河南省郑州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）豫01民终8610号上诉人（原审被告、反诉原告）：河南为民实业有限公司，住所地郑州市惠济区坡杨路桂花苑3号楼西单元1503室。法定代表人：王中亮，执行董事。委托诉讼代理人：张明明，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈叶子，上海市海华永泰（郑州）律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告、反诉被告）：郑州市第七十一中学，住所地河南省郑州市金水区南阳路37号。法定代表人：徐建志，校长。委托诉讼代理人：陈超，河南天基律师事务所律师。委托诉讼代理人：孙淑娟，河南天基律师事务所律师。上诉人河南为民实业有限公司（以下简称为民公司）因与被上诉人郑州市第七十一中学（以下简称七十一中学）土地租赁合同纠纷一案，不服河南省郑州市金水区人民法院（2020）豫0105民初4837号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月14日立案后，依法采取独任审理方式，公开开庭进行了审理。上诉人为民公司的委托诉讼代理人张明明，被上诉人七十一中学的委托诉讼代理人陈超、孙淑娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。为民公司上诉请求：1.请求依法撤销原判，改判驳回七十一中学的诉讼请求、支持为民公司的反诉请求或发回重审；2.本案一审、二审诉讼费、反诉诉讼费由七十一中学承担。事实和理由：一、涉案《租赁合同》《补充协议》有效。（一）涉案《租赁合同》《补充协议》是为民公司和七十一中学双方的真实意思表示。（二）涉案土地是综合楼不可分割的配套设施。根据2006年7月11日《租赁合同》约定：“经甲乙方友好协商，就乙方租赁甲方部分土地，作为同甲方合作建设项目的配套设施一事达成共识，特订立本合同，以资双方共同遵守。”2011年3月11日《补充协议》约定：“双方在2006年7月11日签订的综合楼配套停车场《租赁合同》使用期限等问题的未尽事宜达成如下共识……”，涉案土地是综合楼的配套设施，是综合楼不可分割的一部分，为民公司与七十一中学两次在合同中确认该事实，证明七十一中学对这一事实明确认可。（三）综合楼及其配套设施由为民公司使用30年，实际上是七十一中学对为民公司无偿出资建设教学楼、综合楼、大门的补偿。二、本案是土地租赁合同纠纷，七十一中学已不是涉案土地的出租人，不是涉案土地租赁合同的相对方，不具备提起解除合同的资格，原告主体不适格。本案《租赁合同》《补充协议》的出租人已经由七十一中学变更为河南省金水投资管理有限公司，七十一中学仅负责管理，其余的权利义务已经由河南省金水投资管理有限公司承继。为民公司已经未再向七十一中学支付租金，而是将租金支付至七十一中学权利义务的承继者河南省金水投资管理有限公司。根据合同的相对性，七十一中学不是适格的原告。根据中共郑州市金水区委文件（金发〔2011〕4号）“（二）改革国有资产管理模式。2.管理模式（1）集中管理①对全区国有资产进行清查统计，澄清家底，全区行政事业单位（含区属中小学校、国有企业）和各镇、街道办事处（含社区居委会）必须按照改革要求把所属房产、土地、对外投资形成的企业产权、股权等相关证照手续、资料全部移交财政部门（区国资办），由财政部门（区国资办）实行集中管理，移交后，各行政事业单位经授权后对资产具有管理权和使用权，不具有所有权和处置权，其他资产由财政部门（区国资办）授权管理。”自2011年3月15日后，涉案土地的处置权已经转移至河南省金水投资管理有限公司，七十一中学仅享有管理权，已经不是涉案土地的出租人，无权收取租金，无权解除合同。三、一审判决书超出为民公司及七十一中学的诉讼请求。一审中，为民公司和七十一中学均未主张涉案《租赁合同》《补充协议》无效，一审超出为民公司和七十一中学的诉讼请求，认定涉案《租赁合同》《补充协议》无效错误。四、一审判决书适用法律错误。（一）2019年7月16日《自然资源部关于第一批废止和修改的部门规章的决定》已将《划拨土地使用权管理暂行办法》废止，一审判决适用该规章错误。（二）《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》仅是管理性规定，并非效力性的规定，不能依据管理性规定判定合同无效。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定：“对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款”，就该条规定的内容来看，未经批准而出租划拨土地使用权并不当然导致出租行为无效，而是应当由主管部门予以处罚，该条规定的性质应为管理性规定而非效力性规定，因此，涉案《租赁合同》《补充协议》是有效的。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，应当予以改判驳回七十一中学的诉讼请求，支持为民公司的一审反诉请求。