山东省平度市人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁0283行初148号原告傅晓滨。被告平度市国土资源局，住所地平度市郑州路**。法定代表人邓伟玉，局长。负责人苗兴立，平度市国土资源局储备中心主任。委托代理人刘文涛，平度市国土资源局工作人员。委托代理人李新良，山东天正平律师事务所律师。原告傅晓滨诉被告平度市国土资源局行政撤销一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。原告傅晓滨诉称，一、原告购买原青岛第五草制工艺品厂国有土地使用权的过程和被告平度市国土资源局擅自先后两次更改买卖双方协议约定的出让土地面积的情况。1999年，原青岛第五草制工艺品厂根据平度市人民政府关于市属企业改制相关政策，决定通过协议转让方式，将21841.76平方米部分厂区的从南至北分成五块，分别出售给原告傅晓滨等五人；从南至北购买的顺序人分别是案外人刘太丰、原告、案外人傅晓东、案外人傅秀森、案外人付祥山。1999年5月20日,原青岛第五草制工艺品厂与原告傅晓滨协议出让土地3316.60平方米并签订了《协议书》一份；该《协议书》经上级主管部门同意并经上级主管部门报平度市人民政府批准决定（市政府批准时间为1999.6.8）。同期签订协议出让土地《协议书》并被批准的还有傅晓东等四人，其中，傅晓东5008.14平方米、刘太丰7254.48平方米、付祥山1172.48平方米,傅秀森2314.46平方米。原告与其他四人转让原青岛第五草制工艺品厂土地共计19066.16平方米，比原青岛第五草制工艺品厂原始土地登记面积21841.76平方米少2775.6平方米。1999年8月6日，原青岛第五草制工艺品厂与原告傅晓滨又签了（平）买卖契字01015号《房地产买卖契约》一份，确认了原告傅晓滨购买原青岛第五草制工艺品厂在出让土地3316.60平方米上厂房屋建筑面积746.84平方米；该契约第三条特别约定，“双方同意于1999年8月6日由甲方将上述房地产正式交付给乙方。房屋移交给乙方时，其该建筑物范围内的土地使用权一并转移给乙方。”《协议书》和《房地产买卖契约》发生法律效力后，原青岛第五草制工艺品厂要求原告及时交付款项和印章一枚，以便办理土地转移相关登记和证照，原告即按原青岛第五草制工艺品厂要求足额交付款项和私印方章一枚；在办理土地转移登记期间，被告平度市国土资源局新河土地所的工作人员从未找原告签订过所谓的《国有土地使用权出让合同》，也始终未找过原告到现场进行指界或签字。1999年12月的一天，被告平度市国土资源局新河土地所的工作人员将平国用（1999）第00745号《中华人民共和国国有土地使用证》交付给原告。后因相邻关系反复发生纠纷，原告遂于2014年底到被告平度市国土资源局档案室查询土地和房屋档案材料。经查验比对，发现被告平度市国土资源局在买卖双方没有签订任何改变出让土地面积或相关主管部门及市政府批准文件的情况下，擅自先后两次更改买卖双方协议约定的出让土地面积，其中，第一次是在被告平度市国土资源局档案中，所记载的原告傅晓滨与被告平度市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》中填写的土地出让面积3034平方米土地，比买卖双方协议出让并经平度市人民政府批准的3316.60平方米土地少了282.6平方米。（3316.60平方米－3034平方米=282.6平方米）。另，该合同原本原告傅晓滨在2014年底查询时才第一次见到；第二次是在被告平度市国土资源局档案中，所记载的被告平度市国土资源局以平度市政府的名义向原告傅晓滨颁发了平国用（1999）第00745号《国有土地使用证》，其中，土地记载面积2968.95平方米，比买卖双方协议出让并经平度市人民政府批准的3316.60平方米土地少了347.65平方米（3316.60平方米－2968.95平方米=347.65平方米）。原告发现引起相邻关系纠纷的原因竟出自被告平度市国土资源局两次擅自更改出让土地面积，找到症结根源后，原告自2015年3月始，曾多次到被告处反映，要求被告改正错误，但被告平度市国土资源局总是以各种理由搪塞原告，拒绝办理。二、2018年8月25日，原告依据中华人民共和国国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定，向被告平度市国土资源局提出土地面积更正申请；被告平度市国土资源局做出了不予受理更正土地登记面积的答复意见。三、原告认为：1、被告平度市国土资源局做出的《平度市国土资源局关于申请土地面积更正登记的答复意见》格式、程序错误。