广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1298号 上诉人（一审原告）龚世建，男，1982年1月2日出生，汉族，住广西来宾市兴宾区。 委托代理人莫良志，广西同望律师事务所律师。 委托代理人侯杰，广西同望律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市人民政府，住所地：来宾市人民路1号。 法定代表人雷应敏，市长。 委托代理人谭刘豪，来宾市自然资源局干部。 委托代理人谭康平，广西天际律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区人民政府，住所地：来宾市城南新区兴宾大道1号。 法定代表人周廷新，区长。 委托代理人唐阳琴，来宾市兴宾区征地办公室干部。 委托代理人蒙国寿，广西天际律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市自然资源局，住所地：来宾市兴宾区盘古大道121号。 法定代表人罗贤，主持全面工作的副局长。 委托代理人谭刘豪，来宾市自然资源局干部。 委托代理人谭康平，广西天际律师事务所律师。 上诉人龚世建因其诉被上诉人来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）、来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）、来宾市自然资源局行政强制及行政赔偿一案，不服来宾市中级人民法院（2019）桂13行初15号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭于2019年9月18日公开开庭审理了本案，上诉人龚世建及其委托代理人候杰、莫良志，被上诉人来宾市政府及来宾市自然资源局委托代理人谭刘豪、谭康平，被上诉人兴宾区政府委托代理人唐阳琴、蒙国寿，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明：2003年12月12日，广西壮族自治区人民政府下发桂政土批函〔2003〕336号《关于来宾市2003年第二批城市建设用地的批复》，同意将来宾市来宾镇古三村所属有关村民小组的集体农用地共38.2499公顷转为建设地，另使用上述有关集体的建设用地12.1395公顷，共计批准建设用地50.3894公顷，作为来宾市2003年第二批城市建设用地。2004年3月23日，来宾市政府发布〔2004〕第1号《来宾市人民政府征用土地方案公告》，征用包括古三村、西山村、古昔街等村在内的集体土地共199.5051公顷作为来宾市城北新区建设用地。2017年6月30日，兴宾区政府作出《关于来宾市兴宾区城北街道古三村整体搬迁有关事项的公告》，要求古三村整体搬迁项目涉及到的未进行丈量土地、房屋的户主在2017年7月5日前配合丈量并自行腾空。2017年8月7日，兴宾区征地办向上述未搬迁户（包括龚世建户）发出《领款通知》，要求未搬迁户持相关材料到该办进行核对并办理搬迁补偿安置。2017年8月22日，原来宾市国土资源局向未搬迁户发出《用地通知》，要求龚世建户于2017年8月27日前到兴宾区征地办办理搬迁补偿安置手续事宜，领取应得的补偿费并腾空房屋及建筑物供项目使用。2018年7月12日、11月22日，兴宾区征地办两次向龚世建户发出通知，要求龚世建2018年7月21日、12月5日前配合工作组丈量登记确认建（构）筑面积，提供房屋土地证明、建房等相关材料，以便做好龚世建户的搬迁补偿工作。2018年9月27日，兴宾区征地办对龚世建户位于兴宾区城北街道古三村41号的房屋进行了丈量，制作了来宾市古三村整体搬迁项目征收（用）土地建（构）筑物调查登记表（NO-F1号），由相关工作人员及公证人员在场签字确认，但龚世建户没有人在该表上签字认可。2018年9月28日，兴宾区政府即对龚世建户的房屋进行了强制拆除。2019年1月3日，龚世建向提起行政诉讼，请求：1、确认来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局强制拆除龚世建房屋的行为违法；2、责令来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局强对龚世建家庭成员共4人（包括：龚世建、龚世建之妻子黄联芬、龚世建之儿子龚界豪、龚世建之弟龚世云）进行拆迁补偿安置；3、责令来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局强赔偿龚世建房屋内物品损失2万元；4、责令来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局强赔偿龚世建被拆房屋损失145万元（具体参照国有土地上房屋征收补偿标准，以判决赔偿时被拆房屋周边房地产的市场价格予以评估和赔偿）；5、责令来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局强赔偿龚世建临时安置补助费用共2万元。 另查明：1.