浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙04行终352号上诉人王二雄等64人（名单附后）诉讼代表人熊玲英，女，1973年1月15日出生，汉族，户籍住址浙江省桐乡市。诉讼代表人李娜，女，1985年10月11日出生，汉族，户籍住址浙江省湖州市吴兴区。委托代理人徐军永，北京中银（台州）律师事务所律师。委托代理人葛春良，浙江鑫湖律师事务所律师。被上诉人（原审被告）桐乡市住房和城乡建设局，住所地桐乡市梧桐街道中山东路818号。法定代表人张富强，局长。委托代理人冯震远、沈彦秉，浙江百家律师事务所律师。被上诉人（原审被告）桐乡市濮院镇人民政府，住所地桐乡市濮院镇广场路1号。法定代表人徐华君，镇长。委托代理人李瑾，浙江百家律师事务所律师。上诉人王二雄等64人因诉桐乡市住房和城乡规划建设局（机构改革后变更为桐乡市住房和城乡建设局）、桐乡市濮院镇人民政府建设用地规划许可一案，不服桐乡市人民法院（2018）浙0483行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。原审认为，建设用地规划许可是对建设项目用地情况进行许可，该许可并不设定建筑面积、层高等具体建筑内容，对通风、采光等相邻权不产生实际影响。另，王二雄等64人所称的桐乡市住房和城乡规划建设局（以下简称桐乡住建局）和桐乡市濮院镇人民政府（以下简称濮院镇政府）上报请示和桐乡市人民政府批复，均属于内部行为，不直接对外发生法律效力。至于桐乡住建局作出的《濮院针织产业园区控制性详细规划（修改）》，该规划虽具有针对不特定相对人并可反复使用的特征，但并不能由此判定该规划属规范性文件。故，王二雄等64人起诉缺乏法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项、第三款的规定，裁定驳回王二雄等64人的起诉。上诉人王二雄等64人上诉称，一、上诉人起诉请求对桐乡住建局和濮院镇政府作出的《濮院针织产业园区控制性详细规划（修改）》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设施工许可证》四行政行为进行审查，但原审法院以一行为一诉讼为由，要求上诉人对诉讼请求进行变更，缺乏法律依据。因《濮院针织产业园区控制性详细规划（修改）》是其他行政行为的依据和基础，该行政行为违法，其他相应的行政行为也必然违法，且均对上诉人的实际利益产生影响。而案涉项目的建设，已导致部分上诉人房屋墙体的开裂。故原审要求上诉人变更诉讼请求属程序违法。二、《建设用地规划许可证》与上诉人的相邻权有实质性的利害关系。规划条件和立项审批文件是《建设用地规划许可证》的前置条件，涉及楼层高度、建筑密度、容积率等具体事项。用地根据许可审核的内容涉及到相邻方通风、采光以及安全等具体利益。因此，原审认为案涉行政行为不设定建筑面积、层高等具体建筑内容，对通风、采光等相邻权不产生实际影响，系对《建设用地规划许可证》的误解，缺乏事实与法律依据。三、《建设用地规划许可证》《濮院针织产业园区控制性详细规划（修改）》程序违法，应予撤销。1.根据桐乡住建局提供的证据材料，《国有土地使用权出让补充合同》的签约主体为桐乡市国土资源局和桐乡瑞兴房地产开发有限公司（以下简称瑞兴房产公司），而原合同受让人为浙江中天房地产集团有限公司，不符合合同主体变更的法律条件，桐乡住建局将规划许可证颁发给瑞兴房产公司，不符合法律规定。同时，桐乡住建局于2017年10月13日出具《行政许可材料收件凭证》《限制性可受理通知书》《准予行政许可决定书》，表明其当日受理、当日批准许可，根本未按照《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十六条、第四十七条的规定告知利害关系人相关权利、听取意见，程序严重违法。2.桐乡住建局于2016年12月19日上报《关于对濮院针织园区控制性详细规划等三个控规进行调整的请示》，称“对退二进三涉及的工业地块进行用地性质调整，由工业用地调整为商业（住）用地”，擅自将退二进三的三类用地，增加住宅用地内容，违反了国务院国发办[2001]98号文件第二十二条“减少工业用地比重，提高服务业用地比重”的规定。