湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终245号上诉人（原审原告）：茶陵县平水镇把集鸡公石采石场。住所地：湖南省茶陵县平水镇把集村。经营者：张雪勇，男，1968年11月15日出生，汉族，住茶陵县。委托代理人：丁利民，湖南地博律师事务所律师。上诉人（原审被告）：茶陵县人民政府。住所地：茶陵县炎帝南路**。法定代表人：江小忠，县长。委托代理人：谭新华。委托代理人：陈文发，湖南挚友律师事务所律师。原审原告：张雪勇，男，1968年11月15日出生，汉族，住茶陵县。茶陵县平水镇把集鸡公石采石场（以下简称鸡公石采石场）、张雪勇诉茶陵县人民政府行政强制关闭一案，鸡公石采石场、茶陵县人民政府不服湖南省株洲市中级人民法院(2019)湘02行初154号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：张雪勇在茶陵县平水镇把集村从事采石业务。2005年6月16日，张雪勇注册成立了鸡公石采石场，经营场所茶陵县平水镇把集村，类型为个体工商户，经营者张雪勇，经营范围石灰岩露天开采、破碎、销售。鸡公石采石场办理了采矿许可证，采矿许可证记载：“矿区面积0.019平方公里，有效期从2015年6月4日至2017年6月25日。备注：限你矿于采矿许可证有效期届满30日前到茶陵县国土资源局办理延续登记手续，逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止，不再另行通知。发证机关茶陵县国土资源局。”办理了安全生产许可证，有效期从2015年7月6日至2018年7月5日。办理了爆破作业单位许可证，有效期从2016年7月22日至2019年7月26日。办理了排放污染物许可证，有效期从2015年7月5日至2018年7月5日。办理了使用林地的行政许可，从2009年11月5日起，可使用林地1.8公顷。鸡公石采石场自经营以来，向茶陵县林业局、茶陵县国土资源局等部门依法缴纳税款。经现场查勘，鸡公石采石场分为两个区域，一个是采石区，一个是加工区（有加工厂房）。茶陵县虎踞镇人民政府证明，鸡公石采石场的资产机械设备共计皮卡车等36项，房屋建筑物共计钢架棚等69项。2017年3月28日，茶陵县政府办下发（茶政办发〔2017〕22号《茶陵县突出环境保护问题整改责任清单》。内容为：“为了配合做好中央环境保护综合督察对我省开展的有关工作，根据省、市有关要求，结合茶陵县实际，要求2017年4月底，由茶陵县国土局牵头关闭鸡公石采石场。”2017年3月29日，茶陵县国土局向鸡公石采石场作出（茶国土资执通〔2017〕01号）《责令改正国土资源违法行为通知书》。内容为：“采石场违反了开发利用方案的要求，未完全进行台阶式开采，责令2017年5月31日前改正违法行为，按照开发利用方案的要求进行开采，如不改正，必须承担相关法律责任。”2017年4月26日，茶陵县国土局向鸡公石采石场作出（2017）4号《矿山地质环境恢复与治理督办函》。内容为：“采石场存在以下地质环境问题：废石堆未修建挡土墙，未修建排水沟、未恢复植被。责令立即改正上述违法行为，如不改正，必须承担有关法律责任。”2017年6月22日，原告向茶陵县国土资源局书面报送《请求对关闭我采石场进行补偿或是允许我采石场延续生产的报告》。内容为：“采石场成立于2001年，2015年筹集上千万元资金对采石场进行改建，扩大生活规模，满足环保要求。2017年春节前，采石场按照县政府的要求停止了生产。春节后，采石场按照惯例申请恢复生产时，包括虎踞镇等在内的相关部门一直拖延不肯签字为我采石场办理恢复生产手续。2017年5月，采石场按照规定到茶陵县国土资源局办理采石场采矿证延续登记手续时，该局以采石场位于云阳山自然保护区试验区范围内，由该局牵头关闭采石场为由，不肯为采石场办理采矿许可证的延续登记手续。特请求依法补偿或延续生产3年。”2017年12月1日，湖南省人民政府发布（湘政办明电〔2017〕103号）《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》和《湖南省自然保护区内探矿权退出处置方案》。内容为：“……三、处置原则。既要保障采矿权人的合法权益，又要严肃查处违法违规行为，做到依法处置，违规必究。对自然保护区设立前经批准设置的采矿权，给予适当补偿，引导退出。