广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初380号原告：江门卫生洁具五金制造有限公司。住所地：广东省江门市蓬江区*********。法定代表人：刘斌。委托代理人：臧传宝、林康，上海市汇业（广州）律师事务所律师。被告：国家税务总局江门市蓬江区税务局棠下税务分局。住所地：广东省江门市蓬江区********。负责人：钱仕权，该分局局长。委托代理人：刘珊珊，广东巨信律师事务所律师。第三人：张**，女，汉族，出生，住广东省江门市蓬江区**************，公民身份号码：610************。原告江门**卫生洁具五金制造有限公司（以下简称“**公司”）诉被告国家税务总局江门市蓬江区税务局棠下税务分局（以下简称“棠下税务分局”）、第三人张**劳动和社会保障行政管理纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭,于2020年6月11日公开开庭进行审理。**公司的委托代理人臧传宝、棠下税务分局的负责人钱仕权及委托代理人刘珊珊、第三人张**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年12月23日，棠下税务分局作出蓬税棠社限缴〔2019〕1号《社会保险费限期缴纳决定书》，依据《中华人民共和国社会保险法》第六十三条、第八十六条以及《广东省社会保险基金监督条例》第五十九条的规定，限**公司自收到本决定书之日起15日内到棠下税务分局为张**缴纳应缴未缴的社会保险费17397.01元及滞纳金。**公司诉称：一、棠下税务分局对本案不完全享有管辖权。广东地区社会保险费征收模式先后经历了“社保机构自征”、“税务机关代征”和“税务机关全责征收”三个阶段。自2009年1月1日起实施的《广东省社会保险费地税全责征收实施办法（暂行）》第三条第(五)项规定“实行地方税务机关征收社会保险费后（2000年起），参保单位欠缴的社会保险费由地方税务机关负责追收。实行地方税务机关征收社会保险费前（1999年底前），参保单位欠缴的社会保险费，由社会保险经办机构催缴，并提供欠费单位详细资料，具体由地方税务机关征收”。棠下税务分局认定的**公司未为张**缴纳社会保险的期间为1994年5月至2000年9月，根据前述规定结合广东地区的社保征收模式发展历史，对于1994年5月至1999年12月期间的社会保险追收、催缴应由社会保经办机构处理，棠下税务分局对该期间的社保追收、催缴不具有管辖权。二、棠下税务分局的行政行为已超法定追诉时效。（一）《中华人民共和国社会保险法》未规定社保追缴时效并不当然意味着税务机关追缴社保不受时效限制，不能作为社保追缴行为可以豁免时效的依据。行政行为应严格遵守行政比例原则。现实中用人单位欠缴社保费的原因具有复杂性。既有可能是用人单位的过错，也有可能是劳动者的过错，还有可能是政府的政策导致，也不排除征收机关本身存在过错。另一方面，追缴不具有可执行性。对欠费企业展开集中追缴，会极大地加剧用人单位成本，甚至导致企业集中破产，进而造成严重的社会问题。同时，在企业普遍性违法的现状下，无限期展开社保费的追缴，无论在证据的收集还是人员的投入等方面都会极大地提高行政执法成本，得不偿失。因此，对用人单位欠缴社保行为施行无限期追缴明显有悖于行政比例原则。（二）无论是刑事处罚、行政处罚甚至是民事权利的行使，涉及实体权利处分时都有明确的时效限制相关规定。举重以明轻，用人单位欠缴社保所造成的社会危害性明显不如刑事犯罪严重，若反而对社会危害程度较低的欠缴社保行为豁免时效，施行无限期追缴，明显违反基本的法理。（三）目前业界对于税务部门责令用人单位限期补缴社保费用的行政行为的性质存在较大争议。如果认定为“行政处罚”，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，**公司已于2000年10月开始为张**足额缴纳社会保险，即欠缴社保费行为已于2000年9月30日终止，故棠下税务分局责令**公司限期补缴社保的行政行为早已超过二年的法定处罚期限。如果认定为“行政命令”，虽然不能直接适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的处罚时效规定，但责令限期补缴社保费的“行政命令”是相关部门作出进一步行政强制执行或行政处罚的前置程序，应当受到二年法定处罚期限对自身权限的约束。（四）《中华人民共和国社会保险法》生效前，社会保险费征收机关追缴社保费应当适用《劳动保障监察条例》第二十条中2年追诉时效的规定。虽然《劳动保障监察条例》的法律位阶为部门规章，但其中的追诉时效规定仍可及于作为社会保险费征收机构的税务部门。1、根据《实施＜中华人民共和国社会保险法>若干规定》第二十七条及第二十九条的相关规定，在《中华人民共和国社会保险法》实施前（2011年7月1日前）发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，社会保险行政部门或者社会保险费征收机构应当按照《劳动监察条例》等相关规定处理。