山东省临沭县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁1329行初67号 原告：李庆岭，男，1964年11月8日生，汉族，居民，住临沭县。 委托诉讼代理人：吴建华，山东嘉锐律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王超，山东嘉锐律师事务所律师。 被告：临沭县玉山镇人民政府，住所地：临沭县玉山镇驻地。组织机构代码：00447577-5。 法定代表人：李真，镇长。 委托诉讼代理人：景绍伟，临沭县玉山法律服务所法律工作者。 原告李庆岭认为被告临沭县玉山镇人民政府（以下简称玉山镇政府）行政行为违法、承担行政赔偿责任，于2018年8月14日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，组织原、被告进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2018年9月17日公开开庭审理了本案；原告李庆岭及委托诉讼代理人吴建华、王超，被告玉山镇政府副镇长殷方宁、委托诉讼代理人景绍伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李庆岭诉称：1.依法确认被告强制拆除原告的猪舍的行政行为违法。2.判决被告赔偿原告经济损失20万元。事实与理由：2002年8月5日，原告在临沭县××镇××村依法取得了750平方米的养殖建设用地，并经临沭县人民政府颁发《集体土地使用证》。因用地规模限制了发展，经原告向政府申请，临沭县人民政府于2003年12月2日下发书面批复，又批给原告1260平方米作为养殖建设用地。2018年7月20日11时许，被告玉山镇政府的工作人员在没有做出任何书面决定和告知的情况下，用挖掘机将原告的养殖场猪舍强行拆除，造成损失近20万元。 被告玉山镇政府辩称，一、答辩人具有行政执法主体资格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第65条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正可拆除。二、被答辩人的养殖场常年外排污水，给周围的环境造成了极大的污染，周围村民怨言载道，多次举报。根据《山东省畜禽养殖管理办法》第9、11条，该养殖场离河道约100米远，属于禁养区。被答辩人已违反《中华人民共和国土地管理法》第31、73、74条规定及山东省畜禽养殖管理办法第9、11条规定，被答辩人的养殖场属于国家规定的禁养区之内，禁养区内是明令禁止进行养殖的，被答辩人的养殖场，无相关污水处理设施，肆意向外排放污水，给当地的环境、土地、河道造成巨大污染，导致周围村民怨言载道，多次举报、投诉被答辩人的养殖场污染及违法建筑行为。答辩人及畜牧局玉山兽医站多次上门通知被答辩人停养及责令拆除，被答辩人仍我行我素，肆意养殖排放污水。根据上级文件规定，被答辩人早应停养予以拆除。三、该纠纷土地为村集体所有，被答辩人即没承包，又未向村委交纳土地承包费，属被答辩人抢占村集体土地。因该地被被答辩人私自占用后，原村委多届干部考虑到被答辩人在镇土地所工作，出于照顾原因，多次找被答辩人协商其交纳承包费的事，被答辩人拒绝交纳，上届村委研究优惠到250元每年每亩，已远低于当时土地承包的市价，被答辩人还是拒绝交纳，被答辩人对该地无合法使用权限，所建养殖场属于违法建筑。四、被答辩人利用2005年国土部门垂直管理以前在土地所工作的便利条件，以权谋私采用欺骗手段骗取批准。1、被答辩人利用自己2005年国土部门垂直管理以前在土地所工作的便利条件，以权谋私采用欺骗手段骗取批准。临沭县人民政府编号为沭政函［2002］39号《临沭县人民政府关于对玉山镇陈沟陈国强石子厂等单位补办土地使用手续的批复》，李庆岭养殖场使用本村农用地750平方米。被答辩人持有的编号为沭集用（2002）76号集体土地使用证上也注明，该地所有者为玉山镇半里村村委，用途为商业、服务业，很显然被答辩人建设的养殖场不在商业、服务业范围之内。由此两份文件可以很明显地看出李庆岭用途与实际使用不符，属于造假手段拙劣。被答辩人没有取得建设规划许可证，所建设的养殖场应为违法建筑。