浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)浙行终1387号 上诉人（一审原告）姜爱明等18人（名单附后）。 诉讼代表人姜爱明，男，1968年3月9日出生，汉族，住浙江省平湖市。 诉讼代表人姜玉良，男，1962年7月14日出生，汉族，住浙江省平湖市。 诉讼代表人姜玉祥，男，1982年3月23日出生，汉族，住浙江省平湖市。 诉讼代表人金良超，男，1983年8月7日出生，汉族，住浙江省平湖市。 被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人陈书宏、梁俊景，浙江省司法厅工作人员。 姜爱明等18人诉浙江省人民政府环保行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年7月4日作出（2019）浙01行初92号行政判决。姜爱明等18人不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月12日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2018年8月30日，原告姜爱明等人向原浙江省环境保护厅提出内容为“浙江省嘉兴市平湖市广陈镇民主村钱家浜村民请求浙江省环境保护厅依照《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条的规定调查高压输变电设施周边生态遭到破坏的原因是否因我国的标准限值定得太高没有起到保护作用所致并向浙江省环境保护厅申请报批《关于研究变电所高压线的电磁辐射导致影响常住人群健康、造成生态环境破坏的最低电磁辐射强度数据实验项目》”的申请。2018年8月31日，原浙江省环境保护厅收到上述申请。2018年9月10日，原浙江省环境保护厅在浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台上对原告的上述申请作出答复：“根据《电磁环境控制限值》(GB8702-2014)中公众暴露控制限值，高压交流输变电设施产生的工频(50Hz)的频率的电厂强度限值是4KV/M。磁感应强度限值为0.1毫特斯拉。目前的暴露控制限值均严于世界卫生组织推荐的国际非电离辐射防护委员会相应导则限值。同时，平湖市环保局前期委托浙江国辐环保科技有限公司现场监测，结果均低于国家控制限值标准，按照环保监管要求，环保部门重点做好项目达标排放的重点监督和管理。你所提到的生态破坏事项中涉及动植物的问题，建议你向农业部门提出，由其认定相关事项。特此告知。”浙江省政府行政复议机构于2018年10月17日收到原告在内的20人提交的行政复议申请，经延长30日行政复议期限，浙江省政府于2018年12月24日作出浙政复[2018]493号《行政复议决定书》：“……《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条规定，环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成严重环境污染或者生态破坏的，应当查清原因、查明责任。对属于为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构编制不实的环境影响评价文件的，依法追究其法律责任；属于审批部门工作人员失职、渎职，对依法不应批准的建设项目环境影响评价文件予以批准的，依法追究其法律责任。本案中，申请人在原平湖市环境保护局已告知其涉案工程的电场强度和磁感应强度均低于国家标准的情况下，仍然要求原省环保厅调查高压输变电设施周边生态遭到破坏的原因是否因我国的标准限值定得太高没有起到保护作用所致和请求批准相关实验项目，属于以要求行政机关履行法定职责为名进行的信访行为，符合《信访条例》第二条规定。并且，其向原省环保厅提出的上述请求事项，也并不符合上述法律第二十八条规定的法定职责范围。被申请人据此对申请人的上述申请作出的处理，属于信访处理行为。信访处理行为不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条规定的具体行政行为。因此，申请人不服被申请人的信访处理行为申请行政复议，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。”该复议决定于2018年12月26日向原告邮寄送达。原告不服，提起本案诉讼，请求：一、判决撤销被告浙江省政府的浙政复[2018]493号《行政复议决定书》。二、判决被告浙江省政府从新作出责令浙江省生态环境厅履行法定职责的行政复议决定。三、判决被告承担诉讼费用。另查明，姜爱明于2017年11月22日向平湖市信访局反映220KV共建变及60万千瓦机组改接220KV送出工程是否对广陈镇民主村钱家浜一带周边环境产生严重污染或生态破坏问题，要求环保部门对其进行调查。平湖市信访局将该事项转原平湖市环境保护局处理。此后，浙江国辐环保科技有限公司受原平湖市环境保护局委托，于2017年12月22日对钱家浜一带进行工频电场、工频磁场现状监测，结果均符合《电磁环境控制限值(GB8702-2014)》中公众暴露控制限值。原平湖市环境保护局于2017年12月26日对姜爱明作出“关于220KV共建变及60万千瓦机组改接220KV送出工程是否对广陈镇民主村钱家浜一带周边环境产生严重污染或生态破坏问题的答复”，针对其上述反映事项，将调查核实情况予以反馈。