广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终403号上诉人（原审原告）曾旺兴，男，汉族。上诉人（原审原告）曾日旺，男，汉族。委托代理人田月，广东达伦律师事务所律师。委托代理人邱伟霞，广东达伦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）博罗县自然资源局。法定代表人杨伟平，局长。诉讼负责人刘伟雄，党组成员。委托代理人余胜仿，广东金卓越律师事务所律师。委托代理人李辉龙，广东金卓越律师事务所律师。原审第三人惠州兴合房产开发有限公司。法定代表人梁继业。委托代理人王骞，广东卓凡律师事务所律师。委托代理人杨芮，广东卓凡律师事务所律师。上诉人曾旺兴、曾日旺因与被上诉人博罗县自然资源局、原审第三人惠州兴合房产开发有限公司（以下称兴合公司）建设用地规划许可一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2020）粤1302行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明，根据原审法院的（2020）粤1302行初8号案查明的事实，根据本案当事人提供的经各方当事人质证的证据、依据，查明：原告是系**村委会（原**管理区）**村民小组（原**村）的村民。在1993年-1994年，***的北惠公司、汽车公司、新技术公司、电子公司征用了**村委会的四队、*村、**村、**村、三村的集体土地共计347.42亩。被告完善手续后将上述土地的使用权出让给上述四家公司。上述四家公司取得上述土地的使用权后并未实际开发使用。2007年9月，被告经与上述四家公司协商后收回了上述土地使用权，然后以招拍挂方式出让该宗地土地使用权。2007年10月16日，第三人通过竞拍竞得上述宗地的国有土地使用权，领取了博府国用（2009）0****2号《国有土地使用证》（使用面积：231313㎡）。2009年7月21日，第三人将博府国用（2009）0****2号《国有土地使用证》的土地一分为三：74714㎡（《建设用地规划许可证》：博规地字第4413222***-0***号）、78310㎡（《建设用地规划许可证》：博规地字第4413222***-0***号）、78289㎡（《建设用地规划许可证》：博规地字第4413222***-0***号），并办理登记手续。其中，78289㎡地块的国土证证号是（2009）01***5号。2011年12月5日，第三人又在被告处将78289㎡地块[博府国用（2009）第01***5号]一分为三：20000㎡[博罗国用（2011）0****1号]、20000㎡[博罗国用（2011）0****2号]、38289㎡[博罗国用（2011）0****3号]。之后，因城市道路等公共设施建设，占用了第三人上述地块部分土地，将上述地块分割成了两个地块。因此，第三人在2019年将该原一分为三的地块进行合并，注销了该三本国有土地使用证，重新领取了新的产权证[《不动产权证书》：粤（2019）博罗县不动产权第00****1号]。合并后，该宗地的权利性质为出让，使用面积30730.5㎡，除去0.5㎡误差外，剩余的30730㎡土地用途为城镇住宅用地。也在2019年，被告向第三人换发了新的《建设用地规划许可证》（00***号）。原告在起诉状中自述**村委会及**村民小组因在2006年12月村道改造而使用了原告的自留地，因此另划“架墩”（小地名）旱地[在博府国用（2011）第0****2号《国有土地使用证》项下土地内，在0***号《建设用地规划许可证》范围内]给原告作自留地使用，其中原告曾日旺271.5㎡，原告曾旺兴325㎡。原告还自述是于2006年和2014年在该自留地建设房屋。2019年12月13日，原告向原审法院提起诉讼，请求判如所请。原审法院认为，本案中，原告提起本案诉讼的主要理由：一是认为案涉土地是集体土地，二是自认建房土地是村委会、村民小组分给的自留地，三是认为被告在征收案涉土地时违法，四是认为0****2号《国有土地使用证》记载的土地应当按闲置土地处理，五是违法核发的《建设用地规划许可证》应当撤销。关于案涉土地是否为**村民小组集体土地的问题。根据原审法院的（2020）粤1302行初8号案查明的事实，根据本案被告及第三人提供的证据及庭审查明，案涉土地在1993年至1994年就已被征收，土地使用权由被告协议出让给***的北惠公司、汽车公司、新技术公司、电子公司。之后，被告收回该四家公司的国有土地使用权，并以招拍挂的方式将案涉土地的国有土地使用权出让给了第三人。很明显，从1993年至1994年后，案涉土地所有权已转为国有。关于原告自认建房土地是村委会、村民小组分给的自留地的问题。原告自认他们的建房土地系**村委会、**村民小组分给他们的自留地。首先，既然是“自留地”，原告没有经规划建设和土地行政主管部门的审批同意，擅自用作建设房屋，肯定违法。其次，前面已述，案涉土地自1993年至1994年后所有权已转为国有，如果真是村委会、村民小组将案涉土地划给原告用作自留地，那也是无权处分，是无效的。