四川省都江堰市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0181行初77号 原告黎学如，女，1940年10月10日出生，汉族，住成都市郫都区。 原告张义兵，男，1966年4月8日出生，汉族，住四川省石棉县。 原告张义君，女，1971年2月4日出生，汉族，住四川省双流县。 原告李智，男，1985年10月16日出生，汉族，住四川省汶川县。 共同委托代理人杨晓原，四川海峡律师事务所律师。 被告成都市郫都区花园镇人民政府（原郫县花园镇人民政府）。住所地：四川省成都市郫都区花园镇七里香村3社（郫花路旁）。 法定代表人徐其成，职务：镇长。 出庭工作人员孙从虎，男，系该镇司法所所长，1968年3月19日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 委托代理人欧阳璐，四川秉济律师事务所律师。 原告黎学如、张义兵、张义君、李智诉被告成都市郫都区花园镇人民政府（以下简称花园镇政府）乡镇政府房屋拆迁一案，本院于2019年7月122日受理后，依法向被告花园镇政府送达起诉状副本及应诉通知书，并向各方当事人送达《适用简易程序建议书》。经各方当事人同意，本案依法适用简易程序，由审判员田彦涛独任审理，并于2019年8月20日公开开庭审理本案。原告张义兵及四位原告共同委托代理人杨晓原，被告花园镇政府镇长徐成其及委托代理人欧阳璐到庭参加诉讼。审理过程中，因本案案情疑难复杂，本院于2019年8月29日依法转为普通程序继续审理本案，依法组成合议庭，并于2019年12月26日第二次公开开庭审理本案。四位原告共同委托代理人杨晓原，被告工作人员孙从虎及委托代理人欧阳璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黎学如、张义兵、张义君、李智诉称，1、郫都区花园镇小北街22号的房屋6间建筑面积为116.46平方米，该房屋的产权证号为“权字第405号”，所有权人为罗玉琴；土地使用证上“土地使用者”为张文渊，用地面积为196.0平方米，其中，建筑占地172.0平方米，该房屋所在院落中，还有罗玉琴坟墓一座，树木若干。2016年11月，张文治以共有权纠纷为由，将本案原告起诉至郫都区人民法院。经郫都区法院审理后，于2017年7月13日作出（2016）川0124民初4133号民事判决书，判决张文治分得位于郫都区的份额，黎学如分得该房屋十六分之五的份额，张义兵、张义君、李智各分得该房屋十六分之一的份额。该份判决已生效。四名原告依法取得郫都区花园镇小北街22号房屋部分份额的所有权，相应物权应当受到法律保护。2018年8月，原告回祖宅祭祀时，发现郫都区花园镇小北街22号房屋及院落被夷为平地，到花园镇政府了解，相关人员为原告复印了《房地产估价报告（张文渊）》及《成都市国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置合同》。2、被告拆迁行为程序违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对政府的搬迁行为的进行了明确规范，对征收主体、征收条件、征收程序、补偿范围有明确规定。原告的房屋被征收拆迁，但原告对相关过程从不知情。过程中没有政府工作人员与原告进行沟通交流协商。被告对原告所有的房屋进行拆迁没有履行任何程序，其行为程序违法。3、被告出具的相关资料，证明原告的房屋被拆迁是由被告的违法行为造成的，相关文件无法律效力，对原告无法律约束力。《房地产估价报告（张文渊）》及《成都市国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置合同》的内容存在不法情况：一是主体不符合。《成都市国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置合同》“合同当事人”项下“模拟搬迁主体部门”为郫县花园镇人民政府。