吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终208号 上诉人（一审原告）郑喜兰，女，1968年8月24日出生，汉族，住吉林省延吉市。 委托代理人崔贵文，吉林延大律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）延吉市人民政府，住所地吉林省延吉市河南街**。 法定代表人蔡奎龙，市长。 委托代理人姚新航，延吉市征收局工作人员。 委托代理人崔勇万，延吉市征收局工作人员。 上诉人郑喜兰因诉被上诉人延吉市人民政府房屋征收补偿决定一案，不服吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2020）吉24行初5号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，延吉市政府于2014年8月11日作出延市政发〔2014〕60号《延吉市人民政府关于危旧房改造项目XWJ1地块房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），附《危旧房改造项目XWJ1地块房屋征收补偿安置方案》（以下简称《征收补偿方案》），在征收区域予以张贴，并在报纸上刊登。延吉市政府于2014年7月7日作出《关于邀请房屋征收评估机构的公告》，对参与入围选聘的评估中介机构应提交的要件、申报方式、申报截止日期进行公告，并将此公告张贴在征收区域内。延吉市政府于2014年8月11日作出《关于延吉市危旧房改造项目XWJ1地块选定房地产价格评估机构的通告》，主要内容为：“XWJ1地块房屋征收评估机构由该地段内的被征收人在本通告发布5日内协商选定，并将选定结果书面告知延吉市征收局。如被征收人5日内没有协商，或虽经协商未达成一致意见的，被征收人可到延吉市征收局危旧房改造项目XWJ1地块项目现场办公室投票选定评估机构（届时不参加选定的被征收人视为自动放弃选定评估机构的权利），最终以多数决定的方式选定一家评估机构”，同时发布3家具有资质的房地产价格评估机构名单，并将此通告和名单张贴在征收区域内。延吉市政府经被征收人投票，通过多数决定的方式选定资信评估公司为案涉危旧房改造项目房屋征收评估机构，于2014年8月18日作出《房地产价格评估机构选定结果公示》，并将该公司资质及评估师资格证明在征收区域内予以公告。2014年8月18日，延吉市征收局委托资信评估公司对XWJ1地块被征收房屋及装修、附属物进行评估。资信评估公司于2014年9月15日对郑喜兰房屋作出《国有土地上房屋征收分户估价报告》（以下简称《分户评估报告》）和《（旅行社、口腔、售票处、咖啡）装修附属物评估报告》。郑喜兰房屋共分三层，房屋结构为混合，房屋用途为综合楼。第一层285.97平方米，评估单价为25110元，估价补偿金额为7180707元；第二层为246.14平方米，评估单价为17577元，补偿金额为4326403元；第三层为246.14平方米，评估单价为12555元，补偿金额为3090288元。装修附属物被评估为345122元。装修附属物被评估为596585元，其中案涉车库为19.14平方米，评估单价为2000元每平方米，评估价格为38280元。对于无照车库的补偿问题，郑喜兰与延吉市政府未能达成一致签订征收补偿协议。 2018年12月13日，资信评估公司对郑喜兰案涉车库再次出具《无产权车库装修附属物评估报告》（以下简称《附属物评估报告》），面积为19.5平方米，单价为2042元每平方米，评估价格为39819元。经审理查明，该评估报告评估时点为2014年8月11日，评估方法为成本法。上述《附属物评估报告》于2019年6月6日向郑喜兰送达，因郑喜兰拒签，由被告二名工作人员在送达回证上署名并注明情况。评估报告及送达材料中无复核权利的告知内容。延吉市征收局于2019年6月19日作出《危旧房改造项目XWJ1地块郑喜兰稳定风险评估报告》。2019年7月8日，延吉市政府作出延市政函【2019】189号《征收补偿决定》，主要内容为：被征收人郑喜兰的房屋在征收范围内，被征收房屋为无照房屋，房屋面积19.5平方米，混合结构。经资信评估公司评估，被征收房屋评估单价为2042元每平方米，房屋评估价格共计39819元。房屋征收部门于2019年6月6日将该无照房评估报告依法送达，被征收人郑喜兰在规定期限内未提出对评估报告的复核申请。