湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘05行终270号 上诉人（原审原告）绥宁县红岩镇亮达砂场，经营地址绥宁县红岩镇盐井村。 经营者范池亮，男，1972年10月22日出生，侗族，住绥宁县红岩镇清浪村**。 委托代理人许婷，湖南东放明律师事务所律师。 上诉人（原审被告）绥宁县农业农村水利局，住所地绥宁县长铺镇绿洲大道。 法定代表人蒋运强，该局局长。 委托代理人曾建成，该局副局长。 委托代理人周新会，湖南泽宇律师事务所律师。 上诉人绥宁县红岩镇亮达砂场（以下简称亮达砂场）、上诉人绥宁县农业农村水利局因行政强制拆除及行政赔偿一案，不服湖南省武冈市人民法院（2020）湘0581行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认为：《中华人民共和国水法》第三十九条规定：“国家实行河道采砂许可制度……”。《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定：“在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥，必须报河道主管部门机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准。”本案被告绥宁县农业农村水利局作为该行政区域内的行政主管部门，具有法律法规赋予的管理河道采砂的职责。被告有权将管辖范围内河段的采砂权公开拍卖。2015年7月2日，被告将羊滩大桥至清浪村河道拐弯处河段砂石开采权通过拍卖出让给原告，并签订了《绥宁县河道砂石开采权有偿出让合同》，约定出让年限为两年，被告应依法为原告办理采砂许可证登记手续。2016年4月，原告通过了整改验收，绥宁县环保局、国土局、水务局在《河道采砂拍卖砂场整改验收表》上签字盖章同意验收。原告从验收之日起开始生产至2017年3月，绥宁县人民政府开展整治非法采砂的“雷霆行动”，对县区域内所有的砂场实施了强制关停，原告实际经营期限为11个月。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。本案中，被告2018年5月2日向原告送达了绥水拆字［2018］第40号《绥宁县水务局责令限期拆除采（洗）砂设备通知书》，以采砂场未经水行政主管部门批准，在河道管理范围内非法采（洗）砂为由，对原告采砂场进行停产关闭，责令原告于2018年5月6日之前自行拆除采（洗）砂设备，逾期不拆除，将依法拆除。2018年5月4日，被告即组织人员对原告砂场设备进行了强制拆除，被告强制拆除原告砂场设备的行政行为没有遵循催告程序，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第四十四条的规定，本应予以撤销，但涉案砂场设备已被被告强制拆除，被告的行政行为已不具有撤销的内容，应确认被告对原告实施的强制拆除行为违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。被告的违法行为给原告造成了经济损失，应予以赔偿。本案原告主张其损失为210万元，被告对砂场设备进行强制拆除前未进行公证清点，强制拆除时未通知原告到场，强制拆除后也未对砂场设施采取保管措施，现被强制拆除设备不存在，无法进行评估鉴定。被告委托湖南金x房地产价格评估有限责任公司对同期同类型其他10家砂场评估的地上附属物及机械设备评估总价为7316844元。均价为731684.4。折减原告已生产11个月，采砂权为二年尚有13个月未到期，参照其他砂场评估均价，酌情确定原告的经济损失为496329.05元。原审判决：（一）确认被告绥宁县农业农村水利局对原告绥宁县红岩镇亮达砂场实施的强制拆除行为违法；（二）由被告绥宁县农业农村水利局在本判决生效之日起十日内赔偿原告绥宁县红岩镇亮达砂场经济损失496329.05元。 上诉人亮达砂场上诉称：绥宁县农业农村水利局主张亮达砂场非法采砂没有任何事实根据，即使是非法采砂，其财产也是合法的。绥宁县农业农村水利局在强制拆除亮达砂场前没有对财产进行清点公证，导致亮达砂场的损失无法评估鉴定，绥宁县农业农村水利局应承担举证不能的责任，故应直接按亮达砂场主张的损失予以认定。亮达砂场的设备比另10家砂场设备好，且已在强制拆除中被毁，不存在可以变现的残余价值，故其损失远远超出另10家砂场设备的评估均价。原判也未考虑到亮达砂场的采矿权拍卖支出及土地恢复费用。请求二审改判绥宁县农业农村水利局赔偿亮达砂场设备、经营损失等共计210万元。 上诉人绥宁县农业农村水利局上诉称：原判认定的部分事实错误。绥宁县农业农村水利局的强制拆除行为虽不符合行政强制法的一般程序性规定，但在执行国家关于蓝天保卫战和强制环境督查令的形势下，应认定强拆行为总体合法。亮达砂场是违法开设的砂场，绥宁县农业农村水利局强制拆除该砂场不应承担赔偿责任。亮达砂场的设备比参与评估的另10家砂场设备差，原判认定的损失金额明显不当。请求二审改判确认绥宁县农业农村水利局对亮达砂场的强制拆除行为合法，并驳回亮达砂场要求绥宁县农业农村水利局承担行政赔偿责任的诉讼请求。 本院审理查明，2015年6月24日，原绥宁县水务局将管辖范围内河段采砂权公开拍卖，唐xx竞价取得第九标段红岩镇洋滩大桥至清浪村河道拐弯处河段的采砂权。同年7月2日，原绥宁县水务局作为出让方（甲方），范池亮作为受让方（乙方），双方签订了《绥宁县河道砂石开采权有偿出让合同》，合同约定：“该标段出让价格为128100元，出让期限为两年（2015年7月3日至2017年7月2日）；乙方依法及时办理工商注册手续、税务登记证；甲方应依法为乙方办理采砂许可登记手续”。同年11月6日，范池亮办理了工商营业执照和税务登记证，注册成立绥宁县红岩镇亮达砂场，经营场所为红岩镇盐井村，经营范围为河砂开采、销售，但未取得采砂许可证。