湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘31行初1号 原告古丈县古阳镇江洋溪村一组（以下简称“江洋溪一组”），住所地古丈县古阳镇江洋溪村。 负责人陈爱民，该组组长。 原告古丈县古阳镇江洋溪村二组（以下简称“江洋溪二组”），住所地古丈县古阳镇江洋溪村。 负责人陈德胜，该组组长。 委托代理人田径，湖南生元律师事务所律师。 被告古丈县人民政府（以下简称“古丈县政府”），住所地古丈县古阳镇正街。 法定代表人邓晓东，古丈县政府县长。 委托代理人张东辉，古丈县林业局工作人员。 委托代理人梁世生，湖南新世纪律师事务所律师。 被告湘西土家族苗族自治州人民政府（以下简称“湘西州政府”），住所地吉首市人民北路58号。 法定代表人龙晓华，湘西州政府州长。 委托代理人张仕新，湘西州政府法制办副主任。 委托代理人田中圣，湖南新世纪律师事务所律师。 第三人古丈县古阳镇江洋溪村果场组（以下简称“江洋溪果场组”）。 负责人瞿绍华，该组组长。 原告江洋溪一组、江洋溪二组诉被告古丈县政府、湘西州政府、第三人江洋溪果场组林业行政确认、行政复议一案，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告江洋溪一组的负责人陈爱民、江洋溪二组的负责人陈德胜及其委托代理人田径，被告古丈县政府的委托代理人张东辉、梁世生，被告湘西州政府的委托代理人田中圣，第三人古丈县古阳镇江洋溪村果场组的负责人瞿绍华，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 古丈县政府于2018年4月20日作出古政处决字[2018]2号林木林地权属争议处理决定（以下简称“[2018]2号决定”），将位于古丈县江洋溪村“九川坪”的争议林地1、2、4、5号小班范围内的土地所有权确定给被申请人江洋溪果场组、3号小班范围内的土地所有权确定给申请人江洋溪一组及第三人江洋溪二组共同所有。江洋溪一组、江洋溪二组不服，申请行政复议。湘西州政府于2018年8月13日作出州府复决字[2018]第16号行政复议决定（以下简称“[2018]16号复议决定”），维持古丈县政府的处理决定。 原告江洋溪一组、江洋溪二组共同诉称:一、[2018]2号 决定、[2018]16号复议决定依据错误。该两份决定的主要事实依据是1984年11月30日的土地承包使用证，但该土地承包使用证上的发包方是中国共产党东方乡江洋溪村支部委员会，其不具备发包资格。二、两份决定认定两原告将土地发包给第三人与事实不符。综上，请求：一、依法撤销[2018]2号决定、[2018]16号复议决定。二、诉讼费用由被告承担。 原告向法庭提交证据如下：1、[2018]2号决定，拟证明被诉行政行为。2、[2018]16号复议决定，拟证明被诉行政行为。3、山林权证拟证明包括案涉争议地在内的4000亩林地于1981年12月29日被登记在东方公社江洋溪大队江洋溪生产队名下。 被告古丈县政府答辩称：一、[2018]2号决定认定事实清楚，证据确凿，理由充分。1、1981年，江洋溪生产队（后更名为江洋溪组，现为江洋溪一组和江洋溪二组）将包括争议林地在内的本队所有林地进行了林权登记，并由古丈县政府核发了山林权证。1982年，根据古丈县政府会议精神，当时的江洋溪大队领导召开会议，决定成立果场生产队（现果场组），并商定将江洋溪生产队位于“九川坪”的荒山调整出来划拨给果场生产队，果场生产队由自愿来自其他生产队的农户组成。1982年后，果场生产队农户开始开垦从江洋溪生产队调整划拨过来的荒山，并在开垦的荒山上种植柑桔、茶树等。2、1984年，江洋溪生产队将本生产队除“九川坪”（果场生产队管理经营的土地范围）以外的集体山林分到户；果场生产队也将“九川坪”大部分山林分给宋贻生等7户人家承包经营，将开垦的柑桔和茶树作为熟地分到户，将未开垦或种植树木的土地作为自留山分到户，即1、2、4、5号小班范围内的土地，宋贻生等7户人家拥有果场生产队发包的自留山原有林木承包合同书和古丈县政府核发的自留山使用证、土地承包使用证。