海南省海口市秀英区人民法院行 政 判 决 书（2016）琼0105行初45号原告海口龙三花园农家乐专业合作社，地址海口市龙华区羊山大道惠农路冯小刚电影公社斜对面。法定代表人林江川，理事长。委托代理人连昌松，海南颖川律师事务所律师。被告海口市国土资源局，地址海口市长滨路市政府第二行政办公区15栋北楼。法定代表人盛林，局长。委托代理人郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。委托代理人林红爱，海口市国土资源局工作人员。原告海口龙三花园农家乐专业合作社（以下简称龙三合作社）因不服被告海口市国土资源局（以下简称国土局）于2015年6月26日作出的海土资龙华字（2015）399号《行政处罚决定书》（以下简称399号决定书）的行政行为，于2016年1月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，并于2016年2月2日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月29日公开开庭审理了本案，原告法定代表人林江川、委托代理人连昌松，被告国土局委托代理人郭刻盛、林红爱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告国土局于2015年6月26日作出399号决定书，以原告龙三合作社未经依法批准，擅自占用海口市龙华区龙桥镇三角园村委会龙三村民小组位于惠农路南侧集体土地建设龙三驿站项目，目前该项目已建成使用。经实地勘测，上述建设项目实际占地面积2897.06平方米（合4.345亩），其中，建筑物占地面积743.43平方米，水泥硬化占地面积150.82平方米；建筑总面积为2329.86平方米。根据龙桥镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，上述项目用地的规划用途均为林地，现状地类均为灌木林地。原告的行为已构成非法占地行为，依照相关法律法规，决定责令原告自收到决定书之日起三十日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，退还非法占用的土地，恢复土地原状；并按实际非法占用土地面积2897.06平方米处以每平方米50元罚款，即罚款144853元。被告国土局于2016年2月17日向本院提交答辩状，并提供了其作出具体行政行为的证据：1、《接受调查通知书》，证明2015年4月30日，被告就原告在龙桥镇惠农路南侧已建成一栋二层住宅、一栋三层住宅的行为接受调查。2、《照片》，证明原告在龙桥镇惠农路南侧已建成一栋二层住宅、一栋三层住宅的事实。3、龙桥土线(2015)067734号《违法线索登记表》，证明2015年6月22日，就原告未经批准，擅自占用龙桥镇三角园村委会龙三村民小组建设龙三驿站项目的违法事实进行登记。4、龙城土立(2015)032号《立案呈批表》，证明被告就原告的违法行为进行立案。5、《询问笔录》，证明2015年6月22日，原告于2014年7月开始动工建设，已建成一栋三层和一栋两层混凝土结构的房屋，并投入使用。原告在涉案土地上建设两栋房屋并没有办理土地使用证，也没有报经土地、规划部门批准。6、《现场勘测笔录》，证明被告对2014年度卫片执法图斑438地块进行实地勘测。7、《调查报告》，证明2015年6月22日，被告就原告的行为进行了调查。经实地勘测，原告实际占用的土地面积为2897.06平方米（合4.345亩），其中：建筑物占地面积743.43平方米，水泥硬化占地面积150.82平方米，建筑总面积2329.86平方米。经过调查认定了原告占用土地的违法事实。8、《重大事项集体会审表》，证明2015年6月22日，被告就原告非法占地建设龙三驿站项目的违法事实进行会审商讨，并提出处理意见，即责令原告限期拆除在非法占用涉案土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地，同时按照实际占用的土地面积2897.06平方米处以每平方米50元罚款，即罚款144853元。9、《海口市龙华区2014年438-1号变更图斑示意图》，证明原告擅自在涉案土地上建设两栋住宅总占地面积为2897.06平方米（合4.345亩），其中：建筑物占地面积743.43平方米，建筑总面积2329.86平方米。10、《龙桥镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》，证明涉案土地的土地用途为林地，面积为2897.06平方米。