广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤02行终190号（2019）粤02行赔终64号上诉人（原审原告）张朋英，男，1964年2月17日出生，汉族，住广东省翁源县*******民委员会楼仔村民小组1号。上诉人（原审原告）张早邦，男，1965年4月4日出生，汉族，住广东省翁源县*******民委员会楼仔村民小组5号。上诉人的共同委托代理人刘敏艳，广东智成律师事务所律师。上诉人的共同委托代理人丘文瑞，广东智成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）翁源县官渡镇人民政府。住所地广东省翁源县*********。法定代表人叶未昌，镇长。出庭负责人黄伟健，副镇长。被上诉人（原审被告）广东翁源经济开发区管理委员会。住所地广东省翁源县翁城镇广东翁源经济开发区管理委员会新办公大楼六楼。法定代表人李文华，负责人。委托代理人何耀红，广东翁源经济开发区管理委员会办公室负责人。上诉人张朋英、张早邦因被上诉人翁源县官渡镇人民政府（以下简称官渡镇政府）、广东翁源经济开发区管理委员会（以下简称翁源经济开发管委会）行政强制、行政赔偿纠纷两案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初170号、（2019）粤0203行赔初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，2004年11月1日，翁源经济开发管委会（甲方）与官渡镇下榕角村楼仔小组（乙方）签订《补充协议》（翁源经济开发管委会称是以租代征），约定因开发区发展需要，甲方征用乙方下榕角段土地235.11亩、5.87亩、6.3亩、19.66亩，用于引进外资兴办厂房。甲方付给征地款每亩2000元给乙方，另考虑到农民的生活问题，从2009年11月1日起至2054年10月31日，甲方每年每亩付给乙方400元作农民土地补偿费。2054年11月后，甲方承诺将土地所有权交回给乙方。2014年2月20日，张朋英在翁源县邦农金银花专业合作社购买无患子种苗13320棵，单价2元/棵，合计26640元。2015年，翁源县人民政府制订《翁源县国土资源管理共同责任制度》，其中第三条规定：“镇级人民政府是本镇行政区域内的国土资源管理主体，应统筹负责本行政区域内的国土资源管理各项工作，党政一把手是第一责任人，对管理工作负总责，分管副职是直接责任人，对管理工作负直接责任。”第九条第二项规定：“各镇（场）党委政府按属地管理原则，负责统筹本辖区国土资源管理工作，制定管理制度，建立长效机制，完善管理措施。（二）及时制止违法违规占用土地行为，对辖区内的违法违规占用土地行为予以及时制止，在7个自然日内组织对违法占用土地现场进行清理，拆除地上建筑物，并对受破坏的土地进行复耕复绿。在前3个自然日内没有行为的，由县整规办发出督办通知，在4个自然日内完成整改。”2016年12月21日，翁源经济开发管委会出具《委托书》给官渡镇下榕角村委会，内容有“鉴于下榕角村已征收土地面积525亩，暂未有招商项目开发利用，为防止村民在征地红线范围内搭建房屋和种植长生植物，现委托你村委会负责该地块的监督管理。如招商引进项目，村委会应做好协调工作，确保现耕种村民无条件缴回土地。”2017年4月15日，官渡镇下榕角村委会（甲方）与张早邦（乙方）签订《复耕协议书》，约定因天蝎星精密工业（翁源）有限公司位于下榕角村“旱农背”处约240亩半旱地被闲置长达12年，严重违反土地管理法规定。在下榕角村人口增长、耕地缺乏的情况下，本着珍惜和合理使用土地的原则，经召开“村两委”干部会议，一致同意将上述闲置土地暂时交给自愿开垦的村民复耕。乙方自愿复耕上述闲置土地，所需垦荒费用由乙方先行承担，甲方不承担垦荒费用。自2017年起，乙方须于每年5月20日前向甲方交给管理费和租金共计1500元。自签订本协议书之日起，乙方取得该地的开垦、使用、管理、耕作和收益权。