中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申9994号 再审申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省怀化市人民政府。住所地：湖南省怀化市府前路2号。 法定代表人雷绍业，市长。 委托代理人梁高动，系该府农业农村局副局长。 再审申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省怀化市自然资源和规划局（原湖南省怀化市国土资源局）。住所地：湖南省怀化市鹤城区锦溪北路100号。 法定代表人银志远，局长。 委托代理人陈为民，该局法规科科长。 二再审申请人共同委托代理人冉宏高，湖南启沃律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审上诉人）湖南省怀化市中嵘房地产开发有限公司。住所地：湖南省中方县房地产管理局院内。 法定代表人周礼飞，总经理。 一审被告湖南省怀化市万桥拍卖有限公司。住所地：湖南省怀化市鹤城区红星南路578号。 法定代表人丁俊，总经理。 一审被告湖南省怀化市公共资源交易中心。住所地：湖南省怀化市迎丰东路1号。 法定代表人陈兆云，主任。 再审申请人怀化市人民政府（以下简称怀化市政府）、怀化市自然资源和规划局（原怀化市国土资源局，以下称怀化市国土局），一审被告怀化市万桥拍卖有限公司、怀化市公共资源交易中心因与被申请人怀化市中嵘房地产开发有限公司（以下简称中嵘公司）不履行行政协议及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2018年11月28日作出的（2018）湘行终1160号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年8月26日立案受理，依法组成合议庭进行审查。本案现已审查终结。 怀化市政府、怀化市国土局申请再审称，1.二审认定怀化市政府委托中嵘公司代为履行征收补偿职责的主要证据不足。《拍卖公告》《参加怀化市农产品质量安全检测检验中心暨湖南省交通银行怀化分行综合楼项目建设用地竞买协议书》（以下简称《竞买协议书》）中所附条款系对所有竞买人的不特定要求，之后签订的《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）中并未约定中嵘公司负责拆迁安置补偿。怀化市国土局已在二审提交了与40户被征收人签订的《国有土地上房屋征收与补偿安置协议书》，足以证明案涉房屋的征收补偿系由怀化市国有土地上房屋征收办公室具体实施的。2.中嵘公司一审所提诉讼请求并未包括确认怀化市政府委托其代为履行征收补偿无效或违法，二审判决超出诉讼请求。二审已向中嵘公司释明被诉行政行为并非无效，要求中嵘公司变更诉讼请求，在中嵘公司拒绝变更的情况下，应判决驳回其诉请，维持一审判决。根据二审期间已施行的《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条的规定，对2015年5月1日之前的行政行为提起确认行政行为无效的，人民法院应当不予立案，二审法律适用有误。即使《拍卖公告》《竞买协议书》可证明怀化市政府委托中嵘公司代为履行征收补偿职责，中嵘公司于2013年7月12日签订《竞买协议书》及于2013年7月17日签订《拍卖成交确认书》时已知晓并接受该行政行为，其于2015年7月30日起诉，已超过2年起诉期限，应当驳回其起诉。3.怀化市政府与湖南省交通银行怀化分行（以下简称交行怀化分行）之间的复函仅双方的工作联系，并非《出让合同》所附条件，亦非对中嵘公司的承诺。交通银行与中嵘公司之间的商品房买卖属其二者之间的民事合同关系，二申请人亦未对中嵘公司承诺交通银行的购房面积及金额，不应由二申请人承担交通银行未全部购房的行政责任。二审法院发出司法建议书要求怀化市政府与中嵘公司协商交通银行未购营业用房的损失，与其判项不符。综上，请求对本案提审，撤销二审第一、第二、第三项判决，维持一审判决。 本院经审查认为，结合怀化市政府、怀化市国土局再审主张的事由，本案审查的焦点问题有二，一是《竞买协议书》是否属于《出让合同》的一部分，二是二审判决是否超出中嵘公司的诉讼请求。以下对两个焦点问题分述之： 一、关于《竞买协议书》与《出让合同》关系的问题。本案中，中嵘公司与怀化市国土局签订的《出让合同》虽未涉及“按定向开发的要求和已评审通过的设计方案办理报建手续，开工建设”及怀化市农业局40户干部职工房屋拆迁以及办公房回购等问题，但根据一、二审查明的事实，怀化市万桥拍卖有限公司发布的《拍卖出让公告》规定：“竞买人在竞买申请前须与原土地使用权人签定《竞买协议书》，方可参加竞买”。中嵘公司作为竞买申请人与怀化市农业局签定的《竞买协议书》约定：“由中嵘公司负责对40户拆迁户进行安置、补偿，支付农业局已支付合理费用1898703元等事宜；按市农业局及规划建设部门的要求实行实施项目建设，并在购房等方面给予相应优惠；设计需符合市农产品质量安全检验检测中心和交通银行业务用房的专业要求；中嵘公司竞得土地后，必须按定向开发的要求和已评审通过的设计方案，完善报建手续，两周内进场开工，……”即本案所涉的土地出让为附条件的出让，再结合本案交行怀化分行与怀化市政府关于协助落实分行选址的往来公函、中嵘公司定向开发以及交通银行湖南分行实际购买部分房产作为交通银行怀化分行的办公用房等实际履行情况，二审认定《竞买协议书》是本案《出让合同》的组成部分并无不当。 二、关于二审判决是否超出中嵘公司的诉讼请求问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，中嵘公司一审提出的诉讼请求之一为“确认其与怀化市国土签订的《出让合同》无效”。二审已述及，《竞买协议书》是《出让合同》的组成部分，即《出让合同》内容包括三部分：一是土地出让，二是中嵘公司负责对拆迁户进行安置、补偿，三是定向开发房地产项目。根据国土资源部《闲置土地处置办法》（2012年修订）第二十一条第二项“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：……（二）安置补偿落实到位；……”的规定，《出让合同》约定由中嵘公司对拆迁户进行安置、补偿不符合前述规定。但因怀化市政府已将土地交付中嵘公司，中嵘公司亦完成了案涉项目的建设，且在本案诉讼过程中，大部分房屋已售出，《出让合同》已大部分履行，中嵘公司确认合同无效的请求不能成立，故二审确认《出让合同》中怀化市政府委托中嵘公司代为履行征收补偿职责的内容违法未超出中嵘公司一审提出的诉讼请求范围，且中嵘公司对此亦未提出异议，本院予以支持。 二申请人主张中嵘公司于协议签订时已知晓本案行政行为，其提起本案诉讼已超过起诉期限，但本案所审查的行政行为是《出让合同》，中嵘公司提起本案诉讼时，该合同大部分尚未履行，故二申请人该项主张不能成立，本院不予支持。二申请人又主张二审法院发出的司法建议书与其判项不符，该项主张并非本案审查范围，本院不予理涉。 综上，怀化市政府、怀化市国土局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回怀化市人民政府、怀化市自然资源和规划局的再审申请。 审判长  田心则 审判员  杨志华 审判员  寇秉辉 二〇一九年六月××日 法官助理胡荣 书记员李京 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。