海南藏族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）青25行初1号 原告林克农，男，回族，1969年6月4日生，住海东市化隆回族自治县。 原告马忠义，男，回族，1952年8月6日生，住海东市民和回族土族自治县。 原告冶青明，男，回族，1968年3月1日生，住海东市化隆回族自治县。 三原告委托代理人鲍呈辉，青海省海东市正平法律服务所法律工作者。 被告同德县人民政府。所在地址同德县尕巴松多镇。 法定代表人丁瑞毅，县长。 委托代理人马林，同德县移民安置局会计。 委托代理人徐维斌，青海磐瑞律师事务所律师。 第三人冶启福，男，回族，1950年3月18日生，住海东市化隆回族自治县。 原告林克农、马忠义、冶青明，第三人冶启福不服被告同德县人民政府（以下简称县政府）征收补偿决定，于2019年1月4日向本院提起行政诉讼。同日立案后，同月8日向县政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，同年5月29日公开开庭审理了本案。原告林克农、马忠义、冶青明及其委托诉讼代理人鲍呈辉，被告县政府的委托诉讼代理人马林、徐维斌到庭参加诉讼，第三人冶启福经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告县政府根据2017年4月20日冶启福提交的行政赔偿申请，2018年7月6日作出同征补字〔2018〕第1号补偿决定书（以下简称1号补偿决定书）认定，冶启福行政赔偿申请书中所指的征地补偿，与2009年9月县政府成立羊曲电站同德县实物指标调查工作组工作相关。工作组承担对加日亥村黄河沿岸淹没区的实物指标调查、评估工作。工作组将征收范围内的村民及村集体无异议的土地等实物指标调查结果，在加日亥村进行张榜公示，公示期满确认无误后发放补偿款。公示的实物指标调查表中没有冶启福、马忠义、冶青明的姓名，承包地及林木，公示期间他们没有对实物指标调查结果提出异议；还认定，2008年6月韩志平、林克农、索南项青、马德荣4人签订合伙承包1200亩土地协议，后4人解除合伙，林克农从中分得400亩土地，林克农名下400亩土地又由林克农、马忠义、冶启福进行了分包。2016年11月林克农名下四方签字的实物指标调查表，对应的就是林克农、马忠义、冶启福和冶青明统一经营的所谓550亩土地，代表该4人在实物指标调查表上签字按印确认的是冶启福和马忠义。经实际测量核实，2016年11月冶启福、马忠义代表4人登记在林克农名下清登核量的各类土地计472.06亩，并非550亩。 县政府认为，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收并给予补偿。涉及土地征收是为了羊曲电站建设，对其合法性各方当事人均无异议。由于同德县巴沟乡加日亥村委会与承包人签订的土地承包合同，存在时间倒签、面积不准的现象，政府征地工作组在现场开展的被征收土地及地上附着物清登核量时，无法按照承包合同为依据，必须以村委会和承包人的共同确认和实际测量进行登记。由于林克农、马忠义、冶启福和冶青明统一经营时，林克农负责对外联系协调，当地村委会认为林克农是承包人代表，所以2009年初步调查形成的图标、2016年11月四方签字的实物指标调查表中冶启福、马忠义签的也是林克农的名字，而没有出现马忠义、冶启福和冶青明的姓名。足以证明该补偿款的权利人不是冶启福一人。县政府为了配合征地，顺利推进项目，照顾当地老百姓失地后的困难，在县政府多方争取和上级部门协调下，补偿标准登记为水浇地的附着物补偿为每亩6720元，登记为新开发地的附着物补偿为每亩5500元。2016年11月四方签字的实物指标调查表记载的林克农名下的水浇地是378.22亩，新开发地为93.84亩，补偿款为3057758.40元，另外，在378.22亩水浇地上到位过渡期生产补助1770069.6元（2014-2016年1560元╱亩）。针对同德县巴沟乡加日亥村委会提出对于附着物补偿款的分配要求，林克农等一直进行协商。因为分配比例的争议属于民事争议，县政府不能决定，只能通过双方协商或诉讼等途径解决。虽然林克农、马忠义的陈述及证据比较可信，但是由于冶启福和冶青明没有到听证会进行对质，县政府无权分配472.06亩土地上的附着物补偿款。综上所述，依据《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第四十六、四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五、二十六条之规定，县政府决定：一、林克农、马忠义、冶启福和冶青明承包的同德县加日亥村土地上附着物补偿款为4827828元，专户存储；二、待出具与同德县巴沟乡加日亥村委会达成的分配协议或者法律文书和通过四方申请人确认统一推举领取人或四人内部比例的协议书或者法律文书后，立即领取补偿款。 原告林克农、马忠义、冶青明诉称，请求依法撤销县政府作出的1号补偿决定书，并要求县政府依据国务院、青海省人民政府颁布的法律法规重新作出合理、合法的补偿决定。事实和理由：一、1号补偿决定书适用法律错误。2004年6月17日原告与同德县巴沟乡加日亥村委会签订了荒滩承包合同，并种植杏树等经济作物，因修建羊曲水电站，原告承包土地及附着物被征用。2017年原告在被告作出的羊曲水电站实物指标调查表上与村委会、县政府及设计院共同签字，确认具体亩数。