甘肃省金昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）甘03行初55号 原告：王虎林，男，1948年1月19日出生，汉族。 委托诉讼代理人：李宏伟，甘肃众纳律师事务所律师。 被告：武威市人民政府。住所地武威市凉州区东大街118号。 法定代表人：周伟，市长。 委托诉讼代理人：田云山，武威市司法局工作人员。 委托诉讼代理人：许天才，武威市司法局工作人员。 第三人：武威市鑫星工贸有限公司。住所地甘肃省武威市凉州区西大街勤俭巷热力公司商业楼。 法定代表人：李建华，总经理。 委托诉讼代理人：张金明，武威市鑫星工贸有限公司工作人员。 原告王虎林不服武威市凉州区人民政府（以下简称凉州区政府）作出的《关于印发凉州区2016年第五次国土资源联审领导小组会议纪要的通知》（凉政办发〔2016〕85号）（以下简称《会议纪要》）第三条及武威市人民政府（以下简称武威市政府）作出的《行政复议决定》（武政行复字〔2018〕12号）（以下简称《复议决定》），于2018年8月28日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月17日作出（2018）甘03行初68号行政判决后，凉州区政府、第三人武威市鑫星工贸有限公司（以下简称鑫星工贸公司）不服，向甘肃省高级人民法院提起上诉。甘肃省高级人民法院审理后于2019年6月27日作出（2019）甘行终138号行政裁定，撤销本院（2018）甘03行初68号行政判决，发回本院重审。本院于2019年7月22日立案后，王虎林申请撤回对凉州区政府的起诉，本院于2019年9月11日作出（2019）甘03行初55号行政裁定，准许王虎林撤回对凉州区政府的起诉，凉州区政府退出诉讼。本院依法另行组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。原告王虎林及其委托诉讼代理人李宏伟，被告武威市政府的委托诉讼代理人许天才，第三人鑫星工贸公司的委托诉讼代理人张金明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 凉州区政府于2016年5月31日印发《会议纪要》，第三条内容为：同意由鑫星工贸公司投资位于和平镇西沙河，四至范围东至臧庄村三组，西至柏树乡接引村六组，南至河滩，北至连霍公路复线（具体用地范围及面积以勘测定界为准），原属建设连霍国道后废弃的砂石坑，进行地貌恢复治理。鑫星工贸公司将该宗土地恢复治理并验收合格后，确定给该公司用于从事农牧业，待规划用途确定后补办土地出让手续。 被告武威市政府于2018年8月15日作出《复议决定》，其主要内容为：凉州区政府《会议纪要》第三条认定土地为国有未利用地并无不当。王虎林主张权利的4.3亩地块不在涉案争议四至范围内。凉州区政府《会议纪要》第三条并未影响王虎林权益。王虎林既不是相对人也不是利害关系人，其申请撤销凉州区政府《会议纪要》第三条理由不能成立。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项规定，驳回王虎林申请撤销《会议纪要》第三条的复议请求。 原告王虎林起诉，请求依法撤销武威市政府作出的武政行复字〔2018〕12号《复议决定》。事实与理由：1982年2月10日，原武威县人民政府（现凉州区人民政府）颁发了《甘肃省武威县林地使用证》（武林字第27号）（以下简称《林地使用证》），该证明确了四至。林地使用证载明：1.划给社员种植树木的土地，只准造林种树，不能作为它用。地权归集体，不准买卖、转让或出租。2.划给社员的造林地，如系荒山、荒滩，今后除国家建设需要外，应归社员长期使用。2011年，国家修建G30高速公路，需要在此河滩取土，承诺高速公路修建完成后恢复该土地原貌，村民同意高速公路修建者取土，高速公路修建后，取土造成的砂石坑，无人出面恢复。村民自己出资恢复，引导城市建设工地建筑垃圾填埋。截止2016年基本填平砂石坑，正准备重新植树造林，12月，凉州区政府作出《会议纪要》第三条，认定该宗土地为国有未利用地，将土地划拨给鑫星工贸公司进行恢复治理，鑫星工贸公司修筑围墙，占用了村民合法拥有的土地。