广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行初488、489号原告：蒋亚贤，女，汉族，19**年*月*日出生，公民身份号码440************765，身份证住址广东省广州市海珠区永胜里**尾房。原告：莫伟兰，女，汉族，19**年*月*日出生，公民身份号码440************120，身份证住址广东省广州市海珠区************。原告：莫伟英，女，汉族，19**年*月*日出生，公民身份号码440************124，身份证住址广东省增城市******荔枝冚3号。上述原告的共同委托代理人：温美莹，广东大篆律师事务所律师。被告：广州市增城区人民政府，住所地广州市增城区**********。法定代表人：赵国生，区长。委托代理人：王毅谦、徐灿华，广东增泰律师事务所律师。第三人：莫伟荣，男，汉族，19**年*月*日出生，公民身份号码440************114，住广东省广州市增城区****************。第三人：莫伟权，男，汉族，19**年*月*日出生，公民身份号码440************114，住广东省广州市增城区***********。原告蒋亚贤等人诉被告广州市增城区人民政府（以下简称增城区政府）农村土地承包经营权登记二案，本院于2020年5月11日受理后，依法组成合议庭进行了审理。根据双方当事人提供的材料，本院依法通知涉案土地承包经营权证的权利人莫伟荣、莫伟权作为本案第三人参加诉讼。本案现已审理终结。原告蒋亚贤等人诉称：2017年广州市增城区中新镇进行责任田土地确权测绘，经测绘确定原告蒋亚贤一户（蒋亚贤为母亲，莫伟兰、莫伟英、莫伟权、莫伟荣为蒋亚贤的子女）共承包责任田5.6亩。当时的生产队长黄玉生未通知原告蒋亚贤、莫伟兰、莫伟英提交确权申请资料。三原告后来才得知有确权一事，遂多次向当地村委反映情况并要求参与确权，但村委未作出答复及给予办理。2018年6月，三原告到增城区中新镇农业办反映情况，中新镇农业办工作人员查询后告知仅确认了莫伟权、莫伟荣2人各承包2.8亩责任田，未确认三原告享有承包经营责任田。原告莫伟兰向中新镇农业办反映确权错误并要求重新办理，中新镇农业办回复三原告先提交资料。随后三原告向中新镇农业办提交了户口本、身份证复印件及经济合作社出具的相关证明，但后来中新镇农业办一直未有明确回复处理确权错误的情况。2019年7月，莫伟权正式收到《农村土地承包经营权证》（证书编号：增府农地承包权[2018]第440************020J号），莫伟荣收到《农村土地承包经营权证》（证书编号：增府农地承包权[2018]第440************004J号），确定两人各承包2.8亩责任田，未确认三原告承包相关责任田。原告莫伟兰再次向中新镇农业办提出异议，中新镇农业办回复称重新确权会牵涉到他人的田地，需要重新测绘并更改系统，因此现阶段无法重新确权，亦未告知何时可以处理此事。为此，三原告于2019年10月25日向广州市增城区****局提交了《关于蒋亚贤等3人增城区中新镇九和村隔山第二经济合作社门口上段家庭承包土地确权的申请书》但该局至今未依法履行职责并对该申请作出处理决定。涉案5.6亩责任田系1979年下半年，以原告蒋亚贤为户主、一户5人作为该经济合作社社员分得的承包责任田。2007年7月23日，该经济合作社的社长黄牛仔经过核查，证实了5人承包涉案责任田的事实，并出具了书面情况说明。中新镇九和村民委员会亦出具了相应《证明》。相关村社证明，其中户主蒋亚贤占1.2亩，家庭成员莫伟兰占1.1亩，莫伟荣占1.1亩，莫伟权占1.1亩，莫伟英占1.1亩。此后村社对涉案责任田未作过承包调整。三原告一直是该社社员，其土地承包经营权应依法受到保护，三原告亦从未放弃过原责任田的承包经营权，也没有向经济社交回过承包的土地。综上，请求判决撤销被告向莫伟荣颁发的《农村土地承包经营权证》（证书编号：增府农地承包权[2018]第440************004J号）、向莫伟权颁发的《农村土地承包经营权证》（证书编号：增府农地承包权[2018]第440************020J号。被告增城区政府答辩称：一、该府向莫伟荣、莫伟权颁发涉案《农村土地承包经营权证》符合法律规定。在发证前，增城区中新镇政府、增城区农业局已按照程序对中新镇九和村隔山第二社（以下简称隔山第二社）提交的《承包地块调查表》等有关资料分别进行审核和复核，在经公示确认并无第三人提出异议的情况下，该府才依据相关法律法规颁发涉案经营权证。二、土地承包经营证是对土地承包经营权的事后确认，不直接赋予土地承包经营权，土地承包经营合同是颁发经营权证的合法依据。涉案经营权证是依据土地经营权承包合同颁发的。原告提起本诉主要想解决涉案土地承包经营权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，原告认为村社将土地发包给第三人侵犯其经营权的，应根据土地承包经营权纠纷机制来解决，在相关机关依法确定涉案土地的承包经营权后，权利人可依法申请重新发证。综上，请求驳回原告诉讼请求。第三人莫伟权陈述称，涉案土地5.6亩是在当年分田时以其母亲作为户主，家庭5人共同承包经营。在村社调查时，其已陈述按5人确权发证，但社长仅要求其一人提供材料。