江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣行终227号上诉人（原审被告）于都县人民政府，住所地：于都县政府大院。法定代表人陈阳山，该县政府县长。委托代理人曾红建，于都县国土资源局干部。委托代理人华俊斌，江西律嘉律师事务所律师。被上诉人（原审原告）肖金平，男，1979年3月29日出生，汉族，住赣州市于都县。原审被告赣州市人民政府，住所地：赣州市章贡区长征大道**。法定代表人曾文明，该市政府市长。被上诉人肖金平因其诉于都县人民政府（以下简称于都县政府）集体土地补偿安置方案及赣州市人民政府行政复议一案，于都县政府不服赣州市中级人民法院（2018）赣07行初198号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，原告系于都县罗坳镇罗坳村塘窝小组村民。为完善工业新区西区建设，被告于都县人民政府需要征收罗坳镇罗坳村塘窝小组及周边地块集体土地和房屋。2013年10月16日，于都县人民政府拟订《于都县工业新区西区（罗坳工业小区二期）工程建设土地拟征收工作方案》。11月18日，于都县人民政府拟订了《于都县工业新区西区（罗坳工业小区二期）区域3号地块拟征收土地方案公告》，并在于都县罗坳镇罗坳村塘窝村民小组进行了公示。2013年11月25日，于都县国土资源局向于都县罗坳镇罗坳村塘窝村民小组发出《听证告知书》。在接到于都县罗坳镇罗坳村塘窝村民小组的听证申请后，于都县国土资源局于2013年12月5日在于都县罗坳镇人民政府召开了征收土地听证会。2013年12月13日，于都县人民政府拟订《于都县工业新区西区（罗坳工业小区二期）3号地块征地补偿、安置方案公告》，征收土地范围为罗坳镇罗坳村老屋、大屋组和塘窝组土地453.551亩。2017年7月31日于都县国土资源局将“一书三方案”依法定程序逐级上报至江西省人民政府审批。2017年10月17日，经江西省人民政府批准，江西省国土资源厅作出赣国土资征（2017）117号《关于于都县2017年度第二批次集镇建设用地的批复》，同意于都县人民政府将罗坳镇水塅村、罗坳村的农村集体农用地16.6822公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地2.475公顷。2017年10月25日，于都县人民政府作出了于批征地补偿字（2017)4号《于都县人民政府关于2017年度第二批次集镇建设用地征收土地方案》及《于都县人民政府关于2017年第二次集镇建设征地补偿、安置方案》，并在江西省征地信息公开查询平台进行公示。次日，于都县人民政府在于都县罗坳镇罗坳村塘窝村民小组张榜公示了以上两个方案。原告于2017年12月6日向被告于都县人民政府和于都县国土资源局申请信息公开，得知原告房屋所在地已被列入征收范围，且被告于都县人民政府通过在江西省国土资源厅等网站公开了于批征地补偿字[2017]4号《于都县人民政府关于2017年第二次集镇建设征地补偿、安置方案》。该公告的方案包括建设用地项目名称、征收土地范围、面积、地类以及补偿标准、支付对象、支付方式等，其中补偿标准为：1、土地补偿费、安置补助费：耕地、鱼塘、其它农用地、建设用地为3.8万元/亩，林地1.4万元/亩；2、青苗补偿费：耕地为0.4万元/亩，鱼塘为0.25万元/亩；3、地面附着物、构建物补偿金额按实际调查核定的数额支付给所有者；4、征地范围内涉及房屋拆迁安置补偿按县规定的本项目拆迁方案执行。原告不服被告于都县人民政府通过相关网站以公告的形式批准征地补偿安置方案，向被告赣州市人民政府申请行政复议。2018年7月1日，被告赣州市人民政府作出赣市府复字[2018]57号《行政复议决定》，决定维持了被告于都县人民政府作出的于批征地补偿字[2017]4号《于都县人民政府关于2017年第二次集镇建设征地补偿、安置方案公告》。原告不服向该院提起诉讼。另查明，本批次集体土地征收工作除部分宅基地上的房屋外，其他林地和责任田均已征收完毕。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……。”国土资源部颁发的《征收土地公告办法》第七、八、九、十、十一条，对上述规定作了更详细的规定。根据上述规定，市、县人民政府批准征用集体土地补偿安置方案的程序为：首先，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告；其次，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对该方案有不同意见或者要求举行听证会的，应当在方案公告之日起10个工作日内向市、县土地行政主管部门提出；再次，市、县土地行政主管部门根据相关的不同意见对方案依法进行修改，然后报市、县人民政府审批；最后，市、县人民政府批准方案后，由市、县土地行政主管部门组织实施。