福建省龙岩市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽08行终157号 上诉人（原审原告）陈承再，男，1965年9月25日出生，汉族，住福建省漳平市。 委托代理人陈丰传，福建诺佳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）漳平市永福镇人民政府，住所地福建省漳平市永福镇人民路**，统一社会信用代码1135088100409485X0。 法定代表人陈斌全，镇长。 出庭负责人唐建青，副镇长。 委托代理人陈光儒、陈日华，福建耀远律师事务所律师。 上诉人陈承再因诉被上诉人漳平市永福镇人民政府（以下简称永福镇政府）行政强制一案，不服福建省龙岩市永定区人民法院（2020）闽0803行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2017年11月20日，漳平市人民政府向原告陈承再颁发闽（2017）漳平市农村土地承包经营权第050306号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，承包地确权总面积为2.14亩，承包地块总数为3块，承包经营期限为1999年1月1日至2028年12月31日，其中记载的第三块土地为案涉的0.18亩土地，地块代码：350881102209220Ｃ058；坐落／四至：东至道路，南至空地，西至道路，北至道路；面积0.18亩，非基本农田（以下简称“案涉土地”）。2018年10月9日，原漳平市住房和城乡规划建设局向永福镇政府颁发《建设项目选址意见书》，确认永福镇政府使用漳平市的总面积3833平方米、道路长度0.5公里的土地用于永福镇林河路道路工程提升改造项目符合城乡规划要求，颁发此书。2018年11月22日，原漳平市国土资源局出具漳国土资建〔2018〕预第19号《建设项目用地预审意见》，预审意见如下：一、该项目红线范围内不占用基本农田，符合漳平市永福镇新一轮修编完善土地利用总体规划，属允许建设区。二、该项目建设属城镇村道路用地，须使用位于国有土地0.3833公顷（其中：建制镇0.3833公顷）。现拟以行政划拨方式提供给漳平市永福镇人民政府作为永福镇林河路道路工程提升改造项目用地。三、该项目建设单位应采取相应措施做好地质灾害的防治和水土保持工作。四、该项目经立项批准后，请抓紧时间办理用地审批手续，用地经批准并领取《建设用地批准书》后方可动工兴建。2018年11月23日，漳平市发展和改革局作出漳发改审［2018］55号《关于漳平市永福镇林河路道路工程提升改造项目可行性研究报告的批复》，原则同意永福镇林河路道路提升改造项目建设。2019年10月8日，委会对陈承再种植于案涉土地上的青苗的数量及种类进行清点，并制作《永福镇林河路道路提升改造工程土地征用及地上附着物现场记录表》，由陈承再本人对其种植的青苗的数量及种类进行签字确认。2019年10月9日，石洪村委会制作《永福镇林河路道路提升改造工程土地征用及地上附着物补偿计算表》，其中陈承再案涉土地上的青苗补偿款共计13890元。2019年12月3日，石洪村委会通知陈承再到石洪村民委员会领取青苗补偿款并于12月8日前移除案涉土地上的青苗。2019年12月26日，被告永福镇政府强制移除陈承再种植于案涉土地上的青苗。原告对被告强制移除其案涉土地上的青苗的行政行为不服，遂提起本案诉讼。 原审另查明，民委员会于2020年1月17日召开石洪村村民代表大会，村民代表大会认为陈承再在溪心坂市场连心坂桥边的约0.19亩土地于1998年已经被征收，由于石洪村干部不清楚已经被征收，因此，2017年办理承包地确权登记时又登记至陈承再名下，故石洪村村民代表大会讨论决定：1.在溪心陈承再房子旁边约0.19亩的土地由村收回并归还政府用于道路建设等公益事业使用；2.石洪村对陈承再的土地承包经营合同进行变更，取消陈承再对该地块的承包权；3.对陈承再的承包土地确权证由村向上级登记部门申请变更登记。2020年5月9日，漳平市农业农村局出具《收件回执》，称已经收到永福镇政府提交的《关于更正闽（2017）漳平市农村土地承包经营权第050306号错误登记的报告》及相关材料。 原审认为，本案的争议焦点：一、关于案涉的0.18亩土地是否存在权属争议问题。