广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1439号上诉人（原审被告）：广州市白云区钟落潭镇人民政府，住所地广州市白云区**********。法定代表人：刘耀均，镇长。出庭负责人：许焯波，副镇长。委托代理人：刘健滨，该单位工作人员。委托代理人：李佳，广东知先后律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：冯伟祥，男，1983年6月16日出生，汉族，住广州市白云区**********，公民身份号码440************137。上诉人广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称“钟落潭镇政府”）因与被上诉人冯伟祥行政强制纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4988号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2000年1月1日，五龙岗村第十三经合社（发包方）与原告冯伟祥的父亲冯西虾（承包方）签订《白云区耕地承包合同》，内容为：“一、承包方向发包方承包耕地面积3.93亩（土名共4个，“罗引抪”1.67亩、“上第五岭”0.78亩、“下第五岭”0.87亩、“火蔴博”0.61亩）。二、落实中央关于土地承包期三十年不变的政策，可作小调整，每15年调整一次（第一次调整承包期由2000年1月1日至2014年12月31日）……五、农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有……”。2016年11月14日，原广州市国土资源和规划委员会（下称原市国规委）向广州市白云区******作出穗国土规划业务函[2016]1099号《广州市白云区国土资源和规划局关于申请白云生物医药健康产业基地融资配建地块和健康大道一期用地规划选址的复函》，原则同意白云生物医药健康产业基地融资地块和健康大道一期地块储备前期用地选址，并提供建设用地规划红线图，地块总用地321066平方米，其中可建设用地172279平方米，道路面积86855平方米，城市绿地面积52073平方米，河涌用地9895平方米。原广州市白云区国土资源和规划局于2017年10月21日作出穗云国土征预字[2017]25号《征收土地预公告》，拟征收白云生物医药健康产业基地融资配建地块东至健康大道，北临新广从路；健康大道一期地块东至五龙岗村历史用地，西至融资配建地块，北接新广从路。该公告于当日张贴于五龙岗村党务村务公开栏以及涉案被征收土地处进行通告。2017年6月20日，广州市白云区人民政府办公室作出《广州市白云区人民政府办公室关于印发白云生物医药健康产业基地融资配建地块和健康大道一期土地征收补偿工作方案及补偿办法的通知》要求各单位做好征收补偿工作。2017年，五龙岗经联社、五龙岗村委会受钟落潭镇政府的委托，与五龙岗村第十三经合社签订《白云生物医药健康产业基地融资配建地块和健康大道一期及五龙岗村经济发展留用土地征收补偿协议》，约定征用五龙岗村第十三经合社位于上大五岭、下大五岭、火蔴博、庙门口、罗引抪等5个（土名）地块地段面积约170.80亩土地，补偿款包括青苗补偿款、被征地经济补偿款等。该征收土地包括原告家庭在“火蔴博”的0.61亩承包地，但是五龙岗村第十三经合社与原告家庭未签订《土地征用合同》。2017年12月25日，钟落潭镇政府作出通知督促五龙岗村第十三经合社各业（户）主于2017年12月31日前到五龙岗村委会进行登记和领取补偿款，并自行清（处）理地上物品及其他种植物，逾期视作主动放弃，该镇将配合业主单位进行依法收地。2019年3月19日，广东省人民政府向广州市人民政府作出粤府土审（02）[2019]27号《广东省人民政府关于广州市白云区2017年度第九批次城镇建设用地的批复》，同意广州市人民政府将白云区钟落潭镇五龙岗经济联合社属下的集体农用地28.9463公顷（耕地18.3784公顷、园地8.7820公顷、其它农用地1.7859公顷）转为建设用地，上述土地经完善相关手续后依照规定安排作为广州市白云区城镇建设用地。……市人民政府应依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；市自然资源主管部门应会同有关单位根据批准的征收土地方案拟订具体的征地补偿安置方案并予以公告，并听取群众意见后报同级人民政府批准实施。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。在诉讼中，原告提供了现场照片显示，2019年4月10日，案涉被征收地现场有被告等执法人员在现场执法，且现场有推土机器运作。2019年4月22日，市资源局发布穗府（云）征（2019）5号《征收土地公告》，同意将白云区钟落潭五龙岗经济联合社属下的28.9468公顷集体土地变为国有土地，建设用地项目为政府储备用地，征地范围内的青苗补偿和附着物补偿费按照白云区政府有关规定进行补偿。