广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终94号上诉人（原审原告）莫飞，女，1958年8月13日出生，汉族，住化州市***********。被上诉人（原审被告）化州市那务镇人民政府。法定代表人麦钊，镇长。委托代理人庞康，广东富民律师事务所律师。上诉人莫飞因诉被上诉人化州市那务镇人民政府（以下称为“那务镇政府”）政府信息公开一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初318号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2019年2月1日，原告莫飞向被告那务镇政府邮寄了《政府信息公开申请书》，要求被告那务镇政府以纸质文本邮寄的方式公开“那务镇人民政府兴建东湖公园的建设项目批准文件以及该项目的征用土地地形图、征用土地的补偿安置方案、设计部门绘制的项目平面布置图”，并加盖与原件相符的印章。在被告那务镇政府于2019年2月7日收到原告莫飞邮寄的上述《政府信息公开申请书》，原告莫飞认为被告那务镇政府在法定期限内未向原告公开上述信息，也未对原告提出的信息公开作出任何答复，于2019年3月24日，向化州市人民政府提起了行政复议。在行政复议期间，被告那务镇政府到化州市国土资源综合档案馆调取了化国土函（1995）046号《关于那务镇政府兴建东湖公园申请使用土地的批复》等资料，并于2019年5月9日作出《关于政府信息公开申请的答复》。2019年5月28日，被告那务镇政府通过邮政快递形式向原告莫飞送达《关于政府信息公开申请的答复》及化国土函（1995）046号《关于那务镇政府兴建东湖公园申请使用土地的批复》等资料。原告莫飞在收到被告那务镇政府提供的《关于政府信息公开申请的答复》及化国土函（1995）046号《关于那务镇政府兴建东湖公园申请使用土地的批复》等资料后，认为被告那务镇政府没有按原告的要求完全履行公开职责，违反法定程序，于2019年10月15日向原审法院提起行政诉讼。请求：1.确认被告于2019年5月9日作出《关于政府信息公开申请的答复》不予公开原告申请公开政府信息的行政行为违法；2.限被告那务镇政府在法定期限内对原告申请公开的政府信息予以公开；3.本案诉讼费用由被告承担。原审法院另查明，由于那务镇政府逾期作出《关于政府信息公开申请的答复》，化州市人民政府于2019年6月5日作出化府行复[2019]7号《行政复议决定书》，确认被告那务镇政府逾期给申请人莫飞答复的具体行政行为程序违法。原审法院认为，本案的争议焦点有两方面：一是原告莫飞起诉是否超过起诉期限；二是被告那务镇政府是否履行政府信息公开义务。关于原告莫飞起诉是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”；第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”在本案中，关于原告莫飞起诉期限的问题，原告莫飞对不服被告那务镇政府的信息公开行为提起的行政诉讼起诉期限为六个月，原告莫飞于2019年5月28日收到被告的答复，于2019年10月15日向原审法院提起诉讼，没有超过法定起诉期限。故对被告那务镇政府的主张，不予支持。关于被告那务镇政府是否履行政府信息公开义务的问题，关键在于确定被告那务镇政府在案涉土地征收过程中的相应职责以及制作、保存的信息。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取……征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”结合本案证据看，当年征收土地兴建东湖公园主要由化州市人民政府和化州市土地行政主管部门，即化州市国土局（现化州市自然资源局）组织实施，东湖公园的建设项目批准文件以及该项目的征用土地地形图、征用土地的补偿安置方案、设计部门绘制的项目平面布置图等资料亦是化州市国土局（现化州市自然资源局）负责制作、保存。那务镇政府在该征收过程中只是受委托的行政机关，负责协助化州市国土局（现化州市自然资源局）发放相关文件和组织村集体就征地补偿等相关事项与负责部门进行协商沟通等辅助性工作。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”因此，对于原告莫飞认为被告那务镇政府没有完全履行信息公开的义务的问题，原审法院认为，对被诉行政机关履行政府信息公开职责是否全面的判断，既不能以是否公开申请人所申请的全部信息为标准，也不能以其是否制作或者保存了应当由其制作或者保存的信息为标准，而应当以其在作出信息公开答复之日实际制作或者保存的信息为标准，只要行政机关在信息公开答复时已经公开了可以公开的由其制作或者保存的政府信息，就应当认为已经履行了政府信息公开的职责。就本案而言，被告那务镇政府对原告申请的政府信息公开已经作出了《关于政府信息公开申请的答复》，并到化州市国土资源综合档案馆调取了化国土函（1995）046号《关于那务镇人民政府兴建东湖公园申请使用土地的批复》等资料复印提供给原告，被告那务镇政府已经履行了政府信息公开职责。