湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行终48号 上诉人（原审原告）王池初，男，1942年8月24日出生，汉族，住湖南省株洲市天元区。 上诉人（原审原告）王庆云，男，1972年12月18日出生，汉族，住湖南省株洲市天元区，系王池初之子。 两上诉人共同委托代理人单磊，北京市才良律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被上诉人（原审被告）株洲市自然资源和规划局，住所地湖南省株洲市天元区长江北路369号。 法定代表人蒋开建，该局局长。 委托代理人周轶凡，男，系株洲市自然资源和规划局工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人欧卢会丹，湖南誉翔律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被上诉人（原审被告）湖南省自然资源厅，住所地湖南省长沙市天心区湘府西路8号。 法定代表人周海兵，该厅厅长。 委托代理人贺亚清，男，系湖南省自然资源厅法规处工作人员，代理权限为一般代理。 委托代理人陈子霆，湖南泓锐律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人王池初、王庆云因与株洲市自然资源和规划局、湖南省自然资源厅土地行政管理及行政复议一案，不服株洲市芦淞区人民法院（2019）湘0203行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，湖南省人民政府（2012）政国土字第325号《农用地转用、土地征收审批单》批准了株洲市新塘三期普通商品房项目用地。株洲市人民政府于2012年6月25日发布了《征收土地公告》，依法征收天元区泰山路街道办事处新塘管理处集体土地195.579亩，公告了征收土地的批准文件、土地面积，补偿登记时间、地点等事项。被告株洲市自然资源和规划局于2012年8月6日发布了《征地拆迁补偿安置方案公告》，公告了征地补偿标准、人员安置途径等具体事项。上述公告均在被征地范围内张贴。2012年8月10日，被告株洲市自然资源和规划局向天元区泰山路街道办事处新塘管理处送达了株国土资听告字[2012]第120号《听证告知书》，告知其有权对征地拆迁补偿安置方案申请听证。天元区泰山路街道办事处新塘管理处盖章确认，并明确放弃听证。2012年8月20日，株洲市人民政府批准同意实施新塘三期普通商品房项目征地补偿安置方案。此后被告株洲市自然资源和规划局开始实施征地补偿安置。王庆云户籍资料显示，其家庭成员包括户主王庆云的妻子杨哲、女儿王红洁、儿子王梓权，不包括王池初。房屋所占集体土地的建设用地使用权登记卡显示土地使用者为王庆云，用地面积为145.8平方米，建筑占地面积为97.2平方米，填写日期为1989年3月6日。王庆云的房屋在此次征地范围内。2012年8月18日，被告株洲市自然资源和规划局第一次对28#房屋进行入户调查时由王池初签字确认。2013年12月1日对28#予以出榜公示。2015年7月对王庆云户下达了补偿告知，该户提出复核申请，复核后撤销2013年12月1日所出公示榜，2015年12月23日去王庆云户现场复核，于2016年4月22日再次进行了丈量调查，并由株洲市国信公证处进行了现场公正。依据丈量和调查结果，征地拆迁部门分别于2016年12月28日、12月31日、2017年1月3日进行了安置人员三榜公示和征地拆迁房屋产权鉴定三榜公示。同时，根据王庆云的生产经营情况，征地拆迁部门分别于2016年4月26日、5月10日、2017年1月3日进行了门店、企业经营情况、补偿方案和算账情况公示。经公示后，被告株洲市自然资源和规划局确认原告王庆云房屋实际占地面积148平方米、建筑面积588.76平方米，其中合法占地面积97.2平方米、建筑面积194.4平方米，该房屋违章部分属历史一次性建成，给予调差处理，各项补偿费用共计2079969元。2018年7月11日，原株洲市国土资源局天元分局向原告王庆云作出《补偿告知书》，告知补偿金额、搬家腾地奖励事宜以及申请复核的权利。2018年7月26日，征地拆迁部门向王庆云送达《补偿告知书》。2018年8月1日，向王庆云送达《领取补偿款通知书》。2018年8月9日王庆云向被告株洲市自然资源和规划局提出复核申请，被告株洲市自然资源和规划局于2018年9月18日作出《征地拆迁补偿复核意见书》，对王庆云就《补偿告知书》提出的补偿对象、征地公示、听证程序等问题进行了说明，并于2018年9月27日向原告王庆云送达。2018年10月11日，被告株洲市自然资源和规划局作出株国土资限腾[2018]18号《限期腾地告知书》，并于同年11月6日向原告王庆云送达。