海南省海口市秀英区人民法院行 政 判 决 书（2016）琼0105行初1号原告海口秀英聂为华塑料加工厂，地址海口市秀英区永兴镇陈安路。法定代表人聂为华，负责人。委托代理人刘小平，海口秀英聂为华塑料加工厂职员。被告海口市国土资源局，地址海口市长滨路市政府第二行政办公区15栋北楼。法定代表人盛林，局长。委托代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。委托代理人黎鹏，海口市国土资源局工作人员。原告海口秀英聂为华塑料加工厂（以下简称加工厂）因不服被告海口市国土资源局（以下简称国土局）于2015年6月25日作出的海土资秀英字（2015）411号《行政处罚决定书》（以下简称411号决定书）的行政行为，于2015年12月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，并于2016年1月11日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。本院原适用简易程序审理本案，因原告对此提出异议，本院依法裁定将案件转为普通程序审理。本院依法组成合议庭，于2016年3月2日公开开庭审理了本案，原告法定代表人聂为华、委托代理人刘小平，被告国土局委托代理人张礼、黎鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告国土局于2015年6月25日作出411号决定书，以原告加工厂未经依法批准，擅自占用海口市秀英区永兴镇永德村集体土地建设塑料加工厂，目前已竣工并投入使用。经实地勘测，项目实际占用土地面积3547.33平方米（合5.32亩），根据海口市秀英区永兴镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图和土地利用现状局部图，项目用地的土地利用总体规划用途为：林地5.32亩；土地利用现状为：灌木林地5.32亩。项目用地不符合新修编的海口市土地利用总体规划。原告的行为属于非法占地行为，依照相关法律法规，决定责令原告自收到决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；并按实际占用土地面积3547.33平方米处以每平方米100元罚款，即罚款354733元。被告国土局于2016年1月21日向本院提交答辩状，并提供了其作出具体行政行为的证据：1、《违法线索登记表》、《责令停止土地违法行为通知书》、《告知书》（非法占地行为后果告知）、《协助调查通知书》、《询问笔录》、现场照片、《案件立案呈批表》；证明被告工作人员在对违法用地现场核查时，发现违法用地的事实，且经集体决定，对原告的违法行为进行了立案查处。2、《海口市土地利用现状局部图》（秀英区590号地块）、《海口市秀英区永兴镇土地利用总体规划（2010—2020年局部图》（秀英区590号地块）、《海口市秀英区590号图斑示意图》、《海口市秀英区590号地块影像图》；证明涉案土地属于集体土地，且土地规划用途属于林地和农业用地，原告存在擅自占用集体土地进行项目建设的违法事实。3、海土资秀英字（2015）277号《行政处罚告知书》及《送达回证》、海土资秀英字（2015）311号《行政处罚听证告知书》及《送达回证》、411号决定书及《送达回证》；证明被告在查处违法行为时已经告知原告陈述申辩、听证权利，并根据调查清楚的事实，依法做出了行政处罚，告知了原告提起行政诉讼和行政复议的权利和期限。4、《租地合同》、营业执照、身份证复印件；证明原告的项目用地属于集体所有农业用地，其项目不属于可以使用集体所有土地的乡镇企业和村民建设住宅项目。原告加工厂诉称，2015年6月25日被告向原告作出411号决定书，以原告擅自占用秀英区永兴镇永德村集体土地建设塑料加工厂为由，对原告作出如下处罚：在收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，罚款354733元。原告认为，被告作出的411号决定书错误，依法应予撤销。一、原告租用秀英区永兴镇陈安村集体土地经村委会同意，并履行相应的合法手续，并非“擅自占用秀英区永兴镇永德村集体土地”。原告租用的土地原系永兴镇陈安村民吴仁军所有，2014年7月10日双方签订《租地合同》，约定由吴仁军提交永兴镇陈安村2.1亩土地租给原告使用，租金每亩6000元，租期自合同签订之日至2024年7月共十年。合同签订后，原告经永德村村委会同意，对该场地进行平整。由于该地块大部分为不长草木的多年石塘，加上威马逊台风肆虐海南，给施工造成极大的困难，至2014年9月初场地平整基础工作尚未完工。9月9日原告注册经营，10月初开始搭建厂房。因此，被告称原告擅自占用“永德村集体土地”与事实不符，原处罚认定事实不清。二、被告据以处罚原告的航拍影像图没有拍摄时间，无法确定590号5.23亩土地是否在原告场地范围内。在原告场地周围到处都是搭建的临时工棚、仓库，被告在处罚原告时提供的航拍影像图没有拍摄时间，参与土地测量的湖南省地质测绘院也无法提供航拍影像图的航拍时间。