浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)浙行终1627号 上诉人（一审原告）游世千等68人（具体名单附后）。 诉讼代表人游世千，男，1957年11月29日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 诉讼代表人潘建飞，男，1971年9月7日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 诉讼代表人潘松芬，男，1968年7月4日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 诉讼代表人潘贻成，男，1981年12月13日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 诉讼代表人肖若木，男，1950年7月23日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 委托代理人邵鑫、徐意，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人金超、谢伟，浙江省自然资源厅工作人员。 被上诉人（一审第三人）瑞安市上望街道东安村村民委员会，住所地浙江省瑞安市上望街道东安村。 法定代表人陈金水，村主任。 委托代理人潘云凯，浙江安阳律师事务所律师。 游世千等68人诉浙江省人民政府土地行政征收一案，温州市中级人民法院于2019年7月24日作出（2019）浙03行初161号行政判决。游世千等68人不服，向本院提出上诉。本院于2019年9月25日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2016年12月，瑞安测绘地理信息研究院对“瑞安上望街道东安村城中村改造（M地块）安置建设项目”完成土地勘测定界并出具土地勘测定界图，经东安村委会确认。根据《瑞安上望街道土地利用总体规划局部图（2006-2020年）》，涉案征收地块规划用途为建设用地。2016年12月14日，原瑞安住房和城乡规划建设局根据当地控制性详细规划出具《关于瑞安上望街道东安村城中村改造（M地块）安置建设项目的规划审查意见》，明确该项目规划用地功能为住宅用地。同月15日，原瑞安国土资源局、瑞安上望街道办事处向东安村委会送达瑞征告字〔2016〕342号《征地告知书》，告知拟征收地块的用途、位置、规模等，同时送达、公示了土地勘测定界公告、土地勘测定界图等。同日，原瑞安国土资源局向东安村委会送达瑞土征听告字〔2016〕342号《征地听证告知书》及拟定的征地补偿安置方案，告知拟征收地块的面积等情况，以及在5个工作日内申请听证等事项。以上告知书均于送达当日在东安村公开栏进行张贴、公示。东安村委会确认在规定期限内该村相关主体未提出听证申请。同年12月16日，东安村委会出具村民代表会议纪要，称已就原瑞安国土资源局拟定的征地补偿安置方案召开村民代表会议。同年12月23日，东安村与瑞安征地事务所、瑞安上望街道办事处签订瑞土征协字〔2016〕342号《征地补偿安置协议书》，对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等进行约定。同年12月26日，瑞安人力资源和社会保障局、原瑞安国土资源局在《瑞安被征地农民社会保障措施落实情况说明表》上盖章并同意。2016年12月26日，原瑞安国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经瑞安市人民政府、温州市人民政府同意后，向浙江省人民政府申请2016年度计划第十四批次建设用地5.3913公顷，需征收集体土地5.3913公顷，涉及农用地转用3.8228公顷，其中1.0323公顷已由温州市人民政府批准。该批次中“瑞安上望街道东安村城中村改造（M地块）安置建设项目”征收东安村集体土地2.9110公顷，其中耕地2.1809公顷、其他农用地0.4109公顷、农村宅基地0.3192公顷。2017年1月4日，浙江省人民政府作出浙土字（330381）A〔2016〕-0018号《浙江省建设用地审批意见书》，同意瑞安2016年度计划第十四批次建设用地5.3913公顷（农用地转用3.8228公顷，其中1.0323公顷已由温州市人民政府批准；征收集体土地5.3913公顷）。2017年2月8日，瑞安市人民政府作出瑞政告〔2017〕13号《征收土地公告》，原瑞安国土资源局作出瑞征告〔2017〕10号《征地补偿安置方案公告》，并于当日在东安村公开栏张贴，公告期均为10日，其中《征收土地公告》告知了行政复议权及复议期限。游世千等68名原告不服，提起本案诉讼，请求撤销被告作出的涉案审批意见书。 一审法院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。庭审中，被告浙江省人民政府对68名原告诉称房屋或土地位于涉案征地范围内没有提出异议，被诉土地征收批准行为存在侵害其合法权益的可能，故68名原告与被诉行政行为有利害关系，可以依法提起本案诉讼。但被告浙江省人民政府作出的涉案审批意见书中除“瑞安上望街道东安村城中村改造（M地块）安置建设项目”以外的其他被征土地与原告的权益无关，本院不作审查。二、被告主张原告自征收土地公告规定的期限届满之日起已经知道被诉土地征收批准行为，原告提起本案诉讼已超过六个月的法定诉讼期限。原告认为其未见到征收土地公告及征地补偿安置方案公告，直至2018年12月24日在另案诉讼中才看到涉案审批意见书的原件，确认相关事实，故其起诉期限应自2018年12月24日起算，其提起本案诉讼并未超过起诉期限。