江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏03行初200号 原告暨诉讼代表人李保忠，男，1968年11月20日生，汉族，住徐州市贾汪区。 原告暨诉讼代表人付存华，男，1970年2月28日生，汉族，住徐州市贾汪区。 原告暨诉讼代表人王顺，男，1969年6月8日生，汉族，住徐州市贾汪区。 原告李保忠等33人（具体名单附后）共同委托代理人杨强，北京普然律师事务所律师。 原告李保忠等33人共同委托代理人郭悦，北京市盛廷律师事务所律师。 原告暨诉讼代表人窦贺，男，1991年7月25日生，汉族，住徐州市贾汪区。 原告暨诉讼代表人李世华，男，1956年8月14日生，汉族，住徐州市贾汪区。 原告窦贺等95人（具体名单附后）共同委托代理人孙德睿、李长东，北京市京师律师事务所律师。 原告暨诉讼代表人蒋继堂，男，1966年2月28日生，汉族，住徐州市贾汪区。 委托代理人蒋滨，系原告蒋继堂之子，1987年3月17日生，汉族，住徐州市贾汪区。 原告暨诉讼代表人朱克民，男，1971年3月12日生，汉族，住徐州市贾汪区。 原告蒋广全，男，1935年3月10日生，汉族，住徐州市贾汪区。 委托代理人蒋继友，系原告蒋广全之子，1974年5月31日生，汉族，住徐州市贾汪区。 原告蒋继兰，女，1957年2月10日生，汉族，住徐州市贾汪区。 委托代理人李雷，系原告蒋继兰之子，1988年3月31日生，汉族，住徐州市贾汪区。 原告蒋继堂、朱克民、蒋广全、王家成、王家华、王家运、蒋继彬共同委托代理人张志同，北京京润律师事务所律师。 原告朱克民、蒋继兰、王家成、王家华、王家运、蒋继彬共同委托代理人杜凯，北京京润律师事务所律师。 原告王振皊，男，1956年3月22日生，汉族，住徐州市贾汪区。 原告郑均全，男，1972年10月30日生，汉族，住徐州市贾汪区。 原告王小玉，女，1969年8月10日生，汉族，住徐州市贾汪区。 原告王家建，男，1973年12月1日生，汉族，住徐州市贾汪区。 原告郑均全、王小玉、王家建共同委托代理人张志同、杜凯，北京京润律师事务所律师。 原告王培田，男，1950年8月23日生，汉族，住徐州市贾汪区。 原告陈立强，男，1964年9月10日生，汉族，住徐州市贾汪区。 原告王培田、陈立强共同委托代理人沈玉潮、玄丽锦，北京浩硕律师事务所律师。 被告徐州市贾汪区人民政府，住所地徐州市贾汪区行政中心。 法定代表人杨明，该区区长。 出庭应诉负责人徐振，该区副区长。 委托代理人邢爱国，该区征收办副主任。 委托代理人阙大锋，江苏彭城律师事务所律师。 被告徐州市人民政府，住所地徐州市新城区昆仑大道1号。 法定代表人庄兆林，该市市长。 委托代理人李华，该市司法局工作人员。 原告李保忠等33人、窦贺等95人、蒋继堂等16人、王振皊、郑均全、王小玉、王家建、王培田、陈立强诉被告徐州市贾汪区人民政府（以下简称贾汪区政府）房屋征收决定一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本等相关诉讼文书。因徐州市人民政府经复议维持了涉案征收决定，本院依职权追加徐州市人民政府为共同被告参加诉讼。本院于2019年1月23日进行了证据交换，后分别于2019年3月7日、5月28日对本案进行了公开开庭审理。原告王振皊经本院依法传唤，未到庭参加诉讼，按其自动撤回起诉处理。本案现已审理终结。 2018年4月24日，贾汪区政府作出贾房征【2018】2号房屋征收决定（以下简称2号《房屋征收决定》），主要内容为：因公共利益需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）等有关规定，徐州市贾汪区人民政府决定对权台村片区房屋征收项目实施房屋征收。徐州市人民政府于2018年8月10日作出徐行复【2018】第73号《行政复议决定书》（以下简称73号《复议决定》），维持了2号《房屋征收决定》。 原告李保忠等33人、窦贺等95人、蒋继堂等16人、王振皊、郑均全、王小玉、王家建、王培田、陈立强不服上述征收决定，向本院起诉称：原告的房屋处于2号《房屋征收决定》范围内，2号《房屋征收决定》内容及程序均违法，侵害了原告的合法权益。请求人民法院：1、撤销2号《房屋征收决定》；2、诉讼费用由被告负担。 原告向本院提交的证据有：1、2号《房屋征收决定》及原告的身份证件；2、陈立强另提交一份村委会出具的证明，证明时龙、时孝礼与陈立强系同一人，与时中义系父子关系。 被告贾汪区政府辩称：1、依据《征补条例》第四条的规定，贾汪区政府具有作出2号《房屋征收决定》的法定职权。