自果场生产队成立后，自愿从其他生产队搬至果场生产队的宋贻生等7户人家在原生产队分配的田地被收回，仅留1分／人糯谷田，并没有享受双份承包土地。3、从常德返迁回来的原江洋溪生产队的陈开泰户、曾兴䘵户因原江洋溪生产队只承认他们是原江洋溪生产队的人，但不同意他们参与本生产队分山，最后经江洋溪生产大队领导和果场生产队领导商定，果场生产队将本组还没有分配的山林分配给陈开泰户、曾兴䘵户，即3号小班范围内的土地，并拥有江洋溪生产队发包的自留山原有林木承包合同书和古丈县政府核发的土地承包使用证。4、从江洋溪生产队和果场生产队的自留山原有林木承包合同书、自留山使用证、土地承包使用证盖章情况来看，虽然发包方均是村支部委员会盖章并未加盖村委会公章，但这属于当时村委会工作疏忽所致，况且根据当时的政策规定，土地所有权已确定到生产队（组），发包方实际是生产队（组），生产大队（村委会）不过起一个鉴证作用而已，因此并不影响农户实际承包管理土地的权属和范围。5、1982年果场生产队的成立和土地调整划拨是上级组织行为，且果场组农户在调整划拨的土地上一直管理经营至今，2017年以前没有证据证明发生过土地权属争议。根据“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况”和“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”的法律规定，除3号小班范围内的土地属原江洋溪生产队（现江洋溪一组和洋洋溪二组）发包，土地所有权属江洋溪一组和江洋溪二组共同拥有以外，1、2、4、5号小班范围内的土地虽登记在原江洋溪生产队山林权证上，但其土地所有权已经转移，应属于果场组。二、处理决定适用法律正确。《中华人民共和国农村土地承包法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《林木林地权属争议处理办法》、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》是政府处理林权争议的法律依据。被告根据事实和证据，适用上述法律的相关规定应属适当和正确。三、处理决定主体适格，程序合法。被告根据原告的申请，对林权争议作出确权决定，履行法律规定的职权，是适格的行政主体。依据相关法律规定，实地勘察现场、走访证人，到档案馆调取自留山原有林木承包合同书、自留山使用证、土地承包使用证、山林权证等书证，进行了深入细致的调查取证工作，并切实履行了调解、听证、送达等程序性事项，程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告古丈县政府向法庭提交证据如下：1、东方公社江洋溪大队江洋生产队集体山林权证一份，系原告在行政确权中向被告提交，拟证明争议地的林木所有权已于1981年12月29日由古丈县政府登记于东方公社江洋溪大队江洋溪生产队持有的山林权证内。2、古丈县政府土地承包使用证、东方乡江洋溪村果场生产队自留山原有林木承包合同书、东方乡江洋溪村果场村民小组自留山使用证13份，系第三人江洋溪果场组在行政确权中提交，拟证明争议地中的1、2、4、5号小班已于1984年由果场组发包给该组7户农户。3、古丈县政府土地承包使用证、东方乡江洋溪村果场生产队自留山原有林木承包合同书、东方乡江洋溪村果场村民小组自留山使用证14份，拟证明争议地中的1、2、4、5号小班已于1984年由果场组发包给该组7户农户即宋贻生、宋贻静、瞿绍华、瞿绍炎、瞿绍金、瞿运江、李金龙户。上述证据2-3中的土地承包使用证由古丈县政府盖章发放，甲方署名为东方乡江洋村但加盖中共江洋村支部公章；承包合同书承包单位未署名但加盖中共江洋村支部公章并附有东方乡人民政府公章；自留山使用证及所附分块登记表均加盖中共江洋村支部公章及东方乡人民政府公章。