贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔27行初627号原告韦鸿义，男，1947年4月15日生，水族，住贵州省三都水族自治县。原告韦学港，男，1977年11月18日生，水族，住贵州省三都水族自治县。共同委托代理人张洪智、李顺江，贵州巨人律师事务所律师。被告三都水族自治县人民政府，住所地三都水族自治县三合街道办事处县行政中心大楼，组织机构代码77058879—5；法定代表人潘仕进，该县政府县长。委托代理人杨顺含，该县政府法制办工作员。委托代理人石贵银，贵州桥城律师事务所律师。被告三都水族自治县周覃镇人民政府。法定代表人王晓敏，该镇政府镇长。委托代理人潘成龙，该镇政府工作人员。委托代理人覃治招，贵州桥城律师事务所律师。原告韦鸿义、韦学港诉被告三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）、被告三都水族自治县周覃镇人民政府（以下简称周覃镇政府）土地行政强制行为一案，于2018年11月8日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本，应诉通知书，并依法组成合议庭于2019年1月21日公开开庭审理了本案。原告韦学港及二原告共同委托代理人张洪智、李顺江，被告三都县政府委托代理人杨顺含、石贵银，被告周覃镇政府委托代理人潘成龙、覃治招，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告韦鸿义、韦学港诉称，其系三都县周覃镇连心村安旭二组村民。2016年因三都至荔波高速公路项目（以下简称三荔高速）建设，需要征收其承包地及地上附着物。本案涉及的被征收土地系原告韦鸿义母亲潘玉莲户及原告韦鸿义户的承包地，经家庭成员一致同意对潘玉莲（2014年11月去世）名下的承包地由二原告管理使用及耕种并且该土地及其附着物收益均归二原告享有。被告下发通知及确认相关补偿清单等事宜均是对原告韦学港作出，韦鸿义对韦学港就征收补偿与被告交涉的所有行为均表示认可。然而二被告未依法履行有关征收补偿的法定程序，也没有对原告种植的树木进行合理评估，更没有按照项目指挥部复印给原告的黔南府函（2016）122号文件规定对原告予以补偿，被告只是单方面要求原告两日内无条件移除树木并于2017年6月14日在双方确认树木数量的基础上出具了补偿清单，对此原告曾于同月28日提出书面异议，但被告亦未予答复。2018年3月29日周覃镇政府向原告送达《限期迁移树木通告》，原告又向被告提出《关于苗木补偿价用标准申请》，被告未予答复。同年4月1日被告将原告所有树木全部铲除。为此原告报警，经派出所调查强制铲除原告树木的行为系周覃镇政府及被告三都县政府成立的三荔指挥部所为。之后原告向都匀市人民法院起诉，在审理过程中根据周覃镇政府提供的文件，原告才知道三荔指挥部系三都县政府成立，并经都匀市人民法院释明该案应当追加三都县政府作为被告，后该院于2018年10月30日裁定准许原告撤诉。综上，二被告未对原告补偿即强行铲除其种植树木的行为违反法定程序，给原告造成巨大经济损失，侵犯其合法权益。为此，特提起诉讼，请求确认二被告征收原告土地及强制铲除原告树木的行政行为行为违法，本案诉讼费用由二被告承担。为支持其主张，原告韦鸿义、韦学港向本院提供并当庭举示了以下证据：第一组:1.原告的身份证;2.原告户口薄；3.承包经营权证书；4.情况说明及证明；5.合同书，拟证明：原告的诉讼主体资格及原告系被征收土地及附作物的合法权利人。第二组：6.被告向原告送达的通知及通告，拟证明：被告要求原告两日内自行移除树木，但该征收行为不符合法定程序，被告的行为不合法。第三组：7.申请书拟证明：原告向被告提出过异议，且原告提出按照补偿标准对其进行补偿，但被告收到该申请后未作出答复。第四组：8.三都县三荔高速公路建设项目征占林木、青苗补偿清单拟证明：该清单记载了被告强制铲除原告树木的种类、规格、数量等，原告对补偿金额有异议。第五组：9.周覃派出所不予调查处理告知书拟证明：其树木被铲除后向派出所报案，经派出所调查证实铲除原告树木的行为系周覃镇政府及三荔指挥部所为。第六组：10.三党办发（2015）140号文件拟证明：三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部系三都县政府成立。第七组：11.（2018）黔2701行初185号行政裁定书；12.（2018）黔2701行赔初20号行政赔偿裁定书，共同拟证明：经都匀市人民法院释明应当将三都县政府列为共同被告，该院裁定准许原告撤诉。