安徽省安庆市宜秀区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0811行初22号 原告：安庆景定餐饮文化管理有限公司，住所地安徽省安庆市。 法定代表人：慈云空。 委托诉讼代理人：陈进元，安徽皖宜律师事务所律师。 委托诉讼代理人：朱小艳，安徽皖宜律师事务所律师。 被告：安庆市商务局，住所地安徽省安庆市。 法定代表人：徐中全，局长。 行政机关出庭负责人：刘丰，该局副局长。 委托诉讼代理人：韦国，安徽国誉律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨毅，安徽国誉律师事务所实习律师。 原告安庆景定餐饮文化管理有限公司诉被告安庆市商务局不履行法定职责一案，于2019年8月7日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月7日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月11日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈进元、朱小艳，被告行政机关出庭负责人刘丰及其委托代理人韦国、杨毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告安庆景定餐饮文化管理有限公司诉称：2018年，原告在第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节期间，经批准同意在安庆吾悦广场举办《第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节安庆首届名优食品（食材）展览会暨皖江美食文化节》其中的《名优美食会展》。会展活动在安庆市有关部门的大力支持下，经过参展单位和全体筹备工作人员的辛勤努力，取得了圆满成功。根据《安庆市2018年推动现代服务业加快发展若干政策》第10条及《安庆市2018年推动现代服务业加快发展若干政策实施细则》第10条第7项的规定“对2018年度经市政府批准在本市举办的展会，每次举办展会面积达到5000平方米或200个标准展位的会展企业，给予20万元的一次性补助”。原告举办的《名优美食会展》面积超过5000平方米，符合安庆市政府上述政策规定，应给予一次性20万元的补助。2019年1月原告根据安庆市政府的规定，向被告安庆市商务局申报一次性20万元的补助，但被告2019年3月27日出具安商务流通函【2019】56号函，以原告无“举办会展的市政府批准文件”为由，作出不予通过一次性补助20万元申报项目的决定。 原告认为，第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节是由安庆市人民政府、安徽省文化厅等单位承办的，由承办单位成立了第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节筹委会。第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节筹委会批准的第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节活动方案、第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节筹委会办公室批准商贸活动组的商贸活动方案，包括原告举办的《第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节安庆首届名优食品（食材）展览会暨皖江美食文化节》其中的《名优美食会展》。因此，被告以原告无“举办会展的市政府批准文件”为由，不予通过原告一次性补助20万元申报项目，显然，与事实不符。为维护原告合法权益，特具状贵院，请求判决：1、判令撤销被告不予通过原告2018年度在第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节期间承办的商贸组活动（安庆首届名优食品食材展）一次性补助20万元申报项目决定，并判决被告重新作出给予通过原告举办会展给予一次性补助20万元申报项目决定；2、判令被告承担本案全部诉讼费用。 原告安庆景定餐饮文化管理有限公司为证明其诉讼主张，向本院提交证据如下： 1、原告安庆景定餐饮文化管理有限公司营业执照复印件一份，证明原告的主体资格； 2、安商务流通函（2019）56号函复印件一份，证明被告以原告无“举办会展的市政府批准文件”为由，作出不予通过原告2018年度在第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节期间承办的商贸组活动（安庆首届名优食品食材展）一次性补助20万元申报项目决定； 3、关于成立第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节筹委会及其工作机构的通知复印件一份，证明安徽省文化厅、中共安庆市委、安庆市人民政府联合成立第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节筹委会及其工作机构，陈冰冰市长为第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节筹委会主任，筹委会负责制定艺术节总体活动方案等职责，设在被告处商贸组，由被告的法定代表人（局长）任组长，负责制定并落实艺术节商贸活动方案； 