河南省遂平县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1728行初9号原告河南金堃源置业有限公司，住所地：遂平县灈阳镇嵖岈山路西段南侧。法定代表人曹贺阳，该公司总经理。委托诉讼代理人王丽华，河南北纬律师事务所律师。委托权限为特别授权。委托诉讼代理人徐东升，河南北纬律师事务所律师。委托权限为特别授权。被告遂平县自然资源局，住所地：遂平县国槐路中段。法定代表人张云峰，该局局长。委托诉讼代理人董永军，该局副局长。委托诉讼代理人李红伟，遂平县人民政府工作人员。委托权限为一般授权。原告河南金堃源置业有限公司诉被告遂平县自然资源局行政协议一案，本院于2020年4月1日立案后，于2020年4月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告河南金堃源置业有限公司委托诉讼代理人徐东升、王丽华，被告遂平县自然资源局委托诉讼代理人董永军、孙金战、李红伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告河南金堃源置业有限公司诉称，1．判令解除原、被告双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》；2．判令被告向原告双倍返还定金（扣除已随土地出让价款退还的一倍，再返还3129600元）、并向原告赔偿各项损失共计4022457.81元；3.由被告承担本案诉讼费用。事实和理由：2014年11月4日遂平县人民政府（以下简称县政府）作出收回遂平县塑料厂国有土地使用权的决定，后于2018年开始对该宗土地进行公开出让。自2018年5月起原告河南金堃源置业有限公司开始筹办注册，意欲竞拍、开发该宗土地。经公开竞拍，2018年9月14日原告河南金堃源置业有限公司与被告遂平县国土资源局（现更名为遂平县自然资源局，以下简称县国土局）签订该宗土地的《国有建设用地使用权出让合同》，交纳了定金3129600元，2018年9月26日交齐15648000元的土地出让价款。期间，原告河南金堃源置业有限公司为了竞拍及经营开发该宗土地之需租赁了办公室、售楼部、招聘了工作人员、支付了设计费、办公费等多项费用。令人意想不到的是，在原告河南金堃源置业有限公司依照《国有建设用地使用权出让合同》第十一条之约定积极申请出让国有建设用地使用权登记时，却被告知：因规划调整，无法再为河南金堃源置业有限公司办理用地手续。经河南金堃源置业有限公司多次与被告及县政府沟通、反映，仅于2019年2月3日将河南金堃源置业有限公司已交齐的15648000元的土地出让价款给予退还，相关违约及赔偿责任经原告主张至今未予落实。依据案涉《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条“××按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，××必须按照本合同约定按时交付出让土地。……××延期交付土地超过60日，经××催交后仍不能交付土地的，××有权解除合同，××应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，××并可请求××赔偿损失”之约定，在因被告的原因造成《国有建设用地使用权出让合同》无法履行的情况下，原告河南金堃源置业有限公司有权解除合同，被告应双倍向原告河南金堃源置业有限公司返还定金，并赔偿因此给河南金堃源置业有限公司造成的损失。另，原告河南金堃源置业有限公司为竞拍、经营该宗土地共计支付房租、员工工资、办公费用、利息等共计4022457.81元。综上，为维护原告的合法权益，现具状诉至贵院，恳请判如所请。被告遂平县自然资源局辩称，一、本案不属于行政案件审理范围，应依法裁定驳回起诉。原告诉请解除双方签的《国有建设用地使用权出让合同》，应通过民事诉讼程序审理，不属于行政诉讼受案范围。1.土地使用权的出让虽然是由政府职能机关实施，表面上看，在出让方和受让方之间有一些行政管理的痕迹，但实质上政府土地管理部门只是代表国家具体依法履行土地出让行为，其法律地位只是一个民事主体，与土地使用权××的法律地位完全平等，土地出让合同的订立也完全遵循平等、自愿、有偿的原则，合同内容也是当事人真实的内心意愿，至于国家根据公共利益的需要采取的依法收回土地，或者对出让期限届满、闲置的土地依法无偿收回等行政措施，只是国家在对土地使用权出让合同之外依法行使对土地利用的监督管理职权，不能因土地管理部门在行政法律关系中具有管理者的身份，就否认其在民事关系中所具有的民事主体属性；2.《行政诉讼法》及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》中均没有明确将国有土地使用权出让合同纠纷通过行政诉讼途径解决的规定；3.最高人民法院根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合“民事审判实践”，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，于2004年11月23日通过了《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（自2005年8月1日起施行，目前仍然有效）。