辽宁省锦州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）辽07行初40号 原告冯树昌，男，1970年7月13出生，汉族，农民，现住辽宁省黑山县。 原告钟彦珍，女，1973年10月29出生，汉族，农民，现住辽宁省黑山县。 委托代理人冯树昌（系原告钟彦珍丈夫），自然情况同上。 被告黑山县人民政府，住所地黑山县庞河经济开发区中山路**。 法定代表人张昊，该县县长。 委托代理人李庆丰，辽宁李庆丰律师事务所律师。 第三人黑山县英城子乡人民政府，住所地英城子乡小磨子村。 法定代表人邢建伟，该乡乡长。 原告冯树昌、钟彦珍与被告黑山县人民政府土地征用一案，原告于2017年6月1日向本院提起行政诉讼，本院于2017年7月13日作出（2017）辽07行初29号行政裁定，驳回原告的起诉，原告不服上诉至辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院于2018年12月19日作出（2017）辽行终1065号行政裁定，撤销本院（2017）辽07行初29号行政裁定，指令锦州市中级人民法院继续审理。本院重新立案后，依法组成合议庭，于2019年9月4日公开开庭审理本案。原告冯树昌，被告黑山县人民政府的委托代理人李庆丰、出庭负责人韩迪，第三人黑山县英城子乡人民政府法定代表人邢建伟到庭参加诉讼。现本案已审理终结。 原告冯树昌、钟彦珍诉称，一、请求法院依法判决2011-2013年黑山县人民政府提出的无偿征用我承包的山地的行为违法；二、请求法院依法判决被告在征地过程中对我妻子钟彦珍的精神损害的事实，并判决被告通过当地电视台至少7天的公开道歉，赔偿我妻子精神抚慰金20000元；三、请求法院依法判决被告赔偿原告土地被其破坏的土地损失201500元，破坏的树苗损失150000元；四、请求法院依法判决被告赔偿原告在取料时破坏的树木款1000元；五、请求法院依法判决被告赔偿原告为2012至2019年应收入损失124000元；六、诉讼费用由被告承担。 事实与理由：原告于1992年承包荒山后，投入了大量的人力、财力进行改造并栽种了果树和其他杂树。2006年与本村村委会签订了续包合同，2007年-2010年原告雇佣相关人员把承包的山大部分改造成了可种植土地。2011年-2013年被告在公路会战期间，强行无偿征用了原告承包的山地中的X亩土地。被告在征用土地前，一、没有进行告知过征地情况，二、未组织征地听证，三、未签订征地补偿协议，四、未公开征地批准事项，五、未支付征地补偿费。被告派遣车辆取料时，原告钟彦珍前去阻拦询问，被黑山县公安局违法拘留，被告的行为严重侵害原告的名誉权，在精神上造成了极大伤害。黑山县农村经济发展局、黑山县英城子乡人民政府于2012年9月7日作出《关于英城子乡XX村冯树昌承包荒山问题的调查及处理意见》，意见为：根据调查结果及法律政策规定，该合同的签订没有按民主议事程序进行，而且合同中有开采石头的内容，为无效合同，如双方有异议可申请仲裁或提起诉讼。2016年，黑山县人民法院作出（2015）黑行初字第00032号行政判决，撤销该意见。2015年，黑山县××城××村民委员会起诉原告承包合同无效，2016年，锦州市中级人民法院作出（2016）辽07民终2010号民事判决，驳回黑山县××城××村民委员会的诉讼请求。被告违法征用土地时到我合同截止日期还有26年，原告被征用的X亩土地时2009年-2010年平整的土地，并撒播了榆树种子，被征用破坏后已经无法恢复，因此被告应赔偿原告造成的损失。 原告向本院提供了以下证据：证据1.承包合同复印件2份。证明原告起诉资格及承包期限。证据2.（2015）黑行初字第00032号行政判决书、（2016）辽07民终2010号民事判决书，证明原告诉讼时效及合同效力。证据3.（2013）锦行终字00066号行政判决书，证明钟彦珍被拘留一事违法。证据4.2个视频。证据5.2张照片，证明被破坏土地的情况。证据6.2张照片，证明取料现场的树苗生长情况。证据7.3张照片，证明每平方米的树苗株数和价值。证据8.4张照片，证明被损坏的大树。证据9.书面证人证言，证明有破坏土地和树苗的事实。 被告黑山县人民政府答辩称，原告诉讼请求不成立，请求依法驳回。第一项诉求不成立。被告为了解决城市乡村特别是照顾广大农村村民生产、务工、经商等出行方便需要，决定在全县境内组织建设乡村公路会战工作。这是一种抽象行政行为。具体的施工建设如现场施工管理，包括公路建设用料来源等事宜均由各乡政府和村民委员会承担负责。本案原告所说第一项诉求意在让被告承担公路建设的违法行政责任。被告不能接受。公路会战工作只是政府为了改善民生提出的建设工作。但在实际施工中发生的与相对人之间产生的矛盾应当依法由组织负责的乡政府和村委会承担。所以，原告诉被告承担下边的乡政府、村委会具体行政行为的法律责任属于不适格诉讼。2.原告诉求第2项不属于本案审理范围。根据原告诉称，原告钟彦珍被公安局拘留属于公安局依据治安管理处罚法做出的行政处罚，依据法律规定，原告认为公安机关的行政处罚违法，应当以公安机关为被告，就该处罚事宜另向法院司法处理。3.原告的第3、4、6项诉求，被告认为不属于被告应当依法承担的责任范畴。另外，被告到目前没有见到原告举证证明，其所列举的赔偿清单及计算公式，均是原告自认行为。根据法律公平原则，原告对其诉求具有举证义务，如其不能提供符合法律要求的证据证明其主张成立，应当承担举证不能的法律责任。4.第5项诉求不属于诉讼请求事项。