安康铁路运输法院 行政判决书   (2020)陕7101行初149号原告岚皋县民生实业有限责任公司。住所地：陕西省安康市岚皋县城关镇莲花路**。统一社会信用代码：91610925710013877Y。法定代表人单福龙，该公司董事长。委托代理人来宝胜，陕西腾浩律师事务所律师。被告岚皋县国有土地上房屋征收管理办公室。法定代表人涂浪，该办公室主任。委托代理人邱斌，男，该办公室工作人员。委托代理人蔡刚，陕西恒典律师事务所律师。原告岚皋县民生实业有限责任公司（以下简称“民生公司”）认为被告岚皋县国有土地上房屋征收管理办公室（以下简称“岚皋县房屋征收办”）、被告岚皋县住房和城乡建设局（以下简称“岚皋县住建局”）违法变更、解除行政协议，于2020年7月1日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于次日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月3日公开开庭审理了本案。原告民生公司的法定代表人单福龙及委托代理人来宝胜，被告岚皋县房屋征收办的委托代理人蔡刚、邱斌，被告岚皋县住建局的委托代理人周急、唐华到庭参加诉讼。庭后原告民生公司于2020年9月22日向本院申请撤回对被告岚皋县住建局的起诉，本院于2020年9月22日作出行政裁定书予以准许。本案现已审理终结。被告岚皋县房屋征收办于2020年5月28日向原告民生公司作出《变更行政协议决定书》，内容为：鉴于我单位与你公司签署的《木器厂外圈商铺租金补偿协议》、《补充协议》属于行政协议的性质，你单位是补偿资金的代管人、且拨付给你单位的补偿资金属于财政资金，根据岚皋县人民政府会议纪要的要求和财政资金监管的政策法律规定，出于维护财政资金安全和合规使用的公共利益之目的，经研究决定，特对我单位与你单位正在履行的行政协议作出单方变更，变更条款的决定如下:一、自变更行政协议决定书送达之日起30日内，岚皋县民生实业有限责任公司应将整套的涉及所有补偿资金的账册(含原始凭证)提交给岚皋县房屋征收办，由岚皋县房屋征收办将账册转交给岚皋县人民政府成立的财务清理小组进行财务审查。二、财务清理小组进行财务审查、得出合格结论后，岚皋县房屋征收办继续履行行政协议，拨付补偿资金；如果财务审查结论不合格，岚皋县房屋征收办将中止履行行政协议，待民生公司整改合格后，再行拨付补偿资金。三、自变更行政协议决定书送达之日满30日，民生公司不将整套的涉及所有补偿资金的账册(含原始凭证)提交给岚皋县房屋征收办的，岚皋县房屋征收办将于自变更行政协议决定书送达之日第31日起，解除与民生公司签署的《木器厂外圈商铺租金补偿协议》、《补充协议》，并终止履行行政协议法律关系。四、上述三个条款为岚皋县房屋征收办与民生公司正在履行的行政协议的合同条款的组成部分。本决定书一经送达即发生法律效力。你单位如不服本决定，可在本决定书送达之日起60日内依法向岚皋县人民政府申请行政复议，或者在本决定书送达之日起6个月内向安康铁路运输法院提起行政诉讼。原告民生公司诉称，其是由岚皋县木器厂和部分自然人股东发起成立的有限公司，从事市场服务经营业务。2017年2月15日岚皋县人民政府召开专项问题会议，决定实施县城西片区棚户区改造，搬迁原告的农贸市场，并确定了补偿费计算方式、资金来源（补偿费从棚户区改造资金中列支）。支付时间为2017年3月1日，实行按月支付。2017年5月12日岚皋县人民政府发布《关于拟征收县城西片区原木器厂农贸市场地块房屋及建筑物的通告》，明确原告经营的农贸市场属于征迁范围。2017年12月25日被告岚皋县房屋征收办与原告签订《木器厂外圈商铺租金补偿协议》，该协议确认因原告在老城片区棚户区改造过程中，积极配合被告工作，对外围商铺的到期房屋未再行出租，给原告造成一定的经济损失。协议第一条1项确认原告出租损失计算期限为2018年1月1日至2018年3月31日，如到期不能谈妥，补偿时间顺延；协议第一条2项约定补偿总金额527742元，按照该项约定，被告应当支付给原告外圈商铺租赁费为（527742-25757-49750)÷3=150745元／月。