辽宁省锦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽07行初8号 原告：天龙新材料股份有限公司，住所地辽宁省锦州滨海新区。 法定代表人：殷儒生，该公司董事长。 委托诉讼代理人：李月，该公司法务。 委托诉讼代理人：陈伟华，北京市中闻律师事务所律师。 被告：锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会，住所地锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）昆仑山路**。 法定代表人：郑文彬，该管委会主任。 委托诉讼代理人：常雪，该管委会工作人员。 委托诉讼代理人：王鹏宇，辽宁华英律师事务所律师。 被告：锦州市自然资源局，住所地锦州市太和区市府东路**。 法定代表人：马斌，该局局长。 委托诉讼代理人：刘东旭，辽宁民聚律师事务所律师。 被告：锦州市自然资源局滨海分局，，住所地锦州市经济技术开发区南海大街** 法定代表人：韩玉龙，该局局长。 委托诉讼代理人：吕纯富，该局工作人员。 原告天龙新材料股份有限公司诉被告锦州滨海新区管理委员会、锦州市自然资源局、锦州市自然资源局滨海分局土地行政协议一案，原告于2020年3月13日向本院提起诉讼，本院受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书等材料，依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭进行了审理。原告天龙新材料股份有限公司的委托诉讼代理人李月、陈伟华，被告锦州滨海新区管理委员会的委托诉讼代理人常雪、王鹏宇，锦州市自然资源局的委托诉讼代理人刘东旭，锦州市自然资源局滨海分局的委托诉讼代理人吕纯富到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 本案涉及的行政协议为原告与被告锦州滨海新区管理委员会于2016年9月22日签订的协议书。协议约定锦州滨海新区管理委员会协议收回原告所持有的XX号国有建设用地使用权，总价款的构成：“该宗地国有建设用地使用权的原竞买价款及乙方取得土地后投入的各项支出，包括税费、财务费用支出等。”收回价款由滨海新区财政局、招商部门负责清算资金。支付方式双方另行协商确定。 原告天龙新材料股份有限公司诉称，1、请求法院依法判决被告锦州滨海新区管理委员会按协议约定向原告支付收回国有建设用地使用权价款共计132，092，971.05元（其中土地竞买价款人民币108,120,000元，契税人民币4,324,800元，印花税人民币54,060元，土地使用税人民币14,894,176.73元，滞纳金人民币4,646,983.12元，代理费人民币52,951.20元）及相应的以132,092,971.05元为基数支付自2010年12月27日起至实际给付之日止按年利率6%的资金占用费。2、请求法院判决被告锦州市自然资源局、被告锦州市自然资源局滨海分局对被告锦州滨海新区管理委员会向原告支付协议收回国有建设用地使用权价款及资金占用费承担连带责任。3、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：2010年12月7日，被告锦州市自然资源局（原名为锦州市国土资源局）以挂牌交易方式公开出让宗地编号为XX号的国有建设用地使用权，原告（原名为辽宁龙栖湾化纤有限公司）通过竞买方式竞得上述土地使用权。2010年12月27日，原告与被告锦州市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（编号：XX），合同约定锦州市自然资源局向原告出让宗地编号为XX号，总面积为735,514.90平方米的国有建设用地使用权。合同签订后，原告按照合同约定向被告履行了合同项下的交付出让金等义务，并于2011年1月12日办理了国有土地使用证（证书编号为锦州国用（2011）字第XX号）。锦州市国土资源局文件，锦国土资发【2016】179号文件明确记载：尽管原龙栖湾管委会2014年8月5日在该宗地有关事宜情况说明中明确“至今闲置是该宗地的基础设施配套工程和水、电、路网等配套设施等条件不够完善”即属于政府原因造成闲置，但无论什么原因，该宗地至今闲置是不争的事实”，因政府的相应配套设施不完善，原告工程不能开工建设导致土地被收回。