甘肃省陇南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘12行初34号 原告天水XX农业开发有限公司，住所地：天水市麦积区花牛镇邓家庄。 法定代表人邓某，该公司经理。 委托代理人梁某，甘肃法茂律师事务所律师。 委托代理人裴某，该公司监理。 被告天水市麦积区人民政府，住所地：天水市麦积区 区府路56号。 法定代表人成某，该区区长。 行政机关负责人郑某，该区副区长。 委托代理人谢某，甘肃鑫盾律师事务所律师。 第三人天水市麦积区花牛镇人民政府。住所地：天水市麦积区花牛镇二十里铺街**。 法定代表人郭某，该镇镇长。 行政机关负责人李某，该镇副镇长。 委托代理人朱某，甘肃润浩律师事务所律师。 原告天水XX农业开发有限公司（以下简称XX农业公司）诉天水市麦积区人民政府（以下简称麦积区政府）、第三人麦积区花牛镇人民政府（以下简称花牛镇政府）确认行政强制行为违法一案，本院于2020年8月20日立案后，当日，向XX农业公司发出了受理案件通知书和举证通知书，向麦积区政府、花牛镇政府发出了应诉通知书和举证通知书。2020年9月23日，本院依法组成合议庭公开开庭审理本案。原告XX农业公司委托代理人裴某、梁某，被告麦积区政府行政机关负责人郑某、委托代理人谢某，第三人花牛镇政府行政机关负责人李某、委托代理人朱某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告XX农业公司诉讼请求：1．请求确认被告麦积区政府强行移除原告苗木的行为违法；2．本案诉讼费用由被告承担。 事实和理由：原告XX农业公司于2011年12月5日登记成立，从事果树、蔬菜、花卉、中药材(国家禁止的除外)、农作物种植、苗木培育及销售等业务，自成立以来得到被告、第三人及相关部门的大力支持。2014年5月1日原告经过租赁取得花牛镇邓庄村北湾半山山地共计28．5亩，用于发展林果业种植。自2015年起至2018年6月30日止，原告的股东裴某陆续出资购进白皮松树苗26万多株种植到承租的土地上，苗木生长旺盛，株高均在1．5米以上。2019年3月11日，第三人花牛镇政府在未依法履行土地征收程序的情况下，突然违法向原告的法定代表人邓某发出《告知书》，告知邓某所租种邓庄村村民的土地已被依法全部征收，且认为邓某种植的10多亩松树苗属于抢栽、抢种，严重影响天水市罗家沟一三阳川隧道及连接线项目隧道地质灾害治理工程建设，要求邓某限期自行移除该项目区域内的松树苗。2019年5月13日，第三人麦积区花牛镇人民政府违法向原告的法定代表人邓某及监事裴某又发出《告知书》，同日便组织人员开始强行将原告种植的白皮松苗木移出原地并随意堆放，经现场清点共计235360株，现树苗已全部死亡。原告因合法权益受到侵害于2019年5月16日向被告麦积区人民政府提出行政复议申请，请求纠正违法行为，责令赔偿经济损失。被告麦积政府在受理行政复议之后，违法作出了麦府复决字(2019)第7号行政复议决定书，原告不服该复议决定依法向天水市秦州区人民法院提起诉讼，天水市秦州区人民法院经审理作出了(2020)甘0502行初7号行政判决书，判决撤销了被告作出的麦府复决字(2019)第7号行政复议决定，该判决现已生效。原告以不服第三人花牛镇政府行政强制移除树苗行为违法一案，向甘肃省陇南市中级人民法院提起行政诉讼，该案经陇南市中级人民法院移送至天水市秦州区人民法院审理，经秦州区人民法院审理查明，第三人花牛镇政府没有行政强制执行权力，强制移除现场未制作现场移除笔录，无原告、见证人、执法等在场人员签名，无强制移除树苗移交的证据，无移除后树苗与土地状况的影像资料和书面记录，其向原告发出的告知，亦不具备行政强制执行的基本形式要件，强制移除树苗违反行政强制的规定，其行为违法。