广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初4262号 原告：广东高新低碳晶越科技有限公司，住所地广州市中新广州知识城九佛建设路333号109室，统一社会信用代码914401165659880363。 法定代表人：王青山，职务：董事长。 委托代理人：郭玉臣，广东南方福瑞德律师事务所律师。 被告：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会），住所地广州市越秀区吉祥路80号，统一社会信用代码11440100MB2C91103Q。 法定代表人：彭高峰，职务：局长。 委托代理人：匡杨。 委托代理人：丁振凯，广东法丞律师事务所律师。 原告广东高新低碳晶越科技有限公司（以下简称高新低碳公司）不服被告广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）征缴土地闲置费决定一案，于2018年8月7日向本院起诉，本院于2018年8月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年9月18日公开开庭审理了本案。原告高新低碳公司的委托代理人郭玉臣，被告市规划资源局的委托代理人匡杨、丁振凯到庭参加诉讼。后因本案需以其他案件的审理结果为依据，因此本院于2018年11月9日作出（2018）粤7101行初4262号行政裁定，裁定中止本案诉讼。现因中止的原因消除，本案于2019年8月恢复审理。本案现已审理终结。 原告高新低碳公司诉称，一、被告作出的征缴土地闲置费决定认定事实错误，认定依据与事实不符。广州市国土资源和房屋管理局与我方于2012年5月21日签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：穗国地出合440116-2012-000015号，合同电子监管号：4401162012Ｂ00298），公开出让坐落于广州开发区，地块编号为xxxxxxx，面积为58973平方米土地，出让价款为35740000元人民币。合同生效后，依约将我方支付的定金7150000元抵作土地出让价款，但出让人未按合同约定时间办理土地使用权交付手续且该地块仍未开始进行平整，严重影响我方项目建设进度。广州市萝岗区人民政府办公室于2012年12月25日作出穗萝府会纪〔2012〕192号《区政府工作会议纪要》中“会议议定事项”第七条也反映出该地块土地平整工作未完成，存在山坟和一户钉子户迁移问题，且金发科技碳纤维项目的临时运输水泥道路贯穿了该地块，工作人员不能进场进行地质勘探和围蔽等工作，导致我方不能依照合同第十六条的约定在2012年11月21日之前开工。故我方行使顺序履行抗辩权向中新广州知识城管理委员会申请延期缴纳剩余的出让金，并征得其同意。此后我方考虑到为开发该土地已订购的相关生产设备等问题，便于2014年6月20日缴清剩余的出让金28590000元，但被告要求我方承担18240420元滞纳金。2014年期间，我方尝试对该土地进行围蔽建设及会同建筑公司实地查看地形，却多次遭到不明村民的阻挡、驱逐。出让人的违约行为及村民的阻挡、驱逐等行为使得我方无法进行项目建设。截至2016年，经我方多次催促，出让人仍未向我方出示任何有关该宗地交付的文件（手续）且该地块当时并不具备土地使用权交付条件。现今，我方因行使顺序履行抗辩权延迟缴纳土地出让金而产生的所谓的滞纳金导致我方无法办理国有土地使用权证，进而无法对该地块报建、设计、动工、开发，被告却认定是因企业原因导致土地闲置，属于事实认定错误。二、被告作出的决定书适用法律错误。首先，该宗地不具备交付条件。根据中新知识城的相关政策及实际的交付条件，该宗地交付时应达到七通一平的条件，《闲置土地处置办法》也规定市、县国土资源主管部门供应土地应当满足：1、土地权利清晰；2、没有法律经济纠纷；3、具备动工开发所需的其他基本条件等。该宗地在《国有建设用地使用权出让合同》生效时存在征地拆迁纠纷、青苗补偿、土地平整及周边市场配套设施不完善等问题，不符合交付条件。其次，我方不存在违约行为。我方得知该地块存在大量征收、补偿矛盾、山坟等问题，曾因行使顺序履行抗辩权申请延期缴纳剩余的土地出让金，最后于2014年全额缴清土地出让金，但出让方经我方多次催促仍未履行合同约定，还要求我方缴纳滞纳金，导致我方无法办理国有土地使用证。