本案中，被告于都县人民政府收到江西省人民政府同意征收集体土地的批复后，于都县人民政府作出了于批征地补偿字（2017)4号《于都县人民政府关于2017年度第二批次集镇建设用地征收土地方案》及《于都县人民政府关于2017年第二次集镇建设征地补偿、安置方案》，并在江西省征地信息公开查询平台进行公示。次日，于都县人民政府在于都县罗坳镇罗坳村塘窝村民小组张榜公示了以上两个方案。该院认为，被告于都县人民政府作出的上述征收集体土地补偿安置方案违反了上述行政法规、规章规定的法定程序。鉴于本批次建设用地征收工作大部分已经完成，涉及重大公共利益，且该征地补偿安置方案确定的耕地、林地、青苗等补偿标准并无不当，故不宜撤销，应当确认违法。但该方案对征收范围内的房屋拆迁安置补偿未作出规定不当，被告应当采取补救措施即依法作出征收范围内房屋拆迁补偿安置方案。被告赣州市人民政府作出的涉案行政复议决定，认定事实不清，处理不当，应予撤销。综上，原告的主张部分成立，对其合理的诉请本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项，第七十四条第一款第（一）项，第七十六条之规定，判决：撤销被告赣州市人民政府于2018年7月1日作出赣市府复字[2018]57号行政复议决定；确认被告于都县人民政府作出的于批征地补偿字[2017]4号《于都县人民政府关于2017年第二次集镇建设征地补偿、安置方案》违法；限被告于都县人民政府在本判决生效后两个月内依法作出本批次集体土地征收范围内的房屋拆迁补偿安置方案；驳回原告要求撤销于批征地补偿字[2017]4号《于都县人民政府关于2017年第二次集镇建设征地补偿、安置方案》的诉讼请求。上诉人于都县政府上诉称：1.请求撤销赣州市中级人民法院（2018）赣07行初198号行政判决第一、二、三项，并直接改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实与理由是：1.一审判决认为上诉人于都县政府作出的于批征地补偿字（2017）4号《于都县人民政府关于2017年第二次集镇建设用地征收土地方案》及《于都县人民政府关于2017年第二次集镇建设征地补偿、安置方案》中关于征收集体土地的补偿、安置方案违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、国土资源部颁发的《征收土地公告办法》第七、八、九、十、十一的规定，认为违反了行政法规、规章规定的法定程序。上诉人认为该判决认定事实不清、适用法律错误，上诉人的土地征收补偿、安置方案并未违反行政法规、规章规定的法定程序。根据相关规定，上诉人拟定了《于都县工业新区西区（罗坳工业小区二期）区域3号地块拟征收工作方案公告》(于征地公告字〔2013〕70号)，在于都县罗坳镇罗坳村塘窝村民小组公示后。2013年11月15日，于都县国土资源局向于都县罗坳镇罗坳村塘窝村民小组发出《听证告知书》(于国土资听告字〔2013〕第92号)。在接到于都县罗坳镇罗坳村塘窝村民小组的听证申请后，于都县国土资源局于2013年11月28日下达《征收土地听证会通知书》(于国土资听通字〔2013〕第145号)，并于2013年12月5日9市30分在于都县罗坳镇人民政府召开了征收土地听证会。根据听证会上被征收土地村组及村民代表所提的意见，在2013年12月13日，于都县人民政府拟订《于都县工业新区西区（罗坳工业小区二期）3号地块征地补偿、安置方案公告》（于征地公告字〔2013〕73号），目的是向被征地的村组告知征收土地的范围、面积、地类及补偿标准、安置方案等。2017年7月31日于都县国土资源局将“一书三方案”依法定程序逐级上报至江西省人民政府审批。2017年10月17日，经江西省人民政府批准，江西省国土资源厅作出赣国土资征（2017）117号《关于于都县2017年度第二批次集镇建设用地的批复》，同意于都县人民政府将罗坳镇水塅村、罗坳村的农村集体农用地16.6822公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地2.475公顷。2017年10月25日，于都县人民政府作出了于批征地补偿字（2017)4号《于都县人民政府关于2017年度第二批次集镇建设用地征收土地方案》及《于都县人民政府关于2017年第二次集镇建设征地补偿、安置方案》，并在江西省征地信息公开查询平台进行公示。次日，于都县人民政府在于都县罗坳镇罗坳村塘窝村民小组张榜公示了以上两个方案。