北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终330号上诉人（一审原告）邹慧莉，女，汉族，1983年11月20日出生，住北京市东城区。委托代理人林涛（邹慧莉之夫），汉族，1979年1月21日出生，住北京市东城区。委托代理人陆少雄，河北尚玺律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市公安局东城分局，住所地北京市东城区大兴胡同45号。法定代表人田静，局长。委托代理人郭颖，北京市公安局东城分局民警。委托代理人吴丹，北京市公安局东城分局人口管理大队干部。上诉人邹慧莉因诉北京市公安局东城分局（以下简称东城公安分局）拒绝受理被收养人进京落户申请一案，不服北京市东区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0101行初890号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。邹慧莉向一审法院诉称，邹慧莉夫妻双方无子女，于2016年收养了邹慧莉弟弟之女邹某悦，并于2017年1月13日办理了收养登记。为方便孩子生活及上学的需要，邹慧莉多次前往东城公安分局户政大厅办理孩子进京落户手续。但是，东城公安分局以邹慧莉无法提供送养人有特殊困难无力抚养子女的证明为由拒绝办理。邹慧莉认为，其办理了合法有效的收养手续，并且依据《中华人民共和国收养法》第七条的规定，收养三代以内同辈旁系血亲的子女，可以不受送养人有特殊困难无力抚养子女的条件限制。东城公安分局以邹慧莉无法提供送养人即孩子生父母有特殊困难无力抚养子女的证明为由拒绝为被收养人办理进京落户手续，与现行法律规定相悖，不符合行政合理原则。现请求法院判决东城公安分局拒绝办理被收养人进京落户手续的行为违法，并责令东城公安分局受理被收养人进京落户的申请。东城公安分局一审辩称，2019年7月12日，邹慧莉持相关材料到东城公安分局户政大厅咨询其收养的女儿邹某悦办理进京落户的手续。户政大厅民警审核其材料查明：邹慧莉与其夫林涛于2012年9月24日登记结婚，2人户籍登记地址为北京市东城区广渠门外南街X号楼X层X门XXX号，婚后无子女。2017年1月13日，武汉市武昌区民政事务管理委员会向其2人颁发了收养登记证，载明邹慧莉与林涛收养三代以内同辈旁系血亲邹某悦，送养人为邹某凯、汪某。邹慧莉为邹某凯的姐姐。邹某凯、汪某于2013年9月生育一个男孩邹某之，于2016年2月1日生育一个女孩邹某悦。东城公安分局认为，根据《北京市公安局关于印发户口审批工作规范的通知》[京公人管字（2006）716号]（以下简称716号文）的规定，收养子女进京入户的受理条件分为收养人条件12项，送养人5项。收养人和送养人同时具备以上条件的，需持相关证明到东城公安分局户政大厅申请，东城公安分局审核后，北京市公安局批准办理。其中送养人条件中第（1）项为：“有特殊困难无力抚养子女的生父母是指生父母有残疾、患严重疾病或者其他原因造成经济生活极度困难，没有能力抚养子女的”。办理时需要持的证明包括生父母单位人事部门、计划生育部门出具生父母婚姻、经济收入、有何种特殊困难无力抚养子女等情况证明。因邹慧莉提交的材料中没有上述生父母有特殊困难无力抚养子女的情况证明，不符合收养子女进京入户受理条件中送养人的规定，故东城公安分局答复邹慧莉其目前不符合收养子女进京落户的受理条件。综上，716号文与上位法不存在冲突，东城公安分局严格按照该文件审核邹慧莉的材料，并依规对其进行答复，请求法院驳回邹慧莉的诉讼请求。一审法院经审理认为，《中华人民共和国户口登记条例》第三条第一款规定，户口登记工作，由各级公安机关主管。根据该规定，东城公安分局作为户口登记主管机关，具有户口登记管理的法定职责。本案焦点问题为被收养人邹某悦是否符合随收养人进京落户的条件。《中华人民共和国收养法》第十六条规定，收养关系成立后，公安部门应当依照国家有关规定为被收养人办理户口登记。中华人民共和国民政部令第14号《中国公民收养子女登记办法》第八条规定，收养关系成立后，需要为被收养人办理户口登记或者迁移手续的，由收养人持收养登记证到户口登记机关按照国家有关规定办理。上述法律和规章明确了收养关系成立后，为被收养人办理户口登记的需按照国家有关规定办理。