河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终40号上诉人（原审原告）刘黑生，男，汉族，1936年7月8日出生。委托代理人王松涛，男，汉族，1966年11月23日出生。被上诉人（原审被告）新郑市自然资源和规划局。法定代表人赵淑梅，局长。委托代理人秦镜泊，该单位工作人员。委托代理人王永坤，河南瀛豫律师事务所律师。上诉人刘黑生因诉新郑市自然资源和规划局重复收取土地出让金一案，不服河南省新郑市人民法院（2020）豫0184行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明：2006年5月26日，新郑市国土资源局作为出让人与刘黑生作为受让人签订《国有土地使用权出让合同》，该合同主要内容为：第三条出让人出让给受让人的宗地位于文化路北段西侧、人民西路北侧，出让土地面积为大写贰佰肆拾壹点陆贰平方米（小写241.62平方米）。第四条本合同项下出让宗地的用途为商住。第七条本合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米人民币大写陆佰陆拾二点玖元（662.9元），总额为人民币大写壹拾陆万壹佰陆拾元（小写160160元）。第八条（二）按以下时间和金额分二期向出让人支付上述土地使用权出让金。第一期人民币大写伍仟元（小写5000元），付款时间：2006年5月19日之前。第二期人民币大写壹拾伍万伍仟壹佰陆拾元（小写155160元），付款时间：2006年7月19日之前。第三十一条受让人必须按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延付款项的2‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。2006年5月19日，刘黑生缴纳土地出让款5000元。2006年7月12日，新郑市人民政府同意将位于文化路北段西侧、人民西路北侧的国有土地241.62平方米出让给刘黑生。2016年11月17日，新郑市国土资源局出具一份《告知书》，主要内容为：刘黑生：我局接信访局信访事项交办通知，关于你出让土地欠交出让金及滞纳金事宜，经核实情况如下：你取得土地位于文化路北段西侧、人民西路北侧，面积241.62平方米，经新郑市政府新政土（2006）115号文件批准使用，用途为商住用地，出让年限50年。2006年5月26日你签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定应缴纳土地出让金为160160万元，分两期缴纳。刘黑生已于2006年5月19日缴纳土地出让金5000元，剩余155160元出让金至今尚未缴纳并产生土地违约金。按照合同约定截止2016年11月17日测算，你应该缴纳所欠出让金155160元，滞纳金1170216.72元。按照信访局要求请你缴清所欠出让金155160元和滞纳金1171147.68元（3774天）及合同约定的分期限利息1420元。刘喜平及刘黑生在该告知书上注明：我刘喜平及我父亲刘黑生同意按照告知书要求交纳上述所欠一切费用，刘喜平签名及刘黑生代签。2016年11月30日，刘黑生缴纳土地出让金155160元。2017年7月20日，刘黑生缴纳土地出让金滞纳金155160元。原审认为：本案争议的焦点是被告收取原告土地出让金310320元的行政行为是否违法。本案中，新郑市国土资源局作为出让人与刘黑生作为受让人签订《国有土地使用权出让合同》，该合同第七条规定：“本合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米人民币大写陆佰陆拾二点玖元（662.9元），总额为人民币大写壹拾陆万壹佰陆拾元（小写160160元）”；第八条第（二）项规定：“按以下时间和金额分二期向出让人支付上述土地使用权出让金。第一期人民币大写伍仟元（小写5000元），付款时间：2006年5月19日之前。第二期人民币大写壹拾伍万伍仟壹佰陆拾元（小写155160元），付款时间：2006年7月19日之前”；第三十一条规定：“受让人必须按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延付款项的2‰向出让人缴纳滞纳金”。