淮安市清江浦区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0812行赔初10号 原告李春，男，汉族，住淮安经济技术开发区。 被告淮安经济技术开发区徐杨街道办事处（原徐杨乡人民政府），住所地淮安经济技术开发区徐杨路1号。 法定代表人朱松，该街道办主任。 出庭负责人刘伟，该街道办副主任。 委托代理人吴国雨，江苏六仁律师事务所律师。 原告李春诉被告淮安经济技术开发区徐杨街道办事处（以下至裁判主文前简称徐杨街道办）行政赔偿一案，于2019年4月3日向本院提起诉讼。本院于当日立案受理后，于次日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年5月15日、2020年4月8日公开开庭审理了本案。原告李春，被告徐杨街道办的出庭负责人刘伟及委托代理人吴国雨到庭参加诉讼。因案件疑难复杂，报经江苏省高级人民法院批准，本案依法延长审理期限六个月。后因新冠××疫情影响，本案依法暂停审理期限。经本院审判委员会讨论研究，本案现已审理终结。 原告李春诉称，被告于2017年9月30日、2017年10月7日擅自强制拆除原告位于开发区深圳路南鸿海路东养牛场内房屋650平方米、院墙75米，并造成相关物品损失，该行为已经由（2018）苏0812行初24号行政判决书确认违法。在原告诉讼期间，被告于2018年2月9日、2018年3月26日再次擅自拆除原告养牛场内部分房屋再次造成原告部分物品损失。实际情况有原告向110报案及询问笔录内容为证。经原告统计，被告共四次强制拆除原告家房屋1151.6平方米、院墙178米，造成物品损失84200元，直接经济损失20多万元。故提起诉讼，请求：1、判令被告对原告养牛场内1151.6平方米房屋、178米院墙予以恢复原状；2、判令被告赔偿原告物品损失84220元（其中蔬菜大棚27600元）、菜地损失15000元；3、判令被告赔偿原告少养一批牛及诉讼信访费用等16万元。 为支持其诉请，原告向本院提交以下证据： 1、民事诉状、传票、（2018）苏0891民初第984号民事裁定书，证明被告想通过排除妨害的方式拆除原告养牛场，未得到法院支持。2、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条，证明被告不具备拆除行为的主体资格。3、（2018）苏0812行初24号行政判决书，证明被告拆除原告房屋及院墙的事实已经被确认，被告应予以赔偿。4、2018年5月17日沈伟询问笔录，证明被告三次强行拆除原告养殖场房屋、院墙。5、2018年4月20日、2018年6月4日李春询问笔录，证明原告向派出所陈述的事实。6、损失清单，证明被告的四次强拆给原告造成物品损失共84220元（其中大棚27600元）。7、原告少养一批牛和信访诉讼费用的清单，证明原告因拆除产生的此项损失160000元。8、行政赔偿申请书及相关资料，证明原告向被告提出过赔偿申请。9、《国家赔偿法》第二条、第四条、第七条、第十三条、第十五条、第十六条、第三十二条，原告提出赔偿申请符合程序规定，但是被告没有对原告给予赔偿。 被告徐杨街道办辩称：一、原告第一项诉求中，无论是房屋面积还是院墙长度均远远超过了此前生效判决的认定。二、原告对案涉被拆建筑物不享有合法权益，被拆建筑物为违法建筑，原告要求恢复原状无依据。三、原告要求赔偿其物品损失、少养牛的损失以及信访费用无事实和法律依据。被告拆除生效判决确认的原告违法建筑物过程中，并未给原告合法权益造成损失。故原告要求赔偿各项损失没有依据。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告徐杨街道办未向本院提交证据。 经庭审质证，结合各方当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实： 2006年12月20日至2007年11月5日，经江苏省人民政府批准，淮安经济技术开发区原徐杨乡大砖桥村、徐杨村、砖井村的部分集体土地（包括案涉地块）被征收为国有土地。2008年4月15日，案外人富淮精密模具（淮安）有限公司与原淮安市国土局签订淮市土出2008字第10号《国有土地建设用地使用权出让合同》及出让合同补充协议，并于同月办理建设用地批准书。2012年，原告李春在位于淮安经济技术开发区深圳路南鸿海路东即案涉土地上搭建养殖场，一直从事养殖活动。 2017年9月20日，被告徐杨街道办（原徐杨乡人民政府）发布通告，对包括原告搭建的养牛场在内的富士**活区内原项目部逾期未拆除和擅自新建、改建、扩建建（构）筑物及畜禽养殖进行环境整治。2017年9月30日，被告对原告养牛场的房屋及院墙进行拆除，于2017年10月7日又对原告养牛场内物品进行清理。原告李春对被告徐杨街道办的强制拆除行为不服，于2018年1月22日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月18日作出（2018）苏0812行初24号行政判决书，判决确认被告徐杨街道办于2017年9月30日和10月7日拆除原告搭建的位于淮安经济技术开发区深圳路南鸿海路东的养牛场650平方米房屋、75米院墙的行为违法。 因案涉养牛场内仍有部分建筑未被拆除，且原告李春后又搭建了部分建筑物。2018年11月8日，被告徐杨街道办联合开发区社会事业局组织工作人员再次对上述原告经营的养殖场进行强制拆除。