福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终96号 上诉人（原审被告）谢福安，男，汉族，1958年3月7日出生，住福建省厦门市海沧区。 上诉人（原审被告）林素包，女，汉族，1959年7月25日出生，住福建省厦门市海沧区。 两上诉人共同委托代理人陈章荣、陈宝玺，北京观韬中茂（厦门）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市海沧区城市管理局，住所地福建省厦门市海沧区滨湖北二路**。 法定代表人杜武池，局长。 委托代理人刘庆莹，该单位工作人员。 委托代理人刘红，福建天衡联合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市海沧区人民政府，住所地福建省厦门市海沧区滨湖北路**。 法定代表人游文昌，区长。 委托代理人彭俐娟，该单位工作人员。 委托代理人刘红，福建天衡联合律师事务所律师。 上诉人谢福安、林素包诉被上诉人厦门市海沧区城市管理局（原名称为厦门市海沧区城市管理行政执法局，下简称海沧城市管理局）、被上诉人厦门市海沧区人民政府（下简称海沧区政府）城建行政处罚、行政复议一案，不服厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初203号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月18日、7月8日公开审理了本案，上诉人谢福安、林素包的委托代理人陈章荣、被上诉人海沧城市管理局委托代理人刘庆莹，被上诉人海沧区政府委托代理人彭俐娟，两被上诉人共同委托代理人刘红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决查明，谢福安、林素包在厦门市海沧区房屋一栋，门牌号为海沧区XX号。 2018年9月10日，海沧城市管理局对该建筑物进行现场勘验。现场勘验结果显示，案涉房屋为三层建筑，框架结构，占地面积为135.26㎡，总建筑面积为339.38㎡，其中第一层建筑面积为135.26㎡,第二层建筑面积为121.46㎡，第三层建筑面积为82.66㎡。 2019年4月4日，海沧城市管理局向厦门市国土资源与房产管理局海沧分局发函要求确认厦杏土字（1998）第XXXX号《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》（下简称案涉《土地清查补办建设用地许可证》）是否合法有效，厦门市国土资源与房产管理局海沧分局于2019年4月12日复函，该复函载明“1、根据你单位提供的厦杏土字（1998）第XXXX号《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》，经核查档案资料，未查到前述许可证的相关卷宗档案；2、根据被告海沧城市管理局提供的海沧区刘山社130-9号《工程示意图》（项目编号：ＣＧ2018393），经套合2004年地籍测量图，无建筑物”。 2019年4月6日，海沧城市管理局对谢福安之兄谢福生进行询问并制作询问笔录一份，谢福生在询问中陈述，“刘山社130-9是90年代地基已经建设完毕，于2002年开始建设，2004年才建设装修完毕”。2019年4月7日，海沧城市管理局对案涉建筑现场进行复核，建筑物在当日仍存在。2019年4月10日，海沧城市管理局对谢福安进行询问并制作询问笔录一份，询问笔录显示，谢福安确认其在2004年将房屋翻建为三层用于自住，并认为海沧城市管理局对该建筑物进行勘验的测量结果属实。2019年4月16日，海沧城市管理局对谢福安、林素包非法占地一案予以立案处理。2019年4月18日，海沧城市管理局作出厦海城执告〔2019〕61号告知书，并于次日送达至谢福安处，谢福安收到该告知书后未在送达回证上签字。2019年4月23日，谢福安、林素包向海沧城市管理局提供陈述申辩书一份，海沧城市管理局于2019年4月29日就该申辩书作出答复。2019年4月30日，海沧城市管理局作出厦海城执拆〔2019〕33号《责令拆除违法建设决定书》（下简称案涉《责令拆除违法建设决定书》）并送达至谢福安处，谢福安收到该决定书后未在送达回证上签字。 2019年6月27日，谢福安、林素包就案涉《责令拆除违法建设决定书》向海沧区政府申请行政复议，海沧区政府于7月4日受理，并于7月8日通知海沧城市管理局答复。2019年7月30日，海沧区政府向厦门市自然资源与规划局海沧分局发出委托调查函，调查内容为：“海沧区刘山社130-9号是否属于擅自占地建设的违法建筑”。厦门市自然资源与规划局海沧分局于2019年8月9日将调查情况报告称，“经比对2004年地籍测绘成果图，显示该地块当时现状没有建筑物，属2004年以后新建房屋，无合法用地审批手续”。2019年8月27日，海沧区政府作出厦海政行复〔2019〕9号《行政复议决定书》，决定维持海沧城市管理局作出的案涉《责令拆除违法建设决定书》，该决定书于2019年8月28日送达谢福安处。