广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初1559号原告：中山市飞驰传媒有限公司，住所地广东省中山市***********之一，统一社会信用代码914***********437P。法定代表人：黄敬伟。委托代理人：戴文鑫、黄素珍，广东雅商律师事务所律师、实习律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：刘飞，该局工作人员。委托代理人：余雪琳，广东保信律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李闯，中山市司法局工作人员。委托代理人：张慧，广东孚道律师事务所律师。原告中山市飞驰传媒有限公司（以下简称飞驰传媒公司）不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）、中山市人民政府（以下简称市政府）自然资源行政许可，于2020年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，依法向被告市自然资源局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月11日公开开庭审理了本案。原告飞驰传媒公司的委托代理人戴文鑫，被告市自然资源局的委托代理人刘飞、余雪琳，被告市政府的委托代理人李闯、张慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市自然资源局于2019年3月27日作出业务编号011********0004不予行政许可通知书，对原告飞驰传媒公司拟在中山市小榄镇绩东一横海桥侧墙身及楼顶建设户外广告牌的申请决定不予行政许可。原告飞驰传媒公司不服，申请行政复议。被告市政府于2020年9月27日作出中府行复[2019]460号行政复议决定书，决定维持被告市自然资源局作出的上述不予行政许可通知书。原告飞驰传媒公司诉称，2019年，其司经营的位于中山市小榄镇绩东一横海桥侧墙身及楼顶户外广告牌行政许可期限即将届满，在期满前一个月向被告市自然资源局提交续期申请，但被告市自然资源局以“该广告招牌大部分遮挡建筑立面的窗户，对采光消防要求造成一定影响，且影响建筑整体立面效果”为由，对其司申请建设广告牌行政许可续期的请求作出不予许可的决定。其司认为，其司的广告牌曾经被告市自然资源局审核批准后建设使用，完全按该批复书的要求进行建设，符合国家标准的。被告市自然资源局受理其司申请后没有依法进行检测，草率地作出不予行政许可决定，程序违法。其次，《中山市户外广告设施设置技术规定》并未对户外广告招牌的最大高度作出明确具体的规定，该规定的第9.13条规定“关于户外广告设施的设计、施工、验收及维护的详细规定，应参考现行国家标准《城市户外广告设施技术规范》”。而《城市户外广告设施技术规范》第3.1.1条“屋顶户外广告设施最大高度”规定：“建（构）筑物高度≤7m(1层、2层)的，不宜设置；建（构）筑物高度>7m～10m（3层），户外广告设施的最大高度为3m；建（构）筑物高度>10m～25m(4层～8层)，户外广告设施的最大高度为6m；建（构）筑物高度>25m～60m（9层～20层），户外广告设施的最大高度为8m；建（构）筑物高度>60m～90m（21层～30层），不宜设置；建（构）筑物高度>90m（30层以上），严禁设置”。被告市自然资源局在涉案不予行政许可通知书中关于“该广告招牌大部分遮挡建筑立面的窗户，对采光消防要求造成一定影响，且影响建筑整体立面效果”的陈述及作出的不予行政许可决定，没有事实和法律依据以及相关国家标准支持。另外，业务编号011********0004户外广告招牌、室外装修建筑小品报建批复书可以证明，其司的上述广告牌于2018年4月20日获得被告市自然资源局批准才建设使用的，行政许可的期限为一年。该广告牌完全按该批复书的要求进行建设的，符合国家标准，不存在超高的技术问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条、第五十条、第五十五条的规定，在政府部门关于户外广告牌设置的行政许可条件没有变更且没有检测到上述广告牌存在安全隐患的条件下，上述广告牌建设行政许可应当获批准。为维护合法权益，其司特起诉至法院，请求：1.确认被告市自然资源局于2019年3月27日作出的业务编号011********0004不予行政许可通知书违法并予以撤销；2.判令被告市自然资源局对其位于中山市小榄镇绩东一横海桥侧广告招牌建设重新作出行政许可决定；3.撤销被告市政府于2020年9月27日作出的中府行复[2019]460号行政复议决定书；4.对《中山市小榄镇大型广告招牌设施专项规划》进行合法性审查；5.对《中山市户外广告设施设置技术规定》进行合法性审查；6.判令两被告承担本案诉讼费用。