福建省福安市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0981行初58号 原告福建省创恒船舶工程有限公司，住所地福建省福鼎市店下镇阮洋村。 法定代表人陈甫颜，董事长。 委托代理人路永强，北京楹庭律师事务所律师。 委托代理人董国女，北京楹庭律师事务所律师。 被告福鼎市自然资源局，住所地福建省福鼎市桐城街道五里牌村委会玉龙北路99号。 法定代表人郑兴邦，局长。 出庭负责人罗斌，副局长。 委托代理人张开建，福建融成律师事务所律师。 委托代理人傅晓燕，福建融成律师事务所实习律师。 第三人福建鼎盛钢铁有限公司，住所地福建省福鼎市冶金工业区。 法定代表人林宜武，董事长。 委托代理人张图，福建于飞律师事务所律师。 委托代理人曾嫚青，福建于飞律师事务所实习律师。 原告福建省创恒船舶工程有限公司（以下简称创恒公司）不服被告福鼎市自然资源局土地行政答复，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月18日立案后，于2019年4月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月11日公开开庭审理了本案。原告创恒公司的法定代表人陈甫颜及委托代理人路永强、董国女，被告福鼎市自然资源局的出庭负责人罗斌及委托代理人张开建，第三人福建鼎盛钢铁有限公司（以下简称鼎盛公司）的委托代理人张图、曾嫚青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告福鼎市自然资源局于2019年1月23日作出《关于福建省创恒船舶工程有限公司请求对福建鼎盛钢铁有限公司非法占地进行查处的情况反馈》（以下简称《情况反馈》），告知原告举报鼎盛公司建设项目非法侵占原告200余亩土地与事实不符等。 原告创恒公司诉称，原告成立于2008年2月27日，注册资金1000万元。2008年5月1日，原告与福鼎市人民政府（以下简称福鼎市政府）签订协议，由其提供140亩土地建设船舶基地，后经批准交付原告使用土地154.8亩。2011年12月28日经福建省人民政府批准使用海域47.8559公顷，其中批准填海12.1554公顷，后实际填海成土地52亩，共计使用土地200余亩。2009年8月4日，宁德港务局批准使用海岸线1481米。原告自成立以来一直积极进行建设和生产，3万吨级船台于2009年完工。2012年1月18日原告领取海域使用权证，建设项目被列入省重点项目。鼎盛钢铁项目是第三人鼎盛公司投资建设的商业项目，坐落在福鼎市冶金工业区××下镇××）。其中，一期占地1128亩，于2018年3月28日举行开工仪式并正式开始违法占地施工建设。原告的船坞、厂房位于项目占地、占海区域内。2018年6月16日，第三人开始在该区域违法填海，填海面积100余亩。2018年12月26日原告向被告邮寄查处申请书及相关材料，被告作出的反馈内容与事实不符，行政行为违法，且与原告有利害关系。请求判令：撤销被告于2019年1月23日作出的《情况反馈》，并依法查处。 原告创恒公司向本院提交了以下证据： ⒈营业执照、居民身份证，证明原告依法成立； ⒉图片，证明第三人违法填海； ⒊《违法查处申请书》《宁德港务局关于同意福建省创恒船舶工程有限公司使用港口岸线的批复》（宁港规建〔2009〕78号，以下简称宁港规建〔2009〕78号文件）、两本海域使用权证书、《福鼎市国土资源局关于申请政府信息公开的复函》（以下简称《复函》）《福建省人民政府关于福鼎市2018年度第六批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地〔2018〕616号，以下简称闽政地〔2018〕616号文件），证明原告向原福鼎市国土资源局提出过查处申请； ⒋《情况反馈》，证明原告与被诉行政行为存在利害关系，行政行为违法； ⒌《福建创恒船舶造船项目协议书》《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