四川省安岳县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川2021行初20号 原告罗孝碧，女，生于1955年8月23日，汉族，住四川省资阳市安岳县。 委托代理人潘学珊（系罗孝碧之女），女，生于1983年5月26日，汉族，住四川省资阳市安岳县。 被告安岳县自然资源和规划局，住所地：安岳县岳阳镇西大街**。 法定代表人王明清，局长。 委托代理人曾红梅，四川强德律师事务所律师。 原告罗孝碧不服被告安岳县自然资源和规划局（以下简称安岳县自规局）土地行政管理行政征收行为，于2020年7月30日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月3日立案后，次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭审理了本案。原告罗孝碧的委托代理人潘学珊、被告安岳县自规局推荐的安岳县房屋征收局负责人张勇、委托代理人曾红梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告安岳县自规局于2020年7月15日作出安自然资责2020第01号《责令限期交地决定书》，以原告罗孝碧（户）房屋所占集体土地已征收为国家所有，原告在规定期限内拒绝签订补偿安置协议，且在被告发出的《房屋及附属物补偿通知书》确定时间内拒绝选房或领取房屋补偿安置款，故根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十五条、《四川省实施办法》第六十三条以及《成资渝高速公路项目近期封户区内房屋征收补偿及人员安置方案》等规定，责令原告限期交出案涉宅基地，地，地上房屋筑物、附属物一并交由被告统一拆除。 原告罗孝碧诉称，1.原告自建砖混结构住宅，于2017年取得《建设项目选址意见书》，建筑面积120平方米，现测绘面积共470.96平方米。超出部分没有经过审批及没有房屋产权证系历史原因造成，且原告超出该许可面积建房时并没有行政部门制止，应当认定为合法建筑，故对房屋进行补偿时的面积应当按照470.96平方米计算。2.原告仍系农村村民，搬迁入安置房居住对其生产生活极为不便，且被告作出的两种安置方式确定的房屋及附属物安置补偿标准过低，显失公平，不能保证原告的原有生活水平不降低，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告应当对原告以重新安排宅基地建房的方式予以安置，并按规定补偿过渡费等费用。3.被告作出《责令限期交地决定书》超越了法定职权，按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，宅基地使用权应当由县农业农村局行使职权，该决定应当依法无效。4.《中华人民共和国土地管理法》修订实施后，安府办发[2019]46号《安岳县人民政府办公室关于适用有关问题的通知》（以下简称安府办发[2019]46号文件）制定的两种安置补偿方式，无法律依据，要求对该文件进行合法性审查。综上，诉请法院确认安自然资责2020第01号《责令限期交地决定书》违法，并依法撤销；请求按照重新安排宅基地建房方式予以安置。 原告为证明其起诉事由及请求符合法律规定，向本院提交了以下证据材料和依据（均为复印件）： 1.原告身份证复印件，拟证明原告的身份情况； 2.安自然资责2020第01号《责令限期交地决定书》； 3.选字第[2017]0663号《建设项目选址意见书》； 4.《成资渝高速公路连接线XX镇XX村XX社房屋现状调查结果公示表》。 2-4号证据，拟证明被告作出《责令限期交地决定书》中只有两种补偿方式标准，违反修订后《中华人民共和国土地管理法》的规定。 被告安岳县自规局辩称，1.被告作出的安自然资责2020第01号《责令限期交地决定书》程序合法，适用的法律、法规、规章及县政府规范性文件正确。被告因与原告协商未果，按照集体土地上房屋补偿安置标准向原告作出《房屋及附属物补偿通知书》，但原告在期限内拒绝选房或领取房屋补偿安置款，也不搬迁，被告随后作出《责令限期交地决定书》，程序合法。