安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终203号 上诉人（一审原告）秦光清，男，1983年11月10日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 被上诉人（一审被告）宣城市人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰中路49号。 法定代表人孔晓宏，该市市长。 委托代理人杨善宏，该市司法局行政复议与应诉科科长。 委托代理人束龙霞，该市司法局行政复议与应诉科副科长。 被上诉人（一审被告）宣城市宣州区人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路178号。 法定代表人汪侃，该区区长。 被上诉人（一审被告）宣城市宣州区济川街道办事处，住所地安徽省宣城市宣州区宛溪南路93号。 法定代表人张云，该办事处主任。 被上诉人（一审被告）宣城市公安局宣州分局，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路180号。 法定代表人余建亚，该分局局长。 委托代理人吴升平，该分局民警。 委托代理人章荣，该分局民警。 被上诉人（一审被告）宣城市宣州区城市管理综合执法局，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰西路11号。 法定代表人袁正华，该局局长。 秦光清因诉宣城市人民政府（以下简称“宣城市政府”）、宣城市宣州区人民政府（以下简称“宣州区政府”）、宣城市宣州区济川街道办事处（以下简称“济川办事处”）、宣城市公安局宣州分局（以下简称“宣州公安分局”）、宣城市宣州区城市管理综合执法局（以下简称“宣州区城管局”）确认强制拆除房屋行为违法一案，不服安徽省宣城市中级人民法院（2019）皖18行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 秦光清向一审法院起诉称，其在济川××车站新村丘（地）号01-02地块上拥有合法房屋。2018年7月6日上午，五被告联合对其房屋实施了强制拆除。整个拆除过程中，五被告未向其出示任何手续，之后也未对其进行任何补偿。五被告强制拆除其房屋的行为造成其全家流离失所，合法房屋被毁灭，大量财产被毁坏，损失不可估量，且该强制拆除行为程序和实体均严重违法，侵害了其合法权益。2018年8月15日，其向安徽省人民政府申请行政复议，请求确认五被告于2018年7月6日共同强制拆除其房屋的行为违法。2019年5月29日其收到安徽省人民政府作出的皖行复〔2019〕92号行政复议决定书，安徽省人民政府以不符合受理条件为由决定驳回其复议申请。其遂提起本案行政诉讼，请求：1、确认五被告于2018年7月6日强制拆除其209.79㎡房屋的行政行为违法；2、本案诉讼费由五被告承担。 一审法院经审理查明，2016年8月15日，安徽省人民政府作出皖政地〔2016〕912号《关于宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地的批复》，同意宣城市政府申报的将宣州区济川街道济川社区、东桥社区，西林街道昭亭社区，澄江街道花园村内的5.9426公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地12.5331公顷。2016年8月19日，宣城市政府作出宣征字〔2016〕26号《征收土地公告》和宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》，向被征地集体经济组织和农民公告了安徽省人民政府皖政地〔2016〕912号批复的内容及相应的补偿安置方案，两份公告均明确载明“本次征地补偿安置工作由宣州区人民政府具体实施”。 秦光清系济川街道东桥社区三里桥村民组村民，其位于济川街道××新村丘（地）号01-02号房屋用地在皖政地〔2016〕912号批复所涉土地范围内。针对秦光清户的补偿安置事宜，虽经征收方与秦光清户多轮协商，始终未能达成一致意见。2018年7月6日，宣州区政府组织相关部门将秦光清的上述房屋予以强制拆除。秦光清不服该强拆行为，于2018年8月15日以本案五被告为被申请人向安徽省人民政府申请行政复议。2018年10月12日，安徽省人民政府作出皖行复〔2019〕92号《驳回行政复议申请决定书》，以“宣城市政府履行的仅是征地公告并组织实施征地的法定职责，没有对秦光清被征收土地上的房屋具体实施征迁，因此宣城市政府非适格被申请人；同时，因其非宣州区政府、济川办事处、宣州公安分局、宣州区城管局的同级人民政府或上一级主管部门，故秦光清针对该四个单位提起的行政复议申请不属于该机关的复议职责范围”为由，决定驳回秦光清的行政复议申请。随后，秦光清，提起本案行政诉讼。 一审法院审理本案过程中，因审查认为仅宣州区政府为本案适格被告，故已先作出行政裁定：驳回秦光清对宣城市政府、济川办事处、宣州公安分局、宣州区城管局的起诉。