宁夏回族自治区中宁县人民法院行政判决书（2019）宁0521行初11号原告中宁县通达砂石有限公司，住所地：宁夏回族自治区中宁县白马乡大泉沟口。法定代表人王少军，该公司经理。委托代理人耿少军，宁夏中宝律师事务所律师。代理权限为特别授权。被告中宁县自然资源局（因机构改革，原中宁县林业局合并该局），住所地：宁夏回族自治区中宁县城新区。法定代表人杨晓冬，局长。出庭负责人魏向东，该局副局长。委托代理人王新慧,宁夏丰安律师事务所律师。代理权限为特别授权。委托代理人严维全，该局干部。代理权限为特别授权。原告中宁县通达砂石有限公司（以下简称中宁通达公司）不服被告中宁县自然资源局（原中宁县林业局）作出的中宁林罚决字[2019]第4号林业行政处罚决定，于2019年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2019年7月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年7月22日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭,于2019年8月22日公开开庭审理了本案。原告中宁通达公司法定代表人王少军及其委托代理人耿少军、被告中宁县自然资源局出庭负责人魏向东及其委托代理人王新慧、严维全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告中宁县自然资源局（原中宁县林业局）于2019年1月14日作出中宁林罚决字[2019]第4号林业行政处罚决定书，认定：2018年7月7日，国家林业和草原局西安专员办督查发现中宁县某乡大泉沟林地被占用，要求复查。原中宁县林业局安排森林派出所和相关技术人员现场勘验调查，确定系中宁通达公司在大泉沟占用林地，建办公场所、采砂场、堆料场，在宜林地内开采砂石。经聘请相关技术人员反复勘验，中宁通达公司占用乔木林地0.0945公顷、宜林地7.9434公顷，合计8.0379公顷。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，处擅自改变林地用途每平方米10元罚款，计803790元。原告中宁通达公司诉称，2014年5月，原告通过宁夏回族自治区广告交易平台取得编号为中宁矿(挂)字[2013]10号中宁县大泉沟建筑用砂采矿证，采矿许可证号为：C6405212014097130135576。2016年10月31日，中宁县发展和改革局对原告年产4万吨水洗砂生产线建设项目备案。2016年11月、2017年3月，原告分别与原中宁县国土资源局签订《临时用地协议》，临时占用白马乡某村土地19．88亩，地类为天然牧草地，并依法缴纳临时用地使用费。2019年1月15日，原告收到林业行政处罚先行告知书及林业行政处罚听证权利告知书。2019年3月8日，原告收到中宁林罚决字[2019]第4号林业行政处罚决定书，被告要求原告将日期倒签至该决定书作出之日2019年1月14日。原告认为，一、原中宁县林业局作出的行政处罚决定认定事实不清。1.原告使用的部分土地系依法取得采矿许可证后，以露天开采方式依法使用，部分土地系原告与原中宁县国土资源局签订《临时用地协议》，并缴纳临时用地使用费后占用。原中宁县林业局对上述用地认定为原告改变林地用途明显不当，缺乏依据。2.原告占用的其他土地属于当地村民的压砂瓜地。2017年，原告从村民手中受让该土地后用于堆放砂石，并未改变该土地原貌及使用性质，原中宁县林业局没有查明该事实。二、原中宁县林业局作出处罚决定程序严重违法，损害、剥夺原告享有的正当合法权利。1.2019年1月9日，原中宁县林业局作出的林业行政处罚先行告知书及林业行政处罚听证权利告知书均没有行政机关印章，不具有真实、合法性，违反行政处罚法的规定。2.原中宁县林业局在向原告送达上述告知书中，未告知原告拟作出的具体行政处罚决定内容，不符合法律规定。3.原告在收到上述告知书后，于2019年1月16日向原中宁县林业局提交听证申请，但林业局拒不接收，且拒绝组织听证，程序违法。4.2019年1月15日，原告收到林业行政处罚先行告知书及林业行政处罚听证权利告知书，而被告作出行政处罚决定书的日期为2019年1月14日，被告在未向原告送达告知书的情况下，已作出处罚决定，程序严重违法。现要求：1.依法撤销被告作出的中宁林罚决字[2019]第4号林业行政处罚决定书；2.案件受理费由被告承担。