北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京01行终471号上诉人（一审原告）程会，女，1968年8月4日出生，汉族，户籍所在地北京市门头沟区。被上诉人（一审被告）北京市门头沟区房屋征收事务中心，住所地北京市门头沟区滨河路18号。法定代表人李超，主任。委托代理人杨练兵，北京市亚太律师事务所律师。上诉人程会因房屋征收补偿安置协议一案，不服北京市门头沟区人民法院（2020）京0109行初49号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。经查，程会所有位于北京市门头沟区龙门河滩83号的房屋属于征收范围。2018年6月4日，北京市门头沟区人民政府作出门政征补决〔2018〕36号《房屋征收补偿决定书》，认定被征收的房屋建筑面积为35.97平方米，应安置的房屋面积67.84平方米。程会不服，针对该房屋征收补偿决定提起行政诉讼。北京市第四中级人民法院作出（2018）京04行初1485号行政裁定书，北京市高级人民法院作出（2019）京行终4446号行政裁定书。2020年4月29日，北京市门头沟区人民法院作出（2020）京0109行审1号行政裁定书，准予强制执行门政征补决〔2018〕36号《房屋征收补偿决定书》。上述裁定均已发生法律效力。程会认为北京市门头沟区房屋征收事务中心出具的程会房屋评估报告存在面积认定错误、评估虚假的行为，YB-21-东西辛房C-0161号《北京市门头沟区房屋征收补偿安置协议》（以下简称YB-21-东西辛房C-0161号协议）中对自建房2.87平方米的补偿无依据，该协议违法，侵犯了其合法权益，故诉至一审法院，请求：1.撤销YB-21-东西辛房C-0161号协议；2.请求归还程会产权证2房屋中被北京市门头沟区房屋征收事务中心擅自分割给程建华0.96平方米面积；3.请求归还程会出资建造4-1号13.05平方米自建房面积；4.请求重新评估测量房屋。2020年6月28日，一审法院作出裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条的规定，当事人提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，且属于人民法院受案范围。关于第一项诉讼请求，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。本案中，程会起诉要求撤销的YB-21-东西辛房C-0161号协议签订于2012年6月19日，早于2015年5月1日。因此，该协议纠纷不属于行政诉讼受案范围。虽然《北京市门头沟区房屋征收补偿安置补充协议》（YB-21-东西辛房C-0161号补1）签订于2015年5月1日之后，但该协议系YB-21-东西辛房C-0161号协议的补充协议，除涉及周转补助费和搬家补助费外，并未为当事人设定新的权利义务，故应当以YB-21-东西辛房C-0161号协议的时间确定案件的受案范围。关于第二、三、四项诉讼请求，北京市门头沟区人民政府已作出门政征补决〔2018〕36号《房屋征收补偿决定书》对程会所有的北京市门头沟区龙门河滩83号房屋予以补偿，该决定书具有确定力、拘束力和执行力，上述三项诉讼请求明显不具有事实根据。鉴此，一审法院依照行政诉讼法第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回了程会的起诉。上诉人程会不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审裁定;2.撤销YB-21-东西辛房C-0161号协议；3.请求归还上诉人产权证2房屋中被北京市门头沟区房屋征收事务中心擅自分割给程建华0.96平方米面积；4.请求归还上诉人出资建造4-1号13.05平方米自建房面积；5.请求重新评估测量房屋。其上诉理由主要为：1.一审法院以《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条为由驳回上诉人的第一项诉讼请求，属适用法律错误。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条的规定，人民法院审理行政协议案件，一般遵循实体从旧，程序从新原则。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时行政诉讼法和司法解释。被上诉人在答辩中明确：被上诉人不具备作出行政行为主体资格。但合同是由被上诉人签订的。根据行政诉讼法第七十五条规定，上诉人有理由认为被上诉人不具备行政主体资格，合同无效。2.根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条及《中华人民共和国合同法》第六十一条、第六十二条规定，补充协议与原协议具有同等法律效力，YB-21-东西辛房C-0161号协议的补充协议实于2015年6月2日签订，因2012年6月19日签订的YB-21-东西辛房C-0161号协议是草签协议，直到2015年6月2日签订补充协议时才一同发放，YB-21-东西辛房C-0161号协议上没有被上诉人的签约时间，合同不完整。因此，被上诉人所签订的YB-21-东西辛房C-0161号协议的补充协议具有高于YB-21-东西辛房C-0161号协议的法律效力，故受案时间在规定的范围内。3.上诉人一审诉讼请求第二、三、四项，一审法院以《房屋征收补偿决定书》为由驳回，上诉人认为诉讼理由、证据及诉讼对象均不同。一审法院将两次诉讼混于一谈，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条、第十一条规定，一审法院应当审理。4.一审法院违反行政诉讼法第十条规定，剥夺了上诉人听证权和法庭辩论权。被上诉人北京市门头沟区房屋征收事务中心同意并请求维持一审裁定。本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件，不符合法定起诉条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据2015年5月1日施行的行政诉讼法第十二条第一款第十一项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。因此，根据上述规定，2015年5月1日之后订立的行政协议，才纳入行政诉讼的审查范围。对于2015年5月1日之前订立的行政协议，不属于行政诉讼的审查范围。本案中，程会诉讼请求一明确为撤销YB-21-东西辛房C-0161号协议，而该协议签订于2012年6月19日，依照上述规定不属于行政诉讼的受案范围。程会上诉以《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条的规定为依据，主张一审法院适用法律错误。对此本院认为，对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则上由当事人通过民事诉讼的方式进行救济。关于新法对其生效以前所发生的事件或者行为是否具有法律溯及力的问题，无论是根据法理，还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”的原则。而对房屋征收补偿安置协议纠纷的审理，关系到人民法院审理案件时所适用的法律、所选择的审判规则，以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务，属实体问题。据此，行政诉讼法第十二条第一款第十一项的规定没有溯及力，人民法院对2015年5月1日之前签订的房屋征收补偿安置协议不服提起的行政诉讼予以受理缺乏法律依据。因此，程会所提上述主张法律依据不足，本院不予支持。程会还主张，涉案补充协议具有高于YB-21-东西辛房C-0161号协议的法律效力，应以补充协议签订的时间作为受理本案的依据。即使该补充协议独立于YB-21-东西辛房C-0161号协议，但因只涉及了周转补助费和搬家补助费的相关内容，对原协议亦未更改。且程会诉请撤销的行为仅是YB-21-东西辛房C-0161号协议，故程会的上述主张缺乏事实依据，本院亦不予支持。关于程会起诉所提其他诉讼请求，均涉及其房屋被征收后依法应如何补偿安置的事项，而北京市门头沟区人民政府已作出门政征补决〔2018〕36号《房屋征收补偿决定书》，对程会作出补偿安置，该决定书现已具有确定力、拘束力和执行力。故程会在本案中提出上述诉讼请求缺乏事实根据。关于程会主张一审法院违反行政诉讼法第十条规定，剥夺其听证权和法庭辩论权，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款的规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。经审查，一审法院未开庭审理本案并未违反上述规定，且不存在其他审理程序违法之处。程会的相关主张缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。另，一审法院作出裁定时引用“《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第一项、第三款”存在笔误，应为“《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款”,本院予以指正。综上，程会的上诉理由均缺乏事实及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 梁菲审 判 员 王贺审 判 员 王阳二〇二〇年八月二十五日法官助理 邓玲书 记 员 牛捷附：法律规范依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。