北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京02行终1614号上诉人（一审原告）陈元林，男，1977年10月22日出生，汉族，住四川省德阳市旌阳区。委托代理人杨明，北京市炜衡律师事务所律师。委托代理人唐彬，北京市炜衡律师事务所律师。被上诉人（一审被告）四川省市场监督管理局，住所地四川省成都市成华区东风路北二巷**。法定代表人万鹏龙，局长。委托代理人黄燕，四川省市场监督管理局工作人员。委托代理人吴茜，泰和泰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）国家市场监督管理总局，住所地北京市西城区三里河东路**。法定代表人肖亚庆，局长。委托代理人董洁，国家市场监督管理总局工作人员。一审原告四川力创房地产开发有限责任公司，住所地四川省德阳市区凯江路二段**。法定代表人周杰，执行董事。上诉人陈元林因与四川力创房地产开发有限责任公司（以下简称四川力创公司）诉原四川省工商行政管理局（因机构调整，其相关职能现由四川省市场监督管理局承继，以下简称四川市场监管局）所作行政处罚及国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局）所作行政复议决定一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0102行初198号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2018年9月5日，四川市场监管局作出川工商处字〔2018〕7007号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：陈元林、四川力创公司与福建三鑫投资发展集团有限公司（以下简称三鑫公司）、四川省德阳市中亚房地产有限公司（以下简称中亚公司）、德阳市南塔化工有限责任公司（以下简称南塔化工公司）均为南塔化工地块拍卖竞买人，相互之间具有竞争关系，本应依法依规竞拍，但在竞拍前主动与其他竞买人联系，通过承诺给予其他竞买人好处费等方式，使其他竞买人放弃竞买或不抬高竞拍价格，配合陈元林、四川力创公司最终低价成功竞买南塔化工地块国有建设用地使用权，破坏了公平竞争的拍卖秩序，导致国有建设用地使用权没有通过正常拍卖竞争获得最优价格，损害了拍卖标的委托方的合法权益，造成国家利益的损失，违反了《中华人民共和国拍卖法》第三十七条“竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益”的规定，构成竞买人之间恶意串通的违法行为。依据《中华人民共和国拍卖法》第六十五条“违反本法第三十七条的规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任。由工商行政管理部门对参与恶意串通的竞买人处最高应价百分之十以上百分之三十以下的罚款；对参与恶意串通的拍卖人处最高应价百分之十以上百分之五十以下的罚款”之规定，鉴于陈元林、四川力创公司在调查期间积极配合、主动提供证据，如实陈述有关违法行为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条之规定，经研究决定，责令陈元林、四川力创公司改正违法行为，依法给予陈元林、四川力创公司从轻处最高应价（305593260元）百分之十的罚款，共计30559326元。按照陈元林、四川力创公司出资比例，分别作如下行政处罚：1.对四川力创公司处罚款人民币15279663元（壹仟伍佰贰拾柒万玖仟陆佰陆拾叁元）；2.对陈元林处罚款人民币15279663元（壹仟伍佰贰拾柒万玖仟陆佰陆拾叁元）。陈元林、四川力创公司应当自收到本处罚决定书之日起十五日内，到下述银行缴清罚款。逾期不履行本决定的，我局将依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十—条“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行”之规定执行。陈元林、四川力创公司不服被诉处罚决定，向市场监管总局申请行政复议。2019年1月17日，市场监管总局作出国市监复议〔2019〕10号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了被诉处罚决定。陈元林、四川力创公司不服，向一审法院提起行政诉讼。