陕西省镇坪县人民法院 民 事 判 决 书 （2020）陕0927民初318号 原告：xx县xx旅游开发有限公司，住所地：陕西省。 诉讼代表人：刘某，xx县xx旅游开发有限公司破产清算管理人，陕西某律师事务所负责人。 委托诉讼代理人：魏某某，陕西某律师事务所律师。 被告：xx县人民政府，机构地址：陕西省。 法定代表人：杨某某，县长。 委托诉讼代理人：于某某，陕西某某律师事务所律师。 委托诉讼代理人：赵某某，xx县人民政府工作人员。 被告：xx县自然资源局，机构地址：陕西省。 法定代表人：胡某某，局长。 委托诉讼代理人：吴某某，陕西某某某律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨某，某某县土地统征储备整理中心主任。 原告xx县xx旅游开发有限公司（以下简称某某公司）与被告xx县人民政府、xx县自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷一案，原告xx公司于2019年6月向xx县人民法院提起诉讼。2019年9月24日，xx县人民法院报请安康市中级人民法院指定管辖。2019年11月25日，安康市中级人民法院以（2019）xx号民事裁定书裁定由本院审理本案。本院于2020年8月12日立案后，依法组成合议庭，于2020年11月13日公开开庭进行审理。原告xx公司诉讼代表人刘某、委托诉讼代理人魏某某，被告xx县人民政府委托诉讼代理人于某某、赵某某，被告xx县自然资源局委托诉讼代理人吴某某、杨某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告xx公司向本院提出下列诉讼请求：1、判决二被告连带向原告履行交付xxx区域内国有土地85.74亩；2、判决被告xx县人民政府向原告支付xx大道的建设工程款4776479.44元；3、判决被告xx县自然资源局向原告返还履约保证金100万元；4、由被告承担案件受理费。事实和理由：xx县人民政府于2011年3月2日招商引进xx省xx科技开发集团有限公司投资建设xx县XX城项目，双方签订了《xx旅游度假区开发协议书》，协议约定XX酒店XX道以北、xx垭以南区域约700亩土地交由xx省xx科技开发集团有限公司打造旅游综合服务区。除该区域的120亩水域以零地价出让外，剩余所有土地均按照10万元/亩的综合价格出让。协议签订后，xx省xx科技开发集团有限公司按照项目要求成立了xx公司即本案原告，并由原告作为《xxx旅游度假区开发协议书》的主体履行义务、享有权利，开展xxx旅游度假区的开发建设。原告根据约定于2011年3月15日向原xx县国土资源局清算专户交纳履约保证金100万元。后为加快项目建设，原、被告经过商议于2013年5月10日签订了xx县xxx旅游度假区《xx县xxx旅游度假区开发建设补充协议》，约定原告放弃原协议中的xx坪开发。原告根据《xxx旅游度假区开发协议书》约定的10万元/亩的土地出让价，分别于2013年5月15日向原xx县国土资源局支付土地款580万元、2013年5月16日向原xx县国土资源局支付土地款20万元、2013年5月17日向xx县xxx旅游度假区建设领导小组办公室（以下简称领导小组办公室）交付200万元、2013年9月22日向xx县财政局支付土地款900万元、2013年11月11日向xx县财政局支付土地款700万元。截止2013年11月11日，原告已累计向被告支付土地出让款2400万元，二被告应按照协议约定向原告交付240亩国有土地使用权。但直到2013年12月13日原xx县国土资源局才与原告签订《国有土地使用权出让合同》，仅向原告实际交付154.26亩土地，余下85.74亩土地一直未予交付。另,原告按照被告xx县人民政府要求自行建XX公路XX段的道路（即xx大道），原告在已取得土地使用权的范围内投入4776479.44元完成道路基础夯基工程。