吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）吉行终465号 上诉人（原审原告）刘丽娜，女，1972年6月18日出生，现住长春市。 委托代理人丁法荣，北京盈科（长春）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春莲花山生态旅游度假区管理委员会，住所地长春市莲花山大路**。 法定代表人邵大明，主任。 委托代理人李欣，该单位社区安居办副主任。 委托代理人王丹，北京天驰君泰（长春）律师事务所律师。 上诉人刘丽娜因诉被上诉人长春莲花山生态旅游度假区管理委员会（以下简称长春莲花山管委会）房屋征收补偿协议履行一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2018）吉01行初134号行政判决，向本院上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人刘丽娜及其委托代理人丁法荣，被上诉人长春莲花山管委会的委托代理人李欣、王丹到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审查明，2007年，长春莲花山生态旅游度假区劝农山镇兰家村民委员会、长春莲花山生态旅游度假区劝农山镇人民政府（以下简称劝农山镇政府）均同意刘丽娜在二道区劝农山镇兰家村蒋家屯使用宅基地198㎡建设192㎡二层住宅。2011年12月29日，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函[2011]918号《关于长春市人民政府2011年第199批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将农村集体农用地38.2915公顷转为建设用地并办理征地手续，同意征收农村集体建设用地10.7790公顷、未利用地0.5423公顷，用于交通运输项目建设。刘丽娜所有的上述二层住宅房屋在此征地批复确定的集体土地征收范围内。 2011年6月25日刘丽娜（乙方）与劝农山镇政府（甲方）签订了《住宅房屋拆迁补偿安置协议书》，主要条款内容如下：一、乙方房屋位于兰家村蒋家屯，证照为个人住宅建设申请，建筑结构砖木，建筑面积192平方米。乙方自愿选择房屋安置。三、乙方选择实行产权调换的，甲方在长吉南线与双九公路交汇处东南角地块安置给乙方住宅房屋壹套，建筑结构混合，建筑面积95平方米，与原房屋建筑面积相等部分不另结算差价，且产权性质不变。六、甲方按照10元/平方米每月标准向乙方预支6个月临时安置补助费，计11520元，向乙方一次性支付搬家补偿费300元，共计11820元。七、甲方应于2012年12月25日前将安置房屋交付使用，届时乙方根据搬迁时间先后公开排序依次自主选房。八、本协议设立时，乙方应将房屋所有权证、土地使用证交给甲方，并由甲方到有关部门申请注销登记。九、本协议设立后五日内乙方应迁出，并将房屋完整交给甲方验收，甲方按照协议约定将补偿款支付给乙方。十、本协议设立后，甲乙双方应共同遵守，任何一方违约，按有关法律、法规的规定承担责任。因履行本协议发生争议，向人民法院申请解决。十三、本协议未尽事宜，双方可另行设立补充协议。除上述款项外，在此协议上还有手写的“房屋总面积为192㎡，二层96㎡回迁住宅、一层回迁门市，差价由甲方定价”、盖章的“如被拆迁人所提供的证照与实际不符，本协议作废”、“按照回迁户前十年采暖费和物业费全部免缴，后十年缴纳一半原则给予奖励”手写加盖章的“甲方向乙方支付补偿总金额707463元”等内容。 同日刘丽娜将案涉房屋交给吉林省远祥房屋拆除有限公司，后被实际拆除。 2011年4月12日，长春莲花山管委会以长莲管发[2011]13号文件下发通知形式实施的《长春莲花山生态旅游度假区拆迁安置补偿管理暂行办法》第三十二条规定：“被拆迁人在拆迁通知书规定拆迁期限内，签订房屋补偿安置协议并交房的，按照回迁户‘双十’（前十年采暖费和物业费全部免缴，后十年缴纳一半）原则给予奖励。