沈阳高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0192行初575号原告刘兰生，男，1964年1月6日出生，汉族，农民，住址沈阳市于洪区。被告沈阳市沈北新区新城子街道办事处，住所地沈阳市沈北新区北斗街54号。法定代表人王力刚，男，该单位主任。委托代理人郭敏，女，该单位工作人员。委托代理人关明春，男，辽宁和鑫律师事务所律师。原告刘兰生要求确认被告沈阳市沈北新区新城子街道办事处（以下简称“新城子街道”）行政强制拆除行为违法并赔偿一案，于2020年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告刘兰生，被告新城子街道的负责人孙嫦敏，委托代理人郭敏、关明春到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。原告诉称，原告是沈阳市于洪区白山路居民，多年靠养猪为生，2007年响应街道办招商引资号召，通过土地租用方式在沈北新区道树子村合法承包2亩土地并在要求标准下建筑看护房、猪舍、操作间、化粪池等生产设施，多年来都以养猪为生。被告在没有任何手续的情况下将原告的养殖设施拆除。原告认为自己合同还有8年到期，合同权利受法律保护，自己在承包土地上建筑农业养殖合理合法。被告强行拆除原告养殖猪舍在程序上和实体上均违法，其行为严重侵犯原告合法权益。特向法院提起诉讼，现原告请求：1.判决被告强制拆除原告养殖猪舍、看护房、大棚墙及其他养殖设施的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。庭审中，经法庭释明，原告明确要求被告赔偿损失11万元。原告向法庭提交的证据有：1.2008年10月15日土地承包合同书，证明土地合法承租；2.照片6张，证明拆除前后状态。被告辩称，一、国务院部门规章赋予了答辩人审查、监督设施农业项目经营建设，落实设施农业用地复垦责任的职权，是实施拆除的职权依据。1.二〇一〇年九月三十日，国土资源部、农业部发布《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》[国土资发〔2010〕155号]，明确“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意”。2.二〇一四年九月二十九日，国土资源部、农业部发布的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》[国土资发〔2014〕127号]第四条第（二）项规定“乡镇政府负责监督经营者按照协议约定具体实施农业设施建设，落实土地复垦责任”；第（三）项规定“严格设施农用地执法。从事设施农业和规模化粮食生产的，经营者必须按照协议约定使用土地”。3.2011年8月10日，沈阳市沈北新区机构编制委员会下发沈北新区编发[2011]41号《关于明确沈北街道等7个涉农街道办事处继续履行行政审批等职能的通知》，明确沈北街道办事处继续履行原乡政府的行政审批及拆违、控违等职权。二、原告未经审核，不是设施农业项目“经营者”，无诉讼主体资格。设施农业项目“经营者”的经营主体资格必须经过县级政府审核同意才能取得。“经营者”经营方式是以书面流转合同的方式受让取得众多土地承包方的土地经营权，集中集约开展设施农业经营，原告个人至多构成“经营者”内部经营模式的人的要素，其并不具有设施农业“经营者”主体资格。三、原告负有举证责任。原告对其合法取得案涉大棚所占用耕地经营权以及对设施农业看护房、大棚等地上物、附着物、种植物等均归其所有负有举证责任。四、认定“大棚房”的政策依据。根据国家及辽宁省关于“大棚房”问题专项清理整治行动清理整治工作部署及整改意见。五、强制拆除法律依据。《中华人民共和国行政强制法》第十二条第（四）项规定的行政强制执行的方式有“排除妨碍、恢复原状”。六、事实依据。1.答辩人已通知、通告和催告设施农业园区“经营者”和大棚户：立即纠正违法行为并在规定的整改期限内整改完毕，否则将被采取强制措施全部予以拆除。答辩人通过沈北新区本地电视台滚动播放通告，通过在设施农业园区出入口、社区村委会公示栏、案涉建筑物墙上张贴通知和限期整改拆除通知等方式，通知、催告了国家关于“大棚房”整治整改的具体要求，以及逾期不整改将面临的被强制拆除的后果。2.经排查，确认：案涉看护房、附属物等具有“大棚房”性质，且不具备设施农业大棚生产条件，属于限期整改对象，且在规定期限内仍据不整改，必须采取有力措施迅速落实整治行动规定期限内的应拆尽拆任务，遂予以强制拆除，如期完成“大棚房”行动整改目标。无论从宏观上来看待案涉设施农业“经营者”，还是从微观上看待实际使用土地的违法违规大棚户-包括本案原告，案涉设施农业项目已经滋生出诸如：擅自变更土地用途，长期不按照协议约定使用土地，不按照审批的生产种类搞设施农业大棚生产，不进行现代农业建设投入，擅自改种非设施农业作物等等情况，都严重违反了设施农业发展的要求，并与现代农业-农业现代化发展方向背道而驰，必须通过强有力的手段和措施才能严格设施农用地执法，强化管控落实最严格耕地保护制度，实现国家“大棚房”问题专项清理整治行动目标，从源头上杜绝“大棚房”问题再发生。原告未按审批的设施农业用途使用土地，擅自改变耕地使用用途，是明显的违反土地管理法的行为，对违法行为一律不予赔偿，后果应当由原告自行承担。被告向本院提交的证据为：1.关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见,证明辽宁省关于“大棚房”整改要求、标准、时限；2.