河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫01行初732号原告周丽，女，1986年2月21日出生，汉族，住郑州市管城回族区。原告王宾，男，1987年1月13日出生，汉族，住郑州市管城回族区。二原告共同委托代理人殷仁运、孙萌萌（实习），河南国基律师事务所律师。被告郑州市郑东新区管理委员会，住所地河南省郑州市郑东新区商务外环路**。法定代表人王鹏，主任。委托代理人李丽莎，该单位工作人员。委托代理人高华，河南仟问律师事务所律师。被告郑州市郑东新区圃田乡人民政府，，住所地河南省郑州市郑东新区圃田乡圃田村**法定代表人王传统，乡长。委托代理人赵国亮，乡长助理。委托代理人马振华，河南威鼎律师事务所律师。原告周丽、王宾因要求被告郑州市郑东新区管理委员会（以下简称东区管委会）、郑州市郑东新区圃田乡人民政府（以下简称圃田乡政府）继续履行《郑东新区圃田乡合村并城征迁安置指挥部村民住宅拆迁协议书》一案，于2018年12月19日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月21日立案后，依法向被告东区管委会、圃田乡政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月28日公开开庭审理了本案。原告周丽、王宾代理人殷仁运、孙萌萌，被告东区管委会代理人李丽莎、高华，被告圃田乡政府代理人赵国亮、马振华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告周丽、王宾诉称，王宾是郑东新区圃田乡xx村**村民，王宾与周丽系夫妻关系，于2009年2月6日登记结婚。2015年，王宾代表本户全体家庭成员与被告成立的圃田乡合村并城征迁安置指挥部签订了编号为：1-4-145的《郑东新区圃田乡合村并城征迁安置指挥部村民住宅拆迁协议书》（以下简称《拆迁协议书》）,协议第二条约定，应当按照2015年4月22日圃田乡党委办公室印发的《郑州市郑东新区圃田乡人民政府关于印发郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案的通知》（圃政〔2015〕20号）规定的补偿程序和标准支付相应补偿费用。第六条约定，乙方所签本协议代表本户全体家庭成员，上述协议签订后，原告依约搬离房屋。被告依约按照本户人口数量发放过渡费，直至2018年6月。2018年安置房建造基本完成，被告张贴《郑东新区圃田乡符合回迁安置人员公示表》的第一榜和第二榜上均有周丽的名字，但在第三榜上却没有周丽的名字。后得知被告成立的郑东新区圃田乡圃田社区回迁安置工作领导小组于2018年8月17日下发依据相关法律法规和本社区《村规民约》而制定的《郑东新区圃田乡圃田社区回迁安置实施细则》（以下简称《回迁安置实施细则》），该细则第三条第三款规定，已在其他区域享受安置房待遇的，不再享受本社区安置房待遇。《中华人民共和国立法法》第九十三条明确规定法律、行政法规、地方、地方性法规条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。根据该条规定可得知，法不溯及既往是一项基本的法治原则。《拆迁协议书》是拆迁双方当事人本着平等协商、等价有偿原则签订的，协议一经签订即具有法律约束力。被告于2018年8月17日拆迁公告公布之后制定的《回迁安置实施细则》，对之前与原告签订《拆迁协议书》的行为并无溯及力。因此二被告不能依据自己制定的新的法律文件来约束之前的行政行为，应依据2015年4月22日下发的《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》来确定拆迁安置补偿的具体事项。《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》第七条第一款规定，2013年6月30日前，公安部门登记在册的圃田村、河沟王村、小孙庄村等3个行政村区域内，享受村民待遇的农村集体经济组织正式成员，列为此次拆迁补偿安置对象（已死亡和迁出的除外）。第九条规定安置标准，按照《中共郑州市委郑州市人民政府关于加强城乡规划土地建设管理和投融资工作的意见》（郑发〔2012〕21号）规定，结合东区现行安置标准，人均安置居住用房面积70平方米，其中50平方米为基本住房，20平方米为改善型住房。原告家庭的房屋因政府建设需要被征收，双方在协议中约定安置人员为本户全体家庭成员，这是协议中最核心的内容之一。