呼和浩特市中级人民法院民事判决书（2020）内01民终1040号上诉人（原审被告）：呼和浩特市新城区人民政府，住所地内蒙古自治区呼和浩特市新城区。法定代表人：范志忠,该区政府区长。委托诉讼代理人：王天罡，内蒙古誉昊律师事务所律师。委托诉讼代理人：闫雪，内蒙古誉昊律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：内蒙古蒙吉利房地产开发有限责任公司，住所地内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区。法定代表人：赵侯泉，该公司董事长。委托诉讼代理人：布和，经世律师事务所律师。委托诉讼代理人：单润泽，经世律师事务所律师。原审被告：呼和浩特市新城医院，住所地内蒙古自治区呼和浩特市新城区。法定代表人：关耀，该院院长。委托诉讼代理人：苗立，内蒙古祺翰律师事务所律师。上诉人呼和浩特市新城区人民政府（以下简称新城区政府）因与被上诉人内蒙古蒙吉利房地产开发有限责任公司（以下简称蒙吉利房地产公司）、原审被告呼和浩特市新城区医院（以下简称新城区医院）确认合同无效纠纷一案，不服呼和浩特市回民区人民法院（2019）内0103民初2684号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月16日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人新城区政府的委托诉讼代理人王天罡、闫雪，被上诉人蒙吉利房地产公司的委托诉讼代理人布和、单润泽，原审被告新城区医院的委托诉讼代理人苗立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。新城区政府上诉请求：1.请求撤销一审判决,依法改判驳回蒙吉利房地产公司的全部诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费由蒙吉利房地产公司承担。事实和理由：一、一审人民法院判令《转让新城区北街路西新城区医院南侧土地使用权协议书》(以下简称《转让协议》)无效,系事实认定错误。首先,一审法院认定新城区医院未取得涉案土地使用权证书而认定《转让协议》无效系对法律的教条理解。新城区医院于1999年9月6日与蒙吉利房地产公司签订《转让协议》时虽未取得土地使用权证书,但实质上已经具有了涉案土地的使用权。依据《呼和浩特市计划委员会文件》[呼计基字(1991)291号]新城区医院使用涉案土地已经被列入1991年第四批集体自筹基建计划。又根据1992年4月29日呼和浩特市人民政府《关于新城区医院新建住宅楼拨用土地的批复》“同意你院使用新城北街西侧原内蒙古物资储运公司和呼市新城区西街工商企业公司使用的国有土地2928平方米,作为你院新建住宅楼用地……项目竣工后持《建设用地许可证》到市土地管理局申请用地验收,更换土地证书”证实,新城区医院使用涉案土地已经获得有批准权人民政府的批准。新城区医院未持有涉案土地的使用权证书并非不享有土地使用权,而是尚未办理纸质证书,《关于新城区医院新建住宅楼拨用土地的批复》中提到的《建设用地许可证》新城区医院也已于1991年10月15日取得，证实新城区医院已经获得了涉案土地使用权。其次,一审法院认定“呼和浩特市土地管理局亦未同意转让涉案土地”系事实认定错误。一审开庭时，新城区医院提交了呼和浩特市呼建设规管发【2000】015号文件《关于“蒙吉利大厦设施方案”的论证意见》,该文件为呼和浩特市人民政府原副市长杨仁选同志签发,系2000年1月28日杨副市长组织呼和浩特市政府各职能部门讨论在涉案土地上建设“蒙吉利大厦”规划方案的问题,若市政府不同意新城区医院将涉案土地转让给蒙吉利房地产公司,何以同意蒙吉利大厦规划设计方案原呼和浩特市土地管理局系呼和浩特市人民政府的职能部门,受市政府领导。因此，新城区医院将涉案土地转让给蒙吉利房地产公司的事实已获得有批准权的行政机关批准,《转让协议》有效,一审法院认定事实错误。二、《转让协议》已履行完毕,即使《转让协议》无效也不存在返还的问题,本案蒙吉利房地产公司未办理土地手续并非因《转让协议》的无效而导致,一审法院所做判决无任何依据。蒙吉利房地产公司支付的300万元的性质为拆迁补偿费,系对涉案地块已拆除房屋的补偿,一审庭审中各方已经确认该地块地上房屋在《转让协议》签订前确已拆除,因此300万元系对已支出费用的补偿,不存在返还的问题,且已无法返还,补偿款向被拆迁户支付完毕,无法追回。即使合同无效亦无法恢复原状,因已完成拆迁不可能恢复原状。《转让协议》系对已支付费用补偿的约定,自蒙吉利房地产公司依新城区医院指示支付300万元之日已履行完毕。一审法院判令新城区政府返还300万元拆迁补偿费的判决改变了协议书的主体,亦改变了《转让协议》的性质,违反了“意思自治”原则。涉案300万元如何支付、支付给谁是蒙吉利房地产公司与新城区医院履行协议书的结果。合同之外的受让人依法不承担责任。而2000年1月28日市政府及其职能部门开会同意了蒙吉利大厦在涉案地块建设写字楼的方案,恰恰证实《转让协议》已履行完毕。至于蒙吉利房地产公司为何至今未能建成大厦,根据《关于“蒙吉利大厦设施方案”的论证意见》,市建设局要求蒙吉利房地产公司“拆迁南侧市煤气公司住宅楼,为该项目的建设用地”,而该住宅楼至今未拆除,显然是蒙吉利房地产公司自身原因导致大厦未能建成。