广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤12行初160号原告鼎湖区粤汉市政建材厂，住所地：肇庆市鼎湖区坑口苏村门口塱水圳以北（土名：上西）。经营者薛斌。委托代理人邓运宽，广东海际明律师事务所律师。被告肇庆市鼎湖区人民政府，住所地：肇庆市鼎湖区民乐大街北与文昌二街交汇处。法定代表人刘运通，该区区长。出庭负责人黄飞，该区副区长。委托代理人谈淑娟，该区司法局工作人员。被告肇庆市鼎湖区土地储备中心，住所地：肇庆市鼎湖区民乐大道鼎湖国土资源分局办公室大楼。法定代表人郭伟杰，该中心主任。被告肇庆市城市管理和综合行政执法局鼎湖分局，住所地：肇庆市鼎湖区坑口街道民乐大道人防大楼2、3楼。法定代表人叶文锐，该局局长。出庭负责人郑耀华，该局副局长。以上三被告的共同委托代理人汤少芳，广东开信律师事务所律师。第三人肇庆市鼎湖区坑口街道办事处苏村社区居民委员会，住所地：肇庆市鼎湖区坑口街道苏村。法定代表人白业隆，该村主任。第三人陈庆生，男，汉族，1965年9月2日出生，住址：肇庆市端州区，第三人钟伟文，男，汉族，1968年8月2日出生，住址：肇庆市高要区，原告鼎湖区粤汉市政建材厂（以下简称：粤汉建材厂）因与被告肇庆市鼎湖区人民政府（以下简称：鼎湖区府）、肇庆市鼎湖区土地储备中心（以下简称：鼎湖土储中心）、肇庆市城市管理和综合行政执法局鼎湖分局（以下简称：鼎湖城管局）以及第三人肇庆市鼎湖区坑口街道办事处苏村社区居民委员会（以下简称：苏村居委会）、陈庆生、钟伟文土地征收及行政强拆纠纷一案，原告粤汉建材厂向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告粤汉建材厂的经营者薛斌、委托代理人邓运宽，被告鼎湖区府的出庭负责人黄飞、委托代理人谈淑娟，被告鼎湖城管局的出庭负责人郑耀华，三被告的共同委托代理人汤少芳以及第三人陈庆生到庭参加了诉讼。第三人苏村居委会、钟伟文经本院合法传唤，没有到庭参加诉讼，不影响案件审理。因本案进行协调和解，审理期限顺延，经协调，未达成和解协议，本案现已审理终结。原告粤汉建材厂诉称，一、案涉地块的历史由来及原告使用案涉地块的合法性。案涉地块本属于肇庆市鼎湖区坑口街道办事处苏村所有，2005年前，案涉地块经政府征收后国有土地使用权出让给案外人香港丰华发展有限公司及肇庆鼎湖泉辉发展有限公司，用途为酒店建设等商住用地。2005年8月20日，因暂时无能力开发案涉地块，香港丰华发展有限公司出具委托书给第三人苏村居委会，授权其将案涉地块以招商引资名义出租，收益归第三人苏村居委会所有。2007年5月15日，第三人苏村居委会将案涉地块转租给第三人钟伟文，钟伟文于2011年5月4日将案涉地块转租给第三人陈庆生，陈庆生于2013年9月10日转租给原告使用至2025年12月31日，2015年11月30日，原告以自己的名义办理了“鼎湖区粤汉市政建材厂”营业执照至今。二、被告违法拆除案涉地块上的建筑物。1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第十三条“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”依据上述规定，被告鼎湖区府在征收案涉土地时，并未经过法定程序征收。2.《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知（国办发明电[2010]15号）》第四点明确规定“各地要立即对所有征地拆迁项目组织开展一次全面排查清理，重点检查征地程序是否合法、拆迁行为是否规范，补偿安置是否合理、保障政策是否落实等情况，限期整改排查清理中发现的各种问题。对采取停水、停电、阻断交通等野蛮手段逼迫搬迁，以及采取“株连式”拆迁和“突击拆迁”等方式违法强制拆迁的，要严格追究有关责任单位和责任人的责任。”