陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终702号 上诉人（原审原告）：汉中石材矿产有限公司。住所地：陕西省汉中市汉台区风景路西段南侧检察院家属楼******。统一社会信用代码：91610702713583584N。法定代表人：周聪，该公司总经理。委托诉讼代理人：周明华，该公司经理。委托诉讼代理人：林金贵，该公司经理。被上诉人（原审被告）：留坝县人民政府。住所地：陕西省留坝县。法定代表人：马宏伟，该县人民政府县长。委托诉讼代理人：邵乃琦，该县人民政府办公室副主任。委托诉讼代理人：朱丹阳，陕西汉泰律师事务所律师。上诉人汉中石材矿产有限公司（以下简称汉中石材公司）因诉留坝县人民政府（以下简称留坝县政府）行政协议一案，不服陕西省咸阳市中级人民法院（2020）陕04行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年11月5日公开开庭审理了本案。上诉人汉中石材公司的委托诉讼代理人周明华、林金贵，被上诉人留坝县政府的委托诉讼代理人邵乃琦、朱丹阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2010年9月，留坝县政府与俊华石业矿产有限责任公司（实为：汉中石材矿产有限公司）签订《关于蛇纹岩矿石开采加工投资协议》（以下简称《协议》），主要内容为：1.项目内容为：在留坝县城关镇XX沟开采蛇纹岩矿石并建设蛇纹岩板材加工生产线，总投资7000万元人民币。2.优惠政策：该项目实施后，享受《留坝县招商引资优惠政策》（留政发〔2008〕11号）文件相关内容，同时享受县政府关于发展非公解决各项优惠政策。3.甲方（留坝县政府）权利和义务：（1）按照国家规定，监督乙方（俊华石业矿产有限责任公司）建设、生产经营期间的安全和环境保护等方面实施情况；（2）在政策范围内负责协调工作，确保乙方的顺利开展，为乙方创造良好的投资环境；负责该项目优惠政策的落实；确保企业有宽松的发展环境，制止向企业乱检查、乱收费、乱罚款、乱摊派的行为。4.乙方（俊华石业矿产有限责任公司）权利和义务：（1）在严格遵守国家法律法规的原则下，享受矿产的自主开采加工生产；（2）在采矿期间，必须遵守有关法律法规，有效保护生态环境，确保安全，按政策要求完善各项证照手续；（3）乙方在矿产加工生产期间，除按照国家相关规定缴纳税费以外，不再承担任何摊派。2010年12月15日，为更好落实双方签订的协议，留坝县政府作出《关于蛇纹岩矿石开采加工引资项目的承诺函》（留政函〔2010〕25号）（以下简称《承诺函》），内容为：“2010年9月上海世博会期间，留坝县政府与汉中石材矿产有限公司签订了《关于蛇纹岩矿石开采加工投资协议》。该项目总投资7000万元，其中：石材矿山投资3500万元，金属镁冶炼投资4500万元。计划在城关镇XX沟开采蛇纹岩材矿石，并在留坝县境内建设蛇纹岩板材加工生产线。在该公司取得《采矿许可证》等合法开发手续的前提下，县政府同意汉中石材矿产有限公司开发有效期自2011年1月1日起至2040年12月31日结束，期限为30年。在此期间，我县不再批准其他企业在该公司《采矿许可证》规定的矿区范围内投资开发蛇纹岩矿石。”2010年12月14日，汉中石材公司取得营业执照，有效期为：2010年12月14日至2011年12月13日，经营范围：花岗岩、大理石、板材销售；工艺雕刻；岩粉金属矿物回收、选炼。2011年3月4日，原陕西省国土资源厅颁发留坝县XX沟大花绿蛇纹岩花岗岩石矿采矿许可证，采矿许可证号为：C61XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX;有效期为壹年壹拾月，开采矿种为饰面用蛇纹岩，矿区面积0.1689公里，开采方式为露天开采，生产规模5万吨/年。