河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初343号原告王光亮，男，1954年6月15日出生，汉族，住河南省登封市。被告登封市人民政府，住所地登封市少林大道18号。法定代表人杨金军，市长。委托代理人梅锐锋，登封市交通运输局工作人员。委托代理人屈超男，河南钰琢洋城律师事务所律师。被告郑州市交通运输局，住所地郑州市工人路165号。法定代表人翟政，局长。委托代理人吴景利，该单位工作人员。委托代理人毋自成，河南天基律师事务所律师。原告王光亮因诉被告登封市人民政府、郑州市交通运输局（以下简称市交通局）修建郑州至登封快速通道改建工程的行为违法，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月23日立案后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月13日公开开庭审理了本案。原告王光亮、被告登封市人民政府的委托代理人梅锐锋、屈超男、被告郑州市交通运输局的委托代理人吴景利、毋自成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王光亮诉称：2008年原告经相关部门同意在村北口建养猪场，并于当年投入使用。2013年3月份，在原告养猪场50米范围内有项目进行施工建设。该建设行为对原告养殖场造成严重影响。后原告通过信访得知该项目由登封市人民政府负责，于是2018年6月6日，原告向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认被告不履行法定职责的具体行政行为违法，判决被告对原告养猪场予以拆迁安置。在案件的审理过程中，被告辩称原告养猪场50米范围内的施工建设及拆迁主体为郑州市交通运输委员会，并提交了《郑州市发展和改革委员会关于郑州至登封快速通道改建工程可行性研究报告的批复》（郑发改基础（2012）735号）。原告认为，根据《动物防疫条件审查办法》第五条的规定，动物养殖场、养殖小区选址应当距离城市市民区、文化教育科研等人口集中区域及公路、铁路等主要交通干线500米以上。被告实施的快速通道改建工程在原告养殖场50米范围内，远远低于上述文件要求的500米范围，对原告的养殖场造成严重影响。被告在原告养殖场500米范围内实施的快速通道改建工程没有法律依据，属于违法行为。根据登封市政府提供的郑发改基础（2012）735号文件规定，郑登快速通道的改建工程涉及的征地拆迁及相关费用由沿线县（市）、区政府承担，因此登封市人民政府应当承担违法建设的责任。郑州市交通运输委员会改名为郑州市交通运输局，作为项目方应当与登封市政府共同承担违法责任。综上，请求确认被告在距离原告养猪场500米范围内修建郑州至登封快速通道改建工程的行为违法。原告在法定举证期限内向本院提交以下证据：1．郑州市中级人民法院（2018）豫01行初202号行政判决书，证明原告起诉不超过起诉期限以及郑州至登封快速通道修建及通车，对养殖场造成实际影响和经济损失。2．登封市环境监测站出具的《监测报告》，证明夜间突发噪音超标。3．登封市畜牧业服务中心出具的《噪音对猪的影响》，证明猪对突然的高强度噪音反应十分激烈，会造成死亡、流产、早产。4．养殖场选址法律条文相关规定，证明养殖场与公路铁路的距离。5．郑发改基础（2012）735号文件，证明对原告的损失应当由谁承担责任。被告登封市人民政府辩称：一、本案不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回。原告在诉状中并未说明所诉行政行为对其养猪场造成什么严重影响，也未说明所诉行为侵犯了其什么合法权利，故原告所诉不符合我国《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围，其诉讼请求无事实依据与法律依据，依法应予驳回。二、原、被告不是本案适格主体。首先，郑登通道改建工程建设实施过程中并未对原告的养猪场造成任何损害及影响，原告与本案所诉行为是否违法不存在任何利害关系，原告主体不适格。其次，答辩人既不是该公路修建方案的编制机关、批准机关，也不是该公路的建设单位、施工单位，作为被告主体明显不适格，因此本案诉求是否得到支持都与答辩人无关。