2014年底原告因经营困难全面停工后被告直接在xx大道的基础夯基上完成了铺设施工，自此xx大道成为了被告实际占有的市政基础道路。原告由于资不抵债、不能清偿到期债权，于2017年3月8日向xx县人民法院申请破产，xx县人民法院于2017年4月5日裁定受理并于同年4月27日裁定宣告原告破产。综上所述，原告已支付土地出让金2400万元，但二被告并未按照协议约定向原告交付240亩国有土地，现剩余85.74亩未交付的土地仍需交付。原告占用自己土地建设的xx大道已被作为市政道路使用，被告xx县人民政府应当向原告支付建设xx大道的工程款4776479.44元。原告交付的履约保证金（100万元）被告xx县自然资源局应当予以退还。 原告xx公司向本院提供了下列证据以支持其诉讼请求： 1、xx公司营业执照、破产清算申请、xx县人民法院（2017）x号民事裁定书、xx县人民法院（2017）x号之一民事裁定书、xx县人民法院（2017）x号之二民事裁定书各一份。证明原告及诉讼代表人是合法主体。 2、2011年3月2日，xx县人民政府与xx省xx科技开发集团有限公司签订的《xxx旅游度假区开发协议书》复印件一份；2013年5月10日，xx县xxx旅游度假区《xx县xxx旅游度假区开发建设补充协议》复印件一份。证明原告与被告xx县人民政府之间存在国有土地出让合同关系，权利义务约定明确，被告应当按照约定履行交付土地、办理土地出让手续的义务。原告对该证据的真实性、合法性、关联性无异议，认为xx公司享有xx省xx科技开发集团有限公司的权利，xx县人民政府没有履行协议，未按约定出让85.74亩土地，故无权收取100万元违约金。 3、2013年5月15日580万元中国农业银行结算业务申请书票据一份，2013年5月16日20万元中国农业银行结算业务申请书票据一份，2013年5月17日600万元土地出让金专用票据一份；证明xx公司通过农业银行支付土地款600万元。2013年5月17日200万元中国农业银行进账单、收条及《情况说明》各一份；证明该款项由xx公司支付给领导小组办公室，《情况说明》内容与2013年5月15日、5月16日的款项印证。2013年9月22日xx县财政局开具的900万元征地款票据一份；2013年11月11日xx县财政局开具的700万元的征地款票据一份。该组证据证明xx公司已经按照补充协议的约定，及时足额交付了土地款2400万元，按照约定应当取得240亩国有土地的使用权，xx县人民政府未按此面积交付土地，现应交付85.74亩土地。 4、2011年3月15日，xx公司向xx县国土资源局支付履约保证金100万元的中国工商银行网上银行电子回单（注：票据上记载付款人为“xx区xx实业有限公司”）复印件一份；2012年9月30日xx公司记账凭证一份；2011年3月16日xx实业公司交纳土地出让金（预交保证金）专用票据一份。证明xx公司100万元保证金由xx实业公司代为支付，xx公司已经按照开发协议的约定进行建设，根据协议约定该100万元保证金被告应退还。 5、陕西省高级人民法院（2016）x号民事判决书一份。证明xx大道的路基由安康市xx工程有限责任公司承建，工程款是4776479.44元。因被告违约导致原告xx公司失去xx大道的专属权益，损失应该由被告承担。 6、原告xx公司与安康市xx工程有限责任公司签订的《施工合同》一份。证明xx大道路基工程是xx公司发包给安康市xx工程有限责任公司施工的。 被告xx县人民政府辩称：被告xx县人民政府不是建设用地使用权出让合同的签约人，不是合同相对人。原告要求被告xx县人民政府支付“xx大道”的建设工程款4776479.44元，没有证据支持，现有证据证实该路段的工程是xx县人民政府财政投资建设的。xx县人民政府在答辩期间提出反诉，镇坪县人民法院作出不予受理反诉的裁定书，xx县人民政府不服裁定提出上诉后，安康市中级人民法院裁定予以维持，鉴于反诉不属于镇坪县人民法院的受案管辖范围，现请求行使抵消权，请求人民法院在被告xx县人民政府或者xx县自然资源局应支付的款项中扣减违约金100万元。 