吉林省四平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉03行初24号 原告：黄金山，男，1971年5月16日出生，汉族，现住吉林省四平市梨树县。 委托诉讼代理人：唐凤兰,女,1969年11月10日出生，汉族,现住吉林省四平市梨树县，系黄金山妻子。 被告：梨树县人民政府。 法定代表人：郭志勇，县长。 委托诉讼代理人：贾翀鹏，吉林奇谋律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘佩石，梨树县政府工作人员。 黄金山诉梨树县人民政府确认行政行为违法及行政赔偿一案，吉林省四平市中级人民法院作出的（2018）吉03行初27号行政判决，驳回原告黄金山的诉讼请求。宣判后，原告黄金山不服，提出上诉。吉林省高级人民法院于2019年1月24日作出（2018）吉行终480号行政裁定，撤销吉林省四平市中级人民法院2018年8月13日(2018）吉03行初27号行政判决，发回本院重审。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年6月18日公开开庭审理了本案。原告黄金山及其委托诉讼代理人唐凤兰，被告梨树县人民政府的委托诉讼代理人贾翀鹏、刘佩石到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄金山诉称：2017年9月7日，县政府未履行合法的征地程序，未出示强制执行的司法裁定，就将原告的蔬菜大棚强行拆毁。原告4831平方米的两栋完整大棚因强拆造成解体，被高速大桥截为南北两部分。南剩余部分因大棚面积缩小，温室效应严重降低。雨季时，因为高速大桥的路基比大棚地面高，雨水无法顺势排出，导致高速两侧大棚都受水淹灾害。北部剩余部分因东邻村民土地、西临四梨公路、南邻高速大桥、被邻村民住户，四周围堵，造成北剩余部分无水、无电、无道、无法再进行农业生产。从2017年到2019年大棚每年每平方米15元的经济收入，因政府的强拆造成大棚毁损，导致整体大棚的而经营效益灭失，损失2273029元。根据梨政办发[2016]41号文件规定，原告损毁的大棚是属于纳入永久性征地范围之内的，县政府应该支付原告停产停业以及大棚损毁无法再生产的经济损失。故请求法院：1、确认县政府行政行为违法；2、要求县政府赔偿原告耕地、大棚土地、地上附属物以及2017-2019年被迫停产停业的经济损失，共计2273029（贰佰贰拾柒万三千零贰拾玖）元。 原告为证明诉求，向本院提交了以下证据： 1、大棚种植户出具的产值证明。 2、四平市棚膜经济质量同步提升的新闻报道。 以上两份证据欲证明黄金山蔬菜大棚实际每平方米产值超过15元，政府不应按照旱地最低产值2.04元对黄金山进行补偿。 3、证人高淑英的证言，证明黄金山家的大棚被横穿，南侧剩余大棚到雨季会遭受水淹，淹到20米左右，水排不出去，只能趟水进出。北侧剩余大棚没水，没电，没路。 4、照片及视频资料，证明政府违法强拆。 被告梨树县人民政府辩称:一、修建集双高速公路国家各部委的批复文件可以证明政府行政行为合法。国家发展和改革委员会《关于东丰至双辽公路（吉林段）可行性研究报告的批复》中同意和批准了集双高速公路建设项目。中华人民共和国交通运输部《关于吉林省东丰至双辽公路(吉林段)初步设计的批复》,批准了集双高速公路的建设项目。中华人民共和国国土资源部《关于集安至双辽高速公路东丰至老营、石岭（天德）至双辽段工程建设用地预审意见的复函》对集双高速公路用地无异议。中华人民共和国国土资源部办公厅《关于集安至双辽高速公路东丰至老营、石岭(天德)至双辽段控制性工程先行用地的复函》明确表示“为支持吉林省经济社会发展，使建设工程尽快开工,考虑该项目部分单体工程施工难度大，建设工期紧的实际情况，同意先行用地285.845公顷（含耕地254.8675公顷),其中，51座桥梁用地46.3612公顷，35座天桥用地6.316公顷，8座分离式立交用地5.6665公顷，11处互通立交用地216.5803公顷，1处隧道用地1.024公顷，1处软土路基用地9.897公顷。”