北京市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）京03行终390号上诉人（一审原告）李春林，男，1953年2月13日出生，汉族，北京市密云区河南寨镇平头村农民，住北京市密云区。上诉人（一审原告）赵继珍，女，1962年12月28日出生，汉族，北京市密云区河南寨镇平头村农民，住北京市密云区。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会密云分局，住所地北京市密云区新北路13号。法定代表人张长峰，局长。委托代理人杨凤清，男，北京市规划和自然资源委员会密云分局工作人员。委托代理人侯文生，北京仁道律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人贾博，男，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人刘峻巍，北京市中伦文德律师事务所律师。上诉人李春林、赵继珍因诉北京市规划和自然资源委员会密云分局（以下简称市规自委密云分局）行政处理意见及北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）行政复议决定一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初622号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。李春林、赵继珍诉至一审法院，要求判决撤销市规自委密云分局作出的《行政事项处理意见书》（以下简称被诉处理意见）及市规自委作出的京规自字〔2020〕5号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），市规自委密云分局依法查处崔小卫违法建筑的东、西厢房及南房，并出具书面查处决定书，市规自委密云分局依法解决崔小卫抢占李春林、赵继珍祖宅范围内宅基地问题。一审法院经审理查明，2017年11月11日，李春林向原北京市国土资源局密云分局（现职权由市规自委密云分局承继）提交信件，反映其家宅基地被占问题，要求：1.确认河北省人民政府颁发给李长海的《土地房产所有证》所列范围内的宅基地至今享有合法使用权；2.撤销2014年2月20日，北京市密云区河南寨镇人民政府（以下简称河南寨镇政府）关于准予崔小卫翻建其北房5间，建筑面积82.8平方米的行政决定；3.查处崔小卫在李春林家宅基地上私搭乱建的东、西厢房及南房，面积约200平方米。2017年12月22日，原北京市国土资源局密云分局作出《关于密云区河南寨镇平头村中心大街南四路12号宅基地问题的答复意见》，主要内容为上述问题一，按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号），属确定集体土地建设用地使用权范围，李春林应依据国土资源部和北京市土地权属争议调查处理办法第三章申请和受理，第十一条、第十三条规定正式提出。上述问题二，河南寨镇政府依据《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（北京市人民政府令第39号，2020年7月30日废止）第八条第一款的规定作出的行政决定，李春林对此不服，可向上级人民政府申请撤销，还可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。上述问题三，根据当事人反映的情况，该局将按照行政职能、依法依规调查处理。李春林对此不服，向北京市人民政府（以下简称市政府）申请复议，市政府于2018年3月16日作出京政复字〔2018〕52号《行政复议决定书》，维持《关于密云区河南寨镇平头村中心大街南四路12号宅基地问题的答复意见》。之后，李春林向北京市西城区人民法院（以下简称西城法院）提起行政诉讼。2018年9月29日，西城法院作出（2018）京0102行初434号《行政裁定书》，认为市规自委对信访事项的处理不会对李春林的合法权益产生实质影响，李春林以市规自委信访行为所提行政诉讼，不属于行政审判权限范围，裁定驳回李春林的起诉。2018年11月29日，北京市第二中级人民法院作出（2018）京02行终1583号《行政裁定书》，认为《关于密云区河南寨镇平头村中心大街南四路12号宅基地问题的答复意见》并未对李春林设定权利义务，亦未对其合法权益产生实际影响，驳回上诉，维持一审裁定。2020年1月18日，李春林及其妻赵继珍向市规自委提交信件，诉求为1.请求市规自委责令市规自委密云分局针对《关于密云区河南寨镇平头村中心大街南四路12号宅基地问题的答复意见》出具行政处理决定；2.履行法定职责，查处崔小卫违法建筑的东西厢房及南厢房出具查处决定，并予以拆除；3.以行政机关管理行政事务职责之名，给李春林、赵继珍出具书面的行政答复处理意见；4.解决崔小卫抢占李春林、赵继珍家祖宅范围内的宅基地问题。市规自委将该信件转给市规自委密云分局办理，市规自委密云分局于2020年4月15日作出市规自密信〔2020〕12号《答复意见书》，主要内容为《关于密云区河南寨镇平头村中心大街南四路12号宅基地问题的答复意见》即属于该分局的行政答复，关于查处崔小卫违法建设东西厢房及南厢房出具查处决定，并予以拆除的问题，该分局已依法立案。