广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终621号上诉人（原审原告）黄有明。上诉人（原审原告）麦汉年。上诉人（原审原告）黄以坚。上诉人（原审原告）左幼和。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区龙江镇人民政府。法定代表人孙春刚，镇长。委托代理人江丽华，该府工作人员。委托代理人邓潮德，该府工作人员。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区人民政府。法定代表人彭聪恩，区长。委托代理人李土源，佛山市顺德区司法局工作人员。委托代理人梁炎敏，佛山市顺德区司法局工作人员。上诉人黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和因与被上诉人佛山市顺德区龙江镇人民政府（以下简称龙江镇府）政府信息公开以及被上诉人佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区府）行政复议纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初367号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年10月8日，黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和等人以邮寄方式向龙江镇府提出政府信息公开申请，要求龙江镇府公开“1.东海村委会书记、主任（左某某）离任经济责任审计报告；2．（东海村委会主要负责人任职期间经济责任）审计报告及收入款支付款项明细报告表、支付凭证；3．（东海村委会资产办村委会主要负责人任职期间经济责任）审计报告及收入款支付款项明细报告表、支付凭证”的信息，并要求龙江镇府书面回复。2019年10月9日，龙江镇府收到上述申请材料。2019年10月16日，龙江镇府向黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和等人寄出《关于政府信息公开申请补正告知书》，告知黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和等人于2019年10月25日前就申请内容进行补正，无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请。2019年10月25日，黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和及谭家龙以邮寄方式向龙江镇府提交《政府信息公开补正材料》，对申请事项内容表述为“1．东海村委会书记、主任（左某某）离任时，合法专用银行存款结算账目表，应收与应付的明细账目表。2．（东海村委会主要负责人任职期间经济责任）每个季度的账户报表与收入支出款项（超人民币10万元）明细报告表、支付凭证合法专用银行存款结算账目表，应收与应付的明细账目表，超（人民币50万）的所有工程项目明细账目与承包工程合同。3．（东海村委会资产办村委会主要负责人任职期间经济责任）每个季度的账户报表与收入支出款项（超人民币10万元）明细报告表、支付凭证，合法专用银行存款结算账目表，应收与应付的明细账目表，超（人民币50万）的所有工程项目明细与承包工程合同。”2019年10月28日，龙江镇府收到上述补正材料。经查找，龙江镇府于2019年11月20日作出《关于政府信息公开申请的答复》（以下简称《答复》），其内容为：一、关于你方要求获取的：佛山市顺德区******民委员会（以下简称东海村委会）主要负责人任职期间经济责任收入款支付款项明细报告表、支付凭证、东海村民委员会集体资产管理办公室村委会主要负责人任职期间经济责任收入款支付款项明细报告表、支付凭证。经检索，本府不存在上述信息。二、关于你方要求获取的：东海村委会书记、主任（左某某）离任经济责任审计报告事项、东海村委会主要负责人任职期间经济责任审计报告、东海村委会集体资产管理办公室村委会主要负责人任职期间经济责任审计报告。经审查，本府对上述申请内容予以公开。鉴于上述资料时间跨度大，繁杂众多，若书面公开成本将会过高，本府以安排申请人查阅、抄录形式提供……。三、关于你方补正要求获取的：1.东海村委会书记、主任（左某某）离任时，合法专用银行存款结算账目表，应收与应付的明细账目表。2.东海村委会主要负责人任职期间每个季度的账户报表与收入支出款项（超人民币10万元）明细报告表、支付凭证、合法专用银行存款结算账目表、应收与应付的明细账目表，（超50万）的所有工程项目明细账目与承包工程合同。3.东海村委会集体资产管理办公室村委会主要负责人每个季度的账户报表与收入支出款项（超10万元）明细报告表、支付凭证、合法专用银行存款结算账目表、应收与应付的明细账目表、超（50万元）的所有工程项目明细与承包工程合同。经检索，本府不存在上述信息。该《答复》于同日向黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和送达。黄有明、左幼和对上述答复不服，于2019年11月23日向顺德区府提起复议。顺德区府于2019年11月24日予以受理，并于2019年12月26日向龙江镇府发出《提出行政复议答复通知书》。龙江镇府于2020年1月3日作出书面答复并提交了相关证据。经审查，顺德区府于2020年2月12日作出《行政复议决定书》，决定维持案涉《答复》。该决定书于2020年2月14日向龙江镇府及黄有明、左幼和邮寄送达。另查，黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和于2019年10月8日向龙江镇府同时提出了三份政府信息公开申请，每份信息公开申请均提出了三项公开内容，除了第一项所涉及的东海村委会书记、主任不一致外，其他申请事项均相同。收到龙江镇府发出的补正通知后，黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和未对应补正通知的要求作出明确说明，也未按要求就其申请公开信息的数量明显超过合理范围的情况作出解释。一审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职能是：（一）办理本行政机关的政府信息公开事宜……”龙江镇府作为镇一级人民政府，具有处理政府信息公开申请，履行政府信息公开义务的职责。龙江镇府于2019年10月9日收到了黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和等人的政府信息公开申请，经黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和等人对信息公开申请内容进行补正后，龙江镇府在法定期限内作出《答复》，同时告知了黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和等人申请行政复议和提起行政诉讼的权利，并依法向黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和等人送达。为此龙江镇府作出的被诉《答复》主体适格、程序合法，予以确认。