江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣03行初12号原告曾庆元，男，1954年7月16日出生，汉族，住江西省芦溪县。委托代理人黄良茂，江西萍信律师事务所律师。委托代理人钟麟，江西萍信律师事务所律师。被告芦溪县人民政府，住所地江西省芦溪县人民西路**，统一社会信用代码11360323014576027K。法定代表人刘占纯，县长。委托代理人张赣耀，芦溪县司法局工作人员。委托代理人郑仁华，江西金鳌律师事务所律师。原告曾庆元诉被告芦溪县人民政府征收补偿一案，本院于2019年2月13日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等文本。本院依法组成合议庭，于2019年4月10日公开开庭审理了本案。原告曾庆元及其委托代理人黄良茂、钟麟，被告芦溪县人民政府委托代理人张赣耀、郑仁华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告曾庆元诉称，1994年2月5日，原告向原芦溪区（现芦溪县）土地利用管理局申请征用土地建房，在签订《征用土地协议》并支付36990元各种征用费后，获得芦溪县温埠村处一块261平方米的国有出让土地。1995年8月，原告利用185平方米的土地建好了一幢四层的房屋。1995年9月时，由于当地村民与土地利用管理局之间还存在水沟疏通灌溉的一些矛盾，就由土地利用管理局委托原告先垫付材料费砌通水沟，再由芦溪区土地利用管理局以土地面积30平方米划归原告抵销原告砌水沟工程款。至此，原告已合法拥有国有出让土地291平方米。2002年原告办理了四层589.7平方米建筑面积的房屋产权证。2004年7月5日，土地管理部门为原告办理房屋占地185平方米出让土地的土地使用权证。2018年，被告决定在芦溪县温埠管理处实行棚户区改造，原告使用的土地和房屋位于此范围内。由于原告有106平方米的国有出让土地未办土地证，而房屋的拆迁评估报告也没有将这106平方米土地列入评估，因此，原告多次书面向政府相关部门反映，但未果。原告是在被断水断电，无奈的情况下才于2018年10月29日与被告签订《芦溪县棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》，由于原告的106平方米土地使用权是合法取得并在此拆迁中没有进行补偿，所以被告理应按法律规定对原告的106平方米国有出让土地进行征收和补偿的相关工作。为维护原告合法利益，特提出诉讼，请求法院：一、确认被告在芦溪县棚户区改造项目房屋拆迁补偿过程中，不与原告签订未办证部分106平方米的国有出让土地征收协议是非法的；二、由被告支付原告106平方米国有出让土地征收补偿的相关费用；三、本案诉讼费用由被告承担。庭审中，曾庆元将第一项诉讼请求明确为“确认原告没有依照国有出让土地征收标准对106平方米国有出让土地进行补偿违法”。原告为支持自己的主张，向本院提交了下列证据：证据一：1994年《征用土地协议》、《萍乡市芦溪区单位居民用地许可证》、《建设用地规划许可证》，证明原告合法取得了261平方米国有出让土地使用权。证据二：芦溪区人民法院（1994）芦民初字第72号民事判决书，证明原告拥有261平方米土地使用权，且存在相邻纠纷。证据三：1995年10月18日芦溪区土地利用管理局《说明》，证明原告房屋建设好后，土地部门又划转了30平方米土地给原告。证据四：2016年8月22日《芦溪县国土资源局会议纪要》，证明原告的291平方米土地来源清楚、合法。证据五：房产证、土地证，证明原告房屋被征收拆迁，只涉及到185平方米土地。证据六：《评估报告》、《芦溪县棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》，证明原告106平方米土地并没有在棚户区改造项目房屋征收补偿中。证据七：原告向政府和领导要求解决拆迁中相关问题的报告三份，证明原告一直在维权。证据八：2018年10月25日《督办函》，证明原告是在没有解决问题的情况下被迫签订协议。芦溪县人民政府答辩称，一、被告依法依规，处理恰当，合法合理，且不违法。1、棚户区改造是一项利国利民的公益事业，被告是依法依规进行改造和征收的。征收主体适格，程序合法，事实清楚，适用依据正确，处理恰当。被告事先制订、公布了实施方案，工作人员进行了现场调查，选择合法的评估机构依法进行了评估，并根据评估结果与房屋所有权人及土地使用人进行了协议，根据协商情况签订了书面协议。2、原告诉称的106平方米土地并无合法权属证证明是国有土地及经批准的建设用地，与其他无国有土地证的土地一起合计为161.17平方米按55元/平方米计算并征收。在房屋及土地征收时被告与原告已经协商按《江西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》规定的土地征用标准征收，并于2018年10月29日签订了征收补偿协议书，该协议书合法有效。3、被告的征收行为符合《合同法》、《物权法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定。二、被告已依法依约履行了付款义务，原告起诉不符合事实和法律，依法应驳回其诉讼请求。1、被告已将征收款项支付给了原告。2、案涉106平方米土地无合法国有土地使用权证，不能按“国有土地”征收。