其一，漳平市人民政府向原告陈承再颁发的闽（2017）漳平市农村土地承包经营权第050306号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，能够证实陈承再对于案涉的0.18亩土地享有承包经营权；其二，岩署〔1997〕综164号《龙岩地区行政公署关于漳平市永福镇花卉、蔬菜批发市场征用土地的批复》《关于永福花卉蔬菜批发市场征地拆迁方案》《永福镇花卉、蔬菜批发市场用地平面图》、漳平市永福镇人民政府与漳平市民委员会于1996年11月10日签订的《征用土地协议书》及相关收款票据，能够证实因案涉的0.18亩土地在永福花卉蔬菜批发市场征地拆迁范围内，于1998年被漳平市永福镇人民政府征收。漳平市自然资源局出具的《土地分类面积汇总表》及附图也显示案涉的0.18亩土地为国有土地；其三，漳平市民委员会2020年1月17日的《石洪村村民代表大会讨论通过议题》《石洪村村民代表大会会议纪要》及漳平市农业农村局2020年5月9日的《收件回执》能够证实，因石洪村村民代表大会认为陈承再案涉土地已于1998年被征收，之后因石洪村村干部不了解情况才导致2017年错误登记至陈承再名下，故石洪村村民代表议定收回陈承再对案涉土地的承包经营权并由村向上级登记部门申请变更登记。而漳平市农业农村局作为颁发土地承包经营权证的职权部门已经收到漳平市永福镇人民政府提交的《关于更正闽（2017）漳平市农村土地承包经营权第050306号错误登记的报告》及相关材料。综上，案涉的0.18亩土地既在土地承包经营权证上登记为陈承再承包经营的土地，又同时在漳平市自然资源局的土地分类中记载为国有土地并拟划拨给漳平市道路工程提升改造项目建设项目用地，故案涉土地确实存在权属争议。因双方对案涉土地的权属争议尚未解决，且被告对案涉土地的路面实际已经完成硬化，基本完成施工，故原告请求被告停止项目施工、返还承包经营的土地的诉请已经不具备实际意义，原告可在案涉0.18亩的土地权属争议解决后，另行主张相关权利。二、关于被告漳平市永福镇人民政府是否具有作出被诉行政行为的法定职权问题。根据原漳平市国土资源局作出的漳国土资建〔2018〕预第19号《建设项目用地预审意见》的第四项“该项目经立项批准后，请抓紧时间办理用地审批手续，用地经批准并领取《建设用地批准书》后方可动工兴建。”的规定，被告申请的永福镇林河路道路工程提升改造项目虽符合城乡规划要求，并已经取得建设项目用地预审和建设项目立项批准，但在案涉土地的权属争议尚未解决，被告未取得《建设用地批准书》的情况下，被告无权对案涉土地进行动工兴建。且根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”规定，因被告未向法庭提供证据和依据证明其具有组织实施强制执行的职权，但事实上强制移除了原告在案涉土地上的青苗，故被告自行组织实施强制执行没有职权依据，属超越法定职权。三、关于被告作出被诉行政行为是否遵循了法定程序问题。因被告系通过行政划拨方式申请使用案涉土地，并未组织实施土地征收行为，故被诉行政行为实质上不属于强制征收土地，原告主张被告应当遵照土地征收的法定程序依据不足。但根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第五十三条、第五十四条的规定，无强制执行权的行政机关应当遵循作出行政决定、催告履行、告知陈述和申辩的权利、作出强制执行决定、告知申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限、催告履行义务、申请法院强制执行等法定程序。因被告组织实施强制执行前，仅有漳平市民委员会组织对陈承再种植于案涉土地上的青苗的数量及种类进行清点，并于2019年12月3日通知陈承再到石洪村民委员会领取青苗补偿款且要求其在12月8日前移除案涉土地上的青苗。在陈承再逾期拒不配合移除青苗后，被告既未遵照强制执行的相关法定程序申请法院强制执行，也未充分保障当事人陈述、申辩、申请行政复议和提起行政诉讼的权利，于2019年12月26日自行组织实施强制移除陈承再种植于案涉土地上的苗木，违反了法定程序。 综上，原审认为，被告漳平市永福镇人民政府于2019年12月26日强制移除原告陈承再种植于案涉0.18亩土地上的青苗超越法定职权，违反法定程序，但因其属于事实行为，不具有可撤销的内容，故依法确认被告的被诉行政行为违法。