北京市平谷区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018）京0117行赔初21号原告叶以芳，男，1964年2月17日出生，汉族，住河北省保定市易县。原告许小菊（叶以芳之妻），1969年9月14日出生，汉族，住河北省保定市易县。被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府，住所地北京市平谷区王辛庄镇校园路**。法定代表人宋小勇，镇长。委托代理人高立强，北京市平谷区王辛庄镇人民政府工作人员。委托代理人王振三，北京市时雨律师事务所律师。原告叶以芳、许小菊诉被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府（以下简称王辛庄镇政府）行政赔偿一案，于2018年8月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告王辛庄镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2018年9月18日组织原、被告进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2018年10月23日公开开庭审理了本案。原告叶以芳、许小菊，被告王辛庄镇政府委托代理人高立强、王振三到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告叶以芳、许小菊诉称：一、被告强制拆除原告位于平谷区王辛庄镇熊耳营村养殖大棚及附属设备设施行为违法，应该进行国家赔偿；1、原告承包养殖大棚的经过。本案中的大棚是1999年北京市平谷区王辛庄镇熊耳营村民委员会响应北京平谷区农业局政策，在获得平谷区农业局20万资金支出的情况下所建。故此，可以认为平谷区农业局能够补贴20万资金，说明该养殖小区是经过北京市平谷区人民政府批准建设的。当年共计建设了20个养殖大棚，每个养殖户个人出资3000元，并于当年分配给本村村民使用，免除租金三年。2004年6月份，北京市平谷区王辛庄镇熊耳营村民委员统一签订《养殖小区承包合同》，合同约定，土地用途为养殖用地，每年承包费200元。被告在该合同上的鉴证机关处盖章。从1999年建成至今一直从事养殖生产生活。2018年6月5日，被告向该片土地内的20户承包户下发《强制拆除决定》，并于2018年6月12日将地上养殖大棚及附属房屋及设备设施全部拆除。原告向北京市平谷区人民政府申请了行政复议，北京市平谷区人民政府作出了维持被告强制拆除的决定。2、被告强制拆除行为违法的原因：首先，被告认定原告养殖大棚及附属房屋、设备设施属于违法建筑的法律依据错误。被告的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条、《北京市城乡规划条例》第二十三条、第六十八条的规定。但《城乡规划法》2008年1月1日才开始实施，《北京市城乡规划条例》是2009年5月22日才开始实施，而原告经营的养殖大棚及附属房屋、设备设施是1999年就已经建成了。根据法律不溯及既往的原则，该养殖大棚建设时上述两个法律均没有出台，不能用于原告养殖大棚所在的养殖小区。其次,原告养殖大棚所在的养殖小区是1999年经过平谷区人民政府批准，平谷区农业局给予20万资金补助的情况，由北京市平谷区王辛庄镇熊耳营村民委员会统一建设的，而不是个人私自建设的。2004年6月份，被告在《养殖小区承包合同》鉴证机关处盖章，也说明被告在当时是认可养殖大棚是合法建设，不是非法建设。再次,被告拆除行为程序违法。1、被告给原告下达的违法建设告知书上称建筑平方米为70平方米，但原告养殖大棚统一建设为9米×45米即405平方米。附属用房40平方米，而原告一栋大棚共计445平方米。故此被告自己认定违法建筑70平方米，却拆除了原告445平方米的养殖大棚和附属用房，严重违法。2、被告在原告行政复议期间即《强制拆除决定》未生效期间强制拆除，行为违法。此外，根据《中华人民共和国畜牧法》及其《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地的通知》规定：畜禽养殖用地，实施分类管理，无需办理建设工程施工许可证、建设用地规划许可证等证件。因此，对于养殖大棚等农业设施用地，根本不适用《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》。