安徽省池州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）皖17行初19号 原告舒明松，男，汉族，1967年4月21日生，住址安徽省池州市贵池区。 原告郑在高，男，汉族，1969年12月15日生，住址安徽省池州市贵池区。 两原告共同委托代理人唐建华，北京创为律师事务所律师。 被告池州市人民政府，住所地安徽省池州市贵池区百牙中路**。 法定代表人雍成瀚，市长。 委托代理人唐义满，池州市人民政府行政复议应诉办公室主任。 委托代理人汪炫炜，池州市人民政府行政复议应诉办公室工作人员。 被告池州市贵池区人民政府，住所地安徽省池州市贵池区政务新区。 法定代表人马胜利，区长。 委托代理人陈钱胜，安徽安贵律师事务所律师。 委托代理人方辉，安徽安贵律师事务所律师。 原告舒明松、郑在高诉池州市贵池区人民政府违法征收、池州市人民政府行政复议一案，于2018年7月12日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月20日向各被告送达了诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月23日公开开庭审理了本案。原告舒明松、郑在高及其委托代理人唐建华，被告池州市人民政府委托代理人唐义满、汪炫炜，被告池州市贵池区人民政府副区长方文生及其委托代理人陈钱胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：原告系安徽省池州市贵池区牌楼镇村民，合法拥有自己的宅基地使用权及地上物所有权，拥有相关耕地、林地等的合法权利。就《关于安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目建设用地的批复》(皖政地【2017】233号，以下简称《批复》)，经安徽省人民政府复议，安徽省人民政府作出皖行复【2018】116号《行政复议决定书》，确认皖政地【2017】233号《批复》违法。被告作为集体土地征收主体，为实施神山水泥项目，更在违法的皖政地【2017】233号《批复》批准的范围外，违法实施未经依法批复的征收、占用土地行为，被告破坏土地，严重损害国家利益，严重侵害原告合法权益。被告池州市贵池区人民政府违法事实清楚。但是经原告申请复议，被告池州市人民政府却作出池行复【2017】16号《行政复议决定书》，在被告池州市贵池区人民政府答辩将责任推卸给长九公司的情况下，池行复【2017】16号《行政复议决定书》更将责任推给方继喜个人，极其荒谬，被告完全背弃政府责任和担当。而被告池州市人民政府以复议决定的形式维持、保护了被告池州市贵池区人民政府的违法征收、占用土地行为。综上，为维护原告的合法权益，原告特此起诉，请求人民法院：1、依法判令撤销被告池州市人民政府池行复【2017】16号行政复议决定书。2、依法判令确认被告池州市贵池区人民政府未经依法批复征收、占用土地行为违法。3、依法判令两被告承担本案全部诉讼费用。 被告池州市人民政府辩称：一、答辩人行政复议程序合法。原告认为被告池州市贵池区人民政府在皖政地【2017】233号《批复》外非法占用其土地，于2017年12月11日向答辩人申请行政复议，经审查符合受理条件，答辩人决定予以受理。同时，向原告送达《受理通知书》;向被告池州市贵池区人民政府送达《行政复议答复通知书》和《行政复议申请书》副本。被告池州市贵池区人民政府依法向答辩人提交答复书和证据、依据等材料。为查明案情，答辩人多次赴现场调查了解。复议期间，池州市贵池区人民检察院对神山灰岩矿项目矿石加工系统上山道路植被清表劳务分包人方继喜提起公诉，指控方继喜非法占用农用地罪，因诉讼结果与本案有关，答辩人决定中止审理。中止原因消除后，答辩人恢复审理，于2018年6月25日作出《行政复议决定书》(池行复【2017】16号)，驳回原告行政复议申请。并将决定书送达原告和被告池州市贵池区人民政府。二、被告池州市贵池区人民政府并未侵占《批复》外的原告土地。2017年3月17日，安徽省人民政府作出《批复》233号，批准了池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设项目建设用地，该建设项目用地位于池州市贵池区牌楼镇××山村境内，面积31.1872公顷。被告池州市贵池区人民政府按照安徽省人民政府233号《批复》，对项目建设用地依法进行了征收。原告反映的超233号《批复》范围占用土地问题，经贵池区人民法院审理查明:2017年9月18日，方继喜与中国水利水电第八工程局有限公司长九新材料工程项目部签订了《长九(神山)灰岩矿项目矿山加工系统上山道路植被清表劳务分包合同》，双方约定由方继喜依照合同图纸进行矿山加工系统上山道路植被清表作业。