内蒙古自治区阿拉善左旗人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内2921行初9号 原告：内蒙古庆华集团庆华房地产开发有限公司。 法定代表人：许卫华，该公司总经理。 委托诉讼代理人：雍阳，汉族，该公司员工，住内蒙古自治区。 委托诉讼代理人：蔡来旺，汉族，该公司员工，住内蒙古自治区。 被告：内蒙古自治区阿拉善盟发展和改革委员会。 负责人：罗志铁，该委员会主任。 参加诉讼行政机关负责人：巴依尔图，男，蒙古族，该委员会价检局分管主任。 委托诉讼代理人：杨玲，该委员会法律顾问。 原告内蒙古庆华集团庆华房地产开发有限公司诉被告内蒙古自治区阿拉善盟发展和改革委员会请求确认被告未履行行政公开事项不作为行为违法一案，于2019年3月25日向本院提起诉讼。本院受理后，于2019年4月2日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2019年5月14日公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人雍阳、蔡来旺，被告行政机关出庭负责人巴依尔图及委托诉讼代理人杨玲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年6月，原告内蒙古庆华集团庆华房地产开发有限公司委托宁夏北民太德律师事务所王宵峰律师向被告内蒙古自治区阿拉善盟发展和改革委员会发出《律师函》，请被告答疑解惑：一、对阿发改价字〔2013〕557号文件生效前已建成的供热管网取费标准是否也参照阿发改价字〔2013〕557号文件执行取费；二、阿发改价字〔2013〕557号文件废除后，金锋公司是否还能够按该文件收取管网建设配套费。 原告内蒙古庆华集团庆华房地产开发有限公司诉称，原告与阿拉善左旗金锋热力建设有限责任公司建设施工合同纠纷案件在审理中，原告得知金锋热力公司依据被告出具的《关于明确阿拉善经济开发区集中供热管网建设安装价格及有关问题的批复》（阿发改价字［2013］557号）文件，要求收取城市供热管网建设安装费。因涉及原告切身利益，原告依法申请被告告知上述收费文件依据等问题时，被告告知上述文件已于2016年取消，原告遂于2017年11月向被告就上述文件生效前后效力问题向被告申请公开答复《关于申请〈关于明确阿拉善经济开发区集中供热管网建设安装价格及有关问题的批复〉（阿发改价字［2013］557号）文件取消后效力问题的答复》，然而申请提交被告后，原告多次前往被告处要求作出答复，被告以文件已取消不予任何答复，距今一年多来，被告也未向原告出具任何答复，显然已超过法定答复期限，其行为已经构成行政不作为。原告认为被告内蒙古自治区阿拉善盟发展和改革委员会行政不作为行为违法，并严重侵害原告的合法权益。现依据《行政诉讼法》、《最高院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》、《政府信息公开条例》相关规定诉至贵院，请求一、依法确认被告未依法履行答复原告申请行政公开事项的不作为行为违法；二、判令被告依法履行原告申请公开事项的法定职责。 原告针对自己的主张提交被告下发的557号文件及取消557号文件的375号文件。证明：1、557号文件由被告下发并确定了取费标准。2、375号文件取消557号文件，但是在该文件中并未阐明557号文件取消后其效力的问题。作为有定价权的政府部门在下发557号文件确定取费标准，且金锋热力公司依据该文件向开发区企业收取供热管网配套费，在该文件取消后，作为下发该文件的职能部门，应该对其下发的文件生效的起止时间作出说明。原告作为涉及该取费标准切身利益的企业之一，有权要求文件下发部门对其文件作出说明。二是被告作为相关文件的下发方也有责任对其进行说明，因此，被告认为原告要求答复的内容不符合相关的法律规定，曲解的认为原告要求答复的内容是要求被告就其答复内容进行分析解读理解制作和撰写，违背事实，与法无据。 被告内蒙古自治区阿拉善盟发展和改革委员会辩称，一、被答辩人内蒙古庆华集团庆华房地产开发有限公司诉请要求答辩人公开的内容不属于“政府信息”，系要求答辩人为其制作、搜集政府信息，且答辩人已履行了法定告知及说明理由义务，依法应驳回其诉讼请求。被答辩人委托宁夏北民太德律师事务所王宵峰律师发来的《律师函》要求答辩人对《关于明确阿拉善经济开发区集中供热管网建设安装价格及有关问题的批复》（阿发改价字［2013］557号）文件生效前后效力问题对其进行答复。