河南省济源市人民法院行 政 判 决 书(2019)豫9001行初67号原告：永辉超市河南有限公司济源文昌路分公司。住所地：济源市文昌路与宣化街交叉口源园广场。法定代表人：吴林财，经理。委托诉讼代理人：赵艳波，男，该公司员工。委托诉讼代理人：史炜，男，该公司员工。被告：济源市盐业管理局。住所地：河南省济源市西环路天坛工业园区。法定代表人：成天云，副局长（主持工作）。委托诉讼代理人：郑祥峰，男，河南剑光律师事务所律师。被告：济源市人民政府。住所地：河南省济源市黄河大道交叉口。法定代表人：石迎军，市长。委托诉讼代理人：王涵，女，该府工作人员。原告永辉超市河南有限公司济源文昌路分公司（以下简称永辉超市济源分公司）不服被告济源市盐业管理局（以下简称济源盐管局）2019年8月22日作出的（济）盐罚字〔2019〕第9号行政处罚决定和被告济源市人民政府（以下简称济源市政府）2019年11月1日作出的济政复决〔2019〕第44号行政复议决定，于2019年11月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月20日立案后，于2019年11月26日、2019年12月2日分别向被告济源市政府和被告济源盐管局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法适用普通程序，组成由审判员李小龙担任审判长、人民陪审员黎杨琼和杨瑞合参加的合议庭，于2019年12月25日公开开庭审理了本案。原告永辉超市济源分公司的委托诉讼代理人赵艳波、史炜，被告济源盐管局的负责人李合喜及委托诉讼代理人郑祥峰，被告济源市政府的委托诉讼代理人王涵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告济源盐管局于2019年8月22日作出（济）盐罚字〔2019〕第9号行政处罚决定书，决定给予永辉超市济源分公司没收违法所得29.7元、罚款9000元的行政处罚，原告永辉超市济源分公司不服，向被告济源市政府申请行政复议，被告济源市政府于2019年11月1日作出的济政复决〔2019〕第44号行政复议决定书，决定维持济源盐管局作出的（济）盐罚字〔2019〕第9号行政处罚决定。原告永辉超市济源分公司诉称：一、其公司所销售的食盐来源合法，渠道正当，符合《食盐专营办法》和《河南省盐业管理条例》的规定，也和国务院的盐业体制改革方案相符。其公司的总公司永辉超市河南有限公司目前在河南省区域的24家门店属于非独立核算单位，由河南公司实行统一采购、统一配货、统一经营、统一核算、统一资金调度。2017年1月1日国家盐业体制改革方案正式实施后，永辉集团总部为了便于管理，节约成本，确保食盐安全，要求各省区的食盐经营由原各地市采购统一调整为各省区统一采购，食盐统一从具有“食盐批发资质、食盐批发许可证”的“郑州市盐业公司”进行采购，系湖北广盐蓝天盐化有限公司生产，证照齐全。并根据《食品安全法》第五十三条，由其公司河南省区总部统一查验该供应商的营业执照、食盐批发许可证、检验报告等食盐合格证明文件，根据各店需求统一订货后进入其公司物流中心配送各店，符合《食盐专营办法》的规定。二、其公司是具有合法零售经营资质的单位，并且在法定场所开张经营活动，食盐售卖过程中全部以袋为计量单位，不存在批发行为。商品批发与零售是计划经济产物，是计划经济商品经营的两种模式、两个概念、两个流通环节，是随着商品经济的发展而产生。但随着商品经济的深入发展和商品交易方式的日新月异，特别是现今互联网电子商务的出现，批发与零售的概念和边际已经逐渐模糊，且趋向于被淘汰，商品经营为“买卖”“购销”，区分批发零售不甚科学。并且济源盐管局认定其公司存在“违法批发”行为的依据竟然仅仅是该局在对其他行政相对人查处过程中获取的购物小票、发票予以佐证，未能形成完整的证据链，不足以证明其公司存在违法批发食盐的行为。没有任何一部法律对零售单位向消费者出售食盐数量有限制，零售单位也没有权利和义务在售盐时向购买对象核实购买用途和目的。在零售和批发已经模糊化的当今社会，不能因为购买数量大就认定为批发。