海南省三亚市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）琼02行初603号原告兰亚否，女，1977年9月7日出生，黎族，现住三亚市。委托代理人李盛华，海南追根律师事务所律师。被告三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市吉阳区迎宾路**。法定代表人张华文，该区区长。委托代理人尹初喜，三亚市吉阳区妇女联合会副主席。委托代理人王天林，海南惠海律师事务所律师。第三人三亚市吉阳区罗蓬村委会三娘村民小组，住，住所地三亚市吉阳区罗蓬村委会/div>负责人吉文辉，该组组长。原告兰亚否不服被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）作出吉村资确〔2017〕61号《农村集体经济组织成员资格确认书》（以下简称61号《资格确认书》）的行政行为，于2017年11月1日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月10日立案后，于2017年11月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案与本院同期受理的原告兰亚凤等4人诉被告吉阳区政府、第三人三亚市吉阳区罗蓬村委会三娘村民小组（以下简称三娘小组）农村集体经济组织成员资格确认纠纷一案的诉讼请求及事实、理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将两案合并审理。本院依法组成合议庭，于2017年12月28日公开开庭审理了本案。原告兰亚否委托代理人李盛华，被告吉阳区政府委托代理人尹初喜、王天林，第三人三娘小组的负责人吉文辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2017年10月24日，被告吉阳区政府根据原告兰亚否的申请，作出61号《资格确认书》，认定原告兰亚否不具有第三人三娘小组的集体经济组织成员资格。原告兰亚否诉称：一、吉阳区政府作出61号《资格确认书》的行政行为主要事实不清、证据不足。首先，原告长期居住、生活、生产在三娘小组处，是该小组的集体经济组织成员。原告的集体经济组织成员的身份是基于出生享有，属于原始取得，依法享有与其他集体经济组织成员相同的权利，依法享有征地补偿款请求权。其次，从原告提交的证据可以得知，原告一直在履行村民的义务，吉阳区政府无视原告提交的证据，单方采信三娘小组的陈述，查明事实不清，认定依据不足。二、吉阳区政府作出61号《资格确认书》的行政行为程序违法，适用法律明显错误。首先，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第九条的规定，已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实，当事人无需举证。原告有生效判决书确认自己具有三娘小组的集体经济组织成员资格，吉阳区政府在没有相反证据推翻该生效判决的情况下，确认原告不具有三娘小组的集体经济组织成员资格，严重违法违宪。结合原告提交的海南省高级人民法院（2016）琼行终422号生效行政判决所认定的法律依据，原告完全具有三娘小组的村民资格，应当享有与本村其他村民同等的权利。其次，在原告向吉阳区政府申请确认村民资格的三年多时间里，吉阳区政府从未客观地审查原告提交的证据，也从未组织双方到场听证过，仅听取三娘小组的一面之词，即作出与事实和法律不符的决定，程序严重违法。综上，请求法院依法撤销吉阳区政府作出的61号《资格确认书》。原告兰亚否向本院提交了以下证据：1.户口本复印件，证明原告的户口落户于三娘小组处，系原始取得村民资格；2.《三亚市城乡居民基本医疗保险证》，证明原告在三娘小组处享有集体福利待遇；3.海口市龙华区龙泉镇五一村民委员会《证明书》及《农村土地承包经营权证》，证明原告婚后未在夫家所在的村集体居住、生活，也未在夫家享受过分配承包地等任何集体福利待遇；4.三亚市城郊人民法院（2012）城民一初字第1972号《民事判决书》，证明原告具有三娘小组的集体经济组织成员资格；5.房屋照片，证明原告与妹妹兰亚凤共同出资在三娘小组建房居住、生活；6.承包土地的照片，证明原告与妹妹兰亚凤长期在自家承包土地上种植农作物，共同生产、生活。被告吉阳区政府辩称：一、被告作出的61号《资格确认书》认定事实清楚、证据充分。首先，虽然兰亚否的集体经济组织成员资格是基于出生原始取得，但由于其在第二轮土地承包之前已出嫁海口市龙华区龙泉镇五一村，迄今已有20多年，属于"外嫁女"，不再具有三娘小组的成员资格，且其在三娘小组没有承包地，未以该组的土地作为基本生活保障，没有对集体经济组织履行过义务，也没有在该组形成较为固定的生产、生活关系，故被告对其集体经济组织成员资格不予确认。