浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2015)浙行终字第789号上诉人（原审原告）刘成飞，男，1975年4月17日出生，汉族，住台州市路桥区。委托代理人钱黎明、孙国庆，浙江和义观达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）台州市路桥区人民政府，住所地台州市路桥区金水路1号。法定代表人潘建华，代区长。被上诉人（原审被告）台州市路桥新城开发管理委员会，住所地台州市路桥区腾达路广电大楼10楼。法定代表人倪成晖，主任。被上诉人（原审被告）台州市路桥区人民政府桐屿街道办事处，住所地台州市路桥区桐屿街道山羊居屿城路482号。法定代表人陈冰，主任。三被上诉人的共同委托代理人王相根，台州市路桥区人民政府法制办公室副主任。刘成飞诉台州市路桥区人民政府（以下简称区政府）、台州市路桥新城开发管理委员会（以下简称管委会）、台州市路桥区人民政府桐屿街道办事处（以下简称桐屿街道）不履行房屋补偿安置法定职责一案，台州市中级人民法院于2015年11月10日作出（2015）浙台行初字第66号行政判决。刘成飞不服，向本院提出上诉。本院于2015年12月14日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年1月26日进行了公开开庭审理。上诉人刘成飞及其委托代理人钱黎明、孙国庆，被上诉人台州市路桥区人民政府副区长杨艳东，被上诉人台州市路桥新城开发管理委员会负责人夏海燕，被上诉人台州市路桥区人民政府桐屿街道办事处副主任林亨定，三被上诉人共同委托代理人王相根到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告刘成飞籍贯及出生地在山东省泗水县，1992年入伍。在路桥部队工作期间，2000年与路桥区桐屿街道立新村陈金燕登记结婚，2001年生育一女陈林汕。2012年12月3日原告转业后落户路桥区。2003年至2006年，路桥区桐屿街道立新村进行房屋拆迁工作，路桥中心工业区管委会、路桥区桐屿街道办事处于2003年9月29日与原告的岳父陈道富签订了《路桥中心工业区房屋拆迁安置协议书》及《路桥中心工业区房屋拆迁补偿协议书》，当时在册常住人口有陈道富、妻子胡秀娟、母亲林荷凤、女儿陈金燕及外孙女陈林汕5人，因独生子女可按2人计算，实际按6人进行安置。2014年以来，原告以本人应属桐屿街道立新村2003年拆迁安置人口为由，提起信访及申请。原告认为被告没有履行房屋安置法定职责，遂提起本案诉讼。原审法院认为，《台州市路桥中心工业区房屋拆迁补偿安置实施办法》第四条规定，台州市路桥中心工业区管理委员会为拆迁人。委托路北街道办事处、螺洋街道办事处、桐屿街道办事处负责辖区内的拆迁、补偿、安置的具体组织实施工作。实践中也是路桥中心工业区管委会和路桥区桐屿街道办事处与各户主签订拆迁安置协议以及拆迁补偿协议。因此，本区块的拆迁补偿安置是由路桥中心工业区管委会和路桥区桐屿街道办事处在具体负责。被告管委会承继了路桥中心工业区管委会的职权，其作为路桥区人民政府的派出机构，在没有法律、法规、规章明确授权的情况下，并无独立的主体资格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，本案原告以路桥区人民政府和路桥区人民政府桐屿街道办事处为被告提起诉讼符合法律规定，但列管委会为被告不当，应予以驳回。农村村民以户为单位依法取得宅基地，一户只能拥有一处宅基地。管委会和桐屿街道因拆迁而进行安置时，以户为单位并以户内在册常住人口数按规定确定每户新建房的住房面积符合相关法律规定。陈道富户批地建房人员为5人，原告原户口不在该村，当时户口也未在该村，不计入安置人口；陈林汕为独生子女，可增加一个安置人口，故管委会和桐屿街道与陈道富户签订的拆迁安置协议书中认定陈道富户安置人口为5+1人正确。原告起诉要求被告履行安置职责没有事实和法律依据，本院不予支持。另，关于原告在本案中提出要求对《台州市路桥中心工业区房屋拆迁补偿安置实施办法》（路政函［2003］75号）进行合法性审查的诉请，经审查，该实施办法的内容主要是规范台州市路桥中心工业区房屋拆迁补偿安置工作，其制订依据是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》，参照《国务院城市房屋拆迁管理条例》、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》、《台州市市区城市房屋拆迁管理实施办法（试行）》、《台州市市区农村村民住宅用地管理办法》等规定。