黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行终198号上诉人（原审原告）刘影，女，1987年11月2日出生，汉族，住萝北县。上诉人（原审原告）徐朝凤，女，1972年11月9日出生，汉族，住萝北县。委托代理人王有东，黑龙江美盛泰富律师事务所律师。委托代理人赵喜田，黑龙江美盛泰富律师事务所律师。被上诉人（原审被告）萝北县人民政府，住所地萝北县凤翔镇凤翔大街中段。法定代表人孙坤，该县县长。委托代理人林庆新，该县政府法制办公室法律顾问。委托代理人吴大军，该县政府法制办公室法律顾问。上诉人刘影、徐朝凤因诉萝北县人民政府（下称萝北县政府）房屋征收补偿决定一案，不服鹤岗市中级人民法院（2018）黑04行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2019年5月21日对案件进行了询问。刘影、徐朝凤的委托代理人王有东，萝北县政府委托代理人林庆新、吴大军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，徐朝凤与刘影系母女关系，徐朝凤(房照登记所有权人为刘景学，法院离婚调解书调解归徐朝凤所有）与××人在××委各有有照住宅一户，面积均为49平方米。两户住宅均有土地使用证，其中，刘影土地使用证登记用途为住宅、类型为租赁、使用权面积为180平方米，刘景学（法院调解书调解归徐朝凤）土地使用证登记用途为城镇住宅用地、类型为划拨、使用权面积为126平方米。该房屋经营废品收购有执照，开始为鹤北镇景学废品收购站，后变更为鹤北镇桂霞废品收购站。2016年3月2日，萝北县房屋征收办公室制发《鹤北镇鹤翔小区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。2016年8月1日，萝北县政府召开会议，会议纪要载明决定实施萝北县鹤北镇鹤祥小区棚户区改造工程项目的房屋征收工作，由萝北县政府发布房屋征收封闭公告，由萝北县房屋征收办公室依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》中所规定的工作流程，开展房屋征收工作。2016年8月6日，萝北县政府下发关于暂停办理相关手续的通知，载明自2016年8月6日起，暂停办理房屋征收范围内的房屋新建、扩建、改建房屋及附属物；房屋分户；改变房屋和土地用途；其他不当增加补偿费用行为。暂停期限一年。同日，萝北县政府下发房屋征收封闭公告，封闭范围涉及鹤北镇1委、2委、3委、5委。2016年9月20日，萝北县国土资源局对萝北县景福城市开发建设有限责任公司下发关于萝北县鹤北镇鹤翔小区棚户区改造项目用地预审意见，主要内容为对项目用地进行初步审查，经审查原则同意通过用地预审，新建项目为鹤翔小区建设项目，拟建在萝北县鹤北林业局中兴路南段东侧，鹤北林业局文苑街南侧，项目拟占地22521平方米，属原有建设用地。2016年9月26日，萝北县发展和改革局对萝北县力云开发投资有限责任公司下发关于萝北县鹤北镇鹤翔小区棚户区改造项目可行性研究报告的批复。2016年10月17日，萝北县房屋征收办公室下发征收房屋价格评估机构公示通知，载明将房地产价格评估机构在征收范围内予以公示，在此期间，被征收人若对公示的房地产价格评估机构有异议，可将意见以书面形式反馈至项目征收现场办公室。之后萝北县棚户区改造领导小组办公室与黑龙江福吉房地产估价有限公司签订房屋评估业务委托书（委托书无签订日期）。2016年11月16日，萝北县房屋征收办公室制发关于征收补偿方案公示的通知，载明对区域内国有土地上房屋征收补偿方案进行公示，征求公众意见，如有意见可将意见以书面形式反馈至项目征收现场办公室，公示期限为30日，从2016年11月16日至2016年12月17日。制发《萝北县鹤北镇鹤祥小区棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》（该方案未注明制定日期）。2016年12月30日，萝北县政府常务会议纪要载明，研究下达萝北县政府国有土地上房屋征收决定，研究萝北县鹤北镇鹤祥小区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估和房屋征收与补偿实施方案等事宜。2017年2月15日，在萝××行政服务中心××楼会议室××鹤北镇棚户区改造房屋补偿方案居民反馈意见听证会，参加人有鹤北镇棚改拆迁范围内的居民代表王希林等30人。2017年3月6日制发萝房征决字[2017]第01号《国有土地上房屋征收决定》，同日制发房屋征收决定公告，载明签约期限为2017年3月6日至2017年4月6日。2017年3月26日，萝北县房屋征收办公室制发关于萝北县鹤北镇鹤祥小区棚户区改造项目房屋征收延期的请示，载明搬迁期限延期至2017年5月26日。2017年4月3日，萝北县政府作出关于同意延长房屋征收期限的批复。2017年6月29日，经中国农业发展银行萝北县支行证明，萝北县鹤北镇鹤祥小区棚户区改造项目到位资金达5,100万元。2017年9月8日，萝北县城乡规划管理处下发建字第2017-011号建设工程规划许可证，载明建设单位萝北县力云开发投资有限责任公司，建设项目名称萝北县鹤北镇鹤翔小区棚户区改造项目，建设位置鹤北镇，建设规模24857.16平方米。