本案中，黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和申请公开的“东海村委会书记、主任（左某某）离任经济责任审计报告事项、东海村委会主要负责人任职期间经济责任审计报告、东海村委会资产办村委会主要负责人任职期间经济责任审计报告。”龙江镇府经检索，发现保存有黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和所申请公开的上述信息；同时经审查，该信息可予以公开，但由于上述资料所涉时间跨度长、繁杂众多，若按照黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和的要求书面提供所申请公开的信息成本过高。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条的规定，行政机关依申请公开政府信息，按照申请人要求的形式提供政府信息成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。龙江镇府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（二）项及第四十条的规定，告知黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和在指定的时间及地点进行查阅、抄录上述信息符合法律规定，予以支持。黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和提出的龙江镇府告知其到龙江镇综治信访维稳中心查阅、抄录上述信息不符合规定的主张，没有法律依据，不予支持。对于黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和申请公开的其他信息，龙江镇府经查找，发现其并未制作或者保存相关的信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项的规定，龙江镇府告知黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和所申请的该信息不存在。龙江镇府的上述处理合法有据，予以确认。黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和认为，龙江镇府作为东海村委会所在地的镇级人民政府，对村委会及其资产办的财务情况有监管的职责，故其应保存有相关的财务信息。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”龙江镇府作为镇一级人民政府，应对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但无权对村民委员会的资产及账务进行直接管理。龙江镇府经检索，除经济责任审计报告以外，未保存或制作黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和所申请公开的其他信息，而黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和也未提供证据或者证据线索证实龙江镇府确有保存其所申请公开的除经济责任审计报告以外的其他信息，为此对黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和的上述主张，不予支持。需要说明的是，本案是政府信息公开案件，所审理的是龙江镇府是否依黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和的申请，将现有保存的信息向黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和公开。政府信息公开与村务监督是两个独立的行政行为，黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和不能混为一谈，更不能以龙江镇府具有村务监督职责而推定其制作或保全有黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和所申请公开的全部信息。同时，黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和在同一时间内提出相类似的信息公开申请，所涉及的信息时间跨度大，数量众多，且未能针对补正要求作出补正说明及合理解释，黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和已存在滥用信息公开制度之嫌。顺德区府作为龙江镇府的上级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，有权受理黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和针对龙江镇府作出的《答复》提出的复议申请。顺德区府受理黄有明、左幼和的复议申请后，依法对申请复议事项进行调查，在法定期间内作出《行政复议决定书》，决定维持龙江镇府作出的《答复》，并依法送达各方当事人，也告知了当事人提起诉讼的权利。为此，顺德区府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理正确，予以确认。需要说明的是，黄以坚、麦汉年虽没有对龙江镇府作出的《答复》提出行政复议申请，但由于黄以坚、麦汉年是原行政行为的相对人，顺德区府作出的《行政复议决定书》与黄以坚、麦汉年具有法律上的利害关系，为此黄以坚、麦汉年有权对顺德区府作出的《行政复议决定书》提起本案诉讼。综上，龙江镇府作出的《答复》以及顺德区府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理恰当，予以支持。黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和提出的撤销《答复》及《行政复议决定书》，并依法作出正确处理的诉请，没有事实和法律依据，不予支持，依法应予以驳回。至于黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和请求确认龙江镇府在信息公开答复中存在不作为的诉请，因龙江镇府已按规定对黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和的信息公开申请作出处理，不存在行政不作为的情况。另外，该诉请实为黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和提出的撤销请求的理由，与上述撤销请求的诉讼目的一致，故亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回黄有明、黄以坚、左幼和、麦汉年的诉讼请求。一审案件受理费50元，由黄有明、黄以坚、左幼和、麦汉年承担。上诉人黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和上诉称：原审法院认定事实错误、证据不足、适用法律错误、依法应予改判。1.上诉人作为顺德区东海村村民及股东，其申请的案涉政府信息对上诉人自身以及其他东海村村民有重大意义，村民应对东海村负责人离任的审计报告享有知情权。