青海省海东市平安区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青0203行初14号 原告民和县某白灰厂。 法定代表人冶某，该公司董事长。 委托代理人梁某，北京创为律师事务所律师。 被告民和回族土族自治县川口镇人民政府，住所地青海省民和回族土族自治县川口镇南大街**。 法定代表人祁某。 出庭负责人马某。 委托代理人满某，该镇法律服务所法律工作者。 原告民和县某白灰厂要求土族自治县川口镇人民政府(以下简称川口镇政府)强制拆除原告厂房的行政行为违法一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年3月5日受理后依法向被告送达了起诉状副本及举证通知书、应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告某白灰厂法定代表人冶某及其委托代理人梁某，被告川口镇政府负责人马某及其委托代理人满某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 民和县人民政府依据中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年1月23日下发的中办发[2018]5号《关于印发的通知》及《农村人居环境整治三年行动方案》的文件精神，为进一步集中整治湟水河沿岸废弃闲置厂房，改善区域环境，提升城市形象和品位，民和县政府办公室于同年4月23日经研究同意转发了民和县工业和商务局《民和县湟水河沿岸废旧厂房综合整治方案》、民和县城市管理综合执法局《民和县湟水河流域重点区域城乡环境综合整治方案》，重点对湟水河沿岸废弃和闲置的厂房进行整治。2018年5月10日，海东市环境保护局、海东市城市管理综合执法局、海东市城乡规划和建设局、海东市市场监督管理局、海东市公安局联合下发了东城管通[2018]1号《关于开展湟水河流域城乡环境综合整治专项行动的通告》，内容为:对凡是未经批准或者超过批准期限，在湟水河谷地搭建的各类临时建筑、彩钢房、简易工棚、商砼站、搅拌站、废品收购站、废弃汽车拆解市场等严重影响市容环境的建筑物，限期在30日内自行拆除或者搬迁。逾期未自行拆除的，将依法强制拆除或取缔。2019年3月5日，被告川口镇政府给马某力(某白灰厂法定代表人冶某的丈夫)下发了《限期拆除通知书》，其内容为：根据国家农业农村部、自然资源部和省、市、县关于“大棚房、残垣断壁”专项清理整治工作的总体要求，经核查，你单位未经批准，擅自改变土地用地性质，进行乱搭乱建，违反了《中华人民共和国土地管理法》。现责令你单位自收到通知之日起开始拆除违法建筑和硬化地坪，恢复农业用地，否则，按相关规定依法强制执行。某白灰厂在规定的期限内未自行拆除，同年5月30日，川口镇政府组织人员将原告白灰厂进行了拆除。 原告某白灰厂法定代表人诉称，原告系民和自治县川口镇驼岭村一社村民。1996年经川口镇政府批准、驮岭村村民委员会同意，原告在村内建设白灰厂并依法办理了建设用地规划许可证。现川口镇政府在未经任何勘察鉴定、未履行任何法定程序的情况下，以原告厂房系违法搭建为由，分别于2019年2月11日、同年5月30日对原告的合法厂房进行强制拆除，致使原告的厂房及房内的合法财产毁于一旦，原告投入了大量成本，被告不但不给原告应有的赔偿，还在未经过任何法定程序的情况下以违法搭建为由，将原告所建厂房进行强制拆除，给原告造成了巨大的经济损失。原告委托代理人认为，第一，涉案白灰厂建设背景以及合法性问题。1990年左右，原告法定代表人冶某的丈夫马某力从村里承包了涉案白灰厂，2001年,村委会将白灰厂所有权拍卖给马某力。1994年，经川口镇政府审批同意，马某力在荒山荒地上建设了石英砂厂，后办理了规划、立项、环评等手续。事实上，在1996年时,石英砂厂和白灰厂就属于同一主体经营的同一类加工性质且地上附着物统一使用，并在同一经营地址上经营的加工厂，马某力后将石英砂厂变更为白灰厂，并于2003年进行了工商注册登记，法定代表人为马某力，2015年变更法定代表人为其妻子冶某，且营业年检至2019年，一直经营到被拆除。