河南省漯河市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫11行终272号上诉人（原审原告）：刘建设，男，汉族，1954年7月15日出生，住漯河市源汇区。委托诉讼代理人：毛会春，河南顺意律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：漯河市郾城区孟庙镇人民政府。住所地：漯河市郾城区孟庙镇文明路**。法定代表人：孟永生，该镇镇长。委托诉讼代理人：王广府，男，汉族，1971年5月28日出生，住漯河市郾城区，该镇副镇长。委托诉讼代理人：徐艳玲，河南诸格律师事务所律师。上诉人刘建设因与被上诉人漯河市郾城区孟庙镇人民政府（以下简称孟庙镇政府）行政处罚纠纷及行政赔偿纠纷一案，不服临颍县人民法院（2018）豫1122行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘建设及其委托诉讼代理人毛会春，被上诉人孟庙镇政府委托诉讼代理人王广府、徐艳玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定事实：郾城县丰田养殖场是郾城区丰田养殖场的前身，原告刘建设是郾城区丰田养殖场业主，该养殖场的性质为个体工商户，经营范围为生猪养殖、销售。1998年11月3日原郾城县人民政府作出郾政土[1998]179号文件《关于将河南省西华县煤炭公司国有土地使用权划拨给郾城县丰田养殖场的批复》，依据该批复，郾城县丰田养殖场取得8760平方米国有土地的使用权。2000年5月原郾城县人民政府为郾城县丰田养殖场颁发了郾国用（2000）字第1266号国有土地使用证，该土地使用证载明：土地使用者：郾城县丰田养殖场；坐落：郾城县孟庙镇；；地号41112310154001；用途：商业服务业；使用权类型：划拨；使用面积：8757平方米。郾城县丰田养殖场取得土地使用权后，原告本人未申请办理规划许可证，在该宗土地上建设养殖厂房620.36平方米。2010年因漯阜铁路扩建，需要对规划区内的建筑物进行拆迁，2010年2月8日被告孟庙镇政府在漯河日报上刊登《规划区域内违法建筑物相关手续申报告知》，以多方查找无法与被告知人联系为由，公告告知相关权利人持身份证和规划建设手续申报说明情况，逾期视为无土地证和规划建设手续，被告知的人员中包括原告刘建设。2010年2月11日被告在漯河日报刊登《关于漯阜铁路区域违法建设户申辩和听证告知》，公告告知相关权利人自公告之日起3日内有申辩和要求听证的权利，否则视为放弃，被告知的人员中包括原告。2010年3月20日被告在漯河日报刊登《关于公告送达强制拆除在漯阜铁路规划区内非法建筑处罚决定书的告知》，公告告知相关权利人自公告之日起3日内到被告单位领取行政处罚决定书，逾期视为送达，被告知的人员中包括原告。2010年4月7日被告组织人员对丰田养殖场内原告所建的养殖厂房进行了强制拆除，后原告向被告索要了（2010年）孟政罚字第008-1号行政处罚决定书，该行政处罚决定书针对“刘建设”作出。原告要求被告赔偿损失无果，从2010年6月至今曾多次信访要求处理未果，遂提出本案诉讼。另查明，建设部发布1994年6月1日实施的《城镇规划标准》（GB50188-93），对村镇用地的分类中，各类商业服务业的店铺及其附属设施用地归属在商业金融用地类别内，而养殖场及其附属设施用地归属在农业生产设施用地类别内。一审法院认为：本案原告于1998年11月3日经原郾城县人民政府依法批准，并于2000年5月26日获得了国有土地使用权证。其国有土地使用权依法应予保护。漯阜铁路复线扩建工程属于公共利益建设，政府基于该公共利益需要对涉案房屋及占用的土地实行征收，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行征收补偿。本案被告于2009年11月29日对包括原告在内的土地上的房屋进行了拆迁调查登记，并于2010年2月8日在漯河日报公告了《孟庙镇人民政府关于漯阜铁路规划区内个人建筑物相关手续申报的告知》（以下简称公告一）。被告的上述行为应当视为代表其上级机关郾城区人民政府履行的房屋征收行为。