上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2018）沪0112行初125号原告上海荣茂工贸有限公司，注册地上海市长宁区淮阴路**，实际经营地上海市剑河路****。法定代表人王巍，董事长。委托代理人高荣华，上海市欣宏律师事务所律师。被告上海市闵行区华漕镇人民政府，住所地上海，住所地上海市闵行区纪翟路**>法定代表人王尧，镇长。参加诉讼行政负责人喻文煕，该镇副镇长。委托代理人黄彩虹，上海市新闵律师事务所律师。委托代理人蒋艳，上海市新闵律师事务所律师。第三人闵行区华漕镇朱家泾村民委员会，住所地上海市闵，住所地上海市闵行区华漕镇纪翟路**div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>负责人翟全龙，主任。委托代理人程建华，男，该村委会工作人员。原告上海荣茂工贸有限公司(以下简称荣茂公司)诉被告上海市闵行区华漕镇人民政府(以下简称华漕镇政府)行政强制拆除一案，本院于2018年6月12日立案。诉讼中，为查明案件事实，本院追加闵行区华漕镇朱家泾村民委员会(以下简称朱家泾村委会)为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2018年11月16日、2019年3月30日公开开庭审理了本案。原告荣茂公司的委托代理人高荣华，被告华漕镇政府副镇长喻文熙及委托代理人黄彩虹、蒋艳，第三人朱家泾村委会的委托代理人程建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告荣茂公司诉称：原告于1993年3月经长宁区新泾镇人民政府批准在闵行区诸翟镇朱家泾村开办集体所有制企业上海荣茂工贸公司闵行分公司(以下简称荣茂分公司)。东横泾生产队在1993年7月转让给荣茂分公司房屋、围墙原系队办企业经营场所。荣茂分公司于1993年12月取得合法的集体土地建设用地使用证。2017年11月2日，原告发现该集体土地建设用地使用证内房屋、围墙被夷为平地，房屋内4只储油罐被割，财产物品不知去向。原告遂至被告信访部门了解情况，被告知荣茂分公司房屋、围墙因没有房地产证，已被被告拆除。拆除的依据系因上海市闵行区规划和土地管理局(以下简称闵行区规土局)闵规土(镇)查协(2017)016号协助调查复函显示“未查到该集体土地使用者在该集体土地使用证范围内的建设规划工程许可证”所致。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第11条第2款、第13条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册核发证书，确认建设用地使用证；依法登记的土地所有权和使用权，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定，现被告以整治违章建筑拆除该证范围内的房屋、围墙，拆除程序违法。闵行区规土局在协助调查复函中套用2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》建设工程项目需办理建设工程规划许可证规定，答复被告该证内房屋无建设工程规划许可证，根据法不溯及原则，协助调查复函内容违法。原告作为荣茂分公司开办单位，现起诉至法院要求确认被告华漕镇政府于2017年11月强制拆除朱建路XXX号的建筑物(沪集建闵诸93字第000005号《集体土地建设用地使用证》图示范围内)的行为违法。原告荣茂公司向本院提交如下证据：1、长新府批(93)40号《关于同意上海荣茂工贸公司开设闵行分公司的批复》，证明1993年3月27日，原长宁区新泾乡人民政府批准原告出资人民币(币种，下同)50万元在原闵行区诸翟乡朱家泾村设立荣茂分公司。2、档案机读材料，证明原告出资设立的荣茂分公司于1993年5月3日取得营业执照，现荣茂分公司状态为吊销未注销。原告作为总公司是荣茂分公司的权利义务承受者。3、房屋买卖协议，证明1993年7月22日，荣茂分公司与东横泾生产队签订房屋买卖协议，生产队将原队办企业址上的楼房八上八下16间、建筑面积512平方米，平房10间，建筑面积200平方米及房屋四至的围墙产权以20万元价格转让给荣茂分公司，原上海市闵行区诸翟镇人民政府(以下简称原诸翟镇政府)、原上海市闵行区诸翟镇朱家泾村民委员会(以下简称原朱家泾村委会)均在协议上加盖印章。4、土地使用权变更、房屋产权转让合同书，证明1993年7月25日，荣茂分公司与东横泾生产队之间约定，生产队将原队办企业3亩土地使用权，土地范围内楼房520平方米，平房200平方米以及围墙等一切建筑物，通过房屋交易和转让公证后转让给荣茂分公司，房屋转让费、土地前期费、劳力安置费总额为40万元，该地块及所有建筑物的土地变更、房屋产权转让等手续由东横泾生产队负责办理，原朱家泾村委会、原诸翟镇政府在合同上加盖印章。