四川省都江堰市人民法院 民 事 判 决 书 （2019）川0181民初4179号 原告：成都融辉投资有限责任公司。住所地：四川省成都市都江堰市虹口乡光荣村八组。 法定代表人：邹晓明，执行董事。 委托诉讼代理人：赵仕林，四川嘉冠律师事务所律师。 委托诉讼代理人：熊威，四川泰仁律师事务所律师。 被告：都江堰市龙池镇人民政府。住所地：都江堰市龙池镇紫坪社区。 法定代表人：王洪，镇长。 委托诉讼代理人：吴薇，四川元绪律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈红，四川元绪律师事务所律师。 原告成都融辉投资有限责任公司（以下简称融辉公司）与被告都江堰市龙池镇人民政府（以下简称龙池镇政府）合同纠纷一案，本院于2019年10月17日立案后，依法适用简易程序，于2019年12月3日公开开庭进行了审理。后因案情复杂，依法转为普通程序，于2020年4月3日再次公开开庭进行审理。原告融辉公司的委托诉讼代理人赵仕林、熊威，被告龙池镇政府的法定代表人王洪及委托诉讼代理人吴薇、陈红到庭参加2019年12月3日诉讼。原告融辉公司的法定代表人邹晓明及委托诉讼代理人赵仕林，被告龙池镇政府的委托诉讼代理人吴薇、陈红到庭参加2020年4月3日诉讼。诉讼中，融辉公司申请调取新证据，本院予以准许，审理期限予以扣除。融辉公司、龙池镇政府申请庭外和解，但未达成一致意见。本案现已审理终结。 融辉公司向本院提出诉讼请求：1、确认融辉公司与原都江堰市虹口乡人民政府（以下简称虹口乡政府）签订的《关于合作开发都江堰市虹口乡周家坪河坝天然浴场的协议》（以下简称《合作开发协议》）无效；2、判令龙池镇政府立即返还融辉公司预付款共计458000元，并按年利率6%支付资金利息，其中：100000元从2003年4月5日起至付清之日止；90000元从2003年11月5日起至付清之日止；268000元从2006年9月12日起至付清之日止。利息暂时计算至2019年10月，利息共计394440元；3、案件受理费由龙池镇政府负担。事实和理由：2003年初，虹口乡政府与融辉公司签订用地协议，协议约定双方合作开发虹口乡周家坪河坝天然浴场，项目位于都江堰市，占地面积大约0.72平方公里。其中融辉公司租用河滩约80亩，征用河边土地约50亩，虹口乡政府在河坝坎上为融辉公司预留ｌ00余亩供深度开发。协议签订后，融辉公司根据虹口乡政府要求，分别于2003年4月5日、11月5日向虹口乡政府支付预付金100000元和90000元。后虹口乡政府没有按协议将约定土地地交与融辉公司开发。融辉公司为继续履行用地协议中支付土地款义务，于2006年9月12日将登记在公司股东唐军名下的川Ａ×××××轿车折价268000元，转让给虹口乡政府所属的“都江堰市虹口风景区管理局”，虹口乡政府向融辉公司出具收据一份，确认该车辆转让金268000元作为协议的预付金。但此后经融辉公司多年催告，虹口乡政府仍没有履行协议义务。2017年10月16日，融辉公司向龙池镇政府送达《如何履行（关于合作开发都江堰市虹口乡周家坪河坝天然浴场的协议）告知书》，要求龙池镇政府在2017年10月20日前作出书面答复，是否继续履行协议，但龙池镇政府至今未作任何答复或表态。综上，融辉公司认为，用地协议的实质是虹口乡政府为融辉公司提供农村集体土地用作农业建设用地开发。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，该协议因案涉土地没有办理农用地转用审批手续，没有获得市、县人民政府批准，虹口乡政府无权对外出租80亩土地，更无权征用转让另外50亩土地，该协议违反国家法律、行政法规的强制性规定而无效。