广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤02行终213号（2019）粤02行赔终73号上诉人（原审原告）南雄市**************民小组。诉讼代表人刘运龙，小组长。委托代理人刘开贵，男，1953年12月3日出生，汉族，住广东省南雄市**************民小组。委托代理人官秋明，韶关市武江区惠民法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）南雄市珠玑镇人民政府。住所地：广东省南雄市珠玑镇。法定代表人曾凌云，镇长。委托代理人陈文茂，珠玑镇司法所所长。委托代理人赖长福，广东粤雄律师事务所律师。上诉人南雄市**************民小组（以下简称刘屋山村小组）诉被上诉人南雄市珠玑镇人民政府（以下简称珠玑镇政府）镇政府其他行政行为、行政赔偿两案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初114号、（2019）粤0203行赔初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”上述法律规定明确了行政案件中原告提起行政诉讼的主体资格，即提起行政诉讼的原告必须是行政行为的相对人或其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。而关于利害关系，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形”。本案刘屋山村小组认为其对案涉70亩土地享有合法权益，是基于其持有的1981年《南雄县集体山权所有证》及其提交的2006年04402821101JDSYMSY00093《森林、林木、林地状况登记表》（复印件）、04402821101JDSYMSY00086《森林、林木、林地状况登记表》（复印件），但刘屋山村小组提交的该两份《森林、林木、林地状况登记表》中，登记面积与对应的《林权登记申请表》上申请的面积并不一致，且原件也已遗失，无法认定该两份《森林、林木、林地状况登记表》上的林地面积以及位置与刘屋山村小组主张权利的“金盆神”是否一致。而根据1989年4月16日《土地登记审批表》，南山中学旧址所在的土地（包括国有农业用地、建设用地，合计189.84亩）在1989年10月20日被登记为国有土地后，土地的性质已由集体土地变为国有土地。也就是说，即使南山中学使用的土地有部分曾属刘屋山村小组所有，刘屋山村小组在1998年10月20日之后也对该地块丧失了合法权益。涉及南山中学原使用的国有土地的用地问题，与刘屋山村小组没有利害关系，刘屋山村小组提起本案行政诉讼，于法无据，依法应予驳回。对刘屋山村小组提出“依法判令被告赔偿占用原告土地造成的损失伍万元”的诉求，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案刘屋山村小组主张珠玑镇政府的行政行为侵害其合法权益并造成损害，没有事实依据，对刘屋山村小组的赔偿请求，原审法院一并予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条、第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，裁定：驳回刘屋山村小组的起诉。上诉人刘屋山村小组不服原审法院的裁定向本院提起上诉称：一、原审裁定认定事实错误。（一）金盆神约70亩荒山的所有权和使用权应属刘屋山村小组。因为刘屋山村小组有1981年南雄县人民政府颁发的集体山权所有证、有2006年南雄市人民政府新颁发的森林、林木、林地状况登记权证为凭。（二）原南雄县人民政府批示的《土地登记审批表》中初审意见表明，拟准予登记的面积189.84亩：“使用权属南山中学，准予登记”，审核意见：“准予登记使用国有土地面积11438平方米，用于教育”。裁定书把《土地登记审批表》中的“拟准予登记面积”当作“准予登记面积”，把“使用权”当作“所有权”，认定事实不清。二、裁定书有关“南山中学旧址所在的土地（包括国有农业用地、建设用地，合计189.84亩）在1989年10月20日被登记为国有土地后，土地的性质己由集体土地变为国有土地”的认定证据不足。(一）珠玑镇政府提供的证据表明，189.84亩是申请用地填写的面积，是审查人员初审意见，是“拟准予登记的面积、期限”，而非“准予登记的土地权属性质、面积、用途、使用年限”。(二）南雄市自然资源局的资料表明：南山中学旧址所在的土地，人民政府土地管理机关审核意见:“准予登记使用国有土地面积11438平方米，用于教育”。可见189.84亩土地中，被划拨登记为国有土地的面积只是11438平方米（即17.2亩）。三、新证据表明珠玑镇政府应返还违法占用的70亩荒山。《中华人民共和国土地管理法》规定，因某种原因被撤销或迁移到其他地方，不再需要使用或无法使用该土地的，可以由农民集体经济组织收回土地使用权，重新安排使用。南山中学旧址所在的土地，在1989年10月20日被登记为国有土地的只有17.2亩，属于刘屋山村小组的土地还有52.8亩。四、裁定书“即使南山中学使用的土地有部分曾属上诉人所有，刘屋山村小组在1998年10月20日之后也对该地块丧失了合法权益”的裁定，没有法律依据。