浙江省宁波市鄞州区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）浙0212行赔初22号 原告苏冬青，女，1959年4月17日出生，汉族，住浙江省象山县。 委托代理人闫伟红，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被告象山县高塘岛乡人民政府，住所地浙江省宁波市象山县高塘岛乡江北村蓬莱路**。 法定代表人项跃波，乡长。 委托代理人陈炳，象山县高塘岛乡人民政府工作人员。 委托代理人叶能章，浙江人值律师事务所律师。 原告苏冬青诉被告象山县高塘岛乡人民政府（以下简称高塘岛乡政府）乡、镇政府行政赔偿一案，原告于2018年8月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月15日公开开庭审理了本案。原告苏冬青及其委托代理人闫伟红、被告高塘岛乡政府的委托代理人陈炳、叶能章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告苏冬青起诉称：原告系象山县高塘岛乡纱帽绿村马屁股海水养殖塘13号塘的承包户。2018年6月29日、30日，被告在未事先通知原告的情况下，用挖掘机强制拆除原告养殖塘的养殖设施，导致增氧机等设备损坏，养殖塘内养殖的各种水产品逃逸、死亡，造成原告财产损失113785元。原告认为，被告的行政强制行为违反法定程序，明显不当，严重侵犯了原告的合法权益，故在向法院提起行政诉讼的同时，请求法院判决被告赔偿原告海塘承包款35260元、蟹苗款28700元、虾种款9225元、蛏苗12300元、料款12300元、增氧器等设施损失6000元、建塘、挖机及小工等损失10000元，合计要求赔偿113785元。 原告苏冬青向本院提交了以下证据材料： 1.《证明》1份，用以证明原告从村民小组处承包了涉案养殖塘； 2.照片7张以及应某荣、何某分别出具的《证明》各1份，用以证明被告强制拆除原告所承包的养殖塘的事实。 被告高塘岛乡政府答辩称：一、本案原告主体不适格。2017年3月20日，被告在与象山县签订的《征收协议书》中约定，纱帽绿村应当在5日内将涉案养殖塘内的养殖物和相关设施清理完毕，逾期视为自动交付，被告有权处置养殖塘的一切事务。被告有权在养殖塘内进行有关项目施工，造成的损失由乙方自行承担。因此，涉案养殖塘已收归国有，被告有权对该养殖塘进行处置、施工、整改。二、被告对涉案养殖塘进行整改落实并拆除相关设施的行为合法。理由如下：1.2014年2月17日，象山县海洋与渔业局对纱帽绿村作出象海执罚〔2013〕003号《行政处罚决定书》，认定纱帽绿村在未取得海域使用权证的情况下于2010年5月在马屁股海域实施围海建设养殖设施的行为已构成违法，故责令纱帽绿村恢复海域原状，并处罚款312909元，但纱帽绿村并未恢复海域原状，且将涉案养殖塘发包给原告。因此，原告承包违法且已被收归国有的养殖塘亦属违法，其相关权益不应得到保护。2.2018年年初，中央环境保护督察宁波市整改工作协调小组（以下简称宁波协调小组）发布《关于加快推进中央环境保护督察涉海涉渔问题整改工作的通知》，明确要求象山县委县政府于2018年12月底前恢复涉案海域的自然属性。对此，象山县委办、县府办于2018年3月26日发布《象山县中央环境保护督察整改工作方案》，其中明确涉案海域的整改责任单位为被告。根据上述文件规定，被告于2018年6月底对涉案养殖塘进行整改并拆除相关设施，事前履行了相应的告知程序，符合法律规定。综上，请求法院依法驳回原告的起诉或者诉讼请求。 被告高塘岛乡政府在举证期限内向本院提交了以下证据材料： 1.《征收协议书》1份、银行进帐单3份、收款收据7份，用以证明涉案养殖塘已被被告征收，且被告已支付了相应的征收补偿款，故原告对于养殖塘不享有合法权益； 2.象山县海洋与渔业局作出的象海执罚〔2013〕003号《行政处罚决定书》1份，用以证明纱帽绿村及原告的用海行为均属违法，其相关权益不应得到保护； 3.宁波协调小组发布的《关于加快推进中央环境保护督察涉海涉渔问题整改工作的通知》及《关于进一步强化中央环境保护督察涉海涉渔问题整改工作的通知》；中共象山县委办公室、象山县人民政府办公室关于印发《象山县中央环境保护督察整改工作方案》的通知各1份，用以证明被告对涉案养殖塘进行整改并拆除相关设施的行为符合文件规定； 4.照片4张，用以证明被告在实施整改行为前已经履行了必要的告知程序。 