广东省广州市白云区人民法院民 事 判 决 书（2020）粤0111民初4052号原告：广州市华商皮具有限公司，住所地广州市白云区均禾街长红第二工业区，统一社会信用代码91440111759414524D。法定代表人：朱华群，总经理。委托诉讼代理人：陈雷鸣，北京市康达（广州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：袁园，北京市康达（广州）律师事务所律师。被告：广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室，住所地广州市白云区江高镇金沙路**，统一社会信用代码12440111732961325Q。法定代表人：梁泽泳，主任。委托诉讼代理人：陈士晖，广东易春秋律师事务所律师。原告广州市华商皮具有限公司与被告广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2020年2月13日立案后，依法组成合议庭，适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告广州市华商皮具有限公司的委托诉讼代理人陈雷鸣、袁园和被告广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室的委托诉讼代理人陈士晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告广州市华商皮具有限公司向本院提出诉讼请求：一、判令被告赔偿原告因涉案地块出让无效而遭受的经济损失人民币13032000元；二、判令被告向原告支付平整填土费用人民币52万元；三、本案诉讼费、司法评估费用由被告承担。前述第一、二项诉讼请求金额合计13552000元，具体包括已经向被告支付的260万元出让金和支出的52万的土地平整费用，及该两笔费用按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算的利息，实际计至被告付清之日止。事实和理由：被告是广州市个体私营经济试验区管理委员会（以下简称“试验区管委会”）下设办公室，经合法登记注册为事业法人单位，依法是试验区管委会法律行为后果的承担者。2006年1月28日，原告与试验区管委会签订《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》，主要约定试验区管委会将位于广州市个体私营经济试验区内的SQQ-1301号地块的使用权转让给原告。其中，合同第五条“双方责任”中约定，试验区管委会需要协助原告办理“项目立项、公司工商、税务、劳动登记和厂区建筑报建、环保、消防审批等有关手续”，并且试验区管委会需向原告“提供有关办理用地手续相关资料及证明”。合同签订后，原告依约向试验区管委会支付了土地使用权出让金，试验区管委会也向原告交付了涉讼土地。然而，试验区管委会并未按照合同约定协助原告办理报建手续及涉案地块正常开发所需要的相关用地手续，试验区管委会的行为导致原告从2006年签约至今仍无法按照规划开发涉案地块。根据2006年8月国务院颁发的《关于加强土地调控有关问题的通知》、2007年4月国土资源部、监察部出台的《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》《中华人民共和国城市房地产管理法（2019修正）》第十五条、《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》第四十四条的规定，涉案合同因为出让方式违法、签约主体不适格及试验区管委会签订涉案合同前未办理农用地转用审批手续等问题将会被认定无效。原告认为，是试验区管委会明知涉案地块的出让方式存在问题，且其不具备签订合同的主体资格，却仍与原告签订合同，签约后也未按约履行义务，对涉案合同被认定无效及涉案地块交付原告后未能开发利用具有完全过错。被告作为试验区管委会法律行为后果的承担者，应当对此给原告造成的所有损失承担全部赔偿责任。经评估，涉案地块在2019年12月4日的市场估值为13032000元，此外，原告为了开发涉案地块支出了平整填土费用人民币52万元。另外，根据被告同系列案件的其他生效判决，法院均认定受让方作为商事主体的身份，及在此期间中小企业民间融资成本土地增值迅猛，导致受让人重置土地成本增加等因素，酌情认定土地出让合同无效的损失为中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算。所以本案合同无效造成的损失，也应参照同类案件予以判决。为维护自身权益，特提起本案诉讼，恳请判如所请。被告广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室辩称，原告的绝大部分诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予以驳回。为了解决历史用地遗留问题，被告认同并主张涉案合同无效，同意在原告将涉案土地返还给被告的前提下，将土地出让金200万元返还给原告，另本案合同无效造成的损失应由原告承担50%。