河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2542号上诉人（一审原告）蔡天安，男，1954年10月23日出生，汉族，住河南省濮阳市华龙区。上诉人（一审原告）常永勤，女，1952年12月27日出生，汉族，住址同上，系蔡天安之妻。上诉人共同委托代理人李宏亮，河南世纪唐人律师事务所律师。被上诉人（一审被告）濮阳市人民政府。住所地：河南省濮阳市人民路**。法定代表人杨青玖，市长。委托代理人靳爱红，濮阳市司法局工作人员。委托代理人李杰，濮阳市司法局工作人员。被上诉人（一审被告）濮阳市自然资源和规划局。。住所地：河南省濮阳市华龙区振兴路南段法定代表人乔小雨，局长。委托代理人王文学，该局工作人员。委托代理人王伟杰，河南百特律师事务所律师。一审第三人濮阳市龙云置业有限公司。。住所地：河南省濮阳市振兴路北段路西法定代表人梁君，该公司总经理。委托代理人王汉兵，该公司员工。委托代理人鲁永坤，河南百特律师事务所律师。蔡天安、常永勤因诉濮阳市人民政府（以下简称濮阳市政府）、濮阳市自然资源和规划局（以下简称濮阳市资源局）、一审第三人濮阳市龙云置业有限公司（以下简称龙云公司）土地登记及赔偿一案，不服鹤壁市中级人民法院（2019）豫06行初8号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人蔡天安、常永勤及其委托代理人李宏亮，被上诉人濮阳市政府的委托代理人靳爱红、李杰，被上诉人濮阳市资源局的委托代理人王文学、王伟杰，一审第三人龙云公司的委托代理人王汉兵、鲁永坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。蔡天安、常永勤一审诉讼请求：1、判令确认濮阳市政府2011年5月4日为龙云公司核发的濮国用（2011）第77号国有土地使用证违法；2、依法判令濮阳市政府、濮阳市资源局按照豫鹤正祥FDP【2017】第06003号房地产估价报告赔偿经济损失1089.20万元；3、依法判令濮阳市政府、濮阳市资源局承担律师服务费20000元及全部诉讼费用（含评估费63800元）。鹤壁市中级人民法院一审查明，2001年11月13日，濮阳市政府向濮阳市华夏建筑安装工程有限公司（以下简称华夏公司）颁发濮国用（2001）字第168号国有土地使用证，华夏公司以出让方式取得地号为06-04-006-4的国有土地使用权。后华夏公司在该宗土地上建设低层住宅13栋（均未办理房产登记），并将其中一栋售于管永周。2007年4月10日，管永周与蔡天安、常永勤签订《房屋买卖合同》，管永周将涉案房屋售于蔡天安、常永勤并实际交付，蔡天安、常永勤支付房款。2010年10月23日，华夏公司与龙云公司签订《房地产转让协议》，以不低于评估价值的价格将上述国有土地使用权转让给龙云公司。华夏公司与11名购房户出具情况说明，同意将该国有土地使用权转让给龙云公司。其中包含管永周的情况说明，但无蔡天安、常永勤签字。2011年4月，华夏公司、龙云公司向濮阳市资源局提出办理土地使用权转让手续的申请，濮阳市资源局审核后予以批准。之后濮阳市资源局进行地籍调查，并于2011年5月4日将该宗土地变更登记给龙云公司，同日，濮阳市政府向龙云公司颁发濮国用（2011）第77号国有土地使用证。鹤壁市中级人民法院一审认为：一、关于主体资格问题。蔡天安、常永勤据以主张其享有权利的主要依据《房屋买卖合同》，与《补充协议书》相互印证，能够证明管永周与蔡天安、常永勤之间存在房屋买卖合同法律关系的事实。蔡天安、常永勤基于买卖合同的成立而享有了涉案房屋的实际使用权。涉案房屋系涉案土地的地上附着物，濮阳市政府、濮阳市资源局向龙云公司颁发国有土地使用证的行政行为，直接关系到蔡天安、常永勤的实际利益，故蔡天安、常永勤具有提起本案诉讼的原告资格。濮阳市政府、濮阳市资源局辩称因蔡天安、常永勤不是房屋所有权人，就不具备原告主体资格的理由不能成立，不予采纳。二、关于起诉期限问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，濮阳市政府、濮阳市资源局认为蔡天安、常永勤起诉超过法定期限的，由濮阳市政府、濮阳市资源局承担举证责任。