广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终347号上诉人（原审原告）广东省湖光农场，住所地湛江市麻章区湖光镇。法定代表人陈悦，书记。委托代理人叶英鹏，广东万维律师事务所律师。委托代理人黄炎华，广东万维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湛江市自然资源局，住所地湛江市********。法定代表人吴松江，局长。原审第三人湛江市麻章区********经济合作社，住所地湛江市麻章区******。法定代表人冯德保，社长。上诉人广东省湖光农场因土地行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初527号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，涉案土地位于广东省湛江市麻章区***。2013年4月22日，第三人提交《土地登记申请书》，申请对涉案土地进行登记，申请登记内容为：一、《地籍调查表》；二、机构代码证复印件；三、《广东省农村集体经济组织证明书》复印件；四、公示证明；五、公示、公告照片；六、法定代表人身份证复印件。后原湛江市国土资源局作出《土地登记审批表》《土地登记卡》《地籍调查表》，并对涉案土地登记审核结果予以公告。2014年2月24日，原湛江市国土资源局作出“该宗地为农村集体土地所有权，土地所有者：湛江市麻章区********经济合作社农民集体，根据该村的申请。并在2012年底对该村地籍调查显示，各界址的邻宗地村庄相互和该村签名确认，土地面积131.2662公顷，现初调查，该宗地实际界址清楚，宗地权属清楚，公告期满无争议，根据《土地登记办法》有关规定，现建议为该村办理集体土地所有权登记”的初审意见，后呈报至湛江市人民政府。2014年6月23日，湛江市人民政府作出准予集体土地所有权登记发证的批准意见。后第三人取得湛集有（2014）第50581号《集体土地所有权证》。另查明，1957年1月份，原广东省湛江专员公署向国营湖光农场出具《关于国营湖光农场场间土地规划的批复》，载明将座落第二四九新鹿区103277亩土地划拨给原国营湖光农场进行生产，并载明“土地规划工作，由于缺乏经验和地区条件的限制，是不可能一次就臻于完善的。倘今后因双方全面生产规划的需要，经过共同协商和一定机构的批准，仍可进行局部的调整”。原告广东省湖光农场认为其1996年之前使用过涉案地，但没有提供相应的依据。原告认为湛集有（2014）第50581号《集体土地所有权证》侵占其合法权益，遂诉至本院。再查明，原湛江市国土资源局的涉案土地行政登记职能现由被告湛江市自然资源局承继，国营湖光农场更名为广东省湖光农场。在庭审中，被告湛江市自然资源局称其经过地籍调查没有发现原告使用涉案土地的事实，且公告期满无争议。对此，原告广东省湖光农场称1996年后涉案土地被第三人占用。原审认为，本案属于土地行政登记纠纷。本案的争议焦点为：原告广东省湖光农场的起诉是否属于行政诉讼的受案范围，原告广东省湖光农场的起诉是否符合法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”、《中华人民共和国土地管理法》第九条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”和第四十九条之规定，被告湛江市自然资源局称涉案土地均由第三人进行使用，原告主张涉案土地由其使用，但未提交相应的证据予以证明，故现有证据无法核实原告存在使用涉案土地的事实。原告依据原广东省湛江专员公署出具的涉案《关于国营湖光农场场间土地规划的批复》，主张其对涉案土地拥有合法使用权，但该批复并未指出土地的具体四至，亦无法证明该批复所载明的划拨土地与涉案土地存在重叠，另该批复中已明确告知原告“土地规划工作，由于缺乏经验和地区条件的限制，是不可能一次就臻于完善的。倘今后因双方全面生产规划的需要，经过共同协商和一定机构的批准，仍可进行局部的调整”，而原告在本案中亦未提交涉案土地的四至规划、划拨或征用等其他权属依据，故现有证据无法核实涉案土地已属于国有土地，亦无证据证明被告作出涉案颁证行政行为时原告与涉案土地的利害关系。综上，在案证据无法核实原告广东省湖光农场与涉案土地行政登记行为存在利害关系，原告的起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”之规定，驳回原告广东省湖光农场的起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告广东省湖光农场的起诉。本案受理费50元，原告广东省湖光农场已预交，由原审法院予以退还。上诉人广东省湖光农场上诉请求：一、依法判决撤销（2020）粤0891行初527号行政裁定，改判支持上诉人原审诉讼请求，或发回重审。二、由被上诉人负责本案的诉讼费用。上诉人上诉的事实与理由：原审判决以“原告依据广东省湛江专员公署出具的涉案《关于国营湖光农场场间土地规划的批复》，主张其对涉案土地拥有合法使用权，但该批复并未指出土地的具体四至，亦无法证明该批复所载明的划拨土地与涉案土地存在重叠，另该批复中已明确知原告‘土地规划工作，由于缺乏经验和地区条件的限制，是不可能一次就臻于完善的。倘今后因双方全面生产规划的需要，经过共同协商和一定机构的批准，仍可进行局部的调整’，而原告在本案中亦未提交涉案土地的四至规划、划拨或征用等其他权属依据，故现有证据无法核实涉案土地已属于国有土地，亦无证据证明被告作出涉案颁证行政行为时原告与涉案士地的利害关系”为由判决驳回上诉人原申起诉，上诉人认为原审判决认定事实错误，适用法律不当，程序违法。主要理由如下：一、涉案172940.5322平方米国有土地使用权属上诉人所有，事实清楚，证据充分。