山东省五莲县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁1121行初68号 原告王某某，女，1981年1月10日出生，汉族，山东省五莲县人，住五莲县。 委托代理人何某某（系原告之夫），男，汉族，1980年4月17日生。 委托代理人姜广杰，山东大正泰和律师事务所律师。 第一被告五莲县综合行政执法局，所在地址五莲县城利民路49号，统一社会信用代码11371121MB2811691F。 法定代表人李业秋，局长。 行政机关出庭负责人王伟，主任科员。 委托代理人李云娥，山东阳尔律师事务所律师。 委托代理人袁玉强，山东阳尔律师事务所律师。 第二被告五莲县高泽街道办事处，所在地址五莲县高泽街道驻地，统一社会信用代码113711210043281778。 法定代表人赵尔好，主任。 委托代理人姜广慧，五莲县高泽街道办事处工作人员。 委托代理人王爱华，山东莲信律师事务所律师。 第三被告五莲县人民政府，所在地址五莲县富强路101号。 法定代表人朱贵友，县长。 委托代理人赵武奎，五莲县司法局主任科员。 委托代理人于柳善，五莲县司法局行政复议应诉与法规科科长。 原告王某某要求确认被告五莲县综合行政执法局、五莲县高泽街道办事处、五莲县人民政府强制拆除房屋行为违法，于2019年8月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月28日立案后，于2019年8月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日开庭审理了本案。原告王某某及委托代理人何某某、姜广杰，被告五莲县综合行政执法局的行政机关负责人王伟、委托代理人袁玉强，五莲县高泽街道办事处行政机关负责人赵尔好及委托代理人王爱华，五莲县人民政府委托代理人赵武奎、于柳善到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告王某某诉称，原告自2010年1月起承包其村无种植条件的河滩地一块，经过回填、复垦用于种植果树、苗木。因为生产需要，原告在其承包地里搭建护林看护房一间；库房一间用于苗木嫁接与临时存放生产材料，并一直使用。2019年4月26日11:40分左右，原告收到第一被告五莲县综合行政执法局《责令改正通知书》（莲综执责改字（2019）GZ0012号），要求原告于当日14时前自行拆除妨碍行洪的建筑物、构筑物。逾期不改正或者达不到要求的，依法给予行政处罚；其违法行为造成他人损害的依法承担民事责任，由此构成犯罪的依法追究刑事责任 原告当时库房内存有30万斤玉米，且护林看护房内有较多的生产资料及生活用品。第一被告只给了两个小时的拆除时间，原告无法按时完成拆除。原告当面向送达人说明情况，希望能将责令改正日期宽限几天，送达人未予理睬，次日原告的护林看护房及库房被被告一、被告二的“联合执法”人员强行拆除，给原告造成重大经济损失（详见损失清单）。原告于2019年6月1日向五莲县政府提起行政复议，并于2019年6月13日根据要求补正申请材料，2019年8月13日原告收到五莲县政府的复议决定书，驳回原告提出的行政复议申请，对非法强拆的主体未予认定。原告为维护自身合法权益，对于三被告的行政行为及违法强制拆除行为特向贵院提起行政诉讼，理由如下： 一、第一被告没有此类职权，属于行政主体不适格。第一被告下达责令改正通知书依据的《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条、《山东省实施办法》第三十二条规定，第一被告五莲县综合行政执法局明显不是防汛指挥机构，原告也没有看到其是否具有防汛指挥机构的授权委托。 同时根据《城乡规划法》第六十八条规定，县级政府是作出强制拆除的决定主体。在没有县政府的决定拆除文件或者拆除公告的前提下，第一、第二被告也不具有法定强制拆除建筑物的主体资格，其强行拆除原告建筑物的行为属于非法。原告所建护林看护房和库房均是在自家承包地里，而不是在河道内或者河岸，原告的房屋距离河岸最近处尚有十七米，原告所建建筑物并不存在影响行洪的可能性。第一、第二被告在既没有向原告释明法律条文规定的河道管理具体范围是多少，也没有向原告释明异议申诉途径和救济方法，还没有向原告下达任何行政处罚通知或者拆除公告的情况下，对原告的建筑物进行强拆，造成原告重大经济损失。 