广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初136号原告王宣卜，女，1988年5月9日出生，汉族，住广东省广州市海珠区。委托代理人王煌，广东金桥百信律师事务所律师。委托代理人杨雅茜，广东金桥百信律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地广东省佛山市禅城区玫瑰东路**。法定代表人杨小晶。委托代理人苏卓，佛山市南海区国土城建和水务局工作人员。委托代理人梁镇忠，广东盈宇律师事务所律师。第三人佛山市翘楚投资有限公司，住所地广东省佛山市南海区桂城街道融和路**京华广场**289铺。法定代表人杨玉怀。原告王宣卜不服被告佛山市自然资源局作出的行政许可纠纷一案，原告于2019年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市翘楚投资有限公司与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2019年3月28日公开开庭审理了本案。原告王宣卜及其委托代理人王煌、杨雅茜，被告的委托代理人苏卓、梁镇忠到庭参加诉讼，第三人经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告于2017年9月5日作出同意将京华广场8座的地上层数2层变更为3层的行政许可。原告诉称，一、原告合法拥有位于南海区京华广场的房产，与被告作出的案涉行政行为层数调整具有利害关系。2017年1月9日，原告与第三人签订《商品房买卖合同（预售）》，合同约定原告向第三人购买位于南海区桂城街道融和路16号“京华广场1座”XX、XX房，该房产所在A栋与“京华广场8座”（即被告批准规划变更的房屋）相连，原告阳台正对“京华广场8座”的楼顶。被告对“京华广场8座”的规划变更，导致原告所购置房产的宜居程度大幅度降低，因此原告与案涉行政行为具有利害关系。二、被告作出案涉行政行为违反法定程序。《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的……应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”第五十条规定：“……经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见……”《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十二条规定：“城市规划行政主管部门审查建设用地规划许可申请和建设工程规划许可申请，公示发现许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。城市规划行政主管部门应当听取申请人、利害关系人的意见。”《佛山市国土资源和城乡规划局关于印发城乡规划公示公布管理办法（试行）的通知》第二十六条规定：“城乡规划批前公示应当注明公示期限、意见反馈途径和联系方式，其中涉及经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图修改的，还应当依法告知利害关系人享有的听证权利。”根据上述规定，被告在受理第三人将建造的“京华广场8座”建筑层数由两层变更为三层的申请后，应当将该规划变更进行公示，并依法告知利害关系人享有听证权利，在听证过程中征求、听取利害关系人的意见。但被告没有采取任何方式进行公示，更没有征求原告等业主的意见，通过对施工现场的调查了解以及对被告官方网站全部公告进行搜索，均没有发现被告对案涉行为进行公示。京华广场的业主所签订的合同均进行了备案，联系方式及通讯地址均可通过房管局或第三人获取，被告亦未将规划变更通过任何途径告知原告等利害关系人，因此，被告在此审批调整规划的行为中严重违反法定程序。三、被告违反法定程序作出的行政行为严重损害原告的合法权益。事实上，“京华广场8座”就是原告所购房产所在“京华广场1座”的裙楼，原告购买的第四、五层的房产，阳台正前方建筑物层数由两层加高为三层后，加高后的“京华广场8座”楼顶紧邻原告第四层物业的阳台，对原告及同层其他业主的安全性、私密性、可视景观等均造成不良影响。原告购买京华广场房产时，正是因为“京华广场8座”仅有两层，便于看到平台之上空中花园，方才选择购买1座四、五层的低层房产。