河南省平顶山市新华区人民法院行 政 判 决 书(2019)豫0402行初36号原告南阳市力强建筑劳务分包有限公司，住所地南阳市工业北路86号。统一社会信用代码：91411303661890629T。法定代表人杜如杰，总经理。委托代理人周元，河南梅溪律师事务所律师。被告平顶山市人力资源和社会保障局，住所地平顶山市新城区行政综合办公楼五楼。统一社会信用代码：114104005596392350。诉讼代表人董汉生，局长。委托代理人何卿，男，系平顶山市人力资源和社会保障局监察支队工作人员。第三人陈学军，男，1967年2月9日生，汉族，住河南省息县。第三人彭德军，男，1959年11月29日生，汉族，住河南省息县。第三人孙兰中，男，1964年6月14日生，汉族，住河南省息县。第三人张林，男，1972年6月3日生，汉族，住河南省息县。第三人张俊，男，1965年8月6日生，汉族，住河南省息县。第三人耿显仓，男，1969年10月15日生，汉族，住河南省息县。第三人郑树伟，男，1962年12月14日生，汉族，住河南省息县。第三人谢存建，男，1975年5月20日生，汉族，住河南省息县。第三人张顺，男，1996年12月9日生，汉族，住河南省息县。第三人陈秀英，女，1962年9月13日生，汉族，住河南省息县。第三人谢松，男，1971年6月15日生，汉族，住河南省息县。第三人耿歆，男，1984年2月17日生，汉族，住河南省平顶山市新华区。第三人郑汉松，男，1962年12月27日生，汉族，住河南省息县。第三人郑刚，男，1970年7月14日生，汉族，住河南省息县。第三人张磊，男，1991年2月8日生，汉族，住河南省息县。第三人陈秋菊，女，1983年6月15日生，汉族，住河南省平顶山市新华区。第三人鲁艳群，女，1979年10月8日生，汉族，住河南省息县。第三人潘晓，男，1980年10月2日生，汉族，住河南省南阳市卧龙区。第三人刘松，男，1978年11月3日生，汉族，住河南省唐河县。第三人马西广，男，1969年3月11日生，汉族，住河南省南阳市宛城区。第三人张付宝，男，1983年8月2日生，汉族，住河南省南阳市宛城区。第三人张敏，女，1970年3月26日生，汉族，住河南省息县。第三人张学，男，1980年12月12日生，汉族，住河南省息县。第三人魏海强，男，1966年5月20日生，汉族，住河南省息县。第三人及以上24位第三人的委托代理人张彬，男，1967年10月26日生，汉族，住河南省息县。第三人耿良清，男，1954年12月14日生，汉族，住河南省息县。第三人郑树军，男，1983年7月9日生，汉族，住河南省息县。第三人张成梅，女，1970年2月6日生，汉族，住河南省息县。第三人耿协山，男，1989年1月2日生，汉族，住河南省息县。原告南阳市力强建筑劳务分包有限公司（以下简称力强建筑劳务公司）不服被告平顶山市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）及第三人陈学军等29人行政处理决定，于2019年5月21日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月27日立案后，于2019年5月29日向被告市人社局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，先后于2019年9月26日、2019年11月12日公开开庭审理了本案。本案第一次庭审后，因本应作为本案第三人的耿显雷死亡，需等待其继承人表明是否参加诉讼，本院于2019年10月15日裁定本案中止诉讼，后耿显雷的儿子耿协山（耿显雷的继承人之一）表明参加诉讼，耿显雷的其他继承人均表明不参加诉讼，中止诉讼的原因消除，本院于2019年10月25日恢复本案诉讼。原告力强建筑劳务公司的委托代理人周元，被告市人社局的委托代理人何卿，第三人即上述陈学军等24位第三人的委托代理人张彬到庭参加诉讼，第三人耿良清、郑树军、张成梅、耿协山经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为，市人社局于2018年12月4日对力强建筑劳务公司作出平人社监理字[2018]第43号《劳动保障监察行政处理决定书》。该处理决定书的主要内容为：经调查,力强建筑劳务公司平顶山市金鑫花园5号楼工地项目部拖欠张彬等29人的工资，有工资清单为证。