宁夏回族自治区固原市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)宁04行初26号原告马建明，男，回族，生于1968年6月10日，高中文化，宁夏固原市人，居民，住固原市原州区。委托代理人蔺满元，宁夏古雁律师事务所律师。一般代理。被告固原市原州区人民政府。住所地：固原市原州区。法定代表人房正纶，男，区长。委托代理人周永红，宁夏纲伦律师事务所律师。特别授权。原告马建明因要求被告固原市原州区人民政府履行土地行政确认法定职责一案，于2016年2月29日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月3日受理后，于2016年3月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月12日公开开庭审理了本案。原告马建明及其委托代理人蔺满元、被告固原市原州区人民政府委托代理人周永红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告马建明请求被告固原市原州区人民政府对其位于固原市原州区三营商业街，北至贸易公司家属院大门，南至三营法庭，西至贸易公司家属院下水道，东至商业街，0.8亩的国有土地使用权作出确权。原告马建明诉称：1995年4月29日，原告父亲与原三营贸易公司签订了《购买宅基地协议》，以8000元的价格购得三营贸易公司0.8亩土地使用权，并经当时三营镇同意和鉴证部门鉴证。后因第三人马兴安、马兴邦等人，以该土地解放前系其祖产为借口，强行搭建简易房屋，原告遂向原州区人民法院起诉要求返还，经法院审理认为该宗土地使用权，应依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，由人民政府先行确权处理。为此，2014年7月，原告向原州区人民政府提出确权申请，直到2015年12月10日，被告所属原州区国土资源局出具了一份函件，认为“该宗地为国有土地，权属清楚，故无需确权”。现原告认为其申请确认的是国有土地使用权，而不是土地所有权。被告对该土地使用权具有确权的法定职责，却不履行职责，属行政不作为。故依法向法院起诉，请求判令被告履行法定职责，对位于固原市原州区商业街（北至贸易公司家属院大门，南至三营法庭，西至贸易公司家属院下水道，东至商业街），占地0.8亩的国有土地使用权作出确认。被告固原市原州区人民政府辩称：一、本案已经原固原县人民法院（1991）固法民字第116号民事判决书作出判决，而原告没有在法律规定的期限内申请执行。原告放弃了自己的诉讼权利；二、国土资源部门已就原告的申请事项于2015年12月10日作出了答复，明确《购买宅基地协议》是民事法律关系，不属于行政部门职权范围，不存在行政不作为。故原告的诉讼请求不能成立。原告马建明在起诉时提供了以下证据证明其曾于2014年7月向被告固原市原州区人民政府提出确认土地使用权申请：证据1.《购买宅基地协议》及购买宅基地交款收据各一份，证明原告以转让的方式从原固原县三营贸易公司合法获得土地使用权。证据2.原固原县人民法院（1991）固法民字第116号民事判决书一份。证明土地发生争议的事实。原固原县人民法院（1997）固经破字第2-2号民事裁定书一份。证明原三营贸易公司于1997年宣告破产的事实。证据3.固原市原州区人民法院（2008）原民初字第943号民事判决书一份。证明土地权属不明，法院判决须经人民政府先行处理。证据4.固原市原州区商业总公司证明一份。证明固原市商业总公司作为破产的三营贸易公司的权利义务继受人，对原告取得土地使用权的确认。证据5.固原市原州区人民法院行政裁定书（2014）原行初字第9号，证明三营镇政府不接受原告确权的申请，原告起诉后，法院认定应由原州区国土管理部门管辖确权。证据6.2014年9月9日固原市原州区国土资源局《关于马建明土地使用权有关情况的说明》一份，证明原州区国土资源局受理土地确权案件后，请示政府，经政府领导批示，指定原州区国土局处理；固原市原州区人民政府办公室公文批分处理单，证明2015年4月9日原州区国土资源局第一次报批意见“政府无权进行确权”；原州区国土资源局关于上报《马建明申请确权的答复》的报告，证明2015年10月27日原州区国土资源局第二次报批意见“国有土地权属清楚，无需确权”。