四川省都江堰市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0181行初47号 原告马福清，女，1942年9月10日出生，汉族，住四川省郫县。 委托代理人殷志兴，四川杰邦律师事务所律师。 委托代理人王良久，四川杰邦律师事务所律师。 被告成都市郫都区人民政府安德街道办事处。住所地：成都市郫都区安德镇政府路**。 法定代表人江相亮，职务：主任。 出庭负责人苏波，男，系该街道办副主任，1973年7月11日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 委托代理人刘亚磊，北京大成（成都）律师事务所律师。 委托代理人顾杨波，北京大成（成都）律师事务所律师。 第三人成都市郫都区安德街道交通村村民委员会。住所地：四川省成都市郫都区安德街道交通村**。 法定代表人高玲，职务：主任。 原告马福清诉被告成都市郫都区人民政府安德街道办事处（以下简称安德街道办）、第三人成都市郫都区安德街道交通村村民委员会（以下简称交通村委会）乡镇政府房屋拆除一案，本院于2020年7月6日受理后，依法向被告安德街道办、第三人交通村委会送达起诉状副本及应诉通知书，并依法适用简易程序，由审判员田彦涛独任审理。审理过程中，本院于2020年7月9日依法将本案转为普通程序继续审理，依法组成合议庭，并于2020年7月31日公开开庭审理本案。原告马福清及其委托代理人王良久，被告安德街道办出庭负责人苏波及委托代理人刘亚磊、顾杨波，第三人交通村委会主任高玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告马福清诉称，原告系成都市郫都区安德镇交通村**村民，合法拥有交通村2组37号1层37号（郫房权证监字第××号）162.5平方米房屋一套，合法占有郫集用（2009）第4102号451.45平方米土地使用权。2020年4月4日上午，原告偶然获悉自己的住宅已被拆除，室内物品被损毁。当日，原告及家人到房屋处查看，房屋确已被拆除。此前，被告发布了《安德街道“国际川菜小镇”集建入市区域拆迁安置补偿实施办法》，成立了拆迁指挥部，被告法定代表人担任指挥长，被告的其他工作成员分别担任拆迁指挥部其他职责，拆迁指挥部设在第三人处，第三人协助拆迁工作。2019年7月拆迁动员会上宣布拆迁指挥部的人均系被告街道办主任、副主任及其他工作人员。2019年9月9日，拆迁实际负责人苏波对工作进行部署安排，2020年1月3日，原告到苏波办公室进行沟通，双方就拆迁事宜双方未达成一致意见。被告未依法取得土地征收资格，被拆迁房屋处于成都市郫都区城市规划范围内。被告既无征地资格，又未与原告达成房屋拆迁协议，被告非法拆除原告房屋损坏财产的行为违法。故起诉至法院，请求判令：1、确认被告拆除原告位于安德镇交通村××162.5平方米房屋的行政行为违法；2、诉讼费用由被告承担。 原告马福清提交了以下证据：1、马福清身份证复印件、被告及第三人身份信息、苏波的职务证明；2、郫集用（2009）第4102号集体土地使用权证；3、郫房权证监证字第××号村镇房屋所有权证；4、《安德街道“中国川菜小镇”项目集建入市区域拆迁安置补偿实施办法》；5、照片九张；6、（2017）最高法行再102号行政裁定书、（2018）最高法行申4182号行政裁定书；7、郫都区安德镇交通村一、二、三、五、八社、交通村集体、两路社区五、六社、两路口社区集体土地云查询信息；8、光盘两张、证人任某与被告拆迁办钟姓工作人员录音整理资料、证人任某与第三人村书记李吉红通话录音资料；9、问政四川；10、任某证人证言。 