宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院行政裁定书（2020）宁03行初9号原告陈有东，住宁夏回族自治区同心县。委托代理人郭蕾，宁夏合天律师事务所律师。一般授权代理。被告同心县人民政府。法定代表人丁炜，县长。委托代理人魏晋喜，宁夏昊德律师事务所律师。特别授权代理。委托代理人王欢，宁夏昊德律师事务所律师。特别授权代理。被告吴忠市人民政府。法定代表人喜清江，市长。委托代理人田超，宁夏世仑律师事务所律师。特别授权代理。原告陈有东诉被告同心县人民政府、吴忠市人民政府行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告陈有东向本院提起诉讼，诉讼请求：1.撤销被告同心县人民政府2019年8月28日作出的《关于陈有东反映信访事项的复查意见》；2.撤销被告吴忠市人民政府2019年11月12日作出的《吴忠市人民政府关于陈有东信访事项的复核意见》；3.案件诉讼费用由被告承担。事实与理由：2016年8月，原告和亲友共五人到张家塬乡政府，向时任书记马军等工作人员询问政策，打算在大庄科社种植小杂粮、苜蓿、葵花等,原告觉得种植苜蓿更合乎政策，随后组织工程和农业机械修路、平整土地以有利于大型农业机械作业，在2016年封冻前平整好土地。2017年3月和同心县杜滩苜蓿种植专业合作社合作种植三千余亩，草原站多次测量后认定种植面积3160亩。2018年3月原告得知有人要在原告所种植的苜蓿地里种植文冠果，就到张家塬乡政府主张权益，时任乡政府党委书记周慧玲说原告种植苜蓿的事她不知情，原告非法种植要收回土地使用权。之后原告又多次和多个乡领导电话沟通无果，原告只得到县信访局等实地走访。2018年11月27日原告在同心县县政府一楼纪委办公室得到了落款日期为2018年8月26日的文书，原告按信访意见答复书的提示申请复查，后原告发现有关部门隐瞒原告把35.5万元补贴给张瑞。被告同心县人民政府作出的《关于陈有东反映信访事项的复查意见》，吴忠市人民政府作出的《吴忠市人民政府关于陈有东信访事项的复核意见》均未解决原告请求事项，二被告的复查意见、复核意见有乱作为和不作为的行为，望判如所请。被告同心县人民政府辩称，陈有东提起的诉讼不属于法院的受案范围。陈有东的诉讼是针对同心县人民政府对信访事项作出的信访复查意见和吴忠市人民政府作出的信访复核意见。本案中，同心县人民政府的身份是信访复查机关，是依据《信访条例》对于陈有东不服同心县张家塬乡人民政府作出的《关于张家塬乡汪家塬村村民陈有东反映有关问题的信访事项处理意见书》而作出的信访复查意见。信访复查和信访复核均是信访办理行为，不同于行政复议行为。信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为。根据《信访条例》的规定，信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉性。同心县人民政府复查意见的内容仍然是坚持张家塬乡人民政府作出的《关于张家塬乡汪家塬村村民陈有东反映有关问题的信访事项处理意见书》的处理意见，对原告陈有东的权利义务没有产生新的实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。综上，陈有东对同心县人民政府的信访复查行为提出行政诉讼，缺乏事实依据和法律依据，请求依法释明陈有东撤诉或依法驳回陈有东的起诉。被告吴忠市人民政府辩称，一、本案不属于行政诉讼受理范围。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第二款第九项明确规定：“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。吴忠市人民政府依据《信访条例》、《宁夏回族自治区信访事项复查复核三级终结实施办法(试行)》作出《关于陈有东信访事项的复核意见》属于信访复核，不属于行政诉讼的受案范围。二、陈有东的诉讼请求中对《关于张家塬乡汪家塬村村民陈有东反映有关问题的信访事项处理意见书》并未提及，实质予以认同本案的信访启动源于陈有东作为信访人向同心县张家塬乡人民政府提出“请求政府协调解决因文冠果种植将苜蓿破坏造成损失”的信访事项。根据《信访条例》相关规定，不管是信访复查还是信访复核，均是针对信访事项受理后，同心县张家塬乡人民政府作出《关于张家塬乡汪家塬村村民陈有东反映有关问题的信访事项处理意见书》，但陈有东的诉讼请求中，仅提出撤销信访复查和信访复核，未涉及同心县张家塬乡人民政府作出《关于张家塬乡汪家塬村村民陈有东反映有关问题的信访事项处理意见书》，其诉讼行为与信访行为大相径庭。