河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行再61号再审申请人（一审原告、二审上诉人）阴绍魁，男，汉族，1987年6月7日出生，住郑州市金水区。委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市金水区城市综合执法局（原郑州市金水区城市管理行政执法局），住所地郑州市群办路**。法定代表人王延军，局长。委托代理人曹广要，河南亚太人律师事务所律师。委托代理人徐继竟，该局工作人员。被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市金水区人民政府，住所地郑州市金水区东风路**。法定代表人魏东，区长。委托代理人刘子辉，该单位工作人员。委托代理人李卫富，河南尚天律师事务所律师。再审申请人阴绍魁因与被申请人郑州市金水区城市综合执法局（以下简称金水区执法局）、郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）限期拆除决定及行政复议一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2018）豫01行终606号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2018）豫行申2177号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人阴绍魁及其委托代理人邬宏威，被申请人金水区执法局委托代理人曹广要、徐继竟，被申请人金水区政府委托代理人刘子辉、李卫富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：郑州市金水区城市管理行政执法局（以下简称金水区执法局）于2017年7月28日对阴邵魁作出“金执法限拆字【2017】第1号《限期拆除决定书》。阴邵魁不服，申请复议，金水区政府作出金政（复决）字【2017】第292号《行政复议决定书》，维持该决定。阴邵魁向河南省郑州市管城回族区人民法院提起诉讼，请求：1、撤销金水区执法局于2017年7月28日对阴邵魁作出的“金执法限拆字【2017】第1号《限期拆除决定书》。2、撤销金水区政府作出的金政（复决）字【2017】第292号《行政复议决定书》。河南省郑州市管城回族区人民法院一审查明事实：阴绍魁系沙门村村民。2000年12月，金水区政府为阴少奎坐落于金水区柳林镇沙门村地号245号使用权面积168.00平方米的土地，颁发集体土地使用证。经金水区国基路街道办事处沙门村村民委员会证明，阴绍魁与阴少奎为同一个人。2009年阴绍魁在沙门村254号原宅基地上建房9层顶部有楼梯间，面积共计2796,132平方米，2010年建成。2016年12月27日，金水区执法局根据办事处举报对阴绍魁所建房屋进行了现场检查勘验，并拍摄现场照片。2017年3月1日，金水区执法局向金水区国土资源局发出违法建设协查函，查询阴绍魁等人建筑物的土地性质、使用权情况和查处情况。2017年3月6日，金水区国土资源局复函：我局未对原告阴绍魁等人进行立案查处；阴绍魁建房占用土地均为集体土地；阴绍魁未在我局进行过集体土地使用权登记。2017年3月1日，金水区执法局向金水区住房保障和房地产管理局发出违法建设协查函，查询阴绍魁等人建筑物的房屋产权情况和查处情况。2017年3月3日，郑州市金水区保障性住房管理办公室复函:阴绍魁在沙门村无房产信息。2017年6月22日，金水区执法局对阴绍魁违法建设立案。2017年6月26日，金水区执法局以阴绍魁未取得建设工程规划许可证建设建筑物，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，分别作出金执法责通字（2017）第35001号《责令改正违法行为通知书》；金执法决先告字（2017）第3462号《行政决定事先告知书》；金执法决听证字（2017）第21号《行政决定听证告知书》，并一并留置送达《通知书》、《告知书》。责令阴绍魁：于2017年6月27日前拆除建筑物，消除对城乡建设规划的影响。并告知相关权利。2017年7月28日，金水区执法局作出金执法限拆字（2017）第1号《限期拆除决定书》，认定阴绍魁沙门村254号未取得建设工程规划许可证属于违法建设，对阴绍魁作出限期拆除决定，逾期将组织强制拆除。并留置送达《拆除决定》。阴绍魁不服于2017年9月15日向金水区政府提起行政复议，要求撤销该限期拆除决定书。金水区政府经审查认定该《限期拆除决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确，于2017年12月14日，作出金政（复决）字（2017）第292号《行政复议决定书》，维持该决定。阴绍魁不服，诉至法院。另经阴绍魁申请信息公开，郑州市城乡规划局于2017年8月28日答复：截至目前，尚未有建设单位或个人到我局申请办理金水区国基路办事处沙门村在宅基地上自建房的建设工程规划许可证手续。一审法院认为：阴绍魁的建房行为发生于2009年至2010年期间，应当适用《中华人民共和国城乡规划法》。阴绍魁涉案房屋所在地沙门村位于郑州市金水区，根据经国务院批准的1995——2010年《郑州市市区总体规划》及《郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法》，在郑州市行政区域内集体土地上村民新建、改建、扩建、翻建住宅的活动应当遵守《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定办理相关审批手续。