河北省安国市人民法院民 事 判 决 书（2019）冀0683民初1652号原告：安国市自然资源和规划局，住所地安国市药都南大街231号。负责人：程树辉，该局局长。委托代理人：杨杰，该局土地储备中心主任。委托代理人：宋新成，河北言复律师事务所律师。被告：河北千威房地产开发有限公司，住所地安国市祁州大路86号。法定代表人：刘振刚，该公司董事长。委托代理人：刘蕴龙，该公司职工。原告安国市自然资源和规划局与被告河北千威房地产开发有限公司建设用地使用权合同纠纷一案，本院于2019年10月9日立案后，依法适用普通程序，于2019年11月28日公开开庭进行了审理。原告安国市自然资源和规划局委托代理人杨杰、宋新成，被告河北千威房地产开发有限公司法定代表人刘振刚及委托代理人刘蕴龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告安国市自然资源和规划局向本院提出诉讼请求：1、要求被告缴纳土地出让金（违约金)1569.46万元等违约金；2、诉讼费用由被告负担。事实及理由：被告于2015年4月24日与安国市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，《合同》约定：1、安国市国土资源局将编号为2014（拍）-I7号宗地使用权出让给河北千威房地产开发有限公司。2、用途为其他普通商品住房用地。3、建筑容积率不高于3.0,建筑密度不高于20%。4、本合同项下宗地建筑容积率、建筑密度等任何一项指标高于本合同约定最高标准，出让人有权按照实际差额要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金。《合同》签订后，被告使用上述土地时超过了双方合同约定。经原安国市城乡规划管理局依法认定：被告上述宗地应当建设地上建筑面积48147.39平方米，现状建设93904.13平方米，实际容积率是5.85。被告依法应当按照改变容积率补交出让金（违约金）。上述被告超出容积率部分经石家庄金石达土地资产评估有限公司依法评估。被告应当补交出让金1569.46万元。现安国市国土资源局已经更名为安国市自然资源和规划局。经依法通知，被告一直推脱，为此提出诉讼，望依法判决。被告河北千威房地产开发有限公司辩称，一、原告已要求住建局对本案容积率问题进行了处罚，其起诉违反了一事不再罚的立法原则，应依法驳回起诉。住建部《建设用地容积率管理办法》第十四条规定，“建设单位或个人违反本办法规定擅自调整容积率进行建设的，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门应按照《城乡规划法》第六十四条规定查处”。2018年6月13日，住建局已根据原告（前规划局）《关于处理怡和园项目违法建设问题的函》，对本案超容积率问题依据《城乡规划法》第六十四条、《河北省城乡规划条例》第八十一条规定，作出了（安住建）罚字(2018)第(12)号行政处罚决定书。并于同年7月12日处理完毕。因此，原告对容积率问题的起诉违反了一事不再罚的立法原则，其起诉应依法驳回。二、原告的起诉没有起诉的理由依据和法律依据，其起诉应依法驳回。1、原告起诉所依据的土地出让合同没有补交土地出让金的约定。因此，原告没有诉求补交土地出让金的理由依据。其起诉不符合《民诉法》第119条第3项规定的起诉条件，应依法驳回起诉。2、土地出让合同第35条关于超出容积率支付相当土地出让价款的违约金约定，违反了《城乡规划法》第64条规定，根据《合同法》52条合同效力的第（五）项规定，该项约定无效。因此，原告的起诉没有法律依据，其起诉应依法驳回。3、土地出让合同第35条约定是超出容积率要支付违约金。这种惩罚性违约金又称罚金，说到底就是罚款，而本案的容积率问题已被依法进行了罚款。因此，原告在容积率已被罚款后，又向法院诉求违约金。这种一事两罚的起诉也没有法律依据，其起诉应依法驳回。三、本案所谓的超建，是因为原告不作为和乱作为所致，形成超建的责任完全在于原告。1、原告对本案用地指标随意减少，影响了本案所谓的超建。本案项目四面临街，三面涉及道路退线。项目启动前，安政字[2013]52号红头文件确定的项目用地是54亩。并据此向被告收缴了拆迁保证金。然而，2015年项目完成拆迁后，原告在修改控制性详细规划时，未依据《城乡规划法》第48条征求规划地段内利害关系人意见，将54亩项目用地调减到48.96亩(含8.26亩道路代征）。2、原告对道路代征应给未给，加剧了本案所谓的超建。