浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终887号 上诉人（原审原告）项亨运，男，1958年1月14日出生，汉族，住浙江省仙居县。 上诉人（原审原告）原告项菊芳，女，1959年2月19日出生，汉族，住浙江省仙居县。 上诉人（原审原告）原告项某2，女，1984年4月12日出生，汉族，住浙江省仙居县。 上诉人（原审原告）原告朱某，女，2016年3月12日出生，汉族，住浙江省仙居县。 法定代理人项某2，女，1984年4月12日出生，汉族，住浙江省仙居县，系朱某母亲。 上诉人（原审原告）项某1，男，2018年4月5日出生，汉族，住浙江省仙居县。 法定代理人项某3，男，1990年5月30日出生，汉族，住浙江省仙居县，系项某1父亲。 上述五上诉人的共同委托代理人朱文斌，男，1981年11月8日出生，汉族，住浙江省仙居县，系项某2丈夫。 被上诉人（原审被告）仙居县人民政府，住所地浙江省仙居县环城西路50号。 法定代表人颜海荣，县长。 出庭应诉负责人梅安虎，副县长 委托代理人陈荣来，仙居县朱溪水库工程建设指挥部常务副总指挥。 委托代理人周成海，浙江安州律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）仙居县朱溪镇人民政府，住所地浙江省仙居县朱溪镇朱溪村。 法定代表人吴环洲，镇长。 项亨运、项菊芳、项某2、朱某、项某1因诉仙居县人民政府城建行政协议一案，不服浙江省台州市中级人民法院（2019）浙10行初270号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：项亨运与妻子项菊芳、女儿项某2、儿子项某3、儿媳吴媚媚、孙子项某1及外孙女朱某七人同户，项亨运为户主，上述七人户口均在仙居县。2010年，发改农经［2010］1527号《国家发展改革委关于浙江省台州市朱溪水库工程项目建议书的批复》原则同意浙江省发展改革委所报朱溪水库工程项目建议书。2011年6月14日，浙江省人民政府发布《关于禁止在台州市朱溪水库工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的通告》，该通告明确项亨运户所在的溪上村属于水库淹没区。2015年9月28日，浙江省人民政府浙政函［2015］113号《关于台州市朱溪水库工程建设征地移民安置规划大纲的批复》原则同意台州市朱溪水库开发有限公司所报《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置规划大纲（报批稿）》提出的项目建设征地处理范围、实物调查成果、移民安置任务、安置标准和移民安置规划方案、后期扶持方案、移民生产生活水平预测评价。2015年11月30日，浙江省移民办作出浙移安［2015］51号《关于台州市朱溪水库工程建设征地移民安置规划报告的审核意见》。2016年期间，仙居县朱溪水库工程建设指挥部对库区移民房屋及附属物评估项目采用政府采购的方式，并确定由台州市龙泰房地产评估有限公司组织评估。2017年6月30日，仙居县人民政府办公室印发仙政办发［2017］77号《台州市朱溪水库工程移民安置办法》。2017年9月13日，仙居县人民政府办公室印发仙政办发［2017］118号《台州市朱溪水库工程移民房屋提前腾空安置方案》。自然资源部于2018年9月4日作出关于台州市朱溪水库工程建设项目用地的批复，台州市朱溪水库工程建设项目用地已经国务院批准。2017年10月15日，项某3与仙居县朱溪镇人民政府签订《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》，载明核定该户安置人口6人，即项亨运、项菊芳、项某2、朱某及项亨运的儿子项某3、儿媳吴媚媚。协议明确项亨运、项菊芳、项某3、吴媚媚的安置方式为定点有土，项某2、朱某的安置方式为人户一致。现项某2、朱某认为协议对其作人户一致安置违法，应该按照定点有土安置，项某1的移民安置补偿费应该同等享受为由，提起本案诉讼，请求：1.