陕西省蒲城县人民法院行 政 判 决 书(2017)陕0526行初1号原告渭南民东新能源有限责任公司。住所地：渭南市临渭区东风街西段兴陕路与东风路十字西南角。法定代表人高升强，系该公司董事长。委托代理人王志跃，男，系原告渭南民东新能源有限责任公司工作人员。委托代理人ＸＸ，陕西恒济律师事务所律师。被告大荔县住房和城乡建设局，住所地：大荔县西环路6号。法定代表人郝荔，任该局局长。委托代理人尚亮，男，系被告大荔县住房和城乡建设局工作人员。委托代理人严掌珠，陕西赛达律师事务所律师。原告渭南民东新能源有限责任公司不服被告大荔县住房和城乡建设局解除行政协议决定纠纷一案，经渭南市中级人民法院（2016）陕05行辖4号行政裁定书裁定，指定由本院管辖。本院受理后，依法向被告送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月3日公开开庭审理了本案。原告渭南民东新能源有限责任公司委托代理人王志跃、ＸＸ，被告大荔县住房和城乡建设局委托代理人尚亮、严掌珠到庭参加了诉讼。原告渭南民东新能源有限责任公司法定代表人高升强、被告大荔县住房和城乡建设局法定代表人郝荔未到庭。本案现已审理终结。原告渭南民东新能源有限责任公司与被告大荔县住房和城乡建设局于2015年4月14日签订《大荔县天然气项目投资协议书》，后双方发生纠纷，被告大荔县住房和城乡建设局于2016年6月2日作出荔函建【2016】43号《大荔县住房和城乡建设局关于解除与渭南民东新能源有限责任公司签订的天然气投资协议的决定》。原告渭南民东新能源有限责任公司诉称，原告与被告于2015年4月14日签订了《大荔县天然气投资协议书》，约定原告组建大荔公司从事天然气项目投资及经营管理，被告负责协调相关部门解决工程建设中遇到的问题。后原告完成协议约定的部分工作，累计投资约1500万元，被告却于2016年6月2日作出荔函建【2016】43号《大荔县住房和城乡建设局关于解除与渭南民东新能源有限责任公司签订的天然气投资协议的决定》，并对原告进行了送达。后经原告申请复议，复议机关认为行政合同不属于复议案件的受案范围。原告无奈向贵院提起诉讼，请求撤销该决定，理由如下：一、被告所作行政决定认定事实错误不清，被告认为原告怠于履行协议，影响协议实施，未办理相关施工手续多处施工，与客观事实不符，没有证据支持；二、被告解除决定的理由显然无据，不能成立，被告认定解除协议的理由为原告的行为违反了协议的基本原则，与事实不符，被告随意解除协议的行为违反了协议全面履行的原则及不履行协议约定义务的行为是怠于履行协议的行为。且协议的解除须有双方在协议中明确约定或符合法律规定；三、被告作出行政决定前未听取原告的陈述和辩解，违反程序公正原则，应当撤销；四、原告积极履约，无违约行为。五、被告在解除协议后，所作的行政审批表明解除决定错误，非真实有效的决定。综上，被告所作的荔函建【2016】43号《大荔县住房和城乡建设局关于解除与渭南民东新能源有限责任公司签订的天然气投资协议的决定》事实错误、证据不足、无法律依据，且违反程序正当原则，应予以撤销。为此，诉至贵院，请求依法撤销被告所作的荔函建【2016】43号《大荔县住房和城乡建设局关于解除与渭南民东新能源有限责任公司签订的天然气投资协议的决定》，继续履行投资协议；诉讼费用由被告负担。原告渭南民东新能源有限责任公司向本院提交了以下证据：第一组证据1份，证明原、被告签订协议，约定原告组建大荔公司从事天然气项目投资经营管理，被告负责协调相关单位解决工程中的相关问题；被告的解除决定应当撤销。1、大荔县天然气项目投资协议书。第二组证据共10份，证明原告在签订合同后依约履行，完成大量投资及大量的立项报批，不存在违约和怠于履行的事实；原告提出多项申请，被告却未履行协议约定的义务，存在多处违约的事实；被告的解除决定应当撤销。