国有土地使用权合同纠纷包括国有土地使用权出让合同纠纷、转让合同纠纷及合作开发房地产合同纠纷等，显然，该解释是把国有土地使用权出让合同纠纷定性为民事案件；4.在上海虹城房地产有限公司与上海市房屋土地资源管理局土地使用权纠纷上诉案〔4〕中，最高人民法院认为，国家作为土地的所有者与土地受让方签订合同，其性质属于平等主体之间签订的合同，双方地位平等、平等地行使权利。最高人民法院是按照民事案件审理国有土地使用权出让合同纠纷案件的。二、原、被告双方已按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定，全面履行义务完毕。原告诉请判令解除合同无事实和法律依据。2018年8月17日，原告通过挂牌竟得SP-2016--19号宗地的国有建设用地使用权。2018年9月14日，原、被告双方签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同主要约定：原告（××）于2018年10月14日之前一次性付清国有建设用地使用权出让价款1564.8万元；被告（××）在2018年12月17日前将出让宗地按现状条件交付给原告。合同实际履行过程中，原告于2018年9月26日支付结清土地出让金共计1564.8万元（其中：遂平县公共资源交易中心于9月6日将原告缴纳的竞拍保证金转入县财政出让金账户1084.8万元；9月26日，原告汇款交剩余出让金480万元）；被告于2018年9月26日按照《国有建设用地使用权出让合同》第六条的约定，将编号SP-2016-19号宗地实际交付给了原告，同日，原、被告签订了《国有建设用地使用权出让交地确认书》。至此，原、被告双方已按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定，全面履行义务完毕。原告诉请判令解除合同无事实和法律依据。三、被告在合同履行过程中无违约行为，原告诉请判令双倍返还定金并赔偿损失，没有事实和法律依据，应依法驳回原告的诉讼请求。原告在诉状中认为：被告未按《国有建设用地使用权出让合同》第37条的约定按时交付出让土地，应双倍返还定金，赔偿损失，原告（××）有权解除合同。原告的认识是极其错误的，如前所述，原告付清土地出让金后，被告在出让合同约定的交付土地期限内向原告交付了土地，双方为此还签订了《国有建设用地使用权出让交地确认书》，对交付土地的时间、面积、土地条件等进行了确认，均无异议。据上述事实，被告根本不存在任何违约行为。相反，原告在取得国有建设用地使用权并实际接收土地后，因其他原因不能从事房地产住宅开发建设，于2019年1月24日书面向遂平县人民政府提出申请，申请县政府退还其所缴纳的13.56亩土地出让金1564.8万元，由县政府收回该宗土地并将该宗地置换到农资市场宗地；同日，原告向县政府提供了收款单位、开户行、账号等基本汇款信息。在这种情况下，县政府于2019年2月2日通过县财政账户将1564.8万元出让金退还给了原告。县政府根据原告申请置换13.56亩土地到农资市场宗地的方案，于2019年1月21日作出遂政土【2019】2号《遂平县人民政府关于将SP-2019-02号国有建设用地使用权实行公开出让的决定》，即决定公开出让农资市场宗地13.56亩。原告又因自身原因放弃竞拍申请置换的农资市场宗地，反而开始向县政府提出种种极不合理的赔偿诉求，进而提起行政诉讼。上述事实，进一步表明，被告将出让的13.56亩土地交付原告，原、被告签署交地确认书后，被告已按《国有建设用地使用权出让合同》的约定，全面履行完毕了自己的义务，不存在违约行为。被告取得土地使用权并接收土地后，申请县政府退回缴纳的1564.8万元土地出让金，要求置换农资市场宗地13.56亩后，自己又放弃竞拍，所导致的后果应由原告自行承担。同时，被告全面履行完毕了自己的义务后，原告申请退回出让金并与要求县政府置换土地等等行为与被告无关，与本案也不是同一法律关系。另外，原告在签订《国有建设用地使用权出让合同》前后，根本没有交纳合同项下宗地定金312.96万元，无论合同双方当事人违约与否，均谈不上适用《合同法》的定金条款。原告诉请双倍返还定金并赔偿所谓损失的诉讼请求，没有事实和法律依据，应依法判决驳回其诉讼请求。经审理查明，被告遂平县自然资源局原为遂平县国土资源局，后在国家机构改革中更名为遂平县自然资源局。2018年7月17日遂平县地产交易中心发布河南遂平县国有建设用地使用权网上挂牌出让公告，原遂平县国土资源局经遂平县人民政府批准决定以挂牌方式出让源路中段西侧（原遂平县塑料厂使用）宗地一块，宗地面积9041.42平方米（13.56亩），2018年8月7日原告交纳竞买保证金1084.8元，决定参与竞买该块土地使用权，2018年8月17日原告河南金堃源置业有限公司依法竞得该宗土地使用权，成交价格1564.8万元，当日河南金堃源置业有限公司与遂平县地产交易中心签订了《国有建设用地使用权成交确认书》，2018年9月14日原告河南金堃源置业有限公司与原遂平县国土资源局签订该宗土地《国有建设用地使用权出让合同》，2018年9月26日原告河南金堃源置业有限公司交付了该宗土地全部出让价款15648000元。