2、因公共利益的需要，权台村片区列入房屋征收计划，经征求相关部门意见，符合国土部门的土地利用总体规划、贾汪区城乡总体规划、贾汪区国民经济和社会发展十三五规划和2018年年度计划，在社会稳定风险评估和征求安置补偿方案社会意见后，征收专储资金足额到位。经区政府常务会议研究，作出2号《房屋征收决定》。因此，2号《房屋征收决定》符合《征补条例》规定的程序，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告贾汪区政府在证据交换时提交的证据有：1、关于启动权台村老矿址房屋征收项目的申请；2、贾汪区规划局作出的关于《关于权台村片区征收项目是否符合区总体规划和专项规划的函》的复函；3、贾汪区国土局作出的《关于权台村片区房屋征收项目是否符合土地利用总体规划的复函》及附件；4、贾汪区发改经济委作出的关于《权台村片区征收项目是否符合区国民经济和社会发展规划》的复函及贾汪区政府十三五规划纲要、贾汪区2018年度重大投资项目计划及为民办实事项目计划；5、冻结通知及签收单；6、房屋入户调查公告及现场张贴照片；7、入户调查结果公示公告及入户调查登记房屋明细表及现场张贴照片；8、安置方案征求意见稿公告及现场张贴照片；9、稳评报告；10、政府常务会议通知单和区政府第23次常务会议纪要（部分）；11、关于公布权台村片区房屋征收补偿安置方案征求意见及修改情况的通告及现场张贴照片；12、房屋征收专储资金证明及账户交易明细；13、征收决定公告及附件；14、协商选定评估公司公告；15、关于抽签选定评估机构公告及签到及现场张贴照片；16、关于确定评估机构公告；证据1-16证明，2号《房屋征收决定》程序合法，征收行为并无不当之处。17、徐行复【2018】第73号行政复议决定书，证明2号《房屋征收决定》已经过徐州市人民政府复议并决定予以维持，该行政复议决定已经生效。18、徐州市人民政府作出的权台煤矿撤组通知，证明涉案土地是国有土地。 在2019年3月7日庭审过程中，贾汪区政府针对安置房建设问题提交了《关于湖畔佳苑安置房建设工程项目建议书的批复》、建设用地规划许可证、中标通知书、涉案土地的土地使用权证书四份材料复印件，针对专储资金问题提交了银行盖章确认的存款单据。 在2019年5月28日庭审过程中，贾汪区政府提交了：1、评估机构出具的说明及相关证件（稳评员高双、周凯的稳评员证）及2016-2017第三方机构注册备案及评估情况通报，2017-2018注册备案情况通报，徐州市社会稳评工作服务网打印的对稳评员的注册信息；2、徐州市贾汪区城市房屋征收办公室出具的评估机构资质情况说明及党政机关网站打印件。另，提交了对补偿安置方案论证意见、贾汪区房屋征收专储资金测算表、房屋征收资金管理办法的通知及管理办法、房屋征收补偿预评估报告等的复印件（庭后提交了原件予以核对）。 被告徐州市人民政府答辩称：1、行政复议决定认定事实清楚。经查，2号《房屋征收决定》符合公益征收原则，经过了建设项目立项、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划要求；拟定并公布了征收补偿方案、进行了社会稳定风险评估等，符合《征补条例》的程序性规定；征收补偿费用专户储存到位，确保了被征收人合法权益的实现；选定评估机构的过程和结果符合《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定，保证了选定的评估机构合法有效。2、行政复议决定适用法律正确、程序合法。徐州市人民政府按照立案、审理、决定、送达等法定程序来办理行政复议申请，并作出了73号《复议决定》，该决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 被告徐州市人民政府提交了如下证据：1、行政复议申请书以及相关材料，证明案外人周敏就该征收决定申请行政复议并提供相关证据材料，徐州市人民政府予以受理。2、复议被申请人贾汪区政府提交的答复材料（包括行政复议答复书、证据目录以及证据材料若干），证明当时的被申请人向复议机关提交了答复书及证据依据。3、徐州市人民政府作出的行政复议决定书以及相关文书的送达回证等（包括立案审批表、答复通知书、送达地址确认书、延期通知书以及延期复议决定书、邮寄凭证），证明徐州市人民政府从受理到作出决定的过程符合行政复议法的程序性规定。 对于原告提交的证据，贾汪区政府对真实性无异议，并称原告均处于征收范围内，徐州市人民政府认可贾汪区政府的意见。 对于被告贾汪区政府证据交换时提交的证据，原告李保忠等33人质证认为：证据1的合法性有异议。房屋征收的主体是区县级人民政府，具体实施部门是由区县级人民政府指定的部门，街道办事处无权作征收项目的申请。从内容来看，具体的征收项目不明确，不能确定是科教创新区、棚户区改造。