中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申856号 再审申请人（一审原告，二审上诉人）佛山市顺德区大良街五坊股份合作经济社德一组。 诉讼代表人郭金胜。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省佛山市顺德区人民政府。 法定代表人彭聪恩。 委托代理人李土源 委托代理人陈发巨 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省佛山市顺德区国土城建和水利局。 法定代表人霍兆华。 委托代理人陈发巨。 委托代理人尹晓致。 原审第三人佛山市顺德区大良街道近良社区居民委员会。 法定代表人高锡洪。 再审申请人佛山市顺德区大良街五坊股份合作经济社德一组（以下简称德一组）因诉被申请人广东省佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）、广东省佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德区国土局）、原审第三人佛山市顺德区大良街道近良社区居民委员会（以下简称近良居委会）履行土地调换协议一案，不服广东省高级人民法院（2018）粤行终294号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 德一组向本院申请再审称：（一）申请人与近良居委会签订的《土地调换协议书》与《征地协议书》《征地补充协议书》均是被申请人作为行政管理机关为了管理同一公共事务而签订的，三份协议书无论在内容和时间上都是层级递进缔结的，《土地调换协议书》为上述土地征收补偿协议中不可分割的部分。（二）对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。（三）申请人的申请属于法律规定的行政协议范畴，属于人民法院行政诉讼的受案范围。（四）一、二审法院认为无证据证明申请人与近良居委会签订该协议书系由两被申请人授权或委托，系对《中华人民共和国土地管理法》确立的集体土地征收与补偿制度的错误理解，属于适用法律错误。综上，请求撤销一、二审行政裁定，指令广东省佛山市中级人民法院受理此案或由最高院提审审理。 顺德区政府答辩称：签订涉案《土地调换协议书》的主体为近良居委会和再审申请人，系平等主体之间设立民事权利义务关系的行为，性质上属于民事合同纠纷，被申请人并非协议的当事人，不是适格被告。一、二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回再审申请人的再审申请。 顺德区国土局答辩称：（一）案涉协议履行纠纷性质上应属民事纠纷。案涉协议书实则为村居与村小组之间签订的农村集体资产处置协议，系平等主体之间设立民事权利义务关系的行为，性质上属于民事合同，并非行政合同，该协议履行纠纷应循民事纠纷途径解决。（二）征收土地的法定主体和组织实施主体为县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门，案涉协议的签订主体一方为原五坊村委会、近良居委会，另一方为德一组，答辩人并非协议一方当事人。原五坊村委会、近良居委会不是法定征地主体，答辩人也从未授权或者委托其实施案涉征地行为，案涉征地协议与答辩人无关，不是本案适格被告。综上，请求依法驳回德一组的再审申请。 本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。第四十九条第四项规定，提起诉讼应当符合下列条件：属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原审查明，2004年12月27日，近良居委会（由五坊村委会、八坊村委会合并而成）作为甲方，与德一组作为乙方签订涉案《土地调换协议书》，其内容为：“甲乙双方为解决旧区改貌和配合城市建设道路拆迁安置工程，完善历年遗留问题，甲乙双方协商如下：1.2000年3月30日，五坊村委会与乙方签订协议时，水仙塘剩余面积1193.34平方米（1.79亩），补充协议高压线架底土地551.60平方米，合计174.94平方米。2.顺景湾东边80米外土地和水仙塘土地已征调5.30亩，剩余1334.57平方米（大良建办2004年12月16日计算面积）。3.以上两项面积合计3079.51平方米，经研究在大良职中安排给乙方作调换土地，但如需建设必须经上级国土部门批准。4.签订协议后，在我组分配住宅地前，将以上该地划给我组以便分配宅基地。5.本协议一式两份，甲乙双方各执一份，本协议签订后，2000年3月30日所签协议以本协议为准，水仙塘剩余土地1334.57平方米权属甲方所有。”根据原审查明的上述事实，再审申请人德一组与原审第三人近良居委会签订的上述《土地调换协议书》，是双方为调换各自所有的土地而进行的约定，其内容并未涉及土地征收，被申请人顺德区政府、顺德区国土局也没有作为当事人在该《土地调换协议书》上签字。因此，被申请人并非签订《土地调换协议书》的当事人，再审申请人提交的证据也未能证明近良居委会签订涉案协议系受被申请人委托，因此，再审申请人认为原审第三人是受被申请人委托签订《土地调换协议书》，没有事实和法律根据。同时，因涉案《土地调换协议书》不是行政机关签订的行政协议，不属于行政诉讼的受案范围，因此，再审申请人要求被申请人履行涉案协议约定义务的主张不能成立。基于此，一审裁定驳回再审申请人的起诉，二审裁定予以维持，并无不当。再审申请人如认为其合法权益受到侵害，可另循其他法律途径予以救济。 综上，德一组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回佛山市顺德区大良街五坊股份合作经济社德一组的再审申请。 审判长  刘艾涛 审判员  杨志华 审判员  熊俊勇 二〇一九年二月二十五日 法官助理徐超 书记员唐劲松 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。