安徽省金寨县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1524行初2号 原告：洪贵全，男，1950年12月4日出生，汉族，住安徽省六安市金寨县。 原告：胡先华，女，1954年9月25日出生，汉族，住安徽省六安市金寨县。 原告：饶曦，女，1986年10月28日出生，汉族，住安徽省六安市金寨县。 原告：洪某1，男，2011年10月12日出生，汉族，住安徽省六安市金寨县。 原告：洪某2（曾用名洪某3），男，2018年8月29日出生，汉族，住安徽省六安市金寨县。 上列二位原告共同的法定代理人饶曦（系洪某1、洪某2母亲），女，1986年10月28日出生，汉族，住安徽省六安市金寨县。 上列五位原告共同委托代理人：乔靖，湖北楚尚律师事务所律师。 被告：金寨县南溪镇人民政府，住所地安徽省六安市金寨县南溪镇街道,统一社会信用代码：11341426003240288A。 法定代表人：廖家喜，该镇镇长。 出庭负责人：徐骏，南溪镇党委副书记。 委托代理人：黄世海，金寨县南溪法律服务所法律工作者。 第三人：金寨县南溪镇丁埠村民委员会，住所地安徽省六安市金寨县南溪镇丁埠村,统一社会信用代码：54341524003241467J。 法定代表人：易三明，该村民委员会主任。 委托代理人：夏雨，金寨县南溪法律服务所法律工作者。 原告洪贵全、胡先华、饶曦、洪某1、洪某2请求确认被告金寨县南溪镇人民政府（以下简称南溪镇政府）不履行签订行政协议并支付补偿款的行政行为违法，并要求南溪镇政府向原告支付宅改及两个搬迁补助补偿款218726元，于2020年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月14日立案后，于2020年1月17日向被告南溪镇政府、第三人金寨县南溪镇丁埠村民委员会（以下简称丁埠村委会）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月4日公开开庭进行了审理。原告洪贵全、胡先华、饶曦、洪某1、洪某2的委托诉讼代理人乔靖，被告南溪镇政府副书记徐骏、委托诉讼代理人黄世海，第三人丁埠村委会委托诉讼代理人夏雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 洪贵全、胡先华、饶曦、洪某1、洪某2诉称：2016年3月12日金寨县出台《金寨县农村宅基地自愿退出奖励扶持办法（试行）》（以下简称《宅基地退出奖励办法》）后，南溪镇政府、丁埠村委会多次上门动员其退出宅基地。2018年4月12日在南溪镇政府干部提出了补偿218726元的条件后，洪贵全同意村干部代其在《宅改及两个搬迁补助补偿清算表》（以下简称《清算表》）上签字，事后已实际腾空房屋退出宅基地。其认为，南溪镇政府为了实现“净增加耕地转换为新增建设用地指标”的目的，对原告宣传放弃宅基地及房屋可以获得218726元补偿，原告同意按《清算表》上记载的金额退出宅基地后中，已经放弃了在该处合法取得的宅基地及房屋。南溪镇政府取得了原告上交的宅基地后，才能委托村委会与洪超签订拆除房屋的《拆除房屋承包合同》。现原告腾退了宅基地，房屋也拆除了大半，失去了使用价值，镇政府既不按《清算表》中所载明的补偿和奖励款与原告签订行政协议，也不向原告支付217826元的行为，侵害了原告合法权益。故请求依法判决：1.确认在原告认可《清算表》并腾退宅基地后，南溪镇政府仍不与原告签订行政协议并支付补偿款的行政行为违法；2.南溪镇政府立即向原告支付宅改及两个搬迁补助补偿218726元；3.被告承担本案全部诉讼费用。 洪贵全、胡先华、饶曦、洪某1、洪某2向本院提交并在庭审中出示以下证据： 第一组证据：洪贵全、胡先华、饶曦、洪某1、洪某2户口本、出生医学××、××镇政府组织机构代码、××村组织机构代码，证明原被告主体身份。 第二组证据：1.《集体土地建设用地使用证》(金集建(91)字第×××号)，证明原告合法拥有的宅基地情况。2.《清算表》，证明2018年4月12日被告南溪镇政府干部提出了补偿218726元的条件后，原告同意腾退房屋；3.拆除房屋承包合同，证明原告已经将宅基地及房屋退出，丁埠村在镇政府委托下与洪超签订了《拆除房屋承包合同》，该合同上只有洪超签字，其他人签字均不真实，合同上的免除人身损害责任的约定违反法律规定，该合同注有镇政府一份，说明镇政府才是合同主体，镇政府才是责任人。