四川省遂宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川09行初16号 原告蓬溪县红江镇部营村八社,住四川省蓬溪县红江镇。 诉讼代表人龙太兴，男，1945年1月6日出生，汉族，住四川省蓬溪县红江镇。 诉讼代表人龙文学，男，1951年1月28日出生，汉族，住四川省蓬溪县红江镇。 诉讼代表人甘秀业，女，1966年3月29日出生，汉族，住四川省蓬溪县红江镇。 诉讼代表人周天容，女，1965年3月9日出生，汉族，住四川省蓬溪县红江镇。 诉讼代表人何吉明，男，1956年7月1日出生，汉族，住四川省蓬溪县红江镇。 委托代理人胡真真，四川蓉信律师事务所律师。 委托代理人刘贤金，四川蓉信律师事务所律师。 被告蓬溪县人民政府，住所地四川省蓬溪县赤城镇政通街88号。 法定代表人肖霞，该单位县长。 委托代理人敬春，四川诚中成律师事务所律师。 委托代理人罗时剑，蓬溪县国土资源局局长。 被告遂宁市人民政府，住所地四川省遂宁市河东新区东平大道行政大楼。 法定代表人杨自力，该单位市长。 委托代理人王骞，该单位法制办公室工作人员。 第三人张固松，男，1952年7月17日出生，汉族，住四川省蓬溪县红江镇。 原告蓬溪县红江镇部营村八社（以下简称部营村八社）不服被告蓬溪县人民政府作出的蓬府函[2017]49号土地权属争议处理决定及被告遂宁市人民政府作出的遂府复[2017]21号行政复议决定，于2017年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月13日立案后，于2017年10月19日向被告蓬溪县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书,2017年10月23日向被告遂宁市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月21日公开开庭审理了本案。原告部营村八社的诉讼代表人龙太兴、龙文学、甘秀业、周天容、何吉明和委托代理人胡真真、刘贤金，被告蓬溪县人民政府的副县长廖高和委托代理人敬春、罗时剑，被告遂宁市人民政府的委托代理人王骞等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告蓬溪县人民政府于2017年6月26日作出蓬府函[2017]49号土地权属争议处理决定书，认定蓬溪县红江镇部营村有一宗土地（原名桑树地）邻涪江红江段，土地改革时，部营村将该宗土地分配给郭松林、郭林茂等五兄弟耕种。部营村八社建社后，该宗土地由该社社员耕种。1981年7月，涪江红江段爆发洪水，该宗土地所在区域被洪水冲毁。后经历年洪水冲击，泥土逐渐回填，形成滩涂，部营村八社社员再未耕种。1985年、1980年、2000年调整土地承包经营权时，未将该宗土地纳入土地承包经营范围，有关部门亦未征收相关农业税费。自1992年开始，同村12社的张固松等人陆续在滩涂上自行开垦耕种至2012年。2012年至2014年期间，新垦土地先后被流转给刘世平、四川省绿然现代农业科技有限责任公司经营，张固松等人收取了流转费用。2015年5月，部营村八社提出异议，要求收回该宗土地，引发争议。经红江镇人民政府协调未果，部营村八社遂提出申请，要求收回土地所有权和经营权。审理中，双方就争议土地范围存有分歧。经现场指界测绘，测定部营村八社主张的地块面积为15.50亩（测绘坐标为X=35541793.39，Y=3397738.29；X=35541847.26，Y=3397722.82；X=35541779.10，Y=3397561.49；X=35541718.67，Y=3397578.26）测定张固松等人主张的新垦土地面积为4.54亩（测绘坐标为X=35541779.79，Y=3397707.50；X=35541805.32，Y=3397695.78；X=35541779.10，Y=3397561.49；X=35541750.33，Y=3397606.62）同时查明，涪江河红江段最高历史水位为309.75米，双方争议的土地范围均在最高历史水位以下。