安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖02行初57号 原告刘群山，男，1979年12月7日出生，汉族,住安徽省无为市。 委托代理人张青松，北京市拓夫律师事务所律师。 委托代理人黄鹂鸣，北京市拓夫律师事务所律师。 被告无为市泥汊镇人民政府，住所地安徽省无为市泥汊镇泥汊新街道。 法定代表人范志庆，该镇政府镇长。 出庭负责人王卓远，该镇党委委员。 委托代理人方晓明，安徽瀛国伦律师事务所律师。 被告无为市人民政府，住所地安徽省无为市无城镇二坝路。 法定代表人吴瑞新，该市政府市长。 委托代理人黄成，无为市司法局工作人员。 委托代理人方晓明，安徽瀛国伦律师事务所律师。 原告刘群山因要求确认被告无为市人民政府、无为市泥汊镇人民政府于2020年5月12日作出的强制拆除行为违法，于2020年9月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月9日立案受理后，于2020年9月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月24日公开开庭审理了本案。原告刘金龙及其委托代理人张青松、黄鹂鸣，被告无为市泥汊镇人民政府出庭负责人王卓远、委托代理人方晓明，无为市人民政府黄成、方晓明到庭参加诉讼。本院现已审理终结。 原告诉称，原告为无为市泥汊镇金斗行政村张旮自然村村民，依法于本村使用土地并建造房屋约200平米。2020年5月12日在未进行任何通知的情况下，二被告组织人员共同将原告上述房屋强行拆除，案发后原告就赔偿事宜与二被告协商未果。原告认为二被告在未履行补偿安置，未经原告同意且未作出任何通知的情况下，强行拆除原告涉案房屋明显违法，因此造成的损失应依法赔偿，故原告起诉至法院要求确认二被告拆除原告位于安徽省××为市××行政村的房屋的行为违法，案件受理费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：第一组证据户口簿复印件一份，房屋照片，泥汊镇省道Ｓ208省道被征收房屋附属物分户登记表，泥汊镇省道Ｓ208省道被征收房屋附属物及内装修分户登记表，Ｓ208无为段一级公路改建工程房屋征收调查登记表，证明原告主体资格，及原告房屋建设、附属物及室内装修情况，被告在实施涉案拆迁项目入户调查时漏登记了原告的阁楼81.99平米，不锈钢栏杆、移动组合家具、花洒，且被告在进行调查时其确定的补偿标准低于原告房屋及附属物的实际损失。第二组证据无为县人民政府办公室文件政办【2016】73号《无为县人民政府办公室关于印发无为县Ｓ208一级公路改建、通江大道市政化改造和Ｇ347泉塘至牛埠及鹤毛昆山连接线工程土地房屋征收安置补偿方案的通知》，房屋拆除前及拆除后的照片。证明二被告作为实施及责任主体进行征收，二被告身份适格；在未经原告同意、未履行补偿安置且原告不知情的情况下，二被告违法强拆原告涉案房屋，房屋强拆后的视频及照片能够显示出房屋的建筑结构，且原告土地使用面积超出房屋的占地面积，包含地坪及附属涉案，且存在阁楼。第三组证据损失清单，证明被告违法强拆造成原告的经济损失1037124.5元。第四组证据安徽省无为市人民法院2020皖02**行审15号行政裁定书、房屋拆除时的视频。证明二被告违法强制拆除原告的房屋，泥汊镇人民政府多次参与谈话过程，故是本案的适格被告。 被告无为市泥汊镇人民政府辩称，原无为县人民政府决定改建石涧至泥汊段××公路，项目定于2017年12月1日开工，2020年5月31日竣工。此次公路改建工程项目建设用地需要征拆刘金龙户房屋，在拆除刘金龙户房屋过程中工作人员不细心误拆损坏了原告户房屋，此次拆除行为系无为市人民政府实施，无为市人民政府是此次行政行为的唯一主体，泥汊镇人民政府在此次道路改建过程中起协助配合作用，不是此次行政行为的组织实施单位，不是本案适格的被告主体。 被告无为市泥汊镇人民政府向本院提交了以下证据：第一组证据无为市人民法院行政裁定书（字号2020皖02**行审15号），证据该裁定书裁定准予强制执行无为市自然资源和规划局作出的“无自然资规执字（2019）52号《责令交出土地决定书》”，由无为市人民政府组织实施，无为市政府为建设Ｓ208石涧至泥汊××公路工程需实际征拆刘金龙户房屋，在拆除刘金龙户房屋时由于工作人员不细心误损坏了被答辩人刘群山的房屋，对误损坏刘群山房屋的事实予以认可。无为市泥汊镇人民政府不是本案的适格被告。 