广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2014)粤高法行终字第869号上诉人（原审原告）：李月明，女，1957年9月4日出生。香港永久性居民。住址：广东省深圳市。委托代理人：王才亮，北京市才良律师事务所律师。委托代理人：朱铭，北京市才良律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：深圳市南山区人民政府。住所地：深圳市南山区桃园东路*号。法定代表人：余新国，区长。委托代理人：谢挺，广东国晖律师事务所律师。委托代理人：刘理，南山区人民政府工作人员。原审第三人：华润置地（深圳）有限公司。住所地：深圳市南山区铜鼓路**号科技大厦*楼。法定代表人：孔小凯，董事长。委托代理人：吕慧杰，北京市金杜（深圳）律师事务所律师。委托代理人：马彦忠，北京市金杜（深圳）律师事务所律师。上诉人李月明因诉被上诉人深圳市南山区人民政府不履行法定职责行政纠纷一案，不服深圳市中级人民法院（2013）深中法行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2011年9月25日，原告李月明以其位于深圳市南山区大冲的房屋被非法拆除为由向深圳市公安局南山高新技术园区派出所报案，深圳市公安局南山高新技术园区派出所出具报警回执。2011年9月25日，被告深圳市南山区人民政府旧改主管部门就涉案物业的拆除问题，向本案第三人华润置地（深圳）有限公司发出了《关于责令限期整改拆迁问题的通知》，要求第三人自行整改到位，对已拆除未签约村民主动沟通补偿及赔偿。2013年4月7日，原告委托律师向被告发出律师函，函称其位于大冲的房屋被陆续非法拆除，其向高新技术园区派出所报案，但没有得到任何处理，也未得到任何补偿。依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”之规定，请求被告依法介入协调、处理此案，保护公民合法财产。2013年5月8日，被告旧改主管部门对第三人发出《关于妥善处理大冲旧改项目有关纠纷的函》，要求第三人尽快与已拆除未签约村民进行协商，加快落实签约和补偿问题。2013年5月9日，第三人复函被告旧改主管部门《关于大冲旧改项目有关纠纷处理情况的说明》，称正在主动联系沟通，希望能够尽快协商解决补偿及签约事宜。2013年5月15日，被告作出深南府函[2013]34号《南山区人民政府关于大冲旧改项目有关纠纷处理的答复函》（以下简称“34号《答复函》”），针对原告有关保护其财产权的申请进行了回复。复函称：根据区旧改主管部门掌握的材料，大冲村原村民共931户，现有926户已与华润置地（深圳）有限公司签订了拆迁补偿协议，签约率为99.5%。目前，该项目按照《深圳市城中村（旧村）改造暂行办法》和《深圳市城市更新办法》的规定，正由华润置地（深圳）有限公司作为城市更新项目实施主体进行开发建设。区政府对项目的推进实施进行引导、监管。在大冲旧改项目上，区政府的态度和立场是鲜明的，就是要充分保障原大冲村集体的合法利益、充分保障原大冲村民的合法利益，一直主张依法依规和谐拆迁、和谐旧改，一贯要求就拆迁问题要充分沟通、充分洽谈，消除分歧。在大冲旧改项目的实施过程中，区旧改主管部门依政策要求履行监管责任，包括：监管拆迁补偿方案由大冲实业股份有限公司与华润置地（深圳）有限公司共同协商确定并经深圳大冲实业股份有限公司股东代表大会和董事会确认后实施；要求华润置地（深圳）有限公司与区政府主管部门签订项目监管协议，监管拆迁补偿资金和回迁物业的建设资金；监管拆迁补偿协议的履行，确保拆迁补偿及时到位。关于原告等人反映其物业被施工单位拆除问题，区政府主管部门在掌握相关情况后，第一时间约谈华润置地（深圳）有限公司项目负责人，要求华润置地（深圳）有限公司立即约谈其招标的施工方负责人。区政府主管部门同时书面责成华润置地（深圳）有限公司立即组织施工方整改到位；对已拆除物业的未签约原村民，要求华润置地（深圳）有限公司必须主动沟通，尽快签约，确保已拆除物业原村民的合法权益；如造成其他财物损失的，华润置地（深圳）有限公司要会同施工单位核实后尽快给予赔偿。区政府对《律师函》反映的问题高度关注和重视，并再次责成华润置地（深圳）有限公司本着合法、合理和保障原村民合法利益的原则与原告等人进行磋商，既要加快大冲旧改项目的和谐推进，也要在协商一致的情况下加快解决落实原告等人的签约和补偿问题。希望原告等人加快与相关方面协商，努力按照合法、合理、公平、公正的原则，以消除争议、落实补偿、加快旧改为目的，尽快达成共识，实现大冲和谐改造。如有需要区政府相关部门协助的事项，区政府相关部门将依法依规提供必要的协助。2013年6月14日，原告向原审法院提起行政诉讼，请求：1、确认深圳市南山区人民政府未履行保护合法财产法定职责违法；2、判令深圳市南山区人民政府督促公安机关依法调查处理违法案件，得出处理结论并追究相关违法人员责任；3、判令深圳市南山区人民政府督促协调开发商依法合理赔偿，如果开发商不赔偿则责令开发商停工，恢复原状，不得使用土地，不得进行任何建设；4、判令深圳市南山区人民政府承担本案诉讼费用。本案庭审中，第三人承认在涉案城中村（旧村）改造实施过程中拆除了一部分未签协议的物业。