2016年4月1日，绥宁县原国土资源局、环境保护局、水务局经现场验收，先后于当月7日、8日、22日在《绥宁县河道采砂拍卖砂场整改验收表》签署“验收合格”，表中记载的采砂河段为红岩镇洋滩大桥至清浪村河道拐弯处、采砂业主为范池亮、唐xx。之后，亮达砂场将从红岩镇洋滩大桥至清浪村河道拐弯处河段所采砂石运至红岩镇盐井村巫水河边筛洗、堆放。 2017年3月，绥宁县人民政府开展整治非法采砂的“雷霆行动”，亮达砂场等砂场均被关停。2018年5月1日，有网友举报盐井学校不远处有人在开采砂石，所附视频、文字显示被举报砂场为亮达采砂场。原绥宁县水务局经现场调查后，于同年5月2日作出《责令限期拆除采（洗）砂设备通知书》（绥水拆字［2018］第40号），认定：“亮达砂场未经水行政主管部门批准，在河道管理范围内采（洗）砂，违反了《湖南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》之规定，依法进行关闭，责令亮达砂场于2018年5月6日前自行拆除采（洗）砂设备，逾期不拆除，本局将依法强制拆除。”同年5月4日，原绥宁县水务局组织人员，使用挖掘机等设备对亮达砂场采砂机器设备进行了强制拆除。在强制拆除前后，原绥宁县水务局未对亮达砂场的机器设备进行清点和妥善保管，机器设备大部分下落不明。2018年11月5日，亮达砂场以绥宁县人民政府、原绥宁县水务局等行政机关为被告向本院提起行政诉讼，本院经审理后认为，亮达砂场没有证据足以证明绥宁县人民政府实施了案涉强制拆除行为，绥宁县人民政府不是适格被告，遂依法作出（2018）湘05行初186号行政裁定，驳回亮达砂场对绥宁县人民政府的起诉，并将案件移送湖南省绥宁县人民法院审理。后因湖南省实施行政诉讼集中管辖制度，本案由集中管辖法院湖南省武冈市人民法院进行审理。 另查明，2019年5月8日，原绥宁县水务局并入绥宁县水利局，后绥宁县水利局与农业局撤并组建为绥宁县农业农村水利局。2019年10月16日，湖南金x房地产有限责任公司向绥宁县农业农村水利局递交书面…..申请，申请中称该公司受绥宁县农业农村水利局委托对绥宁县水源保护区内涉及的亮达砂场以外的其他10家砂场的地上附着物及机械设备市场价值进行了评估，总评估价值为7316844元。 本院认为，本案被诉行政强制拆除行为的实施主体是原绥宁县水务局，该局现已并入绥宁县农业农村水利局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，绥宁县农业农村水利局为本案适格被告。 关于被诉行政强制拆除行为是否合法的问题。亮达砂场被关停后仍实施采砂作业和生产，属非法采砂，原绥宁县水务局作出《责令限期拆除采砂设备通知书》，责令上诉人亮达砂场于2018年5月6日前自行拆除采（洗）砂设备，并告知逾期不拆除该局将依法拆除，并无不当。但在该期限届满之前，该局即于同年5月4日对亮达砂场的机器设备及地上附属物进行强制拆除，且在强制拆除时未通知亮达砂场业主到场对机器设备进行清点和移交，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项“行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为”的规定，对该行政强制拆除行为本应予以撤销，鉴于该行为不具有可撤销的内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为违法但不具有可撤销内容的，判决确认违法”的规定，应判决确认违法。 关于上诉人亮达砂场经济损失的行政赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”；第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿案件中，原告应对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“在行政赔偿、补偿案件中，因被告行为导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任”；“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”亮达砂场因原绥宁县水务局的违法强拆行为造成的损失，应由绥宁县农业农村水利局承担行政赔偿责任。在行政强制拆除前，原绥宁县水务局未通知亮达砂场业主到场对机器设备等财物进行清点和移交，强制拆除后也未对机器设备予以移交和保管，现被强拆的机器设备大部分已不存在，无法进行评估鉴定。原审参照评估机构对当地同类型砂场地上附属物及机械设备的平均估价，结合亮达砂场的实际情况，以实际经营期限作为损失折算依据，并无不当。亮达砂场起诉和上诉要求赔偿机器设备损失和经营损失等其他损失的请求，既缺乏证据支持，也不符合行政赔偿范围为直接经济损失的法律规定，本院不予支持。上诉人绥宁县农业农村水利局主张其行政强制拆除行为合法、原判认定的亮达砂场损失金额明显不当、及其不应当承担行政赔偿责任的上诉理由，缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。 综上，原判认定的主要事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）之规定、判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费50元，由上诉人（原审原告）绥宁县红岩镇亮达砂场和上诉人（原审被告）绥宁县农业农村水利局各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴纲要 审 判 员  刘朝晖 审 判 员  杨皞陟 二〇二〇年十二月二十五日 法官 助理  李 萍 代理书记员  李若梅 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……