江苏省靖江市人民法院 民 事 判 决 书 （2019）苏1282民初8194号 原告：靖江市人民政府滨江新区办事处，统一社会信用代码11321282785560680C，住所地靖江市工农路**。 法定代表人：陆铭，主任。 委托诉讼代理人：李静，江苏骥江律师事务所律师。 被告：靖江市靖城畜牧兽医站，统一社会信用代码12321282733317662D，住，住所地靖江市西环启航南150米/div> 法定代表人：汤金兰，站长。 被告：陈国强，男，1947年6月28日生，汉族，住靖江市。 委托诉讼代理人：刘勇，江苏信义诚律师事务所律师。 被告：孙网桐，男，1958年4月1日生，汉族，住靖江市。 委托诉讼代理人：孙娟（被告孙网桐之女），1984年1月12日生，汉族，住靖江市。 被告：吴留青，男，1976年5月17日生，汉族，户籍地靖江市，现住如皋市。 委托诉讼代理人：赵冬青，江苏法舟律师事务所律师。 原告靖江市人民政府滨江新区办事处与被告靖江市靖城畜牧兽医站(以下简称兽医站)、陈国强、孙网桐、吴留青为确认合同无效纠纷一案，本院于2019年11月27日立案受理后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人李静、被告兽医站法定代表人汤金兰、被告陈国强及委托诉讼代理人刘勇、被告孙网桐的委托诉讼代理人孙娟、被告吴留青的委托诉讼代理人赵冬青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告向本院提出诉讼请求：1.请求确认被告兽医站与被告陈国强于2005年12月28日签订的《房屋买卖协议》无效；2.请求判令被告孙网桐、被告吴留青迁出靖江市首（靖城兽医站内）的土地，并向原告交付土地资产；3.请求判令被告孙网桐、被告吴留青共同向原告支付至土地交付之日止的土地使用费117698元；4.本案诉讼费用由被告承担。开庭审理结束后，原告向本院变更诉讼请求，放弃了第2项和第3项诉讼请求。事实和理由:1993年12月28日，原靖江市越江乡人民政府将集体土地划拨给被告兽医站作医卫用途使用。2005年12月28日，被告兽医站与被告陈国强签订《房屋买卖协议》一份，约定被告兽医站将位于靖江市的全部房产转让给被告陈国强。后被告陈国强分别与被告孙网桐、吴留青签订房屋转让协议，将被告兽医站内的房屋予以转让，被告孙网桐、吴留青支付了合同约定的转让款。原告认为，1.被告兽医站系事业法人单位，其占有使用的兽医站内的房屋资产（位于靖江市首）为国有资产，其仅以内部工作人员召开站委会会议的方式擅自处置国有资产，未履行相关处置国有资产的程序，属于无权处置；2.被告兽医站与被告陈国强明知房屋面临拆迁，作为事业单位不能享受更多拆迁利益，而将国有资产转让给被告陈国强，由陈国强获取更多利益，两被告属于恶意串通，损害国家利益；3.被告陈国强非集体经济组织成员，无权受让集体土地上的房屋；4.被告孙网桐、吴留青明知受让的土地系集体土地以及土地用途为医卫，明知兽医站的房屋为国有资产，隐瞒作为该宗土地所有权人的原告，改变土地用途使用，故原告提出如上诉请。 被告兽医站辩称，1.我单位原系社办小集体性质，2007年12月27日靖江市人民政府发文明确我单位全部经费纳入财政预算，相对应的资产才明确为国有资产。我单位于2005年12月28日与被告陈国强签订了房屋买卖协议，转让的是房屋，不包含土地使用权，在2007年12月27日之前我单位的资产并没有被确认属于国有；2.2006年7月1日施行的《事业单位国有资产管理暂行办法》明确财政部门是国有资产管理及转让审批的主体，即使我单位转让的房屋属于国有资产，也是发生在该办法施行之前，该办法不具有溯及力；3.我单位为解决职工工资及满足维稳要求，在全体成员一致同意并报领导批准的情况下，处置部分闲置资产，是依法行使独立法人权利的行为。签订房屋买卖协议时，政府部门并未发布拆迁公告，我单位不存在明知房屋拆迁而与他人串通转让房产的行为；4.