黑龙江省大庆市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）黑06民终1785号 上诉人（原审原告）：王路，男，汉族，1967年6月24日出生，个体，住黑龙江省肇源县。 委托诉讼代理人：丁启明，黑龙江**兴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：黑龙江省肇源县人民政府，住所地黑龙江省肇源县肇源镇政府大街。 法定代表人：迟维喜，该县县长。 委托诉讼代理人：梅海涛，黑龙江油城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：肇源县城市管理综合执法局，住所地黑龙江省肇源镇建镇路**。 法定代表人：常亮，该局局长。 委托诉讼代理人：田力鹏，黑龙江油城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：大庆市鑫龙房屋工程建筑有限责任公司，，住所地黑龙江省肇源县肇源镇建镇路** 上诉人王路因与被上诉人黑龙江省肇源县人民政府（以下简称肇源县政府）、肇源县城市管理综合执法局（以下简称肇源县城管局）、大庆市鑫龙房屋工程建筑有限责任公司（以下简称鑫龙公司）建设工程合同纠纷一案，黑龙江省肇源县人民法院于2019年4月16日立案后，于2019年8月30日作出（2019）黑0622民初1935号民事裁定书，裁定：驳回王路的起诉。王路不服该裁定，在法定期限内提起上诉。大庆市中级人民法院于2019年11月11日作出（2019）黑06民终3149号民事裁定书，裁定：一、撤销黑龙江省肇源县人民法院（2019）黑0622民初1935号民事裁定书；二、本案指令黑龙江省肇源县人民法院审理。黑龙江省肇源县人民法院于2020年1月2日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理，于2020年6月30日作出（2020）黑0622民初15号民事判决书，王路不服黑龙江省肇源县人民法院（2020）黑0622民初15号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月7日立案后，依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。 王路上诉请求：1.请求改判由被上诉人肇源县人民政府和肇源县城市综合管理局承担连带还款义务，并支持上诉人工程款利息的请求；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。二审庭审期间向上诉人确认利息数额为25,851.64元（以412,252.32元为基数，按中国人民银行发布的同期同类贷款利率给付自起诉之日起至2019年8月19日的利息，按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率给付自2019年8月20日起至实际给付之日期间的利息）。事实和理由：一、肇源县人民政府是在所欠施工款范围内与肇源县城市管理综合执法局向上诉人履行连带还款义务的主体。（一）旧楼节能和低温改造工程师肇源县人民政府组织的民生惠民工程。政府工作报告能够充分证明肇源县的旧楼节能和低温改造工程师肇源县政府的民生工作，并且是肇源县政府的工作安排部署的工作内容的组成部分，只有肇源县政府才能动员组织全县之力实施这项民生工程，而且是以肇源县政府的名义实施的节能和低温改造工程。（二）从肇源县政府的常务会议纪要中也可以确认节能和低温楼改造工程是县政府组织的民生工程。（三）从报告请示署名和名义争取上级部门对节能和低温楼改造的支持看，节能和低温楼改造项目也是肇源县政府组织和实施的民生工程。（四）从节能和低温楼改造的资金来源看，节能和低温楼改造工程也是肇源县政府的民生工程。（五）肇源县人民政府为偿还既有建筑节能和低温楼改造项目的欠款，曾发行地方政府性置换债券，发型债券所得款项并未用于偿还欠款而挪作他用，足以证明肇源县人民政府是偿还欠款的义务主体。二、王路施工的节能和低温楼改造项目已经竣工验收并交付使用，被告未按照约定支付工程款构成违约，依法应向原告支付利息。肇源县人民政府和肇源县城市管理综合执法局依法应当对所欠工程款范围内承担来带偿还义务，被上诉人没有依据约定支付工程款应当承担违约责任，赔偿因其延期付款而使上诉人遭遇的利息损失。 肇源县政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。肇源县人民政府是代表国家行使行政管理权力的县级人民政府，具体行政行为由各职能部门组织实施。