河北省遵化市人民法院   民事判决书   （2019）冀0281民初1882号   原告：河北栗珍坊酒业有限公司，住所地遵化市。   法定代表人：张士忠，该公司经理。   委托代理人：高翠平，该公司员工，代理权限为特别授权。   委托代理人：徐立增，河北力公律师事务所律师，代理权限为特别授权。   被告：遵化市人民政府，住所地遵化市。   法定代表人：董学忠，该市人民政府市长。   委托代理人：王英杰，该市政府工作人员，代理权限为特别授权。   委托代理人：单静，河北晟昊律师事务所律师，代理权限为特别授权。   原告河北栗珍坊酒业有限公司（以下简称栗珍坊公司）与被告遵化市人民政府（以下简称遵化市政府）合同纠纷一案，本院于2018年10月11日做出（2018）冀0281民初3964号民事裁定书，裁定驳回原告起诉。后原告不服，上诉于河北省唐山市中级人民法院，该院于2018年12月12日做出（2018）冀02民终10775号民事裁定，撤销原裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告栗珍坊公司委托代理人高翠平、徐立增、被告遵化市政府委托代理人王英杰、单静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告栗珍坊公司向本院提出诉讼请求：1、要求被告履行合同义务，将82.54亩建设用地土地使用证交付给原告。2、被告承担诉讼费。事实和理由：2000年，为了响应中央支持三农政策，提高家乡遵化市栗农的经济收入，充分利用本地资源，原告董事长高永海经吸收贵州茅台、陕西西凤、四川五粮液、泸州稻花香等知名品牌的酿酒经验，经几年的反复试验，终于在四川将以家乡产板栗为主要原料的酿酒工艺研制成功，生产出品质优良的板栗酒。2008年，遵化市人民政府为发展经济招商引资，设立了遵化市工业园区，板栗酒发明人高永海响应政府号召，与四川泸州名豪酒业有限公司合作，投资1.2亿元，决定设立年产2万吨板栗酒生产线项目，该项目得到遵化市人民政府市长办公（2008）17号会议纪要批准。2008年8月27日，原、被告双方签订了《年产2万吨板栗酒生产线工程项目协议书》，按照协议规定，被告在工业园区内提供100亩工业用地，原告负责支付征地过程中发生的补偿费1200万元，被告给予原告1000万元项目建设资金支持，被告应在2009年内将土地使用证交付给原告，其他权利义务协议均有约定。协议签订后，原告依约履行了全部义务，生产线已建设完毕，但被告却没有按照协议规定履行自己的义务。协议签订至今已达10年时间，被告提供土地95.94亩中，仅交付13.4亩建设项目的土地使用证，其余82.54亩建设项目土地使用证至今未交付给原告，致使原告无法办理相关手续，不能从金融部门取得贷款支持；而且相关职能部门以无手续为由对原告生产进行约束，无法正常经营，给原告造成巨大经济损失；合作伙伴名豪酒业也因此退出了合作。在此期间，原告尽自己所能变卖家产、多方借贷筹措资金勉强维持企业的存在，几年来，多次找相关部门和市主要领导，得到的答复均是互相推诿，“现任领导不理前任之事”。被告之行为，严重损害了投资人的合法权益，丧失了人民政府的信誉。本案是发还重审案件，唐山市中级人民法院经过审理后已经认定我司与被告2008年8月27日所签订的年产2万吨板栗酒生产线工程项目合同是双方真实意思表示，是合法有效的，因此我方的诉请符合法律规定，被告应按合同履行自己的义务，将82.54亩建设用地使用土地证交付给我方。   被告遵化市人民政府辩称，一、本案是招商引资性质的合同，被告是基于原告的承诺才同意引进该项目并签订了《年产2万吨板栗酒生产线工程项目协议书》，但原告时至今日没有生产销售，没有缴纳税金，招商引资的目的没有实现。二、原告依据的《年产2万吨板栗酒生产线工程项目协议书》第二条（二）8不具有法律效力，属于无效条款，理由是该条款违反了《土地管理法》第十二条、第四十四条、第四十五条的规定，对于土地利用总体规划的确定和农用地转建设用地的审批均是由省、自治区、直辖市人民政府审批，被告没有审批权限，更不可能在不经审批的情况下颁发国有土地使用权证。三、原告的违约行为也是导致不能如约办理土地使用证的原因：1、原告十年没有生产和销售，违背了签订合同的初衷和目的；2、原告未如约支付征地补偿款1200万元；3、原告未按协议约定在三个月内完成立项、环评、建设和土地手续等前期准备工作。四、被告有权收回该宗土地，被告已为原告提供了95.94亩项目用地，并办理了13.4亩的土地使用权证，未影响原告的项目建设和经营。但原告利用当时的优惠政策将上述土地圈入企业场地之后，不生产、不销售，企业处于停产状态，按照协议第二条（一）2的规定，被告有权收回该宗土地。五、原告应出具合法有效的酒类制造、销售行政许可，如果不具备则说明原告承诺的合同目的和经济效益将是空谈，如果有合法的证照手续，但原告至今没有任何销售收入和缴纳利税，说明原告实际无经营能力，占用被告的土地资源和招商引资优惠政策实属损害被告的社会公共利益。六、假设被告有权主张，其诉讼请求也已超过诉讼时效，不应得到支持。综上，应驳回原告的起诉。另外，原告负有缴纳土地出让金的义务，根据原告提供的2008年xx号会议纪要，对于原告占用的土地出让金由原告支付是具体的，原告没有经过河北省政府由农业用地变更为商业用地，导致该土地无法进行招拍挂程序，进而原告没有依据会议纪要履行交付出让金的义务，原告存在损害公共利益的行为。