河南省南阳市宛城区人民法院民 事 判 决 书（2020）豫1302民初4849号原告：南阳市宛城区黄台岗镇勾营村民委员会负责人：王金山，任村委会主任。地址：南阳市宛城区黄台岗镇勾营村。委托代理人：闫振伟，河南船旗律师事务所律师，特别授权。被告：南阳市速冻设备租赁有限公司法定代表人：李兵，任董事总经理。地址：南阳市三川盛唐一期9号楼2单元1104室。委托代理人：丁金虹，女，1970年10月3日出生，汉族，户籍地河南省南阳市卧龙区，系公司副经理，特别授权。委托代理人：张弛，河南问鼎律师事务所律师，特别授权。第三人：河南福园老年养生服务有限公司法定代表人：王一丰，任总经理。地址：南阳市车站路与中达路交叉口中达明淯新城H区101号。原告南阳市宛城区黄台岗镇勾营村民委员会（以下简称“勾营村委”）诉被告南阳市速冻设备租赁有限公司（以下简称“速冻设备公司”）、第三人河南福园老年养生服务有限公司（以下简称“福园老年养生公司”）土地承包经营权纠纷一案，本院于2020年8月17日立案后，在法定期限内向双方当事人送达了相关法律手续，并依法组成合议庭，于2020年9月9日、2020年12月20日公开开庭进行了审理。原告勾营村委的委托代理人闫振伟，被告速冻设备公司的委托代理人丁金虹、张弛到庭参加诉讼，第三人福园老年养生公司经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告勾营村委诉称，1998年5月18日，原告与被告签订《白河滩涂承包合同》一份，约定原告将位于该村万湾自然村西的白河滩涂土地502.8亩出租给被告，由被告用于养殖、种植、加工、旅游业开发使用。合同约定土地承包经营期从1998年5月18日至2048年5月17日止。承包期内被告前五年每年每亩土地缴纳承包费30元，第六年起每亩每三年增加五元，并应当于每年元月十日之前交清当年承包费，不得拖欠。合同签订后，原告按照约定将土地交给被告使用至今，使用期间被告未按照约定足额支付土地承包费与土地占用费，拖欠费用合计113130元。被告未经原告书面同意，于2014年5月6日与第三人福园老年养生公司签订《老年养生苑筹建协议》。该协议签订后，被告将约定用地交给第三人，第三人遂在该转租土地上大肆建造固定建筑物，用于开办养老院，对滩涂地进行破坏性使用。1998年原、被告所签订的《白河滩涂承包合同》，名义上是承包。但内容实质是租赁条款，该合同未经公示，未经全体村民三分之二或者三分之二村民代表的同意，向非集体组织成员发包，理应无效，其实质是土地的转租。根据《中华人民共和国合同法》的规定，租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效。被告未经出租人同意，擅自进行转租，违背了法律的强制性规定。被告在履行合同的过程中，违背主要合同义务，拒不按时缴纳土地租金，构成根本违约。被告及第三人在农业用地上进行违法使用，严重和永久地破坏了土地的用途，严重的损害了村民的利益，并且触犯了《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规。综上所述，被告违背诚信原则，严重违反合同约定和法律规定。为了维护原告的合法财产权益，特诉至贵院，诉讼请求：1、依法确认被告与第三人之间签订的“老年养生苑筹建协议”无效；2、判令被告腾退、返还土地502.80亩；3、判令被告立即支付拖欠承包费113130元；4、判令被告对其违法建设、破坏的农业用地恢复原状；5、本案诉讼费由被告承担。原告为支持自己的主张，向本院提交证据如下：一、村委会证明及村主任身份证，证明原告诉讼主体符合法律规定，负责人身份适格。