福建省福安市人民法院行 政 判 决 书（2014）安行初字第73号原告许方森等四十人（名单附后）。委托代理人王庭奎、周伟红，浙江庭奎律师事务所律师。被告福鼎市住房和城乡规划建设局，住所地福鼎市玉龙北路199号。法定代表人陈永明，局长。委托代理人董帝亮、艾群峰，福建建达律师事务所律师。第三人福建家景置业有限公司，住所地福鼎市潮音岛山水名都。法定代表人陈小文，董事长。委托代理人李剑锋、李乐，福建民哲律师事务所律师。原告许方森等四十人诉请撤销被告福鼎市住房和城乡规划建设局竣工验收备案行政行为一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年10月29日受理后，依法组成合议庭，于2014年12月5日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人王庭奎、被告的委托代理人董帝亮、第三人的委托代理人李剑锋到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会研究决定，现已审理终结。原告诉称，原告均系第三人所开发的位于潮音岛小区山水名都二期工程K6-K11地块商品房的买受人。2014年7月9日第三人向被告申请竣工验收备案，被告于同年7月10日予以同意竣工验收备案。第三人据此以该项目经各建设单位及建设主管部门验收合格为由，于近期通知原告交房。由于第三人用电目前仍使用临时用电设施等，原告拒绝接受交房，第三人因此以业经被告竣工验收备案，原告拒绝接受交房系违约行为为由相要挟。原告认为：根据国家能源局福建监管办公室以及福建省住房和城乡建设厅《关于福建省新建住宅小区供配电设施与运行维护监督管理暂行办法》（闽监能市场（2014）137号文件，下称暂行办法）第54条的规定：“住房和城乡建设行政主管部门对建设单位提供的竣工验收报告进行备案审查时，应当要求建设单位提供供电企业出具的供配电设施工程竣工检验结论。禁止建设单位使用施工临时用电设施代替永久用电设施向业主交房的行为”，被告作为建设行政主管单位，没有按该行政文件执行，没有要求第三人提供供电企业出具的供配电设施工程竣工检验结论，却给予同意竣工验收备案，使得第三人不当行为得以合法化，实际影响了原告与第三人之间合同权利与义务的对比，从而影响和损害了原告作为买受人的合法权益，系违法行政行为，请求予以撤销原告提供证据有：A1、商品房买卖合同及购房发票，证明原告与被告具体行政行为存在利害关系，第三人与本案具有利害关系；A2、竣工备案申请报告表，证明被告具体行政行为存在事实；A3、交房通知书，证明第三人以被告行政行为为依据通知交房的事实。被告辩称，1、被告同意竣工验收备案的行政行为符合法律规定。2000年4月4日建设部令第78号发布的《房××法》（下称管理办法）第五条对建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的文件作了列举性的规定，及住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》，根据此规定，福建省住房和城乡规划建设厅制作了全省统一的《福建省房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表》，对于验收备案应提交的要件进行明确。2014年7月9日，第三人向被告申请竣工验收备案，被告逐项核对其提供的文件资料，经审查该申请符合《管××法》的规定，遂于2014年7月10日作出同意竣工验收备案的意见，因此，被告作出的具体行政行为完全符合法律规定。至于原告诉称被告没有执行《暂××法》第54条规定，认为被告作出的具体行政行为违法，要求撤销该具体行政行为，是完全错误的。首先，被告严格依照《管××法》对第三人申请办理竣工验收备案的文件材料进行审查，且审查结果完全符合该部门规章的规定。其次，被告进行竣工验收备案审查应当依据位阶为部门规章的《管××法》，而福建省住房和城乡建设厅作出的《暂××法》属于规范性文件，仅是予以参照。2、第三人已于2013年7月18日委托福建省福鼎市供电有限公司对供配电设施工程进行建设，也不存在使用施工临时用电设施代替永久用电设施向业主交房的行为。根据第三人与福建省福鼎市供电有限公司于2013年7月18日签订的《新建住宅供配电设施工程建设合同》以及国网福建福鼎市供电有限公司收款收据可以证明，第三人早已委托福鼎市供电有限公司对供配电工程进行建设，福鼎市供电有限公司亦证明小区的永久性用电设施工程业已完成。因潮音变电站正在进行10KV输电管网建设，尚未竣工，致使该小区永久性用电设施无法启动，但这不能否认该小区永久性用电设施已经建设完成的事实。综上所述，被告作出的具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立，请求法院依法维持被告作出的具体行政行为。