陕西省咸阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕04行初37号 原告：孙亚萍，女，汉族，1971年10月2日生，住址：淳化县，公民身份号码：61042XXXX1********。 委托诉讼代理人：田亚红，北京创为律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王超，北京创为律师事务所实习律师。 被告：咸阳市秦都区人民政府（以下简称“区政府”）。住所地：咸阳市秦都区。 法定代表人：景雪峰，该区区长。 委托诉讼代理人：李梁康，秦都区司法局工作人员。 委托诉讼代理人：宋博亚，陕西玖标律师事务所律师。 被告：咸阳市秦都区住房和城乡建设局（以下简称“区住建局”）。住所地：咸阳市秦都区渭阳中路秦都区。 负责人：赵景辉，该局局长。 委托诉讼代理人：赵培，该局工作人员。 委托诉讼代理人：张胜利，陕西世创律师事务所律师。 被告：咸阳市自然资源局秦都分局（原咸阳市国土资源局秦都分局）。住所地：咸阳市秦都区。 负责人：樊新阳，该局局长。 委托诉讼代理人：王立教，该局法制科科长。 委托诉讼代理人：宋博亚，陕西玖标律师事务所律师 被告：咸阳市秦都区城市管理执法局（以下简称“区执法局”。住所地：咸阳市秦都区。 负责人：仇小龙，该局局长。 委托诉讼代理人：李锋利，该局纪检法制科科长。 委托诉讼代理人：王盾，陕西润丰律师事务所律师。 被告：咸阳市秦都区古渡街道办事处（以下简称“古渡街道办”）。住所地：咸阳市秦都区。 负责人：姜峰，该办事处主任。 委托诉讼代理人：朱靖尧，该局土地城建办副主任。 委托诉讼代理人：张成，陕西华飞律师事务所律师。 原告孙亚萍诉咸阳市秦都区人民政府、咸阳市秦都区住房和城乡建设局、咸阳市自然资源局秦都分局、咸阳市秦都区城市管理执法局、咸阳市秦都区古渡街道办事处确认拆除行为违法一案，于2020年4月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告孙亚萍及其委托诉讼代理人田亚红、王超，被告咸阳市秦都区人民政府委托诉讼代理人李梁康、宋博亚，咸阳市秦都区住房和城乡建设局委托诉讼代理人赵培、张胜利，咸阳市自然资源局秦都分局委托诉讼代理人王立教、宋博亚，咸阳市秦都区城市管理执法局委托诉讼代理人李锋利、王盾，咸阳市秦都区古渡街道办事处委托诉讼代理人朱靖尧、张成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告在咸阳市秦都区XX市场XX层XX号拥有商铺，面积220平方米。现该商铺因当地“居然之家二期”相关建设项目被征收。在拆迁补偿事宜尚未落实的情况下，被告区政府成立“秦都区古渡辖区违法建设联合整治办公室”，并作出限期拆除文件逼迫原告尽快搬迁。2020年3月4日，涉案商铺遭到被告等拆迁方强制拆除，期间原告等多名商户及时报警求助，被公安机关告知此事属于政府行为，应到法院起诉，被告方的强拆行为给原告及家人带来极大的财产损失和精神痛苦。原告认为五被告在征收过程中强拆原告房屋的行政行为没有事实和法律依据，实体程序均违法。被告征收原告的商铺，不符合法定程序，严重侵害了被征收人的知情权，从拆除行为上看，被告强拆原告房屋，故意毁坏财物的行为，毫无事实和法律依据，侵害了原告合法的物权。请求：确认五被告强拆原告商铺的行政行为违法。案件受理费由被告承担。 被告区政府答辩称：被答辩人把区政府列为本案被告，缺乏事实和法律依据。答辩人不具有本案适格被告资格。人民法院依法应当驳回被答辩人对秦都区政府的起诉。区政府没有具体行使对其行政辖区的违法违规建筑物的管理处理职责和职权。本案是因违法建筑物拆除而引起的，应该适用《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，依照该法规定，答辩人对违法建筑物不具有法定管理职能和职责，区政府没有相应的执法权，也没有参与相应的执法强拆活动，故被答辩人将区政府列为本案被告缺乏法律依据。