广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终25号 上诉人（一审原告）甘韦荣，壮族，住广西扶绥县。 上诉人（一审原告）梁庄泰，住广西浦北县。 上诉人（一审原告）滕华祥，住广西崇左市江州区。 上诉人（一审原告）韦志荣，住广西崇左市江州区。 上诉人（一审原告）温宗琦，住广西崇左市江州区。 被上诉人（一审被告）崇左市江州区人民政府，住所地：广西崇左市江州区。 法定代表人冯波，区长。 委托诉讼代理人陈文天。 委托诉讼代理人杨选珠，广西锐嘉弘律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）崇左市人民政府，住所地：广西崇左市。 法定代表人何良军，市长。 委托诉讼代理人李小朋。 委托诉讼代理人黎又铭。 一审第三人凌伟文，住广西崇左市江州区。 一审第三人黄瀚生，住广西崇左市江州区。 一审第三人宁真，住广西扶绥县。 一审第三人黄贵花，住广西崇左市江州区。 一审第三人黄克超，住广西上思县。 一审第三人黄**君，住广西崇左市江州区。 一审第三人许崇高，住广西崇左市江州区。 一审第三人覃耿聪，住广西崇左市江州区。 一审第三人许冠成，住广西崇左市江州区。 一审第三人梁志林，住广西崇左市江州区。 一审第三人黄乃生，住广西崇左市江州区。 一审第三人梁志启，住广西崇左市江州区。 上诉人甘韦荣、梁庄泰、滕华祥、韦志荣、温宗琦因与被上诉人崇左市江州区人民政府（以下简称江州区政府）及崇左市人民政府（以下简称崇左市政府）、一审第三人梁志林、黄乃生、梁志启、许崇高、覃耿聪、许冠成、黄贵花、黄克超、黄**君、凌伟文、黄翰生、宁真房屋征收决定及行政复议一案，不服崇左市中级人民法院（2019）桂14行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 崇左市中级人民法院一审查明：1996年10月11日，原崇左县人民政府给太平镇企业委水泥预制厂颁发NO.011414043《国有土地使用证》。2001年5月22日，温宗琦取得涉案土地崇左县太平镇壶城路60平方米的崇国用（2001）字第0123号《国有土地使用证》。2003年4月7日，温宗琦取得涉案房屋的崇房权证太字第××号《房屋所有权证》。2004年5月24日，崇左市江州区太平镇农业服务中心（以下简称太平镇服务中心）向崇左市江州区太平镇人民政府（以下简称太平镇政府）提交《关于将镇水泥预制二厂用地分割给职工建房的请示》，请示将太平镇水泥预制二厂的16块面积均为90平方米的用地有偿转让给水泥预制二厂的职工建房。2004年6月2日，太平镇政府作出《关于农业服务中心将镇水泥预制二厂用地分割给职工建房请示的批复》，同意太平镇服务中心的请求。同日，太平镇服务中心与黄吉武签订《委托代理协议书》，约定由黄吉武代为办理水泥预制二厂用地的使用权转让手续等事宜。2004年6月12日，黄吉武以太平镇服务中心代理人的名义分别与甘韦荣、韦志荣、梁庄泰、滕华祥签订《房地产转让协议书》，约定甘韦荣、韦志荣、梁庄泰、滕华祥分别以6万元的价格各受让水泥预制二厂90平方米用地使用权。后甘韦荣、韦志荣、梁庄泰、滕华祥在受让取得使用权的地块上建起涉案房屋。2005年3月10日，太平镇服务中心向崇左市建设和市政管理委员会提交《申请报告》，请求将水泥预制厂的土地工业用途变更为住宅用途。2005年4月19日，崇左市建设和市政管理委员会向崇左市政府提交崇建报〔2005〕58号《关于要求审批土地用地性质的请示》，请求崇左市政府审批水泥预制厂土地性质由划拨工业用地变更为居住用地。2006年3月21日，崇左市土地储备经营委员会、崇左市城市规划建设委员会作出《会议纪要》，要求太平镇服务中心按照崇左市城市总体规划的布局，将水泥预制厂的工业用地变更为居住用地，并依法办理变更手续。2015年4月18日，崇左市土地储备经营委员会、崇左市城市规划建设委员会第五十三次会议决定实施太平老街旧城改造项目。2015年8月，江州区政府及其职能部门对江州区棚户区改造房屋征收社会稳定风险进行评估，江州区政府常务会议对此进行讨论。2017年3月14日、5月16日，崇左市发改委分别作出崇发改投资〔2017〕7号《关于崇左市太平古城改造项目立项的批复》、崇发改投资〔2017〕7号《关于崇左市太平古城改造项目可行性研究报告的批复》，批复同意建设崇左市太平古城改造项目及开展初步设计工作。2017年3月14日，崇左市规划管理局就崇左市太平古城改造项目颁发选字第451401201700005号《建设项目选址意见书》《建设工程规划许可证》及崇左市太平古城改造项目建设用地红线图，涉案江北壶关湾片区棚户区改造项目在红线图范围内。