宁夏回族自治区固原市中级人民法院   民事判决书   （2021）宁04民终262号   上诉人（原审被告）：宁夏隆德六盘山范家峡森林公园（有限公司）。住所地：宁夏隆德县。   法定代表人：陈克刚，该公司经理。   委托诉讼代理人：陈芳，北京市盈科（银川）律师事务所律师。代理权限为特别授权。   被上诉人（原审原告）：隆德县国有资产经营有限公司。住所地：宁夏隆德县。   法定代表人：陈启程，该公司经理。   委托诉讼代理人：何亚洲,宁夏六盘山律师事务所律师。代理权限为特别授权。   原审被告：隆德县文化旅游广电局。住所地：宁夏隆德县。   负责人：辛四辈，该局局长。   委托诉讼代理人：李伟，宁夏燕翼律师事务所律师。代理权限为特别授权。   上诉人宁夏隆德六盘山范家峡森林公园（有限公司）(以下简称隆德范家峡公司)因与被上诉人隆德县国有资产经营有限公司（以下简称隆德国有资产公司）、原审被告隆德县文化旅游广电局（以下简称隆德县文广局）企业借贷纠纷一案，前由宁夏回族自治区彭阳县人民法院于2019年12月30日作出（2019）宁0425民初1691号民事判决，隆德范家峡公司不服，上诉至本院。2020年6月15日本院作出（2020）宁04民终360号民事裁定，以一审认定事实不清、程序不合法为由发回重审。宁夏回族自治区彭阳县人民法院于2020年12月31日作出（2020）宁0425民初1572号民事判决，隆德范家峡公司仍不服，向本院提起上诉。本院于2021年2月3日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人隆德范家峡公司的委托诉讼代理人陈芳、被上诉人隆德国有资产公司的委托诉讼代理人何亚洲、原审被告隆德县文广局的委托诉讼代理人李伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   隆德范家峡公司上诉请求：1.撤销原判，将本案发回重审或依法改判驳回隆德国有资产公司一审诉讼请求；2.一、二审案件受理费由隆德国有资产公司负担。事实与理由：一、因对合同解除的法律后果的法律适用错误导致判决结果错误。争议问题实质是合同解除法律后果的法律适用问题，诉请2000000元属于尚未履行的部分，合同解除后能否针对未履行的2000000元要求继续履行。一审认定“隆德范家峡公司未按照合同约定还本付息，隆德国有资产公司有权催缴或提前解除合同、收回借款，并有权请求其承担违约责任，”是将法定违约责任的承担方式与解除合同的法律后果混为一谈。适用《合同法》107条、206条、207条，“当事人一方不履合同义务或履行义务不符合约定，应当承担继续履行、采取补救措施或者偿损失等违约责任。”在合同解除后，判决隆德范家峡公司对尚未履行2000000元借款承担继续履行偿借款的违约责任实属错误。一审认定争议焦点前后矛盾，第一项认定经农发行审核通过后隆德国有资产公司支付的增资款16000000元，但在第二项又变成隆德范家峡公司向隆德国有资产公司借款16000000元。第三项又定义为项目款，第四项则为工程款，四者是排他关系还是同时并列关系存在。二、《抵押担保借款协议》和《专项建设基金协议》与《施工合同》并列存在时，各方实际履行的是施工合同。申请表系施工合同的具体履行,隆德国有资产公司出示的相关凭证的支付时间均是与申请表中工程进度款支付时间相一致。三、付款主体,隆德范家峡公司收到的所有工程款项均是按照施工合同、管理办法的规定由相关部门审核批准再由建设单位隆德县文广局支付。反之,如系借款,则更无需审批。而隆德国有资产公司自始未依照两份协议向隆德范家峡公司支付借款,亦没有委托付款和指定交付的任何证据,何以认定隆德县文广局是代隆德国有资产公司向隆德范家峡公司支付借款。在实际履行中各方并未按借款关系履行,而是按照意思表示真实的将专项建设基金投资至项目的后期建设。四、在本案借贷与建设工程承包法律关系交织在一起时,一审未遵循适用体现案件本质的基本的法律关系的识别原则,强行将隆德县文广局履行施工合同中支付工程款的事实认定为借款合同项下的履行支付借款事实。   