湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行初96号原告湖南旭天置业有限公司，住所地湖南省长沙县星沙街道天华北路开源鑫城1701、1702号。法定代表人谢金国，董事长。委托代理人李阳，系湖南旭天置业有限公司工作人员。被告长沙县人民政府，住所地湖南省长沙县星沙街道开元路39号。法定代表人张作林，县长。委托代理人李进，湖南芙蓉律师事务所律师。委托代理人陈雨佳，系长沙县自然资源局土地供应科工作人员。被告长沙经济技术开发区管理委员会，住所地湖南省长沙经济技术开发区三一路2号。法定代表人张庆红，主任。委托代理人何妙玲、杨杰，均系长沙经济技术开发区管理委员会法律事务中心工作人员。原告湖南旭天置业有限公司（以下简称旭天置业公司）与被告长沙县人民政府（以下简称长沙县政府）、被告长沙经济技术开发区管理委员会（以下简称长沙经开区管委会）土地管理行政纠纷一案，于2019年1月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，向两被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月17日对本案进行了公开开庭审理，原告法定代表人谢金国及委托代理人李阳，被告长沙县政府委托代理人徐逸峰（后变更为李进）、陈雨佳，被告长沙经开区管委会委托代理人何妙玲、杨杰，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2008年3月4日，湖南旭天置业有限公司取得新安路以南、星沙大道以东一宗总面积为93.40亩、净面积为87.27亩商业、住宅用地，并签订《国有土地使用权挂牌成交确认书》。因宗地东面紧邻长沙警备司令部弹药库导致无法开发建设，长沙经开区管委会与原告于2013年8月30日签订《土地使用权置换协议》。2018年2月15日，原告竞得约定的置换地的国有建设用地使用权，并于2018年4月24日与长沙县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。因对该宗土地出让金及税费等缴纳方式产生争议，原告向本院提起行政诉讼。原告旭天置业公司诉称：2008年3月4日，原告依法取得属于第三人的位于新安路以南、星沙大道以东一宗总面积为93.4亩、净面积为87.27亩的商业、住宅用地（以下简称“甲项目用地”）。该宗土地竞拍成交价为7600万元，原告已缴纳2500万元土地款，并签订了《国有土地使用权挂牌成交确认书》，因该宗地东面紧邻长沙警备司令部弹药库导致原告无法开发建设。后来，甲项目用地基于行政划分，属于被告。2013年8月30日，被告与原告协商，双方就解除甲项目用地成交确认书、置换位于东四线以西、经开区存量土地以东、西南路以南、湖南大力钢结构制造有限公司以北的地块（以下简称“甲项目用地”）的相关事宜达成《土地使用权置换协议》。2018年4月16日，原告参与乙项目用地的拍卖以71152万元的价格竞得乙项目用地，应向被告缴纳拍卖土地款71152万元。根据《土地使用权置换协议》第三条第2款的约定，被告应在收到原告缴纳的竞拍款全款后十个工作日内返还原告款项56270.14万元；该协议第四条约定：“竞得置换地87.27亩产生的税费，超过7600万元的部分由甲方（即被告）负责缴纳。”综上，原告认为其在2008年依法从第三人处竞得甲项目用地，由于其他原因导致原告无法开发建设，后来被告与其签订了《土地使用权置换协议》，该协议真实、合法、有效。被告理应按照协议的约定履行其义务。请求：一、判令被告履行土地出让补偿金返还的法定职责；二、判令两被告在（2018）长沙县003号宗地拍卖款中核减或抵消56270.14万元土地拍卖款；三、判令由被告承担原告竞拍的乙项目用地中87.27亩的成交价在抵扣7600万元后的税款；四、判令由被告承担本案全部诉讼费用。经庭审询问，原告表示其第一项诉讼请求中“土地出让补偿金返还的法定职责”是指第二、三项诉讼请求中所述的内容。