广东省揭阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤52行初7号原告：陈邓松，男，1972年2月8日出生，汉族，住广东省揭阳市榕城区*************，公民身份号码：440************。被告：揭阳市人民政府。住所地：揭阳市榕城区。法定代表人：张科，市长。委托代理人：王凯熙，揭阳市司法局行政复议与应诉科副科长。委托代理人：李庆和，广东粤剑律师事务所律师。第三人：揭阳市自然资源局。住所地：揭阳市区。法定代表人：江玉城，局长。委托代理人：黄生，该局榕城分局副局长。委托代理人：李伟东，广东榕江律师事务所律师。原告陈邓松不服被告揭阳市人民政府作出的揭府行复〔2019〕24号《驳回行政复议申请决定书》，于2020年4月22日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月27日立案受理后，于2020年5月11日向被告揭阳市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，于2020年5月13日向第三人揭阳市自然资源局送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告陈邓松，被告揭阳市人民政府的委托代理人王凯熙、李庆和，第三人揭阳市自然资源局的委托代理人黄生、李伟东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告揭阳市人民政府于2020年4月3日作出揭府行复〔2019〕24号《驳回行政复议申请决定书》。被告认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人与行政行为有利害关系是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件之一，也就是说只有自己的合法权益可能受到行政机关的行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，才具备行政复议申请人的资格。对举报事项而言，要区分举报的事项是否涉及到举报人的自身合法权益，对举报事项涉及自身合法权益的，其与行政机关就举报事项作出的处理或不作为行为具有利害关系；对于不涉及自身合法权益的，仅基于公益、公民的监督权或无证据证明其举报事项对其自身权益产生实际影响的，则与行政机关就举报事项作出的处理或不作为行为没有法律上的利害关系。本案，申请人举报郑某文存在涉嫌违法用地的行为，要求被申请人依法查处，但经被申请人查明，涉案土地为国有建设土地，权利人是被举报人郑某文，而非申请人拥有物权的土地，申请人也没有证据证明其举报的事项对自身合法权益产生实际影响，因此，申请人与被申请人是否履行查处职责之间没有法律上的利害关系，不具备本案提起行政复议申请的主体资格，申请人提出的确认被申请人未履行查处职责违法以及责令被申请人依法履行职责的行政复议请求，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，申请人的行政复议申请依法应予驳回。另外，对于申请人提出责令被申请人将查处结果以书面形式向申请人作出答复的请求，鉴于被申请人已对申请人的举报事项进行调查、处理，并将处理结果书面回复申请人，再行责令被申请人书面答复申请人已无实质意义。因此，对于申请人的这一行政复议请求，不予支持。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人陈邓松的行政复议申请。原告陈邓松诉称，原告于2010年1月2日通过EMS向第三人寄交了《申请书》，请求依法对郑某文非法占用龙石村集体土地的违法行为进行查处，并作出答复。被告于2019年1月3日签收，但被告直至2019年3月4并未履行查处职责并答复原告。原告不服向被告申请行政复议，被告作出驳回原告行政复议申请决定。原告认为，1、依据《中华人民共和国土地管理法》第六条、第六十六条、《国土资源行政处罚办法》第十一条的规定，各级国土资源主管部门具有对土地违法问题进行查处的职责。2、本案第三人并未在60日法定期限内作出答复，直至2019年3月9日才作出《答复意见书》，并于2019年3月11日才邮寄送达原告。第三人在《答复意见书》中并未对原告提出的对龙石村干部非法转让土地使用权进行查处的请求（这是本案的关键，《答复意见书》拒绝对涉案土地如何由农用地转为国有建设用地的取得方式进行查处和答复。