被告xx县人民政府向本院提供了下列证据以支持其主张： 1、2020年9月15日，xx县住房和城乡建设局《关于龙x大道与xx大道关系的说明》一份，2011年3月2日《xxx旅游度假区开发协议书》及2013年5月10日xx县xxx旅游度假区《xx县xxx旅游度假区开发建设补充协议》各一份，2015年5月31日《备忘录》一份，2015年10月27日xx县人民政府、xx省xx科技开发集团有限公司、xx公司三方签订的《关于加快推进xx县xxx旅游度假区开发项目建设的补充协议》一份。XX大道即为XX大道；原告xx公司与被告xx县人民政府已协议约定：原告应支付100万元违约金作为继续履行合同的前提。原告xx公司与被告xx县人民政府在《备忘录》中约定：对未开工建设的土地，依照相关规定另行处理。《关于加快推进xx县xxx旅游度假区开发项目建设的补充协议》第四条约定：与本协议不冲突的仍然按照《xxx旅游度假区开发协议书》、《xx县xxx旅游度假区开发建设补充协议》和《备忘录》执行，与本协议有冲突的按本协议执行。 2、2015年6月12日《陕西省建设工程施工招标申请书》一份，xx县2014年县城xxx老工业区棚户区改造市政道路工程（一期）《招标文件》一份，2015年9月7日《安康市建设工程施工招标中标通知书》一份，《政府投资项目最高限价审核意见书》一份，xx《xx县审计局关于2014年县城xxx老工业区棚户区改造道路（一期）工程竣工结算的审计建议书》一份，《xx县审计局、xx县财政局关于调整购买社会审计服务费用标准和支付办法的通知》（x审发［2018］24号）一份，诉争路段市政工程设计图纸一套，《关于龙x大道建设用地情况的说明》一份，诉争路段照片三张。该组证据证明xx大道是xx县人民政府财政投资建设，陕西xx房建集团建筑工程有限公司为中标人。 被告xx县自然资源局辩称：1、原告要求二被告连带交付xxx区域内国有土地85.74亩的诉讼请求不成立。2013年xx县自然资源局与原告签订了两份《国有建设用地出让合同》，该两份合同中载明出让土地使用权的土地总面积为154.26亩，不存在还有85.74亩未交付的问题。除已签订出让合同的154.26亩土地使用权以外其他土地为领导小组办公室当时未征收的农用地，也未与原告签订任何出让合同。2、原告向财政局交款2300万元属实。其中100万元为预付保证金，另外2200万元为项目征地款。3、原告xx公司在建设过程中将被告xx县自然资源局未与其签订出让合同的8.84亩土地擅自使用。4、2016年，xx县人民政府为解决原告拖欠农民工工资问题，垫付300余万元，在客观上存在与原告结算抵扣事实。 被告xx县自然资源局向本院提供了下列证据以支持其主张： 1、x国资挂字（2012）01号《xx县xxx旅游综合开发区国有土地使用权挂牌出让公告》一份。证明已发布土地使用权出让公告，但发布公告只是工作程序要求，不是土地使用权出让的根本依据。 2、2012年4月9日《挂牌成交确认书》一份。证明原告xx公司取得挂牌资格，并以总价10万元/亩的报价成交。 3、2013年12月13日《xx县人民政府关于xx县xx旅游开发有限公司建设项目用地的批复》（x政地字［2013］60号）一份。证明原告xx公司只获得了154.26亩国有土地使用权。 4、2013年12月13日《国有土地使用权出让合同》二份。证明原告与被告xx县自然资源局签订的国有土地使用权出让合同实际数量为154.26亩。前四份证据证明：原告要求交付85.74亩土地没有法律规定，被告xx县自然资源局没有应交付而未交付土地的行为，原告要求被告xx县自然资源局继续交付85.74亩土地的理由不能成立。 5、交款票据十三份，xx县财政局出具的《关于xx县xxx旅游度假区项目交款情况的说明》一份。证明原告交付的土地出让金为2300万元，xx县国土资源局未收取原告xx公司100万元保证金。