湖南省浏阳市人民法院民 事 判 决 书（2018）湘0181民初6315号原告：浏阳市北盛镇乌龙新村，住所地浏阳市北盛镇乌龙新村。诉讼代表人：朱建明，组长。委托诉讼代理人：苏子云，村民，男，汉族，1960年5月23日出生，住址浏阳市。委托诉讼代理人：朱艳飞，陕西丰瑞律师事务所律师。被告：浏阳市乡村发现农业开发有限公司，统一社会信用代码914301817700758505，住所地浏阳市北盛镇燕洲村。法定代表人：朱正根，浏阳市乡村发现农业开发有限公司执行董事。委托诉讼代理人：谭程凯，湖南启元律师事务所律师。委托诉讼代理人：胡峰，湖南启元律师事务所律师。原告浏阳市北盛镇乌龙新村（以下简称大坝组）与被告浏阳市乡村发现农业开发有限公司（以下简称乡村发现公司）土地租赁合同纠纷（立案案由）一案，本院于2018年9月3日受理，依法适用普通程序，组成合议庭，于同年10月12日、12月7日公开开庭进行了审理。大坝组诉讼代表人朱建明及大坝组委托诉讼代理人苏子云、朱艳飞，乡村发现公司法定代表人朱正根及乡村发现公司委托诉讼代理人谭程凯、胡峰均到庭参加诉讼。法庭审理过程中，乡村发现公司申请追加浏阳市北盛镇人民政府为第三人，本院口头裁定驳回追加申请。审理期间，双方当事人申请庭外和解未成。本案现已审理终结。大坝组诉称：浏阳市北盛镇人民政府以招商引资为名，促使被告与原告于2005年3月签订《征地协议》，征收原告集体土地60.201亩（水田19.088亩、山塘8.663亩、山地32.45亩）。被告不具备征地主体资格，该《征地协议》亦未经原告村民会议讨论并作出有效表决，前置程序违法；且《征地协议》内容违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款及第四十五条第一款第（一）项之规定。故该《征地协议》属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项“违反法律的强制性规定”情形，应属无效。被告圈占原告集体土地长达13年，没有进行任何开发利用。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条之规定，被告应当立即将水田交原告恢复耕种，并承担复垦费。请求法院判决：1.确认被告与原告签订的《征地协议》无效；2.判令被告立即返还原告土地60.201亩；3.由被告承担土地复垦费78261.3元（按每年每亩100元自2005年3月起暂计算至2018年3月止）；4.本案诉讼费用由被告负担。乡村发现公司辩称：1.诉争土地并未办理征地手续，协议双方实际履行的也并非征地行为，而是土地承包经营权流转行为；2.被告实际取得的土地承包经营权尚未到期，被告有权继续行使土地承包经营权；3.如果按照原告主张的征地行为认定，本案应当以北盛镇人民政府作为被告提起行政诉讼，且原告无证据证明被告占用基本农田并存在闲置土地行为；4.原告绝大多数成员参与了合同的签订，且实际收取了土地流转对价，现主张协议无效，有违诚实信用、公平交易原则。请求法院驳回原告的全部诉讼请求。大坝组为支持其主张，提供了以下证据材料：1.乡村发现公司（甲方）与社湾村大坝组（乙方）签订的二份不同版本的《征地协议》。拟证明：（1）被告是为了征地与原告签订协议的，协议内容也是征地，没有任何农村土地承包经营权流转的意思表示；（2）《征地协议》的内容违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款及第四十五条第一款第（一）项的强制性规定，协议应属无效；（3）二份《征地协议》村民签名不一致，亦不真实，签订协议时社湾村已合并为丁湾村，但协议上所盖公章仍为社湾村大坝组，协议内容不是原告村民的真实意思表示。2.大坝组《证明》。拟证明被告从未到原告组上召开过村民会议或村民代表大会，被告的征地行为程序违法；被告也从未去原告村民家里签订过任何协议。3.浏阳市国土资源局浏国土资信访〔2017〕108号《浏阳市国土资源局关于苏喜云信访事项的回复》。拟证明：（1）乡村发现公司共圈占大坝组集体土地60.201亩（水田19.088亩、山塘8.663亩、山地32.45亩）；（2）水田属基本农田，征收程序违法。4.