该片土地原属于龙石村集体所有，但却在未经龙石村民会议讨论决定、村民毫不知情的情况下，被龙石村委会干部，勾结不法商人，非法签订土地转让征收合同，并违规操作将农用地转为国有建设用地，该行为违反或触犯了《村民委员会组织法》《合同法》《物权法》等相关法规，严重侵害了龙石村集体和村民的合法权益，依法应予撤销非法签订的土地转让征收合同，并收归龙石村集体所有），而是以涉案土地权属为国有建设用地，并已办理粤（2018）揭阳市不动产权第0001289号不动产权认证，而非原告拥有物权的土地为由答复原告，同时第三人也未能提供该宗土地权属取得的合法依据，这正是第三人避重就轻、徇私舞弊、玩忽职守、包庇不法商人侵占龙石村集体土地的行为，是明显乱作为、不作为的渎职违法行为直接体现。3、原告认为被告在未能提供涉案集体土地转为国有建设用地合法依据的情况下，承认涉案土地为合法国有建设用地的认定不当。同时，被告认为原告也没有证据证明其举报的事项对自身合法权益产生实际影响，因此，原告与第三人是否履行查处职责之间没有法律上的利害关系，不具备本案提起行政复议申请主体资格的认定不当、适用法律错误。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第三十六条、《合同法》第五十二条、《物权法》第六十三条规定，原告作为龙石经联社集体组织成员及股东，对经联社的集体土地依法享有占有、使用、收益和处分权利。本案涉案土地违法问题已严重损害原告合法权益，请求人民法院依法撤销涉案土地非法签订的土地转让征收合同并收归村集体所有，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项的规定。综上，原告认为，被告驳回原告的行政复议申请认定不当、适用法律错误。第三人收到原告《申请书》之后，并未完全履职对申请事项依法进行查处并作出答复职责，是严重的失职行为，侵害了原告的合法权益。原告提出确认第三人未履行查处职责违法以及责令第三人依法履行职责的行政复议请求，符合《中华人民共和国行政复议法》第二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定。据此，原告对被告驳回原告的行政复议申请不服，特向法院提起诉讼，请求：1．撤销被告揭阳市人民政府作出的揭府行复〔2019〕24号《驳回行政复议申请决定书》；2．依法确认第三人揭阳市自然资源局不履行法定查处职责的行为违法；3．责令第三人揭阳市自然资源局依法履行法定职责，对原告2019年1月2日向第三人邮寄的《查处土地违法行为申请书》中所提的申请事项进行查处，并作出答复；4．依法撤销涉案土地非法签订的土地转让征收合同，并收归龙石村集体所有；5．本案全部诉讼费由被告承担。原告陈邓松向本院提交了以下证据：1．原告身份信息；2．被告及第三人身份信息；3．《查处土地违法行为申请书》；4．《行政复议书》；5．《答复意见书》；6．《恢复行政复议审查通知书》；7．《延长行政复议审查期限通知书》；8．《行政复议调查通知书》；9．《中止行政复议审查通知书》；10．《驳回行政复议申请决定书》；11．《复议文书送达回证》；12．照片一张。上列证据证明原告的举报及被告、第三人被诉行政行为违法。被告揭阳市人民政府辩称，一、被告作出的揭府行复〔2019〕24号《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，证据充分。被告在揭府行复〔2019〕24号一案中查明的事实，有《查处土地违法行为申请书》《关于对东升街道龙石村违法违规用地问题核查处理的通知》《答复意见书》以及送达回执、邮寄回执等证据、依据材料佐证。二、被告作出的揭府行复〔2019〕24号《驳回行政复议申请决定书》，程序合法。被告于2019年3月5日收到原告的行政复议申请，于2019年3月8日予以受理，并向原告发出《行政复议受理通知书》，向第三人发出《提出行政复议答复通知书》，第三人在法定期限内向被告提交《行政复议答复书》及依据、证据材料。因案件涉及法律问题需要进一步研究，需延长审查期限，被告于2019年4月26日分别通知原告及第三人，该案依法延长审查期限30日。因案件的审查需要以其他案件的审理结果为依据，被告于2019年5月9日中止审查并通知原告及第三人。中止审查的原因消除后，被告于2020年3月30日恢复审查并通知原告及第三人。该案经复议审查后，被告于2020年4月3日作出揭府行复〔2019〕24号《驳回行政复议申请决定书》，并依法送达原告和第三人，复议程序严格按照《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条等规定进行，程序合法。