四川省南充市高坪区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1303行初252号 原告果城建工集团有限公司。 住所地南充市顺庆区长征路11号。 法定代表人蒲斌，董事长。 委托代理人孙科，男，汉族，生于1985年6月25日，住南充市顺庆区。 委托代理人（特别授权）罗国康，四川法源法律服务所法律工作者。 被告西充县自然资源和规划局。 住所地西充县晋城镇天宝路278号。 法定代表人赵荣辉，局长。 委托代理人（特别授权）赵晏平，男，汉族，生于1973年9月20日，住西充县鸣龙镇。 委托代理人左国民，四川源泉律师事务所律师。 原告果城建工集团有限公司（以下简称果城建工公司）与被告西充县自然资源和规划局（以下简称西充县自规局）因征收土地出让金一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告果城建工公司的委托代理人孙科、罗国康，被告西充县自规局的委托代理人赵晏平、左国民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告西充县自规局于2018年12月27日向原告果城建工公司发出西国土资征决（2018）07号《征收土地出让金决定书》，认定果城建工公司飞龙分公司以联合开发的名义在位于西充县晋城镇肃王路66号进行“滨河花园”房地产建设中，超过原界址占地433.77㎡，超占土地上已建建筑面积为2953.27㎡；超原容积率建筑面积3090.41㎡。决定对果城建工公司征收超占土地面积的土地出让金437379元、补缴超容积率部分建筑面积的土地出让金343746元。 原告提出如下诉讼请求，1、撤销被告制作的西国土资征决（2018）07号《征收土地出让金决定书》，2、案件受理费由被告承担。事实及理由，一、被告的听证程序违法，依法应当撤销。被告分别作出的《征收土地出让金》和《行政处罚决定书》为两个不同的法律关系，应当分别举行听证，而被告却将两个不同的行政行为只作了一次听证，且证据明显有瑕疵。不仅剥夺了原告的权利，也损害了执法利益和环境，其征收决定依法应予撤销。二、被告的行政处罚对象错误，应予撤销对原告的征收决定。2008年3月18日。案外人胥益明以出让的方式取得了案涉用地使用权，后胥益明与杨元彪达成合伙开发房产协议，胥益明出地、杨元彪出钱，后杨元彪以原告分公司的名义对外收取部分售房款。但原告分公司没有房地产开发资格，也未授权杨元彪从事房产开发经营，杨元彪与胥益明的合伙行为完全是两个自然人之间的行为，其法律后果应当由行为人承担。原告认为，被告制作的决定书认定事实不清，适用法律错误。杨元彪的行为是个人行为，是超越原告经营范围和授权范围的行为，原告依法应当免责。涉案土地现在仍然登记在胥益明的名下，从使用权角度讲，应处罚使用权人，从超占面积的角度讲，也应当是使用权人和合伙人，与原告无关。在案件听证过程中，向原告出示的大部分证据均是复印件，依法不应当采信。 综上所述，被告对原告作出的征收决定程序违法、处罚主体错误、认定事实不清，适用法律错误，依法应当撤销。 被告辩称，一、被告作出的西国土资征决(2018)07号《征收土地出让金决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应当维持。1、关于本案的基本事实问题。经南充市中级人民法院生效判决认定:原告果城建工公司原名四川省南充市天瑞建筑工程有限公司（以下简称天瑞公司）;2015年10月，天瑞公司更名为果城建工公司。杨元彪是原天瑞公司飞龙分公司的负责人，该分公司已于2014年10月10日被天瑞公司全体股东第十八次会决定注销。天瑞公司全体股东在决定注销飞龙分公司时承诺:“分公司的债权债务由天瑞公司承担，其工作人员由天瑞公司安排就业”。2014年11月17日，南充市工商行政管理局正式核准飞龙公司的注销登记。1999年9月，西充县国有资产管理局批准同意，原西充县畜牧局于1999年9月19日与胥益明签订了《以资抵偿协议》，将原西充县畜牧局位于西充县晋城镇西街75号种鸡场的划拨土地及地上房屋折价15.3万元抵偿给胥益明。为将上述土地用于开发建设，胥益明于2007年1月10日委托西充县地价评估事务所对上述土地由划拨类型变更为出让类型应当补缴的土地出让金进行了评估。根据2006年12月15日西充县规划和建设局出具的《关于原畜牧局种鸡场规划情况的函》(西建函[2006]43号)设定的规划设计条件，该土地面积1825.16㎡，建筑面积为1036㎡，容积率小于0.8。