广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终948号 上诉人（一审原告）德保县德森能源开发有限责任公司，住所地：德保县城关镇云山大道（德保县鱼种场院内）。 法定代表人李振边，执行董事。 委托代理人周旭照，广西信德嘉律师事务所律师。 委托代理人吴启妮，广西信德嘉律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）德保县人民政府，住所地：百色市德保县城关镇莲城大街26号。 法定代表人陆兰碧，县长。 出庭应诉负责人：印邦明，副县长。 委托代理人黄奇日，德保县司法局副局长。 委托代理人黄开乐，德保县水利局副局长。 被上诉人（一审被告）百色市人民政府，住所地：广西百色市右江区向阳路19号。 法定代表人周异决，市长。 委托代理人农丽贤，百色市司法局干部。 上诉人德保县德森能源开发有限责任公司（以下简称德森能源开发公司）因其诉被上诉人德保县人民政府（以下简称德保县政府）、百色市人民政府（以下简称百色市政府）水电开发权行政许可及行政复议一案，不服百色市中级人民法院（2019）桂10行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年8月1日公开开庭审理了本案。上诉人德森能源开发公司法定代表人李振边及委托代理人周旭照、吴启妮，被上诉人德保县政府出庭应诉负责人印邦明副县长及委托代理人黄奇日、黄开乐，被上诉人百色市政府委托代理人农丽贤，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：通怀二级水电站位于德保县××通怀村。2004年9月10日，德保县政府作出了德政函〔2004〕52号《关于同意由德保县大邦矿业开发有限公司兴建通怀二级水电站的批复》（以下简称德政函〔2004〕52号批复），准予德保县大邦矿业开发有限公司（以下简称大邦矿业公司）取得兴建通怀二级水电站的开发权。2004年11月28日，德保县发展计划局批准该项目立项。大邦矿业公司据此对通怀二级水电站开工建设，2006年投入运行使用，但未办理相关环保评估手续，属“未批先建”项目。2007年6月14日，德保县政府作出德政函〔2007〕77号《关于同意更换通怀二级水电站业主的批复》，同意通怀二级水电站业主由大邦矿业公司更换为德森能源开发公司。 2004年10月8日，广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）作出桂政函〔2004〕180号《关于同意建立广西黄连山-兴旺自治区级自然保护区的批复》(以下简称桂政函〔2004〕180号批复)，同意黄连山自然保护区晋升为自治区级保护区，保护区总面积为21035.5公顷，分为黄连山片和兴旺片。2005年7月6日，百色市政府根据广西区政府的批复作出百政函〔2005〕116号《关于同意建立广西黄连山-兴旺自治区级自然保护区的批复》(以下简称百政函〔2005〕116号批复)，同意德保县政府建立自治区级自然保护区。2017年，德保县政府在开展“绿盾2017”督查检查专项行动中，查明通怀二级水电站位于保护区的核心区。因此，依据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条、国家环保部第九部委环发〔2015〕59号文件、自治区环保厅第九部门桂环函〔2017〕1342号文件及百色市环委办百环委办发〔2017〕7号文件的规定，于2018年5月5日作出德政发〔2018〕16号《关于撤销德政函〔2004〕52号文的决定》（以下简称〔2018〕16号撤销决定），决定撤销〔2004〕52号批复。德森能源开发公司不服而申请行政复议，百色市政府于2018年12月13日作出百政行复〔2018〕132号《行政复议决定书》（以下简称〔2018〕132号复议决定），决定维持德保县政府〔2018〕16号撤销决定。德森能源开发公司不服，提起本案诉讼，请求：一、撤销德保县政府〔2018〕16号撤销决定；二、撤销百色市政府〔2018〕132号复议决定；三、依法审查广西区政府桂政函〔2004〕180号批复、百色市政府百政函〔2005〕116号批复的合法性。 百色市中级人民法院一审认为：德保县政府对其作出的行政批复行为，如认为确有错误或所依据的客观情况发生重大变化的，有依法变更或撤销的权利。百色市政府对于德保县政府作出的具体行政行为有作出行政复议决定的法定职责。本案的争议焦点为：一、德保县政府〔2018〕16号撤销决定是否合法；二、百色市政府〔2018〕132号复议决定是否合法。 关于焦点一，首先，依据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条第一款的规定，在自然保护区核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。德保县政府在开展“绿盾2017”监督检查专项行动时，查明通怀二级水电站处于广西黄连山-兴旺自然保护区核心区内，根据前述《条例》的规定，批准建设通怀二级水电站的行政行为违法，德保县政府据此运用行政行为的自我纠错功能，依照职权撤销德政函〔2004〕52号批复，有事实根据和法律依据，撤销行为合法。其次，德森能源开发公司主张其不知该区域为保护区且该项目是政府招商引资项目，一审法院认为，广西区政府桂政函〔2004〕180号批复及百色市政府百政函〔2005〕116号批复已明确该区域为自治区级自然保护区，《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条第一款的规定为禁止性规定，无论是在设立自治区级自然保护区之前还是之后建设的生产设施均不能违反该条例的规定。虽然该项目为政府招商引资项目，但德保县政府发现确有错误或所依据的客观情况发生重大变化而依职权自我纠错，撤销相关批复，该行政行为合法。