2017年3月15日，原崇左市国土资源局作出崇国土资函〔2017〕65号《关于崇左市太平古城改造项目用地预审的批复》，同意崇左市太平古城改造项目用地预审，并认定崇左市太平古城改造项目符合崇左市土地利用总体规划。2018年4月15日，江州区政府作出并公布《关于江北壶关湾片区棚户区改造项目房屋征收范围及相关事项的公告》及江北壶关湾片区棚户区改造项目房屋征收红线范围图。2018年5月24日，江州区政府作出并公布《关于征求江北壶关湾片区棚户区改造项目房屋征收与补偿工作方案（征求意见稿）意见的公告》及江北壶关湾片区棚户区改造项目房屋征收红线范围图。2018年8月6日，江州区政府经对温宗琦的房屋进行调查后，委托广西华元润丰资产评估有限公司对温宗琦的房屋和水电安置及装修等进行评估。2018年10月8日，江州区政府作出《关于对江北壶关湾片区棚户区改造项目实施房屋征收决定的公告》（以下简称《房屋征收决定》），并公布江北壶关湾片区棚户区改造项目房屋征收红线范围图及《江北壶关湾片区棚户区改造项目房屋征收与补偿工作方案》，五原告的房屋在被征收的范围内。2018年11月22日，五原告及十二位一审第三人不服江州区政府作出的《房屋征收决定》，向崇左市政府申请行政复议。2019年3月7日，崇左市政府作出崇政复决字〔2019〕3号行政复议决定（以下简称3号复议决定），维持江州区政府作出的《房屋征收决定》。2019年7月17日，崇左市政府将3号复议决定送达给五原告。2019年7月31日，五原告向法院提起行政诉讼，请求撤销3号复议决定及《房屋征收决定》。崇左市中级人民法院以十二位一审第三人与本案有利害关系为由，追加十二位一审第三人作为当事人参加诉讼。 崇左市中级人民法院一审认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第十四条规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。本案中，江州区政府并未就江北壶关湾片区棚户区改造项目中被征收人的房屋作出征收决定，而仅是作出《房屋征收决定》代替征收决定，五原告对《房屋征收决定》提起本案诉讼实质为对征收决定提起诉讼，即五原告的起诉事项具有可诉性，则应对《房屋征收决定》的合法性进行审查。经查，为推动崇左市旅游事业的跨越发展、活跃崇左经济、增强区域经济实力，属为公共利益需要，崇左市发改委批复同意建设崇左市太平古城改造项目。崇左市规划管理局为此颁发了《建设项目选址意见书》《建设工程规划许可证》，原崇左市国土资源局认定崇左市太平古城改造项目用地符合《崇左市土地利用总体规划（2006-2020年）》（2015年调整）而同意用地预审。则江北壶关湾片区棚户区改造项目作为崇左市太平古城改造项目的配套项目，符合崇左市的城市规划和用地规划及用地预审。江州区政府为进一步改善城区居民的居住条件和生活环境，其根据崇左市规划管理局出具的选址意见书，划定房屋征收范围并作出和公布《关于江北壶关湾片区棚户区改造项目房屋征收范围及相关事项的公告》、江北壶关湾片区棚户区改造项目房屋征收红线范围图，符合《条例》第八条第一款第（五）项、第九条规定。江州区政府根据《条例》第十五条的规定，对征收范围内的房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记和公布；后江州区政府作出并公布《关于征求江北壶关湾片区棚户区改造项目房屋征收与补偿工作方案（征求意见稿）意见的公告》、江北壶关湾片区棚户区改造项目房屋征收红线范围图，组织听证会听取被征收人对《江北壶关湾片区棚户区改造项目房屋征收与补偿工作方案（征求意见稿）》的意见建议，符合《条例》第十条、第十一条的规定；为江州区棚户区改造项目房屋征收的顺利推进，且因涉及被征收人数较多，江州区政府已整体对项目进行社会风险评估并由江州区政府常务会议讨论通过，符合《条例》第十二条第一款的规定；根据《条例》第十三条、第十四条的规定，江州区政府作出并公布《房屋征收决定》，同时载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，告知权利救济途径。综上，江州区政府作出的《房屋征收决定》证据充分，程序基本符合《条例》规定；另，崇左市政府经过受理、审理和作出3号复议决定，复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，复议决定对《房屋征收决定》予以维持正确。据此，五原告要求撤销《房屋征收决定》和3号复议决定，无事实和法律依据，均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回五原告的诉讼请求。 上诉人甘韦荣等五人上诉称：1.