首期出让的24.07亩土地，道路代征仅给了0.6亩，且未计算建筑面积。其它8亩代征均未计入用地范围。而相邻地块道路代征则全部满足。3、原告对二期用地和相关手续应批未批，是形成所谓超建的主要原因。目前，本案房屋建成后已回迁入住。但至今尚有29.93亩未办手续。涉及建筑面积59860平米（容积率1:3).而原告起诉的超建面积为54877.03平米。由此可见，如果原告对用地和相关手续及时办理的话，本案项目就不会出现超建问题。因此，本案形成超建的责任完全在于原告。此外，从实质上看，本案项目虽然在二期手续未办情况下，为缓解拆迁户因回迁房建设频繁上访的压力，出现了阶段性超建。但竣工后的实际建筑面积并未超出规划面积的总和，因而原告无理由要求被告补交土地出让金。四、原告的不作为和乱作为，严重损害了被告的合法利益。本案项目的拆迁主体是安国政府，本案被告是政府委托的实施单位。从法律意义上讲，被告与政府是建立在政府52号文件基础上的事实合同关系。然而，原告作为政府的职能部门，不履行政府的义务，使被告的合法权益受到了严重损害。1、用地和规划手续长期不办和用地数量的大量减少，使房改工作无法正常进行。我市房改项目的综合回迁面积为原宅基地面积的1.3倍。按照1:3容积率计算，每平米土地可建3平米房屋，综合建造成本大体为6900元。扣除回迁房后，可售房源仅有1.7平米可售房屋成本为6900÷1.7=4058元/平方米，而我市当时的房屋售价每平在3500元左右。远低于可售房屋的建造成本。因此房改的运行只能依赖政府文件给出的54亩用地所换算的建筑面积，以及返还拆迁安置成本的政策作为支撑。由此可见，原告对项目各项手续该办不办，以及脱离政府的文件规定。脱离房改项目补偿过高的实际情况，非理性地减少用地数量，降低建筑面积，就必然使房屋销售入不敷出，本案项目也必然不能正常进行。2、原告的不作为和乱作为，使实施企业深受其害。一是因为用地等项手续不办，使房屋难以出售；二是因为手续不全，数十次被土地、规划、城建部门长期停工，造成施工队伍经常散伙，使建设周期拖延多年；三是应退还企业的2000多万元拆迁成本和保证金至今未退，造成资金严重断档，致使大量工程款长期不能结算。综上所述，本案所谓的超建，是因为原告不作为和乱作为所致，被告深受其害。而本案的容积率问题，原告已要求住建局进行了处罚，原告的起诉违反了一事不再罚立法原则。事实上，本案项目竣工后的实际建筑面积并未超出规划面积的总和。因此，请求法院依法驳回原告的起诉，由原告承担本案的诉讼费，并判令原告尽快兑现项目手续，返还原告为政府垫付的拆迁安置成本。补充答辩意见：一、本案不属于人民法院的受案范围。应驳回原告的起诉。理由是：超出容积率的问题应是建筑行业主管部门的职权管理范围。基于司法权不能代替行政权的法理。法院不应去审查并作出评判；其二、本案诉求的违约金，属于赔偿性违约金，但民事赔偿强调的是违约行为和损害结果客观存在，而原告超出容积率的行为并没有对原告的利益造成损害。因而，原告在要求行政机关对超容问题进行了惩罚性罚款后，又向法院诉求赔偿性违约金，没有事实和法律依据。其起诉违反了一事不再罚的法律规定；其三、司法权不是万能的。司法裁判权也不是解决此类纠纷的最佳途径。针对此类建筑领域内的违规行为，司法权的介入会使更多类似的矛盾纠纷涌入法院。二、被告不存在超建问题。原告的起诉与事实完全不符。本案规划建筑面积按照政府52号文件54亩(1;3)计算，应当为108000平方米，修改后的详细规划（见第二组证据3)给定的建筑面积为97916.48平米。本案的开发改造是分期进行的，原告在诉状中认定的首期建面积为48147.39米，住建部《容积率管理办法》第11条规定“分期建筑面积的总和应符合用地规划容积率的要求”。据此，原告在诉状中认定的现状建筑面积93904.13平方米，并未超过54亩土地1:3的容积率，也未超过原告详细规划给定的97916.48平米的规划面积。原告的起诉与事实完全不符。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。原告提供证据如下：1、《国有建设用地使用权出让合同》及规划设计条件各一份；2、中共安国市委安国市人民政府关于印发《安国市机构改革方案》的通知一份；3、安国市城规划管理局关于颐和园一期建设项目超容积率补交土地出让金的函两份；4、《土地估价报告》一份；5、安国市国土资源局再次催缴土地出让价款通知书一份；2018年9月7日在安国市政府二楼会议室召开的超容积率房地产项目补交土地价款催缴会议会议签到表及照片；7、国土资源部土地利用管理司关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函；8、国务院关于加强国有土地资产管理的通知（国发[2001]15号）。