青海省高级人民法院行政判决书（2019）青行终1号上诉人（原审原告）乐都昌盛空心砖厂，住所地青海省海东市乐都区洪水镇上王家村。法定代表人韩培聚，该厂厂长。委托代理人王乃龙，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海东市乐都区人民政府，住所地青海省海东市乐都区古城大街**。法定代表人曾水清，该区区长。委托代理人乔忠贤，海东市乐都区国土资源局干部。委托代理人马启兰，青海智凡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海东市人民政府，，住所地青海省海东市平安区平安大道**法定代表人王林虎，该市市长。委托代理人马咏梅，海东市人民政府法制办公室干部。委托代理人许正金，青海知安律师事务所律师。上诉人乐都昌盛空心砖厂（以下简称昌盛砖厂）因与海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）、海东市人民政府（以下简称海东市政府）房屋行政强制及行政复议一案，不服青海省海东市中级人民法院（2018）青02行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。昌盛砖厂的法定代表人韩培聚及其委托代理人王乃龙，乐都区政府的委托代理人马启兰、乔忠贤，海东市政府的委托代理人马咏梅、许正金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，为了节约能源资源，有效保护耕地和环境，推动资源综合利用，加快淘汰实心粘土砖，逐步禁止生产使用粘土质品，青海省根据国家发展和改革委员会的相关指导意见和通知精神，制定了《青海省第二批“城市禁粘（限粘）、县城禁实”工作实施方案》，该方案要求从2014年起，海东市（乐都区）在城市规划区范围内禁止生产使用粘土制品，并要求查处违法占用耕地取土烧砖的生产企业，报请当地人民政府依照法律法规进行依法关停，对违法取土烧砖的，拒不关停继续恢复生产的，要求各县国土主管部门报请当地人民政府依法处理。2017年6月16日，海东市乐都区国土局等部门向昌盛砖厂发出《通知》，要求昌盛砖厂等各粘土矿企业于2017年6月25日前全部停止一切生产经营行为，各企业若没有办理相关手续的，要自行拆除关停，有相关手续，但没有办理延期手续，需要到相关部门办理延期手续，待证照齐全后方可从事生产经营活动。期间擅自从事生产经营活动的企业将依法强制拆除并通过司法程序追究企业法人的法律责任。2017年7月3日，乐都区环保局、国土局、市场监管局、安监局及电力公司联合检查组向昌盛砖厂发送《停产整改建议书》，要求其对检查组发现的问题进行整改。2017年8月1日因为迎接国家环保督查相关工作，海东市召开市委专题会议，要求全市各级部门集中力量解决水、大气、土壤等方面的突出环境问题，大力推进对落后产能的淘汰工作，持续推进相关厂矿企业的“关停并转迁”工作，推进企业转型升级。2017年8月13日19时乐都区委区政府收到海东市委督查室转来的中央环境保护督察组第A08112046号信访举报信件，举报乐都区40多家砖厂其中30多家无手续，临时停产逃避督查问题，并要求4日内办结。8月14日乐都区成立粘土矿（砖厂）取缔领导小组，制定《乐都区依法取缔粘土矿（砖厂）实施方案》，立即开展砖厂取缔工作。2017年8月15日，乐都区政府环保局等部门向昌盛砖厂发送《告知书》，认为其行为违反了国家相关法律规定，要对昌盛砖厂矿区进行清理，并提出昌盛砖厂所有人员于2017年8月16日8:30分前撤离厂区，并带走生活用品，立即撤出现场机械设备，若有不执行者，一律强制执行。2017年8月17日，乐都区政府工业和商务局等11个政府部门联合组织人员强制拆除昌盛砖厂所有的砖厂及其他建筑。昌盛砖厂认为强制拆除其砖厂等建筑物的行政行为实体和程序均违法，严重侵害了其合法权益。2018年4月27日，昌盛砖厂以“依法确认乐都区政府强制拆除昌盛砖厂厂房等建筑的行政行为违法”为由向海东市政府申请行政复议，海东市政府依法受理后于2018年6月6日作出东政复决字〔2018〕第3号《行政复议决定书》，决定维持乐都区政府强制拆除昌盛砖厂厂房等建筑的行政行为，昌盛砖厂不服，向原审法院提起行政诉讼，请求依法确认乐都区政府强制拆除其厂房等建筑的行政行为违法。一审法院认为，（一）关于被告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，乐都区政府强制拆除了昌盛砖厂厂房等建筑，其对此不服提起诉讼符合上述法律规定，昌盛砖厂是本案适格原告。乐都区政府强制拆除了昌盛砖厂厂房等建筑，其不服，依法向海东市政府申请行政复议，海东市政府依法受理后作出了维持乐都区政府行政行为的复议决定，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。故本案中乐都区政府和海东市政府被告主体资格适格。