安徽省怀宁县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0822行再3号 抗诉机关安徽省安庆市人民检察院。 原审原告怀宁县月山铁矿，住所地安徽省安庆市怀宁县月山镇小元村，统一社会信用代码91340822153867465P。 法定代表人黄江海，矿长。 委托诉讼代理人张中胜，安徽文法律师事务所律师。 原审被告怀宁县自然资源和规划局（原名：怀宁县国土资源局），住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇政和路22号，统一社会信用代码11340822MB1554275K。 法定代表人汪传虎，局长。 出庭负责人朱家胜，总工程师。 委托诉讼代理人汪凯，怀宁县自然资源和规划局执法监察大队副大队长。 委托诉讼代理人程广南，安徽文法律师事务所律师。 原审原告怀宁县月山铁矿诉原审被告怀宁县自然资源和规划局行政处罚一案，经本院于2018年11月13日作出（2018）皖0822行初32号行政判决，判决已经发生法律效力。怀宁县人民检察院在履职中发现该案判决认定的主要证据不足，提请安庆市人民检察院抗诉。安庆市人民检察院审查后于2019年11月4日作出庆检民（行）监【2019】34080000070号行政抗诉书向安庆市中级人民法院提出抗诉。安庆市中级人民法院于2019年11月26日作出（2019）皖08行抗3号行政裁定书，指令由本院再审。本院依法另行组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭审理了本案。安徽省安庆市人民检察院指派怀宁县人民检察院检察员邓诗平、检察官助理蒋小丽出庭履行职务。原审原告怀宁县月山铁矿的法定代表人黄江海，委托诉讼代理人张中胜，原审被告怀宁县自然资源和规划局的出庭负责人朱家胜，委托诉讼代理人程广南、汪凯到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 被告怀宁县国土资源局于2018年3月21日作出怀国土执罚【2017】82号行政处罚决定，认定原告在采矿期间用地违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第四十二条、第五十七条第三款和《关于加强临时用地管理的通知》、《关于加强矿业用地管理的通知》的规定，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、第四十一条，《安徽省实施办法》第二十三条，《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定，决定处罚如下：1、对破坏的17.98亩耕地处以耕地开垦费2倍的罚款143840.4元[11986.7平方米×6元/平方米（当时标准）×2=143840.4元]；2、对不能履行复垦义务的11986.7平方米耕地、4636.465516平方米村庄、51.445225平方米其他林地责令缴纳复垦费100048元[（11986.7平方米+4636.465516平方米+51.445225平方米）×6元/平方米（当时标准）=100048元]，专项用于土地复垦；3、对不能履行复垦义务的11986.7平方米耕地、4636.465516平方米村庄、51.445225平方米其他林地并处以土地复垦费2倍的罚款200096元（100048×2=200096元）。 原告怀宁县月山铁矿诉称，原告于2005年6月23日取得采矿许可证，证载采矿地址为怀宁县月山镇小元村，开采矿种为铁矿，开采方式为露天开采，生产规模4万吨/年，矿区面积0.0212平方公里，有效期限三年自2005年6月份至2008年6月份，开采深度由10米至-36米标高，共有6个拐点圈定。2007年6月25日因开采面积扩大重新取得采矿许可证，证载矿区面积0.2057平方公里，有效期限三年自2007年6月份至2010年6月份，开采深度由90米至-36米标高，共有10个拐点圈定，其他事项与原证相同。2010年采矿许可证到期后，行政许可机关同意原告采矿许可延续至2013年12月22日，矿区范围拐点坐标及开采深度因原告前期的开采而相应调整。因怀宁县月山镇小元村荷塘组、长岭组部分农用地在原告的采矿许可证登记的矿区范围内，原告于2007年3月23日与怀宁县月山镇小元村荷塘组签订一份《使用土地补偿合同》，主要约定：原告因采矿需要使用该组17.36亩农用地并支付补偿费，使用期限自2007年3月29日起至采矿结束。同年10月29日，原告与怀宁县月山镇小元村长岭组签订一份《使用土地补偿合同》，主要约定：原告因采矿需要使用该组17.36亩农用地并支付补偿费，使用期限自2007年3月29日起至采矿结束。原告在与两村民组签订使用土地补偿合同后，应被告的要求办理了临时用地手续，并于2007年11月5日向被告缴纳了土地复垦保证金92320元。2013年12月22日，原告采矿许可证到期，原告停止采矿。2014年9月份，原告委托安徽省地勘局326地质队编制了《安徽省怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程设计》，设计方案将三个采坑恢复为水塘，在采坑外围采取修建护栏、植树造林及设置警示牌等恢复治理措施。