新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市达坂城区人民法院民 事 判 决 书(2019)新0107民初119号原告：苏军国，男，1959年1月1日出生，回族，住乌鲁木齐市达坂城区。委托诉讼代理人：朱家辉，新疆衔锦律师事务所律师。委托诉讼代理人：王振岭，新疆衔锦律师事务所律师。被告：乌鲁木齐市达坂城区柴窝堡片区管理委员会柴源村村民委员会，住达坂城区柴窝堡片区管理委员会东街。法定代表人：马雪理，该村村民委员会主任。委托代理人：欧阳，该村村民委员会副主任。委托代理人：蒋红妹，该村村民委员会党支部委员。原告苏军国与被告乌鲁木齐市达坂城区柴窝堡片区管理委员会柴源村村民委员会（以下简称柴源村）农村土地承包合同纠纷一案，本院于2019年3月12日立案后，适用简易程序于2019年4月11日进行了公开开庭审理，苏军国及其委托诉讼代理人王振岭、柴源村原村委会主任马国龙到庭参加诉讼。因案情复杂，本院转为适用普通程序，于2020年1月14日组成合议庭进行了公开开庭审理。原告苏军国及其委托诉讼代理人朱家辉，被告柴源村委托诉讼代理人欧阳、蒋红妹到庭参加诉讼，现已审理终结。原告苏军国向法院提出的诉讼请求：1、判令被告返还450亩土地休耕补偿款108万元；2、承担本案诉讼费用。事实和理由：1997年原柴窝堡林场农业大队（以下简称农业大队）动员本人开发承包该队位于柴窝堡湖西北边缘荒地500亩，双方签订荒地承包合同，承包期限自1997年3月至2012年3月，共计15年，承包到期后本人有优先承包权。1997年至1999年免承包费，2000年至2005年承包费每亩25元，2006年至2009年承包费每亩35元，2010年至2012年承包费每亩45元。本人承包后，按约定交纳了所有的承包费，并相继投入150万余元进行土地改良、土地耕种基础设施建设。因该处荒地开垦收益期较长，前期投入一直未能收益，承包合同期限届满后，该土地一直由我继续承包经营。我提出依照合同规定与农业大队续签书面合同，农业大队负责人以原合同丢失为由，要求我提供合同原件，我将合同原件提交给大队后，合同原件亦被大队丢失导致未能及时续签合同。2014年因体制变化，农业大队更名为柴源村，柴源村领导以种种理由一直未与我续签书面合同。2012年后，我依照与农业大队和柴源村口头协议，继续承包经营该土地。2014年市政府休耕补湖，每亩补偿480元，柴源村领取该款后，未将该款支付给本人。柴源村答辩称，我们认可原告诉说的500亩土地是原告苏军国1997年开垦，并承包给苏军国种植的事实，但双方承包合同2012年即已到期。2014年就有了休耕补湖补贴，柴源村也领取了包括该地在内的2014年至2018年的休耕补湖款。土地和休耕补湖款都属于村集体，村委会不能损害集体利益，继续与原告签订承包合同，放弃480元/亩的收益。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。经审理查明，1997年苏军国经原柴窝堡林场农业大队同意，开垦了该队位于柴窝堡湖西北边缘荒地500亩，双方签订了土地承包合同，承包期限自1997年3月至2012年3月，共计15年。合同约定，1997年至1999年免承包费，2000年至2005年承包费每亩25元，2006年至2009年承包费每亩35元，2010年至2012年承包费每亩45元；苏军国享有承包到期后的优先承包权。承包合同到期后，由于农业大队当时的队长冶志勇和副队长白刚均被村民联合签字罢免，大队班子不健全，导致合同续签一事被搁置。但苏军国实际仍继续耕种该片土地，农业大队亦认可苏军国继续耕种土地和获得收益的权利并向其发放了蔬菜种植补贴。2013年年底，经达坂城区委批准，农业大队更名为柴源村。期间，苏军国多次提出与农业大队及柴源村续签合同，由于农业大队体制变更和班子成员变动，依然未能与苏军国续签合同。2014年2月13日，乌鲁木齐市人民政府下发乌政办函（2014）20号文，决定：“为促进柴窝堡湖及周边生态恢复，改善首府生态环境，市委、市政府决定今年开始实施柴窝堡湖压粮补湖工程。