贵州省安龙县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2328行初29号 原告：王天学，男，1991年3月28日生，汉族，贵州省兴义市人，住兴义市。 委托代理人：卢瑞和，贵州年成律师事务所律师，代理权限：特别授权。 被告：兴义市自然资源局，住所地兴义市神奇东路61号，统一社会信用代码115223010099605815M。 法定代表人：刘赫男，局长，未到庭。 出庭负责人：骆懋，副局长。 委托代理人：邓连引，贵州心达律师事务所律师，代理权限：特别授权。 被告：兴义市马岭镇人民政府，住所地兴义市马岭镇龙井村二组，统一社会信用代码11522301009605938N。 法定代表人：陈显明，镇长，未到庭。 出庭负责人：邓美超，副镇长。 委托代理人：李怡，贵州泳清律师事务所律师，代理权限：特别授权。 原告不服被告兴义市自然资源局（以下简称“兴义资源局”）、兴义市马岭镇人民政府（以下简称“马岭政府”）未履行划拨宅基地的法定职责，于2019年1月4日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，于2019年3月7日分别向被告兴义资源局、马岭政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月12日公开开庭进行了审理，原告王天学及其委托代理人卢瑞和，被告兴义资源局的出庭负责人骆懋、委托代理人邓连引，被告马岭政府的出庭负责人邓美超、委托代理人李怡均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告王天学诉称，诉讼请求：1.判令二被告继续履行行政行为，实际划拨120㎡宅基地给原告；2.诉讼费用由被告承担。 事实及理由：2013年9月4日，原告王天学向兴义市国土资源局提出划拨140平方米宅基地申请，先后获得村民组、马岭镇龙井村民委会、兴义市国土资源局、兴义市马岭人民政府的同意意见。2014年1月3日兴义市国土局作出《王天学用地平面图》，规划用地120平方米，北抵吕天琴户宅基地，南抵温亮户宅基地。2014年5月8日，兴义市国土资源局作出兴市国土建字[2014]191号《市国土资源局关于马岭镇吴昌林等七户申请使用土地建住宅的批复》。其中，第三条：同意王天学使用龙井村十二组早地120平方米建住宅。 2014年6月6日，兴义国土资源局作出兴市（县）2014国土建字第1731号《建设用地批准书》，详细规定了王天学可以新建房屋土地情况，批准用地面积：120平方米；土地所有权性质：集体；土地取得方式：划拨；土地用途：建住宅。兴义市马岭镇人民政府及兴义市国土资源管理局以上所作出的系列行政行为，完全可以证明，原告王天学已经获得120平方米宅基地的使用权。然而，事实情况是，原告王天学，从来不知道镇政府及市国土局所有文件所指的土地在哪里？完全不存在该块土地，目前王天学无法新建房屋。 综上所述，王天学居于对政府行政权力的信任，多次到镇政府反映情况，但宅基地有文件无实际地块问题迟迟得不到处理。望法院查明事实，依法判决二被告继续履行行政行为，实际为原告划拨120平方米宅基地为谢！ 原告王天学向本院提交了以下证据： 1．原告身份证（复印件），证明原告的诉讼主体资格适格。 2．申请书（复印件）、王天学用地平面图（复印件）、农村居民新建住宅用地申报表（复印件）、兴义市国土资源局兴市国土建字[2014]191号《市国土资源局关于马岭镇吴昌林等七户申请使用土地建住宅的批复》（复印件）、兴市（县）[2014]国土建字第1731号建设用地批准书（复印件），证明二被告已经同意并划拨宅基地给原告，但原告并未实际获得该宅基地的使用权，也不清楚该地块在何处。 被告兴义资源局辩称，答辩人拟划拨给王天学建住宅的土地经州、市政府研究决定已经给贵州浙黔置业有限公司做兴义市浙兴商贸博览城及配套“义乌小商品产业园”用地并已实际使用，该行政许可行为因客观情况和政策发生变化已经不能继续履行。1、答辩人给王天学划拨宅基地的行政许可行为因客观情况发生变化已经不能继续履行。兴义自然资源局（原兴义市国土资源局）是兴义市人民政府授权依法在全市范围内行使土地管理职权的职能部门，按照州市人民政府决定，将拟划拨给王天学建住宅的土地给贵州浙黔置业有限公司做兴义市浙兴商贸博览城及配套“义乌小商品产业园”用地并已实际使用。