云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终48号上诉人（一审被告）昆明市五华区人民政府。住所地：昆明市五华区华山西路1号。法定代表人王秀江，区长。委托代理人胡永勇，昆明市五华区司法局工作人员。代理权限：特别授权代理。委托代理人陈宏元，云南十上律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人（一审第三人）昆明市五华区人民政府黑林铺街道办事处。住所地：昆明市五华区西城时代商业广场5楼。负责人曾洪波，主任。委托代理人张潇，昆明市五华区人民政府黑林铺街道办事处工作人员。代理权限：一般授权代理。委托代理人陶红兵，五华区黑林铺街道办事处法律服务所法律服务工作者。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）张丽君，女，汉族，1983年8月30日生，身份证住址：云南省昆明市五华区。委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。昆明市五华区人民政府（以下简称区政府）、昆明市五华区人民政府黑林铺街道办事处（以下简称黑林铺街道办）因张云、李兰珍、张丽君（以下简称张云等人）诉区政府土地行政补偿一案，不服云南省昆明市中级人民法院（以下简称昆明中院）于2019年9月9日作出的（2018）云01行初206号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月16日受理其上诉后，依法组成合议庭于2020年3月31日公开开庭审理了本案，上诉人区政府的委托代理人胡永勇、陈宏元，上诉人黑林铺街道办的委托代理人张潇、陶红兵，被上诉人张丽君及委托代理人翟根才到庭参加诉讼。针对张云、李兰珍提出的诉讼事项，本院另行作出裁定。本案现已审理终结。一审法院认定：张云与李兰珍系夫妻，张丽君系张云与李兰珍的女儿。张云经批准［五地准宅（2005）第（837）号五华区农村宅基地用地批准通知书］建盖了坐落于五华区居民小组房屋一幢（Ａ8地块）。2018年5月15日张丽君与黑林铺街道办签订了《五华18号路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目集体土地征收和房屋拆迁安置协议》（以下简称《拆迁安置协议》），该房屋即被拆除。2018年5月17日张云、李兰珍、张丽君签署《人民调解协议》，对于上述房屋被拆迁的补偿权益进行了约定。2018年5月29日张丽君按照前述协议，领取了补偿款人民币1264653.50元。现该房屋所涉土地已经挂牌交易成交。张云等人起诉请求：一、确认《拆迁安置协议》无效；二、本案的诉讼费用由区政府承担。一审法院认为：一、本案张云经合法批准在集体土地上建盖的涉案房屋，因土地被征收所签订的涉案补偿安置协议涉及到张云及其妻子李兰珍的合法财产权益，张云、李兰珍提起本案诉讼具备合格的原告资格，虽然张云、李兰珍与张丽君协议约定张云、李兰珍的上述涉及房屋所有权、土地使用权等相关权益让渡给张丽君享有。但是根据我国物权法规定，该协议约定并不当然发生物权转移的法律效果。因此，张云、李兰珍并未丧失针对该安置补偿协议提起行政诉讼的权利。张丽君系该安置补偿协议的签字一方的代表，与该安置补偿协议具有法律上的利害关系，因此，张丽君具有本案合格的原告资格。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，区政府作为县级以上人民政府，享有组织对涉案集体土地征收的行政职权和职责，系本案的适格被告。黑林铺街道办受区政府确定作为涉案集体土地征收安置补偿房屋拆迁实施单位，其与张丽君签订的涉案《拆迁安置协议》具有利害关系，因此，黑林铺街道办具有本案合格的第三人资格。二、根据《土地管理法》第四十五条第二款、第四十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土管法实施条例》）第二十五条第一款、第三款、第四款，本案区政府并未提交合法有效的对涉案集体土地征收的行政审批文件材料。区政府的下属机构黑林铺办事处在缺乏合法有效的涉案集体土地征收批复的情况下，即与张丽君签订了《拆迁安置协议》，属于没有合法依据的重大明显违法的情形。对于该安置协议，依法应当确认无效。张云等人的诉讼请求，依法应予支持。区政府认为其不是适格被告，该安置协议合法有效且实际履行，应当驳回原告起诉的答辩观点，不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十五条、第二十六条、第二十九条、第九十七条，《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《适用解释》）第九十九条、第一百条，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决确认黑林铺街道办代表区政府与张云、李兰珍、张丽君签订的《拆迁安置协议》无效。案件受理费50元由区政府承担。区政府上诉称：一、张云、李兰珍不是本案的适格原告，应裁定驳回其起诉。张云、李兰珍与张丽君签订《人民调解协议》已约定拆迁回迁面积和补偿款归张丽君所有，张云、李兰珍放弃拆迁回迁事宜，上述约定合法有效，司法不应否定民事约定的有效性。本案争议的是回迁安置权益和补偿费用，而非物权，一审适用物权法属适用法律错误。本案争议房屋为农房，未领取土地使用证和房屋所有权证，没有办理物权转移登记的基础。二、区政府不是本案适格被告。黑林铺街道办是适格被告，是实际的和《公告》规定的房屋拆迁实施主体。三、《拆迁安置协议》合法有效，不存在法定无效情形。