北京市公安局根据国务院及北京市的相关户籍政策的规定，结合首都人口管理工作实际情况、社会发展的状况和综合承受能力，按照既要维护人民群众切身利益，又要严格控制首都城市人口规模的原则，制定716号文作为本市户口审批工作的依据。716号文中关于收养子女进京落户的受理条件中，其中送养人条件中第（1）项为“有特殊困难无力抚养子女的生父母（是指生父母有残疾、患严重疾病或者其他原因造成经济生活极度困难，没有能力抚养子女的）。申请人办理时需要持的证明包括生父母单位人事部门、计划生育部门出具生父母婚姻及子女情况、经济收入、有何种特殊困难无力抚养子女等情况证明。以上规定表明，送养人即被收养人的生父母属于有特殊困难无力抚养子女的情形，是被收养人办理进京户口登记的条件之一。本案中，收养人邹慧莉于2019年7月12日向东城公安分局户政大厅申请办理被收养人邹某悦进京落户手续，但其未提供相关部门出具的送养人有何种特殊困难无力抚养子女等情况证明，因此，其不符合收养子女进京落户的受理条件。在此情况下东城公安分局未予受理，并无不当。邹慧莉要求确认东城公安分局拒绝办理被收养人进京落户手续的行为违法，并责令东城公安分局受理被收养人进京落户申请的诉讼请求，缺乏事实根据及法律依据，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邹慧莉的全部诉讼请求。邹慧莉不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。邹慧莉的上诉理由如下：1.716号文既要求收养三代以内同辈旁系血亲的子女须提供本市司法部门出具的经公证的血亲关系证明书，又要求送养人须符合“有特殊困难无力抚养子女的生父母”的规定，该文件与上位法《中华人民共和国收养法》冲突，不符合合理行政原则；2.一审法院未审716号文的合理性，径行依据716号文作出判决，属于适用法律错误。东城公安分局同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，东城公安分局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了以下证据材料：1.北京市公安局制定的716号文；2.北京市第二中级人民法院2016年9月13日作出的（2016）京02行终911号行政判决书，证明716号文是北京市办理进京户口的规范性文件，与上位法不冲突，符合国务院和北京市政府的相关规定。在一审诉讼期间，邹慧莉在法定举证期限内提交并在庭审中出示了以下证据：1.视频资料及文字记录；2.邹慧莉提交的申请材料，包括收养子女入户申请书、收养登记证、结婚证、不动产登记证书及房屋登记表、双方身份证、北京天坛医院诊断证明书及社区证明、邹慧莉单位出具的收入证明、邹慧莉之夫单位开具的婚育情况证明及收入证明、被收养人的出生医学证明、送养人婚育情况证明、北京市方圆公证处出具的邹慧莉与送养人邹某凯系姐弟关系的公证书、武汉市公安局中南路街梅苑派出所的送养人及被收养人的户籍证明、送养人的户口页及身份证复印件、结婚证复印件、送养人所写保证书。邹慧莉以上述证据证明其于2019年7月12日到北京市东城区政务服务大厅向东城公安分局提交了收养子女入户申请书，要求东城公安分局为其办理被收养人邹某悦进京落户手续，东城公安分局拒绝接收、受理邹慧莉申请的理由是送养人不属于有特殊困难无力抚养子女的情形。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：邹慧莉提供的全部证据取得方式合法，与本案有关，且东城公安分局不持异议，能够证明其主张的待证事实，予以采纳。东城公安分局提供的规范性文件是其作出被诉行政行为的依据文件，予以采信；证据2系案外人起诉东城公安分局的行政案件判决，该判决与本案中东城公安分局拒绝办理被收养人进京落户的理由及依据不一致，缺乏关联性，不予采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对邹慧莉及东城公安分局一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作同样认定。本院根据上述被认定合法有效的证据认定如下案件事实：邹慧莉与其夫林涛于2012年9月24日登记结婚，婚后无子女。