广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终75号 上诉人（一审原告）苍梧县六堡镇普旺村民委员会都含一组。 诉讼代表人李学全，组长。 委托代理人李新光，广西桂霖律师事务所律师。 委托代理人李伟全，男，1972年5月4日出生，汉族，住苍梧县。 被上诉人（一审被告）苍梧县人民政府，住所地：苍梧县石桥镇。 法定代表人谢善高，县长。 委托代理人李召生，苍梧县法制办公室主任。 委托代理人潘智新，苍梧县林业局干部。 被上诉人（一审被告）梧州市人民政府，住所地：梧州市长洲区新兴三路1号。 法定代表人李杰云，市长。 委托代理人廉嘉嘉，梧州市法制办公室科长。 委托代理人易晓薇，梧州市法制办公室法律顾问助理。 一审第三人苍梧县六堡镇普旺村民委员会。 诉讼代表人冯湛恩，主任。 委托代理人欧敏，广西同望律师事务所律师。 委托代理人梁运干，广西同望律师事务所实习律师。 上诉人苍梧县六堡镇普旺村民委员会都含一组（以下简称都含一组）因其诉苍梧县人民政府（以下简称苍梧县政府）、梧州市人民政府（以下简称梧州市政府）山林行政确权、行政复议一案，不服梧州市中级人民法院（2018）桂04行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年3月4日公开开庭审理了本案。上诉人都含一组的委托代理人李新光、李伟全，被上诉人苍梧县政府的委托代理人李召生、潘智新，被上诉人梧州市政府的委托代理人廉嘉嘉、易晓薇，一审第三人苍梧县六堡镇普旺村民委员会（以下简称普旺村委会）的诉讼代表人冯湛恩及委托代理人欧敏、梁运干到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 梧州市中级人民法院一审查明：原告都含一组与第三人普旺村委会争议山场四至范围：东至大啥坪，南至尖峰顶岭岗，西至竹冲界峥、枫木冲儿埒，北至竹冲峥里岐嘴，纠纷山场面积549亩，林木主要有松木、杂木、八角等。土改时期，苍梧县政府就争议所涉及的竹冲，颁发《土地房产所有证》给都含一组的村民李伟廷、覃彩基、李玉芳、李玉芬户。1976年，普旺大队在上级的号召下，发动全大队社员群众在尖峰山造林，创办普旺大队尖峰林场，场部设置于争议的竹冲半冲。1977年至1980年三年大造林，主要营造杉木林。1978年至1980年林场成立了第一批专业队，专业队由李海澄等5人组成，专业队主要工作是建林场屋、育杉木苗圃、修杉木儿草，在竹冲种竹兼搞副业种香信、采松脂等经营活动。1980年至1983年林场成立第二批专业队，专业队由李海鹏等10人组成，李海鹏任场长，专业队主要工作是修杉木草，种罗汉果、香菇、勾松脂等经营活动。1981年12月12日，普旺大队林场取得了苍梧县政府颁发的053767号《山林证》，该证第一栏注明:尖峰顶山，东至上湛传峥以出，西至石台河冲为界，南至尖峰岭岗为界，北至尖峰儿底、湛传口大田头，现争议山场坐落在053767号《山林证》记载的范围内。1983年5月9日，普旺大队召开各生产队会议讨论尖峰林场四至界址问题，会议一致通过了《关于普旺大队尖峰林场四至界址重新落实的协议》，协议确定“原划入林场但未造林的荒山（指大啥）归原生产队经营，林场重新落实的具体界址是：里从入时石台河左边山至枫木，外至大啥坪造上杉木林的岐以出归林场所有（即大队凡造有杉木的岭头至冲底，不管杉木多少，土地林木一律归林场经管）”。1985年5月21日，六堡乡林管站制作的《关于普旺村黎新壹贰组与都含壹贰组石台山山林权属纠纷的协议书》，载明争议山场范围的“枫木冲劣以出至竹冲峥为对一、二组经营……”。1985年，普旺村尖峰林场进行公开招标发包，邹某1等6人中标，管理费及山根按五五分成，合同签订15年，上述承包人因各种原因无法履行合同而于1987年自行退出承包。同年11月1日，普旺村公所将尖峰林场发包给梧州市郊区河口村李锦源承包经营，承包期限到2002年底止，承包项目杉木和八角两项，承包合同附有尖峰林场界址说明:东至田头社止顶峰，南至尖峰顶岗为界，西至枫木冲直到河，北至石台河为界，该合同尖峰林场四至界址说明的范围包括现争议山场。