2、《社会保险费征缴暂行条例》第十三条统一规定，由劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳，税务机关行使的此项权力和劳动保障部门并无本质区别。在税务部门无责令限期缴纳社保的细则规定的情况下，应当适用《劳动保障监察条例》的相关规定。3、在2009年1月1日广东省实行税务机关全责征收社保费用之前，税务机关的职权只是按照社保部门的核定结果，代为征收社保费，税务机关不享有除征收之外的其他职权，包括稽核、核定。税务机关代征社保只是对征收方式及征收主体的改变，而社会保险费的其他征收问题都保持不变，税务局在追缴社保时应适用《劳动保障监察条例》第二十条中2年的时效规定。三、棠下税务分局作出行政行为所依据的法律法规及规范性文件等存在大量的法律适用错误。（一）棠下税务分局作出的《社会保险事项告知书》中所引用的部分法规是在要求补缴时间段后生效的，以此作为加重企业义务和税务机关权力的依据，违反法不溯及既往的原则。《中华人民共和国社会保险法》（2011年7月1日起）第五十八条和第六十条、《广东省社会保险费征缴办法》（2001年4月1日起）第十二条以及《广东省社会保险费地税权责征收实施办法（暂行）》（2009年1月1日起）第三条第（三）项所规定的对企业的要求或税务机关的权力，均是在要求补缴时间段后才生效实施;《社会保险费征缴暂行条例》（1999年1月22日起）也是要求补缴时间段末期才颁布。根据法不溯及既往的原则，前述法规均不应作为棠下税务分局要求**公司补缴张**1994年5月至2000年9月社会保险费用的法律依据。(二)部分关于养老保险的规定虽然当时已颁布，但并未实际在**公司当时所属的新会市施行。广东省于1993年8月制定了《广东省职工社会养老保险暂行规定》，是全国开展养老保险、较早出台地方性规章的省份，具有示范和试验性质。该规章虽然是省级的，虽然其规定的参保对象涵盖了“所有企业、事业单位、党政机关、社会团体、城镇个体工商户”，但事实上该制度的推广和实施，并不是全省范围内、全部类型的单位同时开始的，而是有一个逐步扩面的过程。新会市于1994年4月才制定了《新会市关于贯彻的实施办法(企业部分)》，也印证了上述逐步扩面的过程。据了解，2000年前，杜阮镇的企业中只有国企职工参加社保，**公司当时主动要求参加，却被政府部门告知“不具备资格”。2000年前杜阮镇无一家非国企登记社保、缴纳社保费的事实也可以佐证**公司的前述主张。广东省劳动局、广东省对外经济贸易委员会《关于外商投资企业中方职工有关社会养老保险的通知》（粤劳险[1991]42号）在《广东省职工社会养老保险暂行规定》1993年颁布后被后者涵盖，在本案中不具备单独引用的意义。况且，**公司向蓬江区招商局(对外经济贸易主管部门)了解到，九十年代对外商投资企业并未实际执行上述规定。这从当时的对外经贸主管机关的批文中和要求批准的章程中都可以印证2000年以前的批文明确了其提供工商登记、海关登记、甚至公用事业的登记，但并未提及社保登记;当时对外经贸主管部门要求和批准的章程中也没有包含关于社保登记的条款。(三)部分关于失业、工伤、生育保险的规定并不适用于**公司。《新会市职工失业保险暂行办法》（1994年10月1日起）第一条明确，其是根据国务院颁布的《国有企业职工待业保险规定》(国务院令第110号)，结合新会市实际制定的。该暂行办法适用范围，不应超出其依据的上位规定的范围，即“国有企业”。因此，该规定对**公司不适用。《新会县职工社会工伤保险暂行办法》（1992年1月1日起试行）的职工范围，明确为“已参加县退休统筹和社会养老保险的固定职工（含干部和工人）、合同制职工、临时工”。《新会县企事业单位女职工生育基金统筹暂行办法》（1992年1月1日起试行）适用的单位范围，明确为“已参加县社会保险局退休费用统筹的单位”。1994-2000年期间，**公司及其职工在杜阮镇尚不具备参加退休费用统筹的资格，张**和**公司显然不属于上述已参加县退休统筹的职工和单位。因此，上述规定均不能作为棠下税务分局向**公司追缴社保的法律依据。四、应缴社会保险费计算有误。退一步讲，即使**公司应当为张**补缴1994年5月至2000年9月的社会保险费，《社会保险事项告知书》所附的《应缴社会保险费明细》也存在错误。在《应缴社会保险费明细》中，张**有提供所谓工资流水的月份，棠下税务分局以该金额作为基数;没有提供工资流水的月份，以当时的社平工资为基数。该基数计算有如下问题:1、张**提供的所谓工资流水，绝大部分是银行存折。存折上的收款记录未显示付款人是**公司，也未显示性质是工资;更不能证明这些金额仅是工资(而不包括报销或其他款项)。因此，不应以张**所提供的银行存折作为工资基数的认定依据。2、根据棠下税务分局依据的《新会市关于贯彻的实施办法(企业部分)》(1994年4月起施行)第七条，单位缴纳养老保险费的基数是“各单位以上年度在职职工的月平均工资总额的15%”。根据该规定，基数既不应当为张**提供的所谓工资流水金额，也不应当为社平工资金额。