西 安 铁 路 运 输 法 院     行 政 判 决 书     (2021)陕7102行初90号     原告刘菊棉，女，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。   委托代理人陈小燕，陕西杰优律师事务所律师。   委托代理人于彬，陕西杰优律师事务所律师。   被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区楼。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人李顶萌，西安市自然资源和规划局国际港务区分局副局长。   委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。   被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处，住所地西安市灞桥区。   法定代表人于汉超，主任。   委托代理人侯云锋，工作人员。   委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。   原告刘菊棉不服被告西安市自然资源和规划局、西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处（以下简称新筑街办）强制拆除房屋或者设施一案，于2020年11月10日向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月6日立案后，于2021年1月11日向二被告分别邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月5日公开开庭审理了本案。原告刘菊棉的委托代理人于彬、被告西安市自然资源和规划局委托代理人李顶萌、王琳娟、被告新筑街办委托代理人侯云锋、王琳娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2020年5月13日，被告西安市自然资源和规划局向原告刘菊棉（户）作出（2020）市XX庄XX号《责令交出土地决定书》，责令原告刘菊棉（户）自收到本决定书之日起五个工作日内，交出所占用的杨庄村集体土地（东邻：杨某某（户），西邻：周某某（户），南邻：路，北邻：路）的集体土地，腾空并拆除地上房屋，构筑物及附着物。XX街XX中心项目工作顺利推进，于2020年9月17日对原告刘菊棉（户）宅基地上的房屋实施了强制拆除。原告刘菊棉认为二被告强制拆除了自己的房屋、构筑物及附着物，向本院提起行政诉讼。   原告刘菊棉诉称，其系杨庄村集体成员，依法享有宅基地使用权并在宅基地上加盖了房屋。2020年期间原告刘菊棉因疫情原因在儿子处居住，于2020年9月17日得知其房屋被强制拆除，赶到现场后发现房屋已被拆除，随即报警。被告新筑街办工作人员侯某以手机向派出所民警出示了（2020）市XX庄XX号《责令交出土地决定书》。至此，原告刘菊棉才知道被告西安市自然资源和规划局曾作出此决定书。原告刘菊棉认为二被告强制拆除原告刘菊棉宅基地上房屋、构筑物、附着物的行为及程序均违法。根据《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》第二十七条“实施房屋征收，应当先补偿、后搬迁”及《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，集体土地征收应当实施补偿。根据我国现行的法律规定，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下，由行政机关申请人民法院强制执行或者由具有强制执行权的行政机关依照法定程序执行。在征收补偿工作完成前，仍应保障被搬迁人对被征收房屋的合法占有权益，被搬迁人未获得安置补偿前，不能予以强制执行。即征收土地和房屋应当遵循“先补偿、后拆迁”的原则，否则，被搬迁人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。被告西安市自然资源和规划局出具的决定书中明确列明原告在接到本决定书后逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，又不履行本决定的,被告才能依法向人民法院申请执行。但被告西安市自然资源和规划局在出具决定书仅四个月时就擅自将原告刘菊棉的房屋拆除，其强拆的程序明显违法，且执行强拆的主体亦非是有执法权的人民法院，而是被告的越权行为。综上所述，二被告强制拆除原告刘菊棉房屋的行政行为明显违法，应予撤销。诉讼请求:1.依法确认二被告强制拆除原告刘菊棉位于XX村XX组XX号地上房屋、构筑物、附着物的行为违法；2.诉讼费由二被告承担。   原告刘菊棉向本院提交以下证据：   1.户口簿；   证明：原告刘菊棉为杨庄村村民，对XX村XX组25副1号宅基地享有权益；   2.《接处警登记表》；   3.（2020）市XX庄XX号《责令交出土地决定书》；4.《关于撤销责令交出土地决定书的决定》；   5.原告刘菊棉房屋被强拆前后的照片。   证明：被告无合法依据强行拆除原告刘菊棉宅基地上的附着物，是明显的违法侵权行为。   被告西安市自然资源和规划局辩称，其并未实施拆除行为，非本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，本案中案涉房屋被拆除，原告刘菊棉未提供证据证明被告西安市自然资源和规划局作出拆除案涉房屋、构筑物及附着物的行为。原告刘菊棉在无证据的情况下认定被告西安市自然资源和规划局实施了拆除行为并基于此要求承担责任的，缺乏事实依据。根据行政强制案件归责原则，应该是“谁行为、谁责任”，即实施拆除行为的主体应依法承担责任，反之未实施拆除行为的单位，则不应承担责任。