5、补充协议，证明1993年7月25日，荣茂分公司与东横泾生产队签订补充协议，生产队同意在该地块围墙东侧另辟宽6米用地作备用通道，荣茂分公司支付给生产队总金额40万元，除20万元为房屋转让费外，其余为征地费、前期费、劳力安置费，原朱家泾村委会、原诸翟镇政府在该协议上加盖印章。6、公证书一组，证明买卖协议、转让合同书、补充协议均经过公证。7、沪集建(闵诸93)字第000005号《集体土地建设用地使用证》，证明1993年12月20日，荣茂分公司取得使用证，该证记载用地面积1824平方米，用途为仓库。图纸中对相关房屋作了标示。8、法院的收件收据，证明原告于2018年4月26日已提起诉讼，未超过法定起诉期限。9、照片一组，证明2017年11月2日，原告发现该集体土地建设用地使用证房屋、围墙已被拆除，房屋内其他物品不知去向。10、视频、录音文件摘录，证明在荣茂分公司房屋、围墙被拆后，原告向被告信访人员了解情况，信访人员答复，因荣茂分公司只有集体土地建设用地使用证没有房地产证，该证范围内的房屋、围墙属于无证建筑，被告才组织人员拆除，被告擅自拆除的行为，应当认定拆除程序违法。11、照片两张，证明2017年10月27日原告在自己的场所里贴的封条，但被告在未通知原告的情况下，11月就将房屋拆除。被告华漕镇政府辩称：不同意原告荣茂公司的诉请。第一，本案不存在原告诉的“强制拆除行政行为”。被告于2017年10月收到朱家泾村委会的助拆申请后，因案涉房屋经闵行区规土局确认不具有建设工程规划许可证，根据五违整治的要求应予拆除，而村委会无力自拆，被告系依申请的助拆行为。第二，原告并非其诉称行政行为的相对人及利害关系人，不具有诉讼主体资格。因案涉房屋系由东横泾生产队搭建，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，违法建筑的建设者应当承担相应的法律责任，现原告非案涉房屋的搭建人，因此与原告无利害关系。此外，虽然东横泾生产队与荣茂分公司之间签订有房屋买卖协议，并取得了房屋所有权，但违法建筑的转让不合法，原告作为违法建筑的买受人，仅能向协议相对方行使请求权，原告不享有提起行政诉讼的权利。第三，本案已超过行政诉讼起诉期限。原告于2017年11月3日知晓拆除行为，被告也已告知原告其可以提起诉讼，然原告至2018年5月30日才起诉，超过了法定起诉期限。第四，朱家泾村委会已清退房屋实际使用人，不存在财物损失。朱家泾村委会与案涉房屋的实际使用人上海鑫马润滑油有限公司(以下简称鑫马公司)于2017年9月8日签订了租客清退协议，并就停工停业搬迁损失及不可搬迁设备进行了补偿，被告对案涉房屋进行助拆时，房内无任何财物，故被告无需承担损失。被告华漕镇政府向本院提交了如下依据及证据：1、《关于华漕镇朱建路XXX号违法建筑的协助拆除申请》《助拆申请》，证明2017年9月20日，东横泾生产队向朱家泾村委会申请对其建造的位于朱建路XXX号的违法建筑协助拆除，由于拆除难度较高，朱家泾村委会于同年10月26日向被告申请协助拆除。故被告系助拆，而非原告所诉强制拆除的行政行为。2、闵规土(镇)查协(2017)016号《上海市闵行区规划和土地管理局协助调查复函》，证明闵行区规土局于2017年10月17日向被告复函，确认未查到涉诉集体土地使用者在该集体土地使用证范围内的建设工程规划许可证。3、《南虹桥地区开发项目集体土地上非居住房屋协商搬迁实施细则》，证明案涉地块已经进入到协议搬迁的程序，该细则是由上海南虹桥投资开发有限公司(以下简称南虹桥公司)和华漕镇政府共同颁发。第三人朱家泾村委会述称：原告公司是有土地使用权证的，但是建筑规划许可证没有，2017年案涉房屋所属地块被纳入南虹桥地区开发项目协议动迁范围，政府要求先拆违再动迁，故第三人申请被告予以助拆。第三人未提供证据。经庭审质证，被告华漕镇政府对原告荣茂公司所举证据1-7的真实性无异议，但认为即使荣茂分公司合法成立，也不能认为建筑物系合法建筑，该案涉房屋系由东横泾生产队在未经审批的情形下擅自搭建的违法建筑，而违法建筑的流转不具有合法性；对证据8的真实性请求法院予以认定；对证据9-10不认可，无法判断照片的拍摄地点和时间，对视频上的人员确认系被告信访办工作人员，但对录音无法确认；对证据11不认可，2017年9月8日朱家泾村委会与承租户鑫马公司签订了清退协议，并就搬迁费、停产停业费等进行了补偿，合计41万元亦已支付。原告对被告提供的证据1不认可，认为系事后补的，原告是同意协议动迁的，拆除前，镇政府工作人员曾致电原告，要求收回土地，但原告认为若是征地就应该要征地文件，若是协议动迁则要协商价格，然案涉厂房却被先行拆除了；对证据2真实性无异议，但城乡规划法是2004年实施的，原告是根据当时的上海市土地局沪土(1987)郊字第86号《上海市集体土地使用证发放办法》的规定取得土地使用证的，系合法取得；对证据3真实性无异议，但原告当时不知道是协议动迁，以为是普通动迁，对评估事宜亦不知晓。