中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申10432号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）海南省乐东黎族自治县黄流镇高道一经济合作社。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇高道村委会。 负责人黄石泉，社长。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）海南省乐东黎族自治县黄流镇高道二经济合作社。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇高道村委会。 负责人邢丁福，社长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省乐东黎族自治县人民政府。住所地：海南省乐东黎族自治县抱由镇人民路。 法定代表人李永群，县长。 原审第三人海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村民委员会。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会。 负责人林昌夫，主任。 原审第三人海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会第一村民小组。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村。 负责人黄槐明，组长。 原审第三人海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会第二村民小组。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村。 负责人林永县，组长。 原审第三人海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会第三村民小组。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村。 负责人陈泰光，组长。 原审第三人海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会第四村民小组。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村。 负责人林炽安，组长。 原审第三人海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会第五村民小组。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村。 负责人陈振华，组长。 原审第三人海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会第六村民小组。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村。 负责人邢家虎，组长。 原审第三人海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会第七村民小组。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村。 负责人林振勇，组长。 原审第三人海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会第八村民小组。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村。 负责人黄泽卫，组长。 原审第三人海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会第九村民小组。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村。 负责人黄魁勇，组长。 原审第三人海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会第十村民小组。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村。 负责人邢福东，组长。 原审第三人海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会第十一村民小组。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村。 负责人黄魁金，组长。 原审第三人海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会第十二村民小组。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村。 负责人刑福卫，组长。 原审第三人海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会第十三村民小组。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村。 负责人林炽群，组长。 原审第三人海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会第十四村民小组。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村。 负责人邢福诗，组长。 原审第三人海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会第十五村民小组。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村。 负责人黄泽芳，组长。 原审第三人海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会第十六村民小组。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村。 负责人陈运保，组长。 原审第三人邢孔荣，男，1969年7月16日出生，汉族，住乐东黎族自治县黄流镇高道二队。 原审第三人邢德，男，1979年9月5日出生，汉族，住乐东黎族自治县黄流镇高道二队。 再审申请人海南省乐东黎族自治县黄流镇高道一经济合作社（以下简称高道一经济社）、海南省乐东黎族自治县黄流镇高道二经济合作社（以下简称高道二经济社）因诉被申请人海南省乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）及第三人海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会（以下简称佛老村委会）、海南省乐东黎族自治县黄流镇佛老村委会第一至第十六村民小组（以下简称佛老村一至十六村民小组）、邢孔荣、邢德土地行政登记一案，不服海南省高级人民法院于2019年5月24日作出的(2019)琼行终232号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年9月5日立案，依法组成合议庭进行审查。