若原告知道8座要加建，肯定会另行选择楼层，但因被告违法不进行公示及第三人迟延交楼的原因，原告及其他业主直至8座3层已经建成后方得知此事。由于8座三层的加建导致空中花园不见踪影，天台上林立各种管道，不仅仅天台上的管道严重影响美观，管道排放的各种气体会影响空气质量，原告家中情景更是能轻易被天台上的人尽收眼底，对原告的窗外景色、隐私权及人身安全均造成巨大的影响。综上，原告起诉请求：1.撤销被告于2017年9月5日同意“京华广场8座建筑层数由两层调整为三层”的行政行为；2.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了以下证据：1.XX号、XX号《商品房买卖合同（预售）》，证明原告是位于京华广场1座XX、XX房的产权人。2.（2018）第27号《政府信息公开申请书》、2015年3月16日形成的京华广场1号裙楼《屋顶平面图》、《7-F轴展开立面图、F-7轴立面图》、2017年7月30日形成的京华广场8座《规划总平面图》，证明被告于2017年9月5日作出同意京华广场8座建筑层数由两层调整为三层的行政行为。3.佛山市南海区人民政府网-区国土城建和水务局-通知公告网站截图，证明被告同意京华广场8座建筑层数由两层调整为三层的行政行为未经过公告程序。4.联海国际（京华广场）百问百答、沙盘及效果图照片，证明原告购买京华广场房产之时，第三人提供的说明材料及沙盘、广告中均承诺京华广场8座二层楼顶天台会建设空中花园。5.现场照片5张，证明被告同意京华广场8座建筑层数调整的行为对原告所有的房产外景观、人身安全造成了重大影响。被告辩称，一、被告有权作出案涉行政行为。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”根据上述规定，被告作为佛山市人民政府的城乡规划主管部门，享有负责本行政区域内的城乡规划管理的行政职权，有权就第三人的申请作出案涉行政行为。同时《中华人民共和国行政许可法》第二十四条规定：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。”根据《佛山市国土资源和城乡规划局事权委托书》的规定，佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称南海区国土局）对于南海区范围内的建设工程规划许可事项可以被告的名义作出审批意见和行政许可。二、被告作出案涉行政行为程序合法。（一）第三人于2017年7月31日就京华广场8座项目提交了《佛山市南海区建（构）筑物改扩建工程方案审核申请表》及相关材料，被告同日予以受理。2017年8月14日，被告出具《关于京华广场8座设计方案调整的审查意见》，认为第三人报审的设计方案调整符合规划要求，同意按相关规定进行批前公示。在2017年8月18日至8月28日期间，京华广场8座设计方案的有关调整内容在京华广场项目现场、销售中心以及政府网站进行了批前公示。在批前公示期满，无利害关系人提出异议的情况下，被告于2017年9月5日出具《关于京华广场8座设计方案调整的审查意见》，同意京华广场8座建筑单体方案调整。上述整个过程符合法律规定，程序合法。（二）从被告提交的公示情况图片及批前公示内容等证据可知，被告已按规定对京华广场8座建筑工程设计方案的有关调整内容进行批前公示，征询相关利害关系人的意见。因此，原告认为被告在批准京华广场8座建筑单体方案调整前未对该调整进行公示，没有征求相关利益人的意见，明显与事实不符。（三）原告对《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定理解错误。我国法律法规并未将组织听证作为城乡规划主管部门审批建筑单体方案调整前的必经程序，因此被告未组织听证并无不当。三、被告审批同意京华广场8座建筑单体方案调整，符合法律规定。第三人提出的京华广场8座建筑单体方案调整的内容主要包括：建筑面积、容积率面积、层数、建筑高度、基底面积等。经审查，京华广场8座建筑单体方案在调整后的各项指标仍然符合其所在地块出让时的规划条件以及《建筑工程建筑面积计算规范》《佛山市城市规划管理技术规定》等文件的有关技术标准和要求。因此被告审批同意第三人提交的京华广场8座建筑单体方案调整并无不妥，属于合法的行政行为。综上所述，被告作出的案涉行政行为程序符合法律规定，审批结果合法有效，请求法院驳回原告的诉讼请求。