贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔27行初73号 原告罗甸县凤亭乡联明村八组。 代表人姚元贵，该组组长。 原告罗甸县凤亭乡联明村九组。 代表人徐清敏，该组组长。 共同委托代理人王家权，贵州中工律师事务所律师。 被告黔南州人民政府，住所地：都匀市环东中路**。 法定代表人吴胜华，该州政府州长。 委托代理人龙兵，黔南州司法局工作人员。 第三人罗甸县凤亭乡联明村七组。 代表人向本云，该组组长。 委托代理人裴文定，该村村民。 原告罗甸县凤亭乡联明村八组（以下简称联明村八组）、罗甸县凤亭乡联明村九组（以下简称联明村九组）诉被告黔南州人民政府（以下简称黔南州政府）及第三人罗甸县凤亭乡联明村七组（以下简称联明村七组）土地行政裁决及行政复议一案，向本院提起诉讼，本院受理后，依法向被告、第三人送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2019年5月6日公开开庭审理了本案。原告联明村八组代表人姚元贵、联明村九组代表人徐清敏及共同委托代理人王家权，被告黔南州政府委托代理人龙兵，第三人联明村七组委托代理人裴文定到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告与第三人因集体土地所有权权属发生纠纷，罗甸县政府于2018年5月25日作出罗府土字〔2018〕4号《罗甸县人民政府关于凤亭乡联明村八九组与七组土地权属争议的处理决定》，第三人不服向被告申请行政复议，被告于2018年11月26日作出黔南府行复决字〔2018〕259号行政复议决定，撤销了罗甸县政府的上述处理决定书。原告不服，提起本案诉讼。 原告诉称，黔南府行复决字〔2018〕259号行政复议决定书认定事实错误，具体行政行为违反法律规定。首先，在认事实上，《罗甸县人民政府关于凤亭乡联明村八九组与七组土地权属争议的处理决定》己对事实进行了详细的查明，认定事实清楚，证据确实充分。被告在行政复议决定书中所称事实不清、证据不足与客观事实不符，属于认定事实错误。被告并没有进行实地调查取证，其所称的《土地房产所有证》所记载的地点并不在争议地范围之内。其次，被告适用法律错误，具体行政行为违反法律、法规和政策规定。1、罗民证字第02835号、02836号、02839号、20840号、02842号、02844号、02864号土地房产所有权是已自然失效的私有土地及房屋的法律凭证，且该证载明的土地不在争议土地范围内而是在另一处，不适用被告所引用的《林木地权属争议处理办法》第七条的规定。2、虽然村组织进行了合并变更，但原生产队相应的小组并没有变更，根据原告的基本情况，原来的生产队变成了后来的小组，其组织并没有发生过变更，原告所承包使用的范围，一直没有变更过，本案争议的土地一直由原告管理、使用、收益，其依法是争议土地的所有权人。因此，不适用被告所引用的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款第一项的规定。3、被告认定争议土地归联明村集体所有并认为应当把联明村村民委员会列为第三人，不符合法律规定，凡是村民小组土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，本案争议的集体土地一直由原告使用、管理、收益、权属界线一直明确存在。因此，依据《土地管理法》第十条，《物权法》第五十九条之规定，原告就是该集体土地的所有权人，与联明村村民委员会没有关系。4、2001年11月9日国土资源部下发《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》，要求进一步加大力度开展全国集体土地所有权初始登记工作。该《通知》进一步要求严格按照《土地管理法》的规定，确定集体土地所有权主体。具体确权要求：凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有，可将《集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体，或者“村有组管”的方式，将《集体土地所有证》发放到村，由村委会暂为代管。为体现村民小组农民集体的所有权主体地位，土地证书所有者一栏仍填写村内各村民小组农民集体的名称，并注明土地所有权分别由村内各村民小组农民集体所有。