贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行终134号 上诉人（一审被告）三都水族自治县综合行政执法局，住所地三都水族自治县三合街道县府路。 法定代表人潘永记，系该局局长； 委托代理人王兴健，系该局工作人员，特别授权代理。 被上诉人（一审原告）陈昌林，男，汉族，1986年3月9日生，住贵州省三都水族自治县三合街道办事处晨光村五组。 委托代理人杨高州，系北京京润律师事务所律师，一般授权代理。 一审被告三都水族自治县人民政府三合街道办事处，住所地三都水族自治县三合街道麻光新区。 法定代表人吴宗提，系该办事处主任； 出庭应诉负责人韦恒钊，系该办事处副主任，特别授权代理。 委托代理人莫东虎，系贵州宇兴律师事务所律师，特别授权代理。 上诉人三都水族自治县综合行政执法局（以下简称“三都县综合执法局”）因被上诉人陈昌林诉该局及一审被告三都水族自治县人民政府三合街道办事处（以下简称“三合街道办”）房屋行政强制争议一案，不服贵州省都匀市人民法院（2019）黔2701行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人三都县综合执法局委托代理人王兴健，被上诉人陈昌林及委托代理人杨高州，一审被告三合街道办副主任韦恒钊及委托代理人莫东虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审原告陈昌林诉称，其系三都县三合街道新城社区九组（原晨光村五组）的村民，于2012年12月建造三层砖混结构房屋，面积420平方米。2017年8月16日，原告的房屋被拆除，原告以三都县人民政府、三都县住房和城乡建设局、三都县三合街道办事处为被告，向黔南州中级人民法院提起诉讼，黔南州中级人民法院经审理查明，原告房屋系被告三都县综合行政执法局和三都县三合街道办事处拆除，根据《行政强制法》等法律规定，被告对原告的房屋实施强制拆除，应当在有明确的事实依据和法律依据的情况下，按照法律规定的程序实施，而被告在拆除原告房屋前，未履行任何法定程序，也未通知原告到场，给原告及家人造成了无法弥补的损失，被告的行为侵害了原告的合法权益，故起诉至人民法院，请求判决确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法，诉讼费用由被告承担。 一审法院查明，原告陈昌林系三都水族自治县三合街道办事处新城社区九组（原晨光村五组）的村民，2012年12月至2017年期间，原告在其使用的自留地上修建三层砖混结构房屋，面积420㎡。2017年4月26日，三都水族自治县城市管理综合执法二大队向原告陈昌林发出《限期拆除通知书》，责令原告于2017年4月26日前自行拆除修建的违法建筑。2017年8月16日，原三都县城市管理综合执法局对原告修建的房屋实施了强制拆除。原告不服，以三都水族自治县人民政府、三都水族自治县住房和城乡建设局、三都水族自治县人民政府三合街道办事处为被告，向贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院提起行政诉讼，该院以原告未能提供证据证明被诉行政行为存在且系三被告所为为由，于2018年7月18日作出（2018）黔27行初84号《行政裁定书》，裁定驳回原告陈昌林的起诉。原告陈昌林不服，向贵州省高级人民法院提起上诉，该院于2018年12月3日作出（2018）黔行终2028号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年3月7日，原告以三都县人民政府三合街道办事处、三都县城市管理综合执法局为被告，提起行政诉讼，请求判决确认二被告强制拆除原告房屋的行政行为违法，诉讼费由被告负担。另查明，2018年三都水族自治县实行机构改革，原三都县城市管理综合执法局的行政职能由被告三都县综合行政执法局行使。 一审法院认为，原告提交的证据材料不足以证明被告三都县三合街道办事处参与或对其房屋实施了强制拆除，被告三都县三合街道办事处对此也予以否认，结合被告三都县综合行政执法局在庭审中自认对原告的房屋实施强制拆除的事实，不能认定被告三都县三合街道办事处实施了被诉行政行为，故原告起诉三都县三合街道办事处没有事实根据，依法应予驳回。对被告三都县综合行政执法局辩称原告属于重复起诉的意见，虽然原告曾就同一事实向贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院提起诉讼，但该次诉讼的被告与本次诉讼的被告并不相同，不构成重复起诉。故对被告三都县综合行政执法局该辩称意见，不予采纳。被告三都县综合行政执法局未作出行政强制执行决定，迳行对原告陈昌林的房屋实施强制拆除，违反了《中华人民共和国行政强制法》对行政强制执行的程序规定，属程序违法。因被告三都县综合行政执法局对原告修建的上述房屋已实施强制拆除，不具有可撤销的内容，故应当判决确认违法。原告诉请理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，判决：一、驳回原告陈昌林对被告三都水族自治县三合街道办事处的起诉；二、确认被告三都水族自治县综合行政执法局2017年8月16日对原告陈昌林修建位于三都水族自治县三合街道办事处新城社区九组的房屋实施强制拆除的行为违法。 上诉人三都县综合执法局不服一审法院作出的判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销贵州省都匀市人民法院（2019）黔2701行初55号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或者将本案发回重审；2.