虽然答辩人没有法律规定的审批权限，但答辩人为了遵化市创建税收收入，在被答辩人承诺年销售6.872亿元、利税2.5亿元的情况下，为被答辩人违规提供了项目建设用地，并为被答辩人办理了土地使用权证，答辩人的行为并未影响被答辩人利用答辩人当时的优惠政策将上述土地全部圈入企业场地。之后，十年来被答辩人不生产不销售，企业处于停产状态，被答辩人至今没有任何销售收入及缴纳利税的情况，因此说明被答辩人已无力经营，被答辩人占用答辩人的土地资源和招商引资优惠政策，实属损害答辩人的公共利益。   经审理查明：2008年7月18日，遵化市政府市长办公会确定引进四川泸州名豪酒业有限公司在遵化市投资建设年产2万吨板栗酒生产项目，该市长办公会议定：一、原则同意四川泸州名豪酒业有限公司年产2万吨板栗酒生产线项目落户遵化市城西工业园区。二、1、在遵化市××区内按规划向项目方提供约100亩工业用地，用于该项目建设包装车间、酿造车间、综合服务楼、成品库、仓库、冷库及其它辅助设施，使用时限为50年。在征地过程中发生的相关费用，项目方承担1200万元。……5、在办理土地使用权手续过程中，发生的契税、耕地占用税及土地出让金由项目方足额交纳。市政府再给予项目方相当于土地出让金数额的支持，同时，自征地之日起，市政府给予项目方相当于5年土地使用金的资金支持。   2008年8月27日，被告作为甲方与乙方遵化市栗珍坊酒业有限公司签订《年产2万吨板栗酒生产线工程项目协议书》，主要内容为“一、乙方在遵化市××区内投资1.2亿元建设年产2万吨板栗酒生产线，主要建设内容包括：包装车间、酿造车间、综合服务楼、成品库、仓库、冷库及其它辅助设施。二、权力和义务（一）1、在工业园区内提供约100亩（以实际确定红线为准）工业用地。在征地过程中发生的相关补偿费用共计1200万元，由乙方负责。自项目建成投产之日起，市政府给予项目方1000万元的支持（若企业投产之日起，三年内上缴增值税、所得税遵化留成部分不足1000万元，按实际留成数额支付；若留成部分超出1000万元，再给予乙方相当于超出1000万元部分的50%的资金支持），用于该项目建设。2、如乙方在协议签订之日起四年内没能按规划设计进行建设和和营，甲方有权收回该宗土地，并由乙方承担相应经济损失。3、本协议一经签订，乙方分两次将征地补偿款汇入工业园区指定账户（即：协议签订后15日内汇入700万元，2009年3月15日前再汇入500万元）。甲方在乙方第一笔征地补偿款到位后两个月内，完成征地补偿、场地清理和确定红线。4、监督指导乙方在该项目建设时，严格按照遵化市城市建设和园区统一规划进行。5、负责协调有关部门将生产生活用电、通讯、有线电视、天燃气等接到厂区红线，并按相关部门批准的收费标准收取相关费用。6、免收办理土地征用和厂房建设过程中涉及本市的行政性收费。7、在办理土地使用权手续过程中发生的开始费用由甲方负责（耕地占用税、契税除外）。8、在2009年内将土地使用证交付乙方。（二）乙方的权利和义务1、严格按照投资计划完成项目投资、建设，如期达产。2、依法执行国家有关税收政策。3、项目建成投产后，有关优惠政策以相关文件为准（即遵照《遵化市人民政府市长办公会会议纪要（2018）xx号》文件执行）。4、自第一笔征地补偿款汇入园区账户之日起，乙方在3个月内完成立项、环评、建设和土地手续等前期准备工作。5、此土地使用权不得为其它企业抵押担保，在经营期内不得随意转让土地和变更遵化市政府批准的土地使用用途。如有需要，需经遵化市人民政府批准”。   2008年11月20日，遵化市工业园区领导小组准许项目进驻园区。2008年12月3日，遵化市国土资源局通过该项目用地按城市规划进行建设。2008年12月16日，遵化市发展改革局同意该项目核准建设。2010年5月，遵化市城乡建设规划局为原告颁发建设用地规划许可证，建设规模为20427平方米，2014年7月21日，遵化市政府为原告颁发遵国用（2014）第xx号《国有土地使用证》，使用权面积为8932.92平方米。   原告缴纳1149万元地上附着物补偿费用。   本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。原告投资项目建设用地应由省级人民政府或国务院审批，经批准后方可准予登记并发放国有土地使用证，故原告要求被告交付82.54亩建设用地的土地使用证必须经前置审批程序批准后才能办理，法律规定的前置审批程序不应以合同的约定而免除，原、被告之间的协议违反法律、法规的强制性规定，合同无效。被告无权为原告颁发82.54亩建设用地土地使用证，原告的合同目的不能实现。对于原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项、第五十六条之规定，判决如下：   驳回原告河北栗珍坊酒业有限公司的诉讼请求。   案件受理费100元，由原告河北栗珍坊酒业有限公司负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。   审 判 长 张玉红   人民陪审员 姚宗生   人民陪审员 苏 杰     二〇一九年六月十九日   书 记 员 曹 萌