南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）桂7102行初114号 原告陆德俭，男，1966年6月21日出生，壮族，住南宁市兴宁区。 委托代理人何龙海，广西创想律师事务所律师。 委托代理人彭燕杰，广西创想律师事务所实习律师。 被告南宁市城市管理综合行政执法局，住所地南宁市青秀区汇春路2号。 法定代表人梁勇，该局局长。 委托代理人贺永杰，该局工作人员。 委托代理人周严，广西祥泰律师事务所律师。 原告陆德俭不服南宁市城市管理综合行政执法局（以下简称市城管局）作出行政复议一案，于2019年4月12日向本院提起行政诉讼，经原告补正材料，本院于2019年4月22日立案受理后，在法定期限内向被告市城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月3日公开开庭审理了本案。原告陆德俭及其委托代理人何龙海、彭燕杰，被告市城管局的委托代理人贺永杰、周严到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 市城管局于2019年3月29日作出南综执复议决字[2019]第1号《行政复议决定书》，决定撤销南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局（以下简称兴宁区城管局）于2019年1月2日作出的《行政处罚决定书》（南兴执法规监罚决字[2018]第[298]号）。 原告陆德俭诉称，2019年1月2日，兴宁区城管局作出《行政处罚决定书》，法定期限内，原告依法申请行政复议，被告于2019年3月29日作出《行政复议决定书》，撤销了兴宁区城管局作出的处罚决定。但是，被告作出的复议决定，存在部分关键事实认定错误，亦应撤销，理由简述如下： 一、复议决定认定涉诉房屋只有两层合法，是错误的。原告建设房屋时，依法进行了审批报建，获批建设三层楼房。房屋三层是合法合规的。原告配合相关调查工作，已经出示了前述材料的原件，但是，兴宁区城管局仅认定原告地上第一、第二层为合法建筑，原告对此依法提出了异议，并在复议申请书里作了详细叙述，被告对相关事实完全知悉的情况下，复议决定仍认定原告只有两层房屋合法，认定事实明显错误。 二、复议决定认定行政处罚决定程序合法，系违法的。1.作为涉及百姓民生和生存的财产，涉诉房屋是原告作为公民的合法财产，受国家法律保护。兴宁区城管局未认真履行规划检查程序、建设处罚程序及其相关的听证告知程序等法定程序，拒不审批原告的听证申请，处罚程序违法，建立在违法程序上的行政行为是无效的。2.法律文书未依法送达，构成违法。我国的民事诉讼法等法律法规的相关条文对送达法律文书进行了明确规定，兴宁区城管局能够直接送达《行政处罚决定书》及相关法律文书的情况下，却采取张贴的方式进行所谓的送达，实际是程序违法。 三、复议决定认定行政处罚决定适用法律正确，系错误的。行政处罚的客体是房屋建设者的违法建设行为，并非处罚违法建筑这个物体，被告对此应当熟知。而本案涉诉房屋建设和竣工于1990年代初期，其后就停止了建设行为，兴宁区城管局没有任何证据证明原告的建设行为延续至今，却仍适用20年后的法律法规对原告1990年代的建设行为进行处罚，适用法律明显错误。 四、复议决定未就行政处罚决定目的不当进行审查。涉诉房屋属于获批建设，虽然存在超过审批进行建设的情况，但是，原告是为了满足自身居住客观需要，并非出租牟利，而且建成入住20多年来，数户人居住其中，安居乐业，从未有相关部门进行查处，现当地政府为了推进路网建设，罔顾原告等数户人安居于涉诉房屋20多年的事实，不按照拆迁进行协商补偿，而是由兴宁区城管局按照违章建筑进行查处，不仅于法无据，且行政行为目的不当，损害了人民政府在百姓心中的形象。需要特别指出的是，居住于涉诉房屋中的包括原告等在内的数户十余人，除此之外并无其它居所，如此拆迁势必导致屋里的百姓流离失所，影响社会和谐稳定。 综上所述，兴宁区城管局作出的行政处罚决定，事实不清，怠于履行法定程序，适用法律错误，目的不当，应予撤销。被告经过复议审查，明知行政处罚决定认定事实错误、程序违法、适用法律错误，但仍坚持认定涉诉房屋只有两层合法，认定涉诉行政处罚程序合法，均系错误的，亦应当撤销。为维护原告合法权益，特向法院提起诉讼，请求依法判令：撤销被告市城管局作出的南综执复议决字[2019]第1号《行政复议决定书》。 原告向法庭提供以下证据：1.行政处罚决定书，证明兴宁区城管局对原告作出错误行政处罚决定；2.准建证，证明原告建设涉诉房屋前进行了报建，报建层数为三层；3.行政处罚告知书，证明兴宁区城管局对原告作出错误行政处罚决定的程序错误；4.听证申请书，证明原告依法提出了听证申请；5.不予受理听证通知书，证明兴宁区城管局对原告作出错误行政处罚决定的程序错误；6.行政复议决定书，证明被告作出涉诉复议决定认定涉诉房屋只有两层合法错误、认定涉诉行政处罚决定程序合法错误；7.