贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行初340号原告陈飞飞，女，汉族，1983年11月22日生，住红花岗区。原告陈雪，女，布依族，1972年10月23日生，住红花岗区，原告蹇泽森，男，汉族，1983年8月14日生，住播州区，原告饶天敏，女，汉族，1976年1月20日生，住遵义县，原告舒兴群，女，汉族，1976年12月18日，住红花岗区，原告唐维，女，汉族，1975年9月29日生，住红花岗区，原告吴铁明，男，汉族，1964年4月14日生，住红花岗区，原告肖春林，男，汉族，1965年2月19日生，住红花岗区，原告徐荣娟，女，汉族，1984年12月1日生，住红花岗区，原告杨秀德，男，汉族，1969年1月2日生，住正安县，诉讼代表人陈雪、吴铁明、徐荣娟、唐维、饶天敏。委托代理人王立英，北京中师律师事务所律师。委托代理人陈萍，北京中师律师事务所律师。被告遵义市红花岗区人民政府。法定代表人游劲松，区长。委托代理人赵公松，红花岗区中华路街道办事处副主任。委托代理人周涛，贵州牧心律师事务所律师。被告遵义市人民政府。法定代表人魏树旺，市长。委托代理人包生波，遵义市人民政府工作人员。委托代理人霍媛，贵州子尹律师事务所律师。原告陈飞飞等十人因不服被告遵义市红花岗区人民政府区府房征〔2018〕31号《关于国有土地上房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》）及遵义市人民政府遵府行复〔2019〕50《行政复议决定书》，于2019年5月17日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日组织原、被告进行证据交换，于2019年9月6日公开开庭审理了本案，原告陈飞飞等十人及其委托代理人王立英、陈萍，被告遵义市红花岗区人民政府的委托代理人赵公松、周涛，被告遵义市人民政府的委托代理人包生波、霍媛到庭参加了证据交换及开庭审理，本案现已审理终结。原告陈飞飞等十人诉称：一、红花岗区人民政府作出的《房屋征收决定》不符合公共利益需要的前提。二、红花岗区人民政府作出的《房屋征收决定》不符合“四规划一计划”。三、红花岗区人民政府在作出房屋征收与补偿安置方案前没有进行科学论证，征收公众意见，剥夺了原告发表意见和申请听证的权利。四、红花岗区人民政府在作出《房屋征收决定》前未做到征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。五、红花岗区人民政府作出的《房屋征收决定》前，没有依法进行入户调查登记。六、该项目评估机构选定违法。七、本案评估机构评估的房屋价值明显低于市场价值。综上，请求：1、撤销被告遵义市人民政府遵府行复〔2019〕50《行政复议决定书》；2、撤销被告红花岗区人民政府作出的区府房征〔2018〕31号《房屋征收决定》及《遵义市红花岗区向阳片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》。原告陈飞飞等十人向本院提请的证据有：1、《行政复议决定书》（遵府行复〔2019〕50号）、EMS邮寄单。证明：本案已经过行政复议。2、《遵义市红花岗区人民政府关于国有土地上房屋征收的决定》及《补偿安置方案》，证明：被诉行政行为内容。3、《关于陈飞飞依申请公开的回复》，证明：被告没有将征收补偿资金足额到位，征收行为不合法。4、产权证。证明：原告房屋修建年代较近，显然不属于棚改范畴。5、舒兴群、吴铁明、肖春林购房合同及补偿决定书。证明：舒兴群、吴铁明、肖春林原告主体资格；原告房屋修建年代较近，显然不属于棚改范畴。被告红花岗区人民政府、遵义市人民政府质证认为：对原告证据的真实性、合法性没有意见，对证明目的有意见。关于信息公开的回复，和征收决定没有关联；棚户区的认定是按照区域范围一定比例认定的标准，结合上级批准的棚户区改造范围认定。被告红花岗区人民政府答辩称：一、答辩人作出《房屋征收决定》是为了实施保障性安居工程建设的需要，符合公共利益的需要；符合“四规划一计划”的规划要求；提供了充分的产权调换房源，征收补偿资金有充分的保障。二、答辩人作出《房屋征收决定》的程序合法。三、关于被答辩人提出的评估机构选择及评估结果事宜，不属于征收决定案审理的范围。