甘肃省高级人民法院行政裁定书（2019）甘行终191号上诉人（原审被告）庄浪县人民政府。住所地：庄浪县北滨河路统办大楼。法定代表人宋树红，该县政府县长。出庭负责人田庆银，该县政府副县长。委托代理人朱介芳，该县司法局主任科员。委托代理人梁满珠，甘肃方家律师事务所律师。被上诉人（原审原告）庄浪银新装饰材料有限公司，住所地：平凉市庄浪县水洛镇何马村。法定代表人李治虢，该公司总经理。委托代理人彭涛、李莉，陕西海普睿诚律师事务所律师。上诉人庄浪县人民政府（以下简称庄浪县政府）因被上诉人庄浪银新装饰材料有限公司（以下简称银新公司）诉其淘汰落后产能一案，不服白银市中级人民法院（2018）甘04行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人庄浪县政府的副县长田庆银及委托代理人朱介芳、梁满珠，被上诉人银新公司的法定代表人李治虢及委托代理人李莉、彭涛均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告银新公司是2008年4月16日注册成立的有限责任公司，经营电子信息显示超薄基片、玻璃制品生产、加工、销售、废旧玻璃收购业务。2017年2月14日，第八督查组对原告银新公司进行督查时，发现银新公司违规生产。当日被告庄浪县人民政府成立银新公司整改关停工作领导小组，制定了关停工作措施。当日工信局按照被告的决定向原告银新公司下达《关于关停庄浪银新装饰材料有限公司平板玻璃生产线的通知》，通知内容：“2月14日，第八督查组到我县督查发现你公司年产600万平方米电子信息显示超薄基片生产线实为平拉工艺平板玻璃生产线，根据国家《产业结构调整指导目录》（2011年本）属于淘汰落后生产工艺，要求庄浪县立即对该生产线进行关停。经县政府当日研究决定下午5时之前关停生产线，要求你公司自行关停，否则县政府将采取强制措施，并由县供电公司对上料系统、供煤输管线供电系统采取断电措施；由县工信局负责对生产车间、烟囱进行封闭；由县环保局、安监局负责关停煤气发生炉；由水洛镇及相关职能部门负责做好后续工作。”按照被告的整改关停工作的开展，当天原告国有土地使用证、规划许可证、税务登记证、营业执照等相关证件被全部收回，并采取了停产、断电、停水、封闭烟囱等措施，当日下午5时已关停该企业生产线。根据被告制定的《银新公司平板玻璃生产线拆除工作方案》，2月16至2月19日原告银新公司的生产线由被告组织相关部门予以拆除。同年7月13日，工信局向原告银新公司下达《关于尽快完成银新公司平板玻璃工艺生产线拆除的通知》，要求该公司于2017年7月30日前完成熔窑和部分煤气发生炉等生产设施设备拆除工作，拆除费用由该公司承担。另查明，2017年2月16日，甘肃省人民政府办公厅向平凉市下发《督办通知》，通知提到第八督查组发现原告公司使用国家明令淘汰的落后工艺进行违规生产，要求平凉市政府立即采取切实有效的关停措施，限期拆除，查清原因，并依法依规对相关单位和人员启动问责程序。要求将相关情况于2月19日前书面上报省政府和省工信委。平凉市政府同日将省政府的《督办通知》向被告转发。2017年9月11日，工业和信息化部办公厅就甘肃省工业和信息化委员会《关于银新公司玻璃生产线有关问题的请示》进行函复，认为平拉工艺平板玻璃生产线（含格法）属于淘汰类的落后产能，要求应退尽退，并根据2017年7月26日环境保护部等五部门办公厅印发的《通知》，要求甘肃省工业和信息委员会按照《通报》要求做好相关工作。原审法院认为，本案被告根据第八督查组的现场督查，当天直接作出关停决定，并随后对生产线进行了拆除的事实清楚。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、三十八条规定了行政机关实施行政强制执行时应当遵循的法定程序，即行政强制必须按照法定的权限、范围、条件和程序来实施。