湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘31行终116号上诉人(原审被告）：吉首市城市管理和综合执法局，住所地吉首市乾州新区市政大楼****。法定代表人：陈勋，该局局长。委托代理人：田波，湖南四维律师事务所律师。委托代理人：陈雪，湖南四维律师事务所律师被上诉人（原审原告）：何鹏，男，1970年12月9日出生，土家族，湖南省保靖县人，住湖南省湘西自治州。被上诉人（原审原告）：曹素琴，女，1974年4月6日出生，汉族，湖南省龙山县人，住址同上。共同委托代理人：高永清，男，湘西自治州武陵法律服务所法律工作者。上诉人吉首市城市管理和综合执法局与被上诉人曹素琴、何鹏确认强拆行为违法一案，不服花垣县人民法院作出的（2020)湘3124行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定，何鹏、曹素琴自2013起租用湘西自治州七一磷化有限责任公司厂房、场地，修建了临时厂房，经营木材加工，双方没有约定租期，亦未签订租赁协议。2018年9月，吉首市人民政府决定征收竹园片区棚户区改造(旧城区改建)项目国有土地上的房屋及附属物，湘西自治州七一磷化有限责任公司土地被吉首市人民政府征收。后湘西自治州七一磷化有限责任公司要求何鹏搬出物品并返还土地，何鹏、曹素琴认为没有得到征收补偿款，不同意搬物腾地。2019年12月18日，吉首市两违办向吉首市城市管理和综合执法局下达《关于处置“两违”建设的函》，要求该局对乾州街道办事处原七一化工厂地段包括何鹏在内的五户疑似“两违”建设进行查处，并下达拆除文书。次日，吉首市城市管理和综合执法局作出吉城综执拆字（2019）[乾]第1003号《责令限期拆除通知书》，认为何鹏在七一磷化厂地段修建钢架棚的行为未经审批，违反了《吉首市城市综合管理条例》第三十七条第一款之规定，限其于2019年12月30日8时前自行拆除，逾期不拆除，将依法予以强制拆除。并告知了申请行政复议和提起诉讼的权利及期限。2020年1月6日，何鹏、曹素琴租赁湘西自治州七一磷化有限责任公司用于木材加工经营的设施、设备被强制拆除。何鹏、曹素琴不服，提起行政诉讼。原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。国有土地上房屋征收引起的是房屋所有权的转移，一般而言仅对土地使用权人和房屋的所有权人等物权人的权益产生影响，普通承租人与征收行为之间不具有利害关系，不能针对征收行为提起行政诉讼。强制拆除行为是将房屋等归于消灭的行为，具有独立存在的价值，其影响的范围不仅及于房屋本身，还及于房屋消灭时波及范围内的其他权益。因为如果用于经营的房屋被拆除，则承租人的经营设施及经营利益等存在遭受强制拆除行为损害的可能。故，拆除行为不仅会对房屋所有权人的权利造成损害，也有可能对合法经营的承租人权益造成损害。因此，人民政府在实施拆除行为时，对房屋实际承租人可能存在的权益予以考虑并采取必要措施避免损失发生是其应尽的义务。本案中，何鹏、曹素琴租赁湘西自治州七一磷化有限责任公司厂房、场地经营木材加工，并对部分厂房进行装修维修，相关职能部门以“拆违”为名实施拆除案涉房屋、设备设施的行为存在给原告的经营设施、经营利益等合法权益造成损害的可能。因此，原告何鹏、曹素琴与被诉拆除行为之间具有法律上的利害关系，具备本案诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项的规定，提起诉讼应有明确的被告。本案中，原告提交了吉首市城市管理和综合执法局作出的《责令限期拆除通知书》、现场照片及手机视频录像，已经完成了适格被告的初次证明责任。如果吉首市城市管理。和综合执法局予以否定，基于举证责任的转移，其应提交证据予以证明。吉首市城市管理和综合执法局虽然否认其实施了拆除行为，但并未提充分交证据予以反驳，其提交的《依法拆除原七一化工厂何鹏、龙志发、彭明浩3户“两违”建筑工作方案》证明吉首市城市管理和综合执法局亦是主要参与者之一，亦充分证明被诉强拆行为是行政强制行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，查处违法建筑，应由相关的职能部门实施。