2016年9月22日，被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会与原告签订《协议书》，约定锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会协议收回原告所持有的XX号国有建设用地使用权。2016年10月18日，锦州市国土资源局龙栖湾分局（该局后与锦州市国土资源局开发区分局合并为锦州市国土资源局滨海新区（经济技术开发区）分局，后更名为锦州市自然资源局滨海分局）“依据《锦州滨海新区（经济技术开发区）管理委员会关于收回辽宁龙栖湾化纤有限公司国有建设用地使用权的批复》（锦滨管发［2016］120号）”，做出收回国有建设用地使用权决定书（锦龙闲收字［2016］XX号），决定“依法按协议”收回原告所持有的编号为XX号的国有建设用地使用权，并解除国有建设用地使用权出让合同、注销土地登记。上述土地使用权被收回后，原告希望被告及时出具资金清算报告，向原告支付协议收回价款，但是原告出于考虑政府的困难以及政府与企业之间的关系一直在等待政府的清算结果，但是至2019年仍然无任何结果，无奈之下原告曾多次与被告等相关部门沟通，要求其履行协议书项下应支付收回建设国有土地相关价款及资金占用费用的义务，被告置之不理。原告诉至贵院，请依法支持原告的诉讼请求，维护原告的合法权益。 原告向本院提交下列证据材料：证据1、出让人锦州国土资源局与受让人辽宁龙栖湾化纤有限公司（天龙新材料）签订的国有建设用地使用权出让合同，合同编号：XX。证明：2010年12月27日出让人与受让人签订国有建设用地使用权出让合同，签订内容为出让土地的交付与出让价款的缴纳、违约责任、适用法律及争议解决等内容。合同第41条记载“宗地出让方案业经锦州市人民政府批准，本合同自双方签订之日起生效”。证据2、锦州市人民政府公文处理单、锦州市国土资源局文件（锦国土资发（2016）179号）关于锦州龙栖湾化纤有限公司XX号宗地闲置情况的报告。证明：内容记载“尽管原龙栖湾管委会2014年8月5日在该宗地有关事宜情况说明中明确该地的基础设施配套工程和水、电、路网等配套设施等条件不够完善，即属于政府原因造成闲置，但无论什么原因，该宗地至今闲置是不争的事实”，建议市政府督促滨海新区管委会加快处置该宗闲置土地，争取在国务院督查前处置完毕，以免市政府、滨海新区管委会和市区两级国土部门被追究闲置土地处置不到位的责任。说明关于该宗土地的处置是有锦州市政府、两级国土部门在共同协调、决定相关事宜。证据3、国有建设用地使用权挂牌交易成交确认书锦国土确字（2010）XX号。证明：双方正式确认，竞得人于2010年12月26日以108,120,000.00元竞得编号XX号地块。证据4、进账单1页。证明：2010年12月16日龙栖湾化纤有限公司缴纳竞买申请保证金22,000,000.00。证据5、收据3张。证明：2010年12月XX日锦州龙栖湾新区财政局收到辽宁龙栖湾化纤有限公司缴纳土地出让款22,000,000.00元、12月24日17,280,000.00元、12月27日68,840,000.00元，共计108,120,000.00元。证据6、锦州国用（2011）字第XX号中华人民共和国国有土地使用证。证明：2011年1月取得土地使用权，位置坐落于××新区海景街××、××大街××、××以北。土地使用者为辽宁龙栖湾化纤有限公司，宗地编号为XX号，面积为735,514.9平方米，终止日期：2061年1月11日，用途为工业。证据7、锦州市国土资源局龙栖湾分局文件（2016）XX号—收回国有建设用地使用权决定书（2页）。证明：锦州市国土资源局龙栖湾分局（锦州市国土资源局龙栖湾分局为锦州市自然资源局滨海分局前身）于2016年10月18日决定收回该建设用地使用权。决定书中记载“决定书送达之日起30日内，到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书，到新区管委会清算资金。”对该宗土地依职权做出了收回的决定以及处置方案。证据8、锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会文件—关于收回辽宁龙栖湾化纤有限公司闲置土地相关证照的函（2页）。证明：2016年10月25日收回该公司闲置的XX号宗地的证照。证据9、土地使用证废止公告（1页）。