江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏1202行初230号 原告联美(中国)投资有限公司。 法定代表人苏壮强，董事长。 原告江苏联美生物能源有限公司。 法定代表人苏壮强，董事长。 两原告共同委托代理人孟程程（特别授权），北京市盈科律师事务所律师。 两原告共同委托代理人李湘至（特别授权），北京市盈科律师事务所律师。 被告泰州市行政审批局。 法定代表人任国平,局长。 出庭负责人朱化,副局长。 委托代理人杨东升（特别授权），江苏圣典（泰州）律师事务所律师。 委托代理人季馨羽（特别授权），江苏圣典（泰州）律师事务所律师。 被告泰州市人民政府。 法定代表人史立军，市长。 委托代理人张立涛（特别授权），泰州市司法局工作人员。 第三人江苏源怡能源有限公司。 法定代表人孙兆明，执行董事。 委托代理人张琳（特别授权），山东齐嘉律师事务所律师。 原告联美(中国)投资有限公司（以下简称联美中国公司）、江苏联美生物能源有限公司（以下简称江苏联美公司）诉被告泰州市行政审批局、泰州市人民政府行政审批及行政复议一案，于2018年9月19日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月20日立案后，于2018年9月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人江苏源怡能源有限公司同被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年11月6日、2019年1月8日、2019年3月6日公开开庭审理了本案。原告联美中国公司、江苏联美公司的诉讼代理人孟程程、李湘至，被告泰州市行政审批局的出庭负责人朱化及诉讼代理人杨东升，被告泰州市人民政府的诉讼代理人张立涛，第三人江苏源怡能源有限公司的诉讼代理人张琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告泰州市行政审批局于2018年4月3日作出泰行审批[2018]20041号《关于核准江苏源怡能源有限公司生物质热电项目的批复》，该批复第一条：为满足姜堰区东北片区用热需求，促进小锅炉的关停，提高能效和可再生资源的利用率，改善环境，采用农业生物质作为燃料实施热电项目，符合能源产业政策及相关法律法规的要求。同意建设江苏源怡能源有限生物质热电项目（项目代码：2018-321204-44-02-316253）。第三条：……项目以姜堰区生物质秸秆为主要燃料，投产后年需生物质秸秆量约22万吨。四、本项目总投资36497万元，由江苏源怡能源有限公司出资。原告认为该批复侵犯其合法权益，向泰州市人民政府申请行政复议，泰州市人民政府于2018年8月30日作出[2018]泰行复第69号《行政复议决定书》，维持该批复。 原告联美中国公司、江苏联美公司共同诉称，2006年12月8日，联美中国公司与泰州市人民政府、江苏省泰州经济开发区管理委员会签订《生物质发电项目投资协议》（以下简称投资协议）,约定联美中国公司在泰州市经济开发区投资成立江苏联美公司，由江苏联美公司建设和运营秸秆热电厂，另明确约定除签订协议时已经规划的项目外，在泰州市范围内不再引进或者新建秸秆、芦苇综合利用、深加工及生物质热电联产项目。2007年6月25日，泰州市人民政府出具《关于生物质热电工程项目原料来源的情况说明》，该文件明确联美中国公司在泰州市经济开发区投资建设生物质热电工程项目，公司名称为江苏联美公司；同时载明，为确保该项目有充足的秸秆原料，维持其正常的生产运营，经市政府商定：姜堰区、海陵区、高港区的全部农作物秸秆均由江苏联美公司独家收集；兴化市和泰兴市一半乡镇的农作物秸秆由江苏联美公司独家收集。2018年4月3日，被告泰州市行政审批局作出泰行审批[2018]20041号《关于核准江苏源怡能源有限公司生物质热电项目的批复》，同意在姜堰区××袁联村内建设江苏源怡能源有限生物质热电项目。原告认为该批复严重侵犯原告合法权益，向泰州市人民政府申请行政复议，泰州市人民政府于2018年8月30日作出[2018]泰行复第69号《行政复议决定书》，维持该批复。