山西省吕梁市中级人民法院行政判决书（2019）晋11行初93号原告冯春生，男，1954年7月2日出生，汉族，住山西省晋中市。委托代理人焦崇翔，山西英正律师事务所律师。委托代理人赵春明，男，1955年8月23日出生，汉族，住山西省晋中市。被告晋中市榆次区人民政府，住所地山西省晋中市榆次区迎宾西街**。法定代表人张鹏，区长。委托代理人张晓岗，榆次区农经中心工作人员。委托代理人张浩，北京大成（太原）律师事务所律师。第三人榆次区修文镇西郝村民委员会，住，住所地山西省晋中市榆次区修文镇西郝村/div>法定代表人苏务林，村委会主任。委托代理人冯玉武，男，1957年3月23日出生，汉族，住山西省晋中市。第三人冯长胜（冯常胜），男，1960年6月5日出生，汉族，住山西省晋中市。委托代理人张建中，山西中都律师事务所律师。原告冯春生诉被告晋中市榆次区人民政府、第三人榆次区修文镇西郝村民委员会（以下简称西郝村委会）、冯长胜土地行政审批一案，本院于2019年1月15日受理。同年1月25日，本院向被告及第三人送达起诉状副本、举证通知书、应诉通知书及参加诉讼通知书。本院于2019年2月20日依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托代理人焦崇翔、赵春明，被告晋中市榆次区人民政府的委托代理人张晓岗、张浩，第三人西郝村委会的法定代表人苏务林及其委托代理人冯玉武，第三人冯长胜及其委托代理人张建中到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。1995年1月1日西郝村委会（原西郝村经济联合社）与第三人签订《土地承包合同》，西郝村委会上报后，原榆次市人民政府在《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》中签章审批确认。被告在法定举证期间提供如下证据以证明其行政行为的合法性：1.《关于印发修文镇2015年农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》，证明修文镇正在进行土地承包经营权确权登记颁证工作，原告的土地承包经营权尚不能确认；2.《土地承包合同》，证明冯长胜依法享有案涉土地的承包经营权；3.《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》，证明被告根据承包合同对冯长胜土地承包经营权进行确认的行为合法有效；原告的起诉已经超过起诉期限。4.村民代表会议记录表，证明2017年3月26日的会议未履行“党支部提议”、“两委商议”和“党员审议”等“四议两公开”程序，决议无效。原告起诉的主要事实及理由为，原告父亲冯润山系晋中市榆次区修文镇西郝村民，在第一轮土地承包时承包了包括本村“羊圈头”5.45亩、“南圪垛”1.69亩土地，承包期限到1999年12月31日。1995年左右第三人西郝村委会开始二轮土地承包，为了收取“三提五统”方便，未经原告同意，未按当时的政策规定，将原告承包的本村上述土地上报，由被告登记在第三人冯长胜的名下，被告于1999年以冯长胜的《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》予以确认。2018年，原告在第三人西郝村委会得知上述情况。为此，请求撤销被告晋中市榆次区人民政府关于第三人冯长胜（冯常胜）《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》中与原告方原承包的本村“羊圈头”5.45亩、“南圪垛”1.69亩土地相重合的部分；诉讼费用由被告承担。庭审中原告放弃了对审批表中“羊圈头”5.45亩土地的请求。原告针对诉讼请求提供如下证据：1.原告身份证复印件、冯润山一轮土地承包使用证、原告与冯润山关系的证明；2.第三人冯长胜《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》；3.第三人西郝村委会证明材料；4.第三人西郝村原任村干部证明材料；5.第三人西郝村村民代表会议记录；6.第三人西郝村会议记录；7.第三人西郝村委会情况说明。被告晋中市榆次区人民政府辩称，一、1995年1月1日，第三人冯长胜与发包方西郝经联社签订了《土地承包合同》，承包合同期限30年，自1995年1月1日至2025年1月1日。随后，被告根据西郝村提供的承包合同等材料对冯长胜的土地承包经营权进行了确认，并无“羊圈头”5.45亩土地。根据《农村土地承包法》第二十二条、《物权法》第一百二十七条的规定，土地承包合同是承包户取得土地承包经营权的法定依据。土地承包合同生效时，冯长胜已经依法取得土地承包经营权。被告根据承包合同对冯长胜土地承包经营权进行确认的行为符合法律规定，请求依法判决驳回其诉讼请求。二、原告提供的西郝村村民代表会议记录的民主程序不完善，所形成决议的法律效力存疑。三、修文镇正在进行土地承包经营权确权登记工作，原告的土地承包经营权尚未进行确认。根据《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，办理农村土地承包经营权变更申请应提交变更书面请求，已变更的农村土地承包合同或其他证明材料等。尽管第三人西郝村委会对二轮土地承包经营权做出了倾向于原告的决议，但时至今日，原告未能提供有关冯长胜承包关系变更或解除的书面材料，也未能提供其与西郝村委会就案涉土地签订的新承包合同，冯长胜的承包合同依然有效，依法享有案涉土地的承包经营权。