江西省宜春市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)赣09行初75号原告：邱国权，男，1959年8月18日生，汉族，住所地丰城市。被告：丰城市人民政府，住所地丰城市府前路**。负责人：曾兆昕，常务副市长。委托代理人：袁菊香，丰城市河洲街道办事处干部。委托代理人：杨兴根，江西百姓律师事务所律师。被告：宜春市人民政府，住，住所地宜春市袁州区市政大楼/div>法定代表人：王水平，市长。委托代理人：刘娜，刘邦良，司法局干部。原告邱国权诉被告丰城市人民政府（以下简称丰城市政府）、宜春市人民政府（以下简称宜春市政府）房屋征收决定及行政复议一案，本院于2019年6月24日立案受理后，依法组成合议庭于2019年11月1日公开开庭进行了审理，原告邱国权，被告丰城市政府委托代理人袁菊香、杨兴根，被告宜春市政府委托代理人刘娜、刘邦良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。邱国权向本院提起诉讼并请求：1.撤销被告丰城市政府于2019年1月10日作出的《丰城市人民政府关于河洲片区太阳上邱村城中村改造项目房屋征收决定公告》﹝2019﹞第01号）；2.撤销被告宜春市政府作出的行政复议决定书（宜府复决字﹝2019﹞第11号）；3.对丰城市政府作出的规范性文件《丰城市人民政府办公室关于印发的通知》（丰府办发﹝2018﹞58号）以及《丰城市城中村改造指导意见（试行）》（丰府发﹝2018﹞2号）进行合法性审查。其提起上述诉求的主要事实与理由为：原告系丰城市河洲街道太阳社区上邱村村民，在该村拥有宅基地房屋和承包地，2019年1月10日，被告丰城市政府在本村张贴《丰城市人民政府关于河洲片区太阳上邱村城中村改造项目房屋征收决定公告》，原告的房屋位于该房屋征收公告载明的征收范围内，由于被告丰城市政府未依法进行农村集体土地征收就作出该房屋征收公告，将原告宅基地房屋作为地上附着物进行征收，程序存在严重违法，据此，原告向宜春市政府申请行政复议，宜春市政府受理后未对丰城市人民政府作出违法征收农村集体土地的行为进行纠错，作了错误的复议决定，故此向人民法院提起诉讼。丰城市政府未在法定期限内向本院提交答辩状及证据材料。针对原告的起诉，丰城市政府庭审时辩称：1.丰城市政府有权作出案涉房屋征收公告。早在2007年江西省国土资源厅就作出赣国土资核（2007）774号《关于批准丰城市2003年度第八次城市建设用地的批复》，原告所在村的土地早在2007年11月25日就已经批准由农村集体用地转为城市建设用地，只是丰城市政府一直未对包括原告在内的宅基地土地进行征收，2018年8月丰城市政府发布了《丰城市人民政府关于和合塔北侧城市建设用地征收土地告知书》，2019年1月发布了案涉房屋征收公告，对包括原告在内的房屋、土地进行征收改造。2.丰城市政府作出案涉房屋征收公告符合公共利益要求。原告所在村属典型的脏、乱、差的城中村，人居环境极差，丰城市政府为改善居民生活环境，提升生活质量，建设宜居宜业的丰城新城区，同时享受国家棚户区、城中村改造的好政策，丰城市政府作出了案涉房屋征收公告，截止目前，上邱村已经签约的房屋有58栋主房及附属房，签约率达81.69%。3.丰城市政府作出案涉房屋征收公告内容、程序合法。丰城市政府在作出公告前，对该村的民意、人口、土地、房屋进行了详尽了解，对房屋的权属、面积等组织了调查，并组织相关部门对征收补偿方案进行了论证，还进行了社会稳定风险评估，公告作出后及时进行了张贴告示。4.原告在上邱村的三栋房屋均已由其母亲、妻子和儿子签订了征收补偿协议，也收到了征收补偿款，其房屋已经被合法征收，邱国权不符合原告主体资格。综上，请求依法驳回原告邱国权的起诉。被告宜春市政府辩称：1.宜春市政府所作复议决定程序合法、证据确凿，适用法律依据正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。