从以上批复和复函中足得出结论:集双高速建设是体现国家利益、社会公共利益的战略决策，可以先行用地。黄金山称集双高速公路用地违法、梨树县人民政府征地拆迁违法无事实根据和法律依据。二、黄金山在国家建设高速公路征收过程中，并未对资产评估机构作出的评估作价申请复估，经过合理补偿后仍然拒绝拆除障碍物，阻碍建设单位施工。依据《行政强制法》第43条，个别“钉子户”无理取闹，拒不搬迁严重影响公共利益的实现，为了清理建设工程场地的需要，拆除相关设施，不属违反法律规定的行为。三、依照我国《合同法》第101条、最高人民法院《关于适用合同法若干问题的解释（二)》第25条2款，最高人民法院《关于贯彻执行民法通则若干问题的意见》第104条规定，债权人无正当理由拒绝债务人履行义务，债务人将履行的标的物向有关部门提存的，应当认定债务已经履行。黄金山对国家重点工程建设实施的妨碍和敲诈行为属法律上的侵权，行政机关对已征为国有土地上清理建设工程场地不属违反法律规定。本案应依法判决驳回黄金山的诉讼请求。 被告梨树县政府于2019年6月18日前，法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据： 1、《关于集安至双辽高速公路东丰至老营、石岭(天德)至双辽段工程建设用地预审意见的复函》(国土资预审字﹝2016﹞55号)。 2、《国家发展和改革委员会关于东丰至双辽公路(吉林段)可行性研究报告的批复》文件(发改基础﹝2016﹞1760号)。 3、《交通运输部关于吉林省东丰至双辽公路(吉林段)初步设计的批复》(交公路函﹝2016﹞705号)。 4、《国土资源部办公厅关于集安至双辽高速公路东丰至老营、石岭(天德)至双辽段控制性工程先行用地的复函》(国土资厅函﹝2017﹞463号)。 上述一至四份证据欲证明：1、集双高速公路建设是体现了国家利益、社会公共利益的工程；2、因集双高速公路建设，国家相关部门同意先行用地285.845公顷，梨树县政府先行征地不存在违法。 5、拟征地公告，欲证明在被征地范围内对被征地的农户（黄金山）进行了征地告知。 6、《梨树县人民政府办公室关于印发梨树县集体土地征收补偿安置试行办法的通知》（梨政办发﹝2015﹞41号）、《梨树县集体土地征收补偿安置试行办法》 7、《吉林省人民政府办公厅转发省农委关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见的通知》（吉政办明电[2009]28号）。 上述第六、七份证据欲证明其对黄金山土地补偿费、土地安置补助费及地上附着物的补偿标准合理合法。 8、吉林省鑫达资产评估事务所对黄金山被征收的资产的《资产评估明细表》，欲证明吉林市鑫达资产评估事务所经依法对黄金山被征收的大棚、冷杉、黄菠萝、简易大棚的价格评估明细合计人民币367775元整。 9、催告书，欲证明2017年8月18日梨树镇人民政府对黄金山做出了限期拆除决定。 10、提存通知单、提存通知单送达证，欲证明因被征收人黄金山拒绝领取征地补偿款，征地部门已将征地补偿款人民币438859元向有关部门进行提存，征地部门已经履行了征地补偿义务。 经庭审质证，双方当事人对证据的质证意见如下：原告对被告提供的第一组1-4份项证据，原告认为，前3项文件与本案无关联，第4项关于先行用地的文件，被告先行用地的行为缺乏合法性，缺乏批准条件，不能作为征地合法性的证据使用。被告提供的第5份证据拟征地公告张贴地点错误，公告应当贴在被征地所在地的村中；制作征收公告主体错误；制作公告内容不明确，没有明确告知补偿标准。被告提供的第6、7份证据，原告不予认可，给予原告的补偿实际没有按照文件执行，补偿标准文件规定大棚标准是246元，但原告大棚给的是按照耕地标准46.92元对其进行补偿的。以前没有公告过补偿标准。