另经黑龙江福吉房地产评估有限公司制发001号房屋拆迁分户报告载明：评估产权人为刘影，房照面积49平方米，成新7.5，评估单价1，115.63元，评估金额为54，666.00元。评估无照附属房屋（居）46.9平方米单价800元，（仓）38.40平方米、（仓）17.60平方米、（仓）12.50平方米单价70元，评估附属房屋合计金额42，315.00元。备注有萝北县鹤北镇桂霞废品收购站营业期限满48个月，营业上浮应按30%，有照营业面积50平方米，上浮金额16，734.00元，无照营业面积40平方米，上浮金额9，600.00元，评估营业上浮合计金额为26，334.00元。评估刘影装修等金额为81，743.00元。制发001-1号房屋拆迁分户报告载明：产权人刘景学，房照面积49平方米，成新7.5，评估单价1，115.63元，评估金额54，666.00元。评估刘景学装修等金额为2，450.00元。以上徐朝凤与刘影两人评估总计为262，174.00元。2017年11月14日、11月23日、2018年1月12日，萝北县政府工作人员三次与徐朝凤、刘影协商征收事宜，因徐朝凤、刘影要求予以货币补偿953，400.00元，双方协商未果。2018年1月31日，萝北县政府作出萝政征补决字[2018]第09号《房屋征收补偿决定》向徐朝凤、刘影送达。2018年8月10日，徐朝凤、刘影诉至法院，请求：1.依法撤销萝北县政府作出的[2018]第09号房屋征收补偿决定；2.如萝北县政府决定征收徐朝凤、刘影所有的房屋及相关土地，应依法委托评估机构，对徐朝凤、刘影所有的房屋、相关土地、搬迁补偿、附属物补偿、附属物装修补偿、营业补偿及停产停业损失进行评估鉴定，依据评估鉴定意见作出相应补偿。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿，包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。第二十二条规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。本案萝北县政府因未与刘影、徐朝凤达成征收补偿协议，依据房地产价格评估机构对有证照房屋及附属房和装修等的评估报告，按照制定的萝房征决字[2017]第01号《国有土地上房屋征收决定》和《萝北县鹤北镇鹤祥小区棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》，作出萝政征补决字[2018]第09号《房屋征收补偿决定》，对刘影、徐朝凤拟征收的房屋、附属房、屋内装修以及搬迁费予以补偿，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。经选定的黑龙江福吉房地产评估有限公司具有评估资质，其作出的估价报告未经法定程序撤销前，具有法律效力。徐朝凤、刘影如对评估房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。徐朝凤、刘影提出“被告补偿方案制定程序违法没有制定部门和制定时间，出席现场的评估师未出示证件与评估报告中估价人员及审核人员一栏中以印章代替签字，制定《萝北县鹤北镇鹤祥小区棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》未注明制定日期等”事实存在，但综合案件审理，萝北县政府实施萝北县鹤北镇鹤祥小区棚户区改造项目共涉及701户居民，除含本案徐朝凤、刘影的3、4户居民外，其他690多户已经签订安置协议并搬迁的居民都执行上述征收补偿方案，并由黑龙江福吉房地产评估有限公司分别作出估价报告，如对徐朝凤、刘影提出的以上程序违法及瑕疵予以更正，必将损害大多数人的利益，故对徐朝凤、刘影提出的异议不予支持，征收有关部门应引起关注并在以后工作中予以改正。徐朝凤、刘影在未经法定程序对拟征收的房屋及附属房重新取得评估结论的情况下，提出“萝北县政府没有将补偿方案在征收范围内公布并征求公众意见、方案制定程序违法且补偿标准偏低，评估机构选定并不是由被征收人协商选定而是由萝北县政府单方指定，徐朝凤、刘影房屋所占用土地具有租赁性质应当给予适当补偿，徐朝凤、刘影房屋用于经营废品收购站而评估机构未进行评估作价，未对营业损失评估等”，缺少事实和法律依据。综上，徐朝凤、刘影诉讼主张没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回徐朝凤、刘影的诉讼请求。徐朝凤、刘影向本院提起上诉称，原审判决采信证据、认定事实错误，请求撤销原审判决，支持其诉讼请求。主要理由：1.案涉棚改项目程序严重违法。萝北县政府无证据证实案涉棚改项目已经省政府或省住建厅批准，并履行土地出让招拍挂等相关手续。2.案涉补偿方案制定程序违法。萝北县政府未在征收范围内公布并征求公众意见，并告知徐朝凤、刘影有权参加听证。3.评估机构选定程序违法。萝北县政府无法证实评估机构的选定存在协商的过程及协商不成的相关资料，显然评估机构是由萝北县政府单方指定。4.本案评估报告内容及作出程序均违法，依法无效，不能作为作出《征收补偿决定》的依据。出席现场的评估师未出示证件，存在与评估报告中署名的评估师不一致的可能。评估报告中评估师签名由印章代替签字，违反《国有土地上房屋征收评估办法》的规定。且萝北县政府及评估机构明知徐朝凤、刘影房屋多年用于生产经营，却未对因征收造成的停产停业损失予以评估。