浏阳市人民政府浏政函〔2004〕184号《浏阳市人民政府关于同意北盛镇并村的批复》。拟证明浏阳市人民政府于2004年1月21日同意撤销北盛镇丁茶村、社湾村，合并建立丁湾村。乡村发现公司为支持其主张，提供了以下证据材料：5.乡村发现公司（甲方）与社湾村大坝组（乙方）签订的《征地协议》。拟证明原、被告签订的《征地协议》的内容实为土地承包经营权流转关系，该协议经原告及其大部分村民签字认可。6.浏阳市北沙林场（甲方）与浏阳市北盛镇人民政府（乙方）签订的《北盛镇关于北沙林场林权苗木补偿协议》。拟证明北盛镇人民政府负责征收林木后再通过招商引入被告投资，北盛镇人民政府在本案中起居中协调主导作用。7.乡村发现公司（甲方）与浏阳市北盛镇人民政府（乙方）签订的《投资协议书》。拟证明乡村发现公司经浏阳市北盛镇人民政府招商达成投资意向，浏阳市北盛镇人民政府承诺负责从农民集体土地中征、租用土地给其使用。8.政务公开信息。拟证明于焕明于2005年1月至2007年9月担任北盛镇人民政府副镇长，代表浏阳市北盛镇人民政府参与了《投资协议书》的签订。9.《往来结算收据》6份。拟证明乡村发现公司向浏阳市北盛镇人民政府支付了项目保证金5万元、工作经费0.4万元、“征地款”28.828万元；浏阳市北盛镇人民政府向北盛镇联芳村民委员会支付了乡村发现公司“征地款”31.628万元。10.乡村发现公司地形图及《大坝组土地面积丈量明细表》。拟证明大坝组盖章同意乡村发现公司使用大坝组的土地，及乡村发现公司使用大坝组土地的具体情况。经庭审质证，乡村发现公司对大坝组提供的证据材料的质证意见是：对证据材料1的真实性存疑；对证据材料2的证明目的有异议；对证据材料3、4的真实性均无异议，但对其证明目的均有异议。大坝组对乡村发现公司提供的证据材料的质证意见是：对证据材料5的真实性存疑，且对其关联性有异议；对证据材料6的真实性无异议，但对其合法性、关联性及证明目的均有异议；对证据材料7的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据材料8的关联性及证明目的均有异议；对证据材料9的真实性无异议，但对其证明目的有异议；对证据材料10的真实性、合法性、关联性均无异议。对大坝组提供的证据材料，本院综合认证如下:证据材料1因无原件，其真实性存疑，本院不予采纳；证据材料2不具有真实性，本院不予采纳；证据材料3、4具备真实性、合法性、关联性，本院予以采纳。对乡村发现公司提供的证据材料，本院综合认证如下:证据材料5、9、10具备真实性、合法性、关联性，本院予以采纳；证据材料6、7、8不具有关联性，本院不予采纳。根据以上采纳的证据，结合当事人陈述，本院认定如下事实：2003年，“湖南正弘饲料”拟在浏阳市北盛镇投资兴建生产基地，因用地问题未成。后经北盛镇人民政府招商，引进乡村发现公司投资开发农业项目，选址边洲村、联芳村、乌龙社区交界的狗头山。自2004年12月15日起，乡村发现公司陆续与狗头山土地所有权人（边洲村、联芳村、乌龙社区的部分村民小组）签订《征地协议》，取得狗头山土地使用权。同月20日，狗头山土地所有权人即各村民小组均在乡村发现公司地形图上签署意见（同意），并在该地形图上加盖了各村民小组的公章。2005年3月20日，北盛镇人民政府与浏阳市北沙林场签订《北盛镇关于北沙林场林权苗木补偿协议》，对狗头山101亩国外松（由浏阳市北沙林场联营造林）一次性给予浏阳市北沙林场林木补偿22220元。经丈量，乡村发现公司拟开发的农业项目共占用大坝组土地60.199亩（田18.362亩、土0.724亩、塘8.663亩、山32.45亩）。其中已由大坝组内部家庭（农户）承包经营的土地20.698亩，分别为田15.618亩（苏子仁1.588亩、汪国兴1.794亩、汪开展0.949亩、汪贤孝1.373亩、苏青云3.446亩、苏义云0.643亩、汪开怀1.3175亩、汪百恩2.0455亩、朱小光0.258亩、汪跃进1.102亩、汪百六0.765亩、汪四清0.337亩）、土0.724亩（苏子仁）、塘4.356亩（苏子仁）；未由大坝组家庭（农户）承包经营的土地39.501亩，分别为田2.744亩、塘4.307亩、山32.45亩。