福建省龙岩市永定区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0803行初44号 原告曾庆寿，男，1937年6月20日出生，汉族，住长汀县。 委托代理人熊也，福建重宇合众律师事务所律师。 委托代理人刘伟斌，福建重宇合众律师事务所实习律师。 被告长汀县新桥镇人民政府，住所地长汀县新桥镇新桥村，统一社会信用代码11350821004101386R。 法定代表人廖连标，镇长。 行政机关出庭负责人兰寿良，党委副书记。 委托代理人李金秀，福建矩圆律师事务所律师。 委托代理人罗珰，福建矩圆律师事务所实习律师。 原告曾庆寿诉被告长汀县新桥镇人民政府土地行政强制一案，于2020年7月13日向本院提起行政诉讼，因原告的诉讼请求不明确经本院释明后，于2020年8月5日向本院重新递交了补正后的起诉状，本院于2020年8月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告曾庆寿的委托代理人熊也，被告长汀县新桥镇人民政府行政机关出庭负责人兰寿良及其委托代理人李金秀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告曾庆寿诉称，2019年6月许，被告以项目建设为由，告知原告将要对其享有土地承包经营权的案涉土地（合同代码为350821103210010046Ｊ）进行征收，由于被告未能向原告出示相关法定文件来证明其为合法的行政征收行为，遂双方未对征收补偿的相关事宜达成一致。2019年10月30日，在未经原告同意的情形下，被告擅自将自行认可的补偿款汇入原告账户，后于2019年10月31日对涉案土地动工清表，严重侵害原告合法权益。无奈之下，原告向长汀县人民法院提起民事诉讼，要求被告立即停止侵害、恢复原状并赔偿损失。而后被告向原告出示了其所依据的相关文件，确认其所行使的系依据上级机关文件所作出的具体行政行为，但原告认为其所依据的文件不具备行政征收的合法性，且被告进行征收清表的程序违法。综上，为维护原告合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律规定，特提起诉讼，请求:1.认定被告对原告址于长汀县××镇××村承包合同代码为350821103210010046Ｊ的农村承包地进行征收的用地行为违法；2.请求对被告进行征收所依据的汀征补〔2019〕6号《关于长汀县新桥镇围屋酒店建设项目征收集体土地的补偿方案》、汀政综〔2017〕63号《长汀县人民政府关于调整征地补偿标准的通知》、〔2019〕22号《长汀县新桥康养小镇现场办公会专题会议纪要》的合法性进行审查。 原告曾庆寿向本院提供的证据：1.涉案土地的土地承包经营证，证明原告对涉案土地享有法定权利，同时也证明原告土地权上的土地都被被告强制清表；2.农村信用社存款明细，证明被告未与原告签订补偿协议的情形下，未经原告同意，直接将其自行认定的金额汇入原告账户；3.现场照片、视频，证明被违法征收前涉案地块的原状及被告未经原告同意自行开始对涉案地块动工；4.被告提供的其进行征收所依据的相关文件，证明被告依据的文件不具备合法性，即便合法也不能应此回避本次行政行为的违法性。 被告长汀县新桥镇人民政府辩称，1.经核实，长汀县新桥镇人民政府在未能明确获得上级行政机关授权的情况下，对原告名下部分责任田进行了清表、平整行为。被告作为基层政府行政机关具有独立承担行政责任的职能，客观上也确实实施了上述具体行政行为，因此对于原告要求确认清表、平整行为违法的诉请，被告为适格当事人。被告的清表行为违反相关规定，也愿意对此承担相应的责任。2.涉案所述的相关行政文件无论是制定主体、程序、内容均符合法律规定，属于规范性行政文件，不具有可诉性。首先，就制定主体而言，长汀县人民政府、长汀县新桥镇人民政府是国家行政机关，依法具有制定相关行政文件的职能。而长汀县土地与房屋征收办公室则是长汀县人民政府下设的事业单位，经授权后也享有制定相关行政文件的职能；其次，案涉相关文件所遵循的方式、步骤、顺序、时限等均未违反法律规定；最后，就文件的内容而言，汀政综〔2017〕63号文件是长汀县人民政府于2017年2月28日依法发布并生效的针对本县关于征地补偿标准的相关行政文件，该文件于2017年3月1日起执行，并非是对原告单独作出的具体行政文件。对于汀征补〔2019〕6号《关于长汀县新桥镇围屋酒店建设项目征收集体土地的补偿方案》，长汀县土地与房屋征收办公室仅是文件拟定部门，并不具有审批及发布的权限，且事实上长汀县土地与房屋征收办公室也依法履行了报批手续，并未越权发布。目前该文件并未完成审批手续，故该文件尚未生效。对于〔2019〕22号《长汀县新桥康养小镇现场办公会专题会议纪要》则是长汀县新桥镇人民政府针对本辖区拟建的康养小镇项目所召开的会议所进行相关记录。其属行政机关内部指导行为，是行政机关处理具体事务的指导和依据，不具有对外的行政强制力。 被告长汀县新桥镇人民政府向本院提交的证据有：1.汀征补〔2019〕6号《关于长汀县新桥镇围屋酒店建设项目征收集体土地的补偿方案》，证明涉案土地系被长汀县人民政府征收，为此长汀县新桥镇人民政府是具体实施部门，只是协助政府工作；2.汀政综〔2017〕63号《长汀县人民政府关于调整征地补偿标准的通知》，证明本案的征地补偿标准是按县政府文件规定的；3.〔2019〕22号《长汀县新桥康养小镇现场办公会专题会议纪要》，证明长汀县新桥镇人民政府是按县政府要求负责实施新桥围屋酒店的征迁工作的；4.福建省投资项目备案证明（内资），证明案涉征地项目是由长汀县古韵汀州山水游逸园有限公司投资建设的“长汀县汀江山水康养小镇”项目，该项目需要征收涉案的农田；5.新桥镇茜陂村委会会议记录，证明被告在实施征迁工作前期多次组织召开村民代表大会等会议形式，告知村民征迁补偿事宜；6.征地告知书，证明被告在实施征迁工作前已在村委会公告栏张贴征地告知书文件；7.新桥信用社财务管理明细打印，证明长汀县新桥镇人民政府在2019年10月30日将征地补偿款84530元转入原告账户；8.