湖南省武冈市人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0581行初102号原告周建军，男，1969年7月27日出生，汉族，湖南省隆回县人，住湖南省隆回县。原告肖四红，女，1979年12月26日出生，汉族，湖南省隆回县人，住湖南省隆回县。被告隆回县周旺镇人民政府，住所地湖南省隆回县周旺镇居委会。法定代表人肖拥军，系该镇镇长。委托代理人（特别授权）袁愈振，系该镇司法所所长。委托代理人罗俊，湖南普利律师事务所律师。第三人隆回县周旺镇周旺居委会12组，住所地湖南省隆回县周旺镇居委会。代表人周宝生，系该组组长。第三人周秋国，男，1953年5月5日出生，汉族，湖南省隆回县人，住湖南省隆回县。第三人周述庚，男，1960年9月16日出生，汉族，湖南省隆回县人，住湖南省隆回县。委托代理人（特别授权）刘小林，湖南鎏芳律师事务所律师。原告周建军、肖四红诉被告隆回县周旺镇人民政府（下简称周旺镇人民政府）行政处理意见一案，于2020年6月8日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2020年6月12日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月21日公开开庭审理了本案，原告周建军、肖四红，被告周旺镇人民政府的特别授权委托代理人袁愈振、委托代理人罗俊，第三人隆回县周旺镇周旺居委会12组（下简称周旺居委会12组）的代表人周宝生，第三人周秋国，第三人周述庚及其特别授权委托代理人刘小林出庭参加诉讼，本案现已审理终结。2019年11月22日周旺镇人民政府作出一《处理意见书》，称：周建军、肖四红夫妇以其母亲承包的责任田分在他户头上为由，要求将周秋国、周述庚分得母亲承包责任田收回归周建军承包经营。1999年第二轮承包责任田发包时周建军母亲的责任田同周建军在一个户头上，周建军当时确实是分得三个人的责任田（其中包括母亲陈某的田）。因周建军三兄弟为赡养母亲问题，2000年由母亲提议，经三兄弟协商将母亲承包经营的责任田分成了三份，从周建军的户头上分出了0.22亩给周秋国经营，分出了0.22亩给周述庚经营，剩余的归周建军经营，当时三兄弟都没有异议。周秋国、周述庚、周建军都各自尽到赡养母亲的义务，现周建军三兄弟的母亲已于2008年去世了，周建军强烈要求收回周秋国、周述庚分得母亲的责任田由周建军承包经营。周秋国、周述庚坚决不同意退出给周建军承包经营。根据以上事实以及农村的风俗习惯，周秋国、周述庚、周建军三兄弟平分母亲的责任田并没有违反法律法规和土地承包法的有关规定。经周旺镇人民政府组织调解，三兄弟无法达成协议，现做出如下处理意见：一、周建军无正当理由要求周秋国、周述庚退回分得母亲承包经营的责任田。二、周秋国、周述庚在其母亲生前分得母亲承包经营的责任田，由其继续承包经营。三、如果任何一方不服本处理意见，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，来维护自己的合法权益。原告周建军、肖四红起诉称：第二轮土地承包到户，原告夫妇、母亲陈某一户三口承包了三人责任田2.04亩（痉伤田1.6亩，台坝田0.24亩，垅田0.2亩），承包期从2000年1月1日起至2029年12月31日止，承包有效期三十年。2000年、2001年、2002年原告连续三年按时缴纳了三人承包田2.04亩农业税。2011年8月原告夫妇收到隆回县人民政府颁发的隆回县农地承包权（2009）第06×××××10号《农村土地承包经营权证》，才知承包人口为两人，承包面积1.1亩(小组人均承包面积为0.66亩，不足两人的承包面积)。原告夫妇、母亲陈某三人的承包田0.94亩不翼而飞，承包面积少了0.89亩（其中垅田0.1亩，台坝田0.24亩，由周秋国耕作，周述庚强占痉伤田0.55亩建房；痉伤田颁证面积0.4亩，实际面积0.45亩，承包经营面积应改为0.45亩）。原告即时找组长周宝生，问是谁收回原告一户三口承包田0.89亩，周宝生未作明确答复。原告夫妇多次请求被告处理，未果。原告于2018年12月12日请求隆回县人民政府处理，转被告处理。原告肖四红于2019年11月28日收到被告于2019年11月22日作出的《处理意见书》，该《处理意见书》严重侵犯了原告夫妇一户三口的承包经营权。