安康铁路运输法院 行政判决书                   （2020）陕7101行初259号原告滕德红，女，1973年10月25日出生，汉族。委托代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师。委托代理人杨凤梅，北京市京伦律师事务所实习律师。被告安康高新技术产业开发区城市管理执法局。法定代表人刘海松，该局局长。委托代理人王新萍，陕西金庆律师事务所律师。    原告滕德红因要求确认被告安康高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“高新区管委会”）、安康高新技术产业开发区城市管理执法局（以下简称“高新区城管局”）于2020年5月19日作出的行政强制执行行为违法，于2020年8月18日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2020年8月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月14日公开开庭审理了本案。原告滕德红及其委托代理人吴成军、杨凤梅，被告高新区管委会的委托代理人杨文奎、魏书松，被告高新区城管局的副局长王萌及委托代理人王新萍均到庭参加诉讼。庭审后经本院向原告滕德红释明被告高新区管委会不是行政强制执行行为的实施主体，原告滕德红于2020年9月27日书面申请撤回对被告高新区管委会的起诉，本院于当日作出行政裁定书予以准许。本案现已审理终结。原告滕德红诉称，2020年5月19日上午九点，被告高新区管委会工作人员张猛、王开轩、杨文奎，被告高新区城管局工作人员刘万都率领四十余人来到原告钢架房，将原告从家中拖出控制住，随即将原告钢架房拖走，将地上彩钢房、三棵树木和面积约 20平方米的砖木结构房屋铲毁。原告认为被告没有强制清表的法定权限，作出行政强制行为也未履行法定程序，被告强制清表行为违法。故提起行政诉讼，请求：一、依法确认被告于2020年5月19日对原告承包地清表行为违法；二、本案诉讼费用由被告承担。原告滕德红向本院提交了以下证据、依据：1、离婚协议、土地使用权转让合同。拟证明原告滕德红与韦秀安已经离婚，涉案土地使用权归原告所有；被告强制清表行为侵犯原告权益，土地补偿款应归原告。2、征收土地协议、听证告知书和预征收告知。拟证明高新区XXX村XX组与安康高新土地统征中心签订的协议时间在听证告知书和与征地告知之前，征地程序严重违法。3、信息公开答复书。拟证明根据安康市自然资源局公开答复的信息，原告土地被征收的土地审批件与征收土地协议所依据的土地审批件文号不一致，征地程序违法。4、证人王某某的出庭证言。拟证明被告高新区城管局强制拆除钢架棚时，强行将原告滕德红从活动板房内拖出。被告高新区城管局辩称：一、被告具有负责高新区范围内规划住建工作的行政执法主体资格。依据《城乡规划法》第十一条和安康市机构编制委员会安编发（2017) 29号《安康市机构编制委员会关于完善安康高新技术产业开发区体制机制机构设置的通知》第二条第1项规定，以及安康市高新区管委会办公室安高新办法（2017) 227号《关于印发城市执法管理局（创建办、旅游局）主要职责内设机构和岗位职数设置方案的通知》中“一、主要职责”第（五）项规定， 被告具有“负责辖区规划、住建、环保、国土、市政、民政、 园林绿化、文化文物、劳动保障监察等方面的行政执法工作，承担以上工作日常巡查执法的主体责任”的规定，被告具有负责高新区范围内规划住建工作的行政执法主体资格。二、被告作出的强制拆除行政行为事实清楚、证据充分，行政执法程序合法，适用法律准确，不存在违法行为。1、原告滕德红违法搭建钢架棚和活动板房所占用的位于汉滨区建民镇XX村XX组土地己经被安康市高新区统征中心依据法定征收程序征收，己经签订了征收协议，征地补偿款已经支付，滕德红对该处土地不享有使用权。2、自2018年3月起，原告滕德红先后在该处土地上设置钢架棚、活动板房，经被告多次现场处理责令其拆除，并下发了《责令停止违法建设通知书》，原告一直置之不理。2019 年12月24日，在被告对原告调查询问时，原告滕德红对其未取得建设工程规划许可证进行建设的行为予以确认，被告遂给其下发了《行政处罚事先告知书》、《行政处罚陈述申辩告知书》。2019年12月27日被告经调查核实后给原告滕德红下发了《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令原告于 2019年12月29日前自行拆除违法建筑物，但原告逾期并未改正违法行为。2019年12月31日被告又给原告下发了《责令限期拆除违法建筑催告书》，并告知其自收到催告书之日起7日内依法履行行政决定规定的自行拆除义务，逾期仍未履行的，被告将依法强制执行。