对自然保护区设立后经批准设置的采矿权，要区分情况，凡属于企业通过欺骗、贿赂等不正当手段违规取得的，坚决关闭，不予补偿；凡不属于企业通过不正当手段违规取得的，退出时给予适当补偿。四、处置方式和程序。（一）直接关闭注销。1、方式：对企业采取不正当手段违规取得的采矿权，以及因自身原因逾期未提出申请或未领取新的采矿许可证，导致采矿许可证过期失效的采矿权，不予补偿，关闭矿山和注销（撤销）采矿许可证，并退付剩余资源储量的采矿权价款和地质环境恢复治理备用金。2、程序：一是由县级人民政府作出矿山关闭决定；二是由发证机关公告注销采矿许可证；三是由地方政府按“六个不留”的标准关闭矿山；……。（二）部分避让退出。（三）整体补偿退出。1、方式：除直接关闭注销和部分避让退出的采矿权外，对其他位于保护区的采矿权整体退出，给予适当补偿，退付剩余资源储量的价款和备用金。2、程序：一是由县级人民政府与采矿权人签订补偿协议；二是由县级人民政府作出矿山关闭决定；……六、补偿方式和标准。（一）补偿方式。对不属于直接关闭注销的整体退出或部分退出的采矿权，由采矿权所在地县级人民政府按有关规定组织进行补偿。属省级或市级国土资源部门颁发采矿许可证的，由省级或市级财政予以补助。（二）补助标准。省级发证采矿权省级补助标准为，对无单独选厂的矿山，标准为600万元/矿，对有单独选厂的矿山，标准为800万元/矿。市、县级发证采矿权补助标准由市、县人民政府确定。”2018年7月11日，被告发布《茶陵县云阳山省级自然保护区内县级发证采矿权退出处置方案》。内容为：“……五、处置方式。（一）直接关闭注销。……8、鸡公石采石场。处置方案：一是相关职能部门注销证照；二是虎踞镇人民政府按照“六个不留”的标准督促矿山关闭到位，负责拆除生产、生活设施；……。”2019年4月30日，鸡公石采石场被虎踞镇人民政府等部门组织人员强制拆除。经法庭现场查勘，鸡公石采石场的建筑、厂房等被拆除，机器设备等仍堆放在现场。2019年6月10日，湖南天昊资产评估事务所作出天昊评估字【2019】0605号《委估资产项目评估报告书》。内容为：“接受鸡公石采石场的委托，按照必要的评估程序对委托评估的资产实施了实地查勘、市场调查与询证，评估基准日为2019年4月30日。鸡公石采石场共有破碎机、皮卡车等37项设备，评估价值为3664676元，钢架棚、配电房等55项建筑，评估价值为1800671元。评估价值共计5465347元。”鸡公石采石场、张雪勇于2019年9月5日提起本案诉讼，请求：1、确认茶陵县人民政府关闭原告鸡公石采石场的行政行为违法。2、判令茶陵县人民政府支付原告停产损失赔偿款、关闭补偿款合计3000万元（停产损失赔偿款、关闭补偿款2000万元及拆除行为造成的经济损失1000万元）。3、茶陵县人民政府退付原告剩余资源储存量的采矿权价款和地质环境恢复治理备用金。另查明：2016年4月1日，茶陵县人民法院作出（2016）湘0224刑初45号刑事判决。判决认定：被告人张雪勇使用林地面积22.5亩（实际批准面积13.5亩），泥土覆盖公益林地面积2.85亩，覆盖一般用材林地面积3.45。案发后，被告人张雪勇主动到茶陵县森林公安局投案，并向该局退交了25万元违法所得。判决被告人张雪勇犯非法占用农地罪，判决拘役六个月，缓刑一年，并处罚金人民币3万元。2015年9月2日，张雪勇向茶陵县林业局缴纳了51282元占地费用。再查明：茶陵县云阳山省级自然保护区成立于2009年12月。原审认为：本案系行政强制关闭案。争议焦点分述如下：一、原告起诉是否超过起诉期限《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，案涉关闭行为系处于延续状态的行政行为，至2019年4月30日鸡公石采石场被强制拆除之日止。故原告于2019年9月5日起诉并未超过起诉期限。二、原告张雪勇主体是否适格《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第二款规定：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。”本案中，张雪勇作为个体工商户认为其注册的字号即茶陵县平水镇把集鸡公石采石场的合法权益受到侵害时，应以注册的字号即茶陵县平水镇把集鸡公石采石场为原告起诉，故张雪勇不是本案适格原告。应驳回原告张雪勇对被告的起诉。