安徽省利辛县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1623行初37号 原告：利辛县伟博商贸有限公司。住所地：利辛县人民路88号。统一社会信用代码：91341623563429185X。 法定代表人：苏伟，该公司经理。 委托诉讼代理人：张灵，该公司副经理。 委托诉讼代理人：董效毛，安徽文州律师事务所律师。 被告：利辛县城市管理行政执法局。住所地：利辛县港口路与骄阳路交叉口西150米。 法定代表人：郑辉，该局局长。 出庭机关负责人：刘标，该局党组成员。 委托诉讼代理人：李加友，该局法制股负责人。 委托诉讼代理人：任杰，安徽宝诚律师事务所律师。 被告：利辛县人民政府。住所地：利辛县世纪大道与前进路交叉口。 法定代表人：吴斌，县长。 委托诉讼代理人：牛国旗，利辛县司法局工作人员。 委托诉讼代理人：朱振宇，利辛县司法局工作人员。 原告利辛县伟博商贸有限公司（以下简称伟博商贸公司）不服被告利辛县城市管理行政执法局（以下简称利辛县城管局）作出的利辛县城管（许可）不[2019]1号不予行政许可决定书、利辛县人民政府（以下简称利辛县政府）作出的利复字（2019）4号行政复议决定书，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月9日立案后，向被告利辛县城管局、利辛县政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭审理了本案。原告伟博商贸公司的委托诉讼代理人张灵、董效毛，被告利辛县城管局的机关负责人刘标及委托诉讼代理人李加友、任杰，被告利辛县政府的委托诉讼代理人牛国旗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告利辛县城管局于2019年1月21日作出利城管（许可）不［2019］1号不予行政许可决定，对原告伟博商贸公司提出在利辛县××××号利辛商厦建筑物外立面位置设置“Ｍｉｄｅａ美的慧生活”户外广告的申请不予行政许可。原告不服，向被告利辛县政府申请复议，利辛县政府于2019年4月2日作出的利复字（2019）4号行政复议决定，维持了利辛县城管局的利城管（许可）不［2019］1号不予行政许可决定。 原告伟博商贸公司诉称：原告自2010年起租赁利辛商厦的一层门面进行经营，后又于2013年5月租赁该商厦的二楼，原告从2013年起即在二楼的外立面设置了蓝色“美的Midea”广告牌，后因经营需要，原告于2018年11月决定对该广告牌进行翻新，位置、大小、前后一样，无变化。原告在施工前已经取得了被告利辛县城管局的同意，并交纳了施工保证金，原告在利辛商厦一、二层（部分）外立面设置广告牌也已经取得了业主利辛商厦的同意，不存在侵犯案外人郑俊波、潘影的任何权利，利辛县城管局对原告设立户外广告牌的申请不予许可，侵犯了原告的合法权益，该决定违法，应予撤销。被告利辛县政府没有查清事实，即维持了利辛县城管局的决定，利辛县政府的复议决定也应予以撤销。原告向本院提起行政诉讼，要求撤销两被告作出的被诉行政行为，并责令利辛县城管局重新作出行政行为，案件诉讼费用由两被告负担。 原告就其诉请，向本院提交如下证据： 1、原告的营业执照、法定代表人身份证明书，证明原告的身份； 2、房屋租赁合同，证明原告租赁利辛商厦的房屋位于利辛县人民路88号，用于美的电器经营； 3、照片，证明原告在2013年设置蓝色“美的Midea”广告牌，在2018年11月翻新为“Midea美的慧生活”广告牌； 4、利辛县城管局的收取施工押金证明，证明利辛县城管局同意原告施工。 被告利辛县城管局辩称：原告伟博商贸公司向利辛县城管局申请在利辛商厦二楼外立面设置广告牌，虽然有利辛商厦的同意，但未提供证据证明取得该商厦二楼承租人的同意，利辛县城管局作出不予许可的行政决定，事实清楚，适用法律正确，依法应驳回原告的诉讼请求。 被告利辛县城管局就其辩解，向本院提交如下证据： 1、设置门头（店内装修）审批表，证明被告依法受理了原告的申请； 2、原告的法定代表人身份证复印件；7、原告的营业执照复印件； 证据2、7证明原告的身份； 3、利辛商厦的证明及门头更换效果图，证明利辛商厦允许原告更换门头的承诺； 4、原告的承诺书；5、押金凭证；6、户外广告质量案例保证书； 证据4、5、6证明原告交纳了施工保证金并承诺施工质量； 8、潘影、郑俊波拆除广告牌的申请；9、郑俊波与利辛商厦的租赁合同；10、郑俊波、潘影提供的利辛商厦沿人民路处立面及二层广告位照片； 证据8、9、10证明郑俊波系利辛商厦二层承租人，其享有利辛商厦建筑物二层外立面的使用权； 11、不予行政许可审批表；12、不予行政许可决定书；13、14、15三份送达回证；16、行政复议决定书； 证据11至16证明利辛县城管局作出不予行政许可的决定合法。 