虹口乡政府与融辉公司签订的协议依法无效，龙池镇政府不能履行合同约定的义务，故诉至本院。 龙池镇政府辩称，虹口乡政府与融辉公司签订《合作开发协议》是事实，融辉公司陈述所称的预付金100000元和90000元虹口乡政府均已收到，融辉公司确将唐军名下的川Ａ×××××轿车作价268000元作为预付款支付虹口乡政府，但认为：1、虹口乡政府与融辉公司为合作开发虹口生态天然浴场项目，双方签订的《合作开发协议》所涉土地性质为农村集体土地建设用地并非农用地，《合作开发协议》应是双方真实意思表示，不违反法律法规的规定，应为合法有效。2、根据合同约定，虹口乡政府为融辉公司提供用地，配套政策，协调村民及政府相关部门，为项目实施提供必要条件。融辉公司在项目经营期间按实际游客数量向虹口乡政府支付资源有偿使用费。虽《合作开发协议》对80亩河滩地租用、河边地50亩征用进行了约定，但《合作开发协议》并不是具体的土地租用、转让协议，虹口乡政府只是在融辉公司需要征用土地时，协调村民及政府相关部门，为配合融辉公司取得案涉土地提供必要条件，从而达到合作开发的目的。虹口乡政府并非直接作为出让主体。3、在合同履行中，虹口乡政府按合同约定，将合同所涉租用80亩河滩地交由融辉公司进行开发，融辉公司已进场施工。融辉公司向虹口乡政府支付了部分土地款，虹口乡政府将所收土地款已作为案涉土地的租金及相关附作物补偿费支付村民。虹口乡政府已经履行合同义务。融辉公司后续未对案涉项目进行建设的原因并非是土地的手续问题，而是融辉公司没有相应投资能力、对案涉土地的地貌评估不足造成。由于融辉公司前期投入被洪水冲毁，融辉公司对合同项目只投入两三个月后便退场，融辉公司并没有对该项目继续进行开发，也未按照合同约定的投资规模进行投资，致项目停止，河边土地约50亩地征用也未再进行，《合作开发协议》未进行履行的原因是融辉公司根本违约所致。4、虹口乡政府支付给村民作为案涉土地的租金及附着物的补偿属于融辉公司应该承担的成本，虹口乡政府并未因合同而取得任何财产，虹口乡政府不应承担向融辉公司返还的土地款的义务，也不应支付资金占用利息。5、《合作开发协议》融辉公司已通过告知书的形式表示不能继续履行合同，合同应当予以解除。综上，请求法院驳回融辉公司的各项诉请。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2002年，作为甲方的虹口乡政府与作为乙方的融辉公司签订《合作开发协议》，约定虹口乡政府、融辉公司合作开发虹口乡周家坪河坝天然浴场。协议主要内容：一、项目名称：虹口生态天然浴场。二、项目地址：都江堰市，大约0.72平方公里。三、投资规模：项目一期总投资3000万元，分5年完成总投资。第一年（2003年底前）投资500万元，并初步达到年接待游客10万人次的能力。从2008年完成投资2500万元，建成相关的配套服务设施，达到年接待游客30—40万人次的能力。四、合作方式：本项目由乙方自主经营，独立核算，甲方不得以任何形式干涉乙方经营。甲方根据本协议的相关规定，及时为乙方提供用地，配套政策，协调村民及政府各个相关部门，为本项目实施提供必要条件。根据国家相关政策，乙方承诺在本项目经营期间按实际接待游客数量向甲方支付资源有偿使用费：收费标准为营业额的5%，并于当年12月25日前一次性付清。甲方保证不再收取其他经营费用。五、关于本项目用地事宜：1、甲方将XX村XX坪河坎河滩约80亩租用给乙方，河边土地约50亩征用转让给乙方（以宗地图为准，详见附件二、三），由乙方按项目需要自主规划建设（乙方可根据项目进展情况将租用土地转为征用土地，其征地费用中：乡、村、组收入不高于总租金收入并按一定年限支付）。2、乙方租用甲方河滩约80亩，租期为伍拾年（从2003年至2052年）。乙方每年元月十日前一次性付清甲方当年租金壹万元。