本院认为，本案瑞安市人民政府已就批准的征收土地方案发布征收土地公告，可以认定原告自公告规定的期限届满之日起知道或应当知道被诉土地征收批准行为，由于征收土地公告未告知起诉期限，不能直接认定原告提起本案诉讼已超过六个月的法定诉讼期限。被告作出涉案审批意见书时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”而原告提起本案诉讼时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”新旧司法解释对于同一情形的起诉期限作出了不同的规定，从有利于保护行政相对人行使诉权的角度，本案应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》有关两年起诉期限的规定，但自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行日起，剩余期间不能超出1年起诉期限。本案原告于2019年1月23日提起本案诉讼，未超过“两年”起诉期限且在2019年2月8日之前，故其起诉并未超过法定起诉期限。对被告相关主张，不予采纳。三、被告浙江省人民政府在作出本案被诉土地征收批准行为前，东安村召开了村民代表会议就征地补偿安置事宜进行了讨论，瑞安有关单位亦已与东安村签订征地补偿安置协议，履行了相关征地告知程序。因涉及农用地转用和征收集体土地，原瑞安国土资源局拟定建设用地项目呈报说明书（农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案），明确了用地面积、地类、规划用途、征地及补偿安置等内容，并报经瑞安市人民政府、温州市人民政府审核同意。同时，根据被告提供的土地利用总体规划局部图，可以确认涉案建设用地项目符合土地利用总体规划。因此，被告作出涉案审批意见书并未违反《中华人民共和国土地管理法》第四十五条及其实施条例第二十条规定的审批权限和程序。综上，游世千等68名原告请求撤销被告浙江省人民政府作出的被诉批准征地行为，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回游世千等68名原告的诉讼请求。案件受理费50元，由游世千等68名原告负担。 游世千等68人上诉称：一、瑞安东安村村民委员会(以下简称“东安村村委会”)出具的村民代表会议纪要涉嫌造假，不能证明已经召开了村民代表会议对案涉土地征收事项进行了讨论，更无法证明案涉土地征收的决议已经经过了村民代表会议通过。另村民代表会议纪要的落款时间和村民代表会议记录的时间并不一致，明显存在造假的问题。从讨论的内容看，当时仅涉及到了地块置换的问题而非征地，讨论的内容不完整准确。二、被上诉人提供的《征地听证告知书》与《征地补偿安置方案》缺少《公告情况记录表》，公告、告知张贴情况的照片无法反映四份公告文件的公告日期和地点，不能证明案涉土地征收批前公告与听证公告义务已经完成。一审判决认定案涉征地公告程序已经完成，属于事实认定错误。1.《征地告知书》与《土地勘测定界公告》中有《公告情况记录表》，但于同日送达的《征地听证告知书》与《征地补偿安置方案》中却缺少《公告情况记录表》，可以表明《征地听证告知书》与《征地补偿安置方案》的公告行为并没有获得东安村村委会的认可。2.被上诉人提供的三份公告、告知张贴照片极为模糊。《征地告知书》与《土地勘测定界公告》的照片上端漆黑，无法确定公告地点在东安村村务栏，日期仅能确定是2016年，无法确定具体的公告日期。《征地听证告知书》与《征地补偿安置方案》照片无法反映公告的地点。3.《征地听证告知书》中显示送达附件为瑞土征补(2016)334号《征地补偿安置方案》，但送达的附件为瑞土征补(2016)342号《征地补偿安置方案》，存在明显的错误。但瑞安国土资源局却未能进行补正，存在程序上的错误。三、《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》的日期与公告地点无法确定，无法证明相关机构已经进行公告张贴。两份公告在瑞安国土资源局网站上进行公告不能视为完成了征地公告的义务。四、市级国土资源部门未按照规定作出建设用地审查报告，温州市人民政府向被上诉人上报的相关报批材料缺失，被上诉人在此基础上作出的涉案行政行为程序违法。五、本案土地征收无法体现是为了公共利益需要的征收目的。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”因此征收集体土地的前提是为了公共利益需要。被上诉人提供的证据清单中的证据，也未见有对案涉土地征收的公共利益目进行任何说明。从项目名称看，应属于东安村集体经济组织的旧村改造，其土地的真正用途应归东安村村民安置所用，才体现公共利益的目的。六、东安村土地上房屋征收并未达到90%的被征收人同意，违反了法律法规的规定。综上，1.请求依法撤销温州市中级人民法院作出的(2019)浙03行初161号行政判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 浙江省人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见，在本院调查时称答辩意见同一审答辩意见。 瑞安市上望街道东安村村民委员会在法定期限内未提交书面答辩意见，在本院调查时答辩称，案涉土地征收报批前已经依法履行了公告程序，也已经村民代表会议讨论，征地行为合法有效，请求依法驳回上诉，维持原判。 