贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0321行初135号 原告官厚云，男，1951年9月4日出生，汉族，住贵州省遵义市汇川区。 委托代理人官昌贤，男，1976年10月27日出生，汉族，住贵州省遵义市汇川区，系官厚云之子。 被告遵义市综合行政执法局，住所地：贵州省遵义市汇川区珠海路14号。统一社会信用代码：11520300009902115Q。 法定代表人申剑，系该局局长。 出庭负责人钱军。 委托代理人刘胜。 委托代理人黎成祥，贵州佳信律师事务所律师。 原告官厚云因认为被告遵义市综合行政执法局（以下简称遵义市综合执法局）不履行土地行政强制的法定职责，于2020年1月19日向本院提起诉讼，本院于2020年1月19日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，因“新冠病毒”疫情影响于2020年3月2日中止审理。本案恢复审理后，公开开庭审理了本案。原告官厚云及其委托代理人官昌贤、被告遵义市综合执法局之负责人钱军及其委托代理人刘胜、黎成祥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月13日被告收到原告请求对遵义市汇川区赵福明未批先建的房屋进行查处的邮件。被告于2019年4月29日作出《关于官厚云同志举报事项调查情况的回复》，对官厚云举报事项不予立案调查，由团泽镇人民政府帮助协调相关部门完善手续，关于赵福明侵占承包农用地一事，由双方依照遵义市中级人民法判决执行。 原告官厚云诉称，赵福明未取得有关部门的审批，擅自在原告承包的土地上建造房屋，将农用地当作建筑用地使用至今。原告于2018年11月向汇川区自然资源局举报赵福明违法建房的事实，请求汇川区自然资源局依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定对赵福明的行为进行查处。汇川区自然资源局于2018年12月19日回复原告，已对赵福明下达责令停止违法行为通知书，拟将该案移交遵义市综合执法局处理。被告遵义市综合执法局一直怠于行使职责，直至2019年10月17日才向原告送达《关于官厚云同志举报事项调查情况的回复》，告知原告举报的事项不予立案调查，由团泽镇人民政府协调有关部门完善赵福明违法建房的手续。原告认为，被告及遵义市中级人民法院（2019）黔03民终576号判决书均认定赵福明在原告承包的土地上建造的房屋未取得合法建房的手续，属违法建筑。被告对违法使用土地建设房屋的行为具有查处职权，但被告至今都未依法履行法定职责，拆除违建房屋，属于行政不作为。为此，请求人民法院责令被告履行法定职责，对汇川区团泽镇卜台村龙堰村民组赵福明占用原告承包经营地违法建造房屋的行为进行查处直至拆除。 原告官厚云为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据： 第一组证据：1、遵开国土信处字[2018]14号《信访事项处理意见书》，证明原告曾请求汇川区自然资源局依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定对赵福明未经批准非法占用土地建房的行为进行查处，后汇川区自然资源局将赵福明违法建房一案移交遵义市综合执法局处理的事实。 第二组证据：《遵义市综合行政执法局关于官厚云同志举报事项调查情况的回复》，证明被告拒绝履行对涉嫌违法占地的行为进行查处的法定职责。 第三组证据：1、遵义市中级人民法院（2019）黔03民终576号民事判决书，2、赵福明违建房屋照片，证明赵福明修建涉案房屋占用了原告官厚云承包土地，赵福明违法建房未取得相关部门的审批同意。 被告遵义市综合执法局辩称，我局于2018年12月28日收到原告邮寄关于赵福明未批先建房屋，侵占其承包农用地的举报信件，安排我局五大队进行调查核实。经调查核实，其举报内容属实，团泽镇国土所已对赵福明进行了处罚，罚款200元。该房屋系赵福明唯一安全住房，该案所涉房屋位于汇川区，属于乡、村庄规划区，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条之规定，若赵福明房屋村庄未批先建的违法行为，执法主体也应为镇政府，依法由镇政府查处，我局决定对该案不予立案调查，并建议由团泽镇人民政府及遵义市国土地资源局国家经济技术开发区再调查核实，根据审批及处罚情况自行处理。针对以上处理意见，我局于2019年4月29日作出《关于官厚云同志举报事项调查情况的回复》，当天，我局工作人员李克顺同志电话通知官厚云之子官昌贤本人前来领取，并电话告知其具体内容，官昌贤表示因其在广州，有空时前来领取纸质回复。虽然根据生效民事判决查明，赵福明建房过程中占用了原告部分承包地，但是生效判决同时也确认了该行为系获得原告许可，其行为应当视为赠与行为。根据我国“房地一体”的相关规定，结合农村习俗，该部分土地权益在赵福明房屋修建完毕后，其使用权已转移至赵福明名下，应当视为原告早已丧失该部分土体权属，与该部分土地不再具有法律上的利害关系。本案原告所谓的“举报”已经与其自身合法权益无关，其不具备本案诉讼主体资格。虽然原告将我局错列为被告，原告向我局投诉举报系对象错误，但我局本着尽职尽责的宗旨仍然对原告的举报依法进行了调查核实，作出的处理意见具备合法性和合理性，我局已依法履行了法定职责，原告诉称我局怠于履职不实。请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉，或判决驳回原告的诉讼请求。 被告遵义市综合执法局为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了下列证据： 第一组证据：1、遵义市综合行政执法监察支队文件处理笺，2、遵义市综合行政执法监察支队五大队受理投诉举报登记表，3、遵义市城市综合执法支队发文稿纸，4、遵义市综合行政执法监察支队五大队公文处理笺，5、遵义市综合行政执法监察支队投诉举报处理笺，6、遵义市综合行政执法局信访、投诉举报处理笺，7、关于对官厚云同志举报事项调查情况的回复，证明被告不存在不履行法定职责的情形。 