广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终501号上诉人（一审原告）：韶关市浈江区新韶镇石山村民委员会黄姜坪村民小组。诉讼代表人：曾祥溪，小组长。委托代理人：曾云祥，男，汉族，1957年10月19日出生，汉族，上诉人村民。被上诉人（一审被告）：韶关市浈江区人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区大学路**。法定代表人：曾清兰，区长。委托代理人：彭粤琼，韶关市国土资源局浈江分局工作人员。委托代理人：江志平，广东天行健律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：韶关市人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区风度北路**。法定代表人：殷焕明，市长。委托代理人：李嘉，韶关市人民政府法制局工作人员。委托代理人：付敬省，广东天行健律师事务所律师。一审第三人：韶关市浈江区新韶镇石山村民委员会山下村民小组。诉讼代表人：吕永生，村小组长。委托代理人：刘后务，广东韶大律师事务所律师。上诉人韶关市浈江区新韶镇石山村民委员会黄姜坪村民小组（以下简称黄姜坪村小组）因与被上诉人韶关市浈江区人民政府（以下简称浈江区政府）、韶关市人民政府、一审第三人韶关市浈江区新韶镇石山村民委员会山下村民小组（以下简称山下村小组）土地行政裁决及土地行政复议纠纷一案，不服广东省韶关市人民法院（2017）粤02行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2010年林权证换发期间，原告黄姜坪村小组与第三人山下村小组对山林权属发生纠纷，向浈江区政府申请调处。2014年5月26日，浈江区政府作出韶浈府行裁[2014]2号《行政裁决书》认为：《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条规定：“当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：……(五）当事人之间依法达成的林权争议协议及附图。”山下村小组对于1953年《合约》的真实性及“上塘边山”属于申请人黄姜坪村小组所有无异议，但提出《合约》界线为使用习惯界线，未明确土地权属。对此认为，从《合约》中“双方交界由上下岭垇、石街路下长崩岗，再下至茶坑塘沟再接大坑直至山脚为界，界以北为山下，界以南归黄姜坪。大概使用习惯：准许双方取柴、割茅，荷、杉、樟、茶松等树木不准砍伐；按照习惯任何一方不得借（口）干涉。”可以看出，《合约》明确“上下岭垇、石街路下长崩岗，再下至茶坑塘沟再接大坑直至山脚”为双方山林的分界线，所谓“使用习惯”是指双方均允许对方村民按使用习惯在对方山林范围内取柴、割茅。下山村小组的主张与《合约》内容不符，不予采信。但该《合约》仅涉及林地，对于本案争议非林地的权属需综合其他证据进行确定。对于吕龙柱、吕龙在争议非林地内建房居住、生产生活的事实。黄姜坪村小组虽主张推鱼塘、申请建房用地均以曾凡成的名义实施，但没有充分证据予以证实。且本案双方提出权属争议是在2010年林权证换发期间，而山下村小组村民吕龙柱、吕龙在此之前就已经搬到现址居住生活。故认为，山下村小组村民吕龙柱、吕龙在争议非林地内生产生活的事实，属于山下村小组对非林地经营管理的事实。对于双方生态公益林界线与《合约》界线在东北段不一致的问题。上述两界线不一致之处在于《合约》界线包含“长崩岗”地名，经查“长朋岗”地貌特征明显，不存在指认错误。并且根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条的规定，《合约》属于确权证据，而双方各自分别签订的《生态公益林现场界定书》不属于上述规定范围。据此认为，由于自1950年代以后双方在争议地范围的土地权属并无发生变更，上述两界线不一致之处应以《合约》为准。至于山下村村民吕龙清在黄姜坪村小组所有的林地内建房居住的问题，双方应当通过协商或者其他合法途径解决。综上所述，本案经调解无效，根据尊重历史和现实，有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源以及有利于群众生产生活的原则，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国森林法》第十七条，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条、第十二条、第二十二条，裁决：一、争议地“东起石街路沿长崩岗向西至茶坑塘沟沿林地小班线至山脚接石街路”界线以南面积为148亩的林地属于黄姜坪村小组所有。