广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1386号 上诉人（一审原告）吴桂芳，女，1962年8月26日出生，汉族，住桂平市。 委托代理人侯以杨，男，1959年10月2日出生，汉族，住桂平市。系吴桂芳的丈夫。 被上诉人（一审被告）桂平市人民政府,住所地:桂平市西山镇县府街118号。 法定代表人陈锦秀，市长。 委托代理人马飞，桂平市司法局干部。 委托代理人冼毅锋，广西桂力律师事务所律师。 上诉人吴桂芳因其诉桂平市人民政府房屋拆迁补偿安置协议一案，不服贵港市中级人民法院于2019年7月24日作出的（2017）桂08行初164号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。上诉人吴桂芳的委托代理人侯以杨，被上诉人桂平市人民政府的委托代理人马飞、冼毅峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明：吴桂芳原有一座房屋位于桂平市××××队，占地面积92.35平方米，总建筑面积101平方米。2010年6月2日，桂平市人民政府因中山南路改造需拆迁吴桂芳的上述房屋，桂平市人民政府即以桂平市城市建设大会战指挥部办公室名义与其签订《房屋拆迁补偿安置协议》（以下简称《协议》），对吴桂芳房屋的面积、补偿安置方式以及拆迁期限等内容进行了约定。其中，《协议》第二项第2点规定：甲方（桂平市人民政府）按照乙方（吴桂芳）应拆除的主屋建筑面积101平方米，以6元/平方米/月的标准计付临时安置补助费给乙方，过度费用（临时安置补助费）从拆迁之日起到取得回建地之后半年期间作为补偿时间；《协议》第二项第4点规定：乙方应拆除并符合回建地安置条件的房屋占地面积92.35平方米，甲方实行统一规划、安置。甲方在桂平市××新区建设控制性规划的DN11号地的回建区安排92.35平方米的土地给乙方作为建设房屋的回建地，并按四层半砖混结构房屋的建筑要求帮建好基础和地圈梁、小区主干道、主排污沟，负责安装水电管线到户。《协议》第三项还规定：甲方负责为乙方办理安排的回建地的土地使用证和准建证，但超出被拆房屋原证件部分所需的费用由乙方承担。协议签订后，桂平市人民政府按照协议约定向吴桂芳支付了包括房屋及附属物补偿费33202.6元、6个月的临时安置补助费3636元、一次性搬迁补助费1212元等合计38050.6元的货币补偿，吴桂芳的房屋按协议予以了拆除。此后，桂平市人民政府一直按约给付临时安置补助费，但至今仍未安排落实回建地给吴桂芳。 贵港市中级人民法院一审另查明：在该院审理（2017）桂08行初96号冯大开诉桂平市人民政府拆迁补偿安置协议一案执行过程中，双方就桂平市××新区建设控制性规划的DN11号地委托广西国泰房地产土地资产评估有限公司进行评估，该公司于2018年12月3日作出桂国泰房[2018]NO301C号《房地产估价报告》，评估价为9467.25元/平方米（含回建土地、回建地基础及圈梁建设成本、回建地小区三通一平建设成本、办理建设工程规划许可证费用），另加80元/本办不动产证用费用。 经贵港市中级人民法院一审庭审调解，双方当事人均表示可以变更补偿方式为货币补偿，但因对补偿标准存有异议，未能达成调解协议。 贵港市中级人民法院一审认为：行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标与公民、法人或者其他组织协商订立的具有权利义务内容的协议，即行政协议保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，因此，当出现纠纷时，在适用行政法律规范解决争议的同时，还可以适用不违反行政法原则的民事法律规范。本案中，为了中山南路改造，桂平市人民政府在法定职责范围内与吴桂芳通过协商，签订的《协议》不违反法律、行政法规的强制性规定，内容合法，所签协议有效。《中华人民共和国合同法》第六十二条规定：当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：……（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。本案中，双方签订《协议》已长达9年，期间几经吴桂芳催促，但回建地至今仍未落实。根据前述法律规定，桂平市人民政府已超出履行合同的合理期限，其行为已构成违约。桂平市人民政府以协议未对安排回建地的时间作出明确约定作为其未构成违约的抗辩理由，与上述法律规定不符，理由不能成立，不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”现桂平市人民政府已明确表示无法安排回建地给吴桂芳，可以变更为货币补偿，吴桂芳亦同意货币补偿，但对补偿标准未达成一致，据此，可依法判决桂平市人民政府采取补救措施补偿吴桂芳，对于如何进行补偿，应依照《中华人民共和国国家赔偿法》规定的损害赔偿原则，以赔偿公民、法人或者其他组织所遭受的直接财产损失为限。双方签订的《协议》约定回建地位于桂平市××新区建设控制性规划的DN11号地，现因桂平市人民政府未按约定地块落实回建地，吴桂芳直接损失的价值就应体现在原约定的DN11号地块的土地价值上，桂平市人民政府应采取支付一次性补偿金的补救措施补偿原告。在已生效的（2017）桂08行初96号案执行过程中，广西国泰房地产土地资产评估有限公司对DN11号地进行了评估，《房地产估价报告》评估价为9467.25元/平方米（含回建土地、回建地基础及圈梁建设成本、回建地小区三通一平建设成本、办理建设工程规划许可证费用），另加80元/本办不动产证费用。该报告以DN11号地回建地用途为住宅用地，性质为国有划拨土地，以2018年11月19日作为价值时点，并按《协议》约定的建筑物规划、回建地交付标准和小区建设标准进行评估，得出的评估结果已能充分体现DN11号地块的经济价值，可作为桂平市人民政府补偿吴桂芳未获得回建地安置而遭受损失的依据使用。按照《协议》约定，吴桂芳可获得回建地面积为92.35平方米，根据DN11号地评估标准计算补偿款，其可获得补偿款为874380.54元（92.35平方米×9467.25元/平方米＋80元办证费用＝874380.54元），因此，桂平市人民政府应一次性补偿吴桂芳回建地损失874380.54元。