四、第三人冯长胜与西郝村委会于1995年1月1日签订了《土地承包合同》，随后被告在《集体土地农业用地承包（拍卖〉使用权审批表》予以确认。原告在被告作出行政确认行为二十多年后才提起行政诉讼，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条的规定，原告的起诉已超过诉讼时效，依法应当驳回其诉讼请求。第三人西郝村委会述称，一、认可原告的土地承包经营权。1985年第一轮土地承包时，根据当时政策及土地状况、家庭人员等情况与原告方签订了土地承包合同，并按照规定颁发了承包土地使用权证。二、因为部分农民外出打工、多种经营导致代种代耕问题出现，西郝村委会为方便收取“三提五统”和“农业税”的工作需要，又因当时的支部、村委相关人员的法律意识淡薄以及对土地效益重要性认识不足，故在第二轮土地延包时没有经过相应的法律程序、没有核实原承包人意愿就直接将代种土地的亩数及地名登记在了代种人名下，导致发生了承包纠纷。第二轮土地延包使用权证没有向村民发放。三、西郝村委会坚决拥护并执行法律、政策，决不容许再次出现之前的工作失误，切实保障村民的合法权益。第三人冯长胜述称，一、本案是二、三十年发生的事实，已经变成了法律事实，产生了法律后果。二、原告是当时自愿放弃权利的主体，且是多次请求放弃权利的主体。三、第三人对原告不存在胁迫，不存在不公正因素和可撤销的事由。四、原告的起诉已经超出法定的起诉期限，依法应当驳回起诉。第三人西郝村委会、冯长胜未提供证据。原告对被告的证据质证认为，证据1真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据不是被告当时作出行政行为的依据，也不是在诉讼中改变行政行为的依据，被告到现在没有提供审批的任何依据，该证据恰恰证明了原告的权利受到侵犯。审批表的真实性、关联性无异议，合法性有异议，违反了当时的政策规定。1995年的承包合同没有村民代表会议决议，没有承包方案；合同没有“四至”范围，没有依据的审批表是无效的。审批表无法确认作出时间。西郝村委会村民代表决议会记录与本案无关联，本案所诉行政行为是否合法，与西郝村委会组织召开的村民代表会决议无关。1995年合同签订的时间，并不等于审批表的签署日期；一轮土地承包到期的时间是1999年12月，本案起诉没有超过二十年，没有超过起诉期限。第三人西郝村委会认可被告的证据。第三人冯长胜认为被告的证据合法有效。被告对原告的证据质证认为，证明关系证据的合法性、关联性无异议，土地承包使用证只能代表一轮土地承包的情况，并不能反映现在的真实的土地承包关系。对西郝村委会出具的证明材料真实性无异议，但是该证明材料并未对案涉第三人承包关系进行变更或解除，案涉第三人仍然享有土地承包经营权。村干部证明的质证意见与以上质证意见一致，需要说明的是，证明人中有原任村委会主任冯春生，而且冯春生也作为原告诉讼，证明效力有问题。决议记录仅能证明关于二轮土地延包权属，由村民代表进行了表决，原告未能提供村委的“四议两公开”的决议，该决议也未能反映新承包权人的意见，该决议内容侵犯了新承包权人的合法权益。会议记录内容反映的是2000年土地补偿的相关决议，与本案无关。1995年农村土地承包法尚未实行，情况说明缺乏法律依据，其他质证意见与上同。第三人西郝村委会对原告的证据无异议。第三人冯长胜认为原告提供的承包土地证明仅证明该权利曾经拥有过，但是要享受权利就要承担义务，原告方若不能举出村委会有胁迫行为，第三人有抢地行为的证据，就不能作为本案定案依据。关系证明无异议。审批表的真实性不持异议，观点与政府的一致。西郝村委会2016年、2017年两次就本案争议有关的情况出具的证据材料不能作为定案的依据，因为其不能客观的反映历史的发展以及历史上发生的事实。经庭审质证，原告提供的证据1被告、第三人对其真实性不持异议，该证据能够反映原告方一轮土地承包的情况，本院予以确认。证据6与本案待证事实无关联性，本院不予确认。其他原告提供的涉及出自西郝村委会、原任村干部的证明及会议记录等证据，西郝村委会予以认可，反映一、二轮承包中的相关情况，与本案有关联性，本院予以确认。冯春生作为原告提起诉讼，原任村干部冯春生在原任村干部的证明中作证，该证据与冯春生有利害关系，但一、二轮承包的相关事实有西郝村委会证明、情况说明等证据互相印证，并不影响证明一、二轮承包相关事实的成立。证据2与被告提供的证据3为被诉行政行为，不作为证据审查。被告提供的证据1与被诉行政行为土地行政审批合法性的审查无关联，不作为定案依据。证据2原告、第三人对其真实性不持异议，本院予以确认。2017年决议记录对二轮土地使用权归属的确定并非本案被诉行政行为土地行政审批的依据，涉及土地权属法律效力的事项并非证据认定审查的内容，被告存疑的问题与本案无关联性，故对证据4本院不予确认。根据以上确认的有效证据及当事人陈述的对方无异议的事实，本院确认如下事实：原告父亲冯润山系晋中市榆次区修文镇西郝村民，其在第一轮土地承包时承包了包括本村“南圪垛”1.69亩土地，承包期至1999年12月31日。1994年底至1995年开始二轮土地承包。1995年1月1日西郝村委会（原西郝村经济联合社）与第三人冯长胜（冯常胜）签订《土地承包合同》。西郝村委会未区分正常延包土地与调整土地的不同情况，并予以分别处理。该承包合同没有对权利人承包土地的地名、四至、面积等基本信息明确记载，之后西郝村委会上报审批。《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》中记载冯长胜为土地使用者，审批表还对承包土地地名、面积、范围、地、地类用期限作了记载。审批表确认冯长胜的承包土地包括“南圪垛”1.69亩土地。