江西省新干县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣0824行初45号 公益诉讼起诉人新干县人民检察院，住所地江西省新干县金川镇川琴路27号,统一社会信用代码113610240148260573。 法定代表人刘崇幼，检察长。 出庭检察人员彭文峰，该院检察官。 出庭检察人员曾红珍，该院检察官。 出庭检察人员陈佳，该院检察官助理。 出庭检察人员李梦瑶，该院检察官助理。 被告新干县自然资源局，住所地江西省新干县川南东路2号,统一社会信用代码11361024014826532X。 法定代表人陈小军，局长。 委托代理人杜新强，江西赣泰律师事务所律师。 委托代理人王毅，江西赣泰律师事务所律师。 公益诉讼起诉人新干县人民检察院诉被告新干县自然资源局不履行国有土地出让监管职责一案，于2019年6月12日向本院提起诉讼。本院于2019年6月14日立案后，于2019年6月14日向新干县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年9月4日，被告新干县自然资源局以涉案土地已在通过诉讼途径收回，案件协调需要一定时间为由，向本院申请中止诉讼，本院经审查，于2019年9月5日裁定中止诉讼。2019年12月9日，因中止诉讼原因已消除，本院于2019年12月18日恢复诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月25日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人新干县人民检察院检察长刘崇幼，检察官彭文峰、曾红珍，检察官助理陈佳、李梦瑶，被告新干县自然资源局法定代表人陈小军及其委托代理人杜新强、王毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人新干县人民检察院诉称，江西泓春制药有限公司（以下简称泓春公司）是一家中药材初加工、销售的企业，法定代表人陈坚。2016年2月19日，该公司通过网上竞拍获得位于新干县河西绿色科技照明产业园DDH2016001号地块的国有建设用地使用权。同年2月29日，该公司与新干县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（编号：36082420160219G003），合同约定，DDH2016001号地块面积为111009.2平方米，成交价为10656900元，定金3200000元，受让人（泓春公司）应在合同签订之日起20日内一次性付清国有建设用地使用权出让价款，逾期按迟延支付款每日1‰缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人（新干县国土资源局）催交后仍不能支付出让价款的，出让人有权解除合同等。泓春公司除了在竞拍土地时交纳保证金3200000元（合同中约定为定金）外，未按合同约定缴清剩余的7456900元土地出让金。2016年5月23日，新干县国土资源局发出《催缴通知书》，但泓春公司仍未交纳剩余土地出让金及滞纳金，新干县国土资源局对此未依法进一步采取有效措施催缴土地出让金，或将DDH2016001号地块收回，且泓春公司在DDH2016001号地块上建成的两栋建筑物均未办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》等，致使国家利益受到侵害。对新干县国土资源局怠于履行职责的行为，公益诉讼起诉人于2018年4月12日发出干检行建【2018】1号《检察建议书》，要求其依法履行职责，采取有效措施向泓春公司催缴出让金、相应违约金、土地闲置费或者按照法律规定，收回国有建设用地使用权，以免造成国有资产流失等，同时要求其在收到检察建议书后二个月内书面回复。2018年5月31日，新干县国土资源局复函：县政府成立了工作组，具体负责本案地块的收回，泓春公司也同意县政府收回该地块，但应实行有偿收回，并退回已缴纳的土地出让金320万元等。2019年5月5日、8日，新干县检察院分别到新干县工业园区管理委员会及现场调查了解情况，发现DDH2016001号地块的使用权仍未收回，且7456900元土地出让金及滞纳金也未缴清，国家利益处于持续受到侵害的状态。 2019年1月22日，新干县委发出《新干县机构改革实施方案》的通知，将新干县国土资源局的职责以及新干县城乡建设局规划职责、新干县水利局水资源调查和确权登记管理职责、新干县林业局森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建新干县自然资源局，不再保留新干县国土资源局。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，县级以上政府土地管理部门是收缴土地出让金的职能部门，被告作为收缴土地出让金的义务机关，有义务收缴剩余的土地出让金，避免国有资产流失；同时，根据新干县国土资源局与泓春公司签订的合同约定，被告应当采取有效措施督促泓春公司缴纳土地出让金，或者确认该公司竞得结果无效，并对保证金（定金）作出不予退还的处理。 综上，被告存在不依法履行职责的情况，且因为被告不依法履行职责，导致存在国有资产流失风险，国家利益受到损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款之规定，向法院提起行政公益诉讼，请求：1.确认被告新干县自然资源局未依法全面履行对新干县河西绿色科技照明产业园DDH2016001号地块出让监管职责的行政行为违法；2.判令被告新干县自然资源局继续依法履行对新干县河西绿色科技照明产业园DDH2016001号地块出让监管职责。 公益诉讼起诉人新干县人民检察院为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1.