甘肃省天水市秦州区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）甘0502行初23号 原告甘肃保吉生态肥有限公司。住所地：甘肃省武山县武山火车站。 法定代表人马保吉，该公司总经理。 委托代理人胡玉斌，甘肃锐城律师事务所律师。 被告武山县自然资源局。住所地：甘肃省武山县南滨河路。 法定代表人郭胜，该局局长。 委托代理人麻强，该局储备中心副主任。 委托代理人王新科，武山县司法局政府法律事务股股长。 第三人武山县招商引资综合服务中心。住所地：甘肃省武山县北滨河路。 法定代表人张学武，该中心主任。 委托代理人吕明明，招商中心科员。 委托代理人马成斌，武山县司法局政府法律事务股工作人员。 第三人甘肃凯悦房地产开发有限公司。住所地：天水市秦州区光明巷45号。 法定代表人穆文志，该公司总经理。 委托代理人杨晓云，甘肃畅和律师事务所律师。 原告甘肃保吉生态肥有限公司（简称保吉公司）诉被告武山县自然资源局（简称武山资源局）土地行政出让纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托代理人，被告的行政负责人张风勋、委托代理人，第三人武山县招商引资综合服务中心（简称招商中心，原名称武山县招商局）的委托代理人吕明明、马成斌，第三人甘肃凯悦房地产开发有限公司（简称凯悦公司）的委托代理人杨晓云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月29日，武山县国土资源局通过天水市公共资源交易中心，在中国土地市场网上公布了国有土地使用权挂牌出让公告，挂牌出让WS2018-17号地块，该地块位于武山县火车站原7219厂区，面积19349.376平方米，挂牌截止时间2019年1月28日；第三人凯悦公司报名参加竞买，2019年1月25日以3700余万元受让该宗地；2019年1月30日武山县国土资源局在中国土地网上对该宗地国有土地使用权招拍挂出让成交公示，2019年2月19日凯悦公司与该局签订了国有建设用地使用权出让合同。2019年4月22日凯悦公司取得了武山县国土资源局登记的甘（2019）武山县不动产权第0000358号土地不动产权证，登记国有建设用地土地使用权面积18818.05平方米。 原告保吉公司诉称：原告于2007年2月18日与武山县招商局签订了年产20万吨复合肥项目投资协议，约定使用原7219厂区土地及厂房30年，协议签订后，原告按约履行投资义务，完成复合肥项目建设并投产。2018年12月29日，在原告与招商局投资协议的履行期内，武山县国土资源局做出武国土资函发﹝2018﹞85号文件，由天水市公共资源交易中心对原告占用、使用的土地（WS2018-17）发布了武山县国有建设用地使用权挂牌出让公告，并于2019年12月29日出让成交。原告与武山县招商局的投资协议尚未解除，对原告未协商补偿安置，被告违反法定程序将原告合法占有使用的土地，挂牌出让成交，严重侵害了原告的合法权益。请求依法撤销被告对WS2018-17号宗地挂牌出让成交的行为。原告向本院提交的证据： 1.2007年2月18日，原告与武山县招商局签订的年产20万吨复合肥项目投资协议，证明原告依照投资协议的约定，享有占有使用土地30年，现协议还在履行期； 2.2018年7月4日，武山县人民政府办公室作出的武政办发﹝2018﹞74号《关于印发原毛纺厂、原7219厂区土地清理工作方案的通知》，证明武山县人民政府违规决定对原告占有使用土地依法出让，要合理补偿安置； 3－4.2018年12月29日，武山县2018-17号等2宗地武山县国有建设用地使用权挂牌出让公告及其成交公示，证明原告合法占有使用土地，土地出让具有竞卖土地的资格，被告未对原告通知，使原告丧失了土地优先受让权。 庭审中原告补充提交了以下证据： 5.2009年7月份、2011年8月份、2012年5月份原告上报给武山县委、武山县政府有关拆迁问题和土地使用出让、公司相关情况的报告底稿，证明已经报告。 6.原告的营业执照，织机构代码证，全国工业产品生产许可证，税务登记证，证明原告依法成立并取得专业生产许可证与化肥生产许可证是合法主体，是合法经营，依法纳税； 7.