待条件成熟时，可将《集体土地所有证》换发到组。因此，罗甸县人民政府确认争议地归原告集体所有并无不妥。5、按照有关规定，涉及依法“合村并组”的，“合村并组”后土地所有权主体保持不变，所有权仍然确权给原农民集体。综上所述，被告认定事实及适用法律错误，其具体行政行为违法，请法院依法判决：一、请求依法撤销被告所做出的黔南府行复决字〔2018〕259号行政复议决定书，判决维持《罗甸县人民政府关于风亭乡联明村八九组与七组土地权属争议的处理决定》（罗府土字〔2018〕4号）；二、诉讼费用由被告承担。 为支持其诉讼主张，原告在法定举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下： 1.国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知； 2.30户《土地承包经营权证》复印件； 3.55户《罗甸县土地承包经营权调查统计表》复印件； 4.《罗甸县集体山林管理证》（罗林管字第53926号）复印件；《罗甸县集体山林管理证》（罗林管字第50692号）复印件； 5.罗府土字〔2018〕4号《罗甸县人民政府关于凤亭乡联明村八九组与七组土地权属争议的处理决定》。 以上证据共同证明：1本案争议土地在承包之后一直由原告方的村民使用、管理、收益，且界线明确；2.罗甸县人民政府在作出决定之前，对双方争议地进行了调查核实，认定事实清楚；3.被告州政府认定事实错误。 被告黔南州政府对原告联明村八组、九组所举示的证据的质证意见：对1号证据真实性、合法性无异议，关联性不予认可；对2号证据三性无异议；对3、4、5号证据三性无异议；对5号证据的证明目的不予认可，认为原告提交的证据以及罗甸县政府查明的事实都不能证明原告对争议地享有所有权，只能证明享有使用权；罗甸县政府在处理决定中并没有查清土地房产证所记载的地名是否涉及本案争议地，罗甸县政府的行政处理决定事实不清，证据不足。 第三人联明村七组对原告联明村八组、九组所举示证据质证意见与被告黔南州政府的质证意见一致。 被告黔南州政府辩称，一、被告依据《行政复议法》及《行政复议法实施条例》等相关规定，依法受理了原告提起的行政复议申请，经过审查、核实原告提交的申请书、证据和相关书面材料后，依据法律规定作出黔南府行复决字〔2018〕259号行政复议决定，符合相关法律法规的规定，程序合法。二、被告作出的行政复议决定事实清楚。本案争议地位于“拉外”、“炭山”、“大土”、“阴山”等区域的连片土地，面积约2360亩。本案第三人联明村七组原为高山村一组，被告联明村八九组原为高山村二三组。1950年左右，罗甸县政府向第三人、原告村民颁发（《土地房产所有证》罗民证字第02844、02835、02836、02839、02840、02842、02864号），上述证记载的地名有拉外、大土、炭山等。1981年9月，原罗甸县凤亭公社向风亭乡高山大队第三生产队村民冉贤亮等七户颁发《罗甸县集体山林管理证》（罗林管字第50692号），该证记载有地名炭山梁，四至为：东至大讲，南至小讲，西大梁，北官应队界。同年，罗甸县人民政府向原凤亭公社高山大队第二生产队姚本荣户颁发《罗甸县社员自留山证》（罗林自字第53926号），该证记载有两幅山林，第一幅山林地名叫阳阴山，四至：东大讲，南本祥界，西大良，北本章界。第二幅山林地名为田湾对门，四至：东大良，南小讲，西大讲，北祖元界。1998年，罗甸县政府向原告村民冉俊布等颁发《土地承包经营权证》，冉俊布等10户持有的《土地承包经营权证》记载的下拉外、宋家屋基等承包地，涉及本案争议地拉外；冉儒跃等22户持有的《土地承包经营权证》记载的何老者坟、湾子环路坎、荒田坪、纳满等承包地，涉及本案争议地炭山；冉儒跃等5户持有的《土地承包经营权证》记载有大土、阴山承包地，涉及本案争议地大土、阴山。第三人村民裴小军等6户持有的1998年《土地承包经营权证》记载的下拉外、宋家屋基等承包地，涉及本案争议地拉外；裴小军等9户的《土地承包经营权证》记载的大土承包地，涉及本案争议地大土；冉俊国户《土地承包经营权证》记载的何老者坟、湾子环路坎、荒田坪、纳满等承包地，涉及本案争议地炭山。罗甸县政府提交了记载时间是1998年9月14日的姚元敬等人55户《罗甸县土地承包经营权调查统计表》，该调查表登记有原凤亭乡高山村二、三组村民在荒田坪山、炭山对门、下拉外、炭山汤、拉外、炭山良、炭山沟、拉外上、炭山、大土田、何老者坟、炭山良上、下拉外、宋家屋基、阴山、湾子环路坎等地拥有承包地。