湖北省武汉市江岸区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0102行初286号原告黄国枝，女，1960年6月29日出生，汉族，户籍所在地武汉市洪山区，现住武汉市江岸区。被告武汉市自然资源和规划局洪山分局，住所地武汉市洪山区珞狮路326号。法定代表人周勤斌，系局长。委托代理人孔祥卫（一般授权代理），该局工作人员。委托代理人卢慧（一般授权代理），湖北彰卓律师事务所律师。被告武汉市自然资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。法定代表人盛洪涛，系局长。委托代理人刘俊（一般授权代理），该局法规处工作人员。委托代理人顾晓军（一般授权代理），湖北今天律师事务所律师。原告黄国枝诉被告武汉市自然资源和规划局洪山分局（以下简称市规划局洪山分局）、武汉市自然资源和规划局（以下简称市规划局）政府信息公开及行政复议一案，本院于2019年8月13日受理后，向被告市规划局洪山分局、市规划局送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书，并依法组成由审判员石珏担任审判长，与人民陪审员肖珍、徐穗参加的合议庭于2019年12月2日公开开庭进行了审理。原告黄国枝，被告市规划局洪山分局的行政负责人周勤斌及委托代理人卢慧，被告市规划局的委托代理人刘俊、顾晓军到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。原告黄国枝诉称，2018年10月9日其向被告市规划局洪山分局申请公开：武汉市洪山区青菱街建和村“城中村”改造由武汉市洪山区青菱街建和村村民委员会出具，由武汉市洪山区青菱街办事处鉴证的《关于被征土地现状调查有关情况的报告》中村民3039人的人员名单及建和村“城中村”改造中合计征收土地有多少亩。被告市规划局洪山分局作出武洪规息征（2018）35号《政府信息公开答复书》，仅征询武汉市洪山区青菱街建和村的意见，并以该内容涉及其他村民的个人信息隐私为由，告知原告黄国枝不予公开，但并未提交该村民名单信息涉及个人隐私的相关证据，该政府信息公开答复缺乏依据。原告黄国枝不服武洪规息征（2018）35号《政府信息公开答复书》，向被告市规划局申请行政复议，被告市规划局于2019年3月12日作出武自然资规复决〔2018〕54号《行政复议决定书》，认定被告市规划局洪山分局的政府信息公开答复认定事实不清，适用法律错误，决定撤销重作。之后被告市规划局洪山分局又作出武土资规（洪）信答字（HS20190027号）《政府信息公开答复书》，原告黄国枝不服再一次向被告市规划局申请复议，该局作出武自然资规复决〔2019〕39号《行政复议决定书》。原告黄国枝不服诉至法院，请求：1、判令撤销被告市规划局作出的武自然资规复决〔2019〕39号《行政复议决定书》；2、撤销被告市规划局洪山分局作出的武土资规（洪）信答字（HS20190027）号《政府信息公开答复书》，并判令被告市规划局洪山分局依法重新对原告黄国枝申请的信息公开内容作出答复；3、本案诉讼费由两被告承担。原告黄国枝为证明其观点向本院提交了以下证据：第一组：1、武自然资规复决〔2019〕39号《行政复议决定书》；2、武土资规（洪）信答字（HS20190027）号《政府信息公开答复书》；3、2019年5月15日行政复议申请书；4、武自然资规复决〔2018〕54号《行政复议决定书》；5、2018年12月16日行政复议申请书；6、武洪规息征（2018）35号《政府信息公开答复书》；7、《关于被征土地现状调查有关情况的报告》；8、政府信息公开申请表；9、EMS邮单，第一组证据证明原告黄国枝对信息公开答复不服申请行政复议，不服答复及行政复议决定遂提起行政诉讼。第二组：1、湖北省武汉市洪山区青菱街建和社区简介；2、建和基层党组织社区简介，第二组证据来源于百度查询，证明武汉市洪山区青菱街建和村居民住户505户，实际居民1507人，本案中的3039人的数据没有真实性、合法性。第三组：1、建和村户代表大会表决票；2、建和村集体经济改制户代表签到表；3、建和村户代表大会交通补贴明细表；4、武汉市洪山区青菱街建和村资产处置及集体经济组织改制实施方案，证明2017年7月5日原告黄国枝参与武汉市洪山区青菱街建和村集体资产处置及集体经济组织改制实施方案户代表投票，2017年7月5日武汉市洪山区青菱街建和村集体资产处置及集体经济组织改制实施方案中2007年11月30日建和村改制基准日内实际在册的本村农业人口1511人（包含空挂户、其他户），足以推翻村民3039人的事实。