兴义市马岭镇政府原拟在兴义市，被答辩人于2013年9月向答辩人申请建房用地后，答辩人根据当时拟建安置区地块情况审查后于2014年5月8日批复同意划拨120平方米集体土地给被答辩人建房。2014年6月12日，兴义市人民政府与贵州浙黔置业有限公司签署了《项目投资协议书》，将位于兴义市马岭镇（月亮田）600亩土地作为兴义市浙兴商贸博览城的配套“义乌小商品产业园”用地。2014年7月15日，黔西南州人民政府州府专议［2014］78号《专题会议纪要》第七条：为加快推进浙兴商贸博览城及配套“义乌小商品产业园”建设，兴义市要分期分批将“义乌小商品产业园”所需的600亩土地依法交付给浙兴商贸博览城。“义乌小商品产业园”项目一期用地600亩正好位于兴义市，覆盖了答辩人审批给被答辩人拟建房的用地，由此，被答辩人所在马岭镇月亮田（龙井村十二组）的安置区建房规划被迫让位取消，即，答辩人行政许可的宅基地也已经取消，答辩人给王天学划拨宅基地的行政许可行为因客观情况发生变化已经不能继续履行。 2、王天学申请集体土地建住宅的请求因政策发生变化已经不能继续执行。兴义市人民政府于2017年4月23日、4月28日分别作出兴府办函[2017]59号、64号通知，明文禁止在所属辖区内划地安置新增新建安置点，一律不得新审批宅基地和危房翻建手续，己经审批的一律取消改建、翻建，责令强制拆除纳入棚改。即，被答辩人获批的拟建房用地手续，已因政策变化不能再继续履行。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，准予行政许可依据的客观情况发生重大变化的，行政机关可以变更或者撤回已经生效的行政许可。而答辩人作出的行政许可行为，已因兴义市人民政府作出的前述兴府办函[2017]59号、64号等文件内容的冲突而自行失效。由此可见，既然答辩人许可给被答辩人的拟建房用地手续，已因客观情况和政策发生变化不能继续履行（被答辩人也在起诉状中自认现不存在该土地而无法建房），那么，该行政许可行为显然依法不能继续履行。综上所述，答辩人许可给被答辩人的拟建房宅基地，已因客观情况发生变化导致许可标的物已经被“义乌小商品产业园”实际使用，因政策发生变化导致被许可行为不能再实施，而且，这些客观情况和政策变化的因素皆因公共利益的需要所为。所以，答辩人作出的行政许可行为是依法可以撤回的，事实上其也因州市人民政府的决定而自行失效。对此，也没有给被答辩人造成实际财产损失。基于此，被答辩人要求继续履行行政行为实际划拨120平方米宅基地的诉请，已经缺乏现实依据，故请依法驳回。 被告兴义资源局在举证期限内向本院提交了以下证据： 1.统一社会信用代码（复印件）、法定代表人身份证明，证明被告的诉讼主体资格。 2.申请书（复印件）、农村居民新建住宅用地申报表（复印件）、王天学户口册（复印件）、王天学用地平面图（复印件）、兴义市马岭镇月亮田安置区测绘平面图（复印件）、兴义市国土资源局兴市国土建字[2014]191号《市国土资源局关于马岭镇吴昌林等七户申请使用土地建住宅的批复》（复印件），证明马岭政府拟在马岭镇月亮田（龙井村十二组）建安置区，原告于2013年9月向兴义资源局申请建房用地后，被告根据当时拟建安置区地块情况审查后于2014年5月8日批复同意划拨120平方米集体土地给原告，但原告并非户主，不具备划拨集体宅基地的条件。 3.项目投资协议（复印件）、黔西南布依族苗族自治州人民政府州府专议[2014]78号《关于加快推进兴义市浙兴商贸博览城及配套“义乌小商品产业园”项目建设有关事宜的会议纪要》（复印件），证明2014年6月12日，兴义市人民政府与贵州浙黔置业有限公司签订《项目投资协议》，将位于马岭镇月亮田（拟建安置区）600亩土地作为兴义市浙兴商贸博览城的配套“义乌小商品产业园”用地。 4.兴义市人民政府办公室兴府办函[2017]59号《兴义市人民政府办公室关于重审严禁在城市规划区复工修建安置小区的通知》（复印件）、兴义市人民政府办公室兴府办函[2017]64号《兴义市人民政府办公室关于在城市规划区内严禁批建宅基地危房翻建和安置房的通知》（复印件），证明兴义市人民政府根据上级有关文件精神于2017年4月27.28日分别向所属各乡镇发文禁止划地安置新建安置点，一律取消改建、翻建，故我局于2014年5月审批给原告拟建房的宅基地属于禁止建设范围。 