二、《白河滩涂承包合同》一份，证明：1、原、被告之间签订合同的时间、用途、承包期、租金等条款；2、名为承包，实为租赁，因为被告不具有承包的主体身份，且未经村民议决程序，承包合同本身无效，可视为租赁；3、合同第四条修路条款：（1）因为约定的是签订合同后半年内，也就是1998年5月18日签订，在1998年11月18日之前完成，被告完全可以行使合同解除权，但至今22年，早已超过抗辩时效；（2）因为修路约定涉及到其他村（钦赐田村等），属于履行不能的条款；（3）12米宽的路涉及到占用农田，属于违法事项，违法条款无效；（4）要求路基抬高一米达到国家三级砂石公路，明显投资太大，与被告交纳的租金远远不匹配，属于显示公平的条款。4、租赁期限条款明显与法律规定最长租期20年相违背。三、老年养生苑筹建协议及工商登记材料三份，证明：1、被告非法转租的事实；2、被告明确自认持有的租赁地100亩，转租给第三人，前后均系租赁关系；3、此协议在用途方面明显超出原承包租赁约定的用途范围。4、所获取利益远远大于被告承包土地的微薄支出，显然是对原告应得收益的侵犯，显示公平。四、照片七张，证明：1、养老院在实际从事经营的事实；2、养老院大量固定建筑物是违法建筑，没有产权证明，超出了原、被告签订合同约定的范围。五、原告四议两公开记录及表决共五份，证明:1、全体村民对原承包滩涂协议不知情，是个别人内外勾结，出卖村民利益；2、群众对被告擅自出租和欠缴租赁费表达不满；3、干部、党员、村民一致要求终止租赁合同和维护自身合法权利的诉求。六、收款收据一份，证明：1、被告前期交纳的是租费的事实，是对租赁性质的确认；2、后期拖欠未再支付租赁费。七、河南省罚没款收入统一发票及税收交纳书三份，证明：1、第三人的建筑物违反了土地法的规定，属于非法建筑；2、被告违反了承包合同约定的合法经营，租赁或者承包合同不应再得到法律的保护和支持。3、原告因为被告的违法占用耕地行为，遭受了行政处罚和经济损失。被告速冻设备公司为支持自己的主张，向本院提交证据如下：一、白河滩涂承包合同，证明双方依法签订了滩涂承包合同，已经实际履行了23年。二、承包合同补充协议，证明双方承包合同签订后，原告没有履行自己的义务，原告也有违约行为。三、南阳市宛城区黄台岗镇人民政府相关批示，证明当时双方在签订承包合同时，镇政府、村委是大力支持的，也证明原告说的未经村民会议表决是虚假的，该批示中写明由镇政府负责解决相关问题，说明当时镇、村两级支持被告进行综合开发，综合开发必然涉及到一些建设行为，出现问题由镇政府解决。四、关于黄台岗镇关于千亩园观光休闲农业开发的请示，证明被告要在千亩园中拟建多种形式的开发项目，进行综合投资开发，因此现在所建的养老院也在范围之内。当时南阳市宛城区领导也作出重要批示，要求黄台岗镇政府创造条件推进项目实施。五、被告持有的村镇房屋所有权证和林权证，证明房屋是合法的，植树造林取得了国家的确权，林木权益、林地使用权得到政府的确认，依法应当予以保护。六、土地生长树木移交协议一份，证明承包土地时原告将一部分树木移交给被告了，被告有出资。对原告举证，被告发表质证意见如下：对第一组证据无异议，对第二组证据真实性无异议，对证明方向有异议，该组证据的证明方向是错误的，白河滩涂承包合同就是承包合同，无证据证明是租赁合同。原告认为合同第4条约定的修路条款因各种原因履行不能，不能成为原告请求合同无效的理由。若认为合同无法履行或显示公平可以请求变更合同，但二十多年来，原告未请求变更合同，丧失请求变更合同的时效。对第三组证据真实性无异议，对证明方向有异议。被告与第三人签订的筹建协议，不违背原、被告合同约定，符合国家的产业政策。国家是鼓励的，解决养老问题。双方实际是合作关系，因为合作占用被告承包的土地，支付了一定的占用费，不违背双方合同约定，原告不得干预。被告因为与第三人合作建设老年养生苑获取了相关的收益，收益大小与被告的投资相匹配，原告不能因此主张土地承包合同无效或者显示公平。案涉土地在被告承包前就是荒滩，是被告的持续投入使土地产生了价值。