在征收决定规定的签约期限内，郑喜兰要求1：1置换车库，因该要求不符合法律规定和该项目的征收补偿方案，双方经多次协商未达成协议。为维护公共利益，故依法决定：一、货币补偿：房屋征收部门一次性支付给被征收人郑喜兰房屋征收补偿款人民币39819元，该补偿款存入延边农村商业银行营业部，被征收人可以到延吉市征收局办理取款。二、被征收人郑喜兰应当自补偿决定送达之日起15日内，搬迁完毕并腾空房屋。被告于2019年7月11日对郑喜兰送达上述《征收补偿决定》，因郑喜兰拒绝签字，由被告二名工作人员在送达回证上署名并注明情况。郑喜兰不服，提起本案诉讼，请求：撤销《征收补偿决定》，判令延吉市政府新建车库一个，停车位两个进行置换并过户登记，诉讼费用由延吉市政府承担， 一审认为，第一，关于《征收决定》合法性问题。《征收条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；”第九条规定：“依照本法第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”第十条第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务委员会讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”根据延吉市发展和改革局作出的《关于下达延吉市2014年棚户区改造项目建设计划的通知》、延吉市棚户区改造管理局作出的《关于延吉市危旧房改造项目（XWJ1地块）的通知》、延吉市政府于2014年7月7日作出在报纸上刊登的《征求意见通告》、延吉市政府于2014年8月11日作出并在征收区域内予以公告的《征求意见及修改情况的公告》、延边农村商业银行营业部出具存款证明，可以证明案涉XWJ1地块是危旧房改造项目，该项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划，延吉市政府及其工作部门按照上述法律规定履行了法律规定的程序。 第二，关于评估机构选定程序合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，延吉市政府于2014年7月7日对参与入围选聘的评估中介机构应提交的要件、申报方式、申报截止日期进行公告，并将此公告张贴在征收区域内；2014年8月11日作出通告，发布3家具有资质的房地产价格评估机构名单，并将此通告和名单张贴在征收区域内。资信评估公司系根据参与选择的多数被征收人的意见选定，延吉市政府对该公司机构资质及评估师资格证明在征收区域内予以公告。综上，延吉市政府依法履行了选定评估机构的各项法定程序，评估程序合法有效。郑喜兰因对评估价格有异议提出要求重新指定评估机构的主张，不符合征收条例对于评估机构选定的法律规定，本院不予支持。 第三，关于评估报告合法性问题。《房地产估价机构管理办法》第三条第一款规定：“本办法所称房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质，从事房地产估价活动的中介服务机构。”《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”案涉房屋系郑喜兰已被征收房屋的附属物，无产权证，也并非郑喜兰唯一住房。郑喜兰主张应当按照有产权证房屋的标准进行评估的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。延吉市政府于2014年8月11日作出《征收决定》并进行公告，基于郑喜兰的案涉房屋系无产权证的附属物，再结合延吉市政府并未在《征收决定》作出后强制郑喜兰搬离案涉车库、影响其正常使用，故《附属物评估报告》对案涉房屋的评估采取征收决定公告之日作为评估时点，并无明显违法之处。但该评估报告中未载明评估时点及评估方法，存在程序瑕疵。延吉市政府依照法定程序选定资信评估公司负责征收区域的评估工作。该公司为合法有资质的评估公司，于2018年12月13日对郑喜兰的案涉无照车库作出《附属物评估报告》，郑喜兰对评估结论虽提出异议，但未能举证证明其主张，本院经审查对评估报告确定的价格予以确认。在送达《附属物评估报告》时，因郑喜兰拒绝签署送达回证，由二名工作人员在送达回证注明情况并签字，符合法律规定的送达程序。