（二）关于昌盛砖厂起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条规定，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中昌盛砖厂不服乐都区政府行政行为后向复议机关海东市政府申请行政复议，海东市政府于2018年6月8日向昌盛砖厂送达了行政复议决定书，昌盛砖厂于2018年6月14日依法向原审法院提起诉讼，故本案中昌盛砖厂的起诉并未超过法律规定的起诉期限。（三）关于乐都区政府的强制拆除行为是否违法及海东市政府作出的行政复议程序是否合法的问题。保护环境是国家的基本国策，一切单位和个人都有保护环境的义务，地方，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责贯彻落实党中央、国务院关于生态保护的工作原则，全力抓好环境保护工作，乐都区政府在2017年8月13日19时接到中央环境保护督察组第A08112046号信访举报件后，成立粘土矿（砖厂）取缔领导小组，制定《乐都区依法取缔粘土矿（砖厂）实施方案》，开展砖厂取缔工作。原审法院认为，昌盛砖厂所建厂房等建筑物位于海东市乐都区洪水镇上王家村，系占用农用地修建的砖厂，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。截至昌盛砖厂厂房被拆除时，其没有办理农用地转用审批手续，占用农用地修建砖窑、房屋等建筑物，亦未办理任何临时用地、环保、安全、采矿等相关手续。《土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案乐都区政府具有责成相关部门对昌盛砖厂厂房等违法建筑物进行强制拆除的法定职权，同时，乐都区政府依法向昌盛砖厂送达了《通知》、《停产整改建议书》等法律文书，在昌盛砖厂不自行拆除违法厂房等建筑物情形下，乐都区政府组织相关部门依法强制拆除昌盛砖厂厂房等建筑物符合法律规定。海东市政府受理昌盛砖厂行政复议申请后，依法向昌盛砖厂送达了相关法律文书，作出了行政复议决定书，并将该行政复议决定书向昌盛砖厂进行了送达，故海东市政府作出的行政复议决定书认定事实清楚，程序合法。综上，乐都区政府实施强制拆除昌盛砖厂房屋的行政行为合法，其诉讼请求及理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回昌盛砖厂的诉讼请求。昌盛砖厂上诉称：1.一审法院认定事实不清、证据不足。上诉人已在一审中提交了相应证据，证明系合法经营的砖厂，并对砖厂内建筑设备拥有合法所有权。根据《中华人民共和国城乡规划法》之规定，城乡规划主管部门有权认定是否为违法建筑，但乐都区政府未提交直接认定昌盛砖厂系违法建筑的证据，其所提交的证据并不能直接认定砖厂系违法建筑。此外，结合《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，乐都区政府在一审中没有提交县级以上人民政府土地主管部门认定昌盛砖厂违法占地的直接证据，故昌盛砖厂厂房及建筑不能认定为违法建筑。乐都区政府无权在昌盛砖厂所有的厂房在未经认定违法建筑的情况下，以政府文件和会议纪要为依据，以违法建筑为由实施强制拆除行为。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，乐都区政府并未履行法定强制执行程序，在无合法手续的情况下，径行实施强制拆除行政行为实体和程序皆违法。2.一审法院适用法律错误。一审法院认定昌盛砖厂厂房系违法建筑，乐都区政府强制执行合法，从而判决驳回诉讼请求适用法律错误。海东市政府未组织听证，行政复议违反法定程序，行政复议决定书送达程序违法。综上，请求依法撤销一审行政判决并依法改判或发回重审。乐都区政府答辩称，城乡规划主管部门对违法建筑进行认定不是法定的前置程序，不必然进行认定后即为违法建筑，不认定就不是违法建筑。昌盛砖厂对其合法建筑具有举证责任，但其没有举证证明其所建砖厂为合法建筑。乐都区政府送达了2017年6月25日前拆除的《通知书》，并组织召开了传达关于砖厂停产整改的专题会议，于2017年7月3日再次送达了《停产整改建议书》，并罗列了需整改问题，昌盛砖厂在通知期限内既未进行任何整改措施，也未申请复议或诉讼，乐都区政府于2017年8月15日下发《告知书》后强制拆除符合法律规定；一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国行政强制法》规定认定乐都区政府具有法定职权，因此不存在适用法律错误的情况；一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求判决驳回上诉，维持原判。海东市政府答辩称，其受理昌盛砖厂的行政复议申请后，依法送达了相关法律文书，作出了行政复议决定书，并将该行政复议决定书进行了送达，故作出的行政复议决定书认定事实清楚，程序合法。听证并不是行政复议案件审查必要程序，海东市政府在审理时认为事实清楚，不组织听证不违反法律规定。送达行政复议决定书时虽由他人代签，但并未影响申请人权利。故一审法院认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，砖厂的建设生产会对环境资源产生影响，因此，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，任何建设单位和个人必须合理利用土地，切实保护耕地，使用集体土地需报经县级以上人民政府土地行政主管部门审批，且办理建设工程规划许可证后方可实施建设。