湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终865号上诉人（原审原告）湖北中磐混凝土有限公司，住所地湖北省嘉鱼县渡普镇工业园。法定代表人阮卫华，该公司总经理。委托诉讼代理人田源，湖北聚力律师事务所律师。上诉人（原审被告）咸宁高新技术产业开发区管理委员会，住所地湖北省咸宁市咸安区旗鼓大道**。法定代表人夏福卿，该委员会主任。委托诉讼代理人严勇，湖北众和律师事务所律师。原审被告咸宁市人民政府，住所地湖北省咸宁市双鹤路**。法定代表人王远鹤，该市市长。委托诉讼代理人王超，咸宁市司法局工作人员。原审被告嘉鱼县人民政府，，住所地湖北省嘉鱼县鱼岳镇发展大道**法定代表人王永，该县县长。委托诉讼代理人黄汉文，嘉鱼县渡普镇人民政府工作人员。委托诉讼代理人鲁小炉，湖北南嘉律师事务所律师。上诉人湖北中磐混凝土有限公司（以下简称中磐公司）与上诉人咸宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称咸宁高新区管委会）、原审被告咸宁市人民政府（以下简称咸宁市政府）、嘉鱼县人民政府（以下简称嘉鱼县政府）土地行政侵权及行政赔偿一案，中磐公司、咸宁高新区管委会不服湖北省咸宁市中级人民法院（2019）鄂12行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员王争、赵晓云、李伟组成合议庭，书记员董晓晗担任庭审记录，于2019年11月8日公开开庭审理了本案。咸宁高新区管委会副主任黄汉强、嘉鱼县政府副县长范威分别作为该行政机关负责人出庭应诉。上诉人中磐公司的法定代表人阮卫华及中磐公司的委托诉讼代理人田源，上诉人咸宁高新区管委会的委托诉讼代理人严勇，原审被告咸宁市政府的委托诉讼代理人王超，原审被告嘉鱼县政府的委托诉讼代理人黄汉文、鲁小炉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。中磐公司向原审法院起诉请求：1.依法判决认定咸宁市政府原派出机构湖北咸宁咸嘉临港新城管理委员会（以下简称原咸嘉新城管委会）对中磐公司合法取得的67969.81㎡工业用地所作出拆迁还建及置换建设用地的具体行政行为未依法履行法定程序，属于行政违法行为且为侵犯中磐公司合法权益的违法行为；2.依法判决被告履行职责按照现行市场价格回购中磐公司合法取得的67969.81㎡土地，并赔偿因行政违法行为致使中磐公司继续履行已无实际意义所造成的经济损失为14759875.04元（未含已付土地规划费6637060元，详见损失清单）；3.案件诉讼费用由被告承担。原审法院经审理查明，2012年7月12日，嘉鱼县渡人民政府（以下简称渡普镇政府）作为甲方，与乙方阮卫华签订《协议书》，约定：甲方决定将位于渡工业园南边（曙光家私向北350米，纵深190米）约102亩土地使用权转让给乙方。项目概况：本项目前期乙方必须在咸嘉新城注册一个建筑材料公司，3至5年内以建筑材料行业为主，后期结合咸嘉新城总体规划以商住、服务行业为主，建筑材料迁移；项目固定资产投资5000万元；项目用地：该土地位于渡工业园（S329省道东鲁段），地块，地块面积约102亩曙光家私，东临S329省道，为整块用地，甲方转让的土地价格为每亩60000元，面积约102亩，合计约人民币6120000元，转让土地的年限为50年。双方另对其他事项进行了约定。协议签订后，阮卫华先后分四次支付了人民币6120000元给渡普镇政府。阮卫华个人及中磐公司另承担了测绘费、评估费等土地相关费用510000元。2012年8月10日，阮卫华竞买获得该地块国有建设用地使用权。2012年10月16日，阮卫华注册成立中磐公司。2012年10月23日，中磐公司与原嘉鱼县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，后嘉鱼县政府向中磐公司颁发了国有土地使用权证，证中载明：土地位于渡××××村，用途为工业用地，面积为67969.61平方米，终止日期为2062年10月24日。