3、甲方将河边土地约50亩征用转让给乙方，转让价格为每亩2.6万元包干（包括征地的劳动力安置费，土地补助补偿费，乡村组协调服务费，地上附着物赔偿及搬迁费等全部虹口乡及乡以下相关费用。）4、甲方负责办理河边土地征用转让手续，乙方应积极配合。涉及征用转让土地的手续费和相关行政事业收费由乙方按国家相关政策向征收单位支付（包括土地出让金，造地费，配套费，国土、规划管理费，契税等乡以上有关税费）。5、乙方应在本协议签订三十日内付给甲方征用转让河边50亩土地定金拾万元，甲方开始进行有关征用转让土地工作并不得以任何理由将该宗土地转让给他方。六、甲方的权利与义务：1、甲方同意乙方对河边土地50亩进行开发，即用即征。2、互责协调村组及周边村民关系，保证乙方对本项目的建设与经营。3、负责提供从公路到宗地进场道路用地，费用由乙方承担。道路施工由乙方负责，甲方不承担施工费。4、甲方协调办理河道管理部门、规划、环保、旅游、体委、交通、电视、广电、供电等管理部门的手续，政策性收费由乙方承担。5、甲方保证天然浴场在性，不得在白沙河段开发天然浴场项目。6、在河坝坎上（XX坪）给乙方预留100余亩土地（以宗地图为准，详见附件四）供乙方深度开发该项目用地。七、乙方的权利与义务：1、租用的土地只能用于天然浴场及相关配套设施建设，在使用征用土地时必须符合出让合同的规定。2、2003年内投资达到500万元完善天然浴场建设，初步具备年接待10万游客的能力，2004年至2008年内投资达到2500万元，完成所有项目投资，达到年接待30-40万游客的能力。3、建设方案必须经过规划、环保、交通、体委、河道管理等部门的批准。4、公司注册，税收在虹口境内，做到合法经营。5、天然浴场经营收入中应含甲方资源有偿使用费……。 2003年4月5日，融辉公司向虹口乡政府支付100000元，虹口乡政府向融辉公司出具收据，收据摘要栏载明为“土地预付款”。同年11月5日，融辉公司向虹口乡政府支付90000元，虹口乡政府向融辉公司出具收据，收据摘要栏载明为“征地地上附着物赔偿费”。 2006年9月12日，虹口乡政府向融辉公司出具金额为268000元的收据，收据摘要栏载明为“土地预付款”备注栏载明为“2003年以川Ａ×××××的轿车一辆车型帕萨特抵付”。 2014年12月都江堰市行政区划调整，虹口乡整体划归龙池镇管辖。 2017年9月21日，融辉公司向龙池镇政府发出《如何履行〈合作开发协议〉告知书》，载明主要内容为“从《合作开发协议》签订至今已数年之久，但贵政府却没有将租用土地交付我公司使用，也没有将受让征用土地及相关征用土地手续交付我公司。因此，对方签订的《合作开发协议》是否还需履行或解除，我公司再次请贵政府明确告知。故，请贵政府在2017年9月29日前书面答复公司，双方2003年中旬签订的《合作开发协议》是否继续履行还是解除。逾期，我公司视为贵政府认可我公司解除《合作开发协议》意思表示，我公司将通过法律途径处理后续事宜。”该告知书融辉公司通过国内邮政快递方式向龙池镇政府送达。 2018年5月16日融辉公司向本院起诉，请求确认融辉公司与原虹口乡政府签订的《合作开发协议》已于2017年10月20日解除，要求龙池镇政府返还预付款458000元，并按年利率6%支付资金利息。该案案号为（2018）川0181民初2037号。在该案庭审中，虹口乡XX村村民委员会主任王仕书、XX村X组组长吴登亮、村民吴思贵出庭作证，三证人均陈述2003年融辉公司在租用的河坎河滩地进行开挖施工，施工两三个月后，因洪水原因撤场。虹口乡政府向村民支付了地上附着物赔偿款。后虹口乡政府每年向村委会支付租金500元、向XX村X组支付租金4500元。融辉公司认为虹口乡政府向村民及村委会所付款项并非是双方签订的合同项目。