四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川14行终178号 上诉人（原审原告）曾俊文，女，1968年4月3日出生，汉族，住成都市青羊区。 上诉人（原审原告）贾成勇，男，1967年8月7日出生,汉族，住成都市青羊区。 上诉人（原审原告）裴均莉，女，1986年3月6日出生,汉族，住四川省眉山市彭山区。 上诉人（原审原告）张晓良，男，1963年1月7日出生,汉族，住四川省彭山区。 上诉人（原审原告）晏素琼，女，1962年2月8日出生,汉族，住四川省彭山区。 上诉人（原审原告）曾晓敏，女，1973年9月3日出生,汉族，住四川省眉山市彭山区。 上诉人（原审原告）陈志蓉，女，1969年4月20日出生,汉族，住成都市武侯区。 七上诉人共同委托代理人李发杨，四川同序律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）眉山市彭山区自然资源和规划局。住所地：四川省眉山市彭山区彭溪镇寂照街61号。 法定代表人潘淼，局长。 委托代理人邓智拓，四川林志律师事务所律师。 原审第三人四川首创远大房地产开发有限公司。住所地：四川省眉山市彭山区滨江大道二段1号。 法定代表人徐柴盛，董事长。 委托代理人续薇薇，四川英特信律师事务所律师。 委托代理人郭佳，四川英特信律师事务所律师。 上诉人曾俊文等7人因与被上诉人眉山市彭山区自然资源和规划局（因机构改革,原眉山市彭山区住房和城乡规划建设局的职权现由眉山市彭山区自然资源和规划局行使）、原审第三人四川首创远大房地产开发有限公司(以下简称首创远大房产)规划行政批准一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2019）川1402行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，第三人首创远大房产在位于彭山区滨江大道二段1号开发首创·成南郡新二期楼盘，其对外宣传拥有400亩皇家园林、5万平方米滨江商业带、2万平方米中央湖泊，别墅洋房、江景豪宅、栖湖依江而居。原告陈志蓉于2013年11月1日与第三人首创远大房产签订《商品房买卖合同》，约定购买第三人开发的位于彭山区，购房金额为6461447元；2013年12月12日，原告曾俊文、贾成勇与第三人首创远大房产签订《商品房买卖合同》，约定购买第三人开发的位于彭山区，购房金额为4833967元；原告裴均莉于2016年7月21日与第三人首创远大房产签订《商品房买卖合同》，约定购买第三人开发的位于彭山区，购房金额为368万元；原告张晓良与晏素琼于2017年9月15日与第三人首创远大房产签订《商品房买卖合同》，约定购买第三人开发的位于彭山区，购房金额为2153462元；原告曾晓敏于2017年10月13日与第三人首创远大房产签订《商品房买卖合同》，约定购买第三人开发的位于彭山区，购房金额为3574497元。 2017年9月11日，第三人首创远大房产公司向原眉山市彭山区住房和城乡规划建设局（以下简称原彭山区规划建设局）递交《关于首创·成南郡项目申请调整规划设计方案的报告》，拟申请调整首创·成南郡项目规划设计方案，理由为：1、环境方面：①响应眉山市彭山区对城市的发展要求，小区总容积率降低至1.8，通过局部高层建筑微调位置和楼栋旋转角度，增加低层住宅，高层建筑推举更加开敞，通风及日照条件较明显提升；②整体形态和临江建筑形态错落有致，符合眉山市彭山区城市形象建设和建筑形态打造，丰富了城市整体天际线；③调整了小区绿化配置，业主活动区域及植物景观区域面积增大，提高业主生活品质。2、配套设施方面：①地下室由3层机械车位变为1层普通车位，使小区内业主后期停车更为便利；②拟在小区西侧增设幼儿园，完善了项目及周边区域的教育配套。3、市场需求方面：根据当地商业市场情况，地下商业盘活率极低，该司拟取消原地下商业及尽端商业。综上所述，该司拟调整首创·成南郡项目规划设计方案，调整后的小区内部环境、配套设施、城市品质均得到提升，符合公共利益需求。 2017年12月14日，眉山市彭山区城乡规划委员会联席会第十六次会议召开，审议了《首创·成南郡新二期项目调整方案》，会议认为，该项目调规总容积率由2.32下调至1.8，有利于该区城市形象的建设和建筑形态的打造，优化滨江区域建筑天际轮廓线。 2017年12月28日下午，首创·成南郡新二期规划设计优化调整方案公众评议会在眉山市彭山区城乡规划中心召开，相关区人大退休干部、政协副主席、中学校长参加会议。会议建议同意项目优化调整方案。同日下午，该项目规划设计优化调整方案规划技术审查专家评审会在同一地点召开，相关规划督察员、有资质的规划师、建筑师参加会议。会议通过了该项目方案调整，认为项目方案调整后，降低了容积率，减少了高层住宅的比例，总体指标优化，优化了城市天际线和通透性，方案文本设计内容和深度基本满足规划要求，并提出了修改完善意见。