安徽省宁国市人民法院行 政 判 决 书(2018)皖1881行初34号原告：陈树生，男，1938年2月12日出生，汉族，住安徽省宁国市。原告：朱炳江，男，1962年8月28日出生，汉族，住安徽省宁国市。原告：朱炳木，男，1957年8月9日出生，汉族，住安徽省宁国市。原告：闫月明，女，1942年6月3日出生，汉族，住安徽省宁国市。原告：徐应平，男，1964年8月10日出生，汉族，住安徽省宁国市。原告：朱天赐，男，1982年7月29日出生，汉族，住安徽省宁国市。原告：王双珍，女，1972年9月13日出生，汉族，住安徽省宁国市。原告：何建华，女，1956年6月26日出生，汉族，住安徽省宁国市。原告：朱少武，男，1969年6月27日出生，汉族，住安徽省宁国市。共同委托诉讼代理人：程南，安徽皖宁律师事务所律师。被告：宁国市民政局，住所地安徽省宁国市宁阳中路**，统一社会信用代码11341702003256124U。法定代表人：陈健，局长。出庭应诉负责人：汪文生，副局长。委托诉讼代理人：周振华，安徽周振华律师事务所律师。原告陈树生等九人不服被告宁国市民政局民政行政许可一案，本院于2018年2月6日受理后，于2018年6月13日作出（2018）皖1881行初7号行政裁定书。原告陈树生、朱炳江、朱炳木、闫月明、徐应平、朱天赐、王双珍、何建华、朱少武不服提出上诉。安徽省宣城市中级人民法院于2018年7月31日作出（2018）皖18行终88号行政裁定书，撤销本院（2018）皖1881行初7号行政裁定，指令本院继续审理。本院2018年8月13日收到二审裁定书后，依法另行组成合议庭，于2018年9月18日公开开庭审理了本案。原告陈树生等九人的共同委托诉讼代理人程南，被告宁国市民政局的出庭应诉负责人汪文生、委托诉讼代理人周振华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年11月2日，宁国市民政局作出民务字〔2017〕24号《关于同意万家乡两处公益性生态公墓建设的批复》，主要内容有“万家乡人民政府……经研究，同意你处所申报万家乡大龙村、云山村两处公益性生态公墓建设。万家乡中心公益性生态公墓，规划使用面积16亩，公墓地址位于大龙村亭子坞……”。宁国市民政局在法定期限内向本院提交证据如下：1、关于万家乡申请建设村级公益性公墓的报告复印件，拟证明公益性公墓兴建者提出申请。2、全市拟定公益性公墓布点规划汇总表复印件、万家乡政府会议记录及会场照片复印件，拟证明万家乡政府就建设公益性公墓进行了广泛的动员和宣传。3、大龙村委会（扩大会议）记录复印件、大龙村村民代表会议记录复印件、会场照片复印件、万家乡土地利用总体规划图复印件、亭子坞公墓方位图复印件，拟证明经村民代表会议选定亭子坞为公益性地址，公墓用地符合规划并经国土部门批准。4、山场转让协议复印件、万家乡中心公墓占地部分村民补偿发放表复印件，拟证明依法取得承包土地的使用权。5、财政支付凭证复印件，拟证明支付土地使用权受让款。6、宁国市村级公益性生态公墓建设审批表复印件、建设项目环境影响登记表复印件，拟证明公墓建设经规划、国土、林业、环保部门核准。7、关于下达全市乡村公益性生态公墓建设计划的通知、建设计划表复印件，拟证明案涉公墓符合规划。原告陈树生等九人对被告宁国市民政局所举证据的质证意见为：对证据1的合法性有异议，该报告称经村民代表会、村两委会研讨及实地考察论证，实际上并未取得涉及山场实际所有人万家乡大龙村新店村民组的同意，实体违法。对证据2中的全市拟定公益性公墓布点规划汇总表的三性有异议，被告未提交汇总表制作单位、公示材料，不足以证实其真实性、合法性；对万家乡政府会议记录及会场照片的关联性有异议，其讨论的事项不是修建公墓。对证据3中的大龙村委会（扩大会议）记录、大龙村村民代表会议记录、会场照片的合法性有异议，涉案山场系大龙村新店村民组集体所有，未经所有权人村民组会议的讨论通过，任何人、单位均无权改变土地现状和土地用途；对万家乡土地利用总体规划图、亭子坞公墓方位图的三性有异议，仅加盖了宁墩国土资源中心所公章，不能确定其来源的真实性。对证据4、5的合法性有异议，该证据能证明公墓的建设单位未履行法定程序（土地用途变更程序），应当将农业用地变为建设用地，履行征收手续。对证据6中的宁国市村级公益性生态公墓建设审批表的合法性有异议，审核签章部门系宁墩镇国土资源中心所、万家乡林业站，而被告在答辩状中称是取得了市级国土局林业局的审批通过，与事实不符，乡镇派出机构无审核权限。对证据7中的建设计划表三性有异议，被告未提交形成该表的决策文件，不足以证实该表取得了法定的审批手续。陈树生等九人向本院提出诉讼请求：1、要求撤销宁国市民政局在宁国市万家乡大龙村新店组大坪经济林山场建设公墓的行政许可；2、请求判令被告恢复大坪经济林木山场的原状；3、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告均系宁国市万家乡大龙村新店组村民。