青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终101号 上诉人（原审原告）海东市福乐牧业有限公司。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇水磨湾村。 法定代表人尹振杰，该公司董事长。 委托诉讼代理人范涛，男，该公司工作人员。 委托诉讼代理人闵济宏，北京市盈科律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市乐都区人民政府。住所：青海省海东市乐都区古城大街**。 法定代表人曾水清，该区区长。 委托诉讼代理人马启兰，青海智凡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市乐都区农业农村局。。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇滨河北路** 法定代表人贺万珍，该局局长。 委托诉讼代理人李文斌，北京大成（西宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市乐都区碾伯镇人民政府。住所。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇下校场村div> 法定代表人时盛利，该镇镇长。 委托诉讼代理人李春善，男，海东市乐都区司法局所长。 委托诉讼代理人李积青，男，海东市乐都区司法局法律工作者。 被上诉人（原审被告）海东市乐都区公安局。住所。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇滨河北路**div> 法定代表人雷青顺，该局局长。 委托诉讼代理人张黎明，男，该局法制大队大队长。 上诉人海东市福乐牧业有限公司（以下简称福乐牧业）因与被告海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）、海东市乐都区碾伯镇人民政府（以下简称碾伯镇政府）、海东市乐都区农业农村局（以下简称乐都区农业农村局）、海东市乐都区公安局（以下简称乐都区公安局）环保行政强制及行政赔偿一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已部分审理终结。 原审审理查明：原告福乐牧业公司系乐都区政府（原乐都县人民政府）招商引资、合法批准设立的企业。该公司于2009年2月19日正式成立，公司地址位于青海省海东市乐都区碾伯镇水磨湾村，经营范围为饲料加工、销售；粮食收购；畜禽养殖、销售；饲草种植、销售；新技术引进推广。2018年6月13日，为了确保中央第七环保督察组反馈的“海东市畜禽养殖污染防治不到位”问题得以彻底整改，海东市委办公室、市人民政府办公室印发东办发〔2018〕50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，要求各县区委和人民政府于2020年前全面完成湟水河和黄河干、支流河流岸带及水源地二级保护区等禁养区148家养殖场(其中乐都区18家、平安区15家、民和县45家、互助县32家、循化县31家、化隆县7家)的关闭、搬迁或转产工作。为了执行东办发〔2018〕50号通知，2018年6月29日，被告乐都区政府印发《转发区农牧局关于海东市乐都区禁养区畜牧养殖污染问题整改工作实施方案的通知》，并建议原告申请转产、搬迁，但原告均未申请。2018年7月6日，被告乐都区政府作出乐政〔2018〕53号《乐都区政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》（以下简称53号通告），要求原告在内的养殖场畜禽全部出栏、停止生产；8月30日前，拆除养殖设备。原告对53号通告不服，于2018年10月31日提起行政诉讼，要求撤销53号通告，本院经审理于2020年7月30日作出（2019）青02行初67号行政判决，认为53号通告事实清楚，适用法律正确，判决驳回原告的诉讼请求。在对前案的审理中，2019年1月7日，海东市乐都区环境保护局、海东市乐都区国土资源局、海东市乐都区农牧局印发《乐都区政府关于沿湟流域及二级水源地规模养殖场限期拆除的通知》，要求原告在内的18家养殖场于2019年1月11日前自行拆除并复垦复绿，否则将依法强制拆除。原告未按照该通知要求拆除养殖场。2019年6月30日，被告乐都区政府组织政府相关部门人员强制拆除了原告的养殖场。原告不服，于2019年11月4日向本院提起行政诉讼。 原审法院认为：本案的争议焦点有五：1.被告实施强制执行的依据是否合法；2.被告是否超越了法定职权；3.被告实施强制执行的程序是否合法；4.被告乐都区农业农村局、乐都区公安局、碾伯镇政府是否是本案的适格被告；5.原告要求判令被告赔偿各项经济损失共计6023.3万元的行政赔偿诉讼请求能否成立。 一、关于被告实施强制执行的依据是否合法的问题 被告乐都区政府为了贯彻党中央、国务院关于环境保护督察的决策部署，确保中央第七环保督察组反馈的“海东市畜禽养殖污染防治不到位”问题得以彻底整改，根据海东市政府〔2018〕50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》及附件所确定的禁养区畜禽养殖污染问题整改任务的具体名单，对名单中包括原告养殖场在内的18家养殖场做出53号通告，认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。 