证明：2016年11月XX日锦州市国土资源局龙栖湾分局在报纸上刊登辽宁龙栖湾化纤有限公司土地证号为锦州国用（2011）字第**的国有土地使用证废止公告。证据10、甲方锦州市滨海新区（开发区）管理委员会与乙方辽宁龙栖湾化纤有限公司于2016年9月22日签订协议书（2页）。证明：辽宁龙栖湾化纤有限公司于2010年12月27日依法取得XX号宗地国有建设用地使用权，因基础设施配套不完善等原因，不能按期施工建设，导致不能按照土地出让合同约定的开、竣工期限完成项目开发，造成土地闲置。双方确认，锦州滨海新区管委会同意收回上述宗地国有建设用地使用权。证据11、《变更登记核准通知书》（锦）工商核变通内字［2015］第2015008586号。证明：天龙新材料股份有限公司原名为辽宁龙栖湾化纤有限公司，2015年11月16日变更名称。证据12、2010年12月XX日原告向锦州市地方税务局龙栖湾新区分局缴纳的契税4,324,800元、印花税54,060元凭证。证据13、2011年-2017年原告陆续缴纳的土地使用税40,8XX,077.19元、滞纳金（延迟缴纳土地使用税）4,646,983.12元凭证。证据14、2010年12月23日原告缴纳的代理费52，951元（是由土地储备中心代办的）凭证。证据12-14证明：天龙公司取得XX号土地支付的竞买价款及其后投入的各项支出。取得时间应为拍卖成交日即2010年12月16日，故代理费的产生属于取得土地后的投资。证据15、《关于拨付企业技术改造贷款财政贴息资金的通知》（锦财指企［2013］233号）及天龙公司收到5,000,000资源电力勘探贴息资金的凭证。证明：《关于拨付企业技术改造贷款财政贴息资金的通知》载明“现拟付辽宁龙栖湾化纤有限公司企业技改省财政贴息资金5,000,000元，专项用于技术改造贷款贴息支出。”2013年9月5日财政部门依据此通知向天龙公司付款5,000,000元，款项性质为财政贴息，并非扶持企业发展资金。证据16、天龙公司收到电力补偿款50,000元的凭证。证明：2014年6月23日以“电力补偿款”名义返还了50,000元，并非扶持企业发展资金。证据17、《锦州市人民政府关于加快纺织工业园区发展有关政策的决定》（锦政发〔2009〕59号）。证明：《锦州市人民政府关于加快纺织工业园区发展有关政策的决定》载明“招商引资政策适用于固定资产投资50,000,000元及以上，投资强度每公顷15,000,000元以上，并且符合国家产业政策和中国北方（锦州）纺织工业园总体规划的纺织类生产项目。”“新建企业的建设用地，按照国家相关土地政策以最优惠价格出让，并及时为企业办理土地使用证。娘娘宫临港产业园区管委会将给予落户工业园的企业发展资金扶持，资金扶持额度不少于其获得土地所付出的成本”，从规定的内容看，企业发展扶持资金大于公司为滨海新区管委会招商引资项目并入驻锦州市轻纺工业园，依据当地政府的政策获得项目扶持发展资金，该资金是单纯的扶持性质，与协议收回合同款的清算没有任何关系。 被告锦州滨海新区管理委员会辩称，1、原告所述取得XX号宗地的国有建设用地使用权情况基本属实，只是合同编号通过答辩人核对应为XX。另外，原告同时还取得了XX、XX、XX另三块地的国有建设用地使用权。2、为帮助原告投资建厂，答辩人及锦州市政府做了大量工作，为原告出台了多项优惠扶持政策，并且在原告取得土地使用权后不久，就兑现了优惠扶持政策。后因土地闲置问题无法得到妥善解决，双方于2016年9月22日签订一份协议书，由答辩人协议收回XX号宗地使用权，并约定：总价款构成为“该宗地国有建设用地使用权的原竞买价款及原告取得土地后投入的各项支出，包括税费、财务费用支出等”；收回价款由滨海新区财政局、招商部门负责清算资金。答辩人按协议进行了资金清算及委托相关部门作出专项审计报告，确认已就2010-100号宗地向原告返还了107,136,700元，就原告取得的四块地还向原告的股东返还了428,710,000元，总计返款535,846,700元。故原告的诉求属于重复要求，不应得到保护，否则违反了公平原则，也会造成国有资产的巨大流失。请人民法院查清事实，依法作出判决，驳回原告的无理诉求。 被告锦州滨海新区管理委员会向本院提交下列证据材料：证据1、《锦州市人民政府与天龙控股集团有限公司关于建设石化轻纺工业园项目协议书》2010年3月1日（4P）证明：约定了投资方天龙控股公司在龙栖湾新区投资建设工业园项目相关事宜，包括投资金额、预计年产值、具体建设项目、建设工期及进度要求、政府提供服务等内容。