经依法评估该土地的出让价值为424313.20元，扣除划拨地价应当补缴土地出让金230828元。2007年8月，天瑞公司飞龙分公司负责人杨元彪与胥益明协商以61万元的价格转让该处房地产并以联合开发的名义进行开发建设，但约定胥益明只收取转让费并不参与开发建设。该项目(滨河花园)于2007年10月动工建设。2008年1月3日，杨元彪补缴了上述土地出让金。2008年3月18日，双方以胥益明的名义与西充县国土资源局签订2008-048号《国有土地使用权出让合同》，明确约定:土地面积为1825.16平方米;建筑容积率为0.8。2008年2月至2009年，天瑞公司飞龙分公司与各购房屋户签订《商品房买卖合同》，将所建71套住宅全部出售并以天瑞公司飞龙分公的名义司收取售房款。经测绘:该项目实际占地2274.68㎡，超占土地面积为433.77㎡。实际建筑面积7503.81㎡，容积率为3.3。超约定容积率的建设建筑面积为6043.68㎡，其中:超占土地上建筑面积为2953.27㎡;原取得土地上超建3090.41㎡。经评估:超占土地上2953.27㎡建筑应当补缴土地出让金为437379元;原已合法取得土地上超过约定容积率的3090.41㎡建筑应当补缴出让金差额为343746元。因原告及杨元彪拒绝补缴上述土地出让金和接受处理，致使全体购房户无法取得上述房屋的产权登记，造成集体上访多年。为有效处理上访纠纷，根据西充县处遗领导小组的批示，相关职能部门共同配合且购房户通过诉讼才最终解决了购房户的办证问题，也是经相关部分的配合本案才完成了事实调查并最终作出上述征收决定。 2、关于本案的法律适用问题。原告原批准合同约定的容积率为0.8，经依法测绘后，最终容积率达到3.3。西充县国土资源局因此对原告作出了西国土资征决(2018)07号《征收土地出让金决定书》。该决定书认定事实清楚、证据充分，适用法律正确、程序合法，应当依法维持。(1)、征收主体合法。根据《城市房地产管理法》第十五条第二款、《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条及国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的规定，被告依法享有征收土地出让金的法定职权。依据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发(2001)15号)“凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”的规定，国土主管部门有权对增加容积率的建设单位作出补缴土地出让金的征收决定。本案中，虽然开发过程中土地使用权证是登记在胥益明名下，但原告与胥益明是以联合开发的名义进行的。该项目在原土地使用权出让合同约定容积率范围内并不存在再征收土地出让金的问题，而只是针对超过原合同约定容积率部分和在开发过程中超占土地部分的土地出让金。而这两个行为并不是原土地使用权人的行为造成，而是天瑞公司飞龙分公司的建设开发行为造成的。超占土地的行为也只是天瑞公司飞龙分公司单一的主体的行为，与原土地使用权人无关，因此被征收主体和被处罚主体均应当是天瑞公司飞龙分公司，而天瑞公司飞龙分公司是原告的分支机构，其不具有法人主体资格，且已被原告依法注销。原告是唯一适格的被征收对象。(2)、征收决定事实清楚、证据充分。西充县国土资源局在作出上述决定前调查了案涉土地的登记档案、询间了相关当事人、调取了相关资料。向测绘单位和西充县规划主管部门提取了“滨河花园”项目已取得土地上容积率的变化情况和超占土地面积及建筑面积的相关证据，并进行了全面调查核实。(3)、适用法律正确。国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发(2001)15号)第2条第2款:“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”。国土资源部《关于严格落实房地产用地政策促进市场健康发展的通知》(国土资发(2010)204号)第4条第1款:“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款”，在征收金额上，被告根据相关规定对补缴出让金的数额依法组织了评估;处罚金额按每平方米25元计算，在法律规定的每平方30元以内。