广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2018)粤71行终402号上诉人（原审原告):汪龙，男，汉族，1988年4月24日出生，身份证住址甘肃省成县。被上诉人（原审被告)：广州市白云区市场监督管理局（原广州市白云区食品药品监督管理局）。住所地：广东省广州市白云区远景路棠景南街**。法定代表人：游乃满，局长。被上诉人（原审被告)：广州市市场监督管理局（原广州市食品药品监督管理局）。。住所地：广东省广州市荔湾区彭城东路**法定代表人：张雅洁，局长。上诉人汪龙因诉被上诉人原广州市白云区食品药品监督管理局（以下简称白云区食药监局）、原广州市食品药品监督管理局（以下简称市食药监局）食品药品举报复函及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初4270号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。案件审理期间，因机构改革，原市食药监局的职责由新组建的广州市市场监督管理局承接，不再保留原市食药监局；原白云区食药监局由新组建的广州市白云区市场监督管理局承接，不再保留原白云区食药监局。原审法院经审理查明：2018年1月30日，汪龙向广州市12345政府服务热线举报家广超市新市店销售不符合食品安全标准的“开古高级绿茶”。2018年2月1日，广州市12345政府服务热线将该举报转交白云区食药监局处理。白云区食药监局受理该举报后，于2018年2月8日，对位于广州市白云区机场路1339号百信广场的家广超市新市店进行了现场检查，并制作了笔录。现场检查未发现被举报商品“开古高级绿茶”。家广超市新市店向白云区食药监局提交了营业执照、食品经营许可证复印件及被举报产品经销商大连亨利茶叶有限公司营业执照、食品经营许可证复印件、被举报产品生产商常州开古茶叶食品有限公司营业执照、食品生产许可证复印件、生鲜商品每日质量检查情况表、检验检测报告等材料。由于被举报产品生产企业所在地不属于白云区食药监局管辖，白云区食药监局于2018年2月23日向常州市食品药品监督管理局作出云食药监函〔2018〕200号《关于请求协查常州开古茶叶食品有限公司“开古高级绿茶”有关情况的函》，请求常州市食品药品监督管理局协助调查。2018年3月3日，常州市钟楼区市场监督管理局作出常钟市监协查复函〔2018〕0303号复函，回复白云区食药监局称：常州开古茶叶食品有限公司是该区合法的食品生产企业，该公司生产的“开古高级绿茶”与白云区食药监局协查函所附产品及外包装一致，该产品是否合法请白云区食药监局依法定性。白云区食药监局于2018年3月15日收到该复函后，于2018年4月8日作出云食药监函〔2018〕360号《情况通报函》，告知常州市钟楼区市场监督管理局其已责令家广超市新市店限期改正销售标签虚假的“开古高级绿茶”的行为，如生产企业认为应当召回被举报产品，请常州市钟楼区市场监督管理局通知相关生产经营者和消费者。2018年4月12日，白云区食药监局作出穗云食药监举复〔2018〕472号《关于家乐福新市店涉嫌销售不合格食品投诉举报的回复》，告知汪龙其举报查处情况，并决定依据《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第（三）项的规定对其不予奖励。白云区食药监局于2018年4月19日将上述复函邮寄送达汪龙。汪龙对该复函不服，于2018年5月1日向市食药监局申请行政复议。市食药监局于2018年5月7日收到汪龙的行政复议申请材料并予以受理。市食药监局于2018年5月8日向白云区食药监局作出穗食药监行复〔2018〕445号《提出行政复议答复通知书》，并将行政复议申请书副本发送给白云区食药监局。白云区食药监局于2018年5月18日作出穗云食药监行复答〔2018〕68号《行政复议答复书》并附上证据材料提交市食药监局。汪龙在申请复议时提出对《食品药品违法行为举报奖励办法》进行规范性文件审查，因案件涉及的规范性文件审查问题正由有权机关依法处理，市食药监局于2018年6月4日作出穗食药监行复〔2018〕445号《中止行政复议审查通知书》并于2018年6月6日邮寄送达给汪龙及白云区食药监局。因中止原因消失，市食药监局于2018年7月19日作出穗食药监行复〔2018〕445号《恢复行政复议审查通知书》并于2018年7月20日邮寄送达汪龙和白云区食药监局。市食药监局经审查，于2018年7月24日作出穗食药监行复〔2018〕445号《行政复议决定书》，对白云区食药监局的涉案复函予以维持，并于2018年7月27日将该决定书邮寄送达汪龙和白云区食药监局。汪龙仍不服，向法院提起本诉。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……。”起诉人应当与被诉行政行为有利害关系，否则其提起的诉讼不符合法定的起诉条件。公民、法人或者其他组织要求食品药品行政管理部门对其所举报的企业销售不符合食品安全标准产品事项进行处理，应当符合食品药品行政管理方面法律、法规或者规章的具体规定。我国食品安全法第一百一十五条赋予食品药品行政管理部门受理并及时答复、核实、处理投诉、举报的法定职责。《食品药品投诉举报管理办法》第二条进一步明确食品药品投诉举报的范畴，将投诉举报事项限定在产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。也就是说，投诉举报事项涉及产品质量安全方面时，食品药品行政管理部门有对之进行受理并及时答复、核实、处理的法定职责。那么，投诉举报人不服食品药品行政管理部门就查处投诉举报事项结果所作答复，提起履行职责之诉时，应当举证证明被投诉举报事项涉及产品质量安全方面，产品质量安全情况影响到其受法律保护的利益。