江西省上高县人民法院行 政 判 决 书（2019）赣0923行初169号原告舒伯伦，男，汉族，1931年11月25日生，现住广西梧州市。委托代理人舒惠怡，男，汉族，1962年9月15日生，现住广西梧州市，系舒伯伦之子。原告舒惠恒，男，汉族，1949年5月24日生，住南昌市红谷滩新区。委托代理人王建，男，1976年10月3日生，住江西省南昌市红谷滩新区，系舒惠恒儿子。原告舒悦，男，汉族，1961年5月26日生，住武汉市青山区，系已故舒敏敭之子。被告靖安县住房和城乡建设局，统一社会信用代码11360832014751542Y,地址靖安县后港东路15号。负责人刘嵘，该局局长。改造项目负责人钟福斌，该局副局长。委托代理人胡小玮，江西求正沃德律师事务所律师。委托代理人刘欣，江西求正沃德律师事务所实习律师。第三人舒惠愉，男，汉族，1945年5月27日生，现住湖北武汉市汉阳区。委托代理人胡一进，江西铭强旋进律师事务所律师。原告舒伯伦、舒惠恒、舒悦要求确认被告靖安县住房和城乡建设局（以下简称靖安县住建局）与第三人舒惠愉签订的《靖安县西门外古街（棚户区）改造项目房屋征收补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》）无效一案，于2019年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月3日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及开庭传票，并通知了第三人舒惠愉参加诉讼。依法组织合议庭，分别于2019年9月29日、12月17日公开开庭进行了审理。原告舒伯伦的委托代理人舒惠怡、原告舒惠恒及其委托代理人王建、原告舒悦、被告靖安县住房和城乡建设局及其委托代理人胡小玮、刘欣、第三人舒惠愉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告舒伯伦、舒惠恒、舒悦诉称：靖安县堪上巷2号房屋（以下简称：涉案房屋）是由第三人与舒伯伦、舒敏敭、舒惠恒等四叔侄共有的。靖安县房地产管理局于2000年5月3日颁发的《中华人民共和国房屋共有权证》（房双溪共字第00000019、00000020、00000021号），已明确了三原告依法对涉案房屋各拥有四分之一所有权。2018年7月13日，靖安县房地产管理局在开展靖安县西门外古街（棚户区）改造项目工作中，在三原告不在场、不知情的情况下，仅凭第三人的一张失效旧房产证的复印件，就与其签订了一份《靖安县西门外古街（棚户区）改造项目房屋征收补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并将本属于四个房屋共有权人的征收补偿款共613107.10元全部转到了第三人的银行账户，其他三原告至今分文未得，严重侵害了三原告的合法权益。三原告知情后，原告一即委托代理人及其他两原告于2018年7月25日前陆续赶到靖安，在其后的一周里，原告一代理人及另两原告多次找到涉案房屋征收责任单位靖安县环保局的肖小平，及靖安县西门外古街（棚户区）改造项目负责人钟福斌，向其出示了涉案房屋的《房屋共有权证》，说明真相并表达了对《补偿协议书》的反对态度。在问题没有得到满意的解决后，离开靖安之前，三原告还通过靖安县信访局向靖安县人民政府反映情况，寻求帮助。然而一年过去了，被告仍坚持原来的态度，问题的解决没有取得任何进展。无奈，三原告只好诉诸法律，期盼问题能得到公平公正地解决。一、被告与第三人签订的《补偿协议书》违反了《中华人民共和国合同法》的有关规定，属于无效合同。1、被告与第三人签订的《补偿协议书》符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）款的情形。通过在《补偿协议书》的签订、履行中的恶意串通，被告完成了工作任务，向上级交了差，获得了政治利益；第三人也得到了本不应该得到的金钱，获得了额外得经济利益；而三原告的合法权益却受到了严重损害。2、被告与第三人签订的《补偿协议书》符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）款的情形。被告与第三人签订的《补偿协议书》，因其无权代表其他三个房屋共有权人，且处分了其本人份额以外的他人房产，违反了《中华人民共和国物权法》的第七条、第三十九条、第九十四条及《中华人民共和国合同法》第五十一条的规定。