3、非国有土地的征收价格按江西省人民政府统一标准，被告按该标准征收合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。芦溪县人民政府在法定期限内未向本院提交证据。对原告提交的上列证据，经庭审质证，被告的质证意见及本院的认证情况如下：对原告证据一，被告对真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该证据是可以办理国有土地使用证的资格材料而不是使用权的权属证明，原告在缴费后才可办理权属证书，且291平方米只办理了185平方米。经审查，该组证据符合三性要求，本院予以认定。对原告证据二，被告对关联性有异议，认为国有土地使用权由行政部门认定，而不是由法院认定，且判决书也非权属确认的行政判决书。经审查，该判决书虽系处理曾庆元与案外人宋绍兰之间损害赔偿、停止侵害纠纷的民事判决书，但判决书中部分事实的认定能够证明案涉土地的性质，故本院对该证据予以认定。对原告证据三，被告对真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为只能证明原告具有办理国有土地使用权的资格，土地使用权因未登记且无权属证明故无法确认。经审查，该说明系原芦溪区土地利用管理局出具，能够反映曾庆元案涉土地的来源，本院对该证据予以认定。对原告证据四，被告对真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为只能证明原告有办理291平方米国有土地使用权的资格。经审查，该证据系芦溪县国土资源局会议纪要，能够证明曾庆元土地来源，与本案有关联，本院对该证据予以认定。对原告证据五，被告对真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能证明案涉106平方米土地未补偿。经审查，该组证据三性予以认可，至于实际征收的土地范围本院结合其他证据作出认定。对原告证据六，被告对评估报告的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为评估报告是依法进行评估的，不能证明被告没有对本案106平方米进行补偿；对补偿协议真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为补偿协议第三页其他补偿费用中161.17平方米土地包含本案所涉106平方米土地。经审查，被告对该组证据真实性、合法性没有异议，本院对该组证据予以认定，至于能否实现原告的证明目的，本院将结合其他证据作出认定。对原告证据七，被告对关联性提出异议，认为只是原告自己的言辞。经审查，该组证据仅为原告单方要求政府解决房屋拆迁有关问题的报告，并无政府部门签收和答复，不符合证据的形式要件，本院不予认定。对原告证据八，被告对真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为并不能证明原告是被胁迫签署协议，因原告在领款收条签字，未对其他房屋补偿提出异议，说明原告是自愿签署。经审查，该组证据的真实性、合法性本院予以认定，对原告证明目的因无其他证据佐证，本院不予认定。经审理查明，1994年2月5日，因建房需要曾庆元作为乙方与甲方萍乡市芦溪区土地利用管理局签订《征用土地协议》，协议约定：一、征用地址：温埠村原三组已收归国有土地靠320国道。二、征用面积：宽9米深25米，计225平方米，225平方米×154元＝34650元；9×4＝36平方米，36平方米×65元＝2340元，合计261平方米。三、征用经费：每平方米为141.70元，包括土地各种规划费、耕地税、城建费在内计币叁万陆仟玖佰玖拾元整。四、付款方法：用地经批准后一次性付清。五、乙方获得用地许可证以后，由区土地局、城建局放线后方能动工，并必须按照城镇规划图纸及有关规定施工。同日，曾庆元取得《萍乡市芦溪区单位（居民）用地许可证》，准许曾庆元新建房屋用地261平方米。1994年12月曾庆元取得《建设用地规划许可证》，确认用地项目符合城市规划要求，准予用地261平方米。因曾庆元为萍乡市芦溪区土地利用管理局垫资修砌水沟，1995年10月18日该局同意给予曾庆元30平方米土地用以抵销砌水沟工程款并出具说明一份。之后，曾庆元在取得的土地上兴建房屋。2002年6月25日，曾庆元取得芦房权证芦字第**房屋所有权证，证载房屋建筑总面积为589.70平方米。2004年7月5日，曾庆元办理芦国有（2004）第0000840号国有出让土地使用权证，使用权证上登记土地面积185平方米。2016年8月22日，芦溪县国土资源局召开会议，对曾庆元要求补办土地证的问题进行了讨论，会议认为曾庆元291平方米土地权属来源清楚，现使用的土地面积为282.25平方米，于2004年7月5日已办理国有出让土地使用权证面积185平方米，会议同意为曾庆元补办国有出让土地使用证97.25平方米。但此后，曾庆元剩余106平方米土地一直未办证。2018年，芦溪县人民政府对温埠管理处进行棚户区改造，曾庆元的房屋和土地在棚户区改造范围之内。2018年6月25日，芦溪县房屋征收管理办公室委托萍乡市恒泰行房地产咨询评估有限公司对曾庆元房屋连同已办证185平方米土地进行了评估，确定房屋价值为3283002元（其中房屋评估价值为2928906元；装修评估价值为354096元）。2018年10月29日，曾庆元与芦溪县房屋征收管理办公室签订《芦溪县棚户区改造项目房屋征收与补偿协议》，协议载明征收的主房中砖混建筑面积585.24㎡，经营性房屋建筑面积105.12㎡；附属房及其他房屋中砖混房屋建筑面积25.44㎡；被征收房屋的土地性质为国有土地。