（其中1084.8万元为竞拍保证金转入，2018年9月26日原告通过银行转款480万元），当日河南金堃源置业有限公司与遂平县地产交易中心签订了《国有建设用地使用权出让交地确认书》，主要内容为：根据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》遂平县自然资源局于2018年9月26日将该宗地交付河南金堃源置业有限公司；河南金堃源置业有限公司对该宗块的四至范围、面积和土地条件没有异议，同意接收；根据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第四条约定，遂平县自然资源局应向河南金堃源置业有限公司交付的宗地面积为9041.42平方米；河南金堃源置业有限公司同意按第二条第（二）项所述的土地条件接收土地，不再提出异议和新的权利主张。双方同意按实际交地面积办理土地登记发证手续；本确认书自签订之日起生效；本确认书生效后，即视为完成交地。后原告河南金堃源置业有限公司为经营开发该宗土地开始进行了相应工作。河南金堃源置业有限公司到有关部门办理该宗土地用地手续时，被告知遂平县政府城市规划调整，该宗土地不能办理用地有关手续。2019年1月24日原告向遂平县人民政府申请退还该宗土地出让金1564.8万元。2019年2月2日遂平县财政局乡镇国库集中支付中心向原告河南金堃源置业有限公司支付1564.8万元。本院认为，本案属国有土地使用权出让协议发生的纠纷根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条、第四条规定，人民法院应当依法受理，被告遂平县自然资源局辩称的本案不属于行政案件审理范围，应依法裁定驳回起诉的理由不成立，本院不予支持。本案原被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》，不违背原告法律规定，属有效合同，本院予以确认。合同签订后被告于2018年9月26日将该宗地交付河南金堃源置业有限公司。因遂平县政府城市规划调整原因使原告不能继续对该宗地进行开发使用，致使原告不能实现合同目的，被告对此应承担相应责任。原告要求解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》理由成立，本院予以支持。关于原告要求被告支付双倍定金问题，本院认为，1.遂平县政府规划调整该宗土地是在被告将该宗土地交付原告之后，被告已按双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定履行了应尽义务，没有违反合同约定；2.原告交纳的竞买保证金1084.8万元，竞买成功后转为原告应交纳的土地出让金，而没有转为定金保留，因而即使对方违约，另一方也不能实现双倍返还。况且如果另一方违约，因该定金已不存在，相对方就不能按照法律规定的“不予返还定金”，实现定金的权益；3.根据《中华人民共和国担保法》第90条规定。定金合同应从实际交付定金之日起生效，本案定金没有实际交付，定金合同不生效。因此原告要求双倍返还定金的请求理由不成立，本院不予支持。关于原告请求被告赔偿损失4022457.81元，根据原告举证，经核实，其中原告租用杜海棠房屋房租105000元及工人工资456000元两项共计561000元，证据充分，请求合理，本院予以支持，关于原告要求15648000元的利息损失，应按照中国人民银行有关规定由被告向原告承担该款交付期间的利息损失。原告其他请求提供的证据不足，请求不合理，诉讼请求不成立，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条、第四条、第十七条、第二十七条，参照《中华人民共和国合同法》第九十四条、第一百零七条规定，判决如下：一、解除原告河南金堃源置业有限公司与被告遂平县自然资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》。二、被告遂平县自然资源局于本判决生效之日起十日内赔偿原告河南金堃源置业有限公司房租105000元及工人工资456000元两项共计561000元。三、被告遂平县自然资源局于本判决生效之日起十日内赔偿原告河南金堃源置业有限公司所交土地出让金期间利息损失（以15648000元为基数，从2018年9月26日至2019年2月2日止，按照中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率计算）。四、驳回原告河南金堃源置业有限公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告遂平县自然资源局负担。案件受理费原告已预交，被告于本判决生效之日起十日内径行给付原告。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于驻马店市中级人民法院。审判长 张铁良审判员赵学广人民陪审员尹燕青二〇二〇年七月二十日书记员 任       中       扬