靖江市人民政府于1993年批准我单位使用2011.87平方米的集体建设用地，534.52平方米的房屋明确由我单位所有，原告对上述土地使用权及房屋所有权不享有权利，请求驳回原告的起诉。 被告陈国强辩称，我与被告兽医站于2005年12月28日签订房屋买卖协议是事实，协议中的房产是被告兽医站的资产，房屋转让系双方真实意思表示，我也支付了相应的对价，原告对我受让的房屋不享有所有权。关于房屋的土地性质，原告未提供证据证明属于原告集体所有。受让后，我于2006年开办企业，后我又将房屋转让给被告孙网桐、吴留青，也是作为企业在经营，且向靖城街道办事处缴纳了相关费用，不存在原告起诉前才知晓此事，故原告起诉被告没有法律依据。 被告吴留青辩称，1.原告不享有案涉房屋以及土地的所有权、使用权。案涉土地系集体建设用地，根据土地管理法规定，集体土地应由农村集体经济组织经营和管理，并不由原告这样的乡镇一级人民政府经营和管理。即使未按批准使用土地用途的，亦是由原批准用地的人民政府决定收回土地使用权；2.2007年靖江市规定基层兽医站的人财物归农委管理，接受当地政府和党委的领导，故被告兽医站的资产与原告无关；3.我认为案涉房屋不属于国有资产，即使是国有资产，若未按申报评估的手续处置，其行为效力并非当然无效；4.被告兽医站经靖江市人民政府批准获得的案涉土地使用权，原告认为土地的使用者改变了使用用途而要求收回土地，没有法律依据。综上，我方认为本案原告主体不适格。 被告孙网桐辩称，我于2005年12月29日签订房屋转让协议是事实，房屋属于集体所有，并非国有资产。请求驳回原告的诉讼请求。 针对各被告辩称，原告补充陈述，案涉房屋系被告兽医站在经营过程中自行建设，属于国有资产的范围。房屋土地属于集体建设用地使用权，原告系该块土地所在地的乡一级人民政府，是该块土地的所有权人，现原告不同意将该公益事业用途的土地交由实际使用人作工业用途继续使用。 经审理查明，被告兽医站原使用的土地位于越江乡农场，土地所有制性质为乡镇集体所有。1993年12月28日，靖江市人民政府批准该土地由原靖江市越江畜牧兽医站使用，土地面积为2011.87平方米，其中建筑占地534.52平方米，该宗地为集体建设用地，土地类别为医卫（45）。被告陈国强原系兽医站工作人员。2005年12月28日，被告兽医站（甲方）与被告陈国强（乙方）签订房屋买卖协议一份，约定甲方将位于靖江市的全部房产（原越江畜牧兽医站）包括上下各五间两层朝南楼房一幢、楼房后同朝向厂房六间、楼房后朝西小屋两间以及楼房西面孙网桐添附的朝南办公用房三间、朝东厂房五间、朝南厂房四间出卖给乙方，房屋总价款52万元。因上述房产未办理房产证书，甲方承诺对出卖物有全部财产权利。楼房西面孙网桐添附房屋是甲方与孙网桐协议添附，等孙网桐2018年1月1日使用届满后，财产权归乙方所有。签约后，甲方收取孙网桐租金的权利转让给乙方。房屋所涉及的土地所有权性质为集体土地，甲方向有关部门申请变更为国有土地后，以协议方式将国有土地使用权转让给乙方，甲方办理相关手续过程中涉及的规费由乙方承担等内容。2005年12月30日，被告陈国强支付了52万元购房款。2005年12月29日，被告陈国强与被告孙网桐签订房屋转让协议一份，约定陈国强将孙网桐翻建添附的朝南办公用房三间、朝东厂房五间、朝南厂房四间出卖给孙网桐，房屋价款为34万元。该协议中明确房屋所涉及的土地所有权性质为集体土地。2006年8月10日，被告陈国强又与被告吴留青签订房屋买卖协议一份，约定陈国强将兽医站南至工农路边，北至小河边，西至站内二层五间半老楼房西山墙边，东至化工厂围墙范围内的所有建筑及附属设施包含土地使用权转让给吴留青，转让款53万元，吴留青已全部支付。双方在该协议中明确双方明知转让物未办理产权证书，房屋所涉及的土地所有权性质为集体土地。2006年1月23日，被告陈国强以靖江市靖城镇木金市西首（靖城兽医站内）为企业住所，注册靖江市烨华工程机械厂。