云南省昭通市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云06行初117号原告吴常秀，女，汉族，1964年6月22日出生，云南省镇雄县人，住镇雄县。委托代理人胡凯华、姜亮（实习），北京市京师律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告镇雄县人民政府（以下简称镇雄县政府）。住所地：镇雄县乌峰镇中山路**。法定代表人张洪坤，县长。委托代理人李崇美。代理权限：特别授权。委托代理人付业果，云南滇东北（镇雄）律师事务所律师。代理权限：特别授权。原告吴常秀诉被告镇雄县政府土地行政强制一案，本院于2020年3月31日受理后，依法组成合议庭，于2020年9月29日组织证据交换，10月30日公开开庭审理了本案。原告吴常秀及其委托代理人胡凯华、姜亮，被告镇雄县政府的委托代理人李崇美、付业果到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2019年4月镇雄县生活垃圾焚烧发电项目（以下简称垃圾焚烧发电项目）启动后，原告吴常秀位于镇雄县芒部镇松林村蒿枝湾的承包土地被强挖。原告吴常秀诉称：原告系镇雄县芒部镇松林村的村民，在该村有合法的土地和房屋。2019年因镇雄县政府组织实施的垃圾焚烧发电项目建设，原告的土地和房屋被列入征收范围，原告和被告就征收补偿问题一直未达成协议。2019年3月至2020年3月31日起诉前，被告在未经原告同意且没有给予任何安置补偿的情况下，因修建垃圾焚烧发电站的进厂道路将原告的土地强挖强占0.3473亩，并砍掉地上的树木用以修路。被告表示，原告的土地因为征收项目的需要还会继续被强挖强占，原告的其余土地面临被继续强挖强占的现实危险。据相关法律法规，仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地的权力，其对整个征收过程中各个阶段各种行为负有组织实施及监督的法定职责。案涉土地位于镇雄县政府组织实施的征收项目的征收范围之内，其理应对征收行为和强挖强占土地的事实负责。被告对原告土地强挖强占的行为已严重违反土地管理法和土地管理法实施条例等法律法规的相关规定。会议备忘录明确镇雄县政府委托镇雄县芒部镇人民政府（以下简称芒部镇政府）和镇雄县海创环保科技有限责任公司（以下简称海创公司）具体负责该项目的相关工作，但就算是第三方强占强挖，也是政府授权的行为。请求：1.确认被告强挖强占原告土地的行为违法；2.责令被告立即停止继续强挖强占原告土地的违法行为；3.本案诉讼费用由被告承担。原告吴常秀针对其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1.原告的身份证，2.常住人口登记卡，3.《农村土地承包经营权证》，共同证明原告吴常秀的身份情况及主体适格。4.镇政办发[2019]30号《镇雄县人民政府办公室关于印发镇雄县垃圾焚烧发电项目建设土地征用及房屋征收补偿安置实施方案的通知》（以下简称[2019]30号《征收补偿安置实施方案》），证明垃圾焚烧发电项目建设需要征收原告土地，镇雄县政府负责征收，芒部镇政府组织实施，被告是责任主体。5.照片2张，证明原告土地因垃圾焚烧发电项目建设被被告实际强挖强占的事实。被告镇雄县政府辩称：1.原告不具有诉讼主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理……”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼……”。本案原告不是土地的所有权人，其以个人名义提起诉讼不符合法律规定。2.镇雄县政府没有征收原告的土地。原告不属于垃圾焚烧发电项目建设的征地对象，镇雄县政府没有强挖强占原告的承包土地。原告所诉土地系进厂道路占用，但进厂道路与垃圾焚烧发电项目是由两个不同的主体实施，进厂道路是按“一事一议”来建设的，镇雄县政府不是进厂道路的征地、建设主体。请求人民法院驳回原告的起诉。被告镇雄县政府向本院提交了以下证据：1.镇雄县人民政府关于镇雄县垃圾焚烧发电项目建设专题会议备忘录，证明镇雄县政府安排芒部镇政府就垃圾焚烧发电项目工程用地实施征收行为。2.征收土地安置补偿协议书，3.