原告向本院提交下列证据材料：一、营业执照、采矿许可证各1份，拟证实原告经法定程序核准登记并取得采矿许可证的事实；二、中宁县发展和改革局备案通知书1份，拟证实原告年产4万吨水洗砂生产线建设项目经该局备案的事实；三、临时用地协议、土地复垦费用监管协议、勘测定界图各2份，拟证实原告年产4万吨水洗砂生产线建设项目取得19.88亩国有天然牧草地临时用地许可证，并交纳临时用地使用费的事实；四、林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书、林业行政处罚决定书各1份，拟证实2019年1月15日原告收到上述告知书，2019年1月14日被告作出处罚决定书，2019年3月8日送达时，被告要求原告将日期签至2019年1月14日的事实；五、听证申请书1份，拟证实2019年1月15日，原告收到林业行政处罚先行告知书及林业行政处罚听证权利告知书，于2019年1月16日申请听证，被告拒不接收原告听证申请的事实。被告中宁县自然资源局辩称，原告所述与事实不符。2018年7月7日，国家林业和草原局西安专员办在督查中发现中宁县某乡大泉沟林地被占用，要求复查，原中宁县林业局遂安排森林派出所和相关技术人员到现场进行勘验调查。经查，原告在属于中宁县规划宜林地内的某乡大泉沟建设办公场所、采沙场、堆料场，开采砂石，未办理林地占用审批手续，涉嫌擅自改变林地用途。被告遂向原告送达责令停止违法通知书，对原告占用林地的面积覆盖度、林地类型、植被分布情况进行勘验、鉴定，原告占用乔木林地0.0945公顷，宜林地7.9434公顷，合计8.0379公顷。被告就原告涉嫌刑事违法问题向公安机关移送，公安机关认为不构成刑事犯罪，建议被告作出行政处罚。2019年1月9日，被告向原告送达林业行政处罚先行告知书、处罚听证权利告知书，并告知适用法律及处罚内容，原告法定代表人王少军在文书上签字。被告依据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第四十三条的规定，对原告作出罚款803790元的行政处罚决定，于2019年1月14日向原告送达决定书。另外，原告所述的二份告知书属于告知文书，不属于决定性文书，无法律规定必须在告知文书上加盖公章。被告在林业行政处罚先行告知书和听证告知书中明确告知作出处罚的法律依据、处罚内容及原告享有陈述和申辩的权利，但原告未在期限内向被告申请听证，视为放弃听证权利。对于原告所述缴纳临时用地占用费问题，被告认为在临时用地上采矿或进行建设，按照《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定，应当办理占用林地的审批手续。签订临时用地协议，不能作为不办理占用林地审批手续的理由，不能对抗林业行政执法。关于原告所述其占用部分土地属于当地农民压砂地，该部分土地在认定处罚面积时已核减，并在图纸上标注。被告认为，对原告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚文书规范，原告的诉讼请求没有事实根据，请求依法驳回。被告中宁县自然资源局向本院提交以下证据、依据：一、林业行政处罚立案登记表1份，拟证实被告对原告的违法行为依法进行立案登记的事实；二、责令停止违法通知书1份，拟证实被告向原告送达责令停止违法行为通知书的事实；三、建设项目使用林地告知书1份，拟证实被告依法告知原告建设项目使用林地需办理的手续和提交的材料的事实；四、2018年7月12日勘验、检查笔录、地图各1份、照片8张，2018年7月27日勘验、检查笔录、地图各1份、照片4张，拟证实被告依法对原告违法占用林地的现场进行勘验、检查的事实；五、当事人权利义务告知书5份、询问笔录8份，拟证实原告在林地内建设办公场所、采砂场、堆料场，擅自改变林地用途开采砂石的事实；六、鉴定聘请书、关于中宁通达砂石有限公司临时占用林地鉴定意见，鉴定人员资质证书各1份，拟证实被告对原告占用林地的面积、盖度、林地类型、植被分布情况进行鉴定的事实；七、中宁县人民政府关于林地保护利用规划（2010-2020年）的批复1份，拟证实原告占用的林地在中宁县林地保护规划区内的事实；八、朱路村村民委员会证明2份、合作协议1份，拟证实原告非法占用林地的事实；九、中宁县国土资源局临时用地批复、临时用地协议各2份，拟证实原中宁县国土资源局对原告年产4万吨水洗砂生产线建设项目批准临时用地的事实；十、原告办理宜林用地手续的申请、营业执照、采矿许可证各1份，土地复垦费用监管协议、原告勘测定界图各2份，中宁县环境保护局《关于中宁县白马乡大泉