原审法院认为：原告李月明委托律师于2013年4月7日向被告深圳市南山区人民政府发出律师函，请求被告依法介入协调、处理此案，保护公民合法财产。被告也依照该申请作了相应答复。原告对该次申请的处理结果不服，有权提起本案行政不作为之诉。本案争议的焦点是被告是否存在原告主张的不履行保护公民财产权的法定职责。原告以《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条为依据主张被告存在不履行保护公民财产权职责的情形，经查，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”该条文规定了县级以上的地方各级人民政府有保护公民财产权的职权，但并没有规定县级以上的地方各级人民政府的具体的作为手段、措施等。具体到本案被告在涉案的城中村（旧村）改造实施中的法定职责，仍需要结合具体的行政法律规范来确定。《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》第二十七条规定，城中村项目实施过程中发生民事纠纷的，由区政府及有关部门协调处理，必要时市政府有关部门予以协助。经协调处理仍不能解决争端的，由有关当事人依照约定提请深圳市仲裁委员会仲裁，或者依法向人民法院起诉。本案中，被告依照上述规定有协调处理的义务。被告在收到原告申请后，也及时行使了协调的义务，并依法回复了原告。原告仍要求法院判决确认被告未履行保护合法财产法定职责违法，缺乏事实根据。原告还要求法院判令被告督促公安机关依法调查处理违法案件，得出处理结论并追究相关违法人员责任，并要求法院判令被告督促协调开发商依法合理赔偿，如果开发商不赔偿则责令开发商停工，恢复原状，不得使用土地，不得进行任何建设，该诉讼请求缺乏法律依据。原告的诉讼请求和理由不予支持。被告的答辩有理，原审法院予以采信。原告就房屋被拆除问题已经向公安机关报案，公安机关也出具了《报警回执》，其中明确规定，被害人认为公安机关对应立案侦查的案件而不立案侦查的，可以向当地人民检察院提出异议。此外，第三人在诉讼中也承认在涉案城中村（旧村）改造实施过程中拆除了一部分未签协议的物业。据此，原告如果认为上述行为侵犯了自己的合法权益，可以另寻法律途径解决。综上，原告提出的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，予以驳回。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决：驳回原告的全部诉讼请求。上诉人李月明不服，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实不清。1、没有认定原审第三人华润置地（深圳）有限公司非法拆除上诉人的物业。2、遗漏了原审第三人依法不具备成为大冲旧村整体改造城市更新项目实施主体条件的重要事实。依据《深圳市城市更新办法》第三十二条以及第三十三条之规定，只有在项目范围内成为单一权利主体或与其他权利人达成协议由单一主体实施的才能成为城市更新项目的实施主体。本案中，上诉人没有签订拆迁协议，也没有将物业转让给原审第三人，因此原审第三人不具备成为实施主体的条件。二、一审法院适用法律错误，程序违法。1、根据《深圳市城市更新办法实施细则》第八条的规定，被上诉人深圳市南山区人民政府在实施城市更新工作中不但有协调的职责，还应当对上诉人反映的问题进行调查处理，但被上诉人没有依照该实施细则第七十六条的规定，对原审第三人的行为进行查处并责令改正。另外，原审第三人未与改造项目范围内权利人达成协议，并不具备项目实施主体资格，南山区城中村（旧村）改造办公室却批准其成为大冲旧村整体改造城市更新项目的实施主体，与《深圳市城市更新办法》规定相抵触。2、一审法院于2013年6月19日受理本案，却于2014年6月3日才作出判决，超过法律规定的审理期限，严重侵害上诉人的合法权益。综上，请求撤销一审判决，改判被上诉人未履行保护公民合法财产之法定职责违法，并责令被上诉人会同相关部门对原审第三人的违法行为作出查处。被上诉人深圳市南山区人民政府未提交书面答辩意见。其在二审庭审时述称：上诉人所提出的事实与理由错误，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院维持一审判决。原审第三人华润置地（深圳）有限公司未提交书面答辩意见。其在二审庭审述称：与被上诉人答辩意见一致，请求二审法院维持一审判决。经审查，各方当事人对原审法院经审理查明的事实均无异议，本院依法予以确认。本院另查明：一、2007年3月19日，深圳市大冲实业股份有限公司与华润（集团）有限公司签订《大冲旧村改造合作意向书》，其中约定：“大冲旧改合作双方接受深圳市南山区人民政府的指导与监督。”2008年9月28日，双方正式签订《深圳大冲旧村改造项目合作开发（框架）协议书》。二、2011年12月6日，深圳市南山区城中村（旧村）改造办公室作出《关于大冲旧村城市更新项目实施主体的批复》，主要内容为：“经区政府审核并公示，现批复如下：1、原则同意华润置地（深圳）有限公司为大冲旧村整体改造城市更新项目的实施主体。