11、《海口市土地利用现状局部图》，证明涉案土地的土地利用现状为灌木林地2897.06平方米。12、海土资龙华字（2015）326号《行政处罚告知书》及《送达回证》，证明2015年6月22日，被告对原告的违法占地行为作出行政处罚并告知原告救济权利。13、海土资龙华字（2015）335号《行政处罚听证告知书》及《送达回证》，证明2015年6月22日，被告告知原告有申请举行听证的权利。14、399号决定书及《送达回证》，证明2015年6月26日，被告对原告违法占地行为作出了行政处罚。原告龙三合作社诉称，被告于2015年6月26日作出399号决定书，认为原告非法占地，限原告拆除地上建筑物，退还土地，恢复土地原状，并处以罚款。原告认为，被告在未查清事实的情况下，错误适用法律，侵害了原告的合法权益，应依法撤销，事实及理由具体如下：一、原告所建龙三驿站不存在非法占地的情况。《海口绿色慢行休闲系统规划》于2011年正式获海口市政府批复，该规划以江、河、海及无缝公交体系为蓝脉，以绿道为骨架，打造一个完整的休闲、生活、娱乐的城市绿色慢行休闲系统，系海口市当年的重点建设项目之一。龙三驿站系原告联合龙桥镇三角园村失地农民兴建，2012年2月27日在龙华区发改委备案，经海口市、龙华区政府同意，配套的驿站建设也是该慢行休闲系统的重要组成部分，龙三驿站同样也是。建设中，龙三驿站因与海口市791项目用地冲突，原告为顾全大局，确保省、市重点项目的用地需要和顺利推进，主动将龙三驿站项目用地170多亩交付791项目使用，作出重大牺牲。仅剩的几亩土地继续建设驿站，后经龙华区791项目指挥部专题会议研究，同意龙三驿站项目用地按规划进行协调，可作为观澜湖配套项目。观澜湖度假区开发商骏豪公司也同意龙三驿站作为其海口观澜湖度假区旅游配套之一，根本不存在龙三驿站非法占地情形。建设中，为解决重点项目指挥部临时会议、办公的问题，龙桥镇政府曾委托原告向有关部门申请重点项目指挥部临时用地报建，并在2013年11月15日向龙华区791项目指挥部请示帮助解决重点项目指挥部临时报建手续。所以，龙三驿站非作为私有住宅使用，更非非法占地建设，是应海口市、区、镇各级政府要求，自筹资金为重点项目配套建设的，符合规划，用地手续已申请，即便未办理完毕，过错也在国土部门而非原告。被告在未调查清楚的情况下，认定原告非法占地是完全错误的。二、399号决定书适用法律错误。（一）399号决定书违反了“一事不再罚”原则。退一步讲，即便原告用地虽申请批准，相关部门迟迟不批，存在违法之处，但海口市林业局于2014年10月20日作出林业行政处罚决定书，认定原告在龙桥镇三角园村的惠农路擅自占有林地1.04亩建设房屋，违反了《森林法实施条例》第17、43条，决定处以7637.63元的罚款。原告于2014年11月4日在林业行政处罚决定书要求的15日内缴纳了罚款7637.63元，海口市森林公安局开具了收款凭证，原告已履行完缴纳罚款的义务。针对原告所谓非法占用林地的行为已处罚完毕，但被告在2015年6月26日又针对原告的同一用地行为作出了行政处罚决定，违反了“一事不再罚”原则。（二）399号决定书适用《海南经济特区土地管理条例》第81条不当。根据该81条规定，对符合土地利用总体规划的非法占地行为，没收新建的建筑物和其他设施，可以并处非法占用土地每平方米50元以上150元以下的罚款。但本案中被告已处以限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢复土地原状，不能再并处罚款。故，被告适用法律存在不当之处。（三）399号决定书的行政主体不当。涉案土地系林地，林地管辖权属于林业部门，非林地才由国土部门管理。被告在林业部门已作处理的情况下，又在林地上作出处罚，既超出其职权范围，也属行政主体不当。综上，原告认为，被告在未认真调查核实，未了解原告龙三驿站建设背景的情况下，错误适用法律，超越职权，违反“一事不再罚”原则，对已经海口市、区两级政府同意的项目却认定为非法用地，做出的行政处罚，完全缺乏事实依据，属违法行政，应依法撤销。请求法院判决撤销被告作出的399号决定书并承担本案的诉讼费用。原告向本院提交了以下证据：1、399号决定书，证明被告于2015年6月26日在未查清事实的情况下，错误适用法律，违法作出了399号决定书，侵害了原告的合法权益。