隆德国有资产公司辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。   隆德县文广局述称：一、三方签订的《隆德县专项建设基金协议》在履行过程中出现解除的条件，隆德国有资产公司提出解除合同的理由符合法律规定，一审判决解除该协议亦符合法律规定。二、三方签订的《隆德县专项建设基金协议》协议约定，隆德县文广局为项目管理单位，隆德范家峡公司为项目实施单位。隆德范家峡公司向隆德国有资产公司借款16000000元，年利率为1.2%，并在每年3月20日、6月20日、9月20日、12月20日支付利息。借款期限为2016年2月26日起止2026年2月25日。借款用途是为隆德县崇安民俗旅游开发项目，隆德县文广局作为项目管理单位，有权督促隆德范家峡公司履行协议约定的还款义务。一审法院判决结果正确，请求驳回上诉，维持原判。   隆德国有资产公司一审诉讼请求：1.判令隆德范家峡公司、隆德县文广局返还借款本金2000000元及利息182933.34元（借款为2019年3月31日前的利息），利息按年利率1.2%支付至本金还清之日；2.隆德范家峡公司支付自2019年2月20日至2019年3月27日滞纳金36000元；3.一审的案件受理费及保全费由隆德范家峡公司、隆德县文广局负担。该案在重审过程中，隆德国有资产公司变更诉讼请求：1.解除双方签订的《隆德县专项建设协议》；2.由隆德范家峡公司、隆德县文广局偿还借款2000000元，按年利率1.2%支付2018年3月21日至2020年11月25日利息64733.33元，之后的利息按照约定利率计算至本金付清止；3.案件受理费、保全费由隆德范家峡公司、隆德县文广局负担。   一审法院认定事实：2013年，隆德县人民政府通过招商引资，引进银川华特环保工程有限公司（代表人陈克刚）进驻隆德县进行投资。2013年2月4日，隆德县人民政府与银川华特环保工程有限公司（签约代表陈克刚）签订隆德县山河乡移民迁出区绿色经济示范区项目建设合同。约定该项目总规划面积3.46万亩，建设期限为5年（2013-2018年）。区域内耕地以流转方式供银川华特环保工程有限公司使用，2013年--2017年免租费，第六年起（2019年-2027年）每亩每年交土地流转费50元，从2018年以后每年交流转费100元。流转期限为16年（2013-2028年）。流转期满后，甲乙双方按主合同要求在续签合同，办理土地流转手续。该示范区项目于2013年2月20日经隆德县发改局备案（隆发改备案[2013]6号）。2013年8月2日通过环评批复（隆建环发[2013]115号）。2013年7月5日，隆德范家峡公司注册登记成立，住所为隆德县山河乡崇安村（原崇安乡政府），陈克刚为公司实际控制人，出资比例占70%。2015年9月18日，该公司经营范围发生变更登记。   同时查明，2015年1月8日，银川华特环保工程有限公司（变更登记为隆德范家峡公司）与隆德县人民政府签订补充合同。隆德范家峡公司同意将与隆德县人民政府在2013年2月4日签订的合同中约定的3.46万亩耕地（林地）中1.2万亩租赁土地的使用权全部交回隆德县人民政府，用于狩猎场地用地，其余2.26万亩按主合同约定仍属于隆德范家峡公司。隆德范家峡公司修建的沙石道路，投入了财力和物力，隆德县人民政府将积极协调六盘山旅游有限公司给予一次性资金补偿。隆德县人民政府将2.26万亩土地（其中林地1.83万亩、耕地0.43万亩，以实际测量为准）以租赁方式提供给隆德范家峡公司，用于六盘山国际养生园等文化旅游用地。耕地0.43万亩（以实际测量为准）租赁期限起始时间由2013年调整为2015年1月1日开始，第一个租赁期5年（即2015年1月1日-2019年12月31日）免租费；第二个租赁期8年（即2020年1月1日-2027年12月31日），隆德范家峡公司每年每亩向甲方缴纳土地租赁费50元；第三个租赁期从2028年1月1日开始每年每亩缴纳土地租赁费100元。