贵州省黔西县人民法院行 政 判 决 书（2016）黔0522行初34号原告先某甲。委托代理人先甲，系原告先某甲之兄。被告大方县人民政府。法定代表人顾掌权，县长。委托代理人肖梅，大方县人民政府工作人员。委托代理人汪诗鹏，大方县律师事务所律师。第三人罗某甲。原告先某甲不服被告大方县人民政府向第三人罗某甲颁发集体土地使用权证一案，于2016年3月29日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告大方县人民政府及第三人罗某甲送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月7日公开开庭审理了本案。原告先某甲及其委托代理人先甲，被告大方县人民政府的委托代理人肖梅、汪诗鹏，第三人罗某甲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告先某甲诉称：2016年3月22日，原告在参加第三人诉原告相邻权纠纷一案庭审过程中，得知被告向第三人颁发方集用（2013）第1403001号集体土地使用证的行政行为，原告认为，被告以未生效的处理决定为依据向第三人颁发集体土地使用证，被告的颁证行为事实不清，证据不足，程序违法，损害了原告的合法权益，故诉请法院依法判决撤销。原告先某甲向本院提交了以下证据：一、先某甲身份证，证明原告身份情况及诉讼主体资格；二、开庭传票及土地使用证复印件，证明原告于2016年3月23日得知被告颁发方集用（2013）第1403001号集体土地使用证给第三人；三、大方县人民法院（2012）黔方行初字第19号行政判决书，证明大方县人民法院于2013年8月21日判决撤销东关乡政府于2011年4月32日作出的土地处理意见，被告颁发集体土地使用证没有合法的依据；四、先某乙、先某丙、先某丁、刘某甲（已死亡）出具的证明及先某乙、先某丁的身份证、先某丙的合作医疗证复印件，证明原告围墙和住房与第三人地基之间有一条1.5米宽的小路，第三人侵占的院坝原是原告的土地，被告的颁证行为侵犯了原告的土地使用权；五、张某甲和罗某甲地基调换协议、争议之地剖面图，证明张某甲和罗某甲签订的地基调换协议注明的四至清楚，北抵先某甲住房围墙顺延至小坡脚黄某甲围墙，而现在第三人不是顺延黄某甲围墙而是拐弯转进先某甲院坝，侵犯了原告的土地使用权；六、张某甲与雷某甲调换地基协议第五条，证明第三人与原告的房屋之间有1.5米宽的过道；被告大方县人民政府辩称：被告向第三人颁发土地使用证认定事实清楚，证据确实充分，符合法定程序，原告未经行政复议即提起行政诉讼，且其起诉已超起诉期限，故请求依法驳回原告的诉讼请求。被告大方县人民政府向本院提交了以下证据、依据：一、组织机构代码证、法人证明书，证明被告主体适格；二、雷某甲、罗某甲的户口本、大方县东关乡罗寨村民委员会证明、张某甲身份证、《调换住房协议书》、《协调地基协议》，证明第三人罗某甲取得争议土地使用权；三、乡村建设规划许可证、行政处罚决定书、贵州省代收罚款收据，证明第三人罗某甲依法取得乡村建设规划许可证，但未办理用地手续即修建房屋，土地管理部门对第三人罗某甲非法占用土地的行为进行处罚后，同意并为其办理了方集用（2009）第140308001号集体土地使用证；四、大方县人民法院（2011）黔方行初字第5号行政判决书、毕节地区中级人民法院（2011）黔毕中行终字第73号行政判决书，证明大方县东关乡人民政府于2009年5月20日作出的《关于对罗某甲与先某甲宅基地纠纷权属的认定》没有送达原告，对原告不具有法律效力，被告颁发给第三人罗某甲的方集用（2009）第140308001号集体土地使用证被撤销；五、东关乡人民政府关于对罗某甲、先某甲土地纠纷的处理意见、东关乡人民政府登报通知、公告，证明东关乡人民政府作出处理意见明确争议土地的使用权属于第三人罗某甲享有，且处理意见经公告送达原告，处理意见已经发生法律效力；六、罗某甲身份证、土地登记申请书、《关于东关乡人民政府关于对罗某甲、先某甲土地纠纷的处理意见