湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终189号上诉人（原审原告）：刘立新，男，1967年10月27日出生，汉族，住湖南省长沙市岳麓区。被上诉人（原审被告）：湖南省人民政府。住所地：长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人：毛伟明，省长。委托代理人：张少波，湖南省司法厅工作人员。上诉人刘立新诉被上诉人湖南省人民政府行政复议一案，不服湖南省长沙市中级人民法院(2020)湘01行初345号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院经审理查明：1998年12月28日，湖南省人民政府作出【1998】政国土字第879号《国家建设征用土地审批单》（以下简称879号审批单），批准征用岳麓区咸嘉村、西湖渔场范围内集体土地309.572亩。2005年5月23日，长沙市人民政府作出[2005]第27号《征用土地方案公告》（以下简称27号公告），该公告载明了建设用地项目名称、征用土地位置、补偿安置标准等内容。咸嘉湖街道咸嘉村一组村民谭金明、刘立新、刘美芝等人不服27号公告，于2005年6月14日向湖南省人民政府申请行政复议，请求撤销27号公告。湖南省人民政府向谭金明、刘立新等人释明，27号公告属于征地实施阶段的程序性行为，对其权利义务未有实质性影响，应以湖南省人民政府为被申请人申请行政复议。谭金明、刘立新、刘美芝等人于2005年8月3日将行政复议请求变更为撤销879号审批单。2005年10月19日，湖南省人民政府作出湘府复终字【2005】第5号行政复议案件终止审理通知书，内容为：879号审批单涉及的土地属于咸嘉村农民集体所有，谭金明、刘立新等村民不具备申请行政复议的主体资格，决定终止对案件的审理。2020年6月11日，湖南省人民政府作出湘府复决字【2020】29号《行政复议决定书》，确认879号审批单违法。2020年1月4日，刘立新向湖南省人民政府邮寄《行政复议申请书》，复议请求为：1.根据《中华人民共和国行政复议法》第7条规定，依法对征收土地所依据的879号审批单和市政府高【2004】政地出字第029号国有土地使用权出让审批单，申请合法性审查；2.确认长沙市人民政府2005年5月征收土地的具体行政行为违法。1月13日，湖南省人民政府受理刘立新的行政复议申请。1月18日，湖南省人民政府通知长沙市人民政府答复，并于2月14日收到长沙市人民政府的答复书。2月5日，湖南省人民政府鉴于新型冠状病毒疫情严重，中止复议案件的审理。4月29日，湖南省人民政府向刘立新、谭金明等人作出《补正行政复议申请通知书》，请刘立新、谭金明等人补正行政复议请求：1.879号审批单和市政府高【2004】政地出字第029号国有土地使用权出让审批单不是行政行为所依据的规范性依据，不适用《中华人民共和国行政复议法》第7条的规定。上述两个行为，属于两个相互独立的行政行为，请明确对哪一行为提起行政复议。2.征收土地行为包括征收审批、征收公告、补偿安置方案公告等多个环节，第二项行政复议请求具体指向哪个行为？长沙市政府2005年5月征收土地行为，是否特指2005年5月23日发布的《征用土地方案公告》？5月9日，刘立新提交补正后的《行政复议申请书》，复议请求为：确认长沙市××号公告及其征收土地的具体行政行为违法。7月6日，湖南省人民政府恢复复议案件审理，并作出湘府复驳字【2020】39号驳回行政复议申请决定书（以下简称39号决定书），该决定书主要内容为，刘立新等人申请本案行政复议显然超过行政复议期限，也不具有合理性，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项、第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回刘立新的行政复议申请。刘立新不服，提起本案诉讼，请求确认39号决定书认定超过行政复议时效的理由不成立，并责令湖南省人民政府恢复行政复议。湖南省长沙市中级人民法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出……”本案中，长沙市人民政府于2005年5月23日发布27号公告，并实施征地行为。刘立新于2005年6月14日就27号公告向湖南省人民政府申请行政复议，虽然湖南省人民政府向其释明将复议请求变更为撤销879号审批单，但这并不意味着刘立新再次对27号公告和征地行为申请行政复议可以不受申请期限的约束。湖南省人民政府认为刘立新再次对27号公告和征地行为申请行政复议的合理期限，可以参照适用当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，并无不当。