安康铁路运输法院行政判决书(2018)陕7101行初160号 原告安康市康宝建材有限责任公司，住所地陕西省安康市汉滨区建民镇联合村砖厂内。法定代表人孙军，董事长。委托代理人余天银。委托代理人赵俊，北京昌运律师事务所律师。被告安康高新技术开发区管理委员会，XX大道XX大道交汇处安康国家高某某创新创业中心，。法定代表人王琳，主任。委托代理人骆瑞霞，该机关工作人员。委托代理人汤国才，陕西腾浩律师事务所律师。原告安康市康宝建材有限责任公司（以下简称“康宝公司”）不服被告安康高新技术开发区管理委员会（以下简称“高某某管委会”）其他行政强制一案，于2018年8月2日向本院提起行政诉讼，本院于2018年8月6日立案后，于2018年8月9日向被告高某某管委会送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2018年9月14日第一次公开开庭审理了本案。原告康宝公司的法定代表人孙军及其委托代理人余天银、赵俊，被告高某某管委会的委托代理人骆瑞霞、汤国才，到庭参加诉讼；于2018年10月19日第二次公开开庭审理了本案。原告康宝公司的委托代理人余天银、赵俊，被告高某某管委会的委托代理人骆瑞霞、汤国才，到庭参加诉讼。被告行政机关负责人两次开庭均因故未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告康宝公司诉称，原告是经省市区三级批准建立的合法水泥厂。2017年11月10日，安康市人民政府办公室作出《关于下达2017淘汰落后产能工作任务的通知》明确由被告高某某管委会在2017年12月底前全面完成淘汰原告公司2.4米水泥粉磨机两台，被告对原告企业的落后产能关停、关闭、取缔、拆毁等事项负总责。2017年11月28日，高某某管委会组织相关部门，采取强制手段切断原告高、低压电线，并对电力设备进行停电，导致原告水泥厂被强制停产，并给原告造成机器设备烧坏，人员受伤等重大损失。被告在原告已经产能升级的前提下，对原告强制实施停电行为，导致原告合法的3.2米水泥粉磨机等所有设备停产属于滥用职权。为维护自身合法权益，特诉至法院，请求依法确认被告高某某管委会2017年11月28日对原告水泥厂进行强制停电的行为违法，本案诉讼费由被告承担。原告康宝公司为证明其诉称，向本院提交下列证据：第一组：原告公司的营业执照（副本）复印件及法定代表人身份证复印件。拟证明原告的合法经营情况及起诉主体适格。第二组：2018年4月10日高某某管委会作出的《关于商请出具安康市康宝建材有限公司断电证明的函》（安高新管函[2018]26号）、2018年2月11日《关于损害赔偿的回复》、2017年11月27日高某某管委会作出的《关于对安康市康宝建材有限责任公司进行停电的函》（安高新管函[2017]121号）。拟证明对原告公司进行断电的系被告所为，停电所造成的损失由被告承担。第三组：2018年1月3日高某某管委会作出的《关于限期淘汰落后产能设备的通知》（安高新管函[2018]11号）。拟证明2.4米的粉磨机才是国家淘汰落后产能的设备，被告在未通知原告的情况下，对原告全厂强制断电没有法律依据。第四组：李德峰的门诊病历一份及其住院病案资料一套。拟证明停电前未通知原告，导致原告职工收到伤害和被告对该职工受伤产生的医疗费用已经支付的事实。第五组：2013年8月20日汉滨区发展和改革局作出的《关于上报安康市康宝建材公司产能置换的报告》（汉发改字[2013]731号）、2013年9月9日安康市工业和信息化局作出的《关于报送安康市康宝建材有限责任公司产能置换相关材料的请示》（安工信字[2013]50号）。拟证明原告对设备进行了产能升级，符合有关政策。被告高某某管委会辩称：一、原告构成重复起诉，依法应当驳回起诉。针对被诉强制停电行为，原告于2018年5月24日第一次起诉后，于2018年7月16日申请撤诉。