本案中，汪龙未食用被举报产品，亦未提供证据证明该产品质量安全造成其何种权益的影响。在举报事项未影响投诉举报人合法权益的前提下，其对白云区食药监局作出的涉案回复缺乏诉的利益，与该处理结果之间不存在利害关系，不具有原告主体资格，提起的本诉不符合法定条件。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。一并提起对规范性文件审查的前提条件是，被诉行政行为属于可诉的行政行为。本案中，汪龙请求对白云区食药监局作出的涉案回复所依据的《食品药品违法行为举报奖励办法》的合法性一并进行审查，但其与所诉行政行为间不存在利害关系，不具有原告主体资格，本诉不能成立，一并对规范性文件进行合法性审查的请求，当然也不符合法定的起诉条件。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项及第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回汪龙的起诉。上诉人汪龙不服原审裁定，向本院提起上诉称：首先，原审裁定所称的举证责任意见不符合法律规定。原审法院认为“投诉举报人不服食品药品行政管理部门就查处投诉举报事项结果所作答复，提起履行职责之诉时，应当举证证明被投诉举报事项涉及产品质量安全方面，产品质量安全情况影响到其受法律保护的利益”的说法没有任何法律依据。本案是上诉人不服被上诉人的行政行为提起行政诉讼，不是不服不履行法定职责提起的行政诉讼，本案也不涉及不履行法定职责的情形，根据行政诉讼法第三十四条等的规定，本案应当由被上诉人承担举证责任。法律更没有规定上诉人在提起诉讼时“应当举证证明被投诉举报事项涉及产品质量安全方面，产品质量安全情况影响到其受法律保护的利益。”其次，上诉人与被诉行政行为存在利害关系。上诉人在向原审法院提起诉讼时向法院提供的证据《关于对举报家乐福新市店涉嫌销售不合格食品投诉举报的回函》，足以证明被申诉举报食品不符合食品安全标准，并且被诉行政行为对上诉人的举报奖励请求权产生了实际影响，与上诉人存在利害关系。原审法院认为上诉人未食用被举报产品，亦未提供证据证明该产品质量安全对其造成何种权益的影响，明显不当。最后，本案属于行政诉讼的受案范围。被诉行政行为对上诉人的请求权明显产生了实际影响。根据行政诉讼法第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项等规定，并参照最高人民法院指导案例77号，上诉人对原白云区食药监局作出的处理结果依法有权提起行政诉讼，故上诉人具有原告主体资格。综上，请求二审法院撤销原审裁定，依法指令原审法院对本案继续进行审理。被上诉人广州市白云区市场监督管理局对原审裁定无异议。被上诉人广州市市场监督管理局答辩称：首先，原市食药监局作为行政复议机关，根据行政复议法的相关规定对原白云区食药监局的行政行为予以全面审查，认定原白云区食药监局依法履行了对上诉人举报的调查处理并依法告知的法定职责，事实清楚、适用法律正确。原市食药监局在法定期限内作出了涉案行政复议决定并告知上诉人，作出程序符合法律规定，实体认定并无不当。其次，上诉人提出原审裁定所称举证责任意见不符合法律规定，其与被诉行政行为存在利害关系，本案属于行政上诉的受案范围。本案中，上诉人并未提供任何证据证明该产品存在质量问题以及对其人身健康权、财产权等造成何种危害结果，故其不具有原告主体资格。至于上诉人所称被诉行政行为对其举报奖励请求权产权实际影响，原市食药监局认为，举报奖励请求权并非被诉具体行政行为本身所固有的请求权，也并非上诉人自身本身所享有的基本权益，其仅是举报违法食品药品所延伸的一种不确定的、具有鼓励性质的权益，只有在符合相关举报奖励条件的情形下才享有，并非既得利益，上诉人的上述主张明显缺乏事实及法律依据。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：在诉行政机关不履行法定职责案件中，原告应当具备申请人资格，即与其请求的事项具有利害关系。对于并非基于维护自身合法权益，而是基于公益、公民的监督权进行举报的，举报人与行政机关关于举报事项的调查处理结果之间没有利害关系，不具有提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，上诉人向原白云区食药监局提出举报，要求对被举报单位进行调查处理，并对上诉人发放奖励。其举报目的是通过原白云区食药监局对被举报单位的调查处理，获取相应奖励，而非基于维护其自身合法权益。因此，上诉人与被诉复函中对被举报单位的调查处理结果之间没有利害关系，不具有对该调查处理结果提起行政诉讼的原告主体资格。但是，原白云区食药监局作出的被诉复函中，既有对被举报单位调查处理结果的反馈，也包括对上诉人作出的不予奖励的决定。上诉人虽与被诉复函中对被举报单位调查处理结果之间不具有利害关系，但与被诉复函中的不予奖励决定有利害关系，其认为该不予奖励决定违反法律规定、侵犯其合法权益的，有权提起行政复议或者诉讼。原市食药监局在被诉行政复议决定中已经对该不予奖励决定进行了实体审查，并一并对上诉人复议时提出的规范性文件审查事项进行了处理。原审法院笼统以上诉人与被诉复函不具有利害关系为由，一并裁定驳回上诉人对被诉复函中不予奖励决定的起诉，适用法律不当，本院予以纠正。原审法院应当对本案继续进行审理，即对被诉复函中的不予奖励决定的合法性进行实体审查。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2018）粤7101行初4270号行政裁定；二、本案指令广州铁路运输法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一九年六月四日此件与原本核对无异法官助理马淼书记员马可茗