广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤09行终158号上诉人（原审被告）茂名市电白区坡心镇人民政府。住所地：茂名市电白区坡心镇坡心圩。法定代表人罗曾，镇长。委托代理人潘康强，茂名市电白区坡心镇人民政府党委副书记。委托代理人黄李志，广东格正律师事务所律师。被上诉人（原审原告）茂名市电白区坡心镇郁头鹅村委会村仔村经济合作社。住所地：茂名市电白区坡心镇郁头鹅村委会村仔村。法定代表人陈乐儒，社长。委托代理人陈顺，男，1970年9月11日出生，汉族，住茂名市电白区，系被上诉人的村民。委托代理人陈乐明，男，1954年3月26日出生，汉族，住茂名市电白区，系被上诉人的村民。上诉人茂名市电白区坡心镇人民政府（下称坡心镇人民政府）与被上诉人茂名市电白区坡心镇郁头鹅村委会村仔村经济合作社（下称村仔村经济合作社）不履行法定职责纠纷一案，上诉人坡心镇人民政府不服广东省茂名市茂南区人民法院(2018)粤0902行初91号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理。上诉人坡心镇人民政府党委副书记潘康强及其委托代理人黄李志、被上诉人村仔村经济合作社的法定代表人陈乐儒及其委托代理人陈顺、陈乐明到庭参加法庭调查。本案现已审理终结。原审法院认为，原告村仔村经济合作社就其与外村村民陈权之间的涉案土地纠纷，以陈权为被申请人于2017年5月24日向被告坡心镇人民政府提交《土地权属争议确权申请书》，请求确认涉案土地所有权属原告所有。被告坡心镇人民政府收到原告村仔村经济合作社该土地确权申请后，至今未作出处理决定。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理”和第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，以及《土地权属争议调查处理办法》第二十八条“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长”和第三十三条“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”的规定，被告坡心镇人民政府该行为已构成不履行法定职责。至于被告坡心镇人民政府辩称的原告村仔村经济合作社提出的涉案土地权属争议确权申请属于两个不同集体之间的土地争议，其作为镇级人民政府无权对涉案土地权属进行确权，以及其已向原告村仔村经济合作社作出坡府复[2018]5号《信访事项处理意见书》，履行了法定职责等辩解意见，原审法院认为，原告村仔村经济合作社向被告坡心镇人民政府提出的是其与陈权个人之间的涉案土地权属争议确权申请，非为与其他单位集体之间的土地权属争议确权申请，且被告坡心镇人民政府所作的信访事项处理意见是对陈乐儒于2017年12月20日向茂名市电白区人民政府信访反映陈权侵占涉案土地建房、堵塞村民耕种出入通道问题而作出的答复，也非为对原告村仔村经济合作社提出的本案涉案土地确权申请所作的答复。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决被告坡心镇人民政府自判决发生法律效力之日起在法定期限内对原告村仔村经济合作社2017年5月24日提出的本案涉案土地权属争议确权申请依法作出处理决定。案件受理费50元由被告坡心镇人民政府负担。上诉人坡心镇人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称：根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动集体所有制。”以及第八条：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地、自留地和自留山属于农民集体所有。”之规定，我国土地分为国有土地和集体土地，公民个人不拥有土地所有权，而只是依照一定的程序和方式取得土地的经营使用权。本案中，被上诉人在申请土地确权时要求解决的是将该宗土地的所有权，确权给被上诉人集体经济组织，这一事实原审法院在判决书中也予以认定。虽然涉案土地的现状是由陈权占用并在该地上建设了房屋，且在申请土地确权时被上诉人也是以陈权作为被申请人，但正如上面所说的，公民个人不拥有土地所有权，陈权对涉案土地不享有所有权，土地的所有权仍然是属于集体所有。因被上诉人要求确权的是土地的所有权，因此涉案土地是属于被上诉人集体经济组织与排岭村（陈权所在的集体经济组织）之间的所有权争议，而非是被上诉人与陈权个人之间的土地权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”之规定，因涉案土地是属于两个不同集体经济组织之间的争议，上诉人作为乡级人民政府无权处理。综上所述，原审法院认定本案是被上诉人与外村村民陈权个人之间的土地权属争议属于认定错误，本案是被上诉人与排岭村之间的土地所有权争议，上诉人对此不享有处理权限。请求二审依法撤销茂名市茂南区人民法院作出的(2018)粤0902行初91号行政判决书；依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；判令由被上诉人承担本案一、二审诉讼费。