湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终1902号上诉人（原审原告）：文利华，女，1974年1月3日出生，汉族，住湖南省株洲市芦淞区。被上诉人（原审被告）：株洲市人民政府。住所地：湖南省株洲市天元区天台路58号。法定代表人：阳卫国，该市市长。委托代理人：刘斌，该政府法制办工作人员。委托代理人：张明明，湖南一星（株洲）律师事务所律师。原审第三人：株洲市规划局。住所地：湖南省株洲市天元区嵩山路222号。法定代表人：黄升阳，该局局长。委托代理人：李波，该局工作人员。委托代理人：杨芳，湖南卓进律师事务所律师。上诉人文利华因与被上诉人株洲市人民政府（以下简称株洲市政府）、原审第三人株洲市规划局行政复议一案，不服湖南省株洲市中级人民法院（2018）湘02行初348号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年12月13日，株洲市湘江建设发展集团有限公司（以下简称湘江公司）向株洲市规划局申请“红旗广场西南片区、妇幼-蔬菜公司棚户区改造”项目的建设项目选址意见书。2017年5月5日，株洲市规划局向湘江公司核发了株规选（2017）0039号《建设项目选址意见书》（以下简称39号建设项目选址意见书）。文利华的房屋位于该建设项目选址范围内。文利华认为株洲市规划局核发该选址意见书的行为违法并侵害其权益，遂向株洲市政府申请行政复议。株洲市政府以文利华的行政复议申请不符合法定条件为由，作出（2018）株政复字第3号《行政复议决定书》（以下简称3号复议决定），驳回其行政复议申请，并于2017年12月26日送达给文利华。文利华认为39号建设项目选址意见书违法，株洲市政府却作出驳回其复议申请的复议决定，遂于2018年9月17日提起本案诉讼，请求确认株洲市政府作出的3号复议决定违法。另查明：2018年1月8日，文利华已另案向株洲市天元区人民法院起诉株洲市规划局作出的39号建设项目选址意见书及株洲市政府作出的3号复议决定。2018年7月9日，株洲市天元区人民法院作出（2018）湘0211行初9号行政裁定，驳回文利华的起诉。2018年9月3日，原审法院对该案作出（2018）湘02行终144号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原审法院认为：本案系行政复议案,争议焦点是：1.文利华是否系重复起诉；2.文利华的起诉是否已过起诉期限；3.被诉3号复议决定是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”文利华已于2018年1月8日另案向株洲市天元区人民法院起诉包括株洲市政府作出的3号复议决定在内的两个行政行为，系在法定期限内起诉，没有超过起诉期限。因文利华同时起诉两个行政行为不符合法律规定，在株洲市天元区人民法院作出驳回起诉裁定及原审法院作出驳回上诉的终审裁定后，文利华另行起诉株洲市政府作出的3号复议决定，不能视作超过法定期限起诉，而应以2018年1月8日第一次起诉之日计算起诉日期。文利华本次起诉的是一个被告及一个行政行为，与第一次起诉的两个被告及两个行政行为并不相同，不构成重复起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。株洲市规划局核发的39号建设项目选址意见书，是核发建设用地规划许可证的前置性、过程性行为，不具有成熟性、终结性，其法律后果会为核发建设用地规划许可证的行政行为所吸收，行政相对人可以通过对最终行政行为的起诉主张权利。故株洲市规划局核发39号建设项目选址意见书的行为不属于行政复议的受案范围。株洲市政府作出的3号复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。对文利华的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条之规定，判决驳回文利华的诉讼请求。本案原审案件受理费50元，由文利华负担。文利华不服原审判决，向本院提起上诉称：1.株洲市规划局核发39号建设项目选址意见书的行为，是一个完整的，对外产生法律效力的行为，文利华有权申请行政复议，株洲市政府不予受理文利华的行政复议申请不合法。2.株洲市规划局在湘江公司未依法依规提交申请材料的情况下核发39号建设项目选址意见书的行为违法。3.株洲市荷塘区人民政府（以下简称荷塘区政府）依据株洲市规划局核发的39号建设项目选址意见书确定征收范围，并作出房屋征收决定和房屋征收补偿决定，该建设项目选址意见书许可他人选定文利华享有土地使用权的土地进行项目建设，侵犯了文利华的土地使用权，对文利华的权利造成了损害后果。