浙江省杭州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2018）浙01民终5093号 上诉人（原审原告）：沈来灿，男，1963年12月22日出生，汉族，户籍地杭州市萧山区，现住杭州市萧山区。 上诉人（原审原告）：陈桂凤，女，1963年8月21日出生，汉族，户籍地杭州市萧山区，现住杭州市萧山区。 上诉人（原审原告）：沈志军，男，1988年10月31日出生，汉族，户籍地杭州市萧山区，现住杭州市萧山区。 上诉人（原审原告）：沈志燕，女，1988年10月31日出生，汉族，户籍地杭州市萧山区，现住杭州市萧山区。 被上诉人（原审被告）：杭州市萧山钱江世纪城管理委员会，住所地杭州市萧山区民和路**三宏国际大厦，统一社会信用代码：123301096858055486。 法定代表人：黄国钧，主任。 委托诉讼代理人：王玥，浙江王建军律师事务所律师。 上诉人沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕因与被上诉人杭州市萧山钱江世纪城管理委员会（以下简称钱江世纪城管委会）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服杭州市萧山区人民法院（2018）浙0109民初4662号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年7月4日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审判决认定，沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕系同一户内家庭成员，沈来灿与陈桂凤系夫妻关系，沈志军与沈志燕系沈来灿与陈桂凤的双胞胎子女。案外人姚阿二系沈来灿的母亲。沈志军与案外人赵渭丽结婚后于2015年2月9日生育双胞胎女儿沈依萱、沈依菲。2006年7月10日，拆迁人钱江世纪城管委会（甲方）与被拆迁人沈来灿户（乙方）签订《房屋拆迁安置补偿协议书》（以下简称《安置协议》）一份，约定对沈来灿户坐落于利二村四组共计建筑面积450.22平方米的房屋及附属设施进行拆迁，并对拆迁范围及拆迁房屋基本情况、补偿金额及其支付、安置用房等双方权利义务进行约定。根据该《安置协议》约定，沈来灿户可安置人口为4人，即本案沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕；钱江世纪城管委会安排沈来灿户安置用房建筑面积230平方米，分别为小高层110平方米（户型为120平方米）、高层120平方米。《安置协议》第九条约定：“本协议经甲、乙双方签署后生效。”沈来灿作为户主，在该《安置协议》上签名确认。同日，钱江世纪城管委会还与案外人姚阿二户另行签订《安置协议》一份，约定对姚阿二户坐落于利二村四组共计建筑面积120.86平方米的房屋及附属设施进行拆迁，姚阿二户可安置人口为1人，安置用房建筑面积为小高层55平方米（户型为60平方米）。协议签订后，沈来灿户因沈志军、沈志燕双胞胎子女增加一人安置的诉求未获解决，未按协议约定时间搬迁房屋。2009年4月，沈来灿户通过《钱江世纪城拆迁补偿、安置特殊问题的处理意见表》（以下简称《处理意见表》）反映：“本户系06年国际ＯＦＳ项目拆迁户，合同签订时安置人口以实有4人安置，至今尚未腾房，户主要求双胞胎子女预置壹人安置。”同年4月2日、4月21日、4月22日，利二村村民委员会、原钱江世纪城管委会开发建设指挥部征迁科科长丁文华、钱江世纪城管委会原党工委委员、副主任宋云亮分别在“村、工作组意见”“征迁安置一科意见”“分管领导意见”等处签署了意见。其中宋云亮在“分管领导意见”栏处载明：“同意预支安置一人，具体安置面积及房款待安置时一并结算处理。”该《处理意见表》“主管领导意见”处系空白，亦未加盖钱江世纪城管委会印章。前述二份《安置协议》履行过程中，钱江世纪城管委会按约向沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕发放了临时过渡费，城乡一体办将沈来灿、陈桂凤、沈志燕、沈志军与案外人赵渭丽、沈依萱、沈依菲、姚阿二作为一户进行审核公示并合并安置，审核公示的安置面积为合计560平方米。至本案诉讼时止，钱江世纪城管委会已为前述八人分配包括位于杭州市萧山区××（以下简称“利二花苑”）8幢1103室建筑面积为60.22平方米的安置房一套，利二花苑5幢1单元3401室建筑面积为148.07平方米的安置房一套及车位号为Ｃ-214的汽车位一个，利二花苑7幢1单元3202室建筑面积为102.78平方米的安置房一套及车位号为Ｄ-129的汽车位一个在内共计五套安置房（其余二套安置房坐落不明），并支付了高层可增购面积相应的货币补偿款。前述二份《安置协议》项下的安置义务已全部履行完毕。另查明，杭州市萧山区人民政府办公室于2006年2月24日发出萧政办抄〔2006〕22号《抄告单》，同意《钱江世纪城征地拆迁安置补偿实施办法》（以下简称《实施办法》）。该《实施办法》第三条第（六）款第2项规定：“农户购买城市示范村多层住宅，需经资格审查认定。