福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终122号 上诉人（原审原告）陈安心，男，汉族，1958年8月26日出生，住福建省厦门市湖里区。 委托代理人郭丹丹，北京来硕律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市湖里区城市管理局，住所地福建省厦门市湖里区枋湖路**。 法定代表人刘新生，副局长。 委托代理人廖俊骜，福建旭丰律师事务所律师。 上诉人陈安心因诉被上诉人厦门市湖里区城市管理局（下称湖里区城管局）行政强制拆除行为一案，不服厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初237号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决查明，通往厦门市房屋二层及以上楼层的原有楼梯位于该房屋北侧（靠近刘某一方原有房屋一侧），于2019年9月19日前被拆除。2019年9月20日，陈安心在厦门市房屋北侧原楼梯位建设案涉钢结构外挂楼梯一处，层数一层，面积约为4平方米（0.9米*4.6米）。2019年9月23日上午8时37分许，湖里区城管局工作人员到达案涉楼梯现场进行调查取证和处置。相关执法人员在现场对案涉楼梯进行测量、拍照和摄像，制作现场勘验笔录，随后制作《责令停止违法建设通知书》（No.2000092）。当日上午8时40分许，现场执法人员见一年青女士抱一小孩从楼内经案涉楼梯下楼，遂上前询问和处置，该女士亦予以回答和回应。 双方主要对话内容如下： 执法人员：你好，你是这儿的房东吗？ 年青女士：怎么啦？ 执法人员：你这儿的楼梯是违建，我们现在给你开过单，你看一下。 年青女士：我不知道，这不是我的。 执法人员：这是不是你的房子啊？ 年青女士：是我爸的。 执法人员：你爸有没有在？ 年青女士：不在。违建，我们从这上去要走这楼梯，怎么会是违建？ 执法人员：你爸的联系电话是多少？我们给他打一下。 年青女士：他的电话都不接啊。 执法人员：接不接我们还是要打一下，这是我们的程序。 年青女士：那你们是哪里的？ 执法人员：我们是执法局的。 年青女士：他的电话你们查都可以查得到，他不接，不用打。 执法人员：接不接是一回事，我们的程序还是要先走，我们还是要给他打一下才知道，你告诉我们他的电话。 年青女士：如果是陌生电话，他都不接，我现在有事。 在案发现场与湖里区城管局执法人员进行对话的年青女士，在本案审理过程中经陈安心、湖里区城管局确认系陈安心次女陈艺芬。根据现场视频等在案证据，可见陈艺芬在案涉现场不查看案涉《责令停止违法建设通知书》的具体内容，也不在案涉通知书上签字确认或签署意见，亦拒绝向湖里区城管局执法人员提供陈安心本人的联系电话即快速离开案涉现场，不配合执法工作。陈艺芬离开现场后，湖里区城管局工作人员通过其他渠道查找陈安心的联系方式，并通过拨打号码为158××××8875的电话（陈安心三女陈某）试图联系陈安心，但电话无人接听。当日上午8时50分左右，湖里区城管局相关执法人员和见证人在Ｎｏ.2000092《责令停止违法建设通知书》上签名后，将该通知书张贴于厦门市房屋上。该通知书载明：“业主：经查，你（单位）违法建造，（现状）钢结构外挂楼梯，现场无法提供合法手续（或手续不全），违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定。现责令你（单位）业主立即停止违法建设，并于壹小时内改正。继续违法建设或逾期未改正的，我局将依法采取措施。对此你（单位）有陈述和申辩的权利。请于2019年9月24日9时0分，携带书面意见或相关证据材料，到禾山中队接受调查。”湖里区城管局执法人员在该通知书左下角的“受送达人：”处记载：“当事人电话不接，女儿拒签，留置送达”。 2019年9月23日9时57分左右，湖里区城管局执法人员再次到厦门市现场查看案涉钢结构外挂楼梯，认为该楼梯仍处于在建状态且未被整改，经电话请示取得局领导审批同意后制作《行政强制措施现场笔录》，对该楼梯采取即时拆除行政强制措施。 原审判决另查明，案发当日上午，湖里区城管局在执法过程中，间或有其他人员从房屋中通过案涉钢结构外挂楼梯下楼（视频内显示时间：08:49:00、08:51:16）。根据在案照片和现场视频，可见：1.案涉钢结构外挂楼梯以紧靠墙体残留的原水泥石板状楼梯为基底向楼上延伸;2.该钢结构外挂楼梯的起始部分无铁制踏板台阶，与原水泥石板状楼梯的衔接部分出现较大镂空，即行人上下这段楼梯时只能脚踩残留的原水泥石板状楼梯的第六、七阶石板台阶，而该两阶石板台阶破损严重，存在明显较大缺口；3.厦门房周边房屋基本已被拆除，案涉钢结构外挂楼梯所在一侧地块存在大量建筑土头垃圾。 原审法院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项和第六条第一款之规定，湖里区城管局作为集中行使城市管理行政处罚权的执法机关，具有查处辖区内的违反城乡规划建设案件的法定职权。 