原告旭天置业公司在举证期限内向本院提交如下证据：证据1，付款凭证，拟证明原告缴纳保证金，取得2008年地块的拍卖资格，缴纳保证金1500万；证据2，2018长沙县003号地块的成交确认书，拟证明涉案地块已经成交；证据3，国有建设用地的交付确认书，拟证明该土地已经交付；证据4，2013年土地使用权置换协议，拟证明原告第一至三项诉讼请求的依据；证据5，国有土地建设用地的出让合同，拟证明原告已经签订2018年003号出让合同；证据6，2008年02号土地挂牌须知，拟证明2008年02号土地通过挂牌须知进行挂牌；证据7，2008年土地使用权挂牌成交确认书，拟证明2008年的土地已经成交确认；补充证据1，长沙经开区管委会主任会议纪要（［2011］13号），拟证明长沙经开区管委会的会议纪要对于旭天置业公司的用地置换方案由规划局进行协调，并提出新的方案进行讨论确定；补充证据2，长沙经开区管委会工作请示呈报单（2012年6月18日），拟证明置换土地协议方案报请的流程；补充证据3，长沙经开区管委会工作请示呈报单（2013年1月16日），拟证明所有领导签发同意置换方案的批示，明确土地使用权置换协议的内容；补充证据4，长沙经开区管委会主任会议纪要［（2012）11号］，拟证明收回2008年成交土地；补充证据5，长沙经开区投资控股公司工作汇报会备忘录，拟证明收回其辖区投资公司的工业用地，其中一部分与旭天置业公司进行置换；补充证据6，长沙经开区管委会工作请示呈报单（2013年8月6日），拟证明确认土地行政协议关于利息差的处理方式；补充证据7，长沙经开区管委会主任会议纪要［（2013）12号］，拟证明被告同意按照原事项与旭天置业公司签订协议，利息差根据证据6由财政进行核实；补充证据8，长沙经开区管委会合同协议会签程序表，拟证明土地使用权置换协议签订的流程；补充证据9，土地使用权置换协议，拟证明与原告提出的一至三项诉讼请求具有事实根据；补充证据10，长沙经开区管委会关于请予依法解除旭天置业公司一宗土地成交确认书的函，拟证明原告已经履行置换协议约定的义务；补充证据11，《关于解除［2008］挂02号的公告》，拟证明2008年挂牌成交确认书已解除；补充证据12，长沙经开区管委会工作请示呈报单（2013年11月14日），拟证明被告同意与原告签订土地使用权置换协议，同时证明评估价格、宗地现状及当时房屋暂未拆迁的事实；补充证据13，长沙经开区管委会主任会议纪要［（2013）16号］，拟证明被告同意将［2018］03宗地挂牌出让，证明挂牌的起始价、保证金的标准，并明确将尽快拆迁；补充证据14，长沙经开区请示（报告）处理单，拟证明新置换地块挂牌出让的方案、评估价格、挂牌起始价格及保证金；补充证据15，关于一宗国有建设用地使用权挂牌出让方案，拟证明置换地的现状以及挂牌起始价格、保证金等情况；补充证据16，长沙经开区管委会主任会议纪要［（2017）3号］，拟证明2008年竞得地块因与紧邻武警弹药库无法开发利用，被告承诺置换土地等事宜；补充证据17，备忘录［2017］77号，拟证明：1、2013年签订的置换协议约定解除2008年的成交确认书，并确定等面积置换的原则；2、原告已依约解除了原成交确认书；补充证据18，长沙经开区管委会办公室《关于中止［2017］经网挂30号宗地挂牌的函》；补充证据19，（2017）经网挂30号宗地挂牌中止的凭证。被告长沙县政府答辩称：一、本案不属于行政诉讼的受案范围，不符合法定的起诉条件。案涉的《国有土地使用权出让合同》和《土地使用权置换协议》均属于民事合同，因此该合同产生的纠纷不属于行政诉讼的受案范围。依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》和《民事案件案由规定》的相关规定，国有土地使用权合同纠纷属于民事合同纠纷，应纳入民事诉讼审理范畴。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项对行政协议作了规定，而案涉的《土地使用权置换协议》既不符合为了实现公共利益或者行政管理目标的目的要素，其内容亦违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条和《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条第三款的规定，超出了被告长沙经开区管委会的法定职责范围，故该协议不属于行政诉讼法所规定的应当受理的行政协议范畴，被答辩人针对《土地使用权置换协议》提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，应当裁定驳回起诉。