河南省安阳市文峰区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0502行初69号原告安阳市豫大房地产开发有限公司，住所地：安阳市文峰区益民路北段。法定代表人朱瑞琴，职务董事长。委托代理人陈末，安阳市豫大房地产开发有限公司员工。委托代理人刘勇，河南永生律师事务所律师。被告安阳市自然资源和规划局，住所地：安阳市富源街6号。法定代表人宁红亮，职务局长。委托代理人张涛，安阳市自然资源和规划局工作人员。委托代理人秦永民，河南国厚律师事务所律师。原告安阳市豫大房地产开发有限公司诉被告安阳市自然资源和规划局行政撤销一案，原告于2020年8月13日向本院提起行政诉讼，本院当日立案后，于2020年8月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月4日公开开庭审理了本案，原告安阳市豫大房地产开发有限公司委托代理人陈末、刘勇，被告安阳市自然资源和规划局委托代理人张涛、秦永民到庭参加诉讼，被告安阳市自然资源和规划局总督察逯国防作为行政首长到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告安阳市豫大房地产开发有限公司诉称：2013年6月14日原被告双方签订《国有建设用地使用权出让合同》，原告取得本案2013-1-3-5地块土地使用权。至2019年12月31日，被告作出安文闲认字（2019）3号《闲置土地认定书》，认定该地块因企业原因未动工开发满两年，拟对安阳市豫大房地产开发有限公司采取无偿收回该地块国有建设用地使用权的处置措施。2020年3月13日，被告举行闲置土地处置听证，原告参加并陈述了土地闲置系政府原因及不应采取无偿收回方式的听证意见。但被告仍然于2020年6月19日作出（2020）1号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回本案土地，并让原告限期办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。对此原告认为：被告作出的（2020）1号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误，明显不当。被告在《闲置土地认定书》中已明确2016年9月前该地块尚不具备交付条件，造成该地块动工开发延迟。此后，因规划要求及调整，直至2019年11月6日，安阳市委城乡规划委员会2019年第6次会议才审批通过了包括本案土地的建设工程规划许可证，建筑工程施工许可证正在办理中。因此，本案土地长期未动工开发显然不属于企业原因而系政府原因。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第八条第一款、第十二条、第十三条之规定，被告采取无偿收回该地块国有建设用地使用权的处置措施，明显与法相悖。按照上述规定，该地块应由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，拟定闲置土地处置方案报批实施；不应违背事实、违法采取收回的处置方式。为此，原告对被告2020年6月19日作出的（2020）1号《收回国有建设用地使用权决定书》不服，特提起本案诉讼，请求依法予以撤销，以维护原告的合法权益。请求：1、依法撤销被告2020年6月19日作出的（2020）1号《收回国有建设用地使用权决定书》；2、本案诉讼费用由被告负担。原告向本院提交了下列证据：1、《国有建设用地使用权出让合同》电子监管号4105002013B03027，合同编号410500-CR-2013-0090-5450；2、安文闲认字【2019】3号《闲置土地认定书》；3、示范区（安阳县）豫大香港城A、B、C区预受理收件回执；4、2018年第6次会议安阳市城市规划委员会会议纪要；5、文政文【2018】137号安阳市文峰区人民政府安阳市住房保障处《关于豫大·香港城居住小区办理相关规划手续的请示》；6、安阳市人民政府办公室收文处理签；7、安阳县人民政府文电处理笺；8、安示范管【2018】92号安阳市城乡一体化示范区管理委员会《关于将豫大·香港城项目纳入市规委会审议的请示》；9、中共安阳市委城乡规划委员会会议纪要（2019年第6次全体会议）；10、建设工程规划许可证；11、编号：安住建方案【2020】23号安阳市住房和城乡建设局建设工程设计方案审定通知书、本案土地的建设项目总平面图；12、安阳市住宅区及建筑物名称备案表。被告安阳市住房和城乡建设局辩称：一、依照《闲置土地处置办法（2012修订）》第二条规定，本案中的涉案土地构成闲置土地。本案所涉土地，在双方2013年6月14日签订《国有建设用地使用权出让合同》中约定的开工日期为2014年8月3日。2013年9月26日安阳市文峰区人民政府将本案所涉地块移交给原告，至2017年8月8日未实际动工。原告之后在无施工许可合法手续情况下，截止到2020年6月19日虽已实际动工，但建设面积也根本不足法定的五分之一。