江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏05行终531号 上诉人（原审原告）钱正刚，男，汉族，住张家港市。 委托代理人张合刚，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）张家港市塘桥镇人民政府（以下简称塘桥镇政府），住所地张家港市塘桥镇南京西路16号。 法定代表人沙立平，镇长。 委托代理人庞建宇，张家港市塘桥法律服务所法律工作者。 上诉人钱正刚因房屋拆除补偿协议一案，不服张家港市人民法院（2018）苏0582行初203号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年11月27日立案后，依法组成合议庭审理本案,现已审理终结。 原审法院经审理查明，因“张家港康得新未来城”项目，塘桥镇政府对所涉农户以协议方式进行拆迁。2018年6月5日，塘桥镇政府与钱正刚签订《拆除私有房屋补偿协议书》及《补充协议》。协议约定，原告拆除其拥有的位于塘桥镇××××房屋421.33平方米，其中楼房380.53平方米，辅房40.8平方米（张建房字第0108767，房产证面积：混合二层288.32平方米，砖木一层35.65平方米）。补偿标准：楼房每平方米927.87元，计353082.37元，辅房每平方米572.8元，计23370.24元，合计548560.61元。附着物：水泥地167.2平方米，每平方米90元，计15048元，围墙（双墙）158平方米，每平方米120元，计18960元，水井1口，每口1200元，自来水1套，每套300元，下水道40米，每米45元，计1800元，窖井2个，每个40元，计80元，化粪池1个，每个300元，电话1个，计250元，有线电视计400元，宽带计1100元，二眼灶二副，每副1000元，计2000元，一眼灶一副，每副600元，挂壁式空调2只，每只250元，计500元，立式空调1只计350元，太阳能热水器1只计500元，石驳岸151.84立方米，每立方米220元，计33404.8元，柴垛1个，每个50元，顶层搁楼板190块，每块60元，计11400元，卫生设施3套，每套2000元，计6000元，水站2个，每个200元，计400元，水池2只，每只50元计100元，门楼1个，计4000元，上述合计98742.8元。；三、树木共计金额975元；四、搬迁补助费3044.24元，超240平方米外货币补偿199552.6元，契税19448.35元。上述四项合计补偿870323.6元。同日，塘桥镇政府和钱正刚签订补充协议。协议约定：一提前搬迁奖励，1、乙方在规定期限内搬迁，以合法建筑面积为基数奖励每平方米每天1元，计15天计5707.95元；2、乙方在规定期限内提前签订协议和提前完成搬迁并在交出旧房钥匙时房屋完整、门窗齐全，奖励每天500元计10天，计5000元；二、临时安置补助，以合法建筑面积为基数，实行货币补偿的，一次发放6个月临时安置补助费，计13699.08元；三，上述补偿合计24407.03元；四、乙方实际安置面积已安置。协议签订后，钱正刚起诉来院，要求撤销该协议。 原审审理中被告陈述，2001年韩山村按照当时城乡一体化建设社会主义新农村精神，按照村规划代建设了一批别墅房，以优惠的价格提供给本村村民，钱正刚得到了该别墅中的一栋别墅，计款22万元，这些别墅所使用的土地是集体土地，和村民有口头说明，本村村民的宅基地办证由村镇统一申请办理，使用权归本村村民，不另外计价。对原来的宅基地按照一户一宅处理。如果老房子不在规划范围内，房屋不拆，如果在规划范围拆除老房子，除非符合另外安排宅基地的情形，否则不予安排。因而，钱正刚这次的拆迁只补偿，不另外再安置房屋了。原告则认为是向村里购买的房屋，是民事行为，与这次的征收是二回事。 原审法院认为，本案争议之一是原告与塘桥镇政府所签订的《私有房屋拆迁补偿协议书》是否属于行政诉讼的受案范围，该协议是塘桥镇政府因建设需要于2018年6月5日与原告签订的，是塘桥镇政府为实现行政管理目标履行行政职责而与相对人签订的协议，是属于行政协议，是行政诉讼的受案范围。本案争议之二是该协议是否可撤销。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的；一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中所涉协议是双方真实意思表示，原告并无证据证明存在上述情形。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告钱正刚的诉讼请求。案件受理费50元由原告钱正刚负担。 上诉人钱正刚上诉称，一、被上诉人提交的下列证据不能作为一审法院认定案件事实的根据。1、证据1和2尾部未加盖印章，不具有证据合法性特征。会议纪要属于行政机关内部文件，不具有对外法律效力，不能作为被上诉人签订《拆除私有房屋补偿协议》及《补充协议》的事实依据和职权依据。上述会议纪要未进行公告公示，市政府的规划不能替代法定征收文件。2、证据3不具有合法性。张政发[2006]12号文是规范性文件，不是证据。该文件违反法律保留原则，属于无效的规范性文件，张家港市政府制定该文来征收集体土地严重超越职权。3、证据4与待证事实不存在关联性。张政办[2012]38号文不是证据，是规范性文件；该文第八条适用于国有土地房屋征收补偿，不适用于本案。