江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏行终741号上诉人（一审原告）王玉琴。委托代理人李春禹，北京君展律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南京市人民政府，住所地在南京市北京东路41号。法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。委托代理人叶小倩，南京市国土资源局工作人员。委托代理人倪杰，江苏三法律师事务所律师。原审被告南京市国土资源局，住所地在南京市中山路171号。法定代表人陈光，南京市国土资源局局长。委托代理人范民，南京市国土资源局工作人员。委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。原审第三人南京仁恒江洲房地产开发有限公司，住所地在南京市建邺区江心洲街道东寿一队78号。法定代表人高勇军，南京仁恒江洲房地产开发有限公司总经理。委托代理人李功成，江苏法德永衡事务所律师。上诉人王玉琴因与南京市人民政府（以下简称南京市政府）、南京市国土资源局（以下简称南京市国土局）、南京仁恒江洲房地产开发有限公司土地行政管理一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01行初字3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年8月15日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人李春禹，被上诉人南京市政府委托代理人叶小倩、倪杰，原审被告南京市国土局委托代理人范民、朱昊，原审第三人南京仁恒江洲房地产开发有限公司（以下简称仁恒房地产公司）委托代理人李功成，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人王玉琴一审诉称，王玉琴的合法住宅位于南京市建邺区江心洲永定村石桥2队58号，并在该村拥有合法耕地。2015年12月7日，王玉琴和其子汪国强通过向土地管理部门反映开发商违法侵占本人合法承包地及违法用地等事实才得知被上诉人向仁恒房地产公司颁发了宁建国用（2014）第02881号《国有土地使用证》。被上诉人向仁恒房地产公司颁发国有土地使用证未尽到注意审查的义务，导致上诉人所在村集体土地被违法占用，包括上诉人在内的村民利益受到侵害。故向法院提起行政诉讼，请求确认被上诉人作出宁建国用（2014）第02881号《国有土地使用证》行政行为违法，本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人南京市人民政府一审答辩称，涉案地块由仁恒房地产公司以挂牌出让方式取得，根据《土地登记办法》第九条、第二十一条、第二十七条的规定，仁恒房地产公司向南京市国土局递交土地登记申请，南京市国土局受理后进行了初审，初审结果正确，报经南京市政府批准并最终由南京市政府向仁恒房地产公司核发涉案《国有土地使用证》。南京市政府颁发涉案《国有土地使用证》事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院依法驳回王玉琴的诉讼请求。原审被告南京市国土资源局一审答辩称，一、根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，涉案行政行为由南京市政府依法作出，南京市国土局仅为受理及初审机关，并非涉案行政行为的作出机关，南京市国土局不是本案适格被告。二、涉诉行政行为事实充分、程序合法、适用法律正确。仁恒房地产公司以出让方式取得涉案土地，并根据《土地登记办法》第九条、第十一条、第二十七条的规定，向南京市国土局申请土地初始登记。南京市国土局受理后进行了初审，报经市政府批准并最终由南京市政府向仁恒房地产公司核发涉案土地使用证，事实充分，程序合法，符合法律规定。三、涉案地块在出让前已经完成征地补偿款发放，王玉琴的土地已经被征收，其土地权利已经丧失，其土地承包权证并不能直接证明其土地在涉案地块内，与涉案地块无利害关系，不具有原告主体资格。原审第三人仁恒房地产公司一审述称，仁恒房地产公司通过出让方式取得涉案土地的使用权，并依法申请办理土地使用权证，事实清楚、程序合法，不存在违法情形。一审法院认定，王玉琴系南京市建邺区江心洲永定村石桥2队村民，在该村曾有承包耕地3.06亩，该耕地在“江心洲一期储备用地项目”范围内。仁恒房地产公司（其前身为仁恒置地有限公司、南京仁远投资有限公司）以公开挂牌的方式取得No.2013G73地块国有土地出让使用权，并于2013年12月30日与土地出让人南京市国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：3201012013CR0135），并在随后缴纳了土地使用权出让金。2014年2月27日，No.2013G73地块被交接确认给仁恒房地产公司。2014年3月3日，仁恒房地产公司向被告南京市国土局提出土地初始登记申请，并提交了土地登记申请书、《国有建设用地使用权出让合同》、出让金缴费发票、契税发票、组织机构代码证、企业法人营业执照、法人代表身份证明、NO.2013G73交接确认书（一期）、土地登记授权委托书、建设项目用地勘测定界成果报告等材料，要求对坐落于建邺区江心洲纬七路过江隧道以南地块（地块E），宗地代码为05011012005的30799.55平方米土地进行出让初始登记。南京市国土局经初审后报市政府进行批准，南京市政府经审核认为初审结果正确，初审过程符合要求，遂于2014年3月13日向第三人仁恒房地产公司核发了宁建国用（2014）第02881号《国有土地使用证》。王玉琴认为，南京市政府的颁证行为侵害其合法利益，遂向本院提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定，南京市政府是核发涉案《国有土地使用证》的法定机关，南京市国土局并非本案适格被告，王玉琴对南京市国土局提起的诉讼，应当予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，王玉琴系南京市建邺区江心洲永定村石桥2队村民，在该村曾有承包耕地，且该耕地在“江心洲一期储备用地项目”范围内，王玉琴与南京市政府核发涉案《国有土地使用证》行政行为具有利害关系，故王玉琴认为被诉《国有土地使用证》的颁发行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。南京市国土局提出王玉琴不具有原告主体资格的主张，不予支持。