蓬溪县人民政府认为，双方争议内容涉及滩涂上新垦土地权属问题，属于土地权属争议。归纳各方观点，本案有两个焦点，即争议土地范围的确定和争议土地所有权人、使用权人的确定。1.关于争议土地范围的确定。部营村八社主张争议土地面积实有17亩，因其未提交有效证据证明，本机关亦未收集到相关证据资料，是故，部营村八社关于争议土地范围的主张不予采信。鉴于张固松等人自认新垦土地在部营村八社主张的土地范围内，且无其他第三方对新垦土地提出权属争议，可按张固松等人自认的新垦土地范围确定争议土地范围，即争议土地面积为3207.35平方米（4.54亩），土地坐标为X=35541779.79，Y=3397707.50；X=35541805.32，Y=3397695.78；X=35541779.10，Y=3397561.49；X=35541750.33，Y=3397606.62。2.关于争议土地的所有权人、使用权人的确定。根据《国家土地管理局对山东省土地管理局有关黄河滩涂地权属问题的复函》（[1997]国土函字第55号）规定：“因洪水冲刷等自然原因，造成原所有者的土地坍塌毁失的，土地所有权随之灭失。后由于河水冲积逐渐形成的滩涂地，为新增土地，土地所有权属国有”，1981年爆发特大洪水时，争议土地被洪水冲毁，部营村八社原有的土地所有权已经灭失。后经历年河水冲积形成的滩涂，为新增土地，所有权应属国有。因此，部营村八社要求确认争议土地的所有权为其所有的理由不充分，于法无据，应不予支持。至于争议土地使用权人的确定，因部营村八社已长达三十多年未予耕种，且该争议土地由张固松等人开发耕种二十多年，根据《国家土地管理局对山东省土地管理局有关黄河滩地权属问题的复函》（[1997]国土函字第55号）规定，可将土地使用权人确定给开发耕种人。因争议土地位于历史最高洪水位以下，根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条之规定，争议土地属于河道管理范围，开发耕种人如欲申请土地使用权，应另行提出申请，报经相关部门核准后方可享有土地使用权，故，本案不予确定土地使用权人。为此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《四川省实施办法》第十五条之规定，本机关决定：“驳回蓬溪县红江镇部营村八社的申请请求。”原告部营村八社不服，向被告遂宁市人民政府申请行政复议，被告遂宁市人民政府于2017年9月11日作出遂府复[2017]21号行政复议决定书，决定维持蓬溪县人民政府作出的土地权属争议处理决定书。 原告蓬溪县红江镇部营村八社诉称，请求撤销蓬溪县人民政府作出的蓬府函[2017]49号土地权属争议处理决定和遂宁市人民政府作出的遂府复[2017]21号行政复议决定；本案诉讼费由二被告负担。事实和理由：1.原告对涉案土地的所有权并未因土地被洪水冲刷而灭失。1981年涪江红江段的洪水并未造成涉案土地的完全灭失，而仅是不适宜耕种。涪江红江段与黄河的自然环境不同，蓬溪县人民政府作出的决定引用国家土地管理局对山东省的黄河滩地权属问题的复函有失偏颇。2.涉案土地的性质为耕地而非滩涂地。蓬溪县人民政府作出的决定引用国家土地管理局的[1997]国土函字第55号复函规定认定涉案土地性质为滩涂地是错误的，涉案土地仅是偶然性的遭遇一次特大洪水冲刷，后经过涨水回填，耕地已基本恢复。3.蓬溪县人民政府作出的决定认定涉案土地属于河道管理范围错误。涉案土地早在土改时期即已被分配给原告社员，原告已享有所有权，不需再报经相关部门核准。 原告蓬溪县红江镇部营村八社向本院提交了证明其诉讼主张的以下证据：1.原告诉讼代表人的居民身份证复印件，拟证明原告诉讼代表人为部营村八社村民。2.部营村八社村民会议纪要、部营村八社村民的居民身份证复印件及其出具的授权委托书，拟证明部营村八社半数以上村民同意委托龙太兴、龙文学、甘秀业、周天容、何吉明作为部营村八社的诉讼代表人参加本案诉讼，原告提起本案诉讼符合法律规定。