辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终917号上诉人（一审原告）：大连日星企业集团有限公司，住所地辽宁省大连市普兰店区杨树房街道杨树房社区。法定代表人：赵智有，该公司总经理。上诉人（一审原告）：赵智有，男，1963年5月2日出生，汉族，住址辽宁省大连市普兰店区。上诉人（一审原告）：赵礼忠，男，1932年3月24日出生，汉族，住址辽宁省大连市普兰店区。三上诉人共同委托诉讼代理人：唐敬杰，辽宁申扬律师事务所律师。三上诉人共同委托诉讼代理人：王闻达，辽宁申扬律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连花园口经济区管理委员会，住所地辽宁省大连花园口经济区。负责人：李大民，该管委会主任。委托诉讼代理人：薛孟源，该管委会工作人员。委托诉讼代理人：周志辉，辽宁华夏律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连花园口经济区明阳街道办事处，住所地辽宁省大连花园口经济区明阳街道永胜村倪屯。负责人：董庆贵，该办事处副主任。委托诉讼代理人：都吉庆，该街道办事处工作人员。委托诉讼代理人：周志辉，辽宁华夏律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）：大连花园口经济区明阳街道大张村民委员会，住所地辽宁省大连花园口经济区明阳街道大张村文咀屯。法定代表人：倪长福，该村委会主任。委托诉讼代理人：许辉，辽宁法磊律师事务所律师。大连日星企业集团有限公司（以下简称日星公司）、赵智有、赵礼忠因诉大连花园口经济区管理委员会（以下简称花园口管委会）、大连花园口经济区明阳街道办事处（以下简称明阳街道办）、大连花园口经济区明阳街道大张村民委员会（以下简称大张村委会）履行行政协议一案，不服辽宁省大连市中级人民法院（2018）辽02行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年7月15日组织各方当事人进行了询问。上诉人日星公司的法定代表人暨上诉人赵智有以及委托诉讼代理人唐敬杰、王闻达，被上诉人花园口管委会的委托诉讼代理人薛孟源、周志辉，被上诉人明阳街道办的委托诉讼代理人都吉庆、周志辉，被上诉人大张村委会的委托诉讼代理人许辉到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：大连日星企业集团海洋生物有限公司成立于2002年12月18日，于2015年11月9日注销。该公司的法定代表人为赵智有，股东为日星公司、赵智有和赵礼忠。2003年1月1日，第三人大张村委会作为甲方，与大连日星企业集团庄河海洋生物有限公司作为乙方签订《土地租赁合同书》，约定由乙方承租甲方34.8亩集体土地，用于兴建育苗场；租赁期限为20年（自2003年1月1日至2022年12月21日止）。该合同第六条约定：甲方“在租赁期间，协助乙方办理合理、相关的征地手续。”第九条约定：“在租赁期间内，如国家对该标的物有征占需要，双方应服从国家安排，所得经济补偿双方共享，利益协商分配。”第十一条约定：“合同期满后，乙方承包该片耕地的地上一切附着物完好无损无偿归甲方所有。……”在本案庭审中，各方均认可该合同的签订方大连日星企业集团庄河海洋生物有限公司即大连日星企业集团海洋生物有限公司。2003年1月23日，大连日星企业集团海洋生物有限公司取得房地号为22-0014、22-0015、22-0016、22-0017、22-0018、22-0019、22-0020、22-0021、22-0022的农村房屋房产执照。2003年1月27日，大连日星企业集团海洋生物有限公司取得使用权面积为13058.42平方米的国有土地使用权证，性质为出让。2013年12月25日，花园口管委会委托的大连慎明资产评估事务所作出大慎明资评报字第（2013）131号《资产评估报告书》，以2013年10月20日为评估基准日，对大连日星企业集团海洋生物有限公司动迁资产价值的评估市场参考价值为40068675元。其中，13058.42平方米的土地使用权的评估价值为4505154.90元。