本次征收土地所涉及的被安置农业人员由广州市白云区钟落潭镇五龙岗经济联合社以货币补偿的形式安置，被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在公告规定期限内，持土地权属或其它有关证明材料，到指定的地方办理征地补偿。《征地预公告》发布后被征地单位和个人抢栽抢种的农作物或抢建的建筑物，不列入补偿范围。2019年4月26日，钟落潭镇政府作出通知督促五龙岗村涉案项目未领取棚房补偿款权属人于2019年5月10日前到五龙岗村社进行确认和领取补偿款，逾期视作主动放弃。2019年8月21日，钟落潭五龙岗经联社取得穗规划资源地证〔2019〕426号《建设用地规划许可证》，用地项目名称“白云生物医药健康产业基地融资配建地块和健康一期”。另查，本案庭审过程中，原告冯伟祥及被告钟落潭镇政府在庭审中均确认案涉征收项目包括“火蔴博”“上第五岭”，同时确认被告在2018年2月已对涉案地块实施了整体清表行为。而对于原告起诉主张的2019年4月10日清表行为，被告主张认为“2019年4月10日清表行为”仅是施工围蔽行为，而非清表行为，且当天该府的工作人员在现场是基于维稳工作需要，并非行政行为。原告在庭审中陈述其是在2018年2月被告推翻涉案地块时才知悉清表行为，但不知是哪个部门实施的。2019年4月10日提起信访，信访答复时才知悉涉案清表行为。后原告向原审法院提交被告2020年1月15日作出的钟府综（2019）332号《答复意见》，在该《答复意见》中，被告答复原告关于涉案地块属于白云区政府储备项目，于2018年进行清表并办理土地移交手续，2019年4月10日、4月11日被告配合健康大道一期项目施工单位对该项目于2018年完成清表后又被抢种的地块进行恢复原状。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”原告的父亲与五龙岗村第十三经合社签订《白云区耕地承包合同》，耕地承包合同是以家庭承包，子女也履行承包合同的义务。原告以承包地被违法征收推填施工为由提起行政诉讼，其中包含了承包地被清表的行政行为。因清表行为直接作用于土地上的青苗及地上附着物，与原告主张的合法权益之间具有法律上的利害关系，原告就此提起行政诉讼，具备原告主体资格，符合法定起诉条件和行政诉讼受理条件。关于被告是否组织实施了原告主张的2019年4月10日强制清表行政行为的问题。原告、被告双方均确认被告于2018年2月对被征地块进行全面的强制清表。至于2019年4月10日的行为，被告主张该行为属于施工围蔽行为，而非清表行为。但根据当事人提供的现场照片并结合被告2020年1月15日出具的《答复意见》反映的情况来看，被告在2019年4月10日确实有派工作人员到现场对原告承包的地块进行围蔽推填施工，被告陈述的完成清表后又对被抢种的地块进行恢复原状的行为也属于强制清表行为的一种表现形式。因此，被告实施了被诉行政行为，是本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》第三十一条第二款规定：“青苗、水产品的补偿对象为土地承包经营权人，青苗转由他人经营管理的，补偿对象按承包经营权人与经营管理人的协议确定，协议未约定的对经营管理人予以补偿。”本案中，被告是涉案征地项目的实施单位，在未与原告家庭就承包土地的征收补偿达成协议的情形下，被告对原告家庭承包的被征收土地实施强制清表没有职权依据，违反上述有关规定。并且，被告实施清表强制措施时，也没有按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，经过公告、催告、作出行政强制决定等程序，该行为应确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告广州市钟落潭镇人民政府于2019年4月10日对原告冯伟祥位于广州市白云区********第十三经济合作社“火蔴博”0.61亩家庭承包地实施清表的行为违法。上诉人钟落潭镇政府不服原审判决，上诉称：一、原审法院认定事实不清，上诉人并未于2019年4月10日组织实施对被上诉人所称的承包土地的清表行政行为。1．根据双方共同确认的事实，涉案地块己在2018年2月份进行过清表，被征收地块的土地补偿及青苗补偿款等均已支付至被上诉人所在的经济联社。而上诉人作为征地项目的具体实施单位，在已经履行了清表，拨款等分工责任的情况下，不会再次组织对被上诉人承包的土地进行重复清表。且该处地块已交由项目方建设，更不可能由上诉人继续组织实施清表行为，而涉案地块的围蔽推填施工行为的组织实施主体不是上诉人。2．围蔽推填施工是具体施工部门为了进行建设做出的施工准备行为，其性质与清表行为有本质上的区别，不属于行政行为。一审法院仅凭上诉人的工作人员在施工现场就认定围蔽推填施工是清表行为的一种表现形式，属于上诉人作出的强制清表的行政行为，认定事实不清。