安康铁路运输法院裁定准许撤诉后，原告又基于同一事实，同一理由再次提起本次诉讼，依法应不予立案。原告成立重复起诉，依法应驳回起诉。二、被告的行为没有给原告造成经济损失。原告长期违法生产，且使用国家明令淘汰的2.4米水泥粉磨机组，给当地造成了严重环境污染。2017年11月28日停电后，被告即于2017年11月30日对其原告恢复了供电。为弥补原告损失，原被告双方于2018年1月9日订立书面补偿协议，原告同意停产搬离，被告给予其一定经济补偿。原告本次起诉已无实际意义。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。被告高某某管委会为证明其辩称，向本院提交如下证据、依据：第一组：被告的事业单位法人证书（副本）、行政机关负责人任职文件及其身份证复印件。拟证明被告基本信息情况。第二组：2018年5月24日行政起诉状以及安康铁路运输法院（2018）陕7101行初96号行政裁定书。拟证明原告本案起诉成立重复起诉，应予驳回。第三组：2016年3月18日安康市质量技术监督局高新分局作出的《关于查处安康市康宝建材有限责任公司无证生产情况的报告》（安质监高新发[2016]6号）、有效期至2014年5月7日颁发给安康市康宝建材有限责任公司的《全国工业产品生产许可证（副本）》、2015年7月14日安康市质量技术监督局（安市）质监罚字[2015]015号《行政处罚决定书》、2015年10月10日安康市质量技术监督局（安市）质监催执字[2015]001号《催告执行通知书》、2016年3月17日安康市质量技术监督局（安市）质监责改字[2016]001号《责令改正通知书》、2016年3月18日安康市质量技术监督局高新分局作出的《关于建议吊销安康市康宝建材有限责任公司营业执照的函》（安质监高新函[2016]7号）、2015年6月12日安康市质量技术监督局作出的《关于注销两家水泥生产企业工业产品生产许可证的请示》（安质监字[2016]15号）。拟证明原告的生产许可证到期后，自2014年5月8日起的生产行为均属于无证生产的事实，以及有关机关针对其违法生产行为责令改正后原告依然非法生产的事实。第四组：2014年2月14日陕政发[2014]9号《陕西省人民政府关于化解产能严重过剩矛盾的实施意见》、2015年3月31日工信厅产业函[2015]163号《工业和信息化部办公厅关于水泥行业产能置换有关问题的意见》、2017年2月17日工信部联产业[2017]30号《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》、2017年9月27日陕淘办发[2017]1号《陕西省淘汰落后产能工作协调领导小组办公室关于下发2017年淘汰落后产能工作方案的通知》、2017年11月10日安政办函[2017]260号《安康市人民政府办公室关于下达2017年淘汰落后产能工作任务的通知》，拟证明原告企业产能设备属于依法淘汰落后产能的对象，被告根据有关文件规定全面负责对涉及原告企业的关停、关闭、取缔和拆毁工作，被告进行强制停电具有职权依据。第五组：2016年3月29日安康市工商行政管理局高新分局作出的《关于对安康市康宝建材有限责任公司违法生产依法查出相关问题的汇报》、2016年3月29日安康市工商行政管理局高新分局作出的《关于对安康市康宝建材有限责任公司违法生产依法查处相关问题的汇报》、2016年3月18日安康市工商行政管理局高新分局作出的安高工商函[2016]1号《关于对安康市康宝建材有限责任公司违法生产依法查处相关问题的函》、2017年11月10日安康市工商行政管理局高新分局作出的《现场笔录》。拟证明原告的生产许可证到期后未办理新证，持续进行违法生产，有关机关报请汉滨区市场监管局依法取证查处并吊销其营业执照的过程。