湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)湘行终643号上诉人（一审原告）李建平，女，1963年1月21日出生，汉族，住湖南省嘉禾县。委托代理人：李会明，男，1955年12年14日出生，汉族，湖南省嘉禾县。被上诉人（一审被告）嘉禾县人民政府。住所地：湖南省嘉禾县珠泉镇人民北路20号。法定代表人：张万冬，该县县长。委托代理人：雷建华，嘉禾县司法局工作人员。委托代理人：刘培福，北京市共信律师事务所律师。原审第三人：嘉禾县广发镇人民政府。住所地：湖南省嘉禾县广发镇广发村。法定代表人：张金泽，该镇人民政府镇长。委托代理人：王慧锋，嘉禾县广发镇政府工作人员。委托代理人：李文红，嘉禾县广发镇政府法律顾问。原审第三人：李土生，男，1963年3月6日出生，汉族，住湖南省嘉禾县。委托代理人：雷学锋，男，1968年8月24日出生，汉族，住湖南省嘉禾县。上诉人李建平因与被上诉人嘉禾县人民政府（以下简称嘉禾县政府）、原审第三人嘉禾县广发镇人民政府（以下简称广发镇政府）、原审第三人李土生行政监督决定一案，不服湖南省郴州市中级人民法院（2020）湘10行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。郴州市中级人民法院经审理查明，李建平与李土芳系夫妻关系。2014年，广发镇政府向李土芳颁发8号批准书，主要内容：建设项目名称为住房，批准用地面积为130平方米，土地所有权性质为集体，土地坐落广发镇，批准书有效期自2014年4月至2016年4月。李土生不服8号批准书，于2019年7月22日向嘉禾县政府提交《行政监督申请书》，主张广发镇政府作出的8号批准书认定事实不清，且已失效，请求嘉禾县政府启动行政执法监督程序，纠正广发镇政府的错误审批行为。嘉禾县政府于2019年7月23日受理该申请，于2019年8月20日召开听证会，听取各方当事人的陈述答辩意见、进行举证质证。2019年9月19日，嘉禾县政府作出1号监督决定，认为：1.广发镇政府未调查核实涉案土地是否属于李土芳所有，且相关证据可证实涉案土地的土地承包经营权属李土生，故广发镇政府颁发8号批准书的行为侵害了李土生的土地承包经营权；2.广发镇政府在镇政府签署“同意”意见之前，就已向李土芳发放8号批准书，且未审查或纠正村组公示期未满提前签署村组意见的行为，存在程序违法的情形；3.李建平及李土芳至今未实施建房活动，广发镇政府未发现或发现后未予处置，属未依法履行行政执法事中、事后监督职责。根据《湖南省行政程序规定》第一百五十六条第三款、第一百五十八条第二款的规定，决定：责令广发镇政府在接到该决定书之日起30日内自行纠正对李土芳作出的8号批准书的行政审批行为，并将处理结果向嘉禾县政府报告。如广发镇政府逾期不履行该决定，嘉禾县政府将依法追究相关人员的行政责任。嘉禾县政府分别于2019年9月24日、9月26日、11月1日将1号监督决定送达李土生、广发镇政府、李建平。李建平不服嘉政行监决字（2019）1号行政执法监督决定，于2020年3月16日向本院提起行政诉讼，请求判决撤销嘉政行监决字（2019）1号行政执法监督决定。另查明，2019年11月19日，广发镇政府作出广政发（2019）80号关于撤销8号批准书的决定（以下简称80号撤销决定），决定撤销8号批准书。李建平不服，于2019年11月25日向湖南省桂阳县人民法院提起行政诉讼，请求确认80号撤销决定无效。2020年3月30日，湖南省桂阳县人民法院作出（2019）湘1021行初269号行政判决，认为：80号撤销决定适用法律错误，但结论正确，应当保留效力，不予撤销。判决：确认80号撤销决定违法。郴州市中级人民法院认为，本案争议焦点是李建平的起诉是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第(二)项、第(三)项规定,县级以上的地方各级人民政府行使下列职权:(二)领导所属各工作部门和下级人民政府的工作;(三)改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。上述法律规定了上级人民政府对于所属工作部门以及下级人民政府的监督职权,但此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成,是否启动内部监督程序以及程序启动后如何处理,属于行政机关内部管理范畴,并不直接设定当事人新的权利义务,原则上不属于行政诉讼受案范围。当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益,这样的救济方式更为有效和便捷。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(八)项规定,上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中,李土生申请嘉禾县政府对所属广发镇政府的违法行为启动行政执法监督程序,嘉禾县政府受理李土生的申请后，启动层级监督程序，并根据查明的事实对广发镇政府作出1号监督决定的行为，属于上级人民政府对下级人民政府作出的层级监督行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，1号监督决定的内容是责令广发镇政府自行纠正对8号批准书的行政审批行为，该决定并未直接设定李建平的权利义务，亦未对李建平的合法权益产生实际影响，对李建平的权利义务产生实际影响的是80号撤销决定，李建平已就80号撤销决定另案提起行政诉讼。综上，李建平的起诉不符合法定起诉条件，应裁定驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回李建平的起诉。本案不交纳案件受理费。上诉人李建平不服一审裁定，提起上诉称：嘉禾县政府以启动层级监督程序之名，实为确认村民宅基地农村土地承包经营权的行政行为，导致广发镇政府违法撤销了上诉人之夫李土芳依法办出的8号宅基用地批准书，上诉人的该行政监督决定所导致的结果侵犯了上诉人的合法权益，一审作出驳回上诉人起诉的裁定是错误的。本应该通过诉讼才能够解决土地承包经营权的争议，一审完全忽视了上诉人的意见，对本案的争议焦点视而不见，反而激化了双方矛盾。综上，请求：1.撤销一审裁定；2.撤销嘉政行监决字（2019）1号行政执法监督决定。嘉禾县政府答辩称：1.嘉禾县政府作出的嘉政行监决字（2019）1号行政执法监督决定书未确认村民宅基地的农村土地承包经营权，也未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，所以嘉禾县政府未实施确认土地承包经营权的行政行为。2.嘉政行监决字（2019）1号行政执法监督决定书是上级行政机关基于内部层级监督关系对下级机关作出的督促履职行为。该行为不对上诉人的合法权益产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。综上，请求维持原裁定。原审第三人广发镇政府未提交书面答辩意见。原审第三人李土生未提交书面答辩意见。当事人一审提交的证据已随案移送本院。二审对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(八)项规定,上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，嘉禾县政府对广发镇政府的行政监督行为发生在行政机关内部，并不能直接影响到上诉人的权益，通常需要由下级机关作出相应的行政行为去落实上级机关的内部监督行为，下级行政机关实施的行政行为才是直接影响行政相对人权益的，才是可诉的行政行为。嘉禾县政府履行的只是“层级监督职能”的情况下，作出嘉政行监决字（2019）1号行政执法监督决定，其作出行政机关内部的监督行为不属于行政诉讼可诉的范围。综上，上诉人李建平的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  曾昊锋审判员  赫荣生审判员  张少波二〇二〇年六月四日法官助理刘柯岑书记员杨柳