上海市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪02行初196号原告钱怡蔚，女，1984年2月1日出生，汉族，住上海市虹口区。原告祁志云，女，1952年8月31日出生，汉族，住上海市虹口区。原告钱瑞华，男，1954年8月5日出生，汉族，住上海市虹口区。被告上海市杨浦区人民政府，住所地上海市杨浦区。法定代表人薛侃。委托代理人叶平，男。委托代理人张岩，上海段和段律师事务所律师。被告上海市人民政府，住所地上海市黄浦区。法定代表人应勇。委托代理人胡婧，女。委托代理人王璐，男。原告钱怡蔚、祁志云、钱瑞华不服被告上海市杨浦区人民政府(以下简称“杨浦区政府”)所作房屋征收决定及上海市人民政府(以下简称“市政府”)所作行政复议决定，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。两被告在法定期限内向本院提交了答辩状和作出被诉行政行为的证据和依据。本院依法组成合议庭，于2020年1月16日公开开庭审理了本案。原告钱怡蔚、祁志云、钱瑞华，被告杨浦区政府的委托代理人叶平、张岩，被告市政府的委托代理人胡婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告杨浦区政府于2019年5月24日作出杨府房征[2019]4号房屋征收决定，内容为：因公共利益需要，根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(以下简称《实施细则》)规定，现决定征收下列范围内的房屋，同时收回该范围内国有土地使用权。房屋征收范围：东至临青路，南至周家牌路，西至松潘路，北至杭州路。具体门牌号：临青路XXX-XXX号(单号)、XXX弄(全弄)、XXX弄(全弄)、XXX弄(全弄)、XXX弄(全弄)；周家牌路XXX-XXX号(单号)、XX弄(全弄)、XX弄(全弄)、XX弄(全弄)、XX弄(全弄)、XXX弄(全弄)、XXX弄(全弄)、1XX弄(全弄)、XXX弄(全弄)、XXX弄(全弄)、XXX弄甲支弄(全弄)、XXX弄乙支弄(全弄)、XXX弄丙支弄(全弄)；松潘路XXX-XXX号(双号)、XXX弄(全弄)、XXX弄(全弄)；杭州路XXX-XXX号(双号)、XXX弄(全弄)、XXX弄(全弄)、XXX弄(全弄)。原告钱怡蔚、祁志云、钱瑞华不服，向市政府申请行政复议，市政府于2019年9月17日作出沪府复征字〔2019〕第54号行政复议决定，维持了杨浦区政府作出的房屋征收决定。原告钱怡蔚、祁志云、钱瑞华诉称，被诉征收决定的房屋征收补偿方案规定先搬迁后发放补偿款，违反房屋征收相关规定；对大病、残疾、高龄等特殊人群应给予适当货币补助，但涉案补偿方案中并无相关规定；被诉征收决定依据的规范性文件中涉及房屋面积认定及以证计户的规定违反上位法规定。市政府的行政复议程序违法。原告请求确认杨浦区政府作出的杨府房征[2019]4号房屋征收决定无效，撤销市政府作出的沪府复征字〔2019〕第54号行政复议决定，一并审查《关于贯彻执行若干具体问题的意见》[沪房管规范征(2012)9号]、《关于进一步规范本市房屋征收补偿工作的通知》[沪房管征(2014)243号]、《上海市房屋管理局关于印发的通知》[沪房规范(2018)5号]，判令杨浦区政府赔偿原告维权成本及精神损失费人民币420,000元。原告为证明其诉请，提供了上海市城乡居民大病保险医疗结算单、基本医疗保险门诊大病登记回执，公证书、系争房屋的国有土地租金缴纳收据，征收基地拍摄的照片等证据材料。被告杨浦区政府辩称，先搬迁后发放补偿款是关于安置补偿协议履行事宜的规定，特殊人群的困难补助并非法律强制性规定，涉案补偿方案未违反房屋征收相关规定；沪房管征(2014)243号和沪房规范(2018)5号文不是被告作出被诉征收决定的依据，沪房管规范征(2012)9号文系有关机关结合本市情况制定，现行有效，内容亦符合上位法规定。被诉房屋征收决定程序合法、事实清楚、适用法律正确，被告杨浦区政府请求驳回原告的诉讼请求。被告市政府辩称，同意杨浦区政府的意见，市政府在法定期限内作出行政复议决定，复议程序合法，沪房管规范征(2012)9号文已经多个法院判决进行审查。其收到原告的规范性文件附带审查请求后咨询了相关法制部门，答复为未与上位法冲突。被告市政府请求驳回原告的诉讼请求。