江苏省苏州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）苏中行终字第00128号上诉人（原审被告）江苏省苏州工业园区工商行政管理局，住所地苏州工业园区苏州大道东351号工商大厦。法定代表人朱江，该局局长。委托代理人丁殷。委托代理人叶炜。被上诉人（原审原告）李松明。李松明不服江苏省苏州工业园区工商行政管理局（以下简称工业园区工商局）于2013年12月23日作出的《江苏省苏州工业园区工商行政管理局调查结果告知书》（以下简称《告知书》），起诉至苏州工业园区人民法院。上诉人工业园区工商局不服苏州工业园区人民法院作出的（2014）园行初字第0004号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月1日立案受理后，依法组成合议庭，于同年7月31日公开开庭审理了本案，上诉人工业园区工商局的委托代理人丁殷、叶炜，被上诉人李松明到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。原审法院经审理查明，李松明于2013年12月10日向工业园区工商局举报，称其于2013年4月14日在苏州润德商业有限公司大润发东环店（以下简称大润发东环店）购买了旺旺牌“旺年糖”（750g／罐）1罐（生产日期为2012年11月2日），该产品营养成分表标示的每100克食品中，蛋白质1.0克、脂肪28.8克、碳水化合物90.4克，含量相加达到120.2克，不符合国家规定，要求：1、工业园区工商局将处理结果书面邮寄回馈举报人；2、有罚没款处罚的，依据相关规定给予举报人奖励；3、提供该批次的检测报告。工业园区工商局于2013年12月16日至大润发东环店调查，发现该产品已停止销售。调查中，大润发东环店提供了该产品生产者湖北立旺食品有限公司的《全国工业产品生产许可证》、该产品的《检验报告》、该产品生产日期为2012年11月2日的《成品检验报告单》。此外，湖北立旺食品有限公司还向工业园区工商局提供了《关于旺年糖营养成分表标示的说明》及附件《旺旺750g旺年糖营养成分表数据》，说明了该产品营养成分标示的具体情况。工业园区工商局于2013年12月23日作出《告知书》，内容为：“1、你举报所称标示问题系生产厂家在《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）允许误差范围内做修约所致，即提高了脂肪和碳水化合物的标示值，对于提高标示值后导致总质量超过100克是否符合规定，国家标准未作规定。2、苏州润德商业有限公司采购上述食品时，查验了供货者的许可证和食品合格的证明文件。3、根据上述调查情况以及《中华人民共和国食品安全法》第四十八条第一款‘食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假、夸大的内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产者对标签、说明书上所载明的内容负责’的规定，我局决定对你的本次举报不予立案，同时将该举报内容移交仙桃市质量技术监督局处理”。工业园区工商局于次日将该《告知书》及上述《全国工业产品生产许可证》、《检验报告》、《成品检验报告单》复印件邮寄给李松明。李松明不服工业园区工商局对其举报事项作出不立案查处的决定，故诉至法院。另查明，苏州工商行政管理局姑苏（苏州国家历史文化名城保护区）分局于2013年12月17日告知原告李松明，就其举报江苏百润商品配送中心有限公司百润发苏福店销售的食品（旺旺牌旺年糖）标签不符合规定，该局立案后经调查，对百润发苏福店作出罚款2000元的行政处罚。原审法院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第四条“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理”的规定，工业园区工商局对本行政区域内的食品流通领域企业在其职责范围内具有监督管理的行政职责。本案中，李松明于2013年12月10日以书面形式向工业园区工商局举报大润发东环店销售的旺旺牌“旺年糖”营养成分表标示每100克食品中蛋白质、脂肪、碳水化合物相加超过100克，认为属虚假标示，不符合国家规定，工业园区工商局应予立案查处。工业园区工商局接到李松明举报后，经初步调查，认为李松明举报所称标示问题系生产厂家在《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）允许误差范围内做修约所致，即提高了脂肪和碳水化合物的标示值，对于提高标示值后导致总质量超过100克是否符合规定，国家标准未作规定，故上述营养成分表标示内容符合国家标准的规定，对李松明的举报作出不予立案决定，并以书面形式告知李松明。因此，本案双方争议焦点在于，根据李松明的举报，工业园区工商局是否应予立案。李松明认为大润发东环店存在违法行为，通过举报要求工业园区工商局进行查处，工业园区工商局依照国家工商行政管理总局发布的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》进行处理。