广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤13行终1号上诉人（原审原告）赵国胜，男，汉族。委托代理人娄静，北京盈科律师事务所律师。委托代理人王旭东，北京盈科律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）惠州市海洋与渔业局。法定代表人王正印，局长。委托代理人翁石强、魏顺光，广东伟伦律师事务所律师。原审第三人罗岸雄。上诉人赵国胜因其他行政行为纠纷一案，不服惠州市惠城区人民法院（2018）粤1302行初89号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院审理查明，2004年5月18日，第三人取得由被告核发的《海域使用权证书》（国海证04441305号），该证书注明如下内容：海域使用权人：罗岸雄，地址：澳头、小桂，项目名称：东升网箱养殖区，用海面积：243㎡，批准使用终止日期：2007年5月30日，说明：坐标为WGS84，虼仔洲东南面网箱养殖场。该证书的审查有效期截止日期是2015年5月17日，海域使用金亦缴付至2015年5月17日。2013年5月27日，第三人取得由惠州市人民政府核发的《水域滩涂养殖证》{粤惠州市府（海）养证[2013]第00076号}，该证注明：养殖权人：罗岸雄，个人住址：澳头小桂村，核准水域面积：0.024公顷。该证期限延展至2015年10月19日。在养殖证的备注栏注明“本证已取消年度审核，有效期满后，请到原发证机关办理使用期限延展或者注销手续”。在养殖证的“注意事项”栏注明：“四、本证有效期以核准使用期限为准。有效期满后，应到原发证机关申请延展使用期，或者由发证机关注销养殖证。五、凡养殖使用权或用途发生变更，须按规定申请办理变更手续。”2015年2月15日，第三人与原告签订了《渔排及果树买卖合同》，约定第三人将涉案渔排（包括《海域使用权证书》和《水域滩涂养殖证》等权利）转让给原告。原告受让涉案渔排后，在该渔排进行养殖、餐饮、垂钓等经营活动。2016年10月13日，被告的大亚湾分局对本案涉案渔排进行现场检查，制作了《惠州市渔业行政许可实地核查笔录》，原告向执法人员出示涉案的《海域使用权证书》和《水域滩涂使用证》。现场核查结果：证件核准使用面积243平方米，现场核查实际使用面积为961平方米，超出证件核准使用面积718平方米，不符合年审条件，需整改完善。原告在该笔录上签名。2017年7月21日，被告的大亚湾分局向第三人发出《整改通知书》，主要内容：实际使用面积超出证件核准使用面积718平方米，属于非法占用海域的违法行为，我局于2016年向你发出整改通知书，但至今仍未整改。现我局再次向你发出通知，限你在接到此通知一个月内自行完成该渔排的整改，并经我局验收合格后，到我局办理海域使用权证和水域滩涂养殖证的办证手续。拒不整改的，我局不予办理，由此造成的一切法律后果，由你本人承担。同时，对非法占用海域的违法行为，我局将依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条规定追究相应法律责任。2017年12月7日，原告向博罗县人民法院提起行政诉讼，请求判如所请。博罗县人民法院于2018年1月29日作出（2018）粤1322行初2、3号《行政裁定书》，认为案件应当以惠州市海洋与渔业局为被告，参考《广东省惠州市中级人民法院行政案件集中管辖工作实施细则》第五条规定，裁定案件移送本院管辖。本院受理后，经审查，认为罗岸雄同案件处理结果有利害关系，决定依法追加其为案件第三人参加诉讼。第三人经本院传票传唤，没有到庭参加诉讼，没有向本院说明理由。原审法院认为，《水域滩涂养殖使用证》的“注意事项”一栏的第四、五项有明确告知：“四、本证有效期以核准使用期限为准。有效期满后，应到原发证机关申请延展使用期，或者由发证机关注销养殖证。五、凡养殖使用权或用途发生变更，须按规定申请办理变更手续。”原告受让了第三人的渔排等权利后，双方一直未在作为海洋行政主管部门的被告（或者其下属大亚湾分局）处依法办理“两证”的使用权人变更登记等手续，两证的“使用权人”一直都是第三人。况且，《水域滩涂养殖使用证》的有效期限是以核准使用期限为准，而该养殖证的核准使用期限只核准至2010年8月7日届满。也就是说涉案养殖证早已超过使用期限。涉案的《海域使用权证书》（国海证04441305号）的有效期限至2015年5月17日届满，从此时开始，第三人（或者原告）使用相应海域的行为是非法的。《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（一）、（六）项规定：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。”