湖北省武汉市江夏区人民法院行 政 判 决 书(2018)鄂0115行初31号原告：马明华，女，1975年3月3日出生，汉族，住武汉市，原告：许晓嵋，女，1975年6月17日出生，汉族，住武汉市，原告：廖春燕，女，1970年2月7日出生，汉族，住武汉市洪山区，原告：董琦，男，1984年10月24日出生，汉族，住武汉市洪山区，原告：孟桂凤，女，1964年12月14日出生，汉族，住武汉市洪山区，原告：骆丽，女，1980年8月17日出生，汉族，住湖北省武汉市江汉区，原告：黄筱彦，女，1972年9月15日出生，汉族，住武汉市洪山区，原告：赵磊，男，1981年7月25日出生，汉族，住武汉市，原告：屈筱妩，女，1972年3月3日出生，汉族，住武汉市青山区，原告：韦云红，女，1970年12月10日出生，汉族，住武汉市洪山区，原告：汪慧，女，1978年10月20日出生，汉族，住武汉市武昌区，原告：徐贵洪，男，1965年11月20日出生，汉族，住武汉市武昌区，原告：胡林，女，1982年5月27日出生，汉族，住武汉市洪山区，原告：李波，男，1980年6月16日出生，汉族，住武汉市洪山区，原告：廖静，女，1972年4月26日出生，汉族，住武汉市青山区，原告：慕国蔚，男，1939年6月22日出生，汉族，住武汉市，原告：肖云天，男，1992年6月30日出生，汉族，住武汉市洪山区，原告：但晓春，女，1962年2月16日出生，汉族，住武汉市洪山区，原告：王国斌，男，1980年10月20日出生，汉族，住武汉市洪山区，以上19位原告共同推举诉讼代表人：马明华、汪慧、韦云红。原告陈孟榆，女，1966年2月15日出生，汉族，住武汉市武昌区。委托诉讼代理人：李明，湖北伟宸律师事务所律师。原告：谢淑云，女，1976年9月27日出生，汉族，住武汉市洪山区，委托诉讼代理人：谢兵红，系谢淑云哥哥，1973年2月18日出生，汉族，住杭州市余杭区，原告：杨守信，男，1965年9月25日出生，汉族，住武汉市洪山区，被告：武汉市国土资源和规划局东湖新技术开发区分局，住所地湖北省武汉市东湖新技术开发区珞瑜路**。法定代表人：简建勇，该局局长。委托诉讼代理人：苏超，湖北大晟律师事务所律师。第三人：湖北东盛房地产有限公司，住，住所地湖北省武汉东湖新技术开发区珞瑜路鲁巷广场一社会信用代码：91420000615409961Ｋ。法定代表人：李萍，公司总经理。委托诉讼代理人：代新，男，1985年7月5日出生，汉族，系公司商务部员工，住武汉市江汉区，原告马明华等22人（以下简称原告等22人）诉被告武汉市国土资源和规划局东湖新技术开发区分局（以下简称被告）、第三人湖北东盛房地产有限公司（以下简称第三人）规划验收行政许可一案，由湖北省高级人民法院（2017）鄂行申646号行政裁定书撤销（2017）鄂01行终179号行政裁定书和（2016）鄂0192行初25号行政裁定书，指令湖北省武汉东湖新技术开发区人民法院审理，后由武汉市中级人民法院指定本院管辖，本院于2018年6月27日立案受理，依法由审判员程世新和人民陪审员陈启燕、孙成军组成合议庭，由程世新担任审判长并主审本案，于2018年12月13日进行了公开审理。原告马明华等19人推举的诉讼代表人马明华、汪慧、韦云红，原告谢淑云的委托诉讼代理人谢兵红，原告杨守信，原告陈孟榆的委托诉讼代理人李明，被告行政负责人熊浩宇及委托诉讼代理人苏超，第三人的委托诉讼代理人代新出庭参加诉讼。本案现已审理终结。2009年11月16日，被告对第三人开发的光谷中心花园写字楼及裙房规划验收，核发武规（东开）验（2009）062号《建设工程规划验收合格证》（以下简称“诉争062号《规划验收合格证》”）。原告等22人诉称，2006年3月5日，原告等22人与湖北东盛房地产有限公司签订《武汉市商品房买卖合同》，购买了该公司开发的光谷中心花园项目地下商铺。合同生效后，原告等22人已经支付了全部购房款。但东盛公司违约，逾期开业、交房，房屋至今未交付给原告。原告于2008年底起诉东盛公司支付违约金，2012年法院强制执行时，原告等22人才通过被告于2012年4月21日出具给洪山区人民法院的《关于东盛房地产规划验收的回函》中知道案涉房屋经过了规划验收。原告等22人认为，在原告购买所涉房屋没有验收的情况下，被告出具验收合格证的行政行为违法，向洪山法院和原告等19人回函称062号验收合格证包含地下两层验收的行政行为违法。