原告是基于“享受村民待遇的农村集体经济组织正式成员，列为此次征迁安置补偿对象”这一信赖利益而与被告签订协议。周丽是符合拆迁补偿安置方案的本村合法村民，应当享受村民待遇。被告依据2018年8月17日自己制定的《回迁安置实施细则》随意改变安置人口的名额，单方面违法变更了行政协议。原告认为，行政机关在签订、履行行政协议的过程中，尤其应当重视信赖利益保护原则。对于已经签订的行政协议，非经法定理由不能擅自变更，对于协议中约定不明的条款，不能随意作出不利于协议相对人的解释。被告违反协议约定以及《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》的规定，单方面变更行政协议，使行政协议失去了公信力和确定性，未对周丽进行安置，给周丽造成了重大经济损失。故请求：1.依法判令被告继续履行《郑东新区圃田乡合村并城征迁安置指挥部村民住宅拆迁协议书》，对周丽按照协议约定人均安置居住用房面积70平方米的标准进行回迁安置，并且按照村民待遇享受后续安置补偿；2.本案的诉讼费用由被告承担。东区管委会辩称，一、《拆迁协议书》已履行完毕，协议内容并不涉及回迁安置及村民待遇事项，原告据此要求回迁安置及村民待遇，缺乏事实依据。王宾作为户主代表该户与圃田乡合村并城征迁安置指挥部签订的《拆迁协议书》，后圃田乡依据协议向该户兑付了各项补偿费用，协议已履行完毕。《拆迁协议书》仅约定该户房屋搬迁步骤和搬迁的各项补偿费用，并未涉及回迁安置和村民待遇，第七条明确约定：“本协议未尽事宜，依照法律、法规、政策或规范性文件规定执行”。周丽是否应享受回迁安置待遇，应以圃田乡政府制定的回迁安置方案为准。原告主张按照《拆迁协议书》约定人均安置居住面积70平方米的标准对周丽进行回迁安置，并且按照村民待遇享受后续安置补偿，缺乏事实根据。二、按照圃田乡政府制定的《圃田乡回迁安置工作方案》的规定，周丽属于在其他区域已享受过拆迁安置待遇的人员，不应再重复享受安置待遇。周丽已享受了拆迁安置政策，于本案起诉之前，周丽已在原籍所在地全部享受了与圃田乡性质一样的保障性住房**，其中包括了周丽享受的回迁安置面积。因此，周丽属于在其他区域已享受过拆迁安置待遇的人员，按照圃政〔2018〕52号文件“人口界定办法”第三条第二款的规定，不应在圃田乡重复享受安置待遇，人民法院对于其诉讼请求，应依法予以驳回。三、保障性安居工程属于政府给予辖区内居民的保障性福利待遇，重复享受该福利性待遇，有违公平原则，圃田乡政府据此取消周丽的安置待遇，符合社会公共利益。涉案圃田乡回迁安置项目系河南省保障性安居工程，属于政府给予被征迁人员的保障性福利待遇，与周丽在商都路或祭城路已享受的安置待遇属于同一种性质的福利待遇。针对这种保障性福利待遇，省、市、县、乡各级政府均有明文规定，同一辖区内同一居民只能享受一份，否则将造成国有资产的严重流失，给社会公共利益带来损失，甚至还会引起社会保障制度方面的不公平。东区管委会和圃田乡政府根据河南省审计厅反馈的意见，严格落实“已经完成安置并将户籍迁出的被安置人，迁入地乡（镇）办事处不再重复安置”等政策，积极整改拆迁安置工作中存在的重复安置问题，取消了周丽的安置待遇，正是出于对公共利益和社会公平的维护，并非原告所称的恶意违约，更非单方面违法变更行政协议。圃田乡政府辩称，一、《关于印发圃田乡回迁安置工作方案的通知》（圃政〔2018〕52号）依据相关法律、法规及村规民约制定。《郑东新区管委会关于印发郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案的通知》（郑东文〔2014〕110号）、《郑州市郑东新区圃田乡人民政府关于印发郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案的通知》（圃政〔2015〕20号）等文件明确规定了由各村依据村规民约界定登记拆迁补偿安置人员名单，实行三榜定案，报圃田乡政府备案。其他有关安置人口界定的问题按回迁补偿安置细则执行。二、回迁方案作为回迁安置的依据，具有法律效力。回迁方案依据相关法律、法规及相关政策制定，作为涉案拆迁范围内的回迁安置依据，应具有法律效力。该回迁方案中第一条“人口界定办法”，第三项“人口界定”中，三个村（社区）登记在册人员中，在其他区域已享受过拆迁安置待遇的人员不再重复享受安置待遇、未尽事宜，由各村（社区）依据村规民约制定的回迁安置方案执行；该项工作实行三榜定案，报圃田乡政府备案。因此，原告关于安置待遇的相关权益，应符合该回迁方案的相关规定。三、周丽已享受过安置待遇，依照回迁方案，不再重复享受安置待遇。