河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫16行初169号原告张新文，男，汉族，1976年10月17日出生，住河南省商水县。委托代理人李丹阳，北京盛廷律师事务所律师。被告商水县人民政府。法定代表人胡国胜，副县长。委托代理人冉麦礼，河南睿东律师事务所律师。原告张新文不服被告商水县人民政府以《房屋征收公告》形式作出的房屋征收决定，于2018年8月1日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月14日公开开庭审理了本案。原告张新文及其委托代理人李丹阳，被告委托代理人冉麦礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张新文诉称：原告的房屋在商水县备战路南段西侧，位于2017年7月26日被告作出的《房屋征收公告》范围内，原告的房屋面临征收。该《房屋征收公告》涉及“县委、县政府决定对县城老城区实施棚户区改造”、“房屋征收拆迁时限为六个月：即从2017年7月26日开始至2018年1月25日结束”。《最高人民法院关于适用的解释》（法释【2018】1号）第六十三条：行政机关作出行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织只要能证明行政行为存在并在法定期限内起诉的，人民法院应当依法立案。原告认为，被告以《房屋征收公告》的形式作出的房屋征收决定，征收原告的国有土地上的房屋，没有履行法定程序，没有调查程序、没有征求意见，没有制定补偿方案等法定程序，故实体和程序均违法，侵犯了原告的财产权等合法权利。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释第六十四条“行政机关作出行政行为时未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定可知原告未超过起诉期限。请求：1、判决撤销被告以《房屋征收公告》的形式作出的房屋征收决定行政行为；2、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了如下证据：证据一、国有土地使用权证、房屋所有权证。证明：原告的房屋在征收范围内，原告与征收行为有利害关系。证据二、房屋征收公告。证明：被告作出的《房屋征收公告》的内容侵犯了原告的合法权益。被告商水县人民政府答辩称：1、被告具有征收辖区内国有土地上房屋的法定职权。2016年商水县人民政府实施商水县老城棚户区改造及基础设施建设项目，该项目位于周商路以西，西环路以东，南至规划路，北至文化路行政路以南，原告张新文的房屋正位于棚户区征收改造范围内。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，商水县人民政府依法具有征收辖区内国有土地上房屋的法定职权。2、房屋征收程序合法。商水县人民政府实施老城棚户区改造项目是公共利益的需要，各项建设活动符合商水县土地利用总体规划及商水县城市总体规划的要求，并经上级批准列入河南省2017年度城市棚户区改造项目计划。在征收时，依法进行了社会稳定风险评估，且评估结果满意度达到了90%。2017年7月21日商水县人民政府印发了商水县老城棚户区改造及基础设施建设项目补偿安置工作方案的通知，经广泛征求意见，补偿安置采用货币补偿、房产置换以及政策性补助相结合的方式。2017年7月26日商水县人民政府依法发布了房屋征收公告，对规划征收区域、征收时限作出了详细的说明，且商水县老城棚户区及南干渠改造项目建设指挥部在《致老城棚户区及南干渠征收区域广大居民的公开信》中作出了充分的解释和说明。2017年9月18日商水县人民政府发出房屋评估通告，限期对被征收房屋进行了评估，并将初步评估结果进行了公示。由于玉安噶漫天要价、提出种种无理要求，且在约定期限内拒绝签订房屋征收补偿协议，商水县人民政府依法向原告送达了《房屋征收估价分户报告表》、《拆迁通知书》以及《致房主的一封信》，并在房屋征收范围内予以公告。而原告在不服征收人提出的补偿协议的情况下既未依法申请行政复议，也未提起行政诉讼，而是采用非法方式阻挠征收工作的正常进行。故征收行为已经按照征收补偿条例的规定履行了法定程序。被诉公告是征收程序中的一个环节，对当事人产生影响的是征收决定，原告单独就该公告程序提起诉讼，不符合行政诉讼法的规定。综上，商水县人民政府作为被征收土地的县级人民政府，具有负责本行政区域内房屋征收与补偿工作，依法具有征收辖区内国有土地上房屋的法定职权，同时在征收过程中严格履行了法定程序，原告的诉讼请求不符合法律规定，依法应当驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交如下证据：第一组商水县国土资源局关于2016年老城棚户区改造项目拟用地情况说明。第二组商水县发改委关于商水县老城棚户区改造项目可行性研究报告的批复。第三组商水县城乡规划委员会办公室关于老城棚户区改造建设项目规划审查意见。第四组商水县人民政府房屋征收公告及老城棚户区改造政策宣传公示。第五组商水县老城棚户区改造项目建设指挥部致老城棚户区广大居民的公开信。第六组商水县老城棚户区改造指挥部关于征收房屋评估的通知。第七组关于商水县老城棚户区改造信访评估分析论证及项目信访评估报告。第八组商水县老城棚户区改造项目建设指挥部银行账户开户申请及账户信息。第九组商水县老城棚户区改造建设项目补偿安置方案。第十组河南省2017年城市棚户区改造项目计划通告。第十一组商水县人民政府关于老城棚户区改造项目安置方案的批复。证明目的：这十一组证据证明了商水县人民政府在拆迁安置的过程中，依照法定的程序和职权作出的行政行为，已经履行了调查、征求意见以及制定补偿方案的程序，并未存在违法。对被告提交的证据，原告质证意见如下：证据一、二、三、四的证明内容，不符合法律规定，证明目的不认可。作出房屋征收决定，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设旧城区改建应当纳入市县级国民经济和社会发展年度计划，但被告提供的证据一，是商水县国土资源局关于2016年商水县老城棚户区改造及基础设施建设项目拟用地情况说明。