重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝02行终38号 上诉人（原审原告）：云阳县云林建材有限责任公司，住所地重庆市云阳县双江镇道湾村**，统一社会信用代码91500235711658503K。 法定代表人：张云，该公司董事长。 委托诉讼代理人：唐尧，重庆华立万韬律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：云阳县规划和自然资源局，住所地：重庆市云阳县云江大道**，统一社会信用代码11500235742867519H。 法定代表人：李珉卿，该局局长。 委托诉讼代理人：蔡德慧，重庆四正律师事务所律师。 委托诉讼代理人：向信均，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）：重庆市规划和自然资源局。住所。住所地：重庆市渝**龙山大道**社会信用代码11500000MB1598075U。 法定代表人：扈万泰，该局局长。 委托诉讼代理人：李媓嫔，该局工作人员。 委托诉讼代理人：叶兴明，重庆百君律师事务所律师。 上诉人云阳县云林建材有限责任公司（以下简称云林建材公司）因诉被上诉人云阳县规划和自然资源局（以下简称云阳县规资局）、重庆市规划和自然资源局（以下简称重庆市规资局）确认行政行为违法及撤销行政复议决定一案，不服重庆市万州区人民法院（2020）渝0101行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院经审理查明，云林建材公司于1998年5月25日取得云阳县国有（集体）土地临时使用证，批准临时用地面积7亩，期限至2000年5月止。2007年12月7日云林建材公司取得重庆市临时建设工程规划许可证，批准建设云林砖厂临时厂房，批准建设面积1660平方米，期限从2007年12月7日至2009年12月7日为止。2018年3月8日，云阳县规资局到云林建材公司位于云阳县青龙街道道湾社区2组云林砖厂进行现场勘验并拍摄照片，认定该砖厂建筑面积约为2937平方米。同月13日，云阳县规资局约谈云林建材公司法定代表人张云，告知该公司在道湾二组修建砖厂属于违法建筑。同日，云阳县规资局作出并送达《限期拆除违法建筑决定书》，责令云林建材公司至决定送达之日起十日内自行拆除违法建筑物。云林建材公司不服，向云阳县人民法院提起诉讼。后经重庆市第二中级人民法院指定万州区人民法院审理。在该案审理过程中，云林建材公司提交了《重庆市临时性建设规划许可证》《云阳县国有（集体）土地临时使用证》，云阳县规资局撤销了云规限拆字（2018）年11号限期拆除违法建筑决定。因云林建材公司拒不撤诉，万州区人民法院判决确认云阳县规资局作出的云规限拆字（2018）年11号限期拆除违法建筑决定违法。之后，云阳县规资局规划监察大队工作人员王宇歌、向信均等人多次电话联系云林建材公司法定代表人张云，告知将对云林砖厂建筑进行现场勘验，要求其配合。云林建材公司没有配合。2019年8月16日，云阳县规资局执法人员聂健、赵彦勇、向信均、付云、王宇歌邀请道湾社区主任李聪、青龙街道办工作人员周鲲，云阳县公证处工作人员王江等到云林建材公司位于道湾社区的云林砖厂进行现场勘验。勘验完成后，云林建材公司法定代表人张云到场但拒绝签字。2019年10月9日，云阳县规资局决定对云林建材公司违法建设问题予以立案查处。同月9日、11日，云阳县规资局执法人员分别向道湾社区1组组长杨必万、道湾社区主任李聪作了调查。同月12日，云阳县规资局向云林建材公司作出行政处罚事先告知书（云规划资源罚告[2019]1号）送达云林建材公司，该告知书上交代了陈述、申辩权及期限。云林建材公司未在规定时间内提出陈述和申辩。2019年10月21日，云阳县规资局作出云规划资源限拆决字（2019）第6号《限期拆除违法建设决定书》（以下简称6号决定），责令云林建材公司在十日内自行拆除云林砖厂3344.49平方米的违法建筑。云林建材公司收到决定书后，向重庆市规资局申请复议。重庆市规资局经复议作出渝规资复〔2019〕第215号行政复议决定，维持了云阳县规资局的限期拆除违法建设决定。云林建材公司向云阳县人民法院提起本案诉讼，后经重庆市第二中级人民法院指定万州区人民法院管辖。 原审法院认为，云阳县规资局作为土地规划行政主管部门，具有查处违法建筑的法定职权。云林建材公司于1998年5月25日取得云阳县国有（集体）土地临时使用证，批准临时用地面积7亩，期限至2000年5月止。但到期后未获延期批准。其在2007年12月7日取得重庆市临时建设工程规划许可证批准建设云林砖厂临时厂房后，超越批准建设面积进行房屋建设。