广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终717号上诉人（原审原告）：中山市精英物业管理有限公司，住所地广东省中山市*******（该建筑物首层），统一社会信用代码914***********999J。法定代表人：蓝华生，经理。委托代理人：胡冬勤、郭嫦娟，广东登都律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：岑影婕，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。原审第三人:中山市阜沙镇人民政府，住所地广东省中山市阜沙镇政府大院，统一社会信用代码114**********322X7。负责人：吴剑安，镇长。委托代理人：梁炽斌，该政府工作人员。委托代理人：梁玲辉，广东共阳律师事务所律师。原审第三人：中山市阜沙镇工业开发有限公司，住所地广东省中山市阜沙政府大院内55号，统一社会信用代码914************297。法定代表人：吴伟东，总经理。委托代理人：罗春宝，广东中亿律师事务所律师。上诉人中山市精英物业管理有限公司（下称精英物业公司）不服被上诉人中山市自然资源局（下称市自然资源局）及原审第三人中山市阜沙镇人民政府（下称阜沙镇政府）、中山市阜沙镇工业开发有限公司（下称阜沙工业开发公司）土地闲置认定决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1717号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明，2011年10月25日，原中山市国土资源局（出让人）与精英物业公司（受让人）签订国有建设用地使用权出让合同及补充条款。出让合同约定，原中山市国土资源局（下称原市国土资源局）将位于中山市*******面积为24737.7平方米的涉案土地的国有建设用地使用权出让给精英物业公司作商业住宅用途，该合同第三章明确约定了土地开发建设与利用，其中，第十四条约定涉案土地用于住宅项目建设，第十六条约定该建设项目于2012年4月23日之前开工，第十八条规定受让人应当按照合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。补充条款则约定：由*沙镇政府承担出让合同中出让人的义务和责任，监管受让人精英物业公司对出让合同条款的履行；受让人精英物业公司应与*沙镇政府签订国有建设用地交付协议书和建设用地开发建设监管合同，接受*沙镇政府依照出让合同所实施的监管。同日，*沙镇政府与精英物业公司签订国有建设用地交付协议书和建设用地开发建设监管合同。该监管合同约定涉案土地必须用于商业住宅建设，涉案土地的开发建设由*沙镇政府负责监管。2012年7月17日，中山市人民政府就涉案土地向精英物业公司核发了中府国用（2012）第0600148号国有土地使用证，该证载明地类用途为商业住宅。2018年4月2日，原市国土资源局向精英物业公司发出闲置土地调查通知书，告知涉案土地存在“超过约定动工时间一年未动工开发”的情况，涉嫌构成闲置土地，该局将依法对涉案土地进行调查，要求其接受调查并自通知书送达之日起30日内提交土地权利证明文件、宗地是否闲置的原因说明及辅佐材料。精英物业公司当日签收该调查通知书。原市国土资源局前往涉案土地现场调查，现场照片显示该土地建有工业厂房。经调查后，原市国土资源局认定涉案土地存在超过出让合同约定动工日期满一年未动工开发的情况，根据《闲置土地处置办法》、《中山市闲置土地处置实施办法》的规定，于2018年5月2日作出中国土闲置认[2018]第06－004号闲置土地认定书，认定涉案土地为闲置土地。原市国土资源局当日将该认定书送达精英物业公司。精英物业公司不服，诉至原审法院，请求撤销中国土征闲置认[2018]第06-004号闲置土地认定书并判令由市自然资源局承担本案受理费。原审法院另查明，精英物业公司于2019年1月23日向原审法院提起行政诉讼，要求撤销中国土闲置认[2018]第06－004号闲置土地认定书及编号为NO:ZS01800029071中山市非税收入缴费通知书，原审法院经审理后认为精英物业公司的起诉违反了行政诉讼“一行为一诉讼”的基本原则，属于诉讼请求不明确，于2019年6月24日作出（2019）粤2071行初433号行政裁定，驳回精英物业公司的起诉。原审法院又查明，涉案土地现状为建成工业厂房。原审法院再查明，2013年10月18日，阜沙镇政府、阜沙工业开发公司向精英物业公司出具承诺书，该承诺书载明：“考虑到该区域商住功能没有形成，为了更好利用该用地，本公司和镇人民政府在合同中约定要求贵方建设工业厂房1.5万平方米，使用10年。现贵方已按要求完成了1.5万平方米厂房的建设并全部投入使用。就此事本公司与镇政府作出如下承诺：一、保证贵方厂房能以工业用途使用10年，10年后视周边开发情况另外评估是否再作工业用途。