经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，鉴于被上诉人浙江省人民政府对68名上诉人诉称房屋或土地位于案涉征地范围内的事实并无异议，68名上诉人与被诉的涉“瑞安上望街道东安村城中村改造（M地块）安置建设项目”部分的审批意见书之间的利害关系可以确认，其依法具有本案诉讼原告主体资格。此外，由于案涉征收土地公告未告知起诉期限，一审法院适用当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》有关两年起诉期限的规定，同时按照自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行日起，剩余期间不能超出一年起诉期限的规则，认定上诉人于2019年1月23日提起本案诉讼，未超过“两年”起诉期限且在2019年2月8日之前，故其起诉并未超过法定起诉期限，对此本院亦予确认。本案争议具体包括以下几个方面： 一、关于被诉建设用地审批意见作出之前相关行政机关有无履行告知及确认等程序的问题。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十四条规定：在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。根据一审时浙江省人民政府提交的征地告知、征地听证告知、征地补偿安置方案、土地勘测定界公告、送达回执、公告情况记录表及张贴情况、未要求听证说明、村民代表会议纪要、征地补偿安置协议书等证据，并结合瑞安市上望街道东安村村民委员会提交的村民（代表）会议记录，可以认定在案涉征地报批前已经履行了告知拟征地相关情况及确认等程序。对于上诉人提出的根据现有证据无法确认公告相关事实的意见，本院认为，被上诉人浙江省人民政府一审时提交的征地告知书送达回执、征地听证告知书及所附征地补偿安置方案的送达回执、公告情况记录表、张贴照片情况、未要求听证说明，已经被上诉人瑞安市上望街道东安村村民委员会盖章确认及相关人员签名，其内容能相互印证，上诉人提出的张贴照片模糊、其对以上文书均不清楚等意见，不足以否定以上文书的真实性及已经张贴的事实。上诉人提出的该一上诉意见缺乏事实依据，本院不予支持。对于告知的补偿安置方案的文号问题，《征地听证告知书》中显示送达附件为瑞土征补(2016)334号《征地补偿安置方案》，但送达的附件实际为瑞土征补(2016)342号《征地补偿安置方案》，对听证告知书上存在的上述问题本院予以指正，但其不影响案涉征地报批前有无履行告知程序的认定。对于上诉人提出的村民代表会议纪要内容不真实以及告知内容不全面准确等问题，本院认为，在二审调查中，上诉人的诉讼代表人亦未对召开过案涉村民代表会议的事实提出异议，对该一事实可以确认。对村民代表会议的召开时间问题，二审调查时各方均确认会议时间实际应为12月5日。对村民代表会议纪要中将会议时间虚报为2017年12月16日的问题，本院予以指正。对类似问题，浙江省人民政府及相关行政机关应在今后的土地征收工作中加以改进和完善。对于村民代表会议纪要中告知的征地信息是否完整准确的问题，本院认为，从村民（代表）会议记录的内容看，确实存在讨论的征地内容欠完整准确等问题，但征地报批前有无履行告知程序，应结合村民代表会议纪要及其他告知情况而综合认定。而综合浙江省人民政府一审时提交的征地告知书送达回执、征地听证告知书及所附征地补偿安置方案的送达回执、公告情况记录表等证据，可以认定案涉征地报批前已经将拟征地的相关信息进行了告知。 二、关于市级国土资源部门未作出建设用地审查报告是否程序违法等问题。按照《浙江省国土资源厅关于落实富阳市等12个县（市、区）土地管理有关审批权限委托下放有关事项的通知》（浙土资发[2014]43号）文件的规定，自2014年11月1日开始，省级人民政府将由其审批的建设用地项目农用地转用、土地征收省级审批权限以委托方式下放给包括瑞安在内的12个扩面改革试点县（市、区）人民政府行使。故上诉人提出的市级国土资源部门未按照规定作出建设用地审查报告程序违法等意见不能成立，本院不予支持。 三、关于本案土地征收是否符合为了公共利益需要而征收的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但对于何为公共利益，土地管理法并未作出具体规定；第四十四条第三款规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。本案中，根据一审时浙江省人民政府提交的《瑞安上望街道土地利用总体规划局部图（2006-2020年）》、规划审查意见，可以证明“瑞安上望街道东安村城中村改造（M地块）的用地性质符合土地利用总体规划。上诉人提出的案涉土地用途不符合公共利益的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。 四、关于案涉征地是否应参照国有土地上房屋征收补偿的相关规定问题。案涉征地审批系集体土地征收审批行为，其与国有土地上房屋征收属于两种不同的法律关系，上诉人提出的要求参照国有土地上房屋征收有关需要90%以上的被征收人同意等规定的意见，缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，游世千等68名上诉人提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人游世千等68人负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄金富 审判员  夏祖银 审判员  王富新 二〇一九年十二月二十三日 书记员  吕圣姻 附：上诉人（一审原告）游世千等68人名单（略）