广东省茂名市茂南区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0902行初151号原告茂名市电白区******福建第一经济合作社，住所地：广东省茂名市电白区******。负责人林益强，社长。委托代理人廖泽城，广东民道（广州）律师事务所律师。被告茂名市自然资源局，住所地：广东省茂名市茂南区*******。法定代表人梁荣杰，局长。委托代理人黄锦球，茂名市自然资源局干部。委托代理人阮传欣，广东海日律师事务所律师。第三人林碧晶，男，1983年2月19日出生，汉族，公民身份号码：440************551，住广东省茂名市电白区**********。第三人陈东霞，女，1985年10月16日出生，汉族，公民身份号码：440************568，住广东省茂名市电白区**********。委托代理人张昌，广东格正律师事务所律师。委托代理人谢智明，广东格正律师事务所律师。原告茂名市电白区******福建第一经济合作社（以下简称“福建第一经济合作社”）不服被告茂名市自然资源局土地行政许可一案，于2020年5月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月15日立案后，依法向被告茂名市自然资源局送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月22日公开开庭审理了本案。原告福建第一经济合作社的委托代理人廖泽城，被告茂名市自然资源局的委托代理人黄锦球、阮传欣，第三人林碧晶、陈东霞的委托代理人张昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告茂名市自然资源局于2012年4月18日依第三人林碧晶的申请，为其颁发了电地政农字[2012]第412号《农（居）民建房用地批准书》。该证项下土地类别为空地，批准面积106平方米，用地四至界限为：东至陈东霞宅地相距0.5米，南至杨冰屋相距5.7米，西至邓炳屋相距0.5米，北至村规划路边1米。原告福建第一经济合作社诉称，2020年4月26日，茂名市电白区**********民邵健伟向原告反映称第三人陈东霞、林碧晶采取欺骗、伪造材料的手段将原告集体土地办理了宅基地土地证书。为此，原告经查询得知，第三人陈东霞、林碧晶为夫妻关系，属于茂名市电白区*******民，第三人的父亲分别是陈水安、林伙。但第三人分别虚构其父亲为林兴松、林香仁签订《农民申请新批用地退出旧宅基地协议书》及伪造原告村民户口本骗取被告取得涉案土地的登记，为此，被告分别向第三人陈东霞、林碧晶颁发了电地证字[2012]第411号建设用地批准书、电地证字[2012]第412号建设用地批准书。原告认为，本案第三人采取欺骗的手段取得原告集体土地，且第三人属于夫妻关系，分别取得宅基地亦违反一户一宅的法律规定。而被告在颁发土地证时不作审查，疏忽大意导致违法颁发了本案的土地证，被告的行政许可行为违法，依法应予撤销，特提起本案诉讼，请求法院：1、依法撤销被告颁发给第三人林碧晶的电地政农字[2012]第412号建房用地批准书；2、本案诉讼费用由被告承担。原告福建第一经济合作社向本院提供了以下证据：证据1、诉讼当事人茂名市电白区自然资源局提交证据清单，案由：邵健伟诉林碧晶许可纠纷，案号：（2019）粤0902行初268号[电地政农字（2012）第412号]用地批准书；广东公安人口信息查询资料；广东民道律师事务所调查专用介绍信、常住人口个人信息表，证明第三人林碧晶并不是本经济合作社社员，属于广东省电白县************居民，且其父亲是林伙。而第三人林碧晶制作原告村的户口及身份证，伪造其父亲为林香仁，采取虚假材料欺骗被告取得用地许可；并证实被告审查程序违法，疏忽大意作出违法许可。证据2、诉讼当事人茂名市电白区自然资源局提交证据清单，案由：邵健伟诉陈东霞用地许可纠纷，案号：（2019）粤0902行初261号[电地政农字[2012]第411号用地批准书档案]；结婚登记审查处理表，证明第三人陈东霞、林碧晶违反一户一宅申请用地许可，被告违法颁证。被告茂名市自然资源局辩称，一、原告的起诉已超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案第三人林碧晶于2012年3月就涉案土地向原电白县国土资源局（以下简称“电白国土局”）申请在涉案土地建房，电白国土局于2012年3月23日作出博贺国土字(2012)109号《农（居）民申请建房用地公示》，公示期间包括原告在内没有任何人提出异议。