吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终432号 上诉人（原审第三人）孙胜海，男，1964年2月2日出生，汉族，住四平市。 委托代理人王蕴锋，吉林东泰律师事务所律师。 上诉人（原审被告）四平市人民政府。 法定代表人郭灵计，市长。 委托代理人王丹波，吉林公捷律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）孙胜江，男，1950年7月23日出生，汉族，住四平市铁西区。 委托代理人齐海霞（系孙胜江妻子），女，1949年6月3日出生，汉族，住四平市铁西区。 委托代理人宋春晖，吉林辅民律师事务所律师。 原审第三人陈艳芬，女，1963年7月28日出生，汉族，住四平市。 原审第三人孙文，男，1992年3月23日出生，汉族，长沙市铁路工人，住四平市。 上诉人孙胜海、四平市人民政府因与被上诉人孙胜江、原审第三人陈艳芬、孙文房屋征收行政协议纠纷一案，不服吉林省四平市中级人民法院（2019）吉03行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审查明，孙胜江、孙胜海、孙胜芝、孙胜祥、孙胜珍（已去世）是孙茂荣（已去世）与王淑琴（已去世）夫妇的子女，1984年，四平市蔬菜公司批给单位职工孙茂荣一块建房用地，原告孙胜江与第三人孙胜海均称参与了建房行为，房屋建成后未参加房改也一直未办理房屋产权登记。2017年2月6日四平经济开发区管理委员会发布《四平经济开发区关于国有土地上房屋征收决定的公告》和《18＃-1棚户区改造地块房屋征收补偿方案》，对四平经济开发区棚户区改造18＃-1国有土地上房屋实施征收，征收主体为四平经济开发区管理委员会，征收部门为四平经济开发区住房和城乡建设局，征收实施单位为四平经济开发区土地房屋征收中心。四平市蔬菜公司批给孙茂荣的建房用地上所建房屋坐落于四平市铁东区解放街工人村委一组，在征收范围内，征收时由第三人孙胜海居住。2017年2月10日四平市商务局企业善后处理办公室出具两份《产权放弃证明》，证明单位决定自愿放弃产权48.2平方米和115.46平方米住宅面积，产权孙茂荣所有，因去世多年产权归儿子孙胜海所有。2017年3月20日四平市人民政府依据上述《产权放弃证明》同第三人孙胜海签订《吉林省城市房屋征收补偿安置协议产权调换协议书》（编号172号）、（另注：A98-1)，约定：1、有照房：①四平市蔬菜公司产权放弃证明面积：115.46㎡；②四平市蔬菜公司产权放弃证明面积：48.2㎡；2、按政策奖励20﹪（115.46＋48.2)×1.2＝196.39㎡；3、预回迁户型80㎡住宅一套，剩余116.39㎡面积转入98-2号协议。同日，四平市人民政府同陈艳芬签订《吉林省城市房屋征收补偿安置协议产权调换协议书》（编号172号）、（另注：A98-2)，约定：1、房屋：由98-1号协议转入剩余面积116.39㎡；2、预回迁户型60㎡住宅一套，剩余56.39㎡转入98-3号协议。同时，双方又签订一份《四平市国有土地征收补偿安置协议货币补偿协议书》对地上附属物进行了货币补偿。同日，四平市人民政府同孙文签订《吉林省城市房屋征收补偿安置协议产权调换协议书》（编号174号）、（另注：A98-3)，约定：1、房屋：由98-2号协议转入剩余面积56.39㎡；2、预回迁户型60㎡住宅一套；3、按政策56.39㎡靠至60㎡户型，靠户型面积3.6㎡，按成本件1800/㎡结算。2017年8月29日四平市商务局企业善后处理办公室给四平市经济开发区土地房屋征收中心出具《关于撤销为孙胜海出具的〈产权放弃证明〉的函》，载明：孙茂荣长子孙胜江到我局上访，称父亲去世后，当时父亲在四平市蔬菜公司批给的地皮上自建的115.46平方米房屋不能归孙胜海一人所有，应作为遗产由子女们共同继承。根据国家《继承法》的相关规定，商务局认为该同志反映的问题一定道理，应予支持。故撤销2017年2月10日对孙胜海出具《产权放弃证明》，待产权孙茂荣子女无争议后，再重新出具产权证明。同日，又出具《关于孙胜海所征房屋的情况说明》，请求房屋土地征收中心对案涉的115.46平方米房屋产权归属问题予以重新认定。另，第三人孙胜海哥哥孙胜祥、姐姐孙胜芝出具《证明》，证明案涉房屋不是孙茂荣遗产，二人不享有继承权。本案中，被征收房屋面积为48.2平方米和115.46平方米两部分之和，而诉争房屋面积为其中的115.46平方米，但三份产权调换协议书的征收面积包含没有争议的48.2平方米，通过询问第三人孙胜海及陈艳芬，其陈述无争议面积没有明确指向分给第三人中的某个人。原告孙胜江以被征收房屋系孙茂荣遗产、被告同第三人签订的产权调换协议侵害其合法权益为由，提起行政诉讼，请求撤销被告同第三人签订的产权调换协议，判令与共有人重新签订产权调换协议。