广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤19行终457号上诉人（原审原告）：施志成，男，汉族，1994年10月28日出生，身份证住址：广西灵山县三隆镇************，公民身份号码：******************。委托代理人：谌磊，广东潮风律师事务所律师。委托代理人：肖武梁，广东潮风律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：东莞市生态环境局。住所地：东莞市南城区******。法定代表人：蒋亚军，局长。委托代理人：黄永全，该单位工作人员。委托代理人：王晓东，广东众达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市******。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：李振玉，该单位工作人员。委托代理人：林伟忠，该单位工作人员。原审第三人：施显经，男，汉族，1962年4月4日出生，身份证住址：广西灵山县三隆镇************，公民身份号码：******************。上诉人施志成与被上诉人东莞市生态环境局、东莞市人民政府、原审第三人施显经环境保护行政处罚及行政复议纠纷，不服广东省东莞市第一人民法院（2020）粤1971行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。2020年1月15日，施志成向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销东莞市生态环境局作出的东环罚字[2019]2658号《行政处罚决定书》和东莞市政府作出的东府行复[2019]655号《行政复议决定书》；2.本案诉讼费由东莞市生态环境局和东莞市政府承担。原审法院查明：2019年7月8日、7月17日，东莞市生态环境局执法人员到施志成所在无证照废塑加工店进行现场检查发现，该单位从事废塑胶回收，车间设有破碎、清洗等工序及破碎、清洗设备2套；该单位清洗工序产生的废水配套有废水收集池，该废水收集池设有管道通至室外约500米处。上述建设项目未经环保部门审批同意，未完成环保验收，主体工程已投入使用。东莞市生态环境局于7月8日委托广东华清检测技术有限公司在现场对该单位废水收集池中的废水进行了取样。东莞市生态环境局执法人员现场对上述执法过程制作了《现场检查（勘察）笔录》和《调查询问笔录》，并拍照存证，上述笔录有施志成签名并按捺指模。2019年7月15日广东华清检测技术有限公司出具了《检测报告》（报告编号：RZW1907-010），该报告载明：受测单位为大岭山镇大塘村莲峰新路废品回收站，委托单位为东莞市生态环境局大岭山分局，采样日期为2019年7月8日，监测结果显示化学需氧量、氨氮、总磷、总铅超标。2019年7月23日，东莞市生态环境局向施志成送达上述检测报告。2019年7月25日，东莞市生态环境局作出东环违改字[2019]1664号《责令改正违法行为决定书》，责令施志成：1.自收到该决定书之日起十五天内改正未验先投违法行为，逾期不改正，将处100万元以上200万元以下的罚款；2.自收到该决定书之日起立即拆除暗管，并停止排放生产性废水。同日，东莞市生态环境局作出东环罚告字[2019]2439号《行政处罚告知书》，告知书载明了拟作出行政处罚的事实和理由、依据及依法享有陈述申辩、听证的权利。2019年7月29日，东莞市生态环境局向施志成送达上述《责令改正违法行为决定书》和《行政处罚告知书》。2019年7月31日，施志成向东莞市生态环境局提出陈述申辩。经审查，东莞市生态环境局认为施志成的陈述、申辩意见不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的情形，决定不予采纳。2019年8月20日，东莞市生态环境局作出东环罚字[2019]2658号《行政处罚决定书》，认为施志成主要进行废塑料回收加工，该建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三十类“废弃资源综合利用业”第86项“废旧资源(含生物质)加工、再生利用”行业，应当编制环境影响报告表，但未经环保部门审批同意，擅自开工建设，建设项目已投入使用，设有破碎清洗等工序和破碎清洗等设备，需要配套建设的水污染防治设施未建成，未对配套建设的环境保护设施进行自主验收等。上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，依据该条例第二十三条的规定，决定对施志成处贰拾伍万元的罚款。2019年8月27日，东莞市生态环境局向施志成送达上述《行政处罚决定书》。