但《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）第二十一条第（三）项规定：“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；”第二十四条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”被告那务镇政府于2019年2月7日收到原告莫飞的政府信息公开申请后，至2019年5月9日才作出《关于政府信息公开申请的答复》，已超过了法定期限，该答复行为程序违法，但该违法行为对原告莫飞的权利义务不产生实际影响，因此，应确定该行政行为违法保持其行为效力。综上所述，被告那务镇政府尽管并非被申请信息公开的制作机关，但其已将在化州市国土资源综合档案馆获取的信息进行了公开，已依法履行了职责，原告莫飞仍要求被告那务镇政府在法定期限内对其申请的政府信息予以公开，缺乏事实和法律依据，不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四第一款第（二）项的规定判决：一、确认被告那务镇政府于2019年5月9日作出《关于政府信息公开申请的答复》的行政行为违法。二、驳回原告莫飞的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告莫飞负担。上诉人莫飞不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决缺乏事实和法律依据，剥夺上诉人要获取政府信息最基本的知情权。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。根据该规定，行政机关对其履行职责过程中可能制作或者获取的信息，以信息不存在为由不予公开的，应对其已尽到合理检索、查询义务进行举证。被上诉人在原审中以其对上诉人的政府信息公开申请已“穷尽了一切办法，到相关村委会、相关政府部门进行了查找，但都没有找到”，以信息不存在为由，拒绝公开上诉人的信息申请，但被上诉人在原审中却没有对该理由进行举证。上诉人从1979年分田到户后，属于上诉人拥有使用、耕种、生产、生活的土地在1995年间被征用（征收），但没有任何征地单位与上诉人签订过征地补偿协议书，上诉人更没有得到补偿款。出于上诉人自身生产、生活的特殊需要，于2019年2月1日以邮政快递方式向被上诉人递交《政府信息公开申请书》，要求被上诉人纸质文本公开“那务镇政府兴建东湖公园的建设项目批准文件以及该项目的征用土地地形图、征用土地的补偿安置方案、设计部门绘制的项目平面布置图”并加盖与原件相符印章。被上诉人于2019年2月7日收到该申请后，在2019年5月9日作出《关于政府信息公开申请的答复》时只附一份《那务镇政府兴建东湖公园的建设项目批准文件（化国土函[1995]046）寄达上诉人，对上诉人要求公开的其他相关信息却拒绝公开，没有完全履行公开职责，违反了法律规定，侵犯了上诉人要求获取政府信息的权利。上诉请求：一、撤销茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初318号行政判决；二、确认被上诉人于2019年5月9日作出《关于政府信息公开申请的答复》不予公开上诉人申请公开政府信息的行政行为违法；三、限被上诉人在法定期限内对上诉人申请公开的政府信息予以公开；四、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人那务镇政府辩称：一、被上诉人对上诉人的申请事项已作出答复并书面告知了上诉人，已经依法履行了相应的职责。上诉人诉称被上诉人没有履行职责与事实不符。2019年2月7日，被上诉人收到上诉人邮寄的《政府信息公开申请书》，要求被上诉人向上诉人公开“那务镇政府兴建东湖公园的建设项目批准文件以及该项目的征用土地地形图、征用土地的补偿安置方案、设计部门绘制的项目平面布置图”等纸质文本资料并加盖与原件相符印章。被上诉人收到申请后，已于2019年5月9日作出《关于政府信息公开申请的答复》，并于2019年5月28日，按照《政府信息公开条例》的规定，通过邮政快递形式向上诉人送达《关于政府信息公开申请的答复》及1995年5月20日签订的《征用土地协议书》等资料。二、上诉人申请政府信息公开的内容部分不存在。被上诉人并没有上诉人申请政府信息公开的资料，这些信息资料在相关项目完工后已移交化州市国土资源局等单位，被上诉人回复给上诉人的信息就是被上诉人从化州市国土资源综合档案馆复印出来的。根据《政府信息公开条例》第二十一条规定，被上诉人本可直接告知上诉人本府不存在相关政府信息，让其向相关单位申请。但为方便上诉人，被上诉人还是到化州市国土资源综合档案馆复印相关政府信息资料给了上诉人。由于历史原因和客观条件限制，上诉人申请政府信息公开的内容有的确实不存在。《政府信息公开条例》是2007年4月5日发布，2008年5月1日起施行。上诉人申请公开的信息内容是1995年形成的，当时无论是政府还是个人对信息收集、保存的意识普遍不强，有的没有收集，有的收集后由于保管不善而遗失。