四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川行终872号 上诉人（原审原告）珙县高石煤厂。住所地：四川省珙县洛表镇飞跃村五社。 负责人冯烈军，户籍地四川省广元市利州区，住四川省广元市利州区。 委托代理人杨茂青，男，1982年1月20日出生，汉族，珙县高石煤厂职工，住山东省新泰市。 委托代理人郭明哲，重庆比君律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）珙县人民政府。住所地：四川省珙县巡场镇中心路。 法定代表人徐创军，县长。 委托代理人秦波，珙县安全监督管理局工作人员。 委托代理人夏云，四川协州律师事务所律师。 第三人珙县万兴煤炭生产有限公司。住所地：四川省珙县巡场镇文鑫路********。 法定代表人喻鸿湖，总经理。 委托代理人赵正宏，男，1974年4月28日出生，珙县万兴煤炭生产有限公司法律顾问，住四川省珙县。 上诉人珙县高石煤厂因诉被上诉人珙县人民政府、第三人珙县万兴煤炭生产有限公司煤矿关闭补助协议一案，不服四川省宜宾市中级人民法院（2016）川15行初33号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原告珙县高石煤厂诉称，珙县煤炭管理办公室受珙县人民政府委托作为乙方，于2014年4月3日与甲方珙县高石煤厂签订《珙县高石煤矿被关闭补助协议》(以下简称《补助协议》)。《补助协议》第三条第二款载明：乙方筹措l200万元支付给甲方，由珙县煤炭行业协会在珙县关闭煤矿捐赠互助金中支付，签订协议之日支付700万元。2015年6月30日前支付500万元。《补助协议》签订后，珙县高石煤厂在约定的时间内按规定封闭通达地面的所有井筒，将矿井予以关闭，但珙县人民政府未按照约定支付煤矿补助金500万元。请求判决珙县人民政府履行《补助协议》，支付珙县高石煤厂煤矿关闭补助金500万元，并支付自2015年7月1日起以500万元为基数，按人民银行同期同类人民币贷款基准利率计算至付清之日止相应的资金占用损失费用。 一审法院经审理查明，2014年4月3日，珙县万兴煤炭生产有限公司高石煤矿作为甲方与珙县煤炭管理办公室（受珙县人民政府委托）作为乙方签订《珙县高石煤矿被关闭补助协议》，约定：一、甲方总资产2700万元。省、市、县人民政府按照关闭煤矿工作要求给予关闭煤矿一定的经济补助。二、由珙县人民政府提请甲方予以直接关闭。关闭造成的经济损失由被告（政府）按照相关规定给予补助，补助总额为甲方总资产2700万元。三、资金来源及支付方式：1、省、市、县关闭煤矿奖（补）资金分别按照2013年7月20日四川省政府作出的川煤重组发（2013）1号《四川省整顿关闭煤矿补助(奖励)资金管理办法》、2013年8月20日宜宾市政府作出的宜煤重组（2013）6号《宜宾市整顿关闭地方小煤矿补助(奖励)资金管理办法》、2013年9月26日珙县人民政府作出的珙煤重组发（2013）1号《珙县2013年整顿关闭地方小煤矿补助（奖励）资金办法》执行支付给原告，省、市、县奖（补）资金总额为1500万元。2、乙方筹措l200万元支付给甲方，由珙县煤炭行业协会在珙县关闭煤矿捐赠互助金中支付，签订协议之日支付700万元。2015年6月30日前支付500万元。3、乙方筹措的1200万元资金逾期未支付时，甲方有权办理执行公正，申请人民法院强制执行。四、甲方若要拆除矿井生产设备，必须按规定报批。若在拆除矿井生产设施设备期间发生安全事故，扣除甲方补助500万元。设施设备拆除完后，甲方必须于2014年4月25日前按规定封闭通达地面的所有井筒，按标准关闭到位。五、甲方现有资产可由其按照法律法规相关规定处置。甲方所有债权、债务及所有遗留问题概由甲方承担处理，乙方按规定给予协调。六、甲方必须保障职工合法权益不受侵害，保障矿井占地村民合法权益不受侵害，积极妥善处理好煤矿关闭的所有遗留问题。由乙方协助甲方在合理合法的前提下，与矿井占地村民友好协商达成补偿协议。七、因甲方处理遗留问题不力造成群体性上访事件的，乙方有权扣留部分政府奖（补）资金，满足合法的群众诉求等。珙县高石煤厂在协议的甲方加盖了公章并由实际控制人冯烈军、冯永辉签名。珙县煤炭管理办公室（代珙县人民政府）在协议的乙方加盖了珙县煤炭管理办公室公章。乙方于签订协议之日已支付约定补助款700万元。省、市、县奖（补）资金总额1500万元由省、市、县财政专项列支，按约定期限支付给了珙县高石煤厂。 珙县高石煤厂在约定的时间内按规定封闭通达地面的所有井筒，将珙县高石煤厂的矿井予以关闭。2014年11月24日，珙县洛表镇经济发展办公室向珙县煤管办出据证明：珙县高石煤厂闭坑后，地面设施已全部撤除完毕，所欠工人工资、占地补助及复耕费已基本处理完毕。2015年4月1日，珙县煤炭管理办公室向珙县煤炭行业协会发出及时支付珙县高石煤厂互助金的通知，要求其于2015年6月30日前向珙县高石煤厂支付互助金500万元未果。