施志成对上述处罚决定书不服，于2019年10月10日向东莞市政府申请行政复议，东莞市政府于2019年10月16日受理了施志成的申请。2019年12月13日，因情况复杂，东莞市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，决定延长审查期限30日。2019年12月23日，东莞市政府作出东府行复〔2019〕655号《行政复议决定书》，维持了东莞市生态环境局作出的上述《行政处罚决定书》。施志成仍不服，在法定期限内向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：该案的争议焦点为东莞市生态环境局作出的案涉《行政处罚决定书》及东莞市政府作出的案涉《行政复议决定书》是否合法有据。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三十类“废弃资源综合利用业”第86项“废旧资源（含生物质）加工、再生利用”中规定“废电子电器产品、废电池、废汽车、废电机、废五金、废塑料（除分拣清洗工艺的）、废油、废船、废轮胎加工、再生利用”应当编制建设项目环境影响报告书，“其他”应当编制建设项目环境影响报告表。根据上述规定，其配套建设的环境保护设施未经验收，不得投入生产或使用。本案中，案涉无证照加工店主要经营废塑料回收，根据庭审中施志成的陈述，案涉加工店主要是对废塑料进行分拣清洗，属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三十类“废弃资源综合利用业”第86项中的“其他”，应当编制建设项目环境影响报告表。但根据《调查询问笔录》和《现场检查（勘察）笔录》等证据可知，案涉建设项目未经环保部门审批同意，也未办理环保验收手续便投入生产和使用，违反了上述规定。施志成主张案涉加工店的实际经营者为施显经，其与施显经仅存在劳务关系，但综合本案证据来看，虽然案涉厂房由施显经租赁，施显经亦确认案涉加工店原由其经营，但由于案涉加工店为家庭式作坊，属无照经营，在东莞市生态环境局检查前相当长一段时间，施显经因生病治疗将案涉加工店交由其儿子施志成经营管理，施志成提供的银行流水虽然显示在此期间施显经有向其多次转账，由于没有其他证据予以佐证，并不能反映该转账的真实用途，亦无法证明施显经在其生病期间有实际参与经营，且施志成在第二次《调查询问笔录》亦确认其是现在的实际经营者，故东莞市生态环境局经调查认定施志成是案涉加工店的实际经营者，并根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“违反本法规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护主管部门责令限期改正，处二十万元以上一百万元以下的罚款……”的规定，经综合考量后决定对施志成作出25万元的行政处罚，并无不当。另，关于东莞市生态环境局是否存在重复处罚的问题。本案施志成存在“未验先投”和“私设暗管”两个违法行为，该两个违法行为并不存在必然的联系，故环境局分别依据《建设项目环境保护管理条例》和《中华人民共和国水污染防治法》对施志成作出处罚，并无不当。关于查封程序是否合法的问题。《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条规定，“排污者有下列情形之一的，环境保护主管部门依法实施查封、扣押：……(四)通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违反法律法规规定排放污染物的；……已造成严重污染或者有前款第四项、第五项情形之一的，环境保护主管部门应当实施查封、扣押”。本案中，施志成存在通过暗管排放污染物的违法行为，根据上述规定，属于应当实施查封、扣押的情形，故东莞市生态环境局对施志成的加工店实施查封行为，并无不当。综上所述，东莞市生态环境局作出的案涉《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，原审法院依法予以确认。东莞市政府经复议维持了东莞市生态环境局的案涉处罚决定，亦无不当。施志成的诉讼请求没有事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回施志成的全部诉讼请求。本案收取案件受理费50元，由施志成负担。一审宣判后，施志成不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决，撤销东莞市生态环境局作出的东环罚字[2019]2658号《行政处罚决定书》和东莞市政府作出的东府行复[2019]655号《行政复议决定书》；2.二审诉讼费用由东莞市生态环境局和东莞市政府承担。