广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终78号上诉人（原审原告）化州市中垌镇高峰村上扫经济合作社。住所地：化州市********。负责人李玉光，社长。上诉人（原审原告）化州市中垌镇高峰村水口山经济合作社。住所地：化州市*********。负责人聂乃志，社长。上诉人（原审原告）化州市中垌镇高峰村汉一经济合作社。住所地化州市********。负责人聂伟龙，社长。上诉人（原审原告）化州市中垌镇高峰村汉二经济合作社。住所地：化州市********。负责人聂余春，社长。上诉人（原审原告）化州市中垌镇高峰村汉三经济合作社。住所地：化州市********。负责人聂锦达，社长。上列五名上诉人的共同委托代理人苏正海，广东粤强律师事务所律师。上列五名上诉人的共同委托代理人蔡小红，广东粤强律师事务所律师。被上诉人（原审被告）化州市自然资源局（原化州市国土资源局）。住所地：化州市北岸瓜垌小区。法定代表人冯孔浪，局长。委托代理人彭文龙，化州市自然资源局工作人员。委托代理人谢立传，广东橘城律师事务所律师。原审第三人广东省红阳农场。住所地：化州市新安镇。法定代表人刘杰武，党委书记。委托代理人赖培强，男，汉族，1958年11月15日出生，住茂名市茂**。上诉人化州市中垌镇高峰村上扫经济合作社（以下简称上扫经济合作社）、化州市中垌镇高峰村水口山经济合作社（以下简称水口山经济合作社）、化州市中垌镇高峰村汉一经济合作社（以下简称汉一经济合作社）、化州市中垌镇高峰村汉二经济合作社（以下简称汉二经济合作社）、化州市中垌镇高峰村汉三经济合作社（以下简称汉三经济合作社）与被上诉人化州市自然资源局、原审第三人广东省红阳农场土地行政登记一案，上诉人上扫经济合作社、水口山经济合作社、汉一经济合作社、汉二经济合作社、汉三经济合作社不服茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初219号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明，本案涉案争议山岭土地位于化州市*****石屋岭（269号山），小地名为石屋岭。1957年1月30日，原广东省湛江专员公署作出（57）湛署批字第018号《关于国营红旗太平农场场间土地规划的批复》，决定将包括石屋岭在内的土地划给国营红旗农场（即第三人广东省红阳农场）使用，土地性质转为国有土地。1982年5月17日，国营红阳农场（二十七队）领取了原化州县人民政府核发的包含石屋岭在内山岭的NO.X号《化州县山权林权证》，该林权证第一栏登记的石屋岭面积为93亩，界至为：东至水田边，南接暗更子岭，西至水田边，北至水田边。2006年，第三人广东省红阳农场向原化州市国土资源局（现被告化州市自然资源局）申请办理位于化州市的石屋岭的划拨国有土地使用权设定登记，并提交了上述《关于国营红旗太平农场场间土地规划的批复》、《化州县山权林权证》、身份证、法人证明书、营业执照、组织机构代码、委托书、土地权属证明书等材料。经地籍调查、审批、公示等程序，2006年9月6日，原化州市国土资源局向第三人广东省红阳农场颁发了涉案的化国用（2006）第X号《国有土地使用证》。原告上扫经济合作社、水口山经济合作社、汉一经济合作社、汉二经济合作社、汉三经济合作社在2019年4月案外人张爱平诉化州市中垌镇高峰村委会汉堂山经济合作社排除妨害纠纷一案中发现被告化州市自然资源局的涉案发证行为后，认为石屋岭归原告集体所有，并由村民作种植林木、农作物等使用，被告化州市自然资源局的涉案发证行为未到现场勘察、未核实土地权属、未征求案涉土地四至所有权人同意界至位置，且未经合法程序，擅自将原告所有的集体土地转变为国有土地，损害了原告的合法权益，遂于2019年7月10日诉至原审法院，请求撤销被告化州市自然资源局颁发给第三人广东省红阳农场的化国用（2006）第X号《国有土地使用证》。原审法院另查明，2001年10年29日，第三人广东省红阳农场与张爱平签订《土地租赁合同书》，将其下属单位二十七队地名张志埚、石屋岭、蛇岭子、学子岭（鸡舍岭）、鹅公塘岭、担岭、姓甘大岭，面积共450亩的土地租赁给张爱平造林，租赁期从2002年3月1日至2014年2月28日止，共12年。2003年11月22日，第三人广东省红阳农场与张爱平续签《土地租赁合同书》，约定上述土地的租赁期从2014年3月1日起至2029年2月30日。