四川省都江堰市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0181行初54号 原告黄衍明，男，1955年1月1日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 原告陈莉华，女，1957年5月3日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 二原告共同委托诉讼代理人刘刚，四川川达律师事务所律师。 被告成都市郫都区安靖镇人民政府（原郫县安靖镇人民政府）。住所地：四川省成都市郫都区兴德街**。 负责人李斌，职务：镇长。 出庭负责人钟义辉，男，1976年10月22日出生，汉族，住四川省郫县，系该镇政府分管领导。 委托诉讼代理人鲜跃斌，四川恒创律师事务所律师。 委托诉讼代理人郭姚，四川恒创律师事务所律师。 原告黄衍明、陈莉华诉被告成都市郫都区安靖镇人民政府（以下简称安靖镇政府）确认行政协议无效一案向本院提起诉讼。本院于2019年5月15日受理此案后，依法向被告安靖镇政府送达起诉状副本及应诉通知书。并经原、被告双方同意，依法适用简易程序，由审判员胡蓉独任审理，于2019年6月19日公开开庭审理了本案。本院在适用简易程序审理的过程中，发现本案不宜适用简易程序，于2019年7月1日转为普通程序，并于2019年11月14日复庭对本案进行公开审理。原告黄衍明及二原告共同委托诉讼代理人刘刚，被告安靖镇政府的出庭负责人钟义辉，委托诉讼代理人鲜跃斌、郭姚均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄衍明、陈莉华诉称，2018年1月10日，被告安靖镇政府以成都市郫都区环城生态土地综合整治项目需要原告拆迁为由，在没有公告公示拆迁批文、范围和补充标准的情况下，与原告签订《成都市郫都区环城生态区土地综合整治项目安置房建设搬迁安置协议》（以下简称《搬迁安置协议》），没有告知复议和起诉期限，协议中无相应条款，该协议应当无效。 协议签订后，原告偶然知晓其宅基地不在拆迁范围内，且补偿标准过低，于2018年11月14日向成都市郫都区人民政府提起行政复议，要求确认原告与被告签订的搬迁协议行政行为违法，郫都区人民政府作出（郫行复（2018）第21号）《行政复议决定书》，以原告已过复议期限不予受理。原告不服，于2018年12月3日向成都市中级人民法院提起诉讼，成都市中级人民法院在审理中，释明原告可先撤销本案，再另案起诉。故，原告遂撤诉并向本院起诉，请求判令，一、判决被告安靖镇政府与原告签订的《搬迁安置协议》无效；二、诉讼费由被告承担。 被告安靖镇政府辩称，1.原告黄衍明、陈莉华与安靖镇政府签订《搬迁安置协议》的时间是2018年1月10日，二原告从当日起应当知晓双方签订《搬迁安置协议》内容，根据《行政诉讼法》第四十六条之规定，其应从2018年1月起六个月内提起诉讼，而本案黄衍明、陈莉华向法院提起诉讼的时间是2019年5月，已超过六个月的起诉期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，应当驳回起诉；2.原告黄衍明、陈莉华主动请示拆迁、同意拆迁，且陈莉华自愿与安靖镇政府签订《搬迁安置协议》，该协议经双方自愿协商签订，未违反法律、行政法规效力性强制性规定；3.原、被告双方签订的《搬迁安置协议》中表明本协议系土地综合整治项目，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十一条的规定，被告安靖镇政府负有该职责。综上，请求法院裁定驳回其诉讼请求。 原告为证明其主张，在举证期限内向本院提交了以下证据： 1.原告黄衍明、陈莉华身份证复印件；2.《搬迁安置协议》；3.《政府信息公开申请答复书》（川府国土资公开告知[2019]79号），载明：“……本机关未制作、未保存成都市郫都区环城生态区土地综合整治项目的批文及相关的告示、面积、范围、、地址，未查到你申请公开的政府信息……”；4.四川省成都市中级人民法院作出（2018）川01行初1229号《受理案件通知书（原告）》、《行政裁定书》。 被告安靖镇政府的质证意见，1.证1无异议；2.证2《搬迁安置协议》已经载明该协议系综合整治项目，而并非原告所称征收土地；3.证3政府信息公开答复机关没有制作或存档，与原告认为只要拆迁，就按照国家批文征收有区别；4.证4原告从签订《搬迁安置协议》之日起已经知道搬迁内容，应以6个月的起诉时间来计算。 原告在休庭后提交以下证据： 1.原告黄衍明、陈莉华的《常住人口登记卡》复印件、陈莉华残疾证复印件、二人结婚证复印件；2.情况说明及照片两张，原告黄衍明在《情况说明》中陈述：原告的房屋于2018年3月由被告拆除，只留下一片废墟……；3.《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》第四章第二十八条、第二十九条、第三十条。 被告的质证意见，1.证1身份信息无异议，残疾证与本案无关；2.证2表明房屋已经被拆是事实，是按照双方约定协议拆除；3.证3该文件不是证据，系一个政策规定，且该文件已经失效。 被告安靖镇政府在本案的举证期限内向本院提交以下证据： 1.《统一社会信用代码证书》、法定代表人身份证明书；2.《林湾八社剩余农户拆迁请示》，载明：2017年8月23日，村两委与镇拆迁办工作人员一道与我们商讨拆迁工作，我们坚决支持镇政府的工作。目前我们居住处存在很多问题（排污、饮用水、道路、治安等），我们几户经征求意见，大家一致同意拆迁，请政府按现行政策将我们拆迁安置……。申请农户中有黄衍明的签名；3.2017年12月14日林湾村1、8、9社拆迁工作会情况，载明：在同意拆迁并签字的农户中有黄衍明的签名；4.《搬迁安置协议》。 原告黄衍明的质证意见，1.证1无异议；2.证2真实性无异议，但合法性和证明目的有异议；3.证3真实性无异议，合法性和证明目的不认可，拆迁要有批文和国家规划，应当由政府依职权进行，而不是依申请进行；4.证4真实性无异议，合法性有异议。 