包头市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)内02行终71号上诉人（原审原告）张灜仙，女，1943年10月23日出生，居民身份证号码，汉族，包头，住内蒙古自治区包头市。上诉人（原审原告）褚凤义，女，1964年3月10日出生，居民身份证号码，汉族，住内蒙古自治区包头市。上诉人（原审原告）王晓敏，女，1971年2月23日出生，居民身份证号码，汉族，无固定职业，住内蒙古自治区包头市。上诉人（原审原告）史磊（曾用名史晓燕），女，1968年4月7日出生，居民身份证号码，汉族，包头，住内蒙古自治区包头市。上诉人（原审原告）安萍，女，1957年8月29日出生，居民身份证号码，汉族，住内蒙古自治区包头市。上诉人（原审原告）黄存秀，女，1942年12月15日出生，居民身份证号码，汉族，住内蒙古自治区包头市。上诉人（原审原告）罗秀华，女，1950年1月26日出生，居民身份证号码，汉族，住内蒙古自治区包头市。上诉人（原审原告）康金燕，女，1940年7月15日出生，居民身份证号码，汉族，住内蒙古自治区包头市。上诉人（原审原告）陈俊杰，男，1961年4月2日出生，居民身份证号码，汉族，住内蒙古自治区包头市。上诉人（原审原告）井建顺，男，1963年10月26日出生，居民身份证号码，汉族，住内蒙古自治区包头市。上诉人（原审原告）吉木斯花，女，1967年12月12日出生，居民身份证号码，蒙古族，住内蒙古自治区包头市。诉讼代表人张灜仙，女，1943年10月23日出生，居民身份证号码，汉族，住内蒙古自治区包头市。诉讼代表人王晓敏，女，1971年2月23日出生，居民身份证号码，汉族，无固定职业，住内蒙古自治区包头市。上列上诉人的共同委托代理人杨德桥，内蒙古昆峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）包头市规划局，住所地内蒙古自治区包头市青山区富强路10号街坊。法定代表人王旭东，该局局长。委托代理人马小龙，该局总工程师。委托代理人曹军，内蒙古珍和律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）包头广播电视大学，住所地内蒙古自治区包头市昆都仑区民族东路与友谊大街交叉口处包头市蒙古族学校内。法定代表人杨鹏飞，该校校长。委托代理人刘弘宇，内蒙古天祺律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）包头市建华天诚置业有限公司，住所地内蒙古自治区包头市稀土高新区总部经济园E11-101号。法定代表人刘建平，该公司董事长。上诉人张灜仙、褚凤义、王晓敏、史磊、安萍、黄存秀、罗秀华、康金燕、陈俊杰、井建顺、吉木斯花因房屋建设规划行政许可一案，不服内蒙古自治区包头市昆都仑区人民法院（2015）昆行初字第50号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年5月5日受理后，依法组成合议庭，于2016年6月8日公开开庭审理了本案。上诉人张瀛仙、褚凤义、史磊、井建顺、吉木斯花及上诉人的诉讼代表人张瀛仙，上诉人的共同委托代理人杨德桥，被上诉人包头市规划局的负责人马小龙及委托代理人曹军，原审第三人包头市广播电视大学的委托代理人刘弘宇，原审第三人包头市建华天诚置业有限公司的法定代表人刘建平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定，第三人包头广播电视大学（原内蒙古电视大学包头分校）成立于1979年，原校址建于1987年，位于内蒙古自治区包头市昆都仑区青年路八号街坊（青年路与阿尔丁大街交叉口处西南角），1991年第三人包头广播电视大学取得《国有土地使用证》，用地面积10840.6平方米，用途为教育。1996年包头市地震后，第三人包头广播电视大学教学楼已经存在安全隐患。2010年4月13日，第三人包头广播电视大学向包头市人民政府递交包电大字（2010）12号《关于在原址开发建设教学综合大楼的请示》，请示拟将教学楼在原址进行拆旧建新改造。2010年4月23日，包头市人民政府同意该请示。2010年7月16日，第三人包头广播电视大学与第三人包头市建华天诚置业有限公司签订《包头市广播电视大学教学综合大楼改造项目联建协议书》，合作进行“包头广播电视大学综合改造建设项目”，协议约定包头广播电视大学将校园的部分土地通过“招拍挂”形式出让给包头市建华天诚置业有限公司，包头市建华天诚置业有限公司无偿为包头广播电视大学新建教学楼不少于11500平方米。2011年4月11日，被告包头市规划局对包头广播电视大学综合改造项目作出《建设工程规划设计要点通知书》，容积率小于5.6，建筑高度100米，用地面积9758.90平方米，建筑间距满足日照间距要求，建筑退让满足规范要求。2011年4月28日，包头市昆都仑区人民政府以昆政文字（2011）84号公函同意第三人包头广播电视大学拟对其位于青年路以南、阿尔丁北大街以西的现址（净用地9758.90平方米，合14.6383亩）地块进行开发改造，并请包头市国土资源局对该地块挂牌出让。2011年7月11日，第三人包头广播电视大学以包电大字（2011）24号文件向包头市国土资源局递交《关于包头广播电视大学委托出让土地有关情况的说明》。2013年8月26日，包头广播电视大学教学楼项目通过包头市环境保护局昆区分局环境影响评价。