施工时，方继喜发现按合同图纸实施清表作业难度太大，未经批准和同意，擅自对池州市贵池区牌楼镇××山村神山上山道路及路旁延伸的两条支路进行植被清表,造成林地毁坏，被贵池区人民法院判决非法占用农用地罪。综上，非法占用土地行为系方继喜个人实施，与被告池州市贵池区人民政府无关;答辩人严格按照行政复议法等法律法规规定进行审理，程序合法，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告池州市贵池区人民政府辩称：一、原告未提供证据证明答辩人实施了皖政地【2017】233号批复范围外的征收、占用土地行为。原告的第二项诉讼请求实质上包含了两个待查事实：一是池州市贵池区政府对原告实施了征收、占用土地的行为，二是该行为未经依法批复系违法征收、占用。而根据行政诉讼的举证规则，原告应当向法庭举证证明待查事实一，也就是证明是答辩人对原告实施了征收、占用土地的行为。只有这一事实原告履行了举证义务，然后才由答辩人就自己做出的相关具体行政行为的合法性进行举证。换言之，首先得有具体行政行为的存在，其次才能讨论该具体行政行为的合法性。可是本案中，原告再三强调，答辩人在皖政地【2017】233号《批复》范围外实施了征收、占用土地的行为且严重侵犯了其合法权益，却没有任何证据证明池州市贵池区人民政府实施了上述行为。二、皖政地【2017】233号批复被确认违法与本案原告诉求的内容无任何关联性。皖政地【2017】233号批复批准的项目用地总面积31.1872公顷，含集体农用地27.9293公顷、集体建设用地3.2536公顷和未利用地0.0043公顷。该项目用地的征收主体亦是池州市贵池区牌楼镇人民政府而非答辩人。池州市贵池区牌楼镇人民政府严格按照233号批复规定，对批复范围内的33户467亩用地依法实施了征收，履行了征收的必经程序，没有发生超批准征收行为。虽然【2017】233号批复被省政府确认违法，但基于防止公众利益损失扩大化考虑，安徽省人民政府并没有撤销该批复只是确认了该批复违法。实际上，该批复是否撤销是否违法，与本案均无任何关联性。原告认为，既然233号批复确认违法了，那么在该批复范围以外的实施的征收、占用土地行为当然更是违法，以此推断答辩人实施了违法征收、占用土地的行为。原告的这种推断毫无事实及法律依据，而且显得荒谬。三、原告诉称的其林地被非法占用的主体是案外人所为，与答辩人无关。贵池区人民法院（2018）皖1702刑初24号刑事判决书，审理查明的事实是：2017年9月18日，被告人方继喜与中国水利水电第八工程局有限公司长久新材料工程项目部签订了《长久神山灰岩项目矿石加工系统上山道路植被清表劳务分包合同》，约定由方继喜按合同图纸进行矿山加工系统上山道路植被清表作业，而方继喜在施工时擅自对神山村神山北边山脚向上呈之字形上山的一条长约3000米宽约10米的道路进行植被清表，造成了林地损坏，方继喜非法占用林地面积约154亩。贵池区人民法院依法对方继喜以非法占用农用地罪判处有期徒刑一年四个月，缓刑一年六个月，并处罚金4万元。该判决已经生效，该判决查明的内容可以作为本案认定事实的依据。因此，原告诉称的其林地被非法占用的主体是方继喜而非答辩人，原告明知这一事实，仍持续复议并诉讼，实际上违反了行政复议和行政诉讼的立法本意，浪费司法和行政资源。综上，答辩人认为，原告的诉讼请求毫无事实及法律依据，请求予以驳回。 原告为证明自己的主张，提交以下证据：证据一、两原告的身份证复印件各一份，证明身份资格；证据二、两原告的林权证复印件各一份，证明原告林权登记信息；证据三、安徽省人民政府皖行复【2018】116号行政复议决定书一份，证明原告的土地在批复以外被违法征收的事实；证据四、池州市人民政府池行复【2017】16号行政复议决定书一份，证明原告不服该复议决定的内容；证据五、被告池州市贵池区人民政府违法占用土地行为照片一张，证明被告池州市贵池区人民政府违法占用土地的行为。 被告池州市人民政府提交以下证据，证据一:行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、终止行政复议通知书、行政复议决定书、送达回证各一份。证明：复议机关严格按照复议程序规定审理行政复议案件，行政复议程序合法。证据二：（2018）皖1702刑初24号刑事判决书一份。证明：批复外占地行为系方继喜个人行为，非池州市贵池区人民政府所为。 被告池州市贵池区人民政府提交以下证据：证据一、《长久神山灰岩矿项目矿石加工系统上山道路植被清表劳务分包合同》一份。证明：1、神山灰岩矿项目矿石加工系统上山道路植被清表属于企业自主经营行为与被告池州市贵池区人民政府的行政行为无关。2、神山灰岩矿项目矿石加工系统上山道路植被清表由施工单位公司项目部分包给方继喜的事实。证据二、安徽省林业厅《使用林地审核同意书》两份及使用林地现状图两份。