3、原告等20位养殖户与被告工作人员协商时，工作人员答复该养殖小区建设在基本农田上，依据平谷区基本农田规划的时间，1999年该养殖小区建设时，该地块未划定为基本农田。二、退一步讲，被告在《养殖小区承包合同》上进行了盖章，被告的盖章行为是对于原告合法承包的认可，被告也应就其盖章行为承担国家赔偿的责任。故原告诉至法院，请求：依法判令被告赔偿原告强制拆除原告养殖大棚及附属房屋及设备、设施的损失650000元（养殖大棚附属房屋设备设施重建费116000元、停产停业损失费534000元（445平方米*1200元））。原告叶以芳、许小菊在证据交换中向本院提交了以下证据，并在庭审中出示：证据1.养殖小区承包合同，证明原告与北京市平谷区王辛庄镇熊耳营村经济合作社签订承包合同，对涉案养殖大棚及附属建筑具有合法承包经营权;证据2.拆除违法建设告知书，证明被告于2018年5月15日向原告出具违法建设告知书；证据3.强制拆除决定书，证明被告的强拆行为；证据4.行政复议决定书1份，证明北京市平谷区人民政府确认被告作出的强拆决定书是违法的；证据5.被告拆除前后照片及原告养猪照片，证明被告违法强制拆除行为，被告应依法给予原告赔偿。被告王辛庄镇政府辩称：不同意原告叶以芳、许小菊所提诉讼请求，请求法院予以驳回，具体事实及理由如下：一、本案基本事实，2018年5月上旬，被告对原告在昌金路北侧养殖小区内建设的房屋进行检查，发现存在以下事实：1、涉案房屋位于昌金路北侧熊耳营村集体土地范围内，土地现状为养殖小区用地；2、经对涉案房屋进行现场勘查及测量，涉案房屋为砖瓦结构，建筑面积为70平方米；3、经向规划部门查询，涉案房屋未取得乡村建设规划许可证；4、涉案房屋所占土地性质为一般农地区；5、2018年5月份，被告曾向原告送达拆除违法建设告知书，限其7日内自行拆除违法建设，但原告人未予拆除；6、2018年6月初，被告作出强制拆除决定书并予以送达。之后，被告对涉案房屋实施了强制拆除。二、对违法建设进行强拆后不应予以赔偿。根据上述查明的事实，可以认定原告未取得乡村建设规划许可证，其建房行为违反了北京市城乡规划条例第23条1款之规定，应当认定为违法建设。依据《北京市城乡规划条例》及《北京市禁止违法建设若干规定》等法律法规，被告作为涉案建筑所在地乡镇人民政府，有权对原告的违法建设行为予以查处并有权对违法建设予以强制拆除。本案诉讼之前，原告并未向被告提出书面赔偿申请，被告并未作出是否赔偿的决定，因此原告的起诉有悖《国家赔偿法》12、13、14条规定的申请国家机关行政赔偿程序，应当直接裁定驳回起诉。综上，建议审判机关裁定驳回原告起诉。被告王辛庄镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据，并在庭审中出示：１.立案审批表，证明被告对原告违法建设案件予以立案；2.现场检查笔录、现场勘验笔录、现场草图及照片，证明被告对原告建筑现场进行检查、勘验、拍照情况；3.案件协查通知单、规划审批情况的函，证明原告所建房屋未取得乡村建设规划许可证；4.土地利用规划图、卫星图斑、平谷区各乡镇土地利用总体的批复，证明2006年-2020年平谷区土地利用规划，涉案建筑所在土地为一般农地区；5.拆除违法建设告知书及送达回证，证明被告作出拆除违法建设告知书后，向原告送达；6.强制拆除决定书及送达回证，证明被告作出强拆决定后，依法向原告送达。经庭审质证，被告对原告提供的证据发表以下质证意见：对证据1真实性认可，证明目的不认可，只能证明原告取得了土地经营权，但原告想在土地上建设需经过有关部门批准，另外原告二人不是北京市平谷区王辛庄镇熊耳营村集体组织经济成员，签订发包合同前没有经过村民大会讨论通过，发包的程序不合法，所以原告二人签订承包合同是不合法的；对证据2-3的真实性认可，证明目的均不认可，上述文件是被告的行政行为，不应该作为证据提交；对证据4的真实性认可，证明目的不认可，跟本案没有关联性；对证据5的真实性认可，证明目的不认可，不能证明被告强制拆除行为违法，故被告不应给予赔偿。原告对被告提交的证据持以下质证意见：对证据1，真实性、证明目的均不认可，原告未收到上述文件，故不认可其真实性及证明目的；对证据2-3，真实性、证明目的均认可；对证据4真实性、证明目的均不认可；证据5-6真实性认可，证明目的不认可。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、5真实，能够证明原告承包涉案大棚并建设看护房养殖情况及被拆除后的情况，对此本院予以采纳，但不能证明原告所建建筑系取得了规划许可审批手续，对此证明目的本院不予采纳；证据2、3真实，但均属于单独的行政行为，与本案无关联性，对此本院不予采纳；证据4真实，能够证明被告所作《强制拆除决定书》违法，本院予以采纳。