第四组：名流置业与武汉建和共同合作参与建和村城中村综合改造项目内容，来源于百度查询，证明福星股份（00926）在青菱街建和村也有一块20.45公顷的城中村综合改造项目，名流置业与武汉建和共同合作参与建和村城中村综合改造项目中存在一系列问题，请求法院作出调查。第五组：湖北省武汉市洪山区青菱乡原长征村600名村民联名举报，来源于百度查询，证明湖北省武汉市洪山区张家湾街长征村集团董事长潘金威、长征村书记魏宏彪的犯罪证据（6）潘金威利用村集体资产，在武汉市青菱乡建和村购买了100亩土地，去向不明。第六组：洪山区2017年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，证明建和村有106亩土地被非法占用。被告市规划局洪山分局辩称，2019年3月15日我局收到关于撤销武洪规息征（2018）35号《政府信息公开答复书》的武自然资规复决〔2018〕54号《行政复议决定书》后，我局于2019年3月25日重新作出了武土资规（洪）信答字（HS20190027）号《政府信息公开答复书》，并于2019年3月26日送达原告黄国枝。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条及《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条的规定可知，我局政府信息公开程序符合法律规定。2018年10月9日，原告黄国枝向我局提交了政府信息公开申请及附件洪山区青菱街建和村民委员会《关于被征收土地现状调查有关情况的报告》（鉴证单位：青菱街办事处），该报告系由武汉市洪山区青菱街建和村在城中村改造中向我局提交的备案资料，原告黄国枝申请公开的是该报告中的“1、关于武汉市洪山区青菱街建和村民委员会鉴证单位武汉市洪山区人民政府青菱街办事处有关情况的报告中村民3039人的人员名单，2、关于建和村城中村改造中合计征收土地多少亩信息”两个问题。对于第1项内容，该报告系原告黄国枝自己提交，其知晓来源、制作及保存均在武汉市洪山区青菱街建和村委员会。武汉市洪山区青菱街建和村委员会向我局提交《关于被征收土地现状调查有关情况的报告》（鉴证单位：青菱街办事处）时并未提交人员名单，报告本身系我局保存，但报告里的内容（即原告黄国枝要求公开的信息）非我局制作、保存，我局处不存在该信息，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条之规定，我局依法依法回复为“该信息我分局不存在”符合法律规定。对于第2项内容，洪山区青菱街建和村城中村改造为分批多次征收，原告黄国枝申请公开的信息需要我局加工汇总，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条的规定，原告黄国枝所申请公开的信息不属于政府公开范围，属于咨询类，故我局依法明确回复为“不属于政府信息公开范围，属于咨询类”符合法律规定。综上我局作出答复适用法律法规正确，程序合法，原告黄国枝起诉理由缺乏依据，依法不能成立，请求法院驳回原告黄国枝的诉请。被告市规划局洪山分局为证明其观点向本院提交了以下证据：1、信息公开申请书，证明原告黄国枝依法提交书面政府信息公开申请；2、《政府信息公开答复书》及EMS回单，证明被告市规划局洪山分局依法予以答复并送达给原告黄国枝；3、武汉市洪山区青菱街建和村委会出具的《证明》，证明被告市规划局无原告黄国枝申请公开的村民名单，建和村委会未提交。被告市规划局辩称，一、我局作出武自然资规复决〔2019〕39号《行政复议决定书》程序合法。2019年5月16日，我局收到原告黄国枝的行政复议申请，请求撤销被告市规划局洪山分局作出的武土资规（洪）信答字（HS20190027）号《政府信息公开答复书》。我局2019年5月16日受理原告黄国枝的复议申请后，于2019年5月17日作出《行政复议答复通知书》，并将《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本送达被告市规划局洪山分局，该局于2019年5月29日向我局提交了行政复议答复书及相应的证据材料。行政复议期间，因案情复杂，无法在规定时间内作出复议决定，于2019年7月12日作出《延期审理决定书》决定延期30天并告知复议当事人。2019年7月23日，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，我局认为有必要就本案组织调查会议，并于2019年7月25日召开调查会议。经审理，我局于2019年7月31日作出案涉《行政复议决定书》，并送达复议双方当事人。