湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2229号上诉人（原审原告）：岳金连，女，1966年2月10日出生，汉族，住长沙市开福区。委托代理人：刘艺，男，1989年7月25日出生，汉族，住长沙市开福区,系岳金连之子。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区政府机关大院。法定代表人：谢伟峰，区长。委托代理人：谭燕，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室工作人员。委托代理人：昌盛，湖南弘一律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府。住所地：长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人：郑建新，市长。委托代理人：伍益东，长沙市司法局工作人员。委托代理人：陈曦婕，湖南湘晟律师事务所律师。上诉人岳金连因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）、长沙市人民政府（以下简称市政府）房屋征收补偿决定及行政复议决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院(2018)湘01行初184号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：2016年5月30日，开福区政府作出开政征字[2016]2号《关于开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）房屋征收决定公告》。涉案项目被征收人陈建侯不服上述征收决定公告，向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2017年7月17日作出（2016）湘01行初662号《行政判决书》，认定开福区政府作出的《关于开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）房屋征收决定公告》事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法、正当，判决驳回陈建侯的诉讼请求。陈建侯不服上述判决向湖南省高级人民法院提起上诉。2017年9月12日，湖南省高级人民法院作出了（2017）湘行终988号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。2016年3月30日，长沙市征收办发布了《开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并予以张贴公告。2016年4月6日，长沙市征收办发布了《开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）协商选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或抽签（摇号）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办于2016年4月14日发布了《开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）投票选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2016年4月22日，湖南省长沙市星城公证处出具了（2016）湘长星证民字第2369号《公证书》，证明“本次投票方式确定项目房地产价格评估机构活动的过程符合规定程序，投票结果真实、有效”。2016年4月26日，长沙市征收办发布了《开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）投票选定房地产价格评估机构结果的公告》并予以张贴公告，告知被征收人得票排名前三位的评估机构为湖南经典房地产评估咨询有限公司、湖南中信发房地产评估有限公司、湖南新星房地产估价有限公司，按照《湖南省实施办法》第九条的规定，上述评估公司为该项目投票选定的房地产价格评估机构。2016年5月30日，开福区征收办发布《开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）房屋征收初步评估结果公示》并附开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）房屋征收整体评估（基准价格）初步评估结果一览表、开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）房屋征收分户初步评估结果一览表，将评估结果予以公示，并告知被征收人关于评估公司进行现场说明解释的时间、地点及咨询电话。2016年6月5日，经典公司、中信发公司、新星公司对岳金连房屋作出了《国有土地上房屋征收分户评估报告》。该评估报告确定其所有的位于长沙市开福区建筑面积66.09㎡，在估价时点（2016年5月30日）评估单价为每平米7909元，总价为522706元。开福区政府于2016年7月11日将该分户评估报告送达给岳金连。2017年8月15日，因与其多次协商，未能就房屋征收补偿事宜达成一致，开福区征收办对其作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供其选择，货币补偿方式：岳金连所有的被征房屋货币补偿总额为523795元，其中被征收房屋评估总价为522706元，搬迁费为1089元，被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用将由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿；产权调换方式：提供位于黄兴北路棚户区改造项目Ｓ8号地块开福区福善园（期房）和九尾冲片区开福区福泽园的定向住宅房用于房屋产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。上述房屋征收补偿方案在特别说明处记载：为充分保障被征收人的合法权益，请岳金连户在收到本分户房屋征收补偿方案之日起7日内，就本方案提供的货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式作出选择决定，并书面向征收指挥部提出，逾期未书面提出选择，视为放弃选择权利，开福区房屋征收部门将提供九尾冲片区福泽园Ａ2栋307号房（建筑面积82.73平方米）的房屋作为其产权调换的房屋，并为其提供周转用房。