万家乡大龙村新店组坐落在宁国市东南，大坪经济林木山场系新店组所有的山场，分到户给陈海发、汪东西、朱天赐、何建华、杨萌等村民作为自留地种植茶园及山核桃等经济林木，山场另有一块林木没有分到户，仍属于新店组所有，山场风景优美，自然环境非常优越，万家水库就坐落在附近，是天然的旅游风景区，村民想利用优越的自然环境发展旅游业。2017年万家乡人民政府以被告依法下发了批准文件为由，不顾新店组村民的强烈反对，强行砍伐了大坪经济林木山场的林木，在大龙村新店组大坪经济林木山场建立了公墓。原告认为：一、实体违法。1、根据《中华人民共和国土地法》第八条规定，大坪经济林木山场系新店组农民集体所有，新店组农民可以自主决定大坪经济林木山场的用途。2017年4月3日，新店组村民大会已经会议决定：坚决反对在大坪山上建立公墓，坚决拥护在大坪附近开展乡村旅游事业，并多次上访，被告未取得集体村民的同意，许可在集体土地上建立公墓，明显违法。2、建立公墓的决定是由万家乡党委政府讨论决定的，而不是大龙村新店组村民自己申请建立公墓，经乡政府审核同意，违反了《殡葬管理条例》第七条的规定，被告对此未加审查，明显违法。3、大坪经济林木山场主要种植茶树、山核桃和其他经济林木，被告将林木和个人承包的自留地批准为墓地，违反《殡葬管理条例》第十条和《安徽省殡葬管理办法》第十一条规定，明显违法。二、程序违法。1、本案中只有政府自己申请、自己审核、自己许可，违反了《中华人民共和国许可法》第二十九条。2、原告至今未看到许可公示材料，不符合《中华人民共和国许可法》第三十条规定。3、根据《中华人民共和国行政许可法》第三十条规定，批准作为墓地的林地系原告村民组集体所有，原告明显系利害关系人，享有申请听证的权利。4、行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的外，应当公开。三、2017年万家乡人民政府以被告依法下发了批准文件为由，不顾新店组村民的强烈反对，强行砍伐了大坪经济林木山场的林木，该损失系被告违法行使许可权造成，应对其违法行政造成的后果负责。原告陈树生等九人为证明其诉讼主张，向本院举证如下：1、原告身份证复印件，拟证明原告的身份情况。2、宁国市万家乡人民政府万政字（2017）222号陈树生信访事项的处理意见书复印件，拟证明大龙村新店组大坪经济林木山场建立公墓的决定是由万家乡大党委讨论决定的，宁国市民政局依法下发了批准文件。3、森林、林木、林地状况登记表复印件一份，拟证明大坪已经分到户和部分林木没有分到户，仍属于新店组所有的状况。4、会议记录复印件，拟证明2017年4月3日，新店组村民大会已经会议决定，坚决发对在大坪山上建立公墓，坚决拥护在大坪开展乡村旅游事业。5、全体村民集体意见书复印件、宁国万家乡大龙村四个村民组集体第三次联名上书复印件、申请书复印件，拟证明从2017年4月3日涉案公墓开始修建起原告才得知这个公墓选址的事实，并提出反对意见。被告宁国市民政局对原告陈树生等九人所举证据的质证意见为：对证据1三性无异议。对证据2三性无异议，但是不能达到原告的证明目的，因为陈树生信访要求停止建设亭子坞公墓，万家乡政府回复是经过政府党委通过和村民代表大会通过。对证据3有异议，与本案没有关联性。对于证据4的真实性、合法性有异议，没有提供原件，该会议记录没有主持人、记录人，其载明的参会人员是万家乡大龙村全体新店组、祠堂组两个村民组，但签字的只有19人，且没有发言记录。对证据5的真实性、合法性有异议，系信访信件，相关部门都已作出相关答复。被告宁国市民政局辩称，批准建设万家乡中心公益性生态公墓事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，原告诉请没有事实和法律依据，请求驳回。一、批准建设万家乡中心公益性生态公墓事实清楚、证据充分、程序合法。2017年3月27日，万家乡人民政府向被告提交《关于万家乡申请建设村级公益性公墓的报告》，认为“经村民代表会、村两委会、乡党委会研讨及实地考察论证，最终确定共建2处村级公益性公墓”，要求予以批准，并提交了以下证据：全市拟定公益性生态公墓布点规划汇总点、会议记录、山场转让协议、公墓占地及青苗补偿发放表、建设项目环境影响登记表等。被告对上述申请和证据进行审核，认为符合受理条件予以受理。根据宁国市滥建乱葬专项整治工作领导小组《关于下达全市乡村公益性生态公墓建设计划的通知》及附表，万家乡大龙村亭子坞公益性公墓建设经万家乡政府审核，宁国市城乡规划局、宁国市国土资源局、宁国市万家林业工作站均已经核准。被告认为该申请符合法律法规的规定，且公益性公墓的建设，将所覆盖的村庄殡葬全部纳入公墓安葬，对节约土地资源、美化环境、强化乡村文明建设都会起到极大的促进作用，同时极大方便村民的祭祖活动，于2017年11月2日作出《关于同意万家乡两处公益性生态公墓建设的批复》，同意万家乡政府申报的大龙村、云山村两处公益性生态公墓建设。