福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终197号 上诉人(原审原告)福建省南风物流有限公司，住所地福建省福清市新厝镇出口加工区围网外西北侧（自贸试验区内）。 法定代表人魏健恩，总经理。 上诉人（原审原告）陈训秋，男，1972年7月8日出生，汉族，住福建省福清市。 二上诉人共同委托代理人邹丽惠，福建烨阳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市长乐区人民政府，住所地福建省福州市长乐区吴航街道解放路27号。 法定代表人蔡劲松，区长。 原审第三人福州市长乐区应急管理局（原福州市长乐区安全生产监督管理局），住所地福建省福州市长乐区解放路27号。 法定代表人陈庆乐，局长。 福建南风物流有限公司（以下简称南风公司）、陈训秋因诉福州市长乐区人民政府（以下简称长乐区政府）安全生产行政批复一案，不服福州市中级人民法院（2018）闽01行初240号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，福建鑫海冶金有限公司（以下简称鑫海公司）与原告南风公司约定将矿粉等原材料的运输业务承包给南风公司进行承运，南风公司因运力不足，临时聘请福清市开元汽车运输有限公司（以下简称开元公司）闽Ａ×××××、闽Ａ×××××两部自卸车（以下简称227车、102车）帮忙运输。227车、102车产权属于开元公司，但实际使用权属于车主薛国平和姚宗华，由南风公司向两部自卸车进行结算和支付。2014年8月10日晚9时20分，227车到达鑫海公司6号料场，在鑫海公司现场管理人员黄开云指定位置卸货时发生侧翻，货车压覆在102车的驾驶室，导致102车的驾驶员张可官当场死亡。事故发生后，被告长乐区政府（原长乐市人民政府，以下统称长乐区政府）成立鑫海公司“2014.8.10”事故调查组（以下简称事故调查组），对事故进行调查。事故调查组于2015年2月15日作出《福建鑫海冶金有限公司“2014.8.10”一般车辆倾翻伤害事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》），认定该事故是一起一般生产安全责任事故。227车非法改装、严重超载，致使整车结构失稳并存在隐患，227车在液压顶提升最高处时发生侧翻是事故发生的直接原因。南风公司对事故发生负有间接原因：未定期组织安全生产管理人员、工程技术人员和其他人员排查运输作业现场的事故隐患，是事故发生的原因之一；南风公司未组织死者等从业人员进行安全生产教育培训，无法保证他们具备必要的安全生产知识和安全操作技能，是事故发生的原因之二；南风公司未如实告知死者等从业人员作业运输作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施，是事故发生的原因之三。因此，该报告建议长乐市安全生产监督管理局（后改名福州市长乐区安全生产监督管理局，以下统称长乐安监局）对南风公司予以行政处罚。南风公司实际负责人陈训秋未督促、检查运输作业现场的安全生产工作，没有及时发现和消除车辆超载的事故隐患，因此该报告亦建议对陈训秋予以行政处罚。被告于2015年3月6日作出长政综〔2015〕46号《长乐市人民政府关于福建鑫海冶金有限公司“2014.8.10”一般车辆倾翻伤害事故调查报告的批复》（以下简称2015年《批复》），同意该报告关于事实的认定、事故原因分析、责任认定及对事故发生责任单位、责任人的处理建议。批复作出后，第三人对南风公司及陈训秋分别作出（长）安监管罚〔2015〕12号《行政处罚决定书（单位）》和（长）安监管罚〔2015〕13号《行政处罚决定书（个人）》。 原告南风公司不服2015年《批复》提起行政诉讼，福州市中级人民法院于2017年7月26日作出（2016）闽01行初373号《行政判决书》，判决撤销2015年《批复》并责令长乐区政府重新进行批复。长乐区政府不服提起上诉，福建省高级人民法院作出（2017）闽行终653号行政判决，驳回上诉，维持原判。 长乐区政府于2017年12月11日作出长政综〔2017〕493号《关于重新作出福建鑫海冶金有限公司“2014.8.10”一般车辆倾翻伤害事故调查报告的通知》，请原事故调查组重新启动调查程序，对该起事故进行重新调查，于10日内查清事故原因、性质，并提交事故调查报告。