浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1595号 上诉人（原审原告）戴水根等54人。（具体名单附后） 诉讼代表人戴水根，男，汉族，1956年9月27日出生，户籍地杭州市余杭区。 诉讼代表人王佳梅，女，汉族，1987年9月4日出生，户籍地杭州市余杭区。 委托代理人袁裕来、杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号市民中心A座。 法定代表人徐立毅，市长。 委托代理人曹士凡、朱蔚然，杭州市司法局工作人员。 原审原告顾国伟等277人。（具体名单附后） 诉讼代表人顾国伟，男，汉族，1968年5月9日出生，户籍地杭州市余杭区。 诉讼代表人王伟春，男，汉族，1969年4月4日出生，户籍地杭州市余杭区。 上诉人戴水根等54人因与被上诉人杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）消防行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2019年8月8日作出的（2019）浙01行初131号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月22日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。在本案诉讼过程中，原审原告顾国伟等277人未推举出诉讼代表人，本院根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十九条之规定，指定顾国伟、王伟春为本案原审原告的诉讼代表人参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年2月1日，杭州市政府作出杭政复[2018]441号行政复议决定书。杭州市政府查明：2017年9月12日，杭州市消防支队余杭区大队（简称余杭消防大队，原名称为杭州市公安消防支队余杭区大队，简称余杭公安消防大队）受理了第三人杭州余杭九乔保障房建设有限公司（简称九乔公司）申报的针对乔司国际商贸城胜稼安置房一区建设工程的竣工验收消防备案（申请），并于当日作出了余公消竣备字[2017]第0598号《建设工程竣工验收消防备案凭证》，后经审批后于2017年9月27日作出案涉针对乔司国际商贸城胜稼安置房一区建设工程的《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》，且余杭消防大队有独立的主体资格。申请人不服余杭消防大队作出的该具体行政行为，以杭州市公安消防局为被申请人向杭州市政府申请行政复议。杭州市政府认为：申请人不服的针对乔司国际商贸城胜稼安置房一区建设工程作出的《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》实际系余杭消防大队作出，余杭消防大队具有独立的主体资格。根据《中华人民共和国消防法》第四条、《中华人民共和国行政复议法》第二十一条第一款的规定，以及余杭区行政复议体制改革的相关规定，申请人应向杭州市余杭区人民政府（简称余杭区政府）申请行政复议，杭州市政府对以余杭消防大队为被申请人的行政复议案件不具有管辖权。故本案行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第六款规定的受理条件，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 原审法院经审理查明：2017年9月12日，原余杭公安消防大队（现余杭消防大队）向九乔公司出具《建设工程竣工验收消防备案凭证》（余公消竣备字[2017]第0598号），主要内容为：“根据《中华人民共和国消防法》第十三条，《建设工程消防监督管理规定》第二十四条的规定，你单位2017年9月12日申报了乔司国际商贸城胜稼安置房一区建设工程（地址：乔司街道胜稼村）的竣工验收消防备案，并提供了下列材料：……经审查，备案材料齐全，依法核发备案凭证。……”备案凭证同时注明“备案编号33001221NYS170598，项目未抽中”，并加盖“杭州市公安消防支队余杭区大队受理专用章”公章。随后，消防部门出具《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》，该登记表对建设工程相关情况进行了登记，并在“验收备案情况”栏记载“备案时间2017年9月12日”、“备案号33001221NYS170598”、“是否确定为检查对象否√”；在“消防窗口确认”栏加盖“杭州市公安消防局备案专用章（余杭）”。2018年8月7日，戴水根等人针对建设工程竣工验收备案行为向余杭区政府申请行政复议，余杭区政府就此作出行政复议决定，查明：“2017年9月12日，杭州市公安消防局在《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》上对涉案工程同意备案。”戴水根等人不服该行政复议决定，向杭州铁路运输法院起诉后获得案涉《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》。