河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫行终3611号上诉人（一审原告）姚丽娜，女，1977年12月30日出生，汉族，住郑州市中原区。委托代理人胡梦蝶、梁利萍，河南兆维律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人席军领，郑州市大学路街道办事处工作人员。委托代理人王明伟，河南天基律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市城乡规划局，住，住所地郑州市中原区嵩山北路**/div>法定代表人袁聚平，局长。委托代理人姚延松，郑州市城乡规划局工作人员。委托代理人李童，北京大成（郑州）律师事务所律师。一审第三人石华丽，女，1960年8月8日出生，汉族，住郑州市。委托代理人石俊楠，男，1983年1月2日出生，汉族，住郑州市。上诉人姚丽娜因与被上诉人郑州市二七区人民政府、郑州市城乡规划局履行法定职责一案，不服郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初985号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人姚丽娜的委托代理人胡梦蝶、梁利萍，被上诉人郑州市二七区人民政府的委托代理人席军领、王明伟，被上诉人郑州市城乡规划局的委托代理人姚延松、李童，一审第三人石华丽的委托代理人石俊楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。姚丽娜一审诉称，其房屋位于二七区兑周南里5号院付6号，与第三人房屋间隔一层车库。石华丽在没有取得建设规划许可证的情况下，擅自于2002年在原一层车库上加盖了一层彩板房，且违建房屋的房顶西高东低，并延伸至原告楼房西墙壁，致使姚丽娜房屋整个西墙壁因多次遭受雨水侵湿而墙皮脱落受损，无法居住。姚丽娜多次与石华丽协商将违法建筑拆除，石华丽均置之不理。无奈，姚丽娜于2016年9月份多次向郑州市城乡规划局反映石华丽搭建的违法建筑情况，但郑州市城乡规划局了解情况后，不积极处理。后姚丽娜通过信息公开了解到郑州市城乡规划局已认定第三人所搭建房屋系违法建筑，已送达了《停止违法行为通知书》、《自行拆除通知书》，并依据《郑州市城乡规划管理条例》经市政府一次性责成，于2017年1月4日批准对该违法建筑予以拆除，将该拆除决定送至郑州市二七区人民政府依法组织实施。但至今郑州市二七区人民政府、郑州市城乡规划局依然没有对违法建筑和违法者采取任何强制处罚措施，违法建筑依法存在，严重影响了姚丽娜的生活和房屋的安全、居住环境。故诉至法院，请求依法判令郑州市二七区人民政府、郑州市城乡规划局履行行政职责，拆除位于姚丽娜房屋二七区兑周南里5号院付6号西侧一层车库上石华丽搭建的第二层违法建筑物。一审庭审中，姚丽娜增加诉讼请求：依法确认郑州市二七区人民政府、郑州市城乡规划局不履行法定职责违法。郑州铁路运输中级法院一审审理查明：姚丽娜位于郑州市二七区兑周南里5号楼付6号的房屋与石华丽位于兑周南里2号楼4号的房屋东西相邻，5号楼与2号楼联接处一层房屋为公用车库。一层公用车库顶部加建有房屋一间，石华丽用于居住生活。2016年9月28日，郑州市城乡规划局对涉案房屋的建设人（兑周南里2号楼二楼东户业主）下达了《停止违法行为通知书》及《自行拆除通知书》，要求其三日内自行拆除违法建设。2017年1月4日，郑州市城乡规划局依据市政府一次性责成，批准对该违法建设予以拆除，并将该拆除决定于2017年1月10日送至郑州市二七区人民政府依法组织实施。郑州市二七区人民政府未组织实施拆除行为。因历史遗留问题，2017年12月原郑州市城乡规划监察支队对石华丽的违法行为进行立案，并上报立案拆除，于2018年2月10日留置送达了《郑州市城乡规划局行政处罚告知书》和《郑州市城乡规划局行政处罚听证告知书》，对石华丽作出限十五日内拆除完毕的行政处罚。2018年5月25日，姚丽娜向中央巡视组反映涉案违章建筑问题。郑州市城市管理局作出信访事项处理意见书，称因郑州市城市管理行政执法体制改革，造成本案行政处罚决定书延迟，至今未下达。下一步将向上级进行建议尽快下达行政处罚决定书，转至郑州市二七区人民政府依法强制拆除。至今，郑州市城市管理局未下达行政处罚决定。郑州铁路运输中级法院一审认为：根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第三十八条的规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。行政强制执行决定应当以书面形式作出，行政强制执行决定书应当直接送达当事人后，才能实施行政强制执行。根据上述法律规定，只有行政机关作出行政强制决定书并依法进行送达后，才能实施行政强制执行。首先，姚丽娜提起的系履行职责之诉，根据其提交的证据来看，不能证明其向郑州市二七区人民政府、郑州市城乡规划局提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。其次，姚丽娜提交的《信访事项处理意见书》显示，因郑州市城市管理行政执法体制改革，造成本案行政处罚决定书延迟，至今未下达。下一步将向上级进行建议尽快下达行政处罚决定书，转至郑州市二七区人民政府依法强制拆除。