对被告提供的第8项证据，原告认为，吉林鑫达公司对集体土地无评估资格，此评估并没有书面告知原告有申请复核的权利，根据《土地管理法》第47条的规定，集体土地地上附着物和青苗补偿标准，由省、自治区、直辖市规定，因此此资产评估行为违法。原告认为被告提供的第9份证据催告书，内容无法律依据且该催告书也不是执行依据。原告认为被告提供的第10份证据提存单是单方制作，根据土地征收办法第14条，未依法进行征地补偿，权利人有权拒绝征地补偿。因此，征收单位违法制作提存单，不能作为债务人已经履行债务的证据使用。被告对原告提供的第1份证据，被告认为，土地年产值的计算，应由国家相关权威部门进行评估，予以发布，不是以网站新闻。该网站新闻网的信息是种植玉米的产量，本案的事实情况是原告种植的是树。对原告提供的第2份证据，被告认为，证人与原告人存在利害关系，且证人在该系列案件中是当事人，对该份证言的真实性及证明问题存在异议，且原告提出的证据无书证、物证等进行佐证，对真实性及关联性都有异议。证人证言无法证明原告说明的问题，即原告所主张的经济损失的具体数额，因而不应作为本案的证据使用。 本院对双方提交的证据作如下确认：对原告提交的四份证据合法性、真实性予以确认。对被告提交的十份证据的合法性、真实性以及关联性予以确认。 经审理查明：2016年5月13日，中华人民共和国国土资源部作出《关于集安至双辽高速公路东丰至老营、石岭(天德)至双辽段工程建设用地预审意见的复函》(国土资预审字﹝2016﹞55号)，认为“该项目用地符合当地土地利用总体规划和供地政策，原则同意通过用地预审”。2016年8月16日，国家发展和改革委员会下发《国家发展和改革委员会关于东丰至双辽公路(吉林段)可行性研究报告的批复》文件(发改基础﹝2016﹞1760号)，批准建设东丰至双辽公路(吉林段)。2016年11月7日，中华人民共和国交通运输部下发《交通运输部关于吉林省东丰至双辽公路(吉林段)初步设计的批复》(交公路函﹝2016﹞705号)，对建设东丰至双辽公路(吉林段)建设规模、技术指标和估算总投资等，进行了审核和批复。2017年3月27日，国土资源部办公厅作出《国土资源部办公厅关于集安至双辽高速公路东丰至老营、石岭(天德)至双辽段控制性工程先行用地的复函》(国土资厅函﹝2017﹞463号)，批准同意先行用地。2016年9月14日，被告梨树县人民政府根据上述征地文件发布征地公告。原告黄金山系吉林省梨树县梨树镇农民，其位于梨树县梨树镇大烟筒(囱)村承包土地，在征地范围内。被告梨树县人民政府对原告黄金山征地所涉土地及附属设施进行了勘测和踏查确定了补偿面积。2017年6月15日，评估机构对原告黄金山被征用土地上的大棚、冷杉、黄菠萝、简易大棚进行了评估总价值进行了评估，并于当日将评估结论送达原告，原告未申请复估。2017年8月18日，梨树镇人民政府向黄金山发出《催告书》，告知其被征收土地上附着物尚未拆除，严重影响集双高速公路建设，限期在2017年8月21日前自行拆除，否则将依法由有关执法部门强制清理现场，并于当日向原告送达。同月27日，梨树县人民政府依据评估机关出具的《资产评估明细表》(评估基准日:2016年9月14日)向原告送达了《提存通知单》，诉争土地补偿款总计438859元，已提存于梨树镇，可凭提存通知单及身份证，随时领取应得的补偿款。2017年9月7日，梨树县人民政府组织人员将原告黄金山被征土地上的建筑物及附属设施强制拆除。 本院认为，本案的争议焦点为： 被诉行政行为是否合法 依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、三十七条、三十八条、第四十四条、第四十六条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先将催告书送达当事人，催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有陈述和申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，将行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。