中磐公司申请建设商品混凝土搅拌站，2013年1月11日，原咸嘉新城管委会作出《关于湖北中磐混凝土有限公司请求办理商品混凝土项目建站手续的回复》（以下简称《建站回复》），称：一、新城建设工程量很大，商品混凝土的需求量也很大，同意建设商品混凝土项目；二、你公司已征的102亩土地与《咸嘉临港新城总体规划》不符，建议作为拆迁还建土地，置换的方式重新选址，且符合《咸嘉临港新城总体规划》。咸宁市住房和城乡建设委员会于2013年1月30日以咸建发[2013]10号文批复同意中磐公司建设商品混凝土搅拌站。2014年9月16日，原咸嘉新城管委会向咸宁市政府书面汇报中磐公司在原渡工业园102亩土地相关问题，认为中磐公司取得土地使用权未经管理委员会同意，已责成渡普镇政府协调解决相关事宜，同时，根据《咸嘉临港新城总体规划2012-2030》，同意中磐公司另外选址建设。经过重新选址，确定了一处60亩地块给中磐公司建设使用，中磐公司其间支出规划设计费等相关费用，后该60亩土地又被原咸嘉新城管委会调整给其他企业，不允许中磐公司建设。同时查明，原咸嘉新城管委会已于2017年5月27日被撤销，设立咸嘉临港产业园管理办公室，交由咸宁高新区管理，在咸宁高新区管委会内设机构综合办公室挂牌，其职责、编制、人员成建制划入咸宁高新区。另查明，中磐公司主张的支出费用损失明细为：在102亩地块为基建工程款911377元、勘察设计费142750元、员工生活费25800元、人员工资2105000元、房租水电费40900元、办公费45711.6元、小车费用280872.74元、交通差旅费111003.2元、招待费153526.5元，在60亩地块为规划设计费等283600元。原审法院认为，中磐公司与渡普镇政府签订协议，支付了土地转让款，并通过招投标竞买取得了该土地的建设使用权，领取了国有土地使用权证，因原咸嘉新城管委会认为不符合规划等原因，导致中磐公司一直未能进行建设，其不服提起诉讼，本案被告应为原咸嘉新城管委会，因其已被撤销，其职责、编制、人员成建制均划入咸宁高新区管委会，咸宁高新区管委会为本案适格被告。中磐公司竞买取得的102亩土地，原咸嘉新城管委会认为不符合总体规划，导致其不能开工建设，重新选址后，又因原咸嘉新城管委会将该60亩土地调整给他人，导致中磐公司又不能开工建设，对其造成的损失，咸宁高新区管委会应承担赔偿责任，赔偿范围应限于：1.中磐公司向渡普镇政府支付的土地款6120000元及利息损失；2.中磐公司支付的测绘费、评估费等土地相关费用510000元；3.中磐公司所主张的损失明细中可认定的部分。中磐公司对其依法登记取得使用权的67969.61平方米的土地请求按现行市场价格回购，无相关依据且咸宁高新区管委会亦非土地收储行政主体，应不予支持，咸宁高新区管委会对中磐公司支付的土地款6120000元进行赔偿后，该公司即不再享有对该67969.61平方米土地的使用权。中磐公司所主张的损失明细，对基建工程款901420元、勘察设计费142750元、人员工资2105000元、房租水电费40900元、办公费45711.6元、交通差旅费111003.2元及规划设计费283600元予以认定，对中磐公司主张的其他损失不予认定。中磐公司的诉讼理由成立，对其诉讼请求部分支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条的规定，判决：一、确认咸宁高新技术产业开发区管理委员会对湖北中磐混凝土有限公司合法取得国有土地使用权的土地进行重新选址及重新选址后又调整给他人致使该公司无法进行建设的行政行为违法。二、咸宁高新技术产业开发区管理委员会于本判决书生效后三十日内赔偿湖北中磐混凝土有限公司向嘉鱼县渡人民政府支付的土地款6120000元及利息损失（从2013年1月11日起按年利率6.55%计算至实际给付之日止）。三、咸宁高新技术产业开发区管理委员会于本判决书生效后三十日内赔偿湖北中磐混凝土有限公司支付的测绘费、评估费等土地相关费用510000元、基建工程款901420元、勘察设计费142750元、人员工资2105000元、房租水电费40900元、办公费45711.6元、交通差旅费111003.2元及规划设计费283600元，共计4140384.8元。