虽然沿路的征地、拆迁、安置工作由答辩人实施，但依据我国《公路法》相关规定，原告的养猪场不在建筑控制区范围内，答辩人不应对其养猪场进行拆迁安置，因此也并未对原告的养猪场有任何损害行为，被告不是适格主体。三、原告的诉讼已过法定起诉期限。郑登快速通道改建工程于2013年3月9日开始动工实施，2015年10月21日通过交工验收，被答辩人的诉讼早已超过了六个月的法定起诉期限。原告申诉信访耽误的期间，没有可保护的信赖利益，不属于应予扣除的期间。在《最高人民法院关于适用的解释》实施后，按照该解释第六十四条规定，“起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”郑州市中级人民法院（2018）豫01行初202号行政判决书中曾认定原告的起诉期限自2017年3月23日开始计算，原告于2019年7月22日提起本次诉讼，已过法定起诉期限。四、被诉行政行为系合法行政行为。郑登快速通道改建工程是根据郑发改基础［2012］179号文件《郑州市发展和改革委员会关于郑州至郑登快速通道改建工程立项的批复》、郑发改基础［2012］735号文件《郑州市发展和改革委员会关于郑州至郑登快速通道改建工程可行性研究报告的批复》进行建设，同时郑州市城乡规划局《关于对郑州至登封快速通道改建工程规划意见的函》（郑城规函［2012］152号）、郑州市环境保护局《关于（报批版）的批复》（郑环审［2012］38号）、郑州市国土资源局《关于郑州至登封快速通道改建工程建设项目用地预审的函》（郑国土资函［2012］323号）作出各项审批通过。由此可知，郑登快速通道改建工程系合法行政行为。五、原告违法开设养猪场，未取得相关部门的许可，不受法律保护。六、原告已对自己的实体权利进行过处分。原告与登封市东华镇政府于2017年3月23日曾就本案所诉达成调解协议，为妥善解决其反映的郑登快速通道给其养殖场造成影响问题，东华镇政府已一次性支付其5万元防护安全费，原告也对此协议内容也表示认可。该协议能够说明原告对自己的实体权利已经进行过处分且已得到实际补偿，本案诉讼属于恶意诉讼。综上所述，请求法庭依法驳回原告起诉。被告的登封市人民政府提交以下证据：第一组：1.郑发改基础［2012］179号文件《郑州市发展和改革委员会关于郑州至郑登快速通道改建工程立项的批复》；2.郑发改基础（2012）735号文件《郑州市发展和改革委员会关于郑州至郑登快速通道改建工程可行性研究报告的批复》。证明目的：1.被诉行政行为系合法行政行为；2.被告并非本案适格主体；3.原告诉讼已过起诉期限。第二组：1.郑州市城乡规划局《关于对郑州至登封快速通道改建工程规划意见的函》（郑城规函［2012］152号）；2.郑州市环境保护局《关于（报批版）的批复》（郑环审［2012］38号）；3.郑州市国土资源局《关于郑州至登封快速通道改建工程建设项目用地预审的函》（郑国土资函［2012］323号）。证明目的：郑登快速通道改建工程经郑州市多部门审批通过，系合法行政行为。第三组：原告与村民委员会签订的调解协议一份、转账凭证一份、王光亮出具5万元收据一份。证明目的：原告已经对自己实体权利做过处分，已与登封市东华镇政府达成一致协议，获得相应补偿。第四组：法律依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国动物防疫法》《动物防疫条件审查办法》。证明目的：原告的养猪场应通过相关部门的行政许可，原告不具有诉讼主体资格。庭审中补充提交《中华人民共和国国家标准》，证明郑登快速通道改建工程对原告猪舍其没有造成噪声影响，原告与所诉行政行为不具有利害关系，原告并非本案适格主体。被告郑州市交通运输局答辩如下：一、原告诉讼超过法定起诉期限，应当依法驳回原告的起诉。郑州至登封快速通道改建工程于（以下简称郑登快速通道）2012年开始修建，修建时原告通过围堵项目单位影响施工方式已获取了部分赔偿，说明原告早在2012年就知道修路行为存在。2015年原告曾到答辩人二级单位郑州市公路局获取了《郑州市发展和改革委员会关于郑州至登封快速通道改建工程可行性研究报告的批复》，已知悉答辩人系郑登快速通道的项目业主，且原告在2018年6月起诉登封市人民政府行政不作为一案时，向法院提交了上述批复文件，说明原告早已知悉答辩人修建道路的行为，但原告迟至2019年7月才提起本案诉讼，已经超过法定的起诉期限，应当驳回其起诉。