广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初1550号原告：罗健安，男，1957年8月12日出生，汉族，住广东省中山市。原告：罗许基，男，1984年10月30日出生，汉族，住广东省中山市。原告共同委托代理人：练昌沛，广东凯行律师事务所律师。被告：中山市南头镇人民政府，住所地广东省中山市南头镇南头大道**，统一社会信用代码114420000073574594。法定代表人：黄泽培，镇长。委托代理人：吴子雄，广东正鸿律师事务所律师。被告：中山市南头镇城建开发有限公司，住，住所地广东省中山市南头镇政府大院**一社会信用代码91442000726491320T。法定代表人：吴恺祥，副总经理。委托代理人：侯明玉，广东正鸿律师事务所律师。原告罗健安、罗许基不服被告中山市南头镇人民政府（以下简称南头镇政府）、中山市南头镇城建开发有限公司（以下简称南头镇城建公司）行政协议，于2019年9月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告南头镇政府、南头镇城建公司送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告罗健安、罗许基及其共同委托代理人练昌沛，被告南头镇政府的副职负责人周浩明及委托代理人吴子雄，被告南头镇城建公司的委托代理人侯明玉到庭参加诉讼。诉讼中，原告罗健安、罗许基和被告南头镇城建公司以协商解决为由分别向本院申请扣除两个月审限，本院予以准许。本案现已审理终结。被告南头镇城建公司与原告罗健安、罗许基于2014年11月24日签订《土地置换合同》（城建拆安NT2014－001）。原告罗健安、罗许基诉称，其于2014年11月24日与南头镇城建公司、南头镇投资公司签订了《土地置换合同》，约定：1.由南头镇城建公司提供一块31.5平方米的超标用地及一块110.48平方米的土地置换其位于永辉路××××路交汇处115.4平方米的土地，并另行支付拆迁安置费22万元；2.由南头镇城建公司、南头镇投资公司负责办理110.48平方米地块的国有土地使用权证。但是，合同签订后至今，南头镇城建公司、南头镇投资公司仍未为其办理安置土地的土地使用权证，其多次催促及信访，均未果。而南头镇政府、南头镇征收中心分别为土地征收单位、土地征收实施单位，具有协助办理安置土地国有土地使用权证的义务。为维护合法权益，诉至法院，请求：1.判令四被告立即为原告办理安置土地（位于广东省中山市南头镇将军村12队，面积为110.48平方米）的国有土地使用权证；2.判令四被告从2019年1月起至实际办妥安置土地国有土地使用权证之日止按每月1万元的标准向原告支付违约损失（暂算至2019年8月为8万元）；3.本案诉讼费由四被告承担。被告南头镇政府辩称，其并没有与罗健安、罗许基签订过任何行政协议，也没有实施征收罗健安、罗许基房地产的行政行为，南头镇城建公司与罗健安、罗许基于2014年11月24日签订的《土地置换合同》涉及的是平等民事主体之间物权置换的民事权益合同，并不涉及行政机关征收、征用土地的行政行为，即本案为民事纠纷案件，不是行政诉讼案件，应驳回罗健安、罗许基的起诉。被告南头镇城建公司辩称，1.本案所涉协议是民事协议，本案是民事案件，不是行政案件。2.原告诉求的赔偿没有事实和法律依据，双方在协议中没有赔偿约定，且原告未批先建，是违法行为，对导致不能及时办证有过错。经审理查明，2014年7月7日，南头镇城建公司（甲方）与罗健安（乙方）、罗许基签订《房屋拆迁补偿协议书》，约定“由于永辉路开通需要，现需征收拆迁乙方位于永辉路及六百六路交汇处的部分房屋……，甲、乙双方……一致达成如下协议：一、甲方一次性补偿乙方拆迁安置费22万元整（含房屋坍塌部分），乙方不再以任何理由要求赔偿。”2014年11月24日，南头镇城建公司（甲方）与罗健安（乙方）、罗许基签订《土地置换合同》（城建拆安NT2014－001），约定“由于永辉路开通，对乙方房屋拆迁安置需要，甲乙双方……达成如下协议：一、甲方与乙方于2014年7月7日所签订的房屋拆迁协议书就本协议签订之日同时作废；乙方从土地房屋征收办公室已收取的22万元整拆迁安置费（含房屋坍塌部分）不需退回，但不得再以任何理由要求赔偿。二、由甲方负责提供一块31.5平方米的超标用地及另一块110.48平方米的土地（详见附件一及附件二）置换乙方115.4平方米土地。三、甲方协助乙方按程序办理110.48平方米的地块的国有土地使用证，因办理土地使用证是镇资产公司负责，所以办证业务移交镇资产公司统筹。办证费用由甲方负责。因申办土地证涉及土地管理法，乙方的土地使用及土地证办理以国土部门核定为准。”涉案置换地块位于广东省中山市南头镇将军村，至今尚未办理国有土地使用权证，罗健安、罗许基不服，诉至法院，提出前述之诉讼请求。