证据2、锦州市人民政府关于建立石化轻纺工业园区的市长办公会议纪要2010年6月30日（4P）证明：市政府会议议定了对于原告投资项目给予优惠扶持政策。证据3、锦州龙栖湾新区管委会《关于解决石化轻纺工业园项目涉及土地、资金和税费问题的会议纪要》（3P）、锦州龙栖湾新区管委会与辽宁龙栖湾化纤有限公司、辽宁龙栖湾石化有限公司签订的《关于石化轻纺工业园建设项目涉及土地出让金及税费问题的备忘录》（3P）2010年6月22日证明：答辩人会议议定了对于原告投资项目给与优惠扶持政策，并与原告签订备忘录，确定具体优惠扶持方案。证据4、锦州龙栖湾新区管理委员会向区经发局、财政局下发的《关于下达2010年锦州龙栖湾新区财政扶持企业发展资金计划的通知》三份（9P）（1）第一批2010年8月25日锦龙管【2010】43号文件（2）第二批2010年11月3日锦龙管【2010】63号文件（3）第三批2010年12月16日锦龙管【2010】77号文件证明：答辩人下发通知，要求区经发局、财政局对原告投建项目给予财政资金支持，实施了优惠扶持政策。证据5、答辩人与原告2016年9月22日签订的补充协议书（1P）证明：补充协议与上述的《协议书》在同一日期签订，约定了答辩人负责对XX号宗地在12个月内回填和完成相关配套基础设施，被告在回填及相关配套完成后开工建设，答辩人协调相关部门确保企业持续稳定生产经营。证据6、答辩人在锦州市自然资源局滨海分局调取的涉及XX号宗地档案材料一份（36P）证明：（1）本案所涉XX号宗地基本信息；（2）土地管理部门对该宗土地闲置情况的调查及通知；（3）依法收回了该宗地国有建设用地使用权。证据7、答辩人在区财政局调取的“龙栖湾新区扶持企业资产会计凭证”两组证明：答辩人依据2016年9月22日双方签订的《协议书》进行清算，确认答辩人已依据原告的XX号宗地土地竞买价款、税费等，向原告及其股东以扶持发展资金的方式付款的事实。其中，XX号宗地向原告返还了107,136,700元；因原告2010年共取得了四块地，宗号分别为XX、XX、XX、XX，对于这四块地向其股东共返款428,710,000元，总计返款53,586,700元。证据8、2017年3月20日中威会计师事务所有限责任公司受答辩人委托作出的《关于锦州滨海新区辖区内25宗土地的土地出让金缴纳与资金返还情况专项审计报告》一份（28P）证明：审计报告确认答辩人返款事实，与会计凭证数额一致。 被告锦州市自然资源局辩称，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求驳回原告对我局的起诉。1、本案当事人间争议性质不属于行政协议纠纷，应当驳回原告的起诉。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政机关在签订和履行行政协议过程中享有行政优益权，主要体现在签订行政协议的发起方是行政机关，对相对方的选择权在行政机关，行政机关在签订履行行政协议过程享有行政监督权、管理权、处罚权、制裁权和单方变更解除权。本案中原告起诉的依据是原告与锦州滨海新区管委会于2016年9月22日签订协议书。该协议的主体虽然一方是行政机关，另一个是原告，但双方在该协议书中建立的法律关系并不是行政法上的权利义务关系，滨海新区管委会收回土地使用权，向原告支付回购款，此协议行政机关没有行使行政优益权的空间。行政协议和民事协议区别的关建是行政机关是否享有行政优益权，即能否行使行政监督、管理、制裁和单方变更解除权。本案中无论是签订还是履行协议书，锦州滨海新区管委会作为行政机关都无行使行政优益权的空间和余地，故双方争议不是行政协议纠纷，原告提起行政诉讼，应当驳回其起诉。2、原告起诉答辩人属于错列被告，亦应当驳回对答辩人的起诉。本案争议与答辩人无法律关系，原锦州市国土资源局即答辩人于2010年12月27日与原告（原名辽宁龙栖湾化纤有限公司）签订了《国有建设用地使用权合同》，原告按合同约定缴纳了全部土地出让金，答辩人按合同约定向原告交付了土地，2011年1月12日答辩人为原告办理了国有土地使用证［证书编号：锦州国用（2011）字第XX号］。至此，答辩人和原告均按照《国有建设用地使用权合同》，全面适当履行了各自的合同义务，该合同产生的权利义务关系因履行完毕而消灭，以后再发生其它法律关系与原合同无关，与原合同主体无关。