乡村发现公司与大坝组签订的《征地协议》主要内容如下：一、被征地座落地点、范围及面积（见图）。二、征地的各项补偿费用及付款办法。根据《土地管理法》、《湖南省实施办法》和长沙市政府60号令及浏政发[2002]26号文件规定，其补偿范围为(包括土地补偿费、青苗补偿费、安置补助费)，经村组会议同意优惠征地，双方协商议定补偿标准为：山地1800元/亩，共计亩，水田8000元/亩，共计亩，鱼塘8000元/亩，共计亩，计补偿金额元。此款待用地手续有权单位及上级人民政府批准后，凭乙方公章和法定代表人私章及正式收据，由甲方一次性付款到位。三、权利和义务。1.征用土地经上级人民政府批准和甲方按协议给予补偿后，该土地所有权属国家，由甲方依法管理使用，征用期限按国家相关征地法规文件一次性征收到位，乙方无权干涉，任何单位和个人不得侵占。协议还约定了其他事项。协议尾部加盖了乡村发现公司、大坝组的公章和乡村发现公司法定代表人陶志勇的私章，并有大坝组组长在内的村民共50人签名。但该协议并未记载签订日期。协议签订后，乡村发现公司通过浏阳市北盛镇人民政府、联芳村民委员会账户共转账支付补偿费（“征地款”）28.828万元（按面积计算应付补偿费28.0418万元），但大坝组实际仅领取补偿费（“征地款”）26.828万元。此后，乡村发现公司对大坝组的上述土地中的部分土地进行了农业开发经营，至2018年7月双方从未发生争议。后在土地确权发证时双方发生争议，大坝组遂向本院起诉，提出前述诉讼请求。另查明：2004年1月20日，社湾村与丁茶村合并为丁湾村；2005年1月27日，丁湾村更名为联芳村；2016年3月22日，联芳村与乌龙社区合并为乌龙社区；2018年6月13日，乌龙社区更名为乌龙新村。1995年和2008年，浏阳市人民政府分别给大坝组家庭（农户）颁发了土地承包经营权证；2006年，浏阳市人民政府给大坝组颁发了林权证。本院认为，本案的争议焦点为以下三个问题：一、大坝组对《征地协议》涉及的已由大坝组内部家庭（农户）承包经营的20.698亩土地是否具有原告资格。大坝组与乡村发现公司因上述20.698亩土地的使用权纠纷实质上属于土地承包经营权流转合同纠纷。大坝组虽是土地的所有权人，但大坝组已将其发包给大坝组内部的家庭（农户）承包经营。乡村发现公司与大坝组各家庭（农户）签订《征地协议》，并经大坝组盖章同意，流转取得了土地的承包经营权（使用权）。因大坝组不是与上述20.698亩土地的承包经营权（使用权）有直接利害关系的当事人，故不具有原告资格，应裁定驳回大坝组对上述20.698亩土地的土地承包经营权（使用权）纠纷的起诉。二、对于未由大坝组内部家庭（农户）承包经营的39.501亩土地而言，该《征地协议》的性质与实质问题。1.性质。从订立《征地协议》的目的上看，乡村发现公司欲取得大坝组土地的使用权（经营权）而非所有权；从《征地协议》的内容上看，乡村发现公司约定取得大坝组土地的使用权（经营权）亦非所有权；从《征地协议》的主体上看，双方均系民事主体，法律地位平等，乡村发现公司不是行政机关，不具备征地主体资格；从《征地协议》的实际履行情况上看，乡村发现公司没有实施任何征地行为；从《征地协议》产生的法律后果上看，乡村发现公司取得大坝组土地的使用权（经营权）并非所有权。综上，双方签订的《征地协议》并非征地协议，属于平等主体之间的民事合同。2.实质。上述39.501亩土地的所有权人系大坝组，大坝组一直未将其发包给本集体经济组织内部的家庭（农户）承包经营，亦未将其发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，而是由大坝组集体统一经营管理。大坝组同意将上述39.501亩土地交乡村发现公司使用（经营）的行为实质上属于土地承包（发包）行为，故对于未由大坝组内部家庭（农户）承包经营的39.501亩土地而言，该《征地协议》实质上属于土地承包合同。三、对于未由大坝组内部家庭（农户）承包经营的39.501亩土地而言，该《征地协议》是否属于无效合同1.从合同主体看。大坝组将农民集体所有的土地发包给本集体经济组织以外的单位（乡村发现公司）承包经营，其土地承包（发包）主体适格、合法。2.从合同形式看。乡村发现公司与大坝组签订的是《征地协议》而不是《土地承包合同》，但该《征地协议》实质上属于土地承包合同，故双方签订的合同属于形式有瑕疵，并非形式不合法。