在本案庭审中，各方均认可案涉土地上的房屋和土地使用权是分开评估的，但对于评估标准有不同意见。三上诉人认为两者均是按照国有土地进行的评估，三被上诉人均认为两者都是按照集体土地进行的评估。2015年6月10日，明阳街道征地拆迁办公室作为甲方与大连日星企业集团海洋生物有限公司作为乙方、大张村委会作为丙方，就征收大连日星企业集团海洋生物有限公司海珍品育苗室补偿事宜，共同签订《征收大连日星企业集团海洋生物有限公司海珍品育苗室动迁补偿协议书》，依照有资质部门的评估值为基数，对有照房屋、无照房屋、土地使用权、地上构筑物及设备等约定补偿款总额为37806087.92元，约定甲方在签订该协议后预先支付乙方700万元，余款待育苗室拆迁验收后支付，并在该协议第六条约定“被征收的育苗室如发包、转包或者抵押，乙、丙双方须向甲方提供原始合同，并提供收益分配协议书，作为本协议的附件。否则因被征收的育苗室所产生的利益分配纠纷甲方概不负责。”2016年10月10日，明阳街道征地拆迁办公室作为甲方与大连日星企业集团海洋生物有限公司作为乙方、大张村委会作为丙方，共同签订《征收育苗室补偿协议书》，其中：第三条约定，征收补偿款总额为4007万元，已支付育苗室动迁补偿款2200万元，育苗室剩余动迁补偿款1807万元；第四条约定，乙方应于2016年10月31日前自行拆除育苗室及附属物，经甲方验收确认后，甲方根据大连花园口经济区财政状况支付育苗室剩余动迁款1807万元；第六条约定，被征收的育苗室如发包、转包或抵押，乙丙双方须向甲方提供原始合同，并提供收益分配协议书，作为本协议的附件。否则因被征收的育苗室所产生的利益分配纠纷甲方概不负责。在该协议的乙方处，有大连日星企业集团海洋生物有限公司的印章和该公司法定代表人赵智有的签名。2016年11月16日，大张村委会以日星公司、赵智有、赵礼忠为被告，向庄河市人民法院提起民事诉讼，并请求对案涉1807万元予以冻结。同日，庄河市人民法院作出（2016）辽0283民初6408号民事裁定，裁定对案涉1807万元予以冻结，冻结期限为一年。2018年5月15日，一审法院作出（2017）辽02民终9839号民事裁定，撤销庄河市人民法院（2016）辽0283民初6408号民事判决，发回庄河市人民法院重新审理。2018年6月25日，庄河市人民法院作出（2018）辽0283民初3924号民事裁定，准予大张村委会撤诉。另查明，2008年5月28日，大连市人民政府印发《大连市人民政府关于将庄河市明阳镇划归大连花园口经济区管委会代管的通知》（大政发[2008]51号），决定将庄河市明阳镇整建制划归花园口管委会管理。2009年5月4日，大连市人民政府印发《大连市人民政府关于同意设立庄河市明阳街道办事处的批复》（大政[2009]54号）。2010年6月1日，花园口管委会印发《关于印发〈花园口经济区养殖圈补偿暂行办法〉的通知》（大花管发[2010]10号）。2014年7月23日，花园口管委会办公室印发《关于调整花园口经济区填海工程征地拆迁工作领导小组成员及职责分工的通知》（大花管办发[2014]31号），其中规定：“（十四）明阳街道办事处为征迁工作实施单位。……作为甲方与被征迁人签订补偿安置协议；……”又查明，2005年12月，大连花园口工业园区被辽宁省人民政府列为辽宁省沿海对外开放五大重点区域之一，成为省级重点开发区，享有省级开发区经济管理权限。2008年5月，大连市人民政府将大连花园口工业园区正式更名为大连花园口经济区。日星公司、赵智有、赵礼忠提起本诉时起诉状中载明的诉讼请求是：请求判令被告依法向原告支付剩余动迁补偿款人民币1807万元及利息（按中国人民银行公布的同期贷款利率计算，自原告起诉之日起计算至生效判决确定的给付日止）。一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，花园口管委会和明阳街道办均自认本案履行的是集体土地的征收补偿程序，故根据前述规定，花园口管委会作为实际行使县级以上人民政府行政管理职能的省级开发区管理机构，依法具有对案涉土地的权利主体给予相应补偿的法定职责。案涉《征收大连日星企业集团海洋生物有限公司海珍品育苗室动迁补偿协议书》和《征收育苗室补偿协议书》虽系明阳街道征地拆迁办公室签订，但由于该办公室和明阳街道办均不具有法律、法规或者规章的授权，故依照前述规定，该协议应当视为是基于花园口管委会的委托而签订。