浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙行终1494号 上诉人（原审原告）俞彩金等116人（名单附后）。 诉讼代表人俞彩金，女，1949年4月25日出生，汉族，住绍兴市上虞区。 诉讼代表人俞焕泉，男，1943年9月3日出生，汉族，住绍兴市上虞区。 诉讼代表人俞海根，男，1953年5月13日出生，汉族，住绍兴市上虞区。 上诉人的共同委托代理人沈世雄，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。 上诉人的共同委托代理人金国烽，浙江左右律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人谢伟，浙江省自然资源厅工作人员。 委托代理人杨海娟，绍兴市国土资源局上虞区分局工作人员。 上诉人俞彩金等116人因与被上诉人浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准一案，不服绍兴市中级人民法院于2018年10月19日作出（2018）浙06行初142号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年11月15日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 俞彩金等116人原审起诉称：一、省政府批准征地行为违反土地管理法的明确规定。2003年8月，原上虞市人民政府以“2003年计划第三批次建设用地”为名，向省政府呈报浙土字〔A2003〕第10292号建设用地项目呈报材料，要求将青丰村包括基本农田在内的28.569公顷土地征收，实际用于挖砂。原上虞市人民政府刻意隐瞒真相，未在呈报材料中写明包括233亩基本农田这一重要事实，而省政府未踏看现场、实地查明，竟于2003年9月19日审批同意，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条“征用基本农田，需经国务院批准”的规定。二、省政府审批流程颠倒，程序违法。2003年4月9日，原上虞市国土资源局就与严建文签订了《浙江省采矿权有偿出让合同》，将包括青丰村农田（含上百亩基本农田）在内的共0.315684平方公里划为矿区，作为建筑用砂矿产资源转让给个人。为补救这一违法行为，才于2003年8月7日以上虞市统一征地中心名义，与青丰村委签订《征地补偿协议》，向青丰村征用28.569公顷土地（含233亩基本农田），该协议是非法、无效的。三、因省政府未派人现场调查察看，俞彩金等116人直到2017年农历下半年才知道省政府批准征地行为因涉及基本农田而违法，严重损害了俞彩金等116人及国家的利益。故提起诉讼，请求：1.判令省政府作出的浙土字〔A2003〕第10292号建设用地项目呈报材料“一书方案”，未经国务院批准，擅自批复同意在基本农田保护区开发黄沙资源，毁坏基本农田，省政府的批地行政行为违法；2.本案诉讼费与证人出庭费（误工费、交通费）由省政府承担。庭审中，俞彩金等116人明确其第1项诉讼请求为确认浙江省人民政府作出的浙土字〔A2003〕第10292号建设用地审批行为违法。 省政府原审答辩称：一、俞彩金等116人的起诉不符合法定条件。1.俞彩金等116人的起诉已超过法定起诉期限。涉案建设用地审批意见作出后，由章镇镇人民政府先后向青丰村拨付了征地补偿款，有关土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等已于2003年8月支付到户。2005年9月27日，章镇镇人民政府发布《关于青丰退堤工程房屋拆迁及面花清理的通告》，告知案涉征地批文及拆迁、征地补偿安置等事宜。另在2006年至2012年间，绍兴市人民政府、原上虞市国土资源局及绍兴市国土资源局分别在相关行政复议决定书、信访事项答复意见书及信访事项复查意见书中对浙土字〔A2003〕第10292号建设用地审批意见及其内容予以明确叙述。因此，俞彩金等116人至迟在2012年已知道其所诉建设用地审批意见，而直至2018年才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。2.省政府作出涉案建设用地审批意见的时间在2015年5月1日行政诉讼法修改前，按照修改前的行政诉讼法规定，该行为不属于法院行政诉讼的受案范围。对此，浙江省高级人民法院在叶永莲、泮冬莲两案的行政裁定书中都明确，2015年5月1日前作出的建设用地审批行为仍不可诉。二、浙土字〔A2003〕第10292号建设用地审批意见事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。1.根据《章镇镇土地利用总体规划（1997-2010年）》，涉案被征收地块规划用途为建设用地，不存在基本农田。2.批准征地与出让采矿权属不同法律关系，采矿权出让不以土地征收为前置条件。3.省政府所作建设用地审批意见符合《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月修订）第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年12月修订）第二十条规定的权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年12月修订）第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划要求，符合《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月修订）第四十七条规定的征地补偿及安置补助标准。综上，请求驳回俞彩金等116人的起诉。 原审法院认为，起诉必须在法律规定的期限内提出。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案被诉浙土字〔A2003〕第10292号建设用地审批行为作出于2003年9月19日，俞彩金等116人在起诉时向该院提交了浙土字〔A2003〕第10292号建设用地项目呈报材料。庭审中，俞彩金等116人自认其在2008年已收到上述建设用地呈报材料，且对省政府提交的2005年9月27日章镇镇人民政府《关于青丰退堤工程房屋拆迁及面花清理的通告》、2006年5月《关于要求立即退还、兑现被截留的法定土地征用款安置补助费的报告》、绍兴市人民政府绍市府复决字[2012]15号行政复议决定书的真实性无异议。据此，俞彩金等116人至迟在2008年就应当知晓被诉建设用地审批行为，却直至2018年才提起本案诉讼，显已超过法定起诉期限，且无正当理由。