广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终830号 上诉人（一审原告）农必平，男，1958年12月25日出生，壮族，住大新县。 委托代理人蒙仕清，广西双贺律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）大新县人民政府，住所地：大新县民生街9号。 法定代表人张卫东，县长。 委托代理人农文安，大新县打击走私综合治理领导小组办公室工作人员。 委托代理人赵忠正，大新县住房和城乡建设局工作人员。 一审被告雷平边境检查站，住所地：崇左市大新县雷平镇芦山村。 负责人陈安元，代理站长。 上诉人农必平因其诉被上诉人大新县人民政府（以下简称大新县政府）及一审被告崇左市边防支队雷平边境检查站（现已改制为雷平边境检查站，以下简称雷平边检站）行政强制及行政赔偿一案，不服崇左市中级人民法院（2017）桂14行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 崇左市中级人民法院一审查明：2017年2月5日，农必平购买8头水牛，并用其儿子农建敏的桂Ｆ×××××号福田牌轻型仓栅式货车把水牛先运回大新家，再运往南宁贩卖。当车辆行至大××××太平街附近时，被雷平边检站的巡逻官兵发现并接受检查，因农必平未能提供水牛合法运输的手续，雷平边检站遂对8头水牛及货车予以扣押，并制作查获记录、检查笔录、扣押物品清单交由农必平签名确认后，移交大新县公安边防大队宝圩边防派出所作进一步调查处理。经宝圩边防派出所调查，证实农必平所运载的8头水牛无合法运输手续。2017年2月27日，宝圩边防派出所将扣押的8头水牛及货车移交大新县打击走私综合治理领导小组办公室（以下简称大新县打私办）作进一步处理。2017年4月14日，农必平向大新县打私办递交《要求对被扣押的水牛和车辆放行申请书》，因请求放行未果后于2017年6月9日提起本案诉讼，请求确认被告扣押原告8头水牛及货车的行政强制行为违法，判决被告赔偿损失人民币172900元给原告。一审期间，大新县打私办以原告的生牛来源不明为由，于2018年5月17日根据《广西壮族自治区人民政府办公厅关于当前加强查扣走私冷冻动物肉类制品和畜禽活体统一无害化处理工作的通知》(桂政办电〔2017〕111号),将包括原告被扣8头牛在内的60头牛运往广西壮族自治区防城港市广西碧昇生态环保科技有限公司进行无害化处理。 另查明，大新县打私办是大新县政府设立的大新县打击走私综合治理工作领导小组下设办事机构。被扣押的原告货车现还存放在大新县打私办委托第三方大新县锦御水产公司管理。 崇左市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）第四十二条规定，屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫。动物卫生监督机构对检疫合格的，出具检疫证明、加施检疫标志。《广西壮族自治区动物防疫条例》第十二条规定，自治区和边境设区的市、县级人民政府应当加强边境重大动物疾病预防与控制基础建设，防止境外重大动物疫情传入。禁止任何单位和个人从境外非法引进动物、动物产品。从境外非法进入本自治区的动物、动物产品，查获机关应当立即就近移送出入境检验检疫机构依法处理，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十九条规定，公安机关办理治安案件，对与案件有关的需要作为证据的物品，可以扣押。《公安机关办理行政案件程序规定》第九十一条规定，与治安案件、违反出入境管理的案件有关的需要作为证据的物品，经公安机关负责人批准，可以依法扣押或者扣留。本案原告从事了多年的贩卖水牛业务，但在运输水牛中却无法提供合法运输手续。被告雷平边检站执勤官兵对于原告运输的水牛无法提供任何合法手续，涉嫌违法的情况经报告上级批准，对原告所运输的水牛和车辆扣押，并移交大新县公安边防大队宝圩边防派出所作进一步调查处理。被告雷平边检站在实施扣押时，在原告的见证下清点了水牛数量，制作了《查获记录》，出具了《扣押物品清单》。被告雷平边检站的扣押行为事实清楚、程序合法。大新县打私办以原告的水牛来源不明，依照《广西壮族自治区人民政府办公厅关于当前加强查扣走私冷冻动物肉类制品和畜禽活体统一无害化处理工作的通知》(桂政办电〔2017〕111号),将原告的8头水牛进行无害化处理，主要事实清楚、适用依据正确。