浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙01行初530号 原告杭州东南家俱厂，住所地杭州市江干区红五月村。 负责人袁冬生，厂长。 委托代理人李文哉，浙江紫薇律师事务所律师。 被告杭州市江干区人民政府，住所地杭州市庆春东路**。 法定代表人楼建忠，区长。 委托代理人王亚超，江干区政府法制办工作人员。 委托代理人江旭，浙江几丰律师事务所律师。 原告杭州东南家俱厂（简称东南厂）不服被告杭州市江干区人民政府（简称江干区政府）城建其他行政行为（强制拆除），于2018年10月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，于立案当日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月16日公开开庭审理了本案。原告东南厂的负责人袁冬生、委托代理人李文哉，被告江干区政府的委托代理人王亚超、江旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告东南厂诉称：原告于1998年12月23日，经杭州市江干区市场监督管理局（原杭州市江干区工商行政管理局）批准设立。原告具有坐落于杭州市江干区红五月1区166号的合法所有的土地使用权3006.33㎡，房屋6739.09㎡，以及开设的旅馆和生产所用的机器设备。2018年5月28日，原告获悉，一群不明身份的人员，开着吊机、推土机等设备，对原告的房屋进行强拆。原告（负责人）赶到现场后，发现几十个不明身份人员，部分人员还穿着“特巡”服装，用机械设备将原告的房屋强行推倒。原告负责人袁冬生遂上前阻止并询问，遭到非法阻拦，被强行拖离现场，袁冬生遂通过江干公安局110报警。不久，江干区彭埠派出所接110指挥中心指令后到达现场了解情况。一名自称拆迁公司负责人对民警说，他是拆迁公司负责人，是受被告之命实施强拆，劝民警不要多管。民警随即电话联系，（向何部门、何人联系不知）。然后建议走法律程序。原告即于2018年5月29日，以书面形式向杭州市信访局、杭州市国土资源局反映，要求制止强拆并请求对原告的土地及房屋依法实施征收。杭州市国土资源局江干分局于2018年6月4日答复：“原告的投诉请求，不属于信访范围，应当通过行政处罚或行政诉讼等途径处理”。2018年6月13日，杭州市国土资源局又书面告知：原告（房屋）坐落的范围拆迁“属于有权批准的一级人民政府批准征收”。2018年7月2日，原告又收到杭州市国土资源局的《告知函》称：“我局未对原告的厂房组织强制拆迁，也未申请司法强制拆迁，建议向属地政府反映或通过司法途径解决”。为此，原告从杭州市江干区人民政府门户网查到，原告（房屋）坐落的区块属于被告作出的征收决定（见杭江政征字〔2017〕第005号《杭州市江干区人民政府房屋征收决定》）。原告认为，被告作为一级政府，应当依法行政，征收拆迁行为应当依法实施。现被告未送达评估报告，更未达成拆迁补偿协议，也未告知原告的救济权利，滥用权力实施强拆，其征收强拆行为明显违法。原告认为，私营企业的合法财产受法律保护，政府为提升“三化”融合发展，也应当支持。但被告应当依法行政，依法征收，而不是滥用职权。为维护自身合法权益，特此起诉。请求：1.确认被告在2018年5月28日对原告的厂房强拆的行政行为违法；2.由被告承担本案诉讼费。 原告向本院提供的证据有：1.营业执照、身份证，拟证明原告的诉讼主体资格。2.杭江政征字〔2017〕第005号《杭州市江干区人民政府房屋征收决定》，拟证明被告的征收行为与原告存在利害关系。3.集体土地使用权证、原彭埠镇政府和原江干计经局文件各一份、东南厂原门牌证、杭州日报报道，拟证明原告被被告强拆的财产系原告合法所有。4.照片，拟证明被告的行为违法。原告合法所有的房屋被被告强拆。强拆前的情形，被强拆的情形，强拆的人员，公安出警后获悉系被告实施。5.江干国土局、市国土局给原告的告知单/书三份，拟证明相关政府部门告知原告通过诉讼解决。 被告江干区政府辩称：一、案件基本事实。据答辩人了解，原告于1998年12月23日成立，住所为杭州市江干区彭埠红五月村。案涉被拆除厂房坐落于杭州市江干区红五月1区166号（后变更为红普南路76号），土地性质为集体土地，位于杭土资（江）房补〔2017〕132号《征地房屋补偿实施方案公告》确定的征收范围内。原告曾于2002年7月22日，向杭州市江干区发展计划与经济局提出《彭埠镇人民政府关于红五月村杭州东南家俱厂要求厂房翻建的请示》，要求拆除原生产厂房，原地翻建。杭州市江干区发展计划与经济局于2002年11月5日作出《关于红五月村杭州东南家俱厂翻建厂房项目计划的批复》，要求原告按基本建设程序办理有关手续。原告在未办理相关建设程序的情况下，擅自搭建案涉被拆除厂房，故案涉被拆除的厂房为违法建筑。为贯彻红普路（艮山东路-沿江大道）道路工程项目实施，在原告不予配合拆除该案涉违法建筑情况下，杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处于2018年5月28日对案涉违法建筑实施强制拆除。