四、驳回湖北中磐混凝土有限公司的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由咸宁高新技术产业开发区管理委员会负担。中磐公司上诉称：1.原审判决由咸宁高新开发区管委会赔偿土地款6120000元及利息损失的裁决结果与客观事实不符，中磐公司主张的土地收储诉请应当得到支持；2.原审判决由咸宁高新开发区管委会赔偿土地款6120000元，但未能依法计算2012年至2019年期间土地升值后的实际价值。请求本院：1.依法撤销湖北省咸宁市中级人民法院（2019）鄂12行初10号行政判决第二项、第四项；2.改判咸宁高新开发区管委会履行职责，按照现行市场价格回购属于中磐公司所有的国有土地使用权面积为67969.81平方米的建设用地，并按照年利率6.55%依法计算6120000元土地款的利息损失至实际支付为止；3.本案一、二审诉讼费用由咸宁高新开发区管委会承担。对于中磐公司的上诉，咸宁高新开发区管委会答辩称：1.中磐公司对本案先后提起过两次诉讼，第一次撤诉之后，又于2019年1月份再次提起本案诉讼，法院应当不予受理。2.中磐公司提出的上诉请求第2项属于重复计算。中磐公司一方面要求按照市场价格回购案涉土地使用权，另一方面又要求按照土地成本承担利息损失，两项诉请具有包含关系，不应得到法院支持。3.中磐公司提出的回购请求本身表明，咸宁高新开发区管委会不是土地使用权出让人，不是本案适格的行政责任主体。4.中磐公司对其未提出上诉的间接损失部分存在一定过错，应当承担相应的过错责任。5.咸宁高新开发区管委会在本案中只存在行政指导或建议行为，该行为不具有可诉性，咸宁高新开发区管委会不应承担赔偿责任。对于中磐公司的上诉，咸宁市政府陈述意见称，中磐公司争议的相关行政协议及行政行为不是咸宁市政府作出的，咸宁市政府不是本案适格被告。对于中磐公司的上诉，嘉鱼县政府陈述意见称，该公司上诉没有对嘉鱼县政府提出利益诉求，故不予答辩。咸宁高新开发区管委会上诉称：1.原审法院对本案的受理和审理程序错误。中磐公司对本案先后提起过两次诉讼，在第一次起诉撤诉后提起本次诉讼，属于重复起诉，人民法院应不予受理；中磐公司提出的回购土地的诉讼请求的对方当事人应为土地出让方即原嘉鱼县国土资源局（现嘉鱼县自然资源和规划局），原审法院应当追加该局为本案当事人参加诉讼，否则构成漏列诉讼主体；嘉鱼县政府、嘉鱼县自然资源和规划局、渡普镇政府均与案涉土地存在关联，原审裁定驳回中磐公司对嘉鱼县政府的起诉将会导致本案事实无法查清，不利于案件审理。2.原审判决认定的事实无证据支持，判决结果错误。请求本院依法查明事实，将本案发回重审或依法改判，案件受理费由中磐公司承担。对于咸宁高新开发区管委会的上诉，中磐公司答辩称：1.原审程序合法，认定事实清楚，证据充分，侵权责任认定无误。2.中磐公司尊重并服从原审判决结果。对于咸宁高新开发区管委会的上诉，咸宁市政府陈述意见称，其不是土地使用权出让合同的当事人，不是本案适格被告。对于咸宁高新开发区管委会的上诉，嘉鱼县政府陈述意见称，咸宁高新开发区管委会的上诉内容主要针对原审裁定，其上诉理由不成立。上诉人中磐公司及被上诉人咸宁高新开发区管委会向原审法院提交的证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。同时，本院二审审理期间调取了中磐公司第一次起诉咸宁市政府、咸宁高新开发区管委会及嘉鱼县政府案件〔案号为（2018）鄂12行初19号〕卷宗，查明：中磐公司以咸宁市政府、咸宁高新开发区管委会及嘉鱼县政府为被告，向原审法院提交落款日期为2018年3月25日的起诉状，诉讼请求为：1.依法确认被告咸宁市政府原派出机构咸嘉新城管委会对原告合法取得的102亩土地，所作出拆迁还建及置换建设用地的具体行政行为未依法履行法定程序，属于行政违法行为且为侵犯原告合法权益的违法行为；2.判决上述被告共同赔偿因行政违法行为致使继续履行已无实际意义所造成原告的经济损失为14759875.04元（未含已付土地规划费6637060元，详见损失清单）；3.