浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)浙行终1626号 上诉人（一审原告）游世千等68人（具体名单附后）。 诉讼代表人游世千，男，1957年11月29日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 诉讼代表人潘建飞，男，1971年9月7日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 诉讼代表人潘松芬，男，1968年7月4日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 诉讼代表人潘贻成，男，1981年12月13日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 诉讼代表人肖若木，男，1950年7月23日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 委托代理人邵鑫、徐意，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人金超、谢伟，浙江省自然资源厅工作人员。 被上诉人（一审第三人）瑞安市上望街道东安村村民委员会，住所地浙江省瑞安市上望街道东安村。 法定代表人陈金水，村主任。 委托代理人潘云凯，浙江安阳律师事务所律师。 游世千等68人诉浙江省人民政府土地行政征收一案，温州市中级人民法院于2019年7月24日作出（2019）浙03行初160号行政判决。游世千等68人不服，向本院提出上诉。本院于2019年9月25日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2017年11月16日，原瑞安市住房和城乡规划建设局根据当地控制性详细规划作出瑞规审字〔2017〕73号《关于瑞安市上望街道东旧村改造项目审查意见》。2017年12月21日，原瑞安市国土资源局、瑞安市上望街道办事处向东安村委会送达瑞征告字〔2017〕155号《征地告知书》，告知拟征收地块的用途、位置、规模等，同时送达并在东安村公开栏公示了“瑞安市上望街道东旧村改造项目”土地勘测定界公告、勘测定界图等。同日，原瑞安市国土资源局向东安村委会送达瑞土征听告字〔2017〕155号《征地听证告知书》及拟定的瑞土征补〔2017〕155号《征地补偿安置方案》，告知拟征地面积等情况，以及在5个工作日内申请听证等事项。以上两份告知书均于送达当日在东安村公开栏中张贴、公示，所告知的拟征收土地项目为“瑞安市上望街道东旧村改造项目”，涉及征收东安村土地面积为“24.6344公顷（计369.5160亩），其中耕地7.0938公顷（计106.4070亩）、其他农用地0.9659公顷（计14.4885亩）、建设用地16.5747公顷（计248.6205亩）”。东安村委会确认在规定期限内该村相关主体未提出听证申请。2017年12月28日，东安村委会出具《村民代表会议纪要》，确认已就原瑞安市国土资源局拟定的“瑞安市上望街道东旧村改造项目”征地补偿安置方案事宜召开村民代表会议。2017年12月29日，东安村委会与瑞安市征地事务所、上望街道办事处签订瑞土征协字〔2017〕155-1号《征地补偿安置协议书》，对征地面积、地类、权属予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等进行约定。该协议载明的拟征地项目为“瑞安市上望街道东旧村改造项目-1”，拟征地面积为“16.3983公顷（计245.9745亩），其中建设用地13.3983公顷（计245.9745亩）”。2018年7月，根据原瑞安市国土资源局要求，温州中瑞测量有限公司对“瑞安市上望街道东旧村改造项目-1号”地块进行勘测定界并出具土地勘测定界表、地块面积统计表、土地权属界线认定书、土地勘测定界图，并经东安村委会确认。2018年8月14日，原瑞安市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经瑞安市人民政府、温州市人民政府同意后，向浙江省人民政府申请2018年度计划第三批次建设用地22.4748公顷，需征收集体土地22.4748公顷。该批次中“瑞安市上望街道东旧村改造项目-1号”地块涉及征收东安村集体土地（建设用地）16.3983公顷。根据《瑞安市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）局部图》，涉案地块规划用途为建设用地。2018年8月15日，浙江省人民政府作出浙土字（330381）A〔2018〕-0005号《浙江省建设用地审批意见书》，同意瑞安市2018年度计划第三批次建设用地22.4748公顷（征收集体土地22.4748公顷）。游世千等68名原告不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销被告浙江省人民政府作出的涉案审批意见书。