广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤13行终96号上诉人（原审被告）惠州市国土资源局，住所地：广东省惠州市惠城区江北三新南路**。法定代表人暂缺。委托代理人刘杰，惠州市国土资源局惠城区分局工作人员。委托代理人谢栋宇，广东万理通律师事务所律师。被上诉人（原审原告）德泰电子科技（惠州）有限公司。住所地：广东省惠州市惠城区高新科技产业园**中心园泰祥路**。法定代表人麦浩森，总经理。委托代理人廖绍林，广东君路律师事务所律师。委托代理人李艳梅，广东君路律师事务所律师。上诉人（原审被告）惠州市国土资源局因与被上诉人（原审原告）德泰电子科技（惠州）有限公司土地其他行政行为纠纷一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2018）粤1302行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人（原审被告）惠州市国土资源局委托代理人刘杰、谢栋宇，被上诉人（原审原告）德泰电子科技（惠州）有限公司委托代理人廖绍林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年3月4日，原告通过网上竞拍购得位于惠城区××一块面积为17596.70平方米国有建设用地使用权（宗地编号：GP2014-6）。2014年3月12日，被告与原告签订电子监管号为4413022014B00875-1的《出让合同》，《出让合同》第六条第（二）项约定：现状土地条件按现状并采用无底价网上挂牌出让；第八条约定：涉案土地使用权出让价款为人民币699万元；第十二条第（一）项约定：本合同项下宗地用于工业项目建设，受让人同意本合同项下宗地的项目固定资产投资不低于经批准或登记备案的金额人民币6194万元，投资强度不低于每平方米人民币3519.97元。本合同项下宗地建设项目的固定资产总投资包括建筑物、构筑物及其附属设施、设备投资和出让价款等；第十六条第一款约定：受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年9月12日之前开工，在2017年9月12日之前竣工；第三十二条约定：受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。2014年4月17日，原告取得涉案建设用地的土地证[惠府国用（2014）第13021220009号]。2014年8月5日，原告与英某公司[（2018）粤1302行初45号案原告]、富某公司[（2018）粤1302行初46号案原告]共同向惠城区人民政府、三栋镇府、园区管委会递交《德泰电子科技（惠州）有限公司、惠州市英某实业有限公司、惠州市富某实业有限公司需协调解决问题》文件，催促上述三机关办好当中的6000多平方米土地征收手续、75万立方米土地平整、土地清场、土地证办理等。2014年8月11日，原告取得涉案建设用地的地字第HCGJ[2014]2号《建设用地规划许可证》。2015年1月20日，原告向园区管委会递交《请求园区管委会解决我司困难的报告》，请求园区管委会尽快办好6000多平方米土地的征地手续、50%土地平整、三个坟墓迁移、宗地内河道及高压线问题等等。2015年初，原告委托惠州市建筑设计院有限公司对德泰、英某、富某三家公司的建设用地进行建设设计。2015年3月31日，原告与惠州市南粤建筑工程有限公司签订涉案建设用地的《围墙、大门工程施工合同》。2015年9月12日，被告与原告签订《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》，其中第1条约定，因政府清场交地原因，出让人和受让人同意宗地建设项目延期至2016年9月12日之前开工，在2019年9月12日之前竣工。2016年12月16日，原告取得备案项目编号为2016-441300-39-03-012552《广东省企业投资项目备案证》。2017年5月2日，园区管委会出具《情况说明》：“兹有我园富某项目、英某项目、德泰项目，在办理《总平面规划设计方案》报建备案登记过程中，管委会发现市住建部门正在编制的《惠州市惠城南站地区空间战略研究&分区规划》对项目地块东边的规划道路进行了拓宽，正在编制的《惠州市惠城区高新科技产业园南部片区控制性详细规划修编》中有规划河道从项目中间的规划路边经过，将会占用到项目部分用地。针对上述情况，管委会向区城乡规划建设局作了报告，经该局研究并协调企业同意，现要求企业对项目的建筑控制线按以上最新规划的要求进行调整后再报管委会备案登记和区城乡规划建设局审批。”