回迁方案规定回迁安置人员名单，经三榜定榜，第三榜为最终的人员名单。在第三榜定榜前回迁安置工作小组已告知村民需要到其原户籍所在地开取未享受过拆迁安置待遇”的证明及相关证明材料，周丽至今未开取相关证明并向回迁安置小组提交，所以其姓名未出现在第三榜名单。因周丽在郑州市郑东新区商都路或祭城路街道办事处辖区内已享受过安置待遇，依据回迁方案不再重复享受安置待遇。四、圃田乡政府与王宾所签订的村民住宅拆迁协议书未约定房屋安置待遇，且该协议已履行完毕。2015年8月12日，圃田乡政府与王宾（代表全户家庭成员）所签订的村民住宅拆迁协议书中并未约定房屋安置待遇内容，且涉案房屋拆迁工作已经完成，该协议已经履行完毕。故原告不能依据此协议认定周丽应当享受安置待遇，并且按照村民待遇享受后续安置补偿，原告的诉讼请求不能成立。五、圃田乡政府与王宾所签订的村民住宅拆迁协议书内容与回迁方案内容并不矛盾，安置待遇事宜应严格依据回迁方案。原告所称圃田乡政府依据自己制定的新的法律文件来约束之前的行政行为无事实及法律依据。六、涉案房屋拆迁属于棚户区改造项目，若对周丽进行重复安置，则会导致国有资产的流失，出现不公平现象，不符合社会公共利益。原告向本院提交以下证据：第一组证据：1.《拆迁协议书》；2.《郑州市郑东新区圃田乡人民政府关于印发郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案的通知》（圃政〔2015〕20号）。证明：1.原告王宾代表本户全体家庭成员与被告签订了合法有效的《拆迁协议书》，系双方真实意思的表示，对双方均具有约束力，原被告双方均应按照协议内容履行义务。原告已按约搬离房屋，清点土地附属物，积极配合被告的拆迁工作，进行了空房交接,履行了协议中约定的义务。2.《拆迁协议书》第二条规定，“甲方（被告）严格按照《土地管理法》及相关法律、法规、政策和《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》规定的程序和标准，向乙方（原告）兑付各种补偿费用，为乙方（原告）搬迁提供服务。”该协议第二条证明《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》是《拆迁协议书》的共同组成部分。3.《郑州市郑东新区圃田乡人民政府关于印发郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案的通知》（圃政〔2015〕20号）第七条第一款规定，“2013年6月30日前，公安部门登记在册的圃田村、河沟王村、小孙庄村等3个行政村区域内，享受村民待遇的农村集体经济组织正式成员，列为此次拆迁补偿安置对象（已死亡和迁出的除外）”；第九条规定安置标准为，“按照《中共郑州市委郑州市人民政府关于加强城乡规划土地建设管理和投融资工作的意见》（郑发〔2012〕21号）（以下简称《意见》）规定，结合东区现行安置标准，人均安置居住用房面积70平方米，其中50平方米为基本住房，20平方米为改善型住房。”证明被告有义务按照协议结合东区现行安置标准，人均安置居住用房面积70平方米给原告，但被告却未依约按照《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》之规定，对周丽进行拆迁安置补偿。第二组证据：3.王宾的户口本；4.周丽与王宾的结婚证；5.被告于2018年7月13日张贴的回迁公告照片一张。证明：1.证据3证明王宾系郑东新区圃田乡圃田村**村民，系本户的户主，周丽是王宾的妻子。2.证据4、5证明周丽系在2013年6月30日之前，就已迁入该辖区的符合婚姻法政策的结婚配偶，符合《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》第七条人口界定“2013年6月30日前，公安部门登记在册的圃田村、河沟王村、小孙庄村等3个行政村区域内，享受村民待遇的农村集体经济组织正式成员，列为此次拆迁补偿安置对象（已死亡和迁出的除外）”的相关规定，应当按照第九条第一款“人均安置居住用房面积70平方米”的标准，享受村民安置待遇。3.2018年7月31日为圃田乡回迁人口界定截止日。第三组证据：6.信访事项处理意见书；7.河南省审计厅政府信息告知书（豫审政信告〔2018〕17号）。证明：圃田乡政府明确拒绝为周丽进行拆迁安置补偿。且拒绝的理由是由于河南省审计厅、郑州市审计局进行审计，规定不得重复进行安置。