广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初856号原告：中山市小榄镇西区股份合作经济联合社，住所地广东省中山市小榄镇西区路87－89号。负责人：李泉光，该社主任。委托代理人：杨诗敏，广东孚道律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强,局长。委托代理人：冯妍，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。原告中山市小榄镇西区股份合作经济联合社（以下简称小榄西区股份合作经联社）不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）征缴土地出让金，于2019年4月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月19日公开开庭审理了本案。原告小榄西区股份合作经联社的委托代理人杨诗敏，被告市自然资源局的委托代理人冯妍、陈润到庭参加诉讼。诉讼中，原告小榄西区股份合作经联社向本院申请扣除两个月审限，本院予以准许。本案现已审理终结。2019年2月3日，原中山市国土资源局（以下简称原市国土局）作出《土地出让金缴款通知书》（№:ZS01900013246），通知中山市小榄镇西区经济联合社（以下简称小榄西区经联社）补缴土地出让金7407410元。原告小榄西区股份合作经联社诉称，一、涉案项目“祥和居商住楼一期”超容补地价款已于2013年进行过处理，并免收其缴纳调整容积率的土地出让金，原市国土局不应就同一项目再次要求其缴纳。1.2013年4月，其以自有用地（国有商住）申报小榄镇保障性住房项目并获得批复。2013年5月9日，原中山市城乡规划局（以下简称原市规划局）发出“祥和居商住楼一期”《建设工程规划许可证》、《核准配套公建超容面积通知书》，上述两个文件记载的内容十分清楚地明确了项目申请规划和容积率增加的情况，且《核准配套公建超容面积通知书》所附的“缴费须知”第一点至第四点均明确要求建设单位向财政局缴纳上述费用。2013年5月29日，经其向中山市财政局（以下简称市财政局）申请后，市财政局发文决定免收其报建的“祥和居商住楼（一）期”项目的村镇基础设施配套费、公建配套折价款及超容补地价款。因此，市财政局在2013年是在已知悉涉案项目的容积率有增加的情况下，同意免收涉案项目的超容补地价款。2.涉案项目已要求完成，并作为保障性住房进行销售。因此，在2013年时，其已按照法律规定的程序进行涉案项目的容积率调整，且此事相关部门及市财政局均就涉案项目的事宜作出了明确的许可和免除缴纳超容补价地款的批复。现原市国土局作出涉案通知要求其就涉案项目增加容积率进行土地价款补缴的行政行为，属已经过合法程序处理的事宜，原市国土局不得再次就同一事项要求其缴费。涉案通知的具体行政行为，无任何事实和法律依据。二、原市国土局作出涉案通知的程序违法。涉案项目补缴土地出让金数额巨大，涉及到重大社会利益，原市国土局的具体行政行为已严重影响到其及其他行政相对人的利益。然而，原市国土局在作出决定前，未告知和给予其陈述和申辩的权利，亦并未经过听证程序，更未告知其可申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。原市国土局程序严重违法，应当撤销。三、原市国土局作出涉案通知的收费标准错误。其建设涉案项目工程系以其自有用地（国有商住）进行的。根据《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》可知，补缴土地出让价款应当以批准调整容积率时的土地市场楼面地价进行核定。现原市国土局要求其补缴的土地出让金的计算标准是基于作出涉案通知时的标准，而并非涉案工程项目容积率调整获批时的2013年的标准。因此，原市国土局作出涉案的通知内容存在收费标准错误，严重损害其利益，涉案通知应予以撤销。四、其开发的“祥和居商住楼（一期）”项目为具有公益性质的保障性住房，以较低的价格租给辖区符合条件的困难家庭居住，缴纳土地出让金后，必将带来租金的大幅提高，增加租户的困难，也不利于社会的稳定。综上所述，原市国土局作出的涉案通知内容和程序违法，应予撤销。为维护自身合法权益，提起行政诉讼，请求判令：1.撤销原市国土局于2019年2月3日作出的《土地出让金缴纳通知书》（编号：ZS01900013246）;2.本案诉讼费用由被告承担。被告市自然资源局辩称：一、涉案《土地出让金缴款通知书》程序及实体内容均合法，应予维持。2018年12月18日，小榄西区经联社向原市国土局提交申请，对位于中山市××村的土地（土地证号：中府国用[2007]第052009号）办理调整容积率补缴出让金手续，并提交了相关材料。为确定小榄西区经联社应补出让金的金额，原市国土局委托海南三赢土地房地产评估规划有限公司、中山市亿通房地产土地评估有限公司、中山市中鑫房地产土地评估有限公司对涉案土地调整容积率补缴出让金提供参考依据。原市国土局根据三家公司评估结果综合确定了涉案土地补缴出让金为7407410元。