广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终450号上诉人（原审原告）：袁石仔，男，1950年1月2日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人（原审原告）：黄光前，男，1957年8月13日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人（原审原告）：袁兴国，男，1951年12月22日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人（原审原告）：袁权新，男，1949年9月11日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人（原审原告）：欧敏驹，男，1969年12月22日出生，汉族，住广东省中山市。被上诉人（原审被告）：中山市古镇镇人民政府，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码114***********506F。法定代表人：阮志力，镇长。委托代理人：何树沛，中山市司法局古镇司法所工作人员。委托代理人：梁小凤，广东千里行律师事务所律师。上诉人袁石仔、黄光前、袁兴国、袁权新、欧敏驹因与被上诉人中山市古镇镇人民政府（以下简称古镇镇政府）政府信息公开一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1524号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2019年6月6日，袁石仔等5人向古镇镇政府提交政府信息公开申请表，该申请表中“所需政府信息情况”一栏载明“为了解土地租赁情况告知村民，请求中山市古镇镇政府公开海洲村审计报告及土地物业综合清查报告汇编第十九页雁沙区的租赁合同镇政府的备案和村民会议的决议决定”，并附《海洲村审计和清查汇编》第十九页的“海洲村农业用地清查一览表”。后古镇镇政府进行了核查并由古镇镇档案馆、古镇镇社会事务局、古镇镇农业和农村工作局进行检索，均未发现上述资料。2019年7月4日，古镇镇政府作出古府办公开〔2019〕41号关于政府信息公开申请的答复，告知袁石仔等5人，“经检索，你申请公开的上述信息，海洲村并未就相关资料向我镇政府备案，我镇政府并未保存，该政府信息不存在……建议你向中山市古镇镇海洲村民委员会咨询或者依法提出相关申请”，并于同日向袁兴国邮寄送达了上述答复，袁石仔等5人于次日收到上述答复后不服，诉至原审法院，请求:1.确认古镇镇政府没有履行法定职责的行为违法，撤销该镇政府于2019年7月4日作出的古府办公开〔2019〕41号关于政府信息公开申请的答复，并责令古镇镇政府重新作出行政行为，依法公开我方申请公开的政府信息；2.诉讼费用由古镇镇政府承担。后经原审法院释明，袁石仔等5人撤回“确认古镇镇政府没有履行法定职责的行为违法”这一部分的诉讼请求。原审法院另查明，《海洲村审计和清查汇编》于2013年9月制作，是根据2012年10月以来古镇镇政府组织审计、综治、镇农业局、国土、住建等部门以及海洲村对海洲村土地、财务收支和物业情况进行审计和清查，将海洲村土地、物业的审计报告和清查结果汇编成书，并已发放给海洲村每户村民，供海洲村村民查阅了解。其中，该汇编第十九页为“海洲村农业用地清查一览表”，制作日期为2013年4月9日，以表格的形式载明了耕区名称、图号、实测面积、地块出租合同（包括合同份数、面积）等内容，其中图号为“Y2（雁沙坦）”土地记载出租合同份数为1份，“Y1雁沙”土地记载出租合同份数为9份。庭审中，古镇镇政府认为海洲村对外签署的土地租赁合同及村民会议决议的制作主体和公开主体均为海洲村委会，不属于该镇政府主动公开的信息，而属于村务信息，其中村民会议决议理应向镇政府备案，但海洲村委会客观上并未向该镇政府备案村民会议决议，而村集体的租赁合同可以通过中山市农村集体资产管理交易平台查询，没有法律规定需要向镇政府备案。袁石仔等5人确认其方向古镇镇政府申请公开的租赁合同及相关村民会议决议均由海洲村委会制作，但不清楚海洲村委会是否有向古镇镇政府备案。原审法院认为，本案属政府信息公开纠纷。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开;行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定……”。而本案中，袁石仔等5人申请公开的信息其中一项内容为海洲村雁沙耕区集体土地的租赁合同，从《海洲村审计和清查汇编》中的“海洲村农业用地清查一览表”显示，有关海洲村雁沙耕区集体土地的租赁合同共有10份，这些租赁合同应发生于2013年4月9日上述一览表制作之前，根据《广东省村务公开条例》（2001年7月1日施行）第二条第二款“本条例所称村务公开是指村民委员会按照规定的时间、形式和程序，将村民普遍关心的、涉及村民切身利益的村务重大事项予以公布，并接受村民监督的民主管理制度。”及第四条“村务公开的主要内容：……（三）集体资产及其经营管理情况，包括土地、物业等生产资料的经营情况和集体企业承包经营方案、投标结果、承包费收缴、合同履行情况；……”的规定，应属于集体经济组织村务公开的范围，而不属于古镇镇政府信息公开范围。对于另一项申请公开的信息即村民会议的决议决定，虽然《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十八条第三款规定“村民会议和村民代表会议的决定、决议应当于会议结束后报镇（乡）人民政府备案，并在村民委员会和各村民小组所在地公布”，但村民会议或者村民代表会议决议是否由镇区政府备案保存,前提在于村委会、村集体经济组织是否有将该会议决议报镇区政府备案。