河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）豫行终219号上诉人（一审原告）郭国瑞，男，汉族，1970年6月29日出生。委托代理人黄齐放，河南国丰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市惠济区人民政府，住所地：郑州市开元路8号。法定代表人马军，区长。委托代理人姚继先，郑州市惠济区古荥镇人民政府工作人员。委托代理人盛经邦，河南辰中律师事务所律师。一审第三人郑州市城乡规划局，住所地：郑州市嵩山路6号。法定代表人杨东方，局长。委托代理人刘敏忠，郑州市城乡规划局工作人员。委托代理人屈峥，北京大成（郑州）律师事务所律师。一审第三人张福安，男，汉族，1958年5月5日出生。上诉人郭国瑞诉被上诉人郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、一审第三人郑州市城乡规划局、一审第三人张福安不履行法定职责一案，郑州铁路运输中级法院于2015年11月18日作出（2015）郑铁中行初字第66号行政判决，郭国瑞不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郭国瑞及其委托代理人黄齐放、被上诉人惠济区政府的委托代理人姚继先、盛经邦，一审第三人郑州市城乡规划局的委托代理人刘敏忠、屈峥，一审第三人张福安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州铁路运输中级法院一审查明，2014年12月份，张福安租赁古荥村委会位于古荥大街北、古须路西、安梅家电商场后的建设用地一处，建筑1＋2层的钢混结构房一座，面积2160平方米。郭国瑞认为张福安建筑的存在严重影响了自己承包经营的葡萄园作物的正常生长，造成葡萄产量和品质的下降，因此郭国瑞多次到相关部门反映，要求相关部门责令张福安拆除违章建筑。郭国瑞向郑州市城乡规划局反映情况后，郑州市城乡规划局在2014年12月29日向张福安下达了《责令停止建设决定书》（郑城规责停决书（2014）第31098号），要求张福安停止违章建筑行为，随后又于2014年12月30日向惠济区政府下发了《关于及时拆除新增违法建筑建设的决定》的文件，要求惠济区政府接此决定之日起10个工作日内组织拆除张福安继续违法施工的部分。此后，惠济区政府和其所辖的古荥镇政府共发给张福安违法行为整治通知书2份、违法建筑拆除通知书6份。一审法院另查明，本案所争议的张福安需要拆除的2014年12月29日后新增的建筑部分是防盗网，张福安已经自行拆除完毕。此外，2000年之后古荥镇就停止了对辖区内所有建筑规划许可证的办理。郑州铁路运输中级法院一审认为，首先，当城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强行拆除等措施。郑州市城乡规划局向惠济区政府交办的《关于及时拆除新增违法建筑建设的决定》，就是依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条内容作出的。郑州市城乡规划局与惠济区政府没有行政上的隶属关系，只是依据此条法律规定将惠济区政府辖区内的违章建筑事宜转交惠济区政府办理。惠济区政府收到郑州市城乡规划局的决定后应当在法律规定的范围内进行办理，那么惠济区政府此时对涉案的违章建筑无论作为、不作为抑或采用什么方式作为，都会对申请并督促行政机关拆除违章建筑的郭国瑞权益产生影响。郭国瑞认为惠济区政府收到郑州市城乡规划局的决定后，张福安的建筑仍然存在，那么惠济区政府就可能存在不作为的情形。因此惠济区政府在本案中作为郭国瑞所诉的不作为的行政主体是适格的。其次，依据《郑州市城乡规划管理条例》第七十条的规定，当规划部门对违法建设人作出责令停止建设的决定以后，在其不停止建设的情况下，后期对于违法建设的继续施工部分，城乡规划主管部门要求违法建设所在地政府拆除是一种制止违法建设继续扩大的措施，不是最终的行政处罚决定。此外，《郑州市城乡规划管理条例》关于违法建设的拆除的相关内容，也没有要求规划局对继续施工部分的拆除必须作出决定，所以规划局给区政府去函依据确实充分，不缺失前提。本案郭国瑞与惠济区政府所争议的主要内容是惠济区政府对郑州市城乡规划局下发的《关于及时拆除新增违法建设的决定》是否依法执行。郑州市城乡规划局对惠济区政府下发决定的依据是《郑州市城乡规划管理条例》，此条例第七十一条规定：“城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定后，违法建设单位或者个人逾期不拆除的，市、县、上街区人民政府责成城乡规划等有关部门强制拆除”。因此依据上述法律法规内容并结合本案案情，可知当郑州市城乡规划局作出郑城规法（2014）460号决定后，此决定由郑州市城乡规划局转交给违法建设所在地的人民政府，即惠济区政府办理。当张福安逾期拒绝拆除违法建筑，则由违法建筑所在地的人民政府责成城乡规划等有关部门强制拆除。