原告认为，被告泰州市行政审批局的批复存在事实不清、适用法律错误、行政行为明显不当等情况，依法应予撤销。泰州市人民政府作为复议机关，维持该批复错误。请求依法撤销被告泰州市行政审批局作出的泰行审批[2018]20041号《关于核准江苏源怡能源有限公司生物质热点项目的批复》、撤销被告泰州市人民政府于2018年8月30日作出的[2018]泰行复第69号《行政复议决定书》，并由两被告承担诉讼费用。 原告联美中国公司、江苏联美公司共同向法庭提交下列证据：1、《生物质发电项目投资协议书》，证明泰州市人民政府在协议上签字盖章，泰州市行政审批局作出的涉案批复严重违反了协议约定；2、情况说明，证明泰州市人民政府承诺原告在泰州投资建设的生物质发电项目要有充足的原料；3、江苏省发改委对于原告信访的回复，证明证据1、2的真实性；4、泰州市行政审批局作出的批复；5、泰州市人民政府作出的复议决定；证据4、5证明其作出批复的主要证据不足，程序违法，明显不当，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条被撤销的条件；6、《专家意见书》，证明原告与涉案批复有利害关系，原告与被告泰州市人民政府签订的投资协议性质属于行政协议，涉案批复明显不当，严重损害原告利益，损害政府诚信形象，损害了投资者的投资信心；7、江苏联美公司燃料收购统计表及2016年-2018年江苏联美向安徽某公司收购燃料的发票，证明江苏联美公司每年的燃料收购严重不足，需要向泰州以外的地区甚至是江苏省以外的地区收购燃料，故被告所作的涉案批复严重影响江苏联美公司的利益；8、江苏联美公司燃料收集站分布图，证明江苏联美公司在泰州地区布置的燃料收集站多达40个，仍不能满足每年收集燃料需求，被告所作的涉案批复将导致原告及第三人两家企业均经营困难，其作出的行政行为明显不当；9、江苏省生物质发电企业2014-2017年秸秆数据情况说明及生产经营情况表，系江苏联美公司工作人员前往省电力行业协会调取，证明江苏省全省的生物质热电项目所能够收集的稻麦草及秸秆的数量仅有保有量的2.5%，泰州地区的燃料收集量不足原料生产量的10%。 被告泰州市行政审批局辩称，依据《江苏省政府核准的投资项目目录（2017年本）》《市委办公室、市政府办公室关于印发的通知》规定，被告具有泰州市行政区域内的生物质热电项目核准职权。2018年2月5日姜堰区发改委提交《关于请求核准江苏源怡能源有限公司生物质热电项目的请示》，并提供了《江苏省发改委关于》、泰州市规划局出具的建设项目选址意见书、泰州市规划局姜堰分局建设用地规划设计要点、泰州市国土资源局姜堰分局建设项目用地预审意见、江苏省社会稳定风险评估报告表、项目申请报告、江苏源怡能源有限公司营业执照及法人身份证材料，按照省政府《关于印发江苏省企业投资项目核准和备案管理办法的通知》，被告收到申请材料后于2018年2月6日出具了《企业投资项目核准申请受理通知书》，于2018年2月7日组织对该项目进行了审查。2018年3月7日被告向姜堰区发改委发出《关于修改补充江苏源怡能源有限公司生物热电项目相关材料的函》并于2018年3月12日收到回复及相关补充材料。2018年3月16日专家组对江苏源怡能源有限公司生物质热电项目修改完善后的申请报告进行复核并签字确认，认为申请人向被告提交的申报资料齐全，项目符合国家发改委《关于加强和规范生物质发电项目管理有关要求的通知》《国家发改委国家能源局关于印发促进生物质能供热发展指导意见的通知》《泰州市姜堰区热电联产规划（2017-2020）》等相关文件要求，符合国家产业政策。同时，项目生产设备、生产工艺等符合相关技术标准。被告于2018年4月3日向申请人核发了《关于核准江苏源怡能源有限公司生物质热电项目的批复》，并于当日在行政审批局窗口予以送达。被告依法审查申请材料并组织项目审查会进行严格审查，江苏源怡公司生物质热电项目材料符合相关发展建设规划、相关技术标准和产业政策，遂依法对该项目进行了核准。原告所称事由并非不予核准的法定事由，在国家发改委《关于生物质发电项目建设管理的通知》（发改能源[2010]1803号）中规定：每个县城或100公里半径范围内不得重复布置生物质发电厂，但该文已于2017年12月27日被《中华人民共和国国家发展和改革委员会令》（第12号）《国家发展改革委员会决定废止的规范性文件目录》第98项予以废止，2018年始法律法规等规范性文件中对于生物质发电厂核准并无数量限制。