同日下午，该项目优化调整方案建筑艺术专家评审会在同一地点召开，相关规划督察员、有资质的规划师、建筑师参加会议。会议通过了调整方案，并建议设计单位对方案修改完善。 2018年1月18日至1月26日，被告在首创·成南郡新二期项目所在地售楼部门前及被告公示栏就规划调整方案进行了公示，听取利害关系人的意见。 2018年1月31日，第三人向市城乡规划局提交《申请调整规划设计方案的报告》，报告中载明：“一、调整理由，1、因公共利益的需要致使无法按照原规划设计方案实施。①为配合眉山市彭山区城市形象建设的建筑形态打造，项目总体容积率由2.32下调至1.80，计容面积减少13余万方。…④原规划新二期小区中心景观水域面积较大，后期维护难度较大，易产生蚊虫等不利自然环境，故该司拟减小水域密度，缩小水域宽度的部分采取植物景观布置代替，增大小区植物景观区域及业主活动区域。…三、主要调整内容，1、规划设计总平面调整：调整部分高层楼栋位置，增加联排和叠拼两种低密产品，取消地下超市，取消西侧尽端商业，减少临江商业体量，增加幼儿园，减小景观水域面积。…小结：调整后的总容积率降低至1.8，密度、绿化率符合原规划指标。四、调整后效果分析…小结：方案调整后小区内部环境更加优美，配套设施更加完善，城市品质得到明显提升，方案调整后未对相邻已建建筑的日照、通风等合法权益造成影响。…总体结论：该司拟调整的新二期规划方案符合国家、当地建筑法律法规及原规划批复的相关技术指标；调整后的小区内部环境、配套设施、城市品质均得到提高，且不会对相邻已建建筑造成影响，不会引发社会不稳定因素。” 2018年2月5日，原彭山区规划建设局作出眉彭规函﹝2018﹞28号《关于首创·成南郡新二期调整方案的批复》(以下简称28号《成南郡新二期调整方案批复》)，该批复载明：“首创·成南郡新二期调整方案于2017年10月20日经彭山区城乡规划委员会第九期会议审议通过，修改完善后经2017年12月14日彭山区城乡规委会联席会第十六次会议把关，并于2018年1月18日至2018年1月26日在项目所在地和该局公示栏分别进行了批前公示，公示期内未收到群众反馈意见，现就该调整方案设计的相关事宜批复如下：一、原则同意该项目用地界线内的调整方案，用地界线外的市政、绿化等设计方案不在本次审批范围内。二、调整后主要技术经济指标：新二期总建筑面积299935.10㎡，地上计入容积率建筑面积为227460.35㎡（商业建筑面积：4099.42㎡，住宅建筑面积：220164.16㎡，物管建筑面积：513.87㎡,门卫用房建筑面积：18㎡）；地上不计容建筑面积7395.65㎡（架空层建筑面积：7784.38㎡，社区用房建筑面积：501.20㎡，对内公厕建筑面积80.07㎡，垃圾用房建筑面积30.00㎡）；室外体育健身活动场地面积1796.40㎡；地下建筑面积65079.10㎡。住宅户数：1996户，机动车位2238个（地上172个，地下2066个），非机动车位2017个。三、项目须严格按照调整后方案实施和规划核实，不得擅自改动。四、本次调整未涉及部分，严格按原方案批准规划设计方案执行。五、外墙施工时，由区城乡规划中心到现场确定外墙色彩和材质。六、项目设计消防方面的相关事宜需征求消防部门意见。” 曾俊文等7人不服该批复，遂提起本案诉讼，请求：一、撤销被告于2018年2月5日作出的眉彭规函﹝2018﹞28号《关于首创?成南郡新二期调整方案的批复》；二、请求一并审查作出前述行政行为所依据的规范性文件；三、本案诉讼费由被告承担。 另查明，2018年1月19日，第三人首创远大公司取得首创·成南郡新二期项目二标段《建设工程施工许可证》；2018年2月6日，第三人首创远大公司取得首创·成南郡新二期项目一、二、三标段《建设工程规划许可证》，许可证号分别为：彭建字第（2018）008号、009号、010号。 一审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款之规定，原眉山市彭山区住房和城乡规划建设局作为眉山市彭山区城乡规划主管部门，负有管理本行政区域内城乡规划工作的职权与职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，原眉山市彭山区住房和城乡规划建设局的职权现由眉山市彭山区自然资源和规划局行使，故眉山市彭山区自然资源和规划局是本案的适格被告。 本案的争议焦点：一、被告作出的案涉规划调整是否对原告的实体权益产生影响，即原告是否适格。二、被告作出的案涉规划调整是否合法。三、原告请求一并审查批复所依据的规范性文件应否支持。 