天津海事法院行 政 判 决 书（2019）津72行初9号原告秦皇岛豪盛海产品养殖开发基地有限公司山海关分公司，住所地河北省秦皇岛市山海关区龙源大道南侧（斌扬冷冻厂东侧）。负责人孟秋红，总经理。委托代理人潘雪峰，北京盈科（天津）律师事务所律师。被告山海关区海洋和渔业局，住所地河北省秦皇岛市山海关区正合街1号行政中心B座三楼。法定代表人马力，局长。参加诉讼行政机关负责人赵文琪，秦皇岛市山海关区海洋和渔业局副局长。委托代理人邸志鹏，河北君德风律师事务所律师。委托代理人王卉，河北君德风（山海关区）律师事务所律师。被告秦皇岛市山海关区自然资源和规划局，住所地河北省秦皇岛市山海关区老龙头路189号。法定代表人唐学征，局长。参加诉讼行政机关负责人马学智，秦皇岛市山海关区自然资源和规划局副局长。委托代理人邸志鹏，河北君德风律师事务所律师。委托代理人王卉，河北君德风（山海关区）律师事务所律师。原告秦皇岛豪盛海产品养殖开发基地有限公司山海关分公司（以下简称豪盛公司）与被告秦皇岛市海洋和渔业局（以下简称市海洋渔业局）、被告秦皇岛市山海关区自然资源和规划局（以下简称区自然规划局）行政处罚纠纷一案，豪盛公司于2019年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于9月5日受理后，于9月6日向市海洋渔业局、区自然规划局邮寄送达起诉状副本及应诉通知书。9月9日，市海洋渔业局收到本院邮寄送达的诉讼材料。区自然规划局拒收诉讼材料，该邮件于9月11日被退回。9月16日，本院工作人员前往区自然规划局进行现场送达，区自然规划局签收送达回证。9月10日，市海洋渔业局向本院提交答辩状，称其不是本案适格的被告。本院遂向秦皇岛市委机构编制委员会进行了调查，并于11月12日告知豪盛公司起诉的被告市海洋渔业局不适格，应该变更为山海关区海洋和渔业局（以下简称区海洋渔业局），豪盛公司同意变更。11月13日，本院向区自然规划局告知其11月4日提出的管辖异议，已经超出《最高人民法院关于适用的解释》第十条第一款规定的期限，对此本院不予审查。11月14日，本院向区海洋渔业局邮寄送达起诉状副本及应诉通知书，11月16日区海洋渔业局签收该邮件。11月22日，区海洋渔业局向本院提出管辖异议，12月5日本院作出（2019）津72行初9号行政裁定书，裁定驳回区海洋渔业局提出的管辖异议。后区海洋渔业局不服，向天津市高级人民法院提出上诉，天津市高级人民法院于2020年2月11日作出（2020）津行辖终2号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。7月20日，本院公开开庭审理了本案，原告豪盛公司负责人孟秋红及委托代理人潘雪峰，被告区海洋渔业局负责人赵文琪、被告区自然规划局负责人马学智及二被告的委托代理人邸志鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区海洋渔业局、区自然规划局于2019年8月9日共同作出山海渔罚字[2019]01号《行政处罚决定书》，认定豪盛公司在养殖场南侧国有海域范围内，未经批准非法占用国有海域私自建设海水取水井，并非法将大量养殖废水直排入海。上述行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称海域使用管理法）第四十二条、《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称海洋环境保护法）第七十三条第一款第（二）项的规定。依据上述规定，两被告对豪盛公司作出如下处罚：1.责令退还非法占用海域，恢复海域原状，并视情没收违法所得，对非法占用海域行为进行处罚。2.责令停止违法排放污水行为、立即改正，并处罚款人民币拾万元整，拒不改正的，自责令改正之日的次日起，按照本次数额按日连续处罚。