沈阳高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0192行初625号原告万卫，女，1970年8月16日出生，汉族，农民，住址沈阳市于洪区。被告沈阳市沈北新区新城子街道办事处，住所地沈阳市沈北新区北斗街54号。法定代表人王力刚，男，该单位主任。委托代理人郭敏，女，该单位工作人员。委托代理人关明春，男，辽宁和鑫律师事务所律师。原告万卫要求确认被告沈阳市沈北新区新城子街道办事处（以下简称“新城子街道”）行政强制拆除行为违法一案，于2020年4月14日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月23日公开开庭审理了本案。原告万卫，被告新城子街道的负责人孙嫦敏，委托代理人郭敏、关明春到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。原告诉称，2011年4月15号，原告与沈北新区新城子乡道树子村及沈阳市沈北新区沈阳圣世花卉有限公司，开发商张林以每亩1200元一年的价格，合法签订了共计1.6亩的农业大棚土地承包合同，并且承包费用一次性交清至2027年4月15日。当年按照合同规定盖得大棚25平方米的看护房、大棚墙、灌溉水井。但从鉴定合同、大棚建成后长达八年之久，没有排水设施，没有灌溉水设施，而且沈北主管部门从未过问过，一直到今年3月15日前全部拆除，原告的农业大棚没损坏，没有废弃，每年都在种植农作物。但是，既没行整改方案，也没行整改细则，更没有更改费用，沈北街道于2019年3月23日，在没有通知本人、没行任何合法手续的情况下，把原告投资几十万的大棚设施：大棚墙、看护房、及看护房内的农具全部夷为平地。原告都是有正规合同的，都交了承包款的，应受法律的保护，但在合同期内，被被告方强制拆除了地上物，这种行为是违法行为，极大的侵害了原告的合法权益。原告方认为，被告方既不是土地所有权人，又不是土地发包方，所有纯属滥用权力侵害了原告方的合法自主经营权。现原告请求：1.确认被告强制拆除原告土地上附着物（包括大棚作业房，院墙，棚架）的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告向被告提交的证据为：1.2011年4月15日土地承包合同、收款收据（0042379），证明土地合法承租；2.照片2张，证明拆除前后状态。被告辩称，一、国务院部门规章赋予了答辩人审查、监督设施农业项目经营建设，落实设施农业用地复垦责任的职权，是实施拆除的职权依据。1.二〇一〇年九月三十日，国土资源部、农业部发布《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》[国土资发〔2010〕155号]，明确“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意”。2.二〇一四年九月二十九日，国土资源部、农业部发布的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》[国土资发〔2014〕127号]第四条第（二）项规定“乡镇政府负责监督经营者按照协议约定具体实施农业设施建设，落实土地复垦责任”；第（三）项规定“严格设施农用地执法。从事设施农业和规模化粮食生产的，经营者必须按照协议约定使用土地”。3.2011年8月10日，沈阳市沈北新区机构编制委员会下发沈北新区编发[2011]41号《关于明确沈北街道等7个涉农街道办事处继续履行行政审批等职能的通知》，明确沈北街道办事处继续履行原乡政府的行政审批及拆违、控违等职权。二、原告未经审核，不是设施农业项目“经营者”，无诉讼主体资格。设施农业项目“经营者”的经营主体资格必须经过县级政府审核同意才能取得。“经营者”经营方式是以书面流转合同的方式受让取得众多土地承包方的土地经营权，集中集约开展设施农业经营，原告个人至多构成“经营者”内部经营模式的人的要素，其并不具有设施农业“经营者”主体资格。三、原告负有举证责任。原告对其合法取得案涉大棚所占用耕地经营权以及对设施农业看护房、大棚等地上物、附着物、种植物等均归其所有负有举证责任。四、认定“大棚房”的政策依据。根据国家及辽宁省关于“大棚房”问题专项清理整治行动清理整治工作部署及整改意见。五、强制拆除法律依据。《中华人民共和国行政强制法》第十二条第（四）项规定的行政强制执行的方式有“排除妨碍、恢复原状”。六、事实依据。1.答辩人已通知、通告和催告设施农业园区“经营者”和大棚户：立即纠正违法行为并在规定的整改期限内整改完毕，否则将被采取强制措施全部予以拆除。答辩人通过沈北新区本地电视台滚动播放通告，通过在设施农业园区出入口、社区村委会公示栏、案涉建筑物墙上张贴通知和限期整改拆除通知等方式，通知、催告了国家关于“大棚房”整治整改的具体要求，以及逾期不整改将面临的被强制拆除的后果。2.经排查，确认：案涉看护房、附属物等具有“大棚房”性质，且不具备设施农业大棚生产条件，属于限期整改对象，且在规定期限内仍据不整改，必须采取有力措施迅速落实整治行动规定期限内的应拆尽拆任务，遂予以强制拆除，如期完成“大棚房”行动整改目标。