浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙04行初191号原告许竹珍，女，1956年4月27日生，汉族，住嘉兴市南湖区。委托代理人何妙富，浙江坚定律师事务所律师。被告嘉兴市人民政府，住所地嘉兴市广场路1号。法定代表人毛宏芳，市长。委托代理人张凝，钟芸，嘉兴市人民政府工作人员。被告嘉兴市南湖区人民政府，住所地嘉兴市南湖区凌公塘路1260号。法定代表人徐军，区长。出庭负责人谢国民，副区长。委托代理人吴伯琼，嘉兴市南湖区人民政府工作人员。委托代理人肖勇杰，浙江凯信律师事务所律师。原告许竹珍因认为嘉兴市人民政府、嘉兴市南湖区人民政府在征地补偿安置中的违法认定致其受到损失要求赔偿为由，于2018年8月10日向嘉兴市南湖区人民法院起诉，因级别管辖原因移送至本院，本院于2018年9月25日受理后即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月15日公开开庭审理了本案。原告许竹珍及其委托代理人何妙富，被告嘉兴市人民政府的委托代理人张凝、钟芸，被告嘉兴市南湖区人民政府的副区长谢国民、委托代理人吴伯琼、肖勇杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告许竹珍起诉称，原告系嘉兴市××区大桥镇××村南河浜组村民，1999年5月17日，原告家庭获得承包田共计3.41亩，其中路北1.47亩和1亩2009年6月被沪杭高铁征地。根据嘉兴市规定的被征地农民分流安置办法，原告家庭有两人可以参加基本养老保险，但是大桥镇人民政府未能如实调查，将原告家庭被高铁征地的1.613亩歪曲为1.169亩，误差0.444亩。2017年1月4日，在原告多年要求下，江南村委会经过实地丈量，查明沪杭高铁征地原告被征1.613亩。嘉兴市南湖区大桥镇人民政府（以下简称大桥镇政府）作出《答复意见书》，将路北1亩这区块确认为2户实际征地0.444亩（其中原告0.265亩，黄胜德户0.179亩），没有涉及原告户的路北1.47亩被征收情况,内容不完整。2018年8月14日,经江南村村民委员会调解，村民黄胜德将水田归还原告承包，承包地面积争议结束。期间，两被告没有纠错的不作为，侵害了原告合法权益。请求判令：1.确认两被告工作存在错误，给原告补办基本养老保险手续，或作价赔偿；2.在省级电视节目中公开向原告赔礼道歉；3.赔偿原告9年维权费用90万元。原告随诉状提交了证据：1.承包权证审批表，2.农户承包地调查结果确认表，以上证据证明原告的承包地是3.41亩；3.江南村村民委员会于2017年1月4日出具的证明，内容是黄胜德与黄胜荣于2009年6月因沪杭高铁征地面积1.792亩,4.大桥镇政府2017年1月5日对原告作出的信访事项答复意见书（大信访答字[2017]1号），以上证据证明原告被征地1.613亩；5.2017年8月14日原告与黄胜德签订的人民调解协议书，证明黄胜德户有过错；6.大桥镇政府2010年11月19日对原告作出的《信访事项处理意见书》（大访告字[2010]41号），7.嘉兴市南湖区人民政府（以下简称南湖区政府）2011年6月29日作出的《信访事项复查意见书》（南政复[2011]1号），8.嘉兴市人民政府（以下简称嘉兴市政府）作出的《信访事项复核意见书》（嘉政信核[2011]45号），以上证据证明两被告错误确认原告承包地面积；9.黄胜荣的被征地农民分流安置协议书（劳动年龄段内），10.嘉兴市秀城区人民政府秀城政发（2004）57号《关于完善秀城区被征地农民分流安置的实施意见》（以下简称《实施意见》），上述证据证明原告有分流安置的资格，应当进行分流安置；11.南湖区政府2018年6月29日对原告作出的《告知函》证明南湖区政府认为其不是赔偿义务机关；12.原告2018年6月7日邮寄的赔偿申请书，证明原告主张权利的事实。被告嘉兴市政府答辩称，被告2011年9月5日作出的《信访事项复核意见书》（嘉政信核[2011]45号）未增设原告的权利义务。原告曾多次因其家庭承包土地在高铁建设征地过程中存在征地误差至其权益受损为由，进行信访反映。嘉兴市政府嘉政信核[2011]45号《信访事项复核意见书》维持了南湖区政府南政复[2011]1号《信访事项复查意见书》，故未增设原告权利义务。