广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行初121号上诉人（原审原告）：丘春联，男，汉族，住清远市连南瑶族自治县*********。委托代理人：刘志群，广东新北江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：连南瑶族自治县水利局。地址：广东省连南瑶族自治县****************。法定代表人：沈峻，局长。委托代理人：唐建平，连南瑶族自治县公职律师事务所律师。上诉人丘春联因与被上诉人连南瑶族自治县水利局河砂开采权终止决定纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1083行初417号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年10月22日，连南瑶族自治县********委托清远市顺诚拍卖有限公司对包括涉案河段涡水镇必坑村河段在内的多个河段河砂开发权进行公开拍卖。同年10月25日，清远市顺诚拍卖有限公司发出《连南瑶族自治县部分河段河砂开采权拍卖公告》，拟对上述河段的河砂开发权于同年11月5日进行拍卖。同年11月5日，原告参加拍卖并中标。同年11月19日，原告与被告签订《河道河砂开采权出让合同》，该合同对河道采砂范围、采砂作业方式等方面进行了约定，其中约定河道采砂范围为涡水河从西岭河支流入河口至涡水四级电站厂房前，采砂最大开挖控制深度为1米，每年限采砂量小于或等于10000立方米，另约定若出现累计采砂量达到合同约定的控制采砂量等情形，将终止河砂开采权并解除合同。同年11月21日，原告取得被告颁发的河砂南字[2018]第004号河道采砂许可证，该证许可原告采砂数量为10000立方米。2019年1月5日，原告开始在涉案河段进行采砂。同年2月22日，被告向原告作出并送达《整改通知》，责令原告进行整改，并协调好周边群众关系。同年4月4日，被告作出《整改通知》，要求原告按照《河道河砂开采权出让合同》所约定的内容对采砂行为进行整改，并主动协调好周边群众关系。同年4月8日，被告向原告送达该《整改通知》。同年7月12日，被告对原告于涉案河段的采砂情况进行调查，并制作了《询问笔录》。受被告委托，清远市水利水电勘测设计院有限公司于同年7月16日连同被告到涉案河段进行现场测量。同年7月17日，清远市水利水电勘测设计院有限公司作出《清远市连南县原三星水泥厂厂区堆砂石点计量报告》，测量结果为原告采砂量为114168立方米，该《计量报告》同时说明可在该报告发出之日起7天内提出意见或者疑问。同年7月22日，被告作出涉案终止决定，认定原告采砂量为114168立方米，并决定终止《河道河砂开采权出让合同》，要求原告停止对涉案河道的河砂开采作业并对涉案河道进行平整及清场。同年7月24日，清远市水利水电勘测设计院有限公司作出《关于作废三星水泥厂厂区堆砂石点计量报告的告知函》，告知被告《计量报告》中的测量结果有误。同年8月1日，被告作出南水利字〔2019〕74号《关于对南水字〔2019〕71号文中砂石计量结果更正的情况说明》，告知原告对涉案终止决定中的测量结果114168立方米更正为44548立方米，更正后不影响涉案终止决定的执行。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。庭审中，原告对第二份《测量报告》的测量结果表示没有异议，但对于被告以第二次《测量报告》作为涉案终止决定的依据不予认可。原审法院认为，本案系不服河砂开采权终止决定纠纷。根据原告的起诉、被告的答辩以及双方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：被告连南水利局作出的涉案终止决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。一、事实认定方面。原告与被告签订的《河道河砂开采权出让合同》明确约定了涉案河段的采砂量为每年小于或等于10000立方米。被告委托有资质的计量公司对原告的采砂量进行计量，并以该测量结果，即114168立方米采砂量作为涉案终止决定的处理依据，但清远市水利水电勘测设计院有限公司于被告作出涉案终止决定后，已作出《关于对南水利〔2019〕7１号文中砂石计量结果更正的情况说明》，对《计量报告》予以废止。因此，被告对涉案采砂量的计量部分事实的认定错误。