其次，兰亚否所持有的判决书虽然是生效判决，但由于该判决系法院对违法受理的案件作出的判决，应属无效，被告没有适用的义务。最高人民法院在2005年出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，认为农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于原《立法法》第四十二条第（一）项规定的法律保留事项，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。因此，就农村集体经济组织成员资格的问题，应由全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。基于这种原因，最高人民法院仅在前述司法解释第二十四条中规定，征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持，而没有对农村集体经济组织成员资格纠纷的裁判依据作出规定。迄今为止，全国人大常委会一直未对前述问题作出立法解释或者相关规定，也没有一部全国性的法律对集体经济组织成员资格的条件或标准作出规定。最高人民法院因此也拒绝作出相应的司法解释，认为在全国人大常委会没有作出立法解释或出台相关规定前，人民法院还不具备解决此类纠纷的的必要条件。综上，法院无权对农村集体经济组织成员资格进行司法认定，其所作判决属于无效判决。被告对于无法律依据的判决，没有适用的义务。何况该生效判决关于兰亚否具有农村集体经济组织成员资格的认定，与《三亚市人民政府关于印发三亚市"外嫁女"征地补偿费分配的指导意见的通知》（三府〔2013〕214号）（以下简称214号指导意见）的规定存在直接冲突，也与三娘小组的村规民约直接相悖。二、被告作出的61号《资格确认书》程序合法，适用法律正确。首先，被告具有确认资格。依据三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）214号指导意见的规定，农村集体经济组织成员资格认定工作由被告负责。为此，被告专门成立了相应的农村集体经济组织成员资格认定机构。后因人员变动，被告又于2017年6月对该机构成员进行了调整。其次，被告作出61号《资格确认书》的程序合法，适用法律正确。被告对农村集体经济组织成员资格认定小组成员进行调整后，召开专门的会议，依据海南省高级人民法院和三亚市政府的有关规定，结合每位农村集体经济组织成员资格申请人的具体情况，经过合法的程序，作出了予以确认或不予确认的认定。综上，被告作出61号《资格确认书》的行政行为认定事实清楚，确认结论有据，符合法定程序，请求法院依法驳回兰亚否的诉讼请求。被告吉阳区政府向本院提交了以下证据：1.《三亚市吉阳区人民政府关于调整外嫁女农村集体经济组织成员资格认定小组成员的通知》（吉阳府〔2017〕157号）；2.《海南省高级人民法院印发的通知》（琼高法发〔2012〕6号）；3.214号指导意见；4.《"外嫁女"农村集体经济组织成员资格认定会议议程》及《2017年"外嫁女"农村集体经济组织成员认定会议签到表》；5.罗蓬村委会申请农村集体经济组织成员资格确认的人员名单；6.61号《资格确认书》。前述证据证明被告在调整农村集体经济组织成员资格认定小组成员后，召开了专门会议，依据海南省高级人民法院和三亚市政府的有关规定，结合每位农村集体经济组织成员资格申请人的具体情况，经过合法的程序，作出了予以确认或不予确认的认定。第三人三娘小组述称，第三人曾召开村民会议讨论兰亚否是否具备本小组集体经济组织成员资格的问题，大部分村民代表都不同意认定兰亚否具有本小组集体经济组织成员资格，并且在意见书上签名捺印。因此，第三人没有认定兰亚否具有本小组农村集体经济组织成员资格。第三人三娘小组向本院提交了以下证据：《罗蓬村三娘村小组关于兰亚否的农村集体经济组织成员资格认定的意见书》及所附的签名单，证明经第三人召开村民会议，大部分村民不同意认定兰亚否具有本小组集体经济组织成员资格。经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：（一）对原告证据的质证意见被告吉阳区政府对原告证据1的真实性、合法性、关联性及证明效力均有异议，认为原告所提供的"兰德山"户口本与另案原告兰亚凤等4人提供的"兰德山"户口本不一致，无法确认其真实性。对证据2的真实性、合法性无异议，关联性、证明效力有异议，认为《三亚市城乡居民基本医疗保险证》是随户籍由政府颁发的，不能证明原告具有三娘小组的集体经济组织成员资格并享受过集体福利待遇。