广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行审复507号复议申请人（原申请执行人）：广州市国土资源和规划委员会，住所地广东省广州市越秀区******。法定代表人：彭某某，主任。委托代理人：陈某某、陈某汉，均系该委工作人员。被申请人（原被执行人）：蔡某某，男，1960年9月8日出生，汉族，身份证住址河南省平舆县******，公民身份号码XXXXXX。复议申请人广州市国土资源和规划委员会不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行审5939号行政裁定，于2019年7月8日向本院提出复议申请，本案现已审查终结。复议申请人广州市国土资源和规划委员会向原审法院申请强制执行其作出的穗国土规划海罚〔2017〕39号《土地违法案件行政处罚决定书》（以下简称涉案行政处罚决定），申请执行内容：1.退还非法占用的土地；2.掀起硬化地面、拆除违法用地上的建构筑物、清走煤渣和钢架、移走车辆，恢复土地原状；3.缴纳罚款人民币26383.7元及每日3%的滞纳金。原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”该规定确立了行政处罚程序中的行政机关负责人集体讨论制度，即在对情节复杂或重大违法行为进行较重处罚前，行政机关的负责人应当进行集体研究，再作出行政处罚决定。考虑到上述《土地违法案件行政处罚决定书》一经执行，将涉及到涉案地块上相关建筑物的处置，会造成建筑物的灭失等无法逆转的后果，属于较重的行政处罚。申请执行人在作出处罚决定前应当经过负责人集体讨论。本案申请执行人向原审法院申请执行其作出的行政处罚决定，但未向原审法院提供其对被执行人作出的处罚决定经过了本单位领导集体讨论决定的证据。因此，申请执行人对被执行人作出的处罚决定不符合法定程序，损害了被执行人的合法权益。综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十四）项的规定，裁定不准予强制执行申请执行人广州市国土资源和规划委员会作出的穗国土规划海罚〔2017〕39号《土地违法案件行政处罚决定书》。复议申请人广州市国土资源和规划委员会不服原审裁定，向本院复议称，原审裁定认定事实不清，适用法律错误。被申请人蔡某某未经批准擅自在土华环城高速桥底北侧靠涌边地块实施堆放煤渣、钢架加工、硬化地面、搭建铁棚和板房、停放车辆的事实清楚，蔡某某亦承认其未取得合法的用地手续。该委作出涉案行政处罚决定前已经集体讨论，并形成《案件审理会签表》，符合行政处罚法中负责人集体讨论决定的规定，程序完整合法。因蔡某某未按已生效的涉案行政处罚决定要求拆除违法建设，该委在法定期限内向原审法院申请强制执行，符合相关法律规定。原审裁定不予执行，缺乏事实和法律依据。经该委调查，硬化地面、搭建板房等行为均为蔡某某实施。该委在对案外人梁永峰的询问中，并未提及涉案地块有其他承租人，蔡某某亦未提供证据证明有其他承租人，该委认定蔡某某为违法当事人正确。该委请求法院撤销原审裁定，准予执行涉案行政处罚决定。被申请人蔡某某陈述称，一、涉案地块系街道与案外人梁永锋签订《临时管理委托书》，被申请人基于对街道及梁永锋的信任与梁永峰签订《临时管理委托书》进行管理，且被申请人与另外两家人共同租用涉案地块进行经营管理。涉案行政处罚决定对于责令退还土地未明确退还期限，被申请人收到涉案处罚决定后已及时搬离现场，履行了行政处罚，涉案行政处罚决定认定事实不清。二、复议申请人作出涉案行政处罚决定，对于逾期缴纳罚款处以3%滞纳金的处罚项未设定上限，与行政强制法中加处滞纳金的数额不得超出金钱给付义务数额的规定不符。复议申请人未考虑被申请人经济困难的情形，且未根据被申请人及时履行处罚决定的实际情况适用从轻减轻处罚的处理，处理不当。三、复议申请人未向被申请人依法送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，导致被申请人未能依法行使陈述、申辩、听证权利，且涉案行政处罚决定未在60日内作出，属于程序违法。综上，请求法院驳回复议申请人的复议申请。经审查，2017年8月2日，复议申请人广州市国土资源和规划委员会对被申请人蔡某某在土华环城高速桥底北侧靠涌边地块违法用地一案进行立案调查。复议申请人经调查查明，被申请人未经土地行政主管部门批准，擅自在土华环城高速桥底北侧靠涌边地块占用土地面积2638.37平方米（其中公路用地1674.21平方米，属交通用地；河流水面964.16平方米，属未利用地）堆放煤渣、钢架加工、硬化地面、搭建铁棚和板房、停放车辆。复议申请人于2017年10月27日向被申请人送达《土地违法案件行政处罚告知书》和《土地违法案件行政处罚听证告知书》，在规定的期限内，被申请人未曾提出陈述、申辩和听证的要求。