湖南省怀化市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘12行终5号上诉人（原审原告）原告湖南鹏达房地产开发有限公司，住所地:湖南省怀化市鹤城区锦园路**。法定代表人王小青，总经理。被上诉人（原审被告）怀化市自然资源和规划局，，住所地湖南省怀化市鹤城区锦溪北路**法定代表人银志远，局长。委托代理人陈卫民，怀化市自然资源和规划局法规科科长。原审第三人怀化嘉丰源置业有限公司，住所，住所地：湖南省怀化市鹤城区迎丰东路（顺天国际**）div>法定代表人陈果，执行董事兼总经理。委托代理人陈刚，怀化嘉丰源置业有限公司工作人员。委托代理人肖焰壕，湖南金州（怀化）律师事务所律师。上诉人湖南鹏达房地产开发有限公司（以下简称鹏达公司）与怀化市自然资源和规划局不服国有土地使用权挂牌出让行为一案，不服怀化市鹤城区人民法院（2018）湘1202行初125号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2012年11月6日，怀化市城市建设投资有限公司作为甲方与乙方湖南鹏达房地产开发有限公司签订《怀化市城市建设投资有限公司安置区项目合作开发投资建设合同》，该合同载明：“为加快城市基础设施建设步伐，筹集城市基础设施建设资金，甲方通过公开招商方式确定乙方为怀化市红星北路建设项目安置工程项目委托项目法人，对该项目进行投资建设和管理。根据《合同法》和安置区招商招标文件的要求，甲、乙双方就该区域安置区项目建设签订如下合同：一、项目概况1、项目名称：怀化市红星北路建设项目安置工程项目；2、建设地点：红星北路与迎丰路交汇处西北侧（原怀化商校内）；3、用地规模：总占地面积26.5亩，净用地面积19.93亩（以市国土局核准的面积为准）……”2013年8月15日，怀化市城市建设投资有限公司、怀化市自然资源和规划局、怀化市土地储备中心作为甲方与乙方湖南怀化商业学校签订《土地使用权收回补偿协议书》，该协议第一条约定：“一、拟收回土地位置、面积及补偿价格。1、乙方土地位于鹤城区太平桥地段，属划拨科教用地，土地使用权证号为：怀国用（2011）第54号，证内总面积43927.00㎡（65.89亩），其中有3348.16㎡（5.02亩）土地与红星村四组未完征地手续，其余无权属界址纠纷。2、红星北路工程用地及红星北路居民安置区用地面积为23520.54㎡（35.28亩），为此次收回土地面积（红星村四组未完成征地手续的5.02亩土地在内）。3、怀化市国有土地上房屋征收办公室在征收房屋时，以房地合一方式收回土地11582.14㎡（17.37亩）。……”2014年1月6日，怀化市城市建设投资有限公司向湖南鹏达房地产开发有限公司作出怀城投函[2014]2号《怀化市城市建设投资有限公司关于的复函》。2014年6月4日，怀化市城市建设投资有限公司向湖南鹏达房地产开发有限公司作出《怀化市城市建设投资有限公司关于的复函》。2016年7月28日，怀化市城市建设投资有限公司向湖南鹏达房地产开发有限公司作出《怀化市城市建设投资有限公司关于协商解除红星北路居民安置区合作协议的函》。2017年8月7日，怀化市城市建设投资有限公司作为甲方与乙方湖南鹏达房地产开发有限公司签订《解除〈安置区项目合作开发投资建设合同〉协议书》，该协议书第一条约定：“双方同意解除2012年11月6日签订的《安置区项目合作开发投资建设合同》，以乙方依法竞得该宗土地，与市公共资源交易中心签订成交确认书之日为合同解除之日。合同解除后，原合同确定的双方权利义务终止，互不追究违约责任。”2017年9月12日，怀化市人民政府作出怀政函[2017]202号《怀化市人民政府关于收回湖南怀化商业学校部分国有土地使用权的批复》，同意原怀化市国土资源局收回湖南怀化商业学校位于怀化市太平桥太平巷部分国有土地使用权。2017年10月30日，怀化市土地管理委员会办公室发布第8次《怀化市土地管理委员会专题会议纪要》，该会议纪要第二项载明：“二、土地成本认定……4、原红星北路居民安置区用地成本核算情况。同意按市城投公司核算的4579.2197万元作为该宗地出让成本；在成本基础上增加50万元/亩，以268.33万元/亩作为挂牌起始价。”2017年11月29日，怀化市城市建设投资有限公司向怀化市人民政府提交怀城投[2017]220号《怀化市城市建设投资有限公司关于红星北路居民安置区项目作为居民安置区遗留问题解决的请示》。2018年4月18日，怀化市人民政府批准了位于太平桥太平巷的土地的国有土地使用权招拍挂出让方案。2018年6月11日，怀化市青达房地产开发有限公司作出《关于红星北路居民安置区完成项目投资情况说明及承诺》。怀化市自然资源和规划局于2018年6月19日、2018年6月20日分别在中国土地市场网、怀化日报发布怀国土挂告字[2018]10号《怀化市自然资源和规划局国有建设用地使用权挂牌出让公告》，公告载明：“经怀化市人民政府批准，怀化市自然资源和规划局决定以挂牌方式出让壹宗国有建设用地使用权，挂牌出让活动由怀化市公共资源交易中心具体实施。现将有关事项公告如下：一、挂牌出让宗地的基本情况和规划指标要求：编号：2018-10；宗地位置：怀化市太平桥太平巷；出让面积（㎡）：13998.17；土地用途：居住兼容商业用地（商业兼容比例≤20%）……四、本次挂牌出让的详细资料和具体要求，详见挂牌出让文件。申请人可于2018年6月20日至2018年7月18日，到怀化市公共资源交易中心获取出让文件。五、申请人于2018年7月11日至2018年7月18日17:00时，到怀化市公共资源交易中心提出书面申请。