一、原告对涉案土地合同无效具有重大过失。涉案合同违反有关土地出让主体和土地出让条件的强制性法律规定，被告认同并主张合同无效。原告在签约过程中存在重大过失。1.相关法律和司法解释在签约前已颁布，原告在签约前知道试验区管委会出让土地违法；2.根据合同约定内容可知，涉案土地是未办妥征地和用地手续的集体土地，试验区管委会已如实告知原告，原告在签约前已清楚了解并充分知道交易存在违法无效和无法履约的风险；3.涉案土地交易程序复杂、时间较长、价款较大，原告不可能不先进行必要的、合理的调查就签约；4.涉案土地作为工业用地以协议方式出让，没有违反当时的法律法规。国务院后来才规定工业用地必须招拍挂出让；5.涉案土地由试验区管委会在签约后一周内交给了原告，之后未能办理用地手续，并非试验区管委会过错造成，部分原因是原告未依约在2006年5月付清土地出让金，根本原因是国务院在2006年8月发布关于加强土地调控有关问题的通知》，规定工业用地必须招拍挂出让。二、原告对于本案损失的产生和扩大存在主要过错。原告在国务院2006年8月调整工业用地出让方式后，仍然支付涉案土地出让金200万元，对因此产生的损失有明显过错。原告长达10多年不及时采取止损措施，不办理退款，甚至在四年多前拒绝被告提出的退款退地要求，对经济损失的扩大存在明显过错。三、原告主张合同无效造成其损失13032000元没有依据。司法实践通常将合同无效的损失赔偿范围明确限于实际损失，不包括可得利益损失。原告的主张依据的是其提交的估价报告，该报告假设涉案地块为取得完整产权的国有工业用地，原告主张的赔偿额是假设涉案合同有效并得到完全履行后取得的合法利益。原告错将无效合同等同于有效合同，将合同无效的损失赔偿等同于合同法规定的违约损失赔偿，因为违法。另外，原告在起诉前自行委托评估公司估价，严重违反法定程序，其估价的合法性、真实性无法确认。且原告主张的损失未扣除合法取得土地使用权应承担的地价款和税费，故估价报告不应作为确定涉案土地价值的证据和确定原告损失的依据。四、原告的损失应按已付款200万元的法定孳息确定，且最高不应超过200万元。根据合同法规定，合同无效损失赔偿实行过错责任原则。考虑前述几点因素，原告不是善意和诚信的当事人，不存在合理的信赖利益损失。原告主张的损失缺乏证据，违反法律，其主张**整填土费用没有证据且与土地的农地现状不符，应认定其损失不存在。原告在收地后未进行任何投资和开发建设，即使土地目前升值也与其没有任何关系，更没有因果关系，因此不应将土地升值视为其损失而使其因违法行为获利，否则违背公平原则和法律对无效合同的否定性评价。本案可按已付款200万元的法定孳息即国家规定的同期同类贷款利率自付款之日起计算确定其损失，但最高不应超过200万元。五、原告的损失应由其自行承担50%，双方应负相互返还款项和土地的义务。原告对于涉案合同无效与试验区管委会具有同等过错，对于本案损失的产生和扩大具有主要过错，因此应由原告和被告对本案损失各承担50%的赔偿责任。六、涉案地块原为耕地。被告在2005年上半年将其平整后，于2006年1月出让给原告。签约后交地的地块现状是经过被告平整的土地，没有鱼塘，也不存在低于路面1.5米的菜地。原告称投入52万元平整填土费用不属实。七、原告称涉案地块“目前处于与旁边公路等高和平整的状态”与现场情况不符。由于原告收地后疏于管理，导致涉案土地被荒置和堆高，杂草、灌木丛生，垃圾散落以及栽种有蔬菜和芭蕉树的现状。如法院判决涉案合同无效，双方互相返还款项和土地时，应同时判决原告清理平整土地、恢复土地原状。经审理查明，1995年11月13日，广州市白云区委根据广州市规定决定成立试验区管委会。2001年，根据白云区政府关于将试验区交给江高镇开发和管理的决定，白云区江高镇委员会、江高镇政府决定成立试验区管委会，由当时的江高镇党委书记任主任，试验区管委会下设办公室（即本案被告），并在白云区事业单位登记管理局办理事业单位法人登记手续。试验区管委会未办理法人登记，不具备法人主体资格，试验区管委会具体决策的落实和执行由被告负责。2006年1月28日，试验区管委会（甲方、出让方）与原告（乙方、受让方）签订《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》，约定：甲方同意乙方使用位于试验区内的SQQ-1301号地块面积约18亩土地，实际用地面积以权威机构实地测量为准，用作工业项目用地，使用期限为50年；乙方同意上述工业用地按每亩人民币18万元计算土地使用权出让金支付给甲方，合计人民币324万元，实际结算金额按权威机构测量面积为准，在乙方付清土地使用权出让金后可办理建设用地批准书，相关费用由乙方负责；付款期限：在合同签字之日起七天内，乙方向甲方支付合同总金额的60%，共计人民币1944000元，在2006年5月30日之前根据权威机构测量具体面积，乙方向甲方付清剩余土地使用权出让金。合同还约定了双方责任等其他条款。其中，甲方责任：1.协助乙方办理项目立项、公司工商、税务、劳动登记和厂区建筑报建、环保、消防审批等有关手续；2.