河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫05行终12号上诉人（原审被告）安阳县伦掌镇人民政府，住所地安阳县伦掌镇伦掌村。法定代表人张震，镇长。委托代理人魏学锋，安阳县伦掌镇人民政府工作人员。委托代理人吴文杰，河南安昌律师事务所律师。上诉人（原审被告）安阳市殷都区交通运输局，住所地安阳市殷都区梅东路北段殷都区政府东侧。法定代表人杜庆磊，局长。出庭诉讼负责人安晓，副局长。委托代理人赵相昌，河南勇为律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王治礼，男，汉族，1936年4月8日出生，住安阳县。委托代理人杨春学，大沧海律师事务所律师。原审被告安阳市殷都区财政局，住所地安阳市梅东路中段路东。法定代表人马建军，局长。委托代理人孙书玲，安阳市殷都区财政局工作人员。委托代理人高麦玲，河南瑞业律师事务所律师。原审第三人安阳县伦掌镇众乐村村民委员会，住所地安阳县伦掌镇众乐村。法定代表人魏书廷，主任。委托代理人张俊标，河南安昌律师事务所律师。上诉人安阳县伦掌镇人民政府（以下简称伦掌镇政府）、安阳市殷都区交通运输局（以下简称殷都区交通局）因被上诉人王治礼诉二上诉人及原审被告安阳市殷都区财政局（以下简称殷都区财政局）强行毁坏、占用承包地的行为违法一案，不服林州市人民法院（2018）豫0581行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人伦掌镇政府委托代理人魏学锋、吴文杰，上诉人殷都区交通局副局长安晓、委托代理人赵相昌，被上诉人王治礼的委托代理人杨春学，原审被告殷都区财政局委托代理人孙书玲、高麦玲，原审第三人安阳县伦掌镇众乐村村民委员会（以下简称众乐村村委会）委托代理人张俊标到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：王治礼系众乐村村民，在众乐村有承包地。2017年1月3日，殷都区交通局以安殷交〔2017〕1号文件，向安阳市殷都区发展和改革委员会作出《关于S303安姚路、新S3**、产业集聚区中轴线北延道路拓宽、新建、改建工程立项的请示》。2017年1月9日，安阳市殷都区发展和改革委员会以安殷发改〔2017〕7号文件，对殷都区交通局作出《关于S303安姚路、新S3**、产业集聚区中轴线北延基础设施道路拓宽、新改建工程立项的批复》,原则同意该基础设施道路建设项目，由政府筹集资金完成。2017年1月13日，安阳市殷都区国土资源局以殷国土资〔2017〕2号文件，对殷都区交通局作出《关于S303安姚路、新S3**、产业集聚区中轴线北延基础设施道路拓宽、新改建工程项目的初步审查意见》，建议把以上项目列为省或省以上重点（按单独选址项目用地）。2017年5月6日，殷都区交通局以安殷交〔2017〕42号文件，向安阳市殷都区发展和改革委员会作出《关于新S3**(翟庄-铜水快速通道)工程，中轴线北延（安姚路-众乐村）新建工程，省道303（北士旺村-林州交界）改建工程可行性研究报告批复的函》。2017年5月19日，安阳市殷都区发展和改革委员会以安殷发改〔2017〕33号文件，对殷都区交通局作出《关于S303安姚路、新S3**、产业集聚区中轴线北延等基础设施道路拓宽、新改建工程可研报告的批复》，原则同意该项目可研报告，道路项目资金来源为上级补助和区政府自筹。为拓宽建设上述道路工程，安阳市殷都区人民政府专门成立了由殷都区交通局、伦掌镇政府等为成员的指挥部。殷都区交通局及伦掌镇政府均为上述道路的修路单位。王治礼的承包地在上述产业集聚区中轴线北延道路施工范围内，自2017年8月6日开始，伦掌镇政府组织人力及机械设备，对王治礼承包地上的青苗进行损毁清理，强行占用王治礼的承包地进行道路施工。另外，2017年11月13日，安阳市殷都区国土资源局出具的《信访事项处理意见书》载明上述道路项目由殷都区财政局、殷都区交通局共同实施，该国土资源局曾于2017年10月10日对殷都区交通局下达过《责令整改违法行为通知书》，要求殷都区交通局完善手续。