吉林省靖宇县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)吉0622行初2号 原告隋恒月，住靖宇县景山镇三角村一组。 委托代理人袁涛，靖宇县法律援助中心法律工作者。 委托代理人王树才，靖宇县法律援助中心法律工作者。 被告靖宇县自然资源局，所在地靖宇县靖宇镇。 法定代表人李道庆，局长。 单位负责人林丹辉，女，靖宇县自然资源局副局长。 委托代理人芮秀成，吉林益汇律师事务所律师。 第三人靖宇县景山镇林场，所在地靖宇县景山镇。 法定代表人赵兴良，场长。 第三人靖宇县景山镇三角村村民委员会，所在地靖宇县景山镇三角村。 单位负责人田振成，住所地靖宇县景山镇三角村一组。 原告隋恒月（以下简称原告）与被告靖宇县自然资源局（以下简称被告）、第三人靖宇县景山镇林场（以下简称景山林场）、第三人靖宇县景山镇三角村村民委员会（以下简称三角村）确认行政划拨行为违法一案，本院于2019年1月18日受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2019年4月23日、2019年9月25日、2019年11月15日公开开庭进行了审理。原告及委托代理人袁涛、王树才、被告单位负责人林丹辉、委托代理人芮秀成、第三人景山林场法定代表人赵兴良、第三人三角村负责人田振成到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，1999年原告与景山林场签订《林地使用权、林木所有权出售合同书》取得位于景山镇林场施业区9林班2小班（小地名：老陈沟口门）47亩林地使用权、林木所有权。2004年10月8日，三角村与原告签订一份《用地协议》，约定用原告5000平方米荒草地建设金牛养殖场，原告住所作为村委会施工指挥部临时用房，后三角村又与原告协商临时使用其住所房屋、周围牛舍、猪圈、贝母地等位置共计2302平方米土地用于堆放牛粪，原告拆除住所房屋、牛舍、猪圈等，使用期限至养牛场歇业或解散。现养殖场已经不复存在，《用地协议》上三角村使用原告的5000平方米土地，以及临时使用原告2302平方米土地和多占用原告2000平方米，共计9302平方米，三角村将9302平方米部分土地交付给靖宇县佳源农副产品开发有限公司使用，建成经营酸菜加工厂。原告于2017年8月14日向靖宇县人民法院提起诉讼，要求解除原告与三角村2004年10月8日签订的《用地协议》，经一审、二审人民法院审理判决解除了原告与三角村签订的《用地协议》。判决生效后，三角村仍不返还林地。原告诉至法院，请求排除妨碍，返还土地。期间三角村出具了被告将原告购买的位于镇林场施业区9林班2小班（小地名：老陈沟口门）47亩林地中7000平方米土地使用权划拨给三角村建设金牛养殖场的相关材料，并附有原告与三角村签订的协议，但该协议上的原告签名、捺印并不是原告所为。原告于2018年9月3日向被告提出申请要求确认被告划拨上述土地使用权给三角村的行为违法，但被告不予确认，因此提起本案诉讼。理由是该协议上的原告签名及捺印不是原告所为，系伪造。被告在没有认真核实的情况下，擅自将原告购买的林地使用权划拨给三角村损害了原告的合法权益。被告在涉案土地划拨审批中认定事实错误。涉案土地的性质属于林地，其所有权人是景山林场，而被告却以三角村所有的荒地进行了划拨审批。对于林地占用、征用的审批需要经过政府林业主管部门先行审批，而被告在用地单位没有取得林业主管部门审批的使用林地审核同意书的情况下径行办理了涉案林地建设用地审批手续，程序违法。被告在划拨审批中适用《吉林省土地管理条例》规定，但该条例第七十条规定：“涉及林地、草地、水面、滩涂所有权和使用权的，按照《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国渔业法》等有关法律、法规规定办理。”因此被告在涉案土地划拨审批中适用法律错误。故诉请本院要求确认被告划拨行为违法。 被告辩称，被告为三角村颁发的划拨土地使用权证是根据白山市农业综合开发领导小组文件并经规划部门规划审批后审批的农村集体经济组织兴办的村集体企业用地。根据被告对原告划拨土地卷宗提供的材料也能够明确景山林场认可该土地为集体所有荒地。关于2004年8月6日《用地协议》的真实性问题，其与法院民事判决解除的10月8日的《用地协议》内容基本一致、实质相同。这也间接说明了原告对8月6日《用地协议》的内容是认可的，即使被告依据10月8日的《用地协议》给三角村做出划拨行为也是符合法律规定的。