湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2021）湘31行赔终1号上诉人（原审原告）张明锦，男，1964年5月4日出生，苗族，住湖南省龙山县。委托代理人杨洁，湖南喳哂呔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙山县自然资源局，住所地湖南省龙山县民安街道办事处民族路88号。法定代表人彭贤述，该局局长。委托代理人黄立元，系该局工作人员。委托代理人刘春生，湖南湘龙律师事务所律师。上诉人张明锦与被上诉人龙山县自然资源局行政赔偿一案，不服花垣县人民法院作出的（2020）湘3124行赔初6号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定，原告张明锦系龙山县红岩溪镇明锦采石场的主要负责人，该采石场持有的C4331302010077120069817号《采矿许可证》载明：开采矿种为建筑石料用灰岩；有效期限三年，2010年7月8日至2013年7月8日。2012年12月14日，龙山县人民政府发布《龙山县小型露天采石场整合工作方案》（龙政办函[2012]107号），在全县范围内推进采石场整治整合工作。因整合，该采矿权许可证有效期顺延三个月至2013年10月8日，并变更采矿权人为龙山县明锦石材有限公司。2014年7月，该公司向被告龙山县自然资源局申请办理采矿权延续、变更登记手续，被告要求该公司补充矿山安全生产监管部门的审查意见，但该公司未能提供，被告未向该公司颁发新的采矿许可证。2015年至2019年，原告张明锦先后向湖南省龙山县人民法院和湘西土家族苗族自治州中级人民法院提起行政诉讼，并向相关部门信访表达诉求，但被告均以原告提交资料不齐或不符合相关要求为由，未向原告颁发新的采矿权许可证。2019年8月20日，原告张明锦向被告龙山县自然资源局邮寄《准予采矿权登记并颁发申请书》，被告未在法定期限内进行处理或答复。原告于2019年10月22日提起行政诉讼，诉请确认被告的行为违法。经审理，花垣县法院于2020年6月30日作出（2019）湘3124行初96号行政判决书，根据2019年10月21日湖南省人民政府办公厅《关于印发的通知》关于采矿权审批管理的规定，普通建筑材料用砂石土矿审批权限采取省统筹规划、省市两级发证原则，即县（市、区）自然资源部门不再享有采矿许可证发证权限，认为再行判决被告龙山县自然资源局履行采矿权登记职责已无意义，故判决确认被告龙山县自然资源局对原告张明锦于2019年8月20日提交的采矿权登记申请未在法定期限内答复或处理的行为违法。2020年8月14日，原告张明锦向被告邮寄《行政赔偿申请书》，要求被告赔偿：1.原告向有关部门（包括被告）缴纳的各种费用共计52620元（其中林业部门5000元、环保部门6120元、国土部门1500元、地质勘查部门40000元）；2.从2013年9月至2019年10月采石场的停产停业损失（以双方协商确定的损失数目为准）；3.原告采石场机械设备、车辆、保坎、涵管、加宽道路、电力线路等损失（以双方协商确定的损失数目为准）；4.原告租金损失42700元；5.原告的车旅费2270元（其中往返红岩溪至龙山970元、往返龙山至北京780元、往返龙山至吉首520元）及误工损失12800元（其中往返红岩溪至龙山50天、往返龙山至北京5天、往返龙山至吉首9天，每天按200元计算）。2020年8月28日，被告龙山县自然资源局作出《关于张明锦申请行政赔偿的答复意见》，明确不予赔偿。原告不服，提起行政赔偿诉讼，请求判如所请求。原判认为，根据原、被告双方的诉辩观点，争议的焦点在于原告不能办理采矿权证是否因被告不履行法定职责所致，是否因此造成了原告诉请的各项损失，被告应否承担行政赔偿责任。首先，关于确认应承担行政赔偿责任的原则。《中华人民共和国国家赔偿法》规定了公民、法人享有依法取得国家赔偿的权利，前提是依法取得。《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条规定，原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。第九十八条规定，因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。前述规定明确了适用行政赔偿责任的原则，即因不履行法定职责提出的行政赔偿,人民法院应当审查不履行法定职责与损害结果有无因果关系及在损害发生过程和结果中所起的作用等因素，以此确定行政机关不履行法定职责是否应当承担行政赔偿责任，原因力和作用力是决定性考量因素。