西安铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）陕71行赔终50号 上诉人（原审被告）西安市长安区斗门街道办事处，住所地西安市长安区。 法定代表人宋林坛，主任。 委托代理人陈斌，该街办工作人员。 委托代理人张应国，陕西长华律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）西安市XX城锋岗养殖厂,住所地西安市。 经营者苗锋岗，男，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市长安区XX街XX街XX号。 委托代理人苗微波，男，汉族，住西安市长安区，系苗锋岗之子。 委托代理人金杨，陕西连邦律师事务所律师。  原审被告陕西省西咸新区XX城管理委员会，住所地西安市楼。 法定代表人柳政，主任。  委托代理人景龙辉，该管委会工作人员。 委托代理人李静，北京国枫（西安）律师事务所律师。 上诉人西安市长安区斗门街道办事处（以下简称斗门街办）因与被上诉人西安市XX城锋岗养殖厂（以下简称锋岗养殖厂）、原审被告陕西省西咸新区XX城管理委员会（以下简称沣东管委会）行政赔偿纠纷一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行赔初129号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案公开进行询问。上诉人斗门街办的委托代理人陈斌、张应国，被上诉人锋岗养殖厂的经营者苗锋岗及其委托代理人苗微波、金杨，原审被告沣东管委会的委托代理人景龙辉、李静，到庭参加询问。经双方当事人申请，本院多次组织调解未果，现已审理终结。 原审法院经审理查明，锋岗养殖厂的经营场所位于西安市长安区XX街XX村，经营者为苗锋岗。斗门街办2017年4月21日下发通知，称：“为切实加强水污染治理，维护斗门辖区‘天更蓝 水更清’的人居环境，现根据陕西省西咸新区XX城管委会2017年‘铁腕治霾 保卫蓝天’1+1+10组合方案，依法依规清理取缔‘散乱污’企业和XX城作为禁养区工作要求，为进一步解决畜禽养殖环境污染，现就有关要求通知如下：2017年4月23日下午6点前对未搬离的养殖户，街办协同XX城环保分局、斗门电管站强制断电，造成的结果责任自负。”锋岗养殖厂在《通知》整治的范围内。2017年4月22日，斗门街办针对锋岗养殖厂下发了拆除通知书，内容如下：“苗锋岗养殖厂：经调查核实，你单位存在以下无环评手续违法行为，违反《中华人民共和国环境影响评价法》，经斗门街办研究决定，现你单位在收到通知之日起停止生产，在2017年4月23日前清理厂内现有污染源，否则，街办将协同XX城规划建设环保局，予以强行拆除。”该通知加盖有斗门街办印章。2017年8月11日锋岗养殖厂的建筑物被拆除。锋岗养殖厂于2017年8月28日诉至法院，请求赔偿因斗门街办、沣东管委会违法强拆行为给其造成的各项经济损失共计1393600元。另查明，西安通益房地产评估测绘咨询有限公司对锋岗养殖厂的评估报告显示，对房屋的估价是42094.73元，附着物估价102616.05元。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，斗门街办、沣东管委会对锋岗养殖厂的拆除行为已被该院（2017）陕7102行初1485号行政判决确认违法，锋岗养殖厂取得国家赔偿的权利。关于锋岗养殖厂内财物问题，养殖厂内的财物属于其合法财产，斗门街办、沣东管委会因实施强制拆除行为而造成其财产损害的，应予赔偿。按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任”的规定，锋岗养殖厂应当对斗门街办、沣东管委会强制拆除行为造成其财产损害的事实承担举证责任。本案中，虽锋岗养殖厂提供了财产损失清单，却未能提供其他相关票据证据予以佐证，缺乏事实依据，故该院不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，鉴于斗门街办、沣东管委会强制拆除行为致锋岗养殖厂举证其财产受到损害确实存在客观困难，因此，应由斗门街办、沣东管委会就实际损害情况承担举证责任。斗门街办、沣东管委会虽然向该院提交了西安通益房地产评估测绘咨询有限公司对锋岗养殖厂的评估报告，但该院结合现场录像，斗门街办、沣东管委会对锋岗养殖厂的财物并未逐一登记造册，如果仅将评估报告关于房屋及附着物估价数额认定为实际损失价值，无法体现对于强制拆除行为的惩戒，亦无法保障锋岗养殖厂的财产权益。在本案审理过程中，锋岗养殖厂对于评估报告不予认可，因此本案核心在于财产直接损失数量与赔偿标准的确定问题，斗门街办、沣东管委会可以以协商抽签的方式确定房地产价格评估机构，关于锋岗养殖厂主张的生猪数量、养殖厂生产生活设施损失数量，房地产价格评估机构可以根据评估报告与锋岗养殖厂提供的现场拆除视频及照片等相关证据进行综合认定。