吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉24行初12号原告殷素华，男，1951年9月27日出生，住吉林省敦化市。委托代理人胡春江，吉林冠宁律师事务所律师。被告敦化市人民政府，住所地敦化市新华路1001号。法定代表人冯玉宝，市长。出庭应诉行政机关负责人常仁龙，敦化市政府党组成员。委托代理人姬虹州，敦化市林业和草原局科员。委托代理人尚连科，吉林容善律师事务所律师。被告延边朝鲜族自治州人民政府，住所地延吉市公园路2799号。法定代表人金寿浩，州长。委托代理人杨新法，延边州司法局复议应诉处科员。委托代理人侯光明，吉林达公伟业律师事务所律师。第三人敦化市翰章乡民生村村民委员会，住所地敦化市。法定代表人邹文成，村主任。原告殷素华因与被告敦化市人民政府（以下简称敦化市政府）、延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称州政府）及第三人敦化市翰章乡民生村村民委员会（以下简称民生村委会）林权行政裁决及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月13日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告殷素华及其委托代理人胡春江，被告敦化市政府委托代理人姬虹州、尚连科，州政府委托代理人杨新法、侯光明，民生村委会法定代表人邹文成到庭参加诉讼。敦化市政府党组成员常仁龙以行政机关负责人的身份出庭应诉。本案现已审理终结。本案的被诉行政行为是敦化市政府于2019年3月22日作出敦政处字〔2019〕1号《敦化市人民政府关于殷素华与翰章乡民生村村民委员会林木权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》）及州政府于2020年1月16日作出的延行复决字〔2019〕17号行政复议决定（以下简称复议决定）。原告殷素华诉讼请求：1.依法撤销敦政处字〔2019〕1号《处理决定》及州政府作出的延行复决字〔2019〕17号复议决定。2.依法判决被告敦化市政府重新作出处理决定。事实和理由：殷素华系敦化市翰章乡民生村村民。1993年开始，村委会号召村民在自留山上内的参后地和空闲地造林的，谁裁归谁所有。树苗自备，自己栽培，自己保管，出售木材时个人得80％，集体提留20％。2003年6月，民生村委会以办理林权证的名义，向殷素华收取了每公顷300元的办证费，乡林业站三次对林地进行了测量。现殷素华与民生村委会之间林木所有权的争议经敦化市政府裁决归民生村委会所有。该处理决定错误，应予撤销。1.裁决书引用《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条，适用法律错误；2.《处理决定》裁决与复议机关依法被撤销的〔2018〕9号裁决的事实与结果是相同的，程序违法；3.约定参后地植树谁栽归谁所有，约定合法有效。复议机关未予认定不符合法律规定；4.认定事实错误。关于2003年6月19日的会议记录中载明的“植树林权归个人所有”的内容，裁决书第6页倒数第9-5行，对该部分内容的论述是错误的。裁决机关无权代替村委会对该部分内容作出限制性解释，且原告提供的证人证言均已证明殷素华的主张成立。并且，在听证会上村委会并没有否认殷素华的权利，没有抗辩会议的时间节点问题，裁决机关超出村委会的质证意见否定谁栽归谁所有，属认定错误。并且该会议记录是有原村民代表兼村会计郭同枫记录，殷素华出具的证明材料郭同枫证明林权归个人所有是其本人书写，都是同一天的记录，因当时办公桌上有多只笔，所以出现两个笔色；5.因证人未出庭，否定证人证词，程序不合法。裁决机关没有尽到证人出庭与否的提示义务，以及不出庭的法律后果的说明义务，以未出庭不采信证人证明，证据采信的程序不合法。裁决机关否定证人王绍忠、王金生、雷法忠的证言，违背了证据采信的基本原则；6.在林权争议发生后，2010年5月殷素华邀请了电视台《与法同行》栏目到民生村采访，采访过程中民生村原村书记王金生承认收取了殷素华400元的办理林权证费用，这可以证明争议林地属殷素华所有；7.殷素华对争议林地进行了实际管护，并将争议林地种植后进行实地圈栏，才出现现在茂盛的林地。综上所述，敦化市政府的处理决定违法，州政府复议决定未支持殷素华的复议主张错误。敦化市政府辩称，1.行政处理决定适用法律正确。殷素华开垦林地种植人参，而后陆续还林，经现场勘查，合计面积为6.18公顷。其中有20.25市亩（折合1.35公顷）经敦化市林业局批准开垦种植人参，按照《国营（集体）林区养参批准证》“使用林地要求和遵守事项”第四条规定及《吉林省政府关于利用林地栽种人参的若干规定》第五条第（三）项规定，殷素华在起参完毕后，应予以还林并管护三年，然后交还民生村委会，这是法定义务；剩余4.83公顷系未经批准擅自开垦种植人参的，按照《中华人民共和国森林法》第二十三条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定，殷素华具有栽植树木恢复林地原状的法定义务，恢复原状后不能改变民生村委会对林木的权属。