1988年，都含一组把争议的竹冲山场分给本小组各户管理。1992年，都含一组村民李海雄在争议山场种植八角约2500株，面积约18亩，部分村民对争议山场的松木采脂。2001年，普旺村委会作出《尖峰山经营管理权属纠纷处理意见书》，其中意见第二条载明“都一组对尖峰山权属：解放前有依据，解放后有土改土地证，李伟庭户主土改时填报尖峰山全原十份占七，土地证界址分明，本组对尖峰山自古至今一直经营。”2005年5月8日，普旺村委会《普旺村尖峰林场的创建史》载明“创建了普旺大队（现在的普旺村）尖峰林场。面积约500亩，种植树种为杉木……于一九八三年五月九日经全大队各生产队队长的讨论确定，少部份尚未造上林木的荒山草地也相应划出由都一、都二队（组）经营，也即是界址重新落实……”。2012年，普旺村委会开发尖峰山林场，都含一组对竹冲提出权属争议。2012年12月30日，普旺村委会就尖峰山场、上下杨尾林场的承包款（土地报酬）与都含一、二组达成分成协议。2013年4月15日，都含一组向苍梧县政府提出确权申请，请求对位于六堡镇普旺村竹冲山（东至枫木尖峰顶岭岗，南至大啥平村林场造杉木岭岐以入，西至冲底合水口，北至竹冲峥）约70亩的山林权属确认归其所有。被告苍梧县政府于2018年1月18日作出苍政发〔2018〕2号《苍梧县人民政府关于六堡镇普旺村都含一组与普旺村民委员会尖峰山场山林权属纠纷的处理决定》（以下简称2号处理决定），决定将双方争议的尖峰山场山林权属归普旺村委会集体所有。都含一组不服，向梧州市政府申请行政复议，梧州市政府于2018年5月9日作出梧政复决字〔2018〕24号《梧州市人民政府行政复议决定书》（以下简称24号复议决定），维持苍梧县政府的2号处理决定。都含一组仍不服，向法院提起诉讼，请求撤销2号处理决定、24号复议决定，责令苍梧县政府重新作出处理决定。 梧州市中级人民法院一审认为：根据《广西壮族自治区土地山林水利纠纷调解处理条例》的规定，被告苍梧县政府对都含一组与普旺村委会关于尖峰山场山林权属纠纷具有调解处理的职权。原告都含一组的村民土改时期《土地房产所有证》记载有地名为竹冲的山场，但第三人普旺村委会于1976年创办普旺大队尖峰林场，该林场包含竹冲山场，场部设置于争议的竹冲半冲，且林场于1981年取得了苍梧县政府颁发的053767号《山林证》，该证第一栏注明:尖峰顶山，东至上湛传峥以出，西至石合河冲为界，南至尖峰岭岗为界，北至尖峰儿底、湛传口大田头，现争议山场坐落在053767号上述《山林证》记载的范围内。1983年的《关于普旺大队尖峰山林场四至界址重新落实的协议》只确定原划入林场但未造林地名为大啥的荒山归原生产队经营，而大啥坐落于争议的竹冲的东边，即湛传口大田头大岐上大啥坪的右边冲。大啥坪的左边，即大啥坪造上杉木林的岐以出，包括竹冲仍然是尖峰山林场的范围，另外，尖峰林场的场部建在竹冲半冲，把场部一同重新落实给原告都含一组明显不符合情理。因此，该协议并非把争议的竹冲重新调整给都含一组，都含一组认为竹冲已重新落实给其所有，显然是对1983年协议的错误理解。即使都含一组把争议的竹冲山场分给本小组各户管理，并在争议山场种植八角，对竹冲山场占有和使用多年，也不必然就取得争议林地的所有权。综上所述，都含一组主张讼争的竹冲山林权属缺乏事实和法律依据。被告苍梧县政府作出2号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。被告梧州市政府作出的24号复议决定书对2号处理决定予以维持是正确的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回都含一组的诉讼请求。 上诉人都含一组上诉称：一、1983年5月9日《关于普旺大队尖峰林场四至界址重新落实的协议》后段注明：“即大队凡造有杉木的岭头至冲底，不管杉木多少，土地林木一律归林场经营”，即除了林场“凡造有杉木的岭头至冲底”的林地外，其他未造有杉木的“岭头至冲底”林地，均由相关生产队收回，现争议林地上林场均未种植有杉木，其组有权根据该协议将争议林地收回归管理。