河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫行终2848号上诉人(一审原告)张秀华，女，汉族，1943年1月20日出生，住安阳市人民大道与永明路交叉口东北角中州新区。委托代理人邸顺红，北京京沐律师事务所律师。被上诉人(一审被告)安阳市北关区人民政府，住所地安阳市北关区灯塔路**。法定代表人李富生，区长。委托代理人许长青，安阳市关区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人郭付周，安阳市关区国土资源局工作人员。张秀华因诉安阳市北关区人民政府（以下简称北关区政府）拆迁公告一案，不服安阳市中级人民法院（2018）豫05行初137号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张秀华及其委托代理人邸顺红，被上诉人北关区政府的委托代理人许长青、郭付周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。安阳市北关区小营片区拆迁改造指挥部于2016年1月印发《小营片区村庄以外小产权房拆迁公告（一）》。该公告内容主要有：拆迁范围、房屋认定、安置方式、安置房源、补偿依据、搬家奖励、选房注意事项等。上诉人张秀华认为该《公告》侵犯其合法权益，遂提起本案诉讼。安阳市中级人民法院一审查明：张秀华与朱国江（已故）系夫妻关系，朱国江在安阳市人民大道与永明路交叉口东北角中州新区32号院有房屋一处，并持有1998年5月2日填发的安郊房私字第0014085号《房屋所有权证》。2010年5月3日，河南省人民政府针对安阳市人民政府作出《关于安阳市2010年度第一批调整城市建设用地区位的批复》（豫政土〔2010〕383号），同意安阳市转用并征收拟调整用地区位内文峰区等2个区4个乡（街道办事处）8个村集体土地，作为2010年度第一批调整区位城市建设用地，同意安阳市国土资源局拟订的区位调整方案、农用地转用方案和征收土地方案。其中包括北关区彰东街道办事处小营村8.6034公顷土地（耕地7.540公顷、其他农用地1.5494公顷）。2010年5月26日，安阳市人民政府对北关区、文峰区政府作出《关于征收北关区、文峰区部分村集体土地的通知》（安政土〔2010〕108号）并附《安阳市人民政府征收土地方案公告》（〔2010〕第4号），通知中明确载明：请你们配合市国土资源局，按照《中华人民共和国土地管理法》和《河南省实施〈土地管理法〉办法》规定的程序和方式，广泛发布并张贴安阳市人民政府征收土地方案公告，落实征地补偿安置工作，切实做好被征地单位群众的生产生活。2010年5月8日，北关区小营村村民委员会与安阳市方州房地产开发有限责任公司签订《安阳市人民大道小营区域开发改造框架协议》。2011年6月20日、7月20日，北关区小营村村民委员会与安阳市方州房地产开发有限责任公司又分别签订了两份补充协议，拟就小营村改造有关事宜达成一致意见。2012年11月26日，双方就有关资金等问题达成协议。2012年9月24日，北关区小营村村民委员会召开城中村改造专题会议，该村两委也制定有小营村改造安置方案。2016年1月，北关区小营片区拆迁改造指挥部印发《小营片区村庄以外小产权房拆迁公告（一）》，公告载明日期有2016年1月3日、4日，并在小营村进行张贴，但内容一致。该《公告》主要内容：1.拆迁范围：小营片区村庄占地以外的居民住宅房屋。2.房屋认定：房屋认定以房产证为依据。3.安置方式：采取房屋安置方式。居民房屋以房产证面积为依据按1︰1进行房屋安置……4.安置房源为人民大道北侧朝霞人家9号、10号楼和人民大道以南上城东郡房屋（57套）。被拆迁户选房靠前拆迁的，每户可在人民大道以南上城东郡限选一套，其余安置面积房选择朝霞人家安置房（以57套为限）。朝霞人家9号楼、10号楼房源和上城东郡57套房源拆迁安置完毕后，被拆迁户按期房安置，按月发放过渡费。被拆迁户按拆迁先后顺序选房。5.对被拆迁户现有房屋装修及其他附着物按安政〔2013〕22号文规定标准进行补偿。6.搬家奖金按80元∕平方米，搬家费按安置面积7元∕平方米（两次）；过渡费6元∕平方米∕月，按一个月发放，如超过一个月据实补发。7.选房注意事项：（1）为方便选房，被拆迁户选房时因安置面积需要调剂的，每户可安排30平方调剂面积，按3400元∕平方米向指挥部补交房价。（2）被拆迁户选择安置房后仍剩余面积的，剩余面积不超过50平方的，由指挥部按3400元∕平方米给予货币补偿；被拆迁户也可将剩余面积自由结合，集为成套安置房选择安置房。8.凡在2016年2月1日前签订拆迁协议并搬迁的户，搬家奖金按80元∕平方米进行奖励，可享受房产证证载面积20%的奖励安置面积。同时该面积享受相应的搬家费、过渡费、搬家奖金。9.凡在2016年2月1日至2016年2月7日拆迁的，奖励面积减为10%，搬家奖金减为50元∕平方米。10.安置房统一由方州公司为被拆迁户办理大产权房产证，被拆迁人不用负担契税。11、房屋验收标准为室内物品腾清，交回房屋钥匙，经验收符合标准后兑付。2016年6月8日，北关区政府及彰东办事处工作人员对张秀华所主张的房屋进行了丈量登记，主房北楼有证138.21平方米，另有东平房、西平房等其他附属物。张秀华的房屋尚未拆迁，其安置问题也未得以安置补偿。2016年6月，张秀华向北关区政府提出政府信息公开申请，要求公开：北关区小营片区拆迁改造指挥部的机构组成情况、机构职能、组成人员基本信息、任职的单位及职务。2016年7月7日，北关区政府信息公开工作领导小组办公室对张秀华作出2016年第16号《信息公开告知书》，告知张秀华所申请的事项不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所称的政府信息。