被上诉人已穷尽一切办法到相关村委员会、相关政府部门进行了查找，但都没有找到。三、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。综上所述，被上诉人对上诉人的政府信息公开申请已履行了法定职责，原审判决正确。恳请依法维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为上诉人莫飞申请公开的政府信息是否属于被上诉人应予公开的信息范围。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”该法第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据上述规定可知，除了法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的从其规定外，确定政府信息公开义务主体的标准有两个：一是由该行政机关制作，二是由该行政机关保存。即一般情况下，遵循“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则。如果当事人申请公开的信息既不是被申请机关制作的，也不是被申请机关保存的，那么被申请机关就不是公开该信息的义务主体。具体到本案，上诉人莫飞要求被上诉人那务镇政府公开的政府信息是“那务镇人民政府兴建东湖公园的建设项目批准文件以及该项目的征用土地地形图、征用土地的补偿安置方案、设计部门绘制的项目平面布置图”。根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”和2014年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”的规定，结合本案证据可见，当年兴建东湖公园项目的征地工作主要由原化州市国土局（现化州市自然资源局）根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿安置方案，并将补偿安置方案报化州市人民政府批准后，由原化州市国土局组织实施的。被上诉人那务镇政府只是受委托协助化州市人民政府及化州市国土局开展征地相关辅助性工作。因此，涉及东湖公园建设项目的批准文件、征用土地地形图、征地补偿安置方案、项目平面布置图等资料均应由原化州市国土局负责制作、保存。被上诉人那务镇政府既不是征地主体和组织实施机关，也不是上诉人申请公开的上述政府信息的制作机关或保存机关，故被上诉人那务镇政府并非公开该政府信息的义务主体，上诉人莫飞申请公开的上述政府信息不属于被上诉人那务镇政府应当主动公开或依申请公开的信息范围。被上诉人那务镇政府受理上诉人莫飞的政府信息公开申请后，已根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定作出了书面答复，且到该政府信息的保存部门复印了化国土函（1995）046号《关于那务镇人民政府兴建东湖公园申请使用土地的批复》等资料连同书面答复一起邮寄给了上诉人莫飞，由此可见，被上诉人已履行了其相应的法定职责。不过，由于被上诉人那务镇政府于2019年2月7日收到上诉人莫飞的政府信息公开申请后，直至2019年5月9日才对上诉人莫飞的信息公开申请作出《关于政府信息公开申请的答复》，明显超过了《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款规定的答复期限，但因其不是公开涉案政府信息的义务主体，且已履行了答复的职责，故被诉答复行为对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，属于程序轻微违法，依法应当确认违法并保留效力。因此，原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，确认那务镇政府于2019年5月9日作出《关于政府信息公开申请的答复》的行政行为违法，并驳回莫飞的其他诉讼请求，并无不妥。上诉人莫飞可到相关政府信息的制作和保存部门提出政府信息公开申请，另循途径解决。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。上诉人莫飞的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人莫飞负担。本判决为终审判决。审 判 长 封桢莉审 判 员 欧卫慧审 判 员 张国平二〇二〇年七月十日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇附：本判决适用的相关法律、法规依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十七条行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第二十四条行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。