河南省许昌市中级人民法院行 政 裁 定 书河南省许昌市中级人民法院行政裁定书（2019）豫10行终138号上诉人（一审原告）许昌市惠民房地产开发有限公司，住所地许昌市城乡一体化示范区芙蓉大道金融大厦14层1417室。法定代表人杨金成，该公司董事长。委托代理人董振杰，河南名人律师事务所律师。委托代理人曾玉玲，河南名人律师事务所律师。被上诉人（一审被告）许昌市魏都区北大街道办事处。住所地许昌市魏都区劳动路中段。法定代表人黄高磊，该办事处主任。委托代理人胡延辉，河南金泰律师事务所律师。一审第三人许昌市魏都区书香苑小区业主委员会。诉讼代表人杨俊芬，该业主委员会主任。上诉人许昌市惠民房地产开发有限公司（以下简称许昌惠民地产）与被上诉人许昌市魏都区北大街道办事处（以下简称北大办事处）、一审第三人许昌市魏都区书香苑小区业主委员会撤销行政备案登记纠纷一案，河南省禹州市人民法院于2017年10月11日立案。禹州市人民法院审理后，于2017年11月28日作出（2017）豫1081行初59号行政判决，判决撤销被告许昌市魏都区北大街道办事处于2017年7月10日对许昌市魏都区八一路书香苑小区业主委员会的备案。被上诉人许昌市魏都区北大办事处不服一审判决，向本院提出上诉。本院审理后作出（2018）豫10行终25号行政裁定，以已备案的许昌市魏都区书香苑小区（以下简称书香苑小区）“业主委员会”与本案处理结果有一定的利害关系，应追加已备案的书香苑小区“业主委员会”作为本案第三人参加诉讼为由裁定撤销河南省禹州市人民法院（2017）豫1081行初59号行政判决；发回本院重审。禹州市人民法院于2018年8月20日立案后，依照本院裁定依法追加许昌市书香苑小区业主委员会（以下简称书香苑业委会）作为本案第三人参加诉讼。杨金成、申俊华等人申请以第三人身份参加本案一审诉讼，禹州市人民法院审查后认为业主个人或者少数业主与被诉的行政备案行为无法律上的直接利害关系，于2018年11月30日通知杨金成、申俊华、吕秀清、郝胜利、刘国安对他们参加诉讼的申请不予准许。禹州市人民法院另行组成合议庭重新审理，于2019年8月14日作出（2018）豫1081行初21号行政裁定书。上诉人许昌市惠民房地产开发有限公司不服该裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。上诉人许昌市惠民房地产开发有限公司的委托代理人董振杰、曾玉玲，被上诉人许昌市魏都区北大街道办事处的委托代理人胡延辉，一审第三人许昌市魏都区书香苑小区业主委员会的诉讼代表人杨俊芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明：许昌惠民地产系许昌市魏都区书香苑小区的建设单位。2016年6月22日，书香苑小区岳伟杰等五位业主向北大街道办事处新村社区居委会递交成立业主大会和选举业主委员会申请。北大办事处以许魏北（2016）42号文件形式作出关于同意成立许昌市魏都区书香苑小区第一届业主委员会的批复，内容如下：许昌市魏都区书香苑小区业主委员会：你处“关于成立许昌市魏都区书香苑小区第一届业主委员会的申请”收悉，经核查，许昌市魏都区书香苑小区第一届业主委员会选举程序合法，当选委员真实有效，同意成立“许昌市魏都区书香苑小区第一届业主委员会”，业委会成员如下：主任杨俊芬，副主任岳伟杰、杨颜骏，委员李志军、**、田钰培、程朝帅、黄燕飞、郭山、李刚、马会涛。许昌惠民地产对该批复不服，提起诉讼，本院经审理后作出（2017）豫1081行初19号行政判决，撤销被告许昌市魏都区北大街道办事处作出的许魏北（2016）42号批复。许昌市魏都区八一路书香苑小区业主委员会备案申请表显示：名称许昌市魏都区八一路书香苑小区业主委员会，建筑物总面积：78906平方米，区域四至，东至：安装公司家属院西至：京广铁路线南至：安装公司家属院北至：魏都区水利局家属院。北大办事处对书香苑业委会的备案申请表予以备案，备案时间为2017年7月10日，并加盖许昌市魏都区北大街道办事处印章。原告许昌惠民地产认为2017年7月10日的备案行为侵害了原告的合法利益，引发该案诉讼。另查明，截止到2019年1月14日，查询到吕秀清（411002196811182563）、郝胜利（411002195603291074）为北大街道办事处西湖南街书香苑现业主。一审法院认为，行政行为是否具有可诉性，应当看行政行为与起诉主体有无行政法上的利害关系，如具有行政法上的利害关系，即可诉；不具有行政法上的利害关系，则不可诉。