江苏省泰州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2019)苏12行赔终9号 上诉人（原审原告）徐阿玲，女，1953年12月16日生，住泰州市高港区。 被上诉人（原审被告）泰州医药高新技术产业开发区野徐镇人民政府，住所地泰州医药高新区野徐镇野徐中路**。 法定代表人贲腾，镇长。 委托代理人周庆，江苏圣典（泰州）律师事务所律师。 上诉人徐阿玲因行政赔偿一案，不服泰州市海陵区人民法院（2018）苏1202行赔初9号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，徐阿玲与孙杰系夫妻关系，孙杰于2019年2月16日去世，孙杰死亡后，其妻徐阿玲申请参加诉讼。孙杰系原野徐中学教师，涉案房屋系上世纪七十年代末八十年代初学校分配安排其居住，入住后及八十年代后期徐阿玲夫妻对涉案房屋进行了加建以及多次进行装潢，徐阿玲自述最后一次装修为2000年左右，但其建设过程中未向相关职能部门提出建设申请，建设行为未取得任何批准手续。徐阿玲居住涉案房屋期间，由原泰州市野徐初级中学收取房租并代收水电费用，直至2013年原泰州市野徐初级中学亦搬离，后于2015年学校停水电由仍居住的老师自行解决水电问题。根据泰州医药高新技术产业开发区野徐镇人民政府（以下简称野徐镇政府）、泰州医药高新技术产业开发区管理委员会、泰州市人民政府的信访答复及复查、复核意见，涉案房屋所涉地块系国有划拨土地，建设用地属原泰州市野徐中学和野徐中心小学。在对原学校置换过程中，相关部门委托有资质的评估公司对部分教职工自行搭建的生活用房及装潢进行了评估，野徐镇政府提交的泰州市野徐初级中学、中心小学房屋搬迁涉及个人投资补偿统计表及泰州市野徐初级中学房屋征收搬迁评估补充报告（2009年标准）中徐阿玲户投资的装饰装修和自建房补偿合计为28804.57元。部分教职工领取了补偿，但徐阿玲并未领取。2017年4月1日，相关职能部门对原泰州市野徐中心小学与原泰州市野徐初级中学地块的所有房屋进行拆除，在拆除过程中，安排相关人员对上述房屋内的物品进行搬迁，并运至泰州市康和实验中学仓库内，已进行妥善保管，物品并未损坏。徐阿玲所居住的房屋亦被强制拆除，遂提起诉讼，泰州市海陵区人民法院于2017年12月26日作出（2017）苏1202行初233号行政判决书，确认泰野徐镇政府于2017年4月1日作出的强制拆除徐阿玲房屋的行为违法。野徐镇政府不服，提起上诉，泰州市中级人民法院于2018年3月29日作出（2018）苏12行终44号行政判决书，驳回上诉，维持原判。此后徐阿玲向野徐镇政府提出行政赔偿申请，野徐镇政府于2018年7月2日作出告知书，认为徐阿玲所请求赔偿的建筑物不存在合法建房手续，不属于合法权益，决定不予赔偿。徐阿玲不服，提起了本案诉讼。 庭审中，徐阿玲对自建房部分面积提出异议，认为28.98平方米是厨房部分，在东侧隔一段距离的自建房被评估报告记载为简易房13平方米的部分，实为19.98平方米，应当按照420元/平方米*0.7折旧率计算为294元/平方米。 原审法院认为，行政赔偿是一种国家赔偿，只有在符合行政赔偿责任构成要件，即具备行政行为违法、合法权益实际损害及违法行为与损害后果存在因果关系的前提下，国家才根据侵权行为造成的实际损害程度承担赔偿责任。本案中，生效判决已确认野徐镇政府于2017年4月1日作出的强制拆除徐阿玲房屋的行为违法，徐阿玲有权就违法强制拆除行为造成的直接损失获得行政赔偿，野徐镇政府作为赔偿义务机关应当依法履行相应赔偿义务。因此，徐阿玲申请赔偿的前提条件成立。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，结合本案证据对双方的诉讼请求分析如下： 一、关于房屋损失 原《城市规划条例》第四十四条规定，在城市规划地区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上，需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，敷设道路和管线的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请。国家法律另有规定的，按法律规定办。申请进行建设的组织和个人，经城市规划主管部门确定其建设位置，提出地面控制标高、建筑密度、建筑层数、建筑立面以及与环境协调等设计要求，并审查其有关设计文件和图纸，发给建设许可证后方可施工。原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。