4、东方乡江洋溪村江洋溪生产队自留山原有林木承包合同书、古丈县政府土地承包使用证44份，拟证明1984年江洋溪村江洋溪生产队发包到户的土地不包括争议林地，其承包合同书、使用证用章情况与证据2、3一致。5、东方乡江洋溪村茶园、白毛生产队自留山原有林木承包合同书、古丈县政府土地承包使用证共45份，拟证明宋贻生、宋贻静等7户在原所属的白毛、茶园生产队未承包自留山和田地。6、原江洋溪大队秘书龚金山、李金顺及江洋溪生产队长陈德清的笔录（原江洋溪大队支书宋开先已故，大队长宋有田已故）；返迁户张林翠（配偶陈开泰）、曾佑林（其父曾兴䘵）的笔录，果场生产队新老队长（组长）及村民的笔录；现江洋溪村一、二组组长及村民的询问笔录。该组证据拟共同证明：（1）江洋溪生产大队将江洋溪生产队位于“九川坪”的山林调整成立果场生产队的历史背景、过程；（2）最初调整给果场生产队的山林四至界线及果场实际管理山林的四至界线；（3）土地承包到户时果场生产队7户农户承包土地的情况；（4）江洋溪生产队返迁户陈开泰、曾兴䘵户参与果场生产队分山；（5）山林权证的填证情况；（6）2014年左右，江洋溪组分为江洋溪一组和二组。7、听证调解笔录，拟证明已组织双方当事人进行了调解听证，且从1990年至2017年，江洋溪组与果场组未发生林权争议。8、江洋溪村江洋溪一组、二组与果场组林权纠纷一案地形示意图，拟证明当事人认可指认的争议地四至。9、任职证明，拟证明各方当事人负责人任职情况。10、身份和户籍证明，拟证明代表人身份情况。 被告湘西州政府辩称，本府在受理复议申请后，依法送达了相关通知书，经审查查明，争议林地地名“九川坪”，四至界线为上齐坟坨嘴岭上至牛路湾垭口，下齐河，左齐牛路湾上垭口，右齐坟坨嘴至河（即示意图中1、2、3、4、5号小班），总面积675.12亩（其中3号小班271.81亩）。2016年因罗凤公路（古丈罗依溪至沅陵县凤滩电站）征地，原告与第三人发生林权争议，原告申请确权，被告古丈县政府经调查、听证、调解，作出[2018]2号决定。本府复议认为，处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，遂作出维持复议决定。本府[2018]16号复议决定事实清楚，程序合法，应依法驳回原告的诉讼请求。 被告湘西州政府提交证据如下：1、行政复议申请书。2、行政复议申请受理通知书。3、行政复议答复通知书。4、第三人参加行政复议通知书。5、行政复议答复书。6、行政复议答辩状。7、行政复议决定书。8、邮寄凭证。上述证据拟共同证明复议程序合法。另，提交实体证据清单计为：9、[2018]2号决定书。10、江洋溪一组、二组证据。11、古丈县政府确权证据二册。12、江洋溪果场组证据。上述证据9-12因与被告古丈县政府举证完全相同，仅提交清单。 第三人江洋溪果场组辩称：完全同意被告古丈县政府的答辩观点。 第三人未提交证据。 经庭审质证，当事人的质证意见如下： （1）对被告古丈县政府提交的证据 原告江洋溪一组、二组的质证意见为：证据1无异议，证据2-4真实性无异议，但由村支部委员会发包土地是不合法的。证据5与本案无关。证据6不认可。证据7笔录真实性无异议，但对陈述的事实不认可。证据8-10无异议。 （二）对被告湘西州政府提交的证据 各方均无异议。 （三）对原告提交的证据 被告古丈县政府无异议。 被告湘西州政府的质证意见：证据1－2无异议。证据3真实性无异议，山林权证确系土地确权的历史依据，但因持证人原江洋溪生产队自身调整，故土地权利产生相应的调整变化，其已不能达到原告主张争议地属其所有的证明目的。 第三人无异议。 本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下： 对被告古丈县政府提交的证据 证据1虽系原告提供，各方对其真实性无异议，采信，但其本身只能证明争议地的林权曾经登记，因林权所有人发生变化，故其不可直接证明争议地的土地所有权归属，即达不到原告所主张的证明目的。