但原告向河南省审计厅申请政府信息公开关于“已在其他区域享受安置房待遇的，不再重复安置”的规定及法律依据，河南省审计厅告知书明确告知原告：“河南省审计厅并未制定有关的规范性文件”。第四组证据：8.（1）《中华人民共和国土地管理法》；（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；（3）《中华人民共和国城乡规划法》；（4）《河南省实施办法》；（5）《河南省人民政府关于公布实施河南省征地区片综合地价标准的通知》（豫政〔2013〕11号）；（6）《河南省人口与计划生育条例》（2011年11月25日河南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议第二次修正后施行）；（7）《中共郑州市委郑州市人民政府关于加强城乡规划土地建设管理和投融资工作的意见》（郑发〔2012〕21号）。（8）《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2009〕127号）；（9）《郑州市人民政府关于印发郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法的通知》（郑政〔2011〕11号）；（10）《郑东新区管理委员会关于被征地农民就业培训和社会保障的实施意见》（郑东文〔2011〕114号）。证明：被告依据上述10个文件做出了《郑东新区圃田乡合村并城征迁安置补偿实施方案》（圃政〔2015〕20号）及《关于印发圃田乡回迁安置工作方案的通知》（圃政〔2018〕52号）文件，但原告查阅上述10个文件，没有一个文件明确规定“已在其他区域享受安置房待遇的，不再享受本社区安置房待遇”，因此被告依据《关于印发圃田乡回迁安置工作方案的通知》（圃政〔2018〕52号）对周丽的权利进行减损，拒绝为原告进行70平方房屋安置于法无据。东区管委会向本院提交以下证据：第一组证据：1.户籍登记信息**；2.《郑东新区圃田乡合村并城征迁安置指挥部村民住宅拆迁协议书》2页、《郑东新区圃田乡集体土地附属物清点登记表》、空房交接单1页。证明：圃田乡已按照拆迁协议向王宾一户支付了拆迁补偿款，拆迁协议已履行完毕，且协议内容并不涉及回迁安置及村民待遇安置问题，原告诉讼请求缺乏事实依据。第二组证据：3.周丽在原户籍地享受过安置待遇的材料；4.《河南省保障性安居工程工作领导小组办公室关于下达2016年棚户区改造项目计划（台账）的通知》一份，共8页，该证据显示圃田乡拆迁安置项目属于河南省保障性安居工程之一；5.郑东新区圃田乡人民政府出具的《情况说明》一份，共2页，该证据显示圃田乡政府取消原告周丽的安置待遇，系因其在商都路或祭城路办事处已享受过安置待遇。证明：原告周丽已于本案诉讼前，在原户籍地享受了安置待遇，分得保障性安居住房一套，其再在圃田乡享受安置待遇，属于在同一辖区内重复享受棚户区改造安置政策的情形。第三组证据：6.《郑东新区管委会关于印发郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案的通知》（郑东文〔2014〕110号）一份，共10页，该证据显示针对圃田乡安置人口界定的问题应以回迁补偿安置细则执行；7.《郑州市郑东新区圃田乡人民政府关于印发郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案的通知》（圃政〔2015〕20号）一份，共10页，该证据显示针对圃田乡安置人口界定的问题应以回迁补偿安置细则执行；8.郑州市郑东新区圃田乡人民政府《关于印发圃田乡回迁安置工作方案的通知》（圃政〔2018〕52号）一份，共6页，该证据显示对于在其他区域已享受过拆迁安置待遇的人员，该文件明确规定了其不得再重复享受安置待遇。证明：圃政〔2018〕52号文件属于郑东文〔2014〕110号、圃政〔2015〕20号文件的细化，是在房屋征收后回迁安置前，为明确安置人口界定问题而作出的，是圃田乡落实住房安置政策的主要依据。原告周丽明显属于该文件“人口界定办法”第（三）条第2款规定的情形，不应再重复享受安置待遇，圃田乡政府据此取消了周丽的安置待遇，合理又合法，既不存在非经法定理由擅自变更的情形，也不存在溯及既往的问题。第四组证据：9.《河南省审计厅》（豫审投报〔2017〕26号）一份，共16页，该证据显示河南省审计厅在对郑州市2016年保障性安居工程跟踪审计的过程中，发现郑东新区存在辖区内重复享受棚户区改造安置政策的情形，责成市政府督促各区采取措施落实整改；10.