在此期间，贵方在厂房安全、生产合法的前提下，我们保证该厂房不被视作违章建筑，不要求贵方再补办报建手续，并保证该厂房能办理相关生产经营证照。二、在这10年里，我们对该土地不视作商住闲置地处理，并确保贵方该商住土地以后能正常、合法建设经营使用”。原审法院再查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局，行使原市国土资源局的职权，且不再保留市国土资源局。庭审中，阜沙镇政府、阜沙工业开发公司确认该承诺书的真实性，承认因招商引资向精英物业公司出具的。精英物业公司承认其是在未领取施工许可证和规划许可的情形下在涉案土地建设工业厂房，工业厂房建成后至今亦未补办施工许可和规划许可等手续。原审法院认为，市自然资源局行使原市国土资源局的职权，承接原市国土资源局的权利与义务，为本案适格被告。本案系土地闲置认定纠纷。根据《闲置土地处置办法》第四条第一款的规定，原市国土资源局负责本行政区域内闲置土地的调查认定及处置工作。《闲置土地处置办法》第三十条规定，本办法中“动工开发”是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。本案中，精英物业公司未依法取得施工许可即在涉案土地建设工业厂房，事后亦未补办施工许可手续，该建设行为明显不属于《闲置土地处置办法》所规定的“动工开发”。根据《闲置土地处置办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”和第九条“经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》”的规定，按照合同约定涉案土地应于2012年4月23日之前动工开发，涉案土地超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年仍未动工开发，已构成闲置，市自然资源局作出涉案闲置土地认定书认定为闲置土地，并无不当，原审法院予以支持。从原市国土资源局与精英物业公司签订的补充条款以及阜沙镇政府与精英物业公司签订的建设用地开发建设监管合同可知，原市国土资源局仅将国有建设用地使用权出让合同中出让人的义务和责任授予阜沙镇政府行使，授权阜沙镇政府负责监管涉案土地的开发建设，但并未将该局依法享有的闲置土地调查认定及处置职权授予阜沙镇政府行使。因阜沙政府并不具有闲置土地调查认定及处置法定职权或委托授权，故阜沙镇政府承诺涉案土地“不视作商住闲置地处理”的内容不具行政法律效力，原审法院不予认可。精英物业公司以阜沙镇政府承诺对涉案土地不作商业闲置为由提出涉案土地不应认定为闲置土地的主张，原审法院不予采信。精英物业公司要求撤销涉案闲置土地认定书的诉讼请求，没有事实依据和法律依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回精英物业公司的诉讼请求。案件受理费50元，由精英物业公司负担。上诉人精英物业公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、涉案土地在《出让合同》签订前就已经存在地上建筑物，且已开发建设面积占应动工开发建设总面积三分之一以上，不属于闲置土地。根据中山市国土资源局《关于闲置土地处置的实施意见》（中土函[2015]834号）第一条第（一）项之规定，属地上建筑物（构筑物）正在使用但没有合法报建手续，且在2012年6月30日前已建成的情形，不认定为闲置土地。而《出让合同》第六条第（一）款约定涉案土地交付条件为“未平整，地上有临时建筑物”，由此可见，涉案土地在出让前已经存在地上建筑物，不应认定为闲置土地。同时，上诉人在实际接收土地后又按照阜沙镇政府的要求建设逾1.5万平方米的工业厂房全部投入使用，阜沙镇政府对此予以确认，并承诺不被视为违章建筑、不要求补办报建手续、在10年期间对该土地不视作商住闲置土地处理，因此，涉案土地已开发建设面积达到总面积三分之一以上，不符合《闲置土地处置办法》第二条第二款规定的认定为闲置土地的情形。二、《闲置土地处置办法》规定《闲置土地认定书》必须载明闲置原因，被上诉人作出的认定书未载明闲置原因明显违法，应予撤销。闲置土地因闲置原因不同所采取的处置方式完全不同，市自然资源局作出的《闲置土地认定书》仅认定涉案土地为闲置土地，而未对闲置原因进行认定，应予撤销。《城市房地产管理法》第二十六条规定，因不可抗力或者政府行为等原因造成动工开发的土地闲置不得征收土地闲置费，《闲置土地处置办法》亦作出了相应规定。鉴于正确认定闲置原因对土地处置方式及结果至关重要，故即使市自然资源局认定涉案土地闲置，亦必须在认定书上载明闲置原因，以正确处置涉案土地。上诉人与阜沙镇政府签订的《用地开发建设监管合同》约定用地开发建设必须符合阜沙镇的城镇总体规划，而阜沙镇政府出具的《承诺书》足以证明，涉案土地未能按商业住宅用途按时动工开发，是因为阜沙镇政府作为监管部门在该用地区域商住功能未形成的情况下，为了更好利用该土地，明确要求上诉人改变用地商住用途而建设1.5万平方米的工业厂房，且以工业用途使用10年，10年后再视周边开发状况另外评估是否继续作工业用途，并承诺在此期间对该土地不视为商住闲置土地处理。