不论其是否完成后续的拆迁工作、为何未办理国有土地使用权手续、造成土地闲置或被市政府规划为其用地,均与《转让协议》效力无关,因呼和浩特市建设局文件已经确认涉案土地由蒙吉利房地产公司进行开发建设。三、新城区政府并非《转让协议》的签订主体,不承担任何责任。《转让协议》的签订主体是新城区医院和蒙吉利房地产公司,依据《中华人民共和国合同法》第八条“依法成立的合同,对当事人具有法律约束力”,新城区政府非协议书签订主体,不受《转让协议》约束。300万元转入新城区政府并不改变协议书的主体。《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后,因该合同取得的财产,应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的,应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失,双方都有过错的,应当各自承担相应的责任。”亦是对合同相对方的约束,更何况呼和浩特市人民政府为新城区政府的上级政府,市人民政府已经同意新城区医院将涉案土地转让给蒙吉利房地产公司进行建设。蒙吉利房地产公司辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。未经批准签订的划拨土地使用权转让合同无效，1991年建设用地批准手续并非对划拨土地使用权转让的许可，一审法院认定呼和浩特市土地管理局亦未同意转让涉案土地正确。新城区政府取得300万元转让补偿款应当以《转让协议》合法有效为前提，《转让协议》无效，新城区政府应当将取得的300万元返还给蒙吉利房地产公司。新城区医院对涉案合同的无效存在过错，新城区政府应当对新城区医院的行为承担法律后果。新城区医院述称，涉案协议书合法有效，且协议书约定的主要权利义务双方已事实履行完毕，蒙吉利房地产公司主张确认合同无效于法无据。蒙吉利房地产公司没有举证证明涉案土地已被规划为公共绿地，事实上该块土地规划并非公共绿地，其主张退还拆迁等转让补偿费及支付利息的请求没有事实依据。《转让协议》约定由蒙吉利房地产公司自行负责对涉案土地进行开发建设，其因自身原因不能办理相关手续，不能取得相关资质，与新城区医院无关，新城区医院与新城区政府不应承担责任。同时，蒙吉利房地产公司怠于行使自身权利导致损失扩大应承担扩大损失的责任。根据《转让协议》第四条约定及庭审查清事实，蒙吉利房地产公司向新城区政府缴纳的300万元不是土地转让费，涉案土地的转让费事实并未发生，应当驳回蒙吉利房地产公司的起诉。新城区医院依法不能收取转让土地使用权所获得的任何收益，市、县级人民政府依法直接收取，故新城区政府的上诉人主体适格。综上，请二审法院依法裁判。蒙吉利房地产公司向一审法院起诉请求：1.请求确认《转让协议》无效，判令新城区政府向蒙吉利房地产公司返还土地转让补偿费300万元；2.判令新城区政府向蒙吉利房地产公司支付300万元土地转让补偿费从1999年9月15日至还清之日按照中国人民银行同期贷款利率计算的利息；3.新城区政府和新城区医院承担连带偿还责任；4.判令新城区政府和新城区医院承担全部诉讼费用。一审法院认定事实：1.1991年10月15日，新城区医院取得编号（91）呼城建规地字《建设用地规划许可证》，载明：“根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续。用地单位：新城区医院。用地项目名称：住宅楼。用地位置：新城北街新城区医院南侧。用地面积：2928.18m2。”1992年4月29日，呼和浩特市人民政府向新城区医院作出《关于新城区医院新建住宅楼拨用土地的批复》，载明：“同意你院使用新城北街西侧原内蒙古物资储运公司和呼市新城区西街工商企业公司使用的国有土地2928平方米，作为你院新建住宅楼用地。项目竣工后持《建设用土地许可证》到市土地管理局申请验收，更换土地证书。”新城区医院至今未取得涉案用地的出让土地使用权证书。2.1999年9月6日，新城区医院（甲方）与蒙吉利房地产公司（乙方）签订《转让协议》，载明：“甲方在新城北街新城区医院南侧土地使用权转让给乙方。甲方同意乙方在该土地上建高层建筑物。乙方给甲方拆迁等转让补偿费300万元整。此补偿费在签订协议后一次付清。”1999年9月14日，蒙吉利总公司代蒙吉利房地产公司向新城区政府支付了转让拆迁补偿费300万元。新城区政府办公室向蒙吉利总公司出具收据。同年9月27日，蒙吉利房地产公司向蒙吉利总公司出具收据，载明：“今收到蒙吉利总公司借款300万元”。一审法院认为，本案系确认合同无效法律关系。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获得收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。”《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效。”新城区医院截止法庭辩论终结前尚未取得案涉土地的土地使用权证书，呼和浩特市土地管理局亦未同意转让案涉土地。根据前述规定，双方签订的《转让新城北街路西新城区医院南侧土地使用权协议书》应为无效合同，蒙吉利房地产公司要求确认合同无效符合法律规定，依法予以支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”因此，新城区政府基于无效合同取得的财产应当予以返还，并应承担蒙吉利房地产公司的利息损失，利息损失以300万元为基数，按中国人民银行发布的金融机构人民币同期同类贷款基准利率自1999年9月15日起计算至2019年8月19日的利息和按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率自2019年8月20日起计算至实际履行完毕之日止。