龚世建系来宾市兴宾区城北街道古三村村民，案涉被拆除房屋一部分由其祖父龚明家（已去世）于1971年建成，另一部分由其父亲龚忠元户于2002年建成，现由龚世建及其父亲龚忠元、弟龚世云、弟龚世宇共同共有，共有人均表示同意由龚世建代表他们主张相关房屋的权利及承担义务。2.兴宾区政府在实施强制拆除行为之前已对案涉房屋进行了公证丈量（面积为339.44平方米），并按来宾市政府公布的来政办发〔2008〕45号、〔2009〕196号文件确定的拆迁补偿标准核算应补偿给龚世建的费用共计227906元，该款现提存在兴宾区征地办。3.庭审中，兴宾区政府认可对龚世建案涉房屋进行拆除是由该单位组织实施的，在实施拆迁行为前没有作出限期交房屋土地决定书，没有申请人民法院强制执行；来宾市政府和来宾市自然资源局均否认参与兴宾区政府对龚世建房屋实施的拆除工作。4.庭审中，兴宾区政府同意给龚世建户3人按照来政办发〔2009〕196号文件进行房屋安置，龚世建虽然同意要房屋安置，但不同意按照2009年的标准进行安置，其提出应当按照2018年的标准进行房屋安置。 来宾市中级人民法院认为，兴宾区政府对龚世建房屋组织实施了强制拆除行为，是本案适格被告。对于本案争议焦点，分述如下： 关于兴宾区政府的行政强制拆除行为是否存在违法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条和第三十七条的规定，行政机关在作出强制执行决定前，应事先催告当事人履行义务并告知当事人享有的陈述权和申辩权，当事人逾期仍不履行行政决定的，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，并告知当事人强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。兴宾区政府作出《关于来宾市兴宾区城北街道古三村整体搬迁有关事项的公告》及《用地通知》后，对龚世建没有腾空交出房屋及土地的行为，兴宾区政府没有作出责令交付土地的决定，也没有向人民法院申请执行，而直接对龚世建土地上的房屋强制拆除，违反法定程序，侵犯了龚世建的合法权益。因案涉房屋已被拆除，兴宾区政府作出的行政行为不具有可撤销内容，龚世建请求确认兴宾区政府行政行为违法的理由成立。 关于龚世建请求对被拆房屋的赔偿及对家庭成员的安置补偿问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，兴宾区政府在实施强制拆除行为之前已对被拆除房屋进行了公证丈量，并按来宾市政府公布的来政办发〔2008〕45号、〔2009〕196号文件确定的拆迁补偿标准核算拆迁房屋应补偿的费用;同意给龚世建户按来政办发〔2009〕196号的规定进行房屋安置。但龚世建认为，兴宾区政府按2008年、2009年的补偿标准对2018年的拆迁的房屋进行补偿过于低价，不合理，且不同意兴宾区政府按来政办发〔2009〕196号的规定进行房屋安置，兴宾区政府应当依照最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，参照2018年国有土地上房屋征收补偿标准赔偿房屋损失，并对家庭成员共4人按照2018年的标准进行房屋安置及赔偿临时安置补助费用共20000元。龚世建提出上述赔偿及安置是对补偿标准存在异议的请求，应当先由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，再由批准征收土地的人民政府裁决，不属于本案审查的范围。 关于龚世建提出赔偿房屋内物品损失问题。龚世建请求赔偿其房屋屋内物品损失20000元，应当提供其财产损失的证据，但庭审中龚世建没有提供证据证实其财产损失的情况，故其提出的该项赔偿请求本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：一、确认兴宾区政府2018年9月28日强制拆除龚世建房屋的行政行为违法；二、驳回龚世建的其他诉讼请求。 上诉人龚世建上诉称，一、一审判决有部分事实认定不清。1.兴宾区政府《关于来宾市兴宾区城北街道古三村整体搬迁有关事项的公告》,不能作为本案证据。2.庭审中,来宾市政府自认，并且龚世建提交的照片也能证实，本案强制拆除的行政行为是由其作出的，兴宾区政府、来宾市自然资源局只是受委托实施。因此,来宾市政府应当承担本案行政行为的全部责任。一审法院仅判决兴宾区政府承担本案责任,没有判决来宾市政府、来宾市自然资源局承担违法拆除的法律责任,是认定事实不清。3.一审法院对龚世建的房屋被强制拆除所造成物品损失,没有认定和判决赔偿,属于认定事实错误。二、一审法院适用法律错误。1.被上诉人使用和依据广西壮族自治区人民政府桂政土函[2003]36号《关于来宾市2003年第二批城市建设用地的批复》,已因为被上诉人没有按法律法规规定的时间内实施征地及补偿安置行为而自动失效。2.一审法院在确认被诉行政行为违法的前提下,对龚世建的合法房屋只能适用国家赔偿的有关法律规定进行行政赔偿,而不能根据合法征用前提下当地人民政府作出的有关规定进行补偿。因为补偿是在拆迁行为合法有效的前提下产生的行政责任,并且应当先补偿后搬迁;而赔偿则是因行政行为违法而发生的行政责任。但一审法院却认为,龚世建提出的房屋损失的赔偿请求,是对房屋价值的赔偿及安置补偿标准存在异议因此,一审法院适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款,属于适用法律错误。