首轮租赁期满后，双方按主合同要求再续签合同并办理租赁使用手续。林地1.83万亩租赁期时间（2015年1月1日-2024年12月31日）免租费；从2025年1月1日开始收取租赁费，每年每亩20元，即每年收取租赁费31.2万元。还补充约定，如果隆德县人民政府违约，向隆德范家峡公司全额赔偿合同约定租赁期限内乙方应缴的土地租赁费，并赔偿租赁费5%违约金；并约定了违约责任。   另查明，2015年，隆德范家峡公司提供就业岗位600个，接待游客10万人次，为隆德县旅游带头致富示范企业。2015年10月10日，隆德发改局对崇安民俗旅游开发项目准予立项，建设单位为隆德县文广局，项目估算总投资1.2亿元，资金来源除申请国家投资外其余自筹解决。2016年2月26日，隆德县财政局、隆德国有资产公司、隆德县人民政府、农发基金公司四方签订了《中国农发重点建设基金投资协议》。协议约定，农发基金公司向隆德国有资产公司增资16000000元用于崇安旅游项目建设，建设项目期届满后，农发基金公司有权选择协议约定的收购选择权、减资退出、市场化退出中任何一种方式实现投资回收。2016年3月1日，隆德国有资产公司、隆德范家峡公司及隆德县文广局签订《隆德县专项建设基金协议》。协议约定，隆德范家峡公司向隆德国有资产公司借款16000000元用于崇安旅游项目，借款年利率1.2%，于每年每季度最后一月的20日支付利息，借款本金分期返还，2019年至2025年每年2月20日返还2000000元，剩余2000000元于2026年2月25日前返还，逾期每日按借款金额的0.02%支付违约金。2016年7月20日，隆德国有资产公司与隆德范家峡公司签订《抵押担保借款协议》，隆德范家峡公司以其公司房产评估值33026684元和21907620元为上述债务提供抵押担保。同日，隆德范家峡公司法定代表人陈克刚向隆德国有资产公司出具连带责任承诺函，以其个人名义为上述借款提供保证担保。   2016年8月至9月，隆德县文广局作为项目建设单位，办理经隆德发展和改革局、隆德国有资产公司、隆德县财政局、农发行固原支行专项建设基金审批、基金支付申请等审批程序。2016年8月18日，隆德国有资产公司向隆德县文广局支付崇安民俗旅游款10000000元。2016年6月30日，隆德县文广局按照隆德县人民政府文件通知，出具书面授权委托书，授权隆德范家峡公司负责隆德县崇安民俗旅游开发项目后续建设。2016年8月31日，隆德县文广局与隆德范家峡公司签订建设工程施工合同，将崇安民俗旅游开发项目发包给隆德范家峡公司承建。合同价款16000000元。该合同专用条款补充约定，该项目工程为国家专项建设基金项目，根据2016年8月30日隆德县人民政府关于范家峡森林公园建设项目推进的专题会议精神，由隆德县文广局将该项目工程全部承包给隆德范家峡公司实施，包括工程设计、施工图纸、预算、监理等全部由隆德范家峡公司委托第三方。2016年9月20日，案涉项目工程监理单位宁夏工程建设咨询有限公司出具监理工作报告，该报告称崇安民俗旅游开发项目建设工程7个单项工程，总价16000000元。现已完成金额13400000元，占工程总造价的85%。本工程监理工作基本达到监理工作合格工程、安全工程、环保工程的总目标。隆德范家峡公司依据建设工程施工合同垫资建设后，提供有关支付票据、凭证并经农发行固原市支行审核同意后，按照建设工程进度由隆德县文广局通过其在农发行固原市支行开设的账户上向隆德范家峡公司支付崇安民俗旅游开发项目款。2016年10月19日、10月20日、10月28日，隆德县文广局向隆德范家峡公司支付隆德县崇安民俗旅游开发项目款1800000元、3135005元、2000000元和3064995元，共计10000000元。   2017年4份，环保部督查“六盘山旅游休闲度假区及国际狩猎场项目”期间，隆德县人民政府组织发改、国土、林业、文广等部门关停范家峡森林公园，予以停业整顿。案涉项目未再建设，隆德范家峡公司至今亦未正常营业。2018年3月5日，固原市发改委《固原市重点项目督查情况通报》（2018年第一期）指出“崇安民俗旅游开发1个项目前期推进缓慢，占7.1%”。