河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）洛行终字第19号上诉人（原审原告）王金平，女，汉族，1943年11月4日出生，住洛阳市涧西区，系孙银宝之妻。上诉人（原审原告）孙红，女，汉族，1967年1月30日出生，住洛阳市涧西区，系孙银宝之女。上诉人（原审原告）孙彩霞，女，汉族，1969年8月11日出生，住洛阳市涧西区，系孙银宝之次女。上诉人（原审原告）孙刚，男，汉族，1972年1月22日出生，住洛阳市涧西区，系孙银宝之子。以上上诉人共同委托代理人宋景亮，河南卓大律师事务所律师。一般代理。被上诉人（原审被告）洛阳市洛龙区住房和城乡建设局。法定代表人张智军，局长。委托代理人耿虎，河南九都律师事务所律师。特别授权。委托代理人周幸杰，洛阳市洛龙区住房和城乡建设局干部。一般代理。上诉人王金平、孙红、孙彩霞、孙刚不服洛龙区人民法院（2013）洛龙行初字第62号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孙红、孙彩霞及其与王金平、孙刚的共同委托代理人宋景亮，被上诉人洛阳市洛龙区住房和城乡建设局的委托代理人耿虎、周幸杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明，孙银宝祖籍洛龙区古城乡西杨屯村，有宅基地一所，面积为102.4平方米，1993年原郊区政府为其颁发了集体土地建设用地使用证。1997年3月20日，孙银宝与西杨屯村委会签订租地协议，约定村委会将村东头非农业耕地坑荒地二亩三分租给孙银宝建老年公寓，租地期限70年，租金为十二万元。1999年、2000年孙银宝向村委会支付了全部租金。孙银宝所租地为村委会1996年以其他八户村民名义申报的村民建宅用地，该地原为大坑，其他几户没有实际使用过。孙银宝自己的宅基地与该地块相邻。孙银宝在该地块（包含其所使用的宅基地）上建老年公寓，2003年左右建成。2001年，洛阳市土地规划管理局对西杨屯村委会就该地块的非法占地进行了处罚，罚款四千元并要求按照土地管理法办理相关土地手续。原告提交一份2001年4月29日原洛阳市郊区建设管理委员会颁发的建筑许可证的复印件，但被告经查询档案不存在该证。2005年1月3日洛阳市洛龙区建筑工程质量监督站为洛阳市喜来乐老年公寓颁发了《洛龙区建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证书》。洛阳市民政局2005年批准设置洛阳市喜来乐老年康复苑，有效期至2011年6月2日，负责人为孙银宝。2011年6月，孙银宝去世。区住建局于2012年11月29日对“老年公寓”违法建筑予以立案查处，在履行了行政处罚事先告知和听证后，作出拆除全部建筑物的行政处罚。原告不服向洛龙区人民政府提出了行政复议，复议决定维持了该处罚决定书。另查明，2000年5月20日原洛阳市郊区经国务院批准区划调整后变更为洛龙区。原审审理后认为，原告提供的建筑许可证，其不能提供原件，复印件上载明的时间为2001年4月29日，许可单位为洛阳市郊区建设管理委员会，而2000年原郊区政府已经更名为洛龙区政府，相应管理机构名称也做相应变更，同时经被告查询档案，并没有为孙银宝办理过该证。根据《城市规划法》第三十二条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”的规定，以及《城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，原告的违法建设行为属未领取《建设工程规划许可证》进行建设的行为。原告的建设行为虽已停止，但违法建筑物处于存继状态，且至今仍未办理过《建设工程规划许可证》，其违法行为处于连续状态并未终止，因此原告建设行为虽已超过二年，但是未领取《建设工程规划许可证》进行建设这一事实依然存在，其违法结果同样存在，故此案应视作未超出行政处罚的追究时效。未领取《建设工程规划许可证》严重影响城市规划的，根据《城市规划法》第四十一条，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。