海南省第二中级人民法院行 政 判 决 书(2016)琼97行终32号上诉人(原审原告)昌江科颖种养专业合作社，住所地昌江黎族自治县海尾镇五大水库。法定代表人吴律颖，该合作社负责人。委托代理人符定福，海南为先律师事务所律师。被上诉人(原审被告)昌江黎族自治县国土环境资源局，住所地昌江县石碌镇人民北路169号。法定代表人李锋，该局局长。委托代理人邱其琪，该局规划法规岗股长。委托代理人柯令云，该局监察大队监察员。上诉人昌江科颖种养专业合作社（以下简称科颖种养合作社）因其与被上诉人昌江黎族自治县国土环境资源局（以下简称昌江县国土局）土地行政处罚纠纷一案，不服昌江黎族自治县(以下简称昌江县)人民法院于2015年12月21日作出的（2015）昌行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年5月17日公开开庭审理了本案。上诉人科颖种养合作社的委托代理人符定福，被上诉人昌江县国土局的委托代理人邱其琪、柯令云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。昌江县国土局于2014年8月8日对科颖种养合作社作出昌土环资罚决字[2014]193号《行政处罚决定书》（以下简称193号《行政处罚决定书》），认定科颖种养合作社未经办理用地审批手续，擅自在位于海尾镇五大水库北侧一宗基本农田(面积约13.32亩)上兴建养猪场，其中建筑面积约2.5亩,其行为违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定，故依据《基本农田保护条例》第三十三条的规定，对科颖种养合作社作出以下行政处罚：责令科颖种养合作社自收到本处罚决定书之日起30日内自行改正或者治理，恢复原种植条件，并对在非法占用的土地上建设的建筑占地面积按耕地开垦费4800元/亩1倍的罚款，共计罚款人民币12000元整。一审法院经审理查明，科颖种养合作社于2012年5月成立。2012年6月该合作社申请生猪标准化规模养殖小区建设项目，该项目经海尾镇人民政府同意推荐。科颖种养合作社未依照相关的规定申请办理项目用地审核手续。2012年12月11日，科颖种养合作社与昌江县畜牧兽医局签订《科颖种养合作社生猪标准化养殖场（小区）建设补贴项目合同书》，并在红地岭水库（五大水库）北侧科颖种养合作社负责人吴律颖承包经营地的范围内动工建设养猪场，2013年7月正式投产。2014年8月8日，昌江县国土局以科颖种养合作社非法占用基本农田兴建养猪场为由，作出193号《行政处罚决定书》，对其进行行政处罚。科颖种养合作社不服该行政处罚决定，向昌江县人民政府申请复议。该府于2014年12月10日作出昌府行复决[2014]9号《行政复议决定书》，维持了193号《行政处罚决定书》，并于2015年1月4日送达科颖种养合作社。科颖种养合作社仍不服，于2015年1月19日向本院提起本案行政诉讼。另查明，昌江县国土局作出上述行政处罚依据的《昌江县土地利用总体规划（2006-2020年）》于2009年11月24日经海南省人民政府批准实施。一审法院认为，本案争议焦点一，关于科颖种养合作社受处罚的地块是否属于基本农田的问题。根据《基本农田保护条例》的规定，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。本案中，《昌江县土地利用总体规划（2006-2020年）》于2009年11月24日经海南省人民政府批准实施。科颖种养合作社用于建设规模化生猪养殖场的地块属于《昌江县土地利用总体规划（2006-2020年）》中划定为基本农田的范围。《昌江县土地利用总体规划（2006-2020年）》附图《昌江县土地利用总体规划图》显示，该地块被规划为基本农田是明确的。科颖种养合作社认为该地块不属于基本农田的说法，没有事实和法律依据，本院不予支持。争议焦点二，关于该设施农用地是否需经审批的问题。根据国土资源部、农业部国土资发[2010]155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，规模化养殖中畜禽舍（含场地区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地属于设施农用地的范围。