河北省黄骅市人民法院 行 政 判 决 书 （2021）冀0983行初2号 原告沧州渤海新区亿联房地产开发有限公司，地址沧州市渤海新区。 法定代表人吴守耕，职务总经理。 委托代理人彭晓娥，女，汉族，1989年3月15日出生。 委托代理人冀文杰，天津秦天律师事务所律师。 被告沧州渤海新区住房和城乡建设局，地址沧州渤海新区。 法定代表人于春雷，职务局长。 委托代理人宋冬冬，男。 委托代理人高晓飞，河北海岳律师事务所律师。 被告沧州市人民政府，地址沧州市解放西路39号。 法定代表人梅世彤，职务市长。 委托代理人及元戎。 委托代理人左东霞。 原告沧州渤海新区亿联房地产开发有限公司（以下简称亿联房地产公司）不服被告沧州渤海新区住房和城乡建设局（以下简称新区住建局）行政协议告知书和被告沧州市人民政府（以下简称沧州市政府）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告黄骅市公安局和被告沧州市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月17日公开开庭审理了本案。原告委托代理人彭晓娥、冀文杰，被告新区住建局委托代理人宋冬冬、高晓飞，被告沧州市人民政府委托代理人左东霞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告新区住建局2019年12月2日向被告亿联房地产公司作出《补缴防空地下室易地建设费通知书》，要求被告与2020年1月10日前补缴防空地下室易地建设费770.868万元，并于2019年12月9日送达被告。到期后被告亿联房地产公司未缴费，亦未提起行政复议和诉讼。2020年1月11日，原告与被告签订《协议书》，约定770.868万元防空地下室易地建设费由亿联房地产公司于2020年6月30日前缴纳完毕，由亿联公司用位于中国五金机电总部大厦2、3层的未出售商铺作为其补缴防空地下室易地建设费770.868万元及法律法规规定的其他应追缴款项义务的担保抵押。当日，双方签订《房屋抵押合同》。2020年1月13日，双方办理了不动产抵押登记。期满后，原告亿联房地产公司未履行缴费义务，被告新区住建局于2020年7月24日作出沧渤住建履协[2020]01号《履行行政协议告知书》，要求原告于2020年7月30日前履行缴费义务，2020年7月29日送达原告。原告对该告知书不服，向被告沧州市人民政府提起行政复议，沧州市人民政府于2020年10月28日作出沧州复决字[2020]61号《行政复议决定书》，维持了被告新区住建局的告知行为。原告亿联房地产公司不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告新区住建局的行政协议告知书和被告沧州市政府的行政复议决定。 原告亿联房地产公司诉称：一、原告的防空地下室严格按照沧州渤海新区人民防空办公室的审批建造，不存在防空地下室建设面积不足的情况。原告严格按照建设项目流程报批建设手续，严格按照渤海新区人防办的审批标准建造，不存在防空地下室建设面积不足的情况。二、原告建设的防空地下室符合法律法规及河北省人防办的规定。三、被告沧州渤海新区住房和城乡建设局与原告签订的《协议书》无效，被告沧州渤海新区住建局无权依据《协议书》的内容要求原告履行义务。四、被告沧州市人民政府作出的《行政复议决定书》事实审查不清，证据不足，剥夺了原告复议的权利。请求撤销被告新区住建局作出的沧渤住建履协[2020]01号《履行行政协议告知书》和被告沧州市政府作出的沧政复决[2020]61号《行政复议决定书》。 原告向本院提交了以下证据：1、黄骅新城企业总部建设协议书；2、中国五金机电总部大厦建设补偿协议；3、沧渤住建履协（2020）01号沧州渤海新区住房和城乡建设局履行行政协议告知书；4、协议书，证明被告与原告签订的《协议书》违反法律，属于无效协议；5、沧州渤海新区结合民用建设修建防空地下室项目申请表；6、沧州渤海新区人民防空办公室结合民用建筑修建防空地下室项目内部审批表；7、沧州渤海新区结合民用建筑修建防空地下室项目申请表；8、人防工程施工图设计文件审查合格项目明细及审查合格书；9、河北省固定资产投资项目核准证及图纸；10、2018年1月29日河北省人民防空办公室网上留言；11、沧政复决字（2020）61号《行政复议决定书》。 被告新区住建局辩称：一、原告亿联公司涉案项目违规事实清楚，被告人防部门批复地下人防工程人防面积经专家核实，少批5139、12平米，或少缴纳人防费770、868万元，且原告公司经理黄凤喜对此表示认可。二、采取的整改措施符合法律、政策规定。补缴防空地下室易地建设费经专家论证且整改形式符合政策要求。三、协议书合法有效，申请人应当依法履行。