本案涉案工程系肇源县物业办公室与大庆市鑫龙房屋工程建筑有限公司签订的施工合同，合同主体为大庆市鑫龙房屋工程建筑有限公司和肇源县物业办公室，大庆市鑫龙房屋工程建筑有限公司为承包人，肇源县物业办公室为发包人，在工程完工后的政府机构改革中肇源县物业办公室并入现在的肇源县城市管理综合执法局，而肇源县城市管理综合执法局作为肇源县人民政府所属的工作部门，依据《民法总则》第九十七条有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格的法律规定，肇源县城市管理综合执法局系机关法人。而机关法人，是指依法行使国家权力，并因行使国家权力的需要而享有相应的民事权利能力和民事行为能力的国家机关。在进行民事活动时，国家机关以法人身份出现，与对方自然人或法人一样是平等民事主体,而不是行政主体。因此肇源县城管局作为机关法人，完全可以作为承担民事责任的主体，上诉人主张的工程款即使有法律依据也只能到发包人为止，不能再要求肇源县人民政府承担所谓的连带责任。上诉人能够起诉肇源县城市综合管理执法局完全是因为最高人民法院的司法解释有相关的规定，但没有任何法律及司法解释规定了还可以要求发包人的上级单位也要承担给付工程款，因此上诉人将肇源县人民政府作为被告没有任何的法律依据。一审法院据此作出肇源县人民政府不承担责任的判决是完全正确的。二、上诉人以本案涉案工程属于民生工程及肇源县政府申请了地方政府性债券就认为肇源县人民政府是在所欠工程范围内与肇源县城市管理综合执法局向上诉人履行连带还款义务的合同主体没有法律和事实依据。1.承担连带责任的前提必须是当事人之间存在有效约定或者法律、司法解释有明确规定的情况下才能承担。就本案而言，包括肇源县人民政府、签订施工合同的主体及作为实际施工人的上诉人并没有任何由肇源县人民政府承担连带责任的约定。另外也没有作为发包人的上级部门应该承担连带责任的法律或者司法解释的规定。因此，上诉人要求肇源县人民政府承担连带责任没有任何依据。2.上诉人在事实和理由中列举的请示、常务会议纪要及相关的请示并没有出示原件不能作为判决的证据使用。3.本案涉案工程即使是民生工程并且肇源县人民政府申请了地方性政府债券也不能作为承担连带给付责任的主体。首先，民生工程并不是法律概念，法律、行政法规及司法解释中并没有任何关于民生工程就要由政府承担民事责任的法律规定。上诉人一再强调本案的涉案工程属于民生工程并以此作为肇源县人民政府承担连带责任没有任何的法律依据。其次，上诉人以肇源县人民政府在会议纪要中有本案涉案工程的记载及申请了地方政府债券就认定肇源县人民政府就应该承担连带给付责任没有法律依据。（1）从文件的性质上看肇源县政府作为一级政府行使其行政职能的文件，是为了全县整体工作的顺利进行召开的会议形成的文件和请示，从性质上将属于政府的内部文件，是政府内部的决议，是行政机关在行政管理过程中形成的规范格式的文书，用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项，是行政机关讨论和决定问题的过程，它在转化为对外发生法律效力的行为之前并不具有法律上的执行力，也不会对当事人的权利和义务产生直接的影响。结合本案上述会议纪要的内容中尽管有本案涉案工程的决议，但完全是政府内部行为，是肇源县人民政府作为县级政府履行正常职能的请示和召开的会议并形成的纪要，仅对政府及涉及的政府组成部门有拘束力，对外要以肇源县物业办公室的名义行使组织实施。上诉人以此为证据要求肇源县人民政府承担民事责任没有法律依据。（2）从文件的有参加人的人员性质上看并没有涉案工程施工人参加，参加的人员均为政府工作人员，同时文件并没有下发给社会上的其他组织及个人，因此文件对于涉案工程的施工人没有任何的效力，当然更不能作为肇源县人民政府应该承担连带给付工程款的主体。退一步讲，如果上述文件可以作为证据使用或者对于施工人有效力，那么下一步肇源县人民政府完全可以召开会议，免除肇源县城市管理综合执法局拖欠本案的工程款，那样岂不是一了百了。（3）对于上诉人认为肇源县人民政府申请了政府债券并且用于了本案工程所以肇源县人民政府就应该承担民事责任的观点也是完全错误的。首先，肇源县城市管理综合执法局作为机关法人，其性质就已经决定了不能从事盈利活动，其所有的经费来源均要靠政府财政拨款，而肇源县人民政府申请的政府债券其目的是为了全县整体经济工作发展安排的，其中不排除有专项债券，但上述申请下来的债券款项如何使用完全是政府的内部行为，与上诉人无关。其次，从资金拨付的程序上看，是政府的财政部门将款项拨付给肇源县城管局，再由城管局拨付给施工单位，肇源县人民政府从来没有直接或委托财政部门将款项支付给施工单位，因此，本案工程款的给付单位只能是肇源县城市管理综合执法局，不能是肇源县人民政府。综上，请求法院驳回上诉人对肇源县人民政府的上诉请求。 肇源县城管局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。