山东省阳谷县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1521行初22号原告：王福霞，男，1964年3月6日出生，汉族，居民，住阳谷县。原告：王福旺，男，1965年1月12日出生，汉族，居民，住阳谷县。原告：王福学，男，1974年11月21日出生，汉族，居民，住阳谷县。原告：王书常，男，1962年5月10日出生，汉族，居民，住阳谷县。原告：吕旭霞，女，1965年4月9日出生，汉族，居民，住阳谷县。原告：王福生，男，1962年11月21日出生，汉族，居民，住阳谷县。原告：王福军，男，1955年12月17日出生，汉族，居民，住阳谷县。原告：王留行，男，1963年12月17日出生，汉族，居民，住阳谷县。原告：王留代，男，1962年6月12日出生，汉族，居民，住阳谷县。原告：王继合，男，1954年2月6日出生，汉族，居民，住阳谷县。原告：徐兰芳，女，1975年3月20日出生，汉族，居民，住阳谷县。原告共同委托诉讼代理人：原玉刚，北京市京师律师事务所律师。被告：阳谷县侨润街道办事处。住所地：阳谷县汇源路9号。法定代表人：张广春，阳谷县侨润街道办事处主任。出庭负责人：张朝然，阳谷县侨润街道办事处副主任。委托诉讼代理人：徐新玲，山东紫汇律师事务所律师被告：阳谷县侨润街道办事处王楼村村民委员会。住所地：阳谷县侨润街道办事处王楼村。法定代表人：王月举，该村村委会主任。委托诉讼代理人：李刚，山东智祥律师事务所律师。原告王福霞、王福旺、王福学、王书常、吕旭霞、王福生、王福军、王留行、王留代、王继合、徐兰芳诉被告阳谷县侨润街道办事处、阳谷县侨润街道办事处王楼村村民委员会请求确认行政协议无效案，于2018年9月19日向本院提起诉讼。本院审理后，于2018年11月19日作出（2018）鲁1521行初24-33号行政裁定书，以原告主体不适格为由裁定驳回起诉。经聊城市中级人民法院二审，裁定撤销了（2018）鲁1521行初24-33号行政裁定书，指令本院继续审理。因本案与（2019）鲁1521行初23-31号案件的诉讼标的为同一协议，符合《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条第（一）项的情形，本院决定合并审理，现已审理终结。2018年3月15日，阳谷县侨润街道办事处作为甲方，与乙方阳谷县侨润街道办事处王楼村村民委员会签订了《关于土地补偿款和双八百斤包产的协议》，约定甲方将土地补偿款120.3758万元拨付给乙方，乙方再交由甲方保管，甲方以每年每亩双800斤粮食的标准一年分两次补偿给乙方，粮食价格按照当时的市场均价折算。协议还对甲乙双方其他相关权利义务进行了约定。原告诉称：原告系阳谷县侨润街道办事处王楼村村民，在本村拥有合法承包地，并有阳谷县人民政府颁发的《土地承包经营权证》。2018年6月29日，在原告未见到任何关于土地征收文书的情况下，阳谷县侨润街道办事处的工作人员带领人员将原告基本农田上的农作物强制铲除，并告知土地已经被征用。后原告得知涉案土地被王楼村村委会租给了阳谷县侨润街道办事处，双方签订了《关于土地补偿和双八百斤包产的协议》。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收基本农田，需经国务院批准。本案二被告擅自签订土地补偿协议，征用原告合法承包的基本农田的行为明显违反法律规定。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，农民集体所有的土地使用权不得出租用于非农业建设，涉案土地被蓝月亮幼儿园占用，亦严重违反上述规定。综上，二被告签订的《关于土地补偿和双八百斤包产的协议》既违反了法律规定，又侵犯了原告合法权益，应属无效，故诉请人民法院依法判决确认协议无效。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了《土地承包经营权证》、案涉土地照片及视频光盘。被告阳谷县侨润街道办事处辩称：案涉土地系经阳谷县人民政府常务会议研究、阳谷县国土资源局预审、阳谷县人民政府呈报山东省人民政府批准后依法征收，被告并非案涉土地的征收主体，原告起诉被告不当；案涉集体土地被征收时，政府支付了土地补偿款，该款项的所有权人为王楼村村民委员会，并非原告。为保障土地补偿款的安全有效使用，王楼村村民委员会与阳谷县侨润街道办事处签订了案涉协议，约定由办事处代管该款项，该协议属于民事协议，而非行政协议，故原告起诉确认协议无效并不属于行政诉讼的受案范围。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告阳谷县侨润街道办事处为证明其诉讼主张，在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1、山东省人民政府鲁政土字[2017]960号关于阳谷县2017年第5批次建设用地的批复，用以证明涉案土地已经省政府批准转为建设用地并征收。2、王楼村村民委员会向阳谷县侨润街道办事处提交的《关于代管征地款的申请》、阳谷县侨润街道办事处《关于村级征地款委托代管申请的批复》；用以证明案涉协议系平等主体之间签订的代管协议。