安徽省滁州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖11行终24号 上诉人（原审原告）王文里，男，1967年2月13日出生，汉族，户籍地安徽省凤阳县，经常居住地安徽省凤阳县。 被上诉人（原审被告）凤阳县文化和旅游局（原凤阳县文化广电新闻出版局），住所地安徽省凤阳县政务新区图书馆二楼，统一社会信用代码11341126MB0R215278。 法定代表人卢德永，该局局长。 出庭负责人郝立兵，该局党组成员。 委托代理人付吉光，安徽明都律师事务所律师。 上诉人王文里诉被上诉人凤阳县文化和旅游局强制拆除清除地上物一案，不服安徽省凤阳县人民法院（2020）皖1126行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月20日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，王文里系凤阳县府城镇西门村（已撤并为云霁社区）马皇桥组村民，在该村民组有承包土地。2008年11月19日，国家文物局批复同意凤阳县明中都皇故城及皇陵石刻保护规划，安徽省人民政府于2012年5月29日批准公布实施。2013年12月16日，经国家文物局决定，明中都皇故城考古遗址公园被列为国家考古遗址公园立项名单，并提出要求坚持原生态保护，明确建设内容，规范建设过程，妥善处理好遗址考古、保护、研究、展示和合理利用之间的关系。原凤阳县文化广电新闻出版局作为文物保护管理部门，系明中都皇故城及皇陵石刻保护及明中都皇故城考古遗址公园项目的实施单位。原凤阳县文化广电新闻出版局为实施文物保护及遗址公园建设，要求凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区等协助开展遗址公园建设的相关工作，凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区等对遗址公园建设占用土地及附属物进行测量、统计，并发放补偿款。凤阳县府城镇人民政府于2016年4月5日、2016年4月27日分别支付给王文里补偿款98802.70元、524840.70元，合计623643.40元，其中包括6.16亩葡萄园土地补偿款及附属物补偿款。原凤阳县文化广电新闻出版局为落实文物保护和遗址公园建设要求，2016年四五月份占用了王文里6.16亩葡萄园的承包土地，后在该土地上进行了绿化。王文里后又对葡萄园等附属物补偿不满意，而提起本案诉讼。 原审法院认为，本案争议的焦点，一是本案是否属于行政案件受案范围；二是占用王文里承包土地行为是否合法。 关于第一个焦点问题。《中华人民共和国文物保护法》第八条第三款规定，县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。被告凤阳县文化和旅游局（原凤阳县文化广电新闻出版局）负有文物保护职责。被告称是双方达成口头协议后使用土地，且已履行，属民事行为，是民事协议，不应作为行政案件受理。原凤阳县文化广电新闻出版局为落实文物保护和遗址公园建设要求，占用原告王文里承包的土地，是其履行职责的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起行政诉讼。原告王文里提起本案诉讼，应作为行政案件受理。 关于第二个焦点问题。王文里诉称原凤阳县文化广电新闻出版局强制占用其6.16亩葡萄园。原告提供的证据不足以证实原凤阳县文化广电新闻出版局使用其6.16亩葡萄园土地采取了强制行为。原凤阳县文化广电新闻出版局为落实文物保护和遗址公园项目要求，在使用土地前，要求凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区等协助开展相关工作，凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区等对需占用的土地及土地上的附属物进行测量、统计，并对原告王文里6.6亩葡萄园已按当时土地征收的标准给予补偿，并已将补偿款支付给原告王文里。凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区是接受原凤阳县文化广电新闻出版局委托实施的行为，应视为原凤阳县文化广电新闻出版局与原告王文里对6.16亩葡萄园土地使用达成口头协议，原凤阳县文化广电新闻出版局使用该土地得到原告王文里的同意，在此情况下，原凤阳县文化广电新闻出版局占用该土地的行为，不违反法律规定。