《新干县委办公室、县政府办公室关于印发〈新干县机构改革实施方案〉的通知》、新干县自然资源局《统一社会信用代码证书》，证明2019年1月22日，新干县机构改革后，新干县国土资源局的职责被整合到县自然资源局，作为县政府工作部门，履行辖区内土地行政管理职责，被告的主体资格； 2.《国有建设用地使用权出让合同》（编号：36082420160219G003），证明2016年2月29日，新干县国土资源局与江西泓春制药有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定，出让土地为新干县河西绿色科技照明产业园DDH2016001号地块，面积为111009.2平方米，成交价为10656900元，定金为3200000元；受让人（江西泓春制药有限公司）应在合同签订之日起20日内一次付清国有建设用地使用权出让价款，若不能按时支付出让价款，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的千分之一缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人（新干县国土资源局）催交后仍不能支付出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金等内容； 3.新干县国土资源局《关于DDH2016001地块相关情况的说明》、《催缴通知书》及《2016年新干县国有建设用地使用权出让情况表》，证明新干县国土资源局于2016年5月23日发出《催缴通知书》，要求江西泓春制药有限公司于2016年7月21日前缴清剩余土地出让价款及滞纳金，但是截至2018年3月26日，江西泓春制药有限公司仍未按合同的约定缴清剩余的7456900元土地出让金及滞纳金； 4.新干县人民检察院《立案决定书》、《检察建议书》、《送达回证》以及新干县国土资源局《关于新干县检察院检察建议书的回复》，证明公益诉讼起诉人对被告怠于履行职责的情况已发出诉前检察建议，被告也已复函本院，本院就此案已依法履行诉前程序，符合提起行政公益诉讼的条件； 5.新干县工业园区管理委员会《关于江西泓春制药有限公司土地情况说明》、2019年5月8日的现场照片，证明江西泓春制药有限公司至今仍未缴清DDH2016001地块的土地出让金，且DDH2016001地块也未被收回，被告未完全依法履行职责，致使国家利益持续受到侵害； 6.新干县住房和城乡建设局《情况说明》，证明DDH2016001地块上建成的两栋建筑物均未办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。 被告新干县自然资源局辩称，一、2016年2月19日，泓春公司通过网上竞拍获得位于新干县河西绿色科技照明产业园的DDH2016001号地块国有建设用地使用权。2016年2月29日，泓春公司与县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同签订后，泓春公司未按约定支付剩余7456900元土地出让金。2016年3月21日县国土资源局向泓春公司发出《催缴通知书》要求泓春公司缴清剩余土地出让金及从2016年3月21日开始每日迟延支付款项的1‰违约金。截止2016年5月23日，泓春公司仍未缴纳，同日，县国土资源局向泓春公司发出《催缴通知书》要求泓春公司缴清剩余土地出让金7456900元及从2016年3月21日开始每日迟延支付款项的1‰违约金并告知如届时不能缴清，将根据相关规定和合同约定依法解除合同等。泓春公司一直未缴纳剩余土地出让金及违约金，且在未取得《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的情况下，在涉案地块上违规建成两栋建筑物。2017年3月8日，泓春公司向新干县人民政府提交《关于江西泓春制药有限公司请求县人民政府重新收回的报告》，请求县政府重新收回该地块；二、答辩人在2018年3月26日向县人民政府提出解除《出让合同》，没收定金，收回该地块的整改建议。2018年4月12日，在收到《检察建议书》后，答辩人高度重视，向县委、县政府主要领导汇报此事，会同新干县工业园区管委会多次和泓春公司沟通该地块收回事宜，2018年5月31日，新干县国土资源局向新干县人民检察院提交了《关于新干县检察院检察建议书的回复》。为了解决泓春公司该地块收回问题，新干县人民政府成立了工作小组具体负责该宗地收回处置事宜。答辩人在工作小组的领导下积极工作、沟通，由于泓春公司要求政府有偿收回，答辩人和泓春公司多次沟通，但一直没有达成该地块回收协议；三、在收到行政公益诉讼起诉状后，答辩人高度重视，于2019年6月25日以建设用地使用权出让合同纠纷向新干县人民法院起诉，要求解除出让合同，收回该地块。2019年12月9日，新干县人民法院判决解除答辩人与泓春公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，并判令泓春公司在判决生效后三十日内将涉案的DDH2016001土地返还给答辩人。综上，由于各种原因，在行政公益诉讼起诉前，答辩人没有收到涉案土地剩余土地出让金及违约金，存在国有资产流失和国家利益受损风险；在行政公益诉讼期间，答辩人依法履行法定职责，起诉了泓春公司，法院已判令解除出让合同并收回案涉地块国有建设用地使用权，让国家和社会公共利益不再处于受侵害状态。答辩人愿意接受包括检察机关等的监督，从而促进答辩人更好的履行法定职责，请法院依法裁判，维护国家利益。 被告新干县自然资源局为证明其主张，在举证期限内向本院提交了以下证据： 1.《国有建设用地使用权成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《关于江西泓春制药有限公司请求县人民政府重新收回的报告》，证明被告依法出让土地并签订《国有建设用地使用权出让合同》，履行土地出让监管职责； 2.