陕西省延安市中级人民法院行政判决书 (2020)陕06行初89号 原告宜川县黑子沟土鸡养殖场，住所地：陕西省延安市宜川县XX镇许家峁沟里阳台。经营者刘俊锋，男，1990年XX月XX日出生，汉族，现住陕西省宜川县XX乡XX店XX村XX号。委托代理人韩海祥，北京在明律师事务所律师。被告宜川县人民政府。住所地：宜川县。统一社会信用代码：11610630016080762Y。法定代表人***，该县县长。委托代理人尧百祥，该政府法律顾问。委托代理人刘晓东，该政府办公室主任科员。原告宜川县黑子沟土鸡养殖场诉被告宜川县人民政府确认行政行为违法一案，本院于2020年5月13日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月5日公开开庭审理了本案。除原告委托代理人韩海祥、被告宜川县人民政府法定代表人***经法庭合法传唤未到庭外，原告经营者刘俊锋、被告委托代理人尧百祥、刘晓东均已到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宜川县黑子沟土鸡养殖场诉称，原告系位于延安市宜川县XX镇许家如沟里阳台的一家专业化养殖场，经营范围为苗木种植、蔬菜种植、畜禽养殖。养殖场内原有彩钢房、养殖大棚。2018年3月2日，被告发布《关于严禁在国家高速榆蓝线延长至黄龙段宜川境内拟征收土地范围内违法违规抢栽、抢种、抢建、通告》。2019年1月2日，被告印发了《关于印发＜延黄高速公路（宜川段）红线内建筑物、设施征迁工作实施方案＞的通知》，称为进一步加快延黄高速公路建设征地拆迁，完成红线内建筑物及其他设施、杂物征迁任务，按期交付建设用地，保障项目顺利实施，依据有关文件，特制定本方案。原告使用的土地及所有的养殖场在上述延黄高速公路（宜川段）项目征迁范围内，因补偿标准偏低、征迁程序违法，原告未能与征迁部门达成补偿安置协议。2020年4月2日，延黄高速公路（宜川段）项目的施工单位—中国葛洲坝集团股份有限公司陕西延黄高速公路工程施工总承包五分部在没有任何合法强制拆除手续、未经原告经营者同意，也未对原告经营者进行补偿安置的情况下，组织人员使用挖掘机强行将原告上述养殖场内的彩钢房、养殖大棚予以拆除，给原告造成了重大经济损失。原告认为，被告系延黄高速公路（宜川段）项目的征迁责任主体、补偿安置责任主体，其显然系原告养殖场的彩钢房、养殖大棚被拆除的直接受益主体。原告的养殖场在上述延黄高速公路（宜川段）项目的征迁范围内，而中国葛洲坝集团股份有限公司陕西延黄高速公路工程施工总承包五分部又是在上述项目实施期间对原告养殖场的彩钢房、养殖大棚实施的强制拆除行为，该强制拆除行为应当视为系受被告委托实施，并由被告承担法律责任。现请求：1、确认被告于2020年4月2日强制拆除原告位于宜川县XX镇许家赤沟里阳台养殖场内的彩钢房、养殖大棚的行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。宜川县人民政府答辩意见：首先，答辩人没有对被答辩人实施任何违法的行政行为，不存在确认答辩人行政行为违法的前提和事实。因此，被答辩人属于错列被告。延黄高速公路是国家实施的重点项目。宜川县人民政府既不是项目的建设方，也不是工程的承建方，甚至都不是高速公路的任何一方当事人。而仅仅是按照省、市要求和安排，负责组织工作部门，督促乡、镇政府实施项目的落实和进度的推进。从延黄高速公路项目的下达至今，宜川县人民政府没有对被答辩人实施过任何行政行为。没有作出任何具体行政行为，没有指派或组织任何单位或个人对答辩人实施过侵犯其合法权益的行政行为。所有工作全部都是按照中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民XX组织法第五十九条规定，办理上级国家行政机关交办的其他事项。而不是宜川县人民政府自己所做的行政行为。即使是被答辩人认为延黄高速公路的征迁侵害了他的合法利益，也应该将作出征迁补偿安置标准的延安市人民政府和陕西省交通厅作为当事人提起诉讼，而不是答辩人。根据最高院关于适用行政诉讼法的解释第三条（三）的规定，应当裁定驳回起诉。其次，被答辩人的合法权益并未受到影响和损失。1、被答辩人所占用的土地是基本农田，未经审批擅自改变用途，属于违法用地，不符合土地管理法第80条的规定和《城乡规划法》规定（37、 38、 43条）。2、被答辩人在集体土地上未取得城乡规划审批许可，私自修建房屋经营土鸡养殖，其行为违反了《城乡规划法》第41条规定，属于违章建筑。3、被答辩人应当依法得到的征迁补偿，尽管其以补偿标准不能满足要求为借口，拒绝在补偿协议上签字。但是，宜川县仍会按照延安市人民政府制定的补偿标准足额补偿的，其应得收益不会有任何损失。