（2017）桂0103行初236号《行政判决书》，证明兴宁区城管局就涉诉房屋曾作出过行政强制拆除决定，后被南宁市青秀区人民法院依法判决撤销；8.《兄弟、亲戚合作建房权属协议书》，证明本案涉诉的房屋涉及重大群体利益，应当听证。 被告市城管局辩称，一、原告要求撤销《行政复议决定书》实质上是要求撤销被告认为的观点，不属于人民法院受案范围。原告要求撤销《行政复议决定书》实际上并不是对被告所作出的复议决定结果不服，而是对决定书中“本机关认为”中被告所认为的观点或内容不服。而决定书中，对原告的权利义务产生实际影响的是复议决定，而不是被告如何认为的观点或内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：…（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”根据上述规定，因被告在《行政复议决定书》中如何认为对原告的权利义务不产生实际影响，不属于法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。 二、被告作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，不应撤销。（一）兴宁区城管局认定涉案房屋合法建设层数为两层正确。根据原告提供的《准建证》，其取得《准建证》的时间为1991年7月16日，准建层数为三层，自发证之日起十二个月内竣工有效。又结合《房屋所有权证》，涉案房屋认定原告取得所有权的层数仅为两层。原告主张共有三层属于合法建筑既没有《房屋所有权证》予以认定，也未能提供证据证明第三层系1992年7月16日前建设并竣工。由此可见，被告认定涉案房屋合法建设的层数仅为两层并无不当。（二）被告认定兴宁区城管局作出《行政处罚决定书》可以不进行听证正确。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”并无法律规定行政机关作出拆除违法建筑的决定必须进行听证。原告要求进行听证没有法律依据。至于原告提出的《行政处罚决定书》的相关法律文书兴宁区城管局在可以直接送达的情况下却进行张贴送达程序违法的问题，其并没有作为复议请求提出，被告亦没有在《行政复议决定书》中作出认定。（三）原告提出的“本案已经过了处罚时效”没有法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”因涉案房屋的违法状态继续存在，且原告未能提交任何证据证明涉案建筑第三至第六层的房屋为何时所建。因此，被告有权不予采纳“本案已经过了处罚时效”的理由。（四）《行政处罚决定书》作出目的的正当性不是行政复议的直接审查范畴，也不必须在复议决定书中进行阐述。 原告进行违法建设的行为，不管其违法建筑是用于自身居住所需，还是用于出租牟利以及违法人数是否众多，任何时候均不能以此作为其进行违法的借口或抗辩理由。 三、被告所作出的《行政复议决定书》程序合法，应予以维持。2019年1月8日，被告收到行政复议申请及材料，经审查后于2019年1月14日作出《行政复议受理通知书》决定受理原告的复议申请，并向兴宁区城管局发出了《行政复议案件提交答复通知书》。2019年1月21日，兴宁区城管局提交了《行政复议答复书》及作出《行政处罚决定书》的相关证据、依据。在行政复议期间，因案件情况复杂，被告依法延长了案件审理期限。2019年3月29日，被告作出了《行政复议决定书》。上述文书均在法定期限内作出并依法送达原告以及兴宁区城管局，被告作出的《行政复议决定书》符合法定程序。 综上所述，被告作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，不应撤销。 被告市城管局向本院提供了以下证据、依据：证据1.行政复议申请书及相关证据材料，证明原告向被告提出行政复议申请；2.《行政复议案件受理通知书》、送达回证，证明被告受理原告的复议申请；3.《行政复议案件提交答复通知书》、送达回证，证明被告要求兴宁区城管局就原告的复议申请进行答复及举证；4.《行政复议答复书》以及相关证据，证明兴宁区城管局提交的证据及答复情况；5.《延期审理通知书》、送达回证，证明因案件情况复杂，被告依法延长复议期限，并依法告知原告以及兴宁区城管局；6.《行政判决书》，证明涉案房屋之前的判决情况;7.《行政复议决定书》、送达回证，证明被告依法作出行政复议决定并依法送达原告以及兴宁区城管局。法律依据：8.《中华人民共和国行政复议法》，9.《中华人民共和国城乡规划法》，10.《中华人民共和国行政处罚法》。 经庭审质证，原告对被告市城管局提交的证据7的真实性无异议，对合法性不予认可；对证据8-10认为证据不足。被告对原告提交的证据2的真实性无法确定，认为由法院认定，且准建证有效期是12个月，准建三层，结合原告只拥有两层房产证，第三层及以上不属于12个月内竣工的部分，原告认为其在12个月内竣工的，应当承担举证责任；对证据4的真实性无异议，但认为无送达证据证明原告提交了听证申请；对证据8认为无原件，对真实性、合法性、关联性不予认可。