建昌县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）辽1422行初54号 原告：袁园，女，1985年4月6日出生，汉族，辽宁省绥中县人，农民，住辽宁省绥中县。 委托诉讼代理人：肖金娥，系河北法润律师事务所律师。 被告：绥中县前所镇人民政府，住所地葫芦岛市绥中县前所镇前所村。 负责人：张亮，系该镇镇长。 委托诉讼代理人：伊闯，男，系该镇副镇长。 委托诉讼代理人：张学军，系辽宁开德律师事务所律师。 被告：绥中县人民政府，住所地绥中县绥中镇中央路一段十二号。 法定代表人：郭彩学，系该县县长。 委托诉讼代理人：王壮，男，系绥中县司法局复议应诉科科长。 委托诉讼代理人：彭冀宏，女，系绥中县司法局复议应诉科工作人员。 原告袁园不服被告绥中县前所镇人民政府作出的前强拆字（2019）017号强制拆除执行决定书行政强制及被告绥中县人民政府作出的绥府复决字（2019）23号行政复议决定一案，原告袁园于2019年8月29日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理并向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法由本院审判员刘恩来担任审判长并主审和本院人民陪审员樊一波及金雨杰组成合议庭，于2019年9月16日公开开庭进行了审理，原告袁园及其委托诉讼代理人肖金娥，被告绥中县前所镇人民政府的委托诉讼代理人伊闯、张学军，被告绥中县人民政府的委托诉讼代理人王壮、彭冀宏，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告绥中县前所镇人民政府于2019年6月10日对原告袁园作出前强拆字（2019）第017号。前所镇人民政府强制拆除执行决定，认定袁园在指定期限内未自行拆除在前所镇何家村非法占地建设的房屋和圈院及地面硬化，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，决定本机关将于2019年6月13日组织实施强制拆除，请在强制拆除之日前，自行清理存放于该违法建筑内的财物。原告袁园不服，向被告绥中县人民政府提出复议申请，被告绥中县人民政府于2019年8月14日作出绥府复决字（2019）23号复议决定书，认定被申请人绥中县前所镇人民政府作出的前强拆字（2019）第017号《强制拆除执行决定书》未对申请人的合法权益造成侵害，申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，决定驳回原告袁园的复议申请。 原告袁园诉称：原告及其丈夫吴骄是辽宁省绥中县的农民，持有合法的经营手续和营业执照采购供应成员种植的生产产品资料，销售种植产品，其投资成员出资额为100万元人民币，因业务发展的需要原告于2016年在自家有正规产权房屋登记证的院内及承包地上建成了914平方米的建筑，用于储藏农经作物产品。2019年6月10日，被告突然作出了强制拆迁（2019）第017号《强制拆除执行决定书》，并于2019年6月19日向绥中县人民法院申请了强制执行，原告知情后立马要求申请行政复议，但被告一以行政复议期间不影响强制执行为由，申请法院实施了强制拆除。被告一视人民的合法财产于不顾，既没有清点场所内的物品，更没有公证处对物品的任何诉保措施，当场仅一项收购的玉米就损失了40吨之多，造成了原告损失十分严重，被告一作出的拆除决定违法，具体理由如下：一、被告一强制拆除各项手续严重违法。1、被告一责令停止违法行为通知书【2016】362号的当事人名称为袁媛；2、被告上报给绥中县国土资源局文件由该局下发的编号（2016）362号《行政处罚决定书》是袁媛；3、行政处罚告知书的当事人还是袁媛。被告一曾多次下发了主体错误的行政手续，从来没有通知到真实的房屋土地所有人，营业执照的法人，辽宁省村镇房屋所有权登记表、××村镇房屋丈测核实证明书所有权人、房屋契约书的所有人、房地产标识书的所有权人，中华人民共和国税收通用完税证的所有人，以上材料的主体名称均为吴骄。而被告下发的文书上的任何手续都是袁媛。这样属于主体违法，同时也剥夺了吴骄各种诉讼、申辩、复议、陈述的权利。民法立法的原则是“相对性原则”，下发了姓名完全不符的文件过于草率。此案真实的当事人、法人、产权人、完税人等都是吴骄，这是无可非议的。被告多次听证、告知、陈述、申辩、送达都没有一次通知过吴骄。这是房屋拆迁的必要程序。没有找到真正的当事人，就擅自拆除，属于拆错了的房屋，造成了不可弥补的损失。