被告杨浦区政府以下列证据及依据证明房屋征收决定认定事实清楚、程序合法：1、《关于提请区政府作出杨浦区90街坊旧城区改建房屋征收决定的报告》，证明房屋征收部门向杨浦区政府报请作出征收决定及具体方案；2、区政府常务会议纪要，证明经杨浦区政府常务会议讨论作出90街坊旧城区改建房屋征收决定；3、《房屋征收决定》，证明杨浦区政府作出了房屋征收决定；4、《关于上海市杨浦区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》(节选)，证明90街坊旧城区改建项目被列入杨浦区社会发展年度计划；5、上海市住房和城乡建设管理委员会关于确认杨浦区平凉街道47街坊、大桥街道88、89、90、93街坊、江浦街道160街坊等地块旧区改造房屋征收范围的函，证明经上海市相关部门确认90街坊房屋征收范围；6、上海市杨浦区人民政府关于确认杨浦区旧城区改建88、90、93、47街坊房屋征收范围的批复，证明杨浦区政府确认90街坊房屋征收范围；7、杨浦区90街坊旧城区改建意愿征询公告，证明对90街坊旧城区改建意愿进行征询；8、杨浦区90街坊旧城区改建意愿征询结果公示，证明90街坊旧城区改建意愿征询结果；9、公告及《杨浦区90街坊旧城区改建地块房屋征收补偿方案(征求意见稿)》，证明对90街坊房屋征收补偿方案征求意见；10、论证会笔录，证明对90街坊房屋征收补偿方案召开论证会；11、听证会公告及听证笔录，证明对90街坊房屋征收补偿方案召开听证会；12、公告及《杨浦区90街坊旧城区改建地块房屋征收补偿方案》，证明对90街坊房屋征收补偿方案修改的情况及修改后的方案予以公布；13、资金证明，证明90街坊旧城区改建房屋征收项目所需资金已到位；14、90街坊征收安置房源清单，证明90街坊旧城区改建房屋征收项目所需安置房屋已准备到位；15、社会稳定风险评估报告，证明会同相关部门对90街坊旧城区改建房屋征收项目进行社会稳定风险评估；16、公告及《杨浦区90街坊征收范围内房屋建筑面积调查认定情况》，证明对征收范围内房屋权属、建筑面积进行了调查；17、《关于房屋征收不得实施相关行为的公告》，证明在征收范围内暂停办理相关审批手续的情况；18、《关于杨浦区大桥街道90街坊旧城区改建地块土地储备项目投资估算的批复》，证明项目投资估算情况。19、法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十六条；《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(以下简称《实施细则》)第八条至第二十条。被告市政府提供了以下证据证明行政复议决定程序合法：行政复议申请书及信封、行政复议补正通知书及邮寄凭证、行政复议补正材料及信封、行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议决定书及邮寄凭证。经质证，原告对被告杨浦区政府提供的证据未发表质证意见，坚持其诉称意见；原告称其在复议时提出对规范性文件一并审查的申请，但市政府未中止复议进行审查。被告杨浦区政府和市政府认为原告提供的大病保险相关材料与本案无关，对其他证据不予认可。经审核，被告杨浦区政府和市政府提供的证据内容真实，形式和来源合法，与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。原告提供的证据与被诉房屋征收决定的合法性审查不具有关联性，本院不予采信。根据上述有效证据，本院查明：2019年1月，杨浦区90街坊旧城区改建项目被列入杨浦区社会发展计划。经市住房城乡建设管理委、市发展改革委、市财政局、市规划资源局、市文物局、市房屋管理局和杨浦区旧改部门共同确认，杨浦区大桥街道90街坊列入本市旧城区改建房屋征收范围，该地块房屋征收四至范围为：东至临青路，南至周家牌路，西至松潘路，北至杭州路，占地面积约68636平方米，杨浦区政府亦对此予以确认。2019年2月22日，上海市杨浦区住房保障和房屋管理局(以下简称“杨浦房管局”)作出《关于房屋征收不得实施相关行为的公告》并在征收范围内张贴，暂停实施相关行为的期限为2019年2月22日至2020年2月21日。2019年3月15日，杨浦房管局发布杨浦区90街坊旧城区改建意愿征询公告，对房屋征收范围内的房屋产权人、公有房屋承租人开展旧城区改建意愿征询。2019年3月26日，杨浦房管局发布改建意愿征询结果公示，愿意改建的居民户数占应征询户总数的99.34%。同年5月25日，杨浦房管局将征收范围内房屋调查认定的结果予以公布。2019年4月10日，杨浦房管局在征收范围内公布《杨浦区90街坊旧城区改建地块房屋征收补偿方案(征求意见稿)》，征求被征收人、公房承租人对补偿方案的意见。杨浦区政府于2019年4月15日发布听证会公告，于同月29日组织召开听证会，居民代表、律师、人大代表及相关部门参加了听证会。