被告的行政行为侵害了原告合法权益，故依法提起诉讼，原告马明华等21人请求1、确认被告关于光谷中心花园写字楼及裙房（主要涉及商业地下室部分）的武规（东开）验（2009）062号《建设工程规划验收合格证》的行政行为违法，被告于2012年4月21日出具的《关于东盛房地产规划验收的回函》及被告于2012年6月28日出具的《回复》的行政行为违法，被告明知下沉广场封闭不符合规划许可对第三人仅罚款的行政行为违法，被告称《建设工程规划验收合格证》包括商业地下室部分却不予更正、修改验收合格证的行政不作为违法；2、判令撤销被告武规（东开）验（2009）062号《建设工程规划验收合格证》（涉及商业地下室部分）;3、判令撤销被告于2012年4月21日出具的《关于东盛房地产规划验收的回函》（对洪山区人民法院）；4、判令撤销被告于2012年6月28日出具的《回复》（对赵磊等19位同志）；5、判令被告赔偿原告损失[包括赔偿在原地同等面积符合原规划配套设计的商铺一套，不能正常收房、正常经营、正常出租的损失按每月每平米800元乘以被告的违法时间计算（同地段2012年有的租金已达每月1000元每平方米），利息损失，精神损失，连带损失，诉讼费及误工费等]；6、本案诉讼费用由被告承担。原告杨守信仅要求确认武规（东开）验（2009）062号《建设工程规划验收合格证》行政行为违法，请求撤销该规划验收合格证。被告辩称，一、诉争行政行为被告于2009年11月作出并公示，第三人于2010年开业、交房，并将涉案合格证在与原告等2009年民事诉讼中提交质证，原告的起诉已超过法律规定的起诉期限，应裁定驳回。二、被告具有依法对武汉东湖新技术开区范围内建设项目的建设工程规划验收的行政职能，依法定程序对第三人核发诉争062号《规划验收合格证》，该行政行为事实清楚，程序合法。三、被告核发诉争062号《规划验收合格证》,对该项目验收行为提起争议，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，本案原告不具备诉讼主体资格。四、下沉广场的变更，没有改变原告所购商铺的质量和使用功能，没有损害原告利益，该验收行为没有对原告权利义务产生实际影响，反而有利于该项目正常发展和业主正常经营，故应驳回原告起诉。第三人同意被告的答辩意见。被告为证明行政行为合法，向本院提交如下证据：一、法律法规依据，包括《中华人民共和国城乡规划法》、《武汉市城市规划条例》，证明被告具备行政规划验收的法定职权证据和依法定程序作出规划验收行为。二、作出规划验收行为依据材料：包括１、编号0614495《建设用地规划许可证》；２、武新国用（2003）字第077号《国有土地使用证》；３、编号2004-068《建设工程规划许可证》；４、建筑红线定位图；５、竣工图；６、房屋土地测丈表；７、房屋现状照片；８、武规（东开）验（2009）062号《建设工程规划验收合格证》；９、武汉市消防支队建设工程消防验收意见书；10、编号22-1-0064、22-1-0063湖北省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证明书；11、人民防空工程竣工备案表；12、业主维权照片一组，以上证据证明：１、被告作出涉案规划验收行政行为符合法律法规的规定，系合法行政行为；２、涉案项目已经由消防、房屋建筑等部门进行验收，被告的规划验收行为并未对原告的权利义务产生实际影响。原告等22人对被告提供的上列证据综合质证意见是：对被告提供证据1-7、证据10、11、12的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据8真实性无异议，对合法性、关联性有异议；对证据9的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据10的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为被告所提供证据不能证明涉诉规划验收行为包括地下两层，更不能证明被告规划验收行为合法。第三人对被告提供的上列证据无意见。