2018年11月22日，被告株洲市自然资源和规划局作出株国土资限腾[2018]31号《限期腾地决定书》，并于2018年11月23日向原告王庆云送达。 另查明:原告王池初、王庆云不服被告株洲市自然资源和规划局作出的株国土资限腾[2018]31号《限期腾地决定书》向被告湖南省自然资源厅申请复议。在复议过程中，被告在法定期限内向被告株洲市自然资源和规划局送达了《提交行政复议答复通知书》、复议申请书副本等材料，并于2019年4月22日作出湘自然资复决字[2019]第6号《行政复议决定书》，维持株洲市自然资源和规划局所作出的株国土资限腾[2018]31号《限期腾地决定书》，并于2019年4月24日邮寄送达原告，原告于同年4月27日签收。 又查明：原告王池初、王庆云在向被告湖南省自然资源厅申请行政复议时提出对《株洲市人民政府关于印发株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法的通知》（株政发[2011]2号）的合法性进行审查。被告湖南省自然资源厅于2019年1月24日向湖南省司法厅依法作出《规范性文件审查转送函》及相关材料，要求湖南省司法斤审查处理。2019年3月6日，被告湖南省自然资源厅收到湖南省司法厅作出的《关于株政发[2011]2号文件合法性的复函》，复函认定该文件已失效，但文件的制定主体、权限、内容、程序、形式均符合《中华人民共和国土地管理法》和当时的《湖南省实施法办法》规定。 原审法院认为,本案系房屋拆迁行政管理及行政复议案，争议焦点为：一、被告株洲市自然资源和规划局于2018年11月22日作出的株国土资限腾[2018]31号《限期腾地决定书》是否应当撤销？二、被告湖南省自然资源厅于2019年4月22日作出的湘自然资复决字[2019]第6号《行政复议决定书》是否应当撤销？三、株政发[2011]2号规定《株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》是否合法？关于争议焦点一：本次征地经过了湖南省人民政府批准，株洲市人民政府发布了《征收土地公告》，被告株洲市自然资源和规划局发布了《征地拆迁补偿安置方案公告》，征地拆迁部门为王庆云户办理了征地补偿登记，并将调查结果进行了公示。根据公示结果，征地拆迁部门核算了补偿金额并向其送达了补偿告知书和领取补偿款通知书。被告株洲市自然资源和规划局根据王庆云的要求对补偿事项进行核实回复后，原告王庆云仍未按照通知要求领取补偿款项，又未在规定期限内交出土地，被告株洲市自然资源和规划局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《湖南省实施办法》第四十四条的规定，作出的《限期腾地决定书》认定事实清楚，程序合法。因涉案房屋的集体土地建设用地使用证载明的土地使用权人为原告王庆云，而并非王池初，故被告株洲市自然资源和规划局以王庆云为对象实施补偿，符合法律规定。因此，原告王池初、王庆云提出请求法院撤销被告株洲市自然资源和规划局于2018年11月22日作出的株国土资限腾[2018]31号《限期腾地决定书》的诉讼请求，事实和理由均不充分，本院不予支持。 关于争议焦点二：在本案中，被告湖南省自然资源厅受理原告王池初、王庆云的行政复议申请后，在法定期限内向被告株洲市自然资源和规划局送达了《提交行政复议答复通知书》、复议申请书副本等材料，并于2019年4月22日作出湘自然资复决字[2019]第6号《行政复议决定书》。该《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，不应当撤销。故原告王池初、王庆云提出请求法院撤销被告湖南省自然资源厅于2019年4月22日作出的湘自然资复决字[2019]第6号《行政复议决定书》的诉讼请求，事实和理由均不充分，本院不予支持。 关于争议焦点三：株洲市人民政府于2012年8月20日批准同意该项目征地补偿安置方案后，被告株洲市自然资源和规划局开始对新塘三期普通商品房项目实施征地且拆迁补偿工作一直在持续进行中，故本院认为，被告株洲市自然资源和规划局依据当时有效的《株洲市人民政府关于印发株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法的通知》(株政发(2011）2号)对原告王池初、王庆云实施补偿安置符合法律规定。 综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王池初、王庆云的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告王池初、王庆云负担。 宣判后，上诉人王池初、王庆云不服，上诉称，1.上诉人并未收到《限期腾地告知书》，故限期腾地决定作出严重违反程序。2.领取补偿款通知书的作出明显违法，故限期腾地决定不符合法定条件。3.