安徽省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）皖行赔终105号 上诉人（一审原告）李有权，男，1970年10月21日出生，汉族，住安徽省全椒县。 委托代理人王蕾蕾，北京市农权律师事务所律师。 委托代理人尹延昭，北京市农权律师事务所律师实习律师。 上诉人（一审被告）安徽省全椒县人民政府，住所地安徽省全椒县襄河镇儒林路**，统一社会信用代码11341124003216130E。 法定代表人杨光，县长。 委托代理人荚树茂，该县自然资源和规划局副局长。 委托代理人谢平，安徽椒陵律师事务所律师。 上诉人李有权、安徽省全椒县人民政府（以下简称全椒县人民政府）因行政赔偿一案，不服安徽省滁州市中级人民法院(2019)皖11行赔初10号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。上诉人李有权、上诉人全椒县人民政府的出庭负责人刘田（副县长）及委托代理人荚树茂、谢平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 李有权一审起诉称，其系全椒县十字镇华林村吴小桥村民组（以下简称吴小桥村）村民。2019年5月10日，全椒县人民政府在没有征地批复的情况下，以征收的名义对李有权的养鸡场、房屋、林木及精养鱼塘进行征收并予以清除，给李有权造成重大经济损失。为了维护自身合法权益，特提起本案诉讼，请求人民法院依法判决全椒县人民政府赔偿其因未经批准即占用其养鸡场、房屋、林木及鱼塘的行政行为造成的经济损失5656560元，并由全椒县人民政府承担本案的诉讼费用。 全椒县人民政府一审答辩称，一、行政征收行为合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《征用土地公告办法》、《国土资源部关于完善征地补偿安置方案制度的指导意见》及相关法律法规的规定，向安徽省人民政府呈报了该批次用地所需要的相关材料：1、2019年2月28日，其向拟征地的集体经济组织公告了《征地拆迁补偿标准安置途径告知书》，对拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径及听证权利进行了书面告知。同年3月5日，全椒县十字镇华林村（以下简称华林村）确认了《征地情况调查确认表》；2、全椒县土地房产勘测工程有限责任公司出具的全椒县2019年第1批次城乡建设用地增减挂钩试点项目建新地块《土地勘测定界技术报告书》；3、原全椒县国土资源和房产管理局制作的全椒县2019第1批次（增减挂钩）城镇建设用地情况一览表；4、2019年3月6日在确认了华林村的批次用地涉及征地的补偿费用后，其按照规定将补偿款汇入了全椒县财政国库支付中心；5、2019年6月25日，其取得了皖政地（增减挂钩）［2019］295号城镇建设用地的批复，同年6月29日公告了征收土地方案和征地补偿安置方案，被征收人未对方案提出过异议。二、关于拆迁安置补偿问题。1、关于房屋，李有权114平方米的房屋在2010年7月25日已经拆迁安置，安置的房屋在全椒县××字镇××谭郢新村；2、关于树木。李有权家栽种的栾树、杨树以及鱼塘，经测算补偿款为192820.00元，树木已被李有权以184810.00元的价格出售给全椒县森园林业综合开发有限公司。2019年其再次支付李有权树木补偿款188224.00元。2019年6月18日，李有权签字领取3.04亩杨树补偿款17632.00元，以上各项合计583486.00元。树木均由李有权自行处理；3、2015年，李有权修建养鸡场后未进行过养殖，且在申请建设房屋时李有权同意养鸡场的房屋不需要安置，并同意在国家征迁时无条件自拆，因此养鸡场房屋属于临时生产用房，在征迁时无补偿，其进行评估的费用仅为助拆费，并不是对房屋进行的补偿。综上，请求依法驳回李有权的诉讼请求。 一审法院审理查明，2019年5月6日，全椒县人民政府通过华林村村民委员会将十谭产业园征地杨树、栾树、铁丝网、鱼塘及精养鱼塘等附属物相应的补偿款192820元汇入李有权账户。同年5月10日，全椒县人民政府未履行任何程序的情况下对李有权位于吴小桥村民组的养鸡场、房屋、林木、精养鱼塘进行占用并予以清除。同日，李有权为乙方与全椒县森园林业综合开发有限公司为甲方签订《苗木采购合同》，合同约定甲方购买乙方月23亩承包地上所有栾树等苗木，总价人民币为壹拾捌万肆仟捌佰壹拾元整（184810元）；乙方提供苗木发票，甲方一次性付款。该款项的安徽增值税普通发票出具日期为2019年5月22日。根据2019年6月18日的领条显示，李有权领取补偿款7632元，该领条用途说明载明为“南大光电二期项目征地附属物补偿款，片林3.04亩×5800元/亩”，领款人处签名为“李有权”。同年7月3日，全椒县财政国库支付中心向李有权开户行为安徽全椒农村商业银行十字支行的账户支付188224元，该款项用途注明为“付十谭产业园化工园项目建设占用林地补偿”。李有权认为全椒县人民政府案涉强制行为违法，要求赔偿各种损失5656560元。 一审法院认为，本案系因全椒县人民政府强制清除李有权在集体土地上的养鸡场、房屋、林木及鱼塘引发的行政赔偿争议。由于涉案房屋被强制清除的行为已被确认违法，全椒县人民政府应当知晓该违法行为将产生行政赔偿责任而非行政补偿责任。针对涉案养鸡场、房屋、林木、精养鱼塘原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，依法应对李有权的财产损失承担行政赔偿责任。