河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终197号 上诉人（原审原告）曲阳县文德镇东诸侯村村民委员会。住所地：河北省保定市曲阳县文德镇东诸侯村。 法定代表人杨跃龙，该村民委员会主任。 委托代理人杜跃辉，曲阳县城区蓝天法律服务所法律服务工作者。 被上诉人（原审被告）曲阳县人民政府。住所地：河北省保定市曲阳县恒山东路689号。 法定代表人石志新，该县县长。 被上诉人（原审被告）保定市人民政府。住所地：河北省保定市东风西路1号。 法定代表人郭建英，该市市长。 被上诉人（原审第三人）曲阳县文德镇沙道村村民委员会。住所地：河北省保定市曲阳县文德镇沙道村。 法定代表人杨立军，该村民委员会主任。 委托代理人井秀畅，河北日方昇律师事务所律师。 上诉人曲阳县文德镇东诸侯村村民委员会（以下简称“东诸侯村委会”）因曲阳县人民政府土地行政确认、保定市人民政府土地行政复议一案，不服保定市中级人民法院（2019）冀06行初212号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，本案争议之地位于曲阳县，四至为：东至沟，西至风水沟羊平地界，南至道，北至北山坡，东西长220米，南北宽132米。2013年沙道村杨建军与东诸侯村甄三货就该地块发生争议，曲阳县文德镇沙道村村民委员会（以下简称“沙道村委会”）于2015年1月29日向曲阳县人民政府提交《土地所有权确权申请书》，主张该争议之地自解放后就归沙道村所有。沙道村委会向曲阳县人民政府提交了村委会证明，杨建军与沙道村委会签订的《山坡地承包合同书》，沙道村历任村干部证明，杨二科、张士明、王术宁等人证明以及（2013）曲证经字第105号公证书等证据，证实争议之地归沙道村委会。曲阳县人民政府受理该申请后向东诸侯村委会送达了受理通知书，东诸侯村委会递交了答辩状，以及甄荣秀等人出具的证明等证据材料。曲阳县国土资源局经过调查取证、现场勘测，出具调查报告，意见是争议之地所有权归沙道村委会所有。随后，曲阳县人民政府作出曲政处字（2016）第2号行政处理决定，决定争议之地所有权属沙道村委会。以上事实有加盖东诸侯村委会和沙道村委会公章的争议地平面草图、沙道村委会土地所有权确权申请书、沙道村委会土地所有权确权申请时提交的材料、曲阳县人民政府受理通知书及送达回证、东诸侯村委会向曲阳县人民政府提交的材料、曲阳县国土资源局调查报告等证据予以证实。 原审认为，本案为土地权属争议纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，本案主要对曲阳县人民政府作出的曲政处字（2016）第2号行政处理决定和保定市人民政府作出保政行复决[2019]29号行政复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法进行审查。 调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。沙道村委会向曲阳县人民政府提出争议处理申请时，提交了证明该争议地权属的系列证据，除该地块历史承包协议及公证书外，还有外村人证实该地块归沙道村委会所有的证明，以及东诸侯村村民证实向沙道村杨国刀支付行穴费的证明等，上述证据形成了完整的证据链条，能够相互印证争议地块归沙道村委会所有。 东诸侯村委会对沙道村委会与杨建军于1994年所签承包合同有异议，称1994年的合同加盖的是文德镇现在的公章，1994年应该是文德乡，之后合乡并镇为文德镇。沙道村委会提交曲阳县人民政府的证据中，沙道村委会与杨建军于1994年11月30日签订的手写合同中，落款处沙道村委会所盖公章为“曲阳县文德乡沙道村村民委员会”，与东诸侯村委会所称不符。东诸侯村委会对沙道村委会提交的证人证言不认可，但均未提交相反证据予以反驳。东诸侯村委会为证实争议地块为其所有的主张，提交了本村村民的证明材料及与本村甄三货签订的山坡地承包协议书，东诸侯村委会提交的证据材料均为本村出具，证人证言均与本村存在利害关系，没有其他证据相互印证，东诸侯村委会对自己的主张未提交充分证据予以证实，故对东诸侯村委会的主张不予支持。 保定市人民政府于2019年5月7日受理东诸侯村委会的复议申请，于2019年5月13日向曲阳县人民政府发送了行政答复通知书，经审查，认为曲阳县人民政府作出的编号为曲政处字（2016）第2号的行政处理决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2019年7月11日作出保政行复决[2019]29号行政复议决定，决定维持曲阳县人民政府的具体行政行为，并进行送达。