原告提交的投资协议第三条明确约定了生效条件为“协议签署后三个月内”“市政府有关部门以政府会议纪要或其他文件确认”，原告并未提交市政府有关部门会议纪要或其他文件。原告提交的2007年6月25日泰州市人民政府出具的《关于生物质热电工程项目原料来源的情况说明》仅就原料供应予以说明，并非不再引进或设立生物质热电项目之意。因此，被告审查论证姜堰区发改委的申请材料符合法律规定，作出的《关于核准江苏源怡能源有限公司生物质热点项目的批复》合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告泰州市行政审批局向法庭提交下列证据以及依据： 证据：1、《关于请求核准江苏源怡能源有限公司生物质热点项目的请示》（泰姜发改发[2018]21号）；2、《江苏省发改委关于的批复》（苏发改能源发[2017]1513号）；3、《泰州市姜堰区热点联产规划（2017-2020）》专家评审意见；4、《建设项目选址意见书》（选址第321200201745004号）、《建设用地规划设计要点》（姜规村地设2015041号）；5、《关于江苏源怡能源有限公司建设项目用地预审意见》（泰姜国土资预[2017]4号）；6、《社会稳定风险评估》；7、江苏源怡能源有限公司营业执照及法定代表人身份证；8、《企业投资项目核准申请受理通知书》（[2018]泰行审受字第2018-0213号）；9、江苏源怡能源生物质热电项目审查会通知、签到表、审查意见表；10、《关于修改补充江苏源怡有限公司生物热电项目相关材料的函》；11、《关于江苏源怡能源有限公司生物热电项目补充相关材料的函》及补充的相关材料；12、《江苏源怡能源有限公司生物质热电项目申请报告专家组评议意见》；13、江苏源怡能源有限公司的《企业承诺》；14、《关于核准江苏源怡能源有限公司生物质热电项目的批复》（泰行审批[2018]20041号）；15、《关于核准江苏源怡能源有限公司生物质热电项目的批复》的送达回执；16、2017年1月22日《市政府关于协调源怡公司生物质发电项目核准有关问题的会议纪要》（附件：关于江苏源怡与泰州联美原料资源划分的承诺）；17、《江苏源怡能源有限公司生物质热点项目申请报告》；证据1-17证明被告对江苏源怡能源有限公司项目核准合法；18、《关于核准江苏源怡能源有限公司娄庄生物质发电项目将导致泰州市人民政府失信的说明》，证明原告对行政审批行为是明知的，该项目是非独占性许可项目，原告不具有法律上的利害关系，被告无需听取其意见。 依据：1、《企业投资项目核准和备案管理条例》国务院令第673号；2、《江苏省政府核准的投资项目目录（2017）年本》第二项，能源、生物质热电项目由设区市政府投资主管部分依据省发展改革委批复的热电联产规划核准；3、《市委办公室、市政府办公室关于印发的通知》（泰办发[2017]28号）；4、《关于印发江苏省企业投资项目核准和备案管理办法的通知》（苏政[2017]88号）；5、《关于生物质发电项目建设管理的通知》（发改能源[2010]1803号）；6、2017年12月27日《中华人民共和国国家发展和改革委员会令》（第12号）《国家发展改革委决定废止的规范性文件目录》第98项废止《关于生物质发电项目管理有关要求的通知》（发改办能源[2014]3003号）；7、《国家发展改革委国家能源局关于印发促进生物质能供热发展指导意见的通知》（发改能源[2017]2123号）。 被告泰州市人民政府辩称，被告作出的复议决定符合法律规定，2018年5月31日，联美中国公司、江苏联美公司共同申请行政复议，2018年6月5日复议机构收到行政复议申请，经审查于2018年6月7日依法受理，后依法延期30日，2018年8月30日作出行政复议决定。被告泰州市行政审批局的核准批复行为与原告不存在法律上的利害关系，联美中国公司、江苏联美公司不具有原告主体资格，请求驳回起诉或驳回诉讼请求。 