西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书     (2019)陕71行初491号     原告郭卫华，女，汉族，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市莲湖区。   被告西安市莲湖区人民政府，住所地陕西省西安市莲湖区。   法定代表人王永杰，区长。   委托代理人王海，该政府工作人员。   委托代理人樊晓周，陕西丰瑞律师事务所律师。   原告郭卫华因与被告西安市莲湖区人民政府（以下简称“莲湖区政府”）确认行政强制行为违法一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2018年12月5日作出(2018)陕71行初676号行政裁定书，裁定驳回原告起诉。原告不服上诉，陕西省高级人民法院作出（2019）陕行终219号行政裁定书，指令继续审理。本院继续审理后，依法组成合议庭，于2019年11月4日公开开庭进行了审理，原告郭卫华、被告莲湖区政府委托代理人王海、樊晓周到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   原告郭卫华诉称，XX街道XX路XX号XX小区住户。2013年12月16日起，北关XX市场及XX户区改造项目现场指挥部发出征收通告，对我所居住的院子及周边住宅区进行征迁动员，但却自始至终拒绝出示任何法律文件及合法手续，因此众多住户对该次拆迁的合法性提出质疑，指挥部也一直未能答复。在此期间，被告更是采取断水、断电等非法手段逼迫住户搬迁，并强行将院大门、围墙及单元防盗门拆除，导致小区发生多起盗窃。2016年7月30日，被告在未告知原告及张贴任何通知、公告的情况下，突然对原告房屋实施了违法强拆，原告遂即报警，但辖区民警到达后，被告并未停止拆除，民警也以“现场太危险”为由离开，导致原告屋内家电、家具、祖辈遗物、收藏品等财物一并埋入废墟之中，而现场也迅速被被告清理干净。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定:强制拆迁应先予公告，并由法院强制执行。被告的行为明显属于严重违法行为，原告为此找被告要求给予答复，但被告相互推诿，特提起诉讼，请求：1、依法确认被告莲湖区政府拆除原告房屋的行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交的证据有：证据一：公证书复印件；证据二：拆除房屋的照片5张；证据三：《西安市人民政府关于对莲湖区郝家巷棚户区综合改造等5个项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》（市房征决字[2013] 6号）、通告（市房征告字[2013]8号）；证据四：XX市场及XX户区改造项目现场指挥部的通告、《西安市棚户区改造办公室关于XX市场及XX户区项目改造实施方案的批复》（市城改发[2013]115号）、《关于改造区域内棚户区改造项目法人进行变更的复函》（市城改函[2013]107号）、大兴管委会城改办的情况说明。上述证据证明被告的行政行为违法。   被告莲湖区政府辩称，一、本案起诉期限已过，原告依法丧失胜诉权。1、原告提起行政诉讼时已经超过了法律规定的一般起诉期限。2、原告提起一审行政诉讼时也超过了法律规定的特殊起诉期限。3、本案不属于行政诉讼最长起诉期限规定的情形。综上所述，本案原告起诉时，既超过了法律规定的一般起诉期限，也超过了法律规定的特殊起诉期限，同时亦不属于法律规定的最长起诉期限适用情形，因此本案起诉期限已过，原告依法丧失胜诉权。二、原告应当提供证据证明其属于超过行政诉讼起诉期限的例外情形，否则应当承担举证不能的法律后果。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，原告于2016年7月30日当日知道其房屋被行政机关拆除的，但原告于2018年7月18日向人民法院提起行政诉讼时，早已经超过了法定的起诉期限，如果其认为自身有特殊或例外的情形应当延长起诉期限，那么其应当就该例外情形提供证据证明，否则应承担举证不能的法律后果。三、答辩人未拆除原告房屋，答辩人并非本案的适格被告。1、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，XX市场及XX户区改造项目经西安市棚户区（城中村）改造管理办公室市城改发[2013]115号文件批准，组织实施主体为西安市莲湖区棚户改造办公室（法人）。后经西安市城中村（棚户区）改造办公室批复，项目法人变更为西安市大兴新区（土门地区）综合改造委员会征收安置办公室，并且西安市大兴新区（土门地区）综合改造委员会征收安置办公室是西安市大兴新区（土门地区）综合改造委员会的内设机构。而西安市大兴新区（土门地区）综合改造委员会是独立事业单位法人，其本身有独立承担法律责任的能力。如果原告认为其房屋是在XX市场及XX户区改造项目实施过程中被拆除的，应该以西安市大兴新区（土门地区）综合改造委员会为被告，根据上述文件，答辩人并没有义务对XX市场及XX户区改造项目实施拆迁安置或者拆除行为，事实上答辩人也从未参与拆除原告的房屋。2、本案中大兴街办是改造主体，是拆除主体，答辩人是配合城改项目办理土地的征收手续，并非进入实际的拆除和安置，但据答辩人了解原告提交的便民手册是每家每户发放的便民手册，城改项目的批复、国有土地的征收决定是经程序公示过了，包括征收公告放入便民手册是一种公示的方式，本项目是城改项目，因此答辩人仅是配合城改项目。3、原告诉称具体拆除行为违法，是一个实施行为，实施单位是大兴管委会，该具体的实施行为是大兴管委会成立的指挥部协调各方拆除的，因此答辩人认为该行为的实施及拆除的具体的行为是大兴管委会成立的指挥部。4、该项目是2013年的城改项目，据今拆除了已有五六年，据答辩人了解，指挥部拆除原告房屋时，发现屋内无财物。综上，答辩人并非本案适格被告，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十六条第一款的规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，应当裁定驳回起诉。综上，原告的起诉无任何事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的起诉。   被告莲湖区政府向本院提交的证据有：证据一：《西安市棚户区改造办公室关于XX市场及XX户区项目改造实施方案的批复》（市城改发[2013]115号），证明经西安市棚户区改造办公室批复，XX市场及XX户区项目由西安市莲湖区棚户区改造办公室组织实施。