河南省许昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫10行终138号上诉人（一审被告）禹州市钧台街道办事处，住所地禹州市北关大桥北路**。法定代表人申云龙，该办事处主任。委托代理人赵国尧，该办事处工作人员。委托代理人张华伟，河南陆达律师事务所律师。被上诉人（一审原告）王遂群，男，1945年10月14日出生，汉族，住河南省禹州市。一审被告禹州市城市管理局，住所地禹州市北关花园路口。法定代表人韩业栋，该局局长。委托代理人韩永普，该局工作人员。委托代理人陈光普，该局法律顾问。一审被告禹州市自然资源和规划局，住所地禹州市禹王大道东段**。法定代表人关晓东，该局局长。委托代理人魏占芳，该局工作人员。委托代理人陈光普，该局法律顾问。上诉人禹州市钧台街道办事处与上诉人王遂群、一审被告禹州市自然资源和规划局、一审被告禹州市城市管理局确认行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，王遂群于2018年1月23日提起该诉。襄城县人民法院审理后于2018年4月9日作出（2018）豫1025行初9号行政裁定驳回王遂群的起诉，王遂群不服该裁定，提出上诉，本院于2018年7月25日作出（2018）豫10行终86号行政裁定，撤销原裁定，发回重审。襄城县人民法院于2018年10月18日作出（2018）豫1025行初61号行政判决，判决驳回王遂群诉讼请求，王遂群不服该判决提出上诉。本院于2009年1月29日作出（2018）豫10行初200号行政裁定，撤销原判决，发回重审。襄城县人民法院另行组成合议庭重新审理，并于2019年7月19日作出（2019）豫1025行初11号行政判决，上诉人禹州市钧台街道办事处不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月30日公开开庭审理了本案。上诉人禹州市钧台街道办事处的委托代理人赵国尧、张华伟，被上诉人王遂群及其委托代理人王新昌、王钰翠，一审被告禹州市自然资源和规划局的委托代理人魏占芳，一审被告禹州市城市管理局的委托代理人韩永普，禹州市自然资源和规划局、禹州市城市管理局共同委托代理人陈光普到庭参加诉讼。本案现已审理终结。河南省襄城县人民法院审理查明：2016年4月21日，王遂群作为甲方与时万法作为乙方签订协议书，约定：“1、甲方提供土地5．5亩；2、乙方一次性提供大棚建设资金包括（大棚建设费、水、电、暖、储藏室、工具室、休息工作室、达到生产需求）；3、甲方负责耕种、收和日常管理，乙方负责技术指导购销……；5、盈利收入共享，各分50％……；6、协议签订期限为十年，自签订之日起顺延。”协议签订后，王遂群在其租赁的土地内建起三栋钢结构蔬菜大棚。后为看护及为大棚供水、暖，在第三个大棚（从南向北）的东头建起了面积约85平方米的简易看护房。2017年3月29日上午，钧台办事处电话通知王遂群所在村委负责人，让王遂群拆扒涉案简易房，王遂群之弟王新昌先行赶到现场，王遂群随后赶到现场后，不同意拆扒。后在王新昌及村干部劝说下，由钧台办事处、禹州市资源规划局等单位人员对简易房予以拆扒，期间造成王遂群第三个大棚中间部位塌陷。禹州市城管局在此过程中在外围维持秩序。王新昌对现场进行拍照。上述三机关均称当日系接到禹州市私搭乱建办公室的电话后进行的拆除行为。禹州市资源规划局提供的中共禹州市委办公室、禹州市人民政府办公室关于进一步改进制止私搭乱建工作的意见（禹办［2015］25号）载明：一、工作原则按照“属地管理、党政同责、依法拆除、确保稳定、分级督查、责任追究”的原则，增强属地责任意识，加强普法宣传和教育，树立全社会依法建设观念，综合运用行政、法律、经济等手段，始终保持制止私搭乱建高压态势，凡经过审批的项目及在建筑工程（俗称红线以内）。市城乡规划局是主体责任单位。由市城乡规划局进行监管，凡未经审批的项目及建筑工程（俗称红线以外），属地乡镇（办）为主体责任单位，由乡镇（办）进行监管。……三、责任划分，街道办事处：2、负责处置本辖区内违法建筑（包括主干道的建筑物、构筑物）的巡查、监管、制止处置工作。四、（二）拆除机制：2、街道办事处辖区内发生的私搭乱建，当事人不拆除的，经市城乡规划局等机关部门依法处理后，报市制止办函告街道办事处牵头组织、市城乡规划局、市住建局、市国土资源局、市城管局、市公安局、市文广局等部门参与，依法实施拆除。庭审中，涉案三机关自认对涉案的建筑物进行拆除前未向王遂群送达责令（限期）改正通知书、限期拆除通知书、亦未张贴强制拆除公告。拆除时，未对涉案物品进行登记造册，也未对拆除现场进行拍照留存。现涉案大棚坍塌，土地荒芜。诉讼中，该院征求时万法的意见，时万法明确表示：“经过与王遂群协商，我不参与诉讼了，一切权利义务都由王遂群享受和承担。由他一人起诉，行使相关权利，与我无关。”河南省襄城县人民法院认为，本案争议焦点是：一、谁是本案适格被告；二、王遂群请求的37万元损失应否予以支持。一、关于本案适格被告的问题。在行政诉讼中，适格被告包括两个方面的含义。一是形式上适格，也就是《行政诉讼法》第四十九条第二项规定的“有明确的被告”以及第二十六条规定的关于适格被告的各款规定，形式上适格属于法定起诉条件的范畴。