西 安 铁 路 运 输 法 院     行 政 裁 定 书     （2020）陕7102行初1946号     原告谢金平，男，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   委托代理人谢奎，（系原告谢金平之子），男，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住址同上。   委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。   被告西安市雁塔区城中村和棚户区XX中心，住所地西安市雁塔区。   负责人杨伟，主任。   出庭负责人王忠义，副主任。   委托代理人王战胜，工作人员。   委托代理人杨京，陕西仁和万国律师事务所律师。   被告西安市雁塔区电子城街道办事处，住所地西安市雁塔区。   负责人孙江涛，主任。   出庭负责人李亚文，西安市雁塔区XX街道党工XX委委员，武装部长。   委托代理人石养卫，陕西平镜律师事务所律师。   原告谢金平诉被告西安市雁塔区城中村和棚户区XX中心（以下简称“雁塔区XX中心”）、西安市雁塔区电子城街道办事处（以下简称“电子城街办”）行政强制一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。   原告谢金平诉称，原告谢金平在西安市雁塔区XX街道丁XX村XX街XX号合法拥有房屋。2017年12月22日，西安市雁塔区人民政府作出雁政发（2017）56号《西安市雁塔区人民政府关于XX村和白家村棚户区改造项目房屋征收的决定》，将原告谢金平的房屋纳入征收范围，并确定西安市雁塔区城中村改造办公室、电子城街办分别为上述征收项目的征收部门和实施单位。西安市雁塔区城中村改造办公室和电子城街办在未履行任何前置程序的情况下，于2019年11月7日、11月30日、12月15日对原告谢金平的上述房屋实施强制拆除，并于2019年12月15日将上述房屋拆除完毕，给原告谢金平造成巨大的经济损失。原告谢金平认为，西安市雁塔区城中村改造办公室和电子城街办强制拆除原告谢金平涉案房屋的行为，严重违反法律规定，侵害原告谢金平合法权益。因机构改革，西安市雁塔区城中村改造办公室改为西安市雁塔区城中村和棚户区XX中心。与原告谢金平系同一项目的其他被征收人，在起诉西安市雁塔区人民政府房屋行政强制案件中，西安铁路运输中级法院释明雁塔区XX中心和电子城街办才是房屋强拆案件的适格被告。现诉至法院，诉讼请求：1.判决确认二被告强制拆除原告谢金平位于西安市雁塔区XX街道丁XX村XX街XX号位置房屋的行为违法;2.本案诉讼费用由二被告承担。   被告雁塔区XX中心辩称，原告谢金平要求确认被告雁塔区XX中心的行为违法，没有任何事实与法律依据。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告;行为者，能处分”的原则确定。根据中共西安市雁塔区委西安市雁塔区人民政府雁发（2016）6号、（2016）51号文件，明确规定了雁塔区城改工作中各部门的职责划分，涉案房屋补偿安置及拆迁是由所在街道办事处负责，被告雁塔区XX中心没有参与，与原告谢金平也未有过任何接触，更未对原告谢金平房屋实施过拆除行为，原告谢金平在没有任何证据的情况下就认定其房屋是由被告雁塔区XX中心进行拆除的，有悖法理。即原告谢金平未有充分证据证明其所诉行政行为是客观存在的。根据“职权法定”原则，被告雁塔区XX中心作为事业单位，其本身并不具备涉案的关于旧村拆除及安置回迁的行政职能，不是本案适格被告，人民法院依法应驳回原告谢金平的起诉。综上，原告谢金平的诉讼请求及理由缺乏事实和法律依据。请法院驳回其起诉。   被告电子城街办辩称，一、电子城街办被告主体资格不适格。原告谢金平起诉被告电子城街办的理由是征收决定确定电子城街办是征收实施主体，被告电子城街办认为原告谢金平起诉电子城街办的理由不成立。1.征收决定确定被告电子城街办是XX村、白家村征收实施主体，证明被告电子城街办不是适格被告。行政诉讼法解释第二十条规定：没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。被告电子城街办作为征收实施单位，其权力来源于征收决定。征收决定不是法律、法规或规章，按照行政诉讼法解释第二十条，征收决定确定被告电子城街办作为征收实施主体行使行政职权属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，被告电子城街办不是适格被告；2.《国有土地上房屋征收补偿条例》第五条规定：房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。房屋征收实施主体属于受征收部门委托实施征收行为，按照行政诉讼法第二十六条、行政诉讼法解释第二十五条，被告电子城街办不是适格被告；二、本案房屋由国隆公司委托的方彩建筑公司拆除，电子城派出所已经立案(法庭可以到电子城派出所核实)，因此，本案实施强拆主体不适用推定。强拆属于侵权行为，谁实施侵权行为谁承担侵权责任，除非有足够证据证明实施强拆行为属于受行政机关委托实施。按照最高人民法院公报案例和典型案例，只有强拆主体不明确，当事人提供的证据又无法证明谁实施了强拆，才适用推定，见2018年最高人民法院公报案例许水云与金华市婺城区人民政府行政强制一案(2017)最高法行再101号判决书。