二、答辩人不是本案适格被告。首先，被答辩人所请求履行的法定职责明显不属于答辩人的权限范围，答辩人不是本案适格被告。其次，答辩人不是《土地使用权置换协议》的相对方，不是本案适格被告。最后，即使案涉《土地使用权置换协议》属于行政协议，答辩人亦不是该行政行为的作出机关，不是本案适格被告。综上，应裁定驳回起诉。三、被答辩人要求被告核减、抵消土地拍卖款的诉求缺乏事实和法律依据。首先，被答辩人要求被告抵消土地拍卖款的诉求缺乏法律依据。本案中，根据被答辩人与长沙县国土资源局签订的编号为003979的《国有建设用地使用权出让合同》第十条的约定，（2018）长沙县003号宗地的土地出让款的收缴主体为长沙县国土资源局，与《土地使用权置换协议》的签订方长沙经开区管委会并非同一主体，不符合《合同法》第九十九条之规定。同时，根据《土地使用权置换协议》第三条第2款之约定，鉴于被答辩人尚未支付土地出让款，长沙经开区管委会负有的土地出让款返还的债务亦尚未到期，不符合法定的抵销条件。其次，被答辩人要求被告抵消土地拍卖款的诉求不符合法律规定，不具有可操作性，根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条的规定，案涉土地出让款的征收机关为长沙县国土资源局，故被答辩人要求被告核减土地拍卖款的诉求不符合国有土地使用权出让收支制度的要求，也超出了被告的职责范围，不具有可操作性。综上所述，本案不属于行政诉讼的受案范围，答辩人亦不是本案的适格被告，被答辩人的诉讼请求缺乏事实及法律依据，请求法院依法驳回被答辩人的全部诉讼请求。被告长沙县政府在举证期限内没有向本院提交证据。被告长沙经开区管委会辩称：一、本案不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条之规定，《土地使用权置换协议》是答辩人和被答辩人作为平等主体签订的合同，确立的是对土地的占有、使用、置换出让的内容，是私法上的用益物权关系，而非公法上的权利义务，应属于民事合同范围。二、答辩人无返还土地补偿金的法定职责。1、答辩人无权签订《土地使用权置换协议》。根据《中华人民共和国房地产法》第十二条、《闲置土地处置办法》第十二条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定，答辩人与被答辩人签订的《土地使用权置换协议》，涉及对土地出让、置换的约定，土地使用权出让、置换的职能部门为国家土地行政主管部门，管委会作为长沙市人民政府派出机关，并不具有土地管理的法定行政职权，故无权签订《土地使用权置换协议》。2、被答辩人亦无权签订置换协议。2008年被答辩人竞得第一块净面积为87.27亩的土地，2008年3月4日签订的《国有土地使用权挂牌成交确认书》约定：竞得人以7600万元的价格竞得该宗国有土地使用权，并承诺在签订本成交确认书后30日内向长沙县国土资源局指定账户全部付清，办理相关手续后于长沙县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，竞得人未按上述规定时间内支付地价款及缴纳相关费用，挂牌人将依法收回该宗地，并重新处置该宗地的使用权。截止2013年长沙县国土局发布该宗地解除公告前，被答辩人仅缴纳2500万元土地款（含保证金1500万元），剩余土地款5100万元经催缴一直未缴纳，亦未签订《国有土地使用权出让合同》，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条、第五条规定，被答辩人未缴纳全部土地款，已违反《国有土地使用权挂牌成交确认书》的约定，且未签订《国有土地使用权出让合同》，亦未办理使用权证，故未实际取得该宗地的使用权，不是该宗地合法的使用权人，不具有法律上的权利，无权处分该地块，亦无权就该土地签订置换协议。3、置换协议约定内容违法。《土地使用权置换协议》第三条约定了土地款返还的内容，违反《节约集约利用土地规定》第二十二条规定强制性规定。