广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤0606行初1136号原告蒋平华，女，1979年11月11日出生，汉族，住湖南省东安县。被告佛山市卫生和计划生育局，住所地广东省佛山市禅城区岭南大道****楼。法定代表人王政，局长。委托代理人唐少婷，佛山市法制局工作人员。委托代理人李嘉雯，佛山市法制局工作人员。原告蒋平华对被告佛山市卫生和计划生育局于2018年9月26日作出的佛府行复不〔2018〕21号《不予受理行政复议申请决定书》不服，于2018年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月21日公开开庭审理了本案。原告蒋平华，被告的委托代理人唐少婷、李嘉雯均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2018年9月26日作出了佛府行复不〔2018〕21号《不予受理行政复议申请决定书》，认为佛山市南海区卫生和计划生育局于2018年9月21日作出的《不予受理告知书》归属信访告知、答复事项，且该行政机关的信访答复内容仅对原告信访反映情况作指引说明、告知，并未对原告原有的权利义务造成影响。参照《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（2005行立他字第4号）第二项规定，被告认为原告提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，故对原告的行政复议申请不予受理。原告诉称，2018年9月3日原告向广东省卫生和计划生育委员会（以下简称广东省卫计委）递交了一份《对南海二院莦某医师书写病历不真实投诉书》（下简称《投诉书》）。9月18日广东省卫计委将《投诉书》转送被告；根据属地管理原则，被告交由佛山市南海区卫生和计划生育局（以下简称南海卫计局）办理。9月21日南海卫计局作出《不予受理告知书》，其明显将行政事项作信访处理。9月23日原告以南海卫计局行政行为明显不当、程序违法，侵犯了原告合法权益为由向被告递交《行政复议申请书》。9月26日被告作出涉案《不予受理行政复议决定书》，同样将案件定性为信访事项，驳回了原告的复议申请。被告以“复议申请不符合受理条件”驳回行政复议申请的理由不成立，不予受理行政复议明显不当。从原告的《行政复议申请书》已经充分阐述，查处原告投诉南海区第二人民医院医师莦某存在书写病历不真实行为的事项，系南海卫计局的法定职责，与南海卫计局作出的《不予受理告知书》提到的医疗损害民事诉讼是两个不同的法律关系，该民事诉讼司法程序不是履行行政程序的前置条件，南海卫计局将应当导入行政事项途径的行政投诉事项导入信访途径处理显属程序违法，且适用法律错误。南海卫计局作为违法医师的上级主管机关，其未履行法定职责追究违法人的行政责任、保护受害者的人身财产安全等合法权益，其放弃履行职责的行为显然侵犯了原告的合法权益，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项，原告理所当然有权提起行政复议。至于是否存在涉案《不予受理行政复议决定书》中所称“该《不予受理告知书》归属信访告知、答复事项”等理由，需要由被告受理行政复议后由被申请人作出答复、提供证据和法律依据后综合认定，而不是任由被告越俎代庖代替被申请人作出其行为合法性认定，被告驳回原告行政复议行为显属不当，与《中华人民共和国行政复议法》有关立法本意和精神相悖。综上所述，被告的不予受理原告的行政复议申请，存在事实认定不清、程序不适当，侵犯了原告对违法加害人追究行政责任、保护自身人身财产安全的合法权益，亦导致复议被申请人不依法履行法定职责监督管理医疗人员违法违规，将导致人民生命健康和公共安全及医疗秩序受到威胁和破坏，根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，现向法院提起行政诉讼，恳请查明事实，确认被告认定原告的复议申请不符合受理条件驳回行政复议申请的理由不成立。为保护原告的合法权益，请求法院判令：1.撤销被告作出的佛府行复不〔2018〕21号《不予受理行政复议申请决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了以下证据：1.原告身份证复印件，证明原告主体资格。2.《不予受理行政复议申请决定书》，证明本案的诉讼标的。3.对南海二院莦某医师书写病历不真实投诉书、长期医嘱、广东省卫计委作出的信访事项转送告知书、南海卫计局作出的《不予受理告知书》（2018年9月21日）、行政复议申请书，证明原告向卫生部门提交的投诉事项，系南海卫计局的法定职责范畴，不属于信访事项。广东省卫计委明确告知“由其依法处理”。证明南海卫计局和被告将原告投诉事项定性为信访并作出不予受理投诉和不受理复议的事实不清、程序违法。4.