河北省滦南县人民法院行政判决书（2018）冀0224行初21号原告顾民，男，1961年11月1日出生，汉族，农民，现住唐山市滦南县。委托代理人顾玉晓，女，1986年12月2日出生，汉族，现住滦南县，系顾民之女。代理权限为特别授权代理。委托代理人伍柳，北京京平律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。被告滦南县国土资源局。住所地：滦南县倴城中大街西段。法定代表人张永明，局长。委托代理人段士佳，滦南县国土资源局执法监察大队科员。代理权限为特别授权代理。委托代理人张宇声，河北张宇声律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被告唐山市国土资源局。住所地：唐山市北新西道**。法定代表人全荣哲，局长。委托代理人王舰飞，唐山市国土资源局政策法规处副科级干部。代理权限为一般授权代理。原告顾民不服被告滦南县国土资源局滦国土资罚字〔2018〕56号行政处罚决定及被告唐山市国土资源局唐国土资复决字〔2018〕12号行政复议决定，于2018年11月19日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月19日立案后，于2018年11月20日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月19日公开开庭审理了本案。原告顾民及委托代理人顾玉晓、伍柳、被告滦南县国土资源局委托代理人段士佳、张宇声到庭参加了诉讼，被告唐山市国土资源局未派员出庭。本案现已审理终结。被告滦南县国土资源局于2018年7月16日作出滦国土资罚字〔2018〕56号行政处罚决定，决定责令原告顾民十五日内自行拆除在耕地上建的猪圈和看守房等地上建筑物改正破坏种植条件的行为；并处罚款耕地每平方米10元，罚款共计人民币13029.4元。自接到该处罚决定书之日起十五日内到滦南县国土资源局财务科办理罚款手续将罚款缴纳至指定银行。原告顾民不服，向被告唐山市国土资源局申请行政复议，被告唐山市国土资源局于2018年11月1日作出唐国土资复决字〔2018〕12号行政复议决定，决定对被告滦南县国土资源局所作滦国土资罚字〔2018〕56号行政处罚决定予以维持。原告顾民诉称：原告自2010年在自家承包地（非基本农田）进行农业养殖，2017年初及2018年5月村集体、镇政府分别针对原告养殖用地进行过商谈土地征收及赔偿事宜，由于赔偿金额过低，原告两次拒绝，后，原告于2018年6月下旬收到滦南县国土资源局下发的行政处罚通知书，原告进行了书面申辩，2018年7月16日，原告收到滦南县国土资源局下发的行政处罚决定书，原告不服，向唐山市国土资源局申请行政复议，唐山市国土资源局作出维持滦南县国土资源局处罚决定的复议决定。原告认为，1.二被告所作处罚决定和复议决定适用法律不正确，对规模养殖没有正确认知；2.滦南县国土资源局认为《中华人民共和国农业法》及《中华人民共和国畜牧法》相关条款并非其管辖范围系无视法律；3.国土资发〔2014〕127号文颁布实施在原告建养猪场之后，且根据《全国土地分类》和《关于养殖占地如何处理的请示》规定，原告有自主在家承包地上进行农业养殖生产的权利；4.滦南县国土资源局涉嫌为企业违法拆迁提供便利，意图恶意侵占原告财产；5.被告对涉案实施农用地的法律性质及相关规定认识不清；6.被告对涉案农用地认为需要办理批准手续是对法律依据不理解，其所要求的批准行为是一种乱作为；7.被告对原告在今天未依据有关规定进行备案是不作为；8.被告作出行政处罚决定实体违法；9.程序违法；10.被告作出涉案行政处罚决定书适用法律错误；11.被告作出涉案行政处罚书执法目的不正当；12.唐山市国土资源局作出涉案行政复议决定书主体错误。综上，原告要求撤销被告滦南县国土资源局所作滦国土资罚字〔2018〕56号行政处罚决定及被告唐山市国土资源局所作唐国土资复决字〔2018〕12号行政复议决定。原告顾民向本院提交了以下证据：1.原告身份证，证明原告身份和诉讼主体资格；2.农村土地承包经营权证，证明涉案设施农用地为原告依法承包的耕地事实；3.滦南县农牧局为原告所建的养殖档案、下发的两份通知、无害化处理情况统计表、监督检查记录，证明滦南县农牧局对原告规模养殖知情并进行监管的事实；4.