根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权出让合同纠纷案件适用法律问题的解释》第五条的规定，原西充县国土资源局向原告与第三人作出西国土资征(2017)01号《征收土地出让金决定书》所适用的法律是完全正确的。(4)、程序合法。行政征收行为是一种依职权的、具有强制性的具体行政行为。在国家对增加容积率补缴土地出让金的征收程序尚无明确系统程序性规定的情况下，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”以及《依法行政纲要》的相关规定，原西充县国土资源局结合行政处罚程序以及其他有关具体行政行为程序的规定，依法遵循了最基本的程序要求，向被告进行了征收告知，听证告知，根据被征收人的要求依法举行了听证，征收金额经过了评估。在决定作出时还告知了被征收人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利，最大限度地保护被征收人的合法权益，其征收程序是完全合法的。 综上所述，被告作出的西国土资征决(2018)07号《征收土地出让金决定书》应当依法维持。 二、原告要求撤销西国土资征决(2018)07号《征收土地出让金决定书》的理由不能成立，其诉讼请求应当依法驳回。1、《城乡规划法》第四十三条规定:“建设单位应当按照规划条件进行建设:确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案”。该法规定的改变规划条件的义务主体是建设单位而非土地使用权人。原告认为征收决定和处罚决定的主体错误的理由不能成立。2、杨元彪是天瑞公司飞龙分公司的负责人,该分公司是原告的分支机构。“滨河花园”项目是杨元彪以天瑞公司飞龙分公司的名义建设，同时也是以天瑞公司飞龙分公司的名义对外销售的;所有房款均是以天瑞公司飞龙分公司的名义收取，无论根据违法行为主客观一致原则，还是根据责、权、利相一致的原则，原告均应当承担缴纳土地出让金和接受处罚的责任。至于天瑞公司飞龙分公司是否超越经营范围问题，那是原告内部问题或承担市场监管行政主管部门处罚的问题，其与本案并非是同一法律关系，原告不应当承担责任的主张没有事实和法律依据。3、《建设工程规划许可证》及天瑞公司飞龙分公司的《营业执照》、《组织机构代码证》、《税务登记证》等复印件均是调查杨元彪时，由杨元彪向西充县国土资源局执法大队提供的。原告作为天瑞公司飞龙分公司的开办者和总公司，有条件也有义务向被告如实提供上述证据原件。同时，《建设工程规划许可证》所批准的允许建设的建筑面积是按原士地使用权出让合同约定的面积和容积率计算批准的，无论谁开发建设均不用补缴土地出让金，也不会被处罚。而本案中，被征收和被处罚的行为是超过批准面积和超过原土地证面积而多占土地违法进行开发的行为。而这两种违法行为的实施者不是原土地使用权人，而是天瑞公司飞龙分公司，同时，超容和超占土地所建设房屋的唯一的出售人和受益者都是天瑞公司飞龙分公司。因此，即使是《建设工程规划许可证》中被许可的人不是天瑞公司飞龙分公司，也不影响天瑞公司飞龙分公司作为本案唯一的被征收对象和被处罚对象。4、原土地出让合同约定的0.8的容积率，经建设和开发，最终达到3.3的实际容积率，这一改变出让合同的规划设计条件的事实是清楚的，证据是充分的。同时原合同面积为1825.16㎡，但经复测原界址内实际面积为1840.91㎡，而该项目终实际占地面积为2274.68平方米。杨元彪调查中完全认可超占他人竹林地和沼气池等集体士地516.05㎡。杨元彪对超占部分土地面积仅对原土地使用者进行了青苗补偿，并没有通过国家依法征收。而在本案征收中，已经按复测面积1840.91㎡依法扣减原合同面积，最终认定超占面积是433.77㎡。另，经比对上述已建成并出售的房屋符合土地利用总体规划。上述认定，事实清楚，证据充分。5、决定适用法律正确。 综上所述，被告认为:根据国家现有法律、政策规定，原西充县国土资源局(现西充县自规局)是西充县行政区域内唯一具有征收土地出让金的法定职责的行政机关，其作出的西国土资征决(2018)07号《征收士土地出让金决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应当依法维持;天瑞公司飞龙分公司在利用胥益明名下的土地进行房屋建设和开发过程中超过原合同约定容积率和超过原出让合同约定的土地面积进行建设并将所建设房屋全部进行出售，天瑞飞龙分公司是上述两违法行为的唯一的行为人。