湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘01行初774号原告蒋某某，男，1953年11月29日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。委托代理人蒋某1，女，1982年11月20日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区，系原告蒋某某的女儿。被告湖南省人民政府，住所地长沙市天心区湘府西路**。法定代表人许达哲，省长。委托代理人甘乐，系湖南省司法厅工作人员。原告蒋某某因不服被告湖南省人民政府（以下简称省政府）湘府复不受字[2018]62号《不予受理行政复议申请决定书》，于2018年10月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月22日对本案进行了公开开庭审理。原告蒋某某的委托代理人蒋某1，被告委托代理人甘乐均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告蒋某某诉称：一、被告于2018年9月17日以省政府不是适格的被申请人，复议申请不符合行政复议受理条件为由，作出省政府不予受理行政复议申请决定书。原告认为依国务院批准城市建设用地报批程序与实施步骤，被告省政府作出的（2017）政国土字第1034号《农用地转用、土地征收审批单》的具体行政行为，被告是适格的被申请人，此不予受理为不作为行为，违反相关法律法规规章的规定，侵害原告合法权利。二、国土资源部476号批复不能视为国务院批准作出的土地征收行为；三、国土资源部476号批复不包含十七路（部）的农用地转用和土地征收。据此，特提起诉讼，请求：一、依法撤销被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》；二、判令被告依法受理原告的行政复议申请；三、本案诉讼费由被告承担。原告蒋某某向本院提供了以下证据：证据1，板塘十七号路（报部）《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，拟证明征地报批材料生成时间晚于国土资源部批复时间；证据2，板塘十七号路（报部）建设项目《拟征地告知书》潭国土征（拟）字[2016]100号征地报批材料生成时间晚于国土资源部批复时间；证据3，板塘十七号路（报部）建设项目《放弃听证决议》，拟证明征地报批材料生成时间晚于国土资源部批复时间；证据4，《国土资源部关于长沙市和湘潭市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》[国土资函（2016）476号],拟证明征地报批材料生成时间晚于国土资源部批复时间。上述证据拟共同证明板十七号路（部）建设项目未经国土资源部进行审查，476号批复不包含板十七号路（部）的农用地转用和土地征收。证据5，（2017）政国土字第1034号《农用地转用、土地征收审批单》；证据6，湘府复不受字[2018]62号《不予受理行政复议申请决定书》。证据5-6拟共同证明被告不予受理行政复议申请是不作为。被告省政府辩称：一、答辩人作出不予受理决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。2018年9月10日，答辩人收到原告邮寄的行政复议申请。因原告提交的行政复议申请材料不齐全，于9月12日收到原告的补正材料。2018年9月17日，答辩人依法作出湘府复不受字〔2018〕62号《不予受理行政复议申请决定书》（简称62号决定书），决定不予受理，并送达原告。答辩人作出62号决定书，符合《中华人民共和国行政复议法》有关行政复议程序的规定，程序合法。二、答辩人作出不予受理决定内容合法。针对原告提出的行政复议申请，根据全案证据，答辩人查明：2016年，答辩人向国务院报送了《关于长沙市和湘潭市城市2016年度建设用地的请示》（湘政﹝2016﹞33号）。2016年8月18日，经国务院批准，原国土资源部作出了《关于长沙市和湘潭市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函﹝2016﹞476号），批准同意答辩人呈报的长沙市和湘潭市的农用地转用和土地征收方案，同意将农用地1354.3093公顷（含耕地785.5087公顷）转为建设用地，同时办理1684.8732公顷农民集体所有土地征收手续。2017年6月29日，答辩人根据原国土资源部的批复作出1034号审批单，并在审批单中注明了“该项目农用地转用和土地征收方案已经国土资源部国土资函﹝2016﹞476号文批准”。答辩人认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。1034号审批单是以国土资源部《关于长沙市和湘潭市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2016〕476号）为依据而作出的，该批复系经国务院批准作出，应视为国务院批准作出的土地征收行为。申请人以省人民政府为被申请人提出的行政复议申请，省人民政府不是适格的被申请人，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条关于受理条件的规定，其行政复议申请不符合行政复议受理条件。综上所述，答辩人作出的62号决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律，法规正确，程序合法，符合《中华人民共和国行政复议法》等相关法律法规的规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告省政府向本院提交了以下证据、依据：证据1，行政复议申请书及邮寄单，拟证明被告于2018年9月12日收到原告的行政复议申请；证据2，不予受理行政复议申请决定书及邮寄单，拟证明被告在法定期限内作出不予受理行政复议申请决定并向原告送达；以上证据拟共同证明被告作出行政复议决定的程序合法。证据3，《国土资源部关于长沙市和湘潭市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2016〕476号），拟证明国土资源部对省政府上报的请示进行审查后，报国务院批准后作出批复；证据4，《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（〔2017〕政国土字第1034号），拟证明案件所涉项目农用地转用和土地征收方案已经国土资源部国土资函〔2016〕476号文批准；证据5，《行政复议工作动态》（2015年第2期），拟证明国务院批准征收土地后，省级人民政府批准实施方案不是行使法定批准权限，不能视为省级人民政府的审批行为，不属于行政复议范围。