按照《行政诉讼法》第七十五条的规定，协议不具有重大且明显违法情形，一审法院认定的“缺乏合法有效的涉案集体土地征收批复”仅表明涉案《五华18号路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置公告》（以下简称《公告》）发布时缺失批复，仅能导致《公告》涉及张云等人部分被撤销，并不导致协议无效，否则将使自愿签订的协议被否定效力，影响拆迁安置工作及社会稳定。协议已在履行中，且现涉案集体土地征收批复已取得，应从促成合同履行的合同法基本原则考虑。协议是按照片区安置标准签订，对张云等人并未减损权利或增加义务，具有公平性，如简单认定协议无效，下一步工作中仍应按照安置标准与张云等人签订协议，需考虑诉讼资源和行政成本耗费。请求撤销一审判决，依法改判驳回张云等人的诉讼请求。黑林铺街道办上诉称：一审判决认定《拆迁安置协议》无效是错误的。该协议是双方自愿签订的民事协议，按照合同法第五十二条规定，该协议不存在无效情形。根据录像记录显示，张丽君在2018年5月15日16：00进入项目指挥部，17：25签字完毕离开，不存在强行胁迫签订协议的情形，且张云、李兰珍与张丽君于其后经昆明市五华区海源社区人民调解委员会调解，确认张云、李兰珍自愿放弃回迁安置，房屋回迁面积和回迁补偿款由张丽君所有。张丽君已收到拆迁补偿款。2017年11月28日区政府发布《公告》确定的是集体土地上房屋拆迁补偿安置，不是土地征收。请求撤销一审判决，依法改判驳回张云等人的诉讼请求。张丽君答辩称：一、张云、李兰珍是适格原告。张云、李兰珍是土地使用权人和房屋所有权人，其权利不因《拆迁安置协议》《人民调解协议》约定而发生变更，涉案房屋也未发生过转移登记。二、区政府是适格被告。区政府作出了《公告》，《拆迁安置协议》是执行《公告》的后续征收行为，征收主体是区政府，黑林铺街道办仅是实施主体，街道办行为是履行《公告》行为，协议后果是土地被区政府拿走，受益人是区政府。三、《拆迁安置协议》无效。《公告》缺乏有效征地批文，且涉及张云等人的部分已被昆明中院判决撤销，则《拆迁安置协议》欠缺了法律依据，区政府没有征收集体土地的职权，协议符合《行政诉讼法》第七十五条规定的实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大明显违法情形，应确认无效。《拆迁安置协议》是行政协议，即使按照上诉人观点认为是民事协议，该协议违背《土地管理法》第四十三条、第四十五条的规定，同样也是无效的。昆明中院已作出判决，认定《公告》符合征收的基本特征，而非黑林铺街道办认为的仅是房屋拆迁补偿安置。四、协议并非张云等人的真实意思表示。请求驳回上诉，维持原判。一审法院随案移送了一审各方当事人提供的证据材料。本院认为，一审法院对证据的审核认定正确，本院予以确认。二审中，区政府提交了2018年7月18日云南省人民政府云政发〔2018〕36号《关于赋予昆明市行使部分省级行政职权的决定》（以下简称〔2018〕36号文件）、加盖云南省人民政府征地审批专用章的2019年3月22日昆明市人民政府昆政征转复〔2019〕21号《关于昆明市2017年度城市建设用地五华区第一批农用地转用及土地征收实施方案的批复》（以下简称〔2019〕21号文件）两份证据材料，欲证明涉案土地的征地手续批复已经完善，区政府提出其一审已提交证据说明，但一审审理时间跨度从2018年到2019年，其间涉及多个案件，开庭陆续进行，一审举证期限届满时证据还不存在。张云等人认为，〔2018〕36号文件内容不完整，与本案没有关联性；〔2019〕21号文件仅写明涉及黑林铺街道办事处海源社区居委会等村组，未附征地红线图或勘测定界图，不能证明与本案具有关联性。且该份文件作出时间是2019年3月，本案一审开庭时间在该时间之后，区政府未在一审举证期限内提交该份证据，法院不应接纳。本院经审查认为，《行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”；第六十七条第一款规定，“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告”。根据一审卷宗材料，昆明中院向区政府发出的《举证通知书》中载明的举证期限为“收到起诉状副本之日起十五日（2018年10月29日上午10：30分）内”，一审证据交换时间是2018年11月13日，开庭时间是2019年8月16日。因此，区政府提交的〔2019〕21号文件作出时间在一审举证期限届满之后，区政府在其后提交证据，属于举证期限届满后形成的新证据，本院予以接纳并采纳。但区政府存在未及时提交该份证据问题，本院予以指出。区政府提交的〔2018〕36号文件系因出现〔2019〕21号文件这一新证据而一并提交，应予以接纳；区政府提交的该份证据内容不完整，但该份文件为向社会公开文件，内容为行政职权的调整，其内容应予认可。经二审审理查明，一审判决认定的事实清楚，本院予以确认。本院另查明，2017年11月28日区政府《公告》中载明区政府决定开展五华18号道路、云冶铁路防洪沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置工作，房屋拆迁实施单位为黑林铺街道办，该《公告》载明房屋拆迁补偿安置标准按《五华18号路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目集体土地征收和房屋拆迁补偿安置实施方案》（以下简称《实施方案》）相关标准执行。2017年11月20日区政府办公室作出的《实施方案》中载明，土地征收部门为昆明市国土资源局五华分局，土地房屋征迁实施单位为黑林铺街道办。2018年5月17日，张云、李兰珍与张丽君就案涉房屋征收事宜达成《人民调解协议》，约定“1.龙院一组新村97号房屋原批宅基地为张云，因本次城中村改造，张云和妻子李兰珍自愿放弃拆迁回迁的相关事宜；2.