设施农用地的申请审批程序由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。本案中，科颖种养合作社用于建设标准化生猪养殖场小区项目用地属于设施农用地的范围。虽然该生猪养殖场是建在科颖种养合作社负责人吴律颖承包地的范围内，但该生猪养殖场的项目用地属于设施农用地，科颖种养合作社应当依照相关的规定和程序，办理项目用地审核手续，而科颖种养合作社没有向县人民政府土地行政主管部门申请办理用地审核手续，只向县级畜牧主管部门进行项目审核备案。科颖种养合作社在未取得用地审批手续的情况下，即动工建设生猪养殖场，属未批先建的违法行为。科颖种养合作社认为昌江县人民政府办公室批复同意《昌江县2012年农民建设畜禽养殖小区项目实施方案》的实施，并抄送昌江县国土局，该局完全知情，应视为已获得建设用地的审批的说法不成立，本院不予以支持。综上，科颖种养合作社在未取得用地审批手续的情况下，占用基本农田建设生猪养殖场，违反相关法律规定。昌江县国土局对其作出的行政处罚事实清楚、程序合法，应予以支持。科颖种养合作社请求撤销193号《行政处罚决定书》无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告科颖种养合作社的诉讼请求。案件受理费50元由原告科颖种养合作社负担。科颖种养合作社不服一审判决上诉称，一审判决认定事实和适用法律错误,判决结果不当。科颖种养合作社兴建养猪场的土地位于该社负责人吴律颖承包的四荒地范围内。在该养猪场建设之前，项目建设用地由昌江县海尾镇人民政府及五大村委会负责初选，上报昌江县畜牧兽医局以及昌江县国土局等单位审核，由昌江县畜牧兽医局制定项目规划、建设规模和要求等，并拟定《昌江县2012年农民建设畜禽养殖小区项目补贴实施方案》，报昌江县人民政府批准。昌江县人民政府经过审查，于2012年12月10日作出昌府办函[2012]70号《关于同意我县2012年农民建设畜禽养殖小区项目补贴实施方案的批复》（以下简称昌府办函70号《批复》），明确同意该方案，并要求昌江县畜牧兽医局按照方案要求认真组织实施。昌府办函70号《批复》一并抄送给昌江县国土局等相关单位。上述事实充分证明科颖种养合作社建设养猪场已经得到昌江县人民政府的批准。原审判决认定科颖种养合作社建设养猪场的用地没有向昌江县政府申报，没有依法取得用地审批手续，认定事实错误。科颖种养合作社动工建设养猪场后，昌江县人民政府按照方案的规定，先后预付给科颖种养合作社40万元补贴款。在养猪场竣工并进行养殖后，昌江县畜牧兽医局又组织相关单位进行项目验收，并在项目验收合格后，另行拨付科颖种养合作社10万元补偿款。上述事实进一步证明科颖种养合作社的养猪场建设是合法的，建设手续是完善的，193号《行政处罚决定书》没有依据，应当予以撤销。故请求二审法院：1、撤销（2015）昌行初字第19号行政判决；2、撤销193号《行政处罚决定书》。科颖种养合作社向一审法院提供以下证据：1.昌府行复决[2014]9号《行政复议决定书》，用以证明昌江县人民政府复议维持193号《行政处罚决定书》；2.《法律文书送达回证》，用以证明[2014]9号《行政复议决定书》已送达科颖种养合作社；3.昌府办函70号《批复》，用以证明2012年12月10日昌江县人民政府批复昌江县畜牧兽医局拟定的《昌江县人民政府办公室关于同意我县2012年农民建设畜禽养殖小区项目补贴实施方案》，并抄送昌江县国土局等单位；4.《农村集体土地承包经营权证书》，用以证明科颖种养合作社兴建养猪场的土地系海尾镇五大村委会于1988年7月发包给中国人民武装警察部队海南省边防总队后勤部的四荒地，昌江县人民政府于1997年8月10日颁发了《农村集体土地承包经营权证书》；5.《关于处置承包（租赁）土地的协议》、《土地承包村民代表表决书》、《海南省农村土地对外发包（出租）合同书》，该三份证据用以证明2001年9月中国人民武装警察部队海南省边防总队后勤部将承包的四荒地流转给昌江汇鑫农业开发有限公司经营后,该公司(法定代表人李唐兴)于2009年2月1日退出承包,土地由海尾镇五大村委会北方村发包给吴律颖承包经营,期限至2028年2月1日；6.