安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖02行终180号 上诉人（原审原告）交通银行股份有限公司芜湖分行,住所地芜湖市。 负责人王大坤，该行行长。 委托代理人李明，安徽正伦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）芜湖县国有土地收购储备中心,住所地芜湖县。 法定代表人王艳梅，该中心主任。 被上诉人（原审被告）芜湖县第二中学，住所地芜湖县湾沚镇。 法定代表人王要武，该校校长。 原审第三人郭声斌，男，1963年12月9日出生，汉族，住芜湖县。 原审第三人刘晓红，女，1966年3月8日出生，汉族，住芜湖县。 上诉人交通银行股份有限公司芜湖分行与被上诉人芜湖县国有土地收购储备中心（以下简称收储中心）、芜湖县第二中学（以下简称县二中）其他行为一案，不服安徽省芜湖县人民法院（2019）皖0221行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2008年2月5日，原告与第三人郭声斌签订了《个人借款合同》，向其贷款22万元，期限为一年，到期一次性还本付息，同时郭声斌以其名下房产即湾沚镇芜屯北路县二中宿舍B-201（房地权湾沚镇字第××号）抵押给原告作为担保。后因郭声斌未能按期偿还借款本息，原告向芜湖市镜湖区法院提起诉讼。2010年4月27日，芜湖市镜湖区法院作出（2010）镜民二初字第210号民事判决，判令郭声斌向原告偿付借款本金192034.30元及利息、罚息，并对抵押物即位于湾沚镇芜屯北路县二中宿舍B-201房屋（房地权湾沚镇字第××号）享有优先抵押权，可就该房屋折价、拍卖、变卖所得价款优先受偿。2010年8月16日，原告向镜湖区法院就该案申请强制执行，无果。2011年12月12日，县二中向芜湖县城市建设指挥部出具承诺书，内容为：“我校教师郭声斌住房房产证抵押在银行，现因建设需要拆除，房产证无法提供进行结算，请按同类住户面积计算，新的房产证由学校负责提供给银行抵押。”郭声斌在承诺书中签字同意学校意见。此后，收储中心于2012年5月15日，分别与郭声斌及其前妻刘晓红签订了《芜湖市房屋拆迁补偿安置协议书》，双方达成协议拆除抵押给原告的房产，二人支付部分差价后各获得安置房一套（芜湖县湾沚镇水务局小区4-3-402室、5-4-101室）。 原审认为，原告交通银行芜湖分行向该院提起行政诉讼，依法应予驳回，理由如下：一、被告收储中心与两第三人签订《芜湖市房屋拆迁补偿安置协议书》是依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定签订的，属于平等主体之间签订的民事合同，其与《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后签订的《征收补偿协议》，性质完全不同，不属于行政协议，因此产生的纠纷显然不属于行政争议的范畴，故本案原告作为案涉房屋的抵押权人，不具有提起行政诉讼的原告主体资格。二、本案被告中县二中，明显非行政机关，其在涉案房屋拆迁补偿中履行职能也不是行政职能，其作为行政诉讼被告主体资格明显不适格；另据了解，被告收储中心系芜湖县建设投资有限公司的二级机构，既非行政机关也不具有相应的行政职能，故作为本案行政诉讼的被告，主体也不适格。三、原告的诉讼请求是，要求被告芜湖县国有土地收购储备中心、芜湖县第二中学赔偿原告经济损失606089.62元（贷款本金192034元、利息5637.78元、罚息241453.11元、复利155524.74元、律师费9000元、诉讼费2440元），罚息复利应当计算至本金实际支付之日止。从诉讼请求可知，原告提起诉请应当属行政赔偿案件，行政赔偿的前提是存在行政行为，原告可以就行政行为和行政赔偿一并提起诉讼，也可先对行政行为单独提起诉讼，待胜诉后，另行提起行政赔偿诉讼。就本案而言，原告跨过对行政行为的诉讼而直接提起行政赔偿之诉，明显缺乏法律依据。 综上所述，本案涉及的基础法律关系非行政行为所致，其所列两被告主体资格也不适格，此外，原告提起诉讼请求明显不符合行政诉讼的诉讼请求类型。