经向郑州市城市管理局核实，涉案房屋至今未下达行政处罚决定。在此情况下，姚丽娜径行提起本案诉讼，要求判决郑州市二七区人民政府拆除涉案房屋，缺乏事实根据和法律依据。针对姚丽娜增加诉讼请求要求确认郑州市二七区人民政府、郑州市城乡规划局不履行法定职责的行为违法，因其没有正当理由，该请求不予支持。综上，姚丽娜的起诉，不符合起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回姚丽娜的起诉。上诉人姚丽娜不服一审裁定，向本院上诉称：一审裁定认定事实、适用法律错误。一审认定“原告提起的系履行职责之诉，根据原告提交的证据来看，不能证明其向二被告提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复”错误，根据上诉人一审中提交的第四组证据，其就涉案违法建筑问题早已向有关部门反映，且根据法律规定，拆除违法建筑是行政机关法定职责，并非以当事人申请才能行使职权。一审认定因涉案违法建筑未下达行政处罚决定，上诉人不能要求被上诉人拆除违法建筑，认为上诉人起诉不符合起诉条件从而驳回其起诉错误。强制拆除违法建筑包含各种程序，上诉人要求依法拆除违法建筑已经把下达行政处罚决定书包含到强制拆除程序中。上诉人关于要求确认被上诉人不履行法定职责的诉讼请求与要求依法履行行政职责诉讼请求并不冲突，一审认为上诉人没有正当理由，没有依据。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院重新审理。被上诉人郑州市二七区人民政府答辩称：一审认定事实正确。上诉人提起的系履行职责之诉，但其未向郑州市二七区人民政府提出过申请，且郑州市二七区人民政府未收到郑州市人民政府明确责成强制拆除决定之前，无权组织实施强制拆除涉案房屋。一审适用法律正确。姚丽娜径行提起本案诉讼，缺乏事实和法律依据，不符合起诉条件，一审裁定驳回起诉正确。郑州市二七区人民政府依法履行了职责，及时向大学路街道办事处下达决定，该办事处多次催告第三人履行拆除决定。姚丽娜一审当庭提出确认违法之诉求，系诉讼请求重复。综上，请求维持一审裁判，驳回姚丽娜起诉。被上诉人郑州市城乡规划局答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确。姚丽娜提起的是履责之诉，但其未向郑州市城乡规划局提出过履责申请，且郑州市城乡规划局依法不具备拆除违法建设的法定职责，不符合提起本案诉讼的起诉条件。姚丽娜增加的要求确认郑州市城乡规划局不履行法定职责的行为违法的诉讼请求没有正当理由和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。一审第三人石华丽答辩称:根据涉案房屋的建设情况，不能被认定为违法建筑。规划部门未对石华丽下达合法有效的法律文书。涉案房屋相关民事诉讼法院判决后，积极联系姚丽娜赔偿事宜，但因其对判决结果不满意，赔偿未果。涉案房屋所在小区，其他有关住户均有规划法出台后建设的违法建筑，执法局仅对石华丽下达相关拆除通知书不妥。请求驳回姚丽娜诉讼请求。本院二审审理查明事实与一审查明一致。本院认为，根据上诉人姚丽娜诉称，其曾多次向郑州市城乡规划局反映石华丽搭建违法建筑问题，其认为被上诉人郑州市二七区人民政府、郑州市城乡规划局应当履行其法定职责，拆除该违法建筑，而因该违法建筑未被拆除，要求确认被上诉人不履行法定职责的行为违法。从本案起因来看，姚丽娜因石华丽搭建涉案房屋对其生活造成一定影响，而提出行政机关应履行拆除该涉案房屋的行政职责并确认不履行该职责行为违法的诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，行政机关依法对“未经规划主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物”进行处理，其目的是为了加强城乡规划管理、促进经济社会全面协调可持续发展，是为了公共利益，而非专门为了某个个人利益。姚丽娜作为公民，有权对违法建设行为进行监督举报，有权向有关行政机关进行反映，这是公民参与社会管理、行使宪法赋予的监督权等政治权利的体现，有关行政机关应当针对相关反映、举报、建议依法履行职责，但这是为了维护公共秩序，有关行政机关是否查处、怎样查处，与姚丽娜之间没有法律上的直接利害关系，不能将监督举报权利等同于对行政机关就举报监督事项作出行政行为提起行政诉讼的权利。如果行政机关对涉案房屋按照违法建筑依法进行处理可能将使姚丽娜获得事实上的利益，但该利益只是行政机关依法维护公共利益的同时，因其与该行政行为对象的事实关系而获得的个人利益，该个人利益不能成为其个人享有诉权的基础。总之，郑州市二七区人民政府、郑州市城乡规划局对涉案房屋性质的确定和处理行为并不产生直接侵害姚丽娜合法权益的法律后果，与其权利义务没有直接利害关系，因此姚丽娜不是本案的适格原告，应当依法驳回其起诉。综上，上诉人姚丽娜的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定驳回起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一条第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  别志定审判员  苗春燕审判员  樊桓锐二〇一九年二月三日书记员  豆全发