一、《物业管理条例》第十六条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”民政部、公安部颁布的《民办非企业单位印章管理规定》第三条规定：“民办非企业单位刻制印章须在取得登记证书后向登记管理机关提出书面申请及印章式样，经批准后持登记管理机关开具的同意刻制印章介绍信及登记证书到所在地县、市（区）以上公安机关办理准刻手续后，方可刻制。”住房和城乡建设部颁布的《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条第一款规定：“业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。”从上述条文中可见，虽然业主委员会是物业管理区域内小区业主通过召开业主大会投票选举产生的自治管理组织，但业主委员会只有办理了备案，才能凭备案证明向公安部门申请刻制业主大会印章和业主委员会印章，从而取得对外活动的主体资格。因此，这种备案行为是物业管理行政主管部门对业主委员会依法成立、具备主体资格等一系列事实的确认，具有行政确认的法律效力，足以让相对人或其他利害关系人以及社会公众相信业主委员会成立的合法性，故属于可诉的行政行为。业主委员会一经行政管理部门依法备案，就可以持备案证明向公安机关申请刻制印章，依法取得对外从事民事活动的主体资格，其作出的决定将对业主具有法律效力，从而对小区业主的相关物业活动产生实际影响。因此，行政机关对业主委员会的备案行为，属于可诉行政行为。许昌市魏都区北大办事处对许昌市书香苑小区业主委员会的备案行为亦是可诉行政行为。二、许昌市惠民房地产开发有限公司自认是房地产代建商，并非传统意义上的房地产开发商。其与许昌市书香苑小区业主签订的是《代理个人建房合同》，是一种民事上的委托代理关系。委托代理人，是指代理人的代理权根据被代理人的委托授权行为而产生。因委托代理中，被代理人是以意思表示的方法将代理权授予代理人的，故又称“意定代理”或“任意代理”。委托代理终止的情形有：（一）代理期间届满或者代理实务完成；（二）被代理人取消委托或者代理人辞去委托；（三）代理人死亡；（四）代理人丧失民事行为能力；（五）作为被代理人或者代理人的法人终止。本案中，许昌市惠民房地产将《代理个人建房合同》委托建房的事项完成并交付房屋等，《代理个人建房合同》履行完毕。如果许昌市惠民房地产开发有限公司拥有许昌市书香苑小区的房屋不动产所有权，可以成为书香苑小区业主。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼，该规定就涉及业主共有利益行政行为的起诉主体进行了明确。本案中，许昌市魏都区北大办事处对许昌市书香苑小区业主委员会进行备案，该备案行为属于涉及业主共有利益的行政行为，如果业主对备案行为提起诉讼，须是专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主提起诉讼。本案中，原告许昌市惠民地产自认是房地产代建商。其与许昌市书香苑小区业主签订的是《代理个人建房合同》，是一种民事上的委托代理关系。即使原告许昌市惠民房地产开发有限公司具有许昌市书香苑小区业主资格，但原告所举证据不能证明原告符合专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主之规定。因此原告许昌市惠民房地产开发有限公司不具有本案行政诉讼原告主体资格。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告许昌市惠民房地产开发有限公司的起诉。上诉人许昌市惠民房地产开发有限公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、一审裁定偷换概念，将上诉人请求“撤销被上诉人的违法行政备案行为”的诉求偷换成“撤销涉及业主共有利益的行政行为”，错误引用法律并作出错误裁定。1、上诉人的诉求是要求依法撤销被上诉人对一审第三人的违法行政行为，该行为是可诉行政行为。2、涉及业主、业主委员会的行政行为与“涉及业主共有利益的行政行为”并非是等同的概念。本案所涉的行政备案行为具有行政确认效力，对上诉人的权利义务产生影响，上诉人是适格的诉讼当事人。3、最高人民法院《关于适用的解释》【法释（2018）1号】第十八条的规定，是关于业主委员会有何诉权和补救措施的规定，对本案不相关、不适用。