湖北省鄂州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂07行初14号原告涂仕林，男，1949年11月12日出生，汉族，住华容区，被告鄂州市人民政府，住所地鄂州市滨湖大厦。法定代表人刘海军，该市市长。委托代理人黄如辉，市政府副秘书长。委托代理人余方，鄂州市司法局行政复议应诉科工作人员。原告涂仕林诉被告鄂州市人民政府行政复议一案，向本院提起诉讼。本院于2019年9月23日受理后依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭进行了审理，原告涂仕林、被告鄂州市人民政府委托代理人黄如辉、余方到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告涂仕林诉称，原告不服华容区人民政府作出的《关于〈颁发集体土地所有证申请书〉的回复》，于2019年6月24日向鄂州市人民政府递交《行政复议申请书》。同年8月16日，被告行政复议委员会作出“鄂州政行复决字〔2019〕31号”行政复议决定书，该行政行为与原告具有法律上的利害关系。被告作出的决定书第一项决定正确，但依据的事实不清，认定事实错误。且存在选择性列举证据，应予纠正。决定第二项错误应当依法撤销。一是决定的依据与事实不符；二是具体行政行为显得不确定；三是未限定重新作出具体行政行为合理期限，未达到法律规定的“责令”程度。缺乏约束力和执行力。被告应当责令华容区人民政府限期为原告户口簿所在的农场，即蒲团乡农场颁发《集体土地所有证》。请求法院判令1、维持被告鄂州市人民政府作出的“鄂州政行复决字〔2019〕31号”行政复议决定第一项；撤销决定第二项。2、被告重新作出行政复议决定书。3、由被告承担本案诉讼费。被告鄂州市人民政府答辩称，1、答辩人的行政复议决定符合法律规定，依法予以维持。经审查发现，一是双方提供的材料均无法证明蒲团乡农场土地的性质。二是原告以蒲团乡农场名义向华容区政府递交申请，但并未提供蒲团乡农场为集体经济组织的证据材料，且该农场不是一个独立的法人或其他经济组织。区政府回复的对象为原告等村民，回复对象无误。三是根据《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记暂行条例》的有关规定，集体土地属于不动产权利，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。华容区政府告知原告向市自然资源和规划局及市不动产登记中心申请，不符合上述规定。2、原告在起诉中所称无事实和法律依据。答辩人认定的事实是依据当事人提供的证据材料作出的，不存在认定事实有误；原告于7月18日提供的材料与答辩人审理的行政事项无关，且《集体建设用地使用权证》不能证明蒲团乡农场土地性质，原告提供的证据存在问题，均无法证明蒲团乡农场土地上的性质；根据《行政复议法实施条例》第四十九条第一款规定，行政复议机关依照行政复议法第二十八条的规定责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日，即使答辩人没有在行政复议决定中明确重新作出具体行政行为的期限，法律、法规、规章也作出了限制，并不缺乏约束力和执行力，也未对原告的权利义务产生实质影响；原告也认可答辩人作出的行政复议决定，10月份答辩人督促华容区政府履行了行政复议决定。10月23日，华容区政府重新作出了《华容区人民政府关于〈颁发集体土地所有证申请书〉的回复》。原告向本院提交了以下证据：证据1、《集体建设用地使用权证》、鄂州政行复决字〔2016〕1号行政复议决定书。证明被告于1992年颁发原告涂仕林《集体建设用地使用权证》，又于2016年作出行政复议决定，责令被申请人为申请人颁发《农村土地承包经营权证》的前置条件，是蒲团农场土地为集体所有。证据2、《市国土资源局关于蒲团乡农场村民申请信息公开有关情况答复的函》、《土地承包合同》。证明鄂州市自然资源和规划局明确答复蒲团乡农场在第一轮土地承包向本场村民分配口粮田，蒲团乡农场土地为集体所有。证据3、《农场土地承包经营权登记簿》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。华容区蒲团乡人民政府信息公开申请表、蒲团乡人民政府信息公开答复书〔2017〕第1号，鄂州市公安局信息公开申请表。