青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终101号 上诉人（原审原告）海东市福乐牧业有限公司。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇水磨湾村。 法定代表人尹振杰，该公司董事长。 委托诉讼代理人范涛，男，该公司工作人员。 委托诉讼代理人闵济宏，北京市盈科律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市乐都区农业农村局。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇滨河北路**。 法定代表人贺万珍，该局局长。 委托诉讼代理人李文斌，北京大成（西宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市乐都区人民政府。住。住所：青海省海东市乐都区古城大街**/div> 法定代表人曾水清，该区区长。 委托诉讼代理人马启兰，青海智凡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市乐都区碾伯镇人民政府。住所。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇下校场村div> 法定代表人时盛利，该镇镇长。 委托诉讼代理人李春善，男，海东市乐都区司法局所长。 委托诉讼代理人李积青，男，海东市乐都区司法局法律工作者。 被上诉人（原审被告）海东市乐都区公安局。住所。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇滨河北路**div> 法定代表人雷青顺，该局局长。 委托诉讼代理人张黎明，男，该局法制大队大队长。 上诉人海东市福乐牧业有限公司（以下简称福乐牧业）因与被上诉人海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）、海东市乐都区碾伯镇人民政府（以下简称碾伯镇政府）、海东市乐都区农业农村局（以下简称乐都区农业农村局）、海东市乐都区公安局（以下简称乐都区公安局）环保行政强制及行政赔偿一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 上诉人福乐牧业不服，上诉称：1.撤销海东市中级人民法院（2019）青02行初60号行政判决第二项；2.判决确认碾伯镇政府、乐都区农业农村局、乐都区公安局强制拆毁上诉人生产经营用房屋、围墙及设备设施的行政行为违法；3.判决四被上诉人连带赔偿上诉人各项损失共计6023.3万元；4.判决由被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。事实与理由：福乐牧业是一家由原乐都县人民政府为了建设高原特色现代化农业（乐都）示范园而招商引资、经过各主管部门批准并取得合法有效经营权证的养殖企业，成立于2009年2月，注册资金1000万元，占地面积63.11亩，经营房屋面积15000余平方米，是海东地区农业产业化重点龙头企业。2010年9月，被农业部、青海省农牧厅认定为“国家标准化示范场”，先后被评为“先进私营企业”“文明诚信私营业”等。上诉人公司投入巨大，期待中后期收回成本并获取利润。2018年7月6日，乐都区政府作出53号通告。上诉人就此向海东市人民政府申请行政复议，后向海东市人民法院提起行政诉讼。一审判决后，上诉人已提起上诉。2019年6月30日上午，被告乐都区政府联合其他三被告机关，强制拆毁了上诉人公司围墙，进入公司内对生产厂房、设备设施强制拆毁，拆除的设备设施均由被告现场工作人员拉出公司带走。各被上诉人在强制拆除前未向上诉人出示任何可以实施强制拆毁的书面拆除决定、强制决定、强制拆除权限来源等强制拆毁依据及程序性文件。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条关于“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”之规定，被告无权直接强制拆毁上诉合法所有的厂房、围墙和设施，应依法确认违法并赔偿损失。第一，强制执行依据不合法。53号通告依法应被撤销，因该通告违法，根本不能作为判决被上诉人强拆合法的依据。应认定四被上诉人强拆行为没有合法行政决定作为依据。第二，四被上诉人实施强制执行超越了法定职权。《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一款规定“行政强制执行由法律设定”，第二款规定“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。据此，四被告没有强制拆除上诉人养殖场的法定职权。原审判决引用《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四规定认为四被上诉人有强制拆除的法定职权属适用法律错误。首先，《畜禽规模养殖污染防治条例》是国务院颁布的行政法规，不属于行政强制法第十三条规定的法律，无法授予四被上诉人强制拆除权；其次，条例二十四条规定是为了进行污染治理，其中所称的关闭畜禽养殖场所，也是对无法治理的养殖企业的行政处罚，而不是规定强制执行权。因此，四被上诉人没有强制拆除的法定职权。第三，乐都区政府等四被告均为本案适格被告，原审只认定乐都区政府为适格被告证据不足。首先，四被告在强拆现场以及庭审过程中均未向法庭举证证明碾伯镇政府、乐都区农业农村局、乐都区公安局在参与强制前取得乐都区政府的委托，即无法证明强拆时系受委托参与，应认定为共同参与；其次，判断强制拆除时是否存在委托关系，应以到达现场前是否取得委托为依据，而四被上诉人均未举证证明到达现场前存在委托关系，仅凭庭审互认的口头陈述，不足以证明到达现场前存在委托关系。故四被上诉人均是本案适格被告。第四，四被上诉人的违法行为与上诉人受到的损害之间存在因果关系。原审认定不存在因果关系错误，应依法予以纠正。首先，原审判决所称的53号通告及由职能部门盖章的《乐都区关于沿湟流域及二级水源地规模养殖场限期拆除的通知》（以下简称三部门通知）均因违法而被提起诉讼，且都在诉讼过程中，因违法而不能作为判断其他行政行为合法的依据。