本案中，国务院明令禁止的野蛮拆迁行为，三被告均使用过。3.被告鼎湖城管局依据《中华人民共和国城市规划法》第66条第（一）项认定原告的建筑物为非法建筑违反了“法不溯及既往”的原则。4.被告鼎湖土储中心作为有权征地的行政机关委托的征地实际实施机关，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，对案涉地块的征收及补偿，只有被告鼎湖区府才是合格的征收与补偿主体，无论案涉房屋真正实施的拆除人是谁，都应由被告鼎湖区府、被告鼎湖土储中心承担责任，并视为被告鼎湖区府、被告鼎湖土储中心的行政拆迁行为。三、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十七条以及第二十三条的规定，原告根据有资质的评估机构对因三被告野蛮拆迁造成的损失进行评估，损失金额为4320914.52元。综上，请求法院：1.判决确认被告鼎湖区府对案涉地块的征收行为违法；2.判决确认三被告于2018年2月7日对原告粤汉建材厂兴建于鼎湖区××国道（××）侧苏村居委会对面约6000平方米“鼎湖区粤汉市政建材厂”拆迁行为违法。3.判令三被告赔偿原告损失4320914.52元；4.三被告承担本案诉讼费用。原告粤汉建材厂在法定期限内向法庭提交了以下证据：1.《授权书》《土地租赁合同书》《回复》；2.《见证书》《补充协议》；3.土地租赁合同；4.营业执照；5.清场通知；6.限期拆除告知书；7.限期拆除决定书；8.配合行政部门停电告知书；9.《履行义务催告书》《清场通知》等被告的多次通知；10.《申辩书》、音频资料及其文字整理等。被告鼎湖区府答辩称，一、答辩人鼎湖区府收回国有土地使用权的行为合法。根据《肇庆市鼎湖区坑口片区控制性详细规划》，规划要求在鼎湖区坑口下湾水库一带规划建设城市湿地公园，详细范围：东至321国道、南至下湾水库、西至三茂铁路、北至肇庆市机动车驾驶技术学校。本案案涉土地在该片区范围之内。根据《土地管理法》第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”，因城市规划变更或社会公共利益需要，鼎湖区府有权收回案涉土地所在片区的国有土地使用权。除报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批注外，无需按照《土地管理法》第四十六条规定履行专门的征地程序。原告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》认为答辩人的国有土地回收行为存在违法是错误的。二、答辩人鼎湖区政府已依法履行了国有土地使用权回收的相关手续。（一）鼎湖区政府在回收土地之前，已发布回收土地公告。2012年7月26日，鼎湖区政府发布了《肇庆市鼎湖区人民政府关于整合鼎湖区下湾城市湿地公园土地的公告》。公告回收鼎湖区坑口下湾水库一带规划建设城市湿地公园，详细范围：东至321国道、南至下湾水库、西至三茂铁路、北至肇庆市机动车驾驶技术学校。公告规定：在公告发布后，违法抢种抢建的，不纳入登记范围，并视情节追究其法律责任。案涉土地在上述回收范围之内。（二）鼎湖区政府与土地使用权人达成土地回收补偿方案。2014年4月2日，案涉土地由肇庆泉辉发展有限公司转让给了肇庆鼎湖新创力投资有限公司。2016年6月6日，鼎湖区政府与案涉土地使用权人肇庆鼎湖新创力投资有限公司签订了《回收土地使用权框架协议》，并就回收土地补偿方案达成一致，收回土地补偿价具体以中介机构评估价格确定。（三）鼎湖区政府委托鼎湖区土地储备中心与土地使用权人签订了《国有土地使用权回收合同》。2016年9月2日。土地储备中心与新创力投资有限公司签订《国有土地使用权回收合同》。土地补偿款于已支付给了新创力投资有限公司。