湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终643号上诉人（原审原告）：李新桃，女，1963年3月5日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：赵仕元，男，1963年8月2日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：陈闽，男，1968年8月5日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：龙云华，男，1963年1月8日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：游泽明，男，1968年12月4日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：王新明，男，1969年1月18日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：陈双勇，男，1971年5月30日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：彭斌，男，1971年9月11日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：刘小玲，女，1971年9月25日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：沙朝晖，男，1972年2月9日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：刘军，男，1972年2月14日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：文平，女，1972年12月17日出生，汉族，住河南省南阳市卧龙区。上诉人（原审原告）：翦凝华，男，1972年12月21日出生，回族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：吴建，男，1978年2月17日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：唐月华，女，1953年6月1日出生，汉族，住湖南省桃源县。以上十五名上诉人的共同委托代理人：张进千，湖南协平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：桃源县人民政府。住所地：湖南省桃源县漳江镇文昌东路**。法定代表人：庞波，县长。委托代理人：樊孝志。委托代理人：李吉。原审第三人：桃源县国有资产与城市建设投资经营管理局。住。住所地：湖南省桃源县浔阳街道建设东路**/div>法定代表人：刘亚敏，局长。委托代理人：曹文力，该局工作人员。委托代理人：宋彪，湖南凌风律师事务所律师。上诉人李新桃、赵仕元、陈闽、游泽明、王新明、吴建、龙云华、陈双勇、唐月华、文平、刘军、翦凝华、彭斌、刘小玲、沙朝晖（以下简称李新桃等十五人）因与被上诉人桃源县人民政府（以下简称县政府）、原审第三人桃源县国有资产与城市建设投资经营管理局（以下简称县国资局）不履行安置补偿法定职责一案，不服湖南省常德市中级人民法院(2019)湘07行初156号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。李新桃等十五人诉称，原告唐月华的父亲唐伟民及原告李新桃等十四人为原煤炭公司职工，经原煤炭公司安排住在边街煤栈。2000年左右桃源县燃料总公司破产改制，原告居住的房屋不具备房改条件，经当时的改制工作组决定，房屋由原告永久居住，留管处书面承诺：房屋因变卖或因政策拆迁，根据实际情况给予妥善安置及相应经济补偿。2017年4月，原告所居住的房屋被列为危房，桃源县漳江镇人民政府出具书面意见，房屋被拆除。2018年9月10日，县政府发布桃政征决[2018]1号《关于桃源县观音巷棚户区改造项目（第一期）国有土地上房屋征收决定的公告》（以下简称1号征收决定），征收范围包括边街煤栈38户，原告也在38户之内。2018年10月30日，原告收到桃源县科技和工业信息化局、桃源县国土资源局、桃源县人力资源和社会保障局、桃源县房地产管理局、县国资局、桃源县民政局等六部门（以下简称县科工局等六部门）联合作出《关于对原煤炭公司职工诉求的回复》（以下简称《回复》），该回复第一项“关于拆迁方面问题的回复”第一点侵犯原告权益，原告应该享有安置补偿待遇的资格。请求：1、依法撤销县科工局等六部门作出的《回复》第一项“关于拆迁方面问题的回复”第一点中关于原告不享有拆迁安置补偿的回复。