河南省郑州市中原区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0102行初165号原告郑州龙港置业有限公司，住所地郑州市中牟县。法定代表人单颂曦，职务董事长。委托代理人曹鹏飞，北京市中伦文德（郑州）律师事务所律师。委托代理人袁满，北京市中伦文德（郑州）律师事务所律师。被告郑州市城乡建设局，住所地郑州市。法定代表人耿勇军，职务局长。行政负责人程建柏，职务党委委员。委托代理人沈苏宁，郑州市城乡建设局工作人员。委托代理人申燕敏，河南良承律师事务所律师。第三人李丹，女，汉族，住郑州市。第三人李银莹，女，汉族，住郑州市金水区。第三人贾新涛，男，汉族，住河南省卢氏县。第三人王义德，男，汉族，住河南省睢县。第三人王美霞，女，汉族，住河南省中牟县。第三人燕静静，女，汉族，住河南省睢县。共同委托代理人尹占杰，河南有道律师事务所律师。原告郑州龙港置业有限公司不服被告郑州市城乡建设局行政复议决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。因李丹、李美霞、贾新涛、李银莹、王栋、王义德与本案行政行为具有利害关系，本院依法将其列为第三人参加诉讼。原告委托代理人曹鹏飞、袁满，被告行政负责人程建柏、委托代理人沈苏宁、申燕敏，第三人李丹、共同委托代理人尹占杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系案涉路劲·汇景花园项目的开发建设单位。被告根据第三人的申请，于2020年8月28日作出了郑建复决〔2020〕3号《行政复议决定书》，撤销了中牟县住房和城乡建设局（以下简称中牟县住建局）作出的有关案涉项目的《郑州市房屋建筑和市政基础设施竣工备案表》。该行政复议决定违反了法定程序、适用法律错误，且违反了比例原则，属于明显不当，应当被人民法院依法撤销。第三人与案涉竣工验收备案没有利害关系，系主体不适格，被告受理该行政复议申请，且在作出对原告不利的行政行为时，没有听取原告的意见，均属于违反法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条，《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，第三人与具体行政行为有利害关系，才能向行政机关提出行政复议申请，否则行政机关应当不予受理。第三人系案涉商品房的购房人，与原告之间仅存在买卖合同关系，仅享有民事权益，不享有行政法上的保护权益。第三人与案涉竣工验收备案没有利害关系，其申请撤销案涉竣工验收备案系主体不适格，被告受理该复议申请并进行了实体审查，属于违反法定程序，应当被依法撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款，国务院发布的国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》，行政行为应当遵守程序正当原则，作出对当事人不利行政行为的，应当听取其意见。根据程序正当原则，复议机关应当听取利害关系人的意见。未将利害关系人列为行政复议第三人听取其意见的，违反正当程序原则，属于违反法定程序的情形。案涉行政复议决定撤销了中牟县住建局作出的《竣工验收备案表》，原告作为该项目的开发建设单位，与案涉行政复议决定存在重大利害关系。被告在复议过程中，既未听取原告的意见，也未准许原告作为第三人参加复议，剥夺了原告参与行政复议进行陈述、提供证据、抗辩等权利，严重违反了正当程序原则，同样属于违反法定程序的情形，应当被依法撤销。从逻辑顺序上来看，案涉行政复议决定书前后不一，自相矛盾。该决定书首先认为，建设工程竣工验收备案系告知性备案，备案机关履行的是形式审查义务，在原告作为建设单位报送的材料齐全的情况下，备案机关经审查后予以备案并无不当。随后又认为，在消防验收意见书被撤销的情况下，中牟县住建局对案涉工程作出的竣工验收备案登记明显不当。消防验收与竣工验收备案是相互独立的行政行为，即使消防验收意见书后期被撤销，也不应当逆向否定前期已经作出的竣工验收备案登记。如果以消防验收的实质合格作为竣工验收备案登记的前提，等于要求中牟县住建局在竣工验收备案时对消防验收文件进行实质审查，这显然不符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条的规定，也与被告认为的备案机关履行的是形式审查的义务相矛盾。从法律适用的角度来看，所谓行政行为明显不当，主要是指行政行为违反比例原则、平等原则和正当程序原则，实质上是行政机关在自由裁量的领域不合理地适用行政自由裁量权。而中牟县住建局根据齐全的备案文件作出竣工验收备案登记的行为并不存在自由裁量的情况，后期消防验收意见书被撤销也是其无法预见的，其在当时已完全尽到了形式审查的义务，所作出的竣工验收备案登记行为合理合法，且程序正当。被告认定中牟县住建局作出竣工验收备案登记的行为明显不当，系错误地适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条关于明显不当的规定，属于适用法律错误，应当被依法撤销。