2015年1月12日，被告怀宁县国土资源局向原告印发《关于下达安徽省怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程设计的审查意见》，告知原告提交的矿山地质环境恢复治理工程设计已通过专家审查，并按该设计做好矿山地质环境恢复治理工作。原告遂按照审查通过的恢复治理工程设计进行施工。2015年11月10日，被告怀宁县国土资源局对该工程组织验收合格。 2017年11月22日，被告对原告采矿期间用地行为进行立案调查，于2018年3月21日作出怀国土执罚[2017]82号行政处罚决定书，认定原告在采矿期间用地违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第四十二条、第五十七条第三款和《关于加强临时用地管理的通知》、《关于加强矿业用地管理的通知》的规定，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、第四十一条，《安徽省实施办法》第二十三条，《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定，决定处罚如下：1、对破坏的17.98亩耕地处以耕地开垦费2倍的罚款143840.4元；2、对不能履行复垦义务的11986.7平方米耕地、4636.465516平方米村庄用地、51.445225平方米其他林地责令缴纳复垦费100048元，专项用于土地复垦；3、对不能履行复垦义务的11986.7平方米耕地、4636.465516平方米村庄用地、51.445225平方米其他林地处以土地复垦费2倍的罚款200096元。该行政处罚决定书于2018年3月21日送达原告。针对被告作出的行政处罚决定，原告认为其认定事实错误，适用法律不当，程序违法，诉至法院，请求：撤销被告于2018年3月21日作出的怀国土执罚【2017】82号行政处罚决定书。 原告怀宁县月山铁矿为证明其主张向本院提供如下证据： 证据一、原告营业执照一份，证明原告诉讼主体适格。 证据二、采矿许可证三份，证明原告采矿依法取得行政许可。 证据三、《使用土地补偿合同》两份，证明原告采矿使用农用地已给予补偿。 证据四、《安徽省怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程设计》一份及怀宁县国土资源局《关于下达安徽省怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程设计的审查意见》一份，证明原告的矿山地质环境恢复治理工程设计方案已经怀宁县国土资源局审查通过。 证据五、《安徽省怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程验收意见》一份，证明原告的矿山地质环境恢复治理工程已经怀宁县国土资源局组织验收合格。 证据六、行政处罚决定书一份，证明怀宁县国土资源局给予原告行政处罚的事实。 被告怀宁县国土资源局辩称，2007年原告因开采铁矿需要，先后于3月26日和10月30日向被告怀宁县国土资源局提交了《临时用地申报表》及其与月山镇小元村荷塘组和长岭组签订的《使用土地补偿合同》，申请临时使用月山镇小元村荷塘组17.36亩水田和长岭组34.374亩集体水田、旱地、荒场，用地期限分别是2007年3月至2009年2月和2007年11月至2009年10月。被告怀宁县国土资源局批准了原告的临时用地申请，原告于2007年11月5日向被告怀宁县国土资源局缴纳了复垦保证金92320元。2013年12月22日原告采矿许可证到期即停止采矿。2014年9月，原告委托安徽省地勘局326地质队编制了《安徽省怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程设计》，设计方案将三个采坑恢复为水塘，在采坑外围采取建护栏、植树造林及设置警示牌等恢复治理措施。2015年1月12日，被告怀宁县国土资源局向原告印发《关于下达安徽省怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程设计的审查意见》，告知其提交的矿山地质环境恢复治理工程设计已通过专家审查，并按该设计做好矿山地质环境恢复治理工作。2015年11月10日，被告怀宁县国土资源局对该工程组织验收合格。 2017年9月8日，被告怀宁县国土资源局收到怀宁县人民检察院送达的怀检民行行建[2017]34082200001号检察建议书，该检察建议书向被告怀宁县国土资源局提出如下检察建议：1、怀宁县月山铁矿使用月山镇小元村荷塘组17.36亩水田和长岭组34.374亩集体水田、旱地、荒场，两年临时用地期限届满后，在没有重新办理用地手续情况下，继续使用到2013年。建议你局对怀宁县月山铁矿违法用地行为进行依法查处。2、建议你局要求怀宁县月山铁矿对2007年3月29日和2007年10月30日《临时用地申报表》中月山镇小元村荷塘组17.36亩水田和长岭组34.374亩集体水田、旱地、荒场，依照法律规定，重新编制恢复治理方案，并报你局审批。3、建议你局依照怀宁县月山铁矿重新编报的恢复治理方案，对月山镇小元村荷塘组17.36亩水田和长岭组34.374亩集体水田、旱地、荒场的恢复治理情况，依法跟踪监督。被告怀宁县国土资源局收到该检察建议书后，对于原告因采矿需要使用月山镇小元村荷塘组17.36亩水田和长岭组34.374亩集体水田、旱地、荒场是否为违法用地行为，内部讨论时争议较大，有意见认为原告在采矿许可证规定的矿区范围内占用农用地开采不需要办理临时用地，只要原告依法缴纳土地复垦费，其采矿用地行为不违法，因此不应进行行政处罚。