山东省胶州市人民法院行 政 裁 定 书(2019)鲁0281行初89号原告陈涛，男，汉族，1973年3月18日生，住山东省胶州市。原告陈正业，男，汉族，1969年11月23日生，住山东省胶州市。二原告共同委托代理人赵现昭，北京京平律师事务所律师。被告胶州市三里河街道办事处，住所地山东省青岛市胶州市扬州西路31号，统一社会信用代码：11370281005161954D。法定代表人时海涛，主任。委托代理人周国栋，山东汇融律师事务所律师。原告陈涛、陈正业诉被告胶州市三里河街道办事处确认强拆行为违法一案，于2019年7月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年7月31日、2019年10月21日公开开庭审理本案。第一次开庭时本案原告陈涛、陈正业及其共同委托代理人赵现昭，被告胶州市三里河街道办事处的行政机关负责人于少波、委托代理人匡兆海、纪鹏到庭参加诉讼。第二次开庭时本案原告陈涛、陈正业及其共同委托代理人赵现昭，被告胶州市三里河街道办事处的行政机关负责人于少波、委托代理人周国栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。二原告认为胶州市三里河街道办事处强制拆除二原告房屋的行为违法，向本院提起行政诉讼。二原告诉称，原告在山东省胶州市南三里河村341号分别拥有合法房屋一处。2017年3月15日00时50分，原告一家正在屋内睡觉，突然一群不明具体身份人员采用搭梯子、上房踹门等粗暴方式，公然闯入原告家中，并强行拆除原告的合法房屋，造成原告房屋及屋内财产的重大损失。原告房屋被拆除后，经公安机关调查，仍无法确定具体的拆除主体，但是经过原告实际了解的情况，并结合发布的有关拆迁材料，可以推定该拆除行为系由被告组织实施。原告认为，被告强制拆除原告房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》等法律规定，侵害了原告的合法权益，原告特依《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定诉至贵院，请求确认被告强制拆除原告房屋违法，并责令其采取补救措施，由被告承担本案诉讼费用。二原告提交以下证据：证据一、两原告身份证复印件。证据二、原告陈涛、陈正业的宅基地使用权证复印件各一份。证据一、二证明两原告主体资格以及两原告在本村分别拥有合法宅基地房屋。证据三、南三里河村征迁时间工作安排，证明被告参与组织实施南三里河村征迁工作。证据四、关于南三里河村拆迁安置工作有关事项通知（2016年5月20日）。证据五、关于南三里河村拆迁安置有关事项的说明（2016年5月20日）。证据六、关于南三里河村拆迁安置有关事项的说明（2016年5月25日）。证据七、关于南三里河村拆迁安置有关问题的说明（2016年5月26日）。证据八、关于南三里河村搬迁改造安置区位置图的通知（2016年6月15日）。证据四-八证明南三里河村拆迁安置有关工作的最终确定均需被告内设机构南三里河片区改造建设指挥部予以确定，进一步说明被告为南三里河村拆迁改造项目的负责主管机关。证据九、监督检查意见书（胶政访复监字【2017】12号）。证明原告邻居曾就房屋被拆问题向胶州市政府信访，经过胶州市政府信访答复意见，也可以确定被告为拆迁安置行为的负责单位，应对有关问题承担责任，进一步说明被告应当对原告房屋拆迁承担责任。被告胶州市三里河街道办事处辩称，原告起诉被告系主体错误，南三里河村拆迁系村民自治行为，系村委会自主决策，旧村改造总体方案是经村民代表大会通过，与办事处无关，办事处在旧村改造中是协调指导作用，原告主张的房屋被拆迁与被告无关。被告胶州市三里河街道办事处在法定期限内向本院提供如下证据：证据一、胶州市人民政府办公室关于印发胶州市旧村改造工作规程的通知（到期废止）（打印件一份）。证明该通知中第四条规定：根据村民自治的，旧村改造应该由村委会自主决策，旧村改造总体方案应该由村民大会表决通过。该规定第九条明确拆迁政府、街道办事处的职责是协助、协调。证据二、会议记录，证明南三里河村旧村改造经过了村民大会通过，符合法定程序，同时说明旧村改造系村民自治行为与办事处无关。证据三、胶州市房产管理局文件——胶州市房产管理局关于同意三里河街道办事处南三里河村实施旧村改造的批复，证明被告作为政府部门在南三里河旧村改造中只处于协助的地位，不是旧村改造的主体，被告已经履行了自己的相关职责。