对证据2-4，被告应出具相应的贾汪区总体规划以及权台村的相应专项计划，以明确涉案征收项目是否符合城市规划以及专项规划所确定的规划用途，相关部门出具的符合相关规划和计划的函不能达到证明目的。证据4中，被告提交的第十三个五年规划纲要没有提及本案征收项目，附件涉及2018年贾汪区城建重点工程，并且被告是用笔标注了棚户区改造项目，但标注的这一信息以及其他信息都无法体现本案征收项目。证据5的合法性有异议，被告应在征收决定作出后暂停办理相关手续，而不是征收决定作出前。证据6的合法性有异议，征收决定作出后才能确定征收部门以及实施机关，才能确定被征收人以及征收范围，故入户调查工作应在征收决定作出后启动。征收决定作出前，被告只能对未登记建筑进行调查。对于照片，公告张贴的事实不持异议，但照片中没有体现拍摄时间、地点、拍摄人。证据7的质证意见同证据6。证据8的合法性有异议。被告称涉案土地系国有土地，但征收补偿安置方案却依据《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》制定，故方案制定依据的法律系错误的，依据集体土地补偿的标准确定本案的补偿标准不公平、不合理。证据9的合法性有异议。首先，该报告依据了中办发【2012】第2号，而依据中办发【2012】2号，评估主体应当是地方党委或政府指定的部门，房地产价值评估机构无权作社会稳定风险评估。评估依据的第三项发改投资【2012】2492号，国家发改委制定的这份通知，明确了适用范围是国家发改委审批的项目，不适用本案。其次，该报告的内容也不符合实际情况。报告第五页中提到“集体土地已经转为国有土地，原告手中持有的仍是集体土地证”，但起诉的原告持有的都是九几年颁发的国有土地证。对于证据10没有异议。对证据11的合法性有异议，修改的内容对1.4倍也没有调整。对证据12，该证明不能够达到足额到位的证明目的。征收决定涉及权台村1100多户，涉及的面积27万多平方米，具体涉及到拆迁补偿资金应为多少，被告没有进行举证，9个多亿资金能否满足补偿的要求不确定。对证据13的合法性有异议。涉案项目属于第八条的哪一类，被告在证据中没有说清，征收决定也未明确，不符合公共利益征收。证据14-16的关联性有异议，不是作出征收决定的法定条件，且作出的时间也晚于征收决定，与本案没有关联性。对于证据17-18，被告已经超过了举证期限，不予质证。 除上述意见外，蒋继堂等16人、郑均全、王小玉、王家建等质证认为：对证据1，征收属于市县人民政府依职权主动实施的行政行为，而不是依申请实施的行政许可行为，依据潘安湖街道办的申请作出许可是错误的。许可的主体应是市县人民政府，而非区征收办。对于征收项目，在2018年重大投资项目的目录中，被告指出的是棚改项目，而在证据1、4中提到的却是科教新区和科文学院建设。根据《征补条例》第八条规定，首先要确定项目性质，以便确定是否属于公共利益、能否实施强制征收。所以，在被告对项目尚未确定的情况下，就作出被诉行政行为，事实依据不清。证据2-3中均无明确的文字显示所谓的建设活动符合总体规划，不符合《征补条例》第九条的规定。证据4的复函虽然指明了涉案的建设项目是潘安湖科教创新区基础设施及科文学院项目，但被告未提供证据证明与证据2、3的征收项目存在关联性。证据4中，被告提交的十三个五年纲要，仅提交了该文件的一部分，该证据并不完整，无法显示五年纲要的具体内容。涉案的项目是否符合规划纲要，被告也未举证或指明。文件也没有贾汪区政府的盖章。因此，对证据2-4的真实性、合法性以及证明目的均不予认可。对证据5，根据规定，冻结周期不能超过一年，而被告提交了两份冻结通知，期限总和已经超过一年的法定期限，该冻结通知不具备合法性。关于证据6、7提到入户登记的明细，合法性不具备。公告的结果是根据证据7得出的，证据7的明细是由徐州天行土地房地产评估咨询有限公司来作的调查登记，没有看到该评估公司的任何资质，也不是由被征收人依法选定产生。该公司作出的入户登记的合法性不予认可。且调查登记表也没有相关所有权人的确认，对于面积的真实性无法确认。证据8的合法性不予认可。公告方案以及对修改情况进行公告的主体应是市县人民政府，征收办不具备主体资格。公告并未告知被征收人有提出异议或听证权利，被告未提交在被征收人房屋周边进行公示的证据，也未提交证据证明该征求意见稿连续公示超过三十天。证据8、11证明目的不予认可，两份证据未依照条例第十一条的规定，将征求意见的情况和根据公众意见修改的情况及时进行公布，而是在期满之后作出了一次性修改，造成了所有被征收人只有一次提出不同意见的权利，丧失了对修改结果再次提出意见的权利，这与590号令规定的广泛征求被征收人意见后及时公示修改意见相违背。