隆德县政府负责人在隆德县文广局呈报的整改报告签名并批示要求“请建设局去协调相关部门，要认真研究，要本着对隆德发展负责的态度解决此事。”2018年11月29日，隆德县文广局下发通知，同意隆德范家峡公司开业运营。2019年4月3日，隆德县文广局根据隆德县人民政府《关于范家峡森林公园恢复运营事宜专题会议纪要》，再次向隆德范家峡公司下发通知，同意隆德范家峡公司运营。2019年4月26日，自治区党委第五巡视组交办信访事项通知后，隆德县文广局、自然资源局、水务局、生态环境局再次明确答复，同意隆德范家峡公司在符合相关规定的情况下恢复运营。   2018年11月7日，农发行固原分行按照基金退出管理规定向隆德国有资产公司建议，停止剩余投资基金5688700元资金支付，收回所投资金。后隆德国有资产公司停止向隆德范家峡公司提供借款。隆德范家峡公司未按照隆德县专项建设基金协议约定于2019年2月20日向隆德国有资产公司偿还借款本金2000000元及该款自2018年3月21日至2020年11月25日尚欠利息64733.33元。隆德国有资产公司向隆德县人民法院申请诉前保全，2019年3月14日，隆德县人民法院作出（2019）宁0423财保8号民事裁定，对隆德范家峡公司在农发行固原分行存款1867000元予以冻结并划拨至隆德县人民法院。隆德国有资产公司缴纳案件申请费5000元。2020年3月20日，彭阳县人民法院作出（2019）宁0425民初1691-1号民事裁定书，对隆德范家峡公司在农发行固原分行存款1867000元予以冻结。   一审法院认为，该案的争议焦点为：1.关于投资协议对增资、本次增资、投资完成、投资收益、减资退出的定义、释义以及案涉投资主体的认定问题；2.关于隆德县专项建设基金协议的性质、主体的认定问题；3.隆德国有资产公司是否向隆德范家峡公司支付借款的问题以及违约金、财产保全申请费的承担问题；4.关于隆德范家峡公司其他抗辩意见；5.关于隆德范家峡公司案涉项目由来、损失救济以及优化营商环境的问题。   一、关于投资协议对增资、本次增资、投资完成、投资收益、减资退出的定义、释义以及案涉投资主体的认定问题。该投资第一条约定，增资，指丙方即隆德国有资产公司按照有关法律、法规和本合同的规定增加注册资本、吸收新股东；本次增资，指甲方即农发基金公司按照本协议的条款及条件以人民币（壹仟陆佰）万元对隆德国有资产公司进行增资；投资完成，指甲方即农发基金公司向隆德国有资产公司缴付增资款、隆德国有资产公司增加注册资本；投资收益，指甲方即农发基金公司从丙方即隆德国有资产公司获得的分红、股息、收购溢价款及其他类似收益（不包括甲方农发基金公司对丙方即隆德国有资产公司的投资总额）；减资退出，指隆德国有资产公司通过减少注册资本的方式偿还农发基金公司投资款项。该案只涉及一份投资协议，即农发基金公司与隆德县财政局、隆德国有资产公司、隆德县人民政府分别以甲、乙、丙、丁方于2016年2月26日签订的投资协议。协议约定农发基金公司委托农发行向隆德国有资产公司增资16000000元用于隆德县崇安民俗旅游开发项目建设。该协议就投资项目基本情况、本次增资、投后管理、投资回收、投资收益、履约保障、税费承担、违约及赔偿等内容进行明确约定。并约定隆德国有资产公司满足本协议约定先决条件及提交证明该条件已满足的相关资料、文件，经农发基金公司审核通过后向隆德国有资产公司支付增资款16000000元。还约定建设项目期届满后，农发基金公司有权选择协议约定的任一方式（收购选择权、减资退出、市场化退出）实现投资回收。因此，应认定案涉投资协议的主体为农发基金公司、隆德县财政局、隆德国有资产公司、隆德县人民政府。而隆德范家峡公司并非投资协议的主体。   二、关于隆德县专项建设基金协议的性质、主体的认定问题。2016年3月1日，隆德国有资产公司、隆德范家峡公司、隆德县文广局签订《隆德县专项建设基金协议》，协议约定隆德范家峡公司向隆德国有资产公司借款16000000元，并约定借款期限、利息、利息支付的具体时间、归还借款本金的时间、预期支付本金承担违约金的比例、借款用途及该协议主体的权利义务等。