新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）新01行终5号上诉人（原审原告）：米东区鑫双盛树脂复合井盖厂，住所地新疆乌鲁木齐市米**。经营者：马晓飞，米东区鑫双盛树脂复合井盖厂总经理。委托代理人：芦中东，新疆渭疆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市米东区农牧局。住所地：乌鲁木齐市米**。法定代表人：于健，乌鲁木齐市米东区农牧局局长。委托代理人：董军，男，1964年8月16日出生，汉族，乌鲁木齐市米东区草原监理所所长，住乌鲁木齐市米**。委托代理人：马文娟，新疆康佰律师事务所律师。上诉人米东区鑫双盛树脂复合井盖厂因与被上诉人乌鲁木齐市米东区农牧局（下称米东区农牧局）草原行政处罚一案，不服乌鲁木齐市新市区人民法院（2018）新0104行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年1月21日公开开庭审理了本案。上诉人米东区鑫双盛树脂复合井盖厂委托代理人芦中东、被上诉人米东区农牧局委托代理人董军、马文娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，2017年3月20日，米东区农牧局草原监理执法人员在检查过程中发现位于乌鲁木齐市米东区三道坝碱泉子片区有已建成厂房，于2017年3月20日立案调查。米东区农牧局通过询问当事人并经现场勘验勘查等查实，米东区鑫双盛树脂复合井盖厂未经批准建设厂房所占用地，经乌鲁木齐市城市周边草场等级评定报告（乌鲁木齐草原监理站文号：乌草监[2011]30号）评定：“甘泉堡片区主要以梭梭、猪毛菜为主的温性荒漠草地等级为三等三级，该草地依据新发改价费[2005]1138号文件规定确定为二等二级荒漠草地。”米东区农牧局认为，米东区鑫双盛树脂复合井盖厂未经依法批准占用草原草地建成厂房违反草原法等法律法规。2017年6月16日，米东区农牧局作出行政处罚事先告知书告知米东区鑫双盛树脂复合井盖厂陈述、申辩和申请听证权利。米东区农牧局经集体讨论后于2017年7月31日作出行政处罚决定（乌米农牧罚[2017]02号）：一、限期十五日内自行拆除违法建筑；二、限期三个月内恢复草原植被，如不恢复将依法代为恢复，所需费用由当事人自己承担；三、并处罚款5亩×12倍×148元=8880元。米东区鑫双盛树脂复合井盖厂不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国草原法》第八条第二款规定：“县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。”《中华人民共和国草原法》第十一条第一款规定：“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。”第九条第二款规定：“任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原。”《中华人民共和国草原法》第三十八条规定：“进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。”《中华人民共和国草原法》第六十五条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原，对违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被，并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款。”本案中，米东区农牧局提交的米东区柏杨河乡土地利用现状图、草原使用证、米东区草原经营权分配图、司法鉴定意见书、现场检查（勘验）笔录、现场照片、询问笔录等证据可充分证实，米东区鑫双盛树脂复合井盖厂未经依法批准擅自在乌鲁木齐市米东区三道坝碱泉子片区占用草原草地建成厂房，米东区鑫双盛树脂复合井盖厂对行政处罚决定书中确定的占用亩数亦无异议。米东区农牧局对米东区鑫双盛树脂复合井盖厂作出行政处罚决定前，依法告知米东区鑫双盛树脂复合井盖厂享有的陈述、申辩及听证权利。由上，米东区农牧局对米东区鑫双盛树脂复合井盖厂作出乌米农牧罚[2017]02号行政处罚决定，主要事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。至于米东区鑫双盛树脂复合井盖厂诉称的乌鲁木齐市米东区柏杨河乡人民政府以“荒山地”将涉案土地发包给案外人乌鲁木齐市鑫隆源新型建材制造有限责任公司，该公司继而出租给米东区鑫双盛树脂复合井盖厂使用，米东区鑫双盛树脂复合井盖厂不存在“未经主管部门批准使用草原”的主观故意，及罚款违背“不得两次罚款”等意见，首先，米东区农牧局提交的证据已可确定米东区鑫双盛树脂复合井盖厂建设厂房所占用地性质为草原；其次，依据《中华人民共和国草原法》第三十八条规定，进行工程建设，确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，但米东区鑫双盛树脂复合井盖厂进行厂房等建筑物的建设并未经草原行政主管部门审核同意也未办理相应的建设用地审批手续；再次，米东区鑫双盛树脂复合井盖厂所举证据并不能证实其本人之前已因非法使用草原受到罚款行政处罚；因此，对米东区鑫双盛树脂复合井盖厂相应的诉讼意见不予采纳。对米东区鑫双盛树脂复合井盖厂的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，原审判决：驳回米东区鑫双盛树脂复合井盖厂的诉讼请求。上诉人米东区鑫双盛树脂复合井盖厂上诉称，1、被诉行政处罚决定未查清关键事实。柏杨河乡政府为发展乡镇经济、促进就业、招商引资将其“所有的荒山地”发包给案外人李立用于开发，上诉人又从李立处租赁案涉土地用于投资建厂。因此，上诉人所谓非法占用是乡政府越权发包草原及上诉人未及时办理规划等相关手续这双重错误导致的，存在混合过错，既然系多因一果，则对于承担责任亦应根据过错程度进行相应的分配；2、被诉行政处罚决定程序违法。