广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤07行终155号上诉人（原审被告）鹤山市林业局。住所地：广东省鹤山市。法定代表人陈荣信，该局局长。出庭负责人李伟翔，该局副局长。委托代理人黄丽斌，广东汉铎律师事务所律师。委托代理人周兰桂，广东汉铎律师事务所律师实习律师。上诉人（原审原告）钟培基，男，汉族，住广东省江门市新会区。委托代理人罗诗豪，广东邦能律师事务所律师。委托代理人陈锦荣，广东邦能律师事务所实习律师。上诉人鹤山市林业局因与上诉人钟培基林业行政许可纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初360号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月2日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2008年7月7日，经鹤山市鹤城镇禾谷村民委员会及鹤山市鹤城镇禾谷村桂坑第三经济合作社同意，钟瑜与钟培基签订《山地承包经营权转让合同》，将位于鹤山市鹤城镇禾谷村桂坑第三经济合作社的山地承包经营权转让给钟培基，位于过凹坑、上坑（地名）面积100亩的山地的承包期限至2025年12月31日止，位于伯公窝（地名）面积48亩山地的承包期限至2026年12月31日止。2008年8月12日，鹤山市鹤城镇禾谷村桂坑第四经济合作社与钟培基签订《土地承包合同》，将该社位于烧猪岭（土地）的220亩山地发包给钟培基用于发展种植林木，承包期限至2025年7月31日止。2008年10月17日，鹤山市人民政府核发鹤林证字（2008）第84050362号《林权证》，确认位于禾谷村委会上坑、伯公窝的面积150亩（东至桂坑三队、南至桂坑二队山地区为界、西至禾围山地为界、北至桂坑四队以路为界）的林地使用权人、林木所有权人为钟培基。2008年12月16日，鹤山市人民政府核发鹤林证字（2008）第84050370号《林权证》，确认位于禾谷村委会烧猪岭的面积220亩（东至山脊为界、南至山脊为界、西至山脊为界、北至坑田为界）的林地使用权人、林木所有权人为钟培基。2017年11月26日，原鹤山市农林渔业局收到以钟培基为申请人的《林木采伐申请书》，申请采伐位于鹤城镇禾谷村委会桂坑烧猪岭、上坑等山地的330亩2011年种植的桉树，该申请书中申请人一栏有“钟培基”签名及捺印，并陆续收到钟培基身份证、《见证书》（山地承包）、《林权证》、《委托书》[受托人：鹤山市森丰造林绿化工程队（以下简称“森丰绿化工程队”）]、《广东省森林采伐伐区调查设计书》、《委托书》（受托人：邱某）、邱某身份证等材料。其中，《委托书》（受托人：森丰绿化工程队）系委托森丰绿化工程队对伐区进行调查设计，委托人一栏有“钟培基”的签名及捺印；《委托书》（受托人：邱某）系委托邱某办理涉案林地林木相关等手续，委托人一栏有“钟培基”的签名及捺印；《广东省森林采伐伐区调查设计书》系由森丰绿化工程队于2018年12月20日出具，内有采伐林木的地点、面积、树种、株数、蓄积量、更新时间等内容。原鹤山市农林渔业局于2018年12月14日在鹤山市鹤城镇禾谷村宣传栏及文化楼等处张贴《林木采伐公示》，将拟发放涉案《广东省林木采伐许可证》的情况予以公示，公示期为2018年12月14日至2018年12月20日。2018年12月24日，原鹤山市农林渔业局分别向钟培基核发鹤山市采字[2018]1224001号《广东省林木采伐许可证》（编号：44078401181224001），批准钟培基在鹤城镇林场（乡镇）禾谷林班（村）桂坑作业区（组）12251010101800小班（地块）采伐，采伐期限为2018年12月24日至2019年3月31日；鹤山市采字[2018]1224002号《广东省林木采伐许可证》（编号：44078401181224002），批准钟培基在鹤城镇林场（乡镇）禾谷林班（村）桂坑作业区（组）12251010101700小班（地块）采伐，采伐期限为2018年12月24日至2019年3月31日；鹤山市采字[2018]1224003号《广东省林木采伐许可证》（编号：44078401181224003），批准钟培基在鹤城镇林场（