福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽01行初401号 原告福建省长珠新兴农业科技开发有限公司，住所地福建省宁德市蕉城区漳湾镇贝头村漳涵公路旁。 法定代表人陈美钰，总经理。 委托诉讼代理人姜运福，福建奥通律师事务所律师。 委托诉讼代理人肖文桂，福建远见律师事务所律师。 被告宁德市蕉城区人民政府，住所地福建省宁德市蕉城区八一五中路11号。 法定代表人何必良，区长。 出庭负责人巫白，副区长。 委托诉讼代理人池宇清、王静恬，福建之秀律师事务所律师。 第三人宁德市诚友科技有限公司，住所地福建省宁德市蕉城区蕉南福海花园A栋15号。 法定代表人陈永杰，总经理。 委托诉讼代理人陈幼禄、陈幼星，该公司股东。 原告福建省长珠新兴农业科技开发有限公司（以下简称长珠公司）诉被告宁德市蕉城区人民政府（以下简称蕉城区政府）、宁德市蕉城区漳湾镇人民政府（以下简称漳湾镇政府,另行制作裁定书）不履行法定职责一案，于2019年10月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月29立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月7日公开开庭审理了本案。原告长珠公司的委托诉讼代理人姜运福、肖文桂，被告蕉城区政府巫白副区长及委托诉讼代理人池宇清、王静恬，第三人宁德市诚友科技有限公司（以下简称诚友公司）的委托诉讼代理人陈幼禄、陈幼星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告长珠公司诉称：2013年1月6日原告与第三人诚友公司签订了一份《租赁合同》，租赁诚友公司车间1440平方米，租期5年（从2013年2月1日至2018年1月31日）。合同签订后，原告投资建设了加工厂围墙、加工厂办公室、6个暂养池、生化池等房屋与建筑物，共花费115万元，并安装了造价822万元的自动化生产线（日系全自动红外线烤鳗生产线，全长约70米，日加工处理烤鳗5吨，通过QS论证开始正常生产经营，项目总投资为1337.6万元，员工60人）。2014年7月17日，被告蕉城区政府发布《宁德市蕉城区人民政府关于宁德市保障性住房三期（含金漳路）建设项目房屋征收的公告》（宁区政[2014]12号），征收范围包括但不限于原告所有的加工厂围墙、加工厂办公室、6个暂养池、生化池等房屋与建筑物（因诚友公司隐瞒未与原告沟通，原告不知情）。从2016年2月开始，二被告有与诚友公司商讨拆迁补偿方案，但均未与原告协商并达成协议。2016年12月2日，在原告不知情的情况下，被告漳湾镇政府对原告所有的加工厂围墙进行强制拆除，2016年12月16日被告漳湾镇政府又对原告所有的加工厂办公室、6个暂养池、生化池等房屋与建筑物进行强制拆除，造成原告停产停业，损失巨大。原告多次向被告方提出签订《拆迁补偿安置协议书》的要求，但被告都以种种理由推脱敷衍，至今仍拒绝与原告签订拆迁相关协议。原告认为，依据相关法律法规，被告始终未与原告达成拆迁补偿协议，是严重的不履行法定职责的不作为行为，是违反拆迁法律法规及政策的行为。请求：一、判令二被告履行对原告的征收安置补偿职责；二、本案诉讼费由二被告共同承担。 原告长珠公司向本院提交以下证据：A1、租赁合同，证明2013年1月6日原告与第三人诚友公司签订了一份《租赁合同》，租赁诚友公司车间1440平方米，租期5年（从2013年2月1日至2018年1月31日）。A2、砖沙款发票、水泥发票、领款证明单等票据，证明合同生效后，原告投资建设了加工厂围墙、加工厂办公室、6个暂养池、生化池等房屋与建筑物，共花费115万元。A3、宁区政【2014】12号文件，证明2014年7月17日，被告蕉城区政府发布《宁德市蕉城区人民政府关于宁德市保障性住房三期（含金漳路）建设项目房屋征收的公告》（宁区政【2014】12号），征收范围包括但不限于原告所有的加工厂围墙、加工厂办公室、6个暂养池、生化池等房屋与建筑物。A4、被拆厂房照片，证明被告漳湾镇政府在未与原告达成拆迁补偿协议的情况下，强制拆除属于原告所有的加工厂围墙、加工厂办公室、6个暂养池、生化池等房屋与建筑物。A5、公证书及光盘，证明原告投资建设的厂房情况，同证据A2，且经公证证据保全。A6、宁朝华估字[2016]第207号房屋征收估价报告，证明因该报告未对主要的生产流水线进行评估，搬迁费也评得太少，只体现小部分损失。 被告蕉城区政府答辩称：一、原告无权要求答辩人或漳湾镇政府与其签订房屋补偿安置协议，其不具备原告主体资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”，明确规定了国有土地上房屋征收补偿的对象即被征收人,系房屋所有权人。