根据相关证据，证明航拍时间是在2014年7、8、9三个月份，但此时原告的场地尚未平整完成。从影像看，场地建筑物与原告的朝向不符，被告应当航拍影像最终完成的时间，以便原告进一步确认违章建筑物是否属于原告。原告成立时间是在2014年9月9日，航拍图怎么会出现原告的违章建筑物？再说，原告场地建筑物最终完成时间大约是在2014年10月底，因此航拍影像图应当与原告无关。三、原告在寸草不生的石山石坑上投资兴建塑料加工厂，造福一方百姓，依法应予鼓励支持。2015年6月27日陈安村村民小组出具《证明》，证明原告承租的场地为村民祖宗地，原为寸草不生的石山石坑，没有种植树木及农作物，原告先后投资70多万元，原告的经营没有妨碍村民生活，没有造成环境污染，解决了10多个村民的就业，造福一方百姓。原告在集体土地上投资兴建塑料加工厂，搞活地方经济，利国利民，该行为依法应予鼓励与支持，政府不应以各种理由进行打压。综上所述，恳请法院依法撤销被告国土局2015年6月25日作出的411号决定书并承担本案的诉讼费用。原告向本院提交了以下证据：1、租地合同，证明原告和吴仁军签订该合同，约定由原告租赁陈安村土地2.1亩，时间至2024年7月止，年租金为6000元。2、证明，证明原告租赁的土地是寸草不生的石山石坑，投资的加工厂造福地方百姓。3、411号决定书，证明被告2015年6月25日对原告作出行政处罚决定。4、营业执照，证明原告2014年9月9日设立。被告国土局辩称，一、被告作出的411号决定书，事实认定清楚，适用法律正确。2014年国土资源卫星执法检测到秀英区永兴镇永德村集体土地现状发生变化，并向被告发出监测图斑。2015年3月被告下属秀英国土分局工作人员现场核查时发现，原告涉嫌未经批准和未取得合法用地手续擅自在秀英区永兴镇永德村集体土地上建设塑料加工厂项目。随后，被告依法对现场进行了实地勘察，向聂为华送达了协助调查通知书，并于2015年4月10日对聂为华进行了询问。经查，原告与当地村民吴仁军签订了《租地合同》，约定原告利用海口市秀英区永兴镇永德村的农村土地进行建设，原告租用后未办理审批手续，即建设塑料加工厂项目。经实地测量，项目实际占用土地面积为3547.33平方米（合5.32亩）。根据海口市秀英区永兴镇土地利用总体规划（2010—2020年）局部图和土地利用现状局部图，项目用地的土地利用总体规划用途为：林地5.32亩；土地利用现状为：灌木林地5.32亩；且项目用地不符合新修编的海口市土地利用总体规划。经被告集体决定，2015年6月16日被告对原告的违法用地行为进行了立案查处。2015年6月19日，被告依法向原告发出海土资秀英字（2015）277号《行政处罚告知书》，告知了原告涉嫌违法用地的事实和依据，并于当日同时向原告发出了海土资秀英字（2015）311号《行政处罚听证告知书》，对拟做出的行政处罚事项以及陈述、申辩和听证权利进行了告知。2015年6月25日被告依法作出411号决定书并进行了送达。综上，被告在作出411号决定书前，依法进行了现场勘察和询问，违法用地事实清楚，同时还告知了原告陈述、申辩、听证的权利，程序合法，适用法律法规正确。二、原告诉称其不存在擅自占用秀英区永兴镇永德村集体土地的事实，且其项目用地是租用经村委会同意的秀英区永兴镇陈安村集体土地，用地合法，没有事实依据和法律依据。1、在法律方面，根据我国《土地管理法》第四十四条关于“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定，任何单位和个人进行建设涉及占用农业用地的，应依法办理农用地转用审批手续。本案中原告用于建设的塑料加工厂项目的土地完全属于村集体土地以及林地等农业用地，且根据原告提供的项目资料和询问笔录，截至被告立案查处时，项目尚未办理农业用地转用批准手续，依法不能用于项目建设，违法用地事实清楚。2、事实上，原告开发建设的塑料加工厂项目尚未报经规划、国土、建设部门的批准，尚不具备项目开工建设的基本条件。根据原告提供的《租地合同》和海口市秀英区永兴镇永德村委会陈安村民小组的《证明》，原告的项目虽在租地合同中经双方合意约定允许，但并不表示原告对涉案土地可以实施建设，也不表示其项目建设手续完全合法。根据租地合同的内容显示，上述租地合同并不具备项目开工建设许可，项目业主仍应按照基本建设管理程序，依法办理项目土地审批手续和项目施工手续等。因此，原告诉状所述没有法律和事实依据。三、原告诉称被告据以处罚原告的航拍影像图没有拍摄时间，无法确定图斑所示5.32亩土地是否在原告场地范围内，没有事实依据和法律依据。被告认为，本案所涉卫星监测图斑并不是被告作出411号决定书认定的唯一证据材料，上述图斑只是发现了涉案农村集体土地利用现状发生变化的事实，而不是对原告用地行为是否违法进行认定。在收到卫星图斑后，被告依法组织人员对违法用地现场进行了实地勘测，并依法对原告进行了询问等，正是在实地勘测和调查清楚原告违法事实的基础上，被告才做出411号决定书。因此，原告以卫片图斑的内容为由否定其违法用地的事实，与事实不符。综上，被告作出411号决定书认定的具体行政行为事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请予以维持。