南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2018）赣71行初167至170号 原告缪长福，男，汉族，1970年2月9日出生，住南昌市红谷滩新区。 原告邓旦，女，汉族，1978年12月7日出生，住南昌市西湖区。 原告杨里萍，女，汉族，1954年12月29日出生，住南昌市西湖区。 原告王知源，男，汉族，1971年8月30日，住南昌市东湖区。 原告李勇，男，汉族，1975年10月16日出生，住南昌市西湖区。 以上原告共同委托诉讼代理人：邓振诫，江西国风律师事务所律师。 共同委托诉讼代理人：周龙花，江西国风律师事务所律师。 被告：南昌市红谷滩新区管理委员会，住所地南昌市红谷滩新区绿茵路**。统一社会信用代码12360100739171481A。 法定代表人：毛顺茂，该委员会主任。 委托诉讼代理人：蔡曦炜，江西豫章律师事务所律师。 委托诉讼代理人：董峰，江西豫章律师事务所律师。 被告：南昌市人民政府，住，住所地南昌市红谷滩新区新府路**/div> 法定代表人：刘建洋，该市市长。 委托诉讼代理人：罗林，该市法制办工作人员。 委托诉讼代理人：王栓，江西豫章律师事务所律师。 缪长福等5名原告不服被告南昌市红谷滩新区管理委员会（以下简称红谷滩新区管委会）、南昌市人民政府（以下简称南昌市政府）房屋行政征收，于2017年10月12日向南昌铁路运输法院提起行政诉讼，南昌铁路运输法院于2017年12月15日作出（2017）赣7101行初22-25号行政裁定移送至本院。本院于2018年1月19日分别立案后，依法组成合议庭，将4件案件合并审理，并于2018年5月15日公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人邓振诫，被告红谷滩新区管委会副主任符师勇及该负责人委托诉讼代理人黄东坤、该管委会委托诉讼代理人董峰，被告南昌市政府副秘书长李勇及该府委托代理人罗林、王栓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告红谷滩新区管委会于2017年7月18日作出洪新征字[2017]第01号房屋征收决定，决定对红谷滩中心片区控制性规划D4、D6地块城市棚户区改造范围内的国有土地上房屋及附属物进行征收（详见道路规划红线范围图）。确定的房屋征收部门为红谷滩新区住房与城市建设局。 原告诉称：1、红谷滩新区管委会属于南昌市人民政府派出机构，不属于市、县级政府，红谷滩新区管委会作出房屋征收决定无法律依据；2、红谷滩新区管委会的设立无法律依据，设区市政府无权设立派出机构；3、征收目的不纯，原告房屋所处的区域不属于法律规定棚户区认定标准，不应作为棚户区改造项目进行征收；4、征收程序违法，规划未广泛征求公众的意见且棚改项目未经南昌市人大审议通过，征收决定作出前未按照《国有土地房屋征收及补偿条例》第十、十一、十二条规定执行。综上，请求撤销红谷滩新区管委会作出的洪新征[2017]第01号房屋征收决定。 原告向本院提供的证据有：1、各原告身份证、房产证；2、洪新征[2017]第01号房屋征收决定书。证明目的：1、原告房屋属于征收范围；2、征收房屋的事实。 被告红谷滩新区管委会辩称：1、答辩人具有房屋征收的职权。根据答辩人机构和人员编制规定以及《南昌市人民政府印发关于进一步加强我市房屋征收补偿工作的通知》，答辩人与红谷滩新区住房与城市建设局负责房屋拆迁、安置等方面的工作；2、涉案房屋征收具备公共利益。涉案地块没有完善的城市排水系统与新建设的市政排水系统相连接而内涝频发，没有完善的公共停车配套和物业管理。考虑到红谷滩新区发展的客观需要和发展方向，涉案地块宜采用整体性、分步骤地改造和更新，从根本上改善涉案地块的生活居住条件；3、房屋征收前期审批已经完成。南昌市城乡规划局、国土资源局已确认涉案地块改造项目符合城市总体规划和土地利用总体规划。南昌市政府已将涉案地块改造项目列入2017年度城市棚户区房屋征迁任务；4、答辩人严格按照规范程序，按照“公开、公平、公正”的原则实行阳光操作，所有公开的法律法规及审批文件均在征收工作现场张贴公示。