2、大荔科技产业园区管委会与渭南民东新能源有限责任公司签订的入园用地合同；3、渭南市安全生产监督管理局关于渭南民东新能源有限责任公司罗敷-大荔、卤阳湖-白水输气管道项目安全预评价报告申请备案及批复；4、大荔县住房和城乡建设局关于建设罗敷-大荔天然气输气管道路径走向征求意见的函及大荔县住房和城乡建设局关于建设罗敷-大荔天然气输气管道路径走向选址的初审意见；5、渭南市环境保护局关于罗敷-大荔县天然气输气管线项目环境影响报告表的批复、渭南市发展和改革委员会关于渭南民东新能源有限责任公司罗敷-大荔县天然气输气管线项目核准的批复、大荔县人民政府文件阅办单；6、大荔科技产业园区管理委员会关于渭南市民东新能源有限责任公司入园的批复；7、大荔县住房和城乡建设局关于大荔县科技工业园门站LNG合建站项目选址的初审意见及附图；8、渭南市发展和改革委员会关于渭南民东新能源有限责任公司大荔工业园区天然气合建站项目开展前期工作的复函、渭南市环境保护局关于渭南民东新能源有限责任公司大荔县工业园区合建站项目环境影响报告表的批复；9、大荔科技产业园区管理委员会关于对大荔县民东新能源有限责任公司建设大荔工业园区天然气中压管道位置选址的意见、大荔县住房和城乡建设局招商办公室关于建设大荔县同州湖生态新区天然气中压管道选址的回复；渭南市发展和改革委员会关于协调做好渭南民东新能源有限责任公司建设卤阳湖-白水和罗敷-大荔输气管线的函；大荔科技产业园区关于同意大荔县民东新能源有限责任公司城市门站、LNG合建站项目建设用地的使用证明。第三组证据1份，证明被告于2016年6月2日作出关于解除与原告签订的投资协议的决定。12、大荔县住房和城乡建设局关于解除与渭南民东新能源有限责任公司签订的天然气投资协议的决定。第四组证据共6份，证明被告在解除投资协议决定后还批准同意投资协议书的管线规划方案。13、大荔县住房和城乡建设局关于罗敷至大荔天然气管线项目规划的意见；14、大荔县环境保护局关于渭南民东新能源有限责任公司大荔县工业园区合建站项目环境影响报告表的审查意见；15、大荔县住房和城乡建设局关于大荔科技工业园lng加气站项目选址意见的函；16、大荔县经济发展局关于大荔县工业园区lng加气站项目备案的通知；17、渭南市发展和改革委员会关于罗敷-大荔县天然气输气管线项目核准延期的批复；18、大荔县国土资源局关于大荔工业园区天然气合建站建设项目用地的初审意见。第五组证据1份，证明原告对被告解除投资协议的决定申请复议。19、渭建复决字【2016】85号渭南市住房和城乡建设局行政复议决定书。被告大荔县住房和城乡建设局辩称，被告作出的解除与原告签订的投资协议的函件是被告基于原告的违约事实行使的民事法定解除权的行为，而不是依职权作出的行政行为，不具有可撤销的性质，并非行政诉讼标的，不属于行政案件的受案范围。理由如下：一、《大荔县天然气项目投资协议书》是订立合同的意向，被告解除的是民事合同意向，而非天然气经营行政许可协议；该协议约定不具体，必要条款缺失，协议是双方在平等、协商一致的基础上达成的投资合作协议，协议的主要内容是政府与企业的投资合作事宜，也约定了大量的政府合作义务；《大荔县天然气项目投资协议书》并未授予原告天然气特许经营权。二、原告施工引起巨大安全隐患，构成对协议的根本性违反，且原告至今无中、低压管线工程施工的相关手续，致使协议目的无法实现，原告的上述行为已经构成根本违约；签订投资协议后，原告未和被告进行磋商，未履行协议义务。原告违规施工，被告责令停工整改，原告既未停工又和其他公司发生冲突，造成恶劣影响。原告与陕西圆信土建安装工程有限公司签订天然气建设合同，违背投资协议。协议解除后，原告仍违法施工。原告的上述行为属于不适当履行。三、被告于2016年6月2日作出解除投资协议的决定，并于当日送达于原告，原告于三个月异议期后起诉，在程序上已丧失胜诉权。综上，被告解除协议的行为属于民事行为，不属于行政案件的受案范围，被告基于原告的违约行为，依据合同法第九十四条第(四)项之规定行使法定解除权是合法的，应依法驳回原告的诉讼请求。被告大荔县住房和城乡建设局在法定期限内提交了以下据以作出被诉行政行为的证据及依据：第一组证据共8份，证明原告没有办理相关手续，违法施工，施工存在安全隐患，不依约履行协议内容，被告作出了解除投资协议的决定，原告对该决定不服申请复议，复议机关作出了驳回原告复议申请的决定。