原市国土局于2019年2月3日向小榄西区经联社作出《土地出让金缴款通知书》，要求小榄西区经联社按通知的缴款金额缴费。涉案通知书符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二点的规定，依法应予维持。二、小榄西区经联社认为涉案项目超容补地价款已于2013年进行过处理，原市国土局未告知陈述、申辩的权利及未进行听证，且作出收费标准错误。其认为上述主张无事实及法律依据。首先，涉案土地并未补缴调整容积率出让金，补缴调整容积率出让金的义务系基于法律、法规的强制性规定而产生，并不能由任何机关予以免除。其次，法律、法规并未要求作出通知书前应告知具有陈述、申辩及申请听证的权利，且小榄西区经联社在申请本案调整容积率补缴出让金手续时已清楚知悉相应法律后果，并在申请表上盖章确认。再次，根据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（2018年4月9日起施行）第6.4.（1）条的规定，确定估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准，而小榄西区经联社于2018年12月18日向原市国土局提交申请，原市国土局于2018年12月20日受理，故估价期日2018年12月20日，小榄西区经联社认为涉案通知书的收费标准错误，应按2013年的标准确定无法律依据。综上，原市国土局作出涉案通知书程序及实体内容均合法，应予维持，小榄西区股份合作经联社的诉讼请求无事实及法律依据，请求法院驳回小榄西区股份合作经联社的诉讼请求。经审理查明，2018年12月18日，小榄西区经联社向原市国土局提交申请，对位于中山市××村的土地（土地证号：中府国用[2007]第052009号，土地使用权人：中山市小榄西区经济联合社）办理调整容积率补缴出让金手续，并向原国土局提交了申请表、土地使用权证、法人代表身份证明、组织机构代码证、建设工程规划许可证、中山市建设工程规划验收批复书等资料。原市国土局于2018年12月20日受理，为了确定小榄西区经联社应补交出让金的数额，原市国土局委托了海南三赢土地房地产评估规划有限公司、中山市亿通房地产土地评估有限公司、中山市中鑫房地产土地评估有限公司对涉案土地调整容积率补缴出让金提供参考依据。原市国土局根据三家公司评估结果综合确定了涉案土地补缴出让金为7407410元。原市国土局于2019年2月3日向小榄西区经联社作出《土地出让金缴款通知书》，要求小榄西区经联社按通知的缴款金额于2019年5月4日前缴款。小榄西区股份合作经联社不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，2013年4月，小榄西区经联社以自有国有土地（中府国用[2007]第052009号）申报小榄镇保障性住房项目获中山市发展和改革局批复同意。2013年5月9日，原市规划局发出“祥和居商住楼一期”《建设工程规划许可证》（编号：建字第010042013040043）、《核准配套公建超容面积通知书》、《城市（村镇）基础设施配套费缴纳通知书》，其中《核准配套公建超容面积通知书》载明“超容面积：容积率：基准1.5，拟建：5.88”。2016年2月26日“祥和居商住楼一期”获得原市规划局的建设工程规划验收批复书。又查明，原市规划局于2018年6月26日向原市国土局出具《关于小榄镇祥和居商住楼一期和二期规划情况的函》，该函载明“……小榄镇祥和居商住楼一期位于中山市××村，土地证号中府国用[2007]第052009号，土地用途为商住，用地面积1352.8平方米。该项目于2013年5月3日办理《建设工程规划许可证》（编号：建字第010042013040043）；于2016年2月23日办理规划验收手续，业务编号为010162016020003，验收计容面积为7935.63平方米，验收容积率为5.866，未缴纳超容费用。”再查明，原市国土局委托了海南三赢土地房地产评估规划有限公司、中山市亿通房地产土地评估有限公司、中山市中鑫房地产土地评估有限公司对涉案土地调整容积率补缴出让金进行评估，评估期日均设定为2018年12月20日。再查明，中山市小榄镇人民政府就本案出具《情况说明》，载明“于2009年9月，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》，中山市小榄镇西区经济联合社更名为中山市小榄镇西区股份合作经济联合社，小榄镇西区股份合作经济联合社与小榄镇西区经济联合社系同一个主体。因小榄镇西区经济联合社无法办理注销，导致有一段时间在同时使用小榄镇西区股份合作经济联合社的公章与小榄镇西区经济联合社的公章。”再查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建中山市自然资源局,行使原市国土资源局职权，且不再保留中山市国土资源局。本院认为，市自然资源局行使原市国土局的职权，且承接了原市国土局的权利与义务，原市国土局的行为法律责任由市自然资源局承担。《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条规定，国有土地使用权出让收入包括改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。