安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终338号 上诉人（一审原告）凌宁，男，1977年9月18日出生，汉族，住安徽省颍上县。 委托代理人黄多俊，安徽国天律师事务所律师。 委托代理人马三雷，安徽国天律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）颍上县人民政府，住所地安徽省颍上县慎城镇城北新区政务中心，统一社会信用代码11341226003182751E。 法定代表人窦灿辉，该县县长。 委托代理人张强，该县司法局工作人员。 委托代理人孙兵，安徽慎城律师事务所律师。 上诉人凌宁因诉颍上县人民政府行政补偿一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2020)皖12行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 凌宁向一审法院起诉称，2012年8月29日，其花费巨资购买了车牌号为皖Ｋ×××××的客运车辆，入户在安徽省客颍上交通运输有限公司从事道路客运经营。安徽省颍上县公路运输管理所（简称颍上县运管所）为上述车辆颁发了道路运输证，许可从事颍上至杨湖的县内班车客运经营。2019年6月26日，为推进城乡道路客运一体化工作，颍上县人民政府印发了颍政办秘〔2018〕74号《关于印发颍上县城乡道路客运一体化工作实施方案的通知》（简称74号《通知》），直接领导颍上县交通运输局组织相关部门对全县现有的农班车进行评估登记，并要求在2019年7月1日至7月10日完成全县农班车退市征收工作。颍上县人民政府、颍上县交通运输局、颍上县运管所又以颍上县城乡道路客运一体化工作领导小组（简称领导小组）的名义作出《关于印发颍上县城乡道路客运一体化涉及客运车辆退出经营奖补细则的通知》（简称《奖补细则》），规定客运车辆收购补偿部分由车辆现值、按时交车奖、线路交车奖和退出经营权奖构成，并制定了全县农班车退出市场客车收购时间表。其在规定的时间内交车退出营运，但颍上县人民政府、颍上县交通运输局、颍上县运管所仅支付车辆现值补偿和按时交车奖，未对其车辆退出经营权给予补偿。《奖补细则》涉及他人重大利益，在作出补偿决定之前，应当告知其有权进行陈述和申辩，并听取经营者意见，但颍上县人民政府、颍上县交通运输局、颍上县运管所未履行告知义务，也未对提前收回经营权进行补偿，严重侵害了其合法权益，并且对其歧视对待，对颍上县慎邑客运有限公司（简称慎邑公司）退出经营的客车给予退出经营奖。请求：1、判令确认颍上县人民政府对其客运车辆退出经营的行政补偿行为违法；2、判令颍上县人民政府依法重新对其作出补偿决定，支付退出经营权补偿金19万元（按每座1万元）、支付车辆现值（按评估核算）、支付按时交车奖3万元、支付线路交车奖1600元。 一审法院经审理查明，2018年10月29日，颍上县人民政府办公室发布74号《通知》，并成立领导小组。2019年6月24日，领导小组制发《奖补细则》，明确车辆现值委托专业机构评估；准时签订协议并交车的给予客车实际经营所有人3万元按时交车奖；按时交车并签订协议的，给予该线路每台车1600元奖励，由线路所属公司负责分配；以招投标方式取得经营权（慎邑公司），退出经营的客车，按招标时取得经营权的月均价格和退出经营时剩下月数的乘积金额给予奖励。客运公司于2019年7月5日前签订协议并交车的，每车奖励5000元，7月12日前注销《道路运输经营许可证》的，给客运公司再奖励10万元。同时规定客运车辆实际所有人不愿退出的，可以继续经营，但必须按照原许可线路和行业规定经营，同时明确了退出市场客车收购时间表。凌宁购买并实际经营皖Ｋ×××××号车，该车行驶证记载车辆登记所有人为安徽省客颍上交通运输有限公司，道路运输证记载业户名称亦为安徽省客颍上交通运输有限公司。2018年11月16日，颍上县价格认证中心对上述车辆价格认定为25405元。2019年7月1日，凌宁作为实际经营人签订收购协议书，将上述车辆出售给安徽鑫大道交通运输股份有限公司。2019年7月31日，凌宁获得认定价格及按时交车奖60486元。2019年8月6日，安徽省客颍上交通运输有限公司向颍上县运管所申请并于10月16日获得该公司76台车的线路交车奖（每台1600元），共计121600元；公司退出经营奖补共计480000元，以上合计601600元。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，颍上县人民政府发布74号《通知》并成立领导小组，以加强对该项工作的组织领导，统筹解决工作中的问题，确保该项工作顺利进行，并以领导小组名义制发《奖补细则》，具体操作退出经营奖补事宜。因此颍上县人民政府系本案的适格被告。关于退出经营权补偿金。本案中，作为道路运输经营许可的被许可人是运输公司，而并非凌宁个人，因此在退出道路运输经营后，运输公司依法享有相应的权利，运输公司也已实际领取客运公司退出经营奖补。