浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终278号上诉人（一审原告）顾炳荣，男，汉族，1963年11月15日出生，住浙江省海宁市。被上诉人（一审被告）被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市西湖区省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。顾炳荣诉浙江省人民政府土地行政批准一案，嘉兴市中级人民法院于2018年12月11日作出（2018）浙04行初149号行政裁定。顾炳荣不服，向本院提出上诉。本院于2019年1月30日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：原告不服浙土整调字[2012]－0063号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》批准海宁市斜桥镇华丰村农村土地综合整治项目的行政行为申请行政复议，浙江省人民政府于2018年3月16日作出浙政复[2017]757号行政复议决定，认为原告的复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件，决定驳回申请人的行政复议申请。原告于2018年3月28日向杭州市中级人民法院提起行政诉讼。提出两项诉讼请求：一、认定浙江省人民政府浙政复[2017]757号行政复议决定违法并予撤销；二、认定浙土整调字[2012]－0063号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》中涉及XQ（斜桥）0917地块批准行为违法，并撤销（斜桥）0917号征地审批行为。杭州市中级人民法院告知原告本案涉及不动产部分，应当向本地法院提起行政诉讼，原告遂提起行政诉讼，请求认定浙土整调字[2012]－0063号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》中涉及XQ（斜桥）0917地块批准行为违法，并撤销（斜桥）0917号征地审批行为。一审法院认为：行政复议和行政诉讼并称为行政争讼制度，它们不仅共享重要的适法条件和法律标准，而且也服务于共同的目标：对行政行为的合法性进行审查，并且解决行政争议。申请行政复议和提起行政诉讼是法律赋予公民、法人或者其他组织的权利，他们既可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼，还可以在选择行政复议之后，对复议决定不服的，再行提起行政诉讼，除非法律规定行政复议决定为最终裁决。因而，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款规定“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”。正由于行政复议和行政诉讼同属于行政争讼制度，法律在赋予当事人选择权利的同时也做了必要的限制，以确保裁判的同一性和唯一性。《最高人民法院关于适用的解释》第五十七条规定“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案”。上述法条明确，当事人选择起诉原行政行为、申请行政复议是二选一，而非可同时进行。本案原告选择了对原行政行为进行行政复议后，对被告作出的复议决定不服提起行政诉讼，但同时又向法院起诉了原行政行为，由此造成人民法院和行政复议机关在并行的两个法定程序中对同一行为即原行政行为合法性进行审查，两个程序结果可能矛盾，也违背司法最终原则。故原告对本案的诉讼，不符合起诉的条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，裁定驳回原告顾炳荣的起诉。顾炳荣上诉称：一、浙江省人民政府一审提交的证据材料中出现了多份自相矛盾、并可自证属于伪造证据的证据材料，包括“关于放弃听证的函”、“村民代表会议纪要”等等。二、本案的审判，确有待于另案关于复议决定诉讼的结果，但这仅构成了相关法律规定的中止审理的情形，本案应由一审法院裁定中止审理。在省高院未对复议决定诉讼案件作出生效裁判的情形下，一审法院裁定驳回起诉，属于适用法律错误。综上，请求撤销一审裁定，并根据本案相关案件审判情况，对本案作出程序上的处理。三、由被上诉人承担本案必要的诉讼费用。四、对提供伪造证据的行为，移送有权机关进行处理。综上，请求依法改判。浙江省人民政府未提交书面答辩意见。经审理，对一审裁定认定的事实本院予以确认。另据本院2018年12月24日作出的(2018)浙行终1420号行政判决，顾炳荣诉浙江省人民政府土地行政复议（上诉）一案，本院已认定其复议申请超过法定行政复议申请期限，并据此判决驳回上诉，维持原判。本院认为，本案争议的是顾炳荣的起诉是否符合行政诉讼案件的受理条件，具体涉及行政复议与行政诉讼两种救济方式的关系问题。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”。据此，本院认为，行政复议与行政诉讼是两种可供选择的救济方式。设立该两种不同的救济方式，其目的在于给可能受到行政权力侵害的公民、法人或者其他组织多一种救济的选择和机会。因此，原则上不能因公民、法人或者其他组织选择了行政复议而丧失行政诉讼的机会，否则显然有违设立两种不同救济制度的目的；其次，受司法最终原则的羁束，在公民、法人或者其他组织已提起行政诉讼的情况下，不能再就同一行政行为申请行政复议；再次，在法律有特别规定的情况下，如未经行政复议或者已经作出行政复议决定，公民、法人或者其他组织不能就同一行政行为提起行政诉讼。鉴于该一做法将限制公民、法人或者其他组织的基本诉权，因此必须有法律的特别规定，如《中华人民共和国行政复议法》第五规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外，又如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案；最后，为了提高效率、同时避免两种不同救济方式出现不协调的问题，对行政复议和行政诉讼的衔接应遵循一定的技术规则，如在公民、法人或者其他组织已经选择了行政复议且复议程序尚未最终终结（包括尚未作出复议决定，或者已经作出不予受理或驳回复议申请决定但仍在诉讼过程中）的情况下，为了避免两种救济制度同时就同一行政行为合法性问题进行审查或作出不同判断，人民法院对公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，应裁定不予立案，如《最高人民法院关于适用的解释》第五十七条规定，“公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案”。本案中，尽管浙江省人民政府已就顾炳荣的复议申请作出了驳回复议申请的决定，但在顾炳荣提起本案诉讼时，其已就前述驳回复议申请的决定提起诉讼且尚在诉讼之中。故鉴于当时复议程序是否将继续进行仍处于不确定状态，一审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第五十七条的前述规定，认定其起诉不符合立案条件，并根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定驳回起诉，具有法律依据。对于顾炳荣提出的浙江省人民政府提供伪证并要求移送处理等意见，不属本案审理的范围，本院不予支持。据此，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  董 东二〇一九年二月二十六日书记员  吕圣姻