秦州区人民法院于2020年5月15日依法作出(2020)甘0502行初1号行政判决书，判决确认花牛镇政府行政强制移除树苗的行为违法。该判决作出后，第三人不服提起上诉，经天水市中级人民法院审理，确认了一审判决认定的事实，但认为第三人组织施工方对苗木的移除行为，系受被告麦积政府的委托，应当由委托方麦积政府承担法律责任。据此，天水市中级人民法院以被告主体不适格为由，作出了(2020)甘05行终11号行政裁定书，裁定撤销秦州区人民法院(2020)甘0502行初1号行政判决书，驳回原告的起诉。综上，请求判如诉请。 原告在向本院提交行政起诉状时，一并向本院提供了以下证据：第一组证据共4份：1.秦州区人民法院（2020）甘0502行初1号行政判决书，拟证明秦州区人民法院判决确认第三人麦积区花牛镇政府违法强行移除原告苗木的事实；2.天水市中级人民法院（2020）行初甘05行终11行政裁定书，拟证明天水市中级人民法院确认一审查明的事实，并以承担责任主体应为麦积区人民政府为由裁定撤销一审判决、驳回原告起诉的事实；3.天水市麦积区人民政府行政复议决定书，拟证明原告对第三人违法征地、强移苗木的行为不服，提起行政复议申请，被告作出维持第三人行政行为决定的事实。4.秦州区人民法院（2020）甘0502行初7号行政判决书，拟证明秦州区人民法院判决撤销被告麦积区人民政府作出的麦府政（2019）第7号行政复议决定的事实；第二组共5份：1.告知书，共3份，拟证明第三人违法向原告发出告知并强制移除原告种植树苗的事实；2.照片，共6张，拟证明原告种植的苗木被第三人移除后的土地状况及所有苗木死亡的事实；3.视频材料，共6张，拟证明第三人组织人员移除原告苗木的现场情况。4.通话录音、短信记录，共5张，拟证明树苗被强制移除后密集堆放在一起，原告经反映之后无结果，经浇水施救后未救活的事实。5.苗木移栽数量确认单，拟证明第三人移除原告苗木时制作的苗木数量清单；第三组共4份，1.营业执照、公司章程，拟证明原告依法登记成立，经营范围包括培育苗木及销售的事实；2.土地租赁协议，拟证明原告租赁土地种植苗木的事实；3.银行账户明细清单，拟证明原告的股东裴某陆续出资购进白皮松木苗的事实。4.照片，拟证明原告从2015年开始至2018年6月在租赁土地上平整土地、种植白皮松木苗的事实，以及苗木被移除前（2019年5月13日）的种植生长现状；第四组证据，建设项目选址意见书，拟证明1.2018年9月3日天水市规划局公布的天水市罗家沟-三阳川隧道及引线工程规划选址的事实。2.原告在2018年6月30日之后已停止在租赁的土地上继续培育白皮松苗木，天水市罗家沟-三阳川隧道及引线工程规划选址时间在原告停止培育白皮松苗木之后，原告不存在非法抢栽的事实。第五组共两份：1.会议纪要，拟证明被告在会议纪要中授权第三人具体事实涉案土地的征收及其他处置行为；2.授权委托书，拟证被告在秦州区人民法院作出（2020）甘0502行初1号行政判决书后，向第三人出具授权委托书表示其追认委托行为的事实。 被告天水麦积区政府辩称，第一、原告的抢栽抢种行为属于违法行为。根据国土资源部关于印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知(国土资发[2004]238号)关于征地工作程序(九)告知征地情况的规定，“在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿”。