河北省滦南县人民法院行政判决书（2019）冀0224行初15号原告安俊胜，男，1967年3月5日出生，汉族，农民，现住河北省滦南县。委托代理人董平，滦南县滦新法律服务所法律工作者。代理权限为特别授权代理。被告滦南县自然资源和规划局。住所地:滦南县倴城镇崇法大街5号，统一社会信用代码：11130224737382613K。法定代表人刘占存，系该局局长。委托代理人杨颖，河北张宇声律师事务所律师。代理权限为一般代理。委托代理人姚振宇，滦南县自然资源和规划局执法大队中队长。代理权限为特别授权代理。原告安俊胜不服被告滦南县自然资源和规划局行政处罚决定纠纷一案，于2019年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月12日立案后，于2019年10月15日向被告滦南县自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告安俊胜及委托代理人董平、被告滦南县自然资源和规划局委托代理人杨颖、姚振宇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告滦南县自然资源和规划局于2019年5月10日作出倴资规罚字〔2019〕54号行政处罚决定，认定原告安俊胜1999年4月承包青坨营镇安狼坨村集体耕地后，擅自在该承包地内取土，破坏5073.58平方米耕地种植条件的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条的规定，对原告安俊胜作出如下行政处罚：责令安俊胜自接到行政处罚决定书之日起十五日内自行改正违法行为；并处罚罚款每平方米10元，罚款共计人民币50735.8元。原告安俊胜向本院提出诉讼请求：依法撤销被告作出的倴资规罚字〔2019〕54号行政处罚决定书；被告承担本案诉讼费。事实和理由：原告于1999年4月25日与滦南县青坨营镇安狼坨村委会签订了《鱼池承包合同》，承包了滦南县青坨营镇安狼坨村委会的坑池，承包期限30年，原告自承包以来始终按照合同约定，完全履行合同义务，没有任何的违约行为。该诉争坑池承包给原告的目的就是进行水产养殖，所以，原告承包的并不是被告处罚决定书中所述集体耕地，不存在破坏耕地种植条件的事实，诉争坑池的所有权属于安狼坨村集体所有，安狼坨村委会有权代表全体村民安排解决村民用土问题，安狼坨村委会为了照顾村民日常生产生活中用土需要，安排村民到原告承包的坑池取土，不是原告个人将坑池中的土做了有偿转移，造成取土的事实是安狼坨村委会和村民。被告应该依客观事实为依据，不能仅凭诉争的坑池承包给了原告，就主观的认为原告存在违法取土事实，被告作出的倴资规罚字〔2019〕54号行政处罚决定书，是认定事实不清，适用法律错误。今原告诉至法院，请依法撤销被告作出的倴资规罚字〔2019〕54号行政处罚决定书。在庭审中，原告安俊胜对于起诉内容补充如下：承包以前涉案池塘就是全村的取土点。原告安俊胜为证实其主张，向本院提交了以下证据：1、身份证复印件一份，证明原告诉讼主体资格合法。2、行政处罚决定书1页，证明原告因对该处罚决定书不服向法院主张权利，该决定书所依据事实不清，处罚不当应予撤销。3、多名村民签字按手印的《证明》2页，证明原告在承包期间所承包的是个废弃坑池，存在村民取土的现象并非原告非法取土。4、原告与安狼坨村民委员会签订的《鱼池承包合同》复印件一份，证明原告承包的是一个坑池并非耕地，经营范围为水产养殖。5、见证书1页复印件一份，证明原告与村委会签订的鱼池承包合同合法有效。6、三份原告方证明材料中涉及到的张景全、史占彩、史占贵身份证复印件，且在被告方提交证据中也有被告对李国宝、史占贵所作的笔录。