综上，鼎湖区政府已经合法取得上述土地的使用权，有权开展回收土地相关工作。三、答辩人鼎湖区政府充分告知了原告关于国有土地使用权回收有关事项，保障了原告的合法权益。鼎湖区政府委托鼎湖区土地储备中心开展对案涉土地的回收工作。土储中心、坑口办事处多次向原告发出清理、回收土地通知。2017年8月19日，土储中心向原告发出了《清场通知》。告知其鼎湖区政府为开展下湾公园片区土地整合利用工作，对片区范围已征收的土地进行清理回收工作。请原告于8月28日前完成清理工作，自行离场，否则政府将依法依规组织开展清理。2018年1月12日，坑口街道办事处发出《通知》，要求将对案涉土地所在的片区土地进行回收，通知各苏村社区、苏村经济社终止收取片区的承包户租金。2018年1月16日，土储中心向原告发出了《清场通知》，敦促原告对承租范围地上物进行清理。2018年1月22日，坑口街道办事处发出《清场通知》告知原告必须在1月24日前完成清理工作。2018年3月22日，土储中心向原告送达了《回收土地通知》，告知原告必须在3月25日前自行清理地上残余物，逾期将自动弃处理，政府有权清理该处地上物。2018年3月30日，土储中心、综合执法局鼎湖分局、坑口街道办事处联合向原告发出《回收土地通知》，催告原告于4月3日前撤场及清理所有地上物，将土地交回给政府。2018年4月20日，土储中心、综合执法局鼎湖分局、坑口街道办事处联合向原告发出《回收土地限期清场通知》，再次敦促原告于4月24日前所有违法建筑必须自行拆除，所有地上附着物和生产设施等自行清理。逾期不清拆和清理的，作自动放弃地上物处理，由政府采用行政拆除等方式进行清理。由此可见，在回收土地过程中，答辩人多次发出清场通知，尽义务告知原告回收土地的有关事项，给予原告足够的时间自行清理离场，并告知了原告逾期不清理、拆除的后果与责任。答辩人土地回收行为并没有侵犯原告合法权益。四、根据鼎湖区政府工作部署，职能部门对案涉土地的违法建设行为进行查处，并依法责令原告限期拆除违法建筑物。坑口下湾水库一带纳入《肇庆市鼎湖区坑口片区控制性详细规划》划定的规划区内，案涉土地位于规划区内。为配合鼎湖区政府对坑口下湾水库片区的土地回收工作，综合执法局鼎湖分局依法对片区范围的土地违法建设情况开展调查工作，经发函致肇庆市城乡规划局鼎湖分局查询核实，原告承租范围的地上建（构）筑物均没有办理规划报建手续，而且建（构）筑物不符合该片区的相关规划，无法补办规划许可手续。为此，依据《中华人民共和城乡规划法》第四十条第一款规定，第六十六条规定，综合执法局鼎湖分局先后向被答辩人发出《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》、《履行义务催告书》，并告知原告享有的陈述和申辩权及法律救济途径。原告没有依法提出陈述和申辩的意见，也没有提起行政复议和行政诉讼。案涉土地早已纳入城市规划区内，原告的地上建（构）筑物均没有办理规划报建手续。原告认为案涉地块至今尚未有正式的规划图出台，认为将其建筑物界定为非法的明显是认识上的错误。五、原告在案涉土地的建设行为属于违法抢种抢建的行为，依法不享有合法权益。2012年7月26日，鼎湖区政府发布了《肇庆市鼎湖区人民政府关于整合鼎湖区下湾城市湿地公园土地的公告》。公告规定：在公告发布后，违法抢种抢建的，不纳入登记范围，并视情节追究其法律责任。原告于2013年9月10日承租案涉土地，2015年11月30日注册登记成立粤汉市政建材厂。原告的建（构）筑物明显属于抢建行为。综上所述，答辩人鼎湖区政府为了社会公共利益需要，需要回收国有土地使用权，合法有据，并与土地使用权人达成了土地回收补偿方案，签订了回收协议并支付了土地补偿款。在收回土地过程中，已通过有关部门对原告的违法建设行为进行了调查核实与定性，并多次督促原告限期拆除违法建筑物，清理离场。