西安铁路运输法院     行 政 判 决 书     （2020）陕7102行初2882号     原告常涛，男。   原告常燕，女。   二原告共同委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。   被告西安市碑林区住房和城市建设局。   法定代表人张庆，局长。   委托代理人王伟，工作人员。   委托代理人闫正阳，陕西帝意律师事务所律师。   原告常涛、常燕诉被告西安市碑林区住房和城市建设局（以下简称碑林区住建局）城建行政强制一案，本院于2020年11月13日受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年12月17日公开开庭审理了本案。原告常涛及二原告共同委托代理人陈晨，被告碑林区住建局委托代理人王伟、闫正阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告诉称, 二原告通过家庭财产分割，合法取得位于西安市碑林区XX村XX号XX层XX房XX幢。因小雁塔历史文化片区综合改造项目建设，西安市碑林区XX房征决字[2018]2号《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》（以下简称《征收决定》），确定西安市碑林区房屋征收管理办公室为征收部门（以下简称区征收办），西安市碑林区城中村（棚户区）改造办公室为征收实施单位之一（以下简称区城改办）。二原告的上述房屋被纳入征收范围，由区城改办和区征收办的工作人员与原告常涛沟通协商征收补偿问题。另，通过中共西安市碑林区委办公室、西安市碑林区人民政府办公室发布的碑办字〔2018〕59号《关于印发XX街及XX户区、小雁塔历史文化片区、东关地区综合改造项目房屋征收与补偿工作安排意见>的通知》（以下简称《工作安排意见》）可知，区城改办为南关新村所在责任片区具体实施单位，具体参与、实施房屋调查、评估、签订协议、腾迁及拆除工作。因补偿标准远低于合理的市场价格，二原告未与征收单位达成补偿协议。2019年12月17日，二原告的上述房屋被强制拆除。二原告认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条，以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定，上述房屋强拆行为发生在房屋征收过程中，区征收办作为征收部门，亦为西安市碑林区住房和城市建设局的下属事业单位，应当由碑林区住建局承担相应的法律责任，作为本案被告；另，西安市碑林区城中村和棚户区XX中心作为具体实施单位，其具体参与实施房屋拆除行为，同样应当作为本案被告。二被告实施的上述房屋强拆行为给二原告造成巨大的经济损失，严重侵犯二原告的合法权益，二原告依据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，提起诉讼，请求：1.确认二被告于2019年12月17日强制拆除二原告位于西安市碑林区XX村XX号位置房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：   第一组：   1.2016年5月9日XX社区证明；   2.公证书（HT：0581323）；   3.被征收房屋确认单。   证明原告对涉案房屋享有合法产权，原告主体适格。   第二组：   4.碑房征决字〔2018〕2号《西安市碑林区人民政府关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》；   5.碑办字〔2018〕59号《中共西安市碑林区委办公室 西安市碑林区人民政府办公室关于印发XX街及XX户区、小雁塔历史文化片区、东关地区综合改造项目房屋征收与补偿工作安排意见>的通知》截选。   证明原告的涉案房屋被纳入征收范围，被告碑林区住建局实际参与相关的征收拆迁工作。   第三组：   6.西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初20号行政裁定书；   7.陕西省高级人民法院（2020）陕行终479号行政裁定书。   证明在与原告房屋所涉及的征收项目同项目的被征收人起诉西安市碑林区人民政府强拆行为违法案件中，经过西安铁路运输中级法院和陕西省高级人民法院审理查明，强制拆除房屋的行为应该由被告碑林区住建局作为适格被告承担法律责任。   第三组：   8.通话记录截图三份。   证明原告房屋被纳入征收范围，因为未签订征收补偿协议，才被认定为危房予以拆除。   第四组：   9.照片一张。   证明原告房屋被强拆前的情况和坐落的位置。   被告碑林区住建局辩称，一、被告并非本案适格被告，依法应当裁定驳回原告对被告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，拆除涉案房屋的行政行为并非被告作出，而是由西安市碑林区城中村(棚户区)改造办公室(后变更为碑林区XX中心)(下简称碑林棚改办)实施。