辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽14行初16号原告绥中县宽帮镇大河西村第二村民组，住所地绥中县。负责人韩西福，二组组长。委托代理人高彦，葫芦岛市绥中县众和法律服务所法律工作者。委托代理人韩西国，男，1965年8月15日生，满族，农民，住绥中县。被告绥中县人民政府，住所地绥中县绥中镇。法定代表人郭彩学，该县县长。委托代理人王壮，男，绥中县司法局复议应诉科科长。委托代理人彭冀宏，女，绥中县司法局复议应诉科科员。被告绥中县宽帮镇人民政府，住所地绥中县宽帮镇。法定代表人周启山，该镇镇长。第三人杨井祥，男，1961年12月28日生，满族，农民，住址绥中县。委托代理人那伟，辽宁开智律师事务所律师。原告绥中县宽帮镇大河西村第二村民组诉被告绥中县人民政府、被告绥中县宽帮镇人民政府给付林地补偿款一案，于2020年1月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，向被告和第三人送达了起诉状副本和应诉通知书，于2020年6月16日询问审理了本案。原告绥中县宽帮镇大河西村第二村民组的委托代理人高彦和韩西国，被告绥中县人民政府的委托代理人王壮和彭冀宏，第三人杨井祥及其委托代理人那伟到庭参加询问。本案现已审理终结。原告绥中县宽帮镇大河西村第二村民组诉称，请求二被告给付原告林地占地补偿款13.2万元，由被告承担本案诉讼费用。2015年二被告修建青山水库，征收原告的林地(与第三人承包地东面相邻)，其位置六股河河边，亩数13.2亩。按照《修建青山水库移民安置实施方案》的规定，每亩1万元。被征收的林地补偿款应当向原告发放，但二被告没能向原告发放，而向第三人杨井祥发放。经原告请求，二被告应当向原告补偿林地征收款时，被告绥中县宽帮镇人民政府让原告通过诉讼解决。原告认为，二被告征收原告的林地对其林地的所有权补偿应由原告享受，二被告向第三人发放林地所有权的补偿款，违背土地法征收的补偿规定，同时也和青山水库征收农民土地安置方案相违。故依法提起诉讼，请求二被告向原告发放已征收的林地13.2亩，每亩1万元，合计13.2万元补偿款。并向第三人违法发放的应由原告享受的林地补偿款13.2万元，予以追回。二被告将征收林地款13.2万元发放给第三人，侵害了原告的合法权益。第三人无法律依据领取林地补偿款，侵害了原告的合法权益。第三人无法律依据领取林地补偿款，应属不当得利。二被告向第三人发放林地补偿款的行为无效。由二被告承担本案诉讼费用。被告绥中县人民政府答辩称，一、关于本案的基本事实。第三人杨井祥系绥中县宽邦镇大河西村第二村民组村民。本案涉争议的是0.8819公顷(13.2285亩)林地的补偿费（补偿标准为每亩1万元，共计132285元）。第三人家位于六股河西岸，距离河道较近，且自家口粮地也邻近河道，为便于防洪，经本村允许，自1984年以来，第三人在六股河河滩内种植树木，此后面积逐步扩大。因修建青山水库进行现场核量，2009年5月6日，该处林地登记序号为119号，面积0.8819公顷（杨树），权属二组、林木个人，户主姓名登记为第三人女儿杨建辉名下。2015年9月19日，二组村民出具证明，证明本案所涉及的林地系分配给第三人的自留山，此证明材料上有二组代表史桂茹、二组组长韩西福、村委会领导杨印宽签字，并加盖有村委会印章，同时二组绝大部分户的代表签字(42户)。2017年7月24日，绥中县宽邦镇移民安置办公室将林地补偿款发放至第三人女儿杨建辉个人账户。另外，需要说明的是第三人一户中的青山水库移民人口是第三人及其妻子，杨建辉是第三人指定的补偿费领取人。二、关于本案涉案补偿费的分配问题。1、葫芦岛市人民政府制定的青山水库移民安置政策已明确了土地补偿费的分配问题。为切实做好青山水库工程建设征地及移民安置工作，葫芦岛市人民政府于2010年7月15日制定《关于印发葫芦岛市青山水库工程移民安置基本政策和补偿标准的通知》(葫政发(2010)12号)（以下简称12号文件），该12号文件明确规定了移民选择不同的安置方式，土地补偿款的受领主体存在区别。按照12号文件第三条补偿范围和补偿原则、第（三）款征地补偿和安置补助、第5项之规定，“移民选择一次性货币安置，可将土地补偿费和安置补助费支付给移民，不再分配土地”。