根据《闲置土地处置办法》第二十八条规定，应由出让人依法承担违约责任并履行合同约定交付地块给我方，让我方早日领取国有土地使用证。再次，我方至今未签收该地块，出让人没有进行实际交付。根据《闲置土地处置办法》第二条、第二十二条以及《筹建企业动工须知》（注意事项）第一条的规定可知，该块土地不符合“闲置土地”的条件，也没超过动工开发日期，更没有因我方原因拖延施工进度。因此，不能认定按闲置土地处理办法执行。三、涉案决定不具有合理性。我方非因自身原因且没有故意拖延施工进度，而是该宗地不符合交付条件，导致我方不能按约定的动工、竣工投产时限合理安排建设进度，我方既没有违约也不存在闲置土地行为，被告作出涉案决定不具有合理性。综上，请求法院判令：一、撤销被告作出的穗国土规划闲处〔2018〕15号《征缴土地闲置费决定书》；二、本案诉讼费用由被告承担。 被告市规划资源局辩称，一、作出涉案《征缴土地闲置费决定书》所依据的事实及行政决定的程序。2012年5月21日，广州市国土资源和房屋管理局与原告签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：穗国地出合440116-2012-000015号，合同电子监管号：4401162012Ｂ00298），出让地块编号为xxxxxx，地块坐落在广州开发区，面积为58973平方米，地块出让价款为35740000元人民币；合同约定的动工日期为2012年11月21日，竣工日期为2014年5月21日；该合同第六条约定出让人在2012年5月21日前将宗地交付受让人，土地交付条件为现状交付。为督促项目尽快动工建设并投产，广州开发区代企业对ＪＬＧＹ-Ｊ1-2地块进行了土地整理。地块整理完成后，广州开发区企业建设和服务局于2016年4月通知原告办理土地整理完成确认手续，签署《筹建企业地块交付签收表》。但经多次催促，原告拒绝办理相关确认手续。该地块至今未动工建设。因xxxxxx地块涉嫌闲置，我局于2017年9月7日向原告送达《闲置土地调查通知书》，要求原告配合调查并提供相关材料。2017年10月11日，我局对原告就地块建设情况进行了调查，充分听取了原告意见，原告在调查时称其未收地、土地不具备交付条件，并确认未动工建设。我局同时向广州开发区企业建设和服务局等属地职能部门调查了地块建设相关情况，反馈情况为地块未动工建设。根据闲置土地调查所搜集的相关证据，并考虑到原告在闲置土地调查过程中，对土地能否动工建设有不同意见，从充分考虑原告利益，以及充分排除可能存在的影响动工的非原告因素的角度考虑，我局认为至少从2016年4月土地整理完成通知原告办理确认手续起算，至2017年10月30日，xxxx地块已闲置超过1年，且不存在政府原因影响项目动工的情况。我局2017年12月18日向原告送达穗国土规划闲认〔2017〕47号《闲置土地认定书》，认定该地块为闲置土地，闲置原因为企业原因。鉴于涉案地块闲置满1年，我局拟对原告征收土地闲置费，根据《闲置土地处置办法》第十五条规定，我局于2018年3月1日向原告送达《闲置土地处置听证告知书》《闲置土地处置权利义务告知书》，原告收到后提出听证申请。2018年4月13日，我局召开听证会，听取了案件调查人及原告的陈述、申辩，审查了相关证据，并作出听证报告书，结论为听证申请人听证理由不成立。根据《闲置土地处置办法》第十四条规定，我局拟以涉案地块出让价款（35740000元）的20%向原告征收土地闲置费7148000元，在征求了属地相关职能部门的意见，并经广州开发区管委会批准后，我局作出了穗国土规划闲处〔2018〕15号《征缴土地闲置费决定书》，同时告知原告有申请复议和提起诉讼的权利，并于2018年6月6日送达原告。二、作出涉案征缴土地闲置费决定所依据的规定为《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定。三、针对起诉状涉及问题的回应。（一）涉案土地符合交付条件且已交付原告。广州市国土资源和房屋管理局与原告2012年5月2ｌ日签订的涉案《国有建设用地使用权出让合同》第六条约定地块为现状交地，该合同附件4的第五条“土地平整和移交”亦约定“自本合同签订之日起按现状向受让人移交”，该合同并无原告所称“七通一平”或“具备动工开发条件”的土地移交条件。