德森能源开发公司主张的信赖利益不能对抗法律的禁止性规定，不能以信赖利益为根据否定行政行为的合法性。再次，德保县政府作出〔2018〕16号撤销决定未告知德森能源开发公司救济途径，程序存在瑕疵，但德森能源开发公司已于法定期限内向百色市政府申请行政复议，并提起行政诉讼，该瑕疵对其申请复议和诉讼权利未造成影响，不足以据此否定被诉行政行为的合法性。 关于德森能源开发公司要求依法审查广西区政府桂政函〔2004〕180号批复及百色市政府百政函〔2004〕116号批复合法性的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，德森能源开发公司可以请求对规范性文件进行审查，但本款所称的规范性文件是指国务院部门和地方人民政府及其部门依照法定权限和规定程序制定并公布的除规章以外的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利和义务，在一定时期内反复适用并具有普遍约束力的各类行政行为。而广西区政府桂政函〔2004〕180号批复及百色市政府百政函〔2005〕116号批复均是根据下级政府的请示，作出同意建立广西黄连山-兴旺自治区级自然保护区的批复，是针对特定事项和特定的行政机关作出的不具有反复适用性的批复，不属于规范性文件，因而不符合行政诉讼法规定的“规范性文件”的审查条件，不具有可诉性，对德森能源开发公司该诉讼请求，不予支持。 关于焦点二，如前所述，德保县政府作出的〔2018〕16号撤销决定认定事实清楚，适用法律正确，百色市政府经复议审查，作出维持的复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，予以确认。 综上所述，德森能源开发公司起诉的理由不能成立，不予支持。德保县政府〔2018〕16号撤销决定及百色市政府〔2018〕132号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回德森能源开发公司的诉讼请求。 上诉人德森能源开发公司上诉称：一、一审判决认定事实错误，遗漏重大法律事实。1.一审查明“但未办理相关环保评估手续，属‘未批先建’项目”是错误的。涉案水电站建设经过相关部门审批，取得各种合法手续，为合法开发建设水电站。2.涉案水电站所在地原为“未利用地”，德保县政府划拨给德森能源开发公司作建设用地，颁发有建设用地使用权证。3.涉案设立自治区级自然保护区的批复未对外公开，保护区未设立任何标识，不是实质意义上的保护区。二、一审判决适用法律错误。1.2004年9月10日德森能源开发公司通过德政函〔2004〕52号批复取得通怀二级水电站开发权在前，2004年10月8日广西区政府桂政函〔2004〕180号批复同意设立自然保护区在后，一审判决以后设的自然保护区为由否定先批兴建水电站行为的合法性，是错误的。2.德保县政府〔2018〕16号撤销决定适用的环保部第九部委环发〔2015〕59号文件、自治区环保厅第九部门桂环函〔2017〕1342号文件及百色市环委办发〔2017〕7号文件并未公开，且撤销决定未附带该依据。3.德森能源开发公司基于合法有效的合同关系受让案涉水电站开发权，在无合同约定和法定情形下，一审错误适用行政法相关规定直接剥夺上诉人对水电站的开发建设权，损害了上诉人的合同权利。4.上诉人合法获得开发权后建设的水电站，为宪法所保护的企业合法财产，只能依法律规定征收、征用，一审认可德保县政府以行政行为的方式剥夺上诉人的企业财产权，认定德保县政府〔2018〕16号撤销决定有效，严重违背上位法规定。5.一审判决关于德保县政府就德政函〔2004〕52号批复行为如确有错误或者所依据的客观情况发生重大变化，有依法变更或者撤销的权力的论断，是错误的。6.一审认定广西区政府桂政函〔2004〕180号批复及百色市政府百政函〔2004〕116号批复不是规范性文件，属于认定事实错误，一审判决的有关解释没有依据。请求依法撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人德保县政府答辩称：通怀水电站位于黄连山--兴旺自然保护区核心区，属违规建设电站。德保县政府〔2018〕16号撤销决定及百色市政府〔2018〕132号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人百色市政府答辩称：一、广西区政府桂政函〔2004〕180号批复及百色市政府百政函〔2005〕116号批复，是根据下级政府的请示，针对特定事项作出的无法反复适用的批复，不具有普遍适用性和反复适用性，不属于规范性文件，百色市政府在复议程序中不予审查并无不当。二、德保县政府〔2018〕16号撤销决定认定事实清楚，证据确凿。虽然存在未告知救济途径的程序瑕疵，但德森能源开发公司已于法定期限内申请行政复议，瑕疵已得到治愈，未造成实质影响。三、百色市政府〔2018〕132号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 上诉人德森能源开发公司在二审开庭时提供德保县林业局2018年11月1日对韦继杨作出的《德保县林业局关于对的答复意见》，百色市林业局2019年4月1日对李振边等人大代表作出的《对市人大四届四次会议第49号建议的答复》，欲证明黄连山--兴旺自然保护区存在调整可能，通怀二级水电站不是非停产不可。 本院认为，上述两份证据均形成于2019年4月16日一审开庭审理之前，上诉人德森能源开发公司在一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款的规定，本院不予接纳。