山西省太原市中级人民法院行政判决书（2019）晋01行终237号上诉人（原审被告）太原市规划和自然资源局，住所地太原市杏花岭区金刚堰路2号。法定代表人李军，局长。委托代理人王健鹏，男，该局杏花岭分局科员。上诉人（原审第三人）徐国海，男，汉族，1967年6月23日出生，无业，住太原市。委托代理人张建风，女，系徐国海之妻。委托代理人徐晋强，男，系徐国海长子。被上诉人（原审原告）张某1，男，汉族，1941年4月22日出生，无业，住太原市。委托代理人王晓宏、郭凯，北京德和衡（太原）律师事务所律师。上诉人太原市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）、徐国海因集体土地使用证登记一案，不服太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年8月20日公开开庭审理了本案。上诉人市规划资源局委托代理人王健鹏，上诉人徐国海委托代理人张建风、徐晋强，被上诉人张某1及其委托代理人王晓宏等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：1987年12月19日原太原市南郊区人民政府为原告张某1核发编号为12-108的《宅基地使用证》，宅基地面积为0.06亩；为张瑞核发编号为12-109的《宅基地使用证》，宅基地面积为0.09亩；为张某2核发编号为12-110的《宅基地使用证》，宅基地面积为0.04亩。2000年8月20日第三人徐国海向土地局提交变更申请，申请称“现因宅基地继承事宜，请求贵局给予办理宅基地使用证变更，原证号12-108、12-109、12-110，该3个号其中俩人均病故，现申请将证号使用权等变更为本人。”被告的登记审批表初审意见一栏中记载“同意因房屋继承，使用者发生变更。”后太原市杏花岭区人民政府于2000年12月为第三人徐国海核发了杏花岭区集用（2000）字第0701076134《集体土地使用证》。原审法院认为，第三人徐国海持有的涉案《集体土地使用证》是在原南郊区人民政府核发的12-108、12-109、12-110号《宅基地使用证》基础上所取得，核发理由系房屋继承使用者变更，庭审中查明徐国海的妻子张建风系12-109号持证人张某3，有权继承张瑞的房产及涉案宅基地，12-110号持证人张某2之女张桂花将涉案宅基地上房产转卖给了徐国海，但未有证据证明12-108号持证人张某1与第三人徐国海之间就涉案宅基地存在法律认可的继承事实或者变更出让事实，被告在未核实三位持证人之一原告张某1真实意思的情况下，同意了第三人徐国海的变更申请并为其核发了杏花岭区集用（2000）字第0701076134《集体土地使用证》，系行政行为认定事实主要证据不足，依法应予撤销。关于原告的第二项诉讼请求，依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权，被告市规划资源局不具有核发农民集体土地使用权证的法定职责，裁定驳回原告的该项起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决撤销2000年12月为第三人徐国海核发的杏花岭区集用（2000）字第0701076134《集体土地使用证》。上诉人市规划资源局上诉称：1.原判认定被告主体资格错误，适用法律依据错误。本案基础事实争议是上诉人是否为适格被告。《土地管理法》第六十二条规定，“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”。而将上诉人列为被告的依据为《不动产登记暂行条例》行政法规和山西省高级人民法院关于不动产案件被告主体的会议纪要，二者属于下位法和内部会议纪要。根据我国的法的效力位阶关系，下位法不得与上位法的规定相抵触，因此按照土地管理法的规定，本案适格被告应为杏花岭区政府，上诉人并非本案适格被告。2.被上诉人并非本案利害关系人。