贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔27行终201号上诉人（一审原告）李昌学，男，1962年5月14日生，汉族，贵州省平塘县人，住平塘县。被上诉人（一审被告）平塘县克度镇人民政府，住所地平塘县克度镇金星村红塘组；法定代表人韦志敏，该镇政府镇长；委托代理陆静，贵州扬道律师事务所律师。上诉人李昌学与被上诉人平塘县克度镇人民政府因行政强制一案，不服贵州省独山县人民法院(2019)黔2726行初74号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审审理查明，原告承包的平塘县克度镇金科村庙坪“苦竹托田”和“沙田”土地，位于贵州省××口径球面射电望远镜电磁波××区核心区（以射电望远镜台址为圆心、半径5公里的区域），亦是被告的行政区域。为保护贵州省××口径球面射电望远镜电磁波××区，贵州省人民政府和黔南布依族苗族自治州人大常委会相继制定了《贵州省××口径球面射电望远镜电磁波××区保护办法》（以下简称《办法》）、《黔南布依族苗族自治州500米口径球面射电望远镜电磁波宁静区环境保护条例》（以下简称《条例》），该《办法》和《条例》赋予相关乡镇人民政府做好电磁环境保护职责。《条例》第十三条规定，核心区内禁止开展破坏环境的砍伐、狩猎、开垦、烧荒等活动。其目的是为了避免人类在核心区范围开展生产活动，进而产生对“天眼”的影响。为履行该项职责，实现对“天眼”周边环境的安全保护，被告按照《平塘县FAST核心区第一期搬迁区域土地承包经营权流转工作实施方案》，在2018年3月召开村民小组群众会传达“禁止在公路沿线种植玉米”后，并通过公告、会议等方式向包括原告在内的群众履行了告知义务，后原告抱着侥幸心理，未按规定通过门禁系统，私自到“庙坪”（地名）、“庙坪的苦竹坪”（地名）处，直接在坂土上种植玉米，为此被告组织镇干部于2018年6月14日对原告所种玉米进行了铲除，后经核实所铲除面积为3.79亩。本案上诉至重审期间，原告又到该地进行农耕作业，继续种植玉米，2019年7月15日，经组织双方到现场察看时，依稀可见零星玉米置于杂草丛中。一审法院认为，本案争议焦点是：1、被告铲除玉米的行为是否行政强制；2、原告的诉讼是否应当受理。首先，关于被告铲除玉米的行是否属行政强制的问题。《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，本法所称的行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制的种类为：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款；（五）其他行政强制措施。行政强制执行，则是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。本案中，原告主张被告行政行为违法的理由主要是，在实施铲除原告玉米时未告知原告有违法行为或事实、拟处罚的依据及所享有的陈述权和申辩权，未通知原告自行铲除以及铲除时原告未到场等，据此认为被告的行政行为在程序上违法，从而导致结果错误。而对这系列的程序设定，是针对如何规范实施行政强制措施而设立，因此，是否适用这一规定对被告的行为进行评价，前提条件该行为必须是行政强制措施。该法规定行政强制措施的五种种类。本案中，被告既不对原告限制人身自由，也没有扣押其种植的生产工具，而是以原告种植玉米违反《办法》《条例》的规定，为保护“天眼”安全而实施的对种植事实的一种消灭，不属于行政强制范畴，故不能用行政强制措施的程序性规范对此行为是否违法进行评价。其次，关于原告诉讼是否应当受理的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九规定，起诉应当符合以下条件，（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本次原告的起诉，没有明确要求确认被告的行政行为违反了行政强制法的哪些具体规定，却笼统地诉求确认被告的行政行为违法，应当理解为诉讼请求不明确、不具体。重审中，原告及其诉讼代理人在庭审中指出被告铲除玉米行为在程序上违反了未告知拟处意见及陈述申辩、未通知原告自行铲除且实施时原告未到场，程序严重违法，但此程序的设定主要针对行政强制措施，依前述理由，已明知原告的行为不属行政强制，故其诉讼请求过于笼统，属于诉讼请求不明确，不符合行政诉讼法第四十九条的起诉条件。鉴于已经受理，应当裁定驳回起诉。需要指出的是，本案涉及国家重点项目“天眼”工程的管护，作为我国公民，当国家、集体、个人利益产生冲突时，应当结合各方价值位阶进行综合评价，以国家利益为重，配合被告依照政策合理利用耕地，既是对自己利益的有效保护，也是对因家重点项目的积极支持，如总是采取刀耕火种，不仅与原告种植玉米的初衷相悖，而且也会对“天眼”安全带来隐患。被告作为地方政府，亦应妥善采取有效措施，在依法履职的同时，积极创造条件，使核心区范围内耕地有效实现流转，切实保护民生。据此，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定：驳回原告李昌学的起诉。案件受理费50元，由原告李昌学负担。上诉人李昌学上诉称：1.一审认定在2018年3月召开村民小组群众会传达“禁止在公路沿线钟植玉米”后，并通过公告、会议等方式向包括上诉人在内的群众履行了告知义务，后上诉人抱着侥幸心理，未按规定通过门禁系统，私自到“庙坪”、“庙坪的苦竹坪”处直接在扳土上种植玉米的事实错误。2.上诉人诉求为确认被上诉人铲除上诉人玉米的行政行为违法，有明确的被上诉人和请求。一审认定本案不是行政强制措施和行政强制执行，认定上诉人的诉求不具体、不明确，驳回上诉人起诉错误。3.被上诉人铲除上诉人玉米的行为，无论在实体上还是在程序上均严重违法。4.被上诉人铲除上诉人玉米的强制行为，应当认定违法。根据《国家赔偿法》的有关规定，上诉人有权要求被上诉人进行赔偿，至于赔偿的数额，根据本案的实际情况，从玉米的产量及市场价值确定上诉人损失的具体数额。请求二审撤销一审裁定，依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人平塘县克度镇人民政府答辩称，一审查明上诉人种植玉米区域地属“贵州省××口径球面射电望远镜电磁波××区”区域内，禁止种植玉米，上诉人的行为已经具有违法性，被上诉人履行保护职责，不存在违法。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持，驳回上诉人的上诉请求。经审理，本院查明的事实与一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”及第四十九“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，本案系上诉人李昌学在位于贵州省××口径球面射电望远镜电磁波××区核心区其承包地种植玉米，被被上诉人平塘县克度镇人民政府强制铲除而引发的行政争议，上诉人认为被上诉人的行为侵犯其合法权益，请求确认被上诉人强制铲除其所种植玉米的行政行为违法，符合上述法律规定的起诉条件，一审裁定驳回起诉不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销独山县人民法院（2019）黔2726行初74号行政裁定；二、本案指令独山县人民法院继续审理。审判长  游昌新审判员  刘玉冰审判员  郑天成二〇一九年十二月九日法官助理王晓宏书记员欧阳卢鸿