根据《城乡规划法》第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第七十六条：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。被答辩人所建猪场，系在被答辩人承包的该村所属基本农田内建设的。该养猪场建设前未经过任何审批，该养殖场无准建证、无污水处理设施、无环保达标许可、无《动物防疫条件合格证》等等。该养猪场为多无养殖场，并且多年对外排污，严重污染了环境卫生，答辩人多次对被答辩人进行制止、通知拆除复垦，被答辩人仍继续排污和扩建，被答辩人至今无法提证据证明其建设、使用的养猪场属于合法建筑。根据上述法律条款证明被答辩人所建养猪场属于违法建筑。2、被答辩人的《行政起诉状》已经承认其建法建设的事实、面积、建设年限。不论何时建设，建法建筑不会因时间的长短而改变其违法属性。显而易见，答辩人认定被答辩人建设、使用的养猪场属于违法建筑完全正确。五、执行程序合法。答辩人依法拆除被答辩人违建前于2018年6月21日到被答辩人所在村养殖场现场给包括被答辩人在内的20余户养殖户，下达了责令限期拆除通知书，由李庆岭等养殖户签字或按手印确认。责令被答辩人限期整改、拆除，认定违法建筑的事实，告知被答辩人有陈述和申辩的权利，告知被答辩人拟对其作出外罚的种类，符合《城乡规划法》第六十五条，执法程序合法。六、适用法律正确。2018年6月21日答辩人通知被答辩人违法建筑限期拆除后，被答辩人依旧未依法拆除、复垦，导致搭建物违法状态一直存在，答辩人使用《中华人民共和国城乡规划法》的第六十五条规定对被答辩人进行依法拆除，适用法律正确。七、被答辩人养殖场属于违法建筑，属于非法利益，故被答辩人无权提出20万元的经济损失。最高法《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》明确规定：被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。换言之，即国家赔偿法对非法利益的处理原则是不受保护、不予赔偿。被答辩人所建设的养殖场与《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规相悖，该养殖场不是被答辩人的合法利益，因此，不受法律保护，也不可能得到任何赔偿。综上所述，答辩人对被答辩人违建，经过下达限期拆除通知书后被答辩人不予理睬，答辩人根据《城乡规划法》第六十五条之规定，对被答辩人养殖场进行依法予以拆除的行政行为合法有效，事实清楚，证据确实、充分，符合法律程序，适用法律正确，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求，维护答辩人的具体行政行为的合法性。 被告玉山镇政府向本院提交以下证据、依据： 证据一、临沭县畜禽养殖污染整治工作办公室于2016年1月份下发的并在广播电台进行宣传的《致全县畜禽养殖场户的公开信》复印件一份。证明：1、畜禽养殖污染治理的必要性。2、禁养区界定范围。3、禁养区内的养殖场户必须关闭、拆除、或转产，对不配合的养殖场户采取强制措施进行整治。 证据二、临沭县人民政府办公室于2016年3月9日下发的编号为沭政办字【2016】14号，《临沭县人民政府办公室关于印发临沭县畜禽养殖污染集中整治工作实施方案的通知》复印件一份。证明1、被告玉山镇政府对原告实施的行政行为有规范性文件支持。2、禁养区范围以及原告的养殖场在禁养区范围之内，是严令禁止养殖的，应依法进行清理取缔。 证据三、临沭县人民政府办公室于2016年9月28日下发的《临沭县人民政府办公室关于畜禽养殖污染整治有关工作的通知》复印件一份。证明1、被告玉山镇政府对原告实施的行政行为有规范性文件支持。2、临沭县人民政府已授权各镇街对在禁养区内的养殖进行清理取缔。 证据四、临沭县人民政府办公室于2017年3月30日下发的编号为沭政办字【2017】18号，《临沭县人民政府办公室关于进一步做好畜禽养殖污染综合整治工作的通知》复印件一份。证明1、被告玉山镇政府对原告实施的行政行为有规范性文件支持。2、临沭县人民政府已授权各镇街对在禁养区内的养殖场进行清理取缔。 