被告怀宁县国土资源局为慎重起见，于2017年11月22日决定对原告采矿期间用地行为进行立案调查，于2018年3月21日作出怀国土执罚[2017]82号行政处罚决定书，认定原告在采矿期间用地违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第四十二条、第五十七条第三款和《关于加强临时用地管理的通知》、《关于加强矿业用地管理的通知》的规定，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、第四十一条，《安徽省实施办法》第二十三条，《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定，决定处罚如下：1、对破坏的17.98亩耕地处以耕地开垦费2倍的罚款143840.4元；2、对不能履行复垦义务的11986.7平方米耕地、4636.465516平方米村庄用地、51.445225平方米其他林地责令缴纳复垦费100048元，专项用于土地复垦；3、对不能履行复垦义务的11986.7平方米耕地、4636.465516平方米村庄用地、51.445225平方米其他林地处以土地复垦费2倍的罚款200096元。该行政处罚决定书于2018年3月21日送达原告。 综上所述，本案事实清楚，但对适用法律争议较大，请你院依法作出评判。 被告怀宁县国土资源局向本院提交了以下证据、依据： 证据1、被告统一社会信用代码证，证明被告的行政主体资格。 证据2、原告的采矿许可证3份，证明原告采矿的许可期限、开采方式、矿区范围等。 证据3、临时用地申报表审批材料10份，证明临时用地的申报审批情况。 证据4、土地复垦保证金收据1份，证明原告缴纳土地复垦保证金92320元。 证据5、《安徽省怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程设计》1份、《关于下达安徽省怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程设计的审查意见》1份，证明原告提交的矿山地质环境恢复治理工程设计已审核通过。 证据6、施工合同、竣工验收资料各1份，证明原告矿山地质环境恢复治理工程施工情况。 证据7、《安徽省怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程设计的审查意见》1份，证明原告矿山地质环境恢复治理工程通过专家组验收。 证据8、检察建议书及送达回证各1份，证明检察建议内容及送达时间。 证据9、立案呈批表、延期处理决定呈批表各1份，证明被告对原告涉嫌违法用地进行立案查处。 证据10、询问笔录4份、现场测绘笔录2份、界址点坐标表9份、现场照片11份、证据材料1份，证明原告用地情况。 证据11、怀宁县关闭矿山企业决定及验收表各1份，证明原告矿山关闭情况。 证据12、责令改正违法行为通知书及送达回证各1份、行政处罚告知书、听证告知书及送达回证各1份，证明被告程序合法。 证据13、行政处罚决定书及送达回证各1份，证明被告给予原告行政处罚。 法律依据： 1、《土地管理法》第三十六条、第四十二条、第五十七条、第七十四条、第七十五条。 2、《土地管理法实施条例》第四十条、第四十一条。 3、《安徽省实施办法》第二十三条。 经庭审质证，原、被告对对方提供的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院依法予以确认。 原审查明，原告于2005年6月23日取得采矿许可证，证载采矿地址为怀宁县月山镇小元村，开采矿种为铁矿，开采方式为露天开采，生产规模4万吨/年，矿区面积0.0212平方公里，有效期限三年自2005年6月份至2008年6月份，开采深度由10米至-36米标高，共有6个拐点圈定。2007年6月25日因开采面积扩大重新取得采矿许可证，证载矿区面积0.2057平方公里，有效期限三年自2007年6月份至2010年6月份，开采深度由90米至-36米标高，共有10个拐点圈定，其他事项与原证相同。2010年采矿许可证到期后，经申请，原告采矿许可延续至2013年12月22日，矿区范围拐点坐标及开采深度因原告前期的开采而相应调整。 因怀宁县月山镇小元村荷塘组、长岭组部分农用地在原告的采矿许可证登记的矿区范围内，原告于2007年3月23日与怀宁县月山镇小元村荷塘组签订一份《使用土地补偿合同》，主要约定：原告因采矿需要使用该组17.36亩农用地并支付补偿费，使用期限自2007年3月29日起至采矿结束。同年10月29日，原告与怀宁县月山镇小元村长岭组签订一份《使用土地补偿合同》，主要约定：原告因采矿需要使用该组34.374亩农用地并支付补偿费，使用期限自2007年3月29日起至采矿结束。原告在与两村民组签订使用土地补偿合同后，应被告的要求办理了临时用地手续，并于2007年11月5日向被告缴纳了土地复垦保证金92320元。2013年12月22日，原告采矿许可证到期，原告停止采矿。2014年9月份，原告委托安徽省地质矿产勘查局326地质队编制了《安徽省怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程设计》，设计方案将三个采坑恢复为水塘，在采坑外围采取修建护栏、植树造林及设置警示牌等恢复治理措施。