贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔27行初435号原告彭先芬，女，汉族，1951年10月15日生，住贵州省罗甸县，委托代理人黄治青，男，苗族，1974年5月6日生，住贵州省罗甸县，系原告彭先芬之子，代理权限：一般代理。被告罗甸县人民政府，住所地：贵州省罗甸县和平路9号县政府大楼；法定代表人杨兴华，系该县人民政府县长；委托代理人李艳婷、付扬（实习），均系北京中银（贵阳）律师事务所律师，代理权限：一般代理。被告罗甸县边阳镇人民政府，住所地：贵州省罗甸县边阳镇新区；法定代表人罗如宝，系该镇人民政府镇长。原告彭先芬诉被告罗甸县人民政府（以下简称“罗甸县政府”）、罗甸县边阳镇人民政府（以下简称“边阳镇政府”）土地行政强制一案，于2018年9月11日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭，于2018年11月1日公开开庭审理了本案。原告彭先芬及委托代理人黄治青，被告罗甸县政府副县长弓德强及委托代理人李艳婷，被告边阳镇政府镇长罗如宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告彭先芬诉称，其系罗甸县××××村村民，在新街有依法享有承包经营权的土地。自2016年11月开始，被告为进行“兴阳大道”“富安商业街”项目建设，在未与原告达成补偿协议及未履行法定告知程序的情况下，就擅自集结人员将其位于罗甸县××××村“野猫冲”承包田0.3亩、“枫香林”处承包地1.5亩强制占有、使用。原告因此遭受较大经济损失，遂诉至人民法院，请求：1.确认被告铲除原告位于贵州省××××村承包地上种植的树木并强制占有、使用该土地的行政行为违法；2.本案诉讼费由二被告共同承担。为支持其诉讼主张，原告彭先芬向本院提交并当庭举示的证据如下：第一组证据，共2份，拟证明：原告承包地位于贵州省××××村，具有合法继承权，诉讼主体适格。1.《土地承包经营权证》复印件（户主：黄光贤）；2.证明（边阳镇新街村民委员会2016年3月16日出具）；第二组证据：共1份，拟证明：被告强制占有、使用原告承包土地，原告诉求具有事实和法律依据。3.照片10张；第三组证据，共4份，拟证明：原告的起诉没有超过法定起诉期限，符合法律规定。5.龙里县人民法院（2017）黔2730行初29号行政裁定；6.贵州省黔南州中级人民法院（2017）黔27行终150号行政裁定；7.龙里县人民法院（2018）黔2730行初15号行政裁定；8.贵州省黔南州中级人民法院（2018）黔27行终134号行政裁定。针对原告当庭举示的证据，被告罗甸县政府的质证意见为：对其中1号证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为承包证载的土地面积合计1.2亩与原告起诉面积不符。对2号证据真实性、合法性及关联性均不认可，认为村委会无权出具亲属关系证明，负责人没有签字，不能证明原告主体适格，且现行法律规定土地补偿是发放到村集体。对第二组证据真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为该组照片只是复制品，且没有时间及范围，不能证明被告清除占用土地的行为。对第三组证据真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为原告于2016年已经起诉，该情况系原告主观法律认识及自身因素导致，能够反证原告超过起诉期限。被告边阳镇政府对原告所举示的第一组、第二组质证意见与罗甸县人民政府一致，认为第三组证据能够证明边阳镇政府没有实施行政行为。被告罗甸县政府在法定期限内未提交书面答辩状，庭审中辩称：（一）原告彭先芬以个人名义起诉，主体不适格。根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定，农村土地承包是以家庭承包方式，以农户为单位，农户才是法律意义上的当事人，单个农户的户主或农户成员都不是诉讼当事人。原告彭先芬个人不能代表该户所有成员的意志，不是本案适格的当事人。（二）原告起诉已超过起诉期限，依法应驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案中，原告户的土地是用于兴阳大道项目，而该项目自2016就开始施工建设。原告在事隔2年之才久于2018年8月才提起诉讼，已明显超过法定起诉期限。（三）本案原告虽起诉的是行政强制行为，但其系因罗甸县边阳工业园区项目及下属子项目S315公路改扩建工程的开展而进行的征收行为。涉案项目建设从立项、审批至实施征地符合社会公共利益需要，并已通过群众大会、张贴公示等多种方式开展了动员、宣传活动，前期征地程序符合法律规定。被告发布（2011）第4号《罗甸县人民政府通告》明确了园区规划范围，并向项目区域范围内被征收户送达了《罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》。在子项目S315土坝至边阳公路改扩建工程开展过程中，进一步完善补充方案，制定了《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》和《关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》，并在项目区域内予以公示，充分保障了被征收户的知情权等各项权利。