证据五、临沭县人民政府办公室于2018年4月23日下发的编号为沭政办字【2018】46号，《临沭县人民政府办公室关于开展畜禽养殖污染集中行动的通知》复印件一份。证明1、被告玉山镇政府对原告实施的行政行为有规范性文件支持。2、临沭县人民政府已授权各镇街对在禁养区内的养殖场进行清理取缔。 证据六、原告所在地村委开具的证明一份。证明1、原告养殖场离河道约100米，该养殖场在禁养区之内。2、原告养殖场所有××村集体土地，没有与村委签订合同、没有向村委交纳承包费，李庆岭无该地的合法使用权。 证据七、临沭县玉山镇综合执法队于2018年6月21日已对包括原告李庆岭在内20余户养殖户下达的《责令限期拆除通知书》复印件一份。证明1、被告玉山镇政府已对包括原告李庆岭在内20余户养殖户进行通知其限期拆除事宜，并告知相关义务权利。2、被告玉山镇政府不是单独行政行为，而是根据上级文件要求，进行的同一行动的行政行为。 原告李庆岭对上述证据、依据质证如下: 一、对被告提供的证据一至五综合质证意见是：1、被告提供的临沭县人民政府所作出的通知没有人向原告送达，对原告不产生法律约束。2、第一份证据中明确载明了养殖场户必须关闭拆除或者转产，这就足以说明原告的养殖场可以关闭也可以转产，而不是应当拆除，事实上原告的养殖场早已经闲置没进行任何进行养殖不会对环境进行任何污染，被告刚才提交的证据及答辩状中提出污染周围环境与事实不符，玉山派出所出警时已经查实该养殖场闲置并出具了证明，因此该养殖场没有必要强行拆除。3、被告所提供的上述5份县级政府文件，不能作为其实施具体行政行为的法律依据，法律明确规定法律、行政法规、部门规章、地方性法规或地方政府规章，可以作为具体行政行为的法律依据，县级政府文件不能作为任何具体行政行为的实施依据。4、被告交给原告的限期拆除通知书所引用的城乡规划法于2008年才实施的，而原告的建设行为是2002-2003年前已经建设完毕，根据法不溯及既往的原则，城乡规划法所有条款不能约束原告之前的所有行为。因此被告行政行为所适用的法律依据是错误的，其强拆行为是违法的。 二、对证据六的质证意见是：村委会所出具的该证明与事实不符，玉山派出所出警时经现场勘验已经确定了属于闲置的养殖场，不会污染河道和周边环境，在1996年原告就与半里村委签订了用地协议书，足以证明原告用地取得了村委会同意，并且该用地获得了政府批准、取得了集体土地使用证和县级人民政府批复。 三、对证据七的质证意见是：经原告本人辨认送达回执上的李庆岭签名不是本人所签。即使该通知书确已送达给原告，也不足以证实被告强拆行为程序合法。 被告玉山镇政府针对原告的质证意见答辩称：一、原告方质证的证据一至五属于被告方上级主管部门下达的文件通知，第一份证据由各村与当时在村广播喇叭上进行宣传，以及逐户下发到养殖户手中，根据第六份证据完全可以证实多次通知原告进行转产，原告不听仍旧养殖，造成污染。导致被国家环保部督办。二、根据派出所出警证明，可以看出只是单方面了解原告李庆岭而不是据实调查，只是做出了片面决定，违法建筑不因形成时间的长短而改变其违法建筑的事实及属性。原告方所提及的协议书在庭前经原告李庆岭辨认，其本人看不清公章内容，所以该协议应为无效证据。原告方提出的第七份证据不是本人签收，何来原告方提交的责令限期通知书证据。 原告李庆岭向本院提交以下证据、依据： 证据一、集体土地使用证，证明原告李庆岭于2002年8月5日获得政府批准的位于××镇××村××平方米的养殖场土地使用权。 证据二、临沭县人民政府作出的沭政函（2003）148号批复，证明2003年12月2日原告在玉山镇半里村又取得1260平方米的建设养殖场用地，说明以上两份地原本就属于建设用地。 证据三、用地协议书一份，证明原告与玉山镇半里村在1996年10月21日签订用地协议，约定原告为建养殖场承包了该村土地1260平方米，承包期30年，承包费3000元一次性交齐。该协议原件在办理土地使用权手续时已上交到土地管理部门，如被告对真实性有异议，申请合议庭到土地管理部门进行查证落实。 证据四、限期拆除通知书，证明被告所依据的该通知书所实施的强制行为是违法的，其引用的法律依据与本案事实不符。因原告在城乡规划法生效前已取得养殖场建设用地使用权并进行建设完毕。根据行政强制法的规定，被告所实施的该强制行为程序违法，并未作出处罚决定书，并向原告送达，也未告知原告有陈述申辩的权利。 