二、被告的行政征收房屋行为违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，依法应予撤销。被告与第三人签订了《补偿协议书》后，又把征收补偿款全部发放给了第三人一人，分文不分配给其他房屋共有权人。被告的这一行政征收房屋行为在客观上，已经严重侵害了三原告的合法权益。在三原告向其出示涉案房屋的《房屋共有权证》，并说明真相表明态度后，被告仍不纠正错误，采取补救措施，与三原告协商、补签《补偿协议书》；追回并重新分配征收补偿款，任由其行政征收房屋行为给三原告造成的侵害延续下去，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（六）款的规定。综上所述，被告的行政征收房屋行为违反了《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等的有关规定。三原告的诉求合情合法，理应得到支持，故请求法院判令：1、确认被告与第三人于2018年7月13日签订的《靖安县西门外古街（棚户区）改造项目房屋征收补偿协议书》无效。2、被告承担本案诉讼费，及三原告与本案有关的诉讼、维权的差旅费、住宿费、伙食补助费、误工费、材料邮寄费等费用。三原告向本院提交证据如下：证据一：1、房屋共有权证三份；2、土地证两份；证据二房产登记的底册；证据三征收补偿协议，证明目的：是被征收房屋的权属关系没有调查清楚，被征收房屋所有权人主体不适格；证据四：车票9张（未包括回程）、旅馆发票4张，证明目的是为了原告方维权所产生的费用。被告靖安县住建局辩称，一、原告主张答辩人与第三人签订的《靖安县西门外古街（棚户区）改造项目征收与补偿协议书》（以下简称“安置补偿协议”）无效，无事实和法律依据，依法应当驳回其诉讼请求。根据《行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的规定可知，构成行政行为无效的违法情形是指实施行为的主体没有行政主体资格或者行政行为没有依据，并且违法情形须达到重大且明显的程度。在本案中，首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定及靖安县人民政府作出的《靖安县人民政府国有土地上房屋征收决定》（靖府字[2018]51号）可知，答辩人经靖安县人民政府确定为征收部门，具有组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的法定职权，具有签订《安置补偿协议》的行政主体资格。其次，涉案《安置补偿协议》所涉及的房屋依法被纳入征收范围，房屋征收单位依法对被征收房屋情况包括房屋现状面积、产权人等进行调查摸底，并按照拆迁安置补偿方案确定的依据和标准，对案涉房屋进行足额补偿，该补偿已经包括了原告的份额，并未实际侵犯原告作为共有人的合法权益，因此，原告主张答辩人与第三人签订的安置补偿协议无效，缺乏事实和法律依据。另外需要说明的是，通过原告提供的诉状可以看出，原告之所以提起本案诉讼，实质上是对上述征收补偿款项的分配有争议。因此，答辩人认为原告因安置补偿款项分配产生的纠纷应当通过民事途径另行提起诉讼予以解决。二、原告主张答辩人承担本案诉讼费，差旅费、住宿费、伙食补助费、误工费、材料、邮寄费无事实和法律依据。综上，原告主张答辩人与第三人签订的安置补偿协议无效及要求答辩人承担本案诉讼费，差旅费、住宿费、伙食补助费、误工费、材料、邮寄费无事实和法律依据，应当依法驳回其诉讼请求。被告靖安县住建局向本院提交了以下证据：证据一靖安县人民政府国有土地上房屋征收决定。证据二中共靖安县委办公室靖安县人民政府、办公室关于印发《靖安县住房和城乡建设局职能配置，内设机构和人员编制规定》的通知，两份证据均证明：答辩人具有签订《安置补偿协议》的行政主体资格。第三人舒惠愉述称，一、本案不属于行政诉讼范畴，原告的诉称是要求法院确认靖安县住房和城乡建设局（以下简称靖安县住建局）和答辩人2018年7月13日签订的《靖安县西门外古街（棚户区）改造项目房屋征收补偿协议书》（以下简称补偿协议）无效，答辩人认为：这属于《合同法》调整的民事法律行为，而不是具体的行政行为，因为三原告并不是对征收、征用及其补偿决定不服，也不是认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议，而是要求确认“行政协议”无效，说穿了本案的焦点就是：被拆迁房屋的权属争议，因此，原告应就被拆迁房屋的权属问题，先行向有管辖权的法院提出确权之诉，在确权之诉判决后，再就拆迁补偿款另行提起民事诉讼，而不是提起行政诉讼，也正因为如此，原告将诉状中的第二项诉讼请求撤回。