南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）赣7101行初629号 原告刘竹桃，女，1958年8月1日出生，汉族，住江西省南昌市东湖区。 被告南昌市西湖区住房保障和房产管理局，住所地江西省南昌市西湖区抚生路****楼**，统一社会信用代码：113601030145206645。 负责人胡海，该局局长。 委托代理人吴庆昌，江西朗秋律师事务所律师，执业证号：13601201810030002。 委托代理人曾立瑶，江西朗秋律师事务所实习律师，实习证号：36011908210304。 原告刘竹桃不服被告南昌市西湖区住房保障和房产管理局（以下简称房管局）行政答复一案向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月2日立案后，于同月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月28日公开开庭审理了本案。原告刘竹桃、被告房管局出庭负责人段珂及委托代理人吴庆昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告于2020年5月13日向被告邮寄了《申请南昌市西湖区住房保障和房产管理局纠正行政侵权的报告》（以下简称申请报告），被告于2020年6月17日作出《关于刘竹桃申请纠正行政侵权的回复》（以下简称回复），拒绝了原告的相关申请。 原告刘竹桃诉称，被告于2017年5月18日对万寿宫商城小商品批发市场（以下简称万寿宫商城）一区停业消防整改。2017年5月11日的告知书中称于2017年6月18日前公示消防改造方案。2017年5月16日的告知书中称保证在万寿宫商城关门整改至方案正式出台期间，万寿宫商城内所有产权户店铺基本现状保持不变。但被告并没有信守承诺，至今都没有公示消防改造方案审批手续。在原、被告未达成安置协议的情况下，被告于2017年7月对该商城强行实施消防整改，原告的B-002商铺建筑面积28.8平方米，另外原告于2005年4月1日从B-001商铺业主手中购买了8.47平方米商铺的使用权，故B-002商铺在第一个位置且是两开铺面的拐角，店内实际使用面积21平方米。2018年6月19日原告拿到新的安置图纸，发现被告把原告购买的8.47平方米分给了B-001商铺业主，B-002商铺原位置分给了不是商城B区的A-030商铺业主，图纸标明的新B-0**商铺店内实际使用面积15.18平方米，比原21平方米少了近6个平方米。原告强烈要求被告返还B-002商铺原位置和减少的店内实际使用面积，但被告至今未返还。2020年5月13日，原告向被告邮寄了赔偿B-002商铺经济损失268万元的申请，但被告不同意赔偿。原告为了维护自身合法权益，三年来通过多种方式进行维权，至今未得到解决，故提起诉讼，请求判令：1.撤销被告所作的回复；2.被告对原告申请赔偿B-002商铺损失2689920元（详见清单）的请求重新作出处理决定；3.诉讼费由被告承担。 原告刘竹桃为支持其主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据：原告身份证、房屋所有权证、协议书及南昌市存量房买卖合同，用以证明原告系B-002商铺所有权人，B-002商铺建筑面积28.8平方米；原告还向南昌市毛纺产品采购供应站（以下简称采供站）购买了8.47平方米商铺的使用权。 第二组证据：2017年5月11日告知书、2017年5月16日告知书、《关于责令万寿宫商城一区、二区、三区停业消防整改的决定》（以下简称消防整改决定）、原B-002商铺的照片、万寿宫商城整改前后平面图、示意图，用以证明整改后原告商铺的位置发生了变化，使用面积减少。 第三组证据：万寿宫商城改造前后对比图片、项目鉴赏、《区委办公室、区政府办公室关于印发的通知》及实施方案、原告三年来信访维权的相关材料、万寿宫商城消防改造项目概况，用以证明万寿宫商城名为消防改造，实为旧城改造，原告多次维权未成功。 第四组证据：EMS快递单、申请报告及回复，用以证明被告拒绝了原告的申请。 被告房管局辩称：1.被告作出的回复认定事实清楚。首先，2017年5月18日，南昌市西湖区人民政府（以下简称西湖区政府）作出消防整改决定。根据《万寿宫商城批发市场消防改造方案》（以下简称消防改造方案）第五条第二款“消防改造完成后，回迁时非住宅原则上在原区域位置进行安置，对因消防改造造成原区域位置无法满足安置条件的，在同价值区域内进行安置，如在同价值区域内无法满足安置的，在其他价值区域内进行等值安置”的规定，原告要求以货币补偿方式进行安置无依据。其次，根据消防改造方案第五条第四款及《西湖区政府办公室关于印发西湖区住房保障和房产管理局职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》（以下简称三定方案）规定，房管局并不具备收取土地出让金、剔除产权限制、办理不动产权证的职能，故原告要求补办不动产权证并收取土地出让金并非被告的法定职责。如原告需要申请办理不动产权证，依法应向南昌市不动产登记局申请。