在作出征收决定前，答辩人还就改造项目进行了初步摸底，进行了社会风险评估并制作了评估报告，江西银行还出具了征收账户资金证明。综上，涉案地块房屋征收活动程序合法、政策公开，符合法律规定，请求人民法院判决驳回各原告诉讼请求。 被告红谷滩新区管委会向本院提交了以下证据、依据：1、《红谷滩新区固定资产投资项目开发前期工作联系单》；2、2017年1月12日，南昌市城乡规划局洪规函〔2017〕14号《关于核定红谷滩中心片区D4、D6地块棚户区改造项目用地范围符合城市总体规划的复函》、《南昌市城市总体规划用地规划总图》《南昌市城市总体规划空间管制规划图》；3、2017年1月25日，南昌市国土资源局洪国土资函〔2017〕50号《关于确认红谷滩中心片区D4、D6地块棚户区改造项目用地符合土地利用总体规划的回复意见》、《南昌市土地利用总体规划图》《南昌市红谷滩新区土地利用总体规划图》以及比对后的截图；4、南昌市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020）、南昌市2016年国民经济和社会发展计划执行情况及2017年国民经济和社会发展年度计划草案的报告、南昌市人民政府办公厅洪府厅字〔2017〕133号《关于下达2017年度城市棚户区房屋征迁任务的通知》；5、2017年6月12日，新区住建局《房屋征收预告书》《房屋征收补偿方案（征求意见稿）公告》及《房屋征收补偿方案（征求意见稿）》；6、2017年7月4日，新区住建局《关于选定房屋征收评估机构的公告》《已经报名参加D4、D6地块棚改项目房屋征收评估机构名单》；7、2017年7月13日，新区征收办《关于被征收户对D4、D6地块城市棚改项目征收补偿方案的意见的回复》；8、2017年7月14日，新区住建局《关于现场选定房屋征收评估机构的公告》；9、2017年7月17日，新区住建局《关于选定房屋征收评估机构的结果的公告》；10、2017年7月18日，红谷滩新区管委会洪新征字〔2017〕第01号房屋征收公告及征收决定；11、2017年8月4日，新区住建局《红谷滩中心片区控制性详细规划D4、D6地块城市棚户区改造项目征收补偿方案》；12、2017年7月31日，江西地源土地房地产评估规划测绘有限公司、江西省中唐房地产评估顾问有限公司（以下称地源公司、中唐公司）《房地产征收估价报告》；13、2017年7月31日地源公司、中唐公司《公示函》；14、2017年8月10日，地源公，地源公司、中唐公司《关于对南昌市红谷滩中心片区D4块内被征收户要求对住宅价格进行复核评估的回复函》；15、《红谷滩新区（中心区D4、D6地块）城市棚改项目初步摸底表》；16、《社会稳定风险评估报告》；17、江西银行余额证明书；18、中共南昌市委办公厅洪办发〔2012〕17号文件；19、南昌市人民政府洪府发[2012]1号《关于进一步加强我市房屋征收补偿工作的通知》；20、2017年1月22日《南昌市红谷滩新区管理委员会主任办公会议记录摘要》；21、相关文书张贴、公证以及房屋基本现状的影像资料（选取部分照片，详细情况见光盘）。被告红谷滩新区管委会提供上述证据的目的是：证明其作出案涉房屋征收决定前置法定审批程序及其征收决定作出之后的各项工作内容及程序均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十五条的规定，该征收决定合法有效。 被告南昌市政府辩称：1、红谷滩新区管委会具备作出房屋征收行为的主体资格,作出的房屋征收决定及程序符合法律规定；2、涉案地块改造具备公共利益。随着红谷滩新区规划建设步伐的加快，该地块基础设施落后等问题日益突显，已明显不能适应红谷滩新区发展的客观要求和发展方向。涉案地块房屋征收项目完成后，可实现改善中心城区环境、提高中心城区功能的目的，有利于社会公众的生产生活；综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 经庭前准备会议，各方质证意见如下： （一）两被告对原告证据的质证意见。对原告的两份证据的真实性、合法性、关联性（以下简称“三性”）无异议。 （二）原告对被告红谷滩新区管委会证据的质证意见。