河北省邯郸市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）冀04行终13号 上诉人（原审原告）邯郸市达康石油化工公司，住所地邯郸市丛台区展览路东段。 法定代表人张雪鹏，系该公司总经理。 委托诉讼代理人李铎良、赵艳伟，系河北天捷律师事务所邯郸分所律师。 被上诉人（原审被告）邯郸市自然资源和规划局，住所地邯郸市滏东北大街**。 法定代表人刘运岭，系该局局长。 委托诉讼代理人刘根堂，系该局工作人员。 委托诉讼代理人郑艳辉，系河北升阳律师事务所律师。 原审第三人邯郸市邯台房地产开发有限公司，住，住所地邯山区中华南大街**邯台大厦**/div> 法定代表人聂铭江，系该公司董事长。 委托代理人霍双林，河北冀隆律师事务所律师。 原审第三人邯郸市丛台区柳林桥乡东庄村民委员会，住所地，住所地丛台区人民路国贸大厦****iv> 法定代表人张新江，系该村民委员会主任。 委托代理人程建丽，河北冀隆律师事务所律师。 上诉人邯郸市达康石油化工公司因土地行政管理一案，不服河北省邯郸市丛台区人民法院（2018）冀0403行初169号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”。最高人民法院《民事案件案由规定》第77条第1项规定：“建设用地使用权出让合同纠纷，”据此，土地使用权转让合同是平等主体当事人之间签订的民事合同，系当事人对自己民事权利的处分行为。本案中，被告邯郸市国土资源局与第三人邯郸市邯台房地产开发有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》，双方主体地位平等，在合同签订过程中遵循平等、自愿等价有偿原则。该合同系平等主体之间签订的民事合同，而非行政机关作出的行政行为。因此，原告提起的本次诉讼，不属于人民法院行政审判的受案范围，依法应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条、最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、最高人民法院《民事案件案由规定》第77条第1项之规定，裁定如下：驳回原告邯郸市达康石油化工公司的起诉。 邯郸市达康石油化工公司不服一审裁定，上诉请求：1、改判本案所涉出让合同为被上诉人的行政行为，指定一审法院按照行政诉讼程序审理；2、本案全部诉讼费用有被告承担。事实及理由：一审判决书混淆了行政合同纠纷与民事合同纠纷的概念，仅仅以民事案由规定中有“建设用地出让合同纠纷”的案由，且系被告与第三人邯台公司双方平等主体签订，就草率的认定本案为民事合同纠纷，应当适用民事诉讼程序审理。该判词明显违反了新修订的《行政诉讼法》第十二条第十一项的规定，属于片面、机械理解、适用法律错误。一、土地使用权出让合同具有明确的行政合同属性，属于行政机关的行政行为。国土资源局与第三人邯台公司签订的《国有土地使用权出让合同》具有较强的行政色彩，是典型的行政协议。从现行法律法规、国土资源部和国家工商总局发布的《国有土地使用权出让合同范本（2008年》（以下简称《合同范本（2008年》）看，一是目的上，政府机关代表国家签订的国有土地使用权出让合同是为了实现土地资源使用管理，高效配置有限土地资源，不能像民事主体一样追求利润最大化；二是主体上，现行法律规定都将合同当事人（国土资源行政主管部门）作为行政主体进行表述，如《合同范本（2008年》在使用说明中明确“本合同中的出让人为有权出让国有建设用地使用权的市、县人民政府国土资源行政主管部门”；三是程序上，行政机关依据《行政许可法》第五十三条规定通过招标、拍卖等竞争性方式确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定或者订立协议。行政机关违反上述规定，损害申请人合法权益的，申请人可以依法向有关行政监督部门投诉、申请行政复议或者提起行政诉讼。这一程序体现公开、公平、公正原则，具有浓厚的行政法色彩。《物权法》第一百三十七条第二款虽然规定应当采取公私法共用的招标、拍卖等公开竞价的方式出让土地，但这并不能否定国有土地使用权出让合同的行政法属性；四是内容上，国有土地使用权出让协议对建筑容积率、建筑密度、企业行政办公及生活服务设施的占地面积占受让宗地面积的比例、套型建筑面积90平方米以下住房套数及面积比例、商品住宅项目中配建经济适用住房和廉租住房、非经营性用地改变为经营性用地等有强制性规定，具有强烈的行政管理色彩；五是履行上，为了保证政府机关有效监督合同的履行，规定了其可以通过单方变更、解除合同无偿收回国有土地使用权和对违约行为进行征收土地闲置费、罚款等内容。因此，《国有土地使用权出让合同》，不仅仅是平等主体订立的合同，而是带有强烈的行政管理职能的行政合同，国土资源局代表国家不仅是出让土地使用权，而且在该合同中必须行使管理职责。所以，一审判决书仅仅以系平等主体签订的合同为由，认定属于民事合同范，应当通过民事诉讼程序审理，是没有全面理解最高法院规定的表现。最高人民法院（2015）民一终字第83号民事裁定书表述：现行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权合同定性为民事合同，《民事案件案由规定》亦将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为“合同纠纷”的下级案由予以明确，审判实践中基本依据上述司法解释之规定均将此类案件作为民事诉讼案件审理。在现行法律没有修改的情况下，本案纠纷不宜作为行政争议纳入行政诉讼的范围。本院还注意到，修改后的行政诉讼法第十二条第（十ー）项有将此类纠纷纳入行政诉讼范围的趋向，但该行政诉讼法直到2015年5月1日才实施，不能作为本案审理依据。至于此法实施后发生的法律行为产生争议是否按行政争议处理，再依据新修改的行政诉讼法及其司法解释作出判断，此处不予整述。由此判例可知，最高法院在2015年5月1日新的《行政诉讼法》实施后，仍然将土地出让合同作为行政诉讼范畴的。由此，一审判决书以案由规定作为民事案件的理由，明显属于适用错误。二、民事案由规定的《建设用地出让合同纠纷》，调整的是在出让合同履行中的违约行为，不是出让合同形成过程中的行政行为。最高法院民事案由规定中的“建设用地传统合同纠纷”，指的是在出让合同履行中，一方不按约支付土地出让金、不按约交付土地、不如期办理证照等等合同违约行为。这与行政机关在出让土地过程中的行政行为，不是同等的事项。一审判决书混淆了，行政机关履行行政职责的出让行为，与合同履行过程中的违约行为，形成一审的错误判决。 被上诉人邯郸市自然资源和规划局答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院予以维持。 原审第三人邯郸市邯台房地产开发有限公司答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院予以维持。 原审第三人邯郸市丛台区柳林桥乡东庄村民委员会辩称，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请二审法院依法予以改判。 二审期间查明,一审终结后，原邯郸市国土资源局因行政机构改革，更名为邯郸市自然资源和规划局。 本院认为，最高人民法院《民事案件案由规定》第77条第1项规定：“建设用地使用权出让合同纠纷，”据此，土地使用权转让合同是平等主体当事人之间签订的民事合同，系当事人对自己民事权利的处分行为。本案中，被上诉人邯郸市自然资源和规划局与第三人邯郸市邯台房地产开发有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》，双方主体地位平等，在合同签订过程中遵循平等、自愿等价有偿原则。该合同系平等主体之间签订的民事合同，而非行政机关作出的行政行为。因此，上诉人提起的本次诉讼，不属于人民法院行政审判的受案范围，依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  贺延增 审判员  王金良 审判员  田熠中 二〇一九年二月二十日 法官助理李琪 书记员赵佑乾