我局收到原告黄国枝的行政复议申请后，依法予以受理，经审理在法定期限内作出《行政复议决定书》，行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定。二、我局作出的案涉《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法律规定。我局通过复议审理查明，被告市规划局洪山分局收到武自然资规复决〔2018〕54号《行政复议决定书》后，按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定，于2019年3月25日作出武土资规（洪）信答字（HS20190027）号《政府信息公开答复书》，并于次日送达原告黄国枝，该信息公开答复程序符合法律规定。我局在复议过程中依法通知武汉市洪山区青菱街建和村民委员会参加行政复议调查，查明青菱街建和村未向被告市规划局洪山分局提交过原告黄国枝所申请公开的村民名单，因此，该信息事实上不存在于被告市规划局洪山分局。但被告市规划局洪山分局在作出信息公开答复时，并未说明该信息不存在的理由。鉴于行政复议调查中，原告黄国枝已知晓申请公开的村民名单信息由武汉市洪山区青菱街建和村民委员会制作、保存，因此被告市规划局洪山分局对其不存在村民信息进行说明已无实际意义。关于建和村城中村改造中合计征收土地有多少亩的信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条的规定，行政机关不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。建和村城中村改造中合计征收土地有多少亩的信息不属于政府信息公开范围，被告市规划局洪山分局的该项答复内容符合法律规定。被告市规划局作出案涉《行政复议决定书》，决定确认被告市规划局洪山分局作出的武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》号中关于村民3039人人员名单不存在未说明理由的答复违法。被告市规划局作出案涉《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告黄国枝的全部诉讼请求。被告市规划局为证明其观点向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书及邮单，证明原告黄国枝向被告市规划局申请行政复议；2、《行政复议答复通知书》及送达回执，证明被告市规划局受理复议申请并向被告市规划局洪山分局送达答复通知书；3、行政复议答复书、证据目录及证据材料，证明被告市规划局洪山分局提交答复书及相关证据材料；4、《行政复议延期审理决定书》及送达回执，证明被告市规划局决定延期审理该案行政复议并告知双方当事人；5、《行政复议案件调查会议通知》及送达回执，证明被告市规划局决定开展调查；6、行政复议案件审查会笔录，证明被告市规划局召开调查会议；7、《行政复议决定书》及送达回执，证明被告市规划局作出复议决定书并向复议当事人送达。经庭审质证，原告黄国枝对被告市规划局洪山分局提交的证据发表如下质证意见：对证据1三性无异议；对证据2真实性、关联性无异议，对合法性有异议；证据3与本案无关。原告黄国枝对被告市规划局提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2、4、5三性无异议；对证据3中行政复议答复书的真实性认可，关联性无异议，对合法性有异议，对证据目录和证据材料的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，原告黄国枝申请公开的公告是75号，不是74号；对证据6真实性、关联性无异议，对合法性有异议；对证据7复议决定书的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，案涉《行政复议决定书》和武自然资规复决〔2018〕54号《行政复议决定书》适用的法条一样，一个复议支持原告黄国枝一个复议不支持，对合法性有异议，对送达回执的三性无异议。经庭审质证，被告市规划局洪山分局对原告黄国枝提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据无异议；对第二、三、四、五、六组证据三性均不予认可，与本案没有关联性，本案审理的是政府信息公开申请，应当围绕信息公开回复的合法性举证。被告市规划局洪山分局对被市规划局提交的证据均无异议。