原告认为：《会议纪要》第三条将原告合法使用的土地，错误认定为无使用权人的国有土地，明显违法，损害原告合法权益。2017年9月6日提起行政诉讼，请求依法撤销《会议纪要》第三条。法院认为应当先申请行政复议。经向武威市政府申请行政复议，武威市政府认为凉州区政府作出的《会议纪要》第三条并未影响原告权益而驳回原告的行政复议申请，《复议决定》未作出实体处理。 原告提供了以下证据材料：1.《林地使用证》；2.《会议纪要》；3.甘肃省高级人民法院（2018）甘行终9号行政裁定书、金昌市中级人民法院（2017）甘03行初76号行政判决书；4.武威市政府《复议决定》；5.柏树镇接引村第六村民小组签字确认、柏树镇接引村村民委员会盖章的情况说明，证明自己持有的《林地使用证》所记载的林地在《会议纪要》第三条的范围内。 被告武威市政府答辩称，1.武威市政府作出的《复议决定》程序符合法律规定。2.武威市政府作出《复议决定》已对凉州区政府的行政行为进行了实体审查和认定。3.凉州区政府《会议纪要》第三条认为涉案土地属国有未利用地，土地权属清楚，证据充分，符合法律规定。4.凉州区政府《会议纪要》第三条同意由第三人进行地貌恢复治理的和平镇西沙河并无不当，其四至范围明确，王虎林亦称其造林用地4.3亩位置不在第三人恢复治理的四至范围内，故其申请撤销《会议纪要》第三条理由不能成立。 综上所述，武威市政府2018年8月15日作出的武政行复字〔2018〕12号复议决定书查明的事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法维持武威市政府作出的《复议决定》。 第三人鑫星工贸公司述称，1.涉案土地属国有未利用地，非林地，该讼争土地权属清楚不存在权属争议。2.王虎林所持《林地使用证》属当时的政策性产物，不同于现行法律意义上的林权使用证，不能以此主张林权使用证的林地使用权和林木所有权。一是原告所持林地使用证未依法申请确权登记，不能作为林地使用权的权利凭证；二是林地使用证是政策性产物；三是原告从未进行植树造林及管理使用，弃权长达三十多年；四是农村集体林权制度改革时，未进行确权登记，其权利早已放弃、丧失，土地性质早已发生变化。3.被诉具体行政行为没有侵犯王虎林合法权益，王虎林无法举出讼争林地的具体位置，经询问原告称其造林用地不在《会议纪要》第三条范围中。4.《会议纪要》第三条及武威市政府《复议决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。5.鑫星工贸公司恢复治理的涉案土地是经和平镇人民政府及有关环保、水务、林业、土管部门等单位现场实地勘察，并由凉州区政府常务会议决定等合法形式实施，并实际投入资金进行整治，符合法律规定。请求法院驳回原告的起诉。 被告武威市政府为证明其行政行为的合法性，在法定举证期限内向本院提交了以下证据材料、依据的法律法规： 第一组证据：王虎林《行政复议申请书》；凉州区政府《会议纪要》；王虎林《林地使用证》；王虎林居民身份证复印件。证明：王虎林递交了行政复议申请书，行政复议请求主体明确。 第二组证据：武威市政府《受理审批表》《受理通知书》《答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》；凉州区政府《行政复议答复书》；第三人《行政复议答辩书》《行政复议案件询问笔录》《行政复议结案审批表》，武威市政府《复议决定》《送达回证》。证明：行政复议决定程序合法。王虎林《林地使用证》上记载的4.3亩造林用地不在《会议纪要》第三条所确定的180亩范围内。 原告对武威市政府的复议程序无异议，认为王虎林不识字，复议时对王虎林所做的询问笔录未宣读，王虎林虽签字、按手印，但不是其真实意思表示，王虎林《林地使用证》上记载的造林用地4.3亩在《会议纪要》第三条所确定的180亩范围内。 鑫星工贸公司对武威市政府提交的证据无异议。 第三人鑫星工贸公司提交以下证据材料： 第一组证据：1.