湖北省钟祥市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0881行初26号原告：贾安明，男，1952年11月1日出生，汉族，农民，住钟祥市。被告：钟祥市自然资源和规划局，住所地：钟祥市石城大道，统一社会信用代码：11420881011419122U。法定代表人：陈琳，局长。出庭行政负责人：姚天春，副局长。委托代理人：陈生兵，湖北慧中律师事务所律师。被告：钟祥市不动产登记中心，住所地：钟祥市石城大道东路。法定代表人：边红，主任。第三人：黄铁林，男，1964年12月24日出生，汉族，农民，住河南省淅川县。原告贾安明不服被告钟祥市自然资源和规划局钟集用（2011）字第080204010-1号《集体土地使用权证书》，于2019年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2019年9月27日公开开庭审理了本案。原告贾安明，被告钟祥市自然资源和规划局的出庭行政负责人姚天春、委托代理人陈生兵到庭参加了诉讼，被告钟祥市不动产登记中心、第三人黄铁林经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告钟祥市自然资源和规划局于2011年7月12日为第三人黄铁林颁发了钟集用（2011）字第080204010-1号《集体土地使用权证书》，确定位于钟祥市××××组面积200平方米的农村宅基地土地使用权人为黄铁林。原告贾安明诉称，贾安明系钟祥市××××组村民。1991年12月30日，钟祥市自然资源和规划局（原称“钟祥市土地管理局”）根据贾安明实际居住的房屋和占用宅基地面积，依法为其办理了钟集建（1991）字第080204010号《集体土地建设用地使用证》。2010年2月27日，贾安明将以上宅基地、宅基地上房屋及4.4亩耕地以2万元的价格出售给黄铁林，2011年4月间，黄铁林将贾安明名下《集体土地建设用地使用证》，私下通过关系和伪造相关证件后，单方面到钟祥市自然资源和规划局申办该土地使用权变更登记，被告相关人员没有通知贾安明到登记机关签字确认，也没有对黄铁林提供证据的真伪进行甄别，便将贾安明享有的钟集建（1991）字第080204010号《集体土地建设用地使用证》变更为黄铁林。钟祥市人民政府在未对其变更手续程序是否合法和材料是否真实进行严格审查，即颁发了钟集用（2011）字第080204010-1号《集体土地使用权证书》。钟祥市自然资源和规划局保存的贾安明档案中，黄铁林的身份证是伪造，贾安明身份证是过期的，贾安明变更土地使用权申请书上贾安明的签字系他人仿照贾安明签字，而《土地登记审批表》、《集体土地使用权转让审批呈报表》等所有资料均由案外人仿照签字。2017年8月22日，贾安明以黄铁林为被告，向湖北省钟祥市人民法院提出确认合同效力一案，贵院于2017年12月1日作出（2017）鄂0881民初1897号民事判决。确认贾安明与黄铁林于2010年2月27日签订的房屋买卖合同无效。该判决于2018年2月15日生效后，贾安明据此于2018年6月17日向钟祥市自然资源和规划局申请将登记在黄铁林名下的《集体土地使用权证书》（钟集用【2011】字第080204010-1号）依法予以注销，并变更登记至贾安明名下。钟祥市自然资源和规划局收到贾安明用邮政特快专递传达的该申请书后，至今仅以信访答复，拒不作出行政行为。2018年10月17日，原告以钟祥市人民政府和钟祥市自然资源和规划局为被告，向湖北省荆门市中级人民法院提起行政诉讼，要求：一、确认钟祥市人民政府和钟祥市国土资源局将贾安明依法享有的位于钟祥市××××面积428.75平方米的集体土地使用权，非法变更登记为黄铁林享有该集体土地使用权的行政行为违法；二、撤销钟祥市人民政府和钟祥市国土资源局于2011年7月12日为黄铁林登记的位于钟祥市××××面积428.75平方米的集体土地使用权证；三、责令钟祥市人民政府和钟祥市国土资源局于法院判决生效后三十个工作日内将钟祥市××××组面积为428.75平方米的集体土地使用权登记贾安明为该集体土地使用权人。