被告认为，原告自2012年3月23日起，就已经知道或应当知道电白国土局向第三人核发电地政农字[2012]第412号《建房用地批准书》的事实，但其直至2020年5月6日才提起诉讼，已远远超过上述法律规定期限。为此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的……”之规定，依法应裁定驳回原告的起诉。二、第三人符合建房用地的申请条件。《茂名市***民建房用地管理暂行办法》第八条规定：“有下列情况之一的农村村民户，可以申请审批建房用地：（一）住房确有困难的住户；（二）符合法定婚龄结婚，并分户独立生活的农村村民户；（三）拆旧屋重建的农村村民户；（四）法律、法规规定或市、县人民政府依法批准的其他农村村民户”。第三人向电白国土局提交《茂名市农（居）民建房用地申请审核表》、《放弃旧宅地声明书》、《分家协议书》、《农民申请新批用地退出旧宅基地协议书》等材料，均经原告盖章确认，证实第三人住房困难，且第三人与原告签订《农民申请新批用地退出旧宅基地协议书》，已约定原告同意第三人使用本经济合作社106平方米土地建新房，第三人在住进新房二个月拆除旧房屋42平方米，把旧宅基地退出，第三人申请建房用地符合《中华人民共和国土地管理法》“一户一宅”规定。三、电白国土局向第三人核发涉案《建房用地批准书》的事实清楚、证据充分。2012年3月，第三人经原告以及电白县******民委员会同意，持《茂名市农（居）民建房用地申请审核表》，居民身份证、常住人口登记卡、电府集建(91)080100524号《集体土地建设用地使用证》、《放弃旧宅地声明书》、《分家协议书》、《农民申请新批用地退出旧宅基地协议书》向电白国土局申请在涉案土地用地建房。电白国土局经审核，于2012年3月23日作出博贺国土字(2012)109号《农（居）民申请建房用地公示》，公示期间包括原告在内没有任何人提出异议。为此，电白国土局向第三人核发涉案《建房用地批准书》。被告认为，第三人申请建房用地许可，已经原告及电白县******民委员会审批同意，符合建房用地许可的审批条件。因此，电白国土局为第三人核发涉案《建设用地批准书》事实清楚、证据充分。综上所述，原告的起诉已超过法定起诉期限，第三人符合建房用地的申请条件，电白国土局向第三人核发涉案《建设用地批准书》的事实清楚、证据充分，依法应予维持。恳请法院依法驳回原告的起诉。被告茂名市自然资源局向本院提供了以下证据及依据。证据：证据1、（1）农（居）民建房用地批准书（存根）；（2）茂名市农（居）民建房用地申请审核表；（3）茂名市农（居）民建房用土审批表，证明原电白县国土资源局对第三人林碧晶就涉案土地的建房用地申请，依法履行审批程序。证据2、（1）居民身份证、常住人口登记卡；（2）集体土地建设用地使用证；（3）农（居）民申请建房用地公示；（4）土地公告证明；（5）建设用地三到现场情况登记表；（6）放弃旧宅地声明书；（7）分家协议书；（8）农民申请新批用地退出旧宅基地协议书；（9）用地规划平面图，证明（1）林碧晶对涉案土地权属来源清楚，其申请符合《茂名市***民建房用地管理暂行办法》的规定；（2）原博贺国土资源所于2012年3月23日，已对林碧晶申请建房用地情况进行公示，程序合法；（3）原告自2012年3月23日起就已经知道或应当知道涉案行政行为，其至于2020年5月6日才起诉，已超出法定期限。法律、法规依据：《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十条、第六十二条；《广东省实施办法》第六条、第三十六条及《茂名市***民建房用地管理暂行办法》第八条。第三人林碧晶、陈东霞述称，一、本案原告之起诉是未经村民集体民主议定，是另案当事人邵健伟假借集体名义起诉，其起诉程序是违法的。根据最高院《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》，明确规定村民小组起诉应当参照《村民委员会组织法》第十七条的规定履行民主议定程序，本案中原告并没有提供该程序的相关的证据，事实上本案是另案当事人邵健伟借用原告的名义来起诉，该程序是违法的。二、没有证据证明涉案土地属于原告所有，被告具体行政行为并没有侵犯原告的合法权益，原告的诉讼主体不适格。理由如下：1、根据另案当事人邵健伟之前的起诉，涉案土地是邵健伟与福建村第二经济合作社的林文斌、林文旺所购买，按照这一主张，涉案土地应该为福建第二经济合作社的集体土地；2、原告亦没有提供涉案土地的权属凭证，没有任何证据证明其对涉案土地具有所有权。