所属西郝村委会、原郭家堡乡人民政府、原榆次市土地管理局、原榆次市人民政府在审批表上签章确认，未签署日期、签注意见。被告未给冯长胜送达土地承包经营权证，被告也不能确认审批的具体时间。原告认为，审批表审批确认的时间是1999年12月以后，2018年10月17日从西郝村委会得知政府为第三人审批确认行为。西郝村委会对原告主张的本案讼争土地在一轮土地承包期间为原告方承包、第三人借种的事实予以认可，认为是90年代中后期农村土地二轮承包中西郝村委会为了收取“三提五统”、“农业税”方便，未经原承包人同意，将讼争土地填报审批到冯长胜名下。本院认为，西郝村委会对讼争土地在一轮土地承包期间为原告方承包，村委会未经原承包人同意上报审批到第三人冯长胜名下的事实予以认可，被告的审批确认行为涉及原告的土地承包经营权益，与原告有利害关系，原告提起撤销之诉，具备主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当从知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”最高人民法院《关于适用的解释》第六十五条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”本案为因被告的行政审批行为导致土地承包经营权变动而提起的诉讼，根据行政诉讼法的相关规定，适用的最长起诉期限为二十年。被告不能明确具体的审批时间，被告认为原告的起诉超过最长起诉期限没有依据。原告陈述2018年10月17日从西郝村委会得知行政审批确认的内容，其提起本案诉讼，本院于2019年1月15立案，并未超过法定六个月的起诉期限。本案被诉行政行为是榆次区人民政府土地行政审批行为，该行政行为发生在我国农村土地第二轮承包期间，当时《农村土地承包法》和《物权法》尚未制定，规范承包行为及相关行政行为的主要依据是政策。1997年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》规定：“…二、认真做好延长土地承包期的工作。在第一轮土地承包即将到期之前，中央就明确宣布，土地承包期再延长30年不变，…（二）土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。…（三）承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定。‘大稳定、小调整’是指在坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好‘小调整’工作还应坚持以下几条原则：一是‘小调整’只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；…三是‘小调整’的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝对不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。”上述政策规定被2002年《农村土地承包法》认可并作为农村土地承包的基本制度确定下来，应成为处理本案争议的依据。原告方为诉涉土地的第一轮承包人，承包期至1999年底，第二轮承包行为发生在第一轮土地承包期内，如果进行局部小调整，调整方案应当根据政策要求经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）政府和县（市、区）政府主管部门审批后方可实施。根据当事人提交的证据和已查明事实，被诉《集体土地农业用地承包使用权审批表》在调整方案未经该村村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）政府和县（市、区）政府主管部门审批的情况下，直接将原告方承包的“南圪垛”1.69亩土地登记在冯长胜名下，改变了诉涉土地的承包权人，不符合当时的政策规定。榆次区人民政府在西郝村未提交第二轮土地承包方案及相关会议记录、决议的情况下，直接对包括诉涉土地在内的《集体土地农业用地承包使用权审批表》盖章确认，没有尽到审慎审查义务，明显违反政策规定，不符合正当程序要求。土地承包合同是土地使用权行政审批的依据，榆次区人民政府在西郝村委会未区分正常延包土地与调整土地的不同情况并予以分别处理，《土地承包合同》没有对权利人承包土地的地名、四至、面积等基本信息明确记载的情况下，对审批表予以盖章确认，事实依据不足，审批表中与原告一轮承包土地相重合的部分依法应予撤销。讼争土地的承包权归属问题因西郝村在该村土地第二轮土地承包时未严格按照政策规定制定承包方案引起，依法应由该村村民大会或村民代表会议通过法定程序讨论决定，进而确权登记。确权登记工作与本案诉讼并无冲突，但不属于本案的审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定,判决如下:撤销被告晋中市榆次区人民政府关于第三人冯长胜（冯常胜）《集体土地农业用地承包（拍卖〉使用权审批表》中与原告方一轮承包土地“南圪垛”1.69亩土地相重合的部分。一审诉讼费50元，由被告晋中市榆次区人民政府负担。如不服本判决，可在接到本判决之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 王建栋审 判 员 李俊泓人民陪审员 冀明林 二○一九年二月二十六日书 记 员 闫娟娟附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……。