2018年7月6日县政府作出1号补偿决定书，依据同德县人民政府同政〔2011〕第61号关于羊曲水电站库区实物指标调查与勘测定界复核工作情况的报告和海南州政府羊曲水电站实物指标调查专题会议精神确定的标准补偿。这一补偿标准违反了国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第22条：“征收土地的土地补偿费和安置补助费标准，按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行”的规定和青海省人民政府2007年4月颁布的青政〔2007〕23号《青海省大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置管理暂行办法》第13条规定“有关州（地、市）、县人民政府、项目法人应按省人民政府有关征地补偿标准实施征地拆迁和补偿工作”的规定。同德县人民政府对原告的补偿标准依据其工作报告和海南州政府的会议纪要，严重违反了国务院及青海省人民政府对征地补偿的禁止性规定，属适用法律错误。二、1号补偿决定书，适用补偿标准错误。1号补偿决定书征地标准的依据为：“在本机关多方争取和上级政府部门协调下，补偿标准登记为水浇地的附着物补偿每亩6720元，登记为新开发地的附着物补偿为每亩5500元”,属适用法律严重错误。县政府征用原告的土地及附着物是在2017年11月27日，据此，县政府征用土地及附着物的标准应适用青政〔2015〕61号青海省人民政府《关于公布调整更新后的青海省征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》的标准，根据此通知规定每亩土地的补偿标准为38300元。县政府错误适用法律法规，且超越自身权限作出的行政行为应属无效。综上，1号补偿决定书主体、内容严重违法，适用法律法规错误，侵犯原告合法权益，为维护自身合法权益，向本院提起行政诉讼。 为证实其主张，原告向本院提交以下证据： 1.1号补偿决定书。以证明，1号补偿决定书和补偿标准适用法律法规错误。 2.国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。以证明，大中型水电建设征收补偿应按照工程所在地，省、自治区、直辖市规定的标准执行。补偿标准由省人民政府制定。 3.青海省人民政府关于印发《青海省大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置管理暂行办法的通知》。以证明，有关州（地、市）、县人民政府、项目法人应按省人民政府有关征地补偿标准开展征地拆迁和补偿工作。 4.青海省人民政府青政〔2015〕61号《关于公布调整更新后的青海省征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》。以证明，调整后通知规定每亩土地的补偿标准为38300元。 5.黄河羊曲水电站同德县淹没影响区地类第三榜公示表。以证明，此份公示仅对承包地亩数作了确认。 被告县政府辩称，一、原告主张与基本事实不符。原告与同德县巴沟乡加日亥村委会签订土地承包合同的时间是2008年6月，而不是2004年6月，承包土地原本是耕地而不是荒地。二、原告认为1号补偿决定书适用法律法规错误的理由不足。具体补偿工作中，县政府贯彻执行了现行有效的国家法律法规、地方性法规和相关规范性文件，不存在适用法律错误问题。三、原告主张土地补偿款明显不当，应予驳回。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条明确规定，土地补偿款归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，原告作为土地使用权人，只能取得所有的地上附着物补偿款，而无权利取得土地补偿款。综上，1号补偿决定书，事实清楚，适用法律法规准确，内容合法合理，请求人民法院查明事实，驳回原告诉讼请求。 为证实1号补偿决定书具有合法性，被告向本院提交以下证据： 第一组： 1.黄河羊曲电站工程可行性研究阶段建设征地实物指标调查细则。以证明，制定了实物指标调查细则，并且从2006年9月开始了可行性研究报告的预审查等工作，2008年9月进行了可行性报告的审查。 2.羊曲水电站工程占地及水库淹没区停止新建项目禁止迁入人口的通告。以证明，2009年2月青海省国土资源厅通告，羊曲电站淹没区停止新建项目禁止人口迁入。 3.黄河羊曲水电站工程实物指标调查成果公示通告。以证明，对于调查、公示、复核、认定有明确规定。 4.2016年11月加日亥村实物指标调查表。以证明，2017年11月进行了实物指标调查，各方签字确认。 5.张榜公示表及照片。以证明，对调查结果进行了公示。 6.林克农提供的证明。以证明，承包合同实际签订日期为2009年3月，实际承包人为林克农。 7.林克农提供的合伙协议、散伙协议、开支汇总、承包费收据。以证明，承包合同实际签订日期为2009年。 8.林克农3人提供的说明。对承包合同演变情况作了说明。 9.加日亥村耕地中零星果木补偿款发放表。以证明，加日亥村民按照标准领取了零星果木补偿款。 10.听证会笔录。以证明，依法进行了听证。 第二组： 1.青海省移民安置局文件青移安〔2017〕202号。