广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤04行初58号原告：珠海市南方工贸发展有限公司，住所地：广东省珠海市横琴新区宝华里6号105室-2505，统一社会信用代码91440400617498XXXX。法定代表人：林春进,董事长。委托诉讼代理人：谢茂亮，北京本录律师事务所律师。被告：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区人民东路2号。法定代表人：姚奕生，市长。委托诉讼代理人：黄荣，珠海市司法局工作人员。原告珠海市南方工贸发展有限公司（以下简称南方工贸公司）诉被告珠海市人民政府城市规划批复一案，于2018年7月31日向本院提起行政诉讼。2018年8月2日，本院受理立案后，依法组成合议庭，于2019年1月8日公开开庭进行了审理。原告南方工贸公司法定代表人林春进以及委托诉讼代理人谢茂亮，被告珠海市人民政府委托诉讼代理人黄荣，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为2012年7月17日，被告珠海市人民政府向珠海市住房和城乡规划建设局作出珠府批[2012]54号《关于珠海市××灶镇控制性详细规划及城市设计的批复》（以下简称被诉54号批复），原则同意珠海市住房和城乡规划建设局（以下简称珠海市住规建局）呈报的《珠海市××灶镇控制性详细规划及城市设计》，并要求该局会同有关部门依法组织实施。2017年11月6日，珠海市国土资源局金湾分局以土地规划调整为由作出珠国土金字[2017]579号《收回土地使用权决定书》（以下简称579号收地决定），决定收回原告南方工贸公司名下位于珠海市××灶镇金海工业区的4XX0平方米工业用地。原告对579号收地决定不服，认为该决定所依据的被诉54号批复违法，侵犯其合法权益，遂诉至本院，要求撤销被告作出的被诉54号批复。原告南方工贸公司的诉请、理由及证据原告南方工贸公司的诉讼请求：撤销被告珠海市人民政府作出的《关于珠海市××灶镇控制性详细规划及城市设计的批复》（珠府批[2012]54号）。事实和理由：经被告批准，珠海市国土资源局于2017年11月6日作出579号收地决定，决定收回原告位于珠海市××灶镇金海工业区的4XX0平方米工业用地（以下简称涉案土地）。原告不服，向广东省人民政府申请复议，请求撤销579号收地决定，并对579号收地决定所依据的被诉54号批复的合法性进行审查。广东省人民政府于2018年3月28日作出《行政复议决定书》（粤府行复﹝2018﹞11号），认定被诉54号批复并非《中华人民共和国行政复议法》第七条规定的规范性文件，故对原告要求审查其合法性的复议请求不予支持。原告认为被告作出被诉54号批复的行政行为违法，严重侵犯原告合法权益，请求人民法院予以撤销，支持原告的诉讼请求。原告南方工贸公司在举证期限内提交了以下证据：1.被诉54号批复；2.579号收地决定；3.《广东省人民政府行政复议决定书》（粤府行复[2018]11号）。被告珠海市人民政府答辩意见及证据包含《XX镇中心片区控制性详细规划》等共4个片区控制性详细规划在内的《珠海市××灶镇控制性详细规划及城市设计》经批前公示、修改与完善，珠海市城市规划委员会于2009年9月1日经审议并通过该规划项目。2011年8月30日，珠海市住规建局向珠海市人民政府呈文请示批复同意规划项目实施。2012年7月17日，珠海市人民政府作出被诉54号批复，同意规划项目方案，并请珠海市住规建局会同有关部门依法组织实施。被诉54号批复系珠海市人民政府对珠海市住规建局呈报的关于《珠海市××灶镇控制性详细规划及城市设计》作出的原则同意回复意见。该行为的对象是珠海市住规建局，被诉54号批复仅对规划部门编制正式的三灶镇控制性详细规划及城市设计产生内部效力。被诉54号批复不会对原告产生影响其权利义务的外部法律效力，对原告的权益不直接产生实际影响，故而不具有可诉性。因此，请求人民法院驳回原告的起诉。被告珠海市人民政府在举证期限内提交了以下证据：1.规划编制合同；2.批前公示文件；3.珠规金业[2009]46号《关于三灶镇控制性详细规划上报市规委会专业技术委员会审查的请示》；4.审议《珠海市××灶镇控制性详细规划及城市设计》的珠海市城市规划专业技术委员会会议纪要；5.