河南省孟州市人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0883行初126号原告：河南征云置业有限公司，住所地：焦作市示范区中伟路619号。法定代表人：林华，该公司总经理。委托代理人：赵花，该公司员工。委托代理人：谢旭，河南书平律师事务所律师。被告：孟州市自然资源和规划局（原孟州市国土资源局），住所地：孟州市西河雍大道0255号。法定代表人：刘小勇，该局局长。委托代理人：李高峰，该局工作人员。委托代理人：刘鹏博，河南承通律师事务所律师。原告河南征云置业有限公司（下称征云置业公司）诉被告孟州市自然资源和规划局（下称孟州市资源规划局）不服补交土地出让金纠纷一案，本院于2019年9月24日立案受理，后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告征云置业公司委托代理人赵花、谢旭，被告孟州市资源规划局负责人张献忠和委托代理人张超、刘鹏博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年1月23日、2018年2月2日、2018年3月9日，被告孟州市国土资源局先后三次对原告征云置业公司作出《补缴土地出让金的通知》，要求原告到被告处补交土地出让金。2018年3月20日，被告再次对原告作出《关于河南征云置业有限公司改变容积率补缴土地出让金的通知》，要求原告及时到被告处补签出让合同和补缴土地出让金。2018年11月12日，被告向原告邮寄送达《关于改变容积率补缴土地出让金催告书》，催告原告自觉履行补缴土地出让金的义务。原告征云置业公司诉称，被告于2018年3月20日、2018年11月12日分别作出有关原告位于湘子路西侧的国有土地使用权改变容积率《补缴土地出让金的通知》和《关于改变容积率补缴土地出让金催告书》，该行政行为程序违法，事实不清，证据不足，严重损害了原告的合法权益。1、程序违法。通知及催告书均并未告知原告有权提起行政复议和行政诉讼。该行政行为侵犯了原告的合法权益，程序违法，因此该行政行为无效，依法应予以撤销。2、事实不清、证据不足，被告称，其于2018年1月23日、2月2日、3月9日先多次向原告送达《关于改变容积率补缴土地出让金的通知》的事实与实际不符，2018年3月20日之前，原告从未收到过被告的任何有关通知。请求法院判令：1、撤销被告于2018年3月20日作出的《补缴土地出让金的通知》及2018年11月12日作出的《关于改变容积率补缴土地出让金催告书》；2、诉讼费用由被告承担。在本案审理过程中，原告申请撤回要求撤销被告作出的《关于改变容积率补缴土地出让金催告书》，本案另行裁定予以准许。被告孟州市资源规划局答辩称，一、我局给原告作出的《补缴土地出让金的通知》、《关于改变容积率补缴土地出让金催告书》是一种告知行为，告知其及时补缴土地出让金，该通知、催告书不属于最终产生行政强制效力的行政决定，故未告知原告有权提起行政复议和行政诉讼并不违法。二、依据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条之规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”，据此，对原告提出的申辩意见，没有规定应当进行回复。三、原告的起诉已经超过起诉期限，原告应当在知道“通知”和“催告书”之日起六个月内提起诉讼，但截止原告提起诉讼时，已超过法律规定的起诉期限，故应当依法驳回其起诉。综上，原告的起诉没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求或驳回其起诉。根据原告的起诉，被告的答辩，本院归纳本案的争执焦点为：1、原告要求撤销孟州市国土资源局作出的《补缴土地出让金的通知》是否有事实和法律依据；2、原告的起诉是否超过法定起诉期限。围绕本院归纳的争执焦点，被告孟州市资源规划局所举的证据为：1、《土地出让合同》一份；证明：土地出让合同中显示出让给原告的宗地容积率为1.8。2、2017年11月15日孟州市城乡规划局作出的孟规[2017]08号文件；证明：2017年11月15日孟州市规划局以文件形式给我局发函，告知原告建设的征云领秀城项目实际容积率为2.014。3、2018年1月22日孟州市人民政府作出的孟政土[2018]6号土地管理文件；证明：经孟州市人民政府批复，对原告调整容积率的行为要求补缴土地使用权出让金。4、2011年12月2日河南省国土资源厅办公室文件（豫国土资办发[2011]69号）；证明：河南省国土资源厅根据国土资源部土地利用管理司的规定，就调整容积率后补缴地价款的方式作出规定。