对第四组证据，养老院进行了一定的固定设施建设，可能在相关建设程序和建设手续上不严谨，但可以进行补办，接受政府和执法机关的处理，但不能因此否定土地承包合同的效力。对第五组证据有异议，1、党支部会议提议、两委会商议两个记录没有参加人员签字，党员大会审议后边签字有部分党员签字不属实，有伪造情形，村民代表大会决议里部分村民代表签字也有雷同。2、村民代表大会参加人就是村民代表，该村民代表没有经过相应的推选程序，由此形成的决议是无效的。3、原、被告双方的合同是经过合法程序签订的，对双方均具有法律约束力，任何一方不得以内部决定为由请求变更或者解除合同。对第六组证据真实性无异议，但是该证据是原告单方书写，不能因为字面的意思变更合同性质。承包费被告交到了2019年，2020年确实没有交。对第七组证据真实性无异议，被处罚人缴纳罚金和复垦费后说明已经接受了处罚，构成一种合理存在。对被告举证，原告发表质证意见如下：对第一组证据的真实性无异议，合同第二条约定承包期50年与土地承包的最长期限30年相抵触。如果是按租赁来说，最长期限是20年。合同第四条约定甲方保证在合同签订后半年内修路，半年内的计算时间是2018年5月18日至2018年11月18日，该条款具有时效性，被告在这期间未提出，被告丧失了诉讼时效抗辩。第六条允许建设的建筑物仅限于小道、凉亭，应缴纳占地费，现在状况是建筑了大面积房屋，按照此条款应缴纳高额的占地费用。第七条乙方在承包经营项目甲方不得干涉，我们仅限于被告自身经营的项目，不能超越合同约定的范围，不包括第三方的经营和超范围的经营。第十条修坝问题，资金来源由乙方筹集，资金到位后开工，说明被告对该条款具有先行义务，被告资金未到位不是原告的过错。对第二组证据的第四条甲方无条件允许加高修坝，不存在原告不允许的状况，是因为被告自身的原因没有投资进行建设，原告无违约行为。对第三组证据根据村民组织法及相关法律，黄台岗镇人民政府无权对本合同进行批示，属于越权行为。千亩园计划并未实施，该批示与本案争议的土地无关联性。当时镇政府关于批示中写明“因此地开发与国家政策、法律法规相抵触由镇政府负责”，完全是不负责的说法。第四组证据仅是请示，未实际进行开发和建设，是一个虚构项目，领导的批示仅是说创造条件，没有明确指示的内容，人民政府也无权对村集体所有的土地自由支配。这仅是被告单方的一个营业项目，与争议土地无关。对第五组证据真实性无异议，对证明方向有异议，1、村镇房屋所有权证现在没有纳入大市整体房屋之内；2、据原告去相关部门咨询，这种权证在当时环境之下违法办理，没有严格依照土地管理法及房产法的相关规定；3、涉及所有权的内容，约定期限和土地承包期限一致均到2048年，说明办理本身是违法的，房地一体化，对土地没有有效使用权的情况下，写成50年期限与法律相违背。4、房产证与本案争议土地只占用了一小部分，与其他大部分土地的争议无关。对林权证1、林权证已经超期，终止日期为2019年5月17日。2、仅赋予被告在期限内种植林木的权利，但被告未实际履行，证上载明的一万五千株杨树不存在。3、林地范围也与争议土地不是一一对应关系，与关联性无关。不影响对合同效力的判定。对第六组证据1、协议中约定的“2009年2月15日前首付11万元,1999年底余款全部付清”的实际履行与否需要被告提供证据加以支持。2、这个协议也证明了当时签订协议时种植了大量的树木，案涉土地在当时是可种植状态，并不是不长东西的滩涂地，根据合同签订的价值来推算，当时案涉土地上种植了大量的树木。合同本身涉及到当时的村委的一些人，是对群众利益的一个重大侵害。说明当时移交未经过村民代表大会，移交不合法。提交林权证复印件一份，证明原告对相对应的树木拥有合法的所有权；2、林权证非常清楚地载明了当时树木大概的一个状况、位置、数量、地理位置，所以办法林权证时案涉土地上种植了大量的树木。这上面明确了林木的范围，应该是村集体即村集体组织的成员，才有林木的所有权和林地的这种使用权，集体组织以外的成员和个人不具有使用条件。