吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）吉行终27号 上诉人（原审原告）：高东生，男，汉族，住吉林省大安市。 委托诉讼代理人：高喆（高东生之子），男，住吉林省大安市。 上诉人（原审被告）：大安市人民政府，住所地：吉林省大安市人民路**。 法定代表人：赵彦峰，大安市人民政府市长。 委托诉讼代理人：张自海，大安市司法局法治科科长。 委托诉讼代理人：于晓辉，吉林于晓辉律师事务所律师。 高东生诉大安市人民政府土地征收补偿一案，高东生和大安市人民政府均不服吉林省白城市中级人民法院（2020）吉08行初22号行政判决，均向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2021年3月17日公开开庭审理了本案。高东生及其委托诉讼代理人高喆，大安市人民政府的委托诉讼代理人张自海、于晓辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明：2015年8月13日，大安市人民政府作出征地告知书，拟征收舍力镇新华村集体土地，用于长春至白城铁路扩能改造工程项目（修建铁路），高东生承包的部分土地位于拟征地范围内。2016年10月6日，因高东生未得到征地补偿提起诉讼，请求确认大安市人民政府征收行为违法。原审法院曾作出（2020）吉08行初2号行政判决，确认大安市人民政府对高东生的征地行为违法。吉林省高级人民法院（2020）吉行终174号行政判决予以维持。现原告起诉要求补偿和赔偿。 原审认为，（一）关于高东生请求的安置补助费应否赔偿问题。根据《吉林省土地管理条例》第二十五条规定：“征收耕地以外的其他有收益土地的安置补偿费，按照被征收土地的前三年平均年产值的四至六倍予以一次性补偿。”原告高东生在被征收的土地上经营养马场，属于征收耕地以外的其他有收益土地，应当给予安置补偿费。因其在被征收土地上没有人工培植牧草等投入，该土地主要用途为养马，故酌定按照被征收土地的前三年平均年产值的四倍予以一次性补偿。原告高东生提交的四方测量文件，能够证明征占高东生土地包括铁路路基、封网和夹心地总占地面积89252.22平方米。关于大安市舍力镇人民政府出具情况说明所称“为高东生预留通行涵洞，方便对夹心地的使用。”经现场勘查，该涵洞已被封网封住，不能通往夹心地，大安市人民政府对此也表示认可。参照《白城市人民政府关于公布全市耕地年产值标准的通知》白政发〔2010〕15号文件规定，大安市舍力镇耕地产值标准旱田为1.35元/平方米。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定：“本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”被告大安市人民政府应当及时履行赔偿义务，因其未及时支付赔偿金所产生的利息，被告应按照原告主张的征地行为实际进场时间（即2016年7月1日）为利息起始时间予以赔偿。综上，被告大安市人民政府应当给予原告高东生安置补偿费481961.99元（即：89252.22平方米×1.35元/平方米×4倍）及利息（利息计算方法：自2016年7月1日起至付清之日止，以481961.99元为基数按中国人民银行同期同类存款基准利率计算）。 （二）关于原告主张的被征收土地上附着物补偿费被告应否赔偿问题。原告被征收土地上的附着物仅有天然形成的草，不符合给付地上附着物补偿标准规定，且该草的主要作用是喂马，已经在安置补偿费中按有收益的土地进行评价。原告的该项主张，依法不予支持。 （三）关于原告主张的全部诉讼费用、经济损失费被告应否给付问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”原告主张的全部诉讼费用、经济损失费不属于直接损失，对其请求不予支持。 （四）关于原告主张的精神损失费被告应否给付问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”被告的行为不存在上述法律规定的情形，原告请求支付精神抚慰金没有依据，本院对其请求不予支持。 综上，原告高东生的部分诉讼请求符合法律规定，依法予以支持。