故俞彩金等116人的起诉不符合行政诉讼规定的受理条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回俞彩金等116人的起诉。 俞彩金等116人上诉称：一、一审裁定适用法律不当。一审裁定依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十四条，认为上诉人至迟在2008年应当知晓被诉建设用地审批行为，却直到2018年才提起本案诉讼，显然超过法定起诉期限，且无正当理由，上诉人起诉不符合行政诉讼受理条件，依法应予驳回起诉。本案是土地行政批准案件，上诉人的不动产（土地）受到省政府违法行政审批的行政行为的影响，直接影响到上诉人的物权，故本案是“因不动产提起诉讼的案件应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年。人民法院不予受理。”本案省政府批地行政行为在2003年9月19日，上诉人于2018年7月提起行政诉讼，没有超过20年，完全符合受理条件。一审认为超过法定起诉期限，不符合受理条件是错误的，应予撤销。二、上诉人不是青丰村委，仅是个体农户，作为农民从未见过省政府的审批文件，也根本无权收到省政府的任何批地的材料、文件，更无法知道省政府的行政批地的具体内容。省政府在庭上提交的2005年9月27日章镇镇人民政府《关于青丰退堤工程房屋拆迁及田地清理的通知》等材料，上诉人在庭审中仅对真实性无异议，并未承认收到或亲眼看到过上述一系列文件。作为省级政府，在作出批地时根本没有告知被征地农民起诉期限，无从知道起诉期限，故对上诉人来说，不适用最高人民法院上述司法解释第六十四条的规定。三、上诉人是在2018年初才知道我们被征的土地，是经省政府批准，且询问律师后才知道省政府批准是违法的，故为了自身利益，才于2018年7月提起诉讼，没有超过起诉期限。四、上诉人经律师指导，认为起诉期限与诉讼时效是有区别的，起诉期限是法定的起诉条件之一，超过起诉期限将丧失实体审查的程序权利，即丧失诉权。本案是不动产提起的行政案件，按《行政诉讼法》第四十六条规定，自行政行为作出之日起不超过二十年，人民法院就应受理本案，上诉人是有诉权的。至于是否超过诉讼时效，必须法院受理后，在审理中由省政府提出，经法院受理后才能认定。如超过诉讼时效，上诉人才丧失实体胜诉权。所以即使本案超过诉讼时效，也不能驳回上诉人的起诉，只有在实体审理后才能驳回上诉人的诉讼请求。综上，请求二审法院撤销一审裁定，发回一审法院重审，判决省政府批地行为违法。 省政府答辩称：一、上诉人的起诉不符合法定条件。1.上诉人的起诉已超过法定起诉期限。涉案建设用地审批意见作出后，由章镇镇人民政府先后向青丰村拨付了征地补偿款，有关土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等已于2003年8月支付到户。2005年9月27日，章镇镇人民政府发布《关于青丰退堤工程房屋拆迁及面花清理的通告》，告知案涉征地批文及拆迁、征地补偿安置等事宜。另在2006年至2012年间，绍兴市人民政府、原上虞市国土资源局及绍兴市国土资源局分别在相关行政复议决定书、信访事项答复意见书及信访事项复查意见书中对浙土字〔A2003〕第10292号建设用地审批意见及其内容予以明确叙述。因此，上诉人至迟在2012年已知道其所诉建设用地审批意见，而直至2018年才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。2.省政府作出涉案建设用地审批意见的时间在2015年5月1日行政诉讼法修改前，按照修改前的行政诉讼法规定，该行为不属于法院行政诉讼的受案范围。对此，浙江省高级人民法院在叶永莲、泮冬莲两案的行政裁定书中都明确，2015年5月1日前作出的建设用地审批行为仍不可诉。二、浙土字〔A2003〕第10292号建设用地审批意见事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。1.根据《章镇镇土地利用总体规划（1997-2010年）》，涉案被征收地块规划用途为建设用地，不存在基本农田。2.批准征地与出让采矿权属不同法律关系，采矿权出让不以土地征收为前置条件。3.省政府所作建设用地审批意见符合《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月修订）第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年12月修订）第二十条规定的权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年12月修订）第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划要求，符合《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月修订）第四十七条规定的征地补偿及安置补助标准。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，本案二审争议焦点是俞彩金等116人的起诉是否超过起诉期限。据上诉人提交的案涉浙土字〔A2003〕第10292号建设用地项目呈报材料载明，原上虞市人民政府申请2003年计划第三批次30.0713亩建设用地经绍兴市国土资源局、浙江省国土资源厅审查，经省政府审批同意征收。俞彩金等116人原审中对省政府提交的2005年9月27日章镇镇人民政府《关于青丰退堤工程房屋拆迁及面花清理的通告》、2006年5月《关于要求立即退还、兑现被截留的法定土地征用款安置补助费的报告》、2012年7月4日绍兴市人民政府绍市府复决字[2012]15号行政复议决定书的真实性均无异议，且自认其在2008年拿到上述建设用地呈报材料的复印件，对该呈报表的真实性当时并未提出异议。据此，上诉人至迟在2008年就应当知晓被诉建设用地的审批行为，但其于2018年7月30日提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。上诉人认为本案起诉期限应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的“自行政行为作出之日起不超过二十年”的最长保护期的理由不能成立，本院不予采纳。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王红根 审判员  马惟菁 审判员  王富新 二〇一九年二月十一日 书记员  朱胤佐