丰城市政府作出的案涉征收公告符合社会公共利益的需要，该公告范围内的土地已被批准为城市建设用地，征收该公告范围内的土地房屋的补偿标准符合法律法规的规定，但该公告程序违法，基于目前该项目已经实际开展，撤销该征收决定会给国家和社会公共利益造成重大损失，因此，宜春市政府作出确认丰城市政府所作房屋征收公告违法，责令采取补救措施的复议决定符合法律规定。为证明自己的主张，原告邱国权向本院提交了以下证据：1.《丰城市人民政府关于河洲片区太阳上邱城中村改造项目房屋征收决定公告》、原告向宜春市政府邮寄的行政复议申请书以及行政复议决定书；拟证明被告丰城市政府违法作出案涉房屋征收公告，原告不服向宜春市政府申请行政复议，宜春市政府复议后没有作出纠正丰城市政府违法的征收公告的事实。2.江西省国土资源厅赣国土资核﹝2007﹞774号征地批文及一书四方案复印件；拟证明此批文不是涉案土地的征收批文，是针对另外的一宗土地作出批复。3.上邱组征地明细及土改时期的土地房产所有证存根；拟证明赣国土资核﹝2007﹞774号征地批文所涉土地不是本案被告作出征收决定公告涉及的土地；5.租地协议；拟证明丰城市政府在2009年承认案涉土地是农村集体土地并且与原告所在村委会签订租地协议，并支付了租地款的事实。6.《丰城市人民政府关于和合塔北侧城市建设用地征收土地告知书》及丰城市国土局征收红线图（2018.6.10）；拟证明涉案土地在公告之前没有被征收为国有土地。7.江西省自然资源厅《政府信息公开告知书》（﹝2019﹞24号）；拟证明丰城市政府作出的案涉征收公告没有经省级主管部门审批，程序违法。8.丰府发﹝2018﹞2号和丰府办发﹝2018﹞58号两个规范性文件；拟证明丰城市政府作出的征收公告所依据的两个规范性文件关于安置补偿标准和补偿对象的问题违反了相关法律法规的规定。9.原告房屋建设土地证及土地使用权证；拟证明原告房屋经合法报批建设与被诉行政行为有利害关系。被告丰城市政府对原告上述证据经质证认为：对证据1、2、3、4的三性无异议，但对其证明目的有异议，认为不能证明丰城市政府所作征收公告违法；对证据5的租地协议的真实性无异议，但认为该协议所涉土地本案无关，不是同一宗土地；对证据6、7、8三性均无异议，但认为不能达到原告的证明目的；对证据9的真实性与合法性并无异议，但认为原告的案涉房屋已经签订了安置补偿协议并得到安置补偿，原告已经不能再提起诉讼。宜春市政府对原告上述证据的质证意见同丰城市政府的以上意见。丰城市政府庭审时向本院提交了以下证据材料：1.江西省国土资源厅《关于批准丰城市2003年度第八次城市建设用地的批复》（赣国土资核[2007]774号）及红线图、《关于我市人民政府2003年城市建设第八批次建设用地征地补偿标准合法性与安置途径可行性的情况说明》《丰城市人民政府关于和合塔北侧城市建设用地征收土地告知书》及改造公告和用地规划红线图的张贴照片；该组证据拟证明原告所在村的土地早在2007年已转为国有建设用地，并已进行了征收安置补偿，且安置补偿合法合理，丰城市政府有权作出被诉的房屋征收公告。2.社会风险评估报告（部分）、实地勘察记录及评估表；拟证明丰城市政府在启动案涉城中村改造前，已对案涉项目进行了风险评估，完成了调查等前期工作、程序合法。3.第八届丰城市人民政府第20次常务会议纪要（第三条）；拟证明丰城市政府在制定《城中村改造指导性意见（试行）》时，结合了实际情况，征求了多方意见，经过了多方论证，制定程序合法，也证明相应辖区的安置补偿办法的制定结合了实际情况按程序作出。4.会议记录、关于请求批准《丰城市河州片区城中村改造安置补偿办法》的报告、会议记录、照片和公示照片；拟证明丰城市制定《丰城市河州街道城中村改造安置补偿办法》征求了多方意见，经过了多方论证，制定科学，安置办法制定后还通过群众大会的形式进行了广泛宣讲、解释及公示。5.原告邱国权妻子、母亲、儿子三人与征收中心签订的《征收补偿与安置协议》三份及转账凭证；拟证明与原告邱国权有关系的三栋房屋均已被合法征收，原告近亲属并收到了相应的补偿款，邱国权没有原告主体资格。