贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行初4号原告：陈宗伟，男，汉族，1971年2月11日出生，住贵州省正安县。委托代理人：资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。委托代理人：董万勇，重庆憬谦律师事务所律师。被告：正安县人民政府。法定代表人：吴起，县长。行政机关出庭负责人：罗信强，正安县政府党组成员。委托代理人：骆科银，正安县安场镇人民政府副镇长。委托代理人：韦旭，贵州佳信律师事务所律师。原告陈宗伟起诉要求确认被告正安县人民政府行政强制行为违法一案，本院裁定驳回原告陈宗伟的起诉，陈宗伟不服上诉，贵州省高的人民法院（2018）黔行终2004号行政裁定：指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2019年3月26日公开开庭审理了本案。原告陈宗伟及其委托代理人资云峰、董万勇，被告正安县人民政府出庭负责人罗信强及委托代理人骆科银、韦旭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2017年9月5日，贵州省正安县人民政府批准《正安县城乡规划管理局关于要求强制拆除刘小英等6户违法建设的请示》，并安排：请县规划局牵头，公安局、卫计局、司法局、供电局、水投公司等部门和安场镇全力配合，对刘小英等6户违法建筑依法予以强制拆除。这6户分别是刘小英、祝东群、陈昌勇、陈昌伦、陈宗富和陈宗伟。2017年9月6日，正安县规划局、公安局、卫计局、司法局、供电局、水投公司及安场镇人民政府便对原告的合法正常养殖猪的养殖场的部分养猪用户进行了强制拆除，并打死数十头生猪。据初步丈量，原告养猪场已实际被拆除部分面积约300平方米。上述事实发生后，原告拨打110报警，经向贵州省凤冈县人民法院提起诉讼，诉正安县公安局不履行法定职责一案，根据正安县公安局的举证和答辩可以证实，被告实施了上述行为。原告认为被告于2017年9月6日对原告养猪场实施的部分拆除并打死数头生猪的行为违法，理由是：首先，被告组织正安县规划局等部门对原告的建筑进行拆除的行为违法。根据《城乡规划法》第六十五条的规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建筑规划许可证或者未按乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，就算原告的建筑属违法建筑，也应当由正安县安场镇人民政府负责处理，并应先对原告作出限期改正的处罚决定，而不是直接由被告组织，交正安县规划局负责认定和拆除。其次，被告对原告的房屋拆除程序违法。本案针对原告房屋的拆除并未进行催告和公告，同时也没有向人民法院申请执行，被告单方面组织若干部门人员对原告的房屋进行拆除。在拆除前并没有作出相应的法律文书，并告知原告享有陈述和申辩的权利，更没有告知原告享有听证的权利，其拆除程序违反了《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。第三，本案原告的养猪场并不属于违法建筑，被告实施的拆除行为违法。原告在承包地内，为生产生活需要，搭建了部分建筑用于养猪，并办理了相关的营业执照，属于合法使用土地，不属于非法占地。根据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》及国土资源部耕保司负责人就该《通知》所发表的《为支持设施农业发展判定适度灵活用地政策》答记者问的文件精神，原告所使用的土地类别为“设施农用地”，设施农用地分为临时建（构）筑物和永久建（构）筑物，临时建（构）筑物的，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批审续；属于永久建（构）筑物的，按照建设用地管理，须办理农用地转用审批手续。根据该《通知》的，原告在合法使用的土地上自建养猪场，不需要规划部门的审批，其建筑属合法建筑，被告擅自拆除的行为违法。请求:确认被告于2017年9月6日组织相关部门对原告养殖场部分房屋实施的拆除行为违法。诉讼费由被告负担。原告提交了以下证据：1.被告2017年9月5日作出的正安县城乡规划管理局的规划的批复。证明是正安县政府组织拆除行为。2.贵州省凤冈县法院（2017）83号判决书及正安县公安局的答辩状。证明2017年9月6日对原告涉案的养殖场的拆除行为是由正安县人民政府组织实施的。3.正安县政府的征收公告。证明被告是征收主体，原告的养殖场已被征收，原告不是违法建筑。4.公安的接警经过说明。证明被告是征收主体，组织了拆除行为。被告正安县人民政府答辩称：本案原告以正安县人民政府作为被告属被告不适格，在对原告的违法建筑进行强制拆除过程中，被告所实施的只是批准《正安县城乡规划管理局关于要求强制拆除刘小英等6户违法建设的请示》，在对原告的违法修建行为进行调查取证、行政处罚告知、下达行政处罚决定书和实施强制拆除的主体均不是被告，而是城乡规划主管部门。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在外对发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”之规定，本案原告所列被告应为对其直接下达行政处罚决定的署名机关，而不是被告。综上，原告起诉的被告主体不适格，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”之规定，请法院驳回原告的起诉。被告正安县人民政府提交以下证据：1、正安县城乡规划管理局执法人员对原告的《询问笔录》。证明对原告的违法建筑进行调查处理的机关是正安县城乡规划管理局而不是本案被告。2、《安县城乡规划管理局行政处罚告知书》及送达回证、《正安县城乡规划管理局行政处罚决定书》及送达回证。证明对原告实施处罚的机关是正安县城乡规划管理局而不是本案被告。经庭审质证，被告对原告所举的1、2、3号证据的真实性无异议，认为达不到原告的证明目的，4号证据的真实性不能确认，认为与本案无关。