以上证据证明按照合同约定容积率不高于3.0，被告建设后实际容积率为5.85，应建地上建筑面积48147.39平方米，实建93904.13平方米，超建45756.74平方米，被告超容积率建设的行为构成违约，按照合同约定，原告有权主张违约金，违约金的计算方法与因超容积率建设应补交的土地出让金相同，经鉴定被告应交纳违约金1569.46万元。被告对原告所述及证据提出以下质证意见：证据1，合同文稿本身无异议，但是对合同第三十五条约定有异议，对其他合同条款无异议。对规划设计条件有异议，该条件是怡和园第一期工程的条件，不是全部，是24亩地的，第一期24亩地中道路代征没给，只给了6分也没计算建筑面积。该项目除了给24亩地，其他的没给。该项目超不超容积率应该看工程竣工验收，建筑面积总和与实际建设的面积比；证据2，没有异议；证据3，对函的真实性无异议。但是违反法律规定，应依据城乡规划法第六十四条处理，并应根据整个项目的全部建筑面积计算；证据4、《国有建设用地使用权出让合同》第三十五条无法律效力，该条款带有胁迫性，应属无效，以此计算出来的违约金数额不具有效力，不认可评估报告，不用申请重新鉴定；证据5，接到了通知，但是该催交通知内容不合法；证据6，没异议；证据7，该规定为规章，应服从城乡规划法；证据8，该通知应该也服从城乡规划法，超出容积率应按照城乡规划法进行处罚。被告河北千威房地产开发有限公司提供证据如下：第一组1、安国市城乡规划管理局关于处理怡和园项目违法建设问题的函；2、安国市住房和城乡建设局行政处罚决定书；3、财政局罚款收据；4、建设行政处罚完毕证明，证明规划局已用发函形式要求住建局对本案容积率问题进行处理。住建局已按照规划局要求对本案容积率问题，依据《城乡规划法》进行了处罚。本案容积率问题已依法处罚完毕，并在解决房地产遗留问题中通过上级政府的验收。第二组5、安政字[2013]52号文件；6、拆迁保证金交款收据；7、规划部门修改的控制性详细规划；8、规划局首期建设地块图，证明在2013年9月拆迁前政府红头文件给本案项目的用地为54亩。2013年9月政府收缴了被告1000万元拆迁保证金。2015年5月拆迁完成后规划局未依法征求被告意见，将用地减少为48.96亩。首期道路代征仅有0.6亩，且未计算建设面积，西邻地块全部落实。第三组9、安国市政府[2013]52号文件；10、2015年财政局出具的项目保证金收据；11、2015年规划局对怡和园项目的修订性规划指标；12、规划局对怡和园项目和西邻项目首期用地道路代征情况，证明规划局对怡和园项目和西邻项目首期用地的道路代征情况。规划局在修改修订性规划中没有征求地段内利害关系人意见。将用地自54亩缩减到48.96亩，规划局对本案项目的道路代征的土地应给未给。原告对被告所述及证据提出以下质证意见：第一组证据真实性无异议，关联性不认可，不能证实被告主张，只能证实被告违法行为成立并认可被处罚且处理完毕。证明被告存在违约行为，证据充分。第二组证据真实性无异议，关联性不认可，本案专门就17号93904.13平方米土地约定。其他证据与本案无关联性。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：1、对原告提交证据的真实性和关联性均予以确认；2、对被告提交证据的真实性予以确认，但对证明目的不予认可。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：被告河北千威房地产开发有限公司通过公开竞价的方式取得位于规划药威大路北侧、规划顺城街东侧（宗地编号：2014（拍）-17号）国有建设用地使用权。被告于2015年4月24日与原安国市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。合同主要内容：出让人安国市国土资源局受让人河北千威房地产开发有限公司。本合同项下出让宗地编号为2014（拍）-17号，宗地总面积16049.13平方米，宗地坐落于规划药威大路北侧、规划顺城街东侧；出让宗地的用途为其他普通商品住房用地，面积：1.604913公倾，建设用地使用权出让价款22910000元，本合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款；受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）。