本案房屋属于国隆公司委托的方彩建筑公司拆除，电子城派出所已经立案，并刑拘了方彩建筑公司的责任人，现正在侦查阶段。因此本案有强拆主体，不适用推定。另外，依据《西安市棚户区改造管理办法》第十条规定，国隆公司是政府确定的民间投资主体，与政府签订协议。没有证据证明电子城街办与国隆公司有委托关系，国隆公司委托拆迁与电子城街办无关；三、按照最高人民法院判例和陕西省高级人民法院宝鸡市渭滨区征收陈家村土地的强拆案例，即使强拆主体不明，也应当推定享有法定职权的行政部门为强拆主体。街办属于征收实施单位，其权力来源于委托，不享有征收的法定职权，不是适格被告。按照权责一致原则，有权就有责。因此，强拆主体不明，首先应推定享有征收法定职权的行政部门为强拆主体。按照《国有土地上房屋征收补偿条例》第四条规定，依法享有法定征收职权的部门是作出征收决定的市、县级政府和其确定的征收部门。如果推定，只能推定为市、县级政府或其确定的征收部门，而不是受托的征收实施单位。见许水云与金华市婺城区人民政府行政强拆一案最高人民法院(2017)最高法行再101号判决书、韩锋与武汉市人民政府行政强制一案(2018)最高法行再106号、李波与山东省惠民县人民政府行政强制案(2018)最高法行再113号判决书、(2018)最高法行申4205宝鸡市渭滨区人民政府与于润桃行政强制一案及最高人民法院按颁布的产权保护十大典型案例李三德与宝鸡市渭滨区人民政府行政强制案、陕西省高级人民法院判决书、(2020)最高法行申4346号李香与山东省济宁市任城区住房和城乡建设局行政强制一案。以上案例涉及房屋征收的，全部按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，认定作出征收决定的市县级政府和确定的征收部门享有法定征收职权，推定为享有法定职权的部门实施强拆。涉及土地征收的，依据原来实施的《中华人民共和国土地管理法》四十六条和实施条例二十五条确定市县级政府和土地行政部门享有法定职权，推定享有法定职权的部门为强拆主体。按照2020年7月31日实施的《最高人民法院关于统一适用法律加强类案检索的指导意见》，同案同判，不得与最高人民法院作出的判决相冲突。本案被告电子城街办不是适格被告。   经审理查明，原告谢金平系西安市雁塔区XX村村民。1999年10月，西安市雁塔区人民政府给原告谢金平颁发了雁塔集用（1999）字第04-04-145号《集体土地使用证》。2016年1月26日，西安市雁塔区人民政府作出雁政发（2016）4号《西安市雁塔区棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿实施办法》，确定实施办法的适用范围是雁塔区范围内的所有棚户区（城中村）改造适用本办法，不含高新技术产业开发区、曲江新区、浐灞生态区范围。确定区人民政府负责本辖区XX户区（城中村）改造工作。征收组织部门为区棚户区（城中村）改造办公室、小寨地区综合改造管委会及相关园办。征收具体实施部门为改造项目所隶属街道办事处。区棚户区（城中村）改造办公室负责改造项目的组织、业务指导和监督管理；街道办事处负责辖区改造项目房屋征收与补偿工作的具体实施。2016年3月31日，西安市雁塔区机构编制委员会作出雁编发（2016）51号《关于印发〈西安市雁塔区城中村改造办公室（西安市雁塔区棚户区改造办公室）主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》，设立西安市雁塔区城中村改造办公室（挂西安市雁塔区棚户区改造办公室牌子），为区政府直属事业单位。2017年10月31日，西安市城中村（棚户区）改造办公室作出市城改发（2017）191号《关于雁塔区XX村白家村集体土地上棚户区改造方案的批复》，确定该项目的改造实施主体及安全监管责任单位为雁塔区城中村改造办公室，投资企业为陕西国隆房地产开发有限公司。2017年12月22日，西安市雁塔区人民政府发布《关于XX村和白家村棚户区改造项目房屋征收的通告》及雁政发（2017）56号《关于XX村和白家村棚户区改造项目房屋征收的决定》，上述通告及决定的内容均显示：XX村XX村XX户区改造项目；征收范围是太白路以东，电子一路以北，丁白路以南，永松路两侧（具体范围以规划定点图和测量成果表为准）；征收组织部门是西安市雁塔区城中村改造办公室；征收实施单位是西安市雁塔区电子城街道办事处。原告谢金平的房屋被列入上述征收范围内，拆迁方与原告谢金平（户）未达成安置协议，涉案房屋于2019年12月15日被投资企业陕西国隆房地产开发有限公司分包后的陕西方彩建筑工程有限公司实施拆除。原告谢金平向电子城派出所进行了报警，电子城派出所立案侦查后尚未办结。原告谢金平认为二被告在未与其签订安置协议的情况下拆除其房屋侵犯了其合法权益，向本院提起行政诉讼。   另查，2019年，因机构改革，西安市雁塔区城中村改造办公室改为西安市雁塔区城中村和棚户区XX中心。   再查，2017年3月13日，西安市雁塔区城中村改造办公室与陕西国隆房地产开发有限公司签订了《西安市雁塔区XX村白家村棚户区（城中村）改造项目行政协议书》，西安市雁塔区城中村改造办公室同意陕西XX房XX村XX户区（城中村）改造项目，陕西XX房XX村XX户区（城中村）改造项目的具体实施者和投资主体，负责本项目所有征收补偿费用及安置住宅楼及商业用房建设费用，并承担取得项目商品房开发用地应缴纳的土地出让金及相关税费等。