广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行初46号原告：张超，男，1955年5月13日出生，住广东省珠海市。委托代理人：陈清华，广东恒宝律师事务所律师。被告：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区人民东路2号。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：贾音，珠海市司法局工作人员。原告张超不服被告珠海市人民政府（以下简称市政府）行政复议，向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月17日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭审理了本案。原告张超及其委托代理人陈清华，被告市政府的委托代理人贾音到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为2020年3月23日，市政府作出珠府行复〔2019〕1183号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第四项的规定，撤销珠海××××××管理委员会作出的《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》。原告张超不服上述行政复议决定，诉至本院。原告的诉请、理由及证据原告张超的诉讼请求：1.确认被告于2020年3月23日作出的被诉行政复议决定违法；2.确认珠海××××××管理委员会于2019年12月26日作出的《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》违法；3.判令被告责令珠海××××××管理委员会不得以同一的事实和理由作出与原行政行为《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》相同或者基本相同的具体行政行为；4.诉讼费由被告承担。具体理由如下：一、原告在珠海市×××区××镇进行围海海产养殖。多年来，原告先后投资数千万元，对不具备任何生产条件的滩涂地进行围垦建设、建防洪堤，并购入大量施工机械设备，经过几十年苦心经营，将该区域建设成为滩涂养殖基地。经多场强台风摧毁，不断重建加固。2018年5月21日，珠海××××××管理委员会发布《鹤港高速公路二期工程（××××）项目用地清场公告》决定对原告进行海产养殖的相关区域进行征收，由于评估报告严重失实、补偿标准过低，原告与珠海××××××管理委员会未达成补偿协议。2019年12月24日，珠海××××××管理委员会向原告作出《青苗及地上附着物补偿催告书》，原告回函请求珠海××××××管理委员会作出客观、全面的补偿。2019年12月26日，珠海××××××管理委员会向原告作出《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》，原告不服，向被告申请行政复议。2020年3月23日，被告以珠海××××××管理委员会不按照行政复议法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销珠海××××××管理委员会作出的行政行为。二、珠海××××××管理委员会无权行使征收主体的职权直接作出补偿决定。《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二条规定：“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”因此，实务中，对于集体土地征收，均参照或适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。从已经实施的征收程序可以看出，本次征收中，珠海××××××管理委员会亦参照、适用的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。一方面，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，只有作出房屋征收决定的市、县级人民政府有权作出征收补偿决定，珠海××××××管理委员会作为开发区管委会，未经法律授权，无权以自己的名义对原告作出补偿决定；另一方面，2016年8月20日，市政府发布的《珠海市人民政府关于委托组织实施征收土地工作的规定》，委托珠海××××××管理委员会作出征地补偿决定，但是，根据委托执法的基本法理，委托执法不发生职权的转移，受委托机关不能因接受委托而取得行政执法主体资格，只能以委托机关的名义作出行政行为。本案中，无论原告如何接受委托，最终亦只能由委托机关（市政府）作出征地补偿决定。无论是授权执法还是委托执法，珠海××××××管理委员会自行作出涉案补偿决定均无法律依据。三、珠海××××××管理委员会收回鹤港高速公路二期工程（××××）项目用地外的土地（红线外）缺乏法律依据。该补偿决定书收地的范围包括鹤港高速公路二期工程（××××）项目用地120多亩，该项目外的土地（红线外）3000多亩，市政府没有对于红线外的土地作出收地决定，珠海××××××管理委员会对红线外的土地依据鹤港高速公路二期工程（××××）项目用地为由收地没有法律依据。四、珠海××××××管理委员会程序违法，且作出补偿决定的补偿金额不符合客观事实，严重损害了原告的补偿利益。自发布征地公告以来，原告一直积极配合相关部门的工作，原告按公告内容向征收部门申报登记，但是，无论征收主体、征收实施部门还是征收补偿部门，都未对拟征收的养殖围堰及附属建筑物、构筑物、配套设施、青苗及地上附着物等进行合法、客观的测量和清点，也未听取原告的意见。2019年5月，原告再次向有关单位提出进行现场测量、清点，此后，珠海××××××管理委员会及测绘机构的工作人员与原告共同对青苗及地上附着物进行了测绘和清点。然而，测绘机构的工作人员对滩涂浅滩进行测绘和勘测时有意避重就轻，对那些投入了巨大资金的十米深的水泥砌石围堤护坝段绕道而过，不进行测绘，最终出具的《报告书》严重失实。珠海××××××管理委员会根据《报告书》作出补偿决定，损害了原告的补偿利益。为维护合法权益，原告已经委托第三方测绘机构对征地附着物进行测量，并就被征收区域的状况向珠海市×××申请证据保全。