对证据1、2、3、4、16、18、19、20、21的“三性”均有异议。对证据5至15、17的真实性无异议，合法性和关联性有异议。 对各方提供的证据，本院认证如下： （一）原告提供的证据。证据1-2具备“三性”，据此证明原告起诉符合主体资格，其房屋属于本次征收范围内。 （二）被告红谷滩新区管委会提供的证据。证据1至4具备“三性”，予以采信。证据16社会稳定风险评估报告具备真实性、关联性，但该报告无主管部门审批意见，欠缺合法性要件。原告主张因证据16不合法，在该证据形成时间之后的各证据均不应予采信，该主张不符合证据认证规则，不予支持，本院仍应依职权对其他证据“三性”作出认定。据此，证据5、7、11、15、17、18、19、20、21具备“三性”，予以采信，但证据17不能证明征收补偿费用已专户存储，证据18、19不能充分证明红谷滩新区管委会具备作出房屋征收决定主体资格。另外，证据6、8、9、12、13、14反映的是被征收房屋价值的评估工作，属于补偿安置范畴，与本案审查的征收决定没有关联。证据10系本案所审查的被诉行政行为，不属于证据范畴。 本院经审理查明，《南昌市城市总体规划（2001-2020）》确定涉案地块用途为居住用地等，《南昌市土地利用总体规划（2006-2020年）》确定涉案地块为建设用地。2017年1月12日和25日，南昌市城乡规划局、南昌市国土资源局分别复函红谷滩新区管委会，确认涉案地块棚户区改造项目符合城市总体规划和土地利用总体规划。2016年1月21日，南昌市第十四届人大第六次会议批准《南昌市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，将各县区棚户区改造作为旧城改造内容，列入“城市再造工程”。南昌市2017年国民经济和社会发展计划明确提出“加快推进旧城改造，全年棚户区征迁面积不少于700万平方米。”据此，南昌市政府于2017年4月18日下达了2017年度城市棚户区房屋征迁任务，要求上半年启动征迁工作，涉案地块改造列入其中。 2017年3月20日，新区住建局对涉案项目进行了社会稳定风险评估，风险等级确定为C级，但所制作的报告有关主管部门未出具意见。同年4月11日，江西银行红谷滩支行出具编号为00053911的余额证明书，证明红谷滩新区管委会在该行开设一般结算账户余额为1,072,751,048.96元（截至2017年3月31日11时51分17秒）。同年6月12日，新区住建局发布涉案地块房屋征收预告和房屋征收补偿方案征求意见稿，确定征求意见的期间为当日至2017年7月12日。针对部分被征收户提出的意见，新区征收办于2017年7月13日予以书面回复。同年7月18日，红谷滩新区管委会作出被诉房屋征收决定并予以公告。同年8月4日，新区建设局制定涉案地块棚户区改造项目征收补偿方案，明确本次被征收户为585户，房屋建筑征收面积约9万平方米。在征收工作开展期间，部分原告多次向有关机关反映自身诉求。 另查明，南昌市委、市政府办公厅印发的《中共南昌市红谷滩新区工作委员会、南昌市红谷滩新区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》明确，红谷滩新区管委会为南昌市政府的派出机构，代表市政府对管辖区域内的行政、经济和社会事务实行统一管理；其主要职责之一是“根据国家有关法规和省、市政府授权，协调配合国土部门的土地收储工作；做好房屋拆迁、安置等方面的工作；负责全区基础设施和公用设施的建设与管理，做好区内的建管、城管、房管和环境管理工作。”南昌市政府《关于进一步加强我市房屋征收补偿工作的通知》明确各区（开发区、新区）房屋征收部门应当组织有关部门对房屋征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见；按规定公布征求意见情况和征收补偿方案修改情况后报区人民政府（开发区、新区管委会）作出房屋征收决定。 本院认为，根据案件事实和各方意见，本案的焦点问题有：（一）职权问题，即红谷滩新区管委会能否以自己的名义对外作出房屋征收决定。（二）公共利益问题，即征收涉案地块是否符合公共利益。