福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)闽行终87号 上诉人（原审原告）张迷仔，男，汉族，1938年12月18日出生，住福建省莆田市秀屿区。 上诉人（原审原告）张旗伟，男，汉族，1975年10月7日出生，住福建省莆田市秀屿区。 上诉人（原审原告）张珍付，男，汉族，1957年9月15日出生，住福建省莆田市秀屿区。 委托代理人黄志伟、黄宗镇，福建倍拓律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莆田市秀屿区人民政府，住所地福建省莆田市秀屿区笏石镇。 法定代表人蔡晃，区长。 委托代理人林玉桂、陈海珊，福建众益律师事务所律师。 原审第三人陈福新，男，汉族，1963年6月25日出生，住福建省莆田市秀屿区。 上诉人张迷仔、张旗伟、张珍付因诉莆田市秀屿区人民政府（以下简称秀屿区政府）土地行政审批一案，不服宁德市中级人民法院（2018）闽09行初166号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，第三人陈福新系莆田市秀屿区南日镇岩下村村民，于2017年1月向南日镇岩下村民委员会申请农村村民建房用地，2017年2月南日镇岩下村民委员会在陈福新的《秀屿区农村居民住宅用地和建设申请表》上盖章并签署“……同意上报”，2017年12月22日南日镇村镇建设管理所在该表上盖章并签署“该户建房符合村建规划，同意基建”。2018年1月16日南日镇人民政府在该表上盖章并签署“拟同意该户按规划要求建房并上报上级审批”。被告秀屿区政府于2018年7月25日在该表的审批意见栏盖章并签注“根据莆秀土〔2018〕18号文件审批”。2018年7月25日莆田市国土资源局秀屿分局填发了《建设用地批准书》（秀屿区〔2018〕农个建字第1758号），该批准书主要内容：“土地座落：南日镇岩下村”、“用地单位名称:陈福新”、“建设项目名称:农村个人建房”、“批准用地机关及批准文号：秀屿区人民政府（莆秀土〔2018〕18号）”、“批准用地面积：壹佰叁拾平方米”、“四至：详见申请表”。南日镇人民政府将上述《秀屿区农村居民住宅用地和建设申请表》《建设用地批准书》于2018年7月复印给第三人，第三人进行房屋建设。现原告以被告用地行政审批侵犯其合法权益为由，提起本案诉讼。 原审认为，三原告提起本案行政诉讼不符合起诉条件。理由如下：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案原告诉讼请求是:撤销被告秀屿区政府对第三人陈福新南日镇岩下村宅基地建设用地申请的审批。原告还对其诉讼请求进一步明确为：要求撤销被告秀屿区政府所作的莆秀土〔2018〕18号文件中关于批准给第三人陈福新建房用地的行政行为。而《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十七条规定：“属新建、扩建的，应报送城市、县人民政府城乡规划主管部门或者受委托的镇乡人民政府进行规划审批。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当在接到镇乡人民政府上报的有关材料之日起20个工作日内审批，受委托的镇乡人民政府应当在收到村民建房申请材料之日起20个工作日内审批，对符合条件的核发《建设工程规划许可证》或者《乡村建设规划许可证》后，由镇乡人民政府在5个工作日内报县级人民政府审批用地。县级人民政府应当在接到镇乡人民政府上报的有关材料之日起10个工作日内（依法办理农用地转用审批的期限除外）进行审核，予以批准的，由县级人民政府国土资源行政主管部门核发《建设用地批准书》。”因此，本案第三人据以建房的行政审批依据是国土部门核发的《建设用地批准书》，而秀屿区政府仅是对镇政府上报的材料进行内部审核的行为，该行为并不具有可诉性。原告对审批建房行为有异议，依法应以“在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，也即应以核发《建设用地批准书》的行为作为诉讼标的，并以核发机关作为被告，依法提起诉讼。综上，原告提起本案诉讼不符合起诉条件，应当不予登记立案；鉴于本案已经登记立案，依法应当裁定驳回起诉。据此，原审依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张迷仔、张旗伟、张珍付的起诉。 上诉人张迷仔、张旗伟、张珍付不服原审裁定提出上诉称：一、被上诉人秀屿区政府“莆秀土〔2018〕18号”批文，已经外化并产生法律效力，具有可诉性，一审裁定认定事实不清。