二、关于被告是否超越了法定职权的问题 《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条规定，对污染严重的畜禽养殖密集区域，市、县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施、有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理，因此被告乐都区政府实施的强制拆除行为未超越法定职权。 三、关于被告实施强制执行的程序是否合法的问题 根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明当事人依法享有的陈述权和申辩权等事项；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。被告乐都区政府在实施强制拆除前，尽管也于2019年1月7日由乐都区政府的联合执法队海东市乐都区环境保护局、海东市乐都区国土资源局、海东市乐都区农牧局下达《乐都区政府关于沿湟流域及二级水源地规模养殖场限期拆除的通知》，保证了原告自行拆除的程序，但是该通知书中未载明当事人依法享有的陈述权和申辩权，未提交证据证明充分听取了当事人陈述、申辩并进行记录与复核，其实施强制拆除的程序违背了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第四项、第三十六条的规定，属于程序违法。 四、关于被告乐都区农业农村局、乐都区公安局、碾伯镇政府是否是本案适格被告的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。被告乐都区农业局、碾伯镇政府实施的强制拆除行为，均是接受乐都区政府委托而实施的行为，委托机关乐都区政府是本案被告，乐都区农业农村局、碾伯镇政府不是本案的适格被告。被告乐都区公安局的行为属于履行维护强制拆除现场治安秩序的职责行为，也不是本案适格被告。 五、关于原告要求判令被告赔偿各项经济损失共计6023.3万元的行政赔偿诉讼请求能否成立的问题 原告的养殖场在海东市政府〔2018〕50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》确定的整改名单中，被告乐都区政府据此作出乐政〔2018〕53号《乐都区政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》，决定关闭原告养殖场并无不当。且被告乐都区政府也根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条关于“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的规定，对原告养殖场做出了行政补偿决定，只是因为补偿数额问题原告拒不接受。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定国家赔偿的前提必须是违法行为侵犯了合法权益,并且造成了损害，二者要具有因果关系。被告乐都区政府在实施强制拆除前，已于2019年1月7日下达《乐都区政府关于沿湟流域及二级水源地规模养殖场限期拆除的通知》，保证了原告自行拆除的程序。该通知书中未载明当事人依法享有的陈述权和申辩权，虽属程序违法。但该程序违法的具体内容，并没有剥夺行政相对人的自行拆除权，导致损失扩大，本案程序违法的具体内容与原告要求赔偿的损害结果之间不存在法律上的因果关系，原告的行政赔偿请求不能成立。 综上，被告乐都区政府根据53号通告内容，对原告福乐牧业公司依法采取强制执行措施并无不当，但是被告乐都区政府在实施强制拆除时，没有遵照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第四项、第三十六条的规定，交代当事人依法享有的陈述权和申辩权并进行记录与复核，属于程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、被告海东市乐都区人民政府于2019年6月30日对原告海东市福乐牧业有限公司实施的强制拆除行为违法；二、驳回原告海东市福乐牧业有限公司的行政赔偿请求。案件受理费50元，由乐都区政府负担。 上诉人福乐牧业不服，上诉称：1.撤销海东市中级人民法院（2019）青02行初60号行政判决第二项；2.判决确认碾伯镇政府、乐都区农业农村局、乐都区公安局强制拆毁上诉人生产经营用房屋、围墙及设备设施的行政行为违法；3.判决四被上诉人连带赔偿上诉人各项损失共计6023.3万元；4.判决由被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。事实与理由：福乐牧业是一家由原乐都县人民政府为了建设高原特色现代化农业（乐都）示范园而招商引资、经过各主管部门批准并取得合法有效经营权证的养殖企业，成立于2009年2月，注册资金1000万元，占地面积63.11亩，经营房屋面积15000余平方米。