（三）程序问题，即本案所涉房屋征收决定的作出在程序上是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第十条、第十一条、第十二条规定。（四）最终处理问题，即本案应作何裁判。现具体分析如下： （一）关于红谷滩新区管委会能否以自己的名义对外作出房屋征收决定的问题。 国务院国发〔2010〕33号《关于加强法治政府建设的意见》明确，各级行政机关要严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责。行政机关法定职责的来源，根据《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称最高法院适用解释）第二十条之规定，主要是法律、法规和规章。《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，征收单位、个人的房屋，必须依照法律规定的权限和程序。征补条例作为行政法规，其第八条明确规定作出房屋征收决定的权限主体是市、县级人民政府。《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》作为地方规章，其第八条也将作出房屋征收决定的主体限定在设区××市、县××、区）人民政府。红谷滩新区管委会未提交“市、县级政府之外的其他行政主体有权作出房屋征收决定”其他法规或规章规定。 为证明其自身作出房屋征收决定的合法性，红谷滩新区管委会提交了南昌市政府洪府发〔2012〕1号《关于进一步加强我市房屋征收补偿工作的通知》这一规范性文件，该文件确有红谷滩新区管委会有权作出房屋征收决定的内容。但根据最高法院适用解释第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，南昌市政府授权其派出机构红谷滩新区管委会行使决定房屋征收职权的，属于行政委托。 红谷滩新区管委会作为受委托机关行使房屋征收决定职权，应当以委托行政机关，即南昌市政府的名义实施。红谷滩新区管委会直接以自己的名义对外作出房屋征收决定，缺乏法律依据，违反行政委托行权规则。 （二）关于征收涉案地块是否符合公共利益的问题。 征补条例第八条列举的公共利益情形中，规定有旧城区改建情形。而城市棚户区（危旧房），根据建设部建保〔2012〕190号《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》，是指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。由此可见，棚户区是一个区域性的概念，棚户区改造并不排除在法律规定旧城区改建范围内，两者可以存在交叉。 本案涉案地块已被南昌市政府纳入2017年棚户区房屋改造计划。本案各原告认为南昌市政府将涉案地块纳入棚户区改造范围不当，但是：1、建设部建保〔2012〕190号《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》明确，城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。这说明国家将确定城市棚户区范围作为地方事务交由属地政府自行决策；2、2016年1月21日，南昌市第十四届人民代表大会第六次会议批准《南昌市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。该纲要将各县区棚户区改造列入城市再造工程，作为南昌市上下共同的行动纲领。这从法定程序上表明，南昌市人大作为地方国家权力机关，已代表全市人民共同意志，赋予南昌市政府组织实施本市棚户区改造的权力。城市棚户区的确定涉及城市发展理念、战略以及城市规划、土地、民生等多重因素考量，政策性强。在国家和地方人大均将确定棚户区范围、制定棚户区改造计划的裁量权赋予地方政府的情形下，人民法院司法审查权亦应恪守“司法谦抑”原则，对地方政府何为棚户区的“首次判断”予以充分尊重，若无严重违法之情形不应推翻。本案中，南昌市政府认为将涉案地块现状与南昌市城市建设、红谷滩新区发展不相吻合，已就将其纳入棚户区改造的理由向法院进行了合理说明及举证，本院对此次征收的公共利益属性予以认可。 