中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申3831号再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐永国，男，1952年3月18日出生，汉族，住四川省万源市。委托诉讼代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。委托诉讼代理人郭亮云，重庆憬谦律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。法定代表人张国清，该市市长。一审第三人重庆市永川区国土资源和房屋管理局，住所地重庆市永川区人民北路6号。法定代表人蒋勇，该局局长。再审申请人徐永国因与重庆市人民政府（以下简称“重庆市政府”）及重庆市永川区国土资源和房屋管理局（以下简称“永川区土房局”）土地行政裁决及附带对规范性文件进行审查一案，不服重庆市高级人民法院（2017）渝行终26号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭,对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院查明，为实施永川城市规划建设用地，重庆市政府根据重庆市永川区人民政府（以下简称“永川区政府”）永川府文〔2014〕69号请示，于2015年7月20日作出渝府地〔2015〕763号农用地转用和土地征收的批复，同意将永川区卫星湖街道凤龙村高坎屋基村民小组、杨家坳村民小组、吕家湾村民小组集体农用地8.1796公顷（其中耕地5.9116公顷）转为建设用地并予以征收；另征收集体建设用地1.2646公顷。2015年9月7日，永川区政府发布永川府征通〔2015〕24号《关于征收集体土地的通告》，永川区土房局拟定了《关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置方案》，并于2015年9月17日发布了永国房征补通〔2015〕17号《关于征收卫星湖街道凤龙村高坎屋基、杨家坳、吕家湾村民小组集体土地的补偿安置方案的通告》。2015年11月16日，永川区政府作出永川府地〔2015〕225号《关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置实施方案的批复》，批准了永川区土房局拟定的《关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置方案》。徐永国系四川省万源市旧院镇凤凰村集体经济组织成员，租用了吕家湾村民小组部分集体土地用于修建跑马场，并于2014年12月2日取得营业执照。徐永国租用的集体土地所修建的跑马场，系此次征收土地范围。在实施征地补偿安置过程中，永川区土房局对徐永国未经批准修建的构（建）筑物进行了清理登记，徐永国签字予以确认。2015年1月28日，重庆市永川区卫星湖街道办事处对徐永国在凤龙村吕家湾建设的房屋因未办理乡村建设规划许可证等有关建设手续发出《停建通知书》（徐永国拒绝签收），责令其停止施工。2016年4月8日，永川区土房局将徐永国未经批准修建的构（建）筑物补偿款51460元存入重庆农村商业银行。徐永国对补偿安置标准不服，于2016年5月16日向永川区政府申请协调，请求：1、对徐永国跑马场内的居住用房和马匹用房按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和中纪办〔2011〕8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》的规定，按国有土地上商业用房的标准进行补偿；2、对跑马场的经营设施（跑道）按照评估价进行补偿；3、对跑马场中的马匹按照市场价格给予补偿；4、对跑马场的停业损失进行补偿；5、按照安置补偿方案进行搬迁奖励及临时安置补偿。同月31日，永川区政府组织协调，因协调未果，于2016年6月24日作出了征地补偿安置争议协调意见书，终结了协调程序。徐永国于2016年7月10日向重庆市政府提出行政裁决申请。同年8月25日，重庆市政府作出渝府地裁〔2016〕72号《征地补偿安置争议裁决书》，对徐永国的请求未予支持。徐永国认为该裁决程序违法，侵犯了其合法权益，向重庆市第五中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该《征地补偿安置争议裁决书》，同时请求对重庆市政府裁决适用的渝府发〔2013〕58号《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项通知》（以下简称“渝府发〔2013〕58号《通知》”）、永川府发〔2013〕45号《重庆市永川区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项通知》（以下简称“永川府发〔2013〕45号《通知》”）规范性文件的合法性进行审查。重庆市第五中级人民法院一审作出（2016）渝05行初337号行政判决认为,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，重庆市政府作为批准征收土地的人民政府，具有对徐永国提出的申请进行裁决的职权和职责。根据上述规定，当事人申请裁决前应当先由县级以上人民政府协调。本案中，徐永国对征地补偿安置标准有争议，经过了重庆市永川区政府协调，因协调不成，可以向重庆市政府申请裁决。徐永国认为，根据国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二条的规定，裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调，而重庆市政府在受理其行政裁决申请后并没有先行组织协调，故裁决程序违法。该院认为，该通知系部门规范性文件，受理裁决后先行组织协调并非裁决机关的法定职责。故对徐永国的该项请求，该院依法不予支持。关于渝府发〔2013〕58号《通知》规范性文件的合法性问题，经审查，该《通知》符合重庆市人民政府令第53号、第55号的规定，且与上位法不相抵触，适用于本案。