湖南省长沙市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘01行初654号 原告浏阳诚达置业开发有限公司，住所地浏阳市车站东路********。 法定代理人赵银华，董事长。 委托代理人王**，湖南骄阳律师事务所律师。 委托代理人曾小萍，湖南骄阳律师事务所律师。 被告浏阳市人民政府，，住所地浏阳市环府路行政中心 法定代表人吴新伟，区长。 委托代理人何双林。 委托代理人刘开桂，湖南首选律师事务所律师。 被告浏阳市自然资源局，，住所地浏阳市白沙路 法定代表人寻文，局长。 委托代理人钟丹。 委托代理人周建辉。 第三人浏阳市城市建设集团有限公司，，住所地浏阳市人民东路** 法定代表人王辉章，董事长。 委托代理人范磊，湖南首选律师事务所律师。 委托代理人刘开桂，湖南首选律师事务所律师。 原告浏阳市诚达置业开发有限公司（以下简称“诚达公司”）诉被告浏阳市人民政府（以下简称浏阳市政府）、浏阳市自然资源局（以下简称浏阳自资局）、第三人浏阳市城市建设集团有限公司（以下简称城建集团）土地行政纠纷一案，原告诚达公司于2019年10月25日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，进行了审理。本院于2019年12月13日对本案进行了公开开庭审理。原告诚达公司的法定代表人张银华、委托代理人王**、曾小萍，被告浏阳市政府委托代理人何双林、刘开桂，浏阳自资局委托代理人钟丹、周建辉第三人城建集团委托代理人范磊、刘开桂到庭参与诉讼。本案现已审理终结。 原告诚达公司诉称：2013年6月17日，原告与第三人城建集团签订《北正北路黄泥湾片区旧城改造项目交纳保证金协议》，原告于2013年6月7日、2013年7月3日分别向城建集团交纳项目保证金1000万元整。2014年，浏阳自资局以网上挂牌方式出让涉案国有建设用地使用权，之后原告与浏阳市土地交易中心签订《浏阳市国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》，2014年2月27日，原告与浏阳资规局签订《国有土地使用权出让合同》。之后，原告缴纳土地出让金9117.5万元、953.9223万元。鉴于被告一直未履行出让合同，原告提起诉讼要求解除该合同，后在长沙中院行政庭的协调下，原告与两被告以及第三人达成行政协议，原告继续履行协议，按照协议和上述合同约定完成黄泥湾片区旧城改造项目建设，完成棚户区改造并对安置房进行了交付；原告则根据湘政发[2013]41号文件、长政发[2014]38号文件、浏政办发[2010]35号文件的规定，原告享有已缴纳的土地出让金退还、棚改专项补助资金等棚户区优惠政策。但被告和第三人均未落实黄泥湾项目涉及棚户区改造部分应享受的优惠政策和棚改专项补助资金，为维护原告合法权益，特提起诉讼，请求：1、判令被告返还原告支付的土地出让款人民币7130万元；2、判令被告支付原告棚改专项补助资金人民币2775万元；3、判令被告免征收原告黄泥湾片区旧城区改造项目行政事业性收费和政府性基金：城市基础设施配套费、价格调解基金教育附加、地、地方教育附加/div> 原告诚达公司向本院提交了以下证据： 第一组证据、《北正北路黄泥湾片区旧城改造项目交纳保证金协议》、《保证金收据》，拟证明2013年6月17日，原告与浏阳城市建设集团有限公司签订了《北正北路黄泥湾片区旧城改造项目交纳保证金协议》，该协议对项目开发、项目保证金等内容进行了详细的规定。并于2013年6月17日、2013年6月7日、2013年7月3日分别向浏阳市城市建设集团有限公司缴纳黄泥湾片区旧城改造项目保证金1000万元整。 第二组证据、《浏阳市土地交易中心建设用地使用权网上挂牌出让须知》（浏土网挂【2014】5号）、《浏阳市国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》，拟证明2014年1月28日浏阳市自然资源局以网上挂牌方式出让位于浏阳市××路××车站路北侧一宗国有建设用地使用权，之后浏阳市土地交易中心出具了《浏阳市国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》确认原告竞得浏阳市××路××车站路北侧一宗国有土地建设用地使用权。 第三组证据、《国有土地使用权出让合同》，拟证明2014年2月27日，原告与浏阳市自然资源局就浏阳市××路××车站路北侧一宗国有建设用地使用权出让签订《国有土地使用权出让合同》。 