由于崔小卫家和李春林家宅基地权属存在历史纠纷，情况复杂，历史久远，该分局一直在调查取证。现行《中华人民共和国土地管理法》于2020年1月1日起正式实行，依据该法第七十八条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上的新建的房屋”相应处罚权限已由区农业农村部门行使。解决崔小卫抢占申请人家祖宅范围内的宅基地问题，《关于密云区河南寨镇平头村中心大街南四路12号宅基地问题的答复意见》明确当事人申请调查处理土地权属争议，应提交书面申请书和有关证据材料，现该分局不再答复。2020年5月26日，李春林、赵继珍再次向市规自委反映问题，不服市规自密信〔2020〕12号《答复意见书》，提出属于信访答复，不能申请行政复议，要求市规自委责令市规自委密云分局对李春林出具行政的处理意见。市规自委对此的拟办意见为建议市规自委密云分局按行政处理意见格式，重新出具处理意见。2020年7月15日，市规自委密云分局作出被诉处理意见，内容与市规自密信〔2020〕12号《答复意见书》答复相同，只是更换了答复形式。李春林、赵继珍对被诉处理意见不服，向市规自委申请行政复议。市规自委于2020年11月5日作出被诉复议决定，维持被诉处理意见。李春林、赵继珍对此仍不服，提起本案诉讼。经一审法庭询问，李春林、赵继珍表示其所提要求“请求市规自委责令密云分局针对其2017年12月22日给李春林出具的信访答复意见出具行政处理决定”，针对的是市规自委密云分局对2017年11月11日信件不应以信访形式答复，应以行政处理决定书形式答复；其所提要求“查处崔小卫违法建筑的东西厢房及南厢房出具查处决定，并予以拆除”，指的是崔小卫违法建筑的东西厢房及南房既没有合法规划手续，又违法占用李春林、赵继珍的宅基地，而宅基地使用权可以给农民带来收益，崔小卫上述行为损害李春林、赵继珍的合法权益；其所提“解决崔小卫抢占申请人家祖宅范围内的宅基地问题”与2017年11月11日信件所提的“确认河北省人民政府颁发给李长海的《土地房产所有证》所列范围内的宅基地至今享有合法使用权”不构成内容重复，因为本案请求的宅基地面积没有2017年11月11日来信中所载面积大，要除去修路占地以及崔小卫翻建正房所占用的面积。一审法院另查，2019年3月6日，河南寨镇政府对崔小卫作出河政限拆字〔2018〕第024号《限期拆除决定书》，要求限期拆除其在平头村建设的房屋等。2019年12月28日，北京市第四中级人民法院作出（2019）京04行初1466号《行政裁定书》，认为被要求限期拆除的违法建设系崔小卫所建而非李春林建设，故该限期拆除决定与李春林无利害关系，裁定驳回李春林的起诉。2020年7月8日，北京市高级人民法院作出（2020）京行终1359号《行政裁定书》，裁定驳回李春林上诉，维持一审裁定。一审法院裁定认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，关于李春林及其妻赵继珍要求市规自委密云分局针对《关于密云区河南寨镇平头村中心大街南四路12号宅基地问题的答复意见》出具行政处理决定问题。李春林已针对《关于密云区河南寨镇平头村中心大街南四路12号宅基地问题的答复意见》提出行政诉讼，且已有生效法院文书裁定驳回了李春林的起诉，市规自委密云分局为此作出的答复是对李春林、赵继珍该项请求的说明、告知，对李春林、赵继珍的权利义务不产生实际影响。此外，关于李春林、赵继珍要求解决崔小卫抢占李春林、赵继珍家祖宅范围内的宅基地问题。该问题为宅基地使用范围的争议，与李春林2017年11月11日信件所提的“确认河北省人民政府颁发给李长海的《土地房产所有证》所列范围内的宅基地至今享有合法使用权”构成重复请求，市规自委密云分局针对该项请求作出的答复对李春林、赵继珍的权利义务不产生实际影响。因此，对李春林、赵继珍上述请求所提的起诉，一审法院依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，李春林、赵继珍要求查处崔小卫违法建筑的东西厢房及南厢房出具查处决定及拆除，但其提交的证据无法证明其与该查处事项具有法律上的利害关系，故其不具有提起该项起诉的原告主体资格，对该项起诉应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第四十九条第（四）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回李春林、赵继珍的起诉。李春林、赵继珍不服，向本院提起上诉，其上诉的事实和理由主要为：被诉复议决定维持被诉处理意见系不履行职责行为。市规自委密云分局多年来不执行国家的法律法规政策，未对辖区内的村民统一换发宅基地证，导致上诉人家祖房上宅基地部分遭他人非法抢占，一直不给解决。一、一审法院偏向官方，违背《中华人民共和国宪法》有关保护公民基本权利的规定，乱下裁定驳回起诉。政府部门多年未给换证，2015年上诉人遭人强暴打伤，宅基地遭非法强占，上诉人多次诉请职能部门解决自家宅基地被抢问题未果诉至法院。