莆田市国土资源局秀屿分局在《建设用地批准书》中记载“本项建设用地业经有权机关批准，现准予使用土地。特发此书”，在“批准用地机关及批准文号”一栏明确载明“秀屿区人民政府（莆秀土〔2018〕18号）”。因此，秀屿区政府是批准机关，“莆秀土〔2018〕18号”批文已经外化。二、一审裁定适用法律错误。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定的“经上级机关批准的行政行为”是指上级行政机关对下级行政机关提出的请示、建议、报告等文书表示同意的意思表示，而本案“莆秀土〔2018〕18号”批文是秀屿区政府针对陈福新的用地申请作出的批准行为，不属于内部审批行为范围，对外产生法律效力，依法具备可诉性。莆田市国土资源局秀屿分局不具有用地审批的职权，不是用地审批的适格被告。且按照一审的逻辑，即使判决撤销了《建设用地批准书》，但“莆秀土〔2018〕18号”批文仍然存在且有效，原审第三人陈福新依据有效的“莆秀土〔2018〕18号”批文请求补发《建设用地批准书》，莆田市国土资源局秀屿分局该如何是好？三、在裁非所诉及上诉人不同意变更被告的情况下，一审不通知莆田市国土资源局秀屿分局作为第三人参加诉讼，程序违法，浪费司法资源。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人秀屿区政府答辩称：一、一审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律、法规正确，应当裁定驳回上诉，维持原裁定。二、一审法院未通知莆田市国土资源局秀屿分局作为第三人参加诉讼，并裁定驳回上诉人的起诉，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人陈福新述称，原审第三人建房符合审批条件，符合“一户一宅”及建房用地政策，且原审第三人一家自旧“条石房”拆掉后，两年多来一直处于无房可居状态。原审第三人经审批的建设用地，是经村办、镇政府、区政府到现场反复查看，确认可用于建设民居的旧宅基地和自家杂地，并无涉及侵占侵害四邻的地方，整个建房审批程序合法。上诉人不是本案适格原告，他们在诉状、证据材料中存在不符事实、颠倒黑白的叙述。请求驳回上诉，确认原审第三人的建房审批合法，并对上诉人捏造事实、无理取闹的行为给予必要的惩罚。 各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审查，本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人张迷仔、张旗伟、张珍付的起诉是否符合法定起诉条件。本案中，上诉人向原审法院起诉，请求撤销被上诉人秀屿区政府所作的莆秀土〔2018〕18号文件中关于批准给原审第三人陈福新建房用地的行政行为。经查，莆秀土〔2018〕18号《莆田市秀屿区人民政府关于同意秀屿区2018年度第五批次农村居民住宅建设用地的批复》，是秀屿区政府对其下级政府上报的有关农村村民住宅建设用地的请示所作出的批复，之后莆田市国土资源局秀屿分局根据该批复向原审第三人陈福新核发了《建设用地批准书》。因此，原审第三人据以建房的行政审批依据是国土部门核发的《建设用地批准书》，莆秀土〔2018〕18号文件仅是秀屿区政府对下级政府上报的请示进行审核并作出批复的行为，并不产生外部法律效力。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条的规定，上诉人对经上级行政机关批准的审批建房行为有异议，依法应当以“在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，也即应以核发《建设用地批准书》的行为作为被诉行政行为，并以核发机关作为被告，依法提起诉讼。上诉人起诉请求撤销被上诉人秀屿区政府所作的莆秀土〔2018〕18号文件中批准给原审第三人陈福新建房用地的行政行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，经原审释明后，上诉人拒不变更被告和被诉行政行为，原审裁定驳回上诉人的起诉是正确的，应予维持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  史寅超 代理审判员  黄吉明 二〇一九年二月二十六日 书 记 员  张思薇 附：本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……