区政府从未成立被答辩人所称的“秦都区古渡违法建设联合整治办公室”，被答辩人的说法与客观事实严重不符。2020年3月4日，答辩人没有指示、组织任何单位，也没有指派工作人员参与被答辩人所称的强制拆除行动，被答辩人也未能提供证据证明答辩人参与其诉称的拆除行为。被答辩人在已经把区住建局列为被告的情况下，又把答辩人列为本案被告，意在故意违法提高行政诉讼案件管辖级别。据悉，被答辩人的商铺未经法定行政机关批准并取得用地批准文件办理土地使用权证书。被答辩人所使用的土地缺乏合法的土地权属来源，其行为属于违法占用土地。被答辩人的商铺根本未按照相关法律法规规定办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程动工许可证》相关手续，所建的建筑物属于典型的违法违规建筑物。涉案商铺所在的集体土地，陕西省人民政府根本没有下发征地批准文件，根本不存在被答辩人所称的集体土地征收强拆之事。被告区住建局2019年针对被答辩人作出的《责令限期拆除违法违规建（构）筑物决定书》，执法主体适格，事实认定清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，内容适当，是完全正确的。区政府2019年作出的咸秦复决字（2019）138号《行政复议决定书》程序合法，事实认定清楚，证据充分，适用法律正确。综上所述，请求驳回被答辩人对区政府的起诉。 被告区住建局答辩称：被答辩人的商铺所占建筑物，没有办理用地及建设规划审批许可，是违法建筑，答辩人作出《责令限期拆除违法违规建（构）筑物决定书》并实施强制拆除被答辩人商铺所占建筑物的行为，符合法律规定。被答辩人商铺所占的涉案建筑物位于咸阳市秦都区古渡街道办事处辖区，答辩人对规划区域内的违法建设拥有属地管理权。2019年1月3日，答辩人执法人员按照区政府《秦都区城市规划区违法建设集中整治行动实施方案》的工作安排，在进行违法建设专项清查时，发现天元市场区域存在连片无规划建筑，同年1月7日立案调查，1月25日对该区域涉案建筑进行勘查，同时向被答辩人及其他涉案建筑物所有人、占有人送达了要求提交土地、规划、建设批准手续的通知书，并在涉案区域张贴了与上述通知书内容一致的公告。该区域所有建筑均无《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程动工许可证》、《土地使用证》，属于违法建筑。依据《中华人民共和国城乡规划法》等规定，答辩人同古渡街道办、咸阳市国土资源局秦都分局、区执法局等作出了《责令限期拆除违法违规建（构）筑物决定书》，但该决定书已被区政府于2019年6月20日作出《行政复议决定书》予以撤销，没有了法律效力。2019年7月18日，咸阳市城市规划违法建设集中整治行动领导办公室接群众举报，要求答辩人提供XX市场调查材料。同月26日，区政府收到咸阳市城市规划违法建设集中整治行动领导办公室作出的专项督办单（咸城治违督字[2019]10号），要求区政府接到本督办单后，按照咸政办函（2018）221号文件精神及职责分工，立即对该市场违建进行调查拆除，将拆除处理情况于8月5日前书面反馈至咸阳市城市规划违法建设集中整治行动领导办公室。根据督办单要求和区政府安排，答辩人于2019年8月19日对该区域违法建筑作出《责令限期拆除违法违规建（构）筑物决定书》，要求被答辩人自收到决定书之日起四日内自行拆除违法建筑物，逾期不拆，依法强制拆除。被答辩人之后向咸阳市秦都区人民政府申请复议，要求撤销答辩人作出的《责令限期拆除违法违规建（构）筑物决定书》，区政府经审查，作出行政复议决定维持了答辩人的《责令限期拆除违法违规建（构）筑物决定书》。由于被答辩人拒不自行拆除违法建筑，答辩人于2020年2月28日发布了拆除公告，决定在7日内强制拆除。答辩人于2020年3月4日拆除了被答辩人商铺所占的建筑物，答辩人的拆除行为合法。