2017年5月24日，三栋镇府出具《关于德泰电子科技（惠州）有限公司宗地情况的说明》，说明中的主要内容是宗地内青苗补偿、坟地、河道等多个难点问题，直至2017年德泰地块内仍有河道未清理影响其开工建设，英某地块有河道、高压线、污水处理房占用其用地、少部分青苗未补偿影响到企业开工建设，富某地块内有2000平方米清场工作于2017年5月已经完成，村道占用该地，，地块北面玻璃幕墙公司的围墙占用该地红线镇府也正在跟玻璃幕墙公司协商拆除等。2017年8月7日，原告取得编号为HCDJ[2017]27号、HCDJ[2017]28号、HCDJ[2017]29号、HCDJ[2017]30号、HCDJ[2017]31号《建设工程规划许可证》。2017年9月27日，被告对原告作出《闲置土地认定书》{惠市国土资（惠城）[2017]6号}，认定原告涉案建设用地存在超过约定动工时间满1年未开发建设的情况，根据调查结果及《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）的规定，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为企业原因。2017年11月2日，被告向原告发出《闲置土地处置听证权利告知书》{惠市国土资（惠城）听告[2017]16号}、《听证通知书》{惠城国土资[2017]370-3号}。原告接到听证通知后，依法向被告申请听证。2017年11月9日，被告举行听证会，原告参加了听证会并提供了相应证据、依据，发表了相应意见。2017年11月17日，被告对原告作出《征缴土地闲置费决定书》{惠市国土资（惠城）函[2017]129号}：“经我局认定，上述宗地为闲置土地。已向你公司送达了《闲置土地认定书》文号为惠市国土资（惠城）[2017]6号。根据调查结果和《闲置土地认定书》（国土资源部第53号令）的规定，经报请惠州市人民政府批准，对上述闲置土地按土地出让价款的20%（139.8万元）征缴土地闲置费”。决定书的最后还告知原告“对本决定不服的，可依据《行政复议法》的规定申请行政复议，或依照《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼”。决定书还有作出决定的时间及作出决定机关。随后，被告将该决定书及《征缴土地闲置费收费通知》送达给原告。原告不服被告作出的《征缴土地闲置费决定书》{惠市国土资（惠城）函[2017]129号}，向原审法院提起本案诉讼，请求判如所请。原审法院受理后，依法公开开庭进行了审理。在庭审中，原告的证人——三栋镇府杨副镇长出庭作证证明：（1）前期相关坟地对建设工程有影响，后期是高压线、河道、规划等影响，这些是由园区管委会负责的；（2）造成土地闲置，有企业原因，有园区管委会的原因，也有三栋镇府的原因；（3）说企业原因，是因为招商引资时，当时地面状况相当复杂，有高压线、坟墓、金埕、河道，这些情况企业都没有弄清楚；（4）说园区管委会原因，是因为土地拆迁、清表工作由园区和三栋镇府负责；（5）此项目是我（代表镇府）一直在跟进。原审法院认为，本案争议焦点是涉案土地闲置的原因。首先，从《出让合同》可知，涉案建设用地不是“净地”出让。在出让时，部分土地的征地手续不完善，部分青苗补偿款尚未作补偿，，地上有**坟墓未清理，地块上空有高压线通信电缆经过，相当部分土地未平整等。其次，在被告作出《征缴土地闲置费决定书》时，乃至现在，除了坟墓基本清理、土地基本平整外，原有的问题、纠纷尚无完全解决，又出现了在涉案土地上道路及河道的规划调整，污水管线的敷设也没有完成。第三，上述存在的问题、纠纷的解决、化解既是被告的合同义务，更是政府及政府有关部门的职责。原告作为涉案建设用地使用权的受让方，既无相应的职权也无相应的能力去解决和化解上述的问题和纠纷。第四，原告提供的证据，可以证明原告在取得涉案建设用地使用权后，积极进行开工建设的前期准备工作。第五，中华人民共和国国土资源部令第53号《闲置土地处罚办法》第八条第一款第（一）（二）（四）（六）项规定：“有下列情形之一的，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审查属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规划的用途、规划和建设条件开发的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。”