综合比较第三人和被上诉人的宅基地平面图，可清楚证明，被上诉人的房屋在1999年换证年检工作开展之前已经灭失，被上诉人却还在强调直到2018年村委会统一测量宅基地时才知道证变到第三人名下，综上被上诉人房屋已然20年前就已经灭失。根据国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知（【1995】国土【籍】字第26号）第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。被上诉人已经丧失本案涉及的集体土地使用权，不是本案适格原告。3.人民法院对诉讼时效问题偏听偏信被上诉人口头说辞，无视其他证据，简单粗暴对诉讼时效问题进行主观推定，是利用司法权力对行政权力的强力干涉，其造成的后果非常严重。（1）本案核心争议事实为被上诉人起诉是否超过诉讼时效。行政部门进行具体行政行为，固然应当依法而行，但是，司法机关之判决，更应当依法进行，司法权力与行政权力的制衡，应当表现在严格依法依规的范围，擅自偏听偏信被上诉人前后矛盾的言辞，无视上诉人和第三人证据，推定本案未超过诉讼时效完全超出了司法机关的权限。（2）本案中，被上诉人表述1999年换证是交于第三人妻子代为办理，但被上诉人和儿子张建国均在1999年各自亲自参与了整个年检换证过程，其中包括宅基地基础丈量、家庭成员填报、申请书、宗地四邻确认的签字和按指印等，均证明被上诉人应当知道1999年换证年检工作是不容许也不可能进行交由他人代办的。因此被上诉人表述不知道换证，交由第三人妻子代办与实际情况不符，人民法院应当不予以采信。（3）1999年宅基地年检换证工作中，淖马村在2000年发证审批及发证过程中，均在村委会门口张贴本村宅基地发放情况，被上诉人对杏花岭区政府为第三人发证的情况属于知道或应当知道情形。因此，根据行政诉讼法解释64条，被上诉人最迟自2000年就应当知道该具体行政行为，起诉期限应从2000年起算，于2001年届满，被上诉人起诉已经超过法定诉讼时效。人民法院的判决，必须严格依法，本案对诉讼时效的推定，超出了法律规定，是完全错误的。综上所述，上诉人并非本案适格被告，同时被上诉人既不是本案利害关系人，起诉也超过了诉讼时效。请求二审人民法院开庭审理，查明事实，撤销原判，驳回被上诉人起诉，上诉人不承担一审诉讼费用，二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人市规划资源局向法庭提交了下列证据：证据1：《太原市机构改革方案》（并办发【2019】3号）。证明上诉人市规划资源局不是本案适格被告，其已经没有相关职能权利，无权对争议标的“宅基地”进行任何变动。证据2：张某1地籍档案。证明按照土地管理法和山西省贯彻执行《村镇建房用地管理条例》实施办法的相关规定，一户只能有一处宅基地；同时被上诉人应当知道全区1999年的宅基地年检工作和杏花岭区政府2000年12月为第三人颁证的行为，且不能代办，必须亲自办理，其起诉明显超过起诉期限。上诉人徐国海对上述证据没有异议。被上诉人张某1的质证意见是：对证据1的真实性没有异议，证明内容有异议，不能证明上诉人市规划资源局不是本案的适格被告；对证据2的真实性没有异议，证明目的有异议，年检工作和颁证行为，不能证明被上诉人知道上诉人市规划资源局做了改变原来行政行为并做出新的行政行为。上诉人徐国海上诉称：1.被上诉人张某1早在1973年以前，在淖马村庙前街22号就有一处占地面积500平方米的宅基地，并在那里一直居住，现座落在淖马村庙前街22号的房屋和村委会证明材料就是铁证，年检编号0701076092《集体土地使用证》为据。1987年，张某1把闲置在淖马村庙前街71号院内编号12-108号《宅基地使用证》所示的闲置房屋拆迁至庙前街22号进行翻建。年长的街坊邻居都知道，有证言材料为证。