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人、或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。济源盐管局所作处罚告知书中强调了“以0.59元/袋的价格”，0.59元/袋是其公司的营销价格，所有顾客享受同样价格，根据《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》，自2017年1月1日起，放开食盐出厂、批发和零售价格，由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求状况等因素自主确定。其公司的食盐促销活动为稳定物价，惠民利民，并不是为了批发。三、其公司主观上不存在批发食盐的故意，不存在通过销售违规食盐进行牟利的违法目的。其公司在销售食盐过程中，已张贴海报宣传告知顾客所有食盐限量购买。并且其公司食盐所面对的消费者都是自然人，并不存在具备流通资质的企业或者其他单位。至于自然人购买完食盐之后，是否存在违法经营行为，其公司无权利也无义务去了解或询问。即便自然人购买完食盐后有出售行为，也应当直接对该自然人非法经营食盐进行处罚，而不应对具有合法零售经营资质的其公司进行处罚。经其公司调查获悉，处罚告知书中所涉及的250袋和20袋食盐，系厂商促销员赵丽霞于7月24日用其个人支付宝（微信）购买，且赵丽霞并非该商品管理部门人员，也非其公司人员。后经核查，该员工不具有个体经营的工商资质，故其公司该项销售行为是正常的销售行为。有济源盐管局提供的笔录为证。济源盐管局的证据已足以表明其公司与涉案个体户（食盐零售商）之间并没有直接的买卖合同关系。至于后续该商品走向，因为其公司直接面对的是终端消费者，其公司不可能知情也无权知情。其公司作为食品经营企业，所有消费者均可凭借购物小票至客服开具发票，其公司无需核对实物，并有义务依照相关法律法规和购物小票内容为消费者开具发票。但该事件中开票人经其公司核实，当天并未在其公司店内购买食盐。简而言之，小票的消费者同发票的消费者并非同一人，小票和发票不能形成完整的证据链，处罚所依据的证据不充分。此外，认定其公司违法的前提应当是涉案个体户（食盐零售商）非定点采购为前提，但济源盐管局也始终未能向其公司提供关于对所提到的个体户（食盐零售商）的任何处罚文书的证据，不能排除济源盐管局“钓鱼执法”之嫌。综上，济源盐管局的行政处罚证据不足、事实不清、适用法律错误，应当依法予以撤销，而济源市政府作出的维持济源盐管局作出的行政处罚决定的行政复议决定，也应当依法予以一并撤销。故此，请求依法撤销济源盐管局2019年8月22日作出（济）盐罚字〔2019〕第9号行政处罚决定和济源市政府2019年11月1日作出的济政复决〔2019〕第44号行政复议决定。原告永辉超市济源分公司向本院提交了以下证据、依据：1.其公司的营业执照。2.永辉超市河南有限公司的营业执照。3.郑州市盐业公司向其公司提供的永辉超市河南有限公司与该公司签订的供零合作合同。签订时间没有记载。4.郑州市盐业公司的营业执照、食盐定点批发企业证书、食品经营许可证。5.郑州市盐业公司提供的增值税专用发票两份。6.永辉超市河南有限公司制作的向其公司配送食盐的收货单三份。7.涉案处罚所指时间内其公司销售食盐的现场照片。8.其公司食盐销售结账的视频资料（光盘一张）。证明赵丽霞在其公司购买过250袋食盐，是用手机支付宝结账的，同时证明赵拥军没有在其公司购买过食盐。被告济源盐管局辩称：其局对永辉超市济源分公司作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。1.其局对永辉超市济源分公司处罚的行为是其批发行为，而非采购行为，因此永辉超市济源分公司采购行为是否合法与本案没有关联性。2.永辉超市济源分公司于2019年7月24日向我市飞龙干菜调味品和南潘鑫鑫旺超市分别一次性销售“卫群”牌精纯盐250袋和20袋，本身就与永辉超市济源分公司陈述的“食盐限量购买”相冲突。同时，飞龙干菜调味品和南潘鑫鑫旺超市均向其局提供了永辉超市济源分公司为其开具的发票，发票中购买名称各自为两家商店的名称，普通的、小额的调料类商品交易证据就是合同、发票，而实践中，这种在超市购买物品时，无论交易数额大小，都不会签订书面合同，所以发票就是证明交易双方的名称和物品的名称、数量等因素的最有效的证明。