2017年2月23日，张爱平与广东美华农业生物科技有限公司（以下简称广东美华公司）签订《合作协议书》，张爱平将其承租第三人广东省红阳农场的包括石屋岭在内的上述450亩的土地作为与广东美华公司合作的基础条件，引进广东美华公司资金，共同开发种植化橘红等农作物和建设生态旅游观光项目，合作双方共同遵守张爱平原与第三人广东省红阳农场所签订的《土地租赁合同书》的合同条款的各项权利义务，合作时间从2017年2月23日起至2029年2月23日止，共12年。2017年底，广东美华公司开始对上述合作开发的土地进行动工推土开路，开带挖穴等备耕工作，准备种植橘红等作物。在开发期间，化州市中垌镇高峰村委会汉堂山村、水口山村、上扫赶坡村对广东美华公司开发的石屋岭、丁心坑、糍巴地（与木棉根天水为界）等3个山岭（面积共250亩）提出权属争议，称其持有1986年县政府颁发的土地证，并要求广东美华公司与其签订山岭承包合同和交租金才能耕作该250亩山岭。广东美华公司为维护其正常生产秩序，于2019年3月26日与化州市中垌镇高峰村委会汉堂山村、水口山村、上扫赶坡村签订《承包山地合书》，约定该三村将石屋岭、丁心坑、糍巴地（与木棉根天水为界）等3个山岭共250亩发包给广东美华公司开发种植南药、化橘红、茶树、绿化树等经济作物，承包时间从2019年3月26日至2055年3月25日止，共计36年。该《承包山地合书》落款“甲方代表人签字（盖章）”处有16个人的签名，“乙方代表人签字（盖章）”处盖有广东美华公司的公章，该《承包山地合书》尾页加盖有原告上扫经济合作社、水口山经济合作社、汉一经济合作社、汉二经济合作社、汉三经济合作社的公章。五原告提交原审法院的上述《承包山地合书》为复印件，未能提供原件供核对。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，涉案的石屋岭土地于1957年1月30日经原广东省湛江专员公署批准划拨给第三人广东省红阳农场使用后已转为国有土地，不再属于农民集体所有的土地。被告化州市自然资源局（原化州市国土资源局）在涉案山岭土地性质已转为国有土地后向第三人广东省红阳农场颁发化国用（2006）第X号《国有土地使用证》的行为，与该山岭土地的原农民集体所有权人及使用权人均不具有法律上的利害关系。且原告上扫经济合作社、水口山经济合作社、汉一经济合作社、汉二经济合作社、汉三经济合作社在本案仅提供其与广东美华公司签订的《承包山地合书》复印件拟证明涉案山岭土地属其所有，根据法律规定，该《承包山地合书》不属于土地权属证书，不能证明五原告对涉案山岭土地具有权属。而在五原告与广东美华公司签订该《承包山地合书》前，张爱平也与第三人广东省红阳农场签订了涉案山岭土地的《土地租赁合同书》及与广东美华公司签订了涉案山岭土地的《合作协议书》，被告化州市自然资源局和第三人广东省红阳农场因五原告未能提供该《承包山地合书》的原件予核对，也均对该《承包山地合书》复印件的真实性予以否认。据此，该《承包山地合书》复印件不能证明涉案山岭土地权属五原告，五原告未能提供初步证据证明其与颁发给第三人广东省红阳农场的涉案山岭土地《国有土地使用证》具有利害关系。退一步来说，即使五原告是涉案山岭土地的原所有权人，在涉案山岭土地转为国有土地性质后其也已丧失了涉案山岭土地的原所有权。因此，五原告与颁发给第三人广东省红阳农场的涉案山岭土地《国有土地使用证》没有利害关系，依法不具有本案的原告主体资格，其提起的本案诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件，应裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，原审法院裁定驳回原告上扫经济合作社、水口山经济合作社、汉一经济合作社、汉二经济合作社、汉三经济合作社的起诉。上诉人上扫经济合作社、水口山经济合作社、汉一经济合作社、汉二经济合作社、汉三经济合作社不服原审裁定，向本院提出上诉，请求依法撤销（2019）粤0902行初219号行政裁定，依法将本案发回重审，并重新公正判决。事实与理由：一、原审裁定认定事实错误。（一）原审裁定认定五上诉人不是适格的主体属认定事实错误。现位于化州市******委会行政区内的涉案土地，自解放前至今，一直属于五上诉人集体所有，并由五上诉人村民栽种植林木、农作物使用。五上诉人自始至终也没有签署过相关借割手续给原审第三人。90年代，原审第三人私下以其名义将涉案土地承包给张爱平，五上诉人得知后多次报案，双方多次发生争议。后五上诉人村民继续在该山岭种植树木，并于2019年3月将该山岭承包给广东美华公司种植橘红。至此，涉案土地由五上诉人集体所有，并由五上诉人经营使用至今，涉案的土地性质自始至终也为集体土地，并非国有土地。