被告马岭政府辩称，一、兴义市国土资源局审批同意拟划拨给被答辩人建房的120平方米集体土地，经州、市政府研究决定已给贵州浙黔置业有限公司建设发展兴义市浙兴商贸博览城及配套“义乌小商品产业园”用地并已实际使用，该行政许可行为因客观情况和政策发生变化已经不能继续履行。第一，的确，答辩人原拟在兴义市，被答辩人于2013年9月向答辩人申请建房用地后，答辩人根据当时拟建安置区地块情况审查后于2014年5月8日批复同意划拨120平方米集体土地给被答辩人建房。但，次月之后，黔西南州人民政府、兴义市人民政府根据《国务院关于促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》及促进黔西南州和兴义市经济社会快速发展的公共利益需要，规划启动建设“义乌小商品产业园”，项目一期用地600亩正好位于兴义市，覆盖了答辩人审批给被答辩人拟建房的用地，由此，被答辩人所在马岭镇月亮田（龙井树十二组）的安置区建房规划被迫让位取消，即，答辩人行政许可的宅基地也已经取消。第二，兴义市人民政府于2017年4月23日、4月28日分别作出兴府办函［2017］59号、64号通知，明文禁止在所属辖区内划地安置新增新建安置点，一律不得新审批宅基地和危房翻建手续，已经审批的一律取消改建、翻建，责令强制拆除纳入棚改。即，被答辩人获批的拟建房用地手续，已因政策变化不能再继续履行。所以，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，准予行政许可依据的客观情况发生重大变化的，行政机关可以变更或者撤回已经生效的行政许可。而答辩人作出的行政许可行为，已因同级主管机关兴义市人民政府作出的前述兴府办函［2017］59号、64号等文件内容的冲突而自行失效。由此可见，既然答辩人许可给被答辩人的拟建房用地手续，已因客观情况和政策发生变化不能继续履行（被答辩人也在起诉状中自认现不存在该土地而无法建房），那么，该行政许可行为显然依法不能继续履行。故，被答辩人要求继续履行行政行为划地120平方米的诉求依法应予驳回。 二、被答辩人获批后尚未实际划拨宅基地的行政许可仅是一种期待权，故答辩人的许可行为并未给被答辩人造成任何损失。从前述事实可知，被答辨人获批拟建房的120平方米宅基地使用权，尚未实际划拨土地。所以，其仅是一种期待权，而非已经实现的权利。既然如此，被答辩人也没有在其上投入相应财产，没有造成任何损失。即，答辩人实施行政许可后因客观情况发生变化不能履行，并没有给被许可人造成损失。 综上所述，答辩人许可给被答辩人的拟建房宅基地，已因客观情况发生变化导致许可标的物已经被“义乌小商品产业园”实际使用，已因政策发生变化导致被许可行为不能再实施，而且，这些客观情况和政策变化的因素皆因公共利益的需要所为。所以，答辩人作出的行政许可行为是依法可以撤回的，事实上其也因州市人民政府的决定而自行失效。对此，也没有给被答辩人造成实际财产损失。基于此，被答辩人要求继续履行行政行为实际划拨120平方米宅基地的诉请，已经缺乏现实依据，故请依法驳回。 被告马岭政府在举证期限内向本院提交了以下证据： 1．统一社会信用代码（复印件）、法定代表人身份证明书及法定代表人身份证（复印件），证明被告的基本身份情况。 2．申请书（复印件）、王天学身份证（复印件）、王天学用地平面图（复印件）、兴义市马岭镇月亮田安置区测绘平面图（复印件）、兴义市国土资源局兴市国土建字[2014]191号《市国土资源局关于马岭镇吴昌林等七户申请使用土地建住宅的批复》（复印件）、兴市（县）[2014]国土建字第1731号建设用地批准书（复印件），证明原告申请用地建房，于2014年5月8日获得被告兴义资源局划拨使用集体土地120平方米。 3．项目投资协议（复印件）、黔西南布依族苗族自治州人民政府州府专议[2014]78号《关于加快推进兴义市浙兴商贸博览城及配套“义乌小商品产业园”项目建设有关事宜的会议纪要》（复印件），证明2014年6月12日，兴义市人民政府与贵州浙黔置业有限公司签订《项目投资协议》，将位于马岭镇月亮田（拟建安置区）600亩土地作为兴义市浙兴商贸博览城的配套“义乌小商品产业园”用地，同意划拨给原告拟建房的土地因客观情况发生变化而不复存在。 4．兴义市人民政府办公室兴府办函[2017]59号《兴义市人民政府办公室关于重审严禁在城市规划区复工修建安置小区的通知》（复印件）、兴义市人民政府办公室兴府办函[2017]64号《兴义市人民政府办公室关于在城市规划区内严禁批建宅基地危房翻建和安置房的通知》（复印件），证明兴义市人民政府根据上级有关文件精神于2017年4月27、28日分别向所属各乡镇发文禁止划地安置新建安置点，一律取消改建、翻建，故兴义资源局于2014年5月审批给原告拟建房的宅基地属于禁止建设范围。 