二、原告的诉讼理由不能成立。一、所谓的“村民大会决议”违反《村民组织法》的规定而无效。原告提交的2017年4月3日晚会议记录，会议无主持人、记录人，村民组长、村民代表未参加，会议签名的只有12人，且都是他人代为签名，显然有伪造嫌疑。该会议决议与2016年11月1日万家乡大龙村代表会议决议相矛盾，否定村民代表大会的决议。依据《土地管理法》、《农村土地承包法》的规定，村民需要改变集体土地用途或者将农用地改为建设用地，必须经相关部门批准，符合土地规划，所谓“新店组村民可以自主决定经济林木山场的用途”与法律相悖。二、万家乡政府作为农村公益性公墓建设单位，依法申报并经被告批准，符合法律法规的规定。根据《安徽省殡葬管理办法》第十五条规定，案涉公墓建设资金来源于财政，万家乡人民政府作为“万家乡中心公益性生态公墓”的兴办单位，不仅符合法律法规的规定，而且更有利于公墓的建设和管理，原告认为万家乡政府自己申请、自己审核、自己许可不符合事实。三、公墓选址是经过村民代表会议以及村两委、各村民组长协商一致确定的，对于确定的公墓地址通过“全市拟定公益性生态公墓布点规划汇总表”予以公示。根据《村民组织法》第二十四条规定，兴办公益性公墓属于村公益性事业，经过村民代表会议讨论决定，即可办理，且本案已经乡政府审核、市民政局批准。经庭审质证，本院对证据的认证意见为：被告提举的证据符合证据的真实性、关联性、合法性，予以认定。原告提举的证据1、2、3、5，符合证据的真实性、关联性、合法性，予以认定；原告提举的证据4，会议决议内容与部分参会人员表述的“要求茶叶地一起征用”明显有悖，且经核实，陈海涛并未参会，故本院不予认定。本院根据上述有效证据及当事人陈述，认定以下案件事实：2017年3月27日，宁国市万家乡人民政府向宁国市民政局提出《关于万家乡申请建设村级公益性公墓的报告》，拟确定在大龙村亭子坞、云山村灰窑坞建设村级公益性公墓。2017年2月24日至6月20日，宁国市万家乡人民政府就大龙村亭子坞公益性公墓建设事宜，陆续与所占山场的承包经营权利人朱炳江、王东西、陈海发、杨萌等人签订《山场转让协议书》，取得所占山场的使用权。2017年11月2日，宁国市民政局作出民务字〔2017〕24号《关于同意万家乡两处公益性生态公墓建设的批复》，同意万家乡人民政府申报万家乡大龙村、云山村两处公益性生态公墓建设，其中万家乡中心公益性生态公墓规划使用面积16亩，地，地址位于大龙村亭子坞告陈树生等人认为万家乡中心公益性生态公墓建设，影响其日后的生产、生活及经济收入，遂诉至本院，请求判如所请。另查明，除原告朱炳江外，其他原告的山场与万家乡中心公益性生态公墓相邻，均位于万家乡大龙村亭子坞。万家乡中心公益性生态公墓的砖混墓穴已经筑成，整个公墓建设即将竣工。本院认为，《殡葬管理条例》第三条规定：国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作，县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。《安徽省殡葬管理办法》第十五条规定：公益性公墓由乡（镇）人民政府统一规划，报县（市、区）民政部门批准，乡（镇）、村兴办。因此，被告宁国市民政局具有公益性公墓建设许可的审批职权。《公墓管理暂行办法》第七条规定：建立公墓，需向公墓主管部门提出申请。第八条规定：申请时，应向公墓主管部门提交下列材料：（一）建立公墓的申请报告；（二）城乡建设、土地管理部门的审查意见；（三）建立公墓的可行性报告；（四）其他有关材料。被告宁国市民政局受理宁国市万家乡人民政府《关于万家乡申请建设村级公益性公墓的报告》后，在未提供建立公墓的可行性报告，缺少必要申请材料的情况下，径行作出《关于同意万家乡两处公益性生态公墓建设的批复》的行政许可决定，同意在宁国市万家乡大龙村亭子坞建设万家乡中心公益性生态公墓，不符合《公墓管理暂行办法》规定的程序，依法应予撤销。鉴于万家乡中心公益性生态公墓基本建成，且关系殡葬改革的推进、生态环境的保护和建设，撤销该行政许可将会给社会公共利益造成重大损害。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告宁国市民政局于2017年11月2日作出的民务字〔2017〕24号《关于同意万家乡两处公益性生态公墓建设的批复》的行政行为违法。本案受理费50元，由被告宁国市民政局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宣城市中级人民法院。审 判 长  陈木三人民陪审员  黄永平人民陪审员  张保良二〇一八年十月十八日书 记 员  黄 兴附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……