黑龙江省大庆市让胡路区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黑0604行初39号 原告李喜山，男，1944年4月20日出生，汉族，农民，住黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县。 被告杜尔伯特蒙古族自治县农业局，地址黑龙江省大庆市杜尔伯特蒙古族自治县泰康镇阿尔善路，统一社会信用代码112306240017752462。 法定代表人徐亚辉，职务局长。 行政机关负责人王洪生，职务党组副书记。 委托代理人白立夫，男，1977年6月22日出生，蒙古族，住黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县。 委托代理人田星，黑龙江威德律师事务所律师。 第三人黑龙江省大庆市杜尔伯特蒙古族自治县烟筒屯镇东岗村民委员会，地址黑龙江省大庆市杜尔伯特蒙古族自治县烟筒屯镇东岗子屯。 法定代表人于成勇，职务主任。 原告李喜山诉被告杜尔伯特蒙古族自治县农业局（以下简称“杜蒙县农业局”）、第三人黑龙江省大庆市杜尔伯特蒙古族自治县烟筒屯镇东岗村民委员会（以下简称“东岗村委会”）履行法定职责一案，于2018年8月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2018年8月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月16日公开开庭审理了本案。原告李喜山、被告行政机关负责人王洪生、委托代理人白立夫及第三人的法定代表人于成勇到庭参加诉讼。因本案案情复杂，黑龙江省高级人民法院批准延长该案的审理期限六个月。本案现已审理终结。 2018年2月22日，原告李喜山与孟凡荣、李树河、崔士民一并向被告邮寄提交了申请，要求被告维护孟凡荣的土地承包经营权，解决没有土地耕种的问题，该申请书的收件人是被告原法定代表人马军。次日，被告的工作人员安静代收该邮件。至原告起诉时止，被告对申请未予回复处理。 原告李喜山诉称，请求法院：1.依法判令杜蒙县农业局履行法定职责，对原告申请的事项作出处理决定；2.诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告在1983年分得土地17.4亩，1986年因水灾搬出杨龙窝棚屯，搬迁到本村畜牧场屯。1998年二轮土地承包时，第三人村委会以原告不在当地居住失地为由，将原告土地承包给国家干部耕种。原告找到第三人，第三人以没有地给补为由不给分地。对此问题，原告向法院起诉第三人土地承包经营权侵权纠纷，经杜尔伯特蒙古族自治县人民法院、大庆市中级人民法院、黑龙江省高级人民法院审理，认定原告的失地行为应向有关行政部门申请解决，不属于人民法院民事案件受理范围，对原告的起诉裁定不予受理。三级法院裁定后，原告于2018年2月22日依法向被告提出书面申请，请求维护申请人土地经营承包权，解决申请人应分14.5亩地和没有土地耕种的问题，原告通过邮局寄到被告处。被告接到申请书后，与烟筒屯镇政府协调未果，到原告起诉时，被告对原告的申请拒不作出处理决定。原告认为，被告对原告的申请，不能依法作出处理决定，构成行政不作为，故依法诉至法院，请求法院支持原告的诉讼请求，维护原告的合法权益。 原告向法庭提交了以下证据：1.申请书及邮政快递单复印件一份；2.杜尔伯特蒙古族自治县人民法院、大庆市中级人民法院、黑龙江省高级人民法院民事裁定书复印件三份。以上证据证明因村里没有给原告分地，原告曾向杜蒙县人民法院提起过民事诉讼，后经过二审、再审均以不属于法院民事案件受案范围为由驳回起诉。所以，原告才向被告申请解决土地承包经营权的问题，被告没有给予答复。 被告杜蒙县农业局答辩称，一、答辩人没有解决被答辩人承包土地的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”。该条规定农村土地承包管理是一种行政指导行为，具体到本案，即答辩人在1998年第二轮土地承包中的工作是宣传贯彻中办发[1997]16号文件和黑发[1997]21号文件精神，是一种不具有强制力的行政指导行为。而承包合同管理属于行政确认行为，主要指对于已经签订的承包合同进行确认备案，发放土地承包经营权证，批准承包地的调整等行政确认行为以及平等主体之间土地承包纠纷的仲裁。