河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫09行终70号上诉人（一审被告）濮阳市华龙区孟轲乡人民政府，住所地濮阳市华龙区绿城路与文化路交叉口西200米路北。法定代表人李扬，该乡乡长。出庭负责人徐正宽，该乡孟西基层办事处主任。委托代理人刘洁，河南泽民律师事务所律师。被上诉人（一审原告）齐德民，男，1945年11月21日出生，汉族，住濮阳市华龙区。委托代理人于国华，北京市农权律师事务所律师。委托代理人连明钢，北京市农权律师事务所实习律师。濮阳市华龙区孟轲乡人民政府（简称孟轲乡政府）因与齐德民强制清除地上附着物违法一案，不服河南省濮阳市华龙区人民法院（2020）豫0902行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人孟轲乡政府出庭负责人徐正宽、委托代理人刘洁，被上诉人齐德民委托代理人于国华、连明刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明：齐德民是濮阳市华龙区孟轲乡北里商村**村民，其所在村民组的农村集体土地在征收拆迁范围内。2019年12月11日，齐德民承包地上的附着物被孟轲乡政府强制清除。齐德民拍摄了现场照片和视频资料，发现孟轲乡政府工作人员在拆迁现场。另查明，2018年7月19日，河南省人民政府作出《关于濮阳市2018年度第六批乡镇建设征收土地的批复》豫政土〔2018〕902号，同意征收孟轲乡等2个乡（街道办事处）北里商村第一村民小组等5个农村集体经济组织集体土地共计8.3852公顷；2018年8月2日，濮阳市政府作出《征收土地方案公告》〔2018〕21号，对经河南省政府批准《征收土地方案》的内容及有关事项进行公告；2018年11月5日，濮阳市华龙区人民政府作出《关于对濮阳市2018年度第六批乡镇建设用地（商南街南、商德路西）征地补偿安置方案的批复》（华龙政文〔2018〕100号）。齐德民有承包地在上述批次征收土地范围内，孟轲乡政府答辩及诉讼中均认可是其直接实施的清除地上附着物的行为。但又称其是在濮阳市人民政府督查、华龙区人民政府安排下，实施清除案涉地上附着物的行为，其不是本案适格被告。孟轲乡政府为证明其主张，提交了一份《督查通知》濮督查（2017）295号，《督查通知》载明：“由市城管局负责，市国土局、华龙区配合，加大工作力度，尽快完成市第一污水处理厂项目的地上附着物清点补偿，土地组卷报批等工作，促使项目早日开工建设”。该《督查通知》内容并不能解读出濮阳市人民政府、华龙区人民政府组织实施了案涉地上附着物清除工作，孟轲乡政府未提交其他证据证明濮阳市人民政府或华龙区人民政府直接参与了案涉地上附着物的清除工作。齐德民也未提交证据证明濮阳市人民政府或华龙区人民政府组织实施或直接参与了案涉地上附着物清除工作。在没有充分证据证明濮阳市人民政府、华龙区人民政府组织或参与案涉清除地上附着物的情况下，不应认定濮阳市人民政府、华龙区人民政府是本案适格被告。孟轲乡政府实施案涉清除地上附着物行为的事实清楚，孟轲乡政府是本案适格被告。一审认为：一、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”。根据上述规定，市、县人民政府系土地征收工作的征收主体，但并非拆迁的具体实施主体。孟轲乡政府提供的征收公告及补偿安置方案公告仅能证明濮阳市人民政府是征收主体，并不能证明其为拆迁主体。市、县人民政府并无强制拆迁的法定职权，孟轲乡政府答辩及诉讼中均认可是其直接实施的清除地上附着物的行为，孟轲乡政府实施案涉清除地上附着物行为的事实清楚，故孟轲乡政府是本案适格被告。二、关于齐德民的起诉是否超出法定起诉期限的问题。双方当事人对清除地上附着物的时间陈述不一致，作为实施清除行为的被告应提供相应证据，但本案孟轲乡没有提供有力证据证明。