甘肃省张掖市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）甘07行终18号 上诉人（原审原告）：陈某1，男，1947年8月1日出生，汉族，甘肃省高台县人，住高台县。 委托诉讼代理人：陈某2，甘肃金寅律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：高台县自然资源局（原高台县国土资源局）。办公地址：高台县湿地新区。 法定代表人：万某，该局局长。 委托诉讼代理人：李某，该单位法律顾问。 被上诉人（原审被告）：高台县人民政府。办公地址：高台县县府街。 法定代表人：刘某，高台县人民政府县长。 委托诉讼代理人：桑某，甘肃鑫星律师事务所律师。 上诉人陈某1因与被上诉人高台县自然资源局、高台县人民政府不服行政处罚决定一案，不服甘肃省张掖市甘州区人民法院（2018）甘0702行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈某1及委托诉讼代理人陈某2、被上诉人高台县国土资源局诉讼代表人副局长赵永杰、委托诉讼代理人李某、高台县人民政府诉讼代表人副县长刘广龙、委托诉讼代理人桑某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1998年6月24日，原高台县土地管理局与高台县煤炭有限责任公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让南华镇公路南653．33平方米的国有土地修建煤场项目，出让年限为10年，应缴出让金3821．37元。合同明确约定：受让方在签订合同60日内，支付完全部土地使用权出让金，逾期10日仍未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求受让方赔偿因违约造成的损失；受让方向出让方支付完全部土地使用权出让金后15日内，依照规定申请办理土地使用权登记手续，领取国有土地使用权证，取得土地使用权；合同约定的出让年限届满，出让方有权无偿收回出让宗地的使用权。合同签订后，高台县煤炭有限责任公司未缴纳土地出让金，未取得国有土地使用权证书；2006年9月18日，高台县人民政府第6次常务会议对《高台县国土资源局关于县煤炭有限责任公司请求处置土地使用权并全额返还土地出让金的审批意见》进行了审议，会议决定，高台县煤炭有限责任公司使用的火车站煤场、南华煤场、宣化煤场三宗土地实行租赁经营，由国土资源局与县煤炭有限责任公司签订租赁合同，明确双方关系。根据县政府常务会议决定，2007年9月28日，被申请人与县煤炭有限责任公司签订了《国有土地使用权租赁合同》（高国土租字〔2007102号）将位于××县南，面积为4034．8平方米和位于××县东侧，面积为964．4平方米的2宗国有土地出租给县煤炭有限责任公司，土地用途为商服用地，租赁期限为2007年9月28日至2012年9月28日，两宗土地的租金总额为5000元，2007年9月30日县煤炭有限责任公司支付了租金。租赁合同届满后，2013年3月20日，原告与被告高台县国土资源局继续签订了《国有土地使用权租赁合同》（高国土租字（201201号），将位于××县南，面积为4034．8平方米和位于××县东侧，面积为964．4平方米的2宗国有土地出租给原告，土地用途为商服用地，租赁期限为2012年9月29日至2017年9月28日，两宗土地的租金总额为5000元，2015年11月5日原告支付了租金5000元。高国土租字「2012」1号《国有土地使用权租赁合同》明确约定：承租方于2012年9月30日前一次性缴清租金5000元，承租方不能按合同约定交付土地租金，从滞纳之日起，每日按应缴款项的3％缴滞纳金，逾期60日内仍未全部支付的，出租方有权解除合同；承租方通过租赁方式取得国有土地使用权后，除经出租方依法批准外，不得转让、转租、抵押，否则出租方有权无偿收回土地使用权，没收非法所得，所付租金不予退还。2016年6月13日，原告与王光锦签订了《南华煤场转让协议》，协议约定原告同意将位于南华镇加油站东侧的南华煤场财产所有权、土地购置权转让给王光锦修建加油站，王光锦享有煤场财产土地所有权。协议还对其他事项进行了约定。南华煤场转让协议价为27万元，协议签订后王光锦向原告一次性支付了27万元，该27万元系地面附着物及土地使用权的作价款项。2016年被告高台县国土资源局接到原告涉嫌非法买卖土地的群众举报后，经立案、调査取证。2017年8月22日，被告高台县国土资源局作出了高国罚字[2017］第15号行政处罚决定，认定原告未经县级以上人民政府批准，将以租赁方式取得土地使用权的南华煤场，面积964.4平方米，以27万元的价格转让给了王光锦，用于扩建加油站的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，对原告作出没收违法所得162400元、罚款79576元的行政处罚决定。原告不服该行政处罚决定，于2017年9月4向高台县人民政府申请行政复议，高台县人民政府于2017年11月30日作出高政复决字［2017］8号行政复议决定，撤销了高国土罚字〔2017〕第15号行政处罚决定，责令被申请人重新作出具体行政行为。被申请人收到高政复决字[2017]8号行政复议决定后，针对申请人涉嫌非法转让土地的违法行为于2018年2月1日立案，重新进行调查处理，2018年4月20日，被告高台县国土资源局重新作出高国土罚字（2018）第8号行政处罚决定书，认定原告未经县级以上人民政府批准将以租赁方式取得土地使用权的南华煤场，面积为964．