辽宁省铁岭市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）辽12行终7号 上诉人（原审原告）董洪彪，男，1955年4月20日出生，汉族。 上诉人（原审原告）杨凤芹，女，1952年10月6日出生，汉族。 上诉人（原审原告）董英华，女，1978年2月5日出生，汉族。 上诉人（原审原告）董英伟，女，1980年7月20日出生，汉族。 上述三上诉人委托代理人董洪彪（系杨凤芹丈夫，董英华、董英伟父亲），男，1955年4月20日出生，汉族。 上诉人（原审原告）董英杰，女，1979年8月20日出生，汉族。 被上诉人（原审被告）调兵山市调兵山街道办事处，住所地调兵山市铁秀路。 法定代表人郭玉清，该办事处主任。 参加诉讼行政机关负责人魏国强，该办事处副主任。 委托代理人李显章，辽宁省调兵山市励治法律服务所法律工作者。 上诉人董洪彪、杨凤芹、董英华、董英伟、董英杰因被上诉人调兵山市调兵山街道办事处不履行法定职责及行政赔偿一案，不服铁岭市银州区人民法院（2018）辽1202行初84号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告董洪彪、杨凤琴、董英华、董英杰、董英伟原是康平县郝官镇刘屯村**村民，在该村没有分得土地，于1991年从该村迁出。原告董洪彪身份证住址为辽宁省调兵山市铁秀路尚三家子村1队，原告杨凤琴、董英杰身份证住址为辽宁省调兵山市工人大街**，董英华、董英伟身份证住址为辽宁省调兵山市调兵山大街苗圃小区。另查，调兵山市铁秀路尚三家子村原归调兵山镇管辖，2002年，调兵山镇被撤销，变更为调兵山街道办事处。 原审法院认为，原告杨凤琴、董英华、董英杰、董英伟身份证地址并非辽宁省调兵山市铁秀路尚三家子村，原告董洪彪身份证地址虽然是调兵山市铁秀路尚三家子村，但被告在庭审中对原告的主体资格产生质疑，原告未提供户口簿、调兵山市铁秀路尚三家子村村委会出具的证实等证据予以佐证，无法确切地证明董洪彪、杨凤琴、董英华、董英杰、董英伟为辽宁省调兵山市铁秀路尚三家子村村民，不能作为本案的原告提起行政诉讼。行政机关是否具有对某项事务管理的行政职权，关键要看该行政主体有没有法律授权依据。本案系原告因其未取得承包经营权，向调兵山市调兵山街道办事处申请处理，涉及的是土地承包经营权，而不是土地权属争议，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（四）土地承包经营方案；”从上述规定可见，法律已明确规定，是否分配承包土地的问题，决定权在土地所有权人农村集体经济组织，其他任何单位和个人不能超越法律规定享有发包土地的权利。农村土地承包相关法律并没有赋予政府对农村土地承包经营权争议确权的法定职权，也没有规定基层政府派出机构可以直接干预土地承包的分配权利。被告调兵山市调兵山街道办事处是调兵山市政府的派出机构，对土地承包经营权不具有作出处理决定的主体资格及职能。本案中原告对土地承包经营权的主张可以通过其他方式解决。原告要求被告赔偿经济损失8万元，因原告起诉被告不作为不成立，赔偿的前提条件不存在，对原告的主张，本院不予支持。综上，原告的起诉应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项、第九十三条第二款之规定，裁定如下：驳回原告董洪彪、杨凤琴、董英华、董英杰、董英伟的起诉。案件受理费50元，全额退还给原告。 上诉人董洪彪、杨凤芹、董英华、董英杰、董英伟上诉称：请求撤销铁岭市银州区人民法院（2018）辽1202行初84号行政裁定，判决被上诉人责成尚三家子村立即给付上诉人口粮田及责任田，并赔偿1992年至今的经济损失8万元或发回重审。事实及理由：1.根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条的规定，被上诉人作为乡镇一级政府，对农村土地承包经营权具有作出处理决定的主体资格及职权；2.上诉人未取得土地承包经营权，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款的规定，被上诉人作为行政主管部门，对上诉人的请求依法应当予以解决；3.上诉人于1991年3月将户口迁入被上诉人辖区尚三家子村，属于该村村民，依照《农村土地承包法》第五条的规定，上诉人具有取得土地承包经营权的资格。综上，原审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人调兵山市调兵山街道办事处辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。事实及理由：1.上诉人要求分得的土地属于尚三家子村所有，不属于被上诉人所有，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定，尚三家子村所有的集体土地应当由尚三家子村民委员会发包，被上诉人不是尚三家子村集体土地所有者，不能成为发包人，另根据《村民委员会组织法》第二十四条第一款的规定，土地承包经营方案需要经过村民会议讨论决定方可办理，故上诉人要求被上诉人直接为其分地没有法律依据；2.上诉人因土地承包经营权发生的纠纷可以通过自行协调、调解、仲裁或诉讼的途径解决，被上诉人作为政府的派出机构无权处理；3.五名上诉人中有四名上诉人不是尚三家子村的村民，其根本不具有承包尚三家子村土地的资格。综上，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据，请求依法予以驳回。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，上诉人向原审法院起诉要求被上诉人调兵山市调兵山街道办事处履行为其分配尚三家子村集体土地的职责，但根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条第一款、第十九条第（三）项的规定，尚三家子村集体所有的土地需要由尚三家子村委会作为发包方向本集体经济组织成员发包，且承包方案需依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，所以被上诉人无权直接将尚三家子村所有的集体土地发包给上诉人，故上诉人的该节请求，明显不属于被上诉人的权限范围，原审法院裁定驳回起诉并无不当。 关于上诉人提出的根据2009年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条的规定：“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理”被上诉人作为乡镇一级政府，具有对土地承包经营纠纷作出处理的主体资格及职权的问题，本院认为，上述法律规定的“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理”主要是指具体指导土地承包合同的订立、监督合同双方履行合同，解决合同纠纷，以及管理合同档案等工作，并不包括直接发包村集体所有的土地的职责，对于属于村集体所有土地的发包问题应按照该法第十三条的规定，由村集体直接对外发包，故上诉人的该节上诉理由不能成立。 关于上诉人提出的按照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款的规定，上诉人因未实际取得土地承包经营权，所以被上诉人作为行政主管部门应当依法予以解决的问题，本院认为，根据上述规定，对集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院不宜将其作为民事案件受理，而应当告知其向有关行政主管部门申请解决。但针对上述纠纷行政主管部门亦应当严格按照法律的规定进行解决处理，不能违反《农村土地承包法》的相关规定对属于村集体所有的土地直接予以发包或分配，故上诉人的该节上诉理由不能成立。 综上，上诉人的上诉理由均不能成立，对其上诉请求不予支持，原审裁定结论并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  吴女杰 审判员  赵继楠 审判员  刘 鑫 二〇一九年二月二十日 法官助理高健 书记员王浩