5、孟州市河阳地产评估有限责任公司《土地估价报告》一份；证明：对原告土地容积率变更需要补缴地价款进行了评估。6、2018年1月23日、2018年2月2日、2018年3月9日、2018年3月20日我局给原告发出的“关于改变容积率补缴土地出让金的通知”；证明：我局先后四次给原告发出补缴土地出让金的通知。7、2018年11月12日我局给原告作出的“关于改变容积率补缴土地出让金催告书”及邮寄凭证；证明：我局于2018年11月12日再次就原告改变容积率作出补缴土地出让金的催告书，并与2018年11月13日通过邮寄方式向原告送达。8、焦作市解放区人民法院（2018）豫0802行初57号行政判决书；证明：原告就孟州市城乡规划局对其超出容积率建房行为发出的《告知函》行政复议后不服提起行政诉讼，经法院审理后判决驳回其诉讼请求。原告对被告提交的证据的质证意见为：证据1因为被告没有提供原件，所以不予质证。对证据2真实性无异议，但对其记载的实际容积率有异议，实际容积率我们认为该数字是基于城乡规划局对原告作出的相关处罚决定的，但现在该局的职能已经并入被告单位，故存在既要拆除违建恢复容积率，又要补缴超容积率的土地出让金的矛盾执法情况。同时我们就该项问题提起了行政诉讼，对于原告是否存在超面积、超容积率、超建筑密度等应当补缴土地出让金的事实尚未依法确认，我们认为证据2记载的数字不能正确反映实际情况。对证据3质证意见同证据2。对证据4真实性有异议，被告提供的文件上没有相关印章，无法证明被告的证明指向。证据5真实性有异议，估价报告上没有应当有的骑缝章，无法确定报告中的页码是否系原报告的页码，同时对鉴定程序有异议，我们认为做土地估价报告时，原告应当在场。证据6真实性有异议，三次所签收的人员均不一样，这三个人员没有一个是我公司法定代表人或指定的代理人，同时在第一份送达的文件上仅有签字，没有手印，不能确认是何人签收。证据7真实性无异议。证据8我们认为该证据与本案没有关联性。围绕争议焦点，原告所举证据为：1、《关于河南征云置业有限公司改变容积率补缴土地出让金的通知》及《关于改变容积率补缴土地出让金催告书》；证明被告向我方下达通知的相关内容及我方诉讼请求的相关依据。2、被告出具的就催告书提出申辩意见的收到函；证明我方就此向被告提出过申辩，但被告仅表示收到，没有回复。被告的无质证意见为：对证据1真实性无异议，对证据2真实性无异议，对质证意见同答辩意见。本院对原、被告双方的上述证据及相互所提的异议综合分析后认为，关于被告的证据，因原告对证据1、2、3、7、8的真实性没有异议，本院对其真实性予以采信；原告的证据4虽没有相关印章，但经本院核查属实，故对其真实性予以采信；证据5评估报告系被告单方委托评估机构作出，违反公开原则，程序存在明显瑕疵，本院对其不予采信；证据6均系书证，且内容能够相互印证，原告所提异议不能成立，本院对其真实性予以采信。关于原告的证据1、2，由于被告对其真实性没有异议，本院对其真实性予以采信。依据双方当事人陈述和上述有效证据，本院确认以下案件事实：2017年11月15日，孟州市城乡规划局作出孟规[2017]08号文件《关于征云领秀城项目超容积率建设有关问题的函》，函告被告孟州市国土资源局（下称孟州市国土局，2019年3月更名为孟州市自然资源和规划局）：原告征云置业公司建设的领秀城项目规划意见中确定的建设容积率为1.8，建筑密度不高于28%，商业建筑面积不超过总面积的12%，我局对该项目进行规划核实时发现该项目实际建设容积率为2.104，建筑密度为28.45%，商业建筑面积比例12.75%。被告随即委托孟州市河阳地产评估有限责任公司（下称河阳地产评估公司）对原告的征云领秀城项目超容积率补交出让金项目国有建设用地使用权价格进行评估，2018年12月1日，河阳地产评估公司作出孟河阳（2017）(估)字第18号土地评估报告，认定原告需补缴地价款464.44万元。2018年1月22日，孟州市国土局出让小组集体研究后按照前三年相同用途公开出让成交的最高地价作出原告该宗地超容积率需补缴出让金603.0314万元的建议。同日，孟州市人民政府下发《关于对河南征云置业有限公司改变容积率补缴出让金的批复》（孟政土[2018]6号），同意原告在征云领秀城项目中的土地使用权容积率由原来的1.8调整为2.104，同时通知原告及时到被告处补签出让合同，补缴土地出让金。2018年1月23日、2018年2月2日、2018年3月9日，被告孟州市国土局先后三次对原告征云置业公司作出《补缴土地出让金的通知》，要求原告到被告处补交土地出让金。2018年3月20日，被告再次对原告作出《关于河南征云置业有限公司改变容积率补缴土地出让金的通知》，要求原告及时到被告处补签出让合同和补缴土地出让金。上述四份通知被告均未能向本院提交向原告送达的相关证据。