广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1203行初178号原告：广东瑞喜装饰工程有限公司。住所地：广州市天河区***********。法定代表人：杨海林，该公司总经理。委托代理人：林惜亮，该公司员工。被告：怀集县城市管理和综合执法局。住所地：怀集县*************。法定代表人：王广辉，该局局长。委托代理人：梁柳锋，该局执法大队教导员。委托代理人：石循源，广东国政律师事务所律师。原告广东瑞喜装饰工程有限公司（以下简称广东瑞喜公司）不服被告怀集县城市管理和综合执法局（以下简称怀集城管局）作出的肇怀城管执法处字〔2019〕318号《行政处罚决定书》，于2020年7月15日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月21日立案受理后，于同月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭审理了本案，原告广东瑞喜公司的委托代理人林惜亮，被告怀集城管局的委托代理人梁柳锋、石循源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年6月15日，被告怀集城管局向原告广东瑞喜公司作出肇怀城管执法处字〔2019〕318号《行政处罚决定书》，决定对原告处罚如下：1、责令立即改正；2、处以中标项目金额千分之七的罚款，即85042.2元；3、对单位直接负责的主管人员（杨海林）处单位罚款数额百分之七的罚款，即5953元。原告广东瑞喜公司诉称，一、原告参与《怀集县怀高完全小学教育综合大楼工程》项目投标，是根据《招标投标法》有关规定的条件和要求参与该项目投标的，并具备承担招标项目的能力及符合投标人资格条件。原告在参与投标前所提交的资料，文件内容均经过招标人(单位)和评标委员会认真严格审查后，确定准许原告参与投标。评标委员会是由招标人(单位)的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，其有独立行使职责权力，并对其所提出的评审意见及行为承担责任。如果被告发现原告提交的资料有问题，应反映给评标委员会复核审查，在未有职权机关认定资料是否存在不合法性的情况下，被告直接以原告提交虚假资料进行处罚，明显违反了法律法规的规定，纯属是滥用职权行为；二、被告作出的处罚决定违反法律程序，实体处理错误，被告在作出行政行为（即处理决定）前，没有告知对单位直接负责的主管人员（杨海林）处单位罚款数额百分之七的罚款5953元，也没有告知有陈述和申辩、听证的权利。但在处罚决定第3项对杨海林作出罚款5953元是错误的，同时，被告在处罚决定书中，没有对原告在听证时提出的事实、理由和证据是否采纳或成立，未作任何论述，故此，被告违法了《行政处罚法》第三十一条和第三十二条的规定；三、被告执法行为没有一视同仁，不够公平、公正，存在随意性。怀集县怀高完全小学教育综合大楼工程参与投标共有14家，其中，提交社保缴费材料约7家，被告只对2家作出处罚，其余的5家均以民事诉讼调解结案不作处罚，明显违反了行政机关的职责。综上所述，被告作出的行政行为认定事实不清，证据不足，程序违法，实体处理错误。为维护原告合法权益，特提起行政诉讼，请求：1、撤销被告于2020年6月15日作出的肇怀城管执法处字〔2019〕318号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。原告广东瑞喜公司向法庭提交了以下证据：1、肇怀城管执法处字〔2019〕318号《行政处罚决定书》；2、送达回证；3、行政处罚意见告知书;4、行政处罚听证告知书；5、对怀集城管局作出的行政处罚告知书和听证告知书提出陈述、申辩意见；7、建筑业企业资质证书；8、安全生产许可证。被告怀集城管局辩称，一、被告作出《318号处罚决定》是依法履职行为，主体适格。根据《城市管理执法办法》第二条、第八条之规定，及国务院机构改革的有关文件规定;以及中共怀集县委办公室文件(怀办发〔2019〕37号)，由怀集县住房和城乡建设局移交给被告的《移交函》，被告依法享有包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。