浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙04行终346号上诉人(原审原告)嘉兴市凯芠装饰工程有限公司，住所地嘉兴市南湖区富兴路286号0002幢第一层102、105室。法定代表人艾代显，执行董事。委托代理人李蒙，浙江天程律师事务所律师。被上诉人(原审被告)平湖市应急管理局，住所地平湖市当湖街道胜利路380号市行政中心2号楼3楼。法定代表人周其明，局长。委托代理人王海强，平湖市应急管理局工作人员。委托代理人王建平，浙江金品律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市应急管理局，住所地嘉兴市中山东路974号。法定代表人陈玉锋，局长。委托代理人关智聪，该局法规处处长。委托代理人冯美芳，浙江国傲律师事务所律师。上诉人嘉兴市凯芠装饰工程有限公司因诉平湖市安全生产监督管理局（现变更为平湖市应急管理局）、嘉兴市安全生产监督管理局（现变更为嘉兴市应急管理局）安全生产监督行政处罚及行政复议一案，不服嘉兴市南湖区人民法院（2018）浙0402行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2017年8月27日，嘉兴市凯芠装饰工程有限公司（以下简称凯芠公司）与平湖市新埭镇嘉凯城“女人世界”美容店业主冯伟恩签订《装饰工程施工合同》，约定2017年8月28日开工，工程内容包括水、电、墙面油漆、部分隔离、地砖、吊顶等，凯芠公司派出的工程监理人员为刘江江。合同约定了双方的权利义务及工程变更、材料供应、工期延误、工程验收和保修、工程款支付方式及违约责任等条款。同年9月9日18时许，刘礼风、刘金林、刘洪林在凯芠公司承接的项目工地进行墙面煽灰作业时，用于照明的移动式工作灯灯泡发生故障，刘洪林在未切断电源的情况下更换灯泡导致触电，后经抢救无效死亡。事故发生后，平湖市人民政府（以下简称平湖市政府）组织成立事故调查组对该起事故进行调查，调查组于10月13日向平湖市政府提交了《平湖市新埭镇“9.9”嘉兴市凯芠装饰工程有限公司一般生产安全责任事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》），并请示要求予以批复。该调查报告分析了事故的直接原因和间接原因，确认事故性质为一般生产安全责任事故，并对事故责任认定及处理建议提出意见。10月28日，平湖市政府作出《事故调查报告的批复》（平政发[2017]218号），同意《事故调查报告》对事故性质、责任认定和对相关责任单位和责任人的处理意见。11月8日，平湖市安全生产监督管理局（以下简称平湖安监局）决定对平湖市新埭镇“9.9”凯芠公司一般安全生产责任事故予以立案调查，并调取了相关材料，于11月10日进行行政处罚集体讨论。11月13日，平湖安监局向凯芠公司发送行政处罚告知书，告知凯芠公司对拟处罚内容有陈述、申辩及申请听证的权利。11月16日，凯芠公司提出听证申请。12月1日，平湖安监局举行听证。12月7日，案件办理延期审批，延长至90天内办结。12月7日，案件经过行政处罚集体讨论。12月11日，平湖安监局作出（平）安监罚[2017]8号行政处罚决定，载明：2017年9月9日18时许，凯芠公司员工在新埭镇嘉凯城“女人世界”美容店装修作业时发生一起事故，造成一人死亡。死者：刘洪林，系凯芠公司员工。经查，当事人凯芠公司未按规定对从业人员进行安全生产教育培训，未保证从业人员具备必要的安全生产知识。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第二十五条第一款的规定，依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项处以罚款，决定对凯芠公司罚款人民币二十万元整的行政处罚。该处罚决定书于2017年12月12日送达给了凯芠公司。凯芠公司不服该处罚，于2018年1月18日向嘉兴市安全生产监督管理局（以下简称嘉兴安监局）提出行政复议申请，嘉兴安监局于2018年1月31日予以受理，并向平湖安监局发出《行政复议答复通知书》，平湖安监局于2018年2月6日作出答复书，并提交了相关材料。2018年3月12日，嘉兴安监局组织双方进行听证。2018年3月29日，嘉兴安监局作出嘉安监复决字[2018]1号行政复议决定，决定维持平湖安监局作出的（平）安监罚[2017]8号行政处罚决定。原判认为，本案争议焦点：平湖安监局作出的（平）安监罚[2017]8号行政处罚决定及嘉兴安监局作出的嘉安监复决字[2018]1号行政复议决定是否合法。首先，根据《安全生产法》第九条规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，平湖安监局对本区域的安全生产责任事故有监督管理的职能。其次，平湖安监局立案调查有合法依据。2017年10月28日，平湖市政府作出《事故调查报告的批复》，同意《事故调查报告》对事故性质、责任认定和对相关责任单位和责任人员的处理建议。平湖安监局根据批复要求进行立案调查，其启动立案程序合法。凯芠公司提出的调查组的组成不符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十一条的规定，即应当由嘉兴市南湖区人民政府（以下简称南湖区政府）派人参加调查。但该程序瑕疵并不影响案件的定性及相关事实的认定，对于凯芠公司的该抗辩意见不予采纳。第三，平湖安监局作出的处罚决定，认定事实清楚，依据法律法规正确，且程序合法。死者刘洪林系触电死亡，双方当事人均无异议；对刘洪林如何会触电身亡的经过，有工地作业人员刘礼风、刘金林的询问笔录予以证实，刘洪林换灯泡时未切断电源而是带电操作的事实足以认定。刘洪林在凯芠公司的工地施工作业，施工内容系凯芠公司承接的工程项目范围，且刘洪林在此作业，凯芠公司监理刘江江并未提出异议，应视为认可。平湖安监局认定刘洪林系凯芠公司的从业人员并无不当，双方存在管理与被管理的关系。涉案安全事故性质为一般生产安全责任事故，定性准确；凯芠公司未按规定对从业人员进行安全教育培训，未保证从业人员具备必要的安全生产知识，是导致本起事故发生的间接原因，应承担安全生产责任。平湖安监局作出处罚决定所依据的法律法规正确，其处罚程序符合法律规定。第四，嘉兴安监局作出的嘉安监复决字[2018]1号行政复议决定，其认定的事实清楚，适用法律法规正确，理由与前述一致；行政复议的程序符合法律规定。