广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终863号上诉人（原审原告）：中山市东升码头装卸运输有限公司。住所地：广东省中山市东升镇裕民中顺大围边。法定代表人：张劲，董事长。委托代理人：邓刚，广东法制盛邦律师事务所律师。委托代理人：陈梦瑶，广东法制盛邦律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府。住所地：广东省中山市东区松苑路1号。法定代表人：焦兰生，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。委托代理人：吴让炜，广东中元（中山）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：邓凯、黄允鑫，广东省人民政府法制办工作人员。上诉人中山市东升码头装卸运输有限公司（下称东升码头装卸运输公司）因与被上诉人中山市人民政府（下称中山市政府）、广东省人民政府（下称广东省政府）环保行政处理决定及行政复议纠纷一案，不服广东省中山市中级人民法院作出的（2016）粤20行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：东升码头装卸运输公司的码头项目位于小榄水道边。中山市政府为保护饮用水安全，出台了中环［2012］65号《中山市饮用水源保护区违法建设项目专项整治工作方案》，并将东升码头装卸运输公司的涉案码头项目纳入整治范围。2013年4月17日，中山市东升镇人民政府（下称东升镇政府）向其辖区内位于饮用水源一级保护区内的单位发出《关于清理饮用水源一级保护区内项目的通知》，要求位于饮用水源一级保护区内的单位在2013年6月30日前完成清理拆除与供水设施和保护水源无关的建设项目，该通知于2013年4月18日送达给东升码头装卸运输公司。2013年7月8日，东升码头装卸运输公司向东升镇政府作出《承诺书》，确认东升码头装卸运输公司位于生活饮用水地表水源一级保护区范围内，按照方案需清理拆除与供水设施和保护水源无关的建设项目，但由于尚未找到新的搬迁地址安置大型设备，为此申请延期搬迁，延期搬迁时间截至2014年12月30日。2013年8月30日，中山市环境保护局（下称中山市环保局）作出中环请［2013］63号《中山市饮用水源保护区违法建设项目专项整治工作领导小组办公室关于饮用水源保护区部分违法建设项目申请延期搬迁的请示》，将包含东升码头装卸运输公司在内的七家公司提出延期搬迁的申请提交中山市政府审批，中山市政府于2013年9月3日作出同意上述七家企业延期搬迁。2015年8月28日，中山市环保局东升分局（下称东升环保分局）的工作人员经出示执法证件表明身份后，进入东升码头装卸运输公司码头进行检查。2015年11月18日，中山市环保局作出中环处告字［2015］01号《行政处理告知书》，告知东升码头装卸运输公司该公司的码头项目位于生活饮用水地表水源一级保护区范围内，且该项目属于与供水设施和保护水源无关的建设项目，拟责令东升码头装卸运输公司自收到决定书之日起一个月内自行拆除关闭码头项目，同时告知东升码头装卸运输公司有要求听证、陈述申辩的权利，并于2015年11月23日送达给东升码头装卸运输公司。2015年11月25日，东升码头装卸运输公司向中山市环保局提出听证申请，中山市环保局遂于2015年12月28日举行了听证程序。2016年2月18日，中山市环保局向中山市政府提交中环请［2016］16号《关于申请拆除或关闭中山市东升码头装卸运输有限公司码头项目的请示》，提请中山市政府依据《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第一款的规定，作出是否下令拆除该公司码头项目的行政处理决定。中山市政府在审查期间，东升码头装卸运输公司向中山市政府提出需对其拆除码头的损失作出补偿。中山市政府于2016年7月4日作出中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》，责令东升码头装卸运输公司在收到行政处理决定之日起一个月内自行拆除码头项目，并于2016年7月8日将上述行政处理决定送达给东升码头装卸运输公司。东升码头装卸运输公司认为中山市政府作出的上述行政处理决定程序不合法、调查主体不适格，且没有对东升码头装卸运输公司进行合理的补偿，以中山市政府为被申请人，于2016年7月26日向广东省政府申请行政复议，请求：一、撤销中山市政府作出的中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》；二、请求就拆除东升码头项目等行为对东升码头装卸运输公司造成损失共计798.9万元（包括已投入的费用、拆除费用以及停产停业的损失）予以补偿，并请求调换同等面积的土地用于东升码头装卸运输公司的生产经营。2016年9月21日，广东省政府经审查后作出粤府行复［2016］321号《行政复议决定书》，认为：“根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第一款的规定，‘禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭’。