4、证据7不具有合法性和真实性。上诉人与被上诉人签订协议前未见过该证据，且该证据未经公示；协议签订前上诉人未收到任何关于协商选择评估机构的告知，上诉人也未收到评估报告，未享受复核的权利，该证据是被上诉人在协议签订后做的。5、证据10与待证事实无关联性，其仅能证明上诉人2003年购买住房交款的事实，不能证明除交款以外的其他事实，房屋买卖是民事关系，与房屋征收不存在必然联系。上诉人选择产权调换的权利不因其曾购买住房而丧失。6、被上诉人当庭陈述是孤证，上诉人不认可被上诉人当庭陈述“如果不在规划范围内，……否则不予安排”的内容。二、根据土地管理法及其实施条例的有关规定，签订集体土地房屋征收补偿协议是土地行政主管部门的法定职权，被上诉人不具有签订该协议的行政职权，属于超越职权。三、国务院或省级政府作出土地征收决定、市县政府批准征收补偿方案、告知协商选择评估机构、送达评估报告等是行政机关签订集体土地房屋征收补偿协议应当遵循的法定程序，被上诉人没有上述程序方面的证据，程序严重违法。四、被上诉人签订协议内容违法。1、补偿未包含土地使用权的价值。2、剥夺上诉人产权调换方式的选择权。五、一审法院未对被告是否具有法定职权、是否履行法定程序等进行合法性审查。六、一审法院依据合同法对涉案协议的合法性进行审查，但未对协议的行政合法性进行审查。请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人塘桥镇政府答辩称，一审法院认定事实清楚，判决并无不当，应当维持。1、塘桥镇政府根据张家港市人民政府对“张家港康得新未来城”项目的规划和按排，对包括上诉人在内的所涉农户以协议方式进行拆迁。通过房屋动迁情况调查、房屋拆迁评估公示，于2018年6月5日与上诉人钱正刚签订《拆除私有房屋补偿协议书》及《补充协议》，对上诉人原拥有的位于塘桥镇××××房屋421.33平方米(楼房及辅房)及附着物、树木等按规定进行逐项补偿，并对提前搬迁奖励、临时安置补助等作了明确具体的约定，全部补偿款合计为894730.63元(870323.6元+24407.03元)。根据上诉人早先出资取得韩山新村77号集体土地的别墅式住房的实际，双方确认实际安置面积为已安置，实行货币结算。2、双方签订的《拆除私有房屋补偿协议书》和《补充协议》，是双方真实意思的表示，协议内容明确具体，并未损害上诉人的利益，不存在合同法第五十四条规定的可撤销情形。请求驳回上诉，维持原判。 上诉人钱正刚向本院提供了以下证据材料：1、微信截图3页；2、关于塘桥韩山村10组拆迁说明；3、收据；4、张家港市农村合作经济专用票据、2005年元月29日高凤平出具的收条；5、监控视频截图两页；6、短信息截图2页；7、证人证言3份；8、微信聊天记录截图一页；9、2018年8月20日收条一份；10、照片两页。经查，上诉人提交的上述材料均形成于一审判决之前，上诉人在一审中未提交且无正当理由，本院对上述材料不予接纳。对于上诉人上诉状中就被上诉人证据提出的质证意见，因其在一审庭审中已经质证，一审法院认证并无不妥，本院不再赘述。 本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，为了实现行政管理目的，行政机关可以通过决定、命令等形式履行行政职能，也可以通过协商、协议等方式完成行政任务。以决定、命令等强制性方式履行职能的，应当严格按照法定的程序和内容进行；以协商、协议方式等柔性方式履行职责的，虽法律并未规定相应的程序和内容，行政机关也应遵循合法行政、程序正当、诚实信用、权责统一等行政法基本原则，同时应当符合民事法律有关合同订立和履行的规定。本案中，塘桥镇政府根据张家港市人民政府[2018]3号、4号市长专题会议纪要的要求，负责其辖区内有关“康得新未来城”项目相关房屋拆迁事宜。在签订协议过程中，塘桥镇政府应当严格按照上级政府交办事项的范围履行职责，并且遵循行政正当程序原则，在公平、合理、自愿的基础上与行政相对人协商有关拆迁事宜，不得运用其行政权优势地位侵害行政相对人的合法权益，不得强迫行政相对人签订相关协议，在未达成协议的情况下不得强制拆除村民房屋。协议签订后，双方均应本着诚实信用原则按约定履行协议内容。本案中，塘桥镇政府在对涉案房屋进行公开调查、评估的基础上，与上诉人等村民就补偿方案协商一致并签订相关协议，协议内容包含对房屋、地面附着物等的补偿，也包含相关政策性补偿，同时还包括提前搬迁奖励和临时安置补助费用。因上诉人在该村另购有一处别墅，且购置该处别墅时即已明确有关“一户一宅”的政策，故在案涉协议中明确安置意向为“已安置”，即不再另行安置宅基地或其他房屋，只进行货币补偿，该协议内容与本案查明事实及“一户一宅”等法律规定能够相互印证。上诉人提交的证据不能证明被上诉人存在利用行政权侵害上诉人合法权益或者强迫其签订协议的情况，本案亦未发现存在《合同法》规定的重大误解、显失公平、欺诈或乘人之危等致合同应予撤销之情形。当事人签订涉案协议系其真实意思表示，双方均应依法履行。上诉人请求撤销涉案协议无事实和法律依据，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费人民币50元，由上诉人钱正刚负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  刘正芳 审判员  孙一鸣 审判员  林 磊 二〇一九年二月十三日 书记员  陆 婷