经庭审质证，被告市规划局对原告黄国枝提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据三性无异议，但不能证明案涉《行政复议决定书》违法；第二组证据来源于网络，真实性无法确认，居民的数字与本案信息公开无关联性，本案解决的是是否应当向原告黄国枝公开信息的问题，数字是否正确不属于本案审查范围，故与本案不具备关联性；第三组至第六组证据与本案信息公开答复及行政复议决定没有关联性。被告市规划局对被告市规划局洪山分局提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：1、原告黄国枝提交的第一组证据真实合法，可以证明案件事实，本院予以采信；第二至第六组证据与本案审理的信息公开答复及行政复议行为无行政法上的关联性，本院不予采信。2、被告市规划局洪山分局、市规划局提交的证据真实，可以证明案涉政府信息公开及行政复议行为的程序及内容，本院予以采信。经审理查明，2018年10月10日被告市规划局洪山分局收到原告黄国枝邮寄提交的政府信息公开申请表，原告黄国枝申请公开“武汉市洪山区青菱街建和村‘城中村’改造中武汉市洪山区青菱街建和村民委员会《关于被征收土地现状调查有关情况的报告》（鉴证单位：青菱街办事处）中村民（3039人）的人员名单及建和村城中村改造中合计征收土地有多少亩的政务公开”。2018年10月25日，被告市规划局洪山分局作出武洪规息征（2018）35号《政府信息公开答复书》，称“你申请公开的关于村民人员名单信息，根据《信息公开条例》有关规定，经征询相关权利人青菱街建和村，该内容涉及其他村民的个人信息隐私，决定不予公开。关于城中村改造中合计征收有多少亩土地的问题，该村征收土地情况属政府信息主动公开的内容，已在武汉征地信息公开平台公开，请你到武汉‘征地信息公开平台’–洪山区–按征地位置查询”。原告黄国枝不服前述《政府信息公开答复书》，向被告市规划局申请行政复议，被告市规划局依法受理并经审理后，于2019年3月12日作出武自然资规复决〔2018〕54号《行政复议决定书》，认为被告市规划局洪山分局作出的武洪规息征（2018）35号《政府信息公开答复书》认定事实不清，适用法律错误，决定撤销并要求被告市规划局洪山分局在法定期限内重新作出答复。被告市规划局洪山分局根据发生效力的武自然资规复决〔2018〕54号《行政复议决定书》，于2019年3月25日重新向原告黄国枝作出武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》，告知：“你所申请的‘武汉市洪山区青菱街建和村民委员会鉴证单位武汉市洪山区人民政府青菱街办事处有关情况的报告村民3039人的人员名单’政府信息，我分局不存在；对建和村‘城中村改造中合计征收有多少亩土地’的问题，依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条的规定，不属政府公开范围，其属于问题咨询类。”原告黄国枝于2019年3月27日收到前述《政府信息公开答复书》，其不服再次向被告市规划局申请行政复议，被告市规划局于2019年5月16日依法受理原告黄国枝的行政复议申请，并于日次向被告市规划局洪山分局作出《行政复议答复通知书》，要求该局提出书面答复并提交作出具体行政行为的证据、依据等材料。2019年5月29日被告市规划局洪山分局向被告市规划局提交《行政复议答复书》及相关证据材料。因案情复杂，被告市规划局决定延期审理30日，并向复议双方当事人作出并送达了《延期审理通知书》。2019年7月25日被告市规划局通知原告黄国枝、被告市规划局洪山分局、武汉市洪山区青菱街建和村民委员会参加行政复议案件审查会，并制作了书面会议记录，通过该会议明确武汉市洪山区青菱街建和村民委员会从未向被告市规划局洪山分局提交《关于被征收土地现状有关调查报告》中3039人的人员名单及村民信息。2019年7月31日被告市规划局作出武自然资规复决〔2019〕39号《行政复议决定书》，认定被告市规划局洪山分局作出的武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》程序合法，对“建和村城中村改造中合计征收土地多少亩信息”答复符合法律规定，对“关于武汉市洪山区青菱街建和村‘城中村’改造中武汉市洪山区青菱街建和村村民委员会《关于被征收土地现状调查有关情况的报告》（鉴证单位：青菱街办事处）中村民（3039人）的人员名单信息”，虽该信息在被告市规划局洪山分局处事实上不存在，但该局在作出信息公开答复时，未说明信息不存在的理由，鉴于行政复议调查中，原告黄国枝已知晓该村民名单信息由武汉市洪山区青菱街建和村民委员会制作、保存，因此责令被告市规划局洪山分局对不存在村民名单信息进行说明已无实际意义，故确认该局作出的武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》关于村民3039人人员名单不存在未说明理由的答复违法。