二、争议地“东起石街路沿长崩岗向西至茶坑塘沟沿林地小班线至山脚接石街路”界线以北面积为158亩的山林土地属于被申请人山下村小组所有。黄姜坪村小组不服向韶关市人民政府申请复议。2014年11月12日，韶关市人民政府作出韶府行复[2014]第40、41号《行政复议决定书》，决定维持浈江区政府2014年5月26日作出的韶浈府行裁[2014]2号《行政裁决书》。黄姜坪村小组不服该行政裁决，向浈江区法院提起行政诉讼。2015年1月28日，浈江区法院作出（2015）韶浈法行初字第3号行政判决书认为：1、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条规定：“调解处理（以下简称调处）林权争议，必须坚持以下原则：（一）以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；（二）有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源；有利于群众生产生活；（三）互谅互让，协商解决。”第十二条第二款规定，“当事人未持有林权证或者林权证确有错误的，下列材料作为作为处理林权争议的证据：……（五）当事人之间依法达成的林权争议协议及附图。……。”第二十二条规定：“调处林权争议应当维护已经调解签订的合约、协议。未经原争议各方协商同意，不得更改。”本案对争议范围无异议，予以确认。《合约》对权属已作了划分界线，被告认定该《合约》可作为确权证据，符合上述规定，并无不当。被告通过现场核查，认定争议范围存有林地和非林地，也是符合客观实际的。被告根据争议双方的所固有的生活现状况，从尊重历史和现实出发，并结合生产生活实际作出权属划分，是恰当的。至于山下村所称种有竹子、果树等，因黄姜坪村小组只是针对争议范围的地申请确权，并未要求一并解决林木或竹子、果树的权属，如对该部分权属争议，可另循法律途径解决。被告未对此作出认定，是正确的。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、维持被告韶关市浈江区人民政府韶浈府行裁[2014]2号行政裁决。二、驳回原告韶关市浈江区新韶镇石山村民委员会黄姜坪村民小组其他诉讼请求。黄姜坪村小组不服浈江区法院（2015）韶浈法行初字第3号行政判决，向韶关市中级人民法院提起上诉。2015年4月30日，韶关市中级人民法院作出（2015）韶中法行终字第51号行政判决认为：黄姜坪村小组于2011年11月13日所写《要求解决土地权属纠纷的申请书》有关申请浈江区政府对申请人与山下村民小组山林土地争议面积约200多亩，山名是上塘边山与石街路权属纠纷进行调处的内容表明，黄姜坪村小组亦认为本案双方争议的306亩标的物中，有部分涉及到林地，有部分涉及到土地。不仅如此，经查广东省测绘局于1978出版的1：10000地形图上按图例标注的争议范围，即浈江区政府裁决书附图所划部分土地分别为旱地、草地。由于黄姜坪村小组与山下村小组解放后至今未对本案争议的林地或者土地进行登记或者变更登记，故浈江区政府认定双方争议的306亩中有部分标的物涉及土地等证据确凿，应当予以确认。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第四款规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。”既然浈江区政府确认黄姜坪村小组与山下村小组争议的标的物中有292亩为林地，有14亩为非林地（实为土地），那么该府应当分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定对两种不同的不动产进行调处。对于292亩林地的调处，经询问“黄姜坪村小组”无异议，且经审查“浈江区政府”于2014年5月26日作出的韶浈府行裁[2014]2号《行政裁决书》对林地的处理证据确凿，适用《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条、第十二条、第二十二条规定适用法律、法规、规章正确，调处程序合法，应当维持。而浈江区政府对于非林地的处理，存在以下问题：一、没有根据国土资源部公布的《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款有关：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第十三条第一款、第二款、第三款有关：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”的规定，由县级以上国土资源行政主管部门或县级以上人民政府对土地权属争议立案受理和调查。