湖南省武冈市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘0581行初82号 原告隆回县金石桥镇热泉村五组，住所地隆回县金石桥镇热泉村。 代表人谢志龙，系该组组长。 委托代理人（特别授权）郑建华，隆回县国光法律服务所法律工作者。 被告隆回县自然资源局，住所地隆回县桃洪镇桃洪西路**。 法定代表人范志海，系该局局长。 委托代理人（特别授权）范红斌，系该局政策法规股工作人员。 委托代理人李娟，系该局政策法规股工作人员。 被告隆回县农业农村局，住，住所地隆回县桃洪镇桃洪中路**/div> 法定代表人丁正华，系该局局长。 委托代理人（特别授权）李德，系该局副局长。 委托代理人范双云，湖南远达律师事务所律师。 第三人罗月华，女，1942年8月4日出生，汉族。 委托代理人（特别授权）黄瑾，湖南普利律师事务所律师。 第三人隆回县金石桥镇热泉村六组，住所，住所地隆回县金石桥镇热泉村div> 代表人杨述仁，系该组组长。 原告隆回县金石桥镇热泉村五组（下简称热泉村五组）诉被告隆回县自然资源局要求撤销土地承包经营权证一案，本院于2019年7月16日受理后，向被告隆回县自然资源局依法送达起诉状副本和应诉通知书，于8月17日公开开庭进行了审理；在诉讼过程中，原告申请追加隆回县农业农村局为被告，本院于9月23日追加隆回县农业农村局为被告，于10月17日公开开庭进行了审理,现已审理终结。 原告热泉村五组起诉称：位于金石桥镇热泉村某坪的2.9092亩耕地,其所有权、使用权、承包权是原告的，可是，在农村耕地承包发证的过程中，由于热泉村个别干部的主观侵权，违反登记发证的基本程序，将这块地偷偷地登记到了他们自己所在组的六个户主的承包证上。然后骗取政府发证确认，本案的第三人罗月华的承包证上登记了0.1162亩。这块地是1962年金石桥区公所的园艺场下放给原告的。下放时，热泉村六个组，每个组一块，第三人所在组在这个地方同样有一块。下放后，1962年至1972年，这块地由原告耕作。1973年至2004年依两个组达成的协议，由第三人所在组耕作，第三人所在组每年给原告还公粮统购。2004年，公粮统购取消后，自2005年开始，原告持续对这块地主张权利，但是，第三人所在组不肯返还，由此，金石桥镇政府多次调解，但是调解没有达成协议。2019年3月，金石桥镇政府又一次调解时，被告知第三人持有被告颁发的《农村土地承包经营权证》，金石桥镇政府无权否定县政府颁发的证件，无法调解，告知原告走法律途径解决。这里要特别说明的是，1999年耕地承包发证时，热泉村的村主任是六组的郑某同志，2009年再次登记发证时，热泉村的村主任仍然是六组的郑某同志，秘书是六组的杨某同志。且2009年时，原告所在组的组长外出，所以，原告组的组长也是这位六组的村主任兼任。这位六组的村主任，明知这块地是原告的，可是其登记发证过程中，主观故意违规操作，不经原告组核实，不上墙公布纠错，不告知原告，偷偷登记，然后，骗取政府，对这一程序违规，实体侵权的登记，发证确认。还应强调的是，原告起诉前的2019年4月2日，原告从金石桥镇农经站查阅复印的农村土地承包经营丘块核对的卫星照片中标明，这块地还没有登记给第三人，标明是集体用地，标号为09002，由此，可以说，这是本案今天走上法庭的根本原因。上述事实说明，这块地是原告的。1962年至1972年是原告耕作，1973年至2004年是依协议租给第三人所在组耕作，其所有权还是原告的。2005年至现在，原告持续主张权力。由此，土地承包发证过程中，这块地的登记，依规应当经原告核实，确定好所有权、使用权、承包权后才能发证。可是，因为个别村干部的主观故意，从没有与原告核实。由此，原告每每主张权利，金石桥镇政府总是调解，知道2019年3月，这一次调解时，才被告知，已被登记在被告发给第三人的《农村土地承包经营权证》中。由此，某坪争执的土地登记实体侵权，程序违规。原告被告知后，于2019年向法院起诉，武冈市人民法院于2019年5月15日立案，6月20日开庭审理。审理后法院认为，本案被告应为隆回县人民政府，应由邵阳中院管辖。不得已，原告撤诉。撤诉后，于2019年6月27日向邵阳中级人民法院起诉，中院立案庭认为，一行政行为就是一行政案件，原告起诉要撤销六个第三人的证件是六个行政行为，因此是六个案件。