且被告预留了安置房供原告选择，并将货币补偿款进行了公证提存（保管），保证了原告的权益不受侵害。2.原告房屋合法面积的认定应当以经审批或登记为准，以被征收房屋的建设用地规划许可证载明的面积作为房屋补偿依据符合法律规定；原告房屋所在的集体经济组织属于县城规划控制区内，如重新安排宅基地自建将面临二次拆迁，且安岳县人民政府对征地补偿安置已经取消划地自建安置模式，故原告不符合重新安排宅基地的条件。3.安府办发[2019]46号文件符合现行法律法规的规定，没有违反法律法规规定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告安岳县自规局在法定举证期限内向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据（均为复印件）： 1.2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》； 2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》； 3.《四川省实施办法》。 1-3号证据，拟证明被告作出的安自然资责2020第02号《责令限期交地决定书》程序合法，适用的法律、法规、规章正确，应当维持该决定。 4.资阳市人民政府令第1号《资阳市征用土地程序暂行办法》； 5.安府发[2001]136号《安岳县人民政府关于印发的通知》； 6.安府发[2010]38号《安岳县人民政府关于印发的通知》； 7.安府发[2013]26号《安岳县人民政府关于印发的通知》； 8.安府发[2015]22号《安岳县人民政府关于县城规划区房屋征收与补偿有关政策的通知》； 9.安府发[2017]52号《安岳县人民政府办公室关于加强县城规划区内相关管理的通知》； 10.《岳阳镇人民政府、安岳县房屋征收局关于成资渝高速公路连接线被征收户不能划地自建的情况说明》。 4-10号证据，拟证明划地自建政策已经取消，不再适用且原告不符合重新安排宅基地自建条件。 11.自然资函（2020）204号《自然资源部关于成资渝高速公路成都天府国际机场至潼南段工程（川渝界资阳段）建设用地的批复》； 12.川府土[2020]387号《四川省人民政府关于成资渝高速公路成都天府国际机场至潼南段工程（川渝界资阳段）建设用地的批复》； 13.[2020]第16号《安岳县人民政府征收土地公告》； 14．《成资渝高速公路项目近期封户区内房屋征收补偿及人员安置方案（征求意见稿）》及张贴照片； 15.《成资渝高速公路项目近期封户区内房屋征收补偿及人员安置方案》及张贴照片； 16.安房征[2019]148号《安岳县房屋征收局关于批准同意的请示》及安府函[2020]223号《安岳县人民政府关于的批复》； 17.安府[2012]113号《安岳县人民政府关于修订征地青苗和地上附着物补偿标准的请示》及资府函[2012]199号《资阳市人民政府关于安岳县征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》； 18.安府办发[2017]46号《安岳县人民政府办公室关于调整城镇规划区外农房搬迁补偿标准的通知》； 19.安府办发[2018]7号《安岳县人民政府办公室关于印发〈安岳县集体土地上房屋补偿及人员安置办法〉的通知》； 20.安府办发[2019]46号《安岳县人民政府办公室关于适用〈安岳县集体土地上房屋补偿及人员安置办法〉有关问题的通知》； 21.《县城规划区内岳阳镇、石桥铺镇辖区内货币安置补偿标准的公告》； 22.成资渝高速公路城北连接线规划用地红线图。 11-22号证据，拟证明被告作出的安自然资责2020第02号《责令限期交地决定书》程序合法，适用县政府规范性文件正确。 23.罗孝碧、潘学荣的《四川省人口信息（户籍）证明》； 24.罗孝碧户的《安岳县农村居民宅基地申请审批表》《分户证明》《XX镇XX村XX组罗孝碧建房用地平面图》、改扩建项目审批证书及红线图； 25.罗孝碧户的地字第[2017]0663号《建设用地规划许可证》、选字第[2017]0663号《建设项目选址意见书》、建字第[2017]0667号《建设工程规划许可证》； 26.