沈阳市铁西区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0106行初31号原告：杨某，男，1981年10月15日出生，汉族，住沈阳市大东区。被告：沈阳市大东区东站街道办事处，住所地沈阳市大东区东建街35-7号。负责人：霍春莲，该办事处主任。委托诉讼代理人：周建海，辽宁英伟律师事务所律师。委托诉讼代理人：郑红超，该办事处副主任。被告：沈阳市城市管理综合行政执法局大东区执法分局，住所地沈阳市大东区小河沿路166号。负责人：陈丕德，该局局长（委托孙鲲副局长出庭）。委托诉讼代理人：王兴文，辽宁东拓律师事务所律师。委诉讼托代理人：马骁，该局工作人员。第三人：沈阳市大东区东站街道办事处龙湖社区居民委员会，所在地沈阳市大东区东望街20-17号46门。负责人：景莉，该居委会社区书记。委托诉讼代理人：张欢，该社区工作人员。原告杨某要求确认被告沈阳市大东区新东街道办事处、沈阳市大东区城市管理综合行政执法局强制拆除行为违法一案，本院立案受理后。依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告杨某、被告沈阳市大东区东站街道办事处（以下简称东站街道办事处）委托诉讼代理人周建海、郑红超、被告沈阳市城市管理综合行政执法局大东区执法分局（以下简称大东执法局）委托诉讼代理人王兴文、马骁、第三人沈阳市大东区东站街道办事处龙湖社区居民委员会（以下简称龙湖社区）均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨某诉称，1、请求判处上述被告参与强拆我家历史遗留住房的行政行为违法。事实及理由：2018年2月2日，沈阳市人民政府下发，沈城治办发【2018】1号《沈阳市拆违控违工作实施方案》。2018年3月2日，沈阳市人民政府发布《沈阳市人民政府关于全面整治违法建筑的通告》署名机关为沈阳市人民政府。2018年3月4日，大东区人民政府印发，大东城治办发【2018】1号《大东区拆违控违工作实施方案》第二页第四条、第三页第三条、第四页第五条、第六页第七条。上述文件证明沈阳市人民政府责成大东区人民政府责成被告一与被告二采取强制拆除措施（且新证据，官方视频文件聚焦了涉案地点）。被告一与被告二的实施行为出于大东区人民政府行政委托，法律责任应由大东区政府承担。大东区人民政府作为诉讼主体资格适格。一、相关执法部门适用法律错误。二、我家房屋非违法建筑。三、我家房屋依法理应予以补偿。四、相关部门程序违法。强制拆除违法建筑的行政行为违法。综上，无房证，证件不全的房屋不等于违法建筑，不等于无偿拆除。相关部门程序违法，简单粗暴的认定违法建筑，以“拆违”代替“棚户区改造”是明显的执法目的不当，必然会导致使用法律错误。撒个谎，用十个谎话也圆不回来，必将是一错再错。相关部门在明知自身执法违法的条件下，违背承诺强行将我家房屋拆除，再次违背承诺不予补偿。相关部门必须负法律责任，相关主要责任人必须依法严惩。依据中华人民共和国行政诉讼法请求立案维权。依据《行政诉讼法》第五十三条要求对《大东区拆违控违工作实施方案》这一规范性文件进行合法性审查。一、（2020）最高法行申7466号裁定书第2页第4段，“本案中《大东区拆违控违工作实施方案》明确规定各街道办事处是拆违控违责任工作的主体，二巡法庭在裁定中未依据任何法律法规规章进行裁定而仅引用该规范性文件作为裁定东站街道办事处是本案适格被告的依据，同时又未审查该规范性文件是否有效”。二、该规范性文件为大东区人民政府委托本案被告大东区城管执法局。三、原告被强拆的历史遗留住房为该规范性文件委托的责任主体与实施主体自认强拆。四、该规范性文件作为拆违控违详细规范部署对外发生法律效力。原告认为大东区拆违控违实施方案这一规范性文件不合法，理由如下：行政诉讼法解释第一百四十八条第一款、第三款规定，一、超越制定机关的法定职权或者超越法律法规规章的授权范围的，城乡规划法第六十八条以及行政强制法第十三条规定，上述法律规定未授予大东区人民政府行政强拆权，大东区人民政府在该规范性文件第2页四、时间安排，委托街道办事处作为拆违、控违的责任主体，第3页中段授权街道办事处“劝拆为主，强拆为辅”为超越职权委托，故该规范性文件不合法。补充说明：原告依申请政府公开沈阳市其他五区和平、沈河、铁西、皇姑、浑南制定的拆违、控违实施方案，其他各区人民政府均以自身为责任主体，文件中均未指定街道办事处为责任主体。二、没有法律法规规章依据，违法增加公民、法人为其他组织义务和减损公民、法人其他组织合法权益的，《沈阳市拆违控违工作实施方案》第8页工作实施，各地区要成立领导机构，对历史遗留建筑要制定完善相关处置政策和处置标准，《大东区拆违控违实施方案》第6页工作实施，各街道办事处要成立领导机构，对历史遗留建筑要制定完善相关处置政策和处置标准，故市政府可依法要求各区制定历史遗留建筑的政策标准而各街道办事处仅为区政府派出机关，大东区人民政府要求街道办事处制定历史遗留建筑的政策标准为违法增加其义务，故该规范性文件无效。