比例原则是行政机关作出具体行政行为应该遵守的基本原则，行政机关应当采取适当的处理方式，使行政目标的实现对相对人的权益造成的不利影响限制在尽可能小的范围内。案涉工程所在小区共有业主3600余户，现已入住1100余户，整个小区涉及到的居住人员数量过万。案涉工程竣工验收备案登记一旦被撤销，将对广大人民群众和建设单位的利益产生重大不利影响。行政法基本原则要求行政行为具有稳定性，中牟县住建局已经重新出具了消防验收意见书，瑕疵已经得到弥补，且原瑕疵并非因消防工程不合格造成，原告无任何过错。竣工验收备案一旦撤销，将严重影响社会管理秩序的稳定性和政府的公信力。因此，被告作出的撤销案涉工程竣工验收备案的复议决定，明显违反了行政法比例原则的要求，系明显不当，依法应当被撤销。请求撤销被告作出的郑建复决〔2020〕3号《行政复议决定书》。原告向本院提交以下证据：1、郑建复决〔2020〕3号《行政复议决定书》，证明被告根据第三人的申请，于2020年8月28日作出了郑建复决〔2020〕3号《行政复议决定书》，撤销了中牟县住建局作出的有关案涉项目的《郑州市房屋建筑和市政基础设施竣工备案表》。2、《案例检索报告一》：郑州市金水区人民法院（2018）豫0105行初409号一审行政裁定书、郑州市中级人民法院（2019）豫01行终436号二审行政裁定书、最高人民法院（2017）最高法行申169号，证明在上述案例中，被告自认房屋竣工验收备案行为对买房人的合法权益不产生实际影响，买房人与竣工验收备案行为不具有法律上的利害关系，郑州市金水区人民法院和郑州市中级人民法院对上述观点均予以采纳。同时最高人民法院关于行政法领域中的利害关系人也有明确认定。3、《案例检索报告二》：《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第3期、最高人民法院（2017）最高法行申24号、最高人民法院（2016）最高法行申2418号行政裁定书、河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第00245号行政判决书和郑州市中级人民法院（2016）豫01行终629号行政判决书，证明在上述案例中，人民法院均认为行政机关在作出复议决定尤其是对利害关系人不利的决定时，应当听取利害关系人的意见，否则即违反正当程序原则，属于违反法定程序的情形。4、路劲·汇景花园项目相关备案文件，证明建设工程竣工验收备案系告知性备案，备案机关履行的是形式审查义务，原告向中牟县住建局申请办理建设工程竣工验收备案登记时，提交了符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定的全部文件，形式齐备。中牟县住建局据此作出竣工验收备案登记的行为合理合法，且程序正当。5、中牟县住建局牟建消验字〔2020〕第0007号《建设工程消防验收意见书》，证明中牟县住建局已经重新出具了案涉项目消防验收意见书，证明原告所作的消防工程本身无任何问题，原瑕疵已得到弥补，竣工验收备案登记不应因此被撤销。6、路劲·汇景花园项目业主信息统计表，证明案涉工程所在小区共有业主3600余户，现已入住1100余户，整个小区涉及到的居住人员数量过万。案涉工程竣工验收备案登记一旦被撤销，将对广大人民群众和建设单位的利益产生重大不利影响。被告作出的撤销案涉工程竣工验收备案的复议决定，明显违反了行政法比例原则的要求，系明显不当。被告辩称，根据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第五条的规定，竣工验收备案收讫的基础是，应当提供合法有效的消防验收合格的证明文件并备案。中牟县住建局2019年制作的牟建消验字〔2019〕第0004号《建设工程消防验收意见书》因程序违法，于2019年予以撤销。中牟县住建局2019年作出的竣工验收备案（编号：20190705-18），因消防验收意见书被撤销，而缺少必备的备案材料，已经不能通过形式审查，依法应当予以撤销。在涉案行政复议过程中，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条之规定，采用书面审理的形式对涉案情况进行审查。根据被告2019年作出并生效的郑建行复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》可知，由中牟县住建局作出的牟建消验字〔2019〕第0004号《建设工程消防验收意见书》已经被撤销。因被告需要核实中牟县住建局是否已经履行其法定职责，根据需要听取了第三人、中牟县住建局的意见。中牟县住建局于2019年12月5日作出了《中牟县住房和城乡建设局关于对市城乡建设局行政复议答复通知书的答复》中表述：依据《房屋建设和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定，此备案行为缺乏消防验收合格的证明文件应予撤销。但2019年原告因被告作出的郑建行复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》正在走司法程序，被告为了确保司法的严谨、公正，于2019年12月暂时中止该行政复议程序。