云南省临沧市临翔区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0902行初2号原告梅启菊，女，1967年9月20日出生，汉族，临沧市临翔区人，住临沧市临翔区。委托代理人纪召兵，北京诚略律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。执业证号：××××××××××。被告临沧市临翔区自然资源局。住所地：临沧市临翔区迎宾路113号。法定代表人陈庆红，该局局长。行政机关出庭应诉负责人何文杰，该局副局长。委托代理人徐晶晶，云南聚盈律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。执业证号：××××××××××。原告梅启菊不服被告临沧市临翔区自然资源局（以下简称区自然资源局）于2019年12月19日作出的临翔自然资行罚字[2019]97号《行政处罚决定书》的行政行为于2020年12月31日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月3日立案后，于2020年1月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因案情复杂，经云南省高级人民法院以（2020）云行他142号批准延长审理期限3个月。2020年6月17日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告梅启菊及其委托代理人纪召兵，被告区自然资源局的负责人何文杰及委托代理人徐晶晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区自然资源局于2019年12月19日作出临翔自然资行罚字[2019]97号《行政处罚决定书》，查明原告梅启菊未经批准擅自在临翔区忙畔街道青华社区忙远山组新市委党校旁违法占用234.14平方米（0.351亩）土地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条规定，并根据该法第七十六条规定，对原告梅启菊作出如下处罚：1.“责令15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的234.14平方米（0.351亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.责令30日内将违法占用的234.14平方米（0.351亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组”。原告梅启菊诉称，原告于2008年与青华社区忙远山组杨付生购得房产一宗，现被告于2019年12月19日作出行政处罚决定，要求自行拆除不符合土地总体利用规划的234.14平方米（0.351亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并将土地退回忙畔街道青华社区忙远山组。原告认为该处罚决定不合法，理由为：1.原告所建设的用地并不属于基本农田，该土地是原告于2008年10月8日购买所得，该位置上本身就有竹子生长形成的竹蓬，同时还有原有历史上八十多年的老水井，由于山体滑坡泥石流冲击无水井后，2009年原告在此建起石砌挡墙，当时因为资金困难，建房地基就一直闲置。2014年因国家政策扶贫改建水泥路面、安装路灯，原告才将房屋建造在路边。由此可见原告所占土地并不是近期买地建造，并且买地时地块也不是农田，同时也不再政府规划区范围内。故原告所涉房屋占用土地并不属于政府及相关行政单位拆除房屋恢复基本农田的情形；2.原告系2016年就在该地块建造本案所涉房屋，原告在建房前或建房过程中，均未收到政府及相关行政机关发出的不准建房的通知书或者停工通知书等履行职责，故被告行政行为存在重大瑕疵。在原告已将房屋建造完毕，政府及相关单位才告知原告，该房屋属于违法建筑应予拆除，并且没有任何补偿，该行为不合理、不公平；3.原告本人情况特殊，原系忙畔街道办事处忙畔社区丙兔组村民，于1989年离婚导致其在该村无田、无地、无山林、无任何住房，涉案房屋系原告省吃俭用、耗费多年积蓄修建而成的唯一住宅和房屋，是原告安身立命的基本生存条件，符合“一户一宅”的原则，一旦拆除江惠给原告造成极大的经济损失；4.原告相对被告属于弱势群体，被告所依据的《土地管理法》相关规定本无可厚非，但更应该依据《云南省违法建筑处置规定》进行实施，该法规结合云南省的实际情况，尤其对于临沧边远山区土地整改工作具有极大意义。综上，本案所涉《行政处罚决定书》应予撤销。为依法维护原告的合法权益，特提起诉讼要求：1.撤销被告区自然资源局作出的临翔自然资行罚字［2019］97号《行政处罚决定书》；2.本案案件受理费由被告承担。原告梅启菊向本院提交如下证据材料：宅基地转让合同书一份，用以证明原告的土地来源，其转让的是建设用地。被告区自然资源局辩称：1.被告作出的行政处罚决定书依据的事实清楚、证据确实充分。2019年违法建房案查处工作中，被告发现临翔区忙畔街道青华社区忙远山组存在非本村村民梅启菊户未经批准擅自违法占地建房的情况，遂于2019年10月24日依法进行立案调查。经调查核实，原告于2008年向当地村民杨付升转让得一宗地产，该土地为涉案地块。2017年在未办理任何相关用地手续的情况下，在该宗土地上重新建盖了一幢砖混结构房屋。经过现场勘测，梅启菊户建盖房屋占地面积234.14平方米（0.351亩），均不符合《临翔区土地利用总体规划（2010-2020）》。根据2004年修正的《土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，原告所占土地并非国有土地，且其并未经过任何转用审批手续是无可争议的事实。被告认定上述违法事实也经过多次询问原告及转让方，并经实地勘测作出现场勘测图，同时对照临沧市临翔区土地利用总体规划作出了土地利用规划地类认定书，已经形成了完整的证据链，因此被告作出的行政处罚决定书所依据的事实清楚，证据确实充分；2.被告作出的行政处罚决定书适用法律正确、不存在程序违法。被告在履职过程中发现原告未经批准即擅自占用农业农用地及建设用地建房，已违反了我国《土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定。