吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉24行初37号原告潘某，现住珲春市英安镇新明村。委托代理人王某，吉林诚途律师事务所律师。被告珲春市人民政府，住所地珲春市新安路。法定代表人张某1。委托代理人何某，珲春市自然资源局法规科科长。委托代理人刘某，吉林何晓明律师事务所律师。第三人珲春市英安镇新明村四组。负责人张某2。原告潘某诉被告珲春市人民政府（以下简称珲春市政府）征收补偿行政决定一案，本院受理后依法追加珲春市英安镇新明村第四村民小组（以下简称新明村四组）为本案的第三人，并组成合议庭公开开庭进行了审理。原告潘某及其委托代理人王某，被告珲春市政府的委托代理人何某、刘某，第三人新明村四组的负责人张某2到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是：被告珲春市政府作出的《关于对潘某违法建筑物不予补偿的决定》（以下简称《不予补偿决定》）。原告潘某诉称：原告之前在珲春市××镇）拥有三个地块。具体为：1.原告承包了位于新明村东至李某老房南北叉道；西至教育基建公司围墙；南至潘某（原告）酒厂；北至刘树忠前道和教育基建公司围墙齐0.5公顷土地用于育肥牛和饲料生产基地，并于2001年5月20日，与新明村四组签订了关于承包上述土地的《合同书》。2.原告在新明村拥有一块宅基地，并已经取得了该土地的《集体土地使用证》(地号：03-26-04003)。3.原告通过与新明村村民李某签订《农村集体土地使用权流转合同》的方式，合法取得了位于新明村东至韩景飞承包田、南至住宅、西至生产组机动地（原韩景飞承包田）、北至村道的土地。2016年4月15日，珲春市政府下发《珲春市人民政府房屋征收决定》（以下简称《征收决定》）。根据该决定，珲春市政府征收原告合法取得使用权的上述三块土地及其上房屋、地上附属设施。现该征收已经实施完毕，但至今珲春市政府尚未与原告签订征收补偿协议。2019年12月23日，被告作出《不予补偿决定》，以原告在该范围内未经规划、土地主管部门批准，非法建设18栋库房、1处发酵池、1处地窖等设施，该建设行为未取得城乡规划许可和建设用地许可，属于违法建筑为由，作出不予补偿，限期自行拆除的决定。原告认为，被告的上述行政决定无事实及法律依据，应予撤销。具体理由如下：一、被告不得以拆违程序替代征收补偿。根据2019年4月29日由延边朝鲜族自治州中级人民法院和延边朝鲜族自治州司法局联合发布的《行政执法与行政审判工作指引（一）》(延州法联发〔2019〕3号)第八条（以拆违代替征收补偿问题）的规定，已经纳入征收补偿项目的区域，对违法建筑应当按照征收补偿程序处理，在征收程序中另行启动违法建筑拆除程序，或者以拆违程序替代征收补偿，均违反法律适用的一般原则。本案中，被告已于2016年下发《征收决定》，并根据该决定征收了原告合法取得使用权的上述三块土地、其上房屋及地上附属设施。现该等征收已经实施完毕，被告应按相关法律法规的规定向原告做出相应补偿。二、本案行政处罚时效已经届满，故被告不能再作出行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，在本案中，被告认定的违法行为系违法建设库房等建筑和设施的行为。即，本案行政处罚的客体为原告的建设行为，而该建设行为发生于2001年5月。故根据上述规定，本案行政处罚的时效应自2001年5月起二年内。因此，即便原告的上述建设行为确属违法，也因时效届满而不能就该等行为再作出行政处罚决定。三、原告的上述土地均已被珲春市政府征收完毕，故被告不能对已经依法征收完毕的土地再作出行政处罚决定。根据我国相关法律法规规定的征收流程，目前原告只需与珲春市政府签订征收补偿协议，并领取相应的补偿款即可。而且，珲春市政府征收本案土地时，也没有相关主管部门提出本案土地上的违建问题。即，珲春市政府依法对本案土地征收完毕之后，原告对本案土地的权利义务亦告终止。基于这一点，被告也不能在本案土地征收完毕之后再就本案土地作出行政处罚决定。综上，请求法院判令撤销被告作出的《不予补偿决定》，以维护原告的合法权益。被告珲春市政府辩称：一、原告潘某自2001年5月开始以个人名义承包租赁新明村集体土地，此后未经原规划部门和土地管理部门的批准，擅自在承包的集体土地上陆续建设18栋库房、1处发酵池、1处地窖等设施，库房建筑面积合计达5281平方米，违法占用土地面积8751平方米。潘某的行为既违反原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定和现行《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，也违反了原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第五十九条和现行《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第六十条的规定，没有取得建设工程规划许可证和建设用地批准书，属于违法建筑，不是合法取得的财产。特别是珲春市政府2016年4月15日发布《征收决定》后，又继续建设库房的行为，明显是为了非法获取补偿款，因此不应获得法律的支持。