但原告收到后依然未履行，2020年4月15日，被告给原告下发了《强制拆除违法建筑决定书》，2020年5月19日，在公证机关的现场公证下，对原告活动板房内物品进行登记提存后，依法对原告钢架棚进行了拆除，并将活动板房及室内物品迁至原高新区康宝水泥厂院内存放，由此可见被告依据法定职责对原告违法建筑予以行政强制拆除的行为不存在违法。3、被告对原告的违法行为查证属实后，依据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条规定对原告先后作出了《责令限期拆除决定书》《责令限期拆除催告书》《强制拆除违法建筑决定书》，经送达后予以行政强制拆除，被告行政执法程序合法，适用法律准确。三、原告诉请行政赔偿无事实与法律依据，请求法院依法判决驳回原告的全部诉讼请求。被告在本案中的行为属于行政机关履行法定职责，不存在违法行为，原告未取得建设工程规划许可证建设建筑物的事实清楚，原告违法所建的钢架棚不属于合法财产，依法不应予以保护，活动板房及室内的物品经公证后目前己被提存放置别处并未灭失，原告主张被告行政行为违法并要求行政赔偿无事实与法律依据，其诉请理由不成立，请求人民法院依法判决驳回原告在两案中提出的全部诉讼请求。被告高新区城管局向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、《城乡规划法》第十一条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条。2、安康市机构编制委员会安编发（2017) 29号《安康市机构编制委员会关于完善安康高新技术产业开发区体制机制机构设置的通知》；安康市高新区管委会办公室安高新办法（2017)227号《关于印发城市执法管理局（创建办、旅游局）主要职责内设机构和岗位职数设置方案的通知》。3、安康市人民政府安政发（2011) 15号文件；安康市城乡建设规划局、安康市国土资源局、安康高新区管委会（2016) 1号文件。              拟证明被告具有负责高新区范围规划管理工作的行政执法主体资格。第二组： 1、巡查日志及照片、受理案件登记表、立案审批表、处理审批表。2、《市委、市政府加快安康高新区开发建设的意见》安发[2010] 5号、《市委、市政府支持安康高新区发展的意见》安发[2015]16号。3、陕政土批[2019]108号征地批复征地公告、征收集体土地补偿方案批复及公告、《征收土地协议》、征地补偿汇总表、汉滨区人民法院（2019）陕0902民初1236号民事判决书、王鲁真身份证及砖厂《拆迁补偿协议书》。拟证明：位于安康市汉滨区建民镇XX村XX组的承包地以及地上附着物已经被高新区统征中心依据法定征收程序征收，并已经签订了《征收土地协议》，征地及附着物补偿款己经支付；被告对滕德红在该地上违法搭建钢架房和彩钢棚的行为予以立案查处。4、接受调查通知书及送达照片。5、滕德红户籍证明资料、被告高新区执法局工作人员对滕德红的询问笔录。6、违法案件现场勘测表及违法建筑现状照片、调查报告。7、行政处罚事先告知书、行政处罚陈述、申辩告知书及送达回证、照片。8、《责令限期拆除违法建筑决定书》及送达回证、照片。9、《责令限期拆除违法建筑催告书》及送达回证、照片。10、《强制拆除违法建筑决定书》及送达回证、照片。11、2020年5月19日违章建筑被拆除后现场照片。12、结案报告。13、安康市公证处（2020）安证民字第876号公证书。拟证明：被告对滕德红的违建行为依法定程序进行立案调查，在经查证滕德红搭建的彩钢棚和钢架房屋违法建筑后给其下发了《责令限期拆除违法建筑决定书》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令当事人滕德红限期拆除违法建筑。滕德红在法定期限内未履行法律义务，被告依照法定程序，根据《中华人民共和国城市规划法》第六十八条的规定，向原告下达《强制拆除违法建筑决定书》，被告在本案中行政执法程序合法，不存在违法行为，不应承担赔偿责任。第三组：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条；《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十八条、第三十九条、第四十条。拟证明被告下发《责令限期拆除违法建筑决定书》和《强制拆除违法建筑决定书》的法律依据。