河南省临颍县人民法院行 政 判 决 书（2018）豫1122行初34号原告刘建设，男，汉族。委托诉讼代理人：毛会春，河南帝豪律师事务所律师。被告漯河市郾城区孟庙镇人民政府。负责人孟永生，漯河市郾城区孟庙镇人民政府人大主席，主持该镇政府工作。委托诉讼代理人：王广府，男，汉族。委托诉讼代理人：徐艳玲，河南诸格律师事务所律师。原告刘建设因不服被告漯河市郾城区孟庙镇人民政府（以下简称“孟庙镇政府”）行政处罚纠纷及行政赔偿纠纷一案，本院于2015年9月25日作出（2015）临行初字第23号行政判决，原告刘建设不服，提起上诉，漯河市中级人民法院于2016年1月25日作出（2015）漯行终字第00060号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。原告刘建设不服，向河南省高级人民法院申请再审。河南省高级人民法院于2018年3月26日作出（2018）豫行再31号行政裁定，裁定撤销（2015）漯行终字第0060号行政判决，发回漯河市中级人民法院重审。漯河市中级人民法院于2018年9月18日作出（2018）豫11行终61号行政裁定书，裁定撤销临颍县人民法院作出的（2015）临行初字第23号行政判决，发回本院重审。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年1月24日公开开庭审理了本案。原告刘建设及其委托代理人毛会春，被告孟庙镇政府的委托诉讼代理人王广府、徐艳玲均到庭参加诉讼。本院于2019年1月8日向本案被告孟庙镇政府发出司法建议书。2019年3月25日，经河南省高级人民法院批准同意延长期限六个月。本案现已审理终结。被告孟庙镇人民政府于2010年3月18日作出（2010年）孟政罚字第008-1号行政处罚决定书，认为原告刘建设未取得建设工程规划许可证，违法建设建筑物一处，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条，《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定给予限期拆除处罚。原告刘建设诉称，原告是郾城区孟庙镇丰田养殖场业主，2000年丰田养殖场取得郾国用2000字第1266号国有土地使用证，地号为：41112310154001，用途为：商业服务业。在取得土地使用权时，上面建有生产厂房，2007年8月前原告又陆续对厂房进行扩建。2010年2月漯阜铁路扩建，原告的养殖场在拆迁范围内，原告同意拆迁，被告和有关部门丈量后一直没有支付赔偿款。被告于2010年2月23日在报纸上公告，2010年3月18日作出处罚决定，并于2010年3月组织人员对原告的养殖场进行拆除。经原告多次催要，被告在2010年12月28日才将处罚决定书交付给原告，被告是在没有向原告送达处罚决定书的情况下将原告房屋拆除，程序严重违法。且原告的养殖场建设在先《城乡规划法》生效在后，该法对原告所建养殖场没有约束力。综上，原告认为被告作出的行政处罚认定事实错误，证据不足适用法律不当，请求依法判令撤销被告作出的（2010）孟政罚字第008-1号行政处罚决定书，并赔偿经济损失2000万元。被告孟庙镇政府辩称，一、刘建设未取得建设工程归还许可、建设工程施工许可等有关证件而在孟庙镇规划区内建养殖场的违法行为事实清楚，建筑虽被部分拆除，但受到的损失不是合法利益，不应受到法律保护。二、虽然法律文书名称有瑕疵，但法律赋予了镇人民政府行政强制权，孟庙镇人民政府在进行行政拆除行为前，履行了相关手续。三、由于漯阜铁路建设欠刘建设突击盖房，提出许多非法无理要求，政府赔不起没有办法漯阜铁路改道。刘建设的土地漯阜铁路并没有占用，而且后来又开始建设新的违法建筑。四、法院的判决具有示范性，原告的非法要求若得到支持，其他已经主动拆除的人员都起诉，将带来不可估量的损失。五、该地块上拆除的不全是刘建设的违法建筑物，还有其他人的，且房屋无门窗，纯粹为了赔偿而建的违法建筑。