昆明市呈贡区人民法院 行 政 判 决 书 （2016）云0114行初50号 原告云南楚龙农业发展有限公司。 法定代表人周先青，该公司总经理。 委托代理人雷建连，云南会凌律师事务所律师，特别授权代理。 被告昆明市安全生产监督管理局。 法定代表人张洪安，该局局长。 委托代理人耿华东，云南凌云律师事务所律师。特别授权代理。 原告云南楚龙农业发展有限公司（以下简称楚龙公司）不服被告昆明市安全生产监督管理局（以下简称昆明安监局）于2016年2月2日作出的（昆）安监管罚〔2016〕1号《行政处罚决定书》（单位）的具体行政行为，向本院提起行政诉讼。本院2016年8月11日受理后，同年11月11日进行了庭前证据交换，同年11月22日依法由审判员司马衍、邓宗斌、人民陪审员金丽萍组成合议庭，公开开庭进行审理。原告楚龙公司委托代理人雷建连，被告昆明安监局法定代表人张洪安、委托代理人耿华东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年3月4日凌晨4时36分许，在昆明市官渡区关上街道办事处和甸营社区的东盟联丰农产品商贸中心发生酒精燃爆事故（以下简称“3.04”事故），云南省人民政府组织省安监局、省安全厅、省公安消防总队、省监察厅、省工商局、省交运厅等部门联合成立事故调查组，开展事故调查工作。经调查，该事故的性质为重大生产安全责任事故。调查报告确认，事故系东盟联丰农产品商贸中心个体工商户昆明市官渡区福萍食用酒精销售部购买食用酒精在抽卸作业过程中酒精发生泄漏燃烧、引燃酒精至储罐发生燃爆、酒精燃爆导致人员伤亡并引燃周边易燃物品导致事故灾害扩大，造成13人死亡、9人受伤（其中4人重伤），直接财产损失8512087.40元。被告昆明安监局以原告楚龙公司非法开展“昆明市官渡区东盟联丰农产品商贸中心”市场建设，未经消防审核、验收擅自投入使用；未建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取管理措施及时发现并消除事故隐患为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《中华人民共和国建筑法》第七条，《中华人民共和国消防法》第十一条、第十二条、第十三条，《中华人民共和国安全生产法》第四条、第三十八条、第一百零九条第三项，《云南省安全生产条例》第十五条之规定，对原告楚龙公司作出给予罚款300万元的行政处罚决定（编号(昆)安监管罚〔2016〕1号），并按规定将处罚决定书送达原告。 原告楚龙公司诉讼请求称：请求撤销（昆）安监管罚〔2016〕1号行政处罚决定。 原告认为被告处罚决定所依据的《事故调查报告》认定事实有误，楚龙公司负责东盟联丰农产品商贸中心建设与招租，在招租之后东盟联丰农产品商贸中心（以下简称联丰商贸中心）的日常管理交由云南联丰商贸有限公司（以下简称联丰公司）负责，原告不再负责联丰商贸中心运营过程中的日常管理（包括安全监管），故《事故调查报告》认定原告“未建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，未对可能危及市场安全的昆明市宏驰利商贸有限公司及其所出租的商铺及仓库进行安全检查”实属原告无法履行的义务。故被告以此报告为依据作出的行政处罚决定认定事实不清，被处罚主体不适格，请求予以撤销。 被告昆明安监局在法定期限内向本院递交了答辩状，并在庭审中答辩称：一、“3.04”事故调查组认定事故原因的事实清楚、证据充分，原告存在违法违规行为，对该事故的发生负有重要责任。一是原告投资建设联丰商贸中心是在未经规划设计及建设许可、消防审核和验收的情况下就擅自开工建设，且事后直至事故发生也未取得相关的审批手续，埋下了发生生产安全事故的重大隐患。二是原告未依法严格履行对东盟商贸中心的安全管理责任，未对该商贸中心的安全管理进行必要的统一协调管理。三是原告没有对联丰商贸中心存在的大量安全隐患采取针对性措施进行排查和防范，且对已知的一些安全隐患长期放任其存在，也没有向相关政府部门进行报告，违反安全生产法律的规定，没有认真履行作为该市场的运营管理主体应当承担的安全管理责任，未建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，未采取管理措施及时发现并消除事故隐患，导致“3.04”事故的发生。