广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终3号上诉人（原审原告）信宜市平塘镇平塘村平塘街经济合作社。负责人张森清，社长。上诉人（原审原告）信宜市平塘镇平塘村街边经济合作社。负责人张展芳，社长。被上诉人（原审被告）信宜市国土资源局，住所地：广东省信宜市******。法定代表人彭志宏，局长。原审第三人信宜市粤信肉类食品有限公司，住所地：广东省信宜市区南环桥东岸。法定代表人彭胜光，董事长。上诉人信宜市平塘镇平塘村平塘街经济合作社（以下简称平塘街社）、信宜市平塘镇平塘村街边经济合作社（以下简称街边社）因诉信宜市国土资源局（以下简称信宜国土局）土地行政登记一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初200号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，涉案土地位于信宜市******，面积为1359平方米，四至：东为东南段至曹福龙屋、北段至菜地、南至小路、西至水圳、北至小路。1972年9月29日、12月3日平塘食品站（现为信宜市粤信肉类食品有限公司平塘分公司）与平塘公社平塘大队平塘街生产队（现为平塘街社、街边社）分别向平塘公社革委会提交了《关于平塘食品站与平塘大队平塘街生产队双方协商愿意卖受水浮莲塘建造培育鸡苗繁殖场的请示报告》《关于平塘食品站与平塘大队平塘街生产队双方协商愿意卖受水浮莲塘建造培育鸡苗良种场的请示报告》，双方协商由平塘公社平塘大队平塘街生产队将水浮莲塘的土地断卖给平塘食品站。1990年平塘食品站向原信宜县国土局申请办理上述土地登记，原信宜县国土局于1990年12月3日向平塘食品站颁发了信府国用总字第000*号字（90）第09212**号《国有土地使用证》。该土地使用证项下的土地面积为1533平方米，四至为：东至东南段至小路、北段至菜地；南至小路；西至水圳；北至小路。1998年2月10日，平塘食品公司（原平塘食品站）将上述1533平方米土地中的173.67平方米转卖给曹福龙。后经企业改制信宜县食品公司变更为信宜市粤信肉类食品有限公司（以下简称粤信公司），平塘食品站变更为粤信公司平塘分公司。2005年8月15日，粤信公司向信宜国土局申请办理上述土地的名称变更登记和划拨国有土地使用权补办出让登记，并提交《土地登记申请书》、《划拨土地使用权补办出让合同书》、信府国用总字第000*号字（90）第09212**号《国有土地使用证》和信宜市[2005]转字第**号《建设用地批准书》等申请材料。经地籍调查和土地审批程序，信宜国土局于2005年10月19日向粤信公司颁发了信府国用（2005）字第000*号《国有土地使用证》，同时对信府国用总字第000*号字（90）第09212**号《国有土地使用证》予以注销。平塘街社、街边社认为信宜国土局核发给粤信公司的信府国用（2005）字第000*号《国有土地使用证》侵犯了其合法权益，于2018年6月12日向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销信宜国土局核发给粤信公司的信府国用（2005）字第000*号《国有土地使用证》。原审法院认为，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款“房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，因土地和房屋同属不动产，故本案原告平塘街社、街边社就涉案土地登记行为提起的诉讼，其起诉条件可参照适用上述房屋登记的起诉规定。本案被诉的信府国用（2005）字第000*号《国有土地使用证》是粤信公司因企业改制根据信府国用总字第000*号字（90）第09212**号《国有土地使用证》申请变更名称登记和补办出让登记而来。本案被诉行政行为仅是变更名称登记及补办出让登记，不是初始登记发证行为，其登记的房屋四至也在信府国用总字第000*号字（90）第09212**号《国有土地使用证》的四至范围内，故本案被诉行政行为对利害关系人的合法权益明显不产生实际的影响，故本案被诉的行政行为不具可诉性。而真正对平塘街社、街边社产生影响的是信府国用总字第000*号字（90）第09212**号《国有土地使用证》，但其未对该行政行为主张权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”信府国用总字第000*号字（90）第09212**号《国有土地使用证》是1990年颁发，至今已超过二十年的最长起诉期限，故平塘街社、街边社对该证不再享有诉权，该土地使用证已经发生法律效力，土地权属清楚明确。因此，信宜国土局依据粤信公司的申请进行变更登记的行政行为未对两原告的权利义务产生实际影响，平塘街社、街边社不具有本案原告主体资格。综上所述，平塘街社、街边社对信宜国土局颁发的信府国用（2005）字第000*号《国有土地使用证》提起的诉讼，不符合行政诉讼的法定受理条件，依法应当裁定驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款的规定，裁定驳回原告平塘街社、街边社的起诉。上诉人平塘街社、街边社不服原审裁定，向本院上诉称：一、一审法院适用法律错误。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款针对的是房屋登记，是指换发、补发，即废旧换新或漏证补发。