被告三都县政府对原告韦鸿义、韦学港所举示证据质证意见：对第一组1、2、3、4号证据三性无异议，对5号证据真实性无法确认，但在测量时对原告土地上附着物进行了登记；对第二组证据真实性无异议，认为通知是三荔指挥部行政行为，不是三都县政府的行为；通告系按照三荔指挥部的文件发出，周覃镇政府根据属地原则对工作进行安排；认为被告于2017年6月14日对原告应当补偿金额已作出补偿决定，原告没有移除苗木，该份通知是在被告作出补偿决定后；对第三组证据真实性无异议，镇政府收到后口头转达给指挥部，原告没有直接送到指挥部；对第四组证据真实性认可，但认为该补偿清单上手写补偿金额是原告自己书写的，认为被告已于2017年6月14日依法对原告土地及附着物进行征收并作出征收决定，对被告行政行为不服的，原告可以提起诉讼；对第五组证据真实性不认可；对第六组、第七组证据无异议。被告周覃镇政府对原告韦鸿义、韦学港所举示证据质证意见与被告三都县政府质证意见相同。被告三都县政府及周覃镇政府在法定期限内均未向本院提交书面答辩意见。被告三都县政府、周覃镇政府在法定期限内向本院提供并当庭举示了以下证据：1.机构代码证及法定代表人身份证明书拟证明：被告三都县政府及周覃镇政府的诉讼主体资格及被告依法享有对土地及附着物实施征收的权力。2.省发展和改革委员会黔发改交通〔2014〕2409号《省发展改革委关于三都至荔波高速公路可行性研究报告的批复》拟证明三荔高速经批复建设，该项目合法。3.三都至荔波高速公路征地工作方案；4.三党办发[2015]140号通知，共同拟证明：征收方案经州政府批准；三荔指挥部依法成立并按照征收工作方案依法征收。5.三荔高速公路建设项目地面附着物外业勘查表；6.三荔高速公路建设项目征用土地丈量登记表，共同拟证明：三荔指挥部依照征收方案规定对附着物进行勘验并由相关人员签字，被告对原告土地及附着物征收行为系依法实施。7.三府发[2016]5号《关于举报国家机关事业单位工作人员参与违规违法占地抢种青苗林木和违规违法建房行为进行奖励的通知》拟证明：被告公告后原告仍抢种紫荆花。原告韦鸿义、韦学港对被告三都县政府所举示证据质证意见：对1号证据真实性无异议，不认可其证明目的；对2号证据三性无异议；对3、4号证据三性无异议，对证明目的有异议，认为恰好证明三都县政府是行政行为的实施者，是适格被告；对5、6号证据真实性无异议，证明目的不认可，认为被告未补偿行为违法；认为7号证据是复印件，无法核实真实性，该文件是2016年作出而原告栽种的紫荆花或者其他苗木是在14年到15年初，不能证明原告存在抢栽抢种行为。原、被告所举示的证据，经庭审质证，证据来源合法、内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明：原告韦鸿义、韦学港系三都县周覃镇连心村安旭二组村民。潘玉连系原告韦鸿义母亲，原告韦鸿义与韦学港系父子关系。1998年7月三都县政府分别向潘玉连及韦鸿义颁发了《农村土地承包经营权证》。潘玉连去世后，该户承包地由韦鸿义、韦学港管理使用。2014年1月1日、3日韦学港分别与吴周、潘吕签订合同书将其各自位于连心村的土地出租给韦学港使用。之后，韦鸿义、韦学港在其承包地及前述租赁土地上种植了大量桂花及紫金花等附着物。2015年10月15日中共三都县委办公室、三都县政府办公室作出三党办发〔2015〕140号《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》，决定成立三荔指挥部，由该指挥部负责协调三荔高速项目建设三都县境内的各项协调工作，三合街道、大河镇、中和镇、周覃镇、九阡镇负责做好本辖区内三荔高速项目所涉及的征地拆迁工作。因三荔高速公路建设需要，2016年11月20日三荔指挥部对原告案涉土地上的附着物进行了测量登记并制作了《三荔高速公路建设项目地面附着物外业勘查表（A面）》、《贵州省三荔高速公路项目建设征用土地勘丈登记表》，原告韦学港及测量人员、村镇代表、施工单位代表均在该表上签字确认。2017年4月25日周覃镇政府及三荔指挥部共同对原告韦学港作出书面通知，载明：请你户于2017年4月28日前将栽种在三荔高速红线范围内的苗木自行移除，逾期未移除造成的损失后果自负。2018年3月29日周覃镇政府作出《关于限期迁移三荔高速红线范围内所有树种通告》主要载明：1.三荔高速征拆工作严格按照政策兑现补偿资金，如对此有异议，可通过正常渠道向三荔指挥部反映；2.三荔高速（连心村段）红线范围内的所有树种请在两日内自行迁移，逾期不迁移视为自愿放弃树种所有权，由施工单位铲除。在此期间，双方对案涉土地上附着物的补偿标准发生争议。2018年4月1日原告涉案土地上附着物被强制铲除。原告向三都县公安局报案，该局于2018年4月4日作出《不予调查处理告知书》，称原告苗木被三荔高速施工方铲除是受周覃镇政府及三荔指挥部委托和授权，不属公安机关管辖的案件。