2018年8月14日，安阳市殷都区国土资源局以殷国土资〔2018〕73号文件，作出《关于对信访事项处理意见书的更正意见》，确认殷都区财政局只是对上述道路项目采用PPP模式出具了物有所值评价审核意见，并不是上述道路施工项目的实施主体单位。结合庭审情况，可以确认殷都区财政局不是上述道路施工项目的实施主体和承建单位。殷都区交通局提交的2018年河南省重点建设打捆项目名单中没有上述S303安姚路、新S3**、产业集聚区中轴线北延等基础设施道路拓宽、新改建工程项目名单。众乐村村委会虽然称是其对王治礼承包地上的青苗实施了清理，对案涉土地进行流转，并与王治礼等村民签订了《占地协议》，占用了王治礼承包的土地，但是众乐村村委会并未提供确凿充分的证据证明是其对王治礼承包地上的青苗进行了清理并占用了王治礼承包地。只能确认该村委会配合参与了殷都区交通局、伦掌镇政府组织领导的上述对王治礼承包地及青苗进行强制占用及损毁，该村委会不是上述道路的修建实施主体。原审法院认为：地方各级人民政府及其组成部门必须依法公开、公正、公平行使行政职权，必须诚信，敢于担当。政府部门修建拓宽道路，是利国利民的好事，但前提是必须依法依规进行，对修路需占用的土地必须按规定程序立项，逐级审批，办理农用地转为建设用地的审批手续，并对所占土地的使用权人进行征地补偿。具体到本案，殷都区交通局在未完善用地手续的情况下，即由伦掌镇政府对王治礼承包地及青苗进行强制占用及损毁，其行为是违法的。殷都区交通局、伦掌镇政府在实施行政管理的过程中，应严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人的知情权、参与权和救济权。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”。伦掌镇政府自2017年8月6日（星期日）开始，在没有作出书面强制执行决定前就对王治礼承包地及地上的青苗进行强制占用及损毁，事先没有进行催告，也没有告知王治礼享有陈述和申辩及提起行政复议或行政诉讼的权利，程序违法，违背了行政执法程序正当原则，其行为是违法的。伦掌镇政府、殷都区交通局及众乐村村委会的辩解理由缺乏事实及法律依据，不能成立，不予采信。殷都区财政局辩称其不是上述道路实施的主体，不是本案的适格被告的理由成立，予以采信。王治礼的诉讼请求成立，予以支持。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认伦掌镇政府及殷都区交通局强制毁坏占用王治礼承包土地修建道路的行政行为违法。案件受理费50元，由伦掌镇政府、殷都区交通局各负担25元。上诉人伦掌镇政府上诉称：原审判决认定事实和适用法律错误。主要理由：一、原审判决认定伦掌镇政府是案涉S303、S301及产业集聚区中轴线北延道路的修建单位与事实不符。根据《中华人民共和国公路法》的规定，乡（镇）人民政府没有修建省级道路的权利。上述道路均为省道，伦掌镇政府没有条件和能力修建该道路，不是该道路的修建主体。二、原审判决认定伦掌镇政府自2017年8月6日开始组织人力及机械，对王治礼承包地上的青苗进行损毁清理并强行占用与事实不符。众乐村村委会在原审中自认是其对王治礼的承包地实施的清理行为，众乐村村委会与王治礼签订有租地协议，王治礼从村委会领取了青苗费。伦掌镇政府没有组织人力及机械损毁清理王治礼承包地及青苗，伦掌镇政府工作人员在清理现场只是为了维持秩序，并不是组织实施清理行为。伦掌镇政府不是案涉道路的修建主体，王治礼的承包地未被伦掌镇政府占用。三、伦掌镇政府既不是案涉道路的修建主体，也不是法律赋予的征收集体土地的主体，不存在作出行政强制执行决定和行政强制执行的可能。原审判决适用《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定缺乏事实根据，属于适用法律错误。请求：撤销原审判决，驳回王治礼的起诉。上诉人殷都区交通局上诉称：原审判决认定事实和适用法律错误。主要理由：一、原审判决认定殷都区交通局在未完善用地手续的情况下，即由伦掌镇政府对王治礼的承包地及青苗进行损毁和占用，与事实不符。案涉S303、S301及产业集聚区中轴线北延道路所占土地的征收和补偿工作，由殷都区国土资源局及各乡镇具体负责。根据区政府的授权，殷都区交通局只负责办理案涉道路所需相关手续以及项目的招投标工作。