协助乙方拉设临水、临电及永久用水、用电，所需一切费用由乙方负责；3.合同签订后，从办妥报建手续之日起两年内，乙方建筑主体工程全部完成并经过国家建设部门验收合格后，协助乙方办领《房地产证》，相关费用由乙方自付；4.负责农民征地补偿费用；5.从乙方汇款日算起5个月内，甲方必须为乙方提供有关办理用地手续相关资料及证明。乙方责任：1.负责按期如数将应付土地使用权出让金汇入指定账户；2.乙方负责该地块填土、平整；……4.乙方使用的土地限用于工业项目及其配套设施，未经甲方许可不能改变用地性质；……。合同签订后，原告先后于2007年7月24日、2007年7月25日、2008年1月29日向试验区管委会支付土地使用权出让金50万元、50万元、100万元。试验区管委会将涉案土地交付给原告，原告于2007年对涉案土地进行了填土、平整。诉讼中，原被告均确认涉案土地原为村集体所有的耕地，至今未办理农用地转用手续。2006年8月，国务院颁发《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号），规定工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让。2007年4月，国土资源部、监察部出台《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》，规定国务院31号文件下发前已经签订工业项目投资协议，所涉土地已办理完农用地转用和土地征收审批手续的，可以继续采取协议方式出让，否则要通过招标拍卖挂牌的方式出让。此后，因双方签订的涉案合同与上述规定不符，导致合同无法继续履行。广州市白云区国土资源和规划局于2015年6月3日向广州市白云区土地开发中心出具《关于办理民科园白云工业园SQQ-1301地块储备用地选址的复函》，同意该地块储备用地选址，提供建设用地规划红线图示意图，核准储备地块总用地面积为13194平方米，其中绿色面积为9026平方米，道路面积为4168平方米；涉及征地返还10%村集体经济发展留用地的安置问题，由你单位与相关被征地单位协商统筹解决；储备用地范围内道路及城市绿地由你中心统一实施。原告为证明其损失，自行委托广东安诚信房地产与土地评估有限公司对涉案土地进行评估，该公司于2019年12月17日出具《报告书》，证明在设定为工业用地、最高使用年限50年、红线外“五通”、红线内场地平整的条件下，涉案地块于2019年12月4日的市场价值为13032000元。诉讼中，原告申请对涉案地块在2007年进行填土、平整的费用进行评估。本院依法摇珠选定并委托广东证诚价格评估有限公司进行司法鉴定，该司于2020年6月15日出具《评估报告书》，结论为：经我司专业评估人员现场查勘，结合市场价格调查及对本案具体情况的分析、判断，本案标的位于广州市个体私营经济试验区内SQQ-1301号面积约18亩的土地，在2007年填土平整所需的费用评估鉴定为人民币396000元。原告为此预付评估费17200元。以上事实，有《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》《关于办理民科园白云工业园SQQ-1301地块储备用地选址的复函》、收据、说明、记账凭证、转账凭证、取款凭证、评估报告书、照片和当事人陈述等证据证实。本院认为，试验区管委会与原告签订《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》，约定试验区管委会将涉案土地使用权出让给原告，故该合同实为土地使用权出让合同。关于该合同的效力问题。首先，根据合同签订前1995年1月1日施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十一条、第十四条的规定，土地使用权出让是国家将国有土地使用权出让给土地使用者的行为，该行为由市、县人民政府土地管理部门实施并订立书面出让合同。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条亦规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。由此可见，土地使用权出让合同的出让人主体是特定的，具有法定性，即必须由市、县人民政府土地管理部门代表国家以国有土地所有者的身份具体实施出让行为，不具备出让行为法定主体资格的民事主体所从事的民事法律行为应当认定为无效。其次，依据《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第四十三条、四十四条的规定，因建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。据此，城市规划区外的集体所有土地未经依法征收转为国有建设用地的，不得出让。综上，因试验区管委会不具备签订涉案合同的主体资格，且在未办理申请使用国有土地及农用地转用审批手续的情况下与原告签订土地出让合同，违反法律、行政法规的强制性规定，依法应认定为无效合同。原被告对此均无异议，本院予以确认。关于合同无效的责任分配问题。