但被告拆除原告公司生产线时，没有依法作出行政决定、没有将催告书、行政强制执行决定书直接送达当事人，剥夺了原告公司的陈述、申辩权，亦没有明确告知申请复议或者提出行政诉讼的途径和期限等，即自行强制拆除了原告公司生产线。该行政行为违反法定程序，依法应当被确认违法。根据《行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告辩称第八督查组的现场督查认定原告生产线属于平拉工艺平板玻璃生产线（含格法），属国家明令淘汰的落后产能，但被告未提交认定该事实的相关证据，且被告提交国家工业和信息化部《关于庄浪银新装饰材料有限公司玻璃生产线有关问题的复函》、环保部等五部门办公厅环办环监函[2017]1186号等文件，系原告公司生产线被拆除后，行政行为完成后形成的证据，不能作为被诉行政行为合法依据。至于被告认为其是执行上级命令，系履行法定职责具有法律和政策依据的辩称，该院认为，行政机关依职权作出的行政行为或是根据上级机关的命令作出的行政行为，行政机关均应在法律规定的范围内依法行政，做到证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，这是对行政机关依法行政最基本的要求，也是对行政行为合法性的要求。本案中，被告强制拆除行为认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序。原告所请确认被告强制拆除生产线行为违法的诉讼请求应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项的规定，判决确认被告庄浪县人民政府强制拆除原告庄浪银新装饰材料有限公司生产线的行为违法。上诉人庄浪县政府上诉称，一、淘汰落后产能是实现“十一五”社会经济建设目标的政策性举措，属于国家宏观经济政策调整的范围。从2007年开始，国家对规模小、能耗高、质量差、环境污染严重的平拉工艺等落后的平板玻璃生产线坚决予以淘汰。2007年9月3日，国家发改委发布52号公告《平板玻璃行业准入条件》，对平板玻璃行业实行严格准入制度。2010年2月6日，国务院国发〔2010〕7号文件《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》，将淘汰平拉工艺平板玻璃生产线（含格法）等落后平板玻璃产能确定为目标任务。2013年10月8日，国务院以国发〔2013〕41号《关于国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》明确指出，将化解产能严重过剩矛盾作为产业结构调整的重点，积极有效的化解...平板玻璃...等行业产能严重过剩矛盾，坚决淘汰落后产能。2016年，国务院办公厅下发国办发〔2016〕34号《关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》，要求严禁备案和修建扩大产能的平板玻璃建设项目；存在落后设备、工艺、违规产能以及生产淘汰类产品的，一律不予受理、不予许可。2017年2月7日，环保部下发《关于印发水泥玻璃行业淘汰落后产能专项督查方案的通知》，成立督查组，重点督查国务院关于水泥、玻璃行业淘汰落后产能有关政策的贯彻落实情况，使用《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》淘汰类工艺技术与装备的产能关停退出情况等事项。根据国务院及国家发改委、环保部的要求，淘汰落后产能，是地方人民政府执行国务院关于产业结构调整的行为，属于执行国家经济政策的行为，不属于行政执法行为，不属于行政诉讼的受案范围。二、被上诉人的玻璃生产线属于国家明令淘汰的落后产能，必须坚决予以关停。1.