庭审中，被告补充答辩意见：原告虽然是京华广场1座426房、526房商品房买卖合同的签订者，但其不是涉案行政行为的相对人，也没有证据证明其合法权益因涉案行政行为遭受侵害、其与涉案行政行为有利害关系，因此原告要求撤销涉案行政行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定的提起诉讼应当符合的条件，应驳回其起诉。被告在本案中提供如下证据：1.佛山市南海区规划建设项目登记表、佛山市南海区建（构）筑物改扩建工程设计方案审核申请表、杨玉怀身份证、营业执照、规划条件（含附图）、规划总平面图、申请函、原审批设计方案图纸、调整后的建设工程设计方案图纸、建设工程规划许可证、土地使用权证（含宗地图）、佛山市建设项目技术经济指标申报表及证书、京华广场项目报建情况汇总表、佛山市建设工程项目人防报建办理审批表、行政服务中心项目办理表（存根），证明第三人于2017年7月31日就京华广场8座项目提交了《佛山市南海区建（构）筑物改扩建工程方案审核申请表》及相关材料，被告于同日予以受理。2.关于京华广场8座设计方案调整的审查意见（2017年8月14日），证明被告于2017年8月14日出具《关于京华广场8座设计方案调整的审查意见》，认为第三人报审的设计方案调整符合规划要求，同意按相关规定进行批前公示。3.公示情况图片及批前公示内容、佛山日报2017年8月18日至8月20日的报纸公告（3份），证明京华广场8座设计方案有关调整内容于2017年8月18日至8月28日期间在京华广场项目现场、销售中心及政府网站进行了批前公示，并在报纸上进行了公告。4.关于京华广场项目申请8座批前公示的情况说明、规划公示反馈意见表、关于京华广场8座设计方案调整的审查意见（2017年9月5日）、建设工程规划许可证（2017年9月5日）、行政服务中心项目办理表（存根），证明第三人于公示结束后向被告申报京华广场8座规划许可，提交了关于京华广场项目申请8座批前公示的说明及相关材料，在公示期间，没有收到关于对京华广场8座设计方案的调整的反馈意见，没有人提出异议，被告于2017年9月5日出具《关于京华广场8座设计方案调整的审查意见》，同意京华广场8座建筑单体方案调整。经庭审质证，本院对下列证据作如下论证：原告提供的证据1、2，被告对其真实性均无异议，且上述证据与本案认定事实有关联，本院予以采纳。原告提供的证据3，原告当庭利用外网电脑进入区政府网站查找，整个网站显示的最迟日期为2018年8月18日，因此原告提供的该组证据真实，本院予以采纳。原告提供的证据4，该组证据系第三人出售房屋所对外宣传的相关材料，与案涉行政行为是否合法无关，本院不予采纳。原告提供的证据5，该组证据系原告对现场客观情况的反映，被告也没有提出相反的证据予以推翻，本院予以采纳。被告提供的所有证据中，对原告无异议的证据与本案认定事实均有关联，本院不再赘述认定，均予以采纳。对原告有异议的证据本院作如下分析：首先，庭审中原告提出对被告所提供盖有佛山市南海区城市建设档案馆印章的证据均有异议，本院认为根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（二）项的规定，提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异议后加盖其印章。本案中被告所提供的证据均来源于佛山市南海区城市建设档案馆，被告通过复印方式取得，该组证据上盖有该档案馆印章，因此被告取得该证据的方式并无不当，原告提出的意见，本院不予支持。被告提供的证据1，该组证据系第三人向原告申请规划变更所提交的材料，虽然申请表中未写明日期，但申请的意思明确，日期的未填写并不导致申请事项的虚假，且原告亦未提供相反的证据证明第三人申请规划变更存在弄虚作假，故对被告提供的证据1，本院予以采纳。被告提供的证据2，该组证据系被告对方案调整的一个审查意见，盖有被告的公章，本院予以采纳。被告提供的证据3，佛山日报能够与施工现场、售楼部公示照片形成完整证据链证明被告对案涉行政行为公示的情况，因施工现场现状系在2017年，与2019年肯定系不一致的，原告亦未提供反证证明该照片的不真实。关于政府网站截图打印件，被告对其解释合理，政府外网定期更新，如今没有显示两年前的公示，被告通过信息部门打印亦符合常理，不能由此否认该证据的真实性，此外该政府网站公示的情况与佛山日报的登报情况亦能够形成完整证据链，故对政府网站截图打印件，本院亦予以采纳。被告提供的证据4，该组证据系被告公示期届满后所形成的证据，本院予以采纳。