2017年11月28日，天水市政府同意了天水市三阳川隧道及引线工程项目设计方案，2018年1月1日，花牛镇人民政府发出了《关于成纪新城规划区域内禁止乱搭乱建的通告》，通告严禁在包括邓家庄村在内的成纪新城规划区域内土地上未经规划和施工许可的乱搭乱建、抢栽抢种，未经规划和施工许可的各类占地、建设，均属违法行为，不受法律保护，已建成的违法建构筑物限期拆除，逾期不自行拆除的强制拆除。2018年10月12日，天水市规划局审批同意了建设项目选址方案，2018年1O月30日，甘肃省国土资源厅通过了用地预审。麦积区政府负责该项目区域麦积区范围内的土地征收，花牛镇人民政府负责具体实施工作。原告明知其租赁土地属于拟征土地，为了谋取非法利益，于20l8年3月开始在10余亩土地上栽植白皮松，花牛镇人民政府对其抢栽行为进行了制止，但原告未予理踩。原告的行为属于抢栽行为，违反了国家的法律规定。罗家沟至三阳川隧道及连接线项目隧道进口滑坡治理工程于2018年5月31日经天水市国土资源局审批同意立项实施。为了保证工程项目建设顺利实施，花牛镇人民政府于2019年3月11日向原告下达了《告知书》，要求7日内自行移除抢栽树苗，但原告一直拒不履行，导致该项目工程不能开工建设，造成工期的延误。2019年5月13日，花牛镇人民政府再次向原告发出要求其配合移植抢栽的树苗的告知，原告仍置之不理，在这种情况下花牛镇政府在天水市城投公司、麦积区城市管理综合执法局，土地管理局及原告委托人潘巧翠丈夫的参与下，组织人工将栽植的白皮松树苗215360株移植到裴某丈夫指定的另一地块，对其经济未造成任何损失。故苗木的移植是原告同意的，花牛镇人民政府移植树苗的行为并无不当。第二、答辩人的行政复议决定书正确、花牛镇人民政府的行为合法。2018年1月1日法规的规定发布《天水市麦积区花牛镇人民政府关于成纪新城规划区内禁止乱搭乱建的通告》，明确告知成纪新城规划区拟征土地的范围，原告租赁土地属于该规划区域内，就应遵纪守法，杜绝抢栽抢种行为发生。但原告无视法律，明知故犯，于2018年3月底开始在承租土地上栽植白皮松，花牛镇人民政府工作人员多次对原告的栽植行为阻止，均无果，后向原告发出要求配合移植树苗的告知书后，于5月18日，在其委托人裴某丈夫参与的情况下，将栽植的白皮松树移植到原告指定的地点。原告的行为违法，不应受法律保护，答辩人依法作出麦府复决字[2019]第7号《行政复议决定书》维持了花牛镇人民政府的征收土地的行为是正确的。第三、原告的行为属于土地违法行为。原告租赁农户土地，进行土地流转，没有按照《农村土地承包经营权流转管理办法》实施，违反该办法第25条规定，没有到乡镇府报备审查，也没有经该土地的发包方花牛镇邓庄村委会审核同意，故原告与村民之间签订的《土地租赁协议》违法，原告使用土地属于违法用地，将农业用地变更为非农业用地，应依法处理。《中华人民共和国土地管理法》第37规定“禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。综上，强行移植苗木行为合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告麦积区政府为了证明其行政行为的合法性，提交以下证据：第一组证据共4份，（1）《中华人民共和国行政复议法》，证明复议的法律依据。（2），《土地管理法》证明原告行为违法，（3）《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》国土资发【2004】238号，证明原告的抢种抢栽行为违法，依法不应补偿。（4）《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》国土资发【2007】10号，拟证明贫困地区涉及农用地转用和土地征收的可以边建边批。