(一）70亩(2006年发证为60亩）荒山中除17.2亩(11437.67平方米）划为国有后，其余的土地（52.8亩）刘屋山村小组依法享有所有权和使用权。(二）珠玑镇政府未能提供189.84亩的国有土地所有权证，就其中的17.2亩己划拨为国有的土地，珠玑镇政府也无法提供权证。五、刘屋山村小组有依法取得国家赔偿的权利。（一）刘屋山村小组对金盆神一片70亩荒山享有合法权益。（二）珠玑镇政府将金盆神中属于刘屋山村小组的土地（52.8亩），在刘屋山村小组不知情的情形下，违规出租给第三方，是侵权行为。六、珠玑镇政府对原南山中学没有管辖权，更不是南山中学土地的所有权人。2000年以前，南雄市人民政府已经实行学校由教育行政主管部门直接管理。可见南山中学的17.2亩土地所有权应属于南雄教育局。南山中学被撤销后，珠玑镇政府与第三方签署合同并未得到南雄市人民政府的授权，也没有得到教育行政主管部门的授权。上诉请求：一、撤销原审法院的裁定；二、确认金盆神（除原南山中学17.2亩教育用地外）还剩52.8亩土地归刘屋山村小组所有。被上诉人珠玑镇政府答辩称：原审法院的裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回刘屋山村小组的上诉请求，维持原审法院的裁定。经审理查明，刘屋山村小组持有的1981年《南雄县集体山权所有证》登记：“金盆神”类别为荒山，面积70亩，四至为东至梨树山天水、南至过新迳石桥天水、西至浮圳界、北至天水。1989年5月12日，经南山中学、南山村民委员会、里东村民委员会、下坋村民委员会共同核定《土地权属界线核定书》，确认“从里东至罗田大路分路进南山中学为起点，向南沿罗田大路，跨水圳沿山脚中学旱地南边缘，再回垮水圳沿往罗田大路至学校水田尾，从水田尾向西北沿田坎，镇鱼塘再向东沿学校果园山脚过山窝上至原茶山小路，又沿南山村山塘边缘向西北方向沿山脚顺学校果场机耕道至水圳，又沿水圳至往南山郭屋大路，向东沿寨脚岭脚防洪沟向东北原茶山边缘松林，然后拐向西北沿山坡环山沟至通往下坋小路，再从下坋小路沿厕所岭学校梯田边的环山沟至往南山郭屋大路，再沿学校鱼塘边水圳向南至起点止”范围内的土地为南山中学所有。1989年9月16日，南山中学向原南雄县人民政府提交《土地登记审批表》，该审批表显示，土地权属来源为划拨，土地总面积（国有农业用地使用权）为189.84亩，其中耕地16亩、旱地10亩、水田6亩、园林100亩、林地13亩、牧草地4亩、居民点及工矿用地17.2亩、宅基地17.2亩、水域7亩、其他32.64亩；用地面积（含宅基地）11437.67平方米，用地类别为教育，建筑占地3859.21平方米，四至范围以《土地权属界线核定书》文字说明为准。1989年10月20日，原南雄县人民政府批示、盖章：同意登记发证。证号为02231200019。此后，涉案土地修建了南山中学。2005年4月26日，珠玑镇政府下属管理企业的工作部门“珠玑镇经济发展办”与广州市天河区**畜牧开发公司签订承包合同，约定将原南山中学所有房屋、鱼塘、旱地、果园、水田（含原南山中学所属的树林、草坪、空坪）由广州市天河区**畜牧开发公司承包管理，期限为二十年。2019年3月6日，刘屋山村小组以南山中学停办之后，当年划给南山中学的土地应当自动返还，珠玑镇政府无权将其村民小组林地出租等为由，提起行政诉讼，诉讼请求：一、确认珠玑镇政府违法占用刘屋山村小组70亩土地的行为是违法行为；二、依法判令珠玑镇政府返还违法占用的70亩土地；三、依法判令珠玑镇政府赔偿占用刘屋山村小组土地造成的损失伍万元；四、诉讼费用由珠玑镇政府承担。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”明确了行政案件中原告提起行政诉讼的主体资格，即提起行政诉讼的原告必须是行政行为的相对人或其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”本案刘屋山村小组主张涉案70亩土地权属，提供了1981年《南雄县集体山权所有证》、《森林、林木、林地状况登记表》（复印件）作为证据。因此，刘屋山村小组提起诉讼符合上述规定，人民法院应当受理。尽管如此，依照法律、法规的规定，确认某主体是否侵权，前提条件是涉案的土地或者林地权属清楚，当事人之间没有争议或者权属争议已经法定机关确权。然而，本案刘屋山村小组主张的权属，存在着是国有还是集体所有的争议。因此，刘屋山村小组可以依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”《中华人民共和国土地管理法》第一款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，先确定其是否依法享有所有权，然后由原审法院根据法定机关生效的土地权属确权情况进行处理。原审法院代替行政行为，直接确认刘屋山村小组与珠玑镇政府之间的土地权属关系，程序不合法，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院的（2019）粤0203行初114号、（2019）粤0203行赔初38号行政裁定；二、本案指令广东省韶关市武江区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇一九年十二月五日法官助理  张文康书 记 员  郑翠莹