《办法》第十二条第一款第（六）项规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”《办法》第十三条第一款规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处罚方案，报本级人民政府批准后实施。”本案中，无论是根据原告向被告提交的相关证据材料，还是被告自己调查取得的证据，或者是涉案土地现状、现场情况，都可以清楚地显示土地虽交付给了原告，但不具备动工建设的条件，且造成延期动工建设的原因在政府及政府有关部门。被告直接对原告作出征缴闲置土地费决定，明显违反了上述规章的规定。综上所述，被告对原告作出《征缴土地闲置费决定书》{惠市国土资（惠城）函[2017]129号}，把土地闲置原因归责于原告企业原因，向原告征缴土地闲置费，证据不足，认定事实错误，适用法律错误；原告的诉讼请求，证据确凿，理由充分，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项及上述所引用的规章的规定，判决：撤销被告惠州市国土资源局2017年11月17日对原告德泰电子科技（惠州）有限公司作出的《征缴土地闲置费决定书》{惠市国土资（惠城）函[2017]129号}。案件受理费50元[原告德泰电子科技（惠州）有限公司已预交]，由被告惠州市国土资源局负担。上诉人（原审被告）惠州市国土资源局不服原审判决，上诉称：一、原判决认定事实错误。1.被上诉人自身原因的闲置土地，不被一审判决认定，是本案最大的错误。被上诉人闲置土地的认定，一是给他们延长开工期限至2016年9月12日后，被上诉人仍未开工建设，这是时间界线；二是按《闲置土地处罚办法》第二条第二款的规定：“已动工开发建设用地面积占应动工建设用地总面积不足三分之一或者已投资额总投资额不足百分之二十五，中止开发但开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”，被上诉人的总投资额约8.75%,怎么也占不到百分之二十五，被上诉人符合闲置土地的法定条件，但法院却不予认定，难道要政府替它投入资金开发超过这个法定比例？2.上诉人与被上诉人在2014年3月12日签订了一份《出让合同》，双方约定交付土地的条件是：“（二）现状土地条件按现状采用无底价网上挂牌出让”，被上诉人拍到土地后，应接受土地的现状，该宗地上哪怕有附着物要清除，有土地要平整，都是被上诉人的义务，在约定的期限不开工建设就是被上诉人自身的原因，而不是政府原因，原判决没有认定是被上诉人原因，反而认为“造成延期动工建设的”原因在政府及政府有关部门，是认定事实错误。3.三栋镇人民政府（下称三栋镇政府）先后有过两份内容上相互抵触、后者颠覆前者的证据，原审判决否定前者、肯定后者，是认定事实错误。如上第三点所述，连原告都承认上诉人的证据10是真实的，原判决却对“证据10的内容的真实性不确认”。原判决确认三栋镇政府《关于德泰电子科技（惠州）有限公司宗地情况的说明》（2017年5月24日）的“证明内容”，该《说明》简单概括一句是，德泰地块因某种原因不具备开工建设条件，与三栋镇政府2016年6月27日《关于土地交付的函》所说“达到土地交付标准，园区管委会可组织项目入场并启动建设工程”的话自相矛盾。在这种情况下，应认定前者的真实性、合法性、关联性，因为前者是写给“惠城区高新园管委会”的，而不是认定后者内容的“真实性”。原判决的这种认定，明显不公平，偏袒原告一方。原审判决对上诉人“证据10的内容的真实性不确认”（第15页倒数第三行）是认定事实错误。上诉人一审交的证据10是《关于土地交付的函》，该函由惠城区三栋镇政府告知惠城区高新园管委会“达到土地交付标准，园区管委会可组织项目入场并启动建设工作”。函件盖三栋镇人民政府的公章，时间是2016年6月27日，与《合同补充条款》中上诉人与被上诉人约定的同意宗地建设项目延期至2016年9月12日之前开工相一致。该函虽然是复印件，但三栋镇人民政府在2018年2月28日盖公章予以确认“与原件相符”，一审判决不能因为该证据与原告后来找三栋镇政府写来作特殊用途的《说明》自相矛盾就不予确认。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2001]21号）第十条第（一）项规定：“（一）提供书证的原件、原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件却又困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照本、节录本；（二）提供由有关部门保管的书证原件的复印件、影印件或者抄录件，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章。”