北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京01行终1238号上诉人（一审原告）邵杨，男，1986年12月21日出生，汉族，住北京市海淀区。委托代理人魏立，北京市博昌律师事务所律师。上诉人（一审被告）北京市海淀区城市管理综合行政执法局，住所地北京市海淀区东北旺南路27号上地办公中心。法定代表人王志伟，局长。委托代理人席鹏飞，北京市海淀区城市管理综合行政执法局工作人员。上诉人邵杨因认为北京市海淀区城市管理综合行政执法局（原北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局，现更名为北京市海淀区城市管理综合行政执法局，以下简称海淀区城管局）不履行法定职责一案，不服北京市海淀区人民法院（2019）京0108行初389号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明，2006年10月30日，原北京市建设委员会就北太平庄综合服务中心（以下简称涉案建筑）颁发京房权证海国字第XXXX号房屋所有权证（以下简称0092568号房产证），显示：房屋所有权人北京市海淀区北太平庄街道社区服务中心；房屋坐落海淀区红联南村5号；房号-1层至03层，房屋总层数三（-1）；建筑面积2276.47平方米；设计用途社区服务中心。2018年12月4日，海淀区城管局收到北京市城市管理综合行政执法局（以下简称市城管局）的信访件批办单，主要内容为：“邵杨反映其于2018年11月7日通过网络北京城管地图公共服务平台举报涉案建筑在建建设，同日通过该平台收到北太平庄街道执法队回复，经核实，举报人反映的位置为北太平庄街道公益性服务用房，有相关的情况说明文件。2018年11月26日，经举报人现场观察以及查询相关网站公示结果，该项目相关建设许可仍未公示，且属地城管执法队回复调查情况说明未说明举报问题是否属于合法建设。该建筑北立面由两层半结构改为四层结构，存在明显扩改建行为，对举报人造成妨害，要求依法责令停止上述建设并要求建设单位择期改正。”同日，海淀区城管局作出京海城管行政信（访）〔2018〕00147号《告知书》（以下简称00147号告知书），告知邵杨其反映的问题已导入行政事项，并已转北太平庄街道执法队依法处理。2019年1月8日，海淀区城管局作出京海城管行政信（访）〔2018〕00147号行政答复意见书（以下简称00147号答复意见书），告知邵杨：“经北太平庄街道执法队调查，反映的房屋位于文慧园南路红联南村5号，为北太平庄地区综合服务中心，属于街道公益性服务用房。为了更好地提供便民服务，提升地区品质，由海淀区财政局批复立项，并拨款进行加固改造和装饰装修。”邵杨认为海淀区城管局未履行法定职责，向法院提起行政诉讼，请求判决海淀区城管局履行法定职责：1.停止建设涉案建筑在建项目，即红联村3号院正南毗邻建筑及其附属物三楼四楼北立面至建筑内4.5米范围内部分区域以及屋顶建设项目的施工；2.限期拆除涉案建筑在建项目，即涉案建筑的违法建筑以及其他违法建筑。庭审中，邵杨称其提起的本次履责起诉系针对2018年11月7日的举报，其举报对象为涉案建筑扩建的两层。海淀区城管局称涉案建筑原为三层，系合法建筑，三层以上部分属于翻修，是否为合法建筑需进一步调查。另，2019年8月16日，法院对现场进行勘验并制作勘验笔录，确认涉案建筑三层以上部分区域存在改扩建部分。同时，法院组织邵杨与海淀区城管局对涉案建筑与邵杨所住房屋的间距进行测量，涉案建筑最外墙至邵杨房屋外墙的间距为14.5米左右，涉案建筑扩建部分外墙至邵杨房屋外墙的间距约为21米。2019年9月4日，一审法院判决认为，结合法院现场勘验情况及相关规定，涉案建筑扩建部分对邵杨所住房屋的相邻权会产生一定影响，故对海淀城管局关于邵杨不具有原告资格的主张，法院不予支持。《北京市禁止违法建设若干规定》第六条规定，任何单位和个人都有权举报违法建设行为。规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关和乡镇人民政府应当建立举报制度，对举报及时调查、处理。