张秀华不服，以北关区政府为被申请人提出行政复议申请。2016年10月24日，安阳市人民政府作出安政复决〔2016〕165号行政复议决定，其中认为北关区政府应予公开小营村城中村改造工程的相关信息，北关区小营片区拆迁改造指挥部发布《小营片区村庄以外小产权房拆迁公告（一）》，是该指挥部对外履行职责的行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第2目、第5目规定，决定：一、撤销北关区政府作出的2016年第16号《信息公开告知书》；二、北关区政府依法重新作出具体行政行为。诉讼中，张秀华申请对《河南省建设厅关于加强城中村改造工作的指导意见》、《安阳市人民政府关于进一步加快城中村改造建设的意见》（安政〔2008〕70号）进行合法性审查。庭审中，北关区政府认可北关区小营片区拆迁改造指挥部系北关区政府组成的临时机构。另查明：2017年3月30日，安阳市人民政府根据濮阳市中级人民法院（2016）豫09行初72号行政判决，对张秀华向其提出的要求确认北关区政府采取断水、断电、断气、中断道路通行的方式逼迫其将案涉房屋搬迁的行为违法，及责令北关区政府恢复供水、供电、供气并恢复道路通行的行政复议申请，重新作出安政复驳〔2017〕13号《驳回行政复议申请决定书》，以现有证据不能证明张秀华所主张的断水、断电等行为系北关区政府实施为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回张秀华提出的行政复议申请。张秀华不服，以安阳市人民政府和北关区政府为共同被告向安阳市中级人民法院提起行政诉讼。安阳市中级人民法院作出（2017）豫05行初56号行政裁定，以张秀华将安阳市人民政府和北关区政府作为共同被告起诉不符合法律规定，且诉讼请求不明确为由，裁定驳回张秀华的起诉。河南省高级人民法院（2017）豫行终1764号行政裁定，维持了安阳市中级人民法院上述裁定。安阳市中级人民法院一审认为，张秀华主张被诉《小营片区村庄以外小产权房拆迁公告（一）》侵犯其合法权益，主要理由是该《公告》的发布直接导致其案涉房屋面临拆迁，但从该《公告》的内容看，其主要是关于安置补偿方面的规定，并没有关于对小营片区村庄以外小产权房决定拆迁的规定，也没有关于对被拆迁户拒绝搬迁采取强制措施的规定，其主要作用是告知。小营村城中村改造是安阳市城市建设计划重点项目，小营片区村庄以外小产权房的拆迁系政府的决策，该《公告》只是落实政府决策诸多行为中的一个程序性行为。被诉《小营片区村庄以外小产权房拆迁公告（一）》不会直接导致张秀华案涉房屋拆迁，张秀华的案涉房屋事实上也未拆迁，该《公告》对张秀华主张的房屋所有权和居住权未直接产生影响。即使撤销该《公告》，也不会改变张秀华案涉房屋面临拆迁的结果，故张秀华对该《公告》不具有诉的利益，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定驳回张秀华的起诉。张秀华不服一审裁定，向本院上诉称：1、本案系河南省高级人民法院作出（2017）豫行终325号行政裁定，裁定书中明确了被诉拆迁公告对张秀华的合法权益产生实质影响，具有可诉性，指令安阳市中级人民法院继续审理本案。但安阳市中级人民法院再次以被诉公告对张秀华不产生实际影响为由驳回上诉人的起诉，认定事实错误。2、被诉《小营片区村庄以外小产权房拆迁公告》是拆迁指挥部进行拆迁的依据，该公告的发布直接导致包括上诉人房屋在内的小区全部房屋被列入拆迁范围，对上诉人房屋的所有权和使用权均产生了实际影响。3、原审法院认定事实不清，未查清该拆迁公告的拆迁范围是否属于小营村，拆迁土地的土地性质为国有土地还是集体土地，上诉人的房屋是否位于拆迁范围内等关键性问题，认定事实不清。4、原审法院也未查明小营村委会与方州房地产开发公司签订的协议是否合法，以及与本案是否关联等问题，河南省人民政府豫政土[2010]383号文只批复了8.6034公顷土地，而协议所占用土地为700亩，远远超出了批复的土地面积。综上所述，一审裁定存在关键问题认定不清，事实认定错误，适用法律错误等多种错误，请求二审法院撤销一审裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人北关区政府答辩称：《小营片区村庄以外小产权房拆迁公告》不具有可诉性，该《公告》的主要内容是关于安置补偿方面的规定，并没有决定拆迁的规定，也没有对被拆迁户拒绝搬迁采取强制措施等的规定，其主要目的是告知，该《公告》只是落实政府决策诸多行为中的一个程序性行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉人的上诉。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《小营片区村庄以外小产权房拆迁公告（一）》主要包括拆迁范围、安置方式、安置房源、搬迁奖励等内容，形式上类似房屋征收决定，但其涉及的拆迁对象是小产权房，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的情形。本案中，被上诉人作出被诉公告缺乏法律依据，该公告不具备房屋征收决定的法律效力，也不能成为被上诉人征收或强制拆除上诉人房屋的法律依据，故该公告本身未对上诉人的合法权益产生法律上的影响。如上诉人认为被上诉人在其小区实施的拆迁等事实行为影响其合法权益，可就该事实行为提起诉讼。综上，一审裁定驳回上诉人的起诉结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  王盛楠二〇一九年二月二十日书记员  陈知勉