贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终386号 上诉人（一审被告）罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县和平路9号县政府大楼。 法定代表人杨兴华，县长。 被上诉人（一审原告）彭先芬，女，汉族。 一审被告罗甸县边阳镇人民政府，住所地贵州省罗甸县边阳镇新区。 法定代表人罗如宝，镇长。 上诉人罗甸县人民政府（以下简称罗甸县政府）与被上诉人彭先芬、一审被告罗甸县边阳镇人民政府（以下简称边阳镇政府）土地行政强制一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初435号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了此案，现已审理终结。 一审经审理查明，罗甸县政府因实施罗甸县边阳工业园区项目建设，需征收罗甸县部分土地。罗甸县政府于2011年5月18日发布《通告》（〔2011〕第4号）,公告园区规划总面积15平方公里,具体范围为：东抵栗木乡坝冗—卜家屋基—达上—老达上—茶林—拉窝塘；南抵栗木村石窝没栗木至山脚；西抵边阳三小沿惠罗路东侧至边阳大桥；北抵边阳鸡公坡脚—巴茅冲山脚—栗木董纳寨。同年8月3日，罗甸县政府发布《关于印发罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》（罗府发〔2011〕20号）。同年12月10日罗甸县国土资源局向省经信委出具《关于边阳工业园区土地使用情况说明》，载明项目用地符合罗甸县、乡两级土地利用总体规划，于2011年3月开始征地工作，目前用地手续已报省人民政府审批。2015年11月6日，黔南州发展和改革委员会作出《关于对Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的批复》（黔南发改交通〔2015〕474号），同意罗甸县发改局《关于对Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的请示》（罗发改呈〔2015〕129号）。2015年12月23日，贵州省交通运输厅作出《关于Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程初步设计的批复》（黔交公复〔2015〕12号），同意《黔南州交通运输局关于申请对执行批复的请示》（黔南交呈〔2015〕106号）。2016年1月31日，罗甸县政府办公室作出《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》（罗府办发〔2016〕10号）。2016年2月20日、4月8日，罗甸县政府发布《关于征收Ｓ315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》（〔2016〕8号）。2016年7月13日，贵州省公路局作出《关于Ｓ315土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计及预算的批复》（黔路复〔2016〕176号），同意《黔南州交通运输局关于审查Ｓ315罗甸土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计的请示》。2016年9月7日，罗甸县水务局作出《关于Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程水土保持方案报告书的批复》（罗水发〔2016〕72号），对该项目水土保持方案作出批复。2016年8月15日贵州省林业厅作出《使用林地审核同意书》（黔林资地许准〔2016〕758号），同意Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程建设项目占用罗甸县集体林地面积3.7836公顷，其中：下坝村面积0.8403公顷；新场村面积0.9657公顷；栗木村面积1.9776公顷。 彭先芬主张的案涉承包地“野猫冲”“枫香林”位于罗甸县边阳工业园区项目建设范围内，并已被罗甸县工业园区的相关建设项目占有、使用的事实，罗甸县政府予以认可。边阳镇新街村委会出具证明证实上述案涉承包地的承包户主为黄光贤，彭先芬系黄光贤遗孀。 2012年，罗甸县政府委托罗甸县水利有限责任公司对彭先芬“枫香林”的两块田进行测量登记，制作了《占地面积及地上附作物登记表》《罗甸县边阳镇工业园区边阳大道征地面积统计表》《占地丘块图》，载明无附着物，面积为1.06亩。