也就是说，被答辩人要求答辩人对该文件生效前后的效力进行分析、解读、理解、制作、撰写。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第(三)项规定“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理；（三）要求行政机关为制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的”情形，答辩人不负有为原告制作、撰写、说明《关于明确阿拉善经济开发区集中供热管网建设安装价格及有关问题的批复》（阿发改价字（2013）557号）文件生效前后效力问题的义务；因此，被答辩人要求公开的信息内容不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的“政府信息”。需要特别说明的是，即便是在被答辩人申请公开的内容不属于“政府信息”的情况下，答辩人依然针对其提出的申请作出书面答复并按照法定程序进行了邮寄送达，已经履行了法定告知或者说明理由义务。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的”之规定，贵院应依法判决驳回原告的诉讼请求。二、被答辩人向答辩人提出的政府信息公开申请不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》规定以及答辩人在自方官网上公开的申请政府信息公开的法定形式。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十九条第二款规定“政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式；（二）申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径”。同时，答辩人在自身官方网站上亦对于申请政府信息公开需要提交的材料及程序进行了公开发布。然而，被答辩人既未按照《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的形式，亦未按照答辩人公开发布的依申请公开之程序提交《阿拉善盟发展改革委政府信息公开申请表》，其提出的申请缺乏法定必备形式要件。三、答辩人已于2016年12月30日取消了涉案《阿拉善盟发展和改革委员会关于公布保留、取消和废止部分行政事业性和经营服务性价格收费文件的通知》（阿发改价字（2016）375号）文件，并依法进行了公开。2016年12月30日，答辩人发布《阿拉善盟发展和改革委员会关于公布保留、取消和废止部分行政事业性和经营服务性价格收费文件的通知》（阿发改价字（2016）375号），取消了于2013年11月12日发布的《关于明确阿拉善经济开发区集中供热管网建设安装价格及有关问题的批复》（阿发改价字（2013）557号）。答辩人取消该文件后，依法依规进行了公开发布。综上所述，请人民法院查明事实，驳回被答辩人的诉讼请求。 被告在举证期限内对作出的行政行为提供以下证据，证据一：1、原告委托宁夏北民太德律师事务所王宵峰律师发来的《律师函》一份；2、被告阿拉善盟发展和改革委员会作出的《关于律师函的答复》一份；3、被告向原告邮寄《关于律师函的答复》的快递凭证；4、被告阿拉善盟发展和改革委员会门户网站公布的政府信息公开目录及依申请公开需填写的《阿拉善盟发展改革委政府信息公开申请表》截屏。证明目的：1、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”。然而，原告委托宁夏北民太德律师事务所王宵峰律师发来的《律师函》要求被告对《关于明确阿拉善经济开发区集中供热管网建设安装价格及有关问题的批复》（阿发改价字〔2013〕557号）文件生效前后效力问题对其进行答复，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的“政府信息”；2、被告已针对原告提出的政府信息公开申请作出书面答复并按照法定程序进行了送达，已经履行了法定告知或者说明理由义务。