辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终418号上诉人（原审原告）赵树良，男，1953年7月20日生，汉族，住大连经济技术开发区。委托诉讼代理人董志博，辽宁双辉律师事务所律师。委托诉讼代理人王诗语，辽宁双辉律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）大连金普新区董家沟街道办事处，住所地大连经济技术开发区淮河东路157号。法定代表人侯克勤，该街道办事处主任。出庭行政负责人**，该街道办事处副主任。委托诉讼代理人孙爱萍，辽宁竞业律师事务所律师。上诉人赵树良因与被上诉人大连金普新区董家沟街道办事处履行行政给付一案，不服大连市甘井子区人民法院（2019）辽0211行初88号行政判决向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，2018年10月13日，原告赵树良与被告大连金普新区董家沟街道办事处签订了协议书一份。协议约定：因发生动物疫病，经过协商，赵树良养猪场生猪93头交由董家沟街道办事处进行无害化处置，每头补偿人民币陆佰元整（600.00元），合计伍万伍仟捌佰元整（55，800.00元）。2019年2月1日，被告大连金普新区董家沟街道办事处向原告卡号为62×××74的农业银行卡号发放补助款55,800元。后原告得知关于补偿标准有文件规定，即《关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》（财发[2018]98号）。文件中明确，每头生猪的补助标准暂按1200元掌握。原告认为被告没有按照国家政策进行补偿，每头生猪少补偿给原告600元，共计55800元。原告不服，遂于法定期限内诉至该院，提出了前述诉讼请求。原审法院认为，第一，原告当庭增加诉讼请求，不应准许。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定：起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，原告当庭增加诉讼请求,但没有提出正当理由,更没有出示正当理由方面的证据,依法不应准许。第二,原告申请被告履行给付义务，理由不能成立。原、被告之间就扑杀生猪的补助金额等问题签有协议书，并已履行完毕。在该协议被撤销或者宣告无效之前，应当认定被告已经履行了相应的给付义务。原告要求被告再次履行给付义务，理由不能成立。综上，原告的诉讼请求没有事实及法律依据，不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决驳回原告赵树良的诉讼请求。上诉人赵树良上诉称，请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。主要理由是：原审认定协议书合法有效，属事实认定错误。被上诉人为实现控制非洲疫情的公共管理目的，在对上诉人活猪进行扑杀后，与上诉人签订协议书，该协议书属于行政协议。根据《行政诉讼法》第六条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“《行政协议解释》”）第11条规定规定及最高院观点，法院在审理涉及行政协议案件时，应当首先对行政协议的合法性、效力进行判断，且这一判断是不受当事人诉讼请求限制，不以当事人是否提出请求为前提的，一审法院在未对上诉人与被上诉人因非洲猪瘟疫情扑杀生猪而签订的协议书进行合法性审查，未判断协议书效力的情况下进行认定该协议书合法有效，并以协议书所载内容为事实作出判决，属对案件事实认定错误。被上诉人与上诉人签订的协议书应属无效。被上诉人未提供其有与上诉人签订行政协议的职权依据，被上诉人并无法定职权。协议书中确定补偿价格所依据的规范性文件无效。街道办事处属区政府派出机构，被上诉人与大连金普新区防控非洲猪瘟指挥部均不属于可以制定规范性文件的主体，二者制定的关于捕杀补偿价格的规范性文件应属无效。协议书中内容没有法律依据，应属无效。协议书约定了每头猪补偿600元，该数额明显与国家农业农村部、财政部发布的《关于做好非洲猪瘟强制扑杀补偿工作的通知》（财农[2018]98号）。大连市农村经济委员会制定《关于印发大连市非洲猪瘟强制扑杀补偿县级参考标准指导意见的通知》（大农发[2018]516号）相冲突，应属无效。协议书的签订过程违反程序正当原则，不能认为是上诉人的真实意思表示。被上诉人对上诉人补偿应依据大连市文件进行补偿。被上诉人大连金普新区董家沟街道办事处辩称，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。理由如下：本案所争议的关于生猪扑杀的补助，并非是上诉人所称的被认定为非洲猪瘟依照相关政策应当给予的补助。