崇左市江州区江北壶关湾片区棚户区改造项目未取得广西壮族自治区人民政府的批准，涉案房屋征收决定违反中央五部委《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）第十二条规定，其公告程序违规。2.江北壶关湾片区棚户区改造项目未取得立项批复、规划选址、用地预审和环境影响评价审批文件、项目可行性研究报告批复以及项目正式用地批复。江州区政府在此情况下即组织对公告中的项目范围房屋进行征收属于违法行为。一审中，被上诉人套用崇左市发展和改革委员会《关于崇左市太平古城改造项目立项的批复》（崇发改投资[2017]7号）作为将江北壶关湾片区改造项目立项依据，原审法院将江北壶关湾片区棚户区改造项目定性为崇左市太平古城改造项目的配套项目与事实不符。根据原崇左市国土资源局《关于崇左市太平古城改造项目用地预审的批复》（崇国土资函[2017]65号）、江州区政府《房屋征收决定》的项目红线图范围划定可知，崇左市太平古城改造项目与江北壶关湾片区棚户区改造项目是两个独立的项目。3.崇左市江州区江北壶关湾片区棚户区改造项目红线范围占地面积833.1亩，其中涉及江州区江北蔬菜队、马安村元壮屯农用地。江州区政府在江北壶关湾片区棚户区改造项目未取得国务院、广西壮族自治区人民政府或原批准土地利用总体规划机关的土地征收批复的情况下，支付了多户农村集体土地上的房屋及其所占的农村集体土地的补偿费，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、四十五条的规定。4.江州区政府在作出《房屋征收决定》前，未对项目费用专户存储，征收补偿费用没有足额到位，未能做到专款专用，违反《条例》第十二条的规定。请求二审法院撤销一审判决、3号复议决定及《房屋征收决定》。 被上诉人江州区政府答辩称：崇左市的棚户区改造项目是广西壮族自治区人民政府批准的项目，其中的江北壶关湾片区棚户区改造项目的房屋征收范围及相关事项的公告位于崇左市××街（古城）改造范围内。崇左市太平古城改造项目是一个大的整体项目，江北壶关湾片区棚户区改造项目是太平古城改造项目的部分项目，太平古城改造项目已获得崇左市发展和改革委员会等部门立项审批，符合土地利用总体规划，是一个合法的建设项目。江州区政府有步骤组织实施江北壶关湾片区棚户区改造项目，根据《条例》的规定发布公告及征收红线范围图、调查登记征收范围内房屋情况、公布征收补偿方案并征求意见、组织听证会听取意见、进行社会风险评估等，而后作出被诉《房屋征收决定》是合法的。此外，《房屋征收决定》征收的是房屋，房屋涉及的土地有国有建设用地和集体建设用地，这两种建设用地均不属于农用地，不存在需办理农用地转非农业用地的问题，《房屋征收决定》并未违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人崇左市政府答辩称：本府行政复议程序合法，作出的3号复议决定正确，请求二审法院驳回上诉。 一审第三人凌伟文、黄翰生答辩称：除同意上诉人的上诉意见外，增加两点：1.江州区政府断水断电，迫使住户搬迁或签订协议违法；2.本人房屋的评估报告书一直未作出，而其他被拆迁户已作出的房屋评估明细表内容简单且未盖公章，无补偿的依据和来源，也未告知权利和义务，剥夺了被拆迁户的权利。 其他一审第三人未提交书面答辩意见。 二审中，上诉人甘韦荣等五人提交《申请法院调取证据申请书》，申请法院调取以下证据：1.崇左市发展和改革委员会关于江北壶关湾片区棚户区改造项目可行性研究报告的批复；2.崇左市自然资源局关于江北壶关湾片区棚户区改造项目建设用地的有关批复；3.崇左市自然资源局关于江北壶关湾片区棚户区改造项目红线区内土地行政村区域图。 二审中，一审第三人凌伟文、黄翰生提交以下证据：1.《土地转让合同》；2.《协议书》；3.《壶关街凌伟文房屋装修评估明细表》；4.被拆除房屋图片3张；5.断水断电图片2张。用以证明其房屋有关情况，证明江州区政府征拆程序违法。本院认为，本案审查被诉《房屋征收决定》并不会涉及一审第三人凌伟文、黄翰生被拆迁户个案的拆迁和补偿问题，且一审第三人凌伟文、黄翰生无正当事由未在一审提供相关证据，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，一审第三人凌伟文、黄翰生至二审才提供上述证据，本院不予接纳。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。 