内蒙古自治区乌海市乌达区人民法院   民事判决书   （2018）内0304民初1332号   原告（反诉被告）：吕文斌，男，1954年10月17日出生，汉族，现住内蒙古自治区乌海市。公民身份号码×××。   委托诉讼代理人：颉永刚，系内蒙古诚誉律师事务所律师。   被告：乌海市乌达区人民政府。   法定代表人：吴红顺。   委托诉讼代理人：胡晓东，系内蒙古明炯律师事务所律师。   被告（反诉原告）：乌海市乌达区土地收购储备中心。组织机构代码XXX。   法定代表人：潘根生。   委托诉讼代理人：康福元，系内蒙古振昊律师事务所律师。   委托诉讼代理人：张红梅。   原告吕文斌与被告乌海市乌达区人民政府、乌海市乌达区土地收购储备中心承包地征收补偿费用分配纠纷一案，本院受理后，在诉讼中，被告乌海市乌达区土地收购储备中心针对原告吕文斌的起诉提起了反诉，经本院依法审查，同意了被告乌海市乌达区土地收购储备中心的反诉，并依法决定对上述本诉和反诉合并审理。依法适用普通程序组成合议庭，公开开庭审理了此案。原告（反诉被告）吕文斌及其委托诉讼代理人颉永刚，被告乌海市乌达区人民政府（以下简称“乌达区政府”）的委托诉讼代理人胡晓东，被告（反诉原告）乌海市乌达区土地收购储备中心（以下简称“乌达土储中心”）的委托诉讼代理人康福元、张红梅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   原告（反诉被告）吕文斌诉称，2011年1月15日，原告和被告方签订了《国有土地使用权收回补偿协议》，按照协议约定，被告征收原告承包地后应向原告支付补偿款1565856元，但至今只支付了1000000元，尚欠565856元未付。故诉至法院，请求判令被告方支付拖欠的征收土地补偿金565856元，并承担本案的诉讼费用。   被告乌达区政府辩称，按照乌海市人民政府的通告，黄河海勃湾水利枢纽工程乌达库区的土地征收工作，由被告乌达土储中心负责，乌达土储中心才是适格的诉讼主体，乌达区政府作为被告不适格，应当驳回原告对被告乌达区政府的起诉。   被告（反诉原告）乌达土储中心辩称，2011年3月至9月，原黄河海勃湾水利枢纽工程项目土地征收组与原告吕文斌签订了3份《国有土地使用权收回补偿协议》的事实存在，协议补偿金额共计2116844元。2012年5月7日已向原告吕文斌支付了土地征收补偿金1550988元。2012年10月，经乌海市土地征收核查组核查，认定原告吕文斌与原黄河海勃湾水利枢纽工程项目土地征收组所签定的协议内有57.28亩的河滩地和0.3亩草地，而根据乌海市人民政府2011年10月6日发布的《关于黄河海勃湾水利枢纽工程库区征地拆迁工作任务的通知》（乌海政发［2011］54号）第三条的规定，“按照国家规定黄河滩地不予补偿”，因此原告吕文斌不应当取得基于57.28亩河滩地和0.3亩草地计算出的1675100元补偿款，减去其应得441744元的补偿款后，原告吕文斌已多取得补偿款1109244元，应予退回。鉴于原告吕文斌在签定补偿协议时隐瞒事实的行为，应当认定基于57.28亩河滩地和0.3亩草地而签定的《国有土地使用权收回补偿协议》无效。据此，提出反诉请求，1、请求依法判令原被告双方基于57.28亩河滩地和0.3亩草地而签定的《国有土地使用权收回补偿协议》无效；2、请求判令反诉被告退还多领取的土地补偿款1109244元。3、案件受理费、反诉费用由反诉被告承担。   原告（反诉被告）吕文斌为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：   证据1、吕文斌与原黄河海勃湾水利枢纽工程乌达区征迁安置办公室2011年9月15日签订的《国有土地使用权收回补偿协议》1份。用以证明被告方应当支付原告征收土地补偿金1565856元，已支付1000000元，尚欠565856元。   证据2、《乌海市农村土地承包合同》2份。用以证明1998年1月1日，原告吕文斌与原国营乌达蔬菜农场五分场签订了为期30年的23.9亩集体所有耕地的承包合同，1999年1月，案外人王某与原国营乌达蔬菜农场五分场签订了为期30年的50.08亩集体所有耕地的承包合同。同时用以证明承包合同中所涉及的土地都是耕地而非河滩地。水利枢纽工程征收土地时，以上两份合同都在有效期内。   证据3、《收条》1份。用以证明1999年10月21日，原告吕文斌以5000元的转让款，取得了案外人王某与原国营乌达蔬菜农场五分场所签订的承包合同中50.08亩集体所有耕地的权利。   