本案中，被告除对原告作出过《催告书》外，均未履行其他行政程序就对原告的涉案建筑物实施强制拆除，剥夺了原告的陈述和申辩的权利，申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，且《催告书》不是行政处理决定，故被告强制拆除原告涉案建筑物的行政行为程序不当，依法应予撤销。但鉴于被告强制拆除的行政行为已实际执行，已不具有可撤销的内容，故对该行政行为应确认违法。原告请求法院确认被告强制拆除原告涉案建筑物行政行为违法的诉讼请求，理由充分，应予以支持。 二、行政赔偿数额 本案征地补偿款包括三部分，土地补偿费、土地安置补助费和地上附着物补偿费。依据《土地管理法》《物权法》及《土地管理法实施条例》相关规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，种植户有权依法获得相应的补偿，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。由此可见，现行法律规定安置补助费可以视情况确定支付对象，梨树县政府做出征收补偿决定并依照相关法律法规将土地补偿费及土地安置补助费的80%发放给被安置人员个人于法有据。现就原被告双方有争议部分整体进行评述。 （一）土地补偿费、土地安置费是否属于原告黄金山的赔偿范围 原告所诉行政赔偿范围包含征地补偿费及土地安置补偿费，其实质是对征地补偿有异议，根据《土地管理法实施条例》第25条“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。以实质性化解纠纷为宗旨，人民法院直接判决赔偿更有利于公平公正解决问题，避免增加当事人诉累，故本案黄金山可以将其所诉的土地补偿费及土地安置补偿费一并赔偿。 （二）关于土地补偿费、土地安置补助费的计算面积及补偿方法 被告认为，土地补偿费和土地安置补助费应以实际征收土地面积为基准进行计算，即1515平方米。原被告双方对于该实际征地面积均不持异议。原告认为其土地补偿费和土地安置补助费，不应以高速征地面积1515平方米计算，其大棚因被征地而造成解体，南边部分因面积缩小，温室效应降低，且雨季到来时因高速大桥堵截，雨水无法排出，导致大棚受到水淹灾害；北边剩余部分因四周被高速公路围堵，无水、无电、无道，无法再进行农业生产，故未征收剩余土地也应该参照征地给予土地补偿费和安置费。被告也对其全部大棚内地上附着物予以了补偿，用事实行为佐证了其全部大棚都属于征地范围，故土地补偿费和土地安置补助费应以大棚占地面积4813.74平方米计算。本院认为，原告在庭审后提交书面鉴定申请，请求对高速路从中间穿过，造成其四千平大棚整体不适合再利用造成的损失进行鉴定，后又由于自身原因撤回鉴定申请，视为放弃就该部分举证，故土地补偿费和土地安置补助费应以实际征收土地面积1515平方米为基准进行计算，被告的答辩意见可以采纳。 被告认为原告在棚膜内种植苗木，不应按蔬菜标准补偿，应按旱田2.04元/㎡标准补偿。庭审中被告提供了按旱田补偿依据，2016年9月14日梨树县人民政府发布的征收公告中载明，征收土地标准按照《梨树县人民政府办公室关于印发梨树县集体土地征收补偿安置试行办法的通知》（梨政办发[2015]41号）（以下简称补偿办法）之规定标准执行。根据上述规定，征收土地的，按照被征地的原用途予以补偿，其中耕地的土地补偿费按照该耕地被征收前三年平均产值的10倍执行，安置补偿费按照被征收前三年平均产值的15倍执行，并对菜田（温室、大棚、露地）、水田、旱田的地类进行划分并规定了产值标准。该补偿办法还规定，农作物的产值具体标准，由县国土资源主管部门会同相关部门按照有关规定2-3年进行一次测定调整，重新发布实施，未作调整的，按原补偿标准执行。根据补偿办法的规定，大棚菜田年产值标准最高不超过9.83元/平方米（6553.37元/亩），旱田年产值标准最高不超过2.04元/㎡（1473.34元/亩）。