河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行终51号上诉人（原审原告）赵正军，男，汉族，1973年9月13日出生，住郑州市。被上诉人（原审被告）郑州市金水区食品药品监督管理局，住所地郑州市金水区群办路**。法定代表人彭涛，局长。委托代理人赵兰，该单位工作人员。委托代理人张芳，河南天基律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市金水区人民政府，住所地郑州市金水区东风路**。法定代表人魏东，区长。委托代理人张未，该单位工作人员。委托代理人陈彦文，河南贞实律师事务所律师。上诉人赵正军因诉郑州市金水区食品药品监督管理局（以下简称金水区食药监局）、郑州市金水区人民政府食品药品安全行政管理及行政复议一案，不服河南省郑州市管城回族区人民法院（2018）豫0104行初318号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明：2017年3月28日，原告赵正军向被告郑州市金水区食品药品监督管理局邮寄举报书一份，举报郑州悦家商业有限公司花园店、北环店、金水店涉嫌以下违法事项：1.禛香糊涂牛食品未标注真实属性名称，引人误解，不符合7718等规定、营养成分表E不合格，且配料和食品安全标准不一致；禛香肥牛配料和食品安全标准不一致。2.涉案食品的检验报告未按其执行标准的检验项目进行检验；涉案食品的理化指标、××菌指标、微生物指标不符合其食品安全标准且营养表不合格，构成《食品安全法》第四条违法规定。3.涉案食品未履行《食品安全法》第53条的保存、记录、查验义务，也应当处罚。4.涉案食品未验明生产者名称及地址、认证标志、认可标志、商标标志、荣誉证书、产品执行标准、生产许可证附页明细、商品条形码证书和营养成分表等标识。请求：1.依法处罚；2、给予奖励；3、责令停止经营（或者召回）；4、书面告知处理结果；5、依法公示处罚结果。被告郑州市金水区食品药品监督管理局回复不予立案。原告赵正军不服，向被告郑州市金水区人民政府申请行政复议。被告郑州市金水区人民政府于2018年5月2日作出金政（复决）字[2017]第226号行政复议决定书，决定责令被申请人郑州市金水区食品药品监督管理局于法定期限内重新作出处理。后原告赵正军以被告郑州市金水区食品药品监督管理局于2018年7月19日作出回复仍称不予立案为由，于2018年8月7日向被告郑州市金水区人民政府申请行政复议。被告郑州市金水区人民政府于2018年8月13日作出行政复议受理通知书，于2018年10月10日作出金政（复决）字[2018]第165号行政复议决定书，认定被申请人郑州市金水区食品药品监督管理局作出的不予立案回复超期履行法定职责程序违法。确认被申请人郑州市金水区食品药品监督管理局作出的回复程序违法。原审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项亦规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据《中华人民共和国食品安全法》第一条的规定，该法之宗旨在于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，食品安全监管机关系出于保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全而履行监管职责。该法第十条明确规定，任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为。上述规定对举报的主体不作资格限制，即体现了食品安全监管实质上是保障不特定公众利益的秩序性监管。食品安全监管机关对是否违反《中华人民共和国食品安全法》的行为进行调查和处理，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对举报人个人的合法权益造成侵害。如果举报人是食品的消费者，认为其作为消费者的相关合法权益受到侵害的，可以依据消费者保护的相关法律规范寻求救济。本案中，被告郑州市金水区食品药品监督管理局基于原告的举报对郑州悦家商业有限公司进行了调查并作出不予立案的处理意见，后将调查处理结果对原告作出了回复，其履职的目的是为了保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全，并非为保护某个特定消费者的权益。故原告与本案被诉行政行为不具有利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回原告赵正军的起诉。上诉人赵正军不服，上诉称：一、结合本案，虽然上诉人当时提出的是举报，但是附有购物凭证，实质上仍是维护自身合法权益，不是要求保护不特定的公众利益。且被上诉人被复议机关责令重新作出的答复并非针对上诉人原举报而作，构成未按照复议规定重新作出处理的违纪情形，应当移送有关机关给予处分，故被诉答复与上诉人有利害关系，符合《行政诉讼法》第二十五条和第四十九条的规定。二、有观点认为，被诉答复未给上诉人设定权利义务，没有行政法的利害关系。对此，上诉人认为该观点系主观认识并无法律依据。且被上诉人的答复针对上诉人而作，上诉人就是该答复的行政相对人。还有观点认为，作为消费者权益受损，可以提起民事诉讼。上诉人认为，首先，消费者有权按照法律赋予的权利选择何种途径进行救济，该观点实际上粗暴的阻碍了消费者的权利行使；其次，一些情况下，消费者无法选择民事诉讼；再次，绝大多数的投诉举报案件，行政机关的调查、结论，对于消费者都是有决定性影响的，而这些有利或不利的结论，都将对前述观点所指的民事救济的胜败产生影响。三、在“利害关系”的保护下，一些食药执法人员毫无法律意识，不知道执法程序，不知道食品安全标准，甚至不知道行政处罚法为何物。