综上所述，平湖安监局作出的（平）安监罚[2017]8号行政处罚决定及嘉兴安监局作出的嘉安监复决字[2018]1号行政复议决定合法，凯芠公司的诉讼请求无事实及法律依据，不予支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回凯芠公司的诉讼请求。案件受理费50元，由凯芠公司负担。上诉人凯芠公司上诉称，平湖安监局系基于《事故调查报告》中相关结论对凯芠公司作出行政处罚，但该《事故调查报告》的形成过程存在多处程序错误。平湖安监局在事故调查中未按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十一条、第二十三条的规定，通知凯芠公司所在地南湖区政府派员参加和安排具备相应专业技术资格人员参加事故调查。平湖安监局的错误行为直接导致《事故调查报告》内容失真，结论错误。原审对上述事实未能深入调查，作出错误判决。请求：1.撤销原判；2.将本案发回重审或撤销（平）安监罚[2017]8号行政处罚决定及嘉安监复决字[2018]1号行政复议决定。被上诉人平湖安监局辩称，1.凯芠公司上诉称《事故调查报告》的形成存在多处程序错误，与事实不符。一是在事故调查中未按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十一条规定，由南湖区政府派员参加。此程序虽有瑕疵，但不影响本起事故的定性及相关事实的认定，原审已作阐述。二是未按照该条例第二十三条规定，安排事故调查工作所要求的具备相应专业技术资格人员参加事故调查，该条内容要求事故调查人员具备事故调查所需知识和专长，并未要求相应专业技术资格人员参加，且双方对死者刘洪林系触电死亡，不存在争议。2.《事故调查报告》是经平湖市政府依法批复的，故平湖安监局根据该批复要求进行立案调查，启动程序合法，所作处罚决定，认定事实清楚，依据法律法规正确，程序合法。3.《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十三条第二款规定，安全生产监督管理部门和负责安全生产监督管理职责的有关部门应当对事故发生单位落实防范和整改措施的情况进行监督管理。因此，该条例第二十一条之所以规定事故单位所在地人民政府派人参加事故调查，是为了后续监督之目的。未有南湖区政府派人参加的程序瑕疵，不影响对事故定性和事实认定。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人嘉兴安监局辩称，1.根据上诉人所提上诉理由，其仅对《事故调查报告》存有异议，但对原审认定的事实和法律适用问题均未提出异议。2.《事故调查报告》经平湖市政府于2017年10月28日批准同意后合法有效，凯芠公司若对该事故调查报告有异议，也不属本案审查范围，需另案处理。请求驳回上诉，维持原判。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人凯芠公司二审时未提供新的证据。经审理查明，原审认定的案件事实清楚，且各当事人均无异议，本院予以确认。另，因政府机构改革，本案两被上诉人分别为平湖市应急管理局和嘉兴市应急管理局。本院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款规定，平湖市政府所作《事故调查报告的批复》是对涉案的《事故调查报告》认定事实、性质、责任所作的确认，是《事故调查报告》生效的法定条件。经本院释明后，凯芠公司在法定期限内未对平湖市政府所作的该批复行为提起诉讼，故平湖市政府作出的《事故调查报告的批复》具有法律效力，在本案中应当作为有效证据采用。涉案《事故调查报告》已认定刘洪林系因未切断电源更换移动式工作灯灯泡而导致触电身亡，是造成本起事故的直接原因。而凯芠公司未组织制定安全生产操作规程和规章制度、未按规定对从业人员进行安全生产教育培训，未保证从业人员具备必要的安全生产知识，是导致本起事故发生的间接原因，建议对其予以行政处罚。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。平湖安监局根据《事故调查报告》及事故调查组在事故调查过程中所收集的现场勘察记录、对相关人员的询问笔录等证据材料，对凯芠公司的违法行为进行立案、调查，经事前告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，并经凯芠公司申请举行了听证，在经批准的延长办理期限内作出被诉行政处罚决定，认定凯芠公司违反了《安全生产法》第二十五条第一款“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训的从业人员，不得上岗作业”的规定，依据《安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款……”的规定，决定给予凯芠公司罚款人民币二十万元整。平湖安监局所作该处罚决定，证据确凿，适用法律正确，量罚适当，符合法定程序。嘉兴安监局受理凯芠公司的行政复议申请后，向平湖安监局发出行政复议答复通知书，并经组织听证及审理后，作出被诉行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。案涉生产事故发生后，平湖市政府批准成立由平湖安监局、公安局、总工会、规划建设局等部门相关人员组成的调查组，并邀请平湖市监察委员会派员参加，授权平湖安监局组织事故调查。平湖安监局在事故调查过程中实施的行为系其作为调查组组织者对涉案生产事故进行调查提出《事故调查报告》前的履职行为，并非其作出被诉行政处罚决定过程中依职权实施的行为。故凯芠公司上诉提出《事故调查报告》形成前存在的程序错误问题，系平湖市政府调查组调查过程中的程序问题，不属本案审查范围。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。凯芠公司提出的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。二审案件受理费50元，由上诉人嘉兴市凯芠装饰工程有限公司负担。审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一九年二月十一日书记员  孔成捷