内蒙古自治区巴林左旗人民法院行政判决书（2019）内0422行初38号原告田广，男，1952年9月18日出生，汉族，农民。委托代理人田忠辉，男，汉族，农民，现住址同上，与原告系父子关系。被告巴林左旗林业和草原局，所在地：巴林左旗林东新城区。法定代表人布仁套格套，局长。委托代理人徐永忠，内蒙古百宽律师事务所律师。被告巴林左旗人民政府，所在地：巴林左旗林东新城区。法定代表人孟和达来，旗长。委托代理人李晓慧，巴林左旗司法局科员。原告田广不服被告巴林左旗林业和草原局（以下简称林业和草原局）行政处罚决定、被告巴林左旗人民政府（以下简称旗人民政府）行政复议决定一案，于2019年6月24日向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月1日立案后向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月18日公开开庭审理了本案，原告田广及其委托代理人田忠辉，被告林业和草原局负责人揣宏伟（巴林左旗林业和草原局副局长）及其委托代理人徐永忠，被告旗人民政府委托代理人李晓慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告林业和草原局于2018年7月12日对原告作出了左林罚决字（2018）第37号行政处罚决定，决定责令原告立即停止违法行为；限于2019年5月1日前恢复林地原状；处以擅自开垦林地行政罚款30515.25元。被告旗人民政府于2019年5月23日作出了左政复决字（2018）第13号行政复议决定，决定维持了左林罚决字（2018）第37号行政处罚决定。原告诉称，被告在执法过程中存在严重过错，违反法定程序，2018年7月12日，被告因原告于2015年在承包的林地耕种农作物绿豆和谷子对原告进行了行政处罚，原告之所在涉案林地上继续种植绿豆和谷子等矮秸农作物的原因是被告在2010年对田忠辉处罚后，被告不但未作出处罚的书面材料，而且口头告知原告对该地林木进行补植后可以种植矮秸农作物，因此，原告依据被告的告知才在林地内种植矮秸农作物的。原告的行为合法不应当受到处罚。根据内蒙古自治区人民政府办公厅《关于加快林下经济发展的实施意见》的规定：林下种植应发展中蒙药材、牧草、豆科农作物等低杆植物，不得种植玉米、高梁、葵花等高秆作物。原告种植的农作物系绿豆和谷子，都属于矮秸农作物，并未破坏森林生态系统功能。因此，原告在林下种植的矮秸农作物不违反法律的禁止性规定。综上，被告执法过程中存在严重过错，违反法定程序且原告行为合法，根据相关法律规定，请求人民法院依法撤销左林罚决字（2018）第37号林业行政处罚决定及撤销左政复决字（2018）第13号复议决定，本案诉讼费用由被告承担。原告补充诉称，原告并没有毁林开垦；原告依据内政办发（2015）36号文件的规定，在林下种植低杆农作物，原告是按照政府文件实施的；原告在2010年受到处罚后，被告并没有送达相关处罚文书，没有出具相关文书告知不能耕种，导致原告诉请超过时效；被告将该林地划分为防护林没有证据。原告向本院提交如下证据：1、内蒙古自治区人民政府办公厅内政办发（2015）36号《关于加快林下经济发展的实施意见》；2、赤峰市发展和改革委员会赤峰市财政局赤峰市林业局赤峰市农牧业局赤峰市国土局赤发改西开字（2014）1086号《转发自治区关于抓紧落实新一轮退耕还林还草工程建设任务的通知》。被告林业和草原局辩称，1、被告作出的行政处罚程序正当。被告对原告进行行政处罚是严格按照法定程序进行的，被告在对原告进行行政处罚过程中，依法进行了立案、勘查、调查询问、录像拍照、处罚告知并送达、接受并审核异议申辩、审批下达林业行政处罚决定书的法定程序。至于原告在起诉状中称“被告在2010年处罚原告后，被告口头告知原告对该林地进行补植后可以种植矮秸农作物”实属原告本人编造。因此，被告不存在原告所称的“严重过错”，行政处罚程序正当。2、原告的行为属于故意违法行为，应当予以行政处罚。