4平方米，以270000元的价格转让给王光锦用于扩建加油站的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定作出：一、没收违法所得162400元；二、并处以违法所得162400元49%的罚款79576元，合计241976元的行政处罚决定。原告对该行政处罚决定书不服，向高台县人民政府提出行政复议，高台县人民政府于2018年7月25日作出高政复决字[2018]第8号行政复议决定，维持了被告高台县国土资源局的该行政处罚决定书。现原告提起诉讼，要求撤销被告高台县国土资源局的行政处罚决定书和高台县人民政府的行政复议决定书。 一审法院认为，被告高台县国土资源局具有作出国土资源行政处罚的法定职责，高台县人民政府是法定的行政复议机关，原告对两被告的主体资格无异议。同时，原告认为两被告的执法符合法定程序，但对两被告作出的行政处罚决定书及行政复议决定书认定的事实提出异议。认为被告认定事实不清，处罚决定错误。该院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第十条第三款规定，“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四条规定，“依照本条例的规定取得土地使用权的使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。”第二十五条规定，“土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应当按照规定办理过户登记。土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。”第四十五条规定，符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条规定，未依法登记领取权属证书的房地产不得转让。根据上述法律、法规规定，国有土地所有权依法由国家所有，县级以上人民政府将土地的权属、用途、面积等情况登记在专门的簿册上，同时向土地使用者颁发土地使用权证书以确认土地使用权，土地权属证书是土地使用权或所有权的法律凭证。未按照出让合同的约定支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书的不得转让土地。根据原告与被告高台县国土资源局于2013年3月20日续签的高国土租字[2007]02号国有土地使用权租赁合同第十条约定：“乙方通过租赁方式取得国有土地使用权后，除经甲方依法批准外，不得转让、转租和抵押。否则，甲方有权无偿收回土地使用权，没收违法所得，所付租金不予退还。”非法转让土地行为应以双方签订转让合同约定的内容，协议后转让方实际取得价款，受让方实际占用、使用土地等事实并结合以上法律、法规综合以认定。本案中，王光锦作为受让人与原告明确约定原告同意将位于南华镇加油站东侧的南华煤场财产所有权、土地购置权转让给王光锦修建加油站，王光锦享有煤场财产土地所有权。协议签订后王光锦向原告一次性支付了27万元，并已实际占用南华煤场土地。因此，被告高台县国土资源局认定，2016年6月13日，原告与王光锦签订《南华煤场转让协议》转让南华煤场，转让行为属非法转让国有土地的行为。原告主张转让的是煤场的建筑设施和其他资产，不包括土地使用权的诉称与事实不符。原告以其行为不构成非法转让土地为由，主张要求撤销被告作出的行政处罚决定和行政复议决定不能成立，该院不予支持。综上，被告高台县国土资源局作出的高国土罚字[2018]8号行政处罚决定书和被告高台县人民政府作出的高政复决字[2018]8号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陈某1的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈某1负担。 上诉人陈某1上诉请求：1、依法撤销一审判决，改判或发回重审；2、请求二审法院依法撤销被上诉人于2018年4月24日作出的高国土罚字（2018）8号《行政处罚决定书》及高台县人民政府与2018年7月25日作出的（2018）8号《行政复议决定书》；3、一、二审诉讼费由被上诉人负担。事实与理由：一审法院认定事实不清，判处不当。上诉人原系高台县煤炭有限责任公司经理，高台县煤炭公司于1997年首次企业改制，南华煤场是1997年企业改制后由企业征买的集体土地投资建设的煤场，1998年6月24日高台县煤炭有限责任公司与高台县土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》。合同约定高台县土地管理局将南华镇公路南面积为653．33平方米的土地出让给高台县煤炭有限责任公司。2002年9月28日，根据《关于煤炭公司土地资产处置意见的批复》煤炭公司改制为股份制企业，土地使用权随之转移，根据地委（2000）43号文件精神，同意将土地出让金全额返还用于安置职工。同年6月24日高台县国有资产管理局确认煤炭公司土地资产396910．29元。2002年7月1日高台县煤炭有限责任公司改制完成，法定代表人为上诉人。原公司所有财产及土地使用权等权益均转移至新公司。2009年8月5日高台县煤炭有限责任公司申请注销，经全体股东会议通过决定，对公司财产进行分配，股东会决定将南华煤场、宣化煤场、火车站煤场均分配给上诉人。