3、合同具有相对性，本案争议答辩人不是案涉协议书的一方，列答辩人为被告明显不当。原告与锦州滨海新区管委会于2016年9月22日签订协议书，该协议约定由锦州滨海新区管委会收回土地使用权，收回价款由滨海新区财政局，招商部门负责清算资金。原告与锦州滨海新区管委会因履行协议书产生争议，除非符合法律规定的例外情形，否则协议书只能约束协议中的当事人。本案是因滨海新区管委会未履行支付回购款的合同义务引发，答辩人不是协议书的当事人，也不符合突破合同相对性的法定例外情形，故本案中列答辩人为被告于法无据。综上，答辩人认为本案争议不属于行政协议纠纷，答辩人不是协议书当事人，本案中的争议与答辩人无关，请求驳回原告对答辩人的起诉。 被告锦州市自然资源局滨海分局辩称，意见同锦州市自然资源局。 被告锦州市自然资源局及锦州市自然资源局滨海分局未提交证据。 经庭审质证，原告提交的证据1-14来源合法，能够证明案涉土地的挂牌、出让及收回的过程，缴纳的相关税费及政府针对该土地采取的相关行为，本院予以采信。原告提交的证据15-16来源合法，该证据体现返还资金名字为“技术改造贷款贴息”及“电力补偿款”虽名字不同于其他返还款项，但统属于被告针对涉案土地招商过程中所返还的款项。被告锦州滨海新区管理委员会提交的证据来源合法，能够证明原告在涉案土地上获得了政策性扶持资金，本院予以采信。 综合庭审质证及各方当事人的陈述，本院查明事实如下：2010年12月7日，被告锦州市自然资源局（原名锦州市国土资源局）以挂牌交易方式公开出让宗地编号为XX号的国有建设用地使用权，原告（原名为辽宁龙栖湾化纤有限公司）通过竞买方式取得上述土地使用权。2010年12月27日，原告与被告锦州市自然资源局签订国有建设用地使用权出让合同，出让合同约定锦州市自然资源局向原告出让宗地，编号为XX号、总面积为735,514.90㎡。2011年1月12日，原告办理了国有土地使用证（证书编号为锦州国用（2011）字第XX号）。原告按照合同约定缴纳了该宗地全部土地出让价款及相应税款，共计人民币132,092,971.05元（其中土地竞买价款人民币108,120,000元，契税人民币4,324,800元，印花税人民币54,060元，土地使用税人民币14,894,176.73元，滞纳金人民币4,646,983.12元，代理费人民币52,951.20元）。出让合同约定的动工日期为2011年5月1日，在2013年12月31日之前竣工。被告锦州滨海新区管理委员会自认：“由于政府原因，相应配套设施不完善导致原告无法进场施工。”被告锦州滨海新区管理委员会与原告于2016年9月22日就被告收回国有建设用地使用权一事，达成协议，约定由被告锦州滨海新区管理委员会有偿收回原告所持有的2010-100号国有建设用地使用权，收回价款构成为该宗地国有建设用地使用权的原竞买价款及乙方取得土地后投入的各项支出，包括税费、财务费用支出等。收回价款由滨海新区财政局、招商部门负责清算资金。支付方式双方另行协商确定。 2016年10月18日，锦州市国土资源局龙栖湾分局（该局后与锦州市国土资源局开发区分局合并为锦州市国土资源局滨海新区（经济技术开发区）分局，后更名为锦州市自然资源局滨海分局）作出收回国有建设用地使用权决定书（锦龙闲收字［2016］XX号），决定按协议收回原告所持有的编号为XX号的国有建设用地使用权，并解除国有建设用地使用权出让合同、注销土地登记。 另查，被告锦州滨海新区管理委员会在XX号宗地上，以政策性扶持资金等名义向原告返还了人民币共计107,136,700元。 再查，辽宁龙栖湾化纤有限公司于2015年11月16日经锦州市工商行政管理局核准变更登记为天龙新材料股份有限公司。原告与被告锦州滨海新区管理委员会于2016年9月22日签订协议书上加盖了辽宁龙栖湾化纤有限公司的印章。 本院认为，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。本案中，原告与被告锦州市自然资源局于2010年12月27日签订国有建设用地使用权出让合同，合同约定的动工日期为2011年5月1日，在2013年12月31日之前竣工，但直至2016年9月该土地没有进行动工，各方当事人对于2016年该块土地构成闲置没有争议。原告诉请被告锦州滨海新区管理委员会按照有偿收回协议支付相关价款，故关于原告的主体资格、有偿收回的协议是否合法有效是本案争议的焦点。 首先，关于原告的主体资格问题。