二、原告诉称：“靖安县堪上巷2号房屋是由答辩人与三原告等四叔侄共有”与事实不符，体现在：1、三原告在2000年5月17日申请共有产权证时，三原告的证号与答辩人的证号不一致，三原告的证号是0000018、0000020、0000021号，而答辩人的证号是5424；2、2000年5月17日的”江西省靖安县私房所有权登记5424号申请书上的“现权利人”和“申请人”一栏出的签名不是答辩人的亲笔签名，是三原告为达到侵吞答辩人的房产而伪造的；3、共有权登记时填写的“产权来源”与事实不符，该诉争的房屋系答辩人父亲舒敏政祖传下来的，而在共有权申请表上却写成“自建”；4、三原告持有被代“房屋共有权保持证”上注明了诉争的房屋为一幢五间，而答辩人提交的“登记申请表”上登记的间数只有二间，为何会多出三间？5、共有权登记申请表上的份额一栏出均填写了总面积的四分之一，但在“房屋共有权保持证存根”明确记载了份额“未分”，更令人奇怪的是：舒惠恒的房屋共有权证“共有权人所占份额”一栏又填写了具体的份额为“四分之一”，种种迹象表明：三原告提交的所谓的“房屋共有权证”完全是三原告为了侵吞答辩人的房产，在答辩人不知情的情况下，瞒着答辩人，并与当时的登记人员串通，伪造出来的，根据《城市房屋登记管理办法》建设部第57号令第十一条第三款规定：共有的房屋，由共有人共同申请以及《房屋登记办法》，建设部第168号令第十三条规定：共有房屋，应当由共有人共同申请登记;共有房屋所有权变更登记，可以由相关的共有人申请，但因共有性质或者共有人份额变更申请房屋登记的，应当由共有人共同申请。从以上事实和法律法规，不难看出：三原告的房屋共有权证是伪造的、也是无效的。三、原告还诉称：被告（靖安县住建局）仅凭第三人（答辩人）一张失效旧房产证的复印件就于答辩人签订“补偿协议”，违反了《合同法》的有关规定。答辩人认为：三原告的这一主张缺乏事实依据。首先，被拆迁房屋登记在答辩人名下，是不争的事实，答辩人不但由房产证复印件，还有老街坊邻居的证言和社区的证明证实，根据《物权法》第十七条规定：不动产权属证书是权利人享有不动产物权的证明，不动产权属证书记载的事项，应当以不动产登记簿一致，记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿有错误外，以不动产登记簿为准。答辩人的房产证复印件与登记机关的登记底册（登记簿）一致，即可证明该不动产为答辩人享有，在未经法定程序宣告丧失的情况下，仅凭三原告信口雌黄地说“失效”，无论是事实上，还是法律上都是站不住脚的。四、靖安县西门外古街棚户区改造项目的启动时间在2017年，拆迁责任单位的工作人员多次与答辩人进行沟通，直到2018年7月13日，被告靖安县住建局才与答辩人签订“补偿协议”，这期间，三原告从未向项目指挥部或拆迁责任单位主张过权利，而答辩人又不知三原告在2000年5月17擅自办理了“共有权证”，因此，被告靖安县住建局与答辩人签订“补偿协议”的行为并不符合《合同法》第五十二条第一款第（一）项、第（五）项的规定。综上，三原告所取得的“共有权证”是在其他共有人不知情，且通过伪造答辩人的签名而获得，无论从程序上，还是实体上都是违法的，无效的。为此，请求法院依照《行政诉讼法》第六十九条规定，驳回三原告的诉请或依据《行政诉讼法》第六十一条规定，裁定中止行政诉讼，以维护答辩人的合法权益。第三人向本院提交证据如下：证据一1988年10月21日江西省靖安县私房所有权登记申请表，申请人舒惠愉；证据二1988年10月21日出示一份证明：兹有我委地段舒惠愉同志私房两栋（属祖传房屋，无产权纠纷，请有关部门发给权证，为感）；证据三2018年6月11日申请一份，是由舒惠愉本人写的，由现在的香樟社区盖章，同时有邻居及当时居委会主任等签名认可，证明本案所涉的被拆迁房屋由舒惠愉所有，同时也是证明被告与第三人签订拆迁补偿协议的主体是适当的。经庭审质证，被告对三原告提供的证据质证如下：对证据一房屋共有权证、土地证由主管部门颁发，对其真实性、合法性无异议；对证据二的“三性”均无异议；对证据三安置补偿协议的真实性、合法性无异议，对该三份证据的统一证明目的及关联性有异议，该三份证据仅能反映被征收房屋权属登记状况，且被告已按照安置补偿方案对被征收房屋整体进行了足额的补偿，该三份证据不能证明被告签订安置补偿协议严重违反了法律程序，且根据原告陈述原告对被告签订安置补偿协议的行政主体资格无异议，因此，安置补偿协议不符合无效的法定情形；对证据四真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该证据不能反映原告是用于何种目的而产生的费用且与本案的纠纷无关。