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的”之规定，贵院应依法判决驳回原告的诉讼请求；3、原告要求被告对《关于明确阿拉善经济开发区集中供热管网建设安装价格及有关问题的批复》（阿发改价字〔2013〕557号）文件生效前后效力问题对其进行答复的事项，属于《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第三项规定的“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的”之情形，被告不具有为原告制作、撰写、说明《关于明确阿拉善经济开发区集中供热管网建设安装价格及有关问题的批复》（阿发改价字〔2013〕557号）文件生效前后效力问题的义务；4、原告向被告提出的政府信息公开申请不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十九条第二款规定的“政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式；（二）申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径。”之法定形式，同时，原告亦未按照被告公开发布的依申请公开之程序向被告提交《阿拉善盟发展改革委政府信息公开申请表》。证据二：1、被告阿拉善盟发展和改革委员会于2013年11月12日作出的《关于明确阿拉善经济开发区集中供热管网建设安装价格及有关问题的批复》（阿发改价字〔2013〕557号）文件；2、原告向内蒙古自治区发展和改革委员会提交的《行政复议申请书》一份；3、内蒙古自治区发展和改革委员会向被告作出的《行政复议意见书》（内发改复意字[2015]1号）一份；4、被告于2016年12月30日作出的《阿拉善盟发展和改革委员会关于公布保留、取消和废止部分行政事业性和经营服务性价格收费文件的通知》（阿发改价字〔2016〕375号）文件一份；5、被告在自身门户网站上公开发布《关于公布保留、取消和废止部分价格收费文件的通知》截屏一份。证明目的：1、被告于2013年11月12日发布《关于明确阿拉善经济开发区集中供热管网建设安装价格及有关问题的批复》（阿发改价字〔2013〕557号）文件，明确了阿拉善经济开发区集中供热管网建设安装现行价格标准及安装界限；2、2016年12月30日，被告发布《阿拉善盟发展和改革委员会关于公布保留、取消和废止部分行政事业性和经营服务性价格收费文件的通知》（阿发改价字〔2016〕375号）文件，取消了于2013年11月12日发布的《关于明确阿拉善经济开发区集中供热管网建设安装价格及有关问题的批复》（阿发改价字〔2013〕557号）文件。被告取消该文件后，依法依规进行了公开发布。 被告提供的法律依据是：《中华人民共和国政府信息公开条例》及《最高院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，条例和规定明确了政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的以一定形式记录保存的信息，最高院的司法解释第二条也明确了公民法人或其他组织要求行政机关为其制作搜集政府信息或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的，公民、法人或者其他组织不服提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，原告实际上是要求被告就案件涉及的两份文件时间效力进行分析，其律师函所载明的内容是要求我方答疑解惑的内容，并不属于行政公开事项的内容。 经庭审质证，原告对被告提交的证据的质证意见：对证据一律师函的真实性认可，但对被告证明目的不予认可，该份律师函中载明要求被告答复的内容为557号文件生效前对已经建成的供热管网取费标准是否也参照该文件进行取费。557号文件由375号文件取消后，金锋热力公司是否还能够按照557号文件收取管网设施配套费。根据被告出具的答复仅是陈述了557号文件被357号文件取消并上报自治区发改委，但是并未对原告提交的律师函中要求答复的内容进行答复。其次，被告的证明目的中认为原告要求答复的内容不属于政府信息应该答复的范围，那么其在对原告律师函回复中也应载明，事实上被告对此并没有任何答复。关于证据第四项，在被告收到原告提交的申请以及律师函后，并未对提交内容不符合政府信息公开申请的程序对原告有明确告知，在收到上述申请以及律师函后也并未出具任何书面要求原告按照程序向被告提交政府信息公开申请表，也就是被告认可了原告提交的申请以及律师函中载明的要求答复的内容。按照被告陈述，在收到原告律师函后已经履行了法定告知和说明义务，而事实上被告收到律师函后的答复仅是承认557号文件已被375号文件取消，并不属于已经说明了理由以及告知义务，因此被告要求人民法院驳回原告的诉请没有法律依据。