刘立新于2020年1月再次对27号公告和征地行为申请行政复议，明显超过上述规定的合理期限，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的受理条件。湖南省人民政府作出驳回刘立新的涉案行政复议申请的决定，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的……”的规定。程序上，湖南省人民政府受理刘立新的涉案行政复议申请后，扣除因新型冠状病毒疫情影响而中止案件审理的期限，在法定期限内作出决定，程序合法。综上，被诉驳回行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。刘立新的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘立新的诉讼请求。本案不收取案件受理费。刘立新不服，提起上诉称：原审判决认定上诉人的复议申请超过行政复议时效的理由不能成立，请求判决撤销原审判决，责令被上诉人予以行政复议。湖南省人民政府口头答辩称：1.湖南省人民政府作出的行政复议决定程序合法。2.湖南省人民政府作出的行政复议决定内容合法。请求依法驳回刘立新的诉讼请求。当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。根据原审已经提交的证据及二审调查审理情况，二审另查明：2008年3月25日，原长沙市国土资源局岳麓区分局征地拆迁事务所向刘立新户作出《征地补偿告知书》（岳征拆高【2008】第007号）。该告知书记载了房屋补偿费60800元，设施补偿费93130.1元，青苗补偿费31122元，搬家补助费1920元，过渡费5760元，合计192732.1元。2008年5月29日，原长沙市国土资源局向该户下达《限期腾地决定书》（长国土资腾【2008】20号）。2008年11月17日，长沙市岳麓区人民法院作出（2008）岳非执字第45号《行政裁定书》，准予强制执行《限期腾地决定书》，该裁定已经发生法律效力并予以执行。诉讼中，刘立新称其至今拒绝领取补偿款项，接受安置。本院查明的其他事实与原审法院认定的事实一致。本院认为：根据原审查明的事实和诉辩双方意见，本案争议焦点是上诉人刘立新的复议申请是否符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十七条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提起行政复议，符合受理条件的，行政复议机关必须受理。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，国家征收土地涉及农用地转为建设用地的，应办理农用地转用审批手续。依照法定程序批准后，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案中对被征收人权利义务产生实际影响的是湖南省人民政府作出的879号审批单以及后续相关征收土地行为。而涉案27号公告属于征地实施阶段对879号审批单内容予以公示告知的程序性行为，该行为对刘立新的权利义务不产生实际影响,该申请复议事项不属于行政复议的范围，依法应予以驳回。关于刘立新请求确认长沙市人民政府征收土地的具体行政行为违法的申请事项。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第三项规定，复议申请应有具体的行政复议请求。具体的复议请求首先是要求有明确的申请复议行政行为。征收土地行为是一个系列行政行为，包括征收审批、征收公告、补偿安置方案公告、签订征收补偿协议、发放征收补偿、强制腾地搬迁等多个独立的行政行为。刘立新在复议机关要求其明确复议申请请求之后，仍以征收土地行为为对象申请行政复议，复议请求不明确，该项复议申请事项应依法予以驳回。需要指出的是，涉案879号审批单虽经湖南省人民政府复议审查后确认违法，但未予撤销仍保留其效力，故其依法可以作为后续征收土地行为的依据。经查，2008年11月17日，长沙市岳麓区人民法院已经作出【2008】岳非执字第45号《行政裁定书》，准予强制执行原长沙市国土资源局向刘立新户下达的《限期腾地决定书》。刘立新在该裁定书发生法律效力并执行后，既未依法对该裁定书提起再审申请，又拒绝领取相关征收补偿安置款项，反而于2020年1月对27号公告等征收补偿前置程序申请行政复议，这显然不是对其实体权利进行救济的合法途径，其诉求难以得到司法机关的认可。综上，上诉人刘立新的上诉理由不能成立，本院不予支持。原判决认定事实清楚，处理结果并无不当，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本案不收取二审受理费。本判决为终审判决。审判长 赵 旻审判员 黄一凡审判员 赫荣生二〇二一年三月九日书记员 庞亦芝附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；