陕西省渭南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2013)渭中行终字第00001号 上诉人（一审第三人）张敏涛，女。 委托代理人杨天社，渭南巿高新区崇业法律服务所法律工作者。 上诉人（一审被告）大荔县人民政府。住所地：大荔县 城呆镇府门前12号。 法定代表人杨林，系该县县长。 委托代理人岳嵘，女，大荔县国土资源局干部。 委托代理人王相荣，大荔县国土资源局干部。 被上诉人（一审原告）姜风云，女。 委托代理人陈世泉，陕西高得律师事务所律师。 一审第三人大荔县城关镇云棋村东西组。 负责人雷富强，系该组组长。 委托代理人朱西江，陕西朱西江律师事务所律师。 上诉人张敏涛、大荔县人民政府因土地行政登记一案不 服大荔县人民法院（2012）荔行初字第00006号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人张敏涛及其代理人杨天社，上诉人大荔县人民政府委托代理人岳嵘、王相荣，被上诉人姜凤云及代理人陈世泉，一审第三人大荔县城关镇云棋村东西组的负责人雷富强及委托代理人朱西江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审认定事实：1978年，大荔县城关公社云棋大队东西生产队（即现大荔县城关镇云棋村东西组）村民宋翠英及两个儿子张万利、张万平因大荔县工商局征用其原住宅，被拆迁安置到大荔县城关镇北环路58号院(该院宅基地系云棋 村东西组所有的集体土地），该院宅基座西向东，四至清楚，无界墙争议，面积为245.4平方米。该院宅基的申请事宜以张万利的名义办理。宅基批划后，宋翠英建起房屋六间。1983年，原告姜风云与张万利结婚，原告也落户到张万利家，自此成为东西组村民至今。1990年8月，张万利、张万平两人征得其母宋翠英同意达成分家协议，约定了58号院归张万利所有，张万利给付其弟张万平1万元，张万平搬出58号院，在新批划的庄基上另建房屋，以及宋翠英由两个儿子共同赡养，居住自由等内容。该协议张万利给付张万平1万元等不少内容已经履行。此后，张万利夫妇在外做生意，宋翠英居住在58号院。1993年5月，被告向宋翠英颁发了58号院的《房屋所有权证》。1994年7月，又颁发了荔集建(宅）字第0102373号《集体土地建设用地使用证》，该证"土地使用人"栏为宋翠英，但在该土地登记过程中形成的《大荔县农村宅基地有偿使用调查勘丈登记表》填写的"户主姓名"为"宋翠英"、"全家人口情况"栏为“宋翠英”、“张万利”、 "姜风云"等人。1994年农历11月2日，张万利在本县原东七乡因宅基纠纷被他人（在逃）伤害致死。2000年，宋翠英因继承张万利的遗产诉至本院，姜凤云提起反诉要求宋翠英按1990年的分家协议返还58号院。该案经本院审理作出民事判决，当事人上诉后，渭南市中级人民法院终审判决认为"因58号院房产有关部门登记在宋翠英名下，且已颁发了房产证，对此纠纷，应该通过有关房产部门解决，本案不予涉及"。2005年I2月，经宋翠英申请，大荔县城关镇云棋村委会同意，土地管理部门现场勘测、核丈、审核，在宋翠英缴纳相应税费后，被告将58号院集体土地使用权变更登记为国有土地使用权，向宋翠英颁发了荔国用(2005)第06840号国有土地使用证。2006年11月，宋翠英、第三人张敏涛以宋翠英向张敏涛转让58号院房地产为由，向被告申请58号院土地变更登记，2006年12月，被告向张敏涛颁发了荔国用(2006)第07312号国有土地使用证。2008年农历11月29目，宋翠英去世。2009年6月20日，第三人张敏涛向本院提起民事诉讼要求姜凤云搬出58号院，该案审理过程中，原告姜凤云于2009年7月1日向本院提起本行政诉讼。 一审法院认为，被告作出的荔国用（2005)第06840号国有土地使用权证的登记行为将集体土地登记为国有土地，缺乏事实依据和法律依据。本案涉及的大荔县城关镇北环路58号院土地，属第三人大荔县城镇云棋村东西组所有集体土地，该土地并没有被依法征收为国有土地，被告直接将集体土地使用权变更登记为国有土地使用权，违反了依法行政的原则，且属于重大明显的违法行为，故依据有关规定应属无效行为。被告及第三人张敏涛在辨称或述称中提出，原告不具有诉讼主体资格，由于1978年大荔县民政局给张万利一户批划了该院宅基，1994年被告将以张万利名义批准的这一院宅基登记在宋翠英名下，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条"农村村民一户只能拥有一处宅基地"的规定和本院查明的有关事实，本案中土地虽然登记在宋翠英（户主)名下，但应属该户村民共同使用，原告姜凤云系该东西组村民，又属家庭成员，是该宅基的使用人，与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，其具有诉讼主体资格，故被告、第三人张敏涛的意见不予釆信。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十七条第二款第三项之规定，判决：确认被告大荔县人民政府所作的将大荔县城关镇北环路58号院集体土地使用权变更登记为国有土地使用权，并向宋翠英颁发荔国用(2005)第06840号国有土地使用证的行为无效。 宣判后，张敏涛不服，其上诉理由为：一、姜凤云不具有原告主体资格。本案被诉土地登记行为是对集体土地变更为国有土地。只有土地的所有权人依法享有诉权。姜凤云与原业主已分家，已不是家庭成员。