阴绍魁在规划区内进行建设活动未取得相关许可证，因此其建设行为属于违法建设，建筑物属于违法建筑物。阴绍魁违法建设行为虽然结束，但房屋违法状态一直持续，对城市规划的影响始终存在，金水区执法局发现违法建筑后对其处罚并无不当。金水区执法局作出限期拆除决定的法律依据正确。因阴绍魁房屋所在地不属于乡村规划区内，故不适用《中华人民共和国城乡规划法》第41条及《河南省人民政府关于进一步规范农村村民住宅建设的指导意见》的规定。根据《郑州市城市管理相对集中行政处罚权规定》第九条，市城市管理行政执法机关依据城市规划管理方面的法律、法规、规章的规定，对国有土地上（已建成住宅区除外）违反城市管理的各类建设行为行使行政处罚权；区城市管理行政执法机关依据城市管理方面的法律、法规、规章的规定，对集体土地上和已建成住宅区的国有土地上违反城市规划管理的各类建设行为行使行政处罚权。金水区执法局有执法权是适格的执法主体。据此，一审法院作出（2018）豫0104行初3号行政判决：驳回阴绍魁关于撤销金水区执法局作出的“金执法限拆字［2017］第1号《限期拆除决定书》、金水区政府作出的金政字［2017］第292号《行政复议决定书》的诉讼请求。诉讼费50元，由阴绍魁负担。阴邵魁不服，向河南省郑州市中级人民法院提起上诉，请求：撤销一审判决；撤销金水区执法局作出的金执法限拆字[2017]第1号《限期拆除决定书》和金水区政府作出的金政（复决）字[2017]第292号《行政复议决定书》。河南省郑州市中级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。二审另查明，郑州市金水区城市管理行政执法局现更名为郑州市金水区城市综合执法局，并于2018年6月4日起启用新名称印章。二审法院认为：本案争议的焦点是被诉行政行为是否合法问题。一、关于本案金水区执法局的职权依据问题。本案金水区执法局行使城市规划处罚权是相对集中行政处罚权的结果。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”相对集中行政处罚权的目的是整合执法力量、提高行政效能。国务院法制办（国法函【2001】26号）《关于在河南省郑州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》授权河南省人民政府可以在郑州市开展相对集中行政处罚权试点工作，设立集中行使行政处罚权的行政机关，行使包括城市规划管理方面法律、法规、规章制定的行政处罚权在内的多个行政管理领域行政处罚权。《郑州市城市管理相对集中行政处罚权规定》亦即据此制定的地方政府规章。迄今，《中华人民共和国行政处罚法》相关条文并未修改，国务院相关授权文件亦未废止，则本案金水区执法局具有授权行使相关领域行政执法权的法律层级的依据。因此，金水区执法局具有作出规划处罚的法律授权，可以以自己名义对城市规划管理涉嫌违法行为作出行政处罚，阴金水提出的文件规定不能对抗上位层级法律规范。二、关于本案被诉限期拆除决定的认定事实问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法于2008年1月1日起施行。阴绍魁所在村庄位于郑州市规划区范围内，应当受到该法拘束，阴绍魁认为不需办理规划许可审批于法无据。阴绍魁建房时未办理建设工程规划许可证建设房屋，事实清楚。金水区执法局认定阴绍魁于2009年未办理建设工程规划许可证建设房屋，提供了沙门村村长任长义、沙门村支书阴丙须的询问笔录证明、有关规划部门出具的证明，事实清楚，证据确凿。上阴绍魁否认金水区执法局认定的建房时间，但任长义、阴丙须系基层组织工作人员，其证言具有可靠性，阴绍魁未提供证据证明其主张，该上诉理由不成立。三、关于本案被诉限期拆除决定处罚时效问题。此问题涉及违法行为继续状态的认定问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”其中违法行为继续状态是指违法行为发生后，该行为及其造成的不法状态一直持续。具体到本案，本案涉及的是规划类处罚，违法行为是指没有办理规划许可构成违法，而不是单指建造行为构成违法，只要违法行为人没有办理规划许可，其违法行为就一直处于继续状态。阴绍魁关于行政处罚超过处罚时效的观点不能成立。四、关于本案被诉限期拆除决定处罚是否适当问题。阴绍魁房屋建成已使用多年，在建设之时并未有相关行政机关进行制止，多年后面临拆迁改造时再行处罚，阴绍魁对此质疑可以理解，但相关部门对违法行为不查处不代表违法行为已经合法化。在房屋已建成、阴绍魁村庄面临拆迁改造的情形下，阴绍魁事实上已不存在改正的可能性，金水区执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》要求限期拆除，合法适当。五、关于金水区执法局是否选择性执法问题。阴绍魁提供的案例系其他案件，案件事实与本案并不一致，不适用于本案，阴绍魁也未提供证据证明在该村同类情况下，金水区执法局对此类违法行为有差别对待情形，故阴绍魁的该主张不成立。六、关于是否中止审理本案的问题。阴绍魁提交申请要求本案中止审理，并提交了起诉郑州市规划局不作为的受案通知，该申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的中止法定条件，不予准许。