山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁行终1875号上诉人（原审原告）倪长梅，女，1962年4月13日出生，汉族，住山东省莱阳市。委托代理人马卫国，男，1963年4月3日出生，汉族，住址同上，系上诉人倪长梅之夫。委托代理人姜苏仟，山东旌旗律师事务所律师。被上诉人（原审被告）莱阳市人民政府，住所地山东省莱阳市金水路**。法定代表人慕欣，市长。委托代理人吕怀玉，莱阳市人民政府法制办公室工作人员。原审第三人马小燕，女，1959年1月6日出生，汉族，住山东省莱阳市。原审第三人李忠良，男，1957年12月10日出生，汉族，住址同上，系第三人马小燕之夫。上述两原审第三人的共同委托代理人汤日剑，山东德扬律师事务所律师。倪长梅因诉莱阳市人民政府行政复议一案，不服烟台市中级人民法院于2018年5月4日作出的（2017）鲁06行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明，两第三人之间系夫妻关系，原告系两第三人的弟媳。2017年4月5日晚，原告及其丈夫马卫国与两第三人在其父母所有的莱拖小区的房屋内发生争执，李忠良拨打电话报警后，莱阳市公安局接警并到达现场进行处置。2017年4月6日，莱阳市公安局受理倪长梅故意损毁财物案，并在调查后作出莱公（马山）不罚决字[2017]10006号不予行政处罚决定。2017年7月6日，两第三人向被告申请行政复议，请求撤销上述不予行政处罚决定，依法对倪长梅、马卫国的违法行为作出处罚。被告于当日受理两第三人的申请，并于第二日向两第三人送达受理通知书和向莱阳市公安局送达提出答复通知书。2017年8月11日，被告向两第三人和莱阳市公安局送达了行政复议听证通知书，并于2017年8月22日举行了听证会。经被告行政复议委员会审议，被告于2017年9月4日作出莱政复决字[2017]9号行政复议决定，认为莱阳市公安局对原告作出的不予行政处罚决定认定事实不清，证据不足，程序违法，遂决定撤销莱阳市公安局作出的莱公（马山）不罚决字[2017]10006号不予行政处罚决定，责令莱阳市公安局30日内重新作出处理决定。倪长梅不服，提起本案行政诉讼，要求撤销被告作出的莱政复决字[2017]9号行政复议决定，责令被告重新作出行政复议决定。原审法院认为，针对原告与两第三人之间的矛盾纠纷，莱阳市公安局对原告作出了不予行政处罚决定，后被告在行政复议程序中撤销该决定，并作出了对原告不利的认定。因此，本案被诉行政复议决定对原告的权利义务产生了实际影响，原告与本案被诉行政行为之间具有利害关系，故原告依法有权提起本案诉讼，莱阳市人民政府作为该行政复议决定的作出机关是本案的适格被告。2017年9月4日，被告作出本案被诉行政复议决定，未向原告送达和告知诉权及起诉期限。原告于2017年9月26日向法院提起行政诉讼，未超过法定的起诉期限。关于被告作出本案行政复议决定内容的合法性问题，原审法院认为，被告认定莱阳市公安局作出的不予行政处罚决定认定事实不清、证据不足和程序违法属实，具体包括：莱阳市公安局在作出的不予行政处罚决定中认定的多处事实与询问笔录内容不符；在双方当事人各执一词的情况下，莱阳市公安局作出的认定证据不足；莱阳市公安局作出的处罚决定认定的摔红酒事实与其在行政复议程序中提交的答复书内容相左；莱阳市公安局在出警过程中未有效收集相关证据，未正确保存现场执法视、音频资料，造成该案部分事实无法认定。因此，被告依据上述理由和《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定作出撤销莱阳市公安局作出的莱公（马山）不罚决字[2017]10006号不予行政处罚决定，责令莱阳市公安局30日内重新作出处理决定的决定内容认定事实清楚，证据充分。关于被告作出本案行政复议决定程序的合法性问题，原审法院认为，被告在收到第三人提出的行政复议申请后，依法履行了受理、听证、审查、作出决定和送达等相关程序。在本案被诉行政复议程序中，被告认为原告与被申请复议的行政行为有利害关系，将其列为行政复议第三人并决定通知其参加行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款的规定。但被告并未能够有效通知原告作为第三人参加行政复议，导致原告未能在行政复议程序中参与听证、行使陈述、申辩、举证和质证等权利，致使被告在未听取直接利害关系人原告意见的情况下即作出对其有重大不利影响的行政复议决定，违背程序正当原则，构成违反法定程序。后原告及时提起本案行政诉讼，且原审法院在本案诉讼中给予原告充分的陈述、举证和质证等诉讼权利，并弥补了原告在本案被诉行政复议程序中应依法享有而实际缺失的相关重要程序性权利。因此，虽然被告未通知原告作为第三人参加行政复议构成程序违法，但程序至此并未对原告的权利产生实际影响，且被诉行政复议决定的实体处理结果正确。故原审法院认为，为尽快解决行政争议，减少行政和诉讼程序周折，不宜对本案被诉行政复议决定予以撤销。综上，本案被诉行政复议决定程序违法，但基于上述事实和原因考虑，不予撤销该行政复议决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第三项之规定，判决确认被告莱阳市人民政府作出的莱政复决字[2017]9号行政复议决定违法。案件受理费50元，由被告莱阳市人民政府负担。上诉人倪长梅不服原审法院判决提出上诉，请求撤销原审法院判决，撤销莱阳市人民政府作出的莱政复决字[2017]9号行政复议决定。事实与理由如下：一、原审法院认定事实不清，适用法律错误。1.莱阳市公安局根据案件事实，在现有证据不足以认定上诉人违法事实成立的情况下，依法作出不予处罚的决定完全正确。被上诉人作出的行政复议决定未能从行政处罚所应具备的处罚标准的角度全面审查本案事实。