陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2018）陕行终553号  上诉人（原审被告）：西安市灞桥区人民政府。住所地：西安市灞桥区。 法定代表人：苗志忠，区长。 委托代理人:王威，灞桥区人民政府工作人员。 委托代理人:吴琨，陕西洪振律师事务所律师。  上诉人（原审被告）：西安灞河新区管理委员会。住所地:西安市灞桥区柳雪路9号灞桥区。 法定代表人:苗志忠，主任。 委托代理人:于洋，西安灞河新区管理委员会工作人员。 委托代理人:吴琨，陕西洪振律师事务所律师。  被上诉人（原审原告）：刘义明，男，1954年6月4日出生，汉族，住西安市灞桥区。 委托代理人：高新学，陕西检学法律咨询服务部法律工作者。  上诉人西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）、西安灞河新区管理委员会（以下简称灞河新区管委会）因与被上诉人刘义明土地行政征收一案，不服西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初282号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年1月10日公开开庭审理了本案。上诉人灞桥区政府的委托代理人王威、吴琨，上诉人灞河新区管委会的委托代理人于洋、吴琨，被上诉人吴义明及其委托代理人高新学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。  一审法院查明：2017年2月6日，被告灞桥区政府、灞河新区管委会作出灞政告字﹝2017﹞1号《关于灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目（XX村）征收工作的通告》，该《通告》载明：一、灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目一期XX村征收范围四至为：XX村，西至南程村城改项目，北至董家村，南至地铁停车场。二、灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目征收安置工作由灞桥区席王街道办事处具体负责，对征收范围内的单位和住宅户、商业户要妥善安置，具体实施办法以批准的征收安置方案为准。三、改造范围内的单位和住宅户、商业户要顾全大局，服从城市建设发展的需要，在规定的期限内签订安置协议，搬离征收现场。四、征收工作要坚持依法征收、文明征收、公正征收。征收工作人员违反征收法规、政策造成严重后果的，依照相关法律及规定追究当事人和有关领导的责任。五、区建设、规划、国土、工商、棚改等部门以及所在地街道办事处要积极配合，认真履行职责，确保项目快速推进。六、改造范围内的被征收单位和个人，要积极支持城市建设，对扰乱征收正常秩序，煽动群众闹事，打骂征收工作人员，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的依法追究刑事责任。七、自通告发布之日起，停止办理房屋及其附属物的新建、改建、扩建及改变房屋的使用性质等相关手续，被拆迁人应停止新建、改建、扩建行为。原告刘义明系西安市灞桥区XX村村民。原告刘义明的房屋在灞政告字﹝2017﹞1号《关于灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目（XX村）征收工作的通告》第一条所确定的征收范围内。原告认为二被告作出灞政告字﹝2017﹞1号《通告》的行政行为违法，侵犯其合法权益，遂将被告灞桥区政府、灞河新区管委会诉至法院，请求撤销该《通告》。  另查明，二被告表示在该《通告》作出前并未作出相应的征收决定。同时，自该《通告》发布之日起至本案庭审前，原告所在灞桥区XX村146院，有137院与灞桥区席王街道办事处签订了补偿安置协议并领取了补偿款，其中部分房屋已被拆除。  一审法院认为：一般情况下，在征收土地、房屋的过程中，行政机关作出的《公告》、《通告》往往是一种将政府作出的征收决定等内容向被征收人进行告知的送达方式，其本身并不创设新的权利和义务。但是，如果政府在未作出征收决定的情况下，以《公告》或者《通告》等形式，确定了征收的范围、期限等具体事项的，该《公告》或者《通告》实则是具有征收决定的性质，而不单纯是告知的行为。作为被征收人的公民、法人或者其他组织，对该行为不服提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。本案中，被告灞桥区政府、灞河新区管委会在作出灞政告字﹝2017﹞1号《通告》前，相关政府并未对项目所涉XX村集体土地依法进行征收，而该《通告》中包含了土地征收的具体事宜，载有征收的具体范围，确定了被征收人的权利义务关系，该《通告》实质上为集体土地征收决定，属于可诉的行政行为，原告作为该项目范围内的被征收人，该《通告》对其合法权益产生实际影响，原告提起的本案诉讼属于行政诉讼的受案范围。被告辩称《通告》对原告的权利义务不产生实际影响，属于不可诉的行政行为的理由不能成立，对其该项主张不予采纳。 