浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)浙06行初209号 原告孟马根，男，1954年11月6日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人郭铁，男，1983年2月3日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 原告郭某，女，2009年2月28日出生，汉族，住绍兴市越城区。 原告孟玉娟暨原告郭某的法定代理人（系原告郭某之母），女，1982年11月5日出生，公民身份号码3306211982********，汉族，住绍兴市越城区皋埠镇黄泾村黄墩津**。 被告绍兴市越城区人民政府。住所地绍兴市越城区涂山东路**。 法定代表人袁建，区长。 委托代理人孟菜龙，绍兴市越城区人民政府工作人员。 委托代理人俞友根，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。 被告绍兴市越城区皋埠镇人民政府，，住所地绍兴市越城区皋埠镇银桥路** 法定代表人蒋国梁，镇长。 委托代理人何俊，浙江中圣律师事务所律师。 委托代理人诸彩霞，绍兴市越城区皋埠镇人民政府工作人员。 原告孟马根、孟玉娟、郭某因诉被告绍兴市越城区人民政府（以下简称“越城区政府”）、绍兴市越城区皋埠镇人民政府（以下简称“皋埠镇政府”）房屋行政征收一案，于2018年11月30日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月4日公开开庭审理了本案。原告孟马根的委托代理人郭铁、原告孟玉娟，被告越城区政府的委托代理人孟菜龙、俞友根，被告皋埠镇政府的委托代理人何俊、诸彩霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孟马根、孟玉娟、郭某诉称，2014年3月7日，越城区政府常务会议讨论通过《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》，于2014年3月10日发出通知，要求认真贯彻执行。黄泾村的拆迁安置按《皋埠镇朱家泾村、鲁家泾村、黄泾村三村房屋征收补偿实施方案》实施。2017年4月8日，皋埠镇政府与原告孟马根订立补偿协议书，但拒绝给孟玉娟、郭某安置补偿。被告皋埠镇政府没有取得相应法定的审批手续的前提下，擅自违法以自己的名义发布公告，并实施拆迁。原告认为两被告存在以下违法之处：1.征收行为违反法定程序；2.征收行为的主要证据不足；3.适用法律、法规确有错误。《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法（试行）》规定，外嫁女不安置不合法、按户确定与结算原则不合法、对原告郭某不予安置不合法。请求1.确认被告越城区政府、皋埠镇政府决定征收原告房屋的行政行为违法；2.审查《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》、《皋埠镇朱家泾村、鲁家泾村、黄泾村三村房屋征收补偿实施方案》、郭某系孟玉娟之女，其作为安置人口应以孟玉娟系安置人口为前提等规范性文件的合法性。 原告在起诉时向本院提交下列证据：1.安置拆迁补偿协议书，证明房屋已经被征收的事实；2.户口本，证明原告跟涉案房屋的关系；3.独生子女户口，证明郭某在本村生育，是本村村民，户口也在涉案房屋里面的；4.宅基地审批呈报表，证明孟玉娟也享有房屋共有权；5.村集体土地房屋权属共有证明，证明孟玉娟对房屋有权属；6.越政办发(2014)17号文件，皋埠镇三村房屋征收补偿实施方案，证明规范性文件审查对象。7.判决书，证明按户确认原则。 被告越城区政府答辩称：1.原告主体不适格，应裁定驳回起诉。2017年4月10日，皋埠镇人民政府与孟马根户签订了安置补偿协议书，且事后也全额领取了补偿款，故原告所在户的房屋已经安置完毕。现原告作为被征收人又对征收决定起诉，可视为其与被诉征收决定已无法律上的利害关系。2.被告主体不适格，应裁定驳回起诉。首先，被告从未作出房屋征收决定；其次，若将2017年4月5日的征收公告作为原告所诉的房屋征收决定的载体，则该公告的发布主体为皋埠镇政府。3.原告要求审查相应文件于法无据。请求驳回原告起诉。 被告在法定期限内向本院提交下列证据： 1.