经了解，中新知识城也无关于土地移交条件的政策文件，原告起诉状中所称宗地“不具备交付条件”，与事实不符。按照惯例，签订土地出让合同当日按现状移交土地给受让人的，签订合同即视为已移交土地，不需另行办理土地移交手续。我局认为出让人在2012年5月21日已移交土地给原告。退一万步说，即使在签订涉案土地出让合同时，地块不具备交付及动工条件，但在广州开发区代原告完成地块整理后，该地块已完全符合原告诉状中所主张的交付条件。但广州开发区企业建设和服务局2016年4月通知原告办理土地整理完成确认手续，签署《筹建企业地块交付签收表》时，原告却拒绝办理相关手续。此情况下，土地未动工开发的原因完全在原告，应由原告承担相应的法律后果。涉案土地出让合同约定的动工时间是2012年11月21日。但我局确定地块闲置起算时间并非是按该合同约定，而是从土地整理完成并通知原告确认的2016年4月。从该日期至2017年10月，时间至少有一年零六个月，其中既考虑到原告对土地交付及动工条件的异议，还考虑了给予原告六个月的动工前期准备时间，已经充分考虑了原告利益及其诉求。我局关于该地块闲置时间的认定合法、合情、合理。（二）关于未办理土地使用权证导致地块未能动工问题。原告认为其因延迟支付土地出让违约金而无法办理土地使用权证，导致未能对涉案地块动工开发，该主张与事实不符。是否办理土地使用权证与能否对地块动工并不存在联系，不影响原告对地块的勘察、设计、报批、报建等动工前期工作的推进，也不影响原告对地块的动工建设。经了解，原告从未向属地职能部门就地块动工开发办理过任何报批、报建手续，也未实施过任何实际动工建设行为，地块至今未动工建设的原因在于原告本身无任何动工意愿。综上所述，我局作出的《征缴土地闲置费决定书》合法，请法院驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2012年5月21日，广州市国土资源和房屋管理局与原告签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：穗国地出合440116-2012-000015号，合同电子监管号：4401162012Ｂ00298），约定将位于广州开发区，地块编号为xxxxxx，面积为58973平方米的土地使用权出让给原告，土地用途为工业用地，土地出让金总额为人民币35740000元，按照土地现状交地；涉案地块建设项目应于2012年11月21日前动工，并于2014年5月21日前竣工。 2012年8月21日，中新广州知识城管理委员会作出穗知收文〔2012〕71号《关于延期缴纳土地出让金的批复》，同意原告JLGY-J1-2地块剩余土地出让金人民币2859万元延期至2012年9月20日前缴交。2014年6月20日，原告缴纳该2859万元土地出让金。2017年8月11日，广州开发区企业建设和服务局作出穗开企建函〔2017〕340号《关于协助调查函的复函》，注明：经核查，原告项目于2016年4月完成土地平整，该局于2016年4月将《筹建企业地块交付签收表》传达项目方，要求项目收地并开工建设，但项目方负责人称该宗土地因土地出让滞纳金问题未解决，开发区国土资源和规划局、黄埔区国土资源和规划局停止了项目报建，导致该宗地块不能动工开发建设，拒绝签收土地移交手续，目前该项目未动工建设。2017年8月14日，被告向原告发出《闲置土地调查通知书》，查明涉案地块至2017年8月14日前尚未动工，涉嫌为闲置用地等。被告于2017年10月11日对原告就地块建设情况进行了调查，并制作了《询问笔录》。该笔录中注明原告未收地并认为土地不具备交付条件，确认未动工建设。 2017年12月4日，被告作出的穗国土规划闲认〔2017〕47号《闲置土地认定书》，认定涉案项目应于2016年10月前动工建设，经查，涉案地块至2017年10月30日未动工建设，已送达了《闲置土地调查通知书》。根据《协助调查函》《关于协助调查函的复函》、询问笔录、现场照片、土地出让合同等证据和《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《闲置土地处置办法》第二条、第九条、第十条的规定，认定上述土地为闲置土地，闲置原因为企业原因。原告于2017年12月18日签收上述认定书。 2018年3月6日，被告向原告送达《闲置土地处置听证告知书》及《闲置土地处置权利义务告知书》，告知拟按照土地出让价款的20%征缴土地闲置费，并告知原告有陈述、申辩和申请听证的权利。