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告红花岗区人民政府向本院提供的证据有：第一组：1、关于遵义市红花岗区向阳片区棚户区改造项目立项的批复（区发改投资〔2018〕150号）；2、关于遵义市红花岗区向阳片区棚户区改造项目可行性研究报告的批复（区发改投资〔2018〕152号）；3、关于征求《红花岗区国民经济和社会发展十三五规划纲要（征求意见稿）》意见的通知；4、遵义市红花岗区第四届人民代表大会第七次会议关于《遵义市红花岗区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的决议；5、遵义市红花岗区1-3批补短板重大项目及必要存量隐形债务在建项目基本情况及贵州遵义市红花岗区补短板重大项目清单；6、关于转发省发展改革委《关于报送2018年第三批补短板重大项目和必要村两隐形债务再见项目的通知》的通知及贵州省补短板重大项目清单；7、关于报送2018年第三批补短板重大项目和必要存量隐形债务在建项目的通知；8、遵义市红花岗区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要。证明：向阳社区属于保障性安居工程建设项目既公共利益的需要为目的的公益项目，中华路苟家井片区棚户区改造项目属于十三五规划的城镇重点工程项目；省发改委对项目认可。原告质证认为：对1、2号证据真实性无异议、合法性和关联有异议，这个报告里限定了被征收户安置的选择权；对3、4、8号证据真实性无异议，合法性和关联性不予认可，被告证据中的中华路这个片区是否和向阳片区是否有关联性并没有举证说明，这是旧城改造，被告答辩说这是棚户改造，这个主张是相互矛盾；5、6、7号证据与本案也没有关联性。第二组：1、省政府关于遵义市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复（黔府函〔2010〕196号）；2、省政府《关于遵义市及所辖县（市、区）土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案的批复》（黔府函〔2017〕223号）；3、遵义市红花岗区土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案简本；4、向阳片区棚户区红线图。证明向阳棚户区项目在土地利用总体规划中。原告质证认为：对1号证据的真实性无异议，关联性不予认可，提交的规划的批复不是规划的文件本身，不能完整反应规划内容。证据2、3证据举证超期。4号证据无异议，证明目的不予认可。第三组：1、省政府关于遵义市城市总体规划的批复（黔府函〔2010〕190号）；2、市政府关于《遵义市中心城区近期建设规划（2016-2020年）》的批复（遵府函〔2017〕1号）及规划图纸；3、市政府关于中华路片区控制性详细规划及城市设计的批复（遵府函〔2019〕73号）及控制性详细规划图纸。证明向阳片区棚户区改造项目属于中心城区规划改造范围内，符合我们遵义市的总体规划。原告质证认为：对1、2号证据的关联性不认可，被告提交的是规划批复不是文件，无法证明本次征收符合相应要求。3号证据的原告看不清自己是否属于这片被征收范围。第四组：1、红花岗区委办、红花岗政府办关于调整红花岗城市棚户区和农村老旧房改造领导小组的通知（区办通〔2018〕7号）；2、区城市棚户区和农村老旧房改造计划的请示（区棚指呈〔2018〕11号）；3、关于红花岗区向阳片区等2个棚改项目纳入国家计划的确认函（黔建保字〔2018〕447号）；4、红花岗区委办、区政府办关于印发《遵义市红花岗区2019年区级领导包保重点项目表》的通知（区办发〔2019〕3号）。证明：棚户区改造项目纳入国家计划。原告质证认为：1、3、4号证据超过法定举证期限。2号证据的关联性不予认可。就“四规划一计划”被告提供的批复不是规划文件本身，没有提交专项规划和市县级国民发展和年度计划，征收程序严重不合法，被告提交的规划没有举证证明是否广泛征求公众意见，是否经过科学论证。第五组：1、红花岗政府关于研究棚户区改造有关事宜的专题会议纪要（区府专议〔2018〕113号）及参会人会议记录；2、红花岗政府关于红花岗区国有土地上房屋征收与模拟搬迁补偿方案征求意见稿公告、方案及公示照片。证明方案在被征收范围内依法征求了被征收人的意见。原告质证认为：对1号证据的真实性、合法性关联性没有意见。对2证据的真实性无异议，合法性、关联性不予认可，这是房屋搬迁模拟方案征求意见稿，被告通过模拟搬迁来进行征收是没有法律依据的，照片没有拍摄时间和地点，内容不清晰，对照片的三性都不予认可。第六组：1、红花岗五届政府第二十六常务会议纪要（区府常议〔2018〕15号）；2、红花岗国有土地房屋模拟搬迁补偿安置方案、公告、公示照片；3、公告及公示照片；4、模拟搬迁生效公告及公示照片。证明：补偿方案经过政府常务会议讨论并公告公示。原告质证认为：对第六组证据真实性没有异议，关联性、合法性不予认可；对其中照片的真实性、合法性、关联性不予认可。