2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 一审法院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。庭审中，被告浙江省人民政府对68名原告诉称房屋或土地位于涉案征地范围内没有提出异议，被诉土地征收批准行为存在侵害其合法权益的可能，故68名原告与被诉行政行为有利害关系，可以依法提起本案诉讼。但被告作出的涉案审批意见书中除“瑞安市上望街道东旧村改造项目-1”以外的其他被征土地与原告的权益无关，本案不作审查。二、被告浙江省人民政府在作出被诉土地征收批准行为前，被征地的东安村召开了村民代表会议就征地补偿安置事宜进行了讨论，瑞安市相关单位亦已与东安村委会签订征地补偿安置协议，履行了相关征地告知程序。原瑞安市国土资源局拟定建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案，明确了拟征收土地面积、地类、规划用途、征地补偿费等内容，并报经瑞安市人民政府、温州市人民政府审核同意。同时，根据被告提供的瑞安市中心城区土地利用总体规划局部图，可以确认涉案建设用地项目符合土地利用总体规划。据此，经原浙江省国土资源厅审查，被告作出涉案审批意见书并未违反《中华人民共和国土地管理法》第四十五条及其实施条例第二十条规定的审批权限和程序。被诉行政行为系被告浙江省人民政府根据下级人民政府上报的集体土地征收申请，依据土地管理法律法规所作出的同意征收集体土地的批准作为，无论是否涉及旧村改造，均不适用国有土地上房屋征收的相关法律法规，同意改造的比例并非批准征收集体土地的法定条件。针对原告提出的前后文书中项目名称、地类、面积不一致的质疑，被告浙江省人民政府已作出说明，称分批次征收土地报批时相关建设项目尚未确定，不同地类、不同地块可以分别报批；因“瑞安市上望街道东旧村改造项目”涉及耕地及存量建设用地，而本案“瑞安市上望街道东旧村改造项目-1”征收地块仅涉及建设用地，瑞安市人民政府以不同地块、不同地类分别报批并不违反规定，予以采纳。综上，游世千等68名原告请求撤销被告浙江省人民政府作出的被诉批准征地行为，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回游世千等68名原告的诉讼请求。案件受理费50元，由游世千等68名原告负担。 游世千等68人上诉称：一、原审第三人瑞安市东安村村民委员会(以下简称“东安村村委会”或“原审第三人”)出具的村民代表会议纪要内容与案涉土地征收事项存在明显不同，该纪要明显涉嫌造假。且据上诉人了解，东安村并未就案涉征地事项召开过村民代表会议。被上诉人在没有审核村民代表会议纪要的具体内容与报批事项是否一致、也没有核查纪要真实性的情况下，批准案涉土地征收，程序明显违法。一审判决认为案涉审批意见书并未违反《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定，明显属于适用法律错误。(一)落款为2017年12月28日的《村民代表会议纪要》中的征地面积、种类、征地补偿费、被征地农民基本生活保障等内容与被上诉人提供的其他材料中的内容明显不同。该份会议纪要明显存在造假嫌疑，不能证明已经召开过村民代表会议，更无法证明案涉土地征收的相关事项已经经过了村民代表会议通过。(二)根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第(十四)条规定：“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。”根据《瑞安市征收农民集体所有土地管理办法》(瑞政发[2014]67号)第九条第一款规定：“征收土地按照以下程序办理：……(六)召集村民(代表)会议。被征地的农村集体经济组织或者村民委员会应当召集村民会议或村民代表会议，将拟征收土地事项告知相关权利人，对征地补偿安置方案进行讨论，并将会议情况形成纪要。”被征地农民知情、确认的有关材料属于征地报批的必备材料，也属于被上诉人审批必须审查的材料，相关审批权限决定审查必须是实质审查，而非一般的形式审查。且据上诉人了解，就案涉土地征收事项东安村并未召开过村民代表会议。而且，如前所述，相关村民代表会议纪要中反映的征地面积、安置方案等与事实存在很大出入，即使原审第三人真的在2017年12月28日形成了会议纪要，则会议纪要的内容与温州市人民政府报批的内容并不一致，被上诉人却未对此进行依法审查，所作出的行政行为在程序上明显违法，依法应当予以撤销。二、《征地告知书》《征地听证告知书》《征地补偿安置方案》所涉征地面积、种类均与案涉《浙江省建设用地审批意见书》《征地补偿安置协议书》所确定的征地面积、种类、补偿方案均存在不同，无法证明系《浙江省建设用地审批意见书》的批前公告文件。被上诉人认为可以分批次报批，但又未举证相关法律法规予以支持，明显属于违法行为。一审判决认为该方式合法，明显属于事实认定不清，法律适用错误。