乡镇）禾谷林班（村）桂坑作业区（组）12251010101600小班（地块）采伐，采伐期限为2018年12月24日至2019年3月31日；鹤山市采字[2018]1224004号《广东省林木采伐许可证》（编号：44078401181224004），批准钟培基在鹤城镇林场（乡镇）禾谷林班（村）桂坑作业区（组）12251010102100小班（地块）采伐，采伐期限为2018年12月24日至2019年3月31日；鹤山市采字[2018]1224005号《广东省林木采伐许可证》（编号：44078401181224005），批准钟培基在鹤城镇林场（乡镇）禾谷林班（村）桂坑作业区（组）12251010101300小班（地块）采伐，采伐期限为2018年12月24日至2019年3月31日；鹤山市采字[2018]1224006号《广东省林木采伐许可证》（编号：44078401181224006），批准钟培基在鹤城镇林场（乡镇）禾谷林班（村）桂坑作业区（组）烧猪岭、上坑小班（地块）采伐，采伐期限为2018年12月24日至2019年3月31日。前述六份《广东省林木采伐许可证》的采伐四至均在涉案《林权证》的四至范围内。2018年12月29日，原鹤山市农林渔业局将前述《广东省林木采伐许可证》及《广东省采伐林木告知书》交由邱文段代为签领。现钟培基主张原鹤山市农林渔业局在未经其同意的情况下向他人核发鹤山市采字[2018]1224004号《广东省林木采伐许可证》（编号：44078401181224004），导致涉案林木被盗伐，遂提起本案行政诉讼。原审另查明，原审法院已受理钟培基因不服另外五份《广东省林木采伐许可证》分别提起的行政诉讼。钟培基在不服鹤山市采字[2018]1224001号《广东省林木采伐许可证》（编号：44078401181224001）一案中向原审法院申请对涉案《林木采伐申请书》中申请人一栏、《委托书》（受托人：森丰绿化工程队）及《委托书》（受托人：邱某）中委托人一栏的“钟培基”签名、指印进行司法鉴定，原审法院经审查予以准许。由于鹤山市林业局在对鉴定材料进行举、质证时未能提供《委托书》（受托人：邱某）的原件作为检材，经原审法院书面通知仍未在期限内提供，钟培基认为没有原件的证据不能作为定案依据，故向原审法院撤回对该委托书的司法鉴定申请。经原审法院委托，广东通济司法鉴定中心于2019年12月12日出具粤通司鉴中心［2019］文鉴字第341号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为：1、送检的申请日期为“2017年11月26日”的《林木采伐申请书》上“申请人（签名或盖章）：钟培基”签名处的指印是钟培基右手食指捺印；2、送检的落款日期为“2017年11月26日”的《委托书》上“委托人：钟培基”签名处的指印是钟培基右手食指捺印。广东通济司法鉴定中心分别于2019年12月13日、12月26日出具粤通司鉴中心［2019］文鉴字第341号《司法鉴定意见书》、粤通司鉴中心［2019］文鉴字第341号（补）《关于粤通司鉴中心［2019］文鉴字第341号的司法鉴定意见补正书》，鉴定意见为：1、送检的检材1申请日期为“2017年11月26日”的《林木采伐申请书》上“申请人（签名或盖章）：”处“钟培基”字迹是钟培基所写；2、送检的检材2落款日期为“2017年11月26日”的《委托书》上“委托人：”处“钟培基”字迹是钟培基所写。钟培基对前述两份鉴定意见提出异议，并申请相关鉴定人员出庭接受质询，原审法院对其申请依法予以准许。广东通济司法鉴定中心鉴定人谢某于2020年3月9日出庭接受询问，对钟培基提出的质疑逐一作出解释。原审再查明，2020年2月27日，鹤山市林业局自行委托广东明鉴文书司法鉴定所对涉案《委托书》（受托人：邱某）复印件上落款“委托人”处“钟培基”字迹进行司法鉴定，提供了有钟培基签名的三份《行政起诉状》原件为样本。广东明鉴文书司法鉴定所于2020年3月2日作出粤明鉴[2020]文鉴字第0052号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为：检材与样本1至样本3是同一人的笔迹。