江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终373号上诉人（原审原告）叶明星，男，1948年8月8日出生，汉族，住江西省赣州市于都县。被上诉人（原审被告）于都县人民政府，住所地：于都县滨江大道**。法定代表人陈阳山，县长。委托代理人范禄兴，于都县住房与城乡建设局工作人员。委托代理人廖坚，江西同圆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）赣州市人民政府，，住所地：赣州市章贡区长征大道**法定代表人曾文明，市长。委托代理人朱丽丽，市政府法制办工作人员。上诉人叶明星因其诉于都县人民政府（以下简称为于都县政府）、赣州市人民政府（以下简称为赣州市政府）土地行政征收补偿及行政复议一案，不服赣州市中级人民法院（2019）赣07行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，原告叶明星系于都县罗坳镇罗坳村塘窝组村民，在该村组拥有房屋，因该房屋处于工业新区征收的范围，存在房屋征收补偿安置纠纷，在原告与于都县房地产管理局的诉讼过程中，原告获知于都县政府于2017年8月10日以《通知》的形式批准印发了《于都县工业新区西区房屋征收补偿安置方案》。因原告不服该《征收补偿安置方案》，认为征收补偿安置方案补偿标准过低、内容及程序违法，向赣州市政府申请行政复议，请求撤销涉诉《征收补偿安置方案》。赣州市政府于2018年10月30日作出赣市府复字（2018）141号行政复议决定，认为于都县政府无法提供确定公示公告的内容及时间，不足以证明其已经对《征收补偿安置方案》征求了意见，程序违法，但鉴于涉案项目征地工作已完成大部分，不具有恢复原状的可能性，如撤销该《征收补偿安置方案》将给公共利益造成重大损失，不宜撤销，确认涉诉《征收补偿安置方案》违法。原告不服，诉至该院请求撤销该补偿安置方案。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”上述规定明确，被征地权利人对征地补偿安置方案不服，应先向作出批准征地补偿安置方案的县级人民政府请求协调；协调不成，应依法向上一级人民政府提出行政裁决（复议）申请；被征地权利人对行政裁决（复议）仍不服的，可依法就该行政裁决（复议）向人民法院提起行政诉讼。根据上述规定，本案被告赣州市政府对原告不服《征收补偿安置方案》的申请，应当先审查是否经过当地县级人民政府协调，如果符合条件，应按照行政裁决的程序作出行政裁决，而非按照行政复议的程序作出行政复议决定；若不符合裁决条件，则依法作出相应处理。对于征收补偿方案，应由行政裁决（复议）中依法进行处理，本案审理的对象是行政裁决（复议）的合法性，而不是征收补偿方案。综上，被告赣州市政府未依照上述程序规定作出的涉诉《行政复议决定》认定基本事实不清，主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告赣州市人民政府赣市府复字（2018）141号行政复议决定；二、责令被告赣州市人民政府就原告提出的申请重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告赣州市人民政府负担。叶明星不服，提出上诉，请求：1、依法撤销江西省赣州市中级人民法院作出的（2019）赣07行初1号行政判决；2、依法改判撤销赣州市人民政府作出的行政复议决定（赣市府复字［2018］141号）和于都县人民政府批准实施的《于都县工业新区西区房屋征收补偿方案》。事实和理由：1、“征地补偿安置方案”不同于“补偿标准”，不属于必须协调、裁决范围。一审裁定“原告对涉诉征收补偿方案不服，应当依法经协调、裁决程序处理”，系认定事实错误、适用法律错误。上诉人的复议请求是经批准实施的补偿安置方案，既包括该方案作出的程序、也包括方案的具体内容，并不是仅仅针对补偿标准的争议，不属于必须经过协调和裁决的范围。2、一审判决仅对行政复议决定做出认定，未对原行政行为一并作出裁判，系违法裁判。根据《行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。于都县政府提交书面意见答辩称：1、叶明星在上诉状中的陈述与事实不符。《于都县工业新区西区房屋征收补偿安置方案》包含了“补偿标准”内容。2、原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确。赣州市政府提交书面意见答辩称：1、于都县政府2017年8月10日以《关于印发的通知》的形式批准房屋征收补偿安置方案的行为，程序违法，应予确认违法。2、答辩人作出确认违法的行政复议决定，程序合法。3、补偿安置方案可以行政复议。双方当事人在一审期间向一审法院提交的证据材料连同一审庭审笔录一起随案卷移送本院，经本院审查核实，对其证据效力予以确认。本院查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点是：赣州市政府作出的赣市府复字（2018）141号行政复议决定是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿标准有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。制定补偿安置方案系组织实施征地过程中的一个环节，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点，系过程性行为；对被征收人产生直接影响的应当是相关征收部门根据方案所推进的后续的补偿安置、搬迁等行为。因此被诉征收补偿方案对上诉人叶明星的权利义务未产生实际影响，不具有可诉性。同时，从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，既不属于行政诉讼的受案范围，也不属于行政复议的范围。但上诉人叶明星如对补偿安置方案中规定的补偿标准有争议，可以申请该市、县人民政府协调；协调不成的，可以以市、县人民政府为被申请人，通过复议程序向其上一级人民政府申请裁决，对裁决不服，可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，复议机关赣州市政府未依照上述规定程序，认真审查上诉人的申请，导致认定事实不清，证据不足，适用法律错误，一审法院判处撤销赣州市政府的复议决定，并责令其就上诉人的申请重新作出行政行为并无不当。上诉人提出撤销于都县政府作出的《于都县工业新区西区房屋征收补偿安置方案》的请求，不属人民法院行政诉讼受案范围，一审法院已裁定驳回上诉人的起诉。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人叶明星负担。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 林贤瑛二〇一九年十月二十二日书记员 张建平