原告于2018年5月25日参加标段名称为“怀城镇怀高完全小学教学楼综合大楼工程”，在投标过程中伪造了吴颖欣等人的社保缴费资料进行投标，并导致该标作废。原告实施的违法行为违反了《中华人民共和国招标投标法》第三十三条的规定，被告依据该法第五十四条作出《318号处罚决定》是依法履行职责的行为，主体适格；二、《318号处罚决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。“怀城镇怀高完全小学教学楼综合大楼工程”于2017年8月29日经怀集县发改局作出“同意建设”的批复，并要求按怀集县人民政府集中采购程序办理。怀集县特殊教育学校于2018年5月对外公开招标。原告作为投标人，在投标过程中伪造了虚假社保缴费资料进行投标，林惜亮的《调查询问笔录》证实了该违法事实；怀集县住建局于2018年7月25日向广州市天河区**********发出《咨询函》(附件原告提供的《社保证明》)，同年9月29日广州市天河区**********向怀集县住建局作出了《关于协查投标公司社保证明材料的回函》(附件原告提供的《社保证明》)，证实：原告提供的吴颖欣等人是没有参保缴费记录的；且原告用吴颖欣等人的虚假社保缴费资料进行投标，导致“怀城镇怀高完全小学教学楼综合大楼工程”成为废标，因此被告依据《中华人民共和国招标投标法》第三十三条、第五十四条，以及《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十二条第二款：“投标人有下列情形之一的，属于招标投标法第三十三条规定的以其他方式弄虚作假的行为：(三)提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明；”根据《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权的基准(工程建设与建筑业类)》B101.54的规定，认定原告的违法情节和后果属于“一般”档次，依法对原告作出千分之七的行政处罚(即85042.2元)，并对原告的法定代表人杨海林处原告罚款金额的百分之七的罚款(即5953元)，正是依据上述情节和后果依法作出；三、被告依法责令原告改正及告知其有权提出陈述、申辩意见，告知了原告有权要求举行听证，有权提起行政复议或诉讼，并依法送达原告，程序合法。被告经过调查取证后认定原告的违法事实清楚，证据确凿，在拟作出处罚前，被告制作了《行政处罚意见告知书》(肇怀城管执法意告字〔2019〕第318号)和《行政处罚听证通知书》(肇怀城管执法听通字〔2019〕第318号)，并依法送达给原告。被告依法告知原告在三日内有权提出陈述、申辩意见，并告知原告有权要求举行听证；原告在法定期限内提交了陈述申辩意见和听证申请，经过公开召开听证会以及被告集体讨论研究，决定对原告拟处中标项目金额的千分之十的罚款酌情变更为千分之七的罚款，并制作了《行政处罚决定书》（肇怀城管执法处字〔2019〕318号）送达原告，书面告知原告在60日内有权向肇庆市城市管理和综合执法局或者怀集县人民政府申请行政复议，或者在6个月内直接向肇庆市鼎湖区人民法院提起诉讼。因此，被告作出《318号处罚决定》的整个程序合法；四、原告的《行政起诉状》缺乏事实和法律依据。分述如下：1、原告所述“如被告发现原告提交的资料有问题，应反映给评标委员会审查，被告直接认定原告提供虚假材料进行处罚，纯属滥用职权”的问题。被告认为：前文第一大点已经详细阐述了原告是具有法定职权的，在此不再赘述。原告是具有“怀城镇怀高完全小学教学楼综合大楼工程”的投标人资格，但在投标过程中确实提交了虚假的社保缴费资料，被告当然有权查处。反不反映给评标委员会审查，与被告依法查处原告是两个不同的法律关系。2、原告所述“被告在作出行政行为前未告知主管人员杨海林处以罚款、未告知陈述、申辩、听证的权利：未对我公司的陈述是否采纳作出论述”的问题。被告认为：如前所述，被告在拟作出行政处罚前，已经向原告发出了《行政处罚意见告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚听证通知书》。原告向被告提交了《听证申请书》和《陈述、申辩意见》，被告应原告的申请于2020年1月17日公开召开了听证会，在《行政处罚听证笔录》第3页明确告知原告“暂时保留对瑞喜公司的主管人员(即法定代表人杨海林)处以罚款意见和对瑞喜公司取消一至三年的投标资格”。