对南海二院住院病历有关记录缺失的举报信、处方笺、住院病案首页、《不予受理告知书》（2018年9月11日）、行政复议申请书、行政复议受理通知书，证明相同的案例，南海卫计局不予受理原告的投诉举报，原告向南海区政府申请行政复议被受理，说明投诉举报事项是南海卫计局的法定职责，原告以其不依法履行职责的行为提起复议被受理是合法合理的，佐证本案被告不予受理存在事实不清、程序不当。5.南卫信复（2018）10号《关于政府信息公开申请的答复》、职权清单截图，证明查处原告投诉事项，是南海区卫计局的法定职责，南海区卫计局放弃履行法定职责，侵犯了原告合法权益，被告应当予以纠错，受理原告的复议申请。6.（2018）鲁02民终6826号《民事判决书》，证明被告《不予受理决定书》对原告的合法权益造成实质影响，同时也证明南海区卫计局放弃履行法定职责的客观事实。7.《信访答复是否属于复议受理范围？》、邢卫复决字[2018]1号《邢台市卫生和计划生育委员会行政复议决定书》，证明本案中南海区卫计局履行职责是依职权而非依申请，其对辖区内医疗机构涉嫌违法的投诉，应当依据法定职责调查处理，南海区卫计局拒绝依法履职，被告作为上级复议机关应当予以纠正。8.《死亡医学证明书》《出生医学证明书》，证明原告是蒋某的母亲，蒋某已经死亡。被告辩称，一、被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》合法。（一）被告作出《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据确凿。被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定的事实如下：原告向被告邮寄提交的《行政复议申请书》以及相关材料，被告于2018年9月25日收悉。原告不服南海卫计局于2018年9月21日作出的《不予受理告知书》，向被告提出复议申请。经审查，该《不予受理告知书》归属信访告知、答复事项，且该行政机关的信访答复内容仅对原告信访反映情况的指引说明、告知，并未对原告原有的权利义务造成影响。（二）被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》程序合法。被告于2018年9月25日收到原告的行政复议申请材料，于2018年9月26日依法作出《不予受理行政复议申请决定书》，于2018年9月27日送达原告，程序合法。（三）被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》适用法律、法规正确。被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》内容合法，法律依据有《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》[（2005）行立他字第4号]的第二项、《中华人民共和国行政复议法》第六条等。被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》程序合法的依据有《中华人民共和国行政复议法》第十七条，为此被告认为《不予受理行政复议申请决定书》适用法律、法规正确。二、原告起诉的理由没有事实依据和法律依据，应予驳回原告在行政起诉状中提出，被告不予受理原告的行政复议申请，存在事实认定不清、程序不适当，侵犯了原告对违法加害人追究行政责任、保护自身人身财产安全的合法权益。被告认为原告提出的主张没有事实和法律依据，具体理由如下：参照《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》[（2005）行立他字第4号]的第二项规定：信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，故原告提出的行政复议申请不属《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，被告决定对原告的行政复议申请不予受理。综上所述，被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在诉讼中提交了以下证据：1.行政复议申请书（2018年9月23日）、邮政信封、《不予受理行政复议申请决定书》、EMS邮件单及网站查询送达截图、送达回证，证明被告于2018年9月25日收到原告的复议申请，于2018年9月26日依法作出《不予受理行政复议申请决定书》，并于2018年9月27日送达原告。2.《不予受理告知书》（2018年9月21日），证明被告经审查，南海卫计局作出的《不予受理告知书》归属信访告知、答复事项，且该行政机关的信访答复内容仅对原告信访反映情况作指引说明、告知，并未对原告原有的权利义务造成影响，被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚。被告提交以下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》[（2005）行立他字第4号]。