2013年1月6日，原留坝县国土资源局向原汉中市国土资源局报告，为汉中石材公司办理采矿权延续登记手续，并于当天批复同意汉中石材公司占用留坝县城关镇小留坝村XX沟组未利用1000平方米（1.5亩），用于采矿，使用期限为2年。2013年5月3日，原陕西省国土资源厅颁发留坝县XX沟大花绿蛇纹岩花岗岩石矿采矿许可证，采矿许可证号为：C61XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX;有效期为贰年。2014年6月5日，原留坝县国土资源局向原汉中市国土资源局报告，为汉中石材公司办理矿业权转让。同年6月9日，原汉中市国土资源局向原陕西省国土资源厅报告，为汉中石材公司申请办理采矿权转让登记，将采矿权由汉中石材公司（法定代表人：周明俊）转让给汉中石材公司（法定代表人：蒋华芳）。2014年6月11日，留坝县安全生产监督管理局作出《关于汉中石材矿产有限公司留坝县XX沟大花绿蛇纹岩花岗岩石矿项目初步设计及安全专篇的批复》（留安监函〔2014〕4号），原则通过该设计和专篇（修订稿）审查。请汉中石材公司及时办理环保、水保、民爆物品使用等相关手续，尽早开工，进行矿山建设（建设有效工期十个月）。2018年11月22日，陕西省自然资源厅作出《关于潼关县潼金矿业有限公司Q456金矿脉等28个过期采矿许可证自行作废的公告》（2018年第1号），将汉中石材公司的留坝县XX沟大花绿蛇纹岩花岗岩石矿采矿许可证（采矿许可证号为：C61XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX）予以作废。自2010年以来，汉中石材公司未曾向留坝县公安局申请过民爆物品使用，也未将留坝县XX沟大花绿蛇纹岩花岗岩石矿项目向生态环境管理部门进行环境影响评价，也未在该矿所在地进行经营活动和设施建设。2019年11月5日，汉中石材公司向汉中市中级人民法院提起行政诉讼，请求留坝县政府、留坝县自然资源局必须履行《协议》及《承诺函》；赔偿自2012年以来因二被告违约致汉中石材公司被迫停产遭受的一切损失；诉讼费由二被告承担。案件受理后，汉中石材公司提出异地管辖申请。2019年12月5日，陕西省高级人民法院作出（2019）陕行辖101号行政裁定，指定咸阳市中级人民法院管辖。在庭审过程中，汉中石材公司撤回诉讼请求第二项，即赔偿自2012年以来因二被告违约致原告被迫停产遭受的一切损失。原审法院认为：关于汉中石材公司与留坝县政府签订的《协议》《承诺函》是否属于行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第三项规定：“矿业权等国有自然资源使用权出让协议，人民法院应当受理。”留坝县政府与汉中石材公司签订的《协议》《承诺函》是留坝县政府为了实现行政管理目的，而对矿产国有自然资源开发达成了协议。同时，留坝县政府作出《承诺函》，承诺不再批准其他企业在汉中石材公司《采矿许可证》规定的矿区范围内投资开发蛇纹岩矿石，可见双方签订的协议是对蛇纹岩矿石矿产使用权出让的协议，属于行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条关于“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼及其司法解释确定”的规定。汉中石材公司认为留坝县政府不履行双方签订的协议，提起行政诉讼请求判令留坝县政府履行协议，其诉讼时效依照上述规定应参照民事法律规范规定。依照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条第一款的规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”汉中石材公司提供证据可证实其自2015年后陆续通过信函和信访等方式反映协议履行中产生的相关问题，本案的诉讼时效并未超过法律规定的诉讼时效，故留坝县政府关于本案超过诉讼时效的答辩意见不成立。汉中石材公司与留坝县政府签订的《协议》，协议内容不违反法律强制性规定，协议内容是双方协商一致，真实意思表示，协议内容符合法律规定，协议合法有效。