安康铁路运输法院行政判决书（2020）陕7101行初318号原告钱明凤，女，1978年11月19日出生，汉族。被告宁陕县四亩地镇人民政府。住所地：安康市宁陕县四亩地镇四亩地街6号。统一社会信用代码：11610923016053078L。法定代表人田亮，该镇政府镇长。出庭负责人李碧峰，男，宁陕县四亩地镇人民政府党委副书记。委托代理人李秀清，宁陕县司法局副局长。原告钱明凤因要求被告宁陕县四亩地镇人民政府（以下简称“四亩地镇政府”）履行行政协议一案，于2020年10月21日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，即向被告四亩地镇政府邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年11月26日公开开庭审理了本案。原告钱明凤及其委托代理人欧定华，被告四亩地镇政府的负责人李碧峰及其委托代理人李秀清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告钱明凤诉称：2008年间，引汉济渭工程二号探测试验洞位于XX镇XX村XX组。因工程堆渣需要，二被告和第三人与原告于2012年11月16日签订了统规统建安置房《承诺书》，在该承诺书第4条中明确承诺约定：“乙方尽快确定建房地点，统规统建住户同时享受陕南移民搬迁政策。” 2011年3月，被告和第三人与原告签订了征用土地堆放废墟渣协议后，又因工程施工给原告带来灰尘、噪音、震动造成了身体健康和房屋损坏，由此与施工企业发生矛盾纠纷。为消除隐患平息纠纷被告通过第三人与原告签订了统规统建安置房《承诺书》，自该承诺书签订生效7年以来，二被告在原告连年多次催促下始终坚持我行我素，一意孤行，借口推诿，相互推卸责任，拒绝落实统规统建安置房屋工作，致使搬迁移民的原告无房安居乐业。在百般无奈情况下，原告依靠银行贷款自修起了遮风避雨的居房，才获得了自救自济安身至今。原告7年未等来被告所承诺的统规统建安置房和被告向原告书面承诺的“按陕南移民搬迁政策规定4万元的补偿款”。综上所述，四亩地镇政府与钱明凤签订的《承诺书》已生效，受法律保护，其拒不履行统规统建义务和职责，于法相悖，故请求：1、判令被告四亩地镇政府履行于2012年11 月16日与原告钱明凤签订的房屋统建《承诺书》事项，向原告钱明凤支付4万元补偿款。2、本案诉讼费由被告四亩地镇政府承担。原告钱明凤为证明其诉称，当庭出示下列证据：第一组：承诺书。拟证明承诺书的内容和被告没有履行承诺。第二组：2014年12月2日的会议记录。拟证明被告明确向原告告知统规统建的补助4万元。第三组：宁陕县移民开发局《关于请求解决四亩地凉水井渣场征地拆迁相关问题的报告》（宁移局字[2012]70号）。拟证明报告中的建房价款与拆迁协议中的建房价款不一致，报告确认四十余户安置需要捆绑陕南移民搬迁政策。第四组：《房屋拆迁合同2》、明白卡。拟证明《房屋拆迁合同2》中没有约定4万元补助款，《房屋拆迁合同2》涉及的政策中没有《承诺书》涉及的陕南移民搬迁政策。第五组：吕XX、唐XX的《房屋拆迁合同》。拟证明被告与拆迁户签订的《房屋拆迁合同》均为格式合同。第六组：XX城工程移民安置征求意见表。拟证明被告在2012年12月19日征求拆迁户意见时绝大部分拆迁户同意统建。第七组：接待信访群众事项转办单。拟证明拆迁村民均要求统规统建。第八组：宁陕县人民政府办公室的宁政办发《关于印发的通知》。拟证明《房屋拆迁合同2》中确定的拆迁补偿金额，没有按照该标准执行。