安徽省黄山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖10行初4号 原告徐芳红，男，1964年5月8日出生，汉族，住安徽省祁门县。 原告王卫东，男，1967年4月9日出生，汉族，住安徽省祁门县。 委托代理人张丽萍，女，1970年4月10日出生，汉族，住安徽省祁门县，系王卫东妻子。 原告彭荣生，男，1940年9月29日出生，汉族，住浙江省宁波市江**。 委托代理人彭嘉平，男，1965年1月17日出生，汉族，住安徽省祁门县，系彭荣生之子。 被告祁门县人民政府，住所地安徽省祁门县学前街**，统一社会信用代码113410240031564066。 法定代表人熊言松，县长。 出庭负责人汪国珍，副县长。 委托代理人李林，祁门县棚户区指挥部办公室工作人员。 委托代理人孙晓萍，安徽安泰达（黄山）律师事务所律师。 原告徐芳红、王卫东、彭荣生不服被告祁门县人民政府征收房屋，于2021年1月4日向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月11日立案后，于2021年1月12日向被告祁门县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月10日公开开庭审理了本案。原告徐芳红，原告王卫东的委托代理人张丽萍，原告彭荣生的委托代理人彭嘉平，被告祁门县人民政府的副职负责人汪国珍及其委托代理人李林、孙晓萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年7月23日，祁门县人民政府作出《祁门县老茶厂地块三期棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》，将房屋征收决定的有关事项予以公告。房屋征收决定的内容包括征收依据、征收目的、征收范围、征收主体、征收部门、实施单位、补偿办法、签约时间、被征收人的权利和义务以及其他事项等，附件为《祁门县老茶厂地块三期棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》。该征收补偿方案内容包括征收部门、征收实施单位、征收范围、签约期限、房屋用途、有效面积的确认和评估机构的选定、征收补偿、过渡方式和期限、相关补助费标准、奖励政策、低保户保障措施等。 原告徐芳红、王卫东、彭荣生诉称，祁门县人民政府本次征收行为存在违法行为。一、征收目的违法。祁门县人民政府本次征收的目的是为了开发商拿地，老茶厂一期、二期棚户区改造被征收土地早已全部被开发商拿去进行商品房开发，一期、二期被征收户基本上离开了居住几十年的住处，本次三期棚户区改造项目同样也是进行房地产开发，显然不是为了公共利益，违背了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，违背了国家、省、市棚户区改造的方针和政策。二、征收决定作出的程序违法。老茶厂三期棚户区改造并未列入《祁门县2020年国民经济和社会发展计划》，未经祁门县人代会通过批准；未经立项；未见省自然资源和规划厅对土地利用规划的批文；祁门县人民政府未入户征询棚户区居民意见，未论证老茶厂为棚户区的依据，未征询棚户区改造方案，未进行社会风险评估等。三、评估机构选择的程序违法。评估机构选择的正常程序就是由住户填选，将填选材料投入封闭箱中，然后当众拆封、当众清点，达到应有比例才能予以确定。案涉棚户区评估机构选择程序显然违法。综上，请求判令：1.撤销祁门县人民政府于2020年7月23日作出的《祁门县老茶厂地块三期棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》；2.诉讼费由祁门县人民政府承担。 原告徐芳红、王卫东、彭荣生向本院提交了以下证据： 一、《祁门县老茶厂地块三期棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》，证明祁门县人民政府征收行为违法； 二、老茶厂片区地块收储红线图，证明红线图载明的有效期为一年，至今已经超过期限； 三、《关于同意祁门县2020年老茶厂三期等地块棚户区改造项目立项的批复》，证明祁门县发展和改革委员会无权进行立项审批，棚户区改造项目立项必须经省发展和改革委员会批复； 四、政府信息公开申请答复书，证明案涉项目立项没有经安徽省发展和改革委员会批复，且该答复违法； 五、徐芳红、王卫东、彭荣生土地权证，证明其是产权人即被征收人； 六、照片九张，证明老茶厂一期、二期被征收土地已被用于开发，祁门县人民政府进行棚户区改造不是为了公共利益。 被告祁门县人民政府辩称，一、祁门县人民政府作出房屋征收决定实体合法。（一）作出房屋征收决定的主体合法。