被告泰州市人民政府向法庭提交下列证据： 1、《行政复议申请书》，证明原告联美中国公司、江苏联美公司提出行政复议申请；2、《行政复议申请受理通知书》、《答复通知书》、《延期通知及送达回证》、《泰州市行政审批局答复书》等，证明被告已履行《行政复议法》规定程序；3、《行政复议决定书》及送达回执，证明被告依法作出复议决定并送达当事人;4、《情况说明》，证明泰州地区的年秸秆总量约为423万吨。 第三人江苏源怡能源有限公司述称，被告泰州市行政审批局作出的批复以及被告泰州市人民政府作出的复议决定合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人江苏源怡能源有限公司未向法庭提交证据。 经庭审质证，两原告提交的证据，两被告及第三人对证据1、2有异议，认为不足以证明原告与被告的项目核准行为具有法律上的利害关系，行政机关具有行政判断权；对证据3的真实性无异议，但不影响被告作出行政许可的合法性；对证据4、5的真实性无异议，但对证明目的不予认可；对证据6有异议，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的证据形式，要求法庭不予采信；对证据7的发票真实性无异议，但该组证据与行政审批行为无关联性，被告所作的行政审批是依据法律法规进行的，不需要考虑被申请人的经营和盈利状况；对证据8的真实性无法确定，与被告行政审批行为没有关联性；对证据9，是原告单方制作，未经没有省电力协会确认，真实性无法确认。被告泰州市人民政府同意被告泰州市行政审批局的质证意见，同时提出补充：《中华人民共和国合同法》规定协议的内容审查权在司法机关，协议的约定及情况说明指向均为原料供应，不能证明原告与审批行为存在行政法上的利害关系。收购方式、能力、范围、主体、收集量均不能证明原料供应不足。 被告泰州市行政审批局提交的证据，两原告对证据1-5、7-15、17的真实性无异议，但认为与本案没有关联性。证据6无异议，但认为第三章风险调查的第一项为调查范围与对象，可以发现调查对象不包含原告，原告与本案有重大利益关系，故被告泰州市行政审批局在作出行政许可的过程违反《中华人民共和国行政许可法》的规定；对证据16的合法性有异议，该纪要是于2017年1月份作出，内容提及涉案项目于2015年度开始启动，而《国家发展改革委决定废止的规范性文件目录（143件）》是2017年12月27日废止，第三人的项目明显不符合规定；被告于2018年2月获得审批目标项目权限，此前项目审批权限在江苏省发改委暨江苏省能源局，第三人多次申请审批多次未通过，审批权限下发至被告两个月间，在项目未发生重大改变的情况下，被告作出核准批复明显不当；对证据18的真实性无异议，但对其证明目的不予认可，该证据为江苏联美公司向被告出具的说明，不能证明被告履行了《行政许可法》中规定的告知程序；被告泰州市人民政府、第三人江苏源怡能源有限公司对被告泰州市行政审批局提交的证据均无异议。 被告泰州市人民政府提交的证据，原告方对证据1、2无异议；对证据3的真实性、关联性无异议，合法性有异议，对证据4的合法性有异议，被告泰州市行政审批局、第三人江苏源怡能源有限公司对被告泰州市人民政府提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告方提交的证据6《专家意见书》，系专家观点意见，不能作为认定客观事实的根据，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条规定的证据，不予采信；证据9系原告单方制作，未加盖江苏省电力协会签章，被告方提出异议且未有其他证据佐证，不予采信；原、被告所举其余证据均具备真实性，且与本案事实相关联，证据形式及来源符合法律规定，可以作为认定案件事实的依据。 经审理查明，泰州市姜堰区发展和改革委员会于2018年2月5日向被告泰州市行政审批局提交《关于请求核准江苏源怡能源有限生物质热电项目的请示》（泰姜发改发[2018]21号），同时提供《江苏省发改委关于〈泰州市姜堰区热电联产规划（2017-2018）〉的批复》（苏发改能源发[2017]1513号）、泰州市规划局出具的建设项目选址意见书（选字第321200201745004号）、泰州市规划局姜堰分局建设用地规划设计要点（姜规村地设[2015041]号）、泰州市国土资源局姜堰分局建设项目用地预审意见（泰姜国土资预[2017]4号）、《江苏源怡能源有限公司生物发电项目社会稳定风险评估报告》等相关材料。