被告无为市人民政府辩称，原无为县人民政府决定改建石涧至泥汊段××公路，项目定于2017年12月1日开工，2020年5月31日竣工。此次公路改建工程项目建设用地需要征拆刘金龙户房屋，在拆除刘金龙户房屋过程中工作人员不细心误拆损坏了原告户房屋，此次拆除行为系无为市人民政府实施，无为市人民政府是此次行政行为的唯一主体，泥汊镇人民政府在此次道路改建过程中起协助配合作用，不是此次行政行为的组织实施单位，不是本案适格的被告主体。 被告无为市人民政府向本院提交了以下证据：第一组证据无为市人民法院行政裁定书（字号2020皖02**行审15号），证据该裁定书裁定准予强制执行无为市自然资源和规划局作出的“无自然资规执字（2019）52号《责令交出土地决定书》”，由无为市人民政府组织实施，无为市政府为建设Ｓ208石涧至泥汊××公路工程需实际征拆刘金龙户房屋，在拆除刘金龙户房屋时由于工作人员不细心误损坏了被答辩人刘群山的房屋，对误损坏刘群山房屋的事实予以认可。无为市泥汊镇人民政府不是本案的适格被告，无为市人民政府是本案唯一被告。 经庭审质证，原告对被告无为市泥汊镇政府及无为市人民政府所举证据发表质证意见为：真实性予以认可，合法性及证明目的均不予认可。刘金龙已针对2020皖02**行审15号行政裁定书所涉及的责令交出土地决定书提起行政诉讼再审，尚未出具裁定结果。涉案行政裁定书作出中所依据的责令交出土地决定作出前，被告泥汊镇人民政府曾多次与刘金龙进行沟通，能够证明被告泥汊镇人民政府也是本案的实施主，泥汊镇人民政府的被告主体身份适格。 被告无为市人民政府对原告所举证据发表质证意见为：第一组证据原告的户口簿三性及证明目的均无异议，原告的主体资格予以认可。但关于调查登记表三性及证据目的均不予认可，两份登记表是原告自己单方记录的，认为漏记了81.99平方米的阁楼不是事实。第二组证据补偿实施方案三性无异议，但证明目的不予认可，不能证明本案被告主体是两个，只能证明被告主体适无为市人民政府。照片及视频三性及证明目的均不予认可，系原告单方制作，不能证明原告房屋的包括实属物品的真正的实际价值。第三组证据三性及证明目的均不予认可，该损失清单证据系原告单方自己记录的，不属于法定证据。第四组证据裁定书三性无异议，证明目的不予认可，该裁定书恰能证明适格被告仅为无为市人民政府。 泥汊镇人民政府对原告所举证据的质证意见同被告。 本院对上述证据认证如下：对原告所举证据第一组证据户口簿复印件三性及证明目的予以认可，原告系本案适格原告，具有主体资格；分户登记表及装修登记表三性及证明目的不予认可，该登记表未经征收人和被征收人双方签字确认，不能证明原告房屋的相关情况及存在漏登记的阁楼。第三组证据损失清单三性及证明目的均不予认可，该清单系原告单方制作，无法证明其房屋损失达1037124.5元。证据四三性予以认可，但证明目的不予认可，通过该组证据无法证明泥汊镇人民政府系本案适格被告。 对被告无为市人民政府所举证据三性及证明目的均予以认可，无为市人民政府系本案适格被告，依法负有赔偿责任。对泥汊镇人民政府所举证据三性及证明目的均予以认可，其并非本案适格被告。 经审理查明，2016年10月18日原无为县人民政府办公室下达政办【2016】73号《无为县人民政府办公室关于印发无为县Ｓ208一级公路改建、通江大道市政化改造和Ｇ347泉塘至牛埠及鹤毛昆山连接线工程土地房屋征收安置补偿方案的通知》，该通知确定各级乡镇政府是征地拆迁实施工作的责任主体。根据本院生效判决（2020）皖02行终62号行政判决可知2017年3月17日，安徽省人民政府作出皖政地〔2017〕232号《关于无为县Ｓ208石涧至泥汊段××公路改建工程项目建设用地的批复》，同意在该项目申报的无为县福渡社区、沙湾村、张庙村，泥汊镇韩庙村、金湾村，无城镇凤河村，石涧镇打鼓、石涧社区、孙岗村、青台村、范庄村用地范围内将国有农用地、集体农用地转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地、未利用地，划拨给芜湖市交通投资有限公司用于无为县Ｓ208石涧至泥汊段××公路改建工程项目建设。无为市人民政府于2017年3月22日发出《征收土地方案公告》和《征地补偿、安置方案公告》，其补偿安置方案公告的补偿标准依据芜湖市人民政府〔2016〕芜政秘60号文的规定执行。原告刘群山户房屋位于征收范围内，且未与征收部门达成补偿安置协议。 