河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行初90号原告付胜利，男，1965年10月6日出生，汉族，住河南省武陟县。被告武陟县人民政府。住所地：武陟县兴华路**。法定代表人申琳，县长。出庭负责人邢大军，县政府党组成员。委托代理人李长升，县政府办公室副主任。委托代理人刘国红，河南龙源律师事务所律师。被告武陟县城市管理局。住所地：武陟县工业路北路**。法定代表人冀成凡，局长。出庭负责人石希勋，副局长。委托代理人任翔，该局工作人员。委托代理人翟伟强，河南国昌律师事务所律师。被告武陟县龙源街道办事处。住。住所地河南省武陟县龙源街道办事处龙源村镇大街**/div>法定代表人刘小强，主任。出庭负责人张**光，副主任。委托代理人侯平定，武陟县木栾镇法律服务所法律工作者。委托代理人王青梅，武陟县木栾镇法律服务所法律工作者。原告付胜利诉被告武陟县人民政府、武陟县城市管理局、武陟县龙源街道办事处确认没收行为违法一案，于2019年5月17日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月30日作出（2019）豫08行初66号行政裁定，付胜利不服提起上诉，河南省高级人民法院于2019年12月19日作出（2019）豫行终3616号行政裁定，指令本院继续审理。本院立案后重新组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭进行了审理。原告付胜利，被告武陟县人民政府出庭负责人邢大军、委托代理人李长升、刘国红，被告武陟县城市管理局出庭负责人石希勋、委托代理人任翔、翟伟强，被告武陟县龙源街道办事处出庭负责人张**光、委托代理人侯平定、王青梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告付胜利诉称，原告是武陟县龙源街道办事处东仲许村农民，承包有集体土地用于农业生产。1998年政府为原告颁发了《土地承包经营权证》，承包期限至2028年，享受国家30年不变的农地政策。2003年原告响应国家“调整农业产业结构、增加农民收入”的号召，举全家之力在自己承包的农地上建了一个小型养猪场用于养家糊口，养殖场内建有沼气池、化粪池等配套设施，紧挨养殖场栽了四余亩杨树，养殖场产生的粪水用来肥地。十几年来，原告一直根据自身能力和市场行情变化，新老更换保持二十头左右种母猪的存栏量，走自繁自养、种养结合之路。2018年12月13日被告县城管局对原告下达《行政处罚决定书》，作出两项处罚：1、没收涉案19头母猪；2、罚款人民币500元。2018年12月21日被告县政府部署公安、消防、电力、畜牧、医护、电视台及东仲许村两委等多家单位协同，一位县领导和县城管局局长、龙源街道办事处主任亲自带领多单位共计百余人进入原告的养猪场，首先由警察在养殖场两边拉上警戒线，杜绝路人来往；由电力公司几个工作人员将电表摘除；进行断电销户，继而将19头或怀孕或哺乳的母猪（包括—头因难产而死未来得及报保险母猪）、39头小猪装车拉走，随后将母猪送入屠宰场宰杀，死母猪和小猪作了无害化处理。现场由自称城管执法队长的许红军指挥。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《中华人民共和国畜牧法》第三条之规定，原告作为农民在承包的农业用地上从事正常的农业生产是完全合法的，根据《行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项规定，被告对原告的处罚行为不能成立。县城管局根据龙源办事处证明原告养殖家畜的位置属于禁养区，而依据《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》对原告下达《行政处罚决定书》明显适用法律错误。