陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终402号 上诉人（原审被告）：西安市灞桥区人民政府。住所地：陕西省西安市灞桥区。法定代表人：邹晓刚，该区区长。委托诉讼代理人：赵峰，灞桥区司法局工作人员。委托诉讼代理人：田地，陕西稼轩律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：刘东院，男，1979年4月7日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。原审被告：西安市灞桥区人民政府席王街道办事处。住所地：陕西省西安市灞桥区。法定代表人：王辉，该街办主任。委托诉讼代理人：于明太，该街办工作人员。委托诉讼代理人：张凯，陕西丰瑞律师事务所律师。上诉人西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）因与被上诉人刘东院、原审被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处（以下简称席王街办）强制征收土地一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2020年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人灞桥区政府的委托诉讼代理人赵峰、田地，被上诉人刘东院、原审被告席王街办的委托诉讼代理人于明太、张凯均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2017年2月6日，灞桥区政府、灞河新区管委会作出灞政告字【2017】1号《关于灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目(XX村)征收工作的通告》，该《通告》载明：一、灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目一期XX村征收范围四至为：XX村，西至南程村城改项目，北至董家村，南至地铁停车场；二、灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目征收安置工作由灞桥区席王街道办事处具体负责，对征收范围内的单位和住宅户、商业户要妥善安置，具体实施以批准的安置补偿方案为准。《通告》还对其他事项予以告知。该《通告》在刘东院所在村灞桥区XX村张贴。刘东院系灞桥区席王街道办事处XX村村民，其户在XX村有三处承包地，面积共计2.97亩。该承包地均在上述《通告》第一条确定的征收范围内，且于2018年5月份起被占用并部分开始建设施工，刘东院未签订补偿协议。刘东院不服，遂向法院提起诉讼，诉请如前。庭审中，双方对上述事实均不持异议。另查明，刘东院等人因不服上述《通告》，提起行政诉讼。原审法院于2018年3月19日作出（2018）陕71行初102号行政判决，判决确认该《通告》违法。宣判后，灞桥区政府、灞河新区管委会不服提起上诉，本院于2018年9月28日作出（2018）陕行终422号行政判决，驳回上诉，维持原判。又查明，灞河新区管委会系由市政府设立的事业单位。原审法院认为：本案争议的焦点是：一、被告主体是否适格；二、本案强制占用涉诉土地的行为是否合法。焦点问题一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。因此，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。本案中，被诉强制占用刘东院承包地的行为发生于2018年5月。而根据灞桥区政府、灞河新区管委会于2017年2月6日作出的灞政告字【2017】1号《关于灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目(XX村)征收工作的通告》确认，刘东院的承包地在此次征收范围内，故涉诉强制占用刘东院承包地与该项目具有高度关联性，在强制占用土地后无任何主体主动承担相关责任的情况下，刘东院客观上无法举证证明谁是具体实施强制占用土地行为的主体，考虑到《通告》中确定的征收主体及具体实施部门具有对被征收土地的征收、清表等职责，均有可能实施强制占用土地行为，因此本案应推定灞桥区政府、灞河新区管委会及席王街办实施了强制占用承包地行为，但因该管委会没有行政主体资格，不具有独立承担法律责任的能力，故应当由组建该单位的市政府承担相应的法律责任。除非有相反证据证明系因其他原因或者其他主体对涉案土地实施了强制占用行为，否则本案市政府、灞桥区政府、席王街办应当共同承担举证不能的法律后果。据此，对于市政府、灞桥区政府、席王街办辩称其未实施强制占用承包地行为，亦非本案适格被告的意见，不予支持。关于焦点问题二，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。因此，行政机关应对被诉行政行为的合法性承担举证责任，并应承担举证不能的法律后果。本案中，市政府、灞桥区政府、席王街办均未能向法庭提交证据证明涉案承包地被占用前双方已达成补偿协议或其依法进行了事实补偿行为，亦未提交证据证明其依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在对涉案承包地被强制占用前依法保障了当事人陈述和申辩的权利以及本案存在申请人民法院强制执行的情形，故涉诉强制占用承包地行为缺乏法律依据。因涉案承包地已经被占用且部分开始施工建设，不具有可撤销的内容，故依法确认被诉行政强制占用承包地的行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府、西安市灞桥区人民政府席王街道办事处强制占用原告刘东院承包地共计2.97亩的行为违法。