河北省沧州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）冀09行终67号上诉人（原审原告）刘少丽，女，1968年9月20日出生，汉族，住沧州市新华区千童南大道49号沧县。委托代理人李章安，男，1953年3月26日生，现住任丘市。被上诉人（原审被告）沧州市公安局新华分局。法定代表人赵福增，局长。委托代理人王林之，副局长。委托代理人陈杨，河北衡泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）沧州市人民政府。法定代表人梅世彤，代市长。委托代理人左东霞、潘兴娟，法制办公室工作人员。上诉人刘少丽因治安行政处罚、行政复议及行政赔偿一案，不服河北省沧州市新华区人民法院（2016）冀0902行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2016年7月7日16时许，沧州市公安局新华分局（以下简称新华分局）小赵庄派出所接到小赵庄乡政府工作人员孙宏成报警称：其接到沧州驻京办公室电话，新华区小赵庄乡东队村民刘少丽携带上访材料去北京市中南海周边逗留，形成非访。新华分局小赵庄派出所接报后当日进行受案登记，经调查得知原告刘少丽在2016年7月7日携带上访材料到北京市中南海周边非法走访，其行为遭到北京市公安局西城分局府右街派出所依法训诫，并送至�家楼接济服务中心。被告新华分局在履行了对刘少丽传唤询问、调查取证、证据保全、处罚告知、处罚审批等法定程序后，认定原告进京到中南海周边非正常上访，构成扰乱公共场所秩序的违法行为。遂根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，于2016年7月8日作出沧公新（赵）行罚决字[2016]0211号行政处罚决定书，决定对原告刘少丽行政拘留十日。该行政处罚决定已执行完毕。因原告不服该行政处罚决定，于2016年8月19日向被告沧州市人民政府申请行政复议，被告沧州市人民政府依法予以受理后，因案情复杂依法延长审理期限30日，在对该案进行审查后，认为被告新华分局作出的行政处罚决定书正确，遂于2016年11月15日作出了沧政复决字[2016]47号行政复议决定书，维持了被告新华分局作出的处罚决定。原告刘少丽不服，起诉至法院。一审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案北京市的公安机关未立案受理，因此不存在管辖权争议及移交管辖的问题，据此，被告新华分局作为违法行为人居住地的公安机关对本案具有管辖权。根据《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《信访条例》第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。公共场所是指具有公共性特点，对公众开放，供不特定的多数人出入、停留、使用的场所，中南海周边地区符合该特征，因此为公共场所。北京中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告刘少丽曾因到北京市非法定接待上访的场所上访，被公安机关作出警告的行政处罚，对于不能到中南海周边地区上访，原告明知，现其仍然到此处上访，扰乱了中南海周边地区的公共秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰�车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。另外，训诫不属于行政处罚的种类，在北京公安局府右街派出所对刘少丽进行训诫后，被告新华分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对刘少丽予以行政拘留，不属于重复处罚。综上，被告新华分局对原告作出的公安行政处罚决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，该处罚决定依法应当予以维持。被告沧州市人民政府作为复议机关，依据《行政复议法》的相关规定，履行了立案、向被申请人送达行政复议申请副本、对复议决定书作出内部审批、送达等法定程序，其作出的沧政复决字（2016）47号行政复议决定书程序合法，予以维持。�上，原告要求撤销被告新华分局的行政处罚决定及被告沧州市人民政府的行政复议决定的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。因被告新华分局作出的行政处罚决定合法，故原告主张被告赔偿其损失8000元的诉讼请求，不予支持。一审法院遂判决，驳回原告刘少丽的诉讼请求。上诉人刘少丽上诉请求，撤销一审判决，撤销被上诉人对上诉人作出的处罚决定书及复议决定书，被上诉人赔偿上诉人8000元误工费、精神损失及各项费用。主要理由：被上诉人对本案无管辖主体资格。上诉人没有违法行为，被上诉人没有北京警方的移交程序及证据证明上诉人有违法行为；上诉人到中南海门前是向府右街派出所寻求帮助，目的是由北京警方送上诉人到马家楼或久敬庄接济服务中心进行登记，并没有非法上访，被上诉人认定上诉人“非正常上访扰乱公共秩序”于法无据，也没有事实证据；中南海和马家楼接济服务中心，是机关单位不是公共场所，被上诉人对上诉人的处罚决定事实不清。北京警方对上诉人进行了训诫，说明上诉人不能构成警告以上的处罚，被上诉人对其重复处理程序违法。综上，被上诉人对上诉人的处罚决定：处罚主体不适格；程序违法，没有管辖权；认定事实不清，没有证据；适用法律错误；超越职权、滥用职权。一审判决事实不清，适用法律错误，违背以事实为根据、以法律为准绳和适用法律一律平等的原则。三、对被上诉人市政府作出的复议决定程序无异议，对事实和适用法律有异议。被上诉人新华分局辩称，处罚决定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持一审判决。被上诉人沧州市人民政府辩称，复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，并无不当，一审判决及公安局作出的处罚决定事实清楚，请求驳回上诉。经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。第十条规定：几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。第十一条规定：对管辖权发生争议的，报请共同的上级公安机关指定管辖。对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。上级公安机关直接办理或者指定管辖的，应当书面通知被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关。原受理案件的公安机关自收到上级公安机关书面通知之日起不再行使管辖权，并立即将案卷材料移送被指定管辖的公安机关或者办理的上级公安机关，及时书面通知当事人。本案北京市公安机关未受理，不存在移交管辖问题，也不存在管辖权争议问题，刘少丽居住在沧州市××区，根据以上规定，新华分局对该案有管辖权。公共场所是指具有公共性的特点，对公众开放，供不特定的多数人出入、停留、使用的场所，中南海周边地区符合该特征，因此为公共场所。《信访条例》第十八条第�款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，因此刘少丽不能到此处上访；刘少丽曾因到中南海周边地区上访，被公安机关予以处罚，对于不能到中南海周边地区上访，刘少丽明知；在明知不能到中南海周边地区上访的情况下，仍然到此处上访，其行为扰乱了中南海周边地区的公共秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。新华分局依据该规定，对刘少丽作出行政拘留十日的处罚决定符合法律规定。《信访条例》第四十七条规定：违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定：治安管理处罚的种类分为：(一)警告；(二)罚款；(三)行政拘留；(四)吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。根据以上规定，训诫不属于行政处罚的种类，在北京市公安机关对刘少丽进行训诫后，新华分局依法对刘少丽予以行政拘留，不属于重复处理。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。因刘少丽有违反治安管理的行为，根据以上规定，新华分局对其进行处罚属履行法定职责的行为，未滥用职权、超越职权。新华分局对刘少丽进行处罚，履行了受理、传唤、调查取证、告知、送达等程序，符合《公安机关办理行政案件程序规定》的规定。综上，新华分局作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。沧州市人民政府作出的复议决定程序合法。刘少丽主张被上诉人赔偿其损失的诉讼请求无事实和法律依据。刘少丽的上诉理由不成立。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘少丽负担。本判决为终审判决。审判长  庞爱民审判员  李艳华审判员  苗萍萍二〇一七年二月二十三日书记员  兰明慧