由此，原告于2019年7月1日分六个案件向邵阳中院起诉。邵阳中院收费登记后，原告于2019年7月12日收到中院裁定书，裁定认为“隆回县人民政府颁发土地使用证的职权现已变更为隆回县自然资源局不动产登记机构行使，故隆回县人民政府不是本案适格的被告。”所以，原告再次向武冈市法院起诉。请求法院支持原告的上述请求，从速判决。请求撤销被告颁发的第三人罗月华持有的，编号为[2009]第0504××12号《农村土地承包经营权证》并确认该证中某坪0.1162亩水田的登记无效；责令被告承担本案全部诉讼费。 被告隆回县自然资源局辩称：答辩人不是本案适格的被告，应裁定驳回起诉。本案诉争的《农村土地承包经营权证》系隆回县人民政府颁发的，隆回县人民政府于2016年6月7日发布的《关于城乡实施不动产统一登记的通告》第三条明确指出：“农村土地承包经营权登记暂由原发证机关办理，5年过渡期后纳入县不动产登记中心办理”。因此，我县目前对《农村土地承包经营权证》的登记发证工作仍在过渡期内，仍由原发证机关办理，该职能一直没有移交给答辩人。至于市中院裁定认为“隆回县人民政府颁发土地使用证的职权已变更为隆回县自然资源局不动产机构行使，故隆回县人民政府不是本案适格被告”。该裁定中的土地使用证（含建设用地权证和宅基地使用权证）与本案的《农村土地承包经营权证》是两个不同的法律概念，分属不同的管理范畴，两者不能混为一谈，被答辩人以此为由起诉答辩人显然是偷换概念，与隆回县人民政府发布的上述通告相悖。基于答辩人目前对《农村土地承包经营权证》尚无登记颁证职能，不是本案适格被告，应依法裁定驳回原告起诉。 被告隆回县农业农村局辩称：一、答辩人依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条之规定，根据第三人与其所在的村组签订的承包合同，依法对第三人承包的农村土地经营合同上面约定的承包人所在的发包方的基本情况、承包人的姓名、承包共有人的基本情况、土地承包合同的标号、承包期限、承包方式、承包土地的用途、承包地块情况等——进行登记，合法有效，没有违反法律之规定。县级人民政府对承包经营合同是审查时形式上审查，无需继续实体审查。根据《中华人民共和国土地承包法》第二十二条、第二十三条的规定，“承包合同自成立时生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”、“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”这就是说，依法签订的承包合同一经成立，立即产生法律效力，承包方随即取得土地承包经营权，不需要办理其他批准、登记手续而生效。土地承包经营权的取得，不是取决于政府是否颁发土地承包经营权证书的行政登记行为。土地承包经营权证书的发放系县级以上人民地方人民政府根据法律授权应主动履行的职责，是政府依据土地承包合同进行颁发的，承包人无须提出申请，只要承包合同依法成立，即取得农村集体土地承包经营权。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”这条规定再次说明，土地承包经营合同生效时设立，是否取得政府颁发的土地承包经营权证书并不是合同生效的要件。土地承包经营权的登记，不是物权设立的公示方法，对承包合同的成立、生效和承包经营权的设立并无影响，应属于备案性质。《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第二条规定“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”根据该规定不难看出土地承包经营权证是基于土地承包合同的依法成立而产生的，其属于国家对承包经营权的一种事后确认，而不是直接赋予承包方土地承包经营权的许可证书，其颁发、变更、作废是完全依附于土地承包合同的，通俗地说就是土地承包经营权证是随着土地承包经营合同的变动而变动的，不是土地承包合同随着土地承包经营权证变动而变动。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律规定问题的解释》第二十条规定。