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照该法向人民法院提起诉讼。因此，实际经营人与名义上的经营权人不一致时，如果实际经营权人依法取得经营权，其有权要求行政机关补偿其经营损失；如果实际经营权的取得违反法律、法规或规范性文件的规定，则不具有上述法律规定的行政法上可保护的合法权益，其无权要求行政机关补偿其经营损失。本案凌宁实际取得经营权的行为违反了法律、行政法规、规范性文件的规定，规避了道路运输的严格准入制度。《中华人民共和国行政许可法》第九条规定，依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。《中华人民共和国道路运输条例》第十八条规定，班线客运经营者取得道路运输经营许可证后，应当向公众连续提供运输服务，不得擅自转让班线运输。《道路旅客运输及客运站管理规定》第五条规定：“……禁止挂靠经营。”根据上述规定，运输公司变相转让经营权，导致被许可的经营权人与实际的经营人不一致，规避了行政许可管理制度，不具有行政法上可保护的合法权益。凌宁既不是车辆的登记所有权人，也不是道路运输经营许可的被许可人，其直接要求获得退出经营权补偿的诉讼请求与法律规定不符，该院不予支持。根据凌宁庭审陈述及颍上县人民政府提供的证据，凌宁已经签订收购协议，并领取了《奖补细则》规定的按时交车奖、线路交车奖及经评估后的车辆现值，凌宁也并未提供该三项补偿内容违法的证据，因此其再次要求颍上县人民政府对该三项内容重新作出补偿决定的诉讼请求，缺乏事实依据，该院不予支持。关于凌宁的救济途径。虽然行政主管部门已明令禁止挂靠（租赁、承包），挂靠人（租赁人、承包人）、实际经营人不具有行政法上的合法权益，但是在实践中挂靠（租赁、承包）行为仍然大量存在，因此在运输公司无法保障凌宁继续从事客运经营，挂靠（租赁、承包）的目的无法实现时，凌宁可就退出经营权后的损失寻求民事救济。另，慎邑公司的补偿问题于本案无涉，不属于本案审理范围。凌宁如认为该公司获得的补偿违反相应的政策，可以向相关部门反映解决。 综上，凌宁的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回凌宁的诉讼请求。 凌宁上诉称，一、一审法院在事实查明部分认定其与客运公司之间存在挂靠关系，无事实和证据支持。二、其是客运线路和车辆的实际经营者，是颍上县城乡道路客运一体化工作的直接行政相对人，一审判决认定道路运输许可证、车辆营运证属于客运公司所有，其系挂靠方，实际经营权的取得违反法律规定，不具有行政法上可保护的合法权益，存在严重错误。三、一审判决适用法律错误，其应获得车辆退出经营权补偿。四、一审判决认定慎邑公司的补偿问题与本案无涉，显然错误。综上，请求撤销一审判决，发回重审或改判支持其一审诉讼请求。 颍上县人民政府答辩称，一、凌宁的车辆挂靠经营违法，且所挂靠公司的运输经营许可证超期，由于其经营行为违法，因此不应支付退出经营权补偿金。二、其制定的《奖补细则》具有法律、政策依据，合法有效，根据该文件实施的补偿行为合法。请求驳回上诉，维持原判。 凌宁一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证、车辆行驶证、道路运输证、银行回单，证明其身份信息和主体适格，被告仅支付车辆现值补偿款，未对其车辆退出经营权进行补偿，且其车辆的道路运输证一直在年检。2、74号《通知》《奖补细则》，证明被告为推进城乡公交一体化改造，实施了客运班车退市的行政行为，在征收其车辆并撤回车辆经营许可后，应对其退出经营权进行补偿，但被告却未予以补偿，且被告采取区别对待，单独对慎邑公司所属车辆退出经营权进行补偿，显失公平。3、县内班车线路标牌，证明其车辆客运班线经营期限为2016年7月1日至2020年6月30日。4、慎邑公司车辆台账（颍上-仁和），证明被告采取区别对待，单独对慎邑公司所属的28辆车辆退出经营权进行补偿，显失公平。5、浙江省杭州市富阳区、安徽省六安市、利辛县等地推行城乡客运公交一体化客运车辆退出经营权奖补政策，证明浙江省杭州市富阳区、安徽省六安市、利辛县等地在推行城乡客运公交一体化过程中，均对客运车辆退出经营权予以补偿，每车每座位的补偿金额不低于一万元，且属于无差别一体化补偿政策。6、颍上县农班客运经营合同3份（姜明成、姜立）、徽商银行支取凭证、管理费收据；法院调取的慎邑公司车辆台账（颍上-仁和）及银行流水2张，证明被告在认定补偿对象时存在歧视，结合被告提供的慎邑公司台账明细，可以看出其车辆的经营模式与慎邑公司的经营模式相同，经营合同内容一致，被告认定慎邑公司业主合法经营，却认定其违法挂靠，理由显然不能成立，被告对慎邑公司的经营车主增加了车辆退出经营权奖，平均每台车退出经营权补偿款为40016.71元，有损行政主体的公平公开公正的形象。 颍上县人民政府一审中向法庭提交了以下几组证据：第一组：统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明，证明其主体资格。