根据国家统计局《批发和零售业统计报表制度》指标解释中关于“批发额指售给国民经济各行业用于生产、经营用的商品金额”的解释，永辉超市济源分公司向作为销售终端的飞龙干菜调味品和南潘鑫鑫旺超市一次性销售大量食盐的行为完全属于食盐批发行为，且永辉超市济源分公司向飞龙干菜调味品和南潘鑫鑫旺超市开具的发票也完全可以证明永辉超市济源分公司在明知购买人是商店的情况下，仍向其销售食盐，因此永辉超市济源分公司的行为违反了《食盐专营办法》第十二条关于“国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”的规定。综上，其局对永辉超市济源分公司作出的行政处罚适用法律正确、事实清楚、程序合法，请求驳回永辉超市济源分公司的诉讼请求。被告济源盐管局向本院提交了以下证据、依据：1.盐业行政处罚案件立案审批表。2.案件承办人执法资格证复印件。3.飞龙干菜调味品店主赵拥军笔录，永辉超市济源分公司为其开具的增值税普通发票以及出具的购物小票，对飞龙干菜店的查封扣押决定书和送达回证、扣押物品清单。4.南潘鑫鑫旺超市店主刘多多笔录，永辉超市济源分公司为其开具的增值税普通发票以及出具的购物小票，对南潘鑫鑫旺超市的查封扣押决定书和扣押物品清单。5.永辉超市员工代玉玲和王巧云笔录。6.永辉超市促销员赵丽霞笔录。7.迎志批发部齐迎枝笔录。8.乃昌阁石磨手擀面饭店张文斌个人书写的证明。9.永辉超市食盐进出货台账照片。10.永辉超市配送收货单。11.案件调查终结报告。12.行政处罚审批表。13.行政处罚事先告知书及送达回证。14.永辉超市2019年8月10日提交的申辩书。15.行政处罚事先告知书的更正告知书及送达回证。16.永辉超市2019年8月18日提交的行政处罚申辩意见书。17.行政处罚决定审批表。以上证据共同证明其局对永辉超市济源分公司的处罚程序合法，证据确凿，处罚结果适当。被告济源市政府辩称：一、济源盐管局作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。2019年7月26日，济源盐管局的执法人员进行市场检查时，在飞龙干菜调味品和南潘鑫鑫旺超市发现其销售的“卫群”牌精纯盐未从食盐定点批发购进。同日开始立案调查，调查后发现永辉超市济源分公司2019年7月24日以0.59元/袋的价格向飞龙干菜调味品和南潘鑫鑫旺超市分别批发“卫群”牌精纯盐250袋和20袋。2019年7月26日，济源盐管局作出了（济）盐查（扣）决字〔2019〕第028号查封（扣押）决定书和（济）盐查（扣）决字〔2019〕第029号查封（扣押）决定书，并于当日送达给了永辉超市济源分公司。经调查，2019年8月9日，济源盐管局作出了（济）盐罚字〔2019〕第009号行政处罚决定书。济源盐管局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。二、其府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法。永辉超市济源分公司向其府提交了复议申请书，其府于2019年9月9日予以受理，济源盐管局在法定期限内提交了答复书和全部证据材料，经过审理，其府于2019年11月1日作出了济政复决〔2019〕第44号行政复议决定书，行政复议程序符合相关法律法规规定。故请求驳回永辉超市济源分公司的诉讼请求。被告济源市政府向本院提交了以下证据、依据：1.永辉超市济源分公司于2019年9月5日提交的行政复议申请书、营业执照副本复印件、负责人身份证复印件，永辉超市股份有限公司人事公告。2.永辉超市济源分公司提交的济源市盐管局于2019年9月5日作出的（济）盐罚字〔2019〕第009号行政处罚决定书。3.永辉超市济源分公司于2019年9月5日提交的税收完税证明四份。4.其府于2019年9月9日对永辉超市济源分公司作出的济政复受〔2019〕第57号行政复议受理通知书。5.其府于2019年9月9日对济源市盐管局作出的济政复答字〔2019〕第57号行政复议答复通知书。6.