征收决定作出的主体为祁门县人民政府，负责征收与补偿工作；征收部门是祁门县住房和城乡建设局，负责组织实施征收与补偿工作；祁门县土地收购储备中心承担征收与补偿的具体工作。均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于主体上的要求。（二）征收项目合法。安徽省住房和城乡建设厅《关于2020年棚户区改造新开工项目的确认函》，确认祁门县老茶厂地块三期列入国家2020年棚户区改造年度计划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于公共利益的需要，征收项目合法。（三）征收决定前期要件合法。一是通过政府投资项目的立项批准。祁门县发展和改革委员会作出《关于同意祁门县2020年老茶厂三期等地块棚户区改造项目立项的批复》，同意祁门县2020年老茶厂三期等地块棚户区改造项目的立项；二是经祁门县自然资源和规划局确认，项目符合《祁山镇土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》，符合《祁门县总体规划（2018-2035）总体控制要求》，符合《祁门县城市棚户区改造专项规划（2018-2020）》；三是符合《祁门县人民政府关于印发祁门县国民经济和社会发展第十三个五年规划》；四是纳入了2020年黄山市及祁门县国民经济和社会发展年度计划。（四）征收内容合法。征收决定明确了征收依据、征收目的、征收主体、征收部门、实施单位、补偿办法、征收时间、签约期限以及被征收人的权利和义务等事项，内容详尽合法。 二、程序合法。（一）征收部门于2020年4月7日公示了《祁门县老茶厂地块三期棚户区改造项目国有土地上房屋征收告知书》，告知了拟征收的项目、范围、征收主体、征收部门，并告知不得在上述征收范围内实施新建、扩建、改建房屋、营业登记和改变房屋用途、抵押登记等不当增加补偿费用的行为。（二）祁门县人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，由房屋征收部门对房屋征收范围内的房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，将调查摸底结果在房屋征收范围内向被征收人公布。经过多部门联合认定，确定棚改地块房屋合法性面积认定，对该地块上被征收房屋的合法性认定情况进行公示。（三）2020年5月27日，征收部门组织发改委、财政局、住建局××司法局、民政局、祁山镇等部门召开了补偿方案的论证会，对补偿方案进行了论证。（四）2020年5月28日，祁门县人民政府在征收范围内、棚改地块的公示公告栏中以及祁门县人民政府网站，公示了补偿方案征求意见稿，明确征求期限为30日，并告知了征求意见反馈的地点和方式。2020年7月1日，祁门县人民政府组织发改委、民政局、祁山镇、司法局、税务局等部门对修改的补偿方案进行讨论，并对反馈的意见进行规整，并将吸纳和修改的情况进行公示。（五）2020年7月2日，征收部门对该地块的社会风险进行了评估，制作了《祁门县老茶厂地块三期棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。（六）征收决定作出前，已将征收补偿资金足额落实到位，打到专项资金账户，专款专用。（七）2020年7月22日，祁门县人民政府召开第65次政府常务会议，会上批准公布房屋征收决定。2020年7月23日，祁门县人民政府作出房屋征收决定，并在棚改地块公示公告栏中进行公示。（八）通过《便民手册》发放等方式，对于补偿方案进行解读，做好房屋征收补偿的宣传、解释工作。故，祁门县人民政府完全依照法定程序和规定实施了房屋征收，在具备了各项实体条件的基础上，程序合法，对外做好了各阶段的公示公告以及反馈程序，对内履行了各项对内论证、制定风险评估报告等各项程序，征收决定作出的程序完全符合法律规定。 三、适用依据准确合法。（一）适用法律依据正确。经调查确认，祁门县老茶厂三期地块范围内的房屋均为国有土地上房屋，祁门县人民政府适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》对该地块上的房屋进行征收，适用法律依据准确。（二）适用规范性文件准确合法。祁门县人民政府依据《祁门县城区国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》以及《祁门县棚户区改造货币化实施细则》，作出补偿方案和房屋征收决定，适用规范性文件正确。 综上，祁门县人民政府作出的房屋征收决定实体合法、程序合法、适用法律依据准确合法，请求依法驳回诉讼请求。 被告祁门县人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 一、祁门县人民政府办公室组织机构代码证，祁门县住房和城乡建设局统一社会信用代码证书及《祁门县住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》。