发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，按照下列情况，分别处理：（一）已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权；（二）均未依法登记的，生效在先合同的承包方取得土地承包经营权；（三）依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包权的人取得土地承包经营权，但争议发生后一方强行先占承包地的行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据。该规定可以看出土地承包经营权证属于对抗主义登记的性质，对抗主义登记可产生“公信力”，这种公信力即可对抗他方因而被认定获得土地承包经营权，但这种效力只是法律上的推定，并非绝对的真正不可推翻。事实上，在当事人有相反的证据证明时，是可以推翻这种推定的，从而维护事实上的客观性，故对抗主义的登记行为的“公信力”是可以通过“证据证明”推翻的。也就是说对于对抗主义下的物权登记，当事人在民事诉讼中可以举证推翻，法院也可依据证据认定物权的真正归属，登记机关最终应当按照人民法院的生效裁判文书更正登记，这不涉及司法权侵犯行政权的问题。综上所述，政府代表国家向承包方颁发证书是确认承包方的土地承包经营权的行政行为，土地承包经营权证是承包户对其承包的土地拥有土地承包经营权的法律凭证，其仅起证明的作用，增加诉讼对抗力而已。该证的颁发旨在真正使广大农民放心，是公权自我限制的体现，是信赖保护原则在土地承包领域的延伸。土地承包经营权的成立是自土地承包经营合同生效时，只要承包合同生效，承包人即取得土地承包经营权，不论政府事后是否颁证确认，所以该证对当事人权益不产生实际影响。而根据我国行政诉讼法及其司法解释的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为提起诉讼的，不属于法院行政诉讼的受案范围。故农村土地承包关系中，对政府颁发承包经营权的行为是不能提起行政诉讼的。二、本案已过诉讼时效，法院不应当受理，已经受理应当依法驳回。行政诉讼法第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”答辩人颁发农村土地承包经营权证不是如被答辩人所讲偷偷摸摸进行的，而是全县统一公开大张旗鼓发的，1984年第一轮承包，2000年第二轮承包，均根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》先由各组与农户签订好合同，再通过村、镇层层上报核实，编制登记簿，最后发证，不仅给第三人发了证，也给被答辩人的承包农户发了证。六组与罗月华等第三人签订了土地承包合同，将某坪发包给是第三人等六组农户在耕种，通过村组层层审查上报，当然应当发证给第三人。包产到户是全国性的大政策，自1984年起开始第一轮，被答辩人明知该地由六组发包给六组村民承包耕种的，土地承包经营权证是发给六组群众的，2000年已经是第二次发包，2009年是根据2000年的承包合同补发证，其称直到2017年才知道实在是说不过去。至今三十多年未提起行政诉讼，显然已过诉讼时效，法院不应当受理。三、被答辩人诉称发错证无任何事实依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农村集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”被答辩人如果认为该某坪2.9092亩土地属于其所有，称答辩人将其所有的错误地登记到第三人名下，应当提供所有权证，但被答辩人至今没有提供该处土地属于其所有的权利证书，也没有提供政府确认该地属于其所有的确权决定书或法院的判决书，凭什么说答辩人错了呢？有什么理由要求答辩人撤销第三人持有“农村土地承包经营权证”呢？答辩人又有什么依据撤销呢？四、土地所有权争议依法应先由人民政府先行确权，答辩人不具有确认土地所有权的法定职责。由于答辩人与第三人不属于同一集体经济组织，双方争议的实际是土地所有权。如果确如其在诉状中所称，该处地存在争议，且调解不了，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级以上人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前任何一方不得改变土地利用现状。”