被告滦南县自然资源和规划局对原告安俊胜所提交证据的质证意见为，对于处罚决定书无异议；对于身份证复印件以法庭核对的原件为准；对于证明，该证明内容为原告本人书写，其书写的内容为其主观认识，无客观事实的证实，而该证明中证明人的签字和手印，原告没有提交证明人的身份证件，不能证实证明人签字手印的真实性，作为自然人出具相应的证言类证据应当到庭接受询问，否则不符合相关法律的规定，该证明不能达到原告的证明目的；对于鱼池承包合同，该合同能够证实自1999年至2029年承包人为原告安俊胜，但该合同中，已经陈述了该坑池是经安俊胜施工后进行水产养殖，虽然合同中的陈述为主观意识，不能改变该承包地为耕地的性质；对于见证书，仅证实了鱼池承包合同签订时的实际状况，是否符合法律规定，内容是否真实应以客观事实和法律为依据，而且见证书中仅有一名见证人的签字，而印章为法律服务所印章并不具有公证效率，见证书不符合法律规定，被告方不予认可；对于三份身份证，该证据为复印件，不认可其真实性，应与原件核对。被告滦南县自然资源和规划局辩称：一、原告方在涉案土地上取土事实清楚、证据充分。经调查证实，青坨营镇安狼坨村安俊胜是青坨营镇安狼坨村村北涉案地块的承包人，1999年4月份承包，期限30年。该地块实际占地面积5073.58平方米，合7.61亩。1989年第一次土地详查地类为耕地。经与安狼坨村历任村干部调查核实，安俊胜曾于2003年在其承包地上取土，当时村干部进行过制止，在2012年至2015年期间有过一次取土行为。安俊胜在承包存续期内未经批准擅自在该地块取土情况属实。在2008年第二次土地调查中，安俊胜占地地类改变为其他草地。二、倴资规罚字〔2019〕54号行政处罚决定书，事实清楚、证据充分、程序合法、处罚适当。基于安俊胜在该地块承包期内擅自取土导致地类改变破坏耕地的事实，其行为已经违反《中华人民共和国土地管理法》第36条规定，应根据《中华人民共和国土地管理法》第74条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第40条的规定作出行政处罚。被告方2019年5月5日向安俊胜下达了行政处罚告知书，并告知了拟处罚的内容和享有的陈述、听证、申辩的权利，安俊胜在法定期限内未主张陈述、申辩、听证权利，被告于2019年5月10日作出倴资规罚字〔2019〕54号行政处罚决定书并向安俊胜下达，责令其改正违法行为，按10元/平方米处罚款，处罚共计50735.8元。被告方认为，对原告方作出的行政处罚，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当，该处罚决定书应予维持，请求驳回原告诉讼请求。被告滦南县自然资源和规划局为证实其主张，向本院提交了以下证据：1、询问笔录7份，证明原告安俊胜在承包期间曾于2003年以及2012年至2015年期间均有取土的行为。2、现场照片两张，证明原告所承包时土地的现状。3、占地图、分幅图、地类认证书、规划认定书，证明原告安俊胜承包的土地在1989年土地调查中地类为耕地，而在2008年第二次土地调查中该地类为其他草地，用于证实原告安俊胜因取土导致土地改变，破坏了耕地。4、行政处罚告知书及呈批表、送达回证，证明向原告安俊胜依法送达相关法律文书并由其本人签字确认，该告知书已经告知其相应权利。5、行政处罚决定书及呈批表、被告方法制科的审核意见书、送达回证，证明该行政处罚决定书由安俊胜本人签收，后两组证据用于证实倴资规罚字〔2019〕54号行政处罚决定书程序合法。6、立案呈批表、会审记录，证实被告作出行政处罚决定书的程序合法。原告安俊胜对被告滦南县自然资源和规划局所提交证据的质证意见为，对于7份笔录，在该笔录中张立洪、裴玉敏声称原告在2003年有过取土行为，但并不能说明原告取土的方量、土的去向，不足以证实原告有违法行为，陈述2012年到2015年的取土也是没有具体的违法事实依据，被告仅凭证人证言认定原告存在违法行为，属于认定事实不清，而其他李国宝、张成义、安俊宝、史占贵的证言并未证明原告存在非法取土的行为，张成义的证言只是证实了他抛弃在现场的废弃铁泥转让给原告处理，并不属于非法取土，其他证人恰恰证实了原告承包坑塘周围的土是被本村村民取走了部分，并非原告存在非法取土的行为；对于现场照片，无异议，但仅凭上述证据不能证明被告的处罚有事实依据，被告不能提供原告实施违法行为的现场证据和原告非法取土交易的现场证据及所取土去向的客观证据；对于占地图、分幅图、地类认证书、规划认定书，其中所标注的符号等均是专业用词，对该证据的真实性无异议，但是不能以此来认定现场土地性质的改变是由于原告的违法行为造成的，且地类认证书、认定书均是被告方单方制作不具有客观真实性；对于行政处罚告知书及呈批表、送