云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终467号上诉人（一审原告）刘丽仙，女，汉族，1955年3月19日生，住云南省昆明市官渡区。委托代理人洪晓清、蒋俊杰，北京大成（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）昆明滇池国家旅游度假区管理委员会。住所地：云南省昆明市西山区滇池路**。法定代表人武斌，党工委书记。委托代理人杨海燕，云南刘胡乐律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人张伟。代理权限：一般授权代理。上诉人刘丽仙因诉昆明滇池国家旅游度假区管理委员会（以下简称管委会）土地行政征收一案，不服云南省昆明市中级人民法院（以下简称昆明中院）作出的（2018）云01行初262号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2020年8月5日公开开庭审理了本案。上诉人刘丽仙及其委托代理人蒋俊杰，被上诉人区政府的委托代理人杨海燕、张伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，刘丽仙在云南省昆明市呈贡区，房屋登记面积为144.04㎡。2006年12月30日，云南省国土资源厅作出云国土资复〔2006〕325号《云南省国土资源厅关于呈贡县大渔乡2006年度第三批集镇建设农用地转用及土地征收的批复》，同意将大渔村委会及其1、2、3村民小组等2个村委会和13个村民小组的集体农用地41.6078公顷转为建设用地。2008年5月13日，根据昆明市人民政府办公厅2008年4月29日《三个国家级开发（度假）区实体化管理界定托管范围专题会会议纪要》的要求，呈贡县人民政府将大渔乡整体移交委托管委会进行管理。昆明滇池国家旅游度假区大渔街道办事处（2019年7月移交呈贡区人民政府，现为昆明市呈贡区人民政府大渔街道办事处，以下简称大渔街道办）作出《昆明滇池国家旅游度假区大渔街道办事处迁村并点农房搬迁补偿安置实施意见（征求意见稿）》向相关社区居委会征求意见。2012年7月5日，管委会作出昆度管〔2012〕79号《昆明滇池国家旅游度假区大渔街道办事处迁村并点农房搬迁补偿安置实施意见》（以下简称《补偿安置实施意见》），用于搬迁补偿安置的依据。2015年3月27日，管委会又作出《关于的补充规定》（以下简称《补充规定》）。2018年9月14日，管委会作出《昆明滇池国家旅游度假区土地及房屋征收公告》（以下简称《征收公告》）确定了征地拆迁房屋，补偿安置标准等。2018年10月12日，管委会作出《关于的补正通告》（以下简称《补正通告》）。上述《征收公告》和《补正通告》均告知了对该公告、通告及《补偿安置实施意见》《补充规定》不服的，可以提起行政复议或行政诉讼的权利和期限。现涉案土地在一级开发整理过程中。刘丽仙因对补偿标准有争议，其涉案房屋尚未拆除，提起本案行政诉讼，请求：1.确认管委会2018年9月14日作出的《征收公告》违法；2.判令管委会按照《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》宅基地建盖标准“层数不超过四层、面积不超过300平方米”的标准给予面积补差，将其祖宅按300平方米全部回迁；3.本案诉讼费由管委会承担。一审法院认为，本案争议焦点为：1.对刘丽仙涉案房屋征收补偿标准适用《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》，还是适用《补偿安置实施意见》及《补充规定》的问题；2.2018年9月14日管委会作出《征收公告》合法性问题。一、关于对刘丽仙涉案房屋征收补偿标准适用《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》，还是适用《补偿安置实施意见》及《补充规定》的问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，以下同）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征收补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡、镇、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案的涉案集体土地已经云南省人民政府批准征收，管委会作为县级人民政府根据上述法律、行政法规的规定有权批准《补偿安置实施意见》和《补充规定》，并有权组织实施大渔乡等批复范围内集体土地征收工作。该《补偿安置实施意见》和《补充规定》在实施前均征求过相关农村集体经济组织的意见。由于大渔乡系管委会托管，而大渔乡原属呈贡区行政辖区范围，则属于管委会托管的大渔乡的集体土地征收补偿、安置方案仍可以适用原针对大渔乡的相应集体土地征收补偿、安置方案，即《补偿安置实施意见》和《补充规定》。上述《补偿安置实施意见》和《补充规定》尽管与《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》的相关规定不一致，但由于不存在超越职权和授权范围，或与上位法相抵触，没有法律、法规、规章依据，违法减损公民、法人或者其他组织权益的情形，也不存在未履行法定批准、公开发布程序，或严重违反制定程序的情形以及其他违法情形，因此，本案管委会适用《补偿安置实施意见》和《补充规定》，作为被委托管理的大渔乡集体土地征收依据并未违法。刘丽仙认为《补偿安置实施意见》和《补充规定》违法，应当适用《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》作为涉案土地征收补偿、安置标准的观点不能成立。二、关于2018年9月14日管委会作出《征收公告》合法性问题。本案涉案土地征收系对集体土地的征收，应当适用《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定进行。由于是否进行社会风险评估并非本案组织征收法定的程序条件，故刘丽仙认为未进行社会稳定风险评估因而导致征收程序违法的观点亦不能成立。管委会《征收公告》虽然在告知权利人享有申请行政复议或者提起行政诉讼权利及期限方面缺乏法律、法规的依据，存在瑕疵，但在其他方面，包括发布公告的主体资格、内容、法律依据、形式、程序方面均不存在违反法律、行政法规的情形，因此，刘丽仙认为管委会作出的《征收公告》违法的观点不能成立。综上所述，管委会作出的《补偿安置实施意见》和《补充规定》并未违法。