在集体土地征收的前期准备工作中，上诉人已经告知被上诉人听证的权利，也举行了听证会，并没有违反行政法规、规章规定的法定程序。2.一审判决认为上诉人于都县政府作出的于批征地补偿字（2017）4号《于都县人民政府关于2017年第二次集镇建设用地征收土地方案》及《于都县人民政府关于2017年第二次集镇建设征地补偿、安置方案》中未依法作出征收范围内房屋拆迁补偿安置方案，应当采取补救措施，属于事实认定错误。上诉人在公告中还特别说明征地范围内涉及的房屋拆迁补偿安置按本县规定的本项目拆迁方案执行。法律没有禁止集体土地的征收不可以将土地征收与房屋拆迁分开，而且我国没有集体土地上房屋征收的相关法律、法规的具体规定，只有参照国有土地上房屋征收与补偿的相关规定进行征收。所以上诉人在征收集体土地的补偿安置方案中未作出征收范围内房屋拆迁补偿安置方案，并不违法。综上，土地征收补偿、安置方案征询意见被前置到土地征收前期准备阶段，目的是保障被征地村组合法权益以及省政府批准土地征收的用地指标不被落空，不会造成被征地村组村民“不知情”及“批而不征”的后果，因此上诉人的土地征收补偿、安置方案并未违反行政法规、规章规定的法定程序，请求二审法院驳回被上诉人的一审诉讼请求，判如所请。被上诉人肖金平在法定期限内未提交书面答辩意见。双方当事人向一审法院提交的证据材料已随同案卷一并移交本院，经本院审查核实，确认其证据效力。本院经审理查明的事实与一审基本一致。本院认为，本案的争议焦点是：于都县政府作出的于批征地补偿字[2017]4号《于都县人民政府关于2017年第二次集镇建设征地补偿、安置方案》（以下简称4号方案）是否具有可诉性。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。据此，制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，组织实施征地中的一个环节。补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需要继续推进实施。通常补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点，系过程性行为；产生直接影响的应当是相关征收部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此被诉4号方案作为不对被上诉人肖金平产生实际影响的行为，不具有可诉性。同时，从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，于都县人民政府作出4号方案符合这两种情形，依法不属于人民法院的受案范围，不具有可诉性。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。据此，对肖金平起诉于都县人民政府作出的4号方案，依法应裁定驳回起诉，但一审法院却进行实体审理，直接判决确认该方案违法，属于适用法律错误，本院应予以纠正。需要指出的是，虽然4号方案本身不具有可诉性，但如果被上诉人对上述方案所确定的征地补偿标准有异议，可依循以下基本救济途径：一是先由县级以上地方人民政府协调；二是协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议（裁决）。综上，原审法院认定事实清楚，证据确实、充分、审判程序合法，但适用法律错误。上诉人于都县政府的部分上诉理由于法有据，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、第一百二十三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销赣州市中级人民法院（2018）赣07行初198号行政判决第二项，即确认被告于都县人民政府作出的于批征地补偿字[2017]4号《于都县人民政府关于2017年第二次集镇建设征地补偿、安置方案》违法；二、撤销赣州市中级人民法院（2018）赣07行初198号行政判决第三项，即限被告于都县人民政府在本判决生效后两个月内依法作出本批次集体土地征收范围内的房屋拆迁补偿安置方案；三、撤销赣州市中级人民法院（2018）赣07行初198号行政判决第四项，即驳回原告要求撤销于批征地补偿字[2017]4号《于都县人民政府关于2017年第二次集镇建设征地补偿、安置方案》的诉讼请求；四、驳回肖金平的起诉。一、二审案件受理费用100元，退回于都县人民政府。本裁定为终审裁定。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 方石清二〇一九年七月二十九日书记员 张建平