陕 西 省 高 级 人 民 法 院  陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终47号 上诉人（原审原告）：赵英，女，汉族，1981年3月4日出生，住陕西省西安市长安区。委托代理人：吴涛，陕西仁和万国律师事务所律师。委托代理人：杨京，陕西仁和万国律师事务所律师。上诉人（原审被告）：西安市长安区郭杜街道办事处，住所地：陕西省西安市长安区。负责人：徐挺，该办事处主任。委托代理人：段思路，该办事处工作人员。委托代理人：张镐，陕西丰瑞律师事务所律师。上诉人赵英因诉上诉人西安市长安区郭杜街道办事处（以下简称郭杜街办）行政强制一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月2日公开开庭审理了本案。上诉人赵英及其委托代理人吴涛，XX街XX段XX路、张镐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：原告赵英是西安市长安区XX镇XX村村民，在西安市长安区XX街道办事处XX村建有房屋。2017年1月20日，长安区政府作出长政告字[2017]20号《关于实施长安区西沣片区房屋征收工作的通告》（以下简称《征收通告》），XX街道XX村、北雷村和XX街道XX村、XX居XX村XX村村域土地上的房屋及其附属物实施征收。2018年3月30日，长安区政府作出长政发[2018]11号《关于XX镇XX村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），决定对XX街道XX村棚户区改造项目涉及的集体土地上房屋予以征收，并确定征收组织部门为西安市常宁新区管理委员会开发建设局和西安市长安区城中村（棚户区）改造办公室，征收实施单位为郭杜街办。原告位于赤兰桥村的房屋在此次征收范围内。2019年1月10日，原告所建位于赤兰桥村的房屋被强行拆除，未获补偿安置。原告遂于2019年3月4日向西安铁路运输中级法院提起诉讼。原审判决认为：本案争议焦点为：一、赵英的原告主体资格问题；二、本案适格被告问题；三、被诉强制拆除房屋行为的合法性问题。关于赵英的原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。赵英位于赤兰桥村的房屋被强行拆除，其与被诉房屋拆除行为具有利害关系，亦有权提起行政诉讼。至于赵英是否属于合法的房屋被征收人，是否具有安置补偿资格与其是否有权提起本案行政诉讼并无关联性。关于本案适格被告问题。《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。因此，被诉强制拆除房屋行为的实施主体为本案适格被告。案涉被拆房屋系在集体土地上棚户区改造项目范围内，整个房屋征收过程中涉及多个行政机关，且在实施房屋拆除过程中并未告知原告实施拆除行为的主体，导致原告无法判断强拆行为的具体实施部门。被告郭杜街办为集体土地上棚户区改造项目的房屋征收实施主体，存在实施强制拆除原告房屋的可能性，且其自认实施了被诉拆除行为。故本案实施强制拆除房屋行为的主体为被告郭杜街办。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。因此，街道办事处属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。综上，郭杜街办系本案的适格被告，其应当对强拆原告房屋的行为承担相应的责任。关于被诉强制拆除行为的合法性问题。被告郭杜街办主张其基于原告房屋系违法建筑而实施的强制拆除行为，经审查，其不具有认定违法建筑或对违法建筑实施强制拆除的法定职权。另外，根据《行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。被告郭杜街办未向法院提交被诉强制拆除行为符合相关规定的证据，无法确认其强制拆除行为的合法性，因此，依法确认该行为违法。依照《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定,判决确认被告郭杜街办于2019年1月10日拆除赵英位于西安市长安区XX街道XX村房屋的行为违法。上诉人赵英上诉称：一、原审判决应对涉案房屋的合法性进行确认。上诉人系西安市长安区XX街XX村XX组村民，取得该村户籍。2006年上诉人与城镇居民结婚但未从本村迁出。2007年赤兰桥村收取6000元费用后为上诉人划拨0.3亩宅基地，上诉人2008年在该宅基地上建房。2017年11月20日，长安区政府发出《征收通告》，其工作人员对上诉人房屋进行测量并签字确认，动迁编号为2-45，说明涉案房屋是合法建筑。二、《征收通告》是长安区政府发布，根据《西安市长安区XX街道XX村XX户区改造房屋征收补偿安置方案》（以下简称《安置方案》）规定，该改造项目征收主体是长安区政府，组织征收部门是长安区城中村改造办公室和常宁新区管理委员会开发建设局，实施征收部门是郭杜街办。依据政府机构改革相关文件，长安区住建局和长安区发改委承继了原城改办的部分职能。因此，西安市长安区XX街道XX村房屋征收补偿安置工作指挥部是上述各单位共同设立的，对涉案房屋违法强拆行为是指挥部实施的，上述各单位应为本案的共同被告。三、被上诉人的强拆行为违反《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）相关程序规定，同时违反中共中央纪委办公厅《关于进一步规范征地拆迁行为的通知》中“取消行政强制拆迁”的内容。综上，请求：撤销原审判决，确认上述各单位强制拆除行为违法。上诉人郭杜街办上诉称：一、本案由中级法院管辖错误。根据《行政诉讼法》第十五条的规定，郭杜街办作为长安区政府设立的派出机关，以街道办为被告的案件，不属于由中级人民法院管辖的第一审行政案件。二、原审判决认定郭杜街办不具有认定违法建筑和对违法建筑实施拆除的法定职权，与事实不符。《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；第四十一条第四款规定，建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续；第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《西安市XX乡规划条例》第七十二条规定，在乡村规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇人民政府或者街道办事处责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。