甘肃省天水市秦州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘0502行初38号 公益诉讼起诉人甘谷县人民检察院。住所地：甘谷县东大街**。 法定代表人姜云，该院检察长。 出庭人员张军杰，该院检察官。 出庭人员康鹏鹏，该院检察官助理。 被告甘谷县水务局。。住所地：甘谷县大像山镇东街** 法定代表人王继福，该局局长。 委托代理人李荣华，该局工程师。 委托代理人李官花，该局水利监察大队副队长。 公益诉讼起诉人甘谷县人民检察院（简称甘谷检察院）诉被告甘谷县水务局不履行河道环境保护监管职责，于2020年11月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2020年11月6日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，本院依法组成合议庭，于2020年11月24日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人的出庭人员，被告的行政负责人骆文平和委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 因被告甘谷县水务局辖区河道内存在围垦、种植高杆作物的情况，公益诉讼起诉人认为该情况破坏河道生态环境，影响河道行洪，于2020年6月18日发出谷检二部行公建﹝2020﹞5号检察建议，建议被告依法彻底整治辖区渭河河道内围垦行为，履行河道监管职责，加强河道管理执法，要求被告收到检察建议后，在两个月内依法履责并书面回复。 公益诉讼起诉人甘谷检察院诉称：本院在履行职责中发现，被告未依法履行辖区渭河河道被围垦的监管职责，致国家和社会公共利益受到侵害，本院即于2020年6月22日履行诉前检察建议程序。查明甘谷县新兴镇马家磨村至移家村、渭水峪村河段，存在河道被大面积围垦、种植花椒、玉米等高杆作物，破坏河道环境，汛期造成排洪安全隐患，威胁防洪安全。本院即发出谷检二部行公建﹝2020﹞5号诉前检察建议，建议其彻底整治河道内围垦行为，依法履行职责，加强河道管理执法，要求其在两个月内书面回复本机关。履行期限到，被告未书面回复。本院在2020年8月24日、8月31日、9月7日分别进行实地回访，发现检察建议的事项被告并未彻底整改，根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国河道管理条例》《甘肃省河道管理条例》等法律法规的规定，河道内禁止修建圩堤、阻水渠道、阻水道路、围垦河流、种植高杆农作物等，种植高杆农作物的，由县级以上人民政府水行政主管部门、河道主管部门责令纠正违法行为，加强监督检查并依法查处，本案被告具有法定的管理职责，本院发出检察建议后其未履行职责，请求判令被告甘谷县水务局对甘谷县渭河河道被围垦的情况，继续履行监督管理保护的职责。 公益诉讼起诉人提交了以下依据、证据： 《中华人民共和国水法》《中华人民共和国河道管理条例》《甘肃省河道管理条例》证明公益诉讼起诉人的执法依据。事实证据有：第一组证据：办案说明、2020年6月11日调查照片、立案决定书，证明案件来源，符合公益诉讼案件立案标准；第二组证据：谷检二部行公建﹝2020﹞5号诉前检察建议及送达回证，证明经过诉前检察建议程序；第三组证据：调取证据通知、中共甘谷县委办（2019）36号《关于甘谷县水务局职能配置、内设机构和人员编制规定》（2020）14号《关于成立平安甘谷建设领导小组的通知》，证明被告的职能和负责人情况；第四组证据：委托技术协助书、现场勘查视频（光盘），2020年8月31日、9月7日、9月8日回访调查照片，证明本机关发出检察建议后，被告对围垦的河道没有依法整改；第五组证据：潘碎连、王兰兰的询问笔录与马家磨村委会情况说明，证明被告对围垦的河道没有依法整改；第六组证据甘肃省人民检察院起诉批复，证明本机关层报审批后才起诉。 被告甘谷县水务局辩称：第一，2020年6月18日公益诉讼起诉人提出的检察建议并不完全正确。2012年本机关实施了河道堤防治理工程，对该处河段修建堤防19.533公里。