十三份票据分别是：2011年3月15日资金汇划补充凭证（复印件）一份；2011年3月16日xx实业有限公司预交保证金100万元的土地出让金专用票据（复印件）一份；2013年5月16日，xx县国土国产收入清算支户收到xx公司580万元、20万元银行汇款进账单（复印件）二份；2013年5月17日，xx公司交纳600万元土地出让金专用票据（复印件）一份；2013年7月22日、9月16日、9月18日领导小组办公室向xx县国土国产收入清算专户各转款300万元银行进账单（复印件）三份；2013年9月22日，xx公司交纳征地款900万元收款票据（复印件）一份；2013年10月28日、11月1日领导小组办公室向xx县国土国产收入清算专户各转款300万元银行进账单（复印件）二份；2013年11月6日领导小组办公室向xx县国土国产收入清算专户转款100万元银行进账单（复印件）一份；2013年11月11日，xx公司交纳征地款700万元收款票据（复印件）一份。 对双方当事人提供的证据，本院组织双方当事人进行了证据交换、当庭举证、质证： 被告xx县人民政府对原告提供的证据1无异议；认可原告提供的证据2、3、4、6的真实性，申请法庭核实原告提供的证据5的真实性。被告xx县人民政府认为：签订《xxx旅游度假区开发协议书》的乙方是xx省xx科技开发集团有限公司，原告并不享有要求履行开发协议书的诉权，同时原告应根据该协议书第十一条的约定及《xx县xxx旅游度假区开发建设补充协议》的约定支付100万元违约金；原告所交纳的土地出让金中，其中一部分交给了领导小组办公室，由领导小组办公室再转交县财政局，故原告已支付的土地出让金是2300万元还是2400万元，应以双方对账结果为准；原告提供的陕西省高级人民法院（2016）x号民事判决书中起诉的工程内容不仅有xx大道工程，还有土石方、河道清淤等工程，原告需要证实这些工程跟xx大道存在什么关系，xx大道工程是不是政府工程，该项工程款是否应该由政府支付。虽然施工合同上约定的是xx大道路基开挖等，但由于合同没有约定总价格，所以无法确定工程总造价。 被告xx县自然资源局对原告提供的证据1无异议；同意被告xx县人民政府对原告提供的证据2、5、6的质证意见；对原告提供的证据3中票据的真实性无异议，但认为该组证据中有2300万元的票据是xx县财政局开具的，200万元的票据是领导小组办公室开具的，不能把两种票据金额计算在一起，因为财政局开具的票据中有1600万元是由领导小组办公室转交给财政局的；认为原告提供的证据4所反映的100万元保证金包括在2300万元土地出让金之内，原告所做的xx大道工程应该有施工图纸、相关建设部门的许可手续，如果无施工图纸和政府主管部门的许可，仅凭施工合同主张如此大额标的，不能达到原告的证明目的。 原告xx公司对被告xx县人民政府提供的证据1中《关于龙x大道与xx大道关系的说明》、《xxx旅游度假区开发协议书》的真实性、客观性、关联性无异议，但认为不能达到xx公司应支付违约金的目的，协议条款明确约定违约方应当支付100万元违约金，补充协议中虽然xx公司同意支付100万元违约金，但该协议约定2013年12月底交清土地出让金，原告已举证证明自己已按时支付土地款，是县政府未按合同约定办理土地出让手续，县政府也存在违约情形，所以原告不应当再支付违约金；证据1中的《备忘录》、《关于加快推进xx县xxx旅游度假区开发项目建设的补充协议》，因为没有原件无法核实其真实性，且未加盖xx公司的印章，不具有合法性，不涉及本案诉讼争议的标的物、诉讼请求及答辩主张，亦不具有关联性；对被告xx县人民政府提供的证据2的客观性无异议，但对其关联性有异议，认为该证据不能证实xx县人民政府招标的XX大道XX路基施工。 原告xx公司对被告xx县自然资源局提供的证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该证据不能证明被告没有给原告交付土地的义务。