浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)浙行终1536号 上诉人（一审原告）沈炳炎等十四人（名单附后）。 诉讼代表人蒋在林，男，1963年2月11日出生，汉族，住杭州市西湖区。 诉讼代表人蒋雪昌，男，1956年1月17日出生，汉族，住杭州市西湖区。 诉讼代表人沈林财，男，1947年6月7日出生，汉族，住杭州市西湖区。 被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人陆敏文，浙江省人民政府工作人员。 委托代理人邓晓群，浙江省司法厅工作人员。 沈炳炎等十四人诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年7月3日作出（2019）浙01行初158号行政判决。沈炳炎等十四人不服，向本院提出上诉。本院于2019年9月5日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。鉴于沈炳炎等十四人未在本院指定的时间内推选诉讼代表人，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十九条的规定，本院在调查时指定蒋在林、蒋雪昌、沈林财为本案上诉人的诉讼代表人。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2018年11月12日，被告政府信息公开工作机构收到原告2份政府信息公开申请。其中一份申请对所需信息描述为“按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，为了稳定完善农村土地承包关系，健全土地承包经营权登记制度，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护。确保农地农用、农地农民用原则不得动摇。依法推进土地承包经营权确权登记颁证工作，按照中央统一部署，地方全面负责的要求，我们浙江省土地承包经营权确权登记颁证工作属于哪个部门全面负责办理，请提供相关部门及负责人联系电话号码。”另一份申请对所需信息描述为“根据《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发[2011]60号文件）、《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》(浙政办发[2014]46号）、《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》(浙政办发[2014]73号)的规定，我们农民的宅基地确权登记发证工作如何办理，到哪个部门办理，请提供浙江省人民政府全面负责办理宅基地确权登记发证工作的相关部门及负责人联系电话等。”2018年12月21日，浙江省人民政府针对沈炳炎等人提出的2份政府信息公开申请一并作出〔2019〕448号答复意见：“有关我省土地承包经营权确权登记颁证工作属于哪个部门负责，以及如何办理农民宅基地确权登记发证工作等的申请系问题咨询。……你们所申请的信息不属于本机关的政府信息公开职责范围。……”该答复意见于同日邮寄原告。沈炳炎等人不服，向浙江省人民政府提起行政复议，请求撤销该答复意见。浙江省人民政府于2019年1月15日作出浙政复〔2019〕23号《行政复议告知书》：“……本案中，你们以政府信息公开的名义向本机关政府信息公开工作机构提出土地承包经营权确权登记颁证工作属于哪个部门负责、如何办理农民宅基地确权登记发证工作及相关部门与负责人联系电话号码等问题咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围；本机关政府信息公开工作机构对你们提出的咨询事项作出答复的行为，也不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。你们提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，本机关不予受理你们的行政复议申请。”该复议告知书于次日邮寄原告。原告不服该复议告知，于2019年3月13日诉至法院，请求人民法院依法判决撤销浙江省人民政府行政复议告知书（浙政复〔2019〕23号）。另查明，原告不服该〔2019〕448号答复意见，于2019年3月13日提起诉讼，请求判令撤销该答复意见，案号为（2019）浙01行初157号。 一审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，原告申请信息公开所需内容描述为：申请公开“有关我省土地承包经营权确权登记颁证工作属于哪个部门负责，以及如何办理农民宅基地确权登记发证工作及相关部门与负责人联系电话号码等”，其实质是就我省土地承包经营权确权登记颁证、农民宅基地确权登记发证事宜进行答疑咨询、了解情况，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的要求行政机关公开其已“制作或者获取并以一定形式记录、保存的信息”的情形，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围。故被告认定其政府信息公开工作机构对原告提出的咨询事项作出答复的行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，并据此不予受理案涉行政复议申请，并无不当。综上，原告的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告沈炳炎等十四人的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告沈炳炎等十四人负担。 沈炳炎等十四人上诉称：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定：(一)涉及公民，法人或者其他组织切身利益的，应当主动公开。