《证明书》，用以证明科颖种养合作社兴建养猪场的土地系吴律颖的承包地，该土地属四荒地；7.《立体养殖种猪繁殖项目申请报告》，用以证明2012年6月3日科颖种养合作社向昌江县畜牧兽医局申请在海尾镇五大水库建设立体养殖项目；8.《昌江科颖种养专业合作社生猪标准化养殖场（小区）建设补贴项目合同书》，用以证明2012年12月13日昌江县畜牧兽医局与科颖种养合作社签订合同，由科颖种养合作社在昌江县海尾镇红地岭水库（五大水库）下游东边建设生猪标准规模化养殖场，并由昌江县政府补贴50万元；9.《昌江科颖种养专业合作社生猪标准规模化养殖小区建设目标承诺书》，用以证明科颖种养合作社承诺建设该生猪养殖的规模及项目完工期限；10.《昌江县2012年畜禽标准化规模养殖小区建设项目验收表》，用以证明该养殖小区于2013年7月23日经昌江县畜牧兽区局、昌江县监察局、昌江县财政局、昌江县海尾镇人民政府验收合格。被上诉人昌江县国土局答辩称，193号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。昌江县国土局在对科颖种养合作社兴建的生猪养殖用地进行调查时，经勘测并套合昌江县土地利用总体规划和土地利用现状及权属图，科颖种养合作社兴建的养猪场总占地面积8878.49平方米(13.32亩)，其中建筑面积1664.49平方米(2.50亩)，其土地利用总体规划用途为基本农田，现状地类为旱地。科颖种养合作社未经办理用地手续，擅自在规划用途为基本农田的土地上兴建养猪场的行为，违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定。昌江县国土局立案后进行勘察、调查询问、拍照，形成调查报告，经过案件会审、处罚告知并送达、听证并形成报告，最后经审批下达行政处罚决定书，处罚程序合法。昌江县国土局根据《基本农田保护条例》第三十三条的规定，责令科颖种养合作社自行改正或者治理，恢复原种植条件，并罚款人民币12000元，处罚得当。根据国土资源部国土资发[2007]220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》及国土资源部、农业部国土资发[2010]155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》文件精神，各类设施农业用地实行先申请，再申报、审批，取得合法用地手续后方可动工建设，而科颖种养合作社的养猪场项目只向县级畜牧主管部门申请，进行审核备案，而没有向县级土地行政主管部门申请办理用地审批，在未取得合法用地手续的情况下动工建设养猪场，违法事实已形成，属于未批先建的违法占地行为。综上所述，昌江县国土局作出的193号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原审判决认定事实清楚，判决结果正确。科颖种养合作社的上诉请求于法无据，请求二审驳回上诉，维持原判。昌江县国土局向一审法院提交以下证据：1.《责令停止违法行为通知书》、《关于限期协助调查的通知》及送达回执，用以证明已依法对科颖种养合作社用地行为进行制止；2.立案呈批表，用以证明对科颖种养合作社违法用地已依法立案审查；3.《现场照片》；4.现场勘察笔录；5.昌江县土地权属局部图，证据3-5用以证明科颖种养合作社违法用地事实清楚；6.《昌江县土地利用总体规划（2006-2020年）局部图》；7.《昌江县土地利用现状局部图》，证据6-7用以证明科颖种养合作社用地不符合规划；8.询问笔录；9.土地案件调查报告；10.案件会审笔录,证据8-10用以证对科颖种养合作社违法用地事实明依法进行了调查；11.《行政处罚事先告知书》及送达回证；12.《行政处罚听证通知书》及送达回证；13.行政处罚听证记录；14.139号《行政处罚决定书》及送达回证，证据11-14用以证明已依法对科颖种养合作社违法占地行为作出行政处罚，并已依法送达；15.行政复议答复书，用以证明对科颖种养合作社申请行政复议进行答复；16.昌江县人民政府《行政复议决定书》，用以证明科颖种养合作社申请行政复议，昌江县人民政府复议维持139号《行政处罚决定书》；17.