原告夫妇于2019年12月3日申请隆回县农村经济管理局对被告作出的《处理意见书》予以仲裁，而县农经局拖延不裁决。2020年5月7日县农经局（现改为隆回县农业综合行政执法局）要求原告肖四红修改仲裁申请书；原告肖四红于5月11日递交了修改的仲裁申请书，于2020年5月20日收到隆回县农业综合行政执法局所属隆回县农村土地承包仲裁委员会作出的隆农仲案[2020]第1号《不予受理通知书》。综上所述，第二轮土地承包到户，原告夫妇一户三口承包了三人责任田2.04亩，第三人周旺居委会12组（发包方）组长周宝生暗中收回原告夫妇承包田0.89亩，调整给第三人周秋国、周述庚承包经营，实属违法侵权，应按亩产1200斤稻谷、每100斤价150元计算，赔偿十年损失；周秋国耕作0.34亩，赔偿6120元；周述庚强占0.55亩，赔偿9900元。被告周旺镇人民政府作出的《处理意见书》具体行政行为违法，严重侵犯了原告夫妇的承包经营权，属违法侵权，原告申请仲裁，不予受理。为维护合法权益，根据《农村土地承包法》第十四条第（一）项、第二十六条、第二十七条之规定和《侵权责任法》第三条、第十九条之规定，请求法院，1、判决撤销被告作出的《处理意见书》，2、判决将原告夫妇承包的被第三人周宝生（发包方）暗中收回、调整的0.94亩责任田返还给原告夫妇承包经营，3、判决第三人周秋国赔偿原告夫妇损失费6120元，4、判决第三人周述庚赔偿原告夫妇损失费9900元，并由被告承担本案的诉讼费。被告周旺镇人民政府辩称：被告所作出的是《处理意见书》不是《处理决定书》，不是具体的行政行为，原告对该处理意见书不服不属于行政诉讼的范围，应提起民事诉讼维护原告的合法权益。原告诉请的事实虚假。原告诉状明确写到0.94亩不翼而飞，后面又说少了0.8多亩，其陈述自相矛盾。2000年第二轮承包责任田时所签订的承包合同与2000年所颁发的经营证所载明的承包人口和面积是完全一致的，因此原告诉请的事实完全虚假，请法庭驳回原告的诉请。第三人周旺居委会12组述称：同意周旺镇人民政府的意见。2000年第二轮承包就已经分了田，分田的资料我都交给了镇政府。第三人周秋国述称：我同意镇政府的处理意见。我有两次承包的经营权证。第三人周述庚述称：我同意镇政府的处理意见，周旺镇人民政府2019年11月22日所做出的《处理意见》认定事实清楚，处理结论正确。2019年11月22日，周旺镇人民政府依照周秋国、周述庚、周建军三兄弟赡养母亲的实际情况做出了《处理意见》，认定被答辩人无正当理由要求周秋国、周述庚退回分得母亲承包经营的责任田。这个认定是基于2000年周秋国、周述庚、周建军三兄弟及姐夫陈某1在场做出的决定，据此三兄弟各自领到了隆回县人民政府颁发的农村土地承包经营权证。被告在法定举证期限内提供了以下证据：证据1、处理意见书，拟证明周旺镇人民政府受理原告申请后，依法进行了调查、处理的事实；证据2、周建军、周秋国、周述庚三人的承包合同书，拟证明周建军的承包人口为三人，面积为1.05亩，期限为2000年1月-2029年12月31日止的事实；证据3、2000年周旺12组承包责任田人数表，拟证明周旺村12组2000年第二轮承包时，确定陈某（原告母亲）承包人数为3人的事实；证据4、关于周建军、周述庚两人分类责任田的情况说明，拟证明周建军2000年第二轮承包时分田的面积为1.05亩的事实；证据5、对陈某1的调查笔录，拟证明陈某1（周建军二姐夫）作为见证人，见证周建军和周述庚分田时是周建军自选分田的事实；证据6、对周宝生的调查笔录，拟证明2000年周旺12组当时分田的大概情况及周建军第二轮分田人口，面积和第一轮分田（1984年）一样的事实；证据7、核实漏登面积的请求，拟证明2018年12月12日、12月18日先后向隆回县政府及被告请求核实漏登面积的请求；证据8、周建军承包经营权证，拟证明周建军承包经营权证上分田人口、面积与承包合同一致的事实。原告对被告提供的证据发表了以下质证意见：对证据1的真实性无异议；证据2中承包面积看不清楚；证据3看不清楚；证据4承包面积不对；对证据5的真实性有异议，当时分田是陈某1做主的，陈某1无权分配我家的田；证据6中关于我的承包面积不对，周宝生作为组长，不听我的；对证据7没有异议；对证据8有异议，被告把我的田面积调没了。