其中：主体建设物性质住宅楼；附属建筑物性质物业楼及其他配套设施；建筑总面积72348.08平方米；建筑容积率不高于3，不低于1；建筑密度不高于20%；绿地率不低于30%。本合同项下宗地建设容积率、建筑密度等任何一项指标低于本合同约定的最低标准的，出让人可以按照实际差额部分占约定最低标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金，并有权要求受让人继续履行本合同；建筑容积率、建筑密度等任何一项指标高于本合同约定的最高标准的，出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金。2018年7月12日原安国市城乡规划管理局向原安国市国土资源局发送关于怡和园一期建设项目超容积率补交土地出让金的函，载明：怡和园一期项目已办理建设用地面积16049.13平方米，规划条件容积率是3.0，应建地上建筑面积48147.39平方米，实际地上建筑面积93904.13平方米，超建45756.74平方米，实际容积率是5.85。经原安国市国土资源局委托石家庄金石达土地资产评估有限公司评估，该公司于2018年8月23日作出（石）金石达[2018]出（估）字第109025号《土地估价报告》，估价结果：评估面积（新增建设面积）：45756.74平方米，单位楼面地价：343元/平方米，补缴总地价：1569.46万元。原安国市国土资源局于2018年9月6日下达了再次催缴土地出让价款通知书，并于2018年9月7日以会议的形式要求被告补交超容积率的土地价款。另，2018年6月13日，安国市住房和城乡建设局对被告作出（安住建）罚字（2018）年第（12）号行政处罚决定书，以被告于2014年10月在药威大路北侧顺城街东侧开工建设的怡和园项目未按照建设工程规划许可证建设等为由，责令被告停止违法行为，给予被告行政处罚合计人民币叁佰捌拾壹万叁仟壹佰零肆元整的行政处罚。2018年7月12日安国市住房和城乡建设局出具建设行政处罚完毕证明。2019年1月9日，安国市机构改革，安国市国土资源局并入安国市自然资源和规划局。本院认为，案涉《国有土地使用权出让合同》是依照平等、自愿、有偿的原则订立的，系双方当事人的真实意思表示，其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合同合法有效。被告在取得案涉国有建设用地使用权后，未按合同约定的容积率建设，擅自改变建筑容积率，超容积率建设45756.74平方米由安国市城规划管理局关于颐和园一期建设项目超容积率补交土地出让金的函等予以证实，本院予以确认。按照原、被告双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十五条的约定，被告超容积率进行建设，原告有权要求被告按照实际差额部分占约定标准的比例，支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金。故原安国市国土资源局委托有资质的资产评估机构作出《土地估价报告》对被告因超容积率建设应补交的土地出让金数额进行评估，经评估确定被告应补缴土地出让金1569.46万元，并以此作为被告应支付的违约金数额，符合法律规定和合同约定。被告对《土地估价报告》有异议，并申请重新评估，但未提交足以反驳的证据，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二十八条之规定，本院不予准许。综上，原告安国自然资源和规划局主张被告应支付违约金1569.46万元，事实清楚，证据确实充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条的规定，判决如下：被告河北千威房地产开发有限公司于本判决生效之日起十日内向原告安国市自然资源和规划局支付违约金1569.46万元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费115968元，由被告河北千威房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。审 判 长  王 梅审 判 员  刘亮亮人民陪审员  刘记贤二〇一九年十二月三十一日书 记 员  薛思嘉