2016年6月13日，王光锦找到上诉人提出以27万元收购南华煤场，并约定土地相关手续由王光锦办理。根据上述事实可以确认：1、上诉人依据高台县企业改革领导小组作出的高企（2002）08号文件，享有对南华煤场土地使用权。高台县国土资源局不能执行高台县企业改革领导小组作出的高企（2002）08号文件，致使南华煤场不能如期取得土地使用权证。根据该文件，高台县煤炭公司无需另行缴纳土地出让金，高台县国土资源局拒绝为南华煤场办理土地使用权证属行政不作为。高企（2002）08号文件确定将南华煤场在内的土地使用权转移至高台县煤炭有限责任公司，1998年6月24日高台县土地管理局与上诉人签订的为期10年的土地使用权出让合同随之失效。2、上诉人与高台县国土资源局签订的租赁合同为无效合同，上诉人认为依据高企（2002）08号文件，该土地使用权于2002年9月28日起属新组建的高台县煤炭有限责任公司，高企（2002）08号文件未被撤销与收回，该合同依然有效，高台县国土资源局没有租赁该土地的出租人身份，且该土地使用权本就属于高台县煤炭有限责任公司。3、南华煤场是在高台县煤炭有限责任公司注销后，根据股东会决议，将南华煤场分配给上诉人，上诉人自然享有对南华煤场的土地使用权，依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四条，上诉人作为土地使用权人，有权将南华煤场的土地使用权转让和出租。即使上诉人不享有对南华煤场土地的使用权，该土地上的建筑物、附着物及附属设施也属上诉人所有，上诉人有权转让上述财产。这些财产价值远超27万元，且根据与王光锦的合同，土地批办手续由王光锦办理，高台县国土资源局不能据此认定27万元系转让土地使用权的价款。综上，高台县国土资源局作出的行政处罚及高台县人民政府作出的复议决定认定事实不清，处罚错误，一审判决认定事实不清，判处不当，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人高台县自然资源局辩称，上诉人认为一审判决认定事实不清，判处不当的上诉理由不能成立。1、上诉人在上诉状中陈述的1997年至2009年企业改制的相关政策和改制情况属实，但该部分事实与本案争议的土地使用权归属及转让问题没有关联性，一审对与本案有关联性的证据予以认定，认定事实清楚。2、上诉人关于“2016年6月13日王光锦以27万元收购南华煤场并签订《转让协议》，约定土地手续由王光锦办理”的陈述，证明上诉人与王光锦的转让不仅涉及房产，也包括土地使用权转让，一审根据上诉人的陈述与《转让协议》认定上诉人转让土地使用权的事实清楚。3、上诉人认为其列举的第一至七项基本事实应得到确认的理由不能成立，均系上诉人单方观点。高台县企业改革领导小组作出的高企（2002）08号文件，是对原高台县煤炭公司深化改革实施方案的批复，该证据只能证明承接土地使用权的主体为高台县煤炭公司，而不是上诉人个人，上诉人依据该文件享有南华煤场土地使用权的观点不能成立。高企（2002）08号文件下发时，高台县煤炭公司尚未注销（2009年注销），南华煤场在内土地使用权仍属于高台县煤炭公司，上诉人认为高台县国土局拒绝为南华煤场办理土地使用证的行为违法，导致南华煤场不能取得土地使用权证的观点不能成立。上诉人认为高企（2002）08号文件下发后，为期10年的土地出让权合同自然失效的观点答辩人认可，正是因为出让合同失效，2006年高台县政府第六次常务会议决定“高台县煤炭公司使用的火车站煤场、宣化煤场、南华煤场三宗土地实行租赁经营，由国土资源局与煤炭公司签订租赁合同，明确双方关系”，2007年煤炭公司与国土资源局签订了租赁合同，以租赁方式取得土地使用权，期限五年，2012年又续签五年。因此上诉人取得南华煤场经营权时，南华煤场土地现状为租赁，且上诉人与国土资源局续签租赁合同并缴纳租金的事实，确认了上诉人对南华煤场土地使用权为租赁方式。上诉人明知南华煤场土地无权转让，还于2016年6月将土地使用权转让给王光锦。综上，上诉人与国土资源局续签的租赁合同合法有效，根据国土资发（1999）222号《规范国有土地租赁若干问题意见》第六条第一款和租赁合同的约定，上诉人租赁期间未经批准将南华煤场土地使用权转让他人的行为既违法又违约。一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。 被上诉人高台县人民政府答辩称，1、一审法院认定事实清楚，证据确凿充分。第一，1998年6月24日，原高台县土地管理局与高台县煤炭有限责任公司签订了《国有土地使用权出让合同》，将高台县南华镇312国道南653.33平方米的土地出让给高台县煤炭有限责任公司，出让期限10年，应缴纳出让金3821.37元。合同签订后，高台县煤炭有限责任公司未缴纳土地出让金，未办理国有土地使用权证书，未取得国有土地使用权。上诉人认为已经取得国有土地使用权的说法不能成立。第二，2013年3月20日上诉人与高台县国土资源局签订了《国有土地使用权租赁合同》，上诉人依据租赁合同交纳了土地租赁费。上诉人未取得国有土地使用权证书，就不能确认上诉人取得国有土地使用权。第三，2016年6月13日上诉人与王光锦签订了《南华煤场转让协议》，协议明确约定：“甲方同意将南华煤场转让给乙方，乙方享有煤场财产土地所有权”，双方也按照协议约定履行了各自的义务。