镇雄县垃圾焚烧发电项目征收土地青苗林木补偿表，证据2-3证明该项目共征收了芒部镇松林村蒿枝湾村民小组25户村民的土地，原告的土地不在此范围内，镇雄县政府没有征收原告的土地。4.中共昭通市委办公室文件昭办发[2015]6号《中共昭通市委办公室昭通市人民政府办公室关于开展村两委“一事一议”实施建制村公路硬化项目建设试点工作的指导意见》，5.镇雄县2019年第五期脱贫攻坚项目资金实施村组道路路面硬化项目汇总表，6.总说明书，7.镇雄县芒部镇松林村松林收费站至蒿枝湾“一事一议”公路建设召开群众会议记录，8.芒部镇垃圾焚烧发电站进厂道路征地花名册及树木补偿花名册。证据4-8证明被告对原告的土地没有实施过行政征收行为，也没有强挖强占，原告的土地被松林收费站至蒿枝湾的公路硬化占用，是按“一事一议”的方式进行的，与被告无关。9.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明，证明被告镇雄县政府的基本信息。因原告吴常秀以镇雄县政府、芒部镇政府为共同被告向本院提起诉讼。芒部镇政府在证据交换中还提交了如下证据：1.征地公告和照片，2.征地拆迁的群众会议记录及做征地群众工作的照片，3.入账交易清单，4.关于药剑身份的说明，5.特种经营协议前三页，6.海创公司的股东情况，7.海创公司初步的地勘及现场照片，8.海创公司情况说明，9.建筑工程施工许可证及施工照片。10.镇雄县2019年第五期脱贫攻坚项目资金实施村组道路路面硬化项目建设方案，11.镇扶组复[2019]115号《镇雄县扶贫开发领导小组镇雄县2019年脱贫攻坚项目（村组道路路面硬化）建设方案的批复》，12.镇财整合[2019]109号《镇雄县财政局镇雄县人民政府扶贫办公室关于下达统筹整合使用财税涉农资金（2019年脱贫攻坚项目）及绩效目标的通知》，13.资金情况说明和转账、支付依据。经质证，对原告提交的证据，被告镇雄县政府认为：证据1-3，对真实性、合法性无异议，但与本案不具有关联性，对农村集体土地的行政行为提起诉讼的，应当以集体经济组织名义提起，吴常秀不是本案适格的原告主体。证据4，对真实性、合法性无异议，但原告的土地被强挖强占与镇雄县政府无关。证据5，对照片的三性不予认可，不能证明照片上的土地系原告承包经营或被征收的土地，以及土地被政府强挖强占的事实。对被告镇雄县政府提交的证据，原告认为：证据1，对合法性不认可，备忘录确认镇雄县政府安排芒部镇政府实施案涉土地的征收，镇雄县政府与芒部镇政府是本案直接责任主体。证据2，对合法性、真实性及证明目的不认可，土地承包人才是被征收人，征地协议应当与农户签订。原告的土地位于该项目征收范围内，被告以该协议证明原告的土地不在征收范围内的证明目的不能成立。证据3，对三性及证明目的均不认可。作为第三方公司的统计数据，被征地农户不在场也不知情，更未签字认可，对记载面积和金额不认可，且本案是确认强挖强占土地行为违法，并没有诉请补偿安置的问题，该补偿表与本案无关。证据4，指导意见不具备对外公示的强制性效力，与原告的诉求无关，也不能证明被告的涉案行政行为合法。证据5，对三性和证明目的不认可，原告的诉求是确认强挖行为违法，该证据与本案无关。证据6-7，对关联性、证明目的不认可，原告的土地是基于垃圾焚烧发电项目进厂道路扩宽而实施的征收和强挖强占，松林收费站至蒿枝湾公路硬化已经完成两年，与本案无关。证据8，佐证了被告关于村组修建道路占地并非垃圾焚烧发电项目征地的陈述是虚假的，垃圾焚烧发电项目包含了进厂道路，是一个整体的项目，原告的土地位于该项目的征收范围内。证据9，对三性无异议。原告对芒部镇政府提交的证据1，关联性和证明目的不认可，原告所在村民组并没有看到公告。证据2，是村委会内部文件，与本案无关。证据3，对证明目的不予认可，补偿款是被告单方面转到李德洪等人的账户，不能认为是李德洪等人已领取补偿款。证据4，与本案无关。证据5-9，对关联性和证明目的不认可，在实际勘测过程中未告知原告到场，故对勘测数据不认可。证据10，对三性和证明目的不认可，原告的诉求是确认强挖行为违法，该证据与本案无关。证据11，对合法性、关联性、证明目的不认可，本案与扶贫无关。证据12，对关联性、证明目的不认可，原告的土地是基于垃圾焚烧发电项目进厂道路扩宽而实施的征收和强挖强占，松林收费站至蒿枝湾公路硬化已经完成两年，与本案无关。