经审理查明，本案涉案土地位于海口市秀英区永兴镇永德村委会陈安村民小组集体土地。原告海口秀英聂为华塑料加工厂系2014年9月9日注册成立，组成形式为个体经营，经营者为聂为华。2014年7月10日，原告加工厂的法定代表人聂为华与陈安村民小组村民吴仁军签订《租地合同》，原告以每年每亩租金6000元承租涉案的2.1亩土地，租期10年。随后，原告开始进场平整土地，并在该地上修建塑料加工厂项目，现该加工厂已建成并投入使用。2015年3月，被告国土局在国土卫片执法监督检查中发现原告在涉案集体土地上建设的加工厂项目，被告国土局下属的国土秀英分局工作人员随即启动违法用地调查程序，并对违法用地现场实地进行了勘察。同时向原告下达《责令停止土地违法行为通知书》和《协助调查通知书》，并询问了原告的法定代表人。经查，原告涉嫌未经依法批准，在集体土地上建设加工厂项目，该项目占地面积为3547.33平方米（合5.32亩）。经核对永兴镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图和土地利用现状局部图，涉案土地规划用途均为林地5.32亩，土地利用现状为灌木林地5.32亩。项目用地不符合新修编的海口市土地利用总体规划。经集体讨论决定，被告国土局于2015年6月16日对原告的违法用地行为进行立案查处，同时向原告作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知原告涉嫌违法用地的事实和依据，拟做出的行政处罚事项以及享有陈述、申辩和听证的权利。由于原告没有要求听证，2015年6月25日，被告国土局作出本案被诉的411号决定书，以原告加工厂未经依法批准，擅自占用海口市秀英区永兴镇永德村集体土地建设塑料加工厂，目前已竣工并投入使用。经实地勘测，项目实际占用土地面积为3547.33平方米（合5.32亩），根据海口市秀英区永兴镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图和土地利用现状局部图，项目用地的土地利用总体规划用途为：林地5.32亩；土地利用现状为：灌木林地5.32亩。项目用地不符合新修编的海口市土地利用总体规划。原告的行为属于非法占地行为，依照相关法律法规，决定责令原告自收到决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；并按实际占用土地面积3547.33平方米处以每平方米100元罚款，即罚款354733元。该决定书于2015年7月9日向原告送达。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。以上事实，有原告提交的租地合同、证明、营业执照。被告国土局提交的《违法线索登记表》、《责令停止土地违法行为通知书》、《告知书》、《协助调查通知书》、《询问笔录》、现场照片、《案件立案呈批表》、《海口市土地利用现状局部图》（秀英区590号地块）、《海口市秀英区永兴镇土地利用总体规划（2010—2020年局部图》（秀英区590号地块）、《海口市秀英区590号图斑示意图》、《海口市秀英区590号地块影像图》、海土资秀英字（2015）277号《行政处罚告知书》及《送达回证》、海土资秀英字（2015）311号《行政处罚听证告知书》及《送达回证》、411号决定书及《送达回证》以及庭审质证笔录，足以认定。本院认为，本案当事人争议的焦点是被告国土局作出的411号决定书的行政行为是否合法。经庭审质证后确认，原告以租赁的方式取得涉案集体土地使用权后，未经依法批准，未办理农用地转用手续即在涉案土地上修建加工厂项目，且该项目用地不符合土地利用总体规划，其擅自改变土地用途的行为已构成非法占地行为。被告国土局在查明原告违法占地事实的基础上，经立案、现场勘察、集体会审、告知等程序，对原告作出本案被诉的411号决定书，认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。对原告质疑航拍图拍摄的时间、土地面积等，本院认为，卫星监测图斑只是发现土地利用现状发生改变，实际占地面积还要被告工作人员到现场实地勘测并最终确定。因此，原告的理由与事实不符，本院不予支持。综上，被告的辩解理由成立，本院予以采纳；原告起诉的理由与事实不符，且于法无据，本院不予支持，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告海口秀英聂为华塑料加工厂的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由原告海口秀英聂为华塑料加工厂负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海口市中级人民法院。mg1vpsvk3ahtsj136x案件唯一码审 判 长  李会勤审 判 员  胡 彬人民陪审员  赵 鹏二0一六年三月七日书记员兰雪韵附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。