三、原告起诉主张撤证的建房用地批准书已经失效，不具有撤销之法律意义，建房用地批准书作为行政许可行为，规定一定的有效期，在本案中，批准书的有效为两年，即2012年4月18日至2014年4月18日，在该有效期内第三人已建好房屋，故该行政行为已实施完毕，并已超过法律规定许可的有效期，原告再要求撤销是没有法律意义。四、原告的起诉已超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案第三人林碧晶于2012年3月就涉案土地向原电白县国土资源局（以下简称“电白国土局”）申请在涉案土地建房，电白国土局于2012年3月23日作出博贺国土字(2012)109号《农（居）民申请建房用地公示》，公示期间包括原告在内没有任何人提出异议。被告认为，原告自2012年3月23日起，就已经知道或应当知道电白国土局向第三人核发电地政农字[2012]第412号《建房用地批准书》的事实，但其直至2020年5月6日才提起诉讼，已远远超过上述法律规定期限。为此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的……”之规定，依法应裁定驳回原告的起诉。第三人林碧晶、陈东霞向本院提供了以下证据：证据1、转让责任田协议书；证据2、转让土地协议书，证据1-2证明（1）1994年2月7日，案外人邵健伟向福建村二队的林文斌、林文旺购买了位于三八公路北的土地（面积645平方米、转让价为44800元）；（2）1994年6月18日，邵健伟以7.5万元的价格将上述土地转让给林金连。以上事实证明邵健伟购买的土地系福建村第二经济合作社的集体土地。证据3、照片，证明第三人已在涉案土地上进行建设并使用至今。经庭审质证，原告福建第一经济合作社、被告茂名市自然资源局、第三人林碧晶、陈东霞分别发表如下质证意见：原告福建第一经济合作社对被告茂名市自然资源局提供的证据提出了以下质证意见：证据1（2）中林碧晶所填的工作单位是福建村及户口属于农业户口并非事实。证据2（1）的居民身份证与公安机关所登记的身份证不一致，林碧晶从来不在原告所在地有登记的身份，也没有在原告集体进行过迁移，常住人口登记卡原告认为并不是事实，林碧晶并不属于本经济合作社的社员。证据2（2）的林香仁并非原告村村民，该证所核定的土地、相关的四至也无法查找，该证的档案也没法查找；证据2（3）、（4）该公示及证明只是被告自己的自证行为，并没有其他证据证实被告已经将公示进行了张贴或公告；证据2（6）、（7）林碧晶的父亲叫林伙，并不是林香仁，并且该放弃旧宅地声明书中所谓的旧宅基地是不存在的，上面显示的林香仁亦不在原告的社员名单之中，不知是何人；证据2（8）旧宅基地不存在，所谓林碧晶退回给集体的土地是根本不存在的。另在本案被告提交的证据中，其中有电白县**************第一村民小组对相关材料加盖了公章及村民小组组长林文轩签名，但电白县*************第一村民小组与电白县******福建第一经济合作社法定代表人并不相同，两个组织机构分别履行不同的职责，经济合作社是代表集体履行管理、处分集体财产的集体组织机构，而村民小组是对村务管理的一个组织机构。对于被告提供的其他证据包含建设用地三到现场情况登记表、农（居）民建房用地批准书（存根）、用地规划平面图，该部分证据是建立在被告受欺骗的情况下由工作人员进行制作的，故该部分证据在本案中不能作为颁证的事实理由。原告福建第一经济合作社对第三人陈东霞、林碧晶提供的证据提出了以下质证意见：证据1、2原告认为不具有关联性，本案原告所出具的证据显示均是第一村民小组加盖的公章，所以涉案土地与本案原告具有利害关系。证据3与本案不具有关联性，第三人建设房屋并使用与被告的许可行为是否合法不具有关联性。被告茂名市自然资源局对原告福建第一经济合作社提供的证据提出了以下质证意见：对证据1、2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，证据除了广东公安信息查询资料和律师事务所调查介绍信及常住人口个人信息表外，其余证据均与被告证据一致，与被告证据一致的证据均有福建第一村民小组及所在村委会的盖章，并由村民小组长签字确认，证实涉案土地所在的村民小组是同意第三人使用涉案土地的，符合被告核发建房用地批准书的法定条件，至于福建第一村民小组与福建第一经济合作社的区别或分工不同，均不能否定涉案土地所在村集体同意第三人使用涉案土地的事实，只要集体土地村民组织和村民委员会审核同意，则可以作为土地管理部门许可宅基地建房用地申请的条件。