4.《关于大力开展农村“一户多宅”和空心村庄集中清理整治工作的通知》，证明第二条第5项“项目验收”中，明确验收合格后，净增加耕地置换为新增建设用地指标。证明政府宅基地腾退的目的是为了增加建设用地指标，存在有利益冲动和目的。5.《关于下达2018年度农村宅基地腾退复垦工作任务的通知》，证明第三条工作要求第(二)款明确责任中，明确“乡镇是宅基地腾退复垦整治工作的实施主体和责任主体”对搬迁腾退、工程施工、安全施工等全程负责。拆除房屋是为了腾退宅基地而进行的工作，应由镇政府实施和承担责任。6.《宅基地退出奖励办法》，证明第十二条规定了办理宅基地退出手续应当履行相应程序，明确“乡镇人民政府应当组织对退出的宅基地和房屋进行认定，对于需要拆除的，统一组织拆除”。但实际操作中，被告无视程序和农村利益，未经农户申请，也没有收取证明材料，仅凭干部的签字和一个表格，就强行要求农户拆除房屋，引发事故。7.死亡证明两份，证明洪兴明、洪超已经去世，并且户口注销；8.(2019)皖1524民初2046号民事判决书，证明:①拆除房屋发生事故，并且法院已经判决原告应赔偿案外人的费用金额;②拆除房屋合同是村干部事后拿出来的，并且只有洪超的签名，原告认为是无效合同:③原告向村镇索要赔偿，截止民事案件开庭仍未结果。9.洪超的劳动合同及工资表，证明洪超2014年就已经开始在上海工作，并且交有社保。计算其死亡产生的各项费用应套用城镇居民的标准。10.(2019)皖15行终106号行政判决书，证明原告之前起诉被法院以违反“一行为一诉讼”驳回起诉。故本次诉讼将原起诉拆分进行，是前一诉讼的后续。11.金寨县土地使用许可证，证明老房子涉及了至少两人的土地使用许可，清算表注明的是三人，指向的是老房子，故不一致。 南溪镇政府辩称,一、原告没有自愿申请宅基地有偿退出，也没有与村集体经济组织签订《自愿退出宅基地协议》，答辩人没有直接与原告方签订行政协议的法定职责;二、即便原告申请并自愿与第三人签订《自愿退出宅基地协议》，也属于民事协议；三、原告起诉已经超过法定起诉期，故请求法院依法驳回原告的起诉。 南溪镇政府向本院提交并在庭审中出示以下证据： 1.统一社会信用代码证书，证明被告身份。 2.《宅基地退出奖励办法》，证明①农村宅基地退出遵循自愿和合理补偿原则；②宅基地有偿退出须符合的条件;③宅基地退出应遵循的程序；④“一户多宅”的多宅部分为无偿退出，原告方为一户多宅；⑤宅基地退出补偿（补助）资金，由集体经济组织支付；⑥2016年12月31日前主动腾退无偿退出范围，可由村给予一定房屋拆除补助。 3.金寨县农村土地制度改革试点工作领导小组办公室出具的证明，证明①南溪镇2016至2018宅基地腾退复垦任务已超额完成；②县农村土地制度改革领导小组2019年度未下达宅基地腾退复垦任务；③南溪镇2019年度没有宅基地腾退复垦任务,没有指令分配宅基地腾退复垦任务到村。 丁埠村委会述称，2016年3月金寨县出台《宅基地退出奖励办法》后，其根据工作要求，进行到户宣传，并对村民制作自愿退出宅基地补偿估算，洪贵全户即是根据其口述房屋情况，估算了其位于公路边砖混结构房屋宅基地退出补偿价款，但该户至今没有按照《宅基地退出奖励办法》规定，书面申请退出宅基地，更没有签订《自愿退出宅基地协议》和交出宅基地权属证书。2019年上半年，根据本村无功能性住房、无人居住的土坯墙危旧房屋安全隐患突出现状，为消除安全隐患，村干部主动联系危旧房屋的户主，动员其拆除，保留其宅基地使用权，在户主及家庭成员自主自愿拆除的情况下予以适当补偿。经研究自愿交村统一拆除的，补偿500元/间，自行拆除则补偿2000元/间，但安全责任自担。因原告方危旧房屋存在安全隐患，在该户自主自愿拆除的情况下，2019年4月27日，洪超代表原告方与村委会签订了《房屋拆除承包合同》，明确双方责任，并由洪超书写了“承诺书”，按“一户多宅”赔偿，不存在任何纠纷。因此，原告方拆除危旧房屋系履行《房屋拆除承包合同》，因此造成的损害属于民事争议，原告提起行政诉讼，没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的起诉。 丁埠村委会向本院提交并在庭审中出示以下证据： 1.统一社会信用代码证书，证明其身份情况。 2.《宅基地退出奖励办法》，证明①农村宅基地退出遵循自愿和合理补偿原则；②宅基地有偿退出须符合的条件;③宅基地退出应遵循的程序；④“一户多宅”的多宅部分为无偿退出，原告方为一户多宅；⑤宅基地退出补偿（补助）资金，由集体经济组织支付。 