2017年8月14日，原告与黄胜德就二轮土地承包过程中涉及土地转包的问题达成调解协议。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”的规定，嘉兴市政府未侵犯原告的合法权益，不是赔偿义务机关。请求驳回原告的诉讼请求。嘉兴市政府向法院提交以下证据：1.大桥镇政府2010年11月19日对原告作出的《信访事项处理意见书》（大访告字[2010]41号），证明大桥镇政府对原告信访事项作出答复；2.南湖区政府2011年6月29日作出的《信访事项复查意见书》（南政复[2011]1号），证明南湖区政府对原告信访事项作出复查意见；3.申请书，证明原告2011年7月15日向嘉兴市政府申请复核；4.嘉兴市政府2011年9月5日作出的《信访事项复核意见书》（嘉政信核[2011]45号），证明嘉兴市政府对原告的信访事项作出复核意见；5.人民调解协议书，证明原告与黄胜德达成调解协议。被告南湖区政府答辩称，原告以其家庭承包土地在高铁征地过程中存在征地误差而致其权益受损的问题，曾多次以多种理由进行信访反映，且反映问题有所不同。大桥镇政府、南湖区政府、嘉兴市政府对此信访事项已经予以答复。在此期间，原告与其前夫黄胜荣于2014年3月3日通过人民调解委员会达成了调解协议，且经司法确认。2017年大桥镇政府再次就原告信访反映黄胜德伪造土地转包协议等事宜以信访答字[2017]1号《信访事项答复意见书》进行答复，其后，2017年8月原告与黄胜德达成调解协议。在前述事项中，涉及原告前夫黄胜荣离婚时未予分割的承包土地权益、原告认为未经其确认的黄胜荣享有的养老保险分流指标问题、涉及黄胜德未经原告认可的土地转包后返还事宜，上述事项均以和解方式了结。原告2018年6月8日再次向南湖区政府提出赔偿申请，要求认定嘉兴市政府、南湖区政府、大桥镇政府工作人员玩忽职守并要求赔偿。南湖区政府经调查后，已经书面回复原告，认为相关事项已通过信访进行答复，且原告与黄胜荣、黄胜德的争议已经调解且已履行，南湖区政府并非赔偿义务机关。关于原告主张的被告玩忽职守的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，有关原告家庭土地承包权的事项，均系村集体经济组织的职权范围，并非行政机关的行政职能，也无事实表明被告干涉了原告家庭土地承包事宜。高铁征地涉及的土地征用是以原告家庭土地承包权登记的事项以及原告所在村集体经济组织进行确认的，与土地承包法中规定的发包方的权责内容一致。《实施意见》是对基于征地的行为后果所进行的政策指导，不表示行政机关负有在征地过程中对于农村土地承包的具体事项进行行政管理的职能，且该《实施意见》并未规定必须由政府部门为原告办理基本养老保险。对于征地农户办理养老保险并非原告所理解的只要有土地被征用的农户，所有的人员均应办理养老保险。办理基本养老保险需符合征用土地面积达到一定标准后，才可有相应数量的人员进行参保。浙政办发[2005]33号《浙江省人民政府办公厅关于深化完善被征地农民社会保障工作的通知》明确：被征地时持有第二轮土地承包权证家庭中土地基本被征的在册农业人员，都应列为保障对象。根据原告的家庭情况，并非土地基本被征，且未达到村集体人均农田亩数的，只能享有一名人员的参保指标，该指标已经由其前夫占用。故原告提出的赔偿主张，缺乏事实依据和法律理由，请求驳回原告诉讼请求。南湖区政府向本院提交以下证据：1.原告向南湖区政府提交的申请书及附件材料,证明原告向南湖区政府提出赔偿申请的内容;2.告知函及送达回证,证明南湖区政府在收到原告的申请后书面告知的内容;3.原告与黄胜荣达成的调解协议书副本,原告与黄胜德达成调解协议的副本以及(2014)嘉南巡调确字第2号司法确认裁定书,证明原告与其前夫以及前夫的兄长达成调解协议。各方当事人对对方提交的证据的真实性、关联性均无异议，但对对方的证明目的均不予认可。本院认为，上述证据与原告的诉求以及案件事实具有关联性，予以采信。经审查，原告许竹珍系嘉兴市××区大桥镇××村村民，1999年时与黄胜荣、黄侃为一户，有承包土地3.41亩，其中路南0.94亩,路北1.47亩和1亩。2009年6月，因沪杭高铁建设需要征用土地涉及上述部分承包土地，2010年起原告向南湖区信访局反映其承包田被征收但未得到征地补偿，要求得到相应权益。