……按照‘一户一宅’的要求，每户只享受一次‘双十’政策”。 2013年1月14日，劝农山镇政府出具《关于蒋家道口拆迁问题镇村政府承诺说明材料》，该材料明确称：1.营业补助按照主房价20%给付计算，2.回迁时间不超过十八个月，安置补助费按每平方米每月10元给付；3.回迁门市与住宅均享受“双十”政策。劝农山镇人民政府在该材料上盖章，拆迁办主任、村支书、拆迁公司工作人员及28户被拆迁户在材料上签字。2013年9月24日，长春莲花山管委会以长莲管发[2013]54号文件作出《关于劝农山镇蒋家道口部分被拆迁人安置补偿信访问题的答复意见》，明确称：1.劝农山镇政府无权对被拆迁人补偿安置的方式、标准及享受待遇等进行承诺，信访人所谓的“承诺材料”的承诺，明显与管委会的相关规定和政策相违背；2.劝农山镇政府与蒋家道口28户被拆迁人签订的《住宅房屋拆迁补偿安置协议书》符合国家、省市和管委会有关政策规定，应当得到保护和实施，部分被拆迁人为谋取私利，伙同劝农山镇政府个别工作人员，通过非正常手段获取的所谓“承诺材料”是无效承诺，决定予以撤销。 2013年11月6日，长春莲花山管委会制定长莲管发[2013]43号《关于集体土地房屋征收安置“双十”政策的指导意见》，该意见规定：“度假区符合条件的社员小组成员，进入回迁安置小区居住的，享受前十年免收采暖费和物业费，后十年减半收取采暖费和物业费的优惠政策，即‘双十’策。按‘拆一还一’的政策规定,被征收房屋小于49平方米的,可补足49平方米,按49平方米享受‘双十’策;超过90平方米的,可以分成两套房屋,但分成两套房屋所享受的‘双十’策,不得超过被征收的原房屋面积;回迁安置房屋面积大于被征收房屋面积的,超出部分不享受‘双十’政策,回迁安置房屋面积小于被征收房屋面积的,按回迁安置房实际面积享受‘双十’政策；商业门市房不享受‘双十’政策”。 2014年3月20日，长春莲花山管委会以长莲管发[2014]14号文件下发通知形式实施的《长春莲花山生态旅游度假区集体土地房屋征收与补偿安置暂行办法》第三十三条规定：“被征收人选择产权调换的，在18个月过渡期限内，按照被征收房屋的建筑面积每6个月发放一次，每月每平方米10元；因房屋征收部门的责任，超过过渡期限的，自逾期之日起增发临时安置补助费，逾期1—3个月的，每月增发50%；逾期4个月以上的，每月增发100%”；第三十五条规定：“因征收非住宅房屋造成停产停业损失的，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定补偿标准”；第三十六条规定：“住宅房屋用于经营活动的，按照住宅房屋进行补偿。被征收人在度假区管委会及相关部门暂停办理相关手续前已依法取得工商营业执照，且依法纳税的，对用于经营的建筑面积部分，按照下列标准给予一次性补助：（一）从事商业、服务业等经营性活动的，按照房屋评估金额的20％补助；（二）从事办公、生产等经营性活动的，按照房屋评估金额的15％补助；（三）从事仓储等其他经营性活动的，按照房屋评估金额的10％补助”。 2014年8月16日，长春莲花山管委会以长莲安发[2014]1号文件同意实施的《“莲花印象小区”非住宅回迁安置实施方案》第五条明确规定：“产权调换非住宅面积部分不发放过渡期补助费、产权调换住宅不发放停产停业补助费”。 2015年1月23日刘丽娜在长春莲花山生态旅游度假区“莲花印象小区”非住宅房屋回迁费用结算单上签名。2015年4月21日长春莲花山管委会为刘丽娜回迁了非住宅房屋。2016年9月23日刘丽娜在《劝农山乡（镇）亚泰项目社员小组成员享受“双十”政策认定表》上签字确认其回迁的住宅房屋将享受“双十”政策。2016年12月7日刘丽娜在长春莲花山生态旅游度假区“莲花印象小区”住宅房屋回迁费用结算单上签名。2016年12月29日长春莲花山管委会为刘丽娜回迁了住宅房屋。 2017年7月3日刘丽娜以长春莲花山生态旅游度假区劝农山镇人民政府为被告，向长春市二道区人民法院提起行政诉讼。一审判决后，双方均上诉，2018年3月26日，长春市中级人民法院作出二审裁定，撤销了原审判决，驳回刘丽娜的起诉。 