河北省邯郸市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)冀04行终21号 上诉人（原审原告）夏金生，男，ｌ982年10月21日出生，汉族，住大名县。 被上诉人（原审被告）大名县金滩镇人民政府。住所地：大名县金滩镇金南村。 法定代表人高宪章，镇长。 委托诉讼代理人范子乾，大名县金桥法律服务所法律工作者。 委托诉讼代理人王永博，大名县金滩镇人民政府工作人员。 被上诉人（原审被告）大名县国土资源局。住所地：大名县天雄路175号。 法定代表人赵依新，局长。 委托诉讼代理人朱志广，大名县法律援助中心工作人员。 委托诉讼代理人吴东祥，大名县国土资源局工作人员。 被上诉人（原审被告）大名县公安局。住所地：大名县北京路西段路南。 法定代表人张龙芳，职务局长。 委托诉讼代理人胡志想，大名县公安局法制大队副队长。 委托诉讼代理人刘军，大名县公安局金滩镇派出所所长。 上诉人夏金生因其他行政行为一案，不服河北省鸡泽县人民法院（2018）冀0431行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定，原告夏金生系大名县人。2016年6月份，夏金生在位于顺道××国道西侧的土地上建造房屋，2016年6月24日，大名县国土资源局向其下发责令停止违法行为通知书，主要内容为：夏金生未经批准，擅自在金滩镇顺道店村南106国道西侧集体土地上搞建筑的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第67条的规定，现责令夏金生立即停止上述违法行为，听候处理。同日，大名县国土资源局金滩镇国土资源所将夏金生违法占地行为报告给大名县金滩镇人民政府，报告内容为：金滩镇顺道店村民夏金生，未经批准在106国道西侧违法占地建房，2016年6月24日，我所发现后及时进行了制止并下达《责令停止违法行为通知书》，但夏金生拒不停止违法行为，仍然继续施工。根据冀办发（2012）28号河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅《关于建立国土资源执法监管共同责任机制的意见》要求，现将夏金生违法占地行为报告给你们，王根据《意见》要求依法予以制止或处置。大名县金滩镇人民政府收到报告后，于2016年6月25日向夏金生下发责令限期拆除通知书，主要内容为：夏金生未取得乡村规划许可证，在金××镇××店村××西地段擅自建房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，金滩镇政府责令夏金生立即停建，并于收到本通知之日起，三日内自行拆除违章建筑。逾期不拆除的，将联合有关部门对夏金生擅自违法进行建设的施工现场进行查封，对已建建筑物强制拆除。2016年7月3日金滩镇政府及大名国土局、大名县公安局工作人员到达夏金生建房现场，金滩镇政府对夏金生正在建设的房屋实施了拆除行为。夏金生不服该行政行为，于2017年9月6日诉至法院。以上事实，有金滩镇政府责令限期拆除通知书、大名国土局责令停止违法行为通知书、大名县国土资源局金滩镇国土资源所关于夏金生违法占地案的报告、乡村建设规划许可证、证人证言等证据与当事人的陈述及本院庭审笔录予以证实。 原审判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作出的行政行为，委托的行政机关是被告”。本案中，三被告均提供了大办字（2015）25号文件一份，用以证明三被告是依照县委县政府安排进行执法，均不是适格被告。但该文件中最终目标确定的是2015年12月31日前彻底杜绝农村集市、马路市场占道经营，影响交通现象。而本案行政行为是2016年7月3日对夏金生正在建设的房屋实施的拆除行为，故对三被告的这一主张不予支持。夏金生主张三被告联合执法，应作为共同被告承担责任。但从原被告提交的证据及证人证言均未能证明大名县公安局与大名县国土资源局实施了拆除行为，大名县公安局工作人员虽然在拆除现场，但是并无证据证明其参与拆除行为，而是协助其他部门维护执法秩序。大名县国土资源局向原告下达责令停止违法行为通知书并向大名县金滩镇人民政府报告，亦无证据证明其参与拆除活动，因此二机关不是本案的适格被告。本案中，被告金滩镇政府在收到大名县国土资源局金滩镇国土资源所关于夏金生违法占地的报告后，作出责令限期拆除通知书，责令原告于收到通知书之日起三日内自行拆除，逾期不拆除的，将联合有关部门对擅自违法进行建设的施工现场进行查封，对已建建筑物强制拆除。结合原告、被告提交的证据及证人证言可以证实金滩镇政府作出了本案所诉的行政行为，故金滩镇政府是本案的适格被告。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，无论是在城镇规划区内建设建筑物还是在乡村庄规划区内进行建筑物、构筑物等建设，均应分别向相应的城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。