证明湖渔场不是农民集体组织也不具备土地发包资格。证据4、2018年8月20日《土地承包经营权证》，2017年《农村土地耕地承包合同》，2017年《农村土地承包经营权登记簿》。证明蒲团乡农场全体农户持有的土地承包经营权合法有效。华容区政府颁发该证件的前置条件就是本场土地为集体所有权。证据5、蒲团乡派出所证明，关于蒲团乡农场沈家湾征地情况说明以及附件。证明蒲团农场具有户籍初始登记，场长经本场全体村民选举产生，国家分配了本场行政代码，符合法律基本规定的蒲团农场为农民集体组织。证据6、“鄂州政行复决字〔2019〕31号”行政复议决定书（鸳鸯行政复议决定书）及“寄付”单、行政复议送达回证手机照片复印件各一份。证明被告违反职责鸳鸯复议决定书。证据7、4次申请：①更正农村土地承包经营权的错误申请书（乡政府）；②更正农村土地承包经营权的错误申请书（区政府）；③蒲团乡农场土地承包经营权确权登记颁（换）证申请书（乡、区政府）、3次行政复议：①行政复议申请书（换证）、“鄂州政行复决字〔2015〕19号”行政复议决定书、关于对涂仕林、赵如振等村民土地承包经营权确权登记申请的回复（华容区政府）；②行政复议申请书（颁证）、“鄂州政行复决字〔2016〕1号”行政复议决定书；③责令履行行政复议决定申请书、“鄂州行复委责履字〔2016〕1号”责令履行行政复议决定通知书。2次行政诉讼：①行政起诉状、“鄂州行复委责履字〔2017〕1号”责令履行行政复议决定通知书、“（2017）鄂07行初17号”行政裁定书；②行政起诉状、“（2017）鄂07行初18号”行政裁定书复印件各一份。7次申请：①更正蒲团乡农场集体所有登记权申请书（乡政府）；②更正蒲团乡农场集体土地所有登记权申请书（乡政府，加盖农场公章）；③关于催办更正蒲团乡农场集体土地所有登记权申请（乡、区政府）、国内挂号信函收据；④蒲团乡农场集体土地确权登记颁证申请书（乡、区政府）、挂号信查询结果（2份）；⑤本案“颁发集体土地所有证申请书”（区政府复印件已经提交人民法院）。4次行政复议：①行政复议申请书（更正登记）、关于涂仕林、赵如振等127位村民行政复议申请补充证据的审查意见（市政府）；②行政复议申请书（颁发不动产证）、鄂州政行复决字〔2019〕6号行政复议决定书；③本案行政复议申请（第1次，区政府颁证，复印件已经提交人民法院）、本案“鄂州政行复决字〔2019〕31号”行政复议决定书（复印件已经提交人民法院）；④行政复议申请书（第2次，区政府颁证）、“鄂州政行复不受字〔2019〕4号”不予受理行政复议申请决定书。3次行政诉讼：①、行政诉讼起诉状、（2017）鄂行初32号行政裁定书；②本案诉讼（诉市政府复议，复印件已经提交人民法院）；③行政诉讼起诉状（诉区政府颁证）、鄂州市中级人民法院接收材料清单复印件各一份。证据6中的40份证据充分证明不撤销这个行政复议决定书，那就不可能顺民意、稳民心、平民愤。第一、鸳鸯行政复议决定书实属荒唐；第二、历经4次申请、3次行政复议、2次行政诉讼，最终颁发的《农村土地承包经营权证》（2015年）却是一个无效假证；第三，历经7次申请、4次行政复议、3次行政诉讼（含本行政诉讼），直接仍未核发（颁发）本场（集体土地所有证）。被告向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书；2、原告申请复议提交的相关材料，包括身份证复印件、颁发集体土地所有证申请书、土地承包经营权证、颁发集体土地所有证回复、6号行政复议决定书、关于蒲团乡农场集体土地确权登记颁证申请书的回复、行政复议意见书、补充证据材料目录及材料、反映材料；3、行政复议答复书；以上证据1-3证明行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分。4、行政复议受理、答复通知书、第三人参加行政复议通知书、送达回证等材料，证据4证明行政复议决定程序合法。5、鄂州政行复决字〔2019〕31号行政复议决定书；6、复议机关调查材料；证据5、6证明裁决符合法律规定。7、华容区人民政府关于颁发集体土地所有证申请书的回复、责令履行行政复议决定通知书及送达回证。证据7证明原告向被告反映华容区政府未履行复议决定一事后，被告依法履职。被告对原告所举证据的质证意见是，对证据1真实性合法性没有异议，但达不到其证明目的。证据2国土局的文件真实性合法性没有异议，土地承包合同是蒲团乡农场盖章，真实性存疑。