且在批准期限至2009年12月7日到期后，一直未取得延期批准。云阳县规资局经过调查和现场勘验后认定其属于违法建筑事实清楚，证据充分。云阳县规资局在云林建材公司不予配合的情况下，邀请社区、街道办及公证处的工作人员到场见证现场勘验，不违反法律规定。云阳县规资局在现场勘验的基础上立案后向云林建材公司作出《行政处罚事先告知书》，虽然没有在告知书上告知云林建材公司享有听证权，但告知了云阳建材公司享有陈述和申辩权。云林建材公司放弃陈述、申辩。因此，云阳县规资局作出《限期拆除违法建筑决定》并送达。虽然该决定并不是对云林建材公司的行政处罚，但是属于行政处罚程序中的一个环节。如果云林建材公司不在规定期限内自行拆除违法建筑，云阳县规资局才会对云林建材公司作出行政处罚。因此，云阳县规资局作出并向云林建材公司送达《行政处罚事先告知书》并无不当，程序合法。由于云林建材公司的违法建筑一直未予拆除，也未取得相关批准，其违法状态一直未予消除，处于延续状态，因此，云阳县规资局适用2016年修订的《重庆市城乡规划条例》予以查处，适用法律正确。综上，云阳县规资局对云林建材公司作出的限期拆除违法建筑决定和重庆市规资局作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。云林建材公司请求撤销前述决定的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回云林建材公司的诉讼请求。案件受理费50元，由云林建材公司负担。 宣判后，云林建材公司不服，向本院提出上诉称，1.云阳县规资局作出的6号决定认定所属砖厂属违法建筑，且建筑面积为3344.39平方米错误；2.一审法院适用2016年修订的《重庆市城乡规划条例》，未适用《中华人民共和国行政处罚法》错误。案涉建筑物早在1998年已建成，应当适用1998年制定的《重庆市城市规划管理条例》。一审法院认定6号决定不属于行政处罚，属于行政处罚程序中的环节错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，“责令限期拆除”的决定属于行政处罚决定。6号决定严重减损了云林建材公司的权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条及相关规定，云阳县规资局在作出该决定之前，应当告知云林建材公司有要求举行听证的权利，未告知听证权利，违反正当程序，依法应当撤销。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审人民法院依法改判。 云阳县规资局答辩称，1.云林建材公司于2007年取得了1660平方米的临时性建设工程规划许可，期限2年。云林建材公司擅自改变临时性建设工程规划许可，建设的建筑面积达3344.39平方米。云林建材公司在临时建设工程规划许可2年期满后，未取得临时性建筑2年期满的规划延期许可，更没有取得建筑面积3344.39平方米的永久性规划许可，案涉建筑物系违法建设，且该违法行为一直继续至今。一审认定事实正确；2.云阳县规资局认定云林建材公司的案涉建筑物属于违法建设符合1998年版《重庆市城市规划管理条例》第六十五条之规定，同时，根据《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法公办[2012]20号）的规定，云林建材公司的该违法建设行为一直持续至今，因此，一审依据查处时适用的《重庆市城乡规划条例》作出案涉行政行为符合法律规定。本案中，云阳县规资局依法立案，依法调查。云阳县规资局通知云林建材公司的法定代表人张云参加现场勘查，给予其参与权，并向云林建材公司发出书面的行政处罚事先告知书，给予云林建材公司的知情权和申辩权，云林建材公司的法定代表人张云不配合云阳县规资局的调查和现场勘查。云阳县规资局在现场调查时，邀请基层组织代表和公证员到场见证，体现了实体的公平性和正确性、程序的公正性和行政的透明性。云林建材公司主张一审程序不合不当。综上，一审法院审理正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 重庆市规资局答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确。1.本案中，云林建材公司于1998年5月25日取得云阳县国有集体用地临时使用证，期限至2000年5月，后云林建材公司于2007年取得重庆市临时建设工程规划许可证，期限到2009年12月7日。到期后，云林建材公司未取得延期批准，根据该时间节点有效的《重庆市城市规划管理条例》第65条规定，涉案建筑物属于违法建筑。