证明：1、中电建安徽长九公司分别于2017年6月21日、2018年7月16日获得安徽省林业厅使用林地审核批准，批准面积为9.1527公顷+25.9328公顷，该公司已经取得林地使用权。2、林权使用人属于长九公司与被告池州市贵池区人民政府无关。证据三、林地流转协议一份。证明：池州市贵池区牌楼镇人民政府通过与神山村委会签订流转协议为神山项目建设实施取得了3473.83亩的林地使用权。因此，不论是池州市贵池区牌楼镇人民政府还是中电建安徽长九公司还是施工单位均没有侵占原告的林权的必要性和可能性。证据四、贵池区人民法院（2018）皖1702刑初24号刑事判决书一份。证明：1、原告诉称的其林地林权被侵占的主体是被告人方继喜，方继喜因犯非法占用农用地罪被判处有期徒刑。2、方继喜侵占的林地面积为154亩。 经庭审质证，被告池州市人民政府对原告所举的证据一、证据二的真实性合法性无异议，对关联性持有异议，认为仅凭林权证不能证明其诉讼请求与林权证之间存在关联性，也不能证明被破坏的林地位于原告林权证范围内，对于证据三的真实性合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，该证据只是针对原批复范围内，而本案原告诉求是主张批复范围外，系与案件毫不相干的证据。对于证据四的证据真实性、合法性、关联性无异议。对于证据五的证据真实性、合法性、关联性有异议，照片内容不能证明池州市贵池区人民政府在批复范围外实施了征收土地的行为。 被告池州市贵池区人民政府对原告所举的证据一、二真实性和合法性无异议，对关联性有异议，认为林权证本身不能证明原告的林权被侵犯的事实也不能证明实施主体系池州市贵池区人民政府所为，对证据三的真实性合法性无异议，关联性有异议，认为该行政复议决定书针对的是安徽省人民政府233号批复，而原告本次起诉中认为被告侵犯破坏是的批复外的林地，因此，不论233号批复是否被确认违法均与本案无关。对证据四的证据真实性、合法性、关联性无异议，对证据五的证据真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议，认为照片无法反映出与本案原告的林权有关，也不能反映出原告林地被破坏的事实，更不能证明池州市贵池人民区政府实施了所谓的违法占用林地行为。 原告对于被告池州市人民政府提交的证据一真实性没有异议，对证明目的有异议，认为该行为并非方继喜个人行为而是池州市贵池区人民政府的违法行为。对于证据二以未提供原件为由拒绝发表质证意见。 被告池州市贵池区人民政府对被告池州市人民政府提交的两组证据的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。 原告对于被告池州市贵池区人民政府提交的证据一真实性关联性有异议，对证据二的真实性无异议关联性有异议，对于证据三的真实性，认为原告没有签字村委会代表不了原告，对于证据四以未出示原件为由拒绝质证。 被告池州市人民政府对被告池州市贵池区人民政府提交的四组证据的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。 另原告当庭补充提交的视频光盘，经现场播放后被告池州市人民政府及被告池州市贵池区人民政府均对其证据真实性、合法性、关联性和证明目的持有异议，认为视频由多片段的手机视频组成，无法反映出拍摄的时间、位置以及与原告林权有直接必然的关联性，既不能证明原告的林权林地被破坏的事实，更不能证明池州市贵池区人民政府实施了所谓的违法侵占行为。 通过庭审质证，结合原被告双方提交的证据内容、形式以及证明目的，本院对上述证据认定如下： 原告提供的证据一、证据二经本院核实对其真实性予以确认，但证据二本身并不能独立的证明原告林权被侵占破坏的实施，因此对其关联性及证明目的不予认可，对证据三的真实性予以认可，但证据三的内容是针对此前安徽省人民政府的皖政地【2017】233号批复作出的确认违法决定，与本案中原告诉称的在批复外土地被占用无任何关联性，因此对其关联性及证明目的不予认可。对于证据四的证据真实性、合法性、关联性予以认可，对于证据五的照片及原告当庭补充提交的视频光盘，因无法反映出其内容与原告主张的林权林地被毁以及与被诉行政行为之间具有关联性，不能证明池州市贵池区人民政府存在违法占用土地的行为，因此对该证据的关联性不予认可。 被告池州市人民政府提供的证据一经本院核实对其真实性、关联性予以确认，证据二虽提交的是复议件，但该判决书为已生效的法律文书，经本院核实对其证据的真实性、合法性、关联性予以认可。 被告池州市贵池区人民政府提供的证据一，经本院核实对其真实性、关联性予以认可。对于证据二系安徽省林业厅发放的《使用林地审核同意书》及附件本院对其证据真实性、合法性、关联性予以认可。对于证据三原告认为该协议未经原告在内的全体村民同意因此无效的质证观点，本院认为无事实及法律依据，本院对该证据的证据真实性、合法性、关联性予以认可。