三、被告主体是否适格及被告是否实施了关闭鸡公石采石场的行为《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，被告茶陵县人民政府虽未直接实施案涉的强制关闭行为，但该行为系其安排、委托茶陵县国土局、虎踞镇人民政府实施，其法律后果应由被告承担，故被告主体适格。根据原告提供的拆除照片、视频及到现场查勘，鸡公石采石场已被拆除，故被告实施了关闭鸡公石采石场的行为。四、如系被告实施强制关闭行为，该行为是否违法湖南省人民政府于2017年12月1日发布的《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》规定，对于位于湖南省自然保护区内采矿权均予以关闭退出，主要分为两种方式，一种是直接关闭注销不予补偿，一种是整体补偿退出。本案中，原告鸡公石采石场成立于茶陵县云阳山省级自然保护区成立之前，办理了采矿许可证、安全生产许可证、爆破作业单位许可证、排放污染物许可证、使用林地的行政许可等，并依法缴纳各种税费，证照合法有效，是合法生产经营。鸡公石采石场采矿许可证有效期从2015年6月4日至2017年6月25日。采矿许可证备注要在采矿许可证有效期届满30日（即2017年5月27日）前到茶陵县国土资源局办理延续登记手续，逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。原告提出在2017年3、4月就已经向茶陵县国土资源局申请延续登记，但茶陵县国土资源局已经决定关闭鸡公石采石场，故不予理睬，也不提供申请的相关表格，原告没有办法，只能在2017年6月22日即采矿许可证到期之前向茶陵县国土资源局及有关部门打了一份《请求对关闭我采石场进行补偿或是允许我采石场延续生产的报告》。被告称，虽然原告于2017年6月22日打了相关报告，但没有在2017年5月27日之前申请延续，故采矿许可证自行废止。本院认为，鸡公石采石场除采矿许可证系2017年6月25日到期以外，其余安全生产许可证等证件或行政许可系2018年、2019年到期或永久使用，且生产设备齐全，厂房、建筑完备，投资较大，有单独选厂，依法缴纳税款，正常合法生产，按照常理，鸡公石采石场理应会在采矿许可证有效期届满30日前办理延续登记手续。原告关于已于2017年3、4月向茶陵县国土资源局申请延续登记的陈述符合生活经验和生活常识。茶陵县国土资源局已于2017年3月接受被告的安排要牵头关闭鸡公石采石场，故不管鸡公石采石场是否按期申请延续登记，均不可能予以批准。故鸡公石采石场不属于因自身原因逾期未提出申请或未领取新的采矿许可证，导致采矿许可证过期失效的情形，且该采矿权系茶陵县云阳山省级自然保护区成立之前设立的采矿权，不属于直接关闭注销的情形，应属于整体补偿退出的情形。且即便被告对鸡公石采石场走直接关闭注销程序，亦应根据《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》规定的程序，先由被告作出矿山关闭决定，待该决定发生法律效力后，申请法院强制执行进行实际关闭，才能拆除原告鸡公石采石场厂房等建筑。被告在未对原告鸡公石采石场予以补偿的情况下，对鸡公石采石场予以拆除关闭违反法律、政策及程序规定，应予赔偿。五、被告应赔偿原告的经济损失是多少《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支。……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”被告的强制拆除、关闭行为给原告造成了直接的经济损失，应按照该行为造成的直接损失对原告进行赔偿。但同时，案涉行为造成了鸡公石采石场事实上的关闭，也可以按照整体补偿退出的补助标准来计算直接损失。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第二款、第三款规定：“对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”经原告委托鉴定，被强制拆除的建筑、厂房等价值为1800671元，机器设备等价值3664676元。原审认为，该鉴定系被告在作出案涉行政行为时未对案涉财产进行评估的情况下，由原告委托有评估资质的中立机构依法作出，合法有效，予以采信。被告的强制拆除行为的对象系原告鸡公石采石场的建筑、厂房等，虽对原告的机器设备的使用、生产造成了一定的影响，但并未对机器设备等直接破坏，原告可以对机器设备等合理处置。