《山东省行政程序规定》第六十八条第一款第（二）规定：“行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：(二)申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当当场不予受理，并告知公民、法人和其他组织向有关行政机关申请；”,中华人民共和国国土资源部令第63号《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条第四款规定“……不动产登记簿记载无误的，不动产登记机构不予更正，并书面通知申请人。”本案，被告平度市国土资源局对原告的更正土地登记面积申请做出“对你申请更正登记面不予受理”的答复意见显然违反上述法规、条例规定的，更正土地登记面积是被告职权范围内应当履行的法定职责之一，只有在不属于职权范围内的，才可使用“不予受理”一词，即便对原告的更正土地登记面积申请不处理，也应当依照《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条第四款规定，使用“不予更正”一词更规范，但“不予受理”与“不予更正”的内涵却是不一样的，因此，被告的答复意见，应当属于不完全的不作为；另，被告该答复意见中既没有载明争议的焦点、认定的事实、适用的法律依据，也没有救济的途径和期限，根据上述列举，足以证实被告的答复意见行政行为不仅违反行政公文格式规定，而且程序违法。2、被告平度市国土资源局对原告的更正土地登记面积申请做出“对你申请更正登记面积不予受理”的理由不成立，且无证据和法律依据。被告平度市国土资源局对原告的更正土地登记面积申请做出“对你申请更正登记面不予受理”的理由是：合法的土地使用面积，应为政府批准出让国有土地的面积，即国有土地出让合同中记载的3034平方米，其发证面积为2968.95平方米，符合发证面积不得大于出让面积的相关规定”，被告平度市国土资源局这个理由是不成立的：首先，原告取得3316.60平方米土地使用权来源合法，应受法律保护。最高人民法院关于适用《中华人民共和国物权法》若干问题的解释（一）第二十八条规定“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”本案原告傅晓滨与原青岛第五草制工艺品厂签订的《协议书》和《房地产买卖契约》是买卖双方真实的意思表示，且是协商一致的结果，该《协议书》是经过相关主管部门同意，特别是最终经过了平度市人民政府批准决定的，平度市人民政府时任市长签批的“同意，免收出让金，其他费用建议减半收取”决定，其真实意思是：同意平度市工业委员会报来的将原青岛第五草制工艺品厂集体土地使用权转为国有土地使用权、准予原青岛第五草制工艺品厂以国有土地使用权的性质出让、并免收国有土地出让金；时任市长的批准文件，实质上就是物权法解释（一）第二十八条规定的人民政府的征收决定，即将原青岛第五草制工艺品厂集体土地使用权转为国有土地使用权。据此，足以证明原告傅晓滨与原青岛第五草制工艺品厂签订的转让土地面积《协议书》，无论是在内容上，还是形式上，均符合法律规定，即原告取得3316.60平方米土地使用权来源合法，应受法律保护，非经法定程序，任何人不得侵犯。其二、被告平度市国土资源局在买卖双方没有签订任何改变出让土地面积或相关主管部门及市政府批准文件的情况下，擅自先后两次更改买卖双方协议约定的出让土地面积的行政行为没有证据和法律依据。中华人民共和国国土资源部令第63号《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书或者土地权属来源材料；（二）建设工程符合规划的材料；（三）房屋已经竣工的材料；（四）房地产调查或者测绘报告；（五）相关税费缴纳凭证；”该法第三十七条规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权变更登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）发生变更的材料；（三）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（四）国有建设用地使用权出让合同或者补充协议；（五）国有建设用地使用权出让价款、税费等缴纳凭证；（六）其他必要材料。”