之后二原告将周覃镇政府作为被告向都匀市人民法院提起行政诉讼，后该院裁定准许二原告撤回起诉。此后，二原告将三都县政府及周覃镇政府作为共同被告向本院提起本案诉讼。在庭审中，二原告明确诉讼请求为要求确认二被告铲除其树木的行政行为违法。本院认为，本案争议的焦点为：一、原、被告是否适格；二、被诉行政强制行为是否合法。关于韦学港、韦鸿义是否是本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条“承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另外有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有”本案中涉案土地包括二原告承包地及其租赁并管理使用的其他人的承包地，且被告在征收过程中进行了测量登记，二原告作为案涉土地的承包经营权人及实际使用人，其认为二被告对其土地上附着物实施铲除的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，韦学港、韦鸿义是本案适格原告。关于本案被告主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法定程序报批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，根据原告提交的承包证、租赁合同，三荔指挥部及周覃镇政府2017年4月25日通知、周覃镇政府2018年3月29日作出《关于限期迁移三荔高速红线范围内所有树种通告》及被告三都县政府提交的《三荔高速公路建设项目地面附着物外业勘查表（A面）》及《贵州省三荔高速公路项目建设征用土地勘丈登记表》等在卷证据，可以认定原告主张的涉案紫金花等附着物位于三荔高速征收范围内且已被铲除的事实。根据中共三都县委办公室、三都县政府办公室《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》（三党办发〔2015〕140号）第二条第（一）项“三荔指挥部，负责协调三荔高速三都县境内的各项工作。”规定，应认定三荔指挥部对原告涉案承包地和承租地上紫金花等附着物实施了强制推除行为。鉴于三荔高速指挥部是三都县政府为进行土地征收而成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，三荔指挥部以自己的名义作出的行政行为所产生的法律后果，依法应由三都县政府承担，即三都县政府是本案适格的被告。同时周覃镇政府不是法定征收主体，其按照三都县政府的工作安排协助实施征收工作的行为后果亦应由三都县政府承担。因此，三都县政府是本案适格被告，周覃镇政府不是本案适格被告，应驳回原告对周覃镇政府的起诉。关于被告三都县政府对涉案土地上紫金花等附着物实施的强制铲除行为是否合法的问题。本案系被告在征收集体土地过程中所实施的强制铲除地上附着物的行政行为，依据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用……”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“……地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”之规定，本案中涉案土地上的附作物系原告所有，附着物的补偿费亦应归附着物的所有人即原告所有，而土地征收部门负有对拟征收土地上地面附着物的权属、种类、数量等进行调查、清点、核实的职责，并在查明附着物权属后应当向附着物所有人支付地上附着物补偿费。本案在卷证据表明被告知道被征收土地上种植的附着物为原告所有，被告在未对该地上附着物给予补偿的情况下，未经原告同意即推除该地上附着物的行为违反前述法律规定。综上所述，被告三都县政府对原告案涉土地上的附着物实施的强制铲除行为违反法定程序。鉴于该行政行为不具有可撤销内容,应当确认为违法。原告的诉讼请求依法成立，本院予以支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下：一、确认被告三都水族自治县人民政府于2018年4月1日对原告韦鸿义、韦学港位于三都水族自治县周覃镇连心村安旭二组的案涉紫金花等附着物实施强制铲除的行政行为违法；二、驳回原告韦鸿义、韦学港对被告三都水族自治县周覃镇人民政府的起诉。一审案件受理费50元，由被告三都水族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，本判决即发生法律效力。审 判 长  刘玉冰审 判 员  马 丹人民陪审员  楼裕华二〇一九年二月二十一日法官助理冉玲书记员黄忠莉