综上，故王文里的请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告王文里的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王文里负担。 上诉人王文里上诉称，一、原审法院没有告知其举证期限，其在开庭前向法庭递交申请证人出庭申请书及证人身份证，原审法院未予准许违反法定程序；二、原审认定“原告提供的证据不足以证实原凤阳县文化广电新闻出版局使用其涉案承包土地采取了强制行为”的事实是错误的。根据土地管理法等法律法规规定，有征收必有补偿，被上诉人没有未向一审法院提交证据证明，依法对上诉人6.16亩葡萄园土地进行了征收行为，亦没有提交证据证明被上诉人依法法定程序对上诉人6.16亩葡萄园土地进行征用。一审中被上诉人提交的附属物统计表中有丈量的涉案6.16亩葡萄园土地之外的上诉人其它地块承包地，转账交易记录中的批量处理业务报表上明确为“其它补助农民资金”，而不是土地补偿款；三、原审法院认定“凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区是接受原凤阳县文化广电新闻出版局委托实施的行为。原凤阳县文化广电新闻出版局占用其土地行为，不违反法律规定”属事实错误，证据不足。首先，被上诉人在一审中未有提交其委托凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区实施涉案上诉人6.16亩葡萄园土地在内的土地征收征用等书面证据，不能仅凭被上诉人在一审庭审中认可；就认定委托行为；其次，根据土地管理法等法律法规规定，政府机关征收征用农民土地，必须依照法定程序，组协织和实施，与被征收征用土地农民签订征收或征用土地补偿安置协议，这是不容回避的法律规定，也是任何单位和个人不可逾越的法律底线，不存在“达成口头协议”之规定，一审法院以所谓“达成口头协议”、是“使用该土地得到原告同意”、“不违犯律规定”，在明显在偏袒就被上诉人行政机关的强占涉案土地违法行为，如果上诉人同意不会历经艰辛的提起本案诉讼。综上，原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，违反法定程序，请求二审法院撤销原审判决，改判确认凤阳县文化和旅游局强占其6.16亩葡萄园的行政行为违法。 被上诉人凤阳县文化旅游局答辩称，一、其为实施落实“明中都皇故宫及皇陵石刻、明中都皇故城考古遗址公园保护规划”项目使用涉案土地的行为尚不能确认违法。实施落实该项目行为具有相关事实和法律依据。同时，其在具体实施落实该项目时，对涉及使用本案诉争土地，系在凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区居民委员就相关补偿问题已与王文里口头协商一致，王文里同意自愿解除与凤阳县府城镇云霁社区居民委员会签订的涉案土地承包关系，并交回涉案土地，且王文里已领取补偿款无异议的情况下进行的。并非王文里所称的其对葡萄园实施强征、强占并损毁的行为；二、王文里关于“原审程序违反法定程序，认定事实不清，凤阳县文化和旅游局未按照法律规定的征收程序强占并使用涉案土地，其领取的款项系其他补助农民资金非补偿款及本人未同意”的上诉理由不能成立。综上，原审认定本案事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 凤阳县文化和旅游局向原审法院提举的证据材料包括：1、国家文物局文物保函〔2008〕1197号关于明中都皇故城及皇陵石刻保护规划的批复，证明明中都皇故城及皇陵石刻保护规划经国家文物局批复同意；2、安徽省文物事业管理局皖文物保函〔2008〕213号转发国家文物局《关于明中都皇故城及皇陵石刻保护规划的批复》的通知，证明明中都皇故城及皇陵石刻保护规划经安徽省文物管理局同意；3、安徽省人民政府皖政秘〔2012〕257号关于同意（凤阳县明中都皇故城）全国重点文物保护单位保护规划的通知，证明安徽省政府同意明中都皇故城及皇陵石刻保护规划；4、安徽省文物局皖文物保〔2014〕5号关于转发国家文物局《公布第二批国家考古遗址公园名单和立项名单的通知》，证明国家文物局同意明中都皇故城考古遗址公园立项；5、国家文物局文物保发〔2013〕19号关于公布第二批国家考古遗址公园明都和立项名单的通知，证明国家文物局同意明中都皇故城考古遗址公园立项；6、凤阳县城市建设指挥部征收办公室拆安办字［2011］7号文件，证明中都城地块房屋拆迁补偿安置具体方案；7、照片6张，证明明中都皇故城及皇陵石刻保护规划的现状图；8、凤阳县明中都皇故城及皇陵石刻保护规划文本及图纸，证明明中都皇故城及皇陵石刻保护规划区域及要求；9、安徽省凤阳县明中都皇故城及皇故城考古遗址公园祥址，证明明中都皇故城考古遗址公园所处位置及展示要求、确定了遗址公园的范围；10、情况说明、附属物统计表、转款交易记录，证明涉案地块及附属物按约定已全额补偿给王文里，共计623643.40元，其中一笔是524840.70元，另一笔是98802.70元。 