国务院水泥玻璃行业淘汰落后产能第八督查组在2017年2月14日对被上诉人的生产工艺进行现场督查过程中，口头通知被上诉人，明确指出其生产线为国家明令淘汰的落后工艺，其违规生产行为是党中央、国务院大力推进供给侧结构性改革，推进淘汰落后产能，促进产业结构调整的大背景下，必须坚决予以关停的生产线。上诉人根据第八督查组的要求和省政府、平凉市政府的通知，立即采取切实有效措施关停其生产线，符合国家经济政策规定，并无违法之处。2.被上诉人申报的“600万平方米的电子信息显示超薄基片生产线”，虽然经过庄浪县工信局、发改委的备案，但是其生产的超薄玻璃，不属于备案生产的超薄玻璃基片为1.1mm以下的规范标准，被上诉人利用职能部门专业知识欠缺的漏洞，以合法形式掩盖非法目的，生产不符合行业标准的超薄玻璃，既破坏国家产业结构调整的经济政策，又危害当地的生态环境，属于落后产能，应当坚决予以关停。三、上诉人庄浪县政府对被上诉人的生产线采取关停措施，系执行国务院决策、决定和省、市人民政府通知的执行行为，不具有独立意志特征，不属于可诉的行政行为。根据国务院第八督查组于2017年2月14日的现场督查，现场确认被上诉人的生产线属于国家明令淘汰的生产线，必须关停。省、市政府发出《督办通知》要求上诉人在2月20日前采取有效措施实质性关停被上诉人的淘汰的生产线。上诉人依据国务院第八督查组、省、市政府的通知要求，制定工作方案，并向被上诉人作出通知要求，要求被上诉人自行拆除生产线。在规定的期限内被上诉人未自行拆除，上诉人组织力量拆除，是完全执行上级政府命令的行为，代表的是国务院督查组、省、市政府的意思表示，不属于独立的行政行为，不具有可诉性。四、本案被诉行为不具有强制性，不属于行政强制法的调整范围。在关停被上诉人的生产线时，提前告知了被上诉人的法定代表人李治虢，并要求其自行拆除。在被上诉人没有自行拆除的情况下，上诉人组织力量拆除其上料系统和生产末端系统等部分生产线时，被上诉人及其公司技术人员全程配合进行专业拆除，不存在强制性，应当是被上诉人无力拆除情况下，和政府配合完成对落后生产线的关停行为，为此，对该行为不应适用行政强制法进行审查，一审属于适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，发回重审或者迳行驳回起诉。被上诉人银新公司当庭答辩称，一、企业的注册成立时间问题不影响对被诉行政行为的合法性审查。二、被上诉人的玻璃生产线是生产电子超薄基片的玻璃生产线，根本不属于国家淘汰落后产能，在拆除前未收到督查组要求拆除公司生产线的文件。三、一审法院审理程序合法，适用法律正确。1.被上诉人只收到过庄浪县工信局的拆除通知，首次将庄浪县工信局列为被告，经崆峒区法院审查认为适格被告是庄浪县政府，故将庄浪县政府列为被告重新起诉，不属于重复起诉。2.一审判决没有超出案件审理范围，本案中被上诉人的诉请是请求确认县政府关停并拆除被上诉人玻璃生产线的行为违法，一审法院仅仅围绕被上诉人的诉请进行审查，不存在超范围审查的问题。3.本案应当适用行政强制法的规定，被诉的强制拆除行为属于行政强制执行而不属于行政强制措施，一审法院适用法律正确。四、一审法院认定举证责任正确，上诉人未能举证证明其拆除行为符合行政强制法的规定，未能证明拆除行为合法，也未能举证证明被上诉人的生产线属于淘汰的落后产能。综上，请求驳回上诉，维持原判。上诉人在二审期间提交了五组证据：第一组证据：（1）庄浪县市场监管局企业登记资料、涉案企业《可行性研究报告》资料共计27页。证明目的：证明涉案企业的设立、登记情况。2016年工商局现场检查涉案企业产品，不符合“超薄玻璃”的技术指标，不能出具产品检验报告的事实。（2）庄浪县发改局关于涉案企业申请年产600万平米电子信息显示超薄基片生产线建设项目备案通知等资料共计21页。证明目的：证明当时进行项目备案的事实。第二组证据：（1）国家层面淘汰落后产能政策性方面的证据共计62页。