河南省新县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1523行初50号原告：光山县殷棚乡长安村大蔡洼村村民组。负责人：余荣海，男，1963年10月14日生，汉族。系该村民组组长。委托诉讼代理人：李天明，河南义仁律师事务所律师。委托诉讼代理人：张歌·玛丽娅，北京京师律师事务所律师。被告：光山县自然资源局。住所地：光山县东城九龙东路52号。法定代表人：丁文生，该局局长。委托诉讼代理人：喻文星，该局工作人员。委托诉讼代理人：刘学福，光山县茶产业局工作人员。第三人：胡镇，男，1976年4月19日生，汉族，住信阳市平桥区。委托诉讼代理人：王道刚，河南天风律师事务所律师。原告光山县殷棚乡长安村大蔡洼村民组（以下简称“大蔡洼村民组”）诉被告光山县林业局、光山县人民政府林权登记案，信阳市中级人民法院于2019年8月5日裁定撤销一、二审裁定，指令新县人民法院审理。本院于2019年8月22日立案后，因行政规划职能调整，原告变更被告为继续行使林权登记职能的光山县自然资源局。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告大蔡洼村民组委托诉讼代理人李天明、张歌·玛丽娅，被告光山县自然资源局委托诉讼代理人喻文星、刘学福，第三人委托诉讼代理人王道刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，1973年4月6日，原南向店公社长安大队蔡洼小队黄花塘冲修建一座寄养大规格鱼种的库池，经县、公社、大队、小队负责同志及水库单位共同商量达成协议：“因建库占用小队面积，大队商量将蔡洼附近的林场所有的田、地、山（除中间茶叶外）全部划为蔡洼小队所有”。1985年8月11日，殷棚村（甲方）与蔡洼生产队余仲荣（乙方）签订了一份《合同书》，其中载明：“殷棚村于1975年由劳山公社统一领导，在长安大蔡洼小队土地上建一个杉木林点，现已十年，经殷棚乡政府同意，转包给林业专业户”该合同同时约定，“采伐比例为四四二，即每采伐十棵树，甲方四棵，乙方四棵，乡政府两棵，乙方包括地皮在内”。从1975年到1995年，都是按照合同书约定的比例分成，1995年以后，该林地全部归大蔡洼村民组所有，村民组将该林地分片分给了全组每户村民，每户村民在林地上栽种的板栗树及经济林收益归村民个人所有。2002年6月7日，殷棚乡政府在未告知、未经大蔡洼村民组同意的情况下，与第三人胡镇为法定代表人的信阳豫镇土石方施工有限公司签订了一份《光山县殷棚乡长安林场转让合同》，胡镇在取得该承包合同后，于2008年10月10日通过伪造相关手续向光山县林业局提出办理林权证申请，当时的光山县林业局和县政府在没有进行实地调查和经过大蔡洼村民组村民同意的情况下，于2009年4月28日为第三人办理了本属大蔡洼村民组所有的870亩林地的林权证。大蔡洼村民知道后，一直向上级领导信访反映，但一直未能得到解决。综上，光山县林业局和光山县政府在未进行实地调查和经过大蔡洼村民组同意的情况下为第三人办理了林权登记，严重侵犯了原告的合法权益，给原告造成了极大的经济损失，故请求人民法院依法撤销被告的登记颁证行为。原告大蔡洼村民组提交了下列证据：1、1973年4月6日《协议》：该协议第一至三条约定了由于建库占用小队面积，大队经商量将蔡洼附近的大队林场所有的田、地、山全部划为蔡洼小队所有，证明从1973年4月6日起，经光山县政府、劳山公社、长安大队、蔡洼小队一致协议确定了本案争议地块所有的林、地、山归原告所有。2、1985年8月11日殷棚村委会与大蔡洼村民组长余仲荣签订的《合同书》：证明该土地属于原告所有；乙方的承包时间自1985年8月11日起至1995年8月11日；约定采伐分成比例时乙方包括“地皮在内”，证明该地皮属于原告所有。3、大蔡洼组林地草图一份，该草图中打√部分都是殷棚乡政府强行将大蔡洼组林地转包给信阳豫镇土石方施工有限公司的部分。4、关于大蔡洼村民组山林的情况说明和2016、2017年上访告知书和信访事项处理意见书：证明1973年至2002年本案争议的林地一直归原告所有，2002年被殷棚乡政府强行转包后，原告多次上访要求解决。5、1995年大蔡洼村民组林山分包到户的情况明细：证明自1995年合同到期后，林地全部分包到户。6、金首书、熊敦样、易善和、熊从安的书面证言：前三人证明1975年争议林地上建立林点，1995年合同到期后，争议林地全部分包给大蔡洼组每户村民，2002年以后争议土地转包的情况他们都不知情了。证明争议的林地属原告所有。