二、尽管“浈江区政府”作出的韶浈府行裁[2014]2号《行政裁决书》引用了《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，然而该规定只是授权人民政府调处土地所有权和使用权纠纷程序上的授权性规定，浈江区政府的裁决书将争议土地确权归山下村小组却没有写明有关土地权属争议确权的规定。行政机关作出行政行为在法律文书上不写法律依据，属于适用法律、法规错误的范畴。三、浈江区政府的裁决书没有明确有关“但该《合约》仅涉及林地，对于本案争议非林地的权属需综合其他证据进行确定”的理由，没有明确黄姜坪村小组与山下村小组于1953年9月12日签订的“合约”有关：“……双方交界由上下岭坳石街路下长崩岗再下至茶坑塘沟再接大坑直至山脚为界……”是否包括本案争议的土地，也没有明确“合约”内容中“大坑”直至“山脚”的具体位置，没有明确争议土地是在“合约”界线中黄姜坪村小组的范围还是山下村小组的范围，认定事实不清。综上所述，浈江区政府的具体行政行为部分合法，合法部分予以维持；部分不合法，不合法部分应当撤销重作。原审法院判决认定事实部分不清，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第（二）项第1目、第2目、第3目，第六十一条第（二）项、第（三）项之规定，判决：一、撤销韶关市浈江区人民法院（2015）韶浈法行初字第3号行政判决。二、维持浈江区政府于2014年5月26日作出的韶浈府行裁[2014]2号《行政裁决书》的第一项以及第二项中有关“争议地‘东起石街路沿长崩岗向西至茶坑塘沟沿林地小班线至山脚接石街路’界线以北山林属于被申请人韶关市浈江区新韶镇石山村民委员会山下村民小组所有”的裁决。三、撤销浈江区政府于2014年5月26日作出的韶浈府行裁[2014]2号《行政裁决书》第二项中有关“争议地‘东起石街路沿长崩岗向西至茶坑塘沟沿林地小班线至山脚接石街路’界线以北土地属于被申请人韶关市浈江区新韶镇石山村民委员会山下村民小组所有”的裁决。四、限浈江区政府在本判决生效之日起180日内对黄姜坪村小组与山下村小组争议的上述土地重新作出具体行政行为。2017年5月27日，浈江区政府作出的韶浈府行决字[2017]1号《行政处理决定书》认为：双方争议的土地，尽管黄姜坪村小组声称己（归其所）有，主张推鱼塘、申请建房用地均以其村民曾凡成的名义实施，但未能提供充分有效证据予以证实；山下村小组自公社化以后对该地长期实际占有并使用至今，且在90年代初，山下村的村民吕龙柱、吕龙及其家人就在瓦厂附近推鱼塘、建房耕作至今，属于山下村小组对非林地经营管理的事实，这一点双方均无异议。在2010年林权发证之前，山下村小组及黄姜坪村小组均未对该地的权属提出过争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款、第十三条第一款、第二款、第三款及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有;连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”，本着尊重历史、方便生活的原则，本府决定如下：争议的全部土地：东至石湖坑，南至林地小斑线，西至水泥路，北至大坑口及大坑的土地（即广东省韶关市中级人民法院2015年4月30日作出的（2015）韶中法行终字第51号行政判决书中“争议地东起石街路沿长崩岗向西至茶塘沟沿林地小斑线至山脚接石街路界线以北土地”属于山下村民小组所有。黄姜坪村小组不服浈江区政府作出的韶浈府行决字[2017]1号《行政处理决定书》向韶关市人民政府申请复议。2017年9月15日，韶关市人民政府作出韶府行复[2017]56号《行政复议决定书》认为：根据韶关市中级人民法院2015年4月30日作出韶中法行终字第51号行政判决书中的第四项要求：限浈江区政府在本判决生效之日起180日内对黄姜坪村小组与山下村小组争议的上诉土地重新作出具体行政行为。浈江区人民政府于2016年9月7日接到山下村申请，要求解决与黄姜坪村之间土地权属纠纷，确认有关争议地“东起石街路沿长崩岗向西至茶塘坑沟沿林地小斑线至山脚接石街路界线以北土地”为山下村小组所有，并于2017年5月27日依法作出处理决定。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”第三十条：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”由此，浈江区政府作出的韶浈府行决[2017]1号《行政处理决定书》符合法定期限，程序上合法。而且根据韶关市中级人民法院2015年4月30日作出的（2015）韶中法行终字第51号行政判决书，黄姜坪村小组认为浈江区政府对于非林地（即涉案地）的定性认识处理不当的问题，并不存在。现争议地应当定性为土地。