力强建筑劳务公司的上述行为违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条的规定:“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。”《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第三条的规定：“企业必须严格按照《劳动法》、《工资支付暂行规定》和《最低工资规定》等有关规定支付农民工工资，不得拖欠或克扣”；第七条的规定：“企业应将工资直接发放给农民工本人，严禁发放给‘包工头’或其他不具备用工主体资格的组织和个人。”现依据《中华人民共和国劳动法》第九十一条第一项、《劳动保障监察条例》第二十六条第一项的规定，对力强建筑劳务公司作出如下行政处理：限十日内支付陈学军、彭德军、孙兰中、张林、张俊、耿显仓、郑树伟、谢存建、张顺、陈秀英、谢松、耿歆、耿良清、郑汉松、郑树军、郑刚、张成梅、张磊、张彬、陈秋菊、鲁艳群、潘晓、刘松、马西广、张付宝、张敏、张学、耿显雷、魏海强的工资，共计776950元。原告力强建筑劳务公司诉称，一、2015年，周口市太康县建筑公司(以下简称太康建筑公司)承包了平顶山市坤泽房地产开发有限公司(以下简称坤泽开发公司)开发的位于平顶山市新城区平宝大道西侧、博文路南侧、福泉路东侧的平顶山市黄金治炼厂金鑫花园(保障性住房小区)项目，并将其中的5#楼工程的劳务分包给力强建筑劳务公司施工，双方就5#楼工程施工劳务分包事项于2015年11月23日签订了《工程施工劳务合同》。2015年11月30日，力强建筑劳务公司又将该项目劳务转包给吴建清、耿良清，之后大包工头吴建清与耿良清又将木工、钢筋、混凝土、脚手架等劳务分别再分包给木工、钢筋、混凝土、脚手架等小包工头，他们将5#楼工程建设至正负零。在施工的过程中因坤泽开发公司资金紧缺致使整个在建工程停工烂尾，未向力强建筑劳务公司支付任何费用。项目停工烂尾后，力强建筑劳务公司、大包工头、小包工头多次向坤泽开发公司、太康建筑公司主张劳务费未果，致使大包工头、小包工头及农民工多次向相关行政主管部门进行投诉上访。2018年12月8日，市人社局向力强建筑劳务公司送达了平人社监理字[2018]第43号行政处理决定书，要求力强建筑劳务公司支付耿良清等29人工资共计776950元。二、力强建筑劳务公司与耿良清等29人不构成劳动关系。本案力强建筑劳务公司作为劳务公司与各小包工头及农民工不认识，没有订立劳动合同的合意，双方既没有订立书面劳动合同，也没有对建立劳动关系达成一致的口头约定。最高人民法院《全国民事审判工作会议纪要》（法办[2011]442号）第59条规定：“建设单位将工程发包给承包人，承包人又非法转包或者违法分包给实际施工人，实际施工人招用的劳动者请求确认与具有用工主体资格的发包人之间存在劳动关系的，不予支持。”该案实际施工人是小包工头，劳动者是农民工，力强建筑劳务公司与大包工头吴建清、耿良清以及小包工头显然是劳务关系，所以，力强建筑劳务公司与耿良清等29人不构成劳动关系。三、即便力强建筑劳务公司与耿良清等29人构成劳动关系，因坤泽开发公司、太康建筑公司未支付力强建筑劳务公司任何费用，根据《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十条的规定，应由坤泽开发公司、太康建筑公司先行垫付农民工被拖欠的工资。四、即便力强建筑劳务公司与耿良清等29人构成劳动关系，因力强建筑劳务公司对耿良清等29人所主张劳务费有异议，那么市人社局也不能对力强建筑劳务公司作出行政处理决定。耿良清等29人中包含有大包工头耿良清、小包工头及农民工，很显然大包工头耿良清、小包工头要的不是工资，而是劳务承包费，而且力强建筑劳务公司与大包工头吴建清、耿良清未结算，大包工头吴建清、耿良清与小包工头也未结算，小包工头与农民工更未结算。市人社局对此情况不能作出行政处理决定，而应引导耿良清等29人依照国家有关劳动争议处理的规定向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁或到人民法院起诉。五、市人社局作出该行政决定的程序违法。首先，市人社局只是在听取若干农民工的个人陈述，并未向耿良清等29人逐一核实他们的工作情况、工资收入情况，也没有向力强建筑劳务公司落实该金鑫花园5号楼项目所涉拖欠民工工资的详细情况下，仅凭耿良清等人提供的所谓工人工资表来确定力强建筑劳务公司所拖欠的民工工资，并下达了该43号行政决定书。