4、置换协议签订条件、程序违法。被答辩人未缴纳全部土地款，2008年参与宗地竞买行为实质已终止，已缴纳的2500万元属于债权范围。且涉及宗地不是因为规划的依法修改造成的闲置，土地使用权置换协议签订前未履行相关法定程序，故协议签订的条件、程序不符合《闲置土地处置办法》第十二条第（五）款规定。三、被答辩人请求答辩人核减或抵消56270.14万元土地拍卖款，承担被答辩人竞拍“乙项目用地”中87.27亩成交价在抵扣7600万元后的税费无事实和法律依据。2018年被答辩人通过竞拍获得（2018）长沙县003号宗地，且与长沙县国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，按该合同的约定，被答辩人应于2018年10月23日前付完全部国有建设用地使用权出让价款71152万元，在付清出让价款后，申请国有建设用地使用权登记，被答辩人不能按时支付出让价款的，自滞纳之日起，按每日迟延支付款项1%缴纳违约金，延期付款超过30日的，经出让人催缴后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，不返还定金，并请求被答辩人赔偿损失。被答辩人支付土地出让款的义务是《中华人民共和国房地产法》和《国有建设用地使用权出让合同》规定的，且《国有建设用地使用权出让合同》系被答辩人与长沙县国土局作为主体签订，与《土地使用权置换协议》的约定不存在相互抵消的情形，也不能就无效的《土地使用权置换协议》要求免除被答辩人自身法定及约定的义务，亦不能要求答辩人履行《土地使用权置换协议》。被答辩人于2018年4月24日签订出让合同以来除保证金12102万元外，至今未缴纳剩余土地款，其已经违反合同约定，即使按照《土地使用权置换协议》的约定，按协议约定答辩人履行土地款返还的前提条件是答辩人竞得置换地的国有建设用地使用权且被答辩人土地款支付到位，被答辩人未竞得置换地，则不得要求答辩人将其他地块进行置换或要求任何形式的补偿，故被答辩人要求履行置换协议，无事实上的依据。综上所述，答辩人认为：被答辩人的各项诉讼理由均没有事实和法律的支持，为维护国有资产，保护国家利益，请求法院驳回被答辩人的诉讼请求。被告长沙经开区管委会在举证期限内，向本院提交如下证据：证据1，《湘编［2000］3号湖南省机构编制委员会文件》，拟证明管委会的主要职责范围；证据2，《长沙市规划管理局经开分局建设用地规划定点（要点）通知单》；证据3，《长沙县人民政府国有土地供应签报审批单》；证据4，［2008］挂2号《国有土地使用权挂牌须知》；证据5，《长沙县国有土地使用权挂牌出让公告》；证据6，《国有土地使用权挂牌成交确认书》；证据7，《挂牌交易土地一览表》；证据8，《挂牌交易成交结果公示》；证据9，《催款函》；证据10，《收据》；证据2-10拟证明［2008］挂2号宗地经批准挂牌出让，旭天置业公司于7600万元竞得该宗地，2008年3月4日签订土地成交确认书、经催款后旭天置业公司仅缴纳2500万土地款等情况。证据11，《长沙县国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》；证据12，《［2018］长沙县003号长沙县国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》；证据13，《长沙县国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》；证据14，《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让最高报价人确认书》；证据15，《长沙市国有建设用地使用权挂牌出让网上报价资格确认书》；证据16，《付款凭证》；证据17，《国有建设用地使用权出让合同》；证据18，《挂牌交易土地一览表》；证据19，《［2018］长沙县003号成交结果公示》；证据20，《长沙市城乡规划局经开分局规划条件书》；证据21，《工作联系函》；证据11-21拟证明［2018］长沙县003号宗地经批准挂牌出让、旭天置业公司于2018年2月14日缴纳保证金12102万元后，以71152万元竞得该宗地；后于2018年4月24日签订《国有建设用地使用权出让合同》后，至今未缴纳土地款的情况；证据22，《长沙县国土局关于湖南旭天置业有限公司两宗土地挂牌出让的情况说明》，拟证明［2008］挂2号、［2018］长沙县003号的情况以及旭天置业公司未缴纳土地款的情况。