乙方可与他人合伙经营，但流转土地须经甲方同意。如遇国家、企业或甲方收回使用，乙方须服从。届时，乙方所付出的垦荒、青苗及地上附着物等补偿，可由所涉各方协商解决。2017年4月17日，张早邦（甲方）与张朋英（乙方）签订《合伙承包土地协议》，约定双方自愿合伙承包甲方在下榕角村委2017年4月15日签订的240亩合同中的翁江河至天蝎星围墙的30亩土地，承包期限为2017年4月17日至2020年12月30日，共同商议用于种植无患子（药材）。甲方以土地入股，占总投资额5%，乙方投资约20万元，占总投资额95%。日常由乙方负责管理，工资为800元/月，合并计入投资成本。盈余按甲方5%，乙方按95%的投资比例分配。债务按照甲方5%，乙方95%投资比例负担。2018年12月24日，官渡镇政府对各农户发布《关于清理下榕角地段开发区用地范围内青苗的通告》，内容有“位于官渡镇下榕角村的土地（滃江河至天蝎星围墙，滃江河至汉马围墙，天蝎星大门口两旁围墙边），现因发展需要急需使用，请在以上范围内有种植作物和地上附着物的农户，务必于2018年12月31日前自行清理完毕。逾期未清理的，政府将组织力量对上述用地范围内的青苗以及地上附着物进行全面清理，由此造成的一切损失及后果由物主自行负责。”2019年1月3日，官渡镇政府对张朋英发出《通知》，内容有“位于官渡镇下榕角村的土地（滃江河至天蝎星围墙，滃江河至汉马围墙，天蝎星大门口两旁围墙边），现因发展需要急需使用，请在以上范围内有种植作物和地上附着物的农户，务必于2019年1月13日前自行清理完毕。逾期未清理的，政府将组织力量对上述用地范围内的青苗以及地上附着物进行全面清理，由此造成的一切损失及后果由物主自行负责。”2019年3月15日，官渡镇政府、翁源经济开发管委会对张朋英占用开发区征收土地（下榕角考场）种植木犯籽（无患子）登记清理青苗面积为17.125亩。2019年3月19日，官渡镇政府和翁源经济开发管委会联合对张朋英、张早邦在翁源县*******（下榕角考场）种植的17.125亩无患子药材进行了强制清除。2019年4月16日，张朋英、张早邦向一审法院提起行政诉讼，请求判决：1、确认官渡镇政府和翁源经济开发管委会擅自将原告种植的30亩无患子树（药材）毁掉并将土地推平的行为违法；2、官渡镇政府和翁源经济开发管委会赔偿原告经济损失20万元（具体赔偿数额以有关部门鉴定为准）；3、官渡镇政府和翁源经济开发管委会负担本案诉讼费。原审法院认为，官渡镇政府和翁源经济开发管委会对张朋英、张早邦在翁源县*******（下榕角考场）种植的17.125亩无患子药材进行强制清除合法，理由如下：张朋英、张早邦种植涉案无患子药材的土地所有权原属于下榕角村楼仔组，在翁源经济开发管委会与官渡镇下榕角村楼仔小组于2004年11月1日签订征用土地协议后（翁源经济开发管委会称是以租代征），该土地使用权转移至翁源经济开发管委会。张朋英2014年2月20日购买13320棵无患子种苗种植在翁源经济开发管委会已租用的官渡镇下榕角村段土地上，属侵犯他人土地权属的侵权行为。虽然张早邦于2017年4月15日与官渡镇下榕角村委会签订了《复耕协议书》，约定下榕角村委会将涉案土地交给张朋英复耕，但由于下榕角村委会不是涉案土地的权属人（翁源经济开发管委会仅是委托下榕角村委会负责征租土地的监督管理），其无权处置涉案土地，故仍不能改变张早邦、张朋英侵犯他人土地权属的行为性质。官渡镇政府2018年12月24日对各农户发布《关于清理下榕角地段开发区用地范围内青苗的通告》及于2019年1月3日对张朋英发出《通知》，告知位于官渡镇下榕角村的土地（滃江河至天蝎星围墙，滃江河至汉马围墙，天蝎星大门口两旁围墙边）因发展需要急需使用，要求张朋英于2019年1月13日前自行清理完毕，逾期未清理的，政府将组织力量对上述用地范围内的青苗以及地上附着物进行全面清理，由此造成的一切损失及后果由物主自行负责。