2015年1月12日，被告怀宁县国土资源局向原告印发《关于下达安徽省怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程设计的审查意见》，告知原告提交的矿山地质环境恢复治理工程设计已通过专家审查，并按该设计做好矿山地质环境恢复治理工作。原告遂按照审查通过的恢复治理工程设计进行施工。2015年11月10日，被告怀宁县国土资源局对该工程组织验收合格。 2017年9月8日，被告怀宁县国土资源局收到怀宁县人民检察院送达的怀检民行行建[2017]34082200001号检察建议书，该检查建议书向被告怀宁县国土资源局提出如下检察建议：1、怀宁县月山铁矿使用月山镇小元村荷塘组17.36亩水田和长岭组34.374亩集体水田、旱地、荒场，两年临时用地期限届满后，在没有重新办理用地手续情况下，继续使用到2013年。建议你局对怀宁县月山铁矿违法用地行为进行依法查处。2、建议你局要求怀宁县月山铁矿对2007年3月29日和2007年10月30日《临时用地申报表》中月山镇小元村荷塘组17.36亩水田和长岭组34.374亩集体水田、旱地、荒场，依照法律规定，重新编制恢复治理方案，并报你局审批。3、建议你局依照怀宁县月山铁矿重新编报的恢复治理方案，对月山镇小元村荷塘组17.36亩水田和长岭组34.374亩集体水田、旱地、荒场的恢复治理情况，依法跟踪监督。 2017年11月22日，被告怀宁县国土资源局对原告采矿期间用地行为进行立案调查，于2018年3月21日作出怀国土执罚[2017]82号行政处罚决定书，认定原告在采矿期间用地违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第四十二条、第五十七条第三款和《关于加强临时用地管理的通知》、《关于加强矿业用地管理的通知》的规定，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、第四十一条，《安徽省实施办法》第二十三条，《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定，决定处罚如下：1、对破坏的17.98亩耕地处以耕地开垦费2倍的罚款143840.4元[11986.7平方米×6元/平方米（当时标准）×2=143840.4元]；2、对不能履行复垦义务的11986.7平方米耕地、4636.465516平方米村庄、51.445225平方米其他林地责令缴纳复垦费100048元[（11986.7平方米+4636.465516平方米+51.445225平方米）×6元/平方米（当时标准）=100048元]，专项用于土地复垦；3、对不能履行复垦义务的11986.7平方米耕地、4636.465516平方米村庄、51.445225平方米其他林地并处以土地复垦费2倍的罚款200096元（100048×2=200096元）。 该行政处罚决定于2018年3月21日送达原告。原告不服上述处罚决定，诉至本院。 另查明，2018年9月份，被告怀宁县国土资源局向安庆市国土资源局提出《关于申请验收怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程项目的报告》。9月20日，安庆市国土资源局组织专家对原告怀宁县月山铁矿矿山地质环境治理项目进行了验收，9月26日，安庆市国土资源局向原告怀宁县国土资源局出具了验收报告，验收结论：“怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程”基本符合《安徽省矿山地质环境治理恢复工程验收标准（试行）》，通过工程治理基本达到了矿山地质环境恢复治理的目的，同意通过验收。 原审认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。原告怀宁县月山铁矿占用农用地采矿行为发生在2007年，采矿结束是2013年12月份，被告怀宁县国土资源局立案查处是2017年11月22日，即被告怀宁县国土资源局对原告怀宁县月山铁矿给予行政处罚已经超过了法律规定的行政处罚期限。 另外，依据《安徽省国土资源厅关于加强矿业用地管理的通知》第五条规定：“开采矿区占用农用地，属于浅层开采、压占、取土区以及地下开采引起地面塌陷造成土地破坏且能够复垦的，矿山企业可以不办理征地手续，但应当按照国家有关规定负责复垦，并向遭受损失的单位支付土地损失补偿费。没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当依法缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦；不能复垦的，应当依法办理农用地转用和征地手续。”结合本案查明的事实，怀宁县月山铁矿取得采矿许可证后，一直在采矿许可证规定的矿区范围内占用农用地开采。因怀宁县月山镇小元村荷塘组、长岭组部分农用地在原告的采矿许可证登记的矿区范围内，原告怀宁县月山铁矿分别与怀宁县月山镇小元村荷塘组、长岭组签订《使用土地补偿合同》，并办理了临时用地手续。2007年11月5日，原告怀宁县月山铁矿向被告怀宁县国土资源局缴纳土地复垦保证金92320元。2013年12月22日，原告怀宁县月山铁矿采矿许可证到期即停止采矿。