熊从安证明1973年合同是真实的以及有分成的事实，2002年转包长安村不知情，大蔡洼队长余仲荣一直找殷棚乡解决。7、《光山县殷棚乡长安林场转让合同》：证明直到2017年6月29日原告才从光山县林业局查阅到转让合同及相关材料，证明起诉期限应从2017年6月29日开始计算。合同第一条约定转让区域面积约1600亩，与胡镇申请办理的870亩林权证不一致。第六条“甲方须与村、组分成的部分由甲方负责解决”，证明甲方当时签订转让合同时就明知争议林地属原告所有，原告有分成。经庭审质证，被告光山县自然资源局认为：原告是在争议林地属于原告的前提下发表的意见，但事实上林地属于哪一方需通过确权后再确定，在没有确权结果的情况下，无法证明我们办证错误。1、对协议书的真实性无异议，但只是1973年的协议书，林地所有权存在发生变化的可能，根据原国家土地局（1995）第26号文件第21条规定，农民集体连续使用其他农民集体的土地已满20年的，应视为现使用者所有。2、对合同书真实性无异议，但不能证明林地所有权归原告。3、草图来源不明，反映不出具体情况，达不到证明目的。4、情况说明是只是个人陈述，余仲荣与本案有利害关系。信访处理意见书的时间是2016年，而颁证是2009年，这期间有没有信访无证据证明，已超过起诉期限。5、分散到户明细只是分了以后砍柴，不是林地使用权划分给村民，不是山林收益的分割。6、证人与原告有利害关系，且没有出庭作证，程序不合法。7、对转让合同没有异议。经庭审质证，第三人胡镇认为：1、对协议书同意被告的质证意见。2、合同书证明不了争议土地属于原告所有，合同上证明地面上栽有树，由余仲荣管，收益由乙方所有。3、草图不认可，需要证据证明。其他同意被告质证意见，均不能证明争议地块属原告方所有，乡政府有权利将土地发包。被告光山县自然资源局辩称，一、本案属林地权属纠纷，根据法律规定，权属争议不属于人民法院受案范围，法院应裁定驳回起诉。原告认为争议林地归其所有，而自1975年以后该林地一直处于殷棚乡政府经营管理之中，使用时间长达四十多年，按现行规定，该林地所有权归殷棚乡政府，但无论归谁所有，至少说明本案林地所有权存在争议。对林地权属产生争议的，按照土地法第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。”的规定，本案不属于人民法院提起行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。二、光山县人民政府为本案第三人胡镇颁发的林权证，事实清楚，证据充分。经查，本案争议的林地，过去名称为殷棚乡政府长安林场，自1975年以后一直归殷棚乡政府经营管理。2002年6月7日，殷棚乡政府将其管辖的长安林场870亩林地发包给信阳豫政上石方施工有限公司，遂双方签订了《光山县长安林场转让合同》，合同中明确了承包林地的四界、面积和期限等内容，落款处双方均加盖了单位公章，法定代表人签了字，且光山县司法局殷棚司法所作为见证机关加盖了公章。该合同系双方真实意思表示，没有违法条款，合法有效。第三人在申请办理林权证前，殷棚乡政府人大主席团召开专门会议研究决定，同意将原殷棚乡长安林场所辖全部面积承包给胡镇（信阳豫政土石方施工有限公司法定代表人）。光山县人民政府通过形式审查，认定转让合同权属明确，故光山县人民政府为第三人颁发了林权证，事实清楚，证据充分。三、颁证适用法律正确、程序合法。首先，光山县人民政府为第三人颁发林权证，符合《森林法》第三条：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”和《森林法实施条例》第五条第三款“使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权”的规定。其次，核发林权证是严格按照国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》的规定进行办理的。办理林权证，分申请受理、公告、登记发证四个环节。第三人胡镇提出登记申请时，提交了林权登记申请表和林木和林地权属证明等相关文件。经审查，其所提供的申请材料符合法律规定，依法予以受理；受理后，由县林业主管部门对其林地进行了调查，核实了林地位置、四界、面积和林种、树种状况，绘制了四至范围图。殷棚乡政府在林地附近墙壁上张贴了为期30天的公告。在公示期内，没有任何村民提出异议，县政府依法审核后，认为林权权利人符合登记条件，遂依法予以登记，并向第三人颁发了林权证。办证程序合法有效。四、本案早已超过起诉期限。胡镇于2009年4月28日取得了林权证，没过多久，原告就知道了，其应当在其知道之日起6个月内提起行政诉讼。