广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤04行终271号上诉人（原审原告）：梁力，男，1964年4月22日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。委托代理人：陈育娟，广东莱特律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市香洲区前山街道办事处。住所地：广东省珠海市香洲区。负责人：向柳，主任。出庭行政机关负责人：黄志辉，副书记。委托代理人：王云雷，广东诚迅达律师事务所律师。委托代理人：徐徐，广东诚迅达律师事务所实习律师。原审第三人：珠海市香洲南溪股份合作公司。住所地：珠海市香洲区。法定代表人：廖将富，董事长。委托代理人：周炎，广东华杨律师事务所律师。委托代理人：王剑，广东宽和律师事务所律师。上诉人梁力因与被上诉人珠海市香洲区前山街道办事处及原审第三人珠海市香洲南溪股份合作公司行政回复一案，不服珠海市金湾区人民法院(2018)粤0404行初218号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实2018年2月12日，原告向被告提交《关于调查南溪股份合作公司非法投票表决行为的请求》，请被告对第三人董事会在村集体资产拆迁补偿安置股东表决大会上非法剥夺原告代表集体股东行使投票表决权一事进行调查并责令第三人重新进行投票表决。2018年5月29日，被告作出《关于调查南溪股份合作公司投票表决行为的复函》（以下称“被诉复函”），函复原告：“一、关于调查并纠正南溪股份合作公司非法投票表决的违法行为，保护村集体财产权利的问题。我街向珠海市工商行政管理局调取了《商事登记簿》与《珠海市香洲南溪股份合作公司章程》。《商事登记簿》显示‘投资者姓名是珠海市前山镇南溪村民委员会，出资方式是其他，投资额是509.99万元人民币’，与《珠海市香洲南溪股份合作公司章程》第五章第十二条股东出资方式和出资额中‘集体股东：由南溪村集体资产折价RMB5099884元出资，南溪村委会持有5099884股，每股面值1元’的信息相符。二、关于一定期限内将上述调查结果答复您本人的问题。原南溪村民委员会改制后，成立了南溪股份合作公司，原南溪村民委员会已不存在，原南溪村民委员会公章已上交前山街道，原南溪村民委员会占有的5099884元股权，由成立的南溪股份合作公司代为行使。由于原南溪村民委员会已不存在，梁某作为原南溪村民委员会的负责人身份自然终止。根据《珠海市香洲南溪股份合作公司章程》第八章第十六条第（二）款规定‘股东大会召开时，出席会议股东人数超过总数的三人之二，股东大会有效。股东可委托他人出席股东大会。集体股代表人由村委会委托’，由于原南溪村民委员会已不存在，梁某既不是原南溪村民委员会的集体股代表人，也不是南溪股份合作公司法人代表，没有委托他人行使集体股权的权利。”另查明，第三人珠海市香洲南溪股份合作公司股东为珠海市香洲区前山镇南溪村民委员会和珠海市前山镇南溪村民，珠海市香洲区前山镇南溪村民委员会为集体股东。原审法院判案理由及结果《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”本案中，原告要求代表集体股东珠海市香洲区前山镇南溪村民委员会进行投票表决而未被准许，故向被告提出调查申请。被告作出《关于调查南溪股份合作公司投票表决行为的复函》，将调查情况函复原告，被诉复函对原告的合法权益未产生实际影响。原审法院遂裁定驳回原告梁力的起诉。一审受理费50元，退回原告梁力。当事人二审诉辩主张上诉人梁力的上诉请求：撤销原审裁定，指令原审法院依法进行实体审理。具体事实和理由如下：一、被上诉人向上诉人作出被诉复函是被上诉人作出的行政行为。