经庭审质证，原告对被告高新区城管局提供的证据，除第二组证据的12、13无异议外其他均有异议，质证认为第一组证据不能证明其主体资格，本案起诉的是行政强制执行行为，被告没有提供其具有强制执行权的证据和依据；第二组证据中的1、2、3、4、5、6、7都与本案无关，原告诉被告强制清表行为，而该组证据都是行政处罚的依据，产生于强制清表之前；第二组证据中的8、9、10、11都证明被告行政强制执行行为违法；第三组证据中被告高新区城管局依照城乡规划法第四十条认为原告涉案建筑未取得建设工程规划许可证，但原告搭建的房屋是活动板房，该板房不属于地上建筑，被告适用该规定有误，应该适用城乡规划法68条；被告高新区城管局作出的限期拆除决定是留置送达并公告，首先原告没有见到该决定书，且留置送达和公告送达并不能同时适用，存在送达程序违法。被告高新区城管局对原告提供的证据1有异议，质证认为离婚协议仅对房屋归属进行约定，并未对土地使用权进行约定，故原告离婚时土地使用权约定不清，根据土地承包法的规定，土地流转转让要经过发包方同意，故对土地使用权转让协议的真实性、合法性均有异议；该0.5亩的土地已经被高新区统征中心征收，原告已不享有用益物权；对原告提供的证据2的真实性无异议，关联性有异议，质证认为所有的征地协议和公告均发生在2018年，根据行政诉讼法相关规定，原告即便有异议也已经超过了起诉期限，故以上行政协议已经生效具有不可争力；对原告提供的证据3有异议，质证认为原告应当一并提交申请书明确申请的内容，原告片面解读答复书存在断章取义的嫌疑，对原告提供的证据4不予认可，认为证人证言不属实。本院对上述证据分析认定如下：被告高新区城管局对原告提供的证据1的真实性提出异议，但并未提供反证证明其是虚假证据，原告的证据1符合证据形式要件，内容无明显违法之处，加盖有汉滨区民政局婚姻登记专用章，本院对真实性、合法性、关联性予以确认；被告对原告提供的证据2、3的真实性并未提出异议，该两份证据来源合法，内容真实可靠，本院对该两份证据的真实性、合法性、关联性均予以采信；原告的证据4，本院认为证人王某某的证言真实可信，予以采信。被告高新区城管局提供的第一组、第三组证据属法律规范和有权机关制定的行政文件，本院对真实性、合法性、关联性均予以确认；第二组证据中关于《责令限期拆除违法建筑决定书》作出之前的程序性证据与本案不具有关联性，本案被审查的行政行为是该决定的强制执行行为，作为认定违建的决定本身是否合法不属于本案合法性审查的范围；对《责令限期拆除违法建筑决定书》、《责令限期拆除违法建筑催告书》、《强制拆除违法建筑决定书》及相应送达回证、现场照片，证据来源合法，内容真实可靠，本院对真实性、合法性、关联性均予以采信；原告对证据12、13无异议，本院予以确认。经审理查明，原告滕德红是高新区XX村XX组村民，2014年2月10日与韦秀安签订离婚协议后离婚。2011年7月27日，安康市人民政府发布《关于安康中心城市规划区范围的通告》（安政发[2011]15号），将高新区韦家坡村等134个行政村或居民社区纳入安康中心城市规划区范围，实行统一规划管理。2018年2月1日高新区土地统征储备中心与高新区XX村XX组签订《征收土地协议》，将该村集体土地17.094亩予以征收为国有，给付该村征地补偿费1023240元，地上附着物和青苗补偿费21414元整。原告滕德红承包的土地涵盖在被征收范围内。2018年3月15日，被告高新区城管局执法人员在巡查至XX村XX组时，发现原告滕德红户在XX村XX组搭建钢架棚和活动板房。经被告高新区城管局调查，原告滕德红户搭建的一层钢架棚和一间活动板房属钢架结构，占地面积约300平方米，并未办理用地手续，未取得建设工程规划许可证。2019年1月24日，陕西省人民政府作出陕政土批[2019]108号土地审批件，同意将韦家坡村等有关村组的15.9698公顷土地转为建设用地，征收为国有，用于城镇建设。2019年12月27日，被告高新区城管局向原告滕德红户作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，认定原告滕德红户未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，责令原告滕德红户在2019年12月29日前，自行拆除其违法搭建的钢架棚和活动板房；如不服该决定，可以在接到本决定书之日起六十日内，依法向安康市城市管理执法局申请行政复议，或者在六个月内直接向安康铁路运输法院提起行政诉讼；逾期不拆除的，本机关将依法给予强制拆除。当日被告高新区城管局将该决定书张贴在原告滕德红户搭建的活动板房上，并对原告滕德红进行了留置送达。2019年12月31日，被告高新区城管局向原告滕德红户作出《责令限期拆除违法建筑催告书》，当日对原告滕德红进行了留置送达。2020年4月15日，被告高新区城管局向原告滕德红户作出《强制拆除违法建筑决定书》，决定于2020年5月19日对原告滕德红户的上述违法建筑物、构筑物实施强制拆除，并告知如不服本决定，可以在接到本决定书之日起六个月内，依法向安康市人民政府申请行政复议，也可以在六个月内直接向安康市汉滨区人民法院起诉。