2、确认在被告的1号征收决定中，原告在38户之内，享有棚户区改造的安置资格。原审查明：原告唐月华的父亲唐伟民（2012年7月去世）以及其余十四位原告为原桃源县煤炭公司的职工，经原煤炭公司安排在桃源县××镇××街煤栈办公楼居住，均未取得房屋所有权证。桃源县燃料总公司破产后，李新桃等十五人继续居住在案涉房屋内。1996年，桃源县燃料总公司向桃源县人民法院申请破产。1997年1月10日，桃源县房地产价格评估管理所出具《桃源县燃料总公司房屋现值评估报告》，对包括案涉房屋（产权证号为006744号，建筑面积为408.14㎡的三层砖混结构的宿舍办公楼）在内的8栋房屋进行评估，总价值为1463881.98元。1998年4月28日，债权人会议讨论通过了《桃源县燃料总公司破产财产分配方案》，该方案根据《桃源县燃料总公司房屋现值评估报告》，将包含案涉房屋在内的8栋房屋纳入破产财产用于清偿债务。1998年6月17日，桃源县人民法院作出（1996）桃经破字第295-11号民事裁定书，其裁定内容如下：认可《桃源县燃料总公司破产财产分配方案》，清算组按认可的《桃源县燃料总公司破产财产分配方案》立即执行。1999年5月26日，桃源县人民法院作出（1996）桃经破字第295-12号民事裁定书，认为清算组已按《桃源县燃料总公司破产财产分配方案》对破产企业的破产财产处理、分配完毕，裁定：终结对湖南省桃源县燃料总公司的破产还债程序，未得到清偿的债权不再清偿。2008年5月4日，县政府召开第6次专题会议，确定行政事业单位撤并后的闲置资产、县属国有企业完成改制后的所有剩余资产全部移交给县国资局，进行统一管理，资产移交后，资产所有权归县政府。2013年4月22日，案涉房屋被桃源县房屋安全鉴定办公室鉴定为危房。2016年12月6日，文笃初、姚志远、于丽兰、李新桃、关德民等五人提交《关于申请住房拆迁补偿的报告》，请求享有棚户区改造待遇。2017年4月19日，桃源县漳江镇人民政府在一份内容为“同意参照按县领导的批示参加棚户区就地改造计划优先处理，如棚户区改造停止，再依法、依规、依政策协商，依照瓷厂的方案处理（瓷厂住户已付款购买，但也未有产权证，我公司未付款）”的函上加盖公章。2017年4月20日，洞庭宫居委会与李新桃等十五人均签订了《搬家协议》，约定：住户自愿搬迁，社区居委会给每户搬家费补助壹仟元，双方签字后住户到社区居委会领款。协议签订后住户需在4月20日前搬迁完毕。李新桃等十五人均已领取1000元搬家费并搬出案涉房屋。2017年4月，案涉房屋被拆除。2018年10月30日，县科工局等为原告李新桃等十五人补偿室内装修补偿费3000元，李新桃等十五人拒绝领取。2017年7月13日，县政府召开2017年度第8次常务会议，会议第九项内容为边街煤栈土地处置工作，明确：成立原煤炭公司遗留问题处理领导小组，下设遗留问题处理组等六个工作组。遗留问题处理组由县科工局姚文斌任组长。由县委常委、常务副县长李宏秋、副县长杨松牵头，县国资局、县产权办、县科工局、原煤炭公司留管处等单位配合，本着尊重历史、着眼现实、特别慎重的原则处理企业改制遗留问题。2017年11月，部分原桃源县煤炭公司职工填写了意见征求表。2018年9月10日，县政府发布1号征收决定，附件有《桃源县观音巷棚户区改造项目（第一期）国有土地上房屋征收与补偿工作方案》，征收范围：1、边街煤栈片区38户，2、城西粮库片区48户，具体征收范围以红线图为准；征收主体：县政府，征收部门：桃源县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室，征收实施单位：桃源县人民政府浔阳街道办事处（以下简称浔阳街道办）；被征收人：征收范围内国有土地上所有被征收建筑物、构筑物和附属物的所有权人。2018年9月10日，县科工局等六部门联合作出《回复》，并经县政府审核签发。2018年10月30日，县科工局等六部门召集原桃源县煤炭公司职工代表召开“原煤炭公司职工诉求问题集中回复会议”，向职工代表送达由县科工局等六部门联合作出的《回复》。《回复》的第一项内容为关于拆迁方面问题回复。其中，第一点主要内容为：原煤炭边街煤站（边街煤栈）15户职工住房拆除后要求在边街煤站就地安置和从拆房之日起，按照拆迁户标准给予租房补偿的诉求问题。经核查，该栋房屋原煤炭公司（后更名为桃源县燃料总公司）破产时已列入破产财产，土地为划拨，鉴于其土地属划拨，当时没有处置变现，原煤炭公司破产改制置换职工身份时，清偿安置资金不足部分由县级财政兜底，其剩余财产属国有资产，并未分割给相关职工，相关职工也未持有该房屋的合法有效证件。2017年因该楼系D级危房，从安全角度出发，动员拆除了该栋房屋，对居住在此栋房屋内的原煤炭职工，只能按拆迁的相关规定给予搬家费和适当的室内装修补贴。