二、上诉人在本案中具有完全的诉讼主体资格。1、被上诉人的违法备案行为，对上诉人的权利义务产生了实际影响，与涉案行政行为有法律上的利害关系。上诉人是书香苑小区的建设单位，是首次业主大会会议筹备组的法定成员单位，对书香苑小区的前期物业管理做了一定的工作，至今上诉人尚有100多万的房子尾款、物业管理费等合法收入都未收回。被上诉人明知小区业主委员会筹备组在成立、开会、选举事项等程序上有严重违法情况下，违法行政。2、根据行政诉讼法第25条及法释（2018）1号第十二条规定，上诉人是本案适格原告。三、被上诉人的行政备案行为违法。根据“书香苑小区业主委员会”成立的过程可知，从申请递交、筹备组成立、首次业主大会的召开以及选举程序均系违法。四、原审裁定与禹州市人民法院，许昌市中级人民法院的既有判决存在多处矛盾。一审法院的（2017）豫1081行初19号行政判决书中，认定了上诉人具备原告主体资格，该判决已经生效，一审法院视自身的判决视而不见。许昌中院作出的（2018）豫10行政25号行政裁定对（2017）豫1081行初59号判决中的事实全部予以确认，同样确认了上诉人的原告主体资格。五、一审法院存在超期裁判的严重违反法定程序的行为，应当依法撤销原审裁定。本案经过立案审查，并依法立案，已经意味着一审法院对上诉人具有原告主体资格的确认。一审法院在开庭后的240日作出一审裁定，超出法定期限。六、一审法院剥夺了书香苑小区业主的诉讼权利。本案重审后，书香苑小区业主杨金成等人申请参加诉讼，但一审法院未出具书面裁定的情况下予以拒绝。七、一审裁定错误引用早已明确废止的司法解释条文，作出错误裁定。一审裁定引用的法律《最高人民法院关于适用若干问题的解释》已经废止，一审裁定没有法律依据。八、惠民房地产公司实际是书香苑小区的房地产开发商，而不是房地产代建商，原审裁定系事实认定错误。原裁定未经原告民事起诉、更未经民事审理，即在本案“撤销行政备案登记一案”的行政诉讼的本院认为部分，直接对上诉人与第三人之间的民事行为予以认定，剥夺了惠民房地产公司的诉权，侵害了惠民房地产公司的权益，属于程序严重违法。惠民房地产以自己的名义办理了书香苑小区项目的立项、规划、土地使用等手续，是商品开发行为，不是代建行为。2、上诉人惠民房地产公司具备原告主体资格，属法律意义上的利害关系人。惠民房地产公司是书香苑小区的建设单位，根据《河南省物业条例》第20条规定，与涉案行政行为存在利害关系，且做了前期的物业管理工作。被上诉人许昌市魏都区北大街道办事处辩称，一、上诉人许昌市惠民房地产开发有限公司不具有本案行政诉讼的原告主体资格。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款的规定，符合行政诉讼的原告主体资格需要满足两个条件：1、必须是行政相对人或者与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，2、行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益。本案中，上诉人许昌市惠民房地产开发有限公司仅仅是书香苑小区的代建商，并非开发商，根据民法通则和合同法规定，代建行为在房屋建成后即终止，也就是房屋建成后上诉人已经与书香苑小区没有任何关系，故上诉人既非备案行政行为的相对人，又非备案行政行为的利害关系人，退一步讲，即便如上诉人所述，上诉人是书香苑小区的建设单位，对小区的前期物业管理做了一定的工作，也不能据此认定我单位的备案行为上诉人存在行政法上的利害关系。理由是：行政法属于公法，行政诉讼属于公法上的诉讼，故利害关系也应仅限于公法上的利害关系，不应包含因公法行为造成的反射性民事利益。本案中上诉人诉称我单位的备案行为影响书香苑小区和前期物业之间的民事利益，该影响明显属于反射性民事利益的影响，并非行政法上的利害关系，另外，上诉人在一审中也未举证证明我单位的备案行为到底侵犯了其哪种合法权益，因此，上诉人不应当具备本案原告主体资格。其次，根据《物业管理条例》第十二条第四款“……业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力。”及《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，经业主大会选举产生的业委会在物业所在地的行政管理部门备案后，业主委员会作出的决定对业主具有约束力。