2018年1月17日被告岚皋县房屋征收办与原告签订《木器厂外圈商铺租金补偿补充协议》，约定将外圈商铺补偿款527742元拨给原告。原告在木器厂内旧农贸市场门面租金，根据岚皋县市场监管局2017年3月8日向岚皋县人民政府书面请示，确定每月应当补偿144752.38元。以上原告商铺外圈及木器厂内圈每月应当补偿款150745+144752.38=295497.38元。被告岚皋县房屋征收办与原告达成协议后，将补偿款实际支付至2018 年12月31日。2019年度的补偿款一直未能按协议约定支付。经原告多次书面报告请求，二被告以各种理由推诿。2020年2月，原告向安康铁路运输法院提起行政诉讼，要求被告履行行政协议支付补偿款。法院于4月23日开庭审理，在没有任何正当理由的情况下，被告岚皋县征收办于5月28日作出《变更行政协议决定书》，其内容为：要求原告在变更行政协议送达之日起30日内将补偿资金账册（含原始凭证）提交征收办转交岚皋县政府成立的财务清理小组进行财务审计；如果财务审计不合格终止履行行政协议；如果在30日内不将财务账册移交被告岚皋县征收办，在变更行政协议决定书送达之日第31日解除协议，终止履行行政协议法律关系。原告认为，为推进岚皋县城关镇城西旧城片区棚户区改造工作，原告尽力配合，经双方充分协商达成的书面协议，具有行政协议性质。被告应当守信践诺，按照协议约定的补偿标准和付款方式向原告支付补偿款。由于被告背弃诚信，践踏作为弱势一方的原告的合法权益，原告不得己向人民法院起诉寻求司法救济。被告在人民法院开庭一个多月后，单方作出变更行政协议的决定，没有事实依据和法律依据。原告为维护合法权益，现特向人民法院起诉，请求：判令撤销被告岚皋县房屋征收办于2020年5月28日作出的《变更行政协议决定书》；判令二被告履行其以被告岚皋县房屋征收办名义与原告于2017年12月25日签订的《木器厂外圈商铺租金补偿协议》和2018年1月17日签订的《木器厂外圈商铺租金补偿补充协议》约定的义务，向原告支付2019年度补偿款3545968.56元，并从迟延付款之日起按人民银行借款基准利率承担利息直至付清补偿款；从2020年开始将补偿款按月支付至征迁补偿协议谈妥之日，并从迟延付款之日起按人民银行借款基准利率承担利息；被告承担诉讼费用。原告民生公司向本院提交了以下证据、依据：1、民生公司营业执照、法定代表人身份证明书。拟证明原告的身份信息。2、岚皋县人民政府2017年2月15日专项问题会议纪要。拟证明岚皋县人民政府决定搬迁原告农贸市场，补偿费计算办法、起始时间和支付方式。3、搬迁公告、通告、拟征收通告。拟证明岚皋县人民政府要求原告配合棚户区改造搬迁农贸市场。4、木器厂外圈商铺补偿协议。拟证明民生公司与被告达成书面补偿协议，协议约定补偿范围、补偿期限、外圈商铺补偿标准、拨付部分补偿费的事实。5、岚皋县市场监管局补偿方案请示。拟证明被告应补偿原告木器厂内门面房月租金144752.38元。6、银行凭证。拟证明被告向原告支付补偿费的时间为2018年12月31日。7、情况反映及请求、岚皋县经贸局（2019) 84号文件、木器厂恢复报告、情况反映及请求、答复意见、备忘录。拟证明原告多次向被告请求支付补偿费及经贸局、征收办、住建局答复和拒付补偿费用的事实。8、变更行政协议决定书。拟证明岚皋县房屋征收办单方变更行政协议的事实。被告岚皋县房屋征收办辩称：一、原告的起诉不符合法律规定，依法应驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一。在一个行政案件中，被诉行政行为仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为，即“一行为一诉”，不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。