上述分户补偿方案并附产权调换房屋的评估报告。根据涉案产权调换房价值评估报告，产权调换房为九尾冲片区福泽园Ａ2栋307号房，房屋用途为住宅，建筑面积82.73㎡，在评估时点（2016年5月30日）的评估单价为7100元，评估总价为587383元。2017年8月17日，开福区政府对岳金连作出了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知被征收人享有陈述和申辩及申请调解的权利。2017年8月19日，开福区征收办将上述房屋征收补偿方案及附件、陈述申辩及申请调解告知书向其进行送达。2017年7月5日，开福区征收办向其作出了《被征收房屋装饰装修价值补偿权利义务告知书》，告知其有关涉案房屋装饰装修价值补偿事宜，并告知其协商不成的处理程序。2017年7月20日，评估公司根据上述告知书上户进行房屋装饰装修价值评估，岳金连未予配合。由于岳金连户在规定的期限内没有协商一致，开福区政府于2017年9月20日依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十六条、《湖南省实施办法》第十三条、第二十二条和《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十一条、第四十二条之规定对其作出了开政征补字［2017］第74号《房屋征收补偿决定》：一、决定对岳金连户实行产权调换，用于产权调换的房屋位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园Ａ2栋307号（建筑面积82.73平方米），并为其提供周转用房，过渡期限不超过一年。二、被征收房屋价值补偿费为522706元，两次搬迁费为2178元。用于产权调换的房屋（福泽园Ａ2栋307号）经湖南新星房地产估价有限公司、湖南中信发房地产评估有限公司和湖南经典房地产评估咨询有限公司依法评估，其评估总价为587383元，被征收人应找补开福区房屋征收部门差价款为62499元（被征收房屋装饰装修和其他设施补偿未计入）。被征收房屋装饰装修价值补偿和其他设施补偿，按照《湖南省实施办法》第十三条第二款的规定，由评估公司评估确定后由开福区征收部门另行对被征收人给予补偿。三、限岳金连在本决定送达之日起二十日内搬迁，并与开福区房屋征收部门办理房屋征收补偿和房屋移交手续，逾期不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。决定还告知了救济途径。2017年9月22日，开福区政府向其送达了上述征收补偿决定。岳金连对上述征收补偿决定不服，向市政府申请行政复议，市政府于2018年1月12日作出了长府复决字[2017]第367号《行政复议决定书》，维持了开福区政府的开政征补字[2017]第74号《房屋征收补偿决定》。岳金连仍不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、撤销开福区政府作出的开政征补字[2017]第74号《房屋征收补偿决定》和市政府作出的长府复决字[2017]第367号《行政复议决定书》；二、判令行政机关重新制作合理合法的房屋征收补偿方案；三、本案诉讼费用由开福区政府和市政府承担。另查明，涉案房屋登记产权人系岳金连，产权登记用途为住宅，建筑面积为66.09㎡。原审认为：开福区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第二十六条和参照《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，开福区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。开福区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中，开福区政府作出了开政征字[2016]2号《房屋征收决定》，并在被征收范围内予以公示。岳金连所有的房屋在此次征收范围内。开福区政府发布的征收决定公告确定了签约期限，签约期间和签约期限届满后，开福区房屋征收部门与岳金连就征收补偿事宜进行多次协商，但未达成协议。经开福区征收办申请，开福区政府按照征收补偿方案对岳金连作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，长沙市征收办按照国务院590号令和市政府116号令的规定，通知被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构。长沙市征收办在被征收人无法达成一致意见后，采取公开投票方式选定了涉案项目评估机构。湖南省长沙市星城公证处对投票选定评估机构的活动进行了现场监督，证明了该投票过程及结果均真实、有效。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请专家鉴定。岳金连未按照上述规定对分户评估报告提出异议，故其提出征收单价不公平、不合理的主张，不予采信。开福区政府在作出涉案房屋征收补偿决定前，向岳金连送达了分户房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供其选择，从形式上保障了被征收人享有的补偿方式选择权。另一方面，经审查，开福区政府提供了用于产权调换的期房符合国务院590号令第二十一条第三款的规定内容，该产权调换房基本符合上述条款中界定的“就近地段的房源”的要求，虽为期房，但不违反产权调换房的有关禁止性规定，并未损害被征收人合法权益，从实质上保障了被征收人享有的选择权。开福区政府还告知岳金连可在收到该补偿方案后7日内书面选择补偿方式，但逾期未选择的，视为放弃选择补偿方式的权利。岳金连在规定期限内未作出书面选择，开福区政府对其作出产权调换的补偿方式并无不当。同时，开福区征收办就涉案房屋装饰装修的补偿问题与岳金连进行过沟通，但鉴于其拒不配合导致无法核实装饰装修的具体情况。开福区政府作出的房屋征收补偿决定未包括装饰装修部分，符合市政府116号令第四十七条第二款的规定。故开福区政府作出的房屋征收补偿决定认定事实清楚，符合法定程序，原审法院对该决定的合法性予以确认。岳金连提出“被征收房屋属于营业性房屋，开福区政府应给予原告营业损失补偿”。