安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终203号 上诉人（一审原告）秦光清，男，1983年11月10日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 被上诉人（一审被告）宣城市人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰中路49号。 法定代表人孔晓宏，该市市长。 委托代理人杨善宏，该市司法局行政复议与应诉科科长。 委托代理人束龙霞，该市司法局行政复议与应诉科副科长。 被上诉人（一审被告）宣城市宣州区人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路178号。 法定代表人汪侃，该区区长。 被上诉人（一审被告）宣城市宣州区济川街道办事处，住所地安徽省宣城市宣州区宛溪南路93号。 法定代表人张云，该办事处主任。 被上诉人（一审被告）宣城市公安局宣州分局，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路180号。 法定代表人余建亚，该分局局长。 委托代理人吴升平，该分局民警。 委托代理人章荣，该分局民警。 被上诉人（一审被告）宣城市宣州区城市管理综合执法局，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰西路11号。 法定代表人袁正华，该局局长。 秦光清因诉宣城市人民政府（以下简称“宣城市政府”）、宣城市宣州区人民政府（以下简称“宣州区政府”）、宣城市宣州区济川街道办事处（以下简称“济川办事处”）、宣城市公安局宣州分局（以下简称“宣州公安分局”）、宣城市宣州区城市管理综合执法局（以下简称“宣州区城管局”）确认强制拆除房屋行为违法一案，不服安徽省宣城市中级人民法院（2019）皖18行初41号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 秦光清向一审法院起诉称，其在济川××车站新村丘（地）号01-02地块上拥有合法房屋。2018年7月6日上午，五被告联合对其房屋实施了强制拆除。整个拆除过程中，五被告未向其出示任何手续，之后也未对其进行任何补偿。五被告强制拆除其房屋的行为造成其全家流离失所，合法房屋被毁灭，大量财产被毁坏，损失不可估量，且该强制拆除行为程序和实体均严重违法，侵害了其合法权益。2018年8月15日，其向安徽省人民政府申请行政复议，请求确认五被告于2018年7月6日共同强制拆除其房屋的行为违法。2019年5月29日其收到安徽省人民政府作出的皖行复〔2019〕92号行政复议决定书，安徽省人民政府以不符合受理条件为由决定驳回其复议申请。其遂提起本案行政诉讼，请求：1、确认五被告于2018年7月6日强制拆除其209.79㎡房屋的行政行为违法；2、本案诉讼费由五被告承担。 一审法院经审理查明，2016年8月15日，安徽省人民政府作出皖政地〔2016〕912号《关于宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地的批复》，同意宣城市政府申报的将宣州区济川街道济川社区、东桥社区，西林街道昭亭社区，澄江街道花园村内的5.9426公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地12.5331公顷。2016年8月19日，宣城市政府作出宣征字〔2016〕26号《征收土地公告》和宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》，向被征地集体经济组织和农民公告了安徽省人民政府皖政地〔2016〕912号批复的内容及相应的补偿安置方案，两份公告均明确载明“本次征地补偿安置工作由宣州区人民政府具体实施”。 秦光清系济川街道东桥社区三里桥村民组村民，其位于济川街道××新村丘（地）号01-02号房屋用地在皖政地〔2016〕912号批复所涉土地范围内。针对秦光清户的补偿安置事宜，虽经征收方与秦光清户多轮协商，始终未能达成一致意见。2018年7月6日，宣州区政府组织相关部门将秦光清的上述房屋予以强制拆除。秦光清不服该强拆行为，于2018年8月15日以本案五被告为被申请人向安徽省人民政府申请行政复议。2018年10月12日，安徽省人民政府作出皖行复〔2019〕92号《驳回行政复议申请决定书》，以“宣城市政府履行的仅是征地公告并组织实施征地的法定职责，没有对秦光清被征收土地上的房屋具体实施征迁，因此宣城市政府非适格被申请人；同时，因其非宣州区政府、济川办事处、宣州公安分局、宣州区城管局的同级人民政府或上一级主管部门，故秦光清针对该四个单位提起的行政复议申请不属于该机关的复议职责范围”为由，决定驳回秦光清的行政复议申请。