被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据有：B1、建筑工程施工许可证，B2、福建省房屋建筑、市政工程施工图审查合格书（编号：FJSS-08-09929），B3、福建省房屋建筑、市政工程施工图审查合格书（编号：FJSS-08-09911），B4、福建省房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收质量合格文件（勘察、设计、监理、施工），B5、建设工程城市规划竣工核实意见，B6、鼎环保函（2014）50号，B7、鼎人防验字（2014）26号，B8、建设工程竣工验收消防备案受理凭证，B9、房屋建筑工程质量保修书，B10、福建省新建商品住宅质量保证书，B11、福建省新建商品住宅使用说明书，B12、住宅工程质量分户验收汇总记录表，B13、无工程款拖欠证明材料，B14、工程质量监督报告（编号：B059308201407002），B15、福建省房屋建筑工程竣工验收报告，B16、鼎园林管（2014）047号绿化验收意见，B17、福建省防雷装置验收合格证，证据1-17证明第三人按照规定提供各项验收材料；B18、国网福建福鼎市供电有限公司证明，证明该地块永久性用电设施已经安装完成；B19、新建住宅供配电设施工程建设合同，第三人提供的合同证明小区的供配电设施是委托供电公司建设；B20、国网福建福鼎市供电有限公司收款收据，证明第三人已经全部支付了建设的费用；B21、福家置（2014）002号《关于山水名都市政府限价房住宅小区要求临时使用专用施工变压器应急供电的申请报告》，证明验收时已经完成永久性用电设施；证据B18-21共同证明该小区已经拥有永久性用电设施，且经有关部门予以证实；B22、福建省房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表；B23、《房××法》。第三人辩称，1、2005年3月9日，第三人和福鼎市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同第20条及附件《土地使用条件》第5条明确规定，“水电、排污、道路等设施应建设至乙方接入口，其工程按下列时间完成……”，按该规定，小区之外的相关公用设施，是由福鼎市政府配套建设至第三人的小区接入口，小区内是由第三人建设。但由于福鼎市城市建设不断东扩、南移、面海，因此，相关的基础配套设施不断更新，改造、增加。2013年5月7日，第三人在福鼎市政府的要求下，不得不出资参与小区外的原规定由市政府负责的配电电缆线路工程，并已实际出资了500万元。而对于小区内的住宅供配电设施工程建设，第三人也已按《福建省新建住宅供配电设施工程建设费收费管理办法》的有关规定，于2013年7月18日与福建省福鼎市供电有限公司签订了《新建住宅供配电设施工程建设合同》，也按合同规定交纳了相关费用计5458194.57元。同时，福鼎市供电有限公司也按规定将该项目进行了招投标，并及时施工建设、购置设备、安装调试，相关工作在2014年6月27日已全部完成，现已安装500、600、800干式电力变压器各一台，足以保证原告的住宅用电使用标准。而且，该部分的用电设施均为永久供电设施。因此，第三人不存在不配套建设永久供电设施的问题，被告也不存在违规对第三人签发建设工程验收备案表的问题。2、关于原告在诉状中引用的法律依据《暂××法》的法律效力问题。第三人认为，该依据不能作为人民法院审理行政诉讼案件的依据。《行政诉讼法》第52条规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”，而原告选用的《暂××法》属于规范性文件，应不属于上述规定依据范围之内。另，被告收到《暂××法》的时间是2014年8月3日，验收是于2014年7月完成。综上所述，第三人认为，原告起诉缺乏事实依据和法律依据，应依法驳回其起诉或诉讼请求。第三人提供的证据：C1、国有土地使用权出让合同，证明在2005年3月9日签订合同时，即约定小区外的水电、排污、道路等设施由市政府负责（第二十条）；C2、工程建设合同书及发票，证明第三人应政府要求，已出资500万元，参与小区外配电电缆线路工程；C3、福建省新建住宅供配电设施工程建设费收费管理办法（第三条），证明福建省新建住宅小区有关供配电设施的标准；C4、新建住宅供配电设施工程建设合同（第一页及附件）及发票，证明第三人已按标准与供电公司签订合同并交纳了有关费用；C5、供电工程竣工报告及照片，证明供电公司已按标准建设完成相关永久性供配电设施。当事人提供的证据经庭审质证，本院对以上证据综合认证如下：原告提供的证据A1-A3，被告及第三人对证据的“三性”无异议，本院予以采信。被告提供的证据B1-B23，其中证据B22系本案的审查对象，证据B23系现行有效规章，属法律依据，可适用于本案，原告除对证据B18真实性有异议、对证据B19的证明目的有异议，认为需要相关的数据及材料印证外，其余证据原告及第三人对其“三性”无异议的，本院予以采信。对于证据B18，本院审查认为，福鼎市供电有限公司作为与第三人签订“新建住宅供配电设施工程建设合同”建设方，其出具的证明能客观反映永久性用电设施建设情况，且符合证据的“三性”，亦可予以采信。第三人提供的证据C1-C5，原、被告对证据的“三性”无异议，本院予以采信。但原告对证据C4-C5的证明目的有异议，认为第三人不能自己证明已建设完成永久性供配电设施，需要供电局来证明是否完成。对于证据B19、证据C4-C5，因原告与被告及第三人对证据的证明目的持不同观点，本院将结合焦点审查对证据的证明目的进行分析认证。本院根据上述有效证据结合当事人的质证意见及陈述，认定事实如下：原告等四十人均系第三人所开发的位于潮音岛小区山水名都二期工程K6-K11地块商品房的买受人，于2013年间先后订立了《商品房买卖合同》，约定第三人应当在2014年3月31日前将符合合同约定条件的商品房交付原告使用，其中约定“该商品房所在建筑物生活给排水、用电、管道燃气、电信、有线电视、消防、邮政信报箱等设施达到设计要求条件”。2014年6月9日，涉案商品房经竣工验收，评定为合格。2014年7月9日第三人向被告申请竣工验收备案，被告经审查后认为第三人的申请符合建设部发布的《管××法》规定的竣工验收备案条件，于2014年7月10日作出同意竣工验收备案行为。随后，第三人通知原告交房。