双方当事人对本案其他证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交证据8与本案无关，本院不予认可。本案其他证据、依据来源合法，内容真实客观，与本案事实具有关联，本院予以认可。 经审理查明，原告于1991年7月16日取得由原南宁市郊区城乡建设环境保护局出具的《准建证》，批准原告在鸡村××一间，面积共计163平方米，准建三层，自发证之日起十二个月内竣工有效。2001年10月25日，原告取得由原南宁市郊区人民政府颁发的《房屋所有权证》（南郊安桂房证字第0221685号），载明所有权人陆德俭，房屋座落南宁市郊区安吉乡××队，层数2层，建筑面积326.70平方米。 2017年2月27日，兴宁区城管局在对南宁市鸡村一队21-1号的房屋进行现场检查时发现，该房屋涉嫌违法建设，于同年5月26日向原告作出《限期拆除决定书》，原告不服，向市城管局申请行政复议，市城管局审查后维持了兴宁区城管局的决定，原告仍不服，向南宁市青秀区人民法院提起诉讼，南宁市青秀区人民法院于2018年5月30日作出（2017）桂0103行初236号《行政判决书》，撤销兴宁区城管局作出的《限期拆除决定书》及市城管局的复议决定。 兴宁区城管局经重新勘验调查，于2018年11月22日作出南兴执法规监告字[2018]第024号《行政处罚告知书》，同日直接送达原告，原告收到该告知书后，向兴宁区城管局提交了《听证申请书》，兴宁区城管局收到听证申请后出具《不予受理听证通知书》，并于2019年1月2日向原告作出南兴执法规监决字[2018]第298号《行政处罚决定书》，作出以下处罚决定：限被处罚人自接到决定书之日起七日内自行拆除南宁市××号房屋超建的第3、4、5、6层，建筑面积共603.01平方米。该决定书于同日直接送达原告。原告对该决定不服，于2019年1月7日向被告提交复议申请，被告受理后，要求兴宁区城管局提交了书面答复，因案件复杂，被告决定延期三十日作出复议决定，2019年3月29日，被告作出南综执复议决字[2019]第1号《行政复议决定书》，认为兴宁在执法局认定事实正确、程序合法，但证据不充分，无法证明原告位于南宁市××号建筑物属于无法采取改正措施消除影响的情形，决定撤销兴宁区城管局作出的《行政处罚决定书》。该复议决定依法送达原告及兴宁区城管局。原告认为市城管局认定兴宁在执法局认定事实正确、程序合法是错误的，向本院提起诉讼。 本院认为，兴宁区城管局的执法主体资格及被告的行政复议资格已经生效判决确认，且原告未在行政复议中提出异议，故对原告认为被告未对兴宁区城管局主体资格进行审查的主张，本院不予支持。 被告在收到原告的复议申请后，依法受理，经审查，在法定期限内作出了《行政复议决定书》，并依法送达原告及兴宁区城管局，程序合法。根据《中华人民共和国城市规划法》的规定,原告应依法先取得房屋建设许可再进行建设，本案中原告于1991年取得《准建证》，准建三层，自发证之日起十二个月内竣工有效，原告应当按照《准建证》进行建设，但原告于2001年办理的《房屋所有权证》所有的建筑只有2层，原告认为已经在《准建证》有效期内建设三层，但未提交证据予以证实，本院不予采信，被告认定原告合法建设层数为2层，第3-6层为超审批的违法建筑认定事实清楚。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，本案不属于应当举行听证的情形，兴宁区城管局在收到原告的听证申请后，书面回复不予受理，符合法律规定。原告认为兴宁区城管局未采取直接送达方式送达《行政处罚决定书》，但兴宁区城管局提交给被告的证据中显示已经向原告直接送达了《行政处罚决定书》及作出行政行为的其他法律文书，故被告认定兴宁区城管局程序合法，本院予以支持。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”兴宁区城管局未能举证证实原告的建筑是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，径直作出《行政处罚决定书》，属证据不足，被告依法撤销兴宁区城管局作出的《行政处罚决定书》，符合法律规定，本院予以支持。 综上，被告市城管局作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下: 驳回原告陆德俭的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陆德俭负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  蓝丹丹 人民陪审员  莫艳林 人民陪审员  黄 敏 二〇一九年六月十日 法官 助理  赵文赎 书 记 员  吴彦珊 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。