济源市盐管局于2019年9月11日提交的行政复议答复书及作出原行政处罚行为的材料。7.其府于2019年11月1日作出的济政复决〔2019〕第44号行政复议决定书。8.其府制作的行政复议送达回执两份。经庭审质证，原告永辉超市济源分公司对济源盐管局提交证据的质证意见为：对证据11有异议，但认为该案件调查终结报告载明，其公司在2017年7月24日以0.59元每袋的价格向飞龙干菜店等批发食盐，不属实，其公司没有此项行为。对证据3中的赵拥军的笔录有异议，认为赵拥军没有在其公司购买过食盐，是赵丽霞在其公司购买食盐。对其他证据无异议。被告济源市政府对济源盐管局提交的证据无异议。原告永辉超市济源分公司对济源市政府提交的证据无异议。被告济源盐管局对济源市政府提交的证据无异议。被告济源盐管局对永辉超市济源分公司提交证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，但认为永辉超市济源分公司的经营范围中并没有食盐批发，而且食盐批发需要另外办理食盐批发许可。对证据2真实性无异议，但认为该证据与本案不具有关联性。对证据3真实性无异议，但认为该证据只能证明永辉超市河南有限公司采购食盐合法，与本案不具有关联性。对证据4、5真实性无异议，但认为该证据与本案不具有关联性。对证据6真实性无异议，但认为只能证明永辉超市济源分公司食盐的来源，不能证明永辉超市济源分公司具有批发的资质以及批发合法。对证据7真实性无异议，但认为该证据具有片面性，只能证明照片中所反映的人按照永辉超市济源分公司的要求进行购买，不能证明购买人的身份信息，也不能证明本案所涉处罚不合法。对证据8真实性无异议，但认为该视频不能反映结账人与赵拥军购买的食盐为同一批食盐，也看不清付款人的头像，而根据永辉超市济源分公司的陈述，赵丽霞的名字应当是女性名字，而付款人根据特征像男性，与永辉超市济源分公司所陈述的内容不相符，不具有证明力。被告济源市政府对永辉超市济源分公司提交证据的质证意见为：同意济源盐管局的质证意见。本院对上述证据认证如下：济源盐管局提交的证据，具有关联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的依据。济源市政府提交的证据，具有关联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的依据。永辉超市济源分公司提交的证据1-6，具有关联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的依据。永辉超市济源分公司提交的证据7、8，因与本案需要认定的事实无关，故不作为本案认定事实的依据。经审理查明：2019年7月24日，永辉超市济源分公司以0.59元/袋的价格向飞龙干菜调味品（商店）销售“卫群”牌精纯盐250袋，向南潘鑫鑫旺超市（商店）销售“卫群”牌精纯盐20袋。永辉超市济源分公司销售的“卫群”牌精纯盐系由其所属的永辉超市河南有限公司以0.48元/袋的价格配送的。2019年7月26日，济源盐管局在进行市场检查时发现飞龙干菜调味品和南潘鑫鑫旺超市所经营的“卫群”牌精纯盐未从食盐定点批发企业购进，经过调查取证，认定永辉超市济源分公司存在向飞龙干菜调味品和南潘鑫鑫旺超市批发食盐行为，违反了《食盐专营办法》第十二条关于“国家实行食盐定点批发制度，非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”的规定，已构成违法，情节轻微，于2019年8月9日告知永辉超市济源分公司将对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述和申辩的权利，因告知的事实存在错误又于2019年8月16日向永辉超市济源分公司进行了更正告知，在永辉超市济源分公司2019年8月18日书面陈述和申辩意见之后，认为永辉超市济源分公司的申辩理由不能成立，于2019年8月22日作出（济）盐罚字〔2019〕第009号行政处罚决定书，依据《食盐专营办法》第二十六条之规定，决定对永辉超市济源分公司处以没收违法所得29.7元、罚款9000元的行政处罚。该处罚决定书于2019年8月22日送达永辉超市济源分公司。