原告黄国枝不服武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》、武自然资规复决〔2019〕39号《行政复议决定书》，诉至本院，诉请如前。本院认为，被告市规划局洪山分局2019年3月25日作出案涉政府信息公开答复，本案应当适用2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称原《信息公开条例》）。被告市规划局洪山分局按照发生效力的武自然资规复决〔2018〕54号《行政复议决定书》要求，于2019年3月25日向原告黄国枝作出案涉《信息公开答复书》，并依法送达，案涉信息公开答复的程序符合原《信息公开条例》的规定。被告市规划局于2019年5月16日受理原告黄国枝的行政复议申请，经法定程序延长复议期限30日，经审查于2019年7月31日作出并向双方当事人送达武自然资规复决〔2019〕39号《行政复议决定书》，行政复议程序合法。原告黄国枝针对武汉市洪山区青菱街建和村民委员会出具的《关于被征收土地现状调查有关情况的报告》（鉴证单位：青菱街办事处），向被告市规划局洪山分局申请公开两项政府信息：1、报告中提及的村民（3039人）人员名单；2、建和村城中村改造中合计征收土地有多少亩。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解释》第二条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝，公民、法人或者其他组织不服起诉的，人民法院不予受理。原告黄国枝申请公开的第2项信息，明显系需要行政机关加工、汇总的信息，该申请事项实际属于咨询行为，被告市规划局洪山分局作出的相应答复认定事实清楚、适用法律正确。行政机关提供政府信息的前提是政府信息确实存在，确实存在是指政府信息客观存在，而不能依据其他证据对证据客观存在进行推理。原《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定：“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；”。政府信息未制作、未获取、未保存、未查询到，可以视为“政府信息不存在”的范畴。通过经审理查明的案件事实可以认定，《关于被征收土地现状调查有关情况的报告》的制作单位从未向被告市规划局洪山分局提交报告中涉及的村民3039人人员名单及信息，该人员名单及信息由武汉市洪山区青菱街建和村民委员会保存，故被告市规划局洪山分局对于原告黄国枝申请公开的第1项内容的确未制作亦未保存，但该局明知该项信息由武汉市洪山区青菱街建和村名委员会制作和保存，其作出案涉《政府信息公开答复书》告知该政府信息不存在却未对相应信息的制作和保存单位予以说明，不符合原《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，存在瑕疵，但该处瑕疵对原告黄国枝的权利义务不造成影响。《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”第一百三十四条第二款规定：“行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。”本案中，从被告市规划局作出的武自然资规复决〔2019〕39号《行政复议决定书》内容来看，系从实体上确认武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》部分答复违法，对部分答复予以实体维持，属于复议机关与作出原行政机关作为共同被告的法定情形。被告市规划局作出的武自然资规复决〔2019〕39号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、确认被告武汉市自然资源和规划局洪山分局作出的武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》关于村民3039人人员名单不存在的答复违法；二、驳回原告黄国枝的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告黄国枝自行负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  石珏人民陪审员  肖珍人民陪审员  徐穗二〇一九年十二月二十三日书 记 员  郭雯