证据五、玉山派出所出具的出警说明一份，证明经现场勘验原告闲置的猪圈距离村内最近住户约200米，猪圈全部被破坏，李庆岭闲置的猪圈被玉山镇工作人员按违章建筑拆除，并建议与玉山镇政府协商解决或进行诉讼。该出警说明附光盘一张和照片四张，已于庭前提交合议庭。 被告玉山镇政府针对原告提供的证据质证如下： 对证据一：1、对其真实性有异议，经过庭审现场将该份证据与起诉状进行对比，该份证据应为李庆岭自己填写，并非临沭县国土资源局核发证件，并且该份证据漏洞百出，土地使用者应为姓名即可，原告画蛇添足写上了玉山镇半里村李庆岭养殖场，很明显是为本案做准备。2、该土地使用证的用途为商业服务业，与土地使用者一栏养殖场不符，很明显养殖场不属于商业服务业，所以造假手段恶劣，完全系原告于2005年前在原玉山镇土地所工作期间留存的空白加盖公章的土地使用证后期进行填写。所以该证据应为无效证据。 对证据二：该份证据为复印件并且未加盖相关部门公章证实，所以该份证据不能作为证据使用。 对证据三：对其真实性有异议，1、该份为复印件不能作为证据使用。2、由该份证据的内容可以看出该用地协议书系原土地所用于相关报请用地批复，而使用的简易土地协议书，并不是玉山镇半里村村委委员会的意思表达。本份协议不是半里村承包土地时使用的协议书。并且该协议书公章不清，村名不全，无法定代表人的签字确认。并且被告方与半里村新-老干部进行调查，经查半里村未与原告李庆岭签订该地的任何合同、协议，并且原告李庆岭未向村委交纳该地的任何承包费。该协议书的乙方签字应为李庆岭，而不是李庆岭养殖场。 对证据四：对其真实性无异议，适用法律正确，并明确告知了私自建设养殖棚违反了城乡规划法，告知日期为2018年6月21日，实际拆除日期为2018年7月20日，已留出复议时间和告知应承担的后果及法律责任，该证据只能证实被告方依法向原告方下达通知，并告知其违法建筑的事实。 对证据五：对其真实性无异议，对该份证据所要证明的内容有异议，该份证据只能证明原告李庆岭的养殖场是被国家环保部督办，并且有人匿名举报李庆岭养殖场属于违法建筑，被告是在国家环保部督办的情况下还有多人匿名举报的压力下根据原告李庆岭违法建筑严重污染环境的事实，予以实施的行政行为，有政策性文件支持，应为合法行政行为。 对光盘内容的异议：派出所工作人员已告知其建筑为违法建筑，已告知其行为统一大行动，该光盘证明出警证明所证明的事实与拆除的事实不符，从视频中可以看出只是小部分拆除并不是全部拆除，经查看视频该养殖场仍然居住养殖，并未闲置。 原告李庆岭针对被告的质证意见答辩称：原告所提供的证据一已经加盖了临沭县人民政府及临沭县国土资源局的公章，该份证据合法有效，至于被告所质证称原告系自己伪造添加完全是被告主观随意猜测，没有任何的事实证据予以支持。用地协议以及临沭县人民政府的用地批复，如被告有异议可以申请法院到土地部门进行调取。该份用地协议书加盖了半里村村民委员会公章，该份合同完全合法真实有效。原告所提供的土地使用证以及县政府批复用地手续已经足以证实原告对涉案土地享有合法使用权，该份证据证明可以建设养殖场，不属于违章建筑，在未经任何正当合法征用的程序下任何单位以及个人不得违法进行拆除。责令限期拆除通知书，已经足以证明被告在实施拆除原告养殖场的行政行为中，依据的是《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条及第六十五条规定，至于被告所质证的原告因养殖场污染而造成的后果均不能成为被告拆除原告养殖场的事实及法律依据。另外根据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条、第三十七条规定当事人收到催告书之后有权进行陈述和申辩，经催告当事人逾期应不履行行政决定，行政机关可以做出强制执行决定，但行政强制决定书应当书面送达给原告李庆岭。被告在仅仅下达了催告书的情况下，且没有作出处罚决定书的情况下违反法定程序，强制拆除了原告的合法建筑，应当依法赔偿给原告造成的损失。对于出警记录已经证明原告的猪圈已经闲置，不会对环境造成任何污染，退一步讲依据被告所说的整治污染而做出的处罚，被告也不能对原告的闲置猪圈进行违法拆除。