2010年7月30日，罗甸县政府向第三人裴忠明等9户颁发《林权证》，记载有小地名大土上坡，四至：东至滑石板沟、南至裴文泽窑、西至新田大路、北至交双公路，第三人称该证在争议地范围之内。2017年11月11日，罗甸县政府组织争议双方进行现场踏勘，绘制争议地范围图，该踏界笔录明确第三人指认的拉外，就是原告指认的下拉外、宋家屋基，第三人指认的炭山就是原告指认的何老者坟、湾子环路坎、荒田坪、纳满。该图有第三人、原告代表签字。2018年5月25日罗甸县政府作出处理决定，将争议地拉外、炭山、阴山、下大土的土地所有权确权给联明村八九组，将争议地上大土的土地所有权确权给联明村七组。联明村七组不服申请行政复议。三、被告作出的复议决定证据确凿、适用法律正确。根据《林木林地权属争议处理办法》第七条的规定，被告认为罗甸县政府颁发的《土地房产所有证》，在未颁发新的土地所有权证的前提下，其仍然可以作为确定集体土地所有权的依据。本案中第三人及原告持有的《土地房产所有证》（罗民证字第02844、02835、02836、02839、02840、02842、02864号），系罗甸县政府依法颁发，且第三人称上述《土地房产所有证》所记载的拉外、大土、炭山等的土地在本案争议地范围之内，但罗甸县人民政府未对此进行查清，属于事实不清，证据不足。其次，原告冉俊布等村民的承包地，是由原高山村进行发包，而高山村现在已经合并到联明村，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款第一项的规定，原告联明村八九组冉俊布等村民只对承包地享有管理使用权，承包地的集体土地所有权应属于发包方，也就是原高山村，现今的联明村所有，但罗甸县政府却将承包地的所有权确权给联明村八九组、联明村七组所有，明显属于事实不清，证据不足。同时，该土地确权案件与联明村村民委员会具有利害关系，罗甸县政府在处理决定中却未将联明村村民委员会列为第三人，属于遗漏利害关系人，依法应予撤销。关于第三人的第二项复议请求，因不属于州政府的受案范围，其依法不予审查。综上所述，被告作出的黔南府行复决字〔2018〕259号复议决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，符合法律法规的规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告黔南州政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下： 1.行政复议决定书、受理通知书、延期举证通知书、送达回证，证明：其依法受理了申请人申请，并将向各方当事人送达了复议决定书，州政府的复议程序合法。 2.立案呈批表、罗府土字〔2018〕4号处理决定、复议申请书、答复申请书、《土地房产所有证》（罗民证字第02844号、02835号、02836号、02839号、02840号、02842号、02846号），证明：一、联明村七组与八九组发生纠纷之后，原告向县政府申请处理，县政府于2017年11月1日依法受理，于2018年5月25日作出处理决定；二、原告与第三人争议的地名为“拉外”、“炭山”、“大土”、“阴山”等连片土地；三、县政府在决定中未查清《土地房产所有证》（罗民证字第02844号、02835号、02836号、02839号、02840号、02842号、02846号）所记载的“拉外”、“炭山”、“大土”等土地是否在争议地范围之内，属于确权事实不清，证据不足，州政府依法给予撤销，并无不当；四、县政府的处理决定遗漏利害关系人联明村村民委员会，依法应予撤销。 3.冉儒本、冉米爱、熊国庆、冉儒任、徐官能、姚本军、姚元超、姚元贵、姚元敬、姚本章、姚本惠、匡启和的土地承包证及承包合同，证明：原告所属的匡启和等12户村民的承包地，是由原高山村进行发包，高山村现在已经合并到联明村，匡启和等村民对承包地享有使用权，承包地的集体土地所有权应属于发包方，也就是原高山村现今的联明村所有，但县政府却将承包地的所有权给原告所有，明显属于确权事实不清，证据不足，依法予以撤销。 