2018年11月9日湖北省荆门市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、2015年3月1日中华人民共和国国务院发布的《不动产登记暂行条例》第七条规定，认定贾安明起诉的被告主体不适格，依法裁定驳回贾安明的起诉，贾安明不服该裁定，在法定期限内向湖北省高级人民法院提出上诉，2019年3月28日，湖北省高级人民法院作出终审裁定，驳回上诉维持原裁定。2015年12月8日钟祥市不动产登记中心成立，钟祥市人民政府不动产登记职权已变更由钟祥市不动产登记中心行使。请求：1、撤销二被告于2011年7月12日为黄铁林登记的位于钟祥市××××面积428.75平方米的集体土地使用权证；2、责令二被告于判决生效后15日内将位于钟祥市××××面积428.75平方米的集体土地使用权证登记贾安明为该集体土地使用权人；3、要求二被告赔偿原告经济损失50万元。原告为支持其诉讼请求，向本院提交如下证据：A1：贾安明的身份证复印件一份，证明原告的诉讼主体资格。A2：集体土地使用权转让审批呈报表一份，证明钟祥市自然资源和规划局未经贾安明同意擅自将其所有的428.75平方米集体土地使用权变更为黄铁林，行政行为违法，贾安明、代中敏、黄铁林签名不是本人签名。A3：2011年4月15日他人伪照贾安明签字向钟祥市自然资源和规划局申请变更钟祥市××××组428.75平方米集体土地使用权的申请书，证明该申请书系伪造，并非贾安明本人签名。A4：黄铁林变更的身份证一份、贾安明的第一代身份证复印件、钟祥市公安局双河派出所关于柴建朝的户籍证明、柴建朝和黄铁林身份证复印件、2017年8月8日河南省淅川县盛湾镇岔河村民委员会的证明复印件，证明黄铁林身份证是伪造的，贾安明身份证是作废失效的，以及黄铁林变造柴建朝身份证加以复印骗取土地使用权登记的事实；黄铁林向钟祥市自然资源和规划局提交的变更土地使用权的申请人信息全是变造柴建朝的身份证信息，而柴建朝并未与贾安明发生土地使用权转让法律关系，黄铁林户口关系系河南淅川县盛湾镇岔河村。A5：2017年1月13日钟祥市自然资源和规划局双河管理所工作人员代中敏的证明二份，证明钟祥市自然资源和规划局2011年5月3日办理的集体土地使用权转让审批呈报表和土地登记卡不是代中敏所写，而且该资料中“核准人签名代中敏”、“资料整理人签名：代中敏”、“现场勘查意见”中的“查勘人：代中敏”、土地登记卡“经办人代中敏”等多处的签名，均不是代中敏本人所签。A6：钟祥市人民法院（2017）鄂0881民初1897号民事判决书复印件、钟祥市人民法院磷矿法庭出具的法律文书生效证明（2018年9月26日），证明贾安明与黄铁林于2010年2月27日签订的房屋买卖合同被人民法院确认无效，该判决书于2018年2月15日发生法律效力。A7：2016年11月7日钟祥市双河镇双丰村委会证明复印件，证明该村委会并不知道贾安明将房屋卖给黄铁林。A8：2017年1月8日贾安明向钟祥市自然资源和规划局提交了书面关于撤销钟集用（2011）字第080204010-1号《集体土地使用权证书》等相关事项的申请、2018年3月31日贾安明请求钟祥市自然资源和规划局对其提出申请事实给予书面答复或处理的情况反映、2018年6月17日贾安明向钟祥市自然资源和规划局提出依照钟祥法院生效判决将诉争标的物变更贾安明的申请、2018年4月13日钟祥市自然资源和规划局信访事项处理意见书、2018年6月29日钟祥市自然资源和规划局关于申请办理变更登记的答复、荆门市中级人民法院（2018）鄂08行初44号行政裁定书、湖北省高院（2019）鄂行终3号行政裁定书，证明原告向法院提起行政诉讼没有超过法定起诉期限，被告钟祥市自然资源和规划局是本案适格的被告。被告钟祥市自然资源和规划局辩称，1、原告本次起诉属于重复起诉。