因此，某白灰厂是经过政府同意并审批，且符合规划和环保而建设的合法企业，是原告的合法财产，受《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》等相关法律的保护，任何单位和个人不得侵犯。第二、被告强制拆除涉案厂房的违法性问题。1、被告认为拆除原告涉案厂房的行为是执行上级部门的政策而非行政行为，被告的此论点极其荒谬。即使在履行中央或者上级政府的任何命令，或者执行中央或上级政府的政策精神，都是执法的背景和前提。但在落实任务和政策的具体执行过程中，应当按照法律规定的处罚、许可、强制等程序进行。被告作为一级人民政府，在行政管理活动中作出的对行政相对人产生一定法律效果的行为属于行政行为，属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的相关规定，即作出行政行为的行政机关为被告，承担其相应的法律责任。被告作出的《限期拆除通知书》系行政决定，被告强制拆除涉案厂房系行政强制执行行为，因此，被告川口镇政府是本案的适格主体。2、依据《中华人民共和国土地管理法》第六十八条的规定，只有县级以上人民政府自然资源局主管部门才有权作出认定以及责令停止违反土地管理法律法规的行为，而本案被告作为镇一级人民政府，以原告违反《中华人民共和国土地管理法》下发《限期拆除通知书》并进行强制拆除，缺乏拆除的法定职权。3、被告不管在《限期拆除通知书》、答辩状及庭审中都认为原告违反《中华人民共和国土地管理法》，但并未具体释明原告违反的条款，被告主张原告违反《中华人民共和国土地管理法》并没有法律依据。4、原告涉案石灰厂不但有用地、建设及规划、环保等相关手续，并经过镇政府以及相关部门的经营审批，且办理了营业执照。原告合法用地，合法建设，合法经营，并不存在被告所称的未经批准，擅自改变土地用途性质，进行乱搭乱建的违反《中华人民共和国土地管理法》的行为。同时，被告也未提供任何自然资源和规划主管部门认定原告违法用地、乱建乱搭的证据，因此，被告强制拆除涉案厂房毫无事实根据。5、根据《行政处罚法》的相关规定以及《土地管理法》和《环境保护法》的特殊规定，即使是违反土地管理法和环境保护法的规定，被告在认定是否存在违法行为时，也未对原告厂房的土地来源、修建背景、建筑现状以及存续这么多年对政府产生的信赖等履行任何客观公正的调查、询问等程序；未出具任何有关认定原告厂房违反土地管理法和环境保护法的证据材料、认定程序以及有效的书面决定。在强制拆除前，被告也未向原告下发行政处罚决定，更未听取原告的陈述和申辩；给原告下发的限期拆除通知未告知其相应的权利，剥夺了原告陈述、申辩的权；也未告知其申请行政复议和提起行政诉讼的法定救济权利。因此，被告不经法定程序擅自定论原告厂房违法的行为违法。6、依据《行政强制法》的规定，行政机关实施强制拆除行为前，应予立案、以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利，经催告当事人无正当理由逾期不履行的，行政机关作出强制执行决定并送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，由行政机关予以公告，限期由当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。而本案，在原告厂房被拆除前，被告未作出对厂房拆除的法律文书或拆除文件，未进行催告通知；在现场也未出示执法人员的身份证件，未告知强制执行的理由及依据，更未制作现场笔录；被告强行拆除原告厂房时，未给原告任何陈述申辩以及搬离屋内物品的缓冲时间，拆除时也未尽到合理注意义务。被告未履行任何《行政强制法》规定的行政强制执行的程序，其拆除程序严重违法，并给原告造成重大财产损失，被告理应对此承担违法的不利法律后果。7、原告提供的相关证据材料，可以证明涉案厂房在建设和经营过程中已取得了相关手续以及镇政府等行政机关的同意和支持。对此，当事人对有关行政机关作出的承诺、确认和默许，早已形成了行政法上的信赖利益，应予以保护。