浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙行终97号上诉人（原审原告）张善龙。委托代理人刘鹏，上海汇茂律师事务所律师。被上诉人（原审被告）舟山市普陀区人民政府。住所地：舟山市普陀区东港街道昌正街***号。法定代表人张立军，区长。委托代理人李伟、黄炜，浙江六和（舟山）律师事务所律师。张善龙诉舟山市普陀区人民政府不履行政府信息公开法定职责一案，舟山市中级人民法院于2015年11月26日作出（2015）浙舟行初字第30号行政判决。张善龙不服，向本院提出上诉。本院于2016年1月19日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年3月16日公开开庭审理了本案。上诉人张善龙及其委托代理人刘鹏，被上诉人舟山市普陀区人民政府副区长虞万军及其委托代理人李伟、黄炜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2015年4月11日，申请人即原告张善龙通过舟山市普陀区政府信息公开网向被告普陀区政府提出政府信息公开申请，要求被告公开下列政府信息：1、2005年普陀区政府发布的《通知》中，“中心价按历年�三轮车转让综合价测算”中的“历年”指哪几年，有无制定的实际依据；2、该文件中的“营运权的年有偿使用费标准由有关职能部门确定”，其中“有关职能部门”所指哪一部门、制定依据以及有无职权依据或授权依据。根据该政府信息公开申请中载明的申请人信息，申请人为“张善龙”，工作单位为“三轮车个体业主”，通信地址为“上海市徐汇区建国西路285号502室”，联系电话为“139****”，电子邮箱为“1392771@163.com”，并载明所需信息的用途为“了解费用发放依据”，获取信息的方式为“纸质”。被告于同日收到该政府信息公开申请后，于同年4月29日向原告在其政府信息公开申请中载明的电子邮箱地址发送电子邮件，要求原告明确通信地址、邮政编码、联系电话、电子邮箱等信息是否系本人真实信息，同时明确所需信息的用途并提供相应证明等。对此，原告于同年5月5日通过电子邮件进行回复，并作出解释“1.申请人个人信息中提供的所有联系方式均真实，且经本人亲自授权；2.申请人所需信息与申请人自身利益息息相关：资源使用费的扣除与经济补偿金的收取有密切联系；3.申请人与普陀区三轮车服务中心曾签有协议，区委办政府可自行查阅。”同年5月20日，被告作出《政府信息公开答复书》（编号：（2015年）普依申请复第002号），其中，针对第一项申请内容，答复为中心价按历年的三轮车转让综合价测算，其中的历年主要是指从1992年至2000年前的这一阶段，根据不同时间段不同价格组成的调查结果，三轮车历年转让价格进行综合测算，确定日车3.6万元，夜车2.4万元；针对第二项申请内容，答复为《通知》中营运权的年有偿使用费实际是对三轮车从业人员在退出三轮车营运活动后给予经济补助的一种计算方法，未发生任何收费行为。被告将该《政府信息公开答复书》通过邮寄送达原告，原告于同年5月25日收悉。原告认为被告未依法履行信息公开法定职责，起诉至舟山市中级人民法院。另查明：2014年10月20日，本案原告委托代理人刘鹏曾作为申请人向舟山市普陀区交通运输局提出政府信息公开申请，要求该局公开“一、设立舟山市普陀区三轮车服务中心相关文件及授权；二、舟山市普陀区交通局向普陀区城区客运人力三轮车收取公共资源使用费的审批依据及收费标准依据；三�舟山市普陀区交通局由下属独资企业（区三轮车服务中心）对城区客运人力三轮车营运人员收取公共资源使用费行政授权或行政委托法律依据及法定程序依据；四、公开已收取的公共资源使用费金额及管理和使用情况”等政府信息。该局向刘鹏作出答复并公开《舟山市普陀区人民政府关于规范城区客运人力三轮车营运秩序的通知》（舟普政发（2005）14号）等文件材料。刘鹏不服该答复行为，提起诉讼，嵊泗县人民法院于2015年1月13日作出（2014）舟嵊行初字第2号行政判决，判决驳回原告刘鹏的诉讼请求；舟山市中级人民法院于2015年4月9日作出（2015）浙舟行终字第6号终审行政判决，判决驳回上诉，维持原判。原审法院认为，根据《政府信息公开条例》第四条规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政�关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。故被告普陀区政府具有履行政府信息公开义务的法定职责。根据双方当事人的诉辩意见，对本案审理重点概括并具体评析如下：一、关于被告审查核实申请人主体信息及所需信息用途的行为是否合法的问题。第一，关于被告审查核实申请人的主体信息的合法性问题。根据《政府信息公开条例》第二十条第二款规定，政府信息公开申请应当包括申请人的姓名或者名称、联系方式等内容。参照《浙江省政府信息公开暂行办法》第十九条规定，申请人应当如实填写姓名或者名称、联系方式；申请公开的政府信息的内容描述和形式要求应当明确、具体。申请人委托他人申请公开与其自身相关的政府信息的，应当向行政机关提交申请人、被委托人的有效证件以及授权委托书。授权委托书应当�明委托事项、权限和期限，并由申请人签名或者盖章。故，申请人在政府信息公开申请中填写的姓名或者名称及联系方式真实、完整，既是申请人提出政府信息公开申请时应尽的法定义务，也是行政机关依申请公开政府信息的前提。