被告乌达区政府质证认为，原告（反诉被告）吕文斌所提出的证据，在真实性、关联性等方面，都存在证据效力和证据证明力不足的问题。   被告（反诉原告）乌达土储中心质证认为，不否定原告提供的土地补偿协议和农村土地承包合同的真实性，但不能据此证明其合法取得相关土地的权利。案外人王某将自己承包的农村土地以转让的形式转给原告吕文斌，不符合我国农村土地承包法的相关规定，属无权处置行为，且经乌海市政府在2012年10月至2013年6月组织的库区房屋土地复核过程中，已认定原告吕文斌补偿协议中所涉及的土地有57.28亩河滩地和0.3亩草地，按照《乌海市人民政府关于黄河海勃湾水利枢纽工程库区征地拆迁工作任务的通知》要求，上述河滩地和草地不能获得征收补偿。之外，原告应该有三份土地征收补偿协议，这三份协议具有关联性，特别是被告支付其补偿款的过程中并没有区分三份协议，原告不能只举出其中的一份来证明其主张。   被告乌达区政府就其答辩意见，未向本院提交证据。   被告（反诉原告）乌达土储中心为支持其答辩意见和反诉请求，向本院提供了以下证据：   证据1、乌海市人民政府《黄河海勃湾水利枢纽工程库区征地拆迁及移民安置核查工作方案》及配套资料、核查组委托内蒙古自治区地图院以第三方测绘完成的2009年吕文斌承包土地的地块图等。用以证明2012年开始，乌海市政府成立核查组对库区土地征收事宜进行了全面核查，具体到原告吕文斌名下，确认其仅有承包耕地15.08亩，其余均为河滩地或者草地。   证据2、原乌达区库区移民安置办公室（移民局）2015年6月20日出具的《关于吕文斌库区土地复核情况的说明》1份。用以证明对吕文斌的土地复核的结果是：耕地15.08亩，草地0.3亩，河滩地57.28亩。按照当时的政策，原告吕文斌可获得补偿的土地只有15.08亩，双方关于河滩地、草地的补偿协议应属无效。   证据3、《乌海市人民政府关于黄河海勃湾水利枢纽工程库区征地拆迁工作任务的通知》（乌海政发［2011］54号）。用以证明河滩地、草地不能进行补偿，双方关于河滩地、草地的补偿协议应属无效。   证据4、组织机构代码证、事业单位法人证书。用以证明乌达土储中心是经依法批准注册成立的独立法人单位，具有民事诉讼主体资格。   证据5、《国有土地使用权收回补偿协议》3份以及吕文斌领取补偿款的收据7份。用以证明原告吕文斌与原乌达区库区移民安置办公室共签订了3份补偿协议，已领取补偿款1550988元，按照河滩地和草地不予补偿的规定，吕文斌多领取补偿款1109244元，应予退回。   原告（反诉被告）吕文斌质证并发表了答辩意见，认为，对证据1的真实性认可，对证明目的不认可。此地块图是由遥感卫星技术生成的表象图，并不能依此确认相关土地的性质和权利人。征收土地补偿协议是在当时负责征收工作的政府工作人员测量、复核、确认的基础上形成的，具有公信力和合法性，况且地块图上标明的与吕文斌相邻的其他农户的土地都得到了补偿，唯独将吕文斌的土地拿出来要重新认定为河滩地，没有事实和法律上的依据。对证据2的真实性和证明目的均不认可。此“说明”不能作为土地性质复核、认定的依据，不能否认或者变更已经生效的征收土地补偿协议中对土地性质的认定结果。关于证据3，认可其真实性，但该份政府通知不能证明原告的补偿协议中的土地是河滩地，进而不能证明被告有权拒绝补偿。关于证据4，不持异议。关于证据5，恰恰证明原告有权要求被告方继续履行相关协议，支付剩余的补偿款。   被告乌达区政府质证认为，认可被告乌达土储中心所提供证据的真实性、关联性和合法性，同意被告（反诉原告）乌达土储中心所提出的反诉请求。   本案在诉讼过程中，本院依职权向案外人王某进行了调查，同时调取了乌海市公安局乌达分局2015年7月对吕文斌、薛兵的相关询问笔录。综合情况是：本案争议土地最初是由案外人王某耕种的，1997年开始，因王某年事已高、不再从事农业生产，将该土地中的一部分租给薛兵耕种。1999年1月，王某与原国营乌达蔬菜农场五分场书面签订了一份《乌海市农村土地承包合同》。之后薛兵继续租种这些土地一直到政府因水利枢纽工程开始征收土地的时候，但期间合同却是薛兵与吕文斌签订的。吕文斌称，之所以是让他与薛兵签订的种地合同，是因为王某早在1999年就将这些土地以5000元转让费转让给了他，王某当时出具了收条，后因房屋被水淹致收条遗失，隔了几年再与王某见面时又补写了一张收条，即本案原告提交的这份收条。