另外，原告方提出行政机关所提交的国民经济和社会发展年度计划仅是草案，并不能反映该草案系南昌市人大审议通过的。红谷滩新区管委会未向法院提交该年度计划经市人大审议通过的证据材料确有不妥，但南昌市人大通过上述年度计划已向社会进行了告知与宣传。该年度计划安排“全市棚户区征迁面积不少于700万平方米”经南昌市人大审议通过的事实是客观存在的。原告方以行政机关提交证据方面的瑕疵而否定改造涉案地块的公共利益属性，不予支持。 （三）关于程序是否合法的问题。 依照征补条例第十条、第十一条、第十二条之规定，房屋行政征收案件中所审查的程序事项主要是：1、市、县级政府是否公布拟定的征收补偿方案以征求意见，此后是否公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；2、是否按有关规定进行社会稳定风险评估；3、征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用等。 由于红谷滩新区管委会违反行政委托行权规则，直接以自己的名义对外作出相关程序性事项，涉案房屋征收存在以下情形不符合征补条例规定：1、未以南昌市政府的名义公布房屋征收补偿方案草案以征求意见；2、未以南昌市政府名义公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；3、社会稳定风险评估报告审批表上仅有红谷滩新区社会治安综合治理委员会在“维稳部门备案意见”栏盖章，而不是按规定进行社会稳定风险评估。原告方指出“社会稳定风险评估报告系2017年3月20日完成而报告内容中出现2017年4月18日南昌市政府文件”的问题也是存在的；4、征收补偿费用未做到专户存储。 综上，红谷滩新区管委会作出涉案房屋征收决定程序违法。 （四）本案如何处理的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》（以下称行政诉讼法）第七十条第（三）项、第（四）项赋予人民法院对违反法定程序、超越职权的行政行为撤销权。红谷滩新区管委会以自己的名义对外作出房屋征收决定，以及由此而引发的一系列程序违法情形，属于超越职权、违反法定程序情形，人民法院应作出撤销判决。但是，行政诉讼法第七十四条同时规定，人民法院在适用撤销判决时，应考虑撤销判决是否会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。这就意味着，在此情形下，人民法院需要衡量撤销违法行政行为与国家利益、社会公共利益两项法益；如果撤销违法行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，不能适用撤销判决，而只能适用确认违法判决，以允许该违法行政行为的效力继续存在。 虽然红谷滩新区管委会作出的房屋征收决定超越职权、违反法定程序，但考虑到南昌市推进涉案地块棚户区改造工作整体上具备公共利益属性，在庭审中南昌市政府认可该征收决定的效力，且涉案地块的大多数被征收人已与行政机关签订补偿安置协议。如适用撤销判决否定房屋征收决定的效力，将对南昌市人大规划的城市再造工程，对南昌市政府推进的城市建设、红谷滩新区建设工作产生不利影响。同时适用撤销判决否定房屋征收决定的效力，也极易导致大多数已经签订的房屋征收协议陷于“无效”，而损害大多数被征收人已经取得的补偿安置权益。综合对国家利益、社会公共利益这一“法益”的考虑，本案针对房屋征收决定应适用确认违法判决。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项、第七十四条第一款第一项规定，判决如下： 确认南昌市红谷滩新区管理委员会作出的洪新征字[2017]第01号房屋征收决定违法； 4件案件受理费各50元，均由南昌市红谷滩新区管理委员会、南昌市人民政府共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。 审判长  郑红葛 审判员  刘 巍 审判员  张庆文 二〇一八年六月十一日 书记员  柳雨青