原告贾安明因与被告钟祥市人民政府、钟祥市自然资源和规划局土地行政登记一案于2018年11月5日向荆门市中级人民法院起诉，其诉讼请求与本次诉讼，原告均是以钟祥市自然资源和规划局为被告，以黄铁林伪造相关证件为事实依据，请求撤销黄铁林的集体土地使用权证，并将登记在黄铁林名下的土地使用权登记到贾安明名下。按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（六）项“重复起诉的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，本案原告以相同的事实和理由提出相同的诉讼请求，属重复起诉，依法应驳回起诉。2、钟祥市自然资源和规划局为黄铁林办理钟集用（2011）字第080204010-1号《集体土地使用权证书》的行为是依法进行的。1991年12月30日，被告为贾安明办理了钟集建（1991）字第080204010号《集体土地建设用地使用证》。2010年2月27日，贾安明将该宅基地、房屋及4.4亩耕地以2万元出售给黄铁林，并签订了《房屋买卖协议》，双方于2011年4月15日共同持盖有“钟祥市双河镇双丰村民委员会印章”的申请书、盖有“钟祥市双河镇双丰村民委员会印章”的贾安明及黄铁林身份证复印件、钟集建（1991）字第080204010号《集体土地建设用地使用证》原件到被告所属的双河管理所申请办理变更登记，并由原告贾安明和黄铁林共同在“土地登记申请书”上签字捺印确认，被告审查了申请人提交的相关证件，并与原件进行比对后受理了该申请，重新进行了地籍调查，黄铁林和邻宗地权利人贾安祥在地籍调查表上签字确认后，工作人员绘制了宗地草图、宗地清绘图，上报被告处、被告又上报钟祥市政府进行审批，被告审批后依法办理了土地使用权变更登记，并为黄铁林颁发了钟集用（2011）字第080204010-1号《集体土地使用权证书》，整个登记行为没有违反法律规定，不存在撤销事由。3、原告本次起诉已经超过法定期限。《行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。本案中，原告于2011年5月3日在土地登记申请书上签名，并提交钟集建（1991）字第080204010号《集体土地建设用地使用证》原件，被告于2011年5月3日办理变更登记，但原告于2019年4月15日才提起诉讼，显然已经超过了法定起诉期限。综上，请法院依法驳回原告的起诉。被告在法定期限内向本院提交了如下证据：B1：荆门市中级人民法院（2018）鄂08行初44号行政裁定书和湖北省高级人民法院（2019）鄂行终3号行政裁定书各一份，证明原告本次起诉属重复起诉。B2：贾安明土地登记资料一套，证明钟祥市自然资源和规划局为黄铁林办理土地使用权变更登记是依法进行的。被告钟祥市不动产登记中心辩称，该单位不是本案的适格被告。根据《行政诉讼法》第二十六条、《不动产登记暂行条例》第七条、《国土资源部关于启用不动产登记薄证样式（试行）的通知》（国土资发【2015】25号）第二条规定，国土资源部主管部门直属的事业单位可以经授权办理具体的不动产登记事务，但不能作为不动产登记机构对外行使行政职能。本案中，被告于2015年12月3日经钟祥市政府钟政办发（2015）44号文件设立，属于钟祥市国土资源局直属事业单位，负责办理具体的不动产登记事务，不是行政机关，不能对外行使行政职能，因此请法院依法驳回原告贾安明对被告钟祥市不动产登记中心的起诉。被告钟祥市不动产登记中心在法定期限内未向本院提交证据。第三人黄铁林未到庭参加诉讼。经庭审质证，原告贾安明提交的证据A1、A6、A7中2017年8月8日河南省淅川县盛湾镇岔河村委会的证明、淅川县公安局盛湾镇派出所的户籍证明，被告钟祥市自然资源和规划局无异议，本院予以确认。原告对被告钟祥市自然资源和规划局提交的证据B1、B2有异议，认为B1不是重复起诉；B2中2011年4月15日的申请书、2011年5月3日土地登记申请书等贾安明的签名均非本人所签，地籍调查表、土地登记卡代中敏的签名也非本人所签。