原审又查明，鹤山市林业局于一审法庭调查阶段出示了《委托书》（受托人：邱某）的原件予以核对，其表示直至一审庭审前才找到该委托书的原件，故没有在司法鉴定阶段将该委托书的原件作为检材提交。原审还查明，中共鹤山市委、鹤山市人民政府于2019年2月13日印发鹤发〔2019〕2号《中共鹤山市委鹤山市人民政府关于印发的通知》，将鹤山市农林渔业局的林业管理职责及其他部门的相关管理职责进行整合，重新组建鹤山市林业局，不再保留鹤山市农林渔业局。原审法院认为，本案系林业行政许可纠纷。《中华人民共和国森林法》（2009修改）第十条规定：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”第三十二条第五款规定：“农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。”根据前述规定，原鹤山市农林渔业局作为县级地方人民政府林业主管部门，依法具有主管鹤山市行政区域内的林业工作，审核发放采伐许可证的法定职权。但由于原鹤山市农林渔业局现已不再保留，其职责由鹤山市林业局承继，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，本案应由具有独立承担法律责任能力的鹤山市林业局作为被告应诉并承担相关法律责任。因此，鹤山市林业局在本案中的被告主体适格，原审法院予以确认。综合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：鹤山市林业局向钟培基核发鹤山市采字[2018]1224004号《广东省林木采伐许可证》（编号：44078401181224004）的行政行为是否合法。首先，《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请……”《中华人民共和国森林法》（2009修改）第三十二条第一款规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条第一款规定：“申请林木采伐许可证，除应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书外，还应当按照下列规定提交其他有关证明文件：（一）国有林业企业事业单位还应当提交采伐区调查设计文件和上年度采伐更新验收证明；（二）其他单位还应当提交包括采伐林木的目的、地点、林种、林况、面积、蓄积量、方式和更新措施等内容的文件；（三）个人还应当提交包括采伐林木的地点、面积、树种、株数、蓄积量、更新时间等内容的文件。”本案现有证据显示，原鹤山市农林渔业局核发涉案《广东省林木采伐许可证》时审查的资料有《林木采伐申请书》、钟培基身份证、《见证书》（山地承包）、《林权证》、《委托书》（受托人：森丰绿化工程队）、《广东省森林采伐伐区调查设计书》等。其中，《林木采伐申请书》中申请人一栏有“钟培基”签名及捺印；《委托书》（受托人：森丰绿化工程队）系委托森丰绿化工程队对伐区进行调查设计，委托人一栏有“钟培基”的签名及捺印；《广东省森林采伐伐区调查设计书》系由森丰绿化工程队于2018年12月20日出具，内有采伐林木的地点、面积、树种、株数、蓄积量、更新时间等内容。钟培基主张前述《林木采伐申请书》及《委托书》（受托人：森丰绿化工程队）中“钟培基”的签名及指印并非其本人所签、所捺，原审法院依其申请委托广东通济司法鉴定中心对此出具了鉴定意见，结论为涉案《林木采伐申请书》及《委托书》（受托人：森丰绿化工程队）中“钟培基”的签名及指印均为其本人所签、所捺。广东通济司法鉴定中心是具有相应鉴定资质的鉴定机构，其鉴定人员又是有执业资格的从业人员，钟培基虽对前述鉴定意见提出异议，但其未能提交证据予以反驳，故原审法院对该鉴定意见予以采信。可见，提出涉案核发林木采伐许可证的申请系钟培基的真实意思表示，原鹤山市农林渔业局依钟培基的申请，审查认为其提交的相关材料符合《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条第一款的规定，在采伐公示期满后向钟培基核发被诉《广东省林木采伐许可证》，批准其采伐涉案土地上的林木，实体处理并无不当。其次，原鹤山市农林渔业局在核发被诉《广东省林木采伐许可证》时，将此证交由邱某代为签领。