2010年原告和李龙在林地内耕种农作物被给予行政处罚，原告之子田忠辉就已经告知原告和李龙所承包的涉案林地办理了林权证，但原告在2014-2016年间在明知属于林地的情况下，依然擅自在该林地种植农作物，属于擅自开垦林地、故意违法的行为。《中华人民共和国森林法》第二十三条规定：禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。另外国务院办公厅《关于加快下经济发展的意见》规定：严格土地用途管制，依法执行林木采伐制度，严禁以发展林下经济为名擅自改变林地性质或乱砍乱伐、毁坏林木。要充分考虑当地生态承载能力，适量、适度、合理发展林下经济。内蒙古自治区人民政府办公厅《关于加快林下经济发展的实施意见》规定：各级林业部门要加强对林下经济开发行为的监督管理，坚持生态优先、严格保护森林资源，只允许在具备一定生态承载容量的林地上科学发展林下经济，防止过度开发利用、引发森林火灾、乱砍滥伐毁坏林地、水土流失、损害森林生态环境等现象的发生，切实加大对破坏森林资源行为的查处力度，确保产业发展与生态保护良性互动。内蒙古自治区高级人民法院、人民检察院、公安厅、林业厅《关于非法占用林地等涉林执法司法有关问题的指导意见》第二条规定：违法土地管理法规，非法占用林地、改变被占用林地用途，有下列情形之一的属于《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条规定的“造成林地原有植被或林业种植条件严重毁坏或严重污染”；（三）在林地上种植农作物的。原告改变林地用途在林地上种植农作物属于《森林法》二十三条规定的“禁止毁林开垦的毁林行为。因此，原告的故意违法行为事实清楚，应当予以行政处罚，被告对原告作出的左林罚决字(2018)第37号林业行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，巴林左旗人民政府作出维持被告的处罚决定的复议决定正确。综上所述，原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告林业和草原局为了证明其作出的行政行为合法，向本院提交了以下证据、依据：第一组证据包括：立案审批表，受理案件登记表，行政处罚立案登记表，行政处罚意见书，责令停止违法行为通知书，行政处罚先行告知书，行政处罚听证权利告知书，行政处罚送达回证，责令恢复林地原状通知书，送达回证，行政处罚决定书，移送案件呈批表，巴林左旗人民检察院不起诉决定书，现场勘验笔录，现场勘验示意图，权利义务告知书，田广询问笔录，提讯提解证，证人权利义务告知书，田忠辉询问笔录，李龙询问笔录，王玉琢询问笔录，李文询问笔录，葛常林询问笔录，田中水询问笔录，曲凯军询问笔录，接受证据清单，李龙的疾病诊断书、住院病历，接受案件材料清单，鉴定委托书，左林调字（2016）92号文件，GPS坐标图，林业调查规划设计资质证书，情况说明，勘验检查笔录，现场示意图，GPS坐标实测图，现场照片，权利义务告知书，林权证。第二组法律依据：《中华人民共和国森林法》第二十三条的规定；《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定；内蒙古自治区高级人民法院、检察院、公安局、森林公安局、林业厅《关于非法占用林地等涉林执法司法有关问题的指导意见》的相关规定。被告旗人民政府辩称，事实部分：原告在1986年左右的时候和其连襟李龙承包了巴林左旗林东镇索贝山村古井子自然村村南沟沿林地，2006年原告的儿子田忠辉将其父亲和李龙承包的林地办理了林权证，同年，原告将承包地块内杨树采伐后更新栽植了山杏树，原告和李龙开始在山杏树趟子中间耕种农作物。2010年原告和李龙因为在林地内耕种农作物被巴林左旗林业局行政处罚，田忠辉告知原告和李龙所承包的索贝山村古井子自然村村南沟沿林地办理了林权证。2014年原告在该林地内种植绿豆，2015年种植谷子，2016年种植苜蓿草，2017年没有种植。经巴林左旗林业调查规划设计队鉴定，原告在林权证范围内耕种农作物面积为15.25亩，保留树趟子面积为3.85亩。