挂牌公告时间在xx公司交齐土地款之前，足以证明xx公司交齐土地款后，被告未按实际交付土地款金额确权，只给xx公司确权154.26亩，该公告能证明被告违约；对被告xx县自然资源局提供的证据2、3、4的真实性、合法性、关联性无异议，但认为不能达到被告的证明目的。对被告xx县自然资源局提供的证据5的真实性、合法性无异议，但认为不能证明原告所交的土地款包括保证金在内只有2300万元，xx县财政局的《情况说明》没有列明2013年5月17日原告交付给领导小组办公室200万元资金的去向，与原告提交的证据相矛盾，不能达到被告的证明目的。 被告xx县人民政府与被告xx县自然资源局均对对方提供的证据无异议。 本院的认证结果：对各方当事人均无异议或均作为证据提供的证据，即原告提供的证据1，证据2（亦为被告xx县人民政府提供的证据1中所提供的证据），证据3中2013年5月15日580万元票据、5月16日20万元票据、5月17日600万元土地出让金票据、9月22日xx县财政局开具的900万元土地款收据、11月11日xx县财政局开具的700万元的土地款收据，证据4中2011年3月16日xx实业公司交纳100万元保证金土地出让金专用票据（前述各票据亦为被告xx县自然资源局提供的证据5中所提供的证据），被告xx县人民政府提供的证据1中《关于龙x大道与xx大道关系的说明》，被告xx县自然资源局提供的证据2、3、4，本院予以确认并在卷佐证；原告提供的证据3中的2013年5月17日200万元中国农业银行进账单、收条及《情况说明》，因原告所持有的在2013年5月17日之后的1600万元土地款收据，均是领导小组办公室向xx县国土国产收入清算专户转款后财政局给原告开具的，在原告未提供证据证实其向领导小组办公室交款超过1600万元情形下，本院无法判定该200万元是否包含在1600万元之内，即不能达到原告交款2400万元的证明目的，故原告提供的该组证据中的200万元银行进账单、收条及《情况说明》本院不作为有效证据采用；原告提供的证据4中的xx公司记账凭证，因100万元土地出让金专用票据显示保证金的交款人为“xx实业有限公司”，原告虽持有该票据，但仅凭记账凭证并不能达到该保证金系原告自己所交付的证明目的，故该记账凭证本院不予采用；原告提供的证据5、6，虽能证明原告应向安康市xx工程有限责任公司支付“xx大道”工程款4776479.44元，但并未举证证明被告xx县人民政府负有支付该工程款的义务，故原告的该两组证据本院不予采用；被告xx县人民政府提供的证据1中的《备忘录》及《关于加快推进xx县xxx旅游度假区开发项目建设的补充协议》，因与本案诉争的事实无直接联系，故本院不予采用；原告对被告xx县人民政府提供的证据2的客观性无异议，但对其关联性有异议，本院认为，该组证据来源合法、内容客观真实，能够证实被告xx县人民政府主张的“xx大道是xx县人民政府财政投资建设”的事实，故该组证据本院予以采用；原告对被告xx县自然资源局提供的证据1的真实性合法性无异议，对关联性有异议，本院认为该组证据能够证实挂牌出让xxx国有土地的事实，也是原告xx公司后来成为土地竞得人的前提，与本案相关联，本院作为有效证据采用；被告xx县自然资源局提供的证据5中2011年3月15日资金汇划补充凭证以及原告提供的证据4中100万元的中国工商银行网上银行电子回单，二者相互印证，能够证实xx实业有限公司代xx省xx科技开发集团有限公司交付100万元履约保证金的事实，2013年7月22日、9月16日、9月18日、10月28日、11月1日、11月6日领导小组办公室六次向xx县国土国产收入清算专户转款共计1600万元的银行进账单与xx县财政局的《情况说明》内容相印证，也与原告提供的900万元、700万元土地款收据相印证，能够证实领导小组办公室向xx县国土国产收入清算专户转款情况，前述各证据来源合法，内容客观真实，与本案相关联，本院作为有效证据采用。 根据各方当事人的陈述与辩解及经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2011年3月2日，xx县人民政府（甲方）与xx省xx科技开发集团有限公司（乙方）签订了《xxx旅游度假区开发协议书》。