沟砂场环境治理方案的复函》、临时用地协议各1份，拟证实被告依法全面客观收集证据、核实相关问题的事实；十一、呈请延长办理行政案件期限呈批表、呈请再次延长办理行政案件期限呈批表各1份，拟证实因案件复杂，被告依法申请延长办理期限的事实；十二、中宁县公安局不予立案通知书1份，拟证实中宁县公安局认为原告违法占用林地的行为不符合刑事案件立案条件，被告依法作出行政处罚的事实；十三、关于中宁县通达砂石有限公司违法使用林地案处罚意见1份，拟证实被告对原告违法使用林地提出处罚意见的事实；十四、林业行政处罚意见书1份，拟证实被告对原告违法使用林地提出处罚意见的事实；十五、林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书、送达回证各1份，拟证实被告在作出行政处罚决定前先行告知原告享有陈述、申辩及申请听证的权利，并告知处罚内容，原告在文书上签字的事实；十六、中宁县林业局会议纪要1份，拟证实被告对原告作出行政处罚决定是经会议研究集体讨论决定的事实；十七、林业行政处罚决定书、送达回证各1份，拟证实被告依法对原告作出行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚文书规范及送达原告的事实；十八、催缴通知书、非税收入一般缴款书、代收罚款专用票据各2份，拟证实被告向原告催缴罚款，原告已缴纳罚款50000元的事实。经组织交换证据、庭审质证，被告对原告提交证据一的三性无异议，但认为有营业执照和采矿许可证仍需审批占用林地。根据原告采矿许可证的坐标范围，原告实际占用林地面积达8万多平方米，已超过许可证上坐标点的范围；对证据二的三性无异议，但认为该备案通知书不能成为原告未经批准大面积占用林地的理由；对证据三的三性无异议，但认为拥有临时用地协议，缴纳土地复垦费不等于未经批准便可占用林地，不能对抗林业行政执法；认为证据四被告向原告送达的听证告知书和先行告知书，原告已签字确认时间，达不到原告所述倒签时间的证明目的；证据五被告未见原告申请，不存在拒收问题。原告对被告提交的证据一的合法性持有异议，认为该证据中确定的两名办案人员无林业部统一制发的执法证件，不具有林业行政执法资格，违反《林业行政处罚程序规定》第十四条规定。原告对被告提交的证据二、三不予认可，认为被告未向原告直接送达该二份文书，责令停止违法通知书日期为2018年7月8日，被告立案日期是2018年7月13日。被告在未经立案调查、确定违法事实的基础上作出，属无效行为。原告对被告提交的证据四不予认可，认为该组证据中原告占用林地图确定的土地与同地段刘某某压砂地及原告与原中宁县国土局签订临时用地性质不同。勘验、检查人员不具备林业行政执法资格，该证据不具有合法性，应属无效证据。原告对被告提交的证据五有异议，认为1.询问笔录是中宁县公安局森林派出所干警为调查相关刑事案件制作，不能作为行政处罚证据使用；2.被告办案人员没有参与调查，但在权利义务告知书中却加盖原中宁县林业局的印章，调查方式存在违法；3.中宁县公安局森林派出所对朱某某、刘某某、石某某的调查笔录可以证实，被告确定的占地范围内既有原告从刘某某手中流转的压砂地、蓄水池，还包括山上的通行道路，刘某某转让原告的压砂地部分办理草原证，不是被告认定的林地，其认定原告改变林地用途没有事实依据。原告对被告提交的证据六不予认可，认为鉴定意见书中的鉴定人与林业行政处罚办案人相同，鉴定程序不合法。原告对被告提交的证据七不予认可，认为该证据不能证实涉案土地是林地或宜林地，涉案土地按照林业部门的图库和国土部门图库得出的结论不同。原告与原中宁县国土局签订的临时用地协议中明确该土地为天然牧草地。原告对被告提交的证据八的证明目的有异议，认为该证据证实涉案土地不是林地或宜林地，是中宁县人民政府登记确认的沙漠化草地。原告对被告提交的证据十一有异议，认为被告指派的承办人主体身份不合法，不具备林业行政执法资格；审批程序不合法，被告申请延长的办案期限为2018年11月9日至2019年1月9日，中卫市林业生态建设局于期限届满后的2019年1月10日审批同意延长，审批程序违法。原告对被告提交的证据十三、十四有异议，认为被告作出林业行政处罚程序违法，处罚意见不成立。原告对被告提交的证据十五有异议，认为被告于2019年1月15日向原告送达的先行告知书和听证告知书，未加盖被告印章，被告要求将时间倒签至2019年1月9日，听证权利告知书程序违法。