因为被诉拆除行为并非被告作出，故原告对碑林棚改办实施的拆除行为不服的，应以碑林棚改办为被告，而非起诉被告。二、被诉拆除行为证据确凿、程序合法、适用法律正确。根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第六条第二款之规定:区、县人民政府确定的房屋使用安全行政管理部门负责本辖区房屋使用安全日常监督管理。第四十条规定:房屋使用安全责任人拒绝或者未采取有效治理措施治理危险房屋，危及毗邻安全或者公共安全的，区、县人民政府或者开发区管理委员会应当组织相关部门采取必要的应急排险措施。本案中，2018年12月10日，西安市碑林区人民政府依法作出了碑房征决字〔2018〕2号《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》，并于同日进行了公告。原告户在西安市碑林区南郭、南关片区的房屋在征收范围内，具体征收工作由西安市碑林区城中村（棚户区）改造办公室（后变更为碑林区XX中心）负责实施。包含原告在内的施工周边部分业主房屋存在非常严重安全隐患，碑林区XX中心和长安路街办在经现场勘察核实，作出《危房鉴定通知书》并向原告户予以送达，告知原告户其房屋存在安全隐患，应配合开展危房鉴定，否则将直接委托鉴定机构开展鉴定工作，并告知原告户享有异议的权利。因原告在指定期限内未委托鉴定机构开展房屋鉴定工作，也未提出书面异议，为防止发生安全事故，碑林区XX中心委托陕西中立检测鉴定有限公司(以下简称中立公司)对原告户房屋的结构安全开展鉴定工作。中立公司技术人员经对原告户房屋进行结构安全性检测鉴定，于2019年12月1日出具报告:《西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目(南郭、南关村片区)1排1号整体建筑结构安全性鉴定》(以下简称《鉴定报告》)，评定原告户房屋的结构安全性等级为Dsu级，严重影响整体承载，必须立即采取措施，建议对房屋进行拆除。碑林区XX中心收到《鉴定报告》后，于2019年12月4日作出《危房鉴定结论告知书》，连同《鉴定报告》一并向原告和被告送达，告知该情况。后依据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十四条之规定，于同日作出《危房治理通知》，督促、指导原告采取相应治理措施，及时搬离并自行拆除该危房。因原告未采取有效应急措施、未及时搬离、也未自行拆除该危房，依据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条之规定，于2019年12月5日作出《紧急避险决定》并向原告送达;于2019年12月6日作出并送达了《催告》，要求原告立即搬离并拆除上述Dsu房;在原告未履行相应义务后，被告才于2019年12月7日作出《拆除决定》并向原告送达。在送达《拆除决定》后，碑林棚改办于2019年12月19日对该危房进行了拆除。该拆除行为证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，已经充分保障了原告的合法权益，依法应予维持。综上所述，被告没有组织实施拆除涉案房屋的具体行为，并非本案适格被告。本案被诉行为系碑林棚改办作出，其才是本案唯一的适格被告。故请求法院依法裁定驳回原告对被告的起诉。   被告碑林区住建局向本院提交了以下证据：   第一组：   1.《危房鉴定通知书》碑鉴通字（2019）第B09号及文书送达照片；   2.西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目（南郭、南关村片区）1排1号整体建筑结构安全性鉴定（报告编号：JG19-JY-0362-7）及鉴定机构资质。   证明原告户被鉴定为Dsu级危房事实清楚、程序合法。   第二组：   3.《危房鉴定结论告知书》碑危告字（2019）第B09号；   4.《危房治理通知书》碑治字（2019）第B09号及送达照片。   5.《危房拆除暨紧急避险决定书》碑避决字〔2019〕第B09号及送达照片。   证明被告为危房拆除暨紧急避险决定书下达的合法主体，且下达所依据的事实清楚、程序合法。   第三组：   6.《催告书》碑催告字[2019]第B09号及送达照片。   7.《拆除决定书》碑拆决字〔2019〕B09号及送达照片。   8.《拆除公告》碑拆公告字[2019]第B09号及送达照片。   证明《拆除决定书》和《拆除公告》事实清楚、程序合法，符合法律规定。   第四组：   9.光盘一张。   证明被告送达相关法律文书的事实。   