书）《福鼎市人民政府关于2012年度第六批次城市建设用地--标准厂房项目征收（使用）土地方案的通告》（鼎政〔2012〕48号，以下简称鼎政〔2012〕48号通告）、《协议书》、福建省行政事业单位往来结算凭证、中国农业银行进账单、福建省行政事业单位（社团）往来结算凭证，证明原告取得合法使用土地的权利等； ⒍《店下镇精品钢生产项目（陆域部分一期）用地勘测定界图》《店下镇精品钢生产项目（A-1-2）用地勘测定界图》，证明被告认定第三人不存在违法占地、未批先占属于认定事实错误； ⒎《福建省人民政府关于同意福建省创恒船舶工程有限公司海域使用申请的批复》（闽政文〔2011〕458号，以下简称闽政文〔2011〕458号文件）《政府信息公开告知书》《福建省人民政府关于同意变更福建江南船业有限公司船舶建造修理基地项目海域使用权人的批复》（以下简称《批复》），证明第三人在未获得海域使用权前已违法施工等问题； ⒏《关于反馈福建鼎盛钢铁有限公司涉嫌违法用海用岛情况处理情况的函》《福鼎市住建局关于店下镇精品钢生产项目设计方案的审定批复》，证明第三人同种行为已被海洋部门认定违法等。 被告福鼎市自然资源局辩称：一、《情况反馈》是答复，不具有可诉性。答复是行政机关履行法定义务的行为，其对相对人不产生实际影响的，不属于行政诉讼的受案范围。二、原告与被诉行为不具有利害关系，起诉主体不适格。被告未与原告签订土地出让合同，也没有为其办理土地出让手续，原告从未取得土地。三、原告反映鼎盛公司存在违法占地、未批先占等违法情况与事实不符。原告反映的店下镇阮洋村A-1-2地块已经政府同意，于2018年10月30日作为精品钢生产项目用地公开出让，2018年12月11日第三人竞得该地国有土地使用权，并依法取得国有土地使用权证。四、原告反映第三人未获得海域使用权违法施工不符合事实。第三人通过淘宝网拍卖平台公开竞得原告47.8559公顷的海域使用权实物资产，依法享有海域使用权。为此，请驳回原告的起诉。 被告福鼎市自然资源局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据： ⒈《情况反馈》，证明《情况反馈》属行政答复，未对原告权益产生实际影响，不是行政行为，不具有可诉性； ⒉法律依据：信访路线图。 第三人鼎盛公司述称，同意被告答辩意见，2018年12月第三人通过投标方式取得案涉土地使用权，通过法院拍卖平台公开竞得原告的海域使用权，此外，根据第三人与福鼎市政府签订的协议，案涉土地的三通一平工作由政府负责，第三人不存在违法占地、未批先占、违法施工的情况。请驳回原告的起诉。 第三人鼎盛公司向本院提交了以下证据： 1、营业执照、身份证明、居民身份证，证明第三人的诉讼主体； 2、《执行裁定书》《成交确认书》《协助执行通知书》及两本不动产权证书，证明第三人拍卖取得原告原享有的海域使用权； 3、《国土建设用地使用权出让合同》《投资合作协议书》及福建省国有土地使用权出让金票据，证明福鼎市政府将案涉土地使用权依法出让给第三人，并由第三人合法开发使用。 经庭审质证，各方当事人对相关证据发表如下质证意见：被告对原告提交的证据1的关联性、合法性和真实性（以下简称“三性”）无异议；对证据2的合法性、关联性有异议；对证据3的《违法查处申请书》、闽政地〔2018〕616号文件的真实性无异议，对《复函》的关联性有异议，宁港规建〔2009〕78号文件已失效，两本海域使用权证书的海域使用权已被拍卖；对证据4、8的关联性有异议；证据5的《福建创恒船舶造船项目协议书》的真实性由法庭确认，对证据6的真实性无异议，但证据5、6不能证明原告主张；对证据7的闽政文〔2011〕458号文件的真实性、关联性有异议，对《政府信息公开告知书》的关联性有异议，《批复》不能证明原告主张。第三人对原告提交的证据1、4的“三性”无异议；对证据2的“三性”有异议；对证据3的闽政地〔2018〕616号文件、证据5的《福建创恒船舶造船项目协议书》的“三性”无异议，但协议书只能证明福鼎市政府有合作意向，对《协议书》的真实性无异议；对证据6的真实性无异议，但不能证明原告主张；证据7的闽政文〔2011〕458号文件已失效，其他与被告的质证意见相同。