因为既然原告的养殖场属于禁养区内，那么根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。被告县政府制定的《武陟县畜禽养殖禁养区限养区划定调整方案》四（一）也明确规定：禁养区范围内的已建成的畜禽养殖，由县人民政府依法责令限期搬迁或关闭。县政府没有对其划定的禁养区进行过公示，也没有制定禁养区内需搬迁或关闭养殖场的补偿方案，原告也从没有接到县政府下达的限期搬迁或关闭通知书，这种违背法定和自我设定义务的行为是严重的行政不作为。县城管局对原告下达限期自行处理通知书是一种越权行为，是执法主体错误。龙源办事处作为农村土地的基层管理者无法律依据、歪曲事实指证原告违法养殖并积极参与到罚没行动中是严重违法行为。县政府率领多人多部门对原告进行罚没，现场却仅有少数几人佩戴执法证，违反了《河南省行政执法条例》第二十一条。县政府在罚没前下达给予断电并拆除电表的通知违反《行政强制法》第四十二条规定。县城管局当场没有向原告出示没收财物单据，违反《行政处罚法》第五十六条规定。对没收原告所有猪的处置措施违反《行政处罚法》第五十三条规定，违反《河南省行政执法条例》第十二条。原告的所有猪都不在销毁范围内，18头种母猪正处于生产旺盛期且大部分都怀有身孕，有11头即将临产，被告不按照规定拍卖或变卖给其他养殖户却卖给屠宰场宰杀使它们的价值和价格都大打折扣、惨无人道，39头小猪（大的已经七、八十斤，小的刚出生两小吋）活泼健康卖给养殖户更是一笔不小的财富却被残忍的夺去生命一分不值，因难产而死的母猪因买了保险也具有价值，在没收时原告己经明确告知了现场负责人许红军保险公司会赔偿1000元，原告因此损失本应得到的保险赔偿1000元。综上所述，被告对原告所饲养猪的罚没从实体到程序都存在着巨大违法行为，为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求：1、判定被告将原告养殖场所饲养的猪没收违法；2、诉讼费由被告承担。原告付胜利当庭明确其诉讼请求为：三被告于2018年12月21日对其合法养殖的19头母猪和大概39头猪仔进行非法没收的行为违法。原告付胜利向本院提交的证据有：证据1、武城管罚责改[2018]第2012号限期责令限期改正通知书和武执罚决字[2018]第2012号处罚决定书各一份；证据2、武陟县城市管理局关于没收付胜利养殖家畜的通知一份；证据3、武陟县人民政府关于付胜利等3户违法养殖家畜进而断电拆除电表的通知一份。证据4、行政复议答复书一份；证据5、情况说明和没收处理物品清单各一份；证据6、武陟县畜禽养殖禁养区限养区划定调整方案；证据7、依申请答复[2019]10号答复书一份；证据8、土地承包经营权证；证据9、2019年1月9日行政复议申请书；证据10、焦政复决字[2019]9号行政复议决定书；证据11、财政局对我养殖补贴通知及收款账户明细。以上11份证据证明原告的养殖行为是国家认可的，是合法的，三被告在2018年12月21日对我的养殖场进行罚没是非法的。证据12、关于付胜利反映土地情况说明一份，证明原告的养殖场的具体位置。被告武陟县人民政府答辩称，一、原告起诉不符合法律规定。本案原告所诉请的请求不明确。结合原告的起诉理由，答辩人认为原告的诉讼请求包含要求对多个行政行为评定为违法。根据行政诉讼法的规定，对于不同行为应分别提起诉讼，故原告在同一起诉讼案件中对不同的两个行为一并提起诉讼，不符合法律规定。二、原告起诉已超过法定起诉期限。2018年12月12日，县城管局作出的武执罚决字[2018]第2012号《行政处罚决定书》，原告不服，于2018年12月14日向答辩人申请行政复议，答辩人依法作出[2018]34号《行政复议决定书》，该决定书于2019年1月30日向原告送达，并于2019年2月14日生效。即原告对《行政处罚决定书》起诉已超过了法定起诉期限。三、原告不应当将答辩人列为被告。