证据3-5系被告在确权过程中依法调取的书证，均系历史档案，予以采信。证据2虽系第三人提交，但与被告调取的证据3一致，采信。其余证据，各方无异议，采信。 （二）对被告湘西州政府提交的证据 各方当事人均无异议，予以采信。 （三）对原告提交的证据 证据1、2各方无异议，采信。证据3与被告古丈县政府举证的证据1同，采信，理由如前所述。 经审理查明，2016年因罗凤公路（古丈罗依溪至沅陵县凤滩电站）征地，原告与第三人发生林权争议。争议林地地名“九川坪”，四至界线为上齐坟坨嘴岭上至牛路湾垭口，下齐河，左齐牛路湾上垭口，右齐坟坨嘴至河（即示意图中1、2、3、4、5号小班），总面积675.12亩（其中3号小班271.81亩）。1981年，江洋溪生产队将本队所有林地进行了林权登记，包括了争议林地，并由古丈县政府核发了山林权证。1982年左右，为了发展农村经济，解决部分生产队因田地少吃饭难的问题，县政府召开扩干会议，提倡各大队成立果场。会后，时任江洋溪生产大队大队长宋开先在大队召开会议，商议成立果场一事，最后议定将江洋溪生产队位于“九川坪”的荒山调整出来成立果场生产队，果场生产队的人员组成按自愿报名原则来确定。1982年冬，白毛生产队的宋贻生、宋贻静，茶园生产队的瞿绍炎、瞿绍华、瞿运江、瞿绍金、李金龙共7户自愿搬到“九川坪”建设果场，宋贻生任果场生产队第一任队长，果场生产队正式成立。调整给果场生产队的土地原本属于荒山。1982年起，果场生产队村民便开始开垦荒山种植柑桔、茶叶等，一直经营至今，2017年以前没有证据证明发生过土地权属争议。争议地的现状为，1、2、5小班大部分为自留山，3号小班大部分为耕地，4号小班为耕地。在果场生产队成立前的当年即1982年，江洋溪大队各生产队已将本队的田、地分到户承包经营，白毛生产队的宋贻生、宋贻静，茶园生产队的瞿绍炎、瞿绍华、瞿运江、瞿绍金、李金龙也在各自的生产队承包了田地，但没有承包自留山。果场生产队成立后，自愿搬到果场生产队的以上7户人家在原生产队分配的田地被收回，仅留1分／人的糯谷田。1984年，江洋溪生产队将本队除“九川坪”（果场生产队经营的土地范围）以外的集体山林分到户；果场生产队也将“九川坪”大部分山林分（即1、2、4、5号小班）到户承包经营，留有少部分公山（即3号小班）。其中，已开垦的柑桔、茶园作为熟地分到户，未开垦或种植树木的土地作为自留山分到户，并签订了自留山原有林木承包合同书，核发自留山使用证、土地承包使用证。上世纪七十年代末八十年代初从常德返迁回来的原江洋溪生产队的陈开太（已故，配偶张林翠）户、曾兴䘵（已故，其子曾又林、曾又贤）户因原生产队只承认他们是江洋溪生产队人，而不同意其参与本队分配山林，最后经宋开先和宋贻生商定，同意他们参与果场组分配山林。果场组遂将本组还未分配的山林分配给陈开太户、曾兴䘵户。该两户将分配得的山林与江洋溪生产队签订自留山原有林木承包合同书，并核发自留山使用证、土地承包使用证。90年代返迁的陈圣达（已故，其子陈胜军）落户果场组，未参与分山。江洋溪生产队、果场生产队分配的上述山林、熟地的承包界满期限为1998年，在第二轮土地延包时均未办理延包手续。2016年争议地发生权属争议后，原告申请土地确权。古丈县政府实地勘察现场、走访证人，到档案馆调取自留山原有林木承包合同书、自留山使用证、土地承包使用证、山林权证等书证，履行了调解、听证、送达等程序性事项，于2018年4月20日作出[2018]2号决定：争议林地1、2、4、5号小班范围内的土地所有权属于江洋溪果场组，3号小班范围内的江洋溪一组、二组共同所有。原告不服，申请行政复议，湘西州政府作出[2018]16号复议决定，维持原处理决定。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点是被告古丈县政府作出的处理决定及被告湘西州政府作出的复议决定是否合法，即事实依据是否充分，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。 