2.行政处理程序合法。本案争议敦化市政府第一次作出处理决定后，殷素华不服申请复议，州政府以敦化市政府未调查“敦化市翰章乡党委是否作出谁栽谁有的号召”为由，撤销了敦化市政府第一次作出的行政处理决定，并要求重新作出处理决定。在本次行政处理过程中，敦化市政府对“敦化市翰章乡党委是否作出谁栽谁有的号召”进行了依法调查，并调取了新证据，并非与原处理决定依据相同证据、事实作出相同结果。3.证明殷素华与民生村委会存在“参后地植树谁造谁有”的合同证据不足。殷素华没有举出其与民生村委会签订“参后地谁造谁有”的合同，会议记录不能证明双方就本案林木作出“参后地谁造谁有”的约定。4.行政处理决定认定事实正确。对于行政处理决定所认定的事实，殷素华在起诉状中并未提出异议，其所主张的认定事实错误内容是“植树林权归个人所有”效力问题。5.证人未出庭作证，责任不在于敦化市政府，证人是否出庭作证由提供证据的一方自行决定。综上所述，敦化市政府作出的行政处理决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处理结果合法。州政府辩称，1.州政府作出行政复议决定程序合法，均严格按照《中华人民共和国行政复议法》等相关法律规定程序作出的复议决定，全部程序没有违反法律、法规条款的规定。2.殷素华依据《国有（集体）林区养参批准证》还林种植林木，是其必须履行的义务，无权主张林木所有权。3.殷素华提出林木案8:2比例享有所有权，所提供的证据不足以证明其主张。民生村委会述称，与敦化市政府和州政府意见一致。本院经审理查明如下事实：本案争议林木所有权为两块。第一块林地地名为：村西山；坐落：民生村5.01公顷，新开岭0.5公顷；坐标为：4801944、417658，4801864、41373，4801718、41517，4801927、417494；四至为：东至集体林，南至郭长校林地，西至集体林，北至山道；面积为：5.51公顷：林种为：落叶松。第二块林地地名为：三台山东坡；坐落：民生村；坐标为：417084、4800930，417000、4800916，417028、4800858，417054、4800962；四至为：东至山道，南至集体林，西至集体林，北至集体林；面积为：0.67公顷；林种为：落叶松。殷素华于1988年开始在上述林地上种参后陆续还林，并一直养护管理至今。殷素华与民生村委会因林木所有权权属争议，敦化市政府于2019年3月22日作出《处理决定》。敦化市政府认为该案争议林木所属林地是民生村委会所有的集体土地，对于敦化市林业局批准申请人开垦并种植人参的林地，根据《国营（集体）林区养参批准证》“使用林地要求和遵守事项”第四条的规定和《吉林省政府关于利用林地栽种人参的若干规定》（吉政发〔1986〕145号）第五条第（三）项规定，殷素华经依法批准开垦20.25市亩林地种植人参后，需予以还林并管护三年，然后将林地林木交还给民生村委会，是殷素华的义务。对于殷素华未经敦化市林业局批准开垦并种植人参的林地，属于非法开垦，栽植树木恢复林地原状是申请人的法定责任。故决定：争议林地上林木所有权属为敦化市翰章乡民生村集体所有。殷素华对敦化市政府作出的处理决定不服，向州政府申请行政复议，州政府于2020年1月16日作出延行复决字〔2019〕17号行政复议决定书，决定：维持敦化市政府作出的敦政处字〔2019〕1号行政处理决定。另查明，1989年1月10日敦化市林业局为殷素华办理《国有（集体）林区养参批准证》，该批准证上载明养参单位为殷素华，占用林地面积为20.25市亩，限定还林面积为20.25市亩，限定还林时间为1990年春季。该批准证“使用林地要求和遵守事项”部分载明：“一、利用林地栽种人参，必须提出申请报告，并附有森林资源调查资料。二、养参单位要认真执行林业政策，不准随意扩大面积和乱砍乱伐，批准的林地，只准当年使用，隔年需重新申请，违者以违反林业政策处理。……四、利用林地栽种人参，必须实行林参间作，还林费用由种参单位承担，还林后要抚育管护三年，其保存率要达到百分之八十五以上，经验收合格后交林地所有者。不还林者，每公顷罚款五百至一千元。”2003年6月19日，敦化市翰章乡民生村召开村民代表会议，该会议记录第二项载明“参地现有扣棚的面积按每垧地300元，未刨的面积刨完后（林业站批后），也按300元收款。以后再批地村内收款一半。植树林权为个人所有。”其中，“植树林权为个人所有”的内容笔色与该记录前后不一致，民生村委会对该部分内容真实性存在异议。殷素华主张民生村收取了就争议林地办理林权证的费用，并提供2003年6月13日民生村委会出具的收据一张，该收据载明交款单位为殷素华，收款单位为民生村，金额为400元，上款系参地交款。2015年6月19日，敦化市翰章乡林业站出具《林地、林木权属证明》，载明：“翰章乡31林班总面积191.8公顷（1983年划分自留山时的面积）林地、林木有所有权、使用权，1983年划山时林地、林木所有权为翰章乡民生村集体经营。