对于证据9，关于风险评估报告，根据被告提交的风险评估报告的附件、资格等级证书，该证书载明的有效期是一年，发放时间是2016年12月，所以到2017年12月就失效了。本案的风险评估报告时间是2018年3月，显然评估公司已经丧失了相应的资质，以不具备相应资质的公司作出评估报告是无效的。并且，徐州市维护稳定工作领导小组办公室颁发所谓的资格等级证书没有法律依据。另外，从证据14-16显示，评估公司是在2018年5月3日才确定的，但早在两个月前就进行了风险评估，本身就不是依法选定的评估机构，且其既要对房屋价格进行评估，又要对项目能否上马进行风评，不排除为了自己能够承揽项目不客观的进行风评。对证据10，该会议纪要并没有参与会议人员的签字，也没有区政府的盖章，不具备合法性，不能达到涉案征收项目已经经过常务会议讨论通过。对证据12，资金证明不能证明该资金就是针对涉案的征收项目，只是在备注中标注该资金属于权台村征收项目，但去银行存款的人都知道，该备注是根据存款人的意思随意进行书写，可能2018年4月25日转存另一个账户，也可以写成另一个征收项目的补偿资金。因此，不能达到被告所说的证明目的。证据14-16，根据590号令第二十条及江苏省人民政府的相关规定，被告在选定评估机构过程中未提交证据证明向社会发布过评估信息以及评估机构报名的情况。不排除被告单方圈定评估机构，剥夺被征收人选择评估机构的权利。江苏省规定征收人选定评估机构不少于五个工作日，但被告在公告当中并未给予被征收人足够的时间。另外，被告也没有提交安排现场抽签选取评估机构过程及结果的证据，以及该过程及结果经过公证机构依法公证的证据。因此，对证据14-16的合法性以及证明目的都不予认可。 除上述意见外，王培田、陈立强另补充认为：对证据8，公示的征求意见时间没有达到法定的三十日。对证据11，通告中内容描述“是根据广泛的征求意见汇总作出修改方案”，但是被告并没有提供任何公众提出的意见。修改内容是否是真实的按照被征收人的公众意见进行修改，无从得知。对于证据9的风险评估报告，该评估报告明显是虚假的，从该报告的内容中，关于利益相关的情况的第二点，注明的内容是“在该地块涉及的被征收户是1000户，评估公司进行了每家每户的走访，并且发放了764份的调查问卷，同样收回了764份的调查问卷，回收比例100%”，而被告提交的证据没有一份调查问卷，其内容是否真实无从得知。另外，其还注明了764户调查问卷中有十户是拒签调查表，可是被告提交的稳定评估报告的内容是100%的收回，那十户拒签调查表是谁签的？并且，该报告注明了764户全部同意征收，而本案起诉征收决定的就有100余户，难道原告都是同意征收764户之外的200多户吗？所以，从以上内容可以得出，该风险评估报告完全是该公司没有进行过任何客观的实际调查的情况下，为了配合征收方的征收工作而完成的一项虚假评估行为，该证据不能作为被告征收行为合法的依据。 原告窦贺等95人认可上述意见。 针对贾汪区政府2019年3月7日庭审提供的证据，原告质证认为：1、批复不是最终对外产生法律效力的立项批准文件，对外生效的立项批准文件应当是可行性研究报告批复。批复中注明，该项目建议书只是办理相应的环评、规划预审以及土地预审的一个文件，不能证明湖畔佳苑的项目取得了合法的立项批文。批复上并没有写明涉案房屋的用途，包括安置对象和被告所称的用于安置原告在内的被征收人。批复晚于征收决定作出，且在举证期限届满后提供。没有提供原件，且无保管单位的签字、盖章，无法确认真实性。2、单凭建设用地规划许可证不能证明安置房的建设规模，不能证明满足本次拆迁征收的安置需求。建设规划许可证是2018年9月20日形成，其上第二条规定“未取得本证而占地建设的属于违法行为”，说明2018年4月进行建设行为是违法的。列明的用地性质属于商住用地，即属于商业开发性质的商品房而不是被告所称的安置房。在附的范围图第二大项用地位置可以看出，该用地是在湖畔二期安置房南侧，可见规划设计时安置用房和商住用房是严格区分的。所以，该规划证并不是被告所称的安置用房的规划许可证。3、中标通知书形成时间是2019年2月12日，达不到证明目的。对土地使用权证，该宗地系城镇住宅用地和其他商服用地。而被告称该项目属于教育用地。我国对土地实行用途管制，住宅和商服用地与教育用地有着严格的区分，并非被告所称的安置房用地。且，在该证坐落这一栏里也写明是在湖畔二期安置房南侧。所以，涉案土地无法证明是被告所称的用于学校建设。4、对于银行盖章的存款单据，资金数额是8.7亿元，被告方未举证证明该数额就能满足补偿安置的要求，不能证明是足额到位，且附言记载是“权台片区专储资金”，与被告所称的科教创新区不是同一个项目。