安徽省凤阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1126行初27号 原告黄吉月，男，1966年11月15日出生，汉族，住安徽省凤阳县。 委托代理人黄永飞，男，1991年9月24日出生，汉族，住安徽省凤阳县。（系原告黄吉月儿子）。 原告孙桂军，男，1965年8月1日出生，汉族，住安徽省凤阳县。 原告徐维龙，男，1968年11月10日出生，汉族，住安徽省凤阳县。 三原告共同委托代理人张太中，江苏裕和律师事务所律师。 被告凤阳县大庙镇人民政府，住所地凤阳县大庙镇街道。 法定代表人孙从阳，该镇镇长。 出庭单位负责人张永，该镇党委副书记。 委托代理人赵雷雨，安徽皖淮律师事务所律师。 原告孙桂军、黄吉月、徐维龙不服被告凤阳县大庙镇人民政府土地征收一案，本院于2019年6月3日立案后，依法向被告凤阳县大庙镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月10日公开开庭审理了本案。原告孙桂军、徐维龙及其和黄吉月共同委托代理人张太中，被告凤阳县大庙镇人民政府党委副书记张永及委托代理人赵雷雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月30日，凤阳县大庙镇人民政府发布《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案公告》。2018年12月30日，凤阳县大庙镇人民政府发布《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案补充公告》。 原告孙桂军、黄吉月、徐维龙诉称，三原告系凤阳县大庙镇林山村小尹组村民。2018年11月30日，被告发布《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案公告》，将原告所在小组内的集体土地、房屋及其各类附属物纳入征收范围，并制定相应征收补偿标准及宅基地有偿退出补偿办法；2018年12月30日，被告又发布《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案补充公告》，进一步明确了宅基地有偿退出补偿标准。原告多次要求被告出示本次征收合法手续无果。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条规定，国家征收土地的，由国务院或省级人民政府批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，而被告对原告承包土地、农村宅基地及房屋实施征收，既无主体资格又无合法依据，当属“重大且明显违法”。故请求撤销被告作出的《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案》。 原告向本院提交如下证据： 一、农村土地承包经营权证两份及农村土地承包经营权公示结果归户表、通知书三份，证明原告是涉案土地权利人，原告的宅基地及其房屋确实存在，具有原告主体资格。 二、2018年11月30日《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案公告》、2018年12月30日《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案补充公告》，证明被诉行政行为存在，且严重违法。 三、凤阳县人民政府征收土地方案公告、原凤阳县国土资源局征地补偿安置公告，安徽省政府（2012）168号征地批复中涉及大庙镇被征土地分别位于林山村和周围社区共计150亩，原告所在宅基地及房屋、承包地均不在该范围之内。 被告凤阳县大庙镇人民政府辩称：一、案涉土地2012年12月14日已经被安徽省人民政府批准征收，本次的土地征收依据合法；二、征收范围的划定系按照省政府批准征收土地红线范围进行确定，不是答辩人划定；三、答辩人不是本次土地征收的组织实施主体，印发土地征收补偿实施方案是为配合本次土地征收开展具体工作；四、补偿实施方案内容本身不存在违反法律法规的情形；五、因答辩人印发的实施方案没有对县政府发布的征收土地方案内容做实质性的修改，且没有对被征收人造成不利影响，按照最高人民法院已经生效的裁判文书查明事实，该方案本身不具有可诉性。 被告向本院提交了以下证据： 一、2012年12月14日安徽省人民政府《关于凤阳县2012年第五批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》皖政地（纳入增减挂钩）〔2012〕168号一份、红线图一份，证明2012年12月14日，经安徽省政府批准同意对大庙镇等农民集体农用地、建设用地进行征收。 二、2012年12月20日凤阳县人民政府《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案公告》（凤政土告字（2012）第60号）一份、2013年1月4日凤阳县国土资源局《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案补充公告》（凤国土告字（2012）第60号）一份，证明省政府土地征收批复作出后，县政府及国土资源局发布了二公告。 三、《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补充标准的通知》一份、《凤阳县人民政府关于调整凤阳县城市规划区征收集体土地房屋、其他附属物等补偿标准和凤阳县国有土地上房屋、其他附属物等补偿标准的通知》一份，证明被告印发的被诉行政补偿安置方案符合上级文件的要求。 