江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终2号 上诉人（原审原告）季玉兰，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人金海洲，江苏永衡昭辉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市六合区人民政府大厂街道办事处，住所地在南京市江北新区大厂街道太子山路**。 法定代表人余建军，南京市六合区人民政府大厂街道办事处主任。 委托代理人吉友旺，南京市六合区人民政府大厂街道办事处工作人员。 委托代理人高飞，江苏金协和律师事务所律师。 上诉人季玉兰因诉南京市六合区人民政府大厂街道办事处（以下简称大厂街道办）城建行政协议一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初900号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，因生态防护林建设需要，大厂街道办在和平社区张营、下营陈组地块开展房屋搬迁。季玉兰户位于南京市六合区大厂街道和平社区张营组57号的房屋被列入此次搬迁范围内。2016年10月10日，大厂街道办进行入户调查，对季玉兰户的户籍人口、房屋及装修、附着物、苗木等情况进行了登记。案涉房屋同一户籍家庭人口为季玉兰及其丈夫高云江，案涉房屋土地使用权人为季玉兰，权证土地面积为91.5平方米。高云江在调查登记表上签字确认。2017年10月10日，季玉兰丈夫高云江向大厂街道办提交委托书，与大厂街道办签订《房屋搬迁补偿安置协议》，参照《南京市六合区征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（六政规〔2015〕1号）《区政府关于公布征收集体土地涉及房屋补偿标准的通知》（六政规〔2015〕2号）和搬迁集体土地涉及房屋补偿安置补充方案等文件，双方约定：大厂街道办支付季玉兰原房补偿款、房屋装饰装修、附着物补偿款、区位补偿款、购房补助款、搬家费、过渡费、在签约期限内签约并搬迁的奖励等合计962961.7元。大厂街道办根据《大厂街道生态防护林建设一期工程项目房屋协议搬迁补偿安置补充方案》规定认定季玉兰房屋的产权面积为114.4平方米，上述区位补偿款、购房补助款、搬家费、过渡费、部分奖励等均按照该认定面积予以补偿。同日，季玉兰丈夫高云江与大厂街道办签订《安置房申购协议书》，双方约定：季玉兰申购位于南京化学工业园位于葛塘范围内的安置房，申购面积为135平方米，分别为60平方米、75平方米房屋各一套，预付房款为553500元。同日，案涉房屋被拆除。因季玉兰对案涉协议效力有异议，扣除预付房款剩余补偿款大厂街道办尚未支付给季玉兰。季玉兰对认定的房屋产权面积有异议，以高云江无权代理签订协议，协议应属无效为由，诉至原审法院，请求：1.判令确认以季玉兰名义与大厂街道办于2017年10月10日签订的房屋搬迁补偿安置协议无效；2.判令大厂街道办承担本案的全部诉讼费用。 原审庭审中，季玉兰陈述，入户调查时季玉兰在场，是季玉兰让高云江在入户调查表上签字的。高云江陈述，季玉兰与高云江于1975年结婚，案涉房屋建设于1983年，系两人结婚后一同建设，因高云江为城镇户口，所以土地使用权证登记的为季兴兰。 原审法院另查明，土地使用权证上记载的季兴兰与季玉兰系同一人。 原审法院又查明，季玉兰于2018年5月7日以大厂街道办为被告向原审法院提起城建行政强制纠纷诉讼，案号为（2018）苏8602行初765号，诉讼请求为判令大厂街道办拆除季玉兰房屋行政行为违法。2018年6月4日，原审法院作出（2018）苏8602行初765号《行政裁定书》，该案以季玉兰撤诉结案。 原审法院认为，关于大厂街道办辩称案涉协议属民事合同，不属于人民法院行政诉讼的受案范围的意见，原审法院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职权范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，《房屋搬迁补偿安置协议》由大厂街道办与季玉兰签订，搬迁目的是为了防护林建设，具有公共利益的性质，大厂街道办行使的是行政职权范畴，并非普通的民事主体。季玉兰诉请《房屋搬迁补偿安置协议书》无效，属于人民法院行政诉讼的受案范围。对于大厂街道办该意见，不予采纳。 关于大厂街道办辩称季玉兰属重复起诉的意见，原审法院认为，（2018）苏8602行初765号案件的诉讼请求及案由与本案均不相同，不构成重复起诉。对于大厂街道办该意见，不予采纳。 关于协议效力问题。拆迁部门与被拆迁人订立协议，季玉兰主张协议无效，应证明协议符合确认无效的情形。季玉兰主张高云江代替其签订补偿安置协议属无权处分的意见，原审法院认为，季玉兰与高云江系夫妻关系，案涉房屋建造于夫妻关系存续期间，季玉兰并未提出夫妻双方对财产有特别约定，婚姻关系存续期间所得的财产为夫妻共同财产。在入户调查时，季玉兰在场并授权丈夫高云江在调查登记表上签字确认，后高云江提交委托书，基于家庭利益与大厂街道办签订拆迁补偿协议，大厂街道办有理由相信其为夫妻双方共同意思表示，并非无权处分行为，且高云江代为签订案涉协议并未损害季玉兰的合法权益。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了合同无效的法定情形，本案中，大厂街道办对于案涉房屋的补偿项目及金额均参照六政规〔2015〕1号和六政规〔2015〕2号规定并评估，与季玉兰丈夫高云江签订《房屋搬迁补偿安置协议》，该协议的内容亦未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，季玉兰亦无证据证明该协议存在其他无效情形，故对于季玉兰要求确认协议无效的诉讼请求，不予支持。 