因延吉市政府提交的证据不能证明其向郑喜兰履行了告知评估报告复核权利和期限的义务，存在程序违法情形。 第四，关于郑喜兰提出的判令延吉市政府赔偿案涉房屋租金损失的诉讼请求，因延吉市政府并未对其房屋进行强制征收，郑喜兰的该项诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。 第五，关于被诉《征收补偿决定》的效力问题。《征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”本案中，延吉市政府于2014年9月对郑喜兰被征收房屋及附属物进行评估后，因双方对于案涉无照房屋的补偿问题不能达成补偿协议，延吉市政府当年并未对案涉房屋作出补偿决定。因郑喜兰对2014年9月4日作出的附属物评估报告申请重新评估，资信评估公司于2018年12月13日重新对案涉车库作出评估报告。因双方始终不能就附属物补偿价格达成补偿协议，延吉市政府于2019年7月8日针对被征收人郑喜兰作出延市政函【2019】189号《征收补偿决定》。在送达《征收补偿决定》时，因郑喜兰拒绝签署送达回证，由二名工作人员在送达回证注明情况并签字，符合法律规定的送达程序。本案中，延吉市政府未书面告知郑喜兰对《附属物评估报告》申请复核的权利，程序违法。但评估机构选定符合法律规定、评估公司具备法定资质、评估价格符合法律规定，该程序违法行为并未影响郑喜兰的实体权利义务，故本院依法确认《征收补偿决定》违法，保留其法律效力，对郑喜兰请求撤销《征收补偿决定》的诉讼请求不予支持。 综上，被诉《征收补偿决定》程序违法，但应保留效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、确认延吉市人民政府于2019年7月8日作出的延市政函〔2019〕189号《延吉市人民政府关于对郑喜兰房屋征收补偿决定》违法；二、驳回郑喜兰的其他诉讼请求。 郑喜兰上诉称，补偿决定内容及程序违法，应当撤销。1.通过建设工程规划许可附图可以看出，案涉无照房是经过规划批准建设的独立建筑物而不是某个建筑物的附属物，可以独立使用、独立交易，是独立的房产。2.案涉无照房是合法建筑，应当按照同类房屋的市场价格评估，不应以成本法评估，应当优先满足郑喜兰产权调换的要求。3.评估报告未交待复核的权利，程序违法，一审对该部分事实认定不清，确认程序违法错误。请求：1.撤销一审判决，改判支持郑喜兰的诉讼请求。2.一、二审诉讼费用由延吉市人民政府承担。 郑喜兰上诉称：1.补偿决定内容违法。案涉无照房是经过规划批准建设的独立建筑物，具有独立的使用功能，而不是依附于某个建筑物的附属物，按照成本法评估没有任何法律依据。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条第二款之规定，应当选用市场法评估，补偿不应低于同类房屋的市场价格。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十一条之规定，还应当优先满足房屋调换要求。2.补偿决定程序违法。无论2014年还是2018年的案涉评估报告均未送达，导致郑喜兰未能通过复核等程序维护自身合法权益，一审以程序违法但不影响郑喜兰的实体权利结论错误。3.依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条之规定，郑喜兰享有房屋产权调换的权利。4.因延吉市政府在征收过程中停水、停电而导致案涉房屋无法继续出租，由此产生的租赁费应当予以赔偿。请求：撤销一审判决，改判支持郑喜兰的诉讼请求，一、二审诉讼费用由延吉市政府承担。 本院二审过程中，延吉市政府作出决定，撤销了延市政函〔2019〕189号《征收补偿决定》，本院审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认被诉行政行为违法。本案二审期间，延吉市政府撤销了被诉补偿决定，即被诉行政行为已经不再具有法律效力，郑喜兰仍要求确认违法，根据前述规定，本院对一审判决确认违法的结果予以确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑喜兰负担。 本判决为终审判决。 审判长  孔德岩 审判员  高 光 审判员  孙慧源 二〇二〇年九月十五日 书记员  陈佳玉