关于事实依据。首先，关于1、2、4、5号小班的权属认定事实清楚，理由如下：1、上述小班的土地所有权原归属于江洋溪生产队，但已经发生土地所有权变更。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款第（一）项规定，由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。1982年经江洋溪大队会议商定，争议地“九川坪”的所有权发生变更，归属于新成立的果场生产队，江洋溪生产队并无异议。2、上述小班已形成稳定的土地承包关系，应依法得到保护。在所有权变更后，果场生产队于1984年将上述小班向本队7户农户发包，江洋溪生产队亦未对争议林地进行发包，应当认为该上述小班的土地所有权归于果场生产队，其土地使用权及相应的林权归于承包农户，该上述小班权属来源清晰，认定事实清楚，且有果场生产队、江洋溪生产队的承包合同、自留山使用证、土地承包使用证及相关证人证言等证据支撑，证据确凿。《中华人民共和国农村土地承包法》第四条第一款规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”第十二条第一款规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织所有的土地的所有权。”第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”依据上述法律规定并结合本案实际，在1984年江洋溪大队进行山林承包时，对于上述小班，由果场生产队而非江洋溪生产队进行发包，承包方也系果场生产队的7户农户，事实上已经完成了上述小班的所有权及使用权的法律确认。3、从1984年至今，果场生产队连续使用超过二十年，且在2016年前无权属争议，应当依法确认土地为使用者所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”。其次，将3号小班的土地所有权确定给江洋溪一组、二组共同所有亦有事实及法律依据：1、虽然在1982年成立果场生产队时，将包括3号小班在内的“九川坪”划给果场生产队，但果场生产队并未实际使用该土地，而是经协商由江洋溪生产队发包给返迁户陈开太、曾兴䘵户，故该小班的所有权应当确定给江洋溪生产队。2、江洋溪生产队后更名为江洋溪组，至2014年方分为江洋溪一组、二组，两组就该小班的所有权未经协商议定。 关于法律适用。如前所述，处理决定适用了《中华人民共和国农村土地承包法》第四条第一款、第十二条第一款、第二十二条、第二十三条第一款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、第二十一条，适用法律、法规正确。此外，根据争议地大部为林地的现状，还适用了《林木林地权属争议处理法》第三条、第六条、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条的规定，适用法律、法规正确。 关于程序，经审查合法，各方当事人亦无异议，不再赘述。 综上，被告古丈县政府作出的[2018]2号决定，认定事实清楚，适用法律、法规准确，程序合法。被告湘西州政府据此作出[2018]16号复议决定，维持原处理决定恰当。原告江洋溪一组、江洋溪二组要求撤销[2018]2号决定及[2018]16号复议决定，无事实及法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告古丈县古阳镇江洋溪村一组、古丈县古阳镇江洋溪村二组的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长  陈武涛 审判员  向才文 审判员  唐云峰 二〇一八年六月三日 书记员  田 勋 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。