关于被告在征收案涉土地时是否违法的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。……。”原告是村民个人，不是农村集体经济组织，也不是该农村集体经济组织的过半数村民的代表，因此，根据上述规定，原告无权通过诉讼争议案涉土地在征收时是否违法。关于0****2号《国有土地使用证》记载的土地是否应当按闲置土地处理的问题。首先，0****2号《国有土地使用证》记载的土地原始权属人是**村民小组，经征收后已转为国有，经被告代表县政府挂牌出让后，第三人取得该土地的国有土地使用权。显然，原告无权通过诉讼要求人民法院审查该土地使用权是否按闲置土地进行收回的问题。关于被告核发的0***号《建设用地规划许可证》是否应当撤销的问题。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公开竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身的合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”行政机关在作出具体行政行为时，应当考虑的是公法上的利害关系人的权益，私法上利害关系人的权益不在行政机关作出具体行政行为时考虑范畴。被告在作出被诉行政行为——向第三人核发0***号《建设用地规划许可证》时，案涉土地早就经过被告土地征收补偿、出让发证、收回土地使用权、挂牌出让土地使用权、发证、核发建设用地规划许可证、换证等行政行为。对于被告向第三人核发0***号《建设用地规划许可证》行为，原告既不是行政相对人，也不是行政行为的利害关系人——只不过是第三人对案涉土地合法取得使用权、领取了《国有土地使用证》后，原告强行在该案涉土地建设房屋等建（构）筑物而已。因此，原告诉请撤销0***号《建设用地规划许可证》，不符合上述法律、司法解释及《行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定；如果原告认为其合法权益受到损害，可另寻法律途径予以救济。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项及上述所适用的法律、司法解释的规定，裁定如下：驳回原告曾旺兴、曾日旺的起诉。本案免收受理费。上诉人曾旺兴、曾日旺不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、案涉土地应仍为**村民小组的集体土地，原审法院认定案涉土地从1993年至1994年后转为国有属认定事实错误，应当予以纠正。两上诉人使用的架墩地块在2006年12月24日置换给两上诉人使用时，土地性质为村集体所有。涉案土地处于村集体管辖范围内，土地性质一直为村集体所有。被上诉人虽主张涉案土地在90年代已被征收，但并未提供征收土地四界的红线图来证明两上诉人所处的**村“架墩”地块，被纳入了90年代对**村“太田”地块的征收范围内，亦没有提供证据证明在实施征收过程中给予了村集体补偿，进行了合法公示，走完了全部合法征收流程，被上诉人未尽此举证责任，应当依法承担不利后果。因此，两上诉人认为，1993年至1994年的征收违法未将两上诉人所在的“架墩”地块纳入征收范围，更未转为国有，案涉土地应仍为集体土地。二、案涉土地为集体土地，两上诉人享有对案涉土地合法的使用权。根据两上诉人提交的证据4《协调书》可知，**村村集体将集体性质的架墩地块土地使用权于2016年12月24日合法置换给了两上诉人，从土地取得来源来说，两上诉人使用涉案土地是合法的。2006年时，曾旺兴在案涉土地上自建了房屋，曾日旺在案涉土地上修建了围墙。2007年，博罗县国土局在未对两上诉人所在的“架墩”地块进行合法征收的情况下，就将“架墩”地块挂牌出让，侵害了两上诉人的合法权益。如前所述，被上诉人在1993年至1994年的征收违法且未将两上诉人所在的“架墩”地块纳入征收范围，也并未转为国有，案涉土地应为集体土地，两上诉人享有对案涉土地合法的使用权。三、两上诉人享有对案涉“架墩”地块的合法使用权及居住权，有权以自身名义提起本案诉讼。两上诉人作为案涉土地的实际使用人，享有对案涉“架墩”地块的合法使用权及居住权，被上诉人违法征收、挂牌出让、颁证行为侵犯了两上诉人的合法权益，原审第三人亦因涉案证件的存在对两上诉人提起了会影响两上诉人权利的民事诉讼，两上诉人的合法权益，因被上诉人的核证、颁证行为受到了影响，两上诉人属于行政诉讼法中有资格提起诉讼的“利害关系人”。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”之规定，两上诉人有权以自身名义提起本案诉讼，系本案适格的诉讼主体。四、被上诉人核发的0***号《建设用地规划许可证》应当被撤销。根据上诉人提交的证据及一审庭审情况可知，被上诉人在开展案涉征地过程中存在违法情形，也在核发、颁发案涉证件过程中（征收、挂牌）存在违法行为，导致以此基础做出的核证、颁证的具体行政行为违法。因此，被上诉人核发的0***号《建设用地规划许可证》应当被撤销。