……”三、2012年3月22日，深圳市南山区城中村（旧村）改造办公室（甲方）与华润置地（深圳）有限公司（乙方）签订《深圳市南山区大冲旧村改造项目监管协议》，其中约定：“本监管协议旨在监督乙方履行既定拆迁补偿及规划义务的情况，确保按照拆迁补偿协议履行拆迁补偿义务及实行整体开发，确保城市基础设施和公共服务设施的按期建设，乙方应当严格按照规划实施改造并接受甲方监管。……改造目标：1、成为深圳乃至全国旧改的标杆和典范。2、成为与未来城市形象相适应的新型现代化高尚商业、商务中心及居住社区。3、成为市高新区和华侨城景区的重要配套基地。……”四、深圳市南山区人民政府称：大冲村原集体土地早在1992年至1994年已完成国有化，其土地性质是国有土地而非集体所有土地。再查明：《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》第七条第一款规定：“各区人民政府负责组织、协调本辖区城中村改造项目的实施。”《深圳市城市更新办法》第二条规定：“本办法适用于本市行政区域范围内的城市更新活动。本办法所称城市更新，是指由符合本办法规定的主体对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）内具有以下情形之一的区域，根据城市规划和本办法规定程序进行综合整治，功能改变或者拆除重建的活动：（一）城市的基础设施、公共服务设施亟需完善；（二）环境恶劣或者存在重大安全隐患；（三）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求，影响城市规划实施；（四）依法或者经市政府批准应当进行城市更新的其他情形。”第三条规定：“城市更新应当遵循政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与的原则，保障和促进科学发展。”第七条规定：“市规划国土主管部门负责组织、协调全市城市更新工作，依法拟订城市更新相关的规划土地管理政策，统筹城市更新的规划、计划管理，制定城市更新相关技术规范，组织制定城市更新单元规划，负责城市更新过程中的土地使用权出让、收回和收购工作。”第八条规定：“各区政府（含新区管理机构，下同）组织辖区内城市更新用地的整理，组织辖区内综合整治类更新项目和市政府确定由其实施的拆除重建类更新项目的实施，对功能改变类和其他拆除重建类更新项目的实施进行协调。……”本院认为：本案中，上诉人李月明主张原审第三人华润置地（深圳）有限公司在未与其签订拆迁补偿协议的情况下，将其住房强行拆除，严重损害其合法财产权利，要求被上诉人深圳市南山区人民政府履行保护公民合法财产的法定职责。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年1月21日起施行）第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”根据上述法规的规定，以及《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》、《深圳市城市更新办法》的有关规定，并结合本案中深圳市南山区城中村（旧村）改造办公室作出的《关于大冲旧村城市更新项目实施主体的批复》、《深圳市南山区大冲旧村改造项目监管协议》和原审第三人华润置地（深圳）有限公司实施拆除涉案房屋等相关事实，可以认定涉案大冲旧村改造项目实质上属于由当地政府部门组织实施对国有土地上房屋进行征收活动的一种情形，华润置地（深圳）有限公司可视为上述条例规定的房屋征收实施单位。是否采用市场化的运作模式并不影响对公共利益的界定和对征收行为的认定。被征收人李月明与华润置地（深圳）有限公司（房屋征收实施单位）之间因达不成补偿协议而产生的补偿纠纷，应由当地人民政府按照上述条例的程序规定先行处理，李月明对处理决定不服的，可依法向人民法院起诉。本案上诉人李月明因与房屋征收实施单位就涉案房屋的补偿问题达不成补偿协议即被强行拆除房屋，要求深圳市南山区人民政府处理解决，深圳市南山区人民政府依法负有处理的职责。深圳市南山区人民政府虽然已督促房屋征收实施单位即华润置地（深圳）有限公司对未签约即拆除房屋的问题进行整改，但至今为止，李月明反映的问题未得到任何实质处理，因此，李月明主张深圳市南山区人民政府应当对其反映问题进行调查处理的理由成立，本院予以采纳。原审判决认为深圳市南山区人民政府收到李月明的申请后，及时行使了协调的义务并回复李月明，已属履行法定职责，并据此判决驳回李月明的诉讼请求不当，本院予以纠正。综上所述，原审判决驳回李月明的全部诉讼请求错误，本院依法予以纠正。李月明上诉请求改判的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三项）、第六十一条第（三）项之规定，判决如下：一、撤销深圳市中级人民法院作出的（2013）深中法行初字第20号行政判决；二、被上诉人深圳市南山区人民政府自本判决生效之日起九十日内对上诉人李月明反映的问题依法作出处理。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人深圳市南山区人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  彭 静代理审判员  董嫦青代理审判员  戴剑飞二〇一五年四月二十七日书 记 员  邓丽华