不懂法律怎么办？他们给当地食药部门请求协查涉案食品是否违法，他们自诩就等同于法官，让举报人和被举报人各自举证，然后按照被举报人的意见作出回复。被复议机关责令重作，就把原来的答复日期一改重新寄出；复议机关查明并明确认定的违法行为，被上诉人依然继续回复不予立案。被上诉人的所谓现场笔录，基本上都是发现或者未发现正在销售，却不知道固定证据导致证据灭失处罚不能。一个同样的案件，被上诉人竟然能出现不予立案、责令改正、不予处罚、建议免于处罚、免于处罚五种结果。这就是本次诉讼被上诉人所呈现的大致执法轮廓。请求：1．撤销一审行政裁定；2．指令一审法院继续审理。金水区食药监局答辩称：对于投诉举报，行政机关要在法定期限内进行调查处理并予以回复，是保障投诉举报人的知情权和监督权。而对于行政机关如何处理投诉举报案件以及对处理结果，投诉举报人则不具有诉讼的权利。在（2017）最高法行申281号行政裁定书中明确认定法律法规或者规章规定的投诉请求权在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权，如果行政机关发动行政权并将调查处理结果告知投诉举报人，就属于履行了法定职责。投诉举报人对于行政机关受理投诉之后调查处理结果不服，无权提起行政诉讼。上诉人出于职业举报人的个人目的，利用投诉举报事项向我局提起大量投诉举报案件。经我局回复后因此引发大量的行政复议和行政诉讼，在此过程中上诉人又以各种理由将我局执法人员举报至纪检部门，要求追究我局执法人员的失职、渎职现象，由此向我局执法人员施加压力。其中举报人针对同一产品同一违法事实而对不同的商超进行多次重复举报，实则是恶意的重复举报行为，浪费了行政资源。最高院印发的《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》中强调，对于实践中反映比较集中的当事人因投诉举报检举等事项不服行政机关的处理而提起行政诉讼，人民法院应当认真审查当事人与投诉举报检举等事项之间是否具有利害关系，对于明显没有诉讼利益或者没有必要通过司法渠道进行保护的，人民法院应当依法不予立案。同时该意见中指出要依法制止滥用诉权，恶意诉讼行为。对于不以保护合法目的，长期反复提起大量诉讼干扰行政机关执法，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。其次，根据最高法对十二届全国五次会议相关建议答复意见中明确的指出作为职业举报人的真实意图。恳请本院依照上述意见和相关精神对本案职业举报人的相关行为进行纠正和遏制。综上，答辩人认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回上诉人请求，维持原裁定。郑州市金水区人民政府答辩称：郑州市金水区人民政府依据上诉人复议申请作出的决定认定事实清楚，证据确实充分，应当维持，不应撤销。金水区食药监局已经根据法律规定履行其法定职责。上诉人与本案被诉行政行为不存在法律上的利害关系，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。二审经审理查明事实与一审查明事实一致。本院认为：本案争议焦点是上诉人赵正军与被诉行政行为是否有利害关系、上诉人是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项进一步明确“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作处理的”，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。《中华人民共和国食品安全法》第一条规定“为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。”第十二条规定“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”即食品安全领域的行政执法主要是为了维护公众身体健康和生命安全、维护市场监管秩序等公共利益。本案中，上诉人举报郑州悦家花园店、郑州悦家北环店、郑州悦家金水店涉嫌销售禛香糊涂牛等不合格食品，主要涉及涉案食品未标注真实属性名称，配料与标准不一致，检验报告未按其执行标准的检验项目进行检验，检验指标不符合食品安全标准且营养成分表不合格，多项标志、标识不合法等问题。对上诉人的举报，被上诉人金水区食药监局经初次调查处理并告知上诉人处理结果而被复议机关责令重新作出处理后，重新对举报事项进行调查处理并将最终处理结果书面告知上诉人，已经充分保障了上诉人的知情权和监督权。上诉人起诉给其的被诉回复，实质是对金水区食药监局对其所举报违法行为的调查处理结果不服，而该处理结果本身并不会对上诉人的权利义务产生增减得失。且上诉人举报涉案食品涉嫌违法之处为配料与标准不一致，营养成分表不合格等等标志、标识问题，本身并不涉及食品本身的质量和安全问题，上诉人亦未举证证明其人身权、财产权因购买涉案食品而遭受到特别损害。因此，本案被诉行政行为并不侵害上诉人自身合法权益，上诉人与之不具有行政法上的利害关系，上诉人不具有本案的原告诉讼主体资格。原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以维持。上诉人如坚持认为举报的涉案食品侵害其合法权益，可通过民事诉讼寻求救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  何信丽审判员  魏丽平审判员  付保东二〇一九年二月十四日书记员  韩亚蕊附录法律法规：1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2．《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。