（2）国家环保部、国家安全生产监督总局、甘肃省政府、平凉市政府等部门按照国家宏观经济政策进行督查查处淘汰落后产能方面的证据共计59页。证明目的：证明涉案企业按照国家淘汰落后产能政策应当关停的证据。关停企业生产线有政策依据，关停之前通知企业自行关停，关停过程中企业自行参与，后通知相关部门依据职责要求进行关停。关停验收后，涉案企业的负责人出具《承诺书》，承诺不采用格法平拉工艺生产平板玻璃。第三组证据：庄浪县政府按照国家政策贯彻落实涉案企业淘汰落后产能采取关停措施后的证据共计26页。1.严格执行国家经济政策，履行上级关停指示精神，最后在国家部委督查通报中予以确认。2.涉案企业生产线关停之后，关停行为得到国家环保部等五部门及工信部、中国玻璃行业协会的明确肯定。第四组证据：行政诉讼法等相关法律规定共计3页。证明目的：证明庄浪县政府的关停行为，是落实上级机关命令的执行行为，属于执行国家政策的行为，涉案企业的生产线不属于行政诉讼法所保护的“合法权益”，不属于行政诉讼法的受案范围。第五组证据：音视频光盘一张。一审提交了照片，没有提供视频。证明目的：证明庄浪县政府主要负责人按照上级命令对涉案企业关停前进行谈话；在关停过程中企业负责人及技术员全程参与关停并给予技术指导，没有损害企业的设备财产；对企业的可移动原材料进行安全转移，存放在企业负责人指定的地点，也没有损害的事实。被上诉人银新公司根据上诉人提交的上述证据，综合陈述意见是：1.不符合行政诉讼法关于新证据的规定，不属于新证据，不予质证。2.部分证据在一审已经提交，不予再次质证。3.对上述证据的真实性没有异议。本院对上诉人提供的五组证据认证如下：第一组证据与本案不具有关联性，不予采纳。第二组关于国家淘汰落后产能的规范性文件不属于新证据。第二份国家环保部、国家安全生产监督总局、甘肃省政府、平凉市政府等部门按照国家宏观经济政策进行督查查处淘汰落后产能方面的证据，部分证据一审已经提交，不属于新证据。第三组证据一审已经提交不属于新证据。第四组证据法律法规不属于证据。第五组证据视听资料，与本案具有一定的关联性，但不属于新证据。本院查明事实和一审查明事实基本一致，本院予以确认。另查明，2017年2月14日，国务院第八督查组按照环保部《关于印发水泥玻璃行业淘汰落后产能专项督查方案的通知》对甘肃进行督查。对银新公司的玻璃生产线进行现场核查时，发现银新公司使用国家明令淘汰的玻璃生产工艺进行违规生产，当场要求立即关停。甘肃省人民政府于2017年2月16日向平凉市人民政府发出《督办通知》，要求采取切实有效的关停措施，限期拆除。并要求于2月19日向省政府和省工信委报送相关情况。同日，平凉市人民政府将省政府的《督办通知》转发庄浪县政府，平凉市政府通知要求对生产线的拆除工作务必在2月20日前有实质性进展。2017年2月14日，庄浪县政府根据国务院第八督查组的现场确认银新公司的平板玻璃生产线属于国家明令淘汰的落后工艺并违规生产时，庄浪县工业和信息化局立即向银新公司作出《关于关停银新公司平板玻璃生产线的通知》，通知要求银新公司在当日下午5时，自行关停其生产线。2017年2月16日至2月19日，上诉人庄浪县政府根据制定的《银新公司平板玻璃生产线拆除工作方案》，在组织力量关停其生产线前，与企业负责人进行了沟通协商，听取了其陈述申辩，告知了关停的事实与理由等。公司负责人指派公司技术员全程参与、配合专业拆除公司对上料系统和生产系统末端等部分生产线进行了拆除。对生产原材料转移至公司负责人指定地点。企业厂房、生活区等其他设施均未拆除。2017年2月20日，省工信委对关停情况进行督查验收。2017年7月13日，银新公司的法定代表人李治虢出具书面承诺书，保证不再恢复生产。以上事实有一审在案证据予以佐证。本院认为，淘汰落后产能是国务院关于推进供给侧结构性改革的重要内容，也是推进产业结构调整和节能减排的总体要求。