2013年9月9日，被告包头市规划局作出《关于对〈建设工程规划设计要点通知书〉（包规划管字［2011］第0226号）延期意见的函》，对包规划管字［2011］第0226号《建设工程规划设计要点通知书》从批准之日起延期一年。2014年3月10日，包头广播电视大学综合改造项目通过包头市规划技术中心建设项目规划技术指标核定。2014年3月13日，包头市规委会项目论证审查委员会对包头广播电视大学及商住楼项目研究论证，提出修改意见，形成（2014）4号《包头市规委会项目论证审查委员会会议纪要》。2014年3月25日，包头市发展和改革委员会作出包发改审批字（2014）24号《包头市电大商住楼项目备案确认书》，认定包头市电大商住楼项目符合《内蒙古自治区企业投资项目备案办法》的有关规定，准予备案。2014年4月1日，包头市发展和改革委员会作出包发改审批字（2014）36号《关于包头广播电视大学教学楼工程项目可行性研究报告的批复》，同意第三人包头广播电视大学建设教学楼项目。2014年7月17日至2014年7月25日，被告包头市规划局在包头广播电视大学综合楼改造项目中，向社会提前公示总平面规划图、建筑效果图、建筑剖面图。2014年9月17日，被告包头市规划局在包头广播电视大学综合楼改造项目中向有关利害关系人公告举行听证会。2014年9月24日，被告包头市规划局组织行政行为相对人、与行政行为有利害关系的公民召开听证会，原告张灜仙及王晓敏的丈夫贾建勇等人参加听证会。2014年12月12日，经包头市城市规划信息管理中心核定，包头广播电视大学教学楼和商住楼项目对32F商住楼日照存在遮挡。2014年12月16日，包头市规委会项目审查委员会对包头广播电视大学及商住楼项目研究论证建设项目规划方案，形成（2014）23号《包头市规委会项目审查委员会会议纪要》。2015年2月5日，包头市城市规划委员会对包头广播电视大学及商住楼项目原则通过项目规划设计方案，形成（2015）1号《包头市城市规划委员会会议纪要》。2015年3月23日，包头市规委会项目论证审查委员会对包头广播电视大学及商住楼项目研究论证建筑外立面设计方案，形成（2015）5号《包头市规委会项目论证审查委员会会议纪要》。2015年4月9日，被告包头市规划局向包头市人民政府递交包规划综字（2015）18号《关于报请审批〈包头市电大·教学楼及商住项目规划设计方案〉的请示》（建设项目总平面图、平面图、立面图、剖面图、效果图）。2015年4月14日，包头市人民政府同意该设计方案。2015年5月4日，包头市国土资源局向第三人包头市建华天诚置业有限公司核发（2015）100号《建设用地批准书》，准许第三人包头市建华天诚置业有限公司使用昆区青年路南侧、阿尔丁北大街西侧土地，批准用地面积4804.50平方米，土地取得方式为出让，有效期从2015年4月至2016年4月。2015年5月12日，被告包头市规划局向第三人包头市建华天诚置业有限公司及包头广播电视大学核发地字第150203201500008号《建设用地规划许可证》，用地项目为包头广播电视大学综合改造项目，用地性质为教育、居住、兼容商业，总用地面积9758.12平方米，建设规模不大于40483.75平方米，容积率4.15，建筑密度35.82%，建筑高度最高100米。2015年5月12日，第三人包头市建华天诚置业有限公司向包头市规划局昆都仑区分局申请领取包头广播电视大学综合改造建设项目《建设工程规划许可证》。2015年6月9日，被告包头市规划局向第三人包头广播电视大学及包头市建华天诚置业有限公司核发建字第150203201500007号《建设工程规划许可证》，工程名称包头广播电视大学综合改造建设项目，工程地址位于青年路南、阿尔丁大街西原电大院内，总建筑面积43715.75平方米，其中新建教学楼9332.8平方米、地下建筑3232平方米，新建住宅21487.95平方米，新建商业及配套2463平方米，原有住宅7200平方米，计容面积40483.75平方米。后原告张灜仙等十一人以被告包头市规划局向第三人包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司核发《建设工程规划许可证》的行政行为侵害其合法权益，造成原告房屋贬值、影响采光为由，提起本案行政诉讼，但原告未提供相应证据。原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。被告包头市规划局作为包头市人民政府城乡规划主管部门，具有对本市范围内工程建设进行规划许可的行政职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。本案中，第三人包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司在位于包头市昆都仑区青年路南侧、阿尔丁北大街西侧原电大院内，建设包头广播电视大学综合改造项目，事先已经取得申领该项目《建设工程规划许可证》的要件资料，被告包头市规划局向第三人包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司核发《建设工程规划许可证》之前，也已组织原告张瀛仙等利害关系人进行了听证，被告包头市规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、《包头市城乡规划条例》第四十五条的规定，为第三人包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司的包头广播电视大学综合改造建设项目核发建字第150203201500007号《建设工程规划许可证》之行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告张瀛仙等十一人诉称因被告上述发证行为造成其房屋贬值、影响采光的主张，无事实和法律依据，本院不予采信。