在此之前，河段及行洪状态与当前的现状基本一致，检察机关发现种植高杆作物的地点，是修建堤防时，治理出的河滩地，有渭水峪村委会主任的证言。由于历史的原因和今年疫情影响，不能外出的群众在该地上种植农作物洋芋、油菜、玉米等。对甘谷县渭水全段修建堤防、原有河滩地成为河道用地的情况，清淤计划本机关已列入甘谷县“十四五”水利发展计划中，计划清淤疏浚8个河道段，其中已包括了本案涉及的河道段，由于经费问题，规划的河道段清淤疏浚将分年度、防汛任务的轻重、分资金情况依次进行整治。第二，公益诉讼起诉人认为在其发出检察建议之后，本机关仍没有履行职责，没有事实依据。本机关收到检察建议后，高度重视，成立专项整治工作组，由县水政监察大队负责对渭河道内种植农作物的行为，进行拉网式的排查，积极联系镇村两级河长实地调查核实，由于如汛雨水较多，河势上涨，加之耕地西侧有咸水沟，沟内洪水暴涨流经该片耕地，核查发现种植农作物区域大部分被淤泥淹没，地，地段泥泞淤机械无法进入作业，2020年6月23日，1台装载机清理了1540平方米的无淤泥种植区；7月20日本机关执法人员对种植作物的6户村民进行了《水法》《河道管理条例》等法律法规的宣传讲解，下达了责令停止违法行为通知书，6户村民表示配合清理，等淤泥晾晒后自行清理。鉴于6月至9月是河流主汛期，河道内不能进入机械清理整治，本机关确定在9月30日主汛期过后组织机械全部清理，该项工作已向公益诉讼起诉人的负责人当面进行过汇报。10月9日本机关联合新兴镇政府，调运挖掘机、转载机等对案涉河道种植区域彻底清理，清理面积8600平方米，平整河道730米，清除残余农作物6.2立方米，对排查的渭河移家村河段的河道，也进行了彻底的清理整治，清理种植面积约1700平方米、平整河道230米，清除花椒苗78株，河道面貌明显改善。第三，河道出现被围垦种植作物，存在镇村河长巡河履行不到位的问题。2017年8月甘谷县实行河长制，建立了县、镇、村三级河长，河道种植属于“清四乱”中乱占行为，为此，2019年3月19日被告与公益诉讼起诉人联合向各乡镇人民政府发出《“携手清四乱保护母亲河”专项行动实施方案》，2020年5月18日又联合发出推进该项工作的实施方案，所以，案涉河段出现种植农作物，也有河段镇、村河长履责不到位的情况。综上，公益诉讼起诉人的起诉不完全正确，认为被告没有依法履行没有事实依据。请求依法驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。 被告甘谷县水务局提交了以下证据： 1-2.2019年3月19日公益诉讼起诉人与被告联合向各乡镇人民政府发出的《“携手清四乱保护母亲河”专项行动实施方案》《持续深入推进“携手清四乱保护母亲河”专项行动实施方案》的通知；3.被告与甘谷县新兴镇人民政府联合发出的《关于禁止违法围垦河道行为的通告》；4.甘谷县新兴镇渭峪村委会主任的询问笔录；5．2020年7月20日本机关向张永进、张白求、张勤虎、张自成、张随定，张孝平几户村民发出的责令清理河道农作物的通知、河道现场原貌和清理整治、对村民进行宣传教育的照片。 经庭审质证，对公益诉讼起诉人提交的证据和依据被告认可，被告对第五组证据询问笔录的证明目的不认可，认为证明内容与本案无关。对于被告提交的证据，公益诉讼起诉人认可无异议。 对上述证据本院认证如下：公益诉讼起诉人与被告提交的执法依据和事实证据相互认可，能证明被告执法职责履行、争议的基本事实情况，应作为有效依据和证据确认并采信。至于被告对公益诉讼起诉人第五组证据询问笔录证明目的提出的异议，经过审查，该询问笔录中，潘碎连的询问笔录记录内容为其在河道内堆积砂石料的情况，虽然与被告的职责有关联，但是，并非是调查检察建议监管整治围垦河道、种植高杆作物的内容，故，潘碎连的询问笔录不予采信。 经审理查明：公益诉讼起诉人甘谷检察院对被告甘谷县水务局辖区渭河河道的生态环境进行执法检查和监督，发现该河道内渭水峪河段河道存在围垦种植有高杆作物的行为，该行为影响河道生态环境和行洪安全，即于2020年6月18日向甘谷县水务局发出谷检二部行公建﹝2020﹞5号诉前检察建议，建议其彻底整治河道内围垦行为，依法履行职责，加强河道管理执法，要求其在两个月内书面回复。