经庭审质证，被告安德街道办对原告马福清提交证据1的三性无异议；对证据2、3的三性无异议，但对证明目的不认可，农村宅基地属于农村建设用地的其中一种；对证据4的三性无异议，但对证明目的有异议，该实施办法是由集建入市区域农户代表大会讨论通过，该区域的农户自治制定的，与被告无关，原告对此情况知悉并认同，其女儿代其在该办法上签字认可，原告女儿作为证人在作证时也表示代其母亲进行相关拆迁事宜，该实施办法中所称的指挥部，并非是被告组织设立的，而是由拆迁区域的农户代表大会自发成立的，与被告无关；对证据5的三性均有异议，系复印件，且无法证明证据的来源及形成的时间；对证据6的真实性、合法性认可，对关联性与证明目的有异议，被告提供的证据足以表明本案与该组证据法律关系不同，郫都区是全国人大常委会正式授权的开展农村土地制度的改革试点，并非一般的土地征收，在土地管理法修订的内容中，集体经营性建设用地入市是一重大变化，而本组证据均是在土地管理法修订之前；对证据7的三性有异议，该信息中所称的土地与本案涉及的土地并非同一宗地；对证据8有异议，被告的拆迁办并没有姓钟的工作人员，与李吉红的通话记录系原告与村上工作人员的录音，三性无法核实，与被告无关；对证据9的真实、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，对证据10，证人与原告系母女关系，不具有证明力，无法达到原告的证明目的。 第三人交通村委会对原告马福清提交的证据，认为原告所在的区域实施的集建入市，不属于征收征用范畴，是由所在区域的村民代表共同协商自治的过程，其他与被告的质证意见一致。 被告安德街道办辩称，1、《安德街道“中国川菜小镇”项目集建入市区域拆迁安置补偿实施办法》并非被告发布，而是2019年6月21日，由“中国川菜小镇”项目所在区域权属主体的三分之二以上成员或成员代表同意并由交通村委会加盖印章制作发布的，与被告无关。该《实施办法》中虽然设立“拆迁指挥部”，指挥长为被告负责人，但该指挥部并非被告设立，是由“中国川菜小镇”项目所在区域权属主体的三分之二以上成员或成员代表同意自发成立的，并不具有行政属性，仅是对农村集体建设用地入市相关事宜进行指导。2、被告并未实施拆除案涉房屋的行为。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，原告在起诉时，应当对被诉行政行为存在及是否由被诉行政机关作出等事实进行举证。若不能举证，应当承担举证不利的后果。3、2015年初，全国人大常委会正式授权包括郫都区在内的全国33个区（市）县开展农村土地制度3项改革试点。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（人大常委会字〔2015〕1号）及国家有关法律法规和农村集体经营性建设用地入市试点的统一部署，郫都区政府于2017年5月9日印发《郫都区农村集体经营性建设用地入市规定》等28个农村土地制度改革配套文件。其中《郫都区农村集体经营性建设用地入市规定》第十条规定：“农村集体经济组织可以直接作为农村集体经营性建设用地使用权入市的实施主体，也可以委托另行成立的集体资产管理公司或农村股份经济合作社（联社）作为实施主体”因此，被告并非农村集体经营性建设用地使用权入市的实施主体，无相关职能职责，非本案的适格被告。请求法院驳回原告的起诉。 被告安德街道办提交了以下证据：1、《郫都区农村集体经营性建设用地入市主体认定工作办法》；2、《安德街道“中国川菜小镇”项目集建入市区域拆迁安置补偿实施办法》，证明该实施办法并非被告制作和发布；3、《安德街道交通村集建入市项目拆（搬）迁安置补偿实施细则》、村（居）民议事会会议记录、村民会议（户代表会议）记录。 经庭审质证，原告马福清对被告安德街道办的提交的证据1的三性不认可，无盖章，不能说明出处，且文件并非审判所依据的范畴；对证据2、3，实施办法的第四条和实施细则第八条的工作安排完全一致，均由被告成立拆迁指挥部，由被告主要负责人来担当指挥部的负责人，2019年9月9日的记录内容是被告的拆迁负责人苏波对拆迁工作的具体的安排，包括赔偿标准、时间及具体拆迁的工作安排，是被告在具体负责实施拆迁工作，并非指导。 第三人交通村委会对被告安德街道办提交的证据无异议。 第三人交通村委会未向本院提交书面答辩状及证据，但在庭审最后陈述阶段请求驳回原告的诉讼请求或驳回起诉。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据8、10能够与其他证据相印证，形成证据链，故本院予以确认。原告提交的其他证据及被告提交的证据均真实、合法，且与本案有关联，本院予以确认。 经审理查明，原告马福清系成都市郫都区安德镇交通村二社的村民，是郫集用（2009）第4102号（地类：农村宅基地及其它）土地使用权人及安德镇交通二组37号1层37号（郫房权证监证字第××号）房屋所有权人。 