事实和理由：一、施志成并非为本案案涉加工店实际经营者，原审判决认定错误。1.施志成的代为管理行为并不会改变施显经为实际经营者的事实。施显经在开办案涉加工店之前长期在塑胶制品行业从业，有着十几年的从业经验。案涉加工店是家庭式作坊，案涉厂房由施显经租赁，租金由其交纳，施显经作为家长，全面管理和控制着案涉加工店的经营。从2019年4月施显经因病回广西老家休养到2019年7月环境局到案涉加工店检查，短短三个月的时间，施志成不可能接管施显经经营了十几年的生意，只是代为实施具体事务，对案涉加工店不具有实际管领和控制。在环境局第一次来检查时，施志成就明确表示实际经营者不在场，对于暗管的设置并不知情。第一次询问笔录才是施志成的真实意思表示。施志成在2019年第二次询问笔录中自认系案涉加工店的实际经营者，是其作为一个儿子想为父亲承担的善意表现。在施志成只有小学文化水平的情况下，其对于这种承认行为所将产生的法律后果并不在其认知范围之内。2.原审法院对上诉人提供的银行流水认定错误。施显经因病回家休养，需要大量金钱治病，本应由施志成给钱给施显经，但施志成却收到施显经总共57000元的转账。该笔转账除施志成的生活费外，还是案涉加工店的经营费用。正是由于施志成与施显经是劳务关系，暂时代为经办案涉加工店的具体事务才发生的银行转账。二、东莞市生态环境局作出的处罚依据不足。首先，施志成只是在案涉《废水检测基本信息登记表》和《废水和污水现场采样原始记录表》中签名，而上述两表也明确是从废水集水池中进行采样，并没有标明有从暗管口采样的记录。其次，本次废水采样时间为2019年7月8日。东莞市生态环境局在时隔八天后跑到东莞市大岭山镇大塘村盛雄厂后面取样时的环保协管员黎伟杰询问，不符合一般常理，对于编号NO：XW1904049笔录的真实性有疑问。施志成认为案涉《检测报告》不能作为处罚依据。三、对施志成的处罚过重，行政行为超出合理范围。案涉加工店从事废旧塑料的破碎和清洗工作。从案涉《检测报告》中看出，主要产生的是总磷超标，不存在重金属超标的严重环境污染，产生的污水污染较小，违法行为轻微。施志成收到案涉《责令改正违法行为决定书》后，拆除了相关机器设备，不再生产，已经改正了违法行为。东莞市生态环境局在对施志成作出15万元的罚款后又以未验先投为由对施志成处以25万元的罚款，对只管理了三个月案涉加工店的施志成显然不合理，应当予以改正。被上诉人东莞市生态环境局答辩称：一、东莞市生态环境局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。施志成未办理工商营业执照，经营地址位于东莞市大岭山镇大塘村盛雄厂后面，从事废塑胶回收加工。2019年7月8日、7月16日、7月17日，东莞市生态环境局现场检查及调查发现，施志成主要从事废塑胶回收加工，未经生态环境部门审批同意，擅自设有破碎、清洗等工序和破碎清洗等生产设备于2017年8月投产至今。生产期间，清洗工序产生的废水经收集池收集后，通过私设的暗管排向距离500米外的排水渠。上述建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三十类“废弃资源综合利用业”第86项“废旧资源(含生物质)加工、再生利用”行业，应当编制环境影响报告表，需要配套建设的水污染防治设施未建成，未对配套建设的环境保护设施进行自主验收，已投入使用。执法人员当场制作现场检查(勘察)笔录和调查询问笔录，并拍照存证。有施志成签名确认并捺印和大塘村委会工作人员黎伟杰签名确认并加盖村委会公章。施志成的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，应当对其作出行政处罚。东莞市生态环境局于2019年7月25日作出《行政处罚告知书》(东环罚告字[2019]2439号)，并直接送达给施志成签收确认。施志成收到《行政处罚告知书》后，在法定期限内未向东莞市生态环境局书面提出听证申请，但提交了书面陈述申辩意见。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条和《环境行政处罚办法》第四十九条的规定，东莞市生态环境局依法对施志成的陈述、申辩意见进行了复核。经审理，认为施志成的陈述、申辩意见不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的情形，东莞市生态环境局决定不予以采纳。东莞市生态环境局于2019年8月20日对上诉人作出《行政处罚决定书》(东环罚字[2019]2658号)，并直接送达给施志成签收确认。二、原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。三、施志成请求撤销原审判决的理由不成立。1.关于案涉检测报告的问题。