山东省泰安市岱岳区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0911行初13号原告杨某某，男，汉族，1958年3月9日出生，汉族，住岱岳区。委托代理人李勇，泰安泰山财源法律服务所法律工作者。原告冀某某，男，汉族，1964年7月15日出生，住泰安市。原告李某，女，汉族，1964年5月15日出，住泰安市，与冀某某系夫妻关系。被告泰安市岱岳区城市管理局，住所地泰安市财兴街145号。法定代表人尚智广，局长。委托代理人孟德科，该局科长。委托代理人吴乃苓，山东盈和盈师事务所律师。被告泰安市岱岳区粥店街道办事处，住所地泰安市粥店街道办事处驻地。法定代表人白雪，主任。委托代理人杨中彬，泰安岱岳粥店法律服务所法律工作者。出庭负责人王兆义，粥店街道办事处副主任。原告杨某某、冀某某、李某诉被告泰安市岱岳区城市管理局（以下简称城管局）、泰安市岱岳区粥店街道办事处（以下简称粥店办事处）行政撤销一案。本院于2019年1月31日受理本案后，依法向两被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。于2019年7月15日依法组成合议庭，公开开庭审理了此案。原告冀某某、李某及杨某某委托代理人李勇，被告城管局委托代理人孟德科、吴乃苓，被告粥店办事处委托代理人杨中彬、负责人王兆义到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称，原告杨某某于2003年5月3日将位于岱岳区粥店办事处高王寺社区小康楼[土地证号：泰山集建（1997）字第10358号，房产证号：泰山房私字（98）第A5745号]出售给李某，2004年4月予以公证，原告李某、冀某某夫妻自2003年5月居住至2017年7月25日。2017年7月19日，两被告向原告冀某某、李某所购原告杨某某小康楼大门处张贴《违法建设处置通知书》（以下简称通知书）。原告冀某某、李某在次日按照《通知书》要求向两被告提交了《房屋所有权证》《集体建设土地证》《土地证》《冀某某、李某关于高王寺小康楼问题的说明》等书面材料，岱岳区城市管理局收下未打收条，粥店办事处副主任、高王寺社区棚改项目具体负责人陈晨收下并打收条。原告冀某某、李某一再向被告声明：一、送达程序错误；二、两被告不是认定违法建筑的主体，没有规划部门违法建筑认定书；三、《通知书》没有注明给原告冀某某、李某在购买房屋后对房屋进行在改建，合法房产与改建部分已连为一体，如拆除改建部分会危机合法房产的安全，要求两被告暂缓开除，并于2017年7月24日向粥店派出所提交《财产保护申请书》。两被告收到原告提交的材料后不仅置之不理没有给予任何书面和口头答复，反而于2017年7月25日两被告雇佣黑恶势力80余人将该小康楼260.58㎡拆除，其中杨某某合法房产112.68㎡，改建房屋147.9㎡。被告使用挖掘机砸烂门窗强行进入室内搬出被告冀某某的财物，并将被告冀某某、李某室内部分财物砸坏，所有财务均未做登记，胡乱扔出室外致使财产全部损坏气焰十分嚣张，现场惨不忍睹，严重损害了原告的合法权益。2017年8月原告冀某某向岱岳区人民法院提起行政诉讼。2017年11月21日岱岳区法院下达（2017）鲁0911行初93号、94号行政裁定书，以房屋所有权人未确定为由终止了冀某某行政诉讼。2018年8月8日泰安市中级人民法院作出（2018）鲁0911民终1579号民事判决书，维持岱岳区人民法院（2017）鲁0911民初2009号民事判决，原告杨某某与原告李某的涉案小康楼房屋买卖无效，原告杨某某拥有该房屋所有权。2018年11月9日岱岳区人民法院作出“准许原告冀某某撤回对被告泰安市岱岳区粥店街道办事处、泰安市城市管理局的起诉”。至今，原告杨某某无意也无财力返还被告冀某某、李某财产损失。依照泰安市人民政府2015年6月30日《专题会议纪要》第六条之规定“本纪要签发前发生的违法建筑由市规划监察大队负责处理，泰山区、岱岳区政府及其所属城市管理部门配合，之后发生的未经规划审批擅自建设的违法行为，按照被纪要确定意见处理”。