第三人周述庚对被告提供的证据发表如下质证意见：对证据1、2、3、4、5、6没有异议；证据7并不是漏登的问题，是原告想将两个哥哥的田拿回来；对证据8没有异议，对被告的证据均予以认可。第三人周旺居委会12组、第三人周秋国与第三人周述庚的意见一致。原告在举证期限内提供了以下证据：证据1、《农村土地承包经营权证》，证据2、农业税完税证（2000年、2001年、2002年），证据3、请求隆回县人民政府处理转周旺镇人民政府处理土地承包经营权纠纷材料，证据4、请求周旺镇副镇长田某处理承包田纠纷材料，证据5、《关于周建军反映亲兄弟周述庚强占本人耕地的答复函》，证据6、强烈要求对拉帮结派暗中调整承包田的黑恶势力扫黑除恶从重处罚的请求，证据7、处理土地承包纠纷要点，证据8、周旺镇人民政府《处理意见书》，证据9、农村土地承包纠纷仲裁申请书，证据10、履行仲裁土地承包纠纷法定职责的请求，证据11、修改的仲裁申请书，证据12、《不予受理通知书》，证据13、“了解你的6个权利，没有人能无偿收回，占有你的承包地”，证据14、周述庚2012年强占周建军承包痉伤田面积0.55亩建房现场照片，证据15、照片9张，证明自己的主张。被告对原告提供的证据发表了以下质证意见：对证据1没有异议，恰好说明了承包合同人数的变化，因2008年原告母亲去世，但他们早就已经分田了，所以2009年颁发的证就只有原告两人；对证据2没有异议；对证据3请求的本身没有异议，对请求的事实的真实性我方不予认可；该请求证明了原告开始是农村土地承包经营权纠纷；对证据4请求的本身没有异议；对证据5没有异议；证据6与本案无关；证据7系原告的请求，系原告的诉讼权利；对证据8没有异议；对证据9的真实性没有异议，但与本案无关；对证据11的真实性没有异议，说明了原告自己也说是农村土地承包经营权纠纷；对证据12没有异议；证据13反映的事实需要其他客观的材料来证明；证据14无法证明周述庚是强占；证据15不能达到原告的举证目的。第三人周述庚对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1没有异议；对证据2没有异议，但不能作为证据使用，不具有客观性；证据3系原告的请求，不能作为证据；证据4系原告的诉求，不能作为证据；对证据5答复函没有异议，我方认可；证据6不真实，不能作为证据；证据7不能作为证据；对证据8没有异议；证据9、10、11系原告的申请，不能作为证据；对证据11、证据12没有异议；证据13系原告网络上打印的不能作为证据；证据14中的事实是假的，不能作为证据使用；证据15不能作为证据使用，没有关联性。第三人周旺居委会12组、第三人周秋国与第三人周述庚的意见一致。第三人周述庚提供以下证据：证据1、周述庚的身份证；证据2、周秋国2009年土地承包经营权证；证据3、周秋国2018年土地承包经营权证；证据4、周述庚2018年土地承包经营权证；证据5、周述庚2009年土地承包经营权证；证据6、周述庚2011年建房用地审批表；证据7、周某2011年建房用地审批表；证据8、周某建房用地许可证；证据9、周述庚建房用地许可证，以证明自己的主张。原告对第三人周述庚提供的证据发表如下意见：对证据1没有异议；对证据2、3中的真实性有异议，因为我跟周秋国不是一个户口；对证据4、5的真实性有异议；证据6、7中的审批表表明周述庚与其儿子分户了，周述庚的儿子那时还没结婚，不可能就分户口了；证据8、9是这几天才搞的，我方不承认。被告周旺镇人民政府、第三人周旺居委会12组、第三人周秋国对周述庚提交的证据没有异议。第三人周旺居委会12组、周秋国没有提交证据。本院审查认为：原告提供的证据13与本案无关，不能作为本案的证据采信；原告提供的其他证据材料表明纠纷的来由及有关部门进行处理的情况，与本案有关联，来源、形式合法，能作为本案的证据采信。被告提供的证据与本案有关联，具有真实性，来源、形式合法，能作为本案的证据采信。第三人周述庚提供的证据6即周述庚2011年建房用地审批表、证据7即周某2011年建房用地审批表、证据8即周某建房用地许可证、证据9即周述庚建房用地许可证，与本案无关不能作为本案的证据采信，第三人周述庚提供的其他证据材料，与本案有关联，来源、形式合法，能作为本案的证据采信。