第三人福园老年养生公司经本院依法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，视为放弃答辩、举证、质证的相关权利。根据原、被告的举证、质证，本院认证如下：对于被告无异议的证据本院予以采信，对有异议的证据，本院在评理部分予以评析。根据原、被告的陈述、举证、质证、本院认证及庭审调查，本院确认以下事实：1998年5月18日，以原告勾营村委为甲方（发包方），被告速冻设备公司为乙方（承包方），签订《白河滩涂承包合同》：……一、乙方为了发展经济，经与甲方协商同意将位于万湾自然村西（林场、场部北部方向）白河滩涂地502.8亩。承包给乙方，进行养殖、种植、加工、旅游业开发等项目。边界位置：林场场部西北方向、防洪坝东、老河岸为北界；防洪坝正南沿路中心700米为界（已除去防洪道30米）；西界700米处转90度向东607米至老河岸为××界（已××防洪道30米）；东界为老河岸。整块地形为扇形。东西总长607米；南北总长700米；总面积：335244平方米。二：承包期从1998年5月18日至2048年5月17日为止，承包期为50年。承包期满前一年，乙方应及时通知甲方继续承包或其他使用意向的书面意见，经双方协商统一后按实地方案执行。如合同终止，乙方地面的一切建筑设施等有价物品作价后交给甲方，由甲方付款后使用。三、承包期间，乙方前五年每亩每年向甲方交纳承包费30元。从第六年起每亩每叁年增加伍元，以此类推至合同期满为止。合同签订后，自土地移交之日起结清当年承包费以后每年元月十日前交清当年承包费，不拖不欠。四、为便于荒滩开发，甲方保证在合同签订后半年内达到路通，即：由南新公路“钦锡田村”处向西直通勾营村林场场部西墙，向北穿过竹林至乙方生活区内。万湾自然村西到林场场部之间路段，修路时原路基抬高1米，路下设置防洪排水道，用于防洪排涝和防止下游河水回流。要求宽12米的沙石路面，并经常维护良好，符合国家三级沙石公路标准，供乙方无偿使用。……六、允许乙方在甲方竹园内投资建造小道、凉亭10个，供游人休闲观赏，乙方每年付给甲方500元占地费，具体位置须经甲乙双方同意后方可施工。七、乙方在所承包滩地内的一切经营开发项目，经营方式甲方不得干涉，否则造成的经济损失，应有甲方负担。但必须在国家法律、政策允许的情况下合法经营，在国家政策范围内，应依法纳税，否则有此产生的后果，由乙方自负。八、甲方以最低廉的价格将滩涂地承包给乙方，乙方在使用安置员工时，同等条件下应优先安排甲方人员。十四、本合同不因双方领导（负责人）更换而中止或变更，如单方解除合同，应按合同的全部承包金额的两倍罚款。……十六、为确保本合同顺利实施，甲方应有宛城区黄台岗镇政府监督实施。……合同结尾处有甲方勾营村委、乙方速冻设备公司、监督单位南阳市宛城区黄台岗镇人民政府三方代表人签字以及加盖公章。1998年5月18日，原、被告签订了《白河滩涂承包合同补偿协议（一）》，就承包面积内的树木、土地、道路、防洪坝等问题进行了约定。1999年1月6日，原、被告双方又签订了《土地、生长树木移交协议》，协议约定：1、按照原始合同，乙方承包面积内的所有地皮，自一九九八年元月六日起，移交给乙方使用，承包费从即日起计算。2、承包面积内所有生长的树木，经双方商定、镇政府同意，共计作价160000元，分两次至1999年年底付清。3、乙方承包面积内的树木所有权移交后，原村委会（包括林场）就此处生长的树木与任何单位、个人之间的纠纷、关系均由甲方处理。4、乙方承包面积内，地面上除树木移交给乙方外，其他所有附属物全部由甲方处理、拆迁，不能影响乙方开发。……南阳市宛城区黄台岗镇人民政府以担保单位名义在该协议上盖章。1999年1月14日，南阳市宛城区黄台岗镇人民政府出台《关于勾营村白河滩涂开发中应提供宽松环境的批示》，内容如下：“南阳市速冻食品公司：贵公司在勾营村白河滩涂地进行的“千亩园”综合开发，镇政府、勾营村委会大力支持，全面配合，创造一切宽松环境。