江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣07行终496号上诉人（原审被告）：赣州市自然资源局南康分局，住所地：江西省赣州市南康区泰康中路58号。法定代表人：赖新林，系该局局长。委托代理人：李慧颖，系该局工作人员。委托代理人：康军，江西文峰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：王善伦，男，汉族，1953年10月16日出生，住江西省赣州市南康区，委托代理人：王福丁，男，1976年6月11日出生，系王善伦之子。委托代理人：王杰娉，北京圣运律师事务所律师。上诉人赣州市自然资源局南康分局因房屋和土地行政强制一案，不服江西省赣州市章贡区人民法院（2019）赣0702行初227号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告王善伦在赣州市××镇××村麻杏里拥有一处房屋。因南康区龙回镇家具集聚区一期/二期标准厂房建设项目需要，原告上述房屋被纳入征收范围。2017年2月20日，赣州市南康区人民政府发布康府办字[2017]6号《关于印发赣州市南康区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案（试行）的通知》，该文件规定，南康区所属赣州市中心城区规划范围内，对征收集体土地及拆迁房屋、附属设施进行补偿安置的，适用该方案，由南康区人民政府授权，国土和征收部门委托，项目所在地乡（镇、街道）人民政府具体负责实施项目范围内的征地拆迁补偿安置工作。2017年3月10日，赣州市南康区龙回镇人民政府召开半岭村家具集聚区征地拆迁政策宣传户主会。2017年3月15日，赣州市南康区土地房屋征收管理办公室委托赣州诚达土地勘测规划有限公司对原告房屋拆迁建筑面积进行测量登记。2017年10月25日，江西省国土资源厅作出《江西省国土资源厅关于赣州市南康区2017年度第四批次城市建设用地的批复》赣国土资征[2017]146号，同意赣州市××镇××村在内的农村集体用地转为建设用地并办理征地手续。2019年3月22日，赣州市南康区龙回镇人民政府通过短信告知原告被征拆房屋测绘面积并将补偿款打入原告账户。2019年3月23日，赣州市南康区龙回镇人民政府组织人员对原告的房屋及附属设施进行了拆除。2019年4月25日，原告认为被告强制拆除其房屋和土地地上附着物的行为违法，故诉至本院。原审法院认为：赣州市南康区人民政府发布康府办字[2017]6号《关于印发赣州市南康区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案（试行）的通知》，该文件规定，南康区所属赣州市中心城区规划范围内，对征收集体土地及拆迁房屋、附属设施进行补偿安置的，适用该方案，由南康区人民政府授权，国土和征收部门委托，项目所在地乡（镇、街道）人民政府具体负责实施项目范围内的征地拆迁补偿安置工作。根据该文件规定，对于本案所涉房屋和土地的征收工作由南康区人民政府授权国土和征收部门作为征收主体，并由国土和征收部门委托所在乡（镇、街道）人民政府具体负责实施项目范围内的征地拆迁补偿安置工作。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款之规定，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”原告对土地征收行为不服，应以土地征收部门为被告。南康区龙回镇人民政府是受赣州市国土资源局南康分局的委托对原告等房屋和土地实施的征收，南康区龙回镇人民政府强制拆除原告房屋和土地的行政行为所产生的法律后果应由赣州市国土资源局南康分局承担。因此，本案适格被告为赣州市国土资源局南康分局。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式;（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”本案中，被告并未提供证据证明南康区龙回镇人民政府在对原告作出强制拆除原告房屋决定前对原告进行了催告并给出合理履行期限，剥夺了原告的陈述权和申辩权，属于程序违法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”在土地行政主管部门未作出责令交出土地决定亦未申请人民法院强制执行的情况下，南康区龙回镇人民政府对原告的房屋和土地附着物组织实施拆除，其行为违法。综上，南康区龙回镇人民政府受赣州市国土资源局南康分局的委托对原告房屋及土地地上附着物进行征收，应当在征收前与原告签订征收补偿协议后才能对原告的的房屋及地上附着物进行征收。但南康区龙回镇人民政府未与原告签订征收补偿协议即对原告的房屋及附属设施进行强制拆除，其强制拆除原告房屋和土地的附着物的行为构成违法。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第二项规定，“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销的内容的”。本案中原告的房屋和土地附着物已经被强制拆除，客观上不具有可撤销内容，因此，应当确认被告委托南康区龙回镇人民政府组织强制拆除原告房屋和土地附着物的行政行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告赣州市国土资源局南康分局委托南康区龙回镇人民政府于2019年3月23日强制拆除原告房屋和土地附着物的行政行为违法。本案受理费50元，由被告赣州市国土资源局南康分局承担。上诉人赣州市自然资源局南康分局向本院提出上诉，请求：1、撤销赣州市章贡区人民法院（2019）赣0702行初227号行政判决，依法驳回被上诉人王善伦对上诉人赣州市自然资源局南康分局的起诉。2、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，本案依法应当予以改判。一、关于委托实施征地拆迁补偿安置工作的问题。