四、2018年11月30日凤阳县大庙镇人民政府《关于印发凤阳县大庙镇石英砂生产集中区建设用地及地上附属物征收补偿实施方案的通知》(大政字（2018）136号)一份、凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案公告、补充公告各一份，证明被告印发征收补偿实施方案通知后及时进行了公告，并对补偿方案发布补充公告；被告的行为系在县政府领导下，实施土地征收工程中的具体工作，非组织实施主体。 经庭审质证，被告对原告提供的证据一真实性无异议，原告有土地在（2012）168号土地征收批复范围之内，证据二真实性无异议，被告印发补偿方案、补充公告，并没有违反法律规定，证据三真实性无异议，该两份公告是在（2012）168号土地征收批复作出之后发布的，被告所印发的补偿方案是为了配合本次的土地征收，如果原告认为其房屋不在该批复的土地征收范围之内，本案原告没有诉讼主体资格，缺乏诉权。 原告对被告提供的证据一认可真实性、合法性，不认可关联性，三原告的承包地、宅基地均不在该批复范围内，即使在该批复范围内，在2年内未及时实施，按规定文件自动失效，红线图该5号地是168号文件涉及大庙镇征收150亩土地，据原告了解该5号地建设单位是凤阳龙泽园光伏材料有限公司；证据二同原告证据三举证意见；证据三认可该两份文件的真实性、合法性，不认可关联性，两文件均是正常征收情况下相关补偿标准，不是被告本次土地征收的批准文件；证据四该方案严重违法。 本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据一的真实性予以认定，可以证明孙桂军、黄吉月、徐维龙具有原告主体资格；证据二是被诉行政行为；证据三具有证据三性，予以认定。被告提供的证据一、二、三证据三性予以认定；证据四为被诉行政行为。 经审理查明，2012年12月14日，安徽省人民政府作出《关于凤阳县2012年第5批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》，同意征收包括凤阳县大庙镇等境内农民集体农用地46.3009公顷土地。孙桂军、黄吉月、徐维龙为凤阳县大庙镇林山村小尹组村民，该三户有土地、房屋等在征收范围内。2012年12月20日，凤阳县人民政府发布凤政土告字（2012）第60号《征收土地方案公告》，2013年1月4日，凤阳县国土资源局发布凤国土告字（2012）第60号《征地补偿安置方案公告》。凤阳县大庙镇人民政府在具体实施征地行为过程中，于2018年11月30日发布《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案公告》，2018年12月30日发布《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案补充公告》。原告认为被告对原告的承包地、宅基地及房屋征收实施征收不合法，遂提起诉讼。 本院认为，本案争议的焦点问题：一是《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案》、《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案补充》是否为可诉行政行为；二是该行政行为是否合法。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地管理部门根据经批准的征收土地方案，会同有关主管部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的设施。该条规定是指有权机关依法定程序，作出征地补偿、安置方案，不具有可诉性。被告不具有制定发布征地收补偿、安置方案的职权，超越了职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。原告有土地被征收，原告认为被告的行政行为侵犯其合法权益，可以提起行政诉讼，对被告的辩称不予支持。 被告凤阳县大庙镇人民政府不具有制定征地补偿、安置方案的法定职权，其制定《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案》超越了职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项规定，超越职权的，应予以撤销。但凤阳县大庙镇林山村小尹组的征地拆迁已基本完成，大多数农户已按方案进行了安置补偿，石英砂生产集中区正在建设，撤销会给社会公共利益造成重大损害，故对凤阳县大庙镇人民政府公告的土地征收方案及补充确认违法，但不予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十第（四）项、第七十四条第一款第（一）项规定，判决如下： 确认被告凤阳县大庙镇人民政府2018年11月30日公告的《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案》和2018年12月30日公告的《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案补充》违法。 案件受理费50元,由被告凤阳县大庙镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。 审 判 长  杨春权 审 判 员  刘克旺 人民陪审员  陆 海 二〇一九年十一月十八日 书 记 员  胡楠楠 附相关法律： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。