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条以及第二十五条规定、珠海市香洲区政府信息公开目录系统中《前山街道党工委、人大工委、办事处职能》，被上诉人具有答复上诉人提交《调查请求》的行政职责，其在行政职责范围内作出的被诉复函属于行政行为。已经发生法律效力的（2018）粤04行终X号行政判决书对被诉复函行政行为可诉性的性质已予认定。二、上诉人具有本案诉讼主体资格，是适格原告。上诉人是以南溪村征地农民和南溪股份合作公司股民的身份，向被上诉人反映“关于村集体资产拆迁补偿安置方案进行股东大会投票表决存在严重违法行为，严重违反南溪股份合作公司章程的规定，极有可能导致投票结果无效作废”的事实，请求被上诉人依法调查并答复。这是基于第三人严重违反章程的违法行为，上诉人申请被上诉人履行保护其合法权益法定职责的行为，被上诉人就此已向上诉人作出被诉复函。由此可见，上诉人是被上诉人作出被诉复函的对象，是行政行为相对人。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”因此，上诉人作为行政行为相对人，与被诉复函具有利害关系，具有行政诉讼原告资格，有权提起本案诉讼。三、被上诉人向上诉人作出的被诉复函，侵犯了上诉人的合法权益。被上诉人作为第三人的法定监督管理机构，滥用职权，擅自在被诉复函中违法确认南溪村委会不存在，对上诉人的权益产生明显的、直接的实际性影响：其一是直接否定了上诉人作为南溪村委会村民的身份，直接否定上诉人作为村民对宅基地的永久使用权；其二是直接否定了南溪村委会的主体资格，否定了南溪村委会对集体财产的合法所有权，也就直接否定了上诉人作为南溪村集体一份子对集体财产的合法权益；其三是使南溪村委会的集体股权灭失，支持第三人剥夺南溪村委会集体股东投票权、南溪村委会负责人梁某集体股代表人身份以及上诉人代表集体股东投票表决权利的违法行为，使第三人严重违反南溪股份合作公司章程规定的违法行为得以维持，导致《村集体资产拆迁补偿安置方案》违法通过，直接严重损害上诉人作为南溪村征地农民和南溪股份合作公司股民的合法权益。事实上，南溪村委会仍然存在，被上诉人在一审庭审时以及答辩状中均确认南溪村委会存在的事实，且根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会的撤销，有相应的法定程序，而非被上诉人有权直接认定，被上诉人的认定行为实际上已属违法。可见，被诉复函并不属于“行政行为对起诉人合法权益明显不产生实际影响”的情形，也不属于“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”的情形，被诉复函是被上诉人对外的，具有实体性内容，对上诉人的合法权益产生实际影响的行政行为，依法属于行政诉讼受案范围。因此，原审裁定认为被诉复函对上诉人的合法权益未产生实际影响错误，适用法律不当，请二审法院依法查明事实，依法纠正原审错误裁定，以维护法律的尊严，维护上诉人的合法权益。被上诉人珠海市香洲区前山街道办事处答辩称：首先，被诉复函是被上诉人针对第三人的集体股东的现状及其投票权的行使，结合实际情况对上诉人的请求作出的回复。被诉复函内容上对外不具有强制性，也未给上诉人创设新的权利或义务，对其明显不产生实质影响。此外，被诉复函性质上属于行政机关针对信访人提出之信访事项作出的处理行为。因此，原审法院事实认定正确，驳回上诉人的起诉无误。其次，南溪村委会是否存在以及投票权能否行使均与上诉人无关，其不具有原告主体资格。上诉人认为第三人非法剥夺了其作为南溪村民委员会的受托人行使集体股东投票权的权利，既缺乏事实依据、也缺乏法律支撑。南溪村委会主体资格是否存在、是否具有集体股东投票权、是否具有委托他人的权利，以及权利是否受损，均与上诉人没有法律上的利害关系。实际上，南溪村委会在2001年香洲区实行村转居改制后，已经名存实亡，目前之所以未在民政局撤销包括南溪村委会在内的辖区的村委会、由被上诉人保留公章，仅仅为解决村委会的历史遗留问题。