陈元林、四川力创公司向一审法院诉称，一、本案已超过了二年的行政处罚追诉时效，即使陈元林、四川力创公司当年在土地拍卖中存在违法行为，也不应当进行处罚；二、即使陈元林、四川力创公司当年在案涉地块拍卖过程中有违规行为，但四川市场监管局对陈元林、四川力创公司八年前的行为作出行政处罚，不符合习近平总书记关于支持民营企业发展的讲话精神，违反了国家支持民营企业发展、保护企业家权益的政策和要求，不具有适当性和合法性，该处罚决定和复议决定应当予以撤销；三、四川市场监管局认定陈元林、四川力创公司存在与其他竞买人恶意串通行为属认定事实错误；四、四川市场监管局按照《中华人民共和国拍卖法》的规定作出行政处罚决定和行政复议决定，适用法律错误；五、四川市场监管局应返还陈元林、四川力创公司己缴纳的罚款并赔偿其损失。现诉至法院，诉讼请求为：1.撤销四川市场监管局作出的被诉处罚决定；2.撤销市场监管总局作出的被诉复议决定；3.四川市场监管局返还陈元林、四川力创公司己缴纳的罚款人民币15279663元，赔偿自缴款之日起至实际退款之日止的利息损失（按年利率24%计算，自2018年9月30日暂计至2019年1月24日为1175487.49元，最终数额应计算至实际返还之日）。四川市场监管局向一审法院辩称，不同意陈元林、四川力创公司的诉讼请求，理由如下：一、四川市场监管局作出被诉处罚决定未超过“二年”的处罚时效，陈元林、四川力创公司的违法行为发生于2010年10月，中共四川省纪律检查委员会（以下简称四川省纪检委）于2011年8月19日接到群众举报并启动了调查核实工作，发现了陈元林、四川力创公司的违法行为，故本案从收到群众举报之日起即启动了查处程序；二、四川市场监管局认定陈元林、四川力创公司存在与其他竞买人恶意串通行为证据确实充分；三、四川市场监管局对陈元林、四川力创公司的违法行为依据《中华人民共和国拍卖法》作出处罚，适用法律正确，德阳市国土资源局旌阳分局委托德阳市诚实拍卖有限公司、德阳新天地拍卖有限责任公司对涉案的南塔化工地块国有建设用地使用权进行拍卖，属于拍卖行为，竞买人在拍卖过程中的违法行为，适用拍卖法进行查处。被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院查明事实，依法驳回陈元林、四川力创公司的诉讼请求。市场监管总局向一审法院辩称，被诉复议决定认定事实清楚、适用法律法规正确、符合法定程序，请求法院驳回陈元林、四川力创公司的诉讼请求。一审法院查明认定，2010年9月25日，德阳市国土资源局旌阳分局在《德阳日报》上刊登《德阳市国土资源局旌阳分局国有建设用地使用权拍卖公告》（德旌国土资公告2010[005]号），委托德阳市诚实拍卖有限公司、德阳新天地拍卖有限责任公司以公开拍卖方式，对位于德阳市区泰山南路与12米规划道路交汇处东北角的67684平方米国有建设用地使用权（以下简称南塔化工地块）进行拍卖，拍卖的底价为285万元/亩（拍卖完成前保密）。竞买人为四川力创公司、陈元林联合竞买人，三鑫公司，中亚公司和南塔化工公司。竞拍开始前，四川力创公司法定代表人周杰和陈远跃（陈元林之父）约定与其他竞买人协商土地竞买事宜。周杰与中亚公司法定代表人辜亚辉约定，竞拍时中亚公司不与陈元林、四川力创公司竞争，并承诺竞拍成功后将给予回报，辜亚辉表示同意。2010年10月27日，陈远跃与三鑫公司代理人郭明清联系请求其不要和陈元林、四川力创公司竞争，愿支付500万元好处费。2010年10月28日，拍卖会开始前，原德阳银行长江支行行长董颢受陈远跃的委托，向郭明清表示陈远跃的承诺会兑现。现场拍卖过程中，中亚公司象征性地举牌两次，三鑫公司没有举牌。最终陈元林、四川力创公司以301万元／亩的价格成功竞买，成交金额305593260元。拍卖结束当天，陈远跃将500万元转至郭明清指定的银行卡上，郭明清提现支取500万元，并在一个月后送给董颢50万元现金以示感谢。2010年11月，周杰与辜亚辉商议，提出可按370万元／亩的价格转让拍卖前谈好的20亩土地使用权给中亚公司，或直接给付400万元费用。辜亚辉选择接受400万元费用，周杰通过转账方式分三次向辜亚辉共支付400万元。2011年8月，四川省纪检委收到群众举报信，反映时任德阳市副市长肖龙溪与力创公司、金乐公司、思汇集团、富康集团、四川建设发展等公司勾结为其减免费用，并在德阳看守所地块拍卖过程中指使金乐房地产公司暗箱操作低价拍卖该国有土地使用权。