具体条件按本实施细则安置人口确定的具体规定，由村委会集体讨论，张榜公布7天无异议，经钱江世纪城？宁围镇审核后报区一体办核准，经区级新闻媒体公示无异议后，再由区一体办出具购房证明。”2010年10月1日，杭州市萧山区人民政府向城乡一体办作出《关于对四类家庭照顾安置面积的批复》（萧政发〔2010〕114号，以下简称《批复》）。该《批复》载明：“根据区长办公会议讨论的意见，为顺利推进拆迁工作，经研究，决定对以下四类情况的家庭，在其能够按时签约并按时腾房的前提下，以成本价进行适当的照顾安置：……2.拆迁范围内符合农村建房条件的拆迁户生有两个儿子（包括男性双胞胎），在安置期间均未婚，且不符合大龄未婚照顾安置政策的。……对以上四类家庭的照顾面积，多层不超过50平方米（高层同比例提高）。” 现沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕起诉至原审法院，请求判令：1、钱江世纪城管委会履行《处理意见表》预支一人安置的处理意见，为沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕多安置一人的住房面积及支付相应的补贴款项75000元；2.钱江世纪城管委会承担本案诉讼费用。一审诉讼过程中，沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕将第1项诉讼请求明确为：钱江世纪城管委会履行《钱江世纪城征迁补偿、安置特殊问题的处理意见表》预支一人安置的处理意见，为沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕分配安置房60平方米（按成本价3500元/平方米结算购房款）并支付10平方米增购面积相应的货币补偿款75000元。 原审法院认为，针对本案主要争议焦点，一、对《处理意见表》性质及效力的认定。结合前述认定事实，沈来灿户因其位于农村集体土地上的房屋被征收，与钱江世纪城管委会在平等、自愿、协商一致的基础上签订了案涉《安置协议》，对安置人口、安置面积等拆迁安置补偿事宜达成了合意。该《安置协议》系拆迁人与被拆迁人作为平等主体达成的民事协议，乃双方真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，不存在无效或者可撤销的情形，应属合法有效，也表明双方自愿受该协议约束。故双方均应遵循诚实信用原则，按约全面履行合同义务。根据《中华人民共和国合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同”之规定，未经双方当事人协商一致，不得擅自变更协议内容。也就是说，在钱江世纪城管委会对沈来灿户进行安置的过程中，双方均应按照该《安置协议》约定的内容履行。如对安置人口、安置面积等《安置协议》项下的权利义务产生争议，应通过平等协商达成补充协议，不得擅自变更协议内容。故沈来灿户基于《批复》关于“拆迁范围内符合农村建房条件的拆迁户生有两个儿子（包括男性双胞胎），在安置期间均未婚，且不符合大龄未婚照顾安置政策的，在其能够按时签约并按时腾房的前提下，以成本价进行适当的照顾安置，照顾面积多层不超过50平方米（高层同比例提高）”的安置政策，以及《中华人民共和国妇女权益保障法》规定的男女平等原则，要求钱江世纪城管委会为其增加一个安置人口，应通过平等协商的方式达成补充协议。其一，本案中，沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕提交的《处理意见表》从形式和载明的内容来看，系沈来灿户向钱江世纪城管委会提出为双胞胎子女预支一人安置的申请，该申请应经村、工作组、征迁安置一科、分管领导、主管领导等逐级上报、审批。换言之，沈来灿户的相关诉求最终是否能够得到满足，并非沈来灿户与钱江世纪城管委会通过平等协商可以实现，取决于钱江世纪城管委会乃至城乡一体办的最终审核意见。该《处理意见表》具有不平等主体之间的申请与审批性质，而非平等民事主体之间的补充协议性质。其二，所谓“协议”，是指协议双方就各自权利义务达成的合意。从《处理意见表》“主管领导意见”处无人签署审批意见且未加盖钱江世纪城管委会“审核同意”的印章的情况来看，该《处理意见表》并未完成最终审批程序，无法代表作为“补充协议”一方的钱江世纪城管委会的最终意思表示。故即便将《处理意见表》视为原、钱江世纪城管委会双方作为平等主体就《安置协议》之外增加安置人口与安置面积进行协商的载体，将沈来灿户的利益诉求视为要约，则只有在受要约人钱江世纪城管委会作出同意要约的意思表示的情况下，才构成对该要约的承诺。而只有在承诺生效时，合同才成立，也就是沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕所主张的“补充协议”才宣告达成。显然，该《处理意见表》因缺乏钱江世纪城管委会的“承诺”而未成立并生效。至于宋云亮在“分管领导意见”处签署的意见及其在接受浙江教育科技频道采访时的表态，不能代表钱江世纪城管委会的最终审批意见，具体理由在前述证据认证意见中已详述，此处不再赘述。