第三人对三原告提供的证据质证如下：1、对证据一的真实性、合法性有异议，关于两份土地证，登记的时间是1990年5月22日，第三人没有到靖安县，也没有委托漆小勇代管房屋，上面四个人的签字其中舒惠愉的“愉”字写错了，从事实上能说明第三人不知晓也没有参与这件事情；2、作为土地登记管理部门，对土地权共有应该是土地所有人共同申请、共同办理，土地管理登记部门，无论从程序上还是从内容上都违反了法律规定，应当无效；3、对三本房屋共有权证，登记时间是在2000年5月31日颁发的，对这个证，如果点击0000019、0000020、0000021房产证号是查不出三原告的名字，但是房屋所有权证号5424号点出来是第三人舒惠愉是可以查出来的；登记的底册上产权来源写的是“自建”，但是在土地使用权证上写的是：我们祖传遗产房屋一栋，祖传下来跟第三人1988年申请房屋登记的时候是一致的，充分证明房屋的来源不属实；在房屋产权所有权的底册上，第三人的签名不是第三人本人签名；4、在登记表上是写了总面积的四分之一，但是在房屋共有权证存根上所占份额是：未分，更奇怪的是每份上都写了四分之一，其中有一本上共有份额所占份额都写了四分之一，从四分之一的笔迹上跟舒惠愉的笔迹不一致，第三人可以保证在申请栏上的“第三人”签名不是第三人本签名；5、当时的靖安县房产局在登记的时候也违反了建设部第57号令的第11条第三款、建设部168号令第13条，这两条规定都是共有房屋应当由共同人共同申请登记，而第三人在印象中从未有这个过程，因此，我方认为原告提供的第一组证据的合法性是存疑的，也不能采信的；对证据二的真实性、合法性有异议，理由与证据一的意见一致。对证据三的“三性”均无异议。对证据四的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，跟被告质证意见一致。三原告对被告提供的证据质证如下：对证据一、二的合法性、真实性无异议，但是对三原告的诉请关联性有异议，对被告的主体资格无异议。第三人对被告提供的证据质证如下：对证据一、二的“三性”均无异议。三原告对第三人提供的证据质证如下：对证据一证明材料和申请书时间都是1988年，我方提供的相关证据是2000年的，足以推翻第三人提供的证据，我方认为证明材料和申请书属于无效证据，“三性”均不符合法律规定；对证据二2018年的申请书有异议，申请书上的表述内容是第三人一方的意思表示，并未得到相关职能部门的认可和答复，且与本案无关；对证据三的三个证据都有异议，与本案的争议焦点无关。被告对第三人提供的证据质证如下：对三份证据的“三性”均无异议，需要说明的是案涉被征收房屋的权属问题，还应当由原告与第三人根据产权登记材料确定。本院对上述证据认证如下：一、三原告提供的证据：1、房屋共有权证三份，土地证二份，舒伯伦、舒惠恒、舒敏敭房屋登记申请书。可作为认定三原告与第三人共有涉案房屋的事实依据；2、被告与第三人签订的补偿协议，可作为认定被告征收房屋所有权人的主体是否适格的事实依据。3、三原告旅馆发票、车票等证据，补偿协议已得到其他共有人舒悦、舒惠恒的追认，且已撤回起诉，涉案行政协议已依法生效，不存在行政违法，故不作为本案认定原告主张被告行政赔偿的事实依据。二、被告提供的证据靖安县人民政府国有土地征收决定书和中共靖安县委办公室、靖安县人民政府办公室关于印发《靖安县住房和城乡建设局职能配置，内设机构和人员编制规定》的通知，可作为认定被告具有作出行政协议的主体资格的事实依据。三、第三人提供的证据：1、舒惠愉1988年10月21日靖安县房屋登记申请书及1988年10月21日双溪镇东风居委会证明，可作为认定第三人对涉案房屋所有权人，但不采信作为排除三原告对涉案房屋共有的事实依据。2、2018年6月11日第三人在办理房屋征收时申请，与三原告提供的涉案房屋共有权证相悖，不采信作为认定第三人为涉案协议的主体适格的事实依据。经审理查明，涉案房屋为舒伯伦、舒敏敭、舒惠恒和舒惠愉祖上解放前的遗产。由于解放后，舒伯伦与舒敏敭和舒惠恒的父辈均在外地工作，涉案房屋一直由舒惠愉父亲舒敏政居住至1986年去逝。舒惠愉1988年10月21日就涉案房屋向靖安县房产局提出房屋登记申请书。1989年4月1日靖安县人民政府颁发涉案房屋产权证，所有权人为舒惠愉，共有人为舒伯伦、舒敏敭和舒惠恒。同时向共有人舒伯伦、舒敏敭和舒惠恒颁发《房屋共有权保持证》。