山东省冠县人民法院行 政 裁 定 书(2019)鲁1525行初7号原告：山东冠鹏金属薄板有限公司，住所地：山东省冠县鲁西新世纪工业园。法定代表人：王广敏，系该公司总经理。委托代理人：**，系该公司主任。被告：冠县自然资源和规划局，地址：冠县建设南路。法定代表人：冯庆琪，系局长。委托代理人：张庆涛，山东舜翔（聊城）律师事务所律师。第三人：山东星都板业有限公司，住所地：山东省冠县鲁西新世纪工业园。法定代表人：徐国强，系该公司董事长。委托代理人：杨凤振，山东冠州律师事务所律师。原告山东冠鹏金属薄板有限公司与被告冠县自然资源和规划局以及第三人山东星都板业有限公司行政登记纠纷一案，本院于2019年8月23日立案后，于2019年8月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案。因山东星都板业有限公司与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。原告山东冠鹏金属薄板有限公司的委托代理人**，被告冠县自然资源和规划局出庭负责人王志军、委托代理人张庆涛，第三人委托代理人杨凤振均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告山东冠鹏金属薄板有限公司诉称:原告于2004年11月8日与冠县万善乡人民政府签订租赁合同，租赁位于冠县工业园区面积60亩，东邻东鼎轧钢有限公司、西邻林杉板业有限公司、南邻329省道、北邻生产路的土地，租赁期限为2005年元月1日至2055年元月1日。第三人冠县星都板业有限公司在原告为出示任何材料及证明的情况下向被告申请办理土地使用权证，并且原告从未向第三人出具过土地转让协议，故第三人向被告出具了虚假材料办理土地使用权证。被告未尽到严格的审查义务，应依法撤销土地使用权证。且原告与万善乡人民政府签订了50年的租赁合同，在租赁期间办理变更土地使用权人应当征得承租人的同意。因此，被告为第三人办理土地使用权证严重违法，请求依法判决撤销被告冠县自然资源和规划局颁发的冠国用(2015)第078号土地使用权证，被告承担本案的诉讼费用。原告山东冠鹏金属薄板有限公司向本院提交原告与冠县万善乡人民政府于2004年11月8日签订的《租赁合同》复印件一份，证明原告具有诉讼主体资格。被告冠县国土资源局辩称，1.被告作为诉讼主体不适格，应依法驳回原告起诉。被告认为，本案的案由是不服土地所有权处理决定，而根据法律规定，只有国家和集体才拥有土地所有权，被告作为土地行政管理机关，并无对土地所有权进行处理的职权。另外，土地使用权证的颁证必须经过人民政府审批，而且颁证机关是人民政府，被告只是作为人民政府的部门进行登记。因此被告不是适格诉讼主体；2.原告的起诉超过了起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。2015年11月冠县人民政府准予对案涉土地注册登记颁发证书，原告的起诉已远远超过了法定起诉期限，应依法驳回起诉；3.被告对案涉土地进行登记经过了法定程序，应予维持。案涉土地使用权依法通过公开挂牌程序，第三人以挂牌方式竞得，并依法签订了《国有建设用地使用权出让合同》缴纳土地出让金，程序合法。另外，原告招拍挂程序均是公开进行，并不是根据第三人提供的材料办理，且出让的土地是国有建设用地，不是原告所说的农村耕地。原告与乡政府签订的租赁合同是非法无效的，乡镇人民政府对集体土地没有进行处分的权利，租赁期限也超过法律规定的最长20年的期限，应不予保护。综上，请求依法驳回原告起诉或诉讼请求。被告冠县国土资源局向本院提交了《授权委托书》、《统一社会信用代码证书》、《土地登记申请书》复印件、《地籍调查表》复印件、冠县星都板业有限公司法人身份证复印件、《地基调查法人代表身份证明书》复印件三份、《土地登记审批表》复印件、《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》复印件、《国有建设用地交地确认书》复印件、《国有建设用地使用权出让合同》复印件、宗地图、土地出让金和相关税费票据、第三人身份信息，证明被告对国有建设用地使用权进行登记和颁证行为证据充分，符合法定程序，颁证行为合法有效，没有撤销的事实和法律依据。