本案中，虽然被诉行政行为发生在2011年，但濮阳市政府、濮阳市资源局未提交有效证据证明蔡天安、常永勤在何时知道或应当知道行政行为的作出，故蔡天安、常永勤2015年12月提起诉讼，未超过法定的起诉期限。三、关于被诉行政行为的合法性问题。本案被诉行政行为，属于《土地登记办法》第三十八条、第三十九条规定的土地转让变更登记。本案中，濮阳市资源局依法审查了华夏公司与龙云公司的《房地产转让协议》，认为该转让符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条第一款设定的转让条件，且龙云公司按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《土地登记办法》的相关规定，提交了相应材料和手续。在此情况下，濮阳市政府向龙云公司颁发濮国用（2011）第77号国有土地使用证的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。蔡天安、常永勤主张被诉行政行为的违法之处在于：1.华夏公司提供的原购房人同意土地转让的说明没有经过蔡天安、常永勤签字同意；2.本案房屋已经建成，但未办理房屋所有权证书，不符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条第二款的规定，土地使用权不得转让；3.濮阳市资源局办理土地变更登记时没有取得规划部门的变更登记，违反《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第九条、第十条的规定，应属无效。蔡天安、常永勤的上述理由不能成立：第一，根据《土地登记办法》第九条的规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交材料，其中包含“地上附着物权属证明”，但并不必然包含“地上附着物实际使用人的同意转让声明”。故本案濮阳市资源局办理土地变更登记时，通过审查濮阳市房地产管理局出具的“未查到房产登记信息”证明，即完成其对“地上附着物权属证明”的审核义务。华夏公司提供的《华夏公司土地使用权转让给龙云公司的情况说明》，是华夏公司为避免与实际购房人发生民事纠纷而提供的补充说明，属于“地上附着物权属证明”的辅助材料，并非行政机关的法定审查内容。故华夏公司提供的原购房人同意土地转让的说明是否经过蔡天安、常永勤签字，属于华夏公司与蔡天安、常永勤之间的法律关系，不是判断被诉行政行为是否合法的要件。第二，《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条第二款“转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书”意在对转让方出售房屋的条件作出界定，不符合该条件，房产不得转让，相应地产亦无法转让。本案系国有土地使用权转让，属于“房随地走”情形，不适用上述关于房屋转让的条件规定。第三，《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第十条规定：“通过出让获得的土地使用权再转让时，受让方应当遵守原出让合同附具的规划设计条件，并由受让方向城市规划行政主管部门办理登记手续。受让方如需改变原规划设计条件，应当先经城市规划行政主管部门批准。”该法条并未对受让方变更规划作出禁止性规定，而是明确受让方应当遵守原规划设计条件，如需改变应当经规划部门批准，不得未经批准擅自改变规划。蔡天安、常永勤认为应当先变更规划再变更土地登记，于法无据。综上，蔡天安、常永勤认为被诉行政行为违法的诉请不能成立，不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿，以行政行为违法为前提，因未对被诉行政行为作出确认违法的裁判，故对蔡天安、常永勤要求赔偿经济损失1089.20万元及律师费20000元、诉讼费用（含评估费63800元）的诉讼请求，亦不予支持，蔡天安、常永勤的诉讼请求应予驳回。本案经合议庭评议，并报本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2019）豫06行初8号行政判决：驳回蔡天安、常永勤的诉讼请求。蔡天安、常永勤不服一审判决，向本院上诉称：（一）上诉人对涉案不动产依法享有所有权，被上诉人为龙云公司办理的土地使用证侵害了上诉人的合法权益，该办证行为必然违法。