西安铁路运输法院     行政判决书     （2020）陕7102行初831号     原告陕西唐圣居雕刻有限公司，住所地陕西省西咸新区以西，以南。   法定代表人王翠莲，董事长。   委托代理人马敏超，该公司工作人员。   被告陕西省西咸新区空港新城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   法定代表人贺键，主任。   委托代理人张咪，该管委会工作人员。   委托代理人管倩，陕西永嘉信律师事务所律师。   原告陕西唐圣居雕刻有限公司（以下简称唐圣居公司）不服被告陕西省西咸新区空港新城管理委员会（以下简称空港新城管委会）作出的西咸空港环罚字[2019]19号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼，本院于2020年4月26日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。原告唐圣居公司委托代理人马敏超，被告空港新城管委会委托代理人张咪、管倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   空港新城管委会的内设机构陕西省西咸新区空港新城生态环境局（以下简称空港新城生态环境局）于2019年10月25日作出西咸空港环罚字[2019]19号《行政处罚决定书》，认为2019年7月9日，XX环XX组对原告进行检查时原告存在“车间内木屑粉尘遍地，绝大部分产生粉尘工段未安装粉尘收集设施，只有极少数设备配备了除尘设备，除尘设备与产生粉尘工段严重比例失调，由于检查人员进入现场时设备已关，所以未能确定施工时除尘设备是否运行，但除尘设备附近仍然粉尘木屑遍地，未能起到有效除尘效果，现场发现胶粘工段和晾晒场地没有任何废气收集处理设施，有机废气直排，有严重的大气污染隐患”的违法行为，被告经调查环境违法问题属实，其行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条第二款的规定，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第三项的规定，按照《陕西省环境行政处罚自由裁量权基准》，决定对原告唐圣居公司罚款人民币拾伍万元整（¥150000.00）。   原告唐圣居公司诉称，一、被告空港新城管委会没有该执法的执法主体资格。《中华人民共和国大气污染防治法》第五条规定，县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。该法条明确规定，该法的执法主体最起码是县级人民政府的生态环境部门，被告不是县级人民政府的执法部门，其执法明显不符合该法律的规定。二、被告空港新城管委会的处罚行为违反了行政处罚一事不二罚的适用原则，同一行政机关的不再罚，即同一行政机关对行为人同一违法行为处罚时的要求。不得依据同一理由和法律依据给予当事人两次及以上同种类的处罚。被告针对原告的行为，《中华人民共和国大气污染防治法》第九十八条，已于2019年7月11日作出了西咸空港环改字[2019]23号《责令改正违法行为决定书》，决定：现责令你单位立即改正上述环境违法行为。原告根据该要求，每次被告监察大队检查，原告都积极配合。没有任何拒绝检查的行为。行政处罚中实施一事不再罚制度，就是为了保障处罚的公平，维护市场主体的合法权益。行政处罚一事不再罚包括同一违法行为不能重复处罚、同一行政机关只能处罚一次。三、被告空港新城管委会内设机构环境保护局认定事实错误。原告作为生产红木家具的企业，所作高档家具是无胶、无钉子、无漆全榫卯结构的环保产品。本身不产生废弃物和污染物。所用木工机械设备正常安全检查及维护，是原告安全生产所必须的，维护、检修时排放的污染物，原告已采取相应的措施，定期让污染物回收公司拉运走，不存在违法性。环保局认定原告在XX环XX组XX组对原告单位检查时发现的问题不是事实，被告也没有证据证明。四、被告空港新城管理委员会内设机构环境保护局作处罚决定适用法律错误。《中华人民共和国大气污染防治法》的立法本意是禁止向空气排放各类污染物，废弃物。原告在生产过程中，所用木工机械设备都采取了防尘回收设备，没有向空气中排放粉尘和任何污染物。该法第四章关于大气污染防治措施第33条至第49条没有一条规定红木家具生产企业要采取措施，防止大气污染。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第二十九条，被告有何证据证明原告向空气排放各类污染物、废弃物？被告依据该法第九十九条对原告作出的处罚没有事实和法律依据。原告诉至法院，请求：1.