泰安市人民政府于2017年5月23日下发的《关于印发泰安市违法建筑处置指导意见的通知》泰政发（2017）4号文第三项第二条规定“县（市区）政府、管委会应当组织乡镇政府（街道办事处）对本小区内的违法建设进行摸底排查、登记造册，建立台账，违法建设的认定由有关主管部门负责”“具有下列情形之一的，原则上不按照违法建设处置……2.因历史原因缺少有关证件，但已取得房屋所有权的房屋”，由此可见，岱岳区城市管理局、岱岳区粥店办事处没有违法建筑的认定权，没有对2015年6月30日之前泰安市城市规划区内违法建筑的强制拆除执法权。原告杨某某、冀某某、李某认为，两被告借拆违拆迁（高王寺社区已于2016年启动棚户区改造），将杨某某合法房屋损毁，将冀某某、李某合法财物损坏、房屋损毁，这一具体行政行为在行政行为主体、认定事实、适用法律、实施程序上均属违法。两被告的违法行政行为在行政行为主体、认定事实、适用法律实施程序上均属违法。两被告的违法行政行为给三原告造成了巨额经济损失，损害了三原告的合法权益。综上，根据中华人民共和国《物权法》第4、15、30条，《行政诉讼法》第2条，《行政强制法》第8条、第44条，《侵权责任法》第2条及《国家赔偿法》等有关法律规定，特向贵院提起行政诉讼，恳请人民法院依法判决令撤销两被告做出的《违法建筑处置通知书》并承担诉讼费用。原告向本院提交以下证据：1、《违法建设处置通知书》照片打印件一份；2、（2017）鲁0911行初94号之一及（2017）鲁0911行初94号行政裁定书；3、泰安市中级人民法院（2018）鲁09民终1579号判决书；4、岱岳区人民法院（2016）鲁0911民初3574号民事判决书；5、房产证；6、建设用地使用证；7、公证书；8、私有房屋所有权登记申请审批表；9、财产保护申请书；10、违法张贴拆除的照片复印件；11、原房屋被两被告拆除的光盘；12、原告杨某某、冀某某、李某房产损失的金额表；13、原告冀某某、李某的上访信。证实原告杨某某作为该案诉讼主体适格，被告违法做出行政行为。被告城管局辩称，答辩人的确向被告冀某某送达国《违法建设处置通知书》，但该通知书仅要求原告提供合法的建设手续，没有认定原告房屋属于违法建设，也没有明确原告是否自行拆除，仅是告知没有手续或手续不全的后续处理，其依据的事实和相应的处理措施都处于不确定的状态，需要采取后续行为做出认定和处理，其依据的事实和措施都属于不确定状态，需要采取后续行为做出认定和处理，因此该通知书应当视为具体行政行为中的一个程序性环节，而不是一个完成形态的对相对人权利义务产生实际影响的具体行政行为，不具有独立审查的属性，不属于人民法院行政诉讼受案范围，应当依法驳回其起诉。被告城管局向本院提交以下证据：1、山东省人民政府关于在泰安市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复（鲁政字【2003】98号）；2、泰安市实施城市管理相对集中行政处罚权规定；3、泰安市岱岳区机构编制委员会关于岱岳区城市建设管理机构编制事项调整的通知（泰岱编【2015】42号）；4、询问笔录、泰安市人民政府关于治理违法建设的通告；5、泰安市违法建设处置指导意见；6、关于深入开展全市治理违法建设行动的实施方案；7、全区违法建设治理实施方案。被告粥店办事处辩称，一、原告所起诉的答辩人不适格，属列错主体，应驳回原告对答辩人的起诉。《泰安市违法建设处置指导意见》（泰政办发[2017]4号）及《泰安市人民政府关于治理违法建设的通告》规定，乡（镇、街道）具体负责本辖区内违法建设治理工作，对本辖区内的违法建设进行摸底排查，登记造册，建立台账。答辩人作为本辖区内违法建设治理工作责任主体，仅是落实本辖区内违法建设摸底排查工作任务的责任主体，并不是行政法意义上的责任主体。原告混淆了行政法意义上的责任主体，错误的将答辩人列为行政诉讼的被告，是一种错列主体的情形，依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条规定，应依法驳回原告对答辩人的起诉。