再查明，案涉复议期间，根据《浙江省机构改革方案》要求，原浙江省环境保护厅不作保留，其职能整合至组建的浙江省生态环境厅。 一审法院认为：本案原告申请原浙江省环境保护厅（现浙江省生态环境厅）履行法定职责的内容包括两项：一是“请求原浙江省环境保护厅依照《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条的规定调查高压输变电设施周边生态遭到破坏的原因是否因我国的标准限值定得太高没有起到保护作用所致”；二是“向原浙江省环境保护厅申请报批《关于研究变电所高压线的电磁辐射导致影响常住人群健康、造成生态环境破坏的最低电磁辐射强度数据实验项目》，经过实验得出有害的确切底限数据以达到保护常住人群健康、保护生态环境的根本目的”。关于第一项履责申请，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条规定，“环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成严重环境污染或者生态破坏的，应当查清原因、查明责任。……”根据本案已经查明的事实，姜爱明曾于2017年11月22日向平湖市信访局反映220KV共建变及60万千瓦机组改接220KV送出工程是否对广陈镇民主村钱家浜一带周边环境产生严重污染或生态破坏的问题，要求环保部门对其进行调查。平湖市信访局将该事项转原平湖市环境保护局处理。原平湖市环境保护局委托浙江国辐环保科技有限公司进行现场监测，结果均符合《电磁环境控制限值(GB8702-2014)》中公众暴露控制限值。原平湖市环境保护局于2017年12月26日对姜爱明作出答复，针对其上述反映事项，将调查核实情况予以反馈。本案原告于2018年8月30日向省环保厅提出的“要求调查高压输变电设施周边生态遭到破坏的原因是否因我国的标准限值定得太高没有起到保护作用所致”的请求，虽然在语言表述上稍有不同，但其反映的实质请求和姜爱明2017年11月22日提出的调查处理请求是一致的。在原平湖市环境保护局已对该反映事项作出处理的情况下，原告仍然要求原省环保厅重复处理，属于以要求行政机关履行法定职责为名的信访行为。2018年9月10日，原浙江省环境保护厅在相关投诉举报平台上对原告申请作出答复，将原平湖市环境保护局的处理结果再次告知原告，系信访处理行为，未对当事人的权利义务产生新的法律效果和影响。关于第二项履责申请。经查，原浙江省环境保护厅（现浙江省生态环境厅）并无对原告所申报的实验项目予以行政审批或行政许可的法定职责。综上分析，本案原告提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。浙江省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请，并无不当。另，浙江省政府行政复议机构于2018年10月17日收到案涉行政复议申请，经延长后于2018年12月24日作出浙政复[2018]493号《行政复议决定书》，并于2018年12月26日向原告邮寄送达。复议程序并无不当。综上，原告的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告姜爱明等18人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告姜爱明等18人负担。 姜爱明等18人上诉称：一、一审法院的另查明有误：平湖环保局向我们反馈的调查核实情况不是针对我们反映的问题，平湖环保局对我们反映的生态破坏问题没有委托浙江国辐环保科技公司进行调查。我们反映的“小动物没了，生态被破坏”问题，是中华人民共和国国家环境保护标准《环境影响评价技术导则输变电工程》(证据33)HJ24-2014中《评价内容》中的生态方面的问题。平湖环保局委托浙江国辐环保科技有限公司进行的是工频电磁场现状的监测，解决的是HJ24-2014导则中《评价内容》中的电磁方面的问题。对生态影响问题的调查在中华人民共和国国家环境保护标准《环境影响评价技术导则生态影响》(证据34)HJ19-2011中有专门规定，平湖环保局没有委托浙江国辐环保科技有限公司进行生态调查。2019年4月9日，浙江国辐环保科技有限公司的刘专家和赵专家在平湖法院明确表示：用检测电磁场强度的方法解决不了生态破坏问题。省高院行政庭江勇法官有这个笔录，案号为(2018)浙行终1164—1165号。二、平湖、嘉兴、省三级环保部门都有对我们所反映的生态破坏问题进行调查的法定职责，平湖环保局的答复不能代表全部的环保部门，省生态环境厅的涉案“答复”是履行其自身法定职责的行政行为，后续的救济途径是复议诉讼。一审法院认为原浙江省环境保护厅将原平湖市环境保护局的处理结果再次告知原告，系信访处理行为，未对当事人的权利义务产生新的法律效果和影响是完全错误的，同时也证明省生态环境厅未履行对生态破坏的调查职责。我们认为，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条中的环境保护行政主管部门应当是建设项目环境影响评价的审批机关，原省环保厅批准了原本非法的共建变(证据32)，嘉兴环保局批了一个外部线路工程，平湖环保局批了共建变第3台主变，这样平湖、嘉兴、省三级环保部门都有调查我们所反映的生态破坏问题的法定职责。