第二组证据共2份：（1）《天水市麦积区花牛镇人民政府关于成纪新城规划区内禁止乱搭乱建的通告》，拟证明花牛镇政府已于2018年1月1日通告：在规定范围禁止抢栽抢种。（2）天水市人民政府市长办公会议纪要（2018年1月25日）；天水市人民政府市长办公会议纪要（2018年6月19日）；《天水市国土资源局关于罗家沟至三阳川隧道及连接线项目进口滑坡治理工程标准立项的通知》；《天水市国土资源局关于罗家沟至三阳川隧道及引线工程规划选址的批复》；《选址意见书》；《甘肃省国土资源厅关于天水市三阳川隧道引线工程项目建设用地预审的意见》；天水市麦积区人民政府关于三阳川隧道引线工程项目建设用地征收事宜专题会议纪要（2019年4月16日），拟证明三阳川隧道引线工程项目的法定审批手续。第三组证据共5份：（1）麦积区城市管理行政执法询问录，拟证明XX公司2018年3月30日在租赁土地上栽植苗木，其行为属于抢种抢栽。（2）原告土地现场照片2张，证明2018年6月21日原告土地的现场种植情况。（3）《告知书》，拟证明花牛镇政府于2019年3月11日告知原告移植其抢栽的树苗。（4）《告知书》及通知的短信，拟证明花牛镇政府于2019年5月13日再次告知原告移植其抢栽的树苗。（5）天水市三阳川隧道及引线工程建设用地内苗木移栽数量确认清单。拟证明2019年5月18日移栽原告的白皮松幼苗215360棵。第四组证据：天水市麦积区政府行政复议决定书，麦府复决字【2019】7号，拟证明麦积区政府对原告请求不支持。 第三人花牛镇政府辩称，1、天水市麦积区花牛镇人民政府在天水市三阳川隧道及引线工程项目用地中发放土地补偿款和进行土地清苗等辅助性工作是受天水市麦积区人民政府的委托和安排进行的，是根据2019年3月25日天水市麦积区人民政府关于罗家沟至三阳川隧道及引线工程用地征收事宜专题会议纪要从事工作的，其工作有明确的授权，是完全合法有效的。2、三阳川隧道及引线工程项日用地是经甘肃省人民政府土地部门、天水市人民政府及其相关部门依法依职权批准实施的项目，该项目用地符合国家的法律和政策要求。3、天水XX农业开发有限公司在本案涉及区域内从事的项目请示未获批准，未取得合法手续，其请示报告的内容无种植、育苗白皮松的事项，属于违法用地。4、原告在2020年2月11日开庭审理的行政强制移除树苗行为及行政复议案中向法庭出示的证据显示，原告于2018年3月27日知晓其项目请示用地涉及国家项目用地，但仍然在该区域内大量堆放白皮松树苗，这种抢堆抢栽行为违反了国家的法律规定以及各级政府的政策要求，其在明知国家在该区域内有项目要实施的情况下，心存侥幸，抱着投机取巧的心态，以苗木培育为借口，赶在项目实施的节点上，在租赁的土地上密集的抢堆抢栽树苗，其试图通过这种行为套取国家赔偿的意图明显。因此，该行为应依据国家法律和政策应予以严厉的打击，以维护国家在秦岭北麓违建别墅整治中所体现的法律和政策精神。5、被答辩人抢堆抢栽树苗的行为，严重影响了国家项目的实施，天水市麦积区花牛镇人民政府在天水市麦积区人民政府的委托和安排下对被答辩人进行了告知，并就抢堆抢栽的树苗补偿进行协商，但被答辩在商量青苗补偿时漫天要价，要求政府赔偿540万，政府无法满足被答辩人的要求，为了保证工程项目建设顺利实施，根据市、区政府及相关部门的工作安排，在麦积区人民政府的授权下，答辩人于2019年3月11日向被答辩人下达了要求7日内日抢栽树苗的《告知书》，但被答辩人借机要求巨额赔偿，对镇政府提出的合理补偿拒不同意，对镇政府自行移植抢栽树苗的要求也拒不履行，导致该项目工程不能开工建设。2019年5月13日，答辩人在向被答辩人发出要求其配合移植抢栽的树苗的告知后拒不配合的情况下，在天水市城投公司、麦积区城管局、麦积公安分局、麦积国土分局等单位参与下，答辩人组织人将被答辩人栽植的白皮松树苗数量进行现场清理确认(移植215360棵，已死亡200000棵)，并移植到被答辩人指定的其他地块，答辩人移堆树苗的行为对其经济未造成任何损失。