广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂行终980号 上诉人（一审原告）南宁市良庆区良庆航运砖厂，住所地：南宁市良庆区良庆镇。 法定代表人何明新，该厂厂长。 被上诉人（一审被告）南宁市良庆区人民政府，住所地：南宁市良庆区歌海路9号 法定代表人王川，该区区长。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 上诉人南宁市良庆区良庆航运砖厂（以下简称良庆航运砖厂）因诉与被上诉人南宁市良庆区人民政府、南宁市人民政府土地协议一案，不服南宁市中级人民法院（2016）桂01行初245号行政裁定，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 一审法院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议的识别标准首先是形式标准，也就是主体标准，其签订主体必须是行政机关或行政机关委托的组织。其次是实质标准即内容标准，行政协议的内容涉及公共利益和行政管理，行政协议须同时具备上述两个标准。本案中，良庆航运砖厂要求履行的协议是2015年1月29日良庆航运砖厂与南宁交通投资集团有限责任公司（以下简称交资公司）所签订的，而交资公司即非行政机关,其签订该协议也没有相关行政机关的委托，因此，本案被诉的协议在主体上不符合行政协议的特征，不属于行政诉讼的受案范围，良庆航运砖厂要求履行该协议应当另行通过其它合法途径解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回良庆航运砖厂的起诉。 上诉人良庆航运砖厂不服一审裁定，上诉称，良庆航运砖厂签订的三份《协议书》均在良庆区房屋和征地拆迁办公室工作人员主持下签订的，并经良庆区人民政府确认生效。案涉《征收集体土地补偿安置协议书》属于行政协议，涉及对良庆航运砖厂土地和房屋的征收补偿行为属于行政行为。一审裁定以交资公司非行政机关，其签订该协议没有相关行政机关的委托为由，认定本案被诉的协议在主体上不符合行政协议的特征，其不属于行政诉讼的受案范围属于认定事实错误。1、《中华人民共和国行政诉讼法》将土地、房屋等征收征用补偿协议纳入行政诉讼受案范围，属于行政诉讼认可的行政协议类型。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对行政协议案件的受案范围、诉讼时效、管辖、法律适用、判决方式、诉讼费用等问题作出了决定，因此行政协议已经纳入了行政诉讼调整范畴。案涉《征收集体土地补偿安置协议书》是根据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《南宁市人民政府关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》（南府发[2013]10号）就良庆航运砖厂土地进行征收补偿安置事项签署的协议。交资公司是机关法人南宁市人民政府国有资产监督管理委员会独资设立，承担对交通基础设施项目的投资管理职责，签订征收补偿协议的行为属于实现公共利益而对良庆航运砖厂房屋和土地进行征收和行政行为，且涉案协议在良庆区房屋和征地拆迁办公室主持下签订，该协议约定自城区审核小组核准之日生效，上述符合行政协议的特征。2015年3月16日，南宁市良庆区人民政府给南宁市财政局《关于承诺良庆航运砖厂征地补偿款依法分配的函》中明确原制同意《关于良庆航运砖厂的征地拆迁安置工作方案》，即参照南宁市人民政府〈关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知〉（南府发[2013]10号）等有关政策规定执行。征收良庆航运砖厂集体土地，南宁市良庆区人民政府已于2015年1月29日组织良庆航运砖厂签订了（良征协[2015]第154号），共需支付征地补偿款共计8291135.86元。如有矛盾争议发生，由南宁市良庆区人民政府自行解决。上述事实可以证明事实委托关系成立，交资公司虽非行政机关，且以自己的名义签署协议，而非以委托主体南宁市良庆区人民政府的名义签订协议。但南宁市良庆区人民政府作出的《关于承诺良庆航运砖厂征地补偿款依法分配的函》确认事实委托关系的成立，补偿费用和纠纷解决均由南宁市良庆区人民政府承担，视为对委托关系予以认可，并承担法律责任，据此可以认定委托关系成立。另，南宁市人民政府作出专题会议纪要，即《研究良庆区缸瓦窑、航运砖厂、砖瓦社征地拆迁补偿问题专题纪要》（[2015]109号），以专题会议纪要形式单方改变案涉协议内容，属于行使行政优益权的行为，印证了案涉协议属于行政协议的事实。综上，一审裁定以交资公司即非行政机关，其签订该协议也没有相关行政机关的委托为由，认定涉案协议在主体上不符合行政协议的特征，不属于行政诉讼的受案范围，属于认定事实错误，应予纠正。请求撤销一审裁定，指定一审法院审理或由本院提审。 本院经审理查明，2015年1月29日，良庆航运砖厂与交资公司签订《征收集体土地补偿安置协议书》，征收土地面积54138.14平方米；一审审理期间，南宁市良庆区人民政府于2017年11月20日作出《行政答辩状》明确表示“根据《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》（南府发[2008]15号）第三条第三款的规定，答辩人（即南宁市良庆区人民政府）根据南宁市国土资源局作出的《委托书》，接受委托，负责组织本辖区依法成立的征地拆迁机构及相关部门实施本案征收的具体工作，因此，答辩人具有向被答辩人（即良庆航运砖厂）实施土地征收的法定职权”，且南宁市良庆区人民政府一审《行政答辩状》中认可涉案协议是其按集体土地性质与良庆航运砖厂签订的。广西南宁五象新区规划建设管理委员会于2016年4月2日出具五象管委函[2016]172号《关于南宁市良庆区良庆航运砖厂涉及有关征拆补偿安置问题的复函》明确答复良庆航运砖厂：“根据相关历史资料并依据《确定土地所有权和使用权和使用权的若干规定》有关规定，良庆区缸瓦窑、航运砖厂、砖瓦社三个被征拆单位使用的土地所有权性质确定为国家所有，即国有土地”。 本院认为，我国现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度，市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定行政主体，即征收土地、补偿安置行为是政府的法定职权。根据南府发[2008]15号《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》第三条第三款的规定，南宁市良庆区人民政府根据南宁市国土资源局委托，负责组织本辖区依法成立的征地拆迁机构及相关部门实施本案征收的具体工作，因此，南宁市良庆区人民政府具有向良庆航运砖厂实施土地征收的法定职权。因征收土地、补偿安置行为是政府的法定职权，良庆航运砖厂与交资公司签订的《征收集体土地补偿安置协议书》履行主体是政府，责任主体亦是政府，交资公司签订协议行为是行使南宁市良庆区人民政府的行政职权，且一审审理期间南宁市良庆区人民政府的行政答辩亦明确表示2015年1月29日交资公司与良庆航运砖厂签订的《征收集体土地补偿安置协议书》是南宁市良庆区人民政府按集体土地性质与良庆航运砖厂签订的，据此，南宁市良庆区人民政府明确表示认可交资公司签订《征收集体土地补偿安置协议书》的行为是其行使的行政行为。故，涉案协议具有行政协议的特征，应为行政协议，本案南宁市良庆区人民政府可作为被告代表行政机关应诉。一审法院认为涉案协议在主体上不符合行政协议的特征，不属于行政诉讼的受案范围不当，本院依法纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销南宁市中级人民法院（2016）桂01行初245号行政裁定； 二、本案指令南宁市中级人民法院继续审理。 审判长  贺利研 审判员  黄文臻 审判员  杨 钉 appoint 二〇一八年一月三十日 书记员  周俊玲