广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终765号 上诉人(一审原告)上林县白圩镇长岗村黄邓经联社。 诉讼代表人谭少江，主任。 委托代理人覃家祥，广西金益律师事务所律师。 委托代理人梁耐光，广西金益律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）上林县人民政府。住所地：上林县明山路116号。 法定代表人蓝宗耿，县长。 委托代理人覃香杰，上林县法制办公室工作人员。 委托代理人覃秋菊，上林县法制办公室工作人员。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府。住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人韦国圣，南宁市法制办公室工作人员。 一审第三人上林县白圩镇龙宝村龙榜经联社。 诉讼代表人吴福先，主任。 上诉人上林县白圩镇长岗村黄邓经联社（以下简称黄邓经联社）因与被上诉人上林县人民政府（以下简称上林县政府）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）、一审第三人上林县白圩镇龙宝村龙榜经联社（以下简称龙榜经联社）土地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服南宁市中级人民法院（2016）桂01行初449号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年1月24日公开开庭审理了本案。上诉人黄邓经联社的诉讼代表人谭少江及委托代理人覃家详、梁耐光，被上诉人上林县政府的委托代理人覃香杰、覃秋菊，被上诉人南宁市政府的委托代理人韦国圣到庭参加诉讼。龙榜经联社经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：本案争议的山林位于黄邓经联社与龙榜经联社的交界处，为鸡冠山一带山林，面积430亩。争议山林在土改、合作化、“四固定”三个时期均未确定权属，习惯上是黄邓经联社与龙榜经联社的公共牛场地，上世纪七十年代，上林县白圩镇企业办在争议地一带办“凤凰山林场”，落实生产责任制以后，“凤凰山林场”自然解散。1989年白圩镇企业办与龙榜经联社协商将争议地给龙榜经联社，1990年上林县政府给龙榜经联社核发上林山林权字第943号《山界林权证》（以下简称943号《山界林权证》）。1992年2月龙榜经联社将争议地的山林发包给案外人吴福先承包经营，同年承包人在争议地种植马尾松、湿地松。2004年吴福先将争议地的林木转包给谭耀光时，黄邓经联社以该争议地的林木为其种植为由进行干涉，从而引发本案纠纷。该纠纷经白圩镇政府及上林县调处办调解未果。2006年12月20日上林县政府作出上政发〔2006〕66号处理决定，将争议地全部确权给龙榜经联社集体所有，该决定历经行政复议、一审、二审，最终被二审法院判决撤销。2014年5月26日，上林县政府作出上政发〔2014〕19号《上林县人民政府关于对白圩镇鸡冠山一带山林权属纠纷的处理决定》（以下简称19号处理决定），认为争议的山林在土改、合作化、“四固定”三个时期未确定过权属，习惯上是黄邓经联社与龙榜经联社的公共牛场地。上世纪七十年代，白圩镇企业办在争议地一带办林场，由于历史原因，当时没有与相关集体办理用地手续。八十年代初林场自然解散，用地自然退还集体，无需办理用地交接手续，白圩镇企业办也无权处分不属其所有的林地。因此，1989年白圩镇企业办与龙榜经联社协商将争议地给龙榜经联社，与黄邓经联社是没有约束力的。1990年，上林县政府给龙榜经联社核发的943号《山界林权证》，不符合山界林权证核发的有关程序规定。争议地现有松柏树，是龙榜经联社发包给承包者1992年以后种植的，其证据是县林业局取样对树龄技术鉴定的结果，符合承包者植树造林的年代。争议地上既有人工种植的林木还有飞机播种和自然生长的林木，现无法认定争议地上哪些属于人工种植和飞机播种及自然生长的林木。黄邓经联社与龙榜经联社都有管理使用争议山林的事实，应按“三个有利原则”和争议双方对争议地的经营管理现状作为争议地确权的依据。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款、第四条、第三十五条第（二）项规定，决定：一、撤销943号《山界林权证》中涉及鸡冠山部分210亩面积。