第九条规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及未取得建设工程规划许可证但已经取得选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程中所列规划文件的城镇建设工程。由此可知，海淀区城管局具有对本行政区域内违法建设举报进行调查处理的法定职责。本案中，邵杨于2018年11月7日通过北京城管地图公共服务平台举报涉案违法建设，要求依法查处，北太平庄街道执法队通过平台告知邵杨涉案建筑为街道公益性服务用房，有相关的情况说明文件。邵杨于2018年12月4日再次信访举报，虽然海淀区城管局导入行政事项后作出00147号答复意见书，但该意见书并未就邵杨举报事项是否属于违法建设作出认定。庭审中，海淀区城管局亦称涉案建筑三层以上部分是否属于合法建筑仍需进一步调查。因此，应当认定海淀区城管局未完全、充分履行相应的法定职责。鉴于海淀区城管局对涉案建筑的三层以上部分是否属于违法建筑需要进行调查裁量，故对于邵杨的诉讼请求，法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令海淀区城管局于判决生效后法定期限内针对邵杨举报的涉案建筑扩建项目违法建设问题依法作出调查处理并告知邵杨。上诉人邵杨不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，依法改判。其上诉理由略为：1.一审法院以北太平庄综合服务中心指代涉案建筑，缩小了涉案建筑的范围，与事实不符。涉案建筑的单体单栋建筑物范围包括红联南村3号、4号、5号合计3份产权，北太平庄综合服务中心即红联南村5号仅是上述单栋建筑的一部分。邵杨请求法院认定拆除的违法建设范围包括红联南村3号、4号、5号的独栋建筑的三层以上部分，以及红联南村5号北立面的坡顶改成平顶的扩建部分。2.一审法院在一审判决中对邵杨主张的红联南村5号北立面三层的坡顶改为平顶的事实未予确认，一审法院对邵杨提交的证据14不予采信错误。3.邵杨提交的证据8、9旨在证明2018年11月涉案建筑在未取得建设许可证的情况下已经开始施工，涉案建筑系违法建设，一审法院对上述证据不予采信错误。4.一审法院适用法律错误。通过邵杨提交的证据能够证明涉案建筑系违法建设，法院应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决被上诉人履行停止违法建设项目，并限期拆除违法建设项目的法定职责。5.根据邵杨提交的证据，涉案建筑并非公益性服务用房。上诉人海淀区城管局不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，驳回邵杨的起诉。其上诉理由略为：1.一审法院认定事实错误。红联南村5号建筑物与邵杨房屋相邻一侧三层建筑物系合法建筑，且未对邵杨所住房屋的相邻权产生影响，亦未侵害邵杨的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，邵杨诉讼主体资格不适格。2.涉案建筑为北太平庄街道社区服务中心所有，属北太平庄街道公益性服务用房。为了更好地提供便民服务，提升地区品质，2017年经北京市海淀区财政局批复立项，对建筑物进行加固改造、装饰装修。3.海淀区城管局依据《信访条例》的规定依法对邵杨的信访事项进行了受理，并在法定期限内进行了答复及送达。上诉人邵杨向一审法院提交了如下证据：1.北京市海淀区政府信息公开申请表，证明邵杨于2018年11月7日要求北太平庄街道办提供规划许可证并制止违法建设；2.北太平庄街道（2018）第11号-回登记回执，证明北太平庄街道办表示将于2018年11月29日作出是否违法建设的书面答复；3.市城管执法局（2018）第13号-回登记回执，证明市城管局表示将于2018年12月19日之前作出是否违法建设的书面答复；4.北京市住房和城乡建设委员会接待群众来访回执存根，证明北京市住房和城乡建设委员会表示将按照规定作出答复意见；5.00147号告知书，证明海淀区城管局答复已经将邵杨申请转到北太平庄街道执法队进行处理；6.