3.蓬溪县红江镇部营村村民委员会出具的《证明》，拟证明部营村八社村民总户数121户，其中五保户7户。4.蓬溪县人民政府作出的蓬府函[2017]49号土地权属争议处理决定书，拟证明蓬溪县人民政府决定驳回部营村八社的确认土地使用权的申请请求。5.遂宁市人民政府作出的遂府复[2017]21号行政复议决定书，拟证明遂宁市人民政府决定维持蓬溪县人民政府作出的土地权属争议处理决定。6.郭林松、谢罗云、刘朝阳、邓永书、吴光伦、杨国顺、郭林虎等证人出具的书面证词，拟证明争议土地为部营村八社所有并被蓬溪县红江镇部营村十二社部分村民侵占，以及蓬溪县人民政府作出的土地权属争议处理决定书和遂宁市人民政府作出的行政复议决定书均认可争议土地自土地改革时期即属于部营村八社所有的事实。7.争议土地的现场照片，拟证明争议土地至今仍然被张固松等人侵占种植农作物的事实。8.1998年9月23日部营村八社社员大会会议记录，拟证明争议土地被张固松等人侵占的事实以及部营村八社村民见证该事实的人员名单。9.1999年1月至2006年期间担任蓬溪县红江镇部营村党支部书记的郭武旭的电话录音，拟证明部营村八社村民在土地被侵占后多次向村干部反映情况。10.部营村八社于2016年3月22日向蓬溪县红江镇人民政府反映情况的说明，拟证明部营村八社向镇政府申请解决土地被侵占的问题但未得到解决。11.蓬溪县红江镇人民政府关于龙太兴、郭世全信访事项处理意见书，拟证明部营村八社村民于2016年3月向蓬溪县县信访局反映土地被侵占的问题后，蓬溪县红江镇人民政府于2016年3月17日下达信访事项处理意见书，对信访事项不予支持。12.2016年5月11日蓬溪县人民政府组织召开的座谈会笔录，拟证明在该次会议上，部营村八社村民向蓬溪县人民政府说明了争议土地属部营村八社所有和被十二社部分村民占有的事实。13.蓬溪县红江镇人民政府关于龙太兴信访事项处理意见书，拟证明部营村八社村民于2016年6月继续向蓬溪县信访局反映情况后，蓬溪县红江镇人民政府于2016年8月25日下达信访事项处理意见书，对信访事项不予支持。14.蓬溪县国土资源局关于信访事项告知书，拟证明部营村八社村民于2016年12月向蓬溪县国土资源局反映情况后，该局于2016年12月6日作出信访事项告知书，告知部营村八社明确纠纷性质并咨询专业人士，但并未解决信访事项。15.申请书、蓬溪县国土资源局受理通知书、听证通知书、调解通知书，拟证明部营村八社于2016年12月9日向蓬溪县国土资源局申请按照土地权属争议进行解决，该局进行受理和调解，但并未解决问题。16.蓬溪县农业局作出的小麦死亡原因分析报告，拟证明2017年1月6日张固松等人用百草枯除草剂将争议土地上的麦苗打死，后经蓬溪县农业局和蓬溪县农业执法大队调查出具分析报告，认定小麦系外界非病虫害因素造成死亡，疑似除草剂造成死亡；部营村八社村民于2017年1月9日将该情况向蓬溪县政府和蓬溪县公安局反应，但是材料被拒收。 被告蓬溪县人民政府辩称，1.该府作出的处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。2.该府作出的处理决定程序合法，遂宁市人民政府予以维持并无不当。该府在受理原告于2016年12月26日提出的土地权属争议调查处理申请后，向张固松等人送达了申请书副本，并于2017年4月26日举行了听证会和调解会，在审查相关证据后，于2017年6月26日作出了蓬府函[2017]49号土地权属争议处理决定书，后向双方当事人进行了送达。3.原告诉称的事实系认识上的错误，其诉讼请求应予驳回。在1981年7月的特大洪水爆发时，争议土地已被冲毁，此时争议土地及其使用权已经灭失，原告从此未再耕种争议土地。现有土地是洪水后经历年河水冲击形成的河滩地，是张固松等人陆续自行开垦耕种形成的新增土地。