北京市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）京02行终159号 上诉人（一审原告）张志广，男，1981年11月22日出生，汉族，户籍所在地北京市东城区。 被上诉人（一审被告）北京市交通委员会，住所地北京市丰台区六里桥南里**首发大厦**。 法定代表人李先忠，主任。 委托代理人陈聪，北京市交通委员会干部。 委托代理人王国平，北京市普华律师事务所律师。 上诉人张志广因诉北京市交通委员会（以下简称市交通委）的政府信息公开行为一案，不服北京市丰台区人民法院（以下简称一审法院）所作（2018）京0106行初399号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 2018年3月16日，市交通委针对张志广的信息公开申请作出（2018）第13号《政府信息公开申请答复告知书》，告知张志广，其申请的2017年地面公交人防物防技防等项目经费和轨道交通政企合作项目（非ABO部分）政府补偿费用等项目资金的使用决算情况的政府信息，按照本市预决算信息公开的有关规定，我委部门决算须报经北京市人民代表大会或市人大常委会审查批准后，按规定予以公开。截至目前，我委2017年度部门决算须履行的审查批准程序尚未全部完成。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第七条第二款规定，行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布以及第二十一条第（二）项规定，您申请公开的信息，属于不予公开范围。我委将在获得审查批准后按规定公开2017年度部门决算信息。 张志广向一审法院诉称，2018年3月6日，其通过电子邮件向市交通委申请公开2017年地面公交人防物防技防等项目经费和轨道交通政企合作项目（非ABO部分）政府补偿费用等项目资金的使用决算情况。2018年3月30日，张志广收到市交通委邮寄的（2018）第13号《政府信息公开申请答复告知书》，对其申请的信息未予公开，且市交通委在答复告知中未明确本市预决算信息公开有关规定的具体条款，属于适用法律法规不明确。在程序上，市交通委没有按照《北京市交通委员会政府信息公开指南（试行）》的规定向其出具登记回执。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》《北京市政府信息公开规定》和中央对依法治国指示精神的相关规定，特提起本诉讼，请求人民法院依法确认市交通委作出的（2018）第13号《政府信息公开申请答复告知书》违法，并对张志广申请的事项进行公开，诉讼费由市交通委承担。 市交通委一审辩称，2018年3月6日，张志广通过电子邮件向其申请公开2017年地面公交人防物防技防等项目经费和轨道交通政企合作项目（非ABO部分）政府补偿费用等项目资金的使用决算情况的政府信息。在张志广申请公开之前，市交通委已将2017年度部门决算草案上报北京市财政局（以下简称市财政局）审核，在张志广提出公开申请时，该决算草案尚在审核中，属于审查批准中的过程性信息，为确保公开决算支出数据完整真实准确，市交通委对此项信息不予公开，并书面告知张志广。市交通委虽未向张志广出具登记回执，但在收到申请后及时处理，并在法定期限内答复张志广，并未对张志广的权利义务产生实际影响。综上，市交通委作出的政府信息公开答复告知书认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，内容适当，请求人民法院驳回张志广的诉讼请求。 2018年11月27日，一审法院作出（2018）京0106行初399号行政判决认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。虽然本案张志广的诉讼请求表述为要求确认被诉答复告知书违法，责令市交通委公开相关政府信息，但本案的审查对象为市交通委收到张志广政府信息公开申请后是否依法履行法定职责，是否应该向张志广公开相关信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第（四）项，财政预算决算报告是县级以上地方人民政府及其部门应主动重点公开的政府信息。《中华人民共和国预算法》第十四条第二款规定，经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。对于主动公开的政府信息，公民、法人或者其他组织认为行政机关未依法主动公开的，可以向相关行政机关申请公开。本案张志广于2018年3月6日申请公开2017年地面公交人防物防技防等项目经费和轨道交通政企合作项目（非ABO部分）政府补偿费用等项目资金的使用决算情况。市交通委在收到张志广的申请后，应该依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，根据情况作出答复，对依法属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。 