福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）闽行终1039号 上诉人（原审原告）惠安县洛阳镇堂头村民委员会（又称泉州台商投资区洛阳镇堂头村民委员会），住所地福建省泉州台商投资区洛阳镇堂头村。 委托代理人谢竞忠，福建泉台律师事务所律师。 委托代理人吴幼红，福建泉台律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）泉州市人民政府，住所地福建省泉州市丰泽区府东路市行政中心。 法定代表人王永礼，市长。 委托代理人孙佳纯，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福建省人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区华林路76号。 法定代表人唐登杰，省长。 委托代理人梁梓卿，男，福建省司法厅工作人员。 原审第三人泉州台商投资区洛阳镇堂头村第六村民小组，住所地福建省泉州台商投资区洛阳镇堂头村第六村民小组。 负责人林芳萍，小组长。 委托代理人林主送，福建真诚人律师事务所律师。 上诉人惠安县洛阳镇堂头村民委员会（以下简称堂头村委会）因诉泉州市人民政府土地行政登记及福建省人民政府行政复议一案，不服厦门市中级人民法院（2018）闽02行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，案涉土地位于泉州台商投资区××与××交界处南北主干道旁，面积5.44022公顷。2014年11月13日，泉州市人民政府作出泉台集有（2014）第010001号《集体土地所有证》，将案涉土地登记在泉州台商投资区××头村××村民小组（以下××）名下。洛阳镇堂头村第一、二、三、四、五、八村民小组向福建省人民政府申请行政复议，请求撤销泉台集有（2014）第010001号《集体土地所有证》。2015年5月22日，福建省人民政府作出闽政行复〔2015〕31号行政复议决定书，决定维持泉州市人民政府向堂头村六组颁发的该集体土地所有证。 原审另查明，原告起诉时向原审法院提交联署书一份，重审期间另补充提交联署书一份。泉州市公安局洛阳派出所2016年11月24日出具证明，截止2016年11月11日，洛阳镇堂头村共有村民2300人，户数609户，其中18周岁以上的村民1872人。2016年11月25日，泉州市公安局洛阳派出所再次出具证明，确认原告起诉时提交的联署书中无法辨认的姓名130个，能辨认的姓名有993个，其中209个不属于堂头村村民的姓名。 原审认为，本案系原告认为原属于其所在堂头村农民集体的土地所有权被××人民政府××给××组从而提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中堂头村委会不起诉，过半数村民联名以村委会名义起诉，原告提供了联署书及身份证、户口簿复印件等材料证明其诉讼主体资格。两被告及第三人均对原告提供联署书签名及部分村民身份提出质疑，泉州市人民政府提交泉州市公安局洛阳派出所出具的证明予以佐证。为此，原审法院发布公告，于2018年7月30日、31日在堂头村现场、8月1日至3日期间在原审法院，核实联名村民的身份和诉愿。在上述公告期间，共计有563名联名起诉村民到场进行核对，其中1人户口并非在堂头村，2人户口系起诉后迁入堂头村。经现场核实，另有3名联名村民已去世，其中1人系起诉前去世，2人系本案审理期间去世。因本案联名起诉村民未达到过半数村民的法定条件，原告提起本案诉讼不具备诉讼主体资格，不符合起诉条件，已经立案的，依法应驳回起诉。此外，对本案被诉土地登记颁证行为，福建省人民政府已作出了维持的行政复议决定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第一款规定，原告只起诉作出原行政行为的行政机关的，人民法院应当将复议机关列为共同被告。福建省人民政府主张其不应作为本案共同被告，缺乏法律依据，不予支持。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告堂头村委会的起诉。 上诉人堂头村委会不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审仅依据现场核对签字的人数认定联名起诉村民未达过半数村民的法定条件，属认定事实错误。本案起诉时村民已完成两册联署书共计1200多人签名，并提供1051份户口簿复印件或身份证供核对，针对泉州市人民政府对第一册联署书有异议而形成的附件1名单和附件2名单共计339人进行逐一核对质证。村民身份信息及诉愿的现场核对只能作为庭审质证的补充。二、对泉州市人民政府在庭审中已经确认无异议的村民，原审未予确认，属认定事实错误。在2018年7月4日和6日的庭审质证中，泉州市人民政府对联署书中无法辨认姓名的130个村民和209个不属于堂头村村民的签字及身份信息分别进行逐一质证，经当庭确认无异议的人员，在2018年7月30日和31日没有到现场签字，原审对其身份及诉愿未予认可。三、对于现场核对情况，原审未全部记录，违反法定程序。在原审组织现场核对的两天内有未在联署书上签名的村民到现场表示要签名，但原审未予以记录。到现场核对身份信息的许多村民向法院现场核对人员反应，家庭成员都在外省务工，无法赶回签字，其可以代表户口本中其他家庭成员向法院核对身份，原审未予同意，也未予记录。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。 被上诉人泉州市人民政府答辩称：一、原审认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法，原审裁定依法应予维持。原审法院历经组织两次庭前证据交换、现场核实、开庭审理，经审查查明，截止2016年11月11日，堂头村委会共有村民2300人，提起本案诉讼的联名起诉村民人数仅有559人，不符合法定起诉条件。二、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。