征求意见稿是没有经过常务会议的，先征求群众意见再审议是违法的，第七组：1、红花岗区向阳片区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告。证明：还没有征收程序还未启动前，模拟搬迁签约率已经过了95%以上，对其社会稳定风险也进行了评估。原告质证认为：对第七组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，评估报告是自己在评估自己，没有公正性、客观性可言，不符合中办发〔2012〕2号文件的规定，不能作为征收决定的依据。第八组：1、情况说明（征收补偿资金账户）银行账户历史交易明细清单；2、红花岗区改造专项资金拨款审批单；3、红花岗区向阳片区棚户区改造项目选房工作已签约房源汇总情况说明、房源选房台账。证明在征收决定前项目建立了转款账户、资金充足并专门用于项目的征收补偿。有1191套房源，区域内867套，区域外859、选定823套，还有几百套供被征收人选。现在房源和资金都有。原告质证认为：对1号证据的合法性、关联性有异议，专用账户应当是由开户行进行说明，账户信息、余额是否专用资金是否到位，被告的这份证据是自己作出，不具备客观性，没有证明效力；银行户名是红城公司，而非本项目的开发建设公司，说明没有专款专用；被告提交的账户交易明细清单，有2019-7-29、2019-4-25、2019-8-27等材料都是在征收决定作出后出具的。对2号证据中华南路东片区有专项的立项，不是同一个项目；不能证明资金拨付的情况，只是资金拨付的审批文件，是否已经拨付尚不清楚。这些资金审议单都是在征收决定之后出具的，资金到现在也没有足额到位。房源问题和本案征收工作没有关联性。第九组：1、红花岗区五届人民政府第三十三次常务会议纪要（区府常议〔2018〕22号）；2、关于《遵义市红花岗区向阳片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》征求意见情况和根据龚总意见修改情况公告；3、红花岗区政府关于国有土地上房屋征收的决定的公告；4、红花岗区政府关于国有土地上房屋征收的决定（区府房征〔2018〕31号）、征收方案；5、前述2、3、4项公示照片。证明红花岗政府依法作出了征收决定并依法征收范围内进行公示公告。原告质证认为：对1号证据真实性无异议，该会议审议中华路南路地块棚户区改造，和向阳片区棚改项目是没有关联性的。对2、5号证据真实性、合法性、关联性不予认可，这个公告不能证明对补偿方案进行了论证，没有公布相关情况，不能保证方案的公平公正，是不合法的。对3、4号证据真实性没有异议，合法性不予认可，因为这份征收决定是不合法的。遵义市人民政府对红花岗区人民政府提交的证据无异议。被告遵义市人民政府答辩称：一、答辩人行政复议事实认定清楚，证据充分，适用法律正确，原告请求撤销答辩人行政复议行为没有法律依据和事实依据。二、答辩人行政复议程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告遵义市人民政府提供的事实方面的证据与红花岗区人民政府一致，原告质证件与对红花岗区人民政府证据的质证意见一致。遵义市人民政府另提供了以下证据证明复议程序合法：1、当事人送达地址确认书，2、行政复议补正通知书送达回证，3、行政复议受理通知书送达回证，4、行政复议决定书及送达回证。原告质证认为对该组证据无异议。被告红花岗区人民政府对遵义市人民政府提供的证据无异议。结合举证质证意见，本院本院对原、被告各方提交的证据的真实性、关联性及证据来源的合法性予以确认。经审理查明，原告陈飞飞、陈雪、蹇泽森、饶天敏、舒兴群、唐维、吴铁明、肖春林、徐荣娟、杨秀德十人中，舒兴群、吴铁明、肖春林未提供房产证，但提供了购房合同及合同所载房屋的征收补偿决定；其余七人提供了房产证。以上房屋处于红花岗区向阳片区城市棚户区改造项目房屋征收范围。2016年2月出台的《遵义市红花岗区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》文本第66-67页“改善和保障民生重点工程”专栏中载有“中华南路片区棚户区改造项目”。2017年2月出台的《红花岗区土地用总体规划（2006-2020年）调整方案》文本第46页载有“中华路棚户区改造项目”“改扩建”。2019年4月3日，遵义人民政府作出遵府函〔2019〕73号《市人民政府关于遵义市中华路片区控制性详细规划及城市设计的批复》。规划范围东至环城路，南至湘江河，西至中华路及中山路，北至北京路；本案向阳片区在该范围内。2018年5月7日，红花岗区人民政府召开专题会议，会议形成区府专议〔2018〕113号《关于研究棚户区改造有关事宜的专题会议纪要》，纪要第六项明确“原则同意将中华南路东片区二期棚户区（包含向阳片区、毛主席住居二期零星棚户区）……纳入2018年拟实施项目。”