山西省太原市中级人民法院行政判决书（2020）晋01行终129号上诉人（原审原告）刘腊梅，女，1943年1月27日出生，汉族，住太原市。委托诉讼代理人侯续香、申芳，山西黄河律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市晋源区金胜镇人民政府，住所地太原市晋源区旧晋祠路三段133号。负责人**，该镇镇长。出庭负责人倪润生，该镇副镇长。委托诉讼代理人曹元杰，山西隆诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市晋源区金胜镇武家庄社区居民委员会，住所地太原市晋源区旧晋祠路武家庄回迁楼老年公寓2号楼208号。负责人张斌，该居民委员会主任。出庭负责人张斌，该居民委员会主任。上诉人刘腊梅与被上诉人太原市晋源区金胜镇人民政府（以下简称金胜镇政府）、太原市晋源区金胜镇武家庄社区居民委员会（以下简称武家庄居委会）请求拆迁安置补偿一案，不服太原市晋源区人民法院（2019）晋0109行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明，原告刘腊梅系刘喜龙、高春林的独生女。原告刘腊梅的母亲高春林在太原市晋源区金胜镇武家庄旧村有两处宅基地，编号01-14251的宅基地为原告父母1955年在本村购买所得，编号01-14230的宅基地为原告父母1951年批的自有宅基地。原告刘腊梅结婚后，在编号01-14230的宅基地上修建房屋并居住，1988年1月1日宅基地使用权证颁发时两处宅基地登记的户主均为高春林。因修建晋阳湖造成地质灾害，2000年左右，被告武家庄社区居民委员会按“一户一宅”的原则给村民在新村另批宅基地。原告母亲高春林在武家庄新村批得一处宅基地。2012年原告母亲高春林去世。2013年武家庄新村启动晋源区金胜镇武家庄整体拆迁的城中村改造项目，武家庄村城中村改造项目指挥部发布《武家庄新村产权置换方案》，第15条规定：“旧村有基地的市民，新村没有批过宅基地的安置办法，按照宅基地证的面积和新村的安置办法一样计算（其他安置费、搬迁费、建安成本费、奖励费不予补偿）”。被告太原市晋源区金胜镇武家庄社区居民委员会制定的《晋源区金胜镇武家庄城中村改造整体拆迁产权安置方案》中，安置房按宅基地面积的1.6倍进行置换，商业股权按每分地25平米进行补偿安置。2017年6月15日，被告太原市晋源区金胜镇人民政府发布《武家庄旧村拆迁公告》（第一号）：原旧村所有的宅基地证已于2017年5月20日太原日报公示予以注销，以原有宅基地证或村委会审批单据注明的面积为依据，每分地给予80000元补偿。原告刘腊梅认为编号为01-14230的宅基地权利人是刘腊梅，由其从母亲高春林处获得并建房居住使用，属于刘腊梅一户，这一宅基地在新村并未批给相应的新宅基地，被告太原市晋源区金胜镇武家庄社区居民委员会应当根据《武家庄村新村产权置换方案》第15条的规定，按照新村安置办法对原告的该处宅基地进行补偿安置，且被告太原市晋源区金胜镇人民政府履行相应的审批监督职能。被告太原市晋源区金胜镇武家庄社区居民委员会认为编号为01-14230的宅基地应按照每分地80000元的标准补偿。双方未达成一致，故对编号01-14230的宅基地未签订补偿协议。原告因此提起本案诉讼。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”的规定，本案属于行政纠纷。《中华人民共和国物权法》第一百五十三条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。编号为01-14230的宅基地使用证是原太原市南郊区人民政府颁发，登记的户主为原告母亲高春林，原告刘腊梅虽然在该处宅基地上修建房屋并使用，但并不能以此认定其为该处宅基地的使用权人。被告太原市晋源区金胜镇武家庄社区居民委员会作为武家庄新村城中村改造项目产权置换的实施主体，制定了《武家庄新村产权置换方案》，该方案的安置办法属于村民自治的范畴，也是对武家庄新村宅基地进行安置补偿及签订补偿协议的依据。使用证编号为01-14230的宅基地登记在高春林名下，高春林在武家庄新村已批过一处新宅基地，原告刘腊梅以编号01-14230的宅基地在新村未批得对应的宅基地为由，要求被告太原市晋源区金胜镇武家庄社区居民委员会对该处宅基地亦按照新村的安置办法进行补偿置换，不符合《武家庄新村产权置换方案》第15条“旧村有基地的市民，新村没有批过宅基地的安置办法，按照宅基地证的面积和新村的安置办法一样计算”的规定，亦缺乏事实和法律依据。被告太原市晋源区金胜镇人民政府虽然对武家庄村的安置补偿具有监管义务，但对于原告刘腊梅要求被告太原市晋源区金胜镇武家庄社区居民委员会对编号01-14230的宅基地按安置房960.48㎡、股权商业225㎡补偿安置的事项，被告太原市晋源区金胜镇人民政府不负有审批监督职能，原告刘腊梅要求被告太原市晋源区金胜镇人民政府履行职责的理由不成立。故原告刘腊梅的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告刘腊梅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘腊梅负担。