山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁07行初4号原告董广群，男，1972年11月8日出生，汉族，住山东省潍坊市坊子区。委托代理人范美菊，女，1973年4月7日出生，汉族，住山东省潍坊市坊子区，系原告之妻。被告潍坊市人民政府。住所地：潍坊市奎文区胜利东街**。法定代表人田庆盈，市长。委托代理人刘瑞云，潍坊市人民政府法制办公室行政应诉科科长。原告董广群因认为被告潍坊市人民政府未履行法定的裁决职责，于2020年1月20日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月22日受理后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月11日对本案进行了公开开庭审理。原告董广群的委托代理人范美菊、被告潍坊市人民政府的委托代理人刘瑞云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月9日，董广群向潍坊市人民政府邮寄《行政裁决申请书》，请求“依法确认高铁建设中征用申请人的承包地4.78亩没有依法补偿，同时地上附着物没有依照法律程序选择评估机构，，地上附着物也没有依法补偿是违法行为”2019年12月16日，潍坊市人民政府作出《告知书》，载明：“你申请的事项根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法【2011】35号）的规定，对有关市县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当按照行政复议法律法规的规定向上一级地方人民政府提出行政复议申请。”原告诉称，因征地补偿争议，山东省高级人民法院告知“应先申请行政机关裁决”，据此，原告于2019年10月9日向坊子区人民政府申请行政裁决，坊子区人民政府认为不属于其管辖，应向上一级机关申请。原告于是向被告申请裁决，但被告既不给予裁决，又不告知由谁管辖，属于不作为的行为，故向法院提起行政诉讼，请求依法判令被告履行法定职责，对原告的申请作出裁决，并承担一切诉讼费用。原告为支持其诉讼主张提供了如下证据材料：1、行政裁决申请书；2、山东省高级人民法院（2019）鲁行终1571号行政裁定书；3、坊子区人民政府出具的坊裁不字【2019】1号《不予受理行政裁决申请决定书》；4、山东省人民政府出具的鲁政复办告字【2019】35号《告知书》。被告潍坊市人民政府答辩称，一、被告作出的《告知书》内容合法。原告向被告提出行政裁决申请的事项属于征地补偿安置争议，根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》中，“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”之规定，被告作出《告知书》，依法告知原告应通过行政复议渠道予以救济,符合法律规定。山东省高级人民法院告知“应先申请行政机关裁决”，以及坊子区人民政府认为“裁决申请不属于其管辖”中的“裁决”均是泛称，是指行政机关先行处理，具体是指《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》中的“行政复议前置”。二、被告作出的《告知书》程序合法。被告于2019年12月13日收到原告的行政裁决申请，经认真审查，于2019年12月16日作出《告知书》并依法邮寄送达原告，程序合法。综上，请求法院依法审查，判决驳回原告的诉讼请求。潍坊市人民政府提交如下证据：1、原告的行政裁决申请书；2、被告作出的《告知书》；3、邮寄送达单据。经质证，被告对原告提交的四份证据的合法性、真实性、关联性均无异议，原告在申请裁决时也已提交，该四份证据恰恰证明原告申请的纠纷应当通过行政复议渠道进行救济，根据《山东省行政程序规定》第一百一十二条的规定，行政裁决的受案范围是民事纠纷，原告系对补偿安置方案不服，是行政纠纷，因此，原告申请的事项不属于行政裁决的范围。原告对被告提交的证据无异议。本院对双方提交的证据认证如下：原告提交的证据1-4，被告提交的1-3，均具有真实性、合法性、关联性，认定为有效证据。经审理查明：2019年12月9日，董广群向潍坊市人民政府邮寄《行政裁决申请书》，2019年12月16日，潍坊市人民政府作出涉案《告知书》。董广群不服，提起本案诉讼。诉讼中，原告称对涉及其土地的征收补偿安置方案本身无异议，认为行政机关未按照补偿安置方案对其进行补偿，故申请潍坊市人民政府确认违法。被告称，经核实，针对原告承包地的征收补偿安置方案系潍坊市自然资源与规划局坊子分局作出，坊子区人民政府批准；被告作出的告知书重点在于告知原告应通过行政复议途径进行救济，而不应通过行政裁决的途径。另查明，2019年3月19日，董广群向本院提起行政诉讼，要求坊子区人民政府赔偿因济青高铁征用其果园造成的损失，土地补偿款371000元，并申请对桃树1369棵进行评估以确定具体数额。