但是，原告所取得的河道采砂许可证已明确载明原告被许可的采砂量为10000立方米，而第二份《计量报告》对原告采砂量的计量结果为44548立方米，原告对第二份《计量报告》的计量结果亦没有异议，故原告采砂量已远超出被许可的范围。根据《河道河砂开采权出让合同》的约定，被告认定原告的采砂量超出约定范围，并以此作为终止该合同的理由，合法合理。二、法律适用方面。根据《广东省河道采砂管理条例》第五十一条“本条例下列用语的含义是：（一）河道采砂是指在河道（含水库库区、湖泊）管理范围内采挖砂、石、土等的行为……”的规定，本案中，原告与被告签订的《河道河砂开采权出让合同》并没有对“河道采砂”进行明确定义。因此，被告依照《广东省河道采砂管理条例》的规定将原告从涉案河段中开采出来的砂、石、土等算入实际采砂量中，并无不当，适用法律正确。三、程序方面。被告与原告签订《河道河砂开采权出让合同》后，发现其有超量采砂的行为时，先后两次向原告发出《整改通知》，并对原告进行询问调查，同时委托有资质的计量公司对原告的实际采砂量进行计量，该程序符合法律规定。但在作为本案主要证据的《计量报告》作出之日起的7日异议期内，被告即作出涉案终止决定，该行为明显没有保障原告提出意见的权利。且作为被告终止与原告合同关系的关键依据，即实际河道采砂量曾计量错误，而被告仅用《关于对南水字〔2019〕71号文中砂石计量结果更正的情况说明》对其进行更正。对本案实际河砂采砂量的更正，并不属于对文书瑕疵的修正，而是对事实认定的重大变更，被告不能在作出涉案终止决定后，仅以《情况说明》便对涉案终止决定予以变更，该行为不当。因此，被告程序违法。综上所述，被告连南水利局作出的涉案终止决定适用法律正确，但认定事实错误、程序违法，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”的规定，综合全案考虑，为实质性解决行政争议，节约司法资源，同时保护国家及社会公共利益，本院决定确认被告作出涉案终止决定的行为违法，不撤销该行政行为。原告丘春联请求撤销被告连南水利局作出的涉案终止决定理由不够充分。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：确认被告连南瑶族自治县水利局于2019年7月22日作出南水利字〔2019〕71号《关于对涡水镇涡水河段河砂开采权终止决定》的行为违法。案件受理费50元，由被告连南瑶族自治县水利局负担。上诉人丘春联不服上述判决，向本院提起上诉，上诉请求：1.撤销广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初417号行政判决书，查清事实后改判撤销被上诉人的南水利字〔2019〕71号《关于对涡水镇涡水河段河砂开采权终止决定》；2.本案诉讼受理费由被上诉人负担。事实与理由：上诉人因不服被上诉人的南水利字〔2019〕71号《关于对涡水镇涡水河段河砂开采权终止决定》，于2019年8月28日向清远市清新区人民法院（下称原审法院）提起行政诉讼，原审法院经公开开庭审理后，于2020年2月26日作出（2019）粤1803行初417号行政判决书（下称原判决）。上诉人于2020年3月2日收到原审判决，认为原审判决关于“确认被告连南瑶族自治县水利局于2019年7月22日作出的南水利字〔2019〕71号《关于对涡水镇涡水河段河砂开采权终止决定》的行为违法”的判决，认定事实不清，适用法律错误，因而判决错误，应依法予以撤销，改判撤销被上诉人的南水利字〔2019〕71号《关于涡水镇涡水河段河砂开采权终止决定》的具体行政行为。一、原审判决遗漏了被上诉人单方委托没有法定计量相应资质的公司以及人员进行涉案砂、石、泥土进行计量的事实，作出关于“根据《河道河砂开采权出让合同》的约定，被上诉人认定上诉人的采砂量超出约定范围，并以此作为终止合同的理由，合理合法”的事实认定，属认定事实不清。（一）根据原审判决庭审质证并确认具有真实性、合法性、关联性的《连南瑶族自治县部分河段河砂开采权拍卖公告》、《连南瑶族自治县部分河段河砂4个标段为期1年开采权拍卖竞买登记表》、《连南瑶族自治县部分河段河砂4个标段为期1年开采权拍卖竞买资格确认表》、《委托拍卖合同》、《县人民政府办公室呈批传阅表》、河砂南字（2018）第004号《河道采砂许可证》（见上诉人向原审法院提交的证据2、证据4），均一致明确证明涉案的砂并不包括石、泥土。