福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽09行终61号 上诉人（原审原告）叶彩霞，1982年6月16出生，女，汉族，住福建省寿宁县。 被上诉人（原审被告）寿宁县自然资源局，住所地寿宁县鳌阳镇胜利街172号。 法定代表人缪仕海，局长。 委托代理人张恒金，福建博知律师事务所律师。 上诉人叶彩霞因诉被上诉人寿宁县自然资源局撤销行政许可一案，不服福安市人民法院（2019）闽0981行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院认定，案涉项目系个人建房项目，坐落于寿宁县。原寿宁县住房和城乡规划建设局（以下简称原寿宁县住建局）于2016年8月5日给共同用地人原告叶彩霞及陈步荣、王木平、叶兴芝、刘庶钦、余臻秀颁发一本《建设用地规划许可证》（地字第350924201600013号），该证用地面积163.45平方米，建筑规模为占地163.45平方米、建筑面积1145平方米（柒层）。2017年3月9日，原告叶彩霞对该建设用地中47平方米办理国有土地使用权登记，证号为【闽（2017）寿宁县不动产权第××号】，剩余的国有土地使用权面积登记在原告叶彩霞及陈步荣、王木平、叶兴芝、刘庶钦、余臻秀等六人名下，证号为【闽（2017）寿宁县不动产权第0001098号】。2017年4月11日，原寿宁县住建局依原告及陈步荣、王木平、叶兴芝、刘庶钦、余臻秀的申请，为原告叶彩霞颁发了《建设工程规划许可证》（建字第350924201700016号），该证的占地面积47.29平方米、建筑面积332平方米（柒层），为原告叶彩霞及陈步荣、王木平、叶兴芝、刘庶钦、余臻秀等六人颁发另一本《建设工程规划许可证》（建字第350924201700003号）。后因原告叶彩霞办理【闽（2017）寿宁县不动产权第××号】国有土地使用权登记时涉嫌提供虚假证明材料，2018年5月21日，寿宁县不动产登记中心发出（寿不动产［2018］20号）《公告》：对【闽（2017）寿宁县不动产权第××号】的不动产权证书进行注销登记。2018年11月26日，寿宁县纪律检查委员会向原寿宁县住建局发出寿纪函【2018】231号《关于对“建字第350924201700016号依法作出处置的函》，要求原寿宁县住建局对其为叶彩霞办理的《建设工程规划许可证》（建字第350924201700016号）依法作出处置。2018年12月3日，原寿宁县住建局对此进行立案后，经调查取证，原寿宁县住建局于2018年12月5日向叶彩霞送达《拟撤销建设工程规划许可证告知书》，告知“你（叶彩霞）可在收到本告知书之日起3日内向我机关进行陈述、申辩或者要求组织听证，逾期不陈述、申辩或者未要求组织听证的，视为放弃上述权利，如要求听证的应向本机关提出书面申请”，2018年12月7日叶彩霞提出陈述申辩意见书进行了陈述申辩，但未要求举行听证。2018年12月10日原寿宁县住建局经集体会议研究，认为叶彩霞提出的陈述申辩意见不成立，作出寿建［2018］278号《撤销建设工程规划许可证决定书》，向叶彩霞作出决定：撤销寿宁县《建设工程规划许可证》（建字第350924201700016号），立即停止在上述地点的建设行为。该决定书于2018年12月11日送达叶彩霞签收。事后，原告不服，遂诉至法院请求：撤销原寿宁县建设局作出的寿建［2018］278号行政决定。 原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“……申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件……”及《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……（五）依法可以撤销行政许可的其他情形……”，本案中，因被撤销《建设工程规划许可证》（建字第350924201700016号）所依据的使用土地的有关证明材料闽（2017）寿宁县不动产权第××号《不动产权证》被有权机关注销，导致叶彩霞申请办理《建设工程规划许可证》，应当提交使用土地的有关证明文件这一前提条件丧失，原寿宁县住建局依据上述相关法条撤销该土地上的《建设工程规划许可证》并不存在违法。另，原寿宁县住建局依申请分别向叶彩霞颁发《建设工程规划许可证》（建字第350924201700016号），向叶彩霞、陈步荣、王木平、叶兴芝、刘庶钦、余臻秀等六人颁发建字第350924201700003号《建设工程规划许可证》，系属两个独立行政行为，原告及陈步荣、王木平、叶兴芝、刘庶钦、余臻秀依法应按照建设工程规划许可证的规定进行建设，原告及陈步荣、王木平、叶兴芝、刘庶钦、余臻秀未经变更规划许可，擅自将两个规划许可的项目联建为一整体建筑，其本身就存在违法或不当，不能以此而加重原寿宁县住建局所履行的告知义务，且本案被诉行政行为系撤销行政许可行为，而非批准行政许可行为，即使被诉行政行为对叶彩霞之外联建人有产生影响，也是联建人所实施违法或不当建设行为所致，联建人若需要进行陈述申辩亦可与叶彩霞一并提出，法律法规并没有规定行政机关必须履行对叶彩霞之外联建人的告知义务。