原审认为，《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；……”。本案中，长沙市房产档案馆出具的《房屋产权情况》记载房屋用途为住宅，开福区政府根据该登记情况对岳金连房屋进行征收补偿符合法律规定。岳金连虽然提供了房屋实际用于经营茶馆的营业执照、个体工商户经营场所登记表等资料，但该资料仅能反映工商行政部门的管理行为，不能凭此改变房屋本身的性质。原审法院对岳金连上述诉讼主张不予支持。岳金连提出“送达回证上载明的送达地点永清巷25栋101房错误”。原审认为，开福区潮宗街街区棚户区改造项目指挥部通泰街街道工作组出具了情况说明，经与工作人员核实，系新入职的工作人员误认为永清巷25栋101房的地址就是楠木厅002号第002栋101房的现地址，实际该房屋的现地址为永清巷31号1栋101房，工作人员都是在永清巷31号1栋101房将文书送达给岳金连。市政府作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。岳金连提出，市政府的复议决定没有在规定时间内送达。原审法院经核实，市政府已经在法定期限内通过邮寄方式送达了复议决定，对岳金连的该理由不予支持。综上所述，开福区政府作出的开政征补字[2017]第74号《房屋征收补偿决定》和市政府作出的长府复决字[2017]第367号《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、正当，适用法律准确。岳金连提出的各项诉讼理由均不能成立，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回岳金连的诉讼请求。原审案件受理费50元，由岳金连负担。岳金连不服上述判决，向本院提起上诉称：1.开福区政府没有充分考虑被拆迁房屋的市场价值，未对上诉人“住改非”性质的经营性用房予以补偿。2.拆迁方案合法性存疑，开福区政府在拆迁过程中存在暴力拆迁行为，拆迁程序严重违法。3.拆迁补偿方案未能弥补上诉人因拆迁受到的基本损失，之前房屋实际使用面积为130平方米，评估价格明显过低。4.上诉人房屋不在拆迁范围内，也不存在拆迁事实。请求：撤销原审判决，撤销开福区政府作出的房屋征收补偿决定和市政府作出的行政复议决定；赔偿上诉人经济损失、精神损失、违法拆除部分恢复原状；一、二审诉讼费由开福区政府和市政府承担。开福区政府答辩称：开福区政府作出的房屋征收补偿决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原审判决予以确认是正确的，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。市政府答辩称：市政府依法履行了行政复议职责，作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。当事人在原审中提交的经质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院对原审认定的事实予以确认。本院二审经组织各方当事人调查询问，另查明：涉案房屋征收补偿决定作出之前，在涉案征收范围内，岳金连使用的建筑除有合法产权证登记的外，还存在未经产权登记的部分。但没有证据证明开福区政府在作出涉案房屋征收决定前，组织有关部门对岳金连使用的未经登记的建筑是否合法进行认定，涉案房屋征收补偿决定亦未对该未经登记的建筑是否予以补偿作出处理。本院认为：本案的争议焦点为被诉房屋征收补偿决定是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十七条亦规定：“市、区、县（市）人民政府在作出房屋征收决定前，由城乡规划部门会同住房和城乡建设、国土资源、城市管理和行政执法、房屋征收等有关部门对房屋征收范围内未登记的建筑进行调查、认定和处理。未登记建筑认定的具体办法由市城乡规划部门制定并报市人民政府批准执行。对认定为合法建筑的，应当给予补偿。对未超过批准期限的临时建筑，按建筑成本并结合使用年限给予补偿。对违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿”。根据上述法律规定，对征收范围内的未登记建筑进行调查、认定，是政府作出房屋征收补偿的必经程序，房屋征收补偿决定应当对未登记建筑是否给予补偿作出处理。本案中，上诉人位于被征收范围内的涉案房屋，除有经产权登记的房屋外，还存在未经登记的建筑。开福区政府没有提供有效证据证明其已对上诉人未经登记建筑是否合法依法作出了认定，涉案房屋征收补偿决定没有对上诉人未经登记的建筑的是否补偿作出处理，不符合法律规定。同理，市政府作出的行政复议决定，维持涉案房屋征收补偿决定也存在上述问题。鉴于涉案房屋征收补偿决定对上诉人已进行登记的建筑补偿并无不当，撤销涉案房屋征收补偿决定并责令重作会严重迟缓涉案棚户区改造项目进程，损害社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，可以确认开福区政府作出的开政征补字[2017]第74号《房屋征收补偿决定》和市政府作出的长府复决字[2017]第367号《行政复议决定书》违法，但不撤销。开福区政府及相关职能部门应对上诉人征收范围内未经登记的建筑进行调查认定和处理。综上所述，上诉人的上诉理由部分成立,依法予以支持。原审判决认定事实不清,适用法律错误,依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第(二)项、第三款之规定,判决如下:一、撤销湖南省长沙市中级人民法院(2018)湘01行初184号行政判决;二、确认被上诉人长沙市开福区人民政府作出的开政征补字[2017]第74号《房屋征收补偿决定》和长沙市人民政府作出的长府复决字[2017]第367号《行政复议决定书》违法;三、责令被上诉人长沙市开福区人民政府对岳金连的征收范围内未登记建筑的补偿问题采取补救措施。四、驳回上诉人岳金连的其他诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元,共计100元,由被上诉人长沙市开福区人民政府、长沙市人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  余旭东二〇二〇年六月八日法官助理刘柯岑书记员袁璇附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。