更何况杨海林作为原告的法定代表人，应当知道其公司的违法行为必然令到自己牵涉其中，原告与杨海林是一个整体。本案而言，原告的违法行为也是杨海林的违法行为，杨海林的行为也是原告的行为，彼此之间存在连带或附属关系，同属一个违法事实，原告和杨海林的法律后果必然联系在一起。被告已经听取了原告的陈述、申辩和听证意见；至于采不采纳，作不作出论述，《行政处罚法》也没有规定行政机关必须采纳行政相对人的意见和对行政相对人的理由必须作出论述，被告认为原告的违法事实清楚，证据确凿，对原告没有事实和理据的意见不予采纳。因此，原告的所述观点缺乏理据。3、原告所述“被告不够公平公正、存在随意性”的问题。被告认为：“怀城镇怀高完全小学教学楼综合大楼工程”共有11家公司参与了投标，其中9家公司提供了虚假的社保缴费资料进行投标，这11家违规的公司中有9家公司主动纠正违法行为并用保证金抵缴了罚款，因此这9家公司不再予以行政处罚(详见2份《法律意见书》)；而包含原告在内的2家公司没有纠正违法行为也没有用保证金抵缴罚款，因此被告依法对原告作出行政处罚。况本案针对的是被告对原告作出行政处罚这一具体行政行为是否合法的问题，至于其他的公司有没有处罚与本案无关。综上所述，被告作出的《318号处罚决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，主体适格；原告的起诉缺乏事实和法律依据，为此请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告怀集城管局向法庭提交了以下证据、依据：1、机构代码证、证明、怀办发〔2019〕37号文；2、行政处罚决定书、送达回证；3、移交函、案件来源登记表、立案呈报表；4、调查通知书、调查询问笔录、委托材料；5、怀集县发改局批复、招标核准意见表；6、招标公告、废标公告；7、违法行为告知函、社保调查情况告知函；8、咨询函及社保附件；9、回复函及社保附件；10、法律意见书；11、听证报告、讨论记录；12、行政处罚意见告知书、送达回证；13、行政处罚听证告知书、送达回证、委托手续等；14、听证通知书、授权委托材料、听证笔录；15、（听证）申请书，陈述、申辩意见；16、法律法规规章依据。经过双方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：经审理查明，原告广东瑞喜公司于2018年5月25日参加了标段编号为E4412********1150001001，标段名称为《怀城镇怀高完全小学教学综合大楼工程》项目的投标。同年7月11日，怀集县住房和城乡规划建设局向怀集县怀城镇怀高完全小学发出《关于“怀城镇怀高完全小学教学综合大楼工程”项目投标人存在违法违规行为的告知函》，函称：经调查发现，该项目第一至第三名中标候选人以及其他部分投标人存在提供虚假材料或围标串标等违法行为，建议重新招标。同年7月25日，怀集县住房和城乡规划建设局向广州市天河区**********发出《咨询函》，以咨询原告等公司于2018年5月25日参加怀城镇怀高完全小学教学综合大楼工程投标所使用的社保证明是否属实。同年8月24日，怀集县怀城镇怀高完全小学联合其招标项目委托代理公司广东华伦招标有限公司作出《关于项目的废标公告》，载明：该项目第一至第三名中标候选人以及其他部分投标人在投标过程中存在提供虚假材料等违法行为，该项目作废标处理，将重新组织招标。同年9月29日，广州市天河区**********向怀集县住房和城乡规划建设局发出《关于协查投标公司社保证明材料的回函》，函称：经核查广州市社会保险信息系统，原告等公司投标所提供的部分社保证明材料系伪造材料。同年10月10日，怀集县住房和城乡规划建设局向怀集县怀城镇怀高完全小学发出《关于“怀城镇怀高完全小学教学综合大楼工程”项目的投标单位社保证明调查情况的告知函》，以告知该项目21家投标单位投标时所使用的社保证明真实性调查情况，其中原告的社保真实情况为“不属实”。2019年1月3日，因原告于2018年5月25日涉嫌使用虚假社保证明参加“怀城镇怀高完全小学教学综合大楼工程”的投标，怀集县住房和城乡规划建设局向原告发出《调查通知书》，要求其提交资料并接受调查。