关于案涉钢结构外挂楼梯在被拆除时（2019年9月23日）是否属于在建的违法建设方面。首先，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，陈安心于2019年9月20日在厦门市房屋北侧（靠近刘某一方原有房屋一侧）建设案涉钢结构外挂楼梯，但其并未向相关规划主管部门办理建设工程规划许可证，故案涉钢结构外挂楼梯应属于违法建设的构筑物。其次，根据现场照片、现场视频等在案证据，案涉铁制楼梯虽初具通行功能，但该钢结构外挂楼梯未延伸到地面且无护栏，其起始部分无铁制踏板台阶，与原水泥石板状楼梯的衔接部分出现较大镂空，即行人上下这段楼梯时只能脚踩残留的原水泥石板状楼梯的第六、七阶石板台阶，而该两阶石板台阶破损严重，存在明显较大缺口，故可以认定案涉钢结构外挂楼梯为具有安全隐患的在建楼梯。关于湖里区××楼梯危及公共安全的主张，根据在案证据可以证实陈安心房屋周边的其他房屋均已被拆除，在案涉钢结构外挂楼梯附近通行的人员较少，需经过该楼梯上下楼的人员更少，除了陈安心家庭成员外，基本上仅有楼房内的少数租户，故案涉钢结构外挂楼梯对周边公共安全影响较小，不足以认定危及公共安全。 关于拆除程序方面。根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第二十四条的规定，城市管理行政执法部门对在建的违法建筑物、构筑物、设施，应当责令当事人立即停止建设、限期拆除；当事人不停止建设或者逾期不自行拆除的，城市管理行政执法部门可以查封施工现场、扣押施工工具和强制拆除。本案中，案涉钢结构外挂楼梯属于在建的违法构筑物，湖里区城管局执法人员于2019年9月23日8时37分许到达现场对案涉楼梯进行测量、拍照和摄像，制作现场勘验笔录后开具《责令停止违法建设通知书》（No.2000092），责令厦门市业主立即停止违法建设，并于1小时内改正，未违反前述规定。在案涉现场，因陈安心本人未在现场，执法人员告知正好途经案涉钢结构外挂楼梯的陈安心次女陈艺芬案涉楼梯系违法建设，要求其查看开具的《责令停止违法建设通知书》的内容，以便其可以知晓通知书的具体内容并及时通知陈安心按该通知书的要求自行改正，执法目的正当。在陈艺芬拒绝查看该通知书内容，亦不提供陈安心本人的联系电话，说明陈安心不接陌生电话并离开现场后，湖里区城管局执法人员通过其他渠道找到陈安心三女陈某电话，随后拨打该电话试图联系陈安心本人，但因电话无人接听而未果。随后，湖里区城管局执法人员于当日8时50分左右将案涉《责令停止违法建设通知书》张贴于房屋上。陈安心在本案诉讼中亦向一审法院提交了案涉《责令停止违法建设通知书》，用于证实湖里区城管局于2019年9月23日作出了案涉通知书。根据在案证据，并结合本案行政执法和行政诉讼中送达、联系陈安心的实际情况，对湖里区城管局执法人员在本案中对案涉《责令停止违法建设通知书》的送达过程予以认可。因此，可以认定湖里区城管局在对案涉在建钢结构外挂楼梯实施强制拆除前，已按照《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第二十四条的规定，责令当事人立即停止建设、限期改正（拆除）。当日9时57分左右，湖里区城管局执法人员再次到厦门市现场查看案涉楼梯，发现陈安心未对该在建钢结构外挂楼梯进行改正拆除，经电话请示取得局领导审批同意后制作《行政强制措施现场笔录》，对该在建的钢结构外挂楼梯实施快速强制拆除，未违反《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第二十四条等相关程序性规定。关于陈安心在本案中提出的湖里区城管局违反《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条的规定，未履行催告义务，未制作强制拆除决定，未经复议和诉讼即实施强制拆除构成程序违法的主张，鉴于案涉钢结构外挂楼梯属于在建的违法构筑物而非已建设完成的建筑物或构筑物，而《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》和《厦门市城市管理行政执法部门实施违法建筑快速处置工作规程》等相关规定，已对厦门市城市管理行政执法部门对本市在建的违法建筑物、构筑物、设施实施快速处置作出相关程序规定，且《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》属于经济特区法规，根据《中华人民共和国立法法》第九十条第二款的规定，该经济特区法规在本案中应优先适用，故陈安心提及的《中华人民共和国行政强制法》的相关规定在本案中可以不予适用，陈安心主张湖里区城管局实施强制拆除违反法定程序理由不充分，不予采纳。 