广东省中山市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2015）中中法行终字第94号上诉人（原审原告）：中山市外贸物资贸易有限公司，住所地广东省中山市。法定代表人：陈池添，公司总经理。委托代理人：陈有火、徐欣，广东君信律师事务所律师、实习律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府西区办事处，住所地广东省中山市。法定代表人：程国深，办事处主任。委托代理人：荣鸿飞，广东维纳律师事务所律师。委托代理人：林岗涛，广东威格信律师事务所律师。上诉人中山市外贸物资贸易有限公司（以下简称外贸物资公司）因不服被上诉人中山市人民政府西区办事处（以下简称西区办事处）政府行政指导及要求行政赔偿一案，不服中山市第一人民法院（2014）中一法行初字第233号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：外贸物资公司系中山市西区＊＊街20号、20号之一、之二、之三房屋的产权人，土地使用性质和房屋用途均登记为工业。2011年3月17日，中山市人民政府（以下简称市政府）办公室向西区办事处发出（2011）5号《市府常务会议决定事项通知》，称中山市西区服务业综合改革试验区是广东省重点项目，该项目的征收拆迁等工作由西区办事处负责；试验区规划范围的抢建、加建问题，由西区办事处专文报市政府，尽快对规划区内房地产的规划报建、交易进行限制。2011年6月15日，市政府办公室作出《西区服务业综合改革试验区建设工作会议纪要》，会议决定中山市西区服务业综合改革试验区范围红线确定问题，由西区办事处与中山市城乡规划局衔接，提出明确的红线划定方案，尽快明确试验区红线。2012年10月8日，中山市发展和改革局向西区办事处发出《关于西区服务业综合改革试验区立项工作的复函》，称中山市西区服务业综合改革试验区列入了2010年广东省重点建设项目计划，同意中山市西区服务业综合改革试验区开展前期工作。试验区选址范围为东起岐江河、西至长洲路与升华路、南连富华道、北接狮窖河。2013年9月16日，西区办事处发布《西区旧城改造暨服务业试验区项目（暂名）＊＊片区选址征求意见工作启动的通告》，就西区旧城改造暨服务业试验区项目向＊＊片区居民征求意见，并将初步明确的＊＊片区的征收范围进行告知，其中，＊＊街（外贸物资公司厂房所在地）在征收范围内。同年9月22日，西区办事处发布《关于西区旧城改造暨服务业试验区项目（暂名）征收补偿方案，＊＊、＊＊、＊＊片区同步征求意见与登记房屋户型的通知》，就西区旧城改造暨服务业试验区项目征收补偿方案进行征求意见，并明确了＊＊片区的征收范围，＊＊街外贸物资公司的厂房在征收范围内。2013年10月1日至2014年1月20日，西区办事处在三个片区同时开展了西区旧城改造项目补偿方案的征求意见工作。2014年3月7日，西区办事处组织专家小组评估会，对西区旧城改造项目征收社会稳定风险进行了评估。同年3月17日，西区办事处向市政府申请将＊＊片区作为西区旧城改造项目正式实施区域。经市政府同意后，西区办事处于同日发布了《关于确定西区旧城改造项目实施区域的通告》，确定＊＊片区作为西区旧城改造项目正式实施区域。同年3月19日，西区办事处发布了《关于西区旧城改造项目（＊＊片区）工作计划及装修等测量清点计价的通告》，告知＊＊片区居民商户，＊＊片区已确定为西区旧城改造服务业试验区项目的正式实施区域，并告知征收工作下一步工作计划与内容。2013年11月25日，外贸物资公司因未取得施工许可证擅自改造维修中山市西区＊＊街20号、20号之一、之二、之三房屋外墙，被中山市建设工程安全监督站发送《暂时停止施工通知书》，责令停工整改。外贸物资公司于2014年向中山市城乡规划局提出西区＊＊街20号、20号之一厂房改造建设许可，中山市城乡规划局于同年4月9日向外贸物资公司出具建设工程规划许可证，同意西区＊＊街20号、20号之一厂房外墙装修。外贸物资公司遂进行装修，后又于同年6月16日因未取得施工许可证擅自施工改建、违章搭建外脚手架被中山市建设工程安全监督站责令停工。外贸物资公司进行整改后于2014年7月28日向中山市建设工程安全监督站申请复工。同年8月15日，中山市建设工程安全监督站经核查，认为可以不办理施工许可证，要求做好安全防护措施后可施工。同年10月21日，中山市建设工程安全监督站向外贸物资公司发送《关于西区＊＊街20号及20号之一、之二、之三厂房改造工程违规建设的函》，称中山市建设工程安全监督站因外贸物资公司提供的施工合同显示工程造价低于30万元而同意外贸物资公司复工，后经现场及资料核查，发现施工合同不真实，遂要求外贸物资公司停止施工，完善相关手续。外贸物资公司的涉案房屋外墙面悬挂有“本楼全面升级改造黄金旺铺限量招商”的广告。