贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔26行终109号上诉人（原审原告）：文德均，1974年7月6日出生，苗族，住凯里市。委托代理人：许东旭，贵州宏强律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：凯里市下司镇人民政府。法定代表人：梁健，镇长。委托代理人：张先军，贵州贵信律师事务所律师。上诉人文德均因与凯里市下司镇人民政府移民补偿协议一案，不服三穗县人民法院（2018）黔2624行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭进行了庭询，上诉人文德均的委托代理人许东旭，被上诉人凯里市下司镇人民政府的委托代理人张先军到庭参加了庭询。本案现已审理完毕。原审查明：2011年7月4日麻江县上寨水库经国家发改委批准确定为贵州省重大工程和重点项目，规模为中型水利水电工程。原告文德均所在清江村在该项目的征地移民范围。2013年5月30日贵州省人民政府根据《移民安置条例》的规定发布了《停建令》。2013年5月至8月，下司镇政府、凯里经济开发区管委会等与广东省水利电力勘测设计研究院组成上寨水库移民规划调查组开展了建设征地实物调查、公示、复核、确认和移民安置意愿听取等工作。2013年-2016年被告下司镇政府根据工作安排开展本辖区内土地征收补偿工作，进行了土地确认的调查工作。经对调查实物成果三榜公示及原告本人签字认可，确认原告被征收土地面积共计11.1119亩，其中耕地1.75亩（旱地1.07亩、旱地0.68亩），林地9.3619亩（灌木林2.1046亩、用材林7.2573亩）。2014年由项目建设单位会同地方人民政府及广东省水利电力勘测设计研究院依据《移民安置条例》编制确认征地安置标准的《规划大纲》、《规划报告》，并于同年5月27日、28日分别报请贵州省水库和生态移民局批复同意,《规划大纲》、《规划报告》确认上寨水库建设征地移民安置规划设计以实物调查当年2013年为基准年；根据《移民安置条例》、《贵州省人民政府关于修改的决定》（贵州省人民政府令124号）、《黔东南府发（2009）64号文件》和该工程建设征地区即将属于凯里-麻江同城建设规划区的实际，以及“同库同价”、“就高不就低”的补偿原则确定的征地补偿标准，即耕地补偿安置补助费27840元/亩、青苗补助费1740元/亩、林地补偿安置补助费20880元/亩、林木补偿费（用材林）3725元/亩、林木补偿费（灌木林）1100元/亩。被告按照《规划大纲》、《规划报告》确定的各项目补偿标准核算原告文德均被征收耕地及青苗补偿51765元，林地及林木补偿共计224824.98元。因凯里市人民政府2010年9月13日公布的《市人民政府关于执行新的征地补偿标准的通知》（凯府发（2010）34号）征地补偿标准和2013年3月26日麻江县人民政府公布的《县人民政府关于执行新的征地补偿标准的通知》（麻府发（2013）8号）征地补偿标准高于《规划大纲》、《规划报告》确定的征地补偿标准，被告下司镇政府本着《规划大纲》、《规划报告》确定的“同库同价”、“就高不就低”的原则对原告进行地方差额补偿，即按凯里市人民政府《市人民政府关于执行新的征地补偿标准的通知》（凯府发（2010）34号）的征地补偿标准补偿：耕地43200元/亩，建设用地34560元/亩，林地34560元/亩，青苗补偿标准按麻江县人民政府《县人民政府关于执行新的征地补偿标准的通知》（麻府发（2013）8号）的补偿标准确定为耕地43200元的4%计算，即1728元/亩。被告经核算，原告文德均耕地及青苗补偿款为81934元，扣除2元／㎡作为村集体发展基金和征地管理费用后，实际耕地及青苗补偿费为79600元；林地每亩提留1000元作为村集体发展基金和征地管理费用后，实际林地及林木砍伐补偿费为327176元，以上共计406776元。上述补偿款被告于2014年至2017年期间已支付给向原告文德均。