内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2018）内行终687号上诉人（一审被告）内蒙古自治区科尔沁左翼中旗人民政府，住所地内蒙古自治区科尔沁左翼中旗保康镇。法定代表人张海明，旗长。委托代理人白宝林，男，1966年2月10日出生，蒙古族，内蒙古自治区科尔沁左翼中旗城市管理综合执法局工作人员，住内蒙古自治区科尔沁左翼中旗。委托代理人曹志荣，北京市尚衡律师事务所通辽分所律师。被上诉人（一审原告）王福云，女，1950年10月9日出生，汉族，住内蒙古自治区。委托代理人罗正洪，北京顶言律师事务所律师。委托代理人戴晓晨，北京顶言律师事务所实习律师。上诉人内蒙古自治区科尔沁左翼中旗人民政府（以下简称科左中旗政府）因被上诉人王福云诉其房屋限期拆除通知一案，不服内蒙古自治区通辽市中级人民法院（2018）内05行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人科左中旗政府的委托代理人白宝林、曹志荣，被上诉人王福云及其委托代理人罗正洪、戴晓晨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区通辽市中级人民法院经审理查明，2017年8月2日，科尔沁左翼中旗城市管理综合行政执法大队作出《拆除通知书》（左综合执法停字﹝2017﹞第75号），以王福云违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条为由，按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，要求原告王福云接到该通知书后立即停工，限其三日内自行拆除在科尔沁大街西段景观大道西侧超出面积581.62平方米（房屋）。2017年8月9日，被告相关部门对原告王福云的部分房屋强制拆除。另查明，科左中旗政府因拟建保康镇景观大道项目，下发了《科左中旗人民政府关于做好保康镇景观大道建设工作的通知》。按照通知要求，2017年5月，科左中旗国土资源局对该项目所占红线内的国有土地使用情况进行调查核实。经核实，王福云通过租赁形式取得的国有土地在该范围内，《国有土地使用证》证号为4012007208375，使用权面积为1500平方米，土地用途为商业、仓储，土地使用权类型为租赁，土地使用权终止日期为2010年2月5日。期间，科左中旗国土资源局委托科左中旗康达土地测绘院对王福云的国有土地进行了勘测，并于2017年6月13日出具了《土地勘测定界技术报告书》（编号：0713-2）。科左中旗政府以《土地勘侧定界技术报告书》为依据认定原告国有土地使用权的总面积为2202平方米，分别于2017年6月19日作出《关于收回国有土地使用权的通知》（左国土资发﹝2017﹞178号）并送达；2017年6月30日作出《收回王福云国有土地使用权决定书》（左国土收字﹝2017﹞第002号）并送达。王福云对此不服，于2017年8月21日向通辽市人民政府申请行政复议。通辽市人民政府以“科左中旗政府所依据是科左中旗康达土地测绘院所出具的《土地勘测定界技术报告书》（编号：0713-2），科左中旗康达土地测绘院测绘资质有效期至2017年2月27日，明显超过有效期，科左中旗政府以超期不具备资质的测绘报告为依据作出具体行政行为属于认定事实不清、证据不足”为由决定撤销科左中旗政府《收回王福云国有土地使用权决定书》（左国土收字﹝2017﹞第002号）。内蒙古自治区通辽市中级人民法院认为，一、关于被告的确定问题。虽然科左中旗政府按照《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》的要求成立科尔沁左翼中旗城市管理综合行政执法大队，并由科尔沁左翼中旗城市管理综合行政执法大队行使城市规划方面的执法工作，但内蒙古自治区高级人民法院作出的生效的（2017）内行终344号行政裁定书已认定：“科尔沁左翼中旗城市管理综合行政执法大队属事业单位法人，其举办单位是科左中旗政府，属于由行政机关委托行使行政执法权的机构，并非《科左中旗人民政府关于公布旗本级行政执法主体的通告》（左政发﹝2015﹞61号）列明的行使行政执法权的机关、机构。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款‘行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告’的规定，本案被诉通知的适格被告应是科左中旗政府”为由指令我院予以立案，故对于科左中旗政府不是适格被告的主张不予支持。二、关于《拆除通知书》（左综合执法停字﹝2017﹞第75号）的合法性问题。（一）职权依据方面。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”之规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门有权对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为进行查处。本案中，如前所述，内蒙古自治区高级人民法院作出的生效的（2017）内行终344号行政裁定书已认定：“科尔沁左翼中旗城市管理综合行政执法大队属事业单位法人，其举办单位是科左中旗政府，属于由行政机关委托行使行政执法权的机构，并非《科左中旗人民政府关于公布旗本级行政执法主体的通告》（左政发﹝2015﹞61号）列明的行使行政执法权的机关、机构”。故科尔沁左翼中旗城市管理综合行政执法大队应当以委托机关的名义作出行政行为。