2014年6月19日，西区办事处在外贸物资公司上述房屋施工围蔽墙上张贴《声明》，内容为：西区旧城改造项目（＊＊片区）正在办理相关的征收手续，外贸物资公司＊＊街20号、20号之一、之二、之三的房屋在征收范围内，上述房地产性质为工业和工业厂房……有关征收问题已与外贸物资公司达成了共识……现外贸物资公司展开上述房屋的招商活动，为防止商户因承租房屋而受到损失，我区在此声明如下：1.外贸物资公司是未取得施工许可证进行的施工，是＊＊片区征收范围内二千多业权人中唯一一家抢建、改建的业主。2.国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续……。”，2013年9月16日＊＊片区已纳入西区旧城改造项目征询意见范围……。3.外贸物资公司＊＊街20号、20号之一、之二、之三房屋性质是厂房，我区依法不认同其改变用途，也不会给予商业补偿。4.租用上述房屋的商户我区也不会给予任何补偿。同年6月20日，西区办事处将上述声明发布于西区办事处的官方网站上。同年6月23日，西区办事处又在外贸物资公司装修施工的脚手架外挂与上述声明主要内容基本一致的告示牌。随后，广州日报等媒体也刊登了与上述声明主要内容基本一致的文章，中山电视台对此也进行了报道。外贸物资公司认为西区办事处的上述行为导致其无法正常经营，影响了其实现房屋收益权，造成其巨大经济损失，并损害了其名誉权，向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销西区办事处作出的《关于承租＊＊街20号、20号之一、之二、之三的“中山市外贸物资贸易有限公司”房屋，不作补偿的声明》；2.判决西区办事处立即拆除挂于外贸物资公司住所地具有上述声明内容的告示牌；3.判决西区办事处立即移除在其官方网站上发布的上述声明；4.判决西区办事处在广州日报、其官方网站、中山电视台上向外贸物资公司公开赔礼道歉，消除影响，恢复名誉；5.由西区办事处承担本案诉讼费。原审法院认为：本案争议焦点为西区办事处作出的涉案《声明》是否合法。原审法院重点审查以下几个方面：1.西区办事处是否有作出涉案《声明》的法定职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第十六条、第二十四条、第二十五条的规定和（2011）5号《市府常务会议决定事项通知》，西区办事处作为西区服务业综合改革试验区项目的房屋征收部门，具有组织实施涉案项目房屋征收与补偿工作的职责，有权对征收范围内的建设活动进行监督管理，有权对影响征收活动相关行为进行管制和风险提示。因此，西区办事处作出涉案《声明》并未超越职权。2.西区办事处作出的涉案《声明》内容是否合法。西区办事处在涉案《声明》中认定外贸物资公司在征收范围确定后对房屋装修系抢建、改建，对外招商系改变房屋用途，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定，告知外贸物资公司改变厂房用途的行为不会给予商业补偿，对租用该房屋的商户，不会给予补偿。外贸物资公司提出涉案项目征收决定并未作出，征收范围尚未确定，不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定，且其房屋装修系经过规划部门许可及无需施工许可，西区办事处作出的涉案《声明》违法。（1）涉案《声明》作出前征收范围是否已确定。外贸物资公司认为，《声明》作出时，涉案项目尚未作出征收决定，因此征收范围并未确定。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，房屋征收决定的公告中应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利事项，即房屋征收范围是包含在征收补偿方案里的；根据该条例第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。即房屋征收补偿方案确定之前征收范围已确定。而房屋征收补偿方案的征求意见及确定均应在房屋征收决定作出前进行，即在房屋征收决定作出前，房屋征收范围已基本确定，之后可允许微调，并在房屋征收决定作出时，最终确定征收范围。因此，本案中，2012年10月8日，中山市发展和改革局向西区办事处发出《关于西区服务业综合改革试验区立项工作的复函》时，确定试验区选址范围为东起岐江河、西至长洲路与升华路、南连富华道、北接狮窖河，视为征收范围初步确定。2013年9月之后西区办事处就该项目补偿方案进行的征求意见工作及西区办事处2014年3月17日发布的《关于确定西区旧城改造项目实施区域的通告》可视为征收范围已基本确定。因此西区办事处于2014年6月19日作出涉案《声明》时，征收范围已基本确定，且外贸物资公司的涉案房屋在征收范围内。另，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续……。