二、答辩人下发的《违法建设处置通知书》属过程性、阶段性行为，不具有可诉性，不属于人民法院受案的范围。《违法建设处置通知书》是告知原告提供合法建设手续的通知性文件，并非是对原告房屋认定违法建设的行政行罚决定，发辨认作为《泰安市违法建设处置指导意见》规定的责任主体，是在落实本辖区内违法建设摸底排查工作而事实的过程性、阶段性行为，非终结性行为。另外，答辩人开展的违法建设摸底排查工作，对原告的权利义务明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项之规定，故本案不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回原告的起诉。被告办事处提交以下证据：泰安市人民政府关于治理违法建设的通告及泰安市人民政府办公室关于印发泰安市违法建设处置指导意见的通知（泰政办法[2017]4号）。经庭审质证，本院对证据作如下确认：对被告城管局提交的证据，经质证，原告杨某某对证据1本身无异议，但是该文中没有赋予被告城市管理局行使城市房屋房产建设方面的处罚权和管理权。对证据2本身无异议，但是对其证实内容有异议，其在城市规划管理第19条中规定，严重影响城市规划的，责令其限期拆除或者没收建筑物。但是原告的房产有合法的房地产手续，不属于违法建设。更不是在其规定内所规定的新建、扩建或改建的房产，因此被告的行为是违法的。对证据3本身无异议，但其主张负责做好对未取得建设规划许可证的违法行为行使处罚权的有关工作不能适用于对原告房产的拆除，因为与原告的房产不是违法建设和违法取得的。原告承森对证据1.2同原告杨某某质证意见。对证据3做出以下异议，一证据3所赋予的岱岳区城市管理局的法定职责是指对2015年6月30日以后所发生的违法建设行为的治理处罚；二、杨某某房产于1998年取得房产证，该扩建部分于2003年建设完毕，不属于被告治理范围，应当有泰安市城市监察规划支队负责治理。对证据4杨洪昌的询问笔录有异议，一、杨洪昌不是建设和办理原告杨某某房产的经办人或产权人或管理部门人员，因此，其所做的证言依法不能予以认定，且原告的房产有房地产手续，不是杨洪昌所讲的没有设计单位及工程造价等，应当以房地产管理部门的登记为准，不应以某个人的或某个单位的或某个不相关的个人或者单位的证言来做出处罚决定。对证据5本身无异议，但是该通告不适用于两被告强行拆除原告合法财产的范围。对证据6市政府[2017]4号文本身无异议，但是该文明确说明了违法建设的认定由有关主管部门负责，乡、镇政府、街道办事处只是对本辖区内的违法建设进行摸底排查，登记造册、建立台账，两被告无权做出行政处罚认定。对证据7泰安市委[2017]10号文本身无异议，其明确规定了城市管理部门负责管理区域内私搭乱建的行为的查处配合有关部门、单位查处、拆除违法建设，原告的房产不是违法建设，也不是私搭乱建的房产，是有合法手续的房产，被告的行为没有法律依据。原告冀：对证据4有异议，一、调查询问笔录是复印件；二、我不认识杨洪昌；三、笔录中杨洪昌身份不明，身份证号码不全；四、调查人身份情况不明，且调查人与记录人是同一人，其程序违法。怀疑该证据造假。对其他证据文件无异议但不足以成为被告违法行政行为的法律依据，证据不充足。原告李某认为证据4证人证言不严肃、不规范。对被告办事处提交的证据，经质证，原告无异议，本院依法予以确认。对原告提交的证据，经质证，被告城管局对证据1真实性无异议，对证明目的有异议。一、该通知书被送达的主体是冀某某不是杨某某，杨某某不是本通知书的相对人，不具有诉讼主体资格；二、该通知书共有三个层次的内容，第一个层次是要求被送达人提供土地规划、建设、房产等相关手续进行核实，第二个层次是告知如不能及时提供将按照土地管理法及城乡规划法的规定进行认定，如果是违法建设需要自行拆除，恢复土地原貌。第三个层次是告知逾期未自行拆除的将依据《实施方案》和《泰安市人民政府关于治理违法建设的通知》等规定组织实施助拆。