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，房屋征收和补偿主体只能是市、县级人民政府，政府可以确定征收部门组织实施，但没有可以委托或代理主体资格的规定。因此，花园镇政府越权实施，或郫都区政府违法委托或不作为。二是用模拟合同作为正式合同。花园镇政府用模拟合同将公民合法房屋拆除了，被以模拟合同作为正式的搬迁补偿协议开展搬迁工作没有法律依据，明显违法。三是模拟合同的被搬迁人不能代表原告。土地证及房产证上的权利人不是张文治，判决书也明确了张文治没有取得房屋的全部所有权。原告未向张文治委托授权。因此，张文治无权单独处分案涉全部房产。四是《房地产估价报告（张文渊）》不合法，不能作为拆迁补偿的根据。该评估行为是由花园镇政府单方委托的评估机构，报告无权利人签字认可，此单方委托评估报告无效。从报告内容看，所载明的事项事实失实，有明显错项和漏项。包括评估报告上明确的小青瓦房与石棉瓦房的面积与实际不符，未将房屋所在院落、罗玉琴的坟墓状况、院落中的树木、院墙等进行记载和评估。3、被告的拆迁行为违法，给原告造成财产损失和精神损失，被告应当依法承担违法行为所造成的法律后果及赔偿责任。故起诉至法院，请求判令：1、确认被告拆除郫县花园镇小北街22号的房屋的行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。 原告黎学如、张义兵、张义君、李智向本院提交了以下证据：1、原告身份信息、郫都区人民政府主要领导信息、机构信息；2、（2016）川0124民初4133号成都市郫都区人民法院民事判决书复印件；3、张文渊《国有土地使用证》复印件、罗玉琴《房屋所有权证》（权字第405号）复印件、《地房档案》（卷内目录、承办房屋所有权登记具结书、成都市郫县房屋无证登记申报表、成都市郫县房屋四面墙界申报表、房屋所有权、使用权国有土地使用权登记收据、成都市郫县私有房屋所有权登记申请书、成都市房产登记通告、房屋产权登记现场查勘表、房屋所有权证存根、成都市郫县房屋无证登记申报表）复印件；4、案涉房屋及院落在拆迁前后的样貌照片复印件；5、《成都市国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置合同》复印件；6、房地产估价报告（张文渊）复印件；7、转递材料收据复印件、变更被告申请书复印件、四川省成都市中级人民法院谈话笔录复印件。 经庭审质证，被告花园镇政府对原告黎学如、张义兵、张义君、李智提交的证据1中的郫都区人民政府主要领导信息的关联性有异议，只认可原、被告双方的主体信息；对证据2的真实性、合法性无异议，但认为此判决书载明内容证明原告已知道案涉房屋被拆除的事情，与原告陈述的一直对案涉房屋被拆除不知情不符合。本案的拆除行为完成之后才出具的相应判决，被告并非该民事判决的当事人，案外人张文治申请领取相关拆迁费用时，被告才获取该份判决书，才知晓原告与张文治之间存在案涉房屋份额纠纷的事实；对证据3中张文渊《国有土地使用证》复印件、罗玉琴《房屋所有权证》（权字第405号）复印件的真实性、合法性无异议；对证据3中的《地房档案》复印件，因无查询原件，真实性无法确认，且从此三份证据登记的内容来看，不能体现出房屋的共有权人有哪些，只展现了案涉房屋的原始房屋所有权人及土地使用权人，原始的房屋所有权人和土地使用权人是分离的。被告在拆除行为中，经过核实，房屋的实际居住人是张文治，原告与张文治之间关于案涉房屋的份额争议是通过法院的民事判决裁决之后得出的结论。被告在核对房屋权利人的行为上无过错；对证据4的真实性无异议，对房屋被拆除的事实无异议，但从照片中可以看出，案涉房屋的老旧程度及案涉房屋当中并无其他有价值的财产的事实；对证据5的真实性、合法性无异议，但不认可原告的证明目的，在签署合同过程中，被告并不知悉原告对案涉房屋所有权具有份额；对证据6的真实性、合法性无异议，但不认可原告的证明目的，虽然被告作为委托人委托评估，但选择评估机构经过花园镇居民代表大会协商并抽取，且该评估报告出具后，张文治及其他被搬迁人均对评估报告予以认可，至今未提出异议；对证据7的真实性、合法性无异议，因原告撤回了对郫都区人民政府的起诉，本案应由都江堰市人民法院管辖。 