本案中，根据徐阿玲的陈述，其户系1980年左右入住涉案房屋，随后进行加建，八十年代后期再次进行加建以及曾多次进行装修直至2000年左右最后一次装修。根据本案查明的事实，涉案房屋所占地块系国有划拨土地，建设用地属原泰州市野徐中学和野徐中心小学，徐阿玲所使用的房屋一直向学校缴纳租金，故其在未向城市规划主管部门提出建设申请、未办理审批手续取得相应许可的情形下，开工加建涉案房屋属违法建设，对违法建设的房屋实施强制拆除，国家不应当承担赔偿责任。但人民法院在审理行政赔偿案件时，要坚持全面赔偿和公平合理的理念。为体现对违法拆除行为的惩戒，对被强拆人的相应赔偿不应低于其原应得的相关补偿权益。同时考量其他被拆除人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准，全面考量法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，结合被强拆人实际情况，尽可能给予被强拆人必要、合理的照顾和安排。野徐镇政府提供的评估报告是相关专业评估机构作出的结论，可以证明徐阿玲户自建房屋的情况，其载明的涉案房屋自建房部分面积为41.98㎡（28.98㎡+13㎡）。徐阿玲主张自建房部分面积超过上述范围，未能提供任何证据予以佐证，故对自建房部分面积认可评估报告的记载。按照当地政策违建适当补偿的标准80-200元/㎡计算，最高额补偿为8396元。但按照《关于调整泰州市市区拆迁房屋基本重置价格的通知》（泰建发[2009]26号）的规定，非住宅房屋重置价格砖木二等为470元/㎡，涉案房屋自建房部分，成新率参考同期涉案地块其他自建房的标准70%计算，最高额补偿为13811.42元。徐阿玲主张的公租房损失，无事实和法律依据，依法不予支持。 二、关于房屋装饰装潢损失 经调查咨询相关评估公司，房屋装饰装潢时间越长成新率越低，涉案评估报告评估时点为2009年，更有利于当事人的权益保护。根据泰州市野徐初级中学、中心小学房屋搬迁涉及个人投资补偿统计表》及《泰州市野徐初级中学房屋征收搬迁评估补充报告（2009年标准）》的统计，徐阿玲户的装饰装修部分价值为16670.15元。 三、关于房屋内物品损失 违法建设因行政强制程序违法要求行政赔偿的，行政赔偿仅限于合法权益造成损害的有权申请国家赔偿，违法建设里面的物品仍然在赔偿范围内，造成损害的举证责任在徐阿玲。但野徐镇政府违反法定程序强制拆除徐阿玲的涉案房屋，导致徐阿玲无法证明物品损失，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定由野徐镇政府承担举证责任的情形，因此对于房屋内物品损失野徐镇政府应承担举证责任。野徐镇政府提供的视频证据能够证明徐阿玲户部分室内物品运至泰州市康和实验中学仓库内，已进行妥善保管，物品并未损坏的事实。根据野徐镇政府提供的物品清单，仓库内有床4张、方桌1张、木椅7张、方凳2张、皮转椅1张、大办公桌1张、条台桌1张、洗衣机1台、木箱2只、梯子1个、双人梯1个、塑料盆1个、脸盆架2个、音箱1个、煤气瓶2只、海绵垫1个、水瓶5个、长凳6张、灯柜2个、铁椅6张、打印机1台、铁淘米篮1只、缝纫机1台、手套杂物1箱等。因徐阿玲当庭确认视频中部分物品是其家中物品，并表示若物品完好无损，则愿意领回。故野徐镇政府应按其制作的《孙杰物品统计清单》返还徐阿玲被拆除房屋内的财产。野徐镇政府虽然对物品进行了清点搬运，但未对现场物品和搬运出去的物品进行妥善交接，造成搬运物品有遗漏的情形客观存在，徐阿玲提出赔偿物品损失的请求具有合理性。考虑到强拆时物品的处理未经公证程序，在各方证据不足、难以再行取证的情形下，根据徐阿玲所列物品清单，结合徐阿玲当庭对其主张的损失物品的具体形态进行的描述，对于徐阿玲提出的其他财物损失，结合其陈述的购买相关财物的时间，酌定野徐镇政府赔偿徐阿玲的物品损失15000元。 综上，依照《国家赔偿法》第二条、第四条、第三十二条、第三十六条第（三）项、第（四）项、第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条的规定，判决：一、野徐镇政府于判决生效之日起三十日内，按照制作的《孙杰物品统计清单》返还徐阿玲上述财产；二、野徐镇政府于判决生效之日起三十日内赔偿徐阿玲因行政强制行为遭受的各项财产损失合计45481.57元；三、驳回徐阿玲的其他赔偿请求。 徐阿玲不服，向本院提起上诉称：1.原审判决书认定自建房面积为41.98㎡，而实际面积为48.98㎡，由厨房28.98㎡，其他生活用房13㎡，门楼7㎡组成，被上诉人一审中提供的评估表中遗漏了门楼的面积。