但根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第二十五条规定，查封、扣押的期限不得超过三十日，情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长三十日。《行政强制法》第二十七条规定，行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。本案大新县打私办在2017年2月27日接收案件后并没有告知原告依法享有的权利及救济途径，违反程序正当原则，对涉案物品亦没有及时作出处理决定，违反上述法律规定，程序违法。综上，被告雷平边检站的扣押行为事实清楚、程序合法，原告请求确认被告雷平边检站扣押其8头水牛及货车的行政强制行为违法，本院不予支持；大新县打私办在处理本案中程序违法，故原告请求确认被告大新县政府扣押其8头水牛及货车的行政强制行为违法，本院予以支持。对于大新县政府提出其没有对原告直接作出任何具体的行政行为，大新县政府不是本案适格被告问题，经查，大新县打私办在接收案件到对水牛进行无害化处理期间虽没有制作或者送达法律文书给原告，但大新县打私办在接收案件后，将扣押的水牛及货车存放在其委托第三方大新县锦御水产公司管理，并多次开会协调相关部门对本案进行督办，只因意见不统一，造成扣押物品迟迟不作处理，但扣押物品一直由大新县打私办进行管理，其后又将水牛进行无害化处理。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十三条的规定，行政机关作出行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织只要能证明行政行为存在，并在法定期限内起诉的，人民法院应当依法立案。大新县打私办是大新县政府设立的大新县打击走私综合治理工作领导小组下设办事机构。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案大新县打私办行为的法律后果依法应当由被告大新县政府承担。因此，大新县政府提出其不是本案适格被告的意见不能成立，不予采纳。本案被扣押水牛来源不明，且无合法的运输手续，大新县打私办为了边境地区动物疫病防疫安全和食品安全，依照桂政办电〔2017〕111号对水牛进行无害化处理，符合法规规定。因此，原告农必平要求赔偿8头水牛损失，不予支持。根据《行政强制法》第二十八条第一款第（四）项的规定，查封、扣押期限已经届满，应当解除扣押退还财物，财物拍卖或者变卖的退还拍卖或者变卖所得款项，给当事人造成损失的，应当给予补偿。本案被扣押的车辆还存在，应当解除扣押退还车辆给原告。因此，原告提出赔偿车辆损失的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条及《行政强制法》第二十八条第四项的规定，判决：一、确认被告大新县政府扣押原告8头水牛及桂Ｆ×××××号福田牌轻型仓栅式货车的行政强制行为违法；二、被告大新县政府于判决生效之日起十日内将扣押的桂Ｆ×××××号福田牌轻型仓栅式货车返还给原告农必平；三、驳回原告农必平其他诉讼请求。 上诉人农必平上诉称：1、被上诉人在本案诉讼期间私自将诉讼标的物进行无害化处理，违法毁灭本案证据。被上诉人没有证据证实涉案水牛具有××，也没有证据证实这些水牛是有害物，其未通知上诉人而私自进行无害化处理，程序明显违法。2、上诉人已提交证据证明水牛的来源及购买水牛的价款，被上诉人违法扣押给上诉人造成的损失客观存在，一审判决不赔偿上诉人的损失不合法。请求：维持一审判决第一项，撤销第二、三项，改判被上诉人赔偿上诉人损失172900元。 被上诉人大新县政府答辩称：1、答辩人作出的行政行为事实依据清楚，证据确凿充分，法律适用正确，程序合法。上诉人所运输的水牛来源不明，无合法手续，为了边境地区防疫安全和食品安全，根据桂政办电[2017]111号文件的规定对涉案水牛进行无害化处理。2、上诉人的赔偿请求没有法律依据。答辩人给予上诉人充分的时间证明或补办相关手续，上诉人仍无法提供合法的证明材料或补办相关手续，涉案8头水牛属非法物品，根据《行政强制法》第二十七条的规定，对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律法规规定应当销毁的，依法销毁，答辩人依法销毁符合法律规定。