被告利辛县政府辩称：利辛县政府依法受理了原告伟博商贸公司的申请，按照《行政复议法》的规定向被告利辛县城管局送达了行政复议申请书及答辩通知书，审查了利辛县城管局提交的证据材料，按照程序经集体讨论研究并报单位负责人批准，作出了利复字（2019）4号行政复议决定，利辛县政府的复议决定认定事实清楚，程序合法，依法应驳回原告的诉讼请求。 被告利辛县政府就其辩解，向本院提交如下证据： 第一组：1、原告的行政复议申请书；2、原告的营业执照复印件、法定代表人身份证明书；3、原告提交的不予行政许可决定书复印件；4、委托书及代理人身份证复印件、律师证复印件。该组证据证明原告的复议申请符合《行政复议法》规定的受理条件。 第二组：1、行政复议受理审批表；2、行政复议决定审批表；3、行政复议决定书；4、送达回证。该组证据证明被告依法受理并作出行政复议决定。 经庭审举证，原告伟博商贸公司对两被告所举证据发表质证意见为：（一）对于被告利辛县城管局的证据，原告认为其申请更换门头是经过利辛县城管局批准，并交纳了保证金、签署了保证书；原告申请更换的广告牌是对原先存在的广告牌的翻新，并没有多占；案外人郑俊波租赁利辛商厦二层经营的时间是在2018年5月，租赁的当时郑俊波也是明知原告的旧广告牌已经存在，且原告翻新广告牌的行为并没有给郑俊波的经营造成影响；原告翻新广告牌的行为也经过了业主利辛商厦的同意。利辛县城管局对原告的质证意见进行辩驳，认为原告设置户外广告不仅要经过利辛商厦的同意，还要有二层的承租人的同意，郑俊波作为二楼的承租人对二层的外立面享有合法的使用权；利辛县城管局收取原告的保证金是一种程序行为。（二）对于被告利辛县政府的证据，认为利辛县政府认定事实错误，适用法律也错误，从租赁合同可以看出，郑俊波在2018年5月租赁利辛商厦二层经营时原告的广告牌已经存在。利辛县政府辩驳认为其认定事实正确，适用法律正确。 两被告对原告伟博商贸公司所举证据共同发表质证意见为：对于证据1原告的身份证明及营业执照不持异议；证据2的真实性、合法性不持异议，但合同仅能证明原告租赁的是利辛商厦的一层，并不能证明其对利辛商厦的二层外立面享有使用权；证据3，利辛商厦无权代表承租人同意原告在二层设置户外广告；证据4，利辛县城管局收取押金的行为是程序性规定，并不能证明利辛县城管局许可原告设置户外广告。原告对两被告的质证意见进行辩驳，认为原告设置户外广告时已经该建筑物的唯一业主利辛商厦同意，所以原告有权使用该商厦的二层；二层的承租人郑俊波也没有与利辛商厦明确约定，其享有二层外立面的使用权。 被告利辛县城管局、利辛县政府对对方所举证据均不持异议。 经庭审举证、质证，本院对原、被告双方所举证据认证如下：（一）原告的证据1身份证明及营业执照，两被告不持异议，本院予以认定；证据2租赁合同、证据3照片，两被告对其真实性不持异议，但认为该两份证据不能证明原告有权设置广告牌，本院对该两份证据的真实性予以认定；证据4押金证明，两被告对其真实性不持异议，但不能证明利辛县城管局许可原告设置广告牌，本院对该证据的真实性予以认定。（二）被告利辛县城管局所举证据，原告对其真实性未提出异议，被告利辛县政府也不持异议，本院对其真实性予以认定。（三）被告利辛县政府所举证据，原告对其真实性未提出异议，利辛县城管局也不持异议，本院对其真实性予以认定。 经审理查明：2016年11月29日，原告伟博商贸公司与利辛商厦签订《房屋租赁合同》，原告租赁利辛商厦位于利辛县××××号的利辛商厦第一层楼（除留给二楼通道部分之外）进行经营，总面积（包括楼内后面地下一层和夹层）约1842.00平方米，租赁期限三年。2018年11月1日，原告向被告利辛县城管提出申请，要求更换门头，在利辛商厦建筑物二层外立面，将原位置的“美的Ｍｉｄｅａ”广告牌更换为“Ｍｉｄｅａ美的慧生活”广告牌，按照利辛县城管局的要求，原告交纳了保证金1000元，并签署了“户外广告质量案例保证书”。2018年11月13日，原告向利辛县城管局出具“承诺书”，承诺如产权单位利辛商厦不同意原告设置广告牌，原告自愿无条件拆除，原告向利辛县城管局提交了更换广告牌前后的效果图，利辛商厦在该效果图背面加盖印章，并有“经会议大家一致同意袁广琴”（袁广琴系利辛商厦法定代表人）。2019年1月13日，案外人郑俊波、潘影以原告未经其同意，擅自占有其租赁的利辛商厦二楼外立面墙体设置广告牌，且经利辛县城管局多次协调无效为由，郑俊波、潘影向利辛县城管局递交书面申请，要求利辛县城管局下达“拆除整改意见书”。