原告对被告提交的证据的合法性有异议。第三人对被告提交的证据的“三性”无异议。原告对第三人提交的证据的关联性有异议。被告对第三人提交的证据1、3的“三性”无异议，证据2的真实性由法院审查。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据4和被告提交的证据为诉讼审查对象。原告提交的证据2不符合证据的形式要求，不予采纳；证据3的《复函》、证据7的《政府信息公开告知书》、证据8缺乏关联性，闽政文〔2011〕458号文件和《批复》为打印件，缺乏真实性，不予采纳；其余证据符合证据的“三性”要求，予以采纳，但不能全部证明其证明目的。第三人提交的证据内容明确，形式合法，与本案具有关联，予以采纳，但不能全部证明其证明目的。 经审理查明，2008年5月26日，原告创恒公司与福鼎市政府签订一份《福建创恒船舶造船项目协议书》，约定：一、福鼎市政府拟同意在福鼎市店下镇阮洋村××自然村提供土地约140亩，岸线约660米（实际面积和岸线以勘测批准后的红线规划图为准），供创恒公司建设6万吨船坞项目，具体面积以实际测量为准，但创恒公司必须依照法律规定取得使用权；二、本协议签订三个工作日内创恒公司应支付给福鼎市政府土地款500万元，款项汇入福鼎市土地发展中心，余款按项目进展序时进度及时付清。次日，原告将500万元转入福鼎市土地发展中心账户。2012年1月18日，原告取得两本海域使用权证书，证书载明用海方式为建设填海造地12.1554公顷、透水构筑物1.2298公顷。2011年4月12日，原福鼎市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》的建设用地项目呈报说明书载明：标准厂房项目，用地面积10.3248公顷。之后，原告缴纳耕地开垦费415238元、征地管理费39487元等。2012年7月5日，福鼎市政府发布鼎政〔2012〕48号通告，通告被征收（使用）地单位、村及面积：店下镇阮洋村集体土地10.3248公顷，其中耕地1.8455公顷。2018年6月15日，原告与福鼎市店下镇人民政府（以下简称店下镇政府）签订一份《协议书》，约定：一、店下镇政府拟收回创恒公司坐落店下镇阮洋村××自然村的项目用地，创恒公司同意由店下镇政府收回。店下镇政府同意预付创恒公司1000万元，用于收回项目用地，并从总价款中扣除。二、对于创恒公司项目用地及资产总额，双方同意待后续各方委托评估的报告产生后（包括法院评估报告），在此基础上进行协商后续回收事宜，并在六个月内完成谈判。此后，店下镇政府向原告支付1000万元，但双方对后续回收事宜未达成协议。2018年12月26日，原告向有关单位邮寄《违法查处申请书》，请求对鼎盛公司建设项目非法占地的违法行为进行查处等。被告福鼎市自然资源局收到申请书后于2019年1月23日作出《情况反馈》，告知原告举报鼎盛公司建设项目非法侵占原告200余亩土地与事实不符等。原告不服，遂引起纠纷，由此成讼。 另查明，原告的营业执照载明的营业期限为2008年2月27日至2018年2月26日。2018年12月26日福鼎市人民法院作出执行裁定，裁定坐落于创恒公司船舶建造修理基地项目海域使用权及相应的其他权利归买受人鼎盛公司所有。2019年1月31日，鼎盛公司领取两本涉及上述海域使用权的不动产权证书。 本案争议的焦点为：原告诉讼主体是否适格？被告所作的《情况反馈》是否可诉？对此，本院分析认定如下： 一、关于原告诉讼主体是否适格问题 原告认为，原告对案涉土地拥有合法的土地使用权，诉讼主体适格。被告、第三人认为原告从未取得土地，原告与被诉行为不具有利害关系。此外，被告还认为，原告营业期限超期，且未在经营，故诉讼主体不适格。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第三项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；”本案中，原告要求被告依法追究加害人鼎盛公司法律责任，故原告对被告就此要求作出的答复有利害关系。