原告诉称1981年发生的洪水并未造成争议土地完全灭失，而只是不适宜耕种了，但原告并未提供证据证明，且在1985年、1990年、2000年调整土地承包经营权时，原告不仅未耕种，也未主张该宗土地的承包经营权，有关部门亦未征收相关农业税费，这表明争议土地所有权、使用权均非原告所有。虽然涪江红江段与黄河的自然环境有所差别，但因洪水冲毁土地致土地灭失，又因历年河水冲击形成河滩地的情况基本相同，且国家土地管理局[1997]国土函字第55号复函仍然有效，故该批复适用于本案。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 遂宁市人民政府辩称，行政复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法。该府于2017年7月24日受理原告的行政复议申请，同日作出行政复议答复通知书，并于2017年7月24日邮寄送达给蓬溪县人民政府。该府根据复议双方当事人提交的证据查清了相关事实，认为蓬溪县人民政府根据国家土地管理局[1997]国土函字第55号复函的规定，认定对因洪水冲刷而毁失的河道土地，后因河水冲击形成的河滩地的所有权属于国有，与政策规定一致。涉案土地虽然由于历史原因确实存在争议，但蓬溪县人民政府对土地使用权的归属并未作出决定，且告知了原告另行提出申请，经依法报批后再予决定。故该府于2017年9月11日作出维持蓬溪县人民政府的土地权属争议处理决定的行政复议决定书，于同年9月12日送达原告。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告蓬溪县人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.申请书、土地权属争议案件受理书、受理通知书送达回证、听证通知书、听证通知书及调解通知书送达回证、批办笺、调查处理意见、土地权属争议处理决定书、土地权属争议处理决定书送达回证，以上证据拟证明蓬溪县人民政府对土地权属争议作出的处理符合《土地权属争议调查处理办法》的规定，程序合法。2.部营村八社的委托书、部营村八社92户农户联名签署的证明、申请，以上证据由部营村八社在行政处理程序中提供，拟证明部营村八社授权六位代表人参与土地权属争议调查处理。3、1998年9月23日龙太书所作自书记录、郭林虎出具的证明、杨国顺出具的证明、吴光伦出具的证明、邓永书出具的证明、刘朝阳出具的证明、谢乐云出具的证明、郭林松出具的证明、部营村8社向蓬溪县人民政府提出的《异议》、部营村八社向蓬溪县红江镇人民政府出具的《情况说明》、部营村八社向蓬溪县人民政府、蓬溪县县国土资源局、蓬溪县县信访局提交的《情况反映》、部营村八社向蓬溪县人民政府作出的《报告》，以上证据由部营村八社在行政处理程序中提供，用于证明争议土地的所有权属部营村八社所有。4.张固松等6人向蓬溪县国土资源局提交的《情况说明》、徐昌松出具的《情况介绍》，以上证据由张固松等6人在行政处理程序中提供，用于证明争议土地的耕种情况和其对争议土地享有使用权。5.调查谢乐云笔录、调查郭友邦笔录、调查刘朝阳笔录、调查漆远久笔录、调查吴光伦笔录、调查杨国顺笔录、调查郭炳兴笔录、调查龙太祥笔录、调查龙太素笔录、询问张固松笔录、调查郭全文笔录、调查郭兴文笔录、调查马祖均笔录、调查漆均笔录、调查郭齐文笔录、询问龙太兴笔录、询问蒲体琼笔录、询问甘秀业笔录、询问周天容笔录、询问李代相笔录、询问李远琼笔录、询问郭建廷笔录、询问郭林虎笔录，以上证据由蓬溪县国土资源局依职权调取，拟证明争议土地权属的来历、变迁情况。6.现场照片两张、测绘公司制作的争议地块指界范围图及测绘报告，以上证据由蓬溪县国土资源局依职权委托专业测绘公司对争议土地进行测绘所作，拟证明争议土地的四至界限。7.听证笔录，拟证明因案情重大、复杂，蓬溪县人民政府在行政处理程序中进行了听证和调解。 被告遂宁市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：行政复议申请书、行政复议答复通知书、行政复议决定书、送达回证，拟证明行政复议程序合法。 