湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终1908号上诉人（原审原告）：桑植县澧源预制板分厂（个体工商户）。经营场所：桑植县澧源镇梅山路。经营者：张宏刚。委托代理人：张世良，男，白族，1988年10月6日出生，住桑植县，系张宏刚之子。被上诉人（原审被告）：桑植县人民政府。住所地：张家界市桑植县澧源镇帅乡中路。法定代表人：赵云海，该县县长。委托代理人：刘亚明，该县政府办公室副主任。委托代理人：张阳，湖南新川律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：桑植县国土资源局。住所地：张家界市桑植县澧源镇帅乡中路。法定代表人：范武斌，该局局长。委托代理人：熊红卫，该局党组成员、总规划师。委托代理人：张阳，湖南新川律师事务所律师。上诉人桑植县澧源预制板分厂（以下简称澧源预制板厂）与被上诉人桑植县人民政府（以下简称桑植县政府）、桑植县国土资源局（以下简称桑植县国土局）确认行政强制行为违法及行政赔偿一案，澧源预制板厂不服湖南省张家界市中级人民法院（2018）湘08行初56号行政判决，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理完毕。张家界市中级人民法院经审理查明：澧源预制板厂经营者张宏刚系桑植县三建公司退休职工，其妻柏桂英系桑植县澧源镇文昌街社区北门组村民。2000年张宏刚在其妻柏桂英承包经营的农村土地上，并租用了田安平和卢贤春的部分农村承包土地，开办了预制板厂，2008年5月9日在桑植县工商行政管理局进行了注册登记。2017年7月4日桑植县政府作出桑办法(2017)24号关于印发《桑植县2017年重点项目征地拆迁"攻坚大会战"实施方案的通知》，张宏刚的澧源预制板厂被列入拆除范围。2017年7月26日桑植县政府作出房屋合法性认定，认定该厂用地未办理审批手续，属违法用地。2017年7月31日，桑植县国土局向张宏刚作出《责令停止违法行为通知书》，认为张宏刚未经批准，擅自占用集体土地修建澧源预制板厂，责令其立即停止违法行为，听候处理。2017年9月27日，桑植县政府下设的桑植县城区整治违法建设工作领导小组办公室向张宏刚作出了《限期拆除督办通知书》，限期2017年9月30日前自行拆除占用土地上的建筑物，逾期未拆除的，将采取联合执法，清除占用土地上的建筑物。张宏刚未在限定的时间内自行拆除。2017年9月30日桑植县政府和桑植县国土局组织人员将澧源预制板厂的地上建筑物拆除。澧源预制板厂遂于2018年6月26日诉至法院，请求：1.判决确认桑植县政府和桑植县国土局的行政强制行为违法；2.责令桑植县政府和桑植县国土局恢复原状，并赔偿其财产损失994312元、停产损失302433元；3.赔偿因强拆行为导致的该厂经营者张宏刚医疗费3315.63元及精神损害赔偿金5000元；4.由桑植县政府和桑植县国土局承担本案的诉讼费用。张家界市中级人民法院认为：本案涉及农用地和建设用地的使用，应当适用《中华人民共和国土地管理法》。该法第八十三条规定，“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。依照该规定，作出处罚决定的机关应当依法申请人民法院强制执行。本案中，桑植县政府和桑植县国土局未申请人民法院强制执行，自行强制拆除，违反该规定，程序违法。澧源预制板厂提出桑植县政府和桑植县国土局的行为违法的理由成立。依照国家赔偿法第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。但根据国家赔偿法第二条的规定，有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，才能获得国家赔偿。依照土地管理法第四十四条的规定，"建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续"。张宏刚在农用地上开办澧源预制板厂，依据该规定，应当办理农用地转用审批手续，张宏刚未办理审批手续，违反该规定，桑植县政府也已作出澧源预制板厂系违法用地的认定。张宏刚开办澧源预制板厂的行为不合法，其相关权益不是合法权益，依照国家赔偿法第二条的规定不能获得国家赔偿。澧源预制板厂要求赔偿财产损失及停产损失的诉讼请求，不予支持。依照国家赔偿法第三十四条和第三十五条的规定，只有侵害人身权的，才能支付医疗费和精神损害抚慰金，澧源预制板厂没有证据证明桑植县政府和桑植县国土局侵犯了张宏刚的人身权，澧源预制板厂要求赔偿张宏刚医疗费和精神抚慰金的诉讼请求，不予支持。澧源预制板厂没有提供相关证据证明自己的其他合法权益受到了侵害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，判决确认桑植县政府和桑植县国土局强制拆除行为程序违法。案件受理费50元，由桑植县政府负担。澧源预制板厂不服，向本院提起上诉称：1.该厂于2000年建厂至今，所在土地性质因城市发展规划而变化，不是违章建筑。2.