若无法确定拆除主体时，可根据权责一致的原则推定拆除主体。本案中被告新筑街办已经明确其实施了案涉拆除行为，故被告西安市自然资源和规划局并未实施拆除行为的，非本案适格被告。综上，原告刘菊棉的诉请缺乏事实及法律依据，请求法院驳回原告刘菊棉的诉讼请求。   被告西安市自然资源和规划局未向本院提交证据。   被告新筑街办辩称，一、案涉房屋、构筑物及附着物占用的土地依法征收。根据陕西省人民政府陕政土批（2014）879号、西安市人民政府市国土字（2015）第381号审批土地件及《征收土地方案公告》《征地补偿安置方案公告》等文件，XX村XX组49.7651公顷集体建设用地依法征收为国有。原告刘菊棉（户）房屋使用的杨庄村集体土地（东邻杨某某，西邻周某某，南邻路，北邻路）属于本次征收土地范围内；二、拆除案涉房屋前，已多次与原告刘菊棉（户）洽商搬迁安置补偿协议签署事宜，原告刘菊棉（户）拒不签署。自2016年4月杨庄村启动征地搬迁工作以来，村动迁公司、村干部、新筑街办工作人员、拆迁办等多部门持续与原告刘菊棉（户）商谈拆迁事宜，讲解搬迁安置补偿政策，但该户要求将不符合安置条件的人口进行安置，属于无正当理由拒绝搬迁，拒绝就宅基地搬迁安置补偿事宜进行洽商，由于多次沟通谈判无果，导致该户至今仍未签订搬迁安置补偿协议。案涉房屋占用宅基地为西安综合保税区项目用地，XX街XX村征地具体实施单位，对案涉房屋进行拆除；三、被告西安市自然和规划局并未参与实施案涉房屋拆除行为，非本案适格被告。被告新筑街办认为，本案为房屋拆迁确认违法案件，归责原则应为“谁行为、谁责任”，即具体实施拆除行为部门为承担责任主体，被告西安市自然资源和规划局并未参与原告刘菊棉（户）房屋、构筑物及附着物的拆除，非本案适格被告。   被告新筑街办向本院提交以下证据：   1.陕政土批（2014）879号《关于西安市2014年度第十九批次统一征收集体建设用地的批复》；   2.西安市人民政府（2015）第47-1号《征收土地方案公告》；   3.西安市国土资源局（2015）第47-2号《征地补偿安置方案公告》；   4.西安市人民政府市国土字（2015）第381号《关于征收灞桥区新筑街道办事处贺韶村杨庄村半坡村等有关村组集体土地的批复》；   5.中天银评估字2020（9381）号《搬迁补偿估价报告》；   6.案涉房屋照片。   证明：经依法批准，原告刘菊棉（户）占有宅基地已被依法征收，征收程序合法。被告新筑街办负责组织案涉房屋的拆除，被告西安市自然资源和规划局并非本案适格被告。   经庭审质证，原告刘菊棉对被告新筑街办提交的证据1-4征地文件中写明的项目名称为“工矿仓储用地”，拆迁安置补偿政策解读手册中项目名称为“西安综合保税区项目”。对上述证据的真实性认可，证明目的不认可。这些文件无法证明本次征收原告刘菊棉的宅基地系依据陕西省政府批准的审批文件征收，且无法证明原告刘菊棉的宅基地在合法拆迁范围内。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，征收土地方案、征收补偿安置方案应当在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。该证据不能证明涉案土地征收程序合法；对证据5评估报告中估价时点为2016年4月20日，与实际拆迁时间2020年9月17日间隔过长，该评估价格无法体现被拆迁人的实际损失；对证据6照片的真实性认可；对证据5-6的证明内容和证明目的均不认可，不能证实原告刘菊棉存在拒不洽商协议的情形，更不能排除被告西安市自然资源和规划局在强拆原告刘菊棉房屋中的法律责任。被告西安市自然资源和规划局对被告新筑街办提交的证据无异议。二被告对原告刘菊棉提交的证据1认可；对证据2-4的真实性认可，证明目的不认可，该证据无法证明被告西安市自然资源和规划局实施了拆除行为；对证据2反映的内容无异议；对证据3的证明对象不认可，仅凭决定书反映不出原告所述内容；对证据4的证明对象认可；对证据5的真实性和关联性不认可，证明对象中的房屋三层和拆除时间无异议，但是不能证明两者之间的关系，照片无法显示是刘菊棉（户）。   本院认证如下：对原告刘菊棉提交证据的真实性、合法性和关联性及证明目的均予以确认。对被告新筑街办提交的证据1-4的真实性、合法性、关联性予以确认，对被告新筑街办提交的证据5-6的真实性、关联性予以确认，因《搬迁补偿估价报告》的合法性问题涉及评估公司的选定、评估程序、是否合法送达等方面的认定，且《搬迁补偿估价报告》的合法性认定与本案处理无关，故本院对《搬迁补偿估价报告》的合法性在本案中不作认证。对提交证据1-6的证明目的予以确认。能够证明原告刘菊棉（户）的宅基地及房屋被列入西安综合保税区项目用地的征收范围，被告新筑街办2020年9月17日对原告刘菊棉（户）位于西安市灞桥区XX村XX组宅基地上的房屋实施了强制拆除行政行为的事实。   经审理查明，原告刘菊棉（户）系西安市灞桥区XX村XX组村民，在该村组有宅基地及房屋，2014年12月31日，陕西省人民政府作出陕政土批（2014）879号《关于西安市2014年度第十九批统一征收集体建设用地的批复》，同意将西安市灞桥区XX村XX组49.7651公顷集体建设用地依法征收为国有用于城镇建设。2015年3月11日，西安市人民政府作出（2015）第47-1号《征收土地方案公告》。2015年3月31日，西安市国土资源局作出（2015）第47-2号《征地补偿安置方案公告》。2015年6月10日，西安市人民政府作出市国土字（2015）第381号《关于征收灞桥区新筑街道办事处贺韶村杨庄村半坡村等有关村组集体土地的批复》。2016年4月20日，西安市灞桥区人民政府、西安国际港务区管理委员会作出《关于杨庄村征地搬迁工作的通告》，内容为：“……一、西安综合保税区验收区征地搬迁范围：西安综合保税区验收区二期建设涉及灞桥区XX街道XX村的土地及地上合法的建（构）筑物和其他附着物。