被上诉人村仔村经济合作社答辩称：一、原审判决认定的案件事实清楚，判决有理有据。原审判决认定，原告村仔村经济合作社，向被告坡心镇人民政府提出的土地确权申请，是原告与陈权个人之间的涉案土地权属争议的确权申请，并非与其他单位集体之间的土地权属争议确权申请。且被告坡心镇人民政府所作出的信访事项处理意见，是对陈乐儒于2017年12月20日，向电白区人民政府信访反映陈权涉案土地建房屋，堵塞村民耕种出入通道问题而作出的信访意见，并非为对原告提出的涉案土地确权申请所作的答复。被告坡心镇人民政府的辩解意见缺乏事实依据，不予采纳。原告村仔村经济合作社的诉讼请求，依法有据，应予支持。据此原审法院判决被告坡心镇人民政府自本判决发生法律效力之日起，在法定期限内，对原告于2017年5月24日提出的涉案土地权属争议确权申请问题，依法作出确权处理决定，是合法正确的。二、上诉人称原审判决对本案的事实认定错误，纯属狡辩及强词夺理，没有任何事实依据和法律依据。本案中，被上诉人在申请土地确权时，要求解决的是将涉案土地的所有权，确权给被上诉人的集体经济组织所有。虽然涉案土地的现状是由陈权占有并在该争议地上建设了房屋，且在申请土地确权时，被上诉人也是以陈权作为被申请人。因为陈权侵占被上诉人集体经济组织的土地使用权，从而导致所有权被陈权个人侵占，没有所有权何来事实使用权？况且陈权所在的村集体并没有与被上诉人村集体发生涉案土地所有权争议，而是陈权个人与被上诉人的村集体之间发生的土地权属争议。上诉人称涉案土地是两个不同集体经济组织之间的争议，而上诉人作为乡级人民政府无权处理的表述，纯属是对法律法规的严重误解及故意曲解。综上所述，上诉人上诉无理，没有法律依据。请求二审驳回上诉，维持原审判决。本院经审理查明，被上诉人村仔村经济合作社因与茂名市电白区坡心镇郁头鹅村委会排岭村村民陈权建房用地纠纷问题，于2017年5月24日向上诉人坡心镇人民政府提交《土地权属争议确权申请书》，请求该府依法确认位于茂名市电白区坡心镇郁头鹅桥头西侧宰猪场旁，村仔生产队集体坡地及原有公共道路用地，即陈权建房屋的土地的所有权属被上诉人所有。村仔村经济合作社的社长陈乐儒于2017年12月20日向茂名市电白区人民政府信访反映陈权侵占上述涉案土地建房、堵塞村民耕种出入通道问题。茂名市电白区人民政府于2018年1月3日将该信访事项转交被告坡心镇人民政府处理。被告坡心镇人民政府于2018年1月17日向陈乐儒作出坡府复[2018]5号《信访事项处理意见书》，告知陈乐儒其所反映的问题属集体之间的土地纷争，镇政府一级没有裁决权。原告认为被告坡心镇人民政府该行为属行政不作为，遂于2018年3月8日诉至原审法院要求坡心镇人民政府对争议土地作出确权处理。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理”、第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”、《广东省土地权属纠纷处理条例》（2014年修正）第五条：“土地权属纠纷实行地域管辖、分级调处：（一）个人与个人之间、个人与法人之间的土地使用权纠纷由乡（镇）或县人民政府调处。（二）法人与法人之间的土地权属纠纷，由争议土地所在地的县级人民政府或市以上人民政府调处。”的规定，乡（镇）人民政府负有对涉及个人之间、个人与法人之间的土地使用权争议依法作出处理的法定职责，县级以上人民政府负有对涉及法人与法人之间的土地权属争议依法作出处理的法定职责。本案中，被上诉人申请上诉人处理的虽是其集体与另一村集体成员陈权之间因建房引起的土地权属争议，但被上诉人明确要求将争议土地所有权确认给其所有，因争议土地所有权争议会涉及到陈权所在的村集体的土地所有权权属问题，故本案土地权属争议实质上涉及到两个不同村集体之间的土地权属争议，依法应由争议土地所在地的县级人民政府调处，上诉人坡心镇人民政府不具有调处该争议的法定职责。上诉人主张涉案土地权属争议实质是属两个村集体之间的权属争议，其无权处理，不构成不作为的理由成立，本院予以支持。原审判决认定被上诉人的申请非为与其他单位集体之间的土地权属争议确权申请，缺乏事实和法律依据，本院依法予以纠正。但需要指出的是，上诉人通过信访事项处理意见的形式答复被上诉人的确权申请，欠缺妥当。虽然对该请求事项的处理不属于上诉人的法定职责，但上诉人自收到被上诉人提出的土地权属争议申请后，应依《广东省土地权属纠纷处理条例》（2014修正）有关规定，对不符合受理条件的申请作出不予受理的书面通知。综上所述，原审判决适用法律错误，依法应予撤销。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初91号行政判决。二、驳回被上诉人茂名市电白区坡心镇郁头鹅村委会村仔村经济合作社的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人茂名市电白区坡心镇郁头鹅村委会村仔村经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长  叶 滢审 判 员  黄志平代理审判员  柯国梁二〇一九年二月二十一日书 记 员  邹君萍书 记 员  王晓婷