原告戴水根等331人和王柏云、金莉不服该《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》，以杭州市安全生产监督管理局为被申请人向被告杭州市政府申请复议，复议请求为：“撤销被申请人杭州市安全生产监督管理局针对乔司国际商贸城胜稼安置房一区建设工程作出的《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》。”被告杭州市政府于11月30日收到行政复议申请书，经初步审查后于同年12月6日作出《补正通知书》，要求戴水根等人将被申请人变更为“杭州市公安消防局”，同时要求对复议请求作出相应调整。同年12月12日，被告收到戴水根等人提交的补正后的行政复议申请书，12月17日，被告作出《行政复议受理通知书》通知戴水根等人受理其行政复议申请，同时作出《行政复议答复通知书》通知杭州市公安消防局进行答复，作出《参加行政复议通知书》通知九乔公司参加行政复议。12月28日，九乔公司作出《行政复议答复书》。2019年1月3日，原杭州市公安消防局作出《行政复议答复书》，认为案涉《建设工程竣工验收备案情况登记表》系由原余杭公安消防大队作出，申请人以原杭州市公安消防局为复议被申请人属于错列被申请人。2019年2月1日，被告作出本案被诉的《行政复议决定书》，驳回申请人的行政复议申请。2019年2月2日，被告向申请人送达《行政复议决定书》。原告戴水根等331人不服，向原审法院提起本案诉讼要求杭州市政府限期受理原告的行政复议申请。 原审法院认为：原告戴水根等331人与王柏云、金莉共同申请行政复议，并由被告杭州市政府驳回其行政复议申请，在戴水根等331人起诉该行政复议决定的情况下。根据行政诉讼法及其司法解释规定，应当视情通知王柏云、金莉参加诉讼。原审法院向王柏云、金莉发送通知遵循其意见，二人逾期未作反馈，视为放弃参加本案诉讼。戴水根等331人作为复议申请人，与被诉行政复议决定均具有利害关系，原审法院确认其原告资格。本案争议焦点在于案涉《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》上加盖的“杭州市公安消防局备案专用章（余杭）”应当认为是杭州市公安消防局的公章还是余杭消防大队的公章。对此，原审法院认为，根据杭州市建设工程消防监督管理的相关规定与工作实践，各区、县（市）消防大队的印章式样为在杭州市公安消防局印章的基础上，下方增加辖区名称。这一公章式样的规范程度虽然有待提升，但确实是余杭消防大队的公章。因此，案涉《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》系由余杭消防大队作出的行政行为，这与余杭消防大队作出案涉《建设工程竣工验收消防备案凭证》也能够相互印证。当事人不服申请复议的，应当以余杭消防大队为被申请人。被告杭州市政府认为戴水根等人提起的行政复议申请不属于杭州市政府行政复议职责范围，决定驳回戴水根等人的行政复议申请，具有事实和法律根据。戴水根等人的诉讼理由不能成立，原审法院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告戴水根等331人的诉讼请求。 戴水根等54人上诉称：被上诉人作出的杭政复[2018]441号行政复议决定和一审判决认定事实错误，一审判决程序严重违法。1.被上诉人将案涉《建设工程竣工消防验收备案情况登记表》的印章认定是杭州市消防支队余杭区大队的消防专用章，既不符合法律规定，又没有证据，更与常识相悖。（1）《浙江省印章刻制治安管理办法》第三条明确规定，国家机关的公章和专用章都应该是规范名称章。（2）针对上诉人就房屋建筑工程竣工验收备案行为提起诉讼的行政复议申请、行政诉讼，杭州市余杭区人民政府作出的余政复决[2018]116号、117号行政复议决定书、杭州铁路运输法院（2018）浙8601行初181号、185号行政判决书都认定案涉《建设工程竣工消防验收备案情况登记表》是杭州市公安消防局作出的。（3）本案行政复议阶段，被上诉人的行政复议申请材料补正通知书（杭政复[2018]441号）、第三人杭州余杭九乔保障房建设有限公司的行政复议答复书都认定案涉《建设工程竣工消防验收备案情况登记表》是杭州市公安消防局作出的。2.一审判决的理由，也显然无法成立。一审判决的理由是:“根据杭州市建设工程消防监督管理的相关规定和工作实践，各区、县(市)消防大队的印章式样在杭州市公安消防印章的基础上，下方增加辖区名称。”上述相关规定，应该就是杭州市发展和改革委员会等五部门发布的杭公消[2009]186号文件。（1）在本案中，杭公消[2009]186号文件不是依据而是证据，被上诉人在庭审之后提供证据，超过了法定期限，是违法的。退一步说，不管是证据还是依据，法庭如果要接受杭公消[2009]186号文件，都必须提供加盖联合发文单位公章的原件供上诉人质证、质疑。（2）法庭发给上诉人代理人的文件是不完整的，而且各发文单位没有加盖公章，上诉人代理人对其真实性不予认可。（3）庭审之前，上诉人提供了杭州市中级人民法院（2013）浙杭行终字第181号行政判决书（卢德林与杭州市公安消防局二审判决书），该案所涉项目就是余杭区的，该案公章样式跟本案具有可比性，申请法院调取案卷中的公章样式。