二是实质性适格，是指被诉的行政机关作出了被诉的行政行为，并且该机关在此范围内能对案件标的进行处分。本案中，因行政机关在拆除涉案简易房前未履行通知、催告等程序，导致王遂群无法判断拆除的主体，仅能根据在现场的工作人员所穿着的制服而推定拆除主体，对此，应降低其证明标准，禹州市资源和规划局虽自认其参加了涉案拆除行为，但其提供的中共禹州市委办公室（禹办［2015］25号）文件载明：对街道办事处辖区内发生的私搭乱建进行拆除时，由街道办事处牵头组织，市城乡规划局、市国土资源局、市城管局等部门属参与部门，且依法律规定，强制拆除系政府及其职能部门的法定职权，据此，可以认定涉案拆除行为系钧台办事处组织实施，为本案适格被告。禹州城管局、禹州资源和规划局属协助单位，不属本案适格被告。二、关于王遂群主张的37万元经济损失应否支持的问题。（一）涉案三机关主张王遂群所建的简易房属违法建筑，但时至今日均未向王遂群送达责令限期改正通知书及限期拆除决定书，退一步讲，即使王遂群的简易房属违法建筑，依《城乡规划法》第六十八条的规定，对在建建筑，当事人不停止建设或逾期不拆除的，有关部门可以采取查封施工现场、强制拆除等措施。但其前提是“城乡规划主管部门作出责令停止或者限期拆除的决定后。”如不属在建建筑物，应当依照《行政强制法》第四十四条的规定：由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。但对涉案简易房拆除前，无任何单位履行任何法律手续，且涉案三机关均未认为蔬菜大棚属违法建筑。因此，应确认钧台办事处强制拆除行为违法。（二）《国家赔偿法》第四条第四项规定，行政机关具有造成财产损失的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利；第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿案件中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，王遂群应就其简易房及大棚的损失事实、损失大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。同时《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，第三十六条第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。所谓直接损失，也称积极损失，或称所受损失，是指基于被侵权的事由所造成之实际损失和现有财产的直接减少，而间接损失，也称消极损失，或称可得利益，是指基于被侵权的事由可能发生之可得财产利益之丧失。根据上述法律规定，王遂群主张禹州钧台办赔偿经济损失之请求，应予支持，但只能限于直接损失。王遂群主张的因简易房、大棚被毁造成两年土地收益的减少即属可得利益，不应支持。本院综合王遂群所提供的证据及查明的案情，确定禹州钧台办赔偿王遂群各项损失9万元。对其过高请求部分不予支持。综上，依据《中华人民共和国赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项、第十五条第一款、第三十二条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认被告禹州市钧台街道办事处于2017年3月29日对原告王遂群简易房予以拆除的行为违法。二、被告禹州市钧台街道办事处于本判决生效后十日内赔偿原告王遂群各项经济损失9万元。三、驳回原告王遂群的其他诉讼请求。本案受理费50元，由原告王遂群负担30元，被告禹州市钧台街道办事处负担20元。上诉人禹州市钧台街道办事处不服，向本院提起上诉称，一、上诉人没有组织实施拆除行为，依据中共禹州市委办公室(禹办【2015】25号)文件认定上诉人组织实施拆除行为与该文件规定不符。上诉人既没有组织拆除的法定职权，也没有授权组织实施，只是被动参与了本案拆除行为，不是本案适格被告。实际上，本案拆除行为是禹州市制止私搭乱建领导小组为创建卫生城市需要而组织全市拆除私搭乱建集中行动中的行为，当天全市拆除了许多私搭乱建的简易棚和临时建筑。二、认定拆除简易房造成第三个大棚中间塌陷是错误的。拆除行为只是拆除简易房，简易房和大棚还有一段距离，不可能造成第三个大棚中间塌陷。王遂群没有举证证明第三个大棚中间塌陷，也没有举证第三个大棚中间部分与简易房的物理联系及拆除简易房会造成大棚中间塌陷的原因。上诉人从未认可上述事实，也不明白一审判决认为该事实无争议的由来。三、王遂群的简易房当属违法临时建筑，依法应当拆除。庭审查明王遂群建设简易房没有办理任何手续，违法占用耕地，建设面积远远大于大棚看护房的面积要求，是名符其实的国家集中整治“大棚房”范围。对如此明确的违法临时建筑，法庭依法应当认定。毋庸讳言，拆除行为在程序上是存在瑕疵的，即便是由某个行政机关赔偿王遂群的经济损失，也只是赔偿简易房的材料损失。一审判决书认定简易房面积85平方米，单价220元，共计18700元，这个造价在禹州市的简易房造价中也是很高的，且材料价格远低于造价。