本案是建设工程施工合同纠纷，而建设工程施工合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。人民法院审理合同类案件时，对合同主体、内容、意思表示、合同的形式要件及实质要件等方面进行全面的审查。审查合同的效力时，重点审查合同内容是否损害国家、集体或第三人的利益；是否有存在合法形式掩盖非法目的的情形；是否损害社会公共利益；是否违反法律、行政法规的强制性规定等。本案中被上诉人肇源县城管局就涉案工程与大庆市鑫龙房屋工程建筑有限公司签订了建设工程施工合同，该合同的内容不违反法律和行政法规的强制性规定，系双方自愿的基础上签订，体现双方的真实意思表示，是合法有效的合同。承包方鑫龙公司又将涉案部分工程非法转包给没有施工资质的上诉人进行具体施工，鑫龙公司不履行合同义务，只收取管理费，其行为违反了建筑法第二十八条及合同法第二百七十二条关于建设工程转包的禁止性规定，鑫龙公司的该转包行为是无效法律行为。无论有效合同还是无效合同均受合同法调整。根据合同法第五十八条规定，无效合同所产生的双方返还或折价补偿等法律后果亦发生于合同相对方之间，即使本案转包合同无效，依然要受合同相对性的约束。被上诉人在一定条件下可以突破合同相对性原则向发包人即肇源县城管局主张权利，作为发包人的肇源县城管局只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。最高人民法院2011年召开的全国民事审判工作会议及2015年12月24日召开的第八次全国法院民事商事审判工作会议上均指出，“对实际施工人向与其没有合同关系的转包人、分包人、总承包人、发包人提起的诉讼，要严格依照法律、司法解释的规定进行审查；不能随意扩大《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条第二款的适用范围，并且要严格依据相关司法解释规定，只有在欠付劳务分包工程款导致无法支付劳务分包关系中农民工工资时，实际施工人才可以要求发包人在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任，不能随意扩大发包人责任范围。”这里所说的“工程价款”是指发包人和承包人在发承包合同中约定的合同价款及依据该合同约定对工程预付款、工程进度款、工程竣工价款进行结算所得的款项。从以上内容可以看出，欠付工程款不包括利息。上诉人认为工程款及其利息亦应肇源县城管局支付，没有法律依据。依据最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条及该司法解释（二）第二十四条均规定，发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。这里的工程价款不能随意作扩大理解，且上诉人挂靠鑫龙公司施工工程，其该行为违反相关法律规定，在涉案工程于2017年12月19日作出审计报告后，相关权利人应积极主张各自权益，但事实并非如此。故上诉人要求肇源县城管局给付工程款利息的主张，没有合同依据及法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉人要求肇源县城管局承担给付利息的上诉请求。 鑫龙公司经传票传唤未到庭，亦未提交书面答辩意见。 王路向一审法院起诉请求：1.请求法院判令被告肇源县政府、肇源县城管局返还工程款及利息共计519,669.52元，其中欠付工程款本金为412,252,32元；2.案件受理费由被告承担。 一审法院认定事实：肇源县物业办公室（政府机构改革后隶属于被告肇源县城管局，简称物业办）通过公开招标的方式，将肇源县2015年度既有居住建筑节能改造工程（第一标段）发包给鑫龙公司，双方于2015年08月10日，就上述工程签订建设工程施工合同。约定：上述工程计划于2015年10月10日竣工。其中，2015年度既有居住建筑节能改造第一标段工程施工合同（共计23栋），合同备案编号：xlgs/2015/08/10，约定：永久性工程；承包人负责提供为完成合同工作所需的劳务、材料、施工设备、工程设备和其他物品。合同签订后7日内支付合同额的15%预付款，预付款按支付的进度款分两次扣回，每次扣回50%；竣工结算：承包人提交竣工付款申请后14日完成；承包人在最终付款期限到期后28天内，向监理人递交索赔意向通知书，说明有权得到按本款约定的下列标准和方法计算的逾期付款违约金：违约金的计算：按照发生违约时所产生的金额1‰计算；政府性支付的资金，按照政府支付给发包人的时间计算；进度付款涉及政府性资金的支付按照政府支付的资金，给予支付承包人进度款，否则不予以支付进度款；质量保证金按合同价5%扣留；工程质量保修期自工程竣工验收合格之日起计算：地：地基基础和主体结构工程为设计文件规定的该工程合理使用年限面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙的防渗漏为5年，装修、电气管线、给排水管道、设备安装工程的质量保修期均为2年，供热与供冷系统保修期为2个采暖期、供冷期。