湖南省道县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘1124行初87号 原告黄爱花，女，瑶族，××年××月××日生，湖南省江永县人，住江永县。 委托代理人周楚强，北京冠领律师事务所律师。 被告江永县房产局，住所地江永县浦美路**。 法定代表人杨运良，该局局长。 委托代理人何烈良，该局工作人员。 被告江永县县域经济与产业发展融资管理中心，住所地江永县北山塘路**。 法定代表人李满胜，该中心主任。 副职负责人何忠彪，该中心副主任。 被告江永县水务局，，住所地江永县潇浦镇千家峒路** 法定代表人罗声军，该局局长。 委托代理人周有文，该局工作人员。 被告江永县永明河综合治理工程建设指挥部，住所，住所地江永县老武装部div> 负责人何勉才，该指挥部指挥长。 委托代理人周海雁，该指挥部工作人员。 委托代理人蒋少平，江永县政府法制办工作人员。 第三人朱坦浩，男，瑶族，××年××月××日生，湖南省江永县人，住江永县。 委托代理人朱建涛，男，瑶族，××年××月××日生，住址同上。 原告黄爱花与被告江永县房产局、江永县县域经济与产业发展融资管理中心、江永县水务局及江永县永明河综合治理工程建设指挥部确认行政协议无效一案，于2018年11月19日向本院提起诉讼。本院2018年11月19日受理后，于2018年11月21日向被告江永县房产局、江永县县域经济与产业发展融资管理中心、江永县水务局及江永县永明河综合治理工程建设指挥部送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月20日公开开庭审理了本案。原告黄爱花及其委托代理人周楚强，被告江永县房产局的委托代理人何烈良，被告江永县县域经济与产业发展融资管理中心的副职负责人何忠彪，被告江永县水务局的委托代理人周有文，被告江永县永明河综合治理工程建设指挥部的委托代理人周海雁、蒋少平及第三人的委托代理人朱建涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2016年3月3日，四被告与第三人朱坦浩签订《江永县永明河综合治理工程国有土地上房屋征收期房产权调换协议》。 原告黄爱花诉称，原告与第三人共有的国有土地房屋位于江永县潇浦镇解放街003号，房屋面积达1000平方米，处于江永县最繁华的农贸市场边上，自80年代以来长期经营多个商铺及旅馆住宿。2015年被告以永明河综合治理工程建设为由开始在原告房屋所在地块进行房屋征收活动，但被告针对原告的征收补偿价格却与实际市场价值相差几倍以上。故原告一直未同意与被告签订征收补偿协议。 2016年3月1日被告将原告4个门面用挖机挖烂，2016年3月3日被告强行将第三人（系原告丈夫，时年81岁且当时伤病在身）从家里带走，逼迫其在被告拟订的空白协议上签字。2016年3月31日被告将原告的房屋拆除，后原告经过再三要求才获得被告提供的“国有土地上房屋征收期房产权调换协议”。该协议不仅未对原告的所有房屋面积予以补偿，而且门面房补偿价格仅每平方米10620元，远低于5米开外的瑶城市场二期每平方米近40000元的均价。 综述，原告认为房屋系原告与第三人的共有财产，在未经原告签字认可的情况下，该产权调换协议无效。同时被告逼迫第三人签字涉嫌重大违法，同样属于合同无效情形。故原告诉请法院：1、确认被告与第三人于2016年3月3日签订的“国有土地上房屋征收期房产权调换协议”无效；2、被告承担本案诉讼费。 原告黄爱花向本院提交了下列证据： 1、身份证，拟证明原告黄爱花身份； 2、国有土地使用证及房屋产权证，拟证明原告系房屋共有人； 3、原告房屋被拆迁照片一组，拟证明原告被拆迁房屋客观状态及在2016年3月1日前被断水断电、2016年3月25日原告本人为保护家庭财产睡在房屋门外阻止违法拆迁行为，不同意2016年3月3日第三人签订产权调换协议的事实； 4、光盘一张，拟证明2016年3月1日拆迁单位强挖原告房屋对原告及第三人实施威胁恐吓； 5、国有土地上房屋征收期房产权调换协议，拟证明2016年3月3日协议上原告作为共有权人未签字； 6、解除拘留证明书，拟证明原告在2016年3月31日房屋被强拆当天被拘留的事实，充分说明原告不同意签订协议。 