案涉土地现场照片一组，证明被告在对原告承包田进行清平工作时，其承包田种植的农作物已经收割，未有种植新的农作物；9.征地红线图，证明被告仅对原告5块承包田中的3块进行了清平作业。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1-4、证据7的真实性无异议，但对合法性、关联性有异议；对证据5、6的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据8、9的真实性、合法性、关联性均无异议。被告对原告提供的证据1、2、4无异议，对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，无法证明确定被告清表的土地情况。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据及被告提供的证据来源合法，且符合行政诉讼证据要求，可作为本案定案依据。 经审理查明，原告曾庆寿系长汀县××镇××村村民，于2018年10月取得闽（2018）长汀县农村土地承包经营权第031665号《农村土地承包经营权证》，依法取得该村五块承包地。2019年6月19日，中共长汀县委召开新桥康养小镇现场办公会并下发〔2019〕22号《长汀县新桥康养小镇现场办公会专题会议纪要》，确定其中新桥围屋建设由长汀县新桥镇人民政府负责，要求在两个月内完成围屋酒店项目用地的征迁。被告长汀县新桥镇人民政府于2019年6月至10月间多次组织在该镇茜陂村实施土地征迁工作。2019年10月30日，被告将围屋酒店征地补偿款84530元打入原告曾庆寿在新桥信用社的账户内。2019年10月31日，被告长汀县新桥镇人民政府组织人员对原告曾庆寿位于长汀县××镇××村的三块承包地（承包地的地块代码分别为：3508211032100100128、350821103200100146、350821103200100167）实施强制清表行为。原告遂向本院提起行政诉讼，并在庭审中明确第一项诉讼请求为：确认被告对原告址于长汀县××镇××村的三块农村承包地进行强制清表的行为违法。 另查明，长汀县土地与房屋征收办公室于2019年10月30日作出汀征补〔2019〕6号《关于长汀县新桥镇围屋酒店建设项目征收集体土地的补偿方案》，但该补偿方案未经有权机关审批，尚未对外公布。 本院认为，一、关于本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，因新桥康养小镇项目建设需要，中共长汀县委下发〔2019〕22号《长汀县新桥康养小镇现场办公会专题会议纪要》，确定由长汀县新桥镇人民政府负责新桥围屋酒店项目用地的征迁工作。长汀县新桥镇人民政府对此多次在新桥镇茜陂村召开征地会议，并在将围屋酒店征地补偿款打入原告曾庆寿账户后于2019年10月31日组织人员对原告位于长汀县××镇××村的三块承包地实施强制清表行为。故长汀县新桥镇人民政府是本案被诉强制清表行为的组织实施主体，是本案的适格被告。对此，被告长汀县新桥镇人民政府亦无异议，本院予以确认。 二、关于长汀县新桥镇人民政府组织实施强制清表行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”本案中，因新桥康养小镇项目建设，中共长汀县委召开专题会议将围屋酒店项目征迁工作交由被告负责，被告为完成上级人民政府交办的事项，仍应依法实施。因项目建设需要征收原告曾庆寿的承包地，但事实上该项目的征收集体土地补偿方案还未经有权机关审批并对外公布，在原告的承包地还未被依法征收时，现有法律并未规定在此种情形下被告具有实施清表的强制执行职权，被告自行对原告的承包地组织实施强制清表，应当认定被告实施涉案承包地强制清表的行政行为超越法定职权和违反法定程序。该行政行为不具有可撤销的内容，故应当依法确认该被诉强制清表行为违法。原告的诉讼请求依法予以支持。 三、关于规范性文件审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”由此可见，行政诉讼案件中一并审查的规范性文件，必须具备两个条件：一是由国务院部门和地方人民政府及部门制定的对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件；二是作出被诉行政行为的依据。本案中，原告要求对汀征补〔2019〕6号《关于长汀县新桥镇围屋酒店建设项目征收集体土地的补偿方案》、汀政综〔2017〕63号《长汀县人民政府关于调整征地补偿标准的通知》、〔2019〕22号《长汀县新桥康养小镇现场办公会专题会议纪要》进行规范性文件审查，但汀政综〔2017〕63号《长汀县人民政府关于调整征地补偿标准的通知》不是被告作出被诉行政行为的依据。而汀征补〔2019〕6号《关于长汀县新桥镇围屋酒店建设项目征收集体土地的补偿方案》未经批准且未对外发布实施，〔2019〕22号《长汀县新桥康养小镇现场办公会专题会议纪要》属于内部会议纪要，均不属于法律规定的规范性文件。故原告的该项诉讼请求依法不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告长汀县新桥镇人民政府于2019年10月31日对原告曾庆寿位于长汀县××镇××村的三块承包地实施强制清表行为违法。 二、驳回原告曾庆寿的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告长汀县新桥镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省龙岩市中级人民法院。 审 判 长  郭华珍 人民陪审员  江 雪 人民陪审员  郑燕荣 二〇二〇年十二月三十日 法官 助理  李小凤 书 记 员  张丽燕 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。 前款规定的规范性文件不含规章。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。