关于争议焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一、第四项的规定，本案中，七原告基于第三人对其开发的首创·成南郡新二期中央湖泊的宣传而购买该二期的联排别墅后，认为被告针对第三人开发的首创·成南郡新二期规划调整大幅减少了景观水域面积，增加了联排和叠拼，七原告以被告对第三人调整规划申请作出的批复对其合法权益造成损害等为由，对该批复行为提起行政诉讼，符合法律规定。故七原告在本案中具有诉讼利益，是本案的适格原告。 关于争议焦点二，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条和《四川省城乡规划条例》第六十九条第二款的规定，第三人因公共利益的需要向被告申请调整首创·成南郡新二期项目规划设计方案，眉山市彭山区城乡规划委员会联席会第十六次会议审议通过了首创·成南郡新二期项目规划设计方案的调整，听取了专家、公众的意见，并于2018年1月18日至2018年1月26日在项目所在地和被告公示栏分别进行了批前公示，听取利害关系人的意见，符合以上法规的规定。第三人首创远大房产确因公共利益的需要向被告申请调整规划设计方案，经被告组织专家论证、公众评议，认为规划方案的调整使小区总体指标优化，空间设计和周边关系改善、合理，小区品质得到较大提升；从岷江沿岸城市风貌的打造和改善方面来讲，优化了建筑天际线和通透性，小区与整体生态环境更为融合，城市风貌大幅提升；规划方案调整前成南郡项目容积率为2.32，规划方案调整后容积率降低至1.80，符合因公共利益需要进行的规划设计方案的调整。故被告对第三人首创远大房产作出的28号《成南郡新二期调整方案批复》符合公共利益的需要。 关于审查时限方面。规划设计方案的调整，内容通常包括用地面积、建筑面积、建筑基底面积、建筑密度、容积率、建筑层数、建筑后退红线、建筑高度、建筑形式、绿化面积、绿地率、内部停车泊位、社会停车泊位等技术指标，是规划行政主管部门核发建设用地规划许可证或建设工程规划许可证的重要依据，规划设计方案调整的批准与否直接对建设单位产生了权利义务的约束。如果规划部门批准规划设计方案的调整，通常情况下即意味着“两证”能够获得批准；如果规划行政部门对规划设计方案提出的修改意见，建设单位拒绝修改，将直接导致方案不获批准，其取得规划行政许可的可能性也就不复存在。因此，规划部门对规划设计方案调整的审批是在核发建设用地规划许可证或建设工程规划许可证之前必经的一个独立发生法律效果的行为阶段，是建设工程规划许可变更的必要技术审查，其审查时限可参照《中华人民共和国行政许可法》关于时限的要求。本案中，第三人于2017年9月11日向被告提交《关于首创·成南郡项目申请调整规划设计方案的报告》，被告于2018年2月5日作出28号《成南郡新二期调整方案批复》，其时限远远超出《中华人民共和国行政许可法》第四十二条的规定，其程序轻微违法。 关于争议焦点三，经查，被告作出的案涉28号《成南郡新二期调整方案批复》并没有依据规范性文件，且在庭审中原告亦无法提供被告作出该批复所依据的规范性文件的名称，故对原告的该项诉讼请求该院不予支持。 综上，被告对第三人首创远大房产作出的28号《成南郡新二期调整方案批复》符合公共利益的需要，并未违反相关法律、法规的规定，但因审批时限超出法律规定的期限，应当确认程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决：确认被告眉山市彭山区自然资源和规划局于2018年2月5日作出的眉彭规函﹝2018﹞28号《关于首创·成南郡新二期调整方案的批复》行为违法。本案案件受理费50元，由被告眉山市彭山区自然资源和规划局负担。 上诉人曾俊文等7人上诉称：一、原判事实认定不清。1.原审认定的主要事实证据不足。原判决认定“2018年1月18日至1月26日，被告在首创城南郡新二期项目所在地售楼部门前及被告公示栏就规划调整方案进行了公示，听取利害关系人的意见”不是事实，无有效证据证明被上诉人在何时、何地、以何种方式进行公示；也无证据证明公示的方法以及持续时间符合法律、法规或者规章的规定；更没有证据证明听取了利害关系人的意见。原审已经查明召开规划委员会联席会议时间是2017年12月14日，召开首创.成南郡新二期规划设计优化调整方案公众评议会是2017年12月28日下午，而第三人向被上诉人提交《申请调整规划设计方案的报告》时间是2018年1月31日，明显属于先审议后申请行为，原判决未对该程序违法行为进行审查、认定。在被上诉人提交的证据中，关于《专家意见表》《公众评议表》在没有证据表明专家身份、专家如何产生、且参加会议的彭山区人大退休干部罗会华、王娜在意见表上没有签署意见的前提下，原判决直接认定采信上述证据。原判决认为被上诉人调整规划，对上诉人权利不产生实际影响，没有依据。这个调整方案是基于第三人的商业利益而做出，不是为了所谓的“公共利益需要”。对于被上诉人提供的眉彭规阅（2017）7号、眉彭规阅（2017）8号、眉彭规阅（2017）9号会议纪要，程序上没有利害关系人参与，不符合相关法律、法规的规定。