我国法律对不动产权属是以登记为准，登记簿上根本没有姜凤云，其对本案不动产没有使用权。二、大荔县人民政府的土地变更登记行为不违法。大荔县人民政府根据宋翠英的申请，依照《中华人民共和国土地管理法实施细则》第六条的规定依法进行变更登记符合法律规定。三、我国《土地管理法》规定“农用地”转为建设用地要办理征用手续，并没有规定建设用地转为国有土地要办理征用手续。请求撤销一审判决，驳回原告诉讼请求。 大荔县人民政府上诉理由为：一、被上诉人姜风云不具 有原告主体资格。二、一审判决违法程序。1、被上诉人姜风云庭审中变更诉请不符合法律规定。2、具体行政行为只有违法、维持与撤销之说，没有无效，无效是针对合同等民事行为的的效力而言的，确认无效属民事范畴。3、上诉人张敏涛与被诉具体行政行为没有利害关系，一审将其列为第三人违反程序。三、一审判决对证据《房屋墙界四至申报表》的认定与事实不符。上诉人的土地登记行政行为事实清楚，程序合法。请求撤销一审判决，驳回上诉人姜风云的诉讼请求。 被上诉人姜风云答辩认为，一、被上诉人姜风云具有原告主体资格。二、被上诉人并未变更诉讼请求。被上诉人请求撤销上诉人大荔县人民政府的荔国用（2005)第06840号国有土地使用权证的登记行为，确认该登记行为无效是撤销变更登记的理由。三、确认行政行为无效是人民法院审理行政案件的审查范围。四、荔国用（2005)第06840号国有土地使用证的登记行为将大荔县城关镇云棋村东西组的集体土地变更为国有土地，未经大荔县城关镇云棋村东西组村民讨论同意，也未经政府批准集体土地变更为国有土地。请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 一审第三人大荔县城关镇云棋村东西组述称，上诉人大荔县人民政府将大荔县城关镇云棋村东西组集体土地使用权变更为国有土地使用权，向宋翠英颁发国有土地使用证，违反了土地征用规定，损害了大荔县城关镇云棋村东西组的集体利益，应该撤销给宋翠英颁发的国有土地使用证。经审理查明，一审认定事实清楚，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定"农村村民一户只能拥有一处宅基地"。本案中涉案土地系一审第三人大荔县城关镇云棋村东西组的集体土地，虽然登记在宋翠英（户主)名下，但应属该户成员共同使用，姜风云作为该户成员，与被诉土地登记行为具有法律上的利害关系，因此姜风云有原告主体资格。《中华人民共和国城巿房地产管理法》第八条规定"城巿规划区的集体土地，经依法征用后转为国有土地，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。"《建设用地审查报批管理办法》第八条第二款规定"建设只占用农民集体所有建设用地的，巿、县人民政府土地行政主管部门只需拟定征用土地方案和供地方案"。根据上述规定，农民集体所有建设用地须经依法征用后方可转为国有土地。涉案土地为一审第三人大荔县城关镇云棋村东西组的集体土地，2005年宋翠英向上诉人大荔县人民政府申请将该涉案土地由集体土地使用权变更国有土地使用权时，该涉案集体土地未经依法征用转为国有土地，上诉人大荔县人民政府在涉案集体土地未转为国有土地的情况下，将宋翠英家58号院宅基地的集体建设土地使用权变更登记为国有土地使用辑的登记行为事实不清。因此，上诉人张敏涛认为建设用地转为国有土地不需要办理征用手续的理由不能成立。被上诉人姜风云起诉状请求撤销2005年大荔县人民政府对大荔县北环路58号院宅基地颁发荔国用(2005)第06840号土地证的土地登记行为，其在一审庭审中关于大荔县人民政府将大荔县城关镇北环路58号院集体土地使用权变更登记为国有土地使用权的行为无效的表述，并不影响一审针对诉状请求的审理。因此，上诉人大荔县人民政府以此为由认为一审变更诉讼请求，不能成立。上诉人大荔县人民政府在涉案集体土地未被依法征用的情况下，将涉案集体土地建设使用权变更登记为国有土地使用权的登记行为明显违犯有关土地征用的规定。一审法院根据最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十七条二款"有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效。"的规定确认该土地变更登记行为无效是正确的。上诉人大荔县人民政府认为确认具体行政行为无效属民事范畴的理由不成立。一审中上诉人大荔县人民政府提供的《房屋墙界四至申报表》，是上诉人大荔县人民政府在1994年给宋翠英颁发荔集建(宅）字第0102373号《集体土地建设用地使用权证》的档案材料，一审对该证据的认定并不影响上诉人大荔县人民政府给宋翠英颁发了荔集建（宅）字第0102373号《集体土地建设用地使用权证》的事实。上诉人大荔县人民政府给宋翠英颁发荔国用（2005)第06840号土地使用权证的行为是在2005年，而上诉人张敏涛2006年购买涉案58号院房产的行为是在上诉人大荔县人民政府作出被诉土地登记行为之后，故张敏涛与上诉人大荔县人民政府作出的被诉土地登记行为没有法律上的利害关系。一审法院将张敏涛列为第三人，并不影响案件的实体处理。综上，上诉人张敏涛、大荔县人民政府的上诉请求不能成立，其请求本院不予支持。一审判决正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审上诉费100元，由上诉人张敏涛负担50元，上诉人大荔县人民政府负担50元。 本判决为终审判决。 审判长 杨 静 审判员 *** 审判员 王增耀 二〇一三年六月二十五日 书记员 张赵艳