请求：1.撤销原审判决；2.确认株洲市政府作出的3号复议决定违法。株洲市政府答辩称：1.文利华系重复起诉，其起诉应予以驳回。2.文利华的起诉已超过起诉期限，应裁定驳回起诉。3.被诉3号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求驳回上诉，维持原判。株洲市规划局述称：1.涉案39号建设项目选址意见书并未给文利华设定权利义务，也未涉及该用地范围内土地使用权属、地上房屋处置等问题，故文利华与39号建设项目选址意见书没有法律上的利害关系，不是适格的复议申请人。2.涉案39号建设项目选址意见书系核发建设用地规划许可证的前置性、过程性行为，不具有成熟性、终结性，其法律后果为核发建设用地规划许可证的行政行为所吸收，不属于行政复议的受案范围。请求驳回上诉，维持原判。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明的事实予以确认。另查明：文利华的哥哥文能和文利华分别以株洲市政府和株洲市规划局为共同被告另案提起诉讼，原审法院分别作出（2018）湘02行终143号、144号行政裁定，并将该两份行政裁定一起以邮寄方式送达，文能于2018年9月8日签收后将（2018）湘02行终144号行政裁定转交给文利华，文利华和文能均不能确定文利华本人收到该行政裁定的具体时间。本院认为：本案二审争议的焦点主要有以下两个方面：第一，本案是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，株洲市政府作出3号复议决定，并于2017年12月26日送达给文利华，文利华于2018年1月8日以株洲市规划局和株洲市政府为共同被告，另案对39号建设项目选址意见书和3号复议决定提起诉讼，原审法院于2018年9月3日作出（2018）湘02行终144号行政裁定。该案一审、二审审理期间属于上述法律规定的“不属于其自身的原因耽误起诉期限的”的情形，应当在计算本案起诉期限时予以扣除。本案起诉期限应从文利华收到原审法院作出（2018）湘02行终144号行政裁定的次日起连续计算。因（2018）湘02行终144号行政裁定系由文利华的哥哥文能于2018年9月8日签收，无法确定文利华本人收到该行政裁定的具体时间，即没有证据证明文利华于2018年9月17日提起本案诉讼时已经超过法定起诉期限。虽然原审法院认为本案应以文利华2018年1月8日第一次起诉之日确定起诉日期适用法律错误，但认定本案没有超过起诉期限的处理结果，并无不当。第二，株洲市政府作出的3号复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的……”本案中，文利华对株洲市规划局作出的39号建设项目选址意见书不服，于2017年10月31日向株洲市政府申请行政复议。因该建设项目选址意见书仅为有关部门批准、核准建设项目的决策依据,及核发建设用地规划许可证的前置性、过程性行为，并非批准该建设项目用地规划的最终决定，且未直接涉及包括文利华等选址范围内土地使用权人、房屋所有权人的合法权益,对包括文利华等被征收人的权利义务未产生实际影响。故文利华与39号建设项目选址意见书没有法律上的利害关系。株洲市政府认为文利华的复议申请不符合法定条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出3号复议决定驳回文利华的复议申请，并于2017年12月26日予以送达，适用法律、法规正确，程序合法。原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款关于行政诉讼受案范围的规定判定3号复议决定的合法性，适用法律错误，但认定3号复议决定合法，并据此判决驳回文利华诉讼请求的处理结果，并无不当。综上所述，文利华的上诉理由和请求均不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，虽然适用法律错误，但处理结果得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由文利华负担。本判决为终审判决。审判长  付海燕审判员  余俊杰审判员  林 芝二〇一九年二月二十五日法官助理张颢严书记员潘敏华附：相关法律规范《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……