本案原告主要是对县城管局作出的武执罚决字[2018]第2012号《行政处罚决定书》不服，对该局的没收处置行为不服，这些行为不是由答辩人作出的，答辩人通知武陟县电业局暂时的断电也早已恢复对原告的供电，因此，答辩人认为原告将答辩人列为被告是欠妥的。四、原告的本次起诉属于重复诉讼。原告于本次起诉之前，在贵院提起了一起行政诉讼，案号为（2019）豫08行初62号，要求确认县城管局对其猪的处置行为违法，与本次诉讼存在重复诉讼的情形。五、答辩人不存在原告所诉的违法行为，对原告的行政处罚以及处置行为均不存在违法的情形。综上，请法院依法裁定驳回原告的起诉。被告武陟县人民政府向本院提交的证据有：第一组证据：1、付胜利2018年12月14日递交的行政复议申请书1份；2、武陟县人民政府于2019年1月30日作出的[2018]34号《行政复议决定书》；3、EMS邮寄单1份。第二组证据：接电通知书1份。第三组证据：（一）1、付胜利递交的行政复议申请书1份；2、付胜利提供的：（1）政府信息公开申请表1份；（2）关于对东仲许村村民付胜利和李小三违法养殖家畜没收后上缴及处置的情况说明1份；（3）没收物品处理清单1份；3、武陟县城市管理局提供的：（1）行政复议答复书1份；（2）没收物品处理清单1份；（3）关于对东仲许村村民付胜利和李小三违法养殖家畜没收后上缴及处置的情况说明1份。4、武陟县人民政府于2019年4月10日作出的[2019]3号《行政复议决定书》。（二）1、[2019]3号行政复议受理通知书1份；2、[2019]3号行政复议答复通知书1份；3、送达回证1份；4、EMS邮寄单2份。（三）1、付胜利行政起诉状1份；2、案号：（2019）豫08行初62号行政诉讼案传票1份。证明原告起诉不符合法律规定，起诉已超过法定起诉期限，属于重复起诉，其起诉不符合起诉条件，武陟县人民政府不是适格的被告，不存在原告所诉的违法行为。被告武陟县城市管理局答辩称，原告主张的“判定被告将原告养殖场所饲养的猪没收违法”，超过了法律规定的期限。原告付胜利收到《行政处罚决定书》后，于2018年12月14日向县政府申请行政复议。2019年1月30日，县政府作出[2018]34号《行政复议决定书》，维持了答辩人在2018年12月12日作出的武执罚决字[2018]第2012号《行政处罚决定书》，并依法于同日向其进行了送达。根据《行政诉讼法》四十五条规定，原告付胜利以2019年5月7日制作的行政起诉状，向人民法院提起行政诉讼，明显已经超过了对已进行复议程序的行政处罚提起诉讼的法定期限，应当裁定驳回起诉。二、县城管局于2018年12月12日作出的武执罚决字[2018]第2012号《行政处罚决定书》，对原告付胜利进行处罚，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。（一）付胜利在城市化管理区域内，进行生猪饲养，基本事实清楚，证据确凿。具体包括：1、县政府在2018年6月29日致焦作市协调保障中央环境保护督察回头看领导小组的《关于中央环境保护督察组X410000201806230063批转信访举报件查办情况的报告》，根据中央环境保护督察组的交办，查明了付胜利作为养殖户在龙源办事处东仲许村喂养生猪的基本事实。2、龙源办事处查明了付胜利作为养殖户，在位于东仲许村生产西路与龙源路交叉口东北角养殖母猪的基本事实。3、付胜利于2018年12月10日向县城管局的工作人员进行陈述（申辩）时，认可在上述地点养猪的事实。4、执法的影像资料。（二）县城管局的处罚适用依据正确，程序合法，内容适当。依据《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》第二条、第五条、第四十一条、第五十条规定，履行法定程序后作出处罚，按照《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条、第四十五条、第五十三条的规定，答辩人于处罚决定生效后，进行了没收，并全部上缴国库。