本案的涉案林地经当地村委会及二组村民确认、认可系第三人家的自留山，对此村委会、第二村民组及本组村民无异议。鉴于第三人选择了一次性货币补偿安置，按照12号文件精神，当时便将土地补偿费一次性给付第三人本人。所以，在尊重移民个人选择的情况下，宽邦镇移民安置办公室将土地补偿费发放给第三人是符合法律法规的规定及葫芦岛市移民安置政策的。按照土地法的规定，虽然土地补偿费归集体经济组织所有，但为了充分保障移民的合法权益，满足移民的生存与发展需求，葫芦岛市人民政府结合青山水库征收补偿的具体实际，在尊重移民意愿和选择的情况下，允许移民直接一次性领取土地补偿费，是符合客观实际且不违反法律原则的。所以，直接向第三人发放土地补偿费并不存在违法或无效的问题。另外，一并向法院提交同为大河西村拥有林地的村民方德云、杨志文的领取款记录，以此说明林地的补偿费全部由林地使用权人全额领取。在另案原告绥中县宽帮镇大河西村第二村民组124人诉我政府给付土地补偿款一案，葫芦岛市中级人民法院于2019年12月5日作出的（2019）辽14行初142号行政裁定书亦认定12号文件关于“移民选择一次性货币安置，可将土地补偿费和安置补偿费支付给移民，不再分配土地”的补偿政策。2、辽宁省人民政府办公厅的相关政策进一步规范了土地补偿费的分配问题。为做好土地征收工作，辽宁省人民政府办公厅于2010年1月7日制定《关于实施征地区片综合地价标准的通知》（辽政办发[2010]2号）。该通知规范了农村集体经济组织80%、农户20%。但同时该通知第七条规定，“对《辽宁省征地区片综合地价标准》实施以前，已按法定程序和权限批准征收的土地（含2009年经批准新开工建设的国家、省重点基础设施项目用地），仍按原批准的征地补偿方案执行。”鉴于青山水库工程已在省政府办公厅文件发布之前开工建设，且12号文件第三条第（一）款第2项亦规定，是以2009年2月20日省政府下发的《辽宁省人民政府关于青山水库建设工程占地及淹没区禁止新增建设项目和迁入人口的通告》之前的实物量予以补偿。所以，葫芦岛市人民政府是依据2009年时的法律和政策制定青山水库移民补偿标准及政策。鉴于法不溯及既往的原则，辽宁省人民政府办公厅《关于实施征地区片综合地价标准的通知》并不能约束和规范此前的征地补偿政策和标准。三、对于原告议定程序存疑。法律虽赋予村民组独立的诉讼主体资格，但村民组的权利来源于本组村民的授权，即内部应以村民会议的形式通过民主议定的方式作出决定。原告在提起本次诉讼时提交一份宽帮镇大河西村二组会议记录，该会议记录无召开会议时间、无村民签字、无表决过程，落款处三位代表人签字明显为同一人所写。有理由怀疑是伪造的会议记录。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条的规定，“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”检验原告的民主议定程序违背法律的规定，在无本组村民法定授权的情况下，原告不具备起诉基础。四、本案原告已超过起诉期限。从起诉期限而言，原告的起诉也超过了法定的起诉期限。依照行政诉讼法第四十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案向第三人发放补偿费的时间是2017年7月，在此前的2015年9月二组村民出具的说明，另外在实际××补偿费××前××移民安置办公室对全村每户的补偿费分配情况已发布公告，原告在每个时间节点均未提出异议。原告在事隔多年后起诉，明显超过了法定的起诉期限。此外，本案并不存在法定或酌定扣除起诉期限的事由。故本案原告起诉已超过了法定的起诉期限，依据最高人民法院《关于适用的解释》第一款第（二）项之规定，应依法驳回原告的起诉。被告绥中县宽帮镇人民政府未答辩。第三人杨井祥述称，一、本案原告的诉讼主体不适格，应当驳回起诉。原告起诉的诉讼主体依据是：“宽邦镇大河西村二组会议记录”，这个会议记录一没有开会时间，不能确定是什么时间的开会记录，第二会议记录没有三分之二村民的签字，也没有三分之二村民代表的签字，也没有半数以上到会村民的签字，只有四个人签字，不符合《村民委员会组织法》的规定，也不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，第三会议结论是推选韩西国、杨世贤、刘艳霞为村民代表处理该案，没有明确授权三位代表作为诉讼代表人起诉案件。