2018年1月，巴林左旗森林公安局以涉嫌非法占用农用地罪移送起诉原告，2018年6月28日，巴林左旗人民检察院以犯罪事实不清、证据不足、不符合起诉条件为由对原告不予起诉。程序部分：原告于2018年7月23日向旗人民政申请行政复议，旗人民政府受理复议申请后，在法定期限内向申请人送达了复议案件受理通知书，向被申请人送达了复议案件答复通知书，被申请人林业和草原局及时提交了作出行政处罚的证据、依据及书面答复。因涉及到法律、政策适用问题，旗人民政府经审查在法定期限内不能作出行政复议决定，于2018年9月15日中止了案件的审理，向上级机关请示法律和政策的适用问题，并向当事人送达了中止审理通知书，2019年5月15日，上级机关给予口头答复，被告据此作出行政复议决定书并送达。综上所述，旗人民政府认为，旗人民政府作出的左政复决字(2018)第13号行政复议决定书程序合法，内容适当，适用法律正确，请人民法院依法支持。被告旗人民政府为证明其作出的复议决定的合法性，向本院提交如下证据：一、事实方面的证据同被告林业和草原局提交的证据相同。二、程序方面：1、行政复议申请书、受理通知书及送达回证；2、行政复议答复通知书及送达回证；3、行政复议答复书；4、关于法律和政策问题的请示；5、送案回执；6、行政复议恢复通知书及送案回执；7、行政复议决定书及送达回证。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：一、被告林业和草原局所举证据，对第一组证据原告质证没有异议。被告旗人民政府质证无异议。本院对该组证据的真实性予以确认。对第二组法律依据原告质证对被告的证明点有异议，原告并没有毁林，《森林法》第23条有规定。被告旗人民政府质证无异议。本院对原告的质证意见予以采纳。二、被告旗人民政府所举证据，原告质证无异议。被告林业和草原局质证无异议。本院对该组证据的真实性予以确认。三、原告所举证据，证明原告是在林下种植农作物，不是擅自开垦林地。被告林业和草原局质证认为，原告提交的文件所主张的理由是对文件内容的片面理解，文件规定是不破坏植被前提下，但是原告在林地内进行开垦种植农作物，改变林地用途，破坏了林地植被，原告的行为违法。被告旗人民政府质证无异议。本院对该组证据的真实性予以确认。经本院审理查明，2004年前原告与李龙共同承包了包括涉案的土地，2004年8月1日原告之子田忠辉与巴林左旗林东镇锁贝山村民委员会签订了涉案荒山承包合同，巴林左旗林东镇锁贝山村民委员会将涉案土地又承包给了田忠辉，巴林左旗人民政府为田忠辉颁发了林权证，但原告与李龙并不知道巴林左旗人民政府为田忠辉颁发林权证这一事实。原告在承包该土地时该土地种植的是杨树，后来原告与李龙对种植的杨树进行更新，更新后种植了杏树，之后原告在更新的杏树趟子内种植农作物，2010年因田忠辉在该杏树趟子内种植农作物被巴林左旗林业局处罚，田忠辉告知了原告巴林左旗人民政府已经为其颁发了林权证，2015年原告又在该杏树趟子内种植农作物绿豆和谷子，2017年巴林左旗森林公安局对原告的该行为予以刑事立案，2018年6月26日巴林左旗人民检察院以巴林左旗森林公安局认定原告的犯罪事实不清、证据不足决定对原告不起诉，2018年6月27日该案移送至巴林左旗森林公安局花加拉嘎派出所，巴林左旗森林公安局花加拉嘎派出所以原告擅自开垦林地为由立案调查。2018年6月27日被告林业和草原局对原告作出了左林罚权告字（2018）第37号林业行政处罚先行告知书，只告知了原告违反的法律，并未告知对原告予以何种处罚，同日被告林业和草原局又对原告作出了左林罚权告字（2018）第37号林业行政处罚听证权利告知书，2018年7月12日巴林左旗森林公安局花加拉嘎派出所出具了涉案案件调查终结报告，报告处理意见决定对原告拟作出“决定责令原告立即停止违法行为、限于2019年5月1日前恢复林地原状、处以擅自开垦林地行政罚款30515.25元”的处罚。