第四组证据、《土地出让金缴纳收据》，拟证明原告于2014年4月25日、2016年6月6日分别缴纳土地出让金911759223元、9539223元。 第五组证据、《浏阳市企业投资项目备案证》，拟证明2014年9月11日浏阳市发展和改革局向原告出具了备案编号2014097《浏阳市企业投资项目备案证》，审批通过原告旧城改造“君玺时代广场”商住房产开发项目（含黄泥湾片区改造2015年申报建设项目）的备案。 第六组证据、《湖南省住房和城市建设厅、湖南省财政厅关于印发2015年公共租赁住房和城市棚户区改造项目信息备案表的通知》，拟证明2015年2月3日湖南省财政厅、湖南省住房和城市建设厅出具了湘建保函【2015】28号关于印发2015年公共租赁住房和城市棚户区改造项目信息备案表的通知，明确：强化资金监管，实行专款专用，确保资金安全，原告建设的旧城改造“君玺时代广场”商住房开发项目（黄泥湾片区棚改）属于城市棚户区改造项目，实施主体为浏阳市城市建设集团有限公司，总投资为9250万元，安置户数为185户，安置面积为24100平方米。 第七组证据、浏城达字[2015]11号报告，拟证明原告向被告提出申请要求享受棚户改造项目优惠政策，返还土地出让金。 第八组证据、行政起诉状，拟证明原告就涉案国有土地出让合同纠纷向贵院起诉，要求解除涉案国有土地使用权出让合同。 第九组证据、（2015）长中行初字第00339号行政调解书，拟证明在长沙中院行政庭的协调下，原告与两被告以及第三人达成行政协议，原告继续履行协议，按照协议和上述合同约定完成黄泥湾片区旧城改造项目建设，完成棚户区改造并对安置房进行了交付；原告则根据湘政发[2013]41号文件、长政发[2014]38号文件、浏政办发[2010]35号文件的规定，原告享有已缴纳的土地出让金退还、棚改专项补助资金等棚户区优惠政策。 第十组证据、会议纪要[2016]4号，拟证明原告根据湘政发[2013]41号文件、长政发[2014]38号文件、浏政办发[2010]35号文件的规定，原告享有已缴纳的土地出让金退还、棚改专项补助资金等棚户区优惠政策。 第十一组证据、湘政发[2013]41号文件、长政发[2014]38号文件、浏政办发[2010]35号，拟证明被告应返还土地出让金，将专项补助资金支付给原告，免征或者退还相关税费。 补充证据： 第十二组证据：完税凭证，拟证明截止到2019年3月31日涉案项目交完所有税费； 第十三组证据：浏阳市人民政府“北正南路片区棚户区改造项目土地一级合同书”； 第十四组证据： 证据1、（2014）71号挂牌出让公告、2018浏阳市005号挂牌出让须知； 证据2、黄泥湾片区改造项目拆迁房屋安置明细表； 证据3、浏阳市城建集团过渡费明细表； 证据4、改建项目无偿安置及延期过渡费用表； 上述十三、十四组证据原告履行了安置义务，未获得相关优惠。 被告浏阳市政府辩称：一、浏阳市政府不是本案适格被告，与原告不存在合同关系；二、本案系民事纠纷并非行政纠纷；三、原告具体诉讼请求应按照相关规定向具体职能部门申请，符合条件的，由相关职能予部门予以处理。综上，请求驳回原告的起诉。 浏阳市政府在法定期限内未向本院提交证据。 庭后，浏阳市政府向本院提交了以下证据： 证据1、《关于黄泥湾棚户区改造项目（君玺时代广场）减免城市基础设施配套费的说明》，拟证明该项目应缴纳城市基础设施配套费总额3148525元，减免其中涉及棚户区改造面积配套费1203746元。 证据2、浏阳市税务局第二税务所出具的《关于黄泥湾棚户区改造项目（君玺时代广场）减免政府性基金的说明》，拟证明涉案项目按照棚户区改造优惠政策减免教育费附加、地、地方教育费附加利建设专项收入等基金137700.42元，由于原告企业没有提出申请，暂时未办理减免。 被告浏阳自资局辩称：一、浏阳自资局不是本案适格被告，土地出让金由财政部门管理，其没有退还土地出让金的法定职责；二、原告的诉讼请求没有法律依据，湘政发[2013]41号文件、长政发[2014]38号文件均已失效，浏政办发[2010]35号没有原告请求事项的规定。综上，请求驳回原告的起诉。 浏阳市自然资源局向本院提交了以下证据： 证据1、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》国办发【2006】100号，拟证明被告主体不适格。 证据2、《湖南省人民政府关于加快全省棚户区改造工作的实施意见》湘政发【2013】41号、《长沙市人民政府关于加快全省棚户区改造工作的实施意见》（长政发【2014】38号）、《浏阳市人民政府办公室关于落实相关优惠政策推进住房保障工作的通知》（浏政办发【2010】35号），拟证明原告的诉讼请求没有法律依据。 