一审判决前及判决后，答辩人通知上诉人退还车辆，但上诉人拒绝接收，现车辆仍在，上诉人要求赔偿没有依据。 一审被告雷平边检站未提交书面意见。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。 二审期间，经本院对农必平及大新县政府进行询问、协调，大新县政府已同意对被扣押车辆修复后再返还给农必平，并已与农必平共同将车辆交付修理厂维修。 本院认为：关于被诉行政行为合法性的问题。一审判决根据本案查明的事实，认定一审被告雷平边检站的扣押行为事实清楚、程序合法并无不当，且雷平边检站扣押涉案水牛和车辆后已将案件移交大新县政府，大新县政府接受移交的案件后应对外承担法律责任，农必平亦没有对雷平边检站提出上诉，故对一审判决上述认定予以确认。被上诉人大新县政府接受边检部门移交的案件后没有告知当事人依法享有的权利及救济途径，违反程序正当原则，对涉案物品亦没有及时作出处理决定，一审判决据此确认大新县政府扣押上诉人8头水牛及桂Ｆ×××××号福田牌轻型仓栅式货车的行政强制行为违法正确。大新县政府没有对此提出上诉，农必平上诉对该项判决没有提出异议，本院依法予以确认。 关于上诉人农必平请求赔偿水牛和车辆损失172900元应否支持的问题。第一，上诉人提起本案诉讼的诉讼请求是确认被上诉人扣押涉案水牛和车辆的行为违法并请求赔偿，故本案应对被上诉人扣押水牛和车辆行为的合法性进行审理。虽然被上诉人大新县政府对涉案水牛进行无害化处理发生在本案一审诉讼期间，但其接收边检部门移交的案件后对扣押物作出处理亦属于正常履行行政职责的范畴，上诉人主张该行为是故意销毁本案诉讼证据，依据不足，本院不予支持。至于被上诉人大新县政府对原扣押的水牛作出销毁的行政处理行为是否合法并不属于本案的审理范围，上诉人没有在本案中提出确认该行为违法的诉讼请求，被上诉人大新县政府也没有获得就该行为的合法性进行举证和答辩的机会，一审判决对该行为的合法性进行审查认定不当，本院予以纠正。上诉人如果认为该行为侵犯其合法权益，可另行依法寻求救济，其直接在本案二审期间以被上诉人大新县政府销毁水牛的行为违法为由请求赔偿损失属超出本案诉讼请求范围，本院不予支持。第二，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；”《动物防疫法》第二十五条规定：“禁止屠宰、经营、运输下列动物和生产、经营、加工、贮藏、运输下列动物产品：（三）依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的”。上诉人直至本案诉讼期间，始终未能提供涉案水牛经检疫合格的证明材料，其购买、运输的水牛是法律规定禁止流通的标的物，不属于《国家赔偿法》第二条规定的合法权益。虽然被上诉人大新县政府扣押涉案水牛的程序违法，但对无任何登记材料及检疫合格证明的涉案水牛予以扣押查处，符合《动物防疫法》第五十九条第（二）项关于“对染疫或者疑似染疫的动物、动物产品及相关物品进行隔离、查封、扣押和处理”的规定，实体合法，因此涉案水牛不属于《国家赔偿法》第三十六条第（四）项规定的“应当返还”的财产，上诉人以被上诉人大新县政府扣押涉案水牛行为违法为由请求赔偿水牛损失没有法律依据，本院依法不予支持。第三，关于涉案车辆损失，由于被扣押的车辆还存在，一审根据《国家赔偿法》第三十六条第（三）项之规定，判决被上诉人大新县政府返还给上诉人并无不当，但车辆因长时间扣押导致性能受损，被上诉人大新县政府应当在修复后返还上诉人。经本院协调，被上诉人大新县政府已与上诉人共同对被扣车辆进行了修复，故对上诉人赔偿车辆损失的请求不予支持。 综上所述，一审判决审查被上诉人大新县政府对涉案水牛进行无害化处理的行为并对其合法性作出认定超出了本案审理范围，应予纠正，但一审判决认定事实清楚，实体处理结果正确，应予维持。上诉人农必平请求赔偿被扣押的水牛和车辆损失没有法律依据，其上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人农必平负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年二月二十日 法官助理 方虞雅 书 记 员 王家兴