2018年7月12日被告林业和草原局以原告违法《中华人民共和国森林法》第二十三条，依据中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条二款之规定对原告作出了左林罚决字（2018）第37号行政处罚决定，决定“责令原告立即停止违法行为、限于2019年5月1日前恢复林地原状、处以擅自开垦林地行政罚款30515.25元”的处罚。原告对该处罚决定不服向被告旗人民政府申请复议，被告旗人民政府受理后于2019年5月23日作出了左政复决字（2018）第13号行政复议决定，决定维持了左林罚决字（2018）第37号行政处罚决定，并于2019年6月11日向原告予以送达，原告不服该行政复议决定于2019年6月24日向本院提起行政诉讼，要求撤销左林罚决字（2018）第37号行政处罚决定及左政复决字（2018）第13号行政复议决定。另查明，根据中共巴林左旗委员会办公室办发（2019）27号巴林左旗委办公室巴林左旗人民政府办公室关于印发《巴林左旗林业和草原局职能配置内部机构人员编制规定》的通知，组建成立了巴林左旗林业和草原局。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。1、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。被告林业和草原局对原告作出30515.25元的处罚，是较重的处罚行为，被告林业和草原局的负责人应当集体讨论后再作出决定，但被告林业和草原局未履行该程序，即对原告作出了处罚决定，程序违法。2、巴林左旗森林公安局花加拉嘎派出所于2018年7月12日才出具了涉案案件调查终结报告，而被告林业和草原局在2018年6月27日就向原告作出了林业行政处罚先行告知书和林业行政处罚听证权利告知书，在对原告的行为调查未终结的情况下，被告林业和草原局就作出了拟处罚决定，属于认定事实不清，程序违法。3、左林罚决字（2018）第37号行政处罚决定认定原告违反了《中华人民共和国森林法》第二十三条的规定，并依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款的规定对原告进行了处罚。《中华人民共和国森林法》第二十三条规定的内容为：“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。……”，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款规定的内容为：“违反森林法和本条例规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依照森林法第四十四条的规定予以处罚；林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款。”本案，原告在其承包的林地中种绿豆、谷子，其性质是否属毁林开垦或者其他毁林行为，根据现有证据尚无法予以确定，且被告林业和草原局对原告在2015年时在涉案杏树趟子内种植什么农作物在处罚决定书与答辩状中表述不一致，因此，被告林业和草原局依据《中华人民共和国森林》以及《中华人民共和国森林法实施条例》对原告予以处罚属于认定事实不清、证据不足。4、被告旗人民政府对被告林业和草原局提交的证据未进行审慎的审查，即作出维持左林罚决字（2018）第37号行政处罚决定的复议决定，亦属于认定事实不清。综上，原告的诉讼请求理由充分，本院予以支持。二被告的答辩理由证据不足，本院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告巴林左旗林业和草原局于2018年7月12日对原告田广作出的左林罚决字（2018）第37号行政处罚决定。二、撤销被告巴林左旗人民政府于2019年5月23日作出的左政复决字（2018）第13号行政复议决定。案件受理费50元，由被告巴林左旗林业和草原局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于赤峰市中级人民法院。审 判 长 刘庆雨人民陪审员 张志杰人民陪审员 贾玉珠 二0一九年七月二十日书 记 员 陈丽敏