原告在诉状中不仅提出对《变更行政协议决定书》的撤销之诉，还提出两个协议的履行给付之诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三、四项以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十八、六十九条的规定，对其起诉依法应予裁定驳回。二、原告不具有本案适格主体身份。原被告所签订的对岚皋县木器厂内、外商圈停业的补偿协议，权利义务相对人是岚皋县木器厂，本案被诉的《变更行政协议决定书》也是对岚皋县木器厂在履行上述补偿协议中的合同条款变更，原告并非两个补偿协议和本案被诉决定书的利害关系人，不符合《行政诉讼法》第25条1款的适格原告主体身份。三、被告所作出的2020年5月28日《变更行政协议决定书》应予维持。被告在行政协议履行过程中享有法定的行政优益权，根据国家有关审计和国有资金监管的相关规定，被告对行政合同的履行有检查监督权，有权要求原告提供财务账册，岚皋县经贸局在岚皋县人民政府的统一要求下向原告下发了《关于迅速报送有关资料的通知》，但原告拒绝接受监督，被告作为政府职能部门有义务和职责依据政府相关组织法的规定落实监管责任，故此，根据《最高院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第16条的规定，被告有权基于公共和国家利益对协议决定变更。综上，被告认为，原告起诉不符合法律规定，且其本身亦不具有原告适格主体资格，被告的《变更行政协议决定书》合法有效，请法院依法驳回原告起诉。被告岚皋县房屋征收办在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：第一组：岚皋县房屋征收办（城建开发办）事业单位法人证书、岚皋县机构编制委员会办公室《关于岚皋县城建开发办公室更名的通知》、法定代表人身份证明及身份证复印件。拟证明被告身份信息。第二组：1、岚皋县木器厂及民生公司工商设立登记资料。2、关于重新登记和换发执照的申请。3、关于岚皋县木器厂陶瓷车间矿区范围的通知。4、组建证明。5、致岚皋县工商局的申请书。6、联合创办“岚铁木器厂”协议书。7、工商企业注册资金审计公证申请表。8、工商企业注册资金审计公证书。9、岚皋县木器厂关于申请经营木材的报告。10、岚皋县放开搞活国有企业领导小组办公室关于胶合板厂实施企业改制的批复。11、关于胶合板厂部分改制为有限责任公司改制方案的报告。12、岚皋县民生有限责任公司改制方案。13、岚皋县民生有限责任公司章程。14、岚皋县胶合板厂部分改为有限责任公司职工大会决议。15、关于胶合板厂、县木器厂法人股选派董事的报告。16、岚皋县集体工业联社的函复。17、岚皋县胶合板厂投资协议书。18、民生公司董事会决议。拟证明原告为集体企业，应接受政府的指导监督管理以及财务审查。第三组：1、《关于县城城西片区棚户区改造建设有关问题的备忘录》。2、《木器厂外圈商铺租金补偿协议》。3、《木器厂外圈商铺租金补偿补充协议》。4、付款明细单。拟证明涉案补偿资金的领受主体是木器厂，不是本案原告。第四组：1、《关于迅速报送有关资料的通知》2、情况反应及请求。3、岚皋县房屋征收办关于对《情况反应及请求》的送达回证。4、岚皋县房屋征收办关于对《情况反应及请求》的答复意见。5、岚皋县人民政府办公室《关于岚皋县木器厂棚户区改造有关问题的备忘录》6、岚皋县住建局关于单福龙信访事项的答复意见、送达回执。7、来访基本情况登记表。拟证明原告一直未按照政策依据提供财务账册，影响国家利益。第五组：1、资金证明、财政资金拨付使用管理办法。2、《岚皋县房屋征收办关于变更民生公司行政协议决定的会议纪要》。3、变更行政协议决定书及送达现场照片、送达回执。4、《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》、《中华人民共和国会计法》。