北太平庄街道执法队阶段意见，证明海淀区城管局经核实举报人反映的为北太平庄街道公益性服务用房建设工程，对此执法队将加强巡查；7.13号告知书，证明市城管局答复邵杨申请信息不属于其公开范围，建议邵杨向北太平庄街道办咨询；8.政府信息不存在告知书，证明北太平庄街道办告知邵杨建设项目正在办理工程许可证，申请获取的政府信息不存在；9.政府信息答复告知书，证明北京市规划和国土资源管理委员会答复邵杨申请获取的政府信息不存在；10.政府信息延期答复告知书，证明北太平庄街道办因故将延期至2018年12月19日前作出答复；11.00147号答复意见书，证明涉案建筑属于街道公益性服务用房，有海淀区财政局批复立项，并拨款进行加固改造和装饰装修，目前已经由原来的两层扩建为四层；12.信访事项处理意见书，证明北京市海淀区住房和城乡建设委员会已经向建设单位下达责令改正通知书，目前仍然在施工；13.图片一，证明涉案建筑与被遮挡建筑之间的距离仅为14.5米，按照建筑标准不得少于18米；14.图片二，证明涉案建筑扩建前后的状况，即原为两层现为四层；15.图片三，证明涉案建筑原用途为聚缘烤鸭店，性质为商业，并非公益；16.北太平庄街道办工作职责，证明北太平庄街道办具有协助有关部门组织和监督对违法建筑进行查处的职责；17.图片四，证明涉案建筑扩建前后对比；18.示意图，证明违法建设面积有800多平方米。上诉人海淀区城管局在法定期限内向一审法院提交如下证据：1.0092568号房产证，证明涉案建筑的基本情况；2.信访件批办单，证明邵杨向海淀区城管局反映的基本情况；3.00147号告知书，证明海淀区城管局对邵杨信访事项进行受理的情况；4.送达回证；5.EMS邮单，以上证据证明海淀区城管局向邵杨送达00147号告知书的情况；6.00147号答复意见书，证明海淀区城管局向邵杨答复的情况；7.送达回证；8.EMS邮单，证明海淀区城管局向邵杨送达00147号答复意见书的情况；9.现场照片，证明涉案建筑现场的基本情况。一审法院对上述证据认证如下：邵杨提交的证据1至证据4、证据7至证据10及证据12、证据16与本案无关联性，法院不予采纳；其他证据形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的提供证据的要求，内容真实合法，法院予以采信，但证据14、证据15不能证明其待证事项，对其证明目的法院不予采信。海淀区城管局提交的证据形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的提供证据的要求，内容真实合法，但不能证明海淀区城管局充分履行了查处职责。对其证明目的法院不予采纳。上述证据全部随案移送本院。本院查阅了一审卷宗，询问了各方当事人，并经审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。经确认的有效证据能够作为认定本案事实的依据。上诉人邵杨在二审期间提交如下材料作为新证据：1.图片4张，用以证明此次改扩建与之前临时建筑没有关系，属新生违法建设；2.图片3张，包括网页申请一份、邮件一份、网页查询截图一份，用以证明此次改扩建行为是违法建设；3.北太行政答〔2019〕025号《行政事项处理意见书》，用以证明邵杨等32人已向北太平庄街道办主张相邻权受到妨碍并请求排除妨碍，北太平庄街道办已收悉；4.京海城管行政信（访）〔2019〕0060号《行政答复意见书》，用以证明邵杨等32人已向海淀区城管局主张相邻权受到妨碍并请求排除妨碍，海淀区城管局已收悉；5.图片1张，用以证明一审判决认定的涉案建筑有误；6.图片3张，用以证明此次违法改扩建的区域；7.图片2张，用以证明违法建设对被遮挡建筑的相邻权造成了不得影响；8.京海城管行政信（访）〔2019〕0060号《告知书》，用以证明海淀区城管局已收悉邵杨全部主张。同时，邵杨说明一审未提交证据1、2、5、6、7的原因系其认为一审提交的证据足以支持其诉讼请求，不需要提交；证据3、4、8系一审庭审后，邵杨等32人再次向行政机关提出申请所形成的材料。