1991年10月杨家峪乡人民政府统一办理《集体土地有偿使用证》，张某1与胞弟张瑞（徐国海岳父）达成口头协议，用张瑞在张某1翻建房屋时借给张某1的500元现金，把编号为12-108号《宅基地使用证》所示的闲置宅基地让给张瑞，由张瑞出资办理了1991年的《集体土地有偿使用证》，从此淖马村庙前街71号院内的编号12-108、12-109号《宅基地使用证》就变成了张瑞的《集体土地有偿使用证》，有证和交款单据为证据。包括杨（８２）南政树权证字248号树权证（有证为据）在内的土地就有张瑞管理使用。被上诉人张某1在这一时期就明明知道属于他名下的１２-108号《宅基地使用证》，经本人同意变更成了张瑞的《集体土地有偿使用证》。张瑞生前他只字不提，张瑞去世后却谎称不知，编造谎言，屡次缠闹，有悖天理良心。２.1995年，徐国海和妻子张建风已经结婚生有一子，和岳父张瑞两户居住紧张，徐国海就把张某2去世后留下的三间旧房，包括宅基地一同买下（有买卖协议和村委会证明）。2000年，杏花岭区人民政府统一核发《集体土地使用证》。因张瑞已去世，妻子满有枝（徐国海岳母）多病，淖马村委会，杨家峪乡人民政府，通过徐国海申请，根据实际情况审批报请杏花岭区人民政府核准。由太原市杏花岭区国土管理局为徐国海颁发了编号0701076134《集体土地使用证》，有村委会证明材料为证。实际是从张瑞的《集体土地有偿使用证》和张某2的买卖协议后产生，变更成为徐国海的《集体土地使用证》的。而被上诉人张某1的《宅基地使用证》已经变更为张瑞的《集体土地有偿使用证》而中断，所以徐国海的《集体土地使用证》和张某1的宅基地使用证并不存在任何关系，张某1对徐国海的胡搅蛮缠是毫无道理的。3.2008年因徐国海和满有枝两户所居住房屋年久失修，出现裂缝，成了危房。经徐国海申请，淖马村委会和杨家峪乡政府实地查看批准（有山西省村镇农（居）民建房申请表为证），翻建于2008年10月动工，对危房窑洞进行了翻建，就是现在居住的正房二层小楼，东、西、南房为平房的四合院，在翻建的两年时间里张某1也曾多次到过现场，他能说不知情吗？房屋建成以后，张某1多次向徐国海、张建风提无理要求，以家长身份向徐国海、张建风施加精神压力，扰乱徐国海一家人正常生活，发生口角争执，最后才闹到村委会，经常恶语相向，发展成现在的缠讼。妄图达到不可告人的目的。4.根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五章第52条“空闲或房屋坍塌，拆除两年以上，未恢复使用宅基地。不确定使用权”……和《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》二（五）严格宅基地申请条件，坚决贯彻一户一宅的法律规定，……二（八）……“切实保障”一户一宅。法律法规制度的落实。要依法及时调处宅基地权属争议，维护社会稳定等法律法规规定。张某1把淖马村庙前街71号的旧房拆迁至淖马村庙前街22号30余年（1987年至2019年）。提起诉讼是荒谬的，更是违背上述法律的。5.上诉人徐国海和满有枝两户三代人50多年来赖以生存的，淖马村庙前街71号宅基地，与其相符合的杏花岭区集用（2000）字第0701076134《集体土地使用证》证据链连接完整，法律程序规范完善，地理地貌铁定实施，是不容置疑的，相反被上诉人张某1在淖马村庙前街22号有同样的合法宅基地近50年之久，却隐瞒事实真相，制造谎言，已于1991年就应以法定注销的南郊区土地局存档记录材料，蒙骗缠讼于人民法院，而证据被采纳，致使上诉人徐国海合法宅基地变更为不合法，使全家蒙受重大经济财产损失和精神伤害。为维护国家法律尊严，为维护党和政府声誉，为维护公民合法权益而抗争到底。谨请有正义感的太原市中级人民法院“以事实为根据，依法律为准绳”把失衡的法律天平扶正，还国家法律“公平正义”。综上所述，上诉人徐国海请求太原市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第70条第（一）、（二）、（三）项条款规定，查清事实真相，撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉，给上诉人徐国海以公平公正判决。