拟证明被告所做具体行政行为有法律依据，应予以支持。经庭审质证，被告对原告提供的证据7 的证明目的有异议，质证认为该证据是被告要求原告提供财务账册的基础，由于原告钱款发放不透明造成群众信访，岚皋县住建局的答复意见说明了自2019年底要求原告按照法律规定提供财务账册原始凭证，但原告一直没有报送违反法律政策规定，致使国家资金处于无监管状态，以至于被告作出变更协议决定书，单福龙个人的信访诉求与本案无关联性，被告对原告提供的其他证据均无异议。本院认为被告对原告提供的证据7的真实性、合法性、关联性并无异议，本院对原告提供全部证据的真实性、合法性、关联性均予以确认，至于被告的质证意见是否成立属于本院审查被诉行政行为是否合法的范畴，在本判决论理部分予以阐述。原告对被告提供的证据和法律依据均无异议，但认为民生公司吸收了木器厂，民生公司是企业法人，被告要求原告提供财务账册没有法律依据。本院对被告提供的全部证据的真实性、合法性和关联性均予以确认。经审理查明，岚皋县木器厂（与岚皋县胶合板厂两块牌子一套人马）申请登记注册于1989年10月15日，经济性质属集体所有制，注册资金221万元。由于国家对林业政策的调整，岚皋县及周边地区木材的采伐指标将逐年减少直至禁伐，1999年9月30日岚皋县胶合板厂、木器厂作出《关于胶合板厂部分改制为有限责任公司改制方案的报告》，附件包括《岚皋县胶合板厂部分改制为股份有限责任公司实施方案》、《企业章程》、《职工大会决议》。在《岚皋县民生有限责任公司改制方案》的股权配置中约定，股本金总额120万元，岚皋县胶合板厂（木器厂）股本62万元，占股本总额的51%，职工个人入股58万元，占股本总额的49%，与民生公司公司章程中关于股本占比的规定一致。1999年11月12日岚皋县放开搞活国有企业领导小组办公室作出《关于胶合板厂实施企业改制的批复》，第一项内容为“原则同意《岚皋县胶合板厂部分改制为有限责任公司实施方案》，即以胶合板厂和本厂职工个人入股共同发起组建岚皋县民生有限责任公司”。1999年11月15日，岚皋县胶合板厂与民生公司签订《岚皋县胶合板厂投资协议书》，约定由岚皋县胶合板厂将其位于岚皋县城关镇小河口农贸市场上段北侧房地产，土地663.59㎡、房产10间，作价62万元，入股民生公司。1999年12月13日原告民生公司注册成立，注册资本120万元，经营范围为市场服务、社区服务、旅游服务。2004年4月5日，民生公司作出董事会决议，根据胶合板厂需要注销的具体情况，同意胶合板厂全部股权转让给木器厂，原公司章程中凡是出现胶合板厂名称的今后一律视同于木器厂。此后岚皋县木器厂没有对外开展任何业务。2017年2月15日，岚皋县政协副主席受县长委托组织县住建局、县市场监督管理局、民生公司召开会议专题研究木器厂旧农贸市场搬迁工作有关事宜，并形成会议纪要。2017年3月8日岚皋县市场监督管理局向县政府作出《关于县城原木器厂内旧农贸市场搬迁后门面摊位租金补偿方案的请示》，查明岚皋县木器厂出租区区域内（内圈）共有门面房234间（旧农贸市场内有房间158间、固定摊位2个），外圈有门面房74间，该厂主要收入为门面房租赁费、摊位租赁费和零散摊位租赁费；据测算，2017年度木器厂内旧农贸市场门面租金及摊位费（内圈）折算到每月应补偿144752.38元。2017年5月12日岚皋县人民政府发布岚皋县县城农贸市场搬迁公告。2017年11月6日，岚皋县政协副主席受县委常委、常务副县长委托，在县住建局主持召开办公会议，县住建局、市场监管局、司法局、房屋征收办公室等单位负责人参加会议，专题研究县城城西片区棚户区改造工作有关问题，该会议制作了备忘录。备忘录第一条第（一）项“木器厂外圈商铺的租金补偿问题”中，明确木器厂外圈87户商铺的租金清算已经全面完成，需要给木器厂补偿租金930227万（2017年10月--2018年3月租金904470元，2017年6--9月停租期间损失租金25757元），所需资金请示县政府后，安排专项资金予以解决。