河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫行终2794号上诉人（一审原告）浚县黎阳房地产开发有限公司，住所地浚县黎阳路中段。法定代表人席高林，执行董事。委托代理人刘书锋，浚县黎阳房地产开发有限公司职工。委托代理人郭胜男，河南明星律师事务所律师。被上诉人（一审被告）汤阴县人民政府，住所地汤阴县人民路中段。法定代表人贾晓军，县长。委托代理人孙利春，汤阴县人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（一审被告）汤阴县国土资源局，住所地汤阴县人民路西段。法定代表人杨学武，局长。委托代理人李飞，汤阴县国土资源局工作人员。委托代理人李文龙，汤阴县国土资源局工作人员。被上诉人（一审被告）汤阴县宜沟镇人民政府，住所地汤阴县宜沟镇创业大道中段。法定代表人张合国，镇长。委托代理人孙利春，汤阴县人民政府法制办公室工作人员。浚县黎阳房地产开发有限公司（以下简称黎阳公司）因诉汤阴县人民政府、汤阴县国土资源局、汤阴县宜沟镇人民政府（以下简称宜沟镇政府）撤销国有土地使用证、解除国有建设用地使用权出让合同及补偿、赔偿损失纠纷一案，不服安阳市中级人民法院（2018）豫05行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。2013年10月21日，黎阳公司与汤阴县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称土地出让合同）并缴清了土地出让金和相关契税，取得了编号为G-13-27地块的国有建设用地使用权。次年办理了《国有土地使用证》。约定期限届满后，汤阴县国土资源局未履行土地出让合同中出让土地的义务。2014年12月3日，宜沟镇政府与黎阳公司签订协议书，承诺从2015年1月1日起至实际交付出让土地之日止，按照月利率1.5%向黎阳公司支付土地出让价款总额的利息。宜沟镇政府至今未向黎阳公司履行交付出让土地义务且未按照承诺支付黎阳公司出让价款的利息，黎阳公司遂提起本案诉讼，请求：1、解除黎阳公司与汤阴县国土资源局签订的土地出让合同；2、撤销汤阴县人民政府为黎阳公司颁发的国有土地使用证；3、判令汤阴县人民政府、汤阴县国土资源局双倍返还黎阳公司支付的土地出让价款和定金；4、判令汤阴县人民政府、汤阴县国土资源局、宜沟镇政府自2013年10月16日起按月利率1.5%补偿黎阳公司已缴纳土地出让金的利息至实际返还该土地出让金之日止；5、判令汤阴县人民政府、汤阴县国土资源局赔偿黎阳公司契税和耕地占用税、入场服务费等费用。安阳市中级人民法院一审查明：2013年10月21日，黎阳公司与汤阴县国土资源局签订编号为410523-CR-2013-0124-7047的《国有建设用地使用权出让合同》，以423万元的出让价款取得位于汤阴县宜沟镇宜政路和宜通路交叉口东北方位、面积为10385.05平方米、编号为G-13-27地块的国有建设用地使用权，土地用途为其他商服用地和其他普通商品住房用地。黎阳公司依约缴清了土地出让金和相关契税。2014年9月10日，汤阴县人民政府向黎阳公司颁发了汤国用(2014)第41052301-1265号《国有土地使用证》。2014年12月3日，宜沟镇政府与黎阳公司签订协议书。安阳市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，黎阳公司以汤阴县国土资源局、宜沟镇政府未按照出让合同及协议书的约定履行交付出让土地的义务、支付土地出让金的利息为由提起诉讼，其诉讼请求共六项，该六项诉讼请求涉及不同行政机关作出的多个不同的行政行为，应当分别起诉。其一并起诉不符合行政诉讼“一行为一起诉”的受理原则和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项起诉条件的规定。经本院释明后，黎阳公司予以拒绝。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第十项之规定，裁定驳回浚县黎阳房地产开发有限公司的起诉。