三、瑞安市国土资源局发布《土地勘测定界公告》时，温州中瑞测量有限公司(以下简称“中瑞公司”)并未完成勘测定界工作，勘测定界结果也未经集体经济组织和有关单位确认，《土地勘测定界公告》的内容明显与事实相违背，该文件应属无效。落款为2017年12月21日的《征地告知书》第二条显示：“本次征地将委托温州中瑞测量有限公司进行勘测定界、调查土地权属与青苗、附着物状况”。而落款为2017年12月21日的《土地勘测定界公告》却说“瑞安市上望街道东安村改造项目拟征土地已经温州中瑞测量有限公司完成土地勘测定界，查清了用地范围、权属、种类和青苗及地上附着物状况，并经集体经济组织和有关单位确认。”在同一天的文件里，一个说将委托，一个却说已完成，两者说法明显存在矛盾。更为蹊跷的是，根据被上诉人提供的证据材料，中瑞公司是在2018年7月才出具《土地勘测定界技术报告书》，完成勘测定界工作。且《土地勘测定界表》《地块面积统计表》均显示面积为“16.3983”公顷。2017年12月21日的《土地勘测定界公告》显示的“详见附件”的这些公告内容，明显系虚构、伪造的。此外，2017年12月21日发布的《土地勘测定界公告》显示中瑞公司已经完成了土地勘测定界，查清了用地范围、权属、地类和青苗及地上附着物状况，并经集体经济组织和有关单位确认，但原审第三人又无法明确是在何时由谁通过什么方式与原审第三人及相关权利人确认上述内容的。综上，上诉人有理由怀疑，被上诉人审批所依据的落款时间为2017年12月21日的相关告知文件均未按照法律规定予以公告。四、征地调查结果实际上并未与被征地农民确认。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第(十四)条规定：“对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”根据瑞土资【2018】83号文件：“我局按规定将征地补偿安置方案以听证告知书方式告知了被征地集体经济组织和农民，征地调查成果(地类、面积、权属)已以草签征地协议形式经被征地集体经济组织和农民确认”。但被上诉人并未能说明是如何通过“草签征地协议形式”由农民确认征地调查成果。五、被上诉人提供的公告、告知张贴情况的照片无法反映四份公告文件的公告日期和地点，且《征地补偿安置方案》与照片上并非同一份文件。并且因此案涉土地征收的批前公告程序并未完成。一审判决认为瑞安市相关单位已经履行了相关征地告知程序，明显属于事实认定不清，适用法律错误。六、市级国土资源部门未按照规定作出建设用地审查报告，温州市人民政府向被上诉人上报的相关报批材料缺失，被上诉人在此基础上作出的涉案行政行为程序违法。七、省国土资源厅没有按照法律法规的规定进行现场踏勘，各级政府及土地行政主管部门均未履行“全面审查”义务，被上诉人在此基础上作出的涉案行政行为程序违法。八、东安村土地上房屋征收并未达到90%的被征收人同意，违反了法律法规的规定。根据相关法律法规的精神以及房随地走的原则，对于集体土地征地拆迁，应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》并结合本省实际情况进行。综上，上诉人认为一审判决认定事实不清，适用法律错误，根据《行政诉讼法》相关规定，请求依法撤销一审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。 浙江省人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见，在本院调查时称答辩意见同一审答辩意见。 瑞安市上望街道东安村村民委员会在法定期限内未提交书面答辩意见，在本院调查时答辩称，案涉土地征收报批前已经依法履行了公告程序，也已经村民代表会议讨论，征地行为合法有效，请求依法驳回上诉，维持原判。 经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，鉴于被上诉人浙江省人民政府对68名上诉人诉称房屋或土地位于案涉征地范围内的事实并无异议，68名上诉人与被诉行政行为之间的利害关系可以确认，其依法具有本案诉讼原告主体资格。本案争议的是浙江省人民政府作出的浙土字（330381）A〔2018〕-0005号《浙江省建设用地审批意见书》具体涉及上诉人所在的“瑞安市上望街道东旧村改造项目-1”部分的合法性问题。结合一审审理情况及各方当事人的上诉及答辩意见，本案争议具体包括以下几个方面： 一、关于被诉建设用地审批意见作出之前相关行政机关有无履行告知及确认等程序的问题。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十四条规定：在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。根据一审时浙江省人民政府提交的征地告知、征地听证告知、征地补偿安置方案、土地勘测定界公告、送达回执、公告情况记录表及张贴情况、未要求听证说明、村民（代表）会议纪要、征地补偿安置协议书等证据，并结合瑞安市上望街道东安村村民委员会提交的村民（代表）会议记录，可以认定在案涉征地报批前已经履行了告知拟征地相关情况及确认等程序。