郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）豫71行初255号原告石伟中，男，1972年10月28日出生，汉族，住河南省杞县。委托代理人王鹏东，河南豫银律师事务所律师。郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市商城路**。法定代表人张艳敏，区长。委托代理人李阳，管城回族区房屋征收与补偿办公室工作人员。委托代理人王秀丽，北京市隆安（郑州）律师事务所律师。原告石伟中诉被告郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）确认强拆行为违法一案，于2019年4月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月17日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月28日公开开庭审理了本案。原告石伟中及其委托代理人王鹏东，被告管城区政府的委托代理人李阳、王秀丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告石伟中诉称，2006年，郑州铁路局批准郑州东站服务公司与原告在中州大道与陇海路交叉口的洗刷所院内联营共建办公用房、仓库，道路和院内绿化等。双方在协议中约定：由郑州铁路局提供土地，原告出资建设仓库及办公用房，另约定，因政府行为或铁路改革需要拆除征用，赔偿费归原告所有。合同签订后，原告便开始着手建设该废弃的院落。从2006年至2018年十几年的时间，原告共建造办公楼及仓库计9748.11平方米，并买土垫沟压实、铺设水泥道路、铺设下水管道、水池，铺设地埋电缆，栽种树木、安装水表、电表、空调等等，才使得这块荒芜之地变成了商贾云集的交易场所及货物中转地。2016年，原告听说要建造地铁，原告认为，政府修地铁是为百姓谋福利，是为了公共利益的需要，应该热烈拥护，积极响应，为了郑州市的繁荣和发展，为了不影响地铁的施工，原告积极主动联系被告，愿意配合拆迁事宜。按被告要求，原告2018年5月份主动、快速拆除了1864.36平方米仓库，但自地铁5号线确定征收之日开始，至今为止已经有3年多时间，从未有人与原告谈过补偿问题，至今也未向原告提过补偿的标准，更别提达成拆迁安置协议了。在双方没有谈妥补偿的问题前，被告于2018年7月7凌晨、2019年1月27日在未通知原告的情形下，两次偷偷予以强拆。强拆之前，被告一再要求原告配合，原告顾大局的积极配合换来的却是被告的偷拆和对补偿的拖延。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行，原告未与房屋征收部门达成补偿协议，也未明确同意将案涉房屋腾空并交付拆除。在此情形下被告应依法作出补偿决定后，通过申请人民法院强制执行的方式强制执行，而不能直接将案涉房屋拆除。本案中，被告在明知原告建造的办公用房及仓库是经过了铁路部门认可并支持的，是经郑州铁路局授权郑州东站服务公司与原告签订的合法有效的协议，更知道协议中明确约定了如遇政府拆迁补偿归原告所有等情况，还偷偷予以强拆。因此，被告强拆原告的办公用房及仓库不具有合法性，应依法对原告进行赔偿。对被告的强拆行为，原告曾与被告协商，向公安机关报警，向主管领导申诉，但均无果，无奈之下，只好提起诉讼。综上，被告对原告所属的办公用房及仓库，未依法进行调查、认定和处理，既未及时依法履职，又未能保障原告合法权益，也未能依法按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关强制搬迁的规定进行依法拆迁，其强拆行为违法。原告为了维护自身的合法权益，请求：1．确认被告强拆原告办公用房及仓库的行政行为违法；2．本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：第一组证据：1．2010年3月16日签订的《联合经营仓储业务协议》一份；2．2011年8月17日签订的《仓储（办公楼、写字间）租赁安全协议》一份；3．