2017年12月25日，被告岚皋县房屋征收办与原告民生公司签订《木器厂外圈商铺租金补偿协议》，协议约定为加快推进岚皋县老城片区棚户区改造工作进程，按照2017年11月6日《关于县城城西片区棚户区改造建设有关问题的备忘录》（第1次）精神，经双方友好协商，就岚皋县木器厂外圈商铺房屋租金损失补偿达成该协议；协议第一条约定，岚皋县房屋征收办在开展老城片区棚户区改造工作过程中，民生公司因配合岚皋县房屋征收办工作，对外围商铺的到期房屋未再行出租，由于时间跨度较长，客观上已造成民生公司一定的经营损失，岚皋县房屋征收办认为应该给予补偿；经协商确认，民生公司房屋出租损失的计算时限为2018年1月1日至2018年3月31日，如到期房屋征收不能谈妥，补偿时间顺延；补偿总金额为527742元（包括2017年6月至9月部分房屋停租所发生的房租损失25757元、10月至12月8日期间停租房屋损失49750元）；补偿对象为民生公司。协议第二条约定：协议签订生效后，民生公司负有在2018年1月1日至2018年2月28日期限内收回全部出租房屋的责任；岚皋县房屋征收办应在按月清点确认民生公司收回房屋的实际数量的情况下，根据确认的收回数量据实将已收回房屋的部分款项拨付给民生公司；在协议约定期限内，民生公司应想办法尽早全部收回出租房，并在收回后及时通报岚皋县房屋征收办，岚皋县房屋征收办在确认无误后应及时将未付的补偿款项全部支付给民生公司。2018年1月17日，被告岚皋县房屋征收办与原告民生公司签订《木器厂外圈商铺租金补偿补充协议》，因原补偿协议约定租金补偿兑付方式为按月拨付，并约定有违约条款，现民生公司股东分红资金兑付困难，双方补充商定，岚皋县房屋征收办一次性将木器厂外圈商铺租金补偿款527742元（包括2017年6月至9月部分房屋停租所发生的房租损失25757元、10月至12月期间8间停租房屋损失49750元）拨付给民生公司。后原告民生公司按照上述备忘录和协议的约定履行了收回商铺、摊位的全部义务，被告岚皋县房屋征收办向原告民生公司支付了2018年12月31日之前的全部租金补偿5274854.36元。2019年1月1日之后，被告岚皋县房屋征收办没有再向原告民生公司支付租金补偿。2019年11月29日，岚皋县经济贸易局向岚皋县木器厂发出《关于迅速报送有关资料的通知》，要求岚皋县木器厂迅速将停业后县征收办拨付的资金和出租门面的收入及支出凭证、账簿报送该局。2019年12月9日，岚皋县木器厂向岚皋县经贸局作出回复报告：“一、杨县长办公会上只要求我厂提供财务报表；二、如果报表中有不明之处可派员来财务室现场核查，我厂保证全力积极配合。”2019年12月24日，原告民生公司与岚皋县木器厂共同向被告岚皋县房屋征收办提交《情况反映及请求》，提出2019年1月1日后被告没有支付过租金补偿，原告停止所有商铺、摊位的出租后失去了租金收入，无法向公司职工发放工资，还拖欠职工养老保险等社会保险金，要求被告履行协议继续支付租金补偿，并于2020年1月10日前作出书面答复。2020年1月8日被告岚皋县房屋征收办向原告民生公司、岚皋县木器厂作出关于对《情况反映及请求》的答复意见，认为岚皋县经贸局向岚皋县木器厂送达《关于迅速报送有关资料的通知》合理合法，岚皋县木器厂作为集体企业应当接受岚皋县政府主管部门的监管；民生公司的第一大股东是岚皋县胶合板厂，胶合板厂被注销后岚皋县木器厂承继了其股东权利，岚皋县经贸局作为岚皋县木器厂的主管单位，有权了解岚皋县木器厂的投资、经营、分红情况；岚皋县木器厂及原告民生公司获取的租金补偿来源属于财政资金，原告岚皋房屋征收办及岚皋县经贸局有权了解该资金的使用情况；民生公司未按照通知要求报送完整的会计资料导致了原告的困境，责任在于原告。该答复意见要求岚皋县木器厂及原告民生公司在收到该答复意见之日起五日内，迅速将完整的会计资料报送岚皋县经贸局或者岚皋县房屋征收办，逾期不报送导致相关问题无法据实上报，产生的后果和责任由岚皋县木器厂及原告民生公司负责。