《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》规定，省级发证采矿权对有单独选厂的矿山补助标准为最高800万元/矿，市、县级发证采矿权补助标准由市、县人民政府确定。被告下发的《茶陵县云阳山省级自然保护区内县级发证采矿权退出处置方案》并未对整体补偿退出补助标准作出具体规定。结合对案涉财产的评估、《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》确定的整体补偿退出标准，被告应赔偿原告的经济损失为直接拆除行为造成的经济损失1800671元，加上原告有单独选厂、搬迁和处置机器设备、从业人员安置、停产停业等所应给予的搬迁、安置、补助、经营损失等费用，综合认定赔偿款为220万元。六、被告是否应退付原告剩余资源储存量的采矿权价款和地质环境恢复治理备用金。因原告未提供证据证明其向被告或者相关部门缴纳了剩余资源储存量的采矿权价款和地质环境恢复治理备用金，不予支持。如原告有新的证据可以证明，可以另行起诉。综上，对原告鸡公石采石场关于“确认被告关闭原告的行政行为违法、判令被告支付原告赔偿款3000万元及退付原告剩余资源储存量的采矿权价款和地质环境恢复治理备用金”的诉讼请求，本院部分予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项之规定，判决：一、驳回张雪勇对被告茶陵县人民政府的起诉；二、确认茶陵县××镇把集鸡公石采石场的行政行为违法；三、茶陵县人民政府自本判决生效之日起三个月内赔偿原告茶陵县平水镇把集鸡公石采石场经济损失人民币220万元；四、驳回茶陵县平水镇把集鸡公石采石场的其他诉讼请求。原审案件受理费50元，由茶陵县人民政府负担。鸡公石采石场不服原审判决，向本院提起上诉称：一、根据湖南省人民政府2017年12月7日发布的《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》的规定，上诉人整体退出，茶陵县人民政府应补偿上诉人800万元。一审没有判决被上诉人向上诉人支付关闭补偿款，该判决违法。二、茶陵县人民政府没有按规定和上诉人签订补偿协议，没有对上诉人作出关闭决定，上诉人本可以正常生产，但茶陵县人民政府人采取拒绝续产、续证的侵权行为，导致上诉人停产，停产时间自2017年3月至2019年4月，造成上诉人的利润损失和利息损失超过800万元。茶陵县人民政府应赔偿该损失，一审未支持该项损失不符合常理，也不合法。三、经评估，被强拆的建筑、厂房等价值为1800671元，机器设备等价值3664676元，评估基准日为2019年4月30日，一审结合该评估，综合认定强拆造成的损失赔偿款为220万元，综合认定的数额明显偏低，应认定为1000万元。四、上诉人取得采矿权后，只要不因违法犯罪行为被取消采矿权，上诉人就获得了长期采矿的资格，茶陵县人民政府没有正当理由不得拒绝办理延证手续。被上诉人拒绝延证、强制关闭上诉人的矿山，其行为既侵权也违约，应对上诉人的投入，停产损失，可得利益等进行赔偿和补偿，承担侵权责任和违约责任。五、根据规定，依法关闭上诉人的矿山要补偿上诉人800万元，茶陵县人民政府为了逃避支付补偿款的义务，实施了强制关闭的违法行为。违法行为应付出代价，违法成本应更高，茶陵县人民政府应支付超过800万元的补偿款和赔偿款。一审判决被上诉人赔偿损失220万元，远远低于法定补偿标准。综上，请求：撤销原判第三项，改判被上诉人支付上诉人关闭补偿款、停产损失赔偿款、强拆行为造成的损失赔偿款合计2600万元。茶陵县人民政府上诉称：一、茶陵县人民政府不是本案适格的被告。茶陵县人民政府至今未直接或委托其他单位对鸡公石采石场作出任何具体行政行为。二、鸡公石采石场未经依法取得相关行政主管部门的许可，擅自占用省级自然保护区的土地从事建筑的行为及拟开采的行为明显违法，且不存在合法经营性损失。原审判决对非法占地所形成的建筑、厂房予以拆除所产生的损失和计算经营性损失支持赔偿，于法无据。三、即使茶陵县人民政府作为法律上的拟制主体；鉴于被拆除鸡公石采石场的建筑、厂房系非法用地上的产物，即使具体行政行为的程序有不当之处，鸡公石采石场也不能据此来获取非法利益。四、原审判决确定应赔偿给鸡公石采石场的经济损失的金额明显错误。五、鸡公石采石场的起诉已超过起诉期限。