广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂08行终2号 上诉人（一审原告）莫立胜，住平南县。 上诉人（一审原告）莫立凤，住平南县。 两上诉人共同委托代理人黎昌，广西旭成律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）平南县平山镇人民政府，住所地：平南县平南镇。 法定代表人覃志欢，镇长。 委托代理人蒙福胜，平南县司法局平山司法所干部。 委托代理人马文波，平南县平山镇人民政府干部。 被上诉人（一审被告）平南县人民政府，住所地：平南县平南街道城顶街1号。 法定代表人蓝胜，县长。 一审第三人潘琼文，住平南县。 一审第三人潘恒文，住平南县。 上诉人莫立胜、莫立凤因诉被上诉人平南县平山镇人民政府（以下简称平山镇政府）、平南县人民政府（以下简称平南县政府）、一审第三人潘琼文、潘恒文土地行政裁决及行政复议一案，不服平南县人民法院（2018）桂0821行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年1月8日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年1月18日对上诉人进行了询问。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：原告与第三人争议的土地坐落于平××××古松村松四屯伴睡猫山脚，四至界址为：东、南面与松四队潘应邦、潘杰文土地交界，西面与松三队土地交界，北面与公路排水沟交界，面积139平方米。该争议地是1982年落实承包责任制时由松四队分配给原告的父亲莫家光耕作的责任田，之后原告户便开始对责任田进行耕作管理。1982年第三人的父亲潘杰邦在落实承包责任制时分得小良水田面积67平方米，王淡冲水田面积56平方米。原告户及第三人户承包的责任田均未办有土地承包证。1991年原告的父亲与第三人的父亲就上述的责任田以口头形式进行了互换耕作管理，没有形成文字依据。互换后原告户在小良、王淡冲的水田耕作至2010年。第三人的父亲自互换后一直管理使用伴睡猫山脚的水田，到2006年第三人的父亲病故。2014年因第三人在争议地上填土，双方引起纠纷。纠纷发生后，经平山镇古松村委会处理，双方无法达成协议。第三人于2017年5月向平山镇政府提出土地使用权确权申请，平山镇政府于2017年9月作出平政处字（2017）01号《行政处理决定书》，将争议地的土地使用权确权归第三人管理使用。原告不服申请行政复议，平南县政府于2018年1月以平山镇政府作出的处理决定适用法律错误为由作出撤销该处理决定的复议决定，但并没有作出实体处理。2018年，第三人再次申请处理。平山镇政府于2018年4月作出平政处字（2018）01号《行政处理决定书》（以下简称1号处理决定），认定第三人户在1982年落实承包责任制时依法分配得小良、王淡冲水田，原告户依法分配得伴睡猫山脚水田，第三人的父亲潘杰邦与原告的父亲莫家光自愿互换水田耕作（口头协议），并且互换后双方按约定管理使用互换获得的水田，事实清楚，证据充分，也符合《合同法》、《承包法》的有关规定，为了有利生产生活，有利于经营管理，有利于社会和谐稳定，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款、第三十条第一款第（一）项的规定，决定将争议的土地使用权确权归第三人使用。原告不服又申请复议。平南县政府于2018年7月26日作出平政复决（2018）2号《行政复议决定书》（以下简称2号复议决定），维持平山镇政府作出的1号处理决定。原告仍不服，在法定期限内提起行政诉讼，请求撤销1号处理决定和2号复议决定，并判决第三人恢复争议地原貌并立即归还原告管理。 一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，两被告享有作出本案行政行为的职权，原告和第三人亦无异议，依法予以确认。行政机关作出的行政行为要合法，应该要证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。本案中，平山镇政府在查清原告和第三人的父辈在口头互换耕地的基础上，通过调查询问知情的群众及结合第三人管理使用的事实，将争议地的使用权确权给第三人管理使用的事实清楚，证据确凿，其适用法律法规正确，亦符合法定程序。平南县政府在受理复议申请后，结合平山镇政府已核实属实的证据，并在依法调查询问的基础上，作出维持平山镇政府作出的行政处理决定的复议决定，认定事实清楚，证据确凿，其适用法律法规正确，亦符合法定的程序。原告的起诉请求没有事实和法律依据，不予支持。为了支持和监督行政机关依法行政，依法保护公民、法人和其他组织的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告莫立胜、莫立凤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告莫立胜、莫立凤负担。 上诉人莫立胜、莫立凤上诉称：争议地是1982年落实承包责任制时由松四队分配给上诉人户的责任田，当时上诉人户家庭成员共六人，上诉人的父亲、母亲及姐妹都分得争议地责任田，责任田是以户为单位，家庭全部成员共同对争议地进行管理、耕作、上缴公购粮。一审法院认为是“由松四队分配给原告父亲莫家光耕作，之后原告户开始对责任田耕作管理”的说法是错误的，是刻意掩盖责任田是以户为单位管理耕作的客观事实。