河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫03行初369号原告毛某某，男，汉族，1966年3月21日出生，住河南省洛阳市涧西区。委托代理人裴杰，河南洛太律师事务所律师，特别授权。委托代理人高新泽，河南洛太律师事务所实习律师，一般代理。被告洛阳市涧西区人民政府。住所地涧西区西苑路12号。法定代表人周玉甫，区长。委托代理人宋继红，该区政府法制办工作人员，一般代理。委托代理人远景，河南坤达律师事务所律师，一般代理。被告洛阳市涧西区人民政府郑州路街道办事处。住所地洛阳市涧西区汉口路中弘卓越E区3号楼一层。法定代表人罗光成，主任。委托代理人张鑫峰，该办事处工作人员，一般代理。委托代理人远景，河南坤达律师事务所律师，一般代理。被告洛阳市城乡规划局。住所地洛阳市洛南新区政府办公大楼9楼。法定代表人李松涛，局长。委托代理人朱荣轩，该局工作人员，一般代理。委托代理人杨刚，河南中冶律师事务所律师，特别授权。第三人中国一拖集团有限公司。住所地洛阳市建设路154号。法定代表人赵剡水，董事长。委托代理人韩琨，该公司员工，特别授权。委托代理人王兰君，该公司律师，一般代理。原告毛某某诉被告洛阳市涧西区人民政府（以下简称涧西区政府），被告洛阳市涧西区人民政府郑州路街道办事处（以下简称涧西区政府郑州路街道办事处）、被告洛阳市城乡规划局及第三人中国一拖集团有限公司（以下简称一拖集团公司）强拆违法一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告毛某某及其委托代理人裴杰、高新泽，被告涧西区政府的委托代理人宋继红、远景，被告涧西区政府郑州路街道办事处的委托代理人张鑫峰、远景，洛阳市城乡规划局的委托代理人朱荣轩、杨刚，第三人一拖集团公司委托代理人韩琨、王兰君均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告毛某某起诉称，原告自2000年以来一直居住在涧西区郑州南路与联盟路交叉口东南角龙西小区内附13-1-3房屋内，该房屋系原告所在单位中国一拖集团有限公司在1994年建造，分配给原告居住。是中国一拖集团有限公司根据原告的工龄、职务等条件按照国家福利分房政策进行的福利分房，该房屋有合法的住房手续，原告已经在该房屋居住超过21年。2018年5月下旬至6月上旬，被告在未履行合法拆迁手续也未对原告的房屋进行拆迁补偿的情况下，违法对原告所拥有的房屋进行了拆除，被告的行为严重违反了法律程序，属于违法行为。即使被告有合法的拆迁手续也应当先补偿再拆迁，被告的违法行为导致原告的房屋及屋内物品被损毁，已经严重侵犯了原告的合法权益，特提起诉讼，请求：1、确认被告强制拆除原告涧西区郑州南路与联盟路交叉口东南角龙西小区附13-1-3房屋的行为违法。2、本案诉讼费用全部由被告承担。被告涧西区政府答辩称，一、被答辩人既不是被拆除房屋的所有者，也不是合法的承租人，且已签订搬迁协议，不具备起诉的主体资格。被答辩人已于2018年5月16日签订《搬迁协议书》，应当按照协议书履行义务，享有权利，其与涉案房屋不具有利害关系，不具备起诉的主体资格。本案涉案的房屋仅是第三人一拖集团有限公司投资建设的临时过渡房，该房屋在建设时没有任何批准的规划手续，被认定为非法建筑。根据《城市房屋租赁管理办法》第6条第5项的规定，属于违法建筑的房屋不得出租，此规定属于强制性规定，租赁双方当事人均不得违反。此外，被答辩人己购买了商品房，不再具备享有涉案临时性过渡房的资格。本案中，被答辩人持有的住房证仅仅是第三人为内部管理的需要而办理的住房凭证。而且早在2015年8月第三人己向所有过渡房的租赁户通知解除《临时住房租赁协议》，住房证作废!并下发了搬迁通知。故被答辩人既非该房屋的合法所有者，也非合法租赁人，住房证无效。故被答辩人与所诉事项不具有利害关系，被答辩人不具备起诉的主体资格。二、涉案房屋被洛阳市城乡规划局依法确认为违法建筑，根据洛阳市城乡规划局的通知要求，第三人做为违建单位有房屋腾空及拆除的法定义务，本案不存在违法拆除行为。本案中洛阳市城乡规划局下达《拆除通知》的相对方是第三人中国一拖集团有限公司。第三人做为违章建筑的建设方，依法应当按照《拆除通知》对违章建筑所涉及的房屋腾空拆除。本案中，第三人做为行政行为相对方未对违建房屋拆除的通知及程序提出过任何异议，故本案不存在违法拆除行为。