重庆市第四中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）渝04行初24号 原告石邦生，男，苗族，1957年8月29日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 委托代理人孟雷，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。 被告秀山土家族苗族自治县人民政府。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道站前大道行政中心**。 法定代表人向业顺，县长。 行政机关负责人张薇，该县司法局局长。 委托代理人刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。 被告秀山土家族苗族自治县洪安镇人民政府。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县洪安镇边城居委会。统一社会信用代码：11500241009138743L。 法定代表人张斌，镇长。 委托代理人蒲相屹，重庆群峰律师事务所律师。 被告秀山土家族苗族自治县规划局。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县乌杨街道行政事业大厦**。统一社会信用代码：1150024168892557XJ。 法定代表人周贤刚，该局局长。 行政机关负责人刘胜文，该局副局长。 委托代理人严象一，该局工作人员。 委托代理人刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。 第三人秀山洪安边城旅游景区开发建设项目指挥部。 负责人付强，该指挥部指挥长。 委托代理人田景照，该指挥部工作人员。 原告石邦生诉被告秀山土家族苗族自治县人民政府（以下简称秀山县政府）、秀山土家族苗族自治县洪安镇人民政府（以下简称洪安镇政府）、秀山土家族苗族自治县规划局（以下简称秀山县规划局）、第三人秀山洪安边城旅游景区开发建设项目指挥部（以下简称洪安景区指挥部）房屋行政强制一案，向本院提起诉讼。本院于2019年1月2日立案后，向被告秀山县政府、洪安镇政府、秀山县规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年2月25日组织各方当事人进行了证据交换，并依法组成合议庭于2019年2月26公开开庭审理了本案。原告石邦生的委托代理人孟雷、徐晓倩，被告秀山县政府的行政机关负责人张薇及委托代理人刘定刚，被告洪安镇政府的法定代表人张斌及委托代理人蒲相屹，被告秀山县规划局的行政机关负责人刘胜文及委托代理人严象一、刘定刚，第三人洪安景区指挥部的委托代理人田景照到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告石邦生诉称，2017年11月5日，秀山县政府设立的洪安景区指挥部发布通告，称洪安边城旅游城镇的开发建设是秀山经济社会发展的重大战略部署，岩庄片区则是边城旅游城镇的核心景区，县委县政府决策相关征拆工作必须于2018年4月30日前完成，要求征收范围内居民抓紧时间进行房屋搬迁。因相关征收部门未依照法定程序实施征收，且补偿安置方案的制定也违反法律规定，补偿标准严重违法，故石邦生未与征收部门签订补偿安置协议。2018年11月8日早上8点左右，石邦生的家人石鹏被叫去洪安景区指挥部处，后因不在补偿安置协议上签字而被强制扣留。之后，三被告共同组织几百人将石邦生房屋包围，石邦生遂报警，洪安派出所人员到达现场却未进行制止。下午5点左右，石邦生的房屋被被告非法暴力拆除，因石邦生该处房屋为冰场，制冰机器也都因此被毁。三被告对石邦生房屋的强行拆除行为存在事实不清，证据不足，违反法定程序，请求确认三被告共同组织、实施强行拆除石邦生房屋的行为违法。本案诉讼费用由三被告承担。 被告秀山县政府辩称，1.石邦生要求确认秀山县政府组织、实施强行拆除其房屋行为违法的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。石邦生将秀山县政府、洪安镇政府、秀山县规划局均列为被告，不知道是诉请确认哪一被告的行为违法。三被告属不同层级的行政机关，不可能共同实施同一行政行为。秀山县政府从未对石邦生的房屋实施过强拆，石邦生请求确认秀山县政府组织、实施强行拆除其房屋的行为违法，没有事实根据。