交纳竞买保证金的到帐截止时间为2018年7月18日17:00时。经审查，申请人按规定交纳竞买保证金，具备申请条件的，将在2018年7月19日17:00时前确认其竞买资格。六、挂牌时间为：2018年7月11日至2018年7月20日16:00时止，挂牌地点为怀化市公共资源交易中心二楼。七、其他需要公告的事项：（一）根据市规划局出具的《关于重新审核用地情况的复函》，该项目属市城投居民安置区遗留问题项目。经实测，已建两栋建筑（预估总建筑面积26100.5平方米）和地下室负两层（预估总建筑面积8529平方米）。该项目具体完成的实际投资情况以审计结论为准。（未尽事宜详见《竞买须知》）……”2018年7月18日，怀化嘉丰源置业有限公司向怀化市公共资源交易中心提交《国有建设用地使用权竞买申请书》等相关资料，申请参加怀化市公共资源交易中心于2018年7月11日至2018年7月20日在该中心举行的2018-10号地块国有建设用地使用权挂牌出让活动，并向怀化市公共资源交易中心交纳保证金人民币伍仟陆佰叁拾伍万元整，同时出具了《承诺书》。同日，怀化市公共资源交易中心向怀化嘉丰源置业有限公司下发《资格确认书》，确认怀化嘉丰源置业有限公司具备参加2018-10号地块国有建设用地使用权挂牌竞买资格。2018年7月20日，怀化市公共资源交易中心作出《怀化市国有建设用地使用权挂牌出让结果公示单》，该公示单内容为：“怀化市自然资源和规划局委托，怀化市公共资源交易中心于2018年7月11日至2018年7月20日16:00时，对怀化市2018-10号地块国有建设用地使用权进行挂牌出让实行自由竞价。土地座落：怀化市太平桥太平巷；土地出让面积：13998.17㎡；土地用途：居住兼容商业用地（商业兼容比例≤20%）；出让年限：住宅70年、商服40年；容积率:≤5.5（介于1.0至5.5之间）；建筑密度:≤30%；绿地率:≥35%；建筑限高：100米；供地条件：现状。怀化嘉丰源置业有限公司以伍仟陆佰叁拾肆万贰仟陆佰叁拾肆元贰角伍分（￥：56342634.25）竞得该标的，现将挂牌出让结果予以公布。”同日，怀化市公共资源交易中心作为挂牌人与竞得人怀化嘉丰源置业有限公司签订《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。2018年7月23日，怀化市自然资源和规划局在中国土地市场网发布《怀化市自然资源和规划局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》（2018-挂7），将怀化嘉丰源置业有限公司竞得2018-10号地块情况予以公示。怀化嘉丰源置业有限公司于2018年7月25日、7月30日缴纳了土地出让总价款56342634.25元，并于2018年7月30日缴纳相应契税、印花税。2018年8月3日，怀化市自然资源和规划局作为出让人与受让人怀化嘉丰源置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》(电子监管号：4312002018B04451)。2018年8月6日，怀化市土地储备中心作为交地方与受让方怀化嘉丰源置业有限公司签署了《国有建设用地交地确认书》。2018年8月10日，原告湖南鹏达房地产开发有限公司向该院提起行政诉讼，请求法院判决确认被告怀化市自然资源和规划局挂牌出让位于鹤城区太平桥太平巷处宗地的行为违法，并撤销被告怀化市自然资源和规划局与第三人怀化嘉丰源置业有限公司就编号为2018-10号地块所签署的挂牌成交确认书。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条的规定，提起行政诉讼应当符合法定起诉条件，原告应该是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四款规定，挂牌出让国有建设用地使用权是市、县人民政府国土资源行政主管部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。本案中，原告湖南鹏达房地产开发有限公司不服被告怀化市自然资源和规划局挂牌出让案涉地块国有建设用地使用权的行为，但现有证据不足以证明其系该挂牌出让行为的相对人或者其与该挂牌出让行为有其他利害关系，故湖南鹏达房地产开发有限公司不具有本案原告诉讼主体资格，其起诉不符合起诉条件，依法应予以驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告湖南鹏达房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50元退还原告湖南鹏达房地产开发有限公司。上诉人湖南鹏达房地产开发有限公司上诉称，1、上诉人与被诉的行政行为有切实且客观存在的利害关系。上诉人出示的与市城建投公司签订的《安置区项目合作开发投资建设合同》证明涉案工程是由城投公司主导、上诉人投资兴建的，上诉人对地块和地上兴建的建筑物享有合法的开发建设权利，同时相关文件证明土地规划及用地许可在当时背景下由城投公司负责协调办理，上诉人因履行合作开发合同在地块上投资兴建具备政策合法性。因此，上诉人对涉案土地及地上投资兴建的四栋建筑物具备合法的开发建设权利和相应的经济利润权利。被上诉人将涉案土地出让给第三人的行为，损害了上诉人的经济利益和权利。2、一审法院事实认定错误且适用法律错误。3、被上诉人出让涉案土地使用权是错误的。