被告因完善征地补偿安置工作需要，在2017年12月与原告文德均（乙方）补签《补偿协议》，约定：“补偿方式：对乙方所选择的征用土地进行一次性补偿；补偿标准为《贵州省麻江县上寨水库工程可行性研究建设征地移民安置规划报告》及凯府发（2010）34号规定标准。一次性补偿乙方土地面积共11.1119亩，补偿金额共406776元，其中：审定本补偿金额276589.97元，为了与凯里经济开发区征地补偿统一，地方补差130186.03元”。后原告认为双方签订《补偿协议》是在2016年12月，就应当按照2016年12月18日作出的征地补偿标准进行补偿，遂向法院提起行政诉讼。请求确认原、被告签订的《补偿协议》无效；判令被告补偿少补原告耕地补偿费21042元、林地补偿费90052.12元、林木补偿费112342.8元，合计223436.92元。另查明，根据《省人民政府关于凯里－麻江城市总体规划的批复》（黔府函（2011）25号）文件，自2013年1月1日起，下司镇由凯里经济开发区全权代管。原审法院认为：被告根据上级人民政府和上级相关部门建设麻江县上寨水库工程征地移民安置工作的安排，依据《规划大纲》和《规划报告》的规定，按属地原则在辖区内开展征地补偿工作，符合《土地管理法》和《移民安置条例》的规定。下司镇人民政府根据对库区建设征地移民的安置、补偿实施情况，与原告签订《补偿协议》，系土地征收的安置补偿实施者，根据合同的相对性原则，是本案适格的被告。原告文德均提出与被告签订的《补偿协议》无效，其理由是《补偿协议》于2016年12月签订，应按签订《补偿协议》时政府公布的补偿标准进行补偿。原审法院认为，该书面形式的《补偿协议》虽然是2016年12月签订，但根据查明的事实，《补偿协议》约定的权利、义务及补偿标准，双方实际从2013年5月30日省人民政府发布停建令，人民政府开始对库区范围内的土地征收就已开始执行，从2014年开始至2017年止，被告陆续向原告支付全部土地补偿款406776元，双方就已按《补偿协议》约定补偿标准履行完毕约定的权利、义务。《补偿协议》所执行的征地安置补偿所依据的是《规划大纲》、《规划报告》中确定的征地补偿标准，《规划大纲》、《规划报告》经贵州省水库和生态移民局审批通过，审批前已由项目建设单位、下司镇政府、凯里经济开发区管委会等与广东省水利电力勘测设计研究院组成上寨水库移民规划调查组开展了建设征地实物调查、实物公示、复核、确认和移民安置意愿听取等工作，且经麻江县政府、凯里市政府及有关主管部门认可。《规划大纲》、《规划报告》审批符合《移民安置条例》第六条第一款、第十条第二款的规定，且《规划大纲》、《规划报告》决定耕地补偿和安置补助倍数合计为16倍，其他土地补偿补助标准按照黔东南府（2009）64号文件规定结合“同库同价”、“就高不就低”原则确定的标准计列，符合《移民安置条例》第二十二条规定，故原、被告双方补签的《补偿协议》没有违反法律、行政法规的强制性规定，没有损害国家利益。被告在实施征地补偿安置过程中，依据《规划大纲》和《规划报告》确定的土地补偿标准执行时，发现执行的征地补偿安置标准低于即将凯-麻同城化的凯府发（2010）34号文件和麻府发（2013）8号文件确定的各项目征地安置补偿标准，遂依据《规划大纲》和《规划报告》确定的“同库同价”、“就高不就低”的原则，按照凯府发（2010）34号文件和麻府发（2013）8号文件确定的高标准对原告进行补偿，未损害原告利益，他人、集体利益及社会公共利益。本案原告在《上寨水库土地分解现场确认表》、《下司镇土地丈量登记表》上签字认可征收耕地、灌木林地面积，被告以2013年为基准年，依据土地征收补偿计算标准，根据“同库同价”、“就高不就低”原则计算征地补偿款406776元，该款被告从2014年至2017年止已向原告发放完毕。但在2016年12月原、被告补签的书面《补偿协议》时，对协议中确定的补偿标准双方当事人均无异议，而该标准是以2013年为基准年确定的，《补偿协议》只是对之前确定的补偿标准以书面形式加以确认，并非重新签订新协议，故原告要求按照签订《补偿协议》的时间确定补偿标准没有事实和法律依据，不予支持。