黎阳公司不服一审裁定，向本院上诉称：1、本案实际已经经过一轮诉讼，上诉人不服安阳市中级人民法院（2016）豫06行初250号行政裁定，向河南省高级人民法院提起上诉后，河南省高级人民法院作出（2017）豫行终323号行政裁定，裁定本案由安阳市中级人民法院立案审理。现安阳市中级人民法院又以被告不适格为由驳回黎阳公司的起诉，没有法律依据。2、黎阳公司的起诉包含解除合同，撤销土地使用权证，返还定金，赔偿损失等多个诉讼请求，但都是基于黎阳公司与汤阴县国土局签订土地出让合同这一行政行为，符合行政诉讼法相关规定，应认定为有具体的诉讼请求，一审法院驳回起诉适用法律不当。综上所述，请求二审法院撤销一审裁定，指令由安阳市中级人民法院以外的法院审理本案。被上诉人汤阴县人民政府答辩称：1、上诉人一审诉讼请求涉及不同法律关系，其一审诉讼请求第1、3、4、5项系行政协议纠纷，而第2项系土地登记纠纷，不是同一法律关系，依法应分案起诉，不能并案审理。2、汤阴县人民政府不是行政协议的当事人，也不是土地登记的法定主体，不是本案适格被告。一审法院予以释明后上诉人拒绝变更，一审裁定驳回起诉正确。综上所述，请求维持一审裁定，驳回上诉人的上诉。被上诉人汤阴县国土资源局答辩称：1、上诉人一审6项诉讼请求分别涉及不同行政机关的多个不同行政行为，上诉人应分别起诉，一审法院经多次释明后黎阳公司仍坚持原诉求不变，一审法院裁定驳回起诉正确。2、本案中，上诉人在不改变其一并起诉不同行政机关的多个不同行政行为的前提下，要求异地管辖并指令继续审理于法无据，其上诉请求不应支持。综上所述，请求维持一审裁定，驳回上诉。被上诉人宜沟镇政府的陈述意见同汤阴县人民政府答辩意见一致。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）关于黎阳公司第1、3、4、5项诉讼请求。本案中，黎阳公司提出五项诉讼请求：1、解除黎阳公司与汤阴县国土资源局签订的土地出让合同；2、撤销汤阴县人民政府为黎阳公司颁发的国有土地使用证；3、判令汤阴县人民政府、汤阴县国土资源局双倍返还黎阳公司支付的土地出让价款和定金；4、判令汤阴县人民政府、汤阴县国土资源局、宜沟镇政府自2013年10月16日起按月利率1.5%补偿黎阳公司已缴纳土地出让金的利息至实际返还该土地出让金之日止；5、判令汤阴县人民政府、汤阴县国土资源局赔偿原告契税和耕地占用税、入场服务费等费用。其第1项诉讼请求系要求解除土地出让合同，第3、4、5项诉讼请求系基于土地出让合同主张的违约责任，上述4项诉讼请求均是围绕土地出让合同提出的主张。尽管其第4项诉讼请求不是直接依据土地出让合同中的违约条款，而是基于宜沟镇政府和黎阳公司于2014年12月3日签订的协议，但宜沟镇政府签订该协议是为了促使涉案土地出让合同继续履行，其承担的是汤阴县国土资源局未能按时履行合同义务而产生的违约责任，宜沟镇政府签订协议的行为属于债务加入，应在同一案件中对土地出让合同和该协议进行审查。故黎阳公司要求解除合同并主张违约责任、主张履行2014年12月3日协议的诉讼请求，均系基于行政协议这同一行政行为，具有逻辑上的先后顺序，存在紧密关联，在同一个行政诉讼案件中进行审理符合法律规定，有利于保持裁判结果的一致性，亦符合效率原则。（二）关于黎阳公司第2项诉讼请求。一般而言，国有土地使用权出让合同解除后，土地登记部门可以主动注销土地使用权证，黎阳公司也可以依据《不动产登记暂行条例》第十四条第二款第（五）项规定单方申请注销登记，而撤销之诉应适用于行政行为存在违法的情形，本案中黎阳公司基于国有土地使用权出让合同的解除来申请撤销土地登记行为，该理由与其诉讼请求不对应。且黎阳公司要求撤销汤阴县人民政府为其颁发的国有土地使用权证的诉讼请求针对的是土地登记行为，与合同解除、违约责任等基于行政协议的诉讼请求针对的不是同一行政行为，不应在同一个行政案件中进行审理，其起诉不符合行政诉讼“一案一诉”的基本原则。黎阳公司可在更正诉讼请求后，重新提起诉讼。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定驳回黎阳公司的起诉，裁判结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  原永杰二〇一九年二月二十七日书记员  陈知勉