依法撤销被告陕西省西咸新区空港新城管理委员会内设机构环境保护局西咸空港环罚字[2019]19号行政处罚决定书；2.判令被告承担本案诉讼费。   原告唐圣居公司向本院提交了以下证据：   1.（2019）陕7102行初3043号西安铁路运输法院行政判决书，证明被告超越法定职权作出行政处罚决定。   本院为查明案件事实，在庭审过程中责令原告限期提交其经被告验收的文件，原告在指定的期限内向本院提交了《陕西省西咸新区空港新城生态环保局关于唐圣居红木加工厂项目环境影响报告表的批复》（陕空港环批复[2015]4号）、《陕西省西咸新区空港新城生态环境局关于唐圣居红木加工厂项目（一期）竣工环保验收的批复》（陕空港环发[2019]2号），证明原告唐圣居公司经过被告下属生态环境局的环保验收。   被告空港新城管委会辩称，一、空港管委会具有执法资格。首先，根据国务院国函（2014）2号《国务院关于同意设立陕西西咸新区的批复》，西咸新区管委会是首个以创新城市发展为主题的国家级新区，体现国家级战略和新区发展的需要，在行使相关管理权限上，是经过国务院的授权，应当具有行政主体资格。其次，空港管委会是根据陕西省机构编制委员会陕编发（2011）12号《关于西咸新区管委会机构设置的批复》、陕编发（2012）9号《关于西咸新区管委会机构设置的批复》、陕编发（2012）9号《关于西咸新区管委会下属五个新城管委会机构性质的批复》设立，且《陕西西咸新区总体方案》也已经过国务院的同意，因此，可以认定空港管委会具有行政主体资格。最后，根据中共陕西省委作出陕发（2017）3号《中共陕西省省委、陕西省人民政府关于促进西咸新区进一步加快发展的意见（2017年1月21日）》，环保局系空港管委会的内设机构，作为空港管委会的生态环境主管部门，在辖区内依法履行行政管理职能，具有对违法行为作出处罚的行政职权。二.空港管委会并未违反行政处罚的一事不二罚原则。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条、《环境行政处罚办法》第十二条，行政命令不属于行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。在先“责令改正”的行政命令并不属于行政处罚在后的“罚款”方属于行政处罚。因此，空港管委会并未违反一事不二罚原则。三、被诉环境行政处罚事实认定清楚。唐圣居公司具有污染环境的可能性，空港管委会有权依法检查。首先，原木家具生产企业通常存在生产过程中向大气中排放各类不经处理的有害气体、粉尘等，以及没有遵循相关规定对危险废物进行合法处理等问题。其次，原木家具亦需要涂刷清漆和做基本打蜡保护，上漆过程中产生的“漆渣”、用过的废漆桶便是需依法处理的“废物”。最后，《唐圣居红木加工厂项目环境影响报告表》亦对上述事实进行了确认，表中明确注明工程运营期环境影响包括：废气（1）开料及打磨等工序产生的木质粉尘；（2）食堂产生的油烟废气，主要污染因子为油烟等对大气会产生污染……四、被诉环境行政处罚适用法律正确，空港管委会根据《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条、第九十九条规定，对唐圣居公司污染大气进行处罚，符合法律规定。综上，空港管委会作出的西咸空港环罚字[2019]19号行政处罚决定书事实认定清楚，法律适用正确，请法院在查明事实的情况下，驳回原告诉讼请求，维护空港管委会合法权益。   被告空港新城管委会向本院提交了以下证据:   第一组证据：   陕空港党发[2018]9号关于印发《西咸新区XX城XX委、管委会各部门主要职责和人员编制规定》的通知，证明被告是一级行政主体，空港新城环保局作为被告的内设机构，依法履行被告的行政管理职能，具有对本辖区内违法排放污染物行为进行处罚的职权。   第二组证据：   《唐圣居红木加工厂项目环境影响报告表》节选,证明原告作为生产木制家具企业，在生产过程中产生的木质粉尘会对大气造成污染，应当在施工过程中配备使用防治污染设施。   第三组证据：   1.现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录及现场照片；   2.案件调查报告，案件集体讨论笔录；   以上证据证明，1.被告7月9日进行检查时，原告车间未见生产，但解板、雕花等机器有余温，地面机器木屑、粉尘堆积较厚，在开展胶粘工作时，并无废气处理设施；2.被告于7月9日18时25分到原告要求开门检查，但原告公司18时48分才开门，检查人员进入厂区内时，部门工人正在关闭设备撤离工作场，大部门加工设备余温很高，部分未来得及关闭的设备还未切断电源，处于通电状态，属于临时性关闭。车间内木屑粉尘遍地，绝大部分生产粉尘工段未安装粉尘收集设施，除尘设施与产生粉尘工段严重比例失调。