2018年7月19日，贵州省住房和城乡建设厅作出黔建保字〔2018〕447号《关于遵义市红花岗区向阳片区等2个棚改项目纳入国家计划的确认函》，明确向阳片区棚改项目已纳入2018年国家棚户区改造计划。2018年7月25日，红花岗区人民政府作出《关于红花岗区国有土地上房屋征收与模拟搬迁补偿安置方案征求意见公告》，同时将《关于遵义市红花岗区向阳片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案暨模拟搬迁补偿安置方案（征求意见稿）》公示，征求群众意见；征求意见期限至2018年8月23日。2018年12月25日，红花岗区人民政府作出《关于〈遵义市红花岗区向阳片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案〉征求意见情况和根据公众意见修改情况公告》。2018年12月21日，红花岗区人民政府召开第三十三次常务会议，会议研究并原则同意区征收中心提交的《遵义市红花岗区向阳棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》及社会风险稳定评估报告。2018年7月9日，遵义市红花岗区发展和改革局向遵义湘江投资建设有限责任公司作出区发改投资〔2018〕150号《关于遵义市红花岗区向阳片区棚户区改造项目立项的批复》，载明：原则同意项目立项，并批复开展前期工作。2018年7月10日，遵义市红花岗区发展和改革局向遵义湘江投资建设有限责任公司作出区发改投资〔2018〕152号《关于遵义市红花岗区向阳片区棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，载明：原则同意项目可行性研究报告；工程估算总投资154685.5万元，资金来源为自筹和融资。2019年2月11日，红花岗区房屋征收补偿管理中心出具情况说明，载明“兹有开户行：贵州银行股份有限公司遵义红花岗区支行，账户名称：遵义红城城乡建设投资有限责任公司，账号：02×××95，该账户资金为红花岗区向阳片区棚户区改造项目房屋补偿专用资金，专款专用。”贵州银行股份有限公司账户历史交易明显清单显示，2018年12月25日，02×××95账号内余额为1283917750.59元。被告提供的《遵义市红花岗区棚户区改造专项资金破款审批单》显示，至2019年5月29日，共分十批次审批支付拆迁赔付款945452086.80元。2018年12月25日，红花岗区人民政府作出区府房征〔2018〕31号《关于国有土地上房屋征收的决定》，《遵义市红花岗区向阳片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》是该征收决定的附件。同日，红花岗区人民政府作出征收公告。原告不服区府房征〔2018〕31号《关于国有土地上房屋征收的决定》，向遵义市人民政府申请行政复议。遵义市人民政府受理后，经复议，于2019年4月30日作出遵府行复〔2019〕50号《行政复议决定书》，以红花岗区人民政府作出的征收决定合法，原告等人的行政复议申请理由不充分为由，根据《中华人民共和国行政复议》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持区府房征〔2018〕31号《关于国有土地上房屋征收的决定》。该复议决定以邮寄方式向原告送达，原告陈雪于2019年5月2日签收。2019年5月17日，原告向本院提交诉状，提起本案诉讼，请求：一、撤销遵义市人民政府于2019年4月30日作出的遵府行复〔2019〕50号《行政复议决定书》；二、撤销遵义市红花岗区人民政府作出的区府房征〔2018〕31号《遵义市红花岗区人民政府关于国有土地上房屋征收的决定》及《遵义市红花岗区向阳棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》。另查明，遵义市中华路分为中华北路、中华南路两段，向阳片区位于红花岗区××路东侧。本院认为，原告作为本案房屋征收红线范围的营业房产权人或购买人，有权因房屋征收提起行政诉讼。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案审查的行政行为有红花岗区人民政府作出的区府房征〔2018〕31号《关于国有土地上房屋征收的决定》和遵义市人民政府作出的遵府行复〔2019〕50号《行政复议决定书》。