《广东省环境保护条例》第四十七条第二款规定：“在自然保护区的核心区禁止从事任何生产建设活动；……。”2002年6月，广东省海洋与渔业局、广东省环境保护局联合发布的《大亚湾水产资源自然保护区功能区划》，涉案渔排所在海域就是该自然保护区的核心区，禁止任何生产建设活动。第三人（或者原告）使用的海域是自然资源保护区核心区，依法禁止一切生产建设活动，从环境保护规定出发，被告或者人民政府不可能再给予颁发水域滩涂养殖使用证件，不可能再给予使用期限许可延展。被告原核准用海面积是243平方米，但第三人（或者说是原告）在实际使用时却超出核准面积718平方米。政府核准用海是“网箱养殖”，但第三人（或者说是原告）却进行餐饮、垂钓等经营性活动。等等。被告的大亚湾分局发现原告（或者说第三人）的上述诸项违法行为后，依法向第三人（或者说原告）发出《整改通知书》，只是履行法定职责和法定程序，告知、告示第三人（或者原告）的用海等行为违法，并责令其在一定期限内进行整改、改正，是进行整个行政处理、行政处罚行为的一个程序性、过程性的行为，并不能作为后续最终进行行政强制的依据，不对第三人（或者原告）的权利义务有实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，原告对被告上述程序性、过程性行为提起行政诉讼，并不是人民法院行政诉讼的受案范围；第三人经本院传票传唤，未到庭参加诉讼，未向本院说明理由，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，不影响案件的审理。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项及上述所引用的法律、司法解释、法规、规章的规定，裁定如下：驳回原告赵国胜的起诉。本案免收受理费。上诉人赵国胜上诉称，一、被上诉人作出的《渔排养殖限期整改通知书》对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于行政过程性行为；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，被上诉人作出《渔排养殖限期整改通知书》的行为，已影响到上诉人的实体权利义务，对上诉人产生实际影响，被上诉人作出的行政行为虽未设定行政处罚或行政强制，但给上诉人设定了责令限期改正义务，对于上诉人的权利义务产生了一定的影响。因此一审法院认定对被上诉人作出的涉案通知书对上诉人没有产生实际影响，属于事实认定不清。二、《水域滩涂养殖使用证》的颁发在2002年6月的《大亚湾水产资源自然保护区功能区划》之后，上诉人经营的渔排养殖为合法养殖，一审法院认定事实错误。《大亚湾水产资源自然保护区功能规划》于2002年6月已经正式颁布，按此规定，相关海域不得进行生产经营活动，而上诉人的《海域使用权证》从2005年8月8日一直到2015年5月17日都在正常年审，上诉人的《水域滩涂养殖使用证》从2005年8月8日颁证以来，在加盖有惠州市人民政府养殖使用证专用章之处明确写明“本证已取消年度审核，有效期满后，请到原发证机关办理使用期限延展或注销手续”，根据《海域使用管理法》第二十五条的规定，上诉人的《水域滩涂养殖证》仍在有效期内。三、被上诉人在作出及送达《责令停止违法行为通知书》在实体和程序上均违法，依法应予撤销；该涉案通知书给上诉人设定了限期改正的义务，对上诉人的权利义务产生了实际影响，且该义务是行政机关作出后续强制行为的前提，损害了上诉人的合法权益。并且，涉案通知书并没有依照法定程序送达当事人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，应判决撤销该涉案通知书。四、被上诉人在一审期间提交补充答辩状及证据的时间违反《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条的规定。本案在一审阶段涉及移送管辖，但在移送前受理的博罗县人民法院已将上诉人起诉状及证据送达至被上诉人，而被上诉人也已经提交过答辩状及证据材料，在移送至惠城区人民法院管辖后，被上诉人却再次补充答辩且重新提交证据于法无据，应不予认可。因此，应视为被上诉人对此作出的行政行为按照被上诉人第一次提交的答辩与证据进行审理。综上，请求二审法院依法撤销一审法院的不当裁定，支持上诉人的上诉请求。故请求：1.撤销一审法院作出的（2018）粤1302行初89号裁定：2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人惠州市海洋与渔业局答辩称，一、一审裁定对本案的两个焦点事实认定清楚，证据确凿充分：1.