河北省广宗县人民法院行 政 裁 定 书（2019）冀0531行初55号原告刘书文，男，1964年8月5日出生，汉族，农民，户籍所在地河北省威县该村。委托委托代理人刘艳辉，河北甲信律师事务所律师。被告威县自然资源和规划局，住所地河北省威县中华大街**，统一社会信用代码：11130533MB1714101D。法定代表人王怀谦，男，该局局长。委托代理人张宝哲，男，该局权益利用股股长。委托代理人王利龙，威县长江法律服务所法律工作者。第三人王书兰，女，1966年12月30日出生，汉族，威县农业和农村局干部，户籍所在地邢台市威县威县。威县，原告刘书文诉被告威县自然资源和规划局土地行政决定一案，原告根据《最高人民法院关于〈开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知〉》、《邢台市中级人民法院关于行政案件实行相对集中管辖的公告》的规定于2019年7月19日向本院提起诉讼。本院于2019年7月24日受理后，于2019年7月29日向被告威县自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。因王书兰与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，经王书兰申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭审理了本案。原告刘书文及其委托代理人刘艳辉，被告威县自然资源和规划局的委托代理人张宝哲、王利龙，第三人王书兰到庭参加诉讼，被告负责人经本院依法通知未到庭。本案现已审理终结。被告威县自然资源和规划局于2012年12月26日在中国土地市场网发布《邢台市威县收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的公告》，主要内容为：据威政〔2012〕123号《威县自然资源和规划局关于同意收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的批复》，威县国土资源局现无偿收回该宗地使用权。农业机械公司位于洺水路北侧，原面积5.8亩（批准文号：威政土字〔1990〕1号、威政土字〔1990〕2号），实际占用面积3440.76平方米，现全部予以收回。被告向本院提交了作出被诉行政行为的证据如下：1、威县农业机械公司破产清算组关于威县农业机械公司资产处置的情况说明；2、威县人民政府关于同意收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的批复（威政〔2012〕123号）；3、邢台市威县收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的公告；4、威县国土资源局关于收回威县农业机械公司国有划拨土地使用权的请示；5、国有建设用地收回审批表；6、威县农机公司破产资产处置办法；7、河北省威县人民法院（2008）威民破字第1-6号民事裁定书、（2008）威民破字第1-4号民事决定书及人民法院报公告；8、威县人民政府政字〔2010〕170号会议纪要；9、威县农业局关于威县农机公司依法破产资产处置的报告；10、威县农业机械公司平面图；11、威县农业机械公司土地档案（威政土字〔1990〕1号、2号）。法律依据：国土资源部关于部署运行土地市场动态监管与监测系统的通知（国土资发〔2008〕284号）。原告刘书文诉称，2000年威县农业银行通过中国长城资产管理公司将威县农机公司包括2014-88号土地使用权在内的19项财产的全部债权转让给原告。2018年9月原告作为破产案件的利害关系人参听证会时得知上述原告享有权益的土地被威县人民政府（2012）123号批复收回，随即原告启动诉讼程序要求撤销政府批复，在诉讼过程中得知被告威县国土资源局为此在中国土地市场网上发出了收回公告。被告做出的行政行为违反法定程序，在中国土地市场网上发布公告没有法律依据，未履行必要的告知利害关系人程序，公告内容也没有告知利害关系人的权利。被告作出的行政行为内容上没有适用法律法规，属于适用法律法规错误。原告诉讼请求：依法撤销被告做出的“邢台市威县收回农业机械公司国有划拨土地使用权的公告”的行政行为。原告向本院提交的证据如下：1、河北省威县人民法院（1999）威经初字第110号民事判决书、（2008）威民破字1-5号民事裁定书；2、固定资产抵押物清单2页及企业主管部门、财政部门认定书；3、河北省威县人民法院（1999）威执字291-3号执行裁定书；4、河北省广宗县人民法院2019年3月12日庭审笔录；5、邢台市威县收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的公告；6、河北省威县人民法院（2008）威民破字1-10民事裁定书、（2008）威民破字1-12号民事裁定书；7、2015年10月13日拆迁委托协议；8、照片2张。被告威县自然资源和规划局辩称，1、依据《行政复议法》第三十条第一款之规定，本案应适用复议前置的规定。