被告四亩地镇政府辩称：第一，四亩地镇政府是实施钱明凤房屋拆迁的合法主体，有权实施相关拆迁行为。引汉济渭工程是陕西省实施的重大水利工程建设项目，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》相关规定，县级人民政府是大中型水利水电工程建设移民安置规划的组织实施主体，且有权将具体的移民安置实施工作授权给有关的部门或镇人民政府。宁陕县人民政府于2010年12月15日制定、公布了《宁陕县引汉济渭工程建设征地移民安置资金使用管理实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》）。2011年7月9日，制定并公布了《宁陕县水库移民工程管理办法（暂行）》（以下简称《管理办法》）。根据《实施细则》第6条、《管理办法》第7条第1款规定，四亩地镇政府获得对包括钱明凤在内的被搬迁村民实施搬迁安置的授权，且有权实施相关拆迁行为。第二，钱明凤诉称与事实情况不符。2008年陕西省引汉济渭工程开工建设，在XX镇XX村XX组临时征地建设弃渣堆放场。因工程弃渣严重影响弃渣场周围村民的房屋安全和居住生活质量，引发当地村民严重不满，多次发生阻止工程施工的事件，弃渣场周边村民搬迁势在必行。四亩地镇政府根据宁陕县人民政府授权，在与受影响村民沟通协商下，于2012年11月16日与钱明凤签署了“承诺书”，承诺在钱明凤等村民确定建房地点后，对接受统规统建的村民安排享受陕南移民搬迁政策。承诺协议达成后，四亩地镇政府即根据原宁陕县移民局提供的统规统建安置点规划图入户征求包括钱明凤在内的被搬迁村民意见，对被搬迁村民的原房屋情况进行调查摸底。钱明凤答应接受统规统建并在统规统建安置点规划图对应的房屋编号上按了手印。但由于包括钱明凤在内的被搬迁村民不信守承诺，不接受统建，导致统建工作无法进行，大多数被搬迁村民要求在统一规划地点自行建房。在这种情况下，四亩地镇政府与原告于2015年4月20日签订《房屋拆迁合同2》，明确约定“本次补偿为一次性补偿，不因政策变化而调整，不享受其他优惠政策”，并对“优惠政策”进行了特别限定。这份新的合同实际上是在钱明凤不遵守“承诺书”中承诺的事项后，在“承诺书”实际上已经履行不能的情况下，就钱明凤的房屋拆迁安置问题重新作出约定，其内容已经涵盖了原来的“承诺书”。该合同签订后，四亩地镇政府即按照合同约定向钱明凤兑付了房屋拆迁补偿安置款，给钱明凤规划了建房地块，钱明凤选定了地块并完成了建房且早已实际入住。至此，四亩地镇政府已按《房屋拆迁合同2》约定履行完了全部义务，但钱明凤至今对该合同约定义务的履行仍不彻底，没有按照合同约定完成旧房拆除。对此，四亩地镇政府保留按照合同约定对钱明凤旧房申请强制拆除和追究其违约责任的权利。综上所述，请求依法驳回原告钱明凤的诉讼请求。被告四亩地镇政府为证明其辩称，在举证期限内提交且当庭出示下列证据：第一组：宁陕县人民政府的宁政办发[2010]105号《关于印发宁陕县引汉济渭工程建设征地移民安置资金使用管理实施细则（试行）的通知》、宁政办发[2011]106号《关于印发宁陕县水库移民工程有关管理办法的通知》。拟证明被告为事实原告房屋搬迁的合法主体。第二组：宁陕县移民开发局作出的宁移局字[2012]32号《关于请求迅速解决四亩地集镇自来水及凉水井渣场 42户群众搬迁相关事项的报告》、宁移局字[2012]70号《关于请求解决四亩地凉水井渣场征地拆迁相关问题的报告》、中铁十七局集团公司秦岭2号试验洞项目经理部作出的秦岭2号试验洞[2012]14号《关于凉水井村民阻挠施工导致停工的报告》。拟证明2012年原告与被告签订《承诺书》的原因。