武山县国土资源局颁发的建设用地批准书，证明原告占有使用土地有合法手续，从用地图纸上可以看出部分土地被其他厂占有，招商局未足额交付土地的事实； 8.建设项目选址意见书，证明原告复合肥生产线项目是发改委批准建成，预估纯利润980万元； 9.武山县发改委申请核准的年产10万吨复合肥生产线建设项目的报告，天水市环保局关于原告10万吨复合肥项目环境影响报告表的批复，天水市发改委关于10万吨复合肥生产线项目登记备案的通知，证明武山县发改局、天水市发改委对10万吨复合肥项目批准建设及初步估算税后纯利润为980万元，天水市环保局对10万复合肥评通过批复，原告依法生产，依规合理使用土地的事实； 10.安装锅炉的批复，证明原告修建锅炉获得武山县规划局批准； 11.原告向武山县委、县政府领导发出的律师函，证明对项目关停提出的异议； 12.2019年8月14日厂区被拆除现场的部分照片，证明原告公司生产生活办公区域被违规强拆的事实。 被告武山资源局辩称：第一，原告无权提出撤诉之诉。根据行政诉讼法第二十五条的规定，以行政行为有法律上的利害关系的公民、法人、其他组织才有权提起行政诉讼，行政机关做出行为时对某人的特定权益考虑或者保护，才能认定法律上有利害关系的存在。根据合同相对性原理，承租人可以基于租赁合同民事诉讼解决，但是，不能对抗权利人处分土地的权利，亦不能阻止买受人获得土地使用权，基于土地出让的事实进行不动产登记，不需要考虑承租人的意见，因此，原告作为承租人，与土地出让行为并无法律上的利害关系，无权提起撤销之诉。第二，涉案土地挂牌出让行为主体合法。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款，土地挂牌出让应当由土地部门实施，被告是WS2018-17号宗地所在地的土地行政主管部门，组织实施的行为行政主体合法。第三，涉案挂牌出让土地的行为程序正当。根据《招标拍卖挂牌国有建设用地使用权的规定》第七条、第八条，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第4.4.5条规定，挂牌出让程序包括拟定出让方案并报政府批准、编制挂牌出让文件，挂牌出让公告，竞买人资格审查与竞买人报名，组织挂牌活动，签订成交确认书，被告按照挂牌出让程序依法挂牌出让，行为程序正当。第四，涉案土地挂牌出让适用的法律正确。国有土地挂牌出让是依据上述法律法规规范调整的范围，被告的行为适用法律正确。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交以下依据、证据： 执法依据：《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《招标拍卖挂牌国有建设用地使用权的规定》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》。 事实证据： 1.2018年8月25日，武山县第十七届人民政府第30次常务会议纪要，证明涉案土地是国有建设用地，土地出让事宜经武山县人民政府常务会议研究议定的事实； 2.2018年12月6日，武山县规划局作出的武规条（2018）15号武山县国有土地出让规划条件，证明涉案土地符合国有土地出让规划条件的事实，同时明确该处建设用地的位置、建设范围、土地性质、规划指标、规划性质等； 3-4.2018年12月29日、30日网站公布的武山县国有建设用地使用权挂牌出让公告，证明涉案地块武山县国土资源局已通过中国土地市场网、天水市公共资源交易中心网站发布出让公告、挂牌出让程序的事实； 5-6.2019年1月29日，武山县WS2018-17号等2宗地挂牌出让成交公示，证明涉案地块被第三人甘肃凯悦房地产开发有限公司以3773.1283万元土地出让金合法竞得，武山县国土资源局公示和该公司签订成交书的事实； 7.2019年2月19日，国有建设用地使用权出让合同，证明武山县国土资源局与甘肃凯悦房地产开发有限公司签订了国有土地使用权出让合同的事实； 