淘汰落后产能企业是主体责任，是企业应尽的法定义务。对企业未履行的，政府具有监督职责，开展专项督查是监督落实淘汰落后产能的重要举措，各级人民政府具有严格执行督查事项的职责。国家对规模小、能耗高、环境污染严重的平拉工艺等落后的平板玻璃生产线，实行坚决予以淘汰的产业政策。本案中，根据各方诉辩意见，本院归纳本案争议焦点有两个：一是被上诉人的起诉是否具有法律保护的合法利益；二是是否存在强制拆除的事实。首先，关于是否具有法律保护的合法利益。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。根据该条规定，公民、法人或者其他组织认为“侵犯其合法权益”提起行政诉讼，其前提是必须存在值得保护的合法权益，也即符合“合法利益标准”。没有合法利益，也就无权“依照本法”向人民法院提起诉讼。本案根据查明的事实，被上诉人银新公司的玻璃生产线经国务院水泥玻璃行业淘汰落后产能第八督查组现场确认其生产线属于国家明令淘汰的落后生产工艺，应当立即予以关停。2017年7月26日，环境保护部办公厅、发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅、质检总局办公厅、安全监管总局办公厅联合下发《关于水泥玻璃行业淘汰落后产能专项督查情况的通报》（环办环监函〔2017〕1186号），在通报中明确将“平凉市庄浪银新公司的玻璃生产线”列为平板玻璃落后产能清单，对企业使用国家明令淘汰生产工艺问题，依法依规对相关责任人和企业进行处理。2017年8月11日，工业和信息化部办公厅下发《关于庄浪银新公司玻璃生产线有关问题的复函》（工厅原〔2017〕851号）再次明确平拉（含格法）玻璃属于落后产能，要求坚决贯彻落实上述《通报》。虽然环办环监函〔2017〕1186号《通报》和工业和信息化部办公厅下发的工厅原〔2017〕851号《复函》均是在被上诉人银新公司的玻璃生产线关停之后下发，不能作为关停其生产线的依据，但是该证据能够与国务院第八督查组现场确认被上诉人银新公司的玻璃生产线属于国家明令淘汰的生产工艺相互印证。据此，被上诉人银新公司的玻璃生产线是国家明令淘汰的落后产能，应当予以关停。银新公司提起行政诉讼明显缺乏“值得保护的合法权益”，起诉不具有诉的利益。故银新公司提起本案之诉，不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依法应当裁定驳回被上诉人的起诉，一审法院作出实体判决不当，应予纠正。其次，关于强制拆除事实是否存在的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项规定，有具体的诉讼请求和事实根据是提起行政诉讼的法定条件。本案被上诉人银新公司诉请确认庄浪县政府强制拆除其玻璃生产线的行政行为违法。行政强制体现有一定的强制性和暴力性。经审查，上诉人庄浪县政府组织力量对被上诉人的玻璃生产线进行部分拆除时，银新公司指派其技术人员配合拆除，共同完成了对生产线的拆除，没有采取破坏性拆除，保留了其他厂房和生活区域，并不存在银新公司主张的“强制拆除”的事实。故被上诉人银新公司以强制拆除其生产线为由提起行政诉讼亦缺乏事实根据，其起诉同样不符合提起行政诉讼的法定条件，依法应当裁定驳回起诉。综上，被上诉人银新公司的起诉不符合法定起诉条件，应予裁定驳回起诉。一审法院作出实体判决不当，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销白银市中级人民法院（2018）甘04行初24号行政判决；二、驳回庄浪银新装饰材料有限公司的起诉。一审案件受理费50元退还庄浪银新装饰材料有限公司。二审案件受理费50元退还庄浪县人民政府。本裁定为终审裁定。审判长 刘 晶审判员 姚振勇审判员 朵利民二〇一九年六月十八日书记员 李 璐