江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏07行终122号 上诉人（原审原告）张万生,××年××月××日出生,××族。 委托代理人许海斌，江苏中瀛律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）灌南县新集镇人民政府,住所地江苏省灌南县新集镇新集街。 法定代表人李良亚，该镇镇长。 委托代理人张君华，江苏灌江律师事务所律师。 原审第三人江苏廉顺农业科技发展有限公司，住所地江苏省灌南县新安镇人民西路124号。 法定代表人：李正军，该公司总经理。 上诉人张万生因与被上诉人灌南县新集镇人民政府（以下简称新集镇政府）、原审第三人江苏廉顺农业科技发展有限公司（以下简称廉顺公司）行政强制拆除一案，不服江苏省连云港经济技术开发区人民法院(2018)苏0791行初351号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月17日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人张万生及其委托代理人许海斌，被上诉人新集镇政府的委托代理人张君华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：2016年6月9日，廉顺公司与张万生签订日光温室大棚承包合同，合同约定：廉顺公司将座落在周庄村的日光温室大棚一栋承包给张万生从事生猪养殖，租期从2016年4月15日至2022年4月14日，租金每年每栋6000元。廉顺公司仅按现状提供大棚，其他改造、设施等均由张万生自行负责。合同还约定了其他事项。张万生对其承包的大棚进行了改造，大棚内打造水泥地坪，加砌了一面墙，建设了猪舍，将大棚顶部加了保温棉、塑料纸及尼龙网等其他设施。 2018年5月3日、6月2日，新集镇政府组织人员分两次强制拆除了张万生的养猪设施。拆除时，张万生养殖的生猪已经由其自行处理完毕。张万生不服，遂提起本案诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中张万生与廉顺公司签订了温室大棚的租赁合同，已经取得了使用权，并且在此基础上又进行了相应地改造，建设了养猪设施，新集镇政府对张万生的养猪设施进行拆除的行为与张万生之间具有利害关系。因此，张万生具有主体资格。民事行为是发生在平等主体之间的，当事人双方可以自愿协商设立、变更或终止。而行政行为是行政主体行使行政职权，进行行政管理的行为。其主体地位不平等，一方处于代表公共利益或国家利益的应然地位，另一方则处于被管理的地位。行政行为的作出通常受到法律的严格规制，尤其是程序上的合法性。本案中新集镇政府强制拆除张万生养猪设施的行为符合行政行为的特征。因此，新集镇政府辩称其拆除行为是受廉顺公司委托的民事行为没有事实和法律依据，对此抗辩，不予支持。 大力推进生态文明建设是国家的重大战略决策。建设生态文明，是建设中国特色社会主义事业的重要内容，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。一直以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署。2016年12月9日，江苏省委、省政府召开“263”专项行动工作部署动员会，在全省范围内开展环境治理专项行动。行政机关在环境治理活动中，应当采取法定的措施，依照法定的程序实施行政管理，人民群众也有义务依法开展生产经营活动，依法维护生态环境。 合法实施的强制拆除行为，应当遵循法定的程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案新集镇政府在实施拆除行为时，未遵循上述法律规定，程序违法。 综上，新集镇政府拆除张万生养猪设施的行为违反法定程序，因该拆除行为无可撤销内容，张万生要求确认违法理由成立，予以支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，判决确认新集镇政府于2018年5月3日和6月2日拆除张万生养猪设施的行为程序违法。一审案件受理费50元，由新集镇政府负担。 上诉人张万生不服原审判决，向本院提起上诉，请求判决确认被上诉人新集镇政府拆除上诉人全部猪舍行政行为程序、实体均违法，新集镇政府承担本案诉讼费用。事实与理由：一审法院对被上诉人拆除上诉人猪舍行为的合法性审查仅是确认拆除程序违法，对实体未作审查和裁判。上诉人猪舍是经过环保备案、防疫部门认可，被上诉人如拆除应给予补偿。 被上诉人新集镇政府辩称：请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。上诉人一审起诉请求没有提出对实体违法进行审查，行为违法意思是程序违法，二审又提出确认实体违法是不合法的。关于猪舍现场拆除情况，一审法院也到现场进行查看。上诉人的上诉请求没有事实依据。 二审期间，上诉人张万生提供一份建设项目环境影响登记表（备案号201732072400000123），在灌南县环保局备案登记的，证明相关养殖场得到环保部门认可，登记表虽是网上打印件，但是在环保局进行公示，登记表确认养殖场的经营范围包含徐成顺、赵素红、王秀荣、张万生养殖区域；上诉人张万生还提供一份2018年灌南县动物防疫与畜产品治疗安全责任状，证明涉案养殖是得到政府防疫部门认可的。被上诉人未提交新证据，并对上诉人提供的两份证据均不予认可。本院经审查认为，建设项目环境影响登记表确认的项目名称、建设地点等与本案无关，即使如上诉人所称其是实际申请人，该表亦不能反映其进行生猪养殖已按建设项目环境保护法律、法规的规定，进行环境影响评价，办理了有关审批手续。2018年灌南县动物防疫与畜产品质量安全责任状是关于养殖生猪防疫安全，与本案无关。该两份材料亦不符合新证据要求，本院不予确认。 上诉人张万生提起上诉后，一审法院已将证据和依据随卷移送本院。经审理查明，一审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据一审法院确认的证据，本院认定的事实与一审法院认定事实相同。 本院认为，环境保护是一项基本国策，关系到国计民生的重大问题，党中央、国务院高度重视，江苏省省委、省政府积极开展部署环境保护整治行动。在全省实施“263”专项行动中，新集镇政府执行上级政府决策，开展辖区内大排查，具有政策法律依据和公益正当性。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条第一款的规定，新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当符合畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，满足动物防疫条件，并进行环境影响评价……本案中，上诉人改建原用于农作物种植地块从事生猪养殖，并将地块铺成水泥地坪，原地块已失去继续耕种的条件，改变了土地用途。上诉人亦没有充分证据证明改建的猪舍经过相关部门的环境影响评价、办理环境审批，存在环境污染隐患，新集镇政府拆除上诉人的猪舍的行为具备一定的事实和法律依据，故上诉人关于新集镇政府拆除其猪舍行为实体违法的上诉理由，缺乏依据，本院不予支持。新集镇政府拆除上诉人的猪舍应当遵循法定程序，然新集镇政府在2018年5月3日和6月2日实施强制拆除猪舍前，未依法催告当事人履行义务，未能保障当事人法定的陈述、申辩等权利，违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的相关规定，程序违法。又因该拆除行为无可撤销内容，一审法院对新集镇政府的拆除行为确认违法，并无不当。 另需要指出的是，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条第二款的规定，行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。本案中，新集镇政府仅委托一名律师作为委托代理人参与诉讼，未指派相关负责人出庭，亦未指派任何工作人员出庭，违反上述法律规定，不利于实质化解行政纠纷，应予以重视。 综上，上诉人张万生的上诉请求与理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张万生负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小姣 审判员  戴立国 审判员  黄文波 二〇一九年八月九日 书记员  苏 洋 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …