广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申609号 再审申请人(一审原告、二审上诉人)林成基，女，1964年5月6日出生，壮族，住上思县。 再审申请人(一审原告、二审上诉人)李思勇，男，1987年5月27日出生，壮族，住上思县。 再审申请人(一审原告、二审上诉人)李树，男，1955年5月4日出生，壮族，住上思县。 再审申请人(一审原告、二审上诉人)李青桐，男，1989年6月27日出生，住上思县。 再审申请人(一审原告、二审上诉人)李青展，男，1993年10月25日出生，壮族，住上思县。 再审申请人(一审原告、二审上诉人)李桂勇，男，1986年6月20日出生，壮族，住上思县。 被申请人(一审被告、二审被上诉人)上思县人民政府，住所地：上思县思阳镇民政路。 法定代表人覃森，县长。 被申请人(一审被告、二审被上诉人)上思县住房和城乡建设局，住所地：上思县思阳镇中华路。 法定代表人黄有琼，局长。 再审申请人李青展、林成基、李思勇、李树、李青桐、李桂勇（以下简称李青桐等6人）因诉上思县人民政府（以下简称上思县政府）、上思县住房和城乡建设局（以下简称上思县住建局）城乡规划管理行政处罚及行政复议一案，不服防城港市中级人民法院（2019）桂06行终12号行政判决，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 上思县人民法院一审查明，2015年11月30日，因城区规划建设，李永谐户的李永谐、李树、李琳、李根与上思县征地拆迁工作办公室签订《拆迁补偿协议》，协议明确将征地拆迁款一次结算给乙方(李永谐)，乙方自行拆除约定的建筑物、附属物，乙方（李永谐)原地平整安置，不再另行异地安置，乙方在规划安置点建设前，须经上思县住建局放线后方可建设施工。协议签订后李永谐户将《拆迁补偿协议》约定的老房屋自行拆除，2017年李青桐在上思县思阳镇永兴大道旁上建房。2017年4月29日,上思县住建局巡查发现，李青桐涉嫌违法违章建筑，进行立案调查，并现场勘验，下发《责令违法行为通知书》。2017年7月6日上思县住建局作出上建决字（2017）第56-2号《行政处理决定书》认定：限被处罚人李青桐于2017年7月13日前对其违章建筑物（或构建物）自行拆除，上思县住建局将该处理决定书张贴留置于涉案现场。2017年7月14日，上思县住建局作出《行政处罚告知书》，告知李青桐拟对其作出行政处罚。2017年7月19日，上思县住建局作出《行政处罚听证告知书》，告知李青桐有陈述、申辩、要求听证的权利。因李青桐未履行拆除义务，上思县住建局于2018年7月24日下达《催告书》，以上相关文书均于作出当日张贴留置于涉案现场。李桂勇等人不服上建决字（2017）第56-2号《行政处理决定书》，向广西壮族自治区信访部门提出信访，信访部门转上思县住建局处理，上思县住建局于2017年12月12日作出上建复[2017]9号《上思县住建局关于李桂勇等7户信访事项处理意见书》，对其诉求不予支持。李桂勇等人不服该处理意见书，向上思县县政府申请复议，上思县政府于2018年2月28日作出上政复决[2018]1号《行政复议决定书》：维持上思县住建局对李桂勇、李思勇、李青桐、李青桐等4人在上思县思阳镇永兴大道旁违规建设房屋所作出的强制拆除的行政行为。李桂勇等人不服上思县城乡建设行政管理行政处罚决定及被告上思县政府作出的行政复议决定，于2018年3月16日向该院提起行政诉讼。另查明，2017年9月25日上思县住建局按照《拆迁补偿协议》约定给李永谐颁发的《建筑用地规划许可证》，用地单位为李永谐，用地项目名称为私人住宅建设用地，用地位置为上思县思阳镇永兴大道，用地面积为408平方米，建筑规模伍层，共2040平方米，李青桐的涉案房屋在《建筑用地规划许可证》的范围内。 上思县人民法院一审认为，根据《广西壮族自治区实施办法》第三十一条第一款、第五十八条规定，上思县住建局有权对原告未取得建筑工程规划许可证的违法建筑作出处理决定。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。综合本案的证据查明，本案被诉的上建决字（2017）第56-2号行政处理决定是采取张贴于涉案地的方式留置送达的，未直接送达原告，也未见有其他合法见证人签字。上思县住建局的送达程序不符合法律规定，未能确定原告于何时知道该处理决定，被告辩称原告起诉超过起诉期限无事实依据和法律依据，该院不予支持。综合本案证据可查明，其一，上思县住建局是先于2017年7月6日作出处理决定，后于2017年7月14日、7月19日作出处罚告知和听证告知，先处理后告知处罚和听证，程序不合法。其二、上思县住建局将上建决字（2017)第56-2号《行政处理决定书》及告知书采取张贴于涉案地的方式留置送达的，不能确定原告是否收到，没有穷尽送达，送达程序不符合规定。其三、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的分两种情况处理，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正并处罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处罚款。本案涉案的建筑，确实是未取得建设工程规划许可证，这一点原告也予以认可，但涉案建筑是否达到无法釆取改正措施消除影响，必须拆除的程度，上思县住建局没有充分证据可以证实。上思县住建局在没有充分证据证实涉案建筑属于无法采取改正措施消除影响的情形的情况下作出限期拆除的行政处罚，属于证据不足。《广西壮族自治区实施办法》第五十八条规定，违反本办法第三十一条第一款规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府责令停止建设。