三、赵英所建房屋未依法取得合法的规划许可证和用地审批手续，属于违法占用土地行为，且已经国土部门确认为违法建筑。西安市国土资源局长安分局郭杜国土资源所（以下简称郭杜国土所）于2019年1月20日向赵英作出《限期拆除通知》，该通知送达后，赵英未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，也未履行通知确定的义务。根据上述规定，郭杜街办可以拆除违法建筑。请求：撤销原审判决，裁定驳回起诉。被上诉人赵英答辩称：一、本案由西安铁路运输中级法院管辖程序合法。原审期间，长安区棚户区事务中心向法院提供了机构改革文件，原西安市长安区城中村（棚户区）改造办公室更名为改造事务中心，其部分权利由长安区XX委、长安区住建局承继。经原审法院释明，答辩人变更长安区棚户区XX中心为被告，同时追加西安市政府、长安区XX委、长安区住建局为共同被告。根据《行政诉讼法》第十五条第一款的规定，以县级以上人民政府为被告的案件，由中级法院管辖并无不当。二、原审判决认定郭杜街办不具备认定违法建筑以及对违法建筑实施拆除的法定职权正确。答辩人房屋建成后十多年，政府并未认定为违章建筑，也从未要求予以拆除。依据《陕西省农村宅基地管理办法》的规定，应当由西安市长安区以上的国土资源行政管理部门负责本辖区的农村土地管理工作，郭杜国土所无权确认农村土地管理工作，无权下发《限期拆除通知书》，且答辩人从未收到该通知书。请求：驳回郭杜街办上诉请求。被上诉人郭杜街办答辩称：一、赵英要求确认其房屋合法无法律依据。郭杜国土所曾对其宅基地审批手续进行调查，并通知提供合法宅基地手续，但其一直不配合。《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉》第五十九条规定，赵英在郭杜国土所调查时拒不提供证据，而在诉讼阶段提供，对其证据不应采纳。且答辩人在其拒不提供证据的情况下，根据调查结论认定其房屋为违法建筑并无不妥。赵英未依法取得合法的规划许可证和用地审批手续建房，属于违法占用土地、违法建设。郭杜国土所作出并送达《限期拆除通知》，责令立即停止违法行为，针对同一违法行为，答辩人根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、《西安市XX乡规划条例》第七十二条的规定，可以拆除违法建筑，并无不当。二、赵英未取得合法宅基地的使用权，属违规建房，不属于安置补偿范围。根据《安置方案》第一条、第二条第一款、第五条第二款规定，被征收主体应当是征收范围内拥有合法宅基地使用权的房屋所有权人，而赵英无合法的宅基地使用权，不属于《安置方案》中规定的被征收主体。请求：驳回赵英的上诉请求。本院二审查明的事实与原审判决查明的事实一致，予以确认。本院认为：本案焦点问题为：一、原审被告是否适格；二、被诉强拆行为是否合法；三、原审审判程序是否合法。关于原审被告是否适格的问题。《行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”依据上述规定，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为、谁被告；行为者，能处分”的原则确定。因此，本案中实施强制拆除涉案房屋的主体为适格被告。《实施方案》第二条规定，实施征收部门为郭杜街办，且郭杜街办自认拆除了涉案房屋，故本案实施强制拆除涉案房屋的行为主体为郭杜街办。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”因此，街道办事处属于依法享有行政职权、且能独立承担责任的行政主体。综上，郭杜街办系本案的适格被告，应当对其实施的强制拆除行为承担法律责任。上诉人赵英主张应当确认违法拆除行为系西安市政府、长安区政府等单位的共同行为，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。关于被诉强拆行为是否合法的问题。《行政诉讼法》第三十四条的规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”《行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据《行政强制法》的相关规定，上诉人郭杜街办没有行政强制权，其直接对涉案房屋进行拆除的行为，系超越法定职权的违法行为。同时，上诉人郭杜街办称涉案房屋系违法建筑且通过郭杜国土所向上诉人赵英下发《纠正违法行为通知书》，但其并未提交相关证据予以证实，亦未提交被诉强制拆除行为符合《行政强制法》相关程序规定的证据，故对上诉人郭杜街办的该上诉理由，本院不予支持。上诉人赵英主张原审判决应对涉案房屋的合法性进行确认，没有法律依据，本院亦不予支持。关于原审程序是否合法的问题。《行政诉讼法》第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。”本案原审被告中有西安市政府和长安区政府，西安铁路运输中级法院予以立案受理，符合上述法律规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十条第一款规定：“人民法院受理案件后，被告提出管辖异议的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内提出。”上诉人郭杜街办并未在法律规定的期限内提出管辖异议。结合本案实际情况，在审理查明案件事实后，原审法院裁定驳回不适格被告，确定适格被告并继续审理本案，可以减少当事人诉累。且，依据《行政诉讼法》第二十四条第一款的规定：“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。”故本案由西安铁路运输法院审理，并无不当。郭杜街办的该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人赵英和上诉人郭杜街办的上诉理由均不能成立，其请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人赵英和上诉人西安市长安区郭杜街道办事处各负担50元。本判决为终审判决。   审 判 长  徐  炯审 判 员  赵  婧    审  判  员  张安品              二〇二〇年四月二十七日                               书  记  员    王文玥    1