请求驳回原告的诉讼请求。 被告咸阳市自然资源局秦都分局答辩称：被答辩人把答辩人列为本案被告，缺乏事实和法律依据，答辩人不具有本案适格的被告资格。咸阳市自然资源局秦都分局是咸阳市自然资源局的派出机构，受派出机关的委托，履行秦都区行政辖区的土地管理和监督职责。本案是因为违法建筑物拆除而引起的纠纷，应该适用《中华人民共和国城乡规划法》，而不是适用《中华人民共和国土地管理法》，答辩人对违法建筑物不具有管理职能和职责，也没有相应的执法权，更没有参与被答辩人所称的执法强拆行动。被答辩人将区住建局列为被告的同时，又把答辩人列为被告明显缺乏法律依据。被答辩人将咸阳市自然资源局秦都分局列为被告也缺乏事实根据。被答辩人依据2019年2月28日答辩人与其余三个被告（不包括区政府）共同对被答辩人作出《责令限期拆除违法违规建（构）筑物决定书》，才把答辩人列为本案被告，但该决定书已被区政府于2019年6月20日作出的《行政复议决定书》撤销，共同作出的《责令限期拆除违法违规建（构）筑物决定书》已经没有法律效力。2020年3月4日，答辩人没有参与被答辩人所谓的强制拆除，据悉，本次强制拆除执法活动，是由区住建局实施的，与答辩人无关。被答辩人的商铺未经法定行政机关批准并取得用地批准文件办理土地使用权证书。被答辩人所使用的土地，缺乏合法的土地权属来源，其行为属于违法占用土地。被答辩人的商铺根本未按照相关法律法规规定，办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程动工许可证》相关手续，所建的建筑物属于典型的违法违规建筑物。 被告区执法局答辩称：答辩人对XX市场拆除违法建筑物现场的洒水压尘工作进行监管是依法履职，是合法行为，与强制拆除行为无关，不应作为本案被告。根据《咸阳市大气污染防治条例》第三十九条第（二）项规定和《咸阳市城市管理综合行政执法市区权限划分意见》区级执法管理职能七环境管理第1项规定，被告秦都区城市管理执法局对辖区内所有拆迁工程的扬尘污染防治负有监督管理的职责。2020年3月4日，答辩人进入XX市场拆除违法建筑物工地，是对该工地的道路清扫保洁，洒水抑尘，是合法行为，与强制拆除行为无关，不应作为本案被告。被答辩人把答辩人列为本案被告没有事实根据，答辩人并没有参与具体的强制拆除行为。请求驳回被答辩人对区执法局的起诉。 被告古渡街道办答辩称：答辩人没有实施强制拆除被答辩人商铺的行为，被答辩人起诉答辩人主体错误，缺乏事实和法律依据，请求依法驳回被答辩人对答辩人的起诉。 经审理查明：2008年1月1日，鲁立群与咸阳恒辉仓储物流中心签订《门面房代建合同》，由交运物流公司垫资建造上下二层门面房（砖混结构，150平方米），竣工后原告支付建房款。同日，双方又签订租赁合同，由交运物流公司将222.75平方米营业场地租赁给原告自主经营。该经营场地位于咸阳市秦都区XX市场。2012年7月5日转让给原告经营。 2018年11月19日，被告区政府发布、张贴《关于城市规划区违法建设集中整治行动的通告》，依法查处建设领域内土地使用、规划许可、施工许可、预售许可等环节中存在的违法违规行为，全面查处已有违法建设。违法建设单位或个人在收到违法建设处理决定后立即自行拆除，否则将依法强制拆除。并公布了举报方式。2019年1月3日，被告区住建局进行违法建设专项清查时发现XX市场区域存在连片无规划手续建筑，后于1月7日立案调查，同日，被告区住建局将上述无规划手续建筑情形向咸阳市国土资源局秦都分局、咸阳市秦都区城市管理执法局、咸阳市秦都区古渡街道办事处抄告并向被告区政府书面报告。2019年1月25日，被告区住建局、被告咸阳市国土资源局秦都分局、被告区执法局、被告古渡街道办联合发布《公告》，按区政府统一安排，决定对古渡辖区“居然购物广场”区域内违法建设依法进行集中整治，请相关建筑物的所有人、占有人持合法用地、规划、建设批准文件接受调查并登记。 