贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)黔27行初298号 原告敖仕林，男，1948年8月18日生，汉族，住贵州省罗甸县。 委托代理人沈玉潮，北京来硕律师事务所律师。 被告罗甸县人民政府，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州罗甸县龙坪镇和平路9号。 法定代表人杨兴华，该县政府县长。 出庭应诉负责人陈豪，该县政府副县长。 委托代理人李艳婷，北京市中银（贵阳）律师事务所律师。 被告罗甸县边阳镇人民政府，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州罗甸县边阳镇。 法定代表人暨出庭应诉负责人罗如宝，该镇政府镇长。 原告敖仕林诉被告罗甸县人民政府（以下简称“罗甸县政府”）、罗甸县边阳镇人民政府（以下简称“边阳镇政府”）土地行政强制行为一案，于2018年5月28日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭，于2018年7月27日公开开庭审理了本案。原告敖仕林及其委托代理人沈玉潮，被告罗甸县政府的出庭应诉负责人陈豪、委托代理人李艳婷，被告边阳镇政府的出庭应诉负责人罗如宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 为实施罗甸县边阳工业园区“兴阳大道”项目建设，自2016年10月份开始，被告罗甸县政府、边阳镇政府先后对原告位于罗甸县××××村野猫冲、甲马岩处的承包地及地上附着物予以铲除，用于前述项目建设。 原告敖仕林诉称，其系罗甸县××××村村民，在该村享有依法承包经营的土地。自2016年10月份开始，二被告为进行“兴阳大道”项目建设，在未与原告达成征收补偿协议、未告知原告的情况下，组织人员强制将原告位于罗甸县××××村野猫冲处0.48亩、甲马岩处0.1亩的承包地及地上附着物进行挖毁，给原告造成了经济损失。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求判决确认二被告铲除原告承包地上种植的树木并强制占有、使用该土地的行政行为违法，本案诉讼费用由二被告承担。 为支持其诉讼主张，原告在法定举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下： 第一组证据：1.《土地承包合同书》。 该组证据用以证明原告承包地位于罗甸县××××村，诉讼主体适格。 第二组证据：被告推挖、占有原告承包地的照片。 该组证据用以证明被告强制推挖、占有原告承包地，原告的诉讼请求有事实和法律依据。 第三组证据：贵州省龙里县人民法院（2017）黔2730行初193号行政裁定书。 该组证据用以证明原告的起诉符合法律规定。 被告罗甸县政府对原告所举示证据质证意见：对第一组、第二组证据均无异议；对第三组证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为193号裁定书的主体只涉及边阳镇政府，与罗甸县政府无关，该裁定书恰好正明原告在起诉中错列被告而导致超过起诉期限，达不到原告的证明目的。 被告边阳镇政府对原告所举示证据质证意见与被告罗甸县政府质证意见一致。 被告罗甸县政府辩称，一、原告个人作为诉讼主体资格不适格。根据《中华人民共和国土地承包法》第三条规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部家庭成包方式。第十五条规定，家庭承包的承包方式为集体经济组织的农户。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定，承包合同纠纷，以发包方和承包方为当事人。承包方是以家庭承包方式承包本集体经济组织农村土地的农户。据此，农村土地承包是以家庭承包方式，以农户为单位，农户才是法律意义上的当事人，单个农户的户主和农户成员都不是诉讼中的当事人。农户应推选代表人而且姓名后应当后缀“承包经营户”，才能作为诉讼中适格的当事人。本案中，原告仅个人不能代表该户所有成员的意志，所以不能成为本案的当事人。二、原告提起本案诉讼已明显超过《行政诉讼法》规定的起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案中，原告在起诉状中明确自2016年10月开始，被告就擅自组织人员强制占有、使用诉争的承包地。然而原告在事隔2年零4个月之久，才于2018年5月提起本案诉讼，已明显超过法定的起诉期限，且行政诉讼法不适用时效中断、中止的制度。三、本案虽诉的是行政强制行为，但系罗甸县边阳工业园区项目及下属子项目S315公路改扩建工程的开展而进行的征收行为所引起。涉案项目建设从立项、审批至实施征地，符合社会公共利益的需要，并已通过群众大会、张贴公示等多种方式开展了动员、讲解、宣传活动，前期征地程序符合法律规定。五、被告为确保此次项目建设的顺利进行，多次实地走访，了解被征收户现实情况，积极组织相关工作人员就被征收户土地及地上附着物开展测量、登记工作，并交被征收户签字确认，确保涉案项目区域内被征收户土地面积、地上附着物真实、全面、准确记载，充分保障了被征户的合法权益。综上，请依法驳回原告的起诉。 