天津市宁河区人民法院行 政 判 决 书（2019）津0117行初33号原告郑永祥，男，1962年6月17日出生，汉族，住天津市宁河区。委托代理人郝博文，天津众晓律师事务所律师。被告天津市宁河区北淮淀镇人民政府，住所地天津市宁河区北淮淀镇。法定代表人孟宪江，镇长。行政机关负责人董卫军，副镇长。委托代理人梁可畏，天津宇平律师事务所律师。第三人郑术营，男，1968年9月30日生，汉族，住天津市宁河区。委托代理人梁可畏，天津宇平律师事务所律师。原告郑永祥诉被告天津市宁河区北淮淀镇人民政府及第三人郑术营撤销行政协议一案，于2019年3月1日向本院提起行政诉讼。本院即时立案后，于2019年3月4日向被告及第三人送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月22日、5月30日公开开庭审理了本案。原告郑永祥、委托代理人郝博文，被告天津市宁河区北淮淀镇人民政府的行政机关负责人董卫军及其委托代理人梁可畏，第三人郑术营及其委托代理人梁可畏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告天津市宁河区北淮淀镇人民政府于2018年12月12日与第三人郑术营签订《七里海保护区历史遗留问题清理抚慰金发放协议书》（编号：005），约定，郑术营对违规建设点位（迎宾垂钓园）按要求全部拆除整改到位并对场地进行平整……，经相关部门验收合格，天津市宁河区北淮淀镇人民政府将抚慰金4749493.7元一次性拨付给郑术营。原告郑永祥诉称，原告自2010年开始至2020年承包北淮淀东海水库第一扬水站以东、大龙沟为界南至小公路、进水口以北的土地。在承包该土地东海南侧建设房屋数间，与第三人郑术营经营垂钓园（迎宾垂钓园）。为加强七里海湿地保护工作，该垂钓园被列入拆除范围而被拆除。被告天津市宁河区北淮淀镇人民政府在未通知原告的情况下单独与第三人签署了《七里海保护区历史遗留问题清理抚慰金发放协议书》并向其发放了抚慰金。原告认为，被告在没有查清确定相关权利人且未通知原告的情况下即与第三人签订协议并向其发放抚慰金，其行为依据的证据严重不足，程序错误。综上请求：1.判令撤销被告与第三人于2018年12月12日签订的编号为005的《七里海保护区历史遗留问题清理抚慰金发放协议书》；2.被告承担本案诉讼费用。原告郑永祥向本院提交了以下证据材料（均为复印件）：1.《七里海保护区历史遗留问题清理抚慰金发放协议书》（编号：005），证明该协议为本案被告与第三人郑术营签订的行政协议，原告就该协议提起诉讼符合《行政诉讼法》第十二条第五项、第七项、第十二项的相关规定，本案应当属于行政诉讼受案范围。同时也证明被告在作出该协议书时并未与涉案土地的承包人即原告进行协商，程序违法；2.天津市宁河区北淮淀镇北淮淀村“两委”班子联席会议记录（2010年8月2日和2012年3月2日）、北淮淀村委会收取原告缴纳的承包费收据，证明原告享有涉案土地的承包经营权，被告与第三人签订协议书、发放抚慰金的行政行为，侵犯了原告的合法权益。被告天津市宁河区北淮淀镇人民政府辩称，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了人民法院应该受理的十二类行政诉讼案件。原告要求撤销被告与第三人在2018年12月12日签订的《七里海保护区历史遗留问题清理抚慰金发放协议书》的诉讼请求，于法无据，更不属于人民法院行政诉讼的受案范围，且该协议没有侵犯原告权利，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告天津市宁河区北淮淀镇人民政府在庭审中向本院提交了以下证据：整改拆除项目估价报告（复印件），证明经第三方评估第三人在承包土地的地上物价值为678.6万元，在进行评估时由第三人予以协助，所以与原告主张的其是承包人无关。第三人郑术营述称，原告郑永祥所述与事实不符，因第三人系天津市宁河区北淮淀镇乐善村人，借原告郑永祥之名承包了天津市宁河区北淮淀镇北淮淀村的土地，出资建设了迎宾垂钓园，原告从未出资，故不同意原告的诉讼请求。第三人郑术营在庭审中向本院提交了以下证据（均为复印件）：1.2019年2月2日，原告与第三人签订的协议书，证明原告与第三人已就本案诉争抚慰金进行了分割,原告所主张的承包人身份与本案无关；2.天津市宁河区人民法院执行通知书和执行公告，证明迎宾垂钓园及附属财产属于第三人所有，第三人享有的权利已被天津市宁河区人民法院和天津市国土资源和房屋管理局宁河区国土资源分局所确认。迎宾垂钓园与原告无关；3.天津市宁河区北淮淀镇人民政府的告知书，证明北淮淀镇人民政府已认可第三人对迎宾垂钓园享有相应权利；4.中同华房地产土地评估有限公司的《报告书》，证明第三人的地上物财产价值远超政府支付的抚慰金，且该财产均属于第三人所有，与原告无关；5.