北京市西城区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0102行初171号原告迟源，男，1977年4月30日出生，汉族，吉林省贸促会干部，住吉林省长春市宽城区。被告北京市朝阳区卫生健康委员会，住所地北京市朝阳区六里屯甜水园东里**。法定代表人李靓，主任。委托代理人王磊，北京市尚元律师事务所律师。委托代理人徐果，该单位干部。被告北京市卫生健康委员会，，住所地北京市西城区枣林前街****法定代表人雷海潮，主任。委托代理人宿珊，该单位干部。委托代理人龙琍，北京市天如律师事务所律师。原告迟源不服被告北京市朝阳区卫生健康委员会（以下简称朝阳卫健委）作出的处理意见及北京市卫生健康委员会（以下简称市卫健委）作出的复议决定，于2020年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告迟源，朝阳卫健委的委托代理人王磊、徐果及市卫健委的委托代理人宿珊、龙琍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。朝阳卫健委于2019年12月31日作出朝卫健行答（2019）04779号《关于反映北京伟达中医肿瘤医院病历造假问题的行政事项处理意见书》（以下简称被诉意见书），主要内容如下：一、反映事项（一）篡改伪造病历的问题，（二）违规治疗的问题。二、调查处理情况（一）篡改伪造病历的问题。根据您向我委提供的两套共16份病历，我委监督员仔细比对两套病历间的差异，并就两份病历向北京伟达中医肿瘤医院（以下简称伟达医院）相关人员进行调查询问，同时查看了该院病历管理相关规定后，该院有关病历问题调查结果如下：经查，院方承认您提供的病历复印件中，北京市东城区人民法院提供给您的8份病历复印件为该院归档病历，长春市社会医疗保险管理局提供给您的8份病历复印件为患者冷竞一在北京伟达中医肿瘤医院8次住院治疗后出院当日院方为患者提供的用于医疗费用报销的病历。经查，院方提供的用于医疗费用报销的病历因在患者出院当日提供，未经整理审查，病历中存在空项、漏项等问题，且病历中医护人员签字除代咏梅的签字为本人签署外，其余医护人员签字大多由代咏梅代为签署。而北京市东城区人民法院提供给您的8份病历复印件为该院归档病历，院方对该病历进行归档前，曾按规定进行整理、审核且医护人员签字全部为本人签署。因此，两套病历中存在多处不一致。经查，伟达医院为患者冷竞一提供的用于报销医疗费用的病历存在伪造医务人员签字的行为，根据调查，您反映的伪造病历的问题属实。此外，您反映病历中存在伪造患者及患者家属签字的问题，该问题您已向相关机构申请技术鉴定，并于2019年8月23日向我委提供了笔迹鉴定的技术报告及相关违规线索的投诉，我委结合相关证据对此违规线索投诉进行回复。代咏梅伪造病历员中其他医务人员签字的行为，违反了《中华人民共和国执业医师法》的相关规定，依法应给予相应的行政处罚。由于代咏梅伪造病历中其他医务人员签字的行为，直到2018年11月7日在北京市东城区人民法院民事诉讼案件中才被发现，其行为已超过两年。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”,因此不再给予相应行政处罚，同时已向伟达医院和代咏梅下达《卫生监督意见书》，要求严格落实病历管理规定，加强医院病历管理，严格按照《中华人民共和国执业医师法》要求，规范开展执业活动。院方对病历进行归档前，对病历进行整理、审核并完善医护人员签字的行为，病历书写规范中并未明确禁止，不能认定属于篡改伪造病历。（二）违规治疗的问题。您反映的违规治疗的问题，涉及医疗质量等专业化问题，卫生行政管理部门无法认定。根据《医疗纠纷预防和处理条例》第二条规定“本条例所称医疗纠纷，是指医患双方因诊疗活动引发的争议”,根据《医疗纠纷预防和处理条例》第二十二条规定，发生医疗纠纷，医患双方可以通过下列途径解决：（一）双方自愿协商；（二）申请人民调解；（三）申请行政调解；（四）向人民法院提起诉讼；（五）法律、法规规定的其他途径。根据《医疗事故处理条例》第三十七条规定，发生医疗纠纷申请卫生行政部门处理的，应当提出书面申请。申请书应当载明申请人的基本情况、有关事实、具体请求及理由等。