广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1082号 上诉人(一审第三人)平乐县沙子镇保安村民委员会大井塘村民小组。 诉讼代表人文庆连，该村民小组组长。 委托代理人邓斌烈，广西桂山律师事务所律师。 上诉人（一审被告）平乐县人民政府，住所地平乐县平乐镇中华街33号。 法定代表人石小松，该县县长。 委托代理人邱桂平，该县法制办公室副主任。 委托代理人郑润文，该县林业局工作人员。 被上诉人（一审原告）平乐县沙子镇保安村民委员会芦笛桥村民小组。 诉讼代表人梁能超，该村民小组组长。 委托代理人唐宜祚，桂林市星宇法律事务所法律工作者。 一审被告桂林市人民政府，住所地桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，该市市长。 委托代理人潘昌裕，该市法制办公室工作人员。 委托代理人周艺黎，该市法制办公室工作人员。 上诉人平乐县沙子镇保安村民委员会大井塘村民小组（以下简称大井塘村民小组）、平乐县人民政府（以下简称平乐县政府）因与被上诉人平乐县沙子镇保安村民委员会芦笛桥村民小组（以下简称芦笛桥村民小组），一审被告桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初49号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大井塘村民小组的诉讼代表人文庆连及委托代理人邓斌烈，上诉人平乐县政府的委托代理人邱桂平、郑润文，被上诉人芦笛桥村民小组的诉讼代表人梁能超及委托代理人唐宜祚，一审被告桂林市政府的委托代理人潘昌裕、周艺黎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明，争议山场为梯山岭，面积约391.16亩，四至界线：东以老虎头、古仔山（亦称老虎头和小山仔）、马岭窝小山（亦称古仔山）岭脊倒水为界，与恭城县的下宋村及恭城县的大井塘村山场相邻；南以马岭窝小山、大弯弯（亦称唐家后山）、青公山小山（亦称崩山后小山仔）椅子山场脊倒水为界，与大井塘村山场、高堆村山场相邻；西以椅子山、螺丝山、轰隆窝小山（亦称兰花山）岭脊倒水为界，与高堆村、芦笛桥村民小组山场相邻;北以轰隆窝小山、黄泥岩（亦称老虎头）岭脊倒水为界，与芦笛桥村民小组山场相邻。争议山场在土地改革时期没有确权。1962年4月10日，原平乐县沙子公社高堆大队与原恭城县八岩公社大井大队因土地、山林问题，经平乐县人民法院、恭城县人民法院派员协商双方公社党委、大队、小队干部和社员代表进行实地勘查达成《1962年调解协议》。该协议书记载“（二）芦笛桥管区：1、山林界由黄泥岩唐喜祥挂鱼跳坝起，由坝边扯上老屋墙老虎头鼓仔山倒水为界。倒上由高堆大队管业，倒下由大井大队管业……”。2011年6月，芦笛桥村民小组村民毁坏大井塘村村民在争议山场内种植的桃树、李树、松树等树木，从而引发山场权属纠纷，大井塘村民小组向平乐县政府申请确权。平乐县政府于2016年1月22日作出平政处字〔2016〕2号行政处理决定（以下简称2号处理决定）：一、争议的梯山岭山场面积约391.16亩权属属大井塘村民小组集体所有；二、根据2号处理决定制作的山场权属界线图与处理决定具有同等法律效力。芦笛桥村民小组不服，向桂林市政府申请复议。桂林市政府于2017年12月27日作出市政复决字〔2018〕2号行政复议决定（以下简称2号复议决定），维持平乐县政府的2号处理决定。芦笛桥村民小组不服，遂诉至一审法院，诉请撤销桂林市政府作出的2号复议决定及平乐县政府作出的2号处理决定，案件受理费由平乐县政府、桂林市政府负担。 另查明，1962年的平乐县沙子公社高堆大队由芦笛桥村民小组、大井塘村民小组等四个自然村组成。 桂林市中级人民法院认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定，平乐县政府具有作出本案被诉行政处理决定的法定职权；根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，桂林市政府具有作出本案被诉行政复议决定的法定职权。本案芦笛桥村民小组和大井塘村民小组均未能提供关于争议山场的权属凭证。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（九）各级人民政府在职权范围内作出的处理决定、调解协议……”的规定，《1962年调解协议》可以作为本案确定权属的证据材料，该调解协议确定争议山场梯山岭山场由原高堆大队管业，即争议山场属原高堆大队集体所有。本案中，平乐县政府认为《1962年调解协议》虽确定梯山岭山场属原高堆大队，但没有明确争议山场归属哪个生产队集体所有，遂依据大井塘村民小组的管业事实和“三个有利于”原则将争议山场确归大井塘村民小组所有，其作出2号处理决定的主要证据不足，依法应予撤销。桂林市政府的2号复议决定维持平乐县政府的2号处理决定，亦属不当，应一并予以撤销。 