罗孝碧户的《房屋面积量算测绘分户平面图》； 27.罗孝碧户的《农户拆迁室内外附属设施登记表》。 23-27号证据，拟证明相关部门依照相关规定对罗孝碧户的房屋作出了合法面积的认定。 28.安岳县人民政府土地统征中心向岳阳镇XX村村民委员会支付的征地补偿款《进账单》及《情况说明》； 29.《成资渝高速公路连接线岳阳镇XX村XX社房屋现状调查结果公示表》及张贴照片； 30.《成资渝高速公路连接线岳阳镇XX村XX社房屋建设项目内被征收房屋合法面积认定公示表》及张贴照片； 31.《约谈笔录》三份； 32.《房屋及附属物补偿通知书》《送达回证》《送达笔录》及现场照片； 33.成资渝T**项字[2020]77号《四川交投建设工程股份有限公司成资渝高速公路TJ6项目经理部关于请求加快城北连接征地拆迁的报告》； 34.安自然资责2020第01号《责令限期交地决定书》《送达回证》《送达笔录》及现场照片； 35.（2020）川安提字收第2号《提存（保管）标的物收讫确认书》和安自然资征[2020]第03号《告知书》及其《送达回证》《送达笔录》及现场照片； 36.绿景苑住宅小区还房工程1、3号楼的《竣工验收报告》、安岳县2012年保障性住房建设项目1号楼《竣工验收报告》《工程竣工验收备案表》《四川省工程质量监督报告》《建设工程规划验收合格证》《资阳市公安消防支队建设工程消防验收意见书》。 28-36号证据，拟证明：1.根据相关规定对罗孝碧户的被拆迁房屋作出各项补偿安置，并向罗孝碧户送达房屋及附属物补偿通知书。2.期限内罗孝碧户拒绝选产权调换房或领取房屋补偿安置款，又不搬迁，导致建设项目严重受阻，现安岳县自然资源和规划局已为罗孝碧户预留了供其选择的产权调换房及将货币补偿款并办理了公证提存（保管）。3.根据相关规定于2020年7月15日作出安自然资责2020第01号《责令限期交地决定书》并送达罗孝碧户。 37.视频光盘，拟证明被告依法向罗孝碧户送达了各类文书 经庭审质证，被告对原告提交的1-4号证据本身无异议，认为2-4号证据达不到原告的举证目的；原告对被告提交的1-3号证据的真实性无异议，对其他证据的真实性、合法性、关联性和举证目的均有异议，且认为20号证据（安府办发[2019]46号文件）不合法，提出对该文件进行规范性文件审查。 本院对上述证据认证如下:原、被告双方出示的证据均真实、客观，予以确认。 对安府办发[2019]46号文件，本院认为，该文件系对安府办发[2018]7号《安岳县人民政府办公室关于印发的通知》（以下简称安府办发[2018]7号文件）的补充和完善。对于集体经济组织被征收全部土地、撤销建制、人员全部农转非后，原集体土地上的房屋补偿标准和方式、人口认定，迄今为止，国家都没有制定相应的法律、法规，也没有具体的政策性规定。故不论是安府办发[2018]7号文件还是安府办发[2019]46号文件规定的住房和货币两种安置模式并无不当之处。在两个文件中，安岳县人民政府（以下简称安岳县政府）从安岳实际出发，规定选择住房安置的，按40平方米/人进行安置；选择货币补偿安置的，考虑到生活水平的提高和物价的上涨，将补偿的金额由15万元/人调整至20万元/人进行安置；对安置对象拥有的合法建筑以重置价进行收购，并给予相应的奖励和补助。该规定既符合当前安岳的经济和社会现状，也保障了安置对象现有生活水平不降低。因此，该文件并未违反法律、法规的规定，应予采信。 经审理查明，因成资渝高速公路建设需要征收部分集体土地，2019年6月24日及2019年8月12日，安岳县自规局以张贴公示的形式先后发布《成资渝高速公路连接线XX镇XX村XX社房屋现状调查结果公示表》《成资渝高速公路连接线XX镇XX村XX组建设项目内被征收房屋合法面积认定公示表》。两公示载明，罗孝碧（户）坐落于安岳县××村××组的房屋共4层，建筑面积为470.96平方米，其中砖混结构353.07平方米，彩钢搭棚117.89平方米；其取得的权属证明载明的用地面积1201平方米，建设规模80平方米，层数为1层，认定合法面积为120平方米。罗孝碧（户）的户籍人口为罗孝碧、潘学荣。 