湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）湘行终157号上诉人（原审被告）：嘉禾县人民政府。住所地：湖南省嘉禾县珠泉镇人民北路20号。法定代表人：张万冬，该县县长。委托代理人：曾小平，该县政府法律顾问。委托代理人：刘培福，北京市共信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：雷保才，男，1932年12月20日出生，汉族，住湖南省嘉禾县。委托代理人：李小明，湖南尚友律师事务所律师。雷保才诉嘉禾县人民政府（以下简称嘉禾县政府）不履行煤矿沉陷区危房补偿金法定职责一案，湖南省郴州市中级人民法院作出（2020）湘10行初58号行政判决。嘉禾县政府不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2012年4月20日，嘉禾县政府办公室向各级乡镇人民政府、县政府各部门、直属机构、省市驻嘉各单位印发嘉政办函〔2012〕60号《嘉禾县采煤沉陷区综合治理工作实施方案》（以下简称60号方案），主要内容：一、治理范围。因煤矿井下采煤引发的危害人民生命和财产安全的滑坡、地面塌陷、地裂缝、地面房屋开裂、地面水位下降甚至枯竭等与地质作用有关的灾害。涉及全县8个乡镇51个自然村。二、治理重点和方式。1.组织搬迁。实施搬迁的有：乐岭头村等12个重点受损村约550户。2.货币补偿。采取货币补偿方式散建或进行维修加固的主要有：袁家镇草塘村等20个受损村约650户。对受损程度为C、D级标准的房屋予以拆除，由村民自行建房；对受损程度为A、B级标准的房屋进行就地维修加固。三、工作措施。1.加强领导和明确职责。成立嘉禾县采煤沉陷区治理工作领导小组（以下简称领导小组），并明确成员和各自的职责。2.分步实施。采煤沉陷区治理工程是一项民心工程，政策性强，涉及面广，各级各部门要在县政府的统一领导下，科学制定每个治理村的工作方案，精心组织，分步实施，力争用5年的时间全面完成全县重点采煤沉陷区的治理工作。3.多渠道筹集治理资金。从2012年起，县财政每年安排500万元专项资金专项用于沉陷治理工作并建好专户专账专人管理。4.统一安置补偿标准。对住房受损程度为C、D级标准的搬迁户，安置房为一层楼房面积为80平方米/户（房屋基础按两层设计）。对申请货币补偿户按安置房面积并参照当地农村市场建筑价格经类比、询价研究后货币补偿金额为人民币5.5万元（其中房屋建设部分补4.8万元、搬迁部分补0.2万元、宅基地部分补0.5万元）；申请货币补偿必须本人提出申请报告，拆除原有危房，新建房屋或购新房进行验证，经验收合格后方可领取补偿费用。对住房受损程度为A、B级标准的受损户，经观察、监测基本稳定后按A级120元/平方米、B级240元/平方米的标准进行补偿（本人申请房屋鉴定，经县沉治办认定后再进行加固维修并经验收后才可领取补偿费用）。5.统一搬迁安置户标准。搬迁安置户条件：必须是采煤沉陷区内房屋受损程度为C、D级标准的村民（确定整体搬迁村除外）；实施搬迁安置时仍健在的村民；采煤沉陷区内有房屋有户口的农村户口村民；一户多宅按一户安置，有户口（户主）无房屋的成年人不享受搬迁安置房，条件允许的地方可以安排一块80平方米的宅基地。乐岭头村位于嘉禾县采煤沉陷区,属整体搬迁村，雷保才是该村村民，在该村建有房屋。2013年,雷保才的房屋被鉴定为危房后，雷保才从乐岭头村搬迁至枝坡岭新房居住。2018年11月，乐岭头村向嘉禾县政府提交《请求解决乐岭头村沉陷治理异地搬迁补偿一事的报告》，请求嘉禾县政府按照国家政策补偿每户5.5万元搬迁危房改造补偿款。2019年至2020年，乐岭头村村民雷俊华等人通过电话、提交申请报告、投诉12345等方式，请求嘉禾县政府支付5.5万元补偿款。雷保才认为嘉禾县政府的不作为行为违法，提起本案行政诉讼，请求：1.确认嘉禾县政府的不作为行为违法；2.判令嘉禾县政府向雷保才支付5.5万元补偿金及逾期付款违约金6600元（自2018年7月20日起直至欠款清偿之日按年利率6%计算，暂计算至2020年7月20日），共计61,600元；3.诉讼费用由嘉禾县政府负担。另查明，2012年至2019年间，嘉禾县政府对危房户货币补偿共计540户，其中乐岭头村2016年补偿户为廖土保、雷土生、雷土用、雷土清。2016年7月28日，嘉禾县采煤沉陷区综合治理办公室（甲方）分别与乐岭头村村民廖土保、雷土生、雷土用、雷土清（乙方）签订《嘉禾县采煤沉陷区综合治理货币补偿安置合同书》，内容均为：根据60号方案要求，嘉禾县采煤沉陷区综合治理办公室一次性补偿乙方5.5万元。嘉禾县政府认为廖土保、雷土生、雷土用、雷土清年纪大，没有必要重新建设新住房，故未要求其建新房并经验收合格才支付补偿款。2020年，嘉禾县国有煤矿遗留问题处置办公室治理预计划80户，其中乐岭头村为5户。原审法院认为，本案争议焦点是嘉禾县政府是否存在怠于履行安置补偿法定职责的行为。《地质灾害防治条例》第六条第一款规定，县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作。第十九条第三款规定，县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。采煤沉陷区治理是党中央、国务院和省委、省政府为保障采煤沉陷区人民群众生命财产安全所实施的一项救灾工程、民心工程。60号方案明确规定，采煤沉陷区综合治理是嘉禾县政府的工作职责，并成立领导小组负责全县采煤沉陷综合治理工作。