本案中，申请人在涉案政府信息公开申请中所填写的姓名、工作单位、证件号码等信息与原告身份信息一致，而通信地址、联系电话、电子邮箱等信息实则与本案原告委托代理人刘鹏律师的相应联系方式一致，但申请人在提交涉案政府信息公开申请时并未提供授权委托书等相关材料，被告据此对申请人的主体信息进行审查核实并要求申请人方予以明确，符合法律规范。第二，关于被告审查核实申请人所需信息用途的合法性问题。根据《政府信息公开条例》第十三条规定，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。本案中，原告在涉案政府信息公开申请书中填写的所需信息的用途系“了解费用发放依据”，被告要求原告就所需信息用途及其与普陀区客运三轮车相关等提供相应证明以便审查，系行政机关就政府信息公开申请人是否根据自身生产、生活、科研等特殊需要提出政府信息公开申请的审核，被告待原告对此进行回复后，最终作出政府信息公开书面答复，符合法律规范。二、关于被告是否已履行政府信息公开法定职责的问题。根据《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”；参照《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（八）项规定“对申请公开的政府信息，行政机关应当按照下列规定分别作出书面答复处理：……（八）申请内容不明确或者申请不符合规定要求的，应当一次性告知申请人需要补正的内容……”。根据《政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，原告于2015年4月11日通过舟山市普陀区政府信息公开网向被告提出政府信息公开申请，被告于同年4月29日向原告在其政府信息公开申请中载明的电子邮箱地址发送电子邮件，要求对申请人即原告的主体信息及所需信息用途等进行审核，原告于同年5月5日对此作出回复，被告最终于同年5月20日作出（2015年）普依申请复第002号《政府信息公开答复书》并通过邮寄送达，原告于同年5月25日收悉。即，被告依法对申请人主体信息及所需信息用途等进行审查核实并要求申请人进行更改、补正，待申请人即原告对此进行回复解释后，被告在规定期限内以书面形式作出了政府信息公开答复并邮寄送达原告，故并不存在不履行信息公开法定职责的情形。三、关于被告作出涉案《政府信息公开答复书》是否合法的问题。根据《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项规定，对申请公开的政府信息，属于公开范围的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。本案中，针对申请人即�告提出的第一项信息公开申请内容，即“2005年普陀区政府发布的《舟山市普陀区人民政府关于规范城区客运人力三轮车营运秩序的通知》中，‘中心价按历年的三轮车转让综合价测算’中的‘历年’指哪几年，有无制定的实际依据”，被告在其作出的《政府信息公开答复书》中已予具体答复告知，符合法定要求。根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，对申请公开的政府信息，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，针对申请人即原告提出的第二项信息公开申请内容，即“该文件中的‘营运权的年有偿使用费标准由有关职能部门确定’，其中‘有关职能部门’所指哪一部门、制定依据以及有无职权依据或授权依据”，被告在其作出的《政府信息公开答复书》中答复告知“未发生任何收费行为”，并在庭审中进一步说明系因没有任何收费行为故所涉政府信息不存在，而原告也未提供证据或相关线索证明被告处确实存在前述政府信息，故被告已经履行了法定告知义务。原告提出的要求本院确认被告未公开已申请公开的信息的行为违法，并责令被告限期公开已申请公开的信息的诉讼请求，不予支持。另，根据《政府信息公开条例》第二十六条的规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供。本案中，申请人即原告在政府信息公开申请中明确获取信息的方式为纸质，被告以书面答复形�作出涉案《政府信息公开答复书》，并邮寄送达原告，符合政府信息公开的形式要求。综上，被告普陀区政府针对原告提出的政府信息公开申请按照原告要求的答复形式书面作出了《政府信息公开答复书》并邮寄送达原告，履行了信息公开法定职责。原告张善龙要求确认被告未公开已申请公开的信息的行为违法，并责令被告限期公开已申请公开的信息的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（三）项之规定，判决驳回原告张善龙要求确认被告未公开已申请公开的信息的行为违法并责令被告限期公开已申请公开的信息的诉讼请求。张善龙上诉称：一审法院在认定事实方面存在多处重大遗漏和错误�处：1、上诉人申请内容第一项“中心价按历年的三轮车转让综合价测算中的历年是指那几年，有无制定的实际依据”，实际上是两个内容，舟山市普陀区人民政府只对历年指1992年-2000年做出答复，而对实际依据未做答复，上诉人就是希望舟山市普陀区人民政府公开制定日车36000，夜车24000的实际数据来源和方式，但是普陀区人民政府未做答复，而一审法院对此未做查清。