湖南省汉寿县人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0722行初7号原告伍稳刚，男，1975年1月6日出生，汉族，住湖南省汉寿县。委托代理人王求来，常德市武陵区天地法律服务所法律服务工作者，代理权限为特别授权。被告汉寿县西湖镇人民政府，住所地汉寿县西湖镇。法定代表人王彬，镇长。委托代理人毛思思，湖南半毫米律师事务所律师，代理权限为特别授权。委托代理人邓日亮，湖南鑫昊成律师事务所律师，代理权限为一般授权。原告伍稳刚与被告汉寿县西湖镇人民政府渔业行政补偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告伍稳刚及其委托代理人王求来、被告委托代理人毛思思、邓日亮均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告伍稳刚诉称：原告从2012年以来一直在酉河从事网箱养鱼，2016年又增加了网箱数量。2018年7月，被告为执行上级环保政策，要求原告在2018年8月31日前拆除酉河内的全部网箱。原告按要求在8月31日前把网箱里近100万斤鱼卖掉，并自觉拆除了全部网箱。由于当时各地都在拆除网箱，导致成鱼、鱼苗集中上市，虽然政府给了一些卖鱼补贴，原告仍然严重亏损。原告制作的网箱每平方造价都在70元以上，而被告给的补偿标准为10.42元/㎡，卖鱼损失加上网箱损失让原告血本无归。原告认为，被告的补偿标准既不合法也不合理，其行政行为明显不当：一是补偿所依据的文件违法，违反了上级文件湖南省人民政府办公厅制订的《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》中“把养殖企业的损失降低到最小程度”的精神和70元/㎡的网箱补偿指导标准；二是10.42元/㎡的补偿标准没有事实依据；三是原告是失地农民，以前是靠养鱼维持生活；四是省政府的补偿标准未分年限；五是安化柘溪库区、本地其他乡镇的补偿标准均高于被告；六是被告所依据的文件是2017年9月30日才下发，对2016年的网箱按10.42元/㎡补偿没有理由；七是酉河不属于省政府划定的饮用水源一级保护区，被告要求我们拆除网箱无法律政策依据。请求：一、对被告的行政行为予以撤销，责令被告按91元/㎡的标准补偿原告1416870元；二、请求对被告的补偿依据，即西湖区管理委员会办公室西管办发【2017】53号文件予以审查；三、撤销被告与原告签认的《酉河网箱退养协议书》。被告汉寿县西湖镇人民政府辩称：一、答辩人与被答辩人签订的《酉河网箱退养协议书》的签订主体合法、内容是双方真实意思表示、不存在合同法规定的合同无效情形、经当事人双方签字或盖章确认，是合法有效的；二、被答辩人的诉讼请求没有法律依据，请求人民法院驳回其诉讼请求。原告伍稳刚向本院提交了如下证据：1、《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》(湘政办函【2016】55号)，用以证明湖南省人民政府的补偿标准高于被告的标准；2、《西湖管理区养殖业污染整治专项行动实施方案》（西管办发【2017】53号），用以证明被告的补偿决定所依据的文件低于省政府的指导价；3、证人王某1、夏某、易某的证言，用以证明被告的补偿标准低于安化及本县其他乡镇；4、证人王某2、谢某1的证言，用以证明原告在酉河鼎福河段养殖设施全部是新购置，鱼价卖得很低；5、证人谢某2的证言，用以证明被告与原告签订《酉河网箱退养协议书》时，协议上的价格栏与金额栏是空白的；6、在案件审理过程中，原告申请本院向汉寿县酉港镇调取了《西酉河拆除网箱奖补资金发放明细表》，用以证明被告的补网箱退养偿标准低于本县周边乡镇；7、西湖镇鼎福河段网箱退养补偿公示表，用以证明伍稳刚在鼎福河段投放的网箱数量和面积；8、河道租赁协议，用以证明原告养鱼的合法性；9、西湖镇酉港河网箱退养责任包保表，用以证明被告的责任包保表确定的网箱面积大于公示的面积。