答辩人的具体行政行为并没有侵犯原告合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定，请求法院依法驳回原告所有诉讼请求。被告鼎湖区府在法定期限内向法庭提交了以下证据：1.法人代表身份证明；2.《关于同意实施肇庆市城东新区控制性规划和肇庆市鼎湖区坑口片区控制性详细规划的批复》（肇府函〔2010〕79号）及肇庆市鼎湖区坑口片区控制性详细规划图、《关于肇庆市城市总体规划的批复》（粤府函〔2010〕161号）及规划图；3.《肇庆市鼎湖区政府关于整合鼎湖区下湾城市湿地公园土地的公告》；4.《回收土地使用权框架协议》《国有土地使用权回收合同》；5.国有土地使用权回收土地补偿款支付凭证（共10张）；6.肇鼎国用（2014）第0060003号、第0060004号土地使用证；7.《关于对坑口321国道北侧下湾水库沿线违建案件处理定性的函》《关于对坑口321国道北侧下湾水库沿线违建案件定性的函的复函》；8.《清场通知》及送达回证、《回收土地通知书》及送达回证、送达现场照片；9.《土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条。被告鼎湖土储中心答辩称，一、答辩人鼎湖土储中心不是本案适格的被告。鼎湖土储中心是受鼎湖区府的委托办理国有土地使用权收回的合同签订、土地收储等具体事宜。对原告并没有实施任何的强制拆除行为，与原告之间没有形成拆除行为关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定“行政机关委托的组织所作的行政行为。委托的机关是被告。”《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定：“错列被告且拒绝变更的，应当裁定驳回起诉。”原告在其诉状承认鼎湖土储中心是作为有权征地的行政机关受托的征地实际实施机关，只有鼎湖区人民政府才是合格的征收与补偿主体。综上，答辩人不是本案适格的被告，法院应依法驳回原告对其起诉。二、鼎湖区政府收回国有土地使用权的行为合法，应予维持。（一）鼎湖区府在回收土地之前，已发布回收土地公告。根据《肇庆市鼎湖区坑口片区控制性详细规划》要求，需要在鼎湖区坑口下湾水库一带规划建设城市湿地公园。2012年7月26日，鼎湖区府发布了《肇庆市鼎湖区人民政府关于整合鼎湖区下湾城市湿地公园土地的公告》。（二）受鼎湖区府委托，答辩人与土地使用权人签订了《国有土地使用权回收合同》。2016年9月2日，答辩人受政府委托与新创力投资有限公司签订《国有土地使用权回收合同》。案涉土地在上述回收范围。土地补偿款已支付给了新创力投资有限公司。鼎湖区府已经合法取得上述土地的使用权，有权回收该土地。三、受鼎湖区府的委托，答辩人开展对案涉土地的回收工作，答辩人的行为并没有侵犯原告的合法权益。在回收土地过程中，答辩人多次发出清场通知，尽义务告知原告回收土地的有关事项，给予原告足够的时间自行清理离场，并告知了原告逾期不清理、拆除的后果与责任。综上所述，答辩人不是本案适格的被告，鼎湖区府的回收行为合法有据，在收回土地过程中，答辩人依法履职，并没给原告造成任何损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定，请求法院依法驳回原告所有诉讼请求。被告鼎湖土储中心在法定期限内向法庭提交了以下证据：1.统一社会征信代码证、法人代表身份证明；2.关于印发《肇庆市鼎湖区土地储备中心机构编制方案》的通知；3.《肇庆市鼎湖区人民政府关于整合鼎湖区下湾城市湿地公园土地的公告》；4.《回收土地使用权框架协议》《国有土地使用权回收合同》；5.国有土地使用权回收土地补偿款支付凭证（共10张）；6.肇鼎国用（2014）第0060003号、第0060004号土地使用证；7.《清场通知》及送达回证、《回收土地通知》及送达回证。