如该规范性文件无效，那么2018年大东区全区范围内拆违控违实施工作全部涉嫌违法。原告杨某向本院提交证据如下：证据一、沈阳陶瓷厂产品宣传册，证明中华人民共和国重工业部沈阳陶瓷厂（非沈阳市陶瓷厂）当时为国家部级企业由国家部门直属管辖，由厂区范围内建设职工住房无需经过沈阳市城乡规划部门同意，且当时年代背景下城乡规划部门尚未组建，凭票买肉、凭票买布、油的年代，如不经过厂里同意，自建自住无法获取建筑房屋所需的砖头和水泥，故以事实为依据的前提下，我家房屋为中央文件中合法的历史遗留住房；证据二、一组1990年老房子生活照五张，证明我家房屋为具有居住条件的自建自住房，符合沈阳市人民政府46号令第三十四条、三十五条第二款，为历史遗留住房；证据三、一组强拆时现场照片、东站街道办事处陶瓷地区拆违用餐明细表共十三张，证明大东区人民政府、东站街道办事处、大东城管局、龙湖社区共同参与强拆我家历史遗留住房；证据四、《沈阳市拆违控违工作实施方案》、《沈阳市关于全面整治违法建筑的通告，证明一、市政府全市范围内发起拆违控违工作并委托各区政府作为责任主体与实施主体，要求各区作为责任人。二、市政府要求各区制定历史遗留住房的政策标准。证据五、《大东区拆违控违工作实施方案》、《和平区拆违控违工作实施方案》，证明大东区人民政府没有按市政府要求制定历史遗留住房的政策标准并违法委托街道办事处增加其义务不符合上级政策文件规定，街道办事处无权制定补偿标准而和平区人民政府按市政府要求制定了历史遗留住房的政策标准，同样依据《沈阳市人民政府46号令》。被告东站街道办事处辩称，被告为了落实大东区拆违控违实施方案与被告二共同对案涉房屋进行了拆除，由于案涉房屋原告不能提供合法的产籍证明，依据实施方案予以拆除并无不当，原告所诉应予驳回。被告东站街道办事处未向法庭提交证据材料。被告大东执法局辩称，根据《沈阳市拆违控违实施方案》要求，各区、县政府为拆违负责工作的责任主体，同时根据《大东区拆违控违实施方案》要求，各街道办事处是拆违控违工作的责任主体，组织拆违工作的具体落实，负责拆违控违工作具体推进实施。在具体落实《沈阳市人民政府关于全面整治违法建筑公告》的过程中，因原告未能提供其案涉房产系合法建筑的相关证据，且原告未能按照公告的要求自行拆除违法建筑，所以由沈阳市大东区东站街道办事处与我单位对原告所诉的案涉房产共同实施了拆除行为符合法律规定，请求法庭依法驳回原告的诉讼请求。被告大东执法局未向法庭提交证据材料。第三人龙湖社区述称，按照上级领导统一部署进行拆违的粘贴宣传工作。第三人龙湖社区未向法庭提交证据材料。本院对原告所提交的证据，结合被告行政机关作出被诉具体行政行为的职权依据及法律依据，进行综合认证，审理查明案件事实如下：2018年3月2日，沈阳市人民政府发布《沈阳市人民政府关于全面整治违法建筑的通告》，决定自通告发布之日起整治各类违法建筑，城市和乡村已建的违法建筑，违法建筑实施单位或者个人必须在15日内自行拆除，逾期不拆除的，相关部门依法强制拆除。2018年5月，沈阳市大东区城市管理综合行政执法局与沈阳市大东区东站街道办事处对位于沈阳市大东区东二台子街38号楼前的两处建筑实施强制拆除。2019年5月27日，原告杨某曾以沈阳市大东区人民政府、沈阳市大东区东站街道办事处、沈阳市大东区东站街道办事处龙湖社区居民委员会、沈阳市大东区城市管理局为被告向沈阳市中级人民法院提起诉讼，要求确认四被告强拆违法。在该案审理过程中，东站街道办事处作出情况说明，证实案涉强制拆除行为由东站街道办事处与大东行政执法局共同实施。2019年8月14日，沈阳市中级人民法院作出（2019）辽01行初352号行政裁定书，裁定认为，案涉强拆行为系由沈阳市大东区城市管理综合行政执法局与沈阳市大东区东站街道办事处实施，大东区人民政府非强制拆除行为适格被告，驳回杨某的起诉。杨某不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。2019年12月14日，辽宁省高级人民法院作出（2019）辽行终1343号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。后杨某向最高人民法院提出再审申请，2020年11月30日，最高人民法院作出（2020）最高法行申7466号行政裁定书，裁定驳回再审申请人杨某的再审申请。2018年8月10日，中共沈阳市大东区委办公室下发沈大东委办发〔2018〕38号文件，根据该文件精神沈阳市大东区城市管理综合行政执法局进行机构整合。目前被告沈阳市城市管理综合行政执法局大东区执法分局行使相关城管执法职责。本院认为，关于原告提出对规范性文件一并予以审查的问题。