也就是说，没收的处罚决定一经作出，原告就已经不享有生猪的财产权，对于没收后的财产，已经归国家所有不再属于原告所有，如何处置，亦与原告无关。对处置措施的异议，在原告行政复议后，被复议机关依法驳回。对于处置行为，原告不是该行为的相对人，认为行政机关的工作人员在进行处置时的不当行为，可以依法进行检举、控告。三、原告付胜利的土地使用权的来源是否合法，与本案所涉行政处罚没有联系。合法的土地使用权取得，不意味着付胜利有权利用该土地实施任何行为。鉴于以上事实与理由，请依法裁定驳回原告的起诉或判决驳回原告的诉讼请求。被告武陟县城市管理局向本院提交的证据有：1、武陟县人民政府关于中央环境保护督察组批转信访举报件查办情况的报告；2、案件登记表；3、立案审批表；4、限期改正通知书；5、限期改正通知书送达回证；6、龙源街道办事处关于东仲许村付胜利养殖情况证明、现场图片、违法场所属于城市范围的文件；7、行政处罚事先告知书；8、行政处罚事先告知书送达回证；9、行政处罚听证告知书；10、行政处罚听证告知书送达回证；11、案件调查终结报告；12、陈述（申辩）笔录；13、陈述申辩复核意见书；14、讨论笔录；15、处罚审批表；16、处罚决定书；17、处罚决定书送达回证；18、执法人员执法证、在场人员工作证；19、没收通知；20、没收清单；21、复议申请书；22、复议决定书；23、复议决定书邮件邮寄回单；24、视频资料；25、武陟县机构编制委员会的文件[2014]3号文件、焦作市城市市容和环境卫生管理条例。证明被告武陟县城市管理局的行政处罚认定事实清楚，证据确凿充分，行政程序合法，处罚实质内容适当，法律依据充分。被告龙源办事处答辩称，一、请求法院驳回原告对答辩人的起诉。1、答辩人系上级部门的派出机关，不具备被诉的主体资格。2、本案的“行政行为”并非是答辩人所出具、所执行，原告对答辩人的起诉，系滥用诉权的行为，理应驳回原告对答辩人的起诉。二、原告对答辩人用词不当。答辩人按照上级布置的工作和要求，在2018年12月5日向上级部门出具了一份《关于东仲许村付胜利养殖情况的证明》，内容是“2018年4月经县畜牧局、乡、村排查，东仲许村民付胜利养殖母猪19头，位于：东仲许生产西路与龙源路交叉口东北角。”答辩人出具的证明来源合法，形式合法，与本案有关联性，符合客观事实，原告用词不当。答辩人配合上级的工作，是自己的职责范围，原告的认为实属不该。综上所述，应驳回原告对答辩人的起诉。经庭审质证，一、原告付胜利提交的证据。被告武陟县人民政府质证称，对证据11中的通知书真实性有异议。证据8请法庭进行核实。对其他证据真实性均无异议。对证据3、证据7、证据8、证据9、证据10以及11、12与本案没有关联性。因为证据3是另外一个行政行为，与原告所诉的行政行为无关联性。证据8经营权证书如果是真实的，也不能证明原告在城管局作出处罚时他有承包经营权，因为在之前原告有相关的确认经营承包权的诉讼，与本案无关联性。原告所有证据不能证明其证明指向。另外证据12的证据形式不符合法定规定，没有村委的负责人签字确认，对该证据的真实性有异议，请求法庭核实。被告武陟县城市管理局质证称，真实性问题同县政府质证意见。就关联性，认为证据1、2均能说明原告自认的与本案处理的行政行为，结合证据4能够表明该行政行为已经经过行政复议。原告再行起诉已经超过了法定的期限。证据5表明我方已经依法进行了处置，处置时的财产权已经不归原告。对于证据6，该方案没有开始的时间，也没有相关单位的印章和我方提供的地方法规以及相关政府文件相矛盾，对本案没有影响。另补充：至于原告对诉争的土地是否有使用权和原告的行为是否违法，我方是否有权对其作出行政处罚，没有法律上的关联性，其他同县政府的意见。被告武陟县龙源街道办事处质证称，同意二被告意见。二、被告武陟县人民政府提交的证据。原告付胜利质证称，对所有证据真实性、关联性均无异议，通过原告提交的证据来证明所有证据不合法。