被上诉人所举证的安置人员公示榜、房屋产权鉴定榜并未实际张贴及公示。4.涉案房屋面积被部分认定为违法建筑认定错误。5.涉案征收土地及征地补偿安置方案违法，不符合限期交地条件。6.涉案补偿安置的依据株政发[2011]2号文件已经明确失效，以其作为补偿安置没有法律依据。7.涉案房屋之土地为国有土地而非集体土地，即便是集体土地，按照国家法律规定，应按照国有土地上房屋征收标准补偿。8.一审法院对涉案房屋权属认定错误，张冠李戴。一审判决认定事实错误、适用法律法规错误。请求，1.撤销株洲市芦淞区人民法院（2019）湘0203行初26号行政判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；2.诉讼费用由两被上诉人承担。 被上诉人株洲市自然资源和规划局答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉， 被上诉人湖南省自然资源厅辩称，征地经过省政府批准，并且由市政府发布征收土地公告，并且有征地拆迁补偿安置公告，也为上诉人办理了补偿登记，进行了公示，为上诉人核算了金额，并送达补偿告知及领款通知书。在该前提下株洲市自然资源和规划局作出《限期腾地决定书》程序合法，湖南省自然资源厅依法维持了《限期腾地决定书》。请求驳回上诉，维持原判。 原审判决认定事实的证据已随案移送本院，本院经阅卷调查及询问双方当事人，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审判决认定的事实予以确认。一审判决书中第十九页第三行“并由株洲市国信公证处进行了现场公正”应为“并由株洲市国信公证处进行了现场公证”，予以纠正。在二审审理中，上诉人提出了中止审理、笔迹司法鉴定和调取证据申请，因该三项申请均不符合法律的相关规定，本院予以驳回。同时，在二审审理中，被上诉人株洲市自然资源和规划局提交了由株洲市天元区新塘三期普通商品房建设用地项目征地拆迁工作指挥部出具的关于王庆云户征地补偿资金情况说明及株洲市天元区新塘三期普通商品房建设用地项目征地情况说明。 本院另查明，2019年1月28日，株洲市自然资源和规划局成立，株洲市国土资源局的职能划转至株洲市自然资源和规划局。 本院认为，本案系土地行政管理及行政复议一案，争议的焦点为原株洲市国土资源局作出的株国土资限腾〔2018〕31号《限期腾地决定书》是否合法，湖南省自然资源厅作出的湘自然资复决字〔2019〕第6号《行政复议决定书》是否合法，株洲市人民政府作出的《株洲市人民政府关于印发株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法的通知》（株政发〔2011〕2号）文件是否合法。 一、原株洲市国土资源局作出的株国土资限腾〔2018〕31号《限期腾地决定书》是否合法。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《湖南省实施办法》第四十四条规定：“征用土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行。”根据上述法律规定，《限期腾地决定书》是在支付征地补偿费或者对土地使用权人支付被征土地上房屋补偿费用及人员安置费用后，被征地者或者土地使用权人拒不腾地的情形下，土地行政主管部门可以责令被征地者或者土地使用权人限期交出土地。在土地征收过程中，一方面土地行政管理部门要严格依法行政；另一方面，作为被征收人亦应遵法守法，有配合土地行政管理部门调查的义务。 本案中，原株洲市国土资源局根据湖南省人民政府（2012）政国土字第325号《农用地转用、土地征收审批单》和株洲市人民政府发布的《征收土地公告》，发布了《征地拆迁补偿安置方案公告》，经过丈量调查后，依法公示房屋拆迁资料和安置人员。因王庆云户拒不配合征收，原株洲市国土资源局根据株洲市国信公证处公证测量的房屋面积作出《补偿告知书》、《领取补偿款通知书》，并无不当。原株洲市国土资源局在对上诉人被征收土地上的房屋按政策补偿标准计算补偿费及人员安置费并通知其领取各项补偿安置费用后，上诉人既拒不领取补偿款项，又拒绝腾地的情形下，作出株国土资限腾〔2018〕31号《限期腾地决定书》符合法律规定。上诉人要求按照国有土地标准予以补偿的理由不成立，本院不予支持。需要指出的是，第一，本案系对限期腾地决定提起诉讼，对于限期腾地决定作出前有关行政机关作出的征地决定等关联行政行为，本案只进行一般性审查，即前期关联性行政行为不存在重大且明显违法的，可以作为认定《限期腾地决定书》合法的证据予以采信。 第二，株洲市人民政府于2012年6月25日发布《征收土地公告》，原株洲市国土资源局于2018年11月22日作出案涉土地《限期腾地决定书》，在此期间株洲市人民政府出台了株政发〔2017〕5号《株洲市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》，规定了新的集体土地征收补偿标准。