既然土地承包经营权确权登记颁证工作是原浙江省农业厅负责办理的，那么全省农村宅基地确权登记发证工作应当由原浙江省国土资源厅全面负责办理，浙江省人民政府信息公开工作机构不告知申请人，明显是行政不作为。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：浙江省人民政府信息公开工作机构作出的没有证据、依据的具体行政行为侵犯了上诉人的合法权益，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第(四)项规定：被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复，提交当初作出具体行政行为的证据，依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。被上诉人复议机关不但不撤销信息公开工作机构作出的答复，还作出不予受理行政复议申请的告知书。被上诉人的行为是适用法律法规错误和行政不作为行为。由于上诉人不服浙江省人民政府办公厅关于沈炳炎等有关政府信息公开申请的〔2019〕448号答复意见，浙江省人民政府浙政复〔2019〕23号行政复议告知书。2019年2月25日向杭州市中级人民法院提起行政诉讼，当时一审法院说二个行政行为要分开诉讼，我们就分为二个。浙江省人民政府办公厅关于沈炳炎等有关政府信息公开申请的〔2019〕448号答复意见，是浙江省杭州市中级人民法院受理案件通知书(行政案件用)(2019)浙01行初157号。浙江省人民政府浙政复〔2019〕23号行政复议告知书，是浙江省杭州市中级人民法院受理案件通知书(行政案件用)(2019)浙01行初158号。一审法院在157号行政裁定书以及158号行政判决书中称：二个行政为不能同时起诉，这是法院未尽职责，也不是不依法审案的理由。综上所述，请求二审人民法院依法判决撤销浙江省杭州市中级人民法院(2019)浙01行初158号行政判决，依法判决撤销浙江省人民政府浙政复〔2019〕23号行政复议告知书。 浙江省人民政府答辩称：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，上诉人以政府信息公开的名义向答辩人政府信息公开工作机构提出土地承包经营权确权登记颁证工作属于哪个部门负责、如何办理农民宅基地确权登记发证工作及相关部门与负责人联系电话号码等问题咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围；答辩人政府信息公开工作机构对上诉人提出的咨询事项作出答复的行为，也不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，答辩人于2019年1月15日向上诉人作出浙政复〔2019〕23号行政复议告知书，告知决定不予受理其提出的行政复议申请，并于同年1月16日向上诉人邮寄送达。综上所述，浙政复〔2019〕23号行政复议告知认定事实清楚，适用依据正确，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定的程序，请人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，本案争议的主要问题浙江省人民政府于2019年1月15日作出的浙政复〔2019〕23号《行政复议告知书》是否具有事实和法律依据，其程序是否合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，上诉人把申请信息公开所需内容描述为：申请公开“有关我省土地承包经营权确权登记颁证工作属于哪个部门负责，以及如何办理农民宅基地确权登记发证工作及相关部门与负责人联系电话号码等”。据此，上诉人申请的实质是就我省土地承包经营权确权登记颁证、农民宅基地确权登记发证事宜进行答疑咨询、了解情况，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的要求行政机关公开其已“制作或者获取并以一定形式记录、保存的信息”的情形，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围。被上诉人针对沈炳炎等人提出的政府信息公开申请所作的答复，明确告知了其申请的信息不属于政府信息公开范围，同时基于便民原则，也就其咨询事项向其告知了具体咨询的途径。该答复对上诉人的权益不产生实际不利影响，不论申请人是否满意，均不属可以申请行政复议或者提起行政诉讼的行为。被上诉人据此不予受理案涉行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定。但在案涉事项不属于行政复议受案范围的情况下，浙江省人民政府在作出案涉答复意见时仍告知上诉人在法定期限内可以申请行政复议，明显不当，本院予以指正。此外，还需要指出的是，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。据此，本院认为，行政复议和行政诉讼是公民、法人或其他组织针对行政行为可以选择的两种救济途径。但为了协调两种救济途径之间的关系以及节约救济成本，公民、法人或其他组织不能同时就行政行为提起行政复议和行政诉讼。本案中，在上诉人已经提起行政复议且行政机关已经作出不予受理决定的情况下，其同时就复议不予受理决定和原行政行为提起行政诉讼，实质上违反了前述不能同时就行政行为提起行政复议和行政诉讼之规则。一审法院同时受理上诉人对复议决定和原行政行为提起的诉讼，存在不当。但鉴于本案及另案处理均不影响上诉人的合法权益，为了避免造成不必要的讼累，本案不再予以改判，但一审法院应在今后处理类似情况时加以改正。另本案复议程序合法，上诉人亦未就此提出异议，本院予以确认。 综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈炳炎等十四人负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  黄金富 审判员  夏祖银 审判员  王富新 二〇一九年十一月二十二日 书记员  吕圣姻 附：上诉人（一审原告）沈炳炎等十四人名单（略）