（二）案涉房地产转让时，房屋已经建成，被上诉人应当审核房产证或者地上附着物权属证明，未审核上述材料就办理土地使用证违法。（三）被上诉人在未见到规划部门变更规划的情况下，为龙云公司办理土地使用证违法，因为涉案办证行为是彻底变更原规划用地的办证行为。（四）被上诉人的违法行为导致上诉人合法使用的房屋所占土地使用权成为龙云公司的，造成上诉人的房屋产权不完整且不具备使用价值，被上诉人依法应当承担赔偿责任。综上，请撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。濮阳市政府答辩称，上诉人不是涉案房屋的法定所有权人，而是实际使用人，上诉人只是与管永周存在买卖关系，并未取得房屋所有权证。被上诉人在为龙云公司办理登记时，濮阳市房地产管理局出具了未查到房产登记信息的证明，登记符合法律规定。请求驳回上诉，维持一审判决。濮阳市资源局答辩称，上诉人已经撤回将涉案土地过户给龙云公司的行政行为违法这一项诉讼请求，现在无权再提起该项请求。其他意见同濮阳市政府的答辩意见。龙云公司同意濮阳市政府和濮阳市资源局的答辩意见。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。另查明，2014年6月20日，濮阳市政府为龙云公司变更登记，将濮国用（2011）第77号国有土地使用证换发濮国用（2014）字第78号国有土地使用证。本院认为：（一）蔡天安、常永勤具有诉讼主体资格。华夏公司在涉案土地上开发房地产，经过原濮阳市计划委员会作出《关于华夏公司住宅小区建设可研报告的批复》同意，濮阳市人民政府为华夏公司颁发濮国用（2001）字第168号国有土地使用证，原濮阳市规划处为华夏公司颁发建设工程规划许可证，原濮阳市建设局为华夏公司颁发建筑施工许可证，华夏公司建设低层住宅13栋，所建房屋为华夏公司合法所有，华夏公司可以依法进行出售。华夏公司将其中一栋包含681平方米小院的房屋出售并交付给管永周，管永周又将该房屋转让给蔡天安、常永勤，蔡天安、常永勤支付了房款，管永周将该房屋交付给蔡天安、常永勤，且该房屋转让行为后又得到华夏公司和龙云公司的认可，应当认定蔡天安、常永勤是该房屋的实际所有权人。龙云公司持有的濮国用（2011）第77号国有土地使用证证载土地范围包含蔡天安、常永勤的房屋所占用土地，蔡天安、常永勤实际占用土地在濮国用（2011）第77号国有土地使用证颁发之前，应当认定蔡天安、常永勤与濮阳市政府为龙云公司颁发濮国用（2011）第77号国有土地使用证具有法律上的利害关系，蔡天安、常永勤可以提起本案诉讼。（二）濮阳市资源局不是适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书。根据上述规定，当时负责颁发国有土地使用证的是县级以上人民政府。本案被诉的濮国用（2011）第77号国有土地使用证系濮阳市政府颁发，濮阳市政府系适格被告。濮阳市资源局只是办理土地登记和颁发土地使用证的经办机构，并非颁发国有土地使用证的行政主体，不是本案适格的被告。蔡天安、常永勤对濮阳市资源局的起诉应予驳回。（三）濮阳市政府为龙云公司颁发濮国用（2011）第77号国有土地使用证违法。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条第三款规定：“转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。”原国土资源部《土地登记办法》第四十条规定：“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。”第九条规定，申请人申请土地登记应当提交地上附着物权属证明。本案中，华夏公司将案涉土地使用权及地上建筑物转让给龙云公司，办理变更登记时应当根据上述规定提交房屋权属证明，由于华夏公司当时尚未办理房屋所有权证，故华夏公司应当提交权属没有争议的证明材料。华夏公司在将案涉房地产转让龙云公司之前已经将案涉土地上的已建成房屋出售给他人，参照原建设部《商品房销售管理办法》第十条关于“房地产开发企业不得在未解除商品房买卖合同前，将作为合同标的物的商品房再行销售给他人”的规定，华夏公司应当先解除与购房人签订的房屋买卖协议，然后才能将案涉不动产转让给龙云公司，或者华夏公司与龙云公司签订整体房地产转让协议必须要经过已出售房屋的受让人书面同意。