庭审中，原告旭天置业公司对被告长沙经开区管委会提交的证据发表了如下质证意见：对证据1的三性均无异议；对证据2的内容有异议，被告在挂牌出让前应了解土地相应状况；对证据3-8的三性均无异议；对证据9，原告没有收到该函；对证据10的真实性无异议；对证据11-20无异议；对证据21，原告没有收到；对证据22的真实性有异议。被告长沙县政府对被告长沙经开区管委会提交的证据发表了如下质证意见：1、本案与被告长沙县政府无关联，两被告是不同行政主体，因此对于证据的真实性不予质证。2、涉案相关土地款项没有到长沙县政府财政。3、被告长沙县政府没有参与2013年的协议。被告长沙经开区管委会对原告旭天置业公司的证据发表了如下质证意见：对证据1无异议，但只能证明缴纳了部分土地款；对证据2、5-7无异议；对证据4的合法性有异议，长沙经开区管委会不是土地主管部门，无权签订协议；对原告所有的补充证据均有异议，该资料属于内部资料，对外不具有法律效力，也不能依据该组资料认定管委会有土地管理职权。被告长沙县政府对原告旭天置业公司的证据发表了如下质证意见：对关联性不予认可，对合法性、真实性不予质证。经庭审质证，本院对上述证据作出如下确认：被告长沙经开区管委会提交的证据9，因未提供有效的送达证据，不能达到其证明目的，不予采信；原告提交的所有证据、被告提供的其他证据均内容真实、形式合法，且与案件具有关联性，均予以采纳作为认定案件事实的依据。本院根据以上被采信的证据，查明如下案件事实：2008年1月31日，长沙县国土资源交易中心发布《长沙县国有土地使用权挂牌出让公告》及［2008］挂02号《国有土地使用权挂牌须知》，经长沙县政府批准，决定于2008年1月31日以挂牌方式出让位于西南路以南、星沙大道以东的一宗国有土地使用权。该宗地四至为东临长沙市芙蓉区区界，南至长沙市芙蓉区区界，西抵星沙大道，北临西南路。总面积62263.8㎡（合93.3957亩），扣除面积4081.2㎡（合6.1218亩），出让面积58182.6㎡（合87.2739亩）。竞价人须于挂牌到期前一个工作日（2008年3月3日17时止）将保证金支付到长沙县国土资源交易中心指定的账户上，本宗地的指定账户为：收款单位为长沙经开区管委会财政局。……同时载明长沙县国土资源局交易中心和经开区国土分局对本《须知》有解释权。未尽事宜依照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》办理。2008年3月3日，原告缴纳土地拍卖保证金1500万元。后原告竞得该宗土地，并于2008年3月4日与长沙县国土资源交易中心签订《国有土地使用权挂牌成交确认书》，以书面形式确认，在该宗土地使用权挂牌上，原告以人民币柒仟陆佰万元整（7600万元）的应价成交，竞得该宗国有土地使用权。原告承诺以交付的履约保证金作为承付成交总地价款的一部分，并在签订本成交确认书后30日内向长沙县国土资源局指定账号全部付清，办理相关手续后与长沙县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，并交付相关费用后办理国土使用权证手续。后原告于2008年6月12日再次缴纳土地款1000万元。因上述宗地东面紧邻长沙警备司令部弹药库导致无法开发建设，长沙经开区国土分局多次就旭天置业公司土地置换方案问题呈报长沙经开发区管委会。经长沙经开区管委会主任会议多次研究讨论后，长沙经开区管委会（甲方）与原告（乙方）于2013年8月30日签订《土地使用权置换协议》，载明：旭天置业公司于2008年3月4日依法取得新安路以南、星沙大道以东一宗总面积为93.40亩、净面积为87.27亩商业、住宅用地，……（以下简称“被置换地”）。该宗土地成交价格为7600万元，乙方已缴纳2500万元土地款，并签订了《国有土地使用权挂牌成交确认书》，尚未签订《国有建设用地使用权出让合同》。