因案涉土地征收拆迁持续时间较长，先后涉及两个征拆文件，原株洲市国土资源局作出涉案《限期腾地决定书》时，株洲市人民政府已下发株政发〔2017〕5号文件，株政发〔2011〕2号文件自然失效，原株洲市国土资源局依据已失效的文件作出《限期腾地决定书》不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”本案中，被上诉人株洲市自然资源和规划局在二审中提交的由株洲市天元区新塘三期普通商品房建设用地项目征地拆迁工作指挥部出具的关于王庆云户征地补偿资金情况说明及株洲市天元区新塘三期普通商品房建设用地项目征地情况说明，株洲市天元区新塘三期普通商品房建设用地项目征地拆迁工作指挥部愿意适用株政发〔2017〕5号《株洲市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》进行补偿，从而充分保障上诉人的合法权益，对此被上诉人株洲市自然资源和规划局予以认可，视为被上诉人株洲市自然资源和规划局采取了补救措施，本院予以确认。案涉土地征收经湖南省人民政府审批，案涉项目符合株洲市土地利用整体规划，株洲市天元区新塘三期普通商品房建设用地项目共涉及征拆户64户，目前仅剩王庆云1户未签订房屋补偿安置协议，原株洲市国土资源局作出《限期腾地决定书》应视为符合公共利益的需要，对案涉《限期腾地决定书》应予确认违法而不撤销。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第一款规定，农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。第六条第一款规定，依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。本案中，上诉人认为涉案房屋的权属及人员安置对象错误，应依法申请变更，在没有依法变更之前，被上诉人株洲市自然资源和规划局以现有的集体土地建设用地使用权登记证上土地使用者王庆云为被征拆人并无不当。 需要指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案系针对《限期腾地决定书》提起的行政诉讼，王庆云作为该决定书的行政行为相对人有权提起行政诉讼，但是王池初主张自己系案涉房屋的权属人，其并未经过法定的权属变更程序，故本案中，王池初并不具有原告主体资格，对王池初的起诉应予驳回，一审一并驳回王池初的诉讼请求，存在不当，予以指出。 二、湖南省自然资源厅作出的湘自然资复决字〔2019〕第6号《行政复议决定书》是否合法。 湖南省自然资源厅收到上诉人的行政复议申请后，根据行政复议法的相关规定作出行政复议决定，上诉人对被上诉人湖南省自然资源厅复议程序没有异议。但因复议结果系维持株洲市自然资源和规划局所作出的株国土资限腾〔2018〕31号《限期腾地决定书》，亦应予以确认违法。 三、株洲市人民政府作出的《株洲市人民政府关于印发株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法的通知》（株政发〔2011〕2号）文件是否合法。 《湖南省实施办法》第二十三条规定，征用土地的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的具体标准，由设区的市、自治州人民政府依据本办法提出，报省人民政府批准。株洲市人民政府据此发布株政发〔2011〕2号文件符合法律规定。原株洲市国土资源局作出涉案《限期腾地决定书》时，株洲市人民政府已下发株政发〔2017〕5号文件，株政发〔2011〕2号文件自然失效，原株洲市国土资源局依据已失效的文件作出《限期腾地决定书》不当。 综上，上诉人王庆云的上诉理由部分成立，本院予以支持。原审认定事实基本清楚，适用法律法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销株洲市芦淞区人民法院（2019）湘0203行初26号行政判决； 二、确认原株洲市国土资源局作出的株国土资限腾〔2018〕31号《限期腾地决定书》违法； 三、确认湖南省自然资源厅作出的湘自然资复决字〔2019〕第6号《行政复议决定书》违法； 四、驳回王庆云的其他诉讼请求； 五、驳回王池初的起诉。 二审案件受理费50元，由被上诉人株洲市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗颖红 审 判 员 彭 华 审 判 员 梁小平 二〇二〇年五月六日 法官助理 李 琰 书 记 员 吴 倩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。