湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘05行终277号 上诉人（原审原告）周建军，男，1969年7月27日出生，住湖南省隆回县。 上诉人（原审原告）肖四红，女，1979年12月26日出生，住湖南省隆回县。 被上诉人（原审被告）隆回县周旺镇人民政府，住所地湖南省隆回县周旺镇居委会。 法定代表人肖拥军，该镇镇长。 委托代理人袁愈振。 委托代理人罗俊。 原审第三人周述庚，男，1960年9月16日出生，住湖南省隆回县。 委托代理人刘小林，湖南鎏芳律师事务所律师。 原审第三人隆回县周旺镇周旺居委会12组，住所地湖南省隆回县周旺镇居委会。 负责人周宝生，该组组长。 原审第三人周秋国，男，1953年5月5日出生，住湖南省隆回县。 上诉人周建军、肖四红诉被上诉人隆回县周旺镇人民政府（下简称周旺镇政府）及原审第三人周述庚、隆回县周旺镇周旺居委会12组（以下简称周旺居委会）、周秋国行政处理意见一案，不服湖南省武冈市人民法院（2020）湘0581行初102号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定，周建军之父周吉19**年春去世，其母陈淑娥2008年9月去世，周秋国、周述庚系周建军胞兄。周旺居委会12组向周旺镇政府提供的2000年第二次承包责任田分配人数记载：周建军户（包括母陈淑娥、妻肖四红）共3人，周述庚户4人，周秋国户6人。周旺镇政府提供的《耕地承包合同书》上记载：周秋国6人2.19亩，周述庚4人1.4亩，周建军3人1.05亩。1999年、2000年、2001年、2002年周建军一直按3人交农业税。2009年下发的《农村土地承包经营证》记载：周建军、肖四红二人共计1.1亩，周秋国户2.54亩，周述庚户1.74亩。2008年陈淑娥去世后，周建军认为其兄周秋国侵占了其母承包的责任田0.55亩，周述庚侵占了其母承包的责任田0.34亩，多次向当地政府反映，2019年11月周旺镇人民政府组织周建军、周秋国、周述庚进行调解，因三人无法达成调解协议，周旺镇人民政府于2019年11月22日作出如下处理意见：一、周建军无正当理由要求周秋国、周述庚退回分得母亲承包经营的责任田；二、周秋国、周述庚在母亲生前分得母亲承包的责任田，由其继续承包经营；三、如果任何一方不服本处理意见，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉，来维护自己的合法权益。2019年12月3日周建军向隆回县农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁，2020年5月18日隆回县农村土地承包纠纷仲裁委员会作出不予受理通知书，周建军、肖四红遂向法院提起行政诉讼。请求法院：1、判决撤销周旺镇政府作出的《处理意见书》；2、判决将周建军、肖四红夫妇承包的被周宝生（发包方）暗中收回、调整的0.94亩责任田返还给周建军、肖四红夫妇承包经营；3、判决周秋国赔偿周建军、肖四红夫妇损失费6120元；4、判决周述庚赔偿周建军、肖四红夫妇损失费9900元，并由周旺镇政府承担本案的诉讼费。 原审判决认为，周建军、肖四红要求将收回、调整的承包田0.94亩返还给周建军夫妇承包经营，要求周秋国赔偿周建军夫妇损失费6120元，要求周述庚赔偿周建军夫妇损失费9900元的三项诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。周旺镇政府在周建军、周秋国、周述庚未达成调解协议的情况下于2019年11月22日作出了《处理意见书》，《处理意见书》规定了周建军、周秋国、周述庚的相关权利义务，因此，周建军、肖四红夫妇可以对该《处理意见书》提起行政诉讼。周建军第二轮承包责任田发包时，周建军的母亲陈淑娥的责任田与周建军在一个户头上，周建军当时分得三个人的责任田；2000年冬，在周建军的二姐夫陈泰山主持下，周建军与周秋国、周述庚对其母亲名下的责任田进行分配，周建军、周秋国、周述庚各自分得一部分；周建军的母亲陈淑娥于2008年9月去世后，周建军、肖四红夫妇要求将周秋国、周述庚分得的母亲承包责任田收回归周建军承包经营。因此，周建军与周秋国、周述庚之间纠纷的实质为同一集体经济组织成员内部之间责任田流转问题即转包问题。隆回县周旺镇人民政府对此争议在调解不成的情况下作出的《处理意见书》，涉及陈淑娥生前名下责任田转包是否合法、继承是否合理的问题，没有涉及该责任田的权属。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。根据上述法律规定，周旺镇政府对本案的土地承包经营纠纷可以进行调解，调解不成的，当事人可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉；《中华人民共和国农村土地承包法》并没有规定，乡镇人民政府可以单方面作出处理意见。因此，本案周旺镇政府作出的《处理意见书》超越了职权，应予以撤销。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项的规定，判决撤销周旺镇政府于2019年11月22日作出的《处理意见书》。 上诉人周建军、肖四红上诉提出，原判认定事实不清，将上诉人“要求将收回、调整的承包田0.94亩返还给周建军夫妇承包经营，要求周秋国赔偿周建军夫妇损失费6120元，要求周述庚赔偿周建军夫妇损失费9900元”的三项诉讼请求以不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉适用法律错误。一审法院在审理该案时，应当对土地承包经营权纠纷，赔偿损失纠纷与周旺镇政府作出的《处理意见书》一并审理，一并判决。请求：1、撤销一审判决，改判行政民事一并判决；2、撤销被上诉人作出的《处理意见书》；3、将周建军、肖四红夫妇承包的被周宝生（发包方）暗中收回、调整的0.94亩责任田返还给周建军、肖四红夫妇承包经营；4、判决周秋国赔偿周建军、肖四红夫妇损失费6120元；5、判决周述庚赔偿周建军、肖四红夫妇损失费9900元；6、由周旺镇政府承担本案的诉讼费。 被上诉人答辩称，一审法院对被上诉人作出的《处理意见书》已经审理并作出法律评价，被上诉人接受一审的判决。一审判决正确，请求二审驳回上诉，维持原判。 原审第三人均答辩称，一审法院作出的行政判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉请求不符合法律规定，理由不成立。请求驳回上诉，维持原判。 二审查明的案件事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。该法并没有规定，乡镇人民政府可以单方面作出处理意见。本案周旺镇政府作出的《处理意见书》超越了职权，一审判决撤销隆回县周旺镇人民政府于2019年11月22日作出的《处理意见书》认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人“要求将收回、调整的承包田0.94亩返还给周建军夫妇承包经营，要求周秋国赔偿周建军夫妇损失费6120元，要求周述庚赔偿周建军夫妇损失费9900元”的三项诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。综上，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人周建军负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋红玲 审判员  刘朝晖 审判员  杨皞陟 二〇二〇年十二月十六日 法官助理李薇 书记员成庆 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……