管委会作出《征收公告》也不违法。刘丽仙起诉提出管委会作出《补偿安置实施意见》和《补充规定》，以及《征收公告》违法的观点均不能成立。对刘丽仙提出的诉讼请求依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条、第一百四十八条，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目的规定，判决：一、驳回刘丽仙提出的确认《征收公告》违法的诉讼请求；二、驳回刘丽仙提出的按照《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》宅基地建盖标准“层数不超过四层、面积不超过300平方米”的标准给予面积补差，将其祖宅按300平方米全部回迁的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由刘丽仙负担。刘丽仙上诉称，本案中，《补偿安置实施意见》及《补充规定》在补偿方式及补偿标准上与2015年6月19日生效的《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》的相关规定不符，已严重损害刘丽仙的合法权益。管委会作为涉案土地征收及补偿安置实施主体，属于《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》中规定的“省级开发（度假）园区”范围，其应按照《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》的规定执行。一审法院关于“大渔乡系管委会托管，而大渔乡原属呈贡区行政辖区范围，则属于管委会托管的大渔乡的集体土地征收补偿、安置方案仍可以适用原针对大渔乡的相应集体土地征收补偿、安置方案，即《补偿安置实施意见》和《补充规定》”的认定错误。此外，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，管委会并未提交除大渔居委会以外的其他在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，并听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见的证据材料，一审法院认定《补偿安置实施意见》及《补充规定》均征求过相关农村集体经济组织的意见缺乏事实和法律依据。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求：1.撤销一审判决，改判支持其全部诉讼请求，或将本案发回重审；2.本案一、二审诉讼费用由管委会承担。管委会答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，刘丽仙的上诉请求不能成立。本案中适用《补偿安置实施意见》及《补充规定》正确，刘丽仙要求按照《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》对其进行补偿，缺乏事实依据。《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》明确规定了该意见实施的范围，而刘丽仙被征收房屋所在的大渔乡属昆明市呈贡区的区划范围内，不在该指导意见实施适用的范围之内。《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》同时规定，不在该范围内的征收拆迁及补偿安置，市县区人民政府可以结合本地实际情况，制定具体的方案和标准。而本案《补偿安置实施意见》及《补充规定》就是按照上述规定制定的。制定主体、程序合法。刘丽仙房屋所在的大渔街道办此前根据昆明市人民政府的要求托管给度假区，但实际区划还在呈贡区，且托管关系在2019年又发生了变化，被移交回呈贡区。此外，本案涉及搬迁户为两千九百多户，现仅剩包括刘丽仙在内的6户尚未达成协议，换言之，本案《补偿安置实施意见》及《补充规定》得到了99%以上的村民的认可，并且在制定过程中也征求了意见。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审中，各方当事人均无新证据提交，各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。2010年修正的《征收土地公告办法》第五条规定，征收土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。本案中，管委会在作出本案被诉《征收公告》前，已依法取得云国土资复〔2006〕325号《云南省国土资源厅关于呈贡县大渔乡2006年度第三批集镇建设农用地转用及土地征收的批复》，随后作出《昆明滇池国家旅游度假区大渔街道办事处迁村并点农房搬迁补偿安置实施意见（征求意见稿）》，向相关社区居委会征求意见。此后，管委会分别于2012年和2015年作出《补偿安置实施意见》及《补充规定》。2018年9月14日，管委会作出本案被诉《征收公告》，该《征收公告》中并未载明征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途，以及办理征地补偿登记的地点等内容，存在轻微违法之处，但并未对刘丽仙的权利义务产生实际影响，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为”的规定，应当确认《征收公告》违法。一审判决驳回刘丽仙第一项“要求确认管委会2018年9月14日作出的《征收公告》违法”的诉讼请求系适用法律错误，应予撤销。综上所述，一审判决认定事实清楚，但判决驳回刘丽仙的第一项诉讼请求错误。就刘丽仙的第二项诉讼请求，本院另行作出裁定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销云南省昆明市中级人民法院（2018）云01行初262号行政判决中“一、驳回刘丽仙提出的确认昆明滇池国家旅游度假区管理委员会于2018年9月14日作出的《昆明滇池国家旅游度假区土地及房屋征收公告》违法的诉讼请求”的判决内容；二、确认昆明滇池国家旅游度假区管理委员会于2018年9月14日作出的《昆明滇池国家旅游度假区土地及房屋征收公告》违法。一、二审案件受理费各人民币50元，由昆明滇池国家旅游度假区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长 赵 霁审判员 杨志刚审判员 苏雪峰二〇二〇年九月十四日书记员 包欣鑫