平湖和省生态环境厅的答复是在履行各自的法定职责，根据平湖市信访局《学习贯彻》(证据29)、《中国行政审判案例第4卷》第123号案例(证据30)、《浙江省关于加强依法分类处理信访投诉请求工作的指导意见》(证据31)的规定，履行《信访条例》规定之外法定职责的，不属信访受理范围，应转入行政程序，后续的救济途径是复议诉讼，证据10中的《信访件转送告知单》平环信访转[2017]6号就是证明。由于平湖环保局的答复不是信访途径作出的，也就不存在信访复查复核，所以省生态环境厅的涉案“答复”不是信访的处理意见，一审法院的认定错误。三、一审法院认为的省生态环境厅对我们反映的生态破坏问题不作调查未对我们的权利义务产生新的法律效果和影响更是错误。2017、2018、2019，连续三年，地方政府来施放小动物，但都没有成功。由于省生态环境厅的不作为，致使我们仍居住在小动物不能存活的环境，严重侵犯了我们的合法权益。一审法院的这个认定是完全错误的，这样就成了公安不抓贼对被偷者也不构成侵权、医生不看病对患者也不构成侵权了。四、关于报批实验项目，属于行政许可的申请，省生态环境厅没有按照《中华人民共和国行政许可法》规定的程序办理也是行政复议、行政诉讼的受案范围。是否职权范围也要经复议、诉讼后才能确定，仅凭省生态环境厅的一句话不能确定。且，即使不是职权范围，依照该法第三十二条第(二)项的规定也是有办理程序的。综上所述，浙江省生态环境厅处理我们的第一项“请求浙江省环境保护厅依照《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条的规定调查高压输变电设施周边生态遭到破坏的原因是否因我国的标准限值定得太高没有起到保护作用所致”请求，需要履行其自己的法定职责，其将平湖环保局的处理意见再次告知我们属于其还未履行法定职责。浙江省生态环境厅没有依照《中华人民共和国行政许可法》规定的程序处理我们的第二项“向浙江省环境保护厅申请报批《关于研究变电所高压线的电磁辐射导致影响常住人群健康、造成生态环境破坏的最低电磁辐射强度数据实验项目》”请求也是违法的。根据规定(证据29、30、31)，履行法定职责的事项不属信访受理范围，国家已纳入法制化轨道，属于行政程序的办理范围，后续的救济途径是行政复议和行政诉讼，所以省政府的行政复议决定错误、一审判决错误，请求撤销一审判决，撤销被诉行政复议决定，依法判令浙江省人民政府履行行政复议的法定职责，重新作出责令浙江省生态环境厅履行法定职责的行政复议决定，上诉费用由被上诉人承担。 浙江省人民政府提交答辩意见称：一、浙政复〔2018〕493号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人请求责令省生态环境厅履行《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条规定的职责，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明，2018年8月30日，上诉人等人向原省环境保护厅(以下简称省环保厅)提出内容为“浙江省嘉兴市平湖市广陈镇民主村钱家浜村民请求浙江省环境保护厅依照第二十八条的规定调查高压输变电设施周边生态遭到破坏的原因是否因我国的标准限值定得太高没有起到保护作用所致并向浙江省环境保护厅申请报批”的申请。该申请内容为两项：一是“请求浙江省环保厅依照《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条的规定调查高压输变电设施周边生态遭到破坏的原因是否因我国的标准限值定得太高没有起到保护作用所致”；二是“向浙江省环境保护厅申请报批《关于研究变电所高压线的电磁辐射导致影响常住人群健康、造成生态环境破坏的最低电磁辐射强度数据实验项目》，经过实验得出有害的确切底限数据以达到保护常住人群健康、保护生态环境的根本目的”。2018年8月31日，原省环保厅收到上述申请。2018年9月10日，原省环保厅在浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台上对上述申请作出案涉答复。另查明，浙江国辐环保科技有限公司受原平湖市环境保护局委托，于2017年12月22日对220千伏共建变及60万千瓦机组改接220千伏送出工程广陈镇民主村钱家浜一带工频电场、工频磁场现状进行检测，结果均符合《电磁环境控制限值(GB8702-2014)》中公众暴露控制限值。原平湖市环境保护局于2017年12月26日将上述检测情况告知上诉人等人。本案审理期间，根据《浙江省机构改革方案》要求，原省环保厅不作保留，其职能整合至组建的省生态环境厅。答辩人认为，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条规定，环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成严重环境污染或者生态破坏的，应当查清原因、查明责任。对属于为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构编制不实的环境影响评价文件的，依法追究其法律责任；属于审批部门工作人员失职、渎职，对依法不应批准的建设项目环境影响评价文件予以批准的，依法追究其法律责任。本案中，上诉人等人在原平湖市环境保护局已告知其涉案工程的电场强度和磁感应强度均低于国家标准的情况下，仍然要求原省环保厅调查高压输变电设施周边生态遭到破坏的原因是否因我国的标准限值定得太高没有起到保护作用所致和请求批准相关实验项目，属于以要求行政机关履行法定职责为名进行的信访行为，符合《信访条例》第二条规定。