关于季玉兰主张大厂街道办认定面积违法的意见，原审法院认为，参照《南京市六合区征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第十六条第三款规定，季玉兰依法享有“一户一宅”合法权益，但权证不齐全的，由所在街道（镇）牵头组织相关职能部门根据房屋建设时相关法律法规及政策规定进行认定。本案中，案涉房屋只有土地使用证，无房屋产权证，大厂街道办有权对房屋面积作出认定，且高云江作为家庭代表亦认可了明细表中认定的面积及协议中的补偿金额，对于季玉兰该意见，不予采纳。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，原审法院判决驳回季玉兰的诉讼请求。一审案件受理费案件受理费50元，由季玉兰负担。 上诉人季玉兰上诉称：一、本案中委托书的形成，原审中高云江已明确陈述系被上诉人工作人员教其书写，且委托书内容都是被上诉人工作人员一字一句告知高云江的，这一事实可以让高云江和当时工作人员对质。另委托书的授权也是不具体明确的。为此，一审法院认定表见代理的条件不成就，即被上诉人明知高云江无代理权而让其签订拆迁安置协议及相关内容。此外，一审法院以调查登记表上的签字系上诉人委托高云江签字，从而推定被上诉人有理由相信高云江有权签订拆迁协议是错误的。1.调查登记表签字时上诉人在场，登记的内容被上诉人己告知上诉人，因上诉人不会写字，所以才让髙云江签字；2.拆迁协议涉及上诉人实体权益，被上诉人有告知义务；3.上诉人在高云江签订拆迁协议前，己明确告知被上诉人签订协议的具体要求，而高云江签订拆迁协议的补偿标准完全不符合上诉人的要求。综上，一审法院认定表见代理的事实和法律依据不足。二、原审法院认为高云江签订的协议内容未损害上诉人的利益是错误的，上诉人对涉案房屋有同意拆除和拒绝拆除的权利。首先，对拆迁房屋补偿标准要有法律、法规依据，本案拆迁协议明确了法律依据，但本案认定面积在拆迁协议中的法律依据中没有。其次，本协议的签订的前提是自愿协商，在未得到上诉人本人同意且被上诉人明知上诉人拆迁具体要求的情况下是不可以拆除上诉人房屋的，上诉人有权拒绝拆除，这也是依法行政的具体表现及对上诉人合法权益的保护，被上诉人将上诉人房屋拆除不符合法律规定。据此，一审法院认为高云江签订的协议内容未损害上诉人的利益是不成立的。综上，上诉人为维护自己的合法权益，特上诉至中院，请求二审法院依法撤销原审判决并依法改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人大厂街道办未向本院提交书面答辩状，在二审中辩称，大厂街道办认为案涉协议是有效的。请求二审法院依法判决。 原审原告、原审被告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证符合法律规定。 二审中，上诉人季玉兰提交照片6张（2张房屋照片、2张夜晚拍摄照片、2张内容为厂房的照片），欲作为二审中的新证据提交，用于证明2017年9月20日拍的上诉人房屋被拆之前的现状，拆迁的协议是用于生态防护林建设，实际上并未用于生态防护林建设，从照片中可以反映出现在是工业用地，已经建设厂房。本院经审查认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。关于2张房屋照片上诉人陈述，该照片拍摄于2017年且已在一审中作为证据提交，故2张房屋照片不属于行政诉讼法规定的新证据；关于2张夜晚拍摄照片，上诉人季玉兰无正当理当未在一审程序中提供，而在二审程序中提供，本院不予以接纳；2张内容为厂房的照片，无法显示拍摄时间，且与本案不具有关联性，本院不予确认。 经审查，对原审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，相应的行政机关可以就集体土地上房屋搬迁补偿事宜与被搬迁人订立协议，季玉兰主张协议无效，应证明协议符合确认无效的情形，本院经审理认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，季玉兰主张其未与大厂街道办签订协议，案涉《房屋搬迁补偿安置协议》系高云江签订，上述协议属于无权处分，应属无效，结合本案一审卷宗的证据材料，高云江系上诉人季玉兰的丈夫，2017年10月10日，高云江持有季玉兰签字捺印的委托书与大厂街道办签订《房屋搬迁补偿安置协议》，上述委托书载明，特委托丈夫高云江办理拆迁一事，委托事项较为明确。鉴于高云江系上诉人丈夫，且持有内容相对明确的委托书，被上人大厂街道有理由相信，高云江已获得上诉人授权。但应予指出的是，案涉房屋的土地使用权证登记为季玉兰，故协议的相对人应为季玉兰，高云江作为季玉兰的委托代理人应在《房屋搬迁补偿安置协议》乙方委托代理人处签字，而高云江在《房屋搬迁补偿安置协议》乙方处签季玉兰姓名并捺印，存在瑕疵，大厂街道办在今后工作中应予注意。综上，案涉《房屋搬迁补偿安置协议》并未发现存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 关于上诉人季玉兰主张签订协议时高云江提供的委托书系高云江按照被上诉人工作人员的要求当场书写并签字的意见，本院经审理认为，上诉人虽然在庭审中陈述委托书系高云江按照被上诉人工作人员的要求当场书写并签字、捺印，但未提供证据予以证明，故上诉人的该项意见缺乏证据支持，本院不予采纳。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人季玉兰负担。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇一九年二月十九日 书记员 王宇白