第三人山东星都板业有限公司述称，1.第三人是通过合法手续取得的涉案土地使用权。案涉土地是第三人通过公开挂牌竞得，办理土地使用权证无需原告的同意，更无需原告的证明；2.原告与冠县万善乡人民政府签订的合同属于无效合同，不得作为享有土地租赁使用权的依据，原告对案涉土地不享有法律上的使用权。且原告所述案涉土地属于农村耕地，并不能用于非农业建设；3.原告不具备诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，原告与所诉行政行为并无法律上的利害关系，我国《土地管理法》也未规定出让国有土地必须考虑原承租人的意见，也即无需考虑原告的意见；4.原告所称土地租赁于国有土地并非同一法律概念。原告所称的对案涉土地有使用权，其来源是冠县万善乡人民政府的出租，但该土地所有权不属于万善乡人民政府，其不具有出租土地的权属来源，即便存在，原告也是仅属于租赁经营。第三人取得该土地使用权是基于冠县人民政府的出让行为，是基于法律规定而出让。被告为第三人颁发使用权证符合《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、十三条、十四条、十五条、十六条和十九条之规定；5.原告的起诉已超过法定期限。案涉土地是在2015年7月30日至2015年9月1日公开挂牌出让，原告在这期间并没有提出任何异议，而且第三人在取得土地使用权证后多次与原告法人沟通让其搬离，说明原告已经知道第三人取得了案涉土地使用权。综上，应依法驳回原告的起诉。第三人未在法庭上出示相关证据予以质证。经庭审质证，原告认为因其每个月都缴纳土地使用税，与案涉土地的使用权登记有利害关系。对被告提交的地籍调查表、宗地图有异议，案涉土地西邻是山东林杉板业有限公司，而该表登记的是烟庄耕地，与事实不符。对地籍调查法人代表证明书有异议，应有山东林杉板业有限公司地籍调查法人代表证明书，而被告提供的证据是烟庄村委会的证明。第三人认为，对原告的质证有异议，案涉土地西邻土地并没有权属登记也没有土地性质变更登记，故地籍调查表和宗地图显示为烟庄耕地并没有错误。案外人即便使用也非合法使用权人。被告辩称，案涉土地截至目前，西邻仍为烟庄村委会的集体土地，并没有变更为建设用地，原告所述的使用权是一种租赁使用权，与国有建设用地使用权不是同一概念，且与本案颁证行为并无关联性。本院对上述证据认定如下：原告提交的与冠县万善乡人民政府签订的《租赁合同》能够证明原告冠鹏金属薄板有限公司与冠县万善乡人民政府协商一致租赁位于冠县工业园区面积为60亩土地的事实，对证据效力予以认定；被告提交的证据能够证明被告对第三人申请的案涉土地进行确权登记及颁发国有土地使用权证所履行的法定程序，对证据效力予以认定。经审理查明，2004年11月8日，原告山东冠鹏金属薄板有限公司与冠县万善乡人民政府签订租赁合同，冠县万善乡人民政府为原告提供冠县工业园厂区面积60亩，东邻东鼎轧钢有限公司，西邻水渠，南邻329省道，北邻生产路，约定原告可无偿使用该宗土地，时间为2005年元月1日—2055年元月1日。2015年9月1日，被告冠县自然资源和规划局（原冠县国土资源局）与第三人山东星都板业有限公司签署了《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》，确认第三人于2015年7月30日至2015年9月1日在聊城市国土资源局网上交易系统举办的国有建设用地使用权公开挂牌出让活动中，以挂牌方式竞得2015-22号地块的国有建设用地使用权，2015年9月6日，第三人与被告签订了《国有土地使用权出让合同》并按期缴纳了土地出让价款。第三人于2015年11月2日向被告冠县自然资源和规划局（原冠县国土资源局）提交了《土地登记申请书》，被告对被申请的土地进行了地籍调查及登记审批，并在2015年11月6日报请冠县人民政府对第三人申请的土地进行了土地登记，颁发了冠国用（2015）第078号国有土地使用权证。原告与冠县万善乡人民政府签订协议的60亩土地包含案涉土地。