《河南省审计厅》（豫审投报〔2018〕55号）一份，共24页，该证据显示河南省审计厅在对郑州市2017年保障性安居工程跟踪审计的过程中，发现郑东新区存在辖区内重复享受棚户区改造安置政策的情形，责成市政府采取措施，及时纠正存在的违规问题；11.《郑东新区管委会棚户区改造专题会议纪要》（郑东会纪〔2017〕11号）一份，共4页，该证据显示针对河南省审计厅反馈的关于棚户区改造住房分配的相关要求，东区管委会各乡（镇）办事处严格坚持每个被安置人仅能享受一次安置的原则，做好本辖区内的回迁安置工作，确保被安置人不因户籍变动、婚姻变化等因素造成重复安置。证明：重复享受政府保障性住房安置待遇，将造成国有资产的严重流失，给社会公共利益带来损失，甚至还会引起社会保障制度方面的不公平。被告东区管委会和圃田乡人民政府根据河南省审计厅反馈的意见，严格落实“已经完成安置并将户籍迁出的被安置人，迁入地乡（镇）办事处不再重复安置”等政策，取消了周丽的安置待遇，正是出于对公共利益和社会公平的维护，并非原告所称的恶意违约。圃田乡政府向本院提交以下证据：1.《郑东新区管委会关于印发郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案的通知》（郑东文〔2014〕110号）。证明依据该文件第七条，由各村依据村规民约界定登记拆迁补偿安置人员名单，并予公示。公示后按四议两公开工作法讨论认可，并将结果公示，三榜定案，公示无异议后，报圃田乡政府备案，其他有关安置人口界定的问题按回迁补偿安置细则执行；2.《郑州市郑东新区圃田乡人民政府关于印发郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案的通知》（圃政〔2015〕20号）。证明圃政〔2015〕20号文系本次拆迁所依据的具有法律效力的政策文件，该文件第七条对拆迁补偿安置对象、人口界定等事项进行了明确，并明确指出“其他有关安置人口界定问题按回迁补偿安置细则执行”；3.《关于印发圃田乡回迁安置工作方案的通知》（圃政〔2018〕52号）。证明依据该通知第一条人口界定办法，第三项人口界定中，三个村（社区）登记在册人员中，在其他区域已享受过拆迁安置待遇的人员不再重复享受安置待遇，未尽事宜，由各村（社区）依据村规民约制定的回迁安置方案执行。该项工作实行三榜定案，报圃田乡政府备案。故依据相关法律、法规、政策文件及村规民约，原告不符合享受安置住房人员条件，不享有住房安置待遇；4.郑州市郑东新区商都路或祭城路办事处征地拆迁安置指挥部出具的圃田乡回迁农户安置住房情况综合表。证明原告在郑州市郑东新区商都路或祭城路街道办事处辖区已享受过安置待遇；5.两张照片。证明圃田乡三个村（社区）第三榜公示时间为2018年10月30日；6.原告的承诺书一份。证明原告对分房提供的所有材料的真实性、保证及对分房无异议。原告对东区管委会提供证据质证如下：第一组证据：对该组证据的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。1.该组证据证明原告与被告签订了合法有效的拆迁协议，双方应按照协议约定履行义务。原告在协议签订之后，依约搬出房屋，清点完毕土地附属物，按时与被告方进行空房交接，已经履行完毕自己的义务。而被告并未依据拆迁协议对原告按照人均安置居住用房面积70平方米的标准进行回迁安置，违反了协议约定。2.拆迁协议第二条明确约定应当按照《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》规定的补偿标准支付相应补偿费用，而该方案第六条拆迁补偿标准、第七条人口界定、第八条过渡方式、第九条安置工作、第十条拆迁资金的管理及支出程序，明确规定了村民待遇和人均安置居住用房面积70平方米等问题。被告所称原告诉请缺乏事实依据，与事实不符。第二组证据：1.对证据3无异议，证据4与本案无关，不予质证；2.对证据5的真实性、合法性、证明目的均不认可。（1）圃田乡政府作为本案被告，不能既做被告又做证人。所以该《情况说明》不能作为证据来使用。（2）我国的法律、法规并未对此情形作出明确的禁止性规定，被告作为行政机关应当依法行政，作出行政行为应当有法有据。原告系合法的享受村民待遇、履行村民义务的村民，被告应当按照村民待遇对原告进行房屋安置。第三组证据：1.对证据6和证据7的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。（1）被告在偷换概念。证据6和证据7中，关于人口界定的规定是，“自2013年6月30日起至发布回迁公告之日，新迁入三村辖区的以下人员，享受此次拆迁补偿安置政策：一是……；四是符合婚姻法政策的结婚配偶；……其他有关安置人口界定问题按回迁补偿安置细则执行。”