被告花园镇政府辩称，1、原告认为案涉房屋系被告实施“征收拆迁”与事实不符，案涉房屋在内的场镇改造项目实为协议搬迁项目。案涉花园镇场镇改造项目总面积约1691余亩，预计可出让经营性用地850亩，涉及新民、永和、隆福、七里香等4个村13个社和雍店社区。按照《成都市人民政府办公厅转发市国土局关于场镇改造用地指导意见的通知》（成办发〔2010〕36号）精神，该项目实行一次性挂牌分期供地方式，具备出让条件后分批次签订《国有建设用地出让合同》。2009年引进广东广晟集团启动项目，后因广晟集团资金链断裂项目停滞。2012年10月，经二次挂牌，北京建工集团下属成都建邦置业有限公司公开摘牌全面接手该场镇改造项目。2014年12月22日，被告公示了居民代表协商选取测绘公司和评估公司的结果。当月25日，被告召开场镇改造模拟搬迁动员大会并发布《房屋征收模拟搬迁公告》（郫县拟搬告字【2014】02号）及补偿安置方案（征求意见稿），并现场确认选定经公示的测绘公司和评估公司。2015年2月，公示测绘公司测绘报告和评估公司预评估报告。2015年2月起，模拟搬迁签约工作正式推进。张文治一户在公示期间内未提出异议。在投资方、被告及广大群众的共同努力下，至模拟搬迁协议签约期满，签约率达到98%。后因投资方经营决策机构换届等因素导致资金不能按期到位，项目未能按时依据法律规定程序转为房屋征收，模拟搬迁实际停止。该项目自2009年开始民意调查、宣传并拟启动至2015年，历时6年，群众要求场镇改造搬迁的愿望十分强烈，多次集体到被告处表达诉求。因此，被告反复与投资方对接沟通后，投资方资金于2016年9月底到位。鉴于前期已进行过公开公正的测绘评估，被告已经为项目垫付了160余万元的测绘、评估费用，且被搬迁人均对测绘评估结果不持异议，故在征求广大被搬迁人意见后，未重新启动模拟搬迁程序，而是通过被告与被搬迁人对原模拟搬迁协议进行确认的方式，将场镇改造项目转为了协议搬迁。原模拟签约阶段，住户自愿签约率达到98%，而目前实际签约率更已超过99%，本次场镇改造的协议搬迁工作是符合绝大多数群众的利益和诉求，协议搬迁工作具备合法性、必要性和合理性。本案的行为不是“征收拆迁”，不存在程序违法。拆除案涉房屋是基于与张文治达成的搬迁协议，即使真的不慎侵犯了原告的合法权益，也仅仅属于民事侵权行为。本案不应作为行政案件受理，已经受理，应驳回原告起诉。2、房屋拆除前原告并未向被告主张权利，被告拆除案涉房屋前对房屋共有状况不知情。案涉房屋所在项目并非征地拆迁项目，而是由被告和房屋所有权人协商一致后的协议搬迁项目。案涉房屋协议搬迁的过程如下：2017年3月，被告通过《天府早报》和《成都晚报》发布场镇改造搬迁坟墓公告。2017年5月，张文治一户到社区登记坟墓、苗木及领取迁坟和苗木补偿的银行账户，与搬迁实施单位成都永安拆迁服务有限公司签订了《模拟搬迁安置合同》、《模拟协议确认书》。因其未提供房产证，永安拆迁公司要求社区提供了本人长期居住证明，并要求其本人签署了书面的声明和承诺，证明其系该房屋的所有权人和实际居住人。依据《模拟搬迁安置合同》，2017年8月，被告拨付坟墓及苗木补偿款至张文治账户。2017年9月，张文治将房屋移交给被告拆迁办。2017年10月，被告拆迁办组织实施对该处房屋拆除。10月底，张文治申请支付补偿款。在完善资金支付手续时，该户向永安拆迁公司提供本人银行卡及郫都区法院对花园镇小北街22号房产的民事判决书。此时，被告方知该房屋存在其他权利人，当即决定暂缓支付张文治拆迁补偿款。案涉项目实施的三年过程中，被告先后发布场镇改造模拟搬迁公告、测绘评估报告公示、坟墓及苗木搬迁公告，原告应对场镇改造工作有所了解。案涉民事判决书也显示其与张文治的民事诉讼是因房屋搬迁引起。而原告并未向被告和社区主张过自己的权利，更未对上述程序、公告等提出质疑，被告对原告系案涉房屋共有人的事实并不知情。