本案中，在作出行政行为的机关不是规范性文件制定机关的情况下，仅由被告对规范性文件合法性作出陈述未必能够达到良好的审查效果，也容易引发对规范性文件合法性的进一步质疑，且在对规范性文件制定进行审查时，本案被告所作陈述显然不能够作为本院进行认定和评价的证据，故本院不宜对该规范性文件进行审查。关于原告主体资格的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。就本案而言，2019年6月6日沈阳市大东区东站街道办事处曾向沈阳市中级人民法院出具情况说明，该份情况说明中，东站街道办事处作为属地街道办事处证实了杨某是强制拆除行为的行政相对人，因此本案原告杨某虽然未提供房屋所有权证明及相关建造房屋的证据，但具有提起本案诉讼的主体资格。关于强制拆除行为是否合法的问题,根据《行政诉讼法》第二十六条之规定行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据《沈阳市相对集中城市管理行政处罚权规定》第三条规定,市城市管理行政执法局是经国务院授权,并经省政府批准设立的相对集中行使城市管理行政处罚权的行政执法机关,具体行使本市相对集中城市管理行政处罚权。各区、县(市)城市管理行政执法分局在本辖区内行使相对集中城市管理行政处罚权。第九条规定,本市城市管理行政执法机关行使下列职权:(一)城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。大东执法局作为区城市管理行政执法机关,具有对涉案申请事项作出处理的法定职责。根据《行政诉讼法》第二十六条之规定两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。综上所述，确认被告沈阳市大东区东站街道办事处、被告沈阳市城市管理综合行政执法局大东区执法分局是本案的适格被告。根据《行政强制法》第三十五条规定,行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出,并载明下列事项:（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的,应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定,当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。第三十七条规定,经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出,并载明下列事项:（一）当事人的姓名或者名称、地址;（二）强制执行的理由和依据;（三）强制执行的方式和时间;（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;（五）行政机关的名称、印章和日期。第三十八条规定,催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。综上所述，根据《行政诉讼法》第三十四条规定,被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中,被告没有提供证据证明其在对案涉房屋强制拆除前经过了催告程序,也没有提供证据证实其履行了告知原告享有陈述和申辩权的程序要求,因此,应当认定被告作出的具体行政行为违法。《行政诉讼法》第七十四条规定行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:（一）行政行为违法,但不具有可撤销内容的;（二）被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的;（三）被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。本案中,被告的行政强制行为已经完成,案涉房屋也已经拆除,不具有可撤销性,故应当判决确认被诉具体行政行为违法。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）之规定，判决如下：一、确认被告沈阳市大东区东站街道办事处、被告沈阳市城市管理综合行政执法局大东区执法分局2018年5月对位于沈阳市大东区东二台子街38号楼前的两处建筑实施的强制拆除行为违法；二、驳回原告杨某其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告沈阳市大东区东站街道办事处、被告沈阳市城市管理综合行政执法局大东区执法分局承担。如不服本判决，可在判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审判长  李秀哲审判员  陈 巍审判员  刘孟琦二〇二一年三月十九日书记员  庞 岚本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。