辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终904号上诉人（一审原告）：杨忠党，男，1953年8月6日出生，汉族，户籍地址沈阳市大东区，现住沈阳市大东区。被上诉人（一审被告）：沈阳市人民政府,所在地址沈阳市浑南区沈中大街206号。法定代表人：姜有为，该市政府市长。委托诉讼代理人：王连升，沈阳市司法局工作人员。委托诉讼代理人：郝书博，沈阳市司法局工作人员。上诉人杨忠党诉被上诉人沈阳市人民政府（以下简称沈阳市政府）驳回行政复议申请决定一案，不服沈阳市中级人民法院（2019）辽01行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行审理，由审判员赵英伟担任审判长并主审，审判员徐桂伶、武江参加评议，并于2019年8月2日组织各方当事人在本院进行询问，上诉人杨忠党，被上诉人沈阳市政府的委托诉讼代理人王连升、郝书博到庭参加询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明：2018年5月13日，杨忠党向沈阳市大东区人民政府（以下简称大东区政府）提出《确认国有土地面积200平方米使用权申请书》，大东区政府于2018年6月29日作出《答复书》。该答复书载明：“根据你描述的申办地块位置，沈阳市规划和国土资源局大东分局从沈阳市规划和国土资源分局沈河分局处调取的1：1万图（东陵区土地资源调查办公室1989年2月绘制），你申办的地块是沈阳市东陵区地籍地类调查图标号为33号地，此地为平地（耕地）并该地块至今未办理过土地征收，该地块土地性质始终为集体土地。另你于2017年10月16日向我区提出确认你为大东区长安路117号（大东区长安路东端路南平房）的140.5平方米土地为国有土地使用权人的主张，我区向你作出答复，已明确告知你该地块为集体所有权土地，无法为你办理请求事项。该140.5平方米土地与你本次申请的200平方米土地均为同一地块的集体土地。综上，你主张的地块为集体所有权土地，不具备办理国有土地使用权事宜，我区对此无法办理。”杨忠党不服，向沈阳市政府申请复议，沈阳市政府于2018年12月21日作出172号复议决定，认为杨忠党申请确认其为涉案宗地的国有土地使用权人无事实基础，不能证明其享有涉案宗地的国有土地使用权，没有需要通过行政复议救济的利益，大东区政府的《答复书》对杨忠党适用该土地的实体权利不产生新影响，不属于可复议的具体行政行为，决定驳回杨忠党的行政复议申请。杨忠党不服，提起本案诉讼，请求撤销沈政复字〔2018〕172号行政复议决定（以下简称172号复议决定），责令沈阳市政府依法恢复审理行政复议申请。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第二项规定，行政复议机关可以受理的行政复议申请，必须属于行政复议法规定的行政复议范围;行政机关发现行政复议申请不符合行政复议法和实施条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此,对当事人权利义务不产生实际影响的行为不属于行政复议受案范围，也不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。据此，县级以上人民政府仅在存在土地权属争议的情况下才具有确认土地所有权或使用权属的职责。本案中，杨忠党申请确认其系案涉土地使用权人，但本案并不存在与其发生权属争议的相对方，不符合土地确权的情形。关于土地性质问题，应以职权机关的土地登记记载为准，案涉土地登记为集体土地，并未被征收为国有，杨忠党申请确认其为国有土地使用权人亦没有事实根据。杨忠党提出确权申请明显不属于大东区政府的法定职责，大东区政府作出的答复对其权利不产生实际影响，杨忠党对此不服申请复议，明显不属于行政复议受理范围，亦不应当纳入行政诉讼受案范围。应当裁定驳回起诉。据此裁定：驳回杨忠党的起诉。杨忠党上诉称：请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院对本案继续审理。大东区政府没有查清案涉200平方米申办地块所在市区行政区划具体位置，其确认该地块是集体土地的行政行为，主要证据不足，违反法律规定。复议机关沈阳市政府作出的沈政复字（2018）172号《驳回行政复议决定书》维持大东区政府确认案涉地块为集体所有权土地的行政行为，证据不足，适用法律错误。沈阳市政府辩称：杨忠党向大东区政府递交了确认国有土地面积200平方米使用权的申请书，大东区政府经审查认定该土地是集体土地。杨忠党向沈阳市政府提起行政复议，沈阳市政府经审查查明，大东区政府举证能够证明杨忠党申请所指的土地始终未被征收，土地性质仍然是集体土地。另外，根据国务院法制办公室、国土资源部关于对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五项的解释意见（国法函（2005）36号）第一条规定，涉案征地仍需履行征收程序后，才能变更土地性质，由集体土地变更为国有土地。因此杨忠党申请确认涉案宗地为国有土地无事实基础。杨忠党的举证不能证明其享有涉案宗地的国有土地使用权，其没有需要通过行政复议救济的利益，大东区政府作出的答复书对杨忠党使用该土地实际权利不产生影响，该答复不属于可复议的具体行政行为，请求维持一审裁定。本院经审理查明，一审裁定认定的事实属实。本院认为，杨忠党不是案涉土地的请求权人，其复议请求不属于行政复议范围。理由如下：1、杨忠党取得案涉土地使用权的证据不足。从案涉土地来源看，1992年，东塔公司与东联公司签订集体土地使用权租赁场地协议书，东塔公司将包括案涉土地在内的集体土地租赁给东联公司使用。2010年，东塔公司与东联公司法定代表人张发印重新签订土地租赁协议。1999年，张发印与杨忠党签订土地使用权转让合同书，但杨忠党一直未办理案涉土地使用权证。杨忠党亦不能提供张发印作为承租人，是否具备转让集体土地使用权的主体资格。从2010年东塔公司与张发印重新签订土地租赁协议看，东塔公司对案涉土地仍然租赁，没涉及转让事宜。因杨忠党未办理集体土地使用权的相关手续，其取得集体土地使用权的证据不足。2、请求与土地性质不符。杨忠党请求确认其为国有土地使用权人，但案涉土地为集体土地，且未办理过土地征收。3、杨忠党的复议请求不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。大东区政府做出的《答复书》仅陈述案涉土地的性质，并告知不具备办理其请求事宜。《答复书》未侵犯杨忠党的合法权益，对其权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受案范围。沈阳市政府复议认为杨忠党申请确认其为涉案宗地的国有土地使用权人无事实基础，不能证明其享有涉案宗地的国有土地使用权，没有需要通过行政复议救济的利益，大东区政府的《答复书》对杨忠党适用该土地的实体权利不产生新影响，不属于可复议的具体行政行为，决定驳回杨忠党的行政复议申请并无不当。本案杨忠党因不服沈阳市政府作出的驳回行政复议申请决定而提起诉讼，因缺乏需要保护的合法权益及需要解决的实质性行政争议，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，一审法院裁定驳回杨忠党的起诉正确，依法应予维持。杨忠党的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  赵英伟审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年十月十七日法官助理徐一凡书记员鞠林附：本案所涉及的相关法律及司法解释《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。