所以，原告系本起生产安全事故的责任主体之一，依法应当对其进行罚款处罚。二、被告行政处罚法律依据充分，程序合法，处罚金额适当。本案作出行政处罚决定前，昆明安监局严格依照《中华人民共和国行政处罚法》的处罚程序规定，依法履行了处罚告知、听证告知义务，听取了原告的陈述申辩，并根据原告的申请依法组织了处罚听证会，在听证会上保证了原告举证的权利。之后昆明安监局于2016年2月2日作出（昆）安监管罚〔2016〕1号行政处罚决定书，并按规定将该行政处罚决定书送达原告。综上所述，被告昆明安监局作出（昆）安监管罚〔2016〕1号《行政处罚决定书》（单位）事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律适当。请求人民法院依法维持昆明安监局的行政处罚行为，驳回原告的诉讼请求。 被告昆明安监局向本院提交的证据材料有： 卷一 第一组证据：1.楚龙公司营业执照，2.组织机构代码证，3.税务登记证，证明：原告系企业法人，具有独立承担法律责任的能力。 第二组证据：1.成立事故应急指挥部的通知，2.事故结案函，3.事故调查报告批复，4.事故调查报告，证明：2015年3月4日凌晨4时36分许，位于昆明市官渡区关上街道办事处和甸营社区的东盟联丰农产品商贸中心发生酒精燃爆事故，云南省人民政府依法成立昆明市官渡区东盟联丰农产品商贸中心“3·04”酒精燃爆重大事故的政府调查组开展事故调查工作，2015年9月15日云南省人民政府批复同意调查组的事故调查报告，报告认定该起事故为生产安全责任事故，原告为责任单位之一。 第三组证据：1.无损检测报告（云南协和检测有限公司），2.测厚检测报告（云南协和检测有限公司），3.检测报告（云南省黑色冶金产品质监站），4.酒精技术鉴定情况说明，5.云通鉴定中心火灾残留物检验报告书，6.公安部火灾物证鉴定中心技术鉴定报告（配电盘主线支线），7.云南质检院检验报告（食用酒精），8.事故过程初步判断专家意见，9.火灾残余酒精处置情况汇报，10.过磅单，11.火灾现场勘验笔录，12.现场照片，13.火灾现场平面图，14.事故直接原因报告，15.事故直接原因分析论证附件材料，16.火灾现场实验记录（视频光盘），证明：经现场勘验、现场实验、物证鉴定、监控视频调研、专家咨询论证，结合对相关人员的询（讯）问笔录，排除电气线路故障、机械撞击、人为放火、静电、雷电等引发事故的可能因素。事故直接原因为：（1）酒精抽卸作业过程中发生泄漏燃烧。卸载食用酒精时发生喷溅型泄漏，部分泄漏的食用酒精流向1号门岗亭底部，被岗亭内的火桶引燃，随后回燃至卸载作业区域。（2）引燃酒精致储罐发生燃爆。由于储罐进料口呈开启状态，罐内食用酒精在加热状态下产生大量蒸汽，并与空气混合后达到爆炸浓度，引起燃烧爆炸致使罐体两端爆裂、罐体内剩余酒精液体向外喷射，造成火势向作业区周边扩大蔓延。（3）酒精燃爆导致人员伤亡并引燃周边易燃物导致事故灾害扩大。在储罐发生燃爆后，火势迅速扩散到邻近1幢、2幢、6A幢、6B幢部分商铺，由于该商场属于“多合一”场所，事发时正值商场内人员熟睡状态，迅速蔓延的大火导致商铺内部分人员未能逃离。事故间接原因有：（1）云南楚龙农业发展有限公司在未取得规划和建设相关审批手续的情况下，非法组织东盟联丰农产品商贸中心项目建设，导致该商贸中心不符合国家相关标准规范要求；（2）东盟联丰农产品商贸中心建成后，在未经相关部门验收的情况下，擅自投入使用；（3）东盟联丰农产品商贸中心、商户无视安全生产、消防安全法律法规规定，将经营、储存和居住场所合为一体（三合一），未按防火要求标准配备必要的消防设施设备，在商铺内违规经营、储存易燃危险物品等原因是本起事故发生的原因。 卷二 第四组证据：1.周先青、周先林、尚红、马正伦等32人的询问笔录，要证明的内容与第三组证据的证明内容相同。 第五组证据：1.尸表检验意见书（13份），2.法医学人体损伤程度鉴定书（10份），3.卓尔鉴定中心直接财产损失鉴定意见书，证明：事故造成13人死亡、9人受伤（其中4人重伤），烧毁55间商铺及28辆汽车，过火面积3300平方米，直接财产损失8512087.4元。 