广东省化州市人民法院 行 政 判 决 书 （2012）茂化法行重字第2号 原告：广东省化州市瓷厂破产清算组。 负责人：马超华，破产清算组组长。 被告：化州市国土资源局。 法定代表人：张俊青，局长。 诉讼代理人：彭文龙，男，化州市国土资源局干部。 第三人：苏胜杰，男，1957年5月2日出生，现住化州市河东桔城北路。 第三人：张超毅，男，1970年3月25日出生，现住化州市河东桔城北路。 原告广东省化州市瓷厂清算组诉被告化州市国土资源局，第三人苏胜杰、第三人张超毅国土行政撤证纠纷一案，原告于2011年1月6日向本院起诉，本院受理后，于2011年8月16日作出（2011）茂化法行初字第5号行政判决，因原告不服提出上诉，茂名市中级人民法院于2011年12月13日作出（2012）茂中法行终字第100号行政裁定，撤销本院（2011）茂化法行初字第5号行政判决，发回本院重审。本院另行组成合议庭进行了审理，原告的负责人马超华、被告的委托代理人彭文龙、第三人苏胜杰、第三人张超毅及张超毅的委托代理人李建立到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称：被告核发给苏胜杰化清国用字828号《建设用地批准书》、化国用（2003）字第0001615号《国有土地使用证》及核发给苏胜杰的化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》和换发给张超毅的化国用（2008）字第0000228号《国有土地使用权证》。明显违法违规，应予撤销。1、被告核发第三人上述《国有土地使用证》的土地使用权依法属于广东省化州市瓷厂，该厂持有化国用（98）字第2300006号《国有土地使用证》为据，事实清楚，证据充分。2、被告对第三人申报的根本不符合客观事实的土地使用权登记资料不严格审查核实。不报经国有资产管理部门批准，给第三人违规发证，处置国有资产依法不妥。3、虽然化州市瓷厂在破产前为解决用房不足问题，与第三人苏胜杰签订《建房协议书》和《补充建房协议书》，但根据化计字（1995）172号，化住房解困办［1999］26号两个《批复》，集资建房的土地使用权仍属化州市瓷厂所有。因此，被告核发给第三人的《土地使用证》，缺乏事实和法律依据。4、被告明知第三人申报的用地来源不是征用，四邻签字栏没有原告签字认可，第三人更不是四邻权属人，也不经原告同意，且核发给第三人《土地使用证》在化州市瓷厂持有的化国用（98）字第2300006号国有土地使用证范围内。可见，被告核发给第三人的《土地使用证》属无效重证。鉴于被告核发给第三人苏胜杰的《土地使用证》属依法无效。第三人张超毅从第三人苏胜杰转让变更的《土地使用证》也依法无效，应予撤销。综上所述，被告核发给第三人苏胜杰、张超毅的《国有土地使用证》违法无效。为维护国家资产不受侵害，原告特提起行政诉讼。请求人民法院依法判决：1、撤销被告核发给第三人苏胜杰的化国用（2003）字第0001615号《国有土地使用证》和2003年8月27日核发的化清国用字828号《建设用地批准书》及该用地批准书转换的《国有土地使用证》。2、撤销被告核发给第三人张超毅的化国用（2008）字第0000228号《国有土地使用证》。 原告起诉及庭审时向本院提供了如下证据：1、化国用（98）字第2300006号《国有土地使用证》，证明化州市瓷厂对被告本案争议发证早持有国有土地使用证。2、（2010）化法经破字第2-1号《民事裁定书》，证明化州市瓷厂于2001年3月9日宣告破产，进入破产程序。3、化计字（1995）172号批复，化住房解困办（1999）26号批复，《建房协议书》及《补充建房协议书》，证明同意化州市瓷厂组织集资建房，但土地使用权属该厂所有。4、第三人苏胜杰的142平方米的《国有土地使用权》登记资料及化清国用字第679号《建设用地批准书》，证明被告核发给第三人苏胜杰的化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》违规违法，应依法撤销。5、第三人苏胜杰的26.8平方米的《国有土地使用权》登记资料及化清国用字第828号《建设用地批准书》，证明被告核发给第三人苏胜杰的26.8平方米《国有土地使用证》违规违法，应依法撤销。