该实施办法结合本地实际，以实施拆迁地段调查登记时在册常住人口来确定安置人口数，并对原户口在本地，现在部队服役的或在校学生或现在监狱服刑、劳教人员等特殊情况作了规定，其内容与上位法并不相抵触，是合法的。在诉讼过程中，原告提出调取证据申请，请求法院调取陈旭户、章仙法户的套式住宅安置拆迁补偿相关及相应的法律和政策依据；被告区政府提出调取证据申请，请求法院调取原告在部队期间及入伍前原籍地有无享受房改房、集资建房、购建房或经济适用房等情况以及住房补贴金额情况的证据材料。经审理，本院认为，原告及被告区政府所申请调取的证据与本案无关，对其调取证据的申请，本院不予准许。综上，原告要求被告履行安置职责没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞》第三条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：一、驳回原告刘成飞对被告台州市路桥新城开发管理委员会的起诉；二、驳回原告刘成飞的诉讼请求。刘成飞上诉称：1、上诉人所列的一审被告管委会正确。本案被上诉人管委会一直是以自己的名义作出房屋拆迁安置补偿行为的，不符合委托特征。该行为的后果应当由管委会自身承担。即使该行为应认为系委托，那么管委会行政不作为的违法后果应当由委托人区政府承担，而不应当直接驳回原告的起诉。涉案地块的征地拆迁安置工作一直是由被告管委会和被告办事处在具体实施的。2、一审判决中所认定的“安置人口为5+1人正确”确为错误。被上诉人管委会在一审中所提供的证据5《陈道富户的农村私人建房用地呈报表》真实性、合法性、关联性均有问题。上诉人的被拆迁房屋是于1986年经审批后建成的，以后并无建房行为。但该份证据却是2005年6月23日方经被上诉人区政府批准建房的。陈道富的签名造假。呈报表填报时间混乱。安置人口的名单不正确。陈道富1986年建房时的人员分别是陈方贤、林荷凤、陈道富、胡秀娟、陈丽、陈燕6人，但在2003年房屋安置时家庭成员则是陈道富、胡秀娟、林荷凤、陈金燕、陈林汕、刘成飞6人。只要有资格申请宅基地建房，就应当作为安置人口。根据《实施办法》第十条的规定，上诉人应当作为拆迁安置人口。《实施办法》第十条第二款规定“特殊情况的，按有关政策和规定办理。”，以及该条第一款第2项“夫妻双方有一方为居民，户口在本区且双方从未享受过房改房、集资建房、购建房等住房政策的，可凭房改办证明计算人口。”上诉人是路桥中心工业区内有着农业户口身份的陈金燕之夫，作为驻地在路桥区的军人，应当依据该条规定计入安置人口，符合国务院、中央军委《关于妥善解决未随军的军队干部家属住房困难问题的请示的通知》第二条规定和浙纪（2006）19号《关于严禁党政干部购置农村宅基地以及非法占地建造私房的通知》第二条的规定。3、其他省市的有关规定表明上诉人的诉求合理合法。根据《江苏省拥军优属工作若干规定》第十九条、《上海市征兵工作条例》第三十三条的规定，像上诉人这样的军人身份，在拆迁安置住房时可以作为分房人口或者享受与其他公民同等的待遇，并且在宅基地上还应给予照顾。虽然，这些规定并不直接适用于台州，但这些规定体现《国防法》等法律法规“优待军人和军人家属”这一法律原则。4、一审法院认定“原告申请法院调取的证据与本案无关”错误。上诉人在一审程序中提出的“请求法院调取陈旭户、章仙法户的套式住宅安置拆迁补偿全套资料及相应的法律和政策依据”，是由于该份证据直接关系到三被上诉人不对原告进行拆迁安置是否属于行政诉讼法中规定的显失公平、明显不当的情形。5、一审法院认为现在部队服现役的是可以作为安置人口的，正好证明三被上诉人认为“根据《台州市路桥区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》等相关规定，在部队提干后不计算安置人口”的做法错误。6、一审审理程序违法。上诉人在本案一审开庭前向合议庭提交了三份证据，即上诉状所附证据中的证据3、8、9三份证据，但这三份证据在行政判决书中并无提及，既未记入原告提交的证据名称中，又无质证过程记录，也无对三份证据的采信意见，严重违反了行政诉讼法的规定，故该判决应予撤销。7、《实施办法》排除现役军人（军官）得到拆迁安置补偿的规定与国家的法律和行政法规的有关规定相抵触。一审法院认为《实施办法》内容与上位法不相抵触的认定错误。综上，一审法院判决事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法。