协议约定：一、开发范围及建设内容：甲方将xx垭至xxx大酒店西侧207省道以北、xx垭梁以南区域，约700亩左右土地交由乙方开发（具体以国土部门确认的界址为准），乙方按照甲方要求，把该区域打造成特色鲜明、设施完备、功能齐全，融旅游、观光、度假、休闲、商住、购物一体的省内一流旅游综合服务区……四、乙方付款方式和条件。1、本协议签订后，10个工作日内乙方支付100万元履约保证金，2个月内完成设计方案；设计方案经甲方认可同意后，10天内支付给甲方2000万元首付款，甲方开始征地拆迁工作，乙方即可开始施工……。 2011年3月15日，xx实业有限公司向xx县财政局国土国产收入清算专户汇款100万元，并在汇款凭证上注明“代集团公司付保证金”。2011年3月16日，xx县财政局开具了“xx实业公司”交纳100万元土地出让金专用票据一份，并在票据上注明：“预交保证金”。 2011年7月11日，x州xx区xx实业发展有限公司、李xx、张xx共同注册成立了“xx县xx旅游开发有限公司”，注册资本为2734万元，法定代表人为叶xx。 2012年2月20日，xx县国土资源局发布《xx县xxx旅游综合开发区国有土地使用权挂牌出让公告》，公告载明：地块编号：（2012）001。土地位置：县城xxx。土地面积：272.87亩。出让方式：挂牌。2012年4月9日，xx县国土资源局与xx公司签订《挂牌成交确认书》。挂牌人（xx县国土资源局）与竞得人（xx公司）正式确认：“在本次国有土地使用权挂牌出让中，竞得人以总价人民币壹拾万元整/亩的报价成交，竞得县XX区地块的土地使用权。挂牌成交确认书签订后，竞得人应与xx县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》”。《挂牌成交确认书》签订后，原告xx公司即开始对该出让地块进行开发设计、建设。 2013年5月10日，xx县人民政府（甲方）与xx公司（乙方）签订了《xx县xxx旅游度假区开发建设补充协议》。协议主要内容：一、原定协议违约责任。鉴于乙方因多种原因致使该工程未能按计划如期开工建设，给甲方造成一定的损失和负面影响，乙方应承担违约责任。经双方协商，乙方向甲方支付100万元违约金，作为继续履行合同的前提，甲方不得再向乙方追究任何违约责任。二、依照原协议，因乙方放弃xx坪开发，乙方应负担xxx岛XX路XX路连接，该公路宽度不低于18米。在2013年12月前完成建设任务，工程技术和质量标准执行设计和相关规范规定……五、土地款支付方式及证件办理。本协议签订后乙方在5个工作日内支付给甲方土地款柒佰万元整（￥700.00万元）、违约金按本协议第一条（￥100.00万元）共计捌佰万元（￥800.00万元），开户行xx县工行（账号：XXXXXXXXXXXXXXX5563，xx县xxx旅游度假区建设领导小组办公室），甲方确保乙方顺利施工。下余的土地款乙方在2013年12月底前付清，甲方给乙方办理相关土地手续。 2013年5月15日，xx公司向xx县财政局国土国产收入清算支户汇款580万元，次日汇入20万元。2013年5月17日，xx县财政局给xx公司开具了土地出让金专用票据一份；票据记载：xx公司交纳出让城关镇xxx度假区拆迁补偿600万元。自2013年5月17日起，原告xx公司将征地款交至领导小组办公室。2013年7月22日、9月16日、9月18日，领导小组办公室三次向xx县国土国产收入清算专户各转款300万元。2013年9月22日，xx县财政局给xx公司开具了陕西省政府非税收入收款票据一份，票据记载：xx公司交纳xx县XX镇XX区征地款900万元。2013年10月28日、11月1日，领导小组办公室向xx县国土国产收入清算专户两次各转款300万元。2013年11月6日，领导小组办公室向xx县国土国产收入清算专户转款100万元。2013年11月11日，xx县财政局给xx公司开具了陕西省政府非税收入收款票据一份。