北京市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）京行终6590号 上诉人（一审原告）王炜，男，1974年11月21日出生，汉族，住天津市经济技术开发区。 被上诉人（一审被告）中国证券监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街**。 法定代表人易会满，主席。 委托代理人裴思，中国证券监督管理委员会工作人员。 委托代理人王国强，中国证券监督管理委员会工作人员。 上诉人王炜因诉中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）政府信息公开告知及行政复议决定一案，不服北京市第一中级人民法院（2018）京01行初1298号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2018年3月28日，中国证监会针对王炜的政府信息公开申请作出监管信息告知书（证监信息公开〔2018〕130号，以下简称被诉告知书），主要内容为：您向我会提出的要求公开“我会制定的《关于做好加强上市公司治理专项活动有关工作的通知》（证监公司字〔2007〕29号，以下简称29号文）、《上市公司辖区监管责任制工作规定》（证监公司字〔2005〕42号，以下简称42号文）、《上市公司的收购及相关股份权益变动活动监管工作规程》的通知（证监公司字〔2007〕20号，以下简称20号文）文件及文件中四个附件的具体内容”申请收悉。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第二条、第二十一条规定，现回复如下：上述文件属于我会内部管理信息。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号），上述信息不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息。王炜不服，于同年4月26日向中国证监会申请行政复议。同年7月17日，中国证监会作出行政复议决定书（〔2018〕79号，以下简称被诉复议决定），根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被诉告知书将42号文认定为内部管理信息的答复。根据行政复议法第二十八条第一款第三项的规定，撤销被诉告知书将29号文，以及20号文及其四个附件认定为内部管理信息的答复，并重新予以处理。 一审法院经审理查明：2018年2月8日和2月26日，王炜分两次向中国证监会申请公开29号文、42号文、20号文及文件中四个附件的具体内容等信息。经延期，中国证监会于同年3月28日作出被诉告知书，一并答复王炜提出的信息公开申请。王炜不服，向中国证监会提出行政复议申请，其复议请求为：1．撤销被诉告知书，责令其依法公开政府信息；2．确认被申请人未按规定对海航科技履行监督检查职责，致其隐瞒国有控股企业改制，未披露改制方案、职工安置方案、置换职工国有身份方案的信息，构成行政不作为，并责令其依法采取监管措施。同年7月17日，中国证监会作出被诉复议决定，其中认定：42号文的制定目的是为了整合本会上市公司监管资源、提高监管效率和监管效果，文件内容主要是其系统内对上市公司的监管职责分工，属于内部文件，被申请人以内部管理信息为由不予公开，并无不当。29号文，中国证券监督管理委员会天津监管局（以下简称天津证监局）在《关于天津市海运股份有限公司治理状况综合评价及整改建议的函》（津证监上市字（2007）74号）中，已引用该文件作为监管依据；20号文，该文件是规范上市公司收购及相关股份权益变动活动的监管工作规程，对行政相对人的权利义务有一定影响，将上述文件以内部管理信息为由不予公开，缺乏法律依据。此外，关于申请人提出的其他复议请求，是对信息公开所涉具体行政行为的合法性提出质疑，不属于政府信息公开条例调整范畴。综上，中国证监会根据行政复议法第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被诉告知书将42号文认定为内部管理信息的答复。根据行政复议法第二十八条第一款第三项的规定，决定撤销被诉告知书将29号文，以及20号文及其四个附件认定为内部管理信息的答复，并重新予以处理。王炜不服被诉告知书中不予公开42号文的内容以及被诉复议决定第一项，遂向一审法院提起行政诉讼。一审庭审中，王炜明确表示对于被诉告知书和被诉复议决定的程序合法性无异议。 一审法院认为：政府信息公开条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，王炜申请公开42号文，中国证监会以该文件属于内部管理信息为由拒绝公开。对此，一审法院经审查认为，42号文的制定目的在于整合中国证监会的上市公司监管资源、提高监管效率和监管效果，其内容主要涉及中国证监会系统内部对于上市公司监管工作的分工以及相应的工作规程。该文件并非中国证监会对外执法的依据，仅是内部分工和责任分配的依据，中国证监会以该文件属于内部管理信息为由不予公开并无不当。中国证监会对此已进行合理说明，履行了法定告知义务。王炜对此提出的异议理由不能成立，对其提出的要求公开42号文的诉讼主张，不予支持。关于王炜提出的中国证监会遗漏其第二项复议请求之主张，一审法院经审查认为，中国证监会已在被诉复议决定中明确表示，申请人提出的其他复议请求是对信息公开所涉具体行政行为的合法性提出质疑，不属于政府信息公开条例的调整范畴，故中国证监会已对该复议请求作出回应，不存在遗漏复议请求之情形。此外，中国证监会在作出被诉告知书和被诉复议决定的过程中履行了相应的法定程序，且王炜对其程序合法性亦不持异议，对此依法予以确认。据此，一审法院判决驳回王炜的诉讼请求。 上诉人王炜不服，向本院提起上诉称：相关证据可以证明2007至2008年海航科技股份有限公司实施国有企业改制未支付职工国有身份转换经济补偿金，一审判决未予采信，认定事实不清。