2019年6月10日，安岳县自规局将《成资渝高速公路项目近期封户区内房屋征收补偿及人员安置方案（征求意见稿）》公示张贴在安岳县××村××组××室××村村民张光勇房屋外墙。公示期满后，2019年7月23日，安岳县自规局又张贴发布了《成资渝高速公路项目近期封户区内房屋征收补偿及人员安置方案》，因该项目不具备重新安排宅基地的条件，安置方案中载明了货币和房屋两种安置模式供选择。2019年12月起，安岳县房屋征收局（负责房屋征收的实施单位）就房屋搬迁安置补偿事宜与原告多次进行商谈未果。2020年4月14日，安岳县房屋征收局工作人员对拟征收范围内的安岳县XX镇XX村XX组村民罗孝碧（户）的室内外附属设施进行调查登记。 2020年3月17日、5月6日，中华人民共和国自然资源部和四川省人民政府先后作出自然资函〔2020〕204号《自然资源部关于成资渝高速公路成都天府国际机场至潼南段工程（川渝界资阳段）建设用地的批复》、川府土〔2020〕387号《四川省人民政府关于成资渝高速公路成都天府国际机场至潼南段工程（川渝界资阳段）建设用地的批复》。两批复载明：经国务院批准，同意资阳市雁江区、安岳县、乐至县将农民集体所有农用地853.7754公顷（其中耕地600.8797公顷，含永久基本农田204.5437公顷）、未利用地6.1609公顷转为建设用地并办理征地手续，同时将本次批准转为的建设用地和上述征收农民集体所有建设用地22.0448公顷；同意将国有未利用地3.3637公顷转为建设用地，同时使用国有建设用地16.0402公顷。以上共计批准建设用地901.385公顷，由当地人民政府按照地方工地方案中的供地方式依法依规提供，作为成资渝高速公路成都天府国际机场至潼南段工程（川渝界资阳段）建设用地。 2020年5月11日，安岳县自规局向原告送达了《房屋及附属物补偿通知书》，告知其户籍人口为2人，建筑面积470.96平方米的房屋中合法建筑面积为120平方米，为砖混结构，并告知了房屋和附属设施搬迁安置补偿方式、补偿金额（住房安置方式：住房安置40平方/人×2人=80平方，统建还房安置点在安岳县政府安置点内，被征收房屋的其他各项补偿、奖励为194074.76元；货币安置方式：补偿金额按照20万元/人计算，共计各项补偿金额为619754.76元）及签订协议的期限等具体事宜，提供了二套现房供选择，同时告知其享有申请协调（7日期限）及裁决（60日期限）的权利和期限，原告逾期未申请协调、裁决，在该通知确定的期限内也未与被告签订房屋搬迁补偿安置协议，亦未搬迁。2020年7月1日，安岳县人民政府发布〔2020〕第16号《征收土地公告》，该公告载明了征地依据、征收土地的范围及位置、征收土地补偿标准和农业人员的安置途径等。 2020年7月15日，被告向二原告送达了安自然资责〔2020〕第01号《责令限期交地决定书》。该决定书责令二原告将位于××镇××村××组××地;地交出；地上房屋筑物、附属物一并交被告拆除，并再次告知原告房屋和附属设施搬迁安置补偿方式、补偿金额，为其预留两套现房供选择。2020年9月9日，安岳县人民政府作出安府函〔2020〕第223号《关于的批复》，批准同意该实施前述已公告的方案。 另查明，1.2019年7月4日，安岳县人民政府土地统征管理中心已向安岳县XX镇XX村村民委员会支付土地补偿费757438.11元，因集体经济组织成员经过多次讨论没有形成最终的土地款分配方案，尚未分配给成员个人。2.因XX镇XX村施工用地至今未交付，对成资渝高速公路成都天府国际机场至潼南段工程城北连接线的施工造成极大影响，请求加快相关房屋拆除工作。3.2020年9月11日，四川省安岳县公证处根据安岳县房屋征收局的申请，对原告的货币安置补偿费足额予以提存（保管），并于同日将货币安置补偿费已公证提存的相关事宜告知了原告。 本案争议的焦点：被告安岳县自规局作出的《责令限期交地决定书》是否合法。 本院认为，首先，根据《土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”之规定，县级以上土地行政管理部门具备责令交出土地决定的法定职权。