青海省海东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青02行初18号 原告海东市汇通建材批发有限责任公司，住所地青海省海东市平安区。 法定代表人沈延辉，该公司董事长。 委托代理人荣向华、魏嘉志，北京市京师律师事务所律师。 被告海东市平安区人民政府，住所地海东市平安区。 法定代表人王晓红，该区区长。 委托代理人周小春，青海河湟律师事务所律师。 第三人海东市平安区平安镇西营村村民委员会，住所地海东市平安区。 法定代表人李守云,该村村委会主任。 委托代理人刘海成，该村会计。 委托代理人祝万甲，青海龙启律师事务所律师。 原告海东市汇通建材批发有限责任公司（以下简称汇通建材公司）诉被告海东市平安区人民政府（以下简称平安区政府）征收行政行为一案，原告于2019年7月17日向本院提起诉讼。本院于2019年9月24日作出(2019）青02行初34号行政裁定,以本案原告构成重复起诉为由,裁定驳回了原告汇通建材公司的起诉。原告不服,向青海省高级人法院提起上诉，青海省高级人民法院于2020年2月5日作出（2019)青行终136号行政裁定,指令本院继续审理。本院于2020年5月22日立案受理后,依法组成合议庭。本案审理中，经被告申请，本院于2020年6月11日追加海东市平安区平安镇西营村村民委员会（以下简称平安镇西营村）为本案第三人，并于2020年7月23日公开开庭审理了本案。原告汇通建材公司的法定代表人沈延辉及其委托代理人荣向华、魏嘉志（实习律师)，被告平安区政府负责人刘峻、委托代理人周小春，第三人平安镇西营村委托代理人刘海成、祝万甲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告汇通建材公司诉称，其公司的建材市场位于海东市平安区平安镇西营村，系一家大型建材市场,经营手续齐全。2018年10月23日,平安区政府发布了《集体土地及国有土地上房屋征收公告》(以下简称《征收公告》),原告建材市场被列入该征收范围。但征收公告尚未明确对原告的补偿安置事宜。2018年12月24日,原告依据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款向被告提出了履行法定职责的申请,申请在被告实施平安区平安镇西营村范围内的集体土地和国有土地上房屋征收中,依法对原告的停产停业损失及地上物、附属物、设备设施等予以评估,依法出具并送达正式评估报告,依法对原告作出征收补偿决定。但被告在法定期限内未履行上述职责,也未作出任何答复。后原告起诉至贵院,要求确认被告不履行该法定职责的行为违法。2019年5月5日,贵院作出(2019）青02行初5号行政判决书,责令被告平安区政府两个月内作出答复或处理。2019年6月28日,被告作出了《关于对的答复函》(以下简称《答复函》),认为征收对象已经明确,原告的相关损失应当与平安镇西营村委会进行协商或诉讼解决。原告认为,被告作为征收主体,享有对原告进行评估及补偿安置的法定职责。《答复函》中未就原告作为被征收对象如何补偿作出任何决定,无视征收行为对原告造成的经营损失。因此,《答复函》不具有合法性,答复内容减损了原告的合法权益,应依法予以撤销。综上,原告为维护自身合法权益,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条及相关规定,依法提起行政诉讼,请求：1.撤销被告于2019年6月28日作出的《答复函》；2.判令被告就原告的履职申请,依法履行法定职责,重新作出答复。经庭审释明，原告明确该项诉求为：被告就补偿内容重新作出处理，即针对停产停业损失、地上附着物、设备设施进行补偿;3.本案诉讼费用由被告承担。 原告为证明自己的主张向本院提交如下证据:1.营业执照；2.法定代表人证明；3.法定代表人身份证。证据1-3证明原告是合法经营的企业，原告主体资格适格，是案涉项目征收的被征收建材市场的实际经营人。