上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初845号原告周桂珍，女，1964年8月4日出生，汉族，户籍所在地上海市青浦区。委托代理人郭振华，上海宇钧律师事务所律师。被告上海市青浦区徐泾镇人民政府，住所地上海市青浦区。法定代表人陈瑜。行政负责人衡晓勇，副镇长。委托代理人朱婷，上海东炬律师事务所律师。原告周桂珍诉被告上海市青浦区徐泾镇人民政府乡政府行政强制一案，本院于2019年9月16日立案受理后，于次日向被告发送了起诉状副本及应诉通知书等材料。本案依法组成合议庭进行审理。因本案需等待其他案件的审理结果，于2019年12月18日中止审理。本案于2020年4月7日公开开庭进行了审理，原告周桂珍及其委托代理人郭振华，被告行政负责人衡晓勇及委托代理人朱婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告周桂珍诉称：上海市青浦区徐泾镇振泾路XXX弄XXX号XXX室房屋系原青浦县徐泾人民公社于20世纪80年代末集资统建的集资房。原告通过购买的方式取得青浦区徐泾镇振泾路XXX弄XXX号XXX室房屋(以下简称涉案房屋)。2017年底，被告将涉案房屋纳入征收范围，后原、被告双方就补偿安置方式、标准进行了多次协商。2019年3月14日，在双方协商征收未果的情况下，被告作出沪青(徐)府责拆决字〔2019〕第040021号《责令限期拆除违法建筑决定书》(以下简称《限拆决定书》)。2019年3月31日，被告下属的青浦区徐泾镇生态环境综合治理工作领导小组办公室(以下简称徐泾生态环境综治办)对涉案房屋实施了强制拆除，房屋及屋内的物品被毁。原告认为，被告在《限拆决定书》规定的复议和诉讼期限未届满的情况下，就对涉案房屋实施了强拆，程序违法，故请求法院确认被告于2019年3月31日对原告涉案房屋实施拆除的行为违法，并将房屋恢复原状。原告为证明其主张提供了以下证据材料：1、收据，证明原告支付对价购买涉案房屋，涉案房屋来源合法；2、《徐泾镇老集镇“城中村”改造意愿征询函》；3、《徐泾镇老集镇“城中村”改造先行协议补偿安置公告》；4、《告知书》，证据2-4证明涉案房屋被纳入“征收”范围；5、《限拆决定书》，证明被告作出涉案的具体行政行为；6、案外人的房屋所有权证，证明该房屋与原告涉案房屋性质相同，该房屋颁发过权利证书；7、被告提供给原告的《徐泾老集镇“城中村”改造居住房屋先行协议征收补偿安置协议(商品房、类商品房适用)》，证明原、被告就涉案房屋征收补偿进行过协商；8、《上海公安局案(事)件接报回执单》，证明涉案房屋被强制拆除，原告报警；9、网上打印的截图，证明原告涉案房屋属于镇辖区，不是乡村辖区，是居住区域，符合当时规划；10、证明9份，从2007年至2017年由被告下属的镇建科、规保办向原告出具的证明，证明涉案房屋由政府开发集资，权利人是原告。被告上海市青浦区徐泾镇人民政府辩称：不同意原告的诉讼请求。被告作出的行政行为主体适格、事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。被告为证明其主张提供了以下证据、依据：一、职权依据：《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称《城管执法条例》)第十一条第一款第(八)项，《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称《实施办法》)第六条；二、程序依据：《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条、第九条、第十条；三、法律规范依据：《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十条第一款、第六十四条；四、事实和程序证据：1、原上海市青浦区规划和土地管理局(以下简称原青浦区规土局)于2019年2月26日作出的青规土执字〔2019〕021号《执法协助书面意见》，证明涉案房屋系违法建筑；2、《现场检查笔录》《责令改正通知书》以及《谈话通知书》和现场照片；3、《现场检查笔录》(复查)、现场照片；4、沪青(徐)违建告字[2019]第040011号《违法搭建法律后果告知单》(以下简称《告知单》)及送达回证、《限拆决定书》及送达回证、沪青(徐)府责拆告字〔2019〕第040011号《责令限期拆除违法建筑公告》(以下简称《限拆公告》)以及现场照片；5、2019年3月15日现场照片；6、青限拆催字2019第23号《限期拆除违法建筑催告书》(以下简称《催告书》)及送达回证和现场照片；7、2019年3月25日《告知书》，证据2-7证明被告经现场调查后要求原告进行整改，拆除违法建筑，因原告逾期未拆除，被告依法实施强制拆除。