广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行审复421号复议申请人（原申请执行人）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地:广东省广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：蔡佳佳、曾健萍，均为广州市白云区国土资源和规划局工作人员。被申请人（原被执行人）：广州市邦民环保建材有限公司。住所地：广东省广州市白云区太和镇永兴村工业区****。法定代表人：李生燕，总经理。广州市规划和自然资源局不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行审4340号行政裁定，向本院提出复议申请。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。原广州市国土资源和规划委员会向原审法院申请强制执行其作出的云国土行处〔2016〕928号《土地违法案件行政处罚决定书》的第一、三、四、五项处罚内容，申请执行内容为：一、责令广州市邦民环保建材有限公司退还在白云区太和镇永兴村邦民环保建材有限公司内地块处非法占用的2618平方米土地；二、责令广州市邦民环保建材有限公司限期拆除在白云区太和镇永兴村邦民环保建材有限公司内地块处非法占用1099平方米规划为农用地（坑塘水面、园地）上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；三、责令广州市邦民环保建材有限公司限期恢复在白云区太和镇永兴村邦民环保建材有限公司内地块处非法占用的2平方米规划为未利用地（自然保留地）的土地原状；四、对广州市邦民环保建材有限公司非法占用的2613平方米现状为农用地（坑塘水面、其他园地）处以每平方米20元罚款，罚款金额为人民币52260元，对非法占用的5平方米现状为建设用地和未利用地处以每平方米10元罚款，罚款金额为人民币50元，合计罚款金额为人民币52310元。原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”该规定确立了行政处罚程序中的行政机关负责人集体讨论制度，即在对情节复杂或重大违法行为进行较重处罚前，行政机关的负责人应当进行集体研究，再作出行政处罚决定。考虑退还土地上涉及拆除建筑物的处罚一经执行，将造成建筑物灭失等无法逆转的后果，属于较重的行政处罚。申请执行人在作出处罚决定前应当经过负责人集体讨论。本案申请执行人向原审法院申请执行其作出的行政处罚决定，但未向原审法院提供其对被执行人作出的处罚决定经过了该单位领导集体讨论决定的证据。因此，涉案行政处罚决定第一、三项不符合法定程序，损害了被执行人的合法权益，应不准予强制执行。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十五条第一款第（二）项的规定，行政机关向法院申请强制执行的行政决定应当具有可执行的内容。申请执行人在对被执行人进行行政处罚的过程中未清晰指引被执行人履行“责令限期恢复土地原状”义务所应当实施的具体措施，被执行人无法依据该行政决定正确、完整的履行义务，因此，涉案行政处罚决定第四项“责令限期恢复土地原状”不具备可执行的内容，应不准予强制执行。涉案行政处罚决定第五项具备《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十五条所规定的执行条件，应准予强制执行。综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十五条第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第（四）项的规定和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十四）项的规定，裁定：一、不准予强制执行申请执行人作出的云国土行处〔2016〕928号《土地违法案件行政处罚决定书》第一项：责令广州市邦民环保建材有限公司退还在白云区太和镇永兴村邦民环保建材有限公司内地块处非法占用的2618平方米土地；二、不准予强制执行申请执行人作出的云国土行处〔2016〕928号《土地违法案件行政处罚决定书》第三项：责令广州市邦民环保建材有限公司限期拆除在白云区太和镇永兴村邦民环保建材有限公司内地块处非法占用1099平方米规划为农用地（坑塘水面、园地）上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；三、不准予强制执行申请执行人作出的云国土行处〔2016〕928号《土地违法案件行政处罚决定书》第四项：责令广州市邦民环保建材有限公司限期恢复在白云区太和镇永兴村邦民环保建材有限公司内地块处非法占用的2平方米规划为未利用地（自然保留地）的土地原状；四、准予强制执行申请执行人作出的云国土行处〔2016〕928号《土地违法案件行政处罚决定书》第五项：对广州市邦民环保建材有限公司非法占用的2613平方米现状为农用地（坑塘水面、其他园地）处以每平方米20元罚款，罚款金额为人民币52260元，对非法占用的5平方米现状为建设用地和未利用地处以每平方米10元罚款，罚款金额为人民币50元，合计罚款金额为人民币52310元。