《催缴通知书》（2016年3月31日和2016年5月23日各一份）两份、《关于DDH2016001地块相关情况的说明》、《关于新干县检察院检察建议书的回复》、新干县人民法院《接收材料证明》，证明被告依法催缴土地出让金、履行土地出让监管职责； 3.新干县人民法院（2019）赣0824民初1416号民事判决书，证明县自然资源局依法通过诉讼解除《国有建设用地使用权出让合同》并收回案涉地块国有建设用地使用权，依法履行土地出让监管职责。 经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提交的六组证据的真实性、合法性、关联性均无异议；对第三组、第四组、第五组、第六组证据的证明力有异议，认为第三组证据表明被告履行了自己的职责，第四组证据只能证明检察机关履行了诉前程序，但不能证明符合提起行政公益诉讼的条件，第五组证据园区管委会不是职能部门，但是受县人民政府委托行使了职责，第六组证据不能证明被告存在怠于履行或不履行职责行为。 对被告新干县自然资源局提交的三组证据中，公益诉讼起诉人对该三组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明力有异议，认为上述三组证据只能证明被告履行了一定职责，但不能证明被告依法全面履行了职责。 本院对上述证据认证如下：被告对公益诉讼起诉人提交的六组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以确认，对其证明力，将结合其他证据予以综合认定；对被告提供的三组证据，公益诉讼起诉人对其真实性、合法性和关联性均不持异议，本院予以确认，对其证明力，本院将结合其他证据予以综合认定。 经审理查明，泓春公司系新干县招商引资企业，于2015年2月9日注册成立。2016年2月19日，泓春公司通过网上竞拍获得新干县河西绿色科技照明产业园DDH2016001号地块国有建设用地使用权。同年2月29日，泓春公司与新干县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（编号：36082420160219G003），合同约定，DDH2016001号地块面积为111009.2平方米，成交价为10656900元，定金3200000元，受让人（泓春公司）应在合同签订之日起20日内一次性付清国有建设用地使用权出让价款，若不能按时支付出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不能支付出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失等内容。合同签订后，泓春公司实际交纳保证金321万元，对剩余土地出让金未按约定交纳。 2016年3月21日，新干县国土资源局向泓春公司发出《催缴通知书》，要求泓春公司缴清剩余土地出让金及从2016年3月21日开始每日迟延支付款项的1‰违约金；同年5月23日，新干县国土资源局再次向泓春公司发出《催缴通知书》，并告知如未缴清，将根据相关规定和合同约定依法解除合同等，但泓春公司一直未缴纳剩余土地出让金及违约金等。另外，泓春公司在未取得《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》的情况下，在涉案的DDH2016001号地块上违规建成两栋建筑物。 2017年3月8日，泓春公司向新干县人民政府提交《关于江西泓春制药有限公司请求县人民政府重新收回的报告》，请求县政府重新收回该地块，但要求政府承担并支付泓春公司在该项目上的所有投资费用。2018年3月26日，新干县国土资源局就涉案土地向新干县人民政府提出两项整改措施，1.再次向泓春公司发出催缴通知，要求泓春公司在2018年3月31日前缴清剩余土地出让金及滞纳金；2.如届时不能缴清，由新干县国土资源局根据相关规定和合同约定，解除出让合同，没收保证金，重新组织出让等，但未最终落实。 2018年4月12日，公益诉讼起诉人新干县人民检察院向新干县国土资源局发出干检行建[2018]1号《检察建议书》，建议其依法履行职责，采取有效措施向泓春公司催缴出让金、相应违约金、土地闲置费等，或者依照法律规定收回国有建设用地使用权，以免造成国有资产流失等。2018年5月31日，新干县国土资源局向新干县人民检察院提交了《关于新干县检察院检察建议书的回复》，载明：县政府成立了工作组，具体负责本案地块的收回，泓春公司同意县政府收回该地块，但要求政府补偿其建厂房投资等费用898万元，并退回已缴纳的土地出让金320万元等。至公益诉讼起诉人提起本案诉讼，泓春公司对拖欠的土地出让金等费用仍未缴交，涉案DDH2016001号地块被泓春公司实际占用。 另查明，2019年1月22日，因机构改革，新干县国土资源局职责全部划归到被告新干县自然资源局，不再保留新干县国土资源局。在新干县人民检察院提起行政公益诉讼后，被告新干县自然资源局于2019年6月25日向本院提起民事诉讼，请求确认与泓春公司签订的国有建设用地使用权出让合同无效。2019年12月9日，本院依法判决解除新干县自然资源局与泓春公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，由泓春公司在判决生效后三十日内返还新干县自然资源局坐落于新干县河西绿色科技照明产业园的宗地编号为DDH2016001号的国有建设用地。 本院认为，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼”，新干县人民检察院在提起公益诉讼前向新干县国土资源局发出了《检察建议书》，至2019年6月12日向本院提起诉讼，被告仍未足额收取出让地块的土地出让金，或将出让土地收回，新干县人民检察院以公益诉讼人身份提起诉讼，符合法定起诉条件。 