李新桃等十五人对《回复》的内容不服，认为自己享有居住权的案涉房屋虽然已经被拆除，但仍应享有安置待遇，遂于2018年11月1日向县政府邮寄了一份《关于确认享有棚户区改造安置待遇的申请》，请求县政府确认李新桃等十五户享有棚户区改造安置待遇，并尽快给予答复。因没有收到县政府的答复，李新桃等十五人向本院提起诉讼。本院作出（2019）湘07行初31号行政裁定，裁定驳回李新桃等十五人的起诉。李新桃等十五人不服，上诉于湖南省高级人民法院，湖南省高级人民法院作出（2019）湘行终1514号行政裁定，认为县科工局等六部门联合作出《回复》并于2018年10月30日送达给职工代表，县政府已作出相应处理，履行了其法定职责，裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年10月29日，原告李新桃等十五人以县政府为被告向原审法院提起本案诉讼。原审认为，本案的被诉行政行为为县科工局等六部门于2018年9月10日作出的《回复》。本案的争议焦点为：一、县政府是否是本案的适格被告。二、原告的起诉是否超过起诉期限。三、《回复》第一项第一点关于只能按拆迁的相关规定给予搬家费和适当的室内装修补贴是否符合法律规定。关于争议焦点一，湖南省高级人民法院（2019）湘行终字1514号行政裁定书为生效的法律文书，该裁定书认为：2018年9月10日，县科工局等六部门对李新桃等十五人的安置待遇问题明确作出了处理，并于2018年10月30日送达给职工代表。上述事实表明县政府已作出相应处理，履行了法定职责。因此，李新桃等十五人起诉县科工局等六部门作出的《回复》，县政府是适格的被告。关于争议焦点二，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，县科工局等六部门于2018年9月10日作出《回复》，于2018年10月30日向原告李新桃等职工代表进行送达，《回复》未告知李新桃等十五人起诉期限，李新桃等十五人于2018年10月30日知道《回复》内容，于2019年10月29日提起诉讼，未超过一年的起诉期限。关于争议焦点三，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。第十八条规定，征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，案涉房屋属于原煤炭公司办公宿舍楼，桃源县燃料总公司于1996年申请破产，案涉房屋被纳入破产财产进行评估并处置，由县政府兜底支付职工工资等债务接收其破产财产，案涉房屋为国有资产，由县国资局管理。虽然桃源县漳江镇人民政府在一份依照瓷厂的方案处理的函上加盖公章，但桃源县漳江镇人民政府不是案涉房屋的征收人和征收部门，且在该函上明确表明依法、依规、依政策协商，瓷厂住户已付款购买，并未承诺李新桃等十五人享有安置补偿待遇。李新桃等十五人提供的证据不能证明其为案涉房屋的所有权人，且未提供证据证明其交纳过房屋租金，李新桃等十五人不属于案涉房屋的被征收人。县科工局等六部门作出的《回复》第一项第一点关于只能按拆迁的相关规定给予搬家费和适当的室内装修补贴符合法律规定。综上所述，县科工局等六部门作出的《回复》第一项第一点关于只能按拆迁的相关规定给予搬家费和适当的室内装修补贴符合法律规定。原告李新桃等十五人的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李新桃等十五人的诉讼请求。原审案件受理费50元，由李新桃等十五人负担。李新桃等十五人不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定县科工局等六部门的《回复》第一条“关于拆迁方面问题的回复”合法，违反法律规定。2018年9月10日，被上诉人发布桃政征决［2018]1号《桃源县人民政府关于桃源县观音巷棚户区改造项目（第一期）国有土地上房屋征收决定的公告》,该《公告》确定的征收范围包括边街煤栈片区38户，被上诉人认可上诉人属于38户之内。根据法律和房屋拆迁安置的相关政策的规定，上诉人有权享受棚户区改造安置待遇。县科工局等六部门做的《回复》第一条，以上诉人不享有房屋所有权为由，实际上将上诉人排除在38户之外。显然，县科工局等六部门的《回复》第一条与被上诉人的征收决定自相矛盾，其《回复》本身就违反法律规定。依法应予撤销。原审判决既认定被上诉人的征收决定合法有效，又认定县科工局等六部门的《回复》中关于只能按拆迁的相关规定给予搬家费和适当的室内装修补贴，符合法律规定。对相互矛盾的两个行政行为均确认合法有效，明显与法律规定不符。二、原审判决以上诉人对案涉房屋不享有房屋所有权为由驳回上诉人的诉讼请求，违反法律规定。