钟培基主张其从未委托他人代领涉案许可证，并申请对鹤山市林业局提交的《委托书》（受托人：邱某）中委托人一栏的“钟培基”签名、指印进行司法鉴定，但由于鹤山市林业局在对鉴定材料进行举、质证时未能提供该委托书的原件作为检材，经原审法院书面通知仍未在期限内提供，钟培基认为没有原件的证据不能作为定案依据，故向原审法院撤回对该委托书的司法鉴定申请。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”第六十七条规定：“……被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条规定：“下列证据材料不能作为定案依据：……（六）当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品；……”根据前述规定，因鹤山市林业局未在司法鉴定程序中的举、质证阶段提供《委托书》（受托人：邱某）的原件，也未在原审法院要求的期限内提供，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定，即使其在庭审中出示了该委托书的原件，也应当对该事实承担举证不能的法律后果。此外，鹤山市林业局在举证期限届满后自行委托鉴定机构对《委托书》（受托人：邱某）复印件中“钟培基”的签名出具的鉴定意见，不符合法定程序，原审法院不予采纳。因此，原鹤山市农林渔业局在无充分证据证明存在委托的情况下，将被诉《广东省林木采伐许可证》交由他人代为签领，程序确有不当。鉴于该许可证是依钟培基的申请核发，被许可人亦为钟培基本人，他人代为签领对其权利不产生实际影响，且被诉许可证规定的采伐期限（自2018年12月24日至2019年3月31日）已经届满，该行政行为不具有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，应当确认原鹤山市农林渔业局核发该证的行政行为违法。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项及第二款第（一）项之规定，判决确认原鹤山市农林渔业局向钟培基核发鹤山市采字[2018]1224004号《广东省林木采伐许可证》（编号：44078401181224004）的行政行为违法。上诉人鹤山市林业局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，依法改判为驳回钟培基的全部诉讼请求或将本案发回重审；2.本案全部诉讼费用由钟培基承担。主要事实和理由：一、鹤山市林业局所提交的证据已经足以证明涉案《委托书》的真实性以及行政行为的合法性。二、鹤山市林业局在一审程序中并没有超期举证，故涉案《委托书》应该作为定案证据。三、在鉴定的举质证阶段，鹤山市林业局没有提交《委托书》的原件作为检材，不会导致对案件争议的事实无法认定。鉴定机构并未表示对复印件无法进行笔迹鉴定，一审鉴定程序终止的原因是钟培基以复印件不能作为定案依据为由撤回了鉴定申请。鹤山市林业局将广东明鉴文书司法鉴定所的《司法鉴定意见书》作为补充证据，并不违反行政诉讼程序。鹤山市林业局在一审庭审时提交了《委托书》的原件予以核对，本案所争议的事实可以得到认定。四、邱某与本案的处理结果存在利害关系，应当作为本案的第三人参加诉讼。一审法院没有通知邱某参加诉讼，程序严重违法。钟培基针对鹤山市林业局的上诉，答辩称：鹤山市林业局提出的事实和理由没有法律和事实依据。钟培基不认可该委托书签名的真实性，申请一审法院鉴定，但是鹤山市林业局没有提交原件进行鉴定，导致事实无法查明。鹤山市林业局应该承担举证不能的责任。上诉人钟培基亦不服原审判决，向本院提起上诉，请求：依法撤销一审判决的全部判项，依法改判支持钟培基的全部诉讼请求，依法确认鹤山市林业局行政许可行为违法，并依法撤销涉案林地的《广东省林木采伐许可证》，判令由鹤山市林业局承担本案的诉讼费用。主要事实和理由：一、鹤山市林业局在材料不齐全以及不符合法定形式的情况下颁证，显属违法，对钟培基造成严重影响。涉案林地的承包权人是钟培基，但涉案林木的所有权人为鹤山市鹤城镇禾谷村桂坑第三经济合作社、第四经济合作社。现有证据不能证明涉案林地采伐取得三分之二以上村民代表同意以及鹤山市林业局已查验涉案林权证原件等的情况下，颁发了涉案林木采伐许可证，显然违法。