安徽省阜阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）皖12行终361号上诉人（一审原告）刘德生，男,1968年8月11日出生，汉族，住安徽省临泉县。上诉人（一审原告）刘德俊，男，1974年10月5日出生，汉族，住安徽省临泉县。上诉人（一审原告）刘付干，男，1963年10月27日出生，汉族，住安徽省临泉县。上诉人（一审原告）刘付业，男，1957年8月7日出生，汉族，住安徽省临泉县。上诉人（一审原告）刘看看，男，1984年3月19日出生，汉族，住安徽省临泉县。共同委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（一审被告）临泉县国土资源局，住所地安徽省临泉县光明南路**，统一社会信用代码113412210031732229。法定代表人邓安东，该局局长。委托代理人张修华，该局工作人员。委托代理人金光，安徽文瑞律师事务所律师。一审第三人临泉县梁安置业有限公司，住，住所地临泉县建设路西侧中泉首府**楼1703A一社会信用代码91341221MA2RKAE787(1-1)。法定代表人周伟，该公司经理。委托代理人畅文亚，该公司工作人员。委托代理人林春燕，该公司工作人员。上诉人刘德生、刘德俊、刘付干、刘付业、刘看看（以下简称“刘德生等五人”）因国有建设用地使用权出让合同一案，不服安徽省临泉县人民法院作出的（2018）皖1221行初85号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。刘德生等五人向一审法院诉称，刘德生等五人在临泉县城东街道文王片区享有土地使用权、房屋所有权。2017年2月24日，临泉县人民政府发布《关于文王片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》，决定对文王片区国有土地上房屋进行征收。因补偿标准过低，刘德生等五人未签订安置补偿协议。随后，临泉县城乡管理行政执法局以拆违方式将其房屋强制拆除。2018年3月28日，临泉县国土资源局（以下简称“临泉县国土局”）与临泉县梁安置业有限公司（以下简称“梁安公司”）签订《国有建设用地使用权出让合同》，把刘德生等五人房屋所在的3号地块出让给了梁安公司。临泉县国土局的行为无论程序还是实体均属违法，严重侵犯其合法权益。故提起诉讼，请求法院依法撤销合同编号为341221出让［2018］17号的《国有建设用地使用权出让合同》。一审法院经审理查明，刘德生、刘德俊、刘付干、刘付业、刘看看系临泉县城关镇任庄新村人，其拥有的房屋均被政府征收。2018年3月28日，临泉县国土局作为出让方与梁安公司作为受让方签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：341221出让［2018］17号），临泉县国土局同意在2018年4月28日前将出让宗地编号为LQ［2018］-3号、面积68266.40平方米，坐落于北堤路南侧、光明路东侧、东顺河街北侧、港口路西侧交付给梁安公司。刘德生、刘德俊、刘付干、刘付业、刘看看所拥有的房屋在LQ［2018］-3号出让的宗地范围内。刘德生等五人不服，提起行政诉讼，请求撤销上述《国有建设用地使用权出让合同》。另查明，2017年2月24日，临泉县人民政府作出临政秘［2017］27号《关于文王片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》，刘德生、刘德俊、刘付干、刘付业、刘看看所拥有的房屋在公告规定的第二期范围内，规定了征收部门为临泉县房地产管理局，征收实施单位为临泉县城东街道办事处，签约搬迁时间为2017年4月5日至2017年5月31日等等。2018年2月2日，临泉县国土局、临泉县公共资源交易中心作出临国土资公告［2018］3号《安徽省临泉县国有建设用地使用权挂牌出让公告》，将涉案地块LQ［2018］-3号公开挂牌出让。2018年3月14日，梁安公司竞得涉案地块的国有建设用地使用权。一审法院认为，该案是否符合行政诉讼起诉条件，主要存在如下争议焦点：1、该案是否属于行政诉讼受案范围；2、刘德生等五人是否具有原告的主体资格。关于该案是否属于行政诉讼受案范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，属于行政诉讼受案范围。行政协议必须具备以下几个法定条件：一是协议一方恒定是行政机关，包括法律、法规、规章授权的组织；二是签订协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标；三是协议事项必须符合行政机关的法定职责权限；四是协议内容必须具有行政法上的权利义务；五是协议履行过程中行政机关享有单方解除、变更协议的行政职权。行政机关与相对人签订的《国有建设用地使用权出让合同》，实质上是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于可诉的行政协议范畴。该案被诉《国有建设用地使用权出让合同》，是一种典型的行政协议，该协议主体一方是有权出让国有建设用地使用权的县人民政府国土资源行政主管部门；协议的目的是为实现土地资源使用管理，高效配置有限土地资源，既包含公共利益，也是为了履行国土资源行政主管部门的法定职责；协议事项是针对棚户区的改造、如何利用有限自然资源出让国有土地使用权问题，属于国土资源行政主管部门的法定职责；协议内容包含了对土地开发建设与利用的规划条件，比如建筑容积率、建筑密度、绿地率等有强制性规定，还对国有建设用地使用权的转让、出租、抵押等规定了限制条件，属于非平等主体之间的行政法上的权利义务；协议履行过程中国土资源行政主管部门可以通过单方变更、解除合同无偿收回国有土地使用权和对违约行为进行征收土地闲置费、支付违约金等内容。