该协议约定，隆德范家峡公司未按照合同约定还本付息的，隆德国有资产公司有权催缴或提前解除合同、收回借款，并有权追究其违约责任。从该协议的内容来看，该协议符合企业借贷的法律特征，即隆德国有资产公司向隆德范家峡公司提供借款，隆德范家峡公司依约付本还息。因此，隆德国有资产公司、隆德范家峡公司之间的法律关系，应认定为企业借贷关系。另外，该协议约定隆德国有资产公司、隆德范家峡公司、隆德县文广局三方应遵守合同内容，违约方承担违约责任。隆德国有资产公司、隆德范家峡公司、隆德县文广局负责人在该协议落款处签字，并加盖单位印章。从该协议约定的权利义务可以看出，该协议的主体实际上只有隆德国有资产公司和隆德范家峡公司。隆德县文广局在该协议中约定的义务有3项，即督促隆德范家峡公司完成基金项目建设的相关资料，按照工程建设方案确保基金规范使用，督促隆德范家峡公司按时归还借款本息，除此之外，并无隆德县文广局享受借款合同权利、履行借款合同义务的实质性约定。因此，隆德县文广局虽然在该协议上签字、盖章，但隆德县文广局并未享受任何约定的权利，该协议既未约定隆德县文广局向隆德范家峡公司提供借款及借款担保义务，也未约定隆德县文广局向隆德国有资产公司承担还款责任。因此，根据权利义务相一致原则，应认定隆德县文广局并非该协议的主体，案涉企业借贷法律关系的主体应为隆德国有资产公司和隆德范家峡公司。   三、隆德国有资产公司是否向隆德范家峡公司支付借款的问题以及滞纳金、财产保全申请费的承担问题。根据隆德国有资产公司与隆德范家峡公司签订的基金协议，即企业借贷协议，该协议约定案涉借款分期偿还，2019年2月20日前返还2000000元，借款利息按年利率1.2%计算，每年3月20日、6月20日、9月20日及12月20日支付。虽然隆德国有资产公司与隆德范家峡公司签订了企业借贷协议和借款抵押协议，但隆德国有资产公司未直接支付隆德范家峡公司借款，结合农发行基金公司与隆德县财政局、隆德国有资产公司、隆德县人民政府签订的投资协议、隆德国有资产公司与隆德范家峡公司签订的企业借贷协议，以及隆德国有资产公司支付隆德县文广局的电汇凭证、隆德范家峡公司收到隆德县文广局款项性质即款项用途来看，均为崇安民俗旅游开发项目款，隆德国有资产公司经隆德县文广局账户支付给隆德范家峡公司的款项性质没有发生改变。因此，应认定崇安民俗旅游开发项目款，属于隆德国有资产公司支付给隆德范家峡公司的借款。隆德范家峡公司未按照约定的期限返还借款本金及利息，应承担相应的违约责任。因此，隆德范家峡公司应返还隆德国有资产公司于2019年2月20日到期的借款本金2000000元及2018年3月21日至2020年11月25日产生的利息64733.33元。财产保全申请费5000元，依法应由隆德范家峡公司负担，由隆德范家峡公司返还给隆德国有资产公司。   四、关于隆德范家峡公司其他抗辩意见。隆德范家峡公司辩称基于建设工程施工合同，隆德县文广局支付给隆德范家峡公司的款项系投资款、工程款，并非借款的意见，与查证的事实不符，故对该意见不予采纳；隆德范家峡公司辩称其与隆德国有资产公司签订的隆德县建设基金协议，因隆德国有资产公司无权处分而无效的意见，因与《隆德县专项建设基金管理办法（试行）》第十六条规定“由企业负责实施的专项建设基金项目，根据政府确定的基金数量，由管理单位提出资金使用计划，并根据计划签订还款协议拨付专项建设基金”的规定不符，故对该意见，亦不予采纳。关于隆德范家峡公司辨称其与隆德县文广局基于签订建设工程施工合同，设计文件和图纸均由隆德县文广局提供，隆德县文广局系该建设工程项目的发包方，隆德范家峡公司是承包方，隆德县文广局与隆德范家峡公司之间系建设工程施工合同关系，隆德县文广局支付的款项是工程款的意见，因隆德范家峡公司与隆德县文广局已经实际签订建设工程施工合同，作为发包方的隆德县文广局和承包方隆德范家峡公司应全面履行建设工程施工合同约定的义务。