安徽省合肥市庐阳区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖0103行初150号 原告：陈发彪，男，1945年12月16日出生，汉族，住安徽省肥东县。 原告：郭世新，男，1970年6月25日出生，汉族，住安徽省肥东县。 原告：王成林，男，1959年7月17日出生，汉族，住安徽省肥东县。 原告：郭子云，男，1965年10月12日出生，汉族，住安徽省肥东县。 原告：孙承旗，男，1971年12月14日出生，汉族，住安徽省肥东县。 原告：陈祥勇，男，1984年10月19日出生，汉族，住安徽省肥东县经济开发区。 原告：郑其银，男，1964年5月12日出生，汉族，住安徽省肥东县。 上列原告共同的委托代理人：张洁，北京美泰律师事务所律师。 上列原告共同的委托代理人：张佩琳，北京美泰律师事务所实习律师。 被告：合肥市城乡建设局，住所地安徽省合肥市庐阳区阜南路51号。 法定代表人：姚凯，局长。 委托代理人：陈瑾，该单位工作人员。 委托代理人：彭华，安徽世邦律师事务所律师。 被告：合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市政务区东流路100号。 法定代表人：凌云，市长。 委托代理人：许小梅，合肥市司法局工作人员。 原告陈发彪、郭世新、王成林、郭子云、孙承旗、陈祥勇、郑其银因认为被告合肥市城乡建设局不履行监督查处的法定职责及不服被告合肥市人民政府行政复议决定，于2019年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月12日立案后，于2019年8月15日分别向被告合肥市城乡建设局、合肥市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告陈发彪、郭世新、王成林、郭子云、孙承旗、陈祥勇、郑其银及七位原告共同的委托代理人张洁、张佩琳，被告合肥市城乡建设局的委托代理人陈瑾、彭华，被告合肥市人民政府的委托代理人许小梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月4日，陈发彪等7人向合肥市城乡建设局邮寄《查处肥东经济开发区管理委员会不依法安置的申请书》，请求合肥市城乡建设局责令肥东经济开发区管理委员会(以下简称肥东经开区管委会)对其提出的依法安置未补偿安置的房屋作出书面答复，并责令肥东经开区管委会限期安置房屋。2019年7月30日，陈发彪等7人以合肥市城乡建设局未履行监督查处的法定职责为由，向合肥市人民政府申请行政复议。合肥市人民政府于2019年8月1日作出合复决[2019]185号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项之规定，决定驳回陈发彪等7人的行政复议申请。 陈发彪等7人诉称，原告是肥东经济开发区墩塘社区房屋被拆迁人，原告的房屋被列入拆迁范围，肥东经开区管委会是拆迁人。肥东经开区管委会在和原告已签订的房屋补偿安置协议中，未依法对原告部分合法房屋补偿安置，而该部分合法房屋已由拆迁单位测量登记在册。原告要求肥东经开区管委会按照“拆一还一”的安置原则，依法补偿安置该部分合法房屋。原告于2019年4月4日书面向合肥市城乡建设局申请责令肥东经开区管委会对原告提出的依法安置未补偿安置的房屋作出书面答复，并责令肥东经开区管委会限期安置房屋，但是被告合肥市城乡建设局至今没有处理。原告于2019年7月30日向被告合肥市人民政府申请行政复议，请求确认合肥市城乡建设局未履行监督查处职责的行政行为违法，并要求合肥市城乡建设局责令肥东经开区管委会限期为原告安置房屋。2019年8月1日，合肥市人民政府作出行政复议决定，认定合肥市城乡建设局无查处职责。原告于2002年、2006年、2012年都签订过补偿协议，合肥市人民政府不能完全以拆迁许可证制度为由，认定合肥市城乡建设局无查处职责。原告认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条、《合肥市城市房屋拆迁管理办法》第五条、第六条规定，作为拆迁工作的管理机关和监督机关，合肥市城乡建设局有权对下级部门的违法行为进行监督查处，履行法定职责。合肥市人民政府对案件主要事实和依据未依法全面客观审查，认定事实不清，法律适用错误，应予撤销行政复议决定。故起诉，请求：1.判决撤销被告合肥市人民政府作出的合复决[2019]185号《行政复议决定书》；2.判令被告合肥市城乡建设局责令肥东经开区管委会限期对原告的申请重新作出答复；3.判令被告承担本案诉讼费。 原告陈发彪等7人向本院提供了下列证据： 1.