3．上诉人的工作人员在2019年4月10日在现场是基于建设单位请求，考虑到部分村民可能阻挠施工，出于维稳的考虑派出工作人员到现场协助建设单位进行围蔽推填施工，但推填施工行为本身与上诉人之间并无直接法律关系。一审法院将上诉人在现场维持秩序的行为认定为强制清表行为，缺乏事实和法律依据。二、被上诉人对涉案地块没有利害关系，应当驳回其起诉，一审法院受理被上诉人的起诉后作出实体判决是错误的。根据双方一审提交的证据可知，被上诉人所诉的涉案地块位于上诉人与白云区钟落潭镇五龙岗村经济联合社（下称五龙岗村）签订的《土地征收补偿协议》的征地范围内，该征地项目的征地款及青苗、附着物补偿款等已经支付至五龙岗村账户中，土地现己被依法征收为国有土地。因此，2019年4月10日进行的围蔽施工行为与被上诉人不具有利害关系，其不具有原告的主体资格，应驳回其起诉。此外，上诉人发出的通知，也只是告知被上诉人等五龙岗村十三社的村民到村委会领取补偿款，并没有强制要求被上诉人交出土地的内容。上诉人派员参与2019年4月10日的施工协调行为系协助施工单位工作。三、一审判决所采用的证据“钟府综（2019）332号《答复意见》”为被上诉人于一审庭审后提交，该证据没有经过质证，且已被撤销并重新作出，一审判决以该证据为依据作出裁判，明显错误。经上诉人了解，被上诉人收到该答复后并不认可，因此向白云区人民政府申请信访复核，白云区政府作出云府复查复核〔2020〕16号《关于冯伟祥信访复查复核事项的处理意见》，要求上诉人重新作出信访答复，上诉人重新作出钟府综综〔2020〕97号《关于冯伟祥反映咨询钟落潭镇相关问题的答复意见》并依法送达。综上，原审法院认定事实不清，请求二审法院依法撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。本案一审、二审费用由被上诉人承担。被上诉人冯伟祥二审答辩称：一、上诉人称并未于2019年4月10日组织实施对被上诉人承包土地的清表行为问题。在一审庭审上，上诉人已经承认实施清表行为，而且一审法庭要求上诉人提供证据证明是受哪个单位委托实施清表（推填施工），上诉人无法举证证明。案涉土地在2019年4月19日才获广东省政府审批，在审批前上诉人便实施未批先征地的严重违法行为。二、关于对上诉人称被上诉人与被其违法清表地块没有利害关系等问题。根据（2017）最高人民法院行他206号《最高人民法院关于被征地人拒不交出土地的执行问题请示案的答复》以及最高人民法院（2018）最高法行申4205号裁定的司法观点,无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行,既没有依法作出责令交出土地决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下，直接对涉案房屋实施了强制拆除行为，违反法律规定，原审法院判决确认该拆除行为违法并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，本案属于行政强制纠纷。关于双方当事人的主体资格问题，原审判决已从法律依据并结合本案事实进行了论述，本院二审认同，不再赘述。关于被诉清表行为是否合法问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，经依法征收的农民集体所有土地，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，应当申请人民法院强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条等条文的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。本案中，现有证据证明，被诉清表行为不符合前述法律规定，原审判决确认被诉清表行为违法，并无不当。关于上诉人钟落潭镇政府主张涉案土地的清表行为发生在2018年2月，此次行为不属于强制清表行为的理由。经查，上诉人、被上诉人陈述被征收地块在2018年整体上有过一次清表行为，但是，根据双方提供的证据及陈述意见，现有证据并不足以证明上诉人对被上诉人涉案承包的土地已于当时依法进行了强制清表或当时已通知被上诉人强制清表，亦不能证明被上诉人属于强制清表后的违法复种，原审判决依据现有证据，认定被诉行为属于对被上诉人权利义务产生实际影响的强制清表行为，并无不当。上诉人的相关上诉理由不能成立，本院不予采信。综上所述，原审判决认定事实清楚，处理正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市白云区钟落潭镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年九月十四日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