南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣71行终411-418、420-425号 上诉人（原审原告）柏宗辉等十四人。（上诉人名单附后） 被上诉人（原审被告）南昌市新建区人民政府，住所地江西省南昌市新建区新建大道**，统一社会信用代码1136012273389577X。 法定代表人王玮，该区区长。 上诉人柏宗辉等十四人与被上诉人南昌市新建区人民政府（以下简称区政府）不履行法定职责案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初494-501、503-508号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年9月3日立案受理，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院认为，公民、法人和其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。公民、法人和其他组织申请行政机关履行法定职责，在于被申请履职的行政机关具有依据法律、法规或者规章等规定，针对行政管理相对人的申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责。柏宗辉等十四人请求确认区政府未履行补偿安置协调职责违法，但区政府不具有对原告申请事项，即对新建区旧城改造项目还迁商铺争议，直接进行处理、直接解决其诉求的法定职责。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告柏宗辉等十四人的起诉。毎案案件受理费50元，予以退还。 上诉人柏宗辉等十四人不服原审裁定，上诉称：原审裁定审查事实不清，适用法律错误，理由如下：依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条：“市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。市、县人民政府在符合法定条件时以自己名义作出征收决定，组织进行征收安置补偿工作，并在无法就补偿安置达成协议时，另行以自己名义依法作出补偿决定；有本行政区域内的其他机关实施了上述行为，但并不是市、县级人民政府规避履行房屋征收补偿安置义务的理由。 即使在征收实践中，与被征收人签订补偿安置协议的主体多元，既包括市、县人民政府、土地管理部门，也包括乡镇人民政府、区（县）征地事务机构甚至项目指挥部等临时性征收实施单位，基于合同相对性和支持协商对话原则，应当支持市、县人民政府对其他主体签订的补偿协议效力的认可；但仍需坚持在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府应以书面形式作出补偿决定等，履行补偿安置义务；对安置协议的履行过程中，如果确实存在实际情况导致被征收人无法获得合理补偿，应当予以协调处理，切实保障被征收人原有生活水平不降低。如果补偿安置问题无法协商解决，则合法房屋的被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法实际履行补偿安置职责，要求依法处理。 征收活动应当自被上诉人发布征收决定之日起始，被征收人切实获得合理补偿之日止。对于安置协议中约定的权利义务，在实际履行中无法保障被征收人利益时，被征收人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电[2010]15号）:“六、加强协调配合，强化工作责任。各地区、各有关部门要把做好征地拆迁管理工作作为落实中央宏观调控政策和维护社会和谐稳定的重要自容，列入近期工作的重要议事日程。省、自治区、直辖市人民政府要加强对征地拆迁工作的管理和监督，切实加强对征地拆迁规模的总量调控，防止和纠正大拆大建。市、县人民政府对征地拆迁管理工作负总责。”规定，请求本行政区域内人民政府予以协调处理，人民政府应当依法处理，如确无职责或明确知晓行政区域内的征收法律责任主体，应当予以书面回复。被上诉人未予任何答复，其行政不作为违法，应当予以确认。请求撤销原审裁定，发回原审法院重新审理。 被上诉人区政府辩称：一、被答辩人单方要求协调处理，并无事实及法律依据。在案涉拆迁活动中，已然存有安置协议书，各方的权利与义务，协议书约定内容清楚，各方严格按照协议约定履行即可。该协议内容系依据征迁补偿实施方案制定，针对其他被征迁人也是如此。更何况协议是被答辩人的真实意思表示，被答辩人单方要求协调处理，并无事实及法律依据。二、区政府并非本案适格被告，应驳回被答辩人对答辩人的起诉。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案既然已经存有安置协议书，该协议书产生的法律后果应由征收部门或征收实施单位承担，被征收人或者权利人不服征收安置补偿行为提起诉讼，不应将区政府作为诉讼主体。综上，一审认定事实清楚，法律适用正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。 本院认为，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，要求行政机关履行的法定职责应是法律、法规、规章明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，市、县级人民政府的职责为：组织有关部门论证和公布征收补偿方案，征求公众意见；对征收补偿方案的征求意见情况和修改情况进行公布，以及因旧城区改建需要征收房屋，多数人不同意情况下举行听证会；对房屋征收进行社会稳定风险评估；依法作出房屋征收决定并公布；制定房屋征收的补助和奖励办法；组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认证和处理；依法作出房屋征收补偿决定。可见，上诉人要求被上诉人对其安置争议履行的协调职责，并非被上诉人对外行使行政管理的法定职责。上诉人诉求的实质是要求行政机关履行内部监督管理职责。而在内部监督领域，上级机关是否启动监督、如何有效监督等，都不直接设定当事人新的权利与义务，影响当事人权利义务的仍是受监督对象的原行为。被上诉人是否履行该项职责对上诉人不产生法律影响，故上诉人要求被上诉人履行安置争议协调的职责，依法不属于行政诉讼受案范围。原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，依法应予支持。上诉人的上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 胡少林 审 判 员 熊爱武 审 判 员 谢卫红 二〇二〇年九月十六日 法官助理 占子明 书 记 员 李兴强 附：14件案件上诉人的身份情况 1、（行终411号）上诉人（原审原告）柏宗辉，男，1951年5月22日出生，汉族，住江西省南昌市新建区。 2、（行终412号）上诉人（原审原告）徐晓阳，男，1957年9月27日出生，汉族，住江西省南昌市新建区。 3、（行终413号）上诉人（原审原告）喻秋生，男，1952年10月20日出生，汉族，住江西省南昌市新建区。 4、（行终414号）上诉人（原审原告）陈满英，女，1956年4月19日出生，汉族，住江西省南昌市新建区。 5、（行终415号）上诉人（原审原告）黄辉庭，男，1968年9月18日出生，汉族，住江西省南昌市新建区。 6、（行终416号）上诉人（原审原告）腾望华，男，1965年8月16日出生，汉族，住江西省南昌市新建区。 7、（行终417号）上诉人（原审原告）熊中凤，男，1957年10月12日出生，汉族，住江西省南昌市 8、（行终418号）上诉人（原审原告）蔡宏庭，男，1971年7月6日出生，汉族，住江西省南昌市新建区。 9、（行终420号）上诉人（原审原告）杨小荣，男，1958年2月15日出生，汉族，住江西省南昌市新建区。 10、（行终421号）上诉人（原审原告）徐文雄，男，1981年11月10日出生，汉族，住江西省南昌市新建区。 11、（行终422号）上诉人（原审原告）罗序清，男，1972年8月5日出生，汉族，住江西省南昌市新建区。 12、（行终423号）上诉人（原审原告）何式山，男，1949年8月23日出生，汉族，住江西省南昌市新建区。 13、（行终424号）上诉人（原审原告）熊国金，男，1955年10月21日出生，汉族，住江西省南昌市红谷滩新区 14、（行终425号）上诉人（原审原告）敖誉全，男，1971年11月12日出生，汉族，住江西省南昌市新建区。