从濮阳市政府提供的证据看，濮阳市政府为龙云公司颁发濮国用（2011）第77号国有土地使用证的主要依据是房地产转让协议和华夏公司出具的情况说明，华夏公司出具的情况说明以证明转让案涉土地使用权经过所有购房人的同意。华夏公司出具的情况说明，其中一份有管永周的签字，但并没有房屋实际使用人蔡天安、常永勤的签字，故华夏公司出具的情况说明不能证明蔡天安、常永勤同意为龙云公司办理土地变更登记。并且，濮阳市政府在办理土地变更登记时已经知道案涉土地上的房屋出售给他人的事实，如果办理土地变更登记可能侵害购房人的合法权益，不能仅凭华夏公司出具的情况说明就认可购房人同意办理土地变更登记，还应当对证明内容进行核实，审查情况说明记载内容的真实性，而濮阳市政府并没有对情况说明内容的真实性进行核实，未经核实的情况说明不能作为龙云公司土地权属来源合法的依据。故，濮阳市政府为龙云公司颁发濮国用（2011）第77号国有土地使用证事实依据和法律依据不充分，应当认定为违法。（四）濮国用（2011）第77号国有土地使用证不应予以撤销。由于濮国用（2011）第77号国有土地使用证已经被濮阳市政府注销，并换发濮国用（2014）字第78号国有土地使用证，濮国用（2011）第77号国有土地使用证在法律上已经不存在，不具有可撤销内容。并且，龙云公司已经将案涉土地进行开发利用，所建房屋已经出售，否定濮国用（2011）第77号国有土地使用证的效力必然损害社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定，应当确认濮阳市政府颁发濮国用（2011）第77号国有土地使用证违法，但同时保留该证的效力。濮国用（2011）第77号国有土地使用证的效力保留之后，本案涉及的争议并没有得到解决，需要濮阳市政府采取相应的措施妥善化解蔡天安、常永勤与龙云公司之间的争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条关于“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补偿措施”的规定，故判决濮阳市政府采取补救措施。（五）蔡天安、常永勤的赔偿请求不能得到支持。蔡天安、常永勤购买的房屋目前还实际存在，蔡天安、常永勤仍在居住使用，其主张的1089.2万元的经济损失并未实际发生，蔡天安、常永勤请求濮阳市政府赔偿1089.2万元的诉讼请求应予驳回。蔡天安、常永勤主张的律师服务费，并非濮阳市政府违法颁证所造成的直接损失，不属于行政赔偿的范围，蔡天安、常永勤主张应当由濮阳市政府承担，缺乏法律依据，依法不予支持。评估系蔡天安、常永勤申请启动，评估目的是确定其房屋损失的数额，由于蔡天安、常永勤的房屋损失并未发生，在本案中申请评估房屋的价值没有实际意义，并且也没有根据评估结论判决濮阳市政府承担相应的赔偿责任，故评估费用不应由濮阳市政府承担，应当由蔡天安、常永勤承担。综上，蔡天安、常永勤关于确认濮阳市人民政府为龙云公司颁发濮国用（2011）第77号国有土地使用证的行为违法的上诉请求成立，应予支持，其他请求缺乏依据，应予驳回。根据《最高人民法院关于的解释》第六十九条第一款第一项和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第一项、第七十六条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销鹤壁市中级人民法院（2019）豫06行初8号行政判决；二、驳回蔡天安、常永勤对濮阳市自然资源和规划局的起诉；三、确认濮阳市人民政府2011年5月4日为龙云公司颁发濮国用（2011）第77号国有土地使用证的行为违法；四、责令濮阳市人民政府对违法颁发濮国用（2011）第77号国有土地使用证的行为采取补救措施；五、驳回蔡天安、常永勤的其他诉讼请求。本案一审、二审受理费各50元，均由濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局承担。评估费63800元由蔡天安、常永勤承担。本判决为终审判决。审判长 杨 巍审判员 李平均审判员 王江**二〇二〇年三月二十四日书记员 王 轩