第六组证据：1.租赁合同，2.场地租地协议，3.土地及地面建筑物有偿使用协议书，4.场地租赁合同，5.土地有偿使用协议，6.东盟联丰农产品商贸中心用地情况，7.东盟联丰农产品商贸中心土地权属等情况的报告，8.地籍调查表，9.停止违法行为通知书，10.违法建盖钢架大棚的情况报告，11.情况说明，12.投资项目备案申请表，13.投资项目备案证，14.询问调查通知书，15.同意变更项目立项的批复，16.蛤蟆山私自建盖大棚的情况说明，17.对私搭乱建实施依法拆除的方案，证明：1.原告投资建设联丰商贸中心是在未经规划设计及建设许可、消防审核和验收的情况下就擅自开工建设，且事后直至事故发生也未取得相关的审批手续，埋下了发生生产安全事故的重大隐患。2.联丰商贸中心除了投资备案证，没有其他的建设施工、消防审批手续。市场实际上在取得投资备案证以前就已经动工建设。3.结合相关询问笔录，原告通过租用昆明宏驰利商贸有限公司管理的第2幢建筑和连接彩云北路的道路并进行改造后，将双方管理的商铺物业通过共用道路打通、连接，双方的商铺共同形成一个相对封闭、统一的市场即官渡区东盟联丰农产品商贸中心，双方约定门岗和道路由原告负责管理，事实上原告与昆明宏驰利商贸有限公司对东盟联丰农产品商贸中心市场内的大门及共用道路等设施进行共同管理，形成共用共管的状态，而事故发生区域位于双方共用的1号门岗至附1栋的双方共用的道路上，理应属于联丰商贸中心的组成部分，属于原告的安全管理范围。 第七组证据：1.周先青询问笔录（2份），2.周先林询问笔录，3.马正阳询问笔录，4.马正文询问笔录，5.尚红询问笔录，6.王勇询问笔录，7.蒋家波询问笔录，8.张文荣询问笔录（3份），9.辛爱学询问笔录（4份），10.李正辉询问笔录，11.杨建新询问笔录（4份），12.马正莲询问笔录（3份），13.李自光询问笔录（3份），14.张凤明询问笔录（4份），证明：1.联丰商贸中心是由原告投资建设的，云南联丰商贸有限公司是其项目公司，实际出资人是周先青，周先青和周先林系兄弟，两人均直接管理联丰商贸中心，没有明确具体的分工。云南楚龙公司和联丰公司之间对联丰商贸中心的安全管理责任没有做清晰具体的约定和划分。2.联丰商贸中心对外以商贸中心名义统一招商，周先青（联丰公司）负责市场总管理，统一管理，商户独立经营。3.结合相关保安询问笔录，原告和昆明宏驰利商贸有限公司双方均在联丰商贸中心1号门岗派驻自己的保安人员，履行一定的管理职责，但原告相关负责人和保安都认为其只有管理自己业主出租商户的职权，认为事发地点不是自己的管理范围，均未意识到对方业主商户的危险品车辆进入市场或对方商户的不安全经营等行为可能危害到自己业主商户的安全；另外，原告对已经发现的酒精商铺非法储存酒精的重大安全隐患，并没有与昆明市宏驰利商贸有限公司进行过必要的安全协调和督促，没有采取必要的、有针对性的防范措施，也没有向政府相关部门报告。4.对联丰商贸中心的商户存在私搭乱建的”三合一”现象未采取过实际管理措施，管理不到位。 卷三 第八组证据：1.保安服务合同，2.保安大队长职责，3.保安指导员职责，4.保安分队长职责，5.保安员职责，6.保安员执勤须知，7.安全防范检查须知，8.保安员门卫管理制度，9.直属大队月终总结，10.工作总结，11.安全整改建议，12.安全检查记录表，13.联丰商贸中心安全检查表，14.安全生产行政执法文书现场检查记录（5份），结合有关保安询问笔录证明：1.被告派驻的保安人员一般只对小汽车登记，对货车、罐车等大型车辆进出市场不登记，对肇事的油罐车长期放任不管，事发当时被告的保安存在脱岗的情况，对肇事油罐车未进行登记查验，未意识到运输、抽卸酒精本身属于危险作业，具有较大安全风险。说明原告的门岗安全检查制度和保安巡查不健全，履职不全面，执行不严格，未能及时发现事故隐患。2.被告的安全检查制度形同虚设，不能发现或有效处置危及商贸中心安全的事故隐患，对基层安监站及保安公司提出的整改要求、建议视而不见，未采取相应的措施消除事故隐患。 卷四 1.立案审批表及案件延期审批表，2.案件调查报告，3.行政处罚集体讨论记录，4.行政处罚告知书，5.听证告知书，6.听证申请书，7.