遗憾的是，原告信访多年而没有起诉，已超过起诉期限。五、在本案再审期间，原告就本案同一事实又向光山县人民政府提出《土地确权申请书》，属诉求重复。向光山县人民政府提出确权申请，表明服从原二审裁定。而申请再审，又说明不服原二审裁定，其行为自相矛盾。日前，根据其确权申请，光山县人民政府正组织相关人员对争议的林地进行确权。这种既申请行政处理又行政诉讼的做法，不仅与现行法律规定相悖，而且造成国家机关工作重复、资源浪费，更有可能导致行政处理与法院判决结果的冲突。基于上述答辩理由，请法院裁定驳回起诉。被告光山县自然资源局提交以下证据：1、森林、林木、林地状况登记表；2、办理林权证申请；3、林权登记申请表；4、见证书；5、光山县殷棚乡长安林场转让合同；6、林权登记申请表（内表）；7、森林、林木、林地四至范围图；8、公示；9、土地权属证明；10、办理林权证提供真实材料保证书；11、林地发包村民或村民代表签字表；12、林地使用权等级公示表（发证前公示）；13、公示照片、胡镇身份证复印件；14、光山县殷棚乡人大主席团文件（殷人大［2008］2号）；15、领取林权证送达回执单；16、土地确权申请书；17、报告处理笺；证明被告为第三人办理林权证有事实依据且程序合法。所依据的规范性文件为：《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》《林木和林地权属登记管理办法》。经庭审质证，原告大蔡洼村民组认为：证据1中“所有权人”不应是乡政府，“小地名”显示的是大蔡洼。证据2写的是四界清楚无纠纷，实际上他办证时原告组村民都不知道。对证据3申请表不予认可，原告方不知情。证据4见证书见证的内容不合法，且见证人只有一人，程序不合法。证据5转让合同中，乡政府作为行政机关不具有处分土地的权利。转让是1600亩，而胡镇办理的是800亩，合同第六条第2项有原告分成，证明合同双方知道争议林地属原告所有，原告有分成。证据6权属申请表内容错误，登记的权利人是乡政府，实际应是村民组。接界人金维福签名不是本人签名，其他勘查人员熊从安也不是本人签名，填表人签名时间是2008年10月10日，而勾图员签名是2008年12月30日，时间不符，该表系伪造。集体林地所有权权利人意见和乡政府意见的负责人签名处都是王明龙的签名，时间都是2008年10月10日，王明龙不是原告组村民，不能代表原告签字。村委会意见负责人签名是王全明，他既不是该村干部，也不是该村村民，加盖公章是乡农业发展服务中心，不是村委会的公章，不能代表村委会的意见，其签名时间是2008年12月20日，在乡政府签字时间之后，程序不合法。对证据7四至范围图有异议，熊从安签名也不是本人所签。对证据8有异议，该公示中李本开签名不是本人所签，该公示村民组村民从未见过。公示时间是2008年10月10日，公示在前，审批在后。证据9土地权属证明有异议，是乡政府给自己出具的证明，自述的四界清晰无纠纷、权属清楚不是事实。落款时间是2008年10月10日，整个审批过程材料是否是后补签的存在疑问。证据10保证书有异议，首先保证书称提交的三分之二村民或村民代表表决签字表实际上并未提供，原告村民没有签过表决书。保证书时间也是2008年10月10日。证据11签字表有异议，签字表上签名的村民全部是长安小队村民签的字，没有大蔡洼村民组村民的签字，不具有处分该土地的权利。且上述签名也不是长安小队村民本人所签。签字时间是2008年12月20日，在乡政府同意之后，程序违法。证据12公示表原告方不知情，公示日期也是2008年10月10日。证据13照片上显示不出公示地点，无时间、地点、参照物，无法体现张贴过，原告没有见过公示内容。证据14乡人大主席团文件同意将林场承包给胡镇，人大主席团不具有将土地承包给他人的职权。对证据15回执单不认可。证据16、17与本案诉请撤销违法林权登记不冲突。第三人胡镇对被告提交的证据无异议。第三人胡镇辩称：1、胡镇的证是依法取得的，应依法受到保护；2、本案应中止审理，从本案争议事实来看，该争议地块原告认为是他的，乡镇府认为是乡政府的，权属发生争议的，应由县级人民政府以上进行处理，本案原告在2018年底向县政府要求土地确权，信阳中院开庭时林业局和县政府已提交该申请，确权结果与本案有利害关系，本案应中止审理，待确权完成后再进行。第三人胡镇未提供证据。经审理查明，2009年4月28日，光山县林业局、光山县人民政府依第三人胡镇申请，根据2002年6月7日光山县殷棚乡政府与信阳豫镇（合同上公司印章为“镇”）土石方施工有限公司签订的光山县殷棚乡长安林场转让合同、林权申请登记表、签名表、保证书等，为第三人胡镇办理了豫光林证字（2009）第000xx号林权证（登记表号码：04130251xxxxxxxxx1；领取林权证送达回执表载明林权证号：C410801xxxx）。