河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫08行初77号原告丁治安，男，1955年10月19日出生，回族，住河南省修武县。原告王玲玲，女，1957年3月14日出生，回族，住河南省修武县。二原告委托代理人吴旭敏，北京冠领律师事务所律师。二原告委托代理人许安港，北京冠领律师事务所律师。被告修武县人民政府。住所地：修武县为民路118号。法定代表人千怀贵，该县常务副县长。委托代理人胡斌，该县司法局工作人员。委托代理人史国庆，河南宁城律师事务所律师。被告修武县城关镇人民政府。住所地：河南省修武县竹林大道229号。法定代表人杨延超，该镇镇长。出庭负责人赵方圆，该镇副镇长委托代理人李国祥，河南宁城律师事务所律师。原告丁治安、王玲玲因要求确认被告修武县人民政府、修武县城关镇人民政府强制拆除行为违法一案，于2018年5月7日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月15日作出（2018）豫08行初81号行政裁定，丁治安、王玲玲不服提起上诉，河南省高级人民法院于2019年4月8日作出（2018）豫行终3782号行政裁定，裁定本院继续审理。本院立案后重新组成合议庭，于2019年6月25日公开开庭进行了审理，原告王玲玲及二原告委托代理人吴旭敏、许安港，被告修武县人民政府委托代理人胡斌，被告修武县城关镇人民政府出庭负责人赵方圆、委托代理人李国祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告丁治安、王玲玲诉称，焦作市佳峰工贸有限责任公司成立于2003年6月28日，证照齐全，在焦作市修武县城关镇运河西路中段拥有合法经营生产场所，原告为该公司的股东和实际经营人，该公司主要从事：研发销售汽车用品、农副产品、节能减排产品、生活用品、家居、鞋帽服饰、箱包、电子产品销售、从事货物和技术进出口业务（国家法律法规规定应经审批方可经营或禁止进出口的货物和技术除外）等经营活动，效益良好。2017年12月20日，二被告在公司无人没有经过原告同意并且没有向原告送达任何相应文件的情况下，将原告的经营场所强制拆除,原告大量财物被损坏丢失。原告认为二位被告的强制拆除行为违法，侵犯了自己的合法权益。理由如下：第一，被告没有强制拆除的职权。第二，被告作出的强制拆除行为实体明显违法。第三，被告作出的强制拆除行为程序严重违法。第四，被告作出的强制拆除行为没有法律依据。为维护自己的合法权益，原告依据《行政诉讼法》第四十六条、第四十九条等规定，对二位被告的强制拆除行为向贵院提起行政诉讼。请求贵院支持原告的诉讼请求，依法作出公正裁判！原告丁治安、王玲玲诉讼请求：1、请求人民法院依法确认二被告于2017年12月20日强制拆除焦作市佳峰工贸有限责任公司的生产经营所使用的房屋及相关附属物的行为违法。2、请求二被告依法承担本案诉讼费。二原告向本院提交证据如下：证据1、原告身份证复印件，证明原告基本情况；证据2、焦作市佳峰工贸有限责任公司营业执照副本，证明房屋的用途；证据3、《运粮河沿线房屋征迁补偿安置协议》，证明原告房屋的面积，以及土地的面积；证据4、补偿安置方案，证明签订协议后原告不履行情况下相关部门应当依法申请人民法院依法强制拆除；证据5、委托书，证明镇政府是本案强制拆除的实施单位；证据6、强拆现场照片6张，证明原告房屋被拆除；证据7、（2018）豫行终3782号《行政裁定书》，证明本案的拆除系强制拆除。被告修武县人民政府辩称，一、修武县人民政府并未拆除原告房屋，原告起诉主体错误。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条规定，有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（三）起诉人错列被告且拒绝变更的。原告行政起诉状中称“2017年12月20日，二被告在公司无人没有经过原告同意并且没有向原告送达任何相应文件的情况下，将原告的经营场所强制拆除，原告大量财物被损坏丢失”。