围绕双方的意见，确定的争议焦点为全椒县人民政府对李有权财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准和赔偿数额如何处理的问题。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，被告的行为被确认违法后，被告应当对原告的损失承担赔偿责任。第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或恢复原状。”根据该法第三十六条第八项的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。所谓“直接损失”，是指违法行政行为造成当事人的直接财产损失。据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。现因养鸡场、房屋、林木、精养鱼塘已被清除，恢复原状已不具备现实可能性，因此对李有权的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定，对违法强拆所应承担的赔偿责任应当坚持全面赔偿和公平合理的原则。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，原、被告应当对自己的主张承担举证责任，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。在集体土地上房屋及附属物被违法拆除、清除后的赔偿问题上，人民法院应当综合协调适用《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国土地管理法》、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》等法律法规和司法解释，依法科学地确定赔偿项目和赔偿数额，让原告得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案应当获得、也可以获得的征地补偿，但国家赔偿与征收补偿相同的项目不得重复计算，对于已经领取的补偿款项应予扣除。具体到本案，全椒县人民政府在确定行政赔偿标准与额度的过程中，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，对李有权的损失赔偿，应遵循填平补齐其受损的财产权利原则，确保李有权在同等条件下获得不低于其依照征收补偿方案应当获得、也可以获得的征地补偿，切实弥补李有权因违法拆迁所造成的各项损失，对李有权作出公平合理的赔偿。鉴于本案上述赔偿事项和赔偿数额问题仍需要全椒县人民政府进一步审查核实，从实质解决争议，减少当事人诉累，节约国家司法和行政资源及警示赔偿义务机关严格文明执法角度出发，本案在损失赔偿处理问题上宜按照全面赔偿原则，由全椒县人民政府对李有权的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位。故对李有权要求给予被强拆所造成的财产损失给予赔偿的请求予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决被告全椒县人民政府在判决生效之日起九十日内对原告李有权依法予以全面赔偿。 李有权上诉称，一审法院没有依法查明李有权的养鸡场、房屋、林木及鱼塘是否在征地范围内,而是否在征地范围内决定着全椒县人民政府的赔偿标准的不同。1、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十六条可知,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,而且建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。全椒县人民政府在庭审中提交的皖政地(增减挂钩)[2019]295号《关于全椒县2019年第1批次(增减挂钩)城镇建设用地批复》,涉嫌张冠李戴一致,其提交的所谓上诉人所涉地块三的图纸不能证明与报批卷一致,是否属于土地勘测定界图的部分内容。根据全椒县人民政府提交的调查确认表中显示签字确认的全部为高庄组村民,而本案李有权为吴小桥组,足以证明该批复涉及的土地是高庄组土地,并不包含吴小桥组,且批复显示的地块属于华林新村项目即新农村建设。通过全椒县人民政府提交的证据可以证实,李有权的养鸡场、房屋、林木及鱼塘根本未被征收,故全椒县人民政府在未取得征地批复的情况下,无权占用李有权的养鸡场、房屋、林木及鱼塘并进行清除。2、全椒县人民政府在无征地批复的情况下占用上诉人的养鸡场、房屋、林木及鱼塘,故其造成的损失应根据评估鉴定的标准赔偿上诉人的财产权利损失。根据《土地管理法》第七十八条规定，非法批准征收、使用土地,对当事人造成损失的,依法应当承担赔偿责任。全椒县人民政府的行为既无依据又无职权,故其违法行为产生的后果应按照行政赔偿责任予以全面承担。3、李有权全椒县人民政府的违法行政行为造成的损失出具清单,且在庭审中提出评估的申请,但一审法院未理会李有权的口头申请,只是概括性的要求予以解决,并未从实质上解决争议,不利于李有权的合法权益得到保障。二、一审法院对全椒县人民政府要求90日内对李有权予以赔偿,无法对李有权的合法权益赔偿救济到位,不具有执行性,导致李有权的合法权益得不到最终的维护。综上,一审法院认定事实及适用法律错误,为确保李有权的合法权益不受损害,请求撤销一审判决，发回重审或者依法改判。 全椒县人民政府上诉称，一、本案中本机关对李有权养鸡场、房屋实施的是清除行为而不是行政拆迁强制行为,没有触犯任何法律法规。