签订抵押协议时上级整改部门认可的、符合法律规定的整改措施之一。《协议书》是双方协商一致的结果，是双方真实意思表示，房屋抵押不违反行政基本原则。四、《履行协议告知书》系在原告不履行协议书约定义务的情况下，依据协议书及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第24条规定所作的行政决定。五、人防审批职能已经划归新区行政审批局，被告新区住建局不再承担该职能。 被告新区住建局向本院提交了以下证据：1、行政审批卷宗；2、补缴防空地下室异地建设费通知；3、专家论证意见表及资质证明；4、《协议书》；5、督办提示通知书及送达回证；6、履行协议告知书及送达回证；7、《房产抵押合同》、不动产抵押登记书、资产评估报告;8、两次约谈笔录；9、沧州市人民政府行政复议决定书：沧政复决字（2020）61号；10、沧州市中级人民法院（2020）冀09行终73号判决书、（2020）冀09行终74号判决书、（2017）最高法行申195号裁定书。法律及政策依据1、《河北省结合民用建筑修建防空地下室管理规定》第八条；2、《河北省防空地下室易地建设收费管理办法》；3、《河北省关于明确“结建”违规项目易地建设费收费标准的通知》；4、《关于印发“结建”违规项目整改标准的通知》；5、《沧州渤海新区机构编制委员会办公室》；7、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》。 被告沧州市人民政府辩称：首先，涉案建设项目在建设前期申请修建防空地下室项目时，确实存在核准不准确的情形，涉案项目已建成，只能通过补缴防空地下室易地建设费的方式予以弥补。其次，在发现少核算地下室面积的情况后，另一被告向原告作出并送达《补缴防空地下室易地建设费通知书》，原告签收未提起救济程序，《通知书》发生法律效力，为促进原告能够履行义务，由于原告签订协议书，后又进行书面催缴通知，在原告仍未能履行补缴义务的情况下，另一被告作出涉案告知书。该告知书虽为一个新的行政行为，但其内容与前所述《通知书》协议书均一致，未为原告增加新的义务。如原告对征缴易地建设费的行政行为不服，应当在首次收到载有该内容的文书时提出救济途径。再次，被告受理原告的行政复议申请，以保障了原告的复议权。最后，被告接受原告申请后，依法受理并通知另一被告，审理之后，在法定期限内作出行政复议决定，程序合法。请法院驳回原告诉讼请求。 被告沧州市政府向本院提交了以下证据：证据一：行政复议申请书。证据二：1、沧渤住建履协-[2020]01号《履行行政协议告知书》；2、协议书；3、编号201333《沧州渤海新区结合民用建筑修建防空地下室项目申请表》；4、编号201333《沧州渤海新区人民防空办公室结合民用建筑修建防空地下室项目内部审批表》；5、编号[2013]35号《沧州渤海新区结合民用建筑修建防空地下室项目审批表》；6、申请表编号201333《沧州渤海新区结合民用建筑修建防空地下室项目申请表（附表）》；7、《河北省建设工程施工图设计审查合格书》及《人防工程施工图设计文件审查合格项目明细》；8、《河北省固定资产投资项目核准证》及设计图纸；9、2018年1月29日，河北省人民防空办公室网上留言。证据三：1、沧州市司法呈文笺；2、沧政复字[2020]61号沧州市人民政府行政复议答复通知书；3、沧州市司法局呈文笺；4、沧政复字（2020）61号沧州市人民政府延期审理通知书；5、沧州市人民政府办公室收文呈办笺；6、沧司行复[2020]51号沧州市司法局文件；7、沧政复决字（2020）61号沧州市人民政府行政复议决定书（代拟稿）；8、沧政复决字（2020）61号沧州市人民政府行政复议决定书；9、沧政复字（2020）61号邮件粘贴单及送达回证证明被告送达程序合法。证据四：2013年度（结建审）第35号人民防空行政许可案卷卷宗1、人民防空行政许可申请书；2、编号201333人民防空行政许可申请受理通知书；3、人民防空行政许可文书送达回证；4、编号201333沧州渤海新区结合民用建筑修建防空地下室项目申请表；5、编号201333沧州渤海新区人民防空办公室结合民用建筑修建防空地下室项目内部审批表；6、编号201335人民防空行政许可决定审批表；7、编号201335沧州渤海新区人民防空办公室准予行政许可决定书；8、编号[2013]35号沧州渤海新区结合民用建筑修建防空地下室项目审批表；9、人民防空行政许可文书送达回证；10、人民防空行政许可申授权委托书及身份证复印件；11、河北省固定资产投资项目核准证；12、河北省人民防空工程施工图设计文件审查报告；13、施工图审查记录表；14、人防工程施工图设计文件审查合格项目明细及审查合格证书；15、申请表编号201333号的沧州渤海新区结合民用