《查处肥东经济开发区管理委员会不依法安置的申请书》、EMS邮政特快专递底单、邮政快递物流信息截图，证明原告于2019年4月4日向被告合肥市城乡建设局提交查处申请，合肥市城乡建设局收到后未依法履行职责，违法将原告的申请作为信访事项处理。2.《行政复议申请书》、已签收的邮寄底单、邮政快递物流信息截图，证明原告于2019年7月30日向被告合肥市人民政府申请行政复议，合肥市人民政府签收了《行政复议申请书》。3.合复决[2019]185号《行政复议决定书》，证明合肥市人民政府作出了维持的复议决定。4.7名原告的拆迁补偿协议，证明7名原告的利害关系。 被告合肥市城乡建设局辩称，一、合肥市城乡建设局已就原告提出的信访事项予以回复，且信访事项的办理不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2019年4月4日，陈祥勇等人通过EMS邮政快递向合肥市城乡建设局提出《查处肥东经济开发区管理委员会不依法安置的申请书》的信访诉求。4月11日，合肥市城乡建设局拆迁安置处（合肥市拆迁管理办公室）向肥东县征收办就信访件进行交办。5月13日，合肥市城乡建设局对陈祥勇等人作出《关于陈祥勇等同志来信的回复》，该回复于当日通过EMS邮政快递寄出，该信访诉求已按照程序办理完毕。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，陈祥勇等人的信访事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、合肥市城乡建设局的回复意见符合政策规定。根据《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二条、第三条规定：市城乡建设行政主管部门负责本市市区范围内国有土地上房屋征收与补偿工作的指导、监督工作。合肥市城乡建设局按照工作职责给予陈祥勇等人的回复，符合《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定。经查，该拆迁项目为集体土地上房屋拆迁。《合肥市征收集体土地上房屋补偿安置办法》规定：市国土资源管理部门负责市区被征收集体土地上房屋补偿安置的管理和监督工作。因此，肥东县拆迁补偿安置工作的监管不属于市政府职能部门的监督管理范围，综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告合肥市城乡建设局向本院提交了下列证据、依据： 1.《关于转请办理人民来信的函》及2019年5月13日作出的《关于陈祥勇等同志来信的回复》，证明合肥市城乡建设局按照《信访条例》规定对陈祥勇等人的信访诉求进行交办，并作出了回复。2.EMS邮政快递底单及网上快递查询信息，证明对来信人的回复已寄出并送达签收。3.国务院《信访条例》第三十二条，证明合肥市城乡建设局按《信访条例》的规定作出回复。4.《最高人民法院关于适用的解释》第一条，证明该信访事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围。5.陈发彪等的拆迁安置协议书，证明该拆迁项目的土地为集体土地，且双方已经达成协议。6.《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三条第四款，证明合肥市城乡建设局负责本市市区国有土地上房屋征收与补偿工作的指导、监督工作。7.《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》第三条，证明合肥市国土资源管理部门负责本市市区被征收集体土地上房屋补偿安置的管理和监督工作。 被告合肥市人民政府辩称，合肥市人民政府作出的合复决[2019]185号《行政复议决定书》程序合法。2019年7月31日，合肥市人民政府收到原告的行政复议申请。合肥市人民政府审查后，认为符合《中华人民共和国行政复议法》第六条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，依法予以受理。8月1日，合肥市人民政府通过书面审查，在查明事实的基础上，作出了合复决[2019]185号《行政复议决定书》，驳回了原告的行政复议申请，并分别送达合肥市城乡建设局和陈发彪等7人，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定。二、合肥市人民政府作出合复决[2019]185号《行政复议决定书》实体合法。2019年7月31日，合肥市人民政府收到原告的行政复议申请，原告认为合肥市城乡建设局对其提交的《查处肥东经济开发区管理委员会不依法安置的申请书》未予答复属不履行监督查处职责，故申请行政复议，请求确认合肥市城乡建设局违法，并责令其履行职责。