三、被告驳回原告的复议申请适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，本案，原告举报郑某文存在涉嫌违法用地的行为，要求第三人依法查处，但涉案土地为国有建设土地，权利人为被举报人郑某文，而非原告拥有物权的土地，原告也没有证据证明其举报的事项对自身合法权益产生实际影响，因此，原告与第三人是否履行查处职责之间没有法律上的利害关系，不具备本案提起行政复议申请的主体资格，原告提出的确认第三人未履行查处职责违法以及责令第三人依法履行职责的行政复议请求，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，被告驳回原告陈邓松的行政复议申请，适用法律、法规正确。另外，对于原告提出责令第三人将查处结果以书面形式向其作出答复的请求，鉴于第三人已对原告的举报事项进行调查、处理，并将处理结果书面回复原告，再行责令第三人书面答复原告已无实质意义。因此，对于原告的这一行政复议请求，不能予以支持。综上所述，被告作出的揭府行复〔2019〕24号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，复议程序合法，行政复议决定正确。原告陈邓松的起诉没有事实和法律依据。请法院依法判决维持被告作出的复议决定，驳回原告陈邓松的诉讼请求。被告揭阳市人民政府向本院提交了以下证据：1．《行政复议申请书》以及原告提交的申请材料，证明原告依法向被告申请行政复议；2．揭府行复〔2019〕24号《行政复议受理通知书》及快递单据，证明被告在法定期限内依法受理并向原告送达《行政复议受理通知书》；3．揭府行复〔2019〕24号《提出行政复议答复通知书》、送达回证及快递单据，证明被告在法定期限内要求第三人作出答复并提交证据及依据材料；4．第三人作出的《行政复议答复书》及依据、证据材料，证明第三人在法定期限内进行答复并提供证据、依据，以证实其已对原告的举报依法作出处理并答复原告，不存在不作为的行政行为；5．揭府行复〔2019〕24号《延长行政复议审查期限通知书》《行政复议调查通知书》、送达回执、快递单据，证明因本案涉及法律问题需要进一步研究，需延长审查期限，被告依法通知原告及第三人延长审查期限和因需调查案情、核实有关证据材料，被告通知原告及第三人准时参加调查；6．（2019）粤52行初5号《行政判决书》（2019）粤行终874号《审理上诉案件通知书》、揭府行复〔2019〕24号《中止行政复议审查通知书》及送达回证、快递单据，证明因案件审查需要以其他案件的审理结果为依据，被告中止对案件的审查，并于2019年5月9日向原告及第三人发出《中止行政复议审查通知书》；7．（2019）粤行终874号《行政判决书》、揭府行复〔2019〕24号《恢复行政复议审查通知书》及送达回证、快递单据，证明因行政复议中止事由已消除，被告决定恢复案件的审查并通知原告及第三人；8．《行政复议案件调查笔录》二份、被调查人陈某青的任职资料，证明被告就案件的有关事实于2019年5月8日对原告及第三人进行调查核实，于2020年4月1日对龙石经联社主任陈某青进行调查核实，原告对涉案土地不拥有物权；9．《驳回行政复议申请决定书》及快递单据、送达回证，证明被告在法定期限内作出行政复议决定并送达原告及第三人，程序合法。第三人揭阳市自然资源局述称，一、没有证据证明原告对案涉土地使用权有任何合法权益，与案涉土地有利害关系，原告与第三人是否履行查处职责之间没有法律上的利害关系，原告提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于原告资格的规定，主体不适格，应予以驳回。二、第三人不是本案被告，原告提出依法确认第三人不履行法定职责违法，责令第三人依法履行法定职责，对原告2019年1月2日向第三人邮寄的《查处土地违法行为申请书》中所提的申请事项进行查处，并作出答复等诉讼请求，没有任何依据。三、第三人有依法履行职责，对原告反映的事项依法进行处理，原告认为第三人未依法履职，对其反映事项存在行政不作为没有根据。第三人接陈邓松通过EMS邮寄来的《查处土地违法行为申请书》后，按属地管理原则，于2019年1月25日落实榕城分局核查，榕城分局及时组织人员对举报案件进行调查处理。经调查，涉案用地位于龙石村“下油麻埔”，占地面积4189平方米（折6.28亩），原为揭阳市建东市政工程公司征用的国有土地，国有土地证号列：揭府国用（2005）字第126号，因揭阳市建东市政工程公司与郑某文民间借贷纠纷，2017年4月11日，揭阳市榕城区人民法院裁定，将该宗土地估价后抵偿给郑某文，该宗用地已于2018年1月1日办理粤（2018）揭阳市不动产权第0001289号《不动产权证书》，权利人为郑某文（广东正意不锈钢实业有限公司法定代表人），用途为工业用地，类型为国有建设用地使用权，使用期限：1993年12月28日起至2043年12月27日止。案件情况榕城分局工作人员已于2019年3月9日通过邮政挂号信方式邮寄《答复意见书》回复原告。四、原告请求依法撤销涉案土地非法签订的土地转让征收合同，收归龙石村集体所有，没有任何依据，也不属行政诉讼范围。