上诉人提供的证据10符合司法解释的规定，一审判决不予确认是违法的。否定了上诉人的证据，就导致了本案的错误判决。4.原审判决弄错上诉人质证意见，是认定事实错误。判决书第15页倒数第10行，说被告“对证据12的真实性无异议”，这是错误的。被告的代理律师谢栋宇和工作人员刘杰因看到原告的证据12是复印件，都没有对原告的证据12的真实性发表意见，谢栋宇还认真地看法院书记员的电脑记录，认为其内容上不能证明高压线和电信电线影响开工建设。原告的证据12是什么？是惠州市惠城区高新科技产业园管理委员会对惠城区供电局发出的《关于对德泰项目地块的高压线作拆迁处理的函》（2018年1月22日），是复印件，原告的证据11《关于迁改电信杆线的函》，也是复印件，因为不知道真假，加上原告将证据11、证据12重复举证，引起了上诉人代理人的特别注意，不可能肯定该两函的真实性。谢栋宇在法庭上还对原告律师廖绍林说，证据11、12号是复印件？连个高新区科技产业园管委会的公章都没有？廖律师表示可以提交盖章件给谢律师看，但事后没有拿来。这种情况下，怎么可能在质证时承认了原告证据11、证据12的真实性？承认了其真实性，那不等于说“有高压线从地块中央上空穿过，该高压线严重影响了项目工程的建设”？并非原告的原因闲置土地？法院主审人员召集了原、被告双方至涉案地看现场，从现场察看来看，110伏的高压线在德泰（合称））地块的山边边线上根本没有从地块中央上空穿过，法院不应采信这样的仅有复印件、被告（上诉人）又没有承认其真实性的所谓证据，原判决的错误从证据运用上就可见一斑，难道到场的法院审判人员可以对真实情况视而不见？察看现场没有录像、拍照等证据“录此存照”，就可以虚构“高压线从地块中央上空穿过”的假证据为真？5.原判决采信三栋政府杨副镇长出庭作证证言，是认定事实错误。该杨副镇长自己承认他负责德泰项目，三栋镇政府在2016年6月27日向园区管委会出具《关于土地交付的函》，与他显然有关，政府的公章是代表政府的，理应服从，不应另外作出与该函相矛盾的证言，作出了也无效。按照个人服从组织的原则，他超越镇政府函件的内容作证，显然与本案有利害关系，不具备证人资格，法院按照常识不应采信与镇政府函件前后相矛盾、后面抵触前面内容的颠覆性的证言。6.原判决对一审原告的证据全部“证明内容确认”，对被告（上诉人）主要的能证明原告具备开工建设条件、闲置土地是企业原因的证据不予确认，这种一边倒的确认缺乏事实依据。认定事实错误，导致了适用法律错误，导致了错误的判决。二、原判决认定事实不清。1.判决书“经审理查明”部分，至17页倒数第三行被告与原告签订《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》之前，认定的事实是原告的单方举证证据，我方并未承认，属原告“自说自话”、判决书全盘接收。但判决书遗漏了上诉人举证的“证据10《关于土地交付的函》”，提前先行否定其“内容的真实性”，然后再也不在“审理查明部分提到”，让人以为德泰三地块在2016年6月27日还不能开工建设，闲置土地是政府而非企业原因，从而无障碍地判决撤销被告作出的《征缴土地闲置费决定书》。2.根据上诉人一审证据10，三栋镇政府“积极推进德泰项目用地的补偿和清偿工作，目前地块边线遗留的1座坟墓已搬迁完毕，达到土地交付标准，园区管委会可组织项目入场并启动建设工作……”，根据判决书确认的三栋镇政府《关于德泰电子科技（惠州）有限公司宗地情况的说明》，该公司2017年德泰地块内仍有河道未清理影响其开工建设，英某地块有河道、高压线、污水处理房占用其用地以及少部分青苗未补偿也影响到企业开工建设……前后两份三栋镇府函件自相矛盾，判决书认定事实不清！三、原判决认定德泰、英某、富某地块不具备动工建设条件，事实不清，证据不足。1.上诉人从未与被上诉人约定涉案建设用地“净地”出让，而是约定“按现状采用无底价网上挂牌出让”，这是根本的大是大非问题。该地块有什么现状，被上诉人就得接受什么现状，不管被上诉人事先了解到什么情况，造成延期动工建设的原因都不在政府及政府有关部门。2.原判决第20页“本院认为”部分，并无证据证明“部分土地的征地手续不完善，部分青苗补偿款尚未作补偿……相当部分土地未平整等”，没有搞清平整土地是谁的责任，就下了判决，这样的判决缺乏事实依据。3.是否有“涉案土地上道路及河道的规划调整”，应该由规划部门来出示证据，原告没有证据来证明，被告（上诉人）否定，原判决没有任何证据来支持判决本身。4.原判决说“上述存在的问题、纠纷的解决、化解既是被告的合同义务，更是政府及有关部门的职责”证据在哪里？从《出让合同》还是什么文件找出了上诉人要替被上诉人平整土地的合同义务？