建筑修建防空地下室项目申请表；16、河北省建设工程施工图设计文件审查合格书；17、沧州渤海新区防空地下室建设规定；18、行政复议答复书；19、补缴防空地下室易地建设费通知书；20、沧渤住建履协[2020]01号履行行政协议告知书及送达回证；21、协议书及附件清单；22、不动产抵押登记书；23、沧源评报字（2020）第B-008号沧州渤海新区亿联房地产开发有限公司资产评估报告书；24、沧州骅源资产评估有限公司的营业执照、刘永健和崔钊的资产评估师执业资格证书登记卡；25、对宋文钊和韩文婧的约谈笔录两次；26、专家人员签到表及专家论证意见表；27、关于中国五金机电总部大厦项目人防审批案件的催办函；28、吴川及王召文的资质证明。 经庭审质证，原告对被告新区住建局提供的证据质证如下：对于证据1的真实性合法性予以认可，该证据明显能看出2013年原告以向被告人防办公室提交了行政许可申请，而人防办公室作为专业的审批机关对原告的申请进行了严格的审批，核定了原告的人防建筑面积，原告也是按照人防办公室的审批面积予以建设，原告的行为完全符合法律法规以及行政法规的相关规定也符合行政许可法的相关规定，被告根据其自己的错误而由原告来承担其责任，根据行政许可法的相关规定被告的行为已经给原告造成了损害，行政机关也应该承担相应的赔偿责任。证据2真实性认可，合法性和证明目的不予认可，根据诉状中的意见被告的行为已经超越了其法定职权，其不应该对原告作出该通知，在被告住建局没有职权的情况下向原告发送了通知本来就不是合法有效的，证据3对三性均不予认可，该份证据是被告自己聘请所谓的专家予以鉴定，原告根本不知道该专家有来过原告的建筑地方进行了鉴定，而且在该意见中没有说明少建易地建设费是谁的原因导致的，我们认为对于易地建设费以及人防面积少建的情况，行政机关有职责进行详细的分析和论证，属于原告的责任原告承担，但是因被告原因导致的被告应自行承担，不应由原告来为被告的过错买单。证据4真实性认可，合法性和证明目的不予认可，首先该协议书的作出有一个前提基础是行政机关向原告下发了补缴易地建设费的通知并根据该通知的规定才与原告签订的协议书，由于该通知的合法性都有疑问，那么所依据的前提就有问题那么协议书的签订自然就存在相应的问题，而且我们认为被告住建局属于行政机关，根据行政法的规定法无授权则禁止，在行政法并没有规定行政机关的相应职权，被告住建局若认为原告存在补缴的情况，其有行政机关的强制力可以在原告不履行行政行为的时候申请强制执行，被告在明知强制权的情况下仍然坚持与原告签订协议书不符合行政法的基本原则，该协议书无效。证据5真实性认可合法性证明目的不认可，正如前文所述，住建局没有此职权，没有要求原告缴纳易地建设费的职权，那么他也就没有权利向原告送达督办通知。证据6真实性认可合法性证明目的不予认可，已在诉状和前文质证时发表了质证意见不再重复。证据7和证据8真实性认可，两份证据是原告以政府的信赖利益作为基础配合被告所做的相关文件，但原告的行为并不表示对被告住建局的行政行为予以认可，我们也通过复议和诉讼表达了我们的诉讼请求和诉讼理由，因此我们请求法院对我们的诉讼请求予以合法合理的审查。证据9真实性认可，合法性证明目的不认可。证据10两份判决的真实性合法性认可，已经明确说明被告住建局无此职权，被告在超越职权的情况下作出的所有行政行为均是违背行政法的基本原则的也印证了原告的诉讼请求与事实理由。关于裁定书我们认为与本案没有关联性。对于法律依据1，这个法律法规颁布的时间是在2012年，2013年原告向防空办公室申请行政许可的时候该行政机关在明知该法律规定的情况下还根据原告的规划设计图纸对原告的人防修建面积作出了审批，也印证了是被告的原因所导致的易地建设费人防面积不足的情况，因此被告应自行承担其行政错误。对于2认可。对于3和4这是河北省发出的通知这不是法律法规或者部门规章我们需要被告提交该两份通知所作出的法律依据。对于5和6这也证明了被告明知其没有行政职权的情况下还仍然不顾行政法规的规定超越其职权，向原告发出一系列的行政行为，被告的行为属于违反行政法基本原则，因此被告的行为根本违法。对于7我们认为与本案没有关联性。 原告对被告沧州市政府的证据质证如下：对被告沧州市人民政府证据第三组证据的1到7三性没有异议，对沧州市人民政府的行政复议程序性的过程认可，对于第三组证据的8行政复议决定真实性认可，但是我们认为被告市政府的行政复议审查事实不清适用法律错误，损害了原告的合法权益，对其合法性和证明目的均不予认可。对于第四组证据因为与住建局在诉讼过程中提交的是一致的所以不再赘述。 二被告对原告提供的证据：对于证据1和2真实性没有异议，与本案无关，对于证据3到9真实性认可证明目的不予认可，该证据能够反映出被告住建局在办理涉案项目人防审批过程中，程序合法。