山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁07行初94号 原告王伦义，男，1946年7月26日生，汉族，住昌乐县。 委托代理人王喜龙，北京新翰律师事务所律师。 被告昌乐县人民政府。住所地：昌乐县利民街**。 法定代表人张建伟，县长。 出庭负责人刘鑫，昌乐县人民政府党组成员、办公室主任。 委托代理人史洋，山求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。 被告昌乐县人民政府宝都街道办事处。住。住所地：昌乐县城古城街**/div> 法定代表人秦伟龙，主任。 委托代理人王秋文，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。 第三人昌乐县宝都街道南流泉社区居民委员会。 负责人王兆祥，村主任。 原告王伦义诉昌乐县人民政府、昌乐县人民政府宝都街道办事处（以下简称宝都街办）清除果树行为违法一案，本院受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。昌乐县宝都街道南流泉社区居民委员会（以下简称南流泉居委会）以其与案件处理结果有利害关系为由，申请作为第三人参加诉讼，本院予以准许。本院依法组成合议庭，于2019年7月17日公开开庭审理了本案。原告王伦义及其委托代理人王喜龙，被告昌乐县人民政府负责人刘鑫以及委托代理人史洋，被告宝都街办法定代表人秦伟龙以及委托代理人王秋文，第三人南流泉居委会负责人王兆祥到庭参加了诉讼。因案件协调，本案中止审理；因协调未果，本案恢复审理。本案现已审理终结。 原告王伦义诉称，原告系昌乐县宝都街道南流泉村村民，在该村合法使用的集体土地被划入征收范围。因对征收面积有异议，且认为补偿过低，而未能达成补偿协议。2015年11月26日，被告在未与原告达成征地补偿协议、未履行法定程序的情况下，强行毁坏原告地上果树，给原告造成巨大损失。特提起诉讼，请求确认被告强行毁坏原告地上果树的行为违法，本案诉讼费用由被告承担。 原告为证明其诉讼主张向本院提交了如下证据：1、（2018）鲁行终1982号行政裁定书。2、鲁政复驳字【2010】50号山东省人民政府驳回行政复议申请决定书。3、现场照片两张。 被告昌乐县人民政府答辩称，一、被告主体不适格，被告未实施强制清除涉案果树的行为。二、原告起诉不属于行政诉讼受案范围。涉案果树系原告所属南流泉居委会依据《土地管理法》第六十五条的规定通过民主议定程序后予以清除，系居民自治，不属于行政诉讼受案范围。三、原告起诉超过起诉期限。请求法院驳回原告起诉。 被告昌乐县人民政府未向本院提交证据。 被告宝都街办答辩意见与被告昌乐县人民政府一致。 第三人南流泉居委会述称，同意被告昌乐县人民政府和宝都街办的答辩意见，因原告使用的集体土地系南流泉社区建设安置用地，而原告要求补偿过高，社区与其多次协商均无果。经社区两委、党员和居民代表会议表决，决定收回原告的土地使用权，涉案果树是第三人在收回土地过程中予以清除。 庭审中，合议庭组织各方当事人进行了举证、质证和辩论。综合当事人的质证和辩论意见，本院对证据作如下确认： 原告提交的1－3号证据，来源合法，客观真实，可以证明以下事实：1、昌乐县人民政府经山东省人民政府批复同意决定对包括原告涉案土地在内的集体土地予以征收用于城镇建设；2、原告王伦义曾于2017年9月27日就涉案争议向本院提起诉讼，诉讼请求为“确认被告昌乐县人民政府、宝都街办占用土地、清除果树的行为违法”，因不符合“一案一诉”的行政案件受理原则，且王伦义经本院释明后拒绝明确其诉讼请求，本院于2018年4月18日作出（2017）鲁07行初140号行政裁定书，裁定驳回原告王伦义的起诉；王伦义不服，向山东省高级人民法院提起上诉，山东省高级人民法院经审理于2019年2月20日作出（2018）鲁行终1982号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。 为查明原告起诉是否超过起诉期限，合议庭依职权调取了本院（2019）鲁07行初66号和68号两案卷宗，根据案卷材料，可以确定以下事实：原告王伦义于2019年3月1日收到上述山东省高级人民法院作出的（2018）鲁行终1982号行政裁定书后，于2019年3月12日以强行清除果树行为违法以及强行占用土地违法为诉讼请求分两案向本院提起诉讼，本院对此分别作出（2019）鲁07行初66号、68号行政裁定书，均裁定不予立案。王伦义上诉至山东省高级人民法院，山东省高级人民法院经审理于2019年5月13日分别作出（2019）鲁行终744号、745号行政裁定书，指令本院立案审理。本院遂分别作为（2019）鲁07行初94号、93号案件予以受理。 综合上述有效证据及当事人无争议的当庭陈述，本院经审理确认以下事实： 原告王伦义系昌乐县原城关街道（现为宝都街道）南流泉村村民，在该村享有合法的集体土地使用权并在地上种植有果树。2011年1月14日，山东省人民政府作出《关于昌乐县2010年第十九批次城镇建设用地的批复》（鲁政土字[2011]168号），批准将包括原告王伦义所使用集体土地在内的66668平方米农用地转为建设用地，征收用于城镇建设。