当事人自知道或者应当知道其身体健康受到损害之日起1年内，可以向卫生行政部门提出医疗事故争议处理申请。您反映的违规治疗的问题，建议您通过上述方式解决。迟源不服向市卫健委申请行政复议，市卫健委于2020年4月6日作出京卫健复字（2020）6号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了被诉意见书。原告迟源诉称，我三次向朝阳卫健委投诉，两次向北京市卫健委申请行政复议，其实围绕的都是伟达医院伪造和篡改患者住院病历的事情。我认为两个被告存在如下几点错误：第一，被告给出的行政认定严重有悖明确的法规条文。卫生部在2010年颁布的卫医政发(2010)11号《病历书写基本规范》第三十三条：“打印病历编辑过程中应当按照权限要求进行修改，已完成录入打印并签名的病历不得修改。”这一条款没有例外情况。本案中伟达医院提交法庭的病历是在形成正式病历、医生打印签名并加盖了医院“诊断专用章”的红印，患者拿到长春市医保中心报销使用之后，又重新修改打印（实际是伪造篡改），依据国家的法律法规，在此之后院方对病历的修改就是篡改。《医疗病历管理规定》第十四条规定，医疗机构应当严格病历管理，任何人不得随意涂改病历，严禁伪造、隐匿、销毁、抢夺、窃取病历。连涂改病历都不允许，就更不允许重新打印、签字形成新的病历样本了。而被诉意见书认为“院方对病历进行归档前，对病历进行整理、审核并完善医护人员签字的行为，病历书写规范中并未明确禁止，不能认定属于篡改伪造病历”,显然是对法规条文的错误理解，合法范围内的整理、审核、完善可以，超出法律规定允许的修改就是篡改。第二，我在行政投诉中提交了病历中存在明显伪造痕迹的线索，就是伟达医院篡改伪造所谓的“归档病历”中床号错乱不统一的问题，这些手写部分（主要为主观病历）和机打部分（主要为客观病历）的床号明显对不上，且命名法完全不一样，说明这两种病历的形成时间不是一个阶段的。患者出院时计算机上保留的机打床号是伟达医院2015年时的命名法和名称，而我们与伟达医院司法诉讼是在2017年4月之后，这时伟达医院的床号命名法和名称已经变了，医院在伪造这些手写的主观病历时没有注意到这个问题，所以造成全部8套伪造病历同一套的床号在病历中全都对不上。机打部分的床号都是准确的床号，由于住院期间调换过房间，因此床号有所改变，所以两个都是对的，而主观病历中的床号就全是后来伪造的，跟真实情况完全对不上。对此明显的纰漏，我投诉时提出被告方应去医院认真调查了解，多实地查看一些伟达医院其他的患者在2015年上半年和2018年下半年这两个不同时间段的病历，看看床号都是怎样的，很明显就可以推断出是否存在伪造的证据。但是被告方没有负责任地调查，是明显的行政不作为。第三，被告的行政认定事实不清、证据不足。被告的主要证据均是伟达医院有关人员的询问笔录。被告方根本就没有认定清楚伟达医院的病历中有没有伪造患者家属签名，不采信司法鉴定意见也没有给出正当的理由。第四，被诉意见书中的处罚依据明显错误。朝阳卫健委以《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条为依据，对伪造病其他医务人员签字的代咏梅不给予行政处罚，这是严重错误的。伪造病例并非代咏梅一人所为，也处于连续状态，应予处罚。综上所述，我认为被告方在行政查处过程中存在明显的行政不作为错误，其认定结论违背客观事实和法律法规，故诉至法院，诉讼请求为：1.依法撤销市卫健委的京卫健复字(2020)6号决定书；2.依法撤销朝阳卫健委的朝卫健行答(2019)04779号处理意见书；3.依法对北京伟达中医肿瘤医院非法病历的性质以及其非法篡改和伪造患者冷竞一住院病历的行为和事实进行认定；4.本案诉讼费全部由被告负担。为证明自己的主张，原告迟源向本院提交并当庭出示如下证据材料：1.两套不一致的病例，一套伟达医院提供给东城区法院，另一套是在医保局调取的病例；2.吉瑞光司鉴中心（2019）文鉴字第147号《司法鉴定意见》及吉津科司鉴中心（2019）文鉴字第111号《司法鉴定意见书》；3.朝阳区卫计委《行政事项处理意见书》；4.朝卫健答（2019）10212号《行政事项处理意见书》；5.京卫健复字（2019）28号《行政复议决定书》；6.