该法第三十八条还明确规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）买卖、互换、赠与合同；（三）继承或者受遗赠的材料；（四）分割、合并协议；（五）人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书；（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（七）相关税费缴纳凭证；（八）其他必要材料。不动产买卖合同依法应当备案的，申请人申请登记时须提交经备案的买卖合同”。根据上述条例规定可以看出，国有建设用地使用权及房屋所有权登记分为首次登记、变更登记、转移登记三种，也可以看出条例对三种登记应当提供相关材料的要求。本案，是原青岛第五草制工艺品厂将企业的国有建设用地使用权转移给原告傅晓滨，因此，给原告傅晓滨平国用（1999）第00745号《国有土地使用证》的过程实质上是转移登记，而转移登记是不需要提供《国有建设用地使用权出让合同》的，但是，在被告平度市国土资源局保存的原告土地档案中，却有一份原告在2014年底之前从未见过的《国有建设用地使用权出让合同》，即便是视作变更登记应当签订这份合同，被告也应当依照中华人民共和国国土资源部令第21号《协议出让土地使用权规定》第十三条“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据协议结果，与意向用地者签订《国有土地使用权出让合同》”的规定，填写出让土地面积为3316.60平方米呀！而被告平度市国土资源局保存的原告土地档案中，没有任何证据和法律依据来证实《国有土地出让合同中》记载的3034平方米的合法性文件。其三，被告平度市国土资源局在答复意见中关于对《国有土地出让合同中》记载的3034平方米来源解释不成立。被告在答复意见中关于对《国有土地出让合同中》记载的3034平方米来源解释是：“经查，出让合同中载明的土地面积系用全解析座标测量法得出，准确度高，误差较小”，这种解释简直是掩耳盗铃、自欺欺人，试问，签订纸质合同需要勘丈测量法或全解析座标测量法吗？要知道，原青岛第五草制工艺品厂区初始登记土地面积是21841.76平方米，原告等五人购买土地的总面积是19066.16平方米，不存在签多卖少的问题；即使按照被告“勘丈测量法，误差较大”、“用全解析座标测量法误差较小”的说法，假设被告《国有土地出让合同中》记载的3034平方米正确，那么问题来了，请问颁发给原告的国有土地使用证中确定的土地面积2968.95平方米是用什么测量法测得的呢？土地坐标点被告让原告指界了吗？另外，据原告查到的证据得知：案外人刘太丰与原青岛第五草制工艺品厂签订的《协议书》出让面积是7254.48平方米，而被告与之签订的《国有土地出让合同中》记载却是7345平方米（多出90.52平方米）,请问被告这又是采用什么测量法测得的呢？为此，被告应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，承担全部举证责任，即被告应当提供土地面积从市府批准的3316.60平方米减至3034平方米，再到发证时减至2968.95平方米的证据和法律依据。3、被告平度市国土资源局对原告的更正土地登记面积申请做出“对你申请更正登记面积不予受理”决定错误，即便是做出不予更正的决定也是错误的。中华人民共和国国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定:“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。权利人申请更正登记的，应当提交下列材料：(一)不动产权属证书;(二)证实登记确有错误的材料;(三)其他必要材料。利害关系人申请更正登记的，应当提交利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。”本案，由于被告工作人员的玩忽职守，致使目前将原告推到了利害关系人的位置上，原告在土地面积更正申请中，已明确指出被告在不动产登记簿记载中的《国有土地使用权出让合同》记载的3034平方米和发证面积为2968.95平方米是错误的根源是其工作人员超越职权、滥用职权、玩忽职守、违规操作造成的，并提供了利害关系材料和主管部门及平度市政府的批准文件，被告理应予以更正，但被告未能做全面细致的调查，仍然做出不予受理土地面积更正申请的决定，令原告十分心寒，在这里原告不仅要问被告，被告既不是买卖当事人，又不是批准人，只是个依法履行土地登记职责的义务机关，你有什么权利改变平度市人民政府批准文件中的内容呢？答案是肯定的，被告两次擅自改变土地出让面积，不仅仅是超越职权，而且是滥用职权的违法行为，说的严重一点，可能涉嫌犯罪。