被告武陟县城市管理局质证称，对证据的真实性、客观性及关联性均无异议，根据县政府提交的[2019]3号复议决定书表明县政府于2019年4月10日对其主张的没收后处置措施已经作出了驳回的决定，随后付胜利也于2019年4月23日以城管局和县政府为被告向中级法院提起诉讼，根据起诉状的记载，原告又将我局撤回作为被告的主体，中级法院作出了相应的裁判，所以能够表明原告的起诉不符合法律规定。被告武陟县龙源街道办事处质证称，对证据均无异议。三、被告武陟县城市管理局提交的证据。原告付胜利质证称，对所有证据真实性无异议，对所有证据关联性、合法性均有异议。看过视频后我认为真实性无异议，但是视频不完整。被告武陟县人民政府质证称，对所有证据的真实性、合法性、关联性均无异议，能够证明其证明指向。被告武陟县龙源街道办事处质证称，对所有证据的真实性、合法性、关联性均无异议，同时也支持我方的答辩意见。本院对上述证据认证如下：一、原告付胜利提交的证据。被告武陟县人民政府、被告武陟县城市管理局、被告武陟县龙源街道办事处对证据1、2、3、4、5、6、9、10的真实性均无异议，本院对其真实性予以确认；证据11仅能证明2013年以前的猪补情况，不能证明2019年的情况，本院不予确认；证据7、8、12与本案无关，本院不予确认。二、被告武陟县人民政府提交的证据。原告付胜利、被告武陟县城市管理局、被告武陟县龙源街道办事处对证据的真实性均无异议，本院对其真实性予以确认。三、被告武陟县城市管理局提交的证据。原告付胜利、被告武陟县人民政府、被告武陟县龙源街道办事处对证据的真实性均无异议，本院对其真实性予以确认。经审理查明，2018年11月10日，武陟县城市管理局接到中央环保督查回头看交办转办的案件后，于当日作出武城管罚责改[2018]第2012号责令限期改正通知书，通知书载明：付胜利在东仲许村生产西路与龙源路交叉口东北角搭建圈舍养猪的行为违反了《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》第四十一条的规定，根据《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》第五十条的规定，要求：付胜利在接到通知之日起三个工作日内，对饲养的猪予以处理。2018年12月5日，武陟县城市管理局又作出武城管罚先告字[2018]第2012号行政处罚事先告知书，拟对付胜利作出：1、没收涉案19头母猪；2、罚款人民币500元。并告知付胜利有陈述、申辩和听证的权利。付胜利进行了陈述、申辩，但未要求听证。2018年12月12日武陟县城市管理局作出武执罚决字[2018]第2012号《行政处罚决定书》，对付胜利作出如下行政处罚：1、没收涉案19头母猪；2、罚款人民币500元。2018年12月21日武陟县城市管理局对付胜利饲养的猪进行没收，并制作了没收物品处理清单，载明：没收小猪39头、母猪18头、死母猪1头。2019年5月7日，付胜利向本院提起行政诉讼，要求确认三被告于2018年12月21日对其合法养殖的19头母猪和大概39头猪仔进行非法没收的行为违法。另查明，付胜利案涉的养猪场位于武陟县东仲许村生产西路与龙源路交叉口东南角。还查明，付胜利不服武执罚决字[2018]第2012号《行政处罚决定书》，向武陟县人民政府申请复议，武陟县人民政府于2019年1月30日作出[2018]34号行政复议决定书，维持武陟县城市管理局作出的武执罚决字[2018]第2012号行政处罚决定书。2018年12月20日武陟县人民政府向国网武陟县供电公司作出《关于对东仲许村民屈永和、付胜利、李小三违法养殖家畜采取断电、拆除电表销户措施的通知》，通知国网武陟县供电公司配合政府执法部门对东仲许村民屈永和、付胜利、李小三违法养殖采取断电、拆除电表销户的措施。付胜利不服，向焦作市人民政府申请行政复议，焦作市人民政府于2019年3月5号作出焦政复决字[2019]9号行政复议决定，撤销武陟县人民政府作出的《关于对东仲许村民屈永和、付胜利、李小三违法养殖家畜采取断电、拆除电表销户措施的通知》。