同时根据《中华人民共和国行政处罚法》第29条第2款的规定，涉案建筑的违法行为处于继续状态，因此，云阳县规资局根据查处时的《重庆市城乡规划条例》作出的涉案行政行为符合法律规定；2.重庆市规资局依法享有行政复议的职权，作出的涉案行政复议程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。 云阳县规资局在法定期限内向原审法院提交，并在原审庭审中举示如下证据或依据： 1.社会信用代码证书；2.立案审批表；3.云林建材公司执照复印件；4.云阳县规资局于2019年5月21日撤销行政处罚决定书及法院判决；5.重庆市临时性建设工程规划许可证申请表（归档）、重庆市临时性建设工程规划许可证（存根）各1页；6.调查询问杨必万笔录3页及调查询问李聪笔录3页；（附聂健及赵彦勇执法证,向信均、杨必万身份证复印件）；7.勘验笔录1页、云林建材公司（砖厂）生产用房及附属房的面积平面图1页和航拍照片14张、情况说明1页；8.行政处罚事先告知书及送达回执；9.云阳县规资局云规划资源限拆决字（2019）第6号《限期拆除违法建设决定书》及送达回执；10.《重庆市城乡规划条例》第七十三条、八十三条；11.控规图。 重庆市规资局在法定期限内向原审法院提交，并在原审庭审中举示如下证据或依据： 1.《行政复议申请书》（2019年12月9日）、《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《行政复议中止审理通知书》《行政复议恢复审理通知书》《行政复议决定书》；2.云阳县国有（集体）土地临时使用证（云国土临字[双]第001号）、《重庆市临时性建设工程规划许可证申请表》（存档）、云阳县城乡规划违法案件登记表、《云阳县规划和自然资源局城乡规划和行政案件调查笔录》（附旁证、聂健及赵彦勇执法证、向信均、杨必万身份证复印件）、关于通知张云到现场勘验的电话录音说明、电话录音光盘、勘验笔录、云林建材公司（砖厂）生产用房及附属房的面积平面图1页和航拍照片13页、情况说明1页、行政处罚预先告知书、云规划资源限拆决字（2019）第6号《限期拆除违法建设决定书》及送达回执；3.《行政复议申请书》收悉邮寄单（2019年12月9日）、《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》邮寄单2份（2019年12月9日）、《行政复议中止审理通知书》邮寄单2份（2019年2月4日）、《行政复议恢复审理通知书》《行政复议决定书》邮寄单2份（2020年4月16日）。 云林建材公司在一审中举示如下证据： 1.公司营业执照、税务登记证、组织机构代码；2.身份证； 3.已办理的采矿许可证、临时用地许可证、安全生产许可证、临时性建设工程规划许可证（存根）国土局环保收费发票、税务局补交税款决定及交款发票、临时占用土地申报表（2008、2012）两份及缴费通知书和收据；4.租用云阳县青龙街道道湾社区土地协议一份、续租合同一份、双江塞坝村土地协议一份、双江镇稻场村土地租用协议一份；5.2017年10月13日云阳县青龙街道原主任唐曙辉（已退休）、副主任李勇（已调离）对云林砖厂2009年4月停产经过的证言一份以及员工多人的证言一份；6.云林建材公司被青龙街道停产后，于2010年3月8日承包云阳佳康空心页岩砖厂（承包合同）一份；7.重庆市人民政府关于云阳县实施新县城移民迁建规划农用地转用和土地征收的批复三份；8.云阳县人民政府办公室关于同意保留云林建材有限责任公司（云林砖厂）为一般性加工企业的批复；9.云阳县青龙街道道湾社区居民委员会和青龙街道办事处证明云林砖厂土地已被政府征用的证明一份；10.受青龙街道的委托，由评估公司出具的评估报告一份；11.重庆市规资局行政复议决定书一份；12.云阳县肖家湾水厂进厂公路占用云林砖厂土地情况说明；13.2020年6月测绘报告一份。 原审法院对前述经质证的证据认证意见为：对云阳县规资局、重庆市规资局提交证据的真实性、合法性、关联性均予以采信。对云林建材公司提交的第1、2、3组证据即云林建材公司营业执照、身份证明、采矿许可证、临时性建设工程规划许可证、土地临时使用证的真实性、合法性、关联性予以采信。对青龙街道道湾社区及青龙街道证明、云林建材公司职工证言、李勇等人的证言、佳康空心页岩砖厂承包合同的真实性在本案中不予认定。对云阳县人民政府办公室云阳府办[2006]101号批复、临时用地申报表、缴款通知、非税收入缴款书、停产通知、四川天地源地理信息有限公司重庆分公司出具的情况说明、重庆新四维测绘工程有限公司测绘图情况说明、土地用地调解协议、土地继租合同、青苗费发放清单、云阳县地税局税务处理决定、完税证明、资产价值咨询意见书、房产测绘成果报告书与本案的关联性不予采信，不作为本案证据使用。 