证据13，对关联性、证明目的不认可，这是被告单方行为，与本案无关。被告镇雄县政府对芒部镇政府提交的上述证据的三性和证明目的均无异议。本院对各方提交证据作如下认证：原告吴常秀提交的证据：证据1-3，符合证据三性，证明吴常秀的身份信息以及在本组有承包地，予以采信。证据4，符合证据三性，证明镇雄县政府办针对垃圾焚烧发电项目的土地征用范围、补偿标准、征补程序以及项目拆迁工作由芒部镇政府具体组织实施进行了规定，予以采信。证据5，未提供照片原始载体，不符合证据形式要件，不予采信。被告镇雄县政府提交的证据：证据1，符合证据三性，证明镇雄县政府于2019年3月28日，召开垃圾焚烧发电项目建设专题会议，对各项工作予以部署，予以采信。证据2，符合证据三性，证明2019年12月8日，甲方芒部镇政府与乙方松林树蒿芝（枝）湾村民小组签订安置补偿协议书，就垃圾焚烧发电项目涉及安置补偿问题达成一致；庭审中，原被告均认可协议中被征土地系垃圾焚烧发电项目厂区用地，予以采信。证据3，与本案无关，不予采信。证据4-5，符合证据三性，证明昭通市委、市政府决定从2015年起在昭通全市“一事一议”实施建制村公路硬化项目试点工作，芒部镇松林村有3.7公里沥青路面／水泥混凝土路面纳入镇雄县2019年第五期脱贫攻坚项目资金实施村组道路路面硬化项目，予以采信。证据6-7，符合证据三性，证明芒部镇松林收费站至蒿枝湾公路属于镇雄县2019年第五期脱贫攻坚项目资金实施村组道路路面硬化工程，通过“一事一议”的方式进行，予以采信。证据8，符合证据三性，结合庭审中各方的陈述意见，能够证明垃圾焚烧发电项目包含进厂道路，吴常秀有0.3473亩承包土地被该进厂道路征用；对被告芒部镇政府认为垃圾焚烧发电项目进厂道路未征用原告土地的证明目的不予采信。证据9，符合证据三性，证明被告镇雄县政府的基本信息，予以采信。芒部镇政府提交的证据1-2，符合证据三性，证明2019年6月15日，芒部镇政府发布和张贴征地公告，之后芒部镇政府开展过相应的征地拆迁群众工作，予以采信。证据3，符合证据三性，证明2019年10月29日，李德洪、何平等25户的账户收到该项目厂区征地安置补偿费，予以采信。证据4，证明相关证据系由芒部镇自然资源管理所职工药剑提供，证据来源合法，予以采信。证据5-9，符合证据三性，证明2018年10月24日，镇雄县政府与芜湖海螺投资有限公司签订垃圾焚烧发电项目特许经营协议，后芜湖海螺投资有限公司在镇雄县组建海创公司，于2019年3月16日开始对案涉建设项目进行初步地勘施工、2019年10月30日进行局部清表，2019年12月13日，海创公司取得该项目建筑工程施工许可证，合同工期为2019年12月18日至2021年2月18日，予以采信。证据10-12，符合证据三性，证明镇雄县2019年第五期脱贫攻坚项目资金实施村组道路路面硬化项目的资金来源于省级源头整合涉农资金，由项目实施单位根据项目实施进度按规定及时办理资金拨付手续到县财政局请拨，芒部镇松林收费站至蒿××该道路路面硬化工程，通过“一事一议”的方式进行，予以采信。证据13，符合证据三性，证明镇雄县财政局于2019年10月、12月两次共拨入芒部镇财政所资金703.193万元，其中松林村至蒿枝湾“一事一议”村组公路建设448万元，该路建设已于2020年3月13日支付194.847万元工程款，剩余资金待工程完工结算后进行支付的事实，予以确认。经审理查明：2018年10月24日，镇雄县政府与芜湖海螺投资有限公司签订垃圾焚烧发电项目特许经营协议，同年11月8日芜湖海螺投资有限公司组建海创公司，于2019年3月16日开始对垃圾焚烧发电项目建设用地进行初步地勘施工。2019年3月28日，镇雄县政府召开镇雄县垃圾焚烧发电项目建设专题会议，对相关工作进行安排部署。2019年6月10日，镇雄县政府印发[2019]30号《征收补偿安置实施方案》，明确规定垃圾焚烧发电项目的土地征用范围以该项目所涉及的线路用地、房屋拆迁安置用地、施工建设临时用地等范围为准，规定了土地征用补偿标准，并明确该项目建设工程的征地拆迁工作由芒部镇政府具体组织实施。2019年6月15日，芒部镇政府发布和张贴征地公告，原告吴常秀系芒部镇松林村民委员会蒿枝湾村民小组的村民，有承包土地位于该项目征地范围内。2019年10月29日，何平等25户的账户均收到该项目厂区各自应得的征地安置补偿费。