被答辩人作出《渔排养殖限期整改通知书》属于行政过程性行为，对第三人（或被答辩人）的权利义务不产生任何影响。根据一审庭审对案件事实及证据的质证和认定，答辩人作出的《渔排养殖限期整改通知书》属于告知、告示第三人（或被答辩人）的用海行为违法，是答辩人在发现被答辩人的违法行为后，在将要作出行政行为前，依法先作出的一个前置性、过程性的行为，该行为并不能成为行政强制执行的依据，也不对被答辩人的权利义务产生任何实际影响。一审裁定对《渔排养殖限期整改通知书》的定性准确，事实认定清楚，证据确凿充分。2.答辩人作出的《渔排养殖限期整改通知书》并不影响被答辩人的合法权益。第三人罗岸雄的原海域证（国海证044413053号）及原养殖证（粤惠州市府（海）养证[2013]第00076号）分别于2015年5月17日及2015年10月19日到期，到期后罗岸雄均未申请续期，也没有缴纳海域使用金，罗岸雄的海域使用权证和养殖证已经依法终止，其不再具有合法使用海域和养殖的权益。被答辩人赵国胜受让渔排后也没有依法进行权属变更登记，因此，被答辩人赵国胜无合法的海域使用权限和养殖权限，对涉案渔排不享有任何的合法权益。答辩人作出的《渔排养殖限期整改通知书》更不影响被答辩人的合法权益。二、一审法院根据本案所认定的事实，作出驳回原告起诉的裁定，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由无任何事实依据和法律依据，恳请贵院驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。原审第三人罗岸雄未提交书面答辩状。本院经审查认为，《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第五条第81项规定“因不服海事行政机关作出的涉及海洋、通海可航水域开发利用、渔业、环境与生态资源保护等活动的行政行为而提起的行政诉讼案件；”《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》第二条规定“海事法院审理第一审海事行政案件。海事法院所在地的高级人民法院审理海事行政上诉案件，由行政审判庭负责审理。海事行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地海事法院管辖。经复议的案件，由复议机关所在地海事法院管辖。……”本案中，惠州市海洋与渔业局大亚湾经济技术开发区分局于2017年7月21日向罗岸雄发出《渔排养殖限期整改通知书》，主要内容为“经查，你名下养殖鱼排……实际使用面积超出证件核准使用面积718平方米，属于非法占用海域的违法行为……”。上述内容涉及海域开发利用，属于《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第五条第81项规定的情形，属于海事法院专门管辖的海事行政案件范围。本案作出行政行为的被上诉人住所地属于广州海事法院受理第一审海事行政案件的地域管辖范围。因此，本院认为广州海事法院对本案具有专属管辖权，原审法院裁定驳回赵国胜的起诉有误，本院予以撤销，并移送广州海事法院处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、第八十九条第一款第（二）项之规定、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（六）项之规定，裁定如下：一、撤销惠州市惠城区人民法院（2018）粤1302行初89号行政裁定；二、本案移送广州海事法院处理。本裁定一经作出即生效。审判长  黄潮明审判员  覃毅华审判员  邱炜炜二〇一九年二月二十八日法官助理肖瑶书记员黄剑附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条裁定适用于下列范围：(一)不予立案;(二)驳回起诉;(三)管辖异议;(四)终结诉讼;(五)中止诉讼;(六)移送或者指定管辖;(七)诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请;(八)财产保全;(九)先予执行;(十)准许或者不准许撤诉;(十一)补正裁判文书中的笔误;(十二)中止或者终结执行;(十三)提审、指令再审或者发回重审;(十四)准许或者不准许执行行政机关的行政行为;(十五)其他需要裁定的事项。对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。