湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘31行终115号 上诉人（原审原告）王东平，男，苗族，1974年1月1日出生，住湖南省龙山县。 上诉人（原审原告）王凤群，女，1969年1月6日出生，苗族，住湖南省龙山县。 二上诉人共同委托代理人杨洁，湖南喳哂呔律师事务所律师。 上诉人（原审被告）龙山县城市管理和综合执法局，住所地湖南省龙山县民安街道办事处城北路**。 法定代表人朱常武，该局局长。 委托代理人向兆勇。 委托代理人向德堂，湖南湘龙律师事务所律师。 上诉人王东平、王凤群因与被上诉人龙山县城市管理和综合执法局行政复议及行政赔偿一案，上诉人于2019年11月29日诉至花垣县人民法院，该院于同年12月30日作出（2019）湘3124行初137号判决，上诉人不服向本院提起上诉，本院于2020年4月24日裁定发回重审。花垣县人民法院经过重审，作出（2020）湘3124行初67号行政判决，上诉人不服，再次向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原判认定，原告王东平、王凤群在龙山县××街道××社区××组搭建临时钢棚。2017年4月17日，被告龙山县城市管理和综合执法局作出龙城执罚字［2017］第028号《行政处罚决定书》，认定该钢棚属违法建筑，限三日内自行拆除；2017年4月21日，又作出了龙城催告字［2017］032号《履行行政决定催告通知书》，要求二原告在三日内自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，将依法申请龙山县人民政府批准后强制执行，并告知原告享有陈述、申辩权。因原告未自动履行，2017年4月26日，被告龙山县城市管理和综合执法局作出龙城强决字［2017］第019号《行政强制执行决定书》，决定对原告在龙山县××街道××社区××组搭建的钢棚实施强拆，并于同日发布强拆公告。2017年5月22日，被告龙山县城市管理和综合执法局对原告王东平、王凤群搭建的钢棚予以部分拆除。2017年6月7日，二原告向被告龙山县人民政府申请行政复议，要求撤销被告龙山县城市管理和综合执法局作出的龙城强决字［2017］第019号《行政强制执行决定书》并赔偿经济损失30万元。经立案、送达、答辩、审查等程序，被告龙山县人民政府于2017年7月27日作出龙政复决字［2017］3号《行政复议决定书》，维持了龙城强决字［2017］第019号《行政强制执行决定书》，并驳回原告赔偿请求。2017年8月1日，被告龙山县城市管理和综合执法局对原告搭建的钢棚全部拆除。 另查明，2017年8月8日，原告王东平、王凤群向湖南省龙山县人民法院提起行政诉讼，要求确认龙山县城市管理和综合执法局做出的龙城执罚字[2017]第028号《行政处罚决定书》、龙城强决字[2017]019号《行政强制执行决定书》违法，要求撤销龙山县人民政府作出的龙政复决字[2017]3号《行政复议决定书》，并要求龙山县城市管理和综合执法局赔偿经济损失80万元；审理过程中，该院委托湘西自治州天平房地产评估有限责任公司对原告所建钢棚及生活设施被行政强制拆除所造成的损失（应减去残值）进行司法鉴定。2017年11月21日，该房地产评估公司出具编号为天平估价字[2017]第11-001号《房地产估价报告》，确定估价对象于价值时点的评估结果为人民币587443元，并收取鉴定费人民币10000元。2018年8月13日，该院作出（2017）湘3130行初12号行政判决书，原告不服，上诉至自治州中级人民法院，该院于2018年12月18日作出（2018）湘31行终77号行政裁定书，以原审违反“一行为一诉讼”原则，程序违法为由撤销龙山县人民法院（2017）湘3130行初12号行政判决，发回龙山县人民法院重审。重审期间，经龙山县人民法院释明，原告自愿申请撤诉，该院于2019年11月12日作出（2019）湘3130行初34号行政裁定书，准许二原告撤回起诉。2019年11月15日，原告王东平、王凤群将该案被诉的两个行政行为分别向花垣县法院提起行政诉讼。 原判认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款和湖南省人民政府湘政函（2008）9号《关于在龙山县开展相对集中行政处罚权工作的批复》的相关规定，被告龙山县城市管理和综合执法局作为龙山县集中行使行政处罚权的执法部门，依照法律法规授权，行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得建设用地规划许可证、未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证规定进行建设的行政处罚权及实施行政强制措施，是本案适格被告。根据原、被告双方诉辩观点，争议焦点为：1.