二、鸡冠山（鸡窝山）一带山林以A点坐标东经108°41′0084〃纬23°22′2482″为起点沿山坳至278.5高程为界线。界线的西面220亩林地林木所有权和使用权归龙榜经联社集体所有；界线的东面210亩林地林木所有权和使用权归黄邓经联社集体所有。根据本决定制作的鸡冠山林地权属界线图与本决定具有同等的法律效力。黄邓经联社不服，向南宁市政府提出行政复议申请，南宁市政府于2016年11月11日作出南府复议〔2015〕386号《行政复议决定书》（以下简称386号复议决定），维持了上林县政府作出的19号处理决定。黄邓经联社不服处理决定和复议决定，诉至法院请求：1.撤销上林县政府19号处理决定，并责令其重做。2.确认南宁市政府作出的386号复议决定违法。 南宁市中级人民法院一审另查明：根据上林县人民法院（2007）上行初字第14号《行政判决书》及南宁市中级人民法院（2008）南市行终字第55号《行政判决书》认定，经过上林县林业部门取样对争议地上林木进行树龄技术鉴定，结果是争议地上种植的林木既有符合龙榜经联社1992年发包给案外人种植的年代，也有黄邓经联社陈述种植的年代，还有飞机播种和自然生长的林木。 南宁市中级人民法院一审认为：本案争议地在土改、合作化、“四固定”三个历史时期未明确确定过权属，习惯上是黄邓经联社与龙榜经联社的牛场地。黄邓经联社曾在争议地上种植林木，龙榜经联社则把争议地发包给案外人种植林木，基于黄邓经联社与龙榜经联社均具有经营管理争议地的事实，因此，上林县政府依职权作出19号处理决定将争议地分别确权给双方当事人以及依职权撤销943号《山界林权证》中涉及争议地的部分面积，并无不妥。黄邓经联社主张争议地全部归其所有，但缺乏充分的证据及经营管理事实予以佐证。南宁市政府虽然未在法定的复议期限作出复议行为，但因基础行政行为19号处理决定合法，南宁市政府复议维持行为结果正确，复议程序上的小瑕疵对本案的实体处理不产生实际影响，因此，南宁市政府作出的386号复议决定适用法律正确，程序合法。对于黄邓经联社请求确认南宁市政府超期作出行政复议行为违法，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄邓经联社的诉讼请求。 上诉人黄邓经联社上诉称：1.上诉人在申请调处时并没有申请撤销龙榜经联社持有的943号《山界林权证》，上林县政府超出申请事项撤销该《山界林权证》的有关登记，缺乏事实和法律依据。此外，确权行为和撤销《山界林权证》行为属于两个不同的行政行为，上林县政府将这两个不同的行政行为合并在19号处理决定中作出，违反了法定程序。2.19号处理决定附图中有一条分界线是双方的耕作区分界线，本案争议山林位于上诉人的耕作区范围内，根据我国的耕作区划分“以田带山”的原则，争议山林应属上诉人所有。3.争议地与六怀村、光全村交界，上林县政府未调查核实六怀村、光全村是否对争议地也主张权属，作出的19号处理决定存在认定事实不清的问题。4.南宁市政府超过法定期限作出386号复议决定，程序违法，依法应予撤销。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人在一审时的诉讼请求。 被上诉人上林县政府答辩称：上诉人黄邓经联社主张争议地权属全部归其所有，没有理由。上林县政府依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定的“三个有利于”原则及依据第三十五条第（二）项“管理使用事实”的规定，作出19号处理决定并无不妥。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人南宁市政府答辩称：争议地在土改、合作化、“四固定”三个时期未确定过权属，习惯上是黄邓经联社和龙榜经联社的牛场地。黄邓经联社和龙榜经联社均有对争议地经营管理的事实且双方均无直接证据证明全部争议地归己方所有，上林县政府根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定的“三个有利于”原则及依据第三十五条第（二）项“管理使用事实”的规定，作出19号处理决定并无不当。南宁市政府作出的386号复议决定及一审判决正确，上诉人的上诉理由于法无据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 一审第三人龙榜经联社未提交书面答辩意见。 