即使秀山县规划局对石邦生的违法建筑作出过限期拆除违法建筑决定，石邦生未在规定期限内自行拆除，秀山县政府也不可能对石邦生的违法建筑实施强制拆除。《重庆市查处违法建筑若干规定》第十二条第（五）项规定了违法建筑的拆除工作由区县（自治县）人民政府责成违法建筑所在地的乡、镇人民政府或街道办事处负责组织实施，即使秀山县政府责成洪安镇政府对其辖区内违法建筑实施强制拆除，也不能证明被诉的行为是秀山县政府实施。秀山县政府对洪安镇政府下达的指令或通知属过程性、阶段性活动，不会对当事人的权利义务产生直接影响，如果石邦生认为秀山县政府对洪安镇政府下达的指令或通知属可诉的行政行为，只能针对该行政行为提起诉讼。2.石邦生诉称的事实和理由不能成立，不能支持其诉讼请求。其一，石邦生诉称三被告未依照法定程序实施征收，且补偿安置方案的制定违反法律规定，补偿标准严重违法，故其未与征收部门签订补偿安置协议，是故意混淆征地拆迁与拆除违法建筑。本案所涉拆除行为系对违法建筑实施强制拆除，并非土地征收过程中的强制拆除行为。石邦生如认为征收程序和补偿安置方案违法，只能针对征地行为和补偿安置方案提起诉讼，如对补偿标准有异议，可依法申请秀山县政府协调，协调不成，可向重庆市人民政府申请行政裁决。而补偿安置方案中确定的补偿标准已充分考虑了被征地群众利益，为被征地群众提供了五种安置方式供选择，且当地大部分群众接受了补偿安置方案并与秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室（以下简称秀山县征收办）签订了补偿安置协议。其二，秀山县政府没有强行扣留，也没有指令有关单位扣留石邦生及其家人。3.石邦生诉称秀山县政府对其房屋强行拆除存在事实不清，证据不足，违反法定程序的理由不成立。其一，本案拆除行为属事实行为，秀山县规划局虽然对石邦生的违法建筑作出过限拆决定，但秀山县政府未组织人员实施强制拆除，也没有证据证明是秀山县政府组织实施的强制拆除行为。其二，秀山县政府收到石邦生的起诉状后，调查了解得知是洪安镇政府根据《重庆市查处违法建筑若干规定》和秀山县规划局作出的限期拆除决定，组织人员对石邦生的违法建筑实施的强制拆除，秀山县政府与洪安景区指挥部均未参与，石邦生只能起诉洪安镇政府。其三，石邦生的房屋系违法建筑，洪安镇政府为了旅游景区的建设，对石邦生的违法建筑实施强制拆除，即使在程序上存在瑕疵，也不可能损害石邦生的合法权益，如果在拆除过程中对石邦生的合法建筑造成了损害，可依法获得赔偿。综上，石邦生的诉讼请求及诉称的事实、理由均不成立，秀山县政府未实施被诉的行政强制拆除行为，不应成为本案被告，石邦生起诉秀山县政府没有事实依据，请求裁定驳回石邦生对秀山县政府的起诉。同时，鉴于本案被诉的强制拆除行为系洪安镇政府实施，应指定基层人民法院审理。 被告洪安镇政府辩称，石邦生修建的建筑物经秀山县规划局认定系违法建筑，且该建筑物无法采取改正措施消除对规划实施的影响，应予拆除。秀山县规划局已书面责令其限期自行拆除，石邦生未在规定期限内自行拆除，洪安镇政府依据《重庆市查处违法建筑若干规定》的规定，对石邦生的违法建筑实施了强制拆除。本案被诉的拆除行为是拆除违法建筑，不是行政拆迁。 被告秀山县规划局辩称，1.石邦生要求确认秀山县规划局组织、实施强行拆除其房屋行为违法的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。石邦生将秀山县政府、洪安镇政府、秀山县规划局均列为被告，不知道是诉请确认哪一被告的行为违法。三被告属不同层级的行政机关，不可能共同实施同一行政行为。秀山县规划局从未对石邦生的房屋实施过强拆，石邦生请求确认秀山县规划局组织、实施强行拆除其房屋的行为违法，没有事实根据。秀山县规划局作为规划行政主管部门，负有查处规划区内违法建筑的职责，但并无组织实施强制拆除违法建筑的权力。即使秀山县规划局对石邦生的违法建筑作出过限期拆除违法建筑决定，石邦生未在规定期限内自行拆除，秀山县规划局也只能申请秀山县政府作出强拆决定，经秀山县政府催告后，石邦生仍不拆除，由违法建筑所在地的乡、镇人民政府组织实施强制拆除。秀山县规划局既未申请秀山县政府强制拆除，也未组织人员实施强制拆除。2.石邦生诉称的事实和理由不能成立，不能支持其诉讼请求。其一，石邦生诉称三被告未依照法定程序实施征收，且补偿安置方案的制定违反法律规定，补偿标准严重违法，故其未与征收部门签订补偿安置协议。秀山县规划局非土地征收机关，征收程序、补偿安置方案的编制、补偿标准是否违法与秀山县规划局无关，不能作为起诉秀山县规划局的事实和理由。