票据载明：“xx公司交纳xxx开发区征地款700万元，县xxx旅游度假区建设领导小组办公室交款”。 2013年12月13日，xx县国土资源局（甲方）与xx公司（乙方）签订了两份《国有土地使用权出让合同》。第一份《国有土地使用权出让合同》约定：“……第二条，出让房产使用土地位于县城xxx，总用地面积为104.26亩，其位置与四至范围如本合同附图所示。附图已经甲乙双方确认，并经双方签字盖章确认生效……第四条，土地使用权出让年限为70年，自2013年12月13日起至2083年12月13日止，出让期内通过国土资源部门办理登记手续，允许土地使用权转让、出租、抵押……第六条，……乙方按本合同规定应向甲方支付土地使用权出让金为1042.6万元人民币……”。第二份《国有土地使用权出让合同》约定：“……第二条，出让房产使用土地位于县城xxx，总用地面积为50亩，其位置与四至范围如本合同附图所示。附图已经甲乙双方确认，并经双方签字盖章确认生效……第四条，土地使用权出让年限为40年，自2013年12月13日起至2053年12月13日止，出让期内通过国土资源部门办理登记手续，允许土地使用权转让、出租、抵押……第六条，……乙方按本合同规定应向甲方支付土地使用权出让金为5000000.00元人民币……”。同日，xx县人民政府作出《关于xx县xx旅游开发有限公司建设项目的批复》，同意将县城xxx面积154.26亩国有土地使用权出让给xx公司，宗地四至界线和面积以宗地图、表为准。 2015年6月12日，xx县住房和城乡建设局就“xx县2014年县城xxx老工业区棚户区改造市政道路工程（一期）”对外公开招标，陕西某房建集团建筑工程有限公司中标后，于2015年9月开工，2017年3月完成了龙x大道（即xx大道）工程建设。龙x大道占用的土地属于原xx电站大坝库区范围。 原告xx公司因经营困难于2014年底全面停止建设后，于2017年3月20日以公司资产不足以清偿债务为由，向xx县人民法院申请进行破产清算。2017年4月5日，xx县人民法院以（2017）x号民事裁定书裁定：受理xx公司的破产清算申请。2017年4月25日，xx县人民法院以（2017）x号之一民事裁定书裁定：指定陕西x律师事务所为xx公司破产清算一案的破产清算管理人。2017年4月27日，xx县人民法院以（2017）x号之二民事裁定书裁定：宣告xx公司破产。 因机构改革，xx县国土资源局于2019年4月变更为xx县自然资源局。 本案在审理过程中，被告xx县人民政府于2020年9月17日提起反诉，请求：1、判令反诉被告xx公司向反诉原告支付违约金100万元；2、反诉费由反诉被告承担。本院以（2020）陕0927民初xxx号民事裁定书裁定不予受理。反诉原告xx县人民政府提起上诉，安康市中级人民法院于2020年11月5日以（2020）陕09民终xxxx号民事裁定书裁定：驳回上诉，维持原裁定。 本案在审理过程中，因原告不同意本院主持调解致调解不能。 本院认为，本案争议焦点为：1、原告要求二被告履行交付xxx区域内国有土地85.74亩是否有合同或法律依据；2、被告xx县人民政府应否向原告支付xx大道的建设工程款；3、原告是否有权要求被告xx县自然资源局返还履约保证金100万元。对于争议焦点1，《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地……”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定：“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同……”，我国国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条规定：“中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同……”，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第二款规定：“土地使用权出让应当签订出让合同。”