江苏省常州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏04行终142号 上诉人（原审原告）徐太祥，男，1958年5月22日生，汉族，住常州市金坛区。 被上诉人（原审被告）常州市金坛区退役军人事务局，住所地常州市金坛区清风路**。 法定代表人聂卫斌，该局局长。 原审第三人常州市金坛区交通运输局，住所地常州市金坛区清风路**。 法定代表人陈忠平，该局局长。 原审第三人常州市金坛区人力资源和社会保障局，住所地常州市金坛区金坛大道**。 法定代表人王少云，该局局长。 上诉人徐太祥因其诉被上诉人常州市金坛区退役军人事务局（以下简称金坛退役军人事务局）、原审第三人常州市金坛区交通运输局（以下简称金坛交运局）、原审第三人常州市金坛区人力资源和社会保障局（以下简称金坛人社局）补缴社会保险、补办事业单位编制一案，不服常州市金坛区人民法院（2020）苏0413行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，徐太祥于1977年1月应征入伍，1980年1月退伍，入伍前职业务农。1980年4月，徐太祥入金坛县汽车运输公司工作，一年多后自行离开，回乡务农。徐太祥在一审庭审中表示：“我1980年4月进入该单位，月工资32元，6月份之后调薪到33.5元。因月工资养不活一家老小，家里有地，所以我就离开了。但是到现在为止我没有写过辞职申请，也没有单位的除名申请，也没有参加过企业改制。” 2018年6月，金坛人社局为徐太祥退休时核定的养老金金额为954.8元。其中参加工作时间1977年1月，退休时间2018年5月，退休前工作单位金坛职业介绍所。缴纳基本养老保险费年限18年1个月，实际缴费年限15年，视同缴费年限3年1个月。 2020年3月31日，金坛退役军人事务局就徐太祥要求补交保险信访事项作出坛退役军人信访复字[2020]7号信访事项答复意见书。答复意见为：“经社保系统查询证实，你已于2018年5月办理退休手续，已领取基本养老金。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于解决部分退役士兵社会保险问题的意见》精神，适用对象为未领取基本养老保险待遇，《意见》实施前（2019年1月21日前）出现未参保和断缴问题的以政府安排工作方式退出现役的退役士兵。已办理退休手续领取基本养老金的人员，根据社会保险法等相关规定，无法再补缴保险和重新计算养老金，因而你提出要求续交社会保险的诉求不予支持。” 2020年4月2日，金坛退役军人事务局作出坛退役军人信访复字[2020]9号信访事项答复意见书。该答复意见主要内容为：徐太祥同志：你向江苏省退役军人事务厅写信反映的信访事项，根据“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，已转由我单位调查处理。我单位受理的信访事项是：一是要求享受社保接续；二是要求享受事业单位人员退休待遇。我单位经调查核实，现答复如下：“一、你不符合社保接续，不能享受接续政策。二、你享受何种退休待遇，不属于退役军人事务局职责范畴。” 2020年4月3日，金坛退役军人事务局就徐太祥信访事项作出坛退役军人报字[2020]2号文件，将关于徐太祥信访事项的办理情况向常州市退役军人事务局作出报告。 2020年4月6日，常州市退役军人事务局将关于徐太祥信访事项的办理情况向江苏省退役军人事务厅作出报告。 嗣后，徐太祥不服上述信访事项答复意见，向金坛区人民政府申请行政复议。金坛区人民政府以徐太祥的复议事项均属于对信访事项答复意见的不服，应当根据《信访条例》规定的途径办理，不属于行政复议的受理范围为由，决定不予受理。 2020年8月，徐太祥诉至原审法院，请求：1.判决金坛退役军人事务局不履行行政职责，不为徐太祥补缴社会保险22个月、变更退休待遇的行政行为违法；2.判决金坛退役军人事务局为徐太祥补办1980年度事业单位职工编制，支付徐太祥2018年5月退休至今的差额损失。 原审法院认为，徐太祥的诉请事项涉及要求补缴社会保险、补办事业编制并享受相应待遇等问题。针对该问题，金坛退役军人事务局作出信访事项答复意见。徐太祥不服答复意见，向金坛区人民政府申请行政复议，金坛区人民政府作出[2020]坛行复不字第8号行政复议不予受理决定，认为徐太祥的复议事项均属于对信访事项答复意见的不服，应当根据《信访条例》规定的途径办理，不属于行政复议的受理范围。