汉中市南郑区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)陕0703行初20号 原告南郑县汉山街道办事处仁成针织综合厂。住所地：汉中市南郑区汉山街道办事处城北社区原**。 投资人古仁成。 委托代理人李君，汉中市148法律服务所法律工作者。 被告汉中市南郑区住房和城乡建设局。住所地：汉中市南郑区汉山街道办事处东大街。 负责人李俊杰，该局副局长(主持工作)。 委托代理人肖敏，陕西云昊律师事务所律师。 委托代理人王兴录，该局综合执法大队队长。 原告南郑县汉山街道办事处仁成针织综合厂不服被告汉中市南郑区住房和城乡建设局行政处罚一案,本院于2019年7月29日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，依法公开开庭进行了审理。原告及其委托代理人、被告两委托代理人均到庭参加诉讼，被告行政机关负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告汉中市南郑区住房和城乡建设局于2019年1月24日对原告南郑县汉山街道办事处仁成针织综合厂作出“南住建罚字〔2019〕001号《行政处罚决定书》”，对原告处罚如下：对你单位在汉中市南郑区汉山街道办事处青年路（原周家坪福利针织综合厂院内）建设的建筑物一层建筑基础以上的全部建筑物依法予以没收。 原告南郑县汉山街道办事处仁成针织综合厂诉称，2016年8月原告公司投资人古仁成与原南郑县周家坪镇福利针织综合厂实际负责人陈剑峰签订了一份转让合同，合同约定原南郑县周家坪镇福利针织综合厂将企业用地转让给原告投资人，原告投资人在支付该合同约定的对价后，在受让原南郑县周家坪镇福利针织综合厂的资产基础上，投资新设了南郑县汉山街道办事处仁成针织综合厂,一并随同该宗土地移交的还有南郑县人民政府南土建字（1998）第39号用地批复、南地规字第（1993）05号和（1998）南城规字第25号建设用地许可证，之后原告以新设的南郑县汉山街道办事处仁成针织综合厂的名义向南郑县发改局递交了立项报告，2016年12月20日得到南郑县发改局同意以商务仓储中心立项的确认批复，在办理了以上手续的基础上原告开始施工。施工过程中，南郑县农商银行股份有限公司持南郑县人民法院（2002）南法民执字第00281号民事裁定，主张该宗地的土地使用权。经实地调查，方知南郑县农商银行股份有限公司主张的土地并非原告项目建设用地，双方认识出现错误。基于错误认识，原告投资人为避免损失扩大，迫不得已于2017年8月8日在代偿了原南郑县周家坪镇福利针织综合厂欠款后，同时与南郑县农商银行签订了土地使用权转让协议。后，原告和南郑县农商银行因履行上述协议发生争议后，诉至汉中市南郑区人民法院，达成（2018）陕0721民初632号民事调解书（已被撤销），该调解书确认了原告投资人对该宗土地享有的物权。在原告修建过程中，被告于2017年12月4日仅基于南郑县城市综合执法大队的调查反馈，便以原告投资人和原告为被处罚人作出（2017）第03号行政处罚决定书，责令三日内拆除以上建筑物。原告依法提起行政诉讼，汉中市南郑区人民法院以（2018）陕0721行初15号、（2018）陕0721行初17号行政判决书撤销了该处罚决定书。后，被告又于2019年1月24日重新作出了“南住建罚字（2019）第01号行政处罚决定书”，决定对原告项目予以没收。针对此行政处罚决定书，原告认为：一、原告并非无证施工。原告基于与原南郑县周家坪镇福利针织厂签订的《转让合同》取得该宗土地使用权后，依法登记注册新设立了原告公司并办理了营业执照。并以原告的名义向发改局申请立项获得批复。已经依法进行了环评工作。原告以为，因原告公司投资人代原周家坪镇福利针织综合厂向南郑县农商行股份有限公司偿还了431000元欠款后，南郑县农商行股份有限公司已放弃了该宗土地的异议权。又因原告投资人在受让土地时一并受让了土管和城建规划的相关审批手续，故原告修建行为符合法律规定。原告是根据原城建局颁发的用地、建设规划批复内容进行修建的，同时在修建过程中是严格执行城市建设控制红线标准、严格执行环保要求的，也未对周边产生任何影响，客观上符合南郑县现行城市整体规划要求。该工程目前主体已全部完工，投资巨大，不能简单机械地认为是无证施工。二、被告此次处罚的依据是“南国土资罚字（2017）第08号行政处罚决定书”，原认定事实已与本案现有事实具有重大出入，不能作为被告重新处罚的依据。“南国土资罚字（2017）第08号行政处罚决定书”是基于南郑县农商行对原告该宗土地提出异议后，被告认为原告对该宗土地没有使用权。经实地调查，南郑县农商行股份有限公司依据人民法院判决取得土地使用权的土地界系与原告建设用地相邻的土地，并非原告建设使用的本宗土地，故“南国土资罚字（2017）第08号行政处罚决定书”在实质上已经丧失了事实依据。综上，被告作出“南住建罚字（2019）第01号行政处罚决定书”依据事实不清，适用法律不当，请求法院依法撤销。 被告汉中市南郑区住房和城乡建设局辩称，一、被告对原告作出的“南住建罚字﹝2017﹞03号《行政处罚决定书》”，事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。