双方签订的《协议》属于留坝县政府招商引资协议，但对于该协议的履行涉及多个行政管理领域、多项行政管理职能，对于矿产的开采更是需要行政审批，作为留坝县政府对于汉中石材公司在留坝县辖区进行矿产开采和加工，更多的是提供良好的营商环境，依法保护汉中石材公司的合法权益。也是基于此，留坝县政府对汉中石材公司作出了《承诺函》，但该承诺函并不等同于留坝县政府可以代替其他行政职能部门对于矿产开采履行的行政管理职责和监管职责，也不能弱化和减少汉中石材公司进行矿产开采所应具备的法定条件。协议签订后，相关职能部门包括留坝县自然资源局及留坝县安全生产监督管理局针对汉中石材公司的矿产开采履行了相应法定职责，但汉中石材公司并未在矿产许可证有效期内完成矿石开采所具备的相关审批程序也未进行开工建设，且未在留坝县安全生产监督管理局要求开工期限内进行建设，其实质是汉中石材公司在采矿证有效期内未完成矿石开采所具备的行政审批手续，致其在采矿许可证有效期内无法进行矿石开采，故汉中石材公司认为留坝县政府违约的理由不能成立。汉中石材公司请求留坝县政府履行双方签订的《协议》及留坝县政府作出的《承诺函》。首先，双方签订的协议中，留坝县政府的主要义务在于对汉中石材公司开采过程中优惠政策的落实及确保汉中石材公司拥有良好的营商环境，而非履行开采矿石过程中的具体行政行为，留坝县政府并不具有汉中石材公司所诉的存在开采经营活动中办理相关行政审批手续的义务，并没有证据证明留坝县政府有违反双方签订协议及承诺的行为。其次，汉中石材公司XX沟大花绿蛇纹岩花岗岩石采矿许可证已被陕西省自然资源厅予以作废，汉中石材公司进行矿产开采已不具备法定条件，故汉中石材公司请求履行《协议》及《承诺函》的诉讼请求不予支持。 综上，汉中石材公司的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回汉中石材公司的诉讼请求。上诉人汉中石材公司上诉称：（一）留坝县政府、留坝县自然资源局称上诉人在采矿许可证有效期内未投资及未正常生产与事实不符。汉中石材公司与留坝县政府签订《协议》后，缴纳了矿山价款，矿山治理保证金，委托矿山技术权威部门制订行政审批项目方案花费二百多万元。原定有汉中石材公司、原留坝县国土局、三菱公司四方关于实施《金属镁提炼的开发利用方案》会议，留坝县政府临阵拒绝参加，由原留坝县国土资源局局长口头传达县政府正在搞旅游开发，搁置金属镁开发利用。致使项目流产，汉中石材公司为此付出了人力和财力。（二）汉中石材公司在采矿证有效期内，没有发生违反矿产管理事件，理应依法续证。本案实质上是因为留坝县政府换届，新官不理旧政。请求：1.撤销原审判决和原审裁定，审核双方《协议》《承诺函》执行情况，是否有效执行等事实，并将此案发回重审；2.一、二审诉讼费由留坝县政府负担。被上诉人留坝县政府提交答辩意见称：（一）汉中石材公司无法开采矿石，是其自身违约未按《协议》约定履行投资开采义务，未在矿产许可证有效期内完成相关行政审批手续造成的，留坝县政府无违约行为。（二）《协议》和《承诺函》是在特定时期形成的，随着时间的推移，其相关内容已与现行法律法规和政策相违背，且汉中石材公司所持有采矿许可证已经作废，汉中石材公司已经失去法定采矿资质，不再具备继续履行《协议》和《承诺函》的法定条件。（三）留坝县政府及汉中石材公司在履行《协议》和《承诺函》的过程中，始终依据国家法律法规和政策规定依法行政，并按照约定履行义务，不存在任何违法和违约的行为。请求：驳回上诉，维持原判。经审理查明：涉案《协议》是在世博会陕西活动周汉中市经贸合作恳谈会上签订，故在签订《协议》时，双方未加盖印章，亦未明确签订时间。汉中石材公司在与留坝县政府签订《协议》时使用俊华石业矿产有限公司的名字，但俊华石业矿产有限公司并未依法成立，亦未进行工商登记。后实际履行《协议》的是汉中石材公司。上海俊华石业矿产有限公司系留坝县政府与汉中石材公司签订协议时的笔误。