山东省青岛市市北区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁0203行初174号 原告中国人民解放军第四八零八工厂，住青岛市市南区菏泽三路5号。 法定代表人杨虎成，职务厂长。 委托代理人王建平，男，1970年12月15日生，汉族，中国人民解放军第四八零八工厂职工，住青岛市李沧区。 委托代理人王海燕，女，1982年7月19日生，汉族，中国人民解放军第四八零八工厂职工，住青岛市市北区。 被告青岛市自然资源和规划局（原青岛市国土资源和房屋管理局），住所地青岛市市南区香港西路55号。 法定代表人姜德志，职务局长。 委托代理人任岩磊，该局工作人员。 委托代理人李婷婷，该局工作人员。 第三人青岛天兴房地产开发有限公司，住所地青岛市市北区铁山路21号206室。 法定代表人段红飚，职务总经理。 委托代理人田军，男，1967年12月12日生，汉族，青岛天兴房地产开发有限公司职工，住南京市鼓楼区。 原告中国人民解放军第四八零八工厂诉被告青岛市自然资源和规划局、第三人青岛天兴房地产开发有限公司房屋登记纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原告诉称，原告属军队保障性企业，持有泰山路85号地的《国有土地使用证》（青国用【95】字第20394），该地列入军队军事营房实力，坐落编号：济鲁字3619K。2017年5月9日，原告就该地被转让事致函被告。2017年6月20日，被告复函未答复泰山路85号在未注销的情况下向第三人颁发不动产权证是否符合法律规定，即未对一地两证作出解释。2017年7月18日，原告向青岛市人民政府提请行政复议，请求确认被告向第三人颁发《不动产权证》（鲁【2016】青岛市不动产权第0088180号）违反法律规定，请求给予1815万元的行政赔偿。8月22日，青岛市行政复议委员会办公室下达受理通知书，因案情复杂经中止和延长后，9月3日恢复审理。9月5日，市政府作出《驳回行政复议申请决定书》，认为属于土地权属争议，依法应当按照土地权属争议的有关规定进行调查处理，驳回原告的行政复议申请。原告认为，该决定书适用法律法规错误，2007年2月8日，国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函【2007】60号）明确指出，“土地权属争议是指土地登机前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”。《物权法》第9条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力”。因此，经依法登记后的不动产权利在法律上属于权属明晰的状态，对持有的权利归属争议，不能再通过权属争议调处程序解决。最高人民法院【2016】最高法行申3214号等判例可以佐证。根据《中华人民共和国行政复议法》第6条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定，应当对原告的申请进行行政复议，并依法支持原告的复议请求。事实经过是：2005年12月30日，被告根据《青岛市人民政府征地（使用、划拨）批件》（青政地字【2004】77号）与第三人签订《国有土地使用权出让合同》，其中含泰山路85号地。《国有土地使用权出让合同》未约定应当按照上述《批件》要求“改造范围内涉及的居民和单位原有权属证件由青岛天兴房地产开发公司负责收回并交你局注销”后方可办理土地使用权证。在原告《土地使用证》未收回注销的情况下，2013年4月12日，被告向第三人颁发的《房地产权证》（青房地权市字第××号）包含泰山路85号地，被告的颁证行为造成了一地两证的事实，违反了《物权法》、《土地管理法》、《中国人民解放军房地产管理条例》及《军用土地使用权转让管理暂行规定》等法律法规关于国有土地使用权转让的规定，严重侵犯了原告土地使用者的合法权益。根据《国家赔偿法》第4条规定，原告请求给予相应的行政赔偿。计算依据是，经原告上级机关指定的房地产评估事务所2016年参照该地块规划容积率进行评估，泰山路85号地块国有土地使用权出让市场价格为1815万元，不包括改善、奖励、分户及搬迁补助、速迁费等政策性费用。原告保留参照2018年该地块规划容积率进行评估的权利。综上，被告作出的行政决定，违反法律规定，侵害了原告的合法权益，请求法院确认被告为第三人换发的《不动产权证》（鲁【2016】青岛市不动产权第0088180号）违法，并给予原告1815万元的行政赔偿，本案诉讼费由被告承担。 被告辩称，2004年8月30日，青岛市人民政府作出青政地字2004第77号批件，同意将市北区吉林路以北、泰山路两侧面积为28007.1平米国有土地使用权出让给第三人，2005年12月30日被告与第三人签订国有土地使用权出让合同，2013年1月30日第三人向被告申请涉案土地使用权登记，并提交组织机构代码证、营业执照、国有土地使用权出让合同、批件等材料，被告审核后于2013年4月26日向第三人核发了青房地权市字第××号房地产权证，后因第三人开发建设致使建筑面积增加，导致容积率增加，青岛市人民政府作出青政地字2016第24号批件，同意第三人补交涉案土地使用权出让金，第三人向被告申请土地登记并补交了出让金，第三人取得了鲁2016青岛市不动产权第0088180号不动产权证书，因该证登记年限错误，2016年6月14日，第三人向被告申请涉案土地使用权更正登记，第三人于2016年6月22日取得了鲁2016青岛市不动产权第0117999号不动产权证书。涉案土地已经过开发建设，建成商品房屋已通过预售的方式卖予购房人。被告认为，被告作出本案争议的行政行为材料齐备、程序合法，根据青政地字（2004）77号批件，原告应当将其持有的土地使用权证交回注销，但其未按规定交回注销，现在以其持有土地证书为由要求撤销被告给第三人核发的房地产权证并要求赔偿无事实根据和法律依据，被告办理土地使用权登记依据的是青岛市人民政府用地批件，原告对该批件有异议，应当另案解决。