而且为了实质性化解行政争议，对《协议》第二项第2点约定的临时安置补助费，桂平市人民政府还应按约定继续向吴桂芳支付临时安置补助费至上述赔偿款全额到付之月止。 综上所述，桂平市人民政府未按约定履行行政协议义务，应当采取补救措施补偿吴桂芳损失874380.54元，并继续按约发放临时安置补助费至赔偿款全额到付止。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决：桂平市人民政府应于本判决发生法律效力之日起六个月内一次性支付吴桂芳补偿款874380.54元，若桂平市人民政府未按期支付全额补偿款，则承担从判决发生法律效力起六个月期满之日起未及时给予吴桂芳补偿而造成的利息损失，该利息损失应当参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条规定，以判决发生法律效力起六个月期满之日时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利，并继续向吴桂芳发放临时安置补助费至上述赔偿款全额到付之月止。 上诉人吴桂芳上诉称：一、桂平市人民政府未及时给予上诉人补偿和安置，行为违法。二、DN11号回建地目前还是未建设好的集体土地，其价值远不及上诉人被征收房屋所在地的土地价值，一审判决以DN11号回建地现状的评估价9467.25元/平方米作为对上诉人的补偿是不公平的，应当按照被征收房屋所在地同地段同类房屋所占用土地的参考价值为18000-20000元/平方米补差价。请求二审法院撤销一审判决，判决桂平市人民政府履行《协议》，以被征收房屋所在地同地段同类房屋的价值对上诉人予以补偿。 被上诉人桂平市人民政府答辩称：一、上诉人在一审起诉书及开庭审理中均认可签订的《协议》是双方真实意思表示，合法有效。二、根据一审判决查明的事实，上诉人也同意将原来的补偿方式变更为货币补偿，一审判决本府按照约定回建地的评估价格支付补偿款，认定事实清楚，结果正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 二审审理时，上诉人吴桂芳提供了照片4张，用以证明涉案房屋被拆除前后概况。桂平市人民政府对上述照片的真实性、合法性、关联性均不予认可。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，对上诉人在二审中提交的上述证据，因上诉人在一审审理中无正当事由未提供而在二审中提供，本院依法不予接纳。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府予以公告并组织实施。本案中，被上诉人桂平市人民政府负责组织实施涉案土地征收工作，其设立的专门负责征地拆迁事宜的桂平市城市建设大会战指挥部办公室代表其与上诉人吴桂芳签订房屋拆迁补偿安置协议。经核实，桂平市城市建设大会战指挥部办公室与吴桂芳签订的《协议》，没有违反法律法规强制性规定，且系双方的真实意思表示，没有证据证明该协议存在重大误解或违背一方真实意思的情形，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效情形和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。因此，涉案《协议》合法有效。双方于2009年7月31日签订《协议》后，桂平市人民政府根据《协议》的约定已经向吴桂芳支付了包括房屋及附属物补偿费、临时安置补助费、一次性搬迁补助费等补偿费，吴桂芳被征收的房屋也按《协议》约定予以拆除。但是，《协议》中约定给吴桂芳安排DN11号回建地，因该回建地尚未征收，桂平市人民政府至今仍未履行《协议》约定的该项义务，桂平市人民政府也表示客观上无法在短时间内给吴桂芳安排DN11号回建地，桂平市人民政府未能按照《协议》约定给吴桂芳安排回建地的行为已构成违约。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，桂平市人民政府应对其违约行为给吴桂芳造成的经济损失承担赔偿责任。鉴于双方在本案中均同意变更为货币补偿方式，因双方在《协议》中已经确定DN11号回建地作为协议履行对象，因此，本案吴桂芳应获得的赔偿应按照该地块市场价值来确定。根据已生效的（2017）桂08行初96号案件执行过程中，广西国泰房地产土地资产评估有限公司对DN11号地块进行评估，以2018年11月19日作为价值时点，综合DN11号回建地用途、性质以及该回建地的交付标准等因素，DN11号回建地市场评估价值为9467.25元/平方米（含回建土地、回建地基础及圈梁建设成本、回建地小区三通一平建设成本、办理建设工程规划许可证费用），另加80元/本办理不动产证费用。上诉人吴桂芳对该评估报告的结果无异议，只是认为应当以被征收宅基地市场评估价进行补偿。因此，一审判决根据该评估结果以及吴桂芳可获得回建地面积为92.35平方米，确定吴桂芳可获得赔偿款项为874380.54元（92.35平方米×9467.25元/平方米＋80元办证费用）并无不当。同时，根据《协议》的约定，桂平市人民政府还应按约定继续向吴桂芳支付临时安置补助费，一审判决责令桂平市人民政府按约定继续向吴桂芳支付临时安置补助费至上述赔偿款全额到付之月止，有事实和法律依据。 关于上诉人吴桂芳主张以被征收宅基地市场评估价来赔偿其损失的问题。由于上诉人吴桂芳与桂平市人民政府在《协议》中已经约定DN11号回建地作为吴桂芳被征收房屋的安置地，补偿项目及对象都已明确，双方同意变更为货币补偿是履行协议方式的改变，并非双方解除《协议》后重新启动补偿程序。因此，一审判决按照DN11号回建地市场价格赔偿给吴桂芳，并未对吴桂芳权益造成损害。上诉人吴桂芳主张以被征收宅基地市场评估价来赔偿其损失没有法律依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予以维持。上诉人吴桂芳的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴桂芳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇一九年十一月十一日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