被告泰州市行政审批局于2018年2月6日作出《企业投资项目核准申请受理通知书》（[2018]泰行审受字第2018-2-0213号），并于2018年2月7日召开江苏源怡能源生物热电项目审查会，组织相关职能部门及专家进行审查，专家组成员签名确认后，又于2018年3月16日签名确认复核意见。2018年4月3日被告泰州市行政审批局作出《关于核准江苏源怡能源有限公司生物质热点项目的批复》（泰行审批[2018]20041号），同意建设江苏源怡能源有限公司生物质热电项目。原告于2018年5月31日向被告泰州市人民政府申请行政复议，请求撤销上述批复。被告泰州市人民政府于2018年6月5日收到行政复议申请，经审查于2018年6月7日决定受理，作出《行政复议申请受理通知书》，同时向被告泰州市行政审批局作出《行政复议答复通知书》。2018年8月3日，被告泰州市人民政府因案情需要作出《行政复议决定延期通知书》，并依法送达。2018年8月30日，被告泰州市人民政府经书面审查，作出[2018]泰行复第69号《行政复议决定书》，决定维持泰州市行政审批局作出的《关于核准江苏源怡能源有限生物质热点项目的批复》（泰行审批[2018]20041号），并依法送达。原告不服，提起本案诉讼。 另查明，2006年12月28日，原告联美中国公司（乙方）与江苏省泰州经济开发区管理委员会（甲方）签订《生物质发电项目投资协议书》一份，泰州市人民政府（丙方）作为见证方在协议的签字页盖章。关于项目情况，协议约定“乙方引进先进的技术和工艺设备，在泰州经济开发区投资建设秸秆热电厂，利用焚烧发电方式处理农作物秸秆和芦苇等生物质，同时发电、集中供热、制冷”；关于原料供应，协议约定“甲方承诺，在本协议签署后三个月内，为本项目协调市政府有关部门以政府纪要或其他文件形式确定以下各项内容：（1）除靖江和兴化部分地区以外的泰州市其他地区作为乙方独家秸秆原料供应基地，同时，市区和泰兴长江沿线的芦苇作为乙方独家原料供应来源，并协助乙方建立生物能源原料基地；（2）除目前已规划的项目外，在全市范围内不再引进或新建秸秆、芦苇综合利用、深加工及生物质热电联产项目；（3）本项目建成后，开发区内企业不再新建锅炉，并强制关闭已建的小锅炉，由乙方独家集中供热。供热价格由物价主管部门制定。”上述协议签订后三个月内，并未以政府纪要或其他文件形式确定协议内容。直至2007年6月25日，泰州市人民政府作出《关于生物质热电工程项目原料来源的情况说明》，载明“为确保该项目有充足的秸秆原料，维持其正常的生产运营，经我市市政府商定：姜堰市、海陵区、高港区的全部农作物秸秆均由江苏联美公司独家收集；兴化市和泰兴市一半乡镇的农作物秸秆由江苏联美公司独家收集。” 2017年1月16日上午，泰州市人民政府召开专题会议，专题协调源怡公司生物质发电项目核准有关问题。市发改委、经济开发区，姜堰区娄庄镇有关负责人参加了会议。会议纪要为：“1.2006年，在引进联美生物质发电项目时，泰州市人民政府、泰州经济开发区与联美公司签订的《生物质发电项目投资协议书》中所作的相关承诺应当继续遵守，泰州经济开发区要继续服务好联美公司对其发展给予支持。2.由于国家政策的调整，对生物质发电这一鼓励类项目允许在每县范围内设立一个，姜堰区招引了源怡公司项目进入娄庄镇，且房屋搬迁、土地整理、道路修建等前期工作已经完成，双方都投入了大量资金。鉴于此，我们应对该项目予以支持。3.泰州市政府及姜堰区政府、泰州经济开发区管委会对于联美公司提出的因源怡项目引进可能产生的原料收购冲突问题高度重视，大家尊重事实、加强沟通，从支持两家企业发展出发，进行了多次协商，姜堰区作出书面承诺，承诺不在相关区域内收购秸秆及稻壳（承诺附后），充分体现了维护联美公司发展利益的诚意。经济开发区要将相关情况函告联美公司，并认真做好沟通，告之源怡项目并不影响协议履行。同时，市发改委、姜堰区政府及相关部门要抓紧做好源怡生物质发电项目申报核准有关工作，将相关情况专题向省发改委有关领导做好汇报，争取该项目早日获批”。 