1.上诉人认为原审法院依据现场核对签字人数认定联名起诉村民未达过半数属事实认定错误，该主张不能成立。本案为发回重审案件，确有必要核对联名起诉村民的身份和诉愿，且上诉人起诉时的联署书不可能全是堂头村民本人签署，存在大部分未经本人同意代签的情况。2.上诉人认为原审法院未将泉州市人民政府庭审中确认无异议的村民纳入联名起诉村民人数属认定事实错误，该主张与事实不符。泉州市人民政府在庭前证据交换中发表的“无异议”仅是对部分无法辨认的姓名和部分不属于堂头村村民的姓名，从字形方面同意上诉人所主张的姓名，但对该签字的真实性仍持有异议，在对字形确认无异议姓名所对应的村民未到现场核对的情况下，上诉人要求原审法院确认其联名起诉身份及诉愿，该主张缺乏事实依据。3.上诉人认为原审法院未全部记录现场核对情况违反法定程序，该主张不能成立。对于诉前未在联署书上签名的村民，本身就不属于原审法院核对身份及诉愿的范围，是否达到堂头村过半数村民的审查范围在上诉人提交两册联署书时截止，以联署书为限。对于家庭成员表示可以代签姓名的村民，因诉愿应是家庭成员本人的真实意思表示，即使是家庭成员，在缺乏授权委托证据的情况下，家庭成员无权代为表示诉愿。综上，请求依法驳回上诉人的上诉。 被上诉人福建省人民政府答辩称：一、福建省人民政府不应列为共同被告。本案提起行政诉讼的主体是堂头村委会，而提起行政复议的主体是惠安县洛阳镇堂头村第一、二、三、四、五、八村民小组，上诉人堂头村委会并未向福建省人民政府提出行政复议申请，闽政行复〔2015〕31号《行政复议决定书》并未对上诉人作出行政复议决定，因此，福建省人民政府不应作为本案共同被告。二、上诉人主体不适格。上诉人在一审中提供的联署书真实性尚不明确，其也未能提供证据证明本案诉讼是由过半数的堂头村村民以堂头村委会名义提起的，且原审法院在一审期间已对联名村民的身份和诉愿进行核实，本案联名起诉村民未达到过半数村民的法定条件。综上，原审驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人堂头村六组述称：一、原审认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，依法应予维持。二、上诉人的上诉无理，依法应裁定驳回上诉。1.上诉人称“原审仅依据现场核对签字的人数认定联名起诉村民未达半数村民的法定条件，属认定事实错误”理由不能成立。上诉人提供的两册联署书未能得到派出所的认可，也未得到两被上诉人及原审第三人认可，为查明起诉村民是否过半数，原审法院提前发布公告，于2018年7月30日和31日在堂头村现场、8月1日至3日在原审法院，核实联名村民的身份和诉愿，据此得到联名起诉村民未达到半数的法定条件的结论，完全正确。2.上诉人称对泉州市人民政府在庭审中已经确认无异议的村民原审未予确认属认定事实错误，该主张不能成立。原审通过公告以2018年7月30日和31日到现场签字表示诉愿的村民为准，并无不当。3.上诉人称对于现场核对情况原审未全部记录违反法定程序，该主张不能成立。原审以联署书的签名为依据核对是否在起诉时达到过半数村民，完全是依法办事，没有在联署书上签名的村民到现场表示要签名，原审未予记录并无不当，所谓村民反应家庭成员在外省务工，无法赶回签名，这是其家庭成员不按原审法院公告办事，不是原审法院的过错。三、补充意见。上诉人提起诉讼没有事实和法律依据，纯属滥用诉权恶意缠诉，此案历时五年未果，系在堂头村少数人操控下，屡次变换、变造诉权提出无理、无据、非法争讼造成的。上诉人所提供的村民联署签名存在严重的造假行为，被上诉人与原审第三人对此多次提出异议，经公安机关和原审法院现场核实皆可证实。联署书中有签名的村民并不代表他们的真实意愿，相当部分村民虽有签名但不知所诉的被告。综上，上诉人的上诉无理，请求依法裁定驳回上诉。 经审理，原审认定的事实，有相关证据在案证明，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，被诉行政行为是泉州市人民政府将案涉集体土地登记为堂头村六组所有的行为，且属于村民委员会或者农村集体经济组织不起诉而由村民以集体经济组织名义提起诉讼的情形，故根据上述司法解释的规定，应当有“过半数的村民”以村集体经济组织名义提起诉讼，上诉人才具备原告诉讼主体资格。对于上诉人的诉讼主体资格，上诉人提供了联署书及身份证、户口簿复印件等证据材料，两被上诉人和原审第三人均提出质疑且不予认可。为核实在联署书上签名村民的身份和诉愿，原审法院经组织质证，发布公告，并于堂头村现场及原审法院进行核实，又开庭审理听取各方意见，最终认定共计有563名联名起诉村民到场进行核对，其中1人户口并非在堂头村，2人户口系起诉后迁入，且经现场核实另有3名联名村民已去世，认定事实清楚，审理程序合法。原审法院通过发布公告组织现场核实，并主要以现场核实情况作为认定依据，有利于直接、审慎地查明在联署书上签名村民的身份和诉愿，上诉人提出的“现场核对只能作为庭审质证的补充”、“未在联署书上签名而表示要签名的村民和外出无法赶回签名的村民应予认定”等主张，没有法律依据。根据本案相关证据，本案起诉时间为2016年11月11日，截止该日期堂头村共有村民2300人，由此，原审法院认为本案联名起诉村民未达到过半数村民的法定条件，上诉人提起本案诉讼不具备诉讼主体资格，据此驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确。另外，福建省人民政府就被诉行政行为作出实体维持的行政复议决定，上诉人只起诉作出被诉行政行为的泉州市人民政府，原审法院依法将福建省人民政府列为本案共同被告，并无不当。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，所作裁定应当予以维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  史寅超 代理审判员  黄吉明 二〇一九年二月十三日 书 记 员  陈美明 附：本裁定适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……