《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、第六十六条第一款分别规定，“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定，“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”，因此，原新干县国土资源局负有新干县国有土地使用权出让领域的监督管理职责。2019年1月22日，因机构改革，新干县自然资源局承受了原新干县国土资源局的土地行政管理职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”规定，涉案土地出让的监管职责由被告新干县自然资源局继受，本案被告主体资格适格。 本案的争议焦点为被告新干县自然资源局是否履行了对新干县河西绿色科技照明产业园DDH2016001号地块国有土地出让的监管职责。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿”，本案中，原新干县国土资源局与泓春公司签订《国有建设用地使用权出让合同》后，泓春公司未按约支付土地出让金，新干县国土资源局虽进行了多次催缴，但在泓春公司拖延不付的情况下，未进一步依法采取有效措施处理。2018年4月12日，公益诉讼起诉人向原新干县国土资源局发出检察建议后，新干县国土资源局在规定期限内进行了回复，但至公益诉讼起诉人向本院提起行政公益诉讼时，泓春公司拖欠的土地出让金仍未收回，合同亦未解除，国家利益持续处于受侵害状态，因此，应认定新干县国土资源局未依法全面、适当履行监管职责，构成行政不作为。 公益诉讼起诉人向法院提起行政公益诉讼后，被告新干县自然资源局积极采取措施，向泓春公司追缴拖欠的土地出让金，在泓春公司拖欠不缴的情况下，向本院提起民事诉讼。2019年12月9日本院作出一审民事判决，判令解除原新干县国土资源局与泓春公司于2016年2月29日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，由泓春公司在判决生效后三十日内返还新干县自然资源局坐落于新干县河西绿色科技照明产业园的宗地编号为DDH2016001号的国有建设用地。因此，被告新干县自然资源局对涉案土地的收回还应继续履责。 关于公益诉讼起诉人的第一个诉讼请求，即要求确认被告新干县自然资源局未依法全面履行对新干县河西绿色科技照明产业园DDH2016001号地块出让监管职责的行政行为违法，因为确认被告未履行职责违法是判令被告继续履行法定职责的事实基础和前提，公益诉讼起诉人在第二个诉讼请求中已经要求判令被告继续履行对出让土地的监管职责，本院也已确认被告对涉案土地的收回还应继续履责，公益诉讼起诉人该诉请和本院确认的事项，已包含了对被告未履行职责违法行为的评价，故本院对公益诉讼起诉人第一项诉讼请求不再单独予以裁判。 综上所述，公益诉讼起诉人提起本案行政公益诉讼符合法律规定，诉请事实清楚，证据确实充分，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条以及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项之规定,判决如下： 判令被告新干县自然资源局依照法律规定的期限继续履行对新干县河西绿色科技照明产业园DDH2016001号地块出让监管职责。 案件受理费50元（公益诉讼起诉人已预交），由被告新干县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。 审 判 长  聂国昭 审 判 员  罗文小 审 判 员  皮继军 人民陪审员  吴雄峰 人民陪审员  李 亮 人民陪审员  刘卫清 人民陪审员  唐克华 二〇一九年十二月二十六日 法官助理谢园清 书记员林云莲 附本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条……。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 第二十一条人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。 行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。 行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决: (一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施； (二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为； (三)被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行； (四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，判决予以变更； (五)被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，未超越职权，未滥用职权，无明显不当，或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的，判决驳回诉讼请求。 …… 《中华人民共和国土地管理法》 第五条国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。 县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。 第六十六条县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 第六条县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。