另查明，2019年6月21日，罗健安、罗许基就涉案《土地置换合同》向广东省中山市第二人民法院提起民事诉讼，起诉南头镇城建公司、南头镇投资公司，要求“1.被起诉人立即为起诉人办理置换土地（位于广东省中山市南头镇将军村12队，面积为110.48平方米）的国有土地使用权证；2.被起诉人从2019年1月起至实际办妥国有土地使用权证之日止按每月1万元的标准向起诉人支付违约损失（暂算至2019年5月为5万元）；3.本案诉讼费由被起诉人承担。”，中山市第二人民法院经审查认为因被起诉人未按《土地置换合同》为起诉人办理涉案土地国有土地使用权证引起的纠纷不属于人民法院民事诉讼的受理范围，裁定对罗健安、罗许基的起诉不予受理。罗健安、罗许基不服，上诉至中山市中级人民法院，中山市中级人民法院于2019年8月15日作出（2019）粤20民终4920号民事裁定，该裁定书载明“本案中，双方当事人签订的《土地置换合同》属于行政协议，应通过行政途径解决，……”，上述民事裁定已生效。再查明，南头镇城建公司属于南头镇政府的下属企业，南头镇城建公司受南头镇政府委托签订涉案《土地置换合同》。又查明，本院于2020年6月16日作出（2019）粤2071行初1550号行政裁定，裁定准许原告罗健安、罗许基撤回对中山市南头镇土地房屋征收中心、中山市南头镇资产投资经营有限公司的起诉。本院认为，南头镇城建公司属于南头镇政府的下属企业。南头镇政府为了辖区道路建设的需要，委托南头镇城建公司与罗健安、罗许基签订涉案《土地置换合同》,对南头镇城建公司的行为所产生的后果应由南头镇政府承担法律责任。根据中山市中级人民法院已生效的（2019）粤20民终4920号民事裁定，涉案《土地置换合同》是行政协议，属于行政诉讼的受案范围。对南头镇政府和南头镇城建公司提出涉案《土地置换合同》属于民事合同的主张，本院不予采纳。根据《土地登记办法》第三条第二款“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书”的规定，县级以上人民政府国土资源行政主管部门负责辖区内的土地登记事宜，县级以上人民政府在辖区内负责核发土地权利证书。本案中，南头镇政府不是国土资源行政主管部门，不负责土地登记事宜，亦无核发土地权利证书的职权。因此，办理涉案安置土地的国有土地使用权证并不是南头镇政府的法定职责范围，故罗健安、罗许基要求南头镇政府、南头镇城建公司为其办妥涉案安置地的国有土地使用权证的主张没有法律依据，本院不予支持。然而，涉案《土地置换合同》由双方自愿协商签订，意思表示真实有效，约定内容不违反法律法规的强制性规定，因此，涉案《土地置换合同》合法有效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，本案中，涉案合同签订后，罗健安、罗许基按照合同约定履行了交付土地的义务，但南头镇政府只是按照合同约定支付了22万元的拆迁安置费，至今仍未按照合同约定协助罗健安、罗许基办理好涉案安置地的国有土地使用权证，也就是说，南头镇政府并未完全履行该合同约定的义务，已构成违约。罗健安、罗许基要求南头镇政府承担继续履行涉案《土地置换合同》的主张，本院予以支持。故，虽然办理土地使用权证不是南头镇政府的法定职责范围，南头镇政府亦无权为罗健安、罗许基办理涉案安置110.48平方米地块的国有土地使用权证，但南头镇政府应当按照合同约定，继续履行协助罗健安、罗许基办理涉案安置110.48平方米地块的国有土地使用权证，并承担办证费用的义务。对于罗健安、罗许基要求南头镇城建公司支付违约损失8万元的诉讼请求，涉案《土地置换合同》中未约定违约责任，同时罗健安、罗许基亦未提供证据证明其损失，因此应承担举证不能的责任，对于罗健安、罗许基第二项诉讼请求，理据不充分，本院不予支持。综上所述，罗健安、罗许基要求南头镇政府、南头镇城建公司协助为其办理涉案安置土地国有土地使用权证的诉讼请求，理据充分，本院予以支持。对于罗健安、罗许基要求南头镇城建公司向其支付从2019年1月起至实际办妥安置土地国有土地使用权证之日止按每月1万元标准（暂算至2019年8月）违约损失8万元的诉讼请求，理据不充分，本院予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下：一、被告中山市南头镇人民政府继续履行《土地置换合同》（城建拆安NT2014－001），于本判决生效之日起三个月内协助原告罗健安、罗许基办理安置110.48平方米地块的国有土地使用权证，并承担办证费用。二、驳回原告罗健安、罗许基的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告中山市南头镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  李秀华人民陪审员  邓杏妹人民陪审员  陈晓莹二〇二〇年六月十九日书 记 员  郝晓燕李凯琳