根据合同法的相关规定，合同无效的，因该合同取得的财产应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方所受到的损失，双方都有过错应当各自承担相应的责任。试验区管委会作为试验区的行政管理机关，在明知自己不具备土地使用权出让资格及未办理相关用地审批手续的情况下，仍以土地出让人的身份与他人签订土地使用权出让合同并收取土地出让金，且事后没有获得土地管理部门的追认，故试验区管委会对该合同无效应承担主要责任。而原告知道或应当知道试验区管委会并不具备土地出让资格，故其对合同无效应承担次要责任。综合本案事实及双方行为，可酌情认定由试验区管委会承担70%的过错责任，原告承担30%的过错责任。关于应返还的土地出让金数额问题。原告提交的证据证实其已向试验区管委会支付土地出让金200万元，被告对此无异议，本院予以确认。原告主张已向试验区管委会另行支付60万元土地出让金，但未能对此举证证实，且被告不予确认，原告该主张缺乏事实依据，本院不予采信。合同被认定无效后，试验区管委会应向原告返还土地出让金200万元。关于损失赔偿范围的问题。本案中，原告依据涉案合同支付了土地出让金200万元，结合近年来土地增值迅猛导致原告重置成本增加、原告作为商事主体身份及在此期间中小企业民间融资成本等因素，本院酌情确定原告合理的间接损失为以给付土地出让金为基数，自支付之日起至清偿之日止参照中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算的利息，上述损失由被告承担70%，原告自行承担30%。关于原告主张的涉案土地在2007年的填土、平整费用，原告在诉讼中就此申请了司法鉴定，本院对鉴定机构对此出具的《评估报告书》结论予以采纳，并据此认定原告在2007年对涉案土地进行填土、平整的费用为396000元。试验区管委会对原告该项损失承担70%，即277200元。被告辩称试验区管委会在与原告签订涉案合同前已对涉案土地进行了填土、平整，但未对此举证证实，且与涉案合同“乙方义务”中约定由原告负责该地块填土、平整的内容不符，故本院不予采信。因试验区管委会未办理法人登记，并不具备法人资格，亦不具诉讼主体资格，其具体决策的落实和执行由被告负责，故试验区管委会有关民事行为的法律责任应由具备诉讼主体资格的被告承担。因此，前述应由试验区管委会承担的金钱给付义务依法由被告承担。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十八条，《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第四十三条、第四十四条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十一条、第十四条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：一、自本判决生效之日起十日内，被告广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室向原告广州市华商皮具有限公司赔偿填土、平整土地费用损失277200元；二、自本判决生效之日起十日内，被告广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室向原告广州市华商皮具有限公司返还土地出让金2000000元；三、自本判决生效之日起十日内，被告广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室向原告广州市华商皮具有限公司赔偿土地出让金利息损失（以500000元为本金，计算2007年7月24日当日利息，以1000000元为本金，自2007年7月25日起计算至2008年1月28日，以2000000元为本金，自2008年1月29日起计算至2019年8月19日，以上均按中国人民银行发布的金融机构人民币同期同类贷款基准利率的四倍的70%计算；自2019年8月20日起，以2000000元为本金，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的四倍的70%计算至清偿之日止）；四、驳回原告广州市华商皮具有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案受理费103112元、评估费17200元，由原告广州市华商皮具有限公司负担受理费45718元、评估费5160元，由被告广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室负担受理费57394元、评估费12040元。被告负担部分受理费于本判决生效之日起三日内向本院缴纳，被告负担部分评估费于本判决生效之日起十日内给付原告。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。审 判 长  张文茵人民陪审员  黄丽娥人民陪审员  胡柏荣二〇二〇年十月二十八日书 记 员  陈珊珊