2020年1月21日岚皋县人民政府召集县经贸局、县住建局、县信访局专题研究岚皋县木器厂棚户区改造有关问题，听取了岚皋县木器厂、住建局和经贸局负责人的情况介绍，并形成备忘录。该会议确定：岚皋县木器厂作为集体企业要严格遵守相关法律、法规的规定，自觉接受县经贸局的服务、指导和管理，县经贸局要切实履行行业主管职责，加大服务指导力度，强化监督管理，确保企业依法依规从事相关活动；请县经贸局牵头，县纪委监委、县财政局、县审计局、县住建局抽调专人配合，即日成立岚皋县木器厂财务清理小组，负责对2017年--2019年度的财务账务进行全面清理核查，查清企业运营状况，核准核实相关资产财产，形成专题书面报告县政府；岚皋县木器厂要积极配合清理核查工作，必须在2020年1月22日以前，按要求将本企业相关财务账簿、支付凭证等印证资料如实提供给清理小组（县经贸局），并全程做好配合协助工作，确保清理核查工作顺利推进；在清理核查期间企业和职工的相关困难及诉求由岚皋县木器厂负责妥善解决，要依法反映合理诉求，保持和谐稳定；请县纪委监委加大对清理小组成员和企业职工的监督监察力度，及时查处违纪违规问题，如查明企业存在违法问题，要及时移交公安机关严肃处理。2020年1月21日，岚皋县木器厂向岚皋县人民政府作出回复报告，内容为：“一、我单位作为集体企业自主经营、自负盈亏，经贸局要求核查账簿没有法律依据。前两年经贸局把我单位会计账簿提走后，将不该泄露的内容提供给信访人员，导致群访事件，给县上和我单位增加了很多不必要的烦扰。因我单位在做法定代表人离任审计，目前财务凭证尚在审计机构，待审计完成取回凭证账簿后，请县上派人直接到我单位审查会计账簿凭证，我们会积极配合。如果我单位或者个人涉嫌违法犯罪，甘愿接受制裁。二、县上不履行拆迁办和我们签订的协议和补充协议，却用查账手段打压我们，我们要说明的是，拆迁办履行协议是不应附加任何条件的，应当按协议约定的补偿标准和时间足额支付补偿款。对此我们将保留上访、诉讼的权利。”2020年4月1日，民生公司、木器厂作为原告向本院提起行政诉讼，诉请本院判令被告岚皋县房屋征收办及岚皋县住建局履行上述行政协议，向原告给付2019年1月1日之后的租金补偿。该案庭审结束后，原告木器厂以其主体资格不适格为由向本院申请撤回起诉。被告岚皋县房屋征收办于2020年5月28日单方向原告民生公司作出《变更行政协议决定书》，于2020年5月29日送达原告民生公司。因该《变更行政协议决定书》中告知了原告诉权，变更协议内容后给付条件不成就，原告民生公司向本院申请撤回该履行行政协议之诉的起诉，于2020年7月1日向本院提起本案行政诉讼。截止本案庭审辩论结束，原告民生公司未按照被告岚皋县房屋征收办的要求提供相关财务账簿、支付凭证等印证资料。另查明，原岚皋县城建开发办公室系岚皋县住房和城乡建设局（以下简称“岚皋县住建局”）全额拨款设立的副科级事业单位，2016年10月31日经岚皋县编委办研究并报经市编委办批准，更名为“岚皋县国有土地上房屋征收管理办公室”，主要职责包括“县本级重点项目涉及的国有土地上房屋征收与补偿工作，实施协议的签订、补偿资金的兑付”等。被告岚皋县房屋征收办对原告民生公司主张的内圈商铺每月租金补偿144752.38元、外圈商铺每月租金补偿150745元的标准无异议。2018年12月31日之前被告岚皋县房屋征收办已向原告民生公司支付的租金补偿款，由被告岚皋县房屋征收办向岚皋县财政局申报并由专项资金支付。本院认为，原告民生公司诉请本院撤销被告岚皋县房屋征收办单方作出的《变更行政协议决定书》并继续履行原行政协议，本院依法应当对被告订立、履行原行政协议以及单方变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行全面的合法性审查。被告依法应当对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。针对上述依法应当审查的事项，本院逐一分析、评判如下：一、被告岚皋县房屋征收办是否具有法定职权、主体资格是否适格。