凉州区委凉党发〔2009〕98号文件，证明：从2009年12月凉州区委、区政府已开始实施林权制度改革，对已有林地进行摸底、调查、建档、登记，颁发林权证，对原有旧证要依法予以注销；2.凉州区政府《会议纪要》，证明：涉案土地是第三人经合法程序进行治理、恢复；3.凉州区发展和改革局《关于武威市鑫星工贸有限公司商业仓储物流园建设项目登记备案的通知》（凉发改备〔2016〕280号），证明：第三人恢复治理的土地来源合法、程序合法；4.凉州区国土资源局《关于同意武威市鑫星工贸有限公司治理原连霍国道取料废弃土地的函》，证明：涉案土地是第三人经合法程序进行治理、恢复；第三人恢复治理的涉案土地来源合法、治理程序合法、依法治理。 第二组证据：1.凉州区国土资源局《西沙河土地权属情况说明》，证明：涉案土地属国有土地，第三人恢复治理的土地原系国有未利用地；2.凉州区林业局关于《和平镇西沙河废弃采坑土地整理项目是否占用林地核对情况的函》，证明：涉案土地为国有非林地；3.凉州区水务局《凉州区和平镇西沙河废弃采坑土地整理评估报告》审查意见，证明：涉案土地属国有未利用荒地，不涉及水域用地，土地治理符合国家相关政策；4.凉州区国土资源局《用地勘察情况说明》，证明：涉案土地是国有未利用地；5.凉州区民政局、凉州区住房和城乡建设局、凉州区国土资源局、凉州区公安局、凉州区和平镇人民政府、凉州区柏树乡人民政府《公告》，证明：涉案土地恢复治理项目在2016年9月21日迁坟时已经予以公告；6.关于对柏树乡接引村西沙河基本情况的证明，证明：涉案土地从未进行过植树造林，是荒滩空地。第二组证据共同证明：（1）涉案土地系国有未利用荒地；（2）涉案土地系闲滩空地，不属林地、水域地；（3）涉案土地从未进行过植树造林。 第三组证据：王虎林、孔某某西沙河治理项目迁坟补偿领款单及打款凭证；第三组证据共同证明：王虎林、孔某某知道西沙河恢复治理项目并同意领取迁坟补偿款的事实。 第四组证据：1.第三人依法治理涉案土地补偿清单、村民小组及个人补偿协议、补偿费打款凭据、地上附着物补偿明细、领款单、迁坟明细表等23份共计27页，证明：（1）依法治理程序合法；（2）均与村民小组及有关个人达成协议；（3）协议已经实际履行。2.工作情况汇报、绿化申请报告、投资说明，证明：治理情况及投资1600多万元的事实。3.涉案土地治理前治理后两组照片，证明：涉案土地治理前属荒滩空地、垃圾坑的事实。第四组证据共同证明：治理情况及已实际投资1600多万元的事实。 原告质证后认为，第三人提交的证据与被告提交的证据交叉，认为补偿的证据与其国有未利用土地的说法相矛盾，如果不认为是土地使用权人，为何要给补偿。武威市政府质证后认为，第三人给原告补偿的事不清楚；另外，补偿是民事行为，与本案无关。 根据当事人的质证、辩论意见及当事人的当庭陈述，本院对上述证据作如下认证：原、被告、第三人提交的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求，内容真实、合法，与本案被诉行为具有关联性，可以作为认定本案相关事实的证据，本院予以采信。 经审理查明，1982年2月20日，原武威县人民政府（现凉州区政府）向王虎林颁发了《林地使用证》，该证载明：根据中共中央、国务院和省委、省政府有关政策规定精神，结合我县实际情况，划给柏树公社接引大队六生产队王虎林如下造林用地4.3亩，特发此证为据。地段名称大沙河、长120米、宽24米、面积4.3亩，东至和平公社五坝大队、西至王虎林、南至王忠某、北至王桂某；备注：1、划给社员种植树木的土地，只准造林种树，不能作为它用。地权归集体，不准买卖、转让或出租。2、划给社员的造林地，如系荒山、荒滩，今后除国家建设需要外，应归社员长期使用。 2011年，因修建G30高速公路，在诉争土地位置取土，形成约15米深的砂石坑，近年来用于垃圾填埋。 2016年5月31日，凉州区政府印发《会议纪要》，其中第三条讨论恢复治理和平镇西沙河废弃采石场的意见建议，主要内容为：宗地位于和平镇西沙河，面积180亩（具体用地范围及面积以勘测定界为准），属国有未利用地。四至范围东至臧庄村三组，西至柏树乡接引村六组，南至河滩，北至连霍公路复线。