综上，请求驳回被答辩人的各项诉讼请求。 第三人花牛镇政府为了证明其作出的行政行为的合法性，向本院提供了以下证据：1.《天水市麦积区花牛镇人民政府关于成纪新城规划区内禁止乱打乱建的通告》，拟证明花牛镇人民政府已于2018年1月1日通告：在规定范围内禁止抢栽抢种。2.（1）《天水市麦积区花牛镇人民政府关于引进天水XX农业开发有限公司在我镇邓庄村建设生态观光农业综合开发项目立项的请示》花镇政发【2017】121号；（2）天水市麦积区花牛镇人民政府《关于引进天水XX农业开发有限公司在我镇邓庄村田园综合体项目立项的请示》花镇政发【2018】77号；3.（1）《天水市交通运输局关于邓庄村北山生态农业项目与G310麦积至秦州段公路改线提升工程项目有关问题的证明》；（2）《天水市规划局关于花牛镇邓庄村拟建生态农业项目选址的情况说明》，拟证明原告在2018年3月27日就已知晓其拟建的生态农业项目选址可能在天水市开展的G310线麦积至秦州段道路改线提升工程项目可能穿过该区域，且作出说明如在本区域内栽植经济林，该工程项目修建时无偿改移，故其抢种抢栽的行为违法。4.（1）麦积区城市管理行政执法询问笔录，拟证明天水XX农业公司2018年3月30日在其租赁的土地上栽植苗木，其行为属于抢种抢栽。（2）原告土地现场照片2张，证明2018年6月21日原告土地的现场种植情况。（3）《告知书》，拟证明花牛镇政府于2019年3月11日告知原告移植其抢栽的树苗。（4）《告知书》及通知的短信，拟证明花牛镇政府于2019年5月13日再次告知原告移植其抢栽的树苗。（5）天水市三阳川隧道及引线工程建设用地内苗木移栽数量确认清单。拟证明2019年5月18日移栽原告的白皮松幼苗215360棵。5.天水市麦积区人民政府关于罗家沟-三阳川隧道及引线工程用地征收事宜专题会议纪要（2019年3月25日）。拟证明花牛镇人民政府的行为是受麦积区政府的委托而实施的行为。 被告对原告提交证据质证情况：对第一组证据的真实性认可，证明目的不认可。对第4份秦州区人民法院（2020）甘0502行初7号行政判决书，不发表质证意见。对第二组证据告知书的真实性认可,照片的真实性不认可，对视频材料的真实性不认可；对通话录音、短信记录的证明目的不认可，认为苗木移植后没有死亡；对苗木移栽数量确认单的真实性认可，认为是移植后清点的。对第三组证据营业执照、公司章程的真实性认可，证明目的不认可；对土地租赁协议不认可，认为该协议违反法规规定，是违法流转；对银行账户明细清单，不认可；对照片的真实性无法确认，证明目的不认可。对第四组证据建设项目选址意见书的真实性认可，证明目的不认可。对第五组证据会议纪要的真实性认可，证明目的不认可，认为该会议纪要是对违法占地抢栽树苗的整治。对授权委托书的真实性认可，证明目的不认可。 第三人花牛镇政府对原告所举证据的质证意见与被告麦积区政府的意见一致。 原告对被告麦积区政府所举证据发表质证意见情况：对第一组证据法律法规不进行质证认为法律规定不能作为证据出示。对第二组证据的真实性不认可，认为通告是18年发布的，原告是2019年收到的，规划区与本案涉及的区域不是一个，与本案无关联性，其他证据不能证明对方的强制移除行为合法。对第三组证据中询问笔录真实性无异议，证明目的不认可，询问笔录是城管在裴某监事搭建板房基础上做的笔录，询问笔录不等同于违法处罚决定书，有裴某搭建板房的事实，对其行为是都违法不存在依据，是否违法并未处理，对方断章取义，笔录中随口说的不能作为有抢栽抢种的行为的依据。