另查明，2017年原告以孙胜海、孙胜芝、孙胜祥、牛小光（孙胜珍之子）为被告起诉法定继承纠纷，2017年8月22日原告撤诉。该院在审理中向原告释明如认为案涉房屋为遗产且其享有继承份额，可先行解决民事争议，但原告表示拒绝提起民事诉讼。 原审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域内的房屋征收补偿工作……”、第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作……”四平市人民政府决定对四平市棚户区18#1地块规划范围内的房屋进行征收，委托四平经济开发区管理委员会实施本区域内房屋征收补偿工作，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，故四平经济开发区管理委员会实施房屋补偿工作的法律责任应由委托方四平市人民政府承担。 关于本案的第一个争议焦点动迁房屋是否有明确产权指向，案涉房屋是自建公助房屋，且无产权登记，原告认为属于孙茂荣和王淑琴去世后的遗产，应当由子女共同继承，第三人孙胜海认为房屋系其本人出资所建，不属于遗产，其应是房屋所有权人，但原告与第三人均未提供依法有权确认房屋所有权归属的机关出具的相关证据。四平市商务局企业善后处理办公室出具的《产权放弃证明》中有关产权归属的认定的内容表述不具有确认房屋所有权归属的效力，已被其随后自行撤销，孙胜祥、孙胜芝出具《证明》只证明房屋由谁建造，亦无权认定房屋所有权人。故本案案涉房屋所有权人并不明确，原告与第三人之间关于案涉房屋是否属于遗产及份额的争议属于民事争议，可另行通过司法途径解决，不属于本案行政诉讼的审理范围。 关于本案的第二个争议焦点第三人同被告签订的产权调换协议书是否应予撤销，本案被告与第三人签订的产权调换协议书依据的是四平市商务局企业善后处理办公室出具的《产权放弃证明》，但四平市商务局企业善后处理办公室并不是确认房屋所有权人的有权机关，被告未尽到严格审查义务，而且该证明已被撤销，故被告同第三人签订产权调换协议书主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，被告与第三人之间的征收补偿行为属于应撤销行政行为。本案诉争房屋面积为115.46平方米，因三份产权调换协议书的征收面积包含没有争议的48.2平方米，且无争议面积没有明确指向分给第三人中的某个人，故三份产权调换协议书所涉产权调换面积无法区分有争议面积与无争议面积，应当全部予以撤销。 因本案案涉房屋所有权人不明确，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”《四平市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》不违反法律法规的强制性规定，可以作为有效的规范性文件参照适用，故被告应当按照上述规定，并按《18#-1棚户区改造地块房屋征收补偿方案》，对案涉房屋相关权利人作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 综上，经该院第十六次审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销被告四平市人民政府分别与第三人孙胜海、陈艳芬、孙文签订的A98-1号、A98-2号、A98-3号产权调换协议书。 二、被告四平市人民政府于本判决生效之日起90日内 对案涉房屋相关权利人按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 三、驳回原告的其他诉讼请求。 上诉人孙胜海上诉称：1.有证据证明争议房屋为孙胜海所建，所有权人为孙胜海。孙茂荣自己有住房，是因为子女结婚需要建房才向四平市蔬菜公司申请土地建房，虽然是以孙茂荣名义申请的，但实际是孙胜芝、孙胜海自行建设的，有孙胜祥、孙胜芝以及同事、邻居的证言、建房时的票据、收据、记账凭证等证据予以证实。四平市蔬菜公司出具的产权放弃证明中所术产权人为孙茂荣仅是因为土地申请人是孙茂荣，而与实际所有人无关。而且孙茂荣、王淑琴分别于1995年、1996年去世，争议房屋始终由孙胜海占有、使用、收益，即使该房屋存在继承权纠纷，孙胜江也已经丧失诉权。2.孙胜江所述参与争议房屋建设及房屋为孙茂荣、王淑琴所建是虚假的，没有事实依据。3.签订房屋征收协议书程序合法、事实清楚，没有任何违法行为。4.该案属于民事争议，不属于行政诉讼受案范围。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 上诉人四平市人民政府上诉称：1.