大连市甘井子区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0211行初63号原告大连经济技术开发区金马旅游开发有限公司，统一社会信用代码91210213118383019H。法定代表人何，董事长兼总经理。委托代理人毕，辽宁滳盈律师事务所律师。委托代理人王，辽宁中联律师事务所律师。被告大连金普新区城市管理综合行政执法局。法定代表人刘，局长。委托代理人流，该局马桥子执法大队科员。委托代理人。原告大连经济技术开发区金马旅游开发有限公司不服被告大连金普新区城市管理综合执法局责令限期拆除决定纠纷一案，原告于2020年4月7日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案。同年7月13日，原告将被告变更为大连金普新区城市管理综合行政执法局。同年7月29日，本院向被告大连金普新区城市管理综合行政执法局送达了起诉状副本。本院依法组成合议庭，于同年11月13日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人毕长海，被告的两位委托代理人，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告大连金普新区城市管理综合行政执法局于2020年3月16日对原告作出大金城限拆决字[2020]1220020号责令限期拆除决定，认定“原告于2015年开始建设想想渔家项目，该项目位于大连开发区滨海旅游路××号。该项目存在未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，属违法行为。”认为原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出如下行政决定：责令原告于2020年4月16日前自行拆除大连开发区滨海旅游路××号想想渔家建筑物。原告诉称：被告于2020年3月16日作出大金城限拆决字[2020]1220020号责令限期拆除决定，责令原告于2020年4月16日前自行拆除大连开发区海滨旅游路28号想想渔家建筑物。首先，被告作出的行政行为属于超越职权。被告认为原告违反了《城乡规划法》第四十条第一款。根据《城乡规划法》第十一条规定，“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”因此，被告不属于《城乡规划法》的实施主体，在无权情况下作出所涉行政行为属于超越职权。其次，责令限期拆除属于行政强制执行，在没有行政处罚决定的情况下，被告无权作出本案所涉行政行为，属于超越职权违法。根据被告所做出的《责令限期拆除决定书》中规定“逾期不拆除的，本机关将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，采取强制拆除措施。”根据国务院法制办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函（国法秘研函〔2012〕665号）的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或限期改正违法行为”的规定，责令改正或限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。另外，被告所依据的《中华人民共和国行政强制法》第四十四条，属于行政强制法第四章行政强制执行程序中的内容。因此，被告作出的行为的性质属于行政强制执行。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”在城乡规划主管部门没有作出拆除决定的情况下，被告直接作出行政强制执行决定，是属于超越职权的。再次，被告作为综合执法机构，无权作出本案所涉行政行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定，“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”根据前文表述，被告无权作出行政处罚决定。同时，本案被告作出的行政行为属于行政强制执行，不属于行政强制措施，因此不能适用《行政强制法》所规定的“相对集中行使行政强制措施权”。综上所述，被告违法作出《责令限期拆除决定书》，构成超越职权违法。现诉至法院，请求：撤销被告大连金普新区城市管理综合行政执法局作出的大金城限拆字[2020]1220020号责令限期拆除决定。原告向本院提供了一份公示图。被告大连金普新区城市管理综合行政执法局辩称：第一，被告对本行政区域的未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为进行调查及查处等具有职权依据。《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(2015年12月24日)第二条规定，“城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体实施范围包括:市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作;市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。城市管理执法即是在上述领域根据国家法律、法规规定履行行政执法权力的行为。”《大连市城市管理综合执法规定》第五条规定，“城市管理综合执法机构具有下列职责:㈠行使规划和建设用地管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市规划和市容标准的违法建筑物、构筑物(含临时建筑)或设施。”2019年2月21日，中共大连市金州区委员会、大连市金州区人民政府关于转发《大连市金州区机构改革方案》的通知，经大连市委市政府审核、辽宁省省政府批准，大连金普新区将区城乡建设局、区城市管理综合执法局的职责等整合，组建区住房和城乡建设局，加挂区城市管理综合行政执法局牌子。2019年2月28日，大连金普新区工作委员会办公室、大连金普新区管理委员会办公室《关于印发く大连金州区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定＞的通知》，确定大连金普新区住房和城乡建设局是区政府组成部门，加挂大连市金州区城市管理综合行政执法局、大连市金州区人民防空办公室牌子，区住房和城乡建设局贯彻落实党中央、省市委关于住房和城乡建设、城市管理综合行政执法及人民防空工作的方针政策和决策部署。综上，大连金普新区住房和城乡建设局与大连金普新区城市管理综合行政执法局是一个机构，只是加挂两个牌子，分别刻制印章，大连金普新区住房和城乡建设局即大连金普新区城市管理综合行政执法局负责金普新区范围内城市规划实施管理，被告对本行政区域的未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为进行调查及查处等具有职权依据。第二，被诉行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，应当予以维持。原告在未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，该建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，依法应当限期拆除，被诉行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，应当予以维持。