西安铁路运输中级法院   行 政 裁 定 书     (2020)陕71行终570号     上诉人（原审原告）寇汉孝等105人（名单及身份情况附后）。   诉讼代表人寇汉孝，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市碑林区。   诉讼代表人刘海潮，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市碑林区。   诉讼代表人黄明宇，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市新城区。   诉讼代表人高德利，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市碑林区人寿保险3-1-201。   诉讼代表人李岐，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市碑林区。   共同委托代理人王雅宏，陕西维谨律师事务所律师。   共同委托代理人谢振华，陕西维谨律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地：陕西省西安市未央区楼。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人李小武，该局工作人员。   委托代理人段威，陕西雁塔律师事务所律师。   上诉人寇汉孝等105人因与被上诉人西安市自然资源和规划局行政规划一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2995号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院审理查明，2017年1月5日，西安市城中村（棚户区）改造办公室作出市城改发[2017]67号《关于小雁塔历史文化片区综合改造项目实施方案同意备案的通知》，同意对碑林区棚户区改造办公室的《小雁塔历史文化片区综合改造项目实施方案》的备案。2017年3月17日，西安市环境保护局碑林分局作出市环碑函[2017]9号《关于小雁塔历史文化片区综合改造项目环评初审的意见》，认为项目整体符合国家和地方有关环境保护的要求，同意该项目建设。2017年3月，西安市城市规划设计研究院作出《小雁塔历史文化板块详细规划指标图》。2017年4月10日，西安曲江新区管理委员会向原西安市规划局递交了《关于办理小雁塔历史文化片区综合改造项目规划设计条件的函》，2017年4月12日，原西安市规划局依据该申请，认为符合规划条件而作出西城棚改办2017-4《规划条件书》。寇汉孝认为原西安市规划局作出的规划条件书违反法律规定，侵害了其合法权益，诉至原审法院，请求撤销原西安市规划局作出的西城棚改办2017-4《规划条件书》。   原审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”但起诉应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条规定，“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件……”本案中，寇汉孝等105人请求撤销原西安市规划局作出的案涉《规划条件书》，根据上述法律规定可以看出，规划条件是城乡规划主管部门依据控制性详细规划对建设用地地块位置、使用性质等提出的规定性意见，是国有土地使用权出让合同的组成部分。该规划条件是为办理建设用地规划许可的前提条件，但并非规划许可本身，并非行政机关的行政审批。故案涉规划条件书与寇汉孝等105人的权利义务并无利害关系，综上，本案寇汉孝等105人提起的诉讼不符合行政案件受案条件，不应立案。已经立案的，应裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定:驳回寇汉孝等105人的起诉。案件受理费50元，退还寇汉孝等105人。   寇汉孝等105人不服一审裁定，向本院上诉称，1.被上诉人于2017年4月12日作出的西城棚改办2017-4《规划条件书》将上诉人居住的省人寿保险家属院纳入拟规划建设用地范围，并且违法将省人寿保险家属院的土地性质由“住宅用地”改变为“商业用地”，严重侵害了上诉人的合法权益，上诉人提起本案诉讼，符合法定起诉条件，一审法院应依法审理，作出判决。2.被上诉人于2017年4月12日作出的西城棚改办2017-4《规划条件书》符合具体行政行为的法律特征，是具体行政行为，上诉人作为相对人提起本案诉讼，符合法定起诉条件。3. 被上诉人于2017年4月12日作出的西城棚改办2017-4《规划条件书》无事实和法律依据，依法应予撤销。综上，一审裁定认定事实错误、适用法律错误，依法应予撤销。故提起上诉，请求：1.撤销一审裁定，改判撤销被上诉人于2017年4月12日作出的西城棚改办2017-4《规划条件书》；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人西安市自然资源和规划局辩称，1.被上诉人作出的案涉规划条件书符合小雁塔历史文化片区综合改造项目实际以及相关法律法规政策规定，无违法和不当之处。2017年4月11日，原西安市规划局收到西安曲江新区管委会递交的西曲江函[2017]27号《西安曲江新区管理委员会关于申请小雁塔历史文化片区综合改造项目规划设计条件的函》，经研究，原西安市规划局依据2017年修订的《西安市城市总体规划（2008-2020）》并结合项目实际，作出案涉条件书具有事实和法律依据。2.对《西安市城市总体规划》进行修改是西安城市发展急需顺应新的形势和发展必然要求。上诉人以总体规划修改程序违法进而否定案涉规划条件的合法性，明显缺乏事实和法律依据。3.规划条件是规划主管部门对建设用地以及建设工程提出的引导和控制规划进行建设的规定性和指导性意见，其虽为用地规划许可的核心内容，但并非规划行政许可本身，不直接产生法律效果，完全符合行政指导行为的法律特征，涉案规划条件书对上诉人的权利义务不产生实际影响，一审法院裁定驳回起诉是完全正确的。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉缺乏事实依据，请求驳回上诉，维持原裁定。   本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是上诉人寇汉孝等105人的起诉是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款 “在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县XX乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”的规定，被上诉人作出的涉案规划条件书只是从技术层面对控制性详细规划的进一步明确，是对拟出让地块受让人在今后进行土地使用和建设活动时作出的限制和约束，与被上诉人的房屋是否依法征收之间并没有法律上的利害关系，故上诉人与涉案规划条件书不存在法律上的利害关系，上诉人不具有提起本案诉讼的原告主体资格，其起诉不符合法定的起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉符合法律规定。上诉人寇汉孝等105人如认为其房屋征收未得到合法补偿，可依法另行救济。   综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求和理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。               审判长 侯文锋   审判员 程淑芹   审判员   周玲玲     二〇二〇年六月十五日     书记员   王聪               附录：上诉人的名单及身份情况     上诉人（原审原告）寇汉孝，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）刘海潮，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）黄明宇，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市新城区。   上诉人（原审原告）高德利，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）李岐，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）李春宏，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市新城区。   上诉人（原审原告）周晓秋，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）王碧霞，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）潘洁，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住北京市西城区。   上诉人（原审原告）王庆，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市新城区。   上诉人（原审原告）王晓强，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）赵有亮，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）张淑琴，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）郭民，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）杨树友，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市未央区。   上诉人（原审原告）黄维强，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）**林，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）张民虎，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）杜爱华，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）刘宝成，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）英纳，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市新城区。   上诉人（原审原告）杨静，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）宋正权，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）苏琼，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）马安生，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）王沛，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市莲湖区。   