综上所述，原告与被告签订的《补偿协议》不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的损坏国家利益、集体利益、社会公共利益及原告利益的情形，也未违反法律、法规的强制性规定。该协议合法有效，依法应予保护。原告文德均请求确认《补偿协议》无效，要求被告支付征地补偿费223436.92元，证据不足、于法无据。根据《中华人民共和国合同法》第八条、第三十六条、第三十七条、第九十一条第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告文德均的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告文德均负担。上诉人文德均上诉称：1、上诉人被征用的林地系天保工程林木，属于国家防护林地，根据贵州省人民政府令124号《贵州省征收征用林地补偿费用管理办法》第八条林木补偿费标准第（二）项特种用途林、防护林，为本条第（一）项第2目中龄林、近熟林补偿标准的2倍。上诉人被征用林地面积11.1119亩，根据《规划大纲》及《规划报告》确定用材林补偿标准3725元/亩，则征用上诉人防护林应以3725元/亩的2倍计价，被上诉人应补偿上诉人林木补偿费69746.16元。被上诉人发给上诉人的补偿费只有林地补偿费，林木补偿费69746.16元尚未支付。原判认定被上诉人已向上诉人发放完毕所有征收土地补偿款，属认定事实错误，适用法律不当，判决结果错误。请求撤销原判；判令被上诉人凯里市下司镇人民政府支付林木补偿费69746.16元；一、二审案件受理费由被上诉人负担。2、被上诉人虽以不当方式给上诉人支付了耕地补偿费和林地补偿费，但其对耕地及林地补偿的数额与应补偿数额相差不大，上诉人自愿放弃对耕地补偿费及林地补偿费的诉讼请求。被上诉人凯里市下司镇人民政府二审未提出书面的答辩意见。当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。经审查，原审法院对当事人提供的证据认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与原审判决相同。本院认为：上诉人文德均与被上诉人凯里市下司镇人民政府于2016年12月签订《补偿协议》时，被上诉人已根据《规划大纲》、《规划报告》确定的补偿标准，核定了上诉人的征地补偿数额，该数额包括了林木即灌木林的补偿。在征地补偿期间，基于上诉人所在项目工程建设征地区域即将属于凯-麻同城建设规划区的实际，而凯府发（2010）34号《市人民政府关于执行新的征地补偿标准的通知》和麻府发（2013）8号《县人民政府关于执行新的征地补偿标准的通知》的征地补偿标准高于《规划大纲》、《规划报告》确定的征地补偿标准，被上诉人本着《规划大纲》、《规划报告》确定的“同库同价”、“就高不就低”的原则对上诉人进行地方差额补偿，已经考虑了上诉人的利益最大化，被上诉人于2014年至2017年陆续向原告支付补偿款，但在2016年12月补签《补偿协议》时，对协议中确定的补偿标准双方当事人均无异议，而该标准是以2013年为基准年确定的，《补偿协议》只是对之前确定的补偿标准以书面形式加以确认，并非重新签订新协议，现上诉人文德均认为被上诉人支付的补偿款没有林木补偿款的上诉理由，与查明的案件事实不符，本院不予采纳。因本案审理的是征地补偿协议，双方签订《补偿协议》是对原已履行的征地补偿协议的事实以书面的形式记载、确认，是补签征地补偿协议，而不是重新签订征地补偿协议，且双方在履行征地补偿协议以及补签《补偿协议》过程中，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，因此，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人文德均负担。本判决为终审判决。审判长  杨通烈审判员  张秋菊审判员  罗安武二〇一九年十二月三日法官助理杨勇书记员刘安靖