由于张朋英、张早邦未自行清理其在涉案土地上种植的无患子药材，根据翁源县人民政府2015年制订的《翁源县国土资源管理共同责任制度》第三条“镇级人民政府是本镇行政区域内的国土资源管理主体，应统筹负责本行政区域内的国土资源管理各项工作，党政一把手是第一责任人，对管理工作负总责，分管副职是直接责任人，对管理工作负直接责任。”第九条第二项“各镇（场）党委政府按属地管理原则，负责统筹本辖区国土资源管理工作，制定管理制度，建立长效机制，完善管理措施。（二）及时制止违法违规占用土地行为，对辖区内的违法违规占用土地行为予以及时制止，在7个自然日内组织对违法占用土地现场进行清理，拆除地上建筑物，并对受破坏的土地进行复耕复绿。在前3个自然日内没有行为的，由县整改规办发出督办通知，在4个自然日内完成整改。”的要求，参照《中华人民共和国行政强制法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定精神，官渡镇政府联合翁源经济开发管委会在2019年3月15日对张朋英占用开发区征收土地（下榕角考场）种植木犯籽（无患子）登记清理青苗面积为17.125亩后，于2019年3月19日对张朋英、张早邦在前述地块种植的17.125亩无患子药材进行强制清除，符合法律规定。关于张朋英、张早邦要求官渡镇政府和翁源经济开发管委会赔偿其经济损失20万元的问题。由于确认官渡镇政府和翁源经济开发管委会对张朋英、张早邦在翁源县*******（下榕角考场）种植的17.125亩无患子药材进行强制清除合法，且在官渡镇政府已下达通知要求其限期自行清理的情况下，张朋英、张早邦未将在涉案土地种植的无患子药材移走，造成的损失应由其自行承担。因此，对张朋英、张早邦的上述行政赔偿请求，不予支持。由于对张朋英、张早邦提出的赔偿请求不予支持，故对其申请药材损失鉴定，不予准许。综上所述，官渡镇政府和翁源经济开发管委会2019年3月19日对张朋英、张早邦在翁源县*******（下榕角考场）种植的17.125亩无患子药材进行强制清除的行政行为合法，张朋英、张早邦请求确认违法和要求赔偿的理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张朋英、张早邦的诉讼请求。上诉人张朋英、张早邦不服原审判决向本院提起上诉称：原审法院认定事实不清，判决错误。1、原审法院认定官渡镇政府、翁源经济开发管委会对张朋英、张早邦占用开发区土地种植的木犯籽（无患子）登记清理17.125亩，毫无事实根据，因为该清理青苗面积是官渡镇政府单方丈量，张朋英、张早邦没有到场认可。2、原审法院认定张朋英、张早邦占用开发区土地没有事实根据。在2004年以前，翁源经济开发区未与张朋英、张早邦所属的下榕角村委会楼仔村小组签订《协议书》和《补充协议书》之前，被以租代征的土地本来就是农民集体的土地，被以租代征后还是农民集体的土地，张朋英、张早邦持有翁源县人民政府颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。据此，原审法院认定张朋英、张早邦占用翁源县经济开发区的土地完全是错误的。3、原审法院明知翁源县经济开发区以租代征完全违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，以租代征的合同是无效合同，但原审法院没有对这违法事实予以认定。4、本案涉及利害关系人下榕角村委会，翁源经济开发区管委会于2016年12月21日出具《委托书》，委托对涉案土地进行管理，2017年4月15日下榕角村委会与张朋英、张早邦签订《复耕协议书》，因此，下榕角村委会与涉案存在利害关系，应追加参加诉讼。二、原审法院适用法律错误。1、原审法院认为“虽然张早邦于2017年4月15日与官渡镇下榕角村委会签订了《复耕协议书》，约定下榕角村委会将涉案土地交给张朋英复耕，但由于下榕角村委会不是涉案土地的权属人，其无权处置涉案土地，故仍不能改变张早邦、张朋英侵犯他人土地权属行为性质”。张朋英、张早邦作为土地承包经营权人，而翁源县经济幵发区管委会根本就不是土地的所有人，也不是合法的土地使用权人。