2017年8月15日，四川市场监管局收到四川省纪检委驻该局纪检组移送的驻川工商纪检组〔2017〕18号《关于转送省纪委相关材料的函》，移送的相关材料包括四川省纪检委第八纪检监察室2017年8月14日向四川市场监管局作出的《关于德阳市五宗国有建设用地使用权转让过程中存在恶意串通竞买行为线索移交有关问题的函》，主要内容为：2011年8月，四川省纪检委接到群众举报，反映德阳市有关领导在国有土地使用权转让过程中指使房地产企业暗箱操作进行串通，四川省纪检委在随即开展的相关调查核实工作中发现德阳市旌孟路以西、黄河东路以南地块（老看守所地块）、德阳市泰山南路与12米规划道路交汇处东北角（南塔化工地块）、岷山路与松花江路交汇处西南角、蒙山街与松花江路交汇处东北角、天山路与沁河路交汇处东北角共五宗国有建设用地使用权招拍挂过程中存在恶意串通竞买行为，于2017年8月14日移送你局依法处理。2017年8月l6日，四川市场监管局在《案件来源登记表》上登记案源提供人为四川省监察厅，案源登记内容主要为：四川省纪检委移送的相关材料初步表明陈元林、四川力创公司在参与南塔化工地块国有建设用地使用权拍卖过程中，涉嫌违反《中华人民共和国拍卖法》第三十七条之规定，为查清事实，建议调查处理。2017年8月23日，四川市场监管局立案，分别向陈元林、四川力创公司和有关单位和个人收集、调取证据。因案情复杂，经负责人批准延长处理期限。2018年5月14日，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条及《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十二条的规定，四川市场监管局向陈元林、四川力创公司送达《行政处罚听证告知书》（川工商听告字〔2018〕第007号），书面告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，及其依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。陈元林、四川力创公司于告知当日向四川市场监管局提出听证申请，四川市场监管局于2018年7月4日依法举行了听证会。听证会上陈元林、四川力创公司提出了陈述、申辩理由。四川市场监管局经审查认为，陈元林、四川力创公司的恶意串通竞买行为违反了《中华人民共和国拍卖法》第三十七条“竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益”的规定，故对陈元林、四川力创公司的申辩理由不予采纳，遂依据《中华人民共和国拍卖法》第六十五条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条之规定，于2018年9月5日作出被诉处罚决定，并向陈元林、四川力创公司送达。陈元林、四川力创公司不服被诉处罚决定，于2018年11月16日向市场监管总局提出行政复议申请。市场监管总局于2018年11月19日受理，并于11月21日向四川市场监管局作出《行政复议答复通知书》，要求四川市场监管局自收到行政复议申请书副本之日起十日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。四川市场监管局于2018年12月4日向市场监管总局提交行政复议答复书及相关证据材料、依据。市场监管总局于2019年1月17日作出被诉复议决定，维持了四川市场监管局所作的被诉处罚决定，并于次日向陈元林、四川力创公司送达。另查，四川力创公司已缴纳行政处罚罚款，截至本案一审法院开庭审理时，陈元林仍未缴纳行政处罚罚款。2019年7月29日，一审法院作出（2019）京0102行初198号行政判决认为，依据《中华人民共和国拍卖法》第六十五条之规定，四川市场监管局作为四川省的工商行政管理部门，依法具有对辖区内拍卖活动进行监督管理并对恶意串通的竞买人和拍卖人作出行政处罚的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，市场监管总局作为四川市场监管局的上级机关，具有针对下级行政机关所作行政行为进行行政复议的法定职责。根据四川省机构改革方案，原四川省工商行政管理局的有关职责由四川省市场监督管理局承接，故本案被告为四川省市场监督管理局。本案系国有土地使用权拍卖引起的行政处罚案件，本案争议焦点归纳为：一、涉案拍卖行为是否适用拍卖法；二、竞买人之间是否存在“恶意串通”；三、是否超过二年的行政处罚追诉时效；四、行政处罚及行政复议程序是否合法。一、国有建设用地使用权拍卖是否适用《中华人民共和国拍卖法》。