本案中，东升码头装卸运输公司在中山市生活饮用水地表水源一级保护区范围内建成投产码头项目，且该码头项目属于与供水设施和保护水源无关的建设项目，中山市政府责令东升码头装卸运输公司拆除该码头项目符合前述法律规定。东升码头装卸运输公司的第一项复议请求，没有事实和法律依据，本府不予支持。东升码头装卸运输公司的第二项复议请求不属于本案审查范围。”遂决定维持中山市政府作出的中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》。东升码头装卸运输公司仍不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、依法撤销中山市政府作出的中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》以及广东省政府作出的粤府行复［2016］321号《行政复议决定书》；二、中山市政府、广东省政府共同就拆除、关闭东升码头装卸运输公司的码头项目等行为对东升码头装卸运输公司的损失予以补偿，损失包括东升码头装卸运输公司已投入的798.9万元、拆除费用以及停产停业等损失（若评估金额高于上述标准的，应以评估金额为准），并请求调换同等面积的土地用于东升码头装卸运输公司的生产经营；三、中山市政府承担本案诉讼费用。另查明：东升码头装卸运输公司持有的《广东省排放污染物许可证》，有效日期从2007年12月10日至2010年12月9日，该许可并未经同意延期。东升码头装卸运输公司于2012年5月23日取得《港口经营许可证》，有效期至2015年5月23日。东升码头装卸运输公司的码头项目于2002年9月27日取得《中山市建设项目环境保护立项许可证》（NO.001066，中环立字［99］0579号），该许可证上标注有：补办，有效期至2004年9月27日。根据东升码头装卸运输公司填写的《建设项目竣工环境保护验收申请登记卡》废水排放情况一栏中，废水排放量为0.9吨/日，排放去向为小榄水道。涉案码头项目至今尚未依照中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》的内容自行拆除。再查明：2012年6月13日，中山市环保局与东升镇政府签订《中山市环境保护局调整事权委托协议书》，将涉案的环保检查的事项委托给东升镇政府实施。又查明：2013年7月1日，东升镇政府向中山供电局东升分局（下称东升供电分局）发出《关于对东升码头执行停电的通知》，通知东升供电分局，由于东升码头装卸运输公司未在2013年6月30日前关停，现对其停止供电。原审法院认为：审查本案中中山市政府作出的中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》是否正确，在于审查其职权依据是否充分，认定事实、适用法律及处理结果是否正确，程序是否合法。在职权依据方面，根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第一款“……已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”的规定，中山市政府作为本市县级以上人民政府作出涉案行政处理决定职权依据充分。在认定事实、适用法律及处理结果方面，本案中，东升码头装卸运输公司确认其涉案建设项目现位于中山市生活饮用水地表水源一级保护区范围内，紧邻小榄水道（相关水厂生活饮用水地表水取水河道），东升码头装卸运输公司亦确认其码头项目的废水排放量为0.9吨/日，排放去向为小榄水道，由于生活饮用水水源保护涉及广大群众最基本生活用水安全保障，而东升码头装卸运输公司的码头项目是与供水设施及保护水源无关的建设项目，中山市政府依据《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第一款的规定作出中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》，责令东升码头装卸运输公司拆除，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，予以维持。在行政处理程序方面，东升镇政府于2013年4月18日向东升码头装卸运输公司送达了《关于清理饮用水源一级保护区内项目的通知》，要求东升码头装卸运输公司于2013年6月30日前完成清理拆除码头项目。2015年11月18日，中山市环保局作出中环处告字［2015］01号《行政处理告知书》，通知东升码头装卸运输公司拆除码头项目，并告知其陈述、申辩、听证的权利，2015年11月25日，东升码头装卸运输公司向中山市环保局提出听证申请，中山市环保局遂于2015年12月28日举行了听证程序。2016年2月18日，中山市环保局向中山市政府提出中环请［2016］16号《关于申请拆除或关闭中山市东升码头装卸运输有限公司码头项目的请示》，申请中山市政府依据《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第一款的规定，下令拆除东升码头装卸运输公司码头项目。