嗣后，原告怀宁县月山铁矿向被告怀宁县国土资源局提交的《安徽省怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程设计》通过专家审查，原告怀宁县月山铁矿按照审查通过的恢复治理工程设计进行了施工。2015年11月10日，被告怀宁县国土资源局对上述工程组织验收合格。2018年9月20日，安庆市国土资源局再次对上述工程设计组织验收，亦验收合格。综上，被告怀宁县国土资源局认定怀宁县月山铁矿违法占用农用地采矿，且采矿结束后拒不履行土地复垦义务，系认定事实错误，适用法律不当，程序违法，应当依法予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定判决：撤销被告怀宁县国土资源局于2018年3月21日作出的怀国土执罚【2017】82号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告怀宁县国土资源局负担。 安徽省安庆市人民检察院抗诉认为，原生效判决认定案件的基本事实和适用法律确有错误。理由如下：一、原审法院判决“被告怀宁县国土资源局认定怀宁县月山铁矿违法占用农用地采矿，且采矿结束后拒不履行土地复垦义务，行政处罚认定事实错误”的认定确有错误。 1、矿山地质环境恢复治理和土地复垦系怀宁县月山铁矿的两项法定义务。 原审法院查明怀宁县月山铁矿于2005年6月23日取得采矿许可证，证载采矿地址为怀宁县月山镇小元村，开采矿种为铁矿，开采方式为露天开采，生产规模4万吨/年，矿区面积0.0212平方公里，有效期限三年自2005年6月份至2008年6月份，开采深度由10米至-36米标高，共有6个拐点圈定。2007年6月25日，因开采面积扩大重新取得采矿许可证，证载矿区面积0.2057平方公里，有效期限三年自2007年6月份至2010年6月份，开采深度由90米至-36米标高，共有10个拐点圈定，其他事项与原证相同。2010年采矿许可证到期后，经申请，怀宁县月山铁矿采矿许可延续至2013年12月22日，矿区范围拐点坐标及开采深度因怀宁县月山铁矿前期的开采而相应调整。 怀宁县月山铁矿作为采矿权人，在月山镇小元村进行露天开采，根据以上法律法规的规定，应当遵守国有有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护的法律、法规。在申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案。坚持预防为主、防治结合，谁开发谁保护，谁破坏谁治理，谁投资谁受益的原则和“谁破坏、谁复垦”的原则，承担矿山地质环境恢复治理和土地复垦责任和义务。因此，怀宁县月山铁矿在怀宁县月山镇小元村荷塘组和长岭组两处土地露天采矿，矿山地质环境恢复治理和土地复垦系怀宁县月山铁矿的两项法定义务。 2、怀宁县月山铁矿缴纳矿山地质环境治理恢复保证金和土地复垦保证金，证明其明知负有矿山地质环境恢复治理和土地复垦法定义务。 2007年3月29日怀宁县月山铁矿向怀宁县国土资源局提交的《临时用地申报表》“被用地单位：月山镇小无村荷塘村民组，申请用地面积：壹拾柒点叁陆亩。恢复土地措施：先缴纳复垦保证金，待后恢复原农用地，续耕种。”2007年10月31日怀宁县月山铁矿向怀宁县国土资源局提交的《临时用地申报表》“被用地单位：怀宁县月山镇小元村长岭组。恢复土地措施：用地期满，恢复土地原状。”2007年11月5日怀宁月山铁矿缴纳土地复垦保证金92320元，怀宁县国土资源局月山管理分局出据了《安徽省行政事业单位往来结算收据》NO001856789。 2016年1月6日怀宁县月山铁矿出具的《关于交纳矿山地质环境恢复治理保证金情况的说明》“我矿以李传仁个人名义于2011年3月17日、18日将矿山地质环境恢复治理保证金分两次存入中国农业银行怀宁县支行，分别为1000000.00元、901137.50元，合计1901137.50元。”2017年11月24日怀宁县国土资源局对李克寿的询问笔录第四页第9-12行“问：月山铁矿在恢复治理时交的费用还有在临时用地的时候交了土地复垦保证金没有退。恢复治理保证金本来是190多万，现在加上利息有220多万也没有退。” 从上述怀宁县月山铁矿交纳土地复垦保证金和矿山地质环境恢复治理保证金情况可知，怀宁县月山铁矿在申请临时用地时，主动承诺在采矿结束时承担矿山地质环境恢复治理和土地复垦义务。因此，怀宁县月山铁矿明知负有矿山地质环境恢复治理和土地复垦法定义务。 3、怀宁县月山铁矿履行了矿山地质环境治理恢复，不等同于履行土地复垦法定义务。 原审法院查明，2013年12月22日，怀宁县月山铁矿采矿许可证到期，怀宁县月山铁矿停止采矿。2014年9月份，原告委托安徽省地质矿产勘查局326地质队编制了《安徽省怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程设计》，设计方案将三个采坑恢复为水塘，在采坑外围采取修建护栏、植树造林及设置警示牌等恢复治理措施。2015年1月12日，被告怀宁县国土资源局向原告印发《关于下达安徽省怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程设计的审查意见》，告知原告提交的矿山地质环境恢复治理工程设计已通过专家审查，并按该设计做好矿山地质环境恢复治理工作。原告遂按照审查通过的恢复治理工程设计进行施工。