而本案所审理的是初始登记的土地使用权证新证。因为，信府国用字(90)第09212**号《国有土地使用证》的土地是划拨土地，土地使用权人是平塘食品站，用地面积是1533平方米，而信府国用(2005)字第000*号《国有土地使用证》的土地是出让土地，土地使用权人是粤信公司，用地面积是1359平方米。一审法院以该司法解释条款裁定驳回起诉扩大了该条款的适用范围，应属适用法律错误。二、一审法院认为信宜国土局为粤信公司颁发信府国用(2005)字第000*号《国有土地使用证》对上诉人不产生实际影响错误。信府国用(2005)字第000*号《国有土地使用证》中空地面积737平方米是上诉人的集体耕作农用地，该证登记发证给粤信公司严重侵害了上诉人的合法权益。三、信府国用字(90)第09212**号《国有土地使用证》的土地是划拨土地，而信府国用(2005)字第000*号《国有土地使用证》的土地是出让土地，该土地性质由划拨变为出让，没有缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《土地登记办法》的强制性规定。其次，信府国用字(90)第09212**号《国有土地使用证》包含至今未建设使用的上诉人的集体农用地644平方米，信宜国土局发证违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定。再次，信府国用字(90)第09212**号《国有土地使用证》的用地面积是1533平方米，而信府国用(2005)字第000*号《国有土地使用证》的用地面积是1359平方米，两者用地面积不符。四、信宜国土局提交的请示报告和断买契约违法。1.断买土地违反土地法律法规的强制禁止性规定；2.土地所有权人平塘街生产队代表“张钜才”不是张钜才本人的签名；3.未经上诉人村民代表同意断买上诉人集体所有的农业耕种土地；4.该作假的断卖水浮莲土地面积是0.4亩，折合为266.68平方米，而信府国用(2005)字第000*号《国有土地使用证》的空地面积是644.1平方米，与事实不符。五、信宜国土局提交的《建设用地批准书》《划拨土地使用权补办出让合同书》违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济恢复耕种。而且，信宜国土局在粤信公司没有缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用的情况下，为其办理土地登记，其土地转让行为明显违法。因此，信宜国土局为粤信公司核发的信府国用(2005)字第000*号《国有土地使用证》，其土地权属来源不合法，办证程序违法，严重侵害了上诉人的合法权益。综上所述，一审法院认定事实和适用法律错误，请求二审法院撤销茂南区人民法院（2018）粤0902行初200号行政裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人信宜国土局和原审第三人粤信公司均未提交书面答辩意见。经审查，本院审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，对一审裁定认定的事实本院予以确认。本院认为，国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：１.签订过土地转移等有关协议的；２.经县级以上人民政府批准使用的；３.进行过一定补偿或安置劳动力的；４.接受农民集体馈赠的；５.已购买原集体所有的建筑物的；６.农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。”本案中，原平塘食品站与平塘公社平塘大队平塘街生产队于1972年9月29日、1972年12月3日签订了转让涉案土地的协议，并由平塘食品站支付了相关的费用和补偿，根据上述规章的规定，涉案土地性质已转为国有土地。此后信宜国土局就涉案土地向粤信公司核发信府国用(2005)字第000*号《国有土地使用证》的行政行为与平塘街社、街边社没有利害关系。另外，被诉信府国用(2005)字第000*号《国有土地使用证》不是涉案土地的初始登记，而是因粤信公司企业转制需办理名称变更及补办出让登记，由信府国用字(90)第09212**号《国有土地使用证》变更而来，且该变更登记的土地面积在前证登记的范围内，并未超出前证的土地登记范围，故对平塘街社、街边社的权利务不产生实际的影响。而对平塘街社、街边社产生实际影响的是涉案土地的初始登记，即是信府国用字(90)第09212**号《国有土地使用证》。但是该证的颁发时间为1990年，至今已经超过二十年的最长法定起诉期限，其发证行为已趋于稳定，不具有可诉性。基于该事实，平塘街社、街边社已丧失对被诉发证行为提起行政诉讼的权利。平塘街社、街边社上诉认为其与被诉发证行为具有利害关系，其起诉符合法律规定的意见，缺乏事实根据和法律依据，对其主张本院不予支持。综上所述，原审法院认定事实清楚，裁定驳回起诉正确，本院应予维持；平塘街社、街边社与本案被诉行政行为不具有利害关系，不具有本案原告诉讼主体资格，其上诉请求撤销原审裁定的理据不充分，本院应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张国平审判员  封桢莉审判员  黄志平二〇一九年二月二十七日书记员  邹君萍速录员  车嘉贤