其建设内容符合建设用地规划许可证要求的，责令补办建设许可手续，并处于违法建筑整体建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；其建设内容不符合建设用地规划许可证要求的，责令停止建设，并予以拆除。不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处违法建筑整体建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款。上思县住建局适用该规定作出处罚决定，要求原告限期拆除建筑，但没有充分证据证实涉案建筑属于建设内容不符合建设用地规划许可证要求的情形的，作出限期拆除的行政处罚证据不足。综上，上建决字（2017）第56-2号行政处理决定程序违法，且证据不足，应当予以撤销。至于上思县人民政府的上政复决[2018]1号行政复议决定，因该复议决定是根据上建复[2017]9号《上思县住建局关于李桂勇等7户信访事项处理意见书》作出的，该行政复议决定不具有合法性。综合本案证据可查明，被诉的上建决字（2017）第56-2号行政处理决定所涉及的李青桐的涉案房屋并未被拆除，原告请求判决被告赔偿经济损失没有事实和法律依据。本院对原告提出的行政赔偿请求不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项第（三）项、第七十九条之规定，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、撤销上思县住建局于2017年7月1日作出上建决字（2017）第56-2号《行政处理决定书》；二、撤销上思县人民政府于2018年2月28日作出上政复决[2018]1号《行政复议决定书》。三、驳回原告要求赔偿房屋被拆除的经济损失（30万元）的诉讼请求。 防城港市中级人民法院二审查明事实与原审查明事实一致。 防城港市中级人民法院二审认为，根据查明事实及各方当事人提交的证据，上思县住建局未穷尽送达手段即采用张贴手段送达行政处罚相关文书，送达程序不符合规范，应承担相应不利后果——从证据材料来看，现场拆除照片中显示时间为2017年11月28日，而上思县住建局作出上建复[2017]9号《上思县住建局关于李桂勇等7户信访事项处理意见书》为2017年12月12日，以这两个期日起算均未超过起诉期限。其次，上思县政府于2018年2月28日作出的上政复决[2018]1号《行政复议决定书》，系以信访意见复议申请为基础启动复议程序，属复议不当，即便上思县政府以行政强制拆除行为为基础进行复议审查，其亦未提供该复议决定的送达回证，无法明确送达时间，其亦应承担举证不明的后果。 案涉上建决字（2017）第56-2号《行政处理决定》程序明显违法，具体事实与理由认定与一审论述一致，不再赘述。关于被拆除建（构）筑物的所有人为谁的问题，本是上思县住建局作出行政处理决定前即应查明的事实，上思县住建局作出案涉行政处理决定的相对人与其拆除时勘查照片的标注明显矛盾，一审法院未进一步查实即采纳拆除时建（构）筑物勘查照片上标注为“李根”，即认可该建（构）筑物权属为案外人李根，以此理由驳回上诉人赔偿诉请，该判决理由薄弱，应予纠正。但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第三款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告确应对行政行为造成的损害提供证据。现上诉人等分为多户（李永谐大户独立为七户，各上诉人分属其中六户），究竟何人为被拆除建（构）筑物所有人不明，其诉称因共同出资而共同共有，此亦缺乏证据支撑，且与《中华人民共和国物权法》第九十五条关于共同共有需以共有关系为前提的规定相悖，对该理由不予支持，故对于拆除赔偿的诉请，各上诉人并非必要共同诉讼人，亦未能证明何人为案涉被拆除建（构）筑物的建设人，其亦应承担举证不能的不利后果，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，上诉人诉请被上诉人给付义务理由不成立，对该项诉请应驳回其诉讼请求，故一审判决理由有误，但判项正确，应予维持。关于上诉人集体诉讼的问题，上建决字（2017）第56-2号《行政处理决定书》及其它相关法律文书均以李青桐个人为被处罚人，其自然有权对该处理决定提起诉讼。虽然一审应当对其他上诉人是否利害关系人进行初步查证，对其他上诉人是否适格原告作出区分，但一则被上诉人未提起上诉，二则上诉人中亦包含李青桐，故不影响对上建决字（2017）第56-2号《行政处理决定书》的合法性进行实质审查，三则对于何人为拆除建（构）筑物的所有人本是被上诉人作出行政处理决定前即应查明的事实，故对此问题不予改判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。 再审申请人李青桐等6人称，一审法院认定案涉房屋属李根所有，不属于李青桐等6人共同所有，属认定事实错误。二审法院认定案涉房屋的归属不明，亦属于认定事实错误。实际上，案涉房屋属于李永谐及其儿子李树、李根以及孙辈李桂勇、李思勇、李青展、李青桐共同所有。一审、二审判决撤销被诉处罚决定，依法应当赔偿损失。请求：撤销一审判决第三项以及二审判决，改判赔偿李青桐等6人被拆除房屋损失。 再审审查过程中，经本院调查查明，案涉房屋未被拆除。 本院认为，案涉房屋未被拆除，李青桐等6人不存在损失，其请求赔偿没有事实根据，原审判决不予支持其赔偿请求正确。李青桐等6人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下： 驳回李青展、林成基、李思勇、李树、李青桐、李桂勇的再审申请。 审 判 长 周善能 审 判 员 陆 海 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十二月二十六日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青