原告请求撤销珠海××××××管理委员会作出的补偿决定，在上级机关、公证机构的见证下，依法开展测绘工作，对原告作出合法、全面、客观的补偿。五、珠海××××××管理委员会督促原告于2019年12月31日之前搬迁清理的决定违反法律规定。珠海××××××管理委员会作出的补偿决定中载明：“督促原告于12月31日前完成所有青苗及地上附着物搬迁清理。逾期不搬迁清理的，由××镇人民政府依法组织相关部门清理。”第一，珠海××××××管理委员会在没有法律授权的情况下，自行创设“责令限期搬迁清理”这一严重损害原告合法利益的行政强制措施，违反了《行政强制法》的规定；第二，珠海××××××管理委员会2019年12月26日作出补偿决定，12月27日送达给原告，12月28日、29日为周末，仅给原告1个工作日的时间进行搬迁清理，被征收区域面积达上百亩，青苗、附着物、鱼苗、虾苗等不计其数，根本不可能在1个工作日之内完成上述工作，珠海××××××管理委员会的该要求违反了合理行政的基本原则。原告并没有义务按照补偿决定的要求于12月31日之前完成搬迁清理，珠海××××××管理委员会更无权责令××镇人民政府组织相关部门清理。所谓“搬迁清理”，实为珠海××××××管理委员会组织“违法强拆”。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收主体与被征收人不能达成补偿协议的，征收主体可以向被征收人作出征收补偿决定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，征收主体需要依法申请人民法院强制执行。在人民法院作出同意强制执行的裁定之后，征收主体才可以收回被征收人的土地，并进行相应的清理、平整、拆除等。原告收到补偿决定后，完全有权申请行政复议或行政诉讼，在案件审理的期限内，珠海××××××管理委员会无权申请法院强制执行，更无权自行组织或责令下级行政机关实施强拆。珠海××××××管理委员会在作出的补偿决定中，随意增加强制执行决定的内容，内容及程序均明显违法。六、被告市政府在行政复议中，没有听取原告的意见，对原行政行为的合法性没有进行实质审查判断，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十八条的规定，被告作出的被诉行政复议决定程序违法，在原行政机关违法的情况下没有确认其违法，也没全面对原行政行为的合法性进行实质审查违法，被诉行政复议决定严重侵害了原告的合法权益。七、珠海××××××管理委员会于2019年12月26日作出的补偿决定书超越职权，根据《珠海经济特区土地管理条例》第五十三条的规定，市政府为了实施城市规划及其他公共利益需要可以提前收回租赁年限未满的国有承租土地使用权，由市土地主管部门实施。本案案涉土地属于国有土地，在国有土地上有合法的国有承租土地使用权，该承租土地使用权人是本案原告，收回涉案土地的行政职权属于市政府实施收地职能的是珠海市自然资源局，珠海××××××管理委员会无上述行政职权。根据珠府令第112号《珠海市人民政府关于委托组织实施征收土地工作的规定》、珠府〔2018〕32号《珠海市人民政府关于印发珠海市土地征收补偿工作实施细则的通知》，市政府委托给珠海××××××管理委员会的职能只是适用珠海市行政区域范围内涉及征收农民集体所有的项目。原告向被告申请行政复议，被告应当依据行政复议法第三条的规定，审查申请行政复议的行政行为是否合法和适当，根据第二十八条规定，被告应当对原行政行为的合法性、合理性进行全面审查，由于被告在被诉行政复议决定中没有进行合法性、合理性的全面审查，在被诉行政复议决定作出后，原行政机关在收到被诉行政复议决定的当天立即以同一事实和理由作出相同的行政行为。原行政机关的行为侵害了原告的合法利益，原因是被告在行政复议过程中未对原行政机关的行为作出纠错，没有责令原行政机关在没有职权的情况下不能作出类似的相同的行政行为，被诉行政复议决定违法，导致了原告的合法利益受损。原告张超向本院提交了如下证据材料：证据1.《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》；证据2.珠府行复〔2019〕1183号《行政复议决定书》及送达回证。被告的答辩意见及证据被告市政府答辩称：被诉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法；原告要求对被诉行政复议决定确认违法的诉讼请求缺乏权利保护的必要，请依法驳回原告的诉讼请求。具体理由如下：一、被诉行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、第二十八条第一款第四项的规定，按时提交行政复议书面答复意见和相关证据材料是被申请人最基本的义务；被申请人不提交或者逾期提交答复意见和相关证据材料，应当视为被申请人作出具体行政行为没有相应证据，决定予以撤销。本案中，珠海××××××管理委员会2020年1月9日收到《提出答复通知书》和行政复议申请书副本，于2020年2月17日向市政府提交《行政复议答复书》和相关证据材料，显然超出了法律规定的期限，市政府应当认定珠海××××××管理委员会作出《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》没有证据、依据，并依法予以撤销。二、被告作出被诉行政复议决定程序合法。2019年12月31日，原告不服珠海××××××管理委员会作出的《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》向被告申请行政复议，请求撤销《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》。被告依法受理了原告的行政复议申请，并于2020年1月9日向珠海××××××管理委员会送达了《提出答复通知书》。珠海××××××管理委员会于2月17日向被告提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。因案情复杂，本案延长审理期限30日。经审查，被告于2020年3月23日依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第四项的规定，撤销珠海××××××管理委员会作出的《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》并依法送达给原告和珠海××××××管理委员会。