南康区人民政府曾经以康府办字（2017）6号文件的形式，下发了《关于印发赣州市南康区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案（试行）的通知》，该方案中第二条对于征地拆迁责任主体的规定中，确有“由南康区人民政府授权，国土和征收部门委托，项目所在地乡（镇、街道）人民政府具体负责实施项目范围内的征地拆迁补偿安置工作”的规定，但是此文已被南康区人民政府2017年3月13日康府办字[2017]20号文废止了。即使该文件现在仍然合法有效，那么上诉人也只能依据政府文件的规定委托赣州市南康区龙回镇人民政府在合法的前提下进行土地征收，并不包括房屋的拆迁的内容。而真实的情况是，上诉人赣州市自然资源局南康分局并未出具书面的委托手续给被上诉人赣州市南康区龙回镇人民政府进行南康区龙回镇家具集聚区一期/二期标准厂房建设项目用地范围的土地征收和房屋拆迁工作，被上诉人赣州市南康区龙回镇人民政府在整个征地拆迁工作和签订安置补偿协议等均是以自己的名义进行，也即实际工作并不存在委托实施征地拆迁补偿安置工作。二、关于委托实施强制拆除被上诉人王善伦房屋的问题。一审判决和裁定均认为是上诉人委托了赣州市南康区龙回镇人民政府对被上诉人王善伦的房屋实施了强制拆除，这是一审法院偷换了概念，即使一审法院认定的上诉人委托“赣州市南康区龙回镇人民政府对南康区龙回镇家具集聚区一期/二期标准厂房建设项目用地范围的土地征收和房屋拆迁工作”的内容成立，那么，上诉人也未委托赣州市南康区龙回镇人民政府从事对所涉拆迁区域的房屋强制拆除工作。对房屋强制拆除行为，法律法规有明确的规定，应当依据规定进行。即使南康区人民政府曾经以康府办字（2017）6号文件也未授权或载明由国土或房屋征收部门委托进行强制拆除字样。因此，一审法院认定上诉人委托赣州市南康区龙回镇人民政府对被上诉人王善伦的房屋进行强制拆除是没有依据的，是错误的。三、本案所涉南康区龙回镇家具集聚区一期/二期标准厂房建设项目用地范围的土地征收和房屋拆迁工作，均是被上诉人赣州市南康区龙回镇人民政府具体实施的。上诉人对于南康区龙回镇家具集聚区一期/二期标准厂房建设项目用地范围的土地征收和房屋拆迁工作前期报批、拟定相关方案等进行了一定工作，这是法律赋予的权利。而针对南康区龙回镇家具集聚区一期/二期标准厂房建设项目用地范围的土地征收和房屋拆迁工作的要求，南康区人民政府办公室于2017年11月20日以[2017]10号文件的形式，下发了《关于印发〈赣州市南康区2017年度第四批次城市建设用地征收补偿安置方案〉的通知》，具体规定了所涉项目用地的征收补偿安置问题，而后，赣州市南康区龙回镇人民政府及依据此文要求进行了征地拆迁安置工作，上诉人并未参与，更不知晓强制拆除上诉人王善伦房屋一事。四、一审法院认定房屋强制拆除责任主体错误。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款，是指的房屋征收部门，并不是土地征收部门，此概念不能混淆，而南康区人民政府有专门的房屋征收部门，一审法院对此未予查明，即草率认定为上诉人是被告，属主体认定错误。其次，即使存在前述的委托征收行为，那么也是合法的行政行为，并不能将违法的强制拆除房屋的行为包含在合法的土地征收范围之内。五、一审法院适用法律错误。一审基于对事实认定的错误，混淆了不同的行政行为的法律概念和内涵，从而作出了错误的认定，导致适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》等规定来处理本案，是错误的，应当予以纠正。综上，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人王善伦辩称：第一、在一审过程中，原告提供的公安机关答复内容，以及龙回镇人民政府的答辩意见（康府办字（2017）3号文件），相互印证，足以推定上诉人在本次征收中以委托机关性质介入到涉案行为，委托书并不是行政行为中委托关系成立的必要条件。形式上的缺失不否认事实的委托关系。第二、镇政府以自己名义签订相应补偿协议的，恰恰是基于委托关系履行相应的受托职责，对外名义并不否认内容委托关系的存在。第三、安置方案的制定本身就是上诉人作为土地主管部门的法定职责之一，其后续的拆除工作不直接参与，恰恰是委托行政这一制度的效果之一。其前期完成安置方案的制作以及其后期不参与实际拆除两个事实之间并不是对立的。第四、依据行政诉讼法第26条，依然明确委托机关在委托行政情况下应承担对应的行政行为法律后果，在此基础上适用解释第25条更加细致的明确了委托机关责任承担的依据。恰恰是在避免委托机关推卸职责，一审法院在查明事实的基础上确认了上诉人承担违法事实的法律后果，维护了被上诉人的合法权益，应当予以维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院另查明，一审被告赣州市国土资源局南康分局在诉讼过程中已被组建成赣州市自然资源局南康分局，该局未向赣州市南康区龙回镇人民政府出具征地拆迁授权委托手续。以上事实有原审法院随卷移送的证据材料及开庭笔录在卷予以证实。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款规定，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”，本案所涉南康区龙回镇家具集聚区一期、二期标准厂房建设项目用地范围的土地征收和房屋拆迁工作，均是赣州市南康区龙回镇人民政府具体实施的，且上诉人赣州市自然资源局南康分局否认存在委托行为。故原审法院以上诉人赣州市自然资源局南康分局为本案适格诉讼主体，认定事实错误，证据不足。综上，原审法院判决对部分事实认定错误，应予以撤销，发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项，判决如下：一、撤销江西省赣州市章贡区人法院（2019）赣0702行初227号行政判决。二、发回江西省赣州市章贡区人民法院重新审理。本判决为终审判决。审 判 长  赖朝晖审 判 员  刘定丰审 判 员  陈煜龙二〇一九年十二月九日法官助理陈海洋代理书记员  郭燕华