是海东地区农业产业化重点龙头企业。2010年9月，被农业部、青海省农牧厅认定为“国家标准化示范场”，先后被评为“先进私营企业”“文明诚信私营业”等。上诉人公司投入巨大，期待中后期收回成本并获取利润。2018年7月6日，乐都区政府作出53号通告。上诉人就此向海东市人民政府申请行政复议，后向海东市人民法院提起行政诉讼。一审判决后，上诉人已提起上诉。2019年6月30日上午，被告乐都区政府联合其他三被告机关，强制拆毁了上诉人公司围墙，进入公司内对生产厂房、设备设施强制拆毁，拆除的设备设施均由被告现场工作人员拉出公司带走。各被上诉人在强制拆除前未向上诉人出示任何可以实施强制拆毁的书面拆除决定、强制决定、强制拆除权限来源等强制拆毁依据及程序性文件。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条关于“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”之规定，被告无权直接强制拆毁上诉合法所有的厂房、围墙和设施，应依法确认违法并赔偿损失。第一，强制执行依据不合法。53号通告依法应被撤销，因该通告违法，根本不能作为判决被上诉人强拆合法的依据。应认定四被上诉人强拆行为没有合法行政决定作为依据。第二，四被上诉人实施强制执行超越了法定职权。《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一款规定“行政强制执行由法律设定”，第二款规定“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。据此，四被告没有强制拆除上诉人养殖场的法定职权。原审判决引用《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四规定认为四被上诉人有强制拆除的法定职权属适用法律错误。首先，《畜禽规模养殖污染防治条例》是国务院颁布的行政法规，不属于行政强制法第十三条规定的法律，无法授予四被上诉人强制拆除权；其次，条例二十四条规定是为了进行污染治理，其中所称的关闭畜禽养殖场所，也是对无法治理的养殖企业的行政处罚，而不是规定强制执行权。因此，四被上诉人没有强制拆除的法定职权。第三，乐都区政府等四被告均为本案适格被告，原审只认定乐都区政府为适格被告证据不足。首先，四被告在强拆现场以及庭审过程中均未向法庭举证证明碾伯镇政府、乐都区农业农村局、乐都区公安局在参与强制前取得乐都区政府的委托，即无法证明强拆时系受委托参与，应认定为共同参与；其次，判断强制拆除时是否存在委托关系，应以到达现场前是否取得委托为依据，而四被上诉人均未举证证明到达现场前存在委托关系，仅凭庭审互认的口头陈述，不足以证明到达现场前存在委托关系。故四被上诉人均是本案适格被告。第四，四被上诉人的违法行为与上诉人受到的损害之间存在因果关系。原审认定不存在因果关系错误，应依法予以纠正。首先，原审判决所称的53号通告及由职能部门盖章的《乐都区关于沿湟流域及二级水源地规模养殖场限期拆除的通知》（以下简称三部门通知）均因违法而被提起诉讼，且都在诉讼过程中，因违法而不能作为判断其他行政行为合法的依据。原审判决既已认定“未载明当事人依法享有的陈述权和申辩权，虽属程序违法”，那么根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款关于“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”之规定，由职能部门盖章的三部门通知无效，即该通知不发生效力。其次，原审认为三部门通知的具体内容与上诉人行政赔偿诉讼请求之间没有因果关系，从而认为上诉人行政赔偿请求不成立，纯属偷换概念。本案中，上诉人是基于被上诉人违法拆除行为造成的损失请求赔偿，而并非基于三部门通知而要求赔偿，损失与违法拆除行为之间存在当然的因果关系，原审相关论述完全错误，并没有就损失与违法拆除行为之间因果关系进行论述。而且，上诉人不存在违法事实，没有理由自行拆除养殖场。再次，乐都区政府及原审判决均认可上诉人对经营的养殖场等财产享有合法所有权。被上诉人未取得拆除上诉人养殖场的法定职权，无理拆除上诉人养殖场，导致上诉人的合法财产灭失，给上诉人造成损失，违法拆除行为与上诉人的损失之间当然存在因果关系。四被上诉人的违法拆除行为是导致上诉人养殖场设备设施等灭失的根本原因，原审判决已经认定强制拆除行为违法，而违法行为导致了上诉人的财产损失，依法应支持上诉人的行政赔偿诉讼请求。因此，原审判决驳回上诉人的行政赔偿请求证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。综上所述，上诉人认为，原审判决认定事实证据不足，适用法律错误，上诉人的诉讼请求依法应得到人民法院支持。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本院涉及确认行政行为违法及行政赔偿两个部分，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条的规定，本院先就确认行政行为违法部分进行审理。