原告豪盛公司诉称，2019年8月9日，二被告以豪盛公司非法占用海域，非法将养殖污水直排入海为由，对豪盛公司作出编号为山海渔罚字[2019]01号《行政处罚决定书》。该《行政处罚决定书》落款印章之一是“山海关区海洋和渔业局”，但相应文字为“秦皇岛市山海关区海洋和渔业局”，行政处罚主体不明。且豪盛公司排放的是养殖尾水，不是污水，二被告仅依据现场询问笔录、照片、现场视频就作出处罚，没有事实及法律依据。在二被告没有证据证明豪盛公司违法程度的情况下决定罚款拾万元，处罚畸重，没有法律依据。为维护合法权益，豪盛公司请求本院撤销二被告作出的编号为山海渔罚字[2019]01号《行政处罚决定书》，并判令二被告承担诉讼费。原告豪盛公司向本院提交了以下证据：1.《山海关区国土资源局关于团练养殖场有关问题的答复》，证明原告对现有海域具有合法使用权。2.《区政府常务会议纪要》，证明山海关区政府确认原告有权使用现有海域。3.报告、请示和批复，证明石河镇政府和山海关区政府是通过招商引资扶持豪盛公司使用现有海域进行海水养殖。4.《土地承包合同》及《证明》，证明唐子寨村委会和石河镇政府均认可豪盛公司对现有海域具有合法使用权。5.山海关区水产局出具的《证明》，证明山海关区水产局证实豪盛公司养殖合法，系根据有关规定不能办理养殖证。6.《关于加快推进水产养殖业绿色发展的若干意见》及发布会资料，证明豪盛公司的养殖排放能够净化海水。7.《分析测试报告》，证明豪盛公司的排放尾水达到二级海水标准。8.《行政处罚决定书》，证明豪盛公司因同一行为被多次处罚。9.《国土资源部：关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及《关于公开征求水产养殖尾水排放标准意见的函》，证明原告的养殖合法合理，属于生产建设用地，进、排水不需要办理手续。10.《海水水质标准》，证明原告的排放符合标准。被告区海洋渔业局和被告区自然规划局共同答辩称，行政处罚事实清楚、适用法律正确，处罚合法合理。被告区海洋渔业局向本院提交了以下证据、依据：1.秦皇岛市山海关区机构编制委员会《关于成立山海关区海洋和渔业局的通知》（山编[2017]28号）、《山海关区人民政府关于赵建明等同志任免的通知》（[2017]2号）、会议纪要，证明两被告执法主体适格。2.询问笔录、现场照片、视频光盘，证明2019年6月15日执法人员到豪盛公司经营场所进行检查，发现豪盛公司存在在国有海域范围内未经批准非法占用国有海域私自建设海水取水井，并非法将养殖废水直排入海的违法情形。3.《行政处罚及听证事先告知书》《行政处罚听证报告》《行政处罚决定书》、行政处罚听证笔录，证明行政处罚程序合法。经庭审质证，原告对被告区海洋渔业局证据的质证意见如下：会议纪要超出了举证期限。询问笔录真实性、合法性、关联性不认可，在被询问人处没有原告签字。四张现场照片不认可，不能证明处罚依据的事实。执法证不认可，没有原件，也没有有效期。听证会笔录真实性不认可，时间前后不一致。听证报告真实性不认可，对于大额罚款以及提出处罚的决定应有处罚委员会的批准，且听证报告没有听证员的签字。对于其他证据，真实性、合法性、关联性予以认可。二被告对原告证据的质证意见如下：证据7分析测试报告及证据8《行政处罚决定书》的真实性、关联性无异议。证据1-6的真实性无法确认，与本案亦无关联性。证据9-10与本案无关联性。本院对上述证据的认证意见如下：原告豪盛公司提交的证据1-5，可以证明原告进行的养殖，虽未办理相应证件，但得到了相关行政部门的批准和认可。证据6、9、10与本案不具有关联性，不予确认。证据7-8因两被告均无异议，予以确认。关于原告质疑二被告是否超期举证的问题。9月16日，本院工作人员前往区自然规划局现场送达起诉状副本，区自然规划局未在收到起诉状副本之日起15日内提交证据，视为没有相应证据。