被告鼎湖城管局答辩称，一、依据有关规定，答辩人有权对案涉土地的违法建设行为进行查处。《广东省人民政府关于在肇庆市开展综合行政执法工作的公告》（粤府函〔2014〕237号）及《肇庆市鼎湖区人民政府办公室关于印发肇庆市城市管理和综合行政执法局鼎湖区分局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（肇鼎府办〔2014〕6号）明确规定，答辩人行使城乡规划的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职权。坑口下湾水库一带纳入《肇庆市城市总体规划》（2010年—2020年）划定的规划区内。依据《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”案涉土地位于规划区内，答辩人有权对原告的建设行为依法进行监督检查。二、答辩人责令原告限期拆除违法建筑物的行为，认定事实清楚，证据确凿。为配合鼎湖区政府对坑口下湾水库片区的土地回收工作，答辩人依法对片区范围的土地违法建设情况开展调查工作，原告未能提供其地上建（构）筑物相关报建手续。答辩人发函致肇庆市城乡规划局鼎湖分局查询，规划分局复函确认，原告承租范围的地上建（构）筑物均没有办理规划报建手续，而且建（构）筑物不符合该片区的相关规划，无法补办规划许可手续。三、答辩人作出责令原告限期拆除违法建筑物的行为适用法律正确、程序合法。《中华人民共和城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。”第六十六条规定“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的。”案涉土地早已纳入城市规划区内，原告认为案涉地块至今尚未有正式的规划图出台，是对事实认识上的错误。原告的地上建（构）筑物均没有办理规划报建手续，依据上述法律规定，答辩人先后向被答辩人发出《限期拆除告知书》《限期拆除决定书》《履行义务催告书》，并告知原告享有的陈述和申辩权。原告一直没有向答辩人依法提出陈述和申辩的意见。综上，答辩人依法对原告的违法建筑物作出限期拆除决定认定事实清楚，证据确凿，合法有据，并履行了预先告知、决定通知、催告等法定程序。综上，请求法院依法驳回原告所有诉讼请求。被告鼎湖城管局在法定期限内向法庭提交了以下证据：1.统一社会征信代码证、法人代表身份证明；2.《广东省人民政府关于在肇庆市开展综合行政执法工作的公告》（粤府函〔2014〕237号）《肇庆市鼎湖区人民政府办公室关于印发肇庆市城市管理和综合行政执法局鼎湖区分局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；3.《关于肇庆市总体规划的批复》《肇庆市城市总体规划》；4.《关于对坑口321国道北侧下湾水库沿线违建案件处理定性的函》《关于对坑口321国道北侧下湾水库沿线违建案件定性的函的复函》；5.《肇庆市城市管理和综合行政执法局限期拆除告知书》《送达回证》；6.《肇庆市城市管理和综合行政执法局限期拆除决定书》《送达回证》；7.《肇庆市城市管理和综合行政执法局履行义务催告书》《送达回证》；8.《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十四条第一款、第六十六条第一项、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、《中华人民共和国行政强制法》第五十四条。第三人苏村居委会、陈庆生、钟伟文没有答辩，也没有提供证据。经庭审质证，三被告对原告提供的证据1的真实性、合法性有异议，关联性无异议；对证据2-3的真实性、合法性无法核定；对证据4的三性无异议；对证据5的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据6-9的三性无异议，对证据10的三性有异议。