（二）违法事实方面。《拆除通知书》（左综合执法停字﹝2017﹞第75号）认定的“在科尔沁大街西段景观大道西侧超出面积581.62平方米（房屋）”事实不清，根据被告提交的科尔沁左翼中旗城市管理综合行政执法大队左综合执法字﹝2017﹞第75号案件卷宗中可以得知581.62平方米系国土部门提供的原告王福云“超占的土地面积”，在该“超占面积”包含“违建房屋234平方米”。但卷中无执法人员对“违建房屋234平方米”的准确测算依据，无对违建房屋的建筑材料、建造时间等状况的调查核实。故本案虽然原告王福云未能提供证据证明其所建房屋及占用土地合法，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条之规定，被告没有提供充足证据证明《拆除通知书》（左综合执法停字﹝2017﹞第75号）中认定的“在科尔沁大街西段景观大道西侧超出面积581.62平方米（房屋）”。（三）执法程序方面。首先，关于“责令限期拆除”的行政行为类型问题。根据《住房城乡建设行政复议办法》（住房和城乡建设部令第25号）第九条第一款第（二）项“不服县级以上人民政府住房城乡建设主管部门作出的限期拆除决定和强制拆除违法建筑物、构筑物、设施以及其他住房城乡建设相关行政强制行为的”之规定，“限期拆除决定”属于行政强制。故科左中旗政府组建的科尔沁左翼中旗城市管理综合行政执法大队认为原告王福云违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”之规定，应当对其作出“限期拆除决定”并书面告知原告提起行政复议和行政诉讼的权利。其次，关于作出“责令限期拆除”的程序问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”之规定，科左中旗政府组建的科尔沁左翼中旗城市管理综合行政执法大队对原告王福云作出的“限期拆除决定”除送达本人外还依法应当予以公告，而被告未在法定期限内提交对《拆除通知书》（左综合执法停字﹝2017﹞第75号）进行公告的证据，故科左中旗政府组建的科尔沁左翼中旗城市管理综合行政执法大队作出《拆除通知书》（左综合执法停字﹝2017﹞第75号）程序违法。综上，原告王福云的诉讼请求成立，应予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：撤销《拆除通知书》（左综合执法停字﹝2017﹞第75号）。上诉人科左中旗政府上诉称，一审判决认定事实和适用法律错误。科左中旗政府并非本案适格被告。科尔沁左翼中旗城市管理综合执法局为独立事业单位法人，受科尔沁左翼中旗住房和城乡建设局委托行使城乡规划执法职能，其行使行政处罚职能不受科左中旗政府委托。本案被拆除房屋没有办理建设工程规划许可证，属于违章建筑，被上诉人王福云应对被拆除房屋是否为合法建筑承担举证责任，而不能全部由执法机关就违法建筑形成的时间等事实进行核实。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人王福云答辩称，依照内蒙古自治区高级人民法院生效裁定，上诉人科左中旗政府是本案的适格被告。被上诉人通过租赁的方式取得国有土地使用权，《国有土地使用证》上载明商业占地500㎡，仓储占地1000㎡。其中，被拆除的房屋属于仓储占地，是被上诉人于2007年建造，因为属于附属设施，未办理《房屋所有权证》。上诉人强制拆除行为违法，请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。二审另查明，2017年8月21日，王福云以科左中旗政府为被告提起本案诉讼。通辽市中级人民法院于2017年8月29日作出（2017）内05行初65号行政裁定，以本案被诉行政行为的作出主体不是科左中旗政府为由，对王福云的起诉不予立案。王福云不服，向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉。内蒙古自治区高级人民法院于2017年12月25日作出（2017）内行终344号行政裁定，认为科左中旗城市管理综合执法大队为事业单位法人，其举办单位是科左中旗政府，属于由行政机关委托行使行政执法权的机构，科左中旗政府是本案的适格被告，撤销一审裁定，指令通辽市中级人民法院予以立案。本院认为，依据已经生效的（2017）内行终344号行政裁定，科左中旗政府为本案适格被告，其不是本案适格被告的主张，本院不予支持。关于左综合执法停字﹝2017﹞第75号《拆除通知书》是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。本案中，被诉《拆除通知书》即依据上述规定，责令被上诉人王福云三天内自行拆除涉案房屋，否则将予以强制拆除。在对被上诉人王福云的违法建筑进行立案调查至2017年8月9日涉案建筑物被强制拆除期间，上诉人及相关部门未另行作出限期拆除决定，亦未依照上述规定履行公告程序。因此，原审判决认定科左中旗政府组建的科左中旗城市管理综合行政执法大队作出《拆除通知书》程序违法，并予以撤销并无不当。上诉人科左中旗政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人内蒙古自治区科尔沁左翼中旗人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 任慧卿审 判 员 史燕龙审 判 员 杨文辉二〇一九年二月十一日法官助理 苏玉静书 记 员 苏玉静附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。