《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》一份；4．《国务院关于改革铁路投融资体制尽快推进铁路建设的意见》一份。证明原告与铁路部门签订协议，约定由原告出资，铁路部门提供土地共建办公用房、仓库、绿化、道路，由原告承担服务公司工资，并约定因政府行为或铁路改革需要拆除征用，赔偿费归原告石伟中所有，原告才是涉案房屋的所有人，是本案的适格原告，对被告的强拆行为，理应得到相应赔偿。其次，国家对铁路用地的对外出租、出借、出资等开发行为，是持支持和鼓励政策的，对这种合理利用铁路企业既有资产的行为是予以肯定和保护的。第二组证据：5．铁路部门2018年3月9日出具的《情况说明》；6．铁路部门2018年4月20日出具的《情况说明》；7．铁路部门2018年5月11日出具的《情况说明》；8．2017年被告出具的《非住宅房屋征收摸底调查登记表》一份；9．管城回族区轨道交通工程建设指挥部2018年7月5日出具的《情况说明》。证明铁路部门及被告均认可涉案房屋所有权归原告这一事实，并且对涉案房屋的面积及不能计入铁路局台账的原因作出了说明，且原告积极配合政府工作，在被告的要求下主动拆除部分房屋的事实。第三组证据：10．记录一份；11．照片一组共23页。证明原告房屋被强拆及原告知道后立即报警的事实。被告管城区政府辩称：一、石伟中不是房屋的所有权人，也不是被征收人，非本案适格原告。本案涉案房屋坐落的土地使用权归郑州铁路局，涉案房屋无任何批建手续，石伟中也未提供任何所有权证明，根据我国“房地一体”的原则，石伟中不能证明对涉案房屋的所有权，因此石伟中不是本案适格原告。二、诉状中所提及的仓库等建筑物系违法建筑，已由郑州市人民政府和郑州铁路局备忘录予以认定。本案涉案房屋坐落的土地使用权归郑州铁路局所有，根据房地一体原则，所有权应为郑州铁路局所有。根据郑州市人民政府和郑州铁路局双方共同认可并签订的《郑州市市政府及轨道交通工程涉及铁路部门征收工作备忘录》第三条第（一）款、第（三）款的约定，本案涉案房屋既未办理不动产登记手续、也未纳入铁路局台账，系违法建筑，违法建筑不予补偿。三、石伟中诉状中所提及的仓库等建筑物并非被告拆除。而且本次征收涉及的铁路用地上的房屋、附属物已签订征收补偿协议并已移交场地，不存在强拆的可能性。1.2018年5月24日，二里岗街道办事处在征收范围内发布通知，要求铁路局土地区域内自建房屋所有人限期提交房屋证件，逾期不交或无任何房屋有效证件的，应当自行将房屋拆除。从石伟中的起诉状中也显示，涉案房屋是石伟中拆除。被告并未对本案涉案房屋进行拆除。2.根据房地一体原则本案涉及的仓库等建筑物应为铁路局所有。2018年9月26日，管城回族区房屋征收与补偿办公室已同中国铁路郑州局集团有限公司签订征收补偿协议，对郑州市轨道交通5号线管城区域段涉及铁路用地范围内的房屋及附属物征收补偿完毕。并且按照协议约定，郑州铁路局在2018年10月10日前已移交场地，不存在政府强制拆除的可能性。至于原告与铁路局之间是否存在民事法律关系，不属于政府征收补偿处理的范围，应由原告依据民事程序向铁路局主张，被告无权予以处置。综上，原告石伟中的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院驳回其起诉。被告向本院提交了以下证据：1.土地证，证明郑州铁路局是土地使用权人，对其地上无证建筑享有所有权。2.郑州市市政及轨道交通工程涉及铁路部门征收工作备忘录，证明本案涉案建筑物经郑州市市政府和郑州铁路局认定为违法建筑，不予补偿。3.2018年5月24日二里岗街道办事处发布的违法建设自行拆除的《通告》，4.郑州市轨道交通5号线车辆段征收中国铁路郑州局集团有限公司地上附属物补偿安置合同，证明征收范围内不存在政府强制拆除。