上诉人徐国海向法庭提交了下列证据：证据1：街坊邻居证言材料。证明张某1在1987年就将争议标的（庙前街71号）院内108号上的房屋全部拆走，另收张瑞伍佰元达成口头协议。证据2：张瑞的集体土地有偿使用证、太原市土地使用费收款收据。证明1991年之后宅基地302.1平方米为张瑞所有。证据3：徐国海和张某2房屋买卖协议。证明当时以贰仟圆人民币购买张某2180平方米房产权。证据4：淖马村委会1999年5月出具的证明。证明张某2宅基地房屋占地情况图。证据5：徐国海2000年《宅基地使用证》。证明1999年全村、乡、区多部门年检，清查登记核实由2000年全部统一颁发宅基地使用证。证据6：淖马村委会2019年5月16日出具的证明。证明原告张某1知道1999年清查登记。当时原告张某1，儿子张建国也在1999年普查、测量、登记中以旧证换新证办理了2000年新的宅基地使用证，原告张某1当时是很清楚此事。证据7：淖马村委会2019年5月10日出具的证明。证明淖马村庙前街22号宅基地为张某1所有。1987年原告张某1当时经过村委会批准已经有了新的宅基地，宅基地证号0701076092。证据8：淖马村委会2019年5月10日出具的证明及杨（82）南政树证字第248号树权证。证明淖马村庙前街71号宅基地为徐国海所有。该处宅基地现由张建风、徐国海夫妻共同使用，共由1991年张瑞土地有偿使用收费证302.1平方米和1999年购买张某2180平方米，和当时东窑顶上树权证土地结合，合成了现有土地使用证518.4平方米。证据9：徐国海的《山西省村镇弄（居）民建房申请表》。证明2008年住房年久失修，申请翻盖。上诉人市规划资源局对上述证据没有异议。被上诉人张某1的质证意见如下：对证据1的真实性有异议。一个人写了，找了一堆人签字，不符合证人证言证据的客观性要求。张某1的房子现在仍然存在，不存在把房子拆迁到22号院的情况。对证据2的真实性认可，证明目的不认可。这只是一个交费的凭证，证明不了土地权利的问题。证据3、证据4、证据6、证据7，与本案无关。证据5是所争议的宅基地使用证，没有事实基础，应当撤销。对证据8有异议，这个不是事实。对证据9不认可，申请表里记载的内容不实。被上诉人张某1答辩称：1.本人因继承而合法取得对争讼宅基地上的房屋所有权及其上原地号“杨家峪乡淖马村第108号”的宅基地使用权。正如太原市杏花岭区人民法院两次审判及贵院上次审判调查所知：本人作为淖马村集体村民，在本村有两块宅基地，其一为本人于1966年申请所得宅基地（现编号杏花岭集用（2000）字0701076092号）（当时父亲仍在世，尚未获得争议地块的宅基地使用权）。该宅基地0.73亩，折合486平方米，1987年由太原市南郊区政府予以颁证确认，现为本人户与其女张建红户两户共同居住使用；其二为本案争议地块，系父亲1972年去世后（母亲1962年去世），本人因继承房屋（现存）一并继承所得，建筑面积47.3平方米，实际占地面积0.83亩（折合553平方米），与弟张瑞（小名张二小）、叔张某2共用宅院，1987年太原市南郊区政府也予以颁证确认，地号“杨家峪乡淖马村第108号”，并于1991年本人就该幅宅基地按234平方米缴付人民政府土地使用费，张瑞就其所占宅基地按302平方米缴付土地使用费。也就是说本人系基于申请和继承两个不同的法律事实获得两幅宅基地使用权，该种情况符合我国关于农村宅基地使用权一贯的法律和政策规定，并在1987年依法得到人民政府的确认。因此，本人对争讼宅基地上的房屋所有权及其上原地号“杨家峪乡淖马村第108号”的宅基地使用权取得合法。徐国海所言完全是没有任何依据的无稽之谈。