被告市自然资源局辩称，1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条的规定，其局作为中山市城乡规划行政主管部门，负责行政区域的城乡规划管理工作，对于行政区域内的建设工程具有作出建设工程规划许可的法定职权。2.其局作出的涉案不予行政许可通知书，程序合法，事实清楚，适用法律法规正确，是合法有效的行政行为。2019年3月6日，原告飞驰传媒公司就位于中山市小榄镇绩东一横海桥侧的建筑申请办理户外广告牌报建手续，并提交了业务申请表（户外广告招牌、建筑小品类）、营业执照、身份证明、土地证明材料、场地租用合同、现场照片。其局于2019年3月13日受理并出具了规划业务受理回执。根据《中山市户外广告设施设置技术规定》第4.2条“屋顶户外广告设施应符合下列规定：……建筑物高度≤24m，广告设施的最大高度为2m;建筑物高度>24m～≤60m，广告设施的最大高度为3m”以及《城市户外广告设施技术规范》第3.1.1条“建（构）筑物高度≤7m（1层、2层），不宜设置户外广告设施；建（构）筑物高度>7m～10m（3层），户外广告设施的最大高度为3m；建（构）筑物高度>10m～25m（4层～8层），户外广告设施的最大高度为6m”的规定。经审查及现场测量显示，原告飞驰传媒公司拟建设广告牌所在的建筑物不超过25米，而拟报建广告牌的尺寸长达13.05米、高达9.05米，明显不符合上述规定。因此，其局决定不予行政许可，并于2019年4月11日将文书送达原告飞驰传媒公司。3.关于《中山市小榄镇大型广告招牌设施专项规划》的合法性审查问题。该专项规划的前期制定程序及内容均符合法律、法规、规章的规定，在批前公示期间并未收到包括原告飞驰传媒公司在内的任何第三人提出意见。其局系依据《城市户外广告设施技术规范》和《中山市户外广告设施设置技术规定》作出不予许可的行政决定，该专项规划是告知原告飞驰传媒公司需参照的相关标准。因此，该专项规划的法律效力并不影响其局所作行政行为的合法性。4.关于《中山市户外广告设施设置技术规定》的合法性审查问题。根据粤府法[2016]75号《广东省人民政府法制办公室印发等管理制度的通知》，《中山市户外广告设施设置技术规定》不属于规范性文件审查的情形，应不予审查。其次，根据《广东省城乡规划条例》第八条和《中华人民共和国广告法》第四十一条的规定，其局作为中山市城乡规划行政主管部门，可以依据本地的实际地貌、日常气候等因素制定适用于中山市的户外广告设施设置技术规定。由于中山市地处沿海地区，暴风、台风天气较为频繁，故《中山市户外广告设施设置技术规定》依据中山市实际情况对屋顶户外广告设施的最大高度有所调整，并无不当。综上所述，其局作出的涉案不予行政许可通知书，程序合法、事实和法律依据正确，请求法院依法予以维持。被告市政府辩称，1.根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款和第十二条第一款的规定，其府具有处理本案行政复议事项的法定职权。2.其府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。经审查相关证据、依据和其他有关材料，查明以下事实：2019年3月6日，原告飞驰传媒公司向被告市自然资源局就位于中山市小榄镇绩东一横海桥侧的户外广告牌申请办理报建。被告市自然资源局经审查及实际测量，发现原告飞驰传媒公司拟申请建设的墙身及楼顶广告牌所在建筑物高度不超过25米，而拟建设设置的广告牌尺寸长达13.05米，高达9.05米，超出《中山市户外广告设施设置技术规定》的限定高度。被告市自然资源局作出涉案不予许可通知书，决定不予许可。其府认为，被告市自然资源局作出的涉案不予许可通知书并无不妥，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出涉案行政复议决定予以维持。3.其府作出涉案行政复议决定程序合法。原告飞驰传媒公司不服被告市自然资源局作出的涉案不予行政许可通知书，于2019年4月19日向其府申请行政复议。其府当天受理后依法向被告市自然资源局送达了提出行政复议答复通知书及行政复议申请书副本等资料。因行政复议调查工作需要，经机关负责人批准，于2019年6月17日决定延长复议审查期限30天；因原告飞驰传媒公司申请行政复议时一并提出对《中山市小榄镇大型广告招牌设施专项规划》及《中山市户外广告设施设置技术规定》进行审查，其府于2019年7月17日决定中止行政复议审查，中止审查的原因消除后，其府于2020年9月27日恢复行政复议审查并作出涉案行政复议决定。原告飞驰传媒公司于2020年9月30日签收行政复议决定文书，被告市自然资源局于2020年10月13日签收。综上所述，其府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告飞驰传媒公司的诉讼请求。经审理查明，2019年3月6日，飞驰传媒公司拟在中山市小榄镇绩东一横海桥侧建筑物的墙身及楼顶建设高9.05米、长13.05米的户外广告牌而向市自然资源局申请办理报建手续，同时提交了业务申请表（户外广告招牌、建筑小品类）、营业执照、身份证明、产权证明材料、场地租用合同以及现场照片。