广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终257号 上诉人（一审被告）博白县人民政府。住所地：博白县博白镇大街069号。 法定代表孙国梁，县长。 委托诉讼代理人冯山，博白县自然资源局干部。 委托诉讼代理人庞丹凤，博白县自然资源局干部。 上诉人（一审第三人）庞庆武，男，1966年12月7日出生，汉族，住博白县。 委托诉讼代理人吴长峰，广西桂霖峰律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）博白县双旺镇曾村村民委员会上十五村民小组。 诉讼代表人朱有国，组长。 委托诉讼代理人庄礼国，广西珠浦律师事务所律师。 上诉人博白县人民政府（以下简称博白县政府）、上诉人庞庆武因与被上诉人博白县双旺镇曾村村民委员会上十五村民小组（以下简称曾村上十五组）林权行政登记一案，不服玉林市中级人民法院（2019）桂09行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月8日询问当事人，上诉人博白县政府委托诉讼代理人冯山、庞丹凤，上诉人庞庆武及其委托诉讼代理人吴长峰，被上诉人曾村上十五组诉讼代表人朱有国及委托诉讼代理人庄礼国到庭参加询问。本案现已审理终结。 玉林市中级人民法院一审查明：2010年5月8日，博白县政府对曾村上十五组的林权进行调查摸底，对原告集体所有的林地和该村村民庞庆武、林宝余、庞庆贵、陈庆财、陈达新、陈达兴、周勇和朱有国户经营的林地予以列表登记。同日，曾村林改工作组对曾村上十五组和各位村民的林权状况予以公示。2010年5月14日曾村村委会向各位村民送达《关于召开曾村村委会上十五组林改方案表决会议的通知》。2010年5月16日曾村上十五组召开集体林权制度改革会议，会议有记录并对林改方案作了表决，公布了林权制度改革方案并进行了公示。2010年5月23日，以曾村上十五组组长朱有国的名义向博白县双旺镇人民政府（以下简称双旺镇政府）作出《关于要求批复曾村村委会上十五村民小组林改方案的请示》。2010年5月24日双旺镇政府作出《关于曾村村委会上十五村民小组林改方案的批复》，同意曾村上十五组的林改方案。2010年6月5日曾村村委会通知博白林场和曾村上十五组的村民庞庆武、庞厚聪、庞庆贵、陈达兴、陈达新、陈达财、林宝余、朱有国、朱庆东、周永和刘振武到现场进行勘界，制作《林权现场勘界表》《林权现场勘界图》。2010年6月6日曾村林改工作组对林权勘界确权予以公示。2010年11月18日经曾村林改工作组受理和双旺镇政府审查后，将曾村上十五组受理林权登记申请登记表送县审核。2010年12月21日，博白县政府给庞庆武颁发博林证字（2010）第26060154号《林权证》（以下简称154号《林权证》），将坐落在博白县双旺镇曾村村十五队的名称为同关岭的林地（面积269.5亩）的使用权登记给庞庆武享有，四至界址为东至岭脚、西至岭脚、南至田边、北至岭岗。对于154号《林权证》的颁发，博白县政府主张林地来源是2010年6月25日曾村上十五组与庞庆武签订的《集体林地家庭承包经营合同书》，庞庆武则主张154号《林权证》林地来源一部分是1990年5月7日的《八爪岭协议书》，一部分是庞庆武父亲1983年3月1日的博林证字第288号《自留山使用证》（以下简称288号《自留山使用证》），154号《林权证》包括《八爪岭协议书》中的八爪岭和288号《自留山使用证》中的同关岭，曾村上十五组与庞庆武签订的《集体林地家庭承包经营合同书》也是为办理154号《林权证》而做的材料，不是真实的。对于博白县政府提交的林权摸底、林权现状公示、权源证明、林改方案请示和批复，及林权现场勘界、林权申请集中统一公示等材料，曾村上十五组及庞庆武均认可是由曾村村委会统一进行的，曾村上十五组和到场的大部分户主均表示没有参与其中，且在上述所有材料的签名均不是他们所签，在材料中反映时任的村、镇干部庞厚平、林兰和庞科广均表示没有参与曾村上十五组的林改工作，也没有在任何材料上签名。原告和第三人及到庭参加旁听的大部分户主均认可，他们都是按1983年各自自留山证的范围进行管理，但庞庆武的自留山证私自增加内容，扩大面积，侵占了集体公用的林地。