前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院采信证据并无不当，本院予以采信。 原审法院查明事实与本院查明事实无异，本院予以认定。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第六十六的规定，云阳县规资局作为云阳县行政区域内城乡规划主管部门，具有查处案涉违法建设行为的法定职权。 本案争议的焦点问题是云林建材公司搭建的案涉房屋是否属违法建筑，云阳县规资局作出6号决定是否合法。 从认定事实和适用法律上看，根据1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十三条规定，在城市规划区内进行临时建设,必须在批准的使用期限内拆除。临时建设和临时用地的具体规划管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。1998年9月1日施行的《重庆市城市规划管理条例》第二十四条、第四十五条规定，临时建设用地、临时性建（构）筑物必须严格控制。确需使用土地的，必须向城市规划行政主管部门申办临时建设用地规划许可证，临时建设用地的规划使用期限不得超过二年。期满后，建设单位或个人应当予以腾迁，确需延长使用期限的，应提前一个月向城市规划行政主管部门申办延期手续。临时性建（构）筑物不得超过二层，使用期限不得超过二年，确需延长使用的，建设单位和个人须提前一个月向城市规划行政主管部门申请延期。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准……。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。根据该法第六十六条第（三）项规定，临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除。由前述法律法规规定可知，建设单位或者个人在城市规划区或镇规划区内进行临时建设的，均应取得城乡规划主管部门的批准，临时使用期限为两年，使用期限届满应自行拆除或取得延期批准，未能延期且不自行拆除的，城乡规划主管部门责令限期拆除。本案中，云林建材公司于1998年5月25日取得云阳县国有（集体）土地临时使用证，批准临时用地面积7亩，期限至2000年5月止，到期后未获得延期批准。其在2007年12月7日取得重庆市临时性建设工程规划许可证，批准建设云林砖厂临时厂房面积为1660平方米，期限至2009年12月7日。云林建材公司超越批准建设面积，且临时许可到期后未对云林砖厂予以自行拆除，亦未取得延期批准。云阳县规资局经过立案、调查和现场勘验后，认定云林砖厂属于违法建筑，并作出案涉限期拆除决定具有事实根据。云阳县规资局依据查处时适用的《重庆市城乡规划条例》作出限期拆除决定，适用法律并无不当。 从程序上看，云阳县规资局在云林建材公司不配合现场勘验的情况下，邀请社区、街道办及公证处的工作人员到场见证现场勘验，并向云林建材公司作出了《行政处罚事先告知书》《限期拆除违法建筑决定》，告知云林建材公司临时建筑已到期，应自行拆除，并告知其享有陈述和申辩的权利，云林建材公司放弃陈述、申辩。云阳县规资局向云林建材公司送达了上述文件，有送达回执单。云阳县规资局作出的案涉限拆决定符合正当程序。云林建材公司诉称根据《中华人民共和国土地管理法》第83条规定，案涉限拆决定属于行政处罚决定，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，云林建材公司享有听证的权利。对此认为，案涉限拆决定系云阳县规资局依据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，查处城乡规划领域违法行为作出的行政处理决定，该决定并非行政处罚决定，法律对此并未设置听证程序，云林建材公司诉称云阳县规资局未告知其听证的权利属程序违法的理由不成立，本院不予支持。 重庆市规资局依据前述认定事实作出案涉行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法。 综上，原审判决正确，应予维持。云林建材公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人云阳县云林建材有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙江莉 审 判 员 程鸿声 审 判 员 蒋乾巽 二〇二一年三月二十五日 法官助理 陈 辉 书 记 员 谭淋月