被告钟祥市自然资源和规划局对原告贾安明提交的证据A2、A3、A4、A5、A7、A8均有异议，认为A2呈报表上的“贾安明、黄铁林”是填表制作的，不需要转让方和受让方签名，代中敏签字对本案行政行为的合法性不产生影响；A3申请书是贾安明签名、按印，且钟祥市双河镇双丰村委会证明情况属实；A4黄铁林的身份证是否系伪造不属于行政机关的审查范围，被告无法判断，身份证明材料不局限于身份证，村委会的证明也是身份证明材料，且被告档案中黄铁林的身份信息盖有钟祥市双河镇双丰村村委会印章，基层组织的证明被告有理由相信。贾安明的身份证已过有效期，但不是伪造虚拟的，此组证据不能证明被诉行政行为违法；A5证人应出庭作证，签名是否系代中敏本人所签没有相应的证据证实；A7出证单位的经办人要签名，因该证明没有签名，不具有合法性，且与证据B2钟祥市双河镇双丰村委员会盖章确认的内容相冲突的；A8原告的起诉超过了法定期限。本院认为，本案是否重复起诉？原告的起诉是否超过了起诉期限？涉及本案争议的焦点在后文予以评述。但被告提交的证据B1，原告提交的证据A8的真实性，本院予以确认。贾安明集体土地使用权转让审批呈报资料中“贾安明、代中敏”的签名是否真实，原告未申请笔迹鉴定，亦未提供相应证据证明该签名不是本人所签，故对原告提出的证明目的，本院不予采信。钟祥市双河镇双丰村委会于2011年4月15日在贾安明的申请书、贾安明、黄铁林身份证复印件上的签章，2016年11月7日出具的证明，因该村委会在制作的证明材料上未有单位负责人及制作证明材料的人员签名或盖章，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十五条的规定，因此，对原告提交的证据A2、A3、A5、A7中2016年11月7日钟祥市双河镇双丰村委会的证明等证明目的，本院不予采信，原告对被告钟祥市自然资源和规划局证据B2的异议，本院亦不予支持。黄铁林的身份证系他人身份证变造形成，贾安明的身份证已过有效期限，所以，原告提交的证据A4，本院予以确认。经审理查明，贾安明系钟祥市××××组村民。1991年12月30日，钟祥县人民政府依法为其办理了钟集建（1991）字第080204010号《集体土地建设用地使用证》，用地面积为428.75平方米，用途为住宅用地。2010年2月27日，贾安明将其拥有的宅基地、宅基地上的房屋及4.4亩耕地以2万元的价格出售给黄铁林。钟祥市人民政府于2011年7月12日为黄铁林颁发钟集用（2011）字第080204010-1号《集体土地使用权证书》，面积为200平方米，用途为农村宅基地。另查明，2017年8月22日，贾安明以黄铁林为被告向钟祥市人民法院提起民事诉讼，本院于2017年12月1日作出（2017）鄂0881民初1897号民事判决书，确认贾安明与黄铁林于2010年2月27日签订的房屋买卖合同无效。2018年10月17日，贾安明以钟祥市人民政府、钟祥市自然资源和规划局为被告，向湖北省荆门市中级人民法院提起行政诉讼，要求：一、确认钟祥市人民政府和钟祥市国土资源局将贾安明依法享有的位于钟祥市××××面积428.75平方米的集体土地使用权，非法变更登记为黄铁林享有该集体土地使用权的行政行为违法；二、撤销钟祥市人民政府和钟祥市国土资源局于2011年7月12日为黄铁林登记的位于钟祥市××××面积428.75平方米的集体土地使用权证；三、责令钟祥市人民政府和钟祥市国土资源局于法院判决生效后三十个工作日内将钟祥市××××组面积为428.75平方米的集体土地使用权登记贾安明为该集体土地使用权人。湖北省荆门市中级人民法院以贾安明起诉的被告主体不适格为由，于2018年11月9日作出（2018）鄂08行初44号《行政裁定书》，裁定驳回贾安明的起诉。贾安明不服，向湖北省高级人民法院提出上诉，2019年3月28日，湖北省高级人民法院作出（2019）鄂行终3号《行政裁定书》，裁定驳回上诉、维持原裁定。2015年12月8日，钟祥市不动产登记中心成立，钟祥市人民政府不动产登记职能由该中心行使。