经审理查明，2017年1月9日，原告与第三人签订《商品房买卖合同（预售）》，原告向第三人购买位于佛山市南海区桂城街道融和路16号“京华广场1座”XX、XX房。2018年12月5日，原告向南海区国土局申请信息公开，2018年12月13日，南海区国土局作出《政府信息公开告知书》告知原告：2015年3月27日批准的京华广场8座（原项目名称为：京华广场一座裙楼）的建筑层数为两层，于2017年9月5日同意建筑层数调整为三层。2017年7月31日，第三人就京华广场8座项目的建筑层数由两层调整为三层的事项向被告提出申请。第三人提出申请时提交了《佛山市南海区建（构）筑物改扩建工程方案审核申请表》及相关材料，其中包括第三人法定代表人身份证复印件、营业执照复印件、（南海区）桂城-规划条件（2012）333号《规划条件》、规划总平面图、申请函、原审批设计方案图纸、调整后的建设工程设计方案图纸、建字第XXX号《建设工程规划许可证》、土地使用权证（含宗地图）、佛山市建设项目技术经济指标申报表、京华广场项目报建情况汇总表、佛山市建设工程项目人防报建办理审批表。2017年8月14日，被告出具《关于京华广场8座设计方案调整的审查意见》，认为第三人的设计方案调整符合规划要求，同意按相关规定进行批前公示。后被告就京华广场8座设计方案调整内容在京华广场项目现场、销售中心、政府网站及佛山日报上进行了公告，公告日期从2017年8月18日至8月28日。公示期间没有收到关于对京华广场8座设计方案的调整的反馈意见，公示结束后亦未收到举行听证申请。2017年9月5日，被告作出《关于京华广场8座设计方案调整的审查意见》，同意京华广场8座建筑单体方案调整。与此同时，被告在向第三人颁发的建字第XXX号《建设工程规划许可证》右下角载明：“同意总建筑面积变更为35315.89㎡，计入容积率面积变更为11448.6㎡，基底面积变更为4024.48㎡，，地下室面积变更为2353778㎡，，地上层数变更为**其他不变。”同年9月7日，被告将该许可证及附图送达给第三人。另查，2011年10月1日，被告与南海区国土局签订《事权委托书》，委托书中被告对国土资源审批事项进行约定，委托南海区国土局办理，其中包括城市改扩建建（构）筑物设计方案审核。再查，2014年7月21日，被告向第三人颁发了建字第XXX号《建设工程规划许可证》，该证载明总建筑面积41922.78㎡，，地上**其中地下室面积23691.22㎡，，地下**计入容积率面积为17490.92㎡。2015年3月27日，被告同意调整规划为：同意总建筑面积为30955.71㎡，其中地下室面积变更为23252.26㎡，计入容积率面积变更为6915.55㎡，，地上层数变更为**其他不变。2015年4月14日，被告同意项目名称变更为京华广场8座。本院认为，本案争议焦点一：原告主体是否适格。诚然原告并非案涉行政行为的相对人，但通过原告提供的照片可以显示，第三人根据案涉的行政行为将京华广场8座2层改为3层，改建后3层的楼顶就在原告窗台边上，楼顶上存在大量的管道和空调外机，很明显变更规划的行政行为对原告产生影响。因此原告应属于行政法上利害关系人的范畴，原告主体适格。本案争议焦点二：案涉行政行为是否合法。对此本院作如下分析：从职权上看，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”根据上述规定，被告作为佛山市人民政府的城乡规划主管部门，享有负责本行政区域内的城乡规划管理的行政职权，有权就第三人的申请作出案涉行政行为，主体适格。从程序上看，《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。”第三十二条第（五）项规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理……（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。”第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定……”第八十二条规定：“本法规定的行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。”本案中，第三人于2017年7月31日提交了变更规划的申请，被告于当日予以受理，2017年8月14日认为第三人报审的设计方案调整符合规划要求，同意进行批前公示，在2017年8月18日至8月28日期间，被告在项目现场、销售中心及政府网站、佛山日报进行了批前公示。