同年1月10日，怀集县住房和城乡规划建设局对原告的业务员林惜亮进行调查，并制作了《调查询问笔录》，林惜亮承认案涉项目投标时所使用的社保证明中，除了法定代表人的社保证明是真实的，其他人员的都是其用电脑做出来的。同年9月20日，怀集县住房和城乡规划建设局向被告怀集城管局发出《关于“怀集县特殊教育学校建设工程”及“怀城镇怀高完全小学教学综合大楼工程”部分投标单位涉嫌提供虚假材料参与投标的违法案件移交函》，将案涉项目部分投标企业涉嫌提供虚假“社保证明”进行投标的违法案件移交被告查处。被告于当日进行了立案登记。同年11月18日，被告向原告作出《行政处罚意见告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据及陈述、申辩、要求听证权利等。上述告知书于同年12月14日送达原告。应原告的听证申请，被告于2020年1月6日向原告作出了《行政处罚听证通知书》，并于同月17日召开行政处罚听证会，组织案件调查人员和原告对案涉事实进行举证、质证。同日，原告向被告提交了《对怀集城管局作出的行政处罚告知书和听证告知书，提出陈述、申辩意见》。同年6月15日，被告向原告作出肇怀城管执法处字〔2019〕318号《行政处罚决定书》，载明：原告于2018年5月25日参加标段编号：E4412********1150001001，标段名称为《怀城镇怀高完全小学教学综合大楼工程》项目投标的过程中弄虚作假使用虚假材料（伪造社保缴费资料）进行投标并导致该标（怀城镇怀高完全小学教学综合大楼工程）于2018年8月25日作废。以上事实有《询问笔录》、《社保局复函》等证据证实。上述行为违反了《中华人民共和国招标投标法》第三十三条的规定。根据《中华人民共和国招标投标法》第五十四条和《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权的基准（工程建设与建筑业类）》B101.54的规定，对原告作出如下行政处罚：1、责令立即改正；2、处以中标项目金额千分之七的罚款，即85042.2元；3、对单位直接负责的主管人员（杨海林）处单位罚款数额百分之七的罚款，即5953元。该处罚决定于同月17日通过邮寄的方式送达原告。原告对被告作出的行政处罚决定不服，遂向本院提起诉讼。本院认为，根据《城市管理执法办法》第八条：“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”、怀办发〔2019〕37号《中共怀集县委办公室怀集县人民政府办公室关于怀集城管局职责机构编制事项的通知》的相关规定，被告怀集城管局依法享有包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，系本案适格被告。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”、第三十二条：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当履行告知义务，并充分保障当事人陈述、申辩的权利。本案中，被告怀集城管局对原告广东瑞喜公司作出肇怀城管执法处字〔2019〕318号《行政处罚决定书》，其中第三项处罚“对单位直接负责的主管人员（杨海林）处单位罚款数额百分之七的罚款，即5953元。”实际上是对杨海林个人的行政处罚，对其权利义务已经产生实际影响。被告怀集城管局在作出案涉《行政处罚决定书》之前，仅对原告广东瑞喜公司进行了行政处罚前告知，但并未告知被处罚人杨海林依法享有陈述、申辩和听证的权利，也没有听取其陈述和申辩意见，剥夺了其救济权利，不符合行政程序的基本要求。故被告怀集城管局作出的肇怀城管执法处字〔2019〕318号《行政处罚决定书》违反法定程序，依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被告怀集县城市管理和综合执法局于2020年6月15日作出的肇怀城管执法处字〔2019〕318号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告怀集县城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。（本页无正文）审 判 长  黄登魁审 判 员  伍钜雄人民陪审员  黄耀荣二〇二〇年九月十八日书 记 员  黄素怡