2018年11月13日，被告向原告邮寄送达《关于改变容积率补缴土地出让金催告书》，催告原告自觉履行补缴土地出让金的义务。原告为此提起本案诉讼。本院认为，1、根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款“市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收支征收工作。”之规定，被告孟州市资源规划局具有对涉案土地作出行政征收决定的法定职权。同时，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）第二条第二款的规定，“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”，根据原告与被告所签订的土地出让合同约定，本案涉案土地出让时容积率为不高于1.8，不低于1，而后经政府批准同意后实际调整变更为2.104，故原告应当补交容积率变更后的土地差价。（2019）本案中被告孟州市资源规划局对原告作出《补交土地出让金的通知》的行为属于一种行政征收的具体行政行为。所谓行政征收就是指行政机关或者法定授权的组织根据法律、法规的规定，向公民、法人或者其他组织无偿收取一定财物的行政行为。只要征收的前提存在，行政机关就有权依法征缴，行政相对人就时刻负有缴纳的义务，它不因超过一定期限而导致义务灭失。由于该行政权力的行使，可能对当事人的合法权益造成重大影响或侵犯，因此，为了保障行政相对人的合法权益，行政机关在作出补缴土地出让金和进行催告的行政行为之前，应当参照《行政处罚法》的有关规定履行告知、听证等程序，听取行政相对人的陈述、申辩。同时，还应明确告知行政相当人针对决定享有申请行政复议或提起行政诉讼的行政救济权利。结合本案，被告在原告未补缴土地出让金的情况下，先后多次向其送达《补缴土地出让金的通知》，该行为并不违反法律规定。但由于该通知中要求原告补缴土地出入金数额高达600余万元，势必会对原告的合法权益造成重大影响，因此，被告在作出通知之前既未向原告履行告知、听证等程序，同时在作出通知时又未明确告知原告对征收决定享有申请行政复议或提起行政诉讼的行政救济权利，属于行政行为程序违法。3、国土资源部办公厅关于发布《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）（下称地价评估规范）》的通知（国土资厅发[2013]20号）第一条规定“委托给土地估价中介机构的，应采用公开方式”，本案中被告在委托孟州市河阳地产评估公司对原告需补缴出让金的涉案建设用地使用权价格进行评估时，从未以任何方式告知原告需要委托评估的事项，也未通知原告对估价中介机构进行选择和向评估中介机构提交任何与评估相关的材料，更未向原告告知评估结果。实属对上述程序规定的严重违反。同时，河阳地产评估公司已按照《地价评估规范》中“楼面地价应评估测算后择高确定”的规定，在涉案土地的三种楼面地价中择高确定489.69元/平方米的楼面地价作为补缴地价款的楼面地价，被告本应当依此价格作为原告补缴出让金的标准，却按照前三年相同用途公开出让成交的最高地价确定该项目需补缴出让金603.0314元，故该行为违反了行政诉讼法上的比例原则，存在明显不当。4、关于本案原告起诉是否超过起诉期限问题，本院认为，依据《最高人民法院关于适用第解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告虽多次针对原告作出《补交土地出让金的通知》，但通知中均未载明起诉期限，而且其最后一次即2018年3月20日的通知中并未明确告知原告应补缴土地出让金的具体期限，同时其也未能提交足以证明已将通知送达原告的相关证据，因此应以原告认可的收到被告的《关于改变容积率补缴土地出让金催告书》的日期即2018年11月13日视为原告应当知道起诉期限之日，原告在2019年9月24日提起本案诉讼，因此并不超过起诉期限。故被告对此所作的辩解意见不能成立。综上，由于被告通知原告补交土地出让金的行政行为存在程序违法、明显不当之问题，原告要求予以撤销，依据充分，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）、（六）项之规定，判决如下：撤销被告孟州市自然资源和规划局对原告河南征云置业有限公司作出的《关于河南征云置业有限公司改变容积率补缴土地出让金的通知》。案件受理费50元，由被告孟州市自然资源和规划局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  李来保人民陪审员  宁合魁人民陪审员  郭志萍二〇一九年十二月十六日书 记 员  廉雅敏