该宗地原属建设连霍国道后废弃的砂石坑，深约15米，面积约6万平方米。近年来，因乱倒建筑、生活垃圾，严重影响了周边群众的生产生活，并且存在安全隐患。为了打好凉州大气污染防治攻坚战、全面治理周边环境，2015年3月和平镇政府与鑫星工贸公司协商，由鑫星工贸公司投资800万元，进行地貌恢复治理。会议同意鑫星工贸公司将该宗土地恢复治理并验收合格后，确定给该公司用于从事农牧业，待规划用途确定后补办土地出让手续。 原告认为该行为损害其依法取得该林地使用权，损害其合法权益，于2017年9月6日向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月6日作出（2017）甘03行初76号行政判决，凉州区政府、鑫星工贸公司不服提起上诉，甘肃省高级人民法院认为土地权属争议未经复议，撤销一审判决，驳回王虎林的起诉。王虎林遂向武威市政府申请复议，请求撤销《会议纪要》第三条。复议机关武威市政府于2018年8月15日作出行政复议决定，驳回王虎林撤销被申请人《会议纪要》第三条的复议请求。 另查明，2009年4月16日，中共武威市委、武威市政府印发了《武威市集体林权制度改革总体方案》，该方案载明，农民集体所有的林地属于集体经济组织成员共同所有，在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地使用权，通过家庭承包经营等方式落实到本集体经济组织的农户。在勘界确权完成后，乡（镇）将审核无误的林权登记基础材料报县级林业主管部门核发全国统一式样的林权证书，确认林地的使用权和林木所有权，核发《林权证》后，对原有旧证依法予以注销，完成新（换）发《林权证》的地方，今后的一切林事活动均凭新证办理。2009年12月28日，中共武威市凉州区委、区政府印发了《凉州区集体林权制度改革实施方案》。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据”。第三十四条第一款规定：“行政复议人员向有关组织和人员调查取证时，可以查阅、复制、调取机关文件和资料，向有关人员进行询问。”《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。本案中，原告王虎林不服凉州区人民政府2016年第五次国土联审领导小组《会议纪要》第三条，即：同意由第三人武威市鑫星工贸有限公司进行地貌恢复治理的宗地位于和平镇西沙河，面积180亩，属国有未利用地。向武威市人民政府申请行政复议，期间，武威市人民政府于2018年7月24日向原告王虎林进行了询问调查，复议人员询问王虎林，凉州区政府划给鑫星工贸公司的180亩土地中，是否包含你林权证上的4.3亩土地，王虎林称，“没在180亩当中，是鑫星工贸公司把我的4.3亩圈进去了，我有意见”。可知，原告王虎林《林地使用证》所载4.3亩林地，不在凉州区政府《会议纪要》第三条划给鑫星工贸公司的180亩土地范围内，而在鑫星工贸公司扩大面积范围内，凉州区政府《会议纪要》第三条的内容对原告王虎林不产生实际影响，原告王虎林《林地使用证》所载4.3亩林地在鑫星工贸公司180亩范围之外，不是行政法律关系，属民事侵权法律关系。因此，武威市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款的规定，作出驳回原告王虎林申请撤销凉州区政府《会议纪要》第三条的复议决定并无不当。其请求撤销武威市政府行政复议决定的理由不能成立，依法予以驳回。 综上，武威市政府作出的行政复议决定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告王虎林的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王虎林负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。 审判长  梁俊天 审判员  李 薇 审判员  刘维亮 二〇一九年十一月十四日 书记员  禚召霞