因此，原寿宁县住建局作出被诉行政行为对作为行政相对人叶彩霞进行了告知，并不违反法定程序及相关法律规定，在程序及适用法律法规上亦不存在违法，故被诉行政行为不应予撤销。综上所述，原审认为，本案原寿宁县住建局作为县级以上建设管理部门具有作出被诉行政行为的法定职权，其在原告叶彩霞申请办理建设工程规划许可证时提交使用土地的有关证明文件即闽（2017）寿宁县不动产权第××号《不动产权证》被有权机关注销前提下，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第五项和寿宁县不动产登记中心（寿不动产［2018］20号）《公告》，作出撤销该土地上的《建设工程规划许可证》的被诉行政行为，并不存在违法。原告诉请撤销，依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告叶彩霞的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。 叶彩霞不服原审判决，向本院提起上诉，请求二审法院：撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求，撤销寿宁县自然资源局（原寿宁县住建局）作出的寿建[2018]278号行政决定。主要理由：1.被上诉人撤销涉案《建设工程规划许可证》，没有明确的法律依据。上诉人办理《建设工程规划许可证》的材料真实、程序合法，上诉人并没有采取欺骗手段取得《不动产权证》，《行政许可证》第六十九条规定了行政许可应予撤销的情形，该条并没有明确撤销《不动产权证》就必须撤销《建设工程规划许可证》。对于具有违法因素的行政许可，在一些特殊情况下，行政许可即使具有违法因素，也不应撤销。而上诉人叶彩霞与其他联建户的房子在原寿宁县住建局作出撤销决定前早已竣工入住生活，原寿宁县住建局不应撤销《建设工程规划许可证》。同时，原寿宁县住建局办理《建设工程规划许可证》时收取了相关费用，且所办证符合寿宁县城实际情况。2.被诉行政行为损害所有联建户的合法权益，原寿宁县住建局作出被诉行政行为时，未依法履行告知利害关系人的义务，未依法举行听证，程序严重违法。3.根据信赖保护原则，案涉工程规划许可证也不应撤销。本案满足信赖利益保护原则的构成要件，上诉人及叶彩霞已取得《不动产权证》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，可以依法建设。且上诉人已有合法投入。虽然叶彩霞不动产权证书因补登时提供旧房屋建造时间有误而被注销，但时间有误系原房主告知有误而导致，上诉人对此毫不知情。4.撤销涉案《建设工程规划许可证》会对公共利益造成重大损害，不利于社会秩序稳定。5.原审法院认为“叶彩霞等人未经变更规划许可，擅自将两个规划许可的项目联建为一整体建筑，其本身就存在违法或不当，不能以此而加重原寿宁县住建局所履行的告知义务。”上诉人认为叶彩霞等人联建房屋符合当地实际，也是寿宁县住建部门的普遍做法，原审所作认定不当。 被上诉人寿宁县自然资源局辩称：1.原寿宁县住建局所作撤销行政决定是正确的。上诉人叶彩霞为了办理东郊路26号不动产权登记，向梅溪社区捏造了1982年前旧房改建的事实，骗取社区的证明材料，导致寿宁县不动产登记中心错误向叶彩霞颁发了《不动产权证》。根据群众举报，原寿宁县国土局委托有关单位进行地类判读，证明涉案地块在1986年至1990年期间无建筑物。2018年1月，社区向原寿宁县国土局撤回了其所出具的《证明》，寿宁县不动产登记中心于2018年5月依法注销了向叶彩霞颁发的《不动产权证》。本案被诉行政决定是在《不动产权证》被撤销之后作出的，事实清楚，证据确凿充分。2.被诉行政行为程序合法。原寿宁县住建局作出本案决定前已告知当事人陈述、申辩和举行听证的权利，符合法律规定。上诉人认为涉案行政决定对其他联建户产生影响，其他联建户亦享有陈述、申辩、听证权利，没有法律依据。本案撤销的350924201700016号《建设工程规划许可证》没有对其他联建户的实体权利产生影响，在法律上不具有关联性。且原寿宁县住建局是否举行听证系基于当事人之申请，而叶彩霞未依法提出申请，寿宁县住建局未举行听证并不违法。3.被诉行政行为适用法律正确。根据《城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料，而涉案《建设工程规划许可证》所依据的《不动产权证》已被撤销，涉案《建设工程规划许可证》已失去领证的条件，故原寿宁县住建局所作撤销决定并无不当。4.本案不适用信赖保护原则。信赖保护原则适用的前提是当事人无过错，而本案上诉人提供虚假证明，骗取行政许可，其主观过错明显。且上诉人叶彩霞与其他联建户将两个独立的行政许可建设行为，未经变更规划，擅自联建为一个整体，本身存在违法或不当。5.撤销涉案行政许可行为并不会对公共利益造成重大损害。请求二审法院判决驳回上诉，维持原审判决。 