综合《中华人民共和国拍卖法》第三条、第六条、第十条、第二十五条之规定，拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式；拍卖标的应当是委托人所有或者依法可以处分的物品或者财产权利；拍卖人是指依照《中华人民共和国拍卖法》和《中华人民共和国公司法》设立的从事拍卖活动的企业法人；委托人是指委托拍卖人拍卖物品或者财产权利的公民、法人或者其他组织。参照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令第39号）第二条“在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权的，适用本规定……本规定所称拍卖出让国有建设用地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为……”。本案中，德阳市国土资源局作为委托人，委托德阳市诚实拍卖有限公司、德阳新天地拍卖有限责任公司（从事拍卖活动的企业法人）对涉案土地使用权以拍卖的方式进行转让，并于拍卖前在《德阳日报》发布《拍卖公告》，是《中华人民共和国拍卖法》所称之“拍卖”，被诉处罚决定适用《中华人民共和国拍卖法》并无不当。二、竞买人之间是否存在恶意串通行为。《中华人民共和国拍卖法》第六十五条规定，违反本法第三十七条的规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任。该条规定了拍卖过程中恶意串通的法律后果，但具体何为恶意串通却没有明确的定义。通说认为,恶意串通是指为谋取不法利益合谋实施的损害国家、集体、他人利益的违法行为。其构成要件有三：一、主观心态是故意为之即明知某行为会损害国家、集体、他人利益，仍积极促成该行为发生或实施；二、当事人彼此勾结、通谋实施该行为；三、行为结果损害了国家、集体、他人利益，包括直接增加自身收益以及通过减少支出而间接增加自身收益。对陈元林、四川力创公司及其他竞买人的询问笔录和银行转账凭证等证据材料形成完整的证据链，上述证据可以证明如下事实：主观上，陈元林、四川力创公司在南塔化工地块国有建设用地使用权拍卖过程中，在拍卖前与中亚公司及三鑫公司约定不与陈元林、四川力创公司竞争，并承诺给予回报，存在与其他竞买人共谋配合陈元林、四川力创公司低价拍下标的物的主观故意；客观上，其他竞买人在拍卖中不举牌或象征性举牌，并在拍卖后获取了陈元林、四川力创公司给予的“好处费”，与陈元林、四川力创公司共同实施了恶意串通竞买行为；结果上，陈元林、四川力创公司以略高于拍卖底价的低价竞得南塔化工地块国有建设用地使用权，造成损害国家土地使用权出让利益的后果。上述行为符合恶意串通的构成要件，被诉处罚决定认为陈元林、四川力创公司破坏公平竞争的竞买秩序、损害国家利益，事实认定清楚。三、是否超过二年的行政处罚追诉时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”。关于“二年未被发现”如何理解，全国人大常委会法制工作委员会《关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字[2004]27号，以下简称《意见》）作了解释，主要内容为：《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对违法违纪行为的发现都应该具有《中华人民共和国行政处罚法》规定的法律效力，因此上述任何一个机关对违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时间以举报时间为准。陈元林、四川力创公司认为本案已经超过二年的追诉时效，不应再被处罚，主要理由如下：举报并未明确指向南塔化工地块的拍卖，不构成对本案被处罚行为的举报；四川省纪检委2011年8月接到举报，立案调查时间却为2016年10月，已超《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》规定的办案期限，即使以此起算“发现时间”已超追诉时效；法工委复字[2004]27号意见并不属于普遍适用效力的法律规范，不能作扩大解释。一审法院认为，举报是指公民或者单位依法行使其民主权利，向司法机关或者其他有关国家机关和组织检举、控告违纪或犯罪的行为。需要指出的是，举报是向监察、公安、司法等有权机关提供线索，不要求举报的内容一定精准，至于举报是否属实应由调查机关根据举报线索进行相应的调查取证工作后再作判断。正如法工委复字[2004]27号意见中所载明“群众举报后被认定属实的，发现时间以举报时间为准”。故涉案违法行为虽然并未在四川省纪检委接到的举报信中明确列明，但确系四川省纪检委根据举报信提供的线索开展调查过程中发现的违法行为，因此本案中违法行为的发现时间亦应当以举报时间为准。