据此，原审判决认定涉案的砂包括石、泥土的事实没有证据佐证，认定事实不清。（二）原审判决关于“被告委托有资质的计量公司对原告的采砂量进行计量……”，没有相应的证据佐证，属认定事实不清。根据被上诉人向原审法院提交的全部证据，没有证据佐证被上诉人所单方委托的清远市水利水电勘测设计院有限公司及其编写《计量报告》相关人员、勘查人员具有法定计量涉案河砂的法定资质或资格。有鉴于这一情形，原审判决“《清远市连南县原三星水泥厂厂区堆砂石点计量报告》、《关于作废三星水泥厂区堆砂石点计量报告的告知函》均具有真实性、合法性、关联性，具有证据效力”的事实，没有相应的证据佐证。（三）原审判决关于“被告与原告签订《河道河砂开采权出让合同》后，发现其有超量采砂的行为时，先后两次向原告发出《整改通知》，并对原告进行询问调查，同时委托有资质的计量公司对原告的实际采砂量进行计量，该程序符合法律规定”的事实认定，既没有证据佐证，又与《整改通知》、《询问笔录》不相符，也没有法律依据。1.根据被上诉人提交的经原审判决庭审质证的全部证据，没有证据佐证上诉人超量开采河砂。2.经原审判决质证并确认且有真实性、合法性、关联性的《整改通知》、《询问笔录》，均没有涉及上诉人超量开采涉案河砂的内容，其收集程序虽然未违法，但其内容与被上诉人发现上诉人有超量采砂行为的事实没有关联，认定事实错误。3.原审判决认为被上诉人委托清远市水利水电勘测设计院有限公司及其人员对涉案河砂量进行计量的行为程序符合法律规定，没有法律依据，以没有合法依据。二、根据原审判决认定事实不清的情形，原审判决适用《广东省河道采砂管理规定》第五十一条之规定，显然违背了本案招标投标相关证据（书证）所证明的河砂内容，适用法律错误。综上所述，上诉人认为原审判决认定事实不清，适用法律错误，应依法予以撤销。被上诉人在本案作出的具体行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，应依法予以撤销。现上诉人为维护自己的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条之规定，向二审法院提起上诉，请依法审理。被上诉人连南瑶族自治县水利局答辩称：一、一审认定事实清楚，适应法律准确，被答辩人丘春联的上诉认为“认定事实不清，适用法律错误，因而判决错误，应依法予以撤销，改判撤销被上诉人的南水利字〔2019〕71号《关于对涡水镇涡水河段河砂开采权终止决定》的具体行政行为”不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。（一）一审法院认为答辩人委托有资质的计量公司对被答辩人的采砂量先后两次测量结果（第一次测量结果采砂量为114168m3，第二次变更测量结果采砂量为44548m3）并以此测量结果作为终止《河道河砂开采权出让合同》合法合理是正确的。（二）一审法院认为“将被答辩人从涉案河段中开采出来的砂、石、土等算入实际采砂量中，并无不当，适用法律正确”是正确的。答辩人依据《合同法》第九十三条第二款和《广东省河道采砂管理条例》第二条、第十三条、第二十条、第二十五条第（一）款、第五十一条第（一）款之规定，终止《合同》并据此作出河砂开采权终止决定是适用法律法规正确。二、一审法院认定答辩人程序违法是错误的，答辩人根据双方签订《合同》约定终止合同不存在程序违法。本案属于合同纠纷，被答辩人违反了《合同》第一条第一款、第六条之规定，答辩人有权依据《合同》约定终止合同，并非答辩人违反法定程序。答辩人依职权对我县2018年河道开采权中标河段的涡水河段进行监管，在监管过程中，于2019年7月16日委托有资质的第三方公司对涡水镇涡水河段中标人被答辩人堆放在原三星水泥厂厂区堆砂石点进行现场测量计量，第三方测量单位于2019年7月17日出具《清远市连南县原三星水泥厂厂区堆砂石点计量报告》（以下简称《报告》，编号：HSCL201924），砂石计量为114168m3，答辩人在2019年7月22日向被答辩人作出《关于对涡水镇涡水河段河砂开采权终止决定》（以下简称《决定》，南水利字〔2019〕71号）。因第三方计算错误原因，由第三方公司自行修正改为测量采砂石量44548m3。但最终采砂量44548m3也已远超出了答辩人与原告签订的《河道河砂开采权出让合同》（合同编号：LNHSKC-2018-004号、以下简称《合同》）第一条“每年限采砂量≤壹万立方米”的约定。