河南省郑州市中原区人民法院行 政 判 决 书(2019)豫0102行初402号原告郑州志远会展服务有限公司，住所地郑州市郑东新区。法定代表人李清华，职务总经理。委托代理人任贺磊，河南首航律师事务所律师。委托代理人王宽，河南首航律师事务所实习律师。被告郑州市应急管理局，住所地河南省郑州市二七区。法定代表人任立公，职务局长。委托代理人朱凤杰，郑州市应急管理局工作人员。委托代理人王峥，河南贞实律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原路。法定代表人王新伟，职务市长。委托代理人李建军，郑州市行政复议中心工作人员。委托代理人余晓龙，郑州市行政复议中心工作人员。原告郑州志远会展服务有限公司(以下简称志远公司)因不服被告郑州市应急管理局行政处罚、郑州市人民政府复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。志远公司委托代理人任贺磊、王宽，郑州市应急管理局委托代理人朱凤杰、王峥到庭参加诉讼。郑州市人民政府经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，本案缺席审理。现已审理终结。原告诉称，2018年7月13日13时30分许，郑州金馨声光文化传播有限公司（以下简称金馨声光公司）在位于郑州市郑东新区中央商务区内环路1号的郑州国际会展中心内，为“第15届中国国际保险精英圆桌大会暨首届国际文化节”活动搭建临时舞台过程中，发生一起高处坠落事故，造成一人死亡，直接经济损失约85万元。郑州市应急管理局认为志远公司单位接受主办方委托对会展活动中的全部施工负责安全生产管理工作的生产经营活动中，疏于管理导致金馨声光公司违规使用无证人员上岗从事高处作业，而且未及时发现从业人员的违规操作从而未能及时制止和纠正。郑州市应急管理局依据上述事实于2019年6月3日对志远公司作出行政处罚决定书，志远公司不服该处罚决定向郑州市人民政府申请行政复议，郑州市人民政府于2019年8月16日作出复议维持决定。志远公司认为作出的行政处罚和复议维持决定无事实和法律依据。盛世圆桌(北京)文化交流有限公司（以下简称盛世圆桌公司）与郑州香港会展管理有限公司（以下简称香港会展公司）签订了《展会安全生产管理协议》第一条明确约定盛世圆桌公司是展览的主办方，必须对展览项目的安全工作全面负责，保持展览的基本安全条件和状态符合国家有关安全技术标准。该协议确定了安全责任的主体是盛世圆桌公司，而不是志远公司。按照盛世圆桌公司的委托志远公司只负责标准展位搭建，并不负责音视频设备的安装，郑州市应急管理局在行政处罚决书中查明事实部分认为志远公司对展会活动中的“全部施工”负责安全生产管理工作，该事实认定没有证据证明，属于事实认定错误，且郑州市应急管理局作出行政处罚的证据已经证明志远公司不对全部施工负责。会展中心针对外来音视频加装设备施工单位签订有《会展中心外来音视频设备管理规定》，在该规定中明确规定了加装公司加装设备出现各种安全问题，由加装设备的影音公司与主办方负全部责任。“7.13”高处坠落事故是在加装音视频设备时发生的，按照该规定安全责任应有加装设备的影音公司与主办方负全部责任，与志远公司无关。志远公司是接受盛世圆桌公司的委托对安全生产负责，从这一点可知志远公司不是责任主体，按照法律规定该义务应当由盛世圆桌公司负责。既然是委托，受托人的行为造成的后果应当由委托人承担，而不应当由志远公司承担，但是在该《事故调查报告》中盛世圆桌公司反而不需要承担行政处罚的责任。另外，生产活动中的安全责任是生产单位的法定义务，该法定义务应当由其亲自完成，不得委托给其他人，盛世圆桌公司将其安全责任义务委托给志远公司违法，因此是无效的。请求法院依法判令撤销郑州市应急管理局作出的（郑）安监罚（2019）JC010号行政处罚决定书；撤销郑州市人民政府作出的郑政（行复决）（2019）537号行政复议决定书。原告志远公司向本院提交以下证据:证据1、行政处罚决定书；证据2、郑州市人民政府行政复议决定书。证明郑州市应急管理局于2019年6月3日对原告作出行政处罚决定书，志远公司不服该处罚决定向郑州市人民政府申请行政复议，郑州市人民政府于2019年8月16日作出复议维持决定。证据3、2018年6月13日签署的《郑州国际会展中心展览场地使用服务合同》;证据4、《展会安全生产管理协议》。证明事故发生活动的生产安全管理的总负责单位是盛世圆桌公司，该证据第九条明确约定盛世圆桌公司不得再以任何方式把本合同之利益或者责任予以转让、处置或者处理，既然责任不能转让，盛世圆桌公司作为展会活动的主办方以及展会活动所使用场地的承租方应对事故活动安全生产负责，委托志远公司作为主场单位违反约定。