针对宣州区政府强拆秦光清房屋的合法性问题，一审法院审理认为，宣州区政府强制拆除秦光清房屋的行为违法，理由如下：1.行政机关在进行土地征收过程中应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，本案中，虽然秦光清与征收方客观上于规定的期限内未能达成一致补偿安置意见，但是征收机关应当依法及时对秦光清予以补偿、安置，并明确安置房屋或支付（提存）相应的补偿款，切实保障秦光清的合法权益。然而，宣州区政府在秦光清未依法得到补偿的前提下即对秦光清的房屋予以强制拆除，不符合“先补偿、后拆迁（执行）”的原则；2.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”之规定，在集体土地征收中，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，必须按照法定程序申请人民法院强制执行，本案中，宣州区政府未申请人民法院强制执行，而是自行拆除了秦光清的房屋，不符合法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告宣城市宣州区人民政府于2018年7月6日强制拆除原告秦光清位于宣××宣州区××车站新村丘（地）号01—02房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告宣城市宣州区人民政府负担。 秦光清上诉称，上诉人的房屋被强拆是以宣城市政府作为的清零行为作为依据，市政府是清零行动的组织者和实际带头人，强拆房屋有市政府领导在现场指挥，宣城市政府是强拆行为的主体，一审法院确认宣州区政府为强拆主体认定事实错误，请求二审法院撤销一审判决，改判确认宣城市政府强拆行为违法。 宣城市政府答辩称，市政府发布的征地公告已经明确，宣州区政府负责征地补偿安置实施工作，区政府及其所辖的街道办事处等行政机关具有独立承担法律责任的能力，是本案适格的被告，宣城市政府非本案适格被告。就案涉强拆行为，上诉人曾向安徽省人民政府申请行政复议，省政府以宣城市政府不是适格被申请人为由，驳回了上诉人的复议申请，该复议决定已经发生法律效力，上诉人就同一行为以宣城市政府为被告再提起行政诉讼，不符合法律规定，其针对宣城市政府的起诉应予驳回。 宣州区政府答辩称，区政府根据征地公告实施征地补偿安置工作符合法律规定，对上诉人房屋实行强制拆除的单位是济川办事处。 宣州区城管局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，该局既不是一审适格被告，也不是二审适格的被上诉人，请求二审法院驳回上诉。 秦光清向一审法院提举如下证据： 1.《房地产权证》（载明的房地产权利人为秦光清）、《集体土地建设用地使用证》（载明的房地产权利人为秦光清父亲秦九宝）、《房屋平面示意图》（秦光清主张此图是拆迁前经由拆迁单位指派的宣城市科技工程测绘有限公司测量之后向其给付的）复印件各一份，拟证明：其被拆房屋的坐落位置和面积（房地产权证载明的面积是83.1㎡，经宣城市科技工程测绘有限公司测绘的房屋的总面积为203.79㎡，另有未经测绘的6㎡的走廊，即其被拆房屋的总面积为209.79㎡）。 强拆现场视频（系由秦光清亲属拍摄）及视频截图20张，拟证明：五被告的领导和工作人员均出现在强拆现场，宣城市政府副市长郭金友在现场指挥强拆，济川办事处城建办主任程孝东亲口说该强拆是宣城市政府组织实施的，即五被告共同实施了被诉强拆行为。 安徽省人民政府皖行复〔2019〕92号《驳回行政复议申请决定书》、《行政复议申请书》及EMS邮单，拟证明其申请行政复议被驳回。 宣城市中级人民法院（2018）皖18行初55号行政判决书以及该案中宣州区政府、济川办事处提交的答辩状及相关证据材料（具体为：宣[2000]68号《中共宣城地委宣城地区行政公署关于撤地设市后市与区首批事权划分交接工作的决定》、宣国土资函〔2009〕195号《关于城市建设项目征地拆迁主体的函》、城指〔2018〕8号《关于开展2018年市区棚户区改造及重点项目土地房屋征收第二阶段“清零”专项行动的通知》、城指〔2018〕7号《宣城市中心城市大建设指挥部关于印发〈2018年市区棚户区改造及重点项目土地房屋征收“清零”专项行动方案〉的通知》、《中共宣城市委办公室宣城市人民政府办公室关于成立宣城市中心城市大建设指挥部的通知》），拟证明：1.其房屋与秦九四的房屋系同一天被强拆，宣州区政府在秦九四案中答辩称对秦九四房屋的强拆行为是由宣城市中心城市大建设指挥部（以下简称“大建设指挥部”）实施的“清零”行动，因宣城市政府是大建设指挥部的设立主体，故宣城市政府应当对强拆行为承担相应的行政责任。2.济川办事处在本案中的答辩意见与其在秦九四案中的答辩意见不一致，应以其之前即在秦九四案中的答辩意见为准，即济川办事处不是被诉强拆行为的统一指挥者，只是参与者之一，案涉房屋的强拆主体应与秦九四房屋的强拆主体一致。 5.