3.微信聊天记录，证明①洪超代表原告户同意拆除，村干毛晓红明确告知拆除费补偿2500元每间。其兄弟洪胜，洪珍祥也予确认。 4.拆除房屋承包合同，证明洪超作为承包人与丁埠村签订书面合同，明确双方权利和义务，因履行拆除合同产生争议属于民事争议。 5.承诺书，证明原告方承诺按一户多宅予以补偿拆除。不存在任何纠纷，原告方因属“一户多宅”，不符合“一户一宅”有偿退出宅基地条件。 6.照片一组，证明双方签订《房屋拆除承包合同》情况及拆除的房屋系土墙瓦顶危旧房屋，并非砖混结构。 7.安全生产行政执法询问洪胜的笔录，证明拆除的房屋系1980年代建造，空了很多年，是危旧房屋，且该户自愿拆除，并由洪超作为拆除承包人与丁埠村签订拆除合同，村委会给予适当补偿，该合同属承揽合同，履行合同过程中产生的纠纷依法属于民事争议。 8.询问毛晓红笔录，证明拆除危旧房屋是基于安全原因、双方联系拆除危旧房屋的过程。 9.询问陈福星笔录，证明洪超拆除房屋前雇请人员及结算工资的约定情况及拆除房屋过程。 经庭审质证，南溪镇政府和丁埠村委会对原告提交的证据质证意见为：对第一组证据无异议。对第二组证据中的证据1.真实性无异议，关联性合法性有异议，其认为该证据与本案无关联性；证据2的真实性无异议，合法性关联性证明目的有异议，该清算表是我县开展土地腾退政策使得宣传资料，并指向的是原告方位于210省道旁的砖混房屋，该房屋在开庭前仍然完好无损，因此该搬迁清算表与本案无关联，如果该清算表得到原告家庭的确认，那么拆除的或者腾退的应该是210省道旁的砖混房屋，其次该宣传资料仅仅是一种宣传，并不代表原告方主动申请，因此该证明目的不成立；对证据3真实性无异议，关联性合法性证明目的有异议，该合同签订的一方为居民、一方为村民委员会，把镇政府列为被告不合理；同时该合同拆除的房屋为多年无人居住的一户多宅房屋。对证据4-5真实性、合法性无异议，关联性有异议，因南溪镇政府2019年度没有复垦任务，故该证据与本案无关联。证据6真实性、合法性无异议，证明目的有异议，达不到强行要求农民拆除房屋造成人员死亡的证明目的，因为原告方为一户多宅，不符合自愿退出宅基地的条件，在其没有自愿申请的情况下，依法不能与原告签订宅基地有偿退出协议，若签订也是违背法律政策；证据7-9真实性无异议，关联性有异议，上述证据要求的赔偿问题应该要求民事赔偿，而不是行政诉讼；对证据10真实性无异议，关联性及证明目的有异议；证据11有异议，房屋建房后应该取得农村集体土地使用证，是一种权利证书，该证据是一号证据的前置证件。 原告对南溪镇政府提交的证据质证意见为：证据1无异议；证据2真实性无异议，证明目的有异议，原告房屋为有偿退出范围，被告有意误导，原告属于被动配合；证据3真实性无异议，证明目的有异议，首先本案争议的宅改清算表发生在2018年，该证据与本案无关联性，据被告称2016-2018年的复垦尚有结余款没有使用完毕，说明复垦尚未结束。 丁埠村委会对南溪镇政府提交的证据无异议。 原告对丁埠村委会提交的证据质证意见为：证据1无异议；证据2真实性合法性无异议，证明目的有异议，同对被告质证意见；对证据3真实性有异议，该证据有裁剪，不是全部聊天内容，不能达到证明目的；对证据3真实性、合法性、关联性均有异议；证据4合同只有洪超的签字是真实的，不能证明洪超代表原告签订了该份协议。协议第三条明确写明房屋拆除按照砖混框架结构计算价格，不能说明清算表中的砖混房就不是现实中的土房；对证据5承诺书的真实性、合法性和关联性均有异议，洪胜本人确认没有签订承诺书，上面注明按照一户多宅赔偿，如果一户多宅按照被告称述不予赔偿，那么承诺书上就不会写上，该清算表说明可以赔偿且有明确的赔偿标准；对证据6照片的证明目的有异议，不能证明拍摄时间，也不能证明拆除危旧房是原告同意的情况下进行的；对证据7-9安监局的询问笔录，这只是安监局在认定事故责任的询问性意见，安监局至今没有确切结论，不能证明其笔录反映的情况是真实的，且洪胜的笔录中明确有拆旧房子给予补偿的表述，与被告和第三人的辩称理由不相符；毛小红是村干部，也是代替洪贵全在清算表上签字的行为人，毛小红的工作存在瑕疵，与被告和第三人存在利害关系，其询问笔录不能作为证据，不能证明案件事实；陈福星的询问笔录也不能达到第三人的证明目的。 