4.《场地租赁合同》；5.市场投资建设计划；6.原告与商户签订的部分《租赁合同》。证据4-6证明原告租赁并投资扩建了建材市场，并以提供出租商铺、库房等方式获得经营利益，应获得地上附着物及经营性损失的补偿。被告应当对原告的履职申请进行处理，作出评估报告和补偿决定。7.《履职申请书》；8.《履职申请书》邮寄单及快递查询截图；9.（2019）青02行初5号行政判决书及《答复函》；10.（2019)青02行初34号行政裁定书、(2019）青行终136号行政裁定书；证据7-10证明原告向被告邮寄了履职申请书，被告根据法院的行政判决作出《答复函》，原告不服起诉，要求撤销该《答复函》，判令被告就原告的履职申请作出处理，即作出评估报告和征收补偿决定。11.﹝2018﹞06号《集体土地及国有土地上房屋征收公告》；12.平政[2018]100号《关于批转海东市平安区平安镇西营建材市场片区征收补偿安置方案的通知》；13.平政（2013)71号《关于印发平安县集体土地上房屋征收及附着物补偿标准的通知》；证据11-13证明对经营性损失的补偿标准有明确规定，被告的《答复函》也是按照该标准，但在实际操作中并没有严格按照该标准来执行。14.《关于筹建平安镇西营村建材综合批发市场项目建议书的批复》(平计项2003第286号)，证明在办理海东市汇通建材批发有限责任公司营业执照前，2010年1月5日平安镇西营村村委会予以确认，2010年5月28日平安县发展改革和经济贸易局予以确认。15.《建设项目选址意见书》(2005字第35号)，证明平安县城乡建设和环境保护局同意在附图红线所示范围内租赁土地编制规划，规划建设面积40000平方米。16.《建设用地规划许可证》（2006-06）及所附红线图，证明建设面积40480平方米，属于合法建设。17.2007年5月1日的《海东建材市场房屋面积及财产附表(已交乙方管理使用)》及交接房屋建筑附图，证明《场地租赁合同》签订后,实际交付的建筑物情况。18.建材市场平面图及相关照片，证明拆除前的建筑的实际情况。 被告平安区政府辩称，一、原告诉讼主体不适格；二、被告作出的《答复函》不是具体行政行为，不具有可诉性；三、被告作出的答复行为符合法律规定。综上，被告根据省、市政府的批复，依据法律规定作出的行政行为合法，并且实施的项目为优化环境的公益项目，政府已投入大量资金，现该项目已拆迁完毕，认定被告作出的公告违法并对原告予以补偿，势必造成国家利益、社会公告利益的损失，况且答复不具有可诉性，原告又存在重复诉讼的行为。故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告平安区政府在法定期限内向本院提交了如下证据：1.《集体土地及国有土地上房屋征收公告》，证明被告根据规定依法作出集体土地及国有土地上房屋征收公告。2.《海东市平安区平安镇西营村建材市场片区征收补偿安置方案》，证明对平安镇西营村建材市场片区征收采取铺面置换的方案。3.公示照片,证明2019年3月份左右将公告、补偿方案已公示的事实。4.《场地租赁合同》，证明西营村将海东建材市场租赁给沈延辉个人的事实，且该合同第17条明确约定，补偿归西营村村委会所有。5.《关于委托平安镇政府负责建材市场房屋置换工作的函》，证明区政府委托镇政府负责西营建材市场房屋置换工作的事实。6.建材市场经营户安置情况，证明对建材市场经营户已安置的事实。7.《房屋征迁置换协议书》，证明被告与海东工业园区开发公司就房屋置换达成协议的事实。8.商铺移交确认单，证明开发公司已将商铺移交平安镇政府的事实。根据第三人与原告的租赁协议，对建材市场进行征迁时，土地及地上附着物补偿归第三人西营村所有。平安镇政府代表区政府与海东工业园区签订了置换协议，现在已经置换完毕。 第三人平安镇西营村述称，一、本案原告起诉与第三人无关，原告与第三人之间系租赁合同关系，场地租赁合同中第17条明确约定，遇国家征收征用后，土地补偿费及租赁物归第三人所有。