第三组：XX城工程移民安置征求意见表3张、宁陕县支援引汉济渭工程协调领导小组办公室作出的宁支办函[2014]4号《关于四亩地村群众来信反映引汉济渭工程工程移民搬迁信访件办理情况的答复函》、XX镇XX城工程移民搬迁摸底情况、四亩地XX城搬迁户房屋建设面积统计表4张、《房屋拆迁合同2》、XX城工程移民点规划图及分户编号、付款凭证、拆迁补偿资金兑现明白卡、原告自建房屋现状外观照片，宁陕县人民政府专项问题办公会议纪要第13次、第16次。拟证明因原告不按照要求统规统建，原告与被告重新签订《房屋拆迁合同2》，该合同取代了《承诺书》，且原告领取了《房屋拆迁合同2》约定的款项。经当庭举证、质证，对原、被告提交的证据认证如下：原告钱明凤的证据：第一组，被告认为，对真实性无异议，但该《承诺书》已被后面签订的《房屋拆迁合同2》所取代。经审查，该组证据可以证明案件事实，予以确认。关于《承诺书》是否被《房屋拆迁合同2》所取代的问题，将在裁判论理中论述。第二组，被告认为，对真实性无异议，但后来原告与被告签订了新的《房屋拆迁合同2》。经审查，被告无异议，予以确认。第三组，被告认为，对真实性无异议，但该证据与本案无关。经审查，被告的质证意见成立，对该组证据不予确认。第四组，被告认为，对真实性无异议，但不能达到原告的证明目的。经审查，该组证据可以证明案件事实，予以确认。关于证明目的的问题，将在裁判论理中进行论述。第五组，被告认为，格式合同并不导致合同无效。经审查，该组证据为案外人与被告签订的《房屋拆迁合同》，与本案没有关联性，不予确认。第六组，被告认为，对真实性无异议，但是，统规统建有建设面积的要求，拆迁户要求的建房面积超过统规统建规定的140平方米。经审查，该组证据可以证明案件事实，予以确认。第七组，被告认为，对真实性无异议，但拆迁村民没有按照统规统建的要求进行建设。经审查，该组证据可以证明案件事实，予以确认。第八组，被告认为，对真实性无异议，但该组证据与本案无关。经审查，被告的质证意见成立，对该组证据不予确认。被告四亩地镇政府的证据：第一组、第二组，原告无异议，予以确认。第三组，原告认为，对真实性无异议，但不能达到被告的证明目的。经审查，该组证据可以证明案件事实，予以确认。关于证明目的的问题，将在裁判论理中进行论述。根据本院确认的证据，对案件事实认定如下：2008年陕西省引汉济渭工程开工建设。为解决该工程宁陕县境内1、2、3号输水隧洞弃渣堆放问题，在宁陕县XX镇XX村XX组临时征地建设了弃渣堆放场。随着弃渣不断增加，影响了周围村民房屋安全和生活质量。2012年10月27日至2012年11月16日，凉水井组村民多次封堵2号洞洞口。为化解纠纷，经宁陕县人民政府授权，四亩地镇政府与钱明凤等工程搬迁户经协商分别签订了《承诺书》。其中2012年11月16日四亩地镇政府与钱明凤签订的《承诺书》，主要内容包括：“1、四亩地镇政府承诺，消除粉尘污染，消除安全隐患，进行危房改造。鉴于钱明凤属于工程搬迁户，对农户现有房屋进行登记核实，待凉水井安置小区建成后一并安排。2、钱明凤承诺，停止阻止施工，不得以工程施工来带影响主张赔偿，若有纠纷可通过宁陕县移民局或镇村干部进行协商解决，尽快确定建房地点，统规统建住户同时享受陕南移民搬迁政策。”2012年12月19日四亩地镇政府向工程搬迁户征求意见，其中34户同意统建，申报建房的面积在106平方米至260平方米之间。2014年6月3日四亩地镇政府再次向搬迁户征求意见，其中36户申请到疙瘩城修建房屋，申报建房面积为：4户各84平方米、12户137平方米、16户177平方米、4户238平方米。