建昌县人民法院行 政 判 决 书（2020）辽1422行初41号原告：戴某恩，男，1956年4月10日出生，满族，辽宁省绥中县人，住绥中县，现住辽宁省沈阳市大**。委托诉讼代理人刘某梅，女，1959年11月14日出生，汉族，辽宁省绥中县人，农民，住绥中县，现住辽宁省沈阳市大**，（系原告妻子）委托诉讼代理人戴某金，男，1982年10月17日出生，满族，辽宁省绥中县人，农民，住绥中县，现住辽宁省沈阳市大**，（系原告之子）被告：某县农业农村局，地址绥中县中央路一段**，统一社会信用代码11211421MB1633803A。法定代表人：洪某成，系该局局长。委托诉讼代理人杨某光，系辽宁大鸣律师事务所律师。委托诉讼代理人谷某，男，1972年8月8日出生，汉族，辽宁省绥中县人，该局农经科科长，住绥中县。原告戴某恩诉被告某县农业农村局行政登记纠纷一案，本院于2020年7月31日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告及代理人，被告单位的委托代理人到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告戴某恩诉称，诉讼请求：1、请求判令某县农业农村局未依法履行确权职能之不作为行为违法，并判令被告履行法定职责，按照原告于2000年和发包方（高岭镇杏树村）签订的集体土地承包合同，对原告承包土地进行确权颁证。2、请求判令被告将原告家庭其他土地承包共有人，包括妻子刘某梅、儿子戴某金、孙子戴鸣飞依法录入新颁布的土地经营权证中。3、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：原告于2000年与发包方（高岭镇杏树村）签订集体土地承包合同，从2001年1月1日起，原告对合同约定的15.4亩土地，依法享有土地承包经营权，直到2030年12月31日，并进行土地种植、缴税等行为至今。2016年，辽宁省开始对高岭镇杏树村进行土地确权，此间原告未接受到被告关于土地承包经营权的正规权属调查，只是被杏树村村委会多次要求在一些表格（注：表中所列原告承包土地信息与承包合同不符）上签字。第一次原告被村委会误导在表中签字，但原告要求改正错误数据，现场负责人允诺改正。第二次被要求签字时，原告发现数据仍然是错误的，拒绝签字，后来就再无消息。直到2020年4月，原告接到杏树村村委会的电话，询问“是否可以代替原告在颁证申请表签字”，原告确认数据仍然错误后，拒绝签字。颁证申请表中所列出的土地经营权信息和原告的实际土地经营权信息严重不符，具体如下：承包方家庭人数不符，表中显示1人，实际承包方家庭人数现有4人（承包方代表戴某恩，妻子刘某梅，儿子戴某金，孙子戴鸣飞）；承包地块总数不符，表中显示4块（包括戴某恩房厂、东园子、浸头垅和西沟子），承包方实际承包5块（包括戴某恩房厂、东园子、浸头垅、西沟子和北荒）；承包土地总面积不符，表中显示9.4亩，承包方实际承包1S.4亩；对应地块亩数不符，表中显示浸头垅3.8亩、东园子4.5亩、戴某恩房厂0.1亩、西沟子1.Q亩，而承包方实际承包土地为浸头垅5.8亩、东园子3.8亩、戴某恩房厂0.1亩、西沟子1.0亩北荒4.7亩。原告以土地承包合同及现有的土地承包经营权证为依据，要求被告进行土地确权颁证，遭到被告拒绝。原告认为被告没有理由拒绝原告的土地确权要求，被告存在行政不作为，理由如下：1、根据辽政办发（2015)33号文件，《辽宁省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》的基本原则：(1)守住底线。必须守住保持现有土地承包关系稳定这个底线，坚持承包期内“不得随意打破集体土地所有权界限，不得借机违法收回、调整农户承包地。(2)依法规范。严格执行农村土地承包法律政策，以现有的土地承包经营权证书等为依据，按照法定内容、程序及相关技术要求，做好土地承包经营权确权登记颁证工作。