遗漏法律文书主体，程序违法，必然会导致实体的严重错误。二、原告并未违法占地，原告合法使用院内用地和相应的承包地。早在2014年原国土资源部、农业部就曾发布了《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，经过自然资源部的确认，该通知应将在今后很长的一段时间内有效。《通知》告知我们为了适应现代化农业发展，促进设施农业健康发展，需要进一步完善现行的设施农业政策，规范用地管理。设施农业地具体划分为生产设施用地、附属设施用地及配套设施用地。据此在农业地上建立的房屋设施是合法的。《通知》给出了清晰的答案，因为《通知》中的直接用于设施农业项目的辅助生产设施用地第三条……，由于农业专业大户、家庭农场，农村合作社，农民企业等从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地包括晾晒场、粮食和农资存放场所。上述的生产措施、附属设施和配套设施直接用于农业生产所占用的农业地，将按照设施农用管理，不需办理农用地转批手续。1、原告所用地是自家院内及相应的承包协议用地，有承包合同，也是权利义务对等的真实意思表示，原告已经取得了符合法律规定的相应地块的合法使用权。2、原告已经取得了合法的营业执照，并经绥中县工商局市场监督局验收合格后下发的营业执照，经营的也是农业农村粮食种植专业合作项目。3、原告用地是自家院地和承包地进行的建设，在农村家家都有农院，这种建筑情形全国都基本雷同。4、原告建成后多年来没有收到过任何行政手续，《行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为在2年内未被发现或只罚款没拆除的不再给予行政处罚……。根据这一规定，即使是违章建筑也不适用强拆。5、原告在没有接到任何行政手续的情况下，被告就给予强拆，所有物品受到损失，严重侵犯了原告的权益，冒然出具的所谓的“袁媛”这种行为和强拆纯属于滥用职权之嫌。 原告认为我们国家是比较完整的“成文法”的法制国家，“成文法”的司法原则是法定原则，凡事都应该按照法律规定的程序进行操作、评论、确定当事人的权利和义务，而绝不能游离于法律之外，无限度的行使自由裁量权。三、被告二明知被告一的行政行为违法，一味维持，纵容被告一的违法行为，属于事实认定不清，法律适用错误，其所作的行政复议决定书应当予以撤销。被告一遗漏主体当事人，程序严重违法，必然导致实体不公正。诉至法院，请求确认强制拆除执行决定违法、撤销行政复议决定书、判令被告赔偿经济损失。 被告绥中县前所镇人民政府辩称：原告所诉无事实及法律依据。答辩人做出的前改字（2019）第017号《强制拆除执行决定书》并未执行。不存在对原告权利的侵害。原告不是前所镇何家村村民，无权占用耕地进行建筑。答辩人拆除的是对原告违法占地上的建筑物进行拆除，其职权依据来源是绥中向人民政府的强制执行委托书，执法依据绥中县人民法院（2019）辽1421行审184号行政裁定书和绥土罚字（2016）362号国土行政处罚决定书，与原告从事何种经营业务无关，执行的是绥土罚字（2016）362号国土行政处罚决定书决定的内容而非原告所述强制拆迁前改字（2019）第017号《强制拆除执行决定书》，绥中县人民法院也是依据绥土罚字（2016）362号国土行政处罚决定书作出的（2019）辽1421行审184号行政裁定书。绥土罚字（2016）362号国土行政处罚决定书处罚的是914平方米上的圈院地面硬化物建筑的彩钢棚并不涉及有照房屋问题。为此不存在剥夺吴骄诉权、复议权等问题，况且吴骄本人也未提出异议。对原告的处罚和执行不违反民法的相对性原则，违章建筑是原告所建有国土部门的谈话笔录和原告在国土部门缴纳罚款的证据，足以证明违法的相对人为原告,原告的土地承包协议为“袁媛”，原告自任是本人承包。原告无论是自家承包地还是协议用地均都是农用地，未经有关部门批准不得改变土地性质。没有性经审批手续进行建设是违法建筑，对其依法强制拆除并无不当。另原告的违章建筑行为是2016年9月实施的，绥土罚字（2016）362号国土行政处罚决定书，违法处罚行为未超二年，而且原告造成的违法状态持续延续存在，故对原告的违章建筑依法应予以强制拆除。综上，对原告违章建筑依法强制拆除并无不当，请法院依法裁判。 被告绥中县人民政府辩称：绥中县人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。我政府具有行政复议审查职权，作出的复议决定程序合法，原告因不服前所政府于2019年6月10日作出的强制拆除执行决定书（前所拆字［2019］第017号），于2019年6月19日提出复议申请，我政府于同日决定受理并作出《行政复议答复通知书》（绥府复答字〔2019〕23号），要求前所政府在10日内提出书面答复及证据材料。