从该案现有证据来看，隆德县文广局基于企业借贷协议经其账户向隆德范家峡公司支付崇安民俗旅游开发项目款10000000元（借款），但隆德县文广局基于建设工程施工合同并未向隆德范家峡公司支付过案涉项目建设工程款。隆德县文广局作为案涉立项项目建设工程的发包方，且与隆德范家峡公司签订建设工程施工合同，向隆德范家峡公司提供了设计文件、案涉建设工程施工图纸，隆德范家峡公司按照建设工程施工合同约定已经完成了工程价款为10000000元的工程量且经农发行固原支行审核，而隆德县文广局未按照建设工程施工合同约定支付工程款。隆德县文广局该行为是否存在违约行为，是否应向隆德范家峡公司依约支付工程款，属另一法律关系，不属于该案处理的范畴。因此，隆德范家峡公司可通过其他渠道或诉讼途径，向隆德县文广局主张权利。该案中，隆德范家峡公司以隆德县文广局向其支付的款项系工程款为由抗辩不支付隆德国有资产公司借款，明显缺乏证据支持。故对隆德范家峡公司该辩解意见，不予采纳。另外，隆德国有资产公司与隆德范家峡公司均同意解除签订的隆德县专项建设协议，属当事人真实意思表示，且该协议继续履行已无实际意义，故对解除隆德县专项建设协议，予以准许。   五、关于隆德范家峡公司案涉项目由来、损失救济以及优化营商环境的问题。虽然该案定性为企业借贷纠纷，但隆德范家峡公司从2013年经隆德县人民政府招商引资到隆德县至2015年，已被固原市旅游景区质量等级评级委员会批准范家峡森林公园为国家3A级旅游景区，隆德范家峡公司提供就业岗位600个，接待游客10万人次，成为隆德县旅游带头致富示范企业，因此在此简述隆德范家峡公司案涉项目由来、损失救济以及优化营商环境问题，以便彻底化解矛盾。从隆德县文广局提供整改报告、隆德范家峡公司提供的补充协议等证据来看，案涉建设工程停业整顿后，引发诉争至今，给隆德范家峡公司造成一定损失。主要原因归结于隆德县人民政府将隆德范家峡公司依约经营的1.2万亩土地以补充协议的形式，收回隆德县人民政府后用于狩猎场地用地，后被国家环保部督查“六盘山旅游休闲度假区及国际狩猎场项目”时，隆德县人民政府在未作出具体行政行为，并未告知隆德范家峡公司有关救济权利的情况下，组织发改、国土、林业、文广等部门关停隆德范家峡森林公园，并停业整顿至今。隆德县政府具体行政行为给隆德范家峡公司造成的损失，隆德县人民政府应承担一定行政赔偿责任，因该损失不属于彭阳县人民法院管辖范围，隆德范家峡公司可向有管辖权的人民法院主张权利。关于优化营商环境问题。2018年3月5日，固原市发改委《固原市重点项目督查情况通报》（2018年第一期）指出“崇安民俗旅游开发1个项目前期推进缓慢，占7.1%”。隆德县人民政府负责人在隆德文广局呈报的整改报告签名并批示要求“请建设局去协调相关部门，要认真研究，要本着对隆德发展负责的态度解决此事。”2018年11月29日，隆德县文广局下发通知，同意隆德范家峡公司开业运营。2019年4月3日，隆德县文广局根据隆德县人民政府《关于范家峡森林公园恢复运营事宜专题会议纪要》，再次向隆德范家峡公司下发通知，同意隆德范家峡公司运营。2019年4月26日，自治区党委第五巡视组交办信访事项通知后，隆德县文广局、自然资源局、水务局、生态环境局再次口头答复，同意隆德范家峡公司在符合相关规定的情况下恢复运营，但未形成联合文件送达给隆德范家峡公司。综上，政府行为是导致案涉建设工程合同不能依约履行，进而导致引发诉争的主要原因。诉争发生后，隆德国有资产公司申请财产保全并依法冻结隆德范家峡公司账户，进而导致隆德范家峡公司不能正常运营。2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》第三条规定，“国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监管，着力提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。各级人民政府及其部门应当坚持政务公开透明，以公开为常态、不公开为例外，全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开。”