综上，被告平度市国土资源局做出的《平度市国土资源局关于申请土地面积更正登记的答复意见》行政行为违法，依法应予撤销。为保护原告合法权益，恳请法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、中华人民共和国国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条“不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正;”的规定，请求：1、依法撤销被告平度市国土资源局作出的《平度市国土资源局关于申请土地面积更正登记的答复意见》行政行为；2、判令被告平度市国土资源局对原告土地面积更正登记申请重新作出更正登记土地面积为3316.60平方米的行政行为；3、诉讼费由被告承担。被告平度市国土资源局辨称，一、原告请求对其土地面积更正没有依据。经答辩人调查，查明以下事实：根据平度市市属企业改制的相关政策，青岛第五草制工艺品厂将原厂区分成多块，分别出售给原告和刘太丰等人。1999年5月20日，原告与青岛第五草制工艺品厂签署购买土地协议书，并载明购置土地面积3316.60平方米，并依据此面积向平度市计划委员会申请了投资计划。经查此面积系堪丈法测量，存在较大误差。1999年8月16日，答辩人与原告签订国有土地使用权出让合同，出让面积为3034平方米。经查，出让合同中载明的土地面积系用全解析坐标法取得，准确度高，误差较小。1999年12月20日，平度市人民政府为原告颁发了国有土地使用证，土地登记面积为2968.95平方米，比出让合同记载的面积小65平方米。青岛第五草制工艺品厂与原告签署的协议书是一种交易意向、民事行为，其中记载的3316.60平方米土地面积不是合法的土地使用权面积。平度市计划委员会不是土地使用权审批机关，投资计划所引用的面积的申请人提供，不能作为土地登记面积使用，合法的土地使用面积应为政府批准出让国有土地的面积即国有土地出让合同中记载的3034平方米。其发证面积为2968.95平方米，符合发证面积不得大于出让面积的相关规定。原告于2017年分别向平度市人民法院提起诉讼，分别请求撤销刘太丰及其本人的土地证书和房产证书，平度市人民法院于2018年4月18日分别以（2018）鲁0283行初188号、（2018）鲁0283行初189号行政裁定书裁定驳回原告的起诉，原告不服分别向青岛市中级人民法院提起上诉，青岛市中级人民法院于2018年7月24日分别以（2018）鲁02行终338号、（2018）鲁02行终339号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。上述事实足以证实，答辩人对原告的土地登记无误，为原告颁发的土地证书是正确的，并且上述行政行为得到司法机关的确认，原告请求答辩人给予更正没有事实依据。二、答辩人对原告的申请不予受理正确。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第80条的规定，只有不动产登记确有错误的，答辩人才能予以更正登记，并不是只要原告提起更正登记申请答辩人必须给予更正登记。经答辩人审查，答辩人给予原告的土地登记并无错误。依据上述法律规定，答辩人对原告的更正申请不予受理正确。三、原告属于重复起诉，应当裁定驳回原告的起诉。原告因土地登记面积于2017年分别向平度市人民法院提起诉讼，平度市人民法院以（2018）鲁0283行初188号、（2018）鲁0283行初189号行政裁定书裁定驳回原告的起诉，原告上诉后，青岛市中级人民法院以（2018）鲁02行终338号、（2018）鲁02行终339号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。上述两案与本案的诉讼请求其实质是相同的，都是对其土地登记面积不服而提起的诉讼，因而本次诉讼属于重复诉讼，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（六）项的规定，请依法裁定驳回原告的起诉。综上，原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据，请依法驳回原告的诉讼请求或者裁定驳回原告的起诉。经审理查明，1997年9月8日，平度市工业委员会以平工发[1997]第30号文件批准同意青岛抽纱厂对原青岛第五草制工艺品厂的固定资产进行整体或部分出售。出售厂房、场地等固定资产按照先评估（中介机构）、确认（国资局）、报批（主管部门）、再出售的程序进行。