湖南省永州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘11行终27号 上诉人（原审原告）：曾金翠。 委托诉讼代理人：龙海涛，广东君直律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：宁远县卫生和计划生育委员会。 法定代表人：蒋贤军，该委员会主任。 出庭负责人：欧阳金，该委员会副主任。 委托诉讼代理人：姚小兵，宁远县卫生和计划生育委员会工作人员。 委托诉讼代理人：龚智，湖南舜源泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：宁远县人民政府。 法定代表人：唐何，该县县长。 委托诉讼代理人：郑晨阳，宁远县人民政府政府法制办工作人员。 上诉人曾金翠因与被上诉人宁远县卫生和计划生育委员会（以下简称宁远县卫计委）、宁远县人民政府行政处罚及行政复议一案，不服湖南省道县人民法院（2018）湘1124行初46号行政判决，向本院提起上诉。一审法院于2019年1月2日向本院移送案卷。本院于同日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2017年11月1日，被告宁远县卫计委接群众举报，原告未取得《医疗机构执业许可证》在宁远县太平镇留佳位村进行诊疗活动。被告宁远县卫计委便派工作人员于当日到宁远县太平镇留佳位村6组原告曾金翠家中，在原告的陪同下进行执法检查，对原告家中的部分药品进行了证据保全，并制作了现场笔录、证据先行登记保存决定书、卫生监督意见书，原告在上述法律文书上均签了名。当日，被告宁远县卫计委的工作人员亦对原告进行了询问，原告陈述了其丈夫唐改清曾给患者魏波看病，原告给魏波等人进行静脉注射输液等活动，以及2013年以后就没有取得《医疗机构执业许可证》的事实。2018年11月3日，被告宁远县卫计委向原告下达了《行政处罚事先告知书》，告知原告未取得《医疗机构执业许可证》，擅自进行医疗活动的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，依照该条例第四十四条的规定，拟对其作出罚款一万元，勒令立即停止一切医疗活动的行政处罚，并告知其享有陈述、申辩、听证的权利。2017年11月22日，被告宁远县卫计委作出宁卫医罚字〔2017〕025号《行政处罚决定书》，并于当日送达原告，原告签收。2018年3月13日，原告向被告宁远县人民政府申请行政复议。2018年5月11日，被告宁远县人民政府认为该行政复议案情复杂，决定延长审理期限30天，并向原告和被告宁远县卫计委下达了《行政复议决定延期通知书》。2018年6月7日，被告宁远县人民政府作出宁政复决字〔2018〕第3号《行政复议决定书》，认定原告的行政复议申请超过了法定的行政复议期限，驳回了原告的行政复议申请。原告不服，遂向提起行政诉讼，请求：1、撤销被告宁远县卫计委作出的宁卫医罚字〔2017〕025号《行政处罚决定书》；2、撤销被告宁远县人民政府作出的宁政复决字〔2018〕第3号《行政复议决定书》；3、判令被告宁远县卫计委返还所扣物资。 原判认为，本案的焦点问题：1、被告宁远县卫计委作出的行政处罚决定是否合法；2、被告宁远县人民政府作出的行政复议决定是否合法；3、被告宁远县卫计委作为证据保全的物资是否返还给原告。第一、《医疗机构管理条例》第二十四条规定“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动”。原告未取得《医疗机构执业许可证》在家中对患者进行静脉注射输液等诊疗活动的行为，违反了上述法律规定，被告宁远县卫计委依照《医疗机构管理条例》第四十四条之规定对其作出宁卫医罚字〔2017〕025号行政处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告提出“被告宁远县卫计委送达给原告的行政处罚事先告知书及行政处罚决定书没有落款日期，应视为对原告没有产生法律效力”的意见不成立，不予支持，因被告宁远县卫计委制作的上述法律文书均由其工作人员复写产生，复写的第二页的字迹不甚清晰，存在瑕疵，送达给原告的虽是上述法律文书的第二页，但系被告宁远县卫计委直接送达原告或原告亲自签收的，故并不影响被告宁远县卫计委对该案的实体处理。第二、《中华人民共和国行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”。原告于2017年11月22日签收被告宁远县卫计委的行政处罚决定书后，应在60日内向有关部门申请行政复议，原告于2018年3月13日向被告宁远县人民政府申请行政复议超过了上述法律规定的行政复议期限，故被告宁远县人民政府做出的宁政复决字〔2018〕第3号行政复议决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，故原告提出原告申请行政复议未超过行政复议期限的意见，不予支持。第三、被告宁远县卫计委于2017年11月1日在原告家中进行检查时，对原告的部分药品进行了证据保全，制作了证据先行登记保存决定书，决定对上述药品进行异地封存，并不是原告所说的扣押行为，故原告要求被告宁远县卫计委返还所扣押的物资的请求，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告曾金翠的诉讼请求。一审受理费50元，由原告曾金翠负担。 上诉人曾金翠不服，上诉称，1、上诉人曾金翠未见过被上诉人宁远县卫计委提交的证据4询问笔录，没有回答过笔录中的相关问题，更没有自认非法行医相关过程，该笔录中“以上笔录我看过属实”，经过笔迹鉴定，非上诉人曾金翠所写，被上诉人宁远县卫计委涉嫌伪造证据，其依据该份笔录作出行政处罚，程序明显违法。2、被上诉人宁远县卫计委的负责人未按照行政诉讼法的相关规定出庭应诉，一审法院对此不予处理及说明而出具判决，违反了行政诉讼法的相关规定。