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》在第三章“行政处罚的一般程序”中，就行政处罚的立案、调查取证、核审、决定各个环节应遵循的程序进行了明确的规定。其中第十七条规定“工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案”。根据该条规定，工商行政管理机关在接到举报等材料后，应予核查，在核查以后决定是否立案。经过核查有证据表明当事人存在涉嫌违法行为的，应予立案；经过核查，有确凿证据证明不存在违法行为的，方可不予立案。本案中，李松明举报所提供的食品标签显示举报商品存在营养成分表所含各分项之和大于总项的情况，工业园区工商局经初步调查，大润发东环店认可该商品系其销售，大润发东环店销售的商品可能存在涉嫌违法事实。在此情况下，工业园区工商局理应予以立案，在立案后再按照调查取证、核审、作出处理决定等程序依序而行。而工业园区工商局在接到李松明举报后进行的调查取证，已经不是围绕“当事人是否涉嫌违法”的立案条件进行核查，而是越过立案程序，径直就实体问题进行调查，从而得出李松明举报所称问题不违反国家标准这一实体性结论，并以实体性结论作为不予立案的理由，将实体性结论作为是否立案查处依据并不符合行政程序的要求，应当纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决：一、撤销江苏省苏州工业园区工商行政管理局于2013年12月23日作出的对李松明举报苏州润德商业有限公司大润发东环店销售的旺旺牌旺年糖（750g／罐）营养成分标示涉嫌违法不予立案的决定；二、江苏省苏州工业园区工商行政管理局应于判决生效后十五日内对李松明举报苏州润德商业有限公司大润发东环店销售的旺旺牌旺年糖（750g／罐）营养成分标示涉嫌违法予以立案并依法作出处理决定。案件受理费人民币50元，由工业园区工商局负担。上诉人工业园区工商局上诉称：1、根据《工商行政管理机关处罚程序规定》第十七条的规定，工商行政管理机关在决定是否立案前有权就举报事项进行核查，且法律没有规定不能就实体问题进行调查。工商部门在收到举报材料后展开初步调查，经调查能够证明当事人无违法行为的，可以作出不予立案的决定。本案经初步调查后证明大润发东环店并无违法行为，故上诉人作出不予立案决定。2、被上诉人李松明举报的营养标签问题系生产厂家在《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）允许误差范围内修约所致，符合国家标准的规定，并无违法。综上，上诉人依据《工商行政管理机关处罚程序规定》第十七条、第十九条的规定，决定不予立案，并依法告知了被上诉人李松明，程序合法。因此，请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求，并判令被上诉人承担案件受理费。被上诉人李松明的答辩意见坚持一审时起诉状的内容，其认为大润发东环店销售的旺旺牌旺年糖营养成分表的标示不符合国家规定，工业园区工商局于2013年12月23日作出的《江苏省苏州工业园区工商行政管理局调查结果告知书》中告知不予立案，该行政行为应予纠正。综上，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审被告工业园区工商局向原审法院提供的证据材料有：1、举报信及信封、《苏州工业园区工商局群众举报投诉咨询交办单》、《苏州工业园区工商局案件来源登记表》，证明工业园区工商局于2013年12月10日收到李松明的举报并于当日予以受理；2、《商品每日异动明细》，证明工业园区工商局到大润发东环店进行了调查，该店无该产品的库存；3、《全国工业产品生产许可证》、《检验报告》、《成品检验报告单》、《关于旺年糖营养成分表标示的说明》、《旺旺750g旺年糖营养成分表数据》，证明工业园区工商局在调查过程中，大润发东环店提供了其向生产厂家的索证索票情况，生产厂家向工业园区工商局提供了旺旺牌“旺年糖”营养成分表所标示数据的说明；4、《江苏省苏州工业园区工商局不予立案审批表》，证明工业园区工商局经负责人审批，决定对李松明的举报不予立案；5、《江苏省苏州工业园区工商行政管理局调查结果告知书》及邮寄凭证，证明工业园区工商局于2013年12月24日将调查结果邮寄李松明；6、《江苏省苏州工业园区工商行政管理局案件线索移送函》、邮寄凭证及《仙桃市质量技术监督局关于对江苏省苏州工业园区工商行政管理局案件移送函的回函》及附件，证明工业园区工商局将李松明的举报线索移送生产厂家所在地仙桃市质量技术监督局，该局作了回函。原审被告向原审法院提供的法律依据有：《中华人民共和国食品安全法》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等法律规章依据。原审原告李松明向原审法院提交的证据材料有：1、旺旺牌“旺年糖”的标签、发票、举报信，证明本案诉讼背景；2、《江苏省苏州工业园区工商行政管理局调查结果告知书》，证明工业园区工商局告知对其举报不予立案不符合规定；3、《行政处理告知记录》，证明苏州工商行政管理局姑苏（苏州国家历史文化名城保护区）分局已就相同问题对百润发苏福店作出行政处罚；原审原告向原审法院提供的法律依据有：《中华人民共和国食品安全法》、《食品流通许可证管理办法》、《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》、《江苏省工商行政管理系统流通环节食品安全监督管理责任及责任追究办法（试行）》，证明工业园区工商局应当适用上述规定。