原审认为四平市商务局企业善后处理办公室并不是确认房屋所有权人的有权机关，进而认定“被告未尽到严格审查义务”，认定事实错误。四平市商务局是案涉自有建公助房屋出资单位四平市蔬菜公司的行政主管部门，其对案涉被征收房屋出具《产权放弃证明》，是四平市商务局依据征收补偿方案的要求履行职责的行为，也是确定被征收人的依据，上诉人将四平市商务局出具的《产权放弃证明》作为签订补偿协议的依据，完全符合征收补偿方案的规定。2.原审判决以四平市商务局撤销了其出具的《产权放弃证明》为由，认为上诉人与原审第三人签订的产权调换协议书证据不足，没有事实根据和法律依据。3.原审判决主文与认定的基本事实相互矛盾，且判决主文内容不具体无法履行。“房屋所有权人不明确”与对案涉房屋相关权利人作出补偿决定，两者显然是自相矛盾的。上诉人不是司法机关，无权对民事争议作出裁判，更无法确定案涉房屋的所有权人，原审判决没有明确上诉人该如何履行该判决。4.本案争议是被上诉人与原审第三人之间关于房屋征收补偿如何分配的民事争议，不属于行政诉讼的受案范围。请求二审法院依法改判。 被上诉人孙胜江答辩称：1.四平市人民政府认为四平市商务局企业善后处理办公室有权确认房屋所有权的归属错误。案涉房屋并非四平市商务局出资建设，而是孙茂荣和孙胜江。四平市商务局企业善后处理办公室已经说明出具产权放弃证明是四平市经济开发区土地房屋征收中心坚持要求的。开具《产权放弃证明》只是对自己权利的放弃，这是四平市商务局的权利，但四平市商务局企业善后处理办公室不是房屋产权确认机关，其无权确认房屋归属。因此，原审认定四平市政府“未尽到严格审查义务”正确。2.四平市人民政府认为四平市商务局撤销了其出具的《产权放弃证明》为事后撤销，不应对已经签订的行政协议产生影响，是不正确的。《产权放弃证明》中明确说明案涉房屋产权归孙茂荣所有，因去世多年产权归儿子孙胜海所有，但根据撤销函，其认可案涉房屋在孙茂荣去世后应作为遗产由子女共同继承。本案中，四平市人民政府不对《产权放弃证明》进行审查，依据该证明与孙胜海等人签订产权调换协议，明显违法。3.原审认为案涉房屋是否属于遗产及份额的争议属于民事争议，可另行通过司法途径解决，与要求四平市人民政府对案涉房屋相关权利人按照征收补偿方案作出补偿决定并不矛盾。4.本案属于行政诉讼受案范围，不是孙胜江与原审第三人之间关于房屋征收补偿如何分配的民事争议。四平市人民政府要求上诉人应先通过民事诉讼认定案涉房屋是否属于遗产份额没有法律依据。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 本院二审查明事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”房屋征收部门负有调查核实被征收房屋的产权人情况的法定职责。本案中，争议的房屋属于自建公助房屋，未办理产权登记，申请建房人孙茂荣及爱人王淑琴均已去世。四平市商务局企业善后处理办公室于2017年2月10日出具的《产权放弃证明》表述案涉房屋产权归孙茂荣所有，因去世多年产权归儿子孙胜海所有。而上诉人孙胜海提交的孙胜祥、孙胜芝出具的证明、何明等邻居出具的证明，以及孙胜海本人出具的《保证书》《承诺书》，证明内容均是案涉被征收房屋是由孙胜海出资自建，不属于孙茂荣的遗产。四平市人民政府仅依据上述存在矛盾的证明材料即认定争议的房屋产权人为孙胜海缺乏有效的法律依据，没有经过法院的确权和其他权利人的认可。在被征收房屋所有权人不明确的前提下，为确保征收工作的顺利进行，应按《国有土地上房屋征收与补偿条例》《18#-1棚户区改造地块房屋征收补偿方案》的相关规定，对该处房产依法作出征收补偿决定。房屋征收部门在案涉被征收房屋所有权人不明确的情况下与孙胜海签订《产权调换安置协议》，违反上述行政法规及征收补偿方案的规定。本案诉争房屋面积为115.46平方米，因案涉三份产权调换协议书的征收面积包含没有争议的48.2平方米，且无争议面积没有明确指向分给原审第三人中的某个人，故三份产权调换协议书所涉产权调换面积无法区分有争议面积与无争议面积，原审判决全部予以撤销，并无不当。因案涉房屋所有权人不明确，房屋征收部门在作出征收补偿决定时，可以将对案涉被征收房屋提出权利主张的人，列为主张权利人。原审认为案涉房屋是否属于遗产及份额的争议属于民事争议，可另行通过司法途径解决，与要求四平市人民政府对案涉房屋相关权利人按照征收补偿方案作出补偿决定并不矛盾。 综上，孙胜江、四平市人民政府的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人孙胜海、上诉人四平市人民政府各自负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 王翼博 审 判 员 杜 鹃 审 判 员 许家娟 二〇一九年十二月十日 法官助理 任秀玉 书 记 员 陈佳玉