因宗地东面紧邻长沙警备司令部弹药库导致无法开发建设，根据乙方请求，甲方拟解除乙方上述土地的成交确认书并置换相应土地给乙方。……一、甲、乙双方经协商一致同意解除就被置换地签订的《国有土地使用权挂牌成交确认书》，甲方收回被置换地的土地使用权，并同意安排其他土地与被置换地进行置换。《国有土地使用权挂牌成交确认书》的解除手续由乙方向县国土部门依法办理。二、根据城市建设规划的要求，甲方拟置换的土地（以下简称“置换地”）位于东四线以西、经开区存量地以东、新安路以南、湖南大力钢结构制造有限公司以北，净面积为95亩左右（以下暂按95亩测算其他数据），规划用途为商业、住宅用地，容积率≤3.5。三、乙方依法参与置换地竞拍，其保证金、土地款及其税费按下列方式处理：1、竞拍土地保证金。乙方原已缴纳的2500万元土地款转作此次土地竞拍保证金，不足部分由乙方按实交纳。2、如果乙方竞得此95亩土地使用权，则其中的87.27亩按土地置换处理，即87.27亩拆牌价超出被置换地成交价7600万元部分由甲方全额返还给乙方，双方约定，返还此款的时间为乙方地款到位后十个工作日内，多余87.27亩部分，乙方依法交纳土地款。3、乙方未竞得置换地国有建设用地使用权时，甲方则将保证金退还给乙方，甲方不负任何法律责任，乙方不得再要求甲方将其他地块进行置换或要求甲方任何形式的补偿。双方权利义务关系消灭。四、乙方已缴纳2500万元土地款，经与甲方财政部门协商未缴纳的5100万元土地款按基准利率（年息6.55%）上浮15%计算利息为1920.79万元。乙方取得被置换地市场评估价为24227.23万元，置换地市场评估价为22400.3万元，评估地价差为1826.93万元。利息与土地评估价差相差93.86万元，由乙方在缴纳置换地土地款时一并缴纳。考虑到乙方缴纳土地款2500万元已达五年之久而不能开发的实际，特别明确，因竞得置换地87.27亩产生的税费，摘牌价7600万元以内的部分由乙方缴纳，超过7600万元的部分由甲方负责税费缴纳，超过87.27亩土地的税费由乙方依法缴纳。……2013年9月13日，长沙县国土资源局在门户网站发布了《关于解除上述［2008］挂02号的公告》。2017年8月21日，长沙经开区管委会办公室向长沙县国土资源局去函：因［2017］经网挂30号宗地拆迁安置未完成；并涉及2008年与武警弹药库附近一宗土地挂牌交易终止，承诺该宗地置换事宜，请中止该宗地挂牌。2017年8月23日，长沙经开区管委会组织法律事务中心、招商合作局、国土分局、长沙县国土局等区县有关部门召开会议对旭天置业置换土地有关问题进行研究，形成如下意见：一、根据2013年长沙经开区管委会与旭天置业公司签订的《土地使用权置换协议》，旭天置业公司已按该协议解除了原摘牌地块《成交确认书》，管委会一直在落实协议约定的其他事项，原协议应当继续履行。置换土地应按有关法律法规，由旭天置业公司通过摘牌方式取得。……。2018年1月17日，长沙县国土资源局发布《长沙县国有土地建设用地使用权网上挂牌出让公告》，挂牌编号［2018］长沙县003号，土地位置为长沙县东四线以西、红星路（规划道路）以东，出让面积为64718.41㎡，规划用途为商业住宅。根据［2018］长沙县003号《长沙县国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》可知，竞得人应当在签订《成交确认书》之日起7个工作日内持《成交确认书》和有关参加本宗地网上挂牌交易的所有资料原件到长沙县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并向长沙县或长沙经开区财政等部门申办成交底价款等有关费用的缴纳手续。2018年2月14日，原告缴纳12102万元保证金。2018年2月15日，原告竞得上述国有建设用地使用权。2018年4月2日，长沙县长沙经济技术开发区土地储备中心与原告签订编号为2018-09的《国有建设用地交付确认书》。2018年4月16日，原告与长沙县国土资源局签订《长沙县国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》，确定：该宗地成交价为人民币柒亿壹仟壹佰伍拾贰万元整。