第六组：2014年3月20日安康高某某管委会办公室作出的安高新办发[2014]21号《关于对重点排污企业进行环保执法检查的通知》、2016年3月18日安康市质量技术监督局高新分局作出的《关于安康市康宝建材有限责任公司无证生产情况的说明》、2017年3月22日安康高某某管委会作出的安高新管字[2017]18号《关于恳请督办落实的请示》、《安康市康宝建材依法关停问题备忘录》、2017年4月26日安康高某某管委会办公室作出的安高新办发[2017]73号《关于对印发康宝建材60万吨水泥粉磨站生产项目关停拆迁工作实施方案的通知》、2017年4月30日安康高某某党工委作出的安高新党字[2017]20号《关于安康市康宝建材有限责任公司60万吨水泥粉磨站项目夜间生产信访问题查处情况的报告》、2017年4月30日高某某环保局作出的《现场检查(勘察)笔录》及《调查询问笔录》各一份、2017年5月16日安康高某某管委会作出的安高新管函[2017]36号《关于安康市康宝建材有限责任公司60万吨水泥粉磨站项目生产信访问题查处情况的函》、2017年11月27日安康高某某管委会办公室作出的安高新办发[2017]234号《印发的通知》、2017年11月27日安康高某某管委会作出的安高新管函[2017]121号《关于安康市康宝建材有限责任公司进行断电的函》、会议纪实照片2张及执法现场照片4张。拟证明原告企业涉及无证生产和环境污染的事实，被告按照有关程序报请各有关政府部门批准，经调查处理并制定工作方案后，于2018年11月28日对原告企业依法进行断电和环保查封的过程。第七组：2018年1月9日安康高某某管委会与康宝建材有限责任公司签订的《协议书》。拟证明原告同意拆迁搬离并就补偿问题与被告达成一致意见，被诉行政行为未对原告造成直接损失。第八组：法律依据：《环境保护法》第六十条、工业和信息化部等国务院十六家部局联合作出的《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》（工信部联产业[2017]30号）。经当庭举证、质证，对各方当事人所举证据认定如下：原告康宝公司提交的证据：第一组，被告无异议，经审查具有真实性、合法性和关联性，予以确认。第二组，被告对《关于损害赔偿的回复》证据三性均不认可，认为供电公司没有对断电行为是否造成损害赔偿及责任主体进行认定的权利，其他证据无异议。经审查，首先，《关于商请出具安康市康宝建材有限公司断电证明的函》与《关于对安康市康宝建材有限责任公司进行停电的函》的作出机关均为被告，原告康宝公司于本案开庭审理前以该两份文件为被告持有的对原告有利的证据为由申请法院取证，本院经审查后认为该申请成立，于2018年8月16日向被告依法作出《责令提交证据通知书》，被告高某某管委会在法定期限内提交了以上两份文件原件，并在庭审过程中进行了质证，故对该两份文件的真实性，本院予以确认。在关联性方面，对《关于商请出具安康市康宝建材有限公司断电证明的函》第一自然段内容，能够反映案件基本事实，且有其他证据相印证，予以确认，而该文件其他内容由于时间上系涉及被诉行政行为作出之后的有关工作计划和任务安排，与本案缺乏关联性，不予确认；对《关于对安康市康宝建材有限责任公司进行停电的函》，够反映案件基本事实，且有其他证据相印证，予以确认。其次，对于《关于损害赔偿的回复》，该材料为复印件，原告当庭未提交原件进行核对，被告质证意见成立，综合全某某证据，对其中关于“被告于2017年11月27日发函通知供电部门对原告进行强制断电，拆除相关电力设施”以及“2017年11月28日下午被告安排其下属电气工作人员进行操作”的内容，有其他证据相印证，予以确认，其他内容无证据佐证，不予确认。第三组，被告对真实性无异议，认为对原告进行强制断电时淘汰落后产能的需要，不能证明被诉行为是超越职权。经审查，被诉行政行为是否具有职权依据，系本案审查重点问题之一，待认定全某某证据和案件事实后根据相关法律规定综合进行评价。