又查明，《国家发展改革委关于生物质发电项目建设管理的通知》（发改能源[2010]1803号）中规定：“原则上，生物质发电厂应布置在粮食主产区秸秆丰富的地区，且每个县或100公里半径范围内不得重复布置生物质发电厂。”2017年12月27日发布的《中华人民共和国国家发展和改革委员会令第12号》附件2《国家发展改革委决定废止的规范性文件目录（143件）》中，第98项为《关于生物质发电项目建设管理的通知》》（发改能源[2010]1803号），该令自2018年1月1日起施行。 再查明，第三人江苏源怡能源有限公司成立于2015年6月19日，系山东源怡能源股份有限公司投资设立的全资子公司，其注册资金5158万元，经营范围为：生物质发电；热电生产、供应。案涉生物质发电项目预计总投资额人民币36497万元。审理过程中，第三人陈述涉案项目目前主体工程已封顶，主要设备处于采购、安装及调试阶段。 本案在审理过程中，原告江苏联美公司提出，其公司在2016-2018年期间曾在泰州以外省内其他地区以及江苏省外进行了秸秆等燃料收购，2016年收购总量为279513.10吨，其中泰州以外省内其他地区收购量为15490.92吨，江苏省外收购量为17659.46吨；2017年收购总量为236481.86吨，其中泰州以外省内其他地区收购量为18193.94吨，江苏省外收购量为29751.60吨；2018年收购总量为299945.14吨，其中泰州以外省内其他地区收购量为25182.93吨，江苏省外收购量为44565.74吨。被告泰州市人民政府出具情况说明，认为根据泰州市统计局统计的2015年泰州地区主要农产品产量为例，夏粮123.17万吨，秋粮206.19万吨，油料总产13.28万吨，棉花0.5万吨，共计343.14万吨，对应秸秆量均按一般粮食粒杆比1:1.2计算，秸秆产量即为411.768万吨，加上其他作物秸秆产量，认定泰州地区年秸秆量约为423万吨是符合实际的。 本院认为，本案的争议焦点是：一、原告联美中国公司、江苏联美公司是否具备本案原告主体资格；二、被告泰州市行政审批局作出《关于核准江苏源怡能源有限生物质热点项目的批复》是否合法，是否应予撤销；三、被告泰州市人民政府作出的行政复议决定是否应予撤销。 关于第一个争议焦点，原告联美中国公司、江苏联美公司是否具备本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，2006年12月28日，原告联美中国公司（乙方）与江苏省泰州经济开发区管理委员会（甲方）签订《生物质发电项目投资协议书》一份，泰州市人民政府（丙方）作为见证方盖章。关于原料供应，协议约定“甲方承诺，在本协议签署后三个月内，为本项目协调市政府有关部门以政府纪要或其他文件形式确定……”。后泰州市人民政府于2007年6月25日作出《关于生物质热电工程项目原料来源的情况说明》，载明“为确保该项目有充足的秸秆原料，维持其正常的生产运营，经我市市政府商定：姜堰市、海陵区、高港区的全部农作物秸秆均由江苏联美公司独家收集；兴化市和泰兴市一半乡镇的农作物秸秆由江苏联美公司独家收集。”该情况说明的内容属于承诺，出具时间虽然超过了投资协议约定的三个月时间，但超期出具原因不能归责于接受承诺的乙方，上述投资协议的约定以及情况说明的承诺，使得原告联美中国公司存在他人所不具有的权益或者特殊利益，故本案所涉行政许可行为与原告联美中国公司具有利害关系，原告联美中国公司系2006年12月28日协议的签订主体，原告江苏联美公司系为了履行协议约定而设立，系协议的履行主体，两原告行政诉讼主体适格。 关于第二个争议焦点，被告泰州市行政审批局作出《关于核准江苏源怡能源有限生物质热点项目的批复》是否合法。依据《江苏省政府核准的投资项目目录（2017年本）》、《市委办公室、市政府办公室关于印发的通知》规定，被告泰州市行政审批局具有泰州市行政区域内的生物质热电项目核准职权，其有权作出《关于核准江苏源怡能源有限生物质热点项目的批复》，同意建设江苏源怡能源有限公司生物质热电项目。 《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条第一款规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；……。