20ｌ5年2月27日，全国人民代表大会常务委员会作出人大常委会字〔2015〕1号《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权试点区域调整实施《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度有关规定，四川省成都市郫都区属于试点区域。2017年，郫都区人民政府印发了《郫都区农村集体经营性建设用地入市规定》、《郫都区农村集体经营性建设用地入市增值收益调节金征收使用管理暂行办法》、《郫都区农村集体经营性建设用地项目建设管理办法》、《郫都区农村集体经营性建设用地入市主体认定工作办法》等规定。 2019年6月21日，交通村委会召开了村民议事会会议，对《安德街道“中国川菜小镇”项目集建入市区域拆迁安置补偿实施办法》进行讨论，会议记录载明“到会人员一致同意”。 同日，交通村委会发布《安德街道“中国川菜小镇”项目集建入市区域拆迁安置补偿实施办法》，包括安德镇“中国川菜小镇”项目集建入市区域拆迁适用范围、实施原则、安置标准、工作安排等内容。其中工作安排部分载明：“交通村村委会设立拆迁指挥部，指挥长：江相亮（常工委副书记、街道办主任）、副指挥长：杜锐（街道办副主任）、成员、拆迁一组、拆迁二组、拆迁三组、巡查组、后勤组……”该《拆迁安置补偿实施办法》最后一页附有同意此实施办法并委托交通村村民委员会为集建入市具体实施方的村民签字。 2019年9月9日，交通村委会召开交通村农村区域集体建设用地入市拆迁动员户代表会，苏波（街道办副主任）、邓怀东、钟方堂列席会议。 同日，交通村委会发布了《安德街道交通村集建入市项目拆（搬）迁安置补偿实施细则》，包括项目名称、项目实施地点及范围、实施原则、实施主体、安置方式、安置补偿标准、工作安排等内容。该《实施细则》工作安排部分的人员安排与《拆迁安置补偿实施办法》人员安排基本一致。 2020年4月左右，原告获悉安德镇交通二组37号1层37号房屋已被拆除，前往查看后，确定房屋已被拆除。原告认为，被告安德街道办拆除其房屋的行为违法，故起诉至本院。 本院认为，从原、被告双方提交的《安德街道“中国川菜小镇”项目集建入市区域拆迁安置补偿实施办法》、《安德街道交通村集建入市项目拆（搬）迁安置补偿实施细则》等证据来看，安德镇交通二组37号1层37号房屋属于安德街道“中国川菜小镇”项目集建入市（农村集体经营性建设用地入市）区域，该集建入市主体为交通村委会，但负责案涉集建入市区域拆迁负责人及工作人员基本都是被告安德街道办的主要领导及工作人员，即被告安德街道办在案涉集建入市区域拆迁工作中起主导作用。 现行《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规规定强制拆除合法建筑等系政府及其职能部门具有的法定职权，民事主体或基层群众组织并无实施强制拆除权力。综合本案原、被告提交的证据，被告安德街道办在案涉集建入市区域拆迁工作中起主导作用，且被告安德街道办未能举证证明系其他主体实施的强制拆除，故应当推定被告安德街道办系案涉强制拆除行为的实施主体。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》等对国有土地上房屋征收强制执行程序作出规定，对集建入市引起的房屋及附着物强制拆除问题，亦可参照。因此，在未完成补偿安置工作，也未遵循相应强制执行程序的情况下，行政机关无权直接强制拆除案涉房屋。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告成都市郫都区人民政府安德街道办事处强制拆除原告马福清所有的位于成都市郫都区房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告成都市郫都区人民政府安德街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  田彦涛 人民陪审员  牟庆伟 人民陪审员  马海荣 二〇二〇年十一月二十三日 书 记 员  廖 磊 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。