答辩人在涉案地块拆迁完毕前分别于2015年11月12日、2016年5月19日，在涉案地块拆迁完毕后，又分别于2017年5月15日、2018年4月27日、2018年11月30日、2019年3月20日、2019年8月5日共7次对该地块进行跟踪管理、现场调查，发现该涉案地块存在问题，并与原告进行了确认。并告知原告经安阳市人民政府研究，对已发供地批文的地块，拟采取协议收回国有土地使用权的方式予以处置；市政府未发供地批文的地块，拟采取解除土地出让合同的方式予以处置。如无法达成协议回收，将根据《闲置土地处置办法》等法律法规，启动闲置土地调查认定工作。从《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定的开工日期2014年8月3日开始计算，到2020年6月19日答辩人作出《收回国有建设用地使用权决定书》，土地闲置时间长达72个月，即便退一步讲，从2016年9月开始至2020年6月19日答辩人作出《收回国有建设用地使用权决定书》，土地闲置时间也长达46个月。原告仅在2018年6月21日，向示范区（安阳县）城乡规划中心申报建设工程规划许可证，从《国有建设用地使用权出让合同》签订后到申请规划许可证间隔时间长达61个月。二、依照《闲置土地处置办法（2012修订）》第五条、第七条、第九条，答辩人进行调查、认定、告知、听证程序符合法律规定。1、2017年6月12日答辩人作出《闲置土地抓紧处置告知书》并于2017年6月13日向原告送达。2、2017年8月8日答辩人作出《告知书》并于2017年8月14日向原告送达。3、2019年12月31日，答辩人作出《闲置土地调查通知书（安文闲调字【2019】6号）》并于2019年7月4日向原告送达。4、2019年12月31日，答辩人作出《闲置土地处置听证权利告知书（安文闲听证字【2019】1号）》，于2019年12月31日向原告送达；5、2019年12月31日，答辩人作出《闲置土地听证权利告知书（安文闲听证字【2019】1号）》，于2019年12月31日向原告送达；并根据原告申请于2020年3月13日进行了听证。6、2020年1月14日，答辩人在官网发布《安阳市市本级闲置土地公示表》，对本案案涉土地闲置情况进行公示，三、依照《闲置土地处置办法（2012修订）》第十四条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条，答辩人依法作出《收回国有建设用地使用权决定书》符合法律规定。答辩人在认定本案涉案土地为闲置土地后，按照程序2020年6月8日答辩人作出《安自规文【2020】93号》文，向安阳市人民政府报批含本案涉案土地的处置方案的请示，2020年6月8日安阳市人民政府作出《安政土【2020】68号》批复，同意答辩人作出《安自规文【2020】93号》文中的闲置土地处置方案，即对本案中涉案土地按照法律法规规定的程序进行回收，根据安阳市人民政府的批复意见，于2020年6月19日作出《收回国有建设用地使用权决定书》。综上，答辩人作出的行政行为认定事实清楚，正确确凿，程序合法，请依法驳回原告诉讼请求。被告向本院提交的证据和法律依据有：1、410500-CR-2013-0090-5450《国有建设用地使用权出让合同》；2、文峰区【2019】3号闲置土地处置案卷（土地基本信息表、闲置土地调查单、安阳市豫大房地产开发有限公司营业执照、安阳市国土资源局、安阳市公共资源交易中心国有建设用地使用权挂牌出让公告、具体建设项目用地跟踪管理卡）；3、委托书（安阳市豫大房地产开发有限公司2019年7月4日出具）；4、关于安阳市“豫大·香港城5#”地块土地移交证明；5、闲置土地抓紧处置告知书及送达回证；6、告知书及送达回证；7、安文闲调字【2019】6号闲置土地调查通知书及送达回证；8、安文闲认字【2019】3号闲置土地认定书及送达回证；9、安文闲听证字【2019】1号闲置土地处置听证权利告知书及送达回证；10、安阳市市本级闲置土地公示表；11、安自规文【2020】93号安阳市自然资源和规划局关于报批安阳保利悦泰置业有限公司地块等八宗闲置土地处置方案的请示；12、安政土【2020】68号安阳市人民政府关于安阳保利悦泰置业有限公司地块等八宗闲置土地处置方案的批复；13、【2020】1号收回国有建设用地使用权决定书及送达回证。经庭审质证，对被告安阳市住房和城乡建设局提交的证据，原告质证意见如下：对证据5中的公文送达回证收件人的签章有异议，签字人并非豫大公司的工作人员，对其他证据本身真实性无异议，但对部分证据的内容，原告认为与事实不符，不予认可；对证据2，跟踪管理卡只能证明动工建设的状况，并不能证明土地闲置是企业原因造成；证据4该移交证明中的土地当时并未实际移交，该土地2016年9月前尚未拆迁完毕，不具备交付条件，因此不可能在2013年9月26日实际移交，而且根据该地块的出让合同约定，文峰区政府应于2013年8月4日按净地条件交付，逾期60日的应当赔偿损失，双倍返还定金，该证明内容与事实不符，不应采信；证据6电子监管号尾号为3037、3008、1525-4的告知书与本案无关，并且告知书并不能证明土地闲置原因系企业造成；证据8闲置土地认定书中关于企业原因造成闲置土地的认定与事实不符；证据10、11、12、13中所有关于土地闲置原因认定为企业原因的均与事实不符，原告不予认可，被告所提供的所有证据仅仅证明被告作出的行政行为履行了相应程序，但本案事实方面所有证据均不能证明本案土地闲置是企业原因导致，不能作为被告无偿收回土地使用权的事实依据。