河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀06行初207号 原告臧爱红，女，汉族，1976年11月13日，住河北省保定市唐县。 委托代理人毛利娟，北京市农权律师事务所律师。 被告唐县人民政府，住所地河北省保定市唐县光明路**。 法定代表人尤志敬，该县县长。 委托代理人甄晓聪，唐县司法局科员。 委托代理人贾宝云，河北法蓝律师事务所律师。 被告唐县仁厚镇人民政府，住所地河北省保定市唐县仁厚镇。 法定代表人蔺章慧，该镇镇长。 委托代理人田国华，该镇司法所工作人员。 原告臧爱红诉被告唐县人民政府、唐县仁厚镇人民政府行政协议无效一案，于2019年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月15日立案后，于2019年7月16日向被告唐县人民政府、唐县仁厚镇人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月19日公开开庭审理了本案。原告臧爱红及其委托代理人毛利娟，被告唐县人民政府委托代理人甄晓聪、贾宝云，被告唐县仁厚镇人民政府委托代理人田国华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年5月7日，以唐县人民政府为征收主体，实施主体（甲方）唐县仁厚镇人民政府与被征收人（乙方）臧爱红（苏泽鹏）签订《大马庄村棚户区改造征收补偿安置协议》。协议内容如下：为加快推进棚户区改造，改善群众生活环境，依据《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，甲乙双方平等、自愿、协商一致的基础上，就征收补偿安置达成协议如下：一、基本情况。根据测统评估结果，乙方在征收范围内有（住宅/宅基）一处，土地面积490.43平方米，土地使用权性质为集体；房屋建筑面积235.5平方米，砖混结构。乙方对上述房屋、土地权属、债务纠纷负责。二、安置补偿。乙方选择产权调换补偿方式。按《唐县大马庄棚户区改造征收补偿安置方案》（以下简称《方案》规定，乙方应安置面积367.82平方米。）三、其他货币补偿。1.地上附着物评估补偿款312089元。2.搬迁补助费7065元。以上货币补偿款合计919154元。四、安置房选择。1.安置房的分配方式由仁厚镇大马庄村棚户区改造工作领导小组组织召开村民代表会议研究确定。2.乙方按本协议确定的安置面积选择安置房，应安置面积超出所选择安置房面积的，超出面积部分，按安置房成本价格以货币形式补偿；应安置面积不足所选安置房面积的，相差在10平方米以内的，按安置房成本价格补足差价。超过10平方米的，按改造区域商品房销售开盘价格补足差价。直系亲属间应安置面积可以互赠。3.每套安置住房搭配一个地下停车位和一间地下储藏室。地下停车位由被征收户按应安置面积1:1置换地下停车位实有面积。应安置面积扣除所选住宅后，不足以选择地下停车位的，超出面积按改造区域地下停车位销售开盘价格购买。地下储藏间由被征收户按应安置面积1:1.1置换地下仓储间建筑面积。五、房屋拆迁。1.在签约期限内签订协议，同时在本协议签订生效，接到甲方搬迁通知后30日内，乙方将被拆迁房屋腾空交付甲方委托拆除公司统一拆除的，甲方支付给乙方3000元货币奖励。逾期不腾空的，视为自愿放弃未搬离物品，由甲方处置并委托拆除公司直接拆除，并取消3000元的货币奖励。2.乙方不得私自拆除房屋，擅自拆除造成损失及事故的，所造成的一切损失及事故责任由乙方自行承担。六、回迁过渡期。首套安置房过渡期限自搬迁之日起18个月内，二套及二套以上安置房过渡期限自搬迁之日起30个月。首套安置房超出过渡期限的，超出过渡期限6个月内的，甲方按实际超出时间支付临时安置补助费，超出过渡期限6个月以上的，甲方按方案标准支付双倍临时安置补助费。首套安置房交付使用以前涉及搬迁的被征收户，根据实际情况。按《方案》规定支取临时安置补助费。首套安置房交付使用后涉及搬迁的被征收户，不再放放临时安置补助费。七、停产停业损失费。首套安置房交付使用以前涉及搬迁的营业房屋，根据实际情况，按《方案》规定测算支付停产停业损失费。八、房产证办理。甲方在交房后一年内为乙方办理好房产证，楼房面积以不动产登记部门实测为准。乙方提供所需的有效证件，涉及的费用由甲方负担。九、合同生效条件。签订征收补偿安置协议的比例达到全部被征收户数的98%后，甲方发布房屋搬迁公告或通知，征收补偿安置协议生效。同时，公告征收补偿款支付时限和房屋搬迁腾空时限。十、以上条款甲乙双方应严格遵照执行，如有违反应承担法律责任。