2014年12月2日，四亩地镇政府镇村干部在中铁十七局会议室召开了凉水井组村民封堵公路事件协调会，当中宣讲了2015年1月1日开始执行的新政策，即“统规统建补助4万元，上楼的5万元，建房标准最大不能超过建房面积140平方米，超过标准不予补助。统规统建必须是拆迁户达成统一的意见共识后，经镇政府再向上级争取政策。” 后经多次协商，大部分搬迁户同意在XX城建房，部分搬迁户不同意按照统规统建的标准建房。2015年4月30日，原告钱明凤的丈夫刘某某与四亩地镇政府签订《房屋拆迁合同2》，主要内容有：“1、拆迁补偿。四亩地镇政府向刘某某补偿97893.3元。2、拆迁安置。⑴本次补偿为一次性补偿，不因政策变化而调整，不享受其他优惠政策（如国家优惠政策变动，符合条件的可按规定享受政策。注：该优惠政策指陕南避灾扶贫搬迁政策）。⑵补偿资金兑现给村民，由村民自行安置，建房等事宜由村民自行负责。⑶村民必须按照四亩地镇政府提供的图纸进行修建。⑷四亩地镇政府为村民在XX村XX城划拨建房宅基地一块（按统一规划和村民自行申报的面积划定宅基地面积），待土地复垦后，保留原宅基地面积。⑸协议签订后，村民必须在签订本协议之日起一月内自行拆除旧房后，四亩地镇政府一次性拨付补偿资金。”该合同签订后，四亩地镇政府将补偿款支付给原告钱明凤户，并在凉水井疙瘩城为钱明凤户划定了宅基地。现钱明凤户已在该宅基地上建房居住。四亩地镇政府向搬迁户支付的一次性补偿款，均来源于原宁陕县移民开发局向陕西省引汉济渭办申请拨付的移民安置资金。另查明，陕西省人民政府办公厅于2011年7月4日发布《关于印发》，该《实施办法》中规定：“根据陕南地区实际，凡进入城镇集中安置点、移民新村和小村并大村在30户以上的均属集中安置，其他方式的搬迁安置为分散安置；对于集中安置点的房屋建设原则上实行统规统建，个别特殊情况需报上一级移民搬迁工作领导小组办公室，经核定审查符合《规划》的可统规自建；搬迁群众中的特困户，每户按30平方米至50平方米安置；其他搬迁户原则上分别按照60平方米、80平方米和100平方米三种建房面积安置，搬迁户安置要根据家庭实际人口，按人均不超过25平方米标准选择确定以上三种户型；对搬迁户建房面积需求超过100平方米的住户，须经县（区）移民搬迁工作机构审核批准，超面积部分所需建房资金由搬迁户自筹，但每户建房面积不得超过125平方米；集中安置按照上述三档户型，由搬迁户分别负担1万元、2.5万元、4万元，建房所需其余资金由各级财政补助并整合项目资金统筹解决；分散安置按照每户3万元的标准补助。”陕西省人民政府于2011年8月发布的《陕南地区移民搬迁安置总体规划》（2011-2020年），根据陕南移民搬迁的范围和对象，将移民搬迁分为地质灾害移民搬迁、洪涝灾害移民搬迁、扶贫移民搬迁、生态移民搬迁和工程移民搬迁五种类型；工程移民搬迁主要是对库区建设和水库下游范围内，以及铁路、公路、民航、管道运输、高压输变电设施、矿产资源开发等工程项目建设对群众生产生活带来威胁的地区实施的移民搬迁，工程移民搬迁由工程建设单位具体实施。陕西省人民政府办公厅于2014年6月7日发布的《进一步加强和规范陕南地区移民搬迁工作的意见》中，要求“严格控制建房面积，严格按照人均25平方米确定建房面积，对确有住房困难的，集中安置每户最大住房面积不超过125平方米，分散安置每户不超过140平方米，危困户和特困户每户不超过60平方米”，对安置补助标准调整为“集中安置户每户补助4.5万元、分散安置户每户补助3万元、特困户和危困户每户增加补助1万元、4层以上楼房化安置户每户增加补助5000元。”