该证载明：林地所有权权利人为殷棚乡政府，森林或林木所有权人、使用权人均为胡镇；林地面积870亩。原告大蔡洼村民组认为该林权登记颁证行为侵害了自己的合法权益，最早于2017年7月13日提起行政诉讼，2017年11月13日，本院作出（2017）豫1523行初44号行政裁定，以原告与被诉行政行为无利害关系为由，裁定驳回起诉。后原告上诉，信阳市中级人民法院于2018年1月16日裁定维持原裁定。后原告申请再审，信阳市中级人民法院于2019年8月25日认为原告适格，裁定撤销一、二审裁定，指令本院审理。本院审理过程中，鉴于被告光山县自然资源局答辩中称：“原告大蔡洼村民组向光山县人民政府申请土地权属争议调查处理，光山县政府正组织相关人员对争议的林地进行确权”，并举证提交了土地确权申请书和光山县政府办的报告处理笺，本院充分尊重行政机关对于此类土地争议处理方式的建议权，于2019年12月18日裁定中止审理，但被告未能在合理期限内进行确权处理并向本院反馈处理结果。经查，因光山县人民政府未在法定期限内作出争议调查处理决定，原告向信阳市中级人民法院提起行政诉讼，信阳市中级人民法院于2020年6月3日作出（2019）豫1523行初366号行政判决：确认光山县人民政府在法定期限内对申请人的确权申请未答复行为违法；责令光山县人民政府在本判决生效后60日内就申请人的确权申请作出行政行为。因被告迟至2020年11月仍未反馈确权处理情况，为避免行政机关的久拖不决造成裁判的过分迟延，本院于2020年11月19日恢复审理，并按照被告自己提供的送达方式向其送达了书面反馈通知，邮件被退回。本院认为，人民法院审理行政案件，以事实为依据，以法律为准绳。本案的焦点问题为：1、原告起诉是否超过起诉期限；2、被诉林权登记行为是否合法。原告起诉是否超过起诉期限。本案中，原告认为其是在2017年6月29日从光山县林业局查看到转让合同及相关档案材料才知道颁证行为，被告认为信访处理意见书可证明原告早已知晓颁证行为，因信访处理意见书仅反映了发包和退耕还林补偿款问题，未提及林权登记发证，故，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款之规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任，本案被告未能完成举证证明责任，不能认为原告起诉超过起诉期限。被诉登记行为是否合法。本案中，首先，原登记机关光山县林业局和光山县人民政府以2002年6月7日光山县殷棚乡政府与信阳豫镇土石方施工有限公司签订的光山县殷棚乡长安林场转让合同和殷棚乡政府自己作为林地所有权人出具的土地权属证明作为主要登记依据，不符合相关法律关于农村土地承包中发包方主体资格的相关规定，权属来源依据不充分；其次，2002年转让合同流转的相对方是信阳豫镇土石方施工有限公司而非胡镇个人，将相关林权登记在第三人胡镇个人名下，原因不详，缺乏事实和法律依据。第三，根据《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定，公告为登记颁证的必经程序。被告提交的《公示》及照片，完全不能反映出公示的地点，不能证明公告行为的真实性。综上，原登记机关作出的登记颁证行为证据不足，依法应予撤销。但，本案的核心争议系于土地权属争议，本着司法不干预行政原则，权属争议应先按照法定的救济途径进行行政确权，且原告亦已向光山县人民政府提出了争议调查处理申请。如在核心争议解决之前撤销登记颁证行为，不利于实质性化解行政争议，因此，原登记机关作出的被诉登记行为违法，但暂不宜直接撤销，待权属确定后，由被告光山县自然资源局本着勤勉审慎义务，依法作出相应处理。故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第七十四条之规定，判决如下：确认被告光山县自然资源局（原光山县林业局和光山县人民政府）作出的编号为C4xxxxxxx【豫光林证字（2009）第000xx号林权证；登记表号码：0413025xxxxxxxxxx】的林权登记行为违法。案件受理费50元，决定由被告光山县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审 判 长  聂晓静审 判 员  余丽娟人民陪审员  苏珺磊二〇二〇年十一月二十八日书 记 员  黄茂森