3、1998年前后对于社保的征缴区分老人、新人、中人，并且社保征缴过程中允许先行缴纳工伤保险，故张**主张的社会保险缴纳以及缴纳的基数在1998年前后有政策上的区分。另外棠下税务分局主张依据《广东省工资支付条例》核定双方有争议的应缴社保的基数为社平工资，其在双方对工资数额存在争议的前提下，单方认定张**的工资数额作为缴纳社保的基数，是越权行为。基于以上事实和理由，棠下税务分局作出的蓬税棠社限缴〔2019〕1号《社会保险费限期缴纳决定书》已超出其管辖权限、超过法定追诉时效且适用法律错误。为维护**公司的合法权益，特提起本案行政诉讼，请求法院判决：1、撤销棠下税务分局于2019年12月23日作出的蓬税棠社限缴〔2019〕1号《社会保险费限期缴纳决定书》2、本案诉讼费用由棠下税务分局承担。**公司向本院提供的证据有：1、蓬江税费棠社事告〔2019〕1号《社会保险事项告知书》；2、蓬税棠社限缴〔2019〕1号《社会保险费限期缴纳决定书》。棠下税务分局辩称：一、棠下税务分局作为社会保险费征收机构，享有受理、查处本案投诉事项，向**公司依法征收社会保险费的职权。1、根据《实施若干规定》第二十七条第二款之规定，张**认为**公司有未按时足额为其缴纳社会保险费等侵害其社会保险权益行为提出的投诉，属于棠下税务分局职权范围，棠下税务分局应予以受理。2、《广东省社会保险费征缴办法》（粤府[2001]1号）第十二条、《广东省社会保险费地税全责征收实施办法（暂行）》（粤劳社函[2008]1789号）第三条第（三）项之规定，棠下税务分局有权依法核定**公司应为张**缴纳社会保险费缴费项目、数额。3、根据《中华人民共和国社会保险法》第六十三条、第八十六条、《广东省社会保险基金监督条例》第五十九条之规定，**公司未按时办理张**社会保险登记、足额缴纳社会保险费的，棠下税务分局有权责令限期改正，缴纳或补足社会保险费，并自欠缴之日起，按日加收滞纳金。二、棠下税务分局收到张**投诉申请后，依法受理该申请，经调查后作出《社会保险费限期缴纳决定书》，程序合法。1、2018年11月27日及同月29日，张**向棠下税务分局投诉**公司在1994年5月至2000年9月期间没有为其依法缴纳社会保险费，要求**公司为其补缴1994年5月至2000年9月期间的社会保险费。2、2018年12月24日，棠下税务分局作出棠社投不受[2018]1号《不予受理社保投诉申请决定书》并送达张**。2019年4月10日，棠下税务分局作出棠社撤[2019]1号《撤销不予受理社保投诉申请决定书》及棠社投受字[2019]1号《社保费投诉申请受理通知书》，决定于2019年4月10日起受理其关于**公司未依法为其购买社会保险费的投诉申请，并依法送达张**。3、2019年4月12日及同月28日，棠下税务分局就张**1994年5月至2000年9月缴纳社会保险费的情况两次向**公司进行询问，并要求**公司提供有关证明材料。4、2019年9月23日，棠下税务分局向**公司发出蓬江税务棠社调通[2019]1号《社会保险费实地调查通知书》，通知**公司自2019年9月23日起对其社会保险费申报缴纳情况进行实地调查，并要求其提供与张**有关的用工和缴纳社会保险费情况的资料。5、棠下税务分局受理了投诉申请后，张**多次向棠下税务分局补充提交相关资料文件。因本案涉及的社会保险费补缴期间，**公司所在地杜阮镇原隶属于新会辖区，为准确适用法律法规，棠下税务分局分别向江门市新会区人力资源和社会保障局及江门市新会区档案局征询、调取相关资料、文件。6、2019年10月28日，棠下税务分局向**公司作出并送达蓬江税费棠社事告[2019]1号《社会保险事项告知书》，告知**公司调查情况及应补缴的社会保险费及其有申辩的权利。7、2019年11月11日，**公司向棠下税务分局提交了《申辩书》，提出申辩。8、2019年12月23日，棠下税务分局作出蓬税棠社限缴[2019]1号《社会保险费限期缴纳决定书》，并于2019年12月26日送达**公司。三、棠下税务分局依法认定**公司应为张**缴纳1994年5月至2000年9月期间社会保险费缴费项目和数额，事实依据充分。1、棠下税务分局对涉案投诉进行调查过程中，要求**公司提供相关的资料文件，**公司没有提供资料;张**提供的资料足以认定其与**公司在1994年5月至2000年9月期间存在劳动合同关系及部分工资发放情况，棠下税务分局以此认定**公司应为张**缴纳1994年5月至2000年9月期间社会保险费缴费项目和数额，事实依据充分。2、**公司起诉称棠下税务分局关于涉案《社会保险事项告知书》所附《应缴社会保险费明细》计算基数有误的主张，没有事实依据。张**已提供证据证明其与**公司在1994年5月至2000年9月期间存在劳动关系，张**提供的银行存折明确交易码为“421”的交易为工资，且**公司未能提供证据证明1994年5月至2000年9月期间向张**支付工资情况，根据《关于妥善解决当前劳资纠纷重点问題》（粤人社发[2013189号）和《广东省工资支付条例》第四十八条的规定，棠下税务分局依据张**提供的工资流水认定部分工资情况，无工资流水部分则参照当地人社部门提供的当地在岗职工平均工资确定工资数额，同时结合对应时段当地缴费比例和基数的规定核定应缴数额，事实依据充分。