被告龙山县城市管理和综合执法局强制拆除原告王东平、王凤群搭建的钢棚的行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照行政强制法规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告龙山县城市管理和综合执法局作出龙城强决字[2017]第019号《行政强制执行决定书》前，事先催告原告王东平履行自行拆除义务，告知其依法享有的陈述权和申辩权；在强制拆除涉案钢棚前，进行公告，但未限期二原告自行拆除，存在瑕疵，在法定的行政复议或起诉期限内，被告龙山县城市管理和综合执法局即对二原告搭建的钢棚予以强制拆除，违反了上述法律规定，属违法行政行为。故二原告认为被诉行政强制拆除行为违法，提出确认被诉行政强制拆除行为违法的请求成立，予以支持。2.原告提出的赔偿请求应否予以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，首先需要明确的是违法建设本身不属于应予国家赔偿的合法权益范畴，虽然本院确认被告的行政强制拆除行为违法，但是该行为并不必然引起对原告的行政赔偿，原告违规搭建的钢架棚，本身作为违法行为的后果，是受到法律否定评价的对象，原告本就负有拆除的义务。另根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，虽然原告举证存在一定困难，但并不当然免除其对损害后果的举证责任，原告应当对其损失承担初步举证责任证明其合法权益遭受的实际损失，无法证明的，依法不予支持。因二原告未举证证明钢棚内的生产生活设施等损失与被告龙山县城市管理和综合执法局的强制拆除行为具有直接的因果关系，应承担举证不能的法律后果。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题规定》第三十三条的规定，对于二原告提出的赔偿请求不予支持，应当予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告龙山县城市管理和综合执法局强制拆除原告王东平、王凤群搭建的钢棚的行政行为违法；二、驳回原告王东平、王凤群的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告龙山县城市管理和综合执法局负担。 上诉人王东平、王凤群不服一审判决上诉称，一、原法院将上诉人在原审中提供的证据7、证据9不作有效证据采信属于证据采信不公。上述证据确系上诉人自行拍摄的照片、录制的视频，但该证据是上诉人对案涉钢棚被强制拆除后以及被挖机碾压后原始现场的真实反映，完全符合行政证据的三性原则，属于本案的有效证据。二、原审法院曲解了上诉人在原审中对被上诉人所提供证据的质证理由。原审中，上诉人不但对被上诉人提供的全部证据的证明力提出异议；同时对所有证据的证明能力均提出了异议，认为被上诉人在原审中提出的所有证据均不具有行政证据的证明能力。三、原审法院未认定被上诉人强制拆除上诉人钢棚的行为属于超越职权的违法行政行为实属事实认定不清，适用法律不当。因被上诉人不能提供任何有效依据证明上诉人搭建钢棚的区域属于龙山县人民政府组织编制的城市总体规划区范围内，故被上诉人没有行使强制拆除上诉人钢棚的法定职权，其强制拆除行为属于超越职权的违法行为。四、原审法院对于上诉人在原审中提出的行政赔偿请求予以驳回属于事实认定不清、适用法律错误。就算上诉人搭建的钢棚属于违法建筑，按照法律的规定，违法建筑物、构筑物，不属于合法权益的范畴。但是，通过适当、合理的方式拆除可得的废旧建筑材料，属于当事人的合法权益，被上诉人在对违法建设实施强制拆除的过程中，违反法定程序及采取的手段、方式不正当，导致建筑材料受到毁坏的，应当根据建筑材料的合理价值、违法行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。故上诉本院，请求：撤销（2020）湘3124行初67号行政判决书的第二项，改判被上诉人承担行政赔偿责任。 被上诉人龙山县城市管理和综合执法局答辩称，一、答辩人有权作出行政强制决定，不存在超越职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第17条第二款和湖南省人民政府湘政函(2008)9号《关于在龙山县开展相对集中行政处罚权工作的批复》的相关规定，答辩人有权根据法律法规的授权行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得建设用地规划许可证、未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证规定进行的建设，实施行政处罚权和行政强制措施。答辩人在作出行政强制决定前，根据龙山县规划管理局作出的《关于对兴隆街道狮子社区7处钢架棚房规划认定》的工作函，确认了王东平、王凤群违法行为的存在，并以具体行政行为的形式确认了王东平、王凤群在城市规划区内搭建钢架棚，未办理任何规划等相关手续，系违法建设。故答辩人在职权范围内根据规划部门的具体行政行为作出强制决定，具有合法性，不存在超越职权。二、答辩人在行政强制过程中采取了正当、合理的措施。第一次拆除时只拆除了部分钢架棚，采取了正当的措施，没有进行任何损坏；在第二次行政强制过程中，是经过通知一审原告不拆除时，答辩人才再次采取强制执行措施，此次强制执行过程中，答辩人同样对设备、设施进行了搬移和妥善保管，对建筑材料采取了合理的措施，不存在对建筑材料的过渡性破坏和强制行为的不合理情形。