证据5、盛世圆桌公司《证明函》一份；证明盛世圆桌公司并没有明确将临时舞台搭建的安全生产工作交给志远公司，本次事故与志远公司没有关系，郑州市应急管理局依据郑州市人民政府关于郑东新区金馨声光公司“7.13”高处坠落事故调查报告的批复和事故调查报告认定事实不清，证据不足，应予以撤销。证据6、缴费通知书一份；证据7、新乡市中级人民法院开庭传票一份。证明本案应中止审理，等待新乡市中级人民法院审理志远公司诉郑州市人民政府行政批复一案的审理结果。被告郑州市应急管理局辩称，2018年7月13日13时30分许，金馨声光公司在位于郑州市郑东新区中央商务区内环路1号的郑州国际会展中心内，为“第15界中国国际保险精英圆桌大会暨首届国际保险文化节”活动搭建临时舞台过程中，发生一起高处坠落事故，造成一人死亡，直接经济损失约85万元。志远公司在生产经营活动中疏于管理，导致金馨声光公司违规使用无证人员上岗从事高处作业，而且未及时发现张德旗的违规操作从而未能及时制止和予以纠正，对事故的发生负有重要责任。郑州市应急管理局按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款，《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条对志远公司违法行为作出行政处罚。郑州市应急管理局严格按照法律法规规定的程序，对志远公司存在生产安全问题进行立案、调查取证、告知其陈述申辩和听证的权利、经过法制审核和集体讨论决定、作出处罚决定并送达等程序，均符合法定程序。郑州市应急管理局依照《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》授予的职权，参照《郑州市安全生产行政处罚裁量标准》规定对志远公司的违法行为给予二十万元罚款的行政处罚。郑州市应急管理局依照法定职权作出的行政处罚决定，处罚适当，没有超越职权和滥用职权。郑州市应急管理局依法对志远公司作出的（郑）安监罚[2019]JC010号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿充分，符合法定程序，适用法律法规正确，处罚适当。法院应当依法维持郑州市应急管理局作出的（郑）安监罚[2019]JC010号行政处罚决定，并驳回志远公司的诉讼请求。被告郑州市应急管理局向本院提交以下证据：第一组证据：证据1：2019年6月3日郑州市应急管理局作出的（郑）安监罚[2019]JC010号《行政处罚决定书》；证据2：郑州市人民政府关于郑东新区金馨声光公司“7.13”高处坠落事故调查报告的批复（郑政函[2018]501号）;证据3：郑州市人民政府安委会办公室关于落实郑东新区金馨声光公司“7.13”高处坠落事故调查处理意见的通知（郑安委办[2018]129号）;证据4：2019年3月6日对志远公司的《现场检查记录》及对志远公司业务经理刘海波、设计师杨铭的《询问笔录》；证据5：2019年3月7日、2019年5月13日对郑州国际会展中心副经理李晓梅的二份《询问笔录》以及其提供的《大型群众性活动安全许可决定书》、《主办方委托书》、《郑州国际会展中心施工安全责任书》、《郑州国际会展中心安全隐患（处罚）通知书》等多份相关证明文件；证据6：2019年2月19日对金馨声光公司总经理段延军的《询问笔录》以及金馨声光公司出具的《事故发生经过》；证据7：2019年3月6日志远公司刘海波提供的营业执照复印件；证据8：盛世圆桌公司提供的《说明书》；证据9：郑州市郑东新区安全生产委员会办公室提供的事故调查相关材料。证明目的：郑州市应急管理局依法对志远公司作出的（郑）安监罚[2019]JC010号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。