第三人张固松述称，1981年的洪水爆发后，如果原来的土地能够耕种，原告就耕种了，事实上原告并未耕种，这说明原来的土地客观上不能耕种。1992年以后，第三人等人开始开垦耕种争议土地，经过四、五年时间都没人出面阻止。直到2014年四川省绿然现代农业科技有限责任公司承包土地后，原告才提出其土地权属主张。市、县政府的解决方案是依法依规的，应该予以维持。 第三人张固松未向本院提交证据、依据。 经庭审质证，被告蓬溪县人民政府、遂宁市人民政府对原告部营村八社提供的证据1、2、3予以认可，对证据4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为这些证据除证明原告部营村八社向相关部门反映情况外，也证明被告的处理程序合法、事实清楚；原告部营村八社所称审查土地面积问题，不能达到其证明目的，仅能证明被告的处理程序合法。第三人张固松对原告部营村八社提供的证据6有异议，认为原告部营村八社向证人每人支付了100元进行收买，证人证言不可信；对涉及争议土地所有权的证据也有异议，认为争议土地由其开垦，原告部营村八社以前一直未提出异议，应当按照谁开垦谁受益的原则划分土地使用权。原告部营村八社对被告蓬溪县人民政府提供的证据1的真实性、合法性无异议，但关联性有异议，不能达到其证明目的；证据2不能达到其证明目的，争议土地仅是地表被冲毁，其事实认定有问题；证据3的关联性有异议；证据4、5、6、7的关联性有异议，相关调查处理应由蓬溪县人民政府而不应由蓬溪县国土资源局进行，其程序违法，争议土地面积认可15.5亩，不认可测绘面积。被告遂宁市人民政府、第三人张固松对被告蓬溪县人民政府提供的证据无异议。原告部营村八社、被告蓬溪县人民政府、第三人张固松对被告遂宁市人民政府提供的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告部营村八社提供的证据1、2、3、4、5，因具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信；证据6因证人未出庭作证，第三人张固松提出异议，不具有真实性，本院不予采信；证据7、8、9具有真实性，但不具有关联性，不能达到原告部营村八社的证明目的，本院不予采信；证据10、11、12、13、14、15具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信；证据16因与本案无关，不具有关联性，本院不予采信。对被告蓬溪县人民政府提供的证据1、2、3、4、5、6、7，因具有真实性、合法性、关联性，能够达到证明行政处理程序合法、事实清楚的证明目的，本院予以采信。对被告遂宁市人民政府提供的证据，因具有真实性、合法性、关联性，能够达到证明行政复议程序合法、事实清楚的证明目的，本院予以采信。 经审理查明，蓬溪县红江镇部营村原有一宗邻涪江红江段的土地（原名桑树地），原由原告部营村八社社员耕种。1981年7月，因涪江红江段爆发洪水，该宗土地被洪水冲毁。后经历年河水冲击，形成滩涂，但原告部营村八社社员未再耕种。1985年、1980年、2000年调整土地承包经营权时，未将该宗土地纳入土地承包经营范围，有关部门亦未征收相关农业税费。自1992年开始，蓬溪县红江镇部营村12社的张固松等人陆续在滩涂上自行开垦耕种，耕种面积逐渐增大。2012年至2014年，该宗土地先后被流转给自然人刘世平和公司法人四川省绿然现代农业科技有限责任公司经营。同时查明，涪江红江段最高历史水位为309.75米，本案双方当事人争议的土地均在最高历史水位以下。 2016年12月26日，原告部营村八社作为申请人，以张固松、郭全文、郭兴文、李辉贤、张仁群、张治书为被申请人，向被告蓬溪县人民政府提出土地权属争议调查处理申请，要求收回该宗土地所有权和经营权。被告蓬溪县人民政府受理后，于2017年4月26日举行听证会和调解会，在通过调查证人、现场勘查、委托第三方公司进行测绘等方式进行调查后，于2017年6月26日作出蓬府函[2017]49号土地权属争议处理决定书，决定：“驳回蓬溪县红江镇部营村八社的申请请求。”