该组证据具有真实性、合法性，能够反映案件基本事实，予以确认。第四组，被告对真实性有异议，且认为没有证据受伤人员与原告存在劳动关系，且不能证明系停电行为导致的伤害。经审查，被告质证意见成立，该组证据与本案缺乏关联性，不予确认。第五组，被告对真实性无异议，但认为该两份文件均为2013年关于原告产能置换问题的请示报告，不能证明原告公司于2017年已获批并完成了产能置换。经审查，被告质证意见成立，该组证据与本案缺乏关联性，不予确认。被告高某某管委会提交的证据：第一组，原告无异议，具有真实性、合法性和关联性，予以确认。第二组，原告对真实性、合法性无异议，但认为该组证据并不能证明本案属于重复起诉。经审查，该组证据具有真实性、合法性，能够证明案件基本事实情况，予以确认，至于本案是否属于重复起诉，系本案另一待审查问题，待认定全某某证据和案件事实后根据相关法律规定综合进行评价。第三组，原告认为该组证据并非停电行为的依据，原告企业并非无证生产，与本案没有关联性。经审查，除对《全国工业产品生产许可证（副本）》能够证明案件基本事实，予以确认外，该组其他证据集中反映的是针对原告在水泥产品生产许可到期后的生产行为，有关质监行政主管部门作出的行政调查处理的事实，是否属于无证生产及其定性处理问题与本案被诉停电行为之间缺乏直接密切的联系，故原告质证意见成立，该组其他证据与本案缺乏关联性，均不予确认。第四组，原告对该组证据真实性予以认可，但有关政策文件淘汰的是直径3米以下的生产设备，而原告已进行了产能升级；且被告在停电前并未与原告进行搬迁协商，且政策文件不能作为被告行政强制的合法依据。经审查，被告对被诉行政行为是否具有职权依据的问题待综合认定证据与案件事实后再行评价，对该组证据中《陕西省人民政府关于化解产能严重过剩矛盾的实施意见》以及《工业和信息化部办公厅关于水泥行业产能置换有关问题的意见》两份文件，均为打印稿编排体例且未加盖发文机关公章，不符合公文类证据的法定形式要件，均不予确认；该组其他证据，符合证据的形式要件，具有真实性、合法性，能够证明案件有关事实，均予以确认。第五组，原告认为，截止目前原告营业执照依然合法有效，该组证据非断电行为的直接依据。经审查，工商行政管理部门针对原告违法生产情况进行查处且是否作出吊销营业执照的处罚与本案被诉停电行为之间缺乏直接密切的联系，故原告质证意见成立，该组证据与本案缺乏关联性，均不予确认。第六组，原告对其真实性均予认可，但认为有关政府报告文件不能作为行政强制的依据；被告在强制停电前未按有关文件要求对原告企业进行资产评估和补偿；而被告对原告整个厂区进行停电超出了其工作方案中仅对2.4米和3.2米粉磨机进行停电查封的范围，属于超越职权执法；而停电行为系被告所为，供电部分未参与其中；其他事实均无异议。经审查，对《关于对重点排污企业进行环保执法检查的通知》和《关于对印发康宝建材60万吨水泥粉磨站生产项目关停拆迁工作实施方案的通知》，均为复印件，且落款机关处未加盖公章，被告亦未提供原件进行核对，故其不符合证据的形式要件，依法不予确认；对《关于安康市康宝建材有限责任公司无证生产情况的说明》和《关于恳请督办落实的请示》所反映的原告存在如无证生产、违法用地、违反规划等违法违规问题非本案审理范围，与本案焦点问题缺乏关联性，均不予确认；对《安康市康宝建材依法关停问题备忘录》，无制作时间与制作机关印章，亦无参会人员或记录人员签字确认，不符合证据的形式要件，不予确认；该组其他证据，符合证据的形式要件，具有真实性、合法性，有其他证据相印证能够证明案件事实，均予以确认。第七组，原告认为该协议签订的时间和程序违法，经审查，该协议书形成时间在被诉行政行为之后，内容为被告对原告生产原材料及职工工资的补偿等事项，与本案缺乏关联性，不予确认。经审理查明，2005年3月15日，安康市康宝建材有限责任公司成立，住所地为安康市汉滨区建民镇联合村砖厂内，经营范围为：水泥、矿渣粉、粉煤灰的加工、销售。