证据3、4真实性合法性没有异议，与本案无关联性。证据5对派出所证明以及说明、统计局区划代码真实性没有异议，但与本案没有利害关系，其他证据真实性有异议。证据6第一份复议决定真实性有异议，当时送达时候发现有笔误，我们收回后，重新向原告作出了复议决定书。其他证据6、7真实性合法性没有异议，但关联性有异议。原告对被告证据的质证意见是，认为复议决定书程序严重违法，决定书把“颁证”做为“办证申请”来审理，明显“答非所问”，适用法律错误，认定事实错误，违法制作复议决定。本院认为，原告证据1-7、除证据2中土地承包合同、证据6的复议决定书外，双方当事人对其真实性无异议。除证据1、2与本案具有关联性外，其他证据与本案没有直接关联。被告证据1-7真实合法，与本案具有关联，本院予以采信。经审理查明，2018年10月14日，原告涂仕林等人以“蒲团乡农场”名义向鄂州市华容区人民政府提出申请，要求鄂州市华容区人民政府依法向蒲团乡农场颁发《集体土地使用权证》。鄂州市华容区人民政府收到申请后并未作出书面答复，原告涂仕林等人向鄂州市人民政府申请复议。2019年3月11日，鄂州市人民政府作出责令鄂州市华容区人民政府限期履行答复义务的复议决定。2019年4月14日，原告涂仕林等人第二次以“蒲团乡农场”名义向鄂州市华容区人民政府提出申请，请求鄂州市华容区人民政府向蒲团乡农场核发《集体土地所有证》。同年6月11日，鄂州市华容区人民政府作出回复，认为原告应当以集体经济组织或村民委员会名义申请办理。同年6月24日，原告涂仕林及赵如振两人向鄂州市人民政府申请行政复议，请求依法撤销鄂州市华容区人民政府作出的《关于〈颁发集体土地所有证申请书〉的回复》，责令其限期颁发蒲团乡农场《集体土地所有证》或作出批准蒲团乡农场“集体土地所有权转移登记”的文件或作出蒲团乡农场“集体土地所有权首次登记”或更正登记的决定。2019年8月16日，鄂州市人民政府作出鄂州政行复决字〔2019〕31号行政复议决定，以华容区人民政府的回复不符合《不动产登记暂行条例》第七条的规定为由，撤销鄂州市华容区人民政府作出的《关于〈颁发集体土地所有证申请书〉的回复》，责令其重新作出具体行政行为。原告涂仕林及赵如振不服，向本院提起诉讼，要求维持鄂州市人民政府作出的〔2019〕31号行政复议决定的第一项，即“撤销鄂州市华容区人民政府作出的《关于〈颁发集体土地所有证申请书〉的回复》”，撤销第二项“责令其重新作出具体行政行为”，要求被告重新作出行政复议决定书。本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款之规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，鄂州市华容区人民政府对原告等人作出回复后，当事人不服，提出复议申请应当由过半数村民共同提出，原告涂仕林、赵如振两人申请复议、提起诉讼不符合法律规定。根据《不动产登记条例》第六条规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。鄂州市华容区人民政府并非不动产登记机构，其不具备办理不动产登记的职责。涂仕林请求鄂州市华容区人民政府办理相关集体土地所有证无法律依据。鄂州市华容区人民政府已经对涂仕林作出了答复，其权利已得到充分的保障，其向被告请求撤销鄂州市华容区人民政府的回复不能成立。被告作出的行政复议决定虽有不妥，但并未减损原告涂仕林的权利或增加其义务。故原告涂仕林的诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告涂仕林的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告涂仕林负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费人民币50元，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款单位：湖北省财政厅非税收入财政专户，账号：05×××69-1，缴款时须注明“湖北省高级人民法院”字样。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审判长 邹围审判员蔡玉珍审判员向红芳二〇一九年十二月十九日书记员 刘      胡      铭