综上，该案被诉《国有建设用地使用权出让合同》符合行政协议的法定要件，属于行政协议，属于可诉的行政行为。被告临泉县国土局认为该合同系平等主体之间的民事行为，合同的签订并不属于行政行为，不具有行政诉讼可诉性的主张，应不予支持。关于刘德生等五人是否具有提起本诉的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该案刘德生等五人非涉案行政协议的相对人确定无疑，可是否存在“利害关系”问题。本条在原告资格方面所确立的“利害关系”标准，通常要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。该案中，刘德生等五人请求撤销的是临泉县国土局与梁安公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，对于自己提起诉讼的权利基础，刘德生等五人主张系基于其享有的土地使用权、房屋所有权，并且认为，“因补偿标准过低，原告未签订安置补偿协议，随后，临泉县城乡管理行政执法局以拆违方式将原告的房屋强制拆除”，涉案合同的签订侵害了刘德生等五人的合法权益，刘德生等五人具有该案的诉讼主体资格。但是《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”根据上述规定，一旦征收范围内的房屋被依法征收，该房屋所有权即转归国家所有，被征收人对其房屋不再享有所有权。城市房屋的征收也意味着建设用地使用权的收回，房屋被依法征收的，国有土地使用权亦同时收回。刘德生等五人房屋被依法征收之后，由于其享有的国有土地使用权已经消灭，其针对后续的国有建设用地使用权出让行为提起诉讼，则没有法律上的利害关系，刘德生等五人不具有本案原告的诉讼主体资格，故对其起诉，依法应当不予受理，已经受理的，应当驳回起诉。真正对刘德生等五人合法权益造成实质影响的是政府的征收决定和补偿行为，以及其后的拆除行为，可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身的合法权益。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回刘德生、刘德俊、刘付干、刘付业、刘看看的起诉。刘德生等五人上诉称，刘德生等五人原系农民身份，涉案被出让的土地是其所在原村集体为其分配的唯一宅基地。2017年2月24日临泉县人民政府发布《关于文王片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》（临政秘[2017]27号），对涉案出让范围内的土地及其土地上的房屋进行征收（《房屋征收决定》正在二审诉讼中）。因补偿标准过低，刘德生等五人与临泉县人民政府未达成一致意见。随后，临泉县城乡管理行政执法局和临泉县城东街道办事处以违拆的名义将其房屋强制拆除（《限期拆除通知》已被临泉县人民法院撤销，确认强拆违法正在诉讼之中）。2018年3月28日，临泉县国土局与梁安公司签署《土地使用权出让合同》，把刘德生等五人所在的3号土地出让给了梁安公司。涉案地块在未依法作出补偿前，土地使用权依法不能出让。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条：“实施房屋征收应当先补偿，后搬迁”，故在未依法作出补偿前，被征收人不需要搬迁，土地使用权不能收回。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条特别强调“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”，依法征收包括“征收与补偿”，相反没有补偿也不能征收，所以在未依法补偿前，土地使用权不能收回，物权不发生转移。本案的出让显然不具备《闲置土地处置办法》第二十一条第（一）、（二）、（三）项规定的“净地出让”条件，依法不能出让。临泉县人民政府在未依法补偿的前提下，临泉县国土局违反法律法规与梁安公司签订《土地使用权出让合同》，对涉案土地进行出让，严重侵犯了刘德生等五人对涉案土地依法享有的土地使用权，应当予以撤销。故提起上诉，请求二审法院：撤销一审裁定、撤销合同编号为341221出让[2018]17号，批准文号为临政地[2018]24号的《国有建设用地使用权出让合同》。本院认为，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。本案中，刘德生等五人的房屋位于临泉县人民政府临政秘（2017）27号《关于文王片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》的征收范围内，自房屋征收决定生效之日起，其房屋已被征收，国有土地使用权亦同时收回。临泉县国土局针对已被收回的国有土地与梁安公司签订的涉案《国有建设用地使用权出让合同》与原权利人刘德生等五人并不具有利害关系，对其起诉依法应予驳回。一审裁定并无不当，应予维持。刘德生等五人的上诉理由不能成立，本院不予支持。刘德生等五人如果认为征收实施机关未依法对其安置补偿或者在实施征收过程中有其他违法行为，可另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张 辉审判员 周海龙审判员 杨 柳二〇一九年二月十九日法官助理凡昊明书记员丁茹梦附适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。