《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。”；第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”因此，潘某非法建设的房屋，未经依法批准也未办理不动产登记，不具有物权效力。潘某没有获得补偿费的权利。二、本案所涉内容并不涉及行政处罚，原告未经职能部门依法审批而自行在集体土地上建设建筑物的行为自始违法，不因时效性而改变其违法行为及违法建筑的法律属性。依照现行法律规定的一般原则，任何主体均不得因实施违法行为而获取利益。因此，本案中原告的违法建筑本就不应当给予补偿。按原告的主张，如对其进行补偿将产生违法获利的法律后果，显然会对社会公共利益造成严重损害。根据珲春市自然资源局的调查确认结果，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定的内容，珲春市政府将原告的建筑物认定为违法建筑而作出不予补偿决定符合法律规定，依法应当予以维持。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人新民村四组没有作出书面陈述意见。本院经审理查明：2016年4月15日，珲春市政府作出《征收决定》，并予以公告，其内容有：一、征收范围滨河御景小区二期二组地块，以通知为主；二、征收主体珲春市政府；三、征收部门珲春市房屋征收经办中心；四、征收实施单位珲春市房屋征收经办中心；五、征收实施时间本公告之日起实施；六、签约期限2016年4月15日至2016年4月29日；七、征收实施期间不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和房屋用途等不当增加补偿费用的行为，违反规定实施的，不予补偿。2017年4月26日，新明村与珲春市英安镇农村经济管理服务中心出具证明，证明珲春市政府2017年第7批次建设项目拟征英安镇新明村集体土地2.4693公顷，征地补偿费已足额到位。吉林省国土资源厅于2017年12月29日作出吉国土资耕函〔2017〕599号《吉林省国土资源厅关于珲春市人民政府2017年第7批次农用地转用和土地征收的批复》，同意珲春市政府征收农民集体建设用地1.2614公顷，未利用地1.7546公顷，共计批准建设用地3.0160公顷，用于商服、住宅项目建设。案涉土地在此范围内。2018年1月17日，珲春市政府和珲春市国土资源局分别作出《珲春市人民政府征收土地方案公告》和《珲春市国土资源局征地补偿安置方案公告（3）》，对征地批准情况、被征用土地基本情况、被征收土地补偿标准、需要安置的农业人口数及安置途径、组织实施等进行公告。另查明，原告新明村四组诉被告潘某租赁合同纠纷一案，珲春市人民法院作出（2017）吉2404民初731号民事判决，该判决认定如下事实：2001年5月20日，新明村四组与潘某签订《合同书》，主要内容为：“甲方：新明村四组，乙方潘某。乙方承包甲方耕地用于育肥牛和饲料生产，经双方协商特签订如下合同：一、乙方承包甲方耕地座落于东至李某老房南北小道，西至教育基建公司围墙，南至潘某酒厂，北至刘树忠前道和教育基建公司北墙齐。占用总面积5亩（5000平方米），承包期限为25年，自2001年6月1日至2026年6月1日止，承包费为每亩400元，每年共计2000元整。二、乙方在每年的12月1日前上交下年承包费并不再承担耕地方面的其它费用。三、在承包期内甲方不得干涉乙方的自主经营权，乙方若不能按时上交承包款，甲方有权终止合同，所有损失乙方自负。四、乙方在承包期内不得损坏耕地，不得包给他人，在没有取得甲方同意不得搞永久性建筑，在承包期内甲方不得以任何借口干涉乙方生产和无理收回承包地。五、在承包期内如国家征地时，地面建筑物及青苗损失费由乙方所得。土地费、养老金、安置费等由甲方所得，国家征用之日起，合同终止。六、本合同到期后乙方有权优先承包，其建筑物由双方协商处理。”2001年5月30日，英安镇新明村村民委员会及珲春市英安镇农村经营管理站在新明村四组与潘某的农村集体土地使用权流转登记表中加盖公章，并同意流转。2012年新明村四组以潘某违反2001年5月20日合同书第三条、第四条为由诉至本院要求解除合同书，返还土地，本院于2012年10月19日作出（2012）珲民二初字第172号民事判决书，驳回新明村四组的诉讼请求，新明村四组不服上诉至延边朝鲜族自治州中级人民法院，在二审审理过程中，新明村四组与潘某达成协议后签订了补充协议，并撤回上诉。2013年4月2日，新明村四组与潘某签订《补充协议书》，主要内容为：“双方就2001年签订的土地租赁合同协商达成协议如下：一、原合同租赁期限不变，如被征用土地，合同终止，剩余期限四组不再补偿，原合同地面建筑物补偿归乙方所有，土地补偿费归甲方所有。二、租金每年4000元，一年一交，逾期一个月不交，终止合同，收回土地。三、原合同外增加的土地面积上的建筑物，如被征用建筑物补偿费中，40%的补偿费归甲方、60%归乙方所有，土地补偿费归甲方所有。四、承包土地四至以现状为准。”该判决认为：新明村四组与潘某于2001年5月20日签订的《合同书》，于2013年4月2日签订的《补充协议书》，系双方真实意思表示，合法有效。