本案现已审查终结。 高道一经济社、高道二经济社申请再审称，1.案涉18.02亩土地系其村民占有、使用并散落有祖坟，乐东县政府地籍调查时未核实权属；2.被申请人制作形成的地籍材料无法证明被申请人进行了地籍调查、权属审核。宗地地类及界址点成果表显示黄流集有（2005）第537号《集体土地所有权证》（以下简称537土地证）项下地类为居民地及独立工矿用地；核准颁证的意见栏中表述该地类为农民集体耕作至今的土地。被申请人在海南省第二中级人民法院庭审中明确承认涉案地上有房屋，但无需进行调查。2.被申请人颁证行为程序不合法。高道村委会没有依法选举指界人并进行现场同时指界；537号土地证的界址点、界线及土地证面积存在重大错误；没有依法进行537号土地证的公告，案卷材料里没有公告时的照片，且被申请人称只在黄流镇政府进行公告，没有在土地利害关系人高道村进行公告。综上，请求撤销一、二审判决，依法改判。 本院经审查认为，本案被诉行政行为是乐东县政府于2005年1月9日向佛老村一至十六村民小组颁发537号土地证的行政行为。《国家土地管理土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”本案中，乐东县政府在颁发537号土地证前，经过了第三人佛老村一至十六村小组的申请,乐东黎族自治县国土资源局依法进行地籍调查，组织相邻土地权属人进行指界,签署《土地权属界线核定书》,张贴公告,公告期内无人提出异议,乐东黎族自治县国土资源局拟定意见,乐东县政府依法进行审批等程序，符合上述规定。一、二审判决驳回高道一经济社、高道二经济社的诉讼请求并无不当，本院予以支持。 高道一经济社、高道二经济社主张案涉18.02亩土地系其村民占有、使用并散落有祖坟，乐东县政府地籍调查时未核实权属。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三条第一款规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地行政主管部门具体承办。”第二十六条第二款规定：“对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。”第二十七条规定：“任何单位和个人不得以‘祖宗地’为由要求确认土地权属。”经审查，首先，高道村和佛老村存在历史争议地，但案涉18.02亩土地不在历史争议地范围内，而是在佛老村范围内。高道一经济社、高道二经济社亦不能提供证据证明案涉18.02亩土地在颁证之前存在纠纷或争议，因此乐东县政府可以就案涉18.02亩土地进行确权。其次，高道一经济社、高道二经济社和佛老村虽然都提供了村委会发放给其村民的土地证，但村委会并非土地所有权的有权确定机关，其颁发的土地证不能作为案涉18.02亩土地有效书面证据。高道一经济社、高道二经济社亦无法提供证据证明在乐东县政府颁发537号土地证前，其村民具有使用案涉18.02亩土地的情况。最后，案涉18.02亩土地中散落的高道村村民祖坟，属于“祖宗地”的一种，高道一经济社、高道二经济社不能据此要求确认土地权属。综上，高道一经济社、高道二经济社该主张没有事实和法律依据，本院不予支持。 高道一经济社、高道二经济社主张地籍调查程序中参与指界的邢丁平不是高道村村民推举的指界人，但根据高道村委会出具的《地籍调查法人代表身份证明书》，邢丁平是该村委会主任，其代表高道村委会参加指界具有法律效力。高道一经济社、高道二经济社该主张不成立，本院不予支持。高道一经济社、高道二经济社主张537号土地证的界址点、界线及土地证面积存在重大错误，实质上是对《土地权属界线核定书》新增两个界址点提出异议。根据原审查明事实，界址点因实地测量需要增加了两个点，即现在的Ｊ4、Ｊ5，原定的界址点、界线标记往后顺延，高道村委会、高道一经济社、高道二经济社的指界代表人均在新增界址点后形成的核定书上签名并加盖公章予以确认。高道一经济社、高道二经济社该主张没有事实依据，本院不予支持。关于高道一经济社、高道二经济社主张乐东县政府在土地登记发证过程中仅在黄流镇政府进行征询异议公告，而未在土地利害关系人高道村进行公告。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十三条的规定，土地权属界线核定后，符合登记要求的，土地行政主管部门应当在登记申请人所在地和土地所在地的乡镇人民政府办公场所张贴公告，即乐东县政府应当在佛老村××黄流镇政府张贴公告，无需在高道村张贴公告。高道一经济社、高道二经济社该主张没有法律依据，本院不予支持。 综上，高道一经济社、高道二经济社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条的规定，裁定如下： 驳回乐东黎族自治县黄流镇高道一经济合作社、乐东黎族自治县黄流镇高道二经济合作社的再审申请。 审判长  田心则 审判员  宋楚潇 审判员  寇秉辉 二〇一九年九月二十三日 法官助理胡荣 书记员雷春扬 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.国家土地管理土地登记规则海南省土地权属确定与争议处理条例 第六条土地登记依照下列程序进行： （一）土地登记申请； （二）地籍调查； （三）权属审核； （四）注册登记； （五）颁发或者更换土地证书。 4.海南省土地权属确定与争议处理条例 第三条土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地行政主管部门具体承办。 土地权属争议由各级人民政府及其部门按照职责分工处理。 第二十六条下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据： （一）人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证； （二）人民政府或者主管部门依法批准征收、征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件； （三）县级以上人民政府及有关部门关于组建、合并、分立国有农场的批准文件； （四）国有农场与周边农村集体经济组织签订的用地协议书； （五）土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议； （六）人民政府和有关部门、司法机关、仲裁机构处理权属争议的调解书、处理决定书、判决书、裁决书等文书或者附图； （七）地形图、航片、影像资料及其他有关证明文件； （八）法律、法规规定的其他证据。 对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。 第二十七条任何单位和个人不得以“祖宗地“为由要求确认土地权属。