安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终151号上诉人（一审原告）朱长照，男，1962年10月19日出生，汉族，住安徽省青阳县。上诉人（一审原告）袁立志，男，1963年4月15日出生，汉族，住安徽省青阳县。上诉人（一审原告）龚国富，男，1958年5月21日出生，汉族，住安徽省青阳县。上诉人（一审原告）谢荷花，女，1960年10月8日出生，汉族，住安徽省青阳县。上诉人（一审原告）卢翠凤，女，1967年5月20日出生，汉族，住安徽省青阳县。上诉人（一审原告）李秀龙，男，1952年7月19日出生，汉族，住安徽省青阳县。上诉人（一审原告）王桂梅，女，1962年8月12日出生，汉族，住安徽省青阳县。上述七上诉人的共同委托代理人刘磊，北京万典律师事务所律师。上述七上诉人的共同委托代理人程鹏云，北京万典律师事务所律师。被上诉人（一审被告）青阳县人民政府，住所地安徽省青阳县九华西路246号。法定代表人巩文生，该县县长。委托代理人盛守凯，该县司法局副局长。委托代理人戴晋玲，安徽铜池律师事务所律师。上诉人朱长照、袁立志、龚国富、谢荷花、卢翠凤、李秀龙、王桂梅（简称朱长照等七人）因诉青阳县人民政府房屋征收决定一案，不服安徽省池州市中级人民法院(2019)皖17行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。朱长照、袁立志、龚国富、谢荷花、卢翠凤、李秀龙、王桂梅、陈小九（简称朱长照等八人）向一审法院起诉称，其系安徽省青阳县蓉城镇居民，在该地合法使用国有土地及集体土地并建有房屋，具备国有土地使用证、集体土地使用证及房屋产权证书。2019年3月27日，青阳县人民政府作出青政房征字〔2019〕2号《关于对县城区“东门酒厂”及周边地块城改（棚改）工程项目国有土地上房屋征收的决定》（简称《房屋征收决定》），决定对其房屋实施征收。被诉房屋征收决定严重违法，侵害其合法权益，应予撤销，具体理由如下：1、涉案项目征收范围内包含集体土地且未经依法征收，青阳县人民政府通过征收决定征收集体土地严重违法。2、青阳县人民政府作出被诉行政行为严重超越职权。涉案征收范围内包含集体土地及地上房屋，故被诉行政行为及安置方案全部依据国有土地上房屋征收规定作出，没有法律依据，违反依法行政的基本原则。3、被诉行政行为对被征收房屋的面积的认定以2004年、2008年航拍图为准，缺乏法律和事实依据。4、青阳县人民政府作出的征收决定不符合池州市和青阳县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；涉案房屋征收也未纳入池州市和青阳县国民经济和社会发展年度计划。5、补偿方案不合理，没有依法征求公众意见。6、被诉房屋征收决定作出前未经县政府常务会议讨论决定，未依法进行社会稳定风险评估。7、青阳县人民政府在作出房屋征收决定前，没有依法对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，未依法对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，严重违法。8、被诉房屋征收决定作出前，征收补偿费用并未足额到位、专户存储、专款专用。请求撤销青阳县人民政府作出的青政房征字〔2019〕2号房屋征收决定。一审法院经审理查明，朱长照等八人是安徽省青阳县蓉城镇居民，居住在XX路北面，在该地合法使用国有土地及集体土地并建有房屋，具备国有土地使用证、集体土地使用证及房屋产权证书。青阳县人民政府为进一步优化城市空间结构，改善群众居住条件，拟对县城区“东门酒厂”及周边地块城改（棚改）工程项目国有土地上房屋实施征收，遂向各部门征求意见。青阳县人民政府将城区东门酒厂及周边地块等棚户区改造工程依法列入《青阳县2019年政府性投资项目计划表》，并经青阳县十五届人大常委会第十六次会议审议批准。2018年9月11日，青阳县住房和城乡建设局向青阳县发展和改革委员会提交青建字〔2018〕139号《关于申请办理青阳县2018-2019年棚户区改造项目建议书审批的报告》，青阳县发展和改革委员会于同日作出青发改投资〔2018〕175号《关于2018-2019年青阳县棚改专项债项目建议书的批复》，予以核准。同年9月12日，青阳县住房和城乡建设局向青阳县发展和改革委员会提交青建字〔2018〕140号《关于申请办理青阳县2018-2019年棚户区改造专项债项目可行性研究报告审批的报告》，青阳县发展和改革委员会于同日作出青发改投资〔2018〕176号《关于2018-2019年青阳县棚改专项债项目可行性研究报告的批复》，核准了该报告，并新建2018-2019年青阳县棚改专项债项目。项目立项后，受青阳县人民政府委托，青阳县蓉城镇人民政府对拟征收范围内房屋的权属、用途、结构、面积、附属物等进行入户调查登记，并填写登记表，在房屋征收范围内公布调查结果。2019年1月2日，青阳县人民政府发布《青阳县城区东门酒厂及周边地块棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》，公开征求意见，期限为2019年1月2日至2月1日。同日，青阳县征收办进行了社会稳定风险评估，形成《重大事项社会稳定风险评估报告》并报市、县维稳办备案，同时，设立了房屋征收补偿资金专用账户，将存储征收补偿资金足额存入专用账户。