中山市政府经审查后，于2016年7月4日作出中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》，并于2016年7月8日将上述行政处理决定送达给东升码头装卸运输公司，中山市政府作出上述行政处理决定处理程序合理、妥当，符合法律规定，对东升码头装卸运输公司要求撤销该行政处理决定的请求，不予支持。广东省政府所作粤府行复［2016］321号《行政复议决定书》审查事实清楚，复议程序合法，对东升码头装卸运输公司要求撤销该行政复议决定，亦不予支持。对于东升码头装卸运输公司提出中山市政府未在作出行政处理决定时对其进行补偿的主张。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”的规定，作出补偿应以发生实际损失为前提。本案中，东升码头装卸运输公司于2012年5月23日取得港口经营许可，该许可的有效期至2015年5月23日，在中山市政府于2016年7月4日作出中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》时，东升码头装卸运输公司的排污许可、港口经营许可、建设项目环境保护立项许可均已过期，故本案中对码头实施停电的行为并未给东升码头装卸运输公司造成停产停业的损失，故对于东升码头装卸运输公司的停产停业的损失，中山市政府未在中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》中予以补偿并无不妥。对于东升码头装卸运输公司的拆除码头设施的相关损失，由于该类损失需以实际发生相关费用为基础，而本案中东升码头装卸运输公司尚未依照中山市政府的中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》对其涉案码头项目的内容予以自行拆除，中山市政府未在中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》中对该损失予以补偿亦无不妥，东升码头装卸运输公司在拆除码头后，如发生上述法律涉及的相关损失的，可依法另行主张。对于东升码头装卸运输公司提出的中山市政府在作出涉案行政处理决定前由东升镇政府进行调查，并由中山市环保局组织听证程序主体不适格的主张。根据《中华人民共和国水污染防治法》第八条的规定，中山市环保局作为中山市政府环境保护主管部门，其对于涉案码头项目进行水污染防治具有监督管理的职责，故由中山市环保局涉案项目举行听证程序并无不妥。中山市环保局与东升镇政府签订《中山市环境保护局调整事权委托协议书》，将涉案的环保检查的事项委托给东升镇政府实施，故由东升镇政府进入涉案项目进行环保检查，职权依据充分，对于东升码头装卸运输公司的上述主张不予支持。对于东升码头装卸运输公司在提出本案诉讼时一并提出要求中山市政府及广东省政府对其损失予以补偿的诉讼请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”以及第九条第二款关于“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”的规定，可以在行政诉讼时一并提起的应当为行政赔偿请求而非行政补偿请求，而行政赔偿应建立在行政机关的行政行为违法的基础上。本案中，经原审法院审查，中山市政府作出的中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》并无违法情形，广东省政府维持中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》亦合法，因此本案中并无请求赔偿的基础，至于东升码头装卸运输公司提出的补偿请求前述已论及，东升码头装卸运输公司可在拆除码头后依法另行主张。综上，中山市政府所作中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》及广东省政府所作粤府行复［2016］321号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回东升码头装卸运输公司的全部诉讼请求。上诉人东升码头装卸运输公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院对于东升码头装卸运输公司所在位置、水源保护的范围及其相互关系查明事实不清。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第十八条的规定，中山市政府作出行政处理决定的调查主体不适格。东升镇综合行政执法局不是依法成立的管理公共事务的事业组织，因此不能作为受委托的组织，东升镇政府及其工作人员作为调查主体不适格，调查取得证明资料不合法，且不能作为证据使用。二、东升码头装卸运输公司多次反复提出行政补偿申请，中山市政府作出行政处理决定时没有处理东升码头装卸运输公司的补偿请求，甚至没有答复，属于行政不作为，在程序上不符合法律规定。东升码头装卸运输公司有权就行政补偿在本案中一并提起行政诉讼，一审法院以国家赔偿法作为是否处理行政补偿的依据，明显适用法律错误。三、一审存在事实不清。