应驳回原告诉讼请求。2016年10月18日，被告下属单位执法人员巡查发现，原告在南郑区汉山街道办事处青年路原周家坪福利针织厂院内进行基础开挖活动，被告立即立案调查。在调查中发现原告并非涉案土地的使用权人，并且亦未取得建设工程规划许可证，原告非法占用土地所建的建筑属违法建筑。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，向原告下发《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。原告不但不停止其违法行为，继续在涉案土地上进行开挖活动。2016年10月18日至2017年10月20日，被告多次现场责令停工，并向原告下发八次《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。期间，被告采取驱赶工作人员、暂扣施工机具、强制封锁现场等措施。2017年11月3日，原告向被告作出不再施工的承诺书，但此后原告强行将封锁现场的车辆移开，采取夜间抢修的方法继续违法建筑，截止2017年12月4日原告已经建地上四层（建有地下一层）建筑物，建筑面积3840平方米。2018年，原告及原告投资人分别向南郑区人民法院提起行政诉讼，法院判决撤销“南住建罚字﹝2017﹞03号《行政处罚决定书》”，判决生效后，被告再次对原告进行调查，作出“南住建罚字﹝2019﹞001号《行政处罚决定书》”。并依法向原告告知了其依法享有的当事人陈述、申辩权利，进行了行政处罚事先告知和听证程序，程序合法。二、原告未取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，2016年10月其擅自修建的行为违法。原告诉称其已经采取改正措施消除修建行为造成的规划影响的观点不正确。依据住建部《关于规范行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条、第八条之规定，原告违法修建的建筑物属于法律规定未取得建设工程规划许可证、无法采取改正措施消除实际影响的情形。三、被告作出“南住建罚字﹝2019﹞001号《行政处罚决定书》”的依据并非是原告所诉的“南国土资罚字（2017）第08号行政处罚决定书”，而是依据法院在2018年9月25日判决撤销被告作出的行政处罚决定书后，重新立案调查，依据现有的证据及涉案建筑物的情况重新作出的处罚。 原告南郑县汉山街道办事处仁成针织综合厂向本院提交以下证据：1、原告企业营业执照；2、原南郑县周家坪镇福利针织综合厂营业执照；3、“南土建字（1993）第39号”批复及附件；4、南地规字（1993）05号《建设用地规划许可证》；5、南郑县国用（2015）第0225号《土地使用权证》；6、陕西农村商业银行股份有限公司《关于南郑县城关福利厂国有土地权属问题的回复函》；7、南郑区人民法院《关于南郑县城关福利厂国有土地权属问题的回复函》；8、南建选字第937010号《建设项目选址意见书》；9、南城规字（1993）25号《建设工程规划许可证》；10、南发改政审（2016）638号《南郑县发改局关于南郑县发展和改革局关于南郑县仁成针织品商务仓储中心项目备案确认的通知书》；11、商务仓储中心修建现状图；12、南国土资罚字（2017）第08号。 被告汉中市南郑区住房和城乡建设局在法定期限内向本院提交以下证据：1、调查笔录（2016.10.18）；2、原告违法修建的照片（2016.10.18.）；3、责令停止违法行为通知书（2016.10.18）；4、南郑县城控制性详细规划图及局部放大图；5、原告提供材料（7份）；6、责令停止违法行为通知书（6次）；7、查封现场照片5张（2017.10.20）；8、南郑区国土局资料（共5份）；9、调查笔录（2017.11.3日）；10、承诺书（2017.11.3）；11、限期拆除通知书；12、责令停止违法行为通知书（2017.11.18）；13、违法建筑现状照片（2017.12.4）；14、违法案件立案审批表；15、南郑县住房和城乡建设局告知书；16、违法立案审核表、会议纪要；17、南编办法（2007）31号；18、委托书；19、行政处罚事先告知书；20、行政处罚听证告知书、文书送达证明材料；21、行政处罚决定书、文书送达证明材料。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：对原告提交的证据1予以认可；对证据2的真实性予以认可，但认为该营业执照不能证明原告企业和南郑县周家坪镇福利针织综合厂是承继关系；对于证据3的真实性、合法性予以认可，但认为该批复规划许可的对象是南郑县周家坪镇福利针织综合厂而并非原告企业；对证据4的真实性、关联性不予认可；对证据5的真实性予以认可，对其合法性不予认可，认为“南郑县国用（2015）0225号《国有土地使用权证》”已经注销；对证据6的真实性予以认可，认为被告作出处罚时，原告并未办理《国有土地使用权证》，“南郑县国用（2015）0225号《国有土地使用权证》”已经被自然资源局注销；对证据7的真实性、合法性予以认可，认为该函只是建议函，不能作为被告作出处罚的依据；对证据8的真实性予以认可，认为与本案无关，原告和周家坪福利针织厂无任何关系，该意见书已经失效；对证据9真实性异议认可，该证已经失效；对证据10、11的真实性予以认可，但原告在未取得规划许可即开工是违法的；对证据12的真实性、合法性、关联性予以认可，认为两份处罚决定书处罚依据并非依据同一事实，不违反一事不再罚的原则。