合肥市人民政府通过审查认为，案涉拆迁行为当时实行的是拆迁许可证制度。在拆迁许可证制度下，拆迁人与被拆迁人均是平等的民事主体，因拆迁补偿引起的纠纷属于民事诉讼管辖范围，对这种纠纷，合肥市城乡建设局并无查处职责。因此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定，合肥市人民政府决定驳回原告的行政复议申请。综上，合复决[2019]185号《行政复议决定书》程序、内容均合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告合肥市人民政府向本院提交了证明行政复议程序合法的以下证据： 1.《行政复议申请书》，证明原告陈发彪等7人向合肥市人民政府提起行政复议申请。2.拆迁协议书，证明原告的案涉拆迁实行的是拆迁许可证制度。3.EMS快递单，证明合肥市人民政府收到原告行政复议申请书的时间。4.合复决[2019]185号《行政复议决定书》及送达回证，证明合肥市人民政府及时作出复议决定并且送达。 经庭审质证，被告合肥市城乡建设局、合肥市人民政府对原告陈发彪等7人提供的证据真实性均无异议，但对证明目的有异议。原告陈发彪等7人对被告合肥市城乡建设局提供的证据、依据质证意见为：对证据1的真实性无异议，对合法性、关联性和证明目的有异议，认为合肥市城乡建设局将原告的查处申请当作信访事项进行处理是错误的，根据《安徽省城市房屋拆迁管理办法》、《合肥市城市房屋拆迁管理办法》规定，合肥市城乡建设局对拆迁安置有监督查处的法定职责；对于证据2，认为合肥市城乡建设局在EMS邮政快递单上填写的信息错误，收件人的姓名和电话是原告郭子云的，而收件地址却是原告郑其银的，导致原告至今没有收到《关于陈祥勇等同志来信的回复》；对证据5的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为肥东经开区管委会给予原告安置的房屋面积不够；对于法律依据，认为合肥市城乡建设局适用法律错误，原告提出的查处申请是基于城市房屋拆迁的相关规定，而不是信访，合肥市城乡建设局对集体土地上的房屋补偿安置也负有管理和监督职责。被告合肥市人民政府对被告合肥市城乡建设局提供的证据均无异议。原告陈发彪等7人对被告合肥市人民政府提供的证据无异议，但对证明目的有异议，认为合肥市人民政府在行政复议过程中不应书面审理，导致案件事实查不清。被告合肥市城乡建设局对被告合肥市人民政府提供的证据无异议。 本院对上述证据认证如下： 合肥市人民政府作出的合复决[2019]185号《行政复议决定书》认定事实错误，主要证据不足，本院对该证据的合法性不予确认；各方当事人提供的其余证据符合证据的真实性、合法性和关联性，本院予以确认。 经审理查明，2019年4月4日，原告陈发彪等7人向合肥市城乡建设局邮寄《查处肥东经济开发区管理委员会不依法安置的申请书》，原告认为拆迁人肥东经开区管委会未对其部分合法房屋补偿安置，合肥市城乡建设局作为拆迁工作的管理机关，有权对肥东经开区管委会的违法行为进行监督查处，故请求合肥市城乡建设局责令肥东经开区管委会对原告提出的依法安置其未补偿安置的房屋作出书面答复，并责令肥东经开区管委会限期安置房屋。2019年4月11日，合肥市拆迁管理办公室将原告的上述申请转交给肥东县房屋征收办公室处理。2019年5月13日，合肥市城乡建设局对原告陈祥勇等7人作出《关于陈祥勇等同志来信的回复》，针对陈祥勇等7人补偿安置协议的签订情况以及安置进展情况作出了回复，同时告知七位原告：合肥市城乡建设局负责全市国有土地上房屋征收与补偿工作的指导、监督，原告反映的均为集体土地上房屋拆迁问题，因原告已就拆迁补偿安置事宜与拆迁人达成协议，如对协议履行有异议，建议通过司法途径解决，相关集体土地上房屋拆迁问题建议向土地管理部门反映。同日，合肥市城乡建设局将该回复通过EMS邮政快递寄出，邮政快递单上收件人填写为“郭小云”，“电话/手机”一栏内填写的是原告郭子云的手机号码，收件地址填写的是原告郑其银的住址。经网络查询，该回复于2019年5月14日由他人代收。本案庭审时，原告陈发彪等7人称其至今没有收到该回复。2019年7月30日，陈发彪等7人向合肥市人民政府邮寄了行政复议申请书，请求确认合肥市城乡建设局未履行监督查处的行政行为违法；请求依法对原告提出的依法安置未补偿安置的房屋，要求合肥市城乡建设局责令肥东经开区管委会限期安置房屋。合肥市人民政府于2019年7月31日收到原告的行政复议申请后，通过书面审查认为，案涉拆迁行为当时实行的是拆迁许可证制度，在拆迁许可证制度下，拆迁人和被拆迁人均是平等的民事主体，因拆迁补偿引起的纠纷属民事诉讼管辖范围，合肥市城乡建设局对这种纠纷并无查处职责。