第二组证据：证据10：（郑）安监立[2019]JC010号《立案审批表》;证据11：《案件处理呈批（告知审批）预审核表》、《案件处理呈批表》（郑）安监处呈[2019]JC010-1号；证据12：执法人员执法证件复印件；证据13：2019年3月14日（郑）安监罚告[2019]JC010号《行政处罚告知书》；证据14：2019年3月14日（郑）安监听告[2019]JC010号《听证告知书》；证据15：2019年3月18日（郑）安监听通[2019]001号《行政处罚听证会通知书》；证据16：2019年3月28日听证笔录；证据17：2019年4月2日（郑）安监听报[2019]001号《听证会报告书》；证据18：（郑）安监案延[2019]JC010号《案件延期审批表》及省厅批准延期手续；证据19：《案件处理呈批预审核表》、《案件处理呈批表》（郑）安监处呈[2019]JC010-2号；证据20：2019年3月11日《郑州金馨声光文化传播有限公司“7.13”一般生产安全事故郑州志远会展服务有限公司案调查报告》；证据21：2019年6月3日《行政处罚集体讨论记录》；证据22：（郑）安监回[2019]JC2003号、（郑）安监回[2019]FG002号《文书送达回执》；证据23：2019年3月6日志远公司填写签名的《郑州市安全生产监察支队检查执法监督卡》。证明目的：郑州市应急管理局依法对志远公司作出的（郑）安监罚[2019]JC010号《行政处罚决定书》适用法律法规正确，符合法定程序。证据24：广告发布规定及安全责任书；证据25：广告违规施工处罚内容及处罚额度；证据26：国际会展中心施工管理规定；证据27：施工规划图；证据28：搭建安全标准；证据29：国际会展中心暂行条例。法律、法规、规章及其他规范性文件1、《中华人民共和国行政处罚法》；2、《中华人民共和国安全生产法》；3、《生产安全事故报告和调查处理条例》；4、《郑州市安全生产行政处罚裁量标准》;5、《安全生产违法行为行政处罚办法》。经庭审质证，郑州市应急管理局对志远公司提交的证据质证意见如下：对证据1、2真实性、证明目的无异议。对证据3、4由于是复印件不能确定其真实性。证明目的有异议，合同除了协议约定还可以事实变更，志远公司理由无依据。根据郑州市应急管理局取得证据可以显示志远公司作为主场的实际管理人，对会场的安全有不可推卸的责任，其他详见答辩状。对证据5真实性和证明目的均有异议，有无行政责任不是由盛世圆桌公司来定的，是由有权限的机关来确定的，该证据无法达到志远公司的证明目的。对证据6、7真实性无异议，是否中止审理由法院决定。志远公司对郑州市应急管理局提交的证据质证意见如下：对证据1真实性无异议，证明目的有异议，该处罚决定书认定事实错误，无法律依据。对证据2真实性没有异议，合法性、证明目的有异议。调查报告认定志远公司对全部施工安全负责错误，盛世圆桌公司是本次事故的安全生产单位，是法律规定全面负责的安全责任主体。金馨声光公司是本次事故施工地的安全生产单位；盛世圆桌公司并没有明确区分志远公司和金馨声光公司的施工安全责任；盛世圆桌公司将法定的安全生产责任委托给志远公司违法，事故调查报告认定志远公司承担责任错误；郑东新区管委会不具有成立调查组调查本次事故的主体资格；调查组应在事故发生后60日内出具调查报告，郑州市人民政府应在接到报告后15日内作出批复，从该两份证据的落款日期可知程序违法。郑州市人民政府针对调查报告作出的批复事实不清、证据不足，程序违法。对证据3真实性无异议，合法性证明目的有异议，异议同证据2的质证意见。对证据4《现场检查记录》的真实性、合法性无异议，对《询问笔录》的真实性无异议，但对这两份证据的证明目的有异议。这两份证据证明事故发生的施工地是金馨声光公司具体负责的，是盛世圆桌公司全面负责的，不是志远公司负责施工的地方。证据5、李晓梅的《询问笔录》对其证明内容的真实性有异议，志远公司是代盛世圆桌公司行使管理权并不是独立的生产经营单位。《安全许可决定书》对这份证据的真实性无异议，合法性、证明目的有异议。盛世圆桌公司对志远公司施工之外的安全责任不负责，其委托志远公司申报安全决定违法，志远公司即使作为主场单位申报，按照法律规定也不应当对全部施工安全负责。《主办方委托书》对该份证据的真实性无异议，证明目的有异议。委托书违反盛世圆桌公司和香港会展中心签订合同的约定应为无效委托，不能证明志远公司对本次事故发生负有安全责任。《郑州国际会展中心施工安全责任书》对该份证据的真实性无异议，对证明目的有异议。该份证据证明志远公司只需对自己搭建区域的安全责任负责，事故发生地点不在志远公司施工范围，志远公司不对事故发生地负安全责任。《整改通知书》真实性无异议，证明目的有异议。《整改通知》都是针对志远公司施工范围内的违规行为进行的处罚，且都是志远公司的施工工人，该证据并不能证明志远公司对全部施工负责。对证据6真实性没有异议，该两份证据证明事故发生地是金馨声光公司的施工地，不是志远公司的施工地，志远公司不应负安全责任。对证据7《营业执照》真实性无异议。对证据8《说明书》真实性无异议，证明目的有异议，全面负责的责任主体是盛世圆桌公司，志远公司不应承当责任。证据9凡是与其他证据相一致的，质证意见相同。