经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据的真实性认可，合法性和证明目的不认可，理由一是危房鉴定通知书上两个落款单位均没有委托鉴定房屋安全的主体资格，也无权强行入户开锁；二是该危房鉴定通知书记载的书面异议送达地址及联系方式其中的联系人高丽是碑林区XX中心工作人员，也是一直与原告协商拆迁补偿的工作人员，联系地址并非被告的地址，再次证明作出该危房鉴定通知书目的是配合拆迁工作，不具有合法性和正当性；三是陕西中立检测鉴定有限公司并非依法设立的房屋安全鉴定机构，其不具备进行房屋安全鉴定的主体资格，报告上也未加盖房屋安全鉴定专用章，该检测报告不具有合法性；四是被告送达程序违法。对第二组证据的真实性认可，合法性和证明目的不认可，通知书、决定书都剥夺了原告提出异议的权利，其余理由同第一组。对第三组证据的真实性认可，合法性和证明目的不认可，被告没有拆除危房的职权，送达证据意见同第一组。对第四组证据的真实性认可，合法性和证明目的不认可。   被告对原告提交的第一组证据中证据1真实性不认可，社区没有确认宅基地使用权的法定职能，证据2、3真实性认可，对该组证据的证明目的不认可；对第二组证据真实性和证明目的均认可；对第三组证据的真实性认可，证明目的不认可，被告仅是发放相关文书，碑林区XX中心实施了本案拆除行为；对第四组证据的真实性认可，证明目的不认可；对第五组证据真实性认可，证明目的不认可。   本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1证明因内容与查明的事实不符，真实性不予以确认，对其余证据的真实性予以确认。对被告提交的证据真实性予以确认。   经审理查明，涉案房屋坐落于西安市碑林区XX村XX号XX号（与其连幢的案外人房屋为X排X号内X号），   涉案房屋所有权人为武某某（已故），系原告常涛、常燕母亲。2018年12月10日，西安市碑林区XX房征决字[2018]2号《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》，西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目实施，上述房屋在该改造项目拆迁范围内。2019年12月1日陕西中立检测鉴定有限公司出具《西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目（南郭、南关村片区）1排1号整体建筑结构安全性鉴定》（报告编号：JG19-JY-0362-7）。该报告中所载委托单位为西安市碑林区城中村和棚户区XX中心。结论为：（1）西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目（南郭、南关村片区）1排1号整体建筑的结构安全性等级评定结果为Dsu级，严重影响整体承载，必须立即采取措施。（2）综合评定该栋楼内住户武喜莲、武某某住房的承重结构均已不能满足安全使用要求，住房处于危险状态。建议为：拆除。2019年12月6日被告作出碑催告字[2019]第B09号催告书，催告原告于1日内搬离并拆除案涉房屋，并载可于1日内提出陈述申辩。2019年12月7日，被告作出碑拆决字〔2019〕B09号拆除决定书，载：“武某某户因你户在位于西安市碑林区XX村XX号的房屋已被鉴定为Dsu级危房,我单位于2019年12月5日向你送达了《危房拆除暨紧急避险决定书》(碑避决字〔2019〕第B09号),限你户自该通知书送达之日起一日内拆除该Dsu级危房。因你户在规定期限内未履行相应义务,我单位于2019年12月6日向你送达了《催告书》(碑催告字[2019]第B09号)，但你仍未履行义务。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条之规定,我单位决定:立即拆除你户位于西安市碑林区XX村XX号XX房。如对本决定不服,你可在本决定书送达之日起六十日内向西安市人民政府申请行政复议,也可以在六个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼。复议、诉讼期间不停止本决定的执行。”2019年12月17日，上述房屋被拆除。2020年11月2日，原告常涛、常燕以西安市碑林区住房和城市建设局、西安市碑林区城中村和棚户区XX中心为被告向本院提起本案诉讼，在本案审理过程中，原告常涛、常燕于2020年12月4日向本院递交撤诉申请，请求撤回对被告西安市碑林区城中村和棚户区XX中心的起诉，本院认为原告的撤诉申请符合法律规定，已于2021年1月5日作出（2020）陕7102行初2882号行政裁定书，准许原告撤回对西安市碑林区城中村和棚户区XX中心的起诉。   同时查明，庭审中碑林区XX房认定后，因设备条件所限无法自行拆除，经协调由西安市碑林区城中村和棚户区XX中心替其实施了拆除。   另查明，涉案征收项目内的部分房屋被拆除户以西安市碑林区人民政府为被告向西安铁路运输中级法院提起诉讼，诉请判决拆除房屋行为违法，该院作出裁定，载：“本案中，根据涉案项目房屋征收决定，征收部门为西安市碑林区房屋征收管理办公室，征收实施单位为西安市碑林区建设和住房保障局等四部门。