辽宁省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）辽行终1446号 上诉人（原审原告）：张春梅，女，1970年1月30日出生，汉族，住址阜新市海州区。 上诉人（原审原告）：周玉芝，女，1960年7月16日出生，汉族，住址阜新市海州区。 上诉人（原审原告）：戴国林，男，1967年12月24日出生，汉族，住址阜新市海州区。 上诉人（原审原告）：周占林，男，1965年2月3日出生，汉族，住址阜新市海州区。 上诉人（原审原告）：刘继军，男，1968年2月23日出生，汉族，住址阜新市海州区。 上诉人（原审原告）：王洋，男，1976年2月1日出生，汉族，住址阜新市海州区。 上诉人（原审原告）：李桂英，女，1948年4月18日出生，汉族，住址阜新市海州区。 上诉人（原审原告）：刘长文，男，1948年9月16日出生，汉族，住址阜新市海州区。 被上诉人（原审被告）：阜新市海州区人民政府，住所地阜新市海州区中华路66号。 法定代表人：姜宇翔，该区政府区长。 委托代理人：李清水，该区政府工作人员。 委托代理人：王洋，辽宁凯旋律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：阜新市人民政府，住所地阜新市海州区中华路45号。 法定代表人：张成中，该市政府市长。 张春梅、周玉芝、戴国林、周占林、刘继军、王洋、李桂英、刘长文（以下简称张春梅等八人）因诉阜新市海州区人民政府（以下简称海州区政府）、阜新市人民政府（以下简称阜新市政府）履行房屋征收补偿职责一案，不服阜新市中级人民法院（2018）辽09行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明：张春梅等八人系红旗小区地块征收的被征收人。2017年5月31日，海州区政府作出阜海政发[2017]25号国有土地上房屋征收决定的公告。2017年9月19日，阜新市政府作出阜政行复决字〔2017〕26号行政复议决定，维持海州区政府作出的房屋征收决定。2017年10月18日，蔡艳华等44人向原审法院提起行政诉讼。2018年1月31日，原审法院作出（2017）辽09行初51号行政判决，撤销阜新市政府作出的阜政行复决字〔2017〕26号行政复议决定；确认海州区政府作出的阜海政发〔2017〕25号国有土地上房屋征收决定违法；驳回蔡艳华等44人的其他诉讼请求。到本案起诉时，海州区政府对张春梅等八人未作出房屋征收补偿决定。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、二、四款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案阜新市政府与海州区政府不符合共同被告的法定条件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第三款规定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。本案原告的诉讼请求实质是要求海州区政府对其予以产权调换方式进行安置，或者不低于产权调换标准予以货币化安置。因海州区政府对原告并未作出征收补偿决定，故原告直接向人民法院起诉，亦不符合法定起诉条件。经原审法院向原告释明后，原告仍坚持起诉意见。因原告的起诉不符合法定条件，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款一项之规定，裁定：驳回张春梅等八人的起诉。案件受理费50元，退还张春梅等八人。 张春梅等八人上诉称：房屋征收决定被确认违法后，海州区政府至今仍未重新作出补偿方案，亦未对上诉人的房屋进行征收与补偿。上诉人请求海州区政府作出“在原地房屋产权调换”的补偿决定具有事实和法律依据，阜新市政府应为本案的共同被告，阜新市中级人民法院（2017）辽09行初51号行政判决违法，原审裁定驳回起诉错误，请求撤销原审裁定。 海州区政府答辩称：案涉地块的征收决定虽然被法院确认违法，但并未被撤销，上诉人要求海州区政府重新作出补偿方案没有事实和法律依据。因无法达成协议，海州区政府并未对上诉人的房屋实施拆除，上诉人的诉讼请求不应得到支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 阜新市政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为：本案的争议焦点为张春梅等八人的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”关于张春梅等八人的诉讼请求问题。本案中，张春梅等八人原审的诉讼请求为要求海州区政府对其以产权调换方式安置回迁房屋，或者以不低于产权调换标准予以货币化补偿。经本院释明，其诉讼请求明确为要求海州区政府履行对其房屋作出补偿决定的职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……”《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：……（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务……”根据上述规定进行判断，张春梅等八人要求海州区作出补偿决定的诉讼请求具体明确，其起诉属于行政诉讼受案范围，应当进行实体审理。原审法院以海州区政府尚未作出补偿决定进而认定张春梅等八人的起诉不符合起诉条件的观点不当，本院应予纠正。 关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，张春梅等八人作为征收范围内的被征收人，认为海州区政府应当履行作出补偿决定的法定职责，有权以自己的名义提起诉讼。关于本案的适格被告及管辖法院问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”根据上述规定，市、县级人民政府是国有土地上房屋征收的补偿义务主体，有权作出补偿决定。本案中，海州区政府作出阜海政发[2017]25号国有土地上房屋征收决定后，至今仍未对上诉人作出补偿决定，上诉人诉至法院要求其履行补偿职责，海州区政府应为本案的唯一适格被告。上诉人主张阜新市政府应为本案共同被告的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。本案由阜新市中级人民法院管辖符合行政诉讼法的规定。 需要指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”根据上述规定，因同一行政行为发生的行政案件为必要共同诉讼，因同类行政行为发生的行政案件为非必要共同诉讼。本案中，张春梅等八人为不同房屋的所有权人，虽在本案中共同起诉海州区政府要求履行补偿职责，但因其房屋不同，补偿的内容必然也不相同，海州区政府亦应针对其各自房屋作出不同的补偿决定，故张春梅等八人的起诉属于非必要共同诉讼，应分别立案审理。 关于张春梅等八人主张阜新市中级人民法院（2017）辽09行初51号行政判决违法的上诉理由。该判决系针对海州区政府作出的征收决定及阜新市政府的复议决定提起的诉讼，与本案要求海州区履行补偿职责系针对不同的行政行为提起的诉讼。且该判决作出后，各方当事人均未上诉，该判决已经发生法律效力。故该判决不属于本案审查范围，对上诉人的此点上诉理由本院不予支持。 综上所述，原审裁定驳回起诉确有错误且张春梅等八人的起诉符合法定起诉条件，应当以海州区政府为被告分别立案继续审理。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销阜新市中级人民法院（2018）辽09行初36号行政裁定； 二、本案指令阜新市中级人民法院以阜新市海州区人民政府为被告对张春梅、周玉芝、戴国林、周占林、刘继军、王洋、李桂英、刘长文分别立案后继续审理。 审判长 武 江 审判员 曹丽华 审判员 邢家新 二〇一九年二月二十八日 法官助理李鑫 书记员鞠林