以证明，2017年9月底，与原告有关的土地补偿款资金计划下达后，与原告相关的地块征收工作才进入发放补偿款等实质性的征收阶段。 2.青海省人民政府办公厅文件《青海省大中型水利水电工程征地补偿和移民安置管理暂行办法》、青海省人民政府办公厅文件《青海黄河上游大中型水电工程建设征地补偿暂行标准》、青海省人民政府文件青海省征地统一年产值标准和征地区片综合地价。以证明，征收土地及附着物的补偿标准。 3.青海省移民安置局〔2011〕31号文件。以证明，实物调查成果确认的规定。 4.海南州移民局〔2013〕90号文件。以证明，《资金管理办法》对资金拨付有程序规定。 第三组：法律依据 1.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发〔2004〕28号。以证明，要依法足额和及时支付土地补偿费。征收补偿安置不落实，不得强行征地。 2.《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》国土资发。以证明，确认征地调查结果，是征地必须有的工作程序。 3.《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》国务院令（2006）第471号。以证明，大中型水利水电工程建设征地补偿实行政府领导、分级负责、项目法人参与的管理体制，实行一次报批、分期征收，按期支付补偿费的方式。 4.《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以证明，土地补偿款的归属，土地补偿款归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿款归地上附着物及青苗所有人所有。 5.《中华人民共和国村民委员会组织法》以证明，村集体土地补偿款分配的民主程序。 第三人冶启福经传票传唤未到庭参加诉讼。 经庭审质证，结合各方提交的证据与本案事实的关联性。 本院审理查明，1号补偿决定书中对水浇地等土地上的附着物补偿标准，与被告提交2010年4月青海省征地统一年产值标准和征地区片综合地价和原告提交的2015年7月10日青海省征地统一年产值标准一览表区域范围中所列同德县巴沟乡加日亥村补偿标准均不一致。原、被告提交的两份青海省征地统一年产值标准中，均规定，耕地补偿标准为该地区对应征地统一年产值的20倍，菜地、园地视同同等条件的耕地。原告提交的2015年7月10日青海省征地统一年产值同德县巴沟乡加日亥村补偿标准是38300元╱亩；被告提交的2010年4月青海省征地统一年产值同德县巴沟乡加日亥村补偿标准是31200元╱亩。而1号补偿决定书中表述，水浇地的附着物补偿标准是6720元╱亩、新开发地附着物补偿标准为5500元╱亩。 另查明，林克农在土地承包时任海东市化隆回族自治县人民法院副院长，现任海东市化隆回族自治县人大常委会法制和司法监察委员会主任委员。 本院认为，本案争议焦点：1号补偿决定书是否具有合法性。原告认为，1号补偿决定书主体、内容违法，适用法律法规错误；被告认为，1号补偿决定书，事实清楚，适用法律准确，内容合法合理。一、《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。本条规定的是国家实行农村土地承包经营制度和承包的方式。家庭承包经营是在农村土地集体所有保持不变的前提下，由村委会或者农村集体经济组织将土地使用权发包给农户，是原所有制不变基础上的变革，因此，国家机关公务员依法不允许承包农村土地。《中华人民共和国公务员法》第五十三条第（十四）项规定：公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：从事或者参与营利性活动。营利性活动包括公务员承包农村土地。本案中，1号补偿决定书，将具有公务员身份的林克农列为申请人。不但确认了林克农承包、转包土地的亩数，还将林克农等承包地被征收的附着物补偿款专户存储，待争议解决后予以发放，违反上述法律规定；二、《中华人民共和国土地土地管理法》第四十七条第三、四款规定：征收其他土地的土地补偿款和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。《青海省大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置管理暂行办法》第十三条规定：有关州（地、市）、县人民政府、项目法人应按省人民政府有关征地补偿标准征地拆迁和补偿工作。本案中，1号补偿决定书中的补偿标准，由县政府规定。县政府按其规定的补偿标准作出1号补偿决定书的行为超越职权。超越职权所作的1号补偿决定书，自决定时就无效。人民法院应当判决予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下： 撤销被告同德县人民政府2018年7月6日作出的同征补字〔2018〕第1号补偿决定书。 案件受理费50元，由被告同德县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。 审 判 长 董万祥 审 判 员 贾 洋 审 判 员 龙 云 二〇一九年六月二十四日 法官助理 刘晓清 书 记 员 麻文斌 附： 本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的；