从什么条款发现“政府及政府有关部门的职责”？原判决对关键事实的认定，是认定事实错误和认定事实不清，也证据不足。四、原判决适用法律、法规错误，应依法改判、撤销。（一）原判决适用《闲置土地处置办法》（下称办法）第八条是适用法律法规错误。适用这条的前提，是“属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的”，而本案是企业原因造成闲置土地。1.原判决适用的《办法》第一款第一项“因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使不具备动工开发条件的；”本案完全不存在这种情况，上诉人与被上诉人在2014年3月12日签订了一份《国有建设用地使用权出让合同》（下称《出让合同》），约定“现状土地按现状采用无底价网上挂牌出让”，上诉人按约定的条件交地，被上诉人未按约定的时间动工建设，给其延期至2016年9月12日之前开工但未开工。2.原判决适用的《办法》第一款第（二）项：“因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设土地使用权不能按照国有建设土地使用权有偿使用合同或者划拨决定书、约定、规定的用途、规划和建设条件开发的”，本案也不存在这种错误。没有任何证据证明因土地利用总体规划、城乡规划法依法修改导致原告不能按约定的现状条件开工建设，原判决证据不足。3.原判决适用的《办法》第一款第（四）项：“因闲置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的”，本案也不存在这种情况。原告未提供任何群众信访事项导致无法动工开发的证据。4.原判决适用的《办法》第一款第（六）项：“政府、政府有关部门的其他行为”，本案更不存在这种情况。三栋镇政府在2016年6月27日，已告知惠城区高新区管委会“达到土地交付标准，园区管委会可组织项目入场并启动建设工作”。（二）原判决因认定事实不清、错误适用法律作出了错误判决。1.原判决第21至22页，适用的法律、法规，忽视了一个事实，即：上诉人与被上诉人在2015年9月12日的《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》里，双方约定：“1.因政府清场交地原因，出让人和受让人同意宗地建设项目延期至2016年9月12日之前开工，在2019年9月12日之前竣工。”这个“补充条款”的形成，它的法律法规依据就是《办法》第十二条第一款第（一）项：“第十二条因本法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；”原判决指责上诉人“直接对原告作出征缴闲置土地费决定，明显违反了上述规章的规定”，是对延长被上诉人的动工开发期限的事实视而不见，错误适用法律。2.上诉人与被上诉人重新约定动工开发、竣工期限，但被上诉人仍以不能成立的理由不动工开发，应适用《办法》“第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；”上诉人正是依照上述法律法规处理被上诉人闲置土地，而没有给被上诉人第二次重新约定动工开发的机会，因为没有那样的法律法规。上诉人正确的做法，被原判决当成错误的做法，撤销了上诉人对原告德泰电子科技有限公司作出的《征缴土地闲置费决定书》{惠市国土资（惠城）函[2017]129号}。3.《办法》第三十条规定了“动工开发”和“已投资额、总投资额”用语的法律法规含义：“动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，，地基施工完成三分之一已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。”与《办法》第二条结合，按《出让合同》的“合同补充条款”里上诉人与被上诉人的约定，被上诉人延长开工期限后期满一年未动工开发，已投资额占总投资额不足百分之二十五，按照这些客观标准可认定为闲置土地。被上诉人在延长开工期前（即2016年9月12日前）的什么单方举证、上诉人未确认、法院全部确认的《联络函》之类的证据，都没有意义。法院用来作政府及政府部门原因都是证据不足，界线前的“证据”无论真伪、多少，都不能证明界线后的情况，不能证明闲置土地非企业原因。五、上诉人对被上诉人作出的《征缴土地闲置费决定书》（下称《决定书》）的行政行为，内容上、程序上都合法。上诉人依照《办法》的第八条、第十二条规定，与被上诉人协商一致后，拟定闲置土地处置方案，给被上诉人延长动工开发期限一年。