前所政府于7月3日向我政府提交书面答复意见、证据及法定代表人身份证明、授权委托书等材料。依照行政复议法第二十二条之规定，我政府采取书面审查的方式审查此案。经审查前所政府作出的强制拆除执行决定并未对原告的合法权益造成侵害。原告的行政复议申请不符合行政复议法实施条例规定的受理条件，经县主要领导审签同意，决定驳回原告的行政复议申请。2019年8月14日作出《绥中县人民政府行政复议决定书》（绥府复决字〔2019〕23号），并分别于8月14日、15日向前所政府、原告送达上述法律文书。鉴于相关法律文书已向双方当事人依法送达，我政府于8月16日结案。我政府对行政复议申请的审查及作出决定均严格执行复议法规定的法定期限且复议程序符合法律规定。原告袁园系绥中县西甸子镇涝豆洼村大涝豆屯村民，原告与吴骄系夫妻关系，原告与其丈夫均不是绥中县××所镇何家村村民。2016年9月原告在前所镇何家村的集体土地（属于林地）内圈建院墙914平方米，绥中县国土资源局（以下简称国土局）在例行工作巡查中发现此违法问题。在国土局于2016年10月14日对原告进行询问时，原告承认是2016年9月建的院墙，土地是由何家村村民赵红军、吕长柏、张士忠三户转包来的承包地，准备用于收购玉米做场地。国土局于2016年11月21日对原告作出行政处罚决定〔（2016）362号〕，绥中县人民法院于2019年6月20日作出行政裁定书〔（2019）辽1421行审184号〕，该裁定书裁定“准予强制执行绥中县自然资源局于2016年11月21日作出的绥国土罚字（2016）362号国土行政处罚决定。由绥中县人民政府组织实施。”2019年3月15日经绥中县市场管理局许可，原告丈夫吴骄办理绥中县前所镇众盈粮食种植专业合作社营业执照，该合作社法定代表人是吴骄，住所地绥中县××所镇何家村，业务范围为组织采购、供应成员种植粮食所需的生产资料等3项业务，同时在营业执照上注明，依法需经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。原告除存在上述非法占地行为外，还存在建设房屋（库房）、地面硬化等违法行为。据2018年度绥中县土地卫片遥感监测二批次违法占耕地图斑信息表显示（序号53、监测图斑编号369），原告占用耕地面积2.1亩，其中包括基本农田0.1亩。另外，原告与前所镇何家村张红军等3户村民于2016年9月11日所签订的土地承包协议书中写明的承包人是袁媛。原告虽然由何家村村民流转了土地经营权，但仍应遵守农村土地承包法的规定，即不得擅自改变土地的农业用途，给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境。并不存在原告从事设施农业经营问题。原告登记注册的绥中县前所镇众盈粮食种植专业合作社成立于2019年3月，原告的违法占地行为发生于2016年9月。原告占地行为发生时并未成立合作社。原告合作社并不属于设施农业范畴，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。但原告并未提供有关批准、备案手续。原告的违法行为并不存在追诉时效的问题，原告称其违法行为不受两年追诉时效的限制，有悖法律精神。各乡镇人民政府有权依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”按照自然资源部办公厅于2019年3月19日制定的《关于开展2019年卫片执法工作的通知》（自然资办发〔2019〕26号）要求，原告的非法占地问题列入执法清理范围。针对原告的非法占地建房屋和圈院墙及硬化地面行为，2019年5月12日，前所政府依据城乡规划法第六十四条、第六十五条之规定，对原告作出《前所镇人民政府责令停止建设、限期改正通知书》（前改字［2019］第017号），责令原告立即停止上述行为，在3日内改正违建行为，自行拆除、恢复原状，原告拒签该通知书；同日前所政府对原告作出《前所镇人民政府责令拆除事先告知书》（前告字［2019］第017号），该告知书告知原告享有听证、陈述及申辩的权利，原告拒签该告知书。2019年5月16日，前所政府对原告作出《前所镇人民政府限期拆除催告书》（前限拆催字［2019］第017号），责令原告自行拆除违章建筑，原告拒收该催告书。2019年6月10日，前所政府对原告作出《前所镇人民政府强制拆除执行决定书》（前强拆字［2019］第017号），决定于2019年6月13日对原告的违法建筑物实施强制拆除。