6、化国用（2008）字第0000228号《国有土地使用证》，证明第三人张超毅的《国有土地使用证》是第三人苏胜杰化国用（2003）字第2300056号证转来，因苏胜杰该证不合法，张超毅证应予撤销。 被告庭审时辩称：一、原告的起诉超过诉讼时效，已丧失诉讼权利。据答辩人调查了解第三人苏胜杰于1995年与化州市瓷厂签订了《建房协议书》，由苏胜杰出资给瓷厂兴建一幢办公住宅综合大楼，第三人按规划建好综合大楼，交付瓷厂使用后，由于瓷厂经济困难，无法支付第三人苏胜杰承建办公住宅综合大楼工程款，经瓷厂班子研究决定，市工业局同意，从瓷厂新建综合楼南侧划173.8平方米土地给第三人苏胜杰抵兑工程款。2000年8月10日瓷厂向国有资产管理局提交了《关于补办以地皮资产抵兑工程款的手续报告》，要求将其划给第三人苏胜杰的173.8平方米土地办理转户用地手续。可见，在2000年8月10日瓷厂已经知道划出173.8平方米土地发证给苏胜杰；再有在2003年8月23日对苏胜杰申请登记的26.8平方米土地进行公告，在公告期间，原告无提出任何异议。而在今年12月才提起诉讼。根据《行政诉讼法》第三十九条的规定，原告的起诉已超过诉讼时效，已丧失诉讼权利。二、市政府已将化国用（2003）字第0001615号《国有土地使用证》的26.8平方米土地和化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》的142平方米土地出让给第三人苏胜杰，使用权归苏胜杰，答辩人核发的上述两《国有土地使用证》正确。2003年答辩人对苏胜杰位于桔城北路办有准建手续已建好楼房居住，并办有《房屋所有权证》的142平方米和26.8平方米的土地用清理方式补办用地手续，核发化清国用字679号《建设用地批准书》和化清国用字828号《建设用地批准书》。发出上述两《建设用地批准书》后，苏胜杰分别申请土地登记发证，通过地籍调查，界址调查，并对申请登记土地审核情况进行公告，在公告期限内没有任何人提出异议。交清土地出让金及有关税费，经逐级审批，核发出化国用（2003）字第0001615号《国有土地使用证》和化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》是正确的。三、核发给第三人张超毅的化国用（2008）第0000228号《国有土地使用证》是变更登记，发证程序合法。张超毅申请化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》土地使用权变更，是基于通过转让取得土地使用权后而提出土地使用权变更登记的，答辩人依程序核发出化国用（2008）第0000228号《国有土地使用证》给张超毅。四、原告起诉请求撤销化清国用字828号《建设用地批准书》、化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》和化国用（2008）第0000228号《国有土地使用证》理由不成立。原告诉称：答辩人核发给苏胜杰、张超毅土地使用证的土地，在核发给瓷厂的化国用（98）字第2300006号《国有土地使用证》的范围内，属重复发证，是无效的，应撤销。事实上核发给苏胜杰、张超毅土地使用证的土地，原使用权是瓷厂，但瓷厂将划给第三人苏胜杰抵兑工程款，并于2000年8月10日瓷厂向市国有资产管理局提交了《关于补办以地皮资产抵兑工程款的手续报告》，要求将其划给第三人苏胜杰的土地办理转让用地手续，而在核发给苏胜杰、张超毅土地使用证，没有在化国用（98）字第2300006号《国有土地使用证》核减发证给苏胜杰、张超毅土地使用证的面积，是有所不妥。但市政府已将瓷厂划出土地出让给第三人苏胜杰，使用权归苏胜杰，发证苏胜杰、张超毅是正确的。但要补办在化国用（98）字第2300006号《国有土地使用证》核减发证苏胜杰、张超毅面积。综上所述：原告以化国用（98）字第2300006号《国有土地使用证》请求撤销核发给苏胜杰、张超毅土地使用证理由不成立，请求一审法院依法驳回原告诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提供如下证据： 核发给苏胜杰的化清国用字828号《建设用地批准书》及化国用（2003）字第0001615号《国有土地使用证》依据有。