3、阳谷县人民政府第13次会议纪要、阳谷县教育局关于新建蓝月亮实验幼儿园建设项目的意见、建设项目环境影响登记表、阳谷县国土资源局关于阳谷蓝月亮实验幼儿园项目用地的预审意见、阳政土呈字[2017]5号建设用地呈报申请书、阳谷县国土资源局关于将部分国有建设用地使用权划拨给蓝月亮实验幼儿园的请示及阳谷县人民政府的批复、国有建设用地交地确认书、阳谷县蓝月亮实验幼儿园的不动产权证书。用以证明阳谷县侨润街道办事处并非涉案土地征收的实施主体。被告阳谷县侨润街道办事处王楼村村民委员会未提交答辩状，庭审时称：涉案协议是双方的真实意思表示，且内容未违反法律强制性规定，也不存在《中华人民共和国合同法》第52条规定的无效情形，属于合法有效的合同。原告所述涉案土地由王楼村村民委员会租给了阳谷县侨润街道办事处与事实不符，事实上涉案土地已被征收。原告的诉讼请求不能成立，请求人民法院依法驳回。被告阳谷县侨润街道办事处王楼村村民委员会未举证。庭审中，原告对被告提交的鲁政土字[2017]960号批复的真实性予以认可，但认为该批复不能证明涉案土地征收行为的合法性；对《代管征地款的申请》及对应的批复真实性均持异议，认为在案涉土地未经法定程序征收的情况下，二被告即签订土地补偿协议，严重违反法定程序。阳谷县侨润街道办事处不是法定实施征收的主体，也不是办理征地补偿登记的主管部门，其与王楼村村民委员会签订案涉协议属于超越法定职权；案涉协议关于征地补偿费的使用等问题未经村民会议讨论决定，违反法定的民主议定程序，应属于无效合同；土地补偿费应依法支付给失地农民，不得挪用，案涉协议实际属于变相截留了征地补偿款，违反法律规定，应属无效。被告对原告提交的各项证据的真实性、合法性均无异议，但认为案涉土地的所有权为王楼村集体，不是村民个人，且征地程序是否合法并非本案的审理范围；案涉协议仅涉及土地补偿款的保管问题，并非分配，案涉土地补偿款并未减少或者流失，不存在截留的问题。对于庭审中当事人之间无异议的事实，本院予以确认；经庭审质辩的各方当事人提交的上述证据，各方无异议或对方均无反证予以否定，本院均予以采信。根据上述本院确认的事实及采信的证据，结合各方当事人的庭审陈述及质辩意见，本院认定本案如下基本事实：原告系阳谷县侨润街道办事处王楼村村民，在该村均有承包地。2018年6月29日，原告得知其部分承包地被政府征收。2018年3月10日，王楼村村民委员会向阳谷县侨润街道办事处提交了《关于代管征地款的申请》，申请景阳冈公司代管120.3758万征地补偿款。3月15日，阳谷县侨润街道办事处和王楼村村委会达成《关于土地补偿款和双八百斤包产的协议》，载明：蓝月亮实验幼儿园占用王楼村土地面积21.8865亩，阳谷县侨润街道办事处已经将该宗土地的征用补偿款120.3758万元拨付给王楼村村委会，该村村委会将上述款项交至阳谷县侨润街道办事处指定账户，由办事处一年分两次按照每亩800斤粮食的市场均价补偿王楼村村民委员会，再由村委会发放给被征地农户。王福霞等十户村民不服，提起本案诉讼，请求确认上述协议无效。本院认为：本案中，阳谷县侨润街道办事处与王楼村村民委员会签订的《关于土地补偿款和双八百斤包产的协议》，涉及被征土地补偿款代管、粮食包产的数量标准、价格折算、补偿时间及方式等相关内容，因此，该协议系阳谷县侨润街道办事处为实现行政管理目标而设立的，在行使行政职权过程中与王楼村村民委员会协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于法律规定的行政协议，原告对该协议提起确认无效之诉，依法属于行政诉讼的受案范围。对于案涉协议效力的确定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，行政行为无效须以实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形为前提，案涉协议并非土地征收补偿协议，而是土地补偿款代管及基于代管关系向被征地村民拨付粮食款包产的协议，故原告所持阳谷县侨润街道办事处超越法定职权的诉讼主张不能成立。原告认为案涉协议违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益事项，应当经村民会议或者村民会议授权的村民代表会议讨论决定方可办理”的规定，应属于无效协议。因该规定属于保障村民自治的内部程序规范，而非效力性强制性规定，是否召开村民会议或村民代表会议讨论决定，并不影响协议效力，故原告上述主张亦不能成立。原告如认为其应享有的土地补偿权益受到侵害，应另行依法解决。综上，案涉协议既不存在《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释规定的行政行为无效的情形，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。案件受理费由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  杨树新审 判 员  陈文娟人民陪审员  柴玉青二〇一九年十月八日书 记 员  李美辰