1、大荔县天然气项目投资协议书；2、大荔县住房和城乡建设局停工通知及大荔县住房和城乡建设局通知；3、天然气建设合同；4、大荔县住房和城乡建设局关于解除与渭南民东新能源有限责任公司签订的天然气投资协议的决定；5、渭南市发展和改革委员会关于渭南民东新能源有限责任公司罗敷-大荔县天然气输气管线项目核准的批复；6、渭建复决字【2016】85号渭南市住房和城乡建设局行政复议决定书；7、大荔县安全生产委员会办公室关于对同州湖水街违规使用天然气依法进行查处的函；8、照片13张。第二组法律依据:1、《中华人民共和国规划法》第四十条；2、《中华人民共和国建筑法》第七条；3、《城镇燃气管理条例》第十五条；4、《陕西省燃气管理条例》第十条。经庭审质证，原告渭南民东新能源有限责任公司对被告大荔县住房和城乡建设局提交的第一组证据中的1、6的合法性、真实性无异议，对关联性及证据证明目的有异议；对证据2、3、7、8的合法性、真实性、关联性及证明目的均有异议；对证据4、5的真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的均有异议。被告大荔县住房和城乡建设局对原告渭南民东新能源有限责任公司提交的第一组证据的真实性、关联性无异议，对合法性及证明目的有异议；对原告提交的第二、四组证据的真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的均有异议；对原告提交的第三组证据的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议。对原告提交的第五组证据的关联性、合法性、真实性均无异议，对证明目的有异议。本院对当事人提交的证据作如下确认：被告大荔县住房和城乡建设局提交的第一组证据中的1，系原、被告自愿签订的投资协议，与本案具有关联性、合法性、真实性，予以认定；证据2，系被告在监督与管理过程中出具，与本案具有关联性、合法性、真实性，予以认定；证据3，与本案无关联性，本院不予认定；证据4，系被诉行政行为，本院不作认定；证据5，系公文书证，与本案具有关联性、合法性、真实性，予以认定；证据6，系复议机关出具，真实性本院予以认定；证据7，系作出被诉行政行为之后作出的，与本案无关联性，不予认定；证据8，原告对真实性有异议，被告没有提供证据原件，本院不予认定。原告渭南民东新能源有限责任公司提供的第一组证据，系原被、告自愿签订的投资协议，与本案具有关联性、合法性、真实性，予以认定；第二、四组证据系原告为履行投资协议取得的公文性书证，与本案具有关联性、合法性、真实性，予以认定；第三组证据，系被诉行政行为，本院不作认定；第五组证据系复议机关出具，真实性本院予以认定。经审理查明，本院确认如下事实：原告渭南民东新能源有限责任公司预先取得了渭南市安全生产监督管理局作出的渭安监函【2014】36号《渭南市安全生产监督管理局关于渭南民东新能源有限责任公司罗敷-大荔、卤阳湖-白水输气管道项目安全预评价报告申请备案的批复》、被告大荔县住房和城乡建设局作出的荔建函【2014】67号《大荔县住房和城乡建设局关于建设罗敷-大荔（大荔段）天然气输气管道路径走向征求意见的函》、被告大荔县住房和城乡建设局作出的荔建函【2014】69号《大荔县住房和城乡建设局关于建设罗敷-大荔（大荔段）天然气输气管道路径走向选址的初审意见》、渭南市环境保护局作出的渭环批复【2014】113号《渭南市环境保护局关于罗敷-大荔县天然气输气管线项目环境影响报告表的批复》、渭南市发展和改革委员会作出的渭发改发【2014】495号《渭南市发展和改革委员会关于渭南民东新能源有限责任公司罗敷-大荔县天然气输气管线项目核准的批复》。并于2014年12月25日以渭民东字【2014】47号文件形式向大荔县人民政府提出了《关于投资建设大荔县天然气项目的申请报告》，2015年4月14日，双方签订了《大荔县天然气项目投资协议书》约定被告在协议签订后，迅速成立由大荔县政府主要领导挂帅的天然气工程建设领导小组，协调多方关系，解决工程建设中遇到的问题；负责协调住建、国土等相关部门，为项目前期可研设计和建设提供所需的材料；负责协助该工程项目的立项和报批事宜，涉及的申报资料和费用由原告自行承担。协助办理各种施工、经营审批手续。