国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见（国发〔2007〕22号）、国务院办公厅关于进一步扶持生猪生产稳定市场供应的通知（国办发明电〔2007〕53号）、河北省人民政府关于加快现代畜牧业发展的意见（冀政〔2011〕135号）农业部关于促进生猪稳定发展的通知（农牧发〔2007〕9号），证明在原告从事规模化生猪养殖时，并未有相关法律规章或其他规范性文件规定设施农用地的审核备案手续，但显而易见的是，原告的规模生猪养殖不仅符合国务院和河北省的该项规定，且受到鼓励，为社会作出了重大贡献，被告的涉案处罚行为明显是依据违背基本法律精神的“不溯及既往”的原则，依据事后法对原告的事前行为进行的“过河拆桥、卸磨杀驴”行为；5.原告收到的涉案猪圈等土地的征地拆迁评估表，证明本案系征地拆迁引起，因征地拆迁补偿价格略低，原告未与之达成安置补偿协议，故而被告滥用职权作出涉案行政处罚，进而说明其执法目的不正当；6.滦南县国土资源局作出的涉案行政处罚决定书，证明涉案违法行政处罚决定存在的事实；7.唐山市国土局作出的涉案行政复议决定书，证明涉案行政复议决定存在的事实；8.原告陈述申辩书及EMS快递给被告的凭证及查询单，证明原告依法向被告进行陈述申辩的事实。被告滦南县国土资源局辩称：一、滦国土资罚字〔2018〕56号行政处罚决定认定事实清楚、证据充分，原告未经批准于2010年占用南坨子村水浇地1302.94平方米建养猪场，该占地不符合滦南县土地利用总体规划，违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，破坏种植条件行为事实清楚。有调查笔录、现场勘测笔录、现场照片、现场勘测图、土地利用现状图、规划图及地类认证、规划鉴定书予以证实。二、滦国土资罚字〔2018〕56号行政处罚决定适用法律正确，依据条款为《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第一部分第三条第二款第一项、《唐山市国土资源局关于确定耕地开垦费收缴标准通知》规定，处罚适当。三、被告滦南县国土资源局对原告进行处罚程序合法，且该案唐山市国土资源局行政复议决定亦依法维持了行政处罚决定。综上，原告未经批准，2010年占用本村水浇地1302.94平方米建设养猪场事实清楚、证据充分，原告的行为违反土地管理法律法规依法应当处罚，被告依法履行职责对原告作出处罚程序合法、处罚适当，为维护土地资源不被非法破坏，确保依法合理利用土地资源，依法应当维持。被告唐山市国土资源局辩称，被告唐山市所作行政复议决定书符合法定程序，事实清楚，适用法律正确，应予维持。被告滦南县国土资源局向本院提交了以下证据：1.1-3页，违法线索登记表、核查报告、立案呈批表，证明原告未经批准在涉案土地建猪圈；2.询问笔录、当事人身份证复印件，证明当事人身份信息，询问当事人拒绝签字，政府工作人员张志刚签字；3.现场照片，证明违法现状情况；4.现场勘测笔录，证明违法现状位置情况，现场勘测；5.占地图，证明违法占地面积；6.分幅图，证明涉案土地属于耕地地类；7.地类认证，证明原告占地范围属于耕地水浇地；8.规划鉴定书，证明原告违法占地属于耕地水浇地；9.规划图，证明占地范围不符合规划；10.执法人员工作证复印件，证明工作人员依法办案；11.调查报告（第16页），证明我局执法人员经现场勘查鉴定调查之后就案件事实和违法情况提出处理意见；12.案件会审记录，证明案件处理经集体讨论；13.法律文书呈批表和处罚告知书、送达回证，证明在处罚之前对原告进行了告知其有申辩陈述的权利；14.审核意见，是程序性的文件，证明作出处罚经本机关法制科审核；15.法律文书呈批表、处罚决定书、送达回证，证明处罚决定依法作出并依法送达。被告唐山市国土资源局向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书；2.唐国土资复答字〔2018〕12号行政复议答复通知书；3.唐国土资复决字〔2018〕12号行政复议决定书；4.滦南县国土资源局提交的《行政复议答复书》及相关证据。经庭审质证，对于原告提交的证据，被告滦南县国土资源局对证据2-5与本案关联性有异议，其他无异议。对证据2，对真实性没异议，该承包经营权证是涉案土地用于种植经营，达不到原告证明目的；对证据3，是记载原告在土地进行养殖的有关事项记载及有关部门对防疫要求的相关告知，达不到本案原告想证明的在农用地上建设养殖用房，改变土地种植性质的目的。动物检疫检查记录是在原告养殖过程中，涉案土地被我机关处理以后，动物防疫部门从防疫角度对原告进行监督管理记录只是针对其养殖行为的防疫监管，与涉案土地具有违法性没有关联，证明不了原告的主张；对证据4，文件的真实性不能确定，如果该文件确实存在，其内容是对生猪养殖扶持方面的政策性规定，没有该文件内容中有关于涉案土地不经过批准而可以从事养殖的内容规定，达不到本案原告的证明目的；对证据5,表格来源不清楚，如果真实存在，与本案涉案土地具有违法性没有关联。