河北省鸡泽县人民法院行 政 判 决 书（2015）鸡行初字第00003号原告李玉坤，干部。委托代理人刘德金。被告馆陶县人民政府，地址馆陶县金凤大道路北。法定代表人孟凡雄，县长。委托代理人王法勇，馆陶县人民政府法制办公室副主任。委托代理人郭秋强，河北精深律师事务所律师。原告李玉坤因要求被告馆陶县人民政府依法改变原告房屋占用土地的土地性质一案，于2014年10月16日向邯郸市中级人民法院提起行政诉讼。2014年11月3日邯郸市中级人民法院作出（2014）邯市行辖字第201号行政裁定书，裁定本案移交鸡泽县人民法院管辖审理。本院于2015年1月6日受理后，于2015年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月6日公开开庭进行了审理。原告李玉坤及其委托代理人刘德金，被告委托代理人王法勇、郭秋强到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告李玉坤向被告馆陶县人民政府提出依法改变原告房屋占用土地的土地性质的要求，但被告至今未予依法改变。原告李玉坤诉称：1996年7月被告馆陶县人民政府下发了（1996）59号批文，将县城新华街两侧规划为商业、服务业用地，原告按照被告的规定统一规划，统一标准，与张付桥共同投资在新华街南段路东即《馆集建（95）第0l—021126号》集体土地使用证标注的地块上建造了一座上下两层共l0间的楼房，张付桥转让给了原告南边上下四间及小院，后来原告又加盖第三层。l997年张付桥私自将原告的楼房登记在其名下，因产权纠纷，原告提起了民事诉讼，2009年3月邯郸市中级人民法院作出终审判决，对原告的房屋所有权依法予以了确认，馆陶县房管局依据该判决为原告颁发了房产证。取得了房产证后，原告根据我国《中华人民共和国城市房地产管理法》第60条第3款和《中华人民共和国物权法》第l47条之规定，向馆陶县国土资源局申请土地变更，办理土地使用证，因馆陶县国土资源局不予办理，原告于2011年提起了行政诉讼，馆陶县人民法院作出（2011）馆行初字第4号行政判决，驳回了原告的诉讼请求，对判决不服，提出了上诉，二审判决驳回了原告的上诉，其理由是：馆陶县人民政府（1996）59号文虽然对新华街两侧进行了统一规划，但没有按照法定程序对该涉案土地办理相关手续，该涉案的土地性质没有改变，仍属陶西村集体土地。通过以上行政诉讼，原告意识到自己败诉的主要原因是因为被告馆陶县人民政府没有按照法定程序将该片土地的性质进行改变。正是被告未依法办理相关手续，才导致了馆陶县国土管理部门不给原告办理土地变更登记，以致原告至今拿不到土地使用证。《中华人民共和国宪法》笫10条规定：“城市土地属于国家所有。”被告馆陶县人民政府1996年批复将新华街两侧规划为城区的商业、服务业用地，《馆集建（95）第0l—021126号》土地使用证上标注的地块就在其规划之内，依法早就应该将这块所谓的集体土地改变为国有土地。然而，从l996年至今长达18年之久，被告仍未办理相关手续，显然于法相悖，显然属于行政不作为。再之，馆陶县已于2009年9月把城中村和城区规划内的村改为社区居委会，陶西村已进行了“村改居”，其性质已不属于农村集体组织，而成为了城镇的居民组织。《中华人民共和国土地管理法实施条例》笫二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：（1）城市市区的土地，…（5）“农村集体组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”。综上，原告认为，被告馆陶县人民政府的行政不作为，损害了原告的合法权益，为了维护本人的合法权益，为了尽快取得土地使用证，故依法提起行政诉讼，请求人民法院公正判决。被告馆陶县人民政府辩称：1、原告不符合申请办理集体土地使用证条件。原告是馆陶县农机局干部，属于城镇居民，不能享有农村土地使用权，原告申请登记的土地是农村集体土地，用途为宅基地。根据《中华人民共和国土地管理法》、《河北省农村宅基地管理办法》、《关于加强农村宅基地管理的意见》“严禁城镇居民在农村购置宅基地；严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用权证。”故被告不给原告办理土地使用证是合法的。2、原告申请变更登记的土地性质为农村集体土地而非国有土地。原告申请变更登记的土地，土地使用证登记内容为农村集体土地，用途为宅基，使用权人为陶西村张付桥。