原告属于该两份文件中规定的第四种情况，是符合婚姻法政策的结婚配偶，系合法村民，并不属于“其他”人口，不应适用于“其他”情形，只有不符合上述规定的五种情形的人员，才应适用于最终的兜底条款。被告将基于合法婚姻的户口和其他人口混为一谈。（2）原告作为户主在与被告签订拆迁协议之时，并未被告知已享受过安置待遇的不得重复安置。原告秉持着对政府的极度信任，积极配合拆迁工作，与被告签订了拆迁协议。协议第二条明确约定被告应严格按照《土地管理法》及相关法律、法规、政策和《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》规定的程序和标准，向原告兑付各种补偿费用，而上述法律文件及其所依据的各项法律、法规、政策等，也均未有此规定。在原告起诉之前，同一辖区其他地方和原告情形一致的，也均按照协议约定分得安置房屋，原告无从预知会因为此种原因，被告就对原告不予进行拆迁安置。被告单方面变更协议的行为严重违反了信赖利益保护原则。2.对证据8的真实性无异议，合法性和证明目的有异议。（1）《立法法》第82条规定：“没有法律、行政法规、地方、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民和其他组织权利或者增加其义务的规范。”被告于2015年与原告签订完拆迁协议后，又于2018年发布该《关于印发圃田乡回迁安置工作方案的通知》（圃政〔2018〕52号），减损了原告的合法权益，违反了《立法法》的相关规定。（2）《立法法》第93条规定，法律、行政法规、地方、地方性法规条例和单行条例、规章不溯及既往。法不溯及既往是一项基本的法治原则。拆迁协议是拆迁双方当事人本着平等协商、等价有偿原则签订的，协议一经签订即具有法律约束力。被告于2018年7月制定《关于印发圃田乡回迁安置工作方案的通知》（圃政〔2018〕52号）对之前与原告签订拆迁协议书的行为并无溯及力。因此二被告不能依据自己制定的新的法律文件来约束之前的行政行为，应依据2015年4月22日下发的《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》来确定拆迁安置补偿的具体事项。（3）行政机关在签订、履行行政协议的过程中，应当尤其重视信赖利益保护原则。对于已经签订的行政协议，非经法定理由不能擅自变更，对于协议中约定不明的条款，不能随意作出不利于协议相对人的解释。被告制定的该项文件中第一条第一款人口界定所依据的法律、法规和政策当中，并未有“已在其他区域享受安置房待遇的，不再享受本社区安置房待遇”的相关规定，被告违反协议约定以及《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》的规定，没有法律、法规的支持之下，朝令夕改，单方面变更行政协议，限制了原告合法利益的享有，使行政协议失去了公信力和确定性，未对原告进行安置，给原告造成了重大经济损失。第四组证据：1.对该组证据中的证据9和证据10的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。（1）证据9和证据10的内容显示，重复安置的原因是违反了《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文〔2011〕258号）第四条“本办法所称城中村，是指在改造范围内的行政村、自然村或转制后的股份制公司。本办法所称村民，是指享受村民待遇、履行村民义务的人员”的规定。也就是说重复安置的原因是其根本就不是本村村民却得到了安置。而原告是符合婚姻法政策的结婚配偶，是享受村民待遇、履行村民义务的合法村民，与《审计报告》当中的“村民”截然不同。（2）根据原告向河南省审计厅申请政府信息公开的回复——河南省审计厅政府信息告知书（豫审政信告〔2018〕17号）得知，河南省审计厅并未制定有关“已在其他区域享受安置房待遇的，不再重复安置”的规范性文件。《审计报告》并不是法律、法规、规章，也不是规范性文件，不能约束不特定的多数人，亦不能作为被告履行或者不履行法定职责的依据。2.对证据11的真实性无异议，合法性不予认可。（1）会议纪要系属于被告的内部议事的记录，不是规范性文件，且并未向原告方以任何形式予以公开，原告在起诉前亦不曾得知有此文件。没有合法依据而形成的《会议纪要》，没有法律效力。