第三人陈庆生没有发表质证意见。原告对被告鼎湖区府提交的证据1-2的真实性无异议，对其证明内容不予确认；对证据3的三性不予确认；对证据4-5的关联性无异议；对证据6的真实性予以确认；对证据7的三性不予确认；对证据8的三性予以确认；对证据9的真实性予以确认。原告对被告鼎湖土储中心提交的证据2的真实性无异议；对证据3的三性不予确认；证据4-7与对被告鼎湖区府提供的证据重合，质证意见与上述一致。原告对被告鼎湖城管局提交的证据2的真实性无异议，对其他证据的真实性无异议的，对证明内容有异议。第三人对三被告提供的证据均无异议。三被告对彼此的证据均无异议。根据庭审质证，对当事人无异议的证据，或虽提出异议，但无充分理据予以证实异议主张的证据，本院认定为有效证据。经审理查明，2005年5月20日，肇庆鼎湖泉辉发展有限公司、香港丰华发展有限公司与第三人苏村居委会签订授权书，由肇庆鼎湖泉辉发展有限公司、香港丰华发展有限公司授权第三人苏村居委会将座落于盘塘围内（土名：上下西塘及上下长坜）的鱼塘和土地发包给第三者。2007年5月15日，钟伟文、案外人伍时昌与第三人苏村居委会签订土地承包协议，约定第三人苏村居委会将（土名）上西的一块13亩的土地租赁给钟伟文与伍时昌，租赁年限为2007年1月1日起至2025年12月31日止。该协议中第六条注明该土地是泉辉公司已征未用地，钟伟文、伍时昌擅自改变该块土地的现貌，一切责任由该两人负责。2011年5月4日，钟伟文与陈庆生签订《土地租赁合同书》，约定由钟伟文将位于肇庆市鼎湖区苏村上西一块面积为13亩的空地出租给陈庆生使用，具体用地证号为肇鼎府国用1994字第0025号、肇鼎府国用1994字第0026号，使用年限自2013年1月1日至2025年12月31日止。2013年9月10日，陈庆生与薛斌签订土地租赁合同，约定陈庆生将位于肇庆市鼎湖区苏村上西一块面积为6000平方米的空地（该空地的国有土地使用证编号为肇鼎府国用1994字第0025号、肇鼎府国用1994字第0026号）及相应的地上物出租给薛斌使用，租赁期限自2013年9月9日至2025年12月31日止。合同中第七条约定：租赁期内，因国家建设需要依法征用、征收该租赁物的，地上物的补偿归：甲方（陈庆生）承建部分归甲方所有，乙方（薛斌）承建部分归乙方所有。2015年11月30日，由薛斌在该地开办粤汉建材厂，经营场所为肇庆市鼎湖区坑口苏村门口塱水圳以北（土名：上西）。另查明，2017年8月23日，肇庆市城市管理和综合行政执法局向原告粤汉建材厂作出肇鼎管限拆告[2017]00042号《限期拆除告知书》，告知其未经规划部门批准擅自在鼎湖区××国道（××）侧用地（土名：上西塘）建设钢构棚架、活动板房等建（构）筑物，拟对其作出限期拆除决定：责令其于2017年8月29日前自行拆除涉案违法建筑物，并告知其陈述和申辩权，该告知书于当天送达至原告粤汉建材厂。2017年9月9日，被告鼎湖城管局向肇庆市城乡规划局鼎湖分局去函调查“坑口街道321国道（苏村段）北侧下湾水库沿线用地违法建设”的情况。2017年9月14日，肇庆市城乡规划局鼎湖分局作出《关于坑口321国道北侧下湾水库沿线违建案件定性的函的复函》，回复除大德利工艺厂办理过《临时建筑许可证》外，该局无来函所述其余沿线建（构）筑物的存档规划报建资料，即原告粤汉建材厂的地上建筑物无办理相关报建手续。2017年12月11日，肇庆市城市管理和综合行政执法局向原告粤汉建材厂作出肇鼎管限拆决[2017]00042号《限期拆除决定书》，责令原告粤汉建材厂在收到决定书之日起7日内自行拆除违法建筑物，并告知救济权利，亦告知其逾期不履行也不主张权利的，其将依法提请肇庆市人民政府责成有关部门强制拆除。该决定书于当日送达至原告粤汉建材厂。