二、强制拆除行为没有依法经过通知、公告、申请强制执行程序，属于程序违法。 根据《行政强制法》第四十四条规定：“对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”第一被告虽然向原告下达了责令改正通知书，但责令改正时间极其短暂，原告根本无法在通知时限内完成拆除，属不合理行政行为。且在强制拆除原告建筑物前未依法进行公告及申请强制执行，属程序违法，故第一、第二被告强制拆除原告建筑物的行政行为违法。故原告为维护自身合法权益，特提起行政诉讼，请求：1、确认被告强制拆除申请人护林看护房及其附属设施的行政行为违法；2、依法赔偿因强拆行为给原告造成的经济损失125107元。 原告王某某向本院提交了以下证据:1、五莲县群众服务中心关于原告反映的涉案建筑物被强拆的问题的反馈，其中高泽街道反馈根据最近省政府开展的治理潍河行动方案，依法予以拆除有理有据，证明高泽街道办事处对强拆知情并认为是依法拆除，说明高泽街道办事处参与了强拆。2、中国移动通讯客户详单，证明2019年4月27日上午原告先后拨打过110报警电话，证明当日其建筑物遭到强拆。3、图片15张，证明：原告建筑物拆除前具备生产生活功能的，并储存大量的生产资料。同时，照片可显示强拆现场有高泽街道办事处、五莲县综合行政执法局的工作人员，及120急救车、公安警车，拆除行为由被告五莲县高泽街道办事处、五莲县综合行政执法局所实施。4、视频光盘，证明被告五莲县综合行政执法局、五莲县高泽街道办事处对涉案建筑物的拆除知情并参与现场拆除活动。5、照片复印件两张，证明涉案房屋所在区域土地情况。 第一被告五莲县综合行政执法局辩称，一、原告王某某未经审批擅自在河道内管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，系违法建设。2012年，原告未经审批，擅自在高泽街道××村山阳河河西侧距河床17米违法建设房屋38.5平方米，钢构棚182平方米，活动板房18平方米，原告的行为违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定，属违法建设。二、根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定国发〔2002〕17号文、山东省人民政府关于日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复鲁政字〔2016〕228号文之规定，五莲县综合行政执法局有权对涉案房屋的违法行为进行行政处罚，其作出的责令改正通知书合法有效。何况，本案之诉为拆除行为违法而非《责令（限期）改正通知书》违法，责令改正通知书不属于本案审查范围。三、被告未参与涉案房屋的拆除，原告起诉被告拆除行为违法无事实与法律依据，原告要求被告承担赔偿责任无事实与法律依据。五莲县综合行政执法局非本案适格被告。1、被告只是根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定针对原告违法建设房屋的行为对原告依法做出并送达了莲综执责改字（2019）GZ0012号《责令（限期）改正通知书》，责令当事人自行改正。该改正通知书并非最终行政处罚决定，属于行政执法中的过程性、阶段性行为，不是独立的行政行为，不具有可诉性。不会对原告权利义务产生实际影响。2、被告执法人员在对当事人自行改正进行复查时，发现当事人的涉案房屋已进行了拆除，复查验收合格。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，原告房屋已进行了拆除，被告未再对当事人违法建设房屋行为进行行政处罚。3、被告并未参与涉案房屋的拆除，原告要求被告承担赔偿责任于法无据。综上，原告主体不适格，原告所诉无事实与法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉。 第一被告五莲县综合行政执法局向本院提交了以下证据、依据：莲综执责改字2019GZ0012号《责令限期改正通知书》复印件及送达回证复印件，证明被告综合执法局仅是向原告下达改正通知书，并未参与拆除涉案房屋。 第二被告五莲县高泽街道办事处辩称，一、五莲县高泽街道办事处非本案适格被告。被告五莲县高泽街道办事处不是制止原告违法行为的行政主体，也没有具体实施拆除行为。