2015年11月10日，被告怀宁县国土资源局对该工程组织验收合格。2018年9月份，被告怀宁县国土资源局向安庆市国土资源局提出《关于申请验收怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程项目的报告》。9月20日，安庆市国土资源局组织专家对原告怀宁县月山铁矿矿山地质环境治理项目进行了验收，9月26日，安庆市国土资源局向原告怀宁县国土资源局出具了验收报告，验收结论：“怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程”基本符合《安徽省矿山地质环境治理恢复工程验收标准（试行）》，通过工程治理基本达到了矿山地质环境恢复治理的目的，同意通过验收。 2018年7月18日怀宁县月山铁矿向怀宁县人民法院提交的行政起诉状第四页第2-11行，陈述“第四、关于土地复垦问题，因被告审查通过的矿山地质环境恢复治理工程设计将原告采矿占用的农用地恢复为水塘，且被告组织验收合格，因此原告采矿占用的农用地属没有条件复垦，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、《安徽省国土资源厅关于加强矿业用地管理的通知》第五条的规定，没有条件复垦，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦；原告已缴纳土地复垦费，原告并非拒不履行土地复垦义务，故被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十五条对原告进行处罚，适用法律不当。” 从原告法院查明事实和怀宁县月山铁矿的行政起诉状中陈述，怀宁县月山铁矿只履行了矿山地质环境恢复治理义务，对矿山的土地复垦以“采矿占用的农用地属没有条件复垦，原告已缴纳土地复垦费，原告并非拒不履行土地复垦义务”为由，并未履行土地复垦义务。 二、原审法院判决“被告怀宁县国土资源局对原告怀宁县月山铁矿给予行政处罚系适用法律不当”的认定适用法律确有错误。1、怀宁县国土资源局对原告怀宁县月山铁矿给予行政处罚有法律依据且没有超过二年的行政处罚时效。怀宁县月山铁矿对其采矿所破坏的土地有复垦义务。由于采矿被破坏的土地已形成60米深的水塘，没有条件复垦，根据安徽省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第二十三条的规定，怀宁县月山铁矿应当按照被破坏土地每平方米6至9元的标准向怀宁县国土资源局缴纳土地复垦费。怀宁县月山铁矿于2007年11月5日缴纳了92320元的土地复垦保证金，但缴纳土地复垦保证金的行为不是履行土地复垦义务的行为，根据《土地复垦条例实施办法》第十六条的规定：“预存的土地复垦费用遵循土地复垦义务人所有，国土资源主管部门监管，专户储存专款使用”的原则。预存的土地复垦保证金仍属土地复垦义务人所有，国土资源部门履行监管责任，并未因预存发生所有权的转移。矿山闭坑后，土地复垦义务人应按照规定程序履行义务，对于没有条件复垦的，应根据《土地复垦条例》第十八条的规定，由国土部门确定土地复垦费用数额，土地复垦义务人足额缴纳土地复垦费后，才能认定为履行了土地复垦义务。故怀宁县月山铁矿2007年缴纳土地复垦保证金的行为不是履行土地复垦义务的行为。 怀宁县月山铁矿自2013年12月22日采矿许可证到期停止采矿后，仅仅履行了矿山地质环境恢复治理义务，并没有履行土地复垦义务，一直到怀宁县国土资源局下达责令改正通知书，都没有履行土地复垦义务，该违法行为是继续状态，因此，怀宁县国土资源局对怀宁县月山铁矿作出行政处罚有法律依据，并且不违法《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定。 2、怀宁县国土资源局对原告怀宁县月山铁矿给予行政处罚程序合法。 2017年11月22日，被告怀宁县国土资源局对原告采矿期间用地行为进行立案调查，2018年2月5日，怀宁县国土资源局向怀宁月山铁矿下发编号是怀国土执责改【2018】1号的《责令改正违法行为通知书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十五条的规定，现责令你单位自收到本通知书之日起30日内予以改正，1、对破坏17.98亩耕地的行为进行改正或治理；2、对破坏4636.465516平方米村庄、51.445225平方米其他林地履行土地复垦义务。逾期不改正的，将依法追究法律责任。2018年2月7日怀宁县月山铁矿李克寿签收。2018年3月21日怀宁县国土资源局向怀宁县月山铁矿下发编号是怀国土执听【2017】82号的《行政处罚听证告知书》，2018年3月12日怀宁县国土资源局向怀宁县月山铁矿下发编号是怀国土执告【2017】82号的《行政处罚告知书》，均由怀宁县月山铁矿李克寿于2018年3月13日签收。本案中怀宁县国土资源局对怀宁县月山铁矿非法占地没有履行土地复垦义务进行立案、调查取证，依法向怀宁县月山铁矿送达了《责令改正违法行为通知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》，怀宁县月山铁矿都予以签收。因此，怀宁县国土资源局对怀宁县月山铁矿的行政处罚符合法定程序。 在再审过程中，原审原告怀宁县月山铁矿诉称：与原审时诉求一致。一、原告占用矿区内农用地采矿不属于违法占地。