是否产生法律效力的函》、《关于东关乡人民政府关于对罗某甲、先某甲土地纠纷的处理意见是否产生法律效力的复函》、土地登记审批表、收费通知单，证明被告颁发给第三人罗某甲的方集用（2013）第1403001号集体土地使用证事实清楚，证据确实充分，程序合法；七、（2009）第140308001号土地登记审批表，证明第三人在第一次申请办理土地使用证的时候四邻已经签字；第三人罗某甲述称：被告所颁发的土地使用证认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，且原告的起诉已超起诉期限，故请求依法判决驳回原告先某甲的诉讼请求。第三人罗某甲向本院提交了以下证据：一、罗某甲身份证复印件，证明第三人的身份情况；二、集体土地使用证，证明建房手续合法；三、协调地基协议、调换住房协议，证明土地权属来源清楚；四、罗寨村委证明，关于罗某甲与先某甲宅基地纠纷一事的调解情况，证明第三人修建的房屋未侵占原告的土地；五、贵州省代收罚款收据、乡村建设规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程竣工规划许可证，证明土地使用证的颁证程序合法；六、东关乡人民政府关于对罗某甲、先某甲土地纠纷的处理意见，贵州日报的“通知”与“公告送达”，大方县政府行政复议决定书及送达回证，证明土地权属来源清楚，被告颁发的土地使用证未侵犯原告的合法权益。经庭审质证，原告对被告提供的第一、二、五、六、七组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，对第三组证据认为与本案无关，达不到被告的证明目的，对第四组认可系生效的判决书；第三人对被告提供的证据均无异议；被告及第三人对原告提交的第一组证据无异议，对第二、五、六组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，对第三组证据认为系未生效的法律文书，对第四组证据的三性均有异议，认为达不到原告的证明目的；原告对第三人提供的第一组证据无异议，对第二、三组证据的真实性无异议，对第四组证据的真实性及证明目的均有异议，对第五组、第六组证据中前四项证据的真实性无异议，认为与本案无关联性，被告对第三人提供的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的第一组证据能证明原告的身份情况，本院予以采信，原告提供的第二组证据证明了被告的颁证行为及原告知晓该行政行为的时间，本院予以采信，第三组证据已被毕节市中级人法院判决撤销，不具有证明效力，第四组证据因被告及第三人均有异议且证人未到庭证实，不予采信，第五、六组证据达不到原告的证明目的；本院对被告及第三人提供的证据的真实性予以确认。经本院审理查明，2001年11月13日，第三人罗某甲与张某甲签订《协调地基协议》，张某甲将位于大方县东关乡街上的土地（四至为东抵黄某甲住宅围墙、谭绍银住宅围墙；西抵东关街面；南抵雷某甲住宅、火房及张某乙围墙；北抵先某甲住房围墙延顺小坡脚黄某甲围墙）转让给第三人罗某甲使用。2007年3月，第三人罗某甲在该土地上建房，原告先某甲认为第三人修建房屋侵占其院坝与第三人发生纠纷。2009年5月20日，大方县东关乡人民政府作出《关于罗某甲与先某甲宅基地纠纷权属的认定》，明确争议土地使用权属第三人罗某甲，但该《认定》仅送达给第三人罗某甲，未送达原告先某甲。2009年11月24日，被告大方县人民政府向第三人颁发了方集用（2009）第140308001号集体土地使用证，原告不服，向毕节地区行政公署申请行政复议。2010年10月11日，毕节地区行政公署作出毕署行复决字（2010）第27号行政复议决定，维持了大方县人民政府的颁证行为。原告不服，向大方县人民法院提起行政诉讼。2011年2月25日，大方县人民法院作出（2011）黔方行初字第5号行政判决，认为大方县人民政府以未生效的权属认定作为颁证的主要依据，作出的行政行为证据不足，撤销了被告大方县人民政府颁发给第三人罗某甲的方集用（2009）第140308001号集体土地使用证。