竞得人须在本《成交确认书》签订的同时与本宗地承担交地责任方签订《付款与交地协议》。……2018年4月24日，原告与长沙县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：……第四条本合同项下出让宗地编号为430121002009GB01243，宗地总面积83551.89平方米，其中出让宗地面积64718.41平方米。本合同项下的出让宗地坐落于长沙县红星路以东、东四线以西、新安路以南。……第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币711520000元，每平方米人民币10994.08元。第九条本合同项下宗地的定金为人民币121020000元，定金抵作土地出让价款。第十条……第一期人民币355760000元，付款时间：2018年5月23日之前。第二期人民币355760000元，付款时间：2018年10月23日之前。2018年11月27日，长沙市国土资源局经济技术开发区分局向长沙县国土资源局发出长经开国土资函［2018］89号《工作联系函》：经清理2018年度用地单位缴纳土地款情况，至2018年11月27日，尚有4家单位未按《国有建设用地使用权出让合同》约定支付完毕土地价款（具体情况见附表），请贵局依法致函催缴。其中，原告欠款59148.4912万元。另查明，2000年10月20日，湖南省机构编制委员会作出湘编［2000］3号《关于印发［中共长沙经济技术开发区工作委员会、长沙经济技术开发区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定］的通知》。经开庭及庭后询问，两被告坚持认为涉案《土地使用权置换协议》系无效协议，其不会按照协议约定履行义务。本院认为，本案各方当事人争议较大的主要有以下几个方面问题：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、长沙县政府、长沙经开区管委会是否是本案适格被告；三、涉案《土地使用权置换协议》的法律效力；四、两被告应否核减或抵扣土地拍卖款及税费。一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。本案两被告均主张涉案《土地使用权置换协议》属于民事合同，本案不属于行政诉讼受案范围。本院认为，行政协议系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。结合本案，《土地使用权置换协议》系为解决被告长沙经开区管委会“无法依约履行交付可实际开发建设的土地”的行政职责，与原告协商一致签订的协议，其设立了行政法律关系，应属行政协议的范畴。故本院对两被告的上述抗辩意见不予采纳。二、关于长沙县政府、长沙经开区管委会是否是本案适格被告的问题。第一，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条的规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条、第十二条的规定，市、县人民政府对土地使用权出让负有批准出让方案及宏观统筹的行政职责，土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。本案中，被告长沙县政府在庭审中表示其在涉案土地出让程序中负责落实长沙经开区管委会会议纪要，作为服务方履行相应的程序。本案系原告对涉案土地出让金及税费等缴纳方式产生的争议提起诉讼。在2018年4月24日签订的《国有建设用地使用权出让合同》中并未约定出让金等费用的收款方，但［2018］长沙县003号《长沙县国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》中载明竞得人应向长沙县或长沙经开区财政等部门申办成交底价款等有关费用的缴纳手续。长沙县政府是涉案土地出让金及税费的收缴及处理机关。综上，原告以长沙县政府作为被告提起本案诉讼，并无不当。第二，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条之规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服，以该开发区管理机构为被告。