被告依据土地管理法第七十六条规定未经批准或者是采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，作出的行政处罚决定书，适用法律是正确的；3.被告从发现违法线索到作出行政处罚决定前，均严格遵循《行政处罚法》、《土地管理法》等相关法律法规的规定。依法立案、调查取证、针对调查情况作出调查报告、作出并送达拟作出行政处罚的行政处罚告知书，听证告知书给予原告充分的陈述及申辩的权利，最后被告才作出了行政处罚决定书。加强土地管理、维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济可持续发展，是国家设立自然资源局的重要目标之一。监督土地利用情况，严格按照总体规划使用土地，是被告的职责所在。综上，被告作出的临翔自然资行罚字[2019]97号行政处罚决定书所依据的事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告区自然资源局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：1.《国土资源执法监察证》、《违法线索登记表》、核查报告、《立案呈批表》、《接受调查通知书》、《法律文书送达回证》，用以证明被告及时对原告梅启菊户涉嫌违法占地情况进行核查，并依据法定程序进行立案和通知；2.原告身份证、户口簿复印件，用以证明经被告调查核实，原告户籍所在地为临沧市临翔区忙畔街道忙畔社区丙兔组165号，并非涉案土地的合法使用权人；3.买卖协议、身份证、户口簿复印件（杨付升），用以证明2008年10月原告向青华村委会忙远山组杨付升转让涉案地块并支付了转让价款；4.梅启菊补充说明、询问笔录（梅启菊）、询问笔录（杨付升），用以证明原告自认在涉案土地上建房未办理用地申请批准手续；5.现场勘测笔录、现场照片、现场勘测图，用以证明经被告核查涉案土地上建造的房屋确属原告建盖，违法占地面积为234.14平方米；6.现状地类认定书、土地利用规划地类认定书，用以证明被告对原告户房屋进行实地勘测，并对照《临沧市临翔区土地利用总体规划（2010-2020）》上标示的规划地类，原告违法占地面积0.351亩均不符合规划，其中涉及农用地面积0.351亩；7.调查报告、处理决定呈批表，用以证明案件承办人在查清事实后作出调查报告并提出处理建议，经局长办公会集体讨论同意承办人提出的处罚建议；8.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证，用以证明被告依据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条及《国土资源行政处罚办法》第二十七条规定向原告告知拟作出的处罚决定及其享有的听证权利；9.行政处罚决定书、送达回证、送达照片，用以证明被告基于清楚的事实、充分的证据作出行政处罚决定书并依法向原告送达。经庭审质证，原告对被告区自然资源局提交的第1组证据的真实性无异议，合法性不予认可，从材料上仅为上级交办，实际上该案是市政府在全区范围内开展的专项整治活动，该活动涉及群众重大利益和社会稳定，属于政府重大行政决策，应当根据《云南省重大行政决策程序规定》、《重大行政决策程序暂行规定》应当履行听取公众意见、专家论证、风险评估、合法性审查等法定程序，但是否履行法定程序没有相关的证据；第2组证据真实性、合法性无异议，但对证明内容不予认可；第3组证据证明目的不予认可，被告没有证据证明涉案土地的性质转让需要办理手续；第4、5组证据证明目的不予认可，认定原告违法用地事实不清，证据不足；第6组证据现状地类认定书及土地利用规划地类认定书没有工作人员的签名、认定工作人员执法资格不清楚，土地利用总体规划的制定和修改是否履行了法定程序、是否经过有权机关批准、是否向社会进行公示都不清楚，规划不公示不生效。涉案的地块是否经过依法批准、有权机关批准的、根据《基本农田保护条例》规定，被告应当依法提交指定、批准并公告的县级和乡镇土地利用总体规划，才能认定原告土地规划用途为基本农田。实施套合对照的过程也不清楚，没有有效证据进行确认，原告用地位置准确性也不能确认；第7组证据调查报告认定的事实不清、证据不足，适用法律不当。违法案件处理决定呈批表未经对行政相对人陈述、申辩、听证权利告知，未听取行政相对人的意见，以核对有关事实、违反正当程序；第8、9组证据认定的事实不清、适用法律错误、违反法定程序、处理决定不当，应当予以撤销。被告区自然资源局对原告提交的证据的真实性无异议，但对合法性及证明目的不予认可。本院对上述证据认证如下：被告区自然资源局提交的9组证据来源合法、内容客观真实、与本案具有关联性，且证据间能够相互印证，能证明案件的相关事实，本院予以采信。原告梅启菊提交的证据真实，与本案有关联，但不能证明原告欲证明的事实，本院部分予以采信，部分不予采信。经审理查明，原告梅启菊系临翔区忙畔街道忙畔社区丙兔组165号村民。2008年10月8日，原告与忙畔街道青华村委会忙远山组村民杨付升协商签订一份合同，约定杨付升将位于青华社区忙远山组的一宗土地及简易房以66000元的价格转让给原告。2017年原告未办理任何相关用地审批手续在该宗土地上建盖了一幢砖混结构房屋用于自行居住至今。2019年10月24日，原告梅启菊非法占地的行为被被告区自然资源局立案调查。2019年11月6日经现场勘测，原告建房占地面积234.14平方米（0.351亩）。被告区自然资源局通过对照《临沧市临翔区土地利用总体规划（2010—2020）》上标示的规划地类认定，该0.351亩土地全部属农用地，均不符合土地利用规划。同年12月11日，被告区自然资源局作出临翔自然资行罚告字［2019］97号《行政处罚告知书》、临翔自然资行罚听告字［2019］97号《行政处罚听证告知书》，并于同年12月13日送达给原告。2019年12月19日，被告区自然资源局向原告作出临翔自然资行罚字［2019］97号《行政处罚决定书》，处罚内容为：1.责令原告15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的234.14平方米（0.351亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.