保定市人民政府的复议行为，主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。综上，东诸侯村委会的主张理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曲阳县文德镇东诸侯村村民委员会的诉讼请求。 上诉人东诸侯村委会上诉称，一、被上诉人曲阳县人民政府作出的曲政处字（2016）第2号行政处理决定书程序错误。本案沙道村委会于2014年4月21日向曲阳县人民政府递交确权申请书请求确权，2015年2月12日通知上诉人进行答辩，曲阳县人民政府无故拖延到2016年6月12日才作出“曲政处字（2016）第2号”行政处理决定书，却又迟迟于2017年12月22日向上诉人送达。曲阳县人民政府的处理期限违反法律规定，程序明显错误。二、被上诉人曲阳县人民政府作出的曲政处字（2016）第2号行政处理决定书认定事实错误。从建国前后，争议之地就归上诉人所有，由村民使用经营。1994年将争议之地统一收回，公开对争议之地进行了承包，村民甄三货中标，由其及家人一直承包经营至发生争议，此前与人没有任何争议。沙道村委会称该争议之地由其所有，提供所谓的承包合同及公证合同，均是在沙道村委会与承包人甄三货发生矛盾后，上诉人及承包人甄三货不知情的情况下私自凭空伪造的，没有任何事实依据，依法自始无效。沙道村委会提供的杨建军证明，其与本案有直接利害关系，且出证时间在政府受理案件以前，不能作为证据使用。2013年9月6日杨银周、杨俊杰、杨忠英、杨建华证明明显为一人书写，且证明内容与杨二科、杨过刀证明相互矛盾。曲阳县人民政府未对双方提供的证据进行调查核实，未到现场进行勘查，未进行听证程序，在沙道村委会证据相互矛盾的情况下，完全凭推断进行确权，属于认定事实错误。综上，曲阳县人民政府处理程序、认定事实均错误，保定市人民政府维持亦错误，请求撤销一审判决，撤销保政复决（2019）29号行政复议决定书及曲政处字（2016）第2号行政处理决定书。 沙道村委会辩称，一、沙道村委会提供的《山坡地承包合同书》；承包人杨建军证明；历任生产队长证明；张士明、冉向新、甄占科、冉来群证明；沙道村承包合同书及曲阳县公证处的《公证书》等证据能够证明本案争议之地属于曲阳县文德镇沙道村所有。二、本案上诉人说争议之地是他们村的，拿不出任何一份有证明力的证据。唯一的一份《山坡地承包合同书》也是虚假的。虚假之处在于：1.承包范围与争议之地不相符，甄三货承包的土地与本案争议之地无关。2.该“协议”称:“甲方所有的荒山荒坡土地，经党支部、村委会研究决定，又经党员、村民代表会议全部通过，甲方以开拔抬价的方式对山坡地进行承包。”开了这么多会，经过这么多轮的开拔抬价，大片土地年承包费仅18元，明显是假的。3.该承包协议没有经过公证，没有相关的证人所证实，没有当时村委会、党员及村民代表们开会讨论的记录，更没有当年承包费18元的交费记录。这样的协议没有任何证明力。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决，驳回东诸侯村委会的上诉。 被上诉人曲阳县人民政府、保定市人民政府未答辩。 本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条、第二十一条的规定，调查处理土地权属争议，应当依法审查相关土地权属的凭证、人民政府或者主管部门批准文件等证据材料，对当事人提供的证据经查证属实的方可作为认定事实的根据。经一审法院庭审质证，本案土地确权过程中，沙道村委会所提供的证据不仅包括争议地块历史承包协议、公证书，还有外村村民证明。而东诸侯村委会提供的证据材料均为本村出具，在证明效力上明显低于沙道村委会所提供的证据。故曲阳县人民政府经调查取证作出曲政处字（2016）第2号行政处理决定书，认定争议土地所有权属沙道村委会并无不妥。保定市人民政府作出保政复决[2019]29号行政复议决定，维持曲阳县人民政府作出的上述土地确权决定，亦符合法律规定。综上，一审驳回东诸侯村委会诉讼请求并无不当。东诸侯村委会上诉的主张理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曲阳县文德镇东诸侯村村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  魏立超 审判员  柴学哲 审判员  韩锦霞 二〇二〇年五月二十九日 书记员  李 鼎