相关公示、合同等材料仅有少数其签名属于其儿子代签，合同不是其真实意思表示。其同意三原告的起诉意见。第三人莫伟荣未提交诉讼意见。本院经审查当事人提供的材料，查明：蒋亚贤系莫伟兰、莫伟英、莫伟权、莫伟荣的母亲，五人原为一家人，蒋亚贤系户主，均系隔山第二社成员。该经济社出具的证明显示，上述五人自分田到户开始，以家庭名义承包了涉案土地共5.6亩责任田，共享管理权。根据上级有关农村土地承包经营权确权登记工作安排，隔山第二社于2017年根据上级相关规定拟定了农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案（第七条规定了需要分户或增加承包人、承包经营权争议等问题的处理），召开了户代表会议，明确了颁证对象、范围、承包期限、承包户数等内容。对相关方案及会议内容进行了公示。该社随后对社里的承包土地地块面积、份额、位置分布及承包方代表等情况进行调查，调查信息进行了公示（其中莫伟荣、莫伟权均作为户主，各承包涉案土地责任田2.8亩）。该经济社对相关确权登记资料审核后，进行了公示公告，明确了向发包方提出异议的期限，逾期没有异议的，将按公告内容予以确权发证。该经济社在公示期满未收到异议材料的情况下，作为发包方与各承包户签订了《农村土地（耕地）承包合同书》，其中与莫伟荣（作为承包方）签订了编码440************004J《农村土地（耕地）承包合同书》，与莫伟权（作为承包方）签订了编码440************020J《农村土地（耕地）承包合同书》，合同约定两人各承包涉案土地2.8亩，承包期限为30年，从1998年2月1日起至2028年1月31日，本合同签订之日起，原签订的家庭承包合同一律解除。涉案土地签订上述《农村土地（耕地）承包合同书》后，发、承包双方提交合同及相关材料（包括承包方作为户主签署的《户主声明书》《经营权登记申请书》《公示无异议声明书》等等），向被告申请颁发农村土地承包经营权证（家庭承包方式）。经发包方隔山第二社盖章同意，中新镇人民政府、增城区农业局审核盖章同意上报后，被告于2018年4月8日分别向莫伟权颁发编号：增府农地承包权[2018]第440************020J号《农村土地承包经营权证》、向莫伟荣颁发证书编号：增府农地承包权[2018]第440************004J号《农村土地承包经营权证》。另，原告述称，其已就增城区农业农村局对其提交的《关于蒋亚贤等3人增城区中新镇九和村隔山第二经济合作社门口上段家庭承包土地确权的申请书》的不处理行为提起了履职诉讼。本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，颁发土地承包经营权证应当遵循以下相关程序：土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料逐级申报审核，最后由县级以上人民政府颁发农村土地承包经营权证。根据该法的相关规定，县级以上人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证，发证的基础是生效的土地承包合同，仅仅是对承包人依据生效的土地承包合同依法享有的土地承包经营权民事权利的确认。土地承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，先行解决土地承包合同约定的土地承包经营权争议，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有原告资格。本案中，被诉发证的依据是隔山第二社与第三人就涉案土地签订的《农村土地（耕地）承包合同书》，而该合同是发包方隔山第二社对涉案土地经过村民代表会议、土地承包调查、确权登记公示等程序后，作为发包方与承包方签字盖章确认，合同签订后，原签订的家庭承包合同一律解除。隔山第二社《农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》第七条亦规定，需要分户或增加承包人的，由各承包户申请，关于承包经营权争议纠纷问题，由村和镇按照《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规规定进行调解，调解不成的通过法律途径解决，待争议纠纷裁决生效后依法处理。原告蒋亚贤等三人均非涉案土地承包合同约定的承包方，在该承包经营合同未经变更、撤销的情形下，其直接就被诉颁证行为提起本案诉讼，不符合起诉条件。三原告提起本案诉讼实质是要求确认涉案5.6亩土地承包经营权是家庭五人共有，属于对土地承包合同所约定的土地承包经营权有争议，根据《中华人民共和国土地承包经营法》等相关法律法规规定，原告应通过过调解、仲裁或民事诉讼先行解决土地承包经营权纠纷。被告答辩意见亦明确，涉案土地承包经营权争议依法明确后，可申请重新发证。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告蒋亚贤等三人的起诉。原告预交的两案诉讼费100元，在本裁定生效后予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年八月三十一日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