城管局只是送达了通知，并未实施通知中的第二、三项工作，该下达通知的行为是程序性工作，不具有可诉性。对证据2两份裁定书的真实性无异议，能够证实涉案房产因为权属不明确，原告自行撤诉，能够证实原告诉状中称的涉案房产权属清晰、合法是不真实的。对证据3真实性无异议，能够证实涉案房产的合法产权人是杨某某，而非本案原告冀某某、李某。对证据5、6真实性无异议，该证据能够证实涉案房产是杨某某的而非本案原告冀某某、李某的。对证据7真实性无异议，对合法性有异议，该公证书对生效的（2018）鲁09民终1579号民事判决书确认无效。对证据8真实性无异议，仅能够证实涉案房产是杨某某的，该证据也能证实其建筑面积是278.04平方米，与原告诉状中所称的面积不符。对证据9不了解情况，不发表质证意见。对证据10曾经张贴过的通知书无异议，但是拆除行为不是被告城管局做出的。对证据11不发表质证意见。对证据12、13与本案无关不发表质证意见。被告办事处同被告城管局质证意见。原告提交的证据1系被诉行政行为，本院不予确认。证据2-8系生效法律文书，本院依法予以确认。经审理查明，原告李某、冀某某系夫妻，2003年5月3日，原告杨某某于将位于岱岳区粥店办事处高王寺社区小康楼[土地证号：泰山集建（1997）字第10358号，房产证号：泰山房私字（98）第A5745号]出售给李某，2004年4月7日予以公证，2017年7月19日，被告城管局、办事处作出《违法建设处置通知书》（编号2017-0719001），认定冀某某在高王寺社区内原房屋两侧扩建二层房楼一处，限其2日内提供土地、规划、建设、房产等相关手续，由相关部门进行核实，若核实不实或逾期不提供，依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定，认定为违法建筑，违法建设当事人2日内自行拆除，恢复土地原貌，逾期未自行拆除的，将依据《关于深入开展全市治理违法建设行动的实施方案、》泰安市人民政府下发的《泰安市人民政府关于治理违法建设的通告》等规定组织实施助拆，由此造成的损失由违法建设当事人自行承担。2017年7月20日。原告冀某某、李某向两被告提交了《房屋所有权证》《集体建设土地证》《土地证》《冀某某、李某关于高王寺小康楼问题的说明》《公证书》、岱岳区人民法院（2016）鲁0911民初3574号民事裁定书，2017年7月24日，原告冀某某、李某向粥店派出所提交《财产保护申请书》，2017年7月25日，涉案房屋被拆除。另查明，2018年11月9日，本院作出（2017）鲁0911行初93号、94号行政裁定书，准许原告冀某某撤回对被告城管局、办事处的起诉。2018年8月8日泰安市中级人民法院作出（2018）鲁0911民终1579号民事判决书，维持岱岳区人民法院（2017）鲁0911民初2009号民事判决，原告杨某某与原告李某的涉案小康楼房屋买卖无效，原告杨某某拥有该房屋所有权。本院认为，岱岳区城管局作出的《违法建设处置通知书》的内容，一是限其2日内提供土地、规划、建设、房产等相关手续，由相关部门进行核实，由此造成的损失由违法建设当事人自行承担，二是“没有手续或手续不全的，当事人在2日内自行拆除，恢复土地原貌……”,该通知书没有认定原告房屋属于违法建设,仅是要求原告提供手续;该通知书也没有明确原告是否应自行拆除,仅是告知没有手续或手续不全的后续处理，其依据的事实和相应的处理措施都处于不确定状态,需要采取后续行为作出认定和处理,因此该通知书应当视为具体行政行为中的一个程序性环节,而不是一个完成形态的对相对人权利义务产生实际影响的具体行政行为，不具有可独立审查的属性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：驳回原告杨某某、冀某某、李某的起诉。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  王西宏人民陪审员  张法琴人民陪审员  司书敏二〇一九年七月十九日书 记 员  罗 慧