对于原告要求撤销《遵义市红花岗区向阳棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》的诉讼请求，首先，《遵义市红花岗区向阳棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》系区府房征〔2018〕31号《关于国有土地上房屋征收的决定》的附件，不是独立的行政行为。其次，征收补偿过程中，补偿方案系被征收户自愿签订征收补偿协议时的参考依据，如不能与被征收户达成征收补偿协议，则征收机关应根据分户评估报告作出补偿决定，因此，征收补偿方案不减损被征收户的合法权益。针对补偿方案，原告无需要救济的诉的利益，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，应驳回原告该项起诉。关于区府房征〔2018〕31号《关于国有土地上房屋征收的决定》是否合法的问题，第一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定“保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”，被告提供的2018年5月7日红花岗区人民政府区府专议〔2018〕113号《关于研究棚户区改造有关事宜的专题会议纪要》，2018年7月19日贵州省住房和城乡建设厅黔建保字〔2018〕447号《关于遵义市红花岗区向阳片区等2个棚改项目纳入国家计划的确认函》，可以证明案涉项目纳入到了工作计划；但该计划不是专项的国民经济和社会发展年度计划，不符合法律规定。第二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条规定的制定补偿方案应当经过的“拟定方案、论证方案、征求意见、公布（意见及修改情况）、确定方案”的环节。被告提供的证据有公告方案用以征求意见、根据意见修改方案并公告、以及政府常务会议确定方案的内容，但没有征求意见前组织有关部门对征收补偿方案进行论证的证据，不符合法律规定。第三、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定了补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。案涉项目预算总投资154685.5万元；作出征收决定之日，用以存储项目补偿费的账户中余额为1283917750.59元。虽然红花岗区人民政府在庭审中认为存款加上房源，能够保障补偿费是充足的，但被告未提供相应的法律法规依据支撑其主张。并且，2019年2月22日，被告向陈飞飞作出的《关于陈飞飞依申请公开的回复》中载明“（向阳片区城市棚户区改造项目的征收补偿款）系向政策性银行（国开行）申请棚户区改造专项资金支持，补偿资金按规定待签订补偿协议后经国开行审核后点对点予以支付，且分批次发放，不能一次性全额到账。”因此，被告在补偿费用应当足额到位方面，也不符合法律规定。尽管存在以上违法，但本案有大量被征收人已签订补偿安置协议，本案建设项目的推进涉及社会公共利益，故本案被诉房屋征收决定不宜撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”之规定，应确认违法。关于遵义市人民政府作出的遵府行复〔2019〕50号《行政复议决定书》是否合法的问题，原告对复议程序的合法性无异议，本院予以确认。但在区府房征〔2018〕31号《关于国有土地上房屋征收的决定》不完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关条款规定的情况下，被告遵义市人民政府复议维持了区府房征〔2018〕31号《关于国有土地上房屋征收的决定》，存在不当。考虑到本案会确认区府房征〔2018〕31号《关于国有土地上房屋征收的决定》违法，遵义市人民政府无重新就区府房征〔2018〕31号《关于国有土地上房屋征收的决定》进行复议的必要，对遵府行复〔2019〕50号《行政复议决定书》本院一并确认违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，判决如下：一、确认红花岗区人民政府作出的区府房征〔2018〕31号《遵义市红花岗区人民政府关于国有土地上房屋征收的决定》违法；二、确认遵义市人民政府作出的遵府行复〔2019〕50号《行政复议决定书》违法；三、驳回原告对《遵义市红花岗区向阳棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》的起诉。案件受理费50元，由被告遵义市红花岗区人民政府、遵义市人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  方 兵审 判 员  冯再军人民陪审员  孙福安二〇一九年九月二十四日书 记 员  张枝茂