关于被告主张原告起诉超过起诉期限一节，新旧司法解释对起诉期限作出不同的规定，旧司法解释规定了两年的起诉期限，2018年2月8日实施《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。对于过渡期内起诉期限“两年”、“一年”的衔接问题，为切实保护当事人的合法权益，应给予当事人一定的适应期，以保护当事人诉权的实现。在新旧司法解释过渡期内，应给予当事人必要的、合理的起诉期限，故被告主张原告起诉超过一年的起诉期限理由不能成立，不予支持。  关于灞政告字﹝2017﹞1号《通告》合法性一节，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告并未提供相应的证据和依据证明对项目所涉XX村集体土地依法进行了征收，故被告作出的《通告》没有相应证据和法律依据，应予撤销。但结合本案实际，该《通告》所涉区域内部分被征收人与灞桥区席王街道办事处签订了补偿安置协议，房屋已被拆除，且该区域改造项目涉及公共利益，撤销该行为会给社会公共利益造成损害，故以判决确认该《通告》违法为宜。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告西安市灞桥区人民政府、西安灞河新区管理委员会2017年2月6日作出的灞政告字﹝2017﹞1号《关于灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目（XX村）征收工作的通告》违法。案件受理费50元（原告刘义明已预交），由被告西安市灞桥区人民政府、西安灞河新区管理委员会负担。  上诉人灞桥区政府上诉称：1、原告提起行政诉讼超过法定的起诉期限。其于2017年2月6日作出灞政告字﹝2017﹞1号《通告》，并于当日在村里进行了张贴，原告于当时就知道该《通告》的内容，于2018年4月8日提起行政诉讼，超过了法定的起诉期限；2、灞政告字﹝2017﹞1号《通告》属于XX村改造项目中的过程性行政行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响，仅仅是将征收土地的用途、范围以及征地补偿标准、农业人员安置办法等事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，并未给原告的权利义务产生实际影响，并非征收决定。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初282号行政判决，裁定驳回被上诉人的起诉；本案一、二审诉讼费用由被上诉人刘义明承担。 上诉人灞河新区管委会提出与上诉人灞桥区政府相同之上诉理由。 被上诉人刘义明答辩称：1、被诉的灞政告字（2017）1号《通告》侵害了其合法权益，对其权利义务产生了实际影响，属于行政诉讼案件的受案范围；2、被诉《通告》发布前没有履行办理农用地转用审批手续和集体土地征收为国有土地的审批手续，严重违法；3、被诉《通告》作出时未告知诉权和起诉期限，根据当时的法律规定，起诉期限为两年，故其起诉并未超过起诉期限。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。诉讼费由上诉人承担。 二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。在征收土地、房屋的过程中，行政机关作出的《公告》、《通告》通常是将创设相对人权利义务的行政行为告知相对人的告知方式，其本身并不创设新的权利和义务。但是，如果政府在未以书面方式作出创设相对人权利义务的行政行为前即以《公告》、《通告》的形式公布创设相对人权利义务，那么《公告》、《通告》则对相对人的权利义务产生实际影响，公民、法人或者其他组织，对该行为不服提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。 被诉的灞政告字（2017）1号《通告》于2017年2月6日作出，在《通告》作出之时行之有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。故本案原告的起诉并未超过起诉期限。  《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告并未提供相应的证据和依据证明对项目所涉XX村集体土地依法进行了征收，故被告作出的《通告》没有相应证据和法律依据，本应予以撤销。但结合本案实际，该《通告》所涉区域内部分被征收人与灞桥区席王街道办事处签订了补偿安置协议，房屋已被拆除，且该区域改造项目涉及公共利益，撤销该行为会给社会公共利益造成损害，故应判决确认该《通告》违法为宜。 综上，上诉人灞桥区政府及灞河新区管委会的上诉理由和请求缺乏事实和法律依据，不予支持。原审判决处理结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人灞桥区政府及灞河新区管委会担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李建军 审 判 员 徐 炯 审 判 员 王 勇 二〇一九年二月二日  书 记 员 刘 媛