综上请法庭查明事实驳回原告诉请。 第三人述称，第三人是市北区吉林路和泰山路旧城改造项目的投资和建设单位，本案拆迁项目的拆迁人是案外人市北区民生安居建设中心。经我公司对拆迁项目中原4808厂职工宿舍拆迁过程中全部资料审核，原4808厂住户在拆迁安置全过程中都已按照单位自管房房改流程、按房屋计价和出售手续进行办理，并向4808厂缴纳了相关费用，住户据此同拆迁人签订了拆迁安置补偿协议，我公司是依据相关材料将拆迁补偿款汇入市北区政府共管账户。综上，市北区民生安居建设中心对4808厂拆迁安置工作完全是依法依规办理完毕的，并无不妥之处，请法庭明查。 经审理查明，1995年12月，原告取得位于本市××路××号《国有土地使用证》(青国用(95)字第20394号)，该证记载的用地面积为669.5平方米，用途为住宅。2004年8月30日，青岛市政府作出《关于将市北区泰山路吉林路部分国有土地使用权出让给青岛天兴房地产开发公司供地方案的批复》(青政地字〔2004〕77号)，将市北区吉林路以北、泰山路两侧分摊面积为28007.1平方米的国有土地使用权协议出让给第三人，其中南片出让面积为17568平方米，用途为商业，出让年限为40年。上述批复所附《核定用地图》显示，原告持有的《国有土地使用证》项下的部分土地被划在红线内。2005年12月30日，被告与第三人签订该宗土地《国有土地使用权出让合同》(青土资房合(2005〕108号)。2013年4月12日，第三人申请南片土地使用权登记，并取得了青房地权市字第××号《房地产权证》。 2016年4月25日，市政府作出《关于同意青岛天兴房地产开发有限公司补缴位于市北区××路××号国有土地使用权出让金的批复》(青政地字〔2016〕24号)，同意因建筑面积增加，由被告与第三人签订变更协议，补缴土地出让金。2016年6月，第三人申请南片土地使用权变更登记，并提交了土地登记申请书、青政地字〔2016〕24号批复及核定用地图，国有土地使用权出让合同、土地出让金缴清证明、土地测绘报告书、变更协议、契税完税证明、身份证明、青房地权市字第××号《房地产权证》等材料，被告经审核后，向第三人核发了鲁(2016)青岛市不动产权第0088180号《不动产权证》。因土地使用权年限登记错误，2016年10月，第三人申请更正登记，并提交了登记申请书、身份证明、鲁(2016)青岛市不动产权第0088180号《不动产权证》等材料，被告经审核后，向第三人核发了鲁(2016)青岛市不动产权第0117999号《不动产权证》。原告认为自己持有泰山路85号地块合法的《国有土地使用证》，被告颁发涉案土地鲁(2016)青岛市不动产权第0088180号《不动产权证》的行为侵犯了原告的合法权益，于2017年8月22日向青岛市人民政府申请行政复议，青岛市人民政府经审理后，认为本案属于土地权属争议，应当由国土资源行政主管部门按照土地权属争议的有关规定进行调查、处理，在当事人未先行申请国土资源行政主管部门调查处理前，不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件，驳回复议申请。 本案所涉土地存在三个连续的登记行为，即被告2013年为第三人颁发青房地权市字第××号《房地产权证》；被告2016年6月为第三人颁发鲁(2016)青岛市不动产权第0088180号《不动产权证》；被告2016年10月为第三人换发鲁(2016)青岛市不动产权第0117999号《不动产权证》。原告对上述三个行政行为均不服，分别向本院提起行政诉讼，本院分别立案，本案即为其中之一。 本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”。该办法第十四条列举的排除土地权属争议的案件并不包括已经颁发土地证的案件。国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》关于“土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，应当主要是指不动产权证存在“填制错误”，或者权证虽然错误但当事人对实际状况和界址并无争议，或者其他能够通过更正登记解决的情形。如果当事人之间对不动产权属证书记载的权属存在争议，或者对不动产权属证书记载的四至范围存在异议，或者双方持有的不动产权属证书明显在四至的文字描述、附图、现场界址以及指界情况互相冲突，或者双方的不动产权属证书均包含有争议地，但不动产权属证书之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含的情形。那么虽然当事人一方或者双方均持有不动产权属证书，也可以认定为权属争议。本案中，原告持有的《国有土地使用证》(青国用(95)字第20394号)与第三人持有的《房地产权证》（青房地权市字第××号）存在部分重合，不能确定争议地的权利归属，应当属于土地权属争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”本案中，原告应当先行向人民政府申请处理，对处理结果不服的才能向法院起诉，原告未经人民政府处理，直接起诉不符合行政诉讼的起诉条件，应当依法驳回起诉。 另外，行政赔偿的前提是行政行为被确认违法，本案原告起诉的行政行为不符合行政诉讼受理条件被驳回，相应的赔偿请求也应一并驳回。 综上所述，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规，裁定如下： 驳回原告中国人民解放军第四八零八工厂的起诉。 案件受理费50元，免予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  田 麟 人民陪审员  刘海青 人民陪审员  徐培洁 二〇一九年八月十九日 书 记 员  招立琛