二、原告诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回原告的起诉。本案郑登快速通道工程系由郑州中建交通建设开发有限公司通过BT投资模式修建的，该行为并不符合行政行为的特征，属于民事行为。答辩人作为郑登快速通道工程的法人仅负责上述工程项目的立项工作，属于行政许可的相对人，并非行政行为的许可机关，同时也并非道路的建设方，本案道路修建行为并不属于行政诉讼的受案范围。三、答辩人不是本案适格被告，原告诉请主体错误。原告诉请法院“确认被告在距离原告养猪场500米范围内修建郑州至登封快速通道改建工程的行为违法”，实质系要求法院确认郑登快速通道改建工程选址行为违法。郑登快速通道改建工程选址路线由郑州市城乡规划局依法批准后确定，如原告认为该选址行为违法，应当依法向郑州市城乡规划局提出诉讼，答辩人系行政许可的相对人，并非批准机关，不是本案的适格被告。四、原告诉请系沿线政府征地拆迁工作不到位引起的，应当由沿线地方政府承担相应责任。综上，请求驳回原告的起诉。被告郑州市交通运输局提交以下证据：第一组：1．《郑州市发展和改革委员会关于郑州至登封快速通道改建工程立项的批复》（郑发改基础［2012］179号）；2．《郑州市城乡规划局关于对郑州至登封快速通道改建工程规划意见的函》（郑城规函［2012］152号）；3．《郑州市环境保护局关于（报批版）的批复》（郑环审［2012］38号）；4．《郑州市国土资源局关于郑州至登封快速通道改建工程项目用地预审的函》（郑国土资函［2012］323号文）；5．《郑州市发展和改革委员会关于郑州至登封快速通道改建工程可行性研究报告的批复》（郑发改基础［2012］735号文）；6．《郑州市发展和改革委员会关于郑州至登封快速通道改建工程初步设计的批复》（郑发改设［2013］13号）；7．郑州市交通规划勘察设计研究院出具的《郑州至登封快速通道改建工程两阶段施工图设计》8．《关于对郑登快速通道（省道316）改建工程水土保持方案报告书的审批》（郑水行许水保字［2013］7号文）；9．《建设项目选址意见书》；10．《建设用地规划许可证》及附件；11．《建设工程规划许可证》及附件。证明内容：1。根据《城乡规划法》、《土地管理法》、《公路法》、《建设项目环境保护条例》等法律法规、被告郑州市交通局作为项目业主依法申请办理了工程立项、可行性研究、规划、用地预审、环评、初步设计、项目选址、用地规划和工程规划等手续，郑登快速通道工程前期手续合法合规，不存在违法行为。2.被告郑州市交通局作为项目业主在修建道路过程中，系行政许可或批复的相对人，并非行政行为的实施主体，原告认为被告修建道路行为违法，应对道路修建过程中的许可机关提出行政诉讼，而不是对被告提出诉讼，被告郑州市交通局不是适格被告。第二组：1、《中标通知书》；2、《郑州至登封快速通道改建工程施工许可申请书及批复表》。证明内容：郑州中建交通建设开发有限公司依法实施并修建了郑登快速通道工程，原告起诉的道路修建行为系民事主体实施并完成的，本案道路修建行为并非为行政行为。经庭审质证，原告对被告郑州市交通运输局出具的证据发表以下质证意见：对第一组证据都没有异议，对修路改线改到原告猪场旁边有意见。对第二组证据真实性、合法性、关联性都没有异议，对证明目的有异议。原告对被告登封市人民政府第一组证据真实性无异议，对证明原告起诉超期的证明目的有异议。原告认为被告在修路的过程中曾经三次改变规划，第三次才改到原告的猪圈围墙的旁边，也是2013年。原告逐级信访，一直在主张权利，所以诉讼不超期。修路涉及到的沿线的补偿问题是由登封市政府负责，所以登封市政府是适格被告。对第二组证据真实性、合法性、关联性和证明目的无异议。但原告认为这是第一次刚开始设计的路线的批复，走王村村南，最后一次走的不是王村村南，而是把王村扒了半条街，就是最后一次涉及到了原告的猪场。对第三组证据真实性、合法性、关联性无异议，但这只是解决了一小部分对原告猪场的影响，盖猪场花了几十万，都没有解决。对第四组证据真实性无异议，对证明目的有异议。对第五组证据真实性不认可，原告的证据里也有监测结果，原告的监测结果跟被告的不一致，所以不认可被告的监测结果。登封市人民政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1判决书的真实性没有异议，对其证明目的有异议。