实际上，修武县人民政府并未“将原告的经营场所强制拆除”。原告起诉错列主体，请法庭依法裁定驳回原告起诉。二、修武县国土资源局已依法履行前期征地行为。2011年，豫政土(2011)414号文、豫政土(2011)1310号文对原告的佳峰工贸有限公司、新东方幼儿园的土地征收为国有土地已经批复，答辩人发布征收土地公告，将两块土地已经征收为国有土地，针对原告提出的宅基地，2017年7月5日，答辩人为尽快完成修武县运粮河黑臭水体治理任务，制定了《运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案》；2017年11月29日，修武县国土资源局依法在修武县西关村张贴了《征地告知书》（修国土资征告[2017]28号)，公布了拟征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等；2017年12月1日，修武县国土资源局进行了《征地调查结果确认》，并进行了现场踏勘，后由西关村民委员会和村民代表对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行了确认；2017年12月2日，修武县国土资源局下发了《征地听证告知书》，西关村民委员会放弃了听证。因此，答辩人的前期征地行为完全符合《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的规定。三、答辩人对西关村的征收土地方案已经有权机关依法批准。2018年2月26日，答辩人依法制定了《一书三方案》，并上报上级部门；2018年6月7日，河南省人民政府依法下发了《关于修武县2018年度第一批城市建设用地的批复》(豫政土(2018)724号)；2018年6月8日答辩人修武县人民政府依法公告了《征收土地方案公告》，之后安排组织进行土地征收。四、原告已签订补偿协议，并按照协议履行拆迁。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。2017年8月4日，城关镇人民政府同原告签订三份《补偿协议》，协议中约定，原告所属佳峰工贸有限公司土地使用面积693．93平方米，补偿金额173482.50元，原告所属新东方幼儿园土地使用面积3746.03平方米，补偿金额936507.50元，原告对宅基地及其建筑物选择整体评估，补偿费1725744元，搬迁及临时安置补助费6690元，协议约定原告于2017年8月15日前将房屋腾空，并按时移交城关镇人民政府拆除。后经双方协商，原告为了利用拆除物品，于2017年12月17日开始自行拆除房屋，后又觉得难度太大，于2017年12月20日交由拆迁公司拆迁。城关镇政府遂组织人力协助原告，在其及亲属等人指明物品存放地点后，拆除了此厂房等房屋。所以，原告所述“2017年12月20日，二被告在公司无人没有经过原告同意并且没有向原告送达任何相应文件的情况下，将原告的经营场所强制拆除”是出尔反尔并有意在弯曲事实。综上所述，答辩人征收土地行为适用法律正确、程序合法，请法院依法查明后，依法驳回原告起诉。被告修武县人民政府向本院提交证据如下：证据1、征地告知书（[2017]第28号）；证据2、征地听证告知书(修国土资听告字[2017]第28号)、送达回证；证据3、征地听证情况说明；证据4、现场踏看表；证据5、征地调查结果确认表；证据6、《修武县人民政府关于印发运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案的通知》(修政文[2017]147号)；证据7、《修武县人民政府关于修武县2018年度第一批城市建设用地征收土地新房稳定风险评估工作的报告》(修政文[2018]15号)；证据8、《修武县人民政府关于修武县2018年度第一批城市建设用地被征地农民社会保障情况的说明函》(修政函[2018]1号)；证据9、《焦作市人力资源和社会保障局关于修武县2018年度第—批城市建设用地项目被征地农民社会保障情况审核意见的函》(焦人社农保函[2018]3号)；证据10、《河南省人民政府关于修武县2