2、被告是根据县政府的批复于2012年12月26日在国家土地市场网上发布的收回土地使用权的公告，在公布之日对包括原告在内的所有人都具有公开告知的意义，原告的起诉已经超过法定的起诉期间。且原告2016年10月11日已经知道拍卖行为，收回土地使用权是拍卖前的必经程序，可以推定原告已经知道土地收回的事实，也已经超过起诉期限。3、原告与被告收回土地使用权的行政行为没有法定的利害关系，原告购买的中国长城资产管理公司的债权没有办理过抵押登记，不产生抵押效力，原告对涉案土地使用权没有合法利益相关性。被告收回未经办理抵押登记的国有划拨土地使用权，并未侵害原告的合法权益。本案应依法驳回原告起诉。第三人王书兰述称，1、原告刘书文提起本案所依据的抵押权未经登记，对外不产生法律效力。2、原告刘书文超过起诉期限。收回公告发布时间是2012年12月26日，在法律规定时间内无人提出异议，发布的公告视为送达。拆迁委托书是2015年10月13日有刘书文签字知道国土局收储后进行拍卖；刘书文在2016年10月12日提出异议；2018年9月19日听证会，不仅知道政府的批复还知道国土局发布的公告。应驳回原告刘书文的起诉。第三人向本院提交的证据如下：1、刘书文异议申请书；2、河北省威县人民法院参与听证通知书；3、拆迁委托协议。经庭审质证，被告对原告提交的证据1、3、5无异议；对证据2真实性无异议，关联性、合法性有异议，认为该土地使用权没有在被告处办理抵押登记；对证据4真实性无异议，关联性及原告的证明目的有异议；对证据6真实性无异议，关联性、合法性有异议，认为裁定的作出不符合破产法的规定；对证据7三性均有异议，原告提交的庭审笔录中对被告提交的存放在破产清算组的委托协议是无异议的，原告本次提交的协议不真实；对证据8，认为当庭提交不符合行政诉讼法规定，不予质证。第三人对原告提交证据的质证意见与被告相同。原告对被告提交的证据1，真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为该说明中提到的拆迁委托协议原告不知情、不真实；对证据2，真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为该批复没有按法律规定的程序履行职责；对证据3，认为在中国土地市场网上发布没有法律依据；对证据4-6三性均有异议，认为是内部工作流程，不是行政行为所依据的法律文件要求；对证据7真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为没有通知原告；对证据8三性均有异议，认为被告作出行政行为应依据规范性法律文件，而不是政府的会议纪要；对证据9-11真实性无异议，合法性、关联性有异议。第三人对被告提交的证据无异议。原告对第三人提交的证据1无异议；对证据2，认为与本案无关联性；对证据3关联性无异议，真实性、合法性有异议，认为和原告提交的证据不一致。被告对第三人提交的证据无异议。综合当事人举证、质证意见及当庭陈述，本院对上述证据材料认定如下：原告提交的证据1-5和被告提交的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，并经过公开开庭质证，本院予以确认。原告提交的证据6-8和第三人提交的证据与本案无关联性，本院不予确认。经审理查明，中国农业银行河北省威县支行（以下简称农行威县支行）诉河北省威县农业机械公司（威县农机公司）等抵押借款合同纠纷一案，河北省威县人民法院于1999年5月26日作出（1999）威经初字第110号民事判决书，判决农行威县支行与威县农机公司所签借款及抵押合同有效，威县农机公司在判决生效后三日内偿还农行威县支行借款本金一百六十五万元及利息、逾期罚息。2006年4月4日，河北省威县人民法院作出（1999）威执字第291-3号民事裁定书，认定农行威县支行申请执行威县农机公司借款合同纠纷一案，农行威县支行已将贷款剥离到中国长城资产管理公司石家庄办事处，该办事处又将威县农机公司的全部债权转让给刘文书；债权转移后，刘书文行使债权人的一切权利；裁定变更该案的申请人为刘书文。2010年3月9日，威县人民法院作出（2008）威民破字第1-5号民事裁定书，确认威县农机公司欠刘书文债权4,313,657.3元。原告刘书文提供的来源于威县人民法院档案的1993年3月15日威县农机公司固定资产抵押物清单中第16项为公司新宅基6亩。2010年3月17日，威县人民法院作出（2008）威民破字第1-6号民事裁定书，宣告威县农机公司破产。2012年8月7日，威县农业局作出《关于威县农机公司依法破产资产处置的报告》，其中关于破产债务、财产及处置写明：截至2008年3月17日，威县农业机械公司…有质押债务4,313,657.3元（打包购买长城公司债权人刘书文自行申报）…按破产程序，对该公司的经营场地、地、地上附着物存商品等需要进行拍卖，拍卖资产依照《中华人民共和国企业破产法》进行清偿。