陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）陕03行初31号 原告张国柱，男，1971年2月27日出生，住宝鸡市渭滨区。 委托代理人刘大伟，北京京平律师事务所律师。 被告宝鸡市渭滨区人民政府，住所地宝鸡市渭滨区公园路**。 法定代表人苏少敏，任区长。 委托代理人高小兵，渭滨区政府工作人员。 委托代理人陆威，陕西宝吉律师事务所律师。 原告张国柱因要求确认被告宝鸡市渭滨区人民政府于2018年3月4日作出强拆行为违法，于2018年6月4日向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月5日立案后，于2018年6月7日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月4日公开开庭审理了本案。原告张国柱及其委托代理人刘大伟，被告宝鸡市渭滨区人民政府委托代理人高小兵、陆威等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告宝鸡市渭滨区人民政府否认实施了原告所称的强制拆除行为。原告张国栋诉称，他是宝鸡市渭滨区陈家村**村民，在该村建有房屋一处。2018年3月4日，他的房屋被不明身份的人强制拆除。通过了解是被告拆的。被告强拆原告房屋无论实体还是程序上均违反了法律规定，严重侵害了其合法权益。其诉讼请求是：1.请求法院确认被告强拆原告房屋的行为违法；2.请求法院判决被告承担本案诉讼费用。 原告张国柱向本院提交了以下证据材料：第1组证据材料是原告房屋证明材料（包括分家协议），欲证明原告合法房屋的情况；第2组是原告房屋被损照片，以证明原告房屋被违法拆除后的现状及被违法拆除的事实；第3组是110报警单和派出所出警单，欲证明被告违法实施拆迁行为的事实；第4组是录音光盘（附录音笔录8份），欲证明被告违法实施拆迁行为的事实；第5组是宝渭连霍征办（2016）8号关于连霍高速陈家村范围内民房限期完成征迁工作的通知；第6组是（宝市旧城改发[2013]1号）《宝鸡市旧城改造领导小组关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复及2016年3月17日渭滨区国土资源分局的回复》；第7组是国土资函【2016】219号国土资部工程建设用地的批复及宝鸡市渭滨区政府连霍高速过境公路渭滨段项目土地征收公告；第8组是宝渭旧改字【2013】03号和宝渭旧改发【2014】1号文件，欲证明被告在实施强拆违法的行为；第9组是（2017）陕行终696号行政判决书；第10组是陈家村城中村改造项目开发建设协议；第11组证据是（2017）陕71行初24号行政判决书；第12组证据是（2015）滁行初字第00012号行政判决书；第13组证据是（2018）最高法行申4250号行政裁定书。 被告宝鸡市渭滨区人民政府答辩称，一、没有组织对原属于原告的房屋进行强拆，原告之诉没有事实根据。二、原告于2015年9月17日与宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室（以下简称“城改办”）签订《拆迁过渡协议》，协议约定，原告应腾空房屋、交付钥匙，交由城改办实施拆迁。原告与2015年10月15日将涉案房屋钥匙和房屋交付予城改办，据此原告已经放弃了涉案房屋所有权，将房屋实际交付给了城改办，原告针对涉案房屋已经不享有权利，无权提起本案诉讼。原告主体不适格。综上，请求人民法院驳回原告之诉。 被告宝鸡市渭滨区人民政府向本院提交了以下证据材料：第1组为《陈家村关于申请“城中村改造”规划定点的报告》、宝鸡市旧城改造领导小组宝市旧城改发[2013]1号《关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》，欲证明陈家村城中村改造是经过村委会申请、市政府批准的，手续合法；第2组为宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城改指挥部办公室宝渭陈城改办字[2016]1号《关于审批的请示》、宝鸡市旧城改造工作办公室宝市城改办函[2016]2号《关于的批复》、宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组办公室宝渭旧改办发[2016]2号《关于陈家村城中村改造项目拆迁补偿安置办法的批复》，欲证明涉案区域城中村改造补偿办法合法合规，且其补偿标准高于同时期其他项目补偿标准，切实维护了村民利益；第3组为《拆迁过渡协议》、《奖励协议》、《渭滨区神农镇陈家村城中村改造被拆迁户腾空房屋交回原住房钥匙编号通知单》，欲证明原告已将房屋交付被告，已丧失房屋所有权。第4组为田春喜、张建勋的谈话笔录、村民代表会记录等，欲证明原告房屋被拆除，是经陈家村村民委员会研究，委托宝鸡市永勋机械工程运输有限公司具体实施拆除，与其没有关系。 对被告宝鸡市渭滨区人民政府提交的证据，原告张国柱没有异议，其代理人对第一组认可证据真实性、关联性，不认可证明目；对第二组证据真实性认可，认为不具有关联性、合法性，不认可证明目的，不是合法的安置补偿方案，没有提交具体的安置补偿办法的内容；认可第三组证据真实性，不具有合法性、关联性，不认可证明目的；不认可第四组证据的真实性，不具有合法性，具有关联性，证明目的亦不认可，已有判决确认证明事实不存在。 对原告张国柱提交的证据，宝鸡市渭滨区人民政府的委托代理人对第1组证据认可；第2组无法证明是原告本人家庭房屋被拆；第3、4组与本案没有关联；第5、6、7组真实性没有异议，关联性不认可；第8组真实性无异议，不能证明是政府实施的强拆；第9组真实性无异议，关联性不认可；第10、11、12、13组没有原件，真实性无法确认，要求核对原件。 经法庭调查，被告承认宝鸡市渭滨区陈家村旧城改造领导小组的设立机关是宝鸡市渭滨区人民政府。原告的房屋均不在连霍高速征迁范围内。对城中村改造项目渭滨区政府没有征收决定。 后经本院调取宝鸡市公安局渭滨分局神龙派出所《报警情况受理、处理登记表》，该登记表载明，2018年3月4日，张国柱、李招文、张红霞、白应科、姚改玲、陈国栋等人到公安机关报案称他们在陈家村的房屋前一天晚上被拆除，公安机关出警后告知他们同时向村、镇反映问题。