孟轲乡政府清除地上附着物时，未告知齐德民起诉期限，起诉期限从齐德民知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据本案案情，从有利于保护当事人合法权益出发，应自齐德民知道或应当知道清除行为日起计算一年，即自2019年3、4月起计算，至2020年1月齐德民起诉，齐德民的起诉不超法定的起诉期限。孟轲乡政府辩称齐德民的起诉已超过起诉期间的意见，本院不予采纳。三、关于孟轲乡政府组织实施的清除齐德民地上附着物的行为是否合法的问题。本案中，孟轲乡政府未能提供齐德民同意清除其房屋的相关证据，应认定被告孟轲乡政府对齐德民房屋实施的清除行为系强制清除行为。此外，孟轲乡政府亦未能提供清除齐德民房屋的合法依据及履行法定程序的相关证据，依法应当确认被诉的清除行为违法。综上，双方没有补偿协议，孟轲乡政府辩称其已对齐德民足额补偿完毕，其清除行为合法的意见证据不足，本院不予采纳。孟轲乡政府强制清除涉案地上着附着物的行为缺乏法律依据，齐德民要求确认孟轲乡政府清除其地上附着物行为违法的诉讼请求于法有据，予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条，第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认孟轲乡政府强制清除齐德民树木及地上附着物的行为违法；案件受理费50元，由孟轲乡政府承担。上诉人孟轲乡政府不服一审判决，上诉称：本案已超过起诉期限，应不予受理。齐德民提交的《濮阳市公安局孟轲分局接处警登记表》记载及诉状自认清除时间是2018年12月11日。一审认定清除行为发生在2018年12月11日至2019年3、4月之间，是主观推断，与案件证据不符。请求二审法院依法公正裁判。被上诉人齐德民答辩称：齐德民起诉未超过起诉期限，孟轲乡政府强制砍伐齐德民树木的行为是持续行分阶段行为，且在实施该行为时未告知齐德民诉权，孟轲乡政府应对其实施的砍伐行为的具体时间承担举证责任，其一直未能提供证据证明。起诉期限应当从2019年4月孟轲乡政府清表轻微完成之日起计算一年，齐德民2020年1月7日提起诉讼，未超过起诉期限；孟轲乡政府强制清除齐德民地上树木及附属物行为违法。在其清除行为实施后未签订协议，其发放奖励金的单方行为不能认为其所实施的清除行为合法，一审认定事实清楚，判决正确，应驳回孟轲乡政府上诉请求。本院经审理查明事实与一审查明事实基本一致。但一审判决查明事实部分，“该《督查通知》内容并不能解读出……孟轲乡政府是本案适格被告”的内容不应作为查明事实内容，本院予以指出。本院认为：本案强清除地上附着物的行为是由孟轲乡政府实施，孟轲乡政府是本案适格被告，孟轲乡政府应当对清除时间方面的事实承担举证责任。齐德民诉状中称是2018年12月份实施清除行为，庭审中齐德民称是2018年12月份开始清除，结束时间是2019年4月，存在陈述内容前后不一致的情况。但鉴于孟轲乡政府未提交证据证明清除涉案地上附着物之前对齐德民进行了告知，也未提交证据证明具体的清除时间，一审从有利于保护受害人合法权益的出发，认定本案起诉不超过起诉期限并无不当。本院对孟轲乡政府上诉称本案起诉超过法定起诉期限的理由不予采纳。本案孟轲乡政府提交证据不能证明齐德民同意对其地上附着物实施清除行为，孟轲乡政府直接实施的清除地上附着物的行为缺少法律依据，一审判决确认强制清除行为违法事实清楚、适用法律正确。综上，孟轲乡政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人濮阳市华龙区孟轲乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  贾向阳审判员  陈忠生审判员  崔树峰二〇二〇年十月九日法官助理王雪贝书记员朱思根