被告江永县房产局、江永县县域经济与产业发展融资管理中心、江永县水务局、江永县永明河综合治理工程建设指挥部辩称： 一、原告黄爱花对该行政协议签订是知情的，事后也进行了确认。原告与第三人系夫妻关系。2016年3月3日，第三人与被告签订了期房产权调换协议及附件。2016年4月18日原告向省委巡视第八组反映信访事项，承办单位对该信访事项进行了答复，原告夫妇对该答复未提出复查申请。2017年1月17日，原告夫妇以所签产权调换协议中的期房作为担保向指挥部借款壹佰万元用于偿还银行贷款，原告夫妇在借款协议及借条上均签字捺印。综述，原告对第三人与被告签订的期房产权调换协议及附件是知情的，也进行了确认。 二、按照该行政协议，对原告夫妇被征收房屋的补偿价值远远高于原告被征收房屋的评估价值，没有损害原告的合法利益。 三、本项目房屋征收决定已经生效，原告夫妇被征收房屋已被征收拆除，其物权已消灭。 四、原告诉行政协议无效已超过诉讼时效。 五、关于原告起诉状中被告主体的问题。原告所诉行政协议属于房屋征收补偿协议，根据法律规定，本项目房屋征收部门为江永县房产局，因此，本案的被告应为江永县房产局。 四被告在举证期限内向本院提交了下列证据： 1、产权调换协议及产权调换清单，拟证明协议并非空白协议，协议上有产权人朱坦浩的签字捺印； 2、安置房平面图，拟证明产权调换房屋数量位置明确与产权调换协议一致； 3、领款条共三张，拟证明朱坦浩分别在2016年3月3日、2016年3月9日、2016年3月26日向指挥部领取相关款项； 4、保证书，拟证明朱坦浩在本项目房屋征收补偿过程中有权代表家人签订补偿协议； 5、朱坦浩被征收房屋建筑情况说明表及附图和用地情况说明，拟证明产权调换协议及产权调换清单的计算补偿的补充依据； 6、县联席办关于转交省委巡视第八组驻江永巡视期间第四批黄爱花信访事项的函及答复意见书等相关材料，拟证明原告对协议签订是知情的，且进行了确认； 7、朱坦浩、黄爱花向指挥部借款100万用于偿还农行贷款的相关资料，拟证明原告对产权调换协议进行了确认； 8、朱坦浩房权证（存根）及平面图，拟证明与原告提供的房产证相符，设计用途均一致为住宅； 9、江永政发{2015}34号及送达回执，拟证明2015年9月6日，朱坦浩收到本项目房屋征收决定； 10、江永府阅{2015}29号，拟证明县政府对本项目临街房屋认定有关事宜进行了明确； 11、房屋分户评估报告中第一页等部分，拟证明原告夫妇被征收房屋评估价值； 12、评估报告送达回执及复核回复送达等，拟证明原告夫妇收到评估报告和申请复核评估书的回复； 13、期房价值评估结果一览表，拟证明产权调换给原告夫妇期房的价值计算依据； 14、本项目指挥部成立文件，拟证明本项目指挥部系由江永县人民政府成立； 15、违法建筑认定处理的相关材料，拟证明原告夫妇被征收房屋中违法建筑认定处理情况。 第三人未向本院提交陈述意见，也未向本院提交证据。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认： 四被告对原告提供的证据1、2无异议。四被告认为原告提供的证据3照片的提交形式不符合证据的要求，上面没有拍照人、拍照时间、拍照地点；证据4光盘提交形式不符合证据要求，且不能证明原告的证明目的，该光盘的内容是住建局和城管对原告的违法建筑进行拆除；证据5的证明目的有异议，原告虽然没有签字但是进行了追认，属于表见代理；证据6的证明目的有异议，原告是违反治安管理被拘留的与本案无关。 第三人对原告提供的证据无异议。 原告提供的证据1、2本院予以采信，对证据3、4，被告提出的异议成立，本院不予采信，证据5、6能证明本案的基本事实，本院予以采信。 原告对四被告提供的证据2、6、12无异议。