答辩人认为，上诉人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依法转让”的规定；违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条“土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应当按照规定办理过户登记，土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记”的规定；违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条“未依法登记领取权属证书的房地产不得转让”的规定。因此，答辩人认为，上诉人违法转让国有土地的违法行为存在，应当受到行政处罚。《行政复议法》第二十八条第一款（一）项规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”答辩人依法予以维持，并没有违反《行政复议法》的规定。上诉人诉称答辩人适用法律错误没有任何事实依据和法律依据。2、答辩人维持对上诉人的行政处罚决定，程序合法。答辩人收到上诉人的复议申请书后，严格按照法律规定，履行了申请登记、受理通知、调查，向原告依法送达了各类法律文书等程序，程序合法。综上所述，答辩人认为，上诉人在明知没有依法取得国有土地使用权证书的情况下，未经批准擅自违法转让土地的行为，严重违反了法律规定，上诉人的诉讼请求及理由，没有事实依据和法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求。 案经二审审理查明的事实，与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人高台县国土资源局具有行政执法、调查处理国土资源违法案件，并作出行政处罚决定的法定职责。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，高台县人民政府是法定行政复议机关。据此，应认定两被上诉人分别具有行政处罚和行政复议的法定职责。上诉人对两被上诉人执法程序与复议程序的合法性无异议，本院应予确认。上诉人认为涉案土地在高台县煤炭公司企业改制时，以返还的应交土地出让金安置改制企业职工的形式而未缴纳，但职工已由上诉人陈某1安置。据此，涉案的653.33平方米的土地已出让给高台县煤炭公司。高台县煤炭公司历经多次企业改制，已改制为民营企业。该公司注销时，经全体股东大会表决同意，将包括涉案土地和其他土地一并转让给上诉人陈某1，陈某1即取得了土地使用权和处分权。本院认为，高台县国土局确曾与高台县煤炭公司签订一份土地出让合同，但因高台县煤炭公司未按约定交纳土地出让金，双方签订的土地出让合同未实际履行。至2006年高台县政府第六次常务会议决定，要求高台县煤炭公司与县政府签订涉案土地南华煤场的土地租赁合同。随后，双方签订为期5年的租赁合同，高台县煤炭公司按合同约定交纳土地租赁费。合同履行期限届满后，双方又续签了土地租赁合同，高台县煤炭公司仍然依约交纳土地租赁费。高台县煤炭公司两次签订租赁合同、交纳土地租赁费的行为，应认定高台煤炭公司接受县政府常务会议决定，以租赁方式取得南华煤场土地使用权。以租赁方式取得土地使用权，按照国土资源局与高台县煤炭公司签订的《国有土地使用权租赁合同》第十条“乙方通过租赁方式取得国有土地使用权后，除经甲方依法批准外，不得转让、转租和抵押”之约定，承租人不能以股东会决议，将承租的国有土地进行转让。依照《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第十二条第一款“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行”、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”、第七条“土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物的登记，由政府土地管理部门、房产管理部门依照法律和国务院的有关规定办理”、第二十五条、第四十五条之规定，“土地使用权需依法转让，并由土地管理部门监督检查，依照法律和相关规定进行办理”。据此，应认定上诉人陈某1无权处分承租的国有土地，其行为明显违法。上诉人的该项上诉请求及理由均不能成立。 上诉人陈某1认为转让给王光锦的资产不包括土地。对此上诉理由，本院认为王光锦与陈某1签订的南华煤场转让协议，明确约定：“陈某1同意将南华煤场财产所有权、土地购置权转让给王光锦所有，王光锦享有煤场财产土地所有权”。据此约定，应当认定上诉人陈某1以27万元转让的资产包括承租的国有土地，且王光锦已在受让的土地上构筑建筑物。上诉人陈某1的该项上诉请求及理由也不能成立，本院不予支持。被上诉人高台县国土资源局作出的高国土罚字[2018]8号行政处罚决定书和被上诉人高台县人民政府作出的高政复决字[2018]8号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 综上所述，上诉人陈某1的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。案经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈某1负担。 本判决为终审判决。 审判长  杨海全 审判员  张文清 审判员  高彩虹 二〇一九年十二月四日 书记员  保 晶 附本案适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;