四、棠下税务分局依法核定**公司应为张**缴纳1994年5月至2000年9月期间社会保险费缴费项目和数额，适用法律正确。1、棠下税务分局根据《中华人民共和国社会保险法》第五十八条和第六十条;《社会保险费征缴暂行条例》第三条、第四条;《广东省社会保险费征缴办法》(粤府[2001]1号)第十二条;《广东省社会保险费地税全责征收实施办法(暂行)》第三条第(三)项；《广东省职工社会养老保险暂行规定》(粤府[1993]83号)第二条、第四条和第六条；《新会市关于贯彻实施办法(企业部分)》（新府【1994】8号）第二条、第三条和第六条;《关于外商投资企业中方职工有关社会养老保险的通知》（粤劳险【1991】42号）;《江门市基本医疗保险试行办法》（江府[2000]21号）第二条和第三条、《新会市城镇职工基本医疗保险实施细则》第二条、第三条和第八条;《新会市职工失业保险暂行办法》（新府【1994】45号）第二条;《新会县职工社会工伤保险暂行办法》第二条;《新会县企事业单位女职工生育基金统筹暂行办法》第二条等规定，参照《广东省工资支付条例》第四十八条及根据当地人社部门提供的对应时段当地缴费比例和基数，依法核定**公司应为张**1994年5月至2000年9月期问社会保险费缴费项目和数额，适用法律正确。2、根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条关于新旧法律规范“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”的适用规则，棠下税务分局根据1994年5月至2000年9月期间征收社会保险费相关规定确定**公司为张**补缴社会保险费的项目、数额，适用法律正确。棠下税务分局是否享有实施涉诉行政行为的职权，属程序问题，适用新法规定，因此相关规定颁布时间晚于1994年5月，棠下税务分局仍可适用相关规定履行职权，不违反法不溯及既往原则。五、**公司认为棠下税务分局“行政行为已超过法定追诉时效”没有法律依据。《中华人民共和国社会保险法》第六十三条第一款规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。”该法没有规定社会保险费征收机构对用人单位责令限期缴纳或补足社会保险费的行为受2年追诉时效限制。《劳动保障监察条例》第二条第一款及第三条第一款规定，劳动保障行政部门主管劳动保障监察工作，进行劳动保障监察，适用《劳动保障监察条例》。棠下税务分局是税务机关，不属劳动保障行政部门，本案不适用《劳动保障监察条例》，也不适用《劳动保障监察条例》第二十条第一款关于2年查处时效的限制。综上所述，棠下税务分局作出蓬税棠社限缴〔2019〕1号《社会保险费限期缴纳决定书》程序正当，合法有据，请贵院依法驳回原告诉讼请求。棠下税务分局向本院提交的证据有：1、《办理补缴社保申请书》及申请有关资料；2、《投诉》及投诉有关资料；3、棠社投不受〔2018〕1号《不予受理社保投诉申请决定书》及国内挂号信函收据；4、棠社撤〔2019〕1号《撤销不予受理社保投诉申请决定书》、棠社投受字〔2019〕1号《社保费投诉申请受理通知书》及国内挂号信函收据；5、社保费质疑约谈记录（2019年4月12日）；6、社保费约谈记录（2019年4月28日）；7、蓬江税务棠社调通〔2019〕1号《社会保险费实地调查通知书》及送达回证；8、社会保险费实地调查工作底稿；9、《催促办理告知书（申请书）》及附件；10、新会市显浩水暖器材有限公司人力资源部于2002年8月15日开具的工作证明；11、新会市显浩水暖器材有限公司人力资源部及新会市公安局杜阮派出所于2002年8月24日开具的证明；12、新会市公安局杜阮派出所于2002年8月22日开具的证明；13、劳动合同期限分别为2002年7月1日至2003年6月30日、2000年7月1日至2002年6月30日劳动合同封面、首页和最后一页；14、张**暂住证（1994年5月1日-2002年5月1日、2002年8月1日-2002年10月31日）；15、新会市临时工劳动合同书、廖荣根等20名新会市临时工名册；16、张**等26名劳动者名册；17、（2017）粤民申1565号《民事裁定书》；18、（2019）粤07民终303号《裁判文书生效证明》；19、张**银行存折；20、蓬江税函〔2019〕77号《关于协助明确社会保险费补缴相关问题的函》；21、新人社函〔2019〕49号《关于协助明确社会保险费补缴相关问题的复函》；22、蓬江税函〔2019〕102号《关于协助补充明确社会保险费补缴相关问题的函》；23、新会区企业养老保险历年缴费标准；24、蓬江税介字〔2019〕004号存根；25、江门市新会区档案局调取的文件资料；26、蓬江税费棠社事告〔2019〕1号《社会保险事项告知书》及送达回证；27、申辩书；28、蓬税棠社限缴〔2019〕1号《社会保险费限期缴纳决定书》及送达回证。