原告等22人为证明起诉符合法律规定，向本院提供如下证据：原告等22人与第三人签订的《武汉市商品房购房合同》，证明原告等22人是涉案房屋的业主，原告等22人系本案适格原告；1、（2009）洪民初字第141号《民事判决书》及案卷材料；2、（2009）洪民初字第133号《民事判决书》；3、（2011）洪民初字第00493号《民事判决书》；4、（2013）鄂洪山民再字第00004号《民事判决书》；5、（2011）洪民初字第00175号《民事判决书》；6、（2013）鄂洪山民再字第00019号《民事判决书》；7、2012年2月11日第三人出具的《工作联系函》；8、2012年4月21日被告给洪山法院的《关于东盛房地产规划验收合格证的回函》；9、2012年6月28日被告给赵磊等19位业主的《回复》；以上证据共同证明：原告等22人直到2012年6月28日，通过被告给赵磊等19位业主的《回复》才知道案涉房屋经过规划验收，后随即于2012年7月16日提起行政诉讼，未超过法律规定的起诉期限。10、被告2009年11月16日核发的编号为武规（东开）验（2009）062号《建设工程规划验收合格证》；11、被告2004年12月17日核发的编号为2004068号《建设工程规划许可证》；12、2004年11月16日施工图设计文件审查备案单；13、2012年6月涉案房屋业主与被告某副局长的谈话视频及文字资料；14、2013年4月10日洪山法院给被告下发的《司法建议函》；15、2013年6月20日洪山法院给被告下发的《催办函》；以上证据共同证明：被告回函称其核发的武规（东开）验（2009）062号《建设工程规划验收合格证》包含已对原告购买商铺进行验收认定错误，该证根本未对涉案房屋进行验收，原告等购买的涉案商铺至今未经验收合格的事实；16、2016年9月22日武汉东湖新技术开发区人民法院依原告申请到城建档案馆调取的编号为2004068号《建设工程规划许可证》原件及调查笔录；17、由被告出具给第三人的编号分别为武规（东开）建[2008]144、2007145的《建设工程规划许可证》；以上证据与证据8、证据9共同证明被告核发武规（东开）验（2009）062号《建设工程规划验收合格证》的行为违法。被告对原告等22人提供的上列证据发表如下质证意见：对于原告等22人提供的《武汉市商品房购房合同》、证据1－６的真实性、合法性没有异议，但不能达到原告等22人的证明目的，原告起诉已超过起诉期限；且原告等22人知道有变更的情况未选择退房视为接受变更，其权利未受实际影响；同时原告等22人赔偿主张已由人民法院在其与第三人民事纠纷中判决确认，向被告提出行政赔偿没有事实及法律依据。对于证据7，真实性无法核实，与本案行政行为无直接关联。对证据8-12,14-16真实性均无异议，不认可原告等22人的证明目的。对于证据13的真实性不认可，不能证明被告行政行为合法性的问题。不同文件上不同公章被告予以认可。第三人对原告提供的上列证据质证意见同意被告。第三人未提供证据。经过当庭举证、质证，原、被告双方对彼此提供证据主要质证意见在于不认可证明目的，又因双方提供的证据均系具有公示公信力的文书材料，以上证据本院均予以采信，作为认定事实的根据。经审理查明，原告等22人分别于2005年、2006年与第三人签订《武汉市商品房买卖合同》，购买了该公司开发的光谷中心花园项目地下商铺。合同载明，第一条项目建设依据“出卖人以出让方式取得位于东湖开发区××路××广场西北角编号为NO015764840地块的土地使用权……出卖人经批准，在该地块上投资建设光谷中心花园商品房。该项目的有关批文如下：……2、《建设工程规划许可证》颁发机关武汉城市规划局东湖新技术开发区分局编号0521196……”；第九条交房期限及条件“出卖人应当在2007年6月28日前，将符合下列条件的商品房交付买受人使用。1、完成规划、单体工程质量、消防、人防、燃气等专项验收；……”；合同附件一附图显示该项目有下沉广场入口。因第三人逾期开业、交房，至2010年1月29日才对外宣布开业，2010年3月8日发布交房公告，原告等22人与第三人在武汉市洪山区人民法院（以下简称“洪山法院”）进行相关民事诉讼，在诉讼过程中，洪山法院向被告去函调查第三人规划验收情况。2012年4月21日被告向洪山法院回函称“……于2009年11月16日核发了光谷中心花园写字楼及裙房的规划验收合格证：证号为武规（东开）验（2009）062，验收合格证规模为地上：109393.01㎡，地，地下2886.88㎡。该验收合格证已包括中心花园地下车库、商业地下室、写字楼地下室”。另查明，2009年11月16日，被告对第三人东盛公司开发的光谷中心花园写字楼及裙楼进行建设工程规划验收，核发武规（东开）验（2009）062号《建设工程规划验收合格证》，该证载明“建设位置鲁巷广场东北角；建设工程规划许可证号NO:2004068；建设工程竣工情况总建筑面积地上：109393.01㎡,地,地下2886.88㎡；建筑栋数及楼层贰栋伍至叁拾贰层”。