陈元林、四川力创公司的违法行为发生于2011年7月，四川省纪检委接到举报时间为2011年8月，四川省纪检委接到举报后对陈元林、四川力创公司的违法行为进行了调查并被认定属实，故陈元林、四川力创公司违法行为的发现时间应当以举报时间2011年8月为准，并未超过二年的追诉时效。至于四川省纪检委的办案期限是否符合相应的规定则非本案审查范围。四、行政处罚及行政复议程序是否合法。四川市场监管局在收到四川省纪检委移交的线索后，在法定期限内立案，进行调查取证，因案情重大复杂，经批准延长处理期限，并书面告知陈元林、四川力创公司拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，依陈元林、四川力创公司之申请举行了听证，听取陈元林、四川力创公司陈述、申辩，作出被诉处罚决定后依法向陈元林、四川力创公司送达，符合《中华人民共和国行政处罚法》及《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的相关规定，程序并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，根据查明的事实，市场监管总局作出的被诉复议决定在受理、通知答复、作出、送达等程序上符合上述法律规定、程序合法。综上，四川市场监管局所作的被诉处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。市场监管总局在此基础上依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项作出了维持的复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，并无不当。陈元林、四川力创公司的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回了陈元林、四川力创公司的诉讼请求。陈元林不服一审判决，上诉至本院，认为：一、一审判决认定事实错误。（一）一审判决将对他人行为的举报时间认定为陈元林违法行为的发现时间是错误的。1.举报人对他人行为的举报时间本身并无证据证明；2.举报信中没有任何一处指明或指向了陈元林在涉案土地竞买中存在违法行为；3.一审判决将不属于举报内容的行为强行归入举报范围是错误的。（二）一审判决认定陈元林与他人存在恶意串通行为是错误的。二、一审判决适用法律错误。（一）一审判决依据《意见》认定本案处罚行为未超过追诉时效系适用法律错误。（二）一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定驳回陈元林的诉讼请求系适用法律错误。请求本院撤销一审判决，依法改判支持陈元林的全部诉讼请求。四川市场监管局、市场监管总局均同意一审判决，请求予以维持；四川力创公司对一审判决未提起上诉。在一审审理期间，四川市场监管局在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.四川力创公司营业执照，周杰、陈元林身份证复印件，证明被处罚当事人的身份信息；2.德阳日报剪件、《德阳市国土资源局旌阳分局国有建设用地使用权拍卖公告》《国有建设用地使用权拍卖出让须知》《现场踏勘记录表》《德阳市国有建设用地使用权拍卖报名记录表》《竞买申请书》《联合竞买协议》《说明》、四川力创公司营业执照、周杰、陈元林身份证复印件、委托书及朱云钊身份证复印件、《竞买资格确认书》，证明2010年10月，德阳市国土资源局旌阳分局委托德阳市诚实拍卖有限公司、德阳新天地拍卖有限责任公司对涉案的南塔化工地块国有建设用地使用权进行拍卖，四川力创公司和陈元林作为联合竞买人申请参加竞买取得竞买人资格并参加拍卖活动；3.南塔化工地块国有建设用地使用权拍卖档案（总第386期，2010年第10期），包括报到册、签到册、成交确认书等，证明陈元林、四川力创公司、三鑫公司、中亚公司、南塔化工公司均报名并参加了南塔化工地块土地使用权拍卖会，最终由陈元林、四川力创公司组成的联合竞买人竞得标的物；4.2017年10月10日，四川市场监管局工作人员对四川力创公司法定代表人周杰的询问笔录；5.2016年11月9日、11月10日，四川省纪检委、四川省监察厅对周杰的谈话笔录；6.