广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2015）粤高法行终字第359号上诉人（原审原告）：阳江市江城区双捷镇双捷村邵屋经济合作社。住所地：广东省阳江市江城区双捷镇双捷村民委员会邵屋村。负责人：刘瑞献，社长。被上诉人（原审被告）：阳江市江城区人民政府。住所地：广东省阳江市江城区漠江路区府大院。法定代表人：冯富基，职务：区长。委托代理人：关健苗、杨晓枫，均系该府工作人员。被上诉人（原审被告）：阳江市国土资源局江城分局。住所地：广东省阳江市江城区马曹河堤路*号。上诉人阳江市江城区双捷镇双捷村邵屋经济合作社（下称邵屋合作社）因与被上诉人阳江市江城区人民政府（下称江城区政府）、阳江市国�资源局江城分局（下称江城国土分局）不履行法定职责行政纠纷一案，不服广东省阳江市中级人民法院（2015）阳中法行初字第4号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2004年，阳江市江城区双捷镇人民政府（下称双捷镇政府）与邵屋合作社签订《征地协议书》，征用土地的土名称沙洲，位于白鹤朗垌站港公路西边、元捷新公路两边面积约30000平方米，土地补偿费按每平方米10元进行补偿，附着物和青苗补偿根据实际按国家有关规定执行。协议还约定：按先补偿后用地的原则，未结清土地补偿费不能使用土地；在被征用土地的南边安排村民住宅用地，每户实建面积70至80平方米，双捷镇政府、村委会协助村把土地调整好再安排住宅地；该地的建设要按照镇的总体规划进行，主要作单位用地和住宅用�。2009年8月4日，双捷镇政府又与邵屋合作社签订《征地协议书》，被征土地位于站港公路边“油麻地”，面积7495.65平方米，征地价格按2004年双方商定每平方米9元计算，并按当时争议土地补偿三分之二的计算方法，扣除已领取部分款项后一次过付清。之后，双捷镇供电所、双捷镇卫生院在被征土地上建起办公楼，邵屋合作社的部分村民以及其他购买者也陆续在被征土地上建房。后由于有村民在转让土地建房时，另有村民出面阻止，产生纠纷，有部分村民进行上访。双捷镇政府做过调解工作，国土部门查处过违法用地情况，江城区政府也于2014年5月27日就邵屋合作社村民邵业丰等人申请返还被征土地的问题，作出《关于对双捷村委会邵业丰返还土地申请书的初步答复》，邵屋合作社不服而向原审法院提起行政诉讼。邵屋合作社一审的诉讼请求是：要求江城区政府、江�国土分局在两个月内履行拆除双捷镇政府违法征收邵屋合作社的土地上所建的房屋的法定职责。一审时江城国土分局经传唤未到庭参加诉讼，也没有提供证据，但向一审法院提供了书面答辩意见，认为其不具有作出拆除涉嫌违章建筑的职权，邵屋合作社起诉属主体不适格，请求法院驳回邵屋合作社的起诉。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管�门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”根据上述规定，对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查、作出处理的机构是县级以上人民政府土地行政主管部门，而不是人民政府。同时，该法第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”据此，县级以上人民政府土地行政主管部门对在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施也没有强制拆除的职权。因此，邵屋合作社请求判令江城区政府、江城国土分局在两个月内履行拆除双捷镇政府违法征收邵屋合作社的土地上所建的房屋的法定职责，没有法律依据，邵屋合作社所起诉的被告不适格。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回邵屋合作社的起诉。邵屋合作社不服一审裁定提起上诉称：原审裁定认定事实不清，适用法律错误。依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的规定，江城区政府、江城国土分局作为县级人民政府及县级人民政府土地管理部门对本区域违反土地法律法规的行为进行监督检查，江城区政府可责成有关部门对违法行为采取查封施工现场、强制拆除等措施。江城区政府在对村民的回复及答辩状中均明确承认双捷�政府没有完善征地的相关手续就实施征地和出让土地的行政行为欠妥。江城区政府作为双捷镇政府的上级政府，有法定义务纠正下级政府的错误。江城区政府、江城国土分局对双捷镇政府的违法行为不管不问，是行政不作为，法院应责令江城区政府、江城国土分局在合理期限内依法行政，强制拆除违章建筑。请求二审法院撤销原审裁定，责令江城区政府、江城国土分局在两个月内履行拆除双捷镇政府违法征收邵屋合作社的土地上所建的房屋的法定职责。被上诉人江城区政府二审答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查、作出处理的机构是县级以上人民政府土地行政主管部门，而不是人民政府。邵屋合作社的上诉请求没有法律依据，其请求主体不适格。请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。被上诉人江城国土分局二审未提交书面答辩意见。本院二审经审查，对一审查明的事实予以确认。本院认为：本案为不履行法定职责行政纠纷。二审争议焦点是江城区政府、江城国土分局是否具有拆除双捷镇政府违法征收邵屋合作社的土地上所建的房屋的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《广东省国土资源监督检查条例》第四条规定：“省人民政府国土资源行政主管部门负责全省的国土资源监督检查工作。市、县人民政府国土资源行政主管部门负责本行政区域的国土资源监督检查工作。”根据上述规定，依法对双捷镇政府涉嫌违规征地行为负有监督检查职责的机关应是县级以上人民政府土地行政主管部门，而非江城区政府。因此，邵屋合作社要求判令江城区政府在两个月内履行拆除双捷镇政府违法征收邵屋合作社的土地上所建的房屋的法定职责，没有法律依据，邵屋合作社起诉江城区政府要求履行法定职责属被告不适格。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十四条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）确认发明专利权的案件、海关处理的案件；（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件。”根据上述规定，本案邵屋合作社以江城国土�局为被告提起诉讼，不属原审法院级别管辖范围。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；……（十一）起诉不具备其他法定要件的。”因此，原审法院驳回邵屋合作社的起诉并无不妥，本院依法予以维持。综上，邵屋合作社的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  刘德敏代理审判员  罗 燕代理审判员  陈铭强二〇一五年八月二十四日书 记 员  李 捷