广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终527号 上诉人（一审第三人）钦州市钦北区大寺镇大寺村委会滩港老村村民小组。 诉讼代表人邓国珍，该村民小组组长。 委托代理人刘亮户，男，1967年1月22日出生，壮族，住钦州市钦**。 委托代理人陈东苏，广西同望律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）钦州市钦北区大寺镇大寺村委会滩港新村村民小组。 诉讼代表人刘进才，该村民小组组长。 委托代理人陈建师，广西铭德律师事务所律师。 一审被告钦州市钦北区人民政府，住所地钦州市钦**行政中心。 法定代表人申荣洲，该区区长。 委托代理人易文权，该区政府调处办副主任。 委托代理人何文霞，广西金湾律师事务所律师。 一审被告钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街**。法定代表人谭丕创，该市市长。 委托代理人高伟，该市法制办工作人员。 委托代理人王义，北京大成（南宁）律师事务所律师。 上诉人钦州市钦北区大寺镇大寺村委会滩港老村村民小组（以下简称老村小组）因与被上诉人钦州市钦北区大寺镇大寺村委会滩港新村村民小组（以下简称新村小组）以及一审被告钦州市钦北区人民政府（以下简称钦北区政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2017）桂07行初93号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人老村小组的诉讼代表人邓国珍及其委托代理人刘亮户、陈东苏，被上诉人新村小组的诉讼代表人刘进才及其委托代理人陈建师，一审被告钦北区政府的委托代理人易文权、何文霞，一审被告钦州市政府的委托代理人高伟、王义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审审理查明：争议的林地叫“石头岭”（老村小组称为“其岭妈贵”），位于新村小组的西北面直线距离约1000米，位于老村小组的西北面直线距离约500米，其四至为：东至以麓合水至田边；南至田边；西至牛麓窝坳分水；北至克寒岭麓合水，面积约20亩。解放前，争议的林地属新村小组的村民刘深田的祖宗山。解放后土改时，仍分配给刘深田所有，合作化时期由刘深田带入社，1962年“四固定”时期由滩港大队固定落实给新村生产队所有（现新村小组），并由新村生产队长期管理使用。1981年“林业三定”时，各生产队填报经过走山定界确定属各自所有的山岭时，新村小组生产在填报的草稿中有“石头岭”，因大寺大队的疏忽未上报，造成现保存在北区政府的档案里属新村生产队的《山权证》存根没有登记“石头岭”林地。老村小组的《山权证》存根登记的“其岭妈贵”，但四至中的“南至自队田”隔着另一个独立的山岭，而“北至六秀岭脚路”的北面并没有“六秀岭”，只有东、西面有农田，所以，该证的四至与争议林地的实际四至并不一致。1991年，大寺镇政府组织学生、干部、群众开展植树造林活动，在包括争议林地在内的荒山上进行植树造林。大约在2006年，双方对争议林地所有权发生争议，新村小组向钦北区政府申请确权，钦北区政府经立案调处，在调解未达成协议的情况下，钦北区政府于2017年7月6日作出北政处〔2017〕3号《钦州市钦北区人民政府自然资源权属纠纷处理决定书》（以下简称3号处理决定)，将争议的林地确权属老村小组所有。新村小组不服，向钦州市政府申请复议，钦州市政府立案后，向各方当事人送达了与复议有关的文书，在征求争议双方调解未得到回应后，钦州市政府于2017年11月8日作出钦政复决字〔2017〕63号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称63号复议决定），维持了3号处理决定。 另查明，钦北区政府在行政调处阶段调查所有无利害关系的证人均证实争议的林地周边一带的群众都称其为“石头岭”，没有群众知道有“其岭妈贵”的名称，“其岭妈贵”是位于“石头岭”东南面的一个小山岭。由于历史上的原因，原钦州县人民政府（现分为钦北区政府与钦南区政府）在1962年“四固定”时期，没有向辖区内的各生产队集体或个人发放有林地确权的书证。新村小组与老村小组原属滩港大队管辖，后与大寺大队合并，现为大寺村委管辖。