朝卫健行答（2019）04779号《处理意见书》；7.京卫健复字（2020）6号《行政复议决定书》；8.伟达医院篡改伪造病历患者床号手写和机打部分对比表。朝阳卫健委对上述证据真实性认可，针对鉴定意见的投诉也做出新的答复，与本案无关。市卫健委的质证意见同朝阳卫健委。被告朝阳卫健委辩称，该委针对申请人提出的篡改伪造病历、违规治疗的问题，经调查核实，对初次回复中未能全面回复的内容予以补充，作出的被诉意见书符合法定职责、程序合法、事实清楚，请求法院驳回原告的诉讼请求。为证明被诉意见书的合法性，被告朝阳卫健委在法定答辩期限内向本院提交并当庭出示如下证据材料：1.迟源来访登记材料；2.迟卫平询问笔录；3.《行政复议决定书》、处理意见书及送达凭证；4.现场笔录；5.北京伟达中医肿瘤医院《医疗机构执业许可证》；6.患者住院病历；7.代咏梅询问笔录；8．熊江询问笔录；9．其他相关人员询问笔录；10.代咏梅《医师资格证书》《医师执业证书》复印件；11.北京东城区法院民事判决书（（2017）京0101民初5183号）、北京市二中院民事判决书（（2019）京02民终5339号）；12.北京伟达中医肿瘤医院《住院病案管理制度》；13.监督意见书。原告对证据1-3真实性认可，证据4-10不认可，证据11与本案无关，证据12不认可，伟达医院病案管理制度真实性无法判断。被告市卫健委辩称，被诉复议决定书认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。为证明被诉复议决定的合法性，市卫健委在法定举证期限内向本院提交并当庭出示如下证据材料：1.行政复议申请书、证据材料及邮寄凭证；2.行政复议受理通知书、答复通知书；3.行政复议答复意见；4.《行政复议延期通知书》及邮寄凭证；5.行政复议决定书送达回执；迟源对市卫健委的实体处理不认可，对程序认可。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据6-7是本案被诉行为，不能行为证明自身合法与否的证据，原、被告提供的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据材料的要求，内容真实、合法，且与本案具有关联性，本院予以采纳。本院依上述有效证据及当事人的陈述认定以下事实：原告之父刘杰奎于2015年6月5日入中日医院治疗，2015年7月2日在该院去世,期间曾在卫达医院进行治疗。2019年4月26日，迟源向原朝阳卫计委提交《投诉函》及相关材料，要求严肃查处并彻底整治伟达医院关于违规治疗、篡改伪造患者病历等一系列违法违规行为，不允许其利用国家领导人的光环为自己丑恶的行为作掩护，利用伟人的威信为自己做广告，进而侵害我党核心在百姓心目中的权威和形象。同时，对其违法违规行为进行事实认定，针对上述问题给全面客观的答复。2019年5月21日-6月4日，原朝阳卫计委分别对迟卫平、代咏梅、熊江、晁映霞、高霞、孙灿朝、王丽娟、徐珊珊、张名学、张楠询问并制作《询问笔录》。2019年5月27日，原朝阳卫计委对伟达医院进行现场检查，并制作《现场笔录》。2019年6月4日原朝阳卫计委向伟达医院、代咏梅下达《监督意见书》。2019年6月17日，原朝阳卫计委作出朝卫计行答（2019）104779号《关于反映北京伟达中医肿瘤医院病历造假问题的行政事项处理意见书》，迟源不服，向市卫健委申请行政复议，市卫健委于2019年11月11日作出京卫健复字（2019）28号《行政复议决定书》，认为朝阳卫健委应依法对医院违规治疗、篡改伪造患者病历的诉求予以调查核实，并就调查核实和核实情况逐项给予答复，但朝阳卫健委仅就“反映伟达医院病例造假的问题”予以回复，属于主要事实不清、证据不足，故撤销朝阳卫健委作出的《关于反映北京伟达中医肿瘤医院病历造假问题的行政事项处理意见书》，责令朝阳卫健委自收到该行政复议决定之日起依法对申请人重新作出答复。2019年12月31日，朝阳卫健委作出被诉意见书并向迟源邮寄送达。迟源不服向市卫健委申请行政复议，市卫健委收到复议申请后于2020年1月22日作出《行政复议受理通知书》及《行政复议答复通知书》送达给迟源和朝阳卫健委。2020年2月1日，朝阳卫健委向市卫健委提交《行政复议答复书》及相关证据依据。