授权委托书，8．听证会通知书，9.送达回执（听证会通知），10.听证会签到表，11.听证笔录，12.听证会报告书，13.集体讨论记录，14.行政处罚决定书，16送达回执，证明：被告严格依照《中华人民共和国行政处罚法》的处罚程序规定，依法履行了处罚告知义务并告知了原告的听证权利，并根据其申请依法组织了处罚听证会，在听证会上，被告按照行政处罚法的规定，对原告的违法事实及处罚适用的法律依据均进行了充分说明和解释，并出示了相关的全套证据材料，听证会充分保证了原告的陈述、申辩和辩论权利，并且在听证会上也保证了原告举证的权利。被告的处罚程序合法规范。 原告楚龙公司对被告昆明安监局提交的证据在庭前证据交换中发表质证意见，对以下证据提出异议如下：对第二组证据中的第4项事故调查报告的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可被告的证明观点，认为楚龙公司招租后已将市场管理交给联丰公司。安全生产监督管理部门才是有权的监督管理机关，事故调查报告经省政府批复后变成省政府的具体行政行为，不符合《安全生产法》的规定。对第七组证据中的第1至5项周先青、周先林、马正阳、马正文、尚红的询问笔录真实性、合法性、关联性无异议，但不认可被告的证明观点，认为市场的日常管理及安全管理应由联丰公司负责，不应由楚龙公司负责。对第八组证据中的第2项至第12项的真实性不予认可，认为是中保联诚保安服务公司后面补的，原告没有收到过整改措施。对第九组证据提出被告存在程序不合法的方面，一是《案件延期办理审批表》未经上级机关的审批，二是《听证会通知书》中的听证员与《听证笔录》中的听证员不是同一个，违反了相应的法律法规。三是《听证通知书》的送达的程序存在问题，不能证明签收人“陶昆”和原告楚龙公司之间的关系。除上述意见外，对其余证据的真实性、合法性、关联性及证明内容均无异议。 原告楚龙公司没有向本院提交证据。 经庭审质证，对被告昆明安监局提交的证据，本院认为：被告提交的证据具有证据的真实性、合法性、关联性，本院依法予以确认。对原告提出事故调查报告经省政府批复后变成省政府的具体行政行为，不符合《安全生产法》的规定的意见，本院认为，根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”的规定，本案的事故调查由省政府组织省安监局、省安全厅、省公安消防总队等相关部门联合成立事故调查组，开展事故调查工作，事故调查报告经省政府批复符合行政法规规定，原告的异议不成立。对原告提出的证人证言证明内容的问题，本院认为上述证据之间能相互印证，能够证实被告作出行政处罚决定所认定的事实及做出行政处罚决定的程序合法。对原告在第九组证据提出的被告作出行政处罚决定的程序是否合法的问题，将在后评判。 本院根据上述有效证据认定以下事实：2015年3月4日凌晨4时36分许，在位于昆明市官渡区关上街道办事处和甸营社区的东盟联丰农产品商贸中心发生酒精燃爆事故，云南省人民政府组织省安监局、省安全厅、省公安消防总队、省监察厅、省工商局、省交运厅等部门组成联合事故调查组，开展事故调查工作，并形成事故调查报告，认定该事故的性质为重大生产安全责任事故。调查报告确认，事故系东盟联丰农产品商贸中心个体工商户昆明市官渡区福萍食用酒精销售部购买食用酒精在抽卸作业过程中酒精发生泄漏燃烧、引燃酒精至储罐发生燃爆、酒精燃爆导致人员伤亡并引燃周边易燃物品导致事故灾害扩大，造成13人死亡、9人受伤（其中4人重伤），直接财产损失8512087.40元。原告楚龙公司因非法开展“昆明市官渡区东盟联丰农产品商贸中心”市场建设，未经消防审核、验收擅自投入使用；未建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取管理措施及时发现并消除事故隐患的违法行为，被昆明安监局于2016年2月2日作出编号(昆)安监管罚〔2016〕1号行政处罚决定，给予罚款300万元的行政处罚。 综合诉辩双方的意见，本案的争议焦点为：一、昆明安监局作出的行政处罚决定有无事实依据？原告应否成为责任主体？二、昆明安监局作出行政处罚决定的执法程序是否合法？ 