付胜利对武陟县城市管理局没收其所有猪的处置措施不服，向武陟县人民政府申请行政复议，武陟县人民政府于2019年4月10号作出[2019]3号行政复议决定，驳回付胜利的行政复议申请。2019年4月25日向付胜利向本院提起行政诉讼，要求判定被告武陟县人民政府作出的行政复议决定书[2019]3号违法，2019年6月26日，本院作出（2019）豫08行初62号行政判决，驳回原告付胜利的诉讼请求。本院认为，本案的争议焦点是1、关于涉案的没收行为实施主体；2、没收行为是否违法。关于涉案的没收行为实施主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，原告付胜利的诉讼请求是要求确认三被告于2018年12月21日对其合法养殖的19头母猪和39头猪仔非法没收行为违法，但原告付胜利提供的证据不能证明被告武陟县人民政府实施了原告诉称的没收行为，也不能证明县领导带领多单位实施了该行为，虽然被告武陟县人民政府向国网武陟县供电公司作出《关于对东仲许村民屈永和、付胜利、李小三违法养殖家畜采取断电、拆除电表销户措施的通知》，但该通知并不能证明武陟县人民政府实施了案涉的没收行为；原告付胜利认为武陟县龙源街道办事处为被告，也不能提供相应的证据，虽然武陟县龙源街道办事处自认协助执行，但该协助执行不属于共同作出行政行为的情形，不是被诉行政行为案件的共同被告。故武陟县人民政府、武陟县龙源街道办事处不是本案的适格被告。原告付胜利提交的武陟县城市管理局作出的《行政处罚决定书》、《关于没收付胜利养殖家畜的通知》以及《没收物品处理清单》，能够证明武陟县城市管理局作出武执罚决字[2018]第2012号行政处罚决定，后依据该处罚决定实施了没收行为。故2018年12月21日实施的涉案没收行为系武陟县城市管理局所为，武陟县城市管理局应为适格被告。二、没收行为是否违法。《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》第二条规定，本条例适用于本市实行城市化管理区域的市容和环境卫生管理活动。第四十一条规定，禁止饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家禽家畜；因教学、科研以及其他特殊需要饲养的除外。第五十条规定违反本条例第四十一条规定的，由市容环境卫生行政主管部门责令限期处理，逾期未处理的，予以没收，并处五十元以上五百元以下罚款。本案中，付胜利的养殖场位于武陟县东仲许村生产西路与龙源路交叉口东南角，属于武陟县城市管理区域内，付胜利在城市管理区域内养猪，违反了《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》，武陟县城市管理局作为城区环境卫生的管理单位，有权对城市管理区域内违反环境卫生的行为进行查处。武陟县城市管理局在作出没收行为前，履行了立案、调查、处理、结案各个环节相应的程序，并在作出行政处罚决定之前向付胜利送达限期改正通知书、处罚事先告知书，听取了付胜利陈述（申辩），该行政处罚决定书，经武陟县人民政府复议，已经生效。但行政处罚决定书中载明的是没收涉案19头母猪，而其在实施没收行为时，没收的是18头母猪、1头死母猪、39头小猪，其中39头小猪中的14头是没收当天出生的，属于19头母猪的孳息，因此该18头母猪、1头死母猪、和14头小猪属于行政处罚的对象；其余25头小猪，武陟县城市管理局在未查清楚是否属于行政处罚对象的情况下，对其进行没收缺乏合法依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、被告武陟县城市管理局于2018年12月21日对原告付胜利养殖的猪进行没收的行为违法；二、裁定驳回原告付胜利对武陟县人民政府、武陟县龙源街道办事处的起诉。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  武丽娟二〇二〇年十月三十日书记员  马 捷