浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙行终620号上诉人（原审原告）汪文华，男，1951年12月3日出生，汉族，住奉化市。被上诉人（原审被告）奉化市人民政府。住所地奉化市锦屏街道屏南路*号。法定代理人高浩孟，市长。委托代理人王钢，奉化市人民政府副市长。委托代理人范芙蓉，浙江甬泰律师事务所律师。汪文华诉奉化市人民政府住房补贴行政批准一案，宁波市中级人民法院于2016年6月2日作出（2015）浙甬行初字第374号行政判决。汪文华不服，向本院提出上诉。本院于2016年7月4日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年9月26日公开开庭审理了本案。上诉人汪文华，被上诉人奉化市人民政府的委托代理人王钢副市长、范芙蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：1986年6月21日，原告汪文华向奉化市溪口镇工业公司支付了建房款2500元。同年9月，原告以“原住房不够、工作和户粮关系在本镇”为由，填制《溪口镇个人建筑房屋用地审批申请表》，经奉化市溪口镇人民政府批准，取得建房用地68.4平方米。1988年11月16日，原告申请办理土地登记，土地权属来源划拨。1989年11月24日，被告经审查后为原告办理了土地使用权登记，编号为奉国用（89）2-090。登记内容为：土地使用权人汪文华，地址经堂路165弄22号（现名奉化市溪口镇中兴西路20弄1支弄），土地座落：东至他人墙（吴志军），南至自墙至路，西至自墙（陈根堂），北至自墙滴水为界，面积68.4平方米，用途住宅，土地所有权性质国有。2015年7月9日，原告认为其依奉化市住房补贴政策，可以享受住房补贴为由，经原所在单位奉化市公路管理段向奉化市住房委员会办公室申请住房补贴25222.4元。奉化市国土资源局作为相关部门在《奉化市职工住房补贴审批表》签署了“经查有1986年批文一份”的意见。2015年9月10日，奉化市住房委员会办公室经奉化市公路管理段口头告知原告，对其提出的申请决定不予批准。原告不服，于2015年12月23日提起行政诉讼。原审法院认为，根据《溪口镇个人建筑房屋用地审批表》记载，原告位于奉化市溪口镇中兴西路20弄1支弄的房屋用地是通过个人建房审批程序经奉化市溪口镇人民政府批准后取得。1988年11月24日，原告依申请办理了土地登记，明确土地所有权性质为国有，土地权属来源为划拨。上述行政行为在被有权机关依法撤销或改变前，属有效行政法律行为，可以作为后续行政行为的作出依据。根据《奉化市住房补贴实施办法》第五条第二项规定，未享受住房实物福利分配必须同时符合“本人及其配偶均未在我市区域范围内批地建房的”，才能成为住房补贴的对象。《〈奉化市住房补贴实施办法〉有关具体政策的意见（之一）》第九条第（一）项规定，“以本人或配偶名义，以行政划拨形式批准国有土地建房的”，属于批地建房的形式之一。被告下属机构奉化市住房委员会办公室认为原告在1986年在奉化市范围内通过行政审批已经取得国有划拨建房用地，不属于住房补贴对象，对其提出的住房补贴申请，决定不予批准，符合上述规定，宜予认可。原告在1986年为取得建房用地向奉化市溪口镇工业公司支付建房款2500元系事实，但该事实并不能改变“依个人建房审批程序取得国有划拨土地”的性质。原告申请住房补贴是通过填制《奉化市职工住房补贴审批表》，经原所在单位奉化市公路管理段向奉化市住房委员会办公室提出。奉化市住房委员会办公室以口头方式经奉化市公路管理段答复原告，不符合形式要求，予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告汪文华要求撤销被告下属机构奉化市住房委员会办公室于2015年9月10日作出的住房补贴申请不予批准决定的诉讼请求。汪文华上诉称：一、本案的关键就是要讨论原告到底有没有享受过住房福利。二、86年的2500元不是小数目。三、86年溪口镇政府向外公开发售地基的市场化操作行为是毋庸置疑的，原告在诉状上提供了平面图和其他大量证据，在过了十几年后的后门空地转让上文字更说的明白；也有外地人买地造房的证明，有一户买几间的证明。若是福利批地，不可能批给外地人，一户人家也不可能批几间的。四、《溪口镇个人建筑房屋用地审批申请表》（简称批文）原告在法庭上已经陈述，确系原告亲笔书写（坐落四址一栏是他人书写而且写错了，实际上房屋东为杨方立，西为陈根堂）。房屋86年建造，87年入住，后几年有相关部门工作人员上门，叫我们填写了表格，此批文实际填写日期在89年，而根据来人的要求写成86年9月30日。现在具有了有效行政法律行为，但事实就是事实，任何人都改变不了的。l、国家有规定，城镇户口是享受福利分房的，不能在村镇批地的，原告也不可能福利批到地的。法庭仅凭被告的辩词，认定是86年批地缺乏法律依据。2、“批文”中有现有家庭成员一栏，填有祖孙三代，实际上去世于89年的97岁的老祖母一直跟原告生活在一起，公路段的两任老书记、退休的在职的单位同事都签字给予了证明。3、86年6月21日原告支付建房款是实际发生的，原告付了该款项后与镇政府的出让关系就成立了，被告提供的几份表格日期都在此后，也不难看出是先建房、“后批地”。五、原告出了2500元的建房土地款，土地证按理是可以办成土地出让的，但那个时期不管是市场化运作、还是批来的或向村里开后门得来的房地基，相关部门给办出的土地证都是国有划拨，没有一个办成土地出让的，也是铁一般的事实存在。