第三人城建集团陈述称：一、本案系民事纠纷而非行政纠纷；二、第三人不是行政机关，不能作为本案被告；三、原告要求返还土地出让款7130万元没有依据，涉案保证金协议和国有土地使用权出让合同均没有约定返还土地出让金，中院的行政调解书也没有载明要返还土地出让金，涉案地块系原告摘牌竞得，竞得者需要交纳土地出让金；四、原告要求支付棚改专项补助资金2775万元没有依据，城建集团已经将该项目的棚改专项补助资金185万元支付给原告，剩下的90万元之后会继续支付；五、行政事业性收费和政府性基金与第三人无关，第三人只负责协助原告申请棚改专项补助金，协助落实棚户区改造部分应享受的优惠政策，不是直接承担该义务，且相关优惠政策应向具体职能部门申请，由相关职能部门办理。综上，请求查明事实，依法裁判。 城建集团向本院提交了以下证据： 证据1、浏阳市城市建设集团有限公司登记信息，拟证明城市建设集团有限公司是有限责任公司并非行政机关。 证据2、北站北路黄泥湾片区旧城改造项目交纳保证金协议。拟证明《保证金协议》是民事协议，不是行政协议，也没有约定原告诉讼请求中涉及的土地出让款返还和享受优惠政策等问题。 证据3、（2015）长中行初字第00339号行政调解书，拟证明：1、原告与城建集团、浏阳市自然资源局达成过调解；2、调解协议第一条约定被告系协助原告办理相关手续；3、调解协议第七条约定原告承诺不再就本案和本案关联问题提起诉讼或向有关部门主张本调解协议本外场地其他任何权利。 证据4、关于拨付2015年城市棚户区改造专项补助资金的公示； 证据5、补助资金申请拨付审批表； 证据6、收据。 证据4-6拟证明第三人已经协助原告申请并获得补助资金185万元。 补充证据： 第一组证据： 证据1、浏阳市财政局（2020）9号文件； 证据2、（2020）1号文件； 拟证明原告要求退还土地出让金和获得棚改专项补助资金没有依据。 第二组证据：黄泥湾项目成本明细表，拟证明城建集团对该项目的资金投入。 经庭审举证质证，原告对被告浏阳市自资局提交的证据的真实性、合法性无异议，对证明目的不予认可；对第三人诚达公司提交的证据的真实性、合法性无异议，对证明目的不予认可；对浏阳市政府庭后提交的证据的内容合法性以及证明目的不予认可。 两被告和第三人对原告提交的证据真实性无异议，证明目的不认可；同时浏阳市政府认为其不是适格被告，原告与诚达公司签订的保证金协议等证据与浏阳市政府不具关联。 本院对原被告双方及第三人提交的证据认证如下：两被告及第三人提交的证据能证明原告能否获得棚户区改造项目优惠政策的相关事实，本院予以采信；原告提交的1-12组证据可以证明原告可以享受棚改优惠项目和已经享受的棚改优惠项目内容的相关事实，本院予以采信；原告补充提供的13、14组证据与本案无关，达不到原告的证明目的，本院不予采信。 经审理查明：2013年6月17日，诚达公司与城建集团签订《北正北路黄泥湾片区旧城改造项目交纳保证金协议》，前者同意向后者缴纳项目保证金2000万元整，作为协助开展前期工作的保证金。诚达公司于同年6月7日、7月3日分别向城建集团交纳了1000万元保证金。2014年1月28日，浏阳国土局发布《浏阳市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》（浏土网挂［2014］5号），决定以网上挂牌方式出让位于浏阳市××路××车站路北侧一宗国有建设用地使用权，并授权浏阳市土地交易中心具体承办。2014年2月27日，诚达公司与浏阳市土地交易中心签订《浏阳市国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》，确认诚达公司竞得编号浏土网挂［2014］5号宗地，位置位于黄泥湾东侧、北正北路西侧、车站路北侧；出让面积地块出让面积17154.81平方米；成交价为壹万贰仟陆佰柒拾捌万元（126780000元）；同时确认，竞得人应当在本《成交确认书》签订之日起10个工作日内，到浏阳国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2014年2月27日，诚达公司与浏阳国土局签订《国有土地使用权出让合同》，出让宗地位于浏阳市××路××，宗地总面积17154.81平方米。2014年4月25日，浏阳诚达公司缴纳土地出让金9117.5万元，缴纳税款47.5万元。2014年12月1日已发证面积为11842.4平方米。 