争议的双方均确认争议林地的北面没有“六秀岭”，只有其冈盆岭（也叫克寒岭）。钦北区政府作出的《处理决定》是否经过主管部门集体讨论提出确权建议及经过钦北区政府的第几次会议讨论作出的决定，没有举证证明。 钦州市中级人民法院审理认为，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款和《调处条例》第十六条第二款的规定，钦北区政府对本案争议的林地享有调处的法定职权及职责。同时，根据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三部分第（二）项和《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条的规定，土改、合作化及1962年的“四固定”的确权是处理林地权属争议确权的法定依据，而1981年的“林业三定”（亦称走山定界）是在1962年的“四固定”确权的基础上对林地的一次重新登记，而不属于对林地的重新确权。就本案而言，钦北区政府在行政调处期间调查了上世纪六十年代曾担任过滩港大队老干部的证人证言已证实了1962年“四固定”时，争议的林地就由港滩大队固定落实给新村小组并长期由新村小组管理使用。钦北区政府举的证据中也有争议林地周边无利害关系知情群众的证人证言，均证实了争议的林地叫“石头岭”，从解放前、土改、合作化至1962年“四固定”均属于新村小组的村民或新村小组所有，无人知道有“其岭妈贵”的名称。同时，上世纪八十年代初期曾任大寺大队老干部的证人也证实了新村小组在1981年填报林地时，在草稿里已填写有“石头岭”，在向上级政府申报时因大队干部的疏忽而漏报了的事实，该院认为这些事实真实可信，应予认定。而本案的老村小组以1981年《山权证》登记的“其岭妈贵”来主张争议林地的权属，既无1962年“四固定”确权作为基础，也无长期管理使用的事实，所以，老村小组主张《山权证》登记有争议的林地就属无确权来源的登记，而且，该《山权证》登记的四至中“北至六秀岭脚路”与争议现场北面只有其冈盆岭（也叫克寒岭）的事实不一致，即争议林地的北面因没有“六秀岭”，可以认定老村小组《山权证》登记的“其岭妈贵”与争议林地无关。因此，老村小组的《山权证》属于一份没有其他证据相印证的孤证，钦北区政府以老村小组《山权证》登记的“其岭妈贵”与争议的林地有关，将争议的林地确权属老村小组所有，缺乏事实根据和法律、法规依据。同时，钦北区政府在《处理决定》中违背了1962年“四固定”时只有大队将林地固定落实给所管辖生产队的这样一个基本常识，在查明事实部分认定1962年“四固定”时争议的林地由政府划分给老村小组所有，该院认为，钦北区政府的这样认定是没有任何事实根据的，其举的证据中没有任何证据能证明曾经有县级政府将争议林地划分给老村小组所有的事实存在。 综上所述，新村小组的诉讼主张有事实根据及法律、法规依据，该院予以支持。钦北区政府作出的3号处理决定认定事实不清，证据不足，适用法规错误，并违反《调处条例》第二十五条第四、五项的规定，程序违法。钦州市政府作出的63号复议决定程序合法，但维持钦北区政府作出的3号处理决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项的规定，判决：一、撤销钦北区政府作出的3号处理决定；二、撤销钦州市政府作出的63号复议决定；三、责令钦北区政府在法定的期限内重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由钦北区政府、钦州市政府共同负担。 上诉人老村小组不服一审判决上诉称，新村小组主张争议林地解放前属其所有，土地改革及“四固定”时期已将争议林地固定给新村小组所有，没有有效证据证实，钦北区政府不支持新村小组的主张是正确的。其持有的1981年钦州县人民政府颁发的《山界林权证》（证号为7-255）登记争议地属其所有，且四至清楚。1987年钦北区大寺镇又根据上述《山界林权证》及其对争议林地有实际管理的事实给其颁发《山权证》。在解放后，其就开始管理使用争议地，在争议林地建瓦窑、开荒种木薯、种植温地松采割松脂，直至2008年大寺镇政府需要征用争议林地作为工业园，新村小组才提出争议。