广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂06行初53号 原告广西壮族自治区福利企业总公司，住所地：南宁市兴宁区民主路49号。 法定代表人颜盛华，董事长。 委托代理人陈雄军，广西程和程律师事务所律师。 委托代理人赵中宁，广西程和程律师事务所实习律师。 被告防城港市人民政府，地址防城港市行政中心区市政府楼 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人黄允毅，防城港市司法局干部。 委托代理人朱金凤，防城港市司法局干部。 原告广西壮族自治区福利企业总公司（以下简称福利公司）不服防城港市人民政府行政复议纠纷一案，本院依法进行了审理。 原告福利公司诉称，2019年3月8日，原告向防城港市不动产登记局提交《关于不动产（变更）登记申请》，请求对一幅387.61亩土地进行变更登记。防城港市不动产登记管理局于2019年3月25日作出《关于不动产（变更）登记申请的复函》，表示土地权利不存在。原告于2019年4月2日向被告提出《行政复议申请》，请求被告依法纠正该复函。被告受理后，于2019年8月7日通过特快专递向原告送达防政复决(2019)17号《驳回行政复议申请决定》。原告认为，本案被诉驳回复议申请决定书诸多地方存在违法之处，应予撤销并责令重新作出，理由如下:一、认定事实方面，被告关于“原告993.5亩土地权益己经处理完毕，土地权利不存在”的认定属错误。被告在复议决定书第6页中认定，原告于2006年与广西荣桂公司达成己经达成《权益抵债协议书》，原告剩余的387.61亩土地权益己经抵债完毕的认定是错误的。依据广西壮族自治区高级人民法院的意见，该权益抵债协议书执行是无效的。因此，原告原有的900多亩土地，只有605.89亩通过法院执行裁定的形式执行给其他案外人，剩余387.61亩土地并没有处置，仍然属于原告所有。原告有权利向被告提出变更登记申请。二、程序方面，被告构成超期审理，属违法行为本案被告是2019年4月18日对复议申请予以受理，但是直至2019年8月7日才向原告送达复议决定书，超过了法定的60天复议期限，应确认违法。三、适用法律方面，被告适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定属错误。该条款仅从程序上作出处理，认定复议申请人没有复议申请资格。但本案原告剩余387.61亩土地权利是存在的，至少也是存在重大纷争，需要复议机关进行实体分析评判的。本案属于实体之争而非程序（主体）之争。被告没有进行实体认定与评判，仅仅从主体与复议资格方面作出本案决定，显属错误。四、被告在本案被诉复议决定书中，多次使用“土地权益”的概念，该概念并非法律术语，原告提出变更登记的是“土地使用权”，并非“土地权益”，正因为被告对法律术语随意运用，导致本案处理认定事实错误。五、原告提出的不动产变更登记申请与复议申请均有理有据。鉴于原告原有的国有土地使用证并没有注销，且原告的土地使用权只有605.89亩经法院裁定作出处置，广西高级法院也以申请人依法无权在涉案土地使用权被法院查封期间对土地使用权进行处置为由，认定申请人与广西荣桂贸易公司于2006年签订的《权益抵债协议》属无效。事实上，申请人欠广西荣桂贸易公司的债务己由案外人南宁品雅房地产投资咨询有限公司代为偿付。因此，原告认为仍有387.61亩土地属于原告所有，原告依法向登记部门申请变更登记，有理有据。被告没有经过任何实体评判与各方辩论程序，直接以主体资格为由驳回复议申请，很不严谨，明显侵害了原告的合法权益。应予撤销，并从实体上重新认定处理。为维护合法权益，特提出本次诉讼，请人民法院依法判决：1、撤销被告2019年7月12日作出的防政复决（2019)17号《驳回行政复议申请决定书》;2、责令被告重新对原告2019年4月2日的《行政复议申请》重新处理;3、本案诉讼费由被告承担。 被告防城港市人民政府辩称，一、防城港市人民政府作出的防政复决〔2019〕17号行政复议决定书程序合法。1.防城港市人民政府依法有权受理申请人福利公司提出的行政复议申请。福利公司不服防城港市不动产登记局于2019年3月25日作出的《关于不动产（变更）登记申请的复函》，于2019年4月2日向答辩人申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”防城港市人民政府作为防城港市不动产登记局的本级人民政府，依法可以受理福利公司不服市不动产局作出的具体行政行为而申请的行政复议。