根据《中华人民共和国诉讼法》第二十六条及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》解释的相关规定，请求依法驳回原告王某某对被告五莲县高泽街道办事处的起诉。二、原告所诉的护林看护房及其附属设施均是违法建筑。原告王某某未经审批擅自强行在河道岸边建设房屋、钢构棚等建筑物，其建设的建筑物、构筑物在河道管理范围内，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条、《中华人民共和国水法》第三十七条以及《中华人民共和国管理法》第二十五条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条等相关规定，根据《中华人民共和国防洪法》第五十五条、《中华人民共和国河道管理法》第三十六、四十四条及《中华人民共和国水法》等规定，应当纠正其违法行为并进行处罚。三、原告诉状中所述与事实不符。原告称“第一被告没有此类职权，属于行政主体不适格”，是错误的，对于原告的违法行为，根据《防洪法》、《水法》、《河道管理条例》等规定，水政部门有权依法进行纠正。水利部门依据《行政处罚法》等法律法规按照法定权限将该案移送第一被告五莲县综合行政执法局，完全符合法律规定，不存在没有职权的问题。四、原告要求赔偿损失没有事实和法律依据。原告所建设的建筑物、构筑物系违法建筑，不是其合法财产，要求赔偿缺乏法律依据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第二被告五莲县高泽街道办事处未向本院提交证据。 第三被告五莲县人民政府辩称，一、行政复议程序合法。原告王某某在行政复议案件中称，2019年4月27日其护林看护房附属设施被违法强制拆除，造成损失。其于2019年6月1日邮递行政复议申请，并于2019年6月13日根据要求补正申请材料，我府依法予以受理，并按规定通知了被申请人五莲县综合行政执法局、第三人五莲县高泽街道办事处参加了本次行政复议，被申请人、第三人分别按照要求提交了答复意见及相关证据材料。经依法审理，于2019年8月12日作出了莲政复决字〔2019〕8号行政复议决定书，并于当日向上述当事人进行了送达。行政复议程序符合《行政复议法》及其他有关法律法规规定。二、原告提出行政复议申请不符合受理条件，行政复议过程中被申请人五莲县综合行政执法局、第三人五莲县高泽街道办事处均明确否认实施了强制拆除行为。原告王某某提供的视频资料、照片等证据多为拆除前或拆除后的现场影象资料，难以判断是否是由被申请人、第三人实施拆除房屋的行政行为。我府工作人员进行了调查取证，也没有发现被申请人、第三人实施拆除房屋的证据。王某某提交的证据不能充分证明拆除行为系由被申请人、第三人实施。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条、第二十八条第一款规定，原告提出的行政复议申请不符合行政复议法及实施条例所规定的受理条件。我们依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出驳回原告王某某的提出的行政复议申请。综上，五莲县人民政府作出的行政复议决定事实清楚，程序合法、适用法律正确。 第三被告向本院提交以下证据：1、行政复议申请书一份，证明第三被告收到行政复议申请；2、行政复议答辩书一份，证明被申请人、第三人收到在法定期间内提交了答复意见；3、调查笔录一份，证明调查被申请人、第三人的工作人员，了解相关情况；4、行政复议决定书一份，证明第三被告依法作出复议决定；5、送达回证一份，证明行政复议决定书通过邮递依法送达给原告。以上证据均证明第三被告作出的复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。 经庭审质证，针对第一被告提交的莲综执责改字（2019）GZ0012号《责令（限期）改正通知书》，原告对该通知书真实性无异议，但该通知书原告收到时间是2019年4月26日11时，通知书要求原告于当日14时前改正完毕，原告向第一被告表示过该时间段内无法自行拆除，希望宽限几天，第一被告未予理睬。对于送达回证，系复印件且没有原告本人签字，原告对该真实性不予认可。 第二被告、第三被告对于第一被告提交的证据均表示无异议。 针对第三被告提交的证据，原告对证据2五莲县综合行政执法局2019年6月18日提及的复议情况答复真实性无异议，对记录内容存在异议，责令改正期限应为2019年4月26日。