(3)公开、公平、公正。切实维护农民土地承包合法权益，切实保障外出务工农民、进入城镇落户农民、农村新生儿童和农村妇女等的土地承包合法权益。确保土地承包经营权的确权信息公开、登记结果公平、纠纷处理公正。2、根据辽宁省实施《农村土地承包法》办法第六条规定，符合下列条件的农业户口人员，属于具有土地承包经营权的新增人口：(1)本集体经济组织农户的新生儿；因此，被告未依法履行职责，其不作为行为确系违法，并侵犯了原告的合法权益，故，特诉至贵院。原告向本院提交的证据有2000年土地承包合同复印件，来源是在杏树村村委会用手机拍照；2006年土地承包经营权证。被告某县农业农村局辩称，一、原告所述与事实不符，我局不存在行政不作为、不履行法定职责之情形。根据辽农经（2015）280号文件我局开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。在2000年二轮延包中，原始承包合同及所发放的承包经营权证上该户的承包面积为15.4亩，共有人分别为戴某恩、刘某梅、戴某金；经本人确认其父母戴连仲的6亩地在该户之中，但共有人中没有其父母的名字，其父母分别于2016、2013年去世。2016年土地确权时，杏树村将其父母的土地进行了单独确权，戴某恩本人也在一轮、二轮土地确权公示表上签字及摁手印进行了确认，但在发证前期，戴某恩以其父母的承包地在二轮延包中合同及承包经营权证在他的面积之内为由，要求确权在他本人名下，但其两个兄弟不同意，致使拖延至今。2016年6月19日，9月13日，承包方调查表中原告人对其承包的土地进行了签字确认，2016年12月15日，原告在农村土地承包经营权公示结果归户表上签字确认其承包地共四块，9.4亩，这说明我局不存在不作为、不履行法定职责之情形。二、原告没有得到确权是其自身行为所致。依据辽农经办发（2017）389号《辽宁省农委办公室关于印发农村土地承包经营权颁布证工作规范的通知》第四条颁证工作的前提条件之第三款，发包方与承包农户确定了确权面积，并签订了承包合同，而原告与发包方没有签订承包合同，原告人拒绝在农户承包地调查成果确认和办证申请表签字。依据辽农经（2015）280号文件第21条规定，妥善处理确权中出现的各类矛盾和问题，承包农户之间、承包方与发包方之间，承包方与受让方之间如对承包经营权存在异议的，在未解决问题之前暂不予确权。依据辽农经办发（2017）389号文件第四条第二款的规定，颁证工作的前提是承包农户的承包地没有纠纷，或者纠纷已得到处理和解决。签于上述情况，我局依据相关政策规定，无法对原告土地承包经营权确认，原告应先行解决承包经营权存在的异议或纠纷。三、原告要求按2000年经营权证上的承包面积15.4亩土地进行确权，没有事实依据。如前所述，在第二轮延包中，该15.4亩土地共有人分别为人戴某恩、刘某梅、戴某金，其父母6亩地在该户中。其父母分别于2016、2013年去世，其父母承包的土地继承权应当由原告及其两个兄弟共同继承，其兄弟二人不同意父母承包的6亩土地确权到原告人名下，所以在该纠纷没有解决之前，无法对原告要求的15.4亩土地进行确权。综上，原告诉请没有事实及法律依据，请求法院依法驳回。被告向本院提交的证据有1、《关于高岭镇杏树村戴某恩确权中失地的情况说明；2、承包方调查表5份；3、承包地块示意图；4、农村土地承包经营权公示结果归户表；5、农村土地承包经营权调查信息公示表；6、农户承包地调查成果确认和颁证申请表；7、农村土地承包合同8、农村土地承包经营登记簿；9、辽农办经发（2017）389号文件；10、辽农经发（2015）280号文件11、辽农办经发（2018）423号文件；12、辽农确权办（2016）9号文件；13、《绥中县农村土地承包经营权确权登记颁证工作问题指导意见》；14、《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作流程的通知》。