被告罗甸县政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下： 第一组证据：1.统一社会信用代码证；2.法定代表人身份证明书。 该组证据用以证明罗甸县政府诉讼主体适格。 第二组证据：1.罗甸县政府〔2011〕第4号《通告》；2.罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案；3.黔南州发展和改革委员会黔南发改交通〔2015〕474号《关于对S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的批复》；4.贵州省交通运输厅黔交公复〔2015〕12号《关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程初步设计的批复》；5.罗甸县政府办公室罗府办发〔2016〕10号《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》；6.罗甸县政府〔2016〕第8号《关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》及公示照片。 该组证据用以证明涉案项目经依法立项审批通过，并由县人民政府组织实施。在划定园区规划范围后，由县人民政府通过群众大会将补偿安置方案送达至每一被征收户，并在后续工作开展过程中，积极完善征收补偿标准，以最大限度的保护被征收户权利，以期早日促成公共利益的实现，程序合法。 第三组证据：1.测绘图、兴阳大道占地面积及地上附着物登记表、二小迁移项目占地面积及地上附着物登记表、二小迁移项目占地地上附着物登记表、边阳镇二小迁移工程建设征地面积及地上附着物兑现清册；2.土地征收合同。 该组证据用以证明：1.在铲除原告地上附着物前，被告委托测绘机构对项目区域范围内土地面积开展测量工作，同时组织相关工作人员对被征收土地地上附着物做客观、真实、准确清点登记，并交被征收户签字确认。原告受补偿的权利及标准已确定，被告所实施的铲除行为并不导致原告遭受损失；2.涉案项目区域内其他被征收户均认可补偿标准及土地附着物测量登记情况，并签订了《土地征收合同》，即本项目征收补偿标准完全符合客观实际，且被告所做测量均是据实作出，不存在遗漏或错误之处，原告为个人利益最大化而提起本案诉讼；3.原告起诉已明显超过《行政诉讼法》所规定的起诉期限。 针对被告罗甸县政府所举示证据，原告质证意见：对第一组证据无异议；对第二组证据中，被告提供有原件的，真实性认可，但全部证明目的均不予认可。认为被告作为行政机关占用原告的土地，应提交行政强制行为合法的相关证据，而被告只提交程序性批复等证据。涉案土地属于农用地，被告应提交农用地转为建设用地的文件并由国土部门发布。被告认可占用了原告的土地，但未提交由相关部门作出的责令限期交出土地决定书。因此，本组证据与本案没有关联性；对第三组证据的真实性不发表质证意见，关联性、合法性均不予认可。认为被告作为行政机关，应当履行法律规定的程序，即便征收程序具备，如果被征收人不同意，应当由县级土地行政管理部门作出责令限期交出土地决定。被告只提供其他人签订的《土地征收合同》就认为征收合法，符合公共利益，于法无据。 被告边阳镇政府对被告罗甸县政府所举示证据均无异议。 被告边阳镇政府在答辩期限内未向本院提交书面答辩意见及证据。 原、被告在举证期限内提交并举示的证据，经审查，客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明，原告系罗甸县××××村村民，在该组拥有合法的承包地。 因实施罗甸县边阳工业园区项目建设。被告罗甸县政府于2011年5月18日发布〔2011〕第4号《通告》,公告园区规划总面积15平方公里,具体范围为：东抵栗木乡坝冗—卜家屋基—达上—老达上—茶林—拉窝塘；南抵栗木村石窝没栗木至边阳公路北侧—边阳下坝沙坪组山脚；西抵边阳三小沿惠罗路东侧至边阳大桥；北抵边阳鸡公坡脚—巴茅冲山脚—栗木董纳寨。同年8月5日，被告罗甸县政府发布罗府发〔2011〕20号《关于印发罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》。2015年11月6日，黔南州发展和改革委员会作出黔南发改交通〔2015〕474号《关于对S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的批复》，同意罗甸县发改局《关于对S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的请示》（罗发改呈〔2015〕129号）。2015年12月23日，贵州省交通运输厅作出黔交公复〔2015〕12号《关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程初步设计的批复》，同意《黔南州交通运输局关于申请对执行批复的请示》（黔南交呈〔2015〕106号）。2016年1月31日，被告罗甸县政府办公室作出罗府办发〔2016〕10号《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》。2016年2月20日、4月8日，被告罗甸县政府发布〔2016〕8号《关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》，并进行公告。