山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁08行终310号 上诉人（原审原告）宋某，男，汉族，1970年6月19日出生，住山东省曲阜市。 上诉人（原审原告）孔某，女，汉族，1973年1月20日出生，住山东省曲阜市。 被上诉人（原审被告）曲阜市人民政府，住所地曲阜市春秋路1号。 法定代表人彭照辉，市长。 委托诉讼代理人***，山东鲁都律师事务所律师。 原审第三人曲阜市小雪街道办事处，住所地曲阜市小雪街道北雪村。 法定代表人张桂森，主任。 原审第三人曲阜市小雪街道石家村村民委员会，住所地曲阜市小雪镇石家村2号（大成路西100米）。 法定代表人张涛，村主任。 上诉人宋某、孔某因与被上诉人曲阜市人民政府（以下简称曲阜市政府）、原审第三人曲阜市小雪街道办事处（以下简称小雪街道办）、原审第三人曲阜市小雪街道石家村村民委员会（以下简称石家村委会）确认强制拆除房屋行为违法一案，不服邹城市人民法院（2019）鲁0883行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理认定，原告孔某与宋某系夫妻关系，曲阜市小雪街道石家村村民；1997年2月19日，原告宋某由姚村迁入石家村。2001年6月，被告曲阜市政府为案外人陈某颁发了曲集用（2001）字第081912010227《集体土地使用证》。2004年，原告宋某、孔某在陈某的宅基地上建设了案涉房屋。2009年4月29日，第三人小雪街道、石家村村委会相关工作人员对陈某宅基地上的房屋及附属物进行丈量登记。2018年9月5日，被告曲阜市政府出具《授权委托书》，授权第三人小雪街道代表市政府全权处理石家村、北兴村、林家村旧村改造房屋征收、补偿、拆除、安置等事宜。2018年10月19日，第三人小雪街道作出曲雪办发[2018]69号《搬迁安置补偿实施方案》，对石家村、北兴埠村、林家村村庄范围内房屋及附属设施进行搬迁，并对相关事项予以公告。2018年12月18日，被告曲阜市政府组建的曲阜市城市建设项目总指挥部对原告孔某作出了《限期拆除通知书》。2019年1月19日，第三人小雪街道组织相关人员将原告宋某、孔某的房屋强制拆除。原告宋某、孔某不服，提起行政诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”、第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。…”之规定，原告宋某、孔某作为案涉被强制拆除房屋的所有人，具有诉讼主体资格。第三人小雪街道于2019年1月19日将原告宋某、孔某建设的案涉房屋强制拆除，原告宋某、孔某于2019年1月24日提起行政诉讼，起诉不超过上述法律规定的六个月的起诉期限。本案争议的焦点：1、曲阜市政府是否为本案适格被告？2、被告曲阜市政府授权委托第三人小雪街道办拆除原告宋某、孔某房屋的行政行为是否合法？关于曲阜市政府是否是本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”之规定，曲阜市政府虽授权第三人小雪街道代表市政府全权处理石家村、北兴村、林家村旧村改造房屋征收、补偿、拆除、安置等事宜，但该授权并没有法律法规及规章的规定，应视为委托，故本案适格的被告为曲阜市政府。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十三条第一款：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；……”，在本案审理过程中，已电话和书面告知原告变更被告，原告宋某、孔某亦同意将本案被告变更为曲阜市政府。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”之规定，小雪街道办、石家村委会虽不是本案适格被告，但同被诉的案涉房屋强制拆除行为有利害关系，应作为本案的第三人参加诉讼。关于被告曲阜市政府授权委托第三人小雪街道拆除原告宋某、孔某房屋的行政行为是否合法的问题。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款第二项规定：农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：……（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。《中华人民共和国土地管理法》(1998修订)第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《山东省人民政府关于加强农村宅基地管理的通知》（鲁政发[2001]89号）规定：三、严格依法审批农村居民宅基用地：农民建房实行一户一宅制。凡年满20周岁、在本村落户的农村公民，可凭身份证按照有关程序申请一处宅基地，宅基地面积标准要符合《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定。村民申请宅基地须经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，由村委会张榜公布。