（2）该会议纪要同样违反了法律、法规、地方、地方政府规章不得设定减损公民权利及法不溯及既往的原则拆迁协议的签订是在2015年，该会议纪要形成于2018年，东区管委会作为拆迁主体和签订拆迁协议的主体，在拆迁协议中所形成的合同关系是基于双方真实意思表示，不得单方变更。（3）原被告双方签订拆迁协议合法有效，在该拆迁协议未被依法撤销之前，对双方均具有约束力。被告不能依仗行政机关的强势地位制定相关的文件及会议纪要，来减损原告的合法权益。原告对圃田乡政府提供证据质证如下：证据1、2、3质证意见同东区管委会第三组证据质证意见。证据4无异议。证据5真实性无法核实，没有原件，也看不清楚。证据6的真实性无异议，但对其证明目的有异议，该承诺书只承诺对提供的材料真实性提供保证并不是对分房没有意见。东区管委会对原告提供证据质证如下：证据1真实性无异议，但对其证明目的有异议。该协议内容并不涉及回迁安置及村民待遇安置问题，原告并不能据此要求被告给予其安置待遇。而且，根据被告提供的证据可知，圃田乡已依据协议向原告兑付了各项补偿费用，协议已履行完毕，原告主张按照《拆迁协议书》约定对其进行回迁安置，缺乏事实依据。证据2真实性无异议，但对其证明目的有异议。该证据的第七部分“人口界定”中已明确了“其他有关安置人口界定问题按回迁补偿安置细则执行”，而回迁补偿安置细则即郑州市郑东新区圃田乡人民政府《关于印发圃田乡回迁安置工作方案的通知》（圃政〔2018〕52号）“人口界定办法”第（三）条第2款则明确规定“三个村（社区）登记在册人员中，在其他区域已享受过拆迁安置待遇的人员不再重复享受安置待遇”。根据被告提供的证据，周丽属于在其他区域已享受过拆迁安置待遇的人员，不应再重复享受安置待遇。证据3、4真实性无异议，但对其证明目的有异议。该证据恰恰证明了周丽属于因婚姻迁入圃田乡的人员，而且根据被告提供的证据，周丽于圃政〔2018〕52号文件确定的人口界定之日前，已在商都路或祭城路享受过拆迁安置待遇，因此不能再重复享受安置待遇。证据5真实性无异议，但对其证明目的有异议。该证据恰恰证明了圃政〔2018〕52号文件属于郑东文〔2014〕110号、圃政〔2014〕20号文件的细化，是在房屋征收后回迁安置前，为明确安置人口界定问题而作出的，是圃田乡落实住房安置政策的主要依据。周丽属于圃政〔2018〕52号文件“人口界定办法”第（三）条第2款规定的情形，不应再重复享受安置待遇，圃田乡政府据此取消了周丽的安置待遇，合理又合法。证据7如有原件对其真实性无异议，但对其证明目的有异议。原告该证据证明河南省审计厅并未制定有关的规范性文件，但规范性文件不属于审计厅来制定。河南省审计厅关于豫审投报〔2017〕26号和豫审投报〔2018〕55号审计报告明确指出发现郑东新区存在辖区内重复享受棚户区改造安置政策的情形，责成市政府采取措施，及时纠正存在的违规问题。故规范性文件的制定主体应当是圃田乡政府，而不是河南省审计厅。证据8均是相关的法律规定和规范性文件，不能作为原告方的证据使用，也不能证明原告方的证明目的。圃田乡政府对原告提供证据质证如下：同东区管委会质证意见。另补充：证据4、5不能证明原告应当享受村民安置待遇，应当依据圃政〔2018〕52号文。证据7与本案无关，不能证明原告的证明目的。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据具备真实性，但不能证明其主张，故本院对原告的证据不予采信。东区管委会及圃田乡政府关于圃田乡征迁安置的相关文件及被征迁农户的相关信息，具备真实性、合法性及关联性，且证据之间能够相互印证证明其主张，故本院对东区管委会及圃田乡政府的证据予以采信。经审理查明，2014年6月28日，东区管委会作出《郑东新区管委会关于印发郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案的通知》（郑东文〔2014〕110号），内容包括征迁范围、拆迁计划和实施步骤、拆迁补偿标准、人口界定、安置工作等。2015年4月22日，圃田乡政府作出《郑州市郑东新区圃田乡人民政府关于印发郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案的通知》（圃政〔2015〕20号），将《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》印发给各村、乡直各部门，各有关单位，认真遵照执行。2015年8月12日，王宾与圃田乡合村并城征迁安置指挥部签订村民住宅拆迁协议书。原告按约搬离房屋，清点土地附属物，并进行了空房交接。2018年7月初，安置房建设完成，进入回迁安置阶段。