广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2020)粤71行终1875号上诉人（原审原告）：广州市番禺区广州雅居乐花园小区*次业主大会会议筹备组。委托代理人：范瑞琪，女，1991年10月15日出生，汉族，住广州市***************级法学院，公民身份号码440************020，系该筹备组成员。委托代理人：李玉君，女，1979年1月5日出生，汉族，住广东省河源市源城区*******，公民身份号码432************441，系该筹备组成员。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区**镇人民政府。住所地：广州市番禺区********。法定代表人：罗志辉，镇长。委托代理人：梁永文，该府工作人员。委托代理人：刘嘉敏，广东法制盛邦律师事务所律师。上诉人广州市番禺区广州雅居乐花园小区*次业主大会会议筹备组（以下简称雅居乐花园业主会议筹备组）因与被上诉人广州市番禺区**镇人民政府（以下简称南村镇政府）行政不作为一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5738号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，对本案进行了审理现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年5月25日，南村镇政府作出《关于成立首次业主大会会议筹备组的公告》，向广州雅居乐花园全体业主公示雅居乐花园业主会议筹备组自公告之日起成立，并附首次业主大会会议筹备组成员名单。2019年8月26日，南村镇政府向雅居乐花园业主会议筹备组作出《关于移交并公示有关业主信息的函》，同时将投票系统中建筑物专有部门的门楼号牌、业主的姓名和手机号码（保密处理）提供给雅居乐花园业主会议筹备组。要求雅居乐花园业主会议筹备组按照《广州市业主决策电子投票规则》（穗建规字〔2019〕8号）第七条、第十条等规定及时公示上述信息。2019年8月28日，雅居乐花园业主会议筹备组成员李玉君签收该函，并注明“只是函，无业主清册”。2019年9月21日，雅居乐花园业主会议筹备组向广州市番禺区住房和城乡建设局、南村镇政府发出《关于请求贵局通电话核实业主手机号码、登记核实情况并移交相关信息给筹备组的函》，请求两单位在系统导出业主清册后新增一列，通电话核实业主手机号码、登记核实情况（分为三种情况：本人；家人号码；曾经的业主；与该业主完全无关，从未使用过的号码），并移交上述信息给雅居乐花园业主会议筹备组。雅居乐花园业主会议筹备组认为南村镇政府未履行与业主通电话、请通讯运营商协助等方式核实业主手机号码的行为，向法院提起本诉。在本案审理过程中，雅居乐花园业主会议筹备组提交工作群微信记录，以证明筹备组成员曾多次向南村镇政府的工作人员要求：1.尽快打信息给全体业主，通知绑定电子投票系统；2.提供未绑定明细；3.通电话核实业主手机号码、登记核实情况并移交相关信息给雅居乐花园业主会议筹备组。后南村镇政府的工作人员卢诗俊答复，会将第一次修改完毕的版本发送给雅居乐花园业主会议筹备组进行公示以进行第二次修改，关于建库基础信息、绑定明细等资料，该镇则无权限处理。2019年11月26日，在本案审理过程中，南村镇政府作出的《关于广州市番禺区广州市雅居乐花园小区*次业主大会会议筹备组自行解散的公告》显示，雅居乐花园业主会议筹备组于2019年5月25日按照法定程序依法成立，根据《广州市物业管理暂行办法》第三十三条“筹备组应当自成立之日起6个月内完成筹备工作，组织召开首次业主大会会议”，现筹备组成立后超过6个月未能召开首次业主大会，雅居乐花园业主会议筹备组应自行解散。该公告张贴于雅居乐居委公告栏。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”本案争议焦点在于南村镇政府是否具有限期通过与业主通电话、请通讯运营商协助等方式核实业主手机号码的法定职责。一、相关法律法规、规章并未明确镇政府具有限期通过与业主通电话、请通讯运营商协助等方式核实业主手机号码的职责。《广州市物业管理暂行办法》第五条第一、二款规定：“市房地产行政主管部门组织实施本办法，负责全市物业管理活动的监督管理工作。市房地产行政主管部门各区分局（以下简称区分局）负责本辖区物业管理活动的监督管理工作。街道办事处、镇人民政府会同区分局指导、协助本辖区业主大会成立和业主委员会选举工作，监督业主大会、业主委员会和物业服务企业日常活动，调解处理物业管理纠纷。”