原告邱国权当庭同意对被告丰城市政府提交的上述证据进行质证并认为：对证据1的真实性与合法性无异议，但认为赣国土资核﹝2007﹞774号文件是2007年下发的关于另外一宗土地的批复，与本案所涉及的土地无关，案涉集体土地没有被批准征收为国有土地，故对该证据的关联性和其证明目的有异议；对证据2的真实性认可，但对其合法性和关联性不予认可，认为评估报告没有听证，该组证据不能证明被告作出的征收公告的程序合法；对证据3的真实性认可，对关联性和合法性不予认可，认为不能仅凭一个会议就认定该规范性文件的制定程序合法；对证据4的三性均不予认可，认为该报告内容没有提及58号文件，市政府也没有作出批复，不能认定58号文件的合法性；对证据5的合法性、关联性不予认可，真实性认可，认为签订协议的三人都不是房屋的所有权人，在没有经过作为权利人的原告同意下签字的协议都是无效的。宜春市政府向本院提交以下证据证明其复议决定的合法性：1.宜春市人民政府行政复议案件立案审批表；拟证明复议机关依法受理原告的复议申请。2.向邱国权、杨国新、邱路根送达的行政复议申请受理通知书及送达回证；拟证明复议机关依法受理并将受理通知书送达被答辩人。3.丰城市政府行政复议提出答复通知书及送达回证；拟证明复议机关依法受理并按照规定要求被申请人丰城市政府提出答复。4.向杨国新、邱国权、邱路根、丰城市政府送达的行政复议延期决定书和送达回证及审批表；拟证明复议机关依法延期审理期限。5.宜春市政府行政复议案件决定审批表及决定书；拟证明复议机关依法作出决定。6.向杨国新、邱国权、邱路根、丰城市政府送达《宜春市人民政府行政复议决定书》的送达回证；拟证明复议机关依法送达行政复议决定书。原告经质证对宜春市政府的上述证据的三性并无异议，但认为宜春市政府在认定丰城市政府违反法定程序作出被诉征收公告后没有依法作出撤销决定，对复议决定的处理结果不予认可。丰城市政府对宜春市政府的证据三性均无异议。经审理，本院可以认定本案以下事实：邱国权的父亲邱林喜（已故）于80年代在丰城市河洲街道太阳上邱村建有面积为100㎡砖木结构的房屋一栋，该房屋年久失修于2017年倒塌。为解决原告邱国权无房居住的问题，2017年11月丰城市河洲街道办事处作出《关于同意邱国权房屋复原性修缮的函》同意邱国权在该房屋的基础上进行复原性修缮。之后，邱国权在该房屋的原址上自建了一栋两层半的房屋。2019年1月10日，丰城市政府对外发布《丰城市人民政府关于河洲片区太阳上邱城中村改造项目房屋征收决定公告》，公告对征收范围、征收主体、实施单位、征收期限、安置补偿政策等内容作了具体规定，同时还载明了申请行政复议和提起行政诉讼的权利与期限，其中，补偿政策按照《丰城市人民政府办公室关于印发的通知》（丰府办发﹝2018﹞58号）和《丰城市城中村改造指导意见（试行）》（丰府发﹝2018﹞2号）执行。邱国权自建的房屋位于该征收决定公告所确定的征收红线范围之内。由于就其两个出嫁女儿的安置补偿问题不能达成一致意见，邱国权遂以丰城市政府所作房屋征收决定公告违法为由向宜春市政府申请行政复议。经复议，宜春市政府以违反法定程序为由确认丰城市政府所作征收决定公告行为违法，并责令丰城市政府采取补救措施。邱国权仍不服遂向本院提起诉讼，同时对丰城市政府作出的《丰城市人民政府办公室关于印发的通知》（丰府办发﹝2018﹞58号）《丰城市城中村改造指导意见（试行）》（丰府发﹝2018﹞2号）两个规范性文件申请合法性审查。另查明，1.原江西省国土资源厅《关于批准丰城市2003年度第八批次城市建设用地的批复》（赣国土资核[2007]774号）及红线图可以认定，原江西省国土资源厅于2007年11月25日作出批复同意将包括上邱村在内的农村集体土地转为城市建设用地。丰城市政府收到该批复后并未及时作出土地征收公告并予以补偿，直至2019年1月10日作出被诉房屋征收公告，实行土地和房屋一并进行安置补偿。2.邱国权在河洲街道太阳社区上邱村有三栋存在利害关系的房屋，其中两栋分别是由其四兄弟共同继承和一栋面积约38平方米的附房，该两栋房屋已经达成安置补偿协议并已拆除；另外一栋系由邱国权自建的房屋尚未拆除，但丰城市房屋征收中心就该房屋于2019年1月25日与孙柳英（邱国权妻子）签订了房屋征收安置补偿协议，且协议约定的安置补偿款发放到位。