安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终31号上诉人（一审原告）王来军，男，1964年8月1日出生，汉族，户籍地安徽省淮北市烈山区。委托代理人程定宏，北京市仁人德赛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省萧县人民政府，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇大同街**，统一社会信用代码11341322752962659M。法定代表人武戈，县长。上诉人王来军因要求确认安徽省萧县人民政府（以下简称萧县政府）、安徽省萧县房屋征收办公室（以下简称萧县征收办）、安徽省萧县龙城镇人民政府（以下简称龙城镇政府）征收补偿协议无效一案，不服宿州市中级人民法院（2018）皖13行初243号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。王来军向一审法院起诉称，王来军在安徽省宿州市萧县南关区域龙宵社区建有房屋10间，建筑面积482.04平方米，院落空地274.18平方米。2017年8月15日，萧县政府发布《关于征收黄淮市政广场项目范围内房屋及附属物的决定》和附件补偿方案，要求10日内签订补偿协议，否则拆除房屋。王来军被迫在征收人员提供的空白协议上签字，其后空白协议被收回。2018年5月19日，王来军收到征收补偿协议书，发现协议书上仅有龙城镇政府公章，该协议严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律的规定，应属于无效协议。理由如下：一、协议签订的依据是《关于征收黄淮市政广场项目范围内房屋及附属物的决定》和附件补偿方案，但已被人民法院生效判决确认违法，所以依据违法的征收决定及补偿方案签订的补偿协议属于无效合同；二、龙城镇政府无权与王来军签订补偿协议；三、该协议在没有任何合法手续的情况下，严重侵犯了王来军的合法权益，违反物权法等关于保护公民财产权利的相关规定，应属于无效合同；四、该协议违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于补偿公平、公开、公正的基本原则。由于王来军的房屋已被拆除，三被告应当承担全部的赔偿责任。请求确认征收编号A-091、协议号381《萧县房屋征收产权调换协议书》无效，三被告向王来军提供套内面积共计482.04平方米的安置用房，赔偿院落空地费用1370900元，三被告承担诉讼费。一审法院经审理查明，2017年8月5日，萧县政府作出《关于征收黄淮市政广场项目范围内房屋及附属物的决定》（萧政秘[2017]31号）及补偿方案，载明征收范围为东至中山路、西至新华巷、北至交通路，征收部门为萧县征收办，实施单位为龙城镇政府。在协议号为381号、房屋征收编号为A-091、签约日期为2017年8月28日的《萧县房屋征收产权调换协议书》中，王来军与龙城镇政府分别签字、盖章。一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告；征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，王来军起诉的行政行为系龙城镇政府与其签订的征收补偿协议，萧县政府并非协议的签订主体，亦不是法律法规授权的签订机关，其作为本案被告不适格，王来军对萧县政府的起诉缺乏事实和法律依据，不符合起诉条件，依法应驳回其对萧县政府的起诉。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项、第三款之规定，裁定驳回王来军对萧县政府的起诉。王来军上诉称，上诉人是居住于安徽省宿州市萧县南关区域龙宵社区居民，所在区域属于城中村建设范围，房屋建筑面积482.04平方米，院落空地274.18平方米。2017年8月15日，萧县政府发布《关于征收黄淮市政广场项目范围内房屋及附属物的决定》和附件补偿方案，要求10日内签订补偿协议，否则拆除房屋。其后被上诉人征收人员以不签订协议要被强拆，一分钱不补偿的威胁不断入户宣传恐吓，使得上诉人害怕真的强拆导致一无所有，被迫在征收人员提供的空白协议上签字，其后空白协议被征收人员收回。后王来军起诉要求确认该征收决定及附件补偿方案违法。2018年4月20日，人民法院作出判决，认定征收决定及补偿方案违法。2018年5月19日，王来军收到征收补偿协议书后发现，协议书上只有龙城镇政府公章，上诉人认为该协议违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及其他法律的规定，严重侵害上诉人的权益，属于违法无效的协议。一、协议签订的依据是《关于征收黄淮市政广场项目范围内房屋及附属物的决定》和附件补偿方案，该征收决定和附件已被生效判决确认违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，认定为违法，依据违法的征收决定及补偿方案签订的补偿协议同样违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，属于无效合同。二、龙城镇政府没有权利与王来军签订补偿协议。三、该协议在没有任何合法手续的情况下，严重侵害了上诉人所有房地产的合法权益，违反了物权法等关于保护公民财产权利的相关规定，应属于无效合同。四、该协议违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于补偿公平、公开、公正的基本原则，违反了保护公民财产权益的相关规定，属于无效合同。由于上诉人的相关房屋已被被上诉人拆除，被上诉人应当承担全部的过错责任，承担协议无效的全部赔偿责任。一审裁定驳回上诉人对萧县政府的起诉错误，请求二审法院依法改判。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2018年9月21日，宿州市中级人民法院作出（2018）皖13行初243号之一行政裁定，将王来军对萧县征收办、龙城镇政府提起诉讼的案件，移送安徽省萧县人民法院审理。本院认为，在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；既包括行政机关作出一个拒绝决定，也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，房屋征收部门为萧县征收办，征收实施单位为龙城镇政府；王来军起诉的行政行为系龙城镇政府与其签订的征收补偿协议，萧县政府并非协议的签订主体，亦不是法律法规授权的签订机关，故王来军对萧县政府的起诉缺乏事实根据，不符合法定起诉条件，依法应驳回王来军对萧县政府的起诉。王来军在起诉萧县政府的同时，还一并对萧县征收办、龙城镇政府提起了诉讼，一审法院根据行政诉讼法关于管辖的规定，将王来军对萧县征收办、龙城镇政府提起诉讼的案件，亦移送安徽省萧县人民法院审理。综上，一审裁定驳回王来军对萧县政府的起诉并无不当。上诉人王来军的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  周辉审判员  陈默审判员  姜明二〇一九年二月十三日法官助理王劲书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。