其次，市人社局并没有认真核实耿良清等人所提供的工人工资表所列人员名单，据力强建筑劳务公司了解，工资表所列部分人员并没有在金鑫花园5号楼项目施工。再次，所谓776950元的工资情况明显与该工程所需人工不符，市人社局未尽尽职调查义务，草率作出与事实不符的决定。最后，根据《劳动保障监察条例》第十九条之规定，市人社局在作出行政处理决定前应听取力强建筑劳务公司的陈述、申辩，而未听取。综上,市人社局作出的平人社监理字[2018]第43号行政处理决定书与事实不符，所认定事实错误，且程序严重违法。请求:1.依法撤销市人社局2018年12月4日作出的平人社监理字[2018]第43号《劳动保障监察行政处理决定书》；2.本案诉讼费由市人社局承担。力强建筑劳务公司提供的证据材料有：1.力强建筑劳务公司营业执照复印件；2.市人社局平人社监理字[2018]第43号劳动保障监察行政处理决定书；3.2018年3月15日劳动保障监察询问笔录；4.建设工程施工合同；5.工程施工劳务合同；6.承包合同；7.平顶山市金鑫花园5＃楼已完工程量人工费（正负零）结算清单；8.太康建筑公司金鑫花园项目负责人谢海清出具的证明；9.金鑫花园5＃楼项目施工现场照片打印件。被告市人社局辩称，张彬等29人于2018年9月4日来市人社局投诉，称其在金鑫花园5号楼工地干主体施工，被拖欠工资共计776950元。经调查，该工地劳务施工工程由力强建筑劳务公司承包，投诉人提供有承包合同。该工地由于手续不全被责令停工，开发商、建设方、劳务方三方关系混乱不清，工程款支付情况也很混乱，造成民工辛苦施工没有拿到应得工资。力强建筑劳务公司作为直接用工方，不能以工程款未支付为理由而拖欠工人的工资，其可以通过法律途经与对方解决工程款问题。根据《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第三条:“企业必须严格按照《劳动法》、《工资支付暂行规定》和《最低工资规定》等有关规定支付农民工工资，不得拖欠或克扣。”第七条:“企业应将工资直接发放给农民工本人，严禁发放给‘包工头’或其他不具备用工主体资格的组织和个人。”第十二条:“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任。”因此，力强建筑劳务公司和甲方之间的工程款纠纷，可以向住建局反映，法律有明确规定，工人工资应当按月发放，并且直接发放到工人手中，并做好工资表以备查询。作为用工单位只想着把活承包给别人自己就不用负责了，其用粗放的管理方式，当然要承担工资清偿的责任。综上所述，市人社局处理力强建筑劳务公司的违法行为事实清楚，证据确凿，适用法律得当，程序合法，请求依法维持平人社监理字[2018]第43号《劳动保障监察行政处理决定书》，以维护农民工的合法权益。市人社局提供的证据材料有：1.投诉材料；2.劳动保障监察调查询问通知书及邮寄回执；3.劳动保障监察责令整改决定书及邮寄回执；4.劳动保障监察行政处理事先告知书及邮寄回执；5.劳动保障监察行政处理决定书及邮寄回执。第三人即上述陈学军等24位第三人的委托代理人张彬述称，2014年9月金鑫花园5#楼开工，当时去的人少，主要是协助清理地基中的石子等。2015年过年前后在金鑫花园5#楼干主体工程，后来工地停工，到2015年种麦子时，大概10月份左右又到金鑫花园5#楼继续施工，干到5#楼正负零为止，也就是2015年底，工地再次停工，直至现在未付他们工资。当时是包工头吴建清找他们干活，吴建清承包力强建筑劳务公司的工程，吴建清说工程干到7成分钱，但是后来因为手续不全工地停工了，他们就不干了，一直未支付他们工资。吴建清现在也联系不上了。第三人即上述陈学军等24位第三人的委托代理人张彬没有提供证据。第三人耿良清、郑树军、张成梅、耿协山未到庭，亦未提交书面陈述意见及证据。本院依职权调取的证据有：1.耿显雷的居民死亡医学证明（推断）书及居民死亡殡葬证；2.息县公安局白土店派出所出具的注销证明；3.息县白土店乡谢寨村民委员会出具的证明。