三、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第四项规定被申请人不按时提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。根据该规定，在认为被申请人作出具体行政行为没有证据、依据的情况下，法律并不要求复议机关对原具体行政行为进行实质审查，复议机关事实上也无法对原具体行政行为进行实质审查，因此，被告在本案中依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第四项规定撤销《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》并无不妥。四、原告的诉讼请求缺乏权利保护的必要，应当予以驳回。原告提起行政复议时，在行政复议申请书中载明其复议请求事项为：撤销珠海××××××管理委员会作出的《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》。被告作出的被诉行政复议决定已经撤销了涉案《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》，原告的行政复议目的已经达到，被诉行政复议决定对原告有利，现原告以被诉行政复议决定没有满足其复议请求为由要求对被诉行政复议决定确认违法，不足以使原告产生诉权。被告市政府在举证期限内向本院提交了如下证据：证据1.行政复议材料收据、《行政复议申请书》《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》；证据2.《提出答复通知书》及送达回证；证据3.顺丰速运邮单、行政复议相关证据材料收据、《行政复议答复书》以及证据材料；证据4.《行政复议案件延期审理通知书》及送达回证；证据5.珠府行复〔2019〕1183号《行政复议决定书》及送达回证。当事人的质证意见及本院对证据的审核认定原告张超对被告市政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性予以认可，对证据2、3、4、5均予以认可。本院认为，双方当事人提交的所有证据均具备真实性、合法性和关联性，可以作为本案的定案依据。本院查明的事实2019年12月26日，珠海××××××管理委员会作出《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》，载明对象为珠海市××镇人民政府、珠海市××投资管理有限公司和原告张超，案由为拒绝接受青苗及地上附着物补偿，主要内容为决定给予原告位于珠海市××××××东南侧“××××”范围内的鱼塘青苗及地上附着物补偿人民币××××××××元。原告不服上述行政补偿决定，于2019年12月31日向市政府申请行政复议，请求撤销珠海××××××管理委员会在2019年12月26日作出的《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》（涉及××镇的范围）。市政府于2020年1月9日向珠海××××××管理委员会邮寄送达《提出答复通知书》和行政复议申请书副本，要求珠海××××××管理委员会于收到行政复议申请书副本之日起十个自然日内对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。珠海××××××管理委员会于2020年2月17日向市政府提交《行政复议答复书》和相关证据材料。2020年2月25日,市政府以案情复杂为由作出《行政复议案件延期审理通知书》，延长审理期限30日，并送达原告和珠海××××××管理委员会。2020年3月23日，市政府作出被诉行政复议决定，认为珠海××××××管理委员会2020年1月9日收到《提出答复通知书》和行政复议申请书副本，于2020年2月17日向市政府提交《行政复议答复书》和相关证据材料，显然超出了法律规定的期限，应当认定珠海××××××管理委员会作出涉案补偿决定没有证据、依据，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第四项的规定，撤销珠海××××××管理委员会作出的《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》。市政府依法将被诉行政复议决定送达给原告张超和珠海××××××管理委员会。在开庭审理过程中，原告张超称案涉《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》被撤销后，珠海××××××管理委员会以同一事实理由作出了相同的补偿决定，张超已对重新作出的补偿决定提起了行政复议。本院判案理由及结果本案被诉行政复议决定并未损害原告张超的合法权益，原告张超在本案中不具有行政诉权。第一，被诉行政复议决定已经撤销《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》，张超行政复议的请求已得到满足，其行政复议目的已经达到。第二，被告市政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第四项的规定，将珠海××××××管理委员会作出的《鹤港高速公路二期工程（××××）项目行政补偿决定书》视为没有证据、依据，决定予以撤销，适用法律正确，这也是对珠海××××××管理委员会的行政行为作出的最严重的否定性法律评价。第三，珠海××××××管理委员会有职权依法作出相应行政决定，当事人也有权依法寻求法律救济，在珠海××××××管理委员会再次作出补偿决定后，原告已经提起了行政复议，原告的权益可以得到保障。尽管被诉行政复议决定告知了申请人张超可诉至法院，但申请人是否有诉的利益，当由法院判断。综上，张超起诉满足其行政复议目的的被诉行政复议决定，缺乏权利保护必要，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项的规定，裁定如下：驳回原告张超的起诉。案件受理费人民币50元，退回原告张超。如不服本裁定，张超可在裁定书送达之日起三十日内，珠海市人民政府可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  王智斌审判员  唐 文审判员  宋义明二〇二〇年六月三十日书记员  刘 敏