第二组证据：1、官厚云实名举报材料，2、信访复查申请书，3、关于请求查处赵福明违法建房的申请书及附件，4、团泽镇人民政府关于投诉赵福明未批修建房屋相关情况说明，5、遵义市汇川区域现场工作记录表，6、赵福明房屋图片及测量数据，7、团泽镇2015年农村危房改造补助资金发放花名册，8、遵义市综合执法局对赵福明的询问笔录，9、赵福明提供的情况说明，10、村民的联名证实，11、2019年1月4日卜台村村委会情况说明，12、责令停止违法行为通知书及200元罚款收据，13、（2018）黔0303民初5805号《民事判决书》与（2019）黔03民终576号《民事判决书》，14、2019年4月25日卜台村村委会情况说明，证明被告不是适格被告，原告举报赵福明非法占地修建的住房系赵福明的唯一住房。 经庭审质证，被告对原告提供的证据的三性无异议，但对证明目的有异议。原告对被告提供的第一组证据无异议，对第二组证据的1号、2号、3号、6号、7号、8号、9号、10号、12号、13号证据无异议，对4号、5号、11号有异议。 本院经审查认为，对双方无异议的证据，本院予以采纳。对被告提供的4号和11号证据，与本案其他证据相矛盾，本院不予采纳，对被告提供的5号证据，与本案无关联性，本院不予采纳。 根据上述合法有效的证据和当事人当庭无争议陈述，本院确认事实如下：2006年7月，案外人赵福明在汇川区修建房屋时，曾占用了原告官厚云位于团××镇卜台村××组小地名为“老大角”（2017年更名为“保管室”）的部分承包地修建一层建筑，因其未办理任何用地手续，遵义市国土资源局国家经济技术开发区分局（以下简称汇川区国土局）于当年对其进行了罚款200元的处罚。2015年赵福明在一层建筑的基础上加建了第二层。2018年12月11日，团泽镇国土资源管理所对赵福明下达了《责令停止违法行为通知书》，认定赵福明未经批准擅自占用卜台村龙堰组集体土地60平方米建房的行为，责令赵福明立即停止违法行为，听候处理。因官厚云向汇川区国土局举报赵福明违法用地，该局于2018年12月20日告知官厚云已将赵福明的违法用地行为移交给遵义市综合执法局进行立案调查。 2018年12月21日，原告书面向被告举报赵福明未经批准擅自在其承包地上修建房屋的违法行为，要求对其进行查处。被告接到原告举报后，交由该局行政执法监察支队五大队对案件进行了调查。2019年1月4日，团泽镇人民政府向该五大队出具了赵福明未批修建房屋一事不属实，与投诉事实不符的情况说明后，原告官厚云于2019年3月13日再次向被告实名举报赵福明未批修建房屋，侵占其承包农用地，要求被告立案查处。 2019年4月29日，被告作出《关于官厚云同志举报事项调查情况的回复》，告知官厚云对赵福明未批先修建房屋的行为不予立案，由团泽镇人民政府帮助协调相关部门完善手续；其举报赵福明侵占其承包农用地一事，由双方当事人依照遵义市中级人民法院判决执行。 另查明，官厚云曾以赵福明占用其责任地为由向汇川区人民法院提起请求排除妨害的诉讼，经（2018）黔0303民初5805号、（2019）黔03民终576号民事判决，驳回了官厚云请求排除妨碍的诉讼请求。2020年7月27日，被告遵义市综合执法局已对赵福明涉嫌非法占地修建房屋的行为进行了立案调查，并书面告知了原告。 本院认为，本案系原告认为被告不履行查处未批先建的行为的法定职责而提起的履行法定职责之诉。一般而言，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备以下几个条件：第一，他向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，他所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律规范的规定、某一行政机关的允诺以及先行行为引起作为义务、某一行政协议的约定。总之，申请人要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。第三，他是向一个有管辖权的行政机关提出。向一个无管辖权的行政机关随意提出一个申请，即使该行政机关予以拒绝，也不会使申请人当然地获得了诉权。第四，他申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的法定权利和合法利益。在原告合法权益未受侵犯的情况下，即使行政机关的“不行为”有可能侵害公共利益，个体也不必然具有提起行政诉讼的权利。 对于本案而言，根据2015年修正的《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”之规定，虽然对在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的行为进行查处属于乡、镇人民政府的行政职权范围，但根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”之规定，被告对非法占用土地修建住宅的行为也具有行政处罚的职权。本案涉及占用农用地的问题，被告具有对涉嫌非法占用农用地进行查处的管辖权，现被告以对未批先建的违法行为执法主体为镇人民政府而非本局，故其不是适格被告的主张，本院不予支持。 根据《中华人民共和国土地管理法》第六条“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告”之规定，对违反土地管理法律、法规的行为，原告官厚云具有检举控告的权利。现原告以其承包责任地被占用，被告理应对该检举控告的行为进行立案调查。对被告认为原告并非利害关系人，不具有原告主体资格的主张，本院不予采纳。至于被告立案后，对所举报的行为是否该不该查处，该怎样查处，则是被告履行职责范围的内容，不属于本案审查的范围，对原告主张被告履行其法定职责至涉案建筑被拆除为止的诉讼请求，本院不予支持。 鉴于被告遵义市综合执法局已在诉讼中对原告所举报的内容进行了立案调查，已履行其法定职责，但原告不愿撤回对原行政行为的诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”之规定，判决如下： 确认被告遵义市综合行政执法局拒绝对原告官厚云举报遵义市汇川区团泽镇龙堰组村民赵福明占用农用地修建房屋立案调查的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告遵义市综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  马 琳 人民陪审员  杨茂乾 人民陪审员  叶发文 二〇二〇年七月二十九日 法官助理韦文舟 书记员敖海雪