划定或者调整饮用水源保护区时，东升码头装卸运输公司的码头项目是合法经营。中山市政府对东升码头装卸运输公司作出拆除项目的决定，并不能否定东升码头装卸运输公司在粤府函［2010］303号《关于同意调整中山市饮用水源保护区划方案的批复》作出之前的经营行为系合法经营行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条、《广东省饮用水源水质保护条例》第三十九条的规定，中山市政府应当对东升码头装卸运输公司经营的码头项目被上述批复划入一级水源保护区范围而遭受的损失依法给予补偿。东升码头装卸运输公司持有的《港口经营许可证》续延后有效期至2015年5月23日，即便中山市政府2016年7月4日才作出行政处理决定，但在《港口经营许可证》有效期期满之前，中山市政府已要求东升码头装卸运输公司停止经营。四、东升码头装卸运输公司因项目拆除至少包括导致无法经营港口业务的损失、无法开展其他业务的损失，以及现有土地、机器设备均无法有效利用的损失以及人员安置等费用损失。因此，法院应当判决要求中山市政府就责令拆除码头项目对东升码头装卸运输公司进行补偿。综上，中山市政府作出的被诉行政处理决定认定事实不清，证据不充分，适用法律不当，程序不合法。广东省政府复议维持被诉行政处理决定没有事实依据，于法不符。请求二审法院撤销一审判决，支持其全部诉讼请求或发回重审。被上诉人中山市政府于二审时书面答辩称：涉案的东升码头位于中山市划定的饮用水源一级保护区内，中山市政府作出的行政处理决定事项并未超出水源保护范围。中山市政府依法定职权对涉案码头项目作出中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》，主体适格，程序合法，适用法律正确。东升镇政府受中山市环保局的委托，有权在东升镇区划内以中山市环保局的名义行使环境行政处罚等事权。中山市政府是法定的县级以上人民政府，具有作出本案行政处理决定的法定职权。东升码头装卸运输公司以中山市政府没有对其进行补偿为由，申请撤销中山市政府作出的本案行政处理决定没有法律依据，补偿不是拆除或关闭建设项目的前提条件。中山市政府在作出行政处理决定时，东升码头装卸运输公司的《港口经营许可证》已经过期，不存在所谓的合法权益受到损失。东升码头装卸运输公司请求撤销中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》，同时又请求补偿其拆除费用，两者相互矛盾，请求补偿应另案解决。综上，东升码头装卸运输公司的上诉理由与事实不符，于法不合，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人广东省政府于二审时书面答辩称：广东省政府的行政复议受理、审查、决定程序合法，粤府行复［2016］321号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。此外，一审庭审时东升码头装卸运输公司承认涉案码头项目没有关闭，还有业务进行。另查明：2005年6月30日，中山市港航管理局向东升码头装卸运输公司核发（粤中）港经字第（00034）号《港口经营许可证》。2012年5月23日，中山市港航管理局向东升码头装卸运输公司核发（粤中）港经证（0013）号《港口经营许可证》，有效期至2015年5月23日，经营地域为中山港小榄港区东升码头1号泊位。又查明：2015年8月28日，东升环保分局环境执法人员对涉案码头项目进行现场检查，制作了《环境监察现场检查笔录》、《环境监察工作记录表》，并与东升码头装卸运输公司李明保主管制作了《环境监察调查询问笔录》，李明保确认涉案码头项目位于一级饮用水源保护区内，码头仍在经营使用，未搬迁是因为新地址的相关批文未拿到及前期一些基础设施未完成。东升环保分局环境执法人员还对现场进行拍照取证，东升码头装卸运输公司外有一级水源保护区指示牌。本院认为：本案是行政处理决定及行政复议纠纷，二审需审查中山市政府作出的中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》是否合法，以及广东省政府作出的粤府行复［2016］321号《行政复议决定书》程序是否合法。《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订）第八条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”第五十八条第一款规定：“……已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”对于已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，中山市政府作为本市县级以上人民政府作出行政处理决定责令予以拆除，职权依据充分。中山市环保局作为中山市政府环境保护主管部门，具有进行水污染防治监督管理的职责，其对涉案码头项目举行听证程序，符合上述法律规定。中山市环保局与东升镇政府签订《中山市环境保护局调整事权委托协议书》，将涉案的环保检查的事项委托给东升镇政府实施，故东升镇政府进入涉案码头项目进行环保检查，行使职权依据亦充分。