综上所述，被答辩人不具有诉讼主体资格，第三人做为违建单位有房屋腾空及拆除的法定义务，本案不存在违法拆除行为。故应依法驳回被答辩人起诉。被告涧西区政府郑州路街道办事处答辩称，一、答辩人不是本案适格被告。答辩人不是《拆除通知》中实施拆除的主体，故答辩人不是本案适格被告。二、被答辩人既不是被拆除房屋的所有者，也不是合法的承租人，且已签订搬迁协议，不具备起诉的主体资格。被答辩人己于2018年5月16日签订《搬迁协议书》，应当按照协议书履行义务，享有权利，其与涉案房屋不具有利害关系，不具备起诉的主体资格。本案涉案的房屋仅是第三人一拖集团有限公司投资建设的临时过渡房，该房屋在建设时没有任何批准的规划手续，被认定为非法建筑。根据《城市房屋租赁管理办法》第6条第5项的规定，属于违法建筑的房屋不得出租，此规定属于强制性规定，租赁双方当事人均不得违反。此外，被答辩人己购买了商品房，不再具备享有涉案临时性过渡房的资格。本案中，被答辩人持有的住房证仅仅是第三人为内部管理的需要而办理的住房凭证。早在2015年8月第三人已向所有过渡房的租赁户通知解除《临时住房租赁协议》，住房证作废，并下发了搬迁通知。故被答辩人既非该房屋的合法所有者，也非合法租赁人，签订的租赁合约无效。故被答辩人与所诉事项不具有利害关系，被答辩人不具备起诉的主体资格。三、涉案房屋被洛阳市城乡规划局依法确认为违法建筑，根据洛阳市城乡规划局的通知要求，第三人做为违建单位有房屋腾空及拆除的法定义务，本案不存在违法拆除行为。本案中洛阳市城乡规划局下达《拆除通知》的相对方是第三人中国一拖集团有限公司。第三人做为违章建筑的建设方，依法应当按照《拆除通知》对违章建筑所涉及的房屋腾空拆除。本案中，第三人做为行政行为相对方未对违建房屋拆除的通知及程序提出过任何异议，故本案不存在违法拆除行为。综上所述，答辩人不是本案适格被告，被答辩人不具有诉讼主体资格，第三人做为违建单位有房屋腾空及拆除的法定义务，本案不存在违法拆除行为。故应依法驳回被答辩人起诉。被告洛阳市城乡规划局辩称，一、答辩人洛阳市城乡规划局没有实施强制拆除涉案房屋的行为，不是本案适格的被告。原告的诉讼请求为请求确认强制拆除涉案房屋的行为违法，其针对的是强制拆除涉案房屋的具体行政行为，但是该行为并不是答辩人洛阳市城乡规划局实施的，洛阳市城乡规划局从来没有实施过强制拆除涉案房屋的行为，洛阳市城乡规划局不是本案适格的被告，原告将洛阳市城乡规划局列为被告，没有事实根据和法律依据。二、原告与其所诉事项不具有利害关系，不具有行政诉讼原告的主体资格。《行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”，第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，即原告提起诉讼应当符合法定的受理条件，与具体行政行为有利害关系。本案中位于洛阳市涧西区郑州南路与联盟路交叉口东南角龙西小区内、郑州南路东侧的涉案房屋为中国一拖集团有限公司投资建设的临时过渡房，按照《第一拖拉机制造厂家属宿舍管理制度》供职工租住。原告仅是本案涉案房屋的承租方，并不是房屋所有权人，故原告与其所诉事项不具有利害关系，不具有行政诉讼原告的主体资格，依法应当驳回其起诉。三、涉案房屋无任何批准的规划手续，系非法建筑，答辩人洛阳市城乡规划局向中国一拖集团有限公司作出的《拆除通知》事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。郑州南路打通工程系洛阳市人民政府确定的重点市政项目，根据道路规划设计要求，需拆除占压道路红线内的建(构)筑物，其中包含位于洛阳市涧西区郑州南路与联盟路交叉口东南角龙西小区内、郑州南路东侧的涉案房屋。为确认上述房屋产权归属问题，答辩人于2018年1月9日，分别向中国一拖集团有限公司、东方红置业(洛阳)有限公司、洛阳东方物业管理有限公司三家单位发函，就上述房屋产权归属问题予以确认。东方红置业(洛阳)有限公司复函告知不属于其公司所有，洛阳东方物业管理有限公司复函告知其公司在该区域只进行包括清扫保洁、秩序管理、维修服务等物业管理业务。