结合陈有东作为信访人向同心县张家塬乡人民政府提出的《信访复核申请书》的理由及请求事项，陈有东提出的信访事项根本不涉及任何行政行为，实质系其与第三方公司的非行政行为争议。《关于张家塬乡汪家塬村村民陈有东反映有关问题的信访事项处理意见书》、《关于陈有东反映信访事项的复查意见》、《吴忠市人民政府关于陈有东信访事项的复核意见》，不可能对陈有东作为信访人提出的信访事项所涉及的权利义务产生影响，也不具有任何强制力，更不可能产生任何行政行为的法律效果。综上，应当依法驳回陈有东的起诉。经审理查明，陈有东于2018年8月9日到同心县信访局通过实地信访形式，要求张家塬乡政府协调解决因种植文冠果破坏其苜蓿地造成的经济损失。2019年3月18日同心县张家塬乡人民政府作出张信答复[2019]03号《关于张家塬乡汪家塬村村民陈有东反映有关问题的信访事项处理意见书》，答复如下：经调查，调查组通过调阅县农科局相关资料证实，县农科局根据《自治区发改委农牧厅关于调整同心县2016年、2017年已垦草原治理试点项目有关事项的通知》（宁发改农经﹝2017﹞614号）精神，将预旺镇人工饲草地建设1000亩的指标，调整到张家塬乡海棠湖村，由同心县杜滩苜蓿种植专业合作社在该村大庄科社落实已垦草原治理试点项目苜蓿种植。经与县农科局草原站负责人谈话了解，县农科局在海棠湖村再没有落实过其他项目，也未开展过其他项目验收工作，并表示对陈有东在大庄科社种植苜蓿的情况不知情。根据张家塬乡人民政府给县纪委监委调查组出具的《关于陈有东在海棠湖村大庄科社种植苜蓿情况的说明》显示，张家塬乡海棠湖村大庄科社系“十一五”生态移民迁出区，按照自治区人民政府《关于加强生态移民迁出区生态修复与建设意见的通知》（宁政发﹝2013﹞109号）和同心县人民政府《关于将生态移民迁出区集体所有土地收归国有的决定》（同政发﹝2017﹞104号）精神，张家塬乡人民政府将海棠湖村大庄科社移民迁出区土地收归国有，根据县委、政府总体安排部署，于2018年4月在大庄科社实施文冠果种植项目3700亩。经与反映人陈有东谈话了解，其本人属于张家塬乡汪家塬村常住户，户籍在汪家塬村。2016年9月，陈有东到张家塬乡政府口头申请，计划在大庄科社发展特色小杂粮种植，时任张家塬乡党委书记马军向陈有东口头答复，表示既不支持也不反对，并强调生态移民迁出区的土地以后规划将种草种树。陈有东本人又到县农科局找有关领导进行政策咨询，并告知有关领导其本人要在大庄科社种植苜蓿，得到有关领导允许后，未经海棠湖村“两委”和张家塬乡政府同意，陈有东私自与大庄科社迁出区个别农户签订了种植苜蓿协议，流转部分土地，种植苜蓿。经与海棠湖村党支部书记马伏强谈话了解，2017年8月份前后，陈有东曾找其以村“两委”名义办理土地流转合同，马伏强以大庄科社属于生态移民迁出区，土地系国家所有为由，海棠湖村“两委”没有与陈有东签订土地流转合同。经与时任张家塬乡党委书记马军、时任张家塬乡政府副乡长陈连鸿、张家塬乡农经站站长宋建云谈话，三人均否认陈有东本人就土地流转事宜向张家塬乡政府进行过申报，也未履行过土地流转手续。陈有东反映在大庄科社移民迁出区种植苜蓿属实，但张家塬乡政府和县农科局没有允许陈有东本人在大庄科社种植苜蓿，陈有东在大庄科社种植苜蓿系个人行为。如不服本处理意见，可自收到本答复意见书之日起30日内向同心县人政府或县信访局书面提出复查审核申请，逾期不申请复查，本答复意见即为该信访事项的终结意见。同日，同心县张家塬乡人民政府将该《关于张家塬乡汪家塬村村民陈有东反映有关问题的信访事项处理意见书》送达陈有东。2019年3月19日，陈有东向同心县人民政府提出复查申请书，要求对同心县张家塬乡人民政府作出的《关于张家塬乡汪家塬村村民陈有东反映有关问题的信访事项处理意见书》进行复查。2019年8月28日，同心县人民政府作出《关于陈有东反映信访事项的复查意见书》，载明：经复查，张家塬乡海棠湖村大庄科社系“十一五”生态移民迁出区，按照自治区人民政府《关于加强生态移民迁出区生态修复与建设意见的通知》（宁政发﹝2013﹞109号）和同心县人民政府《关于将生态移民迁出区集体所有土地收归国有的决定》（同政发﹝2017﹞104号）精神，张家塬乡人民政府将海棠湖村大庄科社移民迁出区土地收归国有。陈有东系张家塬乡汪家塬村常住户，户籍在汪家塬村。在海棠湖村大庄科社土地收归国有后，陈有东未经海棠湖村“两委”和张家塬乡人民政府同意，私自在海棠湖村大庄科社迁出区已收回的国有土地上种植苜蓿，属于违法用地，应依法收回，其民事权益不受法律保护。