被告锦州滨海新区管理委员会与辽宁龙栖湾化纤有限公司于2016年9月22日签订的有偿收回XX号国有建设用地使用权的协议。但辽宁龙栖湾化纤有限公司于2015年11月16日经锦州市工商行政管理局核准变更登记为天龙新材料股份有限公司，即在签订协议的时候，辽宁龙栖湾化纤有限公司已经不存在，在协议上签字的赵旱雨是当时天龙新材料股份有限公司的法定代表人（董事长）。原告述称：“由于2015年11月16日公司股改时，工商部门没有收回此印章，同时发放了天龙新材料股份有限公司的新印章，2016年9月22日收回XX号土地协议书签订时，原告拿到的是锦州滨海新区管理委员会草拟的协议书，上面载明被收回方是辽宁龙栖湾化纤有限公司，因此工作人员加盖了辽宁龙栖湾化纤有限公司的印章。”该陈述衔接自然，符合客观实际。在印章与签字发生冲突时，应当以签字的人是否拥有代表公司的资格来确认，作为天龙新材料股份有限公司的法定代表人（董事长）在协议上签字应当视为代表天龙新材料股份有限公司，即本案的原告的真实意思表示，故原告具备提起本案行政协议纠纷的主体资格。 其次，关于被告锦州滨海新区管理委员会与原告天龙新材料股份有限公司于2016年9月22日签订的有偿收回原告所持有的XX号国有建设用地使用权的协议的效力问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，原告认为被告锦州滨海新区管理委员会未依法或者未按照约定履行行政协议，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。参照《闲置土地处置办法》相关规定，市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成闲置土地后，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。经调查核实，构成闲置土地的，应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。因政府原因造成土地闲置的，应当与国有建设用地使用权人协商，并拟订闲置土地处置方案，闲置土地处置方案经市、县人民政府批准后，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人签署闲置土地处置协议生效。双方应当按照处置方案和处置协议实施，促进闲置土地开发利用。具体到本案，被告锦州滨海新区管理委员会认可涉案土地延迟开发原因是锦州滨海新区管理委员会的相应配套设施不完善导致，如果该事实属实，针对该土地的有偿收回行为的主体是市、县国土资源主管部门，并非锦州滨海新区管理委员会，政府不能成为有偿收回闲置土地的主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，人民法院判决确认无效。另参照《闲置土地处置办法》第四条的规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。即本案争议土地闲置原因应由市、县国土资源主管部门认定，政府不能超越职权进行认定。具体到本案，被告锦州滨海新区管理委员会无对土地闲置原因进行认定的职权亦无对符合《闲置土地处置办法》第八条的规定的土地签订有偿收回协议的资格。其自认土地闲置原因及签订协议的行为重大且明显违法，被告锦州滨海新区管理委员会与原告于2016年9月22日签订的有偿收回原告所持有的XX号国有建设用地使用权的协议应当确认无效。关于原告诉请被告锦州滨海新区管理委员会按协议支付相关款项的诉求因该协议无效不能予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十二条，《闲置土地处置办法》第四条、第八条及第十二条第一款第四项的规定，判决如下： 一、确认被告锦州滨海新区管理委员会与原告天龙新材料股份有限公司于2016年9月22日签订的有偿收回原告所持有的XX号国有建设用地使用权的协议无效； 二、驳回原告天龙新材料股份有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币702,264.86元，由原告天龙新材料股份有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  王晓颖 审判员  李 勇 审判员  王锦鹏 二〇二〇年七月十四日 法官助理宋启林 书记员张艾嘉