原事故调查组于2017年12月15日作出《福建鑫海冶金有限公司“2014.8.10”一般车辆倾翻伤害事故重新调查报告》（以下简称《事故重新调查报告》），其中“四、事故发生的原因和事故性质”中认定肇事车辆227车非法改装、严重超载是此起事故发生的直接原因；南风公司及南风公司实际负责人、开元公司、开元公司主要负责人、鑫海公司、鑫海公司主要负责人的相关行为是此起事故发生的间接原因。“五、事故责任认定及对事故责任者的处理建议。（一）肇事车辆闽Ａ×××××自卸车实际使用者薛国平非法改装车辆，……建议由长乐区公安局根据有关规定进行调查处理。（二）南风公司在安全管理上存在如下方面的问题：……建议区安监局对南风公司予以行政处罚。（三）南风公司实际负责人陈训秋未督促、检查运输作业现场的安全生产工作，……建议区安监局对陈训秋予以行政处罚。（四）开元公司在安全管理上存在如下问题：……建议区安监局对开元公司予以行政处罚。（五）开元公司主要负责人未督促、检查本单位的安全生产工作，……建议区安监局对王振虎予以行政处罚。（六）鑫海公司在安全管理上存在如下方面的问题：……建议区安监局对鑫海公司予以行政处罚。（七）鑫海公司主要负责人未督促、检查本单位的安全生产工作，……建议区安监局对林立纯予以行政处罚。长乐区政府于2017年12月20日作出长政综〔2017〕503号《福州市长乐区人民政府关于福建鑫海冶金有限公司“2014.8.10”一般车辆倾翻事故重新调查情况的报告的批复》（以下简称2017年《批复》）。原告不服，提起诉讼。 原审认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；……有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。”据此，负责事故调查的人民政府根据前述规定对事故调查报告做出的批复，对当事人的权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。被告长乐区政府关于本案不属于行政诉讼受案范围的理由，缺乏法律依据，不能成立。 《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项规定：“3人以下死亡的事故为一般事故”；第十九条第二款规定：“一般事故由县级人民政府负责调查”；第三十二条第一款规定“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日”。因此，被告长乐区政府具有对案涉事故进行调查并对调查报告作出批复的职权。 《中华人民共和国安全生产法》第八十三条第一款规定：“事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查报告应当依法及时向社会公布。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条，事故调查报告应当包括下列内容：“（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。”在涉案事故发生后，长乐区政府成立了由安监局、公安局、监察局、总工会、经贸局、松下镇人民政府等相关单位组成的事故调查组，并邀请了长乐区人民检察院派员参加，负责本次事故的调查工作，事故调查组构成符合法律规定。通过现场勘验、调查取证、检验检测、专业综合分析，事故调查组查清了事故发生的经过、原因和人员伤亡及财产损失情况，调查程序符合法律规定。长乐市政府作出的2015年《批复》被法院生效裁判判决撤销后，根据长乐区政府的通知，原事故调查组重新启动调查程序，对该起事故进行重新调查，并形成事故《事故重新调查报告》。《事故重新调查报告》包括事故发生单位概况、事故发生经过和事故救援情况、事故造成的人员伤亡和直接经济损失、事故发生的原因和事故性质、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议、事故防范和整改措施，内容完整。该报告对涉案事故的直接原因、间接原因进行了全面的认定和分析，事实清楚、证据确凿，并根据调查结果对涉案的肇事的227车实际使用者薛国平、南风公司、南风公司实际负责人陈训秋、开元公司、开元公司主要负责人、鑫海公司、鑫海公司主要负责人进行了责任认定并提出了责任处理建议，对事故责任者的处理建议具有事实依据，并无不当。