经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下确认：原告提交的《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》已失效，本院不予确认；原、被告提交的其余证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以确认。 根据原、被告的陈述及本院采信的证据，审理查明以下事实： 原告黄衍明与陈莉华系夫妻关系。原告黄衍明向被告安靖镇政府提起《林湾八社剩余农户拆迁请示》，载明：2017年8月23日，村两委与镇拆迁办工作人员一道与我们商讨拆迁工作，我们坚决支持镇政府的工作。目前我们居住处存在很多问题（排污、饮用水、道路、治安等），我们几户经征求意见，大家一致同意拆迁，请政府按现行政策将我们拆迁安置……。2017年12月14日原告黄衍明在同意拆迁上签字。2018年1月10日，原告陈莉华与被告安靖镇政府签订《成都市郫都区环城生态区土地综合整治项目安置房建设搬迁安置协议》，该协议载明：为全面加快环城生态区建设步伐，经双方自愿协商，就住房和地面附着物的搬迁安置及土地流转达成协议。安靖镇政府按人均建筑面积35㎡为陈莉华户提供安置房，并给予房屋建筑物补偿金额800793元，附着物6200元，竹树类补偿款11070元，房屋残值费13820元，搬家费500元，搬迁过渡费1920元，搬迁奖励16638元，共计850941元。 另查明，黄衍明确认其将被搬迁房屋中物品搬出，并领取搬迁补偿款。因安置房正在修建过程中，待修建完成后，根据拆迁顺序，通过摇号的形式抽取房屋，故黄衍明户目前按约定领取搬迁过渡费。 原告于2018年11月14日向成都市郫都区人民政府提起行政复议，要求确认原告与被告签订的搬迁协议行政行为违法，郫都区人民政府作出（郫行复（2018）第21号）《行政复议决定书》，以原告已过复议期限不予受理。原告不服，于2018年12月3日向成都市中级人民法院提起诉讼，成都市中级人民法院在审理中，释明原告可先撤销本案，再另案起诉。故，原告遂撤诉并向本院起诉，要求确认该搬迁安置协议无效。 本院认为，本案的争议焦点为：案涉协议是否存在无效的情形。 行政机关在履行行政管理职责过程中，为实现公共利益或者行政管理目标，可以通过与公民、法人或者其他组织协商的方式达成具有行政法上权利义务内容的协议。因行政协议既具有行政法的特点，又有合同法的特点，故审理行政协议案件既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据行政诉讼法以及合同法等法律规定，认定行政协议是否具有无效情形，既要审查行政行为是否存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，还应审查行政机关在与相关对签订合同过程中有无遵循平等、自由、公平、诚实信用等原则以及是否存在合同法上规定的无效情形。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。 本案，从协议签订的角度看，行政行为无效应存在行政诉讼法规定的不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。《中华人民共和国土地管理法》第四十一条第一款规定，国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。该法规定了土地整理项目的实施主体是县、乡（镇）人民政府。本案所涉《搬迁安置协议》系安靖镇政府为改善原告的居住环境，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，实施土地整理项目。故本案并不存在行政诉讼法规定因实施主体不具有主体资格或没有依据等重大明显违法而导致行政协议无效的情形。 从协议内容的角度看，案涉协议体现双方协商的一致性，不存在法定的合同无效情形，且已经实际履行完毕。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，确认无效：（一）出现一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。” 本案中，被告安靖镇政府为加快环城生态区建设，并基于原告提出改善其居住环境的请求，采取自愿协商的方式与原告签订搬迁协议，赋予原告自由选择的权利。因此，所签协议不存在损害国家利益的情形，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的其他情形。同时，本案被诉协议2018年1月10日签订后，原告已按照约定交付房屋及土地，被告安靖镇政府已按照约定支付补偿款，由于安置房修建尚未建成，黄衍明目前已领取过渡费，待安置房修建完毕后抽取房号。据此，案涉协议是双方协商一致的结果，能够体现双方签订协议的真实意思表示，且各方均已按照约定履行各自义务。 根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院变更或者撤销。故受胁迫签订的合同属于可撤销的合同，不属于无效情形。本院审理时已依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，向原审原告释明，建议原审原告变更诉讼请求为撤销行政协议，但原告拒绝变更诉讼请求。 据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告黄衍明、陈莉华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黄衍明、陈莉华负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  胡蓉 人民陪审员  张叶 人民陪审员  张翼 二〇一九年十一月十四日 书 记 员  唐洁 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。