2015年7月20日珙县煤炭行业协会向珙县煤炭管理办公室呈递《关于暂停收取和支付关闭煤矿互助金的报告》，暂停了对捐赠煤矿企业收取互助金。2016年3月30日，珙县高石煤厂提起诉讼，请求判决珙县人民政府支付煤矿关闭补助款500万元，并支付自2015年7月1日起以500万元为基数，按人民银行同期同类人民币贷款基准利率计算至付清之日止相应资金占用损失费。本案诉讼费由珙县人民政府承担。 另查明，珙县煤炭行业协会是经珙县民政局2012年批准成立的行业类非营利性法人社会团体，业务主管单位是珙县安全生产监督管理局。珙县煤炭行业协会珙民社证第2012110号《社会团体法人资格证书》载明其业务范围：宣传贯彻法律、法规，研究推广煤炭行业新技术、新工艺、开展业务培训，提供咨询服务和对外交流与合作。 第三人珙县万兴煤炭生产有限公司系珙县高石煤厂和万兴煤矿根据四川省人民政府办公厅川办函（2008）19号《关于同意调整宜宾市煤炭资源整合方案部分内容的复函》文件精神整合形成，因整合后只设一个煤炭矿业权，共用一个采矿许可证，采矿许可证确认的采矿权人为珙县万兴煤炭生产有限公司。但珙县高石煤厂和万兴煤矿整合后仍保留各自的二套生产系统，责权利分离，是两个独立经营主体，后因珙县人民政府确定关闭珙县高石煤厂，珙县高石煤厂获得煤矿关闭补助金。 一审法院认为，珙县万兴煤炭生产有限责任公司认为珙县高石煤厂与本案不具有直接的利害关系，根据审理查明的事实，珙县万兴煤炭生产有限责任公司与珙县高石煤厂是两个独立经营主体，根据《补助协议》约定珙县人民政府提请予以直接关闭珙县高石煤厂，珙县高石煤厂获得相应补助金，珙县高石煤厂具有提起诉讼的原告主体资格。珙县万兴煤炭生产有限责任公司在本案中不具有独立请求权。珙县煤炭管理办公室与珙县高石煤厂签订《补助协议》后，珙县人民政府筹措支付了珙县高石煤厂700万元，珙县高石煤厂也在约定的时间内按规定封闭通达地面的所有井筒，将珙县高石煤厂的矿井予以关闭。2014年5月后煤炭市场行情持续低迷，宜宾市人民政府作出《关于切实减轻煤矿企业负担，促进煤炭产业持续健康发展的通知》严禁增加煤炭企业的负担。珙县煤炭行业协会为了及时支付珙县高石煤厂互助金500万元，向珙县境内保留的煤炭企业发出通知，要求及时捐赠互助金，因煤炭市场行情低迷，珙县境内保留的煤炭企业大多停产，珙县煤炭行业协会经努力后仍无力筹措捐赠互助金支付珙县高石煤厂500万元，《补助协议》已缺乏履行的基础，事实上无法履行该《补助协议》。珙县高石煤厂起诉要求珙县人民政府按照《补助协议》约定筹措支付尚余的500万元及其利息的诉讼请求，本院不予支持。鉴于签订《补助协议》，双方对煤炭行情缺乏前瞻性，未能正确预判煤炭行情，导致《补助协议》无法继续履行，酿成诉讼，双方均有责任，故案件受理费予以分担。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第一百一十条第（一）项之规定，判决：驳回原告珙县高石煤厂的诉讼请求。本案受理费46800元，由原告珙县高石煤厂负担23400元，被告珙县人民政府负担23400元。 上诉人珙县高石煤厂上诉称：（一）原审法院认定上诉人与被上诉人所签《补助协议》“因煤炭市场行情低迷，珙县境内保留的煤炭企业大多停产，珙县煤炭行业协会经努力后仍无力筹措捐赠互助金支付珙县高石煤厂500万元，《补助协议》已缺乏履行的基础，事实上无法履行该《补助协议》”属认定事实错误。本案支付补助金的主体是珙县人民政府而非保留生产的煤炭企业，原审法院混淆了资金支付和资金来源两个概念，珙县人民政府无力筹措支付补助金不能作为其拒不支付补助金的理由。原审法院认定珙县人民政府“事实上无法履行《补助协议》”无事实依据，严重损害了上诉人的合法权益，认定在签订《补助协议》时双方对煤炭行情缺乏前瞻性，未能正确预判煤炭行情，导致《补助协议》无法继续履行，酿成诉讼，双方均有责任，一审诉讼费双方各承担一半明显不当。（二）原审法院适用法律错误。原审法院错误引用《中华人民共和国合同法》第一百一十条，本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条和最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第十一条、第十五条关于行政协议的规定。（三）一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求有悖于契约精神，将导致政府公信力受到严重影响。综上，《补助协议》的签订系双方真实意思表示，且协议已经部分履行，对双方均应有约束力，应当受法律保护。原审判决认定事实和适用法律错误，请求撤销原判，依法改判被上诉人珙县人民政府履行《补助协议》，支付上诉人煤矿关闭补助款500万元并承担本案诉讼费。 被上诉人珙县人民政府答辩称，根据《补助协议》第三条第2项的约定可以看出珙县人民政府并非该协议中承担支付责任的义务人，支付义务人为珙县煤炭行业协会，珙县人民政府只是作为当地行政管理人从中进行协调、沟通，关闭煤矿非珙县人民政府的行政命令而是行政指导行为。