原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1、9调查笔录原告认为被告无权进行调查，该调查笔录不能作为定案依据；对证据2、7、13真实性有异议，该照片不能证明照片内容为原告违法建设的内容；对证据3、6、11、12的真实性、合法性不予认可，被告作出的处罚决定无效；对证据4、5无异议，原告已经获得许可，有权实施建设行为；对证据8认为与本案无关；对证据10予以认可；对证据14、15、16的真实性不予认可，认为是被告内部资料，被告无权作出处罚决定；对证据17的真实性予以认可，对合法性不予认可，依据行政处罚法第16条，被告无处罚权限；对证据18的合法性不予认可，不符合行政处罚法第18、19条的规定，城管大队不是适格被委托对象；对证据20、21不予认可，原告并未收到处罚决定书。 本院对上述证据认证如下，对原、被告提交的所有证据的真实性、合法性均予以采信，可以作为本案定案依据。 经审理查明，2016年10月18日南郑区城市综合执法大队城关中队在巡查中发现原告南郑区汉山街道办事处仁成针织综合厂在汉山街道办事处城南社区青年路以南（原周家坪福利厂院内）违法建针织生产楼。随之以被告之名向周家坪镇福利针织综合厂发出《责令停止违法行为通知书》。2016年10月20日南郑区城市管理综合执法大队城关中队即对古仁成违法修建行为进行立案审查。2017年3月8日以被告之名再次向周家坪镇福利针织综合厂发出《责令停止违法行为通知书》。2017年4月30日、2017年6月16日、2017年8月26日、2017年10月20日四次以被告之名向古仁成发出《责令停止违法行为通知书》。2017年11月7日以被告之名向古仁成发出《行政处罚事先告知书》，载明其违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，拟依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四之规定作出“自行拆除该建筑”的行政处罚决定，并告知其陈述、申辩的权利。同日以被告之名向古仁成送达了《行政处罚听证告知书》，告知其申请听证的权利。同时以被告之名向古仁成发出《限期拆除通知书》，限古仁成于2017年11月15日前自行拆除建筑。2017年11月18日以被告之名再次向古仁成发出《责令停止违法行为通知书》。以上文书均无文件编号。2017年12月1日，经过南郑县城市管理综合执法大队城关中队、南郑县城市管理综合执法大队、被告南郑县住房和城乡建设管理局层层审批，以古仁成为当事人及责任人进行违法案件处理程序。2017年12月4日被告作出“南住建罚字﹝2017﹞03号《行政处罚决定书》”，对原告南郑区（县）汉山街道办事处仁成针织综合厂和古仁成作出“限你在收到本处罚决定书之日起三日内自行拆除上述违法建筑物”的行政处罚决定，在《处罚决定书》中向原告交代了救济途径和时限，并注明“行政复议或起诉期间不停止本处罚决定书的执行”。于当日向原告及其投资人古仁成进行送达。原告及其投资人古仁成不服处罚，于2018年4月24日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销该处罚决定，本院以被告认定处罚对象不明确为由撤销了“南住建罚字〔2017〕03号《行政处罚决定书》”。被告于2018年10月22日重新立案调查原告违法修建的行为，于2019年1月24日对原告作出“南住建罚字（2019）1号行政处罚决定书”，决定：对原告公司在南郑区汉山街道办事处青年路（原周家坪福利针织综合厂院内）建设的建筑物一层建筑基础以上的全部建筑物依法予以没收。现原告不服，起诉至本院请求撤销该处罚决定。 另查明，涉案土地原使用权人为原周家坪镇福利针织综合厂(集体企业)，因该厂与南郑县城关农村信用合作社借款合同纠纷，经南郑县人民法院（2002）南法民执字第00281号《民事裁定书》确定该宗土地使用权人为南郑县城关农村信用合作社。2016年8月，原告投资人古仁成与陈剑峰签订《合作建房协议》，约定由陈剑峰代表原周家坪镇福利针织综合厂向古仁成提供该厂场地2067.61平方米，由古仁成全部出资在该场办企业和建房。2016年10月，古仁成即组织开工建设。2016年10月25日，古仁成投资成立南郑县汉山街道办事处仁成针织综合厂（个人独资企业）。并以该企业的名义向南郑区发展和改革局递交《关于南郑县仁成针织综合厂商务仓储中心项目备案的申请报告》，南郑区发展和改革局于2016年12月20日以“南发改政审﹝2016﹞638号”文件同意该项目备案。南郑县国土资源局于2015年12月向周家坪镇福利针织综合厂颁发的“国用（2015）0225号《国有土地使用权证》”于2017年已登报注销。2018年4月16日，南郑区人民法院作出（2018）陕0721民初632号民事调解书(已撤销)，古仁成与陕西省南郑农村商业银行股份有限公司（原南郑县城关农村信用合作社）达成协议，陕西省南郑农村商业银行股份有限公司自愿将原周家坪镇福利针织综合厂国有土地（1836.11㎡）使用权转让给古仁成，并协助古仁成办理《国有土地使用证》。