福建省福州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）闽01行终111号之一上诉人（一审原告）吴海燕，女，1984年8月26日出生，汉族，住福清市。委托代理人何群，福清市阳下法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）福清市国土资源局，地址福建省福清市清昌大道9号。法定代表人林忠，局长。委托代理人吴文深，福建宇凡律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）吴家旺，男，1964年7月5日出生，汉族，户籍所在地福清市，现住福清市。上诉人吴海燕因诉被上诉人福清市国土资源局土地行政许可一案，不服福清市人民法院（2015）融行初字第128号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案于2016年5月4日中止诉讼，于2016年11月28日恢复审理，现已审理终结。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第十一条第二款规定，县级人民政府应当在接到乡（镇）人民政府上报的有关材料之日起10个工作日内（依法办理农用地转用审批的期限除外）进行审核。予以批准用地的，由县级人民政府国土资源行政主管部门核发《建设用地批准书》。本案中，被告福清市国土资源局向第三人吴家旺核发福清市﹝2014﹞融（音西）私字第001号《建设用地批准书》虽经过福清市人民政府批准，但该《建设用地批准书》上加盖的是福清市国土资源局印章，并未加盖福清市人民政府印章。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条关于“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，本案适格被告应为福清市国土资源局。福清市国土资源局认为其只是核发机构，不是批准单位，福清市人民政府是本案适格被告的抗辩不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”依上述规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才具有原告资格；且公民、法人或者其他组织起诉时，应当提供其主张的合法权益存在的事实根据，而不能仅仅以其认为的“合法权益”主张起诉权。就本案而言，由于被诉《建设用地批准书》项下的土地系福清市音西街道音西村民委员会所有的农村集体土地，且被告、第三人辩称原告与被诉《建设用地批准书》之间没有利害关系，故原告要求撤销被告颁发给第三人的《建设用地批准书》，应当提供其是被诉《建设用地批准书》项下土地的使用权人、实际使用人，或者与讼争土地具有法律上利害关系的事实根据。本案中，原告提交的证据A3－A6，只能证明第三人吴家旺户口不在音西村，福清市音西街道音西村民委员会、福清市人民政府音西街道办事处于2014年8月21日确认吴海燕与吴家旺就本案讼争土地存在使用权争议，但对于原告关于“吴海燕是讼争土地的使用权人”的主张事实不具有证明力，尚不能确认原告与被诉行政行为有法律上的利害关系。故原告主张其系被诉《建设用地批准书》项下土地的使用权人，缺乏事实根据，其认为有权提起本案诉讼的理由不能成立，一审法院不予支持。根据原告证据A5、A6可以证明的吴海燕与吴家旺就涉案土地存在争议的事实，并依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款、第三款关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”的规定，原告就该土地使用权争议应当向福清市人民政府音西街道办事处或者福清市人民政府请求处理。据此，原告的起诉不符合法定起诉条件。综上，福清市国土资源局是本案适格被告。吴海燕与本案被诉行政行为之间没有利害关系，无原告诉讼主体资格，不具备提起本案诉讼的法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，经一审法院审判委员会研究决定，裁定如下：驳回原告吴海燕的起诉。上诉人吴海燕不服一审裁定，向本院提起上诉称：原审认定上诉人与本案被诉行政行为之间没有利害关系，无原告诉讼主体资格，不具备提起本案诉讼条件的认定完全是错误的。上诉人在原审提供了音西村民委员会和音西街道办事处事外的证明，该证据证明了上诉人与吴家旺之间存在着土地权利的纠纷。在本案庭后，福清市音西街道音西村民委员会于2015年12月17日出具了一份证明，该证明的主要内容为：“音西村村民吴家利的责任田位于福清市福俱大道东侧桔围村建区内，吴家利已于2006年将该责任田与本村村民吴海燕置换使用，该地块至今未被征用，我村委因不了解情况，误将该地块同意报批给吴家旺使用，致使吴家旺取得福清市国土资源局（2014）融音西私自第001号建设用地批准书，以上情况属实”，该证据证明了诉争的地块使用权属于上诉人所有，该证据属于新的证据，但原审竟不予以接收，显然违反了行政诉讼法及证据规则的相关规定。故原审所作裁定与客观属实不符。