（四）被告为确保项目顺利开展进行，多次实地走访，了解被征收户情况，积极组织工作人员就被征收土地及地上附作物开展测量、登记工作，并由被征收户签字确认，确保项目区域内被征收户土地面积、地上附作物真实、全面、准确记载，充分保障了被征收户合法权益。（五）原告提起本案诉讼实际是对涉案补偿标准不服，对补偿标准不服法律已经赋予了单独的救济途径。（六）原告所陈述的地块面积和地上附作物的数量不实，原告应进一步举证，否则应承担举证不利的后果。综上，原告提起的本案诉讼已经超过起诉期限，原告的诉讼主体资格不适格，请求依法驳回原告的起诉。被告罗甸县政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下：第一组证据，共2份，拟证明被告诉讼主体适格。1.统一社会信用代码证；2.法定代表人身份证明书，第二组证据，共9份，拟证明：原告诉争项目涉及到的土地包含在边阳工业园区项目建设和S315道路扩建工程，被告征收是为了公共利益，该项目的土地使用、地质环境、可行性研究报告、林地使用许可等已经审批，由县政府组织实施并下发公告，已通过群众大会将补偿安置方案送达至每一被征收人。征收过程中，最大限度的保护被征收人的实体权利。3.罗甸县人民政府〔2011〕第4号《通告》；4.罗甸县国土资源局2011年12月10日《关于边阳镇工业园区土地使用说明》；5.罗甸县国土资源局《关于对县交通局315省道土坝至边阳××路段地址环境的复函》（罗国土资函〔2015〕48号；6.黔南州发展和改革委员会《关于对S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的批复》（黔南发改交通〔2015〕474号）；7.贵州省林业厅《使用林地审核同意》（黔林资地许准〔2016〕758号）；8.罗甸县水务局《关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程水土保持方案报告书的批复》（罗水发〔2016〕72号）；9.贵州省交通运输厅黔交公复〔2015〕12号《关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程初步设计的批复》；10.贵州省公路局《关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计及预算的批复》（黔路复〔2016〕176号）；11.罗甸县人民政府办公室《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》（罗府办发〔2016〕10号）；12.罗甸县人民政府《关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》（〔2016〕第8号）及公示照片4张；13.《罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》；第三组证据：共2份，拟证明：1.在拆除原告土地及地上附作物前，罗甸县政府委托测绘机构对项目区域内土地面积开展测量，同时组织工作人员对被征收土地地上附作物做清点登记，原告土地上没有地上附着物。原告在起诉时违背客观事实，虚报土地面积和附作物，夸大损失；2.涉案项目共涉及1600余户被征收人，绝大部分都签订征收合同，区域内其他被拆迁户均认可补偿标准及土地（附作物）测量登记情况，并签订了《土地征收合同》领取了补偿款，说明本项目征收补偿标准完全符合客观实际；3.原告起诉已明显超出《行政诉讼法》所规定的起诉期限。14.2014年11月14日《占地面积及地上附作物登记表》《占地丘块图》1份，《罗甸县边阳镇工业园区边阳大道征地面积统计表》；15.《土地征收补偿合同》7份。针对被告罗甸县人民政府所举示证据，原告质证意见为：对第一组证据无异议；对第二组证据的真实性认可,对其关联性及证明目的不予认可，被告提供的证据只是审批手续，并未提交证明行政强制行为合法的证据；对第三组证据的真实性不发表质证意见，对其关联性及合法性不予认可，认为不能证明被告行政行为合法。被告边阳镇政府对罗甸县政府所举示证据均无异议。被告边阳镇政府未向本院提交书面答辩意见，庭审中辩称：1.征收主体不是边阳镇政府，边阳镇政府也没有实施涉诉行政行为，所以边阳镇政府不是适格的被告。2.其他意见与被告罗甸县人民政府的答辩意见一致。被告边阳镇政府在法定举证期限内未向本院提交证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，本院责令被告罗甸县政府补充提交涉及原告彭先芬征地面积的如下证据：《罗甸县边阳镇工业园区边阳大道征地面积统计表》《罗甸县边阳工业园区边阳大道占地丘块图》《边阳工业园区边阳大道工程征地及实物指标公示》《边阳工业园区兴阳大道建设征地面积及地上附着物补测兑现清册》《兴阳大道核心区占地面积及地上附作物登记表》。被告拟证明边阳大道项目占用原告彭先芬土地面积分别为：0.69亩和0.37亩，合计1.06亩，兴阳大道项目占用原告彭先芬土地面积为：0.44亩。上述两个建设项目共计1.5亩。原告彭先芬对《边阳工业园区边阳大道工程征地及实物指标公示》《边阳工业园区兴阳大道建设征地面积及地上附着物补测兑现清册》所载该户土地面积予以认可。