2018年3月9日，原告作出回函，并申请听证。2018年4月13日，被告组织召开了听证会，并出示了被告拟作出决定的证据；原告认为涉案地块未完成交付，无法办理土地使用证等手续，因此并非原告的原因导致土地闲置，且不应由原告承担土地出让金的滞纳金，等等。 2018年2月2日，被告的下属机构向广州开发区投资促进局、广州开发区企业建设和服务局发出穗开国规函〔2017〕454号《关于征求闲置土地处置决定书意见的函》，征求上述两部门对于向原告征缴土地闲置费的意见。2018年2月，广州开发区投资促进局、广州开发区企业建设和服务局分别复函表示应依法依规办理，对征缴闲置费无意见。2018年5月26日，广州经济技术开发区管理委员会办公室作出穗开内收〔2018〕217号复函，同意依法依规对原告涉案地块进行闲置土地处理，按照土地出让价款的20%征缴土地闲置费。 2018年5月31日，被告作出穗国土规划闲处〔2018〕15号《征缴土地闲置费决定书》，决定根据《闲置土地处置办法》第十四条规定，经开发区管委会批准，对涉案闲置土地征缴土地闲置费7148000元，并请原告抓紧时间动工开发建设，因原告自身原因超期动工满两年的，将依法无偿收回涉案地块。原告于2018年6月6日收到上述决定书，于2018年8月7日向本院提起行政诉讼。 另查明，本案审理过程中，原告另案向本院起诉请求撤销被告作出的穗国土规划闲认〔2017〕47号《闲置土地认定书》，本院于2019年3月25日作出（2018）粤7101行初5594号行政判决，判决驳回原告的诉讼请求。因原告上诉，广州铁路运输中级法院于2019年7月24日作出（2019）粤71行终1730号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 再查明，2019年1月23日，被告广州市国土资源和规划委员会更名为广州市规划和自然资源局，统一社会信用代码为11440100MB2C91103Q。 以上事实，有《国有建设用地使用权出让合同》《关于延期缴纳土地出让金的批复》《闲置土地调查通知书》《询问笔录》《关于协助调查函的复函》《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证告知书》《闲置土地处置权利义务告知书》、复函、《关于征求闲置土地处置决定书意见的函》《征缴土地闲置费决定书》、送达回证等证据证实，原告、被告亦当庭陈述在案。 本院认为，《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；……”本案中，被告于2017年12月4日作出穗国土规划闲认〔2017〕47号《闲置土地认定书》，认为涉案项目原告应于2016年10月前动工建设，却至2017年10月30日仍未动工建设，故认定上述土地为闲置土地，闲置原因为企业原因。原告对上述《闲置土地认定书》不服，向本院起诉，本院于2019年3月25日作出（2018）粤7101行初5594号行政判决，判决驳回原告的诉讼请求，并经广州铁路运输中级法院于2019年7月24日作出的（2019）粤71行终1730号行政判决驳回上诉，维持原判。因此，原告对涉案项目存在因自身原因导致未动工开发满一年的情形，业已经生效判决确认。被告根据上述规定，经开发区管委会批准，作出穗国土规划闲处〔2018〕15号《征缴土地闲置费决定书》，按照2012年5月21日广州市国土资源和房屋管理局与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定的土地出让金总额35740000元的20%向原告征缴土地闲置费，符合规定。原告请求撤销上述《征缴土地闲置费决定书》，理据不足，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告广东高新低碳晶越科技有限公司的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告广东高新低碳晶越科技有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  钱秀娟 人民陪审员  李月桂 人民陪审员  冯金爱 二〇一九年八月十六日 书 记 员  陈秋燕