根据《吉林省土地管理条例》第二十五条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款、第三十五条、第三十六条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决：一、被告大安市人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告高东生安置补偿费481961.99元（即：89252.22平方米×1.35元/平方米×4倍）及利息（利息计算方法：自2016年7月1日起至付清之日止，以481961.99元为基数，按照中国人民银行同期同类存款基准利率计算）。二、驳回原告高东生的其他诉讼请求。案件受理费50元，由大安市人民政府负担。 二审高东生上诉称：1.高东生所承包的草原不属于未利用地，土地管理法规定安置补助费按4至6倍标准补偿，那么法院即应按照合理保护被占地方利益的原则，以6倍标准保护。高东生被占用土地为草原，属于农用地，原审法院将其划入未利用地错误，至少应按其他农用地标准保护。按照白城市人民政府[2017]6号文件，征收耕地以外的其他农用地按旱田征地统一年产值的12倍补偿，其中土地补偿费和安置补助费各6倍。据此，原审判决按4倍标准给付补偿错误。2.原审判决按2010年征收土地补偿文件标准予以补偿错误。不能以违法行为时间2016年7月1日确定给付赔偿时间节点，判决确认给付时间为2020年，即应适用白城市人民政府[2017]6号文件的补偿标准。3.无论是天然草场还是人工草场，只要是有草存在就有价值，就可以通过放牧养马或是出租草场收益，原审判决未支持地上物补偿错误。4.因大安市人民政府违法占地，故所导致的诉讼费、律师费均应由其承担。5.高东生多年打官司费神伤身，精神损失客观存在，原审判决未支持此项请求错误。故上诉请求：撤销原审判决，依法改判支持高东生的全部诉讼请求。 二审大安市人民政府答辩与其一审答辩意见基本一致。 二审大安市人民政府上诉称：（一）高东生提出的赔偿项目、赔偿标准没有事实和法律依据。案涉地征收行为虽被确认违法，但对原告的养殖并未造成重大影响，其仍然可以利用剩余土地从事养殖业，更没有占用原告的任何地上建筑物和构筑物，对其建筑物和构筑物等固定财产没有造成侵害。原告提出的赔偿项目、赔偿标准只是个人预测，毫无法律根据，也没有证据能够证明其所提损失是因为政府征收土地行为所引。（二）高东生提出的补偿项目、补偿标准没有事实和法律依据。1.本案土地承包权的取得是双方公开协商签订土地承包合同的结果，且未经登记机关依法进行登记，不存在集体经济组织成员人人有份的家庭承包情形，与家庭承包的责任田明显不同。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，本案涉及的征地补偿款应由集体经济组织即土地所有权人进行主张，高东生无权主张给付和私分土地补偿款和安置补助费。2.根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、第五十九条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十六条、第四十七条规定，土地补偿费的归属主体只能是集体经济组织即土地所有权人。同理，安置补助费是国家征收集体土地后为保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农民的基本生活，解决因土地被征用而产生的剩余劳动力的安置问题，而发给被征地单位的专属款项，只能补助给失去土地的农村集体经济组织及其成员。显然，其他方式承包的承包方并不存在上述问题，不需要专门的安置。而且，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第七款的规定，涉及征地补偿费的使用、分配方案等村民利益的事项，应由村民会议讨论决定并办理，而不是单纯依靠高东生自行主张。3.本项目开始实施过程中，新华村委会已向原告发出解除合同通知，行使了形成权。高东生在规定期限内并未主张解除合同无效，也未提请合同效力仲裁，更未提起民事诉讼确认合同效力。因此在本项目实施过程中，高东生与土地所有权人的承包合同处于解除状态。且在土地征收过程中，用地单位已与土地所有权人签订了征收土地补偿协议，并按照《白城市人民政府关于公布全市统一年产值标准的通知》白政发〔2010〕15号文件的规定标准和被征收土地的现状支付了征收土地补偿费用，土地所有权人并未提出异议。