另查明，被告陈国强与兽医站签订合同时为城镇居民。 上述事实，有土地登记表、兽医站与陈国强签订的房屋买卖协议、陈国强与孙网桐签订的房屋转让协议、陈国强与吴留青签订的房屋买卖协议、靖江市烨华工程机械厂个人独资企业营业执照以及原、被告的陈述在卷佐证，本院予以确认。 本院认为，案涉土地位于原越江乡越江农场，原属越江乡农民集体所有。属于乡农民集体所有的集体土地，由乡农村集体经济组织经营、管理。该块土地原由越江乡人民政府经营、管理，现原告承继了原越江乡人民政府的职能，该块土地应由原告经营管理，基于“房地一体”主义，原告作为乡集体土地的经营管理者与被告间房屋转让行为存在利害关系，故原告有权提起本案诉讼，诉讼主体适格。根据土地管理法的相关规定，我国建设用地使用权分为国有建设用地使用权和集体所有建设用地使用权。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。由此可见，集体建设用地只能用于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设。案涉土地原由兽医站使用，土地用途为医卫用途，符合法律规定。2005年12月28日，兽医站与陈国强虽然签订的系房屋买卖协议，然案涉房屋的转让必然会导致土地随之转让，土地管理法第四条明确规定，“国家实行土地用途管制制度”，并将集体土地主要限定在农业使用和特定范围的建设使用上。这种管制体现了浓厚的双重保障色彩：就包括基本农田在内的耕地而言，它一方面是农民的生产资料和生活来源，另一方面又是整个国家公民的基本生活来源，任何时候都是保护以及管制的重中之重；就宅基地和乡村公共设施、公益事业而言，它们也是一方面保证农民的基本居住及参与社会生活需要，另一方面也是为实现耕地功能服务的。因此，非集体经济组织成员购买集体土地上的房屋将难以避免集体建设用地使用权流转到本集体经济组织以外，最终损害集体利益的情形,将在实质上构成对集体在该土地上行使所有权的障碍，导致集体所有权的落空。非本集体经济组织成员购买集体土地上的房屋的合同，损害法律、行政法规以及国家政策所维护的社会公共利益，属于合同法第五十二条第（四）项规定的情形，应认定无效。被告陈国强购买房屋时为城镇居民，非集体经济组织成员，其与被告兽医站签订的房屋买卖协议应为无效。综上，依照《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第十条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项之规定，判决如下： 被告靖江市靖城畜牧兽医站与被告陈国强于2005年12月28日签订的《房屋买卖协议》无效。 本案受理费10217元，原告负担1217元，被告靖江市靖城畜牧兽医站负担4500元，被告陈国强负担4500元。原告预交案件受理费中的剩余部分9000元由本院退回，被告靖江市靖城畜牧兽医站、陈国强应负担案件受理费均在本判决生效之日起十日内向本院交纳。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状正本，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费10217元。 审 判 长  刘汉江 人民陪审员  何灿芬 人民陪审员  刘泽伟 二〇二〇年八月二十日 法官 助理  王丽君 书 记 员  陆 琰 附：本案援引法律条款 1.《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》 第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。 2.《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。