2、上诉人申请公开的第二项内容是营运权的年有偿使用费标准由有关职能部门确定，这个有关职能部门所指哪一部门？制定的依据以及有无职权依据或授权依据。申请人认为普陀区人民政府至少应公开以下三个内容：(1)制定标准的职能部门是那一部门，但被上诉人完全只字不提，即使按普陀区人民政府所狡辩的是一种计算方法，也应公开出这种所谓的计算方法是哪一部门制�。(2)年有偿使用费的制定依据是什么？但上诉人完全避开了这个问题，即使是给予经济补助，也应该有制定的依据，即使是一种计算方法，因为涉及不同人员的不同金额，也应说明制定依据。(3)职权依据和授权依据，我们知道，无论是收取年有偿使用费，还是退出给予经济补偿，都是政府制定文件中的内容，应该说明职权依据或授权依据，但是普陀区人民法院对该项内容未做答复。显而易见的一点是，申请人要求公开是2006年这份文件中的制定收费的依据，而事后是否收费，还是变换形式的收费，都不能改变在制定文件当时应当有职权依据和授权依据。3、上诉人认为被上诉人作为一级人民政府，具有应有的道德风范和诚信，按照文件本身的基本文意，任何一个正常人都知道这里面规定了营运权的年有偿使用费的含义，况且，在文件中还解释了为什么会收取年有偿使�费的依据。但普陀区人民政府却曲解为一种计算方法。这种低级的辩解不但损害了上诉人的合法权利，也损害了政府公信力和诚信原则。综上，为维护政府公信力和上诉人合法权利，根据相关法律规定，提出上诉，请求依法支持上诉请求。舟山市普陀区人民政府答辩称：一、关于被答辩人认为答辩人对申请内容第一项中关于“中心价”的实际依据未做答复，显然不成立。答辩人在《政府信息公开答复书》中已明确将调查取得的各时间段的不同价格进行一一列明，并明确“中心价”系根据上述经调查取得的数据进行综合测算后确定。答辩人针对被答辩人的该项申请内容已作出全面有效的答复。二、关于被答辩人认为答辩人未对其所申请公开的第二项内容作出相应答复，显然不成立。《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项明确规定，对申请公开的政府信息，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。现被答辩人所申请公开的第二项内容，因实际未发生任何收费行为而根本不存在相应的政府信息，对此答辩人在《政府信息公开答复书》中明确予以告知说明营运权年有偿使用费实际是对三轮车从业人员在退出三轮车营运活动后给予经济补助的一种计算方法，未发生任何收费行为。答辩人认为，答辩人的答复符合法律规定，并无不当。三、关于被答辩人述及的舟普政发(2005)14号文件中的有关问题，已由生效的(2015)浙舟行终字第6号行政判决书作出相应的事实认定和实体裁判。本案实际系被答辩人原审代理人以被答辩人名义再次向答辩人中请政府信息公开并提起诉讼，存在重复和恶意主张权益之嫌。综上，原审判决认定�实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。庭审时，双方当事人围绕被上诉人舟山市普陀区人民政府是否已经履行了政府信息公开法定职责的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，本院对原审认定的基本案件事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人张善龙认为被上诉人舟山市普陀区人民政府未履行政府信息公开法定职责提起的诉讼。因此，上诉人提出的申请事项是否属于政府信息公开申请，以及被上诉人是否已经依法履行了相应法定职责应当作为案件的审查重点。根据《中华人民共和�政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。该条例第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。本案中，上诉人的申请事项，实际是要求对舟山市普陀区人民政府舟普政发[2005]14号《关于规范城区客运人力三轮车营运秩序的通知》的相关内容进行解释，以及对该通知相关内容的合法性提出质疑，该申请事项并不构成《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息公开申请，被上诉人不具有相应的政府信息公开法定职责。但即便如此，被上诉人还是针对上诉人的申请给予了相应说明。因此，上诉人再以被上诉人未履行政府信息公开法定职责为由提起诉讼，缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。原审法院未能厘清上诉人的申请事项是否构成政府信息公开申请，即对被上诉人所作《政府信息公开答复书》进行实体审查，并援引《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（三）项之规定作出判决，均存在不当。但鉴于原审驳回上诉人诉讼请求的结论正确，故依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不足，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张善龙负担。本判决为终审判决。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  姚 薇二○一六年三月二十三日书记员徐一菁