3.丰城市政府在收到本院送达的应诉、举证通知后，没有在法定期限内向本院提交证据和答辩状，上述证据和答辩状是在开庭审理时当庭所提交。本院认为，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十二条第三款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。本案宜春市政府系以原行政行为违反法定程序为由作出宜府复决字[2019]第11号行政复议决定，确认原行政机关行为违法并责令采取补救措施，应当视为复议机关维持原行政行为。因此，本案将复议机关宜春市政府及原行政机关丰城市政府列为本案共同被告进行审查。根据原告邱国权的起诉，本案审查的内容主要包括以下三个方面：一是邱国权的妻子孙柳英与丰城市房屋征收中心签订房屋安置补偿协议后，邱国权是否可以就本案提起诉讼；二是丰城市政府作出的案涉房屋征收公告以及宜春市政府作出的宜府复决字[2019]第11号行政复议决定是否合法；三是丰城市政府作出的《丰城市人民政府办公室关于印发的通知》（丰府办发﹝2018﹞58号）《丰城市城中村改造指导意见（试行）》（丰府发﹝2018﹞2号）两个规范性文件中关于出嫁女安置补偿及补偿标准的规定是否违反法律规定。一、关于邱国权的妻子孙柳英与丰城市房屋征收中心签订房屋土地征收补偿与安置协议后，邱国权是否可以就本案提起诉讼的问题。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给与补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。根据上述规定并结合实践，土地或房屋的征收可分为征收行为、补偿行为和实施行为三个阶段。其中，补偿行为是征收行为的必然结果，也是实施行为的前提条件。由于征收行为、补偿行为和实施行为的分离，被征收人既可能认为征收程序中的三个行为均不合法，也可能认为其中的某一个行政行为不合法，因而提起行政诉讼。为了更好地推进征收补偿依法、有序、平稳进行，应当允许被征收人在对征收行为合法性保留异议权利的前提下，先行鼓励和引导其以签订补偿安置协议的方式先行解决补偿问题，以减少纠纷。但被征收人签订补偿协议并领取补偿费用后，如坚持认为征收行为违法，仍可在法定期限内依法对征收行为提起行政诉讼。而不能认为签订补偿安置协议或领取相应补偿费用后即丧失相应原告主体资格，无权提起行政诉讼，除非安置补偿协议对被征收人放弃相关诉讼权利并取得相应补偿已经进行了明确约定。本案中，丰城市政府于2019年1月10日对外发布上邱城中村改造项目房屋征收公告，公告决定对包括邱国权在内的上邱城中村房屋及宅基地进行征收与补偿，邱国权的妻子孙柳英虽然与丰城市房屋征收中心签订了房屋土地补偿安置协议并领取了补偿费用，但该协议并没有约定该房屋的所有权人放弃了对征收行为提起行政诉讼的权利。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”规定，被征收人邱国权以案涉征收公告违反法定程序为由于2019年6月21日提起行政诉讼，符合法定起诉条件。因此，丰城市政府关于与邱国权妻子孙柳英已经就房屋土地征收签订了安置补偿协议，案涉征收行为与邱国权没有法律上的利害关系的主张本院不予支持。二、关于丰城市政府作出的《丰城市人民政府关于河洲片区太阳上邱城中村改造项目房屋征收决定公告》以及宜春市政府作出的宜府复决字[2019]第11号行政复议决定是否合法的问题。首先，从程序方面来看。丰城市政府提供的原江西省国土资源厅《关于批准丰城市2003年度第八批次城市建设用地的批复》（赣国土资核[2007]774号）及红线图能够证明案涉土地已于2007年经由江西省人民政府批准征收，丰城市政府应当按照《中华人民共和国土地管理法》和《土地征收公告办法》（原国土资源部令第10号）的规定在收到征收批复后及时作出土地征收公告，由其土地行政主管部门拟定征收补偿安置方案并予以公告，依法进行征地补偿登记和补偿，直至完成该幅土地的征收。