十一、本协议未尽事宜，甲乙双方协商另行签订补充协议；补充协议具有同等法律效力。十二、本协议一式三份，甲方存档二份，乙方执一份。 原告臧爱红诉称，原告系河北省保定市唐县仁厚镇大马庄村村民。2018年4月16日，被告唐县人民政府作出《唐县人民政府集体土地征收决定》及《唐县人民政府关于对仁厚镇大马庄村棚户区改造项目住户集体土地征收公告》，对原告宅基地和房屋进行征收。2018年5月7日，二被告与原告就大马庄村棚户区改造项目征收补偿签订《大马庄村棚户区改造征收补偿安置协议》。但是经了解大马庄村棚户区改造项目所涉及的土地未依法取得河北省人民政府的批准，原告认为未经依法批准的情况下，二被告与原告签订《大马庄村棚户区改造征收补偿安置协议》的行为严重违法并且没有任何合法依据，根据《行政诉讼法》第七十五条的规定，应当认定为无效。而且被告与原告签订《大马庄村棚户区改造征收补偿安置协议》时间是2018年，却依据2016年保定市信达房地产评估有限公司所作的《唐县房屋拆迁估价结果明细表》评估结果为标准，明显侵犯了原告的合法财产权益。该明细表中没有任何合法有效的公章，且未经公示，评估程序违法。因此被告与原告签订的《大马庄村棚户区改造征收补偿安置协议》严重违法且没有合法依据，违反了法律、法规强制性规定，未依法评估，严重损害了原告的合法权益。综上，请求依法确认原告与被告签订的《大马庄村棚户区改造征收补偿安置协议》无效并依法予以撤销；诉讼费用由被告承担。 原告臧爱红向本院提交以下证据：证据一、《大马庄村棚户区改造征收补偿安置协议》，证明被告与原告签订涉案协议。证据二、河北省国土资源厅政府信息公开告知书。证据三、唐县人民政府关于大马庄棚户区改造项目告知书。证据四、唐县人民政府集体土地征收决定。证据五、唐县人民政府关于对仁厚镇大马庄村棚户区改造项目住户集体土地征收公告。证据六、（2018）冀06行初253号行政裁定书。证据七、唐县人民政府行政诉讼答辩状。证据二至证据七，证明唐县人民政府是适格被告，大马庄村棚户区改造项目所涉土地未经批准征收，涉案协议没有法律依据及事实依据。 被告唐县人民政府辩称，一、唐县人民政府于2018年4月16日作出的《唐县人民政府集体土地征收决定》、《唐县人民政府关于仁厚镇大马庄棚户区改造项目住户集体土地征收公告》以及《大马庄棚户区改造征收补偿安置方案》，告知了被征收人征收范围、征收主体、安置原则、方式、标准等，符合《河北省土地转用征收报批办法》第八条规定的土地征收报批的前期工作，仅是告知行为。2018年12月21日，唐县人民政府在大马庄张贴的大马庄棚户区改造项目告知书中明确“2018年4月16日，唐县人民政府对仁厚镇大马庄棚户区改造区域内集体土地进行了预征收，……待省自然资源厅正式批复后，发布正式征收决定”，根据《中华人民共和国行政诉讼法》解释第一条第二款第六项规定：行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于行政诉讼受案范围。因此，唐县人民政府上述行为不是具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，应驳回原告的起诉。二、《大马庄棚户区改造征收补偿安置协议》系原告与唐县仁厚镇人民政府签订，唐县人民政府并非与原告签订补偿安置协议的行政机关，因此唐县人民政府并不是本案适格主体，应驳回原告对唐县人民政府的起诉。三、《大马庄棚户区改造征收补偿安置协议》是原告与唐县仁厚镇人民政府在2018年5月7日签订，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人、其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。因此，本案中原告如认为其权益受到侵害，提出诉讼应在2018年11月7日之前，而原告起诉时间为2019年7月2日，已经超过提起行政诉讼的法定期限，应驳回原告的起诉。此外，原告将诉讼请求变更为撤销协议或确认协议无效，对于可撤销协议，撤销权不行使，协议继续有效，本案中原告与仁厚镇政府签订补偿协议的时间为2018年5月7日，而起诉的时间为2019年7月2日，已经超过行使撤销权除斥期间，据此认为应依法驳回原告起诉。 被告唐县人民政府向本院提供以下证据：证据一、唐县人民政府关于大马庄棚户区改造项目告知书一份，证明唐县人民政府作出的《大马庄棚户区改造征收补偿安置方案》与原告诉状中所称的《唐县人民政府集体土地征收决定》及《唐县人民政府关于仁厚镇大马庄棚户区改造项目住户集体土地征收公告》均为唐县人民政府为作出行政行为而实施的过程性行为，不属于行政诉讼受案范围。