2018年1月16日，肇庆市城市管理和综合行政执法局向原告粤汉建材厂作出肇鼎管催[2018]00001号《履行义务催告书》，催告原告粤汉建材厂自行拆除违法建筑物，并告知其陈述和申辩的权利。该催告书于当日以留置送达方式送达。经核实，案涉建筑物为第三人陈庆生所建。再查明，肇庆市人民政府于2010年4月2日作出肇府函〔2010〕79号《关于同意实施肇庆市城东新区控制性详细规划和肇庆市鼎湖区坑口片区控制性详细规划的批复》，广东省人民政府于2010年7月21日作出粤府函〔2010〕161号《关于肇庆市城市总体规划的批复》，原则同意《肇庆市城市总体规划（2010-2020）》。2012年7月26日，被告鼎湖区府作出《肇庆市鼎湖区人民政府关于整合鼎湖区下湾城市湿地公园土地的公告》，并于2012年8月3日在西江日报上公告。公告显示土地整合收回的详细范围为东至321国道、南至下湾水库、西至三茂铁路、北至肇庆市机动车驾驶技术学校，原告粤汉建材厂在该范围之内。2014年4月2日，肇庆鼎湖泉辉发展有限公司将原告粤汉建材厂所在地块（肇鼎府国用1994字第0025号、肇鼎府国用1994字第0026号）的土地使用权转让给肇庆鼎湖新创力投资有限公司，肇庆鼎湖新创力投资有限公司因此取得了肇鼎国用（2014）第0060003、0060004号土地使用权证。2016年6月6日，被告鼎湖区府与肇庆鼎湖新创力投资有限公司签订《回收土地使用权框架协议》，将肇庆鼎湖新创力投资有限公司位于鼎湖下湾位置九宗土地使用权作为政府储备用地，土地使用证号为肇鼎国用（2014）第0060002、0060003、0060004、0060005、0060006、0060007、0060008、0060009、0060010号土地，面积共506.83亩。2016年9月2日，被告鼎湖土储中心与肇庆鼎湖新创力投资有限公司签订《国有土地使用权回收合同》，合同显示：被告鼎湖土储中心受被告鼎湖区府委托回收肇庆鼎湖新创力投资有限公司位于鼎湖下湾水库周边及西丫塱共9宗土地使用权作为政府储备用地，补偿款为494551140元。被告鼎湖土地储备中心已向肇庆鼎湖新创力投资有限公司支付全部补偿款。2017年1月15日，被告鼎湖土储中心向鼎湖区坑口街道办事处发出《关于委托对城区苏村下湾片区土地进行清场的函》，委托鼎湖区坑口街道办事处对苏村下湾片区用地进行清场。2018年1月12日，肇庆市鼎湖区坑口街道办事处向苏村社区、苏村各经济社发出通知，告知其根据鼎湖区区委、区人民政府的指示，将对苏村下湾片区（321国道以北）：水基头，上、下湖基尾，上、下西塘，把洲，新塘，罗婆，天湖塘，后塘等土地进行回收，并要求苏村各经济社终止收取此片区的承包户租金并配合区城市综合执法局及坑口街道办事处做好该片区的土地回收工作。2018年1月16日，被告鼎湖土储中心向原告粤汉建材厂发出了肇鼎土储发[2018]001号《清场通知》，以留置送达方式送达。2018年1月22日，肇庆市鼎湖区坑口街道办事处向第三人陈庆生发出《清场通知》，告知其须在1月24日前完成清理工作。2018年3月22日，被告鼎湖土储中心向原告粤汉建材厂送达了《回收土地通知》，告知其必须在3月25日前自行清理地上残余物，逾期将自动弃处理，政府有权清理该处地上物。2018年3月30日，被告鼎湖土储中心、被告鼎湖城管局、肇庆市鼎湖区坑口街道办事处联合向原告粤汉建材厂发出《回收土地通知》，告知其所在片区属已征未用地，片区的厂房、棚架等建（构）筑物未取得规划部门许可，属于违法建筑，催告其尽快签订土地回收协议，并于4月3日前撤场及清理所有地上物，将土地交回给政府。2018年4月20日，被告鼎湖土储中心、被告鼎湖城管局、肇庆市鼎湖区坑口街道办事处联合向原告粤汉建材厂发出《回收土地限期清场通知》，再次敦促原告粤汉建材厂于4月24日前所有违法建筑必须自行拆除，所有地上附着物和生产设施等自行清理，并恢复土地原状。