原告不服，提起行政诉讼，请求判决撤销154号《林权证》。 原告起诉列博白县政府、博白县林业局为本案共同被告。诉讼中，玉林市中级人民法院对颁发154号《林权证》的职权是博白县政府行使，而不是博白县林业局（后因机构改革，职权现划归新组建的博白县自然资源局）行使的情况向原告释明，原告当庭放弃对博白县自然资源局的起诉，并放弃其诉讼请求的第二项“判决两被告赔偿给原告自2010年12月21日起至重新发证给第三人之日止的承包金损失给原告”。 另，原告是1983年由原博白县松旺公社曾村大队15生产队分出的东坡岭组（另一组称飘垌组），东坡岭组又称上十五村民小组，分开后东坡岭组和飘垌组管理各自的财产至今。 玉林市中级人民法院一审认为：一、关于原告诉讼主体资格问题。原告是由原博白县松旺公社曾村大队十五生产队一分为二分出的生产小组，虽没有严格程序上的分立，但分出后与另一小组飘垌组无论在人员、财产或经营管理上均互不相干，曾村上十五组一直均以集体经济组织名义独立进行经济活动，应认定为独立的集体经济组织，曾村村委会也出具证明朱有国为十五队村民小组组长，因此，认定十五队村民小组具有原告诉讼主体资格。 二、关于起诉期限问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，本案涉及到农村集体经济组织所有林权的承包，属于因不动产提起诉讼的情形，应适用二十年的起诉期限，博白县政府认为原告起诉超过法定起诉期限的主张不成立。 三、关于博白县政府颁发154号《林权证》的合法性问题。博白县政府颁发154号《林权证》认定庞庆武承包经营林地面积为269.5亩的依据为原告与庞庆武签订的《集体林地家庭承包经营合同书》，而庞庆武认为其对上述面积林地享有经营管理权的依据为288号《自留山使用证》和《八爪岭协议书》，博白县政府和庞庆武对154号《林权证》登记的林地来源认识并不一致，由于原告和庞庆武均不认可《集体林地家庭承包经营合同书》真实性，博白县政府把其作为颁发154号《林权证》林地来源的依据显然不当。而庞庆武主张林地来源的《自留山使用证》与存根不一致，有明显增加文字、扩大面积的情况，该证据也不具备合法性，庞庆武不能提供证据证明《八爪岭协议书》具备真实性和合法性，且缺乏协议的基本要素，无法证明154号《林权证》登记的林地来源于该协议。因此，博白县政府提交的证据无法证实其颁发154号《林权证》登记的林地来源合法，存在认定事不清的情形。在程序上，博白县政府提交的十五队村民小组林权改革工作和给各户颁发林权证程序，表面上符合林权改革的工作原则、工作步骤和工作方法，但由于无法证实其提交材料的真实性和合法性，因此博白县政府颁发154号《林权证》程序违法。 四、原告在诉讼中撤回对博白县林业局（现变更为博白县自然资源局）的起诉，和放弃“判决两被告给原告自2010年12月21日至重新发证给庞庆武止的承包金损失（具体数额由评估机构评估确定）给原告”的诉讼请求，是其真实意思表示，是对其享有的诉讼权利的处分，应予准许。 综上所述，博白县政府颁发154号《林权证》认定事实不清，颁证程序违法，颁证行为不具备合法性，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决撤销154号《林权证》。 上诉人博白县政府上诉称：一、曾村上十五组的起诉已经超过法律规定的六个月起诉期限，一审判决错误理解不动产行政案件起诉期限二十年的规定。二、154号《林权证》是根据2010年《集体林地家庭承包经营合同书》作出的，具有充分的事实和法律依据。三、154号《林权证》登记面积与288号《自留山使用证》及《八爪岭协议书》所包括的土地面积范围不存在矛盾。四、本案实为林木权属纠纷，而非林地权属纠纷。依我国土地承包法规定，林木谁种归谁所有，曾村上十五组主张林木归其所有但无法举证。五、曾村上十五组主张博白县政府提交证据材料中的人员签名不是本人所签，应当承担举证责任。六、庞庆武根据《八爪岭协议书》竞标获得一部分土地，有权在土地上种植林木，不存在侵占集体土地的事实。七、曾村上十五组以其他村民的《自留山使用证》与288号《自留山使用证》相比较，据此推测博白县政府违法发证没有事实依据。请求撤销一审判决，驳回被上诉人曾村上十五组的一审诉讼请求。 