证据二、唐县自然资源和规划局证明一份，证明大马庄村棚户区改造项目正在组卷过程中。证据三、河北省保定市中级人民法院（2018）冀06行初217号行政裁定书一份。证明唐县人民政府2018年4月16日张贴的集体土地征收决定已经被法院裁定为预征收土地公告，不具有行政可诉性。 被告唐县仁厚镇人民政府辩称，其答辩意见与唐县人民政府的答辩意见一致。 被告唐县仁厚镇人民政府未向本院提交证据。 经庭审质证，被告唐县人民政府对原告的证据发表如下质证意见，证据一真实性认可，但该协议不具有行政可诉性，未生效。证据二与本案不具关联性。证据三真实性认可，该证据证明涉案地块征收工作处于组卷报批阶段。证据四和证据五的真实性认可，证明目的不认可，公告和决定被生效裁定认定为拟征收公告，是征地的过程性行为。对证据六的真实性认可，该裁定明确了县政府2018年4月16日土地征收公告为预征收公告。对证据七的证明目的不认可，与本案无关。 被告唐县仁厚镇人民政府对原告的证据质证意见同唐县人民政府的意见。 原告臧爱红对被告唐县人民政府提交的证据发表如下质证意见：证据一合法性、证明目的不予认可。该告知书公布之前，被告作出的征收决定及安置方案，从未体现其行为是预征收行为。对证据二唐县自然资源和规划局证明的证明目的不予认可，以上两份证据证明被告与原告签订涉案协议时，没有征收批复，房屋征收的前提是所涉土地已经被合法征收为国有，在征地批复未正式批准的情况下，不能证明原告的涉案宅基地及房屋在征收范围内。证据三的证明目的不予认可，是对征收行为作出的，不能证明本案所涉行政协议不具有可诉性。 被告唐县仁厚镇人民政府对被告唐县人民政府的证据，未发表质证意见。 本院对上述证据认证如下，原告臧爱红、被告唐县人民政府提供的证据均具有真实性、合法性和关联性，本院予以认可。 经审理查明，2018年4月16日，唐县人民政府在唐县仁厚镇大马庄村张贴唐县人民政府集体土地征收决定，决定内容如下：为仁厚镇大马庄村棚户区改造项目建设需要，做好项目集体土地征收工作，维护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》及相关法律法规，决定对仁厚镇大马庄村棚户区改造项目涉及集体土地进行征收。一、征收范围：唐县仁厚镇大马庄村棚户区改造项目所涉及564户、土地约466亩，具体征收搬迁范围以测量放线为准；二、征收主体：征收主体为唐县人民政府。具体征收工作由唐县国土资源局、仁厚镇人民政府实施；三、征收补偿落实情况：足额到位、专户存储、专款专用；四、实施期限：自征收决定公告之日起2个月内完成签约；除此以外，告知了被征收人按唐县大马庄棚户区改造征收补偿安置方案与征收部门签订集体土地征收补偿安置协议书，在规定期限内搬迁，并告知了提起行政复议、行政诉讼的权利和期限。2018年5月7日，唐县仁厚镇人民政府与原告签订大马庄村棚户区改造征地补偿安置协议。2018年12月21日，唐县人民政府在唐县仁厚镇大马庄村张贴了关于大马庄棚户区改造项目告知书，内容如下：2018年4月16日，唐县人民政府对仁厚镇大马庄村棚户区改造区域内集体土地进行了预征收，现已基本达到组卷报批条件，准备对已签订协议的集体土地进行组卷报批，待省自然资源厅正式批复下达后，发布正式征收决定。2018年9月21日，河北省国土资源厅针对苏元涛关于“申请公开涉及唐县仁厚镇大马庄村棚户区改造项目的征收土地批复及报批材料：1、征收土地批复文件；2、一书四方案；3、征地红线图或者勘测定界图；4、被征地农户调查结果确认书等报批材料”的政府信息公开申请作出答复，答复称申请的地块尚未征收。 以上事实有唐县人民政府集体土地征收决定、唐县人民政府关于对仁厚镇大马庄村棚户区改造项目住户集体土地征收公告、大马庄村棚户区改造征地补偿安置协议、关于大马庄棚户区改造项目告知书、河北省国土资源厅政府信息公开告知书予以证实。 本院认为，一、关于涉案协议是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”本案中，唐县仁厚镇人民政府作为案涉土地征收补偿的具体实施机关，与原告签订大马庄村棚户区改造征地补偿安置协议，协议中明确载明订立协议的目的系推进棚户区改造，是具有明显公共管理色彩的行政协议，因此协议引发的纠纷，属于人民法院行政诉讼受案范围。 二、关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。原、被告于2018年5月7日签订协议，于2019年7月2日起诉。行政协议既具有合同方面特性，也具有行政行为方面的特性。伴随当事人诉讼标的性质不同，对行政协议审查所适用的法律规范也相应有所不同。