吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）吉01行终55号 上诉人（原审原告）：董振州，男，1963年7月5日出生，汉族，现住长春市朝阳区。 委托诉讼代理人：吴玲君，北京盛庭律师事务所律师。 委托诉讼代理人：付顺托，北京盛庭律师事务所律师（实习）。 被上诉人（原审被告）：公主岭市自然资源局，住所地公主岭市光明路1257号。 法定代表人：姚文军，局长。 委托诉讼代理人：许文仲，公主岭市岭东工业集中区国土局分局局长。 委托诉讼代理人：孟庆超，该局法规监察科科长。 被上诉人（原审被告）：公主岭市人民政府，住所地公主岭市正阳东街522号。 法定代表人：张明，市长。 委托诉讼代理人：程斯硌，公主岭市司法局工作人员。 委托诉讼代理人：岳子茹，公主岭市司法局工作人员。 上诉人董振州诉被上诉人公主岭市自然资源局、被上诉人公主岭市人民政府责令交出土地一案，不服吉林省公主岭市人民法院（2020）吉0184行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明：公主岭市为实施城市规划征收原告所在的环岭街道火炬村集体土地3.2942公顷，吉林省自然资源厅于2019年5月14日作出了吉自然耕函（2019）214号批复，同意将该3.2942公顷集体农用地转为建设用地并办理征地手续，用于交通运输项目建设。2019年5月15日，被告自然资源局作出《公主岭市自然资源局征地补偿安置方案公告》，被告市政府于2019年5月24日作出《公主岭市人民政府征收土地通告》，2019年9月5日被告自然资源局作出公自然责行决字1号责令限期交出土地行政决定，认定原告董振州承包范围内的集体土地旱田660.4平方米在征收土地范围内，决定限原告董振州在接到决定书起7日内，领取补偿款，交出土地。原告不服该决定，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2020年8月10日作出公府法复决字（2020）10号行政复议决定，维持被告自然资源局作出的公自然责行决字1号责令限期交出土地行政决定。原告遂向法院提起行政诉讼。 原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。本案中，原告未与土地征收实施部门达成补偿安置协议，其补偿安置问题应先行经协调、裁决程序解决，被告自然资源局在责令限期交出土地行政决定中认定“征地部门与董振州多次进行了协商，就土地安置补偿事宜未达成协议”。但未提供进行协商的证据，也没有证据证明已告知原告享有请求协调、裁决的权利。其在决定中限原告7日内领取补偿款交出土地，剥夺了原告对补偿安置争议请求协调、裁决的权利，违反法律、法规的规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据该条规定，行政机关责令被征收人交出土地，应当具备两个条件，即被征地人违反土地管理法律、法规规定，实施阻挠国家建设征收土地的行为，责令主体是县级以上人民政府土地行政主管部门。本案被告自然资源局具有责令交出土地的职权，但作出的公自然责行决字1号责令限期交出土地行政决定未能体现原告具有违反土地管理法律、法规规定和实施阻挠国家建设征收土地的行为，属于认定事实不清、证据不足。被告市政府作出的公府法复决字（2020）10号行政复议决定认定事实不清。综上，被告自然资源局作出的公自然责行决字1号责令限期交出土地行政决定、被告市政府作出的公府法复决字（2020）10号行政复议决定事实不清、证据不足。违反了相关法律、法规的规定，应予撤销。但涉案土地已征收完毕，不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告公主岭市自然资源局作出的公自然责行决字1号责令限期交出土地行政决定违法；确认被告公主岭市人民政府作出的公府法复决字10号行政复议决定违法。 上诉人董振州不服，上诉称：案涉土地属于基本农田，省政府无权批准征收，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条之规定，案涉责令交出土地决定及行政复议决定认定事实不清、证据不足，违反法律、法规规定，应予撤销。现案涉土地并未征收完毕，可以恢复原状。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判撤销公主岭市自然资源局作出的公自然责行决字1号责令限期交出土地行政决定及公主岭市人民政府作出的公府法复决字（2020）10号行政复议决定，一审、二审诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人公主岭市自然资源局、公主岭市人民政府未向本院递交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。但原审查明的“公主岭市人民政府于2019年5月24日作出《公主岭市人民政府征收土地通告》。”应为“公主岭市人民政府于2019年5月23日作出《公主岭市人民政府征收土地通告》。” 本院认为，按照目前的法规、规章和其他规范性文件的规定，集体土地征收程序将为被征收人设定搬迁义务与为征收人设定安置、补偿义务分开进行。为被征收人设定搬迁义务是通过由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的方式进行，为征收人设定安置、补偿义务是通过由县级以上人民政府或相关部门对被征收人作出地上物补偿告知或由上级人民政府对土地补偿标准作出裁决等方式进行。正是由于这样分别进行的制度设计导致对为被征收人设定搬迁义务的责令交出土地决定合法性审查与为征收人设定安置、补偿义务的地上物征收补偿合法性审查也应分别进行。被征收人对责令交出土地决定的行政行为不服可以直接提起诉讼，而对地上物的补偿有异议则应另行提起诉讼，对土地补偿标准不服应先申请裁决，对裁决结果仍不服，可提起诉讼。综上，土地及地上物的补偿并不影响对责令交出土地决定进行合法性审查的结果，不应成为撤销责令交出土地决定的理由。本案，涉案土地已经取得了征收土地批复，公主岭市人民政府及相关部门已经作出征收土地通告及征地补偿安置方案公告，因与上诉人董振州就安置补偿无法达成一致，告知上诉人董振州领取补偿款，在此种情形下，董振州拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行，被上诉人公主岭市自然资源局对上诉人董振州作出被诉责令交出土地决定并无不当。关于其被征收的土地为基本农田的主张，虽然其土地承包权证及土地经营权证载明土地为基本农田，但是被上诉人公主岭市自然资源局提交的“一书三方案”以及截取于公主岭市土地利用总体规划数据库的公主岭环岭街道土地利用总体规划图相互印证，能够证明涉案被征收土地非基本农田。且从被上诉人庭后向本院提交参考的公主岭市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组办公室2016年8月11日作出的公农确权办字（2016）7号《关于家庭承包地块标注是否为基本农田的意见》及公主岭市农村经济管理总站出具的《关于公主岭市农村土地承包经营权证中基本农田项目填写规则的说明》来看，因在该地承包经营权确权时，公主岭市最新的基本农田划区定界工作尚未完成，公主岭市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组决定对已经完成承包经营权确权的家庭承包地块暂均标注为基本农田，最终地块是否为基本农田，以国土资源部门数据为准。故上诉人关于其被征收的土地为基本农田的主张本院不予支持。综上，原审判决适用法律不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销吉林省公主岭市人民法院（2020）吉0184行初41号行政判决； 二、驳回董振州的诉讼请求。 一、二审案件受理费共计100元，由董振州承担。 本判决为终审判决。 审判长  韩会志 审判员  姜 楠 审判员  厉 丽 二〇二一年三月二十九日 书记员  李艳华