逾期不清拆和清理的，作自动放弃地上物处理，由政府采用行政拆除等方式进行清理。该清场通知采用留置送达方式送达。2018年2月7日和2018年4月28日，三被告对原告粤汉建材厂进行了强制拆除。本院认为，本案为确认行政强制拆除行为违法纠纷。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定，本案审理主要对被告鼎湖区府在收回国有土地使用权过程中实施的强制拆除行为是否合法进行全面审查。一、关于本案的适格主体问题。根据审理查明的事实，原告粤汉建材厂为案涉土地承租人薛斌开办的有字号的个体工商户，案涉被强拆的建（构）筑物属其使用和所有，对此各方均无异议。故，粤汉建材厂为案涉强拆行为的行政相对人。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第二款：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告……”的规定，粤汉建材厂有权提起本案诉讼，其为本案适格原告。至于被告，由于本案被诉的强拆行为性质上属于政府收回国有土地使用权过程中的行政强制行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政管理部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”和《中华人民共和国行政强制法》第二条：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”的规定，鼎湖区府有权依法收回国有土地使用权及实施相应行政强制措施。本案中，根据审理查明的事实，鼎湖区府是组织实施案涉土地回收及强拆行为的主体，对此各方亦无异议。故，鼎湖区府为本案适格被告。至于鼎湖土储中心及鼎湖城管局，其仅是受鼎湖区府委托向原告等发出通知或催告等相关书面文件，并非实施案涉强拆行为的主体。且两者并不具备独立承担行政责任的资格。故，鼎湖土储中心及鼎湖城管局并非本案适格被告。原告粤汉建材厂在本案中坚持起诉鼎湖土储中心及鼎湖城管局，本院已另行作出裁定处理。二、关于案涉强拆行为的合法性问题，此为本案各方争议的焦点。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”本案中，虽然被告鼎湖区府在实施强拆前，相关规划部门已认定原告搭建的建（构）筑物违法并作出了限期拆除决定，被告鼎湖区府的所属相关部门亦多次书面告知或通知原告及相关当事人自行清场，已履行了部分程序义务，但被告鼎湖区府在实施强拆过程中，未作出相应的书面行政强制执行决定，也没有明确告知当事人依法应享有的陈述权、申辩权及提起行政复议或行政诉讼的权利等，剥夺了当事人应享有的合法权利。在此情形下，被告鼎湖区府对原告粤汉建材厂实施的强制拆除行为，程序违反了上述法律规定。此外，被告鼎湖区府在实施强拆过程中，未对原告粤汉建材厂违法建（构）筑物之外的物品进行清点确认及搬离，没有尽到谨慎注意义务，对造成原告合法财产的损失负有责任。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，应当确认被告鼎湖区府对原告粤汉建材厂实施的强制拆除行为违法。原告粤汉建材厂该诉求有事实和法律依据，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告肇庆市鼎湖区人民政府对原告鼎湖区粤汉市政建材厂实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告肇庆市鼎湖区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  彭卓腾审判员  潘启智审判员  张国良二〇一九年十一月十二日法官助理梁楚韵书记员邱嘉炜冼碧玉