根据被告提供的勘验笔录、调查笔录、询问笔录、南风公司与鑫海公司签订的运输承包合同，肇事车辆挂靠协议、行驶证、过磅单、司法鉴定意见书，事故技术鉴定报告等证据，可以证明南风公司的违法行为对于事故的发生具有间接原因，应当承担相应的生产安全责任。原告关于事故重新调查报告对事故间接原因的分析部分事实认定不清，对事故责任的认定及对事故责任者的建议有失偏颇的意见，缺乏事实依据，不予支持。据此，因《事故重新调查报告》对涉案事故性质和责任予以全面认定，并提出对有关责任人和单位的处理意见，长乐区政府依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款、第二款的规定，作出被诉2017年《批复》，符合法律规定，程序合法。 综上，原告南风公司、陈训秋的诉讼请求和理由皆不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告南风公司、陈训秋的诉讼请求。案件受理费50元由原告南风公司、陈训秋共同负担。 南风公司、陈训秋不服原审判决，共同提起上诉，请求撤销原审判决，改判支持原审诉讼请求。其主要理由为：原审判决违反“在适用法律上一律平等”的基本原则，对本案双方当事人提供的证据采取不同的认证标准，导致认定事实和适用法律错误，判决显失公正。 长乐区政府及原审第三人福州市长乐区应急管理局均未提交答辩意见。 各方当事人原审中提交的证据均已随案移送本院，经审查，所有证据均经过质证。对于原审认定事实，本院予以确认。 本院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项规定，3人以下死亡的事故为一般事故；第十九条第二款规定，一般事故的调查可以由县级人民政府负责，县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查；第三十二条第一款、第二款规定，一般事故处理的基本程序为，先由负责事故调查的人民政府收到事故调查报告后作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。本案中，2107年《批复》系长乐区政府根据前述规定作出，已对上诉人的权利义务直接产生实际影响，故该批复构成可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 本案中，在涉案事故发生后，被上诉人长乐区政府成立了由长乐安监局等相关单位组成的事故调查组，由长乐安监局牵头本次事故的调查工作，并邀请了检察机关参加。事故调查组经过现场勘验、调查询问、司法鉴定、技术鉴定等程序，形成《事故调查报告》，长乐市政府对该《事故调查报告》作出2015年《批复》。2015年《批复》被法院生效判决撤销后，根据长乐区政府的通知，事故调查组重新启动调查程序，对该起事故进行重新调查，并形成《事故重新调查报告》。《事故重新调查报告》包括事故发生单位基本情况、事故发生经过及救援情况、事故造成人员伤亡和直接经济损失，事故发生原因（直接原因、间接原因）、事故性质、事故责任认定及对事故责任者的处理建议、事故防范及整改措施等方面。该报告特别对于涉案事故的直接原因、间接原因进行了全面的认定和分析，并根据调查结果对涉案的肇事227车实际使用者薛国平、南风公司、南风公司实际负责人、开元公司、开元公司主要负责人、鑫海公司、鑫海公司主要负责人等进行了相关责任认定并提出了具体责任处理建议。经审查，事故调查组作出的《事故重新调查报告》符合《生产安全事故报告和调查处理条例》有关规定，事实清楚，程序合法，责任处理建议并无不当。长乐区政府在接到事故调查组《事故重新调查报告》后，依职权在法定期限内作出2017《批复》，同意事故调查组对该事故重新调查认定的事实、事故原因的分析和事故性质，同意事故调查组对事故责任认定和处理意见，并对相关责任主体的安全生产责任进行了进一步明确。该批复行为，主体适格，程序合法，实体亦无不当。南风公司、陈训秋虽主张原审判决违反“在适用法律上一律平等”的基本原则，但未能提交充分证据予以证明，本院对该主张不予支持。 综上，南风公司、陈训秋的上诉请求及理由缺乏事实及法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由福建南风物流有限公司、陈训秋负担。 本判决为终审判决。 审判长  王江凌 审判员  朱志闽 审判员  史寅超 二〇一九年六月三日 书记员  雷 昕 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……