证据四虽提交的是复议件，但该判决书为已生效的法律文书，经本院核实对其证据的真实性、合法性、关联性予以认可。 经审理查明：安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨／年建设工程项目（以下简称神山项目）位于贵池区牌楼镇神山村境内，因项目建设需要，池州市国土资源局贵池分局按照建设用地报批程序逐层报至安徽省人民政府申请批准用地。项目建设用地征收报批前，池州市国土资源局贵池分局将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。征地情况调查结果，经三分之二以上农户签字确认，并依法组织听证，保障了被征地农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。安徽省人民政府于2017年3月17日以皖政地【2017】233号批复批准了项目建设用地31.1872公顷。征地批复作出后，池州市贵池区人民政府于2017年4月发布了《征收土地公告》。2018年4月2日安徽省人民政府以皖行复【2018】116号行政复议决定书决定确认皖政地【2017】233号批复违法，但鉴于案涉地块已经实施建设，撤销该批复会对公共利益造成重大损失，故未对该批复进行撤销。因此，池州市贵池区人民政府征收的项目建设用地31.1872公顷是安徽省人民政府批复的。 本案原告系贵池区牌楼镇神山村村民，其认为被告池州市贵池区人民政府在批复范围外，未经批准违法征收占用原告林地、土地为由，于2017年11月17日向被告池州市人民政府申请行政复议，要求确认被告池州市贵池区人民政府在征收批复之外占用土地行为违法，池州市人民政府受理后审查认为，原告主张其林地被侵占破坏经池州市贵池区人民法院审理查明系案外人方继喜个人所为，与池州市贵池区人民政府无关，遂以池行复【2017】16号行政复议决定书驳回了原告的复议申请。原告不服该复议决定，以致成诉。 另查明，神山项目的建设方为中电建安徽长九新材料股份有限公司，施工方为中国水利水电第八工程局有限公司。2017年9月18日，案外人方继喜与中国水利水电第八工程局有限公司长九新材料项目部签订《长九（神山）灰岩矿项目矿石加工系统上山道路植被清表劳务分包合同》后，并未按照合同图纸进行矿山加工系统上山道路植被清表作业，2017年10月中旬方继喜在未经林业部门审批的情况下，擅自对池州市贵池区牌楼镇××山村神山北边山脚、自神山山脚北面呈“之”字行上山的一条长约3000米、宽约10米的道理及路旁延伸的两条支路进行植被清表，造成林地大量毁坏，经池州市贵池区林业局调查规划设计室鉴定，方继喜非法占用林地面积154亩，其中公益林51亩，一般用材林103亩。池州市贵池区人民法院以方继喜犯非法占用农用地罪，判处方继喜有期徒刑一年四个月，缓刑一年六个月，并处罚金4万元。 本案争议焦点：一、池州市贵池区人民政府是否实施了未经依法批复的征收、占用土地行为；二、池州市人民政府池行复【2017】16号行政复议决定是否正确。 本院认为，一、关于池州市贵池区人民政府是否实施了未经依法批复的征收、占用土地行为。至目前止，池州市贵池区人民政府只对批复的31.1872公顷的项目用地进行了征收。本案原告主张的被损坏的土地不在31.1872公顷的项目用地范围内，池州市贵池区人民政府亦未在批复外征收土地，本案原被告均没有确实、充分的证据证明被告池州市贵池区人民政府在批复范围外对原告实施了征收、占用土地的行政行为。池州市贵池区人民政府向本院提交的（2018）皖1702刑初24号刑事判决书虽不能直接证明案外人方继喜非法侵占破坏的154亩林地中一定包含了两原告林权证范围内的林地，但能反映出在批复范围外对于上山道路植被清表工作是由企业实施，并非政府的行政行为。故池州市贵池区人民政府没有侵犯原告的合法权益，是方继喜还是其他人损坏了原告的林地，不是本案的处理范围。 关于池州市人民政府池行复【2017】16号行政复议决定是否正确。池州市人民政府严格按照行政复议法等法律、法规规定进行审理，事实清楚、证据充分、程序合法，故池州市人民政府池行复【2017】16号行政复议决定书驳回原告的复议申请决定认定正确，应予以维持。 综上，原告的诉讼请求无事实及法律依据，不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告舒明松、郑在高的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告舒明松、郑在高负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 桂 群 审判员 余加胜 审判员 钱跟东 二〇一九年二月十五日 书记员 田 玉 附本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。