周杰自述材料；证据4-6证明陈元林、四川力创公司组成的联合竞买人在南塔化工地块国有土地使用权拍卖出让过程中与其他竞买人事前恶意串通，压价竞拍的事实及竞得标的物后支付好处费的事实；7.2017年9月27日，四川市场监管局工作人员对中亚公司法定代表人辜亚辉的询问笔录，中亚公司营业执照及辜亚辉身份证复印件，证明中亚公司在南塔化工地块国有土地使用权拍卖出让过程中，与四川力创公司、陈元林组成的联合竞买人进行串通，并收取好处费的事实；8.2017年9月27日，四川市场监管局工作人员对中亚公司时任副总经理朱熳的询问笔录及朱熳身份证复印件；9.2016年11月16日，四川省纪检委、四川省监察厅对辜亚辉的谈话笔录，对朱熳谈话笔录及辜亚辉自书《保证书》；证据8-9证明中亚公司在南塔化工地块国有土地使用权拍卖出让过程中，与四川力创公司、陈元林组成的联合竞买人进行串通，并收取好处费的事实；10.2017年9月26日，四川市场监管局工作人员对陈远跃（陈元林之父）询问笔录、身份证复印件，德阳申兴公司、四川金乐公司营业执照复印件；11.2018年4月19日，四川市场监管局工作人员对陈元林询问笔录；12.2017年9月26日，四川市场监管局工作人员对侯兴勇（陈远跃司机）询问笔录，侯兴勇身份证复印件；13.2016年11月8日、14日，四川省纪检委、四川省监察厅对陈远跃的谈话笔录；证据11-13证明陈远跃系陈元林之父，陈元林在陈远跃授意下与四川力创公司组成联合竞买人参与南塔化工地块国有土地使用权拍卖，联合竞买人在南塔化工地块国有土地使用权拍卖出让过程中，与其他竞买人事前恶意串通，压价竞拍的事实及竞得标的物后支付好处费的事实；14.2016年11月16日，四川省纪检委、四川省监察厅对俞立的谈话笔录；15.2016年12月28日，四川省纪检委、四川省监察厅对三鑫公司拍卖代理人郭明清的谈话笔录及郭明清自述材料；16.2016年11月17日，四川省纪检委、四川省监察厅对董颢的谈话笔录及董颢自述材料；17.2017年11月28日，四川市场监管局工作人员对董颢询问笔录及董颢身份证复印件；18.2017年11月8日，四川市场监管局工作人员对郭明清询问笔录、郭明清身份证复印件及三鑫公司营业执照、委托书；证据14-18证明三鑫公司在南塔化工地块国有土地使用权拍卖出让过程中，与四川力创公司、陈元林组成的联合竞买人进行串通，并收取好处费的事实；19.相关涉案人员银行资金往来查询材料，证明陈元林、四川力创公司与相关涉案人员在拍卖活动中进行协商、串通，事后支付和收取好处费的事实；20.四川省纪检委线索移转函、举报信、案件来源登记表、立案审批表、行政处罚案件延期申请审批表、行政处罚听证告知书、听证笔录、四川力创公司处罚决定书送达回证、四川力创公司委托王苇律师手续，证明四川市场监管局在案件查处过程中履行了相应立案、延审、告知等法定程序。在一审审理期间，市场监管总局在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.申请人行政复议申请书；2.行政复议答复通知书（2018年11月21日）；3.被申请人行政复议答复书；4.送达复议决定书签收单。在一审审理期间，陈元林在举证期限内向一审法院提交如下证据：1.习近平总书记在民营企业座谈会上的讲话（节录）；2.最高法“防止有些人抓住民企轻微违法置之死地”（节录）；证据1、2证明四川市场监管局对陈元林、四川力创公司八年前的行为作出处罚，不符合习近平总书记、最高法支持民营企业发展和保护民营企业家的讲话精神、司法政策，该行政处罚不具有合法性，应当予以撤销；3.德阳市人民政府《关于市区南塔化工有限责任公司搬迁有关问题的会议纪要》议事纪要（57）；4.《中共德阳市委常委会议纪要》〔2008〕常字第25号；5.《德阳市人民政府常务会议议定事项通知》（六届三十九次）5号；6.《德阳市旌阳区人民政府常务会议纪要》第52期；7.土地拍卖时南塔化工公司实际控制人情况说明；证据3-7证明陈元林、四川力创公司不可能与他人串通低价竞买案涉土地；8.最高人民法院作出的（2015）民一终字第143号《阳江市练达房地产开发有限公司等诉阳江市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷案民事判决书》，证明本案行政处罚缺少认定陈元林、四川力创公司为了低价拿地而与其他竞拍人恶意串通的充分证据；9.案涉土地拍卖公告，证明陈元林、四川力创公司拍得土地成交价为301万元/亩，远高于起拍价180万元/亩，证明陈元林、四川力创公司并非低价拿地；10.案涉土地周边类似地块的拍卖价格；11.行政处罚决定书送达回证，证明陈元林、四川力创公司被迫签收了行政处罚决定书；12.罚款缴款凭证，证明陈元林、四川力创公司被迫在规定期限内缴纳了罚款，四川市场监管局违法作出的行政处罚行为已给陈元林、四川力创公司造成了巨大的损失。