上诉人的另一诉讼请求为“确认在被告依据桃政征决［2018]1号文实施的《桃源县观音巷棚户区改造项目（第一期）》中，原告在38户之内，享有棚户区改造的安置资格。”上诉人的居住问题是国企改制的遗留问题，被上诉人既然接收了案涉房屋的产权，在案涉房屋被拆除后，就负有妥善解决上诉人居住问题的职责，而且被上诉人也认可上诉人属于棚户区改造的38户之内。上诉人要求得到安置，主张的是居住权，在法律上属于物权的范围。根据法律规定，上诉人的前述理由是否成立，一审判决应予回复，但一审判决对此予以回避，以上诉人对案涉房屋不享有产权为由，驳回上诉人的诉讼请求，从程序上看也违反法律规定。从实质上看，一审判决免除了被上诉人在棚户区改造中安置上诉人的法定职责，将上诉人排除在棚户区改造的安置之外，损害了上诉人的合法权益，也违反法律规定。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。县政府答辩称：1.上诉人不享有诉争房屋所有权。本案诉争房屋属于原煤炭公司办公宿舍楼，1996年桃源县燃料总公司（原煤炭公司）申请破产时，诉争房屋已经纳入破产财产进行评估处置，并由县政府兜底支付了职工工资等债务接收其破产财产，诉争房屋为国有资产，政府收回后交由国资局进行管理。虽然15位上诉人以原桃源县漳江镇人民政府在一份依照瓷厂的方案处理的函上加盖公章为由，认为其享有房屋所有权，但桃源县漳江镇人民政府不是该房屋的征收人和征收部门，且明确表示依法、依规依政策协商，瓷厂住户已付款购买，但并未在上面承诺15人享有安置补偿待遇。故15位上诉人并不属于诉争房屋的被征收人。2、县科工局等六部门于2018年9月10日做出的《回复》第一条“关于拆迁方面问题的回复”也是符合规定的。虽然桃政征决［2018]1号《桃源县人民政府关于桃源县观音巷棚户区改造项目（第一期）国有土地上房屋征收决定的公告》(以下简称公告）确定的征收范围包括边街煤栈片区38户，但只是说明这38户住户在征收的范围之内，至于是否享受待遇的问题，该公告附件《桃源县观音巷棚户区改造项目（第一期）国有土地上房屋征收与补偿工作方案第三条第（四）项明确了被征收人为上述征收范围内国有土地上所有被征收建筑物、构筑物和附属物的所有权人，即该项就已经明确告知了应该是所有权人，而上诉人并不享有诉争房屋的所有权，故《回复》第一条并不违规，也不违法。原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，恳请维持原判。县国资局陈述称：1.上诉人称2018年9月10日回复本身就违反法律规定，上诉人又称原判决认定2018年9月10日回复合法违反法律规定，原判决驳回诉讼请求违反法律规定。但对违反了什么法律规定，他们又不知所云。2.上诉人上诉称“实际上是将该房屋分给上诉人，因而无需再缴纳房屋租金。至于没有办理房屋产权登记，其原因不在上诉人”，以上诉称没有任何证据证明。3.上诉人上诉时仍将桃源县漳江镇政府2017年4月19日盖章函作为依据是错误的，原判决对此证据采信与否已充分说理，上诉人应正视事实。4.上诉人上诉所提及的居住问题，桃源县人民政府已详细说明。为此，答辩人认为上诉人的上诉理由均不成立。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。请求驳回上诉，维持原判决。当事人原审提交的经质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：本案的争议焦点是《回复》第一项第一点关于按拆迁的相关规定给予上诉人搬家费和适当的室内装修补贴是否符合法律规定，李新桃等十五人是否享有房屋征收安置资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。第十八条规定，征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，案涉征收房屋属于国有资产，由县国资局管理。李新桃等十五人提供的证据不能证明其为案涉房屋的所有权人，不属于房屋征收的安置对象。鉴于涉案房屋由上诉人居住，县科工局等六部门作出的《回复》第一项第一点按拆迁的相关规定给予上诉人搬家费和适当的室内装修补贴，保障了上诉人的合法权益，不违反法律规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李新桃、赵仕元、陈闽、游泽明、王新明、吴建、龙云华、陈双勇、唐月华、文平、刘军、翦凝华、彭斌、刘小玲、沙朝晖共同负担。本判决为终审判决。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  曾昊锋二〇二〇年八月四日书记员  杨 柳