2019年9月6日，被告的执法人员至位于大连经济技术开发区海滨旅游路××号案涉建筑物处进行现场勘验检查，且2019年9月19日就该建筑物的建设情况对原告进行了询问，并致函大连金普新区城乡建设局。经过调查，原告大连经济技术开发区金马旅游开发有限公司于2015年开始建设案涉建筑物。被告勘查时，该建筑物主体及装饰工程均已完工，主体建筑为钢筋混凝土结构，已建成但未投入使用，建筑面积为5131.9平方米。执法人员要求原告提供上述建筑的建设工程规划许可证，原告未能提供。大连金普新区城乡建设局复函确认原告建设的上述建筑物未办理建设工程规划许可证。对上述事实有检查(勘验)笔录、现场照片、询问笔录、测绘报告及城乡建设局的复函等材料为证。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”原告在未取得建设工程规划许可证的情况下建设案涉建筑物，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，被告对原告该违法行为作出的责令限期拆除决定，适用法律正确，且处罚方式适当、符合法律规定。被告依法对本案进行立案调查处理，在充分听取原告陈述、申辩的基础上，经案件审理委员会集体讨论，作出被诉行政行为，并向原告送达了责令限期拆除决定书，被诉行政行为程序合法。综上，应当驳回原告的诉讼请求。被告大连金普新区城市管理综合行政执法局于2020年8月10日向本院提供了下列依据及证据：一、职权依据《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》第二条；《大连市城市管理综合执法规定》第五条；中共大连市金州区委员会、大连市金州区人民政府关于转发《大连市金州区机构改革方案》的通知；大连金普新区工作委员会办公室、大连金普新区管理委员会办公室关于印发《大连金州区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知。二、法律依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和第六十四条。三、认定事实的证据1、检查（勘验）笔录和现场照片；2、核查通知书；3、调查（询问）笔录；4、房屋登记簿；5、企业机读档案登记资料、法定代表人身份证明，授权委托书；6、测绘报告；7、关于确认泊石湾浴场想想渔家与正黄旗海鲜烧烤是否取得规划许可进行建设的复函。四、程序证据1、立案审批表；2、改正违法行为通知书；3、案件处理审批表；4、案件讨论笔录；5、责令限期拆除决定书及送达回证。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告的证据，系复印件，真实性不能确定，不予采信。被告的证据，内容真实，来源和形式合法，与本案有关，具有证据效力和证明力，均予以采信。依据当事人陈述和以上有效证据，本院认定以下事实：2019年9月2日，大连金普新区城乡建设局复函新区住房和城乡建设局，载明“贵局《关于确认泊石湾浴场想想渔家与正黄旗海鲜烧烤是否取得建设规划许可证进行建设的函》收悉。现回复如下：经我局核实，来文所述建设行为未核发《建设工程规划许可证》。”同年9月5日，被告向原告送达了核查通知书，要求原告于同年9月9日17时前携带公司营业执照及法人身份证明、房屋登记手续、新建工程规划许可证和规划图纸等复印件接受核查。次日，被告对大连开发区滨海旅游路××号想想渔家改造项目进行了现场检查勘验。同年9月16日，被告向原告送达了改正违法行为通知书，载明因原告在大连开发区海滨旅游路28号未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，责令原告立即改正违法行为。同年9月19日，被告对原告的委托代理人进行调查，调查（询问）笔录记载“问：大连开发区滨海旅游路××号改造项目是谁投资建设的？答：是大连经济技术开发区金马旅游开发有限公司投资建设的。问：介绍一下项目建设情况，是否取得建设工程规划许可证等手续？答：该项目2015年开始施工建设，2016年底建设完毕。地下地上各**，建筑面积约5000多平米，用途是酒店，该建筑物迄今为止未取得建设工程规划许可证，行政执法部门于2019年9月16日下达的改正违法行为通知书已经收到，建设单位目前正在跟规划部门沟通…。”同年9月28日，对原告涉嫌未取得建设工程规划许可在大连开发区滨海旅游路××号进行想想渔家项目改建的行为，被告决定立案调查。同日，被告经负责人批准，作出被诉行政行为（具体内容详见上文）。2020年3月16日，被告向原告送达了责令限期拆除决定书。原告对限期拆除决定不服，于法定期限诉至本院，提出前述诉讼请求。法信超链：国家法律3篇地方法规2篇案例3篇裁判7335篇期刊1篇×本院认为：第一，被诉行政机关具有作出被诉行政行为的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《关于在辽宁省开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国务院法制办公室国法函[1999]97号）第二条第一项规，集中行使行政处罚权的行政机关的具体职能是：“行使规划管理方面，法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市市容标准的违法建筑物或者设施。”。《大连市城市管理综合执法规定》（大连市政府大政发[2000]66号）第五条规定，“城市管理综合执法机构具有下列职责：㈠行使规划和建设用地管理方面法律法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市规划和适用标准的违法建筑物、构筑物（含临时建设）或设施。”根据上述规定，被告作为城市管理综合执法机构，具有作出责令限期拆除的法定职权。第二，被诉行政行为认定事实的主要证据不足、适用法律错误。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此，对于未取得建设工程规划许可进行建设的行为，实施限期拆除，应当由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门根据建设工程能否采取改正措施，消除对规划实施的影响的具体情况决定。本案，原告的想想渔家项目未取得建设工程规划许可即开工建设，但该工程是否符合规划条件；如果不符合规划条件，能否采取改正措施消除对规划实施的影响，未经城乡规划主管部门作出认定。被告作出被诉行政行为缺乏事实依据，适用法律错误。第三，被诉行政行为程序违法。被告在认定事实的主要证据不足且适用法律错误的情况下，依然作出被诉行政行为，其程序必然违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告大连金普新区城市管理综合行政执法局作出的大金城限拆决字[2020]1220020号责令限期拆除决定；二、被告大连金普新区城市管理综合行政执法局自本判决发生法律效力之日起的法定期限内对原告大连经济技术开发区金马旅游开发有限公司涉嫌未取得建设规划许可建设想想渔家项目的行为重新作出行政行为。案件受理费50元（原告已预付），由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。审 判 长  刘丽娜人民陪审员  王 媛人民陪审员  杨庆华二〇二〇年十二月十一日书 记 员  张文郁附：相关法律及司法解释第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。