被告茂名市自然资源局对第三人陈东霞、林碧晶提供的证据提供了以下质证意见：对第三人陈东霞、林碧晶提供的证据的真实性、关联性、合法性均无异议。第三人林碧晶、陈东霞对原告福建第一经济合作社提供的证据提出了以下质证意见：对证据1、2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，证据除了广东公安信息查询资料和律师事务所调查介绍信及常住人口个人信息表外，其余证据均与被告证据一致，与被告证据一致的证据均有福建第一村民小组及所在村委会的盖章，并由村民小组长签字确认，证实涉案土地所在的村民小组是同意第三人使用涉案土地的，符合被告核发建房用地批准书的法定条件，至于福建第一村民小组与福建第一经济合作社的区别或分工不同，均不能否定涉案土地所在村集体同意第三人使用涉案土地的事实，只要集体土地村民组织和村民委员会审核同意，则可以作为土地管理部门许可宅基地建房用地申请的条件。第三人林碧晶、陈东霞对被告茂名市自然资源局提供的证据提出了以下质证意见：对被告茂名市自然资源局提供的证据的真实性、关联性、合法性均无异议。本院对上述证据认证如下：对当事人无异议的证据，本院予以确认并在案佐证，对有争议的证据和事实，本院查明及本院认定部分予以综合认定。经审理查明，涉案土地位于茂名市电白区********。2012年3月1日，第三人林碧晶经其所在的茂名市电白区*************第一村民小组和茂名市电白区******民委员会同意，向电白县国土资源局（现茂名市电白区自然资源局）提交了《茂名市农（居）民建房用地申请审核表》、《茂名市农（居）民建房用土审批表》、第三人林碧晶身份户籍资料、电府集建字[91]第080100524号《集体土地建设用地使用证》、《放弃旧宅地声明书》、《分家协议书》、《农民申请新批用地退出旧宅基地协议书》等材料，申请在涉案土地建新房。原电白县国土资源局受理涉案土地的用地许可申请后，经审核公示，于2012年4月18日颁发了涉案土地的电地政农字[2012]第412号《农（居）民建房用地批准书》给第三人林碧晶，批准书有效期从2012年4月18日至2014年4月18日止。后第三人林碧晶在涉案土地建设房屋并使用至今。原告福建第一经济合作社认为第三人采取欺骗手段取得原告的集体土地，被告颁证时不作审查，疏忽大意导致该证违反“一户一宅”的法律规定，于2020年5月13日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告茂名市自然资源局颁发给第三人林碧晶的电地政农字[2012]第412号《农（居）民建房用地批准书》。另查明，第三人林碧晶、陈东霞于2011年3月28日办理结婚登记手续。案件审理过程中，本院责令第三人林碧晶、陈东霞在2020年7月30日前向本院提交本人身份及其二人父母身份等信息资料，两第三人在法定期限内未提交上述资料。再查明，因管理区划调整，本案涉案土地所在区划土地的管理职能现已划转茂名市自然资源局滨海新区分局行使，茂名市自然资源局滨海新区分局是被告茂名市自然资源局的派出机构。本院认为，本案的争议焦点有以下方面：一是原告的起诉是否超过法定起诉期限；二是被诉发证行为是否合法。关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条规定的起诉期限。”被告茂名市自然资源局于2012年向第三人林碧晶颁发涉案土地的建设用地批准书，原告福建第一经济合作社诉称其于2020年4月26日才知道被诉行政行为，根据现有证据，亦无法证实原告福建第一经济合作社当时已经知晓被诉行政行为，因此原告于2020年5月13日向本院提起诉讼，没有超过法定起诉期限。关于被诉发证行为是否合法问题。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）规定：“规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。各地要规范审批行为，健全公开办事制度，提供优质服务。县（市）、乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。”《广东省实施办法》（2008修订）第三十五条第二款规定：“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。”