对上述证据材料，原、被告的质证意见以及本院的认证意见如下： 对原告提交的证据材料1，被告认为该份证明的实际出具时间为提起本次诉讼前，而非2018年3月，且无论是纱帽绿村还是村民小组均无权发包涉案养殖塘。根据本案核实的情况来看，该份《证明》出具的时间确非2018年3月，但因《证明》的内容与本院调查的事实基本吻合，故本院对原告从村民小组处承包涉案养殖塘的事实予以认定。对原告提交的证据材料2，被告对照片的真实性无异议，但对于应某荣、何某出具的2份《证明》有异议。本院认为，因原、被告双方对被告于2018年6月29日和30日将原告养殖塘与其他养殖户共用的塘梗挖低并拆除了原告养殖塘内的碶门无异议，故本院对该事实予以认定，但应某荣、何某出具的2份《证明》中关于原告损失部分的陈述因缺乏其他证据予以佐证，本院不予认定。 对被告提交的证据材料1，原告对其关联性和证明对象有异议，认为该《征收协议书》中所涉的补偿金额并没有完全到位。本院对该组证据材料的真实性予以认定。对被告提交的证据材料2，原告认为该处罚决定已经超出了申请人民法院强制执行的法定期限，且无法证明原告的承包行为违法。本院认为，该份证据真实合法，且与本案具有关联性，故予以认定。对被告提交的证据材料3和4，原告对其关联性有异议。本院认为，被告提交的该两组证据材料客观真实，但是无法证明被告所实施的被诉行政行为合法，故对该证明对象不予认定。 经审理查明：2014年2月17日，象山县海洋与渔业局对纱帽绿村作出象海执罚〔2013〕003号《行政处罚决定书》，认定纱帽绿村在马屁股海塘附近围海29.5198公顷用于养殖建设，且未办理海域使用权证的行为属于未经批准占用海域围海，为此，对纱帽绿村作出以下行政处罚：1.责令恢复海域原状；2.罚款312909元。纱帽绿村收到该处罚决定后，未自动恢复海域原状，至今亦未补办海域使用权证。 2017年3月20日，被告与纱帽绿村签订《征收协议书》，约定被告向纱帽绿村征收养殖塘，其中包括纱帽绿村围海所建的马屁股区块塘，具体四至为：东至滩涂，南至周达顺养殖塘及马屁股山脚，西至马屁股山嘴石塘，北至滩涂，共计面积约为483亩。征收标准为：海涂使用权回收和塘坝等投入性补偿款4.6万元/亩、塘内设施补偿1.4万元/亩，合计6万元/亩，征塘款为43884000元。《征收协议书》同时约定：1.纱帽绿村承诺所征收的养殖塘不存在由第三方承包、租用和抵押等情形，不存在有其他合伙人或其他经营权争议。若存在以上情形的，纱帽绿村自行处理，与被告无涉；2.自本协议签订之日起5日内将塘内养殖物和相关设施清理完毕，逾期将视为自动交付，被告有权处置塘内一切事物；3.若逾期拒不交付的，被告有权在征收养殖塘内进行有关项目施工，造成的损失由纱帽绿村自行承担。协议签订后，被告向纱帽绿村支付了补偿款，纱帽绿村亦拆除了涉案养殖塘内的碶门等设施。但因被告未实际使用涉案养殖塘，被告和纱帽绿村通过在村内宣传等形式告知村民不要在此进行养殖。 2018年3月左右，原告苏冬青向纱帽绿村所属村民小组承包了上述马屁股海水养殖塘中的13号塘进行蟹、虾等海产品养殖。因原告起诉需要，村民小组亦出具了《证明》1份，《证明》载明：“经第3组全体群众商量决定大家一致同意，对马屁股海水养殖塘进行投标，养殖塘共3只面积66亩无标底，取最高标中标。在投标前说明一点，如有工程落户，任何个人和单位不得阻拦工程开展，如有损失小组不负责不退还塘租款，损失由承包人自负”。《证明》中所载的承包人为洪昌贵、苏冬青和王某，承包款为111200元。 为贯彻落实中央环境保护督察反馈意见，宁波协调小组于2018年年初下发《关于加快推进中央环境保护督察涉海涉渔问题整改工作的通知》，要求对纱帽绿村非法占用海域实施围塘养殖建设的行政处罚案，在2018年12月底前恢复海域自然属性，并确定该工作的责任单位为象山县委县政府。2018年3月26日，中共象山县委办公室、象山县人民政府办公室共同发布《象山县中央环境保护督察整改工作方案》，将纱帽绿村违法围填海29.5198公顷的行政处罚案落实整改，确定整改责任单位为被告，整改配合单位为浙台经贸合作区管委会、象山县海洋与渔业局等，整改时限为2018年10月底前，整改目标为恢复海域自然属性。为此，被告于2018年4月曾告知原告等养殖户停止养殖，但原告未予理睬。2018年6月9日，被告作出《通告》并张贴于养殖塘附近，内容为“……1.任何单位和个人不得再在该塘内从事水产养殖经营等行为；2.原有养殖户必需在本通告之日起15日内，将塘内养殖物及附属设施进行自行清理，逾期未清理的，政府有权作出处理，造成的损失自行负责。”