本院调取了高岭镇杏树村编号117的土地承包合同书，其内容与原告提交的承包合同一致。经庭审质证对原告提交的证据被告的质证意见为：新一轮的确权面积可以变化，征地和人口都可以发生变化，承包合同和经营权都有修改和涂改的痕迹。对被告提交的证据1、《关于高岭镇杏树村戴某恩确权中失地的情况说明》原告的质证意见为说明不实。对被告提交的证据2、承包方调查表原告的质证意见为信息错误，戴连仲不是承包方代表3、承包地块示意图原告的质证意见为：这是他们私制的，没有通知原告。4、农村土地承包经营权公示结果归户表，原告的质证意见为：没有看过这个表，也没签过字5、农村土地承包经营权调查信息公示表原告的质证意见为：同证据2质证意见6、农户承包地调查成果确认和颁证申请表，原告的质证意见为：没意见，亩数不对。7、农村土地承包合同，原告的质证意见为：非法的合同，我们没有签字，也不是2000年实际合同。8、农村土地承包经营登记簿原告的质证意见为：亩数不对，信息错误，与合同不符，我方不签字，对被告提交的法规类文件9、辽农办经发（2017）389号文件10、辽农经发（2015）280号文件11、辽农办经发（2018）423号文件12、辽农确权办（2016）9号文件13、《绥中县农村土地承包经营权确权登记颁证工作问题指导意见》14、《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作流程的通知》原告的质证意见为没意见。本院对本院调查取的证据及当事人无异议的证据予以采信。经审理查明，原告戴某恩系绥中县高岭镇杏树村村民，2001年原告与杏树村签订117号土地承包合同书，约定承包土地五块（本人房厂、东园子、北荒、庆垅、西沟里）面积15.4亩，共有人分别为戴某恩、刘某梅、戴某金；承包期从2001年1月1日起至2030年12月31日止。2016，绥中县开始土地确权颁证工作。依据被告出示的证据五农村土地承包经营权调查信息公示表（2016年11月27公示），序号113为代国恩合计4块9.4亩，115为代连仲，合计2块6亩，序号113、115签字确认栏均由原告签字（戴连仲原告父亲），在被告提交的证据六农户承包地成果确认和颁证申请表因原告的确权面积为9.4亩，原告以与2001年117号承包合同有出入拒绝签字。被告提交的家村土地（耕地）承包合同（2018年11月24日）只有发包方签字，原告未签，该合同承包面积为9.4亩。因原告未得到新的承包经营权证，原告诉至本院，形成本案。被告提交的涉及颁证工作的相关行政规范有1、辽农办经发（2017）389号文件1；2、辽农经发（2015）280号文件1；3、辽农办经发（2018）423号文件；4、辽农确权办（2016）9号文件；5、《绥中县农村土地承包经营权确权登记颁证工作问题指导意见》；6、绥中县《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作流程的通知》。本院认为，本案的争议焦点为认定被告某县农业农村局对原告未履行确权颁证职能之行为是否违法，根据辽农办经发（2017）389号文件《辽宁省农委办公室关于印发农村土地承包经营权证颁证工作规范的通知》第三条，农村土地实行家庭承包经营的，经依法登记，由县级以上地方人民政府（含市人民政府授权的区级人民政府）颁发《农村土地承包经营权证》。县级以上地方人民政府农业行政部门负责颁证的具体工作。第四条颁证工作的前提条件：（一）辖区内农村集体耕地全部测绘结束，调查信息审核公示，承包农户签字确认“农村土地承包经营权公示结果归户表”；（二）承包农户的承包地块没有纠纷，或者纠纷问题已得到处理和解决；（三）发包方与承包农户确定了确权面积，并签订了承包合同；（四）乡（含街道办事处）人民政府向县级经上地方人民政府提出颁发《农村土地承包经营业权证》的书面申请；……。