3、被告依据搬迁协议拆除房屋的行为合法合规、公开公平，且并未给原告造成实际损害。被告从房屋征收模拟搬迁转为协议搬迁，程序合法合规、公开公平，场镇99%以上居民签约搬迁且未反悔。同时，被告知悉案涉房屋存在其他共有人后，当即停止向张文治支付补偿款项，且尚未向其交付安置房，已经尽到了防止损失发生的义务。接到案件受理通知书后，房屋所在社区证实，除张文治一户外，该房屋确无其他实际居住人。且本案原告均在外地居住且居住条件完善。因此，被告在不知情且获得共有人之一的实际居住人同意的情况下拆除案涉房屋的行为，并未给原告造成实际损失。现拟赔付的安置房和补偿款均未交付，原告的权益可以得到保障。被告法定代表人多次参与座谈和调解，积极与原告沟通，但原告提出诸如赔偿巨额财产、精神损失，索要多处安置房屋等不切实际的诉求，导致问题迟迟不能得以解决。综上所述，请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告花园镇政府向本院提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书复印件、法定代表人身份证明；2、《关于协商选定房屋征收测绘、评估机构的公示》复印件、会议情况照片复印件；3、被告发布《房屋征收模拟搬迁公告》的照片复印件及公告留底文本照片；4、测绘报告复印件、《花园镇场镇改造项目拟征收范围内住宅房屋分类预评估结果公示》复印件、公示情况照片复印件；5、刊载搬迁坟墓公告的报纸复印件；6、社区出具的实际居住人证明及附件复印件、案外人张文治身份证复印件、街道拆迁户坟墓统计复印件；7、郫县花园街道坟墓搬迁补偿费拨付审核表复印件、交易明细复印件；8、《成都市国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置合同》复印件、声明和承诺复印件、张文治身份证复印件、《花园镇场镇改造“模转征”确认书》复印件；9、花园镇场镇改造“模转征”旧房交验表复印件、花园镇场镇改造房屋拆除确认书复印件、电费缴费卡复印件、消费缴费单复印件；10、收条复印件、（2016）川0124民初4133号成都市郫都区人民法院民事判决书复印件、银行卡复印件、情况说明复印件、《项目搬迁补偿安置资金拨付审批表》复印件；11、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《委托书》复印件、《四省人民政府关于郫县2008年第二十一批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2008〕608号）、《四川省人民政府关于郫县2009年第一批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2009〕129号）、《四川省人民政府关于郫县2009年第十批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2010〕165号）、《四川省人民政府关于郫县2009年第十三批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2010〕460号）、《四川省人民政府关于郫县2009年第二十二批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2010〕461号）、《四川省人民政府关于郫县2009年第二十六批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2010〕462号）、《四川省人民政府关于调整郫县2008年第26批乡镇建设用地区位的批复》（川府土〔2011〕712号）、《成都市人民政府关于成都市2012年第139批（郫县）城镇建设用地实施方案的批复》（成府土〔2012〕896号）、《成都市人民政府关于成都市2012年第141批（郫县）城镇建设用地实施方案的批复》（成府土〔2012〕897号）、《委托书》复印件、《中共成都市统筹城乡工作委员会关于确定首批一般场镇改造试点县和试点镇（乡）的通知》（成统筹〔2009〕21号）、《成都市人民政府办公厅转发市国土局关于一般场镇改造用地指导意见的通知》（成办发〔2010〕36号）、《成都市人民政府关于全面开展一般场镇改造的实施意见》（成府发（2010）15号）。 