二、西安综合保税区验收区二期项目征地搬迁人是西安国际港务区土地储备中心，征地搬迁安置补偿的组织实施单位是项目所在的街道办事处，被征地搬迁人是搬迁范围的合法建（构）筑物及其附属物的所有人。……”。原告刘菊棉（户）的宅基地及房屋被列入西安综合保税区项目用地的征收范围。2020年9月17日至2020年9月29日，被告新筑街办委托陕西中天银房地产估价测绘有限责任公司对原告刘菊棉（户）房屋及附属物进行了评估，作出中天银评估字2020（9381）号《搬迁评估报告》，房屋及附属物补偿总值为280270元。XX街XX中心项目工作顺利推进，于2020年9月17日对原告刘菊棉（户）宅基地上的房屋实施了强制拆除。   另查，2020年5月13日，被告西安市自然资源和规划局向原告刘菊棉（户）作出（2020）市XX庄XX号《责令交出土地决定书》，责令原告刘菊棉（户）自收到本决定书之日起五个工作日内，交出所占用的杨庄村集体土地（东邻：杨某某（户），西邻：周某某（户），南邻：路，北邻：路）的集体土地，腾空并拆除地上房屋，构筑物及附着物。原告刘菊棉不服《责令交出土地决定书》，于2020年11月10日向本院提起行政诉讼，本院于2021年1月6日立案受理。2021年2月25日，被告西安市自然资源和规划局向原告刘菊棉作出并送达了《关于撤销责令交出土地决定书的决定》，撤销了（2020）市XX庄XX号《责令交出土地决定书》。   本院认为，本案的争议焦点为：一、被告西安市自然资源和规划局是否为本案适格被告；二、被告新筑街办对原告刘菊棉位于XX村XX组XX号地上房屋、构筑物、附着物实施强制拆除的行为是否合法？   关于焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。2020年9月17日对原告刘菊棉（户）房屋、构筑物、附着物实施强制拆除行为的实施者是被告新筑街办，被告新筑街办应是本案适格被告,而被告西安市自然资源和规划局对原告刘菊棉（户）房屋、构筑物、附着物并未实施强制拆除行为，原告刘菊棉（户）亦未提交被告西安市自然资源和规划局对其（户）房屋、构筑物、附着物实施强制拆除行为及委托被告新筑街办实施强制拆除其房屋的证据，因此，根据上述法律规定，被告西安市自然资源和规划局并非本案适格被告。庭审中，本院就被告西安市自然资源和规划局不是本案适格被告的问题，已向原告刘菊棉进行了释明，但原告刘菊棉坚持起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（三）项的规定，原告刘菊棉对被告西安市自然资源和规划局的起诉依法应当裁定驳回。本院已另行作出(2021)陕7102行初90号行政裁定书，裁定驳回了原告刘菊棉对被告西安市自然资源和规划局的起诉。   关于焦点二，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，行政机关应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照规定申请人民法院强制执行。本案原告刘菊棉（户）在法定起诉期限内就（2020）市XX庄XX号《责令交出土地决定书》向本院提起了行政诉讼，被告新筑街办为了保障西安综合保税区项目用地，不顾原告刘菊棉对《责令交出土地决定书》仍在诉讼救济期限内的实际情况，于2020年9月17日对原告刘菊棉（户）房屋实施强制拆除，该行政强制行为不符合上述规定行政强制的程序，属于违法实施的拆除行为。因拆除涉案房屋的行政行为属于事实行为，无可撤销内容，故对被告新筑街办于2020年9月17日拆除原告刘菊棉（户）房屋的行政行为，依法应当确认违法。对原告刘菊棉请求确认强制拆除行为违法的诉讼请求，本院依法予以支持。   综上，被告西安市自然资源和规划局不是本案适格被告。被告新筑街办于2020年9月17日未按行政强制程序规定对原告刘菊棉（户）房屋、构筑物、附着物实施强制拆除的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：    确认被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处于2020年9月17日对原告刘菊棉（户）位于西安市灞桥区XX村XX组XX号房屋、构筑物、附着物实施强制拆除的行政行为违法。   案件受理费50元，由被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长  薛科平   人民陪审员  魏来计   人民陪审员  梁秀兰     二〇二一年三月二十二日     法 官 助 理 程小龙                                   书记员  康晨光       附：法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》    第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：     （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；     （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。     行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：     （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；     （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；     （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。          1