内容为：房屋座落在双溪镇东风路78号，一幢五间，建筑面积139.55平方米，舒伯伦、舒敏敭、舒惠恒和舒惠愉等共有，占有份额未分。1989年3月18日，舒伯伦、舒敏敭、舒惠恒和舒惠愉等委托亲戚漆小勇以“祖传”所得名义向靖安县土地管理局申请办理了涉案房屋国有土地使用权证。2000年5月17日，舒伯伦、舒敏敭、舒惠恒和舒惠愉等向靖安县房地产管理局提出私房所有权登记申请书，对原涉案房屋产权证换证，产权证号为5424号，将共有产权由原“未份份额”变更为“总面积的四分之一”。同时，共有人舒伯伦、舒敏敭、舒惠恒办理了三份共有权证即000019、0000020、0000021号。1999年，上述产权证中其中两间厨房，在靖安县人民政府在建设步行街时，已被政府征收拆除。2018年7月3日，靖安县人民政府作出靖府字[2019]51号《国有土地上房屋征收决定》，因靖安县西门外古街（棚户区）改造的需要，对涉案房屋所在范围的房屋进行征收。2018年7月13日，靖安县房地产管理局与第三人舒惠愉就涉案房屋签订了《靖安县西门外古街（棚户区）改造项目房屋征收补偿协议书》，之后，靖安县房地产管理局按协议约定将房屋征收款（包括搬迁费、搬迁奖励等）613107.10元支付给第三人舒惠愉，其中，主房补偿447480元，装修价值188元，空地补偿10195.1元，搬迁费600元，临时安置过渡费14400元。事后，三原告就涉案房屋征收补偿款分配，找第三人和被告解决未果，向本院提起行政诉讼。另查明，一、涉案房屋的地址原名为双溪镇中大街（墈上）42号，后更名为双溪镇东风路78号。二、2019年3月30日，因政府机构改革，原靖安县房地产管理局与靖安县城市建设管理局合并组建成靖安县住房和城乡建设局。根据《中共靖安县委办公室靖办字[2019]35号文件通知》的规定，靖安县住房和城乡建设局负责全县房屋征收安置有关法规文件拟定工作；国有土地上房屋征收工作和补偿安置资金的监管，指导和监督国有土地上房屋征收补偿安置工作，拟定《房屋拆迁公告》；负责棚户区危旧房改造……再查明，在审理期间，经法院释明，三原告将诉讼请求确认行政协议无效变更为撤销行政协议。同时，原告舒悦、舒惠恒与第三人舒惠愉经本院调解，达成调解协议，并且第三人已按协议履行完毕，原告舒悦、舒惠恒也作出对涉案补偿协议的追认和向本院提出了撤诉申请。本院认为，根据《江西省城市房屋拆迁管理实施办法》第五条第二款：“县级以上人民政府房产行政主管部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理，县级以上人民政府有关部门应当相互配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行”。原靖安县房地产管理局具有行政主体资格，由于后来政府机构改革，与原靖安县城市建设管理局合并组建成靖安县住房和城乡建设局。同时，根据靖办字[2019]35号文件通知的规定，被告依法具备对辖区内国有土地上房屋征收工作和补偿安置等进行行政管理的法定职责。原靖安县房地产管理局权利义务由靖安县住房和城乡建设局承受，被告靖安县住建局具有实施行政行为的行政主体资格，靖安县住房和城乡建设局是本案适格被告。本案的争议焦点是被告靖安县住建局与第三人舒惠愉于2018年7月13日签订的《靖安县西门外古街（棚户区）改造项目房屋征收补偿协议书》的行政协议是否违法，应予撤销。一、关于涉案协议行政行为的效力问题。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性;又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。行政协议作为一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼关于无效行政行为的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，原靖安县房地产管理局具有行政主体资格，在作出行政行为过程中没有违反法律规范减损权利或者增加义务，其作出的行政行为的内容已经实施完成，虽然其征收的涉案房屋的其他共有人没有全部在协议上签字或追认，涉案协议存在瑕疵，但其行政行为尚未达到“重大且明显违法”的程度，也没有其他重大且明显违法的法定情形。因此，涉案协议不符无效行政行为的情形，故涉案补偿协议应属有效行政行为。靖安县人民政府作出涉案房屋在内的房屋征收决定，是基于社会公共利益的需要作出的行政行为。