经查，编号2004-068建设工程规划许可证载明“建设位置鲁巷广场西北角；建设规模115856㎡”。2012年6月28日，被告对原告等22人反映“光谷中心花园项目建设没有原规划的下沉广场，认为武规（东开）验（2009）062号建设工程规划验收合格证违法”回复称“光谷中心花园项目位于鲁巷广场东北角，建设单位为湖北东盛房地产有限公司（开发商）。……经查，该项目建筑下沉广场封闭不符合规划许可，存在违反规划建设问题。我局对湖北东盛房地产有限公司进行了处罚。后于2009年11月16日依法核发武规（东开）验（2009）062号《建设工程规划验收合格证》……”。原告等22人认为被告核发武规（东开）验（2009）062号《建设工程规划验收合格证》行政行为不合法，于2012年7月向武汉东湖新技术开发区人民法院提起行政诉讼，要求确认该行政行为违法并予以撤销，并提出赔偿。通过法庭调查和法庭辩论，本案争议焦点集中在三个方面：其一是原告是否具有主体资格。被告认为，原告等22人所述下沉广场问题，原告等知晓变更不选择退房，系接受变更，且没有改变规划工程的主体结构，不影响其正常使用商铺，没有侵害其合法权益，原告不具备主体资格。原告等22人认为，诉争062号《规划验收合格证》验收如已包括中心花园地下车库、商业地下室、写字楼地下室，原告等22人系地下商铺业主，下沉广场、地、地铁等入口严重影响实体权益权提起行政诉讼。经本院审理查明，原告等22人与第三人签订《武汉市商品房买卖合同》，合同约定了交房条件包含规划、单体工程质量、消防、人防、燃气等专项验收，被告核发的武规（东开）验（2009）062号《建设工程规划验收合格证》的行政行为包含原告等22人所有商铺，原告等22人与该行政行为有利害关系，根据《中国人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……”的规定，原告等22人主体资格适格。其二是原告起诉是否超过法律规定期限。被告认为，其于2009年11月16日核发诉争062号《规划验收合格证》，并在官方网站上进行公布，且第三人2010年1月开业、3月交房时原告等22人应已知该行政行为，且原告等人与第三人在洪山法院民事诉讼中，诉争062号《规划验收合格证》已作为证据质证，原告等22人至迟应在2010年3月8日就已知道该验收行为，至2012年7月才提起行政诉讼,超过法律规定的法定期限。原告等22人认为所购地下商铺并未验收,直至被告分别于2012年4月21日、6月28日向洪山法院回函、向原告等19位业主回复，方才知晓该行政行为，原告等22人在洪山法院民事诉讼时，该规划验收行为并未作出，不可能作为证据质证，故提起行政诉讼并未超过法定起诉期限。经本院审理查明，本案系再审指定本院审理案件，原告等22人第一次提起行政诉讼时间系2012年7月，原告等22人认为被告核发武规（东开）验（2009）062号《建设工程规划验收合格证》并未对其所购地下商铺验收,是通过被告2012年4月21日向洪山法院“回复”、2012年6月28日向原告等19位业主的“回函”明确知晓涉诉行政行为验收对象包含其所购买的地下商铺，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出……”、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年……”的规定，原告起诉并未超过法律规定的起诉期限。其三是被告核发武规（东开）验（2009）062号《建设工程规划验收合格证》行政行为是否合法。被告认为，核发诉争062号《建设工程规划验收合格证》的行政行为具有特殊性，因该建设工程本身为烂尾楼，已造成严重不良社会影响，出于社会稳定、维护公共利益的考虑，验收行政行为程序上虽有瑕疵，不影响其合法性。原告等22人坚持认为，被告核发的诉争062号《建设工程规划验收合格证》一是验收依据与原告同第三人签订《武汉市商品房买卖合同》载明《建设工程规划许可证》编号不一致，二是该项目规划有下沉广场和地铁通道及入口而事实上并无，验收认定与事实不符，综上该行政行为违法。经本院审理查明，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”；《武汉市城市规划条例》（武汉市人民代表大会常务委员会公布，2006年8月1日起施行，2014年7月1日废止，因诉争行政行为发生于2009年而适用）第五条规定“市城市规划管理局是本市城市规划行政管理主管部门，负责全市城市规划管理。