综上所述，答辩人在落实省、市XX公路工作中，依法依规工作，根据上级规定和制订征迁补偿安置标准依据本县县情作出补充。没有实施任何侵犯被答辩人合法权益的行为，故请求依法驳回原告的诉讼请求。被告宜川县人民政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1、陕西省发展和改革委员会文件陕发改基础（2018) 1044号；2、延安市人民政府延政征发（2017) 71号文件；3、延安市人民政府延政征发（2018) 3号文件；4、陕西省交通运输厅中标通知书；5、陕西省XX公路XX段施工合同。证明：延黄高速公路项目是陕西省交通运输厅主管的、陕西葛洲坝延黄宁石高速公路有限公司中标承建、负责实施的国家重点项目。延安市人民政府制订了征地拆迁补偿安置实施方案和补充方案，宜川县人民政府仅仅是依据延安市征地拆迁补偿安置实施方案和省政府办公厅 (2015) 5号文件，为了落实省、市工作安排，结合宜川县实际才制订了拆迁补偿安置实施方案，其所有的工作，全部是落实上级工作安排、配合、协调各项工作，不存在行政行为违法的事实。第二组证据：原告于2020年3月18日向宜川县自然自源局递交的土地违法行为查处申请一份。证明：原告的养殖场被中国葛洲坝集团股份有限公司陕西延黄高速公路工程施工总承包五分部于2019年4月份强制拆除，并非被告行为所致。原告宜川县黑子沟土鸡养殖场质证意见：1、陕西省发展和改革委员会陕发改基础（2018）1044号文件，对其真实性、关联性无异议，对证明目的有异议。该文件的抄送单位包括宜川县政府，宜川县XX公路项目用地征地拆迁工作的组织实施单位之一。2、延安市人民政府延政征发（2017）71号文件，对其真实性、关联性无异议，对证明目的有异议。延安市人民政府延政政发（2017）71号文件第五章附则第二十一条明确载明，本方案的征迁工作由所在地县XX组织实施，即宜川县政府是延长至黄龙高速公路建设项目征地拆迁补偿安置工作的组织实施主体，拆除原告的彩钢房、养殖大棚符合其行政目的，其是被诉强制拆除行为的受益主体。3、延安市人民政府延政征发（2018）3号文件，对其真实性、关联性无异议，对证明目的有异议。延安市人民政府延政征发（2018）3号文件明确载明，本方案的征迁工作由所在地县区XX组织实施即延长至黄龙高速公路建设项目征地拆迁补偿安置工作的组织实施主体，拆除原告的彩钢房、养殖大棚符合其行政目的，其是被诉强制拆除行为的受益主体。4、中标通知书，真实性关联性无异议。中国葛洲坝集体股份有限公司系延黄高速公路项目的中标单位，中国葛洲坝集体股份有限公司陕西延黄高速公路工程施工总承包五分部是其下属单位。5、施工合同，对其真实性无异议。中国葛洲坝集团股份有限公司系该施工合同的甲方，拆除原告的彩钢房、养殖大棚符合推进项目建设的施工安排。6、土地违法行为查处申请，对其三性无异议，对证明目的有异议。具体实施强制拆除行为的是中国葛洲坝集团股份有限公司陕西延黄高速公路工程施工总承包五分部，不代表被告不应对该强制拆除行为承担法律责任。原告宜川县黑子沟土鸡养殖场向本院提交了以下证据：证据1、原告《营业执照》、原告法定代表人身份证明及身份证复印件；证明目的：原告的主体资格信息，原告系本案适格诉讼主体。证据2、《房地产成本法清查评估汇总表》、《固定资产一附属物及其他辅助设施补偿拆装费评估明细表》；证明目的：因延黄高速公路（宜川段）项目征迁，延黄高速公路（宜川段）项目的评估公司对原告所有的固定资产附属物及其他辅助设施进行了评估；证据3、宜川县人民政府《关于严禁在国家高速榆蓝线延长至黄龙段宜川境内拟征收土地范围内违法违规抢栽、抢种、抢建、通告》、宜川县人民政府办公室《关于印发的通知》；证明目的：被告系延黄高速公路（宜川段）项目的征迁责任主体、补偿安置责任主体。证据4、中国葛洲坝集团股份有限公司陕西延黄高速公路工程施工总承包五分部施工标识牌照片打印件；证明目的：中国葛洲坝集团股份有限公司陕西延黄高速公路工程施工总承包五分部系延黄高速公路（宜川段）的施工单位。证据5、宜川县自然资源局《关于宜川县黑子沟土鸡养殖场申请对延黄高速公路违法用地行为要求查处的答复》；证明目的：延黄高速项目系宜川县交通运输局、丹州街道办事处在被告的统一组织和领导下进行土地征收，即被告系延黄高速项目用地的征收主体。证据6、原告养殖场的建筑物、构筑物、设施被拆除、损毁前现场照片三张；证明目的：原告养殖场的建筑物、构筑物、设施被拆除、损毁前现场的基本情况。证据7、原告养殖场的建筑物、构筑物、设施被拆除、损毁现场视频（光盘）；证明目的：原告养殖场的建筑物、构筑物、设施被拆除、损毁现场的基本情况，从该视频中可以看出被诉拆除行为具有明显的强制性。证据8、原告养殖场的建筑物、构筑物、设施被拆除、损毁后现场照片四张；证明目的：原告建筑物、构筑物、设施被拆除、损毁后现场，从该视频中可以看出被诉拆除行为给原告造成了重大经济损失。