上述合同签订之日，物业办与鑫龙公司签订建设工程廉政责任书、房屋建筑工程质量保修书；发包人支付保函、承包人履约保函、预付款担保均无印章及签字的空白文书。原告王路挂靠被告鑫龙公司，施工完成了肇源县2015年度既有居住建筑节能改造工程第一标段中东城B栋住宅楼采暖、装饰、建筑、室外楼梯及护栏维修等工程。建设单位：肇源县物业办公室、监理单位：黑龙江省城规工程建设监理有限责任公司、施工单位：大庆市鑫龙房屋工程建筑有限责任公司、设计单位：深圳市现在城市建筑设计有限公司，于2015年10月05日共同签署东城B栋住宅楼工程施工质量竣工验收记录。经肇源县审计局审核于2017年12月19日作出源审投报[2017]48号关于肇源县2015年度既有居住建筑节能改造项目及增加工程项结算情况的审计报告，东城B住宅楼的装饰的审后金额311,015.32元、建筑的审后金额732,088.71元、室外楼梯及护栏维修工程的审后金额5,148.29元，审定后价格合计1,048,252.32元。即王路施工完成案涉工程的工程款总计1,048,252.32元。后肇源县物业办公室向被告鑫龙公司拨付部分工程款。2016年03月30日，肇源县地方税务局为鑫龙公司代开建筑业统一发票。鑫龙公司就案涉等建筑工程陆续给付王路工程款，每次付款均扣除缴纳拨付的工程款扣除相应5.93%的税金及2.5%养老保险金等规费。给付王路工程款情况：2015年08月21日200,000元、2016年02月05日300,000元、2017年01月26日11,000元、2018年02月13日75,000元、2019年02月02日50,000元，合计636,000元，尚欠王路工程款412,252.32元（1,048,252.32元－636,000元）。上述事实有当事人陈述、建设工程施工合同、工程施工质量竣工验收记录、审计报告等证据在卷佐证，足以认定。一审法院认为，被告肇源县城管局就肇源县2015年度既有居住建筑节能改造工程（第一标段）与被告鑫龙公司订立《建设工程施工合同》，能够认定上述工程的分包人系肇源县城管局，鑫龙公司系承包人。原告王路挂靠鑫龙公司是实际施工人，而王路不具备承包建设工程的主体资格，系违法施工人。依照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定：“建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持。”因案涉工程经验收合格并交付使用，所以肇源县城管局应全额给付王路工程款。自案涉工程竣工验收至2019年02月02日肇源县城管局持续履行给付义务，足以证明本案存在诉讼时效期间中断的情形，因此，其辩称超过诉讼时效期间的观点错误，依法不予认定。综合本案案情，东城B住宅楼5年的工程质量保修期至2020年10月05日结算，至本判决发生法律效力之日，相距时间较短，如出现质量问题可另行解决。关于王路主张的违约金问题,本院认为，虽然肇源县城管局与鑫龙公司订立的合同约定：按照发生违约时所产生金额的1‰计算违约金，但王路没有证据证实各阶段给付工程款的具体期限及金额，致使无法分段分笔计算违约金的具体额度，根据“承包人提交竣工付款申请后14日完成”的合同约定，以竣工验收记录作出日期2015年10月05日延长14日为时间节点，以各项工程付款、欠款金额为基数，按1‰计算违约金：至2015年10月19日前，给付王路工程款200,000元，违约欠款数额为848,252.32元（1,048,252.32元－200,000元）,违约金为848.25元（848,252.32元×1‰）。王路主张以竣工验收日至其提起诉讼之日的利息计算有误，没有事实根据，依法不予采纳。被告肇源县政府是代表国家行使行政管理权力的县级人民政府，具体行政行为由各职能机关单位和部门组织实施。本案中，肇源县政府不是合同主体，亦非案涉工程的发包单位，因此，肇源县政府不是适格主体。王路诉请肇源县政府承担民事责任的主张错误，依法不予支持。依据自愿原则，本院对王路在庭审过程中不要求被告鑫龙公司承担民事义务的观点予以认可。因鑫龙公司代缴8.43%的税费事宜属于其与王路之间的又一权利义务关系，与本案无关，可另行解决，不应在本案中处理。