原审认为，一、关于刘丽娜的起诉是否超过法定的起诉期限问题。目前，法律、司法解释对行政协议案件的起诉期限没有作出明确规定。从庭审时原长春莲花山管委会双方质证、陈述、辩论情况看，本案被诉协议尚未履行完毕，且刘丽娜自接收回迁房屋后通过拒绝配合长春莲花山管委会最终结算、向长春市二道区人民法院提起行政诉讼等方式一直在寻求权利救济。因此，从最大限度保护刘丽娜的实体利益及公平角度出发，应视为刘丽娜的起诉未超过起诉期限。长春莲花山管委会认为刘丽娜的起诉超过起诉期限的主张，该院不予支持。 二、关于刘丽娜请求长春莲花山管委会支付回迁非住宅房屋部分临时安置补偿费问题。2011年4月12日长春莲花山管委会以长莲管发[2011]13号文件下发通知形式实施的《长春莲花山生态旅游度假区拆迁安置补偿管理暂行办法》对支付临时安置补偿费未作规定，本案被诉协议对此项费用进行约定不违反法律、法规的强制性约定，应予认可。其后，2014年3月20日长春莲花山管委会以长莲管发[2014]14号文件下发通知形式实施的《长春莲花山生态旅游度假区集体土地房屋征收与补偿安置暂行办法》第三十三条也未对此情形作出明确规定。2014年8月16日长春莲花山管委会以长莲管发[2014]1号文件同意实施的《“莲花印象小区”非住宅回迁安置实施方案》第五条明确规定：“产权调换非住宅面积部分不发放过渡期补助费”。2015年1月22日刘丽娜在《长春莲花山生态旅游度假区“莲花印象小区”非住宅房屋回迁费用结算单》上签字，该结算单上并没有临时安置补偿费款项。据此，可以认定原长春莲花山管委会双方以实际履行行为变更了协议约定的相关内容，且符合《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第三十条的规定。现刘丽娜请求长春莲花山管委会支付此项费用既无行政法律依据，又违背民法上的诚实信用原则，该院不予支持。 三、关于刘丽娜请求长春莲花山管委会支付回迁住宅房屋部分临时安置补偿费问题。因签订本案被诉协议时，当时生效的2011年4月12日长春莲花山管委会以长莲管发[2011]13号文件下发通知形式实施的《长春莲花山生态旅游度假区拆迁安置补偿管理暂行办法》对如何支付临时安置补偿费未作规定。其后，2014年3月20日长春莲花山管委会以长莲管发[2014]14号文件下发通知形式实施的《长春莲花山生态旅游度假区集体土地房屋征收与补偿安置暂行办法》第三十三条对如何支付临时安置补偿费作出了明确规定。因此，长春莲花山管委会应当按照此规定向刘丽娜支付自刘丽娜交出房屋之日2011年6月25日起至长春莲花山管委会为刘丽娜回迁住宅房屋之日2016年12月29日108,000元。扣除本案庭审调查时原长春莲花山管委会均承认已支付的75,840元，长春莲花山管委会应当再向刘丽娜支付剩余的临时安置补偿费32,160元。 四、关于刘丽娜请求长春莲花山管委会按照被征收房屋总面积支付住宅用于营业补偿费问题。2014年3月20日长春莲花山管委会以长莲管发[2014]14号文件下发通知形式实施的《长春莲花山生态旅游度假区集体土地房屋征收与补偿安置暂行办法》第三十六条规定：“住宅房屋用于经营活动的，按照住宅房屋进行补偿。被征收人在度假区管委会及相关部门暂停办理相关手续前已依法取得工商营业执照，且依法纳税的，对用于经营的建筑面积部分，按照下列标准给予一次性补助：（一）从事商业、服务业等经营性活动的，按照房屋评估金额的20％补助；（二）从事办公、生产等经营性活动的，按照房屋评估金额的15％补助；（三）从事仓储等其他经营性活动的，按照房屋评估金额的10％补助”。本案中，虽然刘丽娜申请建设的二层房屋均为住宅，但长春莲花山管委会考虑到房屋实际上用于经营这一实际状况，为刘丽娜回迁一层门市房，并按照上述规定以回迁住宅部分面积为准向刘丽娜支付用于经营活动的补助费，已经最大限度保护了刘丽娜的合法权益。刘丽娜请求长春莲花山管委会按照被征收房屋总面积支付住宅用于营业补偿费缺乏事实根据和法律依据，该院不予支持。 