被上诉人一审期间提交了系列证据，但这些证据存在前后矛盾，甚至存在事后补充、伪造的嫌疑。本案上诉人系基于对柏杨河乡政府的尊重和信赖才租赁涉案土地并投资经营，被上诉人忽略该关键事实作出被诉处罚决定，背离了行政法程序正当原则；3、案涉厂房修建至今已有7、8年，但被上诉人却一直在掩盖这一事实真相。对存在多年的建筑物等，应经法院裁定尚可进行拆除，被上诉人未经法院裁定，责令上诉人自行拆除或强制拆除涉案建筑物均系滥用职权、越权行为，严重侵害上诉人的程序性权利。综上，原审判决错误。请求二审法院撤销原判，依法改判。被上诉人米东区农牧局答辩称，上诉人未办理任何草原征占用手续，未经批准违法占用草原事实清楚，依法应承担相应的法律责任。我局针对上诉人的违法行为予以立案并向其送达了接受调查通知书，依法定程序调取相关证据、进行现场勘验、进行询问，委托新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所农林牧司法鉴定中心对土地属性、权属及面积进行司法鉴定，根据调查事实，依法向上诉人送达了行政处罚事先告知书，说明作出处罚决定的事实、理由、依据，并告知其依法享有申辩、申请听证的权利，我局作出被诉行政处罚决定正确。综上，原审判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理确认原审法院认定的事实。另查明，原审庭审中，米东区鑫双盛树脂复合井盖厂认可其占用涉案土地未办理相应审批手续和使用权证书，在涉案土地上建房，亦未办理建设工程许可证。2017年3月26日,新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所农林牧司法鉴定中心出具新农林牧鉴字[2017]第0333号司法鉴定意见书，确认涉案地块土地属性为天然草原（位于二道沟草原使用证范围内），权属为国有。以上事实有行政处罚立案审批表、接受调查通知书、责令改正通知书、现场检查（勘验）笔录、照片、询问笔录、米东区柏杨河乡土地利用现状图、草原使用证、米东区草原经营权分配图、司法鉴定意见书、关于解决吐乌大高等级公路部分建筑物占用控制区问题的报告、收据、案件合议讨论记录、案件处理意见书、行政处罚事先告知书、听证申请书、听证会通知书、听证会报告书、送达回证、米纪发[2014]33号文件、米纪发[2014]34号文件、荒地承包合同、土地租赁合同、补充协议、新疆维吾尔自治区行政事业单位收款收据、新疆维吾尔自治区非税收入专用收据、新疆维吾尔自治区非税收入一般缴款书、工商营业执照、税务登记证、缴纳电费凭证、米东区柏杨河乡人民政府向米东区区委、区人民政府书写的申请报告、米东区人民政府2011年政府工作报告及人代会工作报告、公证书、国土资源局罚款单据及一、二审法庭审理笔录等证据为证。本院认为，《中华人民共和国草原法》第八条第二款规定：“县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。”本案中，米东区农牧局出示的草原使用证、米东区草原经营权分配图、米东区柏杨河乡土地利用现状图等相关证据可以确认米东区鑫双盛树脂复合井盖厂涉案厂房所占用地性质为天然草原，权属为国有，且经乌鲁木齐市米东区草原监理所委托鉴定，新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所农林牧司法鉴定中心经现场勘验，于2017年3月26日出具新农林牧鉴字[2017]第0333号司法鉴定意见书，进一步确认涉案地块土地属性为天然草原（位于二道沟草原使用证范围内），权属为国有。因此，米东区农牧局作为乌鲁木齐市米东区草原行政主管部门，具有对涉案草原进行监督管理的职权。《中华人民共和国草原法》第九条第二款规定：“任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原。”第三十八条规定：“进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。”第六十五条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原，对违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被，并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款。”综合上述规定来看，使用草原须经批准，未经批准而非法使用草原尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权进行处理。本案中，米东区鑫双盛树脂复合井盖厂建设厂房未办理使用草原等批准手续系双方不争的事实，米东区鑫双盛树脂复合井盖厂对米东区农牧局确定的其占用土地的面积亦无异议，由此，米东区农牧局依据前述法律规定，对米东区鑫双盛树脂复合井盖厂作出被诉处罚决定，事实清楚，适用法律、法规正确，处罚适当。至于米东区鑫双盛树脂复合井盖厂于一审、二审中提出的其是否通过承租方式及从何主体承租使用涉案草原等事由，均非其不经合法审批即使用草原进行建设的正当理由，更不能由此免除其非法使用草原所应承担的相应法律责任，且米东区鑫双盛树脂复合井盖厂所述该事由亦与本案不属同一法律关系，不属本案审查范畴。米东区农牧局作出处罚决定前，依法告知米东区鑫双盛树脂复合井盖厂享有陈述、申辩及听证权利，属充分保障了米东区鑫双盛树脂复合井盖厂应享有的程序公正权利。米东区农牧局经集体讨论后作出被诉行政处罚决定，亦符合法定程序。综上，米东区农牧局对米东区鑫双盛树脂复合井盖厂作出的被诉行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当。上诉人米东区鑫双盛树脂复合井盖厂的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人米东区鑫双盛树脂复合井盖厂负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  刘瑞东审判员  王海亮审判员  徐 峰二〇一九年二月二十七日书记员  高靖琳