018年度第一批城市建设用地的批复》(豫政土[2018]724号)；证据11、《焦作市人民政府关于转发的通知》(焦政土[2018])67号)；证据12、《修武县人民政府征收土地方案公告》([2018]第05号)；证据13、《修武县国土资源局征地补偿安置方案公告》([2018]第05号)；证据14、公示照片；证据15、三份补偿协议；证据16、《河南省人民政府关于修武县第一批城市建设用地补办手续的批复》豫政土[2011]414号；证据17、《河南省人民政府关于修武县2011年度第一批城市建设征收土地的批复》豫政土[2011]1310号；证据18、照片三张。证明当时在征迁佳峰公司的时候，丁治安（照片上戴帽子的）在场协助拆除佳峰公司房屋。以上证据证明两个问题。第一、县政府征地程序合法有效。第二、城关镇政府与原告所签的协议合法有效，并且原告同意按照协议执行。被告修武县城关镇人民政府辩称，一、原告所诉主体错误。答辩人与原告所签订的运粮河沿线房屋征迁补偿安置协议受修武县土地收购储备中心委托，经与原告协商一致而签订，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条之规定，受托人的行为后果应由委托人承受，故此，原告将答辩人列为被告，其诉讼主体错误。二、答辩人从未强制拆除原告的房屋。答辩人受托后，经与原告充分协商，于2017年8月4日与原告签订了运粮河沿线房屋征迁补偿安置协议。依据协议第五条约定，原告同意于2017年8月15日前将被征迁房屋腾空，交由答辩人拆除。后经再次协商，原告为了利用拆除物品，于2017年12月17日自行拆除了部分房顶。后又觉得难度太大，于2017年12月20日交由拆迁公司拆迁。答辩人的拆迁行为是依据双方签订的生效协议依约而拆，并不存在任何的违法行为。综上，原告之诉既无事实依据，又无法律依据，为此请求法院依法驳回原告诉请。修武县城关镇人民政府向本院提交证据如下：证据1、委托书；证明在此次拆迁行为中，镇政府的拆迁行为是修武县土地收购储备中心委托，镇政府对该行为不应该承担责任，同时镇政府不是本案的适格被告；证据2、运粮河沿线房屋征迁补偿安置协议。证明该协议清楚记载双方对房屋的价值及面积和各项补偿金作出了明确的约定，属于双方当事人的真实意思表示，原告诉称属于强制拆除没有事实依据。经庭审质证，一、对二原告所举证据被告修武县政府质证认为，对证据1、2均无异议；对证据3原告所提供的补偿安置协议，更充分说明了原告被拆迁的房屋是在合法自愿地签订了协议后进行拆除的；对证据4补偿安置方案的真实性无异议，但证据指向说县政府未按照协议履行不符合事实，现在原告的补偿款在县公证处，原告随时可以提取，不存在县政府违约和不履行方案约定的行为；对证据5，镇政府受委托的行为也是在双方签订协议后合法履行的行为，不存在强拆行为；对证据6，只能说明是拆迁行为的存在，因为在原告拆除房屋的时候，由原告的亲属和原告的公司人员（原告本人）在场安置指挥，也有拆迁公司协助拆迁的情况出现，所以该组照片只能证明是拆迁行为，但是不能证明是强拆行为，照片并不能显示有强制隔离人员行为和强制拆迁房屋的行为；对证据7裁定书真实性无异议。被告修武县城关镇人民政府质证认为，同意县政府的质证意见。对原告提供的证据7，裁定书最后的叙述部分发表不同的意见，省高院的裁定书认为修武县政府制定或作出征收补偿安置方案、违法建筑强制拆除决定，确定修武县土地收购储备中心进行征收补偿，并不是基于法律规定，而是视为事实上的委托，对省高院这种认识，镇政府认为是错误的，因为根据国有土地征收补偿条例第4条、第5条规定，县政府可以组织成立相关机构负责土地的征收和补偿。二、对修武县人民政府所举证据二原告质证认为，对县政府提交的证据的真实性全部认可，对合法性和关联性有异议。