42号文是为监督中国证监会及天津证监局是否合法履行相关验收手续、划分相关责任的重要依据，中国证监会应主动公开，保障王炜的知情权和监督权。一审法院认为42号文属于内部管理信息违反《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，中国证监会拒绝公开的理由不成立。据此，请求本院：1.依法撤销一审法院作出的（2018）京01行初1298号行政判决书，直接改判，支持王炜一审诉讼请求；2.依法判令中国证监会承担一审、二审诉讼费用。 中国证监会未提交二审书面答辩意见。 王炜在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书；2.天津市滨海新区市场和质量监督管理局作出的《关于对邹慧楠举报情况的答复》；3.海航科技股份有限公司企业信用信息公示报告；4.天津证监局作出的《关于天津市海运股份有限公司治理状况综合评价及整改建议的函》；5.天津证监局作出的《监管信息告知书》；6.中国证监会对邹慧楠等人来信的回复；7.天津证监局对邹慧楠等人信访的回复；8.上海证券交易所对邹慧楠来信的回复；9.湖南洞庭水殖股份有限公司关于公司专项治理整改情况的说明；10.天津证监局作出的《行政监管措施决定书》（〔2013〕2号）、《行政监管措施决定书》（〔2013〕3号）、《行政监管措施决定书》（〔2013〕4号）、《天津市海运股份有限公司关于收到中国证监会天津监管局行政监管措施决定书的公告》、《大新华物流控股（集团）有限公司关于实际控制人相关情况的说明公告》、《海口美兰国际机场有限责任公司关于实际控制人的说明公告》；11.天津市滨海新区总工会权益部作出的《关于天海投资信访件调查报告》；12.天津市商务委员会作出的《政府信息依申请公开不予公开告知书》、《政府信息依申请公开第三方意见征询书》；13.天津市高级人民法院（2010）津高民申字第1242号民事裁定书，天津经济技术开发区人民法院（2009）开民初字第565号民事判决书；14.天津市第二中级人民法院（2017）津02民终6843号民事判决书；15.续订劳动合同通知书、续订劳动合同反馈表、终止劳动合同证明书。在法定举证期限内，中国证监会向一审法院提交了两组证据，第一组证据为：1.王炜信息公开申请表；2.挂号信信封及投递查询结果；3.监管信息公开延期答复通知书及投递查询结果；4.被诉告知书；5.挂号信信封及投递查询结果。第二组证据为：1.行政复议申请书、EMS邮寄单据及文件处理单；2.行政复议答复通知书；3.行政复议答复意见书；4.行政复议延期审理通知书、EMS邮寄单据及投递查询记录；5.被诉复议决定、EMS邮寄单据及投递查询记录。此外，中国证监会向一审法院单独提交了42号文。 一审法院经审查认为：中国证监会提交的第一组证据的证据4、第二组证据的证据5中的被诉复议决定是本案被诉行政行为，不能作为证据使用。中国证监会提交的其他证据均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，予以采纳。王炜提交的证据1与本案有关，能够证明其提出复议申请的事实，予以采纳。王炜提出的其他证据与本案被诉告知书及被诉复议决定的合法性审查不具有关联性，不予采纳。对于中国证监会单独提交的42号文，因该证据属于中国证监会拒绝向王炜公开的信息，如将该证据向王炜进行交换，将直接导致该信息向王炜公开，从而使本案的审查失去意义。故一审法院不再向王炜交换该证据。前述证据均已随案移送本院，本院经审查认为一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院亦予确认。 本院认为：政府信息公开条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条中指出，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息。因此，政府信息公开条例中所指信息应为行政机关在对外履行法定职责过程中制作或者获取的信息，如果相关信息仅基于行政机关的内部管理而形成，不对外直接产生权利义务影响，则不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息。本案中，针对王炜申请公开的42号文，一审法院经审查认为，42号文的制定目的在于整合中国证监会的上市公司监管资源、提高监管效率和监管效果，其内容主要涉及中国证监会系统内部对于上市公司监管工作的分工以及相应的工作规程。并非中国证监会对外执法的依据，仅是内部分工和责任分配的依据。本院经审查后认为一审法院的上述认定，并无不当。42号文属于内部管理信息，不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息。王炜提出的中国证监会应主动公开42号文的主张，本院不予支持。关于王炜提出的海航科技股份有限公司实施国有企业改制未支付职工国有身份转换经济补偿金事实的主张，因与本案审理的内容无关，本院不予采纳。另，中国证监会在被诉复议决定中亦明确表示，申请人提出的其他复议请求是对信息公开所涉具体行政行为的合法性提出质疑，不属于政府信息公开条例的调整范畴，故不存在遗漏复议请求之情形。据此，一审法院又鉴于被诉告知书和被诉复议决定的作出程序符合法律规定，且王炜对其程序合法性亦不持异议，判决驳回王炜的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。 综上，王炜的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王炜负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审判长  胡华峰 审判员  贾宇军 审判员  章坚强 二〇一九年二月二十日 法官助理聂小菁 书记员张路遥