其三，退一步讲，即便宋云亮在“分管领导意见”处签署的意见结合其接受媒体采访时的表态，足以认定其审批意见代表了钱江世纪城管委会的最终审批意见。因宋云亮在“分管领导意见”处载明“同意预支安置一人，具体安置面积及房款待安置时一并结算处理”，故该《处理意见表》对于沈来灿户可增加的安置面积实际上并未予以明确。即便钱江世纪城管委会同意为沈来灿户增加一个安置人口，具体安置面积亦属“约定不明”。沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕主张根据安置政策及安置实践的惯常做法，按照一个安置人口可享受60平方米高层安置面积及10平方米高层增购面积折算的货币补偿款75000元的方式，对《处理意见表》“预支安置一人”的具体内容进行解释。但从宋云亮在“分管领导意见”中载明的“具体安置面积及房款待安置时一并结算处理”的内容来看，钱江世纪城管委会显然未承诺按照安置政策及安置实践的惯常做法为沈来灿户增加安置面积，而将确定安置面积的主动权保留在自己手中。可见，即便宋云亮签署的意见代表钱江世纪城管委会的最终意见，该《处理意见表》因缺乏“补充协议”的核心内容即钱江世纪城管委会同意为沈来灿户增加的安置面积，仍然无法视为成立并有效的“补充协议”。综上，案涉《处理意见表》不具有补充协议的性质及效力。二、沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕要求钱江世纪城管委会为其增加一个安置人口即再分配安置房60平方米并支付75000元货币补偿款是否具有合同、法律或政策依据。其一，结合前述分析，因《安置协议》未约定沈来灿户可增加安置人口一人及相应的安置待遇，而原、钱江世纪城管委会双方亦未达成补充协议，故沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕要求钱江世纪城管委会为其增加一个安置人口即再分配安置房60平方米并支付75000元货币补偿款的诉请，无合同和法律依据。其二，结合前述查明事实，根据《批复》规定的安置政策，只有“拆迁范围内符合农村建房条件生有两个儿子（包括男性双胞胎）的拆迁户”才有可能基于《批复》的规定获得增加不超过多层50平方米（高层同比例提高）安置面积的照顾安置待遇。本案中，沈来灿户的家庭情况（生有龙凤双胞胎）显然不符合上述政策要求。至于该《批复》作为安置政策的合法性和合理性问题，涉及规范性文件的合法性审查，不属于本案民事诉讼审理范围。故沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕关于该《批复》等安置政策违反《妇女权益保障法》关于男女平等原则的规定的相关主张，不应在本案中评价，原审法院不予采信。其三，退一步讲，即使不考虑“男大当家、女大当嫁”的农村习惯，将《批复》规定的照顾安置政策平等适用于生有女性双胞胎或龙凤双胞胎的拆迁户，从该《批复》的政策背景及意图来看，“拆迁范围内符合农村建房条件的拆迁户生有两个儿子（包括男性双胞胎），在安置期间均未婚，且不符合大龄未婚照顾安置政策的，在其能够按时签约并按时腾房的前提下，以成本价进行适当的照顾安置，照顾面积多层不超过50平方米（高层同比例提高）”的安置政策，系基于被拆迁人户内二个子女在安置期间既未结婚，无法享受因结婚生育所必然增加的安置人口份额，也未达到28周岁以上的适婚年龄，无法享受28周岁以上未婚大龄青年按两人计算安置人口的安置待遇，故对其中一个子女进行照顾安置，预先增加一个安置人口份额。这也意味着，在协议签订后分房安置前，如该被拆迁人户内子女结婚生育或满足28周岁以上未婚大龄青年的条件，将自然而然基于《实施办法》等普适性的安置政策新增安置人口（主要是该子女结婚后的配偶及子女）。显然《批复》规定的照顾安置政策及因正常人口变动（出生、婚嫁等）增加安置人口的基本安置政策，目的是同一的，故不存在重复享受安置待遇的空间。具体到本案中，即便沈来灿户的双胞胎子女因适用前述《批复》规定的照顾安置政策而可增加安置人口一人，鉴于沈志军在安置期间已结婚生育并因而增加安置人口三人，且已实际安置完毕，沈来灿户当然无法再重复享受《批复》对双胞胎家庭的照顾安置政策。综上，沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕要求钱江世纪城管委会为其增加一个安置人口即再分配安置房60平方米并支付75000元货币补偿款的诉请，无政策依据。综上所述，沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕要求钱江世纪城管委会为其增加一个安置人口即再分配安置房60平方米并支付75000元货币补偿款的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决：驳回沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕的诉讼请求。一审案件受理费5576元，减半收取计2788元，由沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕负担。 