此法条是对财产所有权行使的一种限制，外贸物资公司虽拥有涉案房屋所有权，但因涉案房屋在征收范围内，外贸物资公司行使房屋所有权时，应不得改建房屋和改变房屋用途。同时对此法条的理解，如按外贸物资公司的主张，新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为的禁止应在征收决定作出之后，就失去了其防止当事人不当增加补偿费用的意义，与该条文设定的目的相悖，故对外贸物资公司认为征收决定作出后征收范围才确定的主张，原审法院不予采纳。（2）涉案《声明》认定外贸物资公司对工业厂房实施外墙装修并招商属房屋征收范围确定后的抢建、改建及改变用途行为，告知外贸物资公司不会给予商业补偿，对租用该房屋的商户，不会给予补偿是否合法。原审法院认为，外贸物资公司＊＊街20号、20号之一、之二、之三土地房屋性质为工业及工业厂房，且在征收范围内，外贸物资公司对该工业厂房实施外墙装修并招商属房屋征收范围确定后的改建行为，及改变房屋用途行为，该行为系不当增加补偿费用的行为，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条第一款“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿”规定的法律禁止行为，应不予补偿。西区办事处在涉案《声明》中告知外贸物资公司其行为影响征收活动且属于法律禁止行为并进行风险提示即不会给予商业补偿，于法有据且并未侵害外贸物资公司财产权。需要指出的是，虽《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条第一款的规定属于禁止性规定，且没有许可的例外。但西区办事处作为房屋征收部门，应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条第二款的规定，在征收范围初步确定后书面通知有关部门暂停办理相关手续。另，本案中，外贸物资公司虽于2014年4月9日领取了部分工程的建设工程规划许可证及复工申请获批准，但系征收范围确定之后获得许可，系法律禁止行为，不影响本案的处理。因此，西区办事处涉案《声明》中告知外贸物资公司不会给予商业补偿，对租用该房屋的商户，不会给予补偿依据充分。综上所述，西区办事处作出的涉案《声明》于法有据，原审法院予以支持。外贸物资公司要求撤销西区办事处作出的《声明》的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。因西区办事处作出的涉案《声明》并不违法，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，原审法院对外贸物资公司要求西区办事处立即拆除挂于外贸物资公司住所地具有上述《声明》内容的告示牌、移除在西区办事处官方网站上发布的上述《声明》、要求西区办事处在其官方网站上、广州日报上、中山电视台向外贸物资公司公开赔礼道歉，消除影响，恢复名誉的诉讼请求，原审法院一并予以驳回。另，外贸物资公司提出涉案征收项目不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收条件的观点，因涉及征收决定的合法性，不属于本案审理的范围，原审法院不予理涉。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回外贸物资公司的诉讼请求。案件受理费50元，由外贸物资公司负担。上诉人外贸物资公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、西区办事处张贴的《声明》、官方网站《声明》、告示牌上的《声明》超越职权。上述《声明》中对外贸物资公司的房屋认定为抢建、改建、不予征收补偿及对房屋现状的认定等内容，侵犯了其合法权益，实质上属于西区办事处对外贸物资公司作出的征收补偿决定的行政行为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，西区办事处无权作出这样的决定；二、西区办事处作出不予补偿的《声明》内容无事实与法律依据。一方面，西区办事处作出该《声明》时房屋征收范围未确定。另一方面，外贸物资公司对外墙进行装修的施工行为不存在任何违法情形；三、西区办事处通过多种方式发布《声明》，导致外贸物资公司的房屋无法出租，损害了外贸物资公司的财产权和名誉权，西区办事处应在侵权范围内消除影响，恢复名誉；四、西区办事处组织人员对外贸物资公司中断供水、供电长达5个月之久，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款的规定；五、原审法院违反了审理期限规定。因此，外贸物资公司认为原审判决认定事实、适用法律及程序上均存在错误，西区办事处作出征收补偿决定的具体行政行为无效，请求二审法院撤销原审判决，支持外贸物资公司一审提出诉讼请求。