第三人系履行平安区政府的搬迁义务，自行拆除。作为租赁人，合同已经明确约定补偿归第三人所有。故，原告无权主张地上附着物补偿。二、原告起诉无法律依据。根据《土地管理法》第二十六条规定，本案第三人是地上附着物的补偿的所有人。综上，原告的起诉无事实依据及法律依据。请求驳回原告的诉求。 第三人平安镇西营村向本院提交了如下证据：1.《场地租赁合同》，证明2007年4月15日，原告与第三人签订租赁合同，该合同明确约定了租赁场地的范围，及免责条款中约定地上租赁物归第三人所有。2.《集体土地及国有土地上房屋征收公告》，证明作为普通百姓无法确认征收及征用的关系，合同中约定了租赁物的问题,原告无权主张地上附着物的损失。3.《通知》，证明2018年12月6日第三人已经通知原告履行搬迁义务，故本案中原告主张的设施设备的损失，不应当予以赔偿。《场地租赁合同》第十七条免责条款中约定，“因国家对租赁物的征用，使甲方无法继续履行合同的，甲方免除责任。国家征用后，对租赁物的补偿归甲方所有，租赁物上乙方投资兴建的附着物在10年内（2017年5月1日前征用）归乙方，10年后全部归甲方所有。”4.《民事裁定书》(2019）青0221民初396号之一，证明上述通知的真实性，第三人进行了反诉，因原告未缴纳2018-2019年的场地租赁费，第三人解除了该合同，故原告无权主张损失。 经庭审质证，被告平安区政府对原告的证据质证认为：证据1-3的三性无异议。证据4的三性无异议，证明方向不认可，该合同明确约定，遇国家征收该市场建筑物归西营村所有。证据5与本案无关，是否按照该规划进行投资建设没有依据，不认可。证据6与本案无关，真实性无法证实，不认可。证据7-10的三性认可，证明方向有异议，答复只是依据海东中院的判决作出的，是征收行为的延伸，并未创设权利义务，原告是重复起诉。证据11-13的真实性、合法性认可，但公告和补偿方案并不是以平政（2013）71号为依据，原告以该标准向被告主张补偿，与本案无关，不能作为本案的证据使用。证据14的真实性、合法性认可，该批复是2003年作出，是针对西营村，对于建设规模是否为按照批复建设没有证据印证，该证据不能证明原告的诉求，不能作为本案证据使用。证据15无法证明原告主张的商铺面积为4万多平方米，无法证明原告的诉求。证据16《建设用地规划许可证》及所附红线图是针对西营村作出，对原告的主张是合法建设，不能成立，没有事实依据及法律依据支持。证据17的三性不认可,不能作为本案证据使用。证据18的来源无法确定，真实性、关联性无法确认，对该证据不予认可。 第三人平安区西营村对原告的证据质证认为：同意被告的质证的意见，另本案原告并没有足够的证据证实其是地上附着物及设备设施损失的权利人，原告与第三人明确约定，地上附着物损失归第三人，原告无权主张 原告对被告平安区政府的证据质证认为：证据1的真实性认可、合法性不认可。该公告载明原告属于征收范围内，但是被告对原告涉及的损失并未进行调查核实。证据2的真实性、关联性认可，合法性不认可，该方案并未履行听证、征求意见等程序，且方案载明对经营性损失的补偿情况，该方案并不是对原告作出不予补偿决定的依据。证据3的三性均不认可，该公示并不能载明被告在对原告的补偿中不具有相应的职责。证据4的三性认可，证明目的不认可。该合同是公司设立前，原告法人以个人名义签订的，根据公司法的规定，由公司承担义务，且在经营中也是以公司的名义对外进行活动，不能认定为是其个人行为。证据5的真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可，本案原告主张的是经营性损失的补偿，对商铺置换工作的安排，并不排除对原告停产停业损失、设备设施、地上附着物的补偿。证据6的三性不认可，不符合证据形式要件要求，对市场经营户的安置不属于被告的职责，市场经营户与原告建立了铺面租赁关系，与案涉征收行为不发生直接补偿安置的关系，因此，被告超越法定职权，不具有合法性。