补贴标准480元／亩。柴窝堡水系三个山沟、白杨沟地表水资源全部补入柴窝堡湖，由三个山地表水供给的达坂城区西沟乡雷家沟村大莲湖队、达坂城区天山牧场三个山队、白杨沟村农业灌溉面积全部休耕”。此后，柴源村既没有明确提出原承包合同已到期、收回承包耕地，也没有向苏军国收取承包费用。2014年3月10日，农业大队支部书记张国志（2013年11月-2017年5月在该队担任支部书记）给苏军国出具了一份加盖了农业大队的公章的“证明”。该“证明”记载：“现有我大队村民苏军国于1997年3月承包我队500亩土地，期限15年，至2012年3月到期，截止目前苏军国根据合同优先原则，一直要求续签合同，但2012年11月我队原队长冶志勇和副队长白刚被村民联合签字罢免后，大队班子一直不健全，大队事务暂由村民代表（5人）管理，因此合同续签一事暂时搁置。2013年10月，经区委批准，农业大队由队改村——柴源村。截止目前，按照村民组织法相关规定，两委班子需经党员选举和村民选举产生，但时值春季，我村土地需提前准备生产，为使农民土地生产活动得以保障，使土地不被撂荒，经研究，苏军国原承包地仍由其本人进行种植管理，费用仍按原合同交纳，待两委班子产生后，再确定合同续签一事。特此证明，各小队按本证明给予生产支持和协调。柴源村张国志于2014年3月10日”。2014年4月柴源村村民委员会正式成立，2014年7月，政府按照480元／亩的标准向柴源村发放了首批压粮补湖款，其中包括了苏军国原承包土地的补贴。2015年至2018年政府发放的压粮补湖款柴源村均已领取，也都包含了苏军国原承包土地的补贴。由于休耕补湖，土地已无须耕种，截止原告提起诉讼，该地林木和地上附着物依然由苏军国继续管理。双方就苏军国原承包土地2014年-2018年压粮补湖款的归属产生争议，苏军国遂向本院提起诉讼。原告承包土地500亩地，其自认50亩为防风林，自始至终没有缴纳过承包费，故主张450亩地的补偿款108万元。本院认为，原告主张的休耕补偿款即乌政办函（2014）20号文中的“压粮补湖款”。要确定压粮补湖款应当由谁获得，首先需正确理解压粮补湖款的性质和发放目的。压粮补湖，是通过湖区土地休耕，节水补湖，达到改善生态环境的目的。土地休耕必然导致种植农户收入减少。政府从既要改善生态环境，又要切实保障民生，不能损害休耕农户利益的角度考虑，给予原本有权种植但为节水补湖而放弃种植的农户一定数量的补贴，就是压粮补湖款。压粮补湖不是土地征收和征用，压粮补湖款的获得，对应的应当是土地的耕种权和收益权，并不必然是土地的所有权。压粮补湖政策发生在土地承包合同约定的承包期限内，压粮补湖款就应当属于土地承包人；压粮补湖政策发生在土地发包人收回土地之后或者在没有将土地承包出去的情况下，压粮补湖款就应当属于发包土地的村集体。本案的特殊性，就在于压粮补湖政策发生在承包合同约定期限已经届满，土地发包人（农业大队）没有明确要求收回土地，双方有实际履行的行为，苏军国耕种了土地，农业大队给苏军国发放了蔬菜种植补贴，双方之间事实上存在一定的法律关系和权利义务，但又并不十分明确的这一特殊时期。压粮补湖政策出台后，土地已无须耕种。没有耕种是事实，因此无需考虑是谁未耕种，因为谁都没有耕种。故“谁有权耕种”才是问题的核心。1997年3月-2012年3月，是苏军国与农业大队签订土地承包合同约定的承包期，双方权利义务关系明确，土地耕种权和收益属于苏军国，但此时与压粮补湖无关。2012年3月-2014年3月，双方没有续签书面承包合同，该耕地实际仍由苏军国继续耕种，农业大队给苏军国发放了蔬菜种植补贴，说明农业大队认可苏军国享有继续耕种和获得收益的权利。但双方权利义务并不清晰，既不是明确确定由苏军国继续承包，也不是明确确定承包已到期、耕地收回农业大队集体管理。这一期间依然与压粮补湖无关，但说明了一个问题：农业大队对合同承包期限届满后由苏军国继续承包和耕种该土地没有拒绝，甚至默认了其耕种和收益的权利。