2.防城港市人民政府依法作出行政复议决定。申请行政复议后，复议机构防城港市人民政府行政复议办公室依法予以受理，对案件进行审查，依法作出防政复决〔2019〕17号复议决定，该程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关程序的规定。二、防城港市人民政府的防政复决〔2019〕17号行政复议决定书认定事实清楚，证据充分。具体查明事实与复议决定一致。三、防城港市人民政府的防政复决〔2019〕17号行政复议决定书适用法律正确。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定作出决定，适用法律正确。其四，原告以邮寄形式申请变更登记，不符合法定到场申请的条件。综上所述，防城港市人民政府的防政复决〔2019〕17号行政复议决定书程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律正确，请防城港市中级人民法院驳回原告诉请。 经查明，被告防城港市人民政府于2019年7月12日作出防政复决〔2019〕17号《驳回行政复议申请决定书》，查明：2019年3月8日，申请人福利公司向被申请人防城港市不动产登记局（以下简称市不动产局）申请不动产（变更）登记申请。2019年3月25日，被申请人市不动产局在法定时间按申请人福利公司的要求，告知申请书中993.5亩土地权益情况，明确回复申请变更登记的土地权益不存在。2019年4月18日，申请人福利公司对被申请人市不动产局不予办理不动产（登记）变更行为不服，向本机关提交行政复议申请。2019年4月29日，被申请人市不动产局向被告提交答复书、作出具体行政行为的证据以及相关法律法规依据。被告认为：1993年3月17日申请人福利公司与原××县土地管理局签订了《土地有偿出让协议书》，以2.5万元/亩的价格出让位于原××县沙潭江总体规划图中056、063号地块的土地1427亩；1993年5月18日原钦州地区土地管理局分别以钦地土征[1993]73号和钦地土征[1993]80号批准出让给福利公司用地1377.80亩。截止1998年3月15日，申请人福利公司既未按时重新办理用地手续，也未办理土地登记手续。1998年6月8日，原防城港市土地管理局做出了《关于解除出让合同收回土地使用权的决定》（防土发〔1998〕63号），决定解除与申请人福利公司签订的原1377.803亩土地出让合同，已交的2483.75万元的出让金折算土地993.5亩，无偿收回欠缴出让金384.302亩的国有土地使用权；申请人福利公司在原土地使用权收回、调整后未按时办理有关用地手续，亦未办理土地登记手续，实际并未取得993.5亩土地使用权，而是享有2483.75万元出让金对应的993.5亩土地权益。1998年6月8日南宁市中级人民法院以（1995）南市执字第70号《民事裁定书》将申请人福利公司其中的1%亩土地权益裁定抵债给申请执行人北海海兰房地产开发公司；同年6月10日南宁布中级人民法院又分别以（1998)南执字第15号和第16-1号、《民事裁定书》将福利公司其中的447.89亩土地权益裁定给工行南宁市高新技术产业开发区支行。2006年申请人福利公司与广西荣桂贸易公司签订了《权益抵债协议书》，申请人福利公司以现存的387.61亩土地权益抵偿所欠广西荣桂贸易公司债务3220万元及利息。因此，申请人福利公司申请书中993.5亩土地权益已全部处置完毕，既不是该土地的使用权人，也不是土地权益的相对人，与该土地没有利害关系。综上，被告认为，申请人福利公司既不是该土地登记的权利人，也没有按照法定程序办理登记（变更）业务，申请人福利公司责令被申请人防城港市不动产登记局办理387.61亩的土地使用权（变更）登记的行政复议申请，缺乏法律依据和事实依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定如下：驳回申请人的行政复议申请。 另查明，2005年8月8日，原申请执行人中国工商银行防城港分行将本院（1996）防中法经初字第39号民事判决确认的债权，即被执行人福利公司、经投公司所欠的借款本金300万元及利息2851420.20元（截止2005年5月20日）转让给中国长城资产管理公司南宁办事处，后此债权经多次转让。2015年11月18日，该案未执行部分的债权转让给华航公司，并通知债务人福利公司。