第三人罗某甲不服，向毕节市中级人民法院提起上诉。2011年8月10日，毕节市中级人民法院作出（2011）黔毕中行终字第73号行政判决，驳回上诉，维持原判。2011年4月21日，大方县东关乡人民政府以2009年5月20日作出的《关于罗某甲与先某甲宅基地纠纷权属的认定》未生效为由，重新作出《关于对罗某甲、先某甲土地纠纷的处理意见》，认定争议土地使用权属第三人罗某甲，但该处理意见未送达原告。2013年2月28日，第三人罗某甲依据《关于对罗某甲、先某甲土地纠纷的处理意见》申请对争议土地进行登记。2013年6月8日，被告大方县人民政府向第三人罗某甲颁发了方集用（2013）第1403001号集体土地使用证。后原告先某甲得知东关乡人民政府以公告方式向原告送达《关于对罗某甲、先某甲土地纠纷的处理意见》，向大方县人民政府申请行政复议。2013年5月21日，大方县人民政府作出方府行复不字﹝2013﹞6号《行政复议不予受理通知书》，决定不予受理先某甲的复议申请。原告不服，向大方县人民法院提起行政诉讼，要求撤销大方县东关乡人民政府作出的《关于对罗某甲、先某甲土地纠纷的处理意见》。大方县人民法院经审理，作出（2012）黔方行初字第19号行政判决，撤销了东关乡人民政府作出的处理意见。东关乡人民政府及第三人不服，向毕节市中级人民法院提起上诉，毕节市中级人民法院判决撤销了大方县人民法院作出的（2012）黔方行初字第19号行政判决，将案件发回大方县人民法院重审，审理过程中，原告先某甲撤回起诉。原告先某甲撤诉后以大方县人民政府为被告起诉至毕节市中级人民法院，后大方县人民政府同意复议，原告撤回对大方县人民政府的起诉。2014年8月15日，大方县人民政府作出方府行复决字﹝2014﹞16号行政复议决定，维持大方县东关乡人民政府作出的《关于对罗某甲、先某甲土地纠纷的处理意见》，责令大方县东关乡人民政府对该处理意见重新送达。原告先某甲不服，向大方县人民法院提起诉讼。2015年3月11日，大方县人民法院作出（2015）黔方行初字第7号行政判决，驳回原告先某甲的诉讼请求。原告不服，向毕节市中级人民法院提起上诉。2015年9月17日，毕节市中级人民法院作出（2015）黔毕中行终字第99号行政判决，驳回上诉，维持原判。2016年3月23日，原告在大方县人民法院开庭审理原告与第三人相邻权纠纷一案中得知被告颁发方集用（2013）第1403001号集体土地使用证的行为。2016年3月29日，原告先某甲向本院提起诉讼，要求撤销被告大方县人民政府向第三人罗某甲颁发的方集用（2013）第1403001号集体土地使用证。本院认为，被告大方县人民政府以东关乡人民政府于2011年4月21日作出的《关于对罗某甲、先某甲土地纠纷的处理意见》作为权属认定的依据向第三人罗某甲颁发了方集用（2013）第1403001号集体土地使用证，但颁证行为作出时该处理意见未送达原告先某甲，对原告先某甲不具有约束力，也不具有法律效力，故被告大方县人民政府以未生效的权属认定作为颁证的主要依据，其作出的行政行为证据不足，依法应当予以撤销。被告及第三人辩称原告已超过起诉期限，但并未提供证据证明原告得知颁证行为的时间，故对该辩称意见不予采纳。被告辩称原告应先申请行政复议才能提起行政诉讼，因土地使用权的登记属于行政许可性质，不包括在行政确认范畴，被告颁发土地使用证的行为不属于复议前置的情形，故对该意见亦不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：撤销被告大方县人民政府于2013年6月8日向第三人罗某甲颁发的方集用（2013）第1403001号集体土地使用证。案件受理费50元，由被告大方县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。审 判 长  高 叶审 判 员  刘 武人民陪审员  肖明忠二〇一六年七月二十五日书 记 员  李妮娅