请求撤销原审判决，并责令被上诉人依法限期履行对上诉人的“立改套”房屋安置职责。请求对《台州市路桥中心工业区房屋拆迁补偿安置实施办法》（路政函〔2003〕75号）的合法性进行附带性审查，依法确认其不合法。台州市路桥区人民政府、台州市路桥新城开发管理委员会、台州市路桥区人民政府桐屿街道办事处均答辩称：1、上诉人刘成飞不享有征地拆迁安置权利，其安置请求缺乏事实和法律依据。2003年至2006年路桥区桐屿街道立新村征地拆迁期间，上诉人是现役军官，属非农业户口，原户籍与期间户籍均未登记在路桥区辖区内，且不具有其他拆迁安置的情形。因此，其不属于拆迁安置对象，依法不应当对其进行房屋安置。另，上诉人再婚妻子陈金燕（2013年4月17日陈金燕与原告离婚；2013年5月30日陈金燕与常志方再婚；2014年2月21日陈金燕离婚；2014年3月13日陈金燕与原告再婚）户相关部门已对其足额安置房屋，该户至今未对拆迁补偿、安置提出异议。2、区政府不具有拆迁安置法定职责，被告不适格。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，土地行政主管部门是征地补偿安置的具体实施主体，征地补偿、安置不是被告区政府的法定职责。另，上诉人起诉时亦未提供证据证明其曾向区政府提出要求安置申请，更没有在拆迁安置期间向相关部门提出安置请求。因此，上诉人要求被告区政府履行征地补偿安置职责无法律依据，应当予以驳回。3、《台州市路桥中心工业区房屋拆迁安置实施办法》符合法律及相关规范性文件规定。该《实施办法》规定的拆迁范围、拆迁补偿安置等规定均符合《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十五条、《浙江省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第三十五条及《台州市市区农村村民住宅用地管理办法》（台州市人民政府2002年第76号令）等规定。因此，该《实施办法》合法合理，应当予以确认。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审庭审中，本院围绕上诉人刘成飞是否符合涉案房屋拆迁安置条件的审理重点进行审查。经审理，本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，被上诉人台州市路桥区人民政府印发的《台州市路桥中心工业区房屋拆迁补偿安置实施办法》（路政函[2003]75号）第十条规定：“套式住宅安置人口的确定：按实施拆迁地段调查时在册常住人口计算。”上诉人刘成飞当时系现役军人，不属于涉案拆迁实施地段的“在册常住人口”，故不符合该实施办法规定的套式住宅安置人口条件。涉案房屋拆迁安置以户为单位进行，上诉人刘成飞的岳父陈道富作为户主（乙方）于2003年9月29日与路桥中心工业区管委会、路桥区桐屿街道办事处（甲方）签订了《路桥中心工业区房屋拆迁安置协议书》和《路桥中心工业区房屋拆迁补偿协议书》，于2007年1月18日签订了《套式安置房结算书》。乙方的安置人口为5+1，其中包括了刘成飞的妻子陈金燕及女儿陈林汕（独生子女按2人计算）。至于刘成飞对上述协议书提出的异议，属于另一法律关系，不属于本案审理范围。刘成飞诉称其符合涉案套式住宅安置条件的理由缺乏相应的事实和法律依据。《台州市路桥中心工业区房屋拆迁补偿安置实施办法》系根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》，参照国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》等法律法规并结合当地实际制订。刘成飞诉称该实施办法不合法的理由，亦缺乏相应的事实和法律依据。被上诉人台州市路桥新城开发管理委员会系被上诉人台州市路桥区人民政府设立并赋予一定行政管理职能的机构，但不具有独立承担法律责任能力，其法律责任应当由设立机关台州市路桥区人民政府承担。上诉人刘成飞一并将该管委会作为被告提起诉讼，不符合法律规定。原审驳回上诉人对该管委会的起诉并无不当。刘成飞诉称其“所列一审被告管委会正确”的理由也不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。刘成飞的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘成飞负担。本判决为终审判决。审 判 长  董跃进审 判 员  陈 肖代理审判员  万成兆二〇一六年二月十四日书 记 员  韦若莎