张家塬乡人民政府根据县委、政府、总体安排部署，在大庄科社实施文冠果种植的行为合法，不应赔偿陈有东的苜蓿损失。张家塬乡人民政府《关于张家塬乡汪家塬村村民陈有东反映有关问题的信访事项处理意见书》的处理意见合理合法。基于以上事实，你所反映的要求张家塬乡协调解决因种植文冠果破坏苜蓿赔偿损失的信访诉求不能成立。如不服本复查意见，可自收到本意见书之日起30日内向吴忠市人民政府申请信访复核或向人民法院提起诉讼。2019年9月9日陈有东向吴忠市人民政府申请复核，吴忠市人民政府于2019年11月12日作出《吴忠市人民政府关于陈有东信访事项的复核意见》，载明：经复核，同心县人民政府关于陈有东反映信访事项的复查意见所依据的事实清楚，所适用法律法规正确，决定维持同心县人民政府2019年8月28日《关于陈有东反映信访事项的复查意见书》，陈有东的信访复核申请书的主张缺乏事实依据，故其对诉求和理由不予支持。依照《信访条例》、《宁夏回族自治区信访事项复查复核三级终结实施办法（试行）》，被复核意见即为该信访事项的终结意见。另查明，2017年10月11日，同心县农牧和科学技术局与同心县杜滩苜蓿种植专业合作社签订《同心县2017年已垦草原治理试点项目人工草地建设牧草种植合同》一份，约定由同心县杜滩苜蓿种植专业合作社在张家塬乡海棠湖村种植苜蓿1000亩。种植完成后，根据验收合格面积按照规定的标准支付种植补贴资金。2018年11月30日同心县农牧和科学技术局发《关于收回2017年已垦草原治理试点项目人工草地建设补助资金的通知》，载明经核查同心县杜滩苜蓿种植专业合作社提供的土地流转合同不完善，存在非土地流转农户本人签名情况，鉴于以上事实，经同心县农牧和科学技术局党组2018年11月30日研究决定，一、解除我局与你合作社签订的2017年已垦草原治理试点项目人工草地建设牧草种植合同。二、收回发放给你合作社的项目补助资金35.5万元，限5个工作日内上交到我局银行账户。2018年12月7日同心县杜滩苜蓿种植专业合作社将35.5万元转入同心县农牧和科学技术局账户。再查明，2019年5月16日，陈有东向同心县劳动人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁，请求依法裁决同心县杜滩苜蓿种植专业合作社支付其工资321120元。2019年6月25日，同心县劳动人事争议仲裁委员会作出同人社仲字（2019）31号仲裁裁决书，认为陈有东未提供任何证据举证，应承担举证不利的后果，裁决驳回陈有东的仲裁申请请求。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。只有自己的合法权益受到行政机关及行政机关工作人员的行政行为侵犯，才能提起行政诉讼。庭审中陈有东陈述其与同心县杜滩苜蓿种植专业合作社法人张瑞达成口头协议合作在张家塬乡海棠湖村大庄科社的土地上种植苜蓿申请实施优质牧草项目,被告同心县人民政府提交的陈有东申请劳动仲裁一案的证据显示陈有东于2019年5月16日向同心县劳动人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁，请求依法裁决同心县杜滩苜蓿种植专业合作社支付陈有东工资321120元，同心县杜滩苜蓿种植专业合作社亦否认与陈有东存在合作关系及劳动关系。结合庭审查明的事实，陈有东户籍在张家塬乡汪家塬村一社，案涉种植苜蓿的土地为张家塬乡海棠湖村大庄科社国有土地，陈有东并未提交证据证实其取得了案涉土地使用权，对案涉的土地有享有合法的权益，陈有东的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定。且同心县人民政府作出的《关于陈有东反映信访事项的复查意见书》和吴忠市人民政府作出的《吴忠市人民政府关于陈有东信访事项的复核意见》，均未改变张家塬乡人民政府作出的《关于张家塬乡汪家塬村村民陈有东反映有关问题的信访事项处理意见书》的处理结果，对陈有东的权益并不产生实际影响。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回原告陈有东的起诉。案件受理费50元，退回原告陈有东。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长 马建萍审判员 贾玉宁审判员 马春燕 二〇二〇年七月九日书记员 唐 力附：本案适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。