综上所述，依法保护原告王路请求被告肇源县城管局给付工程款412,252.32元、违约金848.25元，合计413,100.57元；王路的其他诉讼请求因无证据证实或没有法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百零九条、第二百六十九条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条、第二十六条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第三条、第二十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定。判决：一、被告肇源县城市管理综合执法局欠原告王路工程款412,252.32元、违约金848.25元，合计413,100.57元，于本判决发生法律效力后15日内履行；二、驳回原告王路的其他诉讼请求。案件受理8,996元，由被告肇源县城市管理综合执法局负担7,497元、原告王路负担1,499元。 本院二审期间，当事人没有提交新证据的。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，一、关于肇源县人民政府是否应承担连带责任的问题。本案一审期间，上诉人王路向法庭提交“招标情况书面报告备案意见书”、“中标通知书”，两份证明显示招标人均为“肇源县物业办公室”；备案编号为xlgs/2015/08/10的建设工程施工合同的发包人亦为“肇源县物业办公室”，故可以确定涉案工程的发包人为肇源县物业办公室。依据《中华人民共和国民法总则》第九十八条的规定，机关法人被撤销的，法人终止，其民事权利和义务由继任的机关法人享有和承担；没有继任的机关法人的，由作出撤销决定的机关法人享有和承担。本案中，肇源县物业办公室经政府机构改革后隶属于肇源县城管局，故原审将肇源县城管局作为承担义务的主体并无不当。肇源县人民政府行使的为行政管理职能，不是合同的相对人，亦不是本案适格的民事主体，故上诉人的该项上诉请求不成立，原审认定并无不当。 二、关于支付欠付工程款利息的问题。《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。本案中，上诉人王路已按合同要求完成涉案工程，并已交付使用，故其已经履行合同义务，被上诉人肇源县城管局应履行支付工程款的义务，其未按约定支付全部工程款应承担相应责任。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条、第十八条的规定，上诉人请求被上诉人支付以欠付工程款为基数，自起诉之日（2019年4月16日）至实际给付之日的利息在法律规定的范围之内，故应予支持，原审认定不当，本院予以纠正。综上所述，王路的上诉请求部分成立，予以支持。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（三）项的规定，判决如下： 一、撤销黑龙江省肇源县人民法院（2020）黑0622民初15号民事判决； 二、肇源县城市管理综合执法局给付王路工程款412,252.32元，并以412,252.32元为基数，按中国人民银行发布的同期同类贷款利率给付自2019年4月16日起至2019年8月19日的利息，按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率给付自2019年8月20日起至实际给付之日期间的利息。上述款项均于本判决生效后十日内一次性支付。 三、驳回王路其他诉讼请求。 一审案件受理费8,996元，由肇源县城市管理综合执法局负担7,483元，由王路负担1513元。二审案件受理费446元（王路预交2,300元，减少收取2,254元），由肇源县城市管理综合执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长  王东辉 审判员  毛瑞利 审判员  田 蕾 二〇二〇年九月三十日 法官助理张欣然 书记员王子强 附相关法律条文 《中华人民共和国合同法》 第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 《中华人民共和国民法总则》 第九十八条机关法人被撤销的，法人终止，其民事权利和义务由继任的机关法人享有和承担；没有继任的机关法人的，由作出撤销决定的机关法人享有和承担。 《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》 第十七条当事人对欠付工程价款利息计付标准有约定的，按照约定处理；没有约定的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计息。 第十八条利息从应付工程价款之日计付。当事人对付款时间没有约定或者约定不明的，下列时间视为应付款时间： （一）建设工程已实际交付的，为交付之日； （二）建设工程没有交付的，为提交竣工结算文件之日； （三）建设工程未交付，工程价款也未结算的，为当事人起诉之日。