湖南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘行再72号 再审申请人（一审原告彭清明的继承人）：朱桂浓，女，1969年6月16日出生，土家族，住湖南省桑植县。系彭清明之妻。 再审申请人（一审原告彭清明的继承人）：彭雪瑶，女，2008年1月25日出生，土家族，住湖南省桑植县。系彭清明之女。 法定代理人：朱桂浓，基本情况同上。 再审申请人（一审原告彭清明的继承人）：彭长坤，曾用名彭登辉，男，1994年3月4日出生，土家族，住湖南省桑植县。系彭清明之子。 以上三再审申请人共同委托代理人：龙铿，湖南风云律师事务所律师。 被申请人（一审被告）：桑植县人民政府。住所地：桑植县澧源镇帅乡中路。 法定代表人：赵云海，县长。 委托代理人：丁志文，该县国土资源局工作人员。 委托代理人：张阳，湖南新川律师事务所律师。 原审第三人：张家界康茜置业有限公司。住所地：湖南省桑植县澧源镇文明路（农业发展银行三楼）。 法定代表人：廖珍武，董事长。 委托代理人：向佐祥，湖南源阳律师事务所律师。 彭清明因与桑植县人民政府土地行政登记一案，张家界市中级人民法院于2013年8月29日作出（2013）张中行初字第38号行政判决，已经发生法律效力。再审申请人朱桂浓、彭雪瑶、彭长坤不服，向本院申请再审。本院于2016年12月30日作出（2015）湘高法行申字第151号行政裁定，本案由本院提审。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原一审查明：本案争议的尚家坪水库（又名李家峪水库），现位于桑植县澧源镇文明路社区居委会，面积为14059.的土地，系1951年经桑植县人民政府投资修建，当地村民投劳建成的农用水库，具备防洪灌溉功能。1981年农村土地联产承包责任制实施后，该水库的管理权虽未明确下放到户。但水库的使用管理一直由尚家坪村农业村、尚家坪大队确定专人管理。自1981年开始，由原告彭清明岳父朱德林取得尚家坪水库的经营权，交纳水库承包款，从事水产养殖、种植农作物等经营活动。2000年3月9日，经张家界市水利水电局批复，尚家坪水库由小（二）型水库降为骨干塘，由县水电局划归所在乡镇管理。2009年9月，桑植县人民政府调整城市规划，将该水库范围规划为城市建设用地。2010年6月朱德林去世后，由原告彭清明继续经营该水库。2011年6月2日，被告桑植县人民政府为桑植县澧源镇水利管理站颁发了桑国用（2011）第3××号《国有（划拨）土地使用证》（以下简称3××号国土证）。2011年7月7日、8月15日，桑植县澧源镇人民政府分别向被告桑植县人民政府提出《关于要求将尚家坪水库土地挂牌处置的请示》和《关于请求将尚家坪骨干山塘国有土地进行资产处置的请示》，被告相关分管的副县长批示同意。同年9月7日，桑植县水利局作出桑水发［2011］32号《关于尚家坪山塘报废的批复》，批准组织实施报废及工程验收等。2011年10月，经被告桑植县人民政府批准，受桑植县澧源镇人民政府、桑植县澧源镇水利管理站委托，桑植县国土资源局将该水库范围的土地经招标挂牌，拍卖出让方式，第三人张家界康茜置业有限公司（以下简称康茜公司）取得该水库范围内的土地。同年12月27日，被告桑植县人民政府依法给第三人康茜公司颁发了桑国用（2011）第1××号《国有土地使用证》（以下简称1××号国土证）。其间，桑植县澧源镇水利管理站多次与彭清明协商经营山塘补偿事宜未果，原告彭清明也未腾让水库，第三人康茜公司也未取得该水库的实际管理权。为此，康茜公司向桑植县人民法院提起民事诉讼。经法院批准，彭清明申请鉴定，认定其成本投入为26.92万元，当年库存现值50.37万元，其中，因修筑防洪坝两个土坎和溢洪道造价为69470.7元。桑植县人民法院作出（2011）桑法民二初字第24号民事判决，判决由桑植县澧源镇水利管理站给彭清明支付69470.7元。彭清明不服判决向该院提出上诉，暂未审结。彭清明以桑植县人民政府两次颁发的国有土地使用证错误，于2013年7月1日向法院提起行政诉讼。请求撤销3××号国土证（另案）和1××号国土证。 原一审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”本案中，第三人康茜公司依法缴纳土地出让金，并与桑植县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。桑植县人民政府为其颁发1××号国土证的行为未违反法律规定。参照2002年4月通过和2007年9月修订的国土资源部令第39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十三条第一款及2006年8月1日实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》总则第3款即“4.3”招标拍卖挂牌出让国有土地使用权范围“第（3）项“划拨土地使用权改变用途，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政法规等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的”规定，尚家坪水库虽然经过报废程序，但被告桑植县人民政府对该块土地并未作出收回土地使用权决定或征用补偿等程序，即挂牌拍卖出让，属本案被告桑植县人民政府缺少这一收回土地使用权程序。第三人康茜公司以土地竞卖方式，经桑植县人民政府审批，与相关职能部门签订土地出让合同，交纳土地出让金，取得该块土地使用权，康茜公司作为受让方并无过错。对于原告彭清明提出水库经营的利益受到损失而未得到补偿的诉求，被告桑植县人民政府应当采取相应的补救措施，应给予水库实际承包人彭清明一定的经济补偿。