补偿方式为货币补偿，补偿金额为4166896.24元。补偿项目第13项中其他补偿费用的第①项载明“砼地面土地：161.17㎡×55元/㎡=8864.35元”。《征收与补偿协议》签订后，曾庆元认为芦溪县人民政府只对其已办理国有土地使用权证的185平方米土地及房屋进行了征收，而对其未办证的106平方米国有出让土地既未评估，也未征收。曾庆元遂向本院起诉，要求判如所请。本院认为，本案系原告曾庆元认为被告芦溪县人民政府收回其国有出让土地未予补偿而提起的诉讼，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、案涉土地是否为国有出让土地；二、被告是否对案涉土地予以了补偿；三、原告损失如何认定以及如何补偿。关于案涉土地是否为国有出让土地的问题。《中华人民共和国物权法》第四十七条规定：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征收的土地；……”本案中，原告提交的《征用土地协议》、萍乡市芦溪区人民法院（1994）芦民初字第72号民事判决书、萍乡市芦溪区土地利用管理局《说明》以及芦溪县国土资源局会议纪要等证据，能够证明案涉土地系原萍乡市芦溪区土地利用管理局征收芦溪镇温埠村第三村民小组集体土地后转变成国有的土地。萍乡市芦溪区土地利用管理局将征收后的国有土地以有偿方式出让给原告，故该土地的性质为国有出让土地。被告辩称，原告无权属证书证明案涉土地为国有土地，只能认定为非国有土地。本院认为，土地性质属于土地本身的一种状态，而土地使用权证是土地管理部门因行政管理需要向使用权人颁发的权属证书，是对使用权人土地使用权限的确认，两者不同，不应混为一谈。就本案而言，原告土地权属来源清楚、合法，土地性质已经芦溪县国土部门确认，且国土部门也同意为原告补办国有土地使用权证。因此，案涉土地虽未取得土地使用权证，但不能否认其为国有出让土地。原告用地获得了被告国土部门的用地许可和建设规划部门的规划许可，原告属于土地的实际使用权人，其正当、合法的权益应当受到法律保护。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案中，被告因棚户区改建需要，可以依法征收原告国有土地上房屋，也可以依法收回原告国有土地使用权，但必须对原告给予适当、合理的补偿。关于被告是否对案涉土地予以了补偿的问题。被告辩称，案涉土地已作为非国有土地与原告房屋一并进行了征收和补偿，对此被告未提交证据予以证明。《芦溪县棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》第四项第13条虽载明砼地面土地按55元/㎡计算补偿费用，但该条款不足以证明被告已对案涉土地的价值予以了补偿。一是从字面文义来看，该补偿应理解为对铺设水泥地面所支出费用的补偿；二是水泥路面本身属于补偿项目之一，与原告主张的地价补偿属于不同的补偿项目；三是该补偿标准明显低于国有土地地价补偿标准，不符合适当补偿的基本原则；四是《评估报告》对案涉土地价值未予评估，以此为依据签订的补偿协议对案涉土地自然也未补偿。综上，被告对案涉土地已经补偿的辩解不能成立，本院不予采信。被告无偿收回原告案涉国有土地使用权，侵害了原告正当、合法的土地使用权益，依法应对原告予以补偿。关于原告损失如何认定以及如何补偿的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。”本案系行政补偿案件，根据上述规定，被告负有对案涉土地价值进行评估、鉴定以及对原告进行合理补偿之义务。由于原、被告双方均未提交有效证据证明原告实际损失金额，导致原告的补偿数额难以认定，需要被告在后续补偿环节中予以进一步核实、确认。鉴于土地价值认定的专业性和复杂性，在确定案涉土地价值时，被告应当委托专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据案涉土地的区位、用途等影响土地价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对案涉土地价值进行评估，合理确定评估结果。综上所述，被告提前收回原告国有土地使用权的行为不当，原告因此造成的损失，被告应予补偿。鉴于被告未就案涉土地与原告签订补偿协议，也未对原告作出补偿决定，且双方均未提交有效证据证明原告实际损失数额，秉持“先行政、后司法”的原则，本院责令被告限期对原告损失进行补偿。原告如不服被告的补偿决定，可就补偿决定再依法寻求司法救济。需要指出的是，被告在作出补偿决定前，应积极协调原告，切实履行好行政补偿义务，尽可能进行沟通、协调，以期顺利化解争议。依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定，判决如下：责令被告芦溪县人民政府在本判决生效后三个月内对原告曾庆元未办理土地使用权证的106平方米国有出让土地给予适当、合理补偿。本案受理费50元，由被告芦溪县人民政府负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出上诉状副本,上诉于江西省高级人民法院。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇一九年七月二日法官助理吴勇书记员刘诗怡