本案中惠济区政府依照法律规定，做出了惠违建督办字（2014）14330号，将郑州市城乡规划局《关于及时拆除新增违法建筑建设的决定》的要求转交古荥镇政府，并在14330号文中要求古荥镇政府将办理情况及时回复惠济区政府，因此，惠济区政府已经依法履行了自己的行政职责。随后，张福安依照相关决定要求自行拆除了“2014年12月29日后新增的建筑部分”防盗网。因此，惠济区政府并不存在郭国瑞所诉的不作为的情形，所以郭国瑞请求确认惠济区政府不履行法定职责的理由不能成立，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郭国瑞诉讼请求。郭国瑞不服一审判决，向本院上诉称：1.一审判决认定继续施工部分是防盗网属认定事实错误。郑州市城乡规划局郑城规法（2014）460号《关于及时拆除新增违法建筑的决定》“继续施工部分”指的是张福安于2014年12月份在古荥大街北、古须路西建设的一处1＋2层钢混结构房的2、3两层房屋，而非违章建筑上的“防盗网”。2014年12月29日郑州市城乡规划局查处违法建筑的时间，不能作为继续施工部分的区分界限，文件清楚写明继续施工部分是指2014年8月份至12月份所施工的在一层之上施工的2层和3层建筑。2.郑州市城乡规划局委托代理人在庭审中对“继续施工部分”的解释不能代表郑州市城乡规划局，其对文件内容的解释属于无权解释，不能作为认定案件事实的依据。郑州市城乡规划局只有以规范性法律文件的形式对之前的文件的内容作出权威性的解释才符合法律的规定。3.一审判决认定惠济区政府不存在不作为的情形属于认定事实错误。请求撤销一审判决，确认惠济区政府不作为违法，判令惠济区政府依法执行郑州市城乡规划局文件拆除张福安的违法建筑。被上诉人惠济区政府答辩称：1.一审判决认定事实正确。从郑州市城乡规划局郑城规法（2014）460号文件的文件名称及所表述事实看，郑州市城乡规划局到张福安施工现场进行检查时，工程主体已建成完工，文件名称亦指“拆除新增违法建设的决定”，决定要求拆除的也是违法建设的“继续施工部分”。惠济区政府收到郑州市城乡规划局拆除决定后，随即向古荥镇政府转交了该决定并要求依法处置。张福安在接到古荥镇政府下发的违法建设整治通知书及违法建筑拆除通知后，向郑州市城乡规划局现场执法人员进行了求证，确定了“继续施工部分”为防盗网，后张福安自行拆除了防盗网。2.惠济区政府已经依法履行了自己的行政职责，不存在行政不作为的情况，张福安已自行拆除郑州市城乡规划局《关于及时拆除新增违法建设的决定》中所涉及的新增违法建设。惠济区政府在接到郑州市城乡规划局的拆除张福安新增违法建设的决定后，积极安排所属的查违办及古荥镇政府查处，张福安亦自行拆除郑州市城乡规划局决定要求拆除的继续施工的部分防盗网。3.郭国瑞未提供证据证明其与案涉行政行为存在法律上的利害关系，其不是适格诉讼主体。本案属于因相邻权而引起的拆违行政争议，郭国瑞主张张福安的违建行为严重影响自己承包经营的葡萄园作物的正常生长，但未提供其与拆违行政行为存在法律上利害关系的证据，应认定其不具有诉的利益，不是适格诉讼主体。请求驳回上诉，维持原判。一审第三人郑州市城乡规划局在庭审中答辩称：郭国瑞的诉讼请求是要求惠济区政府依法执行郑州市城乡规划局郑城规法（2014）460号文件，该文件的主要内容是转至惠济区政府拆除张福安继续施工部分，张福安已经自行拆除了其违法建设的继续施工部分，一审判决驳回郭国瑞的诉讼请求是正确的。请求驳回上诉，维持原判。一审第三人张福安在庭审中答辩称：张福安1988年建的商行，2003年建了一层网架房，后来营业仓库不够使用，就又加盖两层，郭国瑞讲影响他的葡萄园，我就租了房子后面郭国瑞的土地，但因为租赁费没有谈成，上诉人就向有关部门举报，郑州市城乡规划局下文件时没有问清楚土地性质，土地是建设性用地。张福安已经将文件规定的继续施工部分拆除。请求驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，本案争议焦点是惠济区政府是否依法履行职责。郑州市城乡规划局作出郑城规法（2014）460号《关于及时拆除新增违法建设的决定》，并转交给惠济区政府组织拆除张福安违法建设的继续施工部分。惠济区政府接到该决定书后，责令其所辖的古荥镇政府进行处置，后张福安依照相关决定要求自行拆除了防盗网，惠济区政府已经依法履行职责。郭国瑞认为张福安新增的2层和3层建筑都是应拆除的对象，张福安仅拆除了防盗网，惠济区政府没有依法履行职责，但是郭国瑞要求惠济区政府履行职责的依据是郑州市城乡规划局所作郑城规法（2014）460号《关于及时拆除新增违法建设的决定》，该决定要求惠济区政府组织拆除的是继续施工部分，而郑州市城乡规划局于2014年12月29日进行现场检查，文件所称继续施工部分应是现场检查之后新增建设部分，即郑州市城乡规划局庭审中所认可的“防盗网”，该部分已经拆除。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由郭国瑞负担。本判决为终审判决。审 判 长  吕 平代理审判员  肖海生代理审判员  马传贤二〇一六年四月二十二日书 记 员  郭建花