从以上法律法规规定可见，国有土地使用权受让人与市、县人民政府土地行政主管部门签订国有土地使用权出让合同，是取得国有土地使用权的必要程序。本案原告虽与xx县国土资源局签订了《挂牌成交确认书》，以总价10万元/亩的报价竞得了xxx旅游综合开发区地块的土地使用权，但仅与xx县国土资源局签订了154.26亩的国有土地使用权出让合同，即只能取得154.26亩国有土地使用权。现原告在未与土地行政主管部门签订国有土地使用权出让合同情形下，以自己交纳的征地款在扣除1542.6万元后尚有剩余为由，要求二被告交付85.76亩土地，并无法律依据。况且，从xx县人民政府与xx公司签订的《xx县xxx旅游度假区开发建设补充协议》第二条内容（二、依照原协议，因乙方放弃xx坪开发……）可看出，原告未获得挂牌公告全部土地面积使用权或未按所交纳的征地款数额获得相应面积的土地使用权，系因原告在当时放弃了xx坪的开发所致。故，原告在未与被告xx县自然资源局签订有85.76亩国有土地使用权出让合同情形下，以自己当年所交纳的征地款数额而要求二被告现在交付相应差额土地面积之诉请无法律依据，原告的该项诉讼请求本院不予支持。本院在案件审理过程中，就原告的该项诉讼请求进行了释明，并建议原告变更诉讼请求为要求被告退还剩余征地款项，但原告坚持不变更诉讼请求，故原、被告间关于多交纳的征地款如何处理在本案中因原告坚持不诉而无法解决。亦因如此，被告xx县人民政府要求行使抵消权（扣减违约金100万元）的答辩意见，在本案中亦无法一并处理。对于争议焦点2，首先，xx县人民政府与xx公司签订的《xx县xxx旅游度假区开发建设补充协议》已约定：“依照原协议，因乙方放弃xx坪开发，乙方应负担xxx岛XX路XX路连接，该公路宽度不低于18米……”，XX路XX公路XX大道，前述补充协议已约定由原告xx公司负担，并未约定“由xx公司负责修建，由xx县人民政府负担费用”；其次，原告亦未提供证据证实与被告xx县人民政府就“xx大道”工程款的负担另有合同约定；第三，本案中，原告既未提供证据证实“占用自己土地建设的xx大道已被作为市政道路使用”，更未提供被告xx县人民政府应当支付该项工程款的相关法律规定。故，原告的该项诉讼请求本院不予支持。对于争议焦点3，本案诉争的100万元保证金，因xx县人民政府与xx省xx科技开发集团有限公司签订的《xxx旅游度假区开发协议书》的约定，以及xx实业公司代xx省xx科技开发集团有限公司的交付而产生。现原告虽持有100万元保证金收据，但原告并非《xxx旅游度假区开发协议书》的签约主体，在本案中亦未提供证据证实自己已取得《xxx旅游度假区开发协议书》及100万元保证金的相关权利，故原告不仅无权要求协议相对方被告xx县人民政府返还保证金，而且在未举证证实被告xx县自然资源局负有返还保证金义务的情形下，亦无权要求被告xx县自然资源局返还保证金。退而言之，即便原告已经获得《xxx旅游度假区开发协议书》及索取该100万元保证金的相关权利，亦应根据《xx县xxx旅游度假区开发建设补充协议》之约定，与xx县人民政府就各自享有的债权与应当承担的债务进行结算，并根据结算结果主张相应权利。故，原告的该项诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下： 驳回原告xx县xx旅游开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费52235.00元，由原告xx县xx旅游开发有限公司负担（本判决生效后七日内交纳本院）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省安康市中级人民法院。 审 判 长  张晓虎 审 判 员  刘 旭 人民陪审员  周贤银 二〇二〇年十一月二十日 书 记 员  邹 盼 1