被告岚皋县房屋征收办与原告民生公司签订的《木器厂外圈商铺租金补偿协议》、《木器厂外圈商铺租金补偿补充协议》，内容为房屋拆迁安置事项，属于被告岚皋县房屋征收办的行政管理职权范围，故被告岚皋县房屋征收办具有签订上述行政协议的法定职权；作为行政协议中行政机关一方，有权在符合法律规定的情况下单方作出变更、解除行政协议的决定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条之规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案被告岚皋县房屋征收办虽为岚皋县住建局组建并赋予行政管理职能的单位，但其具有副科级事业单位法人身份，财政全额预算，且具有“兑付补偿资金”的职权，2018年12月31日之前向原告民生公司支付的租金补偿均由其向岚皋县财政局申报并由其向原告支付，故其具有独立承担法律责任的能力，是本案适格被告。二、原告民生公司与被告岚皋县房屋征收办签订的《木器厂外圈商铺租金补偿协议》、《木器厂外圈商铺租金补偿补充协议》是否合法有效。被告岚皋县房屋征收办在职权范围内与原告民生公司签订上述行政协议，是行使行政管理职权的有权行为。原告民生公司是木器厂外圈商铺的所有权人，有权处分其合法财产。无证据显示双方签订的上述行政协议存在违反法律禁止性规定或损害国家利益、社会公共利益等导致协议无效的法定情形，故上述协议合法有效。2017年3月8日岚皋县市场监督管理局向县政府作出的《关于县城原木器厂内旧农贸市场搬迁后门面摊位租金补偿方案的请示》中测算木器厂出租区区域内（内圈）门面租金及摊位费折算到每月应补偿144752.38元，虽然原告民生公司与被告岚皋县房屋征收办未就内圈门面摊位签订书面行政协议，但原告民生公司实际上收回了内圈的门面及摊位，被告岚皋县房屋征收办亦按照每月144752.38元的标准向原告民生公司支付了2018年12月31日之前的租金补偿，故双方之间就木器厂内圈商铺及摊位已形成事实上的搬迁补偿关系，亦合法有效。三、被告岚皋县房屋征收办单方作出《变更行政协议决定书》是否合法。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条之规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”判断行政机关单方作出变更、解除协议的行政行为是否合法，以履行行政协议是否会严重损害国家利益、社会公共利益为判断标准。被告岚皋县房屋征收办单方作出《变更行政协议决定书》的理由是“你单位（原告民生公司）是补偿资金的代管人，且拨付给你单位的补偿资金属于财政资金，根据岚皋县人民政府会议纪要的要求和财政资金监管的政策法律规定，出于维护财政资金安全和合规使用的公共利益之目的，特对正在履行的行政协议作出单方变更”。首先需要指正的是，1999年11月15日岚皋县胶合板厂（木器厂）与原告民生公司签订《岚皋县胶合板厂投资协议书》，约定由岚皋县胶合板厂将其位于岚皋县城关镇小河口农贸市场上段北侧房地产入股原告民生公司后，该房地产已成为原告民生公司的企业资产，岚皋县木器厂取得原告民生公司51%股权的同时丧失对该房地产的所有权，故而原告民生公司是获取租金补偿的物权人而非“代管人”。原告民生公司是集体企业和自然人共同出资设立的企业法人，其获取的租金补偿是其配合岚皋县政府进行城西片区棚户区改造项目而停止出租门面和摊位的经济损失补偿；该笔租金补偿虽来源于财政资金，但支付给原告民生公司后即成为该公司的私有财产，不再具有财政资金的性质，原告民生公司享有经营自主权，有权自行决定如何使用该笔资金；原告民生公司不是《中华人民共和国审计法》规定的依法应当接受审计的主体，被告岚皋县房屋征收办亦未向本院提供岚皋县审计部门出具的原告应当接受审计的证据以及法律依据，且即使原告民生公司应当接受审计也与被告继续履行行政协议并非同一法律关系，被告仍然应当全面履行行政协议向原告支付租金补偿；原告依照双方签订的行政协议履行了收回全部门面房及摊位的义务，降低了被告岚皋县房屋征收办实施房屋征收搬迁工作的难度，无证据表明被告继续履行该行政协议将严重损害国家利益、社会公共利益。