被告王辛庄镇政府提交的证据，能够证明涉案建筑未取得乡村建设规划许可证的事实，对此本院予以采纳，亦能够证明被告立案调查、现场检查、勘验及作出拆除违法建设告知书和强拆决定书并进行送达的过程，但不能证明被告强制拆除行为符合法律规定及未对原告合法财产造成损害，对此证明目的本院不予采纳。经审理查明，原告于2004年与北京市平谷区王辛庄镇熊耳营村经济合作社签订《养殖小区承包合同》，合同约定原告承包土地1.215亩用于养殖业经营。承包期限自2004年1月1日至2023年12月31日止，有效期20年。2018年5月7日，被告对涉案大棚及附属建筑设施进行了现场检查、现场勘验、绘制房屋平面图、现场拍摄照片等工作。随后，被告向北京市规划和国土资源管理委员会平谷分局就原告所建建筑是否为违法建设发出案件协查通知单（京平王协字[2018]年224号）。2018年5月10日，北京市规划和国土资源管理委员会作出关于京平王协字[2018]年224号规划审批情况的函（京规平执函[2018]第469号），主要内容为：“经查，位于王辛庄镇熊耳营村北昌金路北侧的京平王协字[2018]年**所示内容未依法取得乡村建设规划许可证”。2018年5月15日，被告作出拆除违法建设告知书（京平王镇拆字[2018]25号），具体内容为：“叶以芳，经查，你户在北京市平谷区王辛庄镇熊耳营村北昌金路北侧新建（翻建）的房屋，占地面积70平方米，建筑面积70平方米。该建设未取得乡村建设规划许可证或违反乡村建设规划许可证的规定，擅自建设、搭建建筑物及附属设施。……责令你户在接到本通知书后，立即停止施工、停止使用违法建设，7日内自行拆除所建构筑物，逾期不拆除镇政府将强制拆除。”2018年6月5日，被告又作出强制拆除决定书（京平王镇强拆字[2018]第5-13号），告知原告如未在规定期限内自行拆除违法建筑，被告将于2018年6月12日7时对违法建筑强制拆除。原告对《强制拆除决定书》不服，于2018年6月13日向北京市平谷区人民政府申请行政复议，2018年8月8日平谷区人民政府作出京平政复字[2018]62号行政复议决定书，结果为：“确认被申请人于2018年6月5日对申请人作出京平王镇强拆字[2018]第5-13号《强制拆除决定书》违法。”2018年6月12日，被告对涉案建筑进行了拆除。原告对被告作出的强制拆除行为不服，向本院提起行政诉讼，请求法院依法确认被告强制拆除原告承包养殖大棚及附属房屋、设备设施行为违法。2019年1月24日，本院作出（2018）京0117行初418号行政判决书，认定涉案看护房屋、设备设施属于违法建设。原告对被告作出强制拆除行为给原告造成严重经济损失不满，向本院提起行政赔偿诉讼，要求被告赔偿强制拆除原告养殖大棚及附属房屋及设备、设施的损失650000元（养殖大棚附属房屋设备设施重建费116000元、停产停业损失费534000元（445平方米*1200元））。本院认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，公民取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件。本案中，原告未能提供证据证明其看护房建设时取得了规划行政主管部门审批，看护房系违法建设，且该事实本院已在（2018）京0117行初418号行政判决书中予以确认，故原告所建看护房不属于应予保护的财产，虽然本院已判决确认被告王辛庄镇政府强制拆除行为违法，但并不意味着原告就违法建设本身能够获得行政赔偿。且原告未能提供充分证据证明其所建大棚取得了规划部门的许可审批手续，属于应予保护的合法财产，故原告对大棚及附属设备设施的重建费用的主张，不能成立，本院不予支持。《国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”据此，国家赔偿中财产损失的赔偿范围应仅限于直接损失。本案中，原告主张的大棚未到期的停产停业损失于法无据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告叶以芳、许小菊的赔偿请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  潘友彬人民陪审员  关来全人民陪审员  何会银二〇一九年二月十九日书 记 员  许博威