上诉人与第三人签订的标准版《商品房买卖合同》中，明确约定如需要变更建设工程规划许可证，应当书面征得上诉人的同意。然而第三人在申请调整规划时并没有征求上诉人的意见，也没有提供相关证明材料，行政行为明显违法；2.原判对部分定案证据的采信不符合法律规定。二、一审适用法律错误，判决结果应予纠正。原判决认为被上诉人只是行政行为程序轻微违法，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定与本案实际情况不符。被上诉人的行为应属于行政行为主要证据不足，且违反法定程序，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，予以撤销。综上，原判决认定事实不清，适用法律错误，判决不当，请求判决撤销被上诉人于2018年2月5日作出的28号《城南郡新二期调整方案批复》；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 本院二审查明的事实及采信的证据与一审一致，对一审查明的事实，本院予以确认。 以上事实，有一审判决书载明双方提交并随案移送本院的证据予以证实。 本院认为，本案被诉行政行为是原彭山区规划建设局于2018年2月5日作出的28号《成南郡新二期调整方案批复》。本案的争议焦点为：一、原彭山区规划建设局作出的28号《成南郡新二期调整方案批复》是否合法；二、上诉人提出“一并审查作出被诉行政行为所依据的规范性文件”的诉讼请求能否得到支持。 关于第一争议焦点：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款之规定，原彭山区规划建设局在机构机构改革前，作为眉山市彭山区城乡规划主管部门，负有管理本行政区域内城乡规划工作的职权。 《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。《四川省城乡规划条例》第六十九条第二款规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改。为了公共利益需要，确需修改的，城乡规划主管部门应当采取公示、组织听证会等形式征求利害关系人的意见。根据上述规定和本院查明事实，原审第三人首创远大房产因公共利益的需要向原彭山区规划建设局申请调整首创·成南郡新二期项目规划设计方案，眉山市彭山区城乡规划委员会联席会第十六次会议审议通过了首创·成南郡新二期项目规划设计方案的调整，听取了专家、公众的意见，并在项目所在地和被上诉人公示栏分别进行了批准前公示，听取利害关系人的意见。首创远大房产确因公共利益的需要向被上诉人申请调整规划设计方案，经被上诉人组织专家论证、公众评议，认为规划方案的调整使小区总体指标优化，空间设计和周边关系改善、合理，小区品质得到较大提升；规划方案调整前成南郡项目容积率为2.32，规划方案调整后容积率降低至1.80，符合因公共利益的需要进行规划设计方案的调整。因此，一审认定原彭山区规划建设局对首创远大房产作出的28号《成南郡新二期调整方案批复》符合公共利益的需要，并无不当。 关于审查批准的时限问题。一审认定审查时限参照《中华人民共和国行政许可法》关于时限的要求，查明首创远大房产于2017年9月11日向原彭山区规划建设局提交《关于首创·成南郡项目申请调整规划设计方案的报告》，原彭山区规划建设局于2018年2月5日作出28号《成南郡新二期调整方案批复》，认定其审查、批准时限超过《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定的时限，其程序轻微违法，但对上诉人权利不产生实际影响，且基于被诉的28号《成南郡新二期调整方案批复》涉及的施工项目已实施，一审判决确认被上诉人于2018年2月5日作出的28号《成南郡新二期调整方案批复》违法，但不撤销该行政行为，适用法律并无不当。 关于第二个争议焦点：根据本院查明事实，原彭山区规划建设局作出28号《成南郡新二期调整方案批复》并未依据规范性文件，且上诉人也未提供原彭山区规划建设局作出该批复所依据规范性文件的名称，因此，一审对上诉人提出的该项诉讼请求不予支持正确。 综上，原彭山区规划建设局对首创远大房产作出的28号《成南郡新二期调整方案批复》符合公共利益的需要，但其审批时限超过法律规定的时限，一审判决确认程序违法但不予撤销正确。上诉人曾俊文等7人提出的上诉理由无事实根据，且与本院查明事实不符，故对其上诉请求本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人曾俊文等7人负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈继兵 审判员  高 莉 审判员  姚俊辉 二〇一九年十二月二十三日 书记员  李晓洁