同年3月13日，市自然资源局受理并向飞驰传媒公司出具了规划业务受理回执。市自然资源局到现场勘查测绘，发现该建筑物楼顶树立的广告牌高8.98米、长13.02米。市自然资源局认为，飞驰传媒公司拟报建的墙身及楼顶户外广告牌高9.05米、长13.05米，在《中山市小榄镇大型广告招牌设施专项规划》中为控制设置二区，土地证为商住用地，建筑物没有产权证，根据《中山市户外广告设施设置技术规定》相关要求，该广告招牌大部分遮挡建筑立面的窗户，对采光消防要求造成一定影响，且影响建筑整体立面效果，遂于同年3月27日作出业务编号011********0004不予行政许可通知书，决定不予行政许可。飞驰传媒公司不服，于同年4月19日向市政府申请行政复议。市政府当天受理，经机关负责人批准后于同年6月17日决定延长复议审查期限30天，又于同年7月17日决定中止行政复议审查，再于2020年9月27日恢复行政复议审查并作出中府行复[2019]460号行政复议决定书，决定维持市自然资源局作出的上述不予行政许可通知书。飞驰传媒公司仍不服，诉至本院，提出前述之诉讼请求。另查明，原中山市城乡规划局于2018年4月20日作出业务编号011********0004户外广告招牌、室外装修建筑小品报建批复书，同意飞驰传媒公司在中山市小榄镇绩东一横海桥侧建设高6米、长13.05米的楼顶户外广告设施，并明确注明该批复书有效期为一年，自核发之日起生效。而据加盖飞驰传媒公司公章的现场照片及备注显示，该公司当时实际建成的户外广告牌尺寸为高9.05米、长13.05米，该户外广告牌遮挡部分建筑立面的窗户。又查明，据飞驰传媒公司提交的产权证明材料（只有土地证，没有建筑物的产权证）显示，中山市小榄镇绩东一横海桥侧建筑物所在的土地属于商住用地。再查明，《中山市户外广告设施设置技术规定》属于技术规范。庭审中，市自然资源局明确该局是根据《中山市户外广告设施设置技术规定》和《城市户外广告设施技术规范》规定的技术要求来判定飞驰传媒公司申请报建的涉案户外广告牌是否符合建设许可的条件。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条的规定，市自然资源局作为中山市城乡规划行政主管部门，负责本行政区域的城乡规划管理工作，在本行政区域内行使建设工程规划许可的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，市政府作为市自然资源局的本级人民政府，对该局作出的行政行为具有行政复议职权。《中山市户外广告设施设置技术规定》第4.2.(8)条规定：“屋顶户外广告设施应符合下列规定：……（8）屋顶户外广告设施高度应符合表2规定……建筑物高度≤24m，广告设施的最大高度为2m;建筑物高度>24m～≤60m，广告设施的最大高度为3m；建筑物高度>60m～≤90m，不宜设置；建筑物高度>90m，严禁设置。”和第4.3.3规定：“平行于墙面的户外广告设施不得遮挡建筑立面的窗户或建设特有造型”。《城市户外广告设施技术规范》第3.1.1.2条“屋顶户外广告设施最大高度，建（构）筑物高度≤7m（1层、2层），不宜设置户外广告设施；建（构）筑物高度>7m～10m（3层），户外广告设施的最大高度为3m；建（构）筑物高度>10m～25m（4层～8层），户外广告设施的最大高度为6m；建（构）筑物高度>25m～60m（9层～20层），户外广告设施的最大高度为8m；……”。本案中，飞驰传媒公司拟报建的墙身及楼顶户外广告牌高达9.05米且遮挡部分建筑立面的窗户，明显不符合前引技术规范的要求，市自然资源局认定飞驰传媒公司拟报建的墙身及楼顶户外广告牌大部分遮挡建筑立面的窗户，对采光消防要求造成一定影响，影响建筑整体立面效果，决定不予许可，并无不当，本院予以支持。市政府经审查后依法维持市自然资源局作出的不予行政许可通知书，处理适当。综上所述，飞驰传媒公司要求撤销涉案不予行政许可通知书、涉案行政复议决定书及判令市自然资源局对其涉案户外广告牌报建申请予以许可的诉讼请求，理据不足，本院不予支持。《中山市户外广告设施设置技术规定》乃技术规范，非规范性文件，飞驰传媒公司要求对此予以审查的诉讼请求，本院予以驳回。《中山市小榄镇大型广告招牌设施专项规划》并非市自然资源局认定飞驰传媒公司拟报建的涉案户外广告牌不符合建设许可条件的依据，飞驰传媒公司要求对此予以审查的诉讼请求，本院也一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决如下：驳回原告中山市飞驰传媒有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中山市飞驰传媒有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  刘香霞人民陪审员  阎 淼人民陪审员  张 华二〇二〇年十二月二十一日书 记 员  郭 倩黎金凤