综上，本案被诉限期拆除决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法。金水区政府复议维持被诉限期拆除决定，并无不当。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，实体处理适当，应予维持，阴绍魁的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，二审法院作出（2018）豫01行终606号行政判决：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由阴绍魁承担。阴邵魁不服，向本院申请再审称：一、根据郑州市有关文件规定，城市规划执法监察工作已于2008年由城市执法局调整到城市规划局，具体工作由城市规划局下属的城乡规划监察支队负责，2017年金水区执法局已无权作出《限期拆除决定书》，因此，金水区执法局不具备本案执法主体资格。二、阴绍魁的住宅不是建在城镇，而是建在农村，完全符合城乡规划法的有关规定，不需办理规划许可证，原审以未办理规划许可证为由认定阴绍魁的房屋为违法建筑物错误。三、金水区执法局是为配合地方政府拆迁而进行的选择性执法，执法目的不正当。综上，金水区执法局作出的《限期拆除决定书》违法，金水区政府作出的《行政复议决定书》错误。请求：撤销一二审判决，撤销金水区执法局作出的《限期拆除决定书》和金水区政府作出的《行政复议决定书》。金水区执法局辩称：一、金水区执法局根据郑州市人民政府令第171号《郑州市城市管理相对集中行政处罚权规定》授予的行政权力进行执法，法律依据充分。二、阴绍魁的房屋建于2008年之后，应当受到城乡规划法的约束。三、本案不存在选择性执法。四、《限期拆除决定书》和《行政复议决定书》的作出有事实和法律依据，程序合法。应驳回阴绍魁的再审请求，维持原判。金水区政府辩称：同意金水区执法局的答辩意见。本院再审查明的事实与原审查明的事实一致。本院再审认为：一、关于金水区执法局的执法资格问题。2008年1月1日起施行的郑州市人民政府令第171号《郑州市城市管理相对集中行政处罚权规定》第九条规定：“市城市管理行政执法机关依据城市规划方面的法律、法规、规章的规定，对国有土地上（已建成住宅区除外）违反城市规划管理的各类建设行为行使行政处罚；区城市管理行政执法机关依据城市规划管理方面的法律、法规、规章的规定，对集体土地上和已建成住宅区的国有土地上违反城市规划管理的各类建设行为行使行政处罚权。”2018年10月12日发布的郑州市人民政府令第228号《郑州市城市管理综合执法办法》第四十条规定：“本办法自2018年12月1日起施行。2007年11月28日市人民政府发布的《郑州市城市管理相对集中行政处罚权规定》（市人民政府第171号）同时废止。”本案中，金水区执法局2017年7月28日对阴邵魁作出的“金执法限拆字【2017】第1号《限期拆除决定书》时，市人民政府第171号令并未废止，系仍然发生法律效力的规范性文件。根据上述规范性文件的规定，金水区执法局具有本案行政处罚权，系适格的行政执法主体。阴绍魁关于金水区执法局自2008年起已不具备城市规划执法监察工作职能的主张依据不足，不予支持。二、关于阴绍魁未办理规划许可证建设住宅是否违法问题。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，阴绍魁2009年建设房屋，该事实有阴绍魁所在村村委负责人任长义、阴丙须的询问笔录等证据为据，金水区执法局认定事实清楚，证据确凿。阴绍魁所在村庄位于郑州市规划区范围内，应当受城乡规划法的拘束。阴绍魁建设住宅未办理规划许可证违反了城乡规划法第四十条规定，金水区执法局认定阴绍魁的房屋为违法建筑物并无不当。三、关于本案是否存在选择性执法，执法目的不正当、不合理问题。阴绍魁所说的与其有类似情况的其他村民，因这些村民在动员拆迁阶段已经主动拆除了房屋，消除了违法状态，所以对这些村民已没有必要再限期拆除，进行行政处罚，不存在对此类违法行为差别对待情形。阴绍魁关于金水区执法局选择性执法，执法目的不正当的主张不能成立，不予支持。四、关于本案行政行为的其他合理性问题。虽然涉案房屋属于违法建筑，但该房屋有合法的宅基地使用权，阴绍魁未经规划审批建设住宅的情况与当地行政主管机关的规划实施和管理滞后有关联，故阴绍魁所建房屋若被拆除，应当获得合理、适当的安置补偿。本案被诉行政行为发在当地政府组织的旧城改造期间，诉讼中，郑州市金水区沙门村城中村项目改造指挥部已就涉案房屋作出了情况说明，承诺对阴邵魁按照同村村民相同的赔付标准予以补偿，排除了因被诉行政行为而造成阴绍魁得不到合理安置补偿问题。综上，金水区执法局作出的限期拆除决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理结果适当，金水区政府经复议维持正确。阴绍魁的再审请求不能成立，本院不予支持。原判正确，应予维持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：维持河南省郑州市中级人民法院（2018）豫01行终606号行政判决。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  冯 童审判员  肖贺伟二〇一九年六月二十六日书记员  董奕风