2、海口市政府市长办公会议纪要（2011、3、25，第34期）；证明经海口市人民政府市长办公会议专题研究《海口绿色慢行休闲系统规划》有关问题，《海口绿色慢行休闲系统规划》已达设计要求，原则同意该规划，该慢行休闲系统的建设符合海口土地利用规划，配套的驿站建设也是该慢行休闲系统的重要组成部分，符合规划要求。各区实施过程中资金缺口问题市政府可适当支持。3、龙华区政府区长办公会议纪要（2011、4、18，第29期）；证明经海口市龙华区人民政府区长办公会议研究龙华区绿色慢行休闲系统建设相关问题，提出进一步完善绿色慢行休闲系统各驿站、服务站的功能，有关的驿站必须尽快完工并开业。4、龙华区政府专题会议纪要（2012、1、10，第6期）；证明经2011年11月25日海口市龙华区政府专题会议研究，同意原告在龙华区龙桥镇三角园村投资建设的龙三驿站项目备案，要求原告等四个驿站要加快筹建并按规定向国土、规划等部门申报办理相关手续，在2012年6月1日前建成营业。5、海口市龙华区企业固定资产投资项目备案表；证明龙华区发改委于2012年2月27日核发海龙发改备（2012）010号投资项目备案表，对原告投资建设的海口龙三花园休闲农庄项目给予备案。6、龙华区791项目指挥部专题会议纪要（2012、11、27，第170期）；证明2012年11月7日龙华区791项目指挥部召开专题会议研究791项目推进工作，同意原告的龙三驿站项目用地按规划进行协调；政府召开协调会，可作为观澜湖配套项目，由龙三驿站与用地村内部协调用地问题。7、龙华区791项目指挥部专题会议纪要（2012、11、27，第171期）；证明2012年11月13日龙华区791项目指挥部召开指挥部工作会议，研究电影公社项目交地相关工作，观澜湖度假区开发商骏豪公司同意原告的龙三驿站项目作为其海口观澜湖度假区旅游配套之一，区政府791项目部也同意，即原告的龙三驿站事实上已纳入观澜湖度假区的规划用地范围内。8、海口市林业局海林罚决字（2014）第48号《林业行政处罚决定书》，证明2014年10月20日海口市林业局作出林业行政处罚决定书，认定原告在龙桥镇三角园村的惠农路擅自占有林地1.04亩建设房屋，违反了《森林法实施条例》第17、43条，决定处以7637.63元的罚款。9、海南省非税收入一般缴款书(2014、11、4)；证明2014年11月4日原告按林业行政处罚决定书要求的15日内缴纳罚款，刷卡缴纳了罚款7637.63元，海口市森林公安局开具了凭证，证实原告已履行完缴罚款的义务。10、海南骏豪旅游发展有限公司向海口市龙华区政府提交《关于尽快交付电影公社核心区鸟巢广场区域用地的请示报告》，证明原告建设的龙三驿站属于海口观澜湖旅游配套项目之一。11、原告向龙华区政府791项目指挥部提交的《关于帮助解决龙三驿站配套自行车的请示》以及791项目指挥部指挥长李会文的批示、拨款7.8万的转账明细、购买30辆自行车的发票；证明要求龙三驿站经过市政府批准的海口绿色慢行休闲的配套项目，龙华区政府给予资金支持。被告国土局辩称，一、被告作出的339号决定书证据充分，程序合法。被告在2014年度卫片执法图斑(438)地块执法检查中发现原告在龙桥镇惠农路南侧己建成一栋二层住宅、一栋三层住宅。2015年6月22日，被告就原告在涉案土地上建设住宅并使用的有关情况询问原告，制作了询问笔录。通过询问了解到，原告自2014年7月开始建设两栋住宅，目前已经建设完成，并且投入使用。原告承包的土地没有办理过任何审批手续。2015年6月22日，被告就原告未经依法批准，擅自占用龙桥镇惠农路南侧建成两栋住宅，已构成非法占地的行为进一步调查，制作违法线索登记表并决定立案查处。经实地勘测，原告实际占用的土地面积为2897.06平方米（合4.345亩），其中：建筑物占地面积743.43平方米，水泥硬化占地面积150.82平方米，建筑总面积2329.86平方米。根据龙桥镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状局部图，涉案土地用途均为林地，面积为2897.06平方米。6月22日，被告召开会议进行集体会审后，拟对原告的非法占地行为作出行政处罚，就该行政处罚决定呈批给上级。2015年6月22日，被告向原告送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证通知书》告知其相关权利义务，原告逾期没有申请举行听证。2015年6月26日，被告作出339号决定书。据此，整个行政处罚事实清楚，证据确实充分。