上述情形经本院释明后，原告依然坚持起诉，故本案应依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项、第（十）项之规定，裁定驳回交通银行股份有限公司芜湖分行的起诉。 上诉人交通银行股份有限公司芜湖分行上诉称，原审法院裁定驳回起诉无事实及法律依据。理由如下:1、上诉人起诉被上诉芜湖县国有土地收购储备中心依据的事实其与第三人签订《安置补偿协议》过程中,侵犯了上诉人的房产抵押权,导致上诉人在民事案件执行过程中无法实现债权。根据《行政诉讼法》第十二条第十二项:“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。故本案中,被告芜湖县国有土地收购储备中心在与第三人签订协议过程中未尽到审查义务,在明知道存在房屋抵押权的仍然与第三人签订协议,直接侵犯了上诉人的财产权益。2、原审法院认为被上诉人芜湖县国有土地收购储备中心与第三人之间签订的协议系平等主体之间的民事合同,不属于行政协议。即便如此,被上诉人与第三人之间的民事协议系其双方之间的法律关系,但芜湖县国有土地收购储备中心拆迁房屋的行为本身却是一种具体行政行为。就其拆迁行为而言是造成上诉人财产损失的主要原因,故行政行为与财产损失之间有因果关系。3、被上诉人芜湖县国有土地收购储备中心应当提供证据证明主体资格问题,但诉讼过程中其并未向法院提出主体资格问题有异议的任何证据,原审法院仅凭自行了解的情况就直接否定了行政诉讼主体资格问题,显然没有事实及法律依据。4、上诉人在起诉书中要求赔偿损失的同时,也认为系具体行政行为侵犯了财产权,故涉案的行政行为必然存在违法性,而原审法院在与上诉人沟通过程中并未释明及要求上诉人同时追加认定行政行为的违法性问题,仅仅阐述拆迁协议不属于行政行为,故上诉人并不知情。5、上诉人在提起原审行政诉讼之前,曾经就此案以民事赔偿诉讼的形式向原审法院起诉过,但原审法院民事审判庭答复认为该案不属于民事案件范畴,应当属于行政诉讼案件范围。后芜湖县人民法院同样驳回了上诉人的民事诉讼赔偿请求,而后上诉人再以行政诉讼提起赔偿后,芜湖县人民法院又认为不属于行政诉讼案件受理范围。可以看出,一起简单的赔偿案件两次起诉均不能正常受理,且两次不同性质的起诉均在同一家法院,最后法院作出了相互矛盾的裁定结果。综上,上诉人认为原审法院裁定驳回起诉没有事实及法律依据,请求二审法院：1.依法撤销安徽省芜湖县人民法院（2019）皖0221行初20号行政裁定，并指令芜湖县人民法院对本案继续审理。2.判令被上诉人承担本案诉讼费。 被上诉人收储中心和县二中二审未提交书面答辩意见。 原审第三人郭声斌和刘晓红二审未提交书面陈述意见。 本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，县二中不是行政机关，不是行政诉讼的适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”一审法院在审理过程中已告知变更被告，但上诉人未予变更被告，故一审法院裁定驳回起诉并无不当。 二、本案中，收储中心与第三人签订的《芜湖市房屋拆迁补偿安置协议书》已明确载明“根据《芜湖市城市房屋拆迁管理办法》及相关规定”，案涉拆迁协议书系行政协议，但仍依法适用《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，取得拆迁许可证的项目拆迁人与被拆迁人签订《拆迁安置补偿协议》，在履行过程中发生争议，应通过民事诉讼途径解决。本案中，上诉人经法院判决取得案涉房屋的优先受偿权，如上诉人认为案涉补偿协议侵犯了其合法权益，也应通过民事诉讼途径予以主张。 综上，一审法院裁定驳回起诉并无不当，依法应予维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇一九年十一月二十九日 法官助理陈勇 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。