原审第三人打着其办有涉案土地使用权证的旗号，侵犯五上诉人集体的合法权益，从而导致双方长期纠纷不断，尽管五上诉人多方维权，但至今未果。在这种情况下，五上诉人与颁发给原审第三人的涉案山岭土地《国有土地使用证》具有利害关系，五上诉人依法依理都有权提起本案行政诉讼，五上诉人是本案适格的主体。原审裁定未经到涉案土地现场勘查，更未经向周边村民核实涉案土地的历史使用情况，却采纳了被上诉人及原审第三人的一面失实之词，这是导致原审错案的根本原因，致使原审裁定认定事实错误。如果上级法院不依法对此予以必要纠正，双方的矛盾必将继续恶化，后果不堪设想。（二）原审裁定认定涉案土地于1957年即转为国有土地错误。首先，根据被上诉人提供的（57）湛署批字第018号批复显示，该批复所批复的对象是国营红旗农场，并非原审第三人，原审第三人也无法提供证据证明其即是国营红旗农场。其次，所批复的使用位置为新兴中垌太平区，并非被上诉人所登记的兰山瓦厂。再次，该批复并没有明确四至范围，无法确认涉案的山岭在该批复范围内。最后，该批复明确只是为了国防需要，暂时拨给农场进行生产，并没有改变原来的土地权属及性质，如因双方生产规划的需要，必须由农场与群众协商一致，才能进行局部的调整。而且，根据五上诉人原审提交的1991年2月28日《协议书》显示，直到1991年双方仍就涉案的山岭发生争议，涉案的山岭在1991年仍是集体所有的土地，而不是原审裁定所述的于1957年即转为国有。相关政府部门于1991年未经五上诉人同意，未经合法程序，且未给予五上诉人任何补偿的情况下，擅自将五上诉人所有的集体土地划归原审第三人所有，严重损害五上诉人的合法权益。因此，涉案的土地性质自始至终也为集体土地，并非国有土地，原审裁定认定涉案土地自1957年起即转为国有土地属认定事实错误，依法应予以纠正。二、被上诉人为原审第三人颁发《国有土地使用证》的行政行为严重违反了法律规定的程序，应当予以撤销。总之，被上诉人为原审第三人办理并颁发化国用（2006）第X号《国有土地使用证》，在程序上存在诸多严重违反法律规定的情形，其具体行政行为从程序到实体及法律适用都不合法，应予以撤销。三、原审裁定适用法律错误。如上所述，本案根本不符合适用《行政诉讼法》第25条第1款、第49条第1项及《最高人民法院关于适用的解释》第69条第1款第1项规定而驳回五上诉人起诉的情形，但原审裁定却反其道而行之了，从而造成错案。四、原审裁定显失公平。在本案中，五上诉人属于弱势一方，应当充分考虑其证据的证明力及合情合理的辩论意见。综上，恳请二审法院依法支持五上诉人合情合理合法的诉讼请求，以维护其作为弱势群体的合法权益。被上诉人化州市自然资源局辩称：一、原审法院（2019）粤0902行初219号行政裁定认定事实清楚，适用法律法规正确。原审法院根据查明事实，认定涉案的石屋岭经原广东省湛江专员公署批准划拨给原审第三人广东省红阳农场使用后已转为国有土地，不再属于农民集体所有的土地。被上诉人将涉案国有土地核发化国用（2006）第X号《国有土地使用证》的行为与五上诉人不具法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，认定五上诉人不具有本案主体资格，其提起本案的诉讼不符合行政诉讼法规定条件，裁定驳回五上诉人的起诉是正确的。二、被上诉人发证土地来源清楚，程序合法。2006年，广东省红阳农场持1957年1月30日广东省湛江市专员公署（57）湛署批字第018号《关于国营红旗太平农场场间土地规划的批复》、1982年5月17日化州县人民政府核发的NO.X号《化州县山权林权证》向被上诉人申请对坐落于化州市中垌镇兰山瓦厂红阳农场27队石屋岭（面积6.545公顷）进行国有土地使用权初始登记。被上诉人经地籍调查、公告、审批等程序后，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”的规定，核发化国用（2006）第X号《国有土地使用证》给原审第三人广东省红阳农场。因此，被上诉人发证的土地来源清楚，程序合法。三、五上诉人上诉请求撤销一审裁定没有事实和法律依据，理由不成立。五上诉人主张发证的山岭属于其所有，未能提供其拥有涉案山岭权属凭证或对涉案山岭有长期管理使用的证据予以证明，被上诉人的发证行为根本没有侵害五上诉人的合法权益，五上诉人请求撤证理由不成立。综上所述，一审裁定程序合法，五上诉人与被上诉人的发证行为无法律上的利害关系，其原告诉讼主体不适格，一审裁定驳回原审原告的起诉正确，请求二审法院驳回五上诉人上诉，维持原裁定。