经庭审质证，原告黎学如、张义兵、张义君、李智对被告花园镇政府提交的证据1无异议；对证据2中照片的真实性、合法性无异议，但关联性有异议；对证据3中公告反映的事实予以认可，但对被告的证明目的及关联性不认可；对证据4、5的真实性、合法性认同，但不认可关联性；对证据6不予认可，实际上张文治的女儿黄明霞住在案涉房屋；对证据7的真实性、合法性认可，但张文治不能代表原告；对证据8的真实性、合法性无异议，但不认可关联性，违法处分了原告的所有权；对证据9的真实性、合法性无异议，但与本案无关；对证据10的真实性、合法性无异议，认可民事判决书与本案的关联性，不认可其他证据与本案的关联性；对证据11的真实性、合法性无异议，但不认可被告的证明目的及关联性，这些证据充分证明被告的行为是自上而下的有组织有领导的政府行为。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均真实、合法，且与本案有关联，本院予以确认。 经审理查明，2014年11月26日，花园镇政府发布《花园镇场镇改造项目模拟搬迁民意调查公示》，载明：“此次场镇改造民意调查，入户调查率99.5%，同意改造率99.25%，不同意改造率0.75%。”2014年12月22日，花园镇场镇改造建设领导小组发布《关于协调选定房屋征收测绘、评估机构的公示》，载明：“……经此次项目区内住房及商家共同协商，选定成都智天测绘工程有限公司、四川吉祥房地产土地评估代理有限公司担任此次项目的测绘、评估工作。……” 2014年12月9日，原郫县国土资源局出具《委托书》，将花园镇农村集体土地征地拆迁补偿安置等事务性工作交由花园镇政府实施。 2014年12月25日，原郫县房产管理局出具《委托书》，委托被告花园镇政府按照模拟搬迁程序依法推进花园镇旧城改造项目房屋征收改造工作。 2014年12月25日，花园镇政府、郫县房产管理局发布《房屋征收模拟搬迁公告》（郫县拟搬告字【2014】第02号），载明“模拟搬迁实施单位、模拟搬迁协议签订期限、模拟搬迁范围、投诉中心、模拟搬迁启动、房屋市场价值评估、公布模拟搬迁补偿方案、签订模拟搬迁协议、申请征收决定”等内容。 2015年1月23日，四川吉祥房地产土地评估代理有限公司发布《花园镇场镇改造项目拟征收范围内住宅房屋分类预评估结果公示》。 2017年3月23日，郫都区花园镇场镇改造领导小组办公室在《成都晚报》、《天府早报》发布《郫都区花园镇场镇改造迁坟公告》，载明：“根据《中共成都市委统筹城乡工作委员会关于确认首批一般场镇改造试点县和试点镇（乡）的通知（成统筹【2009】21号）》文件要求，成都市郫都区花园镇相关部门正在对老城区进行全面改造，请在该区域有坟墓的主人于2017年3月31日前与花园镇雍店社区联系搬迁事宜，如超过2017年3月31日未联系申报的一律作无主坟处理，敬请相互转告。……” 《成都市国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置合同》、《声明和承诺》、《花园镇场镇改造“模转征确认书”》、《花园镇场镇改造“模转征”旧房交验表》、《花园镇场镇改造房屋拆除确认书》签字确认处均有案外人张文治签字捺印。 2017年5月31日，成都市郫都区花园镇雍店社区居民委员会出具《情况说明》，载明：“兹有张文治……黄明霞……（张文治、黄明霞系母女关系）。两人长期一直居住在四川省成都市郫都区。” 2017年8月，被告花园镇政府拨付坟墓及苗木补偿款至张文治账户。2017年10月，花园镇政府拆迁办对成都市郫都区花园镇小北街22号房屋进行拆迁。