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，行政相对人对行政机关单方变更、解除行政协议等行为行使行政优益权的行为提起的诉讼，人民法院应当适用行政法律规范的相关规定予以审查；而行政相对人对于不涉及行使行政优益权，就行政协议请求确认无效、撤销等平等主体之间权利义务关系提起的诉讼，则应参照民事法律规范的相关规定予以审查。本案原告提起的确认无效、撤销行政协议的诉讼，应依照《合同法》及其司法解释的相关规定予以审查。《合同法》中规定无效合同自签订之日不具有法律约束力及知道撤销事由一年内行使撤销权。本案中原告通过政府信息公开知晓涉案地块未履行征收程序，河北省国土资源厅的政府信息公开告知书作出时间为2018年9月21日，原告提起行政诉讼的时间为2019年7月2日，因此对于被告关于本案已过起诉期限的主张，本院不予支持。 三、关于被告唐县人民政府是否适格被告问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，唐县人民政府作为征收实施主体，制订了唐政办（2018）第43号《唐县2018年棚户区改造工作实施方案》，其中第三条第三项规定，相关镇政府是其行政区域内集体土地上棚户区改造工作的责任主体和实施主体，具体负责落实完成棚改任务，按照方案的实施步骤和时间节点要求做好棚改有关工作。该规定可视为委托唐县仁厚镇人民政府征收补偿安置。虽然该协议是唐县仁厚镇人民政府以自己的名义与原告签订的，但是唐县人民政府认可了该协议，故唐县人民政府应对唐县仁厚镇人民政府在受委托范围内作出的行为承担法律责任，应为本案适格被告。 四、关于原、被告所签协议效力问题。从本案查明事实看，本案涉及唐县仁厚镇大马庄村棚户区改造项目相关区域的土地房屋征收与补偿。对此，唐县人民政府作出了相关预征收公告、方案及告知书。由此可知，本案所涉项目系典型的公共利益项目，所征收的房屋属于农村集体土地上的地上附着物。原告诉请确认涉案协议无效的主要理由在于涉案土地存在“未批先征”。结合有关土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本院在此予以指正。但是，行政协议不同于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，对合同的效力不宜轻易否定。通常，导致协议无效的事由系存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。本案中，涉案征收安置补偿协议系地方政府基于公共利益需要、积极推进相关项目所形成，且被告唐县仁厚镇人民政府主张协议待征地批准后生效。涉案协议是原告本人所签，不存在受胁迫签订协议情况，协议的签订应系原告真实意思表示，且协议内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定。从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由从根本上否定所有已签订的安置补偿协议的效力，不仅不合理，而且在法律上也难以成立。 五、关于补偿标准问题。本案涉及农村集体土地征收，涉案协议系围绕集体土地上的房屋（地上附着物）所形成，所依据的补偿标准是唐县大马庄村棚户区改造征收补偿安置方案，在协议中有明确体现。从法律上讲，签订协议即意味着认可和接受了另一方所提出的标准和对价，除非举证协议存在重大误解、显失公平或者合同无效的情形，否则相关标准不可轻易改变。当然，原告如对征地标准不服，在行政程序上有权根据有关土地管理法律、法规以及国务院法制办公室《关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法【2011】35号）的相关规定，通过复议（裁决）途径提出主张、寻求救济。 综上，原告起诉虽符合起诉条件，但因唐县仁厚镇人民政府与原告签订补偿安置协议不存在合同无效的法定情形，原告诉请确认涉案补偿安置协议无效不符合合同法第五十二条的规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告臧爱红的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告臧爱红负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审判长 赵 明 审判员 褚铁军 审判员 别道齐 二〇一九年八月二十七日 法官助理张雅婷 书记员邢伟