综上，原告委托代理人认为，被告因政策改变便以原告违法为由进行强制拆除，忽视维护政府公信力的重要性，在未听取原告任何陈述、申辩的情况下，未经任何法律程序，强制拆除原告厂房的行为明显损害原告的信赖利益。原告依据《行政诉讼法》的相关规定提起行政诉讼，要求依法确认被告强制拆除的行政行为违法。原告向本院提交了以下证据：《营业执照》、《建设工程规划许可证》及《建设用地规划许可证》、《关于征用荒山荒坡的报告》、1996年川口镇政府民川政（1996）《关于驮岭村马某力新办石英砂厂的立项报告》、1996年8月19日民和县乡镇企业局民乡企（1996）字84号《关于川口镇驮岭（岑）村马某力创办年产7500吨石英砂（沙）厂的立项批复》、1996年8月26日《建设项目环境保护选址意见书》、1996年8月28日川口镇政府土地办书面文书、1996年7月10日驮岭村村委会出具的证明、2001年6月19日驮岭村与马某力的拍卖协议书、《企业基本注册信息查询单》、《非公司企业非法人分支机构营业单位变更登记审核表》、1995年5月1日民和县公安局给川口镇某白灰厂颁发的《特种行业许可证》以及原告厂房被拆除后的状况照片20余张。 被告川口镇政府出庭负责人及其委托代理人辩称，第一、依据中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年1月23日下发的中办发[2018]5号《关于印发的通知》及《农村人居环境整治三年行动方案》、中央环保督察组的要求，青海省委、省政府的文件精神及海东市环境保护局、海东市城市管理综合执法局、海东市城乡规划和建设局、海东市市场监督管理局、海东市公安局于2018年5月10日联合下发的东城管通[2018]1号《关于开展湟水河流域城乡环境综合整治专项行动的通告》精神，民和县开展湟水河流域城乡环境综合整治专项行动，对湟水河沿岸两侧废弃厂房、违法建筑、乱搭乱建且已超过期限的、影响城乡环境的建筑物依法强制拆除或取缔，将海东建设成为青藏高原上山水田园生态绿色城市，高原美丽宜居村镇。在开展集中整治过程中，发现驮岭村白灰厂系1994年其私自建立，至今已过二十多年，相应的手续已过时效，而且厂房破旧不堪，没有办理用地手续、环保手续，也未取得相关部门经营审批手续，且停产二十多年，其本身属违法行为，不应受到法律保护。第二、川口镇政府给原告作出的限期拆除通知是依据中央、省、市、县农村人居环境整治和湟水河流域综合整治相关文件精神要求下发的，属于本行政区域内环境保护的重要举措，具有高度的政治性和公益性。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第一项、第十项之规，是履行政府法定职责，全面贯彻执行上级政府的决定和命令，因此，被告在原告未自行拆除其违法厂房的情况下强制予以拆除的行为是符合上述法律规定的，是执行上级部门的政策而非行政行为，故川口镇政府作为本案被告主体不适格。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 被告川口镇政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：统一社会信用代码证书及法定代表人身份证明、中共中央办公厅、国务院办公厅中办发[2018]5号《关于印发的通知》及《农村人居环境整治三年行动方案》、民和县城市管理委员会办公室民城委办[2018]2号《关于整改湟水河流域环境卫生问题的通知》、民和县人民政府办公室民政办[2018]60号《关于转发民和县湟水河沿岸废旧厂房综合整治方案的通知》及民和县工业和商务局《民和县湟水河沿岸废旧厂房综合整治方案》、民和县人民政府办公室民政办[2018]61号《关于转发民和县湟水河流域重点区域城乡环境综合整治方案的通知》及民和县城市管理综合执法局《民和县湟水河流域重点区域城乡环境综合整治方案》、海东市环境保护局、海东市城市管理综合执法局、海东市城乡规划和建设局、海东市市场监督管理局、海东市公安局联合下发的东城管通[2018]1号《关于开展湟水河流域城乡环境综合整治专