案件诉讼费用由上述被告共同承担。原审法院于2018年4月4日立案后，依法组成合议庭，于2018年6月15日公开开庭对该案进行了审理，并根据中磐公司的书面申请，于2018年10月至12月期间进行了协调，但未能达成一致意见。后中磐公司申请撤回起诉，原审法院裁定准许。根据原审法院在该案制作的协调笔录及本院二审庭审中对中磐公司的询问，渡普镇政府与阮卫华签订的《协议书》中约定的6120000元土地转让款实为该地块上的拆迁补偿费用等，不含土地出让金，该笔费用中磐公司已经全额支付给了渡普镇政府。根据中磐公司向原审法院提交的第2组证据中的四份《预算外资金专用拨款书》复印件（原审已认定其证据效力）及二审庭审询问，本院另查明，中磐公司与原嘉鱼县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》后，嘉鱼县非税收入管理局向中磐公司退还了其缴纳的102亩土地的出让金及相关税费共计812万元。本院认为，本案二审争议焦点为：1.中磐公司本次起诉是否构成重复起诉；2.咸宁高新区管委会是否系本案适格被告；3.原审判决认定咸宁高新区管委会行政行为违法是否正确；4.原审判决咸宁高新区管委会赔偿的数额是否正确。首先，关于中磐公司本次起诉是否构成重复起诉的问题。经核对，中磐公司本次起诉的被告与前次起诉相同，本次提出的诉讼请求为：“1.依法判决认定咸宁市政府原派出机构湖北咸宁咸嘉临港新城管理委员会对中磐公司合法取得的67969.81㎡工业用地所作出拆迁还建及置换建设用地的具体行政行为未依法履行法定程序，属于行政违法行为且为侵犯中磐公司合法权益的违法行为；2.依法判决被告履行职责按照现行市场价格回购中磐公司合法取得的67969.81㎡土地，并赔偿因行政违法行为致使中磐公司继续履行已无实际意义所造成的经济损失为14759875.04元（未含已付土地规划费6637060元，详见损失清单）；3.案件诉讼费用由被告承担。”其中第1、3项诉讼请求与2018年提起的第一次起诉基本一致，第2项诉讼请求中增加了“判决被告履行职责按照现行市场价格回购中磐公司合法取得的67969.81㎡土地”的内容，而这一增加内容系在第一次诉讼中原审法院协调过程中确定的，且咸宁高新区管委会等也参与了协调过程，故该公司才申请撤回第一次起诉并提起本次诉讼。综合上述情形，中磐公司本次起诉的诉讼请求内容虽然大部分与前次相同，但有合理原因，为实现本案行政争议的实质性化解，不宜认定其为重复起诉，故咸宁高新区管委会提出的中磐公司重复起诉的主张，本院二审不予支持。其次，关于本案适格被告的问题。本案并非行政协议诉讼，而是中磐公司对原咸嘉新城管委会作出的《建站回复》及后续处理行为不服提出的确认违法及行政赔偿诉讼，故不应以《协议书》及《国有建设用地使用权出让合同》的当事人为本案被告，咸宁高新区管委会提出的上诉主张及咸宁市政府的相关陈述意见不能成立。原审已查明，原咸嘉新城管委会已于2017年5月27日被撤销，并设立咸嘉临港产业园管理办公室交由咸宁高新区管委会管理，在咸宁高新区管委会内设机构综合办公室挂牌，其职责、编制、人员成建制划入咸宁高新开发区。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，原审法院认定咸宁高新区管委会为本案适格被告正确。再次，关于原咸嘉新城管委会于2013年1月11日作出的《建站回复》及后续处理是否违法的问题。根据原审查明的事实，《建站回复》中对中磐公司产生影响的内容主要是“你公司已征的102亩土地与《咸嘉临港新城总体规划》不符，建议作为拆迁还建土地，置换的方式重新选址，且符合《咸嘉临港新城总体规划》”。虽从内容和表述上看，该回复只是向中磐公司提出重新选址的建议，未表现出明显的基于行政管理职权的强制性，但出于今后能够顺利建站经营的考虑，中磐公司当时对该回复予以了尊重和配合，并且实际上确与原咸嘉新城管委会进行协商，开展了重新选址等工作。