对照片无异议，告知书真实性不认可，目的不认可，告知书是为了配合区政府要求原告移除树苗，但是内容是对方自己写的，没有确认原告有抢栽的行为，没有对原告的行为进行违法认定。被告移除树苗时清点没有公正，导致树苗数量变了，是对方工作的疏漏。对第四组证据认为复议决定已经被撤销了，所以该证据无法达到举证目的。 第三人花牛镇政府对被告所举证据的三性均予认可。 原告对第三人花牛镇政府所举证据发表质证意见情况：对第1组证据《天水市麦积区花牛镇人民政府关于成纪新城规划区内禁止乱打乱建的通告》的质证意见与对被告提供该证据发表的质证意见一致。对第2组证据的真实性无异议，对证据目的不认可，原告种白皮松是否合法，与营业执照上范围有关。对第3组证据认为与本案没有关联对证明目的不认可，文件产生于原告种植白皮松苗后，用两个可能推断性的话证明原告知道三阳川要经过这土地，要被征收，违背事实举证的目的。对第4组证据的质证意见与对被告提供该证据发表的质证意见一致。对第5组证据予以认可。 被告麦积区政府对第三人所举证据均予以认可。 本院对双方当事人无争议的证据予以确认，对有争议的证据分析认定如下：原告提交的第一组证据天水市中级人民法院及秦州区人民法院作出的行政判决书及裁定书的证据效力予以确认。第三组证据营业执照能够证明原告的经营范围涉案移栽树苗纠纷与经营范围有关联，应予采信。第二组、第四组、第五组证据的真实性被告均无异议，应予采信。被告提交的第一组证据系所诉行政行为的法律依据，应不作为证据认定。第二组证据系关于项目审批的相关材料，应予采信。第三组证据询问笔录，系麦积区城市管理行政执法局行政执法时询问原告公司监事裴某时所作，对该笔录的真实性裴某并无异议，应予采信，但对笔录中记录的种植树苗时间应接合本案案情综合认定。第三人花牛镇政府提交的1—3组证据属于项目建设审批的相关材料，应予采信。第4组证据询问笔录，系麦积区城市管理行政执法局行政执法时询问原告公司监事裴某时所作，对该笔录的真实性裴某并无异议，应予采信，但对笔录中记录的种植树苗时间应接合本案案情综合认定。 根据上述庭审质证，综合当事人的质辩意见及当事人的陈述认定以下事实：2011年12月5日，原告依法登记成立，从事果蔬花卉中药材农作物种植、苗木培育及销售，农业观光、旅游服务等经营业务。2014年5月1日，原告租赁麦积区花牛镇邓庄村民的承包地，没有办理土地流转手续，筹建生态观光等农业综合开发项目，申请规划选址和用地许可，因该区域属于基本农田和限建区等原因，拟经营的项目未获得国土和规划部门的审批。2015年9月份起至2018年6月底，原告的股东裴某陆续出资购置营养罐培育的白皮松苗，夯土固放在租赁的部分土地上。2018年1月1日，第三人花牛镇政府发出《关于成纪新城规划区内禁止乱搭乱建的通告》，通告成纪新城项目规划区的土地范围内，严禁未经规划许可乱搭乱建、抢栽抢种、改扩翻新建建筑物等，原告租赁的邓家庄村的土地，被列入通告的区域范围内。2018年1月25日，天水市人民政府关于重点基础设施项目建设的市长办公会议纪要，同意实施罗家沟—三阳川隧道及连线项目和其他项目的建设，原则同意了实施方案；之后，天水市国土资源局作出了《关于罗家沟至三阳川隧道及连线项目隧道进口滑坡治理工程批准立项的通知》，同意天水市城市建设投资(集团)有限公司的项目建设可行性报告和立项实施。2018年6月19日，天水市政府作出市长办公会议纪要，确定成立领导小组、各相关部门按照职责负责项目立项、项目收费批复、交通建设审批、规划批准、融资、办理项目用地批复、办理用地征迁手续、项目建设批准手续，市城投公司对项目全面负责。两区政府和综合执法部门对项目用地内乱搭乱建、偷倒建筑垃圾等行为进行控制，做好土地征收及相关工作，及早发布公告公示，做好宣传解释等，后续项目建设获得选址意见批复、用地预审、工程可行性批复等。 