被告收取原告土地出让金310320元的行政行为是基于原、被告签订《国有土地使用权出让合同》上述的有关约定，原告在告知书上签字予以确认，且原告也履行了缴纳义务，被告的行政行为符合法律规定，不存在违法行为。原告提出在告知书上刘喜平、刘黑生的签字是在被告胁迫下所签，因原告未向本院举证加以证实，本院对上述陈述不予采纳。原告提出原告是在被告利用行政权力逼迫下缴纳土地出让金310320元，因原告未向本院举证加以证实，本院对上述陈述不予采纳。故本院依法驳回原告的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘黑生的诉讼请求。案件受理费50元由原告刘黑生负担。上诉人刘黑生不服，上诉称：一、刘黑生1997年兴建炎黄广场被毛园居委会搬迁安置在原旧危楼居住到2006年。经与毛园居委会协商以二十五万元和刘黑生安置权获取这处危楼所有权和这个院子土地使用权。2006年经新郑市副市长郑灏东批示办理土地证。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。国土局评估此处土地出让金是160160元，刘黑生交给毛园居委会现金25万元并以自己的安置权取得这处土地使用权，并没有少和不掏钱造成国有资产流失，毛园居委会也是新郑市一级人民政府组织。国土局就是依据上诉人交给毛园20万元的协议和交纳5000元土地出让金办理的土地证，双方签订《国有土地使用权出让合同》时被上诉人并没有告知上诉人出让金分期交，2006年原告想把土地权赠予女儿刘喜平，去被上诉人办事大厅被告知此案已结，想赠予转让等办理了房产证，土地随着房子走。一直到2016年办理不动产证才发告知书，并利用手中行政权逼迫上诉人签订同意交纳“所欠一切费用”，违背国家提出的依法行政原则。2016年11月17日被上诉人依据行政强制法第四十五条行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。2016年11月17日向上诉人催缴剩余土地出让金155160元及未缴土地出让金产生的滞纳金及1171147.68元及分期利息1420元告知书。但是行政强制法第四十六条行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。行政机关实施强制执行前，需要采取查封、扣押、冻结措施的，依照本法第三章规定办理。没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。2006年7月19日刘黑生应该缴纳第二期出让金155160元时没交，被上诉人就应该依据行政强制法第四十六条依法强制执行。到2016年期间没有采取催收、告知、律师函、申请人民法院强制执行等任何措施。诉讼时效超过两年法律就不支持自然资源和规划局让刘黑生应该缴纳第二期出让金155160元要求。行政时效，行政主体在法定期限内应该作为而不作为的，可以视为同意或拒绝。其实新郑市人民政府、自然资源和规划局已经认可刘黑生上交毛园25万元和5000元土地出让金及刘黑生安置权取得该处土地使用权。2016年1月1日开始实施的把土地证和房产证合二为一换发不动产证时，被上诉人才发告知书，已经超过法律保护的时效，刘黑生一个80多岁的老人又不懂法，文盲只会签自己的名字。被上诉人利用行政权力，不签字不交钱不给办不动产证威胁下，在没有法律效益的告知书上签字。一审法官让上诉人提供上诉人是在被被上诉人利用行政权力逼迫下缴纳土地出让金310320元的证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款关于“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定。被上诉人应当就其让上诉人缴纳土地出让金310320元行为的合法性负举证责任。综上，上诉人认为一审判决认定事实错误，适用法律错误，为维护上诉人的合法权益，特提起上诉。请求：1．依法撤销新郑市人民法院（2020）豫0184行初107号行政判决，支持上诉人一审诉求。2．诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人新郑市自然资源和规划局答辩称：一、答辩人收取刘黑生土地出让金及违约金具有事实与法律依据，受让人刘黑生与新郑市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》合法有效。