因此，原告对房屋征收过程中发生的强制拆除行为不服提起诉讼，应当以房屋征收部门西安市碑林区房屋征收管理办公室为被告。经在案证据及调查询问，原西安市碑林区房屋征收管理办公室（现名西安市碑林区房屋征收管理服务中心）系原西安市碑林区建设和住房保障局（现西安市碑林区住房和城市建设局）的下属事业单位，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条，应以西安市碑林区住房和城市建设局为本案被告。”经二审、再审均维持了原裁定的结论。   本院认为，本案的争议焦点是：1.原、被告主体是否适格；2.涉诉拆除行为是否合法。   针对焦点一，1.原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关或者行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”庭审中，被告认可涉案房屋系原告母亲武某某（已故）所有，亦对原告提交的被征收房屋确认单认可，被告作出的前述决定书亦系针对武某某户。2016年4月7日，陕西省西安市汉唐公证处出具了（2016）陕证民字第003245号公证书，对武某某、常某某、常燕、常涛的声明书进行了公证，声明涉案房屋归常涛、常燕所有。从以上事实来看，原告常涛、常燕与涉案房屋的拆除行为存在利害关系，有权提起本案诉讼。2.被告主体资格问题。根据查明的事实，案涉房屋位于征收拆迁范围内，被告将此范围内包含原告在内的十余户房屋认定为危房，其中部分房屋权利人对被告下发的危房拆除暨紧急避险决定书提起撤销之诉，经本院审理后认为作出决定书的行政行为目的不具有正当性，撤销了危房拆除暨紧急避险决定书，案件上诉后，西安铁路运输中级法院已作出二审维持判决。就本案案涉房屋而言，其同样因位于征收拆迁范围内，被告对该房屋亦下发了危房拆除暨紧急避险决定书及拆除决定书。对此，本院认为，被告以“危房”之名下发相关认定文书，实际是为实现征收目的。在案的证据“被征收房屋确认单”亦可表明，案涉房屋已启动征收程序。本案案涉拆除行为实际系房屋征收行为。根据查明事实，在案涉项目征收中被告碑林区住建局系征收部门。根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第四条、第五条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，并对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，对其行为后果承担法律责任。由此可知，在房屋征收与补偿工作中，市、县级人民政府、房屋征收部门以及房屋征收实施单位的职责分工不同，法律地位也不同。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。根据西安铁路运输中级法院对案涉的征收项目征收部门的认定，结合查明的案涉拆除行为系由西安市碑林区城中村和棚户区XX中心代被告碑林区住建局实施的事实。碑林区住建局是本案适格被告。   针对焦点二，被告以原告不履行《拆除决定书》为由强制拆除原告涉案房屋，该强拆行为系行政强制执行。《中华人民共和国行政强制法》规定了行政强制执行的程序，行政机关应先进行催告，听取当事人的陈述和申辩；当事人经催告仍不履行且无正当理由的，行政机关作出强制执行决定，催告书、强制执行决定书都应送达当事人；没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，被告没有完全履行上述基本程序，程序违法。且被告碑林区住建局在不具有行政强制执行权的情况下强制拆除涉案房屋，超越职权，违反法律规定。   此外，涉案房屋位于西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目拆迁范围内，原告作为被拆迁人未与相关拆迁方就补偿安置事宜达成一致，被告以排危之名拆除原告房屋，实则是为达到拆迁的目的，不具有行政行为的正当性。   综上，被告拆除原告房屋的行为违反法律规定，但又因拆除建筑物的行为属于事实行为，没有可撤销的内容，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：   确认被告西安市碑林区住房和城市建设局于2019年12月17日拆除原告常涛、常燕位于西安市碑林区XX村XX号XX号的房屋的行为违法。   案件受理费50元，由被告西安市碑林区住房和城市建设局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                            审判长  吕建鹏                        人民陪审员  张亚莉   人民陪审员  刘京菊                        二〇二一年一月十一日     法 官 助 理  段岑岑                       书 记员  周阳      1