证据四、致南三里河村民的一封信（2016.5.12）、关于南三里河村搬迁改造安置区位置的通知（2016.6.15）、胶州市三里河街道办事处南三里河村棚户区改造住宅房屋搬迁安置补偿方案（2016.5.10）、关于南三里河村拆迁安置工作有关事项说明，证明证实南三里河村在旧村改造中已将相关的旧村改造的方案告知了村民，履行了法定程序。经庭审质证，二原告对被告提交的证据质证称，对证据一的真实性认可，对证明目的不认可，该文件是对旧村改造项目的一般性规定，属于应然的状态，而原告房屋被拆除是一个客观的事实行为，抽象的规定不能证明客观事实的发生。同时该文件是胶州市人民政府制定的一般性规范文件，不属于国家法律法规的范畴，不能作为行政机关和村民委员会划分职权的依据。因此不认可其证明目的。对证据二至证据七总的意见是合法性不认可，因违反举证规定，不能作为定案依据。根据行政诉讼法的相关规定，行政机关应当在法定期限内提供相关证据，逾期提供的视为没有证据，本案中被告没有在法定期限内提供证据，其本次提供的证据不能作为定案依据。对证据二会议记录表的真实性、合法性和证明目的均不认可。首先，原告和周围其他村民并未参与本次会议，因此是否真正召开过，无法确定。其次，该文件上提到有496户同意，但是没有提供具体的同意票，只是文字表述，不具有客观性。退一步说，即便该文件是真实的，也不能否定被告应当承担的责任，因为该文件最多也是证明了村民代表会同意实施旧村改造，但实施改造的决策权和批准权仍然是作为行政机关的街道办，并且在方案的实施过程中，也是街道办处于绝对领导和指挥地位，无论是补偿标准的确定、安置地的选择以及对不签约人员的强制工作，都是由街道办组织实施，甚至在原告房屋被强拆前的多次谈话，都是由被告的领导具体来交涉的，所以，由被告对强拆承担责任是符合案件的实际情况，村委会只是有关行政机关推脱责任、逃避责任的挡箭牌而已。对证据三房产管理局文件的真实性、合法性认可，但是从证明内容上来看，证明了被告应当对旧村改造承担责任。因为该文件批复的第二段内容显示：你办申请对南三里河村实施旧村改造，现同意你办旧村改造实施计划。这就说明被告是改造的主体实施单位，并且是经过了房管部门的同意，是一个对原告产生实际影响的具体行政行为。对证据四关于南三里河村搬迁改造安置区位置图的通知、房屋搬迁安置补偿方案、关于南三里河村拆迁安置工作有关事项说明（2016年5月20日）、致村民朋友的一封信。对该组证据的前三份真实性认可，但证明内容上来，证明了被告应当承担责任。理由是这三份证据证明南三里河村拆迁安置有关工作的补偿方案、有关事项和安置区位等拆迁安置的主要问题均须被告内设机构“南三里河片区改造建设指挥部”予以确定，进一步说明被告为南三里河村拆迁改造项目的最终决策机关。对致村民朋友的一封信真实性认可，但不能证明被告不承担责任。理由是，该封信是村委会向村民传达有关旧村改造情况，但不能证明实施旧村改造的决定权就是村委会，更何况该份证据的第一行就记载“经市政府批准，决定对南三里河村实施村庄棚改建设”，这就说明对本村的改造决定权不是村委会，是行政机关批准实施的。所以我们认为其达不到被告的证明目的。被告对二原告的质证意见解释称，该规定系有权机关作出的，该通知对旧村改造的主体范围、职责划分均作了具体的规定，而该规定是被告行使职权的依据。本案在答辩时被告已明确提出本案不是行政诉讼的受案范围，被告不是南三里河村旧村改造的法律主体，原告起诉被告系主体错误，应当由原告来举证证实其主张的事实存在，被告没有举证的义务。第二，上次开庭后在法庭限定的时间内被告向法庭提交了相应的证据，也没有超过举证期限，对于被告提交的以上证据，村民会议纪要，原件在南三里河村村民委员会存放，被告无法取得，原告对证据四真实性没有异议，也充分说明了旧村改造确实是经过了村民代表大会的通过，才向全体村民进行的公告，原告不能用推测来否定南三里河村委会召开村民代表大会通过旧村改造方案的事实。按照胶州市人民政府胶政办发（2013）55号通知的规定，被告作为街道办事处在旧村改造过程中只是起一个协调指导的作用，该规定第十条明确了村委会是旧村改造的法律主体，原告把政府的协调指导工作推定是旧村改造的实施主体是完全错误的，对于原告所主张的南三里河村旧村改造被告是主体的主张不认可。被告对二原告提交的证据质证称，对证据一、二无异议；对证据三，该证据系打印件，不符合证据的形式，从内容看，也并没有体现出被告的相关职权职责，该证据不能证明原告所要证明的事项。对证据四-六真实性无异议；证据七、八是复印件，不符合证据形式，该组证据从形式上看，其加盖的是三里河片区建造改造指挥部的印章，而非被告办事处的印章。从内容上看，是一般性的说明情况，不涉及具体的权利、义务及职责的划分，通过被告提交的证据，恰巧证明上述证据不是被告的职责范围。对证据九是复印件，且是案外人的信访意见，与本案没有关联性，不能证明原告所要在证明的事项。