综上，原审认定事实和适用法律错误，故上诉请求：撤销原审判决，依法驳回高东生的诉讼请求。 二审高东生答辩称：（一）高东生系合法取得被占草原的承包经营权。高东生于2000年1月23日与新华村委会签订《草原承包合同书》，承包期限30年，自2000年1月1日起至2029年12月31日止。高东生在30年承包期内依法享有合法承包经营权。有每年缴纳草原承包费票据和国家予以草原补助为证。（二）高东生所经营草原被政府占用应依法获得补偿。高东生所承包草原在被占用前一直用于养殖，尚有十几年的承包期，大安市人民政府未经依法征收和给予合理补偿即先行开发建设，严重影响高东生的承包经营权，大安市人民政府称系部分占用未影响高东生经营错误，亦缺少事实依据。高东生依法有权获得占地补偿，弥补其剩余年限未能正常使用的经济损失。另根据大安市人民政府大政发[1998]4号文件《大安市人民政府关于落实草原责任制若干问题的规定》第31条规定，经批准的国家或集体因建设需要使用、处用已承包的草原，发包方与承包方应服从国家、集体的需要。其补偿标准和办法按国家有关规定由市土地和草原管理总站共同执行，并从使用、征用年度起按使用、征用面积相应核减草原面积和承包费。高东生所承包草原即是依据上述文件进行承包经营的，该文件内容已明确占地补偿的规定。依照中华人民共和国草原法第三十九条的规定，必须给予承包经营者补偿。（三）高东生被占用草原系开办养殖场用地，经济损失巨大。高东生承包草原后一直经营养殖场，于2014年办理了大安市兴民养殖农民专业合作社，注册出资总额达到200万元，多年来一直进行大规模养殖经营活动，有工商部门颁发的营业执照为证。高东生经营草原累计48垧，现被占用9垧，近承包草原的五分之一，导致不得不减少养殖数量。除养殖外还可以卖草、出租草场等经营使用，亦可以大面积人工种植草，以获取更大收益。（四）大安市人民政府单方面主张承包合同解除，无证据证实，对于高东生不发生合同解除效力。大安市人民政府未取得审批而先占地建设的行为已被生效法律文书确认，未给予高东生补偿亦是事实，给付补偿更不能张冠李戴，不明确主体。因此，大安市人民政府的上诉主张均不成立，请求依法支持高东生的诉讼请求。 本院经审查对原审查明的案件事实予以确认。 本院认为，本案大安市人民政府对案涉土地的事实征收行为曾经原审法院、本院审理及最高人民法院指令再审，后已被生效法律文书确认违法。高东生作为案涉土地集体经济组织成员，其与该集体经济组织签订30年期限的合同承包案涉土地并实际开展经营活动，案涉事实征收行为造成其所承包土地中的89252.22平方米土地在事实上无法使用，必然会对其造成经济上的损害。因此，大安市人民政府应对其违法行为给高东生造成的损害承担赔偿责任。应当说明，安置补助费是为了安置失地农民，保障其以后生活，所发放对象原则上应仅限于失地农民，对于以其他方式承包土地的情况，一般不能纳入安置补助费的发放范畴。本案所涉事实征收的土地并非家庭联产承包方式，虽然应对相关损失予以赔偿，但原审以安置补助费方式判予赔偿欠妥，本院对此赔偿理由予以纠正。考虑案涉无法使用的土地面积较大以及对该块土地的事实征收必然波及高东生对其整体承包土地上的投资建设，亦必然造成其相关经济损失，且造成损失的时间较长，因此，原审参照《白城市人民政府关于公布全市耕地年产值标准的通知》白政发〔2010〕15号文件和《吉林省土地管理条例》第二十五条：“征收耕地以外的其他有收益土地的安置补偿费，按照被征收土地的前三年平均年产值的四至六倍予以一次性补偿。”的规定，判由大安市人民政府赔偿高东生481961.99元及相应利息，能够充分保护高东生所受损失，此判决结果具有一定现实合理性，且高东生请求赔偿精神损失费等其他主张亦无法律依据，故本院对原审判决结论予以维持；对高东生和大安市人民政府的上诉主张不予支持。 综上，原审判决结论正确；高东生和大安市人民政府的上诉主张不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案原、二审案件受理费共150元，由大安市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴先明 审 判 员 杜 鹃 审 判 员 许家娟 二〇二一年三月三十日 法官助理 佀庆涛 书 记 员 杨双璐