证据7的三性不予认可，该证据只是载明对商铺置换进行相关的置换安置，并没有涉及对原告主张的请求事项，被告不能因为置换了相应的面积，而剥夺原告应当被给予公平补偿的权利。证据8的三性不认可，不能证明被告可以免除对原告主张补偿的职责。 第三人对被告的证据均无异议。 原告对第三人的证据质证认为：证据1、2的三性认可,证明目的不认可，合同中载明了租赁范围，经营方式，是原告独自在经营，征收征用是不同的。证据3与本案无关联性，该通知只是载明因为征收搬迁存在争议，第三人作为出租方，无权做任何强制行为。证据4与本案无关联性，属于民事纠纷。 被告对第三人的证据质证认为：对证据三性无异议，证明目的认可。证据2、3证实本案建材市场的拆迁当时是西营村自行拆除的，在拆除前，已经通知原告，原告主张设备设施损失及地上附着物的损失没有事实依据，对停产停业损失没有法律依据。 本院对上述证据认证如下：原告的证据1-3，被告对证据的三性不持异议，且本案是指令继续审理的案件，汇通建材公司具备原告主体资格的证明方向予以采信。证据4真实合法,能够证明原告通过租赁第三人所属的海东建材市场进行经营的事实，与本案具有关联性，予以采信。证据5为投资建设计划，无其他证据印证已按照该计划进行投资建设，其证明方向不予采信。证据6，虽然被告对其真实性不予认可，但其已对海东建材市场经营户进行安置，能够证明原告承租海东建材市场后又将市场中的商铺提供出租的事实，与本案具有关联性，予以采信，但对其他证明方向不予采信。证据7-10，《答复函》为本案被诉行政行为，不作认定，其他证据真实合法,与本案具有关联性，予以采信。证据11、12真实合法，与本案具有关联性，予以采信。证据13真实合法,但对其主张的经营损失并不适用，其证明方向，不予采信。证据14-16，真实合法，与本案不具有关联性，不予采信。证据17、18不符合证据的形式要件，不予采信。被告的证据1-8，真实合法，与本案具有关联性，予以采信。第三人的证据1、2、3真实合法，与本案具有关联性，予以采信。证据4真实合法，但不能证明其证明方向，不予采信。 经审理查明，2018年10月23日，平安区政府发布了《集体土地及国有土地上房屋征收公告》，位于海东市平安区平安镇西营村的海东汇通建材市场被列入该征收范围。2018年12月24日，汇通建材公司依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，向平安区政府提出了履行法定职责的申请，申请在其实施平安区平安镇西营村范围内的集体土地和国有土地上房屋征收中，依法对原告的停产停业损失及地上物、附属物、设备设施等予以评估，依法出具并送达正式评估报告，依法对原告作出征收补偿决定。被告未作出任何答复后，原告起诉至本院。2019年5月5日，本院作出（2019）青02行初5号行政判决，责令被告平安区政府两个月内作出答复或处理。2019年6月28日，被告作出《答复函》，认为征收对象已经明确，汇通建材公司的相关损失应当与平安镇西营村委会进行协商或诉讼解决。汇通建材公司不服，向本院提起诉讼，本院以原告汇通建材公司构成重复起诉为由，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向青海省高级人法院提起上诉，青海省高级人民法院于2020年2月5日作出行政裁定，指令本院继续审理，裁定中认为，《答复函》的内容可视为不补偿决定。经释明，原告的诉求为：1、撤销被告于2019年6月28日作出的《答复函》；2、判令被告就原告的履职申请，依法履行法定职责，重新作出答复，即针对停产停业损失、地上附着物、设备设施进行补偿。 另查明，海东市平安区平安镇西营村建材市场的所有权人是本案第三人平安镇西营村，2007年4月15日，原告作为乙方与第三人甲方签订了《场地租赁合同》，原告租赁了该市场，租期为15年，自2007年5月1日起至2022年5月1日。