原告作为天瑞公司飞龙分公司的总公司，依法应当为其分支机构的违法行为承担主体责任。况且，天瑞公司飞龙分公司已依法申请注销。无论是依法律规定还是依原告注销其分公司的承诺，原告均应当承担相应的责任，原告作为被征收主体和被处罚主体适格。原告要求撤销西国土资征决(2018)07号《征收土地出让金决定书》的理由不能成立，其诉讼请求应当依法驳回。 经审理查明，果城建工公司原名天瑞公司。天瑞公司飞龙分公司系天瑞公司于2004年7月2日依法设立的分公司，杨元彪系该分公司营业执照登记的负责人，天瑞公司飞龙分公司经营范围为土木建筑、公路、桥梁工程、建筑装饰、装修工程、水利电力工程施工、消防设备安装工程、土石方工程等。2014年10月10日，天瑞公司全体股东第十八次会议决定注销天瑞公司飞龙分公司，天瑞公司全体股东承诺：“分公司的债权债务由天瑞公司承担，其工作人员由天瑞公司安排就业”。2014年11月17日，原南充市工商行政管理局正式核准天瑞公司飞龙分公司的注销登记。2015年10月，天瑞公司更名为果城建工公司。 1999年9月19日，经西充县国有资产管理局批准同意，原西充县畜牧局于与胥益明签订了《以资抵偿协议》，将原西充县畜牧局位于原西充县晋城镇西街75号种鸡场的划拨土地及地上建筑物、设备等折价15.3万元抵偿给胥益明。2006年12月15日，西充县规划和建设局出具了西建函[2006]43号《关于原畜牧局种鸡场规划情况的函》，设定的规划设计条件为：土地面积1825.16㎡，建筑面积1036㎡，容积率小于0.8。2007年1月10日，胥益明委托西充县地价评估事务所对上述土地使用权划拨转出让价格进行评估，经评估该土地的出让价值为424313.20元，划拨地价193485.21元，胥益明应当补缴的土地出让金金额为230828元。2007年8月，天瑞公司飞龙分公司负责人杨元彪与胥益明协商以联合开发的名义对案涉土地进行开发，用于建设滨河花园项目。滨河花园项目于2007年10月动工建设。2008年1月3日，杨元彪补缴了上述土地出让金。2008年3月18日，胥益明与西充县国土资源局签订2008-048号《国有土地使用权出让合同》，合同约定出让土地面积为1825.16㎡;建筑容积率为0.8，建筑密度为40%，建筑总高度为12米以下，用途为城镇单一住宅。 2008年2月至2009年，天瑞公司飞龙分公司作为出卖人将在案涉土地上修建的71套住宅房屋全部出售，天瑞公司飞龙分公司收取了售房款。因没有及时办理房屋权属登记，2018年1月，房屋买受人集体向西充县人民法院提起民事诉讼，要求果城建工公司、杨元彪为买受人办理房屋权属登记，2018年4月，西充县人民法院作出民事判决，认为商品房买卖合同中的出卖人系天瑞公司飞龙分公司，因天瑞公司飞龙分公司已注销，应由果城建工公司承担办证义务，杨元彪作为滨河花园的实际投资人，应承担共同办证义务，胥益明作为土地登记所有人，应协助办理，遂判决果城建工公司、杨元彪在判决生效后三十日内为买受人办理房屋权属登记。二审人民法院对此予以维持。 案涉土地开发建设滨河花园项目后，经测绘，该项目实际占地2274.68㎡，超占土地面积433.77㎡。实际建筑面积7503.81㎡，容积率＜3.3，超约定容积率的建设建筑面积为6043.68㎡，经西充县地价评估中心评估，超占土地上建筑面积为2953.27㎡，原取得土地上超建建筑面积3090.41㎡。2018年9月13日，西充县地价评估中心评估，超占土地上2953.27㎡建筑应当补缴土地出让金437379元，增加容积率建筑面积3090.41㎡应当补缴出让金343746元。2018年10月15日，原西充县国土资源局向果城建工公司送达（2018）007号《征收土地出让金告知书》和《征收土地出让金听证告知书》，告知其可在接到告知书之日起三个工作日内提出听证申请。2018年10月18日，果城建工公司提出听证和陈述申辩申请书，同月23日，原西充县国土资源局向果城建工公司邮寄送达西国土资听（2018）04号《听证通知书》。因原西充县国土资源局针对同一事实向果城建工公司作出了行政处罚决定，故2018年10月30日上午9时，在原西充县国土资源局六楼会议室就行政征收行为和行政处罚行为一并公开举行听证会。