证明征收主体、征收实施单位的主体资格； 二、安徽省住房和城乡建设厅《关于2020年棚户区改造新开工项目的确认函》。证明本次征收行为经安徽省住房和城乡建设厅确认为棚户区改造项目征收，征收目的是为了推进棚户区改造，符合公共利益的需求，征收项目合法； 三、祁门县发展和改革委员会《关于同意祁门县2020年老茶厂三期等地块棚户区改造项目立项的批复》。证明该地块经祁门县发展和改革委员会批准项目立项； 四、祁门县自然资源和规划局《关于祁门县老茶厂地块三期棚改项目规划选址与用地预审意见的函》，《关于县委会等五个地块的规划意见》，《祁门县城总体规划（2018-2035）》，《祁山镇土地利用总体规划图》，《祁门县城市棚户区改造专项规划（2018-2020）》。证明该地块符合土地利用总体规划、城乡总体规划和专项规划； 五、《祁门县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，黄山市第七届人民代表大会第四次会议政府工作报告及政府工作报告的决议，祁门县第十七届人民代表大会第五次会议工作报告及政府工作报告决议，祁门县第十七届人民代表大会第五次会议关于祁门县2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2020年计划的决议。证明该地块征收的建设活动，符合“十三五”国民及经济和社会发展规划，已经纳入市、县级政府国民经济和社会发展年度计划； 六、《祁门县老茶厂地块三期棚户区改造项目国有土地上房屋征收告知书》及公示照片。证明征收部门在征收决定前已进行了告知并公示，告知了拟征收的项目、范围、征收主体、征收部门，并告知不得在上述征收范围内实施新建、扩建、改建房屋、营业登记和改变房屋用途、抵押登记等不当增加补偿费用的行为； 七、《祁门县老茶厂三期棚户区改造项目房地产双测情况公示一览表》及公示照片，祁门县老茶厂三期棚户区改造项目房屋合法性面积审核认定的材料，《祁门县老茶厂三期棚户区改造项目被征收房屋合法性用途及面积认定公示表》以及公示的照片。证明对房屋征收范围内的房屋的权属、区位、用途、建筑面积以及合法性认定等情况组织调查登记，并将结果进行公布； 八、征收补偿方案，方案论证会会议记录，网站公示资料，修改会议讨论记录，修改情况及公示照片。证明在征收决定作出前，祁门县人民政府组织住建局等部门对补偿方案进行了论证，补偿方案进行了公示且公示期不少于30日，并将修改情况及时公布； 九、《祁门县老茶厂地块三期棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。证明在征收决定作出前，已对该地块进行了社会稳定风险评估； 十、财政直接支付凭证，《安徽省财政厅关于下达2020年地方政府一般债务限额和第4批地方政府专项债务新增限额的预通知》。证明房屋征收决定作出前，征收补偿费用已经足额到位、专户存储且专款专用； 十一、祁门县人民政府第65次常务会议纪要。证明房屋征收决定经祁门县人民政府常务会议讨论通过； 十二、《祁门县老茶厂地块三期棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》以及在征收地块进行公示的照片。证明祁门县人民政府作出的征收决定，明确了征收依据、征收目的、征收主体、征收部门、实施单位、补偿办法、征收时间、签约期限以及被征收人的权利和义务等事项，内容详尽合法，并已及时予以公告； 十三、征收补偿方案便民手册。证明祁门县人民政府已做好宣传、解释工作； 十四、《祁门县城区国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》以及《祁门县棚户区改造货币化实施细则》。证明征收决定和补偿方案适用规范性文件正确； 十五、《国有土地上房屋征收与补偿条例》。证明征收决定适用法律依据正确。 经庭审质证，徐芳红、王卫东、彭荣生对祁门县人民政府提交证据的质证意见为：证据一，真实性无异议，但对祁门县人民政府办公室作为征收主体有异议，祁门县人民政府办公室不是征收主体，对证明目的有异议；证据二，该证据为复印件，无法核实其真实性，对其真实性以及证明目的有异议。该确认函只是说明对案涉棚户区改造年度计划予以确定，并不能证明案涉棚户区项目通过立项审批，反而证明案涉棚户区需要加快前期准备和审批工作，同时证明祁门县人民政府在确认前八天就发布了征收公告，程序违法。