综上，湖里区城管局于2019年9月23日强制拆除陈安心位于厦门市房屋北侧（靠近刘某一方原有房屋一侧）的在建违法钢结构外挂楼梯，事实清楚，适用法律法规正确，未违反法定程序。陈安心在本案中请求确认湖里区××楼梯的行为违法，理由不充分，不予支持。关于案涉楼梯位于厦门市房屋的具体方位方面，湖里区城管局在行政程序及本案行政诉讼过程中记载、认定的方位“东侧”不准确，应为北侧（靠近刘某一方原有房屋一侧）。鉴于该方位问题并不影响案涉行政强制拆除行为的合法性，对此方位瑕疵予以指正，湖里区城管局应在今后的执法办案中加以改进。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈安心的诉讼请求。 上诉人陈安心不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判确认湖里区城管局于2019年9月23日拆除位于厦门市房屋钢结构外挂楼梯的行为违法。事实和理由：1.一审法院认为案涉钢结构外挂楼梯属于违法建设的构筑物错误，陈安心对厦门市房屋及原有楼梯享有合法权益，在对该房屋未达成补偿协议的情况下，原有楼梯被强拆，该楼梯为厦门市房屋唯一出入口，陈安心为了实现通行目的，在原有楼梯位置修建案涉钢结构外挂楼梯属于自救行为；2.案涉钢结构外挂楼梯于2019年9月20日建成，在原有楼梯被强拆后，原台阶及墙体受到严重破坏，条件限制导致案涉楼梯与地面衔接处出现镂空，不能认定为属于较大安全隐患的在建楼梯。在案涉钢结构外挂楼梯被再次强拆后，陈安心只能在厦门市房屋破洞，实现通行目的；3.湖里区城管局未履行法定程序，强制拆除案涉钢结构外挂楼梯行为违法。 被上诉人湖里区城管局答辩称，案涉钢结构外挂楼梯属于在建的违法建设，依法予以强制拆除是正确的。 二审中，双方当事人向原审法院提交证据均随案移送本院。双方对原审查明事实均无异议，本院予以确认。 二审经组织双方进行现场勘验，补充查明以下事实：厦门市房屋靠北侧墙体原架设有水泥楼梯通往二层，该楼梯与刘某一方原有房屋共用，刘某房屋于2017年至2019年被拆除，2019年9月19日，原有水泥楼梯被拆除。2019年9月23日，案涉钢结构外挂楼梯被拆除。目前厦门市房屋为陈安心之女一家居住，屋内二层地板开凿一个洞口，架有一个钢制铁楼梯，用于一层到二层的通行。 二审另查明，湖里区城管局于2019年3月6日就厦门市房屋作出厦湖城执拆[2019]1号《责令拆除违法建设决定书》，该决定书经厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初202号行政判决、厦门市中级人民法院（2020）闽02行终44号行政判决认定，因无法确认建筑物的建设时间，适用《厦门市城市规划条例》（1995）的相关规定予以处理，缺乏相应事实依据为由，被判决撤销。 本院认为，从本案查明的事实可以认定，厦门市房屋原使用的楼梯位于该房屋北侧，该楼梯为上述房屋上下楼层唯一的通道。虽湖里区城管局于2019年3月6日对上述房屋作出《责令拆除违法建设决定书》，但该决定书已被生效的行政判决予以撤销。2019年9月19日，该楼梯被拆除，导致在该房屋居住的人员无法正常上下楼梯，为此，上诉人于2019年9月20日自行架设了案涉钢结构外挂楼梯，用于临时上下房屋的楼梯使用，该行为虽未经审批建设，但实属上下楼通行之需要。2019年9月23日，湖里区城管局对案涉钢结构外挂楼梯以在建的违建为由，强行将案涉钢结构外挂楼梯再次拆除，该做法未考虑上诉人居住通行的需要，实属明显不当。原审判决未能综合考虑本案的前因后果，只就湖里区城管局作出的强制拆除案涉钢结构外挂楼梯进行评判，有失偏颇，应予更正。 本案因上诉人对案涉厦门市房屋在征拆范围内，不能达成协议而引发，对此，湖里区城管局作为执法机关，对案涉房屋的附属物的处理应持审慎态度。不论原楼梯是否为上诉人所有，客观上都是上诉人所居住房屋出入必需使用的楼梯，该楼梯是房屋的附属物，没有楼梯，无法正常通行，因此，不能忽视该楼梯对房屋所起的功能性作用。鉴于案涉钢结构外挂楼梯已被拆除，行政行为虽存在违法，但不具有可撤销的内容。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、第七十条第（六）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初237号行政判决； 二、确认厦门市湖里区城市管理局2019年9月23日拆除位于厦门市房屋北侧钢结构外挂楼梯的行为违法。 本案二审案件受理费50元，由被上诉人厦门市湖里区城市管理局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈锦清 审 判 员 林琼弘 审 判 员 龙 辉 二〇二〇年七月二十四日 法官助理 江雪玉 代书记员 陈 靓 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；