2017年1月16日上午，泰州市人民政府召开专题会议，专题协调源怡公司生物质发电项目核准有关问题，表示泰州市人民政府、泰州经济开发区与联美中国公司签订的《生物质发电项目投资协议书》中所作的相关承诺应当继续遵守，泰州经济开发区要继续服务好两原告，对其发展给予支持。故被告泰州市行政审批局作出《关于核准江苏源怡能源有限生物质热点项目的批复》（泰行审批[2018]20041号）应当告知利害关系人原告联美中国公司、江苏联美公司，其未按照上述法律规定告知利害关系人享有要求听证的权利，明显程序违法，且启动听证程序有利于考察公共利益，符合现代产业政策，该批复应予撤销。 《国家发展改革委关于生物质发电项目建设管理的通知》（发改能源[2010]1803号）中规定：“原则上，生物质发电厂应布置在粮食主产区秸秆丰富的地区，且每个县或100公里半径范围内不得重复布置生物质发电厂。”正是基于这样的规定，过去在审批相关项目时，会有独家经营的相关约定，但随着能源项目的不断发展，2017年12月27日，上述通知废止，不再有每个县或100公里半径范围内不得重复布置生物质发电厂的限制。被告泰州市行政审批局作为审批职能部门，有权根据当事人申请，在符合法律法规等前提下进行生物质热电项目审批。且根据本案查明事实，原告联美中国公司在实际经营过程中，因涉及交易自由、交易价格等市场因素，该公司实际收购量远低于泰州地区实际年秸秆量，原告方在审理过程中也陈述，整个行业的秸秆收购量为实际产量的10%左右，即原告方事实上未能独家收集相关原料。秸秆不能完全利用，则可能产生私自焚烧等危险环境方式利用或消解，其后果将严重污染环境，对社会公共利益产生重大不利影响，在消耗量与产出量出现巨大差距的情形下，引进其他企业合理充分利用生物质，消除环境污染潜在风险不影响原引进企业的合法权益。同时，案涉生物质发电项目预计总投资额人民币3.6亿余元，目前主体工程已封顶，主要设备处于采购、安装及调试阶段。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中被告泰州市行政审批局作出的批复因程序违法，理应被撤销，但本院综合考虑国家发改委关于生物质发电项目限制建设原有规定的调整，市场实际产量和收购量的巨大差距以及涉案生物质项目投入巨大等因素，本院衡平社会公共利益和各方当事人利益，涉案批复不宜被撤销。同时，被告泰州市人民政府应采取补救措施，对第三人的秸秆收购行为进行指导和调整，以减少对原告权利的不利影响。 关于第三个争议焦点，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款的规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关，申请人对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，泰州市人民政府是依法履行行政复议职责的行政复议机关，具有作出行政复议决定的法定职责，其在受理原告的行政复议申请后，依法进行书面审查，程序合法。但涉案行政行为程序违法，复议机关依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定决定予以维持，不符合法律规定。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 确认被告泰州市行政审批局作出的泰行审批[2018]20041号《关于核准江苏源怡能源有限生物质热点项目的批复》以及被告泰州市人民政府于2018年8月30日作出的[2018]泰行复第69号《行政复议决定书》违法。 案件受理费50元，由被告泰州市行政审批局负担，此款原告联美(中国)投资有限公司已预交，被告泰州市行政审批局于本判决生效后十日内返还原告联美(中国)投资有限公司。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时预交案件上诉费50元。 审判长 环 震 审判员 王 玮 审判员 王 洋 二〇一九年六月二十日 书记员 潘玉华