4、第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节活动方案、第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节商贸活动方案复印件各一份，证明第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节筹委会批准的第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节活动方案，黄梅戏艺术节包括活动方案系由安庆市人民政府承办，第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节筹委会办公室批准商贸活动组的商贸活动方案，包括原告举办的《第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节安庆首届名优食品（食材）会展》，经安庆市人民政府批准； 5、安商务流通（2019）169号文复印件一份，证明被告向各县（市）区商务主管部门发出通知，组织参加《第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节安庆首届名优食品（食材）展览会暨皖江美食文化节》； 6、中共安庆市委、安庆市人民政府庆（2018）206号通报复印件一份，证明原告因举办《第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节安庆首届名优食品（食材）展览会暨皖江美食文化节》，其中《食品（食材）会展》的工作人员许立新，受到中共安庆市委、安庆市人民政府作为第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节先进个人予以通报表扬。原告举办的《名优美食会展》经过安庆市人民政府批准； 7、展会场地平面图、展会现场实景照片打印件各一份，证明原告举办的《第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节安庆首届名优食品（食材）展览会暨皖江美食文化节》其中《名优美食会展》，面积超过5000平方米，符合安庆市政府政策规定，应给予一次性20万元的补助； 8、邀请函复印件一份，证明第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节筹委会办公室、被告共同发出邀请函，邀请王向荣先生、罗志祥先生、陈海军先生光临原告举办的安庆首届名优食品（食材）展览会暨皖江美食文化节； 9、展览会参展申请表复印件一份，证明参加原告举办的《食品（食材）会展》部分单位的申请表； 10、活动合作、发票、收据复印件各一份，证明原告举办的《第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节安庆首届名优食品（食材）展览会暨皖江美食文化节》，支付的展会设计费用、展会搭建费用等； 11、微信聊天记录打印件一份，证明被告的工作人员与原告工作人员通过微信联系会展举办事宜及会展市政府一次性补助事宜； 12、《安庆市2018年推动现代服务业加快发展若干政策》、《安庆市2018年推动现代服务业加快发展若干政策实施细则》复印件各一份，证明《安庆市2018年推动现代服务业加快发展若干政策》第10条、《安庆市2018年推动现代服务业加快发展若干政策实施细则》第10条第7项“对2018年度经市政府批准在本市举办的展会，每次举办展会面积达到5000平方米或200个标准展位的会展企业，给予20万元的一次性补助”。被告系原告申报一次性补助的审查主体。 被告安庆市商务局对原告所举证据质证意见如下： 对证据1三性无异议，安庆景定餐饮文化管理有限公司经营范围变更时间为2018年11月23日，会展时间是2018年9月，安庆景定餐饮文化管理有限公司在会展后才变更其经营范围； 对证据2证明目的有异议，函是对其的答复和解释，不是作出的决定； 对证据3无异议； 对证据4证明目的有异议，只能体现活动方案经黄梅戏艺术节筹委会批准，无法体现原告举行会展经市政府批准； 对证据5无异议； 对证据6三性无异议，证明目的有异议，许立新作为安庆市食品工业协会代表获得表扬，无法体现与安庆景定餐饮文化管理有限公司的关联，同样无法证明展会经市政府批准； 对证据7证明目的有异议，只能客观上体现参展情况，无法说明其符合政策的规定； 对证据8无异议； 对证据9申请表看不出与安庆景定餐饮文化管理有限公司的关联； 对证据10《活动合作》没有原件，《活动合作》复印件首页中甲方是空白的； 对证据11请法庭核实真实性，与政策补助没有关联性，只是活动补助，黄梅戏艺术节的补助与该补助不是一回事； 对证据12无异议。 本院对原告所举上列证据的真实性、合法性予以认定，但达不到其证明目的。 被告安庆市商务局未在法定期限内提交答辩状和相关证据及规范性文件，但在庭审时答辩称： 一、争议行政行为属于行政指导行为，不属于行政诉讼的受案范围。 《安庆市2018年推动现代服务业加快发展若干政策》（下文简称“政策”）、《安庆市2018年推动现代服务业加快发展若干政策实施细则》（下文简称“细则”）可知，“政策”由安庆市人民政府制定，“细则”由市发改委、财政局、商务局、工商质监局、旅游局、教体局六部门联合编制。