原告李春不服，再次向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月16日作出（2019）苏0812行初180号行政判决书，确认被告淮安经济技术开发区社会事业局、被告淮安经济技术开发区徐杨街道办事处于2018年11月8日强制拆除原告李春搭建的位于淮安经济技术开发区深圳路南鸿海路东（原徐杨乡徐杨村五组）土地上的养牛场的行为违法。 2018年9月4日，原告李春向被告徐杨街道办提交《赔偿申请书》，请求被告对其于2017年9月31日、2017年10月7日、2018年2月9日、2018年3月26日拆除原告养牛厂造成的损失予以赔偿。被告徐杨街道办对此未予答复。原告李春不服，提起本案行政赔偿诉讼。 另查明，经区划调整，原淮安经济技术开发区徐杨乡人民政府经区划调整合并为淮安经济技术开发区徐杨街道办事处。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，行政机关及其工作人员行使行政职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，受害人依照本法有取得国家赔偿的权利。该法第十三条、十四条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。本案中，被告徐杨街道办强制拆除原告案涉养殖场的行为已经被生效判决确认违法，且原告李春已经向被告提出了行政赔偿申请，被告徐杨街道办在法定期限未作出是否赔偿的决定，原告李春有权提起本案的行政赔偿诉讼。 本案的争议焦点为：一、案涉建筑物是否属于违法建设？二、被告徐杨街道办就其违法强拆行为如何向原告李春承担赔偿责任？ 一、关于案涉建筑物是否属于违法建设的问题。 第一，《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十二条至第十五条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同的用途合理利用土地的义务。该法第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，在原告李春建设养殖场之前，案涉土地已经被依法征收为国有，国有土地使用权已依法出让给其他单位。原告李春在未与国有土地使用权人签订承包合同，也未经任何单位同意的情况下，擅自占用土地建设养殖场，显然属于违法用地行为。 第二，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条、第六十五条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，原告李春未经任何部门批准，未取得任何建设工程规划许可证，擅自在城市规划区内建设建筑物用于养殖，显然属于违法建设行为。 第三，根据《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）第三条第一款“需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案”第三款“经县级畜牧主管部门审核同意，县、乡国土资源管理部门积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源部门办理用地备案手续”、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第三条“从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用……签订用地协议……公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议……用地协议备案……项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合要求的，分别由国土资源部门和农业部门告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。”可见，规模化养殖畜禽不仅需要合法用地、建设经过规划审批，其规模化养殖本身也需要一定的审批、备案。本案中，原告李春从事规模化养殖未经任何审批、备案，擅自建设养殖场，且经相关部门多次通知，均未及时整改，其行为显然违反上述规定。 综合以上三点可见，原告李春在其他单位拥有合法使用权的国有土地上，未经国有土地使用权人同意，未取得任何规划许可手续，其规模化养殖行为本身也未经任何审批、备案，其擅自建设养殖场从事规模化养殖，显然属于违法建设行为。 二、关于被告徐杨街道办就其违法拆除行为如何向原告李春承担赔偿责任的问题。 本案中，原告李春的诉讼请求为：1、判令被告对原告养牛场内1151.6平方米房屋、178米院墙予以恢复原状；如不能恢复原状，则按2000元/平方米的拆迁补偿标准赔偿。2、判令被告赔偿原告物品损失84220元（其中蔬菜大棚27600元）、菜地损失15000元。3、判令被告赔偿原告少养一批牛及诉讼信访费用等16万元。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，案涉养殖场为违法建设，建筑物已经被拆除，所在地块土地早在2008年已经被征收为国有并已经出让给其他单位使用，且案涉土地已经纳入城市规划的范围，故案涉养殖场依法不应恢复原状。故原告李春要求对案涉养殖场内1151.6平方米房屋、178米院墙予以恢复原状的诉讼请求，本院不予支持。