一来在本人得到争议地块杨家峪乡淖马村第108号及其上父亲留给我的房产之前本人已经在杏花岭集用（2000）字0701076092号（庙前街22号）的宅基地上建房，二则杨家峪乡淖马村第108号上父亲留给我的房产至今仍在，根本不存在徐国海所称的本人“把闲置在淖马村庙前街71院内编号12-108号《宅基地使用证》所示的闲置房屋拆迁至庙前街22号进行翻建”。2.徐国海将属于我本人的宅基地使用权利申请到自己名下没有任何依据。徐国海称我因张瑞借给我500元就把12-108号宅基地让给张瑞，没有任何依据，是无稽之谈。第一，《宅基地使用证》是人民政府颁发的证明集体土地使用权属的唯一依据，1987年太原市南郊区政府为本人颁发的“杨家峪乡淖马村第108号”《宅基地使用证》直到1999年才收回去重新颁证，其他任何凭证都不能对抗该证的效力。徐国海所提供的《树权证》和宅基地的归属没有关联性，提供的1991年收费证只不过是交费凭据，没有任何权属意义上的法律效力。第二，1991年本人按照自己所占的宅基地份额向人民政府交了234平方米土地使用费，更能佐证本人拥有该宅基地使用权的合法权利。徐国海翻修自己的房屋没有错，但是企图侵占他人的财产就错了；我作为长辈为支持侄女生计短期内稍做一点让步是人情，但侄女忘恩负义妄图侵占我的财产就是不义、不法。我的女儿张建红也是本村居民，结婚生子多年仍然和我老两口挤在一起，非常不方便，也需要独立居住，我的财产我当然要留给我的子女，徐国海作为一个侄女婿没有任何资格侵占我的房产和宅基地。杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初133号《行政判决书》第4页“本院认为，未有证据证明12-108号持证人张某1与第三人徐国海之间就涉案宅基地存在法律认可的继承事实或者变更出让事实”的认定正确，合法、合理。3.关于主体资格问题，不存在主体资格错误。之所以以市规划资源局为被告，是政府机构改革过渡期间的产物，是行政机关与法院统筹安排的结果，市规划资源局是太原市人民政府的职能机构，我们立案时是依据法院的指导将其列为被告没有任何不当，且此项杏花岭区人民法院在第一次庭审时已经予以释明，各方均未反对。因此，我们以市规划资源局为被告不存在被告主体资格错误问题。正如杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初133号《行政判决书》第4页认定“第三人徐国海持有的涉案《集体土地使用证》是在原南郊区人民政府核发的12-108、12-109、12-110号《宅基地使用证》基础上所得”，而我本人正是12-108号《宅基地使用证》的持证人，不仅是本案的利害关系人，而且是直接利害关系人，作为原告不存在主体资格错误问题。上诉人市规划资源局称“综合比较第三人和被上诉人的宅基地平面图，可清楚证明，被上诉人的房屋在1999年换证年检工作开展之前已经灭失”，但是请市规划资源局的工作人员及代理人到现场好好看看，被上诉人的房屋至今仍好好地在院子里矗立，说什么灭失。如果只是工作人员疏忽大意我还能理解，但我的房屋明明存在，绘制该院的宅基地平面图时把我的地涵括进去却把我的房屋从图上抺掉，直到现在还不顾事实狡辩，恐怕就没办法解释是工作人员的疏忽大意了。换证工作繁重可以理解，做错了就做错了，认识到错误我可以原谅，但是如果直到现在还罔顾事实和徐国海一样颠倒黑白，我就没办法原谅了。4.关于诉讼时效问题，不超过诉讼时效，且已作出终审裁定。本案中，上诉人违反法定程序，在未经向作为利害关系人的我调查核实征求意见、且没有法律依据和事实依据的情况下将我的宅基地使用权变更到他人名下，并未告知我该具体行政行为的内容，从作出的具体行政行为的决策程序到作出具体行政行为后的通知程序，都严重侵犯了我的宅基地使用权、知情权和救济权。上诉人未告知我具体行政行为内容，且基于对政府的信任并不当然“应当知道”上诉人会在未经向我调查核实的情况下将我的权利处分给他人，因此在起诉上应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款及《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条关于对因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年之规定。