但其请求撤销桑植县人民政府颁发给第三人康茜公司的国有土地使用证的诉讼请求，该院不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告彭清明要求撤销被告桑植县人民政府为第三人康茜公司颁发的××号国土证的诉讼请求。 双方当事人均未提出上诉。 再审申请人朱桂浓、彭雪瑶、彭长坤不服，向本院提出再审申请称：桑植县人民政府为康茜公司颁发的××号国土证，形成过程是桑植县人民政府2011年6月2日给桑植县澧源镇水利管理站颁发3××号国土证，再由对划拨土地只有使用权没有处分权的桑植县澧源镇水利管理站委托评估后，由桑植县国土资源局挂牌拍卖出让给康茜公司。该水管站仅是划拨土地使用人，无权委托评估拍卖划拨土地。桑植县人民政府给桑植县澧源镇水利管理站颁发的××号国土证所涉及的土地，桑植县人民政府从来没有作出收回决定。张家界中级人民法院（2013）张中行初字第39号行政判决确认桑植县人民政府颁证违法。因此。康茜公司基于无权委托评估拍卖划拨土地的桑植县澧源镇水利管理站的无效委托和桑植县人民政府尚未作出收回划拨土地决定的情况下，取得土地使用证不具有合法性，应予撤销。 被申请人桑植县人民政府口头答辩称：第一，1××号国土证来源于3××号国土证，而3××号国土证已经确定了土地国有的性质。因再审申请人有经营的事实，但没有补偿，故原一审法院认为桑植县人民政府行为不恰当，应对再审申请人采取补救措施。政府多年与再审申请人补偿沟通，双方差距太大。答辩人对再审申请人的补偿已经于2018年9月18日启动了。原审第三人通过拍卖，答辩人也进行了公告，30天后签订土地出让合同。按照土地管理法规定，通过缴纳价款登记给原审第三人。原一审法院也确认了应给与再审申请人进行补偿。康茜公司不存在过错，撤销该证将损害原审第三人的利益。原一审判决驳回彭清明的诉讼请求正确。第二，申请人是经营权人，主张的是长期管理的利益，答辩人确定国有土地使用权给原审第三人与申请人的诉求不矛盾。 原审第三人康茜公司口头陈述：第一，康茜公司通过招拍挂竞买成功，签订土地出让合同，按照合同缴纳了全部费用和价款，获得涉案土地使用权，属于善意取得。第二，原一审判决认为康茜公司没有过错，也明确了桑植县人民政府应该给实际经营人一定经济补偿，然后作出驳回彭清明的诉讼请求并无不当。政府已经启动相应程序。请求维持原判。 原一审判决认定的案件事实本院予以确认。 本院另查明，2011年12月27日，3××号国土证被注销。 彭清明已于2014年12月3日病故，其诉讼权利义务由朱桂浓、彭雪瑶、彭长坤承受。 彭清明因不服桑植县人民政府为桑植县澧源镇水利管理站颁发的××号国土证，向张家界市中级人民法院提起行政诉讼。该院于2013年8月29日作出（2013）张中行初字第39号行政判决，认为桑植县人民政府应当采取必要的补救措施，对彭清明经营水库的实际利益给予一定的补偿。判决确认桑植县人民政府为桑植县澧源镇水利管理站颁发的××号国土证违法。该判决已经发生法律效力。朱桂浓、彭雪瑶、彭长坤不服，向本院提出再审申请。本院作出（2015）湘高法行申字第152号行政裁定，认为原审判决已经确认桑植县人民政府颁发的××号国土证的行政行为违法。但考虑到该证已经被注销，撤销该国土证确实没有实际意义。并且，案外人康茜公司通过挂牌出让、招标竞卖方式已经取得了诉争土地的土地使用权。另外，原一审判决确认被诉具体行政行为违法后，还明确被申请人采取必要的补救措施，对彭清明给予一定的补偿。故再审申请人的诉请，原判已经予以支持，遂驳回了再审申请人的再审申请。 2018年9月18日，桑植县人民政府根据（2013）张中行初字第39号行政判决，对朱桂浓、彭雪瑶、彭长坤作出了《关于启动对尚家坪山塘经营权补偿程序的告知书》。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该情形包括：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。本案中，针对涉案土地，桑植县人民政府于2011年6月2日为桑植县澧源镇水利管理站颁发了××号国土证。之后，康茜公司通过招拍挂的程序取得了涉案土地的使用权。2011年11月27日，桑植县人民政府为康茜公司颁发了××号国土证。同日，3××号国土证被注销。1××号国土证是对3××号国土证进行的变更登记。故再审申请人只与3××号国土证有利害关系，与1××号国土证没有利害关系，即不具有本案的原告资格。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。不符合行政诉讼法第四十九条规定已经立案的，应当裁定驳回起诉的规定，对彭清明请求撤销1××号国土证的起诉应予驳回。另，彭清明诉桑植县人民政府颁发的××号国土证案中，张家界市中级人民法院已经作出（2013）张中行初字第39号行政判决，认为桑植县人民政府应当采取必要的补救措施，对彭清明给予一定的补偿。遂判决确认桑植县人民政府颁发的××号国土证违法。该判决已经生效。2018年9月18日，桑植县人民政府根据该生效判决，对朱桂浓、彭雪瑶、彭长坤作出了《关于启动对尚家坪山塘经营权补偿程序的告知书》，启动了补偿程序。再审申请人作为涉案土地的使用者，其实体权利已经有了救济的途径。因此，尽管原一审对本案进行实体审理，并判决驳回彭清明的诉讼请求不当，但考虑到该判决结果没有损害再审申请人的实体权利，故该判决可以维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下： 维持张家界市中级人民法院（2013）张中行初字第38号行政判决。 本判决为终审判决。 审判长  曾新田 审判员  李清平 审判员  夏 阳 二〇一九年二月二十日 法官助理陈未 书记员袁璇