后本案进行主体变更，由市海洋渔业局更换为区海洋渔业局，11月16日区海洋渔业局收到本院寄送的起诉状，区海洋渔业局在15日内向本院提交答辩状、证据材料并提出管辖权异议。区海洋渔业局举证的时间并未超出法律规定的举证期限。区海洋渔业局提交的证据，可以证明区海洋渔业局负有规范管辖海域使用秩序、海洋环境保护、查处违法行为等职责；原告豪盛公司在国有海域建设了海水取水井，并存在将养殖尾水直排入海的情形；两被告在行政处罚过程中履行了相应的法定程序。经审理查明，2003年10月27日，秦皇岛市山海关区国土资源局就养殖场拆迁问题向团练养殖场的养殖户进行答复，称：1.养殖场所迁新址是按照规划选定的，政府为征用该处土地，已经向有关方面支付了一定补偿，且在新址已先期投入，并按原布局已修建好围墙等设施。因此，必须维持该处位置。在此基础上，为满足生产需要，可对该处布局进行适当调整，如向北适当扩建，便于安置绞盘等。2.新建场址土地所有权为国有，这一点无可争议。你场除非遇不可抗拒力（指国家为满足军事、能源、基础设施建设等公益事业需要）占用该处土地外，在养殖期内，拥有第一使用权，任何单位和个人不得侵犯。此点可由区政府以一定的文件形式明确。3.新建场区内的建筑物、围墙等设施所有权无条件地归你场所有，但产权证按规定不能予以办理。4.新建场区内的所有建、构筑物在不严重违反规划的条件下，可由你场自行建设。12月30日，山海关区政府召开区长办公会，会议纪要载明：团练养殖场旧址坐落于欢乐海洋公园项目用地内，属无批建手续的临时建筑，依照城市总体规划需拆除。区政府本着给养殖户出路的原则，区规划和国土资源局已为该场安排新址，养殖户须于2004年1月6日前搬出。考虑到养殖场西移外建工棚以及搬迁等需要发生一些费用，可以给予适当补助。具体补助费用以规划和国土资源局与养殖户签订的协议为准。补助费于搬迁后兑现。2008年3月21日，秦皇岛市山海关区石河镇唐子寨村村民委员会（发包方）与该村村民朱勇（承包方）签订《土地承包合同》，合同载明土地租赁范围为东至河道西侧、西至区（团练）养殖场、南至海域、北至龙源大道，土地用途为养殖和水产品加工及餐饮业、种植业，承包期限为2008年1月1日至2028年12月31日，承包方在承包期内的合法使用权不受侵犯。2009年7月18日，朱勇经唐子寨村村民委员会同意将承包的部分土地出租给秦皇岛豪盛海产品养殖开发基地有限公司，双方约定土地租赁范围为东至山海关乐岛西侧、西至斌扬冷冻厂东侧、南至海域、北至龙源大道，土地用途为养殖和水产品加工及餐饮业、种植业，承包期限为2009年12月31日至2028年12月31日，承包方在承包期内的合法使用权不受侵犯。秦皇岛市山海关区石河镇人民政府和秦皇岛市山海关区石河镇唐子寨村村民委员会出具证明，确认上述部分承包土地的出租系经秦皇岛市山海关区石河镇唐子寨村村民委员会同意，土地所有权为集体土地，没有土地证。2019年6月14日，山海关区政府召开区长办公会，会议议定如下事项：1.沿海水产工厂化养殖企业整治工作的牵头单位为区海洋渔业局。区政府责成区海洋渔业局联合区自然规划局共同负责沿海水产工厂化养殖企业调查处置工作。2.区生态环境分局负责养殖企业非法设置排污口的依法查处工作，此项工作务于6月25日前完成。3.区海洋渔业局、区自然规划局负责养殖企业取水口的查处工作，会后立即组织人员依法依规进行查处。4.区海洋渔业局、区自然规划局负责对养殖企业非法排污行为进行再次取证，依法依规开展处罚工作。区生态环境分局负责提供2017年以来针对养殖企业非法排污行为的巡查、执法资料。7月12日，区海洋渔业局和区自然规划局向豪盛公司发出《行政处罚及听证事先告知书》，告知拟处罚事项及豪盛公司享有申辩和听证的权利。7月25日，在区自然规划局召开了行政处罚听证会，豪盛公司负责人孟秋红参加了听证。8月1日，听证机关形成《行政处罚听证报告》。