本案中，被告金滩镇政府所拆除的原告所建的房屋系原告自行建设，并未向相应的城乡规划主管部门申请办理规划许可证，违反了上述法律规定。因此原告所建房屋系违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方法；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。由上述法律规定可见，行政机关对违法建筑的拆除应当由职权部门做出责令停止建设或者限期拆除的决定。当事人不自觉履行拆除义务的，应当依据《中华人民共和国行政强制法》的规定予以催告，并向社会公告拆除违法建筑事宜，依法听取当事人的陈述和申辩。当事人仍不履行拆除义务的，应当作出强制拆除执行决定，确定强制拆除时间送达当事人，由行政机关对违法建筑强制予以拆除。本案中，被告金滩镇政府在收到大名县国土资源局金滩镇国土资源所关于夏金生违法占地的报告后，作出责令限期拆除通知书，责令原告于收到通知书之日起三日内自行拆除，逾期不拆除的，将联合有关部门对擅自违法进行建设的施工现场进行查封，对已建建筑物强制拆除。被告大名县金滩镇人民政府在作出限期拆除通知书后，未告知原告享有陈述、申辩的权利。被告大名县金滩镇人民政府对原告的违建房屋未依据《中华人民共和国行政强制法》所规定的程序予以强制拆除，未能体现行政程序正当性原则，属于程序违法。综上所述，原告要求确认该行政行为违法，本院予以支持。原告要求被告赔偿因拆除原告房屋造成的损失，因原告房屋系违法建筑，故该项诉讼请求无法律依据本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告大名县金滩镇人民政府强制拆除原告夏金生房屋的行政行为违法；二、驳回原告夏金生的其他诉讼请求。 夏金生不服一审判决，上诉提出，一、上诉人在自己宅基地上建房是合法的。上诉人2016年6月建房，是建在经大名县人民政府有关部门颁发的宅基地使用证规定的范围内，政府给上诉人颁发宅基地使用证，就是让上诉人建房的，这是受我国《土地管理法》和《河北省宅基地管理办法》保护的。二、一审判决认定上诉人建房需办理乡村建设规划许可证，否则就是违法建筑，该认定是错误的。三、一审判决只判决被上诉人行政行为程序错误，未判决被上诉人赔偿因其违法行为给上诉人造成的经济损失是错误的。被上诉人将上诉人自己宅基地上的房屋强行拆除，给上诉人造成了巨大经济损失，其行政行为不仅程序错误，实体也错误。故请求：1、二审法院依法改判为上诉人建房合法；2、改判三被告行政行为程序、实体均违法；3、改判三被告依法赔偿因其违法行政行为给上诉人造成的经济损失。 被上诉人大名县金滩镇人民政府辩称，一审判决认定事实清楚，程序合法，请求二审维持。 被上诉人大名县国土资源局辩称，我局未实施强拆行为，不是适格的被告。法律规定违法建筑或违法建设行为不受法律保护，上诉人无权要求赔偿。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审维持。 被上诉人大名县公安局辩称，大名县公安局的行为是由大名县国省干道两侧环境集中整治专项行动总指挥部统一指挥并以指挥部名义作出，我局在此次行动中负责协助其他部门在整治公路环境中维护执法秩序，并未参与拆除上诉人的房屋。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审维持。 经本院二审审理查明事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，无论是在城镇规划区内建设建筑物还是在乡村庄规划区内进行建筑物、构筑物等建设，均应分别向相应的城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。本案中，上诉人所建的房屋系自行建设，并未向相应的城乡规划主管部门申请办理规划许可证，违反了上述法律规定，因此上诉人所建房屋系违法建筑。被上诉人大名县金滩镇人民政府在作出限期拆除通知书后，未告知上诉人享有陈述、申辩的权利，违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，属于程序违法。故原审判决确认被上诉人大名县金滩镇人民政府强制拆除上诉人夏金生房屋的行政行为违法正确。但因上诉人所建房屋系违法建筑，故上诉人请求予以赔偿的诉讼请求于法无据。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人夏金生的上诉理由，缺乏法律依据，本院无法采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人夏金生负担。 本判决为终审判决。 审判长  贺延增 审判员  王金良 审判员  田熠中 二〇一九年二月十一日 法官助理何昊 书记员张紫娟