1、《安徽省国土资源厅关于加强矿业用地管理的通知》第五条规定：开采矿区占用农用地，属于浅层开采，压占、取土区以及地下开采引起地面塌陷造成土地破坏且能够复垦的，矿山企业可以不办理征地手续。2、原告占用矿区范围内农用地开采，其用地性质不属于临时用地。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，只有建设项目施工和地质勘查需要，才能申请临时用地，且临时用地期限一般不超过二年。因此，原告用地的情况与临时用地不同。被告作出的的行政处罚决定，认定原告违反关于临时用地的规定是错误的。原告在矿区满园内浅层开采，可以不办理征地手续，同时原告在批准的矿区内开采，不属于临时用地。故被告对原告作出行政处罚决定无事实和法律依据。二、原告并非拒不履行土地复垦义务。1、被告审查通过的矿山地质环境恢复治理工程设计中将原告采矿占用的农用地恢复为水塘，该工程完工后，被告组织验收合格。原告占用的农用地已不具备复垦条件，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《安徽省国土资源厅关于加强矿业用地管理的通知》第五条的规定，没有条件复垦的，应当缴纳土地复垦费。原告已缴纳土地复垦保证金92320元，该保证金虽不是复垦费，但该保证金是原告履行义务的保证，经过一定手续，该保证金可以转换为复垦费。缴纳土地复垦费也是履行复垦义务的一种形式。根据《土地复垦条例》第十八条的规定，具体复垦费用数额，应当先由被告根据具体事实和标准确定，但被告从没有向原告通知具体的复垦费数额。2018年3月21日作出的怀国土执罚【2017】82号行政处罚决定书确定的复垦费100048元，将原告2007年缴纳的92320元保证金转为复垦费后，原告再缴纳7728元就全额缴纳了复垦费，原告之所以没有缴纳是因为被告没有将确定的复垦费数额通知原告。另，抗诉机关认为，履行土地复垦义务，不一定必须在原告占用的地点，可以选择其他地点复垦，但被告从未告知原告应采取何种形式履行复垦义务。因此，被告认定原告拒不履行复垦义务与实际事实不符。三、被告对原告行政处罚，超过了法律规定的行政处罚期限。所谓非法开采行为在2013年底矿山关闭时就已经停止，被告到2017年11月立案调查，显然已超过了法律规定的行政处罚的期限二年。综上，原告认为被告作出的行政处罚决定，认定事实错误，适用法律不当，程序违法，请求法院依法撤销该处罚决定。原审原告方举证同原审。 原审被告怀宁县自然资源和规划局辩称：2007年原告因开采铁矿需要，先后于3月26日和10月30日向答辩人提交了《临时用地申报表》及其与月山镇小元村荷塘组和长岭组签订的《适用土地补偿合同》，申请临时使用月山镇小元村荷塘组17.36亩水田和长岭组34.374亩集体水田、旱地、荒场，用地期限分别2007年3月至2009年2月和2007年11月至2009年10月。答辩人批准了原告的临时用地申请，原告于2007年11月5日向答辩人缴纳了复垦保证金92320元。2013年12月22日原告采矿许可证到期即停止采矿。2014年9月原告委托安徽省地勘局326地质对编制了《安徽省怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程设计》，设计方案将三个采坑恢复为水塘，在采坑外围采取建护栏、植树造林及设置警示牌等恢复治理措施。2015年1月12日答辩人向原告印发《关于下达安徽省怀宁县月山铁矿矿山地质环境恢复治理工程设计的审查意见》，告知其提交的矿山地质环境恢复治理工程设计已通过专家审查，并按该设计做好矿山地质环境恢复治理工作。2015年11月10日答辩人对该工程组织验收合格。 2017年9月8日答辩人收到怀宁县人民检察院送达的怀检民行行建〔2017〕34082200001号检察建议书，该检察建议书向答辩人提出如下检察建议：1、怀宁县月山铁矿使用月山镇小元村荷塘组17.36亩水田和长岭组34.374亩集体水田、旱地、荒场，两年临时用地期限届满后，在没有重新办理用地手续情况下，继续使用到2013年。建议你局对怀宁县月山铁矿违法用地行为进行依法查处。2、建议你局要求怀宁县月山铁矿对2007年3月29日和2007年10月30日《临时用地申报表》中月山镇小元村荷塘组17.36亩水田和长岭组34.374亩集体水田、旱地、荒场，依照法律规定，重新编制恢复治理方案，并报你局审批。3、建议你局依照怀宁县月山铁矿重新编报的恢复治理方案，对月山镇小元村荷塘组17.36亩水田和长岭组34.374亩集体水田、旱地、荒场的恢复治理情况，依法跟踪监督。答辩人收到该检察建议书后，对于原告因采矿需要使用月山镇小元村荷塘组17.36亩水田和长岭组34.374亩集体水田、旱地、荒场是否为违法用地行为，内部讨论时争议较大，有意见认为原告在采矿许可证规定的矿区范围内占用农用地开采不需要办理临时用地，只要原告依法缴纳土地复垦费，其采矿用地行为不违法，因此不应进行行政处罚。