证据10真实性无法核实，即便是真实的其与本案没有关联性也不能用来直接审查涉案项目人防审批是否合法合规的依据。证据11没有异议。 本院对上述证据认证如下：对原告及二被告提供的证据的真实性均予以确认。被告新区住建局提供的证据10与本案不具有关联性。 经审理查明,原告在渤海新区中捷产业园区黄骅新城起步区综合服务区建设中国五金机电总部大厦项目，该项目包括企业办公楼配套公寓及商铺。2013年9月29日，原告向沧州渤海新区人民防空办公室(以下简称“新区人防办”)提出关于“结合民用建筑修建防空地下室审批”的行政许可申请，并提交相关材料。新区人防办于当日受理，并出具受理通知书。新区人防办确定申请人应建防空地下室建筑面积318.64平方米。原告规划建设防空地下室面积3290平方米，符合上述要求。新区人防办遂作出准予建设的许可。 2019年11月，被告新区住建局委托专家对涉案项目的人防工程建设面积进行论证，确认原告在案建设项目中应当建设人防工程面积为8429.12平方米。根据专家论证意见，原告需补建人防面积5139.12平方米 2019年12月2日，被告新区住建局作出《补缴防空地下室易地建设费通知书》，通知原告涉案项目少建人防面积5139.12平方米，根据河北省易地建设收费管理等规定，申请人应当补缴防空地下室易地建设费770.868万元(收费标准为1500元/平方米)。该通知书于2019年12月9日向原告送达，原告签收后未就该通知书提起救济途径。 2020年1月11日，被告新区住建局与原告亿联房地产公司签订了《协议书》约定原告于2020年6月30日前补缴防空地下室易地建设费770.868万元，并为该义务设立了不动产抵押担保。原告与被告在该协议书上分别加盖单位公章及法定代表人手章，原告的代理人签字。当日，双方签订《房屋抵押合同》。2020年1月13日，被告新区住建局与原告亿联房地产公司就上述约定的不动产办理了抵押登记。2020年1月7日和2020年6月24日，被申请人作人员分别向申请人单位黄凤喜、彭作伦制作约谈笔录，催告原告缴纳易地建设费770.868万元。 2020年7月24日，被告新区住建局作出《履行行政协议告知书》，载明:因原告未能履行《协议书》和房屋抵押合同的约定，要求申请人于2020年7月30日之前履行《协议书》，将770.868万元缴存至相关银行账户。该《告知书》中载明了救济途径。申请人对《告知书》不服，向被告沧州市政府提起行政复议。沧州市人民政府于2020年10月28日作出沧州复决字[2020]61号《行政复议决定书》，维持了被告新区住建局的告知行为。原告原告亿联房地产公司不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告新区住建局的行政协议告知书和被告沧州市政府的行政复议决定。 另查，2015年10月28日，沧州渤海新区机构编制委员会办公室作出《关于区直各有关部门行政许可事项审批权限划归新区行政审批局的通知》，将结合民用建筑修建防空地下室审批权限划归渤海新区行政审批局，沧州渤海新区住房和城乡建设局不再负责该行政许可事项的审批。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。2015年10月28日，结合民用建筑修建防空地下室审批权限已经由沧州渤海新区住房和城乡建设局划归渤海新区行政审批局，沧州渤海新区住房和城乡建设局不再负责该行政许可事项的审批，故2020年7月24日被告作出《履行行政协议告知书》属于超越职权，依据以上规定应予撤销。据此，被告沧州市人民政府作出的维持被告新区住建局告知行为的《行政复议决定》失去合法性基础，亦应依法撤销。本案应由沧州渤海新区住房和城乡建设局将相关材料移交继续行使该职权的行政机关，由继续行使该项职权的行政机关进一步进行调查、核实、研究，依据合法有效的法律、法规、规章及规范性文件，依照法定程序重新作出处理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销被告沧州渤海新区住房和城乡建设局作出的沧渤住建履协[2020]01号《履行行政协议告知书》。 二、撤销被告沧州市政府作出的沧政复决[2020]61号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告沧州渤海新区住房和城乡建设局、被告沧州市人民政府共同承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时向河北省沧州市中级人民法院预交上诉费，上诉于河北省沧州市中级人民法院。 审 判 长  刘华卫 审 判 员  刘志政 人民陪审员  曾宪明 二〇二一年四月二日 法官 助理  郭雅娴 书 记 员  常 笑