依据合同第九条及第三十一条之规定，刘黑生于2006年5月19日前向出让人支付第一期土地出让金5000元，2006年7月19日刘黑生需向出让人支付第二期土地出让金155160元，并且约定分期支付土地出让金的，受让人在支付第二期及以后各期土地出让金，应按照银行同期贷款利率向出让人支付相应利息。若受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日，每日按迟延支付款项的2‰向出让人缴纳滞纳金。刘黑生在支付第一期土地出让金后，未按照合同约定支付第二期土地出让金。2016年11月17日，答辩人向刘黑生催缴剩余土地出让金155160元及未缴纳土地出让金产生的滞纳金及1171147.68元及分期利息1420元。刘黑生接到《告知书》后明确表示：刘喜平及刘黑生同意按照告知书要求交纳上述所欠一切费用。刘黑生经依法催缴后，于2016年11月30日、2017年7月20日分两次缴纳剩余的土地出让金155160元及滞纳金155160元。滞纳金的计算依据为《行政强制法》第45条第2款之规定，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。答辩人收取刘黑生的土地出让金及滞纳金具有事实与法律依据。二、上诉人自觉履行了缴纳义务不存在强制执行。被上诉人在依法催告后，按照合同约定及法律规定依法缴纳了剩余土地出让金及滞纳金，这是上诉人履行法定义务的表现，但其现在起诉要求返还违反了基本的诚实信用原则。三、上诉人起诉已经超过法定起诉期限，本案国有土地使用权出让合同签订时间是2006年5月26日，上诉人刘黑生违约时间是2006年7月20日，刘黑生对此是明确知晓的，答辩人在2016年11月17日向刘黑生送达了《告知书》，上诉人及其女儿刘喜平也在告知书上签字，同意按照告知书要求交纳所欠的一切费用。本案上诉人起诉状的时间是2020年9月9日，已经超过法定起诉期限，依法应驳回上诉人起诉。综上，答辩人收取刘黑生土地出让金及滞纳金具有事实与法律依据；上诉人起诉已经超过起诉期限，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应当驳回上诉人的上诉请求。二审经审理除认可一审查明事实外，另查明，涉案土地原属“新郑县工商行政管理局”使用，1988年“新郑县工商局车站工商所”作为所有权人领取了一栋三层楼的新城公字第310号房屋所有权证，所有权性质“全民”，加盖“权属县财政、交单位使用”印章。1992年甲方“新郑县工商行政管理局”与乙方“城关乡小高庄毛园西队”签订《转让房产权协议》，将该栋三层楼以五万元转让给乙方。1997年上诉人刘黑生因建设新郑炎黄广场被政府拆迁，签订协议书，按公告规定安排宅基地。2002年4月刘黑生经与本组协议，购买本组旧楼，约定本组旧楼归刘黑生所有，包括土地使用，东西长25.6米，南北宽9.55米，“本组收到款后，刘黑生本人所遇到的一切纠纷等问题概不负责”，刘黑生分两次支付购买工商局旧楼款25万元。2006年5月19日刘黑生提交《建设用地申请表》，以“本宗地原为新郑县工商局用地，1992年10月16日新郑县工商局协议将本宗地转给城关乡小唐庄毛园西队，2002年4月11日城关乡毛园西队协议将本宗地转让给本居委会居民刘黑生，现用来搞商业居住”为由，向被告申请建设用地。2006年5月26日受让人刘黑生与出让人新郑市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，其中第九条中约定“分期支付土地出让金的，受让人在支付第二期及以后各期土地出让金时，应按照银行同期贷款利率向出让人支付相应的利息。”第十五条约定“受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得出让土地使用权。出让人应在受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地使用权登记，颁发《国有土地使用证》。”第四十一条约定“本合同一式贰份，具有同等法律效力，出让人、受让人各执壹份。”2006年5月19日刘黑生缴纳5000元土地出让金。2006年7月12日新郑市人民政府作出《关于同意向刘黑生出让国有土地使用权的批复》（新政土〔2006〕115号），同意将涉案土地出让给刘黑生。