广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2019)粤71行审复452号复议申请人（原申请执行人）：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区******。法定代表人：彭某某，主任。委托代理人：朱某某，该委工作人员。被申请人（原被执行人）：吴某某，男，汉族，1984年4月24日出生，住广州市增城区*****************，公民身份号码XXXXXX。被申请人（原被执行人）：吴某祥，男，汉族，1961年9月12日出生，住广州市增城区*************，公民身份证号码XXXXXX。复议申请人广州市国土资源和规划委员会不服原广州铁路运输第一法院（2018）粤7101行审4643号行政裁定，于2019年7月3日向本院提出复议申请，本案现已审查终结。复议申请人广州市国土资源和规划委员会向原审法院申请强制执行其作出的穗增国土规划资罚[2017]290号《土地违法案件行政处罚决定书》（以下简称涉案行政处罚决定），申请执行内容：要求被执行人退还非法占用的159.93平方米土地；限期拆除非法占用的159.93平方米土地上新建建筑物及其他设施，恢复土地原状；缴纳罚款人民币4636.17元。原审法院经审查，案涉处罚决定书载明被处罚人在未取得合法用地手续的情况下，非法占用XX街XX社楼陂（土名）用于房屋建设，建设行为涉及土地面积159.93平方米。本案涉处罚决定书载明的行政处罚内容，即要求被执行人退还非法占用的159.93平方米土地给XX街XX社；限期拆除非法占用的159.93平方米土地上新建建筑物及其他设施，恢复土地原状；并缴纳罚款共计4636.17元。原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”该规定确立了行政处罚程序中的行政机关负责人集体讨论制度，即对情节复杂或重大违法行为进行较重处罚前，应当由行政机关的负责人集体研究，再作出行政处罚决定。考虑到本案中申请执行人作出的行政处罚是退还非法占用土地，拆除建筑物,恢复土地原状和较大金额的罚款，从对被执行人利益影响程度来看，应当属于较重的行政处罚。故申请执行人作出行政处罚决定应当由负责人集体讨论决定。本案申请执行人向原审法院申请执行其作出的行政处罚决定，但未向原审法院提供其对被执行人作出的处罚决定经过了本单位领导集体讨论决定的证据。因此，申请执行人对被执行人作出的处罚决定不符合法定程序，损害了被执行人的合法权益。综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第一款第（三）项和最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第九十五条第（三）项的规定，裁定不准予强制执行申请执行人作出的穗增国土规划资罚[2017]290号《土地违法案件行政处罚决定书》。复议申请人广州市国土资源和规划委员会不服原审裁定，向本院复议称,原审裁定认定事实不清，适用法律错误。被申请人吴某某、吴某祥未经批准擅自在广州市增城区******天合社楼陂（土名）的土地进行房屋建设的事实清楚，吴某某、吴某祥亦承认其未取得合法的用地手续。该委作出涉案行政处罚决定亦履行了法定程序,并在法定期限内向原审法院申请强制执行，符合相关法律规定。原审裁定以未提供对被申请人作出处罚决定经过本单位领导集体讨论决定的证据为由不予执行，缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款之规定，情节复杂或者重大违法案件应指案件情况复杂、违法情节严重、涉案人员较多、涉案金额大、社会影响严重的案件，本案不存在前述情形，不属于“情节复杂或者重大违法行为”，不适用该条款，该委作出涉案行政处罚决定前已经过执法部门的集体讨论，程序合法。综上，该委请求法院撤销原审裁定，准予执行涉案行政处罚决定。被申请人吴某某、吴某祥陈述称，涉案土地系1995年3月5日由XX街XX社集体统一分配、统一安排的宅基地，被申请人在涉案地段建设房屋系经增城区荔城街道办同意，为妥善解决三联村天合社蕉冚（土名）柑桔厂“威华项目”历史遗留的土地争议问题作为交换条件，同意为天合社村民按一户一宅原则建设村民住宅的政府行为，有《关于妥善处理好三联村天合社历史遗留问题的说明》等资料予以证明。在建设过程中，被申请人与合作社达成协议，向天合社以“赞助”名义向合作社缴纳了人民币12042元以获取合作社的认可。由于现实原因，农村宅基地建设房屋一般都无法办理完整的审批手续，在增城是以《用电申请审批表》作为建房审批手续，被申请人在《用电申请审批表》中已获得三联村委会、荔城街道办新农办以及城管的同意。被申请人在涉案地块建设房屋属于一户一宅情形，不存在非法占用土地的情形。在复议申请人对被申请人进行询问时，其工作人员存在修改询问时间、询问笔录时间早于行政处罚决定时间、骗取被申请人签名等程序违法行为，且涉案房屋周边其他村民均有新建房屋，只有两被申请人受到了行政处罚，明显属于选择性执法，于法不公。综上，请求法院驳回复议申请人的复议申请。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。另查明，2015年6月26日，荔城街道办事处出具《关于妥善处理好三联村天合社历史遗留问题的说明》，载明为妥善解决三联村天合社蕉冚（土名）柑桔场“威华项目”历史遗留问题，加快推进“三旧改造”项目建设，在天合社同意签订解决该历史遗留问题协议书的前提下，该街道办对如下几项事宜妥善处理：1.同意该社村民在三联村楼陂（土名）该社原规划安排好的宅基地上按“一户一宅”原则建设村民住宅；2.2015年12月底前帮助该社建设好村道并完善下水道及消防栓；3.完善村民住宅自来水、用电开通手续。2018年3月14日,荔城街三联村民委员会出具两份《证明》，称位于荔城街三联村三联路48-2号房屋（土名：楼陂），为天合社集体统一分配的宅基地，该村天合社村民吴某祥、吴某某各拥有面积为80平方米的房屋产权，符合一户一宅要求。另，被申请人提供的现场照片显示，涉案地块现建有一栋二层高房屋框架，涉案房屋周边均硬底化建设有房屋及村道。以上事实有《关于妥善处理好三联村天合社历史遗留问题的说明》、《证明》及现场照片予以证明。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第一款规定，“被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）实施主体不具有行政主体资格的；（二）明显缺乏事实根据的；（三）明显缺乏法律、法规依据的；（四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。”本案中，复议申请人以被申请人吴某某、吴某祥未经批准非法占用XX街XX社楼陂（土名）159.93平方米土地进行农村住宅建设为由作出涉案行政处罚决定，但根据相关证据显示，被申请人吴某某、吴某祥存在一户一宅的可能，且涉案地块周边均建设有众多房屋及硬底化村道。在复议申请人未对该事实予以查明的情况下，如强制拆除将可能影响被申请人家庭基本的居住权，故对复议申请人的强制执行申请，不宜准予强制执行。至于涉案行政处罚决定作出过程中的负责人集体讨论，属于行政机关的内部审查程序。涉案行政处罚决定作出前是否经过行政机关负责人集体讨论研究不影响被申请人违法用地事实的认定，不属于“明显违法”的情形。原审裁定以未提供对被申请人作出处罚决定经过本单位领导集体讨论决定的证据为由不准予强制执行涉案行政处罚决定处理不当，本院予以指正。综上，原审法院裁定不准予执行涉案行政处罚决定虽理由不当，但处理结果正确，本院予以维持。对复议申请人的请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第二款的规定，裁定如下：驳回复议申请，维持原裁定。本裁定送达后即发生法律效力。审判长  杨立志审判员  杨 芳审判员  石晓利二〇一九年九月三十日书记员  陈土飞