针对被告黔南州政府所举示证据，原告联明村八组、九组质证意见：对1号证据三性无异议；对2号证据真实性与合法性无异议，证明目的不予认可，对土地房产证关联性不认可，双方土地房产证所记载的地名并不包含本案的争议土地地名；对3号证据真实性与关联性无异议，证明目的不予认可，该组证据证明了罗甸县人民政府已查清事实，该组证据大多数土地是属于原告使用，罗甸县人民政府已经对插花地处理进行明确，没有第三人的村民在该土地承包，即使有也属于插花地。 第三人联明村七组对被告黔南州政府所举示的证据经质证均无异议。 第三人联明村七组述称，1、罗甸县政府处理决定适用法律错误，原告称第三人持有的《土地房屋所有证》是私有土地或私有产物。根据法律规定城镇土地属国家、农村土地属集体，任何人没有私有土地；2、在没有颁发新证代替旧的《土地房屋所有证》的前提下，罗甸县政府颁发的《土地房屋所有证》应作为法律依据；3、第三人的拉外至炭山、大土至阴山处的取名，是土地改革后从私有制改革为公有制（集体）后，划界而得名；4、原告篡改我组农户提供的证据姓名，即：斐文定、斐文兵、斐文泽、斐文学，有意混淆黑白；5、在土地改革后至大集体至分小组时期，全村为六个小组一一划分土地边界，第三人农户一直在拉外炭山、大土、阴山开垦种植玉米、棉花、桐林等经济林和用材林、薪炭林至今。而原告在大集体至划分小组从未开垦过此片争议土地，而是到两公里外划给原告的碉堡、卜该大田等处大面积开垦种植，待责任制联产承包到户后，个别农户才开始在第三人持证的争议土地上偷挖，第三人代表曾多次劝告原告不要侵占第三人的土地，但都无济于事。综上，请求法院依法驳回原告的起诉，维持黔南布依族苗族自治州人民政府黔南府行复决字〔2018〕259号行政复议决定书。 第三人联明村七组在举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下： 1.证明； 2.关于原高山村一、二、三组荒山及土地界限纠纷的调查材料； 3.印美林身份证复印件及证明； 4.申请书； 5.关于要求杨胜文回避的申请书； 6.关于要对交双组大土、阴山约1.2千亩的土地确权申请书； 7.黔南府行复决字〔2018〕259号《行政复议决定书》； 8.罗府土字〔2018〕4号《罗甸县人民政府关于凤亭乡联村明村八九组与七组土地权属争议的处理决定》； 9.向本文、冉俊国、裴家兴、裴忠明、裴文兵、裴文学、裴文泽、裴小军、裴文定等人土地承包证及承包土地登记明细； 10.联明村八九组与七组土地争议示意图； 11.土地房屋所有证。 以上证据共同证明：土地改革以后涉案土地的使用权属于联明村七组，事实清楚。 原告联明村八组九组对第三人联明村七组所举示的证据的质证意见：真实性与合法性由法庭审核，关联性及证明目的不予认可，该组证据中的村民承包地不属于本案争议地，也不能证明争议土地属于第三人。 被告黔南州政府对第三人联明村七组所举示的证据经质证均无异议。 原、被告及第三人提交的证据客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明：原告联明村八、九组原为高山村二三组，第三人联明村七组原为高山村一组，后高山村于2015年并入联明村。原告与第三人双方部分村民在争议地范围内拥有插花耕地、林地，相应村民分别持有1998年《土地承包经营权证》、《罗甸县土地承包经营权调查统计表》，前述1998年承包地均由当时的高山村村委会作为发包方进行发包。 原告与第三人之间对位于“拉外”、“炭山”、“大土”、“阴山”等区域的连片土地发生争议引发本案。原告向罗甸县政府申请确权。罗甸县政府于2018年5月25日作出罗府土字〔2018〕4号《罗甸县人民政府关于凤亭乡联明村八九组与七组土地权属争议的处理决定》，决定：1.争议地“拉外”、“炭山”“阴山”、“下大土”的土地所有权确认归联明村八、九组集体所有；2.争议地“上大土”的土地所有权确认归联明村七组集体所有；3.争议双方部分农户在争议地内相互交叉的责任地及已经开荒种植多年、已经开发为经济林和用材林的作为插花耕地、林地保持现状管理不变。罗甸县政府在该处理决定中对联明村八九组提供的罗民证字第02864号土地房产所有权证、联明村七组提供的罗民证字第02835号、02836号、02839号、02840号、02842号、02844号土地房产所有权证，认为上述证据系20世纪五十年代私有土地及房屋的法律凭证已自然失效，不具备法律效力，不予认定。 之后，联明村七组不服，向州政府申请行政复议。州政府于2018年8月29日予以受理，之后依法通知联明村八九组及罗甸县政府参加行政复议程序。