棠下税务分局向本院提交的依据有：1、《实施若干规定》；2、《广东省社会保险费征缴办法》；3、《广东省社会保险费地税全责征收实施办法（暂行）》；4、《中华人民共和国社会保险法》；5、《广东省社会保险基金监督条例》；6、粤人社发〔2013〕189号《关于妥善解决当前劳资纠纷重点问题的通知》；7、《广东省工资支付条例》；8、《社会保险费征缴暂行条例》；9、粤府〔1993〕83号《颁布的通知》；10、新府[1994]8号《关于贯彻广东省职工社会养老保险暂行规定实施办法（企业部分）的通知》；11、新府〔1994〕45号《关于贯彻我市职工失业保险暂行办法的通知》；12、新府办复[1996]52号《关于调整社会养老保险个人缴费费率的批复》；13、新劳字[1995]10号《关于调整失业保险基金缴纳基数和失业救济金发放标准的通知》；14、新劳字[1996]11号《关于调整养老、失业保险有关基数标准的通知》；15、新社保[1998]06号《关于调整养老保险金和失业救济金发放征集标准的通知》；16、粤劳险〔1991〕42号《关于外商投资企业中方职工有关社会养老保险的通知》；17、粤社保〔1993〕147号《关于印发的通知》；18、新府字[1989]61号《新会县临时工养老保险实施细则》；19、新府[2000]27号《印发和的通知》；20、《新会市贯彻有关养老金计发问题的说明》；21、新府办[1991]142号《印发新会县职工社会工伤保险暂行办法和新会县企事业单位女职工生育基金统筹暂行办法的通知》；22、新社保[1997]09号《关于调整养老失业保险金发放和征集标准的通知》；23、新社保[1998]06号《关于调整养老保险金和失业救济金发放征集标准的通知》；24、江府[1999]19号《印发的通知》；25、新劳字[1996]21号《印发市人民政府办公室关于调整社会养老保险个人缴费费率的批复的通知》；26、新府办复[1996]52号《关于调整社会养老保险个人缴费费率的批复》。张**述称：一、棠下税务分局对本案享有管辖权。根据《中华人民共和国社会保险法》第六十一条、第六十三条、第八十六条的规定，社会保险征收机构应当依法按时足额征收社会保险费，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。该法第八十二条，八十三条规定，任何组织或者个人有权对违反社会保险法律、法规的行为进行举报、投诉。用人单位侵害个人社会保险权益的，个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。即棠下税务分局对本案享有管辖权。二、棠下税务分局的行政行为并未超法定的追诉时效。劳动争议案是否受2年时效限制，应根据具体案情而定。且《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条不适用于本案，因为《中华人民共和国社会保险法》是没有时效限制的。张**虽然离开**公司多年，但一直不知道该公司违法。直至2018年社保部门核定工龄时，才被告知1994年5月至2000年9月期间没有参保记录，才发现自己权益受损。之后与**公司展开了长达近2年的民事诉讼，最后维权成功。另外，人力资源社会保障部在2017年7月21日十二届全国人大五次会议对第5063号建议（关于追缴时限问题）的答复（人社建〔2017〕105号）:“我们高度重视欠缴清理工作，采取多种措施指导地方做好相关工作，促进基金应收尽收。为维护参保人员社会保险权益，强化征缴清欠工作，经办机构接到《劳动保障监察条例》第二十条第一款2年的追诉期投诉后，一般也按程序进行受理。对能够提供佐证材料的，尽量满足参保者诉求，予以解决，以减少企业职工临近退休时要求企业足额补缴欠费的问题发生。”张**在1994年5月被**公司以人才引进的方式招聘进公司，为**公司服务了10多年。在张**退休时，**公司不但不配合解决社保补缴问题，还向各级法院提供虚假信息，以逃避法律制裁。如果税务部门不能依法执法，将会导致张**6年半的工龄不被认可，退休待遇严重缩减，影响张**的退休生活，显然违背了社会公德，且会激发社会矛盾。同时还会助长企业违法，使处于弱势群体的百姓维权更加艰难，进而产生社保基金因企业漏交和不足额缴纳导致匮缺等一系列更严重的问题。三、棠下税务分局的行政行为不存在法律适用错误的情形。除涉案事项告知书中列明的法规外，国家和各级政府从90年代起已出台多个法规，要求企业为员工购买社保。早期的国发（1991）33号《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》第四条规定，企业逾期不缴，要按规定加收滞纳金，滞纳金并入基本养老保险基金。棠下税务分局所依据的粤府（1993）83号文件从1993年8月1日起施行，该文件明确了适用的企业范围，且文件中并不能体现**公司所谓的“扩面”的过程。**公司关于当时主动要求参加，却被政府部门告知“不具备资格”的陈述，不属实。**公司之所以在2000年开始为员工购买社保，是因为当时负责查账的第三方会计师事务所在例行查账时发现了该公司没有为员工购买社保的问题，该会计师事务所向**公司告知法律风险后，**公司才开始为员工购买社保。四、应缴社会保险费计算确实有误，少于实际应缴数额。