另外，在本案中，从韶关市浈江区人民政府依职权调查所取得的证据可以证实，双方争议的土地，黄姜坪村认为归其所有，主张推鱼塘、申请建房用地均以其村民曾凡成的名义实施，但未能提供充分有效证据予以证实；山下村小组自公社化以后对该地长期实际占有并使用至今，且在90年代初，山下村小组的村民吕龙柱、吕龙及其家人就在瓦厂附近推鱼塘、建房耕作至今，属于对非林地经营管理的事实，这一点双方均无异议。在2010年林权发证之前，双方均未对该地的权属提出过争议。因此韶关市浈江区人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款、第十三条第一款、第二款、第三款及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有;连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”，本着尊重历史、面对现实、有利生产、方便生活的原则，将争议土地‘裁定归第三人山下村小组所有，并无不当，应予支持。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持浈江区人民政府2017年5月27日作出的韶浈府行决[2017]1号《行政处理决定书》。黄姜坪村小组不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、撤销韶关市人民政府作出的韶府行复[2017]56号《行政复议决定书》；二、撤销浈江区政府作出的韶浈府行决[2017]1号《行政处理决定书》；三、责令浈江区政府重新确认本案所争地的权属；四、本案诉讼费由被告承担。另查明：从本案争议双方提供的证据材料看：一、2006年9月7日，黄姜坪村小组作出《黄姜坪村小组关于出租上塘边山脚规划决定》，内容有：“我村小组于2006年9月7日晚召开全体户主家长会一致同意将我村小组上塘边山脚出租，外村个体户建房居住，每户租建面积不得超过250平方，包括堆放农具，杂房及楼房门前空间，从租用年间算起时间70年，期满后，租用户必须向黄姜坪村小组协商同意后再另订合同。”二、2006年12月25日、2007年3月14日、2010年3月15日、2011年4月20日，黄姜坪村小组与下车村小组村民沈意青分别签订《黄姜坪村小组出租上塘边山协议合同书》。合同主要内容：1、甲方：黄姜坪村小组，乙方：租用方；沈意青、沈意珍、潭秉秋；2、经双方商议乙方在甲方土地租用期（沈意青从2006年至2076年、沈意珍从2007年至2077年、潭秉秋从2010年至2080年；3、乙方必须按甲方地点楼房建设面积进行租用，每户不得超过250平方米，每年租金壹佰伍拾元（150元），每年农历12月10日前自觉交纳到甲方村组长处，如有拖欠或抗缴，甲方将租用户家产抵押，强行收回租用金；4、乙方在租用期间如国家征收私营企业需要征租用地，楼房附着物赔偿费归乙方所有，土地安置费归甲方所有；5、乙方在租用期间不得超面积扩建，乱建，乱种，如有扩建，乱建，乱种，甲方将强行拆除并清除种苗；6、乙方租用合同期满，乙方必须向甲方再另作协商；7、乙方必须遵守租用期间的各项协商合同制度，如有违抗，甲方采取一切办法和措施加倍按五倍强行收取租用金，并按有关法律提前终止租用合同书；8、以上协议同书，甲、乙双方各执一份，如有涂改责任自负；三、2012年2月24日，石山村委会出具一份《证明》，内容为：我单位曾屋村小组（黄姜坪村）对属于本村的土地（包括山地）几十年来一直耕作和管理，从未有发生过放弃耕作和丢荒的现象；四、2012年3月12日，石山村委会又出具一份《证明》，内容为：兹石山村委黄姜坪村小组（曾屋村）于1990年至2000年，将所有林木山地承包给本村小组曾祥皆、曾云祥、曾祥富、曾细金、曾永金进行种植护林管理；五、2013年11月21日，曾凡成出具一份《证明》，内容有：本人曾凡成,男,系黄姜坪村小组村民，因我村与山下村争议上塘边山与石街路权属纠纷一案，本人现向政府证明如下事实：本人于1996年冬请府管村委邓屋村村民邓舂林的推土机，在我村上塘边山脚的地方（小地名为圳田坪）推了一口鱼塘养鱼，后于1998年出租给山下村亲戚吕龙家养鱼至今。其次，2006年，本人向本村小组申报了一块上塘边山建房用地，后于2007年交给亲戚吕龙三兄弟建房；六、2014年4月14日，山下村小组作出《山下村小组使用证明》：主要证明：“吕龙现住瓦厂坝地方50年代初，山下生产队在解放前的厂，重新建立瓦厂、烧瓦、烧砖开垦荒坝种植花生、红瓜子作物，1981年分田到户，山下生产队每家每户分有几分几厘，后在1988年吕兆庭（吕龙父亲）在瓦厂坝与每户人家交换土地一起，推鱼塘、建猪栏、建住房、种果树等，吕龙清在1992年分在细塘角推鱼塘、建猪栏建住房种果树等内容，到2010年黄姜坪村才发生争议，情况属实可查。”