因此，对于徐太祥此类信访事项，有关部门均已作出了答复。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项规定：行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院（2005）行立他字第4号批复》第二条规定：对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，信访事项答复意见所处理的纠纷，本质上是因事业编制、社会保险等引发的纠纷，本身并不属于行政诉讼的受案范围。因此，行政相对人基于信访答复意见提起的不履行职责等诉讼，不宜纳入行政诉讼受案范围，如人民法院对此类案件进行审查，则必然涉及对信访答复意见合法性的评价、内容的判断，实际上是将信访事项又重新导入司法诉讼程序，最终可能形成信访和诉讼的不正当循环，因此人民法院原则上不宜将信访事项纳入行政诉讼受案范围。当事人已经选择通过信访方式维护权利，对信访答复意见是否满意，仍应通过信访程序解决。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回徐太祥的起诉。案件受理费50元，待裁定生效后退还徐太祥。 上诉人徐太祥上诉称，1.上诉人的一切主张符合《关于解决部分退役士兵社会保险问题的意见》，而且被牢牢的证据绑定；2.中共常州市委退役军人事务工作领导小组办公室2019年11月28日在金坛区虹桥新村北门左侧张贴公告，上诉人在公告规定时限内向被上诉人提出申请，是要被上诉人依法履行行政职责，申请履职不等同于信访；3.《中华人民共和国退役军人保障法》即将生效，跟前述《意见》是一致的，取消城乡户籍差异、地、地区差异是基本国策.被上诉人将上诉人按政策规定提出的申请当作信访事项进行答复是违法行为，面对上诉人的落实政策申请书应当作出红头文件。综上，应判决被上诉人履行法律职责，审核通过交由第三人办理。上诉请求：撤销一审裁定并依法审理本案。 被上诉人金坛退役军人事务局、原审第三人金坛交运局、金坛人社局二审均未向本院提交书面答辩、陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致。 本院认为，一审裁定结果正确，二审予以维持。 理由及依据如下： 关于徐太祥提出的金坛退役军人事务局为其补缴社会保险的请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，提起行政诉讼的法定条件之一为属于人民法院受案范围。该法第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。故行政机关完全依据政策进行决策的行为，人民法院无法对其合法性进行审查，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，徐太祥所提出的补缴社会保险的请求，依据为中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于解决部分退役士兵社会保险问题的意见》，中共江苏省委办公厅、江苏省人民政府办公厅根据前述《意见》的授权，印发《关于解决部分退役士兵社会保险问题的实施意见》。前述文件均系政策性文件，而人民法院受理行政诉讼的目的系为解决法律问题，不宜解决政策问题，对于行政机关采取的具有较多政策因素的处理行为，因其缺乏可以直接适用或参照的法律规定，人民法院无法进行司法审查。金坛退役军人事务局根据政策文件的有关规定作出了涉案信访事项答复意见书，认为徐太祥不属于前述文件的适用对象，不能享受社保接续政策，该行为即属此等无法进行合法性审查的行为，故依法不属于行政诉讼受案范围，应裁定驳回起诉。 关于徐太祥提出的金坛退役军人事务局为其补办事业单位编制的请求。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。《事业单位人事管理条例》第三条第三款规定，事业单位主管部门具体负责所属事业单位人事管理工作。本案中，徐太祥所提出的补办事业单位编制的请求，即属事业单位的人事管理范畴，金坛退役军人事务局显然不具有徐太祥原任职单位金坛县汽车运输公司的人事管理权限，故徐太祥提出的该请求亦应依法裁定驳回起诉。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  谢唯立 审判员  王伟庆 审判员  刘 颖 二〇二一年一月八日 书记员  陈 彬