德阳市旌阳区人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川0603民初1615号 原告：德阳市旌阳区新中镇人民政府，住所地四川省德阳市旌阳区新中镇场镇茶店西路1号，统一社会信用代码11510501731596864K。 负责人：张鹏，镇长。 委托诉讼代理人：黄凤玲，四川润坤律师事务所律师。 被告：德阳凯神精细化工有限责任公司，住所地四川省德阳市旌阳区寿丰场镇，统一社会信用代码91510600749649899R。 法定代表人：龙文兰，执行董事。 委托诉讼代理人：段兴诚，四川川商律师事务所律师。 委托诉讼代理人：熊伟，四川川商律师事务所律师。 原告德阳市旌阳区新中镇人民政府（以下简称新中镇政府）与被告德阳凯神精细化工有限责任公司（以下简称凯神公司）确认合同无效纠纷一案，本院依法立案，适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告新中镇政府的委托诉讼代理人黄凤玲、被告凯神公司的委托诉讼代理人段兴诚、熊伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 新中镇政府向本院提出诉讼请求：1.判决确认原被告签订的《新中镇企业改制转让双东龙凤工业小区原德阳精细化工研究试验厂土地及房产协议》无效;2、判决确认案涉国有土地使用权（德阳市区双东国用［94］字第084号）及其地上建筑物、其他附着物所有权的权利人为原告；3、判令被告返还案涉土地及地上附着物，立即搬离并交付原告；4、判令被告向原告按5万元／年的标准支付自2003年6月18日至搬离之日止的土地、房屋使用费，截止起诉之日约85万元；5.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：1996年11月19日，中国共产党德阳市市中区寿丰区委员会发布《关于行政区划调整后寿丰区区直企业归属及资产划分的报告》，将德阳精细化工研究试验厂所有资产划归原告所有。2003年5月22日，德阳精细化工研究试验厂注销，其权利义务承接人为原告。2003年7月14日，原被告签订《新中镇企业改制转让双东龙凤工业小区原德阳精细化工研究试验厂土地及房产协议》（以下简称2003年协议），约定原告将位于双东镇××小区登记在德阳精细化工研究试验厂（土地使用权登记证号：德阳市区双东国用［94］字第084号）的土地、资产转让给被告，转让价款共计117万。2003年协议签订后，被告于2003年向原告支付了20万元，后再未支付款项。因案涉土地为划拨用地，没有取得划拨转让的批准文件，至今无法办理过户。根据相关法律规定，划拨土地使用权的出让必须经市、县人民政府土地管理部门批准，划拨土地上的房产转让还须房产管理部门的批准。本案中，案涉土地使用权及房屋转让未取得有批准权的人民政府批准文件，依据相关法律规定，案涉协议无效。案涉不动产登记在德阳精细化工研究试验厂名下，原告是其权利义务承接人。为维护自身合法权益，遂诉至法院。 被告辩称，一、新中镇政府将20年前由其主导实施的德阳精细化工研究试验厂改制为有限责任公司的“改制”彻底推翻，违背了“诚实信用”原则，也超过了诉讼时效。二、原告请求认定合同无效不能成立。2003年协议的主体和内容是集体企业改制协议，不仅约定了资产处置内容，还约定了安置职工内容。原告不是德阳精细化工研究试验厂权利义务的承接人，被告才是原集体企业的承接人。三、只有违反效力性强制性规定的合同才无效。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条并未明确规定违反该条文的行为无效，且以划拨方式取得土地使用权的房屋转让纠纷中，认定划拨土地上的房屋转让继续履行不会侵害国家利益和社会公共利益。本案中，土地使用权人是集体企业，并非原告，2003年协议是原告在集体企业改制过程中与承接企业签订的职工安置和资产的承接企业改制合同，不是《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定中的土地使用权人与受让方订立的土地使用权转让合同。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款的规定中的“批准、审批行为”，仅是物权变动的程序性条件，并不影响合同效力。综上，应驳回原告的全部诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，下列事实，当事人无异议，本院予以确认： 1991年5月28日，德阳寿丰区工业总公司和寿丰蚕茧联合开发公司提出注册申请，申请成立德阳精细化工研究试验厂。 1996年11月19日，中共寿丰区委员会发布《关于行政区划调整后寿丰区区直企业归属及资产划分的报告》（寿区委发[1996]25号），其中第三项：按照“属地优先、行业归口、债务平衡、有利发展”的原则，将精化厂、塑料厂、旌龙公司划归新中镇管辖；将海阳丝绸公司、丝厂、丝绵厂、建材厂、超硬厂、工业小区以及区工业总公司住宿楼划归双东镇管辖；将寿丰蚕茧联合开发公司及5个茧站划归市中区丝绸公司。 1997年12月10日，德阳市旌阳区新中镇企业管理办公室向旌阳区乡镇企业管理局转报德阳精细化工研究试验厂改制实行股份合作制的申请。原被告均认可，该次改制未实施。 德阳精细化工研究试验厂有两个厂区。 2000年12月8日，旌阳区新中镇集体资产经营公司（甲方）与周乐俊（乙方）签订《转让协议》，主要内容为：甲方将德阳精细化工研究试验厂（注：实为其中一个厂区，以下称为“老厂”）现有房产、抵偿、机器设备、办公用品、库存原材料、现有成品、农用车、大地汽车、大货车等全部资产转让给乙方；转让价格为55万元；该厂现有在册职工由乙方接受，负责安置并承担原集体企业工龄，甲方不再承担任何责任；德阳精细化工研究试验厂新厂（双龙镇）的房地产及机器设备、电权、办公用品等所有权归甲方所有并负责管理。 