对证据1，征地告知书的第一页，征收土地的用途是商业用地，此证据直接证明此次征收的目的不当，同时进一步证明原告的房屋所在的土地属于商业用地，所以此次强制拆除行为就是为了商业开发，并不能证明此次强制拆除行为的合法性；对证据2到证据5，质证意见和证据一的意见一致；对证据6，通过该征收补偿安置方案，可以直接看出修武县人民政府是此次征收的征收主体，所以县政府通过自己制定的方案确定了自己在此次拆迁中的法律地位，应当承担本案强制拆除的法律责任，所以县政府作为本案的被告责无旁贷；对证据7到证据14，可以看出执行证据都是2018年的文件，而本案被诉行政行为发生的时间是2017年，2018年事后的行为不能证明2017年行为的合法性，简言之事后证据，不能证明事前行为的合法性；对证据15，协议的第五条、第六条、第七条，对房屋的拆除有明确的约定，现在被告没有按照协议的约定对原告的房屋履行搬迁腾空的手续，也没有支付补偿款，在被告没有履行协议的情况下将原告的房屋拆除明显违法；对证据16、证据17，2011年的征地批复不能证明2017年强制拆除行为的合法性；对证据18，合法性及关联性均不认可，照片显示现场有大型的机器，例如挖掘机，这样的机器和原告无关，原告没有聘请任何施工队，也没有租借任何机器；从照片可以直接看出，拆除行为不是原告组织和实施的，照片中形似丁治安的人没有任何拆除行为的动作和表示；丁治安的双手在自己的衣兜里面，所以无法拆除房屋；而且照片的最后一张显示时间是2017年12月17日，而原告房屋拆除的时间是2017年12月20日，所以关联性不认可。被告修武县城关镇人民政府认为，对被告修武县人民政府提交的证据真实性和证据指向均没有异议。对证据18，三张照片显示时间是2017年12月17日，考虑拆下来的钢板还有用，丁治安在双方协商后自己组织的拆除；但是拆除两天后，丁治安考虑拆除成本大就不拆除了，然后就交给城关镇政府拆除，城关镇政府才组织拆迁队进行拆除，说明双方协商一致进行拆除，这和上次庭审中镇政府申请的证人杨某和赵某的证言是完全一致的。三、对被告修武县城关镇人民政府所举证据二原告质证认为，对证据1，委托书的真实性认可，但对合法性不认可，土地储备中心在法律上没有进行征收补偿的法定职权，更没有委托其他单位进行强制拆除的职权，本案镇政府参与强制拆除行为是基于县政府制定的拆迁方案中，土地储备中心根据拆迁方案委托了本案的镇政府，所以镇政府和县政府在本案的拆迁中属于共同的行政行为，作为共同行政行为的作出主体，应当作为本案的共同被告，符合行政诉讼法的规定；对证据2，补偿安置协议的真实性认可，对合法性不认可，根据补偿安置协议第五条、第六条、第七条，被告在拆除房屋前应当履行相应的拆除程序，也应当履行相应的义务，但是涉案房屋拆除前，无论是原告还是被告都没有履行协议中的约定，故原告认为此份协议只是形式上存在，在实践中根本就没有得到落实，所以此份协议无法证明拆除行为的合法性，虽然此份协议约定的房屋面积、价值和各项补偿金，但是本案的争论焦点不是针对房屋的价值以及各项补偿金，而是针对房屋的拆除行为是否合法。被告修武县人民政府对被告修武县城关镇人民政府提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：一、对二原告所举证据。二被告对证据1、4、7的真实性均无异议，本院予以确认，证据2与本案不具有关联性，本院不予确认，证据3、5，二被告没有提出异议，且与本案有关联，本院予以确认，证据6照片，因被告提供照片明显与原告提交的照片不符，本院不予确认。二、对修武县人民政府提交的证据。二原告以及修武县城关镇人民政府对全部证据的真实性认可，且与本案有关联，本院予以确认。三、对被告修武县城关镇人民政府提交的证据。二原告及修武县人民政府对证据的真实性均认可，本院予以确认。经审理查明，2017年，为完成修武县运粮河黑臭水体治理任务，改善运粮河城区段生态环境，修武县人民政府出台《修武县运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案》，该方案明确，修武县人民政府决定对修武县运粮河城区段及周边棚户区进行改造，并对改造区域内的建（构）筑物、附属物及其土地使用权进行征收。征收范围四至为：东起云台大道，西至青龙大道，全长2600米，南北至界，以规划红线为准。征收补偿安置方案、违法建筑强制拆除决定，由县人民政府负责制定或者作出；修武县土地收购储备中心对集体土地及土地上的房屋进行征收补偿；修武县房屋征收与补偿办公室对国有土地上房屋进行征收补偿。