西区办事处答辩称：一、西区办事处是依职权发布《声明》。西区办事处作为西区旧城区改造项目实施的征收部门，有权对征收范围内的建设活动进行监督管理，有职权对影响征收活动相关行为告知公众，进行风险提示；二、西区办事处作出的《声明》有事实和法律依据。外贸物资公司明知其厂房已纳入征收范围，却继续对厂房进行改建，并在2013年11月份发布“商铺”招商广告，西区办事处为防止他人承租厂房作商铺而受到损失，在外贸物资公司厂房附近发布《声明》符合法律规定；三、西区办事处的《声明》没有影响外贸物资公司合法使用涉案厂房，也没有损害其名誉，其完全可以按合法的用途使用厂房；四、关于停水停电的问题，外贸物资公司已另行提起诉讼，法院不应重复审理；五、中山市人民政府已于2015年2月12日公布了《征收决定》，该决定再次明确了征收范围包括涉案的厂房。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。本院确认原审法院查明的事实。本院审理期间，外贸物资公司提交《中山市人民政府国有土地上房屋征收决定书》一份，拟证明涉案房屋在内的征收范围是2015年2月17日确定。该决定书于2015年2月17日刊载于《中山日报》，西区办事处确认该证据的真实性，但不认同房屋征收范围确定的时间为2015年2月17日。本院认为：本案系行政指导及行政赔偿纠纷，对于西区办事处发布《声明》的行为，应根据全面审查的原则审查其合法性，同时全面审查原审法院裁判。首先，关于西区办事处发布《声明》是否超越职权的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第十六条、第二十四条、第二十五条的规定和（2011）5号《市府常务会议决定事项通知》中明确的内容，西区办事处具有对包括涉案征收房屋在内的征收活动进行管理监督的职能。对此，原审法院已作充分、合法阐述，本院不再赘述。其次，关于西区办事处发布《声明》的性质问题。从相关《声明》的内容来看，其中并没有包括就被征收房屋是否对被征收人进行补偿的具体事项，并非征收补偿决定。《声明》只是西区办事处为保证相关房屋征收工作的顺利进行，以公开提示的方式将外贸物资公司改造涉案房屋及进行招商的事实及法律风险告知该公司及不特定公众的文件，其内容对该公司及不特定的公众仅具有指导作用，并不具有强制性效力。发布《声明》是不具有强制力的行政指导行为，《声明》中所表述的抢建、改建及对租用涉案房屋的商户不予补偿等内容也仅具有提示、告知作用，对外贸物资公司及租用商户的补偿并不具有实质性或决定性的影响，即《声明》对外贸物资公司的权利义务既不产生法律上的影响，也没有产生实际影响，是否对涉案房屋进行征收补偿应以将来的征收行为确定。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）不具有强制力的行政指导行为；……”的规定，外贸物资公司就西区办事处发布的相关《声明》提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其该项起诉依法应予驳回。第三，西区办事处是否侵犯外贸物资公司的财产权和名誉权问题。虽然外贸物资公司所诉的《声明》行为不属于行政诉讼的受案范围，但是据此关于赔礼道歉、恢复名誉等基于财产权和名誉权提起的行政赔偿请求仍属于行政案件的受案范围。本案中，西区办事处发布相关《声明》的事实依据基本属实，未限制、变更和终止外贸物资公司对涉案房屋依法享有的权利，也未阻止外贸物资公司合法对外出租。因此，外贸物资公司的房屋是否出租与《声明》没有法律上的因果关系，外贸物资公司认为西区办事处损害其财产权和名誉权的主张不能成立，其提出西区办事处赔礼道歉、消除影响、恢复名誉的请求，本院不予支持。原审判决对外贸物资公司的诉讼请求予以驳回正确，本院予以维持。第四，关于外贸物资公司诉称的西区办事处对其中断供水、供电违法的问题，系其在二审中新提出的主张，不属于本案审理范围，本院不予审查。至于外贸物资公司所称的原审法院违反法定程序的问题，本院予以确认，但外贸物资公司以此为由请求撤销原审判决的主张，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定的应予撤销的情形，故本院对外贸物资公司该项诉讼请求不予支持。综上所述，外贸物资公司上诉理据不足，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决虽有程序瑕疵，但认定事实清楚，处理结果正确，依法可不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市外贸物资贸易有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 鹏审 判 员  刘满星代理审判员  王 昕二〇一五年六月八日书 记 员  余雪琳