经审查，本院确认一审判决认可的证据可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：2006年12月20日，被上诉人上林县政府曾作出上政发〔2006〕66号处理决定，将争议地全部确权给龙榜经联社集体所有，复议机关维持该处理决定后，上诉人黄邓经联社不服诉至法院。上林县人民法院一审作出（2007）上行初字第14号行政判决，撤销了该处理决定并判决上林县政府重新作出处理决定，南宁市中级人民法院二审作出（2008）南市行终字第55号行政判决，维持了上林县人民法院的一审判决。法院的判决认为争议地在土改、合作化、“四固定”时期未确定过权属，黄邓经联社及龙榜经联社均没有证据证明在上世纪七十年代白圩公社建凤凰山林场时是向己方借地，在双方均不能证明争议地归己方所有的情况下，上林县政府应根据争议地的管理使用事实来确定权属，从上林县林业局鉴定树木样本情况看，有可能双方都对争议地进行过经营管理，上林县政府对此未予查明认定即作出上政发〔2006〕66号处理决定将争议地确权给一方当事人错误。法院判决生效后，上林县政府重新处理，认定黄邓经联社与龙榜经联社均有管理使用争议山林的事实，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定的“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则及根据第三十五条第（二）项规定的“当事人管理使用争议土地、山林的事实”，作出了本案被诉的19号处理决定，将争议地中的220亩确权归龙榜经联社，剩余210亩确权归黄邓经联社，并撤销龙榜经联社943号《山界林权证》中涉及争议地部分210亩面积的登记，有事实和法律依据，是行政机关服从法院生效判决的体现，并无不当。被上诉人南宁市政府作出386号复议决定，维持19号处理决定正确。黄邓经联社虽提起本案诉讼，但未能否定有关证据证明的在凤凰山林场建立前龙榜经联社将争议地作为牧牛地及在凤凰山林场解散后龙榜经联社将争议地发包多年的事实，同时，龙榜经联社无正当理由未到庭参加诉讼，未对19号处理决定提出异议，在此情况下，一审判决认可上林县政府的处理，驳回黄邓经联社的诉讼请求，该判决结果适当。 关于上诉人黄邓经联社主张上林县政府超出申请事项撤销943号《山界林权证》有关登记的问题。本院认为，虽然上诉人黄邓经联社并未申请撤销龙榜经联社持有的943号《山界林权证》，但自行纠错是上林县政府的职责和权利，其在作出确权决定时，同时撤销龙榜经联社943号《山界林权证》的有关错误登记，并无不当。且该项撤证的处理并不损害上诉人黄邓经联社的利益，上诉人黄邓经联社提出该上诉主张，本院不予支持。 关于上诉人黄邓经联社主张争议山林位于上诉人的耕作区范围内，根据我国耕作区划分“以田带山”的原则，争议山林应属上诉人所有的问题。本案上诉人没有充分证据证明争议地在其耕作区范围内，即使在其耕作区范围，本案亦没有证据证明“以田带山”的原则在当地已得到落实执行，故对上诉人黄邓经联社的该项上诉理由，本院不予支持。 关于上诉人黄邓经联社提出上林县政府应询问争议地周边村屯是否对争议地主张权属的问题。上林县政府提供的询问笔录证明，上林县政府在调处时询问了科足庄经联社主任韦振德，其表示科足庄经联社对争议地不主张权属，上林县政府亦询问了该经联社的成员潘锡英，其也认为“争议地不属于科足庄的山地，不应去争”。虽然没有书面证据证明其他争议地周边村屯明确对争议地放弃权属，但自上世纪八十年代凤凰山林场解散后，未见其他周边村屯到争议地进行大面积种植管理，从1992年龙榜经联社将争议地发包给吴福先等人经营种植至2004年发生本案纠纷时止，没有证据证明其他周边村屯对吴福先等人的种植行为提出异议。发生本案纠纷后，在政府近十年的调处过程中，亦没有其他方村屯对争议地主张权属申请加入本案调处当中来。因此，上诉人黄邓经联社以上林县政府未询问周边村屯是否对争议地主张权属为由，请求撤销19号处理决定，本院不予支持。 综上所述，被上诉人上林县政府作出的19号处理决定及被上诉人南宁市政府作出的386号复议决定正确。一审判决结果适当，上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人上林县白圩镇长岗村黄邓经联社负担。 本判决为终审判决。 审判长  禤达宇 审判员  陈伟红 审判员  班 艳 二〇一九年二月二十日 书记员  饶 栖