而相关信息古镇镇政府没有备案是一项被动且消极的事实,对于该方面的事实，不存在举证证明的情况，况且，古镇镇政府已向古镇镇档案馆、古镇镇社会事务局、古镇镇农业和农村工作局等可能保存相关信息的部门进行过查询检索亦无果，故原审法院认为古镇镇政府在涉案答复中已就无法公开袁石仔等5人所需政府信息的理由尽到充分说明义务。为此，古镇镇政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项的规定，于2019年7月4日作出古府办公开〔2019〕41号关于政府信息公开申请的答复，告知袁石仔等5人申请公开的政府信息未备案及未保存，该政府信息不存在，并建议其5人向海洲村委会咨询或依法提出相关申请，符合法律规定，并无不当。因《海洲村审计和清查汇编》仅是对海洲村土地、物业的审计报告和清查结果的汇编，故对于袁石仔等5人认为该汇编所依据的原始材料也应由古镇镇政府保存的主张，于理不合，也与原审法院查明事实不符，原审法院不予支持。综上所述，袁石仔等5人要求撤销古镇镇政府作出的古府办公开〔2019〕41号关于政府信息公开申请的答复并责令该政府依法公开相关信息的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回袁石仔、黄光前、袁兴国、袁权新、欧敏驹的诉讼请求。案件受理费50元，由袁石仔、黄光前、袁兴国、袁权新、欧敏驹负担。上诉人袁石仔、黄光前、袁兴国、袁权新、欧敏驹不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人没有履行法定职责。《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第五条规定镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，第二十八条第二款规定村民会议和村民代表会议的决定、决议应当于会议结束后报镇（乡）人民政府备案。但对海洲村民委员会没有就《海洲审计报告土地物业、综合清查报告汇编》第十九页列明的雁沙耕区的租赁合同和村民大会的决定、决议进行备案的问题，被上诉人没有进行指导、支持和帮助，使海洲村民委员会把大好的农耕地据为己有，为谋取暴利，私下处置雁沙耕区农耕地，卖泥给砖厂打红砖，卖完泥后，再填埋近一米深的砖头废渣导致千亩农耕地变成劣质土地。二、《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）第二十一条第（三）项规定：“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”。被上诉人只告知上诉人到海洲村民委员会咨询，没有依法告知该行政机关的名称、联系方式，明显没有履行法定职责。综上，特提起上诉，请求：一、撤销中山市第一人民法院于2019年12月27日作出的（2019）粤2071行初1524号行政判决；二、改判古镇镇政府没有履行法定职责的行为违法；三、古镇镇政府承担本案诉讼费用。诉讼中，袁石仔等5人明确第二项上诉请求中所指的没有履行法定职责的行为指的是没有公开涉案信息的行为。被上诉人古镇镇政府辩称：一、原审判决查明事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。经一审法院审理查明，被上诉人并未制作或获取上诉人所申请公开的“海洲村审计报告及土地物业综合清查报告汇编第十九页雁沙区的租赁合同镇政府的备案和村民会议的决议决定信息”，该事实认定清楚。被上诉人根据该客观情况，依法向上诉人作出涉案答复，适用法律正确。二、因上诉人在一审过程中已撤回要求“确认古镇镇政府没有履行法定职责的行为违法”的诉讼请求，故其第二项上诉请求并非二审案件审理的范围。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为政府信息公开纠纷。本案争议的焦点在于袁石仔等5人向古镇镇政府申请公开的涉案信息是否属于古镇镇政府保存的信息，古镇镇政府作出涉案政府信息公开答复的理据是否充分合法。袁石仔等5人向古镇镇政府申请公开的信息为海洲村雁沙耕区集体土地的租赁合同及相关的村民会议的决议决定，相关信息的制作主体并非古镇镇政府，古镇镇政府客观上是否保存上述信息，应当以海洲村村民委员会或者村集体经济组织有向古镇镇政府备案为前提。古镇镇政府已说明海洲村村民委员会并未向其备案上述信息，并且在收到袁石仔等5人的信息公开申请后，古镇镇政府还向古镇镇档案馆、古镇镇社会事务局、古镇镇农业和农村工作局等可能保存相关信息的部门进行过查询检索，未发现相关信息，据此，古镇镇政府向袁石仔等5人作出涉案信息不存在的回复，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项关于“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”的规定，理据充分。袁石仔等5人主张《海洲村审计和清查汇编》中记载有相关合同信息即说明海洲村村民委员会已向古镇镇政府备案、古镇镇政府保存有涉案信息，但该《海洲村审计和清查汇编》仅是对海洲村土地、物业的审计报告和清查结果的汇编，不能证明相关信息已备案，亦不能证明古镇镇政府保存有相关信息，因此袁石仔等5人该项主张的理据不充分，本院不予支持。因袁石仔等5人申请公开的信息属于村务公开事项，古镇镇政府在回复中建议袁石仔等5人向海洲村村民委员会咨询或提出申请，是对其获取信息的正确途径给予指引，更有利于其合法权益的保障，并无不妥。综上所述，上诉人袁石仔、黄光前、袁兴国、袁权新、欧敏驹的上诉理据不足，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决事实查明清楚，适用法律正确，处理无误，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人袁石仔、黄光前、袁兴国、袁权新、欧敏驹负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年五月二十六日书记员 陈 怡