2017年10月底，张文治完善补偿款支付手续时，向被告提交银行卡复印件及（2016）川0124民初4133号民事判决书复印件。 另查明，成都市郫都区人民法院于2016年11月7日受理张文治诉本案原告黎学如、张义兵、张义君、李智业主共有权纠纷一案，并于2017年7月13日作出（2016）川0124民初4133号民事判决书，载明：“一、原告张文治分得位于郫县房屋二分之一的份额。二、被告黎学如分得位于郫县房屋十六分之五的份额。三、被告张义兵、张义君、李智分得位于郫县房屋十六分之一的份额。” 原告黎学如、张义兵、张义君、李智认为，被告拆迁其与张文治共有房屋的行为违法，给原告造成财产损失和精神损失，被告应当依法承担违法行为所造成的法律后果及赔偿责任，遂诉至本院。 本院认为，根据本院审理查明的事实，结合原、被告双方诉辩意见，归纳本案争议焦点如下： 一、被告拆除案涉房屋的行为是否属于行政行为。本院认为，被告拆除案涉房屋的行为是被告作为行政机关，在组织场镇改造过程中实施的行为，其目的是改善人居环境，完善乡镇城镇基础设施和公共服务设施，具有公共性、行政性。因此，案涉行为系被告作为行政主体，行使行政职权，以行政管理为目的，产生行政法律效果的行为，其性质为行政行为。 二、被告拆除案涉房屋行为是否违法。本案中，被告花园镇政府根据上级政府关于场镇改造的相关政策及国土部门、房产管理部门的委托，对花园镇场镇改造项目过程进行了民意调查、公示居民代表协商选取测绘公司和评估公司结果，召开场镇改造模拟搬迁动员大会、发布《房屋征收模拟搬迁公告》、公示测绘公司测绘结果及评估公司评估报告、与居民签订模拟搬迁协议等程序。被告行为系按照相关规定实施的模拟搬迁。因资金未到位等各种因素，被告并未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定申请作出房屋征收决定，而是通过被告与被搬迁人对原模拟拆迁协议进行确认的方式，继续进行场镇改造项目。 从本案原、被告双方提交的证据来看，在先期模拟搬迁及后期场镇改造过程中，因案外人张文治未提供房产证，被告通过案外人张文治申请登记、移交水电卡票、书面声明承诺、社区证明、知情群众调查、公告公示等方式，认定张文治系案涉房屋的所有人与实际居住人，与张文治签订《成都市国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置合同》，且经张文治书面签订《花园镇场镇改造“模转征确认书”》、《花园镇场镇改造“模转征”旧房交验表》、《花园镇场镇改造房屋拆除确认书》后，对案涉房屋进行拆除，并无不当。 同时，在对场镇改造项目公示公告过程中，本案原告未向花园镇政府提出异议。且本案原告与张文治系案涉房屋的共有权人的事实系由成都市郫都区人民法院于2017年7月13日作出的（2016）川0124民初4133号民事判决书确定。被告在拆除案涉房屋后，才通过张文治提交的民事判决书知晓该事实。因此，被告在拆除案涉房屋的过程中，已尽到合理的注意义务。如果仅因为在行政行为过程中，行政相对人未如实告知还有其他权利人，行政机关在知晓后及时采取措施，其他权利人的权利可以获得救济的情形下，仍确认行政行为违法，是对行政效能和行政合理性原则的违背。 综上，被告花园镇政府拆除案涉房屋的行为事实清楚，并未违反相关法律法规。原告黎学如、张义兵、张义君、李智的诉请，于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告黎学如、张义兵、张义君、李智的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黎学如、张义兵、张义君、李智负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  田彦涛 人民陪审员  卜伟召 人民陪审员  罗雪莲 二〇一九年十二月二十七日 书 记 员  李林芳 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。