在本次拆迁回迁的一切拆迁回迁面积和拆迁回迁的所有补偿款归张丽君全权办理领取；3.车位置换和超面积优惠归张丽君享受；4.张云原已签了拆迁补偿协议，现因家庭之间对拆迁回迁进行分割调解为张丽君所有”。经二审询问，各方当事人认可，协议中的“张云原已签了拆迁补偿协议”指的是张丽君已经签订的《拆迁补偿协议》，而非张云签订了协议。2019年3月22日，昆明中院作出（2018）云01行初79号行政判决，认为“五华18号道路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目集体土地的征收至今未获得土地征收批复文件，故被告五华区政府所实施的土地征收行为无事实和法律依据，作为征收行为外化载体的被诉《公告》程序违法，无事实依据，适用法律错误，依法应予撤销”，判决：“一、撤销昆明市五华区人民政府于2017年11月28日作出的《关于五华18号路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置公告》中涉及原告张云、李兰珍、张丽君[五地准宅（2005）第（837）号]《五华区农村宅基地用地批准通知书》土地上房屋项下的部分。二、驳回原告张云、李兰珍、张丽君的其他诉讼请求。”宣判后，双方当事人未上诉，该判决已发生法律效力。2018年7月18日云南省人民政府作出〔2018〕36号文件，委托昆明市行使土地征收审查职权，下放建设征用、使用土地涉及农用地转用审批职权。2019年3月22日昆明市人民政府作出〔2019〕21号文件，同意五华区莲华街道办事处马村社区居委会、红云街道办事处右营社区居委会、黑林铺街道办事处海源社区居委会、普吉街道办事处普吉社区居委会集体农用地1.2189公顷（涉及占用耕地0.2732公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收集体建设用地26.3391公顷、集体未利用地0.3227公顷。二审庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点进行了辩论。即:1.区政府是否是本案适格被告；2.《拆迁安置协议》是否具有无效情形，是否应予确认无效。一、区政府是否是本案适格被告问题。《土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《土管法实施条例》第二十五条第一款、第二款规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，《土地管理法》和《土管法实施条例》规定的征收实施主体为市、县人民政府和土地行政主管部门。《行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，被诉的《拆迁安置协议》是黑林铺街道办与张丽君签订，协议中载明签订依据中有区政府《实施方案》。区政府《公告》、《实施方案》中载明区政府决定开展五华18号道路、云冶铁路防洪沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置工作，房屋征迁实施单位为黑林铺街道办。黑林铺街道办不是法律规定的土地征收实施主体，其行为应视为受区政府委托。因此，区政府是本案适格被告。二、《拆迁安置协议》是否应确认无效问题。《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。黑林铺街道办在与张丽君签订协议时，尚未取得有权批准机关的土地征收批准文件，签订该协议不符合法律规定的条件和程序，存在违法情形。一审审理时区政府未向法院提交该土地取得的征地批复，但区政府在二审提交了征地批复，可以证明区政府已取得案涉土地的征收批准文件，对于《拆迁安置协议》在一审时存在的缺乏征收批准文件的违法情形，区政府已采取补救措施，取得了征收批准文件。因此，被诉《拆迁安置协议》不存在行政诉讼法规定的无效情形，张丽君要求确认《拆迁安置协议》无效的主张不能成立。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条规定，具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。张丽君虽提出《拆迁安置协议》不是张云等人的真实意思表示，但双方当事人已就协议条款达成了合意，张丽君并未证明该协议存在法律规定的合同无效的法定情形，其主张不能成立。根据《诉讼费用交纳办法》第二十九条、第三十条、第四十条的规定，本案中因区政府未在举证期限内举证，在二审中提出新的证据，应由区政府负担增加的诉讼费用。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，且二审中出现了新的事实证据，本院依法予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销云南省昆明市中级人民法院（2018）云01行初206号行政判决中“确认昆明市五华区人民政府黑林铺街道办事处代表昆明市五华区人民政府与张丽君签订的《五华18号路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目集体土地征收和房屋拆迁安置协议》无效”的判决内容；二、驳回张丽君要求确认《五华18号路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目集体土地征收和房屋拆迁安置协议》无效的诉讼请求。一、二审案件受理费各人民币50元，由昆明市五华区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 桂 蕾审判员 苏雪峰审判员 惠 琼二〇二〇年四月十五日书记员 林珊珊