根据《湖南省人民政府关于在吉首市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2003]233号)、《湘西土家族苗族自治州吉首市城市综合管理条例》及吉首市人民政府办公室吉政办发[2015]56号《关于印发的通知》规定，吉首市城市管理和综合执法局具有吉首市辖区内规划管理方面法律规定的行政处罚权。在此情形下，无论是基于职责法定原则，还是属地管理原则，吉首市城市管理和综合执法局作为属地行使城市管理集中处罚权的机构均应作为适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第十三、三十四、三十五、三十六、三十七、三十八条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照行政强制法规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、方式、金额和给付方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名或者名称、地址、强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、复议或者诉讼的途径和期限、行政机关的名称、印章和日期。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。本案中，被拆除的厂房及设施被行政机关以“两违”为由强制拆除，作为本案适格被告的吉首市城市管理和综合执法局未提供能够证明强拆行为合法性的证据，没有证据证明在实施强制拆除前，履行催告、作出强制执行决定，给予原告陈述权和申辩权，严重违反行政强制执行的法定程序。鉴于吉首市城市管理和综合执法局实施的强制拆除行为系事实行为，并无可撤销内容，依法应当确认违法。判决：确认吉首市城市管理和综合执法局拆除原告何鹏、曹素琴租赁湘西自治州七一磷化有限责任公司用于木材加工的经营场所及相关设施的行政强制行为违法。上诉人上诉称：1、原审判决关于原被告为适格主体的事实认定错误、法律适用不当。何鹏等人提交的证据均显示租赁的是金戈锰业公司的厂房，但是被上诉人在起诉状中均陈述是租赁的七一磷化公司的厂房，所以原审根本没弄清楚何鹏等人所处的法律关系的位置，何鹏等人并没有提交其为厂房所有权人及其财产受到损失的确切证据，仅仅是民事诉讼当中自行计算的财物清单，无法证明其权利主体资格。原告提交的吉首市人民法院（2019）湘3101民初803号民事调解书，足以说明何鹏等人与金戈锰业公司在民事纠纷当中已经就补偿问题达成了补偿协议，金戈锰业公司补偿何鹏等人各项损失合计38万元，调解书内容并没有对何鹏所有权人及使用权人进行认定，何鹏提交的相关财产损失鉴定报告只能证明财产价值，并不能认定财产权属性质，何鹏等人以行政纠纷起诉城管局，不符合起诉条件，何鹏不是本案适格原告。上诉人不是本次执法的适格责任主体，上诉人本身具有规划方面的强制拆除行政强制权，但是不能仅凭上诉人具有某一项行政职能就认定责任承担的主体，只有作出侵害公民、法人的行政行为才能提起诉讼，涉案《责令限期拆除通知书》是吉首市两违办要求被告配合“两违”整治工作需要要求城管局下达的限期自行拆除搭建钢架棚的通知，在本案中，城管局并未实施任何强拆行为，城管局并没有实施任何侵害何鹏等人权益的行为。原审认定上诉人为适格被告是错误的。2、通知书为强拆的阶段性行为，并非最终的处理决定，行政责令改正通知书不对行政相对人产生实际权利义务影响，原审认定通知书行政违法没有事实及法律依据。一个行政处罚行为的作出可能会经过多个阶段，倘若类似于行为责令改正通知书的阶段行为能够提起诉讼，那么一个成熟的行政处罚行为将面临被行政相对人在不同阶段多次起诉的困境，造成同一处罚行为的循环诉讼，不仅可能引发以司法权拖累行政权的嫌疑，还有违一事不再理的裁判规则，且极大地浪费司法资源。综上，请求：1、撤销（2020）湘3124行初84号行政判决；2、驳回被上诉人的诉讼请求；3、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人答辩认为：1、一审判决认定原、被告为本案适格主体，事实清楚，证据确实充分，适用法律准确。答辩人虽非涉案拆除厂房的所有权人，但与强拆行为存在法律上的利害关系；上诉人在其上诉状中所提否定答辩人原告主体资格的理由均不能成立，它不仅混淆了相关概念，亦是对相关法律的错误认识。2、上诉人认为“上诉人不是本次执法的适格主体，本案执法责任应由实施该行为的相关机关承担”的理由既与本案强拆的事实不符，也无法律依据。