由此可知，嘉禾县政府在开展全县采煤沉陷综合治理工作过程中，负有对包括雷保才在内的受损户依法进行补偿的法定职责。本案中，雷保才的房屋于2013年被鉴定为危房后，雷保才已按照60号方案及嘉禾县政府的要求，搬离采煤沉陷区乐岭头村，虽然60号方案中未明确安置补偿期限，但是嘉禾县政府应当依法、及时地对雷保才是否属于安置补偿对象、是否符合安置补偿标准和条件等事宜进行审核，并作出相应处理。按照嘉禾县政府的统计，乐岭头村的受损户为80余户，尽管受损户及其村组多次以多种方式向嘉禾县政府申请补偿，但嘉禾县政府在长达七年多的时间里，仅对其中的4户进行安置补偿，显然存在怠于履行法定职责的行为。雷保才诉请确认嘉禾县政府的不作为行为违法，理由成立，予以支持。雷保才还诉请判令嘉禾县政府向其支付5.5万元补偿金及逾期付款违约金。60号方案中对不同的受损户确定了不同的安置补偿标准和条件，本案应先由嘉禾县政府进行调查核实后，再根据雷保才的具体情况作出是否给予补偿以及支付多少补偿金的处理，不宜由法院直接作出认定，故对雷保才的该项诉请不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定,判决：一、确认嘉禾县政府怠于对雷保才履行安置补偿法定职责的行为违法；二、限嘉禾县政府在原审判决生效之日起六个月内对雷保才的申请依法履行审核并处理的法定职责；三、驳回雷保才的其他诉讼请求。原审案件受理费50元，由嘉禾县政府负担。嘉禾县政府不服，向本院提起上诉称：一、采煤沉陷区治理的实施主体是相关的乡镇人民政府，不是上诉人。被上诉人列上诉人为被告提起诉讼没有法律依据。二、嘉禾县政府不存在怠于履行法定职责的事实。县财政每年安排500万元专项资金用于沉陷区治理，每年安置补偿约80户。被上诉人所在的乐岭头村因村民之间矛盾重重，导致嘉禾县行廊镇人民政府（以下简称镇政府）一直难以按计划确定具体补偿名单。同时，被上诉人等村民也没有提供具有补偿资格及达到补偿条件所需的材料，导致2017年至2019年无法安排资金对该村的受损户进行补偿。2020年，乐岭头村已有数户列入安置补偿对象。因此，嘉禾县政府每年都在依法有序进行安置补偿，不存在怠于履行职责的事实。三、被上诉人没有提供相关证据证明其具有补偿资格，也没有按照60号方案的要求提供证据证明其已具备给付条件。请求：撤销原审判决并改判驳回被上诉人的起诉。雷保才口头答辩称：一、原审判决认定事实清楚和适用法律正确，请求驳回上诉人的诉请。二、上诉人是本案适格主体。根据被上诉人原审提交的证据以及上诉人在原审中的答辩状等，可以证明上诉人是本案适格主体。三、上诉人的行为违法，且上诉人为规避责任虚构相关的政府文件也违法。四、答辩人的行为完全符合领取补偿款的资格，但上诉人没有履行付款义务，严重影响了政府的形象和公信力。请求驳回上诉人的上诉意见。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。嘉禾县政府在二审调查中称已经向雷保才支付了补偿款，但未在法庭规定的期限内提交相应证据予以证实。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，《地质灾害防治条例》第六条第一款规定，县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作。第十九条第三款规定，县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。因此，采煤沉陷区综合治理工作是嘉禾县政府的法定职责。本案中，嘉禾县政府为了加强采煤沉陷区综合治理工作，于2012年4月20日作出60号方案，要求各乡镇政府、县政府各部门等在嘉禾县政府的统一领导下，制定每个治理村的工作方案，精心组织，分步实施，并专门成立了领导小组。要求相关乡镇做好调查摸底工作，要根据实际情况制定各个治理村的具体工作方案，明确人员、任务、时限，报县里审批后，尽快组织实施。补偿所需费用由县财政从2012年起每年安排500万元专项资金予以支付。乡镇政府、县政府各部门等所实施的采煤沉陷区综合治理工作的具体行为因没有法律授权，故应视为受嘉禾县政府的委托。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告的规定，嘉禾县政府是本案的适格被告，负有对符合条件的相关人员履行相应的货币补偿职责。60号方案规定，各级各部门要在嘉禾县政府的统一领导下，力争用5年的时间全面完成全县重点采煤沉陷区的治理工作。雷保才的房屋于2013年被鉴定为危房后，雷保才已按照60号方案及嘉禾县政府的要求，搬离采煤沉陷区乐岭头村，搬迁至枝坡岭新房居住。2018年至2020年，乐岭头村及部分村民向相关部门提交了申请货币补偿的申请报告，但雷保才诉称至今未得到货币补偿，嘉禾县政府也未能提交已经履行补偿职责的相应证据。因此，原审认为雷保才诉请确认嘉禾县政府不作为行为违法的理由成立，并判决责令嘉禾县政府在一定期限内履行相应的法定职责的结论并无不当。综上所述，嘉禾县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人嘉禾县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  赵 旻二〇二一年四月九日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