2009年5月8日，该公司取得了水泥产品的工业产品生产许可，有效期截至2014年5月7日。2017年，高某某管委会在接到有关部门的环境信访举报问题办理情况督办提醒单，称信访人反映其辖区企业康宝公司违反有关公示处理结果，于晚间11时至早上8时又开机生产，遂责成经济发展科技局、环保局立即调查处理。2017年4月30日，高某某环保局经现场核查，认为康宝公司60万吨水泥粉磨站项目近期一直处于停产状态，因夜间电价便宜，选择在该时间段进行大型设备检修。高某某管委会遂于XX委XX室进行了报告，并要求辖区经济发展科技局、环保局固定一名干部，对企业运营情况进行监督检查，及时发现并制止影响辖区环境的行为。后高某某管委会接到安康市环境保护局环境信访、投诉举报转办单，称信访人反映省委督察组走后康宝公司恢复生产影响环境，又责成高某某环境保护局立即开展调查，2017年5月9日至5月15日，经高某某环保局、质监高新分局现场调查核实后，并未发现康宝公司有生产迹象。2017年5月16日，高某某管委会将该调查处理情况向市环境监察支队进行了回函反馈，同时计划集中利用8个月时间，依法依规对该企业进行关停拆迁。2017年9月27日，陕西省淘汰落后产能工作协调领导小组办公室作出《关于下发2017年淘汰落后产能工作方案的通知》，明确康宝公司2台Φ2.4米水泥粉磨机列入全省淘汰落后产能任务名单内。2017年11月10日，安康市人民政府办公室向高某某管委会作出《关于下达2017年淘汰落后产能工作任务的通知》，要求其对淘汰康宝公司2台Φ2.4米水泥粉磨机任务总负责，于12月底前，全面完成企业落后产能的关闭、取缔和拆毁工作。2017年11月27日，安康高某某管委会办公室向高某某各相关部门印发了《关于对安康市康宝建材有限责任公司进行断电查封的工作方案》，该方案依据有关环境保护法律法规和淘汰落后产能工作任务相关文件，决定于2017年11月28日下午15时至16时对康宝公司直径2.4米和3.2米水泥粉磨机进行断电查封，在职责分工上规定由经发局、环保局总负责，质监分局、安监局、执法局、综治维稳等各部分联合推进断电查封行动，城市运营管理公司有关人员负责对接供电局，具体执行断电工作任务。同日，高某某管委会向安康市供电局作出《关于对安康市康宝建材有限责任公司进行停电的函》，以全面完成淘汰落后产能工作目标任务为由，请该局于2017年11月28日对康宝公司进行强制断电，拆除相关电力设施。2018年11月28日上午，高某某管委会邀请市级各有关单位领导参加，组织辖区各部门负责人召开依法关停、拆除康宝公司淘汰落后产能设备、设施工作会议，安排部署查封工作。当日下午，高某某城市运营管理公司组织电力部门工作人员对康宝公司厂区有关电力设施进行了现场强制断电操作。2018年11月30日，康宝公司以断电后员工无生活用电无法正常生活为由，并承诺到期后自行关闭或整体搬迁，请求恢复其临时生活用电。后高某某管委会准许其临时恢复厂区生活供电。2018年5月28日，康宝公司以请求确认高某某管委会于2018年11月28日对其进行关停的行为违法为由，向本院提起行政诉讼。2018年7月16日，康宝公司以诉讼请求不明确，不能表达自身真实意思表示为由，向本院申请撤诉。本院于2018年7月17日依法裁定准许其撤回起诉。2018年8月2日，康宝公司以请求确认高某某管委会于2018年11月28日对其进行强制停电行为违法为由，向本院提起了本案行政诉讼。另查明，2017年2月28日，工业和信息化部等国务院16家部局联合作出的《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》中，在第二部分“主要内容”中第（八）条“技术方面”规定：“……淘汰相关工艺技术装备，须拆除相应主体设备。具备拆除条件的应立即拆除；暂不具备拆除条件的，应立即断水断电，拆除动力装置，封存主体设备（生产线）……”。