天津市宁河区北淮淀镇北淮淀村村民委员会的申请，证明迎宾垂钓园的经营者为第三人，与原告无关，第三人只是借原告之名承包了北淮淀村的土地。经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见：证据1的真实性认可，但对证明目的不认可；对证据2的真实性和关联性不认可。第三人对原告提交证据的质证意见：证据1的真实性认可，证明目的不认可;对证据2的真实性不予认可。原告对被告提交证据的质证意见：被告逾期提交证据，应当视为被告所做的行政行为没有相应证据；第三人对被告提交的证据没有异议。原告对第三人提交的证据的质证意见：对证据1、2、3、4真实性认可，对证明目的不认可；对证据5的真实性不予认可。第三人的证据也可以证明被告在没有尽到调查、搜集证据的义务的情况下作出了行政行为。被告对第三人提交的证据的质证意见：对证据1不知情；对证据2、3、4真实性和证明目的认可；对证据5无异议。本院对上述证据认证如下：原告郑永祥的证据均具有真实性、合法性、关联性，本院予以采纳。被告天津市宁河区北淮淀镇人民政府及第三人郑术营提交的证据因逾期提交，且当庭不能说明逾期提供证据的正当理由，原告亦不认可，本院不予采信。经审理查明，原告郑永祥与第三人郑术营系亲属关系，原告系天津市宁河区北淮淀镇北淮淀村村民，第三人郑术营系天津市宁河区北淮淀镇乐善村村民。原告于2012年3月10日向天津市宁河区北淮淀镇北淮淀村村民委员会一次性缴纳了2010年至2020年的土地承包费8000元，承包了北淮淀东海水库第一扬水站以东、大龙沟为界南至小公路、进水口以北的土地。迎宾垂钓园建设在上述承包土地上。2017年，在天津市宁河区七里海保护区疑似问题点位排查整改工作中，迎宾垂钓园被划定属于核心区内的历史遗留点位。2018年12月12日，被告天津市宁河区北淮淀镇人民政府与第三人签订《七里海保护区历史遗留问题清理抚慰金发放协议书》（编号：005），协议约定第三人对违规建设点位按要求全部拆除整改到位并对场地进行平整，被告向第三人一次性发放抚慰金4749493.7元。第三人已自行拆除迎宾垂钓园，收到抚慰金4749493.7元。现原告和第三人对承包土地上的地上物权属存在争议。原告认为被告在没有查清确定相关权利人且未通知原告的情况下即与第三人签订行政协议并向第三人发放抚慰金，侵害了原告的合法权益，故提起行政诉讼。本院认为，本案的争议焦点为：1.涉案协议书是否属于行政协议；2.被告天津市宁河区北淮淀镇人民政府和第三人郑术营签订的协议是否侵害了原告的合法权益。本案被诉的《七里海保护区历史遗留问题清理抚慰金发放协议书》（编号：005）系被告与第三人就历史遗留点位拆除整改、抚慰金等事宜签订的协议，是被告为了实现管理目标在其职权范围内，与第三人在协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议范畴。就迎宾垂钓园的权属问题，原告郑永祥主张其与第三人是合作经营的关系，而第三人主张与原告仅是借名承包土地使用权关系，双方不存在合作经营，但双方均未提交相关证据予以证明。被告也未提交能够证明其所作的行政行为合法的证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定,被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，被告在举证期限内未提交行政行为合法的证据，庭审中又不能说明逾期提供证据的正当理由。《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第一款规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利。本案中，第三人在举证期限内未提交迎宾垂钓园权属的相关证据，庭审中又不能说明逾期提交证据的正当理由。因此，被告和第三人应承担举证不能、放弃举证权利的法律后果。被告在未查清涉案承包土地地上物的权利归属的情况下与第三人签订行政协议，该行政行为的证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定，判决如下：撤销被告天津市宁河区北淮淀镇人民政府与第三人郑术营签订的《七里海保护区历史遗留问题清理抚慰金发放协议书》（编号：005）。案件受理费50元，由被告天津市宁河区北淮淀镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本，上诉于天津市第三中级人民法院。审 判 长  王玉存审 判 员  吴冬梅人民陪审员  杨长顺二〇一九年十月二十五日书 记 员  于 艳附：本判决适用的法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于适用的解释第三十五条原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予采纳