第四会议记录中“二组组长韩西福同意以二组村的名义提起诉讼”，没有任何法律依据，组长没有这样的权利。结合以上理由，会议记录不符合法律规定，不发生法律效力，诉讼代表人没有取得合法授权，无权代表大河西村二组提起诉讼，其作为原告的诉讼主体不适格，法院应当驳回起诉。二、原告起诉超过起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十六条规定，2015年9月19日二组村民签字大河西村委会盖章出具“证明”时，原告就知道“证明”是为了补偿款发放给第三人使用的；补偿款在2017年7月24日发放；在发放补偿费××前××移民安置办公室对全村每户的补偿费分配情况发布了公告，原告在此期间一直未提出任何异议，时隔多年后起诉，明显超过起诉期限。三、政府向第三人发放补偿款事实清楚，证据充分，程序合法，有明确的法律依据。2015年9月19日二组村民签字，大河西村委员盖章出具的“证明”，大河西村干部于2017年5月13日出具的证明材料，2017年7月14日杨井祥本人出具的说明材料，2019年5月6日青山水库外业调查表，都充分证实案涉土地属于第三人杨井祥。政府经公示后，依据《关于印发葫芦岛市青山水库工程移民安置基本政策和补偿标准的通知》第三条补偿范围和补偿原则，第（三）款征地补偿和安置补助，第5项之规定，“移民选择一次性货币安置，可将土地补偿费和安置补助费支付给移民，不再分配土地”之规定向第三人发放补偿款，该行为合法有据。与第三人杨井祥相同情况（如同村杨志文，方德云的证据可证）有很多例证，政府也是根据《关于印发葫芦岛市青山水库工程移民安置基本政策和补偿标准的通知》政策，确定权属发放补偿款的。综上，答辩人认为，政府发放补偿款事实清楚，证据充分，程序合法，有明确的法律依据，原告不具备诉讼主体资格，起诉超过时效，请求法院驳回原告起诉。本院认为，最高人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》（[2006]民立他字第23号）称，“遵化市小厂乡头道城村第三村民小组（以下简称第三村民小组）可以作为民事诉讼当事人。以第三村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起。小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条履行民主议定程序。”根据该解释，本案中，绥中县宽帮镇大河西村第二村民组可以作为原告、以小组长为主要负责人提起诉讼，但起诉和行使诉讼权利应当履行民主议定程序。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条规定，“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。”本案中，原告未提交证据证明其起诉和行使诉讼权利符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条的民主议定程序，故原告的诉讼主体不适格。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。其他组织要求行政机关履行法定职责提起诉讼的前提条件是先向行政机关进行申请。本案中，原告没有证据证明其向二被告提出过要求其履行给付林地补偿款的申请。故，原告未向二被告申请履行给付林地补偿款而径行起诉，不符合起诉条件。综上，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的起诉条件。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第一款的规定，裁定如下：驳回原告绥中县宽帮镇大河西村第二村民组的起诉。案件受理费50.00元免予收取。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  李彦博审判员  花 勇审判员  刘思嘉二〇二〇年六月十七日书记员  谭思朦本裁定援引的法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。