（4）上诉人代理人正在代理余杭另一件涉及消防的案件，余杭消防大队的公章和案涉公章不同。上诉人代理人明确提出，必须再次开庭审理本案。3.被上诉人和审判长曾经承认案涉印章是杭州市公安消防局的消防专用章。6月12日，一审法院公开开庭审理本案之后，审判长为了妥善解决行政争议，曾经希望协调解决本案，希望上诉人代理人能够做做当事人的工作，说被上诉人同意受理本案，希望上诉人能够撤诉。由于上诉人人数众多，无法达成一致意见。4.一审程序严重违法。本案最关键的证据或者说依据未经开庭质证或者听取双方意见。综上，请求二审法院：1.撤销杭州市中级人民法院（2019）浙01行初131号行政判决；2.撤销被上诉人杭州市人民政府于2019年2月1日作出的杭政复[2018]441号行政复议决定书，判令被上诉人限期受理上诉人的行政复议申请。 杭州市政府答辩称：1.答辩人作出的行政复议决定程序合法。根据一审法院查明的事实，上诉人请求撤销杭州市公安消防局对乔司国际商贸城胜稼安置房一区建设工程作出的《建设工程竣工消防验收备案情况登记表》，于2018年11月30日向答辩人申请行政复议。因申请材料不齐全，上诉人于同年12月12日进行了补正，答辩人予以受理并进行了审理。经审理，答辩人于2019年2月1日作出杭政复[2018]441号《行政复议决定书》,以案涉备案登记表系余杭消防大队作出为由,决定驳回上诉人的行政复议申请。同时，答辩人将该复议决定书送达各方当事人。答辩人的行政复议审理程序，符合行政复议法第十七条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。2.答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，证据确凿。上诉人提出的诉讼理由不成立。答辩人收到上诉人提交的行政复议申请后，依法进行处理。经审查，答辩人查明以下事实：2017年9月12日，余杭消防大队受理了杭州余杭九乔保障房建设有限公司申报的针对乔司国际商贸城胜稼安置房一区建设工程的竣工验收消防备案，并于当日作出了余公消竣备字[2017]第0598号《建设工程竣工验收消防备案凭证》，随后经审查作出案涉针对乔司国际商贸城胜稼安置房一区建设工程的《建设工程竣工消防验收备案情况登记表》。余杭消防大队具有独立的行政主体资格。上诉人不服该备案行为，以杭州市公安消防局为被申请人向答辩人申请行政复议。根据上述查明的事实，答辩人认为：依据《消防法》第四条“……县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施……”的规定，并结合本案查明的情况，上诉人不服的案涉备案登记表实际系余杭消防大队作出，并非由杭州市公安消防局作出。余杭消防大队具有独立的行政主体资格，依据《行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上级主管部门申请行政复议”之规定以及余杭区行政复议体制改革的相关规定，上诉人应以余杭消防大队为被申请人向杭州市余杭区政府申请行政复议，而不应以杭州市公安消防局为被申请人向答辩人申请行政复议。答辩人对以余杭消防大队为被申请人的行政复议案件不具有管辖权。故本案行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第六项“属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围”之规定的受理条件，依法应予驳回。综上，杭州市中级人民法院经公开开庭审理，根据查明的事实，依法驳回上诉人诉讼请求,事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人提出的上诉理由不成立，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 顾国伟等277人未提交书面答辩意见。 二审中，上诉人提供以下两组“新证据”：第一组为再次开庭申请书、快递单（EMS：1084317879830）、查单、杭州市发展和改革委员会等五部门发布的杭公消[2009]186号文件复印件各一份，用以证明上诉人在一审中提出要求对杭公消[2009]186号文件进行庭审质证；第二组证据《建筑工程消防设计审核意见书》（余公消审[2001]0250号）复印件一份，用以证明杭州市公安消防局是建设工程竣工消防验收备案的主体。被上诉人在法庭调查中质证认为，对第一组证据的三性无异议，但认为被上诉人一审提供杭公消[2009]186号文件不作为证据使用，仅提供一审法院参考；第二组证据的真实性有异议，且因消防法在2009年修改，该证据对本案相关事实不具有证明力。原审原告对上述证据无异议。本院经审查认为，对上诉人提供的第一组证据予以采信，对第二组证据因缺乏关联性，本院不予采信。 经审查，本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为：本案争议的焦点是被诉《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》是否由余杭消防大队作出暨该表上加盖的公章“杭州市公安消防局备案专用章（余杭）”是否代表余杭消防大队。 