2019年6月19日无为市自然资源和规划局向原告刘群山哥哥刘金龙户下达无自然资规执字（2019）52号《责令交出土地决定书》，该责令交出土地决定书经芜湖市中级人民法院作出（2020）皖02行终62号生效判决予以支持。2020年4月28日无为市自然资源和规划局作为申请执行人向无为县人民法院申请执行无自然资规执字（2019）52号《责令交出土地决定书》，无为市人民法院作出（2020）皖0225行审15号行政裁定书裁定准予强制执行无为市自然资源和规划局作出的无自然资规执字（2019）52号《责令交出土地决定书》，由无为市人民政府组织实施。后在强制拆除刘金龙户房屋过程中，因原告刘群山户房屋与刘金龙户房屋共墙而建，刘群山户房屋亦被强制拆除。 本院认为，本案争议焦点有二，一是被告无为市人民政府、无为市泥汊镇人民政府是否为本案适格被告；二是涉案强制拆除行为是否违反法律规定。 关于争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“作出行政行为的行政机关是被告”，被告无为市人民政府亦自认事实了涉案强制拆除行为。《土地管理法》第四十七条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”且结合（2020）皖0225行审15号行政裁定书亦确定无为市人民政府为强制执行责令交出土地决定书的组织实施部门，故无为市人民政府应为本案适格被告。 关于泥汊镇人民政府是否应为本案共同被告。其一、拆除原告户房屋的主体与强制执行无自然资规执字（2019）52号《责令交出土地决定书》主体应为同一主体，生效的准予强制执行通知书明确确定由无为市人民政府组织实施强制拆除行为，并未将泥汊镇人民政府列为强制拆除行为主体。其二、根据原告提交的《无为县人民政府办公室关于印发无为县Ｓ208一级公路改建、通江大道市政化改造和Ｇ347泉塘至牛埠及鹤毛昆山连接线工程土地房屋征收安置补偿方案的通知》确定的“各级乡镇政府是征地拆迁实施工作的责任主体”，可以证明无为市泥汊镇人民政府受无为市人民政府委托具体实施涉案地块征地拆迁工作的责任主体，但本案诉争的行政行为系强制拆除行为并非具体征收行为，故该证据尚不能证明泥汊镇人民政府与无为市人民政府共同实施了强制拆除行为。在两被告予以否认，原告亦无证据证明系两被告共同行为的情况下，无为市泥汊镇人民政府并非本案适格被告。且将无为市人民政府列为唯一被告，可以避免在赔偿案件中两级主体责任划分不明的情况，可以全面充分地保障原告获得行政赔偿的权利。 关于争议焦点二，《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。本案中原告刘群山涉案房屋非经法定征收补偿程序，任何单位和个人不得侵犯其财产所有权。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第四款规定：“征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。” 行政机关对于需要强制拆除的房屋，除需依据行政实体法的规定作出补偿决定等行政处理决定外，还需依照《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）规定的程序、步骤予以实施。《行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 本案中，原告户房屋在未达成补偿安置协议，未获得公平合理补偿的情况下即被强制拆除，且被告实施的强制拆除行为未履行任何法定程序，违反上述法律规定。 综上，被告作出的强制拆除行为因违反法定程序理应撤销，但因不具有可撤销之内容，故确认违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告无为市人民政府拆除原告刘群山户房屋行为违法。 一审案件受理费50元，由被告无为市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长 徐 琳 人民陪审员 李 倩 人民陪审员 吴永艳 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理胡小燕 书记员王慧 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的； (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。