上诉人并未针对原审判决确认乐都区政府强拆行为违法部分提出上诉，但其同时要求确认乐都区农业农村局、乐都区公安局、碾伯镇政府强拆行为违法。根据上诉请求、原审该部分判决诉辩意见，该部分的争议焦点为：1.乐都区农业农村局、乐都区公安局、碾伯镇政府是否为本案适格被告；2.乐都区政府是否具有实施强制拆除的法定职责；3.强拆行为是否合法。对此，具体分析如下： 一、乐都区农业农村局、乐都区公安局、碾伯镇政府是否为本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。因此确定行政案件的适格被告，既要根据作出行政行为时的名义和身份，也要依据其权利的来源，并结合所依据的实体法律规范综合判定。本案中，福乐牧业诉请确认乐都区政府及上述三被告强制拆除行为违法。当事人各方对案涉养殖场系乐都区政府组织强制拆除的事实无异议，分歧仅在于谁是最终的责任主体，并以此确定适格被告。根据原审法院查明的事实，乐都区政府自承案涉养殖场系其拆除，上述三机关仅是受其指派协助拆除，原审法院在判决中对此也作出具体的阐述。在乐都区政府已明确其为被告情况下，福乐牧业仍以无书面委托手续坚持对上述三被告起诉和上诉是对行政资源和司法资源的浪费，该上诉理由不能成立，本院不予支持。但原审法院在判决中将三机关列为被告不当，应予纠正。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本院审理中已经向福乐牧业释明，要求其撤回对上述三被告的起诉和上诉，福乐牧业拒绝变更和撤诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项的规定，可依法裁定驳回福乐牧业对上述三被告的起诉，对此，本院将依法在后续审理中一并作出裁判。 二、乐都区政府是否具有实施强制拆除的法定职责。 《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。结合本法第十条、第十一条的规定，该条中的法律仅指全国人民代表大会及其常务委员会通过的狭义上的法律，并不包括行政法规。故原审法院援引《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条认定乐都区政府具有强制执行的法定职权确属适用法律错误，福乐牧业关于《畜禽规模养殖污染防治条例》属行政法规无法授予行政强制执行权的上诉理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”第六十六条第一款：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”在划定的禁养区内建设畜禽养殖场是法律禁止的行为，在涉及水源保护时，县级以上人民政府有责令拆除或者关闭的法定职权。本案中，乐都区政府基于贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》和《水污染防治行动计划》的需要，按相关法律和上级政府制定的整改实施方案要求，在划定的禁养区内对相关养殖场作出关停、转产、拆除的整改通告，符合法律规定，且福乐牧业系因在城市核心区和水源保护区内被划定为禁养区，故乐都区政府具有强制执行福乐牧业养殖场的法定职权。 三、强拆行为是否合法。程序合法，是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先行政机关纠正违法行为，也应当严格按照法定程序履行职责。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定，行政强制的实施应当适当。该法第四章对行政机关实施强制拆除行为，应当遵循的法定程序作了明确具体的规定，行政机关实施拆除行为应当严格依照相关规定进行。根据原审法院查明的事实，乐都区政府强拆并未履行相关法定程序，故原审法院确认强拆行为违法并无不当。尽管上诉人对53号通告提出的上诉尚未作出生效判决，但并不影响强拆违法的认定。 综上，原判决对违法部分认定基本事实清楚，证据充分、适用法律不当之处，本院予以纠正。福乐牧业的上诉理由成立部分，本院予以支持。但其要求确认乐都区农业农村局、乐都区公安局、碾伯镇政府强拆行为违法的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款、第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条的规定，判决如下: 驳回海东市福乐牧业有限公司对确认行政行为违法部分的上诉，维持青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初60号行政判决第一项，即被告海东市乐都区人民政府于2019年6月30日对原告海东市福乐牧业有限公司实施的强制拆除行为违法。 二审案件受理费50元，由海东市福乐牧业有限公司承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 边红丽 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年十一月二十五日 法官助理 江喜梅 书 记 员 范献育