原告对被告提交的证据十六的真实性无异议，对其合法性、证明目的不予认可，认为被告集体讨论决定迟于向原告送达先行告知书和听证告知书时间，亦即拟作出的处罚决定未经被告会议讨论决定，便向原告送达处罚告知书和听证告知书，程序严重违法。原告对被告提交的证据十七有异议，认为办案人员主体资格不合法，程序违法，该处罚决定属无效行政行为。原告对被告提交的证据九、十、十二、十八无异议。本院对上述证据认证如下：经审查，本院对上述证据的真实性均予以确认。经审理查明，2018年7月7日，国家林业局西安专员办在督查中发现中宁县某乡大泉沟林地被占用，要求复查。原中宁县林业局于2018年7月8日受理后，安排森林派出所和相关技术人员到现场进行勘验、调查，并委托中宁县森林保护工作站（鉴定人与办案人相同）对原告所占土地的面积、林地类型等进行鉴定，结论为原告在某乡大泉沟所建采石场、堆料场及办公用房等临时用地内占用林地面积8.0379公顷，其中占用乔木林地0.0945公顷，宜林地7.9434公顷。2019年1月9日，原中宁县林业局向原告送达林业行政处罚先行告知书、处罚听证权利告知书。2019年1月13日，原中宁县林业局负责人集体讨论决定，同意关于原告违法使用林地案处罚意见。2019年1月14日，原中宁县林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第四十三条第一款规定，作出中宁林罚决字[2019]第4号林业行政处罚决定，对原告擅自改变林地用途处每平方米10元罚款，计803790元，该决定书于2019年1月14日向原告送达。2019年3月19日、4月17日原告两次向被告缴纳罚款50000元。另查明，2015年9月10日，原告取得采矿许可证。2016年10月31日，中宁县发展和改革局就原告年产4万吨水洗砂生产线建设项目备案。2016年11月、2017年3月，原告与原中宁县国土资源局签订《临时用地协议》，协议约定原告临时占用白马乡朱路村土地5亩、14.88亩，占用地类为国有天然牧草地。原告缴纳了临时用地使用费。2016年11月11日、2017年7月25日，原中宁县国土资源局批复原告临时使用上述土地，用于年产4万吨水洗砂生产线建设项目临时用地，使用期限2年。行政处罚决定书中认定的林地包含该土地。本院认为，一、原中宁县国土资源局对原告用地中的19.88亩土地批复为建设项目临时用地，使用期限2年。原告通过相关审批手续取得该土地使用权，并无过错，对其使用期内的正当利益应予保护。二、原中宁县林业局依据现场勘测记录及鉴定意见等证据认定该土地为林地，与原中宁县国土资源局认定的地类性质相矛盾，二者均为土地行政管理部门，对同一宗土地作出不同性质的认定。在原中宁县国土资源局的批复及临时用地协议等行政行为未经法定程序确认无效或撤销的情况下，原中宁县林业局以擅自改变林地用途为由对原告作出行政处罚，缺乏事实根据，且损害原告的合法权益。三、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条规定:被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和鉴定事项…鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明…应当说明分析过程。本案中，被告需对原告占用土地的面积、盖度、林地类型等专业知识进行鉴定，其应按照法律规定委托具有资质的鉴定部门和鉴定人鉴定，而被告委托的中宁县森林保护工作站非鉴定部门，不具备鉴定资格，且鉴定人系行政案件承办人，委托鉴定程序违法。综上，对原中宁县林业局作出的中宁林罚决字[2019]第4号林业行政处罚决定书应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款、第七十条的规定，判决如下：撤销被告中宁县自然资源局（原中宁县林业局）作出的中宁林罚决字[2019]第4号《林业行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告中宁县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于中卫市中级人民法院。审 判 长 邸长英人民陪审员 陈 芬人民陪审员 任春艳 二〇一九年十二月二十五日书 记 员 王 燕附本案适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第五十四条人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。