广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终113号上诉人（原审被告）：广州市黄埔区城市管理和综合执法局。住所地：广州市黄埔区××××××××××。法定代表人：杨文珍，该局负责人。委托代理人：黄发根，该局副调研员。委托代理人：邓海涛，广东海际明律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：卓妙廉，女，1953年12月26日出生，汉族，身份证住址广州市黄埔区××××××××，公民身份号码440×××××××********。原审被告：广州市黄埔区××××××××办事处。住所地：广州市黄埔区×××××××××××××。法定代表人：吴航，主任。上诉人广州市黄埔区城市管理和综合执法局（以下简称“黄埔区城管局”）因与被上诉人卓妙廉、原审被告广州市黄埔区××××××××办事处（以下简称“联合街道办”）强制拆除通告一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初2414号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2020年1月7日，黄埔区城管局执法人员巡查中发现黄埔区联和街长安街横巷12号有一处建（构）筑物涉嫌违法建设。执法人员经现场询问得知，涉嫌违法建设房屋为被检查人卓妙廉所有；经现场测量，现已建好一栋四层半框架结构房屋，建基面积为158.62平方米，建筑面积为713.79平方米。执法人员现场拍照取证，制作笔录、现场勘验（四至图）简易平面草图、建筑物大概位置航拍图，并作出穗综埔询字2020-35-0006号《询问通知书》，要求涉案房屋房主于2020年1月9日10时携带身份证明材料、房屋报建资料等到执法机关处接受询问调查及听取处理意见。因当事人不在现场，执法人员邀请联和街黄陂社区居民委员会工作人员对检查笔录、简易平面草图、建筑物大概位置航拍图记载及询问通知书留置送达情况签名见证，并张贴《询问通知书》于涉案房屋门口。卓妙廉未前往执法机关接受调查询问。2020年2月26日，黄埔区城管局对联和街黄陂社区党委、居委委员龙志威进行调查询问，龙志威陈述卓妙廉非该村村民、是社区居民，不清楚涉案房屋的建设时间以及是否办理报建手续。2020年5月15日，联和街城管执法队作出《通告》：“经黄埔区人民政府联和街道办事处同意，我队拟择期组织各有关单位和居委会对联和街长安街横巷12号涉及违法建设的部分房屋（含其他违法建构筑物）实施强制拆除（超出批准面积以外部分违法建设）。请上述地址相关业主或住户于2020年5月23日前自行清理搬离涉违房屋内外的所有物品和截断水、电、气、网络等事宜。否则，一切后果自负。”并张贴于涉案房屋门口。卓妙廉对该通告不服，诉至原审法院。据黄埔区城管局提交的原广州市白云区萝岗镇人民政府于1987年10月19日发放的穗郊萝字第161538号《农村（圩镇）宅基地使用证》显示，使用人为卓妙廉，宅基地坐落于黄陂乡长安圩村同乐广巷2.3.号，面积104.5平方米，建筑面积313.5平方米，建筑层数为三层，混合结构。还提交了广州开发区规划和自然资源局、广州市规划和自然资源局黄埔区分局2020年6月3日作出的穗开规划资源函〔2020〕191号《关于协助提供长安街横巷12号涉嫌违法建设规划意见的复函》。该函记载：一、根据来函，所涉建设工程建于1987年，按照《城市规划条例》《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规和有关文件，上述建设工程应当办理规划报建手续。经查，上述建设工程未向我局申请过规划报建。二、来函资料显示，所涉房屋建基面积及总建筑面积均超过来函提供的穗郊罗字第161538号《农村（墟镇）宅基地使用证》证载面积。建议你局进一步核实当事人提供的《农村（墟镇）宅基地使用证》是否与现状一致，若地址一致，且你局明确上述房屋为违法建设，根据《广州市违法建设查处条例》第十八条，我局认为有关建设工程超出《农村（墟镇）宅基地使用证》证载范围的部分为“无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设”，未超出部分为“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设”；若《农村（墟镇）宅基地使用证》与现状地址不一致且你局明确上述房屋为违法建设，根据《广州市违法建设查处条例》第十八条，我局认为有关建设工程为“无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设”。中共广州市黄埔区委办公室、广州市黄埔区人民政府办公室联合发布的穗埔文〔2019〕32号文《广州市黄埔区城市管理和综合执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》中第三条（十八）1.（3）明确区城市管理和综合执法局“协调办理和应诉各街（镇、园区）执法队执法引起的行政复议和行政诉讼”。