根据土地管理法的规定，商水县国土资源局它只能编制土地利用整体规划，要有一个报批和审批的制度，必须要报上级人民政府审批，但是该情况说明只是商水县国土资源局的说明，说符合商水县土地利用总体规划的，没有批复性文件，证明目的不予认可，也没有规划没有规划图，所以我们认为不符合商水县土地使用总体规划。发改委关于商水县老城棚户区改造项目可行性研究报告的批复，是复印件，是批复性文件，应当也是上级人民政府进行批准，所以也不符合法律规定，也没有规划图，看不出来是否在规划的范围内。商水县城乡规划委员会办公室关于老城棚户区改造建设项目规划的审查意见，也是没有原件。房屋征收公告，真实性我们没有异议，证明目的证明商水县人民政府对原告涉案的这些房屋进行了征收，也在他征收范围内。虽然房屋征收写的是房屋征收公告，但是征收内容是决定对房屋征收的范围，原告的房屋也在他征收范围之内，在公告当中也设定了征收的期限，房屋征收拆迁的期限设定为六个月，即从2017年7月26日开始自2018年1月25日结束房屋征收，签约期限为40天，我们认为房屋征收公告是以公告方式作出的房屋征收决定。老城棚户区改造政策公示，这个公告我们也是通过其他方式得到的，并不是被告提供的，原告也没有在宣传栏看到公告，包括从它拍照的照片来看，也看不到公告的时间、公告的地点以及公告的期限，我们认为公告程序违反法律规定。第五份证据商水县老城区改造建设项目指挥部致老成棚户区广大居民的公开信，老百姓也没有看到，所以公开信真实性不予认可。第六份证据，商水县老城棚户区改造指挥部关于征收房屋评估的通知，当事人也没有收到，对原告的房屋也没有进行评估，评估报告也没有送达原告，所以证明目的不予认可。第七份关于商水县老城棚户区改造信访评估分析论证和项目信访报告，对证明目的不予认可。商水县老城棚户区改造项目建设指挥部银行账户开户申请及账户信息是复印件，存款证明查询单上也没有加盖公章，包括可用的余额显示的是813万多元，项目投资是1.51亿元，就没有足额到账。第九份证据商水县老城区改进项目补偿安置方案，到底有没有制作，是否征求老百姓意见，也没有进行公告，所以对证明目的不予认可。第十份证据是河南省2017年度城市朋贷项计划公告无异议。第11份商水县人民政府关于老城棚户区改造项目安置房方案的批复，看不出证明其安置方案合法的证明目的。被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据的真实性无异议。经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据予以综合认证，确认如下事实：2016年12月被告商水县人民政府组织实施商水县老城棚户区改造项目。原告张新文在征收改造区域内有国有土地使用权一处并建有房屋。2016年12月份，商水县国土资源局对商水县老城棚户区改造及基础设施项目进行了审查并于2016年12月2日下发商国土资发[2016]195号文件，内容为拟用地均位于允许建设区，符合商水县土地利用总体规划（2010—2020年）；商水县发展和改革委员会对商水县老城棚户区改造及基础设施项目进行了批复；商水县城乡规划管理委员会办公室对该老城棚户区改造及基础设施项目进行了审核，审核意见是该项目符合商水县总体规划；该项目经过了信访评估，信访评估实施方案显示开展民意调查的时间为2017年8月18日至8月30日。2017年7月21日，商水县人民政府作出关于印发商水县老城棚户区改造及基础设施建设项目补偿安置工作方案的通知（商政[2017]29号文件）。2017年7月26日商水县人民政府作出房屋征收公告，该房屋征收公告内容如下：“……一、规划征收区域：沿南干渠两侧各20米范围为南干渠治理改造区域；同时，阳城大道以西，东西大街以北，老城路以东，南干渠以南，大约470亩土地为老城区棚户区改造第一期实施区域。二、控制建设区域：南至电视台，北到文化路，西至大西环，东到柴坑桥为老城棚户区计划改造区域。在此范围内任何建设必须经相关部门批准，并办理相关手续后方可实施。三、房屋征收时限：老城区棚户区改造及基础设施建设项目（一期）确定宣传发动，房屋征收拆迁时限为六个月：即从2017年7月26日开始至2018年1月25日结束；房屋征收签约时限为40天，签约日期另行公告。……”该《房屋征收公告》及补偿安置方案张贴于商水县老城棚户区改造政策宣传栏内。原告认为该《房屋征收公告》实体和程序均违法，侵犯了其合法权利，诉至本院。本院认为：（一）被诉房屋征收公告是否可诉。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被告商水县人民政府在2016年12月组织实施商水县老城棚户区改造项目过程中，没有作出房屋征收决定，而是于2017年7月26日作出了房屋征收公告，对规划征收区域、房屋征收时限等作了具体规定，故该房屋征收公告具有房屋征收决定的性质，对房屋所有权人的权利产生了实际影响，因此，该房屋征收公告具有可诉性。（二）被诉房屋征收公告是否违法、是否应当撤销。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十二条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；……”第十三条第一款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，被告在作出房屋征收公告前未进行社会风险评估，而是在房屋征收公告作出后才进行民意调查等信访评估工作；被告所提交证据也不能证明征收补偿方案征求了公众意见；该房屋征收公告也没有依法载明行政复议、行政诉讼权利。综上，被诉房屋征收公告违反了法定程序，侵犯了原告的合法权益，依法应予撤销。但鉴于撤销该房屋征收公告会给城市规划和社会公共利益造成重大损害，故被诉房屋征收公告应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告商水县人民政府于2017年7月26日作出的《房屋征收公告》违法。案件受理费50元，由被告商水县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  郭金华审判员  董小厂审判员  杜 磊二〇一八年九月二十日书记员  杨雪丽