公告一发出后，被告又于2010年3月20日在漯河日报公告送达了《关于公告送达强制拆除在漯阜铁路规划区内非法建筑处罚决定书的告知》（以下简称公告二）。该公告二认定涉案房屋为非法建筑，不仅没有履行基本的立案、调查、告知等行政处罚程序，缺乏基本事实根据，违反法定程序。从该行政行为目的的正当性分析，被告在履行拆迁调查过程中，依照城乡规划法认定涉案房屋属于违法建筑，其目的不是为了履行城乡规划的职能，而是为了达到减少补偿、尽快拆迁的目的，其作出该行政处罚的目的不具有正当性，违背了行政诉讼法的基本原则。因此，被告作出的行政处罚事实不清，程序违法，行政处罚主体错误，应予撤销。关于原告请求国家赔偿2000万元的诉讼请求。因涉案房屋是否为违章建筑的问题，被告在公告二中直接认定涉案房屋为非法建筑，但是没有履行立案、调查、告知、催告的基本程序，更没有提供该地段当时的具体城乡规划，无法证明涉案房屋属于违法建筑。鉴于双方对拆除房屋的价格及拆除面积无法达成一致意见，本院对赔偿请求暂不处理，原告可在本判决生效后另行向被告请求国家赔偿。综上事实，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认被告漯河市郾城区孟庙镇人民政府于2010年3月18日作出的（2010）孟政罚字第008-1号行政处罚决定书违法。二、撤销漯河市郾城区孟庙镇人民政府于2010年3月18日作出的（2010）孟政罚字第008-1号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告漯河市郾城区孟庙镇人民政府负担。上诉人刘建设不服原判，向本院提起上诉称：一审判决部分事实认定不清，一审判决在审理查明部分，认定上诉人建设养殖厂房620.36平方米的认定错误。一审裁定驳回上诉人赔偿经济损失的起诉适用法律错误。请求：1、撤销一审判决对上诉人建设养殖厂房620.36平方米的认定，改判认定一审诉请的全部平方数；2、撤销一审裁定，判令被上诉人赔偿上诉人经济损失2000万元。三、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人孟庙镇政府答辩称：上诉人的上诉没有事实和法律依据。刘建设的房屋是违法建筑，政府有强制拆除权，强制拆除也没有对其合法权益造成损害。法院有自由裁量权决定案件分别审理。当时因漯阜铁路建设，很多人知道后，纷纷在铁路两侧建设违法建筑。由于刘建设资金不足，涉案土地范围内要建房，其没有那么多资金，于是经当时的调查，在涉案土地范围内建房的人在登记时，是谁建的都进行了签字确认，其中部分还领取了主动拆迁奖励。由于刘建设要求太高所以酿成本案诉讼。漯阜铁路后来改道了，也没有占用刘建设的土地。2018年刘建设把原厂里的房屋等自行拆除，又重新建设了新的违法建筑。一审裁定适用法律并无过错。本院二审查明的事实与一审查明的事实相同。本院认为，本案争议焦点为：1、一审判决认定上诉人刘建设建设养殖厂房620.36平方米是否正确；2、一审判决结果是否恰当。对于焦点1，根据拆迁调查表，上面显示刘建设的建筑物有620.36平方米，表上有刘建设本人的签字确认。一审庭审中刘建设代理人也认可调查表中刘建设名下的建筑物620.36平方米这一事实，因此，一审判决认定刘建设建设的养殖厂房620.36平方米并无不当。关于焦点2，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”本案中，因刘建设涉案房屋已经被拆除，撤销涉案行政处罚决定书已经没有实际意义，因此，应确认涉案行政处罚决定书违法。一审判决既对涉案行政处罚决定书确认违法，又予以撤销，处理结果明显不当，应予纠正。综上，原审判决适用法律错误，处理结果不当，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持临颍县人民法院（2018）豫1122行初34号行政判决第一项；二、撤销临颍县人民法院（2018）豫1122行初34号行政判决第二项。一、二审案件受理费各50元，均由漯河市郾城区孟庙镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 李新利审 判 员 刘光耀审 判 员 吴增光二〇一九年十一月二十日书记员代 晨 园