综上所述，答辩人认为，因刘建设房屋是违法建筑，依据法律规定政府有强制拆除权，强制拆除也并没有对其合法权益造成损害，因此，请求法院查明事实后依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了如下证据：现场照片三张，证明：原告所建房屋，没有门窗，也没有投入使用，纯粹是为了赔偿新建。郾国用（2000）字第1266号国有土地使用证，证明：该宗土地的使用者是郾城丰田养养殖场，载明的土地用途是商业服务业。漯河日报刊登的：2010年2月8日相关手续申报的告知公告、2010年2月11日关于漯阜铁路区域违法建设户申辩和听证的告知公告、2010年2月23日关于有关个人在漯阜铁路规划区非法建设限期自行拆除的告知公告、2010年3月20日关于公告送达强制拆除在漯阜铁路规划区内非法建筑处罚决定书的告知公告，证明：被告的执法程序合法，依法进行了送达。白大毛收据一份，拆迁登记表7份。证明：被拆迁人不仅仅是原告，还有白分良、白素文、白晨光、刘金华、王新益、白大毛。根据当时政府的政策，违法建筑如果自行拆除1平方米奖励款为10元，其中白大毛因为自己拆除违章建筑，政府给予了奖励费，已由白分良代为领取。刘建设最近建房子照片复印件8张，证明在老建筑上建新的违章建筑，当时铁路没有用上这片地。原告发表质证意见如下：一、三张照片，真实性不予认可，照片上面无时间地点。二、对土地使用证的真实性认可。三、对于四张漯河日报刊登的公告被告应当提供原件，对于被告提供的复印件，不发表质证意见。四、对于这张调查登记表，被告应提供原件，对于复印件，不发表质证意见。收据因加盖有被告的章，被告应提供白大毛委托白分良领取费用的委托书，否则对其真实性不予认可。五、房子是一九七几年盖的房子，上面的瓦漏了，又盖了铁皮瓦。总之，因被告在其答辩期限内未提供做出行政行为的证据原件，应视为没有证据。原告为证明其主张，提交证据如下：一、原告身份证复印件，证明原告的主体资格。二、郾城县政府郾政土（1998）179号土地管理文件，一份、土地使用证一份，证明：原告以划拨方式取得的土地使用权，该土地的用途是商业服务；土地使用者是郾城丰田养殖场，该养殖场的经营者是原告。三、个体工商户营业执照两份及相关变更手续，证明：原告在该土地上可以进行生猪养殖、销售、生产养殖设备、水泥制品生产销售，为从事前述经营活动必然要建造房屋等配套设施。四、行政处罚决定书、送达决定书公告，证明：被告出具行政处罚决定书的时间是2010年3月18日，并告知原告行使复议和诉讼的权利，该决定书公告送达日期是3月22日。五、2010年4月7日拆迁现场照片及视频资料，证明：被告从作出处罚决定到采取强制措施期间仅15天，剥夺了原告的复议和起诉权，程序严重违法。六、漯河市信访局证明，证明：原告一直在主张自己的权利。七、漯河市人民政府漯政（2013）89号文件，证明原告计算赔偿的依据。被告对原告提交的质证意见如下：一、对原告的身份证本身没有异议，但不能证明原告的诉讼主体资格。二、对郾城区政府的土地管理文件真实性无异议，但该土地的用途为商业服务业，土地使用者是郾城丰田养殖场，不是原告。三、绿源养殖场与本案无关。工商局只能核准经营主体能否从事某种经营，土地管理不是工商局的职责，工商营业执照不能改变土地用途。四、对处罚决定书无异议。五、原告提供的照片没有显示时间和地点，不予认可。六、信访局的证明，证明不了诉讼时效的问题，原告如想证明不超过诉讼时效，应当提供法院不立案的裁定。七、对漯河市政府文件本身无异议，争议土地因原告没有提交规划许可证，原告不能得到赔偿，从照片上看，原告没有在该宗土地上从事商业服务业经营。经审理查明，郾城县丰田养殖场是郾城区丰田养殖场的前身，原告刘建设是郾城区丰田养殖场业主，该养殖场的性质为个体工商户，经营范围为生猪养殖、销售。1998年11月3日原郾城县人民政府作出郾政土[1998]179号文件《关于将河南省西华县煤炭公司国有土地使用权划拨给郾城县丰田养殖场的批复》，依据该批复，郾城县丰田养殖场取得8760平方米国有土地的使用权。2000年5月原郾城县人民政府为郾城县丰田养殖场颁发了郾国用（2000）字第1266号国有土地使用证，该土地使用证载明：土地使用者：郾城县丰田养殖场；坐落：郾城县孟庙镇；地号：41112310154001；用途：商业服务业；使用权类型：划拨；使用面积：8757平方米。