2.2017年4月5日21时许，莱阳市公安局马山路派出所民警到达案发现场后，在查清当事人之间的纠纷是家务纠纷，且涉案双方均表示无需公安机关处理的情况下，接案民警撤离现场。2017年4月6日，原审第三人返回并要求公安机关立案，莱阳市公安局马山路派出所以故意损毁财物进行立案。原审法院及被上诉人的行政复议决定以公安机关在出警过程中未有效搜集相关证据、未正确保存现场执法视音频资料造成案件部分事实无法认定的判决理由及处罚理由不能成立。原审法院及被上诉人对红酒是否存在、烧水壶等物品的权属认定错误。3.原审法院认定行政复议程序违法但不撤销涉案行政复议决定的理由不能成立。二、原审法院应当追加作出具体行政行为的莱阳市公安局为被告参加诉讼而未追加，属于审理程序违法。被上诉人莱阳市人民政府提交书面答辩意见称，莱阳市公安局在处理上诉人倪长梅涉嫌损毁公私财物案时认定事实不清，适用法律错误，且执法过程存在过失，被上诉人对其不予处罚决定予以撤销，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人向本院提交了录音（像）光盘一张及录音（像）文字资料18页，用于证明两原审第三人伪造证据借以主张烧水壶、茶杯的所有权以及红酒的存在，由此证实两原审第三人对烧水壶、茶杯无所有权、红酒在事实上并不存在。对此，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款之规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。上诉人倪长梅在二审诉讼中提交的上述材料，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，其性质应视为对其陈述、辩论意见的补充、辅助性说明。且原审法院的审理重点围绕涉案复议决定是否合法正确而进行查明、认定，上述材料的提交、说明不足以推翻或改变原审法院对案件事实的认定。二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案审查的重点是被上诉人作出莱政复决字[2017]9号行政复议决定是否合法正确，在审查该复议决定时一并对原审法院判决认定事实、适用法律、审理程序是否合法正确进行评价。本案被上诉人莱阳市人民政府认定莱阳市公安局对倪长梅作出的不予行政处罚决定认定事实不清，证据不足，程序违法，主要是基于以下几个方面的理由：涉案不予行政处罚决定事实认定存在多处错误、适用法律错误、执法过程存在过失。经审查，涉案不予行政处罚决定认定的多处事实与询问笔录内容及本案其他证据无法形成对应，主要集中在对“该房子是马卫国的母亲给马卫国的婚房，房子里的家具、桌子、沙发等均系马卫国所有”等事实的描述上。上述事实的认定对于涉案不予行政处罚决定的作出可能没有直接的影响，但要考虑到涉案房屋的所有权归属问题恰是本案上诉人与两原审第三人争吵引发争议、冲突的重要原因，莱阳市公安局在双方当事人对房屋、家具及日常生活用品等权属问题各执一词的情况下即认定上述事实，显属认定事实不清、证据不足。莱阳市公安局在已经查明“双方因房子和四万元欠款的问题发生争吵，争吵过程中，倪长梅用剪刀朝桌子扎了两下，并把方桌上的杯子、烧水壶、红酒冰瓶等扒拉到地上”的情况下，以“双方现各执一词，无法查出现被摔坏的杯子、烧水壶等物品的所有权”为由，认为涉案违法事实不能成立并作出不予行政处罚决定，适用法律错误。被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定决定撤销涉案不予行政处罚决定书，责令被申请人30日内重新作出处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。关于被上诉人作出涉案行政复议决定程序是否合法的问题，现双方当事人主要争议集中在上诉人应否作为第三人参加到行政复议程序中。对此，《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。对此本院认为，上诉人倪长梅系涉案不予行政处罚决定的行政行为相对人，莱阳市人民政府理应清楚知晓倪长梅与原审第三人提起行政复议要求撤销涉案不予处罚决定具有直接的利益对抗关系，倪长梅明显与涉案不予行政处罚决定的撤销与否具有直接利害关系，通知其作为第三人参加行政复议，有利于查明涉案纠纷由来及双方当事人所争议的房屋及室内物品权属等相关事实。莱阳市人民政府在未能有效通知倪长梅作为第三人参加行政复议的情况下即作出对其有重大不利影响的行政复议决定，有违程序正当原则，应属程序违法。但该程序违法并未影响上诉人行使诉讼权利，鉴于涉案行政复议决定的实体处理结果正确，原审法院秉持尽快解决行政争议，减少行政和诉讼程序周转的原则，依法确认涉案行政复议决定程序违法但不予撤销，并无不当。上诉人还主张本案应追加莱阳市公安局作为第三人参加诉讼，对此本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案是复议机关改变原行政行为的案件，法律并没有关于必须追加复议被申请人作为第三人参加诉讼的强制性规定，莱阳市人民政府作为被告参加诉讼依法对其作出行政复议决定的合法性进行举证，这其中即包括了对莱阳市公安局作出涉案不予行政处罚决定相关事实及法律适用的审查与评价，并不会对上诉人的诉讼权利造成侵害或减损。上诉人关于原审法院遗漏第三人致使相关事实无法查清的主张，无事实及法律依据，不予支持。综上，上诉人的上诉请求无事实及法律依据，依法应予驳回。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由倪长梅负担。本判决为终审判决。审判长 许 琳审判员 曹林灿审判员 王云阁二〇一九年二月二十五日书记员 鞠 彤