钦北区政府依据其持有的1981年《山界林权证》，再依照当时发证、填报等程序认为新村小组在当时没有申报争议林地，当时没有发生争议，不存在漏报的情况，争议地一直是其管理使用，并且已分到其各户管理几十年都没有争议是正确的，据此作出3号处理决定将争议林地确权给其所有正确。一审判决认定1981年新村小组在填报林地权属的草稿上已填有“石头岭”，该认定没有事实依据。1982年钦州县人民政府已将《山权证》发放到村集体，当时没有群众反映漏填、漏报的情况，现在已经过了几十年，才主张漏报，与常理不符。“六秀岭脚路”是界线的名称，不代表这条路上面就是六秀岭，一审判决纠结于老村小组持有的《山界林权证》中记载的“北至六秀岭脚路”上面没有“六秀岭”，而本案争议林地北面只有其盘岭，以此认定老村小组持有的《山界林权证》登记的“其岭妈贵”与本案争议林地无关是错误的，一审判决认定事实错误，判决不当。故请求二审法院撤销一审判决，驳回新村小组的诉讼请求。 被上诉人新村小组答辩称，争议林地原是其村民刘深田的祖宗山，土改时仍由刘深田的子孙继续管理使用，合作化时由刘深田的子孙带山入社。1962年“四固定”时期根据“山跟人走”的原则，确权给其所有。1981年落实承包责任制时，争议林地分别由其村民农宽达、邓国桐、刘忠胜三户承包种植荔枝、沙梨，部分没有承包到户的林地由新村小组集体统一管理。1981年走山定界时，由于大寺大队干部工作失误，没有将填写有“石头岭”的《山权证申请表册》上报，致使其没有能够申报领取《山权证》。“石头岭”与“其岭妈贵岭”是两个独立完整的山岭，老村小组持有的1981年《山权证》所登记的“其岭妈贵”面积只有7亩，而争议林地面积不止7亩，且经一审法院查明争议林地北面没有该证登记的“六秀岭”名称，只有其岗盆岭（克寒岭），该证登记的内容与争议林地的四至不相符，不能作为权属的依据，一审法院不予采信是正确的。老村小组又称1987年大寺镇人民政府给各个生产队核发山权证书，只是各生产队自行重抄一次1981年的山权证书，但作为镇一级人民政府无权核发权属证书，不能作为权属依据，钦北区政府采信老村小组持有的《山权证》将争议林地确权给老村小组是错误的。一审法院查明和认定的事实正确，老村小组的上诉理由不成立，应予驳回，依法维持一审判决。 一审被告钦北区政府述称，其受理新村小组的确权申请后，组织新村小组和老村小组的代表到现场对争议林地的四至和面积进行实地勘验，制作笔录和绘制勘界图，确定争议林地的名称和四至，争议双方对勘验结果均表示认可。除此之外，其还对争议双方了解情况的村民进行了调查取证，也找到与两村没有利害关系的其他村民小组的村民进行询问调查，但说法不一，根据调查笔录不能直接证明争议林地权属归哪方。新村小组提交的1981年《山权证》（证号：7-254）并未登记有本案争议林地，虽然新村小组称是由于当时工作人员工作失误导致，但未能提交充分有效的证据予以证实，仅提供了上世纪八十年代初期曾任大寺大队老干部的陈述，但历时几十年后如何能清晰地记得“在草稿里已填写有石头岭”这件事情，且新村小组在领取《山权证》时未提出存在漏报，现在发生争议才提出漏报，有悖常理。一审判决认定因大队干部疏忽而漏报新村小组填写争议林地的《山权证》登记表，没有事实和法律依据。老村小组提交的1981年《山权证》（证号：7-255）的四至包含本案争议林地，其综合分析全案证据后，侧重依据书面证据作出3号处理决定，确认争议林地属于老村小组所有正确，认定事实清楚，证据确凿，程序合法。故请求二审法院撤销一审判决，维持3号处理决定。 一审被告钦州市政府述称，其作出的63号行政复议决定，维持3号处理决定，符合权限规定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。争议林地在1962年“四固定”期间落实给老村小组所有，1981年走山定界时，老村小组依照“四固定”的划分情况申领了《山权证》（证号：**）登记的四至范围与争议林地的四至相符，可以作为定案依据，新村小组称因当时工作人员失误而导致漏报，未能提交任何证据证明其主张，应承担举证不能的后果，因此，钦北区政府作出3号处理决定将争议林地确权给老村小组所有并无不当。一审判决认定事实错误。故请求二审法院撤销一审判决，支持老村小组的上诉请求。 二审审理期间，各方当事人均未向本院提交新证据。 本院二审查明，争议的林地叫“石头岭”（老村小组称为“其岭妈贵”），位于新村小组的西北面直线距离约1000米，位于老村小组的西北面直线距离约500米，其四至为：东至以麓合水至田边；南至田边；西至牛麓窝坳分水；北至克寒岭麓合水，面积约20亩。