原国家环境保护总局《建设项目竣工环境保护验收管理办法》、中华人民共和国水利部《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》亦对建设项目经试生产申请竣工环境保护验收、申请水土保持设施验收，验收合格方可投入生产作出明确规定。本案中，昌盛砖厂虽提交了乐城环字（2009）第23号《乐都昌盛空心砖厂年产3000万块空心砖项目环境保护预审意见》及编制于2009年3月2日的《建设项目环境影响登记表》，但未能提交证据证实砖厂项目建设办理了土地、城建等相关批准手续，亦无证据证实取得水务等相关部门项目验收。且海东市乐都区国土资源局、环境保护局等六部门联合向昌盛砖厂下发《通知》《停产整改建议书》，要求无审批手续、用地手续、采矿许可证、安全生产许可证、环评手续、环保除尘设施的企业自行拆除关停。因此，昌盛砖厂未取得土地行政主管部门审批，未办理建设工程规划许可证而擅自修建厂房等建筑物的客观事实存在。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，乐都区政府拥有责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权。但实施强制拆除必须遵循《中华人民共和国行政强制法》规定。结合双方当事人意见，本案的争议焦点为：1.乐都区政府强制拆除行为程序是否合法；2.海东市政府行政复议决定是否合法。1.关于乐都区政府强制拆除行为程序是否合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、方式及当事人依法享有的陈述权和申辩权等。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。且该法第三十八条、第四十四条明确规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。也就是说，行政机关实施强制拆除行为应严格按照法律规定程序进行。本案中，乐都区政府在强制拆除昌盛砖厂厂房前，未依法履行催告义务，即便将海东市乐都区国土资源局等六部门于2017年6月16日下发的《通知》视为带有催告性质的《催告书》，但该《通知》并未载明当事人依法享有的陈述权和申辩权。乐都区政府亦未提交证据证明其充分听取当事人陈述、申辩并进行记录与复核。且未制作强制执行决定，即于2017年8月15日作出《告知书》，并于17日实施强制拆除，该行政强制行为违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，不符合强制拆除的法定程序，应当确认程序违法。乐都区政府认为其强制拆除案涉厂房等建筑的行为符合法定程序，系合法行政行为的理由不能成立，本院不予支持。2.关于海东市政府行政复议决定是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”的规定，行政复议原则上以书面审查方式进行，听证制度是可选择性审理方式，不是必经程序。另外，《中华人民共和国行政复议法》第四十条规定：“行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。”那么，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条的规定，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。海东市政府作出的行政复议决定应直接送达给昌盛砖厂的法定代表人、负责人或其诉讼代理人签收，在昌盛砖厂出具授权委托书的情况下，亦可由其他指定代收人代收，但本案中，海东市政府在昌盛砖厂并未向其提交委托手续的情况下，将复议决定交由他人代为签收不符合法律规定。海东市政府应在今后的行政复议工作中予以注意。在诉讼中，昌盛砖厂认可已收到该复议决定且并未影响其行使诉讼的权利。因此，昌盛砖厂所持海东市政府行政复议程序违法的上诉理由不能成立，但海东市政府未对乐都区政府的强制拆除行为进行严格审查，所作行政复议决定认定事实不清，证据不足，应予撤销。综上，一审法院认定事实不清，证据不足，且适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第二款第一项、第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下：一、撤销青海省海东市中级人民法院（2018）青02行初34号行政判决；二、确认海东市乐都区人民政府于2017年8月17日组织有关单位对乐都昌盛空心砖厂厂房等建筑实施强制拆除的行政行为程序违法；三、撤销海东市人民政府东政复决字[2018]第3号行政复议决定书。一、二审案件受理费各50元，由海东市乐都区人民政府、海东市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 刘富梅审判员 李成花审判员 陈 焱 二O一九年七月十八日书记员 杨雪莹