对出售后的场地使用权要及时办理变更过户手续。1999年5月20日，青岛第五草制工艺品厂与原告傅晓滨签订《协议书》一份，傅晓滨5万元购买青岛第五草制工艺品厂土地3316.610平方米使用权，建筑面积150平方米，该协议书有原青岛第五草制工艺品厂、原告傅晓滨的盖章。1999年6月21日，经平度市人民政府有关领导批示，青岛第五草制工艺品厂出售的土地免收土地出让金。1999年7月5日，平度市计划委员会作出平计投资[1999]35号《关于对傅晓东等人购置青岛第五草制工艺品厂部分土地使用权和房屋所有权的批复》，其购置内容“土地使用权和房屋所有权明细表”中傅晓滨土地面积3316.60平方米，房屋建筑面积150平方米。1999年8月6日，青岛第五草制工艺品厂与原告傅晓滨签订《房地产买卖契约》一份，原告傅晓滨购买青岛第五草制工艺品厂房屋建筑面积743.84平方米。该契约有青岛第五草制工艺品厂及原告傅晓滨的盖章。1999年8月16日，原告傅晓滨与平度市土地矿产管理局签订《国有土地使用权出让合同》，约定平度市土地矿产管理局出让给傅晓滨土地面积3034平方米，位置与四至范围如本合同附图所示，附图已经甲乙双方盖章确认。1999年8月5日，原告傅晓滨向原房屋登记机关提出房屋登记申请，并提交了《房地产买卖契约》、《房屋买卖印契》、身份证复印件、平度市计划委员会的批复、平度市工业委员会的批复、平度市人民政府请示报告处理单，经原房屋登记机关现场勘查认定，于1999年8月13日为原告傅晓滨颁发了平房私字第××号《房屋所有权证》，登记面积为743.84平方米。1999年11月25日，原告傅晓滨向土地登记机关申请土地登记，并提交了《国有土地使用权出让合同书》，经土地登记机关审查，并进行了地籍调查，经现场地籍调查，认为符合土地登记的法律规定，于1999年12月14日为原告颁发了平国用（1999）第00745号《国有土地使用证》，登记面积为2968.95平方米。2017年10月30日，原告向本院提起行政诉讼，认为被告发证错误，请求撤销被告为原告及刘太丰颁发的土地证，并判决被告重新为原告颁发新证，本院以原告的起诉超过起诉期限为由作出（2018）鲁0283行初188、189号行政裁定书裁定驳回原告的起诉，原告不服上诉，青岛市中级人民法院于2018年7月24日分别以（2018）鲁02行终338号、（2018）鲁02行终339号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2018年8月25日，原告向被告提出书面申请，请求将原告平国用（1999）第00745号《国有土地使用证》中的土地记载面积2968.95平方米更正登记为3316.60平方米。2018年9月14日，被告作出《关于申请土地面积更正登记的答复意见》：合法使用土地面积应以土地登记发证面积为准，你主张购买土地3316.6平方米于法无据。市政府1999年12月为你颁发的国有土地使用证合法有效，土地登记四至清楚，面积准确，权属合法且已经过司法确认，因此对你申请更正登记面积不予受理。被告于2018年9月14日将答复意见送达原告。原告不服向本院提起行政诉讼。本院认为，原告于2017年向本院提起行政诉讼，认为被告土地证登记面积与原告、青岛第五草制工艺品厂签订的《协议书》、《契约》、平度市计划委员会批复、国有土地使用权出让合同中的面积不一致，土地证与房产证关于原告与刘太丰土地界限相矛盾，因此请求撤销被告为原告及第三人刘太丰颁发的国有土地使用证及房屋所有权证，本院以原告的起诉超过起诉期限为由驳回了原告的起诉，原告不服提起上诉，青岛市中级人民法院以同一理由驳回上诉，维持原裁定。后原告向被告提交申请，请求将原告平国用（1999）第00745号《国有土地使用证》中的土地记载面积2968.95平方米更正登记为3316.60平方米。本案的原告、被告与2017年起诉的原告和被告相同，诉讼标的均为涉案土地证，原告本案起诉的理由与2017年起诉要求撤销土地证及房产证的事实及理由相同，本案的诉讼请求实质被前诉裁判所包含，否定了前诉裁判结果，故原告的起诉构成重复起诉。故依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项、第一百零六条之规定，裁定如下：驳回原告傅晓滨的起诉。案件受理费50元，退还原告傅晓滨。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  潘汝锋人民陪审员  黄玉国人民陪审员  纪晓波二〇一九年二月十八日书 记 员  刘晓宁