在该案诉讼中，龙池镇政府于2018年10月23日向都江堰市国土局发函，请求核实龙池镇XX村X组XX坪河坝地块土地规划情况。2018年10月24日都江堰市国土局作出《关于龙池镇XX社区X组地块土地规划情况的复函》，载明龙池镇XX村X组XX坪河坝地块用地范围内的土地规划情况为建设用地现状，并附2006年-2020年总体规划图。2019年1月18日融辉公司撤回起诉。 在本案审理中，融辉公司认为对于案涉土地性质认为都江堰市国土局复函载明案涉土地仅是2006年后的土地规划情况，并不能证明2003年案涉土地的性质。《合作开发协议》签订后，融辉公司在租用河滩地进行部分建设，后撤场。融辉公司未继续建设投资的原因是虹口乡政府未能办理土地征用手续所致。 龙池镇政府为证明已将融辉公司所交款项支付XX村村民委员会、XX村X组村民提交了《虹口乡经费支出报销面单》两份并附村民领款签字表。融辉公司认为龙池镇政府提交的证据不能证明支付经费的项目是案涉项目，也不能证明领取款项的村民是案涉土地的承包人。 上述事实，有双方当事人陈述，融辉公司提交的原、被告身份信息，《合作开发协议》、收据，龙池镇政府提交的（2018）川0181民初2037号庭审笔录、《关于龙池镇XX社区X组地块土地规划情况的复函》、《虹口乡经费支出报销面单》等证据在案佐证，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是关于案涉《合作开发协议》的效力问题。融辉公司认为，案涉《合作开发协议》名为合作开发协议，实为土地征用、租用协议，案涉土地为农用地，虹口乡政府无出租、转让权。本院认为，根据庭审查明的事实，案涉龙池镇XX村X组XX坪河坝地块用为农村建设用地，案涉《合作开发协议》系融辉公司、虹口乡政府虹口合作开发生态天然浴场签订。双方在合同中虽对项目用地事宜即案涉土地的租用、征用进行了约定，但同时约定虹口乡政府为融辉公司提供用地，配套政策，协调村民及政府相关部门，为项目实施提供必要条件。融辉公司在项目经营期间按实际游客数量向虹口乡政府支付资源有偿使用费，由此可见，融辉公司与虹口乡政府之间的《合作开发协议》并非融辉公司主张的土地征用、租用合同关系。案涉《合作开发协议》系双方真实意思表示，未违反法律法规强制性规定，合法有效。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五十三条规定“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，人民法院应当将法律关系性质或者民事行为效力作为焦点问题进行审理。但法律关系性质对裁判理由及结果没有影响，或者有关问题已经当事人充分辩论的除外。”审理中，对于案涉《合作开发协议》的效力问题，融辉公司主张合同无效。本院就本案法律关系的性质及民事行为的效力问题作为焦点问题进行了审理，但融辉公司坚持以案涉《合作开发协议》无效主张其权利。综上，融辉公司以融辉公司、虹口乡政府《合作开发协议》无效向龙池镇政府主张权利于法无据，本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国民法通则》第三十条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五十三条之规定，判决如下： 驳回原告成都融辉投资有限责任公司的诉讼请求。 案件受理费12345元，由原告成都融辉投资有限责任公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  丁 文 人民陪审员  王晓黎 人民陪审员  郑 涛 二〇二〇年五月六日 书 记 员  缪 菁