被答辩人只有先申请县人民政府予以确权（当然根据其诉状中所述情况很可能也得不到支持）。只有当县人民政府确认该土地属于答辩人所有，被答辩人才有权在法律规定的期间内要求答辩人撤销颁发给第三人的“农村土地承包经营权证”。另外，在此提醒一下被答辩人，根据被答辩人所称，该争议地自1973年以来一直由第三人所在组耕种，到2004年双方都没有争议，2005年后双方发生纠纷，那么其在争议地栽树，扯第三人作物，单方面改变土地利用现状的行为是违法的。五、答辩人主体资格不合格，依法不应成为本案的被告。《中华人民共和国土地承包法》第二十三条的规定：县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书的工本费外，不得收取其他费用。由此可见，颁发农村土地承包经营权证的不是农业局，而是县级人民政府。《中华人民共和国农村土地承包法实施细则》第十一条：国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区划农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。县级地方人民政府农业局仅仅负责农村土地承包及承包合同的管理，没有颁发农村土地承包经营权证的权利。综上所述，答辩人不具有诉讼主体资格；答辩人依法办证的行为事实清楚，程序合法；且已过诉讼时效；土地所有权的争议，不属于本案审理的范围，因此，被答辩人的起诉于法不符，请求人民法院依法驳回被答辩人的起诉或者驳回其诉讼请求。 第三人罗月华述称：1、原告的诉讼主体不适格，原告没有本案讼争的土地所有权，被告的发证行为没有侵害原告的合法权益，同时，原告与被告的发证行为没有法律上的利害关系，因此，原告的诉讼主体资格不适格；2、原告的诉讼请求不能成立，土地承包经营权证是政府根据土地承包合同进行颁发的，只要合同成立即取得土地的行政行为，原告对行政机关的颁证和承包合同持有异议，应事先提起民事诉讼，确认承包合同是否合法有效，尔后方能提起行政诉讼，解决颁证行为的合法性，而本案原告既无证据证明其对被告颁证的土地具有集体土地所有权，也无证据证明第三人六组及第三人罗月华所签订的土地承包合同无效，请求撤销颁证，确认登记无效的诉讼请求完全不能成立；3、原告的起诉已经超过诉讼时效，原告在1973年将土地交给第三人六组耕种，其土地所有权从此发生转变，1984年和1999年两届责任制第三人六组将土地发包给第三人罗月华承包时，原告没有提出任何异议，到2005年取消农业税才提出异议，到现在才提出行政诉讼，显然超过了诉讼时效。请求法院依法驳回原告的起诉。 第三人隆回县金石桥镇热泉村六组（下简称热泉六组）表示，与第三人罗月华的意见一致。 经审理查明：2009年7月6日隆回县人民政府向第三人罗月华颁发隆回县农地承包权（2009）第0504××12号农村土地承包经营权证。隆回县人民政府于2016年6月7日发布隆政函[2016]123号《隆回县人民政府关于全县城乡实施不动产统一登记的通告》，该通告称，自2016年6月30日起，在全县范围内实施不动产统一登记。该通告第一条规定，不动产统一登记工作由县国土资源局负责实施，县不动产登记中心具体负责办理不动产登记有关业务工作；第三条规定，农村土地承包经营权登记暂由原发证机关办理，5年过渡期后纳入县不动产登记中心办理。 本院认为：隆政函[2016]123号《隆回县人民政府关于全县城乡实施不动产统一登记的通告》第三条规定，农村土地承包经营权登记暂由原发证机关办理，5年过渡期后纳入县不动产登记中心办理；因此，隆回县自然资源局还未行使农村土地承包经营权登记的职权，隆回县自然资源局不是本案适格的被告，原告对隆回县自然资源局的起诉应予以驳回。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 驳回原告隆回县金石桥镇热泉村五组对被告隆回县自然资源局的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。 审 判 长  曾建黔 人民陪审员  杨琴香 人民陪审员  张才友 二〇一九年十月三十日 代理书记员  李雄丽 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。