对原告提交的证据，被告质证意见如下：对第一组证据同被告举证证明意见；对第二组证据证据3受理回执真实性无法确认，即使从证据3原告在2018年6月份原告也才提交建设工程规划许可的申请，即使按照原告自己说2016年9月份拆迁完毕才具备交地和施工条件，二者之间也相差1年9个月，土地闲置的两年期限并不考虑土地使用人自身原因向政府申请的时间，申请的时间并不作为排除闲置的时间段，按照正常的开发程序，所有的动工申请许可程序基本上在6个月内可以全部办理完毕，如果因原告自身原因包括因为申请期限延迟造成土地闲置也属于企业原因而非政府原因；对证据4、5、6、7、8、9真实性无异，均不能证明造成闲置的原因是因为政府或者政府部门的原因，具体理由同第一组证据质证意见，而且也正是因原告自身原因延迟规划许可，正好赶上原由示范区的规范部门审批改由市规委审批行政职能转变的时间，这个原因也是因为原告自身延迟申请办理规划许可造成的；证据10真实性无异议，但是认为原告在申请规划许可证时隐瞒了涉案土地被认定闲置被收回的事实，办理规划许可证的科室并不了解涉案土地已被收回的事实，原告隐瞒用不当的手段取得规划许可证，被告下一步将启动对该许可证的撤销程序，同时该规划许可证的办理程序与本案收回土地是两个不同程序，即使原告不当获取的规划许可也不能证明其对涉案土地闲置合法化；第四组证据真实性不持异，但该份证明不能证明原告之前土地闲置被合法化，该证据是其内部的审定，并不影响被告对闲置土地进行收回；对第四组证据同第三组证据质证意见。经庭审质证，本院对证据作如下确认，被告提供的证据具备客观性和关联性，本院予以采信。原告提交的证据与本案具有关联性，予以采信。经审理查明，2013年6月14日，出让人安阳市国土资源局与受让人安阳市豫大房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：出让宗地编号为2013-1-3-5，项目名称为豫大·香港城5#，宗地总面积大写柒仟壹佰捌拾玖平方米（小写7189平方米），其中出让宗地面积为大写伍仟肆佰柒拾陆点伍零平方米（小写5476.50平方米）。合同项下的出让宗地坐落于文昌大道与朝阳路交叉口东南角。受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年8月3日之前开工，在2017年8月3日之前竣工。受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。2013年9月26日，安阳市文峰区人民政府、安阳市豫大房地产开发有限公司向安阳市国土资源局出具《关于安阳市“豫大·香港城5#”地块土地移交证明》，内容为：我区政府已2013年9月26日将宗地编号2013-1-3-5，坐落于文昌大道与朝阳路交叉口东南角，出让面积为5476.50平方米土地移交给竞得人安阳市豫大房地产开发有限公司，土地权利清晰，没有任何法律纠纷，同意为其办理土地手续。该地块涉及城中村改造于2016年9月拆迁完毕。被告分别于2015年11月12日、2016年5月19日，涉案地块拆迁完毕后又分别于2017年5月15日、2018年4月27日、2018年11月30日、2019年3月20日、2019年8月5日共计7次对该涉案地块进行跟踪管理、现场调查，发现涉案地块存在闲置问题。2017年6月12日，安阳市文峰区国土资源局向安阳市豫大房地产开发有限责任公司作出《闲置土地抓紧处置告知书》，并向原告送达。2017年8月8日，安阳市文峰区国土资源局作出《告知书》，并向原告送达。2019年7月3日，安阳市自然资源和规划局作出安文闲调字【2019】6号《闲置土地调查通知书》，并送达原告。2019年12月31日，安阳市自然资源和规划局作出安文闲认字【2019】3号《闲置土地认定书》，认定涉案地块闲置原因主要为涉及城中村改造，地上附着物于2016年9月拆迁完毕后，截止2019年11月仍未开工建设，属于企业原因造成的闲置土地，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。并将该认定书向原告送达。2019年12月31日安阳市自然资源和规划局作出安文闲听证字【2019】1号《闲置土地处置听证告知书》，并于当日向原告送达。2020年1月14日，被告在官网发布《安阳市市本级闲置土地公示表》，对本案案涉地块闲置情况进行公示。2020年6月8日，安阳市自然资源和规划局向安阳市人民政府提请安自规文【2020】93号安阳市自然资源和规划局《关于报批安阳保利悦泰置业有限公司地块等八宗闲置土地处置方案的请示》，附件有：安阳市保利悦泰置业有限公司地块等八宗闲置土地处置方案和安阳市土地管理委员会第九次全体会会议纪要（【2019】3号）。2019年11月22日，市委副书记、市政府市长、市土地管理委员会主任靳磊在市党政综合楼11楼常务会议室主持召开了安阳市土地管理委员会第九次全体会议，市政府副市长、市土地管理委会成员单位负责同志参加了会议。