判令仙居县人民政府对项亨运户所签订的《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》无效，依法对项亨运户重新作出公平公正合理合法的移民安置，其中项某2、朱某两人应该按照定点有土安置，项某1的移民安置补偿费应该同等享受；2.附带审査仙政办发［2017］77号规范性文件的合法性。3.本案诉讼费用由仙居县人民政府承担。2019年12月25日，项亨运等5人申请撤回对仙居县朱溪镇人民政府的起诉。 原审法院认为：台州市朱溪水库属于大中型水利水电工程，台州市朱溪水库开发有限公司根据浙江省人民政府批准的移民安置规划大纲编制了移民安置规划，并报浙江省水库移民安置办公室审核。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款的规定：“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。”第二十六条规定：“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。”因此，仙居县人民政府系本案适格的被告。仙居县朱溪镇人民政府作为具体实施单位签订的涉案台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议，应视为受仙居县人民政府的委托，故仙居县朱溪镇人民政府不是本案适格的被告，项亨运等5人自愿撤回对仙居县朱溪镇人民政府的起诉，符合法律的规定，予以准许。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。即只要不存在合同法第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定”的无效情形，以及第五十四条规定的“因重大误解订立的；在订立合同时显失公平的；一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的”等可撤销情形，人民法院不应当认定为无效或者认为具有可撤销情形。本案中，涉案协议系项某3与仙居县朱溪镇人民政府签订，项某3系项亨运的儿子，具有民事行为能力，可以代表家庭成员签订协议，项亨运等人认为项某3在受欺骗的情况下签订，但未提供证据证实本案存在胁迫、欺诈、损害公共利益、他人利益等情形。且仙居县朱溪镇人民政府与项某3签订被诉安置协议并不存在行政诉讼法第七十五条规定的无效情形。关于项亨运等5人请求附带审查仙政办发［2017］77号《台州市朱溪水库工程移民安置办法》第十四条第（三）2原户籍在移民村……、第十一条第（七）人户一致安置及第二十八条安置补助条款的合法性审查问题，因涉案协议无依据第十四条第（三）2原户籍在移民村的条款，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十五条之规定，不予审查。至于第十一条第（七）人户一致安置及第二十八条安置补助及奖励条款，该院生效的判决已就上述条款作了认定，且也无违反上位法，故不违法。综上，项亨运等5人起诉请求撤销或者确认涉案协议违法的理由不足，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、准许项亨运、项菊芳、项某2、朱某、项某1撤回对仙居县朱溪镇人民政府的起诉。二、驳回项亨运、项菊芳、项某2、朱某、项某1对仙居县人民政府的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由项亨运、项菊芳、项某2、朱某、项某1共同负担。 项亨运等5人上诉称：原审判决认定事实错误，适用法律错误，对关键的法律事实不予查清认定，故意回避案件的关键争议焦点，偏面地听取仙居县人民政府没有任何根据和证明的说法作为判决的依据，为仙居县人民政府的违法行为打掩护。一、项某3持有的涉案协议上未注明协议签订时间，也未经仙居县朱溪镇人民政府签字盖章，且涉案协议实际签订时间为是2019年11月21日，项某3系受欺骗而签字，该单方签字的合同根本不能成立。1.项某3系被村干部欺骗过去签字；2.