其目的在于支持商贸新模式发展，鼓励企业做大做强。该行为是政府对符合条件的企业给予的物质奖励，以达到鼓励企业主动作为的目的，没有任何行政强制性，更谈不上损害了任何相对方的合法权益。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释也做了明确规定，其第一条第二款第三项明确规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（三）行政指导行为；” 二、市商务局作为承担受理和初步审核职责的政府机构，未作出任何对外的行政行为，不是本案的适格被告。由“政策”内容可知，其制定和决定机关为安庆市政府，商务局作为参与“细则”制定的六部门之一，仅承担受理和初步审核职责，无补偿款项的管理权和发放决定权，款项的最终发放决定需通过市政府审批。市商务局的行为只是整个过程中的受理申请、内部审核行为，属于程序性、阶段性的行为，对外不产生实际影响，不具有对外性。其行为既不具有可诉性，也非作出最终决定的行政主体。原告以市商务局为其请求作出补助决定的请求相对方完全错误。答复函是被告是在几家行政机关集体协商中代表集体讨论的意见作出的答复，如要确定本案被告，应将参与“细则”制定的六部门全体及安庆市政府均作为被告进行审查。 三、原告安庆景定餐饮文化管理有限公司不符合“细则”规定的申报条件。 “细则”第39页注明了申报条件：“申报企业注册地在安庆域内，经营范围须包括展览展示服务内容、展会必须经安庆市政府批准举办。”“黄梅戏艺术节筹委会办公室”属于非常设性的临时机构，仅有处理艺术节相关活动的职责。“细则”的申报条件已明确规定了举办展会须经安庆市政府批准，其二者从任何角度来看都不能混为一谈。而原告安庆景定餐饮文化管理有限公司无举办会展的市政府批准文件。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2018年9月28日至10月8日，第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节在安庆市举行。活动内容包括在安庆吾悦广场举办安庆名优食品（食材）展览会。期间，原告在安庆吾悦广场举办《第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节安庆首届名优食品（食材）展览会暨皖江美食文化节》其中的《名优美食会展》。原告认为，根据《安庆市2018年推动现代服务业加快发展若干政策》第10条及《安庆市2018年推动现代服务业加快发展若干政策实施细则》第10条第7项的规定“对2018年度经市政府批准在本市举办的展会，每次举办展会面积达到5000平方米或200个标准展位的会展企业，给予20万元的一次性补助”，原告符合安庆市政府上述政策规定，应给予一次性20万元的补助。2019年1月原告据此向被告安庆市商务局申报一次性20万元的补助，但被告2019年3月27日作出安商务流通函【2019】56号《〈关于对请求项目申报认定的请示〉回复的函》，以原告安庆景定餐饮文化管理有限公司无“举办会展的市政府批准文件”为由，不予通过。遂原告诉诸法院成讼。 本院认为，本案争议的焦点是：一、被告安庆市商务局作出的安商务流通函【2019】56号《〈关于对请求项目申报认定的请示〉回复的函》是否具有可诉性？二、被告安庆市商务局是否属于适格被告？三、第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节筹委会办公室的批复能否视为安庆市政府的批准？ 关于争议焦点一，被告安庆市商务局作出的上述函，系对特定公民、法人或者其他组织权利义务作出的决定，且具有法律效力，属于具体行政行为，具有可诉性；关于争议焦点二，被告安庆市商务局针对原告安庆景定餐饮文化管理有限公司权利义务作出决定的公函，并加盖公章，应属适格被告；关于争议焦点三，2018年8月31日，第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节筹委会办公室作出的《关于第八届中国（安庆）黄梅戏艺术节商贸活动方案的批复》，只是在活动内容中提到在安庆吾悦广场举办安庆名优食品（食材）展览会，具有共性，并未针对原告个案作出任何批复，且黄梅戏艺术节筹委会办公室属于非常设性的临时机构，其批复不能视为市政府的批准。 需要指出的是，被告安庆市商务局一审无正当理由未提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，未提交答辩状，虽未影响本案的实质性判决结果，但其不依法履行《中华人民共和国行政诉讼法》规定的诉讼义务，本院依法给予训诫并责令改正。 综上，原告诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下: 驳回原告安庆景定餐饮文化管理有限公司的诉讼请求。 本案诉讼费用80元，由原告安庆景定餐饮文化管理有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长 ： 余 浩 审 判 员 ：吴宜俊 人民陪审员 ：程金凰 二〇一九年十一月二十日 书 记 员 ： 方 倩 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。