复议申请人广州市规划和自然资源局不服原审裁定，申请复议称：一、复议申请人作出涉案行政处罚决定符合法定程序。本案中，复议申请人在作出涉案行政处罚决定前，已由执法监察工作机构负责人组织会审，对该案进行了集体会审讨论，并以《土地违法案件处理意见表》的形式予以体现，在形成一致意见后才作出涉案行政处罚决定，该程序符合《国土资源违法行为查处工作规程》10.3审理方式规定。二、复议申请人作出的涉案行政处罚决定没有损害被申请人的合法权益，保障了被申请人享有的陈述、申辩、听证等合法权益，还履行了相应的催告程序。三、原审法院裁定不准予执行的理由不成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对违法行为人设定的法律义务具体明确。复议申请人作出“恢复土地原状”的行政处罚决定完全符合上述法律规定，处罚内容具体明确，具有可执行性。四、复议申请人作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，合法有效，且未经法定程序撤销或确认违法，应裁定准予执行。请求法院：撤销广州铁路运输法院（2018）粤7101行审4340号行政裁定，改判裁定准予执行复议申请人作出的云国土行处〔2016〕928号《土地违法案件行政处罚决定书》的第一、三、四项处罚内容。本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条的规定，被申请执行的行政行为具有“实施主体不具有行政主体资格,明显缺乏事实根据,明显缺乏法律、法规依据，其他明显违法并损害被执行人合法权益”的情形，人民法院应当裁定不准予执行。本案中，被申请人未经国土管理部门批准，擅自在白云区太和镇永兴村邦民环保建材有限公司内建设，非法占地面积2618平方米。以上事实有询问笔录、现场照片、现场勘测笔录、土地利用总体规划图、宗地图等证据予以证明，违法事实的证据充分。被申请人并未就涉案行政处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼。在申请强制执行前，复议申请人还履行了催告程序。综上，涉案处罚决定认定的违法事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。但是并没有法律法规规定土地违法案件“情节复杂”和“较重的行政处罚”的情形。土地违法案件是否属于“情节复杂”和“较重的行政处罚”情形，属于复议申请人自由裁量权的范围。因此，涉案处罚决定作出前是否经过行政机关负责人集体讨论，均不违反《中华人民共和国行政处罚法》的上述规定。“恢复土地原状”处罚内容系为《中华人共和国土地管理法》第七十六条的明确规定，涉案行政处罚决定的第三项处罚内容系要求被申请人将其在涉案地块非法占用1099平方米规划为（坑塘水面、园地）上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，且被申请人亦明知其上述违法建设行为，可以履行该项处罚内容，原审法院认为该项处罚内容不具备可执行的内容，认定错误，本院依法予以纠正。涉案处罚决定不属于上述法律及司法解释规定的“明显违法并损害被执行人合法权益”的情形，涉案处罚决定的第一、三、四、五项均应裁定准予执行。故原审法院裁定不准予强制执行涉案处罚决定的第一、三、四项的处罚内容处理不当，应予纠正。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第二款之规定，裁定如下：一、维持广州铁路运输法院（2018）粤7101行审4340号行政裁定的第四项；二、撤销广州铁路运输法院（2018）粤7101行审4340号行政裁定的第一、二、三项；三、准予强制执行原广州市国土资源和规划委员会作出的云国土行处〔2016〕928号《土地违法案件行政处罚决定书》的第一、三、四项处罚内容，即：一、责令广州市邦民环保建材有限公司退还在白云区太和镇永兴村邦民环保建材有限公司内地块处非法占用的2618平方米土地；二、责令广州市邦民环保建材有限公司限期拆除在白云区太和镇永兴村邦民环保建材有限公司内地块处非法占用1099平方米规划为农用地（坑塘水面、园地）上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；三、责令广州市邦民环保建材有限公司限期恢复在白云区太和镇永兴村邦民环保建材有限公司内地块处非法占用的2平方米规划为未利用地（自然保留地）的土地原状。本裁定送达后即发生法律效力。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 石晓利二〇一九年八月一日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