原审第三人广东省红阳农场述称：一、原审裁定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，裁定结果正确。二、五上诉人上诉理由不成立。（一）五上诉人称涉案土地属农民集体土地没有任何证据。五上诉人称1957年因国防需要，将涉案土地借用给原审第三人使用，没有任何的事实依据，举不出任何证据证明其主张。（二）五上诉人称涉案土地一直由其管理使用至今，没有任何证据。从1957年1月湛江专员公署批准涉案土地划拨给红旗太平垦殖场（原审第三人前身）之日起至今都是由原审第三人管理、使用和收益。五上诉人列举不出使用涉案土地的任何证据。2017年间，五上诉人阻止广东美华公司正常的生产活动的行为是违法的。广东美华公司在与张爱平签订了合作协议的情况下，于2019年3月26日却又违心与五上诉人签订承包合同，原审第三人对五上诉人的违法行为将采取法律手段加以解决。（三）五上诉人称原审第三人申领涉案土地《国有土地使用证》时没有四邻指界的问题。涉案的石屋岭的四邻均是原审第三人的土地，不需四邻指认。同时，2006年化州市人民政府给原审第三人颁发《国有土地使用证》不单单是涉案土地，而是有几百宗土地同时发证，只有涉案土地与地方的土地有相邻的情况下，才会有相邻指界的出现。综上所述，化州市人民政府给原审第三人核发化国用（2006）第X号《国有土地使用证》的行政行为正确，与五上诉人也不存在任何的利害关系，没有损害五上诉人的合法权益，因此，五上诉人诉化州市人民政府给原审第三人核发化国用（2006）第X号《国有土地使用证》的行政行为没有事实和法律依据，其原告主体不适格，属恶意诉讼。请二审法院依法驳回五上诉人的上诉请求。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。本院认为，本案二审争议焦点在于上诉人上扫经济合作社、水口山经济合作社、汉一经济合作社、汉二经济合作社、汉三经济合作社与被上诉人化州市自然资源局向原审第三人广东省红阳农场核发化国用（2006）第X号《国有土地使用证》的行政行为是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条同时规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”从上述法律及司法解释的规定可知，行政诉讼中的原告应当举证证明其与被诉行政行为具有利害关系，否则将承担举证不能的后果。从本案五上诉人在一审提交五项证据来看，其并未领取争议山岭的权属证书，其提交的1982年5月17日化州县人民政府核发的NO.X号《化州县山权林权证》记载的石屋岭，亦是登记在国营红阳农场（二十七队）即本案原审第三人名下。其提交的1991年至1992年间化州县护林保胶办公室写给副县长《关于填发有关山林权证的请示》及国营红阳农场与中垌镇高峰管理区等有关单位的《协议书》，均载明本案争议岭权属归国营红阳农场。至于其提供在2019年3月26日与广东美华公司签订的《承包山地合书》复印件主张其对涉案山岭的管理使用事实，由于未能提供原件核实，被上诉人化州市自然资源局和原审第三人广东省红阳农场也均对该《承包山地合书》复印件的真实性予以否认。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第（六）项、第七十一条第（五）的规定，当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品，不能作为定案依据；无法与原件、原物核对的复印件或复制品，不能单独作为定案依据。因此，该复印件缺乏证据效力，但即使该《承包山地合书》真实存在，但从签订时间上看也无法证明具有长期管理使用的事实。由此可见，五上诉人未能提供其与被诉行政行为具有利害关系的初步证明，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。原审裁定驳回起诉并无不当，本院予以维持。对于不符合法定起诉条件的情形，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款之规定，人民法院经过阅卷、调查，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律准确。五上诉人的上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  叶 滢审 判 员  张国平审 判 员  封桢莉二〇二〇年六月二十二日法官助理  张雯雯书 记 员  王晓婷