2月25日，青阳县人民政府常务会议审议通过青阳县土地和房屋征收管理办公室提交的征收补偿安置方案（草案）。3月20日，青阳县自然资源和规划局认定该棚户区改造项目符合《青阳县城市总体规划2010-2030年》、《青阳县城蓉东片区北单元控制性详细规划》和《青阳县土地利用总体规划（2006-2020年）》。3月26日，青阳县城乡规划委员会审查通过《东门酒厂、三角洲、塔桥新村地块征地拆迁红线图》。3月27日，青阳县人民政府作出青政房征字〔2019〕2号《房屋征收决定》，决定对县城区“东门酒厂”及周边地块城改（棚改）工程项目规划红线范围内国有土地上的房屋等附属物实施征收，同时附有项目规划红线图和补偿安置方案。该《房屋征收决定》在县政府网站、被征收范围进行了公告，并通知到朱长照等八人。一审法院另查明，青阳县人民政府纳入2019年度计划的城改（棚改）工程项目，共涉及三个地块，青阳县人民政府分别作出三个补偿方案及规划征迁红线图。本案除涉及青政房征字〔2019〕2号《房屋征收决定》外，还与《青阳县“塔桥新城”及周边地块城改（棚改）工程项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》有关，龚国富户的房屋在“东门酒厂”及周边地块的征收红线范围内，土地性质系国有；朱长照、袁立志、谢荷花、卢翠凤、李秀龙、陈小九等六户的房屋的土地性质为国有，但因与塔桥新村集体土地连成片而被划入“塔桥新村”及周边地块的征收红线范围内；王桂梅户的房屋土地性质为集体所有，也划入了“塔桥新村”及周边地块的征收红线范围内。青阳县人民政府作出情况说明，明确被划入“塔桥新村”及周边地块集体土地征收决定红线范围内的国有土地上房屋征收仍适用青政房征字〔2019〕2号《房屋征收决定》，实际操作中，均按照《青阳县“东门酒厂”及周边地块城改（棚改）工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》进行补偿安置。一审法院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《条例》）第四条的规定，青阳县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，具有作出房屋征收决定的行政职权，故本案征收主体合法。本案征收房屋所涉及的项目系根据城市规划建设要求，改善城区环境和提升居住品质，为此而进行的房屋征收符合公共利益的需要。根据当事人的诉辩情况，归纳本案的争议焦点有二：一是被诉行政行为所涉建设活动是否符合相关规划和计划；二是被诉行政行为的作出是否符合法定程序。一、关于青阳县人民政府作出的被诉行政征收决定事实依据及法律依据是否充分，所涉建设活动是否符合相关规划和计划的问题。根据《条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。青阳县人民政府在作出被诉行政行为之前，已经制定了《青阳县2019年政府性投资项目计划表》，并就涉案建设活动是否符合相关规划征求了有关行政机关的意见，青阳县发展和改革委员会、青阳县国土资源局、青阳县住房和城乡建设委员会分别出具意见称涉案建设项目符合青阳县年度国民经济和社会发展规划、青阳县土地利用总体规划、青阳县城市总体规划和青阳县城市棚户区改造布局规划（专项规划）。上述行政机关分别系主管相应规划工作的职能部门，其审查意见能够证明涉案建设项目符合相关规划要求。第二次开庭时，青阳县人民政府补强了国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的文本，以证明上述职能部门出具的意见与规划文本相吻合。综合以上事实，青阳县人民政府提供的证据能够证明涉案建设项目符合四规划一计划，朱长照等八人认为涉案建设项目不符合相关规划、计划的理由不能成立，本院不予采信。二、关于青阳县人民政府作出被诉行政征收行为是否符合法定程序问题。其一，青阳县人民政府进行社会稳定风险评估的程序是否合法。根据《条例》第十二条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，青阳县人民政府在作出被诉行政行为之前，该县土地和房屋征收管理办公室作出《县城区改造工程棚改项目土地和房屋征收工作社会稳定风险评估报告表》并征求相关单位意见，符合上述规定。其二，房屋征收部门是否依法对征收范围内的房屋进行了调查登记。根据《条例》第十五条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，青阳县人民政府向该院提交的《房屋认定结果公示》，证明征收部门对征收红线范围内的房屋进行了调查，并对调查结果予以公示。其三、青阳县人民政府是否依法组织对征收补偿方案征求公众意见并公布征求意见和修改情况。根据《条例》第十条、第十一条第一款的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，青阳县人民政府对拟定的《青阳县“东门酒厂”及周边地块城改（棚改）工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）进行公告，征求公众意见期限为2019年1月2日至2019年2月1日。青阳县人民政府提交的公示凭证、公示照片能够证明该青阳县人民政府将上述征收补偿方案征求意见稿在被征收区域张贴，征求公众意见。