同年5月8日，杨浦区政府组织有关部门对房屋征收补偿方案进行论证。2019年5月10日，杨浦区政府公布房屋征收补偿方案征求意见情况和修改后的房屋征收补偿方案。杨浦区大桥街道90街坊地块房屋征收共需资金170.57亿元，其中46亿余元已于2019年5月22日前拨付到位，杨浦区政府另将奉贤区南桥基地、松江区南站基地、浦东新区民乐基地、青浦区徐泾北基地、浦东新区曹路基地、宝山区潘沪路399弄、杨浦区国伟路XXX弄、顺平路XX弄、河间路555弄、民京路658弄、国顺东路55弄、锦州湾路27弄、顺平路1122弄等房屋调拨用于90街坊地块产权调换房屋。杨浦房管局会同相关部门对杨浦区90街坊旧城区改建地块房屋征收项目进行社会稳定风险评估，并将评估报告报杨浦区政府审核同意。经区政府常务会议讨论决定，杨浦区政府于2019年5月24日作出杨府房征[2019]4号房屋征收决定，并于同日在征收范围内予以公告。原告钱怡蔚不服该房屋征收决定，向市政府申请行政复议，市政府于2019年7月20日收到申请书后，经审查认为钱怡蔚的行政复议请求不明确，于同月24日作出沪府复征字〔2019〕第54号行政复议补正通知书。钱怡蔚收到补正通知书后，与祁志云、钱瑞华共同作为申请人，向市政府提交了行政复议申请书。市政府于2019年8月1日向杨浦区政府发出行政复议答复通知书。杨浦区政府于同月8日向市政府提交了行政复议答复书。钱怡蔚等于同年9月9日向市政府提出对行政行为依据的有关规定进行审查的申请。市政府经审理，于2019年9月17日作出被诉行政复议决定，维持了杨浦区政府所作房屋征收决定，并将复议决定书邮寄送达原告。原告钱怡蔚、祁志云、钱瑞华仍不服，诉至本院。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，被告杨浦区政府具有作出房屋征收决定的职权。杨浦区政府将90街坊旧城区改建列入区国民经济和社会发展年度计划，并会同本市相关部门确定了房屋征收范围，符合《实施细则》第八条第(五)项、第九条、第十条之规定。杨浦区政府提供的证据能够证明相关旧城区改建的意愿征询，征收范围内房屋情况的调查和登记，补偿方案的拟订、公布和征询，征收项目的社会稳定风险评估，征收决定的讨论、决定和发布等主要行政程序和环节符合《实施细则》第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的相关规定。杨浦区政府作出的房屋征收决定认定事实清楚、主要行政程序合法、适用法律正确。被告市政府收到原告的行政复议申请后，经补正程序，依法受理申请并向杨浦区政府寄送了行政复议答复通知书，于法定期限内作出维持被诉房屋征收决定的复议决定并向原告送达复议决定书，行政复议程序合法，行政复议决定并无不当。原告认为涉案地块房屋征收补偿方案第八条违反先搬迁后补偿的规定，本院认为，该条规定的被征收房屋补偿费用或者房屋产权调换后余款的发放时间，是在补偿协议已经订立、对具体补偿方案作出约定的前提下关于协议履行的规定，与《实施细则》第四十一条关于先补偿、后搬迁的规定并不冲突，原告认为该规定违反上位法，本院不予支持。关于特殊群体补贴，《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《实施细则》对此均无明确规定，原告认为房屋征收补偿方案应当对特殊群体予以补贴，缺乏法律依据，本院亦不予支持。关于原告提出的其他规范性文件附带审查请求，沪房管征(2014)243号文未作为被告杨浦区政府作出被诉房屋征收决定的依据，不属于本案附带审查范围。沪房管规范征(2012)9号及沪房规范(2018)5号文系由本市房屋征收与补偿工作的主管部门为贯彻执行《实施细则》制订，文件内容未违反上位法相关规定，原告提出的涉及建筑面积认定、以证计户的规定亦不存在与上位法冲突之处，故原告认为以上三个文件违反上位法规定的理由不能成立，本院对其主张不予支持。综上，原告的诉讼请求和理由缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告钱怡蔚、祁志云、钱瑞华的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告钱怡蔚、祁志云、钱瑞华共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。法官助理王立帆审 判 长  张 璇审 判 员  包建俊人民陪审员  王顺和二〇二〇年三月十三日书 记 员  陈雪萍附：相关法律条文附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。