此属于因政府行为造成开发迟延的情形，不应征缴土地闲置费。市自然资源局作出的《闲置土地认定书》并未查明及载明该原因，属认定事实错误，依法应予撤销。综上，请求二审法撤销原审判决，依法改判撤销市自然资源局（原中山市国土资源局）作出的中国土闲置认[2018]第06-004号《闲置土地认定书》，并判令本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人市自然资源局答辩称，精英物业公司在取得涉案土地使用权后，直至市自然资源局对涉案土地进行闲置调查时仍未取得土地开发建设的施工许可证，早已超过出让合同约定的动工开发时间。即使涉案土地现状建设有厂房，但是该厂房建设不符合土地的商住用地建设用途，同时也没有取得合法的建设许可，根据《闲置土地处置办法》的规定，应当认定涉案土地构成闲置。涉案闲置土地认定决定没有载明闲置的原因，不对闲置土地的认定构成影响，且涉案土地闲置应属精英物业的公司的原因造成，应征缴闲置费用。精英物业公司的上诉无法律依据，请求二审法院予以驳回。原审第三人阜沙镇政府答辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。根据《中山市闲置土地处置实施办法》第三条的规定，阜沙镇政府仅是依据土地出让合同监管精英物业公司依法使用土地，在闲置土地问题上，在市自然资源局的组织下就实施有关调查、认定和处置工作，并无以自己名义认定土地闲置的权利。因此，阜沙镇政府出具的承诺书属于无效承诺，不具有法律效力，自始无效。2018年5月2日，精英物业公司向市自然资源局提交《自身原因闲置土地处置申请表》、《关于中山市经营物业管理有限公司闲置土地的情况说明》，自认涉案土地闲置系“自身原因”。据此，可以认定涉案土地闲置的原因系政府行为造成没有事实依据。综上，请求二审法院驳回精英物业公司的全部上诉请求。原审第三人阜沙工业开发公司答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。阜沙工业开发公司出具的承诺书属于无效承诺，不具有法律效力。二、市自然资源局做出的《闲置土地认定书》事实清楚，合法有效。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院另查明，精英物业公司曾于2019年1月23日就市自然资源局的涉案《闲置土地认定书》及原市国土资源局发出的闲置费缴费通知书向原审法院提起诉讼，原审法院作出（2019）粤2071行初433号行政裁定以精英物业公司的该案起诉涉及两个行政行为违法“一行为一诉讼”原则驳回其起诉。该行政裁定查明以下事实：庭审中，精英物业公司确认2018年6月26日收到《中山市非税收入缴款通知书》，即前往原市国土资源局阜沙分局了解情况，阜沙分局将一套材料交给精英物业公司的法定代表人林贤钊，该套材料包括：1.《关于中山市精英物业管理有限公司闲置土地的情况说明》；2.《关于中山市精英物业管理有限公司闲置土地处置方案的意见》；3.《闲置土地认定书》；4.《闲置土地调查通知书》；5.《国有土地使用权出让合同补充协议书》；6.《放弃听证证明》；7.《送达回证》（2份）；8.《自身原因闲置土地处置申请表》；9.《中山市国土资源局询问笔录》，上述材料中需要加盖公章的材料均未加盖原市国土资源局的公章，否认收到《征缴土地闲置费决定书》（中国土征闲字[2018]第7号）。而原市国土资源局亦未能提供证据证明已向精英物业公司送达了《征缴土地闲置费决定书》。本院再查明，精英物业公司就原市国土资源局就涉案土地闲置问题征缴闲置费的《征缴土地闲置费决定书》另案提起行政诉讼[原审法院（2019）粤2071行初1652号案，本院（2020）粤20行终715号案]，该案市自然资源局提交的证据中有下列证据：1.落款日期为2018年5月2日的《自身原因闲置土地处置申请表》，精英物业公司和阜沙镇政府均在该申请表上盖章同意认定涉案土地的闲置原因为土地使用权人的自身原因，同意涉案土地的闲置处置方案，处置方案建议为按照土地市场评估价的百分之二十征缴土地闲置费；2.精英物业公司和阜沙镇政府分别向中山市闲置土地处理工作领导小组办公室出具的《关于中山市精英物业管理有限公司闲置土地处置方案的意见》，确认因自身原因，已造成土地闲置，拟定闲置土地建议方案包括征缴土地闲置费，市国土资源局与精英物业公司签订补充协议，承诺在一定日期（日期空白）前动工开发，精英物业公司同意该方案，并承诺严格按照方案内容执行。二审期间，精英物业公司称上述材料均是根据原市国土资源局的要求配合其解决土地闲置问题后能够对土地按照商业住宅用途顺利报建开发利用而出具的。本院认为，本案为不服闲置土地认定行政决定案件。审查本案原市国土资源局作出的闲置土地认定书的合法性问题，在于审查原市国土资源局认定精英物业公司将通过出让获得商住用地国有土地使用权的涉案土地作为工业用途建设使用认定为闲置土地的定性是否准确的问题。