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，联和街城管执法队2020年5月15日在涉案房屋大门张贴《通告》，称经联和街道办同意，将择期组织各有关单位和居委会对联和街长安街横巷12号涉及违法建设的部分房屋（含其他违法建构筑物）实施强制拆除（超出批准面积以外部分违法建设），要求相关业主或住户于2020年5月23日前自行清理搬离涉违房屋内外的所有物品和截断水、电、气、网络等事宜。两被告认为涉案通告仅是对区域内违法建设行为人的告知，不涉及违法建设定性，清理物品和截断水、电、气、网络等也是由通告对象自行完成，尚无相关部门实施。但黄埔区城管局确认至本案开庭时并未有进一步的处理行为，且涉案通知认定涉案房屋业主存在违法建设行为，并要求业主清理物品和截断水、电、气、网络等，对当事人的权益造成实质影响，因此对两被告的上述观点原审法院不予采纳。卓妙廉作为涉案房屋业主与涉案通知存在利害关系，有权提起本案诉讼。《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”《广州市黄埔区城市管理和综合执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》中第三条（十八）1.（3）明确区城市管理和综合执法局“协调办理和应诉各街（镇、园区）执法队执法引起的行政复议和行政诉讼”。黄埔区城管局作为黄埔区城市管理综合执法行政机关，有查处辖区内的违法建设行为，并应诉各街执法队执法引起的行政诉讼的职责。但涉案通告中明确“经黄埔区人民政府联和街道办事处同意”，因此，黄埔区城管局与联和街道办均为本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，通告认为涉案房屋属于违法建设，但黄埔区城管局仅提交穗郊萝字第161538号《农村（圩镇）宅基地使用证》及作出之后规划部门的有关复函，并未提交确凿证据证实该定性，因此该通告作出所依据的证据明显不足，依法应予撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决撤销被告广州市黄埔区××××××××办事处、被告广州市黄埔区城市管理和综合执法局下属机构广州市黄埔区××××××××办事处城管执法队于2020年5月15日作出的《通告》。上诉人黄埔区城管局上诉称：一、一审法院认定事实不清。根据《广州市黄埔区城市管理和综合执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条、第六条、第八条规定，以及《广州市城市管理综合执法细则》第二十二条规定，城管执法队受我局和联合街道办的双重领导，执法队按照街镇要求完成执法工作的，相应的法律责任应由街镇承担。被诉《通告》中载明：“经黄埔区人民政府联和街道办事处同意”，表明城管执法队的本次行动系由街道授权，一审法院认定被诉《通告》系我局和联合街道办共同作出，属于事实认定不清。二、一审法院法律适用错误。一审法院以《广州市黄埔区城市管理和综合执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》中第三条（十八）1.（3）明确区城市管理和综合执法局“协调办理和应诉各街（镇、园区）执法队执法引起的行政复议和行政诉讼”，认定我局属于本案适格被告属于法律适用错误。我局承担各街（镇、园区）执法队执法引起的行政复议和行政诉讼责任的前提是该街、镇、园区执法队必须以我局名义进行执法，但被诉《通告》中并未显示出任何与我局有关的信息。综上，我局并非本案适格被告，请求撤销原审判决并驳回被上诉人对我局的起诉，由被上诉人承担本案诉讼费。被上诉人卓妙廉二审未提交书面答辩意见。原审被告联合街道办二审未提交书面陈述意见。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为：本案二审争议焦点为，上诉人黄埔区城管局是否为本案适格被告。联合街城管执法队受上诉人黄埔区城管局和原审被告联合街道办双重领导，涉案房屋位于街道辖区内，属于上诉人黄埔区城管局查处违法建设的职权范围，联合街城管执法队在作出被诉《通告》前，已经对涉案房屋进行现场检查，向被上诉人卓妙廉发出询问通知书，对有关证人进行调查询问，以上行为均是代表上诉人黄埔区城管局行使违法建设查处职权，而被诉《通告》中将涉案房屋定性为违法建设，属于违法建设查处行为的延续，原审被告联合街道办亦不认可被诉《通告》系该街道办单独指令联合街城管执法队作出的行政行为。因此，原审法院认为上诉人黄埔区城管局和原审被告联合街道办均为适格被告，并无不当。因被诉《通告》认定涉案房屋为违法建设主要证据不足，原审法院判决撤销亦无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。上诉人黄埔区城管局的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市黄埔区城市管理和综合执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二一年三月二十二日法官助理  张丽敏书 记 员  毕志焜