二原告对被告的质证意见解释称，证据三是工作安排，是张贴到公告处的。证据七、八也是张贴的公告，以上三份证据没有原件，但是证明了客观事实。证据四-八加盖的印章虽然是南三里河片区改造建设指挥部，其中的主要工作人员均是被告的工作人员（鲍明波、孙书全、于伟俊等人），因此应当认定为改造建设指挥部系被告，应当承担相应的法律责任。通过原告提供的证据四-八，其中的事项说明可以看到指挥部对于搬迁中关键问题的确定具有最终决定权，比如对于签约流程、资产核对、改造安置区域位置及其他相关补偿问题和标准执行，均由被告的内设机构建设指挥部予以确定，因此可以推断被告在其中起到了关键作用。针对证据九的意见，虽然该份证据系案外人提供，但是所反映的事实和具体的问题，与原告所诉内容基本一致，并且陈宗信是原告的邻居，属于同一类问题。该证据实际上是确认了三里河街道办事处应当继续处理，否认了三里河街道办事处认为应该由村民委员会处理的结论。二原告对被告提交的证据一、证据三、证据四的真实性无异议，被告对二原告提交的证据一、证据二、证据四至证据六的真实性无异议，本院对上述证据真实性予以确认。经审理查明，涉案的房屋位于胶州市××办事处××号，本案原告陈涛在胶州市三里河街道办事处南三里河村拥有房屋所有权证胶房私转字第××号房屋一处、原告陈正业在胶州市三里河街道办事处南三里河村拥房屋所有权证胶房私转字第××号房屋一处，涉案房屋已被拆除。二原告自认涉案房屋拆除以后，曾报警，但没有确定最终实施拆除行为的主体。被告提交的《胶州市人民政府办公室关于印发胶州市旧村改造工作规程的通知》第四条规定，根据村民自治的原则，旧村改造应该由村委会自主决策，旧村改造总体方案应该由村民大会表决通过；第十条规定，村委会是旧村改造实施的法律主体。南三里河村委会会议记录，载明南三里河村旧村改造经过了村民大会通过，并由村民代表签字。《致南三里河村民的一封信》及《胶州市三里河街道办事处南三里河村棚户区改造住宅房屋搬迁安置补偿方案》发文主体均为胶州市三里河街道办事处南三里河村民委员会。《关于南三里河村搬迁改造安置区位置的通知》发文主体为胶州市三里河街道办事处南三里河村民委员会及胶州市三里河街道办事处南三里河片区改造建设指挥部；《关于南三里河村拆迁安置工作有关事项说明》发文主体为胶州市三里河街道办事处南三里河片区改造建设指挥部。原告对上述证据真实性无异议，但认为胶州市三里河街道办事处南三里河片区改造建设指挥部系被告内设机构。关于胶州市三里河街道办事处南三里河片区改造建设指挥部的性质问题，合议庭要求被告作出解释，被告庭后提交2019年10月25日案外人胶州市三里河街道办事处南三里河村村民委员会出具情况说明一份，该说明中载明：“南三里河片区改造建设指挥部系我村在旧村改造过程成立的临时性机构，未办理任何审批，没有营业执照，没有固定办公场所，没有固定人员，人员都是临时组建的。”本院认为，本案首先需明确被告是否实施了对涉案房屋进行拆除的行政行为。对此，二原告自认涉案房屋拆除以后，曾报警，但没有确定最终实施拆除行为的主体，且被告否认其实施了拆除行为，根据双方提交的证据均无法直接确认被告实施了涉案行为。其次，本案需明确被告是否是胶州市三里河街道办事处南三里河村搬迁改造的征迁主体。而涉案的《胶州市三里河街道办事处南三里河村棚户区改造住宅房屋搬迁安置补偿方案》是由胶州市三里河街道办事处南三里河村民委员会作出的，搬迁人明确载明为胶州市三里河街道办事处南三里河村民委员会。结合南三里河村委会会议记录等相关材料，发文主体均未体现被告。被告胶州市三里河街道办事处称涉案旧村改造的主体是胶州市三里河街道办事处南三里河村民委员会，且胶州市南三里河村村民委员会2019年10月25日出具的情况说明中也载明了南三里河片区改造建设指挥部系胶州市三里河街道办事处南三里河村村民委员会在旧村改造过程中成立的临时性机构。综上，无证据证明被告系胶州市三里河街道办事处南三里河村搬迁改造的征迁主体，也无法推定被告实施了涉案房屋的拆除行为。故，被告非本案的适格被告。经本院释明后，二原告仍拒绝变更被告。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，裁定如下：驳回原告陈涛、陈正业的起诉。案件受理费50元，不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  管德志审 判 员  刘婷婷人民陪审员  魏文梅二〇一九年十二月十日书 记 员  高媛媛附法律条文：最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。