8月6日《用地协议》是由村委会、经管站代表及原告共同签字盖章确认，同时该《用地协议》也明确说明是荒草地，景山镇政府为被告出具的权属证明，景政发（2004）32号文件也明确说明该土地为集体荒草地。景山林场出具的《说明》也说明该地为荒草地，而没有说该荒草地所有权为林场所有。被告到现场实际踏查时，各方也均认可该土地为村集体荒草地。在现实管理中也存在很多林地和集体土地交叉现象，如果该荒草地为景山林场所有，其应当明确该土地为景山林场的林地所有权。被告踏查时景山林场也是知情的，其没有明确告知被告该土地为林场所有。所以被告在为三角村颁发划拨土地使用权证时已尽到了合理审查义务，并穷尽了履行行政行为法律规定的程序，且又是根据我国《土地管理法》第十一条、第四十三条、第六十条，《吉林省土地管理条例》第三十四条的规定办理的，因此程序合法。被告为三角村颁发的划拨土地使用权证时间是2004年8月30日，原告现在主张权利超过了起诉期限。 被告当庭出示了以下证据、法律依据：1、使用土地执照；2、划拨土地通知单；3、靖宇县国土资源局审批表；4、建设项目用地审查报告；5、建设用地项目呈报材料“一书四方案”；6、建设用地申请表；7、白山国土资预审字[2004]10号建设项目用地预审报告书；8、申请书；9、建设项目用地土地权属证明；10、景政发（2004）32号靖宇县景山镇人民政府文件；11、景山镇林场证明；12、景山镇三角村村民委员会证明；13、靖宇县农业综合开发办公室证明；14、2004年8月6日原告与第三人三角村签订的《用地协议》；15、白山农综办[2004]10号白山市农业综合开发领导小组办公室文件；16、白山2004年农业综合业化经营项目计划表；17、建设用地规划许可证；18、建设用地规划批准通知书；19、建设用地批准书。以上证据用以证明被告依照法律规定审查，并按法定程序对划拨土地的实际情况进行了现场踏查，为第三人颁发了划拨土地使用权证。其中《用地协议》是由村委会、经管站代表及原告共同签字盖章确认的，同时该《用地协议》也明确说明是荒草地，景山镇政府为被告出具的权属证明、景政发（2004）32号文件也明确说明该土地为集体荒地，景山镇林场出具的说明也说明该地为荒草地，而没有明确该荒草地所有权为林场所有，被告到现场实际踏查时，各方也均认可该土地为村集体荒草地。法律依据是：《土地管理法》第十一条、第四十三条、第六十条，《吉林省土地管理条例》第三十四条。 原告出示了以下证据:1、2004年10月8日原告与三角村签订的《用地协议》；2、（2017）吉0622民初798号民事判决书；3、（2017）吉0622民初872号民事判决书；4、申请书；5、涉案土地审批档案；6、林地使用权林木所有权出售合同书；7、山林管护证；8、（2018）吉0622民初514号裁定书。以上证据证明原告与三角村2004年10月8日签订的《用地协议》是原告的真实意思表示，该协议是在涉案土地审批划拨后签订的，在原告对涉案土地主张权利民事诉讼当中，三角村对这份《用地协议》是认可的，因此之前2004年8月6日那份协议是不真实的也是无效的。2004年10月8日协议经过法院判决已经解除。以上证据还证明原告向被告申请要求确认划拨涉案土地违法，被告并没有做出实体确认，才通过行政诉讼到法院。涉案土地审批档案能证明景山林场认可涉案土地在林场施业区，所有权归景山镇林场集体所有，被告避开涉案土地属景山林场集体所有这一事实，以涉案土地所有权为三角村集体所有这一不存在的事实进行审批违反法律规定，并且没有经过林业主管部门先行批准也是违法。林地使用权、林木所有权出售合同书、山林管护证能证明涉案土地是景山林场集体所有，并于1999年7月1日将林地使用权、林木所有权出售给原告，土地的性质是林地，出售合同当中体现的是疏林地（原果园地），林地的承包面积是47亩，涉案土地7000平方米在此范围内，具体位置是陈家沟，原告承包后靖宇县林业局于1999年11月9日为原告颁发了山林管护证，确认原告管护的范围就是原告买断的47亩林地，进一步证明涉案土地是林地确信无疑。（2018）吉0622民初514号民事裁定书能证明原告起诉要求排除妨碍返还林地，在诉讼当中村委会提出有国土部门审批手续，并提供了土地审批档案，此时原告才知道他所买断的林地当中有7000平方米被被告划拨给村委会，因此本案并没有超过诉讼时效。 第三人景山林场出示的证据是1990年、2002年、2012年林相图三份，两份放大图纸。用以证明原告购买的林地是合同书上所描述的景山林场施业区是9林班2小班（1990年林相图），案涉地块位于该小班内，属于林地。 