四川省遂宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）川09行初14号 原告大英县浩瑞养鹅专业合作社，住所地四川省大英县象山镇。 法定代表人吴蓉，该单位理事长。 委托代理人姚廷强，四川永辅律师事务所律师。 委托代理人王涛，四川永辅律师事务所律师。 被告大英县人民政府，住所地四川省大英县花园干道政府广场。 法定代表人胡铭超，该单位县长。 委托代理人罗欣，四川炜烨律师事务所律师。 原告大英县浩瑞养鹅专业合作社（以下简称浩瑞合作社）诉被告大英县人民政府其他行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告浩瑞合作社诉称，请求判决确认被告大英县人民政府作出的《大英县祥凤寨库区禁养区养殖场整治方案》（大府办函〔2016〕169号文件）（以下简称《整治方案》）违法；被告支付原告因畜牧养殖业整治拆除原告养鹅场补偿费13697426元；本案诉讼费由被告负担。事实和理由：原告于2011年5月2日依法注册成立，并于2014年8月获得市级示范农民合作组织称号。2013年3月15日，四川省人民政府发布《关于祥凤寨水库工程建设征地范围内禁止新增建设项目和迁入人口的通知》（川府函〔2013〕87号文件），明确了祥凤寨水库工程建设征地范围内禁止新增建设项目和迁入人口。之后四川省人民政府又颁布《祥凤寨水库建设征地移民安置补偿补助标准》，明确了拆除项目的补偿标准。根据以上文件精神，原告属于拆除范围。2016年11月24日，大英县人民政府发布《整治方案》，制定了冠名的奖补标准，明确了原告需整体拆除。2017年1月4日，大英县象山镇人民政府根据《整治方案》要求与原告签订《大英县祥凤寨库区禁养区养殖场整治自愿拆除奖励协议书》，对原告拆除相关设施进行了奖励，但未进行补偿。《整治方案》对行政相对人施以了义务，关系到行政相对人的切身利益，所以属于规范性文件。《整治方案》针对的对象是祥凤寨库区13个村的畜禽养殖场，是特定的行政相对人，因此《整治方案》的制发属于行政行为。《整治方案》规定的奖补标准低于各类地上附着物的建筑成本，不属于拆除建筑物的合理补偿，且该标准也明显低于《祥凤寨水库建设征地移民安置补偿补助标准》规定的补偿标准。《整治方案》以水库养殖场整治为名对库区进行拆迁，违反了国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和四川省人民政府颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例实施办法》的规定，且《整治方案》未经上级人民政府批准或依法进行备案登记，故应当确认违法。因《整治方案》的实施，导致原告与大英县象山镇人民政府签订《大英县祥凤寨库区禁养区养殖场整治自愿拆除奖励协议书》，拆除了养鹅圈舍、房屋。被告在拆除原告企业设施过程中，仅执行其自行冠名的奖励标准，而不执行四川省人民政府批准的拆迁补偿标准，给原告造成直接经济损失1000余万元。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，原告有权提起行政诉讼，并要求被告给予补偿。 被告大英县人民政府辩称，原告按照其与大英县象山镇人民政府签订的《大英县祥凤寨库区禁养区养殖场整治自愿拆除奖励协议书》约定，自行拆除的位于大英县象山镇白角滩村1组的养殖场圈舍及配套设施，不在相关区域海拔高程310.5米以下及相应的回水淹没区范围内，即不在祥凤寨水库建设工程征地补偿范围内，不属于祥凤寨水库建设征地补偿对象，不应适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》进行补偿。《整治方案》属于县级人民政府制定的综合整治方案，其是否合法不属于行政诉讼的审查范围。被告为防治严重影响祥凤寨水库库区水环境安全的畜禽规模养殖污染，依据《环境保护法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、国务院《关于印发水污染防治行动计划的通知》（国发〔2015〕17号）、国务院《关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》（国发〔2016〕65号）等法律法规并结合实际情况制定的《整治方案》合法。《整治方案》中对自愿主动拆除位于禁养区内的养殖圈舍及配套设施进行奖补的标准，既包括对配合支持环保防治污染的奖励，也包括对相关圈舍、附属设施的拆除补偿，并未违反任何法律法规或规章规定。