2020年6月23日，原告与被告因郑建行复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》涉及的行政诉讼，在郑州市中级人民法院二审开庭。庭审过程中，因中牟县住建局已经对原告出具牟建消验字〔2020〕第0007号《建设工程消防验收意见书》、消防合格意见书，原告当庭申请撤回一审、二审行政诉讼，被告作出的郑建行复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》自然发生法律效力。2020年7月第三人再次申请恢复2019年受理的涉案行政复议审查，并由几百户业主签名确认，要求对涉案行政复议进行审查。经被告核查，在被告作出并生效的郑建行复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》送达至中牟县住建局时，中牟县住建局在2019年作出的竣工验收备案（编号：20190705-18）因缺少必要的备案资料，依法应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，被告在认为有必要时，可以听取申请人、被申请人和第三人的意见，而非应当听取。在涉案行政复议过程中虽然未听取原告的意见，在被告认定事实清楚、程序合法的情况下，启动对同一体系的下属机关纠错职能，根据《河南省行政执法条例》第三十八条、第四十条之规定，行政机关作出行政行为后，上级机关如发现其作出的行政行为违反法律规定，无论是否基于诉讼，行政机关都有责任和义务主动纠正，这是对行政机关依法行政的基本要求，也是加快法治建设的应有之义。被告认为，被告对中牟县住建局行政行为具有监督和纠错的职能。行政行为的合法性包含程序合法、事实合法，当竣工验收备案形式审查不通过、缺少必要备案资料《消防验收合格意见书》，不符合《房屋建设和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》之规定，第三人可以通过行政复议、投诉等形式举报相应违法、违规行为。涉案行政复议由中牟县住建局2019年7月作出的竣工验收备案（编号：20190705-18），因同年被告作出且生效的郑建行复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》撤销中牟县住建局作出的牟建消验字〔2019〕第0004号《建设工程消防验收意见书》后，竣工验收形式审查已经不符合法律规定，不能加盖收讫章。因符合撤销的竣工验收备案（编号：20190705-18）未被依法撤销，被告在认定事实清楚、程序合法的情况下，启动纠错程序，撤销中牟县住建局作出的竣工验收备案（编号：20190705-18）合法有据，依法应当予以维持。原告的诉请无事实和法律依据，依法应当予以驳回。被告向本院提交以下证据：第一组证据：郑建复决〔2020〕3号《行政复议决定书》，证明因中牟县住建局作出的竣工验收备案（编号：20190705-18）不符合《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第五条之规定，被告依法作出撤销复议决定，符合《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》的规定。第二组证据：1、郑建行复答字〔2019〕5号《行政复议答复通知书》；2、2019年12月5日中牟县住房和城乡建设局关于对市城乡建设局行政复议答复通知书的答复。证明目的：1、被告在行政复议程序中，关于本案程序性问题已经向中牟县住建局进行询问，中牟县住建局进行了书面回复，符合行政复议法第二十二条规定，复议程序合法；2、中牟县住建局的答复第二项及第五项可知，中牟县住建局并未履行法定职责，依法撤销竣工验收备案（编号：20190705-18）号文件；3、被告作出的郑建复决〔2020〕3号《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法，中牟县住建局2019年作出的竣工验收备案（编号：20190705-18）依法应当予以撤销。第三组证据：1、2019年行政复议申请书及相关证据材料、行政复议补充请求、〔2020〕第3号恢复案件受理通知书、送达回证；2、行政复议申请书及相关证据材料；3、行政复议案件受理登记审批表。证明被告作出的郑建复决〔2020〕3号《行政复议决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》之规定，程序合法，依法应当予以维持。第三人述称，第三人作为商品房备案具体行政行为的最终承受主体，与该具体行政行为存在直接的利害关系，已被此前的多起判例予以确认。商品住房是否符合消防要求，既直接关系第三人的人身和财产安全，也是开发商所交付房产是否合格的硬性条件之一。如第三人不能作为利害关系人对该具体行政行为及与其相关的商品住房备案行为提起行政诉讼，行政机关的违法验收和备案将成为商品住房合格的法定证据。作为买受人的第三人即便怀疑其违法，但在民事诉讼中人民法院无权否定国家机关在行政执法过程中所形成的结论。只有通过行政诉讼才有可能予以纠正。