此登记表经原、被告双方质证，对该证据材料的真实性双方均无异议，亦可作为证据证明原告房屋被拆的事实及时间。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的第3、4、5、7、9、11、12、13组证据材料和被告提交的第4组证据材料，与本案不具有关联性，不予采信，对被告提交的1、2、3组证据材料和原告提交的第1、2、6、8、10组证据材料，具有真实性、合法性、关联性，予以采信。双方当事人在庭审中的陈述和本院调取的证据，也可以作为认定本案事实的证据。 经审理查明：原告张国柱系宝鸡市渭滨区神农镇陈家村**村民，与其父亲张伯杰在该组拥有宅基地并建有房屋。2013年12月25日，宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组发文了成立宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部及其办公室，对陈家村进行城中村改造。2013年12月31日，宝鸡市旧城改造领导小组作出《关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》（宝市旧城改发〔2013〕1号），将渭滨区神农镇陈家村列入城中村改造项目。 2015年9月24日，原告张国柱作为乙方与甲方宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室签订《拆迁过渡协议》。该协议首先约定全村实行统一的城中村改造拆迁安置补偿标准，其次，对于乙方户住房面积做了确认，约定了过渡费和搬迁费、奖励的金额，同时约定乙方应在2015年10月15日前签订协议并腾空房屋、交付房屋钥匙，交由甲方实施拆迁。2015年10月3日，原告张国柱将房屋腾空并向宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室交付住房钥匙。2018年3月3日晚，张国柱房屋被拆除。本案中，宝鸡市渭滨区人民政府未作出征收土地的公告。 本院认为，本案的争议焦点有两个：一是拆除原告张国柱的房屋是否应由被告宝鸡市渭滨区人民政府承担责任，二是拆除行为是否合法。现围绕这两个问题分析如下： 本案发生在陈家村进行城中村改造的过程中。2015年9月24日，原告张国柱作为乙方，与甲方宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室签订的《拆迁过渡协议》中约定拆迁工作由甲方组织实施，乙方不得自行拆除。张国柱虽不能提供直接证据证明房屋由何人拆除，但根据宝鸡市渭滨区神龙镇陈家村城中村改造指挥部与渭滨区神龙镇陈家村村民委员会2015年10月28日签订的《宝鸡市渭滨区陈家村城中村改造项目开发建设协议》，宝鸡市渭滨区神龙镇陈家村城中村改造指挥部是陈家村城中村改造项目的实施主体，负责改造区域内被拆迁房屋和附属物的拆除及垃圾清运工作，宝鸡市渭滨区神龙镇陈家村城中村改造指挥部及其办公室在决定拆除张国柱房屋工作中，起着决定主导作用。宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室由宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组发文设立，而宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组属于被告渭滨区政府的内设机构，因此宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室属为特定工作的开展而设立的不能独立承担行政责任的临时机构，根据《最高人民法院关于适用 土地管理法规定，城中村改造项目，首先应对集体所有制土地进行征收，在征地补偿、安置方案经批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对于土地征收中农村宅基地上的房屋如何拆除，法律虽然未作明确规定，但是，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第二部分第（十五）项规定：加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）第三部分第（七）项规定：切实做好征地涉及的拆迁补偿安置工作。要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条第（三）项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：…（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行…”。根据以上规定，对农民宅基地上的房屋拆除须以落实补偿安置为前提。一般情况下，对被征地农民补偿安置后，被征地农民将土地和房屋交付土地行政部门，即可对房屋实施拆除。如果被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。人民法院经审查，作出准予执行的裁定后，方可对房屋实施拆除。本案中，被告渭滨区政府提交的《拆迁过渡协议》主要对过渡费、搬家费、腾房交钥匙的日期等事项作出了约定，但渭滨区政府没有提交证据证明其已作出土地征收决定，亦没有证据证明其已对原告张国柱进行了安置补偿，还没有证据证明张国柱拒不交出土地，阻挠土地征收，更没有提交证据证明对原告房屋的拆除经过了法定程序。因此，被告渭滨区政府对原告张国柱房屋的实施强制拆除行为主要证据不足、违反法定程序、超越职权。但是，该拆除行为由于不具有可撤销内容而撤销不能，应当判决确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告宝鸡市渭滨区人民政府强制拆除原告张国柱房屋的行为违法； 二、案件受理费50元，由被告宝鸡市渭滨区人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  沈小波 审 判 员  赵 燕 代理审判员  冯建华 二〇一八年十月十七日 法官 助理  冯少敏 书 记 员  仝宝杉