该《行政复议答复意见书》载明，“最后一次伪造医务人员签字的行为发生在2015年9月，直到2019年4月26日申请人投诉至我委该行为才被发现”。2020年3月3日市卫健委作出《行政复议延期通知书》并送达给迟源及朝阳卫健委。2020年4月3日，市卫健委作出被诉复议决定并予以送达。本院认为，《医疗机构管理条例》第五条第二款规定县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作；《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款规定：县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。据此，朝阳卫健委具有对本辖区内医疗机构及医师进行监督管理的职责，市卫健委作为朝阳卫健委的上一级主管部门，具有依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，受理原告提出的复议申请并作出行政复议决定的法定职责。本案争议的实质问题是朝阳卫健委是否根据原告提供的线索，在法律法规规定的职权范围内依法、全面履职，对于投诉事项中属于自己职权范围的，应当依法予以处理，对于不属于自己职权的，移转有权机关或告知相应的救济渠道。根据查明的事实可知，朝阳卫健委在朝卫计行答（2019）104779号《关于反映北京伟达中医肿瘤医院病历造假问题的行政事项处理意见书》被市卫健委撤销后并未进行其他调查核实，只是依据之前的调查情况就篡改伪造病历的问题（含伪造患者及患者家属签字问题）及违规治疗的问题进行了回复。关于原告投诉所提的其他问题，比如“利用伟人的威信为自己做广告”等，在被诉意见中未予涉及，属于遗漏投诉事项。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。结合本案案情，能否对代咏梅予以行政处罚需要查明以下两方面的内容：是否存在违法行为及违法行为是否超过处罚时效。对于后者不但要查明违法行为的发生时间及发现发现时间，同时要对是否符合第二款的情形予以论述，但朝阳卫健委在被诉意见中载明“由于代咏梅伪造病历员签字的行为，直到2018年11月7日在北京市东城区人民法院民事诉讼案件中才被发现，其行为已超过两年。”在其给市卫健委《行政复议答复意见书》载明，“最后一次伪造医务人员签字的行为发生在2015年9月，直到2019年4月26日申请人投诉至我委该行为才被发现”。从上述文件可以看出，朝阳卫健委认定的发现时间是不一致的，而且朝阳卫健委并未对上述认定提供证据予以支持，同时，对于违法行为是否符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的情形也并未予以论述。因此，上述认定属于证据不足、认定事实不清。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的……根据上述法律规定，市卫健委作为复议机关未全面履行职责，针对朝阳卫健委存在的问题予以纠正，属于认定事实不清、适用法律错误。综上所述，原告要求撤销被诉意见及被诉复议决定的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。同时，本院认为，对于原告投诉相关事实的认定需要行政机关结合案件材料进一步调查后履行相应的程序进行判断，故法院不宜直接进行认定。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项的规定，判决如下：一、撤销北京市朝阳区卫生健康委员会作出的朝卫健行答(2019)04779号《关于反映北京伟达中医肿瘤医院病历造假问题的行政事项处理意见书》；二、撤销北京市卫生健康委员会作出的京卫健复字（2020）6号《行政复议决定书》；三、责令北京市朝阳区卫生健康委员会在本判决生效后六十日内针对原告迟源的投诉重新做出答复。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，北京市第二中级人民法院。审判长  盛亚娟审判员  刘 喆审判员  孙 茜二〇二〇年十一月十三日书记员  郭 欣