第二组：1、2016年县内客运班线年度核查申请表；2、道路运输证；3、行驶证，证明涉案车辆道路运输证发证时间是2013年，2017年许可到期，到期后涉案车辆未申请道路运输许可，已丧失经营资格。凌宁的经营是非法经营，无权主张行政补偿。第三组：1、《农公班线客运租赁经营合同或车辆使用、管理协议书》；2、《情况说明》，证明涉案车辆挂靠客运公司经营，违反了《中华人民共和国道路运输条例》《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》《道路旅客运输及客运站管理规定》《清理整顿道路客运挂靠经营工作安排》等规定，属违法经营。颍上县人民政府实施客运一体化时，相对人是客运公司。第四组：1、申请拨款报告；2、《颍上县城乡道路客运一体化退出市场客车收购协议书》；3、支付凭证；4、收购车辆线路奖励金领签表；5、收条，证明涉案的客运公司对74号《通知》《奖补细则》、车辆评估均无异议；客运公司及凌宁与领导小组签订了收购协议，领取了相关款项，协议已履行完毕，凌宁起诉无事实和法律依据。第五组：1、颍上县城乡道路客运一体化实施工作手册；2、74号《通知》；3、致全县农班线客运经营业主的一封信；4、《奖补细则》；5、颍上县价格认证中心颍价证认〔2018〕241号《关于328辆农村班线车辆的价格认定结论书》；6、《情况说明》；7、交运发〔2016〕184号《关于稳步推进城乡交通运输一体化提升公共服务水平的指导意见》、安徽省交通运输厅皖交运〔2016〕163号《关于积极推进安徽省城乡道路客运一体化发展的实施意见》，证明行政行为合法；同时证明行政行为实施机关为领导小组。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，凌宁诉请颍上县人民政府支付退出经营权补偿金19万元（按每座位1万元）、车辆现值（按评估核算）、按时交车奖3万元及线路交车奖1600元。根据已查明的事实，凌宁已领取车辆认定价格、按时交车奖。根据《奖补细则》规定，各条线路的车辆按照收购时间节点全部交车完毕并签订协议的，再给予该线路每台车1600元奖励，由该线路所属公司负责分配。安徽省客颍上交通运输有限公司业已领取线路交车奖。凌宁诉请颍上县人民政府再支付线路交车奖1600元，无事实根据。故本案的争议焦点主要是凌宁要求颍上县人民政府支付退出经营权补偿金19万元（按每座1万元）能否支持。对此，颍上县人民政府就此次开展颍上县城乡道路客运一体化工作制定了《奖补细则》。就《奖补细则》的合法性，本院已作出（2021）皖行终288号行政判决予以认定。该奖补细则对客运公司退出经营规定了奖励，对车辆本身，除通过招投标方式取得经营权的客运公司车辆外，均不予补偿。另，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。《中华人民共和国道路运输条例》第八条规定，申请从事客运经营的，应当具备下列条件：（一）有与其经营业务相适应并经检测合格的车辆；（二）有符合该条例第九条规定条件的驾驶人员；（三）有健全的安全生产管理制度。申请从事班线客运经营的，还应当有明确的线路和站点方案。该条例第十条规定，申请从事客运经营的，应当依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后，向道路运输管理机构提出申请并提交符合该条例第八条规定条件的相关材料。依照前款规定收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。根据上述规定，从事客运经营必须取得道路运输许可证，而符合条件的车辆及驾驶人员是申请客运经营所需满足的条件之一。本案中，道路运输管理机构许可并颁发道路运输经营许可证的对象是安徽省客颍上交通运输有限公司，并非凌宁，颍上县人民政府开展城乡道路一体化工作，直接影响的是安徽省客颍上交通运输有限公司，该公司如因撤回经营许可导致合法财产遭受损失，有权向颍上县人民政府主张补偿。至于凌宁与安徽省客颍上交通运输有限公司之间属于劳动关系、承包关系或是挂靠关系，属双方之间的民事关系，并不影响被许可人的认定。故凌宁要求颍上县人民政府向其支付停运补偿金无法律依据。凌宁如认为因停运产生损失，可依据其与安徽省客颍上交通运输有限公司之间签订的合同另循救济途径。 综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。凌宁的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人凌宁负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  安 翔 审判员  蒋春晖 二〇二一年三月十八日 法官助理王春玲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。