上诉人做出具体行政行为之日为2000年12月，我知道该具体行政行为的时间为2018年4月，不超过1年，提起诉讼的时间为2018年6月，不超过20年，即不超过法定的起诉期限，人民法院应当依法保护我的权利。法律是公民的最后一道救济手段。如果不顾事实，动辄简单粗暴地以诉讼时效为由把公民拒之于法院的大门外，就是不负责任，尤其被告是政府的时候。关于诉讼时效的问题，经过两级审理，太原市中级人民法院（2019）晋01行终33号作出的终审裁定以原审裁定以超过诉讼时效为由驳回起诉不当而将原审裁定予以撤销正是体现了对公民负责的精神，行政诉讼的存在意义也正在于此，行政权力是权力，司法权力也是权力，行政诉讼的意义就在于必然将行政权力这头猛虎装进法律的笼子里。综上，我认为杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初133号《行政判决书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，恳请贵院判决驳回上诉，维持原判决，并在判决书中载明由机构调整后履行职权的机关继续履行。被上诉人张某1向法庭提交了下列证据：证据1：张某1的集体土地有偿使用收费证、太原市土地使用费收款收据。证明张某1相应的份额是交过费的，但不代表权属证，应以宅基地使用权证的记载为准。证据2：证人证言。证明未听说张某1将其名下的宅基地卖给任何人，其中证人刘某、郭某、白某、王某等人，有的租住过张某1的房屋。证据3：张某1在涉案宅基地上房屋的照片。证明12-108号《宅基地使用证》上标注的被上诉人张某1的一栋平房至今仍然存在。上诉人市规划资源局的质证意见是：对证据1的真实性不认可，没有门牌号，看不出交的是涉案房屋的费，张某1当时还有另一处庙前街22号房屋；对证据2不认可，该证人证言相互矛盾，不可采信；对证据3不认可。上诉人徐国海的质证意见是：证据1、证据3的意见与市规划资源局相同；对证据2不认可，22号宅基地不是张某11966年申请的，应当是当时在世的老人申请的。综合三方举证、质证意见，本院认证意见是，上诉人市规划资源局、上诉人徐国海及被上诉人张某1向法庭提交的证据，对认定案件事实具有一定证明力，本院予以采纳。经二审审理查明，1987年12-108号《宅基地使用证》上标注的被上诉人张某1的两栋房屋，北边的一栋已经灭失，南边的一栋至今存在。本院认为，经二审开庭审理及现场调查核实，原审法院认定未有证据证明12-108号持证人张某1与第三人徐国海之间就涉案宅基地存在法律认可的继承事实或者变更出让事实，在未核实三位持证人之一张某1真实意思的情况下，同意了徐国海的变更申请并为其核发了杏花岭区集用（2000）字第0701076134《集体土地使用证》，系行政行为认定事实主要证据不足，判决撤销2000年12月为第三人徐国海核发的杏花岭区集用（2000）字第0701076134号《集体土地使用证》的事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人市规划资源局及上诉人徐国海关于被上诉人张某112-108号《宅基地使用证》所示房屋已经灭失，其既不是本案利害关系人，起诉也超过了诉讼时效，同时按照土地管理法的规定，上诉人市规划资源局并非本案适格被告，请求撤销原判，驳回被上诉人起诉等上诉意见，事实和法律依据不足，理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费一百元，由上诉人太原市规划和自然资源局、上诉人徐国海各负担五十元。本判决为终审判决。审判长 高保民审判员 刘 栋审判员 陈 聪 二○一九年九月二十三日书记员 班 珂