上诉费用由被上诉人承担。其主要理由为：1.上诉人具备行政执法主体资格。上诉人作为三都县集中行使三都县城领域内违法建筑的治理和拆除行为的行政机关，有权对区划内违反建筑规划的违法违章建筑责令改正违法行为，或者进行行政强制拆除等。2.上诉人实施的强制拆除行为，符合法律规定，程序正当。被上诉人在未取得任何用地手续，也未办理任何建设规划许可、选址许可、建设许可的情况下，违法修建的房屋属违法建筑。上诉人向被上诉人发出《限拆通知书》，但被上诉人拒不改正违法行为，上诉人依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定及《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，依法对被上诉人房屋实施强制拆除。综上，上诉人具备行政强制执法主体资格，强制拆除程序适用法律正确，程序正当。一审判决认定事实错误，适用法律错误。 被上诉人陈昌林二审中辩称，1.上诉人的上诉请求没有法律依据。上诉人没有拆除涉案房屋的法定职权，根据行政强制法第十三条的规定，强制执行权由法律设定，上诉人应当在一审举证期限内提交证据及作出涉案行为的规范性法律文件，但截止本案二审之前，上诉人未提交任何证据及规范性法律文件，证明其有强制执行的权力。2.上诉人对本案涉案房屋的行为属于行政强制行为而非行政强制措施，城乡规划法第六十四条赋予职权的部门是城乡规划主管部门，而非上诉人综合执法局。3.根据行政强制法第三十五条、第三十七条等相关规定，上诉人作出涉案行为之前，应当依法进催告，听取当事人的陈述申辩，作出强制执行决定，但是本案中上诉人未提交任何催告等强制执行的证据，违反相关程序，按照行政诉讼法第八十九条第一款第一项的规定，应当驳回上诉，维持原判。 一审被告三合街道办在法定期限内未向本院提交书面答辩材料，在二审庭审中口头辩称，1.一审判决认定街道办事处不是实施机关及拆除机关无需作为本案被告，判决驳回原告对其起诉，符合法律规定。2.涉案房屋为违法建筑，按照重置价格来评估不符合法律规定，应当按照可回收建筑材料的价值进行鉴定。 当事人各方在二审期间均未向本院提交新证据，一审证据已随卷〔（2019）黔2701行初55号〕移送本院。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：1.三合街道办事处作为一审被告主体是否适格；2.涉诉的行政强制拆除行为是否合法。 关于第一个争议焦点，三合街道办作为一审被告主体是否适格的问题。本案中，三都县综合执法局作出的《限拆通知书》中载明：“若逾期未自行拆除或继续实施上述违法行为的…本机关将依法对你（单位）的建（构）筑物强制拆除。”上诉人在上诉意见中又称其依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定及《中华人民共和国行政强制法》的相关规定对被上诉人房屋实施强制拆除。上诉人作出的《限拆通知书》与其二审上诉意见能够相互印证，可以确定三都县综合执法局系涉案行政强制执行行为的实施主体，是本案适格的被告。而一审原告在整个诉讼过程中，均未提供证据证实三合街道办参与了对涉案房屋的强制拆除行为，故上诉人陈昌林起诉三合街道办不具有事实根据，三合街道办不是适格被告。一审驳回陈昌林对三合街道办的起诉符合法律规定，应予维持。 关于第二个争议焦点，涉诉的行政强制拆除行为是否合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，具有行政强制执行权的行政机关依法强制拆除违法的建筑物、构筑物、设施等时，应当进行催告、公告，经催告、公告仍不履行行政决定的且无正当理由的，行政机关认为应当强制执行的应当做出强制执行决定。本案中三都县综合行政执法局作出的《限期拆除通知书》，认定陈昌林在三合街道擅自建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定。《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”该条的立法本意是对违法建设作出认定后，对于当事人不停止建设或者逾期不拆穿的，可以采取查封施工现场、强制拆除，其前提应当是在认定违法建设以后。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供证据证明，否则应当承担举证不能的法律后果。本案中，三都县综合执法局并未提交证据证明陈昌林案涉房屋已经有权机关作出违法认定。在未对涉案房屋及建筑物性质进行依法调查、认定的情况下，亦未作出行政强制执行决定，未经催告、公告迳行对原告陈昌林的房屋实施强制拆除，违反了《中华人民共和国行政强制法》对行政强制执行的程序规定，属程序严重违法。因三都县综合执法局对陈昌林涉案房屋已实施强制拆除，不具有可撤销的内容，故应当判决确认违法。 综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求因证据不充分，于法无据，其理由不能成立，依法应予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人三都水族自治县综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 林顺军 审 判 员 夏 永 审 判 员 金长虹 二〇二〇年六月二十八日 法官助理 张 忙 书 记 员 刘永凤