虽然长沙经开区管委会没有出让土地的法定职权，但经庭审调查确认，涉案土地出让的挂牌定价、土地交付等前期准备工作均由长沙经开区管委会承担，且土地出让收入亦全部进入长沙经开区财政。长沙县政府及其土地行政主管部门仅是在法律程序中作为行政主体，而长沙经开区管委会系涉案土地出让合同的实际权利享有及义务承担人。同时，原告基于《土地使用权置换协议》主张权利，长沙经开区管委会作为该协议当事人，可为本案被告。综上，长沙经开区管委会是本案适格被告。三、关于涉案《土地使用权置换协议》的法律效力问题。本案中，长沙经开区管委会作为土地使用权出让合同所涉土地交付义务的实际履行者，为解决原告在2008年竞得的宗地因紧邻长沙警备司令部弹药库无法开发建设问题，与原告协商签订《土地使用权置换协议》，具备合理性；且根据［2017］77号备忘录内容，原长沙县国土资源局亦认可上述《土地使用权置换协议》的法律效力。该协议的内容与国有土地出让合同有明显区别，不属于《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第一款规定的导致合同无效情形。综上，涉案《土地使用权置换协议》由原告及长沙经开区管委会在自愿并合意一致的基础上签订，亦由原长沙县国土资源局事后认可，且未违反法律、法规的强制性规定，应具有法律效力，当事人应依约享有权利，并履行义务。四、关于两被告应否为原告核减或抵扣土地拍卖款及税费的问题。本案中，虽然在《土地使用权置换协议》中，双方约定先由原告支付全部土地出让金、税费后再根据协议退还、抵扣相关费用。但根据行政合理、高效便民原则之内涵，作出行政行为要适合于目的的实现，尽可能采取对行政相对人利益影响最轻微的方式、手段，同时要最大程度的方便行政相对人，从而更好地服务于人民和实现行政管理的目标。结合本案实际，原告在2008年就已竞得相关土地的使用权，并缴纳了2500万元的土地出让金，因被告无法交付正常开发使用的土地而导致其在2008年至2018年十年期间，未能获取竞得土地使用权的开发利用收益，无法实现合同目的。正因为如此，原告与被告长沙经开区管委会签订《土地使用权置换协议》以解决上述纠纷。原告已依照《土地使用权置换协议》于2013年解除了被置换地的挂牌成交确认书，亦依约缴纳了置换地竞拍保证金，并依法竞得了置换土地使用权。但在本案审理过程中，法院多次询问被告是否会依约履行退款义务，两被告均坚持认为涉案协议无效，其不应履行相应的合同义务。为尽可能减少因被告行为给原告造成的不利影响，尽快使原告取得置换土地使用权进行开发利用，降低原告“依约履行协议义务，却无法享受依约退款等合同权利”所导致的经营风险，根据上述行政法原则的内涵，并综合考量尽可能减少当事人诉累，及时实现定纷止争的诉讼目的等因素，本院认为两被告完全可以在合理期限内依据《土地使用权置换协议》所约定的抵扣、核减规则就置换土地的出让金及相关税费等与原告进行核算，充分保障原告的合法权益。综上所述，原告旭天置业公司提起本案诉讼请求被告长沙县政府、长沙经开区管委会履行对土地出让金及税费等进行核减、抵扣的理由成立，本院予以采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十八条第一款之规定，判决如下：责令被告长沙县人民政府、长沙经济技术开发区管理委员会于本判决生效后30日内依据2013年8月30日签订的《土地使用权置换协议》所约定的抵扣、核减及缴纳规则就置换土地的出让金、土地使用权出让税费与原告湖南旭天置业有限公司进行核算。本案案件受理费50元，由被告长沙县人民政府、长沙经济技术开发区管理委员会共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  贺元芳审判员  彭 杨审判员  廖国娟二〇一九年十月十九日书记员  卿艳丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》：第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。