同年11月10日，复议申请人作出涉案行政处罚决定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《广东省国土资源关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，对被申请人非法占用涉案土地的行为作出如下处罚：一、退还非法占用的土地；二、自收到本行政处罚决定之日起15日内掀起硬化地面、拆除违法用地上的建构筑物、清走煤渣和钢架、移走车辆、恢复土地原状；三、对非法占用建设用地1674.21平方米，未利用地964.16平方米，处以每平方米10元的罚款，处罚面积共计2638.37平方米，处罚金额共计人民币26383.7元。限接到涉案行政处罚决定书之日起十五日内缴清，逾期不交纳的，每日加收罚款总额3%的滞纳金。被申请人于2017年11月16日收到涉案行政处罚决定，但始终怠于履行。涉案行政处罚决定依法生效后，被申请人经催告程序，仍拒绝履行涉案行政处罚决定，复议申请人遂于2018年6月28日向广州铁路运输法院申请强制执行涉案行政处罚决定。另查明，2014年11月17日，广州市海珠区华洲街道社区****（甲方）与案外人梁永锋（乙方）签订了《临时管理委托书》，约定广州市海珠区华洲街道社区****委托梁永锋对东南西环高速公路DK34至DK35.67高架桥下桥底面积2185.6平方米、桥外侧面积1000平方米的闲置空间进行临时管理，管理期限55个月，自2015年3月1日至2019年9月30日止。该委托书第五条第2、3项约定，乙方在代管期间不得擅自改变使用用途，应严格按照国家有关消防、治安、环保、卫生等法律法规临时管理场地，在代管期间，乙方出现的一切安全等责任事故、债权及债务，均由乙方承担。案外人梁永锋（甲方）与被申请人蔡某某（乙方）签订了《临时管理委托书》，约定梁永锋委托蔡某某对东南西环高速公路DK34至DK35.67第六地块空间进行临时管理，管理期限40个月，自2016年6月1日至2019年9月30日止。该委托书第五条第2、3项约定，乙方在代管期间不得擅自改变使用用途，应严格按照国家有关消防、治安、环保、卫生等法律法规临时管理场地，在代管期间，乙方出现的一切安全等责任事故、债权及债务，均由乙方承担。蔡某某于国土部门调查期间及本案审理过程中称其是与其他两家人共同承租涉案地块。以上事实，有穗国土规划海罚[2017]39号《土地违法案件行政处罚告知书》、《土地违法案件行政处罚听证告知书》、《土地违法案件行政处罚决定书》、询问笔录、现场照片、现场勘测记录、责令停止土地违法行为通知书、涉案地块土地利用总体规划调整完善方案、《临时管理委托书》等证据证明。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条的规定，只有被申请执行的行政行为具有“明显缺乏事实根据”等情形的，人民法院应当裁定不准予执行。本案中，被申请人蔡某某作为涉案地块的实际使用人，未办理合法用地手续，违法占用涉案地块的事实，有相应证据予以证明，且能相互印证。复议申请人依法告知蔡某某违法用地事实及拟处罚内容，向涉案地块即被申请人违法用地处送达了《土地违法案件行政处罚告知书》、《土地违法案件行政处罚听证告知书》，被申请人已予以签名确认，已充分保障了被申请人的陈述、申辩权利。复议申请人作出涉案行政处罚决定后，被申请人蔡某某并未就涉案行政处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼，应视其对处罚决定认定的违法事实并无异议。至于涉案行政处罚决定作出过程中的负责人集体讨论，属于行政机关的内部审查程序。涉案行政处罚决定作出前是否经过行政机关负责人集体讨论研究不影响被申请人违法用地事实的认定，不属于“明显违法”的情形。原审裁定不准予强制执行涉案行政处罚决定处理不当，本院予以纠正。关于被申请人所主张的涉案行政处罚决定所列举处罚对象错误、罚款过重、滞纳金数额不符合法定标准、被申请人已自行履行涉案行政处罚决定等理由。经审查，被申请人为涉案地块的承租人及实际使用人，其虽主张与案外人共同承租涉案地块，但未提供证据予以证明。复议申请人作出的涉案行政处罚决定罚款数额及滞纳金比例均符合法定标准，被申请人亦不符合法定应当从轻或者减轻处罚的情形。被申请人所提交的证据不能证明其主张，应当承担举证不能的不利后果，对其主张，本院不予采信。综上所述，涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当。复议申请人的复议理由成立，本院予以采纳。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第二款的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2018）粤7101行审5939号行政裁定；二、准予强制执行广州市国土资源和规划委员会作出的穗国土规划海罚〔2017〕39号《土地违法案件行政处罚决定书》。本裁定送达后即发生法律效力。审判长  杨立志审判员  杨 芳审判员  石晓利二〇一九年八月二十日书记员  陈土飞