根据县政府所作出的文件对于养殖场可以关闭或者转产，并不需要进行拆除，被告刚才陈述光盘中公安民警说明原告的建筑为非法建筑，完全系被告的断章取义，公安民警已明确说明若该建筑有合法手续，可以到政府部门进行协商解决，原告的土地使用证及土地批复均可以证明原告的建筑系合法建筑，另外从视频中可以看到原告的养殖场已经闲置，没有进行养殖，被告所称该养殖场仍然进行养殖，完全与事实不符。 经审理查明：2002年8月5日，临沭县人民政府向李庆岭颁发了750平方米养殖建设用地的集体土地使用证，李庆岭因此取得了位于玉山镇半里村的750平方米土地使用权，建设了养殖场。2003年12月2日，临沭县人民政府颁发了沭政函【2003】148号批复，同意李庆岭养殖场使用玉山镇半里村建设用地1260平方米。之后，李庆岭在养殖场内建设了猪舍。2018年6月21日，玉山镇政府向李庆岭送达了责令限期拆除通知书，但未告知李庆岭享有陈述权和申辩权。2018年7月20日，玉山镇政府的工作人员用挖掘机将李庆岭的养殖场猪舍拆除。 经山东林海房地产资产价格评估有限公司进行评估，涉案被拆猪舍在扣减残值后经济损失为59220元。李庆岭支付鉴定费2500元。当事人对鉴定评估的程序、以及鉴定机构、鉴定人员的资质均无异议。李庆岭认为鉴定报告中认定的残值，由于该部分物品没有任何利用价值，不应从被损坏的物品价值中扣减，鉴定机构认定的成新率过低。玉山镇政府认为鉴定报告认定的成新率过高，重置价过高。当事人未能针对赔偿事项达成一致意见。 本院认为，公民的合法财产应受法律保护。李庆岭依临沭县人民政府批文取得涉案土地的使用权并建设养殖场猪舍，其养殖场内的建筑物为合法建筑物。临沭县畜禽养殖污染整治工作办公室于2016年1月份下发的《致全县畜禽养殖场户的公开信》、临沭县人民政府办公室于2016年3月9日下发的沭政办字【2016】14号《临沭县人民政府办公室关于印发临沭县畜禽养殖污染集中整治工作实施方案的通知》、临沭县人民政府办公室于2016年9月28日下发的《临沭县人民政府办公室关于畜禽养殖污染整治有关工作的通知》、临沭县人民政府办公室于2017年3月30日下发的沭政办字【2017】18号《临沭县人民政府办公室关于进一步做好畜禽养殖污染综合整治工作的通知》、临沭县人民政府办公室于2018年4月23日下发的沭政办字【2018】46号《临沭县人民政府办公室关于开展畜禽养殖污染集中行动的通知》，系在临沭县行政管理范围内对行政工作具有指导意义的文件，并未许可行政管理部门在实施具体行政行为时可以违反《中华人民共和国行政强制法》的相关法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”本案中，玉山镇政府以非法建筑物为由，仅对李庆岭送达了《责令限期拆除通知书》便对李庆岭养殖场内的猪舍进行了强制拆除；玉山镇政府所实施的强拆行为未履行告知当事人依法享有陈述权和申辩权的义务、未履行公告程序，没有依照规定申请人民法院强制执行，其实施程序违法；该强拆行为没有任何法律依据，其行政行为违法，且损害了李庆岭的合法权益。玉山镇政府对鉴定机构的评估报告结论有异议，尚不能确认李庆岭的直接损失；李庆岭关于赔偿经济损失的诉讼请求，没有充分的证据支持。 综上所述，李庆岭关于确认玉山镇政府拆除猪舍的行政行为违法的诉讼请求，事实清楚，证据充分，本院予以支持；李庆岭关于判决玉山镇政府赔偿经济损失20万元的诉讼请求，证据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条、第三十五条、第四十四条、第五十四条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第四项、第三十六条第一款第八项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决如下： 一、确认被告临沭县玉山镇人民政府拆除原告李庆岭养殖场内猪舍的行政行为违法。 二、驳回原告李庆岭关于赔偿经济损失的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告临沭县玉山镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  杨凤利 人民陪审员  解自旭 人民陪审员  王宝艳 二〇一九年六月二十八日 法官 助理  苗甜甜 书 记 员  尚 燕