2014年11月9日，罗甸县政府对彭先芬户“野猫冲”土地附着物进行登记，载明：“无附着物”，有登记人员和记录人签字。罗甸县政府委托的贵州建设工程有限责任公司的测绘表显示：“新街村2组，M56彭先芬，0.44亩”。罗甸县政府于2015年2月28日制作的《边阳工业园区兴阳大道建设征地面积及地上附着物补测兑现清册》，该清册上载明：图斑号：M56，户主：彭先芬，面积：0.44亩，地面附作物栏为空白。该清册有村两委签字，调查人签字和审核人签字。 罗甸县政府、边阳镇政府在未与彭先芬签订补偿协议的情况下，于2015年5月组织人员对彭先芬主张的前述承包土地予以占有使用。 另查明，彭先芬以边阳镇政府铲除其承包地上种植的树木并强制占有、使用该土地的行政行为违法为由于2017年2月27日向龙里县人民法院提起诉讼。龙里县人民法院作出（2017）黔2730行初29号行政裁定，裁定驳回彭先芬的起诉。彭先芬不服，向一审法院提出上诉。一审法院作出（2017）黔27行终150号行政裁定书，撤销龙里县人民法院（2017）黔2730行初29号行政裁定，指令龙里县人民法院继续审理。龙里县人民法院于2018年4月11日作出（2018）黔2730行初15号行政裁定，以彭先芬诉讼请求不明确为由，裁定驳回彭先芬的起诉。彭先芬仍不服，向一审法院提出上诉。一审法院作出（2018）黔27行终134号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定，并告知彭先芬向有管辖权的人民法院主张权利。彭先芬遂于2018年9月11日向一审法院提起本案诉讼，请求：确认罗甸县政府、边阳镇政府铲除彭先芬位于贵州省罗甸县承包地上种植的树木并强制占有、使用该土地的行政行为违法。 一审法院认为，本案争议的焦点为：一、彭先芬、罗甸县政府、边阳镇政府是否是本案适格的主体；二、彭先芬的起诉是否超过法定起诉期限；三、被诉土地行政强制行为是否合法。 关于彭先芬是否是本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，涉案土地“枫香林”、“野猫冲”系由彭先芬户耕种管理，且罗甸县政府在征收过程中进行了测量登记，亦认可彭先芬系被征收人。彭先芬作为土地的实际使用人，认为罗甸县政府、边阳镇政府对其承包的土地上附作物实施铲除并占用土地的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，彭先芬是本案的适格原告。罗甸县政府、边阳镇政府关于彭先芬不是本案适格原告的理由不成立，一审法院不予采纳。 关于彭先芬提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。彭先芬起诉称其涉案土地于2016年11月被占用，但一审庭审中自认其土地于2015年5月被占用。罗甸县政府、边阳镇政府并未提供证据证明其实施土地占用行为的时间，一审法院结合其他证据，综合认定二者实施占用彭先芬土地的时间为2015年5月。根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，罗甸县政府、边阳镇政府对彭先芬涉案的土地实施占有使用行为，未告知原告诉权和起诉期限，应适用前述规定2年的起诉期限。本案彭先芬于2018年9月11日向一审法院提起诉讼前，已于2017年2月27日就边阳镇政府强制铲除其土地及地上附作物的行为向龙里县人民法院提起诉讼。探究《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条关于“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”之规定，并不能推断出苛责当事人应向正确的管辖法院提起诉讼之意。而本案彭先芬就涉案行政行为向龙里县法院提起行政诉讼，即已表明彭先芬选择了诉讼途径以寻求权利救济。故彭先芬向龙里县法院起诉的一、二审审理期间不应计入起诉期限之内，其提起本案诉讼未超过起诉期限。罗甸县政府、边阳镇政府关于彭先芬的起诉已超过起诉期限的理由不成立，一审法院不予采纳。 关于本案被告主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。罗甸县政府认可其对彭先芬主张的涉案土地上的附着物实施了强制铲除并占用了涉案土地，边阳镇政府是协助罗甸县政府实施征收。因此，罗甸县政府是本案适格的被告、边阳镇政府不是本案适格的被告。 关于罗甸县政府、边阳镇政府占用涉案土地及对地上附着物实施的铲除行政行为是否合法问题。