答辩人为慎重起见，于2017年11月22日决定对原告采矿期间用地行为进行立案调查，于2018年3月21日作出怀国土执罚〔2017〕82号行政处罚决定书，认定原告在采矿期间用地违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第四十二条、第五十七条第三款和《关于加强临时用地管理的通知》、《关于加强矿业用地管理的通知》的规定，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、第四十一条，《安徽省实施办法》第二十三条，《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定，决定处罚如下：1、对破坏的17.98亩耕地处以耕地开垦费2倍的罚款143840.4元；2、对不能履行复垦义务的11986.7平方米耕地、4636.465516平方米村庄用地、51.445225平方米其他林地责令缴纳复垦费100048元，专项用于土地复垦；3、对不能履行复垦义务的11986.7平方米耕地、4636.465516平方米村庄用地、51.445225平方米其他林地处以土地复垦费2倍的罚款200096元。该行政处罚决定书于2018年3月21日送达原告。 综上所述，被告作出的行政处罚事实清楚，证据确实充分，程序合法，请你院依法驳回原告的诉讼请求。 原审被告方举证同原审。 原审被告怀宁县自然资源和规划局对原审原告方的举证质证意见同原审。 原审原告怀宁县月山铁矿对原审被告的举证质证意见同原审。 本院再审查明，除抗诉机关补充如下事实：2018年2月5日，怀宁县国土资源局对怀宁县月山铁矿作出怀国土执责改〔2018〕1号责令改正违法行为通知书，责令怀宁县月山铁矿自收到该通知书之日起30日内予以改正：1、对破坏17.98亩耕地的行为进行改正或治理；2、对破坏4636.465516平方米村庄、51.445225平方米其他林地履行土地复垦义务。该通知书于2018年2月7日以直接送达的方式送达怀宁县月山铁矿。其他事实与原审认定的事实一致。 本院再审认为，本案争议焦点：一、原审认定事实适用法律是否正确。根据《安徽省国土资源厅关于加强矿业用地管理的通知》第五条规定：“开采矿业占用农用地，属于浅层开采、压占、取土区以及地下开采引起地面塌陷造成土地破坏且能够复垦的，矿山企业可以不办理征地手续，但应当按照国家有关规定负责复垦，并向遭受损失的单位支付土地损失补偿费。没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当依法缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦；不能复垦的，应当依法办理农用地转用和征地手续。”怀宁县月山铁矿取得采矿许可证后，在采矿许可证规定的矿区范围内占用农用地开采，怀宁县月山镇小元村荷塘组、长岭组部分农用地在怀宁县月山铁矿的开采许可证登记的矿区范围内，怀宁县月山铁矿分别与怀宁县月山镇小元村荷塘组、长岭组签订《使用土地补偿合同》，并办理了临时用地手续。2007年11月5日，原告向被告缴纳土地复垦保证金92320元。2013年12月22日，原告采矿许可证到期即停止采矿。怀宁县月山铁矿占用矿区范围内农用地开采。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：只有建设项目施工和地质勘查需要，才能申请临时用地，且临时用地期限一般不超过二年。因此，原告用地情况与临时用地不同，被告作出的行政处罚决定，认定原告违反关于临时用地的规定是错误的，适用法律不当。二、原告是否是拒不履行土地复垦义务。被告审查通过的《安徽省怀宁县月山铁矿地质环境恢复治理工程设计》中将原告采矿占用的农用地恢复为水塘，该工程完工后，被告组织验收合格。其后，安庆市国土资源局再次对上述工程设计组织验收亦验收合格。原告占用的农用地已不具备复垦条件，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《安徽省国土资源厅关于加强矿山用地管理的通知》第五条的规定，没有条件复垦的，应当缴纳土地复垦费。原告已缴纳土地复垦保证金，该保证金是原告履行土地复垦义务的保证。根据《土地复垦条例》第十八条的规定：“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。确定土地复垦费的数额，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素……。”因为被告没有确定土地复垦费的数额，导致原告未足额缴纳土地复垦费。缴纳土地复垦费也是履行土地复垦的一种形式。另外，被告从未告知原告应采取何种形式履行土地复垦义务，被告认定原告拒不履行土地复垦义务与实际事实不符。三、本案是否超过行政处罚期限。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另外规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。由此可见，违法行为有连续或者继续状态的从行为终了之日起计算，而不是违法结果处于连续或者继续状态。被告在原告采矿结束近五年后给予其行政处罚，显然超出了法律规定行政处罚期限。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，案经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 维持本院于2018年11月13日作出的（2018）皖0822行初32号行政判决。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  汪流生 审 判 员  查育华 人民陪审员  赵志海 二〇二〇年七月二十一日 法官助理江静 书记员刘丹