证据二：《关于改造区域内棚户区改造项目法人进行变更的复函》（市城改函[2013]107号），证明经西安市棚户区改造办公室复函，XX市场及XX户区项目法人变更为西安市大兴新区（土门地区）综合改造委员会征收安置办公室，安置办公室是大兴管委会的内设机构，土地征收的相关文件是配合该项目的实施。   经庭审质证，原告郭卫华对被告莲湖区政府提交的证据发表如下质证意见：对证据一的真实性、合法性、关联性及证明目的均认可；对证据二的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。   被告莲湖区政府对原告郭卫华提交的证据发表如下质证意见：对证据一的真实性、合法性、关联性均认可；对证据二的真实性不认可，因我方不是实施部门，我方也不在现场，无法核实真实性，合法性、关联性也不认可；对证据三、四的真实性及合法性认可，关联性不认可；对原告提交的上述证据的证明目的均不认可，理由是本案涉及的项目是2013年的，先有城改项目的批复，通告清楚说明是城改的建设项目的需要，依据国有土地征补条例的规定，对该棚户区改造涉及的国有土地上的房屋予以征收，是为配合棚改项目而批准的土地征收的决定及通告，因此我方认为作为区政府是为了配合棚改项目的完善，出具的相关手续。但棚改项目的落实是市城改批给了区城改办的，不是批给区政府的，后经大兴管委会申请，该项目实际由大兴管委会内设机构的办公室具体实施落实的，因此组织主体及实施主体都是大兴管委会。   当事人所提交的上列证据均经法庭质证，本院对上述证据认证如下：对原告郭卫华提交的证据一、三、四的真实性、合法性、关联性予以确认；对原告郭卫华提交的证据二的真实性予以确认；对被告莲湖区政府提交的证据一、二的真实性予以确认。   本院经审理查明，原告郭卫华系郭东海（已故）拥有的位于西安市莲湖区XX路XX幢XX号房屋（以下简称涉案房屋）的继承人。2013年4月25日，西安市城中村（棚户区）改造办公室作出市城改发[2013]115号《关于XX市场及XX户区项目改造实施方案的批复》，同意该项目按照XX市场及XX户区项目改造实施方案实施改造，改造主体为西安市莲湖区棚户区改造办公室，投资方西安和润置业有限公司。2013年5月21日，西安市城中村（棚户区）改造办公室作出市城改函[2013]107号《关于改造区域内棚户区改造项目法人进行变更的复函》，同意将改造区域内原确定项目法人为莲湖区棚改办的区管棚改项目，项目法人统一变更为西安市大兴新区（土门地区）综合改造委员会征收安置办公室。2013年12月16日，西安市人民政府作出市房征决字[2013]6号《关于对莲湖区郝家巷棚户区综合改造等5个项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》，决定对包括莲湖区XX市场及XX户区综合改造项目在内的5个项目涉及的国有土地上的房屋予以征收。征收组织部门为莲湖区政府，征收实施单位为西安市莲湖区棚户区改造办公室。同日，西安市人民政府发布市房征告字[2013]8号《通告》。涉案房屋位于征收范围内。2016年7月30日，在原告未签订补偿安置协议的情况下，涉案房屋被XX市场及XX户区改造项目现场指挥部拆除。原告不服，诉至法院。   另查明，西安市大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会为莲湖区政府举办的事业单位。XX市场及XX户区改造项目工作指挥部为西安市莲湖区区委及莲湖区政府成立的临时机构。XX市场及XX户区改造项目现场指挥部是XX市场及XX户区改造项目工作指挥部的下属部门。   本院认为，本案的争议焦点在于：一、莲湖区政府是否是本案的适格被告；二、被诉行政强制行为是否合法。   一、关于莲湖区政府是否是本案的适格被告的问题。   《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”本案中，根据西安市人民政府作出市房征决字[2013]6号《关于对莲湖区郝家巷棚户区综合改造等5个项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》可知，莲湖区XX市场及XX户区综合改造项目的征收组织部门为莲湖区政府，而原告郭卫华的房屋在征收范围内，在被告莲湖区政府未举证证明原告郭卫华的房屋被拆确属其他相关部门或者组织所为的情况下，原告郭卫华以莲湖区政府为被告提起诉讼并无不当。同时，根据原告提交的证据及庭审查明的情况，能够证明原告郭卫华的房屋确实已于2016年7月30日被XX市场及XX户区改造项目工作指挥部拆除的事实。虽然实施强制拆除行为的主体为XX市场及XX户区改造项目现场指挥部，但其及XX市场及XX户区改造项目工作指挥部、西安市大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会均不是行政机关，不能独立承担法律责任，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，莲湖区政府作为组建单位，原告郭卫华以其为被告提起诉讼符合法律规定，莲湖区政府是本案的适格被告。     二、关于被诉行政强制行为是否合法的问题。   根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；……”同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定,被告莲湖区政府对作出的行政行为负有举证责任，应当提交强制拆除行为合法性的证据和所依据的规范性文件,不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告莲湖区政府提交的证据不能证明其实施的行政强制拆除行为程序合法，应认定莲湖区政府强制拆除行为违法，因该行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，故确认该行为违法。综上，原告郭卫华要求确认被告莲湖区政府强制拆除房屋行为违法的理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：   确认被告西安市莲湖区人民政府于2016年7月30日对原告郭卫华房屋实施的强制拆除行为违法。   案件受理费50元（原告已预交），由被告西安市莲湖区人民政府负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。         审判长   张君   审判员   辛晶   人民陪审员   杨华       二〇一九年十二月十日        书记员   刘梦蝶          1