2006年9月21日新郑市人民政府为刘黑生颁发新土国用（2006）第168号国有土地使用权证。刘黑生称2008年6月其又向毛园社区居委会第三居民组交了工商局旧楼及土地款5万元，并提供了收据。二审诉讼中，刘黑生明确将其本案的诉讼请求变更为要求被上诉人退还收取的滞纳金155160元，不再要求退还土地出让金155160元。二审再查明，刘黑生之女刘喜平在郑州市惠济区人民法院起诉新郑市国土资源局（诉讼内容涵盖本案的起诉内容），后刘喜平以诉讼请求不明确为由申请撤诉，2018年1月22日该院作出（2018）豫0108行初15号行政裁定准许其撤诉。后刘喜平在本院起诉被告新郑市人民政府、新郑市自然资源和规划局（原新郑市国土资源局）要求确认重复收取土地出让金的行政行为违法、确认被告为原告办理的不动产登记证的行政行为合法并予以恢复该登记证、确认被告擅自在该证备注“自建房”的行政行为违法一案，本院于2019年3月21日作出（2018）豫01行初148号行政裁定，以原告诉讼请求不明确，经释明后仍坚持原诉讼请求，错列被告且拒绝变更为由裁定驳回刘喜平的起诉。刘喜平上诉后，河南省高级人民法院于2019年6月12日作出（2019）豫行终1529号行政裁定，驳回刘喜平的上诉，维持原裁定。刘喜平不服申请再审，最高人民法院于2019年11月29日作出（2019）最高法行申11841号行政裁定，驳回刘喜平的再审申请。后刘黑生于2020年9月17日向一审法院提起本案诉讼。本院认为：关于上诉人本案所诉被上诉人收取土地出让金及滞纳金行为是否合法问题。涉案国有土地原属“新郑县工商行政管理局”下属的“新郑县工商局车站工商所”使用，“新郑县工商局车站工商所”就该地上一栋三层楼领取了新城公字第310号房屋所有权证，所有权性质“全民”，加盖“权属县财政、交单位使用”印章，即房屋系国家财政出资所建，土地属于免费划拨的国有土地，均属于国有资产。虽然后来“新郑县工商行政管理局”签订《转让房产权协议》将房屋转让给“城关乡小唐庄毛园西队”，但是房屋所占土地系国有划拨土地，是受国家管控的，转让国有划拨土地必须经国家批准且向国家补缴土地出让金，受让人在其受让国有划拨土地未获得国家批准且未向国家补缴土地出让金的情况下，是不可能取得合法的国有土地使用权的。受让人“城关乡小唐庄毛园西队”未获得受让涉案土地的批文、未补缴土地出让金，也未取得合法登记的国有土地使用权。上诉人刘黑生从“城关乡小唐庄毛园西队”（即毛园社区居委会第三居民组）处出资购得该地上三层楼，同样也存在上述问题。因此，当刘黑生想办理合法的产权登记手续时，就必须获得涉案土地转让的批文并补缴土地出让金。2006年刘黑生向政府提出建设用地申请，与新郑市国土资源局（被上诉人的前身）签订《国有土地使用权出让合同》，并获得新郑市人民政府《关于同意向刘黑生出让国有土地使用权的批复》。该《国有土地使用权出让合同》中明确约定：土地使用权出让金每平方米662.9元，241.62平方米出让土地面积，土地出让金合计160160元；2006年5月19日之前付款5000元，2006年7月19日之前付款155160元；分期支付土地出让金的，受让人在支付第二期及以后各期土地出让金时，应按照银行同期贷款利率向出让人支付相应的利息；受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》；如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的2‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。但是因原新郑市国土资源局失职，在刘黑生仅支付了5000元土地使用权出让金，尚有155160元土地使用权出让金并未支付的情况下，2006年9月21日新郑市人民政府就为刘黑生颁发了新土国用（2006）第168号国有土地使用权证。且至2016年11月17日原新郑市国土资源局向刘黑生发出《告知书》告知其缴纳土地出让金、分期付款利息及滞纳金之前，长达十年时间内，该局从未向刘黑生催缴或追缴上述款项，直接引发本案争议及刘黑生的不满。对于上诉人刘黑生所称被上诉人从未告知其缴纳第二期土地出让金，其不懂法、文盲等理由，本院认为《国有土地使用权出让合同》明确载有土地出让金总额及第一期和第二期付款的金额及截止时间，且该合同刘黑生也持有一份，那么对该项义务刘黑生应当是明知的，其应当全面按期履行合同义务，但是刘黑生并未履行合同义务；依法刘黑生的该项义务并不因原新郑市国土资源局长期未催缴或追缴而灭失，也不因此而导致国家对刘黑生催缴或追缴权的丧失，否则，将导致国有资产的流失，严重侵害国家利益和社会公共利益。