本案中，彭先芬提交的土地承包经营权证、新街村委会证明以及罗甸县政府、边阳镇政府当庭认可征收了彭先芬主张的涉案二块承包地，证实其对本案涉及的“枫香林”、“野猫冲”承包地土地拥有合法经营承包权；“现场照片”证实该土地改变了原貌。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律征收程序；阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。彭先芬的土地为集体土地，本案中罗甸县政府提交的证据仅能证明涉案建设项目取得相关批准手续，而未能提供证据证明涉案土地已经法定程序完成征收，且具有强制执行之职权。故罗甸县政府径行对彭先芬享有合法承包经营权的涉案土地进行占用的行为违反前述法律规定，依法应确认违法。 彭先芬主张罗甸县政府、边阳镇政府铲除涉案土地上树木的行为违法，但未能提供证据证明涉案土地上存在树木之主张。而罗甸县政府提交的《边阳工业园区边阳大道工程征地及实物指标公示》《边阳工业园区兴阳大道建设征地面积及地上附着物补测兑现清册》以及《占地面积及地上附着物登记表》关于彭先芬户土地均未记载有地上附着物，且上述证据均有村两委工作人员及相关调查人员等人的签字。因此，彭先芬该项诉请确认罗甸县政府、边阳镇政府铲除树木的行为违法并无事实根据，一审法院不予支持。 综上所述，罗甸县政府针对彭先芬主张权利的上述土地所实施的占用的行政行为违反法定程序。鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。并基于诉讼经济原则的考虑，一审法院按照判决吸收裁定的原则，就彭先芬对边阳镇政府提起的诉讼一并作出裁判。 据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，一审判决确认罗甸县政府于2016年强制占用彭先芬位于罗甸县涉案土地“枫香林”、“野猫冲”共计1.5亩土地的行政行为违法；驳回彭先芬其他诉讼请求；驳回彭先芬对边阳镇政府的起诉。一审案件受理费50元，由罗甸县政府承担。 上诉人罗甸县政府不服一审判决，向本院提起上诉称：1.行政诉讼的起诉期限不适用中断、中止制度，涉诉行政行为系2015年5月实施，彭先芬于2018年9月11日提起本诉，已超过法定起诉期限，且其在起诉时因自身原因错列被告而耽误的起诉时间不应扣除。2.本案系罗甸县边阳工业园区项目及下属子项目S315公路改扩建工程的行政征收引起。涉案项目从立项、审批至实施征地符合社会公共利益需要，并已通过群众大会、张贴公示等多种方式开展了动员宣传活动，前期征地程序符合法律规定。3.上诉人在实施涉案行政行为前，已对该土地及地上附着物进行测量、登记，并交被征收户签字确认，被上诉人的权益可通过土地及地上附着物登记清册，结合相应补偿标准予以确定，上诉人拆除行为并不会造成其实体权利的损害。请求：撤销一审判决，驳回彭先芬的起诉。 被上诉人彭先芬在二审法定期限内未提交书面答辩意见。 一审被告边阳镇政府在二审法定期限内未提交书面陈述意见。 二审经审理查明的事实与一审认定的基本事实一致，本院予以确认。 本院认为：法律设定起诉期限制度的主要目的是督促公民、法人或其他组织及时依法主张权利，同时依法维护行政效率和公法秩序。本案中，彭先芬涉案土地于2015年5月被罗甸县政府征收，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条之规定，罗甸县政府强制占用彭先芬涉案土地时，未告知其诉权和起诉期限，故应适用2年的法定起诉期限。彭先芬于2017年2月27日就涉案强制占用行为已向龙里县人民法院提起诉讼，主张自己的权利，其于2018年9月11日提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。罗甸县政府关于彭先芬提起本诉超过起诉期限的主张，本院不予采纳。 此外，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经有权行政机关审批；依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。罗甸县政府未提交证据证明已经法定征收程序，由土地行政主管部门责令彭先芬交出土地未果后已向人民法院申请强制执行。罗甸县政府径行实施的强制占地行为无强制执行权，违反法定程序。 综上，罗甸县政府的上诉理由不成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人罗甸县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 敏 审判员 孟 婷 审判员 谢璐凯 二〇一九年十月十一日 法官助理王文婷 书记员汪杨