经庭审质证，力强建筑劳务公司对市人社局提供的证据一中的投诉举报案件登记审批表的真实性无异议，但是认为该审批表反映案件的立案时间是2018年9月4日，而结案时间是2018年12月4日，超过了法定结案期限60个工作日，且无延长审批手续，属于程序违法，对证据一中的工资表有异议，认为该工资表中耿良清是大包工头，不是农民工，不能按照拖欠农民工工资处理，且有部分人不在该工程中施工，投诉工资776950元，也超过了力强建筑劳务公司结算的449910元，超过了金鑫花园5#楼所需投入的工作量，对证据一中的身份证复印件有异议，认为有部分人不在金鑫花园5#楼施工，因为市人社局提供的投诉材料显示，投诉人只有张彬、耿显仓，没有其他27人，市人社局没有向其他未投诉人进行调查，对证据一中的工程施工劳务合同没有异议，但是认为该合同明确显示耿良清是施工承包人，并不是农民工；对证据二调查询问通知书、证据四事先告知书有异议，认为在2018年3月15日时市人社局已对力强建筑劳务公司进行过询问，说明市人社局知道力强建筑劳务公司的地址及电话，该两份文书不能通过邮寄送达，送达程序违法；对证据三无异议；对证据五行政处理决定书有异议，认为未依法列明被处理单位的基本信息，文书存在瑕疵。第三人即上述陈学军等24位第三人的委托代理人张彬对市人社局提供的证据无异议。市人社局对力强建筑劳务公司提供的证据一、证据二无异议；对证据三无异议，但称在本案之前金鑫花园4#楼5#楼已经有过农民工投诉，2018年3月15日的询问笔录系在该次投诉案件中所作，后力强建筑劳务公司对该次投诉所作行政处理决定提出了行政复议，因无法核实4#楼具体情况，该次处理决定被市政府法制办撤销，本案是工人的第二次投诉，市人社局重新进行的立案调查；对证据四至证据六无异议；对证据七、证据八结算凭证，认为发包人与施工单位是按包工计算人工费而工人们是按所干工程量计算工资，可能出现不符，属于正常；对证据九无异议。第三人即上述陈学军等24位第三人的委托代理人张彬对力强建筑劳务公司提供的证据一至证据六无异议；对证据七、证据八中力强建筑劳务公司提供的工程量结算与农民工投诉工资不相符问题，认为农民工的工资是按照吴建清和农民工约定的计算标准计算的；对证据九无异议。力强建筑劳务公司、市人社局和第三人即上述陈学军等24位第三人的委托代理人张彬对本院依职权调取的证据的真实性均无异议。根据当事人的举证、质证及庭审审查，本院认定以下事实：2015年8月25日，坤泽开发公司与太康建筑公司签订了《建设工程施工合同》，坤泽开发公司将“平顶山市金鑫花园（保障性住房小区）4#、5#楼工程”发包给太康建筑公司进行施工。2015年11月23日，谢海清以太康建筑公司的名义与耿良清、吴建清以力强建筑劳务公司的名义签订了《工程施工劳务合同》，太康建筑公司将平顶山市金鑫花园（保障性住房小区）5#楼工程的劳务部分分包给力强建筑劳务公司。2015年11月30日，力强建筑劳务公司又与吴建清签订了《承包合同》，将金鑫花园5#楼工程的主体劳务施工任务分包给吴建清。之后由吴建清组织工人进行施工。该工程施工至正负零状态后停工至今。2018年9月4日，张彬等人向市人社局投诉，称其共29人从2014年9月到2015年12月8日在金鑫花园5#楼干主体工程，现被拖欠工资共计776950元，要求力强建筑劳务公司支付工人工资。张彬等人向市人社局提供了平顶山市金鑫花园5#楼工人工资表和上述谢海清以太康建筑公司的名义与耿良清、吴建清以力强建筑劳务公司的名义签订的《工程施工劳务合同》及投诉的被拖欠工人的身份证复印件，平顶山市金鑫花园5#楼工人工资表为打印表格，列有投诉被拖欠工人的姓名、身份证号和被拖欠款数，该工资表上无单位加盖公章也无人员签字。市人社局于当日立案后，于2018年9月6日向力强建筑劳务公司邮寄送达了《劳动保障监察调查询问通知书》，向力强建筑劳务公司调查劳动用工情况，要求力强建筑劳务公司于2018年9月12日10时前到市人社局接受询问，并提供张彬等人在平顶山市金鑫花园5#楼工地干活的工资支付情况等相关书面材料。力强建筑劳务公司逾期未按要求报送材料，市人社局于2018年10月18日邮寄送达了《劳动保障监察责令整改决定书》，责令力强建筑劳务公司自收到该文书起7日内报送《劳动保障监察调查询问通知书》中要求提供的相关书面材料。力强建筑劳务公司仍未按要求报送材料，2018年11月12日市人社局对力强建筑劳务公司邮寄送达了《劳动保障监察行政处理事先告知书》，告知力强建筑劳务公司拟对其作出如下行政处理：自收到该文书起十日内支付张彬等29人的工资共计776950元，并告知其享有陈述和申辩的权利。后力强建筑劳务公司提交了陈述申辩意见，称“告知书中所涉及的工程量是在力强建筑劳务公司与太康建筑公司签订工程施工劳务合同之前完成的，合同签订时，5#楼已建至正负零，合同签订后，力强建筑劳务公司没有进场，涉案工程一直处于停工状态，告知书中所涉及的劳务人员及应付工资金额，力强建筑劳务公司无法掌握，告知书所涉及的工人工资不应由力强建筑劳务公司来支付。”