由于原告认为第三人作为建设单位，存在使用施工临时用电设施代替永久用电设施向业主交房的行为，违反了国家能源局福建监管办公室与福建省住房和城乡建设厅发布的《暂××法》第54条的规定，损害了原告作为买受人的合法权益，原告不服，遂诉至本院提出上述撤销请求。另查明，第三人向被告申请竣工验收备案时，有提供一份福鼎市供电有限公司出具的“证明”（证据B18），该“证明”载明“2014年6月16日该项目的供配电设施已竣工，永久性用电设施安装、调试完成，并处于工程竣工校验阶段”。本案的主要争议焦点：被告作出的同意竣工验收备案行政行为是否存在违法、是否应予撤销。对此，本院予以分析、认定如下：原告认为，被告没有按国家能源局福建监管办公室与福建省住房和城乡建设厅《暂××法》第54条的文件规定执行，没有要求第三人提供供电企业出具的供配电设施工程竣工检验结论，却作出同意竣工验收备案，存在违法，应予撤销。被告认为，第三人向被告申请竣工验收备案，被告逐项核对其提供的文件资料，经审查符合《管××法》的规定，且福鼎市供电有限公司亦证明小区的永久性用电设施工程业已完成，遂作出同意竣工验收备案行为。被告作出的具体行政行为完全符合法律规定，不存在违法，不应予撤销。第三人认为，原告买受的潮音岛小区内涉案住宅供配电设施工程建设，第三人已按《福建省新建住宅供配电设施工程建设费收费管理办法》的有关规定，与福鼎市供电有限公司签订了《新建住宅供配电设施工程建设合同》，并按合同规定交纳了相关费用，同时，福鼎市供电有限公司也按规定及时施工建设、购置设备、安装调试，相关工作在2014年6月27日已全部完成，足以保证原告的住宅用电使用标准，且用电设施均为永久供电设施，被告不存在违规准予施工验收备案的问题。因此，被告作出的同意竣工验收备案行政行为不存在违法、不应予撤销。本院认为，被告作出的同意竣工验收备案行政行为并不存在违法，理由如下：首先，根据《管××法》第五条“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》”的规定，第三人在申请办理工程竣工验收备案时已提交了法条列举的相关文件，包括住宅工程应提交的《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》，且第三人已按福建省住房和城乡规划建设厅制作的全省统一的《福建省房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表》对于竣工验收备案需提交的19项文件材料，遂项提交。为此，被告依据《管××法》的规定对第三人申请办理竣工验收备案的文件材料进行审查，予以同意，并不违法。其次，被告进行竣工验收备案审查依据的《管××法》属部门规章，而国家能源局福建监管办公室与福建省住房和城乡建设厅发布的《暂××法》属于规范性文件，根据《行政诉讼法》第五十二条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”以及第五十三条“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章”的规定，其《暂××法》的法律效力明显低于《管××法》，不能作为人民法院审理行政案件，认定被诉具体行政行为违法的依据。另，《暂××法》发布时间是2014年6月25日，在原告与第三人订立《商品房买卖合同》及约定交房时间之后，且涉案商品2014年6月9日已经竣工验收，其工程质量评定为合格（证据B15），可见，涉案商品房所在建筑物用电设施已达到设计要求和合同约定条件。况且，被告在2014年7月10日作出同意竣工验收备案审查时，也有要求第三人提供了供电企业出具的供配电设施工程竣工检验结论即福鼎市供电有限公司出具的“证明”（证据B18）及相关材料（证据B19-B21），该“证明”载明“2014年6月16日该项目的供配电设施已竣工，永久性用电设施安装、调试，并处于工程竣工校验阶段”的结论意见，该检验结论的形式，法律并无明确规定。故，可认定被告在作出同意竣工验收备案审查时已尽审慎义务。再者，第三人与福鼎市供电有限公司于2013年7月18日签订《新建住宅供配电设施工程建设合同》（证据C4、B19），委托福鼎市供电有限公司对供配电设施工程进行建设，已按约支付了相关费用，福鼎市供电有限公司亦证明小区的永久性用电设施工程已安装、调试完成（证据C5、B18），至于该小区永久性用电设施是否启用，不是被告竣工验收备案审查的法定要件。故，第三人并不存在使用施工临时用电设施代替永久用电设施向业主（原告）交房的行为。综上，被告作出的同意竣工验收备案行政行为并不存在违法、不应予撤销。综上所述，本院认为，人民法院在审理行政案件时，应依据法律法规、参照规章。本案被告作为建设主管部门，具有对行政区域内建设工程竣工验收备案的职权，基于上述理由，被告依据《管××法》第五条的规定，对第三人申请的经竣工验收合格工程作出同意竣工验收备案的行政行为，并不存在违法。原告主张被告作出本案被诉具体行政行为违法，应予撤销，依据不足，不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决如下：驳回原告原告许方森等四十人的诉讼请求。受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院。审 判 长  王耀楠代理审判员  罗文君人民陪审员  丁碧光二〇一五年二月三日书 记 员  谢巧丹附本案引用的主要法律条文：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。第五十三条人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。