2016年2月1日，本院以（2016）桂06执恢4号立案予以恢复执行，并于2016年4月5日作出（2016）桂06执恢4号执行裁定，变更华航公司为本案的申请执行人。 执行中，华航公司申请查封被执行人福利公司名下的土地使用权。2019年5月19日，本院作出（2016）桂06执恢4号之二执行裁定，查封福利公司所有的位于防城港市××区沙潭江中心区的80亩土地使用权。并于5月20日向防城港市不动产登记中心发出协助执行通知书，要求协助查封上述土地使用权。防城港市不动产登记中心以该土地未办理国有土地使用证为由不予协助查封。 本院认为，关于被告适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”的规定驳回原告的复议申请是否适法错误的问题。该适法确实混淆了复议申请资格和不动产登记申请资格。根据该条例第二十八条（该条其他要件原告均明显符合）“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（五）属于行政复议法规定的行政复议范围”之规定，结合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（八）项“认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的”这一关于行政不作为复议范围之规定，其大前提是复议申请人“认为”其符合法定条件，现被申请人市不动产局和作为复议机关的被告均认为原告已无获取案涉物权的依据，但此为市不动产局不予登记的理由，作为不动产登记申请人的原告，提起复议申请符合上述法律、法规的规定，被告仅以根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项作为驳回其复议申请的适法依据，显然不当。 关于不动产登记是否要到现场登记的问题。根据《不动产登记暂行条例》（2015年3月1日）第十五条的规定“当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记”，可见在原告进行邮寄申请时是需要到场申请的，但是该条例于3月24日进行了修改，该条款改为“当事人或者其代理人应当向不动产登记机构申请不动产登记”，可见被申请人不动产局于3月25日对原告申请作出答复时，此登记要件已进行了更改，且被申请人亦未以“未到场申请”为由拒绝登记，根据登记申请应一次性告知、补充的原则，应视为其已默认邮寄登记申请的效力，被告此答辩意见理由不充分。 关于原告起诉被告是否适格的问题。本院认为，其起诉被告不适格。虽然被告防城港市人民政府在复议决定前仅列举了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项作为其法律依据，但其查明的相关事实和最主要的复议理由，以及“申请人福利公司既不是该土地登记的权利人，也没有按照法定程序办理登记（变更）业务”这一结论实际上已对原告实体权利是否存在进行了实体认定，不能仅因被告适法不全，即认为被告没有对被申请人是否应予变更登记这一问题进行实体审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”的规定，结合该解释第一百三十四条第三款“复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”的规定，原告仅以复议机关作为被告，诉请撤销复议决定，此诉不针对原行政行为的作出者市不动产局，则无法查实原告福利公司是否其申请登记土地的实际权利人，无法判断市不动产局不予登记的答复是否有事实和法律依据，仅以复议机关防城港市人民政府作为被告不利于实质化解行政争议，也不利于维护原告自身的实质权益。 综上，经本院向原告释明，其仍不愿意追加共同被告市不动产局，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条的规定，裁定如下： 驳回原告广西壮族自治区福利企业总公司的起诉。 本案诉讼费50元，退回原告广西壮族自治区福利企业总公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  凌旭芳 审判员  郭传亿 审判员  田 海 人民人 ppoint 二〇一九年十二月九日 书记员莫骐祯 判决适用法律： 《最高人民法院关于适用的解释》 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。