物业所在地的行政管理部门对业主委员会的备案行为，实际是物业管理行政主管部门对业主委员会是否依法成立，是否具备主体资格等事实及法定要件的确认，其结果会涉及业主的共有利益。本案中，上诉人许昌市惠民房地产开发有限公司即便具有书香苑小区的业主身份，在一审中也并未向法庭提供其符合“专有部分占建筑物总面积过半数或者总户数过半数的业主”的证据，故上诉人许昌市惠民房地产开发有限公司即便具有书香苑小区的业主身份提起本案行政诉讼亦不符合上述规定。二、一审裁定不存在上诉人上诉理由第一项中“偷换概念”的问题。我单位对业主委员会的备案行为是涉及全体业主共有利益的行为，那么，上诉人撤销备案的诉求也必然涉及全体业主的共有利益，因此，一审裁定依据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定认定上诉人不具备本案行政诉讼原告主体资格并无不当之处。一审裁定引用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》虽然存在适用法律错误，但一审裁定驳回上诉人许昌市惠民房地产开发有限公司的结果并没有错误。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。一审第三人许昌市魏都区书香苑小区业主委员会的意见是，1、在一审审理时，惠民房地产提交的上诉状中显示惠民房地产公司为代建。2、上诉人称书香苑小区共628套房、但只有295票选票。原因是有4套业务用房登记于全体业主名下，还有存在一名业主持有多套房屋的情况。3、业主委员会在任期内正常运行，备案行为发生在7月10号。4、根据（2019）豫01行终163号相关案例，法院已经查明“书香苑小区业主委员会属于民间自治组织，无需经北大街道办事处进行备案”及“书香苑小区业主委员会成立流程不属于法院审理范围”。因此书香苑小区业主委员会成立和备案与上诉人无任何关系。综上，一审法院认定上诉人为代建商的事实正确，上诉人无起诉资格，请求驳回上诉，维持一审裁定。经二审审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是上诉人许昌市惠民房地产开发有限公司是否具备行政诉讼原告主体资格。首先,小区业主委员会是经过当地行政主管部门的登记，并接受其指导、监督和管理的组织，是一个常设的进行物业自治管理的业主自治机构，其代表业主履行相关的物业管理，其行使的权利义务与业主有着直接的利害关系。涉案的行政备案行为是物业管理行政主管部门对业主委员会依法成立、具备主体资格等一系列事实的确认，业主委员会一经行政管理部门依法备案，就取得对外从事民事活动的主体资格，其作出的决定将对业主具有法律效力，故行政机关对业主委员会的备案行为，属于涉及业主共有利益的行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。如果许昌市惠民房地产开发有限公司也是书香苑小区业主，应当满足专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的规定才能提起行政诉讼。本案中，上诉人提供的证据不能证明其专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数。其次，根据一审第三人提供的证据、相关的新闻报道及上诉人的起诉状、上诉状,能够证明上诉人许昌市惠民房地产开发有限公司是书香苑小区的代建商,与传统意义上的商品房开发商有一定的区别。上诉人许昌市惠民房地产开发有限公司作为房地产代建商与业主之间的关系是一种民事上的委托代理关系,在委托事项完成后,代理人的行为已经完成，书香苑小区的所有权仍归全体业主所有。涉案的行政备案行为，作为涉及业主共有利益的行政行为，与代建商没有法律上的利害关系。上诉人诉称从事了前期的物业管理工作，尚有物业管理费未收取，可通过民事诉讼予以解决。综上，一审裁定认定事实基本清楚，程序合法，虽引用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》属于适用法律错误，但裁定结果并无不当，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王五周审判员  朱雅乐审判员  董盼利二〇一九年十二月二日法官助理张亚楠书记员牛萌邮编：461000地址：许昌市魏都区前进路与魏文路交叉口