2015年9月11日，诚达公司以浏阳自资局为被告、城建集团为第三人向本院起诉要求解除《国有建设用地使用权出让合同》，退还涉案土地出让金以及赔偿相应损失。审理过程中，双方自愿达成如下协议：“一、为促进项目启动，根据湘政发[2013]41号和长政发[2014]38号文件精神，按照浏政办发[2010]35号文件要求，浏阳国土局及城建集团协助落实黄泥湾项目涉及棚户区改造部分应享受的优惠政策和棚改专项补助资金（按实际安置住宅户数核算）。项目启动后，城建集团负责专项补助资金到位；资金使用必须严格按相关规定和要求，自觉接受有关部门的监督管理。二、为切实保障被搬迁户的利益，诚达公司必须切实推动项目建设，涉及项目内的拆迁安置户，从2016年2月1日起由城建集团再支付16个月过渡费。如果16个月期满，项目未能安置完拆迁户，则由诚达公司承担逾期过渡费和相关损失。三、2014年2月27日，诚达公司、浏阳国土局所签订的《成交确认书》地块出让面积为17154.81平方米，对项目一期红线范围内杨德高、张运球、邱灿文等3户等土地面积约812.8㎡和人民银行地块土地面积约2714.19㎡（实际面积核算以国土部门的为准），浏阳国土局同意诚达公司按本宗土地平均价格退地。因诚达公司退地造成杨德高等3户保留建筑日照不足的情况，诚达公司必须征求该3户的书面同意意见和对建筑方案作出相应调整不影响其正常使用。同时诚达公司应无条件配合浏阳市国土资源局、浏阳市城乡规划局按法定程序办理退地而引起的有关手续（含相应安置面积），否则应承担因此造成的一切损失。四、诚达公司向城建集团交纳的2000万元项目保证金，双方根据浏土网挂[2014]5号《国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》和《成交确认书》等约定在7个工作日内进行结算。先组织清算，结清土地价款后，如有剩余款项（不计利息）,由诚达公司出具书面委托书，委托第三人直接支付到恒丰小额贷款公司，用于偿还恒丰小额贷款公司借款。对外融资款项只能用于项目建设，所融资款项存入指定账户，接受第三人监管。并对诚达公司所欠安置保证金及未交清的其他应交款重新进行承诺，促进项目顺利进行。五、结清地价款后，诚达公司按规定及时申请办理国有建设用地使用权证，在资料齐全的情况下，浏阳国土局应当依法及时办理，同时诚达公司应向浏阳国土局(城建集团）出具书面土地接收手续。六、本协议未作调整的内容，双方仍同意按浏土网挂[2014]5号《国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》和《成交确认书》以及相关规划设计规定履行。容积率按挂牌条件≤6.0实施，如国家新政策调整，则按浏阳具体落地政策实施。诚达公司必须实质性立即启动项目建设并确保不造成土地闲置。如项目未启动，诚达公司不享受相关政策支持，并按有关规定给予相应处理。七、诚达公司自愿放弃其他诉讼和调解请求。本案达成调解协议后，诚达公司、浏阳国土局及城建集团均应严格遵照执行，诚达公司承诺不再就本案和与本案关联问题提起诉讼或向有关部门主张本调解协议外的其他任何权利。任何一方违反本协议约定，应赔偿给守约方造成的一切损失。” 诚达公司认为被告浏阳自资局和第三人城建集团未落实黄泥湾项目涉及棚户区改造部分应享受的优惠政策和棚改专项补助资金，于2019年10月25日向本院提起诉讼，请求：1、判令被告返还原告支付的土地出让款人民币7130万元；2、判令被告支付原告棚改专项补助资金人民币2775万元；3、判令被告免征收原告黄泥湾片区旧城区改造项目行政事业性收费和政府性基金：城市基础设施配套费、价格调解基金教育附加、地、地方教育附加/div> 另查明：浏阳市国土资源局因机构调整，已更名为浏阳市自然资源局。 另查明：2020年3月30日，浏阳市住房保障服务中心向城建集团回函：明确浏阳市黄泥湾片区棚户区改造项目涉及棚改户185户，棚改专项补助资金共计275万元，2015年9月拨付185万元，2019年10月拨付90万元。 另查明，2020年7月16日，浏阳市住房和城乡建设局出具《关于黄泥湾棚户区改造项目（君玺时代广场）减免城市基础设施配套费的说明》，称：该项目应缴纳城市基础设施配套费总额3148525元，减免其中涉及棚户区改造面积配套费1203746元。2020年7月28日，浏阳市税务局第二税务所出具《关于黄泥湾棚户区改造项目（君玺时代广场）减免政府性基金的说明》，称：按照棚户区改造优惠政策减免教育费附加、地、地方教育费附加利建设专项收入等基金137700.42元，由于企业没有提出申请，暂时未办理减免。 