农村集体土地变更为城市建设用地必须严格按照土地管理法及国土管理规章的规定进行土地用途变更，未经法定程序审批、登记，不得私自改变土地权属性质，原告认为该土地为城市建设用地没有依据。3、原告2010年申请变更登记，被告作出答复，被告依据原告提出申请时合法有效的《中华人民共和国土地管理法》、《河北省宅基地管理办法》、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》进行审查，行为完全合法，无可非议，原告的起诉理由根本不成立。综上所述，被告作出的答复意见符合法律、法规、规章，原告起诉没有法律依据，请求法院依法驳回其请求。原告在起诉时提供以下证据：证据1、1996年7月20日馆陶县人民政府（1996）59号文件复印件一份。证据1用以证明原告房屋所占土地被告在1996年已规划为商业、服务业用地；证据2-1、2011年9月30日馆陶县机构编制委员会馆编字（2011）7号文件复印件一份，证据2-2、2014年9月17日陶山街道办事处证明复印件一份，证据2-3、馆陶县新华街平面图及现场照片两张。证据2用以证明原告房屋所占是原陶西村的集体土地，而陶西村已于2011年9月改为社区委员会并归陶山街道办事处管辖；证据3-1、（2011）馆行初字第4号行政判决书复印件一份，证据3-2、（2011）邯市行终字第102号行政判决书复印件一份。证据3用以证明被告未对原告房屋所占土地的性质进行改变；证据4、2014年10月21日向馆陶县人民政府邮寄申请书快递编号1019860751509复印件一份。证据4用以证明原告向被告提出过依法改变原告房屋占用土地的土地性质申请。经质证，对原告提供的证据1被告认为内容应理解为陶山西街至南环路段不在征收范围，因为该地块是村集体土地，并且已划分给村民作为宅基使用，所以没有对该地块进行土地的征收。对原告提供的证据2-1，认为根据法律规定设立街道办事处必须经省政府批准，陶山街道办目前省里的报批文件还没有下来，省里目前还没有批准，所以街道办的文件与相关法律文件的规定不一致。对原告提供的证据2-2，认为所述与事实不符，陶西村村民在公安机关的户籍信息，绝大多数仍是农村居民。并且该村尚有部分土地，所以陶西村转为城镇居民是不存在的。另外，此证明不显示出证负责人，亦无手写人本人签字。对原告提供的证据2-3的真实性无异议，对其关联性、合法性有异议。认为是原告自己照的，该片土地登记性质为村集体所有，这是经过宪法和土管法等法律文件确权的，这些土地性质的改变应当按照法律规定执行，目前状况根据相关法律规定，不可以征收征用，所以土地性质不能改变，不能因离县城近就想当然的改变土地性质。对原告提供的证据3的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对证据4认为邮寄单没有收件人签名，不能达到其证明目的，并且也不显示其邮寄的文件类型或文件标题。被告于2015年1月16日向本院提供了以下证据及依据：证据1、1996年7月20日馆陶县人民政府（1996）59号文件复印件一份。证据1用以证明本案原告所诉称的土地不在该文件规划的范围之内；证据2-1、（2008）邯市民一终字第1050号民事判决书复印件一份，证据2-2、李玉坤申请书、房产证、身份证及户口登记卡复印件各一份，证据2-3、2010年10月15日馆陶县国土资源局答复复印件一份。证据2用以证明原告目前在诉称的土地上尚未有土地使用权，所以原告不具有申请土地性质变更的条件。被告提供了以下规范性文件：1、《关于加强农村宅基地管理的意见》；2、《河北省农村宅基地管理办法》；3、《中华人民共和国土地管理法》；根据该法第二条规定，集体土地变更为国有土地的唯一途径就是征收征用。在尚未符合征收征用条件时，无法进行土地性质变更；被告当庭向本院提供了以下规范性文件：国办发（1999）39号《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，用以证明农民住宅不能向城镇居民出售。经质证，原告对被告提供的证据1、证据2-1及证据2-2，没有异议。对证据2-3的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，认为与本案无关。对被告提供的法律文件1到3，认为与本案无关。对于被告提供的国办发（1999）39号《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，认为是1999年发布的，原告的房子是在1996年建造的，法不溯及既往。且被告提交该文件已经超过举证期限，不能作为证据使用。