原告部营村八社不服，于2017年7月24日向被告遂宁市人民政府申请行政复议，被告遂宁市人民政府于2017年9月11日作出遂府复[2017]21号行政复议决定书，决定维持蓬溪县人民政府作出的土地权属争议处理决定。 本院认为，被告蓬溪县人民政府作为县级人民政府，负有对土地权属争议进行处理的法定职责。被告遂宁市人民政府作为上一级人民政府，负有对不服县级人民政府作出的土地权属争议处理决定进行复议的法定职责。本案争议焦点为，原告部营村八社是否享有争议土地即现被第三人张固松等人耕种的土地的所有权。 在1981年7月涪江红江段洪水发生前，争议区域的土地属于原告部营村八社所有，这是原告部营村八社和第三人张固松均无争议的事实。但是，在1981年7月涪江红江段洪水发生后，争议区域的土地因被洪水冲刷而毁损灭失，现第三人张固松等人耕种的土地实际是因历年的河水冲击形成，故争议土地属于原土地灭失后新增的土地。因争议土地位于涪江红江段历史最高洪水位以下，根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条之规定，争议土地属于河道管理范围，争议土地系在河道管理范围内因常年经过河水冲击而逐渐形成，故争议土地属于河流常水位至洪水位间的滩地即滩涂地。虽然涪江红江段与黄河相比较，客观上存在着自然环境的差异，但《国家土地管理局对山东省土地管理局有关黄河滩涂地权属问题的复函》（[1997]国土函字第55号）所针对的情况与本案所涉及的情况相同，且该复函仍然现行有效，故该复函可以适用于本案。根据该复函精神，本案争议土地为新增土地，土地所有权属国有。 被告蓬溪县人民政府在行政处理程序中，进行了调查、听证、调解和送达等法定程序，其处理程序符合《土地权属争议调查处理办法》的规定。被告遂宁市人民政府在受理行政复议申请后，向双方当事人分别发出了通知；在作出行政复议决定书后，分别向双方当事人进行了送达；其他行政复议程序亦不违法。故其行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。 综上，被告蓬溪县人民政府作出的行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，被告遂宁市人民政府决定予以维持并无不当。原告部营村八社请求撤销蓬溪县人民政府作出的行政处理决定和遂宁市人民政府作出的行政复议决定，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告蓬溪县红江镇部营村八社的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  谭生斌 审判员  蒋熠炜 审判员  青小丁 二〇一八年一月八日 书记员  张 萍 本判决适用的法律依据： 《国家土地管理局对山东省土地管理局有关黄河滩涂地权属问题的复函》（[1997]国土函字第55号1997年5月21日） 山东省土地管理局： 你局《转报滨州地区土地管理局〈关于黄河滩地权属问题的请示〉的函》（鲁土籍函字[1996]20号）收悉。现答复如下： 因洪水冲刷等自然原因，造成原所有者的土地坍塌毁失的，土地所有权随之灭失。后由于河水冲积逐渐形成的滩涂地，为新增土地，土地所有权属国有。土地使用权可优先确定给土地坍塌前曾在此范围内耕种的农民集体；如滩涂地已由他人开发耕种的，土地使用权可确定给开发人。管理权由土地所在地土地管理部门行使。 《中华人民共和国河道管理条例》 第二十条有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。 无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。 河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。