2018年6月21日，原告在其租赁的原树苗栽种地活动板房北向空地上摆放栽种树苗时，被花牛镇政府的工作人员对该地块和树苗栽种现状拍照，次日，麦积区城市管理行政执法局对裴某询问并制作笔录，认为该地块原告擅自建设房屋违反了城乡规划法；2018年6月30日，涉案地块树苗摆放栽种完毕。2018年9月3日至12月28日，原树苗地项目工程取得了建设项目选址意见书、选址批复、项目建设用地预审意见、工程可行性研究报告批复。2019年3月11日，花牛镇政府告知邓某、裴某其承租的土地位于建设项目工程区域内，土地已依法征收，其抢栽抢种松树苗10余亩，严重影响项目建设，依据麦积区违法用地违法建筑管控查处实施（试行）、成纪新城规划区内禁止乱搭乱建的通告，7日内自行移栽该项目内抢栽的松树苗，否则将强制移栽它地。原告未执行该告知事项。 2019年3月25日，麦积区政府对建设项目用地征收事宜作出专题会议纪要，确定了该项目用地征收补偿、临时用地补偿、地上附着物补偿的标准，参照宝兰客运专线铁路麦积段的征地补偿，并确定由被告花牛镇政府负责实施，其他部门配合等，花牛镇政府牵头负责做好隧道南口违法抢栽苗木行为的取证等工作，加大用地范围内的“两违”管控等。2019年5月13日花牛镇政府又向邓某、裴某再次发出告知，给裴某发出短信，告知当天强制移栽树苗，要求安排专人配合公证、司法、镇政府等部门一起清点树苗等附属物，做好树苗移栽，如不配合，将清点登记造册无条件接受清点的树苗等附属物的数目。告知书当日张贴于原树苗栽种地的活动板房上。2019年5月18日，由天水城市建设投资(集团)有限公司、麦积区城市管理行政执法局、土地局(花牛国土资源所)、花牛镇政府在场人员签字确认移栽树苗的清单，无原告方人员签名。2019年5月19日至21日，就移栽的树苗状况，裴某两次电话和短信向被告反映，5月21日树苗全部移栽结束。 2019年5月16日，原告就花牛政府征地行为违法、移栽树苗赔偿经济损失要求赔偿540万元，申请麦积区政府行政复议。麦积区政府于2019年8月19日作出麦府复决字（2019）第7号行政复议决定，维持花牛镇政府的征地行为、赔偿请求不予支持，该复议决定2019年8月21日送达给原告。2019年9月2日，原告以花牛镇政府、麦积区政府为共同被告向本院提起行政诉讼，请求撤销复议决定，确认花牛镇政府征收土地、强移树苗的行为违法并赔偿损失；本院将该案移送至天水市秦州区法院审理，原告诉讼请求为：1．确认被告花牛镇政府强制移除树苗的行为违法；2.撤销麦积区政府的麦府复决字(2019)第7号行政复议决定。经天水市秦州区法院释明，原告撤回了对麦积区政府及复议决定的起诉，花牛镇政府认为其实施的行为受麦积区政府会议纪要的委托，仍申请追加区政府为被告，未得到准许。原告诉讼请求变更为：确认花牛镇政府强制移栽树苗的行为违法。2020年5月15日，秦州区法院作出（2020）甘0502行初1号行政判决，确认花牛镇政府强制移栽树苗的行为违法。该判决被天水市中级人民法院于2020年7月30日以（2020）甘05行终11号行政裁定书予以撤销。原告遂诉诸本院，要求确认麦积区政府强制移栽树苗的行为违法。 另查明，原告诉被告花牛镇政府、被告麦积区政府土地征收行为及行政复议一案，秦州区人民法院于2020年5月13日作出(2020)甘0502行初7号行政判决：1．撤销被告麦积区政府作出的麦府复决字[2019]第7号行政复议决定；2．驳回原告请求确认花牛镇人民政府征收土地行为违法的诉讼请求。各方均未上诉，该判决已经生效。 本院认为，本案的焦点为关于麦积区政府是否是本案适格被告以及麦积区政府委托花牛镇政府强制移栽树苗的行为是否合法。 