福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽01行初24号 原告薛细祥，男，1956年4月10日出生，住福建省福安市。 被告宁德市人民政府，住所地宁德市闽东中路35号。 法定代表人梁伟新，市长。 委托代理人李立春，宁德市司法局工作人员。 委托代理人郑延峰，福建惠尔律师事务所律师。 原告薛细祥诉被告宁德市人民政府（以下简称宁德市政府）行政复议不予受理一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年2月22日公开开庭审理了本案。原告薛细祥，被告宁德市人民政府的委托代理人李立春及郑延峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告薛细祥诉称，因福安市佳房和城乡规划建设局(以下简称福安市住建局)违法核发《乡村建设规划许可证》，致使原告及西门村其他村民的住宅建设用地被福安市万辉农贸市场有限公司违法建设农贸市场，为了保护原告的合法权益不被侵害，原告与其他西门村民一起，于2018年11月4日向被申请人宁德市城乡规划局邮寄《紧急请求:贵令福安市住建局撤销违法核发的》，紧急请求其履行法定查处职责。2018年1月14日，原告收到被申请人宁德市城乡规划局于2018年11月9日作出的宁规便函[2018]86号《告知单》:“2018年11月5日你们来信反映福安市住建局违法核发《乡村建设规划许可证》，请求撒销乡村建设规划许可证的事项，我局已将你们反映事项转福安市住房和城乡规划建设局办理，请直接与其联系。”，才知道被申请人宁德市城乡规划局末履行法定职责，而违法将举报材料转给被举报人办理。 原告对被申请人宁德市城乡规划局不履行法定职责的行政不作为不服，于2018年12月2日依法向被告申请行政复议，请求:“1、确认被申请人宁德市规划局作出宁规便函[2018]86号(告知单》违法:2、责令被申请人履行责令福安市住房和城乡规划建设局撤销，或者直接撤销《乡村建设规划许可证》(乡字第350981201809003号)的法定职责。”2018年12月11日收到被告于2018年12月7日作出的宁政行复不[2018]第65号《行政复议不子受理决定书》。原告认为被告以“被申请人作出宁规便函[2018]86号《告知单》的行为，对申请人的权利义务未产生实际影响，不属于具体行政行为。”作出不予受理决定属认定事实错误，适用法律错误，为此，特向贵院提起行政诉讼。具体理由如下:第一，根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款:“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”的规定，原告对福安市住建局违法核发《乡村建设规划许可证》的行政许可行为具有举报和控告权，而被申请人宁德市城乡规划局依法具有履行受理、组织核查、处理的法定职责。因此，原告的举报控告和请求履行职责的权利、被申请人宁德市城乡规划局依法履行法定义务都是基于法律规定。第二，根据安国土资[2012]473号《福安市国土资源局关于甘棠镇西门村村民住宅建设用地的请示》和安政地[2012]217号《福安市人民政府关于甘棠镇西门村村民住宅建设用地的批复》，福安市住建局核发《乡村建设规划许可证》(乡字第350981201809003号)的地块系西门村村民住宅建设用地，根据《福建省农村村民住宅建设管理办法》第六条:“村民建房应当符合镇乡、村庄规划和镇乡土地利用总体规划以及历史文化名镇名村保护规划，严格遵循‘先规划、后建设’原则。不符合规划或者未编制上述规划的，不得审批村民建房和住宅用地。”及第三十六条:“新建、扩建、改建村民住宅，应当自房屋竣工验收合格之日起30个工作日内依法申请办理土地初始登记或者变更登记手续和房屋产权登记手续，领取土地使用权证书和房屋所有权证书。”等条文的规定，原告作为西门村村民，对地块村民住宅建设是否符合国家规划法的规定，有着直接的利害关系。第三，福安市住建局违法核发《乡村建设规划许可证》，致使福安市万辉农贸市场有限公司违法建设农贸市场侵害原告的合法权益，给原告和西门村村民财产造成严重的伤害，为此，原告依法向被申请人宁德市城乡规划局举报控告福安市住建局的违法行为，是为了维护原告的合法权益，而被申请人宁德市城乡规划局不履行法定职责，不仅侵害了原告的举报控告权利，而且还侵害了原告的合法财产权。第四，原告向被告申请行政复议的两个请求事项是有机联系的，前后两个请求事项是因果关系，是不可分割的内容，但被告作出的不予受理决定，分割了两个请求事项，只对第一个请求事项孤立地作出审查决定，而未对第二个请求事项进行审查，因此，未尽到行政复议的审查义务。原告在行政复议申请中的第一个请求:“1、确认被申请人宁德市规划局作出宁规便函[2018]86号《告知单》违法:”。因被申请人将举报控告材料转给被举报对象福安市住建局，违反相关的法律法规的规定，确实是违法行为。而原告的第一个请求事项，实质上是通过确认违法从而责令被申请人履行法定职责，并非是被申请人的《告知单》本身对原告的权利和义务产生影响，而是被申请人不履行法定职责的行政不作为对原告的权利、义务产生影响。从原告的第二项行政复议请求“2、责令被申请人履行责令福安市住房和城乡规划建设局撤销，或者直接撤销《乡村建设规划许可证》(乡字第350981201809003号)的法定职责。”看，就已非常明确申请行政复议的根本目的是责令被申请人宁德市城乡规划局履行法定的受理、组织核查、处理职责。但被告未依法对此进行审查而直接对第一项行政复议申请请求作出不予受理决定，没有法律和事实依据。第五，由上可知，原告向被告申请行政复议符合《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，被告应当依法受理原告的行政复议申请，但被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第(五)项规定作出宁政行复不[2018]第55号《行政复议不予受理决定书》，属适用法律错误，且该条例第二十八条只有一款，被告依据第二十八条第一款第五项，援引法律、法规错误，也属于适用法律错误。综上，请求：一、撤销被告作出的宁政行复不[2018]第65号《行政复议不予受理决定书》。二、判令被告依法受理原告的行政复议申请。三、判令本案诉讼费用由被告承担。 被告宁德市人民政府辩称：一、答辩人作出宁政行复不(2018)第65号《行政复议不予受理决定书》认定事实清楚、适用法律正确。答辩人收到原告不服原宁德市城乡规划局作出的宁规便函(2018)86号《告知单》的行政复议申请后，经审查认定如下事实:2018年11月4日，原告薛细祥等人向复议被申请人(原宁德市城乡规划局)寄送《紧急请求:责令福安市住建局撤销违法核发的 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案被原告因对宁德市城乡规划局不履行查处原告所称的：“福安市规划局违法核发《建设用地规划许可证》（地字350981201201025号）的问题”向被告提起行政复议和本案诉讼。但原告所提交的该《建设用地规划许可证》和《福安市国土资源局关于甘棠镇西门村村民住宅建设用地的请示》可以证实该案涉土地系甘棠镇西门村集体土地，因此，原告不是福安市规划局核发《建设用地规划许可证》的行为相对人，且原告与该行政许可行为也没有利害关系，其不具有针对该行政许可行为提起行政诉讼的主体资格，原告的起诉应予驳回，其针对该行为的复议行为提起的行政诉讼亦应驳回。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，裁定如下： 驳回原告薛细祥的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起三十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长 谢红波审判员曾莹 审判员 张   厚   磊 二〇一九年二月二十七日 法官助理林妍 书记员郑一帆