房地产价格评估机构作出评估报告后，斗门街办、沣东管委会应按照有利于保障锋岗养殖厂合法权益得到充分赔偿的原则与其签订赔偿协议，如达不成协议，应及时作出赔偿决定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第四项之规定，判决责令斗门街办、沣东管委会在判决生效之日起九十日内按照判决对锋岗养殖厂依法予以行政赔偿。 上诉人斗门街办上诉称，其作为辖区基层政府机构，有职责配合、协同上级部门执法，其并非强制拆除行为的实施主体，一审判决其承担赔偿责任于法无据。请求撤销一审判决，判令驳回锋岗养殖厂对其的起诉。  被上诉人锋岗养殖厂辩称，强制拆除行为已被确认违法，其有取得国家赔偿的权利。斗门街办在实施强拆时未对养殖厂内物品进行登记、保全、公证，锋岗养殖厂提供的财产损失清单符合经营养殖厂的实际需要且未超出市场价值，原审法院要求斗门街办从有利于锋岗养殖厂的原则依法合理确定赔偿数额，应予支持。请求驳回上诉，维持原判。 原审被告沣东管委会述称，其并未实施被诉强制拆除行为，也未授权其他单位实施，其不是本案适格被告。锋岗养殖厂系违法建筑，不应获得赔偿。原审判决没有确定赔偿数额，缺乏可操作性，其无法履行义务。请求依法改判并驳回锋岗养殖厂的起诉。 本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，本案二审争议焦点在于：一、斗门街办是否应承担赔偿责任；二、一审法院判决赔偿的方式是否妥当。  一、关于斗门街办是否应承担赔偿责任的问题 《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款规定：“两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。”本院（2018）陕71行终588号生效行政判决既已维持一审确认斗门街办、沣东管委会强制拆除锋岗养殖厂的行政行为违法的判决，故斗门街办和沣东管委会应为本案共同赔偿义务机关，斗门街办主张其不是赔偿主体的理由不能成立。 二、关于一审法院判决赔偿的方式是否妥当的问题 案涉养殖厂在被强制拆除前，斗门街办、沣东管委会未对现场进行证据保全并对相关财物进行登记及公证保全，一审法院本应根据行政诉讼证据规则合法合理认定房屋、地上附着物以及屋内物品情况，并综合考虑建筑物本身是否合法存在、有无不可分割的构筑物、财产损失项目与经营养殖厂的合理紧密性、有无财产损失的价值依据等多方面因素，酌情判处斗门街办、沣东管委会应予赔偿的具体金额。一审法院仅判决斗门街办、沣东管委会依法予以行政赔偿，虽有失妥当，但并不影响当事人实体权利救济，且斗门街办的上诉理由并未提及此问题，锋岗养殖厂、沣东管委会亦未以此为由提出上诉，故本院对于一审的判决结果予以维持，斗门街办、沣东管委会应当按照本院以下指引及时作出赔偿决定。1.关于案涉养殖厂是否合法的问题。《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发[2009]27号）第六条第十七项中明确：“除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标，但涉及占用耕地的要落实补充任务。”本案锋岗养殖厂开办于2009年，其只有村组、斗门街办以及西安市长安区农业局的审批，其中设施农用地未经过市、县政府审批并报省级国土资源管理部门备案，设施农业附属永久性建筑物用地未依法办理农用地转用审批手续，因此用地手续不完备。2002年《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”第二十二条规定：“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；……。”按照环境保护部于2008年9月2日发布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》中B类“农、林、牧、渔”第7项“养殖厂（区）”显示，养殖厂属对水源产生影响的建设项目，均应按常年存栏量填写相应的环境影响评价文件报环保部门审批，猪常年存栏量3000头以上的，应当编制环境影响报告书；猪常年存栏量3000头以下的，应当编制环境影响报告表。锋岗养殖厂未提供任何证据证明其编制环境影响评价文件并报环保部门审批。因此，锋岗养殖厂不符合土地管理以及环境保护法律的要求，其畜禽舍以及生活管理用房的建设行为违法，不属于合法权益，但被拆除建筑材料属于锋岗养殖厂的合法财产，斗门街办和沣东管委会应对被拆除建筑材料的损失予以赔偿。2.对于其他财产损失，斗门街办和沣东管委会可以考虑锋岗养殖厂主张财产损失的合理性，结合相应证据，综合认定赔偿项目、数量以及实际价值，最终决定赔偿的具体金额。 综上所述，斗门街办的上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。  审 判 长 刘 爽  审 判 员 张丽华 审 判 员 屈艳红 二○一九年二月十二日 书 记 员 赵 卫