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。本院认为，汉中石材公司的诉讼请求是：1.留坝县政府、留坝县自然资源局必须履行《协议》及《承诺函》；2.本案诉讼费由留坝县政府、留坝县自然资源局负担。本案是留坝县政府在招商引资过程中，就当地蛇纹岩矿石开采、加工事宜与汉中石材公司签订《协议》，又作出《承诺函》。双方约定，汉中石材公司投资7000万在留坝县城关镇XX沟建设蛇纹岩板材加工生产线，进行蛇纹岩矿石开采、加工，留坝县政府负责协调，确保汉中石材公司顺利开展，创造良好投资环境和项目优惠政策的落实。结合原审法院、本院查明的事实和汉中石材公司、留坝县政府的诉辩主张，本案争议的焦点问题是：留坝县政府是否存在未履行《协议》和《承诺函》的事实。留坝县政府与汉中石材公司签订的《协议》及留坝县政府于2010年12月15日作出的《承诺函》，是双方当事人的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，均合法有效。《中华人民共和国合同法》第六十条规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”根据上述规定，依法成立的合同应当得到全面履行。本案《协议》签订后，留坝县政府与汉中石材公司均应依照协议的内容积极履行协议中对自身约定的义务。根据汉中石材公司的主张，留坝县政府违约事实主要是违反《协议》第四条第2款的约定。《协议》第四条第2款约定：“（留坝县政府）在政策范围内负责协调工作，确保乙方工作的顺利开展，为乙方创造良好的投资环境。”根据该条约定，留坝县政府与汉中石材公司签订《协议》后，对汉中石材公司顺利开展生产，负有协调和创造良好投资环境的义务。根据留坝县政府在《承诺函》中作出“在该公司取得《采矿许可证》等合法开发手续的前提下，县政府同意汉中石材矿产有限公司的投资开发有效期为2011年1月1日起至2040年12月31日结束，期限为30年。在此期间，我县不再批准其他企业在该公司《采矿许可证》规定的矿区范围内投资开发蛇纹岩矿石。”的承诺，留坝县政府同意汉中石材公司在取得采矿可证等合法开发手续的前提下，进行投资开发并承诺不再批准其他企业在该矿区范围内进行投资开发。根据上述分析，留坝县政府对汉中石材公司的义务主要有协调、创造良好投资环境，并承诺在汉中石材公司在取得《采矿许可证》等合法开发手续的前提下，留坝县政府不再批准其他企业投资开发涉案项目。本案中，汉中石材公司并未提出留坝县政府在履行《协议》《承诺函》过程中不负责协调、怠于创造良好投资环境的具体事实，也未提供留坝县政府允许其他企业在其采矿许可证范围内投资开发的证据，故汉中石材公司的诉讼请求没有实际内容，本院不予支持。需要说明的是，任何单位开展生产经营活动，除满足在法律法规等允许的范围内进行外，还必须具备开展生产经营所必要的行政审批和许可。本案中，虽然留坝县政府作出了约定和承诺，但并不意味着汉中石材公司不需要申请行政许可即可开始生产经营，也不意味着留坝县政府应当指示相关行政机关为汉中石材公司直接办理相关审批手续，更不意味着留坝县政府直接将所有审批手续代为办好交于汉中石材公司。需要指出的是，留坝县政府与汉中石材公司签订的《协议》是双方在汉中市政府举办的招商会上，针对蛇纹岩矿石开采、加工签订的招商引资协议，并非原审法院认定的蛇纹岩矿石使用权出让协议，原审法院对此认定有误，本院予以指出。综上，上诉人汉中石材公司的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决裁判结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人汉中石材矿产有限公司负担。     本判决为终审判决。   审  判  长    刘  雁审  判  员    马小莉审  判  员    徐  炯  二〇二〇年十二月二日 法官助理    温永宏书  记  员    刘  媛 1