根据《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款规定，本案中，新明村四组依据《合同书》第五条的约定和《补充协议书》第一条的约定，以及《征收决定》《珲春市人民政府房屋征收公告》主张双方约定的解除合同的条件已经成就，要求解除合同，返还土地的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。关于潘某辩称因其附着物未能得到补偿而不同意新明村四组的诉讼请求的抗辩主张，依据不足，本院不予采信。并判决：一、解除新明村四组与潘某于2001年5月20日签订的《合同书》以及2013年4月2日签订的《补充协议书》；二、潘某于本判决书生效后三十日内向新明村四组腾迁并返还土地（东至李某老房南北小道，西至教育基建公司围墙，南至潘某酒厂，北至刘树忠前道和教育基建公司北墙齐）。潘某不服向本院提起上诉，本院于2017年12月4日作出（2017）吉24民终1710号民事判决，驳回上诉，维持原判。该判决已生效。再查明，潘某向案外人李某购买宅基地及55平方米的住宅房屋，珲春市房产管理局于2004年3月向潘某颁发珲房权证珲字第XX**房屋产权证。之后，潘某拆除该房屋，在原地上建设405平方米彩钢结构的1栋库房。原告潘某在2017年之前陆续建设案涉库房、发酵池、地窖等设施。2019年7月22日，珲春市自然资源局作出珲自然资执罚〔2019〕16号《行政处罚决定书》，认为潘某于2001年5月未办理土地手续在珲春市河南街滨河御景北侧围占土地建设库房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，构成非法占用土地违法行为。并作出处罚决定：1.责令潘某将非法占用的土地退还给权属单位；2.对非法占用的8161.5平方米土地处以每平方米3元的罚款，计24484.5元的行政处罚。珲春市自然资源局于2019年12月11日作出珲自然资执撤〔2019〕01号《关于撤销行政处罚决定的通知》，以该行政处罚决定适用法律有误为由，决定撤销《行政处罚决定书》。珲春市自然资源局于2019年12月19日作出《关于对潘某违法建筑的认定意见》，认为：“潘某所建地上设施未经依法批准，未取得规划许可和建设用地许可，也没有办理设施用地备案手续，违反了《城乡规划法》第四十条、第四十四条，《土地管理法》第四十三条及《吉林省土地管理条例》第二十三条的规定。经珲春市自然资源局调查并现场勘查，潘某所建18栋库房、发酵池、地窖等设施属于违法建筑。”该认定意见未送达给潘某。同日，珲春市自然资源局向珲春市人民政府作出《关于对潘某违法建筑作出不予补偿决定的建议》，建议珲春市政府对潘某违法建筑物依法作出不予补偿决定。被告珲春市政府于2019年12月23日作出本案被诉《不予补偿的决定》，其主要内容有：潘某承包的新明村集体土地在征收范围内。潘某在该范围内未经规划、土地主管部门批准，非法建设18栋库房、1处发酵池、1处地窖等设施，库房建筑面积合计5281平方米，非法占地面积8751平方米。潘某该建设行为未取得规划许可和建设用地许可，违反了城乡规划和土地管理法律法规的规定，属于违法建筑。决定对潘某非法建设的库房、发酵池等地上设施不予补偿。限接到本决定后自行拆除违法建筑和设施，恢复土地原状。证明以上事实的证据有：《征收决定》《吉林省国土资源厅关于珲春市人民政府2017年第7批次农用地转用和土地征收的批复》《珲春市人民政府征收土地方案公告》《珲春市国土资源局征地补偿安置方案公告（3）》、本院（2017）吉24民终1710号民事判决、《房屋产权证》《行政处罚决定书》《关于撤销行政处罚决定的通知》《关于对潘某违法建筑的认定意见》《不予补偿决定》以及当事人的陈述等。本院认为：第一，珲春市政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，是本案的适格被告。根据《吉林省国土资源厅关于珲春市人民政府2017年第7批次农用地转用和土地征收的批复》《珲春市人民政府征收土地方案公告》等内容，可以确认珲春市政府的征收决定合法。第二，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，珲春市自然资源局于2019年12月19日作出《关于对潘某违法建筑的认定意见》，认定潘某所建18栋库房、发酵池、地窖等设施属于违法建筑。珲春市政府根据此认定意见，作出《不予补偿决定》符合上述条例规定。珲春市政府作出的《不予补偿决定》，认定事实清楚，适用法律正确。原告的诉讼请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告潘某的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告潘某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长  李丽英审判员  李彩莲审判员  晏丽丽二〇二〇年八月三十一日书记员  王然慧附相关法律规定：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。