该证据不能证明原告的诉讼没有超过法定期限。对证据2真实性有异议。登封市环境监测站并未提供其相应的鉴定资质证明，该检测报告为复印件，同时监测报告中显示噪声数值均未超过80分贝，对原告的养猪场没有产生实际影响。对证据3真实性有异议。登封市畜牧业服务中心并不具备相应的鉴定资质主体，其出具的证明没有显示郑登快速通道的噪声对原告的养猪场产生影响。证据4法律条文并不具备证据特征，且不能证明原告的证明目的。对证据5的真实性没有异议，对原告的证明目的有异议，该证据明确规定项目征地拆迁及相关费用由沿线县市区政府承担。本案并不涉及对原告养猪场的拆迁，原告的养猪场并不在建筑控制区范围内，因此原告不是本案适格主体。被告郑州市交通运输局对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1判决书的实性无异议，对其证明目的和关联性有异议。该判决在未经仔细审查道路修建行为的可诉性以及合法性的前提下，作出对原告养猪场产生影响的认定，不符合事实及法律依据。对证据2监测报告的真实性和证明目的均有异议。第一，该监测报告并非具有相关资质单位作出，不具备相应合法性。第二，该监测报告适用依据为声环境质量标准，该标准针对的是城镇生活居住区、工业区相应适用人类的标准，并非针对的是动物标准，且根据农业部畜禽场环境质量标准，关于猪舍的噪音限值规定，猪舍噪音应当为80分贝，由此说明该监测报告不符合法律规定。对第三组证据的真实性和证明目的均有异议，该影响说明并非具备合法资质机关出具，且该影响并未明确郑登快速通道对其造成的影响。对第四组证据的真实性无异议，对其证明目的有异议。原告提交的法律条文中关于《动物防疫条件审查办法》不适用于原告现有养殖场，且该办法系对动物养殖场的规定，并未明确道路修建需遵守该办法规定。对第五组证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告出示的证据1系人民法院的生效判决，其来源和形式合法，与本案待证事实有关，具有真实性，本院予以采纳。该判决认定的事实本院予以采信。证据5，被告无异议，本院予以采信。证据4系法律法规，不属于证据的范畴，不予认证。其他证据与本案待证事实无关，本院不予采纳。被告郑州市交通运输局出具的证据，原告对其真实性、合法性、关联性均无异议，上述证据来源和形式合法，与本案待证事实有关，本院予以采信。被告登封市人民政府提交的第一组证据，原告对其真实性、合法性、关联性无异议，仅对证明目的提出异议，本院对其真实性、合法性、关联性予以采信。第二组证据、第三组证据，原告无异议，本院予以采信。第四组证据是法律法规，不属于证据范畴，本院不予认证。第五组证据与待证事实无关，本院不予采纳。根据上述有效证据及当事人陈述，本院确认以下事实：原告王光亮系登封市东华镇王村村民，在王村七组河西经营养殖场。2012年4月16日，郑州市发展和改革委员会作出《郑州市发展和改革委员会关于郑州至登封快速通道改建工程立项的批复》，同年10月22日作出《郑州市发展和改革委员会关于郑州至登封快速通道改建工程可行性研究报告的批复》。2013年1月7日郑州市发展和改革委员会作出《关于郑州至登封快速通道改建工程初步设计的批复》，其中对该工程的初步设计路线走向及建设规模、主要技术标准等问题进行了批复。2013年8月16日郑州市城乡规划局向建设单位郑州市交通运输委核发《建设项目选址意见书》，载明了项目拟选址位置、拟用地面积。2013年8月16日郑州市城乡规划局向项目用地单位郑州市交通运输委核发《建设用地规划许可证》，载明了项目用地位置、用地面积。2013年8月20日郑州市城乡规划局向项目建设单位郑州市交通运输委核发《建设工程规划许可证》，载明了涉案项目的建设位置，其所附附图及附件部分包含总平面图（以红线所示为准）、建设施工图（如有修改以红线为准）。郑州至登封快速通道（以下简称“郑登快速通道”）修建完成后，因王光亮的养殖场距离郑登快速通道桥南50米左右，王光亮多次到市、镇信访部门反映郑登快速通道后因车流量大带来噪音大给养殖场造成损失，要求赔偿其损失和选址重建。2017年3月23日东华镇、王村村委会、王光亮达成调解协议，协议如下：一、王光亮反映郑登快速通道给其自家的养殖场造成影响问题，现给予一次性解决其养殖场阶段防护安全费用五万元；二、此协议签字后生效，反映人不得以任何形式、任何时间、任何事由再次到任何地方反映该问题，如违约愿意承担一切法律责任。