谢福安不服，向厦门市集美区人民法院提起行政诉讼，请求：1、撤销海沧城市管理局于2019年4月29日作出的案涉《责令拆除违法建设决定书》；2、撤销海沧区政府于2019年8月27日作出的厦海政行复〔2019〕9号《行政复议决定书》；3、本案的诉讼费用由海沧城市管理局、海沧区政府承担。 原审另查明，根据谢福安、林素包提供的案涉《土地清查补办建设用地许可证》显示，批准用地面积为98平方米，在该许可证的左下方有说明两项，内容为：“1、本证由杏林土地分局颁发。2、凭此证换发集体土地建设用地使用证”。 原审法院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权》规定第五条第（三）项、第六条之规定，被告海沧城市管理局对其辖区内发生的非法占地建设的违法案件具有管辖权。 本案的争议焦点主要在于：一、谢福安、林素包建设案涉建筑物的行为是否属于农村村民非法占用土地建住宅；二、海沧城市管理局的行政执法程序是否合法。 关于争议焦点一，原审法院认为，首先，从建设时间上看，结合谢福安、谢福生的询问笔录，以及厦门市自然资源与规划局海沧分局比对2004年地籍测绘成果图的查询结果，可以认定案涉建筑物的建成时间应在2004年左右。其次，合法的用地审批手续应为有权的行政主管部门所颁发的用地许可。谢福安、林素包提交的补办建设用地许可证并非集体土地建设用地使用证，根据该补办建设用地许可证左下角的记载，该许可证应系作为该地块的集体土地使用权证的换发凭据使用，谢福安、林素包持有前述许可证，并不等同于持有合法的用地审批手续。若将该补办建设用地许可证视为合法的用地审批手续，将导致集体土地建设用地使用证形同虚设，有损土地行政管理部门对农村集体土地建设用地审批的管理秩序。厦门市自然资源与规划局海沧分局经核查，案涉建筑物并未取得合法用地审批手续，故海沧城市管理局认定谢福安、林素包的建设行为属于非法占地建设并无不当。 关于争议焦点二，原审法院认为，首先，关于听证方面，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，海沧城市管理局作出的案涉《责令拆除违法建设决定书》不属于法律规定应当告知当事人听证权利的行政处罚种类，谢福安、林素包在陈述申辩意见中并未明确提出听证，且海沧城市管理局在听取谢福安、林素包的陈述申辩意见作出回复，不存在未保障谢福安、林素包陈述申辩权利行使的情形。其次，关于文书送达，谢福安、林素包二人系夫妻，本案中案涉的告知书、决定书均已送达至本案谢福安处，谢福安、林素包亦根据相关法律文书行使了陈述申辩、复议、诉讼之权利，故海沧城市管理局的送达程序不违反法律规定。再次，关于处罚时效，《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。案涉建筑物被查处时仍然存续，海沧城市管理局对该建筑物进行调查并作出处罚未超过法律规定的处罚时效。 此外，关于本案是否存在信赖利益保护的情形。谢福安、林素包主张案涉房屋建成时日已久，且长期未有执法部门提出不允许建设，谢福安、林素包对此不存有过错。原审法院认为，所谓行政法上的信赖利益保护原则适用的前提是信赖利益本身具有正当性，本案中，谢福安、林素包实施的建设行为根据前述分析，并未取得合法用地审批手续，故不属于信赖利益保护的情形。关于复议程序方面。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条之规定，“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”依前述规定，海沧区政府就谢福安、林素包与海沧城市管理局的争议事项进行进一步调查核实，不违反法律法规规定。 综上，本案中海沧城市管理局作出的案涉《责令拆除违法建设决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律准确。海沧区政府依法受理谢福安、林素包提出的行政复议申请，并在法定期限内作出的复议维持决定符合法律规定，结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谢福安、林素包的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元由谢福安、林素包负担。 宣判后，谢福安、林素包不服原审判决，向本院提起上诉。 上诉人谢福安、林素包上诉称，原审法院违反证据采信规则，认定其建设行为属非法占地建设明显错误。案涉《土地清查补办建设用地许可证》查无内档，不能作为认定未经相关行政主管部门批准擅自占地进行建设的依据。原审法院认定海沧城市管理局作出的案涉处罚不属于法律规定应当告知当事人听证权利的行政处罚种类明显错误。海沧城市管理局的调查、送达程序违法。其信赖利益依法应受到保护。原审法院认定海沧城市管理局对案涉建筑物进行调查并作出处罚未超过法律规定的处罚时效是错误的。原审判决认定事实不清，适用法律错误，故上诉请求：1、撤销原审判决，并依法改判支持谢福安、林素包的一审诉讼请求；2、由被上诉人承担一、二审诉讼费用。 被上诉人海沧城市管理局答辩称，原审判决认定事实清楚，谢福安、林素包确属非法占地建设。