二、被告作出的339号决定书适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；”第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”。《海南经济特区土地管理条例》第八十一条规定，未经批准擅自占用土地利用总体规划划定的城市、村庄和集镇建设用地范围外的土地进行非农业建设的，按非法占地处理，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收新建的建筑物和其他设施，可以并处非法占用土地每平方米50元以上150元以下的罚款。被告就原告未经依法批准，擅自占用在龙桥镇惠农路南侧已建成一栋二层住宅、一栋三层住宅的行为处以每平方米50元罚款，共计144853元及要求其限期三十日拆除在涉案土地上新建的建筑物及其他设施等处罚符合法律规定。三、原告的诉讼理由不成立。（一）被告作出的339号决定书并未违反“一事不再罚”原则。原告称海口市林业局于2014年10月20日作出林业行政处罚决定书，认定原告在龙桥镇三角园村的惠农路擅自占用林地1.04亩建设房屋，违反了《森林法实施条例》第137条及43条，决定处以7637.63元的罚款。而被告作出的339号决定书中，原告擅自在涉案土地上建设两栋住宅总占地面积为2897.06平方米（合4.345亩），其中：建筑物占地面积743.43平方米，水泥硬化占地面积150.82平方米，建筑总面积2329.86平方米。海口市林业局于2014年作出的行政处罚针对的是原告在林地上擅自改变林地用途，出于对林地的保护而对原告作出的处罚；而本案行政处罚针对原告违反土地管理法律法规，非法占地的违法行为作出的处罚，系不同法律规范调整的范围，不属一事两罚之情形。（二）《海南经济特区土地管理条例》第八十一条规定，国土行政主管部门有权对原告处以限期拆除在非法占地上新建建筑物的同时，可以并处罚款。本案中被告依据上述规定对原告作出行政处罚并无不当。（三）被告作出的339号决定书不存在主体不适格的问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”由此可见，被告对原告非法占地的行为进行处罚是由法律授予的职权，行政主体适格，并不存在超越职权的情形。综上所述，被告作出的339号决定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，依法应当驳回原告的诉讼请求。经审理查明，本案涉案土地位于海口市龙华区龙桥镇惠农路南侧（即冯小刚电影公社斜对面），属龙桥镇三角园村民委员会龙三村民小组集体土地。2011年3月，海口市人民政府根据《海口绿色慢行休闲系统规划》，讨论决定在全市范围内进行慢行休闲系统驿站建设，并在资金上给予支持。随后，海口市龙华区人民政府为落实市政府会议精神，决定在辖区范围内开展绿色慢行系统建设。2012年1月10日，海口市龙华区人民政府召开专题会议，同意原告投资建设的龙三驿站项目备案。2012年2月27日，海口市龙华区发展和改革委员会为原告的项目办理了备案手续。2012年11月7日和13日，海口市龙华区791项目指挥部两次召开会议，支持将原告建设的龙三驿站作为海口观澜湖度假区旅游配套项目。同年11月9日，海口观澜湖度假区的开发商海南骏豪旅游发展有限公司同意将涉案土地和项目建设纳入度假区作为旅游配套项目。2014年7月，原告的驿站项目开始动工建设。2014年10月20日，海口市林业局对原告作出海林罚决字（2014）第48号《林业行政处罚决定书》，以原告未经审批，在涉案土地上修建房屋，占用林地的行为处罚款人民币7637.63元。原告于同年11月4日缴纳了该罚款。2015年4月，被告国土局在国土卫片执法监督检查中发现原告在涉案集体土地上建设的休闲驿站项目，被告国土局下属的国土龙华分局工作人员随即启动违法用地调查程序，并对违法用地现场实地进行了勘察。经查，原告涉嫌未经依法批准，在集体土地上建设休闲驿站项目，该项目占地面积为2897.06平方米（合4.345亩），其中建筑物占地面积为743.43平方米，水泥硬化占地面积150.82平方米，建筑总面积为2329.86平方米。根据龙桥镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，上述项目用地的规划用途均为林地，现状地类均为灌木林地。经集体讨论决定，被告国土局于2015年6月22日对原告的违法用地行为进行立案查处，同时向原告作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知原告涉嫌违法用地的事实和依据，拟做出的行政处罚事项以及享有陈述、申辩和听证的权利。