因此，案涉《征收大连日星企业集团海洋生物有限公司海珍品育苗室动迁补偿协议书》和《征收育苗室补偿协议书》的相应法律责任均应由花园口管委会承担。花园口管委会关于其不是本案适格被告的主张，与前述法律规定相悖，一审法院不予支持。至于明阳街道办，其作为受托单位，则不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”行政协议兼有行政性和合同性，人民法院在审查行政协议案件时，既应当适用行政法律规范，也可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”据此，花园口管委会作为案涉土地、房屋的征收主体负有针对案涉补偿事项，在符合法律规定的前提下，依照其所签订的补偿协议，向相关权利主体履行补偿的义务。从现已查明的事实看，大连日星企业集团海洋生物有限公司与大张村委会在《土地租赁合同书》中明确约定，在租赁期间内，就征收补偿利益予以共享并协商分配。其后，双方对此产生了争议。在该争议未予解决且大张村委会不同意支付的情况下，承继大连日星企业集团海洋生物有限公司权利义务的三上诉人要求花园口管委会按照案涉《征收大连日星企业集团海洋生物有限公司海珍品育苗室动迁补偿协议书》和《征收育苗室补偿协议书》确定的补偿数额对其单方面继续履行补偿义务，缺乏事实依据，其理由不能成立。至于被上诉人质疑的上诉人所述其系案涉土地的合法国有土地使用权人一节，《中华人民共和国土地管理法》规定了取得国有土地使用权的条件和程序，第四十四条、第四十五条规定了集体土地由省级以上行政机关审核批准征地及农转用手续，第四十六条规定征收农村集体土地应办理征收公告（征收方案），第四十七条规定征收补偿，第五十四条、第五十五条规定国有土地招拍挂程序、交纳土地出让金、签订出让合同等国有土地使用权的有偿转让程序和要求。一审法院（2017）辽02民终9839号民事裁定书对于案涉土地性质、权属及用途变更是否已依法办理审批或征收手续等事实亦提出质疑。从现已查明的事实看，无据证明案涉国有土地使用权证在作出前已履行了合法的征地补偿、土地性质、权属及用途变更等程序。上诉人主张其系合法的国有土地使用权人，进而要求履行相关协议内容，而被上诉人对案涉协议内容提出了异议，从案涉国有土地使用权证作出的实际情况看，该协议的相关内容缺乏事实和法律依据，一审法院对上诉人的主张不予支持。综上，上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回日星公司、赵智有和赵礼忠的诉讼请求。案件受理费人民币130270元，由日星公司、赵智有和赵礼忠共同负担（已交纳）。日星公司、赵智有、赵礼忠上诉称：请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审；诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、大张村委会对案涉征收补偿不享有任何权利，一审法院以上诉人与大张村委会的争议未解决、大张村委会不同意支付为由认定上诉人无权主张案涉补偿款，属于严重的事实认定不清。二、一审法院认定“无证据证明案涉国有土地已履行了合法的征地补偿、土地性质、权属及用途变更等相关程序”，继而认定上诉人不享有合法的土地使用权，属于明显的事实认定不清，法律适用错误。三、一审法院诉讼费的收取没有法律依据。在本院审理期间，日星公司、赵智有、赵礼忠提交补充上诉状称：一、补偿协议明确约定日星公司为补偿对象，补偿款支付条件已成就，征收单位没有充分合理的解释却拒绝付款，一审法院在未查明剩余补偿款如何组成、如何争议的情况下，笼统以补偿款分配有争议为由驳回日星公司诉请，属于事实不清、证据不足，严重损害上诉人利益，请二审法院依法改判，纠正其错误判决。二、补偿协议未约定大张村委会对补偿款有分配权，大张村委会事后提出异议，但依据的《土地租赁合同》难以确定其所谓的分配权范围，也没有提供生效的民事判决对该事实加以认定，无法对抗内容明确的补偿协议，故一审法院依据该《土地租赁合同》驳回上诉人的诉请事实不清、证据不足，请求二审法院依法纠正。