上诉人刘腊梅上诉称，第一，一审法院根据编号为01-14230的宅基地使用证登记的户主为高春林，认定刘腊梅不是该处宅基地的使用权人，存在事实认定错误。编号为01-14251的宅基地是高春林通过转让获得，后一直由高春林占有使用，其原有宅基地（编号为01-14230）因刘腊梅已成家立户，由刘腊梅建房使用。根据当时的政策《太原市南郊区人民政府关于城乡居民宅基地清理发证的处理规定》，1984年7月底前非农户在农村建房，按农户的处理规定执行，子女符合预留条件的予以发证，编号为01-14230的宅基地符合预留条件予以发证，并明确在宅基地使用证上备注“符合预留条件”。1988年元月1日，颁发宅基地使用证时，在编号为01-14230的宅基地使用证上明确备注了“符合预留条件”，该宅基地明显是颁发给刘腊梅的，该宅基地真正的使用权人是刘腊梅无疑。第二，武家庄村在批新村宅基地时，并没有针对编号为01-14230的宅基地批予新的宅基地，符合《武家庄新村产权置换方案》第15条的规定，应当按照新村的安置办法予以补偿。第三，一审判决认定被上诉人一对武家庄村安置补偿有“监管义务”，而后又称其对上诉人要求按照《武家庄新村产权置换方案》第15条对编号01-14230的宅基地按照新村标准安置补偿“不负有审批监督职能”，明显矛盾。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，上诉请求：1．撤销太原市万柏林区人民法院（2019）晋0109行初111号行政判决，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2．本案的一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人太原市晋源区金胜镇人民政府辩称，上诉人与所在的村委会就拆迁事宜达成的协议，为双方平等自主协商的结果，并非金胜镇人民政府审批产生的。金胜镇人民政府不负有审批监管的职责。因此一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人太原市晋源区金胜镇武家庄社区居民委员会辩称，我认为一审判决正确，之前的事情我也不清楚，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。另查明，高春林于1988年1月1日取得编号：01-14251宅基地使用证，载明户主高春林，全家人口1，建房时间1973年，宅基地面积零点壹零亩，超占面积处理结果一栏空白未填写。同日，还取得编号：01-14230宅基地使用证，载明户主高春林，全家人口一栏空白未填写，建房时间1973年，宅基地面积零点玖亩，超占面积处理结果一栏填写“够预留条件，予以发证”。本院认为，首先，《中华人民共和国土地管理法》（自1999年1月1日起施行）第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。这是我国关于“一户一宅”制度最早的法律规定。本案中，案涉的两处宅基地均于1988年1月1日取得了宅基地使用证，且在该两处宅基地上房屋的建设时间均为1973年。根据法不溯及既往原则，在1999年1月1日之前颁证且建设房屋的宅基地，不应受到“一户一宅”制度规定的限制。其次，我国实行“一户一宅”的制度，目的在于延续宅基地分配公平优先原则的同时，遏制宅基地无序扩张和乱占滥用耕地的行为。但是，实践中因继承、买卖、与户籍管理制度的衔接等原因，确实存在“一户多宅”现象，对此应区分形成原因分别处理。本案中，上诉人的母亲高春林是本集体经济组织成员，因买卖取得了案涉宅基地使用权之一，且两处宅基地均于1988年1月1日取得了宅基地使用证。在1988年1月1日颁证时，上诉人已结婚成家，达到分户标准，且编号：01-14230宅基地使用证中超占面积处理结果一栏填写“够预留条件，予以发证”，全家人口一栏空白未填写。据此，可以认定该宅基地使用证是预留给上诉人的。因此，被上诉人武家庄居委会未在新村针对编号：01-14230的宅基地批准对应的新宅基地，符合《武家庄新村产权置换方案》的规定，应予补偿。另外，原审认定被上诉人金胜镇政府对案涉补偿不负有审批监督职能，并无不当。综上所述，原审认定事实清楚，适用法律、法规不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销太原市万柏林区人民法院（2019）晋0109行初111号行政判决；二、被上诉人太原市晋源区金胜镇武家庄社区居民委员会自本判决生效之日起两个月内按照《武家庄新村产权置换方案》的规定对编号：01-14230的宅基地作出补偿；三、驳回上诉人刘腊梅的其他诉讼请求。一审、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人太原市晋源区金胜镇武家庄社区居民委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈 聪审 判 员 刘 栋审 判 员 郭朝艳 二O二O年六月十日法官助理 郭 祺书 记 员 侯圣娜