第八条颁证工作可以在乡（镇）人民政府进行。县（市）农业部门统筹按排颁布证工作进度，将登记簿存放在乡（镇）人民政府。乡（镇）人民政府按照村型和村民小级数量，确定颁证顺序，组织承包农户到乡（镇）人民政府领取《农村土地承包经营业权证》。绥中县农村土地承包经营权确权登记颁布证工作领导小组办公室2019年4月12日关于开展农村土地承包经营权确权登记颁布证工作流程的通知二之（二）认真履行相关审批程序。县级农村土地承包经营权确权登记完成且数据库通过质检软件合格后，由家庭承包农户向所在地乡镇政府提出《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》，乡镇政府根据村组承包合同签订情况，以村组为单位进行汇总，向县政府提出颁发证书村组名称及数量的请示，经审核后，县农业农村局按照乡镇申请颁发证书数量及申请时间进行排序，由乡镇政府安排专门人员到农业农村局统一进行证书打印。（三）证书的发放2、严格步骤（1）农户要再次确认家庭成员及土地承包共有信息，承包地块信息，公示归户表，核对新签订的家庭土地承包合同，确认无疑后，现场有本人签署《农村土地承包经营权颁证成果确认书》。从前述政策可以看出，绥中县发证工作流程为，县级农村土地承包经营权确权登记完成且数据库通过质检软件合格后，由家庭承包农户向所在地乡镇政府提出《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》，乡镇政府根据村组承包合同签订情况，以村组为单位进行汇总，向县政府提出颁发证书村组名称及数量的请示，经审核后，县农业农村局按照乡镇申请颁发证书数量及申请时间进行排序，由乡镇政府安排专门人员到农业农村局统一进行证书打印。被告的颁证行为对象为家庭承包农户所在地乡镇人民政府，原告作为家庭承包户直接向被告提出颁证申请无法律及政策依据，以上系从程序上的论述。从实体上来讲，取得新的经营业权证核心为签订新的承包合同，原告未在新的合同上签字故属于未签订新承包合同的情形，在原告未签订新的承包合同的情况下，被告给予原告暂不发证，符合辽农办经发（2017）389号文件《辽宁省农委办公室关于印发农村土地承包经营权证颁证工作规范的通知》第四条“颁证工作的前提条件是，（二）承包农户的承包地块没有纠纷，或者纠纷已得到处理和解决；（四）发包方与承包农户确定确权面积，并签订了承包合同；”，辽农经办发（2015）280号文件《辽宁省农委辽宁省政府法制办关于做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的指导意见》第21条“妥善处理确权中出现的各类矛盾，承包农户之间，承包方与发包方之间、承包户与受让方如对承包经营权存在争议的，在未解决问题之前，暂不予确权”规定的精神。原告主张新的承包合同面积与现持有的承包合同面积不一致的情况，应与发包方解决。需要指出的是，被告答辩中主张的“戴某恩以其父母的承包地在二轮延包中合同及承包经营权证在他的面积之内为由，要求确权在他本人名下，但其两个兄弟不同意，致使拖延至今”“原告的两个兄弟不同意”的答辩观点没有任何证据支撑，被告未能正确疏导原告与发包方解决确权面积及承包合同争议，导致当事人对颁证机关的矛盾，系形成本案的原因，希望在以后的工作中加以完善。综上，原告可在新的承包合同签订后，完善取得新承包经营权证要件后，另行向有权机关主张承包经营权证。本案的诉讼请求以现有证据本院无法支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条这规定，判决如下：驳回原告戴某恩的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至葫芦岛市中级人民法院。审 判 长  戴景民人民陪审员  单德源人民陪审员  李海彬二〇二〇年十二月十五日书 记 员  韩 琳