原告涉案的承包地位于罗甸县边阳工业园区项目建设范围内。 2012年3月3日,罗甸县水利有限责任公司对原告承包地进行测量，并制作《丘块及图斑》和《罗甸县边阳镇工业园区道路征地（2.36公里）面积统计表》载明：敖仕林，图斑号3，面积0.16亩;图斑号158，面积0.08亩。2015年2月，贵州跃华建设工程有限责任公司对原告敖仕林承包地进行测量，并制作《丘块及图斑》、《占地面积及地上附着物登记表》及《边阳工业园区土地面积和实物指标调查统计表》载明：农户敖仕林，耕地，图斑号412，面积0.76亩,地面附着物杨梅52株，花生、玉米50株，向日葵50株。2016年10月，被告罗甸县政府、边阳镇政府在未与原告签订补偿协议的情况下，先后组织人员对原告前述承包地及地上附着物予以铲除。 2017年2月23日，原告以边阳镇政府铲除其承包地上种植的树木并强制占有、使用该土地的行政行为违法为由向龙里县人民法院提起诉讼。龙里县人民法院于2017年4月19日作出（2017）黔2730行初26号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向本院提出上诉。本院于2017年8月31日作出（2017）黔27行终147号行政裁定书，撤销龙里县人民法院（2017）黔2730行初26号行政裁定；指令龙里县人民法院继续审理。龙里县人民法院于2017年12月27日作出（2017）黔2730行初193号行政裁定书，以原告在诉讼中追加罗甸县政府为被告，该院无管辖权，原告可自行向有管辖权的法院提起诉讼为由，裁定驳回原告的起诉。原告遂于2018年5月28日向本院提起诉讼，提出如前诉请。 本院认为，本案争议的焦点为：一、敖仕林是否是适格的原告；二、原告的起诉是否超过起诉期限；三、被诉强制铲除行为是否合法。 关于敖仕林是否是适格的原告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，敖仕林主张的涉案土地是以其为户主的家庭承包的土地，其作为户主，是涉案土地的使用权人和实际使用人，其认为二被告对其承包的土地及地上附着物实施铲除行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，敖仕林是本案适格的原告。二被告关于敖仕林不是适格原告的辩称意见，理由不成立，本院不予采纳。 关于原告的起诉是否超过起诉期限问题。原告涉案土地于2016年10月被征收，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，二被告对原告涉案的土地及地上附着物实施强制铲除行为，未告知其诉权和起诉期限，应适用前述规定2年的起诉期限。本案原告于2018年5月28日向本院提起诉讼前，已于2017年2月23日就被告边阳镇政府强制铲除其土地及地上附着物的行为向龙里县人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”的规定，原告向龙里县人民法提起诉讼的期间，不计算在起诉期限内。故原告提起的本次诉讼，未超过起诉期限。二被告关于原告的起诉已超过起诉期限的辩称意见，理由不成立，本院不予采纳。 关于被诉强制铲除行为是否合法问题。首先，对于被告主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”、“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案中，原告涉案的土地及地上附着物被强制铲除系客观事实，被告罗甸县政府、边阳镇政府亦认可其对原告涉案的土地及地上附着物实施了强制铲除行为。因此，被告罗甸县政府、边阳镇政府是本案适格的被告。原告以罗甸县政府、边阳镇政府为被告提起诉讼，符合法律规定。其次，对于被诉强制铲除行为的合法性问题。二被告对原告承包的土地及地上附着物实施铲除的行为，其法律属性属于行政强制执行行为。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定，但依照土地管理法的授权，二被告不具有行政强制执行的法定职权，即二被告的铲除行为超越职权。二被告实施铲除前未与原告签订补偿协议，未支付征地补偿安置费用，原告有权拒绝交付土地。且二被告在实施铲除前，未事先催告原告履行义务，未制作强制铲除决定书，未告知原告依法享有陈述、申辩等权利，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条的程序规定。 综上所述，二被告对原告承包地及地上附着物强行进行铲除违法，依法应予以撤销。鉴于强制铲除行为已执行完毕，不具有可撤销内容，原告要求确认该强制铲除行为违法，理由成立，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项，第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告罗甸县人民政府、罗甸县边阳镇人民政府强制铲除原告敖仕林涉案土地及地上附着物的行政行为违法。 一审案件受理费50元，由被告罗甸县人民政府、罗甸县边阳镇人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  郑天成 审 判 员  游昌新 代理审判员  夏 永 二〇一八年九月二十八日 法官助理王晓宏 书记员张迪佳