本院认为，本案争议的焦点系原告诚达公司可否依据湘政发[2013]41号文件、长政发[2014]38号文件、浏政办发[2010]35号文件的规定享受已缴纳的土地出让金退还（共7130万元）、棚改专项补助资金（2775万元）、减免涉案项目行政事业性收费和政府性基金等优惠。 对于被告是否应该返还原告支付的土地出让款7130万元的问题。本院认为，浏政办发[2010]35号文件规定了廉租住房建设和国有工矿棚户区改造优惠政策，未对土地出让返还作出规定；湘政发[2013]41号文件规定了“加大对棚户区改造项目的政策支持力度，市州、县市区人民政府要加大资金投入，可通过城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道，安排资金支出”。该文件规定的是政府筹措专项资金可采取的渠道，并未明确被告浏阳市政府、浏阳市自然资源局等行政机关应将土地出让款返还给国有建设用地使用权的受让人。长政发[2014]38号文件规定了“设立市棚户区改造专项资金，由市财政统筹等用于棚改区改造支出。资金主要来源于：（1）城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、住房公积金增值部分；（2）棚户区改造范围内土地出让收入；（3）社会捐赠；（4）其他。”该文件规定的是对棚户区改造专项资金的筹措来源，亦未规定应将棚户区改造资金发还给国有建设用地使用权的受让人。此外，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）第一条、《湖南省国有土地使用权出让收支管理办法》第二章第十一条均规定不能以“旧城改造”等名义减免土地出让金收入。综上，原告要求被告浏阳市政府、浏阳市自资局根据上述三个文件返还土地出让金没有依据，本院不予支持。 对于原告是否应该按照长政发[2014]38号文件享受棚改专项补助资金2775万元（185户×15万元）的问题。本院认为，该文件规定在棚户区改造和其他市级以上重点工程征收中选择货币补偿并在规定期限内签收补偿协议且他处无住房同时未申请住房保障的被征收对象可以申请棚户区改造安置补贴，棚户区改造安置补贴标准为每户15万元。即棚户区改造安置补贴适用的对象是选择货币补偿的被征收人，本案中被征收人的补偿方式系产权置换，不符合棚户区改造安置补贴的适用条件，原告要求被告及第三人返还专项补助资金没有依据。 对于被告浏阳市政府、浏阳市自资局应否减、免原告主张的涉案项目行政事业性收费和政府性基金的问题。本院认为，湘政发[2013]41号文件规定：“对棚户区改造项目，免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。”故本案中对于原告主张的行政事业性收费和政府性基金应予免征。被告提供了浏阳市住房和城乡建设局提供的《说明》，称原告未缴纳该项目应减免的城市基础设施配套费，该费用已经减免。对于教育费附加、价格调节基金等政府性基金，浏阳市税务局第二税务所出具《说明》，称原告应减免教育费附加、地、地方教育费利建设专项收入等共计137700.42元，应原告未提出申请，未办理减免。对于价格调节基金，浏阳市政府辩称原告未提供缴纳价格调节基金的证据，尚无法核实原告是否缴纳该基金。鉴于原告未提供已向相关行政部门提出减免申请的证据，且减免上述行政事业性收费与政府性基金并非被告浏阳市政府、浏阳市自资局的职责，在两被告提供了上述《说明》，且第三人城建集团已经将原告应予享受的棚改专项资金与原告进行结算的情况下，两被告已经履行了督促责令之职，原告的该项主张没有依据，本院不予支持。 原告在审理中提出被告存在迟延交地导致其重大损失、未支付原告超面积安置房费用等行为违法的主张，本院认为，原告的上述主张不属于本案审理范畴，原告如认为其合法权益受损，可另行主张权利。 综上，原告的诉讼请求没有依据，本院不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告浏阳诚达置业开发有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告浏阳诚达置业开发有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  熊晓震 审 判 员  刘 青 人民陪审员  杨卫军 二〇二〇年十月十九日 书 记 员  刘朋飞 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。