证据7.2015年10月27日固原市原州区人民政府办公室文件批分处理单、固原市原州区国土资源局文件（2015）82号，证明从2014年7月到2015年12月之间，原州区国土资源局调查程序一直未终结，超出了法定六个月的期限。证据8.2015年11月6日原州区政府办公室作出的答复，证明原州区办公室不具有行政主体资格，违法发文“无权确权”。证据9.固原市原州区国土资源局（函）复印件一份。证明原州区国土资源局发出“国有土地，权属清楚，无需确权”。经质证被告认为证据1、2、3、4、5与本案没有关联性；对证据6，2014年9月9日固原市原州区国土资源局《关于马建明土地使用权有关情况的说明》合法性有异议，但对2015年4月9日固原市原州区人民政府办公室公文批分处理单及固原市原州区国土资源局关于上报《马建明申请确权的答复》的报告，无异议；对证据7、8、9无异议；被告固原市原州区人民政府未向本院提供证据及依据。经庭审质证，本院对以上证据作如下认定：对证据1、2、3、5的真实性，本院予以认定；对证据4的证明目的本院不予认定；对原告提供的证据6真实性、关联性，本院予以认定；证据7、8、9，被告固原市原州区人民政府质证认为无异议，本院予以确认；经审理查明，原告马建明于2014年7月向被告提出申请，要求被告固原市原州区人民政府对其与他人发生争议的，位于固原市原州区三营商业街，北至贸易公司家属院大门，南至三营法庭，西至贸易公司家属院下水道，东至商业街，占地0.8亩的国有土地作出确权。被告固原市原州区人民政府收到申请后，由固原市原州区国土资源局于2015年12月10日作出了《关于马建明申请对三营商业街0.8亩土地确权的答复》，认为“该宗地为国有土地，权属清楚，故无需确权”。原告对此不服，认为其申请确认的是国有土地使用权，而不是土地所有权，被告不履行行政确权的法定职责，属行政不作为。为此，原告马建明于2016年2月29日向法院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。对原告马建明与他人发生争议的土地进行确权并作出相应处理决定，是被告固原市原州区人民政府的法定职责。本案争议的焦点一，原告申请事项是要求确认土地使用权还是土地的所有权。被告辩称其已向原告马建明履行了行政行为，争议土地已由固原市原州区国土资源局（函）《关于马建明申请对三营商业街0.8亩土地确权的答复》，确定“国有土地，权属清楚，故无需确权”，认为对争议土地的所有权权属进行了答复，履行了法定职责，不存在行政不作为。原告对此不认可，认为其申请确认的是国有土地使用权，而不是土地所有权。根据《最高人民法院关于行政诉讼法证据若干问题》的规定，在起诉被告不作为的案件中，原告只提供其在行政程序中提出申请的事实材料，本案中，原告提交的固原市原州区国土资源局《关于马建明土地使用权有关情况的说明》、固原市原州区办公室公文批分处理单等相关证据材料，应视为原告“在行政程序中曾经提出申请”的证据材料，能够证明其已经向被告提起了土地确权申请，且被告已按原告的申请启动了土地权属案件处理的行政程序。因此，对申请事项是土地所有权还是土地使用权应由被告来完成自己的证明义务，被告未能提供证据予以证明，应承担举证不能的不利后果。因此，依据原告提供的证据材料及主张，应当认定原告向人民政府申请的是土地使用权的争议。再次，土地权属争议的解决，应由人民政府进行处理，而不是由其他行政机关作出处理。故对被告该项抗辩意见，本院不予采纳。本案争议的焦点二，被告固原市原州区人民政府是否履行了法定职责。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起６个月内（或经批准适当延长办理期限）提出调查处理意见后。应当在５个工作日内报同级人民政府，由人民政府下达处理决定。被告自2014年7月土地权属争议申请受理后，到原告提出本案诉讼时止，仍未作出处理决定。故原告认为被告不履行职责，属行政不作为的理由成立，被告应当履行法定职责。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决如下：责令被告固原市原州区人民政府在60日内对北至贸易公司家属院大门，南至三营法庭，西至贸易公司家属院下水道，东至商业街，0.8亩国有土地使用权权属做出处理决定。案件受理费50元，由被告固原市原州区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审 判 长  谢国兵审 判 员  张风兰代理审判员  柳 玲二〇一六年八月二十九日书 记 员  丁 淼