同时，桐乡住建局2017年5月15日提供给桐乡市国土资源局的《濮院镇2017—28商服地块规划条件》中将该地块规划用地性质改为商业、住宅用地。但桐乡市国土资源局2017年4月14日发布建设用地项目批前公示时，该地块土地用途仍为工业用地。土地使用性质的改变属于控制性详细规划的修改与变更，应根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第二十条、第四十八条的规定，履行听取利害关系人意见、提出专题报告、人大常委会备案等必经程序。桐乡住建局在用地性质变更未经合法审批前，就已发文出具规划条件，违反上述法律、法规及国务院的规定，其作出《濮院针织产业园区控制性详细规划（修改）》为违法行政行为，应予撤销。且《濮院针织产业园区控制性详细规划（修改）》属于规范性文件，可进行司法审查。原审认定其不属于规范性文件于法无据。故请求撤销原审裁定，指令原审法院审理本案或由二审法院直接提审。被上诉人桐乡住建局辩称，一、被上诉人向瑞兴房产公司核发《建设用地规划许可证》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。瑞兴房产公司于2017年10月13日向被上诉人申请建设项目名称为江南公馆的建设用地规划许可证并提交了相关文件及材料，被上诉人经审查于当日受理后，依据《城乡规划法》第三十八条、《浙江省城乡规划条例》第三十三条及《行政许可法》第三十二条、第三十八条、第四十二条的规定，作出《建设（人防）准予行政许可决定》，决定准予该公司核发《建设用地规划许可证》，符合法律规定，且程序合法。二、《建设用地规划许可证》是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质等符合城市规划的法定凭证，城市规划主管部门决定是否向建设单位颁发建设用地许可证，并不直接对土地周边的相邻关系人的合法权益产生实际影响。因此，被上诉人核发《建设用地规划许可证》的行为与上诉人没有利害关系，对其权利义务不产生实际影响，上诉人明显不具有诉的利益。三、上诉人提出原审法院要求其变更诉讼请求属程序违法的上诉理由，与事实不符。上诉人于2018年6月19日向原审法院提出申请，将原诉讼请求变更为：请求撤销《建设用地规划许可证》，附带审查《关于对濮院针织产业园区控制性详细规划等三个控规进行调整的请示》《桐乡市人民政府关于同意濮院针织产业园区控制性详细规划（修改）等三个控规的批复》《濮院针织产业园区控制性详细规划（修改）》三份文件的合法性，确认违法并予以撤销。上诉人已择一且明确其诉讼请求，原审法院也予以确认。四、上诉人请求附带审查文件合法性、确认违法并撤销，没有事实和法律依据。被上诉人作出《建设（人防）准予行政许可决定》并向瑞兴房产公司核发《建设用地规划许可证》依据的是《行政许可法》《城乡规划法》及《浙江省城乡规划条例》。而上诉人请求附带审查的上述三个文件是针对区域性详细规划的内部审批程序，性质上属于规划编制的内部管理，不属于行政规范性文件，其内容并不对上诉人的权利义务产生直接影响。故请求驳回上诉，维持原审裁定。被上诉人濮院镇政府辩称，一、涉案《建设用地规划许可证》并非濮院镇政府作出，上诉人将濮院镇政府作为被告提起行政诉讼，缺乏事实与法律依据。二、桐乡住建局在一审答辩中已明确其作出《建设（人防）准予行政许可决定》并向瑞兴房产公司核发《建设用地规划许可证》依据的是《行政许可法》《城乡规划法》及《浙江省城乡规划条例》。而上诉人请求附带审查的《关于对濮院针织产业园区控制性详细规划等三个控规进行调整的请示》《桐乡市人民政府关于同意濮院针织产业园区控制性详细规划（修改）等三个控规的批复》《濮院针织产业园区控制性详细规划（修改）》（2017）三份文件，系规划编制的内部管理文件，不属于行政规范性文件，对上诉人的权利义务并无实质性影响。故上诉人请求附带审查上述三个文件的合法性、确认其违法并予以撤销，缺乏事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原审裁定。本院认为，《城乡规划法》第三十八条第二款规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。