3、一审法院认定事实不清，表现在：没有对被上诉人宁远县卫计委的执法人员的身份进行核实，执法证号不等于执法人员有执法权；没有查明对魏波等人的治疗行为是在2013年之前还是之后；没有查明魏波在健康权纠纷一案庭审中明确陈述不知道是否是由上诉人曾金翠打的针；没有查明被上诉人宁远县卫计委是否送达了行政处罚决定书、告知书。故请求撤销一审判决、宁卫医罚字〔2017〕025号行政处罚决定及宁政复决字〔2018〕第3号行政复议决定。 被上诉人宁远县卫计委答辩称，1、上诉人曾金翠违法行医的事实清楚，证据确凿充分。2017年11月1日，宁远县卫生计生综合监督执法局接群众举报，称上诉人曾金翠夫妇非法行医，并给前去就诊的患者魏波造成伤害。宁远县卫生计生综合监督执法局及时指派工作人员到上诉人曾金翠家中进行现场检查，发现大厅里有两个输液架，房间内有药柜三组，药柜上摆放了药物百余种及药瓶剂若干，并放有手术用的钳子、手术剪刀、手术盒等，靠墙的垃圾桶内有使用过的一次性针筒输液管及小剂玻璃瓶数十个。从现场检查来看，上诉人曾金翠夫妇从事医疗活动十分明显，而上诉人曾金翠夫妇又不能提供《医疗机构执业许可证》、《乡村医生资格证》、《乡村医生执业证》等相关证件，上诉人曾金翠夫妇非法行医的基本事实已确定。其后，执法人员分别对曾经在上诉人曾金翠夫妇处治疗过的患者魏某、王某、李某、陈某作了调查取证。患者魏某、王某、李某、陈某均证实曾在上诉人曾金翠夫妇处治疗过，进一步证实了曾金翠夫妇非法行医的事实。2、被上诉人宁远县卫计委作出行政处罚决定程序合法。工作人员前往上诉人曾金翠家中进行检查时，统一着执法人员工作服装，出示了相关执法证件；工作人员在上诉人曾金翠的配合下，对其从事诊疗活动的现场进行了检查并对药品进行封存，上诉人曾金翠分别在现场检查笔录、询问笔录、证据先行登记保存决定书上签了名；经过登记审核、调查取证后被上诉人宁远县卫计委于2017年11月3日向上诉人曾金翠下达了《行政处罚事先告知书》，上诉人曾金翠在规定期限内没有提出陈述和申辩，没有要求听证；被上诉人宁远县卫计委于2017年11月22日送达了《行政处罚决定书》，并有上诉人曾金翠签名签收。3、被上诉人宁远县卫计委根据《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》的相关规定作出行政处罚，具有相应的法律依据。4、询问笔录上“以上笔录我看过属实”与笔录内容笔迹不一样，但并不影响笔录内容的真实性，上诉人曾金翠在询问笔录上签了名、按了手印，表示对询问笔录内容的认可，且还有其他证据佐证；被上诉人宁远县卫计委的法定代表人是否出庭应诉不影响本案的审理。基于上述理由，请求驳回上诉人曾金翠的上诉。 被上诉人宁远县人民政府答辩称，上诉人曾金翠因不服被上诉人宁远县卫计委作出的宁卫医罚字〔2017〕025号行政处罚决定，于2018年3月13日提出行政复议申请。鉴于上诉人曾金翠所提交的行政处罚决定书影印件中没有落款日期，被上诉人宁远县人民政府受理了该复议申请，并通知被上诉人宁远县卫计委答复、提交证据。经审查发现，上诉人曾金翠于2017年11月22日签收宁卫医罚字〔2017〕025号行政处罚决定，该处罚决定载明了提起行政复议的期限，但上诉人曾金翠至2018年3月13日才申请行政复议，超过了复议期限，被上诉人宁远县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，驳回上诉人曾金翠的行政复议申请。被诉行政复议决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。 在二审审理过程中，双方当事人均未提交新的证据。一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。 本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，故对一审查明的事实予以确认。 本院认为，被上诉人宁远县人民政府以超过法定复议期限为由作出驳回复议申请的宁政复决字〔2018〕第3号行政复议决定，属于复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的情形，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条的规定，本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”的情形，故不能将被上诉人宁远县卫计委、宁远县人民政府列为共同被告。若上诉人曾金翠对宁远县人民政府作出的行政复议决定不服，应以宁远县人民政府为被告向本院提起行政诉讼，湖南省道县人民法院无管辖权；若上诉人曾金翠对宁远县卫计委作出的行政处罚决定不服，应以宁远县卫计委为被告向湖南省道县人民法院提起行政诉讼。上诉人曾金翠只能择一起诉，不能针对原行政行为和复议决定同时提起行政诉讼。因本案已进入二审程序，二审期间不能变更被诉行政行为及被告，故本案诉讼请求不明确且错列被告，依法应当裁定驳回起诉。一审法院未向上诉人曾金翠进行释明并直接作出实体判决，明显不当，依法应当予以撤销。上诉人曾金翠可以在收到本裁定书之日起十五日内以宁远县人民政府为被告向本院提起行政诉讼或者以宁远县卫计委为被告向湖南省道县人民法院提起行政诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下： 一、撤销湖南省道县人民法院（2018）湘1124行初46号行政判决； 二、驳回上诉人曾金翠的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长 曾 辉 审判员 王焕江 审判员 周文静 二〇一九年二月二十七日 书记员 陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。