本院认为，本案争议的焦点有三：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、原告山东冠鹏金属薄板有限公司是否具备主体资格；三、被告冠县自然资源和规划局为第三人山东星都板业有限公司颁发的土地使用权证事实是否清楚，是否符合法定程序，适用法律法规是否正确。《中华人民共和国土地管理实施条例》第五条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。《不动产登记暂行条例》第二条规定：“本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。”第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。”本案原告诉请撤销被告冠县自然资源和规划局颁发的冠国用(2015)第078号土地使用权证。土地权属证书是土地登记的载体，颁发权属证书是土地权属登记的形式要件，因此本案被诉行政行为仍是土地权属登记行为。根据《中共冠县县委办公室、冠县人民政府办公室关于印发的通知》（冠办发[2019]26号），被告冠县自然资源和规划局负责全县自然资源统一确权登记工作。因此，冠县自然资源和规划局是本案适格被告。对争议焦点一，原告起诉是否超过法定诉讼期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。但被告并未提供证据证明原告山东冠县冠鹏金属薄板有限公司在被告向第三人颁发冠国用(2015)第078号土地使用权证起的六个月内知道或者应当知道这一具体行政行为，第三人也并未提供证据证明。因此，对被告的该主张本院不予支持。对于焦点二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条规定的“利害关系”应限于法律上的利害关系，一般应仅指行政法上的利害关系。而只有相关行政法要求行政机关在作出被诉行政行为时必须对某人的特定权益予以考虑甚至必须予以保护，才能认定法律上利害关系的存在。否则，即便某人客观存在某种合法权益，但该权益并不在行政法要求行政机关考虑的范围内，亦不能认定法律上利害关系的存在。我国土地管理法及有关规定并未明确要求在颁发国有土地使用证当中，行政机关需考虑原租赁权意见的问题。结合合同相对性原理，租赁权人可以基于租赁合同要求对方履行合同或者追究其违约责任，但不能对抗权利人处分土地的权利，亦不能阻止买受人获得土地使用权，行政机关基于上述处分作出土地登记、颁发国有土地使用证时当然也无须考虑租赁人的意见，因此，租赁人与颁证行为之间并无法律上的利害关系。在本案中，即使双方签订的租赁合同合法有效，原告作为争议所涉土地的承租方，仅仅与受让人即第三人山东星都板业有限公司产生租赁关系，而不与被告冠县自然资源和规划局为山东星都板业有限公司颁发国有土地使用权证这一具体行政行为之间具有法律上的利害关系。原告如对与冠县万善乡人民政府签订的土地租赁合同有争议的，应当在土地租赁合同的效力框架内进行主张。也即本案原告山东冠鹏金属薄板有限公司不具备诉讼主体资格。对于焦点三，根据被告冠县自然资源和规划局提交的证据材料，经庭审质证，可以认定第三人山东星都板业有限公司于2015年9月1日在聊城市国土资源局网上交易系统上以挂牌方式竞得案涉土地，于2015年9月6日与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，并在10月5日缴纳了土地出让金。被告经原告申请，依法进行了地籍调查，于2015年11月6日报请冠县人民政府批准土地登记，并向第三人颁发了冠国用(2015)第078号土地使用权证。因此，被告对案涉土地进行确权登记的事实清楚，程序依法合规，亦符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中第八条至第十八条土地使用权出让之规定。综上，原告冠鹏金属薄板有限公司与被诉行政行为无法律上的利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告山东冠鹏金属薄板有限公司起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  曹书臣人民陪审员  李武英人民陪审员  梁冠慧二〇一九年十二月二日法官助理王红蕾书记员刘云波