江苏省南京市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018）苏01行赔终7号上诉人（原审原告）南京百卉园艺有限公司，住所地在南京市六合区马鞍街道汤营村。法定代表人何焱，南京百卉园艺有限公司董事长。委托代理人孙乔圣、林志刚，江苏臣功律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市六合区人民政府马鞍街道办事处，住所地在南京市六合区马集镇人民路54号。法定代表人贾如臣，南京市六合区人民政府马鞍街道办事处主任。出庭负责人程龙，南京市六合区人民政府马鞍街道办事处副主任。委托代理人周玉柱，江苏索创律师事务所律师。上诉人南京百卉园艺有限公司（以下简称百卉公司）因诉被上诉人南京市六合区人民政府马鞍街道办事处（以下简称马鞍街道办）行政赔偿一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行赔初64号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年4月25日公开开庭审理了本案。上诉人百卉公司的委托代理人孙乔圣，被上诉人马鞍街道办的出庭负责人程龙、委托代理人周玉柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2005年10月1日，马鞍镇（现已更名为马鞍街道）汤营村赵营组作为甲方与乙方张达峰签订了《六合区农村集体土地使用权流转合同》，约定“改良土地28.4亩使用权流转给乙方从事花卉种植，不准改变其用途”。2008年12月30日，南京市国土资源局六合分局（以下简称六合国土分局）对张达峰作出六国土资执罚（2008）105号《国土资源行政处罚决定书》，认定张达峰在没有办理用地手续的情况下，在该土地上陆续开工建设，用于停车场和出租钢模经营。经现场勘查：围墙已建成，建成门卫、办公用房15间，温房一排，建筑占地438平方米，总用地面积18107.1平方米。张达峰的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，属于非法占用土地的违法行为，依法决定对张达峰作出罚款90000元的行政处罚。对于该处罚决定，张达�并未提出异议，并于2009年1月5日缴纳罚款30000元，剩余罚款60000元由百卉公司于2009年9月28日缴纳。2013年10月28日，马鞍街道办向张达峰作出宁六鞍限拆字（2013）第911033号《限期拆除通知书》，认定张达峰建设涉案建筑违法，责令其限期拆除。2013年11月4日，马鞍街道办向张达峰作出六鞍发强拆（911101）号《强制拆除决定书》，决定对涉案建筑组织强拆。2013年12月5日，马鞍街道办对涉案建筑进行了强制拆除。另查明，2014年4月10日，百卉公司以马鞍街道办为被告向南京市六合区人民法院（以下简称六合区法院）起诉，六合区法院于2014年6月19日作出（2014）六行初字第23号行政裁定书，驳回了百卉公司的起诉。百卉公司不服提起上诉，后又申请撤回上诉。2014年9月9日，百卉公司以马鞍街道办、南京市六合区城市管理行政执法局为共同被告再次向六合区法院起诉，六合区法院于2014年11月15日作出（2014）六行初字第36号行政裁定书，驳回百卉公司的起诉。百卉公司不服提起上诉，南京市中级人民法院于2015年4月23日作出（2015）宁行终字第4号行政裁定书，裁定发回重审。六合区法院将张达峰追加为第三人后重新审理，于2016年4月26日作出（2015）六行初第34号行政裁定书，驳回百卉公司的起诉。百卉公司不服提起上诉，南京市中级人民法院于2016年9月10日作出（2016）苏01行终字第459号裁定，指令六合区法院继续审理。六合区法院于2016年12月24日作出（2016）苏0116行初59号行政判决书，判决确认马鞍街道办的强制拆除行为违法。2017年5月5日，百卉公司向马鞍街道办申请国家赔偿，马鞍街道办于2017年5月8日签收。2017年10月9日，百卉公司提起行政赔偿诉讼。原审法院认为，一、百�公司是否具备提起本案行政赔偿之诉的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条规定：“赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理。”第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”第二十一条规定：“赔偿请求�单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。”本案中，六合区法院作出行政判决确认马鞍街道办的强制拆除行为违法。嗣后，百卉公司向马鞍街道办申请国家赔偿，马鞍街道办不予赔偿，百卉公司在法定期限内向人民法院单独提起行政赔偿之诉，具有原告主体资格，符合起诉条件。至于百卉公司是否系涉案建筑的权利人，进而能否得到马鞍街道办的行政赔偿，属于诉的理由具备性问题，应当通过判决予以评价。二、本案的判决方式。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”因此，作为行政诉讼中特殊的一类诉讼类型，行政赔偿诉讼的审理和判决方式有别于其它诉讼类型。它既承继了合法性审查的因素，又不将其作为唯一的追求和考虑，而更着眼于争端的解决。也就是说，行政赔偿之诉所关注的，始终是赔偿申请人能否得到行政赔偿及赔偿数额这一实质问题。