但自1983年至1989年，民生村对林地、林木转让情况在翰章林业站没有登记。翰章林业站对转让情况不详。”2019年1月9日，翰章乡党委出具《情况说明》，载明“经查询，1993年-2003年，翰章乡党委没有研究过民生村集体林参地还林事宜，未查到相关会议记录。”认定以上事实的证据有：翰章乡民生村第五届村委会2003年6月19日《会议记录》，1989年1月10日《国有（集体）林区养参批准证》，收据7张，翰章乡林业站出具的《林地、林木权属证明》，2015年10月14日和15日的《林地现场勘验笔录》各1份，翰章乡党委《情况说明》，敦化市林业局《听证笔录》，《处理决定》，复议决定。对于殷素华提交郭同枫2016年3月和2015年10月14日出具的证明和王金生于2016年3月14日出具的证明，因证人均未出庭接受询问，无法证实证人证言的真伪，故不予采信。殷素华还提交了延边电视台《与法同行》栏目组于2010年5月对民生村书记王金生的采访录像，在录像中王金生承认收取种参户办理林权证费用400元，本院对采访录像的真实性予以采信，对证明内容结合案件事实综合评判。庭审中，丁延虹出庭作证，其陈述“2013年村里开会，我当时参加会议，是村民代表，村里开会通过了一亩地要交多少钱的事，其他的事情不清楚。不清楚交的是什么钱。会上说过林权归属的问题，好像是归个人，但是要交钱，不交钱村里不同意”。李永明出庭作证，其陈述“我是村民代表，林木谁栽谁有是荒山荒地谁栽谁有，当时我也栽了，后期我就没有栽，我没有办证。我参加了2013年的会议，签字我在现场，我确实没有看到谁栽谁有这句话。村里收费是给学校买电脑，收费是向种参户收取，具体收费项目我不清楚。具体种植人参户所造林是否归他们所有我不清楚。林地属于集体林”。对于丁延虹和李永明的证人证言，因存在相互矛盾，故仅对开会研究过收费问题的事实予以认定。本院认为，本案系殷素华与民生村委会之间就案涉林木所有权的归属问题发生的争议。《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。因此，敦化市人民政府有权对案涉行政争议进行处理。首先，殷素华具有在参后地还林的义务。根据查明的事实，案涉林地在1983年划山时林地、林木所有权为翰章乡民生村集体经营，并且之后无林地、林木转让情况的登记，因此案涉林地所有权归民生村所有。根据《国有（集体）林区养参批准证》并结合殷素华在庭审中的陈述，案涉争议林木均系殷素华在栽种人参后还林。殷素华主张其栽种人参均是经过林业局批准的，并非是非法开垦，因时间久远只保留了一张养参批准证，并提供了1987年至1998年翰章乡林业站出具的6张收据予以佐证，但上述收据无法与案涉林地面积一一对应。即使殷素华栽种人参均经过批准，根据《吉林省森林管理条例》第二十条及《国有（集体）林区养参批准证》的“使用林地要求和遵守事项”的相关规定，殷素华负有在种植人参后对争议林地还林并交还给民生村的义务。其次，关于案涉林木所有权的问题。该问题的关键在于民生村委会与殷素华之间是否就案涉林木存在民事上的权属约定。殷素华主张1993年开始民生村委会号召村民在参后地还林，并承诺在林木出售时个人得80%，集体提留20%。殷素华提交了证人证言和2003年6月19日的会议记录证明其主张，但因其提交的证人证言的真实性无法核实，2003年的会议记录中“植树林权为个人所有”的内容指向性并不明确。虽然殷素华还提供了视频资料证明王金生承认曾经收取办理林权证的费用，但是从殷素华提交的收据载明所收款项系参地收款，无法证明民生村委会承诺为其办理林权证。因此，殷素华未能提供充分证据证明其主张，敦化市政府作出的《处理决定》结论正确。最后，关于殷素华对本案争议林木管护付出劳动的问题，不属于本案的审理范围，其可以通过其他途径另行解决。综上，敦化市政府作出的《处理决定》和州政府的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告殷素华的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告殷素华负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长  李丽英审判员  李彩莲审判员  晏丽丽二〇二〇年六月三十日书记员  邢艺凡附相关法律规定：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2.《中华人民共和国森林法》第十七条第二款：个人之间、个人与单位之间发生林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。3.《吉林省森林管理条例》第十九条：在林区种植人参，应利用国有宜林荒山地、林中空地、灌木林地、疏林地和采伐迹地，并须经县林业和草原主管部门或国营林业局批准。利用集体林地种植人参，由县林业和草原主管部门批准。利用其它有林地种参，须经省林业和草原主管部门批准。占用上述用地种植人参，必须签订合同，实行林参间作或参后一年内还林。否则不批给下年种参用地。林参间作的林权仍归原林权所有者，其造林费用由种参单位承担。