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法行为，侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。可见，获得国家赔偿的前提是公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害从而造成损失。本案中，原告李春建设的养殖场属于违法建设，违法建设本身不受法律保护，应当予以拆除。如果行政机关采取合理、审慎的拆除手段，在此范围内造成的损害，属于拆除行为产生的必要损害，即使原告自行拆除也不可避免。拆除养殖场内建筑物后，建筑材料的损害程度、再利用价值，不是行政机关强制拆除时应当考虑的范围。拆除所产生的钢架、水泥、砖瓦等建筑垃圾，不具有可回收利用的价值，此部分的损害不予赔偿。故对于原告主张对案涉养殖场内建筑物和院墙按照市场价值2000元/平方米的标准赔偿的诉讼请求，本院不予支持。但，原告李春在案涉建筑物内的养殖物及其他动产是其合法财产，受法律保护，被告应就其强拆行为造成原告的此项损失予以赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款还规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。但是，行政赔偿的目的在于弥补损失，行政赔偿的范围限于行政行为本身对受害人造成的人身、财产损害产生的直接损失。在被告也不能提供证据对损失金额予以证明的情况下，并非必须按照原告提出的赔偿项目和数额，判决被告承担行政赔偿责任。确定行政赔偿数额，必须要有基本的事实依据。本案中，原告李春主张物品损失计84220元（其中大棚27600元）以及少养一批牛、打官司请律师及去北京上访的费用16万元。原告仅提供了损失清单，未提供直接证据证明其养殖物及物品损失的具体情况，原告的举证并不充分，但由于被告在强制拆除时未对案涉建筑内的养殖物及其他物品进行清点、登记、保全，造成目前准确认定养殖物及其他物品的具体数额，被告徐杨街道办应负有相应的责任。故对于原告主张的合理的损失，被告应予赔偿，本院分别分析、认定如下：1、原告主张的包括打草机、肥料、兽药、床、桌子、柜子、防盗门、木方、钢管、蔬菜大棚配件、塑料水管、牛槽、水缸、电动水泵等物品损失及两头小牛、两条金毛犬的损失合计56600元，因被告实施强拆行为时未能对现场进行拍照、拍摄，也未对房屋物品逐一清点、登记和保全，考虑到养殖场实际经营多年的实际，原告主张的上述养殖物及物品的存在具有一定的合理性，本院予以采纳。鉴于案涉养殖场已被拆除，相关养殖物及物品均已灭失，无法再通过鉴定、评估等方式确定养殖物及物品的价值，本院根据当事人的主张和在案证据，通过走访本地长期专业从事养殖的单位进行调查、询价，本着相对有利于受害人的基本原则，遵循法官职业道德，运用生活经验、生活常识等酌情确定被告应赔偿原告养殖物及物品的损失。其中养殖物两头刚出生的小牛（黄牛）市场价格3000元-4000元/头，本院酌定两头小牛赔偿价格合计8000元；两只3-4个月的金毛犬市场价格600元-800元/只，本院酌定两只金毛犬的赔偿价格为1600元；其他打草机、肥料、兽药、床、桌子、柜子、防盗门、木方、钢管、蔬菜大棚配件、塑料水管、牛槽、水缸、电动水泵等屋内物品，原告清单列明的价格基本符合市场价值实际，故本院对于原告主张的屋内物品赔偿价值合计26000元予以支持。综上，被告徐杨街道办应赔偿原告养殖物及屋内物品合计35600元。2、原告主张的蔬菜大棚损失27600元及菜地损失15000元，同上述建筑物，均系违法占地的违法建设行为，且客观上也无可回收利用的有价值的建筑材料，不应予以赔偿，故对于原告此项诉讼请求，本院不予支持。3、原告主张的由于强拆造成其少养一批牛的损失、打官司请律师及去北京上访的费用合计16万元，不属于强拆行为造成的直接损失，依法不予赔偿，故对于原告此项诉讼请求，本院不予支持。 综上，被告徐杨街道办应赔偿原告李春案涉养殖场内的养殖物及物品损失合计35600元。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决如下： 一、判令被告淮安经济技术开发区徐杨街道办事处于本判决生效之日起十五日内赔偿原告李春的养殖物及物品损失合计35600元。 二、驳回原告李春的其他诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。 审 判 长 周万春 审 判 员 邹晓琴 审 判 员 左文洁 二〇二〇年六月三日 法官助理 顾 羽 书 记 员 束佳佳 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十八条第二款在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （四）造成财产损失的其他违法行为。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第二十九条人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。 《最高人民法院关于适用的解释》 第四十七条第三款当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。