根据采信的证据,本院确认以下案件事实：原告周建军之父周某某1999年春去世，其母陈某2008年9月去世，第三人周秋国、周述庚系原告周建军胞兄。第三人周旺居委会12组向被告提供的2000年第二次承包责任田分配人数记载：周建军户（包括母陈某、妻肖四红）共3人，周述庚户4人，周秋国户6人。被告提供的《耕地承包合同书》上记载：周秋国6人2.19亩，周述庚4人1.4亩，周建军3人1.05亩。1999年、2000年、2001年、2002年周建军一直按3人交农业税。2009年下发的《农村土地承包经营证》记载：周建军、肖四红二人共计1.1亩，周秋国户2.54亩，周述庚户1.74亩。2008年陈某去世后，原告周建军认为其兄周秋国侵占了其母承包的责任田0.55亩，周述庚侵占了其母承包的责任田0.34亩，多次向当地政府反映，2019年11月被告周旺镇人民政府组织周建军、周秋国、周述庚进行调解，因三人无法达成调解协议，周旺镇人民政府于2019年11月22日作出如下处理意见：一、周建军无正当理由要求周秋国、周述庚退回分得母亲承包经营的责任田；二、周秋国、周述庚在母亲生前分得母亲承包的责任田，由其继续承包经营；三、如果任何一方不服本处理意见，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉，来维护自己的合法权益。2019年12月3日原告周建军向隆回县农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁，2020年5月18日隆回县农村土地承包纠纷仲裁委员会作出不予受理通知书，原告遂向本院提起行政诉讼。另查明：2000年冬原告周建军与第三人周秋国、周述庚在陈某1（原告二姐夫）主持下对其母亲名下的责任田进行分配，周建军、周秋国、周述庚各自分得一部分，之后周建军、周秋国、周述庚名下的责任田再也没有调整。本院认为：被告周旺镇人民政府在周建军、周秋国、周述庚未达成调解协议的情况下于2019年11月22日作出了《处理意见书》，《处理意见书》规定了周建军、周秋国、周述庚的相关权利义务，因此，原告周建军、肖四红夫妇可以对该《处理意见书》提起行政诉讼。原告第二轮承包责任田发包时，原告周建军的母亲陈某的责任田与周建军在一个户头上，周建军当时分得三个人的责任田；2000年冬，在原告周建军的二姐夫陈某1主持下，原告周建军与第三人周秋国、周述庚对其母亲名下的责任田进行分配，周建军、周秋国、周述庚各自分得一部分；原告的母亲陈某于2008年9月去世后，原告周建军、肖四红夫妇要求将周秋国、周述庚分得的母亲承包责任田收回归周建军承包经营。因此，原告与第三人周秋国、周述庚之间纠纷的实质为同一集体经济组织成员内部之间责任田流转问题即转包问题。隆回县周旺镇人民政府对此争议在调解不成的情况下作出的《处理意见书》，涉及陈某生前名下责任田转包是否合法、继承是否合理的问题，没有涉及该责任田的权属。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。根据上述法律规定，被告周旺镇人民政府对本案的土地承包经营纠纷可以进行调解，调解不成的，当事人可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉；《中华人民共和国农村土地承包法》并没有规定，乡镇人民政府可以单方面作出处理意见。因此，本案被告作出的《处理意见书》超越了职权，应予以撤销。原告要求将收回、调整的承包田0.94亩返还给原告夫妇承包经营，要求第三人周秋国赔偿原告夫妇损失费6120元，要求第三人周述庚赔偿原告夫妇损失费9900元，不属于行政诉讼的受案范围，本院将另行作出处理。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项的规定，判决如下：撤销被告隆回县周旺镇人民政府于2019年11月22日作出的《处理意见书》。本案受理费50元，由被告隆回县周旺镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。审 判 长  曾建黔人民陪审员  鞠松阶人民陪审员  刘孙英二〇二〇年九月二十二日代理书记员  李雄丽附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。