另外，2009年水利枢纽工程库区土地征收期间，吕文斌自书一份“土地转让协议”，但记不清该协议上“王某”的签名是否为王某本人所签。2019年10月，本院审判人员就此事项到杭锦后旗九鼎老年公寓向王某进行了调查，其表述不曾将本案争议土地转让给了吕文斌，这些土地都在黄河边上，是河滩地。就王某的表述，本院组织原告吕文斌进行质证时，吕文斌出示了王某女婿张勇及乌海市乌达区爱心养老公寓（加盖的是财务章）出具的两份书面证明，指出王某患有“老年痴呆症”多年来一直服药治疗，其表述能力失常，吕文斌据此提出不能采信王某的证言的质证意见。同时，王某自述其户籍地非乌海市。   针对上述材料，被告乌达区政府和被告（反诉原告）乌达土储中心质证认为，公安机关的询问笔录和王某的证言是可以作为本案证据使用的，而吕文斌提交的张勇及乌海市××区的证明不能用于证明王某已丧失民事行为能力，因为按照法律规定，认定一个人是否具有民事行为能力需要严格的法定程序，未经法定程序认定，不能简单否认王某的民事行为能力和证言效力。同时，王某即便将其承包的土地转让给了吕文斌，也是无效转让。因为参照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意，采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。吕文斌未能向法院提交转让土地的书面合同和发包方同意转让的相关证据。   根据原、被告双方当事人的陈述答辩和举证质证情况，经庭审调查，本院查明和确认以下案件事实。   1998年1月1日，原告吕文斌与原国营乌达蔬菜农场五分场签订了一份编号为“61”的《乌海市农村土地承包合同》，承包五分场集体所有的耕地23.9亩，承包期30年至2027年12月31日。1999年1月1日，案外人王某与原国营乌达蔬菜农场五分场签订了一份《乌海市农村土地承包合同》，承包五分场集体所有的耕地50.08亩，承包期30年至2028年12月31日。原国营乌达蔬菜农场五分场系发包方，后撤划更名为乌海市乌达区乌兰乡泽园新村，再后来更名为乌海市乌达区乌兰淖尔镇泽园社区。   原告吕文斌自称在1999年案外人王某将其承包的土地转让给了他，并提交一份“后来补写”的5000元土地转让费的收条来证明其上述主张。但在诉讼过程中，就此土地是否转让给了吕文斌等相关事宜，经本院向王某调查而未能得到案外人王某的确认。吕文斌又是以案外人王某的女婿张勇及老年公寓出具的王某患有“老年痴呆症”的证明意欲证明王某不具有民事行为能力、其证言不可采信，但未能向本院提交王某丧失民事行为能力的鉴定报告或者人民法院的相关判决。同时，原告吕文斌没有向本院提交其与王某签订的转让承包土地的书面合同，也未能提交他们之间的承包土地转让行为已取得发包方同意的相关证据。   2009年起，因黄河海勃湾水利枢纽工程的需要，上述合同内的相关耕地以及其他后来形成的零星耕地被划在土地征收范围内。2011年3-9月间，经原乌达区库区移民安置办公室的工作人员测量、复核后，与原告吕文斌签订了三份《国有土地使用权收回补偿协议》，吕文斌总计73.08亩耕地以及场面、青苗、树木等的补偿款，再加上奖励金，共可获得2116844元的补偿。其中就包含本案主要争议的、吕文斌以王某与原国营乌达蔬菜农场五分场签订的《乌海市农村土地承包合同》为主要权利依据的补偿协议（2011年9月15日签订）。该协议约定，吕文斌54.37亩耕地按照26800元/亩补偿价应补偿1457116元，同时按照2000元/亩的金额还可获得108740元的奖励，合计可获得1565856元的土地征收补偿款。上述三份补偿协议签订后，原告吕文斌分若干次陆续收到补偿款1550988元。   2012年4月，因库区土地征收等方面集中出现弄虚作假、不符合政策的问题，乌海市人民政府制定了《黄河海勃湾水利枢纽工程库区征地拆迁及移民安置核查工作方案》，成立了核查工作组，2013年3月又进一步委托内蒙古地图院重新对库区相关征收土地进行了复查，形成了方位、面积、区块、坐标明确的地块图，并标出了相关土地的户名，核查组据此认定出哪些是河滩地、草地，哪些是耕地等。具体到本案原告吕文斌名下，原乌达区库区移民安置办公室（移民局）在2015年6月20日出具了《关于吕文斌库区土地复核情况的说明》，对吕文斌的土地复核的结果是：耕地15.08亩，草地0.3亩，河滩地57.28亩。而乌海市人民政府2011年10月发出的《关于黄河海勃湾水利枢纽工程征地拆迁工作任务的通知》中，明确指出“按国家规定黄河滩地不予补偿。