当庭补充证据《合同书》（许家峁下八户村民与刘三珠）、《合同书》（许雪拴、许建科与刘三珠）宜川县交里乡交里村民委员会证明两份。证明目的：原告养殖场建设在合法承包的土地上。刘三珠系刘保财小名，刘俊锋系刘保财长子。被告宜川县人民政府对原告证据质证意见：对所有政府文件三性均无异议，对证明目的有异议，征迁的主体不是宜川县政府，土地管理法47条规定，延黄高速公路是国家项目，县政府只是组织落实，不是征收主体。对原告营业执照身份证真实性无异议，只是依法登记的合法企业，并不能证明是合法使用土地，原告身份证明不是本村村民，所有证明没有土地管理部门改变土地用途的审批手续，对补充证据，只能证明村民承包土地使用权的流转，所有评估表没有评估机构的盖章，不能作为定案依据。对于视频我们没有异议，所有的拆迁状况和拆除后的状况都是葛洲坝的行为与宜川县政府没有关系。经过庭审举证、质证，本院对上述证据认证如下：对原告提交的十组证据的真实性予以认可，可以证明原告的主体资格及被告实施强制拆除原告房屋的行为。对被告宜川县人民政府提交5份证据的真实性予以认可。经审理查明，原告系位于延安市宜川县XX镇许家如沟里阳台的一家专业化养殖场，属于延长至黄龙高速公路工程项目征收范围内。2017年11月21日，延安市人民政府作出延政征发（2017）71号关于印发《延长至黄龙高速公路建设项目征地拆迁补偿安置实施方案》的通知，通知对征迁范围和时间、补偿标准等做出了明确规定。《通知》第十八条规定：“在规定期限内被征收人或房屋承租人无正当理由拒不搬迁和签订征迁补偿安置协议的，扣除拆迁补助费，并由征迁部门责令其限期拆迁，逾期还不搬迁的，报经市、县人民政府或者依法申请人民法院强制征迁”；第二十一条规定：“本方案的征迁工作由所在县XX组织实施”。2018年3月2日，宜川县人民政府发布了《关于严禁在国家高速榆蓝线延长至黄龙段宜川境内拟征收土地范围内违法违规抢栽、抢种、抢建的通告》，征迁范围涉及云岩镇、交里乡、秋林镇、丹州街道办。2018年3月22日，延安市人民政府作出延政征发（2018）3号关于印发《延长至黄龙和黄龙至蒲城（延安段）高速公路建设项目征地拆迁补偿安置补充方案》的通知，对部分土地和地上附着物征迁补偿标准进行了调整完善。2018年8月29日，陕西省发展和改革委员会作出陕发改基础（2018）1044号《陕西省发展和改革委员会关于延长至黄陵高速公路项目核准的批复》，由陕西葛洲坝延黄宁石高速公路有限公司作为项目法人单位负责实施该项目。2019年1月2日，宜川县人民政府办公室作出宜政办发（2019）1号关于印发《延黄高速公路（宜川段）红线内建筑物、设施征迁工作实施方案》的通知，方案决定对延黄高速公路（宜川县）建设项目红线内所有建筑物、设施及杂物等拆迁清理、土地征收和群众补偿安置。原告使用的土地及所有的养殖场在上述延黄高速公路（宜川段）项目征迁范围内，原告未能与征迁部门达成补偿安置协议。2020年4月2日，延黄高速公路（宜川段）项目的施工单位—中国葛洲坝集团股份有限公司陕西延黄高速公路工程施工总承包五分部将原告养殖场内的彩钢房、养殖大棚予以拆除。本院认为，被告宜川县人民政府在组织征收与拆迁过程中，应当依照法定方式、步骤、顺序和时限的程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”本案中，被告宜川县人民政府将原告所在的村土地列入征收范围并组织实施征收与拆迁，征收的过程中，在未与原告签订征收补偿安置协议及未作出相应征收补偿，亦未作出强制拆除房屋的书面决定便实施强制拆除行为，剥夺了原告的陈述权、申辩权，违反了法定的强制执行程序，也与延安市人民政府《延长至黄龙高速公路建设项目征地拆迁补偿安置实施方案》第十八条规定的程序不符，故被告实施的强制拆除行为违法。本案中，具体的征迁工作由宜川县XX组织实施，延黄高速公路（宜川段）项目的施工单位—中国葛洲坝集团股份有限公司陕西延黄高速公路工程施工总承包五分部的行为应当视为受被告宜川县人民政府的委托实施，根据法律规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：确认被告宜川县人民政府于2020年4月2日对原告宜川县黑子沟土鸡养殖场的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告宜川县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审  判  长   赵正卫审  判  员   冯小炯审  判  员   齐进飞  二〇二〇年九月十五日  法 官 助 理   刘  慧书  记  员   高  静  1