2019年10月30日，海创公司开始进行垃圾焚烧发电项目的局部清表工作。2019年12月8日，甲方芒部镇政府与乙方松林村蒿枝湾村民小组签订安置补偿协议书，载明就垃圾焚烧发电项目所需，经镇雄县政府决定，征收乙方何平等25户土地77.91亩，征地安置补偿费合计2446213.46元（含青苗及树木补偿费），合同签订后，甲方一次性向乙方所涉及农户支付所有征地款项。芒部镇垃圾焚烧发电站进厂道路征地花名册记载，该项目进厂道路征地涉及松林村蒿枝湾、麻元两个村民小组，原告吴常秀有0.3473亩承包土地被征收，并在未经法定程序的情况下被强挖。另查明，2019年10月，芒部镇松林收费站至蒿枝湾公路纳入镇雄县2019年第五期脱贫攻坚项目资金实施村组道路路面硬化项目，镇雄县2019年第五期脱贫攻坚项目资金实施村组道路路面硬化项目建设方案明确“鉴于农村道路建设投资较少，村组道路建设，临时料场用地由乡镇（街道）组织按规定补偿标准征用，征地费用由施工单位支付，路基开挖用地和弃土场用地、必要的拆迁，由乡镇（街道）协调解决，不产生征地、拆迁费用。只要技术指标能满足最低要求，原则不拆迁。”该路总里程1.64公里，通过“一事一议”的方式进行。镇雄县财政局于2019年10月、12月两次共拨入芒部镇财政所资金703.193万元，其中松林村至蒿枝湾“一事一议”村组公路建设448万元，该路建设已于2020年3月13日支付194.847万元工程款，剩余资金待工程完工结算后进行支付。本院认为，首先，关于吴常秀是否具有原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。因垃圾焚烧发电项目进厂道路征用了原告等村民土地，原告作为土地使用权人，依法具有提起本案诉讼的主体资格。其次，关于本案的适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据本案查明事实，垃圾焚烧发电项目系镇雄县政府招商引资的特许经营项目，在垃圾焚烧发电项目的启动过程中，镇雄县政府通过召开专题会议的形式，对相关征地拆迁工作作了安排部署，并在征收补偿安置实施方案中将垃圾焚烧发电项目建设工程征地拆迁工作安排给芒部镇政府具体组织实施。原告的承包土地因案涉项目的建设被强挖，应视为被告镇雄县政府组织实施，镇雄县政府是本案的适格被告。再次，关于原告的诉讼请求是否成立的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。对于集体土地征收中拒不交出土地的，应由土地管理部门先行责令交出土地，仍不交出土地的，再按规定申请人民法院强制执行。本案中，镇雄县政府在未经国土部门责令交出土地并申请人民法院强制执行的情况下对原告承包地组织实施的强制行为违反了法定程序，应当由镇雄县政府承担相应责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；第七十四条第二款第一项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。被告镇雄县政府组织实施的土地行政强制行为违法，但不具有可撤销内容，应当判决确认违法。原告请求判决确认被告强挖土地的行为违法，诉求成立，本院予以支持；但原告请求责令被告立即停止继续强挖强占其土地，因未提交合法有效的证据证明被告存在继续强挖强占其土地的违法行为，故该主张无事实依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、被告镇雄县人民政府对原告吴常秀位于镇雄县芒部镇松林村民委员会蒿枝湾村民小组的0.3473亩承包土地组织实施的行政强制行为违法。二、驳回原告吴常秀的其余诉讼请求。案件受理费50元，由被告镇雄县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  王金山审判员  陆 瑜审判员  吴蔚秋二〇二〇年十二月十一日法官助理欧继萍书记员李倩倩附：本判决引用法律条文《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。窗体顶端第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。