2019年3月7日，青阳县人民政府作出《关于“县城三角洲、东门酒厂、塔桥新村及周边地块等三个城改（棚改）工程项目房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）”征求意见情况的通告》，将对被征收人提出的咨询予以答复。因此，青阳县人民政府已公布征收补偿方案征求公众意见，且自公布征收补偿方案征求意见稿至组织对征收补偿方案进行讨论修改及公布，公示的期限符合《条例》规定。其四，因此次征收涉及被征收人数较多，青阳县人民政府是否召开了政府常务会议讨论决定。《条例》第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。根据青阳县人民政府提交的〔2019〕8号《青阳县人民政府常务会议纪要》，可以证明2019年3月11日，青阳县人民政府召开常务会议，会议听取并原则通过了《青阳县“东门酒厂”及周边地块城改（棚改）工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（送审稿）。朱长照等八人认为没有召开政府常务会议的理由不能成立。其五，作出房屋征收决定前征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。根据《条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，青阳县财政局出具情况说明，证明青阳县人民政府已设立补偿专户，开户行为徽商银行池州青阳支行，账号为X，征收补偿费用已足额到位。上述证据能够证明征收补偿费用已专户存储。朱长照等八人认为征收补偿费用没有专户存储、专款专用的理由不能成立。最后，需要指出的是，本案中青阳县人民政府的城改（棚改）工作落实不够细致，朱长照等人收到了青政房征字〔2019〕2号《房屋征收决定》，但其待征房屋不在该征收决定的征收红线范围内，而是在另一个征收地块的红线范围内，实为工作瑕疵。后青阳县人民政府出具《情况说明》，明确按国有土地、集体土地分别适用不同的征收决定及房屋征收补偿安置方案，在实体上并没有对朱长照等八人的合法权益造成损害。政府实施房屋征收是关系民生的大事，也是改善城市环境、提升居住品质的好事，要把好事办好，关键在于落实，当地政府应做细做实每一项工作。综上，青阳县人民政府作出的青政房征字〔2019〕2号《房屋征收决定》符合相关规划和计划，主要依据充分，亦符合各项法定程序。朱长照等八人请求撤销《房屋征收决定》无事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱长照等八人的诉讼请求。朱长照等七人上诉称，一、除龚国富外，其他六人的房屋不在征收决定征收红线范围内，对其进行征收无事实与法律依据。二、青阳县人民政府作出的征收决定不符合青阳县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；涉案房屋征收也未纳入青阳县国民经济和社会发展年度计划，一审法院认定征收决定符合相关规划与计划错误。三、青阳县人民政府并未提供证据证明征收决定所涉范围内土地全部为国有土地，青阳县人民政府直接作出征收决定将涉案土地作为国有土地进行征收严重违法。王桂梅、李秀龙持有的《安徽省农村居民宅基地申报表》、准建证、许可证等明确载明属于农村宅基地。四、青阳县人民政府作出的征收决定不符合各项法定程序。1、青阳县人民政府以“东门酒厂及周边地块棚改工程”项目进行国有土地上房屋征收违反法律规定。涉案房屋所处区域不属于棚户区；该项目在征收决定作出前不存在合法有效的立项手续；该区域未列入棚户区改造规划，未纳入2018年、2019年国民经济和社会发展年度计划。2、补偿安置方案没有征求公众意见，违反法律规定。3、征收决定作出前未作出合法有效的风险评估报告，评估后需要作出可以实施、暂缓实施或不能实施等结论才是合法有效的评估报告。4、未做到专款专用、足额到位。5、涉案棚户区改造项目未依法进行立项、选址、规划、环评等手续，青阳县人民政府直接进行征收严重违法。6、青阳县人民政府未在法定期限内提供据以作出行政行为的法律依据，依法应当认定该行政行为没有法律依据。7、青阳县人民政府不提供证据原件，不得作为定案依据。8、其房屋的建设符合城市规划，且不属于棚户区，无须进行征收。9、被诉行政行为所附的补偿方案规定对被征收房屋面积的认定时点以2004年、2008年航拍图为准，缺乏法律依据。10、青阳县人民政府在作出房屋征收决定前，没有真正依法对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，未依法对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，严重违法。综上，请求撤销原判，撤销青阳县人民政府作出的青政房征字〔2019〕2号《房屋征收决定》。青阳县人民政府答辩称，1、龚国富户的房屋在“东门酒厂”及周边地块的征收红线范围内，土地性质系国有，征收按《补偿安置方案》实施。朱长照、袁立志、谢荷花、卢翠凤、李秀龙等五户的房屋土地性质为国有，但因与塔桥新村集体土地连成片而被划入“塔桥新村”及周边地块的征收红线范围内。其作出情况说明，明确被划入“塔桥新村”及周边地块集体土地征收决定红线范围内的国有土地上房屋征收仍适