故于2019年8月1日作出合复决[2019]185号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项之规定，决定驳回陈发彪等7人的行政复议申请。同日，合肥市人民政府将该行政复议决定书送达双方当事人。 另查明，陈发彪作为肥东经济开发区陈大郢社区的被拆迁人，因“徽商物流园”建设项目与拆迁人安徽省徽商集团有限公司、肥东县龙岗镇人民政府于2012年9月签订了房屋拆迁安置补偿协议，拆迁许可证号为拆许字（2002）第11号，土地属性为集体土地。郭世新、郭子云、陈祥勇和王先红（原告孙承旗家属）作为肥东经济开发区墩塘社区的被拆迁人，因“县新区第9期”建设项目于2006年12月与拆迁人肥东新城经济开发园区管委会签订了房屋拆迁安置补偿协议，拆迁许可证号为拆许字[2006]14号，土地属性为集体土地。王成林、郑其银作为肥东经济开发区墩塘社区的被拆迁人，因“龙脊路、古城路”建设项目与拆迁人肥东经开区管委会分别于2012年5月、8月签订了房屋征收补偿安置协议，该项目土地属性为集体土地。陈发彪等7人因认为在上述安置协议中，肥东经开区管委会未对其部分合法房屋进行补偿安置，故向肥东经开区管委会提出了依法安置的申请。2019年4月17日，肥东经开区管委会针对该申请作出了回复。基于该回复，陈发彪等7人在本案中提出了第二项诉讼请求，即：判令被告合肥市城乡建设局责令肥东经开区管委会限期对原告的申请重新作出答复。 本院认为，原《城市房屋拆迁管理条例》规定，建设单位在办理了房屋拆迁许可证后可以实施拆迁。在此制度框架下，拆迁人与被拆迁人作为平等的民事主体，就房屋补偿、安置等问题向人民法院起诉的，人民法院作为民事案件受理。2011年1月21日，国务院颁布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院590号令)，取消了拆迁许可证制度，房屋征收的主体由此前的拆迁项目建设单位变更为政府的行政行为，故自2011年1月21日起，征收人与被征收人之间就房屋征收、补偿安置等问题向人民法院提起的诉讼，应属于行政诉讼的受案范围。本案所涉的拆迁行为分别发生于2002年、2006年和2012年，2012年的“龙脊路、古城路”建设项目已不再实行拆迁许可证制度，原告王成林、郑其银提供的房屋征收补偿安置协议中亦无拆迁许可证编号的内容。合肥市人民政府在行政复议过程中，认定案涉拆迁行为均发生于2006年，并据此认定拆迁人与被拆迁人在拆迁许可证制度下，因拆迁补偿引起的纠纷属于民事诉讼管辖范围，系认定事实错误。基于此，合肥市人民政府认定合肥市城乡建设局对拆迁补偿纠纷无查处职责，系主要证据不足。 本案中，陈发彪等7人在其于2019年4月4日邮寄给合肥市城乡建设局的《查处肥东经济开发区管理委员会不依法安置的申请书》中提出的申请为：责令肥东经开区管委会对其提出的依法安置未补偿安置的房屋作出书面的答复，并责令肥东经开区管委会限期安置房屋。陈发彪等7人认为合肥市城乡建设局未依据其申请履行监督查处的法定职责，那么其在此后的申请行政复议和提起行政诉讼程序中，应针对该申请提出相应的复议请求和诉讼请求。陈发彪等7人在向本院起诉时，基于肥东经开区管委会针对其提出的申请已于2019年4月17日作出答复的事实，又向本院提出“判令合肥市城乡建设局责令肥东经开区管委会限期对原告的申请重新作出答复”的诉讼请求，鉴于该诉讼请求的申请与其2019年4月4日提出的申请不是同一请求标的，且陈发彪等7人此前并未向合肥市城乡建设局提出过该申请，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”的规定，本院不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决如下： 一、撤销被告合肥市人民政府于2019年8月1日作出的合复决[2019]185号《行政复议决定书》； 二、被告合肥市人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定； 三、驳回原告陈发彪等7人的第二项诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈发彪等7人和被告合肥市人民政府各负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  胡世中 人民陪审员  谷 雨 人民陪审员  王庆华 二〇一九年十一月二十九日 书 记 员  宣六月 附：本判决适用的法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 2.《最高人民法院关于适用若干问题的解释》 第十条第一款人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。