原告张瀛仙等十一人与第三人包头广播电视大学就位于原电大院内的原告各自所购房屋的国有土地使用权归属争议，实为引发本案诉讼的实质争议，其不属于本案行政诉讼调整范畴。基于此，对原告张瀛仙等十一人要求撤销被告包头市规划局颁发建字第150203201500007号《建设工程规划许可证》的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告张灜仙、褚凤义、王晓敏、史磊、安萍、黄存秀、罗秀华、康金燕、陈俊杰、井建顺、吉木斯花的诉讼请求。案件受理费50元（原告张灜仙预交），由原告张灜仙负担。上诉人上诉请求撤销内蒙古自治区包头市昆都仑区人民法院（2015）昆行初字第50号行政判决；撤销被上诉人包头市规划局作出的建字第150203201500007号《建设工程规划许可证》；诉讼费用由被上诉人负担。事实和理由：一、被上诉人包头市规划局为包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司核发的建字第150203201500007号《建设工程规划许可证》违反相关法律规定，属于滥用行政职权，一审判决其合法，属认定事实不清，适用法律错误。具体事由：（一）被上诉人包头市规划局超越包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司土地使用范围为其进行违法规划。被上诉人包头市规划局为包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司核发的《建设工程规划许可证》载明，规划建设用地面积为9758.12平方米，而包头市国土资源局批准建设用地面积为4804.50平方米，给包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司多规划了4953.62平方米，其规划包括了上诉人居住的1、2、3号楼，上诉人的房屋已经过房改，取得了房屋所有权证，被上诉人的行为违反了《物权法》“房地一体”的原则。（二）被上诉人包头市规划局为包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司的建设工程规划容积率为4.15，在计算容积率时，将上诉人享有的土地使用权的土地及地上建筑物也计算在内，其计算方法是错误的，侵犯了上诉人的合法权益，违反上位地方法律《包头市城乡规划条例》和《包头市城乡规划技术规定》的规章的规定。（三）被上诉人包头市规划局为包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司的建设工程规划与上诉人享有所有权的原有建筑物第3号楼之间建筑间距不符合技术规定。被上诉人包头市规划局为包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司的建设工程规划的修建性详细报告中，电大教学楼与3号楼的建筑间距为23.5米。根据《包头市城乡规划技术规定》第12条第1款、第17条第3款的规定电大教学楼与3号楼之间的距离应当为39.6米。（四）被上诉人包头市规划局公布的部分规划数字不实，损害了国家利益。（五）被上诉人包头市规划局为包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司不同性质的建设工程一并规划，不符合法律规定。（六）被上诉人包头市规划局所举行的规划听证程序不符合法律规定。（七）核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证是被上诉人的主要行为，包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司没有申请和对应的材料，又有严重造假，不符合《行政许可法》第二十九条、第三十一条、34第三十四条的规定。二、一审法院在庭审过程中，未允许上诉人充分发表意见，剥夺了上诉人的辩论权，一审法院审理超过审限。三、上诉人与被上诉人之间争议实质是规划行政行为合法性问题，不是一审判决所说的土地权属争议，包头市国土资源局核发的（2015）字第100号《建设用地批准书》已经给包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司划定了土地使用权的范围，被上诉人包头市规划局应当在用地范围内进行规划，不应将上诉人的建筑物和土地一并规划，一审法院将规划问题说成是土地权属问题，属于偷换概念。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，被上诉人作出建设规划行政许可违反法律、法规，损害了上诉人的合法权益，故请求二审法院查明事实，支持上诉人的上诉请求。