达回证，真实性无异议；对于行政处罚决定书及呈批表、被告方法制科的审核意见书、送达回证，真实性无异议；对于立案呈批表、会审记录，真实性无异议，但是后三组证据证明目的不予认可，在证据6违法案件会审记录中，案件承办人汇报没有清楚的介绍原告涉嫌违法取土行为的相关事实证据以及调查处理的过程，而其他参会人员则直接表述同意对原告进行处罚，可以看出被告方在对原告进行处罚的程序中，程序简单，工作不细，采取的证据不充分，所作结论缺乏事实根据，不同意就上述证据以证明其所作处罚决定的事实清楚、证据充分、程序合法、处罚适当的观点，也通过上述证据说明被告方对原告进行处罚所谓依据的事实发生在2015年以前，根据行政处罚法第二十九条之规定，违法行为发生在两年以内未被发现，不再进行行政处罚。本院对上述证据认证如下：对于原告安俊胜提交证据1-2真实性、合法性、关联性本院予以确认；对于证据4-6的真实性本院予以确认，对该证据的关联性、合法性本院不予确认；对于其提交证据3的真实性、合法性、关联性不予确认。对于被告滦南县自然资源和规划局提交证据1-6的真实性、客观性、关联性本院均予以确认。经审理查明，原告安俊胜系滦南县青坨营镇安狼坨村村民。1999年4月25日，原告安俊胜与安狼坨村民委员会签订《鱼池承包合同》,约定将涉案坑池承包给原告安俊胜，承包期限自1999年至2029年止。原告安俊胜自1999年开始经营涉案坑池。经群众举报，原告安俊胜存在从其承包涉案坑池中取土的行为，被告滦南县自然资源和规划局于2019年3月22日立案进行调查并于2019年5月10日对原告安俊胜作出行政处罚决定。经被告滦南县自然资源和规划局调查认定原告安俊胜1999年4月承包青坨营镇安狼坨村集体耕地后，擅自在该承包地内取土，破坏5073.58平方米耕地种植条件的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条的规定，对原告安俊胜作出如下行政处罚：责令安俊胜自接到行政处罚决定书之日起十五日内自行改正违法行为；并处罚罚款每平方米10元，罚款共计人民币50735.8元。原告安俊胜对被告滦南县自然资源和规划局所作上述处罚决定不服，并认为该处罚决定认定事实不清，证据不足，遂起诉要求撤销该行政处罚决定。在庭审中，原告安俊胜主张被告滦南县自然资源和规划局作出行政处罚决定依据的事实发生在2015年以前，超过了法定处罚期限，不应再给予行政处罚,被告滦南县自然资源和规划局称对历任村干部作调查并形成调查笔录证实原告安俊胜在2003年、2006年至2012年、2012年至2015年均有取土的行为，但未能提交原告安俊胜2015年以后有取土行为或者存在持续取土的证据。以上事实，有当事人的相关陈述、行政处罚决定书、询问笔录、《鱼池承包合同》、立案呈批表等证据在案佐证。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，此规定系法律对行政机关对于行政违法行为处罚期限的规制，本案中，被告滦南县自然资源和规划局证实原告安俊胜取土行为证据显示其取土时间均在2015年以前，结合上述法律规定及证据内容来看，被告滦南县自然资源和规划局应在2015年后的两年内对原告安俊胜进行行政处罚，然而被告滦南县自然资源和规划局因原告安俊胜取土行为对其作出行政处罚的时间为2019年5月10日，且被告滦南县自然资源和规划局未能提交原告安俊胜2015年以后有取土行为或者存在持续取土行为的证据，因此，被告滦南县自然资源和规划局对原告安俊胜的行政处罚行为超出了法定的违法行为处罚期限，故原告安俊胜以此为由要求撤销涉案行政处罚决定之主张，理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决如下：撤销被告滦南县自然资源和规划局对原告安俊胜作出的倴资规罚字〔2019〕54号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告滦南县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。审 判 长 贾会生人民陪审员 鲁 敏人民陪审员 姚丽华 二〇一九年十二月十三日书 记 员 张 磊