综上，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销桂林市政府作出的2号复议决定；二、撤销平乐县政府作出的2号处理决定；三、由平乐县政府对争议山场重新作出行政行为。案件受理费50元，由平乐县政府和桂林市政府负担。 大井塘村民小组不服一审判决上诉称，（一）一审判决采信证据错误。芦笛桥村民小组在一审提交的第11号证据所指的“梯山”并非涉案双方争议的“梯山岭”，第3号证据是解放前形成的照片，第6、7、8、12号证据及证人证言不具备证据的真实性、合法性、关联性，不能作为本案证据使用，一审判决予以采信，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条、第五十六条、第五十七条的规定；（二）一审判决认定事实错误，芦笛桥村民小组在2011年6月发生本案之前从没有对争议山场进行过管理。1962年的调解协议仅是大队一级的集体土地界限划分的依据，不是自然村一级的土地权属界限的划分的依据，对本案权属争议没有证明力。基于本案争议山场在土改时没有进行确权，双方均未提供土地权属凭证，只能按现实管业事实确定土地权属。平乐县政府依据管业事实和“三个有利于”原则进行确权是正确的，一审判决以1962年调解协议作为确权依据撤销2号处理决定及2号复议决定是错误的。故请求二审法院撤销一审判决，维持2号处理决定和2号复议决定。 平乐县政府不服一审判决上诉称,（一）一审判决采信证据不当。1.芦笛桥村民小组在一审所提交的证据3中的12张照片所反映的事实是解放前形成的，与本案不具有关联性，不应采信，一审法院将这12张照片作为本案的参考证据是错误的。2.陈贤军、文庆发在一审庭审中所作的证言与平乐县政府对其二人的调查笔录记载的内容不一致，不应采信其二人在庭审中的陈述。3.平乐县政府提交的地形图与现场勘查笔录、现场勘查图，证实白岩寨山与争议山场并不相邻，因此，高堆村民小组于2012年9月20日出具的《证明材料》与本案没有关联性，不应采信。4.一审法院（2012）桂市刑一终字第145号刑事判决认定争议山场有桃树、李树、板栗树、柿子树、松树等800余株，表明芦笛桥村民小组主张争议山场只有三年生的松树，没有其他树种与事实不符。（二）一审判决认定事实错误。1.认定“《1962年调解协议》可以作为本案确定权属的证据材料，该调解协议确定争议山场梯山岭山场属原高堆大队管业，即争议山场属原高堆大队集体所有”是错误的。平乐县政府组织现场勘查的调查笔录和现场勘查图以及高堆村的证明材料证实原高堆大队的山场土地均已划分到各生产队，且原高堆大队大旺村在纠纷调处、行政复议、一审诉讼期间均没有对争议山场提出权属主张。2.《1962年调解协议》所称的“老屋墙”不在争议山场内，该协议没有明确由原高堆大队哪个生产队管理。3.芦笛桥村民小组提交《土地房产所有证》《平乐县林权登记表》，并以多个村的山场《公益林管护合同》，主张争议山场属其所有，上述证据不具有合法性、关联性，其主张不成立。平乐县政府根据“三个有利于”的原则作出2号处理决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，一审判决认定争议山场为原高堆大队集体所有，撤销两级政府的决定是错误的，请求撤销一审判决。 芦笛桥村民小组答辩称，平乐县政府收到一审判决后，于2018年9月3日提出上诉，已超过15日的法定上诉期限。“梯山”与“梯山岭”只是称谓不同，事实上是同一地点。其在一审提交的《1962年调解协议》、照片以及陈贤军、文庆发、唐孝兴的证言均证实其对争议山场“梯山岭”进行管业的事实。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。大井塘村民小组、平乐县政府的上诉理由不成立，请求二审法院维持一审判决，驳回大井塘村民小组、平乐县政府的上诉请求。 桂林市政府述称，《1962年调解协议》记载有“由黄泥岩山唐喜祥挂鱼跳坝起，由坝边扯上老屋墙老虎头鼓仔山倒水为界。倒上由高堆大队管业，倒下由大井大队管业”，倒上为争议山场，但没有明确由高堆大队哪个生产队管理，而且“老屋墙”不是芦笛桥村民小组所称的争议山场内的“老屋墙”，该村民小组没有对争议山场进行管业的事实。从土地改革时期起大井塘村民小组村民在梯山岭播种油麻，上世纪六十年代在梯山岭砍树烧炭，1976年开始在梯山岭开荒10多亩种花生、西瓜等农作物。1981年大井塘村民小组将10多亩土地承包给文庆朋等六户村民耕种经营。1983年大井塘村民小组村民在梯山岭开荒，扩大种植面积，先后种植了桃子、李子、板栗等果树和松树，面积由原来的10多亩扩大至160亩左右。平乐县政府根据查明的事实，依据三个有利于原则作出2号处理决定，并无不当。桂林市政府予以维持是正确的。 