2019年5月10日,李有权与全椒县森园林业综合开发有限公司(以下简称森园公司)签订《苗木采购合同》将即将清除的林木出售给森园公司,林木是森园公司直接移栽的,本机关没有实施清除行为。二、在清除李有权地上附属物时,本机关与李有权对清除的附着物品种和数量均没有争议的,庭审中,法庭也当庭进行了询问,双方基本都无异议。双方存在争议的补偿项目是:1、涉案树木的直接损失本机关已经补偿到位(总计583486.00元),但李有权要求补偿树木、养鸡场、鱼塘等间接损失4000000.00元,没有任何事实和法律依据;2、养鸡场内的地上附属物,在评估时均有登记;3、临时兴建的养鸡场,李有权在遇拆迁时无条件自拆,不应给予拆迁补偿。三、涉案房屋及养鸡场的建设是否具备合法性,一审法庭没有查明认定,这是涉案房屋及养鸡场能否取得拆迁补偿的事实依据。本机关和李有权之间在补偿项目上基本可以确认,但双方对补偿的标准和依据存在争议,法庭没有对李有权的诉讼标的进行认定和判决,本机关也难以履行补偿职责。综上所述,一审法院认定事实不清,证据不充分,请求二审法院在查明事实的基础上,依法改判。 李有权向一审法院提交了以下证据：1、土地承包经营权证、建设用地使用证、证明、附属物登记表，证明其是适格的诉讼主体；2、全椒县开发区亮客威泽、亚格泰、禹王二期和冠轩二期项目场地土方平整工程中标结果公示，3、征地附属物补偿登记表，4、照片。上述三份证据证明全椒县人民政府是适格的主体实施了占用并清除的行政行为；5、损失清单，证明其损失情况；6、全椒县城市总体规划图（2008-2030），证明南大光电二期、亮客威泽项目建设违反城市总体规划。 全椒县人民政府向一审法院提交了以下证据：1、拆迁补偿安置协议书，证明涉案房屋在2010年土地置换中已经予以安置；2、估价结果一览表及房屋平面图、测算表，证明李有权的房屋、副房经安徽中安房地产评估咨询有限公司估价合计98533元，补偿标准按照助拆费用进行评估；3、附属物补偿表，证明李有权栾树、鱼塘等按标准计算应补偿192820元；4、转账凭证及领条，证明李有权共获得树木补偿款398676元；5、苗木采购合同及发票，证明被征地块的树木，李有权已出售给全椒县森园林业综合开发有限公司，出售价款184810元。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案有两个焦点问题，一是全椒县人民政府应否对李有权予以赔偿；二是人民法院是否应对李有权的损失数额进行直接认定。针对以上两个问题，本院逐一评判如下。 关于第一个问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”具体到本案，在案涉土地在批准征收之前，全椒县人民政府即实施征收相关工作，且与李有权没有完全达成一致的情况下，强制清除李有权在案涉土地上的养鸡场、房屋、林木及鱼塘等附属物，该强制清除的行为已被人民法院生效判决确认违法。根据上述法律规定，全椒县人民政府应当对李有权财产损害进行赔偿。故全椒县人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于第二个问题。司法实践中，从便捷当事人维护自身实体权益出发，人民法院在行政赔偿判决书中可以在详细查明事实的基础上对当事人的实际损失一并进行判决；但在一些明显缺乏相关证据或者需要评估、鉴定活动等复杂情形时，为进一步明确行政机关的责任担当，利用好有限的司法资源，发挥行政机关的专业优势与协调优势，为后续做好当事人实体权益救济留有空间，亦可以根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定精神，判决责令行政机关采取补救措施或者承担赔偿责任，而非必须明确赔偿数额。当事人对行政机关后续的赔偿决定不服或者对于行政机关不履行赔偿义务等情形，仍可以进一步寻求司法救济。具体到本案，由于李有权被征收的土地涉及不同地块、不同批次，赔偿范围、赔偿种类、赔偿标准亦有所不同，在案涉地上附属物已经变卖或清除情况下，一审法院根据双方当事人提供的现有证据，难以对李有权的损失作出直接判断，为维护李有权的合法权益，考虑到李有权与全椒县人民政府就赔偿事宜一直在协商中且李有权亦领取部分赔偿款的实际情况，判决责令全椒县人民政府限期内作出全面赔偿决定，并未对李有权的实体权益造成损害，且李有权对全椒县人民政府在限定的期限内作出赔偿决定不服，仍可以寻求法律救济，能够充分保护李有权的权益。故，一审法院判决没有对李有权的损失数额进行直接认定，而是责令全椒县人民政府在合理期限内对李有权的损失予以全面赔偿并无不当。李有权上诉理由不能成立，本院不予支持。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四十一条规定，赔偿请求人要求国家赔偿的，赔偿义务机关、复议机关和人民法院不得向赔偿请求人收取任何费用。一审法院收取的案件受理费不符合法律规定，本院依法予以纠正。 综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法。上诉人李有权和全椒县人民政府的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案不收取诉讼费用，一审法院收取案件受理费50元予以退还。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年六月二十三日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。