皖行复〔2019〕143号《行政复议决定书》，拟证明安徽省人民政府已经确认宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》违法。 宣城市政府在法定期限内向一审法院提举以下证据： 1.《宣城市人民政府征收土地公告》（宣征字〔2016〕26号），拟证明本次征地补偿安置工作明确交由宣州区政府实施。 2.《驳回行政复议申请决定书》（皖行复〔2019〕92号)，拟证明其非本案适格被告。 宣州区政府向一审法院提举以下证据： 1.安徽省人民政府《关于宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地的批复》（皖政地〔2016〕912号），拟证明对案涉集体土地的征收已经安徽省人民政府批准，符合法律规定。 2.《宣城市人民政府征收土地公告》（宣征字〔2016〕26号）、《征地补偿安置方案公告》（宣征补字〔2016〕26号），拟证明案涉土地征收决定、征地补偿安置方案已依法进行了公告；宣州区政府具体实施该征地范围内的补偿安置工作符合法律规定。 3.宣城市宣州区土地房屋征收事务管理局《关于对宣城市阳德路及周边棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》（宣区征〔2017〕96号）、《关于要求立即启动阳德路及其周边棚户区改造项目红线范围土地及房屋征收工作的通知》（宣区征〔2016〕72号），拟证明济川办事处系征地补偿安置工作的实施主体。 济川办事处向一审法院提举以下证据： 1.安徽省人民政府《关于宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地的批复》（皖政地〔2016〕912号），拟证明对案涉集体土地的征收行为合法。 2.《宣城市人民政府征收土地公告》（宣征字〔2016〕26号）、《征地补偿安置方案公告》（宣征补字〔2016〕26号），拟证明案涉征收行为有规范性文件依据，且依法进行了公示公告，程序合法。 3.宣城市人民政府办公室《关于修改城市规划区范围内集体土地上房屋征收补偿安置实施办法的通知》（宣政办〔2016〕6号），拟证明案涉征收补偿安置方案有规范性文件依据。 4.宣城市宣州区土地房屋征收事务管理局《关于对宣城市阳德路及周边棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》（宣区征〔2017〕96号）、《关于要求立即启动阳德路及其周边棚户区改造项目红线范围土地及房屋征收工作的通知》（宣区征〔2016〕72号）、宣城市房屋征收管理办公室《关于对双桥（阳德路）及其周边改造项目红线范围进行征收的任务单》（宣征管任〔2016〕37号），拟证明济川办事处应宣州区政府的安排具体负责相关征收工作。 宣州公安分局向一审法院提举视频及《事件单》各一份，拟综合证明该分局民警系在强拆现场维持秩序，并没有参与强拆。 以上证据均已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是，如何确定涉案强制拆除行为的法律责任承担主体。根据查明的事实，宣城市人民政府作出的宣征字〔2016〕26号《征收土地公告》、宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》均明确载明，案涉征地补偿安置工作由宣州区政府具体实施。其中强制拆除案涉房屋属于征地补偿安置实施工作中的一个环节，宣州区政府作为土地征收的实施者，应对案涉房屋被拆除承担法律责任。同时，秦光清针对强拆行为，曾以本案五被上诉人为被申请人向安徽省人民政府申请行政复议。安徽省人民政府以“宣城市政府履行的仅是征地公告并组织实施征地的法定职责，没有对秦光清被征收土地上的房屋具体实施征迁，因此宣城市政府非适格被申请人；同时，因其非宣州区政府、济川办事处、宣州公安分局、宣州区城管局的同级人民政府或上一级主管部门，故秦光清针对该四个单位提起的行政复议申请不属于该机关的复议职责范围”为由，驳回秦光清的行政复议申请。该复议决定已发生法律效力，秦光清在未对复议决定起诉的情况下，坚持认为宣城市政府是强拆其房屋的主体，与该复议决定认定的事实和结果不符，其主张不能成立。上诉人的房屋已被强制拆除，从有利于解决行政争议，协调处理后续问题及责任落实出发，一审法院认定宣州区政府为该强拆行为的法律责任承担主体并无不当，且一审判决已确认宣州区政府强制拆除行为违法，依法保护了上诉人后续寻求救济的权利。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人秦光清的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人秦光清负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年五月十八日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附：相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……