二审审理期间，上诉人大井塘村民小组向本院提交以下证据：1、《关于文庆连等的果树损失评估意见》，拟证明梯山岭一直为其村民管理使用，其村民在该岭种植柿子、桃子、李子等果树已达25年之久，2011年6月16日芦笛桥村民小组的村民砍毁大井塘村民小组村民文庆连等人种植的果树，造成经济损失50多万元；2、《工艺林管护合同图》，拟证明其与芦笛桥村民小组、高堆村各有公益林管护山场，争议山场在2013年没有转化为公益林，仍属大井塘村民小组管理区；3、大旺村民小组于2018年7月28日出具的《证明》，拟证明1962年整个高堆大队山场由各村民小组按实际管业进行分界，大旺村民小组的山场不在梯山岭范围，不存在争议的梯山岭属高堆大队的事实；4、争议山场的现场照片，拟证明现存争议山场的松树为其村民文庆朋种植，争议山场内没有芦笛桥村民小组主张的松树和桐油树，芦笛桥村民小组提出对争议山场曾进行管理使用的主张没有依据。 芦笛桥村民小组经质证认为，上述证据不属于新证据，证据1系平乐县农业局违法超越职权范围作出的评估结论，而平乐县人民法院（2012）平刑初字45号刑事判决已认定“经物价部门评估，被砍伐的马尾松幼苗价值人民币27039.7元”，故不认可平乐县农业局作出的评估意见；证据2因有涂改，不具合法性，不予认可；对证据3的真实性以及证明目的没有异议；证据4不具有真实性、合法性、关联性，不予认可。 平乐县政府经质证认为，果树价值损失是由农业部门进行评估，林木价值损失是林业局进行评估，因此对证据1的真实性、合法性、关联性没有异议；证据2具有真实性、合法性、关联性，公益林包含恭城大井塘的山场；对证据3的真实性、合法性、关联性没有异议；证据4真实性、合法性、关联性均存疑。 桂林市政府的质证意见与平乐县政府的质证意见一致。 对此，本院认为，大井塘村民小组提交的证据3，不足以推翻一审判决，其余证据系在一审庭审之前已取得，但其没有在权属纠纷调解处理程序中提交，也未在一审程序中提交，且未能提出正当事由，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，对大井塘村民小组二审期间提交的上述证据，本院不予接纳。本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。各方当事人对一审判决查明事实均无异议，本院予以确认。 综合各方当事人的意见，本案二审争议焦点为：1、平乐县政府对本案提起上诉是否超过法定期限；2、平乐县政府作出2号处理决定以及桂林市政府作出2号复议决定是否合法。 本院认为，平乐县政府对本案提起上诉是否超过法定期限的问题。经查，平乐县政府于2018年8月22日收到本案一审判决书，于2018年9月5日向一审法院提交上诉状并交纳案件受理费，未超过法定上诉期限。 关于本案被诉行政行为是否合法的问题。首先，平乐县政府的2号处理决定及桂林市政府的2号复议决定系确定土地山林权属的行政行为，确权的事实基础应包括解放后各历史时期争议山场权属来源及变动情况。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（九）项的规定，各级人民政府在职权范围内作出的处理决定、调解协议可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，为解原平乐县沙子公社高堆大队与恭城县八岸公社大井大队土地、山林问题，经平乐县人民法院、恭城县人民法院派员主持，争议双方公社党委、大队、小队干部和社员代表进行实地勘查并协商达成《1962年调解协议》，载明“芦荻桥管区”范围中“倒上”由高堆大队管业，“倒下”由大井大队管业。因涉案争议山场在“倒上”范围内，按照《1962年调解协议》的约定，争议山场已由原高堆大队管业，即争议山场属原高堆大队集体所有。该事实属于涉及争议土地山林权属应查明的事实，平乐县政府在2号处理决定中未予认定，事实不清。且原高堆大队包含大井塘村民小组、芦笛桥村民小组等四个自然村，平乐县政府没有查明《1962年调解协议》之后原高堆大队是否将争议山场进一步划分并固定给哪个生产队集体所有，遂依据大井塘村民小组的管业事实作出2号处理决定，遗漏应查明的事实。其次，平乐县政府作出2号处理决定查明争议山场面积为391.16亩，大井塘村民小组在争议的梯山岭上开荒10多亩种植农作物，1983年其村民小组村民在梯山岭扩大种植面积至160亩左右，该事实表明大井塘村民小组管业面积不到争议山场面积的一半。平乐县政府未就其依据“三个有利于”原则将全部争议山场确定给大井塘村民小组所有的相关事实和理由予以说明。如上分析，平乐县政府作出2号处理决定采信证据不当，事实不清，依法应予撤销。桂林市政府作出维持平乐县政府2号处理决定的2号复议决定，亦事实不清，依据不足，应一并予以撤销。一审判决撤销被诉2号处理决定和2号复议决定是正确的。 综上，上诉人大井塘村民小组、平乐县政府的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人平乐县沙子镇保安村民委员会大井塘村民小组、平乐县人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 蒋新江 审 判 员 熊 梅 二〇一九年二月二十一日 法官助理 潘小桃 书 记 员 赵小柳