市城市规划行政主管部门根据工作需要可以设立派出机构，该派出机构按照规定权限负责指定区域内的城市规划管理。未设立派出机构的区的城市规划行政主管部门按照规定权限，负责本行政区域内的城市规划管理”，被告具有负责武汉东湖新技术开发区城市规划管理的法定职权。《武汉市城市规划条例》第四十六条规定，“建设工程竣工后，建设单位或者个人应当向城市行政主管部门申请规划验收。符合下列条件的，城市规划行政主管部门应当在15日内发放建设工程规划验收合格证：（一）建筑物位置、立面、高度、层数、面积、色彩、使用功能等符合建设工程规划许可证的要求；（二）用地范围内应当拆除的建筑物、构筑物或者临时设施已拆除；（三）按建设工程规划许可证要求完成相应的工程；（四）符合建设工程规划许可证的其他要求……”，可知规划验收主要是验收竣工工程是否与建设工程规划许可证符合。本案中，被告核发武规（东开）验（2009）062号《建设工程规划验收合格证》，并表明该证已对原告等22人所购地下商铺项目进行地下验收，然而该证载明“建设位置鲁巷广场东北角；建设工程规划许可证号NO:2004068；建设工程竣工情况总建筑面积地上：109393.01㎡，地，地下2886.88㎡；建筑栋数及楼层贰栋伍至叁拾贰层”，与编号2004-068建设工程规划许可证载明“建设位置鲁巷广场西北角；建设规模115856㎡”，两证上载明的建筑位置、建筑面积均不一致。《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”；第五十条规定“……经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见……”；本案中，被告对原告等19位业主回复中称“……该项目竣工建筑下沉广场封闭不符合规划许可，存在违反规划建设问题。……”，被告既不能完整提供第三人申请规划验收所提交的材料，又对变更规划许可需履行公示、听证等程序举证不能，故依法应认定该行政行为程序违法。综上所述，本院认为本案中被告涉诉行政行为确实存在验收与规划许可事实不符、未履行变更规划许可进行验收必经法定程序等违法行为，对于原告等22人要求确认被告核发武规（东开）验（2009）062号《建设工程规划验收合格证》行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持。关于原告等22人的其他诉讼请求，本案光谷中心花园地下商铺业主共有400余名，整体业主数量更是庞大，大部分业主已办证经营，撤销该行政行为势必给社会公共利益造成重大损害；被告2012年4月21日对洪山区人民法院出具的《关于东盛房地产规划验收的回函》、对赵磊等19位同志于2012年6月28日出具的《回复》，“回函”、“回复”分别是被告对洪山法院和原告等19位业主关于《规划验收合格证》的解释和信访事项回复，并非新的行政行为，不属于行政诉讼受案范围；认为被告对第三人封闭下沉广场的行政处罚违法、不修改验收合格证行政不作为违法系另一行政法律关系，与本案没有必然联系，以上诉讼请求均不予支持。庭审结束后，原告等20人自愿撤回关于行政赔偿的诉讼请求，本院依法予以准许；原告谢淑云与第三人签订《武汉市商品房买卖合同》，第三人逾期交房存在违约行为、原告谢淑云相关损失已由相关民事判决认定，原告谢淑云提出被告行政行为造成其损失要求行政赔偿没有提供证据，该项诉讼请求本院依法不予支持。综上，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十三条、第五十条，《中国人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十六条、第六十二条，第七十四条第一款第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条，参照《武汉市城市规划条例》第五条、第四十六条的规定，判决如下：一、确认被告核发武规（东开）验（2009）062号《建设工程规划验收合格证》行政行为违法。二、驳回原告等22人其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告武汉市国土资源和规划局东湖新技术开发区分局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  程世新人民陪审员  陈启燕人民陪审员  孙成军二〇一八年十二月二十四日法官助理章鸣平书记员余海燕