被告汉寿县西湖镇人民政府在举证期限内向本院提交了如下证据：1、《西湖管理区蓝天碧水保卫战专项行动实施方案》、西湖管理区突出环境问题整改工作领导小组关于省环境保护督查群众信访举报交办函》，用以证明被告是本案的适格主体；2、《组织开展河湖网围养殖清理专项行动实施方案》、《常德市配合湖南省环境保护督查工作协调联络组群众信访举报转办单》、《群众信访举报转办及地方查处情况一览表》、《常德市环境监测站监测报告》，用以证明酉河网箱退养是常德市畜牧兽医水产局下达的工作要求，同时也是湖南省第四环境保护督查组下达的环境整治任务；3、《酉河网箱退养协议书》、农商银行交易明细、《网箱救助款发放表》，用以证明被告向原告支付了网箱救助款349417.50元；4、汉寿县西湖镇新港村村民委员会出具的《证明》，用以证明原告不是失地农民；5、汉寿县酉港镇人民政府出具的证明、汉寿县洲口镇政府出具的证明，用以证明本案网箱退养补偿标准远高于周边其他乡镇网箱退养补偿标准。经庭审质证，双方当事人对对方提出的证据各自发表了质证意见。案件审理过程中，本院对上述证据进行了综合审查，现认证如下：一、原告所举证据1、2、3、6内容客观真实、形式合法，能证实其主张的事实，本院予以采纳；原告证据4具有部分客观真实性，其中原告低价卖鱼的事实与当时各地集中进行网箱退养，大量成品鱼上市的基本事实吻合，本院部分予以采纳，其中关于养殖设施是新购置的内容无其他证据印证，本院不予采纳。原告证据5无其他证据印证，效力弱于被告提交的证据3，且内容不合常理，本院不予采纳；原告证据7系复印件，被告当庭质证虽不认可该证据，但又承认原告在鼎福河段投放了网箱，被告也曾张贴过网箱退养公示表，只是不知道具体数量，在本院责令被告限期提交其掌握的有关鼎福河段网箱退养情况的证据材料后，被告未向本院提交相关证据材料，故本院对该证据予以采纳。原告证据8协议内容本身不符合法律规定，不具有合法性，本院对其合法性不予确认。原告证据9与证据7印证，能证明部分案件事实，本院予以部分采纳。二、被告汉寿县西湖镇人民政府提交的证据1、2、3、4、均真实合法，能证明其主张的部分案件事实，本院予以采纳；证据5的内容与原告申请本院调取的证据矛盾，缺乏客观真实性，本院不予采纳。另外，本案举证期间届满后，被告还提出了部分证据材料，原告表示不同意质证，本院审查认为，该部分证据系逾期举证，岂未提出正当理由，本院不予采纳。通过上述确认的证据和庭审查明的情况，本院认定事实如下：原告是湖南省汉寿县村民，2013年前后，新港村四组部分土地被征收，原告开始在酉港河投放网箱，从事网箱养鱼。其中2016年以前在新港村××河段投入标准钢架网箱5个，2016年7月在新港村××河段投入钢架网箱4个，面积1200㎡。2016年7月，原告在酉港××××村河段投放网箱25个，面积共计13610㎡。2016年5月，湖南省人民政府出台《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》，其中规定，2017年底以前洞庭湖饮用水源一级保护区禁止水产人工养殖，整治清理所有投饵投肥设施，拆除养殖网箱和围栏。文件还规定省政府对2017年底前主动完成关停退养或异地拆迁的养殖场（户）实施以奖代补，退养补偿指导标准：养殖网箱70元/㎡。各县市区人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策。2017年9月30日，常德市西湖管理区管理委员会办公室下发《西湖管理区养殖业污染整治专项行动实施方案》（西管办发【2017】53号），文件规定2018年4月30日前完成所有围网、网箱退养。文件还规定了网箱退养补偿标准：凡2015年12月31日以前，区农业局登记在册的标准竹架网箱每口补偿300元，标准钢架网箱每口补偿15000元；2016年1月1日至2017年6月30日期间放置的网箱，标准竹架网箱每口补偿100元，标准钢架网箱每口补偿3000元；2017年6月30日以后放置的网箱一律不予补偿。文件另规定标准竹架网箱规格为4米×7米、标准钢架网箱规格为12米×24米，其他规格网箱按上述标准折算。按此折算，钢架网箱补偿标准分别为52.08元/㎡（2016年以前）和10.42元/㎡（2016年以后）。2018年6月23日，湖南省第四环境保护督察组受理群众信访举报1件，反映西湖居民大量在西酉河上进行网箱养鱼，使得河水被大肆投放的饵料以及未及时处理的死鱼严重污染，影响周边一千多户居民日常生活。后该举报被移交常德市西湖管理区管理委员会办理。2018年6月27日，常德市环境监测站对酉港河5个监测点的水质进行了监测，其中新港村××河段的化学需氧量指标为41㎎／Ｌ，低于《地表水环境质量标准》（ＧＢ-3838-2002）规定的Ｖ类水质的要求。2018年7月，经被告宣传动员，原告表示同意拆除上述养殖网箱，后被告组织人员替原告拆除了上述网箱。