一年后被上诉人还未动工才适用《办法》第十四条，按法定程序对被上诉人闲置土地作出调查，作出《闲置土地认定书》，组织了听证会，报经惠州市人民政府批准后，向被上诉人下达《征缴土地闲置决定书》，按照土地出让价款的20%征缴土地闲置费。综上所述，上诉人对被上诉人作出的《征缴土地闲置费决定书》行政行为合法，原判决既认定事实错误，也认定事实不清，所作出的判决撤销上诉人《决定书》行政行为证据不足、适用法律错误。上诉人请求法院撤销原判，发回重审，或查清事实后改判维持上诉人作出的《征缴土地闲置决定书》的行政行为，驳回原告的诉讼请求。被上诉人（原审原告）德泰电子科技（惠州）有限公司答辩称：惠城区人民法院作出的（2018）粤1302行初44号“行政判决书”判决撤销被告惠州市国土资源局2017年11月17日对原告德泰电子科技（惠州）有限公司作出的《征缴土地闲置费决定书》{惠市国土资（惠城）函[2017]129号}，认定事实清楚，适用法律适当，判决结果公正；为此，答辩人请求二审法院驳回被答辩人之上诉，维持原判，以维护法律的尊严，保障答辩人的合法权益。一、原审判决认定“造成土地延期动工建设的原因在政府及政府有关部门”是正确的。而被答辩人作出“征缴土地闲置费决定书”正是基于对闲置土地系答辩人企业自身原因的武断、错误认定导致。首先，涉案土地闲置延期开发，在答辩人与被答辩人于2015年9月12日签订的“建设用地使用权出让合同”补充条款载明：因政府清场交地原因，出让人（被答辩人）和受让人（答辩人）同意该宗地建设项目延期至20l6年9月12日前开工，在2019年9月12日之间竣工。由此充分说明一个客观事实：政府清场交地原因系涉案土地不能如期开发建设的根源所在。该补充条款签订后，在约定的时间内仍因政府清场问题等因素导致该涉案建设用地未能如期开工。其次，2017年5月2日，惠城区高新科技产业园管委会作出的《情况说明》证明：因正在编制的《惠州市惠城区高新科技产业园南部片区控制性详细规划编修》中有规划河道从宗地项目中的规划路边经过，将会占用到项目部分用地。对于此事实，本案庭审后，惠城区人民法院主办此案的法官召集答辩人与被答辩人双方到涉案土地现场察看已充分印证了这一事实。第三，2017年5月24日，惠城区三栋镇人民政府出具的《关于德泰电子科技（惠州）有限公司宗地情况说明》证明：宗地内青苗补偿、场地、河道等多个难点问题，直至2017年德泰地块内仍有河道未清理影响开工建设，英某地块有河道、高压线、污水处理房占用土地，少部分青苗未补偿影响到企业开工建设。第四，对于涉案土地为何会出现在答辩人与被答辩人签订的《建设用地使用权出让合同》中“按现状采取无底价网上挂牌出让”的内容，对此，听证笔录内容已作了很好的诠释：“德泰项目盘整由国土（负责），清场由镇政府（负责），报建在规划局”。“当时土地出让国土不同意（实际意思是该土地属于地表上存在清表等非净地现状），三栋镇府承诺愿清场，国土尽量协调给予延期”。由此说明：建设用地使用权出让合同虽约定按现状出让，但并不能以此为由将政府有关部门清场责任予以推卸。正如原审判决所说：答辩人作为涉案建设用地使用权的受让方，既无相应的职权也无相应的能力去解决和化解上述问题和纠纷。涉案土地存在的问题纠纷的解决化解，既是被答辩人的义务，更是政府及政府有关部门的职责。综上所述，涉案土地闲置非答辩人企业自身原因所致，完全是因政府及有关职能部门至今未能完全履行职责从而导致了涉案土地闲置。被答辩人针对答辩人作出的《征缴土地闲置费决定》认定土地闲置原因系答辩人企业原因证据不足。因而，该行政行为违法。二、答辩人一审委托代理人指出了被答辩人作出的《征缴土地闲置费决定书》违法的根源在于被答辩人没有对答辩人作为土地使用权人的法定免责事由进行排除。我国法律赋予了答辩人作为行政相对人合法的免责事由。《中华人民共和国土地管理法》第37条第二款：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理”。《城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途，动工开发期限开发土地，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费，满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是因不可抗力或者政府，政府有关部门的行为或者动工开发必须的前期工作造成动工开发迟延的除外。”国土资源部《闲置土地处理办法》第四条第二款也作出了如上相同的规定。从上述法律规定可以看出，法律在赋予政府征收土地闲置费（包括收回土地使用权）这一强制权力时，将“不可抗力或者政府，政府有关部门的行为或者动工开发必须的前期工作造成动工开发迟延”作为征收土地闲置费的免责事由。