证据来源没有郑州市应急管理局的调取手续来源不合法，不能直接作为行政处罚的证据。该组证据是作出调查事故报告批复的证据，志远公司针对调查报告已经提起诉讼正在审理中，在该组证据中所认定的志远公司应承担责任与客观事实不符，该份证据不能达到郑州市应急管理局的证明目的。第二组：对证据10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20真实性、合法性无异议。21真实性无异议，合法性和证明目的有异议，异议同证据2的质证意见。证据21的真实性无异议，对其认定志远公司违法行为事实清楚证据充分的意见不认可。证据22、23无异议。对证据24、25、28、29真实性无异议，关联性和证明目的有异议，与本案志远公司是否应承担安全责任没有关联性，不能达到郑州市应急管理局的证明目的。对证据26、27的真实性、关联性、合法性无异议，证明目的有异议，通过施工管理规定的内容结合施工的立体图可以证明舞台搭建和会场布置与舞台之上的LED灯安装是分离的，分别是志远公司和金馨声光公司分别施工，本次涉案事故是发生在安装LED灯的施工范围内，与志远公司没有关系，志远公司不应负安全生产责任。郑州市应急管理局用该组证据处罚事实清楚，达不到其证明目的。本院对双方提交的证据认证如下：确认双方提交的证据作为认定本案相关事实的依据。经审理查明，2018年11月12日，郑东新区管委会对金馨声光公司7.13一般生产安全责任事故作出了《事故调查报告》，该报告认定，盛世圆桌公司为举办展会活动，于2018年6月6日与香港会展公司、郑州国际会展公司签订《郑州国际会展中心展览场地使用服务合同》，此后香港会展公司与盛世圆桌公司签订《展会安全生产管理协议》。2018年1月5日，盛世圆桌公司出具《主办方委托书》，委托志远公司作为其合作主场单位和标准展位搭建合作单位，负责会场布置、舞台搭建。2018年7月11日，志远公司作为合作主场单位向香港会展公司分别出具《郑州国际会展中心主场安全承诺书》、《郑州国际会展中心施工安全责任书》，承诺组织实施与展会相关的施工、物流、无展位商贩等的安全管理工作。2018年7月12日，郑州市公安局郑东分局向志远公司颁发《大型群众性活动安全许可决定书》。志远公司指派刘海波为安全生产管理工作负责人。2018年7月11日，盛世圆桌公司与金鑫声光公司签订《合同书》，约定由金馨声光公司负责展会活动的临时舞台搭建工程。事故的直接原因为施工人员张德旗未经专门的安全作业培训并未取得高处作业相应的资格证书，违规上岗进行高处作业，且在从事高处作业过程中未正确使用安全绳，导致在脚踏板发生侧翻时直接坠落。事故的间接原因为金馨声光公司作为舞台搭建总承包单位同时也是发生事故的LED显示屏安装工程的施工单位，对陈政钦负责的施工队中张德旗等施工人员是否按照国家有关规定经专门的安全作业培训并取得高处作业的相应资格未进行审查，导致施工人员张德旗无证违规上岗进行高处作业，且在施工过程中，疏于现场管理，未及时发现张德旗的违规操作，从而未能及时制止和予以纠正。志远公司作为发生事故的活动各项施工的安全生产管理总负责单位，对于金馨声光公司使用的施工人员是否符合规定，既不自行直接对相关施工人员进行检查，且在香港会展公司在此次事故发生前对现场进行巡查时已经发现存在高处作业施工人员安全绳不系安全扣等违规操作情形，对志远公司提出整改要求后，志远公司仍疏于现场管理，既未加强自己的直接监督管理工作，也未加强对金馨声光公司的管理要求，导致最终未能及时发现张德旗的违规操作。志远公司对事故负有重要责任，建议由安全生产监督管理部门对其处以20万元罚款的行政处罚。2018年12月18日，郑州市人民政府作出关于郑东新区金馨声光公司7.13高处坠落事故调查报告的批复，原则同意郑东新区金馨声光公司7.13高处坠落事故调查组对事故原因、性质的认定，以及对事故责任的划分和有关责任人员、责任单位的处理意见。2019年2月1日，郑州市应急管理局对金馨声光公司7.13一般生产安全责任事故志远公司案进行立案。2019年2月19日，郑州市应急管理局对金馨声光公司工作人员进行询问，金馨声光公司出具了事故发生经过的说明。2019年2月27日，郑州市应急管理局作出延期审理决定。2019年3月6日，郑州市应急管理局对志远公司进行现场检查并对工作人员进行了询问，查明2018年7月13日13时30分许，金馨声光公司在位于郑州市郑东新区中央商务区内环路1号的郑州国际会展中心内，为第15界中国国际保险精英圆桌大会暨首届国际保险文化节活动中，组织施工队分两组进场安装LED显示屏，张德旗带领马智明负责安装侧面舞台的LED显示屏，二人站在脚踏板上在安装右边第二块LED显示屏时，脚踏板突然出现侧翻，导致二人直接从约10米的高处坠落。