《中华人民共和国消防法》（2008年修订）第十四条：“建设工程消防设计审核、消防验收、备案和抽查的具体办法，由国务院公安部门规定。”公安部《建设工程消防监督管理规定》（2012年修订）第四条规定“除省、自治区人民政府公安机关消防机构外，县级以上地方人民政府公安机关消防机构承担辖区建设工程的消防设计审核、消防验收和备案抽查工作。具体分工由省级公安机关消防机构确定，并报公安部消防局备案。”浙江省公安厅消防局《关于建设工程消防监督管理工作分工和备案抽查有关事项的通知》（浙公消[2009]70号）第一条“关于建设工程消防监督管理工作分工”部分规定：“建设工程消防设计审核、消防验收工作由各市公安局消防支队承担，各县（市、区）消防大队承担建设工程消防设计、竣工验收备案抽查工作。”杭州市公安消防局等五单位共同发布的《关于明确杭州市建设工程消防监督管理若干事项的通知》（杭公消[2009]186号）第三条“建设工程消防设计、消防验收备案、抽查”第三项“建筑工程竣工验收消防备案”规定：“建设单位应在依法自行组织竣工验收之日起七日内，报送纸质备案表和相关资料到项目所在地消防大队窗口进行竣工验收消防备案，并经随机抽查后取得《建设工程竣工验收消防备案受理凭证》（见附件4），同时，建设单位应填写《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》（见附件5）。对于未被确定为抽查对象的建设工程，消防部门直接在《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》上加盖相关印记；对于被确定为抽查对象的建设工程，公安机关消防机构应当对该建设工程消防检查合格后在《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》上加盖相关印记。”该文件的附件7《消防部门加盖相关印章式样》部分注明“各区、（县）市消防大队的印章式样为在市公安消防局印章的基础上，下方增加辖区名称。”从上述法律、规章和规范性文件的规定看，当时杭州市的建设工程竣工验收消防备案应由各消防大队行使职责，在杭州市公安消防局印章下加盖辖区名称的“备案专用章”应代表“各区、（县）市消防大队”。上诉人主张杭公消[2009]186号文件属于证据，应当由被上诉人提供并进行质证。对此，本院认为，杭公消[2009]186号文件属于规范性文件，且该规范性文件仅能证明应然状态，不涉及本案事实状态的确定问题，故对上诉人的该主张，本院不予支持。 本案中，余杭消防大队于2017年9月12日作出了余公消竣备字[2017]第0598号《建设工程竣工验收消防备案凭证》，该凭证注明的备案号为“33001221NYS170598”，与被诉《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》记载的建设单位名称、工程名称、备案日期、备案号均一致，表明余公消竣备字[2017]第0598号《建设工程竣工验收消防备案凭证》和被诉《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》均为同一建设工程竣工验收消防备案行为。据此，被上诉人认为被诉《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》由余杭消防大队作出，并无明显不当。从被诉《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》加盖的“杭州市公安消防局备案专用章（余杭）”公章看，确实存在印章名称使用不规范等问题，且导致上诉人及其他人对被诉《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》作出的主体产生争议和误解，上诉人在本案复议阶段也是根据被上诉人的释明后才将杭州市公安消防局作为被申请人，但印章名称使用的不规范行为并不影响本案被诉行政行为作出主体的事实判断。上诉人以杭州市公安消防局为被申请人提起涉案复议，存在不当，被申请人驳回其复议申请，符合法律规定。另，《中华人民共和国消防法》(2019修正，2019年4月23日开始实施)第十三条第一款、第二款规定：“国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。前款规定以外的其他建设工程，建设单位在验收后应当报住房和城乡建设主管部门备案，住房和城乡建设主管部门应当进行抽查。”第十四条规定：“建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查的具体办法，由国务院住房和城乡建设主管部门规定。”故本案复议决定作出之后，由于法律规定的变化，建设工程竣工验收消防备案的职权已经发生变化。 综上，一审法院判决驳回戴水根等人的诉讼请求，事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人戴水根等54人负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  刘家库 审判员  马国贤 审判员  徐亮亮 二〇一九年十二月二十三日 书记员  刘 芳 附1：上诉人（原审原告）戴水根等54人名单（略）