2.原审判决认定上诉人的自建房属违法建设无法律依据，应当认定为合法建筑。上诉人的自建房系70年代末80年代初建造，原审法院依据《城市规划条例》《中华人民共和国城市规划法》认定自建房属违法建设有违“法不溯及既往”原则，且上诉人自建房屋时野徐镇不属于《城市规划条例》《中华人民共和国城市规划法》中所称城市。另按照《泰州市国有土地上房屋征收调查认定处理办法》第十条规定，房屋权属的认定可以参考以下材料：……（五）县级以上人民政府规定年份的航拍图。上诉人在一审中已经提交相关航拍图，故应认定上诉人自建房为合法建造，按当地拆迁标准7500元/㎡进行补偿。即使按照重置价补偿，也应按照《市政府关于公布泰州市区房屋征收重置价格和装饰装潢补偿标准的通知》（泰政规[2014]14号文件）规定的住宅用房重置价格砖木二等750/㎡的标准进行补偿。另原审对成新率折算70%也明显偏低。3.上诉人及家人在被拆房屋生活30余年，此次违法强拆导致大部分生活用品损坏或无法使用，原审判决认定上诉人财产损失为15000元明显偏低。4.原审判决认定装饰装潢费用16670.15元，是依据被上诉人提交的评估表认定，评估时上诉人未签字确定，故对上述标准和金额不予认可，请求二审依法重新认定。综上，请求二审法院撤销原判，发回重审或依法改判。 被上诉人野徐镇政府答辩称：1.原审法院认定的自建房面积为41.98平方米正确无误，上诉人所提及的7平米的门楼在原审提交的补偿价格评估表中S9徐阿玲第21项有所载明，其属于附属物不属于自建房屋，不能计入自建房面积；2.国家赔偿法明确规定，只有当公民合法权益受到侵犯时才能予以赔偿，本案中上诉人自建的房屋所依附的土地是学校的土地，其建房时没有任何合法的建房手续，所以不能够获得房屋的赔偿款项。 双方当事人在原审中提供的证据已随卷移送本院，原审法院对证据的认证符合法律规定，本院予以认可。 本院经审理查明事实与原审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是：1.原审法院认定上诉人自建房面积为41.98㎡是否正确，是否遗漏了门楼的面积；2.原审法院认定上诉人的自建房为违法建设是否正确，赔偿标准是否适当；3.原审法院判决被上诉人赔偿上诉人装饰装潢费用16670.15元、财产损失15000元是否正确。 关于争议焦点一。上诉人二审中陈述其主张的7㎡的门楼是评估报告中载明的大瓦披。因门楼（大瓦披）不属于房屋，属于附属物，原审法院认定上诉人自建房屋包括评估报告中的自建房28.98㎡及简易房13㎡合计41.98㎡，而未将门楼（大瓦披）计入自建房屋正确。门楼（大瓦披）的赔偿已包含在装饰装潢费用中，并未减损上诉人的合法权益。 关于争议焦点二。首先，上诉人在一、二审中均未提交其自建房屋的任何手续，且上诉人自建房屋是在其没有土地使用权的原泰州市野徐中心小学国有划拨土地上进行的建设。其次，《泰州市国有土地上房屋征收调查认定处理办法》第十一条第二款虽规定未经登记或无权属证书的，房屋权属的认定可参考县级以上人民政府规定年份的航测地形图。然本案现并无证据证明政府实施了征收行为，故本案不适用上述规定的情形。上诉人主张其在一审中已经提交相关航拍图，故应认定上诉人自建房为合法建造的理由不能成立。原审法院认定上诉人的自建房属于违法建设，并无不当。本案，原审法院根据该案的实际情况，参照《关于调整泰州市市区拆迁房屋基本重置价格的通知》的规定，对上诉人的自建房，按房屋重置价结合成新确定赔偿上诉人13811.42元，已经充分保护了上诉人的财产权益。 关于争议焦点三。原审法院经调查咨询相关评估公司，房屋装饰装潢时间越长成新率越低，涉案评估报告评估时点为2009年，更有利于当事人的权益保护。故原审法院根据被上诉人提交的评估报告确认装饰装修部分价值为16670.15元，并未损害上诉人合法权益。另，原审法院根据本案违法强拆的具体案情，考虑到强拆时物品的处理未经公证程序，在各方证据不足、难以再行取证的情形下，根据上诉人所列物品清单，结合其当庭对其主张的损失物品的具体形态进行的描述，对于上诉人提出的其他财物损失，结合其陈述的购买相关财物的时间，酌定被上诉人赔偿物品损失15000元，亦无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐阿玲负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年九月二十九日 书记员  王 蕊 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……