无论依职权法定原则，还是事实行为的本身，皆证明上诉人为适格的行政行为实施人。3、涉案《责令限期拆除通知书》并非所谓阶段性行为，该行为实质上充当了强拆行为的终局决定书，是本案强制执行行为的依据。两者紧密联系，不可分开，依法应一并审查。同时，“限拆通知”其本身就已经对相对人设定了“限期拆除”的负面认定与不利义务，并且具有法律上的拘束力，这就对相对人的实际利益产生了实质性影响。综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，故对上诉人的上诉请求依法应予驳回。二审查明的事实与一审认定的事实一致。二审对一审认定的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点是：一、原、被告主体资格是否适格；二、被诉强制拆除行为是否合法。一、原、被告主体资格是否适格。本案中，何鹏、曹素琴租赁湘西自治州七一磷化有限责任公司厂房、场地经营木材加工，并对部分厂房进行装修维修，相关职能部门以“拆违”为名实施拆除案涉房屋、设备设施的行为存在给原告的经营设施、经营利益等合法权益造成损害的可能。因此，原告何鹏、曹素琴与被诉拆除行为之间具有法律上的利害关系，具备本案诉讼的原告主体资格。原告提交了吉首市城市管理和综合执法局作出的《责令限期拆除通知书》、现场照片及手机视频录像，已经完成了初次证明责任。吉首市城市管理和综合执法局虽然否认其实施了拆除行为，但并未提交充分证据予以反驳，其提交的《依法拆除原七一化工厂何鹏、龙志发、彭明浩3户“两违”建筑工作方案》证明吉首市城市管理和综合执法局亦是主要参与者之一，证明了被诉强拆行为是行政强制行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，查处违法建筑，应由相关的职能部门实施。根据《湖南省人民政府关于在吉首市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2003]233号)、《湘西土家族苗族自治州吉首市城市综合管理条例》及吉首市人民政府办公室吉政办发[2015]56号《关于印发的通知》规定，吉首市城市管理和综合执法局具有吉首市辖区内规划管理方面法律规定的行政处罚权。在此情形下，无论是基于职责法定原则，还是属地管理原则，吉首市城市管理和综合执法局作为属地行使城市管理集中处罚权的机构均应作为适格被告。二、被诉强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第十三、三十四、三十五、三十六、三十七、三十八条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照行政强制法规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、方式、金额和给付方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名或者名称、地址、强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、复议或者诉讼的途径和期限、行政机关的名称、印章和日期。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。本案中，被拆除的厂房及设施被行政机关以“两违”为由强制拆除，作为本案适格被告的吉首市城市管理和综合执法局未提供能够证明强拆行为合法性的证据，没有证据证明在实施强制拆除前，履行催告、作出强制执行决定，给予原告陈述权和申辩权，严重违反行政强制执行的法定程序。鉴于吉首市城市管理和综合执法局实施的强制拆除行为系事实行为，并无可撤销内容，依法应当确认违法。综上，上诉人吉首市城市管理和综合执法局拆除被上诉人何鹏、曹素琴租赁湘西自治州七一磷化有限责任公司用于木材加工的经营场所及相关设施的行政强制行为违法。上诉人的上诉请求不能成立。一审认定事实清楚，适用法律准确，判决正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。第二审案件受理费50元，由上诉人吉首市城市管理和综合执法局承担。本判决为终审判决。审判长  陈学军审判员  李华华审判员  张宇开二〇二〇年十一月二十三日书记员  胡 成附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；