关于第一个争议焦点，本院认为，一方面，从联丰商贸中心的建设过程可以看出，联丰商贸中心系楚龙公司在2009年5月没有任何规划设计及建设许可的情况下就开始组织施工建设，2010年5月开始陆续投入运营。2010年官渡区综合执法分局对其违法建设行为给予了行政处罚，但楚龙公司并未停止非法建设、拆除非法建筑，联丰商贸中心长期处于非法运营状态，为“3.04”事故的发生埋下了重大的安全隐患。另一方面，楚龙公司虽然成立了联丰公司作为管理联丰商贸中心的公司，但是，两家公司并没有对双方的管理职责、管理事项进行明确的约定，实际上，两家公司在人员、资金，对联丰商贸中心的管理中存在交叉、混同。最后，楚龙公司与昆明市宏驰利商贸有限公司签订协议，建设统一的市场，改造道路、路口为双方共用，形成一个封闭、统一的市场，对外统一以联丰商贸中心的名义招租。楚龙公司作为统一的联丰商贸中心的建设方和权属人之一，其有义务协调昆明市宏驰利商贸有限公司共同管理好联丰商贸中心，对双方在安全方面的管理职责、管理范围进一步予以明确，但正因为楚龙公司没有做好统一协调管理职责，致使存在的安全隐患出现管理漏洞，导致本案事故的发生，应当对事故承担责任。 针对第二个争议焦点，本院认为，关于案件延期审批程序的问题，国家安全生产监督管理总局《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条的规定：“行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。”《案件延期办理审批表》没有云南省安全生产监督管理局的印章，在形式上不符合上述规定，但该审批表中“审批意见栏”的签字是云南省安全生产监督管理局主管副局长的签字，能够证实昆明安监局已经向上一级安全监管监察部门报延期限，其形式上存在的瑕疵，不否定昆明安监局依照规定向上一级安全监管监察部门报延期限的事实。关于《听证会通知书》中的听证员与《听证笔录》中的听证员不一致的问题，《听证笔录》证实中已将当天的听证员告知原告，但原告并没有提出异议，昆明安监局的行为并不违反《行政处罚法》的相关规定。三是《听证通知书》的送达程序的问题，被告的证据已经证明，在《听证通知书》送达回执上的签收人“陶昆”是楚龙公司和联丰公司的授权委托人，其有权签收相应的法律文书。综上，被告昆明安监局的行政执法程序合法。 本院认为：原告楚龙公司作为被告昆明安监局作出行政处罚决定的相对人，对昆明安监局作出的具体行政行为不服，依法享有起诉的权利。被告昆明安监局属于法律法规授权的昆明市行政区域内负责安全生产工作监督管理的行政机关，有权对辖区内安全生产事故的责任主体及其违法行为给予行政处罚，被告行政执法主体资格适格。原告楚龙公司对事故的发生存在过错，应当承担相应责任，被告依法作出的行政处罚适当。被告昆明安监局作出的昆安监管罚〔2016〕1号行政处罚决定有事实及法律依据，程序合法，无超越职权、滥用职权的情况，其作出的被诉具体行政行为本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第六十九条，《中华人民共和国安全生产法》第九条、第一百零九条，国务院《生产安全事故报告和调查条例》第三条、第十九条，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第六十二条，以及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款，参照国家安全生产监督管理总局《生产安全事故罚款处罚规定》第六条，《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条的规定，判决如下： 驳回原告云南楚龙农业发展有限公司请求撤销被告昆明市安全生产监督管理局(昆）安监管罚〔2016〕1号行政处罚决定的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告云南楚龙农业发展有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。 审 判 长  司马衍 审 判 员  邓宗斌 人民陪审员  金丽萍 二〇一六年十一月二十五日 书 记 员  李青青