因张**已离开**公司多年，大量的工资条没有被留存下来，不能提供足够的信息给税务部门，只能够提供一部分的工资条，导致计算得出的应缴数额少于实际应缴数额。张**的工资条与银行流水有一一对应关系。张**向本院提交的证据有：1、人员参保历史查询；2、银行流水；3、（2019）粤民申5883号《民事裁定书》；4、人力资源社会保障部对十二届全国人大五次会议第5063号的答复（人社建至〔2017〕105号）。经审理查明，2018年11月27日、11月29日，张**向棠下税务分局投诉，称**公司在1994年5月至2000年9月期间没有为其依法缴纳社会保险费，要求**公司为其补缴该期间的社会保险费。张**在行政程序中提交了劳动手册、工资条、银行存折、社保费计数基数表、人员参保历史查询等材料。棠下税务分局于2018年12月24日作出棠社投不受〔2018〕1号《不予受理社保投诉申请决定书》，后于2019年4月10日撤销前述不予受理决定并于同日作出棠社投受字〔2019〕1号《社保费投诉申请受理通知书》，决定受理张**提出的前述投诉申请。2019年4月16日，广东省江门市中级人民法院作出（2019）粤07民终303号《民事判决书》，判决确认张**与**公司之间于1994年5月至2004年6月期间存在劳动关系。该民事判决已于2019年4月20日发生法律效力。棠下税务分局分别于2019年4月12日、4月28日两次向**公司进行询问，**公司称其于2000年10月响应当地政府号召成为当地第一批参保的企业，并表示1994年5月至2000年9月期间的劳动者花名册、工资表等相关材料因时间久远没有留存。因**公司的所在地杜阮原隶属于新会辖区，国家税务总局江门市蓬江区税务局（以下简称“蓬江区税务局”）于2019年6月27日向江门市新会区人力资源和社会保障局（以下简称“新会区人社局”）发出《关于协助明确社会保险费补缴相关问题的函》，请新会区人社局对原新会市2002年12月之前的社保费征缴相关问题予以明确。新会区人社局于2019年7月15日作出《关于协助明确社会保险费补缴相关问题的复函》，结合相关政策文件汇总了历年不同企业的参保最早时间和每年的缴费情况，向蓬江区税务局提供了《新会区各类型单位、职工参加社会保险时间》《新会区社会保险基金各时期征集标准情况表（企业）》，并答复称新会区在征收各类型单位社会保险费时，没有对外资企业作区别对待，与本地企业类型同征同收。蓬江区税务局又于2019年8月21日向新会区人社局发出《关于协助补充明确社会保险费补缴相关问题的函》，新会区人社局向蓬江区税务局提供了《新会区企业养老保险历年缴费标准》（1984年1月1日至2014年12月31日）、《新会区企业失业保险历年缴费标准》（1984年1月1日至2015年6月30日）、《新会区企业工伤保险历年缴费标准》（1984年1月1日至2015年6月30日）、《新会区企业生育保险历年缴费标准》（1984年1月1日至2015年6月30日）、《新会区企业基本医疗保险（一档和二挡）保险历年缴费标准》（2000年10月1日至2014年12月31日）。2019年8月30日，蓬江区税务局向江门市新会区档案局调取了社保征缴相关文件。2019年9月23日，棠下税务分局向**公司送达《社会保险费实地调查通知书》，通知该公司自即日起对其社会保险费申报缴纳情况进行调查，并要求其提供与张**有关的用工和缴纳社会保险费情况有关的劳动合同、工资表、考勤表和财务报表等资料。2019年10月28日，棠下税务分局向**公司送达蓬江税费棠社事告〔2019〕1号《社会保险事项告知书》，将调查结果、该公司应缴纳的社会保险费、依据以及享有申辩的权利告知**公司，并附有《应缴社会保险费明细》，详细列明了1994年5月1日至2000年9月30日期间企业养老保险、生育保险、工伤保险、失业保险四类险种的缴费基数、单位费率、单位部分金额等内容。**公司于2019年11月11日向棠下税务分局提交《申辩书》，提出四点申辩意见：1、棠下税务分局受理本案存在管辖错误；2、《社会保险事项告知书》引用的法律依据存在适用错误；3、本案已超过追诉时效，不应追诉；4、应缴社会保险费计算有误。2019年12月23日，棠下税务分局作出蓬税棠社限缴〔2019〕1号《社会保险费限期缴纳决定书》，依据《中华人民共和国社会保险法》第六十三条、第八十六条以及《广东省社会保险基金监督条例》第五十九条的规定，限**公司自收到本决定书之日起15日内到棠下税务分局为张**缴纳应缴未缴的社会保险费17397.01元及滞纳金。该决定书于2019年12月26日送达**公司。**公司不服，提起本案行政诉讼。本院认为，本案系劳动和社会保障行政管理纠纷。《社会保险费征缴暂行条例》第六条规定:“社会保险费实行三项社会保险费集中、统一征收。社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。”《广东省人民政府关于我省各级社会保险费统一由地方税务机关征收的通知》（粤府[1999]71号）规定：“省政府决定从2000年1月1日起，我省的社会保险费统一由各级地方税务机关征收……(二)地方税务机关的主要职责：1、负责按照社会保险经办机构提供的资料、数据征收社会保险费；……”《广东省社会保险费征缴办法》（粤府〔2001〕１号）第四条第一、二款规定：“社会保险费由地方税务机关征收。