珙县煤炭行业协会因不可抗力现已无支付能力，一审法院据此作出判决，认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实基本相同，本院予以确认。二审另查明，《宜宾市整顿关闭地方小煤矿补助(奖励)资金管理办法》（宜煤重组（2013）6号）第四条规定，县（区）政府不仅是关闭地方小煤矿的责任主体，同时也是对整顿关闭地方合法小煤矿实施补助的责任主体，根据本辖区内煤矿产能、剩余资源储量、技改投入等实际情况，配套制定具体的补助方式和标准。 本院认为，珙县高石煤厂是建于1995年的私营独资企业，2004年换发采矿许可证，有效期至2014年7月。2008年经四川省人民政府办公厅《关于同意调整宜宾市煤炭资源整合方案部分内容的复函》（川办函〔2008〕19号）批准进行资源整合。珙县万兴煤炭生产有限公司高石煤矿是珙县高石煤厂与珙县洛表镇麻塘煤厂（珙县万兴煤炭生产有限公司万兴煤矿）资源整合采用的矿山名称，因其属于在建矿井不能办理营业执照，因此珙县万兴煤炭生产有限公司高石煤矿不具有独立法人资格，矿山建立期间对外权利义务主体仍为珙县高石煤厂。珙县万兴煤炭生产有限公司未与珙县高石煤厂签订任何资产整合、吸收合并协议，两者是各自独立的法人主体，仅因资源整合共同使用同一个采矿许可证。根据《补助协议》约定珙县人民政府提请予以直接关闭珙县高石煤厂，珙县高石煤厂获得相应补助金，珙县高石煤厂具有提起诉讼的原告主体资格。珙县万兴煤炭生产有限责任公司在本案中不具有独立请求权。 根据国家、省、市关于煤矿企业兼并重组清理整顿工作相关文件规定和对关闭煤矿补助资金来源的管理办法，珙县人民政府不仅是关闭地方小煤矿的责任主体，也是对整顿关闭合法小煤矿实施补助的责任主体，有权确定被关闭煤矿的具体补助方式和补助金额。同时，珙县人民政府对于委托珙县煤矿管理办公室签订案涉《补助协议》这一事实无异议，并且已经按照《补助协议》的约定进行了部分履行。故珙县人民政府是本案适格被告，是协议约定补助款的支付责任主体。《补助协议》是珙县人民政府为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与珙县高石煤厂在自愿的前提下协商订立的具有行政法上权利义务内容的煤矿被关闭补助协议。该协议符合法律规定，真实有效，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议，珙县人民政府应当遵循诚实信用原则，按照协议约定全面履行自己的义务。珙县人民政府辩称其仅起协调、沟通的行政指导作用，珙县煤炭行业协会是补助资金的支付主体，因珙县煤炭行业协会不是案涉《补助协议》的合同相对人，也不是整顿关闭合法小煤矿和支付补助款的责任主体，珙县人民政府的该辩称理由不能成立，本院不予支持。珙县人民政府辩称已经按照文件规定的奖补标准支付了奖补资金。经查，按照国家、省、市的相关文件规定，奖补资金是上级政府对完成煤矿整顿关闭任务的下级政府的补助奖励，不是对被关闭企业的补助标准，具体如何支配奖补资金以及如何确定对被关闭煤矿的补助金额是县人民政府的权利，珙县人民政府的该辩解理由不能成立。依照一审时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条的规定，原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；……。珙县高石煤厂要求珙县人民政府支付煤矿关闭补助款500万元的诉讼请求应予支持，珙县人民政府应当按照约定继续履行协议。一审判决驳回珙县高石煤厂的诉讼请求不当，应予纠正。珙县高石煤厂要求珙县人民政府按银行同期贷款利率支付资金占用损失的请求，实际上是珙县高石煤厂对珙县人民政府不履行行政协议约定义务的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”从上述规定看，行政机关不履行行政协议约定义务的赔偿项目不包括资金利息的损失，因此珙县高石煤厂要求珙县人民政府按银行同期贷款利率支付资金占用损失的请求，不能成立，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实和适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、撤销四川省宜宾市中级人民法院（2016）川15行初33号行政判决； 二、被上诉人珙县人民政府于本判决生效后三十日内支付上诉人珙县高石煤厂补助款500万元； 三、驳回上诉人珙县高石煤厂的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各46800元，由被上诉人珙县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 牟 琼 审判员 刘洪峰 审判员 王代伍 二〇一九年二月二十日 书记员 王 耸