房屋征收安置补偿协议书、补偿款发放清单、房屋腾空验收单，证明皋埠镇政府与孟马根户签订了安置补偿协议书并履行完毕，原告与被诉征收决定已无法律上的利害关系，不具有原告主体资格。 2.征收公告，证明该公告由皋埠镇政府发布。 3.浙江省建设用地审批意见书、征地告知书、越城区政府征收土地公告，证明涉案土地被浙江省人民政府批准征收为国有。 被告皋埠镇政府答辩称：1.涉案房屋被征收时，除本案三原告外，尚有住户冯宝珍等4人，应当通知该4人作为第三人参加本案诉讼。2.被告皋埠镇政府并非作出房屋征收决定的主体，只是实施房屋征收具体工作的主体。皋埠镇政府并非适格被告。3.对于原告孟玉娟、郭某是否应被列为征收人口，原告已经另案起诉。4.对规范性文件的附带审查问题，鉴于涉案文件仅是内部文件，并非规范性文件，不属于附带审查范围。请求驳回原告对被告皋埠镇政府的起诉。 被告皋埠镇政府在法定期限内向本院提交以下证据：1.绍兴档案地籍档案查询单；2.农村私人建房用地呈报表；3.家庭安置人口统计表；4.皋埠镇黄泾村房屋征收货币安置补偿协议书；5.房屋腾空验收单；6拆迁款领取凭证。证明目的除与被告越城区政府相同外，还证明如果征收决定被确认违法，应当追加其他第三人参加诉讼。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 对于被告越城区政府及被告皋埠镇政府的证据，原告质证认为真实性无异议，但原告无关联性，越城区政府的证据3可以证明被告征收房屋程序违法。对于原告证据，两被告质证认为，对其真实性无异议，关联性有异议，本院认为，原、被告对上述证据的真实性均无实质性异议，可以证明客观事实，本院予以确认。 经审理查明，2017年4月5日，皋埠镇政府发布征收公告，载明：经越城区政府同意，对皋埠镇黄泾村进行动迁。同时载明拆迁范围、拆迁政策、安置人口计入截止日期、签约腾空期限等内容。同年4月8日皋埠镇政府与孟马根户签订《皋埠镇黄泾村房屋征收货币安置补偿协议书》，约定了房屋征收的补偿事项。原告孟玉娟系孟马根之女，原告郭某系孟玉娟之女。2017年12月29日，涉案房屋所在土地被浙江省人民政府批准征收为国有。 本院认为，一、原告的起诉是否符合起诉条件。涉案房屋原建于集体土地上，原告孟玉娟与孟马根系宅基地审批过程中的“现有在册人口”，原告孟鑫瑶户籍亦在涉案房屋之内。结合原告的起诉状和庭审陈述，原告的起诉指向被告决定征收涉案房屋的行政行为。故该房屋征收决定与三原告存在利害关系，被告认为原告主体不适格的理由于法无据，本院不予采纳。 二、本案被告是否适格。根据2017年4月5日皋埠镇政府发布的征收公告，涉案房屋征收行为经越城区政府同意，皋埠镇政府系受理和承办单位。在庭审中，越城区政府亦承认皋埠镇政府实施的行为经过其授权同意。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，本案的适格被告应当是越城区政府。 三、被告越城区政府决定对涉案房屋实施征收的行为缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。集体土地上的房屋应当作为地上附着物一并征收并予以补偿。本案中，被告在涉案集体土地尚未经依法批准征收前，作出房屋征收决定，以签订房屋征收补偿安置协议的形式直接征收涉案房屋，显然违反上述规定。 四、《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》及《皋埠镇朱家泾村、鲁家泾村、黄泾村三村房屋征收补偿实施方案》主要涉及房屋具体安置补偿对象及方式，与征收决定合法性审查无关，故不属于附带审查的范围。 综上，被告越城区政府决定对涉案集体土地上的房屋进行征收违反法定程序，本院对原告的诉讼请求予以支持。鉴于征收行为已实际实施，且征收行为系基于城中村改造的公共利益需要而作出。且涉案土地事后已经被批准征收为国有。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告越城区政府决定征收孟马根户房屋的行政行为违法。 二、驳回原告孟马根、孟玉娟、郭某对被告皋埠镇政府的起诉。 本案案件受理费50元，由被告绍兴市越城区人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  王 建 审 判 员  蒋 瑛 人民陪审员  马雅萍 二〇一九年二月十九日 书 记 员  孟树楠