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提交的证据1-2，被告均无异议，本院予以采纳。原告提交的证据3-5、8，被告仅对上述证据的证明内容或关联性有异议，对真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。原告提供的证据6、7，上述证据与本案无关，本院不予采纳。被告提供的证据1,原告无异议，本院予以采纳。被告提供的证据2，原告对该证据真实性无异议，仅对合法性及证明内容有异议，本院对该证据的真实性予以确认。经审理查明，2018年9月4日，原告向广东省卫计委投诉南海市第二人民医院儿科医生莦某不真实书写其女儿蒋某住院期间的病历，请求查处莦某下达“告病重”医嘱单的真实性。广东省卫计委于2018年9月19日作出《信访事项转送告知书》，告知原告根据《信访条例》第二十一条和《广东省信访条例》第三条、第三十四条规定，已于2018年9月18日将原告的材料转送被告，由其依法处理。被告接到转送的投诉后，将原告投诉的事项交由南海卫计局处理。2018年9月21日，南海卫计局作出《不予受理告知书》。该《不予受理告知书》认为，原告已于2018年7月23日向佛山市南海区人民法院起诉佛山市南海区第二人民医院，案号为（2018）粤0605民初13158号，案由为医疗损害赔偿，该案于2018年9月6日开庭审理。原告投诉反映的内容属于医疗纠纷的范畴；属于正在通过诉讼途经解决的事项。为此对原告的投诉事项不予受理。原告对上述《不予受理告知书》不服，向被告提起行政复议。被告于2018年9月25日收到了原告的复议申请，经审查于2018年9月26日作出被诉的《不予受理行政复议申请决定书》，并于2018年9月27日向原告送达。原告对被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》不服，遂向本院提起诉讼。另查，原告所投诉涉及的病历为其女儿蒋某于2015年1月13日至1月20日期间在南海区第二人民医院住院期间的病历。此外，蒋某已于2015年1月27日死亡。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十七条的规定，被告是南海卫计局的上一级主管部门，具有对原告的行政复议申请进行审查并作出相应处理的职权。被告于2018年9月25日收到原告申请后，认为原告提出的复议申请不属于行政复议的范围，于次日作出被诉的《不予受理行政复议申请决定书》并送达原告，告知了诉讼的权利，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。本案的争议焦点在于被告不予受理原告的复议申请是否正确。本院认为，虽然原告向广东省卫生和计划生育委员会递交投诉书后，广东省卫计委以信访的形式将投诉事项转交被告处理，被告再交由南海卫计局具体处理。但根据《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款的规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。为此对医师进行管理是南海卫计局的法定职责，其对原告投诉的医师书写病历不真实的事项进行的调查处理属于履行行政职责的行政行为，不能以投诉是通过信访的形式转交即将其定为信访行为。其次，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”从上述规定可知，申请人申请复议的行政行为与申请人具有利害关系，对申请人的合法权益产生实际影响的，可申请行政复议。现南海卫计局接到上级卫生行政部门转交的投诉后，对该投诉不予受理，原告作为涉案患者蒋某的母亲，其所投诉的内容涉及其已故女儿病历的书写，涉及相关医师执业行为及治疗程序的合法性，原告与南海卫计局的上述处理行为存在利害关系。为此，被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定南海卫计局作出的《不予受理告知书》是对原告信访事项的答复，对原告原有的权利义务不造成影响，属于认定事实不清、主要证据不足，本院不予支持，依法应予以撤销。综上，被告作出的被诉《不予受理行政复议申请决定书》认定事实不清、主要证据不足，原告请求撤销被告作出的上述决定合法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告佛山市卫生和计划生育局于2018年9月26日作出的佛府行复不〔2018〕21号《不予受理行政复议申请决定书》；二、被告佛山市卫生和计划生育局于本判决发生法律效力之日起五日内对原告的行政复议申请重新作出处理。本案案件受理费50元，由被告佛山市卫生和计划生育局负担。服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  梁嘉莹人民陪审员  赵 彬人民陪审员  余琼斐二〇一九年二月十八日书 记 员  黎嘉健