五、关于刘丽娜请求长春莲花山管委会承担非住宅房屋回迁后前十年采暖费和物业费、后十年一半采暖费和物业费问题。2011年4月12日长春莲花山管委会以长莲管发[2011]13号文件下发通知形式实施的《长春莲花山生态旅游度假区拆迁安置补偿管理暂行办法》第三十二条规定：“被拆迁人在拆迁通知书规定拆迁期限内，签订房屋补偿安置协议并交房的，按照回迁户‘双十’（前十年采暖费和物业费全部免缴，后十年缴纳一半）原则给予奖励。在规定期限内未签订补偿协议的被拆迁户和城市到农村买房的回迁户不享受奖励政策；按照‘一户一宅’的要求，每户只享受一次‘双十’政策”。2013年11月6日长春莲花山管委会制定的长莲管发[2013]43号《关于集体土地房屋征收安置“双十”政策的指导意见》进一步明确规定：“度假区符合条件的社员小组成员，进入回迁安置小区居住的，享受前十年免收采暖费和物业费，后十年减半收取采暖费和物业费的优惠政策，即‘双十’政策。按‘拆一还一’的政策规定，被征收房屋小于49平方米的，可补足49平方米，按49平方米享受‘双十’政策；超过90平方米的，可以分成两套房屋，但分成两套房屋所享受的‘双十’政策，不得超过被征收的原房屋面积；回迁安置房屋面积大于被征收房屋面积的，超出部分不享受‘双十’政策，回迁安置房屋面积小于被征收房屋面积的，按回迁安置房实际面积享受‘双十’政策”。本案中，虽然长春莲花山管委会下属单位工作人员在名为“《住宅房屋拆迁补偿安置协议书》”的本案被诉协议上加盖了“按照回迁户前十年采暖费和物业费全部免缴，后十年缴纳一半原则给予奖励”蓝色印章，但从此协议上手写的“房屋总面积为192㎡，二层96㎡回迁住宅、一层回迁门市，差价由甲方定价”这一约定看，该协议内容实际上包括了住宅房屋与非住宅房屋回迁两种情形。长春莲花山管委会未承担刘丽娜回迁的非住宅房屋的采暖费和物业费既符合上述政策规定，也是协议约定的应有之义。且在协议履行阶段，刘丽娜也在《劝农山乡（镇）亚泰项目社员小组成员享受“双十”政策认定表》上签字确认其享受“双十”政策的面积仅是回迁的住宅房屋面积。现刘丽娜以已经被撤销的《关于蒋家道口拆迁问题镇村政府承诺说明材料》为证据，请求长春莲花山管委会支付上述费用缺乏事实根据和法律依据，该院不予支持。 六、关于刘丽娜请求长春莲花山管委会支付装修补助费问题。原长春莲花山管委会在庭审中均认可其签订的协议中未约定支付装修补助费，长春莲花山管委会在庭审中也同意对刘丽娜所有的住宅房屋支付装修补助费。因此，该项费用应当在案外解决。刘丽娜在本案中请求长春莲花山管委会支付上述费用，该院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条的规定，判决如下：一、长春莲花山生态旅游度假区管理委员会于本判决生效之日起30日内向刘丽娜支付临时安置补偿费32,160元；二、驳回刘丽娜其他诉讼请求。案件受理费50元，由长春莲花山管委会长春莲花山生态旅游度假区管理委员会负担。 上诉人刘丽娜诉称，案涉《住宅房屋拆迁补偿安置协议书》与《关于蒋家道口拆迁问题镇村政府承诺说明材料》均是各方当事人的真实意思表示，共同组成了征收协议内容，长春莲花山管委会无权单方以信访答复方式撤销。上述协议和承诺材料均对临时安置、住改商补偿以及“双十”政策做出了明确约定，长春莲花山管委会应当依法依约履行。另关于装修补助费，虽然不在书面协议当中体现，但也是因同一征收行为产生，故应当一并解决。综上，请求二审依法改判，支持刘丽娜的一审诉求，并判令长春莲花山管委会承担诉讼费用。 本院二审查明事实与原审一致，本院予以确认。 本院二审另查明，案涉“双十”政策的实际履行方式为长春莲花山管委会每年以公共财政支出方式直接向物业服务提供主体以及供暖服务提供主体支付。 本院认为，对于行政协议的司法审查，应当兼顾合同法上的尊重意思自治原则与行政法上的行政行为合法性审查原则。案涉《住宅房屋拆迁补偿安置协议书》与《关于蒋家道口拆迁问题镇村政府承诺说明材料》均系行政机关为实现公共利益及行政管理目标与行政相对人签订的行政协议，虽然两份协议当中的行政主体均为劝农山镇政府，但协议性质均属于征收安置补偿协议，依据征收主体行政层级的法定性，此两份协议均应视为劝农山镇政府作为代位缔约主体，却由长春莲花山管委会作为合同义务的实际承担主体的行政协议，故本院遵循前述审查原则，对刘丽娜与长春莲花山管委会之间的案涉行政协议，按照争议内容一并辨析裁判。 