按照被告的征收方案，被征收房屋是27万平方米，按照市场价7000-8000元每平方米计算，应当在18亿元左右，显然8.7亿元只是零头，足以说明资金没有足额到位。 针对贾汪区政府2019年5月28日提供的证据，原告质证认为：上述证据已经超过行政诉讼法规定的15日的举证期限。对评估机构出具的说明、相关证件（稳评员高双、周凯的稳评员证）及2016-2017、2017-2018第三方机构注册备案及评估情况通报、徐州市社会稳评工作服务网打印件，对于证据本身的真实性、合法性、关联性以及证明目的均有异议。首先，法无授权即禁止，徐州市实施第三方机构来进行社会稳定风险评估这种模式本身就不具备合法的基础，被告至今也没有提供该模式的法律依据。人民法院审理行政案件只能以法律、行政法规和地方性法规为依据，被告提到的徐州市维稳办作出的社会稳定风险评估工作的实施意见既不是法律也不是行政法规、地方性法规。所以，这种第三方评估不具有合法性。其次，稳评报告是2018年作出，而被告提交的只有2016-2017以及2017-2018年的备案情况，没有2018-2019的备案情况。评估员的证书记载的核发日期是2016年12月，至今将近三年时间，但从一般人的判断标准来推断，该证书很可能涉嫌伪造。证书上没有年审记录，也不能证明两位评估员与本案的社会稳定风险评估机构存在劳动关系。江苏苏地行房地产评估公司本身就是本案当中的利害关系人，其出具的说明没有任何证明效力。再次，风险评估报告作出的时间早于征收补偿安置方案确定的时间，无法对征收项目未来及补偿可能遇到的风险进行合理有效的评估。对于徐州市贾汪区城市房屋征收办公室出具的评估机构资质情况说明及党政机关网站打印件的合法性及证明目的有异议，理由同上。对于证据权台村片区安置方案论证意见及贾汪区房屋征收专储资金测算表、房屋征收资金管理办法的通知及管理办法、房屋征收补偿估价报告，法庭核实的问题是征收决定作出时资金足额到位的8.7亿元是如何测算出来的，上述证据不能证明8.7亿元测算的过程。权台村片区安置方案论证意见中没有记载8.7亿元的测算情况、来源、依据。补偿估价报告中估价的时间是2017年2月17日，征收决定作出时间是2018年4月24日，征收范围的总补偿金额为6.8亿元，只能证明估价当时的价值，与本案8.7亿元无关。同时，从估价依据可以看出，该份报告实际就是按照政府的参考价、指导价进行评估，不是按照市场价进行，且估价目的也没有体现是为了测算征收补偿资金的数额。另外，根据被告提交的贾政发【2018】31号文件，应当在征收决定作出前、征收补偿安置方案批准后，才能确定补偿金额，而估价报告作出时间是2017年2月份；且根据被告之前提交的2017年贾发【2017】47号文件，涉案的征收项目涉及的投资为11.7亿元，而被告提交银行凭证为8.7亿元，不能证明涉案项目补偿资金足额到位。 窦贺等95人另补充：对于复印件，如无原件核实，真实性不认可。如未提交问卷调查、原始卷宗材料，对被告是否实际进行了社会稳定风险评估不认可。对于被告提供的论证意见，上面记载的时间是2018年3月19日下午2:30，被告应提供其他证据证明文件中的人员确实参与了这次论证会，仅凭一个单方制作的文件无法证实该会议真实存在。 对于贾汪区政府提交的证据，徐州市人民政府予以认可。 对于徐州市人民政府提交的证据，原告质证认为，对复议程序的合法性无异议，但因征收决定缺乏事实和法律依据，故复议决定实体错误。贾汪区政府对上述证据无异议。 本院认为，被告认可原告均处于征收范围内，故对原告提交的证据予以确认。贾汪区政府提交的证据14-16涉及评估机构的确定，与本案征收决定无关；其提交的《关于湖畔佳苑安置房建设工程项目建议书的批复》、建设用地规划许可证、中标通知书、涉案土地的土地使用权证书四份材料复印件均形成于2号《房屋征收决定》之后，与征收决定是否合法无关；其他证据能够证明贾汪区政府作出涉案征收决定的事实依据、程序依据，予以采信。被告徐州市人民政府提交的证据能够证明其作出73号《复议决定》的程序依据，本院予以采信。 本院经审理查明： 因科教创新区及科文学院项目建设需要，徐州市贾汪区人民政府潘安湖街道办事处于2017年1月5日向贾汪区征收办申请启动权台村老庄址房屋征收项目。2017年1月9日，贾汪区规划局作出《关于的复函》，确认该项目符合贾汪区总体规划，并附权台村片区征收范围图。2017年1月13日，贾汪区国土资源局作出《关于权台村片区房屋征收项目是否符合区土地利用总体规划的复函》，确认该项目符合贾汪区土地利用总体规划，并附贾汪区土地利用总体规划图（2006-2020年）（局部）-权台村片区房屋征收项目。2017年1月16日，贾汪区发改经济委作出关于《权台村片区房屋征收项目是否符合区国民经济和社会发展规划》的复函，确认该项目符合国民经济和社会发展计划。