东仃子队壕基、西王塘山脚止，南石观前通水库大路,北山脚水圳止,面积20亩。炭子坡林地东周家冲至大坡路××西屎塘大路、南坳齐峰倒水与月岑队周家杉茶大路、北谢家垅新屋队，面积60亩。牛屎塘林地东牛屎塘大路、西烂毛冲田坡、南牛屎塘塘埂、北与塘角乡齐峰倒水，面积40亩。涉案水塘在二份《山林权证》记载的四至范围内。九牛组对涉案水塘予以征收及征收补偿款金额无异议。2010年6月13日，攸县政府向月岭组核发株证字（2010）第430223212213010号《林权证》，涉案水塘未在其《林权证》四至范围内。2013年7月8日，攸县江桥街道办事处作出《关于龙湖社区月岭组与九牛巷组水塘权属纠纷的处理意见》（以下简称《水塘权属处理意见》），将牛屎塘、周家冲塘、大坡上塘所有权和使用权确定给月岭组。攸州工业园管委会系攸县政府设立负责工业园规划管理及园区开发建设和招商引资工作的事业单位法人。原审判决认为：本案系集体土地行政征收案，争议的焦点为，1.攸县政府是否为本案适格被告；2.2013年6月5日攸州工业园管委会与月岭组签订的《土地补偿协议书》中第一、二条以及《土地统征补充协议》第四条涉及的争议水塘21.0307亩约定是否合法，是否应予撤销。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，当事人对开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼，开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。攸州工业园虽系工业园管理机构，但不具有完整的行政主体资格，故其所作行政行为的法律后果应由攸县政府承担，攸县政府是本案适格被告。2013年6月5日，攸州工业园管委会与月岭组签订的《土地补偿协议》以及《土地统征补充协议》中所涉争议水塘征收内容的约定，因九牛组作为争议方未参与，该约定对九牛组不具约束力。现九牛组主张该约定应予以撤销，本属正常之主张，但因该约定所涉争议水塘的权属已由攸县江桥街道办事处作出的《水塘权属处理意见》确定给月岭组，故九牛组应当在取得争议水塘归己所有的权属法律文书后，方可主张本案诉讼请求。经释明，九牛组仍坚持本案诉讼。故此，九牛组的诉讼请求成立条件尚不成熟，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回九牛组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由九牛组负担。九牛组不服该判决，向本院上诉称：1.攸州工业园管委会与月岭组签订《土地补偿协议》在先，而土地权属处理意见在后。2.攸县江桥街道办事处作出的《水塘权属处理意见》在程序上与实体上均不合法。3.九牛组的《攸县山林权证》的四至界限包含争议水塘，而月岭组的林权证不包括争议水塘。4.原审判决将属于行政机关的举证责任归责于行政相对人，违反行政诉讼的规定。请求撤销原审判决，支持九牛组的诉讼请求。攸县政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。九牛组应当在取得争议水塘权属归己所有的法律文书后方可提起诉讼。请求驳回上诉，维持原判。攸州工业园管委会答辩称：1.攸州工业园管委会与月岭组签订的《土地补偿协议书》、《土地统征补充协议》中，订约双方对争议水塘的征地款进行了约定，即待权属确定后进行结算。九牛组对补偿款没有异议，只是认为土地征收价款应归其所有。攸州工业园管委会在征收过程中并没有对争议水塘的权属进行确认，也未将水塘的征收款拨付给月岭组。攸州工业园管委会在征收过程中无违法行为。2.攸县江桥街道办事处作出的《水塘权属处理意见》是行政机关作出的具体行政行为，该行政行为在未被依法撤销前具有法律效力。3.九牛组以其所有的《攸县山林权证》作为争议水塘的权属依据没有法律依据。山林权证只是确认林地和林木的依据，不能对林地内的水塘主张权属。4.原审判决对举证责任的分配符合法律规定。本案是集体土地行政征收，行政机关并非当然负有举证义务。九牛组有义务证明其是争议水塘的权利人，才有提起本案诉讼的权利。请求驳回上诉，维持原判。月岭组答辩称：1.九牛组提供的山林权证不能证明争议地的权属。2.攸县江桥街道办事处作出的处理意见已经明确争议地归月岭组所有。3.九牛组没有提供争议地归其所有的证据。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理，对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，当事人对开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼，开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。攸州工业园虽系工业园管理机构，但不具有行政主体资格，故其所作行政行为的法律后果应由攸县政府承担。原审判决确认攸县政府是本案适格被告，符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，九牛组与月岭组就涉案水塘的权属争议，属于单位之间的争议，应当由县级以上人民政府处理。攸县江桥街道办事处作出的案涉《水塘权属处理意见》，非县级以上人民政府作出的对本案权属争议的处理决定，不能作为认定本案争议权属的依据。原审判决以该《水塘权属处理意见》，作为本案争议水塘权属的确权依据，不符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，属适用法律错误，依法应予纠正。涉诉《土地补偿协议书》和《土地统征补充协议》中，攸县政府与月岭组就本案争议水塘的征收补偿事项进行约定，属于认定事实不清、证据不足，该《土地补偿协议书》和《土地统征补充协议》中关于争议水塘的部分应予撤销。综上，九牛组的上诉理由部分成立，本院予以支持。原审判决适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项、第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下：一、撤销湖南省株洲市中级人民法院（2018）湘02行初270号行政判决；二、撤销攸州工业园管理委员会与攸县江桥街道龙湖社区月岭居民小组于2013年6月5日签订的《土地补偿协议书》中及此后相关《土地统征补充协议》中所涉21.0307亩争议水塘的相关约定。本案一、二审案件受理费各50元，共100元，由攸县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年二月一日法官助理邹志斌书记员刘海涛附：相关法律规定《中华人民共和国土地管理法》第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。