新城区医院未实际取得该款项，不应承担返还责任。依照《中华人民共和国合同法》第五十八条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决：一、确认《转让协议》无效;二、新城区政府于判决生效后十日内向蒙吉利房地产公司返还土地转让补偿费300万元;三、新城区政府于判决生效后十日内向蒙吉利房地产公司支付利息（以300万元为基数，按中国人民银行发布的金融机构人民币同期同类贷款基准利率自1999年9月15日起计算至2019年8月19日的利息和按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率自2019年8月20日起计算至实际履行完毕之日止）；四、驳回蒙吉利房地产公司的其他诉讼请求。本诉案件受理费56500元,由新城区政府负担。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，我国依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。因此，国有土地使用证是证明土地使用者使用国有土地的法律凭证。新城区医院于1991年取得的《建设用地规划许可证》只能证明其具备了申请用地建职工住宅的前提条件，其只有经过县级以上人民政府审批并经土地主管部门划拨土地等程序后，方能取得国有土地使用证,故国有土地使用证的取得须经严格的法律程序，人民政府文件不能取代国有土地使用证，人民政府文件的效力亦不能等同国有土地使用证这一法律凭证的效力。新城区医院在未取得争议土地的国有土地使用证、未经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准的情况下，将土地转让给蒙吉利房地产公司违反了《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条、第十一条的规定，故《转让协议》无效。《转让协议》无效后，因《转让协议》取得的财产，应当予以返还。本案中，蒙吉利房地产公司基于《转让协议》的约定将土地转让拆迁补偿费300万元交付新城区政府，并由新城区政府实际用于拆迁安置，故新城区政府作为涉案转让拆迁补偿费的受领方和使用方、新城区医院作为政府拆迁行为的实际受益方及无效合同的相对方，应当共同向蒙吉利房地产公司返还转让拆迁补偿费300万元。对于蒙吉利房地产公司有关利息损失的诉讼请求，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应责任。本案中，新城区医院在未取得国有土地使用证的情况下将涉案国有土地进行转让且涉案土地至今尚未满足法定转让条件、蒙吉利房地产公司在明知涉案土地不具备法定转让条件的情况下而受让土地且在长达二十年的时间里未积极主张权利致使损失扩大、新城区政府在《转让协议》的签订及履行过程中，未尽到相应的监管义务和审慎义务，故各方当事人在《转让协议》的签订及履行过程中均存在过错。综合考虑《转让协议》的履行情况、当事人的过错程度、款项用途、获利情况等因素，酌情支持蒙吉利房地产公司自起诉之日，即2019年2月18日起，以本金300万元为基数，按中国人民银行发布的金融机构人民币同期同类贷款基准利率计算至2019年8月19日的利息和按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率自2019年8月20日起计算至实际履行完毕之日止的利息。综上所述，新城区政府的上诉请求部分成立，予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、维持呼和浩特市回民区人民法院（2019）内0103民初2684号民事判决第一项，即“确认内蒙古蒙吉利房地产开发有限责任公司与呼和浩特市新城区医院签订的《转让新城北街路西新城区医院南侧土地使用权协议书》无效”；二、撤销呼和浩特市回民区人民法院（2019）内0103民初2684号民事判决第二、三、四项；三、呼和浩特市新城区医院、呼和浩特市新城区人民政府于判决生效后十五日内共同向内蒙古蒙吉利房地产开发有限责任公司返还土地转让补偿费300万元及以300万元为基数，按中国人民银行发布的金融机构人民币同期同类贷款基准利率自2019年2月18日起计算至2019年8月19日的利息和按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率自2019年8月20日起计算至实际履行完毕之日止的利息；四、驳回内蒙古蒙吉利房地产开发有限责任公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费56500元，由内蒙古蒙吉利房地产开发有限责任公司负担28250元，呼和浩特市新城区医院、呼和浩特市新城区人民政府共同负担28250元；二审案件受理费30800元，由内蒙古蒙吉利房地产开发有限责任公司负担15400元，呼和浩特市新城区医院、呼和浩特市新城区人民政府共同负担15400元。本判决为终审判决。审判长 周 臻审判员 张雪杨审判员 洪齐艳二〇二〇年七月十五日（法官助理 任 敏书记员 马 博