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，除“（德保县政府）于2018年5月5日作出德政发〔2018〕16号《关于撤销德政函〔2004〕52号文的决定》”及“但未办理相关环保评估手续，属‘未批先建’项目”不予认定外，本院对一审查明的其余事实予以确认。 本院另查明：2004年之前，黄连山自然保护区已经存在，当时只有黄连山片，不包括兴旺片。2004年10月8日，广西区政府作出桂政函〔2004〕180号批复，同意黄连山自然保护区晋升为自治区级自然保护区，包括黄连山片和兴旺片。通怀二级水电站位于兴旺片核心区范围内。德保县政府于2018年6月5日作出〔2018〕16号撤销决定，内容为：“德保县德森能源开发有限责任公司：根据《中华人民共和国自然保护区管理条例》第三十二条、环保部第九部委环发〔2015〕59号文件、自治区环保厅第九部门桂环函〔2017〕1342号文件及百色市环委办发〔2017〕7号文件要求，经研究，现决定撤销《德保县人民政府关于同意由德保县大邦矿业开发有限公司兴建通怀二级水电站的批复》（德政函〔2004〕52号批复），请你公司做好相关工作。” 二审庭审中，德保县政府认为〔2018〕16号撤销决定撤销德森能源开发公司通怀二级水电站的开发权，是政策性关闭性质，而非行政处罚性质。 本院认为：一、关于德保县政府德政函〔2004〕52号批复的性质问题 《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……”水资源属于重要的有限自然资源，《中华人民共和国水法》第六条、第七条规定，国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。《中华人民共和国行政许可法》第五十三条规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”据此，本案大邦矿业公司通过竞标中标，德保县政府以德政函〔2004〕52号批复，授予其通怀二级水电站的开发权，性质属于行政许可。 二、关于德保县政府〔2018〕16号撤销决定的合法性问题 《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条第一款规定：“在自然保护区核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”，本案通怀二级水电站所在地于2004年10月8日由广西区政府作出桂政函〔2004〕180号批复纳入自治区级自然保护区，属于“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要”的情形，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，德保县政府可以撤回行政许可，并给予德森能源开发公司适当补偿。德保县政府根据《中华人民共和国自然保护区管理条例》第三十二条、环保部第九部委环发〔2015〕59号文件、自治区环保厅第九部门桂环函〔2017〕1342号文件及百色市环委办发〔2017〕7号文件要求，作出〔2018〕16号撤销决定撤销德森能源开发公司通怀二级水电站的开发权，结果是有事实和法律依据的。但是，德保县政府〔2018〕16号撤销决定使用了“撤销”一词不当，因为根据《中华人民共和国行政许可法》第八条、第六十九条的规定，撤回行政许可与撤销行政许可的法定条件及法律后果完全不同，二审庭审中，德保县政府也认为〔2018〕16号撤销决定撤销德森能源开发公司通怀二级水电站的开发权，是政策性关闭性质，而非行政处罚性质，即〔2018〕16号撤销决定实质为撤回行政许可。 国务院《全面推进依法行政实施纲要》第三大点第5小点依法行政的基本要求规定：“非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”德保县政府应当依照该规定以及《中华人民共和国行政许可法》第八条、《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）等法律法规政策规定对德森能源开发公司给予补偿。因德森能源开发公司在本案中未提出行政补偿，本案不能就行政补偿作出判决。双方当事人可以在本判决生效后协商补偿事宜；协商不成的，德保县政府应当及时作出补偿决定，给予德森能源开发公司适当补偿。 必须明确指出的是，通怀二级水电站批准建设在前，其所在地被列入自然保护区在后，一审判决关于“（德保县政府）批准建设通怀二级水电站的行政行为违法”的认定是错误的，一审判决据此认为德保县政府撤销德政函〔2004〕52号批复，是“运用行政行为的自我纠错功能”也是错误的，本院予以纠正。 三、关于百色市政府〔2018〕132号复议决定的合法性问题 德保县政府〔2018〕16号撤销决定撤回行政许可有事实和法律依据。因此，百色市政府〔2018〕132号复议决定维持德保县政府〔2018〕16号撤销决定，其结果亦无不妥。 四、关于德森能源开发公司提出的规范性文件一并审查问题 广西区政府桂政函〔2004〕180号批复及百色市政府百政函〔2005〕116号批复是根据下级政府的请示，作出同意建立广西黄连山-兴旺自治区级自然保护区的批复，是针对特定事项和特定的行政机关作出的不具有反复适用性的批复，不属于规范性文件，不具有可诉性，一审判决对德森能源开发公司提出的一并审查规范性文件的诉讼请求不予支持并无不当。 综上所述，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确。上诉人德森能源开发公司提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人德保县德森能源开发有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  禤达宇 审判员  王小成 审判员  班 艳 二〇一九年九月十八日 书记员  饶 栖