二、钟培基从未向鹤山市林业局提交申请林木采伐的资料。鹤山市林业局称2017年11月26日接收钟培基提交的申请资料，但是这一天是周日，不是法定工作日。而且在《林木采伐申请书》上填写的申请人联系电话不是钟培基的电话，落款年份是直接把2018年涂改为2017年，可见鹤山市林业局陈述内容不真实。三、钟培基从未委托邱某办理涉案林木采伐许可证，从来没有委托森丰绿化工程队办理林木采伐设计。四、有关《林业采伐申请书》及《委托书》上签名处的笔迹与指印鉴定报告严重失实，不应采信。五、鹤山市林业局不能仅仅因为钟培基与李某签订了《转让山地协议》就可以擅自将涉案林木采伐许可证颁发给他人，钟培基仍然是涉案林地的合法林权人，任何人不能私自砍伐涉案林木。鹤山市林业局针对钟培基的上诉，答辩称：涉案《广东省林木采伐许可证》实体处理与程序均无不当，请求法院驳回钟培基的上诉请求。二审期间，当事人没有提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，一审法院判决书的第9页第9行“[2019]文鉴字第341号”存在笔误，应改为“[2019]痕鉴字第254号”。本院认为，本案为林业行政许可纠纷。一审法院对鹤山市林业局的执法主体资格已进行详细的论述，二审不再赘述，本院对其执法主体资格予以确认。结合双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点是鹤山市林业局核发的鹤山市采字[2018]1224004号《广东省林木采伐许可证》（编号：44078401181224004）的行政行为是否合法。一审法院已经论述鹤山市林业局核发涉案《广东省林木采伐许可证》的实体处理并无不当，本院对此予以确认。故本案的争议主要是邱某代为签领涉案《广东省林木采伐许可证》是否合法。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条规定：“对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。”一审阶段，钟培基申请对鹤山市林业局提交的《委托书》（受托人：邱某）中委托人一栏的“钟培基”签名、指印进行司法鉴定，但由于鹤山市林业局在对鉴定材料进行举、质证时未能提供该委托书的原件作为检材，钟培基认为没有原件的证据不能作为定案依据，故向一审法院撤回对该委托书的司法鉴定申请。虽然鹤山市林业局在鉴定阶段没有提交该《委托书》的原件，但是鹤山市林业局并不是前述法律条文规定的“对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人”。因为鹤山市林业局已经在举证期限内提交了《委托书》，是钟培基否认该委托书中的签名及指印的真实性，应由钟培基承担举证责任。在一审庭审中，鹤山市林业局也提交了《委托书》的原件进行质证。在核对《委托书》原件后，钟培基亦未要求重新启动鉴定程序，应承担举证不能的责任。换言之，并无证据证明涉案《委托书》（受托人：邱某）中“钟培基”的签名及指印系伪造，鹤山市林业局将其核发的《广东省林木采伐许可证》交由邱某签收，并无不当。一审法院认定应该由鹤山市林业局对该事实承担举证不能的法律后果，并进而认为鹤山市林业局将《广东省林木采伐许可证》交由邱某签领，程序不当。一审法院的该论述属于法律适用错误，本院予以纠正。综上所述，鹤山市林业局核发涉案《广东省林木采伐许可证》的许可行为并未违反法律规定，钟培基要求确认鹤山市林业局核发涉案《广东省林木采伐许可证》违法，并撤销该《广东省林木采伐许可证》，理据不足，本院不予支持。原审法院适用法律错误，依法应予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初360号行政判决；二、驳回钟培基的诉讼请求。一审案件受理费50元（已由钟培基预交），由钟培基负担。二审案件受理费50元（已由上诉人鹤山市林业局和上诉人钟培基分别预交50元），由上诉人钟培基负担。上诉人鹤山市林业局多预交的二审案件受理费50元，由本院予以退回。本判决为终审判决。审 判 长  周 奇审 判 员  陈汉锡审 判 员  陈敏婷二〇二〇年八月十三日法官助理  刘现流书 记 员  黄咏仪