萝北县政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回徐朝凤、刘影的上诉，维持原判决。1.《征收补偿安置方案》以听证的形式征求了公众意见，并与徐朝凤、刘影多次协商，在协商未果的情况下作出补偿决定并无不当。2.徐朝凤、刘影对经听证代表选定的评估公司作出的评估报告有异议，可以向评估机构申请复核，未经法定程序撤销前，该评估报告具有法律效力。3.徐朝凤、刘影土地权属性质为租赁国有土地，但多年来一直欠缴土地租金，此次征收行为是对国有土地上房屋进行征收补偿。4.多次与徐朝凤、刘影协商，因徐朝凤、刘影提出补偿要求超出《征收补偿安置方案》标准，根据评价报告确定的房屋价值及方案，作出的补偿决定符合法律规定。本院查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。另查明，2017年1月10日，萝北县政府作出萝政发[2017]1号《萝北县鹤北镇鹤祥小区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案》第七条奖励与补助中第（三）项第4目规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定，可按下列标准协商。房屋权属证书载明为住宅，在征收封闭公告发布前实际用于生产、经营，被征收人已依法取得营业执照、具有纳税证明的，按住宅房屋给予补偿；用于生产、经营的建筑面积部分，发放非住宅房屋搬迁费和6个月停产停业损失补偿。2018年1月31日，萝北县政府对徐朝凤、刘影作出的萝政征补决字[2018]第09号《房屋征收补偿决定》的主要内容为：依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条，按照《萝北县鹤北镇鹤祥小区棚户区改造工程项目房屋征收与补偿实施方案》，作出补偿决定：1.被征收房屋价值补偿109,332.00元;2.搬迁补偿2,000.00元;3.附属物补偿42,315.00元;4.附属装修补偿84,193.00元;5.营业上浮补偿26,334.00元。以上事实有卷宗材料予以佐证。本院认为，萝北县政府对徐朝凤、刘影作出的《房屋征收补偿决定》程序违法、遗漏应予补偿事项。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产评估机构申请复该评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产评估机构申请复核。第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有导议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。本案中，徐朝凤、刘影在2017年11月14日、23日及2018年1月12日的房屋征收谈话笔录中，均向萝北县政府房屋征收工作人员提出对被征收房屋的房屋拆迁分户报告有异议，并提出复核要求。但萝北县政府未依据上述法规规定，积极组织房地产评估机构对徐朝凤、刘影被征收房屋价值进行复核，如对复核结果仍有异议，向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。萝北县政府仅依据房屋拆迁分户报告径行对徐朝凤、刘影作出《房屋征收补偿决定》，违反上述行政法规规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第二十三条规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项订立补偿协议。第二十六条第二款规定，补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议事项。《萝北县鹤北镇鹤祥小区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案》规定，房屋权属证书载明为住宅，在征收封闭公告发布前实际用于生产、经营，被征收人已依法取得营业执照、具有纳税证明的，按住宅房屋给予补偿；用于生产、经营的建筑面积部分，发放非住宅房屋搬迁费和6个月停产停业损失补偿。本案中，徐朝凤、刘影被征收的房屋虽房屋用途载明为住宅，但实际用于经营废品收购站，并持有《特种行业许可证》《税务登记证》《营业执照》等合法证照，且正在经营中。依据上述规定，应当对其由于房屋被征收所造成的停产停业损失依法予以补偿，现萝北县政府认为“根据方案规定，停产停业损失补偿作为奖励性补偿，被征收人在规定期限内与征收实施单位签订协议后作为奖励内容给予补偿”是对行政法规规定的错误理解，应予纠正。萝北县政府依法应当对徐朝凤、刘影作出的《房屋征收补偿决定》中，遗漏的补偿事项采取补救措施。综上，徐朝凤、刘影上诉理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实不清、适用法律有误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销鹤岗市中级人民法院（2018）黑04行初42号行政判决；二、发回鹤岗市中级人民法院重审。审判长  王鹏跃审判员  张俊伟审判员  冷 慧二〇一九年六月十日法官助理肖亚磊书记员张莉