项某3的行为未经其他家庭成员授权委托，违背其他他家庭成员的真实意思，且涉案协议至今未实际履行，符合可撤销条件。二、原审法院不公平审判。1.涉案协议首部“乙方”处注明为户主项亨运，协议第四页乙方签字处也明确载明“（户主签字并按手印）”，在项某3未提供家庭所有成员委托书的情况下，仙居县朱溪镇人民政府还与其签约，明显有着非法的目的。2.仙居县村民委员会（以下简称溪上村委会）发送的2019年11月1日的通知书，完全可以证明项亨运等5人在2019年11月1日时是没有签订涉案协议，原审认定双方于2017年10月15日签订涉案协议，依据不足。3.仙居县人民政府原审提交的证据清单第13栏显示“证明项亨运户于2019年11月4日分配了宅基地”，但其在原审答辩状中又称项亨运户在2019年11月21日选取了宅基地，上述两个时间自相矛盾。实际上项亨运户根本没有选取宅基地，涉案宅基地位置确书没有项亨运户的签字，系仙居县人民政府伪造。4.仙居县人民政府提供的溪上村村民代表会议签到表明显是同一个人字迹，原审法院也不加以追究，视而不见，不加以审查清楚。5.浙江省人民政府于2011年6月14日发布的《关于禁止台州市朱溪水库工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的通告》第三条规定：“自本通告发布之日起，除因新生儿出生、婚嫁和户口临时转出的义务兵、在校大学生等人员外，禁止其他户口迁入淹没区”，该规定足够说明项某1是属于新生户口，完全符合移民资格，不受禁止迁入通告的限制，原审未支持项某1同等享受移民安置补偿费的诉求。6.项亨运等5人提供的农村集体土地承包证、股权证、溪上村村民代表意见书、溪上村委会证明等证据，可以证明项某2、朱某具有溪上村农村集体经济组织成员资格，且溪上村委会还特地出具证明项某2资格身份的证明，溪上村村民代表也出了一份同意给予出嫁女儿宅基地分配的意见书，上述证据均证明项某2、朱某符合分配宅基地的资格，原审法院未予支持，明显违反《中国人民共和国宪法》《中国人民共和国妇女儿童保护法》的相关规定。7.仙居县人民政府原审提交的“2013年4月9日朱溪水库建设征地移民意向调查表”明确载明项亨运户一家四人（项亨运、项菊芳、项某2、项某3四人）全部为有土安置，且表中显示的安置方式只有六种，并没有人户一致安置方式，这说明后来出台的移民办法中的人户一致安置方式没有经过民意调查，是强制强加给库区百姓，不合理、不合法。8.仙居县人民政府原审提交的“仙居县人民政府关于台州市朱溪水库工程移民宅基地分配人口截止日的通告”中明确移民宅基地分配人口统计时间截止日为公历2017年8月31日24时，该时间节点之前项某2的户口在库区溪上村，但没有分配宅基地，反而出现所谓的“红蓝印”户口回库区享受农村宅基地分配，该宅基地分配方式极不公平。9.项亨运等5人原审中提出附带审查仙政办发［2017］77号文件第三章第十四条第三点第二小项、第三章第十一条第七点、第五章第二十八条的合法性的请求，原审法院要么不予审查，要么以生效判决已就上述条款作了认定且也无违法上位法等为由搪塞。请求：1.撤销原判，撤销涉案协议，依法对项亨运户重新作出公平、公正、合理、合法的移民安置，其中项某2，朱某两人应该按照定点有土安置，项某1的移民安置补偿费应该同等享受；2.附带审查仙政办发［2017］77号规范性文件的合法性；3.本案一、二审诉讼费用均由仙居县人民政府承担。 仙居县政府答辩称：一、项亨运户与仙居县朱溪镇人民政府于2017年10月15日签订的涉案协议合法、有效，且项亨运户已于2019年11月21日选取了宅基地。1.双方签订的涉案协议是双方的真实意思表示。2.涉案协议的内容符合相关法律及《台州市朱溪水库工程移民安置办法》规定，没有损害项亨运户的合法权益。3.双方签订涉案协议的程序合法。项某3是户主项亨运的儿子，也是涉案协议的主体之一，且涉案协议第八条约定“乙方确认本协议，已经家庭户全体成员协商一致”。项某3作为一个成年人，对协议内容清楚，其代表全家签订涉案协议有效，原审判决涉案协议不存在无效或者可撤销的情形正确。二、项亨运等5人提出项某2应当有土定点安置的要求不符合安置政策，原审法院没有支持正确。