一、清理补办用地手续依据。证据1、清理非农建设用地复查呈批表，证明以清理方法补办用地手续；证据2、《建设用地批准书》，证明核发了《建设用地批准书》；证据3、契税完税证及土地出让金专用票据，证明缴交补办用地手续税及出让金。二、申请土地登记发证依据。证据1、土地登记申请书，证明苏胜杰申请土地登记；证据2、地籍调查表，证据3、界址调查表，证据2和证据3证明国土人员对申请登记的土地进行地籍调查，查清登记土地四置，面积，四邻指界；证据4、宗地图，证明申请登记土地绘制平面图；证据5、土地登记审批表，证明对登记土地已逐级审批；证据6、国有土地使用权登记卡，证明对登记发证的土地登记入册；证据7、《建设用地批准书》，证明登记土地收回《建设用地批准书》；证据8、关于土地登记申请审核情况公告，证明对登记土地进行公告；证据9、广东鉴江经济开发试验区城建分局《准建通知书》，证明登记发证土地已发有《准建通知书》；证据10、苏胜杰的中华人民共和国居民身份证，证明苏胜杰的身份。 核发给苏胜杰的化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》及换发给第三人张超毅的化国用（2008）第0000228号《国有土地使用证》依据有：一、清理补办苏胜杰用地手续依据。证据1、清理非农建设用地复查呈批表，证明以清理方法补办用地手续；证据2、《房屋所有权证》，证明补办用地手续土地已建有房屋，办有《房屋所有权证》；证据3、苏胜杰的中华人民共和国居民身份证，证明苏胜杰的身份。二、苏胜杰申请土地登记发证依据。证据1、土地登记申请书，证明苏胜杰申请土地登记；证据2、地籍调查表，证据3、界址调查表，证据2和证据3证明国土人员对申请登记的土地进行地籍调查，查清登记土地四置，面积，四邻指界；证据4、宗地图，证明申请登记土地绘制平面图；证据5、土地登记审批表，证明对登记土地已逐级审批；证据6、国有土地使用权登记卡，证明对发证的土地登记入册；证据7、《建设用地批准书》，证明登记发证土地收回原《建设用地批准书》；证据8、土地出让金专用票据，证明对登记土地缴交土地出让金；证据9、广东鉴江经济开发试验区城建分局《准建通知书》，证明登记发证土地已发有《准建通知书》；证据10、苏胜杰的中华人民共和国居民身份证，证明苏胜杰的身份。三、苏胜杰将其持有的土地转让给张超毅的申请登记发证依据。证据1、地籍调查土地登记审批表，证明对申请登记的土地进行地籍调查，查明登记土地性质，四至确认无争议，绘制平面图，逐级审批发证；证据2、土地登记申请书，证明申请土地登记；证据3、土地登记卡、土地登记卡续表，对发证土地登记入册；证据4、化州市私人变更土地使用权免扣营业税费证明书，证明免税（变更土地免税）；证据5、中华人民共和国税收通用完税证，证明缴交相关税；证据6、广东省政府性基金（资金）通用票据，证明缴交出让金；证据7、中华人民共和国契税完税证，证明缴交转让土地有关税费；证据8、苏胜杰及张超毅的中华人民共和国居民身份证，证明苏胜杰及张超毅的身份；证据9、国有土地使用权出让合同，证明苏胜杰签订出让土地合同；证据10、国有土地使用权转让合同，证明苏胜杰及张超毅签订转让土地合同；证据11、国有土地使用权转让审批表，证明对转让土地进行逐级审批。 第三人苏胜杰述称：1、1995年我受化州瓷厂聘请共同商议在化州瓷厂门前兴建一幢办公住宅综合楼，通过双方共同协商，签订了协议合同。1995年11月开始推土、平整建围墙工程。2、1998至2000年期间有补充协议合同，是因化州瓷厂借工业基金会5万元（94年），工业基金会要瓷厂从我已经平整好建房的地皮出入口的北边划一块地皮还债（马超华组长最清楚）。所以有1998年这份补充建房协议。3、所建的房屋一概有瓷厂派人员负责报建（包括水、电）。办理证件时，有国土、房产两家职能部门派人到实地核实、丈量才发证。我认为是依法办证，是合法的。4、从我建好瓷厂综合楼交付使用已有10多年了。这10多年来，从来没有任何职工、领导对我所做的一切有意见（包括办理各种证件）。