答辩人作出的征收决定征收范围内所涉及的房屋产权人为诚友公司，原告长珠公司系向诚友公司承租车间、办公楼等场所，原告作为承租人不属于被征收人，答辩人与漳湾镇政府并无法定义务或职责与其签订征收补偿安置协议。原告不具备起诉答辩人不履行签订征收补偿协议职责的主体资格。二、房屋征收部门已经依法与被征收人诚友公司签订征收补偿协议。答辩人所确定的房屋征收部门宁德市蕉城区土地收储中心已经与被征收人诚友公司签订征收补偿协议，因征收范围内涉及原告长珠公司向诚友公司承租的房屋，而原告与诚友公司就相关补偿款及分配问题未能协商一致，拒不提供租赁房屋，为进行和谐征迁，经房屋征收部门与诚友公司协商，同意由诚友公司分批提供房屋和土地，第一批先提供与原告租赁场所无关的房屋和土地供金漳路建设，涉及原告租赁场所的房屋和土地由诚友公司负责与原告进行沟通协商，在第二批中提供。目前诚友公司已经通过诉讼向原告收回了租赁场地，原告承租的租赁场地系因合同无效被判令返还，并非因征收而失去占有使用，原告现起诉要求答辩人与其签订征收补偿安置协议既没有法律依据也没有事实依据。三、本案不属于被征收房屋所有权人不明确的情况。答辩人作出的征收决定征收范围内所涉及的房屋产权人为诚友公司，原告作为承租人对租赁房屋不享有所有权。即使按原告主张其签订租赁合同后，投资建设了加工厂围墙等建筑物、构筑物，但其作为承租人擅自在他人土地上所建设的建筑物也不可能取得所有权，且即使有进行建设也属于违法建筑，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款和《宁德市蕉城区人民政府关于印发宁德市保障性住房三期（含金漳路）建设项目房屋征收与补偿方案》第二章第九条第（三）项的规定，也是不予补偿的。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告蕉城区政府向本院提交以下证据：B1、《宁德市蕉城区人民政府关于开展宁德市保障性住房三期（含金漳路）建设项目房屋征收的决定》、《宁德市蕉城区人民政府关于宁德市保障性住房三期（含金漳路）建设项目房屋征收的公告》、《宁德市人民政府关于宁德市保障性住房三期（含金漳路）房屋及其他建筑物构筑物补偿标准的批复》、《宁德市蕉城区人民政府关于印发宁德市保障性住房三期（含金漳路）建设项目房屋征收与补偿方案的通知》、《宁德市蕉城区人民政府关于印发宁德市保障性住房三期（含金漳路）建设项目房屋征收与补偿方案实施细则的通知》，共同证明被告宁德市蕉城区人民政府依法作出房屋征收决定并进行公告，发布征收补偿方案。B2、征收补偿协议书、房屋征收估价报告、测绘图、诚友公司营业执照、开户许可证、法定代表人身份证、股东会议纪要、国有土地使用权证、承诺书，证明：1、被告作出的征收决定征收范围内所涉及的房屋产权人为诚友公司；2、诚友公司作为被征收人与房屋征收部门蕉城区土地收储中心签订征收补偿协议，双方同意分批提供被征收房屋和土地；3、诚友公司承诺已提供房屋和土地产权归其所有，与其他单位或个人无关，如发生权属问题或征收范围内补偿款等发生纠纷，由其负责处理并承担法律责任。B3、（2018）闽0902民终4661号民事判决书、（2019）闽09民终939号民事判决书，证明原告承租的房屋系因属于违法建筑被法院认定租赁合同无效，判令返还诚友公司的，不是因被告征收而失去占有使用的。被告蕉城区政府向本院提交以下法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第四条、第八条、第十三条、第十七条、第二十五条、福建省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》办法第四条。 第三人诚友公司表示同意政府意见，其未向本院提交证据。 被告蕉城区人民政府对原告证据的质证意见：A1证据租赁合同体现系原告与第三人之间签订的，对其真实性被告蕉城区政府无法确认，应由第三人进行确认。且从原告提供的该组证据也可以看出原告系向第三人承租厂房，原告并非涉案被征收房屋的所有权人。A2证据的三性有异议，该组证据包含所谓购买设备的证明材料，当中有原告与案外人签订的合同，对其真实性无法确认，所提供的发票没有对应的支付凭证，对其内容真实性也有异议。且该证据无法证明与本案之间的关联性，无法证明系用于投资建设涉案被征收房屋。A3证据的真实性没有异议，但是对关联性有异议。即使原告提供的租赁合同系真实的，原告也只是承租人，无法证明原告对被征收范围内的房屋享有所有权。A4证据的证据形式要件有异议。该组照片未体现拍摄时间、拍摄地点和拍摄人员，且该组证据也无法证明原告对照片中的相关建筑物构筑物享有所有权。A5证据形式真实性无异议。但是从原告提交的租赁合同以及原告的陈述可以看出公证书中体现的车间厂房系原告向第三人承租的，也不是原告投资建设的，仅凭该份公证书也无法证明厂房和车间是原告投资建设的。