七十一中学辩称：一、一审判决认定涉案《租赁合同》《补充协议》无效，并判决为民公司返还租赁土地，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本案中七十一中学通过划拨方式获得案涉土地的使用权，地类用途为教育，使用权类型为划拨。土地使用者七十一中学为事业单位法人，土地出租时并无地上建筑物，未办理出让手续等，不符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定的可经批准出租的情形，因此双方签订的《租赁合同》及《补充协议》违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条的强制性规定，属无效合同。一审法院依职权审查合同效力并认定合同无效，判决返还租赁土地，该判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、为民公司的上诉理由没有事实根据和法律依据。1.为民公司关于涉案土地是综合楼不可分割的配套设施的理由不能成立。涉案的土地与综合楼的标的物不同，《租赁合同》《补充协议》与《合作协议书》也没有主从关系，为民公司基于综合楼建设所应获得的回报已经在《合作协议书》中作了约定和安排，《租赁合同》《补充协议》的无效及土地的返还均不影响合作开发协议的履行。2.为民公司认为七十一中学不是土地的出租人，主体不适格的理由不能成立。七十一中学是涉案划拨土地的使用权人，也是《租赁合同》《补充协议》的签署主体，至今仍由七十一中学在履行合同、实际收取租金。为民公司缴纳的租金经金水区财政局（之前系经金水投资管理公司，金水区财政局100％控股的国有公司）预收取后，再下拨给七十一中学，并由七十一中学向为民公司开具发票，实际支配租金收入。这种支付方式是基于财政部《事业单位财务规则》《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号）等法律和财经制度对行政事业单位收支及国有资产有偿使用收入的监管性规定，是所有学校等事业单位收入的正常收支途径，并不能因此否认七十一中学系《租赁合同》《补充协议》的出租方当事人。3.一审法院依职权审查合同效力并无不当。合同是否合法有效是认定当事人民事权利义务的前提，法院应当依职权主动进行审查，不受当事人主张的限制。一审法院依职权审查案涉合同效力并作出相应判决并无不当，为民公司关于一审判决超出诉请求的上诉理由于法无据，不能成立。4.一审判决适用法律正确。（1）虽然《划拨土地使用权管理暂行办法》已经失效，但该办法并不是一审判决的主要依据，并不对一审判决结果的正确性产生影响。（2）为民公司认为《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》属于管理性规定，不能作为判定合同无效的依据，该上诉理由不能成立。首先，依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，针对不同情形对划拨用地出租规定了两种处理方式，一是符合第四十五条规定条件的划拨土地，经有关部门审批后可进行出租：二是对除此之外的其他划拨用地，该条例第四十四条明确规定不得出租。该条例第四十四条对其他划拨土地不得出租的规定是绝对的、不附带任何条件的，并不是经有关部门审批就可以出租的情形，案涉划拨土地即属于条例第四十四条规定的不得出租的情形。其次，为民公司引用上述条例第四十六条并不适用本案。第四十六条是针对应当经过批准而未批准就出租划拨用地的情形，本案划拨用地依法无条件不可出租，法律并未设定该类划拨土地经过批准就可出租的途径，为民公司援引第四十六条的规定属于适用法律错误。再者，案涉土地使用权为划拨的教育用地，土地使用权的来源上具有无偿性，土地的用途上具有公益性，《租赁合同》将该土地出租用于停车场等商业经营，改变了划拨土地教育用途的公益性和无偿性，也违反了国家对划拨用地的用途管制和土地行政管理秩序，损害国家利益和社会公共利益。综上所述，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，应当依法维持，驳回为民公司的上诉请求。七十一中学向一审法院起诉请求：1.依法解除原、被告于2006年7月11日、2011年3月11日签订的《租赁合同》及其《补充协议》；2.判令被告向原告返还所租赁土地（原告学校内北起学校同太极公馆界墙，南至学校体育场绿化带，西起学校综合教学楼建筑东墙，东至学校东界墙的不规则区域范围）；3.本案诉讼费用由被告全部承担。为民公司向一审法院反诉请求：1.依法判令七十一中学继续履行2006年7月11日签订的《租赁合同》及2011年3月11日签订的《补充协议》；2.依法判令七十一中学赔偿为民公司经济损失85.85万元，违约金2.5万元，合计88.35万元；3.本案诉讼费用由七十一中学承担。