河南省洛阳市洛龙区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0311行初111号原告：张彩霞，女，汉族，1968年10月6日生，住河南省偃师市。原告：张金璐，女，汉族，1994年11月24日生，住河南省偃师市。共同委托诉讼代理人：张备战，河南一得律师事务所律师，一般代理。被告：洛阳市洛龙区农业农村局，住所地：河南省洛阳市开元大道212号洛龙区行政中心10楼，统一社会信用代码：11410311MB1606426R。负责人：赵胜利，局长。委托诉讼代理人：康伟红，该局工作人员，特别授权。委托诉讼代理人：翟恩超，河南思宏律师事务所律师，一般代理。第三人：王社强，男，汉族，1966年9月10日生，住河南省洛阳市洛龙区。第三人：吕若兰，女，汉族，1969年8月21日生，住河南省洛阳市洛龙区。第三人：王桥龙，男，汉族，2000年8月15日生，住河南省洛阳市洛龙区。三人共同委托诉讼代理人：肖克，河南万基律师事务所律师，特别授权。第三人：洛阳市洛龙区安乐镇郑村村民委员会，住所地：河南省洛阳市洛龙区安乐镇郑村。法定代表人：杨洪锋，该村村主任。委托诉讼代理人：李春芳，该村委会工作人员，特别授权。原告张彩霞、张金璐诉被告洛阳市洛龙区农业农村局（下称洛龙区农村局）、第三人王社强、吕若兰、王桥龙、洛阳市洛龙区安乐镇郑村村民委员会（下称郑村村委会）请求撤销土地承包经营权证纠纷一案，本院2020年8月4日审查立案后，依法组成合议庭，同年9月16日公开开庭审理了本案。庭审中，原告张彩霞、张彩霞及张金璐共同委托诉讼代理人张备战，被告洛龙区农村局委托诉讼代理人康伟红、翟恩超，第三人吕若兰本人以及王社强、吕若兰、王桥龙共同委托诉讼代理人肖克，第三人郑村村委会委托诉讼代理人李春芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张彩霞、张金璐诉称：张彩霞与王社强1993年12月登记结婚，1994年11月24日生育女儿王金璐。1998年9月20日郑村村委会作为发包方在第二轮土地延包时与承包户户主王社强，代表二原告在内三口人承包1.395亩土地，承包期限30年，并颁发土地承包经营权证书。1999年7月16日，张彩霞与王社强经原郊区法院（1999）李民初字第86号民事判决书判决离婚。女儿王金璐由张彩霞抚养。2011年6月7日，二原告将户口迁回偃师市佃庄镇大郎庙村，王金璐改名为张金璐。2016年因二原告与王社强承包土地中有0.49亩被征用，二原告请求分割土地征地补偿款。2019年6月4日，洛龙区法院作出（2016）豫0311民初5407号民事判决，判决征地补偿款项均等分割。2019年3月，二原告再次以第三人王社强为被告提起要求分割土地承包经营权利民事诉讼。2020年3月26日，洛龙区人民法院作出（2019）豫0311民初4840号民事判决，以被告2017年4月28日向王社强、吕若兰、王桥龙颁发的豫（2017）第018474号农村土地承包经营权证，与1998年9月针对王社强为户主颁发的农村土地承包经营权证发生矛盾，该纠纷不属于人民法院民事诉讼调整范围，应通过行政方式解决为由，判决驳回二原告起诉。综上，二原告户口虽迁出郑村，并不因此丧失对原承包土地承包经营权利。被告将二原告原有承包土地给王社强、吕若兰、王桥龙再颁发豫（2017）洛龙区农村土地承包经营权第018474号农村土地承包经营权证行为，明显缺乏事实依据，被告违法颁证行为给二原告对承包土地经营权利正当行为造成妨碍和损失，为此提起行政诉讼，请求撤销被告以洛龙区政府名义为王社强、吕若兰、王桥龙颁发的豫（2017）洛龙区农村土地承包经营权第018474号农村土地承包经营权证；责令被告依照1998年二原告、王社强与郑村村委会签订的《洛阳市郊区农村土地承包经营合同书》内容，重新以洛龙区人民政府名义颁发农村土地承包经营权证；本案诉讼费用由被告承担。原告张彩霞、张金璐向法庭提交以下证据材料：第一组证据1、张彩霞与王社强结婚证；2、农村土地承包合同；3、豫洛[洛郊]字第03040944号土地承包经营权证。证明：1、1998年9月15日王社强代表二原告作为户主与郑村村委会签订为期30年土地承包合同。2、王社强、二原告自1998年9月15日取得30年土地承包经营权。3、土地承包合同载明承包期限自1998年9月15日至2028年9月15日止。第二组证据1、（1999）李民初字86号离婚判决书；2、偃师佃庄镇大郎庙村证明；3、郑村村委会出具证明；4、（2016）豫0311民初5407号民事判决书。证明：1、1999年8月17日张彩霞与王社强经法院判决离婚。2、二原告将户籍迁至偃师佃庄镇大郎庙村未重新取得承包土地。3、郑村村委会在第二轮土地承包期间没有调整或者收回二原告承包土地。4、二原告仍享有土地承包权被法院生效判决所证实。第三组证据1、王社强与吕若兰结婚证；2、王社强户口本；3、豫（2017）第018474号洛龙区农村土地承包经营权证。