市人社局认为力强建筑劳务公司与投诉民工达不成一致，算不出结果，决定按民工投诉的数额进行处理。2018年12月4日，市人社局作出平人社监理字[2018]第43号《劳动保障监察行政处理决定书》，依据《中华人民共和国劳动法》第九十一条第一项、《劳动保障监察条例》第二十六条第一项的规定，对力强建筑劳务公司作出如下行政处理：限十日内支付陈学军、彭德军、孙兰中、张林、张俊、耿显仓、郑树伟、谢存建、张顺、陈秀英、谢松、耿歆、耿良清、郑汉松、郑树军、郑刚、张成梅、张磊、张彬、陈秋菊、鲁艳群、潘晓、刘松、马西广、张付宝、张敏、张学、耿显雷、魏海强的工资，共计776950元。2018年12月5日，市人社局向力强建筑劳务公司邮寄送达了该行政处理决定书。力强建筑劳务公司对该行政处理决定书不服，向本院提起行政诉讼。本院在审理中发现被诉平人社监理字[2018]第43号《劳动保障监察行政处理决定书》中市人社局认定的被拖欠人员耿显雷已于2017年11月10日死亡。本案庭审中，第三人即上述陈学军等24位第三人的委托代理人张彬称“是吴建清找其让其找人干的金鑫花园5#楼工程，但没有和吴建清签订合同。投诉时提供给市人社局的工资表上的被拖欠款数是吴建清算的，但吴建清没有签字。”本院认为，根据《中华人民共和国劳动法》和《劳动保障监察条例》的规定，劳动行政部门有权依法对用人单位支付劳动者工资的情况实施劳动保障监察，对违法行为进行查处。《中华人民共和国劳动法》第九十一条第（一）项、《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项规定“用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬。”本案，平顶山市金鑫花园5#楼工程施工至正负零，施工民工的工资被拖欠，劳动行政部门有权依据上述法律规定对违法行为进行查处。但劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬，应对用人单位、被拖欠的人员及工资数额进行核实并有确凿的证据证明。本案力强建筑劳务公司与投诉民工对被拖欠的人员、被拖欠的工资数额存在争议。而市人社局未提供其向投诉民工进行调查核实的证据，另外金鑫花园5#楼工程的主体劳务施工任务由力强建筑劳务公司分包给吴建清后，由吴建清组织工人进行施工，第三人即上述陈学军等24位第三人的委托代理人张彬在本案庭审中称“是吴建清找其让其找人干的金鑫花园5#楼工程，但没有和吴建清签订合同。投诉时提供给市人社局的工资表上的被拖欠款数是吴建清算的，但吴建清没有签字。”在此情况下，市人社局未对吴建清进行调查，以进一步核实被拖欠的人员及工资数额。在未对被拖欠的人员及工资数额调查清楚的情况下，市人社局仅依据无其他证据相佐证的投诉民工提供的无单位加盖公章确认也无人员签字认可的打印的工资表认定力强建筑劳务公司拖欠陈学军、张彬等29人的工资共计776950元，属认定事实不清，主要证据不足。同时市人社局认定的被拖欠人员耿显雷，已于2017年11月10日死亡，而市人社局2018年9月4日立案时及之后的调查处理中均未对该事实进行查实并做出相应处理。此外，被拖欠工资主体均为独立的自然人，市人社局作出的被诉处理决定未列明每名工人被拖欠工资的具体数额，属于处理结果不明确、不具体，将会导致无法执行。综上，市人社局作出的平人社监理字[2018]第43号《劳动保障监察行政处理决定书》要求力强建筑劳务公司支付陈学军、张彬等29人的工资共计776950元，认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销被告平顶山市人力资源和社会保障局于2018年12月4日作出的平人社监理字[2018]第43号《劳动保障监察行政处理决定书》。案件受理费50元，由被告平顶山市人力资源和社会保障局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。审 判 长  张 菲人民陪审员  周盘中人民陪审员  张秀丽二〇一九年十一月二十八日法官助理韩晴书记员朱银洁附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。