一审法院认定事实：一、2007年6月26日，郑州市人民政府、郑州市国土资源局向原告七十一中学颁发郑国用（2007）第0××0号土地使用证，显示：土地使用权人郑州市第七十一中学；坐落：××路东、××街北；地号：j××××2，图号：郑国土资测字2××××7号，地类（用途）：教育；使用权类型：划拨；使用权面积：14358.2㎡。二、2004年8月11日，原告七十一中学（甲方）与被告为民公司（当时名称河南省今日置业有限公司，乙方）签订《合作协议书》一份，主要约定：“甲方为了改造危楼，缓解教育经费不足的状况，计划开发沿南阳路东侧红线以东，现七十一中实验楼以北，建设教学楼一栋、校门一个和综合楼一栋。甲、乙双方合作建设项目位于甲方运动场以西、南阳路以东、南临甲方实验楼、北临太极公馆；合作建设项目建成后，为方便乙方的使用经营管理，甲方同意将应分得的综合楼使用面积（即第五层整层面积和第四层一部分面积）在前叁拾年（自建成交付使用之日起计算）交给乙方管理使用，并由乙方每年支付甲方贰拾万元整的补偿金及根据经营和人民币增贬值情况双方协商适当调整补偿金的数额；本协议自签字之日起到乙方使用叁拾年期满终止等。”三、2006年7月11日，原告七十一中学（甲方）与被告为民公司（当时名称河南省今日实业有限公司，乙方）签订《租赁合同》一份，主要约定：“就乙方租赁甲方部分土地，作为同甲方合作建设项目的配套设施一事达成共识，租赁范围：乙方租赁位于河南省郑州市××路××中学部分土地。包括：北起甲方同太极公馆界墙，南至甲方体育场的绿化带，西起甲方综合教学楼建筑东墙，东至甲方东界墙的不规则范围（实际租赁面积及界限以附件1为准）。租赁期限为：从双方合作建设项目（综合楼）双方确定使用之日起每十年参照本协议签订一次，每次合同期限最低为十年。每年租金人民币30000元整。乙方租赁范围只能用作建设停车场和锅炉房及设备间，如未经甲方同意擅自改作他用，甲方有权终止合同且不承担违约责任。违约责任：任何一方均不得单方面中止履行合同，否则，违约方须承担违约责任：除赔偿另一方损失外（按本合同约定至租赁期满前未履行年度的租赁费用总额计算），还须向另一方支付当年度租赁费用总额50％的违约金等。”合同签订后，原告将约定范围内土地交付被告使用，被告按约定向原告交付租金。2011年3月11日，原告七十一中学（甲方）与被告为民公司（乙方）又签订《补充协议》一份，主要约定“甲乙双方本着互惠互利的原则就双方于2004年8月11日签订的《合作协议书》中双方对综合楼的各种税、费的交纳及双方在2006年7月11日签订的综合楼配套停车场《租赁合同》使用期限等问题的未尽事宜达成如下共识：综合楼配套停车场的租赁费由甲乙双方于2006年7月11日签订的停车场《租赁合同》中第三款第二条的租金3万元增至5万元，即年租金为50000元。甲乙双方同意综合楼配套停车场在原停车场《租赁合同》到期之日至本《补充协议》延期之日起，以本《补充协议》签订的年租金额为基数，停车场租金递增为3年递增一次，每次递增5％。其他合同条款仍按2004年10月11日甲乙双方签订的《合作协议书》及2006年7月11日甲乙双方签订的停车场《租赁合同》执行，本补充协议书与合作协议书、租赁合同具同等法律效力。”原、被告双方在履行过程中，原告发现被告在锅炉房上加盖建筑物，认为被告违反合同约定擅自改变租赁物用途，遂诉至原审法院要求解除双方签订的《租赁合同》及《补充协议》。被告为民公司答辩期间提出反诉要求继续履行《租赁合同》及《补充协议》，并要求原告赔偿经济损失858500元与违约金25000元。四、庭审后2020年6月8日，经原审法院询问原、被告双方，原、被告均未向原审法院提交租赁上述土地时相关部门的批准手续及按规定已缴纳相关费用凭据。一审法院认为，国务院颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”国家土地管理局颁布的《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条规定：“未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。”上述行政法规均具有公示效力。本案原告七十一中学提交的郑国用（2007）第0××0号土地使用证书显示土地使用权类型为划拨、系教育用地，但原告七十一中学与被告为民公司签订《租赁合同》及《补充协议》时违反国务院及国家土地管理局颁布的行政法规未依法办理批准并办理土地使用权出让手续以及交付土地使用权出让金，故原、被告签订的《租赁合同》及《补充协议》为无效合同，被告为民公司应当及时向原告七十一中学返还所租赁的土地（土地具体范围为：原告学校内北起学校同太极公馆界墙、南至学校体育场绿化带、西起学校综合教学楼建筑东墙、东至学校东界墙的不规则区域范围）。原告与被告分别请求解除合同、继续履行合同，一审法院依法均不予支持。被告为民公司基于租赁合同反诉请求原告七十一中学赔偿其经济损失858500元、违约金25000元，无法律依据，一审法院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：一、被告河南为民实业有限公司应当于判决生效后十日内返还原告郑州市第七十一中学北起该校同太极公馆界墙、南至学校体育场绿化带、西起该校综合教学楼建筑东墙、东至该校东界墙的不规则区域范围的租赁土地。