关于被告证据二，第二项，这是基于被告承诺原告如撤回行政复议，被告将要求阿左旗金锋热力公司撤回对原告的民事诉讼，于是原告对其提出的行政复议进行了撤回。被告虽然说对557号文件进行取消，但是金锋热力公司仍然以其为有效文件向我公司收取相关供热管网配套费用，且数额较大，给原告造成重大的经济损失。故原告要求被告对其本单位作出的557号文件生效时间应予以公布。 对被告提供的法律依据原告认为根据政府信息条例公开的范围，原告出具的557号文件是属于公开范围第十条第七项里面的，被告作为具有定价权利的政府机关，其下发的557号文件视为许可事项，其文件的依据条件、期限及办理实施情况应当进行公开。并未向原告说的要对其文件进行汇总加工，或者进行分析。而是应以其职权对其自身出具的文件其生效时间应当向民众公开。 被告对原告提供的证据一，对原告出具证据的真实性认可，对证明目的不认可，相关质证意见与我方示证意见，证据一证据二一致，补充：1、原告方向法庭诉求的是要求我方对其申请行政公开事项予以答复，但是其向我方发的律师函确实对两份文件如何适用产生疑惑以后，就557号文件的适用进行了咨询，其律师函载明的问题并不属于我方应当予以答复的政府信息。2、原告方要求对557号文件时间上的效力，要求我方答复的事项并不属于政府信息公开条例中我方具有的法定职责义务，我方不具有为其分析说明答疑解惑就557号文件生效前后效力问题的义务。 本院对上述证据认证如下：对原被告提供的证据予以确认，其内容真实,来源合法和形式合法,与本案有关联性,予以采信。 经审理查明，2018年6月，原告内蒙古庆华集团庆华房地产开发有限公司委托宁夏北民太德律师事务所王宵峰律师向被告内蒙古自治区阿拉善盟发展和改革委员会发出《律师函》，载明因委托人对阿发改价字〔2013〕557号《关于明确阿拉善经济开发区集中供热管网建设安装价格及有关问题的批复》及阿发改价字〔2016〕375号《阿拉善盟发展和改革委员会关于公布保留、取消和废止部分行政事业性和经营服务性价格收费文件的通知》如何适用产生疑惑，“特委托本所发出此函，请贵委答疑解惑：一、对阿发改价字〔2013〕557号文件生效前已建成的供热管网取费标准是否也参照阿发改价字〔2013〕557号文件文件执行取费；二、阿发改价字〔2013〕557号文件废除后，金锋公司是否还能够按该文件收取管网建设配套费”。被告内蒙古自治区阿拉善盟发展和改革委员会在收到该《律师函》后，于2018年7月11日作出书面《关于律师函的答复》称“阿发改价字〔2013〕557号文件在2016年12月30日已被阿发改价字〔2016〕375号文件取消，并上报内蒙古自治区发改委”，并于同年7月13日以邮政特快专递向原告邮寄。现原告认为被告没有向原告出具任何答复，其行政不作为行为违法，诉至本院，请求一、依法确认被告未依法履行答复原告申请行政公开事项的不作为行为违法；二、判令被告依法履行原告申请公开事项的法定职责。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款第（一）项规定“不属于政府信息、政府信息不存在，依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的政府信息，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”本案中原告内蒙古庆华集团庆华房地产开发有限公司于2018年6月委托律师向被告发出的《律师函》明确载明就阿发改价字〔2013〕557号文件、阿发改价字〔2016〕375号文件如何适用“请贵委答疑解惑”，这属于请求被告进行分析解答的行为，不属于请求被告公开“以一定形式记录、保存的信息”，且被告内蒙古自治区阿拉善盟发展和改革委员会在收到该《律师函》后，于2018年7月11日作出书面《关于律师函的答复》，对原告发出的律师函进行了答复，故原告请求确认被告未依法履行答复原告申请行政公开事项的不作为行为违法；判令被告依法履行原告申请公开事项的法定职责的主张不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回原告内蒙古庆华集团庆华房地产开发有限公司诉讼请求。 案件受理费50元，由原告内蒙古庆华集团庆华房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于阿拉善盟中级人民法院。 审 判 长  冯 华 人民陪审员  张文忠 人民陪审员  王国林 二〇一九年七月二十五日 书 记 员  马铭泽