关于明确沈北街道等7个涉农街道办事处继续履行行政审批等职能的通知（沈北新区编发[2011]41号），证明被告有拆违、控违的职权；3.限期拆除通知书2份，证明告知原告涉案建筑整改时限及强制拆除时限；4.新建农事项目备案审批表，证明要求建设温室大棚，种植温室作物，原告种植未在此范围内；5.一户一档，证明原告未按要求建设温室大棚及未按要求种植，改变设施农业用途，应予以拆除。经庭审质证，对原、被告所提供证据的真实性本院予以确认，本院将结合原、被告证据对被告实施行政强制拆除是否存在违法问题进行综合判断。经审理查明，原告从案外人处承包一处位于沈阳市××北新区××街道道树子社区北兴地2排绿1号的土地。被告称原告大棚种植的是玉米且修建猪圈养猪，审批的是葡萄，其违法状况为有看护房有棚墙无棚架无膜，属于没有进行设施农业生产。被告依据“辽宁省‘大棚房’问题专项清理整治行动农业大棚看护房违规问题整改的指导意见”第二条第一款二项规定，认为原告没有在设施农业审核的进行种植就属于不再进行农业生产。2019年2月22日，被告发出《限期拆除通知书》，通知限期在2019年2月24日前将看护房及其他非农设施一并拆除，并恢复到可耕种状态。逾期不拆除，相关部门将依据有关法律规定，对“有房无棚”类看护房及其它非农设施实施强制拆除。2019年3月5日，被告再次发出《限期拆除通知书》，通知限期在2019年3月15日之前恢复到能够从事农业生产状态（即棚架棚膜完整，土地达到可耕种条件），如不能按期整改到位，相关政府部门将于2019年3月20日之前将看护房和非农设施全部拆除，恢复到可耕种状态。被告将上述通知张贴在村公示板及各业户处。被告于2019年3月16日至3月20日对不具备生产条件的大棚土地上附着物实施强制拆除。原告称拆除时间为3月4日，对被告认定的地点没有异议，拆除前状态属实，拆除前没有种玉米，是建的猪圈，对被告的法律适用有异议，认为其看护房不属于大棚房。现原告以被告强制拆除行为违法并赔偿为由诉至本院。经庭审询问，原告要求的赔偿金额为11万，其中包括猪圈2万元、大棚墙和大棚房6万、租地费用3.74万（18年，现在还有7年，目前原告还在用）、围墙和大门1万、水井5千。另查明，根据《沈阳市人民政府关于同意和平区等10个地区调整部分街道行政区划的批复》（沈政[2019]101号）文件的规定，沈阳市沈北新区街道办事处已被撤销，其相关职权已划入本案被告沈阳市沈北新区新城子街道办事处。本院认为，沈阳市沈北新区街道办事处已被撤销，其相关职权已划入沈阳市沈北新区新城子街道办事处，新城子街道为本案适格被告，对此原告无异议，本院予以确认。根据庭审中原、被告双方的质证观点，本案有两个争议焦点：一、被告实施强制拆除行为是否合法；二、原告主张赔偿损失的诉求是否应予支持。一、关于被告实施强制拆除行为是否合法的问题。本院认为，实施行政强制行为应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，按照法定的程序、条件、范围实施。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定，经书面催告当事人履行义务，告知当事人陈述、申辩权利，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关有权依法作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，具有强制执行权的行政机关可以依法强制拆除。根据以上规定，行政机关实施行政强制行为，应当依照法定程序。本案中，被告未经法定程序，强制拆除原告地上附着物的行为程序违法，属于违法行政强制行为。现因地上附着物已被实际拆除，其拆除行为不具备可撤销的内容，故本院确认被告实施的强制拆除行为违法。二、关于原告主张赔偿损失的诉求是否应予支持的问题。本院认为，本院已经确认被告实施强制拆除行为违法，原告有权就赔偿问题主张相关权利。本案因国家实施“大棚房”问题清理整治专项行动而引发，被告是按照上级政府文件要求实施的强制拆除行为，且在特定时间内强制拆除了所辖区域内的“大棚房”，通过法庭调查，原、被告双方均无法提供充分的证据证明被拆除地上附着物的面积、结构、用途及使用情况，若仅凭原、被告双方的口头陈述而就赔偿问题进行司法评价，很可能使行政相对人的合法权益得不到有效保障，也可能损害国家利益。综上，被告应当对被拆除地上附着物的面积、结构、用途及使用情况积极展开调查，同时，赔偿请求人也应将受损失的证据一并提交给被告，双方协商解决。如不能协商解决，被告应在法定期限内作出处理决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、确认被告沈阳市沈北新区新城子街道办事处于2019年3月强制拆除原告刘兰生位于新城子街道道树子社区北兴地2排绿1号的地上附着物行政行为违法。二、责令被告沈阳市沈北新区新城子街道办事处于本判决生效之日起两个月内对原告刘兰生的赔偿请求作出处理决定。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至沈阳市中级人民法院。审 判 长  王 勇人民陪审员  周德玉人民陪审员  赵凯军二〇二〇年六月十二日法官助理葛睿飞书记员张韦男本判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：行政行为违法，但不具有可撤销内容的；《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。