云南省昭通市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云06行初38号原告杨贵银，男，苗族，1975年9月9日出生，云南省盐津县人，住盐津县。委托代理人王强、王鑫麟，云南天外天律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告盐津县盐井镇人民政府（以下简称盐井镇政府）。地址：盐津县盐井镇县大街。法定代表人聂起兵,镇长。机关负责人舒开强，副镇长。委托代理人梁勇，云南亨达律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告杨贵银不服被告盐井镇政府作出的土地行政强制行为，于2019年4月26日向本院提起行政诉讼。本院以杨贵银的起诉不符合法定起诉条件为由，于2019年6月10日作出（2019）云06行初157号行政裁定书，裁定对杨贵银的起诉不予立案。杨贵银不服，向云南省高级人民法院提出上诉，云南省高级人民法院于2019年12月14日作出（2019）云行终754号行政裁定书，裁定撤销原裁定，指令本院予以立案。本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告杨贵银及其委托代理人王强、王鑫麟，被告盐井镇政府的机关负责人舒开强及委托代理人梁勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年4月至11月，原告杨贵银位于盐津县盐井镇水田村民委员会孙家坪社的承包土地被强制收回。原告杨贵银诉称：原告系盐津县盐井镇水田村民委员会孙家坪社村民，依法取得了位于孙家坪社合计约6.7亩的农村土地承包经营权证和林权证。2015年2月15日，盐津县人民政府（以下简称盐津县政府）违反实体法和程序法相关规定，作出盐政办发[2015]15号《水田新区土地征收补偿方案》。2018年2月，盐井镇政府遵照该征收补偿方案，在作为征收土地主体的盐津县政府的指导下，从4月份起，多次组织大批不明身份人员强行使用工程机械将原告承包的土地推平，并损毁地上农作物（简称“清表行为”）。盐津县政府和盐井镇政府不具备任何合法手续实施的强制清表行为一直持续到2018年11月，给原告造成了巨大经济损失。在强制清表之前，原告没有收到有关部门作出的责令交出土地的法律文件，且未与有关部门达成补偿协议。盐津县政府和盐井镇政府实施的强制推地（清表）行为没有合法依据，程序上严重违法。请求确认被告对原告实施的强制推地（清表）行政行为违法，本案的诉讼费用由被告承担。原告杨贵银为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1、身份证、户口薄、农村土地承包经营权证、农村土地承包合同书、林权证，证明原告的主体资格适格。2、现场视频光盘和现场照片，证明被告对原告实施了强制推地（清表）的行为。3、被挖土地明细，证明被告的行为对原告造成了严重经济损失。被告盐井镇政府辩称：因盐津县水田新区建设，水田村涉及的村小组农地经云南省国土资源厅批复转为建设用地并办理征地手续，凡涉及农户所承包的集体土地均属于上述征收范围。盐津县政府于2015年2月15日出台了盐政办发[2015]15号文件，制定了《水田新区土地征收补偿方案》（以下简称15号征收补偿方案），明确了由盐井镇政府作为土地征收的实施单位。案涉土地征收补偿程序合法，通过拟征集体土地告知、征收土地公告，盐井镇政府组织人员调查核实被征土地并登记造册。2018年盐井镇政府按照征地补偿方案的标准分别制作了《水田新区棚户区改造征地拆迁花名册》和《水田新区棚户区改造土地补偿兑现花名册》，交由被征地农户签字认可。在实施当中，原告等少数农户认为征收补偿过低而拒绝签字确认领取补偿款及交出土地，经多次做工作无果，为推进水田新区建设，盐井镇政府组织人员对原告的被征用土地进行了清表。且原告的征地补偿款已存于盐井镇财政所项目建设专户内随时可以领取，原告为索取高额补偿款而拒不签订协议领取补偿款，阻碍水田新区建设的行为不应当得到法律的支持，请求驳回原告的诉讼请求。被告盐井镇政府向本院提交了以下证据：1-2、统一社会信用代码证书、法人代表身份证明书，证明盐井镇政府具有法人身份及其法定代表人身份信息。3、云国土资复[2013]907号《云南省国土资源厅关于盐津县2013年第一批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》、云国土资复[2016]229号《云南省国土资源厅关于盐津县2016年度第一批次城镇建设农用地转用及土地征收的批复》、云国土资复[2017]197号《云南省国土资源厅关于盐津县2016年度第三批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》（以下简称907号批复、229号批复、197号批复），证明盐津县水田新区建设用地合法。4、15号征收补偿方案，证明对盐津县水田新区建设征地及补偿安置进行了具体规定。5、盐津县政府关于征收水田新区土地的公告，证明盐津县政府对水田新区征地及征地补偿安置办法已在当地张贴告知公众。6、盐津县国土资源局关于拟征收集体土地的告知书，证明盐津县国土资源局对水田新区建设拟征地情况在当地张贴告知公众。7、水田新区棚户区改造土地补偿兑现花名册，证明盐井镇政府已依法开展对被征收土地的调查核实和公示工作。经庭审质证，被告盐井镇政府认为，原告杨贵银提交的证据中：1、对身份证、户口簿、农村土地承包经营权证、农村土地承包合同书、林权证的三性无异议。2、照片属原告自行制作，且时间、地点、对象不明确，缺乏真实性，不予认可；视频没有确切的时间、地点、人物,对三性不予认可；3、被挖土地明细，系原告自行丈量计算，未经有关部门调查核实，缺乏客观真实性，不予认可。