五、被告作出的揭府行复〔2019〕24号《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，是完全正确的，依法应予以维持。原告的诉讼请求没有任何事实根据和法律依据，依法应予以驳回。请求法院依法驳回原告的起诉或者诉讼请求。第三人揭阳市自然资源局向本院提交了以下证据：1．《关于对东升街道龙石村违法违规用地问题核查处理的通知》（揭市自然资通〔2019〕17号）及收文回执；2．《执行裁定书》〔（2007）榕执字第51号恢1〕；3．《协助执行通知书》〔（2007）榕执字第51号恢1〕；4．《不动产权证书》〔粤（2018）揭阳市不动产权第0001289号〕；5．《答复意见书》（揭市国土资榕复〔2019〕5号）及国内挂号信函。证据1-5证明第三人有依法履行职责，对原告反映的事项进行调查处理并答复原告；6．行政复议答复书；7．《驳回行政复议申请决定书》（揭府行复〔2019〕24号）。证据6-7证明被告作出揭府行复〔2019〕24号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请；8．相关法律依据：《中华人民共和国土地管理法》《国土资源行政处罚办法》，证明第三人有依法履职。经庭审质证，被告对原告出示的证据质证意见如下：对证据1原告的身份证的真实性无意见，原告虽然是龙石村的村民，但并不能证实其与涉案土地存在利害关系；对证据2被告信息复印件无意见；对证据3《查处土地违法行为申请书》证实原告要求第三人查处土地违法行为无意见，但第三人已对原告反映的事项进行调查处理并答复原告，不存在行政不作为。原告提交的证据也不能证实其对涉案土地拥有物权，不能证明其举报事项对自身合法权益产生实际影响；证据4《行政复议申请书》仅证实原告向被告提出行政复议申请；对证据5《答复意见书》的三性无意见，该证据证实了第三人已对原告反映的事项进行调查处理并答复原告，不存在行政不作为；证据6-11被告作出的法律文书，证实了被告依法受理原告的行政复议申请，被告依法作出的《驳回行政复议申请书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，复议程序合法，应予以维持；证据12不能证明原告所说的地点与第三人查处的地点不一致问题，查处地点有村干部的笔录予以佐证，与举报地点一致。第三人同意被告对原告出示的证据的质证意见。原告对被告出示的证据无异议。第三人对被告出示的证据三性均无异议。原告对第三人出示的证据质证意见如下：对证据没有异议，但第三人无法提供证据证明土地的合法来源。第三人回避了申请书对村干部非法转让土地的查处进行答复，同时也没有证据证明涉案土地是由农用地转为国有建设用地，对合法取得方式没有进行答复。被告对第三人出示的证据质证意见如下：对证据无异议。第三人出示的证据证明了二个问题，一是第三人已对原告反映的问题进行调查处理并答复原告，已履行职责，不存在行政不作为；二是证据2、3、4证实了涉案土地的性质是国有土地，郑某文是依法取得涉案土地的国有建设用地使用权的，原告对涉案土地没有任何合法权益，与第三人是否履行查处职责之间不存在法律上的利害关系，原告无权提起行政复议和行政诉讼；证据5证实了第三人对原告提出的行政复议申请依法作出答复；证据6证实了被告作出的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本院对上述证据认证如下，原告提交的证据12，该照片无拍摄时间及地址，真实性无法确认，不予采信。原告提交的其他证据及其他当事人提交的证据来源合法，真实可信，与本案具有关联性，依法予以确认。经审理查明，原告陈邓松是揭阳市榕城区*******村民。2019年1月2日，原告通过邮政EMS向第三人揭阳市自然资源局邮寄《查处土地违法行为申请书》，举报郑某文非法占用龙石村集体土地的违法行为，要求第三人依法查处并追缴其非法所得，同时追究郑某文的法律责任。第三人于2019年1月3日签收，并于同月25日作出《关于对东升街道龙石村违法违规用地问题核查处理的通知》（揭市自然资通〔2019〕17号），将原告的举报事项交由属下榕城分局核查处理。因第三人未及时答复原告对其举报事项的查处情况，2019年3月4日，原告以第三人行政不作为为由，向被告揭阳市人民政府提起行政复议申请，请求：一、确认第三人未履行查处职责违法；二、责令第三人依法履行职责，对原告所提的申请事项依法进行查处，并将查处结果以书面形式向原告作出答复。被告经审查，于2019年3月8日决定予以受理，并于同日向原告发出《行政复议受理通知书》，向第三人发出《提出行政复议答复通知书》。2019年4月26日，被告作出《延长行政复议审查期限通知书》，认为因案件涉及法律问题需进一步研究，决定案件延长审查期限30日并通知原告及第三人。