原告对被告提供的证据1有异议，认为协议签订时是空白协议，协议签订前就对原告房屋进行了损毁，协议对原告是无效的，产权调换清单中的搬迁期限与原告方的不同；对证据3的合法性有异议，认为领款条没有原告签字，而且领款也是被迫领取的；认为证据4不具备合法性，保证书涉及的房屋有原告的产权应有原告的授权；对证据5的真实性、合法性有异议，认为该说明没有原告及第三人的签字认可；认为证据7不能达到被告的证明目的，该借款是基于原告房屋被拆除后银行要求原告提前还款，被告提供借款来解决是为了被告后续的征收顺利，并不能证明原告对产权调换协议进行了确认；对证据8有异议，原告的房屋是经营多年的商铺并有旅馆经营业务，事实就是商业用途；对证据9有异议，认为收到决定并不代表原告同意签订该协议；对证据10的三性均不予以认可，认为其并没有形成最终决定，且应有参会人员签名对内容进行确认，将临街房屋第一层进深8米认定商业用房没有法律依据；对证据11，认为其对房屋的估价太低，且对原告房屋面积的认定也损害了原告的利益，其报告是被告对原告夫妇实施恐吓威胁的证据；对证据13的真实性有异议，认为调换房屋的价格高于原告房屋估价，严重侵犯了原告的合法权益；对证据14有异议，认为该证据恰好证明建设指挥部不具备主体资格的情况下所签订的协议是无效的；认为证据15原告不是被送达人，且违章建筑的认定恰好也是对原告签订协议之前进行的一系列恐吓威胁行为。 第三人对四被告提供的证据的质证意见与原告的质证意见相同。 四被告提供的证据1-14能证明本案中原告与第三人的房屋被征收及四被告与第三人签订《国有土地上房屋征收期房产权调换协议》等基本事实，本院予以采信，证据15，因与本案无关，本院不予采信。 经审理查明，2015年9月1日，江永县人民政府作出《关于永明河综合治理工程国有土地上房屋征收决定》及《江永县永明河综合治理工程国有土地上房屋征收补偿方案》，确定了项目征收人为江永县人民政府，征收部门为江永县房产局，征收实施单位为本案四被告，并且还确定了征收范围、补偿办法、征收期限等事项。第三人朱坦浩持有的永国用(2004)字第006号《国有土地使用证》及江永县消浦镇字第4304400012622号《房屋所有权证》、永国用(2004)字第006号《国有土地使用证》及江永县消浦镇字第4304400012628号《房屋所有权证》登记的房屋位于江永县永明河综合治理工程国有土地上房屋征收范围内，上述证书上登记的土地使用面积共计为211.7㎡，房屋面积共计为633.40㎡，房屋的实际测量面积为770.81㎡，房屋的评估价为2529741元。上述土地使用证登记的土地使用人为第三人朱坦浩一人，房屋所有权证登记的房屋所有人为第三人朱坦浩，原告黄爱花为共同共有人。2016年3月3日，四被告为甲方，第三人朱坦浩为乙方，双方签订了《江永县永明河综合治理工程国有土地上房屋征收期房产权调换协议》及协议附件《永明河综合治理工程朱坦浩、黄爱花房屋征收产权调换清单》，协议确定了被征收房屋的现状，产权调换房屋的地点、户型、面积、产权调换补差等事项。协议主要约定：乙方被征收房屋按实际测量面积计算，产权调换的房源位置，由乙方自愿选择为永明河北岸安置区，产权调换的房屋为4个门面，面积共计147.68㎡,5套住房，面积共计628.30㎡，另外乙方向甲方购买2个门面，面积约60㎡，并由甲方补偿乙方被征收房屋面积补差、房屋装修、搬迁费、过度安置费等共计667300.30元（其中对原告与第三人未办手续部分房屋亦给予了货币补偿），乙方腾空被征收房屋的期限为2016年3月19日。2016年3月26日，第三人领取了上述补偿金667300.30元及其要求增加的房屋附建筑物补偿金58614.00元。当日，第三人还出具保证书，保证：1、产权调换房屋的面积按据实结算，多退少补；2、签订协议后经复核遗漏未补偿部分已通过补写领条经银行转账方式全部结清，保证不再提出其他补偿要求；3、保证做好家人的思想工作，按时腾空房屋交指挥部拆除，并保证自己和家人不阻工不上访等。2016年3月31日，上述涉案房屋被拆除。 另查明，原告黄爱花与第三人朱坦浩系夫妻关系，二人被征收房屋产权登记面积为633.40㎡，实际测量面积为770.81㎡。而原告与第三人整栋房屋的实际测量面积为1184.32㎡，其中413.51㎡为原告与第三人未办手续扩建部分。2016年3月30日，四被告对上述房屋实施拆除时，原告扬言要用汽油烧死自己，被江永县公安局带离。次日，原告被江永县公安局以扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序行政拘留10日。2016年4月18日，原告就其房屋被拆除及补偿问题向省委巡视第八组进行信访。2016年4月26日，四被告相关人员对原告及第三人进行约谈，谈话中各方对涉案房屋的产权调换及现金补偿问题达成一致意见。