因此，本案判决应当对百卉公司是否有权得到诉讼请求所涉行政赔偿以及赔偿数额�法律关系作出实质性处理。三、百卉公司诉讼请求所涉行政赔偿能否得到支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”根据上述规定，行政赔偿的范围限于与违法行为有因果关系的损失、财产权的损失限于直接损失，且一般由原告承担举证责任。本案中，1.百卉公司仅提交国家赔偿申请书、EMS快递单、行政判决书作为证据，不足以证明赔偿义务机关的违法行为对其造成的损失，不利后果应由原告承担。2.劳务费、营业损失等项目不属于直接损失，不属于国家赔偿范围。3.行政执法决定和人民法院裁判的主文均具有对特定法律关系的拘束力，上述文书查明事实部分属于证明力较强的证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一项规定：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；”本案中，百卉公司称涉案建筑由其所建系其所有，马鞍街道办称系张达峰所建。证据方面，百卉公司仅有当事人陈述作为证据，马鞍街道办提交的当事人陈述、国土资源行政处罚决定书、土地使用权流转合同、强制拆除决定书等证据均证明涉案建筑系张达峰所建。而且，国土资源行政处罚决定书、强制拆除决定书等属于国家机关依职权制作的公文文书，证明力较强。因此，对于百卉公司要求马鞍街道办赔偿办公和生产用房、围墙、大门等损失的主张本院不予支持。4.需要说明的是，诉讼主体资格属于程序法律问题，物权属于实体法律问题——人民法院认为百卉公司与强拆涉案建筑的行政行为具有利害关系，具备相应案件的原告主体资格，不能等同于认可百卉公司对涉案建筑享有�有权。综上，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回百卉公司的全部诉讼请求。上诉人百卉公司上诉称：一、原审法院错误认定案涉建筑物等财产的所有权不属于上诉人。六合区法院（2016）苏0116行初59号行政判决书已经认定相关事实，张达峰在该案件庭审中确认案涉建筑物等财产所有权属于上诉人。上诉人自2006年1月2日成立经营，至案涉建筑物等财产被被上诉人毁损，从未向任何机构、个人申明经营土地上的建筑物等财产属于张达峰或他人所有。包括被上诉人在内的政府机构也从未向上诉人核实地上建筑物的权属情况，被上诉人没有提交有效证据证明案涉建筑物不属于上诉人所有。二�原审法院采信被上诉人提交的相应证据违反法律规定。三、原审法院错误认定上诉人没有提交证据来证明财产损失。上诉人经过工商行政管理部门注册登记，上诉人的建筑物经过村民小组、村民委员会、街道办事处批准同意所建，被上诉人毁损上诉人财产的行政行为已被确认为违法。四、原审法院适用法律错误。上诉人依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，有取得国家赔偿的权利。五、原审法院程序违法。上诉人在原审中申请勘验现场并申请原审法院委托司法鉴定机构对上诉人的具体损失进行鉴定，原审法院对上诉人的申请未作处理而直接判决，程序违法。综上所述，原审法院认定事实不清、适用法律错误、程序违法。请求二审法院撤销一审判决，依法改判并支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人马鞍街道办辩称：一、被上诉人提供的相关证据足以证明涉案建筑系张达峰所建，上诉人无权要求被上诉人赔偿损失。二、被上诉人在一审中所提供的所有证据均来源合法，形式真实，并具有关联性。三、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”上诉人在本案中向被上诉人提出行政赔偿的请求，只有在说明上诉人存在合法权益被侵害的情况下，上诉人的该请求才可能得到支持。被上诉人强制拆除案涉建筑物的行为已经被生效裁判文书确认违法，但仍然需要明确上诉人对于案涉建筑物存在合法权益。上诉人提出，其曾经提出建设申请，村民小组、村委会和街道办均已同意，故上诉人所建的建筑物属于合法建筑，上诉人对此享有合法权益。对此，本院经审查认为，首先，张达峰与村民小组签订的土地使用权流转合同载明流转土地用于花卉种植，不得改变土地用途，可建设生产用房和辅助用房；百卉公司所提出的建设申请亦载明为花卉种植需要建设生产用房。而至强制拆除时，现场所建的房屋及设施并非是用于花卉种植的生产用房，故案涉建筑物并非根据土地流转合同及建设申请的内容所建。其次，六合国土分局已经认定案涉建筑物属于非法占地，并就此下达了行政处罚决定书�该处罚决定书已经生效，上诉人对此也予以认可，并缴纳了罚款。因此，案涉建筑物未取得合法手续且已被行政处罚，上诉人无法据此取得合法权益。上诉人主张的劳务费和营业损失属于间接损失，不属于国家赔偿的范围。上诉人主张的树木损失，但根据被上诉人提供的拆除时的照片来看，现场并无树木，故上诉人的该请求缺乏事实依据，不能成立。上诉人主张的其他损失，均属于因建筑物被拆除导致的直接损失，但如上文所述，因为上诉人对此缺乏合法权益，故其要求被上诉人赔偿该部分损失亦不能成立。综上，上诉人的上诉请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定�判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  郝莉坤审判员  黄 飞审判员  周 磊二〇一八年五月十六日书记员  储 娜