大桥镇政府于2010年11月19日作出信访事项处理意见书》（大访告字[2010]41号）。原告对该处理意见不服，向南湖区政府申请信访复查，南湖区政府于2011年6月29日作出《信访事项复查意见书》（南政复[2011]1号），维持大桥镇政府的前述信访处理意见。原告向嘉兴市政府申请信访复核，嘉兴市政府于2011年9月5日作出《信访事项复核意见书》（嘉政信核[2011]45号），维持南湖区政府作出的前述信访复查意见。2014年3月3日，黄胜荣与许竹珍就户口所在地农村集体土地高铁建设征用面积被男方个人分流引起的纠纷，达成调解协议。2017年8月14日，许竹珍与黄胜德签订调解协议。2018年6月7日，原告向南湖区政府、嘉兴市政府提出行政赔偿申请。另查明，黄胜荣与许竹珍原系夫妻关系，黄胜德系黄胜荣兄长。1998年11月17日许竹珍与黄胜荣经法院调解离婚，但离婚后未分户，也未分割承包地。2009年6月，黄胜荣与嘉兴市南湖区就业服务管理处签订被征地农民分流安置协议书。2004年嘉兴市秀城区人民政府发布《实施意见》，《实施意见》明确，被征地时持有土地承包权证家庭中在册农村户籍人员（以下简称被征地农民），适用该《实施意见》。《实施意见》规定，土地征用需分流安置的人数，由区国土资源分局根据统计年报，以被征用土地的组为单位，按照被征用的耕地数核定。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十四条第三款规定：征用土地的安置补助费必须专款用于劳动力安置，不得挪作他用。市、县人民政府应当组织有关部门和单位采取保险、提供就业机会、兴办企业、一次性补助等途径，妥善安置需要安置的人员。原告与其前夫家庭所有的位于嘉兴市××区大桥镇××村的部分承包土地因建设需要在2009年6月被征收，原告认为其未被纳入被征地农民分流安置对象而提起本案诉讼。虽然原告是以南湖区政府和嘉兴市政府对其作出的信访复查和复核意见错误为由，要求两被告将其列入被征地农民分流安置对象，其实质是要求两被告履行征地补偿的法定职责。2010年1月1日起施行的《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条规定，市、县人民政府应当按照本办法建立和实施征地补偿和被征地农民基本生活保障制度，统一负责征地补偿和被征地农民基本生活保障工作，切实保障被征地农民的合法权益。市、县国土资源部门具体负责征地补偿方案的拟定和组织实施。…乡（镇）人民政府、街道办事处应当配合做好征地补偿和被征地农民基本生活保障相关工作。前述规定中的“市、县级人民政府统一负责”，本院认为应是指市、县级人民政府对所辖区域内被征地农民基本生活保障负有制定相关政策、部署并协调其下属各个部门各司其职，切实落实好被征地农民基本生活保障待遇政策等领导职责，而非由市、县级人民政府直接承办被征地农民的基本保障待遇。故被告嘉兴市政府、南湖区政府不具备原告所诉的“给予原告办理基本养老保险手续”的法定职责。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条规定，农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。《实施意见》也规定了国土资源部门只是负责核定土地征用需分流安置的人数，而非由行政机关确定具体安置人员的名单。本案系一起原告要求被告履行法定职责的案件，被告是否具备原告所诉的相应法定职责是法院应审查的对象，本院已经向原告释明系由被征地的农村集体经济组织依法确定征地安置人员名单，原告坚持认为是两被告的信访复查和复核意见侵犯其合法权益并要求办理养老保险。至于其附带的行政赔偿维权费用90万元，原告认为两被告的信访复查复核行为造成其损失，信访的复查复核行为本不属于行政诉讼受案范围。综上，原告的起诉不符合法律规定，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款第（九）项、第二十六条第一款之规定，裁定如下：驳回原告许竹珍的起诉。如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。（本页无正文）审 判 长  许艳华审 判 员  孙 军人民陪审员  陆月英二〇一九年二月十三日书 记 员  张琳嫣