后因原告申请行政复议，前所政府在复议答复书上明确表示暂缓对上述强制拆除执行决定书的执行。鉴于绥中县人民法院行政裁定书〔（2019）辽1421行审184号〕赋予绥中县人民政府组织实施拆除违法建筑的司法权限，绥中县人民政府于2019年6月30日委托前所政府执行绥中县法院裁定书，对于国土局行政处罚的第一项部分即责令返还非法占用的土地，拆除在非法占用土地新建的建筑物和其他设施，由前所政府执行。前所政府于6月30日至7月4日期间予以拆除。另外，需要说明的是，前所政府的前述拆除行为属于受县政府委托执行法院司法裁判行为，按照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款七项的规定，属于协助执行行为，是司法行为的延续。前所政府的强拆决定并未侵犯原告的合法权益，前所政府的强拆决定作出后迄今为止并未实际执行。原告一并起诉我政府显然违反法律程序，原告不能将行政机关和复议机关作为共同被告一并起诉。原告一并起诉我政府缺乏法律依据且违反法律程序。 经审理查明：原告袁园系绥中县西甸子镇涝豆洼村大涝豆屯村民，原告与吴骄系夫妻关系，原告与其丈夫均不是绥中县××所镇何家村村民。2016年9月因在前所镇何家村建院墙占地，原绥中县国土资源局于2016年11月21日对原告作出（2016）362号行政处罚决定，该行政处罚经绥中县人民法院非诉审查，绥中县人民法院于2019年6月20日作出行政裁定书（2019）辽1421行审184号准予执行行政裁定书，该裁定书裁定“准予强制执行绥中县自然资源局于2016年11月21日作出的绥国土罚字（2016）362号国土行政处罚决定，由绥中县人民政府组织实施。 被告绥中县前所镇人民政府于2019年6月10日对原告袁园作出前强拆字（2019）第017号。认定原告袁园在指定期限内未自行拆除在前所镇何家村非法占地建设的房屋和圈院及地面硬化，决定将于2019年6月13日组织实施强制拆除，请在强制拆除之日前，自行清理存放于该违法建筑内的财物。原告袁园不服该强制拆除执行决定向被告绥中县人民政府提出复议申请，被告绥中县人民政府于2019年8月14日作出绥府复决字（2019）23号复议决定书，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，以不符合受理条件为由驳回原告袁园的复议申请。 认定上述事实有责令拆除事先告知书、限期拆除催告书、绥中县国土资源局的卷宗、绥中县人民政府文件、遥感检测违法占地耕地图斑信息表、（2019）辽1421行审184号人民法院行政裁定书、强制执行委托书；被告绥中县人民政府证据清单、证据1-14案件受理情况、证据15-29答复情况、证据30-53复议承办机构调取国土卷宗、证据54-57复议送达情况；房屋买卖协议及房屋所有权证、房屋所有权登记表、营业执照、责令停止建设期限改正通知书、责令拆除事先告知书、限期拆除催告书、强制拆除执行决定书复印件、光盘一张、U盘，以及各方当事人法庭陈述等证据，前述证据均经法庭质证，载卷为凭。 本院认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一百三十三条、行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。被告绥中县人民政府于2019年8月14日作出的绥府复决字（2019）23号复议决定，以不符合受理条件为由驳回申请人袁园提出的行政复议申请。该复议决定，并不属于维持原行政行为的复议决定，是对不予受理的补充，故不符合经过复议维持的行政诉讼的立案条件。原告袁园在行政复议程序中系复议申请人，复议申请人对驳回行政复议申请的复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼（管辖法院为中级人民法院）。本案无法对原告进行相关法律释明，理由是为了保障原告自由选择其针对复议行为或者原行政行为的诉权，或者通过其他救济方式予以权利救济的选择权。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第二项、第一百零一条第一款第二项、第一百三十三条之规定，裁定如下： 驳回原告袁园的起诉。 案件受理费50元，退回原告袁园。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省葫芦岛市中级人民法院。 审 判 长  刘恩来 人民陪审员  樊一波 人民陪审员  金雨杰 二〇一九年十月二十五日 书 记 员  张月美