8.2019年4月22日，第三人甘肃凯悦房地产开发有限公司申请登记取得武山县国土资源局的（2019）武山县不动产权证第0000358号不动产权证书，证明涉案土地使用权已进行登记的事实； 9.2018年7月4日，武山县人民政府办公室作出的武政办发﹝2018﹞74号《关于印发原毛纺厂、原7219厂区土地清理工作方案的通知》，证明涉案土地县政府发布实施方案决定进行清理的事实； 10.2019年1月份，凯悦公司递交的竞买土地的材料：申请确认表、竞买申请、诚信承诺书、资信证明、保证金来源承诺书和进账单、土地现场踏勘申明、营业执照、企业资质证明，中国裁判文书网检索竞买人无诉讼情况、武山国土资源局给天水市公共资源交易中心回执、竞买人凯悦公司业绩说明、起始价、底价、增价幅度确认表，证明土地出让的程序合法。 11.庭审中被告补充提交武山县国土资源局、招商局、工业和信息化局等六个单位张贴的关于原7219厂区租赁国有资产企业搬迁的公告，证明在2018年10月15日上述单位对原告等4户企业发出了限期搬迁搬离的通知。 第三人招商中心述称：WS2018-17号土地的国有建设用地使用权，政府土地管理部门挂牌出让给第三人凯悦公司，出让是行政行为，涉案土地代管期间本机关租赁给原告使用，属于民事租赁关系，原告的诉请与本中心无行政法上的利害关系，原告与本机关签订的投资协议，实质为租赁合同，受合同法的调整，根据合同相对性原理，原告作为承租人，租赁合同纠纷可以通过民事诉讼解决。土地管理部门依照行政许可法，处分国有建设用地使用权，原告非行政相对人，也不是利害关系人，不能对抗权利人处分土地，亦不能阻止买受人获得土地使用权，所以，行政机关基于土地出让的事实进行不动产登记，需考虑承租人原告的意见，原告与国有土地使用权出让行为并无法律上的利害关系，无权提起撤销之诉，请求依法驳回原告的诉讼请求。招商中心向本院提交以下证据： 1.2007年2月18日，招商局与原告签订的年产20万吨复合肥项目投资协议，证明原告停产国家收回土地进行拍卖程序； 2.2018年8月27日，招商局对原告发出的投资协议终止通知，证明原告违约被终止了协议； 3.2019年8月9日，招商局对原告作出的交付租赁物通知，证明原告违约后要求其腾出土地交出租赁物的事实； 4.2018年7月4日，武山县人民政府办公室作出的武政办发﹝2018﹞74号《关于印发原毛纺厂、原7219厂区土地清理工作方案的通知》，证明涉案土地武山县人民政府发布实施方案决定进行清理的事实。 第三人凯悦公司述称：武山县国土资源局通过招标程序出让本案涉及的土地使用权合法有效，原告的起诉没有任何事实和法律依据，土地出让并无法律规定需要事前告知承租人和征得土地承租人的同意；武山县国土局对其管理范围内的国有土地按照法定程序挂牌出让合法合规，没有任何不当之处。本公司通过合法挂牌出让程序，取得该宗地的国有土地使用权，依法应当受到法律保护。物权法第九条规定，不动产物权设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力，本公司取得国有土地使用权已经依法进行了不动产登记，取得了合法的物权，已享有该不动产物权的证明，受法律保护，原告要求撤销土地出让的请求，不仅违背法律规定，而且损害了本公司的合法权益，请求依法驳回原告的诉讼请求。凯悦公司向本院提交以下证据： 1.2019年1月28日，天水市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书，证明本公司通过合法程序竞买； 2.2019年4月22日，凯悦公司登记取得的甘（2019）武山县不动产权第0000358号不动产权证书，证明本公司已取得不动产证明，合法拥有土地。 经审理查明：本案争议的土地是武山县原7219厂区属于部队移交给地方的企业，使用国有土地19349.376平方米（合29.02亩），地上有建筑物厂房、车间、办公楼等（具体数量不详），该厂因经营状况不佳倒闭。 2007年2月18日，根据《武山县实施西部大开发招商引资若干政策规定》，武山县招商局与原告签订年产20万吨复合肥项目投资协议，协商由原告在城关工业园（原7219厂区）租用20亩土地及现有车间约3000平方米，投资3000万元独资建设复合肥生产项目，2007年底前建成投产，土地及厂房租期30年，如企业正常生产经营，租期可以连续延伸，如企业停产终止租赁，租期从签订之日起算；双方约定了协议变更终止、违约责任等权利义务，对土地租金未做约定。