殷都区交通局自己既没有对王治礼的承包地及青苗进行损毁和占用，也没有让伦掌镇政府对王治礼的承包地及青苗进行损毁和占用。二、原审判决认定2018年河南省重点建设打捆项目名单中没有案涉道路拓宽、新改建工程项目名单，与事实不符。案涉道路拓宽、新改建工程项目包含在安阳市西部骨干路网建设项目内，属于河南省重点建设项目，登录河南省重点项目建设网(××）可以查询该项目。三、殷都区交通局没有实施强行损毁、占用王治礼承包地的行为，原审判决认定殷都区交通局实施了该行为并确认其违法，属于适用法律错误。请求：撤销原审判决，驳回王治礼的诉讼请求。被上诉人王治礼答辩称：原审判决认定事实和适用法律正确，伦掌镇政府和殷都区交通局的上诉理由不能成立。主要理由：一、王治礼提供的证据足以证明伦掌镇政府违法实施了因修建道路强行毁坏、占用其承包地的行为。现场照片、视频光盘显示，伦掌镇政府负责人及工作人员现场组织指挥施工人员和机械碾压王治礼已成熟的庄稼、毁坏王治礼的承包地用于修路。《信访事项处理意见书》（编号为LF2017182978号、LF20170273697号）显示，伦掌镇政府采取“以租代征”的方式违法占用王治礼的承包地用于修路。王爱国、王伍生等人的《占地协议》显示，伦掌镇政府是占地补偿的主体。二、王治礼提供的证据足以证明殷都区交通局违法实施了因修建道路强行毁坏、占用其承包地的行为。安殷交〔2017〕1号和42号文件、安殷发改〔2017〕7号文件、殷国土资〔2017〕2号文件、安殷财〔2017〕74号文件，足以证明殷都区交通局实施了案涉道路的立项、办理用地手续、委托招标等工作，是道路建设的具体实施者和责任方，也是毁坏、占用王治礼承包地的具体实施者和责任方。殷国土资〔2017〕53号《信访事项处理意见书》显示，殷都区国土资源局2017年10月10日对殷都区交通局修建S301、中轴线北延道路下达了《责令整改违法行为通知书》，证明殷都区交通局占用王治礼的承包地违法。请求：驳回上诉，维持原判。原审被告殷都区财政局答辩称：殷都区财政局不是本案的适格被告，同意伦掌镇政府和殷都区交通局的上诉意见。请求：撤销原审判决，驳回王治礼的诉讼请求。原审第三人众乐村村委会述称：众乐村村两委讨论决定并征得绝大多数村民的同意，对案涉土地进行流转，并与村民签订了《占地协议》。众乐村村委会已向村民全部支付了青苗补偿费，众乐村村委会的清理青苗和补偿行为不损害王治礼的合法权益。请求：撤销原审判决，驳回王治礼的起诉。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，安阳市西部骨干路网建设项目属于2018年河南省重点建设项目，该项目包含S303安姚路、新S3**、产业集聚区中轴线北延道路拓宽、新建、扩建工程。本院庭审中，王治礼明确表示其所诉的行政行为是“因修建道路实施毁坏、占用承包地的行为”。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，修建县级以上道路需要占用农民集体所有的土地，应当依法办理农用地转用和征收审批手续，并对被征收土地的所有权人、土地使用权人给予补偿。本案中，王治礼提供的《占地协议》、现场照片、视频光盘等证据，可以证明其承包地及青苗系因案涉道路拓宽、改建而被清理和占用，可以证明伦掌镇政府组织实施了对其承包地及青苗进行清理和占用行为。伦掌镇政府和殷都区交通局未提供证据证明案涉道路拓宽、改建所占土地已依法办理农用地转用和征收审批手续，并对被征收土地的所有权人、土地使用权人给予补偿。因此，伦掌镇政府组织实施清理和占用王治礼承包地及青苗缺乏事实和法律依据，属于违法。殷都区交通局作为案涉道路建设的具体实施者，其也是违法清理和占用王治礼承包地及青苗的责任主体，原审判决确认该局强制毁坏占用王治礼承包地的行为违法，并无不当。综上，伦掌镇政府和殷都区交通局的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安阳县伦掌镇人民政府和上诉人安阳市殷都区交通运输局各负担25元。本判决为终审判决。审判长  程晓丽审判员  崔永清审判员  阎丽杰审判员  袁武明审判员  段 新二〇一九年二月二十六日书记员  李九玲