祁门县人民政府本次征收是为了公共利益的目的不成立；证据三，是复印件，对真实性、合法性、关联性均有异议，棚户区改造要经过安徽省发展和改革委员会审批，不是祁门县发展和改革委员会审批；证据四，专项规划未见省级部门批复，对合法性、关联性均有异议；证据五，对规划纲要真实性无异议，合法性、关联性有异议，对其他证据无异议；证据六，对告知书无异议，但对公示照片的拍照时间有异议，无法核实真实性；证据七，面积公示未加盖测量单位印章，缺乏证据效力；证据八，征收补偿方案已经在小区内张贴，对论证会会议记录有异议，之前从来没有见过，对网站公示材料、修改会议讨论记录、修改情况及公示照片无异议；证据九，无异议；证据十，对财政支付凭证有异议，不能证明是案涉棚户区改造资金，不能达到其证明目的，对安徽省财政厅文件无异议；证据十一，无异议；证据十二，对公示照片无异议，征收决定违法；证据十三，无异议；证据十四，不是规范性文件，对证明目的有异议；证据十五，无异议。 祁门县人民政府对徐芳红、王卫东、彭荣生提交证据的质证意见为：证据一，真实性、合法性无异议，证明目的有异议；证据二，该红线图落款时间是出具时间，不是失效时间；证据三，真实性、合法性无异议，证明目的有异议，该证据能够证明已经经过祁门县发展和改革委员会批复；证据四，真实性、合法性无异议，证明目的有异议，同证据三的质证意见；证据五，真实性、合法性无异议，关联性有异议，应当提供房屋所有权证来证明其房屋权属问题；证据六，真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关。 本院对上述证据认证如下：徐芳红、王卫东、彭荣生所举证据一至证据五，能够证明其与被诉征收决定有利害关系，具有原告主体资格；证据六与本案无关联性，本院不予认定。祁门县人民政府所举证据，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院经审查确认其证据效力。 经审理查明：2016年3月29日，祁门县人民政府发布《祁门县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，其中“加强城市功能建设”包含加快祁门茶厂等棚户区改造的内容。2020年1月14日，祁门县人民政府作出政府工作报告，棚户区改造列入2020年政府工作安排中。2020年1月16日，祁门县第十七届人民代表大会第五次会议决定批准上述政府工作报告以及祁门县2020年国民经济和社会发展计划。 2020年3月6日，祁门县发展和改革委员会作出《关于同意祁门县2020年老茶厂三期等地块棚户区改造项目立项的批复》，根据祁门县城市棚户区改造专项资金计划，同意祁门县2020年老茶厂三期等地块棚户区改造项目的立项。2020年3月16日，祁门县自然资源和规划局作出《关于祁门县老茶厂地块三期棚户项目规划选址与用地预审意见的函》，认为案涉项目用地选址符合《祁山镇土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》，不占用基本农田和生态保护红线；符合《祁门县总体规划（2018-2035）》总体控制要求；符合用地政策等。2020年7月31日，安徽省住房和城乡建设厅作出《关于2020年棚户区改造新开工项目的确认函》，根据各市和广德市、宿松县政府报送的棚改计划，确认全省列入国家2020年棚户区改造年度计划，项目名单中包含祁门县老茶厂地块三期。 2020年4月7日，祁门县住房和城乡建设局作出《祁门县老茶厂地块三期棚户区改造项目国有土地上房屋征收告知书》并在征收地块进行公示，对拟征收项目、征收范围、征收主体、征收部门等有关事项进行告知。后该局组织对征收范围内房屋权属、用途、建筑年代、面积以及各户装潢、附属设施进行调查登记，于2020年6月28日将房地产双测情况予以公示，并于2020年7月20日将被征收房屋合法性用途及面积认定结果予以公示。 2020年5月28日，祁门县人民政府在征收地块以及政府网站上发布《祁门县老茶厂地块三期棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，征求被征收人及社会公众对补偿方案的意见，并告知如有异议，可在公示之日起30日内到县棚改办提交书面意见，也可以向祁门县住房和城乡建设局反映，同时告知相关电话号码。2020年7月1日，祁门县人民政府组织有关部门对征收补偿方案（征求意见稿）进行论证。2020年7月2日，祁门县住房和城乡建设局作出《修改情况的公告》，将征收补偿方案反馈意见和解释、修改情况进行公告，并在征收地块进行公示。2020年7月10日，祁门县住房和城乡建设局作出《祁门茶厂地块三期棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，认为经综合评价，该项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能。目前已经采取的和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。 