因此，第三人可以、也应当有资格作为申请人对商品住房备案行为提起行政复议。原告虽与复议行为存在间接的利害关系，但复议机关通过现有材料能够确信具体行政行为违法，相关的其他主体参与与否，均不影响复议结果时，可以书面审理并予以裁决，并不违反行政复议程序要求。原告不是行政复议案件的当事人，无权对复议行为和结果提起诉讼。原告的诉求可通过新的具体行政行为进行主张，现行法律没有规定其可以通过对行政复议结果的诉讼来请求救济。综上，原告的诉讼不符合受理条件，应当驳回起诉。第三人未提交证据。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：对被告提交证据的真实性没有异议，对证明目的有异议。被告提交的证据仅为案涉竣工验收备案的相关基础材料，不能证明案涉行政复议申请人与案涉竣工验收备案具有利害关系。被告并未提交其曾向原告听取意见的相关证据材料，不能证明其作出案涉行政复议决定符合行政法的程序性要求。被告提交的证据不能证明案涉行政复议决定适用法律正确，也不能证明该决定不违反行政法比例原则的要求。被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1真实性无异议，证明目的有异议。该复议决定书反证了依法启动纠错程序，在认定事实、程序合法的基础上作出了该决定。对证据2真实性无异议，证明目的有异议。原告搜索所有案例均为形式审查符合法定备案程序，不存在违规备案的案例，对于形式审查合法的竣工验收与备案，当然不具备可诉性，但并非否认第三人不能提出行政复议，投诉、举报中牟县住建局的不作为。对证据3真实性无异议，证明目的有异议。原告搜索案例均为行政机关对具体行政行为进行的实质性审查，而涉案行政复议决定仅仅对中牟县住建局的竣工验收备案进行备案形式合法性审查，是被告对下属单位行政行为合法性审查，进行了监督、管理、纠错程序。对证据4真实性无异议，证明目的有异议，中牟县住建局作出的竣工验收备案在当时符合形式审查，但同年被告作出的郑建行复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》已经将备案文件牟建消验字〔2019〕第0004号《建设工程消防验收意见书》撤销，该竣工验收形式备案已经不完整，应当被撤销。对证据5真实性无异议，证明目的有异议。与证据4共同反证了中牟县住建局2019年作出的竣工验收备案形式已经不完整，应当被撤销。对证据6真实性无法核实，对证明目的有异议。验收备案的撤销是为了维护司法的公正性、严谨性，为了免除已入住及未入住所有业主的后顾之忧，为了让建设单位的文件更合法、合规，依法应当予以维持。第三人对原告提交的证据质证意见同被告。第三人对被告提交的证据无异议。本院对各方提交的证据认证如下：确认各方提交的证据作为认定本案相关事实的依据。经审理查明，2019年9月27日，被告以验收人员无执法资格撤销了中牟县住建局对龙港置业路劲·汇景花园一期作出的牟建消验字〔2019〕第0004号建设工程消防验收意见书。龙港置业路劲·汇景花园一期部分业主向被告申请行政复议，要求撤销对路劲·汇景花园项目6号、20号、33号、35号、36号、37号楼的竣工验收备案。2020年5月28日，中牟县住建局重新对龙港置业路劲·汇景花园一期进行消防验收，验收合格。2020年8月3日，被告作出郑建复决〔2020〕3号行政复议决定书，撤销路劲·汇景花园部分项目竣工验收备案。原告不服，来院起诉。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。根据国务院发布的国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》，行政行为应当遵守程序正当原则，作出对当事人不利行政行为时，应当听取其意见。尽管《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定利害关系人可以作为第三人参加行政复议，但是，根据程序正当原则，复议机关应当听取利害关系人的意见。本案中，被复议机关审查的行政行为是龙港置业路劲·汇景花园项目的竣工验收备案，与原告有直接利害关系，被告在未通知原告参加行政复议的情况下，径直作出对原告不利的行政复议决定，剥夺了原告参加行政复议进行陈述、提供证据、抗辩等权利，严重违反了正当程序原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）之规定，判决如下：撤销被告郑州市城乡建设局作出的郑建复决〔2020〕3号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告郑州市城乡建设局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状九份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  李 宁人民陪审员  岳彩萍人民陪审员  岳广军二〇二〇年十二月二十九日书 记 员  崔 蕾附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。