故请求二审法院1、撤销鹤城区人民法院（2018）湘1202行初125号行政裁定，指令一审法院继续审理；2、判令一、二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人怀化市自然资源和规划局答辩称，1、一审法院认定事实正确，上诉人与被诉的行政行为没有利害关系。2、一审法院适用法律正确。故请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人怀化嘉丰源置业有限公司未作书面答辩。各方当事人在一审所提交的证据材料均已随案移送本院。二审期间，被上诉人怀化市自然资源和规划局、原审第三人怀化嘉丰源置业有限公司均没有新证据向本院提交。上诉人鹏达公司于2019年1月15日向本院提交证据材料：1、湖南省城市保障性住房建设和农村危房改造工作领导小组《内部明电》，2、怀化市2013城市棚户区改造项目调整表，3、怀化市财政局、房产局《怀财综函[2013]53号》，4、怀化市发展和改革委员会《怀发改投资[2012]107号》，5、怀化市住房和城乡建设局《怀建函[2013]81号》，6、市城投公司《怀城投[2015]230号》，7、怀化市土地管理委员会专题纪要，8、关于红星北路安置区开工建设免于处罚的批复，9、怀化市住房和城乡建设局用地规划涉及条件图，10、怀化市国土资源规划设计院用地红线图。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，经审查，各方当事人一审提交并经庭审质证的证据，可以作为认定本案事实的依据。被上诉人怀化市自然资源和规划局、原审第三人怀化嘉丰源置业有限公司认为上诉人提供的十份证据材料不属于新证据，不予质证。本院审查后认为上诉人二审提交的证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于新的证据的规定，不予采信。本院审理查明的事实与一审无异，予以确认。本院二审另查明，本案涉案宗地原属湖南怀化商业学校科教划拨用地。怀化市城投公司称其在该涉案宗地未挂牌时，于2014年要求上诉人鹏达公司进场开工建设。2017年2月27日怀化市城投公司以怀城投[2017]20号《关于对红星北路居民安置区项目工程开工建设免于处罚的请示》，请求怀化市人民政府协调市国土、规划、建设、行政执法局相关部门对该项目免于处罚。怀化市人民政府原则上同意该请求。2017年9月12日怀化市人民政府以怀政函[2017]202号批复准予怀化市自然资源和规划局依法按程序收回该宗地，收回后纳入国有建设用地储备。本案涉案宗地至第三人怀化嘉丰源置业有限公司与怀化市公共资源交易中心签订成交确认书前，并未将国有土地使用权办理登记在任何人名下。怀化市国土资源局更名为怀化市自然资源和规划局。本院认为，一审法院是以上诉人不是被诉行为的相对人和与被诉行为无利害关系从而不具备原告资格为由驳回其起诉的。因而，原告资格问题就成为本案的核心问题。行政诉讼的原告资格关系到什么样的人有权提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查。因而，原告资格问题实质上也是诉权问题，对于原告资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”与行政行为有利害关系是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响，包括不利的关系和有利的关系，且不仅仅只指权利义务的增减、得失，只要行政行为对某个公民、法人或者其他组织的权利义务产生了或必将产生实际影响，而不论是否是行政相对人，原则上均具有原告资格。同时，《中华人民共和国担保法》第三十六条规定“以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。以出让方式取得的国有土地使用权抵押的，应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押。”《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款规定“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。”因此，法律确定房地权利主体一致的原则。本案中，上诉人对涉案土地上房屋享有相应实体权利，被上诉人将该房屋范围内的土地作出涉案行政行为，将土地出让给本案原审第三人，势必影响上诉人对涉案土地上房屋享有实体权利的实现，对上诉人的实体权利产生了实际影响；同时，上诉人与怀化市城市建设投资有限公司对涉案土地基于先前相关行为仍享有信赖利益。故上诉人与被诉行政行为存在利害关系，具有原告主体资格，可以依法提起本案诉讼。原审裁定认为上诉人与被诉行政行为没有利害关系，明显不当，依法应予纠正。上诉人提出其与被诉行政行为有利害关系，原审法院适用法律错误的上诉理由成立，予以支持。据此，原审裁定认定事实清楚，适用法律错误，依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定：一、撤销怀化市鹤城区人民法院（2018）湘1202行初125号行政裁定；二、指令怀化市鹤城区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。(此页无正文)审判长 谌 蔚审判员 周 晓审判员 李容容二〇一九年二月一日书记员 肖丽红附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误，或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。