第三人三角村出示的证据是征占林地砍伐林木调查设计资料复印件、农业开发报帐记账凭证明细等复印件5份、建设用地批准书和建设项目用地审查报告，用以证明三角村使用该土地经过了审批部门审批，且原告收取了补偿款36000元。 经庭审质证，本院认证如下：原告提供的证据客观真实、来源合法，和景山林场提供的证据能形成证据链条，能证明待证事实，本院对原告和景山林场提供的证据予以采信。被告提供的证据因不能证明讼争土地的地类性质，不能证明土地划拨行为的合法性，本院不予采信。三角村出示的证据能证明原告领取了用地补偿款，但不能证明土地划拨行为的合法性，本院对此予以部分采信。 本院依据原、被告和第三人的陈述、答辩意见，结合上述本院采信的证据，认定事实如下： 1999年7月1日，原告与景山林场签订《林地使用权、林木所有权出售合同书》取得位于景山镇林场施业区9林班2小班（小地名：老陈沟口门）47亩林地使用权、林木所有权。靖宇县林业局于1999年11月9日为原告颁发了山林管护证。案涉地块位于该小班内，属于林地。 2004年8月，被告依据三角村提供的建设项目用地审查报告、建设用地项目呈报材料“一书四方案”、建设用地申请表、白山国土资预审字[2004]10号建设项目用地预审报告书、建设占用土地申请书、建设项目用地土地权属证明、景政发（2004）32号靖宇县景山镇人民政府文件、景山镇林场证明、景山镇三角村村民委员会证明、靖宇县农业综合开发办公室证明、有原告和三角村主任署名的2004年8月6日《用地协议》、白山农综办[2004]10号白山市农业综合开发领导小组办公室文件、白山2004年农业综合业化经营项目计划表、建设用地规划许可证、建设用地规划批准通知书、建设用地批准书等材料，认定案涉土地是集体荒草地，做出了划拨土地通知单，为三角村颁发了使用土地执照，拨用集体土地7000平方米，用于建设金牛养殖场。 2004年10月8日，原告与三角村签订《用地协议》，约定了“三角村村委会使用隋恒月荒地7000平方米，用于金牛养殖场设施用地。补偿款为36000元”“隋恒月可以在金牛养殖场工作”“三角村村委会所用荒地全部拆迁搬出，荒地可归还隋恒月”等内容。2017年，原告就该《用地协议》向本院提起民事诉讼，经一、二审认定“1999年，隋恒月购买了靖宇县景山镇林场9林班2小班47亩林地使用权和林木所有权”的事实，并判决解除了该《用地协议》，另判决三角村给付原告土地补偿款14400元。判决生效后，因三角村未返还土地，原告于2018年5月向本院提起民事诉讼，请求排除妨碍。案件审理期间，三角村出示了被告将原告购买的位于镇林场施业区9林班2小班（小地名：老陈沟口门）47亩林地中7000平方米土地使用权划拨给三角村建设金牛养殖场的用地执照、划拨通知单及相关材料。原告遂撤回排除妨碍之诉提起本案行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”依据上述法律规定，建设占用农用地，应当办理农用地转用审批手续。本案争议地块位于原告经营的林地范围内，属于农用地。三角村向被告申请用地时提供的景政发（2004）32号靖宇县景山镇人民政府文件《关于三角村征用荒地申请的函》中表述地类是荒地，景山林场《证明》表述是“属于镇林场施业区多年荒草地”，景山镇三角村村民委员会《证明》表述是“属我村荒草地”。这三份申请材料中关于涉案土地性质的证明内容并不一致；建设用地批准书也不能证明各方均认可该土地为村集体荒草地。因此，被告认定案涉土地为集体荒地，并据此为三角村办理划拨审批手续的行政行为属认定事实不清，主要证据不足。关于被告主张超过起诉期限的主张，因不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款因不动产提起诉讼的期限的规定，本院不予支持。依照前述法律、法规及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告做出的将景山镇林场施业区9林班2小班（小地名：老陈沟口门）47亩林地中7000平方米土地使用权划拨给第三人景山镇三角村村民委员会建设金牛养殖场的行政行为。 案件受理费50元由被告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白山市中级人民法院。 审 判 员  李 晖 人民陪审员  索森颖 人民陪审员  穆广军 二〇一九年十二月二十五日 书 记 员  张 远