《土地登记办法》是根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》制定的，是土地登记机关作出土地登记的法律依据，其目的是规范土地登记行为，保护土地权利人的合法权益。根据《土地登记办法》第三条第二款、第九条第一款、第十一条第一款、第二十七条的规定，本案中，第三人仁恒房地产公司要求对涉案土地进行初始登记，向南京市国土局提交了土地登记申请书、《国有建设用地使用权出让合同》、出让金缴费发票、契税发票、组织机构代码证、企业法人营业执照、法人代表身份证明、NO.2013G73交接确认书（一期）、土地登记授权委托书、建设项目用地勘测定界成果报告等材料，符合《土地登记办法》第九条第一款、第十一条第一款和第二十七条的规定。南京市国土局经初审结果正确，向南京市政府报请批准，南京市政府审查后认为南京市国土局初审过程符合要求，初审结果正确，遂向第三人核发了涉案《国有土地使用证》，南京市政府核发涉案《国有土地使用证》的行为符合法律、法规的相关规定，程序亦无不当。第三人仁恒房地产公司以公开挂牌的方式取得No.2013G73地块国有土地出让使用权，并与南京市国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，随后缴纳了土地使用权出让金。第三人在申请土地初始登记时已提交了《国有建设用地使用权出让合同》及缴费凭证等申请材料，故王玉琴认为第三人没有合法的土地权属来源证明缺乏事实根据和法律依据，该院不予支持。综上，南京市政府核发涉案《国有土地使用证》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。王玉琴请求确认南京市政府作出涉案《国有土地使用证》行政行为违法以及本案诉讼费用由南京市政府承担的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，判决驳回王玉琴对南京市国土资源局的起诉、驳回王玉琴的诉讼请求。上诉人王玉琴上诉称，1、一审法院根据《土地登记办法》第三条第二款、第九条第一款、第十一条第一款、第二十七条的规定，认定南京市政府核发案涉国有土地使用证并无不当，属于认定事实错误，一审已经认定上诉人与本案具有利害关系，上诉人的承包地在案涉土地范围内，是土地的承包权人，依据《物权法》的原则一块地只能有一个用益物权。根据《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》规定，对于征地补偿费用没有足额到位的，被征地农村集体经济组织及其成员有权拒绝交地，因此上诉人有权继续耕种其土地，被上诉人将该地块的土地使用权核发给第三人明显违反法律规定；2、一审法院仅仅适用《土地登记办法》，属适用法律不全，依据《中华人民共和国行政许可法》规定，被上诉人未予组织听证。请求本院撤销江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01行初字3号行政判决第二项，发回重审；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人南京市政府辩称，1、上诉人系南京市建邺区江心洲永定村石桥2队村民，在该村曾有承包耕地3.06亩，该耕地在“江心洲一期储备用地项目”范围内。仁恒房地产公司以公开挂牌的方式取得涉案土地使用权，并于2013年12月30日与南京市国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并缴纳土地出让金。完成土地交接确认后，仁恒房地产公司向南京市国土局提起土地初始登记申请，并提交了土地登记申请材料。南京市国土局经初审后报答辩人进行批准，最终由南京市政府于2014年3月13日向仁恒房地产公司核发宁建国用（2014）第02881号《国有土地使用证》；2、南京市政府核发涉案土地使用证，事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉请求。原审被告南京市国土局述称，1、南京市国土局不是本案适格被告；2、上诉人在上诉状中并未要求二审法院对一审判决驳回对南京市国土局的起诉予以处理，上诉人当庭陈述中增加上诉请求，不应支持。原审第三人仁恒房地产公司述称，仁恒房地产公司通过合法方式取得涉案土地使用权，并缴纳了出让金，办理了国有土地使用证。一审法院适用法律正确。本院庭审中各方当事人对一审判决认定的事实均无异议，本院予以确认。本院认为，本案被诉的是南京市政府核发宁建国用（2014）第02881号《国有土地使用证》的行政行为。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”《土地登记办法》第三条第二款规定“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”第九条第一款规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第十一条第一款规定：“委托代理人申请土地登记的，除提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交授权委托书和代理人身份证明。”第二十七条规定“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”本案中，仁恒房地产公司以公开挂牌方式取得案涉国有土地使用权，之后与南京市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，缴纳土地使用权出让价款。仁恒房地产公司向南京国土局提出登记申请时提供了土地登记申请书、组织机构代码证、企业法人营业执照、法定代表人身份证明、土地登记授权委托书、《国有建设用地使用权出让合同》、建设项目用地勘测定界成果报告、案涉地块交接确认书、出让金缴费发票、契税发票等材料，符合《土地登记办法》的规定。南京市国土局审查仁恒房地产公司提交的上述申请材料后，依法报南京市政府审核，南京市政府经审核后，向仁恒房地产公司核发宁建国用（2014）第02881号《国有土地使用证》。至此，南京市政府核发案涉国有土地使用证的行政行为，符合法律、法规的相关规定，程序适当。上诉人请求确认南京市政府颁发案涉国有土地使用证的行政行为违法，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王玉琴负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈 迎审 判 员 臧 静代理审判员 张 伟二〇一六年十一月十七日书 记 员 钱培培