如上所述，本案涉案土地闲置的原因，完全系政府有关部门清场原因和动工开发的前期工作如河道所涉片区规划调整，高压线的迁移等因素导致了动工开发延误。但被答辩人并没有认真审慎审查涉案土地闲置的真实、客观原因，而是武断片面地认定土地闲置系答辩人企业自身原因所致。且被答辩人在其上诉状中完全回避其作为政府职能部门在此行政行为中应表现出的应有的负责任及依法履行职责的态度。其上诉事实和理由难以成立。据此，请二审法院明察。本院查明，2014年8月5日，被上诉人（原审原告）德泰电子科技（惠州）有限公司向惠州市惠城区人民政府、惠州市三栋镇人民政府、高新科技产业园区管理委员会递交《德泰电子科技（惠州）有限公司、惠州市英某实业有限公司、惠州市富某实业有限公司需协调解决问题》，提到“……一、木沥地段三栋数码园内土地存在的问题。……二、三栋镇莲塘管理区老楼村路边地块存在的问题。……三、我司于二0一二年十二月和区政府盘整办签定了一份土地盘整协议书，并于二0一三年一月四日垫付人民币1200万元给盘整办，盘整三栋镇莲塘管理区老楼村路边约六万平方米的土地，而如今该地块地证已下来近半年多了，此款还迟迟未退。为此，请求区各级政府出面协调、解决我司存在的上述三个问题，……”。2016年6月27日，惠州市惠城区三栋镇人民政府给惠城区高新园管委会出具《关于土地交付的函》，提到：“根据指挥部会议要求，我镇积极推进德泰项目用地的补偿和清场工作，目前地块边线遗留的1座坟墓已搬迁完毕，达到土地交付标准，园区管委会可组织项目入场并启动建设工作，我镇将全力做好后续的协助工作。”本院查明的其他事实与原审查明的基本一致，因此，本院确认原审查明的其他事实。本院认为，对于被上诉人（原审原告）德泰电子科技（惠州）有限公司取得涉案土地使用权后一直没有动工开发的事实，上诉人与被上诉人双方均无异议。本案争议的焦点问题是涉案地块没有在规定期限内动工开发建设，是被上诉人（原审原告）德泰电子科技（惠州）有限公司自身原因造成的还是政府或者政府有关部门的原因造成的。《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”本案中，上诉人（原审被告）惠州市国土资源局与被上诉人（原审原告）德泰电子科技（惠州）有限公司于2015年9月12日签订的《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》，可以证实涉案地块自出让之日起就存在未予清场问题，导致被上诉人（原审原告）德泰电子科技（惠州）有限公司无法按期开工建设。因此，上诉人（原审被告）惠州市国土资源局在涉案地块存在上述诸多问题的情况下，以被上诉人（原审原告）德泰电子科技（惠州）有限公司在取得涉案土地使用权时已经知道涉案土地不是“净地”为由，认定涉案土地闲置是由被上诉人（原审原告）德泰电子科技（惠州）有限公司的原因造成的，并要求其承担土地闲置的不利法律后果，明显与上述规定不相符。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定，上诉人（原审被告）惠州市国土资源局认定涉案土地闲置系由被上诉人的原因造成的，应举出相应证据予以证明。本案中，被上诉人（原审原告）德泰电子科技（惠州）有限公司提交的证据足以证实，涉案地块无法按期动工建设，系因涉案地块上存在上述诸多问题所致，且导致这些问题产生的责任并非在于被上诉人（原审原告）德泰电子科技（惠州）有限公司。而上诉人（原审被告）惠州市国土资源局并未提交有效证据证明，涉案地块存在的上述诸多问题目前已经完全得到解决或者应由被上诉人（原审原告）德泰电子科技（惠州）有限公司来负责解决。因此，上诉人（原审被告）惠州市国土资源局应承担举证不能的法律后果，其据此作出的征缴土地闲置费决定，主要证据不足，依法应予以撤销。被上诉人（原审原告）德泰电子科技（惠州）有限公司请求判决撤销被诉征缴土地闲置费决定，于法有据，应予以支持。原审判决撤销被诉征缴土地闲置费决定，认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人（原审被告）惠州市国土资源局的上诉理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人（原审被告）惠州市国土资源局负担。本判决为终审判决。审判长  朱丽蕴审判员  覃毅华审判员  邱炜炜二〇一八年九月三十日法官助理黎芬妹书记员林美娴附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。”