对五莲县高泽街道办事处提交的答复意见我方认为五莲县高泽街道办事处陈述没有实施强拆行为与事实不符。对证据3的调查笔录，该调查笔录未附有被调查人的工作证件，对其身份表示异议，同时调查笔录记载的“2019年4月27日在我局执法人员履行《责令改正通知书》复查验收时发现王某某违法建设的建筑物构筑物已全部拆除”，该陈述与事实不符，真实情况是2019年4月27日上午9点左右，高泽街道办事处、五莲县综合行政执法局的相关人员到涉案房屋处进行强拆，直至晚上8点拆除完毕。另，在第一被告五莲县综合行政执法局调查笔录中载有“我单位根据权限河湖清违清障工作部署，配合高泽街道对辖区内河道、湖泊管理范围内妨碍行洪的建筑物构筑物集中开展全面清理排查，曾在现场进行调查核实，并维持秩序，但并未参与强制拆除”，以上记录明显与第一被告陈述的其未参与拆除的事实不符，对于行政强制拆除的事实，理应包括在现场的为了保证顺利拆除的秩序维持工作，同时其明确表明是为了配合高泽街道，结合我们之前提交的视频图片证据，也能证明高泽街道办事处参与了拆除工作。 五莲县高泽街道办事处高泽街道东南管区荀玉平陈述的内容与事实不符。 第一被告、第二被告对第三被告提供的证据均无异议。 针对原告提交的证据，第一被告对证据1真实性无异议，无法看出第一被告参与拆除的事实；证据2证明目的不予认可；证据3，图片前三张原告声称是涉案房屋拆除前的照片，与本案无关联性，其余照片无法看出拆除时间、地点、拆除主体，原告主观推断拆除主体系被告无任何依据，同时该照片不具有合法性，无原始载体予以证实。证据4视频无法看出拍摄时间、地点、无原始载体，视频内容多为拆除后现场，无法证实系第一被告拆除。 第二被告对证据一真实无异议，证明目的有异；对证据2真实性、证明目的有异议，原告想证明当日报警应提交接警记录，证实报警内容；证据3照片原告应当提交原始载体，证明其真实性，通过前两张照片可以看出原告的违法事实在河滩地建有房屋并且堆放大量粮食，明显违反防洪法等相关法律规定，涉案土地属于河滩地，不得进行建设更不能用于商业经营。其余照片没有时间，无法证实拍摄时间，无法证实与本案有关联性。证据4无法证明涉案房屋系第二被告拆除。 第三被告认为原告提交的证据与其无关，不予质证。 本院对于原被告双方无异议的证据予以认定。对于第一被告提交的莲综执责改字（2019）GZ0012号《责令（限期）改正通知书》真实性予以认定，该通知书送达回证因原告自认收到涉案通知书时间与送达回证载明时间一致，对该送达回证真实性予以认定。对于第三被告提交的5组证据真实性予以认定，其中涉案通知书下达时间以该通知书载明时间为准，即2019年4月26日。对于原告提交的证据1真实性予以认定，证据2通话记录未提供原始载体，未有其他证据予以佐证，该份证据不予认定，证据3照片与证据4的视频中可看出现场有第一被告工作人员，结合第三被告所作的对第一被告工作人员刘焕义的调查笔录予以佐证，足以证明涉案房屋拆除现场有第一被告工作人员，照片及视频真实性本院予以认定。 经审理查明，原告王某某系五莲县高泽街道××村村民，承包本村村西大河西侧土地一宗，承办期限自2010年1月27日至2040年1月26日，原告在承包地上建有建筑物。2019年4月26日，第一被告五莲县综合行政执法局于2019年4月26日11时40分向原告王某某送达了莲综执责改字（2019）GZ0012号《责令（限期）改正通知书》，认定原告王某某在河道管理范围内（即涉案承包地上）建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定，依据《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国防洪法》第二十二条、第五十五条第（一）项规定，责令原告王某某于2019年4月26日14时前自行拆除妨碍行洪的建筑物、构筑物，逾期不改正或者达不到要求，依法给予行政处罚。2019年4月27日原告的涉案房屋被拆除，拆除现场有第一被告五莲县综合行政执法局的工作人员。原告王某某认为第一被告五莲县综合行政执法局强制拆除其涉案房屋，于2019年6月13日向第三被告五莲县人民政府提起行政复议，要求确认第一被告的强制拆除涉案房屋的行为违法，2019年8月12日第三被告五莲县人民政府作出莲政复决字〔2019〕8号《行政复议决定书》，决定驳回原告王某某的行政复议申请。