《昌江县土地利用总体规划（2006-2020年）》文本及《昌江县土地利用总体规划图》，用以证明科颖种养合作社建设猪场占用地为基本农田；18.《基本农田保护条例》（1998年12月27日发布），用以证明对科颖种养合作社的处罚是依据该条例规定作出，有法律依据；19.海南省人民政府琼府函（2009）170号《关于昌江县土地利用总体规划（2006-2020）的批复》，（以下简称琼府函（2009）170号《批复》），用以证明《昌江黎族自治县土地利用总体规划（2006-2020年）》已经海南省人民政府批准实施。各方当事人在一审提交的上述证据材料已随案移送至二审法院，并在二审庭审中再次进行了质证。一审法院对双方当事人证据的质证与认证，符合法律规定，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。二审另查明，本案所涉的生猪养殖场位于昌江县海尾镇五大水库北侧,总占地面积约13.32亩，其中建筑面积约2.50亩。该养殖场用地在《昌江县土地利用总体规划（2006-2020年）》中划定为基本农田的范围，并于2009年11月24日经海南省人民政府以琼府函[2009]170号《批复》批准实施，现状地类为旱地。2012年12月10日，昌江县人民政府办公室作出昌府办函70号《批复》，批复昌江县畜牧兽医局拟定的《昌江县2012年农民建设畜禽养殖小区项目补贴实施方案》，同意在昌江县十月田镇、海尾镇等八个乡镇建设畜禽养殖小区项目。科颖种养合作社经申请成为昌江县海尾镇畜禽养殖小区项目建设人。该项目建设用地由昌江县海尾镇人民政府及五大村委会选址在昌江县海尾镇五大水库下游科颖种养合作社负责人吴律颖的承包经营地范围内，并报昌江县畜牧兽医局审核备案，但未按上述实施方案的规定报昌江县国土局审核备案。科颖种养合作社也未按规定向昌江县国土局申请办理用地手续。本院认为，科颖种养合作社用于建设规模化生猪养殖场的宗地属于《昌江县土地利用总体规划（2006-2020年）》中划定为基本农田的范围。根据《基本农田保护条例》相关的规定，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建房、采矿等。禁止占用基本农田发展林果业、挖塘养殖和畜禽养殖。科颖种养合作社的该养殖场用地虽在吴律颖的承包地范围内，但该土地用途在2009年11月24日经海南省人民政府批准，土地性质已转变为基本农田。科颖种养合作社占用基本农田搞养殖业，违反了昌江县土地利用总体规划及《基本农田保护条例》的相关规定。根据国土资源部、农业部国土资发[2010]155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，规模化养殖中畜禽舍（含场地区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地属于设施农用地的范围。本案中，科颖种养合作社用于建设规模化生猪养殖场项目的用地属于设施农用地的范围。根据国土资源部国土资发[2007]220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》规定，对各类设施农业用地实行先申请，再申报、审批，取得合法用地手续后方可动工建设。而科颖种养合作社的生猪养殖场项目只向县级畜牧主管部门申请，进行审核备案，但没有向县级土地行政主管部门申请办理用地手续。其在未取得合法用地手续的情况下占用基本农田建设生猪养殖场，属于未批先建的违法占地行为。昌江县国土局据此依法对科颖种养合作社作出193号《行政处罚决定书》对其进行行政处罚，并无不当，本院予以支持。科颖种养合作社认为昌江县人民政府办公室批复同意《昌江县2012年农民建设畜禽养殖小区项目实施方案》的实施，并抄送昌江县国土局，应视为已获得建设用地的审批的理由不成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。科颖种养合作社诉请无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元由上诉人科颖种养专业合作社负担。本判决为终审判决。审判长  周文娟审判员  张德雄审判员  文魁兴二〇一六年六月二十三日书记员  李 治