批前公示期满，无利害关系人提出异议，被告于2017年9月5日作出审查意见，同意京华广场8座建筑单体方案调整。上述审批的程序符合行政许可法的相关流程，扣除公示期间，被告亦在法定的期限内作出案涉的行政行为，故被告作出行政行为的程序合法。关于原告提出被告未举行听证及公示期少于30天的问题，本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”《广东省城乡规划条例》第二十九条规定：“规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前，应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示，公示时间不得少于十日。申请人、利害关系人对许可或者审批事项提出异议的，许可或者审批机关应当及时处理，并回复处理结果。必要时可以采取听证会或者论证会等方式听取各方意见。”本案中，被告按照《中华人民共和国行政许可法》及《广东省城乡规划条例》的公示方式征求利害关系人的意见，告知利害关系人享有听证的权利，公示期十天结束后未有人提出听证的申请，因此被告告知利害关系人享有听证权利的程序并不违法。原告所提出依照《佛山市国土资源和城乡规划局关于印发城乡规划公示公布管理办法（试行）的通知》的规定，公示期不能少于30天的问题，本院认为，原告援引该通知的条款是对城乡规划的公示公布进行的规定，而本案系对建筑物单体修改规划，因此公示期并无不当，对原告的意见，本院不予支持。关于事实认定及法律适用问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《广东省城乡规划条例》第四十一条第一款规定：“建设单位或者个人申领建设工程规划许可证，应当持使用土地的证明文件、建设工程设计方案和法律、法规规定的其他材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府提出申请。规划条件要求编制修建性详细规划的，应当同时提交经审定的修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，应当同时提供房屋产权证明。”本案中，第三人申请时所提交的材料明细表可证明，被告当时收到的材料包括规划条件（含附图）、规划总平面图、申请函、原审批设计方案图纸、调整后的建设工程设计方案图纸、建设工程规划许可证、土地使用权证（含宗地图）、佛山市建设项目技术经济指标申报表及证书、京华广场项目报建情况汇总表、佛山市建设工程项目人防报建办理审批表等，符合上述法律规定的申办材料要求。被告所认定的事实并无不当。根据第三人所提交的上述材料，被告参照《建筑工程建筑面积计算规范》及《佛山市城市规划管理技术规定》的要求认为第三人的设计方案调整符合规划要求，经过相关的公示程序，依照《广东省城乡规划条例》第四十一条第二款作出准许单体变更规划的许可。因此被告作出案涉许可所适用的法律并无不当。关于原告提出根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条的规定存在损害赔偿问题。本院认为，法律虽然规定了建筑物影响他人权利的应给予补偿，但并未规定补偿作为行政许可的前置条件，因此补偿方式可以采取事后救济进行，原告如认为单体修改规划影响自身的相邻权等，可通过民事诉讼解决。因此，对合法民事权益受到损害的业主给予补偿，不是本案建设工程规划许可的前置条件，本案行政许可不影响相关业主通过其他途径依法主张其合法权益。至于原告提出第三人存在虚假宣传、影响原告景观等问题，上述问题系原告与第三人之间的民事合同纠纷，原告可另行提起民事诉讼，本案不予评价。综上，被告作出的案涉行政行为所认定的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。原告请求撤销没有事实和法律依据，本院不予支持，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王宣卜的诉讼请求。本案受理费50元，由原告王宣卜负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威人民陪审员  陆意玲人民陪审员  董 虹二〇一九年六月十日书 记 员  罗盛权