第（九）条“产能退出”规定：“通过依法关停、停业、关闭、取缔整个企业，或采取断电、断水，拆除动力装置，封存主体设备等措施淘汰相关主体设备（生产线），使相应产能不再投入生产。”再查明，2009年12月31日，陕西省人民政府办公厅作出《关于同意建设安康高新技术产业开发区的函》（陕政办发[2009]257号），其主要内容为：经省政府同意，就有关问题函复如下：一、同意在陕西安康工业园区基础上建设安康市高新技术产业开发区，享受省级高某某的相关政策。二、设立安康高新技术产业开发区管理委员会，享受市级经济管理权，负责高某某基础设施建设，规划实施和管理工作。2010年5月19日，安康市机构编制委员会作出《关于安康高新技术产业开发区管理体制职能配置和机构设置的通知》（安编发[2010]2号），在该文件第一条“管理体制”规定的主要内容为：高某某党工委、管委会分别为市委、市政府派出机构，代表市委、市政府统一领导和管理高某某的党建、经济、行政和社会事务。高某某管委会实行充分授权、区域管辖、统一管理、开放运行的管理体制。本院认为，本案被诉停电行为，实质上是行政机关为实现其行政管理目标或履行其有关行政决定而实施行政强制的行政事实行为。该行为的具体操作虽然是高某某城市运营管理公司的电力部门实施，但其系执行被告高某某管委会行政命令的职务行为，并未在该公司与原告之间创设行政权利义务关系。事实上，被告高某某管委会作为开发区的经济、社会等综合行政管理机关，具有相关行政权能，被诉停电行为正是其对案涉企业全面完成落后产能的关闭、取缔和拆毁整体工作中的一部分，故该行为实际作出主体应视为被告高某某管委会。相应的，停止供电可能对原告康宝公司造成的权利负担或不利影响的行政责任亦应由被告高某某管委会承担。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，高某某管委会系陕西省政府批准设立的开发区管理机构，故其作为本案被告，主体适格。结合已审理查明的事实，本案的争议焦点有两点：一是本案是否属于重复起诉情形，二是被诉强制停电行为是否合法。针对第一点，本案原告的起诉不构成重复起诉。原告康宝公司在提起本案诉讼前，于2018年5月28日以高某某管委会为被告，向本院提起过行政诉讼，请求确认高某某管委会于2018年11月28日对其进行关停的行为违法。虽然前后两诉之间的当事人相同，行为发生的时间相同，但诉讼标的和诉讼请求则明显不同。对企业实施关停行为并不等同于对企业实施停电行为，反之亦然。且前诉所作出的裁判系经法院司法审查后准许撤诉的裁定，并没有对原告有关诉讼请求进行实体审理或对被诉行政行为合法性问题已经作出明确阐述或评价，故亦不属于后诉的诉讼请求已被前诉裁判所包含的情形。因此，被告关于原告本次起诉属于重复起诉，应依法驳回起诉的意见，不能成立，本院依法不予支持。针对第二点，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”该条确定了行政诉讼对法律依据有关问题的司法审查原则，应当以法律、行政法规和地方性法规作为行政行为的合法性的渊源。本案被诉行政行为涉及行政强制领域，故依法应当适用《中华人民共和国行政强制法》的有关规定进行合法性审查。首先，被告对其实施的停电行为在职权上缺乏法律依据。《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”据此，在依法治国基本原则和现行行政强制制度框架下，基本法律通过规范设定和实施两个方面，对涉及到公民、法人或其他组织的人身权利、财产权利等重大权益影响的强制执行行为进行了严格限制。公民、法人或者其他组织不执行行政决定，法律规定由有直接强制执行权的行政机关才可以实施直接强制执行，没有直接强制执行权的行政机关应申请人民法院强制执行。且只有法律才能设定行政强制执行，行政法规、地方性法规和规章及规章以下的规范性文件均不得设定行政强制执行。