瓷厂2001年破产，清算组进驻瓷厂十多年，直至去年把瓷厂卖给开发商，接着开发商又建好了几幢职工安置房，都没有任何人（包括清算组）对我提出土地证不合法的问题。瓷厂卖给开发商，而且建好了几幢职工安置房后，开发商需要我房屋和地皮，清算组马超华才说我建房后办土地证不合法，我认为我取得的房屋证件是通过合法手续办理（有协议为证据），是合法的。既使我的房屋、地皮满60年后，也是交给国家，不是交给开发商。 第三人苏胜杰庭前向本院提供如下证据：证据1、1995年9月1日，苏胜杰与化州市瓷厂签订的《建房协议书》；证据2、1999年4月30日，苏胜杰与化州市瓷厂签订的《补充建房协议书》；证据3、2000年8月10日，化州市瓷厂向市国有资产管理局提交《关于补办以地皮资产抵兑工程款的手续的报告》。上述证据证明被告给第三人办理的《国有土地使用证》是合理合法的。 第三人张超毅述称：一、瓷厂与苏胜杰签订的建房协议属房地产转让，根据最高院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第24条、第25条规定，瓷厂与苏胜杰签订的《建房协议》、《建房协议书》、《补充建房协议书》属房地产转让合同，苏胜杰拥有涉案的142平方米和26.8平方米土地使用权依法受保护。二、苏胜杰办理了142平方米土地及房屋的房产证和土地证，并转让给我，我也办理了房产证和土地证，依法取得了房屋和土地。三、即使苏胜杰没有处分权，根据《物权法》第106条，我善意取得也受法律保护。四、苏胜杰原持有的化清国用字第828号《建设用地批准书》及化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》已被收回注销，不存在撤销的内容。综上，请法院驳回原告关于撤销我的化国用（2008）字第0000228号《国有土地使用证》的诉讼请求。 第三人张超毅庭前向本院提供如下证据：证据1、粤房字第0787841号《房屋所有权证》，证明苏胜杰取得了142平方米土地的土地使用权和房屋所有权。证据2、粤房地证字第C0455405号《房地产权证》，证明苏胜杰取得了26.8平方米土地的土地使用权和房屋所有权。证据3、房地产买卖合同；证据4、房地产权登记申请书；证据5、完税证；证据6、房地产估价报告；证据7、房地产权证。证明张超毅已善意取得142平方米土地上的房屋所有权。证据8、国有土地使用证；证据9、完税证、发票、通用票据共13单。证明张超毅已善意取得142平方米土地的使用权。 根据原告、被告及第三人苏胜杰、张超毅提供的上述证据，经庭审质证后查明如下事实。 被告核发给第三人苏胜杰的化国用（2003）字第0001615号《国有土地使用证》的土地（土地面积26.8平方米）和变更给第三人张超毅化国用（2008）第0000228号《国有土地使用证》的土地（土地面积142平方米），座落在化州市鉴江区桔城北路（即是化州市瓷厂门前），是化州市瓷厂持有的化国用（98）字第2300006号《国有土地使用证》的土地范围内。化州市瓷厂因扩建207国道被拆除了一部份房屋，1995年经化州市计划委员会批准，决定在厂门前建设占地550平方米、首层房屋12间，楼高12层的办公住宅综合楼。由本案第三人苏胜杰出资兴建。化州市瓷厂与第三人苏胜杰签订了《建房协议书》。工程施工后，因建房资金不足，于1998年4月13日，化州市瓷厂与第三人苏胜杰再次签订《建房协议书》，该《建房协议书》约定，建房占地面积288平方米，楼高6层，一层作商场，二层作办公室，三楼以上作职工住宅。一楼共7间铺位，其中三间由第三人苏胜杰无偿使用60年（占地面积142平方米）。二楼的房屋第三人苏胜杰占3间，三楼以上的房屋由第三人苏胜杰自行处理，房屋所有权属第三人苏胜杰所有。建楼房出资全部由第三人苏胜杰出资。《建房协议书》还约定，化州市瓷厂从靠近农修厂一角划出26.8平方米土地给第三人苏胜杰无偿使用60年，以此作为第三人苏胜杰基础平整等等的出资补偿。2000年，第三人苏胜杰将办公住宅综合楼建成四层，同时也在化州市瓷厂同意其无偿使用60年的26.8平方米土地上建成四层楼房。并于同年11月24日办理了该房屋的粤房字第0787899号《房屋所有权证》，也办理了办公住宅综合楼“其中三间”（142平方米土地）一至四楼的《房屋所有权证》。