被上诉人包头市规划局答辩称，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，没有违反法定程序，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人包头广播电视大学、包头市建华天诚置业有限公司均未在法定期限内递交书面答辩意见，庭审中表示同意被上诉人包头市规划局的答辩意见。经二审审理查明事实与原审认定事实无异，本院予以确认。另查明，被上诉人包头广播电视大学原使用的土地面积，于2011年经被上诉人包头市规划局规划设计要点核定，校区红线内可用地面积为9758.90平方米。本院认为，本案争议焦点为：被上诉人包头市规划局为包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司核发《建筑工程规划许可证》是否符合法律规定，原判认定事实是否清楚，适用法律是否正确。一、（一）关于上诉人认为“被上诉人包头市规划局超越包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司土地使用范围为其进行违法规划，为包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司多规划了4953.62平方米”的问题，1991年包头广播电视大学取得《国有土地使用证》的用地面积为10840.6平方米，2011年经被上诉人包头市规划局规划设计要点核定，校区红线内可用地面积为9758.90平方米。包头广播电视大学经包头市人民政府同意在原址进行拆旧建新改造后，与包头市建华天诚置业有限公司签订了《综合改造建设项目联建协议》。包头市建华天诚置业有限公司通过“招拍挂”出让的方式，取得包头广播电视大学使用土地中的4804.50平方米，并经包头市国土资源局核发面积为4804.50平方米的《建设用地批准书》，包头广播电视大学其余土地仍为划拨教育用地，并非系上诉人认为的给包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司批准建设用地面积为4804.50平方米。且上诉人亦未取得土地使用权证，故被上诉人包头市规划局为包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司的规划并未超越其土地使用范围。（二）关于上诉人认为“被上诉人包头市规划局为包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司核发的建设工程规划容积率违反《包头市城乡规划条例》和《包头市城乡规划技术规定》的规定，容积率的计算方法是错误的，不应将上诉人的房屋面积计算在内”的问题，内建规（2013）367号《关于印发（试行）的通知》中规定，本规则所称的容积率是指一定用地范围内，总建筑面积计算值与总建设用地面积的比值。包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司被批准用地面积为9758.90平方米，电大院内总建筑面积为43715.75平方米，其中新建教学楼9332.8平方米、地下建筑3232平方米、新建住宅21487.95平方米、新建商业及配套2463平方米，原有住宅7200平方米。上诉人的房屋坐落于批准建设用地范围内，被上诉人在计算容积率时，将上诉人的房屋面积计算在内符合规定，且容积率为4.15，并未超过规划要点中要求的5.6。（三）关于上诉人称“依据《包头市城乡规划技术规定》的规定电大教学楼与3号楼之间的距离应当为39.6米，规划中电大教学楼与3号楼的建筑间距为23.5米，不符合技术规定”的问题，《包头市城乡规划技术规定》第九条规定低层、多层建筑平行布置时的间距为遮挡建筑物高度的1.5倍以上。第十条规定遮挡建筑高度在24米至40米（含），建筑间距不低于遮挡建筑高度的1.3倍。根据该规定计算本案电大教学楼与上诉人3号楼的建筑间距是符合法律规定的。（四）、（五）、（六）、（七）关于上诉人认为“被上诉人公布的部分数字不实，损害了国家利益；被上诉人为包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司一并规划，不符合法律规定；被上诉人所举行的规划听证程序不符合法律规定；核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证是被上诉人包头市规划局的主要行政行为，包头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司没有申请和对应的材料，又有严重造假，不符合《行政许可法》的相关规定的上诉主张”等问题，没有事实依据和法律依据。二、关于上诉人认为“一审法院在庭审过程中，未允许上诉人充分发表意见，剥夺了上诉人的辩论权，一审法院审理超过审限”的问题，本院认为，一审并未违法剥夺上诉人的法定权利，影响案件的正确判决。三、关于上诉人第三部分的上诉理由亦没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，被上诉人包头市规划局为头广播电视大学和包头市建华天诚置业有限公司的《建筑工程规划许可证》符合法律规定，原审驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  夏经坤审判员  王雅琴审判员  任晓莉二〇一六年七月十三日书记员  赵丹萍附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。处理过的文书