为了维护当事人的合法权益，确保当事人的合法权益得以实现，彰显司法的公正权威，望贵院判如所请。上诉请求：一、请求依法撤销（2020）粤1302行初13号《行政裁定书》，并将本案依法改判或发回重审；二、请求依法判令被上诉人承担本案一审、二审的全部诉讼费用。被上诉人博罗县自然资源局答辩称，一、两上诉人与博罗县自然资源局为原审第三人核发的编号为博自然资地字第4413222019-0***号《建设用地规划许可证》没有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，请求贵院依法驳回其起诉。根据双方提供的证据以及结合本案事实可知，即便如两上诉人在诉状中所述其对涉案土地享有一定权益，但涉案土地已于1993年至1994年已被征收为国有土地，博罗县自然资源局通过招拍挂方式将涉案土地进行出让，原审第三人依法取得涉案土地的国有土地使用权，故两上诉人已丧失对涉案土地所享有的权益，与涉案土地没有法律上的利害关系，即两上诉人与本案被诉行政行为没有法律上的利害关系。本案被诉行政行为的相对人是原审第三人，两上诉人并非行政行为相对人，未提供证据证明其与被诉行政行为有法律上的利害关系，也未提供证据证明被诉行政行为影响了其应当受到行政法律规范所保护的权益，而且两上诉人在诉状中称其于2014年在该宗地上建设了房屋，但其没有向有关部门申请办理规划许可和相关用地手续，两上诉人在未取得任何规划许可和相关用地手续的情况下擅自在他人合法拥有土地上建设房屋的行为明显不具有合法性，不应受到行政法律规范所保护。因此，两上诉人与博罗县自然资源局为原审第三人作出的编号为博自然资地字第4413222019-0***号《建设用地规划许可证》的具体行政行为没有法律上的利害关系，两上诉人不具有本案诉讼的原告诉讼主体资格，恳请贵院依法驳回两上诉人的上诉。综上，原审法院作出的（2020）粤1302行初13号行政裁定认定事实清楚、适用法律正确，理应予以维持。二、两上诉人请求撤销编号为博自然资地字第4413222019-0***号《建设用地规划许可证》的诉讼请求毫无事实和法律依据，请求贵院依法驳回其诉讼请求。根据博罗县自然资源局提交的证据以及本案事实可知，两上诉人的诉讼请求明显不能成立，严重缺乏必要的证据、材料予以佐证，而且博罗县自然资源局作出的涉案具体行政行为完全符合相关法律法规的规定，不具有可撤销的情形，故两上诉人的诉讼请求毫无事实和法律依据。另外，两上诉人在诉状中陈述认为博罗县自然资源局在实施征地工作中存在违法征地的行为，但没有明确指出博罗县自然资源局在开展征地工作过程中具体哪一项工作存在违法行为，没有在诉讼请求中明确要求人民法院对征地工作进行审查，也没有提交任何证据证明博罗县自然资源局在实施征地工作过程中存有违法行为，而且博罗县自然资源局根据当时法律法规的规定开展相关征地及补偿工作，在开展征地工作过程中没有任何违法之处。因此，两上诉人以博罗县自然资源局在征地过程中存有违法行为从而认定原审第三人获得涉案土地的权属违法为由请求人民法院判令撤销编号为博自然资地字第4413222019-0***号《建设用地规划许可证》的诉讼请求没有任何事实和法律依据，请求贵院依法驳回两上诉人的全部诉讼请求。综上所述，两上诉人与博罗县自然资源局为原审第三人核发的编号为博自然资地字第4413222019-0***号《建设用地规划许可证》没有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，原审法院作出的（2020）粤1302行初13号行政裁定认定事实清楚、适用法律正确，理应予以维持；两上诉人请求撤销编号为博自然资地字第4413222019-0***号《建设用地规划许可证》的诉讼请求毫无事实和法律依据，请求贵院依法驳回其上诉请求。为此，恳请贵院采纳博罗县自然资源局的意见，依法驳回两上诉人的上诉。原审第三人兴合公司述称，一、原审法院认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。两上诉人与颁发博国土资地字第44132222019-0***号《建设用地规划许可证》行政行为没有法律上利害关系，两上诉人不具有原告诉讼主体资格，请求贵院依法驳回其起诉。因两上诉人不是博国土资地字第44132222019-0***号《建设用地规划许可证》的行政相对人，同时按照我国《城乡规划法》第三十八条规定，建设用地规划许可证是对土地规划控制管理中确认建设项目位置、用地性质、面积和范围等符合城乡规划的法定凭证，是政府主管部门根据照已经存在的国有土地使用权关系前提条件向建设单位颁布的土地使用的规划控制文件。建设用地规划许可证本身不涉及土地权属问题，政府主管部门在规划环节对建设单位颁发并不影响土地使用权归属问题，因此本案建设用地规划许可证不影响两上诉人的合法权益，两上诉人与颁发博国土资地字第44132222019-0***号《建设用地规划许可证》行政行为没有法律上利害关系，两上诉人不具有诉讼该建设用地规划许可证的诉讼主体资格，依法无权提起本案诉讼两上诉人上诉请求无任何事实依据和法律依据，请求贵院依法裁定驳回上诉。