2017年1月17日、2018年2月23日，徐州市贾汪区城市房屋征收办公室向区规划局、国土局等部门发出冻结通知，暂停办理征收范围内的新建、改建房屋等手续。2017年2月17日，徐州市贾汪区城市房屋征收办公室作出《房屋入户调查公告》并进行张贴公示。2018年3月13日，徐州市贾汪区城市房屋征收办公室作出《公告》，将调查登记结果予以公示。2018年3月21日，徐州市贾汪区城市房屋征收办公室作出《公告》，对经过贾汪区政府组织相关部门进行论证的补偿安置方案（征求意见稿）予以公布，征求公众意见，《公告》载明公布期限为三十天。2018年3月，江苏苏地行土地房产评估有限公司徐州分公司作出《潘安湖街道权台片区房屋征收项目社会稳定风险评估报告书》，评估单位认为该项目整体综合风险等级为“中级”。贾汪区政府盖章确认。2018年4月20日，经贾汪区政府第23次常务会议讨论，原则同意《权台村片区房屋征收决定》。2018年4月23日，徐州市贾汪区城市房屋征收办公室、徐州市贾汪区人民政府潘安湖街道办事处发布《关于公布权台村片区房屋征收补偿安置方案征求意见及修改情况的通告》，对征求意见情况和修改情况进行了公布。2018年4月24日，徐州市贾汪区财政局向徐州市贾汪区城市房屋征收办公室在中国农业银行徐州贾汪支行设立的账号存入8.7亿元，附言“权台村片区专储资金”。同日，徐州市贾汪区城市房屋征收办公室出具了房屋征收专储资金到位的证明。 2018年4月24日，贾汪区政府作出2号《房屋征收决定》并公告，公告载明了征收范围、征收补偿安置方案以及行政复议、行政诉讼等事项。本案原告的房屋均处于征收范围内，被列为被征收人。 另查明：2号《房屋征收决定》涉及的土地原为集体土地，于1995年7月13日经徐州市人民政府批准征收为国有。 受徐州市贾汪区城市房屋征收办公室委托，徐州天行土地房地产评估咨询有限公司于2017年2月作出了权台村片区房屋征收补偿预评估报告，记载“待征收房地产及附属物在评估时点的征收补偿总金额约为6.8亿元。”经测算，徐州市贾汪区城市房屋征收办公室确认该项目专储资金总费用不足8.7亿元。 江苏苏地行土地房产评估有限公司徐州分公司的经营范围包括社会稳定评估等。经徐州市维稳办2018年1月3日注册备案，江苏苏地行土地房产评估有限公司徐州分公司等可在徐州市范围内开展稳评工作。 案外人周敏不服2号《房屋征收决定》，于2018年5月15日向徐州市人民政府申请行政复议。徐州市人民政府于2018年5月15日受理，于2018年7月11日作出延期通知并送达，于2018年8月10日作出维持2号《房屋征收决定》的复议决定并送达。 本院认为：诸原告均属2号《房屋征收决定》的被征收人，与2号《房屋征收决定》存在利害关系，具备原告主体资格。被告贾汪区政府是作出2号《房屋征收决定》的行政主体，是本案适格被告。原告提起本案诉讼未超过六个月的起诉期限，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。 一、关于徐州市人民政府的被告主体资格问题。 贾汪区政府作出2号《房屋征收决定》后，本案原告通过司法途径解决该行政行为的合法性，而其他被征收人周敏通过行政复议程序解决该行政行为的合法性，复议机关经复议维持了2号《房屋征收决定》。鉴于行政复议、行政诉讼都属于行政救济制度，均对行政行为是否合法进行评判，结合我国《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，徐州市人民政府应作为共同被告参加本案诉讼。具体理由如下： （一）符合《行政诉讼法》规定的适格被告确定规则。2015年新修订的《行政诉讼法》第二十六条确立了复议机关恒为被告的制度，即复议机关改变原行政行为的，应作为被告参加诉讼；复议机关维持原行政行为的，应作为共同被告参加诉讼。也就是说，不管复议机关是维持原行政行为，还是改变原行政行为，都属于行政诉讼的适格被告。本案中，徐州市人民政府针对2号《房屋征收决定》作出73号《复议决定》，维持了该征收决定。该复议决定意味着徐州市人民政府认可2号《房屋征收决定》的合法性。那么，该判断是否正确，徐州市人民政府是否切实负起了行政复议的法定职责，依然应当由司法机关进行相应的审查后,得出最终结论。 （二）符合复议维持情形下审查对象的确定规则。2000年3月10日起施行的原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十三条第一款规定，复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。2015年5月1日施行的《行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。