在土地征收过程中，因对土地面积及补偿数额有异议，土地征收实施部门未能与原告达成补偿协议。因原告使用的集体土地包括在南流泉居委会安置用地范围之内，为推进安置区建设，第三人南流泉居委会经两委、党员和居民代表会议表决，决定收回原告的土地使用权，涉案土地上种植的果树于2015年11月26日在第三人收回土地过程中被清除。原告不服，于2017年9月27日向本院提起诉讼，诉讼请求为“确认被告昌乐县人民政府、宝都街办占用土地、清除果树的行为违法”，因不符合“一案一诉”的行政案件受理原则，且经本院释明后王伦义拒绝明确其诉讼请求，本院于2018年4月18日作出（2017）鲁07行初140号行政裁定书，裁定驳回原告王伦义的起诉；王伦义不服，向山东省高级人民法院提起上诉，山东省高级人民法院经审理于2019年2月20日作出（2018）鲁行终1982号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。 原告王伦义于2019年3月1日收到上述山东省高级人民法院作出的（2018）鲁行终1982号行政裁定书后，于2019年3月12日以强行清除果树行为违法以及强行占用土地违法为诉讼请求分两案向本院提起诉讼，本院对此分别作出（2019）鲁07行初66号、68号行政裁定书，均裁定不予立案。王伦义上诉至山东省高级人民法院，山东省高级人民法院经审理于2019年5月13日分别作出（2019）鲁行终744号、745号行政裁定书，指令本院立案审理。本院遂分别以（2019）鲁07行初94号案件（即本案）以及另案（2019）鲁07行初93号案件予以受理。 本院认为，结合原告、被告及第三人的诉辩主张，各方当事人争议的焦点问题有四个：一是原告起诉是否属于行政诉讼受案范围；二是昌乐县人民政府、宝都街办是否本案适格被告；三是原告起诉是否超过起诉期限；四、被诉清除果树行为是否违法。 关于原告起诉是否属于行政诉讼受案范围的问题。在原告涉案集体土地经有权机关批准纳入征收范围之内的情况下，对其地上种植的果树实施清除是实施集体土地征收的必然要求，即从涉案清除行为的作用和目的而言，该清除行为系基于土地征收的需要而实施的行为，原告不服提起诉讼属于行政诉讼受案范围。两被告及第三人所提原告起诉不属行政诉讼受案范围的主张不成立，本院不予支持。 关于昌乐县人民政府以及宝都街办是否本案适格被告的问题。行政诉讼中，适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。本案中，涉案土地已经山东省人民政府批复予以征收，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014修订）第二十五条第一款、第三款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”的规定，在集体土地征收过程中，征收土地方案以及征收补偿、安置方案均分别由县级以上人民政府或其土地行政主管部门负责组织实施，本案第三人南流泉居委会作为集体经济组织，没有实施土地征收的职权；此外，《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十五条虽规定农村集体经济组织出于集体公益事业建设需要等情形经批准可以收回集体土地使用权，但并未授权集体经济组织可以对地上附着物实施强制清除，故第三人对涉案果树实施强制清除没有法律、法规或规章的授权，其实施的清除行为应当推定系被告委托实施。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第二款“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告”的规定，原告以昌乐县人民政府以及宝都街办为被告提起本案诉讼，具有法律依据。 关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。涉案清除果树行为发生于2015年11月26日，原告于2017年9月27日即就包括该强制清除行为在内的“占用土地、清除果树的行为”一并提起确认违法之诉，故原告起诉未超过当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”中确定的2年的起诉期限。在因未遵循“一案一诉”原则而被裁定驳回起诉后，原告及时行使诉权，分两案分别提起本案清除果树违法之诉以及另案占地违法之诉，并未超过起诉期限。两被告及第三人主张原告起诉超过起诉期限不成立，本院不予支持。 关于被诉清除行为是否违法的问题。在未与原告就补偿达成协议，也未遵循法定程序就补偿事宜作出处理决定的情况下，对原告涉案果树实施强制清除，违背“有征收必有补偿”的依法行政原则，故被诉清除行为应确认违法。 综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告昌乐县人民政府、昌乐县人民政府宝都街道办事处清除原告王伦义地上果树的行为违法。 案件受理费50元，由被告昌乐县人民政府和昌乐县人民政府宝都街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  李长明 人民陪审员  杜同贵 人民陪审员  王 莹 二〇二〇年五月十五日 书 记 员  赵 倩