不履行法定职责与损害结果无因果关系的，行政机关不应承担不履行法定职责的行政赔偿责任。不履行法定职责与损害结果有因果关系的，行政机关应承担不履行法定职责的行政赔偿责任，但应当结合不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素确定赔偿数额。其次，关于被告不履行职责与原告不能办证是否存在因果关系。《中华人民共和国矿产资源法》规定，矿产资源属于国家所有。国家实行采矿权有偿取得制度，开采矿产资源，必须依法申请、经批准取得采矿权，并办理登记，即实行采矿许可制度。《矿产资源开采登记管理办法》第五条规定，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交下列资料：（一）申请登记书和矿区范围图；（二）采矿权申请人资质条件的证明；（三）矿产资源开发利用方案；（四）依法设立矿山企业的批准文件；（五）开采矿产资源的环境影响评价报告；（六）国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料。第十五条规定，变更矿区范围的，采矿权人应当在采矿许可证有效期内，向登记管理机关申请变更登记。据此，办理、延续采矿许可证是申请人依照法律法规规定提出申请，而非管理机关主动依职权登记或变更登记，应由登记管理机关审查批准。本案中，原告张明锦向被告申请采矿权登记，被告于2018年6月8日作出了《催办采矿权登记告知书》，根据原告提交的材料于2018年10月12日作出《不予登记告知书》，并明确告知不予登记的原因。后原告于2019年8月20日向被告邮寄《准予采矿权登记并颁发申请书》，被告未在《矿产资源开采登记管理办法》规定期限内作出答复或处理，因被告不再享有采矿许可证发证权限，被人民法院判决违法。根据被告作出的《不予登记告知书》、《信访答复意见书》等证明及原告提交的证据，被告虽有不履行矿产资源开采登记的法定职责行为，但该不履行与不能办理原告主张的采矿权许可没有因果关系。第三，关于行政赔偿范围。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定了侵犯财产权的以赔偿直接损失为行政赔偿范围。采矿许可，其实质是一种授益行政行为，是主管机关许可采矿权人在有效期限内采矿的权利。采矿企业依据法定要求，进行必要的生产投入、矿山建设、组织经营，是企业自负盈亏的市场主体自主行为，具有一定商业风险，取得采矿权并不必然能取得预期收益。采矿许可也不必然保证采矿权人能获得预期收益，采矿许可权与采矿权人的收益没有直接对等关系。原告提出的赔偿范围,包括办证费用、附属设施投入、停产停业损失、土地租金及车旅费等，不属于国家赔偿法界定的直接损失范围。需要指出的是，针对原告的行政赔偿请求，被告作出《关于张明锦申请行政赔偿的答复意见》，告知其不服该处理意见，可自收到处理意见之日起30日内向龙山县人民政府提出复查申请，逾期不申请复查，该处理意见书为该信访事项的终结性意见。该指引不符合《中华人民共和国国家赔偿法》相关规定，应予以纠正。但鉴于该《答复意见》意思表示明确，庭审中被告亦明确不予赔偿，为节约司法行政资源，避免程序空转，在此予以指出，希望被告在今后工作中加以改正。综上，原告申请采矿权许可证应依法申请办理，原告未取得采矿权许可证系由于原告未及时备齐材料等原因所致，被告针对原告于2019年8月20日提交的《准予采矿权登记并颁发申请书》不履行法定职责与原告诉请造成的损失不存在因果关系，而且原告提出的损失亦不属于《中华人民共和国国家赔偿法》的赔偿范围。原告的诉讼请求没有事实根据和法律根据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定,判决如下：驳回原告张明锦的赔偿请求。本案不收取诉讼费用。上诉人张明锦不服一审判决上诉称，一、原审法院认为上诉人在原审中提交的证据7、9不符合行政诉讼证据规范要求而将其不作本案证据使用，属于证据采信不公;二、被上诉人对于上诉人于2019年8月20日之前多次申请采矿权准予登记而不予登记的行政行为已经被法院确认违法且被本判决书认定的相关事实确认;三、原审法院认定“被告虽有不履行矿产资源开采登记的法定职责行为，但该不履行行为与不能办理原告主张的采矿权许可没有因果关系”，属于事实认定不清，被上诉人不履行法定职责的行为与上诉人主张的不能办理采矿权准予登记及取得采矿权许可有直接的因果关系;四、上诉人在原审中提出的所有行政赔偿项目均属于法定的赔偿范围，原审法院认定上诉人提出的包括办证费用、附属设施投入、停产停业损失、土地租金及车旅费等不属于国家赔偿法界定的直接损失范围的观点实属错误;五、原审判决引用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定驳回上诉人的原审赔偿请求属于适用法律错误。