原告王某某不服，于2019年8月28日向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案争议焦点是第一被告、第二被告是否实施了原告涉案房屋的强制拆除行为及拆除行为的合法性。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。也就是说，起诉人提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件，承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，前提是要有明确的被诉行政行为。起诉人提起行政诉讼时，应当初步证明被诉行政行为的存在。原告提供的五莲县群众服务中心关于原告反映的涉案建筑物被强拆的问题的反馈，通过第二被告高泽街道办事处的反馈足以证明，原告涉案房屋存在被他人拆除的事实。本案中原告提供的照片及视频资料，可以看出涉案房屋的拆除现场有第一被告五莲县综合行政执法局的工作人员，同时结合第三被告五莲县人民政府提供的调查笔录予以佐证，足以证明第一被告五莲县综合行政执法局的工作人员在涉案房屋的拆除现场，原告的证据可初步证明被诉行政行为的存在。第一被告在法定期限内未提供证据证明自己未参与涉案房屋的拆除，理应承担举证不能的责任，故第一被告主张涉案房屋的拆除非其所为的主张，本院不予采信。 关于第二被告是否参与了涉案房屋强拆，原告提供的五莲县群众服务中心关于原告反映的涉案建筑物被强拆的问题的反馈，其中五莲县司法局的答复认为该涉案房屋的拆除系党委、综合行政局、公安等的联合执法。第三被告五莲县人民政府提供的调查笔录中，第二被告工作人员刘焕义证实曾配合第二被告高泽街道办事处开展河道管理范围内妨碍行洪的建筑物、构筑物清理排查工作。同时原告提供的照片中，有第二被告的工作人员在拆除现场。原告作为被拆除人，所提供的证据已起到初步证明的责任，第二被告未提供任何证据证明自己未参与涉案房屋的拆除，理应承担举证不能的责任，故第二被告主张涉案房屋的拆除非其所为的主张，本院不予采信。 关于本案涉案房屋的拆除行为是否合法的问题，本案第一被告五莲县综合行政执法局尽管在实施强拆前向原告送达了莲综执责改字（2019）GZ0012号《责令（限期）改正通知书》，但根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务。经催告当事人逾期不履行行政决定且无正当理由的，行政机关方可作出强制执行决定书。催告书、行政强制执行决定书应当依法送达行政相对人。对违法建筑物等需要强制拆除的，应当经人民法院非诉审查程序准予强制执行，按照“裁执分离”的规定，由相关行政机关依法进行公告、组织强制执行。本案第一被告、第二被告认定事实不清，未履行《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序，强制拆除涉案房屋的行为违法。 对于原告主张第一被告五莲县综合行政执法局无权依据《中华人民共和国防洪法》下达《责令（限期）改正通知书》，因本案系要求确认强拆行为违法，非审查《责令（限期）改正通知书》合法性，故该主张与本案无关，本院不予支持。第三被告五莲县人民政府作出的莲政复决字〔2019〕8号《行政复议决定书》，认为第一被告五莲县综合行政执法局、第二被告五莲县高泽街道办事处没有实施拆除涉案房屋的行政行为，认定事实错误，依法应予以撤销。 另，本案原告王某某要求依法赔偿经济损失，因证据准备不够充分，本院建议原告王某某对于赔偿事项另行提起诉讼。 综上所述，对原告符合规定的诉讼请求本院予以支持。对于被告辩解的合理部分，本院予以采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条的规定，判决如下： 一、确认第一被告五莲县综合行政执法局、第二被告五莲县高泽街道办事处于2019年4月27日强制拆除原告王某某涉案房屋的行为违法。 二、撤销第三被告五莲县人民政府作出的莲政复决字〔2019〕8号《行政复议决定书》。 案件受理费50元由第二被告五莲县高泽街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。 审 判 长  王明波 人民陪审员  刘祥青 人民陪审员  张 雪 二〇二〇年五月二十二日 法官助理于晓凤 书记员李欣