2005年6月8日，时任普旺村委会文书的邹某1执笔的《普旺村尖峰林场的创建史》证实，1983年5月9日经全大队各生产队队长讨论确定“少部分尚未造上林木的荒山草地也相应划出由都一、都二队（组）经营，也即是界址重新落实”，由此可见，1983年5月9日协议确实是把所有尚未造上林木的荒山草地都交回原生产队，并不限于大啥一处荒山。1985年5月21日《关于普旺村黎新壹贰组与都含壹贰组石台山山林权属纠纷的协议书》涉及到对争议范围中部分山林土地（指竹冲）的处理，当时是由六堡乡政府及乡林管站组织、主持的调解，处理结果是归其组经营，该协议书在乡林管站还有存档，原判未认定该证据的合法性是错误的。同样，1989年6月23日《关于尖峰山（即竹冲山）的处理意见》和2001年9月17日《尖峰山经营管理权属纠纷处理意见书》都是普旺村委会应其组和都含二组的申请，对两个小组争执尖峰山权属纠纷所进行的处理，两份处理意见均涉及到普旺村委会对尖峰山权属的历史调查情况和立场，普旺村委会表态承认尖峰山权属的十分之三归普旺村委会，十分之七归其组，表明普旺村委会已明确表态承认，不能因未经村民代表会议讨论而否定其效力。尖峰林场建场部的位置是否位于争议林地的中心位置不影响争议林地的权属。综上，1983年5月9日《关于普旺大队尖峰林场四至界址重新落实的协议》退回村民小组的林地不止于大啥一处，还应包括尖峰林场范围内所有未种上杉木的山岭，原判认定事实错误。二、1983年5月9日《关于普旺大队尖峰林场四至界址重新落实的协议》关于林场收益分配方案及相关表述“林木收益（纯收入）归土地报酬百分之十五……大队凡造有杉木的岭头至冲底，不管杉木多少，土地林木一律归林场经营”，2012年12月30日都含一、二组的《协议书》所写“土地报酬按土地属某组由某组所占”，均表明土地的所有权还是属于其组，其组将林地交给林场或村委经营等同于土地发包，而发包后的土地权属并不变动，若出现林场停办或解散的情形，各组的林地自然由投入土地的各组收回。1980年《中共中央国务院关于大力开展植树造林的指示》规定，在国有荒山荒地造林的，地权不变，林木归社队所有，那么利用集体土地造林的也应执行中央规定，地权也应属于原生产队不变，因此，林场或普旺村委会对其组投入尖峰林场的林地只有使用权，没有所有权，所有权仍属于其组。三、争议林地从土改开始就分给其组，其组在争议林地采松脂三十多年、种植八角逾二十年，进行了长期有效的管理，二十多年间，普旺村委会从未提出异议。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；政府颁发给普旺村委会的053767号《山林证》所确定的四至界址已被其后当事人之间达成的协议重新调整，不能作为权属依据。原判未充分考虑，没有从有利于经营管理的原则出发，作出驳回其组诉讼请求的判决，理据不充分。故原判认定事实及适用法律错误，实体处理不当，请求二审法院撤销2号处理决定、24号复议决定，责令苍梧县政府重新作出处理决定。 被上诉人苍梧县政府答辩称：一、1983年5月9日《关于普旺大队尖峰林场四至界址重新落实的协议》确定，未造林的荒山（大啥）归原生产队经营，没有说明还有其他荒山或其他地点归其他生产队经营。当年因争议山场的竹冲林场一带及尖峰顶山脚中幼龄松木较多，大队干部认为无需毁林造林，故争议山场不属荒山。因此，上诉人认为没有种植杉木的地方是划出了林场经营范围，理解错误；。2005年《普旺村尖峰林场的创建史》同样称以1983年5月9日经全大队各生产队长的讨论确定为依据，那么划出归原生产队的荒山也是大啥，不包括现竹冲、枫木山场，该材料所表述的意思也不能违背1983年5月9日《关于普旺大队尖峰林场四至界址重新落实的协议》所落实的林场界址；。