二、答辩人并非本案适格被告。本案中，原告未经合法批建的厂房系由彭埠街道办事处强制拆除，而非答辩人。原告并未提交任何证据证明答辩人实施了拆除行为，事实上，答辩人并未拆除案涉厂房，故答辩人并非本案的适格被告。综上，恳请法院依法驳回原告诉讼请求。 被告向本院提供的证据有：1.杭土资〈江〉房补字〔2017〕132号《征地房屋补偿实施方案公告》；2.红普路（艮山东路-沿江大道）道路工程项目红线所涉及单位门牌号码××，证据1-2拟共同证明案涉厂房位于红普路（艮山东路-沿江大道）道路工程项目、四堡单元、七堡单元D-C2-07地块项目征地范围内的事实。3.《彭埠镇人民政府关于红五月村杭州东南家俱厂要求厂房翻建的请示》；4.《关于红五月村杭州东南家俱厂翻建厂房项目计划的批复》，证据3-4拟共同证明原告在未按照基本建设程序办理审批手续的情况下，擅自搭建案涉厂房，案涉厂房系违法建筑的事实。5.情况说明、限期拆除通知书，拟证明案涉厂房系由彭埠街道办事处实施拆除，被告并非本案适格主体的事实。 经庭审质证，原告对被告证据1-2的真实性、合法性、关联性无法确认，该公告只是土管部门土地征收的一个方案，并不表示被告的强拆行为是合法的。该公告及证据2所称门牌号码的变更，并没有经过政府民政部门的相关批准，而且原告并不知情。证据形式并不符合行政诉讼法规定的形式要件，它既不能证明被告实施的行政行为的合法性，也不是被告行政行为合法性的规范性文件的依据。对证据3的真实性无异议，该文件恰恰证明了原告的涉案建筑物是合法取得的，经过政府有关部门批准翻建。对证据4的真实性无异议，该文件也恰恰证明案涉建筑物是经过政府部门批准的合法建筑，依法受法律的保护。对证据5之情况说明的真实性、合法性、关联性均不认可，彭埠街道办不是法律明确授权的征地拆迁主体，无权出具任何证明。该说明不符合行政诉讼法第三十四条的规定，被告应当提供证明强拆合法的证据以及所依据的规范性文件。行政行为的作出不是由行政机关自认的，而是由法律规定的。根据土地管理法第四十六条、土地管理法实施条例第二十五条以及国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收土地进行补偿，应当依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。征收土地方案经依法批准，由被征收土地所在地的市县人民政府组织实施。所以被告是唯一的适格主体。所以该情况说明并不能证明彭埠街道办具有该违法行政行为的主体资格。对证据5之限期拆除通知书的真实性、合法性、关联性均有异议。原告至今没有收到过该通知书；该通知书的作出主体不符合法律规定，应当由被告作出；即便要限期拆除，也应当告知原告相应的救济程序。 被告对原告证据1的真实性、合法性、关联性无异议。对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。案涉房屋所在土地为集体土地，不属于征收决定的征收范围。对证据3之集体土地使用权证、两份批示文件、门牌证的真实性、合法性、关联性无异议。对证据3之文件，其中杭州市江干区发展计划与经济局文件写明需要按照基本建设程序办理有关手续。原告并未按照程序办理手续，存在违法建筑和合法建筑混同的情形。对证据3之杭州日报报道的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议。对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。被告并未实施案涉拆除行为。对证据5的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。 本院对上述证据认证如下：被告证据1-4具有真实性、合法性、关联性，能够证明被告想要证明的内容，予以采信。被告证据1主要用于证明案涉强制拆除行为的背景情况，证据2用以证明原告与征收行为的利害关系，客观上符合原告的诉讼目的，原告认为被告证据1-2的真实性存疑，但不能提供反驳证据，本院不予采信。被告证据5的证明目的是本案争议焦点所在，本院在判决理由中再作具体阐述。 原告证据1、3、5具有真实性、合法性、关联性，能够证明原告想要证明的内容，予以采信。但证据3之门牌证不能排除事后发生变更的可能，事实上被告亦以“红普南路76号”指称原告厂房，并确认其属于征地房屋补偿实施范围。证据3之杭州日报报道和证据2之杭江政征字〔2017〕第005号《杭州市江干区人民政府房屋征收决定》，与本案明显不具有关联性，不予采信。证据4能够证明案涉房屋被强制拆除的事实，予以采信，但该证据不能单独证明拆除行为的违法性。 经审理查明：2001年9月，杭州市人民政府颁发杭江集用〔2001〕字第00098号《集体土地使用证》，证载土地使用者为东南厂，土地所有者为杭州市江干区彭埠镇红五月村村民委员会，坐落江干区彭埠镇红五月村三组，用途为工业，土地等级为柒级，使用权类型为拨用，使用权面积为3006.33平方米。