第二十五条规定：“筹备组成立后，街道办事处、镇人民政府应当通知建设单位和物业服务企业在物业管理区域内为筹备组和业主大会的活动提供相应的人力、场地支持，并在规定期限内向街道办事处、镇人民政府提交下列资料：（一）物业管理区域备案回执；（二）房屋及建筑物面积清册；（三）业主清册；（四）修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图；（五）物业管理区域内配置的物业管理用房测绘报告；（六）已筹集的物业专项维修资金清册。建设单位和物业服务企业未在规定期限内提供业主清册等相关文件资料，经房地产行政主管部门责令限期提供，逾期仍拒不提供的，街道办事处、镇人民政府应当向房屋登记机构查询业主姓名和房屋面积，房屋登记机构应当提供并不得收取费。”依据上述规定，镇人民政府具有会同区分局指导、协助本辖区业主大会成立和业主委员会选举工作，监督业主大会、业主委员会和物业服务企业日常活动，调解处理物业管理纠纷等职责。筹备组成立后，镇人民政府应当通知建设单位和物业服务企业在物业管理区域内为筹备组和业主大会的活动提供相应的人力、场地支持，并在规定期限内向镇人民政府提交业主清册等材料，建设单位和物业服务企业未在规定期限内提供业主清册等相关文件资料，由房地产行政主管部门责令限期提供。可见，《广州市物业管理暂行办法》相关规定并未明确镇人民政府具有限期通过与业主通电话、请通讯运营商协助等方式核实业主手机号码的职责，若物业服务企业未在规定期限内业主联系方式等资料，具体处理的职责也应当由房地产行政主管部门承担。二、广州相关电子投票规则要求镇政府核实业主信息的行为并不具有强制性，且需符合一定的条件。本案因推行业主决策运用电子投票方式进行表决而引发。《广州市业主决策电子投票暂行规则》第四条第一款规定“投票组织者是指组织业主对物业管理活动中业主共同决定事项进行投票的组织和单位，包括：首次业主大会筹备组……。”，第六条第一款规定“市住房和城乡建设行政主管部门建设、维护和管理投票系统所需的有关信息，由下列单位、个人免费提供：（一）已实施物业管理的，物业服务企业向街道办事处、镇人民政府提供物业管理区域内所有建筑物专有部分的依法设置的门楼号牌，以及门楼号牌对应的业主姓名、业主手机号码等信息，街道办事处、镇人民政府应当对门楼号牌信息进行核实。门楼号牌无对应的业主手机号码的，由投票组织者收集、提供。……。”参考前述规定，门楼号牌无对应的业主手机号码的，由投票组织者收集、提供。《广州市业主决策电子投票规则》第十一条规定：“区住房建设行政主管部门应当按照下列规定建立、完善物业管理区域的投票系统数据库：……物业管理区域的投票系统数据库已建立的，区住房建设行政主管部门应当及时告知街道办事处（镇人民政府）、会议组织机构；可以将数据库中的业主清册提供给街道办事处（镇人民政府）、会议组织机构。业主清册包括：专有部分的地址（房号）、建筑面积、业主姓名和业主手机号码（姓名和号码按照第十条规定作隐私处理）。……。”由上可知，镇政府通过要求物业服务企业提供等方式帮助会议组织者、会议筹备机构获取业主清册信息及核实信息的真实性，均是投票系统数据库建立过程中的程序性行为，具有一定的服务性质，并不具有强制力。三、广州相关电子投票规则明确住房建设行政主管部门是对辖区内电子投票活动进行监督管理的责任主体。参考《广州市业主决策电子投票暂行规则》（已被废止）及《广州市业主决策电子投票规则》第三条第二、三款均有“区住房建设行政主管部门负责本辖区电子投票活动的监督管理工作。街道办事处（镇人民政府）负责指导、协助、监督本辖区电子投票活动，调解处理电子投票活动中的纠纷。……。”的相关规定，区住房建设行政主管部门是对辖区内电子投票活动进行监督管理的责任主体。镇人民政府在辖区内电子投票活动中负责的是指导、协助、监督职能，所收集的物业管理区域内专有部分的地址（房号）、建筑面积、业主姓名和业主手机号码等信息是否真实完整，最终反映在电子投票系统是否可以正常使用上。而《广州市业主决策电子投票规则》第十一、十二条均已明确要求区住房建设行政主管部门负责建立、完善物业管理区域的投票系统数据库。所以，在南村镇政府已经要求物业公司将广州雅居乐花园南区内所有建筑物专有部门依法设置的门楼号牌，以及门楼号牌对应的业主姓名、业主手机号码等信息予以提供，并将信息汇总提供给雅居乐花园业主会议筹备组的情况下，该筹备组仍起诉要求南村镇政府履行限期通过与业主通电话、请通讯运营商协助等方式核实业主手机号码职责的主张，于法无据，法院不予支持。如投票系统数据库建立后，仍需要继续完善，业主大会会议组织机构可以通过镇人民政府向住房建设行政部门反映。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，裁定驳回原告广州市番禺区广州雅居乐花园小区*次业主大会会议筹备组的起诉。上诉人雅居乐花园业主会议筹备组不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院割裂法律法规、规章及规范性文件的联系，错误地认为被上诉人不具有建立广州雅居乐花园小区投票系统基础数据库的法定职责。