1985年5月21日《关于普旺村黎新壹贰组与都含壹贰组石台山山林权属纠纷的协议书》是黎新一、二组与都含一、二组因在石台山发生边界纠纷的调解协议，协议内容是分清黎新一、二组与都含一、二组的石台山两处界线，至于涉及到争议的竹冲林场，只能说明谁享有普旺村集体林场的收益分配权利，该协议是黎新一、二组与都含一、二组双方的调解协议，并非普旺村委林场与都含一组的协议，未经村民代表会议讨论通过，无普旺村委会印章，也无村民代表和时任村干部签名，不能作为都含一组取得普旺村委林场1983年5月9日已确定界址范围的依据。1989年6月23日《关于尖峰山（即竹冲山）的处理意见》属普旺村公所处理都含一组与都含二组对竹冲山场的原土地报酬分成处理意见，尖峰山（含竹冲山）列入在普旺村尖峰林场范围内。尖峰林场建场部的位置在竹冲半冲，位于争议山场的中心位置，上诉人称1983年已把场部周围的竹冲也划出林场归其所有，与1983年协议的描述不相符，且不合常理。尖峰林场办场时约定，原土地所有者的相关生产队享有15%经营收益的土地报酬，普旺村委会是认可的，但林场没有解散，依然属普旺村委会集体所有。综上，原判对1983年5月9日《关于普旺大队尖峰林场四至界址重新落实的协议》只是划出大啥归原生产队的认定没有错误。二、本案的处理以普旺村委会提供的053767号《林权证》和1983年5月9日《关于普旺大队尖峰林场四至界址重新落实的协议》和其他有关调查事实作为依据，符合客观事实，公平公正。自1976年建场以来，普旺村委会一直在经营管理尖峰林场，都含一组对争议山场的采脂、种植八角的行为，在普旺村集体林场未解散前，属侵占村集体林场的行为，不能作为上诉人拥有争议山场的依据，因此，本案不适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定。综上，其府作出的2号处理决定事实清楚，适用法律法规正确，一审判决恰当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人梧州市政府答辩称：其府作出24号复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用依据正确，程序合法，一审判决恰当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人普旺村委会述称：一、其创办尖峰林场时，上诉人都含一组已将争议山林投入林场，由普旺村委会统一经营管理，山林权属已变更为普旺村委会，苍梧县政府于1981年12月12日给其颁发的053767号《山林证》包含了争议山林。二、上诉人都含一组对于1983年《关于普旺大队尖峰林场四至界址重新落实的协议》理解错误，都含一组村民在争议山林上种植八角等占有、使用行为不能改变山林的权属。综上，苍梧县政府将争议林场权属确为普旺村委会集体所有，事实清楚，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。 经审查，除对1985年5月21日《关于普旺村黎新壹贰组与都含壹贰组石台山山林权属纠纷的协议书》、2001年9月17日《尖峰山经营管理权属纠纷处理意见书》的合法性不予认定之外，本院确认一审判决确认的其他证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实除不认可上述协议书、意见书合法性以外，其余事实与一审查明的事实一致。 本院认为：虽然上诉人都含一组村民持有土改时期登记有“竹冲”的《土地房产所有证》，但是在1976年普旺大队创办尖峰林场后，争议山场的权属已转为普旺大队集体所有，普旺大队林场也于1981年取得了苍梧县政府颁发的053767号《山林证》，登记的土地包含争议山场，上诉人对此也无异议。各方只是对1983年5月9日普旺大队召开各生产队会议讨论通过的《关于普旺大队尖峰林场四至界址重新落实的协议》的文字内容，即是否已将争议地退回给上诉人都含一组有不同的理解。1983年5月9日《关于普旺大队尖峰林场四至界址重新落实的协议》约定：“原划入林场但未造林的荒山（指大啥）归原生产队经营。