1957年1月30日湛江专员公署以《关于国营湖光农场场间土地规划的批复》将坐落在第二、四、九新鹿区、《国营湖光垦殖场场间土地整理设计图》（以下简称“五六版图”）范围内面积103277亩国有土地划拨给上诉人使用，自1957年1月30日起五六版图所示界线范围内的国有土地使用权属上诉人所有，事实清楚，证据充分，原审判决认定《关于国营湖光农场场间土地规划的批复》“未指出土地的具体四至”及“原告在本案中亦未提交涉案土地的四至规划、划拨或征用等其他权属依据”，认定事实错误。二、湛江市人民政府核发给第三人湛集有（2014）第50581号集体土地所有证占用上诉人172940.5322平方米国有土地使用权，事实清楚。上诉人原审提交的涉案土地位置航拍《压盖示意图》及五六版图，已清楚标注湛集有（2014）第50581号集体土地所有证占用上诉人土地的具体位置和面积，并且为进一步明确上诉人被占土地与涉案土地证证载土地的具体重叠情况，上诉人已于原审举证期内，向原审法院申请委托测绘。同时被上诉人原审提供的证据也充分证明湛江市人民政府核发涉案土地证时，证载土地与上诉人存在争议。涉案登记行政行为侵占上诉人国有土地使用权，事实清楚，证据充分。三、被上诉人原审提供的证据充分证明，涉案土地与上诉人存在争议，但被上诉人仍为第三人核发涉案土地证，涉案行政行为违反《土地登记办法》第十八条的规定，涉案土地登记行政行为违法。四、原审法院为偏面追求结案率，不依法安排庭审程序，对上诉人原审提交的测绘申请不进行审查，程序错误。（一）原审法院将涉及26个第三人的47个案件合并审理，严重不负责任。（2020）粤0891行初519号至（2020）粤0891行初565号共47个案件，虽然属于同类型案件，且为同一被告，但47个案件涉及26个不同的第三人，且案涉标的也不是同一标的，原审法院为偏面追求办案效率，将上述案件合并审理，一方面不能做到全面审查案件事实，导致草率否定上诉人土地来源依据及被诉行政行为侵占上诉人国有土地使用权的事实；另一方面给被告挑拨众多第三人攻击国家农垦土地政策提供平台，严重破坏国家农垦土地政策；原审庭审安排严重不负责任。（二）为证明涉案土地登记行政行为侵占上诉人国有土地使用权的事实，上诉人原审除提交上诉人土地权属来源证据材料外，还提交了上诉人国有土地使用权被侵占的具体位置和面积的证据，并且为进一步明确上诉人被侵占土地与涉案证载土地的具体重叠情况，上诉人在原审举证期内，已向原审法院申请委托测绘。但原审法院为偏面追求结案率，对上诉人原审提交的证据和被上诉人提交的充分证明涉案土地证证载土地与上诉人土地存在争议的证据不做全面审理，而且对上诉人原审提出的测绘申请也不做审查，而草率认定上诉人的起诉不符合行诉讼第四十九条规定，程序违法。综上所述，上诉人认为原审判决认定事实错误，程序违法，严重损害上诉人的合法权益及国有资产安全，严重破坏国家农垦土地政策，为此，特向贵院提起上诉，请依法判决支持上诉人的上诉请求。被上诉人湛江市自然资源局未作书面答辩。原审第三人湛江市麻章区********经济合作社未作书面答辩。经审理查明，本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，本案是土地行政登记纠纷，被诉行政行为是湛江市人民政府向原审第三人湛江市麻章区********经济合作社颁发湛集有（2014）第50581号《集体土地所有权证》。本案争议焦点：上诉人广东省湖光农场与被诉行政行为是否有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；”上诉人广东省湖光农场提起本案诉讼时，应向法院提交证据证明其与被诉行政行为有利害关系。上诉人广东省湖光农场向原审法院提交的1956年2月10日遂溪县委湛江市委批准的《国营湖光垦殖场场间土地整理设计图》(五六版图)和1957年1月广东省湛江专员公署作出的《广东省湛江专员公署关于国营湖光农场场间土地规划的批复》，均没有土地四至的明确内容，无法证实该批复和设计图所表述的土地与被诉土地证项下土地相邻或重叠。上诉人广东省湖光农场向原审法院提交的《压盖示意图》系其自行制作，无法证实五六版图内的土地与被诉土地证项下土地相邻或重叠。本案没有证据证实上诉人对涉案土地有使用事实。上诉人广东省湖光农场向原审法院提交的证据无法证明其与被诉行政行为有利害关系，其原告主体不适格，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定裁定驳回其起诉是正确的。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条规定：“根据行政诉讼法第二十七条的规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。”上诉人广东省湖光农场向原审法院提起诉讼的（2020）粤0891行初519号至564号共四十六宗案件中，上诉人广东省湖光农场所提交的主张证明与被诉行政行为有利害关系的主要证据均为1956年2月10日遂溪县委湛江市委批准的《国营湖光垦殖场场间土地整理设计图》和1957年1广东省湛江专员公署作出的《广东省湛江专员公署关于国营湖光农场场间土地规划的批复》，被告均为湛江市自然资源局，被诉行政行为均为土地行政登记，原审法院对上述四十六宗案件一并审理，符合《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条第四项之规定。综上，上诉人广东省湖光农场的上诉理由不成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 张智敏审 判 员 麦江梅审 判 员 李常红二〇二〇年十二月四日法官助理 梁康宁书 记 员 陈彩华附：相关法律条文及司法解释《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第二十七条当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第五十四条依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第七十三条根据行政诉讼法第二十七条的规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。