若综合考虑历史及现实原因，各区（市辖区）可自行研究解决办法，费用由各区承担。此项工作要严格依法进行。”基于上述情况的出现，被告方中止了对吕文斌补偿协议的履行，停付了剩余的565856元（2116844元-1550988元）的补偿款，进而产生本案纠纷。   本院所确认的上述事实，有双方当事人的陈述答辩、举证质证意见和相关的证据材料在案为凭，经双方当事人对质和本院审查，可以采信。   本院认为，土地承包经营权是物权法规定的用益物权的主要类型，土地承包经营权人依法对其承包经营的土地享有占有、使用和收益的权利，承包土地被征收时，土地承包经营权人有权依照物权法、农村土地承包法等法律法规的规定获得相应补偿，任何单位和个人都不得截留、拖欠征收补偿费等费用，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。但土地承包经营权的取得应当遵守国家法律、法规和政策的规定，依照法定程序合法取得。就本案而言，原告（反诉被告）吕文斌依据其与原国营乌达蔬菜农场五分场的土地承包合同而取得的对承包土地占有、使用和收益的权利，在承包经营期内遇到土地征收时，有权获得相应补偿。但其依据与案外人王某的所谓土地转让协议主张补偿权益，值得商榷。《中华人民共和国农村土地承包法》规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”一方面，双方没有按照农村土地承包法签订书面的转让协议，也没有证据证明转让土地已取得发包方的同意，吕文斌仅以一份后补的收条用以证明其享有王某承包合同上的权利，无论在形式上、程序上，还是在确认权利的基本要件上，都存在重大缺失；另一方面，经本院调查，王某否认曾将承包土地转让给了吕文斌，尽管吕文斌抗辩、王某的女婿及爱心老年公寓也出具证明，用以证明王某患有“老年痴呆症”，但未经法定程序认定，本院不能就此得出王某不具有民事行为能力的结论，意味着可能会有潜在的权利人，即可能存在“权利待定”情形。   与此同时，被告方依据乌海市人民政府的核查方案、核查结果，以及乌海市人民政府的文件精神，认定吕文斌补偿协议中有不得补偿的河滩地、草地而停付剩余补偿款，是下一级政府办事机构执行上一级政府制定的政策的具体工作举措，具有不能违背的客观性。司法实践中，对于政府与自然人签订的征收土地补偿协议等类型的合同，因这些合同的相对人的地位不具有法律上的平等性，必然不同于一般意义上的合同。加之此类合同受政策性影响较大，特别是常常裹挟着超出合同本身基本要求的事宜，当事人选择行政纠纷解决机制而非民事纠纷解决机制来解决双方出现的问题，应当是值得提倡的。就本案而言，人民法院在民事案件的审理过程中，无权认定相关土地的种类、性质，也不能调整政府的政策或者对土地的权利人重新作出认定。故对原告的诉讼请求本院不予支持。   关于反诉，反诉人请求判令原被告双方基于57.28亩河滩地和0.3亩草地而签定的《国有土地使用权收回补偿协议》无效的问题，原、被告共签订了3份《国有土地使用权收回补偿协议》，反诉人所称的57.28亩河滩地和0.3亩草地并没有独立签订协议，而是分布于各个协议之中，故不能认定某个协议无效，故对反诉人的这项请求不予支持。   基于争议土地的实际存在，在无法进一步核实被征收土地的性质和适用何种补偿标准以及是否有其他潜在权利人存在的现实情况下，本院酌情认定原告（反诉被告）吕文斌已取得的补偿款属于暂时“没有必要返还”的情形，在本案中不予调整，各方当事人可通过其他途径和方式予以进一步明确，对被告（反诉原告）乌达土储中心关于返还1109244元补偿款的诉讼请求，予以驳回。   综上所述，依照《中华人民共和国物权法》第四十二条、第一百二十五条、第一百二十七条、第一百三十二条、第一百三十四条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：   一、驳回原告吕文斌的诉讼请求。   二、驳回乌海市乌达区土地收购储备中心的反诉请求。   本诉案件受理费9458元，由原告（反诉被告）吕文斌承担；反诉案件受理费14783元，由被告（反诉原告）乌海市乌达区土地收购储备中心承担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于乌海市中级人民法院。   审 判 长 刘晓东   审 判 员 李 健   人民陪审员 李凤梅  二〇二〇年三月二十六日   书 记 员 李静石