2000年8月10日，化州市瓷厂向化州市国有资产管理局提交了《关于补办以地皮资产抵兑工程款的手续报告》，要求将上述两《房屋所有权证》相对应的土地及1999年4月31日《补充建房协议书》约定通风行的土地共173.80平方米的土地使用权办理转户手续给第三人苏胜杰。但国资局没有批复。2001年3月9日，化州市瓷厂因严重亏损，无力清偿到期债务，向本院申请破产。本院作出（2001）化法经破字第2-1号《民事裁定书》，裁定宣告广东省化州市瓷厂破产还债。2003年6月13日及同年8月16日，被告对第三人苏胜杰持有上述两《房屋所有权证》相对应的土地，以清理非农建设用地的形式，并进行土地登记公告。后给第三人苏胜杰补办核发了化清国用字679号《建设用地批准书》、化清国用字828号《建设用地批准书》。第三人苏胜杰分别于2003年6月20日及8月28日，向被告申请办理上述两《建设用地批准书》范围内的《国有土地使用证》。被告经过“地籍调查”，“界址调查”，绘制“宗地图”。第三人苏胜杰交清土地出让金及有关税费，经逐级审批。被告分别于2003年6月30日和2003年10月9日核发了化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》和化国用（2003）字第0001615号《国有土地使用证》给第三人苏胜杰。后，苏胜杰在综合楼加建二层，并将综合楼“其中三间”（土地142平方米）一至六楼的房屋转让给张超毅。张超毅于2008年3月10日办理了粤房地证字第C4633196号《房地产权证》。同年3月19日，被告根据第三人张超毅的申请，并在相关申请变更登记手续完成后，发给张超毅化国用（2008）第0000228号《国有土地使用证》。 2011年1月6日，原告以广东省化州市瓷厂持有的化国用（98）字第2300006号《国有土地使用证》及化州市瓷厂与第三人苏胜杰签订《建房协议书》等依据，认为被告发证给两第三人侵犯了其合法权益，向本院提起行政诉讼。 本院认为，（一）第三人苏胜杰持有的化国用（2003）字第0001615号《国有土地使用权证》及由第三人苏胜杰持有的化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用权证》变更登记给第三人张超毅的化国用（2008）第0000228号《国有土地使用权证》所登记的土地，是否是化州市瓷厂作为抵偿第三人苏胜杰出资兴建化州市瓷厂办公住宅综合楼的工程款的真实意思表示，是其原工程建筑合同中民事审查的范畴，并不能说明本案所争议的土地登记在土地来源的程序方面是否合法的问题。根据《国务院关于加强国有资产管理工作的通知》（国发[1990]38号）第二条规定“用国有资产参股经营、合资经营，以及进行企业兼并、向非全民所有制法人或自然人出售境内外国有资产等活动，必须报同级或上级国有资产管理机构批准，并按规定由国有资产管理机构核准的资产评估机构对资产价值进行评估，办理产权转移手续”。本案中，2000年8月10日瓷厂向化州市国资局提交《关于补办以地皮资产抵兑工程款的手续的报告》，要求将国有资产173.80平方米土地使用权转户给第三人苏胜杰以抵兑工程款，国资局没有批复。根据《土地登记规则》第六条规定，被告在进行土地登记程序中，负有权属审核义务，由于本案争议的土地属于国有土地，应严格按照《国有资产评估管理办法》的规定进行，而被告在未经批准及评估，不得办理产权转移手续的情况下，于2003年6月13日及8月16日在清理非农建设用地的过程中，发给苏胜杰化清国用字679号《建设用地批准书》（142平方米）和化清国用字828号《建设用地批准书》（26.8平方米）。又于同年6月30日和10月9日以“征用”的用地来源发给苏胜杰化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》（142平方米）和“出让”的用地来源发给苏胜杰化国用（2003）字第0001615号《国有土地使用证》（26.8平方米），存在错误。