三、一审原告搭建的钢架棚属于违法修建的构筑物，其损失不应得到赔偿。根据法律规定，只有合法权益受到违法行政行为侵犯造成损害的，行政机关才依法承担行政赔偿责任。本案中，一审原告系因违法搭建钢架棚被拆除而主张的相关损失，应不予赔偿。四、一审原告主张的钢架棚以外的损失不应赔偿。一审原告虽然向法庭提供了《房地产估价报告》，但该估价报告评估所依据的事实没有证据证实；一审原告提供的现场照片及U盘，不符合行政诉讼的证据要求，不能作为证据使用。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。 二审对一审认定的事实予以确认。 二审另查明，一、原告为解决烟花爆竹零售及仓储业务经营实际困难，于2016年8月29日向龙山县兴隆街道办事处、龙山县兴隆街道办事处狮子社区居委会出具承诺书，请求在原告王凤群的责任地上搭建钢棚，并承诺如今后遇国家建设需要，不需要政府给予钢棚补偿。二、2017年3月30日，龙山县规划管理局《关于对兴隆街道办事处狮子社区7处钢架棚房规划认定的工作函》载明“经我局调查和查阅相关资料，兴隆街道办事处狮子社区莫春山、杨胜前、罗远文、赵科阳、王东平（王凤群）、李文全、杨晓琼（钟松云已故）等7户村民在高速公路出入口搭建的临时钢架棚房未办理任何规划审批手续，其建设行为属违法建设，建议执法部门根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六之规定依法查处”。 本院认为，本案争议焦点：一、被上诉人龙山县城市管理和综合执法局是否超越职权；二、关于上诉人的赔偿请求是否应当得到支持。 关于焦点一、被上诉人是否超越职权。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款和湖南省人民政府湘政函(2008)9号《关于在龙山县开展相对集中行政处罚权工作的批复》第二条规定“龙山县集中行使行政处罚权的行政机关为龙山县城市管理行政执法局，作为该县政府的一个独立的行政执法部门，具体行使下列职权：（八）行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，以及未经批准或者未按照批准内容进行临时建设，临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的行政处罚权”的相关规定，被上诉人有权根据法律法规的授权行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得建设用地规划许可证、未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证规定进行的建设，实施行政处罚权和行政强制措施。龙山县规划管理局作出的《关于对兴隆街道狮子社区7处钢架棚房规划认定》的工作函，确认了王东平、王凤群在城市规划区内搭建钢架棚，未办理任何规划等相关手续，系违法建设。故被上诉人在职权范围内对规划部门确定的违法搭建作出强拆的行为，不存在超越职权。 关于焦点二、关于上诉人的赔偿请求是否应当得到支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。当事人的合法权益是否造成损害，是行政赔偿的前提条件。违法建筑物不属于当事人的合法权益，对违法建筑的拆除自然不会产生赔偿。但建设本身违法并不意味着建筑材料亦随之变成非法财产。建筑材料属于当事人的合法财产，应属于法律应当保护的。因行政机关强制拆除手段、方式不当，造成当事人建筑材料合法权益损失的，行政机关应当赔偿。本案中，虽上诉人的钢架棚未取得建设规划许可，属违法建筑，但被上诉人在法定的行政复议或起诉期限内即对二原告搭建的钢棚予以强制拆除的行为已确认违法，强拆行为不当直接导致上诉人的建筑材料等合法财产无法通过正常拆除的方式重复利用，被上诉人的行为扩大了上诉人损失，应当予以赔偿。上诉人就赔偿提供了照片和湘西自治州天平房地产评估有限责任公司评估报告，已初步证明存在损失，而原审法院对上诉人钢棚材料损失的事实未进行审查，故对于该部分事实，应当发回原审法院重审，具体损失数额需经进一步调查核实之后予以认定。 综上，王东平、王凤群的上诉理由部分成立，本院予以支持，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应当纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）、（三）、（四）项之规定，判决如下： 一、维持花垣县人民法院（2020）湘3124行初67号行政判决第一项； 二、撤销花垣县人民法院（2020）湘3124行初67号行政判决第二项； 三、赔偿部分发回花垣县人民法院重新审理。 二审案件受理费50元，由龙山县城市管理和综合执法局负担。 审判长  陈学军 审判员  张宇开 审判员  李华华 二〇二〇年十二月二日 书记员  谢晨曦 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 ……