因此，在复议机关维持原行政行为时，司法审查的对象既包括原行政行为，也包括复议行为。本案中，将复议机关徐州市人民政府作为被告，要求其参加行政诉讼也符合上述现行有效的法律规定。 （三）原告与73号《复议决定》存在利害关系。行政行为一旦作出，在未被有权机关否定之前，均应推定为具有拘束力，并对行政相对人的权利义务产生影响。行政复议决定虽然是上级行政机关对下级行政机关行政行为合法性予以监督之后的结果，依然具有处理性，且对各方当事人的权利义务产生直接影响。就本案而言，徐州市人民政府经复议后，维持了贾汪区政府作出的2号《房屋征收决定》。这就意味着，从行政复议的角度看，该征收决定的合法性已经得到了确认。该确认行为不仅对申请行政复议的被征收人产生影响，对未参加复议的其他被征收人也产生同样的拘束力。因此，即便本案原告不是73号《复议决定》的申请人，由于其权利义务受到该复议决定的影响，故属于《行政诉讼法》第二十五条规定的利害关系人，是适格的原告。 （四）符合司法最终裁决原则的要求。司法最终裁决原则是指司法机关对诉诸法律途径解决的社会纠纷具有最终的解决权力，且所有进入司法程序解决的社会纠纷，一经裁判生效就具有最终效力，非经法定程序不得变更和撤销。行政复议也是解决争议的一种法定形式，是行政机关内部自我监督的机制，复议机关作出的行政复议决定本身也属于行政行为，除特殊情况外，也应当受到法院的司法审查。作为解决行政争议的两种主要制度，从程序安排来看，行政复议属于前置程序，行政诉讼属于终局裁决程序，行政复议与行政诉讼若不衔接，往往会导致当事人的救济路径受阻，复议裁决与司法裁判之间互相矛盾，影响当事人权利的保护，减损国家机关的公信力。因73号《复议决定》审查的对象与本案司法审查的对象完全一致，基于司法最终裁决原则，该复议决定的合法性也应当接受司法审查，故作出复议决定的徐州市人民政府应当作为被告参加诉讼。 （五）有利于促进行政复议和行政诉讼顺利衔接。司法最终裁决原则要求复议机关作出复议决定，不管是维持原行政行为还是改变原行政行为，均应受到法院的司法审查。但在现实生活中，由于被征收人数量庞大，加上行政机关与行政机关之间、行政机关与法院之间缺乏有效的案件沟通机制，常导致一部分被征收人向上级行政机关申请行政复议，一部分被征收人则向法院提起行政诉讼，而该事实并不一定被另一部分被征收人、复议机关和法院所知晓。将复议机关纳入行政诉讼，有助于行政机关之间以及行政机关与法院之间相互了解征收决定的复议和诉讼请求，从而能够将两种救济途径顺利衔接，避免信息不流畅而导致行政复议和行政诉讼同时进行，甚至行政复议决定和司法裁判结果不一致的现象。 二、关于2号《房屋征收决定》的合法性问题。 （一）关于职权依据。从《征补条例》第一条、第二条的规定来看，只有对国有土地上的房屋实施征收时，市县级人民政府才有权力作出征收决定。本案中，从贾汪区政府提交的徐州市人民政府作出的权台煤矿撤组通知及原告持有的国有土地使用权证书可以看出，涉案土地原为集体土地，于1995年被依法征收为国有。依据《征补条例》第四条、第八条的规定，贾汪区政府具有作出2号《房屋征收决定》的法定职权。 （二）关于公共利益的问题。《征补条例》第二条和第九条第一款规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，贾汪区政府提交了《关于启动权台村老矿址房屋征收项目的申请》、贾汪区规划局作出的关于《关于权台村片区征收项目是否符合区总体规划和专项规划的函》的复函、贾汪区国土局作出的《关于权台村片区房屋征收项目是否符合土地利用总体规划的复函》及附件、贾汪区发改经济委作出的关于《权台村片区征收项目是否符合区国民经济和社会发展规划》的复函及贾汪区政府十三五规划纲要、贾汪区2018年度重大投资项目计划及为民办实事项目计划等证据。经审查，上述证据材料符合《征补条例》第九条第一款的规定，能够证明本案项目系出于公共利益的需要而实施征收。 （三）关于安置补偿方案的问题。《征补条例》第十条、第十一条和第二十一条第一款规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。由于国有土地上房屋征收过程中，被征收人最为关心的莫过于其是否能够得到公平、合理的补偿。其中，征收补偿方案确定了补偿的标准，直接决定被征收人的切身利益，故《征补条例》设置了征收补偿方案公示、征求意见以及修改等程序，尽可能为被征收人提供程序权利保障，以便其维护自身合法权益。本案中，贾汪区政府作出2号《房屋征收决定》前，于2018年3月19日组织相关部门对案涉项目补偿安置方案进行了论证。