被告未能尽到应审查的义务，为第三人苏胜杰办理土地使用权登记显属证据不足，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项的规定，应撤销被告为苏胜杰颁发的化清国用字679号《建设用地批准书》和化清国用字828号《建设用地批准书》及化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》和化国用（2003）字第0001615号《国有土地使用证》。但，原告请求撤销被告核发给第三人苏胜杰的化清国用字828号《建设用地批准书》及化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》，因化清国用字828号《建设用地批准书》已经换发为化国用（2003）字第0001615号《国有土地使用证》；化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》已经变更登记为化国用（2008）字第0000228号《国有土地使用证》。故化清国用字828号《建设用地批准书》和化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》已不具有可撤销内容。根据《最高院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决”的规定，应当判决确认化清国用字828号《建设用地批准书》和化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》登记行为违法。 根据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项“具体行政行为主要证据不足的，判决撤销或者部分撤销”的规定，应当判决撤销化国用（2003）字第0001615号《国有土地使用证》 （二）被告发给第三人张超毅的化国用（2008）字第0000228号《国有土地使用证》，是应对张超毅从苏胜杰处购买房产，向被告申请土地使用权的变更登记的行政行为。由于苏胜杰对该国有土地使用权已办理了初始登记，被告变更登记是在此初始登记基础上进行的。至于变更登记的原化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》的违法性在第三人张超毅2008年购买的当时并无法得知。张超毅基于对政府土地登记行为的信赖，善意购买苏胜杰的房产，并向被告提交了原化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》、房屋转让协议等手续，申请变更手续齐全，被告经审查予以变更登记，颁发土地证，符合法律规定。同时，张超毅受让该房产符合《物权法》第一百零六条关于善意取得的规定，已取得了该房产的所有权。虽然本案确认被告为苏胜杰颁发化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》的行政行为违法，但不影响张超毅依法善意取得该房产，善意第三人的利益依法应受保护。被告为张超毅办理化国用（2008）字第0000228号《国有土地使用证》符合相关法定条件和程序，且当时该土地权属明确，并无争议，该登记行为合法有效，应予维持。原告如认为该地产的处置转让不当而给其造成了损失，可通过其它途径主张权利。 案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决如下： 一、确认被告发给第三人苏胜杰的化清国用字828号《建设用地批准书》的行政行为违法； 二、确认被告发给第三人苏胜杰的化国用（2003）字第2300056号《国有土地使用证》行政行为违法； 三、撤销被告发给第三人苏胜杰的化国用（2003）字第0001615号《国有土地使用证》； 四、驳回原告关于撤销被告发给第三人张超毅的化国用（2008）字第0000228号《国有土地使用证》的诉讼请求。 五、本案案件受理费五十元由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于茂名市中级人民法院。 审判长 ：周靖云 审判员 ：莫少波 审判员 ：李苡锋 二〇一二年十一月二十七日 书记员 ：张振海