经庭审质证，本院对各方当事人的证据认证如下：原告的第一组证据，被告对证据2的关联性有异议，对证据3的证明目的有异议，本院认为被告对证据1真实性无异议，本院予以采纳，证据2至4与本案无关，本院不予采纳；原告的第二组证据，被告对证据5、7、8真实性有异议，对证据6的证明目的有异议，对证据9的真实性无异议，本院认为证据5、7当庭未出示原件，不符合证据形式要件，本院不予采纳，被告对证据6、9的真实性无异议，本院予以采纳，证据8经管城区政府工作人员当庭核实，该调查登记表确实存在，本院予以采纳；原告的第三组证据，被告对证据10的真实性、合法性有异议，对证据11的证明目的有异议，本院认为证据10系原告单方制作，没有其他证据予以佐证，本院不予采纳，被告对证据11的真实性无异议，且能够证明案涉房屋被拆除的事实，本院予以采纳。被告的证据，原告对其证明目的有异议，本院认为原告对被告证据的真实性无异议，本院予以采纳。经审理查明，2010年3月16日，原告石伟中与郑州铁路局郑州东车站劳动服务公司签订《联合经营仓储业务协议》，约定由原告石伟中在郑州铁路东站洗刷所院内出资建设仓库及办公用房。2017年11月28日，经管城回族区轨道交通工程建设指挥部刘梅、秦昊、李建民和轨道公司熊涛等人丈量，确认石伟中与铁路局下属单位联合经营建设的办公楼与仓库面积为9588.1平方米。2018年5月16日，石伟中配合指挥部拆除3000平方米房屋。2018年5月24日，管城回族区二里岗街道办事处发布通告，主要内容为：要求铁路局土地区域内自建房屋所有人在通告下发之日起2日内将所建房屋有效证件或材料上交至二里岗街道办事处或轨道交通5号线工程建设指挥部，逾期不交或无任何房屋有效证件的，在通告下发5日内自行将房屋拆除，在规定时间内拒不拆除的，办事处将联合管城区轨道交通5号线工程建设指挥部对该区域内违法建设进行依法拆除。2018年9月26日，郑州市管城回族区房屋征收与补偿办公室作为征收部门，与被征收人中国铁路郑州局集团有限公司签订《郑州市轨道交通5号线车辆段征收中国铁路郑州局集团有限公司地上附属物补偿安置合同》。2019年1月27日，石伟中的案涉剩余房屋及仓库被全部强制拆除。石伟中认为被告管城区政府对其案涉房屋及仓库实施了强制拆除，提起本案行政诉讼。本院认为，原告石伟中的案涉房屋及仓库位于被告管城区政府实施的郑州市轨道交通5号线项目征收范围内，石伟中的案涉房屋及仓库在不知情的状态下被拆除，导致石伟中对实施强制拆除的具体行为人无法提供直接证据，不能直接证明被诉拆除行为是由管城区政府所为。在管城区政府不能举证证明拆除石伟中的案涉房屋及仓库系他人所为的情况下，结合管城回族区二里岗街道办事处于2018年5月24日发布的通告中关于“如在规定时间内拒不拆除，我办将联合管城区轨道交通5号线工程建设指挥部对该区域内违法建设进行依法拆除”的内容，可以推定管城回族区二里岗街道办事处或管城区轨道交通5号线工程建设指挥部实施了拆除行为。二里岗街道办事处和管城区轨道交通5号线工程建设指挥部分别作为管城区政府的下属行政机关和临时机构，均不能就郑州市轨道交通5号线建设征收项目中实施的行政行为独立承担法律责任，应当由作为征收主体的管城区政府对被诉拆除行为承担相应的法律责任。其次，管城区政府主张案涉建筑物系违法建设，但其并未提交相关部门对案涉建筑物进行查处并认定为违法建设的相关证据，并且，即使案涉建筑物为违法建设，被告也应当证明对案涉建筑物的拆除符合拆除违法建设的法定程序。管城区政府既未举证证明被诉拆除行为符合法定程序，也未提供相应的法律依据，故被诉拆除行为违法。综上所述，原告的起诉理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告郑州市管城回族区人民政府拆除原告石伟中案涉房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市管城回族区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审 判 长  王 伟审 判 员  王高峰审 判 员  王建平二〇一九年六月二十八日法官助理尚雪代理书记员  李炜豪附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（1）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（1）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。