经当事人双方举证、质证，本院审查认为，被告罗甸县政府提交的15号证据因与本案无关联，本院不予确认。原告、被告提交的其他证据客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明，被告罗甸县人民政府因实施罗甸县边阳工业园区项目建设，需征收罗甸县××××村部分土地。被告罗甸县人民政府于2011年5月18日发布〔2011〕第4号《通告》,公告园区规划总面积15平方公里,具体范围为：东抵栗木乡坝冗—卜家屋基—达上—老达上—茶林—拉窝塘；南抵栗木村石窝沿栗木至边阳公路北侧—边阳下坝沙坪组山脚；西抵边阳三小沿惠罗路东侧至边阳大桥；北抵边阳鸡公坡脚—巴茅冲山脚—栗木董纳寨。同年8月3日，被告罗甸县人民政府发布罗府发〔2011〕20号《关于印发罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》。同年12月10日罗甸县国土资源局向省经信委出具《关于边阳工业园区土地使用情况说明》，载明项目用地符合罗甸县、乡两级土地利用总体规划，于2011年3月开始征地工作，目前用地手续已报省人民政府审批。2015年11月6日，黔南州发展和改革委员会作出黔南发改交通〔2015〕474号《关于对S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的批复》，同意罗甸县发改局《关于对S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的请示》（罗发改呈〔2015〕129号）。2015年12月23日，贵州省交通运输厅作出黔交公复〔2015〕12号《关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程初步设计的批复》，同意《黔南州交通运输局关于申请对执行批复的请示》（黔南交呈〔2015〕106号）。2016年1月31日，罗甸县人民政府办公室作出罗府办发〔2016〕10号《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》。2016年2月20日、4月8日，罗甸县人民政府发布〔2016〕8号《关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》。2016年7月13日，贵州省公路局作出黔路复〔2016〕176号《关于S315土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计及预算的批复》，同意《黔南州交通运输局关于审查S315罗甸土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计的请示》。2016年9月7日，罗甸县水务局作出罗水发〔2016〕72号《关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程水土保持方案报告书的批复》，对该项目水土保持方案作出批复。2016年8月15日贵州省林业厅作出黔林资地许准〔2016〕758号《使用林地审核同意书》，同意S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程建设项目占用罗甸县边阳镇集体林地面积3.7836公顷，其中：下坝村面积0.8403公顷；新场村面积0.9657公顷；栗木村面积1.9776公顷。原告彭先芬主张的案涉承包地“野猫冲”“枫香林”位于罗甸县边阳工业园区项目建设范围内，并已被罗甸县工业园区的相关建设项目占有、使用的事实，被告罗甸县人民政府予以认可。边阳镇新街委会出具证明证实上述案涉承包地的承包户主为黄光贤，原告彭先芬系黄光贤遗孀。2012年，被告委托罗甸县水利有限责任公司对原告彭先芬“枫香林”的两块田进行测量登记，制作了《占地面积及地上附作物登记表》《罗甸县边阳镇工业园区边阳大道征地面积统计表》《占地丘块图》，载明无附着物，面积为1.06亩。2014年11月9日，被告对原告彭先芬户“野猫冲”土地附着物进行登记，载明：“无附着物”，有登记人员和记录人签字。被告委托的贵州建设工程有限责任公司的测绘表显示：“新街2组，M56彭先芬，0.44亩”。被告罗甸县政府于2015年2月28日制作的《边阳工业园区兴阳大道建设征地面积及地上附着物补测兑现清册》，该清册上载明：图斑号：M56，户主：彭先芬，面积：0.44亩，地面附作物栏为空白。该清册有村两委签字，调查人签字和审核人签字。被告罗甸县人民政府、边阳镇政府在未与原告签订补偿协议的情况下，于2015年5月组织人员对原告彭先芬主张的前述承包土地予以占有使用。另查明，原告彭先芬以被告边阳镇政府铲除其承包地上种植的树木并强制占有、使用该土地的行政行为违法为由于2017年2月27日向龙里县人民法院提起诉讼。龙里县人民法院作出（2017）黔2730行初29号行政裁定，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向本院提出上诉。本院作出（2017）黔27行终150号行政裁定书，撤销龙里县人民法院（2017）黔2730行初29号行政裁定，指令龙里县人民法院继续审理。龙里县人民法院于2018年4月11日作出（2018）黔2730行初15号行政裁定，以原告诉讼请求不明确为由，裁定驳回原告的起诉。