2019年6月3日，本院作出（2019）鲁07行初5号行政裁定书，驳回董广群的起诉。董广群不服上诉于山东省高级人民法院，在上诉状中称，其对坊子区人民政府征地行为的合法性无异议，提起诉讼仅系要求坊子区人民政府对1369棵桃树和征占的土地依法进行补偿。山东省高级人民法院于2019年9月25日作出（2019）鲁行终1571号行政裁定书，维持本院一审裁定，理由是：董广群的诉讼请求实际是要求坊子区人民政府支付征地补偿款及地上附着物补偿费，董广群未依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，先申请行政机关裁决，故法院不予受理。2019年10月9日，董广群向坊子区人民政府申请行政裁决，请求依法确认高铁建设中征用申请人的承包地4.78亩没有依法补偿，同时地上附着物没有依照法律程序选择评估机构，，地上附着物也没有依法补偿是违法行为坊子区人民政府认为依据《征收土地公告》第十五条第一款的规定，“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调，协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”。申请人申请的裁决事项不属于坊子区人民政府管辖，建议申请人向有权处理的机关提起裁决。据此，坊子区人民政府于2019年11月14日作出坊裁不字【2019】1号《不予受理行政裁决申请决定书》。董广群向山东省人民政府申请行政裁决，山东省人民政府于2019年11月29日作出鲁政复办告字【2019】35号《告知书》，载明：“根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法【2011】35号）的规定，你对有关市县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当按照行政复议法律法规的规定向上一级地方人民政府提出行政复议申请。”本院认为，原告董广群在向潍坊市人民政府申请行政裁决时，已经提交了山东省高级人民法院作出的（2019）鲁行终1571号行政裁定书，在该裁定书中载明董广群对征收行为的合法性没有异议，董广群提交给潍坊市人民政府的《行政裁决申请书》载明的请求也是针对征地过程中对其承包地及地上附着物的补偿安置行为，诉讼中，经本院询问，董广群再次明确表示对补偿安置方案没有异议，而是认为行政机关在征收过程中未按补偿安置方案进行补偿。因此，潍坊市人民政府作出的告知书认为原告是对批准的安置补偿方案不服，系对系对原告诉求的理解错误，告知书引用《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定，亦适用法律规范不当。《征收土地公告》第十五条第一款规定，“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调，协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”。本案原告系请求潍坊市人民政府对征收过程中未按照征地补偿安置方案对其承包地及地上附着物进行补偿的行为确认违法，诉讼中，潍坊市人民政府称经核实，针对原告承包地的征收系坊子区人民政府实施，则依据上述规定，应由上一级地方人民政府即被告潍坊市人民政府对是否依法补偿作出裁决。原告向潍坊市人民政府申请裁决并无不当。被告辩称，原告提交的申请书系申请行政裁决而非行政复议，而行政裁决的对象是民事纠纷，而非行政纠纷。本院认为，确定当事人的申请对象，应当主要依据其诉讼请求，并结合当事人申请书载明的事实和理由作出判断，而不应仅凭申请书的“名称”来作出判断。本案从原告提交的申请书载明的请求来看，原告要求审查裁决的对象是征收过程中的补偿行为，应属于行政纠纷，而非民事纠纷。即使原告提交的申请书名称“行政裁决申请书”与其请求不符，也属于表述不清的问题，依据《山东省行政复议条例》第十八条第（四）项的规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机关应当书面通知申请人在指定期限内补正。而潍坊市人民政府未发出书面通知要求原告进行补正。综上，潍坊市人民政府针对原告的申请作出的涉案《告知书》，事实不清，适用法律错误，潍坊市人民政府应当重新对原告的申请作出处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告潍坊市人民政府于2019年12月16日作出的《告知书》；二、责令被告潍坊市人民政府在法定期限内对董广群的申请重新作出处理。案件受理费50元，由被告潍坊市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  郭明明人民陪审员  孙乐生人民陪审员  徐兆光二〇二〇年五月十八日书 记 员  徐 铭