因此，建设用地规划许可证是城乡规划主管部门确认建设项目的申请用地的位置和范围与城乡规划相符的法定凭证，是建设单位用地的法律凭证。建设用地规划许可只是城市规划主管部门根据用地项目性质、规模等，按照城市规划要求，初步选定用地项目的具体位置和界限，并不涉及土地周边的通风、采光等相邻权问题。故本案上诉人王二雄等64人与被上诉人桐乡住建局向瑞兴房产公司核发涉案《建设用地规划许可证》的行政行为不具有利害关系，王二雄等64人提起本案诉讼不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的原告主体资格，原审裁定驳回起诉正确。因本案二审是审查上诉人提起本案诉讼是否符合起诉条件的问题，不涉及上诉人起诉请求附带审查三个文件的合法性问题。上诉人经原审法院释明后已书面申请变更诉讼请求，不存在其上诉所称原审程序违法之说。因此，上诉人提出的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一九年二月十八日书记员  孔成捷附上诉人名单：1.范建坤，男，1980年11月8日出生，汉族，户籍住址浙江省桐乡市濮院镇观前街11号。2.李盈盈，女，1990年5月25日出生，汉族，户籍住址住河南省滑县半坡店乡汪庄前街村3号。3.陈小林，男，1968年7月18日出生，汉族，户籍住址江苏省吴江市桃源镇青云陶墩村（19）匣子港37号。4.陆晓林，男，1974年12月11日出生，汉族，户籍住址江苏省吴江市桃源镇青云新和村（4）八字荡港东118号。5.汤春晓，女，1987年2月21日出生，汉族，户籍住址浙江省桐乡市濮院镇万安桥新村8号。6.蒲聪，男，1996年8月4日出生，汉族，户籍住址四川省资阳市安岳县元坝镇佛白村5组。7.张生才，男，1975年6月8日出生，汉族，户籍住址浙江省嘉兴市秀洲区名人花园（国际）4幢901室。8.孙平平，女，1980年12月28日出生，汉族，户籍住址浙江省平湖市钟埭街道景乐花苑17幢1单元1001室。9.张国峰，男1973年6月8日出生，汉族，户籍住址江苏省吴江市桃源镇青云陶墩村（8）陶墩45号。10.顾婉英，女，1983年1月29日出生，汉族，户籍住址浙江省湖州市南浔区练市镇车塔村东浜62号。11.朱爱群，女，1973年11月23日出生，汉族，户籍住址浙江省桐乡市濮院镇新联村钱塘桥2号。12.林惠惠，女，1981年12月12日出生，汉族，户籍住址浙江省嘉兴市南湖区凤桥镇庄史村史家村19号。13.黄美亚，女，1969年9月16日出生，汉族，户籍住址浙江省嵊州市谷来镇下东山105号。14.顾月敏，女，1964年11月23日出生，汉族，户籍住址浙江省嘉兴市秀洲区洪合镇凤桥村岳家兜12号。15.向世俊，女，1980年9月7日出生，汉族，户籍住址重庆市巫山县高唐街道高唐街210号3幢2-1。16.董国存，男，1975年9月17日出生，汉族，户籍住址河北省邢台市清河县连庄镇东张宽村364号。17.王玉民，女，1971年9月26日出生，汉族，住浙江省桐乡市濮院镇巴藜春天居住区3幢3单元502室。18.李进军，男，1975年10月9日出生，汉族，户籍住址湖南省永州市零陵区富家桥镇天神观村七组104号。19.孙乐廷，男，1984年3月5日出生，汉族，户籍住址山东省东阿县大桥镇小太平村11号。20.李娜，女，1985年10月11日出生，汉族，户籍住址浙江省湖州市吴兴区埭溪镇贯边村贯边36号。21.沈建和，男，1972年7月24日出生，汉族，户籍住址浙江省嘉兴市秀洲区王店镇先锋村小马亭子18号。22.杨连利，男，1976年9月26日出生，汉族，户籍住址安徽省界首市砖集镇黄庄行政村西杨庄69号。23.蒋建伟，男，1977年7月18日出生，汉族，户籍住址浙江省桐乡市濮院镇永越村闵家兜新村60号。24.李荣华，男，1976年12月13日出生，汉族，户籍住址安徽省芜湖市南陵县戈江镇铁拐村万林村5号。25.雪文卷，男，1974年12月3日出生，汉族，住浙江省桐乡市濮院镇巴藜春天居住区3幢2单元601室。26.高伟，女，1987年7月15日出生，汉族，户籍住址浙江省桐乡市梧桐街道百福村高家里146号。27.鲍静维，女，1976年3月20日出生，汉族，户籍住址浙江省嘉善县干窑镇黎明村独圩30号。28.