因上述证据1、2、5、6、7不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的提交新的证据的要求，证据3、4、8明显与本案无关，本院对邵杨提交的上述证据均不予接纳。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。另查，2018年11月7日，邵杨通过网络北京城管地图公共服务平台举报：“在建建筑，四至为东至文慧园南路，西至水产宿舍3号楼，南至威凯幼儿园，北至红联村3号院，为图中标明的海淀区北太平庄街道威凯幼儿园的位置，因该建筑北立面由两层结构改为四层结构，存在显著扩改建行为，经举报人查询公示结果未发现建设单位及建筑单位在开工前取得了必要许可，同时也存有该处改进前原北立面造型证据，该建设不合法。”同日，北太平庄街道执法队通过平台回复邵杨：“经核实举报人反映的位置为北太平庄街道公益性服务用房，有相关的情况说明文件。”本院认为，结合双方当事人诉辩意见，本案存在以下争议焦点：一、邵杨是否具有提起本案诉讼的原告主体资格；二、一审法院对于邵杨所举报的涉案建筑范围认定是否适当；三、针对邵杨所提举报事项，海淀区城管局是否已经履行了相应法定职责。本院分别评述如下：一、关于邵杨是否具有提起本案诉讼的原告主体资格的问题。本案中，邵杨于2018年11月7日通过网络北京城管地图公共服务平台举报涉案建筑违法相关问题，且根据一审法院现场勘验结果，涉案建筑三层以上部分区域存在改扩建情况，涉案建筑最外墙至邵杨房屋外墙的间距较小，涉案建筑扩建部分对邵杨所享有的相邻权确有影响，因此，邵杨具有提起本案诉讼的原告主体资格，一审法院对此认定正确。海淀区城管局关于邵杨不具有本案诉讼主体资格的上诉理由，本院不予支持。二、关于一审法院对于邵杨所举报的涉案建筑范围认定是否适当的问题。邵杨上诉称，其举报违法建筑范围包括红联南村3号、4号、5号合计3份产权，一审法院以北太平庄综合服务中心指代涉案建筑，缩小了涉案建筑的范围，与事实不符。从邵杨举报内容看，邵杨系因“该建筑北立面由两层结构改为四层结构，存在显著扩改建行为”提出涉案举报，其在向一审法院提交的起诉状中亦明确请求为“停止建设北太平庄综合服务中心在建项目”“限期拆除北太平庄综合服务中心在建项目”。根据双方当事人的陈述，仅红联南村5号即“北太平庄综合服务中心”北侧与邵杨所在的红联村3号院相邻，能够与邵杨所举报的“该建筑北立面由两层结构改为四层结构，存在显著扩改建行为”相对应。故此一审法院认定邵杨举报的违法建筑即涉案建筑为“北太平庄综合服务中心”并无不当。邵杨提出的上述理由，本院不予支持。三、关于针对邵杨所提举报事项，海淀区城管局是否已经履行了相应法定职责的问题。海淀区城管局于2018年12月4日收到市城管局批办单后，于当日作出00147号告知书，并于2019年1月8日作出00147号答复意见书，但至邵杨提起本案诉讼时，海淀区城管局未就涉案建筑三层以上改扩建部分是否属于违法建设作出认定，海淀区城管局对此亦予认可。因此，一审法院关于海淀区城管局未完全、充分履行相应的法定职责的认定正确，本院予以维持。鉴于涉案建筑三层以上改扩建部分是否属于违法建筑尚需由海淀区城管局进行进一步调查裁量，一审法院判决责令海淀区城管局于判决生效后法定期限内针对邵杨举报的涉案建筑扩建项目违法建设问题依法作出调查处理并告知邵杨，该项判决并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。邵杨、海淀区城管局所提上诉理由均缺乏事实和法律依据，对邵杨、海淀区城管局的上诉请求，本院均不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人邵杨、北京市海淀区城市管理综合行政执法局各负担25元（均已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王阳审 判 员 梁菲审 判 员 王贺二〇一九年十二月二十六日法官助理 李蓓书 记 员 杨洁