凡因开发而与有关职能部门发生的问题，由镇政府处理。因此地开发而与国家政策和法律法规相抵触的，由镇政府负责，速冻公司不承担任何责任”。2010年2月，南阳市宛城区黄台岗镇人民政府与被告速冻设备公司共同向南阳市宛城区人民政府发出《关于黄台岗镇千亩园观光休闲农业开发的请示》，该请示得到时任领导批准并加盖了南阳市宛城区人民政府的公章。2014年5月6日，案外人王一丰为甲方、被告速冻设备公司为乙方，签订了《老年养生苑筹建协议》，拟共同筹建南阳市高档养老公寓。项目名称为福园国际老年养生苑，地址在黄台岗镇××村，投资方式为：乙方以现有的房屋和设施、树木作价365万，将持有的100亩地转租给甲方，每亩年租金600元，项目筹建由甲方全额出资，建成后双方共同对建设资金进行核算，核算确认后，按各自投入的资金数额或者配置的股权确定各自的股份比例。协议期间自2014年5月6日至2048年5月7日。2014年5月13日河南福园老年养生服务有限公司工商登记注册成立。2020年4月26日，原告勾营村委以速冻设备公司为被告、福园老年养生公司为第三人向本院提起诉讼，要求：1、依法确认被告与第三人签定的筹建协议无效；2、判令被告腾退、返还土地502.80亩；3、判令被告立即支付拖欠的承包费113130元；4、判令被告对其违法建设、破坏的农业用地恢复原状；5、诉讼费由被告承担。原告诉状及其出具的法定代表人身份证明、授权委托书均显示村民委员会主任、负责人为马继海，经本院审查，马继海并未担任此职务。本院以村民委员会主任是由村民直接选举产生的主持村委会工作的主要负责人，马继海不是村委会主任，不能证明该诉讼系勾营村委及村民真实意思表示为由，驳回原告起诉。2020年8月17日，原告勾营村委以相同诉求再次提起诉讼，并在庭审中进一步明确诉求：1、确认被告与第三人签订的《老年养生苑筹建协议》、原被告签订的《白河滩涂承包合同》无效；2、判令被告腾退、返还土地502.80亩；3、判令被告立即支付拖欠的租赁费113130元和2020年的租赁费30168元；4、判令被告对其违法建设、破坏的农业用地恢复至1998年合同签订之前的原状；5、诉讼费由被告承担。本院认为：通过梳理，原告勾营村委的主张和诉请为：1、原、被告之间系土地租赁关系，按照合同法的相关规定，租赁期限不得超过二十年，且《白河滩涂承包合同》未经过民主议定程序，应确认无效；被告速冻设备公司作为承租方，在未经出租方许可的情况下，将出租土地转租，转租行为违反合同法的相关规定，应确认转租合同《老年养生苑筹建协议》无效；2、上述合同无效，被告应返还案涉土地并恢复至1998年合同签订时的土地原状；3、被告未按照《白河滩涂承包合同》约定支付递增的租赁费及2020年租赁费，应支付拖欠的租赁费143298元。针对原告的主张，本院逐一评析如下：一、原、被告之间是土地租赁关系还是土地承包关系。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”。原、被告双方签订的是《白河滩涂承包合同》，合同标题和内容中有非常清楚的“承包”字样，且合同内容明确约定了承包期限、承包费用，说明当时签订该合同时，双方对承包的事实都予以认可，是双方的真实意思表示。且合同中加盖有勾营村委、速冻设备公司、南阳市宛城区黄台岗镇人民政府的公章，相关负责人也进行签字确认，现原告主张该《白河滩涂承包合同》名为承包实为租赁，但并未向本院提供相关证据证实双方实际是租赁关系，根据谁主张谁举证的原则，原告应承担对自己举证不利的法律后果，故原、被告之间是土地承包关系。二、本案案涉土地系白河滩涂地，属“四荒”地，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十六条规定：“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营”。