2.房管局并非案涉房屋的安置补偿责任主体，原告要求房管局对其进行货币补偿主体不适格。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告房管局为支持其主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据：2017年4月18日公告、2017年5月11日告知书、消防整改决定、消防改造方案，用以证明消防改造完成后，原告的店面是以回迁的方式进行等值安置，由南昌市不动产登记局根据回迁后的位置，在原有产权面积不变的前提下重新换发新证，被告不是此次消防改造的责任主体。 第二组证据：三定方案，用以证明被告不具有收取土地出让金、剔除产权限制、办理不动产权证书的职能。 第三组证据：原告向西湖区万寿宫商城消防改造项目分指挥部（以下简称项目分指挥部）指挥长提交的申请报告两份、项目分指挥部出具的情况说明两份，用以证明原告曾就同一事项向具体负责此次消防改造的项目分指挥部提出申请，项目分指挥部告知其并非征收行为。 第四组证据：被告所作的回复，用以证明被告的回复与事实相符，符合规定。 经庭审质证，被告对原告提交的第一组证据中的协议书真实性无异议，合法性、关联性提出异议，认为房屋所有权以登记为生效要件，该协议无法证明8.47平方米实际存在，对该组其他证据三性无异议；对第二组证据三性无异议，但认为原告商铺的实际使用面积不能按照原告单方测量的认定；对第三组证据中的信访维权材料三性无异议，证明目的提出异议，认为信访回复已告知原告万寿宫商城系消防改造，不会进行货币安置，对该组的其他证据真实性无异议，关联性提出异议，认为实施方案系内部工作安排，并不对外产生效力，其余证据与本案无关；对第四组证据三性无异议，但对证明目的提出异议，认为被告并非此次消防改造的责任主体。 原告对被告提交的项目分指挥部出具的两份情况说明提出异议，称其在法院送达该证据之前未收到过；对其他证据真实性无异议，但认为万寿宫商城消防改造被纳入旧城改造项目，被告的职责包括负责全区棚户区改造工作，故被告主体适格；消防改造方案没有合法的审批手续。 依据原、被告的质证意见及当庭陈述，本院对上述证据认证如下：各方对真实性无异议的证据，能够相互印证证明本案事实，本院予以采信；原告提交的示意图系其单方制作，不能直接作为认定本案事实的依据；被告提交的项目分指挥部出具的情况说明，因原告否认向其送达，被告无证据证明已向原告送达的事实，故不予采信；其他关于对证据合法性、关联性及证明目的提出的异议，将在本院认为部分予以分析认定。 经审理查明，原告系万寿宫商城B-002商铺所有权人。房屋所有权证显示该商铺位于万寿宫商城一区1、2、3栋之二层，建筑面积28.8平方米。2005年4月1日，原告向采供站购买了相邻的8.47平方米商铺的使用权，约定使用年限与采供站所持房屋所有权证年限相同，所有权仍归采供站，今后如遇拆迁，该面积的补偿金归采供站所有。 2017年4月18日，南昌市西湖区公安消防大队发布公告，内容为“鉴于万寿宫商城一、二、三区火灾隐患逾期未整改……决定实施停业消防改造。西湖区消防大队将于2017年5月18日对万寿宫商城一、二、三区责令停止营业”。2017年5月11日，项目分指挥部发布告知书，内容为“万寿宫商城为原址消防改造项目，不属于房屋征迁，商城不予拆除；按照实事求是的原则，改造后产权人所有的产权面积不变，法定使用面积不大于原法定使用面积；此次改造由市政府出资，产权人不出资，所有产权人没有相关补助；……万寿宫商城消防改造方案、设计方案、商铺预分方案都将在6月18日前出台”。同月16日，项目分指挥部发布告知书，内容为“……我办保证在万寿宫商城关门整改至方案正式出台期间，万寿宫商城内所有产权户店铺基本现状保持不变，同时全权负责万寿宫商城内的消防安全等相关事宜”。同月18日，西湖区政府作出消防整改决定，责令万寿宫商城一、二、三区于2017年5月19日停业消防整改。2017年6月18日，项目分指挥部作出消防改造方案，规定：消防改造范围为万寿宫商城一、二、三区，消防改造责任主体为西湖区政府，消防改造实施单位为南昌市市政控股集团，消防改造期限为自消防改造方案张贴之日起至2018年6月18日；消防改造完成，待消防改造验收合格后，由西湖区政府组织非住宅产权人回迁，为期一个月；回迁时非住宅原则上在原区域位置进行安置，对因消防改造造成原区域位置无法满足安置条件的，在同价值区域内进行安置，如在同价值区域内无法满足安置的，在其他价值区域内进行等值安置；回迁后房屋产权性质与原产权性质不变，保证原房屋产权面积不变，合法使用面积不大于原合法使用面积；由于万寿宫商城消防改造后非住宅位置会发生变化，回迁后由市不动产登记局根据回迁后的位置，在原有产权面积不变的前提下重新换发新证；经营户分流采取分流和租金补助方式等。 2017年9月10日，原告在网上向国家信访局反映关于万寿宫商城整改的请求和建议，要求：1.公示万寿宫商城一区消防改造建设许可证和验收合格证；2.按现在市场价、房产证上的建筑面积进行货币补偿；3.从2017年5月歇业至今每月的生活费用补偿。