而土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收，故原市国土局依法享有征收土地出让金的管理职权。根据原告起诉、被告答辩，结合证据以及庭审情况，本案争议焦点为：一、涉案项目调整了容积率应否补缴土地出让金？二、涉案《土地出让金缴款通知书》的依据是否充分？三、作出涉案《土地出让金缴款通知书》的程序是否合法？关于焦点一，调整容积率应否补缴土地出让金的问题。小榄西区股份合作经联社对超容积率建设的事实并无异议。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得土地出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条规定，土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率的，必须依法报经市、县人民政府批准。对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补缴不同用途和容积率的土地差价。国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资法[2010]204号）中明确规定，坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市县国土资源部应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。依据上述规定，小榄西区股份合作经联社涉案项目超容积率建设，应依法补缴土地出让金。至于小榄西区股份合作经联社认为市财政局已于2013年同意免收涉案项目的超容补地价款，其无需补缴土地出让金的主张，与法律规定相悖，本院不予采纳。关于焦点二，涉案《土地出让金缴款通知》的依据是否充分问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资法[2010]204号）第四条规定，坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源部应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。2013年期间，中山辖区内调整容积率需补缴的地价款的核定征收单位是原市规划局，小榄西区经联社涉案超容积率建设项目于2013年5月9日经原市规划局核准发出《建设工程规划许可证》和《核准配套公建超容面积通知书》，并于2016年2月26日对涉案建设项目进行了验收，因此，2013年5月9日即为批准调整容积率的日期，此时小榄西区经联社应依法补缴相应的土地出让金，职能部门亦应及时依法履职，要求小榄西区经联社及时补缴土地出让金，但结合本案实际情况，由于相关行政机关对小榄西区经联社未及时依法补缴相应土地出让金负有一定责任，因此，在涉案建设项目批准调整容积率且已通过验收时隔5年之后，且土地市场价格逐年上涨的情况下，原市国土局按照现时的地价评估标准和小榄西区经联社配合补办超容积率补缴出让金的申请受理日（2018年12月20日）作为评估计算补缴土地出让金价款的评估期日，此做法明显不合理，有失公平，故涉案的三份土地估价报告设定评估期日错误、依据评估规范错误，应当不予采信。因此，原市国土局根据涉案的三份土地估价报告的估价结果综合确定作出涉案的土地出让金缴款通知的行政行为，主要证据不足。小榄西区经联社提出应以2013年5月9日市规划局批准调整容积率期日作为评估期日的观点，本院予以支持。关于焦点三，作出涉案《土地出让金缴款通知书》的程序是否合法问题。程序正当是依法行政的基本要求，即行政机关在作出对相对人产生重大影响的行政行为时，应当履行相应的告知义务，听取相对人的陈述、申辩，保障相对人的知情权、参与权和救济权。本案涉及的补缴土地出让金行为属于侵益型行政行为，市自然资源局要求小榄西区经联社补交的土地出让金数额达到7407410元，涉及小榄西区经联社的重大财产利益，应当遵循程序正当原则。但是从本案查明的事实看，原市国土局在作出涉案土地出让金缴款通知书的过程中并未听取小榄西区经联社的陈述和申辩，另外，补缴土地出让金计算依据亦未告知小榄西区经联社，致使剥夺其提出异议权利。同时，在行政行为作出后，亦未告知有关救济方法及途径，因此，市自然资源局作出涉案的行政行为不符合上述行政程序的基本原则，属程序违法。综上，原市国土局作出涉案《土地出让金缴款通知书》行政行为，主要证据不足，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告中山市自然资源局于2019年２月3日作出的《土地出让金缴款通知书》（编号：ZS01900013246）。案件受理费50元，由被告中山市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  李秀华人民陪审员  林玉玲人民陪审员  钟学琼二〇一九年十二月十七日书 记 员  郝晓燕杨惠娴