同年1月21日，利辛县城管局认为原告在利辛商厦二层外立面设置广告牌未取得二层建筑物承租人郑俊波的同意，存在隐瞒情况的情形，作出利城管（许可）不［2019］1号不予行政许可决定，对于原告的申请不予行政许可。原告不服，向被告利辛县政府申请行政复议，利辛县政府受理了原告的复议后，于2019年4月2日作出利复字（2019）4号行政复议决定，维持了利辛县城管局作出的利城管（许可）不［2019］1号不予行政许可决定。原告不服，向本院提起了行政诉讼。 另查明：2018年2月2日，案外人郑俊波与利辛商厦签订《租赁合同》，郑俊波承租利辛商厦位于利辛县××××号的利辛商厦二楼，租赁期限三年，从2018年5月12日起至2021年5月12日。 本院认为：《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第四条第二款规定，市、县（市、区）人民政府市容环境卫生行政主管部门和镇人民政府负责本行政区域内的城市市容和环境卫生管理工作。该条例第十四条第二款规定，设置大型户外广告，应当经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准同意后，按照省人民政府有关户外广告监督管理的规定办理审批手续。《安徽省户外广告监督管理办法》第五条规定，户外广告的设置规划，由当地人民政府组织工商行政管理、城建、规划、环保、公安等有关部门，按照公平、合理、有序、提高广告质量的原则统一制定，工商行政管理部门负责监督实施。据此，被告利辛县城管局具有行政许可的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。合法性审查原则是行政诉讼法特有的也是最重要的基本原则，承担着监督行政机关依法行使职权和保护公民、法人或者其他组织合法权益的职能。但是，人民法院的合法性审查也有一定的限度，只能在法律、法规规定的范围内对行政行为进行干预，不能代替行政机关行使权力，不能超越界限干涉或者指导属于行政裁量的内容，不能审查行政裁量是否合理，除非该行政裁量明显不当。本案中，利辛县城管局受理了原告伟博商贸公司更换门头的行政许可申请后，进行审查时发现，行政许可事项直接关系到案外人郑俊波，在听取了郑俊波的意见后，作出了本案被诉行政行为。本院认为，根据庭审查明的事实，原告承租利辛商厦的一楼及地下架空层，案外人郑俊波承租的是利辛商厦二层，原告申请设置的广告牌设置在二层外立面，原告及郑俊波的租赁合同均未明确约定二层外立面的使用权，原告认为其对该外立面享有使用权的依据是在郑俊波承租利辛商厦二层经营之前即已经在使用，而郑俊波认为其是二层商铺的承租人，当然地对二层的外立面享有使用权，因此，对于利辛商厦二层外立面的使用权双方有争议，利辛县城管局依据此事实，对原告的申请不予行政许可，是其自由裁量权的行使，且其该决定并无明显不当。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。本案中，利辛县城管局于2018年11月1日受理了原告的行政许可申请，2019年1月21日才作出被诉的行政行为，超过了法定期限，但该违法情形未对原告的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质损害，属于程序轻微违法，依法应确认违法，但可不撤销该被诉行政行为。被告利辛县政府在受理了原告的复议申请后，对利辛县城管局超过法定期限履行职责的行为没有纠正，利辛县政府作出的被诉复议决定，也应确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十六条规定，判决如下： 一、确认被告利辛县城市管理行政执法局于2019年1月21日作出的利城管（许可）不[2019]1号不予行政许可决定违法； 二、确认被告利辛县人民政府于2019年4月2日作出的利复字（2019）4号行政复议决定违法。 案件受理费50元，由被告利辛县城市管理行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。 审 判 长  周 犇 审 判 员  李芳侠 人民陪审员  程 侠 二〇一九年七月二十六日 法官助理陆亚囡 书记员张凤娇 附相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”： （一）处理期限轻微违法； （二）通知、送达等程序轻微违法； （三）其他程序轻微违法的情形。