同年3月21日在房屋征收区域公布了案涉项目补偿安置方案，并向社会公开征求意见。2018年4月23日，贾汪区政府将征求意见情况和补偿安置方案修改情况进行了公示。在征收补偿方案中，为被征收人提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，保障了被征收人的选择权。贾汪区政府的做法符合上述法律规定。 （四）关于补偿资金以及风险评估等问题。《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，2018年3月，案涉项目经过社会稳定风险评估，结论为中级，风险可控。由于此次房屋征收涉及1000多户，被征收人数量较多，贾汪区政府于2018年4月20日召开政府常务会议，讨论决定实施涉案房屋征收项目。另外，案涉房屋征收项目经前期测算，征收补偿总金额不足8.7亿元。2018年4月24日，徐州市贾汪区财政局向徐州市贾汪区城市房屋征收办公室在中国农业银行徐州贾汪支行设立的账号存入8.7亿元，并附言“权台村片区专储资金”，说明该费用专用于案涉项目房屋征收补偿，符合《征补条例》有关征收补偿费用的相关要求。 （五）关于2号《房屋征收决定》公告的问题。《征补条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，2号《房屋征收决定》作出后，贾汪区政府于同日即予以公告，并将补偿安置方案、征收范围图一并作为附件予以公告，公告同时还载明了行政复议、行政诉讼等事项，符合上述法律规定。 另外，征收决定作出前，相关部门对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等进行了入户调查登记，并将调查结果进行公示。征收范围确定后，贾汪区政府通知相关部门暂停办理相关事项。上述程序均符合《征补条例》第十五条、第十六条之规定。 综上，贾汪区政府作出的2号《房屋征收决定》认定事实清楚，适用法律正确，行政程序亦无不当，故原告针对该征收决定合法性的异议，本院不予支持。 三、关于73号《复议决定》的合法性问题。《行政复议法》第二十八条第一款、第三十一条第一款规定，行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，徐州市人民政府收到复议申请后，依法通知贾汪区政府答复、举证。经审查，徐州市人政府认定涉案征收决定符合法律规定，经延长期限后作出73号《复议决定》并送达，行政程序并无不当。 综上，贾汪区政府作出的2号《房屋征收决定》及徐州市人民政府作出的73号《复议决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告请求撤销的主张不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李保忠等33人、窦贺等95人、蒋继堂等16人、郑均全、王小玉、王家建、王培田、陈立强的诉讼请求。 案件受理费250元，由原告李保忠等33人、窦贺等95人、蒋继堂等16人、郑均全、王小玉、王家建、王培田、陈立强负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  陈玉浩 审判员  黄传宝 陪审员  宋 珂 二〇一九年六月六日 书记员  王竞晗 附：原告名单 李保忠、付存华、王顺、王书亭、王元忠、李建英、王亮、王元强、王化家、张孝荣、王元新、马元、宋凤云、刘继凤、王全喜、马廷华、马路路、王书军、王成银、王新文、马廷娥、刘玉芹、薛安云、马廷文、张光迎、刘圣志、王福成、王海、李玉明、马廷忠、李德泉、付存林、马强（共33人） 窦贺、李世华、刘童、王松朵、冯昌君、刘刚、吴玉柱、吴贤增、刘朋、余召海、余广英、姚桂英、武景堂、赵金元、吴书朋、余广太、吴书新、冯大海、吴书洋、冯大永、吴书堂、董长海、吴书泉、余召东、李秀芳、吴保华、刘文华、王淑芹、吴书宝、王玉风、吴元付、吴书章、蔡岐岚、刘建华、吴诗民、 蔡知环、吴书旺、吴建军、吴百喜、李美荣、李道全、吴继白、李梅桂、吴继胜、吴诗合、吴诗勤、吴诗军、吴继春、刘雪芹、葛颖、冯昌安、余春亮、吴继兵、王广英、刘廷华、杜长美、李翠英、徐永翠、吴长华、吴书兰、吴可、朱强、李广元、李广营、王文凤、王成建、钱保玉、朱克领、朱克振、吴继良、李方方、朱克合、王衍明、吴夫堂、王玉林、黄银启、王家合、窦学海、朱克俊、钱新朴、刘振军、朱克芝、朱兴俊、吴书康、王化兰、黄银俊、佟美玲、王书朋、李广言、李顺、刘广英、朱华、窦前进、黄银强、黄银廷（共95人） 蒋继堂、吴黄春、朱克民、郑年勇、王家辉、张广德、蒋荣喜、蒋继彬、吴玉、王振彬、蒋继兰、蒋广全、蒋兵、王家华、王家运、王家成（共16人）