且东海村新旧书记、主任离任交接的审计报表、财务账目、债务材料、办公服务场所的设备、资产清单、电脑密码等应形成工作档案，在龙江镇府中应有存档。2.上诉人年龄大，文化程度有限，对电子产品认识不足，龙江镇府没有按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十三条之规定，为存在困难的公民提供必要帮助。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销龙江镇府作出的龙府息开〔2019〕36号《关于政府信息公开申请的答复》和顺德区府作出的顺府行复〔2019〕566号《行政复议决定书》；3.责令龙江镇府在本判决生效后15天公开上诉人申请的政府信息；4.判令龙江镇府和顺德区府在信息公开答复中存在行政不作为；5.一、二审诉讼费用由龙江镇府和顺德区府承担。被上诉人龙江镇府辩称：一、龙江镇府作出被诉政府信息公开申请答复的职权和程序合法。二、龙江镇府经检索查找，已将上诉人黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和申请的东海村委会书记、主任离任经济责任审计报告、东海村委会主要负责人任职期间经济责任审计报告、东海村委会集体资产管理办公室主要负责人任期期间经济责任审计报告予以公开，至于黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和申请的其他信息，属龙江镇府未制作或保存的政府信息也已当场告知该信息不存在。三、上诉人左国梁不是本案适格原告。综上，龙江镇府已依法作出答复，事实清楚，证据充分，适用法律正确，恳请二审法院驳回上诉，维持原判及原裁定。被上诉人顺德区府辩称：顺德区府作出被诉行政复议决定，职权合法、事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。上诉人提出的主张不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。二审期间，被上诉人龙江镇府向本院提交了“顺德区档案综合管理系统—档案室”检索界面截图图片6张，拟证明龙江镇府在“顺德区档案综合管理系统—档案室”系统界面中通过输入“明细报告表”“支付凭证”“明细账目”“账户报表”“存款结算账目”“工程项目明细”，其系统上均无记录，龙江镇府已经经检索查找，没有找到上诉人黄有明、麦汉年、黄以坚、左幼和申请公开的信息。本院经审查认为，被上诉人龙江镇府在第一审程序中无正当理由未提供而在二审程序中提供的证据，属于被上诉人龙江镇府逾期提供的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条之规定，本院不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案当事人对龙江镇府作出案涉《答复》和顺德区府作出被诉《行政复议决定书》的职权依据和程序合法性，均不持异议，本院经审查予以确认。本案的争议焦点是龙江镇府作出的案涉《答复》是否合法。对此，本院分析如下：《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十五条第二款规定：“村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织，审计结果应当公布，其中离任经济责任审计结果应当在下一届村民委员会选举之前公布。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第三十六条第二项规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；……”第四十条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式；按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。”本案中，黄有明、黄以坚、左幼和和麦汉年向龙江镇府申请公开东海村民委员会书记、主任（左某某）离任审计报告、东海村民委员会主要负责人任期经济责任审计报告以及东海村集体资产管理办公室主要负责人任期经济责任审计报告等信息。龙江镇府作为负责组织村民委员会成员的任期和离任经济责任审计的行政机关，其在检索和审查之后，确认其具有上述申请内容且同意予以公开，鉴于书面公开成本过高，龙江镇府决定安排黄有明、黄以坚、左幼和以及麦汉年以查阅和抄录形式提供上述信息，于法有据，处理得当，本院予以确认。对此，黄有明、黄以坚、左幼和和麦汉年上诉主张龙江镇府没有以书面形式回复其申请，应认定龙江镇府没有对阅读困难或视听障碍的公民提供必要的帮助。本院认为，龙江镇府决定以查阅和抄录形式提供上述信息是其根据被申请信息的实际情况确定的较为恰当的方式，且黄有明、黄以坚、左幼和和麦汉年诉称的年龄大和认知不足不足以证明其存在阅读困难或视听障碍。故上述主张无事实依据，本院不予支持。《广东省农村集体财务公开制度》第五条规定：“村、组社区性组织财务公开的主要内容：……(三)损益性支出：1．干部工资、补贴、奖金、公务活动支出；……”《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第二项规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；……”本案中，至于黄有明、黄以坚、左幼和和麦汉年申请公开的东海村委会书记、主任（左某某）的合法专用银行存款结算账目表，应收与应付的明细账目表；东海村委会主要负责人和集体资产管理办公室主要负责人每个季度的账户报表与收入支出款项（超10万元）明细报告表、支付凭证、合法专用银行存款结算账目表，应收与应付的明细账目表和超50万的所有工程项目明细账目与承包工程合同事项。上述申请内容主要属于村委会负责人的个人财务信息。根据上述法规规定，村集体组织应主动公开干部工资、补贴、奖金等项目，虽然上述申请信息可能包含干部工资、补贴、奖金部分，但也应由村集体组织予以公开。作为对村委会的工作给予指导、支持和帮助的龙江镇府，不得干预上述事项。故龙江镇府关于“我方已将上述申请内容逐一查找，该政府信息不存在，不属于我方制作保存的信息”的陈述可信，本院予以支持。黄有明、黄以坚、左幼和和麦汉年虽质疑龙江镇府应保存上述申请信息，却无法提供证据或者线索予以说明。故龙江镇府回复黄有明、黄以坚、左幼和和麦汉年上述信息不存在，理据充足，处理恰当，本院予以确认。黄有明、黄以坚、左幼和和麦汉年要求龙江镇府公开上述申请信息以及确认龙江镇府和顺德区府不予公开上述申请信息属行政不作为的诉请，无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，上诉人黄有明、黄以坚、左幼和和麦汉年的上诉理由均无事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄有明、黄以坚、左幼和和麦汉年负担。本判决为终审判决。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇二〇年十一月二日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