而即使南溪村委会存在，且具有集体股东投票权，其对外授权第三人在股东大会上代为行使集体股东投票权，也须依照法律和村委会章程之规定经过严格程序办理，而非由某个个体直接授权；若存在股东大会上南溪村委会作为集体股东之投票权被拒绝行使的情形，有权向法院提起相关诉讼的主体也应是南溪村委会，而非上诉人。此外，2018年12月2日第三人召开股东大会，对股份合作公司章程进行了修改。股东大会关于南溪村委会名下的股权全部由股份公司个人股东持有形成了决议。南溪村委会虽然挂名是第三人的股东，但事实上已经没有表决权，也不具有股东实质权利。香洲区村改居有相关的政府文件规定，上诉人认为南溪村委会一直存在不符合事实。因此，上诉人的上诉请求缺乏法律和事实依据，请求二审法院维持原裁定。原审第三人珠海市香洲南溪股份合作公司答辩称：本案中上诉人请求调查的信函及被上诉人作出的被诉复函均是信访案件的性质。南溪村委公章虽然存在，但已经多年没有运行。不管南溪村委会是否存续，第三人组织的案涉表决大会，表决规则和办法已经确定，南溪村委会在第三人中持有的股权，在该次表决都不参与，且有进行公示。为了理清南溪村委在第三人当中集体股持有情况，第三人在2018年12月2日召开全体股东大会，对包括集体股持有人的内容在内的公司章程进行了修改，并且获得87%的同意率，通过了章程修正案。原章程集体股由南溪村委会持有的描述修改为由个人股东共同持有。经过12月2日的股东大会表决以后，南溪村委会不再是第三人集体股持有人。第三人认可原审裁定认定的案件事实和裁判结果。二审查明的事实二审期间，上诉人提交了四份证据：1.珠海市香洲南溪股份合作公司股东名册；2.珠海市公安局2012年9月11日出具的《更名证明》；3.（2018）粤0404行初X号行政判决书；4.（2018）粤04行终X号行政判决书。证据1、2，证明上诉人是南溪村征地农民和南溪股份合作公司股民的身份；证据3、4，证明生效的裁判文书确认上诉人具有本案诉讼主体资格及被上诉人作出复函属于行政行为。被上诉人认可上诉人提交的上述证据的真实性、合法性，但对关联性有异议。被上诉人对上诉人的身份没有异议，但认为上述证据与本案争议焦点没有关系。两份生效法律文书是人民法院就上诉人的投诉，被上诉人是否应当答复作出的判决，与本案被诉复函是否合法，是否对上诉人的权利产生实际影响并无关联。原审第三人认可上诉人提交的上述证据的真实性、合法性，但对关联性有异议。原审第三人认为，证据1只能显示上诉人是第三人的股东，不能证明是征地农民。上诉人真实身份是第三人的股东而不是征地农民。原审第三人认可被上诉人发表的其他质证意见。二审期间，被上诉人提交了原审第三人于2018年12月2日召开股东大会修改《珠海市香洲南溪股份合作公司章程》的表决结果以及相关会议资料，证明南溪村委会已经不具有第三人股东的实体权利，村民个人股东进行投票就已经代表挂在南溪村委会名下股权的投票权利，且上诉人已经作为股东行使了投票的权利，上诉人的权利和义务在股东大会中已经充分得到保障。上诉人认可被上诉人提交的上述证据的真实性，不认可合法性、关联性。上诉人认为，原审第三人2018年12月2日召开的股东大会，与本案事实的认定无关。本案焦点在于复函的内容，即南溪村委会被认定不存在对于上诉人是否构成实际性影响。本次股东大会只能证明第三人擅自违法剥夺南溪村委会集体股权的事实。因此，与本案不具有关联性。其次，本次股东大会的召开违法。南溪村委会作为南溪股份合作公司的最大股东，并没有在该次股东大会当中行使表决权，且南溪村委会集体股权不能通过修改章程的方式来进行剥夺。此外，被上诉人一直说复函没有增设上诉人权利义务，上诉人认为，复函是否对上诉人产生实际性影响，不但要从增设方面认定，也要从复函是否造成上诉人合法权益灭失方面来认定。因此，本次股东大会的表决结果不影响复函对上诉人产生实际性影响的认定。