综上，被告诉求不成立，请求判令驳回。 第三人黑山县英城子乡人民政府述称，由于历史背景，黑山县公路建设欠账，特别是农村的道理建设几乎为零。所以，黑山县县委、县政府为解决老百姓出行难、改善民生，决定开展公路会战。英城子乡响应县政府号召，根据本乡实际情况，开展公路建设。当时XX村有料场，据了解，该料场历史形成50余年，过去老百姓建房都去这采料，无偿采料。所以经当时乡政府和村委会研究决定，XX村公路建设用料就在此山场取料，用于修缮本村道路。纯属于公益性行为，在山场取料与原告提出的经济损失不符，请求驳回原告诉讼请求。 经庭审质证，原告提供的证据1-4来源合法，能够证明原告对涉案的土地具有承包经营的权利，但不具备与争议的行政行为的关联性。原告提供的证据5-9来源合法，但不足以证明被告参与原告述称的无偿征用原告土地的行为及指使黑山县公安局拘留原告钟彦珍的行为。 经审理查明，2006年12月20日原告冯树昌与被告黑山县××城××村民委员会签订西山承包合同一份，合同约定将位于黑山县××城××村的西山山地（除道路外）承包给原告冯树昌，承包期限为2007年1月1日起至2036年12月31日止。2011年，被告黑山县人民政府根据黑山县乡村公路的具体情况，为了解决村民出行难问题，发展农村经济改善乡村面貌，安排了“公路会战”工作，并在电视上召开动员大会。工作安排是各乡镇修各自的路，砂石料人工各项费用由各乡镇自己负责，乡镇政府帮助协调取砂石料，村委会安排取沙石料。2011年-2013年第三人在公路会战期间对英城子乡XX村山地中的砂石料进行采取。 本院认为，人民法院对是否存在被诉行政行为以及被诉行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。在相关事实无法确认的情况下，负有举证责任的当事人应当承担举证不能的法律后果。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。 本案焦点之一，被告是否实施了无偿征用土地的行为及指使黑山县公安局拘留原告钟彦珍的行为。关于原告第一项诉请认为：“被告实施了无偿征用原告土地的行为”，经庭审调查，被告承认安排了“公路会战”工作，并在电视上召开动员大会，但无偿征用的是采石场并非土地。第三人亦认可其与黑山县××城××村民委员会对原告承包土地上的石料进行过采取，但并非征用行为。原告认为是被告组织征用土地，但没有提交证据证明被告参与原告诉求的征用土地的任何文件或相关行为且土地性质并没有发生变化。本院综合认定关于原告诉求确认被告征用土地行为违法的问题，没有事实依据。关于原告第二项诉请认为：“被告指使黑山县公安局拘留原告钟彦珍的行为”，经庭审调查，该行为是黑山县公安局于2012年9月2日以严重扰乱单位秩序为由作出锦公0黑公（治）决字（2012）第325号公安行政处罚决定，给予原告钟彦珍行政拘留八日的行政处罚行为，该处罚决定经锦州市中级人民法院（2013）锦行终字第00066号判决予以撤销，原告认为被告有指使黑山县公安局拘留原告钟彦珍的行为但未能提交证据，仅凭被告号召其下属机关开展“公路会战”工作进而认定其指使黑山县公安局拘留原告证据不足，本院不予采信。本院综合认定关于原告诉求确认被告指使黑山县公安局拘留原告钟彦珍的行为违法问题，没有事实依据。 本案焦点之二，关于被告安排了“公路会战”工作，并在电视上召开动员大会的行为是否可诉？根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条的规定：“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”第六十四条第一款的规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”法律规定地方人民政府设立必要的工作部门，通过行政机关活动范围的划分，可以避免重复劳动、推诿扯皮，确保行政的统一性。同时便于公民、法人或者其他组织知道哪一个行政机关负责处理自己的事件。按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。具体到本案，被告黑山县人民政府安排了“公路会战”工作，并在电视上召开动员大会，但无偿征用的是采石场并非土地,涉案土地的性质亦未发生变化，第三人黑山县英城子乡人民政府认可其与黑山县××城××村民委员会对土地上的石料进行过采取，但并非接受被告明确的指令。那么，当存在这些直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉属于内部指示范畴的被告的“公路会战”行为，就不符合法定的起诉条件，故原告的起诉列黑山县人民政府为被告没有事实依据，本院不予支持。 鉴于被告黑山县人民政府主体不适格，经本院释明原告拒绝变更被告，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条、第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条、第六十九条第一款第一项、第三项的规定，裁定如下： 驳回原告冯树昌、钟彦珍的起诉。 案件受理费50元，退还给原告冯树昌、钟彦珍。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长 李 勇 审判员 闻 伟 审判员 王锦鹏 二〇一九年九月十八日 书记员 宋启林