本院认为：被诉《房屋征收决定》涉及的江北壶关湾片区棚户区改造项目属于崇左市太平古城改造项目的一部分，前期崇左市太平古城改造项目已得到崇左市发展和改革委员会作出的立项批复及关于项目可行性研究报告的批复，经过原崇左市国土资源局同意通过建设项目用地预审，认定该项目符合崇左市土地利用总体规划，并取得崇左市规划管理局颁发的《建设项目选址意见书》《建设工程规划许可证》。同时，江北壶关湾片区棚户区改造项目经过了社会稳定风险评估，江州区政府于2018年5月24日公告江北壶关湾片区棚户区改造项目的房屋征收与补偿工作方案征求意见，之后组织了听证会。上述《房屋征收决定》作出的程序均符合《条例》第九条第一款、第十条第二款、第十一条、第十二条的有关规定，被诉《房屋征收决定》所附的房屋征收与补偿工作方案亦不存在重大且明显违法之处，因此，被诉《房屋征收决定》正确，崇左市政府作出3号复议决定维持《房屋征收决定》正确，一审判决驳回甘韦荣等人的诉讼请求并无不当。 关于上诉人提出江北壶关湾片区棚户区改造项目与崇左市太平古城改造项目是两个独立项目的问题。经查，江北壶关湾片区棚户区改造项目是崇左市太平古城改造项目的一部分，对比《崇左市城市规划建设委员会第五十三次会议用地安排示意图一》中标识太平古城改造项目的位置以及《房屋征收决定》附件《江北壶关湾片区棚户区改造项目房屋征收红线范围图》标识的位置，崇左市太平古城改造项目用地范围包含江北壶关湾片区棚户区改造项目的用地范围，原审判决认定江北壶关湾片区棚户区改造项目是崇左市太平古城改造项目的配套项目，认为该项目符合崇左市城市规划和用地预审并无不妥。上诉人认为江北壶关湾片区棚户区改造项目应另外取得相关用地批复文件，没有法律依据，本院不予支持。对于上诉人提出江北壶关湾片区棚户区改造项目未取得广西壮族自治区人民政府的批准，违反《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）第十二条的规定问题。经查，《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）仅适用于“城市和国有工矿棚户区改造”工作，本案不涉及工矿棚户区改造，不适用该意见的规定。 关于上诉人提出江北壶关湾片区棚户区改造项目用地范围包含农村集体土地，存在违法征收土地的问题。《房屋征收决定》第三点载明“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”，《房屋征收决定》的内容未涉及征收农村集体土地，如果后续实际工作中存在违法征收土地问题，亦属于另一法律关系，不在本案中解决。 关于上诉人提出江州区政府在作出《房屋征收决定》前，未对项目费用专户存储，征收补偿费用没有足额到位，未能做到专款专用的问题。《条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”上诉人在一审起诉状中未提及该问题，江州区政府在一审亦未主动就征收补偿费用足额到位的问题进行举证说明。本院认为，目前棚户区改造是国务院大规模推进实施的重大民生工程和发展工程，能有效改善困难群众住房条件，缓解城市内部二元矛盾，提升城镇综合承载能力，促进经济增长与社会和谐。本案江州区政府为实施棚户区改造作出涉案《房屋征收决定》，旨在贯彻落实党中央、国务院决策部署，解决民生问题，涉及国家利益和社会公共利益，在有财政资金保障情况下，应认可江州区政府有能力保障征收补偿费用的足额按时支付，江州区政府在一审诉讼程序中未就“征收补偿费用足额到位”事实举证，不足以成为撤销被诉《房屋征收决定》的理由。至于上诉人对其个案征收补偿问题所提的异议，不属本案审理范围，不在本案中解决。 关于上诉人二审申请法院调取证据的问题。上诉人在一审举证期限内并未向一审法院提交调取证据申请书，其二审申请调取“证据1.崇左市发展和改革委员会关于江北壶关湾片区棚户区改造项目可行性研究报告的批复；证据2.崇左市自然资源局关于江北壶关湾片区棚户区改造项目建设用地的有关批复；证据3.崇左市自然资源局关于江北壶关湾片区棚户区改造项目红线区内土地行政村区域图”，经询问江州区政府，其答复江北壶关湾片区棚户区改造项目没有单独的可行性研究报告及建设用地批复，故证据1、2，本院无法调取。而对于证据3，如前所述，土地征收问题不属于本案审查范围，故上诉人申请调取证据3，本院不予准许。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人甘韦荣、梁庄泰、滕华祥、韦志荣、温宗琦的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人甘韦荣、梁庄泰、滕华祥、韦志荣、温宗琦共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 班 艳 二〇二〇年三月十一日 法官助理 陈雨薇 书 记 员 贾茜茜