综上，被告单方作出《变更行政协议决定书》属违法变更、解除行政协议的行为，原告民生公司诉请本院予以撤销的理由成立，本院依法予以支持。四、原告民生公司要求被告岚皋县房屋征收办继续履行行政协议，并从迟延履行之日起按人民银行借款基准利率给付利息，其主张是否成立。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款之规定：“被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”因原、被告在行政协议中约定“民生公司房屋出租损失的计算时限为2018年1月1日至2018年3月31日，如到期房屋征收不能谈妥，补偿时间顺延”，如今原告依然在履行行政协议约定的义务，涉案门面房及摊位仍处于收回闲置状态，原告的租金损失客观、持续存在，该行政协议也不存在无法继续履行或继续履行无实际意义的情形，故原告民生公司要求被告岚皋县房屋征收办继续履行行政协议符合法律规定，本院予以支持。被告逾期向原告支付租金补偿给原告造成的资金占用损失客观存在，原告主张由被告赔偿其利息的理由成立，本院依法予以支持。原告主张租金补偿支付至征迁补偿协议谈妥之日，因本案判决作出之后的客观现实情况无法预测，且不排除被告自觉继续履行行政协议的可能性，不宜纳入本判决作为强制执行的内容。原告主张的租金补偿，本院根据本案实际情况依法支持至2020年8月31日，之后的租金补偿双方可自行协商解决，若被告逾期仍拒不履行，原告可另案主张。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款之规定，判决如下：一、撤销被告岚皋县国有土地上房屋征收管理办公室于2020年5月28日对原告岚皋县民生实业有限责任公司作出的《变更行政协议决定书》。二、由被告岚皋县国有土地上房屋征收管理办公室向原告岚皋县民生实业有限责任公司支付自2019年1月1日起每月295497.38元的租金补偿至2020年8月31日，共计5909947.6元（295497.38元/月×20个月），并向原告岚皋县民生实业有限责任公司赔偿逾期利息至实际给付之日。（以每月295497.38元为基数，自2019年1月1日起按月累加据实计算。2019年8月20日之前的逾期利息按照中国人民银行同期贷款基准利率标准计算，之后的逾期利息按照同期贷款市场报价利率计算。）三、驳回原告岚皋县民生实业有限责任公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告岚皋县国有土地上房屋征收管理办公室负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审  判  长    张  杰人民陪审员    朱  勤人民陪审员    宋新玲 二〇二〇年九月二十三日 法 官 助 理    李  杨书   记  员    丁晶晶附相关法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条  被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。  被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条 在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。  被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。  被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。  1