一审法院认为：浈江区政府于2017年5月27日作出的韶浈府行决字[2017]1号《行政处理决定书》和韶关市人民政府于2017年9月15日作出的韶府行复[2017]56号《行政复议决定书》合法。根据《土地权属争议调解处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有。实施《六十条》时确定为集休所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”第二十条规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有;连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案争议的土地，原告黄姜坪村小组和山下村小组均未取得政府颁发的土地所有权证和使用权证的土地权属凭证。原告黄姜坪村小组经营管理的事实也不充分；山下村小组的村民从浈江区政府调查的事实证明从八十年代吕龙柱、吕龙及其家人在瓦厂附近推鱼塘、建房耕作至今，一直到2010年林权发证之前，黄姜坪村小组均未对该土地的权属提出过争议。上述事实说明，山下村小组对争议土地经营管理的事实确实充分。因此，浈江区政府根据上述《土地权属争议调解处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》，将争议的土地裁给山下村小组所有符合法律、法规和规章的规定，韶关市人民政府作出的韶府行复[2017]56号《行政复议决定书》维持浈江区政府于2017年5月27日作出的韶浈府行决字[2017]1号《行政处理决定书》合法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告韶关市浈江区新韶镇石山村民委员会黄姜坪村民小组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告韶关市浈江区新韶镇石山村民委员会黄姜坪村民小组负担。黄姜坪村小组上诉称：一、一审认定事实错误。1、一审认定争议地为非林地是错误的认定。其提供的证据证明涉案土地为林地，2004年将上诉人的全部山林划定为公益生态林，生态公益林公示牌就放在争议地。目前，争议地除鱼塘、房屋外，其余的8亩多种植有松树、竹子及桉树等，本案争议地属林地。2、一审认定山下村小组村民吕龙柱、吕龙及其家人上世纪80年代在争议地推鱼塘、建房耕作至今，属认定事实错误。事实上，争议地上鱼塘并非80年代推挖，也不是由吕龙柱、吕龙家推挖，而是由上诉人村民曾凡成推挖。争议地位于下车村门口，下车村村民证实鱼塘系上诉人村民请人推挖。3、一审认定上诉人对争议地经营管理事实不充分也属错误认定。上诉人一直对争议地进行经营管理，从未丢荒。4、一审认定山下村小组对争议地经营管理事实确实充分属错误认定。山下村小组从未对争议地进行经营管理，至于其村民在争议地养鱼，并非村小组安排，而是其村民租用上诉人村民鱼塘后进行了部分经营管理，属山下村小组村民个人行为，并非山下村小组集体的行为。二、原审判决适用法律错误。本案争议地属山林地，本应适用《中华人民共和国森林法》《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》等法律法规审理本案作出裁决，但一审法院适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》审理本案并作出裁决，适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，依法改判。被上诉人韶关市浈江区人民政府二审辩称：一、韶浈府行决[2017]1号《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据韶关市中级人民法院2015年4月30日作出(2015)的韶中法行终字第51号行政判决书，山下村小组于2016年9月7日向被告提出申请，要求解决与原告之间土地权属纠纷，确认有关争议地“东起石街路沿长崩岗向西至茶塘坑沟沿林地小斑线至山脚接石街路界线以北土地”为山下村小组所有。被告依法受理后，做了大量的调查取证工作，召集双方负责人和村代表到现场勘查，依照法定程序，于2017年4月19日上午举行了听证会，经调解无效依法作出处理决定。根据依法调查查明的事实，被告认为，双方争议的土地，尽管原告声称己（归其所）有，主张推鱼塘、申请建房用地均以其村民曾凡成的名义实施，但未能提供充分有效证据予以证实；山下村小组自公社化以后对该地长期实际占有并使用至今，且在90年代初，山下村小组的村民吕龙柱、吕龙及其家人就在瓦厂附近推鱼塘、建房耕作至今，属于对非林地经营管理的事实，这一点双方均无异议。