永辉超市济源分公司不服该处罚决定，于2019年9月4日向济源市政府申请行政复议。济源市政府于2019年9月9日受理后，于当日通知济源盐管局参加行政复议，在济源盐管局提交答复意见材料及相关证据材料之后，经复议于2019年11月1日作出济政复决〔2019〕第44号行政复议决定书，认为济源盐管局对永辉超市济源分公司作出的行政处罚决定，证据确凿，适用法律正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持济源盐管局作出的（济）盐罚字〔2019〕第009号行政处罚决定书。该行政复议决定书于2019年11月4日送达永辉超市济源分公司。本院认为：《食盐专营办法》第四条规定：“国务院盐业主管部门主管全国盐业工作，负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。”济源盐管局系济源市人民政府确定的负责管理济源市行政区域的食盐专营工作的盐业主管部门，具有对济源市行政区域的食盐专营工作进行管理的法定职权。济源盐管局认定永辉超市济源分公司向飞龙干菜调味品商店和南潘鑫鑫旺超市商店分别销售“卫群”牌精纯盐250袋和20袋的事实，有飞龙干菜调味品店主赵拥军的陈述，永辉超市济源分公司为飞龙干菜调味品开具的增值税普通发票，南潘鑫鑫旺超市店主刘多多的陈述，永辉超市济源分公司为南潘鑫鑫旺超市开具的增值税普通发票，永辉超市济源分公司员工代玉玲和王巧云的证言，永辉超市济源分公司食盐进出货台账等证据相互印证予以证明，证据确实充分。永辉超市济源分公司非食盐定点批发企业，飞龙干菜调味品商店和南潘鑫鑫旺超市商店非终端消费者，永辉超市济源分公司向飞龙干菜调味品商店和南潘鑫鑫旺超市商店销售大量食盐的行为，属于批发食盐行为。永辉超市济源分公司认为其公司的行为不属于批发食盐行为，理由不成立，本院不予采纳。济源盐管局认定永辉超市济源分公司存在向飞龙干菜调味品和南潘鑫鑫旺超市批发食盐行为，并无不当。永辉超市济源分公司的行为违反了《食盐专营办法》第十二条关于“国家实行食盐定点批发制度，非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”的规定，应当受到盐业管理行政处罚。永辉超市济源分公司违法销售的食盐共计270袋，进价0.48元/袋，售价0.59元/袋，货值金额不足1万元，违法所得29.7元。济源盐管局认定永辉超市济源分公司违法行为情节轻微，并无不当。《食盐专营办法》第二十六条规定：“有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府盐业主管部门予以取缔，没收违法生产经营的食盐和违法所得。违法生产经营的食盐货值金额不足1万元的，可以处5万元以下的罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下的罚款：（一）非食盐定点生产企业生产食盐；（二）非食盐定点批发企业经营食盐批发业务。”济源盐管局依据《食盐专营办法》第二十六条之规定，决定对永辉超市济源分公司处以没收违法所得29.7元、罚款9000元的行政处罚，适用法规正确，裁量并无不当。济源盐管局在对永辉超市济源分公司作出行政处罚前，告知了将对其作出的行政处罚决定的事实、理由、依据以及陈述和申辩权利，保障了其依法享有的陈述权、申辩权等重要程序性权利，处罚程序并无不当。综上所述，济源盐管局所作的行政处罚决定，证据确实充分，适用法规正确，程序合法。济源市政府的行政复议程序，符合法律规定，所作出的行政复议决定，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告永辉超市河南有限公司济源文昌路分公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告永辉超市河南有限公司济源文昌路分公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省济源中级人民法院。审 判 长  李小龙人民陪审员  黎杨琼人民陪审员  杨瑞合二〇二〇年三月九日书 记 员  张文多