经庭审举证、质证，一、针对原告王天学提交的证据。二被告对1号证据无异议，本院予以采信。对2号证据的真实性均无异议，因政府的规划建设已经覆盖了原告拟建房用地，所以该宅基地不存在。因二被告对改组证据的真实性无异议，本院对证据的真实性予以采信。 二、针对被告兴义资源局提交的证据。被告马岭政府均无异议。原告王天学对1、2号证据无异议，且2号证据同时证明了原告有划拨宅基地的主体资格，本院对两组证据予以采信。对3、4号证据的真实性无异议，并认为被告已经划拨了宅基地给原告，具有公信力，不得随意取消和剥夺原告的权利。因原告对该两组证据的真实性无异议，本院对证据的真实性予以采信。 三、针对被告马岭政府提交的证据。被告兴义资源局无异议。原告王天学的质证意见与被告兴义资源局提交证据的质证意见一致，同时表明行政许可法明确规定因公告利益发生变化而撤销行政许可的应当予以补偿。本院的认证意见同上。 经审理查明，2013年9月4日，原告王天学向兴义市国土资源局提交申请书，载明“我系马岭镇龙井村12组王天学农户，家庭人口2人，因安置，特向贵局申请本组（田、地、未利用地、建设用地）140平方米建住宅，望贵局给予批准为谢！”，其所在村民组、村民委、镇村镇建设管理所、马岭政府、兴义市国土资源局均在其申请书上签署同意。2014年1月3日，兴义市国土资源局马岭国土资源所绘制了王天学用地平面图。2014年5月8日，兴义市国土资源局作出兴市国土建字[2014]191号《市国土资源局关于马岭镇吴昌林等七户申请使用土地建住宅的批复》，同意王天学使用龙井村十二组旱地120平方米建住宅。并于2014年6月16日给原告王天学颁发兴市[2014]国土建字第1731号建设用地批准书。 2014年6月12日，兴义市人民政府与贵州浙黔置业有限公司签订《项目投资协议》，约定将位于兴义市马岭镇（月亮田）约600亩土地规划为“义乌小商品产业园”的用地。原告王天学获批的地块位于该地块内。 因“义乌小商品产业园”的建设，王天学获批地块至今未得以使用。 同时查明，在机构改革过程中，兴义市国土资源局更名为兴义市自然资源局。 本院认为，原告王天学据兴义市国土资源局作出兴市国土建字[2014]191号《市国土资源局关于马岭镇吴昌林等七户申请使用土地建住宅的批复》而提起诉讼。兴义市国土资源局批复给王天学使用的建住宅的用地位于马岭镇月亮田，该地块已于2014年6月12日经兴义市人民政府与贵州浙黔置业有限公司签订《项目投资协议》，将位于兴义市马岭镇（月亮田）约600亩土地规划为“义乌小商品产业园”的用地。兴义市国土资源局批准给王天学使用的土地已然不能使用，王天学获得的行政许可因客观情况的变化而不能使用。因此，其要求被告继续履行划拨宅基地的诉请没有事实依据。 根据《中华人民共和国行政许可法》第八条“行政许可法所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”之规定，被告批准给原告王天学的行政许可因客观情况发生重大变化而不能实施，原告王天学可另案主张权利。 同时，原告王天学于2014年1月3日向被告提交了申请书，被告也于2014年5月8日作出了兴市国土建字[2014]191号《市国土资源局关于马岭镇吴昌林等七户申请使用土地建住宅的批复》，针对原告王天林的申请，被告已经作出了行政行为，仅因为客观情况的变化而未能实施。本案中，原告王天学诉请要求被告继续履行行政行为，实际上本案系履行法定职责之诉，但原告王天学并未向本院提交其向被告申请继续履行法定职责的依据。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”、第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下： 驳回原告王天学的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王天学负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。 逾期不提出上诉，则本判决发生法律效力。 审 判 长  赵匡灵 审 判 员  黄金梅 人民陪审员  姚国祥 二〇一九年八月九日 书 记 员  陈启海