王文里向原审法院提举的证据材料有：1、身份证，证明王文里的主体资格。2、安徽省滁州市中院人民法院（2018）皖11行初14号行政裁定书、安徽省高级人民法院（2018）皖行终1192号行政裁定书、最高人民法院（2019）最高法行审3312号行政裁定书各一份，证明三份裁定书均认定凤阳县文化和旅游局为明中都城考古遗址建设项目的具体实施部门及涉案土地的使用主体，凤阳县文化和旅游局实施了涉案土地的行政行为，是适格被告，以及凤阳县文化和旅游局组织实施强占了涉案土地。3、凤阳县府城镇西门村马皇桥组土地及附属物分户统计表中1页及平面图1页、照片8张，证明王文里6.16亩葡萄园及土地被遗址公园建设项目进行丈量登记，于2016年4月26日被遗址公园项目强占事实。4、安徽省国土资源厅关于常立虎政府信息公开申请的答复函，证明王文里同组村民常立虎通过政府信息公开申请，获取含王文里6.16亩土地在内的凤阳县府城镇西门村马皇桥组集体农用土地，没有征收批准文件。5、安徽省文物局关于明中都皇故城及皇陵石刻环境整治及展示利用工程设计方案的批复（皖文物保函［2015］330号），证明批复第二条第（二）款“应根据立项批复要求尽可能在遗址区内保存部分为完整的农田，取消园林、园艺式“农田”景观设计。”被告严重违反批复的规定，滥用职权实施强占涉案土地行为。6、安徽省滁州市中级人民法院（2020）皖11行终90号行政裁定书，证明王文里提起本案行政起诉没有超过起诉期限。 上述证据均随卷移送本院。 原审对本案证据的认定符合法律规定。本院对原审法院查明的案件事实依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：凤阳县文化和旅游局占用王文里6.16亩葡萄园的承包土地的行为是否合法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，根据双方所举证据及庭审中的陈述，凤阳县文化和旅游局认可其对王文里主张的涉案土地实施了占用，土地补偿费及地面附属物的清除系其委托凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区等实施的行为。凤阳县文化和旅游局认为其委托的相关单位已与王文里对涉案土地使用达成口头协议，故其对涉案土地的使用不存在违法行为。对此，凤阳县文化和旅游局并未提供相应证据证明凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区居民委员就涉案土地的相关补偿问题已与王文里口头协议，以及王文里自愿同意就涉案土地与凤阳县府城镇云霁社区居民委员会解除承包关系并交回涉案土地的相关证据，故凤阳县文化和旅游局对涉案土地实施清除占用行为合法的依据不足，对其辩解王文里已领取相关补偿款，其已取得土地处置权，该占用行为不违法的意见，本院不予采纳。鉴于该行政行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认违法。原审法院认定凤阳县文化和旅游局占用涉案土地的行为不违反法律规定认定不当，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省凤阳县人民法院作出的（2020）皖1126行初39号行政判决； 二、确认被上诉人凤阳县文化和旅游局占用上诉人王文里位于安徽省凤阳县××云××社区××组6.16亩葡萄园的承包土地行为违法。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人凤阳县文化和旅游局负担。 本判决为终审判决。 审判长  宋珺梅 审判员  王忠良 审判员  苏春琴 二〇二一年三月二十六日 书记员  王俊计 附相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。