第三十六条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，新批准宅基地的面积按如下标准执行：平原地区和城市郊区八十平方米以下；丘陵地区一百二十平方米以下；山区一百五十平方米以下。”《茂名市***民建房用地管理暂行办法》第十条规定：“村民委员会在接到《用地呈批表》、《建设项目选址意见书》及附件的20日内，对申请建房用地的人口、计划生育情况、用地位置、土地类别、原房屋占地面积、土地权属等情况进行审核。对符合建房用地条件的，即加具意见后送当地国土所。”根据上述规定，农村村民享有在集体所有土地上取得宅基地使用权的主体资格，且只有本村村民才有资格取得该村的宅基地使用权；村民使用本村集体土地建房需要经过村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意；村民委员会应对申请建设用地情况进行审核；农村村民建房遵循“一户一宅”原则，平原地区、丘陵地区、山区宅基地的用地面积应根据不同的地区而适用不同的面积标准。本案中，第三人林碧晶在申请颁发被诉建设用地批准书时，提交了《茂名市农（居）民建房用地申请审核表》、《茂名市农（居）民建房用土审批表》、第三人林碧晶身份户籍资料、电府集建字[91]第080100524号《集体土地建设用地使用证》、《放弃旧宅地声明书》、《分家协议书》、《农民申请新批用地退出旧宅基地协议书》等材料，第三人林碧晶应对所交材料的真实性负责，但结合本案现有的证据看，第三人林碧晶现为广东省茂名市电白区*******民，户籍不在涉案土地所在地，其父亲姓名为“林伙”。而被告提供的《放弃旧宅地声明书》中显示“林香仁”与第三人林碧晶是“父子关系”，本院责令第三人林碧晶、陈东霞在2020年7月30日前向本院提交两人的身份证明及其二人父母的身份证明情况，但第三人林碧晶并没有提供证据证实其原户籍所在地及父母身份情况的相关证据。因此，本院对该《放弃旧宅地声明书》中的内容真实性以及第三人林碧晶享有该集体组织的成员资格不予认可。被诉建设用地批准书批准第三人林碧晶使用的土地面积106平方米是否超过上述法规的宅基地面积的问题。从涉案地块所在的位置来看，该地块处于沿海地区，不属于丘陵或者山区，其用地标准应当按照上述法律规定关于平原地区和城市郊区的建房面积不能超过八十平方米的规定。但被告茂名市自然资源局向第三人林碧晶颁发的电地政农字[2012]第412号《农（居）民建房用地批准书》，许可的建房面积是106平方米，超过了上述法规的规定，且被告茂名市自然资源局亦未能举证证明涉案土地属于丘陵或者山区土地，故应当承担举证不能的责任。至于原告福建第一经济合作社认为电地政农字[2012]第412号《农（居）民建房用地批准书》违反“一户一宅”原则的问题。“一户一宅”是指农村村民一户只能拥有一处宅基地，其目的是既能满足农村集体经济组织成员的居住需求，又能最大限度的保护农村耕地。集体经济组织里的夫妻虽然分属不同户口，但作为正常夫妻应当共同生活，同时为了使集体经济组织里的宅基地满足成员使用，即使夫妻分属不同户口，亦不能机械地适用“一户一宅”的字面解释，不能再申请新的宅基地。在本案中，被告茂名市自然资源局在为第三人林碧晶颁发电地政农字[2012]第412号《农（居）民建房用地批准书》之前已为第三人林碧晶的妻子陈东霞（已另案处理）颁发了电地政农字[2012]第411号《农（居）民建房用地批准书》,因此，该发证行为违反了《广东省实施办法》关于“一户一宅”的规定。综上，被告茂名市自然资源局向第三人林碧晶颁发的电地政农字[2012]第412号《农（居）民建房用地批准书》的行政行为事实不清，适用法律错误，应予撤销，但被诉行政行为的有效期为二年，现已过期失效，不具有可撤销的内容，应依法确认该发证行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告茂名市自然资源局于2012年4月18日颁发给第三人林碧晶的电地政农字[2012]第412号《农（居）民建房用地批准书》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告茂名市自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省茂名市中级人民法院。审 判 长  刘映霞人民陪审员  张晓艳人民陪审员  赵少清二〇二〇年九月一日书 记 员  柯凤群附：本判决适用的相关法律、法规依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。