被告未书面回复，仅口头向公益诉讼起诉人反映了河道的情况。2020年9月7日公益诉讼起诉人进行了回访检查，拍摄了现场照片，证明河道内还有围垦高杆作物存在。2020年10月上旬，被告组织人员和机械设备，平整河道、清除高杆作物；公益诉讼起诉人认为河道整治还不到位，于2020年11月3日向本院提起公益行政诉讼，请求判令被告甘谷县水务局对甘谷县渭河水峪村河段被围垦的情况，继续履行监管保护的职责。开庭审理中，被告说明案涉河段围垦种植的高杆作物等，已全部清理，河道已平整完毕；公益诉讼起诉人认可该事实，并当庭变更了诉讼请求，请求确认被告甘谷县水务局未在法定期限内履行河道管理职责的行为违法。 另查明，案涉河流的汛期为每年的4月至9月30日，主汛期为6月至9月。 本院认为：按照《中华人民共和国水法》第三十七条“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物”。《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条“在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；设置拦河渔具；弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等”；第四十四条“违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得；对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）在河道管理范围内弃置、堆放阻碍行洪物体的；种植阻碍行洪的林木或者高杆植物的；修建围堤、阻水渠道、阻水道路的；……”；第三十六条“对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障，谁清除”的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用”。按照上述规定，维护河道生态环境，对辖区河道依法监管，对违法行为采取有效措施制止，为防汛清障，是被告的法定职责。被告是否履行职责、职责履行是否合法与到位，要以河道状况不对河流生态环境、行洪安全造成隐患为判断标准。 本案公益诉讼起诉人发出检察建议的时间，确实是在河流主汛期内，不具备对河道全面进行清除围垦高杆作物和平整治理的条件，但是，被告对出现的情形，并未按照检察建议的要求，没有书面回复，同时，在汛期之前案涉地段已有围垦种植高杆作物的情况，被告也没有采取及时具体的措施进行清理整治。所以，被告在公益诉讼起诉人发出检察建议期间，虽然有与当地政府联合发出整治通告，向河道围垦种植高杆作物的人员宣传教育、责令停止违法行为、限期清理河道内农作物等行为，但是，并没有完全按照《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条的规定执行，其实施的行为，不意味着被告对河道监管的职责履行到位。公益诉讼起诉人提起本案的诉讼后，被告对河道高杆作物清理和围垦平整结束，其工作现状得到公益诉讼起诉人的认可，但是，并不能代表前一时期的行为合法，公益诉讼起诉人变更诉讼请求，请求确认被告未按期履行职责的行为违法，符合法律规定，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、第一百零二条的规定，判决如下： 确认被告甘谷县水务局未依法履行河道管理职责的行为违法。 案件受理费50元，由被告甘谷县水务局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于甘肃矿区人民法院。 审 判 长  石亚敏 审 判 员  王 佳 审 判 员  刘竞蔚 人民陪审员  蔚军平 人民陪审员  贾玉梅 人民陪审员  吴晓玲 人民陪审员  李芸芸 二〇二〇年十一月二十七日 法官 助理  萧 雅 书 记 员  张 琦