社会保险费按地方税收管理体制实行属地征收。”《广东省劳动社会保障厅、广东省地方税务局关于强化社会保险费地税全责征收促进省级统筹的通知》（粤劳社发[2008]23号）第一条规定：”从2009年1月1日起，由地方税务机关全面负责社会保险费征缴环节中的缴费登记、申报、审核（核定）、征收、追欠、查处、划解财政专户等相关工作，并将征收数据准确、及时传递给社会保险经办机构记账。”由前述规定可知，棠下税务分局作为社会保险费征收机构，全面负责社会保险费征缴环节中的缴费登记、申报、审核（核定）、征收、追欠、查处、划解财政专户等相关工作，具有作出涉案《社会保险费限期缴纳决定书》的法定职权，其在本案中的执法主体适格，本院予以确认。**公司主张棠下税务分局认定其未为张**缴纳社会保险的期间为1994年5月至2000年9月，根据《关于印发广东省社会保险费地税全责征收实施办法（暂行）的通知》（粤劳社函〔2008〕1789号）第三条第（五）项“实施地方税务机关征收社会保险费后（2000年起），参保单位欠缴的社会保险费由地方税务机关负责追收。施行地方税务机关征收社会保险费前（1999年底前），参保单位欠缴的社会保险费，由社会保险经办机构催缴，并提供欠费单位详细资料，具体由地方税务机关征收……”的规定，1994年5月至1999年12月期间的社会保险追收、催缴应由社会保险经办机构处理，棠下税务分局对该期间的社会保险追收、催缴不具有管辖权。对此，本院认为，《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》（人力资源和社会保障部令第13号）第二十九条规定：“2011年7月1日后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理，按照社会保险法和本规定执行；对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，按照国家和地方人民政府的有关规定执行。”《广东省关于妥善解决当前劳资纠纷重点问题的通知》（粤人社发[2013]189号）第二点规定：“关于妥善处理企业缴纳职工基本养老保险费问题……7.补缴的费用。用人单位补缴社会保险费，应当按规定缴纳养老保险费本金和利息。用人单位主动申请补缴欠缴养老保险费，滞纳金分段处理：（1）对于《社会保险法》实施之日以前的欠缴时段，用人单位主动补缴或经责令按时补缴的，不应核定滞纳金；用人单位经社会保险费征收机构责令改正，逾期仍不改正的，按照《社会保险费征缴暂行条例》第十三条，由社会保险费征收机构加收千分之二的滞纳金。（2）对于《社会保险法》实施之日以后的欠缴时段，滞纳金按照《社会保险法》处理，由社会保险费征收机构在用人单位补缴社会保险费的同时加收滞纳金……”前述规章及规范性文件均现行有效，说明广东省内对于处理《社会保险法》实施之日以前发生的社会保险费欠缴问题的职能机构问题尚未形成统一的明确规定。鉴于广东省已于2009年1月1日起实行地税全责征收模式，即由地方税务机关负责全面社会保险费征缴环节中的缴费登记、申报、审核（核定）、征收、追欠、查处等相关工作，在广东省或江门市尚未形成统一的明确规定的情况下，棠下税务分局考虑到投诉人的迫切需求，为实质性化解社会矛盾，主动承担《社会保险法》实施之日以前欠缴的社会保险费的追缴职能，应当予以支持。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：棠下税务分局作出的涉案《社会保险费限期缴纳决定书》是否合法。《中华人民共和国社会保险法》第二条规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”第四条规定：“中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费……个人依法享受社会保险待遇，有权监督本单位为其缴费情况。”第六十条第一款规定：“用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴，用人单位应当按月将缴纳社会保险费的明细情况告知本人。”根据上述规定，用人单位应当按时足额为职工缴纳社会保险费。本案中，法院生效《民事判决书》已判决确认张**与**公司之间于1994年5月至2004年6月期间存在劳动关系，故**公司应依法为张**缴纳其在职期间的社会保险费。棠下税务分局在受理张**的投诉后，经核查，确认**公司存在未按规定为张**缴纳1994年5月至2000年9月期间社会保险费的行为，据此责令**公司为张**补缴该期间应缴未缴的社会保险费及滞纳金，并无不当。**公司主张社会保险费征收机构追缴社会保险费应受2年查处期限或追诉时效的约束。首先，本案被诉行政行为并非行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于二年查处期限的规定。