《大英县祥凤寨库区禁养区养殖场整治自愿拆除奖励协议书》合法有效，针对原告自主拆除养殖场圈舍及配套设施的奖补应当按照该协议执行，原告自主拆除养殖场圈舍和配套设施后再要求被告进行补偿没有法律依据。被告未违反相关行政法律规定，更没有对原告造成财产损害。原告的起诉无事实依据和法律依据，应当予以驳回。 经审理查明，《大英县祥凤寨库区禁养区养殖场整治方案》经大英县人民政府五届4次常务会议审议通过。2016年11月24日，大英县人民政府办公室向大英县蓬莱镇、玉峰镇、象山镇人民政府和县级相关部门发出《关于印发的通知》（大府办函〔2016〕169号文件）。该《整治方案》要求，对大英县祥凤寨库区禁养区范围内的养殖场进行拆除整治，同时就拆除工作开展步骤、要求，在规定期限内拆除后的奖补政策，拒不拆除等事项作出了规定。《整治方案》下发后，大英县象山镇人民政府按照《整治方案》要求，于2016年12月15日向原告送达告知书，告知原告所在区域被划定为禁养区，在禁养区内的养殖场需进行拆除，如在2017年2月28日以前主动向属地政府申请自行拆除的，将给予适当奖励，并告知了相应的奖励标准；如不申请自行拆除的，将根据《中华人民共和国动物防疫法》、《动物防疫条件审查办法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》等法律法规，依法进行强制拆除。2017年1月4日，原告法定代表人吴蓉向大英县象山镇人民政府申请自愿拆除位于大英县象山镇白角滩村1组的养殖场。同日原告与大英县象山镇人民政府签订《大英县祥凤寨库区禁养区养殖场整治自愿拆除奖励协议书》，协议书就拆除养殖场的期限、奖励标准、奖金金额、奖励方式、兑付程序、违约责任等进行了约定。2017年1月20日，大英县象山镇人民政府对原告拆除养殖场设施情况进行验收，验收结果为原告已自行拆除养殖用房，但配套用房未拆除、未复耕。大英县象山镇人民政府于2017年1月25日向原告支付祥凤寨库区养殖场整治第一批奖励金50万元，2017年2月15日向原告支付祥凤寨库区养殖场整治第一批奖励金尾款55万元。 另查明，2013年3月15日，四川省人民政府向遂宁市人民政府发出《关于祥凤寨水库工程建设征地范围内禁止新增建设项目和迁入人口的通知》（川府函〔2013〕87号文件），就祥凤寨水库工程建设征地范围内禁止新增建设项目和迁入人口有关事宜作出要求。四川省人民政府批准了《祥凤寨水库建设征地移民安置补偿补助标准》。 本院认为，针对原告浩瑞合作社请求确认《整治方案》违法的诉讼请求，《整治方案》系经被告大英县人民政府五届4次常务会议审议通过，由大英县人民政府办公室代表大英县人民政府制发，其下发对象为大英县蓬莱镇、玉峰镇、象山镇三镇人民政府以及大英县县级相关部门，其主要内容是对大英县祥凤寨库区禁养区养殖场整治工作进行安排部署，提出具体方案，包括指导思想、整治范围、工作目标、工作步骤、奖补政策及工作要求等。从形式和内容来看，《整治方案》仅仅是大英县人民政府向下级人民政府和县级相关部门下发的内部工作指导方案，并未对外公开发布，亦未直接下发给浩瑞合作社，同时无证据证明其对包括浩瑞合作社在内的不特定的多数人具有普遍约束力，因而其不具有规范性文件的外部性、普遍适用性、反复适用性等特征，其并非规范性文件。《整治方案》既非规范性文件，且其作为行政机关的内部工作指导意见，并未外化而涉及或者影响包括浩瑞合作社在内的不特定的多数人的权利义务，因此大英县人民政府制发《整治方案》的行为即不属于行政行为，不具有行政诉讼的可诉性，亦即不属于人民法院受理行政案件范围。 针对原告浩瑞合作社要求被告大英县人民政府支付其因畜牧养殖业整治拆除原告养鹅场补偿费13697426元的诉讼请求，因大英县人民政府制发《整治方案》的行为不属于行政行为，不具有行政诉讼的可诉性，则在此基础上，浩瑞合作社提出的补偿主张亦不属于人民法院受理行政案件范围。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款的规定，裁定如下： 驳回原告大英县浩瑞养鹅专业合作社的起诉。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长刘晓龙 审判员谭生斌 审判员蒋熠炜 二〇一八年一月二十六日 书记员 张萍 本裁定适用的法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无正当理由的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的； （十）不符合其他法定起诉条件的。 人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。