辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1348号上诉人（原审原告）：纪明，男，1926年4月16日出生，汉族，住大连市中山区。委托诉讼代理人：纪剑英(原告之女)，女，1955年7月14日出生，汉族，住大连市中山区。被上诉人（原审被告）：大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。法定代表人：陈绍旺，该市政府市长。委托诉讼代理人：张德成，大连市住房和城乡建设局工作人员。委托诉讼代理人：刘颖，北京元合(大连)律师事务所律师。纪明诉大连市人民政府（以下简称大连市政府）确认拆除行为主体及赔偿一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02行初95号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审原告纪明诉称，请求法院依法判定被告作为“南山1910”项目的拆迁安置补偿主体，理应承担相应的法律后果及赔偿。事实与理由，原告原位于大连市××街××号的房屋，于2008年11月4日划定在“南山1910”项目的拆迁区内，在未达成拆迁协议的情况下，于2010年10月2日被人强行闯入家中，对房屋进行了拆迁，后一直未得到补偿。原告认为，开发商的拆迁安置方式违规，房屋承租人的补偿标准违法，被告对于开发商的上述违法行为没有制止，应承担赔偿责任。被告大连市人民政府辩称，1、原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，起诉条件不符合行政诉讼法第二条、第十二条的规定。2、原告的起诉不符合行政诉讼法第四十九条的规定。3、大连市政府不是适格的被告，该地块的动迁是按照2008年10月22日的《房屋拆迁许可证》进行的，由大连华成天宇房地产开发公司进行的，该公司是被告。原审法院认为，原告的诉讼请求实质是确定被告作为拆迁主体资格并要求赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”据此，行政诉讼是针对行政机关的行政行为提起诉讼，本案中，对于被告是否属于拆迁安置补偿主体的资格确认，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2011年1月21日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”第十三条第一款规定，“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”第十五条规定，“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”根据前述规定可知，《城市房屋拆迁管理条例》实行房屋拆迁许可证制度。原告房屋的拆迁行为发生在2010年10月，是南山1910项目的一部分，拆迁是案外人大连华成天宇房地产开发有限公司依据其取得的拆迁许可证进行的，故被告并非拆迁人，不负有拆迁补偿职责。原告主张的拆迁补偿或者赔偿属于其与案外人大连华成天宇房地产开发有限公司之间的民事法律关系，不属于人民法院行政诉讼的调整范围。综上，原告的起诉没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政讼法》第四十九条第(三)项、第(四)项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告纪明的起诉。纪明预交的案件受理费人民币50元，予以退还。纪明上诉称，（一）原审法院错误地理解了上诉人的诉讼请求，上诉人的诉讼请求实质是请求一审法院判定，被上诉人应对上诉人在“南山1910”项目的拆迁安置补偿过程中其合法权益遭受的损害（房子被强拆，家人被打伤，财产被损）承担相应的法律后果及赔偿责任。（二）依据《中华人民共和国土地管理法》第二条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条的规定，被上诉人在作出征收“南山1910”项目土地及土地上房屋使用权的行政决定时，其履行拆迁安置补偿的职责已经确定。权力所在即职责所在，被上诉人权力与职责并没有也不会因2011年新的拆迁条例实施而改变。（三）依照国务院305号条例规定，被上诉人以行政许可的方式，将“南山1910”项目拆迁的行政事务委托给拆迁人来实施。被上诉人的主管部门依法进行监督管理，拆迁人的法律定位为执行主体。依据“法释”第二十条第三款之规定，行政主体与执行主体的法律关系为委托，而行政委托不发生职权职责，法律后果及行政主体资格的转移，执行主体违法、委托机关应承担监督失职及违法的法律后果，对行政相对人的损害应承担赔偿责任。所以，拆迁人违法强拆，被上诉人应承担法律后果及赔偿责任。（四）被上诉人与上诉人是征收与被征收关系，上诉人与拆迁人是互为平等地位的独立民事主体，拆迁人的个人意愿对上诉人没有任何法律约束力，但由于被上诉人将“南山1910”项目的地块成交价格与动迁费值顶值，让拆迁人自筹资金，以大包干的形式，委托给拆迁人实施拆迁安置补偿。拆迁安置补偿实施方案由拆迁人自行制定，上诉人没有任何公民权利，被上诉人不履行应尽职责，拆迁人可以随意定价补偿标准，可以随意剥夺被拆户的补偿方式选择权。依照305号条例第七条之规定，明知“南山1910”项目实施的拆迁安置方案有违法内容，还颁发拆迁许可证，此发证行政行为严重违法，也是七十多户被拆户遭强拆的直接原因。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及最高人民法院司法解释的规定，上诉人的诉求符合行政诉讼条件及受案范围。综上所述，原审裁定适用法律错误，定性错误，请求二审法院依法撤销一审裁定，发冋重审或直接改判，支持上诉人的上诉请求。大连市政府答辩称，（一）该市政府不是拆迁补偿主体，不具有本案的诉讼主体资格。依据行政法“实体从旧，程序从新”的原则，因涉案房屋拆迁发生于2010年，因此涉案房屋拆迁应适用《城市房屋拆迁管理条例》。根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第四条的规定，大连华成天宇房地产开发有限公司在取得房屋拆迁许可证后，就成为涉案房屋的拆迁人。因此，大连市政府不是拆迁补偿的主体，不具有本案的诉讼主体资格。（二）本案争议实质上属于民事争议，不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》，拆迁人与被拆迁人之间达成的拆迁补偿协议，属于平等主体之间的民事协议，属于民事诉讼的受案范围。本案中，纪明与拆迁人大连华成天宇房地产开发有限公司已达成《拆迁补偿安置协议》，仅是后续履行产生争议，属于民事争议，不属于行政争议。因此，案涉拆迁补偿争议不属于行政诉讼的受案范围。（三）上诉人纪明的起诉明显超过法定起诉期间，依法应予以驳回。从纪明在行政诉讼状中的陈述可以看出，涉案房屋已经于2010年10月2日被拆迁，其自2010年10月2日即知道案涉行政行为，其最迟应于2011年4月2日前提起诉讼，但是其却在2019年才提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，纪明的起诉明显超过法定起诉期间，依法应予以驳回。（四）纪明的起诉没有具体的诉讼请求，依法应予以驳回。纪明在上诉理由中明确，其诉讼请求实质是“请求一审法院判定，被上诉人应对上诉人在‘南山1910’项目的拆迁安置补偿过程中其合法权益遭受的损害(房子被强拆、家人别打伤、财产被损)承担相应的法律后果及赔偿责任。”其诉讼请求实质上属于民事损害赔偿，不属《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款规定的九项具体诉讼请求之一，因此应依法驳回纪明的起诉。另外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第二款“当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额。”本案不属于行政赔偿、行政补偿范围，并且纪明应当提供具体的赔偿、补偿事项以及数额的证据加以证明。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持，依法应驳回纪明的上诉请求。本院认为，案涉的拆迁行为发生在2010年，应当适用当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称拆迁条例）。拆迁条例第四条规定：“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。”根据上述规定，被上诉人大连市政府既不负有对被拆迁人给予补偿的法定职责，也不负有对拆迁工作的实施监管的法定职责。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”原审法院裁定驳回上诉人纪明的起诉并无不当。综上，纪明的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审裁定结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二〇年六月二十三日法官助理郑轩书记员赵晓迪（代）