2018年7月13日圃田乡政府作出《关于印发圃田乡回迁安置工作方案的通知》（圃政〔2018〕52号），将《圃田乡回迁安置工作方案》印发给各村（社区）、各部门，各有关单位，认真遵照执行。该方案内容包括人口界定、回迁安置意见等。郑东新区圃田乡回迁安置工作领导小组于2018年7月13日张贴公告，定于2018年7月31日为圃田乡回迁安置人口界定截止日。根据《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》第七条人口界定规定“其他有关安置人口界定问题按回迁补偿安置细则执行”，及《圃田乡回迁安置工作方案》第一条第三款第二项规定“在其他区域已享受过拆迁安置待遇的人员不再重复享受安置待遇”、第三项规定“公示后按“四议两公开”工作法讨论认可，并将结果公示，三榜定案，公示无异议后，报圃田乡政府备案”。圃田乡政府经过档案整理及初步审查，将可享受回迁安置房的名单公布，根据圃田乡回迁安置工作安排，第三榜放榜公布的人员为本次可享受回迁安置的人员。第三榜定榜前回迁安置工作小组已经及时告知村民需要到其原户籍所在地开取“2018年7月份前未享受过拆迁安置待遇”的证明或提供其他相关证明材料，同时圃田乡辖区内凡是涉及商都路或祭城路办事处的人员，圃田乡政府也向商都路或祭城路办事处进行核实，商都路或祭城路办事处提供在其辖区内未享受过安置待遇的人员名单，周丽不在该名单内，并且直至今日周丽仍未开取相关证明提交回迁安置小组。周丽不服，向圃田乡政府提出信访，2018年10月31日，圃田乡政府送达告知周丽，根据郑东新区圃田乡圃田社区回迁安置实施细则规定，已在其他区域享受安置房待遇的，不再享受本社区安置房待遇。周丽仍不服，遂诉至本院。本院认为，原告作为户主代表该户与圃田乡合村并城征迁安置指挥部签订了《拆迁协议书》，约定圃田乡合村并城征迁安置指挥部严格按照《土地管理法》及相关法律、法规、政策和《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》规定的程序和标准，向乙方兑付各种补偿费用，为乙方搬迁提供服务。依据郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案，对人口界定进行了归类规定，对其他有关安置人口界定问题按回迁补偿安置细则执行。而郑东新区圃田乡回迁安置工作方案即进一步对人口界定予以细化，明确：三个村（社区）登记在册人员中，在其他区域已享受过拆迁安置待遇的人员不再重复享受安置待遇。未尽事宜，由各村（社区）依据村规民约制定的回迁安置方案执行。该项工作由各村（社区）依据村规民约界定登记回迁安置人员名单，并予公示。公示后按“四议两公开”工作法讨论认可，并将结果公示，三榜定案，公示无异议后，报圃田乡政府备案。由于原告已享受了拆迁安置政策，即在原籍所在地全部享受了与圃田乡性质一样的保障性住房**，其中包括了原告享受的回迁安置面积，因此原告属于在其他区域已享受过拆迁安置待遇的人员。按照圃政〔2018〕52号文件及郑东文〔2014〕110号、圃政〔2015〕20号文件的规定，不应在圃田乡再重复享受安置待遇。如果重复享受政府保障性住房安置待遇，将造成国有资产的严重流失，给社会公共利益带来损失，甚至会引起社会保障制度方面的不公平。东区管委会和圃田乡政府根据河南省审计厅所反馈的意见，严格落实“已经完成安置并将户籍迁出的被安置人，迁入地乡（镇）办事处不再重复安置”等政策，取消了原告的安置待遇，正是出于对公共利益和社会公平的维护。由于原告不符合安置条件，故要求按照《拆迁协议书》约定人均安置居住面积70平方米的标准对其进行回迁安置，并要求按照村民待遇享受后续安置补偿，缺乏事实根据。原告称被告擅自变更《拆迁协议书》，恶意违约，无事实及法律依据。综上，原告诉请无事实及法律依据，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周丽、王宾的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周丽、王宾负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院，并于上诉期满之次日起七日内向河南省高级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证提交本院查验。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇一九年二月二十五日书记员  平 航