三、一审法院超出本案审理范围，不当否定日星公司依法取得的国有土地使用权证的效力，并违法增加上诉人举证负担，属于严重的程序违法，损害上诉人的实体利益，请求二审法院依法予以纠正。花园口管委会、明阳街道办没有提交书面答辩意见，在本院组织的询问活动中答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人没有拒绝支付，因为日星公司与第三人的民事诉讼导致补偿款无法发放，直至本案的诉讼仍无法按照动迁补偿款进行支付。一审查明的事实经（2017）辽02民终9839号民事裁定对案涉土地性质、权属及用途变更是否已依法办理审批或征收手续等事实提出质疑，依据相关法律规定，即使土地使用权证及房产证的颁发具有公信力，但是作为基础的民事法律关系不存在，其获得的行政法意义上的权利也是不合法的，一审判决是正确的。请求驳回上诉，维持原判。大张村委会答辩称：一、双方签订的土地租赁合同第九条已经明确约定征用所得经济补偿双方共享、利益协商分配的内容。故上诉人要求独享动迁补偿显然是错误的。二、动迁补偿协议第六条明确确定了大张村委会享有案涉动迁补偿款项的利益和权利。三、上诉人出具了承诺书，充分体现了大张村委会不仅享有案涉动迁补偿款项的权利，而且承诺在利益分配没有达成一致以前，同意不予支付动迁补偿款项。该行为进一步体现了动迁补偿款项由双方共享，没有达成分配意见的情况下，上诉人无权独享动迁补偿款项。大张村委会在本次动迁当中，因动迁灭失了土地34.8亩以及所期待的物权利益，在此期间，大张村委会并没有取得案涉动迁补偿以外的任何补偿，其整个土地灭失及物权期待利益的补偿，均体现在案涉的动迁补偿协议当中。所以，上诉人现在要求独享动迁补偿款项并要求支付，其请求显然是没有道理的，其行为和上诉请求违反了租赁合同和补偿协议的约定，也违反了自己承诺的内容，是不应当予以保护的。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。二审期间，日星公司、赵智有、赵礼忠提交了三份新证据：1、完税证；2、土地出让金收据；3、辽宁省庄河市人民法院（2016）辽0283民初6408号民事判决书。上诉人主张该三份证据用以证明其国有土地使用权证来源的合法性。经本院质证，花园口管委会、大张村委会对三份证据均予以否认，认为该三份证据均不属于新证据，日星公司持有的国有土地使用权证颁发于2003年，但完税凭证和收据的时间却是在三年以后即2006年，意味着土地使用证的颁发是违法的；提交的判决书已被撤销，并未生效。大张村委会认为该证据不是新证据，有证后交费，不符合法律规定；土地未进行补偿，用地手续不完备。本院认为，本案的焦点问题是上诉人提出的请求花园口管委会履行案涉协议，向其支付剩余动迁补偿款人民币1807万元及利息的诉讼请求是否应予支持。关于花园口管委会应为本案适格被告问题和承担补偿义务问题原审已经予以充分论述，本院在此不再赘述。关于案涉协议是否应予履行的问题，分述如下：一、案涉行政协议如果符合法律规定和各方当事人约定，则应予履行。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”根据上述法律规定，如果案涉协议符合法律规定和各方当事人的约定，则花园口管委会应依照其所签订的补偿协议，向相关权利主体履行补偿的义务。二、案涉协议权利主体的确认。案涉协议的签订方为花园口管委会、日星公司及大张村委会。首先，上诉人主张，大张村委会参与协议签订只是为了对征收范围界址进行确认，但从案涉《土地租赁合同书》的内容来看，所涉及的土地面积是明确的，如果主张大张村委会仅仅只是为了对征收范围界址进行指界确认而参与协议的签订，该理由并不充分；其次，《土地租赁合同书》确定日星公司租赁大张村委会的土地面积是34.8亩，三方2015年6月10日签订的动迁补偿协议书虽未明确具体的土地面积，但从第一条可看出，征收动迁范围系指“大连日星企业集团海洋生物有限公司（经营的海珍品育苗室）”，第四条第4项涉及到了“土地使用权补偿款”，而从2013年12月25日花园口管委会委托的大连慎明资产评估事务所出具的大慎明资评报字第（2013）131号《资产评估报告书》来看，涉及到的土地面积为13058.42平方米（约20亩），即使上诉人提出的该约20亩的土地已经取得了国有土地使用权证的主张能够成立，那么，大张村委会对其余的14.8亩的集体土地仍具有合法权益；第三，《土地租赁合同书》第九条约定：“在租赁期间内，如国家对该标的物有征占需要，双方应服从国家安排，所得经济补偿双方共享，利益协商分配。”