新村小组提交的1981年《山权证》（证号：7-254）不包含争议地。 另查明，新村小组于2016年向钦北区政府提出权属纠纷调处申请，钦北区政府受理后，经调查认定“解放后土改时期，争议林地划分给老村小组群众所有。1962年四固定期间，政府将争议林地划分给老村小组所有。1981年，经乡政府、大队及生产队共同进行走山定界，双方当事人对各自的山岭进行了登记、填报、申领《山权证》，大队、乡政府依程序逐级审核、上报，最终双方当事人均领取了各自的《山权证》。新村小组的《山权证》没有登记有争议林地。老村小组的《山权证》（证号为7-255）登记其岭妈贵四至范围是‘东至天堂队田、南至自队田、西至自队田、北至六秀岭脚路’，该范围包含了争议林地”。钦北区政府认为集体土地权属的确定应以四固定时期的权属情况为依据，1981年开展的走山定界、登记发证工作，是对1962年四固定时期集体山界林权权属情况的具体呈现，客观反映四固定时期的山岭权属情况。新村小组持有的《山权证》不包含争议林地，老村小组于1981年领取的《山权证》登记的“其岭妈贵”，四至界至表述清楚，与争议林地所在山岭界至吻合，争议林地属“其岭妈贵”的一部分，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款、第三十条第一款第一项、第三十四条第六项的规定，于2017年2月6日作出3号处理决定：争议林地权属属老村小组集体所有。新村小组不服，向钦州市政府提出复议申请，钦州市政府受理后于2017年11月8日作出63号复议决定，维持3号处理决定。新村小组仍不服，向钦州市中级人民法院提起本案诉讼，诉请撤销钦北区政府作出的3号处理决定及钦州市政府作出的63号复议决定，责令钦北区政府对本案争议林地权属重新作出处理决定。 综合各方当事人的意见，本案二审争议焦点为：钦北区政府作出的3号处理决定及钦州市政府作出的63号复议决定是否合法。 本院认为，根据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三部分第（二）项和《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条的规定，土改、合作化及1962年“四固定”时期涉及土地山林权属的定论是处理林地权属争议确权的法定依据，而1981年的“林业三定”是对无争议的土地权属进行重新登记确认，并不是对林地权属的确权。本案中，新村小组提交的《山权证》并不包含争议山场，老村小组以其持有的《山权证》（证号7-255）登记的“其岭妈贵”主张争议地权属，登记的四至范围为“东至天堂队田、南至自队田、西至自队田、北至六秀岭脚路”。钦北区政府在调处阶段进行询问调查时，有群众称“其岭妈贵”系位于“石头岭”东南面的小山岭，并非争议林地。而且“其岭妈贵”东、南、西至均为“田”，以此并不能具体指向某一明确的地点，钦北区政府在没有核实是否有“六秀岭”的情况下，推定争议林地的北至道路与《山权证》（证号：7-255）登记的“其岭妈贵”北至“六秀岭脚路”相吻合，依据不足。钦北区政府以《山权证》（证号：7-255）登记的“其岭妈贵”包含争议山场为由，倒推认定土改时期，争议林地划分给老村小组，1962年四固定时期政府将争议林地划分给老村小组所有，没有事实依据，与四固定时期由大队将林地固定给生产队管理使用的历史情况不相符。此外，钦北区政府未提交证据证明经过主管部门集体讨论提出确权建议及集体会议讨论，违反《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条第（四）项、第（五）项的规定，作出的3号处理决定认定事实不清，证据不足，程序不当，适用法律、法规错误。钦州市政府作出维持3号处理决定的63号复议决定错误，应予撤销。 综上，老村小组的上诉理由不成立，一审判决撤销被诉处理决定及复议决定，并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钦州市钦北区大寺镇大寺村委会滩港老村村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  韩胜强 审 判 员  熊 梅 二〇一九年二月十三日 法官助理  潘小桃 书 记 员  罗雨珊