无论从宏观上来看待案涉设施农业“经营者”，还是从微观上看待实际使用土地的违法违规大棚户-包括本案原告，案涉设施农业项目已经滋生出诸如：擅自变更土地用途，长期不按照协议约定使用土地，不按照审批的生产种类搞设施农业大棚生产，不进行现代农业建设投入，擅自改种非设施农业作物等等情况，都严重违反了设施农业发展的要求，并与现代农业-农业现代化发展方向背道而驰，必须通过强有力的手段和措施才能严格设施农用地执法，强化管控落实最严格耕地保护制度，实现国家“大棚房”问题专项清理整治行动目标，从源头上杜绝“大棚房”问题再发生。被告向本院提交的证据为：1.关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见,证明辽宁省关于“大棚房”整改要求、标准、时限；2.关于明确沈北街道等7个涉农街道办事处继续履行行政审批等职能的通知（沈北新区编发[2011]41号），证明被告有拆违、控违的职权；3.限期拆除通知书2份，证明告知原告涉案建筑整改时限及强制拆除时限；4.新建农事项目备案审批表，证明要求建设温室大棚，种植温室作物，原告种植未在此范围内；5.一户一档，证明原告未按要求建设温室大棚及未按要求种植，改变设施农业用途，应予以拆除。经庭审质证，对原、被告所提供证据的真实性本院予以确认，本院将结合原、被告证据对被告实施行政强制拆除是否存在违法问题进行综合判断。经审理查明，原告从案外人处承包一处位于沈阳市××北新区××街道七家子社区467号的土地。被告称原告大棚种植的是景观树，审批的是花卉，其违法状况为有看护房有棚墙有棚架无膜，属于没有进行设施农业生产。被告依据“辽宁省‘大棚房’问题专项清理整治行动农业大棚看护房违规问题整改的指导意见”第二条第一款二项规定，认为原告没有在设施农业审核的进行种植就属于不再进行农业生产。2019年2月22日，被告发出《限期拆除通知书》，通知限期在2019年2月24日前将看护房及其他非农设施一并拆除，并恢复到可耕种状态。逾期不拆除，相关部门将依据有关法律规定，对“有房无棚”类看护房及其它非农设施实施强制拆除。2019年3月5日，被告再次发出《限期拆除通知书》，通知限期在2019年3月15日之前恢复到能够从事农业生产状态（即棚架棚膜完整，土地达到可耕种条件），如不能按期整改到位，相关政府部门将于2019年3月20日之前将看护房和非农设施全部拆除，恢复到可耕种状态。被告将上述通知张贴在村公示板及各业户处。被告于2019年2月25日至3月20日对不具备生产条件的大棚土地上附着物实施强制拆除。原告认为被告的拆除时间为2019年2月27日，对被告认定的地点没有异议，拆除前状态属实，拆除前种的为桃树，对被告的法律适用无异议。现原告以被告强制拆除行为违法为由诉至本院。另查明，根据《沈阳市人民政府关于同意和平区等10个地区调整部分街道行政区划的批复》（沈政[2019]101号）文件的规定，沈阳市沈北新区街道办事处已被撤销，其相关职权已划入本案被告沈阳市沈北新区新城子街道办事处。本院认为，沈阳市沈北新区街道办事处已被撤销，其相关职权已划入沈阳市沈北新区新城子街道办事处，新城子街道为本案适格被告，对此原告无异议，本院予以确认。本案争议焦点是被告的行政强制行为是否合法。实施行政强制行为应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，按照法定的程序、条件、范围实施。被告认定原告构筑物属违建，应依照《中华人民共和国行政强制法》实施行政强制行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五、第三十七条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定，经书面催告当事人履行义务，告知当事人陈述、申辩权利，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关有权依法作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，具有强制执行权的行政机关可以依法强制拆除。根据以上规定，行政机关实施行政强制行为，应当依照法定程序。被告未经法定程序，强制拆除原告地上附着物的行为程序违法，属于违法行政强制行为。现地上附着物已被实际拆除，其拆除行为不具备可撤销的内容。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：确认被告沈阳市沈北新区新城子街道办事处于2019年2月至3月期间强制拆除原告万卫位于沈阳市沈北新区新城子街道七家子社区467号地上附着物行为违法。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至沈阳市中级人民法院。审 判 长  王 勇人民陪审员  周德玉人民陪审员  赵凯军二〇二〇年六月二十四日法官助理葛睿飞书记员张韦男本判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项：行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；