本案中，被告高某某管委会在原告未自行关闭、拆除相关落后产能设施、设备的情况下，通过对企业采取停止供电，从而强制其履行淘汰落后产能的有关行政义务，该停电行为依法应属于行政强制执行。故对被告的职权依据的认定应当基于法律的规定和授权，而非其他低于法律效力位阶的规范性文件。《中华人民共和国电力法》第二十九条第一款规定：“供电企业在发电、供电系统正常的情况下，应当连续向用户供电，不得中断。因供电设施检修、依法限电或者用户违法用电等原因，需要中断供电时，供电企业应当按照国家有关规定事先通知用户。”根据该规定，对确需中断供电的条件，仅规定了设备检修、依法限电和用户违法用电等基本情形，并未授权行政机关为履行相关行政决定时可以实施强制停电的行为。对此，被告高某某管委会辩解有二点：一是认为其实施强制停电行为的职权依据是工业和信息化部等国务院16家部局联合作出了《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》中对“技术方面”和“产能退出”环节的直接设定和操作规范；二是认为原告企业存在环境污染问题，被告根据《环境保护法》的授权，可以对违法排污企业采取限制其停产停业的行政措施。对第一点意见，经审查，《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》系国务院各职能部门作出的规章以下的规范性文件，依法无权设立行政强制执行，故被告的该项辩解理由不能成立；对第二点意见，经审查，《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定：“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”本案中并无证据证明原告企业是否存在超标排放污染物的事实，且即使原告存在上述违法情节，根据该条规定，对环境保护违法者的实施法定行政强制的职权也应当归属于相应的环境保护主管部门而非被告，故被告的第二项辩解理由亦不能成立。以上，被告高某某管委会在未经法律授权，亦未向人民法院申请强制执行的情况下，就直接自行实施了本案被诉行政强制执行行为，缺乏法律依据，依法应认定其超越职权。其次，被告对其实施的停电行为在程序上不具有合法性。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”据此，行政机关在实施有关行政强制执行时，应按照上述程序规定和要求进行。综合全某某证据及庭审查明的事实，被告在实施被诉停电行为前，并未向行政相对人履行法定催告程序，在进行强制执行时未告知原告依法享有的陈述申辩权，亦未对现场当事人的异议或主张记录在案并进行复核。故该行政强制执行行为，违反行政程序正当性原则和法定程序的基本要求，依法应认定其程序违法。综上所述，被告高某某管委会2017年11月28日对原告康宝公司进行强制停电的行为，超越职权，违反法定程序，依法本应撤销。但由于该行为系行政事实行为，也已执行完毕，故不具有可撤销内容，依法应予确认违法。而被告提出被诉停电行为没有给原告造成经济损失的主张，因本案对被诉行政行为的合法性审查并非以是否对原告造成经济损失为前提或标准，故行政行为作出后是否造成损害的问题依法不属于本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告安康高新技术开发区管理委员会于2017年11月28日对原告康宝公司进行强制停电的行为违法。案件受理费50元，由被告安康高新技术开发区管理委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。      审  判  长  李 晶 晶代理审判员  尤    杰代理审判员  李    璇 二〇一八年十二月三十一日 书  记  员  李 萍 萍 1