证明：1、2005年4月29号王社强与吕若兰登记结婚。2、2005年11月14日吕若兰将户籍迁至洛龙区安乐镇郑村。3、豫（2017）第018474号洛龙区农村土地承包经营权证，记载吕若兰与王社强、王桥龙自1998年8月1日起在郑村进行30年土地承包内容缺乏事实根据，前述内容与结婚证、户口簿显示结婚及户口迁移时间相互矛盾。4、豫（2017）第018474号洛龙区农村土地承包经营权证，记载的承包方家庭成员情况与土地承包合同、在先的土地承包经营权证、王社强与张彩霞结婚证显示内容相互矛盾。经营权证载明的承包方家庭成员情况没有事实根据。5、豫（2017）第018474号洛龙区农村土地承包经营权证，记载的承包期限自1998年8月1日至2028年7月31日止缺乏事实根据，与土地承包合同相矛盾。第四组证据（2019）豫0311民初4840号民事裁定书。证明：1、被告颁发的豫（2017）第018474号洛龙区农村土地承包经营权证与土地承包合同内容相矛盾，与在先土地承包经营权证内容不一致，造成二原告不能通过民事诉讼维护土地承包权利。2、被告颁发的豫（2017）第018474号洛龙区农村土地承包经营权证对原告土地承包权利产生实质损害。第五组证据1、洛龙区农村局招标公告；2、洛龙区农村局中标公告。证明：上述证据结合洛龙区农村局提供的王社强身份证、王社强户口本、洛龙区农村土地承包经营权登记户主声明书、农村土地承包经营权调查信息公示表确认表、王社强公示无异议声明书、农村土地承包经营权公示归户表、王社强农村土地承包经营权证登记申请书、农村土地承包经营权登记薄等证据充分证实洛龙区农村局是行使农村土地承包经营权登记发证职责行政机关。被告洛龙区农村局辩称:一、原告要求撤销豫(2017)第018474号农村土地承包经营权证的发证机关为洛阳市洛龙区人民政府，答辩人是填表机关，不是作出行政行为的行政机关，根据行政诉讼法第二十六条第一款规定，答辩人不是适格被告。农村土地承包经营权登记具有特殊性，与其他种类不动产登记不同，《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》对农村土地承包经营权登记工作设置了过渡期，在不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权登记是按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》执行，而不是按照《不动产登记暂行条例》规定办理。因此，豫高法[2020]107号《河南省高级人民法院关于依法准确确定行政案件被告的指导意见(试行)》第4条的规定不适用于本案，当事人对农村土地承包经营权登记行为不服，应以颁发土地承包经营权证书县级人民政府为被告。二、本案行政争议须以基础民事法律纠纷解决为前提。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，县级人民政府颁发的土地承包经营权证书是对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，并不创设土地承包经营权。洛龙区人民政府是依据王社强与郑村村委会申请为王社强颁发土地承包经营权证，颁证行为本身并未侵犯原告的土地承包经营权，而是郑村村民委员会调整王社强一家承包土地和承包人员行为影响了原告的土地承包经营权。这才是本案的基础民事法律关系，原告应通过提起民事诉讼途径解决。后可凭法院判决书或者重新签订确认其土地承包经营权的承包合同申请更正或撤销本案承包经营权证书。三、本案争议不能仅通过行政诉讼解决。原告要求撤销豫(2017)第018474号农村土地承包经营权证理由是郑村村民委员会调整王社强一家承包土地行为侵犯其土地承包经营权。案件审理过程必然要对郑村村委会调整王社强一家承包土地行为是否有效进行审查。这属于对民事争议司法审查，应通过民事诉讼途径解决。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第六条规定，原告与郑村村民委员会、王社强等人之间纠纷属于承包经营权侵权纠纷，可通过协商、调解、仲裁或民事诉讼等途径解决，也可在行政诉讼中一并提出解决相关民事争议，但民事争议不能仅通过行政诉讼途径解决。对郑村村民委员会调整王社强一家承包土地的民事行为是否合法，不宜在行政诉讼中直接判断。综上，答辩人不是本案适格被告，无权撤销或重新颁发案涉土地承包经营权证。原告应先行就土地承包经营权争议提起民事诉讼，提起本案行政诉讼条件尚不具备，请法院驳回原告起诉。被告洛龙区农村局向法庭提交以下证据材料：1、农村土地承包经营权证样本；证明:农村土地承包经营权证由县级以上地方人民政府颁发，并加盖县级以上地方人民政府公章，洛阳市洛龙区农业农村局只是填表机关，不是颁证机关。2、农村土地承包经营权登记簿；3、农村土地承包经营权公示结果归户表；4、户主声明书；5、公示无异议声明书；6、农村土地承包经营权登记申请书；7、王社强身份证；8、王社强户口本；9、郑村9组农村土地承包经营权调查信息公示表确认表。