山东省阳谷县人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁1521行初74号原告：聊城市开发区康家精细化工厂。住所地：聊城市高新区许营镇工业园。法定代表人：刘琼，该公司经理。委托诉讼代理人：靳童，聊城东昌安太法律服务所法律工作者。被告：聊城市自然资源和规划局。住所地：聊城市经济开发区湄河路266号。法定代表人：冯能斌，局长。出庭应诉负责人：姜士宪，副局长。委托诉讼代理人：王岩。委托诉讼代理人：闫井超，北京市京师（聊城）律师事务所律师。原告聊城市开发区康家精细化工厂诉被告聊城市自然资源和规划局不服土地资源行政处罚决定案，向东昌府区人民法院提起诉讼，经聊城市中级人民法院指定管辖，本院于2020年6月2日立案，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月14日公开开庭审理了本案。原告聊城市开发区康家精细化工厂的法定代表人刘琼、委托诉讼代理人靳童，被告聊城市自然资源和规划局的出庭负责人姜士宪、委托诉讼代理人王岩、闫井超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告聊城市开发区康家精细化工厂诉称：一、被告作出的处罚决定没有事实根据。原告以公证协议的方式自许营乡民政所取得涉案土地使用权，并非擅自占用。涉案土地的审批手续应由土地所有权人申请办理，而非作为承包方的原告，被告处罚对象错误。在双方土地租赁合同关系终止后，如继续用地，被告才有权对原告作出处罚。二、被告在做出处罚决定时未查清土地的基本性质。涉案土地原为许营乡政府倒闭的窑厂，属于乡镇集体企业，后来增补协议涉及的土地是民政所敬老院的土地，根据土地管理法第四十三条的规定，原告无需申请办理建设用地手续。三、被告作出的没收案涉土地上新建建筑物的决定超出法定职权。地上建筑物应归属于房管主管部门管理，被告作为土地资源主管理部门，仅有权对其管辖内的土地进行执法，无权没收地上建筑物及其他设施，况且，原告的地上物已办理房屋所有权登记等手续，属于合法建筑，被告作出没收决定，超越职权范围。四、被告作出行政处罚适用法律错误。原告于2002年1月15日与许营乡民政所签订合同，根据法律不溯及既往原则，2004年8月28日修订的《土地管理法》对原告的占地行为并不适用。根据物权法的相关规定，建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。原告通过协议取得案涉土地使用权，完全合法。综上，被告作出的聊国土罚字[2017]078-1号行政处罚决定，没有事实依据和法律根据，请人民法院依法撤销。原告为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1、聊国土罚字[2017]078-1号行政处罚决定书；2、《土地承包协议》、《增补土地承包协议》；3、（2002）聊东证字401号公证书；4、许营乡民政所2019年3月6日出具的证明；5、房屋所有权初始登记申请表及所有权证办理审批书；6、许营乡党委1990年8月14日批复；7、聊城市国土资源局高新技术产业开发区分局2018年11月26日作出的《撤回聊国土罚字[2017]078号、80号的通知》、聊城市自然资源和规划局2019年7月24日作出的《撤销聊国土罚字[2017]078-1号的通知》、东昌府区人民法院(2019)鲁1502行初50号行政裁定书。被告聊城市自然资源和规划局辩称：一、原告诉求无事实和法律依据。首先，原告主张应由土地所有权人办理用地审批手续的主张不能成立。根据土地管理法的规定，因建设需要，无论使用国有土地还是集体土地，均需依法定程序报批。原告提交的《土地承包协议》及公证书均不能替代用地审批，其作为厂房建设主体和实际占地经营单位，未经用地批准占地建设厂房的行为违法。其次，原告主张其为乡镇企业，不需办理建设用地审批手续的主张不能成立。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定的例外情形系“申请国有土地”的例外，并非审批的例外，原告并非乡镇企业，其建筑也并非公共设施或者从事公益事业，故其不具备申请集体建设用地的资格，其建设厂房从事工业生产依法应申请国有建设用地，即便使用集体建设用地，亦应经县级以上人民政府批准。再者，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，被告具作出涉案处罚决定的法定职权。二、涉案行政处罚认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。被告巡查发现案涉违法占地情况后，即书面责令原告整改，因其未在规定期限内整改，被告于2017年8月21日正式立案调查。