在2010年林权发证之前，双方均未对该地的权属提出过争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查理办法》第四条第一款、第十三条第一款、第二款、第三款及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定，本着尊重历史、面对现实、有利生产、方便生活的原则，被告决定如下：争议的全部土地：东至石湖坑，南至林地小斑线，西至水泥路，北至大坑口及大坑的土地（即广东省韶关市中级人民法院2015年4月30日作出的(2015）韶中法行终字第51号行政判决书中“争议地东起石街路沿长崩岗向西至茶塘沟沿林地小斑线至山脚接石街路界线以北土地”）属山下村小组所有。二、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，处理结果公正。综上，请求依法驳回原告上诉。被上诉人韶关市人民政府二审辩称：韶关市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确。2017年7月25日，原告不服浈江区政府作出的《行政处理决定书》（韶浈府行决[2017]1号），向韶关市人民政府提出复议申请。韶关市人民政府依法受理后，于2017年7月26日将行政复议申请书副本送达给被告浈江区政府。浈江区政府于2017年8月4日提出书面答复，并提交了作出行政处理决定的相关证据、依据。经查，双方争议的土地位于韶关市浈江区新韶镇石山村民委员会，争议地名“瓦厂坝”（又名上塘边山脚），范围即东起石街路沿长崩岗向西至茶塘坑沟沿林地小斑线至山脚接石街路界线以北土地。争议四至：东至石湖坑，南至林地小斑线，西至水泥路，北至大坑口及大坑的土地，经韶关市浈江区人民政府召集双方（原告和第三人）负责人和村代表到现场勘查实地测算，总面积应为21亩。现争议原告与第三人于1953年在原曲江县第四区石山村人民政府见证下订立了山地《合约》，主要内容为：立合约人黄姜坪、山下村。兹因双方在上塘边山交界诚山下村及使用习惯发生争执，现经双方代表及群众协商解决，订明合约后，双方群众永各遵守，任何人不得借口破坏合约，如有违反，任双方依法严办。双方交界由上下岭垇、石街路下长崩岗，再下至茶坑塘沟再接大坑直至山脚为界，界以北为山下，界以南归黄姜坪。大概使用习惯：准许双方取柴、割茅，荷、杉、樟、茶松等树木不准砍伐；按照习惯任何一方不得借（口）干涉。该《合约》有双方代表签字，盖有“曲江县第四区石山村人民政府”印章。原告和第三人对《合约》的真实性均无异议。又查：2011年11月13日，原告向被告浈江区政府申请要求调处原告与第三人山林土地争议面积约200多亩，山名是上塘边山与石街路”权属纠纷。后经浈江区政府依法立案受理，勘查现场，组织双方进行听证和询问，韶关市浈江区人民政府于2014年5月26日作出韶浈府行裁决[2014]2号《行政决裁书》。原告不服，分别向本府申请行政复议、向韶关市浈江区人民法院、韶关市中级人民法院提起行政诉讼，韶关市中级人民法院2015年4月30日作出(2015)韶中法行终字第51号行政判决书，判决如下：一、撤销韶关市浈江区人民法院（2015）韶浈法行初字第3号行政判决。二、维持浈江区政府于2014年5月26日作出的韶浈府行裁[2014]2号《行政裁决书》的第一项以及第二项中有关“争议地‘东起石街路沿长崩岗向西至茶坑塘沟沿林地小班线至山脚接石街路’界线以北山林属于被申请人山下村小组所有”的裁决。三、撒销浈江区政府于2014年5月26日作出的韶浈府行裁[2014]2号《行政裁决书》第二项中有关“争议地‘东起石街路沿长崩岗向西至茶坑塘沟沿林地小班线至山脚接石街路’界线以北土地属于被申请人山下村小组所有’”的裁决。四、限浈江区政府在本判决绝生效之日起180日内对黄姜坪村小组与山下村小组争议的上诉土地重新作出具体行政行为。2016年9月7日浈江区政府接到第三人申请，要求解决与原告之间土地权属纠纷，确认有关争议地“东起石街路沿长崩岗向西至茶塘坑沟沿林地小斑线至山脚接石街路界线以北土地”为山下村小组（第三人）所有。浈江区政府依法受理后，做了大量的调查取证工作，召集双方负责人和村代表到现场勘查，依照法定程序，于2017年4月19日上午举行了听证会，经浈江国土分局调解无效，浈江区政府依据已生效的韶关市中级人民法院（2015）韶中法行终字第51号行政判决书和其依法调查查明的事实，于2017年5月27日依法作出处理决定。原告与第三人争议的土地，原告主张1953年签订的《合约》已包含本案争议土地（原告认为是山地范畴）是属原告所有，2011年期间，原告与沈意清等人签订的出租山岭给其建房居住的地址均在《合约》范围内，原告一直对争议山地行使经营管理权。但第三人自公社化以后对该地长期实际占有并使用至今，且在90年代初，山下村小组（第三人）的村民吕龙柱、吕龙及其家人就在瓦厂附近推鱼塘、建房耕作至今，属于第三人对非林地经营管理的事实，这一点原告无异议。