证据3-5，拟共同证明被告作出不予受理行政复议申请的复议决定内容合法。经庭审质证，原告蒋某某对被告省政府提交的证据发表如下质证意见：对证据3，被告以此作出不予受理决定内容合法的关联性不足。湖南省人民政府上报的请示的内容无法确认，国土资源部476号批复中未明确包涵有板十七路建设项目，不能将板十七号路视为国务院批准作出的土地征收项目。对证据4，被告以此作出不予受理决定内容合法的关联性不足。湖南省政府1034号审批单虽然注明了经国土资源部476号批准，但国土资源部476号批复中未明确包含有板十七路建设项目，无法证明省政府1034号审批单所含项目均经国土资源部476号批复，未经国土资源部476号批复的项目不能视为经国务院批准，只能是湖南省政府1034号审批单独立审批行为。对证据5的三性均不认可。此为内部材料，不为公众所广泛认知，且不具有法律效力。不能作为行政复议工作的法律依据。综上，被告湖南省政府1034号审批单视为国务院批准作出的土地征收行为，事实与法律依据不足。1034号审批单应为省政府独立审批行为。省政府是复议申请的适格被申请人，不予受理决定违法。被告省政府对原告蒋某某提交的证据发表如下质证意见：对证据1-3，与本案无关，因我方做出的决定是以被申请人不适格做出的决定并没有审查审批单的实体内容；对证据4-6的证明目的有异议。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：一、被告省政府提供的证据1、2，具备真实性、合法性、关联性，可证明原告提出复议申请，后被告作出涉案行政复议决定等事实，予以采信；被告省政府提供的证据3、证据4，具备真实性、合法性、关联性，可证明省政府根据国土资源部国土资函[2016]476号《批复》作出涉案（2017）政国土字第1034号《农用地转用、土地征收审批单》，予以采信；被告省政府提供的证据5，系原国务院法制办公室对相关法律适用的意见。二、原告蒋某某提供的证据1-4，不能证明被告系涉案行政复议的适格被告，不予采信；原告蒋某某提供的证据5、6，可证明本案的相关事实，予以采信。根据上述认定的证据，并结合当事人的陈述，本院查明以下事实：2018年9月10日，省政府收到原告的《行政复议申请书》。经通知原告补正，被告省政府于2018年9月12日收到原告的补正材料。原告以省政府为被申请人，请求：1、撤销被申请人作出的（2017）政国土字第1034号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（以下简称1034号《审批单》）；2、请求批复征地标准按最新《湖南省征地补偿标准（2018年修订）》进行补偿；3、请求参照国有土地上房屋征收补偿标准进行房屋补偿。2018年9月17日，省政府作出湘府复不受字[2018]62号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称62号《决定书》），认为省政府不是适格的被申请人，决定不予受理申请人的行政复议申请，并告知原告如不服本决定，可以自收到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。该决定书于2018年9月18日送达原告。另查明，2016年8月18日，原中华人民共和国国土资源部作出国土资函[2016]476号《国土资源部关于长沙市和湘潭市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》（以下简称476号《批复》），载明：“你省《关于长沙市和湘潭市2016年度城市建设用地的请示》（湘政[2016]33号）业经国务院批准，现批复如下：一、原则同意你省呈报的长沙市和湘潭市农用地转用和土地征收方案……。”2017年6月29日，省政府作出涉案1034号《审批单》，在备注栏注明：该项目农用地转用和土地征收方案已经国土资源部国土资函[2016]476号文批准。本院认为：一、被告省政府作出涉案《不予受理行政复议申请决定书》程序合法、正当。被告省政府在收到原告的行政复议申请书后，在五日内通知原告补正，经补正后在法定期限内进行审查并作出涉案复议决定并予以送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条之规定。二、被告省政府作出涉案《不予受理行政复议申请决定书》适用法律正确。涉案1034号《审批单》系省政府根据476号《批复》作出。根据该《批复》，省政府作出涉案《审批单》批准农用地转用、土地征收土地的行为已经国务院批准。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条之规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人。原告以省政府为被申请人提起行政复议，显然不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定的行政复议受理条件，省政府不是本案适格的被申请人。故被告省政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定不予受理原告的行政复议申请于法有据，并无不当，应予维持。三、原告提出，因申请涉案项目征地的相关材料提交时间晚于476号《批复》作出时间，故涉案被征土地被未在476号《批复》批准征地范围。1034号《审批单》是省政府作出的批准征地行为，其为适格被申请人。本院认为，同一征地事项只能由一个法定机关审批。国务院批准征收土地后，省政府批准实施方案不是行使法定批准权限的行为，不应视为省级人民政府的审批行为。本案中，涉案土地已由国务院批准，省政府系根据国务院批准文件负责组织实施，故其行为不能视为是独立的审批行为。据此，对原告的上述主张，不予采信。综上所述，被告省政府作出的湘府复不受字[2018]62号《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。对于原告蒋某某的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告蒋某某的诉讼请求。本案受理费50元，由原告蒋某某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  彭 杨审 判 员  廖国娟人民审判员  李东升二〇一九年二月一日书 记 员  卿艳丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。