上诉人（原审原告）焦满仓，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）崔里峪，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市雁塔区。   上诉人（原审原告）刘学英，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）何智凯，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）逄坤军，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）高健萍，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）李美亮，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区长安路北段60号人寿保险4号楼103号。   上诉人（原审原告）杨方，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）李重阳，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）查家喜，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）薛世民，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）张汉卿，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）李晓军，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）王柏文，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）秦幼华，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市雁塔区。   上诉人（原审原告）郝燕明，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）赵菊兰，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住云南省昆明市西山区。   上诉人（原审原告）武荣桢，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）刘玉林，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）吴端阳，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）王强，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市新城区。   上诉人（原审原告）王玉明，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）李志武，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住北京市西城区。   上诉人（原审原告）赵玲，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）周兴业，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）周沄，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市莲湖区。   上诉人（原审原告）郑岳，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）花翠萍，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）陈晓莉，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市未央区。   上诉人（原审原告）刘剑萍，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住北京市海淀区。   上诉人（原审原告）于丽霞，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）许宜生，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）郭小玲，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市新城区。   上诉人（原审原告）张海霞，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）纪国瑞，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）雷海军，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）赵志峰，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）刘玉广，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住陕西省咸阳市秦都区。   上诉人（原审原告）张波，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市雁塔区。   上诉人（原审原告）严超，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）周旭锋，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）王驹麟，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）武泽永，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）王世清，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）袁礼光，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）程生赟，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市新城区。   上诉人（原审原告）李智飞，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住陕西省神木县。   上诉人（原审原告）王前逊，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）赵宜俭，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市雁塔区。   上诉人（原审原告）崔瑞桐，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）程国华，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）乔恒利，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）戴振瑜，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）魏家兴，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市新城区。   上诉人（原审原告）陈宜平，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）赵秋莲，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）王西省，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市雁塔区韦二街中段13号1号楼3单元3层2号   上诉人（原审原告）伍南，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）孙毅，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）欧阳玲，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市未央区。   上诉人（原审原告）任安民，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市新城区。   上诉人（原审原告）张跃民，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）徐萍，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市新城区。   上诉人（原审原告）向勇洲，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）李秦山，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）林景燕，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）董楠，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）熊自武，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）陈西民，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）韦应韬，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市新城区。   上诉人（原审原告）陈青云，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）杨裕平，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）岳瀚，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）刘连凤，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）王新梅，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）周琳，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）许健康，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。   上诉人（原审原告）赵鸥，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住北京市西城区。   上诉人（原审原告）程纲，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市碑林区。          1