2018年10月24日州政府作出行政复议案件延期审理通知书，将该案延期至2018年11月28日前。2018年11月26日州政府作出黔南府行复决字〔2018〕259号行政复议决定书，载明：原告及第三人持有的土地房产所有证系罗甸县政府颁发，联明村七组称上述土地房产所有证记载的拉外、大土、炭山等土地在本案争议地内，罗甸县政府对此未查明属于事实不清、证据不足；联明村八九组冉俊布等村民的承包地系由现已并入联明村的原高山村发包，承包的所有权应属于发包方原高山村即现在的联明村所有，罗甸县政府将争议地确权给联明村八九组、七组属于事实不清、证据不足，且未将联明村村委会列为第三人属于遗漏利害关系人，遂决定：1.撤销罗甸县政府于2018年5月25日作出的罗府土字〔2018〕4号《罗甸县人民政府关于凤亭乡联明村八九组与七组土地权属争议的处理决定》；2.责令罗甸县政府于本决定生效之日起60日内重新作出具体行政行为。该行政复议决定送达后，原告联明村八九组不服，向本院提起本案诉讼，诉讼请求如前所述。 本院认为：本案争议焦点为：州政府作出的被诉复议决定是否合法。程序方面，州政府受理联明村七组的行政复议申请后，依法通知罗甸县政府及联明村八九组参加行政复议程序，依法延长审理期限并书面通知各方当事人，后在规定期限内作出被诉行政复议决定并送达各方，各方当事人对此并无异议，本院予以确认；在认定事实及适用法律方面。根据《林木林地权属争议处理办法》第七条第（一）项：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；……”的规定,在林权争议案件中，在无新的权属凭证的前提下，人民政府在土地改革时期依法颁发的土地证可以作为确定土地权属的依据,本案中第三人及原告持有的罗民证字第02844、02835、02836、02839、02840、02842、02864号《土地房产所有证》系罗甸县政府颁发，上述《土地房产所有证》记载有拉外、大土、炭山等土地，罗甸县政府未查明上述土地是否位于本案争议地范围内即以前述证不具有法律效力为由否定其证据效力，违反前述规定，属于认定事实不清，采信证据错误；此外，根据修订前的《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”之规定，农民集体所有的土地分为村农民集体所有或村内各集体经济组织的农民集体所有，又根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款第一项：“根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；”的规定，本案中原告与第三人村民耕种管理的承包地在1998年时系由合并前的高山村村民委员会作为发包方与相应村民签订承包合同，且并无证据证明此时相应土地所有权已经分别属于村内各集体经济组织所有，庭审中各方均认可2015年原高山村并入联明村后原告与第三人各自实际管理范围并未发生变化，依照上述规定应当按变更后的现状确定集体土地所有权即原告与第三人村民承包地的集体土地所有权应属于变更后的联明村所有，但罗甸县政府却将承包地的所有权确权给原告联明村八九组、第三人联明村七组所有属于事实不清，证据不足；因该土地确权案件与联明村村民委员会具有利害关系，罗甸县政府在处理决定中未将联明村村民委员会列为第三人属于遗漏利害关系人。基于前述理由，州政府复议撤销罗甸县政府前述处理并责令其限期重做并无不妥。综上所述，被告州政府于2018年11月26日作出的黔南府行复决字〔2018〕259号行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉请主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告罗甸县凤亭乡联明村八组、罗甸县凤亭乡联明村九组的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告罗甸县凤亭乡联明村八组、罗甸县凤亭乡联明村九组承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉，则本判决即发生法律效力。 审 判 长  刘玉冰 审 判 员  马 丹 人民陪审员  楼裕华 二〇一九年七月十九日 法官 助理  冉 玲 书 记 员  黄忠莉