安装水井、供水电设施等2600元，以上合计21300元，一审判决赔偿9万元，缺乏证据支持。综上所述，一审认定上诉人组织实施拆除行为没有法律和事实依据，请求：撤销襄城县人民法院(2019)豫1025行初11号行政判决书，改判驳回原告王遂群的起诉。被上诉人王遂群辩称，1、本案事实清楚，上诉人工作人员参与了涉案拆除工作。2、大棚和简易房的距离有照片为证，至今现场保存完好。3、被上诉人经多个单位批准承包土地，简易房建设符合规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一审被告禹州市自然资源和规划局发表意见称，我局不是拆扒主体，拆除当天系接到制止私搭乱建办公室电话要求配合执法，不是本案适格被告。一审被告禹州市城市管理局发表意见称，拆除当天我局系接到制止私搭乱建办公室电话要求配合钧台办事处在制止私搭乱建行动中维护外围秩序，没有参与拆扒行为，不是本案适格被告。被上诉人王遂群在二审审理期间，提交三组证据。第一组证据照片三张，证明涉案拆除行为是针对王遂群本人，并不是上诉人所说是为了创建卫生城市需要。第二组证据照片一张，证明简易房和大棚的距离。第三组证据照片一张，证明拆除时涉及到的配套设施。经审查，以上三份证据不属于二审期间的新证据，不予采纳。经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、关于上诉人禹州市钧台街道办事处是否是本案适格被告问题。强制拆除是一种事实行为，在强制拆除案件中，强拆时没有通知当事人到场或者当事人虽然在强拆现场但是无法识别实施强制拆除行为人员身份，强制拆除后也没有任何主体主动承担强拆责任的情况下，当事人客观上无法举证证明谁是具体实施强拆行为的主体，可以考虑拆迁通知、相关公告、通知中确定的具体实施机关可能实施拆除行为，当事人可以选择该机关作为被告提起诉讼。本案中，中共禹州市委办公室、禹州市人民政府办公室《关于进一步改进制止私搭乱建工作的意见》载明：……三、责任划分，街道办事处：2、负责处置本辖区内违法建筑（包括主干道的建筑物、构筑物）的巡查、监管、制止处置工作。……四、（二）拆除机制：2、街道办事处辖区内发生的私搭乱建，当事人不拆除的，经市城乡规划局等机关部门依法处理后，报市制止办函告街道办事处牵头组织、市城乡规划局、市住建局、市国土资源局、市城管局、市公安局、市文广局等部门参与，依法实施拆除。根据该文件，街道办事处负责本辖区内的违法建筑处置工作，并由其组织实施拆除。故上诉人禹州市钧台街道办事处为本案适格被告。二、关于涉案强制拆除行为是否合法的问题。程序正当原则是我国行政诉讼法的基本原则，无论被上诉人的建筑是合法建筑还是违法建筑，行政机关作出拆除行为应当遵循《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。对违法建筑物、设施等强制拆除，行政机关应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除，行政机关可以依法强制拆除。本案中，上诉人禹州市钧台街道办事处在对涉案房屋实施强制拆除过程中，未有效履行告知，催告，给予、听取原告陈述和申辩，制作强制拆除决定书等法定程序，故其所实施的涉案强制拆除行为应属违法。三、关于一审判决的赔偿金额是否适当的问题。首先，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，被上诉人王遂群的建筑在强制拆除过程中被拆除，给其造成了经济损失，故其有获得赔偿的权利。根据《国家赔偿法》第三十六条的规定，我国行政赔偿以赔偿直接损害为主，原则上不赔偿间接损失，故一审判决不予赔偿被上诉人王遂群土地收益减少的损失适当。其次，根据《行政诉讼法》第三十八条第二款、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，被上诉人王遂群应提供证据证明自己诉请的损害事实及赔偿金额多少的事实，上诉人禹州市钧台街道办事处应提供证据证明不予赔偿或者减少赔偿数额的事实。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑思维和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，被上诉人提供了大棚现状的相关照片及赔偿的清单，上诉人辩称简易房与大棚之间存在一段距离，第三个大棚并未坍塌，但是没有提供证据证实自己的主张。一审法院根据双方提供的证据情况，并结合生活经验和生活常识，对被上诉人的财产损失作出酌定，并无明显不当。综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，裁判结果并无不当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉费50元，由上诉人禹州市钧台街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  王五周审判员  袁 野审判员  董盼利二〇一九年十月三十一日法官助理张亚楠书记员牛萌