约定原告投资组建“大荔公司”作为原告在该地区从事天然气项目投资、规划项目、规划设计、建设施工、经营管理的专业公司。项目建设内容为：第一项建设罗敷—大荔高压天然气管线；第二项建设大荔工业园区和县城部分天然气利用工程。后原告为履行投资协议内容，于2015年成立了大荔县民东新能源有限公司。于2015年9月9日与大荔科技产业园区管委会签订了土地使用合同书。经原告申请，大荔科技产业园区管理委员会于2015年10月18日作出了荔科园发【2015】42号《关于渭南市民东新能源有限责任公司入院的批复》、被告大荔县住房和城乡建设局于2015年11月9日作出了荔建函【2015】111号《大荔县住房和城乡建设局关于大荔县科技工业园门站、LNG合建站项目选址的初审意见》、渭南市发展和改革委员会于2015年11月13日作出了渭发改函【2015】156号《渭南市发展和改革委员会关于渭南民东新能源有限责任公司大荔工业园区天然气合建站项目开展前期工作的复函》、大荔科技产业园区管理委员会于2016年2月26日作出了荔科园函【2016】02号《关于对大荔县民东新能源有限责任公司建设大荔工业园区天然气中压管道位置选址的意见》、大荔县住房和城乡建设局招商办公室于2016年3月2日作出了荔招函【2016】4号《关于建设大荔县同州湖生态新区天然气中压管道选址的回复》、渭南市发展和改革委员会于2016年3月28日作出了《渭南市发展和改革委员会关于协调做好渭南民东新能源有限责任公司建设卤阳湖-白水和罗敷-大荔输气管线的函》、大荔科技产业园区管委会于2016年4月6日作出了《大荔科技产业园区关于同意大荔县民东新能源有限责任公司城市门站、LNG合建站项目建设用地的使用证明》、大荔县环境保护局于2016年6月15日作出了荔环函【2016】53号《大荔县环境保护局关于渭南民东新能源有限责任公司大荔县工业园区合建站项目环境影响报告表的审查意见》、被告大荔县住房和城乡建设局于2016年7月11日作出了荔建函【2016】50号《大荔县住房和城乡建设局关于罗敷至大荔天然气管线项目规划的意见》、渭南市环境保护局于2016年7月18日作出了渭环批复【2016】50号《渭南市环境保护局关于渭南民东新能源有限责任公司大荔县工业园区合建站项目环境影响报告表的批复》、大荔县国土资源局于2016年9月20日作出了荔国土资发【2016】114号《大荔县国土资源局关于大荔工业园区天然气合建站建设项目用地的初审意见》、大荔县经济发展局于2016年11月14日作出了荔经发【2016】287号《大荔县经济发展局关于大荔县工业园区LNG加气站项目备案的通知》、渭南市发展和改革委员会于2016年11月28日作出了渭发改审批发【2016】72号《渭南市发展和改革委员会关于罗敷-大荔县天然气输气管线项目核准延期的批复》、被告大荔县住房和城乡建设局于2017年1月10日作出了荔建函【2017】14号《大荔县住房和城乡建设局关于大荔科技工业园LNG加气站项目选址意见的函》。期间，原告完成了投资协议约定的部分项目的施工。2016年4月21日，被告大荔县住房和城乡建设局对原告作出了要求立即停止施工的通知、2016年5月30日，被告大荔县住房和城乡建设局对同州里水街项目部作出了要求立即停止供气的通知，2016年6月2日，被告大荔县住房和城乡建设局以原告怠于履行协议，严重违反了双方协议的基本原则，且协议未能得到有效履行为由，作出了荔函建【2016】43号《大荔县住房和城乡建设局关于解除与渭南民东新能源有限责任公司签订的天然气投资协议的决定》，该决定未适用法律依据。原告对该决定不服，向渭南市住房和城乡建设局申请复议，渭南市住房和城乡建设局于2016年9月20日作出了渭建复决字【2016】85号行政复议决定书，以不属于可以申请行政复议的情形及不属于行政复议受案范围的理由，决定驳回申请人渭南民东新能源有限责任公司的行政复议申请。原告不服行政复议决定，于2016年10月26日向大荔县人民法院提起行政诉讼，要求依法撤销被告所作的荔建函【2016】43号《大荔县住房和城乡建设局关于解除与渭南民东新能源有限责任公司签订的天然气投资协议的决定》，继续履行投资协议；诉讼费用由被告承担。另查明：原告的规划许可证和施工许可证由被告办理。