蒋益信，男，1980年11月30日出生，汉族，户籍住址浙江省乐清市虹桥镇蒋宅村。29.熊玲英，女，1973年1月15日出生，汉族，户籍住址浙江省桐乡市濮院镇新星村大船浜22号。30.吕雪莲，女，1977年9月26日出生，汉族，户籍住址江西省上饶市信州区朝阳乡石垅孔村黄狮岭018号。31.钱州阳，男，1983男9月10日出生，汉族，户籍住址安徽省安庆市枞阳县汤沟镇民胜村大冲组11号。32.姚菊英，女，1966年12月10日出生，汉族，户籍住址浙江省嘉兴市秀洲区王店镇建设村圣堂头6号。33.陆茜，女，1997年8月20日出生，汉族，户籍住址浙江省桐乡市濮院镇永越村永越新村146号。34.王二雄，男，1978年3月2日出生，汉族，住浙江省桐乡市濮院镇巴藜春天居住区2幢3单元601室。35.刘军功，男，1964年10月23日出生，汉族，户籍住址江苏省响水县南河镇新海村八套一组51号。36.李清丽，女，1967年2月17日出生，汉族，户籍住址黑龙江省肇东市利民南路700号605门。37.涂美富，男，1976年9月6日出生，汉族，住浙江省桐乡市濮院镇巴藜春天居住区2幢1单元102室。38.史孟军，男，1963年5月18日出生，汉族，户籍住址浙江省诸暨市直埠镇史家村146号。39.杨现珍，女，1972年3月16日出生，汉族，户籍住址河南省新乡市凤泉区大块镇块村营村284号。40.黄永连，女，1973年1月31日出生，汉族，住浙江省桐乡市濮院镇巴藜春天居住区2幢1单元301室。41.卜善英，女，1965年4月14日出生，汉族，户籍住址浙江省嘉兴市秀洲区王店镇建农村兴隆桥48号。42.高国锋，男，1985年11月19日出生，汉族，户籍住址浙江省桐乡市濮院镇油车桥村西桥19号。43.杨江，男，1978年2月28日出生，汉族，户籍住址浙江省桐乡市濮院镇红旗漾村大公桥2号。44.马红华，女，1973年7月26日出生，汉族，户籍住址山东省东阿县大桥镇小太平村71号。45、占月海，男，1988年11月17日出生，汉族，户籍住址江苏省兴化市中堡镇西孤村西二48号。46.任志祥，男，1981年2月17日出生，汉族，户籍住址浙江省桐乡市乌镇镇苕溪新村1幢2单元102室。47.申屠丽云，女，1962年4月28日出生，汉族，住浙江省桐乡市濮院镇巴藜春天居住区3幢3单元302室。48.周青海，男，1975年1月17日出生，汉族，住浙江省桐乡市濮院镇巴藜春天居住区3幢3单元601室。49.刘利召，女，1979年2月2日出生，汉族，户籍住址湖南省祁东县洪桥镇鼎山西路81号。50.吴小忠，男，1968年3月10日出生，汉族，户籍住址浙江省桐乡市濮院镇王母桥路5号。51.沈斌泉，男，1982年11月12日出生，汉族，户籍住址浙江省嘉兴市秀洲区王店镇建南村倪曹保村港北35号。52.齐晔，男，1988年7月22日出生，汉族，户籍住址安徽省安庆市怀宁县小市镇受泉村华山组016号。53.陈瑞，男，1982年9月20日出生，汉族，户籍住址安徽省安庆市怀宁县三桥镇金闸村新桥组011号。54.郭生官，男，1952年9月15日出生，汉族，户籍住址浙江省桐乡市濮院镇梅泾路56号1幢505室。55.顾培成，男，1965年7月22日出生，汉族，户籍住址浙江省嘉兴市秀洲区新塍镇孙家浜37号。56.李云挺，男，1985年4月1日出生，汉族，户籍住址浙江省瑞安市汀田街道邮电中路156号。57.潘龙燕，女，1988年5月21日出生，汉族，户籍住址浙江省桐乡市濮院镇横屋街36号。58.王永祥，男，1972年11月1日出生，汉族，户籍住址浙江省桐乡市濮院镇南纬路1弄5号201室。59.徐荣才，男，1965年11月22日出生，汉族，户籍住址浙江省嘉兴市秀洲区新塍镇洛兴村西由圩5号。60.彭东长，男，1986年11月10日出生，汉族，户籍住址江西省赣州市于都县仙下乡潭石村干城组26号。61.詹翠云，女，1977年9月4日出生，汉族，户籍住址江西省上饶市婺源县段莘乡槎口寺下村49-1。62.韩金良，男，1968年9月23日出生，汉族，户籍住址浙江省嘉兴市秀洲区洪合镇凤桥村韩家头28号。63.陈日良，男，1963年1月1日出生，汉族，户籍住址浙江省台州市椒江区下陈街道横河陈村南北街1号。64.周鹏辉，男，1988年9月17日出生，汉族，户籍住址河南省淮滨县固城乡赵湾村九队。