南溪镇政府对丁埠村委会的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告方提交的证明原、被告主体身份的证据，因双方无异议，本院予以确认。证据1-6的真实性予以确认，对其主张的证明目的不予确认；证据7-11与本案无关联性，对其主张的证明力不予确认；南溪镇政府和丁埠村委会提交的证据具有真实性、合法性和关联性，对证明力予以确认。 根据确认的证据及当事人陈述，本院确认事实如下：2016年3月金寨县农村宅基地制度改革试点工作领导小组出台了《宅基地退出奖励办法》该办法规定：农村宅基地退出遵循依法自愿、合理补偿、合理利用、统筹推进原则；“一户多宅”的多宅部分实行无偿退出；宅基地退出应遵循的程序为：1.由申请人持相关材料向村集体经济组织提出申请；2.经村集体经济组织审核；3.乡镇人民政府审查；4.县农村宅基地制度改革领导小组批准后，申请人与所在的村集体经济组织签订《自愿退出宅基地协议》；5.宅基地退出户按照协议的约定腾出房屋，并交集体经济组织，申请房屋验收；6.宅基地退出户凭协议、验收合格单、《自愿放弃申请宅基地承诺书》等材料，到乡镇人民政府办理补偿或补助资金领取等手续；7.乡镇人民政府组织对退出的宅基地和房屋进行认定，对需要拆除的，统一组织拆除，并由县不动产登记部门按程序办理不动产权属证书注销登记手续。同年4月，丁埠村委会根据该奖励办法要求及镇政府工作安排，进行到户宣传，并根据各户住房情况分别发放了《清算表》，对自愿退出宅基地的补偿进行估算。4月12日，村镇干部对洪贵全户房屋宅基地退出补偿价款进行了估算，并制作了《清算表》，之后洪贵全户未向丁埠村委会申请退出宅基地。2019年上半年，丁埠村为消除安全隐患，根据村里无功能性住房，无人居住的土坯墙危旧房屋安全隐患突出现状，经研究决定：由村干部主动联系危旧房屋户主，动员其拆除，在户主及家庭成员自主自愿拆除的情况下予以适当补偿，保留其宅基地使用权；交付村里统一拆除的，村里补偿农户500元/间，农户自行拆除则按2000元/间补偿，安全责任自负。因原告方有危旧房屋存在安全隐患，该村包组干部与原告方联系，告之其相关拆房条件与要求。2019年4月27日，洪超（洪贵全之子）代表原告方与村委会签订了《房屋拆除承包合同》，约定：地点为丁埠村李一组；内容为危旧房屋拆除；结算方式为拆除费按所拆除的房屋2000元/间综合单价支付，共计（五间半）计10500元；并且对承包范围和拆除施工要求进行了约定。同时洪超书写了“承诺书”，表明按“一户多宅”赔偿，不存在任何纠纷。2019年4月30日原告方在拆除房屋过程中墙体倒塌，造成在场施工的洪超、洪兴明死亡。 另查明，《宅基地退出奖励办法》施行期间为2016年4月1日至2018年12月31日，2019年金寨县未下达宅基地腾退复垦任务。 本案的争议焦点为：1.《清算表》属于什么性质？2.原告方拆除房屋的行为是否属于履行《自愿退出宅基地协议》行为。 本院认为，《清算表》是对村民自愿退出宅基地后所得补偿的预估表，是镇政府、村委会宣传《宅基地退出奖励办法》的宣传资料，不具有《自愿退出宅基地协议》效力；依据金寨县《宅基地退出奖励办法》规定，签订《自愿退出宅基地协议》的主体是退出宅基地的农村居民和其所在的村集体经济组织，协议的签订和履行均应遵循特定的程序，缺一不可；农村居民自愿退出宅基地的前提条件是其向村集体经济组织提出申请，本案原告在《宅基地退出奖励办法》确定的期限内未向丁埠村委会提出退出宅基地申请，应视为放弃签订《自愿退出宅基地协议》；原告方拆除危旧房屋是履行其与丁埠村委会签订的《房屋拆除承包合同》行为，并非是认可《清算表》并腾退宅基地的行为，二者不可混淆。故原告方的诉讼请求无事实依据和法律依据，依法不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告洪贵全、胡先华、饶曦、洪某1、洪某2的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告洪贵全、胡先华、饶曦、洪某1、洪某2负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。 审 判 长  李冠萍 审 判 员  孙用金 人民陪审员  汪亚梅 二〇二〇年六月二十三日 书 记 员  刘 欢 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。