A6证据评估报告没有评估机构盖章，真实性和合法性无法核实。即使有对原告承租的厂房内的相关设备和添附物进行评估，也不能证明原告就是法定被征收人。 第三人诚友公司对原告证据的质证意见：A1证据三性均无异议，证明对象也无异议。A2证据有异议，除了暂养池4个，生化池2个属于原告擅自在没有租赁的土地上建设，剩余部分属于第三人。A3证据质证意见同A2证据。A4证据有异议，同A2证据。当时要拆除的部分我们与原告已经进行了多次协商，让原告支持政府工作，但是原告就是不配合。A5证据光盘内容未观看，无法发表意见。对公证书也不发表质证意见。A6证据三性均无异议，证明对象也无异议。 原告对被告蕉城区政府证据的质证意见：B1证据的真实性、合法性、关联性没有异议，不认可证明对象。从蕉城区政府提供的第一组证据的第4份文件《宁德市蕉城区人民政府关于印发宁德市保障性住房三期（含金漳路）建设项目房屋征收与补偿方案的通知》记载的第三条“被征收人：凡在征收规划红线范围内的房屋所有权人和土地所有权人。”来看，可以证实被征收主体包括土地使用人，原告系福建省宁德市蕉城区漳湾镇贝头村漳涵公路旁1440m²车间的承租人，承租人对涉案车间及土地享有占有、使用、收益的权利，应当认定为土地使用权人，故原告属于被征收的主体；此外从该文件的内容第十七条“因征收房屋造成的搬迁费用”、第十九条“因征收房屋造成的停产停业损失补偿费”中都体现对承租人生产经营损失的补偿，可以说明被征收人应当包含承租人。同时，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款、第一百二十一条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款等相关法律法规规定，国有土地上房屋征收补偿中，公平补偿的对象不仅包括房屋所有权人，也应包括使用该房屋开展经营活动的承租人。本案中，一方面长珠公司属于房屋所有权人，根据上述法律法规规定，是本案行政补偿行为的相对人，具有原告资格；另一方面长珠公司作为承租人，蕉城区政府在《行政答辩状》中也自认原告为承租人，根据上述法律法规规定，长珠公司属于用益物权人，享有相应补偿的主体资格，长珠公司与本案行政补偿具有利害关系，具有原告资格。B2证据的《国有土地使用权征收补偿协议书》、《房屋征收估价报告》、《股东会议纪要》、《承诺书》的真实性、合法性、关联性有异议，不认可证明对象；对《测绘图》、《营业执照》、《开户许可证》、《法定代表人身份证》、《国有土地使用权证》的真实性没有异议、关联性有异议，不认可证明对象。金漳路工程建设指挥部参与强制拆除涉案房屋与建筑物和蕉城区土地收储中心与诚友公司签订《国有土地使用权征收补偿协议书》的时间（2018年8月3日）明显晚于涉案房屋被拆除的时间（2016年12月2日和16日），违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁……任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动”的规定，可以证实《国有土地使用权征收补偿协议书》不符合法律法规的规定，应当予以撤销。同时，蕉城区土地收储中心与第三人诚友公司签订《国有土地使用权征收补偿协议书》的时间明显晚于涉案房屋被拆除的时间，无法确定被拆除的建筑物、建筑面积、以及应当获得的补偿的款项，无法确定《国有土地使用权征收补偿协议书》中的数据为真实，蕉城区土地收储中心与诚友公司签订房屋征收补偿安置协议时，没有将长珠公司纳入被补偿人，未与该经营性用房的承租人长珠公司进行协商，并将包含装饰装修、停产停业损失等在内的所有补偿款项均确定给诚友公司，不符合法律法规的规定，明显不当。故对蕉城区土地收储中心与诚友公司签订《国有土地使用权征收补偿协议书》，原告不予认可。蕉城区政府提供的《房屋征收估价报告》中只有评估师的签名并没有加盖评估师公章或按手印，根据《房屋征收估价报告》第七条第（四）项记载“本估价报告需经注册房地产估价师签名盖章并加盖评估机构公章，作为一个整体时有效，复印件无效。”，可以证实该份《房屋征收估价报告》是无效的，不能作为蕉城区土地收储中心与诚友公司签订《国有土地使用权征收补偿协议书》的基础证据使用。《股东会议纪要》、《承诺书》系诚友公司单方制作，不能证明被征收的建筑物均为诚友公司所有。B3证据的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，不认可证明对象，原告系因被告的征收行为而失去对讼争房屋的占有使用（涉案被强制拆除的暂养池、生化池等建筑物是原告烤鳗生产项目的必不可少的重要组成部分，一旦被拆除，原告就无法进行烤鳗生产项目），与原告和诚友公司签订的《租赁合同》是否无效并无直接的关联。