其2人户口于2018年1月30日从湖北省武汉市迁入本市，户籍登记地为北京市东城区广渠门外南街X号楼X层X门XXX号。2017年1月13日，湖北省武汉市武昌区民政事务管理委员会向邹慧莉与林涛2人颁发了收养登记证，载明：收养人邹慧莉与林涛收养三代以内同辈旁系血亲邹某悦，送养人为邹某凯、汪某。2019年7月12日，邹慧莉到东城公安分局户政大厅申请办理被收养人邹某悦进京入户户口登记，并提供了收养子女入户申请书、收养登记证、结婚证、不动产登记证书及房屋登记表、双方身份证、北京天坛医院诊断证明书及社区证明、邹慧莉单位出具的收入证明、林涛单位开具的婚育情况证明及收入证明、被收养人的出生医学证明、送养人婚育情况证明、北京市方圆公证处出具的邹慧莉与送养人邹某凯系姐弟关系的公证书、武汉市公安局中南路街梅苑派出所的送养人及被收养人的户籍证明、送养人的户口页及身份证复印件、结婚证复印件、送养人所写保证书等相关材料。经办民警审核了邹慧莉提交的材料后，口头告知邹慧莉，其提供的申请材料中没有送养人即孩子生父母有特殊困难无力抚养子女的证明材料，其目前不符合收养子女进京落户的受理条件，故不能受理其的申请。本院认为，根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条第一款规定，户口登记工作，由各级公安机关主管。东城公安分局作为户口登记的主管机关，具有户口登记管理的法定职责。本案焦点问题为东城公安分局依据716号文的相关规定，在邹慧莉提供的申请材料中没有送养人即孩子生父母有特殊困难无力抚养子女的证明材料的情况下，拒绝为其办理收养子女进京落户手续是否合法。邹慧莉上诉主张716号文既要求收养三代以内同辈旁系血亲的子女须提供本市司法部门出具的经公证的血亲关系证明书，又要求送养人须为“有特殊困难无力抚养子女的生父母”的规定与上位法《中华人民共和国收养法》冲突，不符合合理行政原则。对此，本院认为，收养子女与办理收养子女进京落户系两个不同的法律关系，应分别适用不同的法律规定。《中华人民共和国收养法》第十六条规定，收养关系成立后，公安部门应当依照国家有关规定为被收养人办理户口登记。中华人民共和国民政部令第14号《中国公民收养子女登记办法》第八条规定，收养关系成立后，需要为被收养人办理户口登记或者迁移手续的，由收养人持收养登记证到户口登记机关按照国家有关规定办理。上述法律和规章明确了收养关系成立后，为被收养人办理户口登记的需按照国家有关规定办理。据此，北京市公安局根据国务院及北京市的相关户籍政策的规定，结合首都人口管理工作实际情况、社会发展的状况和综合承受能力，按照既要维护人民群众切身利益，又要严格控制首都城市人口规模的原则，制定716号文作为本市户口审批工作的依据。经审查，716号文中关于收养子女进京落户的受理条件并不存在与上位法相矛盾的问题。收养关系成立后，为被收养人办理户口登记需要按照国家有关规定办理。办理收养子女进京落户的受理条件中，716号文明确规定：其中送养人条件第（1）项为“有特殊困难无力抚养子女的生父母（是指生父母有残疾、患严重疾病或者其他原因造成经济生活极度困难，没有能力抚养子女的）。”此外，716号文关于收养子女进京落户“需提供的证件证明”部分明确规定：被收养人有生父母的，须出具符合计划生育政策的《准生证》《出生医学证明》、生父母单位人事部门、计划生育部门出具的生父母婚姻及子女情况、经济收入、有何种特殊困难无力抚养子女等情况证明。本案中，邹某悦系邹慧莉与林涛从送养人邹某凯、汪某处收养，邹慧莉作为收养人在为被收养人邹某悦办理进京落户手续时，并未按照716号文的前述规定向东城公安分局提交相应材料证明送养人即邹某悦的生父母有何种特殊困难无力抚养子女。据此，邹某悦的进京落户申请不符合716号文规定的受理条件，东城公安分局未予受理并无不当。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回邹慧莉的诉讼请求是正确的，本院应予维持。邹慧莉的上诉意见没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由邹慧莉负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  金 丽审 判 员  陈 丹审 判 员  刘明研二〇二〇年八月二十八日法官助理  陶 军书 记 员  毕伟敬书 记 员  贯志然