郾城县丰田养殖场取得土地使用权后，原告本人未申请办理规划许可证，在该宗土地上建设养殖厂房620.36平方米。2010年因漯阜铁路扩建，需要对规划区内的建筑物进行拆迁，2010年2月8日被告孟庙镇政府在漯河日报上刊登《规划区域内违法建筑物相关手续申报告知》，以多方查找无法与被告知人联系为由，公告告知相关权利人持身份证和规划建设手续申报说明情况，逾期视为无土地证和规划建设手续，被告知的人员中包括原告刘建设。2010年2月11日被告在漯河日报刊登《关于漯阜铁路区域违法建设户申辩和听证告知》，公告告知相关权利人自公告之日起3日内有申辩和要求听证的权利，否则视为放弃，被告知的人员中包括原告。2010年3月20日被告在漯河日报刊登《关于公告送达强制拆除在漯阜铁路规划区内非法建筑处罚决定书的告知》，公告告知相关权利人自公告之日起3日内到被告单位领取行政处罚决定书，逾期视为送达，被告知的人员中包括原告。2010年4月7日被告组织人员对丰田养殖场内原告所建的养殖厂房进行了强制拆除，后原告向被告索要了（2010年）孟政罚字第008-1号行政处罚决定书，该行政处罚决定书针对“刘建设”作出。原告要求被告赔偿损失无果，从2010年6月至今曾多次信访要求处理，现依法提出本案诉讼。另查明，建设部发布1994年6月1日实施的《城镇规划标准》（GB50188-93），对村镇用地的分类中，各类商业服务业的店铺及其附属设施用地归属在商业金融用地类别内，而养殖场及其附属设施用地归属在农业生产设施用地类别内。本院认为，本案原告于1998年11月3日经原郾城县人民政府依法批准，并于2000年5月26日获得了国有土地使用权证。其国有土地使用权依法应予保护。漯阜铁路复线扩建工程属于公共利益建设，政府基于该公共利益需要对涉案房屋及占用的土地实行征收，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行征收补偿。本案被告于2009年11月29日对包括原告在内的土地上的房屋进行了拆迁调查登记，并于2010年2月8日在漯河日报公告了《孟庙镇人民政府关于漯阜铁路规划区内个人建筑物相关手续申报的告知》（以下简称公告一）。被告的上述行为应当视为代表其上级机关郾城区人民政府履行的房屋征收行为。公告一发出后，被告又于2010年3月20日在漯河日报公告送达了《关于公告送达强制拆除在漯阜铁路规划区内非法建筑处罚决定书的告知》（以下简称公告二）。该公告二认定涉案房屋为非法建筑，不仅没有履行基本的立案、调查、告知等行政处罚程序，缺乏基本事实根据，违反法定程序。从该行政行为目的的正当性分析，被告在履行拆迁调查过程中，依照城乡规划法认定涉案房屋属于违法建筑，其目的不是为了履行城乡规划的职能，而是为了达到减少补偿、尽快拆迁的目的，其作出该行政处罚的目的不具有正当性，违背了行政诉讼法的基本原则。因此，被告作出的行政处罚事实不清，程序违法，行政处罚主体错误，应予撤销。关于原告请求国家赔偿2000万元的诉讼请求。因涉案房屋是否为违章建筑的问题，被告在公告二中直接认定涉案房屋为非法建筑，但是没有履行立案、调查、告知、催告的基本程序，更没有提供该地段当时的具体城乡规划，无法证明涉案房屋属于违法建筑。鉴于双方对拆除房屋的价格及拆除面积无法达成一致意见，本院对赔偿请求暂不处理，原告可在本判决生效后另行向被告请求国家赔偿。综上事实，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认被告漯河市郾城区孟庙镇人民政府于2010年3月18日作出的（2010）孟政罚字第008-1号行政处罚决定书违法。二、撤销漯河市郾城区孟庙镇人民政府于2010年3月18日作出的（2010）孟政罚字第008-1号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告漯河市郾城区孟庙镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于河南省漯河市中级人民法院。审判长  吕跃华审判员  郭丽君审判员  王青民二〇一九年九月十九日书记员  孟 爽