三、三名被上诉人均确认,龚世建的房屋为合法建筑。因此,龚世建在一审中的诉讼请求有事实和法律依据,应当得到法院的全部支持。1.根据国家赔偿法第四条的有关规定,行政行为违法造成的损失应当全额进行赔偿。赔偿的方式、项目和标准不应低于因依法征收所应得的补偿。即对龚世建房屋的赔偿,不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。也可以根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。(参见最高人民法院(2017)最高法行再101号行政判决书)。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定,征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持,但应当扣除已经取得的土地补偿费。在本案中,龚世建被强制拆除房屋的所在地已属于列入城市规划区范围内的国有土地,被上诉人应当完全按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对案涉房屋包括土地补偿费在内的价值进行全额赔偿。因此,一审法院应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准,通过委托评估来确定被拆房屋的价值,并给予全额赔偿。2.龚世建请求对家庭成员按有关规定进行安置有事实和法律依据。土地管理法第四十七条规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准规定。《物权法》第四十二条规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给子拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。这些规定均说明,征收拆迁应当对被拆迁人进行补偿和安置,龚世建的诉讼请求有事实和法律依据。原判决支持被上诉人不给予龚世建补偿安置的来宾市政府办公室作出的来政办阅〔2010〕95号《关于古三村整体拆迁第三次会议纪要》没有依据,违反上述土地管理法关于安置补助标准由省级政府规定等有关法律规定。综上所述,一审判决部分事实不清、部分判决有错误，请求：1.维持一审判决第一项；2.撤销一审判决第二项；3.改判支持龚世建的诉讼请求。 被上诉人来宾市政府坚持其一审答辩意见，即：征收行政行为公开、公正，程序合法合规。来宾市城北新区建设项目古三村整体搬迁用地是我市重点项目，项目用地在2003年12月12日获得广西壮族自治区人民政府批复桂政土批函〔2003〕336号《关于来宾市2003年第二批城市建设用地的批复》，来宾市政府于2004年3月23曰发布《来宾市人民政府征用土地方案公告》（〔2004〕第1号），来宾市国土资源局于2010年3月16日发布了《来宾市国土资源局拆迁公告》〔2010〕1号等上述一系列的批复文件，证明了人民政府征收行政行为符合法律规定,作出的系列征收土地方案公告和来宾市国土资源局拆迁公告，又充分地说明了城北新区项目开展征地工作程序方面完全符合法律规定。《来宾市人民政府关于进一步调整明确征地拆迁工作职责及工作经费的通知》来政发〔2010〕56号文已明确来宾市国土资源局不作为征地搬迁主体部门，拟发《用地通知》只是履行了告知义务，并没有具体实施行为。请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人来宾市自然资源局答辩意见与来宾市政府的答辩意见一致。 被上诉人兴宾区政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚。2002年12月12日,广西壮族自治区人民政府下发桂政土批函〔2003〕336号批复。同意将来宾市来宾镇古三村所属有关村民小组的集体农用地38.2499公顷转为建设用地,另使用上述有关集体的建设用地12.1395公顷,共批准建设用地50.3894公顷。此后市区两级政府开始组织实施土地征收工作对古三村进行整体搬迁。2004年3月23日,来宾市政府发布(2004)第1号《来宾市人民政府征用土地方案公告》,征收包括古三村、西山村、古昔街等村在内的集体土地共199.5051公顷作为来宾市城北新区建设用地。2017年6月60日，兴宾区政府作出《关于来宾市兴宾区城北街道古三整体搬迁有关事项公告》，要求古三村整体搬迁项目涉及到的未丈量土地、房屋的户主在2017年7月5日前配合丈量并自行腾空。2017年8月7日兴宾区征地办向未搬迁户（包括龚世建户）发出《领款通知》，要求未搬迁户持相关材料到该办进行核对并办理搬迁补偿安置手续。2017年8月22日，原来宾市国土资源局向未搬迁户发出《用地通知》，要求龚世建户于2017年8月27日前到兴宾区征地办办理搬迁安置手续，领取应得的补偿费并腾空房屋及建筑物。2018年9月27日兴宾区征地办对龚世建户位于古三村41号的房屋进行丈量，制作了来宾市古三村整体搬迁项目征收（用）土地建（构）筑物调查登记表（NO-F1号），由相关工作人员及公证人员在场签字确认。一审判决认定上述事实是清楚的。