2020年7月29日、8月25日、9月3日、9月16日、9月17日，祁门县人民政府向祁门县财政局特设专户共支付6800万元，该款为2020年棚改专项债资金。 2020年7月22日，祁门县人民政府召开第65次常务会议，会议审议并同意《祁门县老茶厂地块三期棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》、《祁门县老茶厂地块三期棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》。 2020年7月23日，祁门县人民政府作出《祁门县老茶厂地块三期棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》，将征收决定有关事项予以公告，附件为《祁门县老茶厂地块三期棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》,并在征收地块进行公示。另外，祁门县棚改办印发祁门县棚户区改造宣传手册，对房屋征收补偿进行宣传、解释。 何世彪、徐芳红、王卫东、程灶坤、彭荣生的房屋位于征收范围内，其不服上述房屋征收决定，向本院提起行政诉讼，请求判如所请。本院审理过程中，因何世彪、程灶坤经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭。本院作出（2021）皖10行初4号行政裁定，对何世彪、程灶坤的起诉，按照撤诉处理。 本院认为，本案的争议焦点为：祁门县人民政府作出的《祁门县老茶厂地块三期棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》是否合法。 案涉被征收地块位于祁门县，涉及的是国有土地上房屋，祁门县人民政府作为县级人民政府，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，具有征收本行政区域内国有土地上房屋的主体资格。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”据此，政府对旧城区进行改造符合公共利益的需要。本案中，祁门县人民政府作出的案涉征收决定涉及祁门县老茶厂地块三期棚户区改造项目，该项目经安徽省住房和城乡建设厅确认列入国家2020年棚户区改造年度计划。棚户区改造属于旧城区改造的方式之一，从祁门县人民政府提交的证据来看，该项目亦符合黄山市国民经济和社会发展规划、祁门县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入了国民经济和社会发展年度计划。案涉棚户区改造项目系针对该区域房屋年代久、危房多、家庭居住面积小等状况，以完善城市功能，解决公共设施不配套为原则，其征收目的符合公共利益的需要。徐芳红、王卫东、彭荣生主张案涉征收决定并非为了公共利益，没有事实和法律依据，本院不予支持。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条的规定，作出征收决定的程序为：对征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记；拟定征收补偿方案；对征收补偿方案进行论证并公开征求公众意见；公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；按照有关规定进行社会稳定风险评估；涉及被征收人数量较多的由政府常务会议讨论决定；拨付征收补偿费用；作出征收决定并公告。本案中，从祁门县人民政府提交的证据来看，其已履行了上述征收程序，并通过制作宣传手册，做好了对房屋征收与补偿的宣传、解释工作。因此，祁门县人民政府作出案涉房屋征收决定，符合法定程序。关于案涉棚户区改造项目立项的问题，祁门县发展和改革委员会已同意对案涉项目进行立项，徐芳红、王卫东、彭荣生认为棚户区改造项目立项必须经安徽省发展和改革委员会立项，于法无据。另，徐芳红、王卫东、彭荣生主张评估机构选择的程序违法，因评估机构的选择并非作出征收决定的程序，故不属本案审查范围。 综上，徐芳红、王卫东、彭荣生认为祁门县人民政府作出的案涉征收决定违法的主张不能成立，其要求撤销征收决定的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告徐芳红、王卫东、彭荣生的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐芳红、王卫东、彭荣生负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  臧世凯 审判员  方惠灵 审判员  蒋 薇 二〇二一年三月二十三日 法官助理宋乾平 书记员汪浩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。