2018年8月2日，陕西国隆房地产开发有限公司与陕西益千家拆除工程有限公司签订了《丁、白村整村动迁、拆除、垃圾清运合同》，合同约定陕西益千家拆除工程有限公司对XX村、白家村土地上属于评估范围内的房屋建筑及附属设施进行拆除并对拆除后产生的全部垃圾进行清运。2019年11月1日，陕西国隆房地产开发有限公司与陕西方彩建筑工程有限公司签订了《拆除协议》，将丁、白村棚改拆除工程范围内现有拆迁房屋拆除及垃圾清运；包工、包机械运输、包质量、包安全、固定单价包干。   本院认为，本案的争议焦点是被告雁塔区XX中心是否为本案适格被告。   根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，根据雁政发（2016）4号《西安市雁塔区棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿实施办法》、《关于、家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的通告》及雁政发（2017）56号《关于XX村和白家村棚户区改造项目房屋征收的决定》，上述文件均确定了涉案棚改项目的征收组织部门是西安市雁塔区城中村改造办公室，负责改造项目的组织、业务指导和监督管理；征收实施单位是西安市雁塔区电子城街道办事处，负责辖区改造项目房屋征收与补偿工作的具体实施。本案西安市雁塔区人民政府确定丁、白村棚户区改造项目的征收实施单位是被告电子城街办，结合《西安市雁塔区XX村、白家村棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置协议书》中的甲方为被告电子城街办，涉案拆除行为的实施主体应为被告电子城街办。关于被告电子城街办辩称涉案房屋是陕西方彩建筑工程有限公司拆除的意见，本院认为，丁、白村棚户区改造项目是西安市雁塔区XX户区改造项目，投资企业为陕西国隆房地产开发有限公司，其所实施的拆除行为应视为行政机关的行政行为，而被告电子城街办作为该项目的征收实施单位，投资企业陕西国隆房地产开发有限公司分包后的陕西方彩建筑工程有限公司对涉案房屋实施拆除的行为，应视为被告电子城街办的委托行为，由此产生的法律责任应由被告电子城街办承担，故本院对于被告电子城街办的上述辩称意见不予采信，被告电子城街办是本案适格的被告。   另根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。……没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”及第二十六条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，被告雁塔区XX中心是西安市雁塔区人民政府的直属事业单位，非行政机关，不能成为行政诉讼的被告，本院就雁塔区XX中心不是本案适格被告已向原告谢金平进行了释明，但原告谢金平坚持起诉，本院认为原告谢金平对被告雁塔区XX中心的起诉缺乏法律依据，依法应当裁定驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：   驳回原告谢金平对被告西安市雁塔区城中村和棚户区XX中心的起诉。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。       审判长  薛科平   审判员  蔡淑芳   人民陪审员  梁秀兰     二〇二〇年十二月二十五日     法 官 助 理  程小龙     书记员  康晨光               附法律条文：   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：     （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；     （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；     （三）错列被告且拒绝变更的；     （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；     （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；     （六）重复起诉的；     （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；     （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；     （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；     （十）其他不符合法定起诉条件的情形。     前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。     人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。              1