原审判决既已认定“未载明当事人依法享有的陈述权和申辩权，虽属程序违法”，那么根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款关于“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”之规定，由职能部门盖章的三部门通知无效，即该通知不发生效力。其次，原审认为三部门通知的具体内容与上诉人行政赔偿诉讼请求之间没有因果关系，从而认为上诉人行政赔偿请求不成立，纯属偷换概念。本案中，上诉人是基于被上诉人违法拆除行为造成的损失请求赔偿，而并非基于三部门通知而要求赔偿，损失与违法拆除行为之间存在当然的因果关系，原审相关论述完全错误，并没有就损失与违法拆除行为之间因果关系进行论述。而且，上诉人不存在违法事实，没有理由自行拆除养殖场。再次，乐都区政府及原审判决均认可上诉人对经营的养殖场等财产享有合法所有权。被上诉人未取得拆除上诉人养殖场的法定职权，无理拆除上诉人养殖场，导致上诉人的合法财产灭失，给上诉人造成损失，违法拆除行为与上诉人的损失之间当然存在因果关系。四被上诉人的违法拆除行为是导致上诉人养殖场设备设施等灭失的根本原因，原审判决已经认定强制拆除行为违法，而违法行为导致了上诉人的财产损失，依法应支持上诉人的行政赔偿诉讼请求。因此，原审判决驳回上诉人的行政赔偿请求证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。综上所述，上诉人认为，原审判决认定事实证据不足，适用法律错误，上诉人的诉讼请求依法应得到人民法院支持。 被上诉人乐都区农业农村局、乐都区政府、碾伯镇政府、乐都区公安局未提交书面答辩意见。 经审理查明，乐都区政府是否具有实施强制拆除的法定职责以及其实施的强拆行为是否合法问题，本院已经作出（2020）青行终101号行政判决，维持了青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初60号行政判决第一项，即被告海东市乐都区人民政府于2019年6月30日对原告海东市福乐牧业有限公司实施的强制拆除行为违法。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。因此确定行政案件的适格被告，既要根据作出行政行为时的名义和身份，也要依据其权利的来源，并结合所依据的实体法律规范综合判定。本案中，福乐牧业诉请确认乐都区政府及乐都区农业农村局、碾伯镇政府、乐都区公安局强制拆除行为违法。当事人各方对案涉养殖场系乐都区政府组织强制拆除的事实无异议，分歧仅在于谁是最终的责任主体，并以此确定适格被告。根据原审法院查明的事实，乐都区政府自认案涉养殖场系其拆除，乐都区农业农村局、碾伯镇政府、乐都区公安局三机关仅是受其指派协助拆除，原审法院在判决中对此也作出具体的阐述。区政府对其所属工作部门具有职权上的监督和管理关系，两者之间的委托不必然存在书面手续。在乐都区政府已明确其为被告情况下，福乐牧业仍以无书面委托手续坚持对三机关起诉和上诉是对行政资源和司法资源的浪费，该上诉理由不能成立，本院不予支持。但原审法院在判决中仍将三机关列为被告不当，应予纠正。经本院释明，福乐牧业不同意撤回对三机关的起诉和上诉，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，应依法驳回福乐牧业对乐都区农业农村局、乐都区公安局、碾伯镇政府的起诉。 《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，依法有权要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权，造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。可见行政行为违法是相对人提起行政赔偿的前提条件，而相对人遭受的损害与违法行为存在因果关系则是应当赔偿的前提。本案中，原审法院在认定乐都区政府强拆违法及福乐牧业对被强拆养殖场存在合法权利的基础上，认定福乐牧业的损害与强拆行为不具有因果关系不符合逻辑，确有不当，应予纠正。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，福乐牧业本可以通过行政补偿解决其所遭受的损失，乐都区政府其后也就如何补偿制定了相关方案。当乐都区政府强拆行为被确认违法后，当事人对其权利救济采取行政补偿方式还是行政赔偿方式解决具有了选择权。因未与乐都区政府达成补偿协议，福乐牧业在提起本案确认违法之诉时，一并提起行政赔偿请求，说明福乐牧业已经选择一旦行政行为被确认违法则采取行政赔偿方式弥补其损失，原审法院应在确认行政行为违法的前提下，对其提出的行政赔偿请求一并审查并作出判决，以不低于补偿的标准对其因强拆遭受的损失予以赔偿。鉴于原审时福乐牧业的赔偿请求在答辩后提出，乐都区政府并未举证及原审法院对赔偿请求直接驳回的实际，对福乐牧业提出的赔偿请求由原审法院重新审理更为适宜。 综上，原判决对不适格被告的处理不当，应予纠正。对赔偿部分认定事实不清、证据不足。福乐牧业关于要求乐都区政府赔偿的上诉理由成立，本院予以支持。但其要求其他三机关承担连带责任的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项的规定，裁定如下： 一、驳回原告海东市福乐牧业有限公司对海东市乐都区碾伯镇人民政府、海东市乐都区农业农村局、海东市乐都区公安局的起诉； 二、撤销青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初60号行政判决第二项，即驳回原告海东市福乐牧业有限公司的行政赔偿请求； 三、原告海东市福乐牧业有限公司申请海东市乐都区人民政府赔偿其损失部分发回青海省海东市中级人民法院重审。 审 判 长 边红丽 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年十一月二十五日 法官助理 江喜梅 书 记 员 范献育