第四条规定，“优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障，对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。”第十一条规定，“市场主体依法享有经营自主权。对依法应当由市场主体自主决策的各类事项，任何单位和个人不得干预。”第十四条规定，“国家依法保护市场主体的财产权和其他合法权益，保护企业经营者人身和财产安全。严禁违反法定权限、条件、程序对市场主体的财产和企业经营者个人财产实施查封、冻结和扣押等行政强制措施；依法确需实施前述行政强制措施的，应当限定在所必需的范围内。禁止在法律、法规规定之外要求市场主体提供财力、物力或者人力的摊派行为。市场主体有权拒绝任何形式的摊派。”第六十九条第一款第三项规定，“政府和有关部门及其工作人员有下列情形之一的，依法依规追究责任：违反法定权限、条件、程序对市场主体的财产和企业经营者个人财产实施查封、冻结和扣押等行政强制措施。”因此，案涉当事人应本着优化营商环境的初衷，按照国务院《优化营商环境条例》有关规定，加强沟通交流与合作，彻底解决涉案立项项目建设工程等遗留问题。   综上，该案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款、第一百零七条、第一百九十六条、第二百零五条、第二百零六条、第二百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：一、解除隆德县国有资产经营有限公司、隆德县文化旅游广电局、宁夏隆德六盘山范家峡森林公园（有限公司）签订的隆德县专项建设基金协议；二、宁夏隆德六盘山范家峡森林公园（有限公司）于判决生效后十五日内返还隆德县国有资产经营有限公司借款本金2000000元及2018年3月21日至2020年11月25日止利息64733.33元；三、宁夏隆德六盘山范家峡森林公园（有限公司）于判决生效后十五日内返还隆德县国有资产经营有限公司案件申请保全费5000元。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费23357.87元，由被告宁夏隆德六盘山范家峡森林公园（有限公司）负担。   二审中，各方当事人均未提交新证据。二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。   本院认为，企业借贷纠纷是指非金融机构之间就达成的相互借款的合同产生的权利义务纠纷。隆德县财政局、隆德国有资产公司、隆德县人民政府、中国农发重点建设基金有限公司（以下简称农发基金公司）为了实施隆德县崇安民俗旅游开发项目工程，于2016年2月26日签订了《中国农发重点建设基金投资协议》。协议约定，“农发基金公司向隆德国有资产公司增资16000000元用于崇安旅游项目建设，项目完成后由隆德国有资产公司出资购买农发基金公司的投资”。隆德国有资产公司、隆德范家峡公司、隆德县文广局于2016年3月1日签订了《隆德县专项建设基金协议》。协议约定，“隆德范家峡公司向隆德国有资产公司借款16000000元用于崇安旅游项目，借款年利率1.2%，于每年每季度最后一月的20日支付利息；借款期限为十年，借款本金分期返还，2019年至2025年每年2月20日返还2000000元，剩余2000000元于2026年2月25日前返还，逾期每日按借款金额的0.02%支付违约金”。2016年7月20日，隆德国有资产公司与隆德范家峡公司签订了《抵押担保借款协议》，隆德范家峡公司用其房产为上述债务提供抵押担保。同日，隆德范家峡公司法定代表人陈克刚向隆德国有资产公司出具连带责任承诺函，以其个人名义为上述借款提供保证担保。一审法院将隆德范家峡公司案涉项目由来、损失救济以及优化营商环境的问题列为一审争议焦点，超出隆德国有资产公司诉请范围，本院予以纠正。