经审理查明，双方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，并随案移送本院。二审中双方当事人未提交新的证据。本院对原审法院认定的案件事实和证据予以确认。 另查明，根据原审庭审笔录、双方诉辩意见及涉案土地建设现场情况，还可以认定：上诉人实际并未按原寿宁县住建局颁发的《建设工程规划许可证》(建字第350924201700016号)建设房屋，而其与陈步荣、王木平等人的土地合并建设一座整体建筑。 本案双方当事人争议的焦点是:一、原寿宁县住建局以《不动产权证》被注销为由作出本案被诉行政决定是否合法。二、被诉行政决定是否保障了有关利害关系人的陈述申辩和听证权利。对此，本院予以查明分析并认定如下： 一、原寿宁县住建局以《不动产权证》被注销为由作出本案被诉行政决定是否合法。 本院认为，根据被诉行政决定作出时生效的《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正，下同）第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第二款规定“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……（五）依法可以撤销行政许可的其他情形……”本案原寿宁县住建局颁发的《建设工程规划许可证》（建字第350924201700016号）所依据的要件之一闽（2017）寿宁县不动产权第××号《不动产权证》被注销，导致叶彩霞申请办理《建设工程规划许可证》的前提条件丧失，原寿宁县住建局以此为由撤销颁发给叶彩霞的《建设工程规划许可证》符合法律规定。同时，上诉人实际并未按原寿宁县住建局颁发的《建设工程规划许可证》（建字第350924201700016号）建设房屋，而其与陈步荣、王木平等人的土地合并建设一座整体建筑，也即实际的建筑状态并非该《建设工程规划许可证》所许可的建设状态，叶彩霞与陈步荣、王木平等人的联建房屋并非因为《建设工程规划许可证》（建字第350924201700016号）被撤销，而对其建设合法与否产生影响。因此，上诉人上诉主张本案被诉行政决定撤销《建设工程规划许可证》（建字第350924201700016号），违背信赖保护原则和公共利益保护等上诉意见，缺乏事实和法律依据，不予支持。 二、被诉行政决定是否保障了有关利害关系人的陈述申辩和听证权利。 本院认为，国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。”本案被诉行政决定撤销了《建设工程规划许可证》(建字第350924201700016号)，该行政决定所撤销《建设工程规划许可证》的权利人为叶彩霞。因此，行政机关依法应当将拟撤销《建设工程规划许可证》(建字第350924201700016号)的理由告知叶彩霞，并告知其享有陈述、申辩和听证的权利。本案被上诉人举证的《拟撤销建设工程规划许可证告知书》、送达回证及《关于拟撤销建设工程规划许可证告知书的陈述申辩书》，可以证明原寿宁县住建局已将拟撤销《建设工程规划许可证》(建字第350924201700016号)的理由告知上诉人，并告知上诉人可以在3日内“陈述、申辩或者要求组织听证”。上诉人亦向原寿宁县住建局提交了《关于拟撤销建设工程规划许可证告知书的陈述申辩书》。因此，原寿宁县住建局已依法履行了告知行政管理相对人陈述、申辩和听证的权利。 上诉人还认为，《建设工程规划许可证》(建字第350924201700016号)所涉地块与陈步荣、王木平等人的土地合并建设一座联建房，该《建设工程规划许可证》被撤销，对陈步荣、王木平的合法权益将产生影响，原寿宁县住建局应告知陈步荣、王木平等人依法享有陈述、申辩和听证的权利。经查，正如第一焦点所分析，实际的建筑状态并非该《建设工程规划许可证》所许可的建设状态，上诉人所述的联建房屋并非因为《建设工程规划许可证》(建字第350924201700016号)被撤销，而对其建设合法与否产生影响。本案行政决定系撤销颁发给叶彩霞的《建设工程规划许可证》，并未对其他人设定权利和义务，并未对叶彩霞之外的其他人产生不利影响。因此，原寿宁县住建局作出本案被诉行政决定，无需告知陈步荣、王木平等人享有陈述、申辩和听证的权利。上诉人所提该点上诉无理，不予支持。 综上所述，本院认为，因机构改革，原寿宁县住建局的城乡规划职责已划归寿宁县自然资源局行使，寿宁县自然资源局依法系本案被告主体。而原寿宁县住建局所作本案行政决定，认定主要事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法予以维持。上诉人上诉请求无理，不予支持。被上诉人答辩请求有理，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人叶彩霞负担。 本判决为终审判决。 审判长  缪义文 审判员  赖昌铅 审判员  杨礼崧 二〇二〇年六月九日 法官助理林玉芳 书记员  钟泽平 附件： 本案相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……