对于原告请求停止施工、返还土地的诉请，因案涉土地权属争议尚未解决，不予支持，原告可待案涉土地权属争议解决后，另行主张相关权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告永福镇政府于2019年12月26日强制移除原告陈承再种植于漳平市角大坵（土地承包经营权证：闽（2017）漳平市农村土地承包经营权第050306号；地块代码3508811022092200058；面积0.18亩；四至：东至道路，南至空地，西至道路，北至道路）土地上的青苗的行政行为违法。二、驳回原告陈承再的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告永福镇政府负担。 宣判后，原审原告陈承再不服，向本院提起上诉称，1、上诉人对漳平市角大坵（又名“近在”），地块代码为3508811022092200058，坐落（四至）东至道路，南至空地，西至道路，北至道路，面积约0.18亩的耕地享有合法有效的承包经营权，本案讼争土地不存在权属争议。2、1997年漳平市永福镇建设花卉、蔬菜批发市场或者1998年漳平市兴福房地产开发公司建设生猪、竹木批发市场的征地行为，与本案讼争的案涉0.18亩土地不存在任何关联性。事实上，两个项目都距离本案讼争耕地有100多米远，本案案涉0.18亩耕地不在本次征地范围内，案涉0.18亩耕地一直由上诉人承包经营，上诉人也没有收到任何征地补偿款，上诉人的耕地没有被征收为国有。被上诉人向一审法庭提交的《石洪村村民代表大会讨论通过议题》及《会议纪要》不具有合法性，违反了《农村土地承包法》第27条和第28条规定。同时，漳平市农业农村局向上诉人颁发的土地承包经营权证不存在错误登记。3、本案永福镇林河路道路工程提升改造项目的用地范围，不包括上诉人的案涉0.18亩耕地。被上诉人在案涉0.18亩耕地上基本完成硬化施工，印证被上诉人非法侵占0.18亩耕地的事实成立，但不能作为被上诉人拒不返还耕地的理由，一审判决认为上诉人请求停止项目施工、返还承包经营的土地的诉请已经不具备实际意义，是错误的。上诉请求：1、撤销龙岩市永定区人民法院（2020）闽0803行初4号行政判决书的第二项判决。2、依法改判被上诉人停止侵害、立即停止项目施工，将上诉人所承包的闽（2017）漳平市农村土地承包经营权第050306号土地归还上诉人。 被上诉人永福镇政府答辩称，第一、上诉人在上诉状前言中将案由表述为“因侵害土地承包经营权行政违法行为”，是错误的。因为，本案上诉人在原审中已经变更了诉讼请求，并经法庭审理后确定本案的案由是“行政强制行为”。答辩人在林河路道路提升改造工程中，仅是依法使用漳平市政府行政划拨的土地，而案涉宗地属于1997-1998年已征用后遭上诉人强占的情形，无需再次进行征用，所以，不存在答辩人侵害土地承包经营权的行政违法行为。第二、原审判决认定本案案涉宗地存在权属争议，事实清楚、证据确实充分,上诉人的上诉理由是歪曲事实、不能成立。（1）答辩人认为，该用地按行政划拨方式向答辩人提供土地使用权；而本案讼争地块包含在石洪村被征的0.24公顷耕地内，已被征收为国有。（2）上诉人声称仅征用80平米并不属实，因为，从上诉人自认的其因建房需要向答辩人提出使用已经被征用地中的47.73平方米国有土地的客观实际，足以证实包括讼争地在内的上诉人原承包地已经全部被征用的事实。（3）该地块在1997-1998年已经由漳平市人民政府征用划拨给答辩人，根据法学基本原理，石洪村将已征为国有的土地发包给上诉人的行为构成无权处分，因而该行为不发生物权效力。因此，漳平市人民政府闽（2017）漳平市农村土地承包经营权第050306号《农村土地承包经营权证》中案涉土地的确权行为无效。（4）林河路改造项目用地不仅包括主路用地，还包括道路两旁人行道、雨水管道等附属用地，且争议之处正好是林河路与省道相连交汇处，如果，将讼争地不包括在项目用地范围内，则势必造成林河路与省道无法相连，这完全不符合客观实际，也达不到提升的宗旨。第三、答辩人强行移除青苗的行为，虽然有瑕疵，但并未实质损害上诉人的合法权益。2019年10月8日双方对案涉宗地上的青苗的数量、品种、规格进行了现场清点造册，上诉人在记录表上签字确认。