2019年1月27日，被告区住建局对原告的经营场所进行了现场勘查，2月22日上述四部门联合向原告发出《通知》，要求原告3日内接受调查。2月27日，被告区住建局就XX市场区域非法建设房屋及其他设施的行为进行了审查，决定责令该区域建筑物所有人、占有人在10日内自行拆除违法建筑；逾期不拆，（将）依法实施强制拆除。2019年2月28日，被告区住建局、被告咸阳市国土资源局秦都分局、被告区执法局、被告古渡街道办联合发布《责令限期拆除违法违规建（构）筑物的公告》，认为原告所占有的建（构）筑物未取得相关合法手续，违反法律规定，属违法行为，限原告自行拆除违法建筑物，逾期不拆，（将）依法实施强制拆除，并告知了复议和诉讼的权利。原告不服，提起行政复议，被告区政府于2019年6月20日作出《行政复议决定书》，认为古渡街道办事处、区执法局共同作出责令限期拆除决定的行政处罚行为无法律职权依据，据此撤销了上述决定书。 2019年7月26日，咸阳市城市规划区违法建设集中整治行动领导小组办公室向被告区政府发送《专项督办单》，认为“XX市场临建属于违章建筑，要求立即对该市场违建进行调查拆除，并将拆除处理情况反馈。”同年8月19日，被告区住建局向原告送达《责令限期拆除违法违规建（构）筑物决定书》，限原告四日内自行拆除违法建筑物，逾期不拆，将依法实施强制拆除，并告知了复议和诉讼的权利。原告不服，向区政府提起行政复议，区政府于2019年10月31日作出咸秦复决字[2019]138号《行政复议决定书》，维持了被告区住建局的《责令限期拆除违法违规建（构）筑物决定书》。原告向咸阳市秦都区人民法院提起行政诉讼，请求撤销行政复议决定书和《责令限期拆除违法违规建筑物决定书》。咸阳市秦都区人民法院于2020年4月20日作出了（2020）陕0402行初38号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服，向本院提起上诉。本院判决驳回上诉，维持原判。 2020年3月4日，被告区住建局将原告位于XX市场商铺拆除。 本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……”。根据上述规定，区住建局作为县XX乡规划主管部门，具有对违法建设行为进行查处的职权和职责。本案中，被告区住建局针对原告的商铺作出《责令限期拆除违法违规建（构）筑物决定书》后，对原告商铺具体实施了拆除行为，其是拆除行为的具体实施者，系本案适格被告。经庭审查明，被告区政府、被告咸阳市国土资源局秦都分局、被告区城市管理执法局和被告古渡街道办并未对原告的涉案建筑实施拆除行为。而被告区城市管理执法局等相关部门的辅助、协助行为并非强制拆除行为，对原告的权益并不产生实际影响。故区政府、咸阳市国土资源局秦都分局、区城市管理执法局和古渡街道办不是本案适格被告。被告区政府针对辖区内违法建筑制定《关于城市规划区违法建设集中整治行动的通告》，是依据《中华人民共和国城乡规划法》对辖区内城乡规划建设履行监督和管理职责，该职责并非具体主管部门的行政执法职责，故原告以被告区政府成立了“秦都区古渡街道办辖区违法建设联合整治办公室”为由将其作为本案被告，理由不成立。综上，原告起诉被告区政府、咸阳市国土资源局秦都分局、区城市管理执法局以及古渡街道办对其涉案商铺实施了拆除行为，缺乏事实根据，其起诉不符合法律规定，对其起诉应依法驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告孙亚萍对被告咸阳市秦都区人民政府、咸阳市自然资源局秦都分局、咸阳市秦都区城市管理执法局、咸阳市秦都区古渡街道办事处的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审判长  黄智慧 审判员  刘宏刚 审判员  李晓菊 审判员  周昌柱 审判员  张 娟 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  门利莎