在张志广2018年3月6日申请公开以及市交通委2018年3月16日作出答复告知书时，市财政局尚未下达公开2017年度市级部门决算的通知（该通知要求市级各有关预算单位统一在2018年8月23日公开2017年度市级部门决算），此时，该信息应属于形成过程中不具备公开条件的信息，市交通委在当时未向张志广公开，符合相关法律法规规定。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条之规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规和地方性法规为依据，参照规章。《中华人民共和国政府信息公开条例》及相关法律法规没有要求行政机关收到信息公开申请后出具登记回执，《北京市政府信息公开规定》系北京市人民政府（以下简称市政府）制定的关于本市政府信息公开的行政规章，《北京市交通委员会政府信息公开指南（试行）》系市交通委制定的关于本机关政府信息公开的规范性文件，其中均规定了在收到政府信息公开申请后应该出具登记回执，该内容为市政府和市交通委为提高政府公开工作的透明度和效率而设定的更高工作标准，是对政府信息公开行为的管理性规范。对于市政府的规章，市交通委作为政府职能部门应该予以遵照执行，对于自己的规范性文件，可以理解为市交通委对自身信息公开行为的一种公开承诺，亦应该在具体的信息公开工作中予以遵守。本案中，市交通委在通过电子邮件系统接收到张志广的申请后，没有按照市政府规章及其自身规范性文件的要求出具登记回执，确有不妥。但是，无论是对于行政相对人权益保护，还是对于法治政府建设而言，一个不完美的积极履职行为，远胜于一个严格程序运转下的变相拒绝和消极拖延。综观本案整个答复行为，市交通委并未因未出具登记回执而拖延答复，没有延长答复期，而是在政府信息公开条例规定的期限内作出答复，没有造成对张志广获取政府信息实体权利和法定程序权利的侵犯。因而，就本案而言，不宜认定市交通委行政行为违反法定程序。但是，市交通委作为市政府部门，是诚信政府建设的重要参与者，应该在今后的政府信息公开工作中严格执行政府规章及其自身规范性文件的相关规定。 综观本案，市交通委在接到申请后于法定期限内作出答复，当时案涉信息不具备公开条件的事实依据充足，不予公开的法律依据充分，在具备条件后，市交通委主动公开了相关信息，不存在不履行或怠于履行公开职责的情形。综上，张志广要求确认告知书违法，责令市交通委公开案涉信息的理由不成立，并且案涉信息已经由市交通委按照相关法律法规要求主动公开，判决公开亦无实质意义。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张志广的诉讼请求。 张志广不服一审判决，上诉认为市交通委存在程序违法之处，一审法院适用法律错误，审理程序违法，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求，一、二审诉讼费由市交通委承担。 市交通委同意一审判决，请求予以维持。 在一审诉讼期间，张志广未在法定举证期限内提交证据。 在一审诉讼期间，市交通委在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据： 1.北京市政府信息公开申请表，证明张志广于2018年3月6日申请信息公开。 2.市财政局京财国库[2017]2762号《北京市关于编制2017年度市级和各区财政决算（草案）的通知》，证明张志广申请公开时，市交通委已经按照市财政局要求编制2017年度部门决算草案并上报市财政局，市财政局和北京市人民代表大会常务委员会（以下简称市人大常委会）尚未完成对该决算草案的审核、批复工作。 3.市财政局京财公用[2017]1611号《北京市财政局关于批复北京市交通委员会2016年度部门决算的函》。 4.市财政局京财国库[2017]1707号《北京市财政局关于做好2016年度市级部门决算公开工作的通知》。 证据3、4证明市财政局和市人大常委会于2017年8月完成对市交通委2016年度部门决算的审核批复，市交通委于2017年8月24日予以公开。 5.市财政局京财公用[2018]1703号《北京市财政局关于批复北京市交通委员会2017年度部门决算的函》。 6.市财政局京财国库[2018]1553号《北京市财政局关于做好2017年度市级部门决算公开工作的通知》及其附件2017年度上报市人大常委会审议部门决算的名单。 证据5、6证明市财政局和市人大常委会于2018年8月完成对市交通委2017年度部门决算的审核批复。 7.市交通委网页截图，证明市交通委按照市财政局要求，于2018年8月23日在其网站上主动公开了其2017年度部门决算，其中包含张志广申请的2017年地面公交人防物防技防等项目经费和轨道交通政企合作项目（非ABO部分）政府补偿费用等项目资金的使用决算情况。 8.（2018）第13号《政府信息公开申请答复告知书》及国内挂号信函收据，证明市交通委在法定期限作出答复并书面告知申请人。 市交通委以《中华人民共和国政府信息公开条例》第七条、第二十一条，《中华人民共和国预算法》第十四条、第七十四条至第七十七条，《北京市预算审查监督条例》第七条、第三十条至第四十一条，《地方预决算公开操作规程》第十七条作为答复的法律依据。 