项亨运户移民人口6人，根据《台州市朱溪水库工程移民安置办法》第十一条第（七）项规定，项某2出嫁到朱溪村，朱某系项某2女儿，二人户籍系应迁未迁的农村居民，只能按照人户一致方式安置，不能按照定点有土方式安置。三、项某3的儿子项某1系2018年出生，而《仙居县人民政府关于台州市朱溪水库移民宅基地分配人口截止日的通告第12号》规定的统计移民人口截止时间是2017年8月31日24时（农历是2017年7月10日），项某1不在统计移民人口截止时间之内，不能计算移民安置补偿费。四、项亨运等5人对仙政办发［2017］77号文件第三章第十四条第三点第二小项、第三章第十一条第七点、第五章第二十八条提出异议，上述条款经审查没有违反相关法律规定，项亨运等5人的异议不能成立。综上所述，项亨运户与仙居县朱溪镇人民政府签订的涉案协议合法有效，项亨运等5人提出撤销涉案协议的理由不能成立。请求：驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为：本案系项亨运等5人不服仙居县朱溪镇人民政府与项某3签订的涉案协议，认为项某3无权代表项亨运户全体家庭成员签订协议，进而诉请法院确认涉案协议无效，并附带审查仙政办发［2017］77号文件第三章第十四条第三点第二小项、第三章第十一条第七点、第五章第二十八条的合法性，故本案审查的重点系涉案协议的效力以及仙政办发［2017］77号文件相关条款的合法性。 关于涉案协议的效力问题。集体土地上房屋拆迁系以户为单位进行。本案中，项某3与户主项亨运系父子关系，他们与其他家庭成员项菊芳、吴媚媚共同居住，征地时对其居住的房屋及相关设施一并予以补偿与征地拆迁补偿安置方案相符。项亨运年近60岁，项某3作为其子及成年家庭成员签订涉案协议，符合常理及农村征地的一般做法。涉案协议上虽仅有项某3的签字，但基于项某3与项亨运等人之间的特殊身份关系，仙居县朱溪镇人民政府有充分理由相信项某3的签约行为可代表该户内各被拆迁人共同的真实意思表示，原则上应当认定项某3的签字行为代表项亨运在内的全部家庭成员。项亨运等人主张项某3签订涉案协议的行为属于无权处分的意见不能成立。项亨运等5人主张涉案协议系欺骗签订，但未能提交受欺骗的证据加以证明，其该主张不能成立。同时，因仙居县朱溪镇人民政府持有的涉案协议上双方均已签字、盖章，故项亨运等5人以其持有的协议上没有注明协议签订时间以及协议落款处“甲方栏”为空白等为由，主张涉案协议不成立的理由，亦不能成立。因本案项亨运等5人原审诉讼请求为确认涉案协议无效，故即使涉案协议中可能存在可撤销的内容，也不足以否定协议的效力。据此，在项亨运等5人未能提交充分有效的证据证明涉案协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同法定无效以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效的情形下，原审法院认定项亨运等5人提出涉案协议无效的主张不能成立，并无不当。 关于项亨运等5人请求附带审查仙政办发[2017]77号文件第三章第十四条第三点第二小项、第三章第十一条第七点、第五章第二十八条的合法性的问题。经审查，上述规范性文件第三章第十四条第三点第二小项并非双方签订涉案协议的依据，原审法院对该条款不予审查，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十五条之规定；而上述规范性文件第三章第十一条第七点、第五章第二十八条均是对人户一致安置所作的规定，因该院另案生效判决已就上述条款作了认定，故原审认定上述条款不违反法律规定，并无明显不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人项亨运等5人提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人项亨运、项菊芳、项某2、朱某、项某1负担。 本判决为终审判决。 审判长  周进海 审判员  唐维琳 审判员  楼缙东 二〇二〇年八月六日 书记员  潘 莉