由于原告没有要求听证，2015年6月26日，被告国土局作出本案被诉的399号决定书，以原告龙三合作社未经依法批准，擅自占用海口市龙华区龙桥镇三角园村委会龙三村民小组位于惠农路南侧集体土地建设龙三驿站项目，目前该项目已建成使用。经实地勘测，上述建设项目实际占地面积2897.06平方米（合4.345亩），其中，建筑物占地面积743.43平方米，水泥硬化占地面积150.82平方米；建筑总面积为2329.86平方米。根据龙桥镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，上述项目用地的规划用途均为林地，现状地类均为灌木林地。原告的行为已构成非法占地行为，依照相关法律法规，决定责令原告自收到决定书之日起三十日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，退还非法占用的土地，恢复土地原状；并按实际非法占用土地面积2897.06平方米处以每平方米50元罚款，即罚款144853元。该决定书于2015年8月13日向原告送达。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。以上事实，有原告提交的海口市政府市长办公会议纪要（2011、3、25，第34期）；龙华区政府区长办公会议纪要（2011、4、18，第29期）；龙华区政府专题会议纪要（2012、1、10，第6期）；海口市龙华区企业固定资产投资项目备案表；龙华区791项目指挥部专题会议纪要（2012、11、27，第170期、第171期）；海口市林业局海林罚决字（2014）第48号《林业行政处罚决定书》；海南省非税收入一般缴款书；海南骏豪旅游发展有限公司向海口市龙华区政府提交《关于尽快交付电影公社核心区鸟巢广场区域用地的请示报告》。被告国土局提交的《接受调查通知书》；《照片》；《违法线索登记表》；《立案呈批表》；《询问笔录》；《现场勘测笔录》；《调查报告》；《重大事项集体会审表》；《海口市龙华区2014年438-1号变更图斑示意图》；《龙桥镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》；《海口市土地利用现状局部图》；海土资龙华字（2015）326号《行政处罚告知书》及《送达回证》；海土资龙华字（2015）335号《行政处罚听证告知书》及《送达回证》；399号决定书及《送达回证》以及庭审质证笔录，足以认定。本院认为，本案当事人争议的焦点是被告国土局作出的399号决定书的行政行为是否合法；是否属重复处罚。经庭审质证后确认，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，涉案土地的规划用途为林地，现状地类为灌木林地，原告在建设休闲驿站项目过程中，未经审批占用林地，其行为已被海口市林业局作出罚款人民币7637.63元的行政处罚。而被告国土局针对原告的同一个行为又以非法占地为由，对原告作出罚款144853元的行政处罚，明显违反上述法律规定，属重复处罚。原告使用涉案土地虽未经被告审批并办理用地手续，但该休闲驿站项目符合《海口绿色慢行休闲系统规划》，且经过海口市龙华区政府同意并在资金上给予支持，同时该项目已被纳入观澜湖度假区旅游配套项目。因此，被告应根据上述实际情况，区别对待处理。综上，原告起诉的理由成立，本院予以支持；被告的辩解理由与事实不符，且作出的处罚属重复处罚，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项之规定，判决如下：撤销被告海口市国土资源局于2015年6月26日作出的海土资龙华字（2015）399号《行政处罚决定书》。本案诉讼费人民币50元，由被告海口市国土资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海口市中级人民法院。?bchas4hznrurl8kls7案件唯一码审 判 长  李会勤审 判 员  韩 诚人民陪审员  黄清霞二0一六年三月四日书记员兰雪韵附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：◊1◊主要证据不足的；◊2◊适用法律、法规错误的；◊3◊违反法定程序的；◊4◊超越职权的；◊5◊滥用职权的；◊6◊明显不当的。