宣判后，沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕不服，向本院提起上诉称：一、本案所涉的《处理意见表》是根据《中华人民共和国妇女权益保障法》所规定的男女平等原则下形成的一份合法协议，该协议中在主管领导一栏中虽没有签字意见，但在该《处理意见表》上盖有钱江世纪城管委会的公章，该加盖公章的行为即为同意该《处理意见表》中分管领导的意见。而且同村男性双胞胎即享受多一人安置面积的待遇，原审法院未认定该《处理意见表》的效力，即是否定了男女平等的基本原则。二、本案所涉的《批复》政策是在2010年10月1日开始实行，而《处理意见表》是在2009年4月形成，滞后的《批复》政策并不能当然适用于案涉《处理意见表》。同时《批复》政策内容存在违反《中华人民共和国妇女权益保障法》关于男女平等基本原则的情形，属于不合法的规范性文件。综上，请求二审在查明事实的基础上，依法撤销原审判决，改判支持沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕的一审诉讼请求。 被上诉人钱江世纪城管委会在二审期间辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。1、案涉《处理意见表》不具有补充协议的性质及效力。首先，该《处理意见表》系沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕向钱江世纪城管委会提出为双胞胎子女预支一人安置的申请，该申请最终是否能够得到批准，并不是与钱江世纪城管委会通过平等协商即可实现的，而且取决于钱江世纪城管委会乃至城乡一体办的最终审核意见。因此该《处理意见表》具有不平等主体之间的申请与审批性质，而非平等民事主体之间的补充协议性质。其次，该《处理意见表》系复印件，相关签字也均为复印，加盖的公章是为了证明复印件与原件无误，而非钱江世纪城管委会同意审批，该《处理意见表》并未完成最终审批程序，无法代表钱江世纪城管委会的最终意思表示。而且该《处理意见表》中缺乏具体增加安置面积的内容，缺少补充协议的核心内容，无法认定为成立并有效的补充协议。2、沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕主张的增加一个安置人口并支付75000元货币补偿款没有合同、法律或政策依据。案涉《安置协议》中未涉及沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕所主张的增加一个安置人口及相应的安置待遇的问题。案涉《批复》也不适用于本案，即便能适用于本案，因沈志军在安置期间已经结婚生育并因而增加安置人口三人，且已实际安置完毕，沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕当然无法再重复享受《批复》对双胞胎家庭的照顾安置政策。综上，请求二审依法驳回沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕的上诉理由和请求，维持原判。 二审中，双方当事人均未提交新的证据。 原审判决认定的事实与本院查明的事实一致。 本院认为，沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕提出本案主张的主要依据系《处理意见表》，经审理查明，该《处理意见表》系沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕为双胞胎子女预支一人安置而向钱江世纪城管委会提出的申请，从该表格的内容设置来看，该申请需经过层层审批后才能得到批准，而非通过双方协商形成。故原审法院认定该《处理意见表》并非平等民事主体之间的补充协议性质，并无不当。现该《处理意见表》中缺少主管领导的签字确认内容，钱江世纪城管委会在该《处理意见表》复印件上所加盖公章的位置亦不符合用章的常理，无法认定为钱江世纪城管委会最终同意了沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕提出的预支一人安置及相应安置待遇的申请。故在本案双方当事人之间所形成的《安置协议》中未体现预支一人安置及相应安置待遇，双方亦未达成补充协议的情况下，沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕所提本案主张，依据不足。至于沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕提出的案涉《批复》存在不合法、不合理的问题，不属于本案民事案件的审理范围，沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕以《批复》存在违法情形为由主张本案权利，依据不足，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费5576元，由上诉人沈来灿、陈桂凤、沈志军、沈志燕负担。 本判决为终审判决。 审判长 徐 丹 审判员 张一文 审判员 毕克来 二〇一八年八月十六日 书记员 万丹丹