至今，古仁成未向法院提交该宗土地的《国有土地使用证》。原告未重新办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被告是否具有作出被诉行政行为的执法主体资格的问题；二、原告修建行为是否违法，被告作出行政处罚是否事实清楚、证据确凿的问题；三、被诉行政行为程序是否合法、适用法律法规正确的问题。 首先，关于被告是否具有作出被诉行政行为的执法主体资格的问题。依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款之规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。被告作为城乡规划主管部门，对城乡市场建设管理具有法定规范、监管、查处的职能，其具有对原告作出被诉行政行为的法定权限。其次、原告修建行为是否违法，被告作出行政处罚是否事实清楚、证据确凿的问题。庭审中原告提交“南地规字（1993）05号《建设用地规划许可证》”和“南城规字（1993）25号《建设工程规划许可证》”，两证均为1993年10月26日核发，《建设用地规划许可证》有效为六个月。建设单位均为周家坪镇福利针织综合厂。依据《陕西省实施办法》（1991年７月28日施行，2009年7月1日废止）第三十五条之规定，建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容严禁擅自变更，并严禁买卖和转让。确需变更的，必须经核发单位同意，并办理变更手续。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，一年内未办完用地手续，或者取得建设工程规划许可证一年内未开工，又未办理延期手续的，建设用地规划许可证和建设工程规划许可证即自行失效。结合本案，两证的建设方是原周家坪镇福利针织综合厂，并非原告南郑县汉山街道办事处仁成针织综合厂，原告亦未办理变更手续。在核发《建设工程规划许可证》一年以内，并未开工建设，亦未办理延期手续，故该《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》即自行失效。因此，原告主张其已经取得建设规划许可和建设工程许可证的观点不成立，并以此为依据于2016年10月开工建设的行为违法。原告违法修建的行为自2016年即存在，被告认定原告未办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证即修建的违法事实清楚。原告主张的被告作出处罚行为是事实依据是“南国土资罚字（2017）第08号行政处罚决定书”的观点不能成立。再次、关于被诉行政行为程序是否合法、适用法律法规正确的问题。依据《中华人民共和国行政处罚法》关于行政机关办理行政处罚案件的程序规定，行政机关办理作出行政处罚的主要程序为立案、调查、告知、听证、处罚及各环节的送达。被告向本院提交的“南编办发（2007）31号南郑县机构编制委员会办公室关于设立城市管理综合执法机构的通知”和“委托书”可以证实，南郑区（县）城市综合执法大队隶属于被告南郑区（县）住房和城乡建设局，被告委托南郑区（县）城市综合执法大队处理综合执法类案件符合法律规定。2018年10月22日，被告针对原告修建行为立案调查，具体由南郑（县）城市综合执法大队办理。南郑区城市管理综合执法在调查中向原告企业发出的《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，有证据证实签收人均为原告企业投资人古仁成本人。被告针对处罚进行集体讨论决定，于2019年1月24日作出“南住建罚字（2019）001号”《行政处罚决定书》，并依法向被告企业进行送达。故，被告行政执法程序符合法律规定。另，依据查明事实，原告存在违法建设的行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。被告基于此条款对原告企业违法建筑予以没收适用法律正确。综上，被告作出被诉行政行为主体资格适格、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，故原告诉请撤销被告作出的处罚决定诉讼请求不成立，应当依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告南郑县汉山街道办事处仁成针织综合厂的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告南郑县汉山街道办事处仁成针织综合厂负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提出上诉，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于汉中市中级人民法院。 审 判 长  戚晓军 人民陪审员  许晓惠 人民陪审员  叶华丽 二〇一九年十月二十九日 法官 助理  岳 媛 书 记 员  王丹丹