首先，关于涉案土地的使用状况是否构成闲置状态的问题。精英物业公司通过出让方式取得涉案土地使用权，土地地类用途为商业住宅用途，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。即精英物业公司合法的开发利用土地是按照出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。现精英物业公司将涉案土地按照工业用途建成工业厂房使用，其开发利用涉案土地明显不符合土地出让合同约定的土地用途。并且其改变土地地类用途使用土地，并没有按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条的规定取得出让方和城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。因此，精英物业公司完全没有按照涉案土地的商业住宅地类用途开发利用土地，将涉案土地建设工业厂房使用完全不符合出让合同约定的土地使用目的和建设要求，精英物业公司使用涉案土地的行为构成违法使用土地的行为。涉案土地处于违法使用的状态，原市国土资源局将涉案土地按照《闲置土地处置办法》第二条的规定认定为闲置土地，适用法律错误，对精英物业公司使用土地的行为定性错误，由此作出的涉案《闲置土地认定书》应予撤销。原审判决以涉案土地已构成闲置为由支持原市国土资源局的认定，属事实认定错误，本院予以纠正。其次，需要对阜沙镇政府与阜沙工业开发公司作出的承诺书是否构成精英物业公司将涉案土地作工业用途开发利用的“免责事由”的问题予以明确。根据该承诺书的内容，精英物业公司将该土地建设工业厂房使用是按照阜沙镇政府的要求而为，厂房建成后又获得阜沙镇政府的承诺保证其建设工业厂房使用的权利上的安全性及一定期限内的稳定性。诚然，阜沙镇政府的这些承诺内容均涉及土地的开发用途、期限等其作为涉案土地开发利用监管人的监管职责范畴事项，而阜沙镇政府的监管行为是受原市国土资源局的委托而为的，委托的行政行为，应由委托方承担行为的相应后果，阜沙镇政府在监管职责范围内的行为后果应由委托方原市国土资源局承担。故即使该承诺并不合法，精英物业公司亦享有一定的信赖利益，原市国土资源局将涉案土地错误认定为闲置土地并归因于精英物业公司自身原因，确实不妥。但是，这一信赖利益的范围仅及于原市国土资源局、阜沙镇政府的土地出让和监管职责范畴，而对于以建设工业厂房的方式对土地违法开发利用行为，作为土地使用人，精英物业公司应当知道建设开发涉案土地首先应获得规划、建设主管部门的许可，无论是原市国土资源局还是阜沙镇政府的承诺，均不能豁免精英物业公司未经规划、建设部门许可将涉案土地作工业用途使用违法建设工业厂房的行为责任。即土地的开发建设行为涉及国土管理部门及阜沙镇政府以外的行政机关的管理职权，精英物业公司上述基于原市国土资源局和阜沙镇政府行为而产生的信赖利益并不豁免其未经规划、建设部门许可即不按土地地类性质使用土地的责任。最后，关于市自然资源局是否应对涉案土地的利用状况重新进行调查认定的问题。如上所述，原市国土资源局将涉案土地认定为闲置土地认定错误，涉案《闲置土地认定书》应予撤销。但是作为土地管理部门，原市国土资源局已经对涉案土地的利用状况启动了调查程序，而涉案土地利用状况的调查处理是解决涉案土地未按照约定的商住用地地类用途使用问题的基础，仅撤销涉案《闲置土地认定书》并不实际解决涉案土地的不合法利用问题。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》明确的“解决行政争议”的立法目的及该法第七十条第（一）项的规定，本院认为市自然资源局作为原市国土资源局的继受主体，仍应继续对涉案土地的违法使用进行调查处理。市自然资源局在对涉案土地的利用状况重做调查处理时，应依法、充分考虑涉案土地利用状况的行为人责任范围、解决违法利用状态的方式方法，为根本解决涉案土地的违法利用状况，保证国有土地高效、充分、合法开发使用奠定基础。综上所述，上诉人精英物业公司的上诉理据部分充分，本院予以支持。原审判决认定事实不充分，判决处理不当，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1717号行政判决；二、撤销原中山市国土资源局作出的中国土闲置认[2018]第06-004号闲置土地认定书；三、中山市自然资源局应对中山市精英物业管理有限公司中府国用（2012）第0600148号国有土地使用证项下商业住宅用途的土地使用状况重新进行土地利用调查处理，并依法作出认定决定。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人中山市自然资源局负担。该款精英物业公司已垫支，本院及原审法院予以退回，由市自然资源局向本院及原审法院径付。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年七月七日书记员 何君岚