原告仍不服，向本院提出上诉。本院作出（2018）黔27行终134号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定，并告知原告向有管辖权的人民法院主张权利。原告遂于2018年9月11日向本院提起本案诉讼，提出如前诉请。本院认为，本案争议的焦点为：一、彭先芬是否是本案适格的原告；二、彭先芬的起诉是否超过法定起诉期限；三、被诉土地行政强制行为是否合法。关于彭先芬是否是本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，涉案土地“枫香林”、“野猫冲”系由原告彭先芬户耕种管理，且被告在征收过程中进行了测量登记，亦认可原告系被征收人。原告作为土地的实际使用人，认为二被告对其承包的土地上附作物实施铲除并占用土地的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，彭先芬是本案适格的原告。二被告主张彭先芬不是本案适格原告不成立，本院不予采纳。关于原告彭先芬提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。原告起诉称被告于2016年11月强制占有其涉案土地，但庭审中原告自认其土地于2015年5月被占用。被告并未提供证据证明其实施土地占用行为的时间，本院结合其他证据，综合认定被告实施占用原告土地的时间为2015年5月。根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，被告对彭先芬涉案的土地实施的占有使用行为，未告知原告诉权和起诉期限，应适用前述规定2年的起诉期限。本案彭先芬于2018年9月11日向本院提起诉讼前，已于2017年2月27日就被告边阳镇政府强制铲除其土地及地上附作物的行为向龙里县人民法院提起诉讼。探究《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条关于“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”之规定，并不能推断出苛责原告应向正确的管辖法院提起诉讼之意。而本案原告就涉案行政行为向龙里县法院提起行政诉讼，即已表明原告选择了诉讼途径以寻求权利救济。故彭先芬向龙里县法院起诉的一、二审审理期间不应计入起诉期限之内，其经本院释明提起本案诉讼未超过起诉期限。二被告关于彭先芬的起诉已超过起诉期限的理由不成立，本院不予采纳。关于本案被告主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被告罗甸县人民政府认可其对原告主张的涉案土地上的附着物实施了强制铲除并占用了涉案土地，边阳镇政府是协助罗甸县人民政府实施征收。因此，罗甸县人民政府是本案适格的被告、边阳镇政府不是本案适格的被告，原告对被告边阳镇政府的起诉依法应予驳回。关于被告占用涉案土地并对地上附着物实施铲除的行政行为是否合法问题。本案中，原告彭先芬提交土地承包经营权证、新街委会证明以及被告当庭认可征收了原告主张的涉案二块承包地，证实其对本案涉及的“枫香林”、“野猫冲”承包地土地拥有合法经营承包权；“现场照片”证实该土地改变了原貌。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律征收程序；阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。原告的土地为集体土地，本案中被告罗甸县人民政府提交的证据仅能证明涉案建设项目取得相关批准手续，而未能提供证据证明涉案土地已经法定程序完成征收，且具有强制执行之职权。故被告罗甸县人民政府径行对原告享有合法承包经营权的涉案土地进行占用的行为违反前述法律规定，依法应确认违法。原告主张被告铲除涉案土地上树木的行为违法，但未能提供证据证明涉案土地上存在树木之主张。而被告提交的《边阳工业园区边阳大道工程征地及实物指标公示》《边阳工业园区兴阳大道建设征地面积及地上附着物补测兑现清册》以及《占地面积及地上附作无登记表》关于原告户土地均未记载有地上附着物，且上述证据均有村两委工作人员及相关调查人员等人的签字。因此，原告该项诉请确认被告铲除树木的行为违法并无事实根据，本院不予支持。综上所述，被告罗甸县政府针对原告主张权利的上述土地所实施的占用的行政行为违反法定程序。鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。并基于诉讼经济原则的考虑，本院按照判决吸收裁定的原则，就原告对边阳镇政府提起的诉讼一并作出裁判。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、确认被告罗甸县人民政府于2016年强制占用原告彭先芬位于罗甸县边阳镇新街村涉案土地“枫香林”、“野猫冲”共计1.5亩土地的行政行为违法。二、驳回原告彭先芬其他诉讼请求。三、驳回原告彭先芬对被告罗甸县边阳镇人民政府的起诉。一审案件受理费50元，由被告罗甸县人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。审判长 罗 艳审判员 刘玉冰审判员 马 丹二〇一八年十二月十三日法官助理张忙书记员 甘运祥