其次，以征收案涉土地违法为由提起撤销发证行政行为的诉讼，实际上是对土地征收提起行政争议，因案涉国有土地来源是集体土地，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”如果对土地征收不服，只有村民集体经济组织或超过集体总人数一半的村民集体兴讼方可，两上诉人作为村民个人依法不享有集体经济组织法律资格。在相关原集体所有权人未对本案国家征收集体所有土地提出争议的情况下，两上诉人无权对本案土地涉及的行政行为提起诉讼。两上诉人提起撤销不动产登记及建设用地规划许可证诉讼，而是未经授权即代行他人权利的无权处分行为，是两上诉人个人擅自主张处理集体经济组织权利的越权行为，其诉讼依法当为无效，法院不应对两上诉人提出的土地征收争议进行实体审理。二、本案的土地征收至两上诉人起诉时已经超过法院最长受理期限，不论其合法性如何法院目前均不能再行审查。对于起诉的时限问题，因为本案名义上系诉讼土地登记及颁发建设用地规划许可证问题，实质理由则对当年的土地征收行为不服提出争议，本案的实质性争议是征地纠纷，本案土地征收均发生在1993年至1994年，距两上诉人2019年12月份起诉均已超过25年。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，法院目前不能受理行政诉讼对这些历史上的土地征收的合法性进行审查。因此，即使集体所有权人起诉，也不能对土地征收合法性问题进行审查。三、两上诉人个人非法占用国有土地建设房屋等建（构）筑物应按侵权处理，两上诉人长期占用土地的事实并非否定土地国家所有权的合法依据。两上诉人个人无权以土地所有权为由对国有土地提出权属争议，两上诉人个人占用国有土地不能成为否定土地国家所有权的依据。对于两上诉人非法占有国有土地，或两上诉人因历史权利或原因合法使用而占用国有土地的，均应按照侵权处理，两上诉人应向兴合公司承担拆除占有物、退出国有土地等侵权责任。如两上诉人认为其补偿权等权益受到损害，可另行寻求法律途径进行救济。四、关于两上诉人请求撤销博国土资地字第44132222019-0***号《建设用地规划许可证》无任何事实依据和法律依据，请求贵院驳回其诉讼请求。因本案的《建设用地规划许可证》是在相关土地已经出让给兴合公司之后，博罗县自然资源局根据新的规划情况重新核发的，博罗县自然资源局根据核发的用地许可进行土地盘整，对兴合公司重新颁发国有土地使用证，上述的程序都是合法有效的。同时上述行为均是行政机关的机关行为，在行政诉讼过程中，应对机关行为的本身的合法性就进行审查，行政诉讼不予审查行政行为的合理性问题。有关涉案两上诉人声称征地过程存在违法情形，核发颁发案涉土地相关证件中（征收、挂牌）存在违法行为，以此为由主张本案颁发《建设用地规划许可证》具体行政行为违法，毫无事实依据和法律依据。两上诉人所提交的刑事诉讼文件，并未涉及本案行政行为的合法性问题。至于两上诉人所提及的上述行政刑事诉讼所涉及的行政行为的合理性问题，应由行政机关自行把握处理，不应该列入到行政诉讼的范围内。因此，本案涉案的具体行政行为完全符合相关法律法规的规定，是合法有效的。综上所述，原审法院作出的裁定书认定事实清楚、适用法律正确、证据充分确凿，应当予以维持；两上诉人提出的上诉请求和事实理由毫无事实依据和法律依据，请求贵院依法驳回两上诉人的上诉，维持原审裁定。本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件。而公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系。本案中，曾旺兴、曾日旺在原审的起诉请求为，撤销博罗县自然资源局向兴合公司颁发的《建设用地规划许可证》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定：“……以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。……”即《建设用地规划许可证》是城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，向用地单位发放并要求其用地项目符合城乡规划要求建设的具有行政管理目的的证件，行政相对人是建设用地单位。本案中，曾旺兴、曾日旺只是上述规划许可证所在用地范围内的村民，且该许可证项下的土地也早已成为国有建设用地，故，曾旺兴、曾日旺与博罗县自然资源局核发《建设用地规划许可证》的行为之间不存在利害关系，不对其权利义务造成影响。综上，因博罗县自然资源局核发《建设用地规划许可证》的行为与曾旺兴、曾日旺没有法律上的利害关系，进而曾旺兴、曾日旺不具备提起本案诉讼的原告主体资格。原审在认定事实上基本清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。故，曾旺兴、曾日旺的上诉理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 覃毅华审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二〇年十二月二十四日法官助理 毛泳玲书 记 员 李冬楹