项行动的通告》、中共民和县委办公室、民和县人民政府办公室民办发37号《关于印发民和县2019年农村人居环境整治工作方案的通知》及民和县农业农村和科技局《民和县2019年农村人居环境整治工作方案》、民和县人民政府办公室民政办[2019]57号《关于印发民和县农村人居环境整治三年行动实施方案（2018-2020年）的通知》及《民和县2019年农村人居环境整治工作方案》、民和县人民政府办公室民政办[2018]172号《关于印发民和县“大棚房”问题专项清理整治行动方案的通知》及《民和县“大棚房”问题专项清理整治行动方案》以及民和县农村和科技局、民和县城市管理综合执法局、民和县生态环境局、民和县住房和城乡建设局、民和县公安局、民和县水利局、民和县国土资源局、民和县交通运输局、民和县卫生健康局、民和县文体旅游局联合下发的《民和县全面开展农村人居环境整治工作通告》、《限期拆除通知书》。 经庭审质证，原告委托代理人对被告提交的中共中央办公厅、国务院办公厅中办发[2018]5号《关于印发的通知》及《农村人居环境整治三年行动方案》及中共民和县委办公室、民和县人民政府办公室等单位下发的文件、通告的真实性不持异议，但对其关联性及其证明方向不予认可，认为无法证明原告被拆除的厂房在此整治范围内。 被告委托代理人对原告提交的证据均不予认可，认为原告某白灰厂于1994年私自建立且已经过去了二十多年，相应的手续已经失效，而且厂房破旧不堪，没有办理土地用地、环保等手续且已停产二十多年，原告的石灰厂未取得相关部门经营审批手续，属违法开办，不应受到法律保护。 本院对上述证据认证如下：被告川口镇政府提交的统一社会信用代码证书及法定代表人身份证明，中共中央办公厅、国务院办公厅中办发[2018]5号《关于印发的通知》及《农村人居环境整治三年行动方案》、民和县城市管理委员会办公室民城委办[2018]2号《关于整改湟水河流域环境卫生问题的通知》、民和县人民政府办公室民政办[2018]60号《关于转发民和县湟水河沿岸废旧厂房综合整治方案的通知》及民和县工业和商务局《民和县湟水河沿岸废旧厂房综合整治方案》、民和县人民政府办公室民政办[2018]61号《关于转发民和县湟水河流域重点区域城乡环境综合整治方案的通知》及民和县城市管理综合执法局《民和县湟水河流域重点区域城乡环境综合整治方案》，海东市环境保护局、海东市城市管理综合执法局、海东市城乡规划和建设局、海东市市场监督管理局、海东市公安局联合下发的东城管通[2018]1号《关于开展湟水河流域城乡环境综合整治专项行动的通告》，中共民和县委办公室、民和县人民政府办公室民办发37号《关于印发民和县2019年农村人居环境整治工作方案的通知》及民和县农业农村和科技局《民和县2019年农村人居环境整治工作方案》，民和县人民政府办公室民政办[2019]57号《关于印发民和县农村人居环境整治三年行动实施方案（2018-2020年）的通知》及《民和县2019年农村人居环境整治工作方案》，民和县人民政府办公室民政办[2018]172号《关于印发民和县“大棚房”问题专项清理整治行动方案的通知》及《民和县“大棚房”问题专项清理整治行动方案》以及民和县农村和科技局、民和县城市管理综合执法局、民和县生态环境局、民和县住房和城乡建设局、民和县公安局、民和县水利局、民和县国土资源局、民和县交通运输局、民和县卫生健康局、民和县文体旅游局联合下发的《民和县全面开展农村人居环境整治工作通告》、《限期拆除通知书》及被告委托代理人的当庭陈述，上述文件、通告及被告委托代理人的当庭陈述能够证实被告川口镇政府于2019年5月30日组织人员将原告白灰厂进行拆除时所依据的证据。原告提交的证据因其证明方向与其所诉被告的行政行为违法之间无直接关联，本院不作认定。 经审理查明，为加快推进农村人居环境整治，进一步提升农村人居环境水平，中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年1月23日下发了中办发[2018]5号《关于印发的通知》及《农村人居环境整治三年行动方案》。