2、原审法院参照《中华人民共和国行政强制法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。”张朋英、张早邦认为：第一、张朋英、张早邦种植的是农作物而不是进行建设。第二、《行政强制法》第六十五条并无此规定，因此，原审法院适用法律错误。综上所述，请求：撤销广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初170号、（2019）粤0203行赔初49号行政判决；判决官渡镇政府、翁源经济开发管委会强制将张朋英、张早邦种植的30亩无患子树（药材）毁掉并将土地推平的行为违法并赔偿张朋英、张早邦的经济损失20万元；由官渡镇政府、翁源经济开发管委会承担一、二审诉讼费用。被上诉人翁源经济开发管委会辩称：张朋英、张早邦的上诉请求没有法律依据和事实依据，应当予以驳回。官渡镇政府联合翁源经济开发管委会清理张朋英、张早邦在涉案土地上种植的无患子树，属于依法行政，不存在违法问题。1、张朋英、张早邦种植无患子树的土地属于被征收的土地，政府对该土地享有支配权，在官渡镇政府、翁源经济开发管委会招商引进下榕角考场项目急需使用该地块的情况下，完全有权依法收回。鉴于涉案土地属于被征收土地，有权主张将闲置土地恢复耕种的主体应当为国家行政机关，并非被征地的村民，被征地村民及其他主体不得以土地闲置为由侵占被征收的土地，况且翁源经济开发管委会将包括涉案地块在内的土地委托下榕角村委会管理时，《委托书》中已经明确“如招商进项目，村委会应做好协调工作，确保现耕种村民无条件缴回土地”。第二、官渡镇政府已多次向张朋英、张早邦送达《关于清理下榕角地段开发区用地范围内青苗的通告》，要求张朋英、张早邦于2019年1月13日前自行清理其所种植的无患子树，但其并未按照要求清理。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，官渡镇政府有权进行清理。第二，张朋英、张早邦在已征用土地上未经土地权利人同意而种植作物属于侵权行为，张朋英、张早邦对其损失负全部过错责任，无权要求赔偿。同时，张朋英、张早邦也没有任何证据证实其所主张的20万元损失额，其行为属于滥用诉权，没有事实依据和法律依据，不应得到支持。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院查明的事实与一审判决查明的事实基本相同外，还查明，张朋英于2017年12月10日取得了翁府农地承包权【2017】第44I022**********047J号《农村集体土地承包经营权证》，张朋英、张早邦认为证载登记的第11块地属于涉案土地。本院认为，原审认定事实部分不清，证据不足，遗漏诉讼当事人，主要理由：一、2016年12月21日，翁源经济开发管委会出具《委托书》给官渡镇下榕角村委会，委托下榕角村委会负责该地块（含涉案地块）的监督管理，2017年4月15日，下榕角村委会与张早邦签订了《复耕协议书》，2017年4月17日，张早邦与张朋英签订了《合伙承包土地协议》，2017年12月10日，张朋英取得了《农村集体土地承包经营权证》，说明涉案与官渡镇下榕角村委会有利害关系，原审法院没有追加其作为第三人参加诉讼，属于遗漏诉讼当事人。二、张朋英已取得了《农村集体土地承包经营权证》，张朋英是否属于合法取得事实不清，原审法院没有查清。三、依照《中华人民共和国土地管理法》第八十三条：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”的规定，官渡镇政府不具有行政强制执行权。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初170号、（2019）粤0203行赔初49号行政判决；二、发回广东省韶关市武江区人民法院重审。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇一九年十月二十三日法官助理  罗 艳书 记 员  郑翠莹