2003年3月13日，德市旌集办[2003]02号文件，旌阳区集体经济办公室关于对德阳精细化工研究试验厂出售方案的批复：一、鉴于德阳精细化工研究实验厂经新中镇集体资产经营公司清产核资，新中镇政府批准，已于2000年12月出售的实际情况，同意该厂以公正、公平、公开的方式协议出售，出售后，企业与新中镇政府彻底了断关系。二、新中镇政府应负责组织、督促德阳精细化工研究实验厂依法处理好债权债务、资产处置、人员安置及新公司工商营业执照更换登记等问题，推动企业改制、持续发展。 2003年5月，新中镇政府向德阳市工商局提出《关于德阳市精细化工研究实验厂已改制的情况汇报》，内容为：我镇原德阳精细化工研究实验厂已于2000年11月29日进行了改制，有关该厂债权债务、人员安置、企业与新中镇政府彻底了断关系等已全部处置，德阳市旌阳区集体资产办以德市旌集办[2003]02号文件予以批复。 2003年5月22日，德阳精细化工研究试验厂申请注销，申请理由为企业改制（资产已出售），人员安置、设备等处理情况：人员已全部由购买方接受、设备、债务也已全部由购买方接收。 2003年6月20日，新中镇企业管理办公室做出《新中镇企业管理办关于对德阳精细化工研究试验厂注销营业执照的批复》[新企发（2003）03号]，内容包括：一、该厂已在2000年12月整体出让改制时，通过财务清理、财产已处理，人员以妥善安置，无债权债务。二、同意原来营业执照注销，真正做到与政府彻底脱勾。实现“三个了断”，遗留的债权债务由镇企业管理办负责。 工商登记信息载明，凯神公司成立于2003年6月18日。 2003年7月14日，原被告签订了2003年协议，约定原告将双东龙凤工业小区原德阳精细化工研究试验厂的土地及房产转让给被告，转让资金总额为117万，其中包括原企业所有在职职工安置费每人1.5万元，共38人，计57万元。被告实付原告转让资金60万元。被告分三次将转让金付给原告。2003年7月16日首付给原告转让金10万元，2003年底付10万元，2004年12月付20万元，2005年12月付20万元。被告协助原告办理房产地产手续，由原告负责支付一切费用。原被告在协议上加盖了印章，周乐俊作为被告委托代理人在协议上签名。 2009年5月21日，新中镇政府出具证明，载明：我镇原镇属企业德阳精细化工研究实验厂于2000年进行了企业改制，该企业由周乐俊等10位同志共同出资购买，并组建凯神公司。德阳精细化工研究试验厂所属土地、房产等全部出让给凯神公司。产权过户手续正在办理中。 另查明，案涉土地房屋登记在德阳精细化工研究试验厂名下。土地权利证书号为德市区双东乡国用（1994）字第084号，权属性质为国有建设用地使用权，使用权类型为划拨。房屋登记信息为：幢号1、砖混、二层、332.57平方米、办公；幢号2、转混、二层、332.57平方米、住宅；幢号3、砖混、一层、78平方米、职工食堂；幢号4、砖混、二层、297.67平方米；幢号5、砖混、二层、510.25平方米（幢号4、5为住宅、综合楼）；幢号6、砖混、一层、166.92平方米，幢号7、一层、210.23平方米、车间库房；幢号8、砖混、一层、146.61平方米、车间；幢号9、砖混、一层、146.61平方米、车间；幢号10、砖木、一层、403.52平方米；幢号11、砖木、403.52平方米（幢号10、11为库房）。 本院认为，一、关于2003年协议效力问题。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条第一款规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。”双方在签订2003年协议时，将划拨土地上的附着物一并转让，新中镇政府未经批准，2003年协议应为无效。二、关于土地使用权人及房屋所有权人。案涉土地使用权及房屋所有权均登记在德阳精细化工研究试验厂，《关于行政区划调整后寿丰区区直企业归属及资产划分的报告》显示，德阳精细化工研究试验厂为政府管理，未明确土地使用权及房屋所有权，现有证据不能认定权利人为新中镇政府。在《协议》签订前，“老厂”转让后，凯神公司已经成立。老厂转让时，已约定案涉土地及房屋等归新中镇政府资产管理公司。两次转让的协议上均有周乐俊签名，被告对此事实应为明知，被告认为承接了案涉土地及房屋的权利亦无事实及法律依据。三、关于财产返还问题。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”现有证据不能证明被告为案涉土地房屋的权利继受人，被告也无证据证明尚有继续占有案涉土地房屋的其他合同权利。德阳精细化工研究试验厂已注销，原告为案涉财产管理人、合同相对方，其将案涉财产交付被告。确认合同无效纠纷不适用诉讼时效的规定，2003年协议被确认无效后，被告自应将财产返还原告。四、原告主张被告按每年5万元的标准支付使用费，但未提交使用费标准的相应证据，本院不予支持。 依照《中华人民共和国合同法》第五十八条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决如下： 一、德阳市旌阳区新中镇人民政府与德阳凯神精细化工有限责任公司于2003年7月14日签订的《新中镇企业改制转让双东龙凤工业小区原德阳精细化工研究试验厂土地及房产转让协议》无效； 二、德阳凯神精细化工有限责任公司于本判决生效之日起十日内将本判决第一项所涉的土地及房产返还德阳市旌阳区新中镇人民政府； 三、驳回德阳市旌阳区新中镇人民政府的其他诉讼请求。 案件受理费17850元，由原告德阳市旌阳区新中镇人民政府负担8925元，被告德阳凯神精细化工有限责任公司负担8925元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省德阳市中级人民法院。 审 判 长  彭诗文 人民陪审员  易秀兰 人民陪审员  廖 谦 二〇二〇年八月十八日 法官 助理  杨晓禾 书 记 员  刘宇涵