2018年1月30日，答辩人在《洛阳日报》上发布公告，要求上述房屋所在地块的单位或个人向答辩人提供建设工程规划许可证或房产证等有效证件，经答辩人确认，该房屋无任何批准的规划手续，认定涉案房屋为非法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款：无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，该建筑未批先建，占压规划道路红线，无法采取改正措施消除对规划实施的影响，答辩人于2018年2月26日向中国一拖集团有限公司下达了《拆除通知》，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上所述，答辩人洛阳市城乡规划局没有实施强制拆除涉案房屋的行为，不是本案适格的被告；原告与其所诉事项不具有利害关系，不具备行政诉讼原告的主体资格；涉案房屋无任何批准的规划手续，系非法建筑，答辩人向中国一拖集团有限公司作出的《拆除通知》事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求依法驳回原告的起诉。第三人一拖集团公司陈述：本案诉争这些房屋确系第三人在九十年代期间为解决职工住房困难，建设的临时过渡房，但由于年代久远，我们无法提供任何建设房屋的相关手续，2001-2004年期间，按照国家国有企业在转股以及主股分离，企业改制政策，该部分房屋整体已经划转洛阳市相关部门，从我公司剥离。此后，我公司也未收取过房租等任何费用，所以说自2004年以后，我们没有行使过任何管理职能。鉴于以上情况，本案将我们公司列为第三人，我们公司认为是没有任何法律依据的。我们是配合洛阳市涧西区人民政府郑州路打通工程指挥部拆迁的，房屋是指挥部组织人员拆的。经审理查明，洛阳市郑州南路建设工程是市政府2015度三期工作部署的道路工程建设项目。根据道路规划设计的要求，需拆除占压道路红线内的建（构）筑物，其中包含本案涉及的位于涧西区郑州南路与联盟路交叉口东南角龙西小区内、郑州南路东侧一排三栋两层建筑。（该建筑系20世纪90年代初为解决职工住房困难，由中国一拖所属的部分单位投资建设的临时过渡房，按照《第一拖拉机制造厂家属宿舍管理制度》分配给各单位职工租住。)按照《第一拖拉机制造厂家属宿舍管理制度》的规定，该建筑作为家属宿舍由房产处统一分配、调整，统一组织管理，居住的个人或单位按第一拖拉机制造厂收费标准交纳房租水电费。2002年4月4曰，中国一拖印发《关于理顺节约村、龙西等处过渡房资产管理和分配关系的通知》，明确从2002年5月l日起，节约村、龙西等处过渡房由物业公司调整分配。本案原告持有第一拖拉机制造厂颁发的家属宿舍住房证，原告居住在本案涉及建筑的涧西区郑州南路与联盟路交叉口东南角龙西小区附13-1-3房屋。2015年，在接到郑州南路打通工程指挥部《关于拆除郑州南路建设工程红线范围内建筑设施的通知》后，中国一拖住房改造办公室联合洛阳东方物业管理有限公司于2015年8月14日向居住在龙西附房住户下达了《解除通知》和《搬迁通知》，明确告知承租位于涧西区龙鳞路龙西街坊付的房屋住户，解除双方签订的租赁协议(合约)，原“第一拖拉机厂家属宿舍住房证”作废。2018年1月9日，洛阳市城乡规划局分别向中国一拖、东方红置业(洛阳)，有限公司、洛阳东方物业管理有限公司三家单位发函，确认位于郑州南路与联盟路交叉口东南角两层门面房的产权归属问题。当日，东方红置业(洛阳)有限公司复函称该建筑不属于其公司所有。2018年1月29日，洛阳东方物业管理有限公司复函称其在该区域没有门面房，只在该区域进行包括清扫保洁、秩序管理、维修服务等物业管理业务。中国一拖未复函。2018年1月30日，洛阳市城乡规划局在《洛阳日报》上发布公告，公告内容为：“根据市政府打通涧西区郑州南路工作部署，位于郑州南路与联盟路交叉口东南角、郑州南路东侧的两排二层房屋，处在即将打通的郑州南路道路红线内，为顺利打通郑州南路工程，需要对上述建筑进行拆除后方能实施道路开工建设。经我局与东方红置业（洛阳）有限公司、洛阳东方物业管理有限公司、中国一拖集团有限公司发函沟通，仍不能确定房屋的所有权人。为妥善处理上述房屋，请建筑所在地块的单位或个人见此公告后，五日内向我局提供建设工程规划许可证或房产证等有效证件，逾期不提供者，将视为无主违法建筑。”2018年2月26日，洛阳市城乡规划局向一拖集团有限公司下达拆除通知，内容为：“位于涧西区郑州南路与联盟路交叉口东南角龙西小区内、郑州南路东侧一排三栋两层房屋，处于即将打通的郑州南路上。经我局多方调查，该建筑无任何批准的规划手续，经我局认定属违法建筑。