关于同意批复《珠海市××灶镇控制性详细规划及城市设计》的请示；6.关于珠海市××灶镇控制性详细规划及城市设计的批复。当事人双方对证据的质证意见及本院对证据的审核认定对原告提交的三份证据，被告认可其真实性、合法性和关联性，但不认可原告所称“被诉54号批复为具体行政行为，具备有可诉性”的观点，实际上该组证据只能证明被诉54号批复仅是内部文件，不对外部的行政相对人产生作用，因此是不可诉的。对被告提交的六份证据，原告对证据1、2的真实性不认可，对证据1、3、4、5、6的合法性不认可。原告认为，证据1规划编制合同，签订该合同的依据城市规划法，但落款时间城乡规划法已经实行了，城市规划法已经废止了，故对真实性有异议；证据2批前公示文件，公示文件的名称为《城市设计与控制性详细规划》，与被诉54号批复的名称是不一致的；证据3、4、5、6，这些证据的内容不符合相关法律和规范的要求，故所涉请示、会议纪要、批复的内容不合法。被告认为，其提交的证据1-6均是从原始规划档案复制而来，原告方可以核对原始资料；被告提交的上述证据可以证明被诉54号批复是一个内部的回复意见，没有对任何外部的行政相对人产生影响；证据2-6的来源和形式均符合法律的规定。经审核，双方提交的证据能够反映案件的真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律的规定，可以作为认定案件事实的根据，本院予以采信。本院查明的事实2008年4月7日，珠海市××灶镇人民政府与原珠海市规划局金湾分局、珠海市规划设计研究院签订《规划编制合同》，项目名称为《珠海市××灶镇控制性详细规划及城市设计编制》。项目中包含《XX镇中心片区控制性详细规划》等共4个片区控制性详细规划。2009年4月30日-5月30日，金湾区三灶镇的规划方案进行了批前公示。2009年9月1日，珠海市城市规划委员会召开会议审议并通过该规划项目。2011年8月30日，珠海市住规建局向珠海市人民政府呈文，请示批复同意金湾区三灶镇规划项目实施。2012年7月17日，珠海市人民政府作出被诉54号批复，原则同意规划项目方案，并请珠海市住规建局会同有关部门依法组织实施。2003年11月18日，珠海XX科技工业园管委会与原告签订《国有土地使用权出让合同书》，将涉案土地出让给原告，并收取相应地价款。原告已经办理《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》、《房地产权证》，但涉案土地上目前无任何合法建筑物。根据2012年7月17日批准实施的《珠海市××灶镇中心片区控制性详细规划》的要求，涉案土地规划功能由工业用地调整为商务用地以及市政道路用地。2017年11月6日，经被告批准，珠海市国土资源局作出579号收地决定，决定收回原告涉案土地。本院判决理由及结果根据原、被告双方的诉辩意见，本案的争议焦点是被告作出被诉54号批复的行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案被诉54号批复系被告珠海市人民政府对珠海市住规建局呈报的《珠海市××灶镇控制性详细规划及城市设计》请示作出的批复。被诉54号批复的行文对象是珠海市住规建局，属于上级行政机关对于下级行政机关请求事项作出批复的内部行政行为。被诉54号批复仅对规划部门编制正式的金湾区三灶镇控制性详细规划及城市设计产生内部效力。虽然因为被诉54号批复的实施，导致了涉案土地的规划功能调整，但是真正对原告涉案土地被收回产生直接的实际影响的行政行为是珠海市国土资源局金湾分局作出的579号收地决定。原告认为579号收地决定侵犯了其合法权益，已经另案向本院提起行政诉讼。因此，被诉54号批复对原告的合法权益不直接产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”以及第六十九条第一款第八项“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，裁定如下：驳回原告珠海市南方工贸发展有限公司的起诉。本院预收的受理费人民币50元，予以退回。如不服本裁定，可知裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  宋义明审 判 员  陈 伟人民陪审员  赖和平二〇一九年二月十九日书 记 员  王 嘉