经审理查明，1996年被告馆陶县人民政府将本案中原告现涉案房屋占用的地段列为县城主要街道新华街进行统一规划。原告李玉坤的表兄弟张付桥（于2002年死亡）生前在该地段有一处宅基，属于馆陶县馆陶镇陶西村集体土地，张付桥是该村村民。1995年12月被告馆陶县人民政府和馆陶县国土资源局为张付桥颁发了馆集建（95）第01-021126号集体土地建设用地使用证。1996年原告李玉坤与张付桥共同出资在张付桥所有的馆集建（95）第01-021126号集体土地建设用地使用证上建起了上下共10间房屋，1997年馆陶县房地产管理所为张付桥颁发了馆字第97-312号房屋所有权证。1998年在原房屋上又加盖一层共5间，张付桥向馆陶县建设局申请登记并将其记载于原房产证上。后原告李玉坤因该房产纠纷提起民事诉讼，2009年3月邯郸市中级人民法院作出了（2008）邯市民一终字第1050号民事判决书，判决原告李玉坤对馆字第97-312号房产南边上下（三层）共六间享有所有权，原告依据该判决书申请馆陶县建设局于2010年5月28日领取了该房产馆字第（3105）号房屋所有权证。原告李玉坤取得了房产证后，向被告馆陶县人民政府和馆陶县国土资源局申请对该处房产所占范围内的土地进行变更登记，并颁发土地使用权证。被告和馆陶县国土资源局认为原告所申请的土地仍属于陶西村集体土地，用途为宅基地。馆陶县人民政府关于县建设局对新华街两侧规划建设用地方案的批复文件改变不了涉案土地是集体土地的性质，只有按照法定程序和权限报批后才能改变集体土地的性质。原告本人是干部，身份是城镇居民而非陶西村村民，不可以享有陶西村集体土地使用权，故书面答复不应为其颁发土地使用证。原告因此向馆陶县人民法院提起行政诉讼，2011年8月17日馆陶县人民法院作出（2011）馆行初字第4号行政判决书，判决驳回了与原告李玉坤的诉讼请求。原告不服（2011）馆行初字第4号行政判决书上诉至邯郸市中级人民法院，邯郸市中级人民法院于2011年11月21日作出（2011）邯市行终字第102号行政判决书，维持了馆陶县人民法院作出的（2011）馆行初字第4号行政判决书。原告认为被告馆陶县人民政府没有按照法定程序将该片土地的性质进行改变，导致了馆陶县国土管理部门不给原告办理土地变更登记，以致原告至今拿不到土地使用证。为此原告李玉坤于2014年10月16日向邯郸市中级人民法院提起行政诉讼，要求被告馆陶县人民政府依法改变原告房屋占用土地的土地性质。2014年10月21日原告李玉坤向馆陶县人民政府邮寄了要求馆陶县人民政府依法改变原告房屋占用土地的土地性质的申请。以上事实，有1996年7月20日馆陶县人民政府（1996）59号文件、（2008）邯市民一终字第1050号民事判决书、（2011）馆行初字第4号行政判决书、（2011）邯市行终字第102号行政判决书、2014年10月21日快递编号1019860751509的复印件等证据及庭审笔录予以证实。本院认为：行政不作为是指作为具有公共管理职能的行政单位在履行法定职责的过程中，拒绝或者消极履行法定职责，使行政相对人的合法权益得不到相应保障，间接地侵害了行政相对人的合法权益的行政方式。本案原告先后以不同的诉讼方式进行多次诉讼，其诉讼目的是要求馆陶县人民政府为其办理涉案房屋的土地使用证。而本案涉案房屋的土地性质是农村集体土地，《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”故集体土地变更为国有土地的前提条件是为了公共利益的需要，况且没有法律法规规定县级人民政府有对非本农村集体组织成员占用农村集体土地后将其变更为国有土地的职责。因此，原告要求被告馆陶县人民政府依法改变原告房屋占用土地的土地性质的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。再则，本案中原告李玉坤于2014年10月16日向邯郸市中级人民法院提起行政诉讼，要求被告馆陶县人民政府依法改变原告房屋占用土地的土地性质。2014年10月21日原告李玉坤向馆陶县人民政府邮寄了要求馆陶县人民政府依法改变原告房屋占用土地的土地性质的申请，其申请是在向法院起诉之后。故原告起诉被告不作为的理由亦不能成立。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项、第（四）项之规定，判决如下：驳回原告李玉坤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省邯郸市中级人民法院。审 判 长  魏建勋审 判 员  宋文娟人民陪审员  陈 咪二〇一五年三月十八日书 记 员  刘 丽