安岳县自规局作为本辖区土地行政管理部门，依法具有作出本案被诉行政行为的职权。 其次，根据《土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”之规定，县人民政府土地行政主管部门实施征地时，应当在征收土地方案经依法批准后，按照由县人民政府发布收土地公告、土地行政主管部门办理征地补偿登记、根据征地方案拟定征地补偿安置方案并发布公告听取意见、报县人民政府批准后实施的程序进行。本案中，安岳县自规局在未取得征收土地批文、未发布征地公告的情况下便开展征地补偿登记、发布征地补偿安置方案；之后又在征地补偿安置方案获得县政府批复同意之前，便按照该征地补偿安置方案向原告作出《房屋及附属物补偿通知书》，违反了法定程序。 第三，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”之规定，土地征收部门在责令被征收人交出土地之前，应当依法将被征收人可获得的安置补偿款支付完毕。本案中，案涉土地已经依法批准征收，被征收土地的土地补偿费已经支付至村集体经济组织，在原告不与被告进行协商，并选择安置方式的情况下，被告根据调查登记并公示的情况以及安置补偿标准测算货币补偿金额，并按照原告被安置人口确定其享受安置房屋的面积和位置，将原告的补偿安置款予以提存，并预留两套房源，应视为补偿安置到位，原告拒不交出土地阻扰了国家建设的进程。但安岳县自规局于2020年7月16日依据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，向原告送达《责令限期交地决定书》，房屋补偿款却在2020年9月11日才公证提存供原告支取。因此，安岳县自规局在未实际履行安置补偿款支付义务的情况下，就对原告作出《责令限期交地决定书》的程序不当。但该程序上的瑕疵属于轻微违法,对原告的权利不产生实际影响。 第四，关于安府办发[2019]46号文件，该文件是对安府办发[2018]7号文件的补充，主要内容是关于原集体经济组织已全征全转后，原集体土地上房屋的补偿问题，在国家没有制定相应的法律、法规及政策规定情况下，安岳县政府作出住房和货币两种安置模式及标准符合当前安岳的经济和社会现状，并无不当之处。因此，安府办发[2019]46号文件并未违反法律、法规和国家政策的规定。 第五，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，并予以公告，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”之规定，原告提出《责令限期交地决定书》载明的两种安置方式确定的房屋及附属物的补偿标准过低，不能保证其原有生活水平不降低，主张按照重新安排宅基地建房的方式予以安置。虽然在该决定书上再次载明了补偿安置内容，但该补偿标准及安置方式争议属于征地补偿问题，涉及另一行政行为，而本案审理的被诉行政行为系被告作出《责令限期交地决定书》的行政行为是否合法，故原告应按照上述规定的相应救济途径进行救济，不属本案审理的范围。 综上，案涉房屋所在的集体土地已依法征收为国有土地，用于城市交通基础设施建设，原告所有的案涉房屋的合法实体权益已经依法得到保障，被告作出《责令限期交地决定书》有事实和法律依据，其程序虽然违法依法应予撤销，但撤销该决定会对社会公共利益造成重大损害，故本案所涉责令交地决定不宜撤销，应确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，判决如下： 确认被告安岳县自然资源和规划局于2020年7月15日作出的安自然资责2020第01号《责令限期交地决定书》违法。 本案诉讼费50元，由被告安岳县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省资阳市中级人民法院。 审 判 长  李烈菊 人民陪审员  朱晓冬 人民陪审员  唐卫东 二〇二〇年十月十二日 法官 助理  彭 琪 书 记 员  刘姝君 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。