根据被上诉人在原审庭审过程当中所提交的关于非洲猪瘟防控期间高风险区域生猪扑杀补助价格确定的说明，对该事实进行了确认，即本案所争议的生猪所在区域并非是非洲猪瘟确定的区域，没有相关文件规定补助的价格。之所以有本案被上诉人与上诉人签署案涉协议，是政府相关部门考虑到养殖户存在损失，在街道办事处与养殖户通过自愿协商的方式，一致同意对于仍然存活的生猪进行扑杀。相关补助达成协议之后，政府相关部门按照街道与养殖户所签订的协议价格予以补助。因此，上诉人与被上诉人所签订的案涉协议书，实质上是在平等协商的基础上达成。按照相关的政策要求，如果上诉人不同意与被上诉人签订案涉的协议，也是可以的，那么在其生猪死亡以后，被上诉人依据相关的管理规定，对于死亡的生猪进行无害化处理。正是由于本案中上诉人自愿与被上诉人签署了案涉协议并约定了补助的价格，上诉人才能获得该项补助费用，否则其无法得到补助费用。该项政策是政府相关部门在特殊时期所制定的政策，被上诉人依据该政策的规定，履行与上诉人协商并签署案涉协议的过程符合政府相关部门的要求，并且被上诉人在签署案涉协议以后向上级主管部门申请了该项补助费用，已实际发放给本案上诉人。因此本案的被上诉人是有签署案涉协议的主体资格的，并且也实际履行了协议约定的补助费用的支付义务，双方所签订的协议合法有效。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院经审理查明的事实与原审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。另查明，《财政部农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》（财发[2018]98号）第一条通知内容为：“将非洲猪瘟纳入强制扑杀补助范围，对此次强制扑杀补助标准暂按照1200元/头掌握（含人工饲养野猪，疫情以外及以后年度强制扑杀仍按照现行标准执行）。中央财政对东、中、西部地区的补助比例分别为40%、60%、80%。对新疆生产建设兵团、直属垦区的补助比例为100%。以上补助经费从2018年8月1日起实施，按照实际扑杀生猪数量据实结算。各地可根据生猪大小、品种等因素细化补助标准。”本院认为，本案的争议焦点为赵树良请求大连金普新区董家沟街道办事处履行行政给付是否符合给付要件。赵树良以大连金普新区董家沟街道办事处应按照《财政部农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》（财发[2018]98号）规定的标准对其进行补偿为由，要求大连金普新区董家沟街道办事处给付少补偿的补偿款55800元，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款第二项“原告的具体的诉讼请求包括请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务”之规定，本案应属于一般给付之诉。提起一般给付之诉的要件之一是具有给付请求权。给付请求权可以来自法律、法规和规章的规定，也可以源自行政决定、行政协议及行政机关的承诺。就本案而言，首先，被上诉人大连金普新区董家沟街道办事处已经依约向上诉人赵树良履行了补偿责任。赵树良与大连金普新区董家沟街道办事处于2018年10月13日签订协议书，该协议约定：因发生动物疫病，经过协商，赵树良养猪场生猪93头交由董家沟街道办事处进行无害化处置，每头补偿人民币600元，合计55800元。2019年2月1日，大连金普新区董家沟街道办事处向赵树良支付55800元补偿款。故被上诉人已按照协议约定对上诉人履行了补偿义务。上诉人要求被上诉人再支付补偿款55800元不具有协议依据。其次，上诉人赵树良要求被上诉人大连金普新区董家沟街道办事处给付生猪扑杀补偿款不符合《财政部农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》的规定。该《通知》第一条“将非洲猪瘟纳入强制扑杀补助范围，对此次强制扑杀补助标准暂按照1200元/头掌握”的规定明确了生猪扑杀补助是对于强制扑杀的生猪进行的补助，而本案赵树良与大连金普新区董家沟街道办事处签订的协议并非对生猪的强制捕杀，而是协商达成的处理意见，不适用该通知的补助标准，因此赵树良主张被上诉人给付生出捕杀补助款亦无相关的职责依据。赵树良在未提供充分证据证实其具有给付请求权的情况下，其请求大连金普新区董家沟街道办事处履行行政给付不符合给付要件，原审驳回其诉讼请求并无不当。综上，原审判决驳回赵树良的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人赵树良负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  张国华审判员  徐建海审判员  胡俊杰二〇二〇年九月二十七日书记员  王 阳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。