原告等承包的养殖塘均在上述范围内，因原告未自动整改清理，被告遂于2018年6月29日和30日期间挖低了原告与其他养殖户共用的塘梗，并拆除了原告养殖塘内的碶门。原告对该行为不服，现诉至本院。 本院认为：首先，对于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案被诉行政行为是被告所实施的挖低塘梗及拆除养殖塘内碶门的行为，而该养殖塘当时实际由原告从事养殖活动，故被诉行政行为对原告的权利义务具有实际影响，原告有权提起本次诉讼。 其次，关于被诉行政行为的合法性问题。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，原告所承包的养殖塘系纱帽绿村未取得海域使用权证而围海形成，且象山县海洋和渔业局已根据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条的规定，对纱帽绿村作出了相应的行政处罚决定。而《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律均未规定行政机关有强制执行权，故对上述行政处罚决定应当申请人民法院强制执行。此外，尽管被告已于2017年3月20日与纱帽绿村签订《征收协议书》，约定涉案海塘已收归被告管理。但对于原告仍继续在该养殖塘内从事养殖活动的情况，被告亦应当通过法律途径予以解决。因此，被告在张贴《通知》后即实施了挖低塘梗、拆除养殖塘内碶门的行为，属超越职权。且因上述行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，故应当确认该行政行为违法。 最后，对于原告所提出的赔偿主张。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益在国家机关和国家机关工作人员行使职权过程中受到侵犯并造成损害。 而本案中，原告承包涉案海塘用于养殖的行为并不具有合法性。首先，涉案养殖塘系纱帽绿村自行组织围海施工所形成，对此，象山县海洋与渔业局已于2014年2月17日作出象海执罚〔2013〕003号《行政处罚决定书》，责令纱帽绿村恢复海域原状，但纱帽绿村未自动履行。此后，被告又在2017年通过与纱帽绿村签订《征收协议书》的形式征收了涉案养殖塘。在此情形下，无论是纱帽绿村及其村民小组均无权将该海塘的使用权再次发包。其次，在原告承包涉案养殖塘前，被告和纱帽绿村已通过多种方式告知该养殖塘不得再进行养殖。而本案原告从村民小组承包该养殖塘时，所支付的承包费远低于市场价格，且结合村民小组出具的《证明》来看，在原告承包前，村民小组亦明确告知“如有工程落户，任何个人和单位不得阻拦工程开展，如有损失小组不负责不退还塘租款，损失由承包人自负”，足以说明原告对于涉案养殖塘的情况和养殖风险是知情的。最后，在原告承包养殖塘后的次月，被告即对原告进行过劝阻，但原告出于侥幸心理并没有及时止损，而是继续进行养殖，原告自身在主观上具有明显过错。 此外，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。在原告所主张的赔偿项目中，海塘承包费损失与被诉行政行为间不具有因果关系，本院不予支持；原告为养殖海产品所修建的碶门，性质上属养殖塘的附属设施，因原告对于涉案养殖塘不享有合法权益，被告拆除该附属设施后不应承担重新修建责任，故原告主张要求赔偿由此产生的碶门修建费用缺乏依据，本院不予支持；而原告的养殖物和增氧机等设备虽为其合法财产，但原告并未举证证明被告所实施的被诉行政行为客观上造成了其养殖物和养殖设备损失的后果，且对其主张的损失金额亦未提交任何证据加以证明，本院亦无法支持。 综上，原告所提出的赔偿请求均缺乏事实和法律依据，其赔偿请求应予驳回。为此，本院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告苏冬青的赔偿请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  徐小娟 审 判 员  周 磊 人民陪审员  胡根世 二〇一九年二月十九日 书 记 员  朱璐琰 附本案适用的法律依据： 一、《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 …… 二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。