胶粘工段和晾晒场地没有任何废气收集处理设施，有机废气直排，有严重的大气污染隐患。3.被告7月10日检查时，原告北楼一层正在进行解板作业，布袋除尘器未正常使用，地面物料、机器表面木屑、粉尘较厚。南楼一层解板、裁板机无污染防治设备。结合第二组证据证明原告存在不正常使用污染防治设施、以逃避现场检查为目的的临时停产、通过逃避监管的方式排放大气污染物的情形，被告作出处罚符合法律规定。   第四组证据：   1．立案审批表、责令改正违法行为决定审批表、重大行政处罚（事先告知、听证）审批表；   2.西咸空港环改字[2019]23号责令改正违法行为决定书、西咸空港环罚告字[2019]20行政处罚事先（听证）告知书、送达回证；   3.西咸空港环改字[2019]24号责令改正违法行为决定书、西咸空港环罚告字[2019]21行政处罚事先（听证）告知书、送达回证；   4.西咸空港环听通字[2019]2号行政处罚听证通知书、送达回证；   5.听证笔录、听证报告；   6.行政处罚决定审批表、西咸空港环罚字[2019]13号、19号行政处罚决定书、送达回证。   以上证据证明被告依据《环境行政处罚办法》第三章的规定，严格执行立案、调查取证、案件审查、告知和听证、作出处理决定、送达等法定程序，依法依规对被告作出行政处罚决定。   本院为查明案件事实，在庭审过程中责令被告限期提交其现场检查、送达视频，被告在指定的期限内向本院提交了2019年7月9日现场执法记录仪拍摄的视频，证明原告当时生产过程中存在违法情形及逃避检查违法行为，与被告处罚决定认定一致。   经庭审质证，XX居XX城管委会提交的第一组证据真实性无异议，但认为不能证明被告内设机构环保局有处罚的职责和权利，超出了行政处罚法的规定；对第二组证据真实性认可，证明目的不予认可，认为原告虽然作为木质家具的生产企业，在生产过程中会产生木质粉尘，但原告已经配备吸尘设施，不会对大气造成污染；对第三组证据，认为不符合证据的形式要件，对现场检查（勘察）笔录中被告工作人员对原告工作人员所作笔录的事实认可，对调查询问笔录及现场照片真实性不认可，认为照片不能显示是在原告的厂子，对调查报告、案件集体讨论笔录真实性均认可，对内容均不予认可，认为签名是虚假的，所查明案件情况与事实不符，证明目的均不认可，认为不能证明原告有违法行为；对第四组证据中的证据1、6真实性不予认可，因被告未提交原件，不符合证据的形式要件，对第四组证据中的证据2-5真实性认可，对听证报告不清楚不发表质证意见；对被告提交的执法记录仪视频真实性无法确认，认为没有配文字说明，不符合证据法定形式要件，而且视频对拒绝检查的事实无法证明，环保局取证形式不合法，原告除尘设施配备到位，桌面有粉尘木屑是正常的，现有国家除尘设备标准达不到无粉尘木屑标准。   被告空港新城管委会对原告提交的证据1真实性认可，但认为与本案没有关系；对原告提交的《陕西省西咸新区空港新城生态环保局关于唐圣居红木加工厂项目环境影响报告表的批复》、《陕西省西咸新区空港新城生态环境局关于唐圣居红木加工厂项目（一期）竣工环保验收的批复》的真实性认可，证明目的不认可，认为两份文件发布时间都早于2019年7月10日，2015年的环评批复文件中明确其生产中应该配备除尘、换气设施等，如果原告在生产过程中没有配备相应的设施，即违背了环评批复文件要求，两份文件无法证明唐圣居公司在2019年7月10日生产过程中不存在违法情形。   本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交的全部证据来源合法、内容真实，与本案被诉行为具有关联性，且被告对其真实性不持异议，本院对其内容予以确认。对被告提交的全部证据，来源合法、内容真实，虽然原告对第三组证据及第四组证据中1、6及执法记录仪视频的真实性不予认可，认为被告未提交原件、不符合证据的形式要件，但上述证据与被告提交的其他证据之间相互印证，与本案被诉行为具有关联性，本院对其内容予以确认。   经审理查明，2019年7月9日，空港新城生态环境局对原告唐圣居公司进行现场检查并制作《现场检查（勘察）笔录》，现场情况为“车间未见生产，但解板、打磨、雕花等机器有余温，地面、机器木屑、粉尘堆积较厚，现场5台燃气锅炉，其中4台为取暖锅炉，1台为生产锅炉，均未启用”。同日，空港新城生态环境局对原告唐圣居公司员工周某某进行调查询问并制作《调查询问笔录》，在笔录中周某某称原告公司主要生产加工红木家具，具有环评文件，主要污染防治措施为布袋吸毛器，胶粘工段未配备废气处理设施。对检查人员“我们今天下午18:24到你公司门口叫门，你公司18:48才开门，为什么这么久才开门”的询问，周某某称“我们工人叫我开门时，我在厕所”。2019年7月10日，空港新城生态环境局对原告唐圣居公司再次进行现场检查并制作《现场检查（勘察）笔录》，调查询问人为刘旗、席博。