2019年12月24日，原告与被告就新港村河段的网箱拆除问题达成《酉河网箱退养协议书》，约定乙方（指原告）必须在2018年8月10日前退出酉河网箱养殖，并自行拆除9口网箱，甲方按上级有关政策规定按网箱面积及投放时间给予乙方补偿87812元。2019年2月1日，被告向原告支付了上述款项。另查明，由于网箱退养时间集中，导致成鱼集中上市，卖出价格偏低，西湖镇还按退养时养殖鱼种和数量对网箱退养户给予了鱼价补偿。本院认为：本案中被告并未主动实施具体行政行为，而是在原告响应号召拆除网箱后与原告订立了补偿协议并履行。因此本案中需要审查的主要是协议的效力问题。包括协议内容是否合法，是否具有可认定无效或可撤销情形。首先，根据审理查明的事实，本案中被告与原告订立的《酉河网箱退养协议书》主要内容是拆除网箱，治理污染，符合公共利益需要，显然是合法的。虽然原告主张是被告工作人员持空白协议让原告先签字，后来再填写内容，但一方面，原告没有提交充分证据证实此节；另一方面，早在2017年9月30日，常德市西湖管理区管理委员会办公室就下发了《西湖管理区养殖业污染整治专项行动实施方案》，该文件是一份公开文件，其中有具体明确的补偿标准，原告作为专门从事网箱养殖的从业人员，按常理推测应当对文件进行了关注和了解，在一无所知的情况下，不会同意签订空白协议。而且被告工作人员为推进工作，落实上级文件精神，必然会对补偿标准等主要内容进行宣传，完全没有必要隐瞒。故对原告这一事实主张本院不予采信，故应认定原告订立协议时对相关补偿标准有明确的认识，该协议具有法律效力。其次，关于补偿标准的问题，被告在订立合同时给予的补偿标准是依据上级主管部门的文件规定，即《西湖管理区养殖业污染整治专项行动实施方案》的规定，被告按文件订立合同并无不当。关于《西湖管理区养殖业污染整治专项行动实施方案》的合法性问题，首先，该文件主体西湖管理区管理委员会作为县级地方管理机构，具有相应行政管理职权，文件内容有法律、政策依据；其次，省人民政府在《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》规定：省政府对2017年底前主动完成关停退养或异地拆迁的养殖场（户）实施以奖代补，退养补偿指导标准：养殖网箱70元/㎡。各县市区人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策。故西湖管理区管理委员会有权根据上级政策，因地制宜，制定适合当地的补偿标准。对于具体的补偿标准，2016年以前投放的网箱给出了52.08元/㎡的补偿标准，能补偿养殖户的大部分网箱造价损失。对于2016年以后投放的网箱，虽然给出的补偿标准较低，但是根据西湖管理区管理委员会及常德市西湖管理区农业农村局向本院作出的情况说明，2015年底以前，西湖管理区管理委员会在辖区内组织实施了养殖网箱摸底工作，并宣传禁止新增网箱，但此后仍有人继续投放网箱，对此类网箱只给予较低补偿也是适当的。因此，西湖管理区管理委员会制定的《西湖管理区养殖业污染整治专项行动实施方案》有事实依据，不违反法律、法规和上级规范性文件的规定。此外，根据《中华人民共和国渔业法》第二十条、《中华人民共和国水污染防治法》第五十七条等法律规定，从事网箱养殖的主体，本来就有义务防止水体污染，根据各级政府和主管部门的环保政策合理安排养殖活动，规避政策风险。原告从事网箱养殖多年，通过此前的经营活动必然收回了主要网箱购置成本，不应完全依赖政府补偿来弥补所有经营风险。另外，原告与被告虽然未就在鼎福河段投放的25口网箱达成退养补偿协议，但《西湖管理区养殖业污染整治专项行动实施方案》作为规范性文件，其效力应当在其管辖地域得到适用，原告要求被告按91元/㎡的标准给予补偿违背上述文件，不应予以支持。综上所述，原、被告签订的《酉河网箱退养协议书》合法有效，且已履行完毕，原告请求撤销协议，由被告按91元/㎡的标准给予其网箱退养补偿的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：驳回原告伍稳刚的诉讼请求。本案受理费50元，由原告伍稳刚负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  陈海红审 判 员  金保田人民陪审员  刘少荣二〇一九年十二月二十五日书 记 员  熊 威附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。