行政协议是行政机关基于行政裁量权与行政相对人协商一致而形成的，在不存在无效情形时，行政主体和行政相对人必须全面遵守和履行行政协议约定的各项义务。本案中，第三人已移交涉案房屋，被告已全部支付了房屋征收补偿款，补偿协议已履行完毕，而且，在审理期间，原告舒悦、舒惠恒对该补偿协议进行了追认，并撤回起诉，原告舒伯伦不能从实质上否认补偿协议书的效力。原告舒伯伦以其为涉案房屋的共有人没有在补偿协议上签字，主张行政协议无效，实质上是由于第三人的“占有”而未获得协议项下的应得利益，即其份额下的涉案房屋征收补偿款，原告舒伯伦可通过民事诉讼来维护其正当的合法利益。综上，涉案补偿协议的属有效行政行为。二、关于涉案协议的合同效力问题。从民事法律关系来看，涉案协议符合合同法调整范围。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”在本案中，被告靖安县住建局所征收的涉案房屋为第三人与舒伯伦、舒敏敭继承人舒悦、舒惠恒四人共有，房产的持证人为第三人舒惠愉。虽然，当初被告仅与第三人双方签订涉案补偿协议，但是在本案审理期间得到了其他共有人舒惠恒、舒悦的追认。涉案协议的签订为双方真实意思表示，双方当事人不存在以欺诈、胁迫或恶意畅通，损害国家、集体或者第三人利益，也不损害社会公共利益；同时，不存在以合法形式掩盖非法目的。也不存在“违反法律、行政法规的强制性规定”。原告舒伯伦认为该协议处分了其作为共有人份额的财产，违反了《中华人民共和国合同法》第五十一条规定“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”应属无效协议。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条规定：合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”是指效力性规定。法律强制性规定分为效力性规范和管理性规范。效力性规范是指法律及行政法规明确规定违反了这些禁止性规定将导致合同无效或者合同不成立，但是违反了这些禁止性规范后，如果使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。而管理性规范是指法律及行政法规没有明确规定违反此类规范将导致合同无效或者不成立，而且违反此类规范后如果使合同继续有效也并不损害国家或者社会公共利益，而只是损害当事人的利益的规范。涉案补偿协议没有房屋共有人全部签字（追认），但不损害国家或者社会公共利益，而只是“损害”了共有人原告舒伯伦的利益。因此，《中华人民共和国合同法》第五十一条规定属于强制性规定的管理性规范。故涉案补偿协议存在瑕疵，但不存在“违反法律、行政法规的强制性规定”。同时，根据《物权法》第三十九的规定“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”在本案中，涉案征收房屋为第三人和三原告四人共有，第三人与被告签订涉案补偿协议，以及后来原告舒悦、舒惠恒对该协议的追认，系其作为共有所有权人依法对其份额财产的处分，由于涉案房屋为不可分割的不动产，才导致原告舒伯伦的共有份额被“处分”，但不是第三人与原告舒悦、舒惠恒三共有人主观上有意要处分原告舒伯伦的财产共有份额的行为，因此，涉案补偿协议不属于《合同法》第五十一条规定的情形。而且，根据《中华人民共和国物权法》第九十七条规定“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外”。故涉案补偿协议经三分之二以上共有人的签字或追认，符合法律规定，即涉案补偿协议已合法成立，并生效。综上所述，被告与第三人订立的补偿协议，主体适格，程序合法；虽然补偿协议存在瑕疵，但其行政行为尚未达到“重大且明显违法”的程度，且不损害社会公共利益，不违反国家强制性法律规定，因此，原告舒伯伦要求撤销补偿协议的理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的规定，判决如下：驳回原告舒伯伦诉讼请求。诉讼费50元，由原告舒悦负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省宜春市中级人民法院。在递交上诉状之日起七日内，缴纳上诉费至宜春市中级人民法院设于中国农业银行宜春经济开发区支行1438240104009407账上，逾期按自动放弃上诉处理。审 判 长  简顺民人民陪审员  李水根人民陪审员  郭惠芬二〇一九年十二月三十日书 记 员  彭 飞