但原告和第三人提出涉案房屋商业部分租金每月按1400元计算低了，要求提高，并提出因房屋被拆除家中部分物品放在露天被损坏，要求赔偿损失10万元。2016年4月28日，被告江永县房产局、江永县水务局、江永县永明河综合治理工程建设指挥部联合作出《关于黄爱花信访事项的答复意见书》，认为作为产权调换的6空门面和5套住房评估总值为5489435元，再加上现金补偿款667300.30元和后续增加的补偿款58614.00元，共计6215349.3元，对涉案房屋的补偿总值已达6215349.3元，远高于涉案房屋的评估值2529741元，因此对原告和第三人提出再赔偿10万元等要求未予支持。2017年1月17日，原告因需偿还银行贷款，向被告江永县永明河综合治理工程建设指挥部申请借款。当日，江永县永明河综合治理工程建设指挥部为甲方，原告黄爱花和第三人朱坦浩为乙方，双方签订《借款协议书》，协议主要约定，由乙方向甲方借款100万元用于偿还江永县农业银行的贷款，用征收补偿的期房（商铺6间，住房5套）作担保物，利息起付日期为甲方代为乙方向县农业银行还清100万元贷款本金第二日，按同期银行贷款利率计算利息。2017年2月7日，被告江永县永明河综合治理工程建设指挥部为原告偿还了银行贷款。 本院认为，本案争议的焦点问题是本案四被告与第三人朱坦浩签订的《江永县永明河综合治理工程国有土地上房屋征收期房产权调换协议》是否有效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”。第一、本案中，四被告与第三人朱坦浩签订的《江永县永明河综合治理工程国有土地上房屋征收期房产权调换协议》，是具备行政主体资格的房屋征收部门江永县房产局和其他实施单位根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定签订的。协议签订后，第三人领取了协议约定的现金补偿款和后续增加的补偿款，且涉案房屋已被拆除。原告虽然未在协议上签名，但就涉案房屋的产权调换及现金补偿问题已与四被告达成了一致意见，并且还用产权调换的期房作为抵押向被告江永县永明河综合治理工程建设指挥部借款，用于偿还银行贷款，由此可见，上述协议的内容已经得到原告的认可。第二、用于产权调换的期房的评估值和现金补偿已高于涉案房屋的评估值，并未减损原告的利益。第三、本案中，原告也没有提供四被告有重大且明显违法情形的相关证据，故四被告与第三人朱坦浩签订的《江永县永明河综合治理工程国有土地上房屋征收期房产权调换协议》，并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》相关规定的涉及协议无效的情形。因此，上述协议的签订符合相关的法律、法规的规定和法定程序，对上述协议的效力应当依法予以认可。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条第二款规定“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”。本院审查认为四被告与第三人朱坦浩签订的《国有土地上房屋征收期房产权调换协议》，不属于无效情形。根据上述规定，本院向原告发出书面释明通知，原告在收到通知后逾期未对该案变更诉讼请求，应视为拒绝变更诉讼请求。 综上所述，四被告与第三人朱坦浩签订的《江永县永明河综合治理工程国有土地上房屋征收期房产权调换协议》不属于法律规定的无效情形，具有法律效力。原告经本院释明后拒绝变更诉讼请求，故原告请求确认上述协议无效的诉求，本院不予支持，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下： 驳回原告黄爱花的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告黄爱花负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。 审 判 长  冯宝英 人民陪审员  何章保 人民陪审员  张凯成 二〇一九年二月二十五日 法官助理黄惠 代理书记员  何文志 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。