答辩人根据《合同法》第九十三条规定、按《合同》第九条第（一）款约定终止《合同》的解除行政协议行为，并根据《广东省河道采砂管理条例》第二十条的规定作出《关于对涡水镇涡水河段河砂开采权终止决定》（南水利字〔2019〕71号）和《关于对南水利字〔2019〕71号文中砂石计量结果更正的情况说明》（南水利字〔2019〕74号）的具体行政行为是合法合理的。答辩人在履行合同管理职责，按合同约定终止原告的采砂权，尚未对原告进行行政处罚，不存在违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条对当事人权利告知事项以及当事人陈述和申辩权利等程序。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用程序正确，适用法律准确，请求二审法院依法驳回被答辩人丘春联的上诉请求，维持原判；同时，被答辩人对第二份《测量报告》的测量结果即采砂量为44548m3表示没有异议，被答辩人无论前后哪次采砂量测量结果都已远超出《合同》约定的被许可的范围，答辩人据此终止《合同》并作出河砂开采权终止决定不存在程序违法的行为，请二审法院改判答辩人于2019年7月22日作出《关于对涡水镇涡水河段河砂开采权终止决定》（南水利字〔2019〕71号）的行为合法，以维持答辩人终止河砂开采权、解除合同的决定。本院经审理查明，原审判决查明事实基本属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。本案二审争议焦点为：连南水利局作出的南水利字〔2019〕71号《关于对涡水镇涡水河段河砂开采权终止决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。一、事实认定方面。被上诉人作出《关于对涡水镇涡水河段河砂开采权终止决定》的事实依据是清远市水利水电勘测设计院有限公司于2019年7月17日作出《清远市连南县原三星水泥厂厂区堆砂石点计量报告》，测量结果为上诉人采砂量为114168m3，但清远市水利水电勘测设计院有限公司于2019年7月24日作出的《关于作废三星水泥厂厂区堆砂石点计量报告的告知函》，将测量结果114168m3更正为44548m3。虽然被上诉人已于2019年8月1日作出了南水利字〔2019〕74号《关于对南水字〔2019〕71号文中砂石计量结果更正的情况说明》，上诉人对更正后的计量结果没有异议，但被上诉人作出决定所依据的事实错误。二、法律适用方面。根据《广东省河道采砂管理条例》第二十五条“河道采砂人应当服从有关部门的监管，并遵守下列规定：（一）按照河道采砂许可证的规定和河砂开采权出让合同的约定采砂；……”的规定，由于双方签订的《河道河砂开采权出让合同》明确约定采砂量为每年小于或等于10000m3，上诉人的采砂量44548m3远远超出了该约定，上诉人的行为对河道的安全造成了影响，因此，被上诉人终止双方的合同，符合法律规定。根据《广东省河道采砂管理条例》第五十一条“本条例下列用语的含义是：（一）河道采砂是指在河道（含水库库区、湖泊）管理范围内采挖砂、石、土等的行为；……”的规定，本案中，上诉人与被上诉人签订的《河道河砂开采权出让合同》并没有对“河道采砂”进行明确定义，被上诉人依照《广东省河道采砂管理条例》的规定将上诉人从涉案河段中开采出来的砂、石、土等算入实际采砂量中，并无不当。三、程序方面。被上诉人在《计量报告》作出之日起的7日异议期内即作出决定，剥夺了上诉人提出异议的权利。被上诉人对采砂量的更正，是对事实认定的重大变更，被上诉人不能仅以《情况说明》便对决定予以变更，应当重新作出决定。因此，被上诉人的行为程序违法。综上，被上诉人连南水利局作出的决定适用法律正确，但认定事实错误、程序违法，依法应予撤销。原审判决确认被上诉人的行为虽然违法，但不撤销该行政行为，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持；上诉人的上诉请求理由不充分，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人丘春联负担。本判决为终审判决。审 判 长 赖爱红审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年九月三日法官助理 廖欣欣书 记 员 李芫霜附法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。