并且，其向原省环保厅提出的上述请求事项，也并不符合上述法律第二十八条规定的法定职责范围。省生态环境厅作出的处理，属于信访处理行为。信访处理行为不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条规定的具体行政行为。因此，上诉人等人的行政复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，答辩人作出浙政复〔2018〕493号行政复议决定，驳回上诉人等人的行政复议申请。二、浙政复〔2018〕493号行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2018年10月17日收到上诉人等人提交的行政复议申请，并依法延长30日行政复议期限。经审理后，答辩人于2018年12月24日作出浙政复〔2018〕493号行政复议决定，并于2018年12月26日向上诉人等人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，答辩人所作浙政复〔2018〕493号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请人民法院依法驳回上诉，维持一审判决。 经审理，对原审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，本案争议的主要问题是浙江省人民政府于2018年12月24日作出的浙政复〔2018〕493号《行政复议决定书》是否具有事实和法律依据。根据一审查明的事实，2018年8月30日，姜爱明等人向原浙江省环境保护厅（现浙江省生态环境厅）提出的履行法定职责的申请主要包括两项内容：一是“请求浙江省环境保护厅依照《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条的规定调查高压输变电设施周边生态遭到破坏的原因是否因我国的标准限值定得太高没有起到保护作用所致”；二是“向浙江省环境保护厅申请报批《关于研究变电所高压线的电磁辐射导致影响常住人群健康、造成生态环境破坏的最低电磁辐射强度数据实验项目》，经过实验得出有害的确切底限数据以达到保护常住人群健康、保护生态环境的根本目的”。关于第一项履职申请，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条规定，“环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成严重环境污染或者生态破坏的，应当查清原因、查明责任。……”根据一审已经查明的事实，姜爱明曾于2017年11月22日向平湖市信访局反映220KV共建变及60万千瓦机组改接220KV送出工程是否对广陈镇民主村钱家浜一带周边环境产生严重污染或生态破坏的问题，要求环保部门对其进行调查。平湖市信访局将该事项转原平湖市环境保护局处理后，原平湖市环境保护局委托浙江国辐环保科技有限公司进行现场监测，结果均符合《电磁环境控制限值(GB8702-2014)》中公众暴露控制限值。原平湖市环境保护局于2017年12月26日将调查核实情况向姜爱明进行了反馈。本案上诉人于2018年8月30日向原浙江省环境保护厅提出的“要求调查高压输变电设施周边生态遭到破坏的原因是否因我国的标准限值定得太高没有起到保护作用所致”的请求，虽然在语言表述上稍有不同，但其反映的实质请求和姜爱明2017年11月22日提出的调查处理请求是一致的。在原平湖市环境保护局已对该反映事项作出处理的情况下，上诉人仍要求原浙江省环境保护厅重复处理，属于以要求行政机关履行法定职责为名的信访行为。一审判决认定原浙江省环境保护厅在相关投诉举报平台上将原平湖市环境保护局的处理结果再次告知上诉人系信访处理行为，未对当事人的权利义务产生新的法律效果和影响，并无不当。关于第二项履职申请，即“向浙江省环境保护厅申请报批《关于研究变电所高压线的电磁辐射导致影响常住人群健康、造成生态环境破坏的最低电磁辐射强度数据实验项目”，对该问题，上诉人根据《环境影响评价技术导则生态影响》4.2生态影响评价工作等级划分表提出对案涉项目应通过科学研究判定其生态影响结果。但上诉人并未提交案涉项目所处区域的性质以及其是否符合进行《环境影响评价技术导则生态影响》中作为生态影响判定依据的“评价项目实际的生态监测”条件的相关证据或进行相关论证，也未提交浙江省生态环境厅对其所申报的实验项目具有行政审批或行政许可的法定职责的依据或进行相关论证，其要求浙江省生态环境厅履行相关职责缺乏事实和法律依据。综上，本案上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定的受理条件。浙江省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请，结论正确，复议程序亦符合法律规定。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人姜爱明等18人负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  黄金富 审判员  沈 妙 审判员  夏祖银 二〇一九年十一月六日 书记员  吕圣姻 附：上诉人（一审原告）姜爱明等18人名单（略）