原告杨贵银质证认为，被告盐井镇政府提交的证据中：1、对统一社会信用代码证书、法人代表身份证明书的三性无异议。2、对云南省批复的真实性、合法性予以认可，关联性不予认可，文件并未批准盐井镇政府具有强制推地的权力，故不能证明强制推地行为合法。3、对15号征收补偿方案的真实性予以认可，合法性、关联性不予认可，该方案未赋予盐井镇政府强制征收和推地的权力。4、对征收土地公告的真实性予以认可，合法性、关联性不予认可,不能证明盐井镇政府告知了原告方水田新区征地及补偿安置事项，且该公告明确征收主体是盐津县政府，而非盐井镇政府。5、对拟征收集体土地的告知书的真实性予以认可，合法性、关联性不予认可,不能证明原告方知道征收土地。6、对土地补偿兑现花名册的三性均不认可。本院对双方当事人提交的证据作如下认证：原告杨贵银提交的证据：1、身份证、户口薄、农村土地承包经营权证、农村土地承包合同书、林权证，能够证明原告的基本身份信息以及在盐津县盐井镇水田村民委员会孙家坪社有承包土地和林地，予以采信。2、照片系拆房子，而原告起诉的是强推土地，与本案无关，不予采信；视频客观真实，反映出有挖机在挖地，有村民以未测量未补偿为由进行阻止，鉴于盐井镇政府自认对原告实施了强制推地的行为，故原告证明盐井镇政府实施了强制推地行为的证明目的成立，但不能证明盐津县政府对原告实施了强制推地行为，对该证明目的不予采信。3、被挖土地明细，系原告单方制作，无其他有效证据印证，不予采信。被告盐井镇政府提交的证据：1、统一社会信用代码证书、法人代表身份证明书，能够证明盐井镇政府的主体资格及基本信息，予以采信。2、拟征收集体土地的告知书及云南省批复，符合证据三性，能够证明案涉土地经过云南省国土资源厅依法批准转为城镇建设用地并办理征地手续，予以采信。3、15号征收补偿方案，符合证据三性，能够证明盐津县政府确定由盐井镇政府负责水田新区建设土地征收及安置工作的组织实施；并明确规定征收集体土地经依法批准并确定补偿安置方案后，集体土地所有权人和使用权人超过规定时间拒不移交土地的，由盐津县国土资源局责令限期移交，逾期不移交土地的，申请人民法院依法执行；对上述事实予以确认。4、征收土地公告，内容客观真实，但征地公告只是征收土地的程序之一，并不能以此证明强制推地行为的合法性，不予作为定案依据。5、水田新区棚户区改造土地补偿兑现花名册，符合证据三性，能够证明盐井镇政府确认原告确有土地被征收，予以采信。通过举证和质证，本院确认如下法律事实：原告杨贵银在盐津县盐井镇水田村民委员会孙家坪社有承包土地和林地，因盐津县水田新区建设，经云南省国土资源厅批复，原告有土地被纳入征收范围。2015年2月15日，盐津县政府发布15号征收补偿方案，确定由被告盐井镇政府负责土地征收及安置工作的组织实施，并明确规定征收集体土地经依法批准并确定补偿安置方案后，集体土地所有权人和使用权人超过规定时间拒不移交土地的，由盐津县国土资源局责令限期移交，逾期不移交土地的，申请人民法院依法执行。2018年4月至11月，盐井镇政府组织人员对原告实施了强制推地行为。另查明，原告被征土地的补偿款已存放于盐井镇财政所，原告尚未领取。本院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，原告杨贵银针对其承包地被强制收回的行政行为提起诉讼，其与该行政行为具有利害关系，符合原告的主体资格；被告盐井镇政府是被诉行政行为的实施者，是本案的适格被告。其次，根据原告提交的农村土地承包经营权证、农村土地承包合同书、林权证以及被告盐井镇政府提交的云南省国土资源厅的批复，原告杨贵银被征收土地属于农村集体土地，被告盐井镇政府实施的强制推地行为，实质是在征收农村集体土地的过程中通过行政强制手段使原告交出土地的行为。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，在原告拒绝交出土地的情况下，应由县级以上人民政府土地管理部门申请人民法院强制执行。且被告盐井镇政府提交的15号征收补偿方案中亦对不交出土地情形作出了与上述法条一致的规定。而被告盐井镇政府在未经县级以上地方人民政府土地管理部门申请人民法院强制执行的情况下，即对原告杨贵银的土地实施强制行为，超越了法定职权，违反了法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三、四项规定，行政行为违反法定程序、超越职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；第七十四条第二款第一项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。被告盐井镇政府对原告土地实施强制的行政行为超越法定职权、违反法定程序，但不具有可撤销的内容，应当确认违法。原告杨贵银要求确认被告盐井镇政府对其实施的强制推地行政行为违法的诉讼请求成立，应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三、四项，第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告盐津县盐井镇人民政府于2018年4月至11月对原告杨贵银承包土地实施的行政强制行为违法。案件受理费人民币50元，由被告盐津县盐井镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  王金山审判员  陆 瑜审判员  吴蔚秋二〇二〇年六月二十三日书记员  吕国蓉附相关法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。