2、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。3、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。附原告名单如下：原告许方森，男，1984年10月6日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告林小丰，女，1986年2月28日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告林越基，男，1970年7月11日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告周美琴，女，1971年12月23日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告蔡丽娟，女，1982年3月26日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告张家仓，男，1976年11月1日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告王孙钱，男，1982年11月8日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告温小容，女，1986年4月21日，汉族，住福建省福鼎市。原告吴谋雨，男，1975年12月19日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告张海燕，女，1983年6月6日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告李盛情，男，1977年1月18日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告刘明星，男，1984年1月10日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告曾亚丽，女，1958年11月20日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告马德强，男，1969年12月24日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告陈向东，男，1968年8月21日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告纪雪春，女，1974年2月18日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告蔡孙宾，男，1972年5月3日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告林时进，男，1971年2月13日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告陈美容，女，1986年3月2日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告林冰芸，女，1987年4月30日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告夏娟娟，女，1980年9月25日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告李学照，男，1970年10月14日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告潘孝旭，男，1966年3月24日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告雷孔雁，男，1972年5月7日出生，畬族，住福建省福鼎市。原告钟忠泉，男，1964年4月20日出生，畬族，住福建省福鼎市原告江剑强，男，1973年9月27日出生，汉族，住福建省福鼎市原告周敏，男，1975年1月17日出生，汉族，住福建省福鼎市原告廖诗雄，男，1986年5月28日出生，汉族，住福建省福鼎市原告李步景，男，1988年3月5日出生，汉族，住福建省福鼎市原告李道为，男，1972年4月19日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告陈平弟，男，1962年10月29日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告叶友瑞，男，1972年1月7日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告林加雪，男，1969年4月18日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告李道柜，男，1962年7月2日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告吴华辉，男，1986年11月19日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告罗恒步，男，1982年9月18日出生，汉族，住福建省福鼎市。原告邓义坚，男，1984年5月2日出生，汉族，住福建省福鼎市原告詹克龙，男，1982年11月2日出生，汉族，住福建省福鼎市原告朱演邦，男，1967年11月22日出生，汉族，住福建省福鼎市原告郑美金，女，1983年2月6日出生，汉族，住福建省福鼎市