原告生产化肥两三年后，再未经营，仍占有使用着该处土地和房屋。2018年7月4日，为了盘活国有土地资产，武山县人民政府制定了武山县原毛纺厂、原7219厂区土地清理工作方案，方案要求对涉及的厂区用地、地上附着物四至界限等，排查摸底、清理各类租赁合同；决定由武山县招商局解除与原告的租赁合同；对相关企业合同解除中的补偿、租赁费的征收等按照程序核算清收，依法定程序处理；对地上附着物构筑物拆除部分组织拆迁、平整土地交储备；根据审批规划和处置方案依法组织出让土地。 2018年8月27日，武山县招商局对原告作出了投资协议终止通知，解除与原告的投资协议，促其在收到通知后5日内协商相关事宜、移交国有资产、做好搬迁准备，原告收到该通知后没有履行；8月30日武山县人民政府会议决定对原7219厂区土地全部出让，指定由武山县国土资源局（现该局现已撤销，其职责由新组建的被告实施）负责对地价评估、拍卖出让等工作。2018年10月15日，武山县国土资源局、工业和信息化局、招商局、安全生产监督管理局、公安局、城市管理行政执法局联合发出关于原7219厂区租赁国有资产企业搬迁的公告，通知原告等4家企业于2018年10月30日前全部自行搬离，向武山县国土资源局移交房产和土地使用权，逾期强制搬离。原告就该公告向武山县委、县政府的领导发出律师函后无结果。 2018年12月6日，武山县调整规划用地，由武山县规划局（该局现已撤销，其职责由新组建的被告实施）对原7219厂区确认规划条件为国有建设用地，为住宅用地；12月29日，原武山县国土资源局通过天水市公共资源交易中心，在中国土地市场网、天水市公共资源交易中心网站上公布了国有土地使用权挂牌出让公告，挂牌出让WS2018-17号地块（原7219厂区），面积19349.376平方米，挂牌截止时间2019年1月28日。 2019年1月24日，第三人凯悦公司递交竞买申请确认书，于1月28日以3773万余元竞得该宗地，土地挂牌出让成交武山县国土资源局进行了公示。2019年2月19日，该局与凯悦公司签订了国有建设用地使用权出让合同，随后，该公司取得了该宗地的甘（2019）武山县不动产权第0000358号不动产权证。2019年8月9日，第三人招商中心向原告发出了交付租赁物通知，原告即于2019年8月13日提起行政诉讼，请求撤销被告对WS2018-17号宗地挂牌出让成交行为。 另查明：因政府机构改革职能整合，武山县国土资源局已撤销，武山县重新组建武山县自然资源局自2019年3月15日起履行原武山县国土资源局、规划局、林业局等部门的土地管理、不动产登记、规划、林业等部分职责。2019年6月份，武山县招商局更名为武山县招商引资综合服务中心，工作职责和人员没有变化。原7219厂区的土地和厂房，已于2019年8月14日已被武山县相关部门强制拆除平整（组织实施的主体不明），第三人凯悦公司已全部占有受让的土地。 本院认为：原告租赁使用原7219厂区的厂房和部分土地，基于其与第三人招商中心2007年2月份签订的招商引资投资协议，其后虽有招商中心通知原告解除协议，通知其移交租赁的国有土地等行为，但是，土地挂牌出让并没有影响原告的权益，公开公告竞买，是国有土地挂牌出让的法定形式，并无优先受让权的例外规定，所以，土地挂牌出让与原告没有行政法上的利害关系，原告不是土地挂牌出让行为的相对人和利害关系人，其对国有土地出让行为提起行政诉讼，不具备行政诉讼主体资格。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告甘肃保吉生态肥有限公司的起诉。 案件受理费50元，退还原告。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省天水市中级人民法院。 审 判 长  石亚敏 审 判 员  陈明霞 人民陪审员  王 芳 二〇一九年十一月十五日 法官 助理  萧 雅 书 记 员  邓 榕