综上，原审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误，特此上诉,请求：判决撤销(2020)湘3124行赔初6号行政赔偿判决书关于“驳回原告张明锦的赔偿请求”的判决内容，依法改判支持上诉人在原审中提出的赔偿请求，或依法发回重审。被上诉人龙山县自然资源局答辩称，一、原审判决认定事实清楚。上诉人张明锦未能取得采矿权证系其自身原因所致，与答辩人的具体行政行为并无关联。1、2014年7月上诉人张明锦第一次申请办理采矿权延续、变更登记手续，答辩人已多次明确告知需龙山县安监部门的审查意见，但上诉人未提供，而是多次和答辩人进行行政诉讼，造成其办理登记一直没有实质性的进展。2、在国土资源部《关于安全监督管理部门意见不再作颁发采矿许可证前置案件的通知》发布施后，2018年6月8日答辩人也及时向上诉人书面送达《催办采矿权登记告知书》，要求上诉人及时提交申请材料，但因上诉人自己提交的申请材料不符合规定，答辩人已于2018年10月12日作出《不予登记告知书》，并在告知书中明确了上诉人需补充欠缺的申请资料，但上诉人方一直没有补充和收集，也未重新向答辩人递交。2、依据2019年10月21日湖南省人民政府办公厅《湖南省普通建筑材料用砂石土矿专项整治行动方案(2019-2021年)的通知》关于采矿权审批管理的规定，县(市、区)自然资料部门不再享有采矿许可证发证权限。故2019年8月20日即便是向答辩人邮寄了《准予采矿权登记并颁发申请书》，答辩人在审查过程中已不具有发证权限，上诉人应依法自行向湘西自治州自然资源局提交登记申请书，而不应当再要求答辩人履行行政职责。二、原审判决适用法律准确。综上所述，请求二审依法驳回上诉，维持原判。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审认定的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点是上诉人诉请不能办理采矿权证的财产损失是否因被上诉人对申请未作答复和处理的行为所致，被上诉人是否应承担赔偿责任。《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条规定，因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，上诉人张明锦向被上诉人申请采矿权登记，被告于2018年6月8日作出了《催办采矿权登记告知书》，但因原告提交的材料不齐全，于2018年10月12日作出《不予登记告知书》，并明确告知不予登记的原因。后上诉人于2019年8月20日向被告邮寄《准予采矿权登记并颁发申请书》，因被上诉人在法定期限内未作出答复和处理诉至法院。依据2019年10月21日湖南省人民政府办公厅《湖南省普通建筑材料用砂石土矿专项整治行动方案(2019-2021年)的通知》关于采矿权审批管理的规定，普通建筑材料用砂石土矿审批权限采取省统筹规划，省市两级发证原则。即被上诉人已不具有发证权限，为上诉人发证已不是被上诉人的法定职责。根据被上诉人的《催办采矿权登记告知书》、《不予登记告知书》、《信访答复意见书》上诉人不能办证的根本原因是上诉人的资料不齐全，并不是被上诉人对申请未作答复和处理的行为导致上诉人不能办证，如上诉人资料齐全仍可向湘西自治州自然资源局提交登记申请书。故原告提出的不能办证导致的财产损失，如办证费用、附属设施投入、停产停业损失、土地租金及车旅费等与该违法行为没有因果关系，本院不予支持。但本案另需指出的是，上诉人张明锦于2019年10月22日诉请被上诉人不履行法定职责时，被上诉人已不具有颁发采矿许可证的权限，应裁定驳回上诉人张明锦的起诉，而不是判决行政行为违法，故徒增本案的行政赔偿诉讼。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。张明锦的上诉请求理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案依法不收取案件受理费。本判决为终审判决。审判长  陈学军审判员  张宇开审判员  李华华二〇二一年三月十五日书记员  谢晨曦附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……