首先，案涉检测报告的采样位置是废水集水池，有调查询问笔录、《废水监测基本信息登记表》及《废水和污水现场采样原始记录表》施志成均签字确认。其次，本案中，施志成在未经生态环境主管部门审批同意的情况下，擅自开工建设，需要配套建设的污染防治设施未建成，未对配套建设的环境保护设施进行自主验收，工程已投入生产和使用，构成了“未验先投”的违法行为，东莞市生态环境局据此有权进行处罚。而《检测报告》并非本案的必要证据，施志成对检测程序和检测报告内容的质疑，不能抗辩其存在“未先投”行为。2.关于处罚过重的问题。首先，施志成未按照《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，配套建设环境保护设施及对配套建设的环境保护设施进行自主验收，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，应当处以二十万以上一百万以下的罚款。而施志成生产过程中产生的废水直接排放到外环境，且据检测报告可见施志成的违法行为对环境造成实际的污染后果，不属于违法行为轻微。其次，施志成存在“未验先投”和“私设暗管”两个违法行为，该两个违法行为并不存在必然的联系，故东莞市生态环境局分别依据《建设项目环境保护管理条例》和《中华人民共和国水污染防治法》对施志成作出二十五万元和十五万元的处罚，并无不当。被上诉人东莞市政府在二审法定期间没有提交新的答辩意见。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为：本案系环境保护行政处罚及行政复议纠纷。本案二审的争议焦点为东莞市生态环境局作出的东环罚字[2019]2658号《行政处罚决定书》及东莞市政府作出的东府行复[2019]655号《行政复议决定书》是否合法有据。2019年7月8日，东莞市生态环境局执法人员前往施志成所在无证照废塑胶加工店进行现场检查，发现该单位从事废塑胶回收，车间设有破碎、清洗等工序及破碎、清洗设备2套。案涉建设项目已于2017年8月投产，但并未通过环保验收，清洗工序未配套废水治理设施。为固定以上事实，东莞市生态环境局现场执法人员对施志成和大岭山镇大塘村环保协管员黎伟杰进行调查询问，制作了调查笔录，并且拍摄了现场照片。施志成和黎伟杰在前述执法笔录上签字捺印，确认执法笔录上记载的内容，本院对案涉执法笔录予以采信。案涉加工店的建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中第三十类“废弃资源综合利用业”行业中的“其他”，环评类别为应当依法编制环境影响报告表。案涉加工店未配套建设环境保护设施并经验收合格，即将建设项目投入生产使用，明显违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定。施志成主张案涉加工店的实际经营者为其父亲施显经，但施志成在《现场检查（勘察）笔录》（编号NO：ZF1910085）和《调查询问笔录》（编号NO：XW1904394）中述称其父亲施显经是案涉加工店的原实际经营者，而施显经因病回乡接受治疗后，已由其本人全面负责经营管理，并确认自己是当时案涉加工店的实际经营者。案涉加工店场地的房东黎刘文在接受东莞市生态环境局调查时亦表示，自2019年3月开始，施显经因病回家，而交由施志成处理房租和工厂相关事宜，考虑到与租赁合同内容保持一致，才将房租收据仍然写成施显经的名字。虽然施志成在诉讼期间提供的银行流水显示施显经在此期间有向其多次转账，但不能反映转账的真实用途，也无法证明该转账系施显经本人所为，以及施显经在此期间确有实际参与经营。故，东莞市生态环境局认定施志成是案涉加工店的实际经营者，并无不当。东莞市生态环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，对施志成在法定处罚幅度内处以25万元行政处罚，幅度适当，并无不当。东莞市政府经行政复议，予以维持，亦无不妥。原审法院判决驳回施志成要求撤销案涉行政处罚及行政复议的诉请，处理正确。关于东莞市生态环境局是否存在重复处罚的问题。东莞市生态环境局在对案涉加工店进行调查过程中，发现其存在“未验先投”和“私设暗管”两个违法行为，鉴于两行为之间并不存在必然的联系，东莞市生态环境局分别依据《建设项目环境保护管理条例》和《中华人民共和国水污染防治法》对施志成作出行政处罚，理据充分，不构成重复处罚。综上所述，施志成上诉请求撤销原审判决并支持原审诉讼请求，缺乏事实与法律依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。该案二审案件受理费50元，由施志成负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  杨 浩审判员  宋坤鹤二〇二〇年十二月一日书记员  王建海