因此，该回复虽在形式上与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第二项规定的“行政指导行为”类似，但对中磐公司施加了事实上的影响，应视为该管委会不同意中磐公司在其取得使用权的102亩土地上建设混凝土搅拌站的意见。同时，根据中磐公司提交的由原咸宁市住房和城乡建设委员会出具的《关于同意建设商品混凝土搅拌站的批复》，该《建站回复》亦是中磐公司取得相关行政审批的前置条件之一。综合以上情形，咸宁高新区管委会认为其在本案中只存在行政指导或建议行为、该行为不具有可诉性的主张不能成立。咸宁高新区管委会、咸宁市政府等在原审及本院二审审理程序中，均未提供《咸嘉临港新城总体规划》或其他能够证明中磐公司建设混凝土搅拌站不符合总体规划的证据，原咸嘉新城管委会《建站回复》中“你公司已征的102亩土地与《咸嘉临港新城总体规划》不符”的内容缺乏相应依据。在此基础上，中磐公司经与原咸嘉新城管委会协商，重新选定了面积为60亩的新址，但该新址后又被原咸嘉新城管委会调整给其他单位使用，导致中磐公司既无法在原址建设，又无法使用新址。原咸嘉新城管委会的上述系列行为，不符合诚信原则的基本要求，并对中磐公司的信赖利益产生了严重损害。据此，原审判决确认咸宁高新区管委会对中磐公司合法取得国有土地使用权的土地进行重新选址及重新选址后又调整给他人致使该公司无法进行建设的行政行为违法，认定事实及适用法律并无不当。咸宁高新区管委会上诉认为，原审判决关于协商确定60亩地的新址及将新址调整给他人使用的相关事实认定缺乏证据支持，但中磐公司在原审中提交的60亩土地平面图、设计图、其于2014年11月24日向咸宁市政府及市长的反映材料及其于2016年12月22日向中共咸宁市委及书记的反映材料等证据，足以对上述事实作出合理说明，咸宁高新区管委会及咸宁市政府在原审及本院二审期间未对中磐公司的上述证据提出相反证据，其认为原审判决认定该部分事实不清、证据不足的主张不能成立，本院二审不予支持。最后，关于原审判决咸宁高新区管委会赔偿数额的问题。根据前述分析，原咸嘉新城管委会的系列行为对中磐公司产生的具体影响表现在：第一，中磐公司法定代表人阮卫华与渡普镇政府签订《协议书》的实际内容是由阮卫华提供用于102亩土地征地拆迁补偿的资金，但因原咸嘉新城管委会的《建站回复》等行为，中磐公司竞拍102亩土地的目的无法实现，中磐公司在102亩土地上的投入如上述征地拆迁补偿费用6120000元、测绘评估等相关费用510000元、基建工程款901420元、勘察设计费142750元等已客观上成为损失；第二，中磐公司配合原咸嘉新城管委会要求进行重新协商选址后，在新址进行了规划设计，支付了规划设计费283600元，但原咸嘉新城管委会将新址调整给其他单位，导致中磐公司在新址投入的规划设计费也成为损失；第三，因原咸嘉新城管委会的违法行为，中磐公司始终未能进入正式生产经营状态，其在此期间支付的人员工资2105000元、房租水电费40900元、办公费45711.6元、交通差旅费111003.2元等，亦符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（六）项规定的“经营性费用开支”范畴。对于以上相关损失，中磐公司在原审中提供了相关证据予以证明，原审判决咸宁高新区管委会对中磐公司的上述损失进行赔偿，证据充分，数额正确。至于中磐公司上诉提出的收储102亩土地的诉讼请求，系其与土地出让方之间的法律关系，不应在本案中依照行政赔偿的方式进行处理，且中磐公司在二审庭审时表示其愿意服从原审判决，故本院二审对其该项上诉请求不予支持。综上所述，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。中磐公司及咸宁高新区管委会的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院二审均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湖北中磐混凝土有限公司、上诉人咸宁高新技术产业开发区管理委员会各负担25元。本判决为终审判决。审判长 王 争审判员 李 伟审判员 赵晓云二〇二〇年七月二十七日法官助理雷禹书记员董晓晗