被告经过调查取证、听证等程序，作出行政处罚决定书，符合法律规定，应予维持。原告提出其建房土地及规划手续合法，但没有相关的证据证实，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款之规定，判决维持洛阳市洛龙区住房和城乡建设局作出（2013）洛龙罚字131号处罚决定书。判决书送达后，王金平、孙红、孙彩霞、孙刚不服，提起上诉。上诉人王金平、孙红、孙彩霞、孙刚上诉称：一、孙银宝所建老年公寓（即洛阳市喜来乐老年康复苑所用）房屋符合法律规定。孙银宝取得了土地管理所、土地管理局、建设管理委员会等部门颁发的相关许可手续，老年公寓所用房屋符合《建筑法》第七条建筑工程开工前，应当按照国家有关规定向工程所在地建设行政主管部门申请领取施工许可证等法律规定。而被上诉人在未调查、核实原告提交的《建筑许可证》等相关许可手续和证据的情况下，即作出所谓“拆除全部违法建筑物”的行政处罚，属于主要事实不清、证据不足。上诉人曾多次向被上诉人出示原郊区建设管理委员会颁发的《建筑许可证》等批准手续和公文，但相关执法人员以系复印件为由拒绝核实，也拒绝上诉人查询该《建筑许可证》等文件的档案资料。虽然上诉人没有提供《建筑许可证》原件，但提供了的复印件有原郊区建设委员会的公章，提供了郊区建设委员会开具的质监费票据、建委下属事业单位质量监督站竣工验收备案证书。根据相关法律规定，上诉人如果在建房过程中没有提供过《建筑许可证》原件，建委及质量监督站是不可能办理相关后续手续的。二、对孙银宝所建老年公寓进行所谓“拆除全部违法建筑物”的行政处罚，不符合相关政策和精神。孙银宝生前所建老年公寓房屋和开办的喜来乐康复苑老年公寓，是孙银宝响应国家鼓励社会资本投入养老业的号召，解决越来越突出的养老难的问题，支持、参与、发展养老事业，先后出资500多万元建设和开办的。数年来，为洛龙区、洛阳市的养老业发展做出了巨大的贡献，但现在却以所谓建筑违法为由实施拆除，不符合国家政策和精神。三、建房行为发生在2002年，房屋建在集体土地上，不应适用城市规划法，应适用当时国务院的《村庄和集镇规划建设管理条例》。根据该条例规定在宅基地上建房不需要办理建设规划许可证，只要村集体批准就行。综上，上诉人认为，上诉人所建老年公寓符合法律规定，无违法之处，被上诉人对涉案房屋作出的行政处罚不能成立，同时也不符合国家相关政策和精神。请贵院依法查明事实并支持上诉人的上诉请求。被上诉人洛阳市洛龙区住房和城乡建设局当庭口头答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提交的建筑许可证不能作为认定合法的依据，只有复印件没有原件，是洛阳市郊区建设委员会2001年4月29日颁发的，但洛阳市郊区2000年已变为洛龙区，故建筑许可证不真实。二、经调查没有为孙银宝办理建筑许可证的档案记录。上诉人称提供的复印件就可作为认定事实依据于法无据。三、行政处罚拆除违法建筑物符合法律规定，并无不当。上诉人称此行为没有法律依据，是不正确的。一审判决事实认定正确，适用法律准确，其判决内容依法应当予以维持。请求驳回上诉人上诉请求。在本院审理期间，各方当事人未提交合法有效的新证据，本院对证据的认定与原审一致，根据合法有效证据所查明的事实与原审一致。本院认为，本案孙银宝建老年公寓的地方位于洛龙区古城乡西杨屯村，是在孙银宝原有宅基地及村委会1996年以其他八户村民名义申报的村民住宅用地上建成的。被上诉人洛阳市洛龙区住房和城乡建设局没有证据证明在孙银宝建房时该区域属于城市规划区域，故其依据《中华人民共和国城市规划法》作出的（2013）洛龙罚字131号处罚决定书适用法律错误，依法应予撤销。原审判决适用法律错误，依法应予改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：一、撤销洛龙区人民法院（2013）洛龙行初字第62号行政判决。二、撤销被上诉人洛阳市洛龙区住房和城乡建设局作出的（2013）洛龙罚字131号处罚决定书。本案一、二审受理费各50元，均由被上诉人洛阳市洛龙区住房和城乡建设局承担。本判决为终审判决。审 判 长 张艳红审 判 员 叶乃君代审判员 王 鹏二〇一四年九月二十七日书 记 员 冀雅娇