二、本案涉及的是集体土地上的房屋征收,历经用地批复、征收方案公告、补偿登记、对安置对象进行审核等一系列的行政管理工作,龚世建提起的诉讼是对被拆除房屋价值的补偿标准存在异议,实质上是拆迁补偿纠纷。因此一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规,法律适用正确。三、龚世建的诉求不合情理。古三村区域内大部份住户非常配合政府的征收拆迁工作,签订了《拆迁协议》,领取了拆迁补偿款。区域内涉及约804人家,只有不到20户的人没有签订《拆迁协议》。若对于个别民拒绝签订《拆迁协议》,提出高额的赔偿要求给予支持,那么会助长村民拒绝配合政府的征收拆迁工作,非法阻挠国家建设地之风,危害公共利益;对于已经签订《拆迁协议》的大部分村民也是不公平的。综上所述,原判决认定事实清楚,适用法律、法规正确。请求：驳回上诉,维持原判。 经审理，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此本院确认一审判决查明的事实。 另查明，兴宾区征地办于2019年9月23日向本院来函说明，其受兴宾区政府委托，经核实，龚世宇、龚世云均符合安置条件。 本院认为，关于兴宾区政府强制行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，兴宾区政府自行强制拆除案涉房屋，超越职权，属于违法行为。兴宾区政府还存在违反行政强制法相关行政强制执行程序的情形。一审判决确认兴宾区政府强制拆除案涉房屋违法，结果正确，本院予以维持。 关于龚世建请求对被拆房屋给予赔偿的问题。兴宾区政府在实施强制拆除行为之前已对案涉房屋进行了公证丈量，并按来宾市政府公布的来政办发〔2008〕45号、〔2009〕196号文件确定的拆迁补偿标准核算应补偿给原告的费用共计227906元，该款现提存在兴宾区征地办。龚世建主张按国有土地上房屋现市场价值赔偿1450000元。双方的分歧实质是补偿标准的争议，应通过法律法规规定的征地补偿标准争议程序解决。龚世建对案涉房屋的赔偿金额，依法应以案涉房屋补偿金额为准，两者的金额是一致的，即赔偿请求权与补偿请求权竞合。在补偿金额尚未通过补偿标准争议程序作出明确结论的情况下，赔偿金额亦无法确定。补偿金额确定后，赔偿金额以补偿金额的方式实现，赔偿请求人不再享有超出补偿金额的赔偿请求权。据此，一审判决驳回龚世建对案涉房屋的赔偿请求，并无不当。 关于龚世建要求赔偿涉案房屋屋内物品损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。龚世建因兴宾区政府违法强制拆除其房屋造成的合法利益损害有权取得国家赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。兴宾区政府在龚世建不在场的情况下，对涉案房屋进行丈量并于当日强制拆除，没有提供记录强制拆除过程的视频录像、照片，亦未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单并办理交接手续，应当承担举证不能的不利后果。本院酌定本案强拆行为造成龚世建涉案房屋屋内物品损失共计5000元，由兴宾区政府予以赔偿。 关于龚世建请求安置的问题。龚世建主张其户符合安置条件的人口为5人，即龚世建、黄联芬、龚界豪、龚世宇、龚世云，并主张兴宾区政府应按照2018年的标准进行安置。对于安置人口问题，兴宾区政府在诉讼中认可了龚世建的主张，即该户符合安置条件人员为龚世建、黄联芬、龚界豪、龚世宇、龚世云。对于安置标准问题，兴宾区政府不认可龚世建的主张，而主张按照来政办发〔2009〕196号文件规定的标准进行安置。因此，双方的争议实际是安置争议，应通过法律法规规定的安置争议程序解决。本案中，龚世建未经安置争议程序即提起请求安置的诉讼，依法应驳回起诉。一审法院未驳回该项起诉，而直接判决驳回诉讼请求，属于不当。本院依法予以纠正，本另行裁判驳回龚世建请求安置的起诉。 关于来宾市政府、来宾市自然资源局的被告资格问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。来宾市政府、来宾市自然资源局均没有参与拆除案涉房屋，兴宾区政府亦认可拆除案涉房屋系其组织实施。因此，来宾市政府和来宾市自然资源局依法不是本案适格被告。一审法院未驳回对来宾市政府和来宾市自然资源局的起诉确有不当，本院另行裁定处理。 综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 维持来宾市中级人民法院（2019）桂13行初15号行政判决第一项，即确认来宾市兴宾区人民政府强制拆除龚世建房屋的行为违法； 撤销来宾市中级人民法院（2019）桂13行初15号行政判决第二项，即驳回龚世建的其他诉讼请求； 来宾市兴宾区人民政府于本判决生效之日起六十日内赔偿龚世建屋内物品损失5000元； 驳回龚世建对本案涉及被拆除房屋的赔偿的诉讼请求。 二审案件受理费50元由来宾市兴宾区人民政府负担。 本案判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一九年十二月二十四日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青