现场情况为“现场约有20人，正在进行备板、截板、拼接、水磨、粘板等作业……北楼一层正在进行备板作业，布袋除尘器未正常使用，地面、物料、机器表面木屑，粉尘较厚。北楼二层正在进行雕刻、拼接、打磨、抛光等作业，部分窗户破损，部分窗户未关闭……南楼一层机器精雕车间刚停止作业（余温明显，当事人询问得知），生产过程中无收尘除尘设备，完成精雕后用一台吸尘器完成收尘。南楼一层备板、截板机无污染防治设备，地面、物料、机器表面木屑，粉尘较厚”。同日，空港新城生态环境局对原告唐圣居公司员工周某某进行调查询问并制作《调查询问笔录》，在笔录中周某某称南侧生产车间一楼用作解板、开料，没有污染防治措施，北侧一楼生产设备细杠带锯机旁存在大量木质粉尘，因为除尘设施没有完全收集起来。原告工作人员周某某在上述两份现场检查（勘察）笔录的被检查（勘察）人或现场负责人处及两份《调查询问笔录》被调查询问人处签字并按捺手印。2019年7月10日，空港新城生态环境局以原告唐圣居公司涉嫌违反不正常使用污染防治设施制度为由决定对其立案查处。2019年7月11日，空港新城生态环境局向原告唐圣居公司作出西咸空港环改字[2019]23号《责令改正违法行为决定书》及西咸空港环罚告字[2019]20号《行政处罚事先（听证）告知书》并于7月23日向原告送达，责令原告立即改正环境违法行为，告知原告拟对其作出的行政处罚内容和原告有权进行陈述、申辩和听证。同日，空港新城生态环境局作出《涉嫌环境违法适用行政拘留处罚案件移送书》，建议将案件移送至公安部门，对陕西唐圣居雕刻有限公司有关人员实施行政拘留。2019年7月25日，原告以“因我们唐圣居雕刻有限公司法人代表王翠莲近期在老挝考察项目，预计于2019年8月15日左右才能回到国内”为由，向空港新城生态环境局申请延期听证。2019年7月25日，空港新城生态环境局向原告作出西咸空港环听通字[2019]2号《行政处罚听证通知书》并送达原告，告知原告该局将于2019年8月19日10时许在航投大厦A座309室举行听证会。2019年8月19日，空港新城生态环境局组织听证会议并制作《听证笔录》，听证记录员为席博。原告委托代理人马敏超参加了听证会并在听证笔录上签字，认为空港新城生态环境局不是县级人民政府的执法部门，无执法主体资格，其认定事实不清、证据不足，违反了行政处罚一事不二罚的适用原则。2019年10月25日，陕西省西咸新区空港新城生态环境局作出西咸空港环罚字[2019]19号《行政处罚决定书》，认为2019年7月9日，XX环XX组对原告进行检查时原告存在“车间内木屑粉尘遍地，绝大部分产生粉尘工段未安装粉尘收集设施，只有极少数设备配备了除尘设备，除尘设备与产生粉尘工段严重比例失调，由于检查人员进入现场时设备已关，所以未能确定施工时除尘设备是否运行，但除尘设备附近仍然粉尘木屑遍地，未能起到有效除尘效果，现场发现胶粘工段和晾晒场地没有任何废气收集处理设施，有机废气直排，有严重的大气污染隐患”的违法行为，被告经调查，认为原告唐圣居公司的上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条第二款的规定，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第三项的规定，按照《陕西省环境行政处罚自由裁量权基准》，决定对原告唐圣居公司罚款人民币拾伍万元整（¥150000.00）。同日，空港新城生态环境局将该《行政处罚决定书》以留置送达的方式在原告唐圣居公司门卫室（门房）向原告送达，收件人签字及收件日期栏记载“拒签”。   另查明，2012年6月27日，陕西省机构编制委员会作出陕编发（2012）9号《关于陕西省西咸新区开发建设管理委员会下属五个新城管委会机构性质的批复》，内容为：“省西咸新区管委会：…XX城、空港新城、泾河新城3个新城管委会为省西咸新区管委会下属事业单位，分别负责各新城管委会的开发建设工作……”2018年5月30日，中共陕西省西咸新区空港新城委员会及被告空港新城管委会联合作出的陕空港党发[2018]9号《关于印发〈西咸新区XX城XX委、管委会各部门主要职责和人员编制规定〉的通知》中规定，XX环XX城管委会的内设机构。   再查明，原告唐圣居公司于2015年2月5日获得陕西省西咸新区空港新城生态环保局《关于唐圣居红木加工厂项目环境影响报告表的批复》，2019年5月29日获得陕西省西咸新区空港新城生态环境局《关于唐圣居红木加工厂项目（一期）竣工环保验收的批复》，并于2020年3月13日办理了排污许可证登记管理手续。   本院认为，《中华人民共和国大气污染防治法》第五条规定：“县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。”