经调查询问、现场勘测，审核相关证据材料后，作出案件调查报告，同时保障了原告陈述、申辩及申请听证的权利。2017年9月29日分别作出聊国土资罚字[2017]078号、080号行政处罚决定书并送达。后因送达程序存在瑕疵，于2018年11月26日主动撤回上述决定，并于2018年12月7日重新向送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》。2018年12月20日举行听证，对原告非法占地面积进一步核实，查明原告在接受调查期间又占地建设，经测绘公司现场测量并由原告确认其占地面积总计6289平方米、建筑物面积3959.01平方米。因违法行为主体一致而并案处理，于2019年1月18日向原告送达新的《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，并依其申请于2019年2月2日再次举行听证，根据听证结果，作出行政处罚决定并送达。此后，原告又提出听证过程中的遗留未决问题，被告核实后于2019年7月撤销上述行政处罚决定书并继续调查，并于2019年11月21日邮寄送达行政处罚告知书及听证告知书，原告拒收后，我局于12月5日再次寄送。因原告未在法定期限内申请听证，被告于2019年12月24日送达行政处罚决定。综上，原告诉求无事实及法律依据，请人民法院在查明事实的基础上，依法驳回原告诉讼请求。被告为支持其诉讼主张，反驳对方主张，在法定举证期限内向本院提交了聊国土罚字[2017]第078号、080号、078-1号（2019年2月25日）、078-1号（2019年12月24日）案卷各一宗。经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性均不持异议，但主张在前两份行政处罚决定书被撤销后，原处罚决定认定的事实均已失效，被告应就案件事实重新调查取证并制作笔录，不应套取已撤销的决定所依据的相关证据。被告对此辩称，根据国土资源行政处罚办法的规定，在查处违法行为的过程中可采取多种取证方式，行政机关在自行纠错前形成的笔录的效力和客观性不受撤销行为的影响，仍可作为行政处罚的依据。对原告提交的证据，被告除不认可许营乡党委批复的真实性以外，对其他证据的真实性均不持异议，但认为其证明力不足，并主张案涉集体建设用地承包违反法律的强制性规定，土地承包协议属无效协议。上述庭审中当事人之间无异议的事实，本院予以确认；经庭审质辩的各方当事人提交的证据，均与本案待证事实相关联，对方无异议或虽持异议但未提交反证，本院均予以采信。根据上述本院确认的事实及采信的证据，结合双方当事人的庭审陈述和质辩意见，本院认定本案如下基本事实：2002年1月15日，聊城市东昌府区康家精细化工厂作为乙方，与甲方东昌府区许营乡民政所签订《土地承包协议》，约定：甲方将乡民政所大门南场地一处约5.772亩承包给乙方生产经营使用。总承包费135000元，分期缴纳，每年4500元，每年元月30日前缴清......。以上协议由聊城市东昌府区公证处以（2002）聊东证字第401号公证书公证。2008年8月，聊城市东昌府区康家精细化工厂申请对其工业用房办理了所有权登记，所有权证号为聊房权证许字第0××1、0××2号。2012年1月15日，因上述《土地承包协议》记载面积与乙方实际占地面积不符，双方对多占用的1970平方米的土地补签了《增补土地承包协议》。2017年8月14日，被告巡查发现原告违法占地并书面责令整改。2017年8月21日，被告以聊国土罚字［2017］第078号、080号案件立案调查。25日，被告对原告的负责人刘琼进行调查询问，并制作了询问笔录和现场勘测笔录。后经事先告知，被告于29日分别作出聊国土罚字［2017］078号、80号行政处罚决定书。78号决定主要内容为：1、非法占地3848平方米退还许营镇政府；2、没收非法占用的土地上新建建筑物2824平方米及其他设施；3、对非法占用的土地每平方米处15元（共计57720元）罚款。80号决定书主要内容为：1、非法占地1950平方米退还许营镇政府；2、没收非法占用的土地上新建建筑物840平方米及其他设施；3、对非法占用的土地每平方米处15元（共计29250元）罚款。2018年11月26日，聊城市自然资源和规划局高新技术产业开发区分局向原告送达了《关于撤回聊国土罚字［2017］078号、80号的通知》,重新履行告知程序后，于12月20日依原告的申请组织听证，制作听证笔录并接收了原告提交的证据材料，12月24日委托聊城市金地测绘有限公司进行了现场勘测，12月27日对原告负责人刘琼再次进行询问，2019年2月2日再次组织听证。2019年2月25日，被告作出聊国土罚字［2017］078-1号处罚决定，责令原告将非法占用的6289平方米（折合9.4亩）退还给高新技术产业开发区许营镇人民政府；没收非法占用的土地上新建建筑物面积3959.01平方米及其他设施；对非法占用的土地每平方米处以15元（共计94335元）罚款。