本院认为，行政协议强调诚实信用、全面履行的原则，一经签订，协议双方应严格遵守，行政机关无法定或约定理由不得解除。本案中，被告大荔县住房和城乡建设局为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与原告渭南民东新能源有限责任公司签订的《大荔县天然气投资协议书》系行政协议。原、被告在投资协议中未约定解除协议的条件。被告于2016年6月2日作出的荔建函【2016】43号《大荔县住房和城乡建设局关于解除与渭南民东新能源有限责任公司签订的天然气投资协议的决定》（以下简称解除决定），被告在答辩时称其依据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项之规定行使合同的法定解除权，表明被告作出的是单方解除协议的行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(十一）项之规定，属于行政诉讼的受案范围，对行政机关单方解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。被告仅依据2016年4月21日作出的停工通知及2016年5月30日作出的荔建函【2016】41号停止供气通知等有关证据，达不到证明原告怠于履行协议、严重违反双方的基本原则且协议未能得到有效履行以致合同目的无法实现的证明目的，不符合《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项规定的：“有下列情形之一，当事人可以解除合同：（四）当事人一方延迟履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”的情形，属被告作出行政行为的主要证据不足，故被告主张其作出的解除决定符合《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项规定的理由不能成立。被告在作出解除决定时，未引用具体的法律条款，在庭审中也未提供作出解除决定的法律依据，故其作出的行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律、法规错误。综上，被告作出的荔建函【2016】43号《大荔县住房和城乡建设局关于解除与渭南民东新能源有限责任公司签订的天然气投资协议的决定》的主要证据不足，适用法律、法规错误，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一)项、第（二）项、第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条、第十四条、第十五条第一款、《中华人民共和国合同法》第九十四条之规定，判决如下：一、撤销被告大荔县住房和城乡建设局于2016年6月2日作出的荔建函【2016】43号《大荔县住房和城乡建设局关于解除与渭南民东新能源有限责任公司签订的天然气投资协议的决定》。二、由被告大荔县住房和城乡建设局于本判决生效后继续履行《大荔县天然气项目投资协议书》约定的内容：迅速成立由大荔县政府主要领导挂帅的天然气工程建设领导小组，协调多方关系，解决工程建设中遇到的问题；原告项目建设用地，在享受招商引资相应优惠政策前提下确保原告取得土地使用权；负责协调住建、国土等相关部门，为项目前期可研设计和建设提供所需的材料；做好天然气利用的宣传动员工作；负责协助该工程项目的立项和报批事宜，协助办理各种施工、经营审批手续，负责协助解决天然气利用工程施工过程中临时占用农民土地补偿的问题；负责督促原告的施工质量和进度，保障施工顺利进行；指导和管理原告按照辖区的建设规划及安全、环保生产要求进行规范化运作和经营；被告许可原告经营天然气权利；被告在国家扶持基础设施建设相应政策上给予原告协助支持。案件受理费50元，由被告大荔县住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。审 判 长  路晓玲人民陪审员  张军民人民陪审员  亢军红二〇一七年六月一日书 记 员  余 曼