关于麦积区政府是否是本案适格被告的问题。本案涉案苗木堆放的土地，系麦积区政府为了“罗家沟至三阳川隧道及引线工程”顺利实施而进行的集体土地征收，已经完成了土地补偿款的支付等程序，根据修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县级人民政府是集体土地征收组织实施的主体，有权组织相关具体部门对集体土地实施征收。市、县人民政府作为集体土地征收组织实施的主体，对被征收土地发布征收公告、对地上青苗等具体实施征收补偿行为，系其法定职责。本案中，麦积区政府2019年3月25日的会议纪要第二条载明“由花牛镇政府牵头负责，城管局、自然资源分局、公安分局配合，做好邓家庄隧道南口违法抢栽苗木行为的取证等工作，依法依规严肃处置，严厉打击抢栽抢种等违法行为，为项目建设创造良好的施工条件。”从该会议纪要的内容来看，麦积区政府将涉案集体土地征收的具体实施行为委托于花牛镇政府，由其“依法依规严肃处置……为项目建设创造良好的施工条件。”本案“移除苗木”系为项目建设创造良好施工条件的“处置”措施。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起行政诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，麦积区政府已经完成了集体土地补偿款的支付等征收工作，花牛镇政府牵头，组织施工方对苗木的移除行为，系受麦积区政府的委托，应当由委托方麦积区政府承担法律责任。故本案的适格被告为麦积区政府。 关于麦积区政府委托花牛镇政府强制移栽树苗的行为是否合法的问题。花牛镇政府发出成纪新城规划区内禁止乱搭乱建的通告，禁止在该规划区范围内乱搭乱建、抢栽抢种，无论原告是否知道该通告的内容，均不影响通告的拘束力和执行力。花牛镇政府依据该通告和地方政府违法用地违法建筑管控查处的相关规定以及麦积区城市管理行政执法局对原告违法建设活动板房的调查笔录、现场拍摄的栽种树苗照片，认为原告抢栽抢种并要求按期移植的证据不足。且原告提交的证据以及秦州区法院调查的证据证实在花牛镇政府发出通告前，原告已经在涉案的土地区域范围内种植树苗；通告发出后，原告在区域范围内继续种植树苗。对原告种植树苗的事实，花牛镇政府并没有调查核实，亦无具有相关管理职责机关的调查处理和确认，所以，花牛镇政府强制移除树苗的行为缺乏充分的依据。行政机关因城市基础设施项目建设，需要征收和占用原告租赁使用的土地，原告拒绝配合需要强制执行的，应当依照行政强制的规定进行，执法主体需要具有行政强制执行权，并履行法定的程序，执行过程应当详实记录，从而厘清责任。花牛镇政府受麦积区政府的委托，行使该项职权时，强制移栽现场未制作现场移栽笔录，无原告、见证人、执法等在场人员签名，无强制移栽树苗移交的证据，无移栽后树苗与土地状况的影像资料和书面记录，其向原告发出的告知书，不具备行政强制执行的基本形式要件，故花牛镇政府受麦积区政府的委托实施的强制移栽树苗的行为违反行政强制的规定，其行为程序违法。 综上所述，麦积区政府委托花牛镇政府实施的强制移栽原告树苗行为，无合法依据和事实根据，但该行为系事实行为，不具有撤销的内容，故应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，判决如下： 确认被告麦积区政府行政强制移栽原告树苗的行为违法。 案件受理费50元，由被告麦积区政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于甘肃省高级人民法院。 审判长  王彩霞 审判员  张曜曦 审判员  李海涛 二〇二〇年十月九日 书记员  龙姝颖