以上证据证明:豫(2017)第018474号农村土地承包经营权证颁发流程:由发包方郑村村民委员会和承包方王社强向洛阳市洛龙区人民政府提出颁证申请，提交相关资料，洛龙区农村局对相关资料审核，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请洛阳市洛龙区人民政府颁发农村土地承包经营权证。农村土地承包经营权证只是对农村土地承包经营权的确认和公示，原告要求撤销豫(2017)第018474号农村土地承包经营权证，实际上是对发包方郑村村民委员会调整发包土地和承包人的民事行为有异议，应当先解决土地承包经营权侵权纠纷，待其土地承包经营权得到确认后，再申请撤销或者变更豫(2017)第018474号农村土地承包经营权证。第三人王述强、吕若兰、王桥龙述称：同意被告驳回原告诉讼请求的意见，一、本案不属于人民法院受理范围，应依法驳回原告起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，答辩人及家庭成员根据《农村土地承包经营权证》取得土地承包经营权，原告并未实际取得。根据第十四条规定，个人之间因土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。原告如对答辩人家庭合法承包的集体土地经营权有异议，应先行与答辩人协商，在协商不成的情况下再向政府主管行政部门申请解决，如果对政府处理决定不服，才可以向法院起诉。即协商解决、经过政府部门处理决定是必备的前置程序。原告没有履行前置程序径行向法院起诉，明显适用法律错误，应该驳回起诉。二、豫（2017）第018474号洛龙区农村土地承包经营权系洛龙区人民政府、郑村村民委员会确权并颁发给答辩人，与二原告无关。1、根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定，发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，按照下列情形，分别处理：（一）已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权；（二）均未依法登记的，生效在先合同的承包方取得土地承包经营权；（三）依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权，但争议发生后一方强行先占承包地的行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据。2、2017年2月，洛龙区人民政府颁发豫（2017）第018474号农村土地承包经营权，发包方为郑村村民委员会，承包方式为家庭承包，期限从1998年8月1日至2028年7月31日，承包方家庭成员为王社强（户主）、吕若兰（妻）、王桥龙（子），承包地确权总面积为1.395亩。根据上述司法解释规定，土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，土地承包经营权证具有确认土地承包经营权的作用，故现有承包土地与原告无关。三、王社强与张彩霞在1998年8月办理离婚登记手续，户籍也已在当时迁出所在村集体，不属于村集体成员，故不享有土地承包经营权。1998年8月办理离婚手续，户籍当时就迁出安乐镇郑村，而不是（2019）豫0311民初4840号裁定认定的2011年6月7日迁出户口至佃庄镇大郎庙村。1998年9月20日，洛龙区安乐镇人民政府以答辩人为承包人颁发《土地承包经营权证》，依据《农村土地承包法》规定，家庭承包的承包方必须是本集体经济组织农户，而此时张彩霞、张金璐早已不属于答辩人所在村集体成员，自然无权享有村集体成员土地承包经营权。四、原告主张撤销权已过除斥期间，依法应予驳回。《合同法》第五十五条规定“具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权的，撤销权消灭”。2017年2月，洛龙区人民政府颁发以王社强、吕若兰、王桥龙家庭为单位的豫（2017）第018474号洛龙区农村土地承包经营权，明确争议土地为王社强、吕若兰、王桥龙家庭承包经营，且在2016年原告已就争议土地提起诉讼，要求分享土地经营权及收益权，但二原告自始至终未提起撤销权诉讼，即自知道或者应当知道之日起已经超过一年除斥期间，依法应予驳回原告诉讼请求。五、（2016）豫0311民初5407号民事判决书，因王社强未参与诉讼，遗漏关键性证据（洛龙区人民政府颁发的豫（2017）第018474号洛龙区农村土地承包经营权）的审查，致将原属于王社强家庭的土地承包份额及相应征地补偿款划给原告，故民事判决书不能作为认定原告享有相应土地承包经营权的证据。综上，二原告诉讼请求没有法律依据，请求依法驳回起诉。第三人王述强、吕若兰、王桥龙未向法庭提交证据。