2018年12月27日，原西充县国土资源局作出西国土资征决（2018）07号《征收土地出让金决定书》，认定滨河花园项目超占土地和超容积率，应当补缴土地出让金，征收决定内容为：一、限在收到本决定15日内补缴超占部分土地面积的土地出让金437379元；二、限在收到本决定15日内补缴超容积率部分建筑面积的土地出让金差价343746元；三、限在收到本决定15日内办理《国有建设用地使用权出让合同》变更手续。该征收决定书还告知提起行政复议和行政诉讼的时限和路径。2018年12月28日，原西充县国土资源局将被诉征收决定书送达果城建工公司。果城建工公司向本院提起诉讼，请求撤销案涉征收土地出让金决定书。 以上事实，有营业执照、商品房买卖合同、收款收据、南充市中级人民法院民事判决书、以资抵债协议、关于原畜牧局种鸡场规划情况的函、土地估价报告、四川省政府非税收入一般缴款书、国有土地使用权出让合同、建设工程规划许可证、四川省房屋面积测绘报告、土地估价报告备案表、征收土地出让金告知书、征收土地出让金听证告知书及送达回证、听证通知书及送达回证、听证笔录、征收土地出让金决定书及送达回执和原、被告当庭陈述予以佐证。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）、《国有土地使用权出让收支管理办法》的规定，西充县自规局负有对本辖区土地实行监管的职责，对土地出让金享有征收的管理职权。 土地使用权出让金等土地有偿使用费的收取，应当依照法律、法规的规定执行。《中华人民共和国土地管理法》规定，土地使用者应通过有偿方式取得使用权，土地使用人应按照规定的标准缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费后，方可使用土地。本案中，2008-048号《国有土地使用权出让合同》约定出让土地面积为1825.16㎡，建成的滨河花园项目实际占地2274.68㎡，超过原界址占地433.77㎡，超占土地上建筑面积为2953.27㎡，西充县自规局依据相关法律、法规要求补缴超占部分土地面积的土地出让金并无不当。 《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条规定，“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对于出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”本案中，案涉土地审批容积率为0.8，开发建设滨河花园项目将容积率调整至＜3.3，增加了建筑面积3090.41㎡，按照上述规定应当对不同容积率的差额部分的土地出让金进行补足，西充县自规局为此要求补缴土地出让金是其正当的履职行为。 关于被征收主体的问题，天瑞公司飞龙分公司是天瑞公司依法设立的分公司，并依法领取了营业执照。依照《中华人民共和国公司法》第十四条“公司可以设立分公司，设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担”之规定，天瑞飞龙分公司不具备法人资格，其法律责任应由更名后的果城建工公司承担。 关于程序问题，西充县自规局对果城建工公司征收土地出让金和进行行政处罚均是基于滨河花园项目存在超占土地面积及超容积率建设的事实作出，西充县自规局基于同一事实组织一次听证并不违反法律法规规定，对果城建工公司的权利义务也不产生实际影响，果城建工公司认为西充县自规局仅组织一次听证程序违法没有法律依据。西充县自规局在作出行政征收决定前向果城建工公司送达了责令停止违法行为通知书、接受调查通知书、行政案件权利义务告知书，告知其享有陈述、申辩、听证的权利，也组织进行了听证，西充县自规局作出的行政征收决定符合法定程序。 综上，西充县自规局作出的征收决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规和规范性文件正确，符合法定程序。原告主张撤销没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下： 驳回原告果城建工集团有限公司的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告果城建工集团有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  蔡爱民 审 判 员  何晓莉 人民陪审员  钟 勇 二〇一九年十二月十九日 书 记 员  王 灿