原审第三人认可被上诉人提交的上述证据，认为该证据真实有效，没有违反法律规定；章程修改的内容，经过股东大会成员87%通过，超过了规定的2/3多数的要求，应当有效；第三人没有剥夺原南溪村委会持有集体股的表决权，原南溪村委会不参加表决符合广东省合作企业条例第18、19条规定；原南溪村委会持有的集体股，对应的权益应归属原南溪村委会的全体成员即全体居民；南溪村委会经过2001年的体改后，不再运营，原南溪村集体成员由原南溪村村民身份变更为第三人的股民身份，继续享有原集体组织的权利；原南溪村委会事实上已经在2001年体制改革后停止运作，之后一直未举行三年一届的换届选举，也没有工作经历。经审核，上诉人和被上诉人在二审期间提交的证据，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律的规定，本院予以采信，作为认定本案事实的根据。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案二审各方争议的核心问题在于，上诉人梁力是否具备本案的原告主体资格，被诉复函是否影响了梁力的合法权益。对此，本院评判如下：上诉人梁力具备本案的原告主体资格。本案中，上诉人于2018年2月12日以南溪村的征地农民和南溪股份合作公司股民的身份，向被上诉人提交了《关于调查南溪股份合作公司非法投票表决行为的请求》，反映“关于村集体资产拆迁补偿安置方案进行的股东大会投票表决存在严重的违法行为，严重违反南溪股份合作公司章程的规定，极有可能导致投票结果无效作废”的事实，请求被上诉人依法调查并答复其本人。被上诉人于2018年5月29日作出被诉复函，并向上诉人进行了送达。本院已经发生法律效力的（2018）粤04行终195号行政判决书，认定上诉人是被上诉人作出被诉复函的对象，是行政行为相对人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，上诉人具有本案行政诉讼原告资格。被上诉人主张“梁力本人不具备起诉的原告主体资格”的抗辩没有事实依据和法律依据，本院不予采纳。原审裁定以被诉复函对梁力的合法权益未产生实际影响为由驳回其起诉，缺乏理据。本院已经发生法律效力的（2018）粤04行终195号行政判决书，认定被上诉人具有答复上诉人梁力提交的《调查请求》的行政职责。被上诉人在被诉复函中，一是确认了南溪村委会持有原审第三人南溪股份合作公司5099884股的事实，确认了南溪村委会的集体股东的投资者身份；二是认定“原南溪村民委员会改制后，成立了南溪股份合作公司，原南溪村民委员会已不存在，原南溪村民委员会占有的5099884元股权，由成立的南溪股份合作公司代为行使。”但是，被上诉人在《上诉答辩状》中却称：“南溪村委会在2001年香洲区实行村转居改制后，已经名存实亡，目前之所以未在民政局撤销包括南溪村委会在内的辖区的村委会、由被上诉人保留公章，仅仅为解决村委会的历史遗留问题。”根据原审第三人南溪股份合作公司2018年12月2日召开的股东大会关于修改《珠海市香洲南溪股份合作公司章程》的表决结果，原集体股东南溪村委会改由个人股东1452人共同所有。因此，上诉人梁力作为南溪股份合作公司的个人股东，其与被诉复函之间具有法律上的利害关系。被上诉人主张“被诉复函内容上对外不具有强制性，也未给上诉人创设新的权利或义务，对其明显不产生实质影响，属于行政机关针对信访人提出之信访事项作出的处理行为”的抗辩理由没有事实依据，本院不予采纳。上诉人梁力的上诉理由成立，本院予以支持。原审裁定认为被诉复函对上诉人的合法权益未产生实际影响错误，适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第八十九条第一款第二项的规定，裁定如下：一、撤销广东省珠海市金湾区人民法院(2018)粤0404行初218号行政裁定；二、本案指令珠海市金湾区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年二月十八日书记员 梁敏儿