同时，根据《中华人民共和国民法总则》第五十九条关于“法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。”以及《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十四条关于“经公司登记机关注销登记，公司终止。”之规定，公司只有依法注销才终止。虽然原告的经营期限已届满，但未被注销，其民事权利能力和民事行为能力依然存在。原告若对行政行为不服，仍然有权以公司名义向法院提起诉讼。为此，被告、第三人提出原告诉讼主体不适格之主张，依据不足，不予采信。 二、关于被告所作的《情况反馈》是否可诉问题 原告认为，被诉行政行为侵犯其合法权益，可诉。被告、第三人认为，《情况反馈》属行政答复，是按照信访路线图处理的行为，未对原告权益产生实际影响，不可诉。 本院认为，被告作出的《情况反馈》可诉，理由如下： 第一，《情况反馈》不宜认定为信访答复件。《国土资源信访规定》第二十二条第一款第四项规定：“依照法定职责属于国土资源管理部门职权范围内的信访事项，有关国土资源管理部门应当按照‘属地管理、分级负责，谁主管、谁负责’的原则，在十五日内分别按照下列方式处理：……（四）属于本部门职权范围内的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延，并制作《国土资源信访事项受理通知书》，书面告知信访人；”第二十六条规定：“国土资源管理部门对依法受理的信访事项，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别做出以下处理，并制作《国土资源信访事项处理意见书》，书面答复信访人：……”本案被告未提交《国土资源信访事项受理通知书》等相关证据证实《情况反馈》是行政机关按信访规定作出的行为。另外，反馈件亦未载明信访人、信访诉求、告知申请复查权利等信访事项处理意见书应有的基本要素。为此，被告提出被诉行为是处理信访事项行为之抗辩，事实依据不足，不予采信。 第二，《情况反馈》对原告的权利义务产生实际影响。根据原告陈述，原告使用的200余亩土地中填海成土地52亩，福鼎市政府交付使用土地154.8亩。本案中，原告的海域使用权实物资产虽然已被依法拍卖，但被告及第三人提交的证据不足以证实原告所述剩余土地的使用权已依法登记在他人名下。此外，从原告与店下镇政府签订的协议内容看，双方对项目用地后续回收事宜尚未完成谈判，原告对项目用地及资产依然享有一定权利。在此情形下，被告对原告涉及自身合法权益受侵害的举报的答复，对原告合法权益产生实际影响。 综上所述，本院认为，被告具有对辖区范围国土资源违法行为进行查处的法定职责，其收到国土资源违法线索后，应当依法进行核查、处理，但被告除提交一份《情况反馈》外，未提交其他证实反馈件认定事实的证据，认定为被诉行政行为认定事实的主要证据不足，依法应予撤销。原告提出被诉行政行为应予撤销之主张，合法有据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，判决如下： 一、撤销被告福鼎市自然资源局于2019年1月23日作出的《关于福建省创恒船舶工程有限公司请求对福建鼎盛钢铁有限公司非法占地进行查处的情况反馈》； 二、责令被告福鼎市自然资源局依法对原告提出的《违法查处申请书》重新作出处理。 案件受理费50元，由被告福鼎市自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院。 审 判 长  许剑斌 人民陪审员  丁碧光 人民陪审员  郑美铃 二〇一九年八月二十日                            本件与原本核对无异                书记员王珊珊 裁判文书引用或相关的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。