根据中央环保督查整改工作要求及青海省委、省政府的文件精神，同年4月23日，民和县人民政府办公室批准下发民政办[2018]60号《关于转发民和县湟水河沿岸废旧厂房综合整治方案的通知》及民和县工业和商务局《民和县湟水河沿岸废旧厂房综合整治方案》、民政办[2018]61号《关于转发民和县湟水河流域重点区域城乡环境综合整治方案的通知》及民和县城市管理综合执法局《民和县湟水河流域重点区域城乡环境综合整治方案》，要求集中整治湟水河流域违规设置的广告、废弃工棚厂房、拌合站、预制厂、私搭乱建等突出问题。同时明确责任分工，属地乡镇人民政府负责政策宣传、舆论引导、核查协调、矛盾化解及配合综合整治工作。同年5月10日，海东市环境保护局、海东市城市管理综合执法局、海东市城乡规划和建设局、海东市市场监督管理局、海东市公安局联合下发了东城管通[2018]1号《关于开展湟水河流域城乡环境综合整治专项行动的通告》，内容为：民和县开展湟水河流域城乡环境综合整治专项行动，对湟水河沿岸两侧、109国道、民小公路等重点区域进行整治。对通告发布之日起，凡是未经批准或者超过批准期限，在湟水河谷地搭建的各类临时建筑、彩钢房、简易工棚、商砼站、搅拌站、废品收购站、废弃汽车拆解市场等严重影响市容环境的建筑物，限期在30日内自行拆除或者搬迁。逾期未自行拆除的，将依法强制拆除或取缔。同年9月28日，民和县人民政府办公室下发民政办[2018]172号《关于印发民和县“大棚房”问题专项清理整治行动方案的通知》及《民和县“大棚房”问题专项清理整治行动方案》，为切实贯彻落实《自然资源部、农业农村部关于在全国开展设施农业项目用地清理整治专项行动的通知》精神，严厉打击以发展设施农业为名开展违法违规非农建设的行为，决定于2018年9月至12月在全县范围内开展“大棚房”问题专项清理整治行动。在综合整治过程中，被告川口镇政府于2019年3月5日，给马某力（某白灰厂法定代表人冶某的丈夫）下发了《限期拆除通知书》，其内容为：根据国家农业农村部、自然资源部和省、市、县关于“大棚房、残垣断壁”专项清理整治工作的总体要求，经核查，你单位未经批准，擅自改变土地用地性质，进行乱搭乱建，违反了《中华人民共和国土地管理法》。现责令你单位自收到通知之日起开始拆除违法建筑和硬化地坪，恢复农业用地，否则按相关规定依法强制执行。某白灰厂在规定的期限内未自行拆除，同年5月30日，川口镇政府组织人员将原告白灰厂进行了拆除。原告于同年10月中下旬向本院递交了行政起诉状，要求依法确认被告川口镇政府的强制拆除行为违法，因涉及案件的相关法律和政策界限需要进一步明确，并且受疫情的影响，加之原告提交的材料不齐全，本院要求其进行补正。本院于2020年3月5日立案受理。 本院认为，行政强制执行是行政机关或者行政机关申请人民法院对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织依法强制履行义务的行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。本案现有证据表明，对民和县川口镇驮岭村白灰厂组织实施强制拆除的机关是被告川口镇政府，而川口镇政府没有举出任何证据证明其具有强制拆除涉案房屋的法定职责，其行为属于行政主体在行政管理活动中，行使了法律法规没有授予的行政权力，故被告川口镇政府作出的强制拆除行为属于超越职权，且未履行作出强制拆除决定、催告等法定程序，径直强制拆除原告厂房，其程序违法。原告委托代理人提出的被告拆除原告涉案厂房的行为其程序违法的代理意见理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下： 确认被告民和回族土族自治县川口镇人民政府强制拆除原告白灰厂的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告民和回族土族自治县川口镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海东市中级人民法院。 审判长  曹生林 审判员  曹秀红 审判员  马占先 二〇二〇年十一月二十七日 书记员  石黎明