其次，本案并非劳动保障监察投诉处理行为，而是社会保险费的稽核行为，《劳动保障监察条例》规范的是劳动保障行政部门的行政行为，而非规范社会保险稽核管理部门的行政行为。劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为适用2年查处期限，但相关法律法规对社会保险费的补缴、催缴并未设定期限，社会保险费的稽核整改与劳动保障违法查处行为属于不同的行政行为。最后，根据《关于印发广东省社会保险费地税全责征收实施办法（暂行）的通知》（粤劳社函〔2008〕1789号）第三条第（五）项以及《广东省关于妥善解决当前劳资纠纷重点问题的通知》（粤人社发[2013]189号）第二点规定的文件精神，社会保险费的追缴不受2年查处期限的约束。因此，**公司的该项主张，理据不足，本院不予支持。但棠下税务分局核定**公司应为张**补缴社会保险费的数额有误。首先，关于基本养老保险费的核定问题。《关于妥善解决当前劳资纠纷重点问题的通知》（粤人社发[2013]189号）第6点规定：“补缴基数和比例。用人单位为职工补缴养老保险费，应当以补缴时段对应期间职工本人工资申报缴费工资基数，按对应时段当地缴费比例和基数的规定计算应缴纳的养老保险费。”《新会市关于贯彻的实施办法（企业部分）》（新府[1994]8号）第七条第一款规定：“缴纳养老保险费，各单位以上年度在职职工的月平均工资总额（按统计口径）的15%缴纳（含职工工伤、女工生育保险基金1%）……”《新会市职工失业保险暂行办法》（新府〔1994〕45号）第七条规定：“征集失业保险基金的标准。以市统计局公布的上年度职工月平均工资的1%为缴纳基数，其中企业、单位缴纳部分为0.8%；个人缴纳部分为0.2%……”本案中，**公司不能提供该公司各年度在职职工的月平均工资总额，而张**仅能提供部分月份的工资数额。参照前述规定，对于张**提供了工资数额的对应时段，棠下税务分局以张**工资数额作为其养老保险的缴费基数；对于张**未能提供工资数额的对应时段，棠下税务分局参照对应时段当地失业保险缴纳的有关规定，即以对应时段原新会市统计局公布的上年度职工月平均工资作为张**养老保险的缴费基数，并无不当。但经核对棠下税务分局提交的张**银行存折页，发现该局在核定时存在部分笔误（例如：张**的银行存折显示其1998年4月的工资为1819元，但棠下税务分局核定的该月缴费基数却为676元），导致核定所得数额计算错误。其次，关于失业保险费的核定问题。一方面，《新会市职工失业保险暂行办法》（新府〔1994〕45号）自1994年10月1日起施行，即原新会市是从1994年10月1日起才实施职工失业保险，棠下税务分局核定**公司从1994年5月1日起为张**补缴失业保险，于法无据。另一方面，《新会市职工失业保险暂行办法》（新府〔1994〕45号）第七条规定：“征集失业保险基金的标准。以市统计局公布的上年度职工月平均工资的1%为缴纳基数，其中企业、单位缴纳部分为0.8%；个人缴纳部分为0.2%……”结合原新会市相关部门于1995年至1998年期间发布的失业保险基金征集调整通知，可知，新会区人社局提供的《新会区社会保险基金各时期征集标准情况表（企业）》中载明的1994年4月至1998年10月期间各时段的失业保险征集标准均包括单位缴纳部分和个人缴纳部分，即表中1994年4月至1995年4月期间的失业保险征集标准4.70元/人月并非仅为单位缴费部分，还包含了个人缴费部分。棠下税务分局在核定**公司欠缴张**1994年5月至1995年4月期间的失业保险费时，以4.70元/人月标准核定单位缴费部分，理据不足。此外，虽然本案被诉行政行为并非行政处罚，相关法律法规等对追缴社会保险费的行政行为也没有规定具体的程序要求，但该行政行为对行政相对人的权利义务产生了实际影响，棠下税务分局在行政程序中亦给予了**公司申辩的权利。按照正当程序原则的要求，棠下税务分局应当认真听取**公司的有关意见，并对该公司提出的申辩进行复核。本案中，**公司在行政程序中向棠下税务分局提出了申辩意见，但并无证据显示棠下税务分局对该公司的申辩履行了复核程序，在此情况下，棠下税务分局作出涉案《社会保险费限期缴纳决定书》，违背了正当程序原则。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告国家税务总局江门市蓬江区税务局棠下税务分局于2019年12月23日作出的蓬税棠社限缴〔2019〕1号《社会保险费限期缴纳决定书》；二、责令被告国家税务总局江门市蓬江区税务局棠下税务分局在法定期限内对第三人张**的涉案投诉重新作出行政处理行为。本案案件受理费50元（已由原告江门**卫生洁具五金制造有限公司预交），由被告国家税务总局江门市蓬江区税务局棠下税务分局负担。原告江门**卫生洁具五金制造有限公司已预交的案件受理费50元，由本院予以退回；被告国家税务总局江门市蓬江区税务局棠下税务分局应向本院补缴案件受理费50元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  李周旭人民陪审员  吴栋灼人民陪审员  邓连弟二〇二〇年九月十日书 记 员  甄润瑜