上述证据、依据均已随案移送本院。本院经审查认定，原审法院对证据的认证正确。二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第五条第二款、第四十八条、第八十六条的规定，工业园区工商局作为县级以上工商行政管理部门，其在职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作，有权对销售标签、说明书不符合法律规定的食品或食品添加剂的经营者进行查处。李松明认为其在大润发东环店购买的旺旺牌“旺年糖”（750g／罐）营养成分表的标识不符合国家规定，向工业园区工商局举报要求查处，其与查处结果有法律上的利害关系，对查处结果不服，有权提起行政诉讼。本案的争议焦点主要有两点：一是工业园区工商局对举报事项进行立案核查时是否可以就实体问题进行审查；二是涉案产品营养成分表的标示是否符合法律规定。关于争议焦点一，工业园区工商局对举报事项进行立案核查时是否可以就实体问题进行审查。本院认为，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条的规定，工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起7个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至15个工作日内决定是否立案。根据该条规定，工商行政管理机关在接到举报等材料后，应从是否具有管辖权、是否违反一事不再罚、是否适用简易程序、是否存在涉嫌违法的行为等方面进行核查，在核查以后决定是否立案。经过核查，有证据表明被举报人存在涉嫌违法行为的，应予立案；经过核查，有证据证明不存在违法行为的，可以不予立案。本案中，工业园区工商局接到李松明的举报后，就举报事项进行核查，认为举报所称产品的营养标签标示不存在违反国家规定的，可以作出不予立案的决定。原审法院认为，工业园区工商局以李松明举报所称问题不违反国家标准这一实体性结论作为不予立案的理由不符合行政程序要求，应予纠正。该裁判理由不符合法律规定，本院不予支持。关于争议焦点二，涉案产品营养成分表的标示是否符合法律规定。根据《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）3.1、4.1、6.1的规定，所有预包装食品营养标签强制标示的内容包括能量、核心营养素的含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比。预包装食品中能量和营养成分的含量应以每100克（g）和（或）每100毫升（ml）和（或）每份食品可食部中的具体数值来标示。预包装食品营养标签标示的任何营养信息，应真实、客观，不得标示虚假信息，不得夸大产品的营养作用或其他作用。本案中，大润发东环店销售的旺旺牌“旺年糖”（750g／罐）外包装上营养标签标示的形式符合上述法律规定，但其营养成分表标示的每100克食品中蛋白质、脂肪、碳水化合物含量相加超过100克。根据《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）6.4的规定，能量和营养成分含量允许一定的误差范围，其中食品的蛋白质和碳水化合物的含量应大于或等于80%标示值，食品中的脂肪应小于或等于120%标示值。同时，根据《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）问答（修订版）第五十三条规定，企业可以基于计算或检测结果，结合产品营养成分情况，并适当考虑该成分的允许误差来确定标签标示的数值。由此可知，营养标签上营养成分的标示值并非是实测值，而是企业根据检测数值、主要原料的季节性和产地差异等因素标示的数值，因此，各营养成分的标示值相加在合理范围内可能超过100。综上，工业园区工商局就被上诉人的举报事项进行调查后，发现没有证据能够证明大润发东环店存在违法情形，据此作出不予立案的决定，并将调查结果告知举报人，并无不当。被上诉人李松明的诉讼请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决撤销工业园区工商局作出的不予立案决定，并要求其对大润发东环店销售涉案产品的行为进行立案查处，属适用法律不当，本院依法予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、撤销苏州工业园区人民法院作出的（2014）园行初字第0004号行政判决书；二、驳回李松明要求江苏省苏州工业园区工商行政管理局对其于2013年12月10日提出的举报事项进行立案查处的诉讼请求；三、一、二审案件受理费人民币各50元，计100元由被上诉人李松明负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 蕾审 判 员  倪 放代理审判员  孙瑜蓓二〇一四年九月二十八日书 记 员  赵文君