因此，刘黑生该项理由本院不予采纳。关于刘黑生所称被上诉人重复收取其土地出让金的理由，刘黑生自愿与被上诉人签订《国有土地使用权出让合同》，就应当全面履行合同义务，按时向被上诉人支付合同约定的土地使用权出让金、分期付款利息，并按照合同约定在未按时支付土地使用权出让金的情况下缴纳滞纳金。事实上，在被上诉人向刘黑生发出《告知书》后，刘黑生及刘喜平已经自愿在该《告知书》上签署“我刘喜平及我父亲刘黑生同意按照告知书要求交纳上述所欠一切费用。刘喜平、刘黑生（刘喜平代签）。”刘黑生也于2016年11月30日、2017年7月20日缴纳了所欠土地出让金以及与土地出让金等额的滞纳金（超过土地出让金本金部分被上诉人并未收取）。至于刘黑生交给“城关乡小唐庄毛园西队”即毛园社区居委会第三居民组的工商局旧楼转让款（相关凭据上载明包括土地使用、土地款），其中很大部分是三层楼房屋本身的价值，即便相关凭据上载明包括土地使用、土地款，也仅是刘黑生与毛园社区居委会第三居民组之间的自行约定，当时未经新郑市人民政府及原新郑市国土资源局批准土地转让以及对土地出让金的评估核定，其中多少款项属于土地使用权内的价值不得而知。且毛园社区居委会第三居民组是居民自治组织，并非上诉人所称的新郑市一级人民政府组织，其收取上述款项是归其所有的，并不会交入国库，上诉人也无证据证明上述款项或部分款项交入了国库，与原新郑市国土资源局代表国家财政收取国有土地使用权出让金存在本质上的不同，并不能因此而消灭或冲抵刘黑生应向国家缴纳土地出让金的义务。上诉人根据《国有土地使用权出让合同》因未按时交纳土地出让金而产生的滞纳金依法也应当承担。上诉人所称2006年9月21日新郑市人民政府为刘黑生颁发新土国用（2006）第168号国有土地使用权证，是依据上诉人交给毛园社区居委会的20万元的协议和交纳5000元土地出让金办理的，缺乏证据支撑，与《国有土地使用权出让合同》明显不符，本院不予支持。上诉人所称被上诉人在法定期限内应当作为而不作为，可以视为同意或拒绝，其实新郑市人民政府和被上诉人已经认可刘黑生上交毛园25万元和5000元土地出让金及刘黑生安置权取得土地使用权的理由，缺乏法律依据，新郑市人民政府和被上诉人也明确否认，故本院不予采纳。刘黑生如果认为其向毛园社区居委会第三居民组支付的款项多了，特别是其领取国有土地使用权证后的2008年6月又向毛园社区居委会第三居民组交了工商局旧楼及土地款5万元，其可以依法向之主张。对于刘黑生所称被上诉人利用行政权力，不签字、不交钱就不给办理不动产证威胁下其才在没有法律效力的《告知书》上签字的问题，正因刘黑生要变更登记办理不动产权证，才使得其长期欠交土地出让金及滞纳金的问题暴露出来，被上诉人依法追缴土地出让金不存在滥用行政权力的问题，更不存在上诉人所称威胁的问题。如果上诉人不同意补缴且未实际补缴的话，被上诉人会依法启动强制追缴程序，但是因刘黑生已经自愿主动补缴了，故并不存在上诉人所称的强制追缴问题，上诉人所称的行政强制的相关理由本院均不予采纳。另关于起诉期限问题。2016年11月17日刘黑生、刘喜平签署了《告知书》，已经知道被上诉人追缴土地出让金及滞纳金的决定，2016年11月30日、2017年7月20日上诉人也缴纳了所欠土地出让金及相应滞纳金，后以刘喜平名义提起行政诉讼，至2019年6月12日河南省高级人民法院生效行政裁定驳回刘喜平的起诉，上诉人刘黑生或刘喜平应当及时按照该行政裁定的指引明确诉讼请求、变更被告后及时另行提起行政诉讼，即便刘喜平对该生效行政裁定不服申请再审，那么迟至最高人民法院2019年11月29日驳回其再审申请之日起的六个月内（因上诉人早日知道并行使过自己的诉讼权利，故无需再给其一年的起诉期限）刘黑生（或刘喜平）也应当向人民法院提起行政诉讼。但是刘黑生2020年9月17日才向一审法院提起本案诉讼，超过六个月的起诉期限，构成了懈怠行使自己的诉讼权利。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人刘黑生承担。本判决为终审判决。审判长  魏丽平审判员  张志立审判员  张 启二〇二一年一月十八日书记员  王子姣