第三人郑村村委会述称：2017年调整土地承包经营权时，是以现有家庭成员总数确认土地面积、承包经营，二原告2017年前已迁出郑村，不是本村村民，对集体土地无权承包经营。第三人安乐镇郑村村委会未向法庭提交证据。经过庭审交换证据，原、被告及第三人质证、认证，查明以下案件事实：原告张彩霞与第三人王社强原系夫妻关系，两人1993年12月登记结婚，1994年11月生育女儿王金璐。1998年9月20日，第二轮土地延包时，由郑村村委会作为发包方与作为承包户户主王社强代表三口人以家庭承包方式签订农村土地承包合同书，承包土地渠东路北0.49亩、二十八亩地0.66亩、菜地0.33亩，类别为耕地。承包地四至也有明确界定，土地承包期限为30年，自1998年9月15日至2028年9月15日，并取得土地承包经营权证书。1999年7月，张彩霞与王社强经法院判决离婚，婚生女王金璐由张彩霞抚养，后张彩霞将其与王金璐户口迁回偃师市佃庄镇大郎庙村，女儿王金璐名字变更为张金璐。2005年4月29日，王社强与吕若兰登记结婚，登记结婚前2000年生育一子王桥龙。2005年11月，吕若兰户口迁入王社强户籍处。2017年4月28日，洛龙区农村局为王社强颁发豫（2017）第018474号农村土地承包经营权证，发包方为郑村村委会，承包方式为家庭承包，承包面积1.395亩，期限从1998年8月1日至2028年7月31日，承包方家庭成员为王社强、吕若兰、王桥龙，该承包经营权证加盖印章为洛龙区政府。原告以被告颁发的豫（2017）第018474号农村土地承包经营权证行为给二原告承包土地经营权利的正当行使造成妨碍和损失，诉至法院，请求：1、撤销豫（2017）第018474号洛龙区农村土地承包经营权证；2、责令被告依照1998年二原告、王社强与第三人洛阳市洛龙区安乐镇郑村村民委员会签订的《洛阳市郊区农村土地承包经营合同书》内容，重新颁发农村土地承包经营权证；3、本案诉讼费用由被告承担。本院认为：被告洛龙区农业农村局作为洛龙区人民政府主管农业行政的职能部门，依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一项、第三项规定，亦负责洛龙辖区内的农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，其有责任按照该办法第十二条规定，查验申请人提交的有关材料，就有关登记事项询问申请人，如实、及时地登记有关事项，需要实地查看的，应进行查验。洛龙区农村局系实际履行农村土地承包经营权登记职责的职能部门，为本案适格被告。农村土地承包经营权证是农村土地承包经营合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。颁发土地承包经营权证应当依据客观真实、合法有效的证据材料，按照相应的法律法规规定程序进行审慎审查。本案中，被告洛龙区农村局2017年4月28日为王社强、吕若兰、王桥龙家庭审查颁发的豫（2017）第018474号农村土地承包经营权证，载明承包方家庭成员为王社强、吕若兰、王桥龙，承包期限自1998年至2028年。而吕若兰与王社强在2005年登记结婚，同年吕若兰户口迁入王社强户籍处，其子王桥龙2000年出生，吕若兰、王桥龙在1998年并非郑村集体组织成员，与郑村村委会并无承包关系。土地承包经营权证上确认的承包期为1998年至2028年，与事实不符，也不符合《农村土地承包法》规定的家庭承包的承包方必须是本集体经济组织成员的要求。涉案土地的原有土地承包经营权证的成员为王社强、张彩霞、王金璐，颁发时间为1998年9月20日，土地承包期限为30年，自1998年9月15日至2028年9月15日。而张彩霞与王社强1999年7月经法院判决离婚，后张彩霞将本人及女儿户口迁回原籍，2017年调整承包土地承包经营权时，张彩霞、张金璐不是郑村村委会村民，同时户口已经签回原籍，是否对二人的承包土地再次确认，需要政府部门在充分调查核实甄别后，根据《中华人民共和国土地承包法》相关规定，根据调查确认结果予以处理。综上，洛龙区农业农村局2017年4月28日颁发的豫（2017）第018474号农村土地承包经营权证认定事实不清，程序不当，应予撤销。原、被告及第三人的提出的质辩意见及观点，均从各自立场提出，不能全面客观的反应事实，在此不予辨析评判。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，经合议庭评议，判决如下：一、撤销被告洛阳市洛阳市洛龙区农业农村局颁发的豫（2017）第018474号农村土地承包经营权证；二、驳回原、被告的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告洛阳市洛龙区农业农村局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。审 判 长  杨洪璞人民陪审员  韩露露人民陪审员  李 新二〇二〇年十月九日书 记 员  晁宁宁