北京市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）京03行终89号 上诉人（一审原告）侯连启，男，1967年3月27日出生，住北京市平谷区。 委托代理人刘云，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人徐维民，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）北京市平谷区东高村镇人民政府，住所地北京市平谷区东高村镇东高村兴业路**。 法定代表人陈惠华，镇长。 出庭负责人闫欣国，副镇长。 委托代理人王玉山，男，北京市平谷区东高村镇人民政府工作人员。 委托代理人崔艳霞，北京市方桥律师事务所律师。 上诉人侯连启因诉北京市平谷区东高村镇人民政府（以下简称东高村镇政府）强制拆除行为一案，不服北京市平谷区人民法院（2018）京0117行初364号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 2018年7月13日，东高村镇政府对侯连启位于平谷区东高村镇南宅庄户村西的砖混结构建筑物予以强制拆除。 侯连启不服诉至一审法院，请求依法确认东高村镇政府实施的强制拆除其农机用房的行政行为违法。 一审法院经审理查明，2011年12月26日，侯连启、王军（乙方）与北京市平谷区东高村镇南宅庄户村委会（以下简称南宅庄户村委会）（甲方）签订《大队农机及农机用房租赁协议》，约定甲方将村西厂院内农机及农机用房租赁给乙方使用，租赁年限为30年，一次性交齐租赁费，租赁费按平米计算，每平米50元。农机和房屋一次性折价。一、乙方交齐2011年以前农机承包费4000元，农机拍卖费20000元。二、西厂院房屋租赁费5000元。三、乙方租赁土地使用面积：西至场院西房盘石往东42米，北至北房盘石往南30米，总面积为1260平方米，每平方米按50元计算，共计折合人民币63000元。四、土地租赁年限为30年，自2011年12月28日起至2041年12月28日止。2013年左右，侯连启将原有房屋拆除，并建设了彩钢瓦顶的砖混结构房屋，用于居住等。2018年5月28日，东高村镇政府经现场拍照和向村委会调查后作出《限期拆除决定书》，并于当日向侯连启送达。侯连启对东高村镇政府作出的《限期拆除决定书》不服，于2018年6月4日向一审法院提起行政诉讼。2018年6月19日，原北京市规划和国土资源管理委员会出具规划审批情况的函，确定上述房屋未依法取得乡村建设规划许可证。2018年7月10日，东高村镇政府作出《强制拆除决定书》，并于当日向侯连启送达。侯连启对东高村镇政府作出的《强制拆除决定书》亦不服，于2018年7月12日向一审法院提起行政诉讼。2018年7月13日，东高村镇政府将涉案建筑拆除。侯连启不服，向一审法院提起本案之诉。一审法院于2018年11月30日分别作出（2018）京0117行初298号和357号行政判决书，确认东高村镇政府作出的《限期拆除决定书》、《强制拆除决定书》违法。 一审法院经审理认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定，东高村镇政府对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设的行为具有查处的法定职责。 关于侯连启对东高村镇政府的法律依据及对违法建设的认定所提异议，一审法院认为根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定：“本市行政区域全部为规划区”；第二十三条第一款规定：“本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可”；第三款规定：“城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设”。本案中，涉案建筑于2013年左右翻建时未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，应属违法建筑。同时，参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）（以下简称127号文件）及《北京市国土资源局等部门关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业设施的建设应当具备相应的用地备案手续，但侯连启未提供证据证明其具备合法的用地备案手续，无法证明其所建建筑属于合法的农业设施，侯连启以此主张涉案建筑不属于违法建设，一审法院不予支持。 关于执法程序问题，一审法院认为，行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则。本案中，东高村镇政府在实施强制拆除行为之前，并未比照正当程序原则对涉案建筑进行现场检查、勘验，向侯连启本人或其成年家属进行详细调查，未告知侯连启依法享有陈述、申辩的权利，亦未遵守《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）关于在合理期限内书面催告侯连启自行拆除，在侯连启已就《限期拆除决定书》提起行政诉讼期间不得实施强制拆除等的规定。同时，东高村镇政府亦未参照《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定的程序和义务实施强制拆除行为。因此，东高村镇政府的执法程序违法。鉴于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认东高村镇政府于2018年7月13日强制拆除侯连启位于北京市平谷区东高村镇南宅庄户村西的建筑物的行为违法。 侯连启不服一审判决，上诉至本院，其上诉理由主要为：一、在城乡规划确定的建设用地范围内的建设行为才需要办理规划许可，在农用地上修建农业生产设施的行为不适用《城乡规划法》的一般规定，其适用农业部的特殊规定，依法无需也无法办理规划许可。上诉人的房屋用途为农机用房，属于农业生产设施，用地为设施农用地，并非修建于建设用地之上，因此上诉人的涉案房屋不适用《城乡规划法》的规定，其适用127号文件的规定。二、虽然上诉人未提交涉案设施的备案手续，但是涉案农业设施属于历史遗留问题，被上诉人应依据农业部的规定妥善处理。按照京国土耕（2015）72号文件的规定，涉案设施应属于历史遗留问题，不属于新建的农业设施，被上诉人以上诉人的设施违反规划手续为由认定为违法建筑，进而要求上诉人拆除的做法不符合法律规定。