2020年5月19日，被告高新区城管局将原告滕德红从活动板房中强制带出后，对原告滕德红户搭建的一层钢架棚和一间活动板房实施了强制拆除，被拆除后的钢架棚材料被被告高新区城管局当作建筑垃圾予以了处理，一间活动板房以及屋内物品被搬运至康宝水泥厂院内保存。在安康市公证处的公证下，被告高新区城管局对活动板房现状及房内物品进行了清点、登记，安康市公证处于2020年6月1日出具了（2020）安证民字第876号公证书。另查明，原告滕德红户至今未针对被告高新区城管局作出《责令限期拆除违法建筑决定书》提起行政诉讼。高新区管委会于2009年12月31日经陕西省人民政府批准设立，2015年9月29日经国务院批准成为国家级高新技术产业开发区，享有地级市经济管理权。2017年7月31日安康市机构编制委员会作出《关于完善安康高新技术产业开发区体制机制机构设置的通知》，将城市管理局高新分局、规划建设执法大队、城管执法大队整合后组建被告高新区城管局，加挂创建办、旅游局牌子，划入社区管理局承担的劳动和社会保障监察执法职责，主要承担辖区规划、住建、城管、环保、国土、民政、文化文物、劳动监察等涉及城市管理方面的执法处罚职责。本院认为，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。原告滕德红户原承包的XX村XX组土地，属XX村XX组集体所有。2018年2月1日高新区土地统征储备中心与高新区XX村XX组签订《征收土地协议》后，XX村XX组的集体土地已经依法被征收为国有，自该征地协议签订之日起原告滕德红户对原承包地不再享有土地承包经营权。原告滕德红户未经规划部门批准，在其不享有土地使用权的国有土地上搭建一层钢架棚和一间活动板房，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法构筑物、建筑物，承担高新区规划等执法处罚职责的被告高新区城管局有权依法予以查处，并有权依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定在高新区管委会责成下采取强制拆除措施。被告高新区城管局于2019年12月27日向原告滕德红户作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》，向原告滕德红户告知了诉权，在未经法院判决撤销或确认无效之前，该决定书具有公定力、公信力及执行力。原告滕德红诉请本院审查的“清表行为”实质上是被告针对上述违法建筑物、构筑物实施的强制执行行为，执行依据是被告高新区城管局于2020年4月15日向原告滕德红户作出的《强制拆除违法建筑决定书》。因被告高新区城管局于2020年5月19日强制执行时，原告滕德红户提起行政诉讼的起诉期限尚未届满，启动强制执行的时间条件尚不具备，违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，且没有经过公告程序，没有高新区管委会的责成，程序违法。鉴于XX村XX组的土地已经纳入城市规划区且征收为国有，涉案违法构筑物、建筑物已经被强制拆除、搬走，撤销该强制执行行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故原告滕德红诉请本院确认被告高新区城管局实施的强制执行行为违法，其理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告安康高新技术产业开发区城市管理执法局于2020年5月19日对原告滕德红在XX村XX组搭建的一层钢架棚和一间活动板房进行拆除的强制执行行为违法。案件受理费50元，由被告安康高新技术产业开发区城市管理执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审  判  长    张  杰人民陪审员    张玉梅人民陪审员    易  萍  二〇二〇年九月二十八日  法官助理    李  杨书  记  员    丁晶晶附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条 对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。  申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。  城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。第六十八条 城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。 1