会议议定事项纪要有关案涉地块的内容有：（六）会议审议了安阳市豫大房地产开发公司（豫大·香港城5#）空闲土地处置意见，该地块位于文昌大道与朝阳路交叉口东南角、出让面积为8.21475亩，用途为商务金融用地。安阳市豫大房地产开发有限公司于2013年6月7日取得该宗土地使用权，合同约定开工时间为2014年8月3日。经调查，该地块涉及城中村改造于2016年9月拆迁完毕，导致无法按约定开工时间建设，截止目前仍未开工建设。会议认定，该地块属企业原因造成土地闲置，决定无偿收回国有建设用地使用权。2020年6月8日，安阳市人民政府向安阳市自然资源和规划局作出安政土【2020】68号安阳市人民政府《关于安阳保利悦泰置业有限公司地块等八宗闲置土地处置方案的批复》，同意你局拟定的《安阳保利悦泰置业有限公司地块等八宗闲置土地处置方案的请示》，请你局严格按照处置方案予以处置，请文峰区政府（高新区管委会）和北关区政府按照处置方案做好相关工作，确保闲置土地依法依规处置到位。2020年6月19日，安阳市自然资源和规划局向安阳市豫大房地产开发公司作出【2020】1号《收回国有建设用地使用权决定书》，内容有：安阳市自然资源局（安阳市自然资源和规划局）与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为4105002013B3027，宗地四至为南至KF1号路、西至DN7-3-1、北至DN7-3-1-1、东至兴民路，面积为5476.50平方米，土地用途为商务金融用地，出让价款为1520万元。我局认定上述宗地为闲置土地，已向你方送达了《闲置土地认定书》（安文闲认字【2019】3号）。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报请安阳市人民政府批准（批准文号：安政土【2020】68号）我局依法无偿收回上述闲置土地使用权。请你方自本决定书送达之日起30日内，到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，我局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。对本决定不服的，可依据《行政复议法》的规定申请行政复议或依照《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼。该决定书于2020年6月19日向原告安阳市豫大房地产开发有限公司送达。原告不服该决定书，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理》第三十八条第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权”。《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。”本案中，被告安阳市自然资源和规划局与原告豫大房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定的开工日期为2014年8月3日。被告对涉案地块进行跟踪管理，发现涉案地块存在闲置土地的情况，经调查，认定涉案地块闲置原因主要为涉及城中村改造，地上附着物于2016年9月拆迁完毕后，截止2019年11月仍未动工开发建设，属于企业原因造成闲置土地。涉案地块闲置满二年，原告安阳市豫大房地产开发有限公司闲置土地的行为违反了上述规定，原告安阳市自然资源和规划局根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报请安阳市人民政府批准，于2020年6月19日依法作出【2020】1号《收回国有建设用地使用权决定书》，依法无偿收回涉案闲置土地使用权。安阳市自然资源和规划局在作出该《收回国有建设用地使用权决定书》前，依照《闲置土地处置办法》的规定，向原告下达《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告安阳市豫大房地产开发有限公司有申请听证的权利。综上，被告安阳市自然资源和规划局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》符合法律规定，并无不当。原告安阳市豫大房地产开发有限公司请求撤销被告安阳市自然资源和规划局2020年6月19日作出的（2020）1号《收回国有建设用地使用权决定书》的诉请理由不能成立，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告安阳市豫大房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告安阳市豫大房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。审 判 长  王 宁人民陪审员  吴生来人民陪审员  侯合英二〇二〇年十月三十日书 记 员  李惠文