原告对被告所举的1号证据的真实性、关联性认可，是原告签的字，但是对合法性和证明目的不认可，对2号证据真实性、合法性、证明目的均不认可，告知书与决定书并没有依法向原告进行送达，仅仅是留置送达。说原告方拒收没有相应的证据证明，没有录像或照片证明，证明内容也不具有关联性。结合双方的质证意见及证据内容，本院对原告所举证据真实性、关联性予以确认。对被告所举1号证据真实性、关联性予以确认，2号证据中处罚告知书、处罚决定书及送达回证真实性予以确认，合法性不予评判。经审理查明：2017年8月29日，正安县城乡规划管理局在对原告进行调查询问后，作出正规划处告字（2017）14号行政处罚告知书，告知原告陈宗伟，拟对原告陈宗伟作出限期三日内自行拆除违法建筑已建成部分的行政处罚，原告陈宗伟有权进行陈述、申辩和听证。2017年9月1日，正安县城乡规划管理局作出正规划处字（2017）第14号行政处罚决定书，决定：对原告于2016年9月在安场镇建政村新龙组未办理《建设工程规划许可证》的违法建设行为，给予“立即拆除该违法建设已建成部分”的行政处罚。原告否认收到前述两份文书，被告提交的送达回证分别注明拒签、留置，但未注明拒签理由和留置地点。2017年9月5日，正安县城乡规划管理局向被告正安县人民政府报送《关于要求强制拆除刘小英等6户违法建设的请示》（正城规执呈[2017]3号），根据《城乡规划法》第六十八条“城乡规划管理部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封现场、强制拆除等措施”的规定，请示县人民政府对安场镇建政村新龙组刘小英、祝东群、陈昌勇、陈昌伦、陈宗富和陈宗伟等6户的违法建筑进行强制拆除。同日，被告正安县人民政府作出批示意见：请县规划局牵头，公安局、卫计局、司法局、供电局、水投公司等部门和安场镇配合，对刘小英等6户违法建筑依法强制拆除。2017年9月6日，原告陈宗伟养猪场的部分房屋被强制拆除，在拆除过程中，原告向公安机关报警，公安机关现场值勤人员告知是政府组织拆除。原告于2017年12月起诉正安县公安局不出警保护其合法财产，正安县公安局答辩系根据正安县政府批复配合政府拆除违法建筑，并提交了前述批复文件。2018年4月9日，原告陈宗伟提起本案诉讼，请求确认被告于2017年9月6日组织相关部门对原告养殖场部分房屋实施的拆除行为违法。本院经审理后认为于2018年7月11日作出（2018）黔03行初192号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉，理由是原告起诉正安县人民政府缺乏事实根据。原告不服上诉，贵州省高级人民法院指令本院继续审理。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案的焦点是：1、被告正安县人民政府主体是否适格。2、拆除行为是否合法。一、关于被告主体资格问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”地方人民政府对其所属的行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为。但若其所属的行政管理部门没有制作并送达对外发生法律效力的文书，而是直接将相关批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，则地方人民政府的内部行政行为直接对外发生了法律效果。本案中，经正安县人民政府对正安县城乡规划局报送的《关于要求强制拆除刘小英等6户违法建设的请示》批复同意后，次日陈宗伟养殖场的部分建筑物被包括安场镇人民政府、正安县城乡规划局等多个部门强制拆除。原告否认在拆除前收到过相关法律文书，正安县政府也没有提交证据证明正安县城乡规划局收到批复后向原告作出了拆除其养殖场的相应法律文件，故原告起诉正安县人民政府事实清楚，并无不当。被告关于未对原告养殖场实施强制拆除行为的答辩理由不成立，本院不予采信。二、关于拆除行为是否合法。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，正安县人民政府有权组织其下属相关部门对原告修建的违法建筑进行强制拆除，但应依法履行以下程序：1、城乡规划部门依法作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人在法定期间内不申请行政复议或者提出行政诉讼，逾期又不履行拆除违法建筑义务时，正安县人民政府才有权依法对原告的建构筑物实施强制拆除。2、在实施拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，作出书面催告通知书，催告当事人履行拆除义务，并依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，在送达书面催告通知书的同时，将强制拆除违法建筑的内容向社会公告，目的是督促当事人自行履行拆除义务，同时向社会宣示国家机关对违法建筑的态度，警示其他人。在送达催告通知和发布公告后，应当依照《中华人民共和国行政强制法》第三十六条的规定听取当事人的陈述、申辩，并对其陈述申辩作出处理。3、经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定作出强制拆除执行决定，确定强制执行的具体时间，并将强制拆除执行决定书送达给当事人，当事人到期没有自行履行，正安县人民政府才能依法采取强制措施，对当事人的建构筑物强制拆除。根据本院查明的事实，被告对原告建设养殖场部分建筑物实施强制拆除，显然不符合前述规定，属程序违法。综上，被告拆除原告养殖场部分建筑物的程序违法，原告诉称理由成立，其诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，判决如下：确认被告正安县人民政府2017年9月6日强制拆除原告陈宗伟养殖场部分房屋及建构筑物的程序违法。案件受理费50元，由被告正安县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  黎光勇人民陪审员  佘大其人民陪审员  李成书二〇一九年六月十八日法官助理唐华书记员袁进