综上请求撤销原判第二、三项，并改判驳回鸡公石采石场的诉讼请求。当事人在原审中提交并经质证的证据已随案卷移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理行政上诉案件，对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第二款规定：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。”本案中，张雪勇作为个体工商户提起本案诉讼，应以营业执照上登记的字号即茶陵县平水镇把集鸡公石采石场为原告起诉，故原审判决驳回张雪勇的本案起诉，符合法律规定。2017年3月28日，茶陵县政府办下发的茶政办发〔2017〕22号《茶陵县突出环境保护问题整改责任清单》、茶陵县国土资源局没有为鸡公石采石场办理采矿证延续登记手续的事实、《茶陵县云阳山省级自然保护区内县级发证采矿权退出处置方案》，证明鸡公石采石场事实已被茶陵县人民政府关闭。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，茶陵县人民政府虽未直接实施案涉的强制关闭行为，但其作出的《茶陵县突出环境保护问题整改责任清单》、《茶陵县云阳山省级自然保护区内县级发证采矿权退出处置方案》明确，茶陵县国土资源局牵头关闭鸡公石采石场，虎踞镇人民政府按照“六个不留”的标准督促矿山关闭到位，负责拆除生产、生活设施；本案强制关闭行为行为系茶陵县人民政府安排、委托茶陵县国土资源局、虎踞镇人民政府实施，其法律后果应由茶陵县人民政府承担，故茶陵县人民政府实施了关闭鸡公石采石场的行为。茶陵县人民政府是本案适格被告。茶陵县国土资源局已于2017年3月根据茶陵县人民政府的安排，牵头关闭鸡公石采石场，故不管鸡公石采石场是否按期申请采矿许可证延续登记，均不可能予以批准。鸡公石采石场不属于因自身原因逾期未提出申请或未领取新的采矿许可证，导致采矿许可证过期失效的情形。根据《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》、《茶陵县云阳山省级自然保护区内县级发证采矿权退出处置方案》规定的程序，茶陵县人民政府对关闭矿山应作出矿山关闭决定，再依法进行实际关闭。茶陵县人民政府在未保障鸡公石采石场陈述、申辩的权利，且未送达对鸡公石采石场关闭决定的情况下，对鸡公石采石场予以强制关闭没有法律依据，违反政策规定。茶陵县人民政府强制关闭鸡公石采石场的行为违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案茶陵县人民政府强制关闭鸡公石采石场的行为如造成了鸡公石采石场合法权益的损害，鸡公石采石场有取得赔偿的权利。原审判决茶陵县人民政府赔偿鸡公石采石场损失人民币220万元，是结合鸡公石采石场单方对案涉财产的评估及《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》确定的整体补偿退出标准综合认定的。鸡公石采石场单方对案涉财产的评估，是未损坏的合法财产评估，并非损坏的合法财产。且《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》确定的整体退出补偿标准，是针对省级采矿权发证情形，并不适用本案采矿权退出补偿。因此，原审判决茶陵县人民政府赔偿鸡公石采石场经济损失人民币220万元，基本事实不清，证据不足。综上，原审判决第一、二项结果正确，应予维持。原审判决第三、四项认定基本事实不清，证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一、三项之规定,判决如下:一、维持湖南省株洲市中级人民法院(2019)湘02行初154号行政判决第一、二项；二、撤销湖南省株洲市中级人民法院(2019)湘02行初154号行政判决第三、四项;三、本案赔偿部分发回湖南省株洲市中级人民法院重审。本案二审案件受理费50元，由上诉人茶陵县人民政府、鸡公石采石场各负担25元。本判决第一项为终审判决。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  曾昊锋二〇二〇年八月十七日书记员  杨 柳附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；……