在此基础上，答辩人已按法定标准把上诉人的青苗补偿款拨付到石洪村委会，并于2019年12月3日书面通知上诉人领取补偿款，要求上诉人于2019年12月8日前自行移除青苗，而该限定的自行移除的时间是充分合理的，但上诉人在接到通知后23天仍拒不自行迁移地上青苗。为兼顾行政效率，答辩人不得已于2019年12月26日实施了代为迁移行为，这也是行政法赋予的行政主体在为实现和保护社会公共利益的需要享有的行政优益权。况且，答辩人的代移行为并未对上诉人的权益产生实质性影响。综上，上诉人的诉请所依据的事实和理由均不能成立，应当依法驳回其诉请。 经审理查明，双方当事人对一审判决认定的事实均无异议，亦未提交新的证据。本院认定的事实及采用的证据与一审判决认定事实及采用证据一致。 本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条之规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”依法取得的土地承包经营权受国家法律保护。本案中，上诉人陈承再持有漳平市人民政府颁发的闽（2017）漳平市农村土地承包经营权第050306号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，对案涉的0.18亩承包土地依法享有权利。被上诉人永福镇政府主张案涉土地已被征收为国有、漳平市人民政府闽（2017）漳平市农村土地承包经营权第050306号《农村土地承包经营权证》中案涉土地的确权行为无效，但被上诉人实施被诉行为时，上诉人仍持有《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，是案涉土地的合法承包人。虽民委员会事后召开村民代表大会，讨论决定收回该承包地、取消陈承再对该地块的承包权，及向上级登记部门申请变更登记，但至本案诉讼时止，该土地承包经营权证仍未被变更或撤销。被上诉人永福镇政府在未取得《建设用地批准书》的情况下实施被诉行政行为，且未能提供其实施被诉行为具有法定职权的依据和履行了法定程序的证据，应认定为其实施被诉行政行为不具有法定职权，且违反法定程序，依法应确认其2019年12月26日占用案涉土地施工、移除案涉土地上苗木的行为违法。一审法院确认被上诉人强制移除苗木的行为违法正确，但以双方存在权属争议为由未确认被上诉人占用案涉土地的行为违法不当，应予纠正。上诉人请求确认被上诉人占用其位于漳平市角大坵土地的行政行为违法的理由成立，本院予以支持。对上诉人关于判令被上诉人停止侵害、立即停止项目施工，返还案涉0.18亩的土地的请求，因至诉讼时止被上诉人的施工项目已实际完成，故停止侵害、停止施工已不具有实际意义。上诉人关于返还其承包的0.18亩案涉土地的主张，属行政赔偿之范围，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条之规定，应另案处理。根据已查明事实，上诉人在提起本案违法确认诉讼同时，已一并提起土地复垦及青苗损失的请求，本案一审法院已受理该行政赔偿案件且正在审理中，故应将上诉人关于返还其承包的0.18亩案涉土地的请求并至上述行政赔偿案件中一并审理，本院将就此内容另行作出裁定。一审判决径行判决驳回上诉人该诉讼请求不当。综上，上诉人的上诉请求部分成立。一审判决认定事实清楚，但判决驳回上诉人关于确认占用土地行为违法及返还土地的诉讼请求，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持福建省龙岩市永定区人民法院（2020）闽0803行初4号行政判决第一项。 二、撤销福建省龙岩市永定区人民法院（2020）闽0803行初4号行政判决第二项。 三、确认被上诉人漳平市永福镇人民政府于2019年12月26日占用上诉人陈承再位于漳平市角大坵的0.18亩承包土地［土地承包经营权证：闽（2017）漳平市农村土地承包经营权第050306号；地块代码3508811022092200058］的行为违法。 二审案件受理费50元，由被上诉人漳平市永福镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 卢宝报 审 判 员 黄智勇 审 判 员 丁建岩 二〇二〇年十一月五日 法官助理 严丽梅 书 记 员 邱渟婷 相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。