经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：上述证据，具备真实性、合法性和与本案的关联性，予以采信。 一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。 本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2018年3月6日，张志广通过电子邮件的方式向市交通委提交北京市政府信息公开申请表，所需的政府信息或者其他特征描述一栏中填写内容为：2017年地面公交人防物防技防等项目经费和轨道交通政企合作项目（非ABO部分）政府补偿费用等项目资金的使用决算情况。2018年3月16日，市交通委作出（2018）第13号《政府信息公开申请答复告知书》，内容为：“张志广：您好。就您向我单位提出的政府信息公开申请，现予以答复告知：您提出的有关‘2017年地面公交人防物防技防等项目经费和轨道交通政企合作项目（非ABO部分）政府补偿费用等项目资金的使用决算情况’的政府信息公开申请收悉。按照本市预决算信息公开的有关规定，我委部门决算须报经北京市人民代表大会或市人大常委会审查批准后，按规定予以公开。截至目前，我委2017年度部门决算须履行的审查批准程序尚未全部完成。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第七条第二款规定：‘行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布’以及第二十一条第（二）项规定，您申请公开的信息，属于不予公开范围。我委将在获得审查批准后按规定公开2017年度部门决算信息。如对本答复有异议，可在收到本答复之日起60日内申请行政复议，或在6个月内向人民法院提起行政诉讼。” 2018年8月2日，市财政局发出京财国库[2018]1553号《北京市财政局关于做好2017年度市级部门决算公开工作的通知》，要求市级各有关预算单位统一在2018年8月23日上午10点公开2017年度市级部门决算，公开方式为通过首都之窗网站和各部门门户网站同步进行公开。2018年8月9日，市财政局批复市交通委2017年度部门决算。2018年8月23日，市交通委在其官方网站公开《北京市交通委员会2017年度部门决算》，其中包含2017年地面公交人防物防技防等项目经费和轨道交通政企合作项目（非ABO部分）政府补偿费用等项目资金的使用决算情况。 本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，市交通委负有对张志广所提信息公开申请依法作出处理的法定职责。 根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第（四）项的规定，财政预算决算报告是县级以上地方人民政府及其部门应主动重点公开的政府信息。《中华人民共和国预算法》第十四条第二款规定，经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。对于主动公开的政府信息，公民、法人或者其他组织认为行政机关未依法主动公开的，可以向相关行政机关申请公开。本案中，张志广于2018年3月6日向市交通委申请公开2017年地面公交人防物防技防等项目经费和轨道交通政企合作项目（非ABO部分）政府补偿费用等项目资金的使用决算情况。但在张志广2018年3月6日申请公开至市交通委2018年3月16日作出答复告知书时，北京市财政局尚未下达公开2017年度市级部门决算的通知（该通知要求市级各有关预算单位统一在2018年8月23日公开2017年度市级部门决算），此时，该信息应属于形成过程中不具备公开条件的信息，市交通委在作出被诉答复告知书时未向张志广公开，符合相关法律法规规定，不存在不履行或怠于履行公开职责的情形。此外，目前案涉信息已经由市交通委按照相关法律法规要求主动予以公开。 本案中，市交通委通过电子邮件系统接收到张志广的申请后，未按照市政府规章及其自身规范性文件的要求出具登记回执，确有不妥。但考虑到市交通委没有因未出具登记回执而拖延答复，亦未延长答复期，未影响张志广获取政府信息的实体权利和法定程序权利，故而就本案而言，不宜认定市交通委的被诉行政行为违反法定程序，但市交通委应该在今后的政府信息公开工作中加以注意并改进。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回张志广的诉讼请求是正确的，本院予以维持。张志广的上诉请求缺乏相应依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 一审案件受理费五十元，由张志广负担（已交纳）；二审期间，张志广向本院提出减交案件受理费四十五元的申请，符合《诉讼费用交纳办法》的规定，本院予以准许。二审案件受理费五十元，减免四十五元，由原告张志广负担五元（于本判决生效后七日内交纳）。 本判决为终审判决。 审判长 李 丹 审判员 周建忠 审判员 刘明研 二〇一九年二月二十八日 法官助理方浩然 书记员刘欣恺