从该条款的约定可看出，如征收时，所得经济补偿双方共享，只是应对利益协商分配。第四，案涉协议第六条约定：“被征收的育苗室如发包、转包或抵押，乙丙双方须向甲方提供原始合同，并提供收益分配协议书，作为本协议的附件。否则因被征收的育苗室所产生的利益分配纠纷甲方概不负责。”根据该条约定，在被征收的育苗室发包、转包或抵押的情况下，日星公司和大张村委会应向花园口管委会提供收益分配协议书，该约定也可印证大张村委会具有协议约定的利益。综合以上四点，从现有证据来看，除非经过法定程序将大张村委会的权利主体地位予以排除，否则大张村委会具有相关利益。三、上诉人提出的履行案涉协议的请求是否应予支持。本案中，花园口管委会答辩称，其并非拒绝履行协议约定的义务，而是因为日星公司和大张村委会关于利益的分配存在争议。大张村委会答辩称，其作为土地所有权人，应获得相应的补偿款。根据本案查明事实和相关证据显示，上诉人提出的履行案涉协议的请求不应予以支持：一是从权利主体上看，如前所述，大张村委会作为案涉协议的签订方，在未经过法定程序将其权利主体地位予以排除的情况下，花园口管委会向日星公司履行协议约定的义务有可能侵害大张村委会的合法权益。二是从土地性质上来看，案涉土地共计34.8亩，花园口管委会、大张村委会均对日星公司持有的约20亩的国有土地使用权证提出异议，另外14.8亩的土地是否已经予以征收并补偿亦不清晰。《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014修订）》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”根据该条规定，集体土地补偿费归农村集体经济组织所有，在案涉土地性质不明晰的情况下，该协议的履行缺乏事实和法律依据。三是本案上诉人之一赵智有于2015年11月24日作出承诺，在与大张村委会就合同内容、涉及利益分配未达成一致意见前，明阳街道征地拆迁办公室暂不予支付动迁补偿款。上诉人认为该协议是为了支付拖欠的工资、货款及贷款而被迫作出，但未能提供证据证明该主张。故虽然该承诺书作出于案涉协议签订之前，但案涉协议的签订仍然没有解决双方的争议，在此情况下，案涉协议亦不应予以履行。四、关于上诉人主张的一审法院超出本案审理范围的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”第五十六条规定：“法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的真实性：（一）证据形成的原因；（二）发现证据时的客观环境；（三）证据是否为原件、原物，复制件、复制品与原件、原物是否相符；（四）提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系；（五）影响证据真实性的其他因素。”本案的审查客体是三方签订的补偿协议，国有土地使用权证作为证据之一，人民法院当然应当依据上述司法解释的规定对其进行审查，如发现该证据不能客观证明案件事实，人民法院可以不予采信。案涉《土地租赁合同书》签订于2003年1月1日，表明34.8亩土地的性质为“耕地”，国有土地使用权证颁发于2003年1月20日，而在二审时上诉人提交的完税凭证和土地出让金收据的时间是在2006年，提交的民事判决亦被撤销。经本院审查，该三份证据仍然不能证明日星公司的主张成立。故一审判决对日星公司持有的国有土地使用权证进行审查并提出质疑并无不当。本院对上诉人的该项上诉请求亦不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。日星公司、赵智有、赵礼忠的上诉主张不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币130270元，由大连日星企业集团有限公司、赵智有、赵礼忠负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年九月八日法官助理刘春晓书记员鞠林