在2010年林权发证之前，原告及第三人均未对该地的权属提出过争议。因此，浈江区政府依据相关法律规定将争议地裁定归第三人集体所有。韶关市人民政府认为：根据韶关市中级人民法院2015年4月30日作出（2015）韶中法行终字第51号行政判决书中的第四项要求：限浈江区政府在本判决绝生效之日起180日内对黄姜坪村小组与山下村小组争议的上诉土地重新作出具体行政行为。浈江区政府于2016年9月7日接到第三人申请，要求解决与原告之间土地权属纠纷，确认有关争议地“东起石街路沿长崩岗向西至茶塘坑沟沿林地小斑线至山脚接石街路界线以北土地”为山下村小组（第三人）所有，并于2017年5月27日依法作出处理决定。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”以及第三十条“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”的规定浈江区政府作出的韶浈府行决[2017]1号《行政处理决定书》合法。而且，根据韶关市中级人民法院2015年4月30日作出的(2015)韶中法行终字第51号行政判决书，原告认为浈江区政府对于非林地（即涉案地）的定性认识处理不当的问题并不存在，现争议地应当定性为土地。另外，在本案中，从浈江区政府依职权调查所取得的证据可以证实，双方争议的土地，原告认为归其所有，主张推鱼塘、申请建房用地均以其村民曾凡成的名义实施，但未能提供充分有效证据予以证实；第三人山下村小组自公社化以后对该地长期实际占有并使用至今，且在90年代初，第三人山下村小组的村民吕龙柱、吕龙及其家人就在瓦厂附近推鱼塘、建房耕作至今，属于对非林地经营管理的事实，这一点双方均无异议。在2010年林权发证之前，双方均未对该地的权属提出过争议。因此，浈江区政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款、第十三条第一款、第二款、第三款及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定，本着尊重历史、面对现实、有利生产、方便生活的原则，将争议土地裁定归第三人山下村小组所有，并无不当。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。一审第三人山下村小组二审未提交书面答辩意见。经审查，原审判决查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为：本案是土地行政确认及行政复议纠纷，二审争议焦点是：浈江区政府于2017年5月27日作出的韶浈府行决字[2017]1号《行政处理决定书》和韶关市人民政府于2017年9月15日作出的韶府行复[2017]56号《行政复议决定书》是否合法。本案中，2016年9月7日，山下村小组向浈江区政府提出申请，要求解决与黄姜坪村小组之间土地权属纠纷，确认有关争议地“东起石街路沿长崩岗向西至茶塘坑沟沿林地小斑线至山脚接石街路界线以北土地”为山下村小组所有。双方争议的土地位于韶关市浈江区新韶镇石山村民委员会，争议地名“瓦厂坝”（又名上塘边山脚），范围为韶浈府行裁[2014]2号《行政裁决书》涉及的非林地范围，面积21亩。《土地权属争议调解处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有。实施《六十条》时确定为集休所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”第二十条规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有;连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”对本案争议土地，在权属凭证及证据方面，黄姜坪村小组和山下村小组均未取得政府颁发的土地权属凭证。在经营管理事实方面，山下村小组村民从八十年代吕龙柱、吕龙及其家人在瓦厂附近推鱼塘、建房耕作至今的经营管理事实较为充分，在此情形下，浈江区政府作出韶浈府行决字[2017]1号《行政处理决定书》，处理行为合理，韶关市人民政府作出韶府行复[2017]56号《行政复议决定书》维持前述行政处理决定，复议行为适当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当，本院依法予以维持。黄姜坪村小组上诉理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由黄姜坪村小组负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  罗 燕审判员  王彩妃二〇一九年二月二十二日书记员  钟能英