本案中，丰城市政府在2007年收到省国土资源厅的审批后直至2019年1月10日才作出房屋征收公告并对集体土地一并进行补偿，违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发﹝2004﹞28号）第十九条关于“农用地转用批准后，满两年未实施具体征收或用地行为的，批准文件自动失效”的规定，故丰城市政府在农用地转用批准文件失效后未重新获准用地的情况下径行作出案涉房屋征收公告，严重违反法定程序。其次，从证据方面来看。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”的规定。本案中，丰城市政府在收到本院依法送达的应诉通知和举证通知后，未在法定期限内向本院提交作出被诉行政行为合法的证据和法律依据，且无正当理由，据此，对丰城市政府作出的案涉房屋征收公告应视为证据不足，依法应当予以撤销。虽然丰城市政府所作被诉征收公告定存在主要证据不足、违反法定程序，依法应予撤销，但案涉房屋征收涉及丰城市河洲片区太阳上邱城中村整体改造项目，且征收范围内多数被征收户均已达成安置补偿协议，倘若以证据不足、程序违法为由撤销该房屋征收决定，会给国家和社会公共利益造成重大损害，也将影响多数被征收人的合法权益。因此，本案符合行政诉讼法第七十四条第一款第一项应当判决确认违法但不撤销的情形，故宜春市政府作出确认丰城市政府作出的征收公告行为违法但不撤销，同时责令丰城市政府采取补救措施复议决定的结论并无不当。需要指出的是，宜春市政府在行政复议过程中仅对原行政行为的程序合法性进行了审查，并未就原行政行为的事实和法律依据进行审查，且错误认定案涉征收公告范围内的农村集体土地已被批准为城市建设用地，属认定事实不清，本院予以指正。三、关于邱国权提出对丰城市政府作出的《丰城市人民政府办公室关于印发的通知》（丰府办发﹝2018﹞58号）《丰城市城中村改造指导意见（试行）》（丰府发﹝2018﹞2号）两个规范性文件的合法性进行附带审查的问题。经查，丰府发﹝2018﹞2号指导性意见和丰府办发﹝2018﹞58号安置补偿办法是丰城市政府作出的两个地方规范性文件，且属于丰城市政府作出被诉征收公告关于安置补偿的依据，对于该二规范性文件的合法性问题：1.丰府发﹝2018﹞2号指导性意见中关于安置补偿标准并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的规定，因此，邱国权认为该指导性意见关于补偿标准的规定违法的主张本院不予采信。2.对于丰府办发﹝2018﹞58号安置补偿办法第三条第二款第2项关于出嫁女不论户口迁出与否不作安置人口计算的规定是否侵犯出嫁女的合法权益的问题。经查，丰城市政府制定的该安置补偿办法关于对该村出嫁女土地补偿款分配权的问题不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第七项“征地补偿费的使用、分配方案，经村民会议讨论决定方可办理”的规定，故该项规定不能作为本案行政行为适用的依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条、第七十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十九条的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、确认丰城市人民政府作出的《丰城市人民政府关于河洲片区太阳上邱村城中村改造项目房屋征收决定公告》（﹝2019﹞第01号）违法；二、责令丰城市政府就《丰城市人民政府关于河洲片区太阳上邱村城中村改造项目房屋征收决定公告》（﹝2019﹞第01号）采取相应的补救措施；三、驳回原告邱国权的其他诉讼请求。案涉受理费50元由被告丰城市人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长  吴建平审判员  刘 挺审判员  黄 礼二〇一九年十二月十二日书记员  卢 倩