六、原告提供的溪口镇下属“工办”出具的收款凭证，写的是“收建房款”，反正交了2500元钱后就可以动工建房了。怎么变成了道路、绿化的配套费了呢，这是被告的臆想，作为证据被告是要拿出让人信服的文件依据的。七、被告口口声声说：住房市场很复杂，凡是批地的（法庭上又说凡是有这张纸的），都不发住房补贴。但实际上通过关系有这张纸的，发了住房补贴的也有，更奇怪的是和原告同时买地同时建房的竺华光老师，房子距原告房子仅20几米，在2014年第二批审批时一点麻烦都没有，顺利地拿到了同样标准计算出的住房补贴。八、原告是要求撤销被告下属“奉化市住房委员会办公室”不批准原告享受住房补贴的行政行为，是要求得到25222.4元（诉状上误写成了不到2.5万）的住房补贴尾款，根据《奉化市住房补贴实施办法》计算出的原告住房补贴为40222.4元，如果原告确实不符合住房补贴条件，先期发放的1.5万是应该追缴回去的。仅不批准原告的25222.4元住房补贴，而不追缴1.5万元是不当的。奉化市人民政府答辩称：一、上诉人汪文华1986年在奉化市溪口镇经堂路165弄22号的建房行为是属于批地建房。1、上诉人批地建房的事实有《溪口镇个人建筑房屋用地审批申请表》、《土地登记申请书》、《土地登记审批表》等证据可以证明，证据充分、事实清楚。在原审庭审上，上诉人也承认《溪口镇个人建筑房屋用地审批申请表》系上诉人亲笔书写。另外，从上诉人自己提交的土地使用权证来看，上面明确记载批准使用期限“长期”，进一步说明了系批地建房，因为如果是国有出让，上诉人的土地使用权证应当记载有明确的期限，按规定住宅用地最长不能超过70年。2、上诉人以自己向溪口镇工业公司支付过2500元费用为由，认为是买地建房，不是批地建房。答辩人认为，2500元费用的支付不能改变上诉人是“依个人建房审批程序取得国有划拔土地”的性质。首先，该2500元费用是上诉人分摊到的土地成本和配套设施等费用，并不是土地出让金，这从上诉人提交的收款凭证可以看出，凭证上记载收取的是“建房款”而不是土地出让金。由于政府向农民征收土地时需要向农民支付补偿费用，并且需要将土地进行平整和建设配套设施后再批给个人建房。因此，批地建房向个人收取一定的费用也是合理的，当时的法律法规并没有规定批地建房中不得收取费用。其次，即使当时收取的费用过高不合理，与本案也是另外一个法律关系，上诉人在当时可以起诉溪口镇工业公司要求退还不合理部分费用，目前也已经超过了诉讼时效。3、国有土地使用权的出让是1990年5月《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》发布后才开始的，上诉人建房的时间是1986年，不存在国有土地使用权出让的情形。因此，也不可能有上诉人所谓的买地建房的情形。上诉人所说的“86年溪口镇政府对个人公开发售地基的市场化操作行为”是没有法律依据。二、本案审理的是答辩人下属的“奉化市住房委员会办公室”不批准上诉人申请享受住房补贴的行政行为是否合法有效，而非1986年的批地建房的行政行为是否合法有效。1986年的批地建房行为在被有权的行政机关依法撤销或者改变前，属于有效的行政法律行为，可以作为后续行政行为的依据。因此，答辩人下属的奉化市住房委员会根据上诉人已经有过批地建房的事实作出不批准上诉人享受住房补贴的行政行为就是合法的。至于1986年批地建房过程中是否存在不合理因素，由于事隔将近30年，已经超过诉讼时效，不应当再予以审理。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人汪文华针对被上诉人奉化市人民政府不予批准其职工住房补贴提起的行政诉讼。根据浙江省住房改革委员会办公室《有关具体政策的意见（续二）》问题一之解答，“因各地镇（乡）干部及其配偶的住房情况比较复杂，实行住房补贴的县（市）人民政府，可根据当地的房改政策和镇（乡）干部及其配偶的住房情况具体研究确定”之规定，被上诉人依法享有制定住房补贴房改政策的职权。根据《奉化市住房补贴实施办法》第五条第二项第5目规定，领取住房补贴的对象，除未享受住房实物福利分配之外还必须同时符合“本人及其配偶均未在我市区域范围内批地建房的”条件。奉化市住房委员会办公室《关于有关具体政策的意见（之一）》问题九之解答进一步明确，“批地建房属于享受过住房实物分配，不能享受住房补贴，主要有以下二种情形：（一）以本人或配偶名义，以行政划拨形式批准国有土地建房的；（二）以本人或配偶名义，在我市区域范围内，批准集体土地建房的。”本案中，现有证据《溪口镇个人建筑房屋用地审批表》、《土地登记申请书》、《土地登记审批表》等，可以证明上诉人曾于1986年9月，以“原来住房不够，工作及户粮关系在本镇（溪口油路班）”之名义申请建房用地68.4平方米，并获原溪口区公所批准的事实。上诉人持有的《收款凭证》虽能证明“收建房款”的事实，但不能推翻上诉人涉案建房用地68.4平方米系经申请而获得批准划拨使用的事实。故上诉人属于奉化市住房委员会办公室上述解答所指“以本人或配偶名义，以行政划拨形式批准国有土地建房的”情形，被上诉人据此不予审批其住房补贴，并无不当。但被上诉人仅由奉化市公路管理段通过口头转达的方式拒绝上诉人的住房补贴申请，行政程序不规范，原审对此已予以指正。原审判决驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人汪文华负担。本判决为终审判决。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  蔡成杯二〇一六年九月二十六日书 记 员  徐一菁