首先，原审裁定已经参照规章、规范性文件，却无视被上诉人按照上述规范性文件应当承担的协助义务，迳行认定被上诉人不具有相关的法定职责，有悖规定的参照适用原则。其次，根据物权法第七十五条第二款的规定，地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员给予指导和协助。住房建设行政主管部门对辖区内电子投票活动具有监督管理责任并不免除被上诉人具有相关的法定职责。最后，原审法院认为广州相关电子投票规定规定的“被上诉人应当限期将完整的业主手机号码提供给上诉人”的职责为“程序性行为，具有一定的服务性质，不具有强制力”，但事实上由于《广州市物业管理暂行办法》四十条第三款对投票形式进行了强制性规定，被上诉人的不作为已经对上诉人的权利义务产生实际影响，直接导致上诉人未能在六个月内召开首次业主大会会议进而被被上诉人发布公告解散。二、原审法院未全面、客观地审查核实证据，未对上诉人的调取证据申请及庭审质证意见作出说明，更未查明电子投票系统信息是否真实完整、是否可以正常使用上等关键事实，系属认定事实不清。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条，被上诉人无正当理由逾期提供证据，应当视为没有相应证据。原审法院未对庭审质证意见作出说明，未全面、客观地审查核实证据，不能得出合法的结果。原审法院亦未对上诉人调取证据申请作出说明，亦未依职权向住房建设行政主管部门进行调查，明显不当。综上，被上诉人的不作为严重影响了上诉人的合法权益，导致上诉人无法正常如期召开首次大会。原审裁定认定事实不清，适用法律、法规错误，导致错误审判结果。请求法院撤销原审裁定，依法确认被上诉人迟延履行与业主通电话、请通讯运营商协助等方式核实业主手机号码的的行为违法并责令其在5个自然日内履行与业主通电话、请通讯运营商协助等方式核实业主手机号码的法定职责。本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人南村镇政府答辩称，首先，上诉人提出要求被上诉人于5个自然日内履行与业主通电话、请通讯运营商协助等方式核实业主手机号码并非被上诉人的法定职责，被上诉人不存在任何违法行为。根据《广州市业主决策电子投票规则》第二条、第十一条的规定，被上诉人是“可以”采取与业主通电话、请通讯运营商协助等方式核实业主手机号码，而非“应当或必须”采取上述方式核实业主手机号码，并非被上诉人的法定职责。其次，上诉人主张由于被上诉人的不作为，导致其无法在工作期限（成立之日起六个月）内召开首次业主大会会议，乃至上诉人解散，认为被上诉人不作为与上诉人的解散之间具有因果关系，上述主张明显歪曲事实。被上诉人在筹备组筹建业主大会期间，尽力配合上诉人开展相关工作，上诉人无法召开首次业主大会会议系因其内部成员矛盾，自身工作不当，却转嫁责任给政府部门。综上，原审裁定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。经审查，原审裁定查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，本案为履行法定职责之诉。二审的争议焦点在于上诉人诉请的“限期与业主通电话、请通讯运营商协助等方式核实业主手机号码”事项是否属于被上诉人的法定职责范围问题。《广州市业主决策电子投票暂行规则》（2019年8月6日废止）第六条、《广州市业主决策电子投票规则》第七条均明确规定由住房建设行政主管部门负责本辖区投票系统数据库的建设、维护和管理。《广州市物业管理暂行办法》第五条规定，街道办事处、镇人民政府会同市房地产行政主管部门各区分局指导、协助本辖区业主大会成立和业主委员会选举工作。本案中，被上诉人南村镇政府已经要求物业公司将涉案小区内所有建筑物专有部分依法设置的门楼号牌、对应的业主姓名、业主手机号码等信息予以提供，并将该信息汇总提供给上诉人和区住房建设行政主管部门，已经履行上述收集和提供业主手机号码、协助建立投票系统基础数据库的相关义务。因涉案小区涉及11916户，涉及16000个产权，上诉人主张涉案小区电子投票系统基础数据库存在1062条数据缺漏仅占全小区产权数不足10%，可见涉案住宅小区投票系统已初步建立。上诉人诉请的继续核实上述缺失数据和完整提供业主手机号码，属于基础数据库初步建立后的维护和管理事项，依法应由住房建设行政主管部门负责，不属于被上诉人的法定职责范围。综上，上诉人起诉请求被上诉人履行继续核实和完整提供涉案住宅小区业主手机号码的法定职责，该事项依法不属于被上诉人的法定职责范围。原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理由不能成立，本院裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年八月二十八日此件与原本核对无异法官助理 马 淼书 记 员 颜悦怡