林场重新落实的具体界址是：里从入时石台河左边山至枫木，外至大啥坪造上杉木林的岐以出归林场所有（即大队凡造有杉木的岭头至冲底，不管杉木多少，土地林木一律归林场经管）”。从协议文字上看，原划入林场未造林的荒山归原生产队经营，只限于“大啥”，经苍梧县政府调查，证人邹某1、莫某、邹某2、李某1、李某2、李某3、李某4亦一致证实，协议仅将“大啥”未造林的荒山部分划归原生产队经营，未将其他地方划出尖峰林场；协议确定尖峰林场界址“里从入时石台河左边山至枫木，外至大啥坪造上杉木林的岐以出归林场所有”，按照逻辑解释来分析，括号外的内容与括号内的内容在理解上不应当相矛盾，括号内的“即大队凡造有杉木的岭头至冲底，不管杉木多少，土地林木一律归林场经管”应当是对林场界址内林地林木的补充说明，因此上诉人都含一组理解协议内容为林场界址内未种植杉木地段归原生产队是不符合逻辑的。普旺村委会于2005年6月8日出具的《普旺村尖峰林场的创建史》载明：“于一九八三年五月九日经全大队各生产队队长的讨论确定，少部分尚未造上林木的荒山草地也相应划出由都一、都二队（组）经营，也即是界址重新落实”，只是对1983年尖峰林场重新划界一事的表述，不能违背1983年协议所确定的林场界址，且创建史亦未明确指出争议山场划归都含一组管理。1985年5月21日《关于普旺村黎新壹贰组与都含壹贰组石台山山林权属纠纷的协议书》约定的是“各组经营管理的界址”，所划定的是双方在普旺村集体林场的经营管理界线，且未经村民代表大会的讨论，也没有普旺村委会的确认，不能作为确权依据；1989年6月23日《关于尖峰山（即竹冲山）的处理意见》属普旺委会处理都含一组与二组对竹冲山场所占分成的处理意见，该处理意见没有村干部及村民代表签名，不能作为确权依据；2001年9月17日《尖峰山经营管理权属纠纷处理意见书》是普旺村委会因都含一组与二组的尖峰山纠纷而进行处理的意见书，解决的是“经营管理权属”，该意见书没有村干部及村民代表签名，不能作为确权依据；2012年12月30日都含一、二组的《协议书》表明：“应都含一、二组组长要求，2012年12月30日由村委会召集双方组长、代表就普旺村委会所管辖的尖峰顶山、上下杨尾到林场应返还给都含一、二组土地报酬的分配方案进行了专题讨论……”证实尖峰林场未解散，仍属普旺村委会管辖。故都含一组以1985年5月21日《关于普旺村黎新壹贰组与都含壹贰组石台山山林权属纠纷的协议书》、1989年6月23日《关于尖峰山（即竹冲山）的处理意见》、2001年9月17日《尖峰山经营管理权属纠纷处理意见书》、2012年12月30日《协议书》主张争议山场权属，理由不成立。1988年以后，都含一组村民在争议地上种植八角、采松脂等，有经营管理事实，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条、第三十五条的规定，当事人管理使用争议地的事实只作为确权的参考，而土地、山林权属证书及协议可作为确权的证据材料，故都含一组对争议山场的经营管理不能对抗普旺村委会的1981年《山林证》及1983年《关于普旺大队尖峰林场四至界址重新落实的协议》。 综上，苍梧县政府作出的2号处理决定有事实和法律依据，梧州市政府作出24号复议决定维持该处理决定并无不当。一审判决认定基本事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。上诉人都含一组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人苍梧县六堡镇普旺村民委员会都含一组负担。 本判决为终审判决。 审判长  禤达宇 审判员  王小成 审判员  陈伟红 二〇一九年三月二十二日                                                   法官助理 封宇                                                        书记员  贾茜茜