上诉人父亲与一审第三人父亲没有形成过任何互换耕作管理的事实，不存在口头互换的说法，就算对换也仅是代表其两个人的个人行为，而不是户户对换。事实上，小良、王淡冲水田上诉人父亲去世前就已抛荒。而争议地伴睡猫山脚的耕田属水浸田，1992年莫家原、莫家发开始在包括争议地范围内养鱼，一审第三人父亲根本没有一直管理争议水田。一审法院认定一审第三人父亲一直管理争议地水田错误。平山镇政府、平南县政府调查事实不清，证据不充分，且存在作出决定后又再调查补证的行为，违反法定程序，1号处理决定和2号复议决定是错误的。争议水田发生纠纷前是莫家发养鱼，2014年一审第三人筑泥发生争议，2015争议地周围潘健文等人建房后堆放泥土致耕田变为旱地，2016年一审第三人企图侵吞该地为己有，用水泥硬化争议地，改变耕地属性，一审第三人的上述行为不属于管理使用事实。上诉人及上诉人家庭其他成员对争议地的使用权是基于集体分配所得，土地的来源清楚。如果双方父亲存在过口头对换行为，现两人均已死亡，对换行为应随之结束。一审第三人硬化争议地侵犯了上诉人及其家庭成员承包使用权益，一审法院判决不予支持上诉人要求一审第三人恢复耕地原貌归还上诉人管理请求是错误的。一审法院不追加上诉人其他家庭成员参加诉讼，程序错误，裁判结果错误。综上，一审查明认定事实错误，证据不足，适用法律错误，程序违法，请二审法院查清事实，撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人平山镇政府辩称：以户为单位的家庭承包责任制，以户主为申请人和被申请人是符合法律规定的，没有必要把家庭全部成员列为申请人与被申请人，更没有必要追加其他家庭成员参加诉讼。1号处理决定和2号复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律得当。请求二审法院驳回莫立胜、莫立凤的上诉，维持一审判决。 被上诉人平南县政府、一审第三人潘琼文、潘恒文没有提交书面答辩。 经审查，一审法院确认的证据合法有效，可作为定案依据。在二审诉讼期间，上诉人莫立胜、莫立凤提交了以下证据：1.土地承包使用证；2.粮食（油）入库结算凭证；3.道路交通事故认定书。本院认为，上诉人提交的土地承包使用证登记的六块水田为长塘两块、木山脚一块、龙山塘一块、河步2块，均不是本案争议的伴睡猫山脚，与本案无关，本院不予认定；粮食（油）入库结算凭证为上诉人父亲莫家光1984年至1986年交粮送粮的情况，与本案无关，本院不予认定；道路交通事故认定书只是提到在莫家发的鱼塘发生了交通事故，未涉及上诉人与莫家发是否存在出租关系，与本案无关，本院对这份证据不予认定。据此，二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，上诉人与一审第三人争议的伴睡猫山脚土地在落实承包责任制时由其所在的松四屯分配给上诉人户承包经营的事实，双方并无异议，后因互换行为，双方发生土地使用权纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六第一款、第二款、《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，平山镇政府、平南县政府具有作出被诉行政行为的法定职权。本案的争议焦点在于双方是否存在互换承包地的行为。根据2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以互换进行流转。上诉人户与一审第三人户于上世纪九十年代初互换水田，上诉人户原伴睡猫山脚水田由一审第三人户管理，一审第三人户原小良、王淡冲水田由上诉人户管理，该事实有潘福文、李汉贤、莫恒超、潘展邦、谭日奎、莫月梅、覃琼芳、梁靖芳、马炳文等人2018年3月的调查笔录证实，上诉人在二审询问中亦承认其户有耕种小良、王淡冲水田，其中耕种王淡冲水田至1997、1998年，耕种小良水田至2010年，互换水田的事实清楚。平山镇政府根据双方互换承包地的事实将争议的伴睡猫山脚土地的使用权确定给一审第三人，并无不当。上诉人主张其自1992年尾将争议的伴睡猫山脚土地先后租给莫家原、莫家发养鱼，莫立胜在2018年3月23日的调查笔录中陈述收取每年15元的租金，但莫家原在2018年3月29日的调查笔录陈述其只是放鱼在水浸田，让鱼自然生长，没有与上诉人户签订承包合同，也没有交过租金，双方说法矛盾，本院对上诉人的这一主张不予采信。上诉人主张即使有对换也仅是双方父亲的个人行为，不是户户对换，本院认为，上诉人父亲1997年去世、一审第三人父亲2006年去世，在双方父亲去世前后，互换管理的事实长期存在，故对上诉人的主张，本院不予支持。上诉人主张被上诉人存在作出决定后再调查补证的行为，程序违法，本院认为，被上诉人提交的证据显示其调查取证的时间均是在作出被诉行政行为前，上诉人的主张与事实不符。至于是否遗漏当事人的问题，本院认为，土地承包以户为单位，以户主为代表，双方其他家庭成员不属必须参加调处的当事人。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，依法应予以维持。上诉人的上诉理由不成立，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费50元，由上诉人莫立胜、莫立凤负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陆守全 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇一九年二月十二日 法官助理 张文秀 书 记 员 高慧媚