经质证，原告对被告提供的依据均有异议，对职权依据法条无异议，但认为这些是指引性规范，无法证明被告是否具有职权,涉案房屋不在乡、村庄规划区内，而且被告也没有提供可以强拆的依据；对程序依据有异议，认为根据条文内容可以看出被告不具有相关查处职权，被告是配合的职责，不具有作出限拆决定的职责，对《上海市拆除违法建筑若干规定》第十条中要求的内容，认为在本案中都没有看到，故被告违法；对法律规范依据法条无异议，认为恰好证明被告不具有执法权。根据《城乡规划法》第四十条第一款的规定，申请主体是建设者，恰恰是本案被告，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，主体没有镇政府的级别，故被告不享有相关职权，根据《城乡规划法》第六十五条的规定，涉案房屋不在乡、镇规划区内，所以被告没有相关职权。原告对被告提供的事实和程序证据质证意见如下：对证据1真实性、合法性、关联性均不认可，认为无法达到涉案房屋是违法建筑的证明目的，该书面意见中仅提到相关建设行为未至该局办理相关审批手续，但没有作出认定，且该书面意见是根据被告提供的相关资料作出，不是该局自行作出的结论，涉案房屋建设于20世纪80年代，当时是不需要审批的。对证据2的真实性、合法性均不认可，对《现场检查笔录》认为其中记载“当事人不在场”，但又写了向原告出示了执法证件，对内容真实性不认可；对《责令改正通知书》和《谈话通知书》认为被告在文书上载明的谈话时间已经过了，才向原告发通知谈话，而且当事人不在场，也没有见证人签字，违反法定程序。对证据3认为《现场检查笔录》(复查)中记载“当事人不在现场”，但又写了向原告出示了执法证件，对内容真实性不认可。对证据4中的送达都有异议，认为被告写明的是直接送达和短信告知，但短信告知不是法定送达形式，被告送达方式违法，没有保障原告知情权、申辩权；对《限拆决定书》的内容有异议，认为被告认定是原告搭建的涉案房屋明显与事实不符，同时认为被告不具有作出限拆决定的职权。对证据5真实性不认可，认为现场笔录明确原告不在场，所以没有有效送达。对证据6真实性不认可，认为原告没有收到《催告书》，是贴在涉案房屋门口，短信也不符合送达要求，都不是有效送达。对证据7，认为《告知书》是事后收到的，对内容也不认可。被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1真实性表示不清楚，认为只能证明交易的真实性，但不能证明涉案房屋就是合法建筑。对证据2-4真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为公示内容仅针对老集镇改造，并非依法征收，是协议征收，该项目也已经结束。对证据5无异议。对证据6的真实性无法确认，认为与本案事实无关，无法作为判断依据。对证据7的真实性、合法性、关联性均不认可，认为该协议仅针对老集镇协议征收，是民事行为，由于原、被告双方没有达成合意，该协议已经失效了。对证据8真实性无异议，认为被告依法对涉案房屋实施了强制拆除。对证据9-10均不予认可，其中对证据9真实性无异议，但认为仅是当时的杂志记载情况；对证据10中2007年9月17日和2013年12月3日的证明认为没有原件，不予确认，对其余证明真实性无异议，但认为上面写明了仅供办理执照用。经审查，本院对原、被告提供的证据、依据作如下确认：被告提供的职权依据、程序依据和法律规范依据合法有效，适用于本案，本院予以确认。被告提供的事实和程序证据来源合法、内容真实，与本案有关，证明效力本院予以确认。原告提供的证据5能证明被诉行政行为客观存在和原告起诉符合法定条件等事实，本院对此予以确认；原告提供的证据1和证据8-10真实性本院予以确认；原告提供的证据2-4和证据6-7与本案缺乏关联性，本院对该组证据的证明效力不予确认。针对原、被告提供的证据、依据及当事人的质证意见、陈述，本院认定如下事实：涉案房屋系原上海市青浦县徐泾乡集资建造，房屋土地性质为集体土地。原告通过购买方式取得上述房屋。2019年2月26日，原青浦区规土局作出《执法协助书面意见》，主要内容为：经查，位于青浦区徐泾镇振泾路南北两侧房屋(平面示意图所示)建设行为未至我局办理过相关审批手续。2019年3月12日9时41分，被告下属城市管理行政执法中队(以下简称徐泾城管中队)执法人员前往徐泾镇振泾路XXX弄XXX号XXX室进行现场检查，检查情况为：上述地址存在擅自搭建建(构)筑物的情况，搭建面积为66.92平方米，该处房屋的业主是周桂珍，据规土认定，涉嫌擅自搭建的房屋未办理过相关合法有效的审批手续，前期村居及其相关部门已经多次告知业主责令其自行拆除违建，当事人拒不整改。同日，被告向原告发出《谈话通知书》和《责令改正通知书》。