之后，原告又陆续将市场中的商铺等进行出租，其并没有从事建筑材料、灯饰、卫浴洁具、装饰材料等建材的经营，收取租金是其获得利益的主要方式。且该《场地租赁合同》第十七条免责条款中约定：“因国家对租赁物的征用，使甲方无法继续履行合同的,甲方免除责任。国家征用后,对租赁物的补偿归甲方所有，租赁物上乙方投资兴建的附着物在10年内（2017年5月1日前征用）归乙方，10年后全部归甲方所有。”2018年10月23日，平安区政府发布了《集体土地及国有土地上房屋征收公告》，该市场被列入该征收范围，2018年11月20日，被告与海东工业园区开发建设有限公司、海东工业园区管委会就房屋拆迁补偿安置达成协议，签订了《房屋征迁置换协议书》，以房屋置换方式进行安置。该协议一式5份，甲、乙、丙三方各持一份，平安镇人民政府、平安镇西营村村委会各持一份，具有同等法律效力。2018年11月21日平安镇人民政府接收置换高铁新区A5、A6片区南侧及E2片区北侧商铺64间。进行补偿安置时被告、第三人通知原告参加，原告未参加。截止2019年4月10日，建材市场的178户经营户中，32户搬迁至河湟新区管委会（原高铁新区）A5、A6、E2小区，146户搬迁至河湟新区管委会天元建材市场和华阳建材市场。 本院认为，行政补偿是国家对行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补助费等费用。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。本案中，被告发布了《集体土地及国有土地上房屋征收公告》，并征收了案涉的建材市场。原告主张补偿的损失为地上附着物、设备设施、停产停业的损失。一、关于地上附着物的补偿。因案涉被征收土地的所有权人为本案第三人平安镇西营村，原告与第三人签订租赁合同时，对投资新建的附着物在《场地租赁合同》中明确约定，在遇有国家征用时，在租赁物上由乙方即原告投资新建的附着物在2017年5月1日后归甲方所有，甲方即为第三人平安区西营村。因此，原告作为承租人如果有投资新建的附着物，在2018年国家征收时已归第三人所有，故其主张地上附着物补偿的理由不成立，本院不予支持。二、关于设备设施的补偿。原告未能提供因征收造成其设备设施损失的证据，对此项主张不予支持。三、关于停产停业损失的补偿，原告主张的该项损失是场地租赁合同未到期的损失，包含三年半的租金。依据上述法律规定，行政补偿给予被征收人，征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人。但对涉及的标的物进行出租的，因征收给承租人造成的停产停业损失，承租人有权要求补偿。本案中，原告汇通建材公司是建材市场的承租人，收取租金是其收益的方式，若承租的场地被征收而遭受损失，原告是可以要求征收人给予补偿的。因案涉建材市场在被征收前，原告已收取租金，不存在拖欠租金的情况，不存在损失；被征收后，原告与第三人签订的《场地租赁合同》已无法继续履行，原告不再享有案涉建材市场的使用权，不存在可供出租的标的物，亦不存在直接损失。故原告主张的停产停业损失补偿无事实依据，本院不予支持。 综上，被告平安区政府作出不补偿的《答复函》并无不当，原告汇通建材公司请求撤销被告作出的《答复函》并对其停产停业、地上附着物、设备设施损失进行补偿的理由于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告海东市汇通建材批发有限责任公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告海东市汇通建材批发有限责任公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。 审 判 长 祝玉芝 审 判 员 薛红玲 审 判 员 兰海江 二〇二〇年八月二十七日 法官助理 马慧春 书 记 员 宋久艳