同时按照杜编字[2010]17号文件，答辩人的职责是指导、监督耕地承包管理及使用权流转工作，并没有处理解决土地承包经营权的法定职责。 二、被答辩人未能取得土地承包经营权不是答辩人的过错。《农村土地承包法》第十九条规定，农村土地承包事项是要经过村民小组讨论后才能作出的决定。也就是说，无论土地承包合同或进行承包地调整都必须先经过村民会议的同意和表决，然后才能报送农业主管部门备案或批准。答辩人在第二轮土地承包中的责任是政策宣讲、耕地承包指导。被答辩人是不是第三人集体经济组织成员、应当分到多少地、分哪一块地并不是由答辩人审核确认，答辩人无权变更土地的承包关系。 三、要求答辩人解决被答辩人土地承包权是干预集体经济组织土地承包行为，涉嫌违法。由于历史原因，被答辩人所在的东岗子村耕地已经全部承包到户，没有预留的机动地可以分给被答辩人。被答辩人要求答辩人履行法定职责对其申请事项作出处理，实际上就是要求否定村委会与其他村民现有的承包合同，使被答辩人得到土地承包经营权，这其实是对原土地承包权进行的调整。根据《村民委员会组织法》第八条第二款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产；第五条规定，乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。《农村土地承包法》第二十五条也规定，国家机关及工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或变更，解除承包合同。农业主管部门无权以行政命令的方式强制安排村委会为被答辩人分地，也无权代表村委会与被答辩人签订土地承包合同，更无权解除东岗子村委会与其他村民的土地承包合同。 四、答辩人已积极协调相关部门处理被答辩人申请事项。答辩人虽然没有解决被答辩人申请事项的法定职责，但考虑到被答辩人的实际情况，几年来答辩人已多次召开座谈会、与烟筒屯镇政府、东岗子村委会沟通，指导镇政府和村委会清理土地承包历史遗留问题，并根据现场实地调研情况，在东岗子村没有机动地的情况下，建议村委会从其他集体资产中对被答辩人等未分到土地的村民给予补偿。从这一点上说答辩人并没有将被答辩人拒之门外，已经超范围履行了相关职责。综上，答辩人没有法定义务解决被答辩人的土地承包经营权的问题，在被答辩人未分得土地的行为中也没有过错。如果法院将被答辩人申请事项作为答辩人的法定职责，强制判令答辩人履行，无疑是要求答辩人干预基层自治组织事务，以判决手段强制要求答辩人违法行政，完全与依法行政建设法治政府的目标相悖。望贵院依法驳回被答辩人起诉。 被告向法庭提交杜编字[2010]17号杜尔伯特蒙古族自治县机构编制委员会文件，该文件第二条第（四）项规定被告的工作职责是指导监督、减轻农民负担和耕地承包管理及使用权流转工作，证明被告并没有原告所诉的维护解决土地承包经营权、解决没有土地耕种的行政职责。 第三人东岗村委会陈述称，1998年我村共有户籍农户**，其中有126户在第二轮土地承包时没有分得土地。根据查村账显示，李喜山在1988年自动放弃土地承包权，举家搬迁与村没有任何联系，没有履行各项应尽义务，直到2014年到村委会索要土地。经村委会与李喜山夫妇讲解1998年第二轮承包土地政策，村委会作出答复后不服，又到相关部门上访，县、镇政府已经作出答复。在1998年二轮承包土地时，我村不留机动地，所有土地全部承包到户，现无地可分。我方向法庭提交《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发[1997）]16号)、《黑龙江省人民政府关于贯彻落实的意见》（黑发【1997】21号）、《杜尔伯特蒙古族自治县延长土地承包期实施细则》、《杜尔伯特蒙古族自治县延长土地承包期工作方案》等法律法规及文件。 经庭审质证，被告对原告提交的证据的真实性没有异议，对证明的问题有异议。认为原告的申请书是邮寄给马军个人的，被告并没有收到该申请。对原告起诉第三人一事不知情，且该裁定也不能证明被告具有履行原告申请书所列事项的法定职责。第三人称不清楚以上证据的内容。 原告对被告提交的证据的真实性无异议，对证明的问题有异议，认为被告具有解决原告申请事项的法定职责。第三人认为分地是村委会的职责，不是被告的职责，被告只是具有监督管理的权限。 本院对上述证据认证如下：原、被告双方对相对方提交的证据的真实性均无异议，故本院对全部证据的真实性、合法性予以采信，可作为本案的定案依据。