3.从合同内容看。双方遵循自愿、公平、有偿原则签订《征地协议》，《征地协议》的内容是双方的真实意思表示，真实、合法、有效。乡村发现公司通过土地承包取得大坝组土地的使用权（经营权），符合《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十五条，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条之规定。4.从合同的法律后果上看。大坝组与乡村发现公司属于平等主体，从合同法立法目的及利益平衡兼押原则来考量双方利益，乡村发现公司取得土地使用权（经营权）后，进行了一定的农业投资开发，且已经营长达13年之久。在此期问，大坝组从未提出异议，现大坝组要求确认双方签订的《征地协议》无效，将会导致乡村发现公司的利益失衡，且有违诚实信用和交易安全原则。5.从大坝组主张《征地协议》无效的理由看。如前所述，大坝组主张《征地协议》无效的四点理由均不能成立。综上，对于未由大坝组内部家庭（农户）承包的39.501亩土地而言，乡村发现公司与大坝组签订的《征地协议》实质上属于土地承包合同，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条“合同无效”之情形，大坝组主张《征地协议》无效的理由不能成立，故对大坝组请求确认《征地协议》无效的诉讼请求，本院不予支持，大坝组要求乡村发现公司返还土地、赔偿复垦费的诉讼请求于法无据，本院亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第十五条，《中华人民共和国合同法》第四条、第五条、第六条、第八条、第五十二条、第六十条第一款之规定，判决如下：驳回浏阳市北盛镇乌龙新村对《征地协议》涉及的未由大坝组内部家庭（农户）承包经营的39.501亩土地之土地承包合同纠纷的诉讼请求。本案受理费1757元，由浏阳市北盛镇乌龙新村负担。如不服本判决，可在判?决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。（此页无正文）审 判 长  郑小罗人民陪审员  肖先达人民陪审员  彭晓玉二〇一九年六月二十八日法官助理王亮书记员王亮(兼)附相关法律条文：1.《中华人民共和国土地管理法》第九条国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。第十五条国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。2.《中华人民共和国合同法》第四条当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。第五条当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。第六条当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。第五十二条有下列情形之一的，合同无效:（一）以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益;（三）以合法形式掩盖非法目的;（四）损害社会公共利益;（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。3.《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理:（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准;（二）从村集体经济所得收益的使用;（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;（四）土地承包经营方案;（五）村集体经济项目的立项、承包方案;（六）宅基地的使用方案;（七)征地补偿费的使用、分配方案;（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。