西咸新区作为经国务院批准设立的开发区，是陕西省政府的派出机构，除履行国家级新区开发建设职能外，全面托管辖区内西安市和咸阳市的行政和社会管理职能，负责辖区内的大气污染监督管理工作。被告空港新城管委会作为陕西省机构编制委员会批准的西咸新区管委会下属事业单位，可以在西咸新区管委会的职权范围内履行相应职责，对其所属职能部门作出的行政行为不服的，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十一条“对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告”的规定，是被诉行政处罚决定的适格被告。XX城XX环XX城管委会的内设部门，并未有法律、法规、规章授予行政管理职权的明确规定，其以自己的名义作出涉案行政处罚决定，属于超越职权。   《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条规定：“企业事业单位和其他生产经营者向大气排放污染物的，应当依照法律法规和国务院生态环境主管部门的规定设置大气污染物排放口。禁止通过偷排、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物。”第九十九条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，被告空港新城管委会提交的现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、照片、视频等证据，均不能证明原告排放大气污染物，被告未对原告生产过程中所产生的木质粉尘、废气等是否属于大气污染物进行检测或鉴定，仅依据环境影响报告表及原告唐圣居公司配备的除尘设备数量等就认定原告唐圣居公司通过逃避监管的方式排放大气污染物，其作出涉案行政处罚决定缺乏事实依据，认定事实不清，证据不足。   《环境行政处罚听证程序规定》第八条第二款规定：“听证主持人、听证员和记录员应当是非本案调查人员。”经庭审查明，被告作出涉案行政处罚决定程序中，其工作人员席博参与2019年7月10日的调查询问，并在案件调查报告、案件集体讨论笔录、立案审批表、责令改正违法行为决定审批表、重大行政处罚（事先告知、听证）审批表、行政处罚决定审批表及送达程序中作为承办人签字、汇报并送达，是案件的经办人员，但其又作为记录员参与该案件的听证，违反上述规定，属程序违法。   综上，被告空港新城管委会下属生态环境局作出的涉案行政处罚决定超越职权，认定事实不清，证据不足，并违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（四）项的规定，判决如下：   撤销被告陕西省西咸新区空港新城管理委员会的内设机构陕西省西咸新区空港新城生态环境局2019年10月25日作出的西咸空港环罚字[2019]19号行政处罚决定。   案件受理费50元，由被告陕西省西咸新区空港新城管理委员会负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长孙青青   审判员王得志   人民陪审员  魏来计     二〇二〇年六月三十日      书记员鬲博         附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：     （一）主要证据不足的；     （二）适用法律、法规错误的；     （三）违反法定程序的；     （四）超越职权的；     （五）滥用职权的；     （六）明显不当的。       2020710283120191920204262020616201910252019192019791500000020197112019233349120191921201971023043201542019220142201112201292012920173201712112201919201891217927918251848371012201923201920320192420192142019256201913192019791625116201979541182418482019710202019710201971120192320192072320197252019815201972520192201981910309201981920191025201919201979150000002012627201291320185302018920152520195292020313201971020191025201919                  1