2002年7月22日，原彭埠镇政府向原江干计经局报送《关于红五月村杭州东南家俱厂要求厂房翻建的请示》，载明：兹由红五月村下属企业杭州东南家俱厂……要求，拆除原生产厂房2100平方米，原地翻建二层楼房，建筑面积4200平方米。……同年11月5日，原江干计经局作出《关于红五月村杭州东南家俱厂翻建厂房项目计划的批复》，载明：……同意在已办集体土地证杭江集用〔2001〕字第00098号地块翻建厂房4200平方米，……接文后按基本建设程序办理有关手续。随后，原告在该地块内翻建房屋。 2017年7月28日，杭州市国土资源局发布《征地房屋补偿实施方案公告》（杭土资〈江〉房补字〔2017〕132号），载明：红普路（艮山北路-沿江大道）道路工程的征地房屋补偿实施方案已经杭州市国土资源局批准，补偿人为杭州市城东新城建设投资有限公司，补偿实施范围的四至及具体门牌号码包括原告据以主张权利的位于红普南路76号的案涉厂房（原门牌号为杭州市江干区红五月1区自然村166号）。 2018年5月26日，杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处社会治安综合治理科制作《限期拆除通知书》，认定原告在未办理相关审批的情况下，擅自在原有建筑物上违法加层，合计面积1983平方米，通知原告于2018年5月28日前自行拆除。逾期不拆，相关职能部门将依法强制拆除。但该通知书没有依法送达给原告。2018年5月28日，原告的全部厂房被被告下属的彭埠街道办组织实施强制拆除。关于被强制拆除前的房屋总建筑面积，原告自述为6739.09平方米，江干国土局于2018年6月13日给原告负责人袁冬生的告知书认定为6470平方米。但双方一致确认，原告据以主张权利的房屋在此次强制拆除过程中被全部拆除。现原告不服，诉来本院。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据这一规定，征收集体所有土地房屋补偿工作的责任主体是县级以上人民政府，与征收集体所有土地房屋补偿工作相关的强制拆除行为的适格被告一般也应为该县级以上人民政府，除非该县级以上人民政府能够举证证明强制拆除行为由其他单位组织实施，并对此给出合理的解释与说明。需要强调的是，强制拆除行为的实施主体不能完全等同于行政法律责任的承担主体，在法律已经明文规定最终行政法律责任承担主体的情况下，其他单位实施强制拆除行为，仍应由该县级以上人民政府承担行政法律责任。 本案中，被告江干区政府提出案涉强制拆除行为由彭埠街道办组织实施，据此主张江干区政府并非本案适格被告。为此，被告向本院提供彭埠街道办综治科制作的《限期拆除通知书》和彭埠街道办出具的情况说明以资证明。对此，本院认为，首先，该《限期拆除通知书》并未依法送达给原告，尚未发生法律效力，不能成为执法根据。其次，该《限期拆除通知书》由彭埠街道办综治科制作，但街道综治科明显不具有作出违法建筑认定及处罚的职权，形式上存在重大不足；同时，该《限期拆除通知书》仅处理了1983平方米的建筑，而案涉全部房屋的建筑面积多达6000多平方米，内容上不足以涵盖全部案涉房屋。因此，该《限期拆除通知书》从内容到形式，再到制作主体均不能作为有效证据，本院不予采信。而情况说明仅可证明案涉强制拆除行为由彭埠街道办组织实施，不能作为确定行政法律责任承担主体的充分根据，案涉房屋的强制拆除行为虽由彭埠街道办组织实施，但被告对彭埠街道办组织实施强制拆除不能给出合理的解释与说明，更没有必要的证据加以支持，故本案仍应以江干区政府为适格被告，由江干区政府承担由此引起的行政法律责任。 关于案涉强制拆除行为的合法性。根据《中华人民共和国土地管理法》、《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》等有关法律规定，在征收集体所有土地房屋补偿工作中，应由相关单位和被补偿人签订征地房屋补偿安置协议，或由市国土资源管理部门依法作出补偿决定，然后再循法定程序对相关房屋进行处置或拆除。被告在既未由相关单位和被补偿人签订征地房屋补偿安置协议，又未由市国土资源管理部门作出补偿决定的情况下，由其下属的彭埠街道办事处强制拆除案涉房屋，违反法律规定的基本程序，侵害原告的合法权益，应当认定为违法。同时，因被诉强制拆除行为系事实行为，不具有可撤销内容，依法应当判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告杭州市江干区人民政府强制拆除原告杭州东南家俱厂位于杭州市江干区红普南路76号全部建筑的行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告杭州市江干区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  王银江 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇一九年二月二十六日 书 记 员  卢姗姗 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。