马智明因为正确佩戴使用安全绳，被挂在半空中，张德旗因把自己佩戴的安全绳另一端也扣在了身上的铁环上，直接坠落地面。事故发生后，张德旗被送至医院经抢救无效死亡，直接经济损失约85万元。2019年3月7日、2019年5月13日，郑州市应急管理局对郑州国际会展中心工作人员进行询问，并调取了《大型群众性活动安全许可决定书》、《主办方委托书》、《郑州国际会展中心施工安全责任书》等。2019年3月11日，郑州市安全生产监察支队作出（2019）010号调查报告，认为志远公司是对事故负有责任的生产经营单位，建议予以志远公司20万元罚款。2019年3月14日，郑州市应急管理局作出（郑）安监罚告（2019）JC010号行政处罚告知书及行政处罚听证告知书。2019年4月2日，郑州市应急管理局作出听证会报告书，经审理建议重新调查。2019年6月3日，郑州市应急管理局作出（郑）安监罚（2019）JC010号行政处罚决定书，认定志远公司对事故的发生负有重要责任，违法行为等次为轻微违法，对志远公司罚款20万元。2019年7月4日，志远公司向郑州市人民政府申请行政复议，2019年8月16日，郑州市人民政府作出郑政（行复决）（2019）537号行政复议决定书，维持了郑州市应急管理局的处罚决定。志远公司不服，来院起诉。另查明，志远公司不服郑州市人民政府作出的行政批复向河南省新乡市中级人民法院提起诉讼，河南省新乡市中级人民法院作出（2019）豫07行初118号行政判决书，因郑州市人民政府作出案涉批复存在程序轻微违法，但对志远公司的实际权利不产生实际影响，故确认郑州市人民政府作出的案涉批复违法。本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第四条，生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。第一百零九条，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。志远公司以主场单位身份向郑州国际会展中心作出施工申报、安全施工承诺并接受会展中心的安全隐患整改处罚。郑州市公安局郑东分局向志远公司出具了《大型群众性活动安全许可决定书》，给予志远公司安全生产许可，由志远公司认真落实安全生产责任。本案事故发生位置会展中心2B展厅内五楼舞台区域脚手架属于志远公司负责区城范围。志远公司称本案事故安全责任的主体是盛世圆桌公司，但盛世圆桌公司已委托志远公司作为其合作主场单位，且志远公司作为主场单位签署了《郑州国际会展中心主场安全承诺书》及《郑州国际会展中心施工安全责任书》《郑州国际会展中心主场安全承诺书》及《郑州国际会展中心施工安全责任书》明确了志远公司全面负责展览会施工安全工作，志远公司也承诺了安全生产的具体操作规范，并为本次活动的施工人员办理、发放了施工证。在香港会展公司对现场进行巡查发现存在高处作业施工人员安全绳不系安全扣等违规操作情形，对志远公司提出整改要求后，志远公司仍疏于现场管理，既未加强自己的直接监督管理工作，也未加强对金馨声光公司的管理要求，导致最终未能及时发现张德旗的违规操作。志远公司作为生产经营单位，应承担相应的责任。郑州市应急管理局根据金馨声光公司7.13高处坠落事故的调查报告、郑州市人民政府关于调查报告的批复、现场检查记录、相关人员询问笔录、提取的相关合同及文件作出事实认定。河南省新乡市中级人民法院作出的（2019）豫07行初118号行政判决书，以程序轻微违法确认郑州市人民政府作出案涉批复违法，但并未否定批复内容。郑州市应急管理局作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分。郑州市人民政府作出的维持郑州市应急管理局行政处罚的复议决定亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郑州志远会展服务有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑州志远会展服务有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  李 宁人民陪审员  楚惠玲人民陪审员  刁建立二〇二〇年三月二十七日书 记 员  马锐科附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。