第三人对原、被告提供的证据，要求法院依法裁判。本院认为，对原、被告不持异议的证据，经质证真实合法，与本案具有关联，可予认定。对双方所举证据的证明目的，本院将结合当事人的庭审陈述及法律规定进行综合认定。经审理查明：1993年7月22日，原告下属荣茂分公司与东横泾生产队签订《房屋买卖协议》，荣茂分公司出资20万元受让东横泾生产队原队办企业址上的楼房八上八下16间房屋，建筑面积512平方米，平房10间，建筑面积200平方米及房屋四至的围墙产权。同年7月25日，荣茂分公司与东横泾生产队签订《土地使用权变更、房屋产权转让合同书》，约定东横泾生产队将原队办企业的三亩土地使用权变更为荣茂分公司所有，上述土地范围内的楼房520平方米，平房200平方米以及围墙等一切建筑物，转让给荣茂分公司，房屋转让费、土地前期费、劳力安置费总额40万元，由东横泾生产队负责办理土地使用权变更和房屋产权转让等手续。1993年7月25日，荣茂分公司与东横泾生产队签订《补充协议》，明确荣茂分公司支付的40万元中20万元为房屋转让费，其余为征地费、前期费、劳力安置费。1993年12月，荣茂分公司取得沪集建(闵诸93)字第000005号集体土地建设用地使用证，该证记载用地面积为1824平方米，用途为仓库，该土地证附图上对相关房屋作了标示。2017年10月17日，华漕镇政府向闵行区规土局协助了解案涉房屋的审核、许可、产证等情况，区规土局出具复函，答复称“未查到该集体土地使用者在该集体土地使用证范围内的建设工程规划许可证”。2017年11月2日，原告发现该案涉土地内房屋、围墙被拆除，遂至被告信访部门了解情况，信访办称是人民政府拆的。另查明，南虹桥公司和被告华漕镇政府于2016年2月23日共同颁布了《南虹桥地区开发项目集体土地上非居住房屋协商搬迁实施细则》，案涉地块在该协议动迁的范围内。本院认为，拆除违法建筑应当遵循法定程序，由法定责任主体依法实施；违法强拆的，应由法定行政主体承担行政法律责任。本案中，案涉房屋由被告华漕镇政府实施拆除，原告荣茂公司主张被告应对此承担违法强拆的行政法律责任；而被告则辩解称案涉房屋由朱家泾村委会委托其协助拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》《上海市城市管理行政执法条例》等规定，被告华漕镇政府负有对辖区范围内擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为实施行政处罚以及行使相关行政检查权和行政强制权的法定职责。作为拆除违法建筑职责的承担者，被告有义务查明案涉房屋的建设情况、权利归属、合法与否。经查，案涉房屋早在1993年即由朱家泾村委会出售给原告，原告也依房屋买卖协议、土地使用权变更合同等取得了案涉集体土地建设用地使用证并实际掌握持有该证件原件。就实际占有情况而言，原告实际占有使用案涉土地、房屋二十余年且对外租给他人使用多年。对于上述情况，被告作为拆违职能部门，理应查清并知悉，但在履责过程中被告径行将案涉房屋认定为朱家泾村委会所有，显属认定事实不清。在未取得实际权利人许可的情况下，被告以接受他人委托并以“助拆”名义将房屋强制拆除，行政程序亦不合法。关于案涉房屋是否属于违法建筑的问题，本院认为，经各方确认案涉房屋原系村(队)办企业所有的房屋，始建于1970年代，距今时间久远，具有特定的历史因素，故不能以规划部门目前是否保存“建设工程规划许可证”这一事实来简单判断案涉房屋是否属于违法建筑。从案涉房屋的转让协议及土地证记载来看，该建筑物作为仓库使用也已在土地使用证上标注，土地证附图上也有相关房屋的标示，故即使存在对房屋部分登记不全面的情况，也应综合考量建筑物的形成时间、办理手续、对规划的影响、当事人过错等因素予以全面、公平、合理的认定。因此，就本案而言，被告认定案涉房屋属于违法建筑亦属证据不足。综合上述，被告未经权利人同意以拆除违法建筑名义强制拆除案涉房屋，该行政行为事实不清，证据不足，程序不合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：确认被告上海市闵行区华漕镇人民政府于2017年11月强制拆除朱建路XXX号的建筑物(沪集建闵诸93字第000005号《集体土地建设用地使用证》图示范围内)的行为违法。案件受理费50元，由被告上海市闵行区华漕镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院(立案庭)递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  顾建新审 判 员  刘新慧人民陪审员  史嘉安二〇二〇年四月二十七日法官 助理  沈春燕书 记 员  沈春燕附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……