修武县土地收购储备中心和修武县房屋征收与补偿办公室可以委托实施单位，并出具书面委托书，承担房屋征收与补偿的具体工作。征收采取货币补偿或产权调换方式。原告的房屋位于改造区域内，2017年8月4日，原告丁治安（乙方）与被告修武县城关镇人民政府（甲方）签订了《运粮河沿线房屋征迁补偿安置协议》，双方就征迁补偿方式、货币补偿金额、履行方式以及违约责任进行约定。该协议第三条约定，在原告移交房屋时，由修武县城关镇人民政府一次性补偿到位。第五条规定，乙方在2017年8月15日前应将被征迁房屋腾空，并按时完整移交甲方拆除。同时将房、地权属证书及其他有效证件移交甲方。第七条规定，本协议在履行过程中发生的争议，由当事人协商解决，也可依法向人民法院提起诉讼。被征迁人及承租人逾期不搬迁的，甲方可依法向人民法院申请强制执行。2017年12月20日，被告修武县城关镇人民政府组织人员对原告房屋进行了拆除。2018年9月30日，修武县城关镇人民政府将丁治安补偿款向河南省修武县公证处提存，2018年10月8日补偿款转入河南省修武县公证处指定账户。2018年5月7日，原告提起本案诉讼。本院认为，本案的争议焦点为：1、二被告主体是否适格？2、原告诉称的强拆行为是否合法？一、关于被告主体资格。根据《修武县运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案》规定，涉案区域的改造活动是由修武县人民政府组织实施的，征收补偿安置方案、违法建筑物强制拆除决定，由县人民政府负责制定或者作出；修武县土地收购储备中心对集体土地及土地上的房屋进行征收补偿。修武县人民政府确定修武县土地收购储备中心进行征收补偿无法律依据，应视为事实上的委托。而修武县土地收购储备中心又委托修武县城关镇人民政府实施了具体拆除房屋行为，修武县城关镇人民政府强制拆除原告房屋的责任应由修武县人民政府承担。因此，修武县城关镇人民政府不具有被告的诉讼主体资格，原告对修武县城关镇人民政府的起诉应予驳回，被告修武县人民政府认为自己不具有被告的诉讼主体资格理由不能成立。二、原告诉称的强拆行为是否合法。原告房屋位于改造区域内，原告与修武县城关镇人民政府签订了征迁补偿安置协议。根据该协议第三条、第五条、第六条和第七条约定，原告应在2017年8月15日前将被征迁房屋腾空，并按时完整移交修武县城关镇人民政府拆除；同时将房、地权属证书及其他有效证件移交修武县城关镇人民政府；原告移交房屋时，修武县城关镇人民政府应一次性补偿到位。本案中，原告应得的补偿款直到涉案房屋被拆除9个月后，才由河南省修武县公证处提存，故被告修武县城关镇人民政府在拆除涉案房屋时应一次性补偿到位的补偿款并未履行到位。根据协议，原告也未按照协议规定的期限将房屋腾空并移交被告。被告修武县城关镇人民政府也没有证据证实双方已按照协议履行义务，特别是不能证明原告自愿交出房屋让其拆除。因此，修武县城关镇人民政府称其依据协议约定对原告房屋进行拆除的理由不能成立。另外修武县城关镇人民政府也未按照协议中第七条约定，依法向人民法院申请强制执行。故修武县城关镇人民政府在没有协议约定或法律规定的情况下拆除原告房屋，属于强制拆除行为，该强制拆除行为没有法律和事实依据，应确认违法。综上所述，二原告要求确认修武县人民政府强制拆除房屋的行为违法的诉讼请求成立，应予支持。但二原告将修武县城关镇人民政府列为被告依据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告修武县人民政府于2017年12月20日强制拆除原告的焦作市佳峰工贸有限责任公司房屋行为违法。二、裁定驳回丁治安、王玲玲对修武县城关镇人民政府的起诉。案件受理费50元，由被告修武县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  陈红岩审判员  贾文宇审判员  王 森二〇一九年六月二十八日书记员  马 捷附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。