案涉处罚不属于法律规定应当告知当事人听证权利的行政处罚种类。谢福安、林素包系夫妻关系，林素包已全权委托谢福安代为办理案涉房屋一事，在具有彼此家事代理权并同住的情况下，夫妻一方签收了法律文书应视为已向另一方完成了送达。谢福安、林素包已行使了陈述申辩权利，海沧城市管理局也已就陈述申辩内容进行了答复。本案未超过行政处罚时效，也未涉及行政法上的信赖利益保护问题。请求法院依法驳回上诉人上诉请求，维持原判。 被上诉人海沧区政府答辩称，案涉行政复议决定程序合法，原审法院判决认定事实清楚、证据确凿，适用法律准确，程序合法，应予维持。 二审审理查明，各方当事人向原审法院提交证据材料均随案移送本院。因各方对原审的证据质证意见与原审时一致，本院对原审法院的证据采信予以确认。 二审时，因各方对案涉《土地清查补办建设用地许可证》所载明的地址与案涉建筑物四至是否相符存在争议，本院责成海沧城市管理局就此向厦门市自然资源和规划局海沧分局进行调查。海沧城市管理局依法提交了厦门市自然资源和规划局海沧分局于2020年9月3日出具的《关于厦杏土字（1998第XXXX号〈厦门杏林区土地清查补办建设用地许可证〉的补充说明）》及附件《刘山社130-9号至刘山社98号距离示意图》，指出案涉《土地清查补办建设用地许可证》所记载的四至中北至林宝吉厝地，而实际上林宝吉名下在刘山社共有2宗宅基地，距离案涉房屋直线距离分别为194米、325米，以此证明案涉建筑没有合法审批手续。对该份证据，被上诉人海沧区政府无异议。上诉人谢福安、林素包对该份证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为该份证据形成于海沧城市管理局作出行政处罚后。本院认为，该证据系本院为查明案件事实，依法责成海沧城市管理局就此向厦门市自然资源和规划局海沧分局调查所取得的，并加盖厦门市自然资源和规划局海沧分局公章。在上诉人谢福安、林素包无相反证据证明的情况下，对该份证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认，但不作为海沧城管局作出行政处罚的依据。 谢福安、林素包在庭审中明确，其对海沧区政府行政复议的程序无异议。根据本案有效证据，本院查明事实与原审一致。 本院认为，本案争议的焦点有两点：1、案涉行政执法程序是否合法；2、案涉建筑物是否属于农村村民非法占用土地建住宅。本院分析如下：1、关于案涉行政执法程序是否合法的问题，在行政执法程序方面，案涉《责令拆除违法建设决定书》不属于法律规定应当告知当事人听证权利的行政处罚种类，谢福安、林素包在陈述申辩时也未明确提出听证要求，故海沧城市管理局未举行听证符合法律规定。在送达方面，谢福安、林素包系夫妻，且共同居住，海沧城市管理局依法送了相关文书，两人也依法行使了陈述申辩、复议、诉讼的权利，故送达程序并无不当。在处罚时效方面，案涉建筑直到诉讼时仍然存在，海沧城市管理局对案涉建筑进行调查并作出案涉《责令拆除违法建设决定书》未超过法律规定的处罚时效。2、关于案涉建筑物是否属于农村村民非法占用土地建住宅的问题。根据《厦门市人民政府关于非农业建设用地清查处理若干规定的通知》（厦府［1998］综002号）第19条的规定：“村民非法占地建房、少批多占土地建房补办用地手续：（1）补办用地审批手续条件：……⑤1991年1月1日至1997年4月14日期间发生的土地违法行为……”即村民非法占地建房需补办建设用地手续时，必须以1997年4月14日前已有建筑物为前提。根据厦门市国土资源与房产管理局海沧分局于2019年4月12日及2019年8月9日的复函都已明确，海沧区刘山社130-9号《工程示意图》（项目编号：ＣＧ2018393），经套合2004年地籍测量图，无建筑物，属2004年以后新建房屋，结合一二审庭审笔录，均可确认，案涉房屋建设时间在2004年左右，在1997年4月14日前，案涉房屋并不存在，并不符合清查补办建设用地许可证条件，故上诉人以案涉《土地清查补办建设用地许可证》主张案涉房屋、土地已批建，是合法的理由不成立。厦门市国土资源与房产管理局海沧分局认定案涉建设无合法用地审批手续并无不当。综上，海沧城市管理局作出的案涉行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律准确。海沧区政府依法受理谢福安、林素包提出的行政复议申请，并作出复议维持决定符合法律规定，结果正确。上诉人谢福安、林素包的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人谢福安、林素包于原审的诉讼请求正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费50元，由上诉人谢福安、林素包负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈锦清 审 判 员 林琼弘 审 判 员 龙 辉 二〇二〇年九月十六日 法官助理 洪淳淳 代书记员 王美云 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……