因此，原审法院对于东升码头装卸运输公司提出行政处理决定程序中东升镇政府进行调查及中山市环保局组织听证，属程序主体不适格的主张不予采纳，并无不当。本案中，东升码头装卸运输公司涉案码头项目现位于中山市生活饮用水地表水源一级保护区范围内，紧邻小榄水道（相关水厂生活饮用水地表水取水河道），码头项目的废水排放量为0.9吨/日，排放去向为小榄水道。由于生活饮用水水源保护涉及广大群众最基本生活用水安全保障，而东升码头装卸运输公司的码头项目是与供水设施及保护水源无关的建设项目，故东升镇政府于2013年4月18日向东升码头装卸运输公司送达了《关于清理饮用水源一级保护区内项目的通知》，要求东升码头装卸运输公司于2013年6月30日前完成清理拆除码头项目。东升码头装卸运输公司于2013年7月8日向东升镇政府出具《承诺书》，确认其司位于水源一级保护区范围内，应全部清理拆除与供水设施及保护水源无关的建设项目，但由于暂时没有地方安置大型的设备，申请延期搬迁，延期期满后无条件关停和拆除所有设备。由于东升码头装卸运输公司延期期满后未关闭和拆除码头装卸设备，2015年8月28日东升环保分局环境执法人员对涉案码头项目进行现场检查，制作了《环境监察现场检查笔录》、《环境监察工作记录表》，东升码头装卸运输公司李明保主管确认涉案码头项目位于一级饮用水源保护区内，同时东升环保分局对现场进行拍照取证，东升码头装卸运输公司外有一级水源保护区指示牌。2015年11月18日，中山市环保局作出中环处告字［2015］01号《行政处理告知书》，通知东升码头装卸运输公司拆除码头项目，并告知其陈述、申辩、听证的权利。2015年11月25日，东升码头装卸运输公司向中山市环保局提出听证申请，中山市环保局遂于2015年12月28日举行了听证程序。2016年2月18日，中山市环保局向中山市政府提出中环请［2016］16号《关于申请拆除或关闭中山市东升码头装卸运输有限公司码头项目的请示》，申请中山市政府依据《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第一款的规定，下令拆除东升码头装卸运输公司码头项目。中山市政府经审查遂于2016年7月4日作出中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》，责令东升码头装卸运输公司拆除，并于2016年7月8日将上述行政处理决定送达给东升码头装卸运输公司。故中山市政府作出上述行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当。广东省政府根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例有关行政复议受理、审查及决定程序的规定，作出粤府行复［2016］321号《行政复议决定书》，决定维持中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》，亦程序合法。至于东升码头装卸运输公司申请行政复议时主张中山市政府就拆除涉案码头项目对其造成投入、拆除费用、停产停业等损失予以补偿的请求。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”由于中山市政府于2016年7月4日作出中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》时，东升码头装卸运输公司的排污许可、港口经营许可、建设项目环境保护立项许可均已过期，东升码头装卸运输公司一直也未自行拆除涉案码头项目，故东升码头装卸运输公司应根据上述行政处理决定自行拆除涉案码头项目后，对于其可能受到的各项损失一并另行主张行政补偿，依据相关法律法规再循救济途径。因此，广东省政府在行政复议程序中决定对东升码头装卸运输公司有关行政补偿请求不作审查，并无不妥。由于中山市政府作出的中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》及广东省政府维持中府行决字［2016］4号《行政处理决定书》均合法，故原审法院根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项以及第九条第二款的规定，对于东升码头装卸运输公司起诉时一并提出要求中山市政府及广东省政府对其损失予以赔偿的诉讼请求予以驳回，并无不当。一审法院认为被诉行政处理决定及被诉行政复议决定合法，判决驳回东升码头装卸运输公司的诉讼请求，事实根据和法律依据充分，本院予以维持。综上所述，原审法院判决结果正确，本院依法予以维持；东升码头装卸运输公司上诉主张其因涉案码头项目被拆除导致损失，中山市政府未予补偿就作出涉案行政处理决定，构成行政不作为，且涉案码头项目不应全部被拆除，请求撤销一审判决予以改判或发回重审，因理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市东升码头装卸运输有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  秦红梅审判员  方丽达审判员  付庆海二〇一九年二月二十七日二〇一九年二月二十七日书记员  肖 威