郑州南路打通工程是市政府的重点工程，根据市政府郑州南路及蓬莱路打通工程指挥部的指示精神，现要求你单位见此通知后，五日内腾空房屋内所有物件，以便于涧西区政府实施拆除，望一拖公司积极配合市政府工作。”2018年3月5日，中国一拖集团有限公司东方红(洛阳)现代生活服务中心向涧西区龙鳞路龙西街坊付房屋的住户发出《搬迁通知》，要求住户腾空房屋。2018年5月底6月初，涉案房屋被拆除。第三人庭审中称其是配合洛阳市涧西区南村城中村改造暨郑州路打通工程指挥部对涉案房屋进行拆除，该房屋系洛阳市涧西区南村城中村改造暨郑州路打通工程指挥部组织人员拆除的。原告认为被告在未履行合法拆迁手续，也未对原告的房屋进行拆迁补偿的情况下，对原告所拥有的房屋进行了拆除的行为违法，遂提起本案诉讼。另查明：2018年5月16日，原告毛某某与洛阳市涧西区南村城中村改造暨郑州路打通工程指挥部签订《搬离协议书》一份，该协议书上约定了甲方为洛阳市涧西区南村城中村改造暨郑州路打通工程指挥部，乙方为原告毛某某。具体协议：一、拆迁房屋情况。拆除乙方租住的位于龙西附房13-3房屋建筑及附属设施，总面积为40平方米。二、补偿方式和标准针对无房租住户，考虑到实际生活困难，由指挥部协调市房管局提供龙鳞路绿洲花园公租房，符合条件的租住户依据签订搬离协议后交付房屋的先后顺序依次挑选公祖房号，挑选房号后按规定办理有关租赁事宜；公租房建成交付之前，参照《洛阳市人民政府关于国有土地上房屋征收与补偿的意见》(洛政[2011]49号)规定的标准发放临时安置费用，即按被征收房屋建筑面积每平方米每月10元计算，最低不少于600元/户×月。三、补偿金额及支付方式。乙方租住的房屋面积为40m2,应发放临时安置费400元。因不足600元，按600元／月发放。自签订协议之日起乙方必须于日内搬离并交付。甲方验收后于10个工作日内兑现第一个季度时安置费用，每季度兑付一次，直至乙方申请公租房建成交付前。并支付两次搬家费用(800元／次)，共计1600元／户。四、如申请经济适用房，经审核通过后，如符合经济适用房请条件，可优先予以安排。上述事实有下列证据：原告的住房证；信访事项处理意见书；《洛阳市城乡规划局关于郑州南路与联盟路交叉口东南角两层建筑确权的函》：《东方红置业(洛阳)有限公司关于郑州南路与联盟路交叉口东南角两层建筑确权的复函》；《洛阳东方物业管理有限公司关于郑州南路与联盟路交叉口东南角两层建筑确权的复函》；《洛阳日报》刊发的公告；《解除通知》；《搬迁通知》；《搬离协议书》；洛政复决字（2018）第110号行政复议决定书；洛阳市城乡规划局的《拆除通知》等证据及庭审笔录予以证明。本院认为，本案涉及的房屋系原告所在单位中国一拖集团公司所属的部分单位在1994年投资建造，原告虽然与被告指挥部签订了搬离协议，但协议未体现对原告居住房屋的补偿内容，原告在本案涉及的房屋居住了21年，现原告所居住的房屋被拆除，原告与该拆除行为之间存在利害关系，故原告具备本案的主体资格。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，被告洛阳市城乡规划局作出拆除通知决定后，被告涧西区人民政府的指挥部组织人员强制拆除涉案房屋，被告涧西区人民政府作为涉案强制拆除行为的组织者，是本案适格的被告。程序合法是行政执法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使是违法的建筑，也应当严格按照法定程序履行职责。但是在本案中，被告涧西区人民政府在组织实施强制拆除过程中，未按照行政强制法的相关规定履行催告、公告等法定程序，且也未与原告办理交接手续，被告涧西区人民政府实施的强制拆除行为，不符合法定程序，应予确认违法。因洛阳市城乡规划局及洛阳市涧西区人民政府郑州路街道办事处对原告的房屋未实施拆除行为，故原告起诉要求确认二被告对其房屋拆除的行为违法，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，经合议庭评议，判决如下：确认被告洛阳市涧西区人民政府拆除原告毛某某所居住房屋的行为违法。本案受理费50元，由被告洛阳市涧西区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 高 玲审判员 张 强审判员 叶乃君二〇一九年二月二十一日书记员 刘卓伦