贾安明集体土地使用权转让审批呈报资料中，贾安明的身份证已过有效期，黄铁林的身份证系用他人身份证变造形成。本院认为，本案争议的焦点是：第一、原告是否重复起诉？根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条的规定，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，原告2018年10月17日向荆门市中级人民法院提起行政诉讼的被告及诉讼请求与本次起诉的被告及诉讼请求均不相同，不构成重复起诉。第二、原告的起诉是否超过了法定的起诉期限？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条的规定，因不动产提起行政诉讼的，公民不知道行政机关作出的行政行为内容的，起诉期限最长不得超过行政行为作出之日起20年，钟集用（2011）字第080204010-1号《集体土地使用权证书》的发证时间为2011年7月12日，原告于2018年10月17日向法院提起行政诉讼，未超过法律规定的起诉期限。第三、被告钟祥市不动产登记中心是否是本案适格的被告？根据《行政诉讼法》第二十六条、《不动产登记暂行条例》第七条、《国土资源部关于启用不动产登记薄证样式（试行）的通知》（国土资发【2015】25号）第二条规定，国土资源部主管部门直属的事业单位可以经授权办理具体的不动产登记事务，但不能作为不动产登记机构对外行使行政职能。钟祥市不动产登记中心属于被告钟祥市自然资源和规划局的直属事业单位，负责办理具体的不动产事务，不对外行使行政管理职能，该中心不是本案适格的被告。本案将另行制作裁定，驳回原告贾安明对被告钟祥市不动产登记中心的起诉。第四、被告钟祥市自然资源和规划局钟集用（2011）字第080204010-1号《集体土地使用权证书》的登记行为是否违法？根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律的规定，农村宅基地属村民集体所有，第三人黄铁林非钟祥市××××组村民，其本人不能购买原告贾安明宅基地，钟祥市人民法院（2017）鄂0881民初1897号民事判决已确认贾安明与黄铁林之间签订的房屋买卖合同无效。同时，国土资源部于2008年2月1日实行的《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当提交下列材料：（二）申请人身份证明材料；原告贾安明的身份证已过有效期，第三人黄铁林的身份证系他人身份证变造形成，被告钟祥市自然资源和规划局对上述材料未尽相应的审查义务，因此，该登记行为应予撤销。第五、法院是否应当责令二被告于判决生效后15日内将位于钟祥市××××面积428.75平方米的集体土地使用权人登记为贾安明？原告贾安明能否成为钟祥市××××组的集体土地使用权人，应由贾安明依照《不动产登记暂行条例》的相关规定，向钟祥市自然资源和规划局提交申请，由钟祥市自然资源和规划局依法审查后作出决定，该权力属行政管理权，法院不宜干预行政机关的行政管理。故原告的此项请求本院不予支持。第六、二被告是否应当赔偿原告经济损失50万元？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。原告贾安明未向本院提起违法或者无效之诉，同时亦未向本院提交50万元损失的证据，因此，对原告的此项请求本院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告钟祥市自然资源和规划局钟集用（2011）字第080204010-1号《集体土地使用权证书》的行政登记。二、驳回原告贾安明的其它诉讼请求。案件受理费50元由被告钟祥市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖北省荆门市中级人民法院。审 判 长  李精华人民陪审员  刘 敏人民陪审员  李俊宏二〇一九年十月二十九日书 记 员  孙经芳