二、驳回原告郑州市第七十一中学其他诉讼请求。三、驳回被告河南为民实业有限公司全部反诉请求。本诉案件受理费减半收取6193元，原告郑州市第七十一中学负担3096元，被告河南为民实业有限公司负担3097元；反诉费6318元，由被告河南为民实业有限公司负担。本院二审期间，为民公司依法提交了下列证据：1.《中共金水区委金水区人民政府关于深化国有资产管理暨投融资体制改革的意见》（金发〔2011〕4号）。证明目的：2011年，七十一中学将土地、房产移交金水区政府成立的河南省金水投资管理有限公司管理，七十一中学对涉案土地不具有所有权和处置权。2.七十一中学出具的收款收据、广发银行回单、河南省金水投资管理有限公司出具的发票。证明目的：1.涉案土地的出租人由七十一中学变更为河南省金水投资管理有限公司。2.自2012年始，为民公司将涉案土地租金交至河南省金水投资管理有限公司，并未交至七十一中学。3.河南省金水投资管理有限公司是涉案土地的出租人，七十一中学不是本案的适格原告。3.河南省金水投资管理有限公司的企业信用信息。证明目的：1.河南省金水投资管理有限公司的股东是郑州市金水区人民政府。2.自2012年至今，郑州市金水区人民政府已经以其收取租金的行为对涉案土地出租至为民公司予以确认。七十一中学质证称：对三组证据的真实性无异议，对证明目的有异议。第一组证据，该文件只是行政机关内部对国有资产作出的管理性安排，七十一中是基于国有土地使用证，成为案涉土地的法定的土地使用权人，在此基础上签订了案涉的租赁合同，并提起本案诉讼。因此第一组证据不能支持为民公司主张的证明目的。第二组、第三组证据也不能支持为民公司主张的证明目的。案涉土地的实际租金支付途径是由金水区财政局收取后再下拨给学校，并由学校向承租人也就是本案的为民公司开具发票，租金实际是由七十一中学享有。这种租金的支付途径是学校作为事业单位，正常的收支途径，不能因此否认学校是该租赁合同的出租人。七十一中学依法提交了下列证据：2019年下半年度及2020年上半年度，案涉土地的租金收支情况。证明目的：金水区财政局预收取为民公司交纳的租金后，再将租金下拨给七十一中学，然后由七十一中学向为民公司开具发票，证明七十一中学是案涉土地的出租人及租金的实际收取者。为民公司质证称：对证据真实性无异议，对证明目的不予认可。1.财政授权支付额度入账通知书上并无任何关于涉案土地租金的信息，不能证明财政局将涉案土地的全部租金转回至七十一中学，不能证明七十一中学是涉案土地的使用权人。2.七十一中学开具发票，是其履行中共金水区委金水区人民政府关于深化国有资产管理暨投融资体制改革的意见（金发〔2011〕4号）中规定的管理职责。2.七十一中学发票的类型为房屋租赁费，土地租金与房屋租金未单独分开，证明七十一中学也认为涉案土地是房屋不可分割的一部分。本院对为民公司、七十一中学二审期间提交的证据真实性予以确认。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为：1.一审判决认定《租赁合同》《补充协议》无效，认定事实清楚，适用法律正确。七十一中学通过划拨方式获得涉案土地的使用权，地类（用途）为教育，土地使用者七十一中学为事业单位法人，土地出租时并无地上建筑物，不符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定的可经批准出租的情形。因此，双方签订的租赁合同及补充协议，违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条强制性规定，属无效合同。2.涉案的土地与综合楼的标的物不同，《租赁合同》《补充协议》与《合作协议书》也没有主从关系，为民公司关于涉案土地是综合楼不可分割的配套设施的理由不能成立。3.七十一中学是涉案土地的使用权人，也是《租赁合同》《补充协议》的签署主体，至今仍由七十一中学在履行合同、实际收取租金。为民公司交纳的租金经金水区财政局（之前系经金水投资管理公司，金水区财政局100％控股的国有公司）预收取后，再下拨给七十一中学，并由七十一中学向为民公司开具发票，实际支配租金收入，该模式系学校等事业单位收入的正常收支途径，并不能因此否认七十一中学系《租赁合同》《补充协议》的当事人。4.一审法院依职权审查合同效力并无不当。合同是否合法有效是认定当事人民事权利义务的前提，法院应当依职权主动进行审查，不受当事人主张的限制。一审法院依职权审查案涉合同效力并作出相应判决并无不当，为民公司关于一审判决超出诉请求的上诉理由于法无据，不能成立。5.《划拨土地使用权管理暂行办法》虽已废止，但并非一审判决的主要依据，对一审判决结果没有影响。综上所述，为民公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费6318元，由河南为民实业有限公司负担。本判决为终审判决。审判员  董正方二〇二〇年七月三十一日书记员  乔梦龙