《中华人民共和国农村土地承包法》和《物权法》对“四荒”土地承包经营权的期限均未作出规定。1996年6月1日，国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》指出，四荒地实行谁治理、谁管护、谁受益的政策，新增土地的所有权归集体，在协议规定期限内，治理者拥有使用权，享受国家有关优惠政策，承包、租赁、拍卖“四荒”使用权最长不超过50年。1998年11月7日，国务院《关于印发〈全国生态环境建设规划〉的通知》指出，由于“四荒”治理开发投资回收期长、风险大，必须有长期稳定的政策，允许“四荒”使用权50年或更长的时间不变。村委会是村民自治组织，其代表村集体处理村里相关事务，与村民或者其他单位和个人等签订土地承包合同。根据《村民委员会组织法》的规定，村委会处理涉及村民利益的重大事项前应当经民主议定程序。而民主议定程序的相关材料由村委会保管，也是村委会政务公开的内容，但不是承包人与村委会签订承包合同的附件，以未经民主议定程序为由请求确认合同无效的举证责任应由村委会承担。原告勾营村委在庭审中举出了关于终止《白河滩涂承包合同》的四议两公开会议记录，其中党员大会审议中参会人数与党员签名数不符，且党员签字与村民代表会议决议中村民代表签字，肉眼可辨多处系同一人名，在两处书写却明显不同，本院对签名的真实性不予认可，不能证明系村集体组织成员的真实意思表示。《白河滩涂承包合同》已经履行二十余年，被告交纳承包费，村委收取承包费并用于集体分配或支出，村民未提出异议，原告也没有提交证据证明该土地承包合同损害了村集体和村民的利益。被告速冻设备公司作为承包方在二十多年的承包时间内，投入大量人力、物力、财力，使荒滩地貌得到改善，实现了有效利用，且原告并未提交证实案涉《白河滩涂承包合同》符合法律规定的合同无效情形的相关证据，故本院认定该《白河滩涂承包合同》有效。三、《白河滩涂承包合同》明确约定了承包给被告进行养殖、种植、加工、旅游开发等项目，被告对案涉土地进行多年养护，种植大量林木，修通道路。2010年南阳市宛城区人民政府和黄台岗镇人民政府也批准了被告的观光休闲农业开发项目，该项目含有度假村、老年公寓等配套设施。在此基础上，被告与第三人签订了《老年养生苑筹建协议》，共同筹建老年养生苑，符合国家鼓励政策规定，部分固定设施未完善相关手续，应依法进行补办或接受行政机关处理，不宜以此来认定协议无效。四、关于承包费。原、被告签订的承包合同对承包费用进行了明确约定，被告当庭表示对原告主张的承包费143298元金额无异议，但辩称被告没有支付足额承包费是因为原告未尽到合同约定的相关义务。当事人对自己的主张有义务提供证据予以证实。被告速冻设备公司未提供证据证实原告未履行合同义务，故对其抗辩主张本院不予采纳，被告应依约向原告支付土地承包费。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第四十五条，《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：一、被告南阳市速冻设备租赁有限公司于本判决生效后十五日内支付原告南阳市宛城区黄台岗镇勾营村民委员会承包费143298元；二、驳回原告南阳市宛城区黄台岗镇勾营村民委员会的其他诉讼请求。如果被告未按判决书指定期间履行给付金钱义务，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费2564元，由被告南阳市速冻设备租赁有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审 判 长  周 丹人民陪审员  范慧丽人民陪审员  曹明举二〇二一年三月八日法官助理高烨书记员蔡迎东