上诉人庞庆武提出的上诉理由与博白县政府提出的上诉理由基本一致。 被上诉人曾村上十五组答辩称：一、本案为林地使用权纠纷，属于因不动产提起的诉讼，依法应当适用二十年起诉期限的规定，曾村上十五组的起诉并未超过起诉期限。二、上诉人博白县政府和庞庆武的上诉理由都不是事实，难以自圆其说。三、本案中，博白县政府的颁证行为不仅损害曾村上十五组集体利益，也损害其他村集体利益，存在导致社会不稳定因素，应予撤销。请求依法驳回上诉，维持原判。 上诉人庞庆武在二审过程中向本院提交以下证据材料：1.书面证人证言7份；2.镇政府、镇林业站、曾村村委会证明、博白县公安局双旺派出所证明。欲证明庞庆武管理使用涉案林地情况、曾村上十五组林改经过情况、曾村十五队村民人数及总家庭户数情况。上诉人庞庆武还申请周庆伟、庞庆林、周永、庞彬出庭作证，欲证明庞庆武竞标获得八爪岭承包经营权情况。 被上诉人曾村上十五组二审过程中向本院提交:1.《曾村村上十五队东岭小组1983年九位户主领证自留山位置分布详图》；2.朱有国1983年博林证字第292号《自留山使用证》存根。两份证据欲证明朱有国及其他村民自留山面积及四至情况。 本院认为，上诉人庞庆武二审提供的上述证据材料，并非定案关键证据，且在一审程序中无正当理由未提供而在二审程序中提供，依据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款的规定，本院不予接纳。同理，对上诉人庞庆武提出的证人出庭作证申请不予准许。被上诉人曾村上十五组二审提供的《曾村村上十五队东岭小组1983年九位户主领证自留山位置分布详图》，与其一审提供的证据6《曾村村十五队（东坡岭小组）九户人山岭分布总图》相同，实为同一份证据。朱有国1983年博林证字第292号《自留山使用证》存根，被上诉人曾村上十五组一审时已经提交，列为一审原告提交的证据10。被上诉人曾村上十五组二审提交的上述两份证据材料，一审时已经提交，不属二审新的证据。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院另查明：上诉人曾村上十五组在其一审起诉状中所写原告全称为“博白县双旺镇曾村村民委员会十五队村民小组”，但其在起诉状的事实和理由部分陈述“原告现名称，由1983年原松旺公社曾村大队十五生产队的东坡岭组（另一组飘垌组）沿用而来。当时东坡岭组共有9户人。”一审判决列原告的全称为博白县双旺镇曾村村民委员会十五队村民小组，并简称为十五队村民小组。 本院认为：一、关于原告诉讼主体资格问题。曾村上十五组在其起诉状中所写原告全称为“博白县双旺镇曾村村民委员会十五队村民小组”，但其在起诉状的事实和理由部分陈述“原告现名称，由1983年原松旺公社曾村大队十五生产队的东坡岭组（另一组飘垌组）沿用而来。当时东坡岭组共有9户人”，即原告是曾村大队十五队东坡岭组，一审审理查明东坡岭组又称上十五村民小组，因此本案原告实为曾村上十五组。一审判决列原告名称为“博白县双旺镇曾村村民委员会十五队村民小组”不准确，本院二审予以更正。长期以来，曾村上十五组在集体成员、集体财产及经营管理上具有独立性。在2010年开展林改工作时，曾村上十五组就作为一个集体进行林改，林改时朱有国为曾村上十五组组长。曾村上十五组以集体名义进行林改，得到了林改工作组、曾村村民委、双旺镇政府及博白县政府认可。曾村上十五组与博白县政府颁发154号《林权证》有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，其有权提起本案诉讼。 二、关于起诉期限问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十五条规定，可知因不动产物权提起的行政诉讼，在当事人不知道行政行为内容情况下，诉权保护期限为二十年，在该二十年诉权保护期限内一旦知道行政行为内容，从知道行政行为内容之日起，开始计算一年诉权保护期限，二十年保护期限不再适用。如果当事人自知道行政行为内容之日起，按二十年保护期限计算，剩余期限已不足一年的，诉权保护期限为实际剩余期限。一审判决对不动产行政案件二十年起诉期限理解确有错误，本院予以纠正。本案中，曾村上十五组应当自知道154号《林权证》内容之日起，一年内提起诉讼。