陕西省高级人民法院 行政判决书 （2019）陕行终692号 上诉人（一审原告）：王菊芳，女，汉族，1938年8月14日出生，住陕西省西安市灞桥区。委托代理人：刘立民，男，汉族，1969年2月3日出生，住陕西省西安市灞桥区，系王菊芳之子。委托代理人：刘光明，北京京益律师事务所律师。上诉人（一审被告）：西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处。住所地：陕西省西安市灞桥区。负责人：宋刚，主任。委托代理人：王富强，街办工作人员。委托代理人：张萌，陕西秦原律师事务所律师。王菊芳诉西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处（以下简称灞桥街道办）强制拆除房屋一案，西安铁路运输中级法院作出（2018）陕71行初923号行政判决，王菊芳、灞桥街道办均向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王菊芳的委托代理人刘立民、刘光明，上诉人灞桥街道办的委托代理人王富强、张萌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：原告在西安市灞桥区XX村拥有合法房屋一处。2017年9月23日，西安市人民政府作出《关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》，确定征地拆迁范围为：欧亚大道以东，世博大道以南，黄邓路以西，灞河东路以北（具体范围以测量红线为准）。灞桥区XX街道XX村、XX村、上桥梓口村的土地及地上合法的建（构）筑物和其他附着物。确定西安丝路国际会议会展中心建设项目整村拆迁由西安浐灞生态区管理委员会委托西安市灞桥区人民政府具体组织实施。2017年9月28日，西安浐灞生态区管理委员会、西安市灞桥区人民政府共同印发《关于印发西安丝路国际会议会展中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的通知》，该通知第三条显示该项目征收部门为西安浐灞生态区管理委员会，征收实施单位为灞桥街道办。第十条显示被征收村庄所在街办受西安浐灞生态区土地储备中心委托，实施整村征收补偿安置工作。原告的宅基地位于征收范围内。2017年12月17日，西安丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁指挥部委托陕西省建筑工程质量检测中心对原告位于XX街道XX村的房屋作出《丝路国际会议会展中心项目灞桥街道办事处XX村房屋危险性排查鉴定报告》，认定该建筑承重结构不能满足安全使用要求，住房整体出现险情，构成整幢危房，评为D级。2017年12月18日，被告灞桥街道办认为原告的房屋经鉴定属于危房，而原告拒绝自行拆除，被告灞桥街道办根据《西安市XX镇危险房屋管理办法》及《西安市城市房屋使用安全管理条例》的规定，组织相关人员将原告房屋予以拆除。原告对该强制拆除行为不服，遂诉至法院，请求：1.依法确认被告于2017年12月17日、2018年1月11日、2018年1月15日期间对原告的房屋组织实施强制拆除的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。一审法院认为：本案争议焦点为：一、灞桥街道办是否为本案适格被告；二、强制拆除原告房屋的行为是否合法。关于焦点一，灞桥街道办是否为本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。西安浐灞生态区管理委员会、西安市灞桥区人民政府《关于印发西安丝路国际会议会展中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的通知》，该通知第三条明确该项目征收部门为西安浐灞生态区管理委员会，征收实施单位为灞桥街道办，且被告灞桥街道办是拆除行为的具体实施者。故被告灞桥街道办辩称其拆除原告房屋的行为是受西安浐灞生态区管理委员会委托实施，灞桥街道办不是本案适格被告的意见，不予采纳。关于焦点二，强制拆除原告房屋的行为是否合法。根据《城市危险房屋管理规定》第十二条第二款规定：“房屋所有人和使用人都可提出鉴定申请”，《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十条规定：“业主为房屋使用安全责任人。房屋属国有或者集体所有的，其经营管理单位为房屋使用安全责任人。业主下落不明、房屋权属不清的，代管人为房屋使用安全责任人；无代管人的，使用人为房屋使用安全责任人。”本案中，西安丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁指挥部作为申请人启动了鉴定程序，但由上述规定可知，西安丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁指挥部在涉案房屋具有明确的所有人或使用人的前提下，无权主动提起房屋安全鉴定申请。《城市危险房屋管理规定》第十条规定：“进行安全鉴定，必须有两名以上鉴定人员参加。对特殊复杂的鉴定项目，鉴定机构可另外聘请专业人员或邀请有关部门派员参与鉴定。”本案中，被告对出具鉴定意见的陕西省建筑工程质量检测中心的鉴定资质，具体鉴定人员资质等均未进行举证。故被告作出强制拆除行为的依据不合法。依据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；……”。根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，被告灞桥街道办对作出的行政行为负有举证责任，应当提交强制拆除行为合法性的证据和所依据的规范性文件,不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。被告灞桥街道办在审理过程中并未提交充分证据证明其实施行政强制拆除行为程序合法的证据，认为被告灞桥街道办的强制拆除行为程序违法。综上，被告灞桥街道办作为强制拆除房屋的具体实施者，强制拆除原告房屋的行为无合法依据，且拆除程序违法。