案件受理费50元，由西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府、西安市灞桥区人民政府席王街道办事处共同承担。上诉人灞桥区政府上诉称：其从未实施过刘东院所称毁坏承包地并建设施工的行为。刘东院也没有提供证据证明系灞河新区管委会实施。原审法院仅以灞政告字〔2017〕1号通告推定其和灞河新区管委会实施了强制占用承包地的行为，系对案件事实认定错误。刘东院不能要求其对没有实施过的行为承担法律责任，更不能要求对从未作出的行为的合法性进行审查。请求：1、撤销原审判决，依法改判驳回刘东院对灞桥区政府的诉讼请求。2、本案诉讼费全部由被上诉人承担。被上诉人刘东院答辩称：原审判决确认西安市政府、灞桥区政府、席王街办三方行为违法，并无不当。灞政告字〔2017〕1号通告，署名和盖章就是灞桥区政府和灞河新区管委会。原审被告席王街办述称：西安市政府、灞桥区政府上诉状中陈述的事实和理由完全正确。五村拆迁分为两个阶段，第一个阶段就是根据公告，实施对五村范围内的拆迁，与刘东院协商无果后，其才对地上建筑物进行了强制拆除。后为了保障农户安全，进行了围墙建设，并且进行了土地储备。XX段XX村范围内的土地被纳入城改范围，其中包括案涉土地上小学、安置房屋的建设，刘东院的损失系安置楼的建设还是圈墙导致应区别对待。席王街办原审已提交了证据证明刘东院的地上附着物并没有受到损害。刘东院就承包地被占用的事实，已向土地部门进行了举报，省国土厅也要求对此进行查处，在有权机关没有作出占地行为是谁作出的定论的前提下，原审法院就对此进行认定不合适。本院查明，西安灞河新区管委会原为西安市纺织城地区综合发展办公室。2015年10月21日，西安市机构编制委员会办公室作出市XX号《西安市机构编制委员会办公室关于明确西安灞河新区管理委员会有关机构编制问题的批复》，同意将西安灞河新区管理委员会机构编制纳入灞桥区XX委。2015年11月19日，西安市灞桥区机构编制委员会作出灞编发〔2015〕3号《西安市灞桥区机构编制委员会关于理顺西安灞河新区管理体制的通知》，明确将西安灞河新区管理委员会机构编制纳入灞桥区统一管理。在张整社诉西安市政府、灞桥区政府、席王街办强制占用案二审庭审中，席王街办陈述其是根据灞桥区政府和灞河新区管委会作出的灞政告字〔2017〕1号《通告》中规定的其的职责实施了圈占涉案土地行为。同时西安市政府、灞桥区政府和席王街办均表示涉案圈占土地已部分开始施工建设，不可能再向刘东院等承包人返还和恢复原状。原审查明的其余事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，被诉强制占用被上诉人刘东院承包地的行为发生于2018年5月，而根据灞桥区政府、灞河新区管委会于2017年2月6日作出的灞政告字【2017】1号《关于灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目(XX村)征收工作的通告》，被上诉人刘东院的承包地在此次征收范围内，故涉诉强制占用被上诉人刘东院承包地与该项目具有高度关联性，在强制占用土地后无任何主体主动承担相关责任的情况下，被上诉人刘东院客观上无法举证证明谁是具体实施强制占用土地行为的主体，考虑到《通告》中确定的征收主体及具体实施部门具有对被征收土地的征收、清表等职责，其均有可能实施强制占用涉案土地的行为，且根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，在集体土地征收过程中，市、县级人民政府具有依法征收土地及其附属物的职权，故原审推定灞桥区政府、灞河新区管委会系实施强制占用刘东院承包地行为主体正确。席王街办接受灞桥区政府的委托，具体实施涉案土地的征收工作，且另案中承认圈占被上诉人刘东院承包地的事实，故原审确定席王街办为共同被告，符合本案实际。灞河新区管委会虽是涉诉征收工作的组织实施者，但因其没有行政主体资格，理应将设立灞河新区管委会的市政府列为被告，但根据本院二审查明的事实，市政府已于2015年11月19日将灞河新区管委会机构编制人、财、物纳入灞桥区统一管理，灞河新区管委会的责任不应再由设立单位市政府承担，而应由灞桥区政府承担。故市政府在本案中被告主体不适格。原审将市政府列为被告并判决承担不当，本院已另行裁定驳回刘东院对西安市政府的起诉。关于涉诉行政行为的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，灞桥区政府、席王街办均未能向法庭提交证据证明涉案承包地被占用前双方已达成补偿协议或其依法实施了补偿行为，亦未提交证据证明其依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在对涉案承包地被强制占用前依法保障了当事人陈述和申辩的权利以及本案存在申请人民法院强制执行的情形，故原审认为涉诉强制占用刘东院承包地行为缺乏法律依据正确，涉案承包地已经被占用且部分开始施工建设，不具有可撤销的内容，判决确认灞桥区政府、席王街办强制占用承包地的行为违法，并无不当。综上，上诉人灞桥区政府的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。原审判决确认灞桥区政府、席王街办强制占用刘东院承包地行为违法部分正确，依法应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：维持西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初129号行政判决中确认西安市灞桥区人民政府、西安市灞桥区人民政府席王街道办事处强制占用刘东院承包地共计2.97亩的行为违法部分。一审案件受理费50元，由西安市灞桥区人民政府、西安市灞桥区人民政府席王街道办事处各负担25元；二审案件受理费50元 ，由西安市灞桥区人民政府负担。本判决为终审判决。   审  判  长    王  勇审  判  员    涂道勇审  判  员    张安品   二〇二〇年七月十六日 书  记  员    贺  鑫 1