石邦生如认为征收程序和补偿安置方案违法，只能针对征地行为和补偿安置方案提起诉讼，如对补偿标准有异议，可依法申请秀山县政府协调，协调不成，可向重庆市人民政府申请行政裁决。而补偿安置方案中确定的补偿标准已充分考虑了被征地群众利益，为被征地群众提供了五种安置方式供选择，且当地大部分群众接受了补偿安置方案并与秀山县征收办签订了补偿安置协议。其二，秀山县规划局没有限制公民人身自由的权力，不可能对石邦生及家人实施强制行为。3.石邦生诉称秀山县规划局对其房屋强行拆除存在事实不清，证据不足，违反法定程序的理由不成立。其一，秀山县规划局虽然对石邦生的违法建筑作出过限拆决定，但没有向秀山县政府申请强制拆除，故不可能组织人员实施强制拆除，就不存在强拆行为事实不清、证据不足、违反法定程序的情形。其二，秀山县规划局经调查了解得知，是洪安镇政府组织人员对石邦生的违法建筑实施的强制拆除，秀山县规划局、秀山县政府、洪安景区指挥部均未参与，石邦生只能起诉洪安镇政府。4.石邦生的房屋系违法建筑，洪安镇政府为了旅游景区的建设，在秀山县政府未对石邦生的违法建筑作出强拆决定的情况下实施强制拆除行为，虽然在程序上存在瑕疵，但未损害石邦生的合法权益。综上，石邦生的诉讼请求及诉称的事实、理由均不成立，秀山县规划局未实施被诉的行政强制拆除行为，不应成为本案被告，石邦生起诉秀山县规划局没有事实依据，请求裁定驳回石邦生对秀山县规划局的起诉。 第三人洪安景区指挥部述称，洪安景区指挥部没有参与、组织拆除石邦生的违法建筑，即使有部分工作人员参与拆除，也是在洪安镇政府的组织下参与的。其余意见与秀山县政府的答辩意见一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”石邦生的房屋被强制拆除的事实客观存在，但秀山县政府、秀山县规划局明确否认系其组织实施的强制拆除石邦生房屋的行为，而被告洪安镇政府自认系其依据《重庆市查处违法建筑若干规定》和秀山县规划局作出的限期拆除违法建筑决定自行实施的强制拆除石邦生房屋的行为，并表示秀山县政府、秀山县规划局没有参与组织实施强拆，上述事实足以说明石邦生的房屋确系洪安镇政府拆除。石邦生提交的现场照片及视频只能证明洪安镇政府组织有关单位工作人员参与了拆除其房屋的事实，不能直接证明拆除石邦生的房屋系秀山县政府组织实施。石邦生提交的秀山土家族苗族自治县公安局的行政答辩状系该机关在另一案件中的辩解意见，不是其作出的行政行为，不具有证明力。故石邦生提交的证据不能否定其房屋系洪安镇政府组织实施拆除的事实。根据上述规定，秀山县政府不是本案的适格被告，洪安镇政府系本案的适格被告。洪安景区指挥部未组织本案被诉的强制拆除行为，洪安景区指挥部部分人员在洪安镇政府的组织下参与强制拆除，应由洪安镇政府承担组织、实施的责任，设立洪安景区指挥部的秀山县政府不应承担组织、实施的责任。因石邦生将秀山县政府错列为被告，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”经释明并询问石邦生是否变更本案被告，石邦生明确表示不变更。因石邦生拒绝变更被告，依法应当驳回石邦生对秀山县政府的起诉。因洪安镇政府系本案的适格被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第十八条第一款的规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件由中级人民法院管辖，起诉乡镇人民政府的行政案件，应当由作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。据此，本案应当由秀山土家族苗族自治县人民法院管辖。为了更好的审理本案，确保案件审理结果公平公正，本案指定酉阳土家族苗族自治县人民法院管辖。秀山县规划局是否系本案的适格被告，由酉阳土家族苗族自治县人民法院审查并认定。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第五条的规定，裁定如下： 一、驳回原告石邦生对被告秀山土家族苗族自治县人民政府的起诉； 二、指定本案由酉阳土家族苗族自治县人民法院管辖。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  张红梅 审 判 员  蒲开明 审 判 员  黄 瑶 人民陪审员  王贤江 人民陪审员  冯成发 二〇一九年二月二十七日 法官 助理  刘原菲 书 记 员  王丽君