根据北京市农村工作委员会于2018年6月22日印发的《北京市农村工作委员会关于全市设施农业开展集中清理整治工作的通知》（京政农发[2018]17号）第六条规定，分散的、农民之间的农业设施由村委会统一负责组织补办备案手续。根据上述规定，就本案而言，涉案设施因政策变更需要进行备案，但是，应由村委会统一负责组织补办备案手续。三、我国对农业生产设施的备案采取的是事后审查的备案登记制度，并非事前审查的审批制度，未备案的设施并不一定就属于违法的农业生产设施。就本案而言，1964年，涉案设施就已经建成，上诉人已经依法取得用地和用房租赁手续，该设施一直也主要用于农业生产；自127号文件实施之后，上诉人不可能及时知晓法律法规的变化，上诉人未依法向被上诉人提出补充备案申请的过失应归属于被上诉人；自127号文件实施之后，上诉人虽未依法向被上诉人提出备案申请，但上诉人修缮的设施不违背农用地的有关规定以及立法目的。综上被上诉人作出的涉案行政行为没有事实依据，适用法律错误，一审判决认定事实和适用法律错误，故请求二审法院撤销一审判决，并依法改判。 东高村镇政府同意一审判决，请求法院予以维持。 侯连启在法定期限内向一审法院提交了下列证据，并在庭审中出示：第一组证据：1.2018年5月29日，南宅庄户村委会给侯连启出具的《证明》；2.2011年12月26日，南宅庄户村委会与侯连启签订的《大队农机及农机用房租赁协议》；以上证据证明：1.涉案房屋属于侯连启依法租赁而来，侯连启对涉案被强拆的房屋享有合法的使用权；2.涉案房屋修建于1964年，属于历史遗留房屋，该房屋并不属于违法建筑；3.涉案房屋属于农业生产的配套设施，依法无需办理乡村规划许可，东高村镇政府认定事实错误和适用法律错误；第二组证据：3.2018年7月13日，东高村镇政府组织工作人员强拆的现场照片，证明侯连启的房屋已经被东高村镇政府组织强拆，侯连启与本案有利害关系；第三组证据：4.《限期拆除决定书》；5.2018年6月4日，平谷区法院对侯连启作出的《受理案件通知书》；6.《强制拆除决定书》；7.2018年7月12日，平谷区法院对侯连启作出的《受理案件通知书》；以上证据证明东高村镇政府在侯连启提起诉讼期间，强拆了侯连启的房屋，东高村镇政府未依照法定程序进行强拆，东高村镇政府强拆侯连启房屋的行为严重违背法定程序，其强拆行为违法。 东高村镇政府在法定期限内向一审法院提交以下证据，并在庭审中出示:1.现场照片，证明东高村镇政府履行调查职责，同时证明涉案建筑的现场情况；2.询问笔录，证明东高村镇政府履行调查职责，同时证明违法建设系侯连启所建；3.案件协查通知单、建设位置附图、规划审批情况函，证明侯连启未取得乡村建设规划许可证，侯连启所建建筑物属违法建设；4.送达回证，证明东高村镇政府将限期拆除决定书向侯连启送达；5.强制拆除决定书、送达的视频，证明东高村镇政府作出强制拆除决定并向侯连启送达；6.拆除照片，证明东高村镇政府依法拆除；7.通知书、送达通知书的视频，证明东高村镇政府通知侯连启自行处理拆除物。 东高村镇政府提供《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》作为行使职权的法律依据。 一审法院经庭审质证对以上证据作出如下确认：侯连启提供的第一组证据的证据1中所述建筑并非涉案被拆除建筑本身，故与本案不具有关联性，一审法院不予采纳；证据2真实，能够证明侯连启对涉案建筑所占土地具有使用权，但侯连启第一组证据的证明目的不能成立，一审法院不予采信；第二组证据、第三组证据真实，证明目的成立，一审法院予以采纳。东高村镇政府提供的证据均真实，证据1至证据3系其执法过程中收集、形成，能够证明东高村镇政府进行现场拍照、向村委会调查及向规划和国土部门核查，确定涉案房屋未取得乡村建设规划许可证的情况，证据4和证据5能够证明东高村镇政府作出限期拆除决定书和强制拆除决定书，并向侯连启送达的情况，证据6能够证明东高村镇政府实施强拆行为，一审法院均予以采纳，但以上证据均不能证明东高村镇政府实施强拆行为合法。证据7系被诉强拆行为实施后作出，与被诉强拆行为不具有关联性，一审法院不予采纳。 一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。 经审查，本院对一审法院审理查明的事实予以确认。 本院认为，依据《城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定，东高村镇政府有权查处拆除辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为。 《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。第七十三条第一款规定：本条例所称的各项建设工程，指新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程。本案中，现有证据不能证明涉案建筑于2013年左右翻建经过行政主管部门审批并依法取得了规划许可，故应属违法建设。 关于侯连启提出的涉案建筑属于农业生产设施的主张，本院同意一审法院的认定。 《行政强制法》第四十四条的规定，对违法建设需要强制拆除的，应当予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，才可以依法强制拆除。此外，实施强制拆除行为应当依照《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定进行。本案中，东高村镇政府于2018年7月13日实施被诉强制拆除行为前并未依法履行书面催告程序，未告知侯连启依法享有陈述、申辩的权利，且强拆行为作出之时，其所作《限期拆除决定书》尚在诉讼期间，其执法执行程序明显违法。鉴于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容，故一审法院判决确认东高村镇政府2018年7月13日强制拆除侯连启位于北京市平谷区东高村镇南宅庄户村西的建筑物的行为违法正确，本院应予维持。侯连启的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由侯连启负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审判长  贾志刚 审判员  胡兰芳 审判员  王 伟 二〇一九年二月十一日 书记员  孙畅阳 书记员  辛 遥