根据上诉人新发现的证据以及行政诉讼法有关规定，上诉人具有诉权，具备提起本案诉讼的法定条件，具有诉讼主体资格，原审裁定错误。上诉人请求：依法撤销一审裁定，并指令福清市人民法院继续审理。被上诉人福清市国土资源局辩称：上诉人提出相关证据证明其与吴家旺存在土地纠纷的问题，根据一审的情况，不足以认定上诉人与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系。如果上诉人确实与吴家旺存在土地所有权争议，应当按照土地管理法的规定寻求救济。福清市国土资源局请求：驳回上诉，维持原裁定。被上诉人吴家旺辩称：答辩人因无房居住，急需建房用地，经村委决定在生产生活预留地划定159.5平方米宅基地，留给答辩人建房，于1999年与村委签订了一份《桔围村民安排生产生活予留地协议书》，于2014年5月3日经福清市城乡规划局颁发“选字第350181-2014-SX011号《建设项目选址意见书》，建设项目拟选位置：福清市音西街道音西村，占地面积90平方米”。2014年5月5日，福清市城乡规划局颁发“地字第350181-2014-SD011号《建设用地规划许可证》，用地位置：音西街道音西村，用地性质：个人建房，用地面积：90平方米，建设规模：建筑面积450平方米，5层。2014年7月3日，经福清市国土资源局颁发（2014）融（音西）私字第001号《建设用地批准书》。2014年7月25日，经福清市城乡规划局颁发建字第350181-2014-SJ116号《建设工程规划许可证》。2014年8月18日经福州市勘测院福清分院放线。答辩人的建设用地经被告及政府和职能部门逐级审核确认，来源清楚，手续合法。上诉人主张其是涉案土地的使用权人，缺乏事实根据。吴家旺请求：驳回上诉，维持原裁定。在本案审理过程中，吴海燕对福清市音西街道音西村委会在吴家旺《福建省农村村民住宅用地与建设申请表》中关于“该户共3个家庭成员，现暂住其妹吴华琴厝，本人无其他住房，建房用地已张榜公布，村民无异议，并已缴纳房款计7981元”的行政确认行为，另行提起行政诉讼。该案经审理，福州市鼓楼区人民法院作出（2015）鼓行初字第310号行政裁定，驳回原告吴海燕的起诉。吴海燕不服，向本院提起上诉。本院作出（2016）闽01行终593号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”依上述规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才具有原告主体资格；且公民、法人或者其他组织起诉时，应当提供其主张的合法权益存在的事实根据。由于被诉《建设用地批准书》项下的土地系福清市音西街道音西村民委员会所有的农村集体土地，上诉人要求撤销被上诉人福清市国土资源局颁发给被上诉人吴家旺的《建设用地批准书》，应当提供其是被诉《建设用地批准书》项下土地的使用权人、实际使用人，或者与讼争土地具有其他法律上利害关系的事实根据。一审诉讼中，上诉人提交的证据吴家旺身份及住址、福清市音西街道音西村民委员会于2014年8月21日出具的《申请报告》、福清市人民政府音西街道办事处在福清市音西街道音西村民委员会于2014年8月21日出具的《申请报告》上的签注意见，只能证明吴家旺户口不在音西村，福清市音西街道音西村民委员会、福清市人民政府音西街道办事处于2014年8月21日确认吴海燕与吴家旺就本案讼争土地存在使用权争议，但不足以证明上诉人是涉案土地的使用权人、实际使用人。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”上诉人在二审期间向本院补充提交的证据福清市音西街道音西村民委员会于2015年12月17日出具的《证明》，该《证明》证明内容为：“西村村民吴家利的责任田位于福清市福俱大道东侧桔围村建区内，吴家利已于2006年将该责任田与本村村民吴海燕置换使用，该地块至今未被征用，我村委因不了解情况，误将该地块同意报批给吴家旺使用”。音西村民委会在2014年8月21日已经出具了关于吴海燕与吴家旺存在土地纠纷的证明，上诉人在本案二审期间补充提交该村委会出具的针对同一事项作出的内容不同的证明，不属于因正当事由延期提供的证据，对于该证据本院不予接纳。该《证明》与音西村民委员会于2014年8月21日出具的《证明》：“该宅基地上已浇倒好的水泥地基，系本村村民吴海燕的，该地块存在纠纷问题”内容不符，且上诉人在本案诉讼中亦未提供任何证明涉案土地原使用权人或实际使用人为案外人吴家利及吴家利有与其进行责任田置换的证据。综上所述，上诉人主张其系被诉《建设用地批准书》项下土地的使用权人的上诉理由，缺乏依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”因上诉人无法证明其与被诉《建设用地批准书》项下土地存在法律上的利害关系，起诉不符合法定起诉条件，故一审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。审 判 长  曾 莹代理审判员  蔡陈飞代理审判员  郑 鋆二〇一六年十二月七日书 记 员  陈俊杰附注：本裁定引用的主要法律条文：第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。