2018年6月6日，因认为登封市政府未对其进行拆迁安置补偿，原告王光亮向本院提起确认违法并要求被告对其进行安置补偿之诉。本院2019年1月22日作出（2018）豫01行初202号行政判决，以原告的养殖场不在公路建筑控制区的范围内，被告登封市人民政府实际上也并未对原告的养殖场实施征收行为为由，驳回原告要求确认被告不履行征收拆迁安置义务违法及要求被告对其予以拆迁安置的诉讼请求。双方未上诉。2019年7月23日，原告提起本案诉讼，请求确认被告在距离原告养猪场500米范围内修建郑州至登封快速通道改建工程的行为违法。另查明，根据郑州市人民政府2018年12月12日印发的《郑州市机构改革实施方案》规定，郑州市交通运输委更名为郑州市交通运输局。本院认为：一、关于原告是否具有诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中原告作为案涉道路改建工程规划沿线的土地使用者，因其认为案涉道路的改建工程直接影响其经营活动，对其权益造成不利影响，故原告系符合上述法律规定的与行政行为具有利害关系的公民，具有本案原告的诉讼主体资格。至于原告所主张的损害是否实际存在，是实体审查的内容，不能成为判断原告是否适格的理由。被告以涉案道路修建行为未对原告造成任何实际影响为由主张原告不具有诉讼主体资格，本院不予支持。二、关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，市交通局、登封市政府虽主张案涉道路改建工程于2013年3月9日开始项目动工实施，但并未举证证明影响到原告的相关道路的完工时间，不能证明起诉期限计算的起始时间，且原告在2018年6月6日已经对登封市政府提起诉讼，主张相关权利，因该诉讼所耽误的期间应当扣除，故市交通局、登封市政府关于原告起诉超过法定期限的意见，本院不予支持。三、关于本案原告所诉的修建公路行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。原告诉请确认市交通局、登封市人民政府修建郑州至登封快速通道的行为违法，根据《中华人民共和国公路法》第八条规定，国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。《中华人民共和国公路法》第二十三条规定，公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度。本案市交通局作为案涉道路修建项目的建设单位，其依法履行公路管理职责的行为，对于道路沿线的土地使用者、地上附属物所有者等具有明显的单方性和行政强制性，并对相对人的实体权益产生实质性影响，符合行政行为的基本特征，依法属于行政诉讼的受案范围。四、关于本案被告是否适格问题。本案中，市交通局是法定的道路修建实施机关，也是实际承担案涉道路改建项目的建设单位，原告对修建道路的行为提起诉讼，市交通局是本案适格的被告。登封市政府并不直接参与实施道路修建行为，不是本案适格的被告，原告对登封市政府的起诉应当予以驳回。五、关于原告所诉修建郑州至登封快速通道改建工程的行为是否违法的问题。从本案查明的事实来看，市交通局修建案涉道路前履行了立项、规划、环评、用地等手续，不存在违法事实，原告要求确认修建案涉道路行政行为违法的请求，本院不予支持。原告称被告未按照批准的路线修建案涉道路、三次改变规划的主张缺乏事实根据，本院不予支持。原告所主张的损失，可通过其他途径另行解决。综上，原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告请求确认被告在距离原告养猪场500米范围内修建郑州至登封快速通道改建工程行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王光亮承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，逾期视为放弃上诉。审判长  何信丽审判员  魏丽平审判员  侯 贇二〇一九年十一月二十七日书记员  王胜玲附录：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。