对证据3中的《农村土地承包经营权证》的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议，认为该证只能证明原告在夫家没有承包地，不能证明其是否在夫家享受过集体福利待遇；对《证明书》的真实性、合法性及证明效力均有异议，认为该证据上只有一个公章，无法确认该公章的真假；对证据4的真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为该民事判决是法院对无权受理的案件作出的裁判，属于无效判决，与其证明目的没有关联性；对证据5的真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为该房屋是没有取得合法土地使用权的违法建筑，不能证明其证明目的；对证据6的真实性、合法性、关联性均有异议，认为原告在三娘小组没有承包地，即便其是在父母承包地里干活，也不能证明其证明目的。第三人三娘小组的质证意见与被告一致，认可证据6是原告在其父母的承包地里耕种的照片。（二）对被告证据的质证意见原告兰亚否对被告证据的真实性、关联性均无异议，合法性、证明效力均有异议，认为生效民事判决已确认原告具有三娘小组的集体经济组织成员资格，被告作出61号《资格确认书》的程序违法。第三人三娘小组对被告证据无异议。（三）对第三人证据的质证意见原告兰亚否对第三人证据的真实性、合法性、关联性及证明效力均有异议，认为该会议记录违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款的规定。被告吉阳区政府对第三人证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，相互印证，足以证明原告具有三娘小组的集体经济组织成员资格。被告及第三人的证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，但不能充分证明被告作出61号《资格确认书》的行政行为认定事实清楚，依据充分，程序合法。经审理查明:兰亚否于1977年9月7日出生后，户籍一直登记在三娘小组其父亲兰德山的户内。1996年1月，兰亚否与海口市龙华区龙泉镇五一村卜史村村民陈业堂按照民族习俗举行婚礼。1997年，三娘小组发包集体土地时，兰亚否未取得该组土地承包经营权。婚后，兰亚否未在夫家所在的村集体分配到承包土地或享受过其他村民福利待遇。2002年8月，陈业堂因病去世。后兰亚否回三娘小组随父亲兰德山一起生活，并于2011年3月与兰德山等家庭成员一起缴纳了城乡居民基本医疗保险费用。2012年6月，因三娘小组拒绝给兰亚否分配征地补偿款，兰亚否向三亚市城郊人民法院提起民事诉讼，请求法院确认其具有三娘小组集体经济组织成员资格，并判令三娘小组向其发放征地补偿款19万元。三亚市城郊人民法院经审理，于2012年8月28日作出（2012）城民一初字第1972号民事判决，判决确认兰亚否具有三娘小组集体经济组织成员资格，并判令三娘小组向其支付征地补偿款19万元。三娘小组未对该判决提起上诉，并按判决书履行了付款义务。其后，兰亚否与妹妹兰亚凤在其父亲兰德山位于三娘小组的土地上合建一栋两层半楼房共同居住、生活，平时主要靠在家庭承包地耕作及外出打工维持生活。2013年12月25日，兰德山户换发三亚市（县）农地承包权（2013）第02107009号《农村土地承包经营权证》，兰亚否为该证所登记的土地承包经营权共有人之一。后因三娘小组又拒绝向兰亚否分配新的征地补偿款，兰亚否向吉阳区政府申请确认其具有三娘小组的集体经济组织成员资格。2017年6月23日，吉阳区政府重新调整成立了由一名区政府主管领导担任组长，区委政法委、区妇联、区政府办、区农林局、区财政局、区住建局等相关部门的负责人及辖区范围内各村（居）委会的书记、主任担任成员的"外嫁女"农村集体经济组织成员资格认定小组。2017年6月28日，吉阳区政府组织前述小组成员召开"外嫁女"农村集体经济组织成员资格认定会议，对兰亚否等申请人的农村集体经济组织成员资格的确认问题通报了相关调查情况，并进行了讨论。但吉阳区政府未通知兰亚否参加该认定会议。2017年7月5日，三娘小组向吉阳区妇联提交《罗蓬村三娘村小组关于兰亚否的农村集体经济组织成员资格认定的意见书》，称：1997年第二轮土地延包时，兰亚否分得一份农田，登记在其父亲兰德山名下；2001年兰亚否与一外地人结婚后，户口未迁出三娘小组；结婚约三年后，兰亚否称其丈夫已去世，独自回三娘小组随父亲生活，随后就外出打工；兰亚否没有在三娘小组承包和耕作过农田，原分予的农田只由其父母享有并耕作；2012年，兰亚否擅自在××组房，但未参加小组组织的各类义务劳动等；鉴于前述情况，经三娘小组召开全体村民会议讨论表决，大多数参会村民不同意认定兰亚否具有三娘小组集体经济组织成员资格。