《谈话通知书》通知原告于2019年3月12日13时30分到青浦区徐泾镇双浜路XXX号接受调查询问，并携带身份证及复印件以及相关证明等。《责令改正通知书》责令原告于2019年3月12日17时00分前限期改正。2019年3月13日10时37分，徐泾城管中队执法人员再次进行了现场检查(复查)，并拍摄了照片，发现擅自搭建的建(构)筑物尚未整改。2019年3月14日，被告向原告发出《告知单》，告知了原告违法搭建的法律后果。同日，被告作出《限拆决定书》，责令原告自收到该决定书之日起24小时内自行拆除上述违法建筑，逾期不拆除的，将依法报请上海市青浦区人民政府强制拆除。该《限拆决定书》同时载明，如不服该决定，可以在接到决定书之日起60日内，依法向上海市青浦区人民政府申请行政复议，也可以在6个月内直接向上海市闵行区人民法院提起行政诉讼。2019年3月14日，被告发出《限拆公告》。2019年3月21日，上海市青浦区人民政府作出《催告书》，催告原告自收到《催告书》之日起3日内拆除上述违法建筑，并告知原告可以在收到《催告书》之日起3日内到青浦区徐泾镇徐诚路综治大楼311室进行陈述和申辩，逾期视为放弃上述权利。2019年3月25日，被告下属的徐泾生态环境综治办发出《告知书》，通知原告2日内自行取走违法建筑内的财物并拆除违法建(构)筑物，逾期不拆除，将由徐泾生态环境综治办组织实施强制拆除。2019年3月31日，被告对涉案房屋实施了拆除。庭审中，原告认为被告除了拆除涉案的66.92平方米房屋外，还拆除了院子，面积为17平方米。被告认为拆除的涉案房屋面积为66.92平方米。另查明，原告因不服被告作出的《限拆决定书》，于2019年8月30日向本院提起了行政诉讼，案号为(2019)沪0112行初844号，本院于2020年4月29日作出一审判决，确认被告于2019年3月14日作出的《限拆决定书》违法。本院认为，根据《城乡规划法》第六十四条之规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。同时，根据《城管执法条例》第四条第四款及第十一条第一款第(八)项之规定，乡、镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，其所属城管执法机构以乡、镇人民政府名义，具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作，其中包括依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定，按照市人民政府确定的职责分工，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处。根据上述规定，被告具有以自己名义对涉案房屋开展调查，并作出被诉行政行为的职权。《上海市拆除违法建筑若干规定》第十条第四款规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除违法建筑的，拆违实施部门应当向市或者区人民政府报告，由市或者区人民政府作出强制拆除决定，责成拆违实施部门等有关部门依法强制拆除，并可以依法予以罚款。本案中，被告于2019年3月14日作出《限拆决定书》，并告知原告其可以在60日内申请行政复议或在6个月内提起行政诉讼，但被告于2019年3月31日即已对涉案房屋实施了强制拆除，该强拆行为明显违反法定程序，依法应当确认为违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照该法取得国家赔偿的权利。本案中，被告违反法定程序对原告的涉案房屋实施了强制拆除，如被告的该违法行为对原告造成了损害，原告有权要求国家赔偿。本案中，原告要求被告对涉案房屋恢复原状，本院认为，涉案房屋未取得城乡规划主管部门的合法审批手续，不具有恢复原状的可能性，经本院释明，原告坚持该项诉讼请求，故对原告的该项诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告上海市青浦区徐泾镇人民政府于2019年3月31日对原告周桂珍位于青浦区徐泾镇振泾路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的强制拆除行为违法；二、驳回原告周桂珍的其他诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由被告上海市青浦区徐泾镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  刘 静人民陪审员  俞锦林人民陪审员  程丽美二〇二〇年五月二十八日法官 助理  周露露书 记 员  纪颖欣附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。