二、一审法院认定事实错误，遗漏上诉人提供的与本案有关联的证据，崔小卫未经审批，违法建设东西厢房及南房占用的土地是非法抢占上诉人祖宅内的土地，上诉人具有实体上向职能部门请求查处的请求权基础，而市规自委密云分局具有法定职责，驳回起诉理由严重错误。上诉人向一审法院提供的证据（2017）京04行初1409号《行政裁定书》、（2018）京行终3270号《行政裁定书》、（2019）最高法行申3787号《行政裁定书》共同证明上诉人祖房上宅基地未变更换证。上诉人向一审法院提供的证据（2016）京0118民初3447号《民事调解书》及（2018）京0118民初711号《民事裁定书》中的房屋是祖房，是李长海建造，现归上诉人所有。根据上诉人提交的证据《土地房产所有证》及“房地一体原则”，上诉人有权合法拥有祖房范围内的宅基地使用权。（2019）京行终559号《行政裁定书》及（2019）最高法行申13846号《行政裁定书》可以证明崔小卫在2014年2月20日得到河南寨镇政府越权审批建设82.8平米北正房占用的土地是上诉人祖宅范围内的部分土地，上诉人具有请求职能部门查处其祖宅内他人非法抢占违法建筑的请求权。三、一审法院片面曲解裁定文书断章取义。北京市密云区人民政府责令河南寨镇政府查处崔小卫的违建。崔小卫抢建的东西厢房与上诉人家的南房紧连，是上诉人2014年堆砖沙堆地基的土地。河南寨镇政府告知上诉人，宅基地不是乡政府审批的，应当由国土部门负责查处。四、一审法院认定事实错误，上诉人李春林对2017年11月11日信件所提的“确认河北省人民政府颁发给李长海的《土地房产所有证》所列范围内的宅基地至今享有合法使用权”所列范围内的宅基地至今享有合法使用权，本案未构成重复起诉，只是因市规自委密云分局的先前行为产生的附随义务。被诉处理意见中市规自委密云分局极力狡辩称对上诉人出具的《关于密云区河南寨镇平头村中心大街南四路12号宅基地问题的答复意见》就是行政处理意见，本案审查的是先前行为附随义务，并不存在重复起诉问题，属于出现了新情况，当然可以审理。五、一审法院认定事实错误，上诉人与市规自委密云分局作出的行政行为存在利害关系，市规自委密云分局应该依职权履行职责依法查处崔小卫违法建筑的东西厢房及南房，解决崔小卫抢占上诉人家祖宅内宅基地问题，并出具书面查处决定。上诉人是行政相对人，与市规自委密云分局的具体行政行为存在利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》、最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》及最高人民法院[2013]行他字第14号《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》，上诉人具有向市规自委密云分局请求查处涉案人违建的请求权，且上诉人系为了维护自身合法权益。市规自委密云分局对上诉人作出的被诉处理意见属于敷衍搪塞，市规自委密云分局的行政不作为直接侵犯了上诉人合法使用宅基地的权利。上诉人作为崔小卫抢占祖宅内部分土地违建行为的利害关系人，具备提起本案诉讼的主体资格。综上，请求二审法院撤销一审裁定；依法撤销市规自委作出的被诉复议决定；依法撤销市规自委密云分局作出的被诉处理意见；判令市规自委密云分局依法查处崔小卫违法建筑的东、西厢房及南房，并出具书面查处决定书；判令市规自委密云分局依法解决崔小卫抢占上诉人祖宅范围内宅基地问题；一、二审诉讼费由被上诉人承担。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，不符合法定条件已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，关于李春林及其妻赵继珍要求市规自委密云分局针对《关于密云区河南寨镇平头村中心大街南四路12号宅基地问题的答复意见》出具行政处理决定的问题。李春林已针对《关于密云区河南寨镇平头村中心大街南四路12号宅基地问题的答复意见》提出行政诉讼，且已有生效裁判文书裁定驳回了李春林的起诉，被诉处理意见中关于《关于密云区河南寨镇平头村中心大街南四路12号宅基地问题的答复意见》即为行政答复的内容是对李春林、赵继珍该项请求的说明、告知，对李春林、赵继珍的权利义务不产生实际影响。关于李春林、赵继珍要求解决崔小卫抢占李春林、赵继珍家祖宅范围内的宅基地问题。该问题属于宅基地使用权争议，被诉处理意见中告知处罚权限变化及申请调查处理土地权属争议，应提交书面申请书和有关证据材料的内容，对李春林、赵继珍的权利义务亦不产生实际影响。关于李春林、赵继珍要求查处崔小卫违法建筑的东西厢房及南房出具查处决定并予以拆除的问题，因现有证据无法证明李春林、赵继珍与该查处事项具有法律上的利害关系，故其不具有提起该项诉讼的原告主体资格。综上，一审法院裁定驳回李春林、赵继珍的起诉并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 董 巍审 判 员 胡林强审 判 员 王 菲二〇二一年五月十七日法官助理 武文慧法官助理 任丹阳