关于被告抗辩称没有收到原告等人申请书的问题，原告提供的邮寄回执证明涉案申请书已由被告工作人员安静签收，且被告亦认可安静是本单位职工，因此被告的抗辩意见无事实根据，本院不予采信。 经审理查明，原告李喜山是杜尔伯特蒙古族自治县烟筒屯镇东岗子村杨龙窝棚屯村民。1998年二轮土地承包时未分得土地、未取得土地承包经营权。2016年9月，原告曾向杜尔伯特蒙古族自治县人民法院提起民事诉讼，要求本案第三人东岗村委会停止侵权，并返还17.4亩土地承包经营权，法院根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，即集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决，故以李喜山的起诉不属于民事诉讼受理事项，裁定驳回李喜山的起诉。后大庆市中级人民法院、黑龙江省高级人民法院以同一理由维持了该裁定，驳回了李喜山的上诉和再审申请。2018年2月22日，原告向被告邮寄申请书，要求被告维护李喜山的土地经营权，解决没有土地耕种的问题。该申请书的收件人是被告原法定代表人马军，次日，被告的工作人员安静代收该邮件。至原告起诉时止，被告对该申请未予回复处理。原告认为被告没有履行法定职责，解决原告申请的事项，故提起本案之诉。 在本案审理过程中，被告于2018年11月14日作出杜农信访处字【2018】5号《关于烟筒屯镇东岗子村李喜山信访反映问题的处理意见》，该处理意见按照《黑龙江省人民政府关于贯彻落实的意见》第一条第二款的规定，决定如下：因目前东岗子村杨龙窝棚屯确无补地地源，因此无法给李喜山家庭补地。对此东岗子村应通过各种渠道帮助增加收入，并建议东岗子村结合农村集体产权制度改革工作，由村民代表讨论决定后，在股权设置环节合理增设“农村土地承包经营权补偿股”予以解决。并于次日向原告送达。原告认为该处理意见并未解决其没有土地耕种的问题，坚持诉讼请求。 上述事实有原、被告双方的陈述、双方提交的证据材料等证据证实。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”。根据上述规定，对集体经济组织成员未实际取得土地承包经营权的，应先由行政主管部门进行解决。本案中，原告向被告申请解决未实际取得土地承包经营权的问题，属于被告的职责范围。被告在法定期限60日内未作出处理决定，其行为已构成不履行法定职责，依照法律规定，应判决被告履行职责。但是，在本案审理期间，被告对原告申请解决的问题经过调查作出了信访处理意见。本院认为，虽然被告是以信访答复的名义作出的处理决定，但解决的问题与原告向其递交申请解决的事项是同一内容，且该处理意见已对原告申请的事项作出了实质上的处理，客观上履行了法定职责，故本案再行判决被告履行职责已无意义。被告改变原违法行政行为后，经本院向原告释明，原告仍坚持诉讼请求，故对被诉的原行政行为，依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告杜蒙县农业局对原告李喜山于2018年2月22日提出的申请未作出处理决定的行政行为违法。 案件受理费50元（已由原告预交）由被告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省大庆市中级人民法院。 审 判 长  于立宇 审 判 员  张金梅 人民陪审员  刘 锐 二〇一九年二月十八日 书 记 员  刘一博 附相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （1）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （1）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的； 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （1）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （1）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （1）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。