本案的争议焦点为：一、隆德国有资产公司与隆德范家峡公司之间形成的是企业借贷法律关系还是建设工程施工合同关系；二、隆德范家峡公司应否承担还本清息责任、隆德国有资产公司诉请按约定支付违约金的请求能否成立。三、隆德县文广局向隆德范家峡公司支付的款项是工程款还是代隆德国有资产公司支付的借款。针对上述争议焦点，现分述如下：   （一）隆德国有资产公司与隆德范家峡公司之间形成的是建设工程施工合同关系还是企业借贷法律关系的问题。隆德国有资产公司与隆德范家峡公司签订了《隆德县专项建设基金协议》和《抵押担保借款协议》，隆德范家峡公司的法定代表人陈克刚向隆德国有资产公司出具的连带责任承诺函，上述协议均对借款数额、期限、利息、用途、还款方式及违约责任等进行了约定。虽然隆德范家峡公司与隆德县文广局之间签订了《建设工程施工合同》，但根据本案双方提交的证据，能够证实双方签订《建设工程施工合同》的目的是隆德县文广局为确保借款规范使用，并督促隆德范家峡公司按时归还借款本息而签订的，故双方签订的“专项建设基金协议”实为借款合同。隆德国有资产公司将借款支付给隆德县文广局后，隆德县文广局为确保借款用于项目建设，按照隆德范家峡公司的工程进度，分批将借款支付给隆德范家峡公司，实际为履行了借款合同。综上，隆德国有资产公司与隆德范家峡公司之间形成的是企业借贷法律关系而非建设工程施工合同关系。   （二）隆德范家峡公司应否承担还本清息责任及借款本息数额如何确定问题。隆德国有资产公司、隆德范家峡公司、隆德县文广局签订了《隆德县专项建设基金协议》，协议约定，借款分期偿还，于2019年2月20日前返还2000000元，借款利息按年利率1.2%计算，于每年的3月20日、6月20日、9月20日及12月20日支付。隆德范家峡公司未按照约定的期限返还借款本金及利息，已构成违约，应承担违约责任。经审查，隆德范家峡公司应返还隆德国有资产公司于2019年2月20日到期的借款本金2000000元及2018年3月21日至2020年11月25日产生的利息64733.33元。协议约定的借款金额为16000000元，隆德国有资产公司通过隆德县文广局支付10000000元，农发行固原分行直接支付2000000元，剩余资金因项目被叫停而停止支付。隆德国有资产公司的止付行为系依据项目被叫停且配套资金未到位的情况下做出的，符合合同约定及法律规定，不属于违约行为，该约定不违反法律规定。故一审法院判决解除隆德国有资产公司、隆德县文广局、隆德范家峡公司签订的隆德县专项建设基金协议正确。   （三）隆德县文广局向隆德范家峡公司支付的款项是工程款还是代隆德国有资产公司支付的借款。隆德范家峡公司上诉称，其与隆德县文广局签订了建设工程施工合同，其履行了合同义务，隆德县文广局支付的款项为工程款。从本案查明的事实来看，隆德文广局基于企业借贷协议经其账户向隆德范家峡公司支付崇安民俗旅游开发项目款10000000元（借款），隆德县文广局基于建设工程施工合同并未向隆德范家峡公司支付过案涉项目建设工程款。隆德国有资产公司将借款支付给隆德县文广局后，隆德县文广局为确保借款用于项目建设，按照隆德范家峡公司的工程进度，分批将借款支付给隆德范家峡公司，故该款项应认定为隆德县文广局代隆德国有资产公司支付的借款。   综上所述，宁夏隆德六盘山范家峡森林公园（有限公司）的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，但一审未判决驳回隆德国有资产公司要求隆德县文广局承担责任不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）、（三）项之规定，判决如下：   一、维持宁夏回族自治区彭阳县人民法院（2020）宁0425民初1572号民事判决书；   二、驳回隆德县国有资产经营有限公司其他诉讼请求。   二审案件受理费23358元，由宁夏隆德六盘山范家峡森林公园（有限公司）负担。   本判决为终审判决。   审判长 杨忠清   审判员 柴鹏鹏   审判员 刘秀萍     二〇二一年三月二十三日   书记员 宋 洁