2018年6月19日，原告拿到新的商铺分布平面图后，发现原告购买了使用权的8.47平方米商铺被分给了B-001商铺业主（原使用权出售人），且该位置分给了A-030商铺业主。原告强烈要求政府返还原位置和减少的使用面积，否则就按照货币安置的标准进行赔偿。2019年8月9日，西湖区政府广润门街道办事处（以下简称广润门街办）作出广办发[2019]37号信访事项处理意见书，意见为“万寿宫商城属于消防改造，不是房屋征收，消防改造后所有业主办理回迁，不存在市场价格补偿，目前，经过消防部门验收合格的万寿宫商城一区已于2019年5月1日开业。你所提出的按现在市场价、房产证上的建筑面积货币补偿损失，从2017年5月歇业至今每月生活费用补偿属无理要求”，同时告知了申请复查的相关规定及后果。原告对该处理意见书不服，向西湖区政府申请复议，2019年9月3日，西湖区政府以申请事项不属于行政复议范围为由作出不予受理通知书。原告向中共南昌市西湖区委信访局申请复查，2019年9月18日，中共南昌市西湖区委信访局以原告反映问题系要求政府出台或改变政策等涉及群体性的政策性信访事项为由作出不予受理告知书。2020年1月19日，原告再次就相同诉求信访。2020年2月5日，广润门信访办受理。2020年4月11日，原告的信访事项再次被认定属无理要求。2020年5月14日，原告向项目分指挥部提交了《履行行政法定职责的报告》，要求项目分指挥部与其补签商铺拆迁安置协议，按照南昌市旧城改造政策给予其货币补偿。同日，原告又向项目分指挥部提交了《纠正行政侵权的报告》，要求项目分指挥部归还其商铺和减少的面积，否则给予其补偿247.218万元，另外补偿其2017年5月18日至2020年5月的歇业损失268136元。2020年5月13日，原告向被告邮寄申请报告，以改造后的B-002商铺使用面积减少、位置变动为由，要求被告责令案外人吴有保补交土地出让金，协助办理剔除不动产证书的限制，为原告补办商铺含有土地出让金的不动产权证书；按拆迁市场评估价8.6万元/平方米×28.8平方米补偿原告247.218万元；按200元/月·平方米×（28.8+8.47）平方米×36个月补偿原告歇业损失268136元（从2017年5月18日至2020年5月）。2020年6月17日，被告作出回复，认为有关店铺土地出让金的补交和不动产权证书的补办非被告的法定职责范围；消防改造的责任主体和实施单位非被告，故原告申请的事项非被告的职责范围。原告不服，提起诉讼，请求判如所请。 另查明，庭审中，原告认可责令补交土地出让金、剔除产权限制、办理不动产证书并非被告的法定职责，表示会另案起诉；协议书在项目启动之初未向项目分指挥部提交，至2018年6月19日看到商铺分布平面图后，才将协议书交给项目分指挥部的工作人员，要求他们返还原位置和面积。被告陈述项目分指挥部系西湖区政府设立，万寿宫商城楼上住宅部分前期先进行了征收，非住宅部分是进行消防改造，并未征收。 本院认为，本案虽是原告请求撤销被告答复，但实质属于要求被告履行法定职责。履行法定职责之诉并不意味着公民、法人或者其他组织可任意向一个行政机关提出任何一项要求，该行政机关就有履行该项请求的义务。提起履行法定职责之诉应当具备几项条件：第一，原告向行政机关提出申请，行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复；第二，原告所申请的事项具有实体法上的请求权基础，这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同；第三，原告是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围。行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。向一个无管辖权的行政机关提出申请，即使该行政机关予以拒绝，也不会使申请人当然地获得了诉权。本案中，被告已举证证明责令补交土地出让金、剔除产权限制、办理不动产证书并非其法定职责范围，原告当庭亦表示认可，故原告要求被告履行该项职责理由不成立。万寿宫商城消防整改决定由西湖区政府作出，项目分指挥部由西湖区政府设立，消防改造方案规定的消防改造责任主体为西湖区政府，消防改造验收合格后也是由西湖区政府组织非住宅产权人回迁，现有证据均不能证明被告系案涉消防改造项目的责任主体，具有给予原告安置补偿及歇业补偿的法定职责，原告的该项申请不符合法律规定。被告在规定期限内作出的答复并无不当。综上，被告作出的答复证据确凿，符合法律规定，原告要求撤销答复，要求被告履行法定职责及给付补偿款的理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘竹桃的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告刘竹桃负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  徐莉莉 人民陪审员  骆 云 人民陪审员  李 军 二〇二〇年七月二十九日 法官 助理  李伟红 书 记 员  吴 堃