永川府发〔2013〕45号《通知》是依据渝府发〔2013〕58号《通知》文，结合重庆市永川区的实际情况而作出的，适用于重庆市永川区的征地补偿安置，且作出该规范性文件的程序合法。故该院对于徐永国主张上述两份规范性文件违法的请求不予支持。本案因实施城市规划建设，根据重庆市政府的土地征收批复，永川区政府和永川区土房局发布了征收土地通告和征收土地补偿安置方案通告，且补偿安置方案经永川区政府批准实施，其征收土地程序合法。在实施征收土地补偿安置的过程中，永川区土房局对徐永国未经批准修建的构（建）筑物，依据永川府发〔2013〕45号文规定的标准进行了补偿并将补偿费用专户存入银行。由于在征地拆迁补偿安置标准上徐永国与永川土房局产生争议而未能达成协议，徐永国经申请永川区政府协调不成后，申请重庆市政府裁决。重庆市政府受理后经审查认为，徐永国申请的裁决事项，请求的主张不符合法律法规等有关规定，永川区土房局拟定并经批准实施的征收土地补偿安置方案合法。为此，重庆市政府依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《重庆市土地管理规定》第三十七条的规定，对徐永国申请的裁决请求事项，作出不予支持和不予受理的决定，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。综上，该院判决驳回徐永国的诉讼请求。徐永国不服一审判决，提起上诉。重庆市高级人民法院二审作出（2017）渝行终26号行政判决认为，重庆市政府作为批准征收土地的人民政府，具有对徐永国提出的申请进行裁决的职权和职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第三款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章。”本案是因实施城市规划建设占用土地，涉及农用地转为建设用地，属于《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《重庆市土地管理规定》（重庆市人民政府令第53号）、《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）的调整范围。渝府发〔2013〕58号《通知》是重庆市政府因国民经济发展而对征地补偿安置标准作出相应调整的通知，该通知并不违反上位法的规定。永川府发〔2013〕45号《通知》是永川区政府作出的征地补偿安置标准调整的通知，该通知亦不违反上位法的规定，仅适用于重庆市永川区域内。经永川区政府批准实施的《关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置方案》符合上述规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》是规范国有土地上房屋征收与补偿活动，不适用于本案。故徐永国主张渝府发〔2013〕58号《通知》、永川府发〔2013〕45号《通知》不具有合法性的上诉理由不能成立。本案徐永国租用的永川区卫星湖街道吕家湾村民小组集体土地被重庆市政府于2015年7月20日批准征收，随后永川区政府发布了相应的公告，永川区土房局拟定的征地补偿安置方案也经永川区政府批准。徐永国因对征地补偿安置标准不服，经永川区政府组织协调不成，向重庆市政府申请裁决。徐永国申请裁决的事项1-4，其未能就该四项请求向重庆市政府提交土地使用权属证书和其他合法权证，其请求的标准不符合《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，亦不符合《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）第六条、第十二条的规定，徐永国的请求于法无据，重庆市政府裁决不予支持并无不当。徐永国向重庆市政府申请裁决的事项5，按照安置补偿方案进行搬迁、临时安置补偿，该请求并非对补偿标准提出异议，不属于重庆市政府裁决的范围，重庆市政府裁决不予受理并无不当。综上，该院判决驳回上诉，维持原判。徐永国不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，依法再审本案或发回重审。主要理由是永川区土房局应当按照其请求对其跑马场给予相应补偿；重庆市政府行政裁决前未组织协调违反了有关规定；原审法院对本案行政裁决依据的规范性文件的合法性认定错误。本院经审查认为，本案争议焦点在于重庆市政府作出本案行政裁决是否违反法律规定。徐永国在本案中主张对其租用部分集体土地开办的跑马场上的构（建）筑物按照国有土地上商业用房的标准进行补偿安置，对跑马场的停业损失进行补偿，对跑马场的经营设施（跑道）按照评估价进行补偿，对跑马场中的马匹按照市场价格给予补偿。本案征地系经重庆市政府批复同意的对集体土地进行的征收，应当适用有关集体土地上补偿安置标准，徐永国主张本案应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》并无法律依据。徐永国申请裁决过程中仅提供了其与卫星湖街道凤龙村吕家湾村民小组签订的《耕地倒包合同》，未提供跑马场土地上的相应土地权属证书和其他合法权证，且另据原审法院查明的事实，徐永国在凤龙村吕家湾建设的本案房屋亦未办理乡村建设规划许可证，未经过有权机关批准。故永川区土房局按照经永川区政府批准的补偿安置方案对徐永国未经批准修建的构（建）筑物进行补偿，并不违反法律规定。同时，徐永国主张应按照补偿安置方案对其进行搬迁奖励及临时安置补偿。该项请求并非针对补偿标准提出异议，重庆市政府裁决不予受理亦无不当。故重庆市政府作出的本案行政裁决并不违反法律规定，一、二审法院判决驳回徐永国的诉讼请求并无不当。另，徐永国的其他申请再审请求及理由，经审查，尚不足以否定原生效判决，本院不予支持。综上，徐永国的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回徐永国的再审申请。审 判 长 杨科雄审 判 员 李智明审 判 员 郭载宇二〇一七年十二月二十九日法官助理 曹 巍书 记 员 谌虹蓉