本院认为，本案系引汉济渭工程建设中引发的村民搬迁问题，依照陕西省人民政府2011年8月发布的《陕南地区移民搬迁安置总体规划》（2011-2020年）中关于移民搬迁类型的划分，原告钱明凤户属于工程移民搬迁户，工程移民搬迁由工程建设单位具体实施。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款、第二十六条等相关规定，宁陕县人民政府在案涉工程移民搬迁过程中，依法承担移民安置规划的组织、实施、领导职责。据此，被告四亩地镇政府依据宁陕县人民政府的授权，对原告钱明凤户组织实施工程移民搬迁，其行政主体适格。综合原、被告双方诉辩主张，本案的争议焦点为原告钱明凤户是否应依据《承诺书》享受陕南移民搬迁政策中补助款的问题。首先，从被告四亩地镇政府与原告钱明凤签订的《承诺书》内容来看，双方主要意向就是确定安置地点进行集中安置，且该承诺书中明确载明“统规统建住户同时享受陕南移民搬迁政策”。根据陕西省人民政府办公厅于2011年7月4日发布《关于印发》和陕西省人民政府办公厅2014年6月7日发布的《进一步加强和规范陕南地区移民搬迁工作的意见》，原告钱明凤户虽在被告四亩地镇政府确定的集中安置点XX城建房，但其是自建房，而非统规统建。也就是说，原告钱明凤户自建房屋的行为已经违反《承诺书》的约定，故不能按照上述规定享受陕南移民搬迁政策。其次，由于搬迁户中部分村民不同意按照统规统建的面积标准进行统一建设，故不能按照原告与被告四亩地镇政府所签订《承诺书》的约定进行统规统建。经协商，原告钱明凤的丈夫刘某某与四亩地镇政府重新签订了《房屋拆迁合同2》，合同明确约定由其自行负责建房事宜，并约定“本次补偿为一次性补偿，不因政策变化而调整，不享受其他优惠”。依据该合同，原告钱明凤户在享受一次性搬迁补偿后，由其自行建房，并不再享受陕南移民搬迁政策（陕南移民搬迁政策包含陕南避灾扶贫搬迁政策）。此后，被告四亩地镇政府依照《房屋拆迁合同2》的约定，向原告钱明凤户支付了一次性搬迁补助款，并为其划定了宅基地。原告钱明凤户也实际领取了补助款，并在被告四亩地镇政府划定的宅基地上建成新房。从上述事实可以看出，在被告四亩地镇政府向原告钱明凤作出附条件行政承诺后，双方签订的《房屋拆迁合同2》对行政承诺进行了变更，且双方均已履行《房屋拆迁合同2》的主要内容，原《承诺书》不再具有法律效力。在此情况下，原告钱明凤主张由被告四亩地镇政府按照《承诺书》向其履行陕南移民搬迁优惠政策补偿款的理由，无事实和法律依据，依法不予支持。关于原告钱明凤在庭审中主张《房屋拆迁合同2》系霸王条款、格式合同，应依法确认无效的主张。因《房屋拆迁合同2》系原告钱明凤的丈夫刘某某与被告四亩地镇政府协商一致后达成的行政协议，与原告钱明凤诉请本院审查的行政承诺行为属不同的行政行为，故该主张不属于本案审查范围。综上所述，原告钱明凤的诉讼理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告钱明凤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告钱明凤负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。 审  判  长    张  杰人民陪审员    代莎莎人民陪审员    付红国  二〇二〇年十二月二十四日  书  记  员    华志颖 附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。1