首先，关于临时安置补偿费问题。本案中，案涉房屋坐落于被征收的集体土地范围内，案涉《住宅房屋拆迁补偿安置协议书》签订当时生效的《长春莲花山生态旅游度假区拆迁安置补偿管理暂行办法》对如何支付临时安置补偿费未作规定，现行法律法规对于此类情况也没有明确规定，实践当中多采取参照国有土地上房屋征收补偿的法律法规处理。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条规定：“因征收房屋造成搬迁的……选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”依据该条例规定内容可以明确，临时安置费的功能性质在于为被征收人提供解决暂时性居住需求的货币化救济，刘丽娜回迁后的非住宅房屋因其功能的性质不应该享受此性质的货币化救济。同时，刘丽娜分别在明确列出临时安置补偿费用金额的住宅房屋回迁费用结算单以及未列出临时安置补偿费用项目的非住宅房屋回迁费用结算单上签字确认，属于以明示的方式认可长春莲花山管委会就该问题的履行行为，原审仅保护其回迁的住宅房屋临时安置补偿费的作法，既反映行政协议缔约主体的实际意思表示，又符合行政行为的合法性审查原则，故刘丽娜关于要求长春莲花山管委会支付回迁的非住宅房屋临时安置补偿费的主张不能成立。 其次，关于“住改商”的补偿费问题。如前所述，在案涉补偿安置方案及法律法规均无明确规定，进而参照国有土地上“住改商”房屋征收补偿的法律法规处理的前提下，如果依照《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第三十三条的规定内容处理，则刘丽娜的案涉房屋只能享受一次性上限为房屋评估金额20%的货币补助，但长春莲花山管委会比照原住宅房屋为其回迁一半面积的商业门市房，并按照回迁住宅部分面积向其支付了营业补助，已经最大限度保护了刘丽娜的合法权益。行政协议不仅仅是缔约主体之间的权利义务设定，同时更关系到行政机关对公共资源的分配内容是否合理，刘丽娜无论基于哪一份案涉协议，其主张同时获得商用门市房屋回迁与原房屋全部面积的营业补助金额，已经违背了行政相对人个体利益与社会公共利益的基本衡平原则，本院不予支持。 再次，关于案涉“双十”政策问题。劝农山镇政府的工作人员在案涉《住宅房屋拆迁补偿安置协议书》上加盖了“按照回迁户前十年采暖费和物业费全部免缴，后十年缴纳一半原则给予奖励”蓝色印章，其内容的确并未体现出就回迁后的房屋进行类型区分。但需要指出的是，此种仅以地方规范性文件方式制定的、使用未来较长时间段的公共财政支出，来履行案涉行政协议的行政行为是否属于行政机关对公共资源的合理使用，值得商榷。另从现有证据而言，在协议约定不明确的情况下，刘丽娜在《劝农山乡（镇）亚泰项目社员小组成员享受“双十”政策认定表》上进行了签字确认，该证据从名称及内容上均未对住宅和非住宅进行区分，刘丽娜的签字确认行为应视为以明示的方式认可长春莲花山管委会就该问题的履行行为，故刘丽娜关于回迁非住宅面积也应享受“双十”政策的主张不能成立。 最后，关于装修费用问题。案涉协议中并未约定支付装修补助费，故原审对于刘丽娜的该项主张不予支持并无不当。 综上，刘丽娜的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由刘丽娜负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 迪 代理审判员  李慧玲 代理审判员  孙慧源 二〇一九年二月二十七日                                                  法 官 助 理 王法                                                  书记员  庞娟