2017年10月24日，吉阳区政府作出61号《资格确认书》，认定：兰亚否的户籍虽未迁出三娘小组，但其长期未在该组居住、生活，未以该组的土地作为基本生活保障，未在该组形成较为固定的生产、生活。据此，依据三亚市政府的214号指导意见第一条第一、二款的规定和罗蓬村委会的确认意见，确认兰亚否不具有三娘小组的集体经济组织成员资格。兰亚否不服，遂提起本案诉讼。另查明，2013年12月11日，三亚市政府作出214号指导意见，要求各镇人民政府、各区管委会及市政府直属各单位认真组织实施。该指导意见规定："外嫁女"征地补偿费分配纠纷涉及农村集体经济组织成员资格认定问题的，应先由"外嫁女"或集体经济组织申请区管委会、镇人民政府确认；对农村集体经济组织成员资格的认定，以人民政府的征地补偿安置方案确定时是否以本集体经济组织的土地为基本生活保障作为基本依据，兼顾是否具有本集体经济组织户籍及是否在本集体经济组织形成较为固定的生产、生活作为判断标准；在认定时要注意避免"两头占"（即在嫁出地和嫁入地均享有成员资格）或者"两头空"（即在嫁出地和嫁入地均不享有成员资格）的情况发生；"外嫁女"嫁入城镇，但户口未迁出的，也未被纳入城镇居民社会保障体系的，应当认定其具有原集体经济组织成员资格；随其生活的未成年子女未取得非农业户口的，亦应当认定具有原集体经济组织成员资格等等。本院认为，本案的主要争议焦点是：被告吉阳区政府作出61号《资格确认书》的依据是否充分，程序是否合法。首先，从确认依据上看，兰亚否申请吉阳区政府确认其具有三娘小组集体经济组织成员资格，有户口本、夫家所在地村集体的《证明书》《农村土地承包经营权证》《三亚市城乡居民基本医疗保险证》、在三娘小组建造的房屋照片及（2012）城民一初字第1972号生效民事判决等证据为依据。前述证据与各方当事人在本案审理期间的陈述事实相互印证，足以证明：兰亚否的户籍一直登记在三娘小组，享有三娘小组的土地承包经营权等权利，并在该小组长期居住、生活；2012年8月，生效民事判决曾认定兰亚否具有三娘小组的集体经济组织成员资格；2012年后，兰亚否与妹妹兰亚凤在三娘小组的土地上合建了一栋两层半楼房共同居住，其从未在夫家所在的村集体分配到承包土地或享受过其他村民福利待遇，平时主要靠在家庭承包地耕作及外出打工维持生活，在三娘小组形成了较为固定的生产、生活，不存在丧失原集体经济组织成员资格的情形。吉阳区政府和三娘小组否认兰亚否具有三娘小组的集体经济组织成员资格，但没有提交任何反驳证据证明其主张。因此，兰亚否应当具有三娘小组的集体经济组织成员资格。吉阳区政府未经认真调查核实，仅依据三娘小组的确认意见即作出61号《资格确认书》，认定兰亚否不具有三娘小组的集体经济组织成员资格，依据不足，违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条的规定，且与三亚市政府214号指导意见关于确认"外嫁女"的农村集体经济组织成员资格的规定相悖。其次，从确认程序上看，根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）第20条的规定，行政机关应当严格按照法定程序行使权力、履行职责。在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。本案中，被告吉阳区政府虽然曾组织本区的"外嫁女"农村集体经济组织成员资格认定小组成员召开认定会议，讨论了兰亚否等申请人是否具有农村集体经济组织成员资格的问题，但其未依法通知申请人兰亚否参加该会议，未给予兰亚否陈述、申辩的机会，即作出61号《资格确认书》，认定兰亚否不具有三娘小组的集体经济组织成员资格，显然违反了国务院的前述规定，剥夺了申请人的陈述和申辩权利，其确认行为程序违法。综上，被告吉阳区政府作出61号《资格确认书》的行政行为主要证据不足，违反法定程序，原告兰亚否诉请撤销该《资格确认书》的依据充分，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告三亚市吉阳区人民政府于2017年10月24日作出的吉村资确〔2017〕61号《农村集体经济组织成员资格确认书》；二、被告三亚市吉阳区人民政府应在本判决发生法律效力之日起60日内，对原告兰亚否的农村集体经济组织成员资格重新作出确认。案件受理费50元，由被告三亚市吉阳区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长  吉 红审 判 员  杨冲冲人民陪审员  王文伟二〇一八年五月四日法官助理李利书记员王娟书记员王娟附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国妇女权益保障法第三十三条任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。