该厂不属于“在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施”的范围，不是违法建筑。3.经营者张宏刚于2001年7月申请办理土地使用证并交纳了测图费，因桑植县国土局工作不到位造成该证未办理成功。4.桑植县政府和桑植县国土局未与该厂达成赔偿协议，强行拆除该厂是违法行为。综上，请求撤销原审判决，依法改判：1.对该厂进行评估，评估费用由桑植县政府和桑植县国土局承担；2.责令桑植县政府和桑植县国土局将该厂恢复原状，并赔偿因强拆行为造成的财产损失994312元，按每年302433元的标准赔偿三年停产损失损失共计907299元；3.赔偿因强拆行为导致经营者张宏刚、柏桂英医疗费39330.79元、精神损害赔偿金及后续康复费150000元；4.调取该厂2001年7月办理《国土使用证》的相关档案；5.由桑植县政府和桑植县国土局承担本案的诉讼费用及因诉讼导致该厂支出的费用。被上诉人桑植县政府答辩称：1.澧源预制板厂所在的土地性质，在2000年是集体土地，其建厂没有相关批准手续，用地违法。2.2002年以后，该厂所在的集体土地，依据1983年县里规划，已进行了征收。澧源预制板厂一直没有领取征收款是事实。3.上诉人陈述其厂房被拆的现状，予以认可。但强制拆除该厂之前，有送达通知，督促其自行拆除。其并没有遵照通知要求自行处理。综上，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人桑植县国土局辩称：2006年，澧源预制板厂所在的集体土地均已被征收，只有经营者张宏刚户未领取征收款。张宏刚户知道土地征收后，停止向该厂租用部分土地的农户支付租金。双方当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审法院采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审另查明：桑植县国土局于2018年4月18日向澧源预制板厂经营者张宏刚出具《关于张洪刚信访事项答复意见书》，载明“评估公司对该预制板厂原实物量预评估金额264585元”。二审查明的其他事实与一审认定的事实一致。本院认为：澧源预制板厂经营场所建设要占用集体土地，必须按照《中华人民共和国土地管理法》规定进行申请、审批。根据一审查明的事实，2001年该厂在农用地上建设开办时未办理农用地转用审批手续。2006年，该厂所占用的土地已被征收，土地性质已从农民集体所有土地转变为国有土地，其亦应当依法定程序申请使用国有土地。故桑植县政府和桑植县国土局要求其限期拆除占用国有土地的建筑物，有事实依据。但根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，桑植县政府和桑植县国土局对澧源预制板厂的建筑物没有强制拆除的职权。因此，桑植县政府和桑植县国土局实施的强拆行为违反法定程序，依法应予撤销。但该强拆行为已实施完毕，不具有可撤销内容，故依法应确认违法。桑植县政府和桑植县国土局应当赔偿由此而给澧源预制板厂造成的直接经济损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。桑植县政府和桑植县国土局没有遵循法律规定进行拆除房屋强制腾地，应当对该违法行为承担法律责任。澧源预制板厂的房屋损失，由于强拆行为造成了房产实际价值无法准确估算，桑植县政府和桑植县国土局又提供不出任何证据加以反驳，因此对于澧源预制板厂的举证责任不能苛求，故参照桑植县国土局2018年4月18日出具《关于张洪刚信访事项答复意见书》中载明“评估公司对该预制板厂原实物量预评估金额264585元”，可以酌情认定。但对于澧源预制板厂赔偿请求超出预评估金额264585元的部分，因没有提供相关证据予以证实，本院不予认可。澧源预制板厂主张的停产停业损失、人身损失不是因强制拆除行为直接受损的合法权益，故不予支持。综上，澧源预制板厂的上诉理由部分成立，其上诉请求应予支持。原审判决认定事实不清，适用法律、法规错误，依法改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第九十五条之规定，判决如下：一、撤销张家界市中级人民法院（2018）湘08行初56号行政判决;二、判决确认被上诉人桑植县人民政府和桑植县国土资源局于2017年9月30日对桑植县澧源预制板分厂地上建筑物的强制拆除行为违法；三、被上诉人桑植县人民政府和桑植县国土资源局于本判决生效后三十日内赔偿桑植县澧源预制板分厂损失264585元。四、驳回上诉人桑植县澧源预制板分厂的其他诉讼请求。一、二审案件受理费共100元，由桑植县政府和桑植县国土局负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  钟玺波审判员  曾昊锋二〇一九年二月二十日法官助理贺文仪书记员刘王威附：相关法律规范《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第九十五条人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。