申请宅基地获本村通过的，应依法办理规划选址定点和建设用地审批手续。县级人民政府要简化农民宅基地审批手续，提高宅基地审批工作效率，并依照有关规定办理变更登记手续，发放集体土地使用证。本案中，原告宋某、孔某作为石家村村民，根据上述规定，可按照有关程序申请一处宅基地建住宅，但原告无证据证实其建设的案涉房屋已向石家村集体经济组织或者村民委员会提出了申请并经过批准，故原告宋某、孔某于2004年在案外人陈某的宅基地上所建设的案涉房屋手续并不完善。但是，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条：”在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚”。《中华人民共和国城乡规划法》(2015修正)第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。及《中华人民共和国行政强制法》第十六条第一款：“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。”、第十七条第一款、第三款：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”、第十八条：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……”、第三十四条：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十三条、第四十四条之规定，参照《山东省行政程序规定》第九条、第二十三条等规定，即使原告宋某、孔某所建设的案涉房屋不符合相关法律法规规定，被告曲阜市政府强制拆除原告的房屋也应当依照法定程序履行相关的义务，并给予原告相应的救济权利。被告曲阜市政府没有证据证明强制拆除原告房屋前依法履行了报告批准、作出书面决定、通知当事人到场、制作现场笔录、送达相关文书和告知相关理由依据等义务，也没有告知原告依法享有的权利和救济途径。故被告曲阜市政府委托第三人小雪街道强制拆除原告宋某、孔某的房屋违反了法定程序，依法应予撤销。由于被告曲阜市政府强制拆除原告房屋的行为并不具有可撤销内容，对原告宋某、孔某请求确认被告强制拆除其房屋的行政行为违法，依法予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认被告曲阜市人民政府于2019年1月19日强制拆除原告宋某、孔某建设于案外人陈某曲集用（2001）字第081912010227号宅基地上房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告曲阜市人民政府承担。 上诉人宋某、孔某上诉称，一、案涉房屋属于合法建筑，且上诉人经过案外人陈某唯一继承人的同意在案涉宅基地上建房，并非是二上诉人擅自在他人宅基地上建房，原审法院认定事实错误。二、案涉房屋的合法性问题与本案被上诉人违法拆除案涉房屋没有实际的关联性，一审法院对案涉房屋的合法性作出认定，超越职权。三、案涉房屋不应依据《村庄和集镇规划建设管理条例》、《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）相关规定予以拆除。四、一审法院审判的范围应与上诉人一审起诉的范围相一致，一审法院不应对上诉人未提出的诉讼请求进行审理进而判决。 被上诉人曲阜市政府、原审第三人小雪街道办答辩称，宋某、孔某并不享有合法的宅基地使用权，上诉人的情况不符合有关宅基地政策及建房条件的宅基地院落，不应给予楼房安置。宋某、孔某在案涉宅基地上建房需依法取得宅基地使用权以及相关的建设许可手续，不是仅仅取得其他村民同意即可。答辩人在一审中向法庭提交了《石家村一子(户)一(多)院统计表》一份，证明了经过村民房屋证件验审小组形成的验审，宋某、孔某并不享有合法的宅基地使用权，不应给予楼房安置。因此，在本案中，宋某、孔某是否拥有合法宅基地使用权及建房手续是否合法，成为答辩人是否该对其进行房屋安置的条件和前提，一审法院对该事实进行论述并无不当。 各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。本院同意原审对证据的认定意见及据此认定的案件事实。 本院认为，本案中被上诉人曲阜市政府强制拆除上诉人宋某、孔某房屋未依照法定程序履行相关的义务，亦未告知上诉人宋某、孔某依法享有的权利及救济途径，违反了法定程序，应确认违法。上诉人宋某、孔某提交的《集体土地使用证》，能够证明案涉房屋宅基地使用权登记在案外人陈某名下，上诉人宋某、孔某在上诉状中亦对此项事实予以认可。但上诉人无证据证实其建设的案涉房屋已向石家村集体经济组织或者村民委员会提出了申请并经过批准。原审判决并无不当。上诉人宋某、孔某的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宋某、孔某负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈庆文 审判员  原玉红 审判员  李传平 二〇一九年十月八日 法官助理刘娟 书记员徐冰