对于上诉人提出的村民代表会议纪要内容不真实以及告知内容不全面准确等问题，本院认为，在二审调查中，上诉人的诉讼代表人亦承认于2017年11月8日召开过村民代表会议讨论过案涉征地事宜，故对该一事实可以确认。对村民代表会议纪要中将会议时间虚报为2017年12月28日的问题，本院予以指正。对类似问题，浙江省人民政府及相关行政机关应在今后的土地征收工作中加以改进和完善。对于村民代表会议纪要中告知的征地信息是否完整的问题，本院认为，本案中确存在先召开村民代表会议后进行相关告知书的张贴等问题。但征地报批前有无履行告知程序，应结合村民代表会议纪要及其他告知情况而综合认定。而综合《征地告知书》《征地听证告知书》《征地补偿安置方案》等材料的公告情况并结合村民代表会议纪要内容，可以认定案涉征地报批前已经将拟征地的相关信息进行了告知。对于上诉人提出的《征地告知书》《征地听证告知书》《征地补偿安置方案》所涉征地面积、种类均与案涉《浙江省建设用地审批意见书》《征地补偿安置协议书》所确定的征地面积、种类、补偿方案均不一致、因而不能认定案涉征地报批前已经履行了告知程序的质疑，浙江省人民政府已作出说明，称分批次征收土地报批时相关建设项目尚未确定，不同地类、不同地块可以分别报批；因“瑞安市上望街道东旧村改造项目”涉及耕地及存量建设用地，而本案“瑞安市上望街道东旧村改造项目-1”征收地块仅涉及建设用地，瑞安市人民政府系以不同地块、不同地类分别报批。该说明与一审时浙江省人民政府提交的瑞安市住房和城乡规划建设局《关于瑞安市上望街道东旧村改造项目审查意见》及附图等能基本印证，且报批部分土地包含于告知的征地范围之内，故对浙江省人民政府的上述说明本院予以认可。上诉人提出的该一上诉理由不能成立，不予支持。对于上诉人提出的《土地勘测定界公告》发布的落款时间为2017年12月21日，这与中瑞公司是2018年7月才出具《土地勘测定界技术报告书》的事实相矛盾，进而认为《土地勘测定界公告》中的附件内容造假等意见，本院认为，《土地勘测定界技术报告书》与发布土地勘测定界公告时的土地勘测定界图并不完全等同，因此，上诉人以《土地勘测定界技术报告书》的形成时间远晚于《土地勘测定界公告》发布时间为由主张《土地勘测定界公告》中的附件内容造假的理由并不充分。且从《土地勘测定界技术报告书》载明的内容看，中瑞公司对案涉地块进行勘测定界工作的时间为2017年7—12月，这也与载明签署时间为2017年12月29日的案涉《征地补偿安置协议书》上已经明确该批次征地面积为16.3983公顷的事实能相印证，共同证明在2017年12月已经完成了案涉地块的勘测定界。上诉人提出的上述意见不能成立，不予支持。对于上诉人提出的被上诉人提供的公告、告知张贴情况的照片无法反映四份公告文件的公告日期和地点，且《征地补偿安置方案》与照片上并非同一份文件，因此案涉土地征收的批前公告程序并未完成等意见，本院认为，从一审时浙江省人民政府提交的征地告知、征地听证告知、征地补偿安置方案、土地勘测定界公告、送达回执、公告情况记录表及张贴情况、未要求听证说明等证据看，可以确认案涉征地报批前已在该村公开栏进行了张贴公示。对于征地补偿安置方案的前后文本存在一定区别的问题，浙江省人民政府解释认为系因为该补偿安置方案在后续归档时将之前较为原则的指标予以具体化。鉴于两份文本内容之间并无实质差异，对该解释本院予以采信。上诉人提出的相关上诉意见缺乏事实依据，亦不予支持。 二、关于市级国土资源部门未作出建设用地审查报告是否程序违法以及是否应由省级国土资源部门进行现场踏勘等问题。按照《浙江省国土资源厅关于落实富阳市等12个县（市、区）土地管理有关审批权限委托下放有关事项的通知》（浙土资发[2014]43号）文件的规定，自2014年11月1日开始，省级人民政府将由其审批的建设用地项目农用地转用、土地征收省级审批权限以委托方式下放给包括瑞安市在内的12个扩面改革试点县（市、区）人民政府行使。故上诉人提出的市级国土资源部门未按照规定作出建设用地审查报告，以及应由省级国土资源部门履行现场踏勘职责等意见不能成立，本院不予支持。 三、关于案涉征地是否应参照国有土地上房屋征收补偿的相关规定问题。案涉征地审批系集体土地征收审批行为，其与国有土地上房屋征收属于两种不同的法律关系，上诉人提出的要求参照国有土地上房屋征收有关需要90%以上的被征收人同意等规定的意见，缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，游世千等68名上诉人提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人游世千等68人负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄金富 审判员  夏祖银 审判员  王富新 二〇一九年十二月二十三日 书记员  吕圣姻 附：上诉人（一审原告）游世千等68人名单（略）