对于被告滦南县国土资源局提交的证据，原告对所有证据除原告身份证外对证据真实性、合法性、证明目的均有异议。对于被告唐山市国土资源局提交的证据，原告对证据1，对三性无异议。对证据2，真实性、合法性不予认可，答复通知书送达时间不清楚。对证据3认为不合法。对证据4，质证意见与前面一致，不能证明被告是什么时候将涉案行政复议答复书送达给被告滦南县国土资源局的。被告滦南县国土资源局对被告唐山市国土资源局的证据无异议。本院对上述证据认证如下：对于原告提交的证据2-5与本案没有关联性，本院不予确认，对于其他证据，符合法律规定，被告滦南县国土资源局没有异议，本院予以确认；被告滦南县国土资源局提交的证据收集方法和取得程序合法，且上述证据之间能够相互印证，上述证据具有合法性、客观性和关联性，应属有效证据，本院予以确认。被告唐山市国土资源局提交的证据基本反映了复议的整个过程，具有证据的合法性、客观性和关联性，本院亦予以确认。经审理查明，2017年12月，原告顾民取得了滦南县人民政府颁发涉案地块的《农村土地承包经营权证》，承包期限为1998年10月1日至2028号10月1日，，地类为耕地2010年，原告顾民未经批准或备案占用该地块1302.94平方米建养猪场。被告滦南县国土资源局于2018年7月16日作出滦国土资罚字〔2018〕56号行政处罚决定，认定原告顾民未经批准于2010年占用马城镇南坨子村水浇地1302.94平方米建养猪场（该占地不符合滦南县土地利用总体规划，不属于基本农田，属耕地）破坏种植条件的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条的规定，决定对原告顾民作出责令其十五日内自行拆除在耕地上建的猪圈和看守房等地上建筑物改正破坏种植条件的行为；并处罚款耕地每平方米10元，罚款共计人民币13029.4元的行政处罚。原告顾民不服，向被告唐山市国土资源局申请行政复议。唐山市国土资源局于2018年11月1日作出唐国土资复决字〔2018〕12号行政复议决定，决定维持被告滦南县国土资源局滦国土资罚字〔2018〕56号行政处罚决定。原告顾民仍不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，2010年9月30日颁布的《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）规定，直接用于经营性养殖的畜禽舍属于设施农用地，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施用地有关规定的不得动工建设。根据上述两个文件规定，原告顾民建设养猪场属于经营性养殖的畜禽舍，所占土地属于设施农用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，但需办理相关的审核备案用地手续。原告所称申请备案未得到被告滦南县国土资源局批准，未提交证据证明，故原告顾民于2010年占用马城镇南坨子村水浇地1302.94平方米建养猪场未按照规定办理用地的备案手续，擅自占用耕地建养殖场的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，被告滦南县国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十四条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条的规定，对原告顾民作出滦国土资罚字〔2018〕56号行政处罚决定符合法律规定，被告唐山市国土资源局依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，对原告顾民作出唐国土资复决字〔2018〕12号行政复议决定，亦符合法律规定。综上，原告顾民要求撤销被告滦南县国土资源局所作滦国土资罚字〔2018〕56号行政处罚决定及被告唐山市国土资源局所作唐国土资复决字〔2018〕12号行政复议决定的诉讼请求，理据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告顾民的诉讼请求。案件受理费50元，由原告顾民负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。审 判 长 贾会生人民陪审员 鲁 敏人民陪审员 高彩香 二〇一八年十二月二十七日书 记 员 史雅茹