被告提供的补偿费计算明细中，将原告被征收的1515平方米土地定性为旱田，并按照2.04元/㎡计算土地补偿费和安置补偿费。原告认为，应当按照大棚菜田进行补偿，且补偿标准应该按照其实际产值15元/㎡，但并未提供有效证据予以证明，故对原告意见本院不予采纳。另，庭审中双方对原告黄金山在征地前大棚一直种植蔬菜，征地前一年改种冷杉树苗无异议。本院认为黄金山被征土地按大棚菜田认定更符合土地被征收前的利用现状，其征地补偿标准亦应根据2016年9月14日梨树县人民政府发布的征收公告前的《梨树县人民政府办公室关于印发梨树县集体土地征收补偿安置试行办法的通知》（梨政办发[2015]41号）关于大棚菜田9.83元/㎡补偿更合理。 （三）地上附着物的补偿 本案中，被告对原告地上附着物的补偿包括钢架大棚、简易大棚，冷杉和黄菠萝。原告对简易大棚补偿2250元（75㎡×30元/㎡）无异议，本院予以确认。原告对被告统计的黄菠萝数量为75棵没有异议，对地上附着物黄菠萝的补偿1125元（75棵×15元）无异议，本院予以确认。原告对被告统计其种植的冷杉数量为4555棵有异议，认为其4813.74平方米的大棚内一共冷杉数量是24万棵，对应的高速征地的1515平方米有大约8万棵，但并未提供相关证据予以证明，本院不予支持。被告提供的“资产评估明细——梨树镇大烟筒村地上附属物核实表”虽没有原告签字确认，但该统计有村、镇工作人员在场证明，可以予以参照。 原告主张其地上附着物补偿的钢筋大棚部分，面积应按4813.74平方米（界限内大棚面积1326.79㎡＋界限外大棚面积3486.95㎡）计算，但未提供确实有效的证据予以证明其大棚总面积为4813.74平方米。黄金山实际被高速占地面积为1515平方米，对此双方无异议，该1515平上附着物按棚膜标准予以补偿双方无争议。其未征地剩余的大棚，征地机关考虑整体大棚割裂对大棚及大棚内地上附着物的影响，以实际测量的大棚面积4555平方米比照棚膜方式一起补偿，可以采纳。 （四）原告主张的其他损失 原告在庭审后向法庭提交了“黄金山资产损失赔偿款项”，该明细第一部分所涉问题已在前面三个问题论述，不再赘述。第二部分主张的三年未生产经营损失216585万元原告未提供证据证明，且未生产经营有自身对土地弃管的原因，本院对此不予支持。另“两棚之间的空地款”29794元，原告未提供相关证据，不予支持。原告在庭审中称恢复耕种需要重新打一口深水井、通农用电，重新平复大棚与高速路基间的空地，以满足灌溉、排水、通路，但该部分没有明确的诉讼请求，也未提供相应证据，就其他损失部分原告提交鉴定申请后又撤回，故原告主张的其他损失不予支持。 （五）资产评估报告 2017年6月15日，被告委托的吉林市鑫达资产评估事务所出具了《资产评估明细表》，该明细表中确定原告大棚面积为4555平方米，价值273300元；冷杉4-5年树龄的4555棵，价值91100元；黄菠萝3年树龄的75棵，价值1125元；简易大棚75平方米，价值2250元。因被告未提供评估程序相关证据，其合法性不足，鉴于原告无证据证明评估事项，且未申请重新鉴定，被告提供的该评估报告可以作为本案赔偿参考。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第三项、第三十六条第八项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决如下： 一、确认被告梨树县人民政府强制清除原告黄金山位于梨树县大烟筒村大棚的行政行为违法； 二、被告梨树县人民政府应在本判决生效之日起十五日内一次性赔偿原告黄金山人民币665624元； 三、驳回原告黄金山的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告梨树县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长 ：鲍贵臣 审判员 ： 康 民 审判员 ： 安 琦 二〇一九年八月二十六日 书记员 ： 郑 冬