8月9日，区海洋渔业局和区自然规划局作出山海渔罚字[2019]01号《行政处罚决定书》，认定豪盛公司在养殖场南侧国有海域范围内，未经批准非法占用国有海域私自建设海水取水井，并非法将大量养殖废水直排入海。上述行为违反了海域使用管理法第四十二条、海洋环境保护法第七十三条第一款第（二）项的规定。依据上述规定，两被告对豪盛公司作出如下处罚：1.责令退还非法占用海域，恢复海域原状，并视情没收违法所得，对非法占用海域行为进行处罚。2.责令停止违法排放污水行为、立即改正，并处罚款人民币拾万元整，拒不改正的，自责令改正之日的次日起，按照本次数额按日连续处罚。本院认为，本案原、被告双方争议的焦点问题是两被告对原告的处罚事实及法律依据是否充分。两被告作出的山海渔罚字[2019]01号《行政处罚决定书》，认定豪盛公司存在两个违法行为，一是未经批准非法占用国有海域私自建设海水取水井，二是非法将大量养殖废水直排入海。关于两被告所称未经批准非法占用国有海域私自建设海水取水井。两被告认为原告豪盛公司违反了海域使用管理法第四十二条。该条规定：未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金10倍以上20倍以下的罚款。本案原告提交了充分的证据，证明其养殖是合法养殖，养殖场建设取得了政府的认可和批准，原告豪盛公司并非擅自占用国有海域进行养殖，其养殖行为得到了政府的认可和批准。工厂化的养殖场，是由一系列的附属设施构成，如取水设施、养鱼车间、排水设施等。本案两被告仅对取水井进行了处罚，取水井仅是原告合法建设养殖场中的一个附属设施。如两被告认为养殖场中的取水井需要专门审批，则两被告需要提交对此予以规定的规范性文件，而本案两被告没有提交依据的规范性文件。故，两被告认定原告豪盛公司未经批准非法占用国有海域建设取水井事实依据不足，适用法律错误。关于两被告所称非法将大量养殖废水直排入海。两被告认为豪盛公司违反了海洋环境保护法第七十三条第一款第（二）项的规定。该条规定的违法情形是：不按照本法规定向海洋排放污染物，或者超过标准、总量控制指标排放污染物的。“养殖废水”是否属于该法规定的污染物，也是本案原、被告双方争议的核心问题。海洋环境管理法第十章附则第九十四条没有规定污染物的含义，但该条第（一）项对“海洋环境污染损害”进行了定义。该项规定：海洋环境污染损害，是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。由此可见，海洋环境保护法中的污染物是指对海洋生物资源、人体健康、渔业、海水使用素质、环境质量等具有有害影响的物质。在涉案的行政处罚过程中，两被告未对“养殖废水”进行水质检测，分析认定“养殖废水”的成分，也未认定“养殖废水”是否超出了国家现行的排放标准，进而会对当地海洋环境造成损害，便主观认定“养殖废水”就是污染物，缺乏证据支持，事实依据不足。综上，被告区海洋渔业局、区自然规划局联合作出的涉诉行政行为事实认定不清、证据不足、适用法律不当，足以影响到涉案行政行为的合法性、公正性，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：撤销被告山海关区海洋和渔业局、被告秦皇岛市山海关区自然资源和规划局作出的山海渔罚字[2019]01号《行政处罚决定书》。诉讼费用100元，由被告山海关区海洋和渔业局、被告秦皇岛市山海关区自然资源和规划局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于天津市高级人民法院。审判长 杨 玲审判员 张丽娜审判员 张俊波二〇二〇年八月四日书记员 齐晓婕附：本裁判适用的相关法律依据第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。