2019年3月6日，许营镇民政所为原告出具情况说明，证明许营镇民政所于2002年元月15日承包给聊城市东昌府区康家精细化工厂一处5.77亩，该宗土地系建设用地，承包前系乡镇企业。原告于2019年3月21日向聊城市东昌府区人民法院起诉，请求撤销上述处罚决定。诉讼期间，被告向原告送达了《关于撤销聊国土罚字［2017］078-1号的通知》，原告于7月30日申请撤回起诉。后经履行事先告知程序，聊城市自然资源和规划局高新区分局于2019年12月24日再次作出聊国土罚字第［2017］078-1号行政处罚决定书，对原告作出如下处罚:1、将非法占用的土地6289平方米（折合9.4亩）退还给高新技术产业开发区许营镇政府；2、没收在非法占用的土地上新建建筑物面积406.11平方米及其他设施；3、对非法占用的土地每平方米处以20元（共计125780.00元）罚款。原告不服，提起本案诉讼，请求撤销上述处罚决定。本院认为：根据《国土资源行政处罚办法》的规定，国土资源主管部门实施行政处罚，遵循公正、公开的原则，做到事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法，处罚适当。本案中，原聊国土罚字[2017]078、080号案件的处罚决定被撤销后，聊城市自然资源和规划局将上述两案以聊国土罚字[2017]078-1号案件并案处理，在行政处罚所依据的事实和法律状态均未发生变化的情况下，78-1号处罚决定认定的违法占地面积及地上建筑物的面积与78、80号认定的总和均不一致且出入较大，属于基本事实不清。案涉土地地类性质为建设用地，原告分别于2002年元月、2012年元月与许营乡民政所就案涉土地签订了承包协议，且于2008年9月申请办理了不动产登记，根据当时施行的《房屋登记办法》第八条，办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。因此，在原告通过承包方式取得涉案土地的使用权，并经房屋主管部门核准办理房屋所有权登记的情况下，土地资源主管部门以其“未经批准、擅自于2002年1月以来占用聊城高新技术产业开发区许营镇人民政府土地建化工厂”为由，并以《中华人民共和国土地管理法》第四十三条作为法律依据，作出行政处罚决定，属于适用法律不当。需要指出的是，根据行政法的一般原理，行政行为一经作出，即具有公定力、拘束力和执行力，尽管行政机关具有自行纠错的职权，但从提高行政管理效能以及保护相对人的合理信赖利益和减少行政争议产生的角度考量，自行纠错程序亦应受到严格限制，仅在出现法定事由或行政行为足以影响实质处理结果时，才有启动的必要，并严格依照法定程序进行。本案中，针对案涉占地行为，土地资源管理部门先后作出了六份行政决定，即聊国土罚字[2017]078号、080号、078-1号、078-1号行政处罚决定以及一份撤回决定和一份撤销决定。上述决定存在以下问题：一、聊国土罚字[2017]078、080号处罚决定作出后，均以程序瑕疵为由被撤销，但从在案证据来看，该两份决定均由原告的负责人刘琼签收，送达程序并无瑕疵；二、[2017]078-1号行政处罚决定被撤销后，再次作出同一文号、内容不同的行政处罚决定，缺少法律依据；三、[2017]078、080号处罚决定均由聊城市国土资源局作出，但作出撤销决定的主体并非聊城市自然资源和规划局，而是该局高新区分局，向相对人送达的《关于撤销聊国土罚字[2017]078-1号的通知》与提交本院的不一致，前者系聊城市自然资源和规划局作出，后者系该局高新局分局作出；四、在案涉两份撤销决定作出之前，均未事先告知相对人，有违正当程序原则；五、与2019年2月25日[2017]078-1处罚决定相比，2019年12月24日的处罚决定认定的非法占地面积一致，建筑物面积更少，但确定的罚款标准却高于前者，有违行政处罚的合理性原则。以上情形不符合行政行为的公定力和稳定性的要求，且有损行政机关的公信力。综上，被诉聊国土罚字[2017]078-1号行政处罚决定基本事实不清，适用法律不当，且有违法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定，判决如下：撤销聊城市自然资源和规划局2019年12月24日对聊城市开发区康家精细化工厂作出的聊国土罚字[2017]078-1号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告聊城市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  杨树新审 判 员  陈文娟人民陪审员  徐 冉二〇二〇年十一月十九日书 记 员  李美辰