即使《租赁合同》无效，也没有改变长珠公司作为涉案房屋的实际占有人的身份，（2018）闽0902民初4661号民事判决书第10页记载“长珠公司应于本判决生效之日向诚友公司支付截至2017年1月的占用费654096.8元；之后至实际腾退之日止的占用费按5080.32元/月计算”的内容可以证实，被告的征收行为和强拆行为导致的直接后果就是基于涉案房屋形成的租赁关系无法继续履行，长珠公司无法继续占有、使用、收益未被拆除的剩余厂房，致使长珠公司投资建设的生化池、配电房等建筑物和投入的装修成本付之东流，并带来相应的营业、搬迁等损失。蕉城区政府的征收行为侵害了长珠公司的权利，由此导致的装修、搬迁、营业等损失，蕉城区政府理应给予补偿，故蕉城区政府应当履行与长珠公司签订房屋补偿安置协议。 第三人对蕉城区政府证据进行的质证意见：对蕉城区政府提交的证据三性均无异议，证明对象也无异议。 根据庭审举证、质证，本院对原、被告提交的证据认证如下:原告长珠公司提交的证据A1，证明原告向第三人租赁车间，该事实被告与第三人均无异议，可以作为本案认定事实的依据。A2证据是否与被诉行政行为有关联无法确认。A3证据在被告提交的B1证据中亦有提交，与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据。A4、A5、A6证据是否与被诉行政行为有关联无法确认。 被告蕉城区政府提交的证据B1可以证明涉案土地的征收事实，与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据。证据B2中的征收补偿协议书，因原告就是对该协议提起诉讼，故该协议属待证事实。B3证据是两份生效的法律文书，与本案具有关联性，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明：2013年1月6日原告长珠公司与第三人诚友公司签订了一份《租赁合同》，租赁诚友公司车间1440平方米，租期5年（从2013年2月1日至2018年1月31日）。原告在租凭期内建了生化池和暂养池。因宁德市保障性住房三期（含金漳路）项目建设需要，2014年7月17日，被告蕉城区政府作出宁区政[2014]11号《宁德市蕉城区人民政府关于开展宁德市保障性住房三期（含金漳路）建设项目房屋征收的决定》，决定征收宁德市保障性住房三期（含金漳路）建设项目范围内所有房屋，房屋征收部门为蕉城区土地收储中心，涉案建筑在本次征收范围内。2018年8月3日宁德市蕉城区土地收储中心与第三人诚友公司签订《国有土地使用权征收补偿协议书》，征收包括原告长珠公司在租赁期内建设的生化池和暂养池及第三人诚友公司的财产。因被告未对上述原告所建的生化池和暂养池进行补偿，故原告向本院提起诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予补偿。《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款、第一百二十一条规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。因不动产或者动产被征收致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照物权法第四十二条的规定获得相应补偿。本案中，房屋征收部门宁德市蕉城区土地收储中心系根据被告宁德市蕉城区人民政府的委托，从事案涉项目房屋补偿安置工作，原告请求履行征收安置补偿职责应以被告宁德市蕉城区人民政府为被告，故被告宁德市蕉城区人民政府为本案适格被告。宁德市蕉城区土地收储中心与第三人诚友公司签订《国有土地使用权征收补偿协议书》时，原告与第三人的承租期虽已届满，但第三人确认原告在租赁期内建有暂养池和生化池，故原告应享有在承租期内所建的暂养池和生化池的补偿资格，即原告与本案行政补偿具有利害关系，具有原告主体资格。至于案涉的生化池、暂养池数量，以及原告诉状提到的加工厂围墙、加工厂办公室、自动化生产线等，被告蕉城区政府应当在作出行政补偿行为时进行调查，在查清事实基础上予以补偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 被告宁德市蕉城区人民政府应于本判决发生法律效力之日起六十日内履行对原告福建省长珠新兴农业科技开发有限公司的征收安置补偿职责。 案件受理费人民币50元，由被告宁德市蕉城区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  俞   淑   娟 审 判 员  谢   红   波 审 判 员  曾      莹 二〇二〇年七月十六日 法官助理  林妍书记员张密儿 附件：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。