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认被告西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处于2017年12月18日强制拆除原告王菊芳房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处负担。上诉人王菊芳上诉称：（一）其房屋自2017年12月17日开始至2018年1月15日被全部拆除，一审法院仅认定强拆时间为2017年12月18日属于认定事实错误；（二）被上诉人为达到强制拆除涉案房屋的目的，作出虚假的房屋鉴定报告，将房屋鉴定为D 级危房，但其房屋并非危房，鉴定报告明显与事实不符，不能作为认定案件事实的依据；（三）拆除机关实施强制拆除行为没有以《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十条、《城市危险房屋管理规定》第十二条第二款的规定为依据，一审法院不能以此作为定案依据；（四）根据《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国土地管理法》等规定，被上诉人超越职权实施强制拆除行为，并非单纯的程序违法。请求撤销一审判决，支持一审诉讼请求。被上诉人灞桥街道办答辩意见与上诉意见一致。上诉人灞桥街道办上诉称：（一）根据《关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》、《关于印发西安丝路国际会议会展中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的通知》的内容，可以认定其系受委托实施了拆除房屋的行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，其不是本案适格被告；（二）被上诉人的房屋被鉴定为“D”级危房，为保护被上诉人的生命财产安全，对房屋实施了拆除，是合法的履职尽责行为。一审认定事实不清、适用法律错误。请求撤销一审判决，并依法改判。被上诉人王菊芳的答辩意见与上诉意见一致。二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第一条规定：“为了加强房屋使用安全管理，保障人身财产安全，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。”第三条规定：“本条例所称房屋使用安全管理，是指为保障房屋使用安全所进行的管理活动，包括房屋安全使用、房屋安全鉴定、危险房屋治理和监督检查。”第十条规定：“业主为房屋使用安全责任人。”第三十五条规定：“房屋使用安全责任人应当对危险房屋设置防止他人进入的围栏或者明显的警示标志，并按照下列情况处理：（一）采取治理措施后尚能短期使用的，可观察使用；（二）采取治理措施后解除危险的，可继续使用；（三）已无修缮价值，暂时不便拆除又不危及他人安全或相邻建筑的，应当停止使用；（四）整幢危险已无维修价值的，应当立即整体拆除。对采取第一款第二项治理措施的房屋在危险解除前，及采取第三项、第四项治理措施的房屋，房屋使用人应当及时迁出；拒不迁出的，区、县房屋使用安全行政管理部门或者开发区管理委员会可以申请人民法院强制执行。”第三十九条规定：“房屋有下列情形之一，区、县房屋使用安全行政管理部门或者开发区管理委员会应当责令停止使用；房屋使用人拒不迁出或者不停止使用的，可以依法采取措施，暂时强制其停止使用该房屋；（一）出现局部垮塌的；（二）随时有垮塌危险的；（三）其他可能严重危及公共安全或者人身安全的情形。”第四十条规定：“房屋使用安全责任人拒绝或者未采取有效治理措施治理危险房屋，危及毗邻安全或者公共安全的，区、县人民政府或者开发区管理委员会应当组织相关部门采取必要的应急排险措施。”据此，只有在房屋使用安全责任人拒绝治理危险房屋且危及公共安全时，区、县级政府才具有采取必要的应急排险措施的职权。根据上述条例第三十五条、第三十九条规定，区、县房屋使用安全行政管理部门对使用危险房屋的行为，只享有采取措施暂时强制其停止使用的管理职权；对于拒不迁出的，应当申请人民法院强制执行。因此，即使行政机关依据该条例规定，对危房因公共利益采取应急排险措施，其也无权实施强制拆除房屋的行为。本案中，灞桥街道办认为其依据《西安市城市房屋使用安全管理条例》规定，基于公共安全实施了强制拆除涉案危房的行为，但其自行组织实施强制拆除涉案房屋的行为不符合《西安市城市房屋使用安全管理条例》的规定，缺乏职权依据。经查，涉案房屋于2017年被列入拆迁征收范围。2017年9月，西安浐灞生态区管理委员会、西安市灞桥区人民政府共同印发《关于印发西安丝路国际会议会展中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的通知》规定：征收实施单位为灞桥街道办。同年12月17日，涉案房屋被鉴定为危房，后灞桥街道办实施了强制拆除行为。本案中，涉案房屋本应按照征收程序予以拆除。但灞桥街道办作为征收实施单位及实施强制拆除的实际主体，其通过危房鉴定的程序，以危房管理为由自行强制拆除涉案房屋的行为已违反法律规定，其应承担由此产生的不利法律后果。上诉人王菊芳针对“拆除房屋的时间”的上诉理由，经查，庭审中各方对拆除时间表述不一致，鉴于拆除房屋的行为已被确认违法，所以，涉案房屋何时被拆除一节事实不足以对上诉人王菊芳提起本案的诉讼请求产生实质的影响，且王菊芳也未提交充分证据证明自己的主张，一审查明认定的拆除房屋时间并无不当。上诉人王菊芳该项理由不能成立。综上，上诉人王菊芳、灞桥街道办的上诉理由均不能成立，依法不予支持。一审判决确认灞桥街道办实施的强拆行为违法，符合法律规定，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王菊芳、上诉人西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处各负担25元。本判决为终审判决。 审 判 长   李建军   审  判  员      马小莉审判员** 二O一九年九月二十三日 法官助理     马  燕书 记 员   周怡玮 1