由于农村土地不得被撂荒是一项非常重要的土地政策，所以这种默认完全符合农村实际，并不存在违反法律规定或不公平和不合理的问题。在双方法律关系和权利义务不明确的状态下，双方最需要做的事情就是尽快明确双方的法律关系和权利义务，避免发生争议之后难以处理。2014年3月10日，农业大队当时的书记张国志以农业大队（加盖公章）的名义，给苏军国出具了一份“证明”。从该“证明”的内容可以看出，农业大队不仅没有拒绝苏军国继续承包和耕种该片土地的意思表示，也没有要收回承包土地后承包给其他人种植或由农业大队集体管理的意思表示。相反，证实了此前未能续签合同的原因是由于农业大队正副队长被罢免而暂时搁置。该“证明”充分说明了农业大队对原合同到期之后双方不明确的法律关系和权利义务进行了明确，即：“苏军国原承包地仍由其本人进行种植管理”、“费用仍按原合同缴纳”。足以认定农业大队对苏军国2014年耕种权和收益权的认可。当时正值春耕备耕季节、乌政办函（2014）20号文中所列休耕范围并没有农业大队耕地（含苏军国承包的土地）、压粮补湖款也还没有实际发放给农业大队，在农业大队的耕地（包括苏军国原承包的土地）是否能够获得480元/亩的政府补偿都未确定的情况下，为避免土地撂荒，认可苏军国原承包地继续由其本人种植完全符合农村土地政策和当时的实际情况，同样不存在不公平和不合理的问题。农业大队通过“证明”的方式，于2014年3月10日明确确认了苏军国的种植权，因此2014年放弃种植的人是苏军国，有权获得压粮补湖款的人也应当是苏军国。该“证明”中，明确“待两委班子产生后，再确定合同续签一事”，说明“苏军国原承包地仍由其本人进行种植管理，费用仍按原合同缴纳”这种状态有条件限制。苏军国表述，自己多次要求续签合同，但农业大队（柴源村）均未与自己签订新的合同。无论苏军国基于原本就希望继续承包自己开荒并耕种多年的土地角度考虑，还是基于有了压粮补湖款这一巨大利益角度考虑，苏军国积极要求续签承包合同都是必然的，本院完全有理由相信苏军国不仅没有对续签承包合同采取放任的态度，而且还是积极争取。但是，从柴源村的角度来说，在两委班子产生后，特别是2014年7月已实际获得了压粮补湖款，明确知道与苏军国的土地承包合同已到期，具备了收回耕地的条件，且明确知道收回之后无须耕种甚至无须管理就可获得十倍于原承包费的利益，再与苏军国签订承包合同或同意苏军国继续种植明显缺乏合理性。根据柴源村没有与苏军国签订新的承包合同、也没有收取苏军国承包费的事实，本院有理由相信柴源村在实际收到压粮补湖款之后已经明确拒绝了苏军国继续承包或耕种该土地的请求。由于土地承包存在种植周期性的特点，在一个耕种周期之内收回土地明显不妥，所以苏军国享有2014年一个耕种周期。2015年之后，苏军国已经没有了耕种权，放弃耕种的是柴源村，应当获得压粮补湖款的也应当是柴源村。综上，柴源村占有应当属于苏军国的2014年度承包450亩土地的压粮补湖款216000元（450亩X480元）没有合法依据，该款应当支付给苏军国。2015年之后的压粮补湖款应当属于柴源村集体，苏军国无权要求支付。依照《中华人民共和国民法通则》第九十二条规定，判决如下：一、乌鲁木齐市达坂城区柴窝堡片区管理委员会柴源村村民委员会应于本判决生效后十日内将2014年苏军国承包的450亩土地的休耕补偿款（压粮补湖款）216000元支付给苏军国；二、驳回苏军国其余诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案请求标的1080000元，给付标的216000元，应收案件受理费14520元（原告已预交7260元），由原告苏军国负担11616元，被告柴源村负担2904元。苏军国应当补交的4356元和柴源村应当负担的2904元均应于本判决生效后7日内向本院交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。审 判 长  刘己文人民陪审员  马洪录人民陪审员  加巴尔二〇二〇年一月二十一日书 记 员  胡鑫慧