一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认，陈元林、四川力创公司提交的证据1至8、10与本案不具有关联性，不予采纳。陈元林、四川力创公司、四川市场监管局、市场监管总局提交的其余证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，真实、合法，与本案存在关联性，予以确认。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对陈元林、四川力创公司、四川市场监管局、市场监管总局在一审诉讼期间提交的证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定一审法院审理查明的事实成立。本院认为，依据《中华人民共和国拍卖法》第六十五条之规定，四川市场监管局作为四川省的工商行政管理部门，依法具有对辖区内拍卖活动进行监督管理并对恶意串通的竞买人和拍卖人作出行政处罚的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，市场监管总局作为四川市场监管局的上级机关，具有针对下级行政机关所作行政行为进行行政复议的法定职责。根据一审法院查明的事实，陈元林、四川力创公司在联合参与南塔化工地块国有建设用地使用权拍卖过程中，与中亚公司及三鑫公司约定在涉案国有建设用地使用权拍卖时不与陈元林、四川力创公司竞争，并承诺给予回报。中亚公司及三鑫公司配合陈元林、四川力创公司最终竞得涉案国有建设用地使用权，并获得承诺的回报。被诉处罚决定认为陈元林、四川力创公司破坏公平竞争的竞买秩序、损害国家利益，事实认定清楚。陈元林关于一审判决认定陈元林与他人存在恶意串通行为是错误的上诉理由不成立，本院不予采纳。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”。全国人大常委会法制工作委员会《意见》内容为：《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对违法违纪行为的发现都应该具有《中华人民共和国行政处罚法》规定的法律效力，因此上述任何一个机关对违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时间以举报时间为准。本案中，涉案违法行为虽然并未在四川省纪检委接到的举报信中明确列明，但四川省纪检委接到群众举报后，在随即开展的调查核实过程中，发现了陈元林、四川力创公司的违法行为并认定属实，故陈元林、四川力创公司违法行为的发现时间应当以举报时间2011年8月为准，并未超过二年的追诉时效。陈元林关于举报信中没有任何一处指明或指向了陈元林在涉案土地竞买中存在违法行为；一审判决将不属于举报内容的行为强行归入举报范围是错误的，以及一审判决依据《意见》认定本案处罚行为未超过追诉时效系适用法律错误的上诉理由无事实及法律依据，本院不予采纳。四川市场监管局在收到四川省纪检委移交的线索后，在法定期限内立案，进行调查取证，因案情重大复杂，经批准延长处理期限，并书面告知陈元林、四川力创公司拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，依陈元林、四川力创公司之申请举行了听证，听取陈元林、四川力创公司陈述、申辩，作出被诉处罚决定后依法向陈元林、四川力创公司送达，符合《中华人民共和国行政处罚法》及《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的相关规定，程序并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”。本案中，市场监管总局受理陈元林、四川力创公司的复议申请后，在法定期限内作出被诉复议决定并依法送达各方当事人，认定事实清楚、适用法律正确、复议程序符合法律规定。一审法院判决驳回陈元林、四川力创公司的诉讼请求是正确的，本院依法应予维持。陈元林的上诉请求，无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费五十元，由陈元林、四川力创房地产开发有限责任公司负担（已交纳）；二审案件受理费五十元，由陈元林负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  严 勇审 判 员  周建忠审 判 员  陈 丹二〇一九年十一月二十九日法官助理  李 珊书 记 员  王 正