即使曾村上十五组2010年开展林改工作，也不必然得出2010年庞庆武一定获得《林权证》的结论。博白县政府、庞庆武主张曾村上十五组的起诉超过起诉期限，但未能举证证明博白县政府将154号《林权证》颁发给庞庆武的途径及日期，未能举证证明曾村上十五组确切知道154号《林权证》内容的日期，从保护诉权角度出发，应认定曾村上十五组的起诉未超过起诉期限。 三、关于林权证书的性质及154号《林权证》的合法性问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”根据上述规定，林地承包方自集体林地家庭承包合同生效时取得林地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发林权证，确认林地承包经营权。因此，颁发林权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，生效的集体林地家庭承包合同是颁发林权证的前提和基础。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条第一款“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包”的规定，曾村上十五组有权将其集体所有的土地发包给集体成员。本案的关键事实是，曾村上十五组与庞庆武于2010年6月25日签订的《集体林地家庭承包经营合同书》的证据效力应如何认定。发包方曾村上十五组的组长朱有国、承包方庞庆武在一审庭审时都已经承认该合同书上的签字盖指模均非其本人所为，则该合同不具有真实性、合法性，庞庆武并未依据该合同书取得涉案林地承包经营权。博白县政府将该合同书作为其颁证的依据错误，导致颁证结果错误，一审判决撤销154号《林权证》并无不当。庞庆武主张其林地使用权来源于288号《自留山使用证》及《八爪岭协议书》，因为：一是该两份证据都不是颁证申请材料，不是博白县政府发证的依据，不能作为认定发证合法的依据；二是根据曾村上十五组林改方案规定自留山继续实行“生不补，死不收”的政策，长期无偿使用，允许继承，保持稳定不变，而154号《林权证》将其改变为承包经营性质，登记林地使用期为70年，没有依据（当然，如果双方重新签订的《集体林地家庭承包经营合同书》有效，则属双方同意改变林地性质，政府可依新合同发证确认林地使用权）；三是曾村上十五组对《八爪岭协议书》有异议，该协议书没有承包面积、承包期限等内容的约定，政府在林权行政登记中难以直接认定承包面积和承包期限等事实。所以，288号《自留山使用证》及《八爪岭协议书》，不能作为认定154号《林权证》合法的证据。 四、关于相关民事纠纷问题。上诉人主张本案实为林木权属纠纷，而非土地权属纠纷的问题。这个问题属于曾村上十五组与庞庆武之间的民事纠纷问题，该民事纠纷与本案行政登记有关，应予明确。根据上诉人庞庆武一审提供的154号《林权证》中《森林、林木、林地状况登记表》记载，林地使用权利人登记为庞庆武，林地所有权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人等三栏内容留空。曾村上十五组是以庞庆武多占集体土地为由请求撤销154号《林权证》，说明双方民事争议主要是林地问题，而非林木权属问题。本案所涉民事争议为集体与村民之间就承包林地面积和范围而引发的争议，既不是林地所有权权属纠纷，也不是林地使用权权属纠纷，而是林地承包经营合同纠纷。当事人可通过协商、仲裁、提起民事诉讼等途径，依法另行解决林地承包合同纠纷。权利人可以根据林地承包合同纠纷的处理结果，重新申请博白县政府颁发林权证书，确认林地承包经营权。 综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，判决结果正确。上诉人博白县政府、上诉人庞庆武提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人博白县人民政府负担25元，由上诉人庞庆武负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年五月十八日 法官助理 陆雨清 书 记 员 贾茜茜