2019年5月9日，被告作出《中止行政复议审查通知书》，认为因案件的审查需以其他案件的审理结果为依据，决定案件中止审查并通知原告及第三人。2020年3月30日，被告作出《恢复行政复议审查通知书》，决定恢复案件的审查并通知原告及第三人。被告经审查，于2020年4月3日作出揭府行复〔2019〕24号《驳回行政复议申请决定书》，决定根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，依法驳回原告的行政复议申请。原告不服，于2020年4月22日向本院提起行政诉讼，诉请如前。另查明，2019年3月8日，第三人属下榕城分局向原告作出并邮寄送达《答复意见书》（揭市国土资榕复字〔2019〕5号），答复主要内容:该宗用地位于龙石村“下油麻埔”，占地面积4189平方米（折6.28亩），现为广东正意不锈钢实业有限公司的企业用地，土地权属为国有建设用地，权利人是该公司法定代表人郑某文，不动产权证号列：粤（2018）揭阳市不动产权第0001289号。经查，该宗土地权属为国有，土地用途为工业用地，原告所申请事项与事实不符。本院认为，本案围绕当事人争议的焦点，对被告作出的被诉驳回行政复议申请决定是否合法进行审查。本案争议的主要焦点是：1．原告是否具有案涉行政复议申请人主体资格；2．原告的诉求能否支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”和《揭阳市相对集中行政复议权规定》第三条第一款“本规定所称相对集中行政复议权，是指依照行政复议法律法规和国务院、省政府有关规定，由市政府作为市一级行政复议机关，集中行使市政府及市直具有行政复议职责的部门（不包括中央、省垂直管理部门）的行政复议权，市直部门不再行使行政复议权。”的规定，被告揭阳市人民政府具有作出本案被诉驳回行政复议决定的主体资格及法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”的规定，申请人与行政行为有利害关系是其享有行政复议申请人主体资格的前提条件。通常情况下，举报人只有为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关履行查处职责，其才与行政机关履行或者不履行查处职责有法律上的利害关系，举报人不服提起行政复议申请，才具有行政复议申请人主体资格，其申请才符合行政复议申请受理条件。本案在案证据显示，原告举报郑某文非法占用村集体土地，要求第三人依法查处并追缴其非法所得及追究其法律责任，第三人受理原告的举报后，依法进行调查核实并将结果书面答复原告。根据第三人核查查明，案涉土地系被举报人郑某文拥有的国有建设用地，而非原告拥有物权的土地，且原告也未能举证证明其合法权益遭受举报事项的侵害。因此，原告与第三人是否履行查处职责之间没有法律上的利害关系，其无权就第三人的查处行为申请行政复议。显然，原告不具有案涉行政复议申请人主体资格，其复议请求确认第三人未履行查处职责违法以及责令第三人依法履行职责，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。被告揭阳市人民政府受理原告的行政复议申请，遵循立案受理、通知、审查、作出复议决定、送达等法定程序及时限规定，于2020年4月3日作出揭府行复〔2019〕24号《驳回行政复议申请决定书》，认定原告的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，事实清楚、证据充分。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，决定依法驳回原告的行政复议申请，适用法律、法规正确，程序合法，应予支持。原告主张第三人未完全履行查处职责并作出答复，侵害其合法权益，缺乏事实依据，不予采纳；原告诉请撤销涉案土地非法签订的土地转让征收合同并收归龙石村集体所有，不属于本案审查范围，依法予以驳回。综上所述，被告揭阳市人民政府作出的揭府行复〔2019〕24《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。原告陈邓松的诉求理据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈邓松的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告陈邓松负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 黄永练审 判 员 林国伟审 判 员 陈 锋二〇二〇年六月二十三日法官助理 姚奕声书 记 员 卢思琪附相关的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。