责令30日内将违法占用的234.14平方米（0.351亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组。同年12月26日，被告区自然资源局向原告梅启菊送达该行政处罚决定书。原告认为该处罚决定书违法，遂向法院提起诉讼要求：1.撤销被告区自然资源局作出的临翔自然资行罚字［2019］97号《行政处罚决定书》；2.案件受理费由被告承担。本院认为，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，“除特别规定外，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往。”2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》于2020年1月1日起生效施行，但原告梅启菊非法占用土地建住宅和被告区自然资源局针对该违法行为作出《行政处罚决定书》的时间均在2019年。根据上述法律规定，法不溯及既往，审理本案行政纠纷应适用2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》。根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五条规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”本案中，被告区自然资源局系区人民政府下设的工作部门，根据职责分工，由其行使土地违法案件查处的行政职权，故被告区自然资源局的执法主体资格合法有效。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十一条、第三十四条、第三十六条、第七十六条规定，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”“国家实行基本农田保护制度。”“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地的，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地”。第二十条规定，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府……。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理”。据此，占用土地建设房屋必须经过相关职能机关依照法定程序进行审批方可进行。本案中，被告区自然资源局作出的《行政处罚决定书》认定原告梅启菊未经批准违法占地建盖房屋的行为，有询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测图、土地利用规划地类认定书等证据予以证实，事实清楚、证据充分，程序合法。故被告区自然资源局作出责令原告梅启菊15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的234.14平方米（0.351亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状的处罚决定，符合上述法律规定。原告梅启菊要求撤销该项处罚决定的意见不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定，承包方将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方有权请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第二十六条、第二十七条规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”“承包期内，发包方不得收回承包地。”本案中，被告区自然资源局在作出《行政处罚决定书》时，未对原告梅启菊违法占地建房的情形作出合理区分，没有考虑所占土地的承包人依法享有土地承包经营权的客观事实，即作出“责令30日内将违法占用的234.14平方米（0.351亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组”的处罚决定，将原先土地的承包合同关系予以终止，属适用法律错误，应予撤销。综上，原告梅启菊要求撤销被告区自然资源局作出的临翔自然资行罚字[2019]97号《行政处罚决定书》中，责令原告梅启菊15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的234.14平方米（0.351亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状的诉讼请求，与本案查明的事实不符及与有关法律规定相悖，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条、第七十条第（二）项、第（四）项规定，判决如下：一、驳回原告梅启菊要求撤销被告临沧市临翔区自然资源局作出的临翔自然资行罚字[2019]97号《行政处罚决定书》中，“责令15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的234.14平方米（0.351亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的诉讼请求；二、撤销被告临沧市临翔区自然资源局作出的临翔自然资行罚字[2019]97号《行政处罚决定书》中，“责令30日内将违法占用的234.14平方米（0.351亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组”的行政处罚。案件审理费50元，由原告梅启菊承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省临沧市中级人民法院。审 判 长  倪 李审 判 员  李 悦人民陪审员  李玉香二〇二〇年九月七日书 记 员  郝晨阳