随后，秦光清，提起本案行政诉讼。 一审法院认为，1.《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……。”据此，在集体土地征收过程中，被征收土地所在地的市、县级人民政府为法定的组织实施主体。本案中，案涉集体土地在征收后，宣城市政府作为上级行政机关已将征地补偿安置工作交其下级机关宣州区政府具体实施，即宣城市政府并不具体进行征地补偿安置相关工作，故宣州区政府应为案涉征地补偿安置工作的法定责任主体，此“征地补偿安置工作”应当包括对被征收人进行相应的安置、补偿及对地上物进行清理（包括对地上房屋的拆除）等具体工作。2.因在案证据不能证明宣州区政府已将案涉地上物清理工作交其派出机关济川办事处具体实施，故即使济川办事处所述案涉房屋实际由其拆除属实，也应视为系由宣州区政府委托济川办事处实施拆除作业，相应的法律责任应由委托人宣州区政府承担，而不应由济川办事处承担。3.案涉强拆事务非宣州区城管局行使城市管理行政职权的体现，故即使其工作人员出现在强拆现场，也仅系基于其上级机关宣州区政府的行政命令而为之，相应的责任不应由其承担，而应由对其发出行政指令的上级机关承担。4.同理，因案涉强拆事务非宣州公安分局行使治安管理行政职权的体现，故无论宣州公安分局是否参与强拆行为，其都不是强拆行为的责任承担主体，且因强拆现场人员较多，秩序较为混乱，宣州公安分局关于其民警系在现场维持治安秩序的主张符合常理。综上因素，该院认定秦光清的房屋系由宣州区政府组织相关部门予以拆除，即宣州区政府为被诉强拆行为的责任承担主体，暨本案适格被告。对该强拆行为的合法性问题，该院另作判决予以述及。 综上，因秦光清针对宣城市政府、济川办事处、宣州公安分局、宣城区城管局的起诉，系错列被告且拒绝变更，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告秦光清对被告宣城市人民政府、宣城市宣州区济川街道办事处、宣城市公安局宣州分局、宣城市宣州区城市管理综合执法局的起诉。 秦光清上诉称，上诉人的房屋被强拆是以宣城市政府作为的清零行为作为依据，市政府是清零行动的组织者和实际带头人，强拆房屋有市政府领导在现场指挥，宣城市政府是强拆行为的主体，一审法院确认宣州区政府为强拆主体进而裁定驳回对宣城市政府等的起诉系认定事实错误，请求二审法院撤销一审裁定，改判确认宣城市政府强拆行为违法。 宣城市政府答辩称，市政府发布的征地公告已经明确，宣州区政府负责征地补偿安置实施工作，区政府及其所辖的街道办事处等行政机关具有独立承担法律责任的能力，是本案适格的被告，宣城市政府非本案适格被告。就案涉强拆行为，上诉人曾向安徽省人民政府申请行政复议，省政府以宣城市政府不是适格被申请人为由，驳回了上诉人的复议申请，该复议决定已经发生法律效力，上诉人就同一行为以宣城市政府为被告再提起行政诉讼，不符合法律规定，一审法院驳回其对宣城市政府的起诉正确。 宣州区城管局答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，该局既不是一审适格被告，也不是二审适格的被上诉人，请求二审法院驳回上诉。 本院认为，根据查明的事实，宣城市人民政府作出的宣征字〔2016〕26号《征收土地公告》、宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》均明确载明，案涉征地补偿安置工作由宣州区政府具体实施。其中强制拆除案涉房屋属于征地补偿安置实施工作中的一个环节，宣州区政府作为土地征收的实施者，应对案涉房屋被拆除承担法律责任。同时，秦光清针对强拆行为，曾以本案五被上诉人为被申请人向安徽省人民政府申请行政复议。安徽省人民政府以“宣城市政府履行的仅是征地公告并组织实施征地的法定职责，没有对秦光清被征收土地上的房屋具体实施征迁，因此宣城市政府非适格被申请人；同时，因其非宣州区政府、济川办事处、宣州公安分局、宣州区城管局的同级人民政府或上一级主管部门，故秦光清针对该四个单位提起的行政复议申请不属于该机关的复议职责范围”为由，驳回秦光清的行政复议申请。该复议决定已发生法律效力，秦光清在未对复议决定起诉的情况下，坚持认为宣城市政府是强拆其房屋的主体，与该复议决定认定的事实和结果不符，其主张不能成立。一审法院认定宣州区政府为该强拆行为的法律责任承担主体并无不当，并据此裁定驳回秦光清对宣城市人民政府、宣城市宣州区济川街道办事处、宣城市公安局宣州分局、宣城市宣州区城市管理综合执法局的起诉，符合法律规定。上诉人秦光清的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年五月十八日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附：相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；