2012年10月30日，河北省威县农业机械公司破产清算组作出《威县农机公司破产资产处置办法》，其中对于公司土地写明：鉴于该公司占地属县政府划拨土地，请政府予以收回，并将地上建筑物和财产一并打包依法处置。2012年12月4日，威县国土资源局作出《关于收回威县农业机械公司国有划拨土地使用权的请示》，向威县人民政府申请无偿收回该公司的划拨土地。2012年12月21日，威县人民政府向威县国土资源局作出威政〔2012〕123号《关于同意收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的批复》，批复主要内容如下：一、同意无偿收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权。该宗地位于洺水路北侧，原面积5.8亩（批准文号：威政土字〔1990〕1号、威政土字〔1990〕2号），实际占用面积3440.76平方米，现全部予以收回。二、该宗地收回后，纳入政府土地储备。三、你局要根据本批复精神，依法办理相关手续。2012年12月26日，威县国土资源局在中国土地市场网发布《邢台市威县收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的公告》，主要内容为：根据威政〔2012〕123号《威县人民政府关于同意收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的批复》，威县国土资源局现无偿收回该宗地使用权。农业机械公司位于洺水路北侧，原面积5.8亩（批准文号：威政土字〔1990〕1号、威政土字〔1990〕2号），实际占用面积3440.76平方米，现全部予以收回。刘书文不服威县人民政府作出的《关于同意收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的批复》（威政〔2012〕123号），提起诉讼，本院于2019年3月27日作出（2019）冀0531行初2号行政裁定书，认定该批复是不产生外部法律效力的行为，裁定驳回刘书文的起诉。刘书文提出上诉，河北省邢台市中级人民法院于2019年6月24日作出（2019）冀05行终115号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原判。原告刘书文遂提起本诉。本院认为，本案中，原告刘书文以被告收回土地使用权的决定妨碍其购买的威县农机公司债权实现为由向本院提起撤销之诉。原告的主要理由为，其购买的债权业经人民生效判决确认抵押合同有效，是合法的抵押权人，被告决定收回的划拨土地使用权在其购买的债权抵押物清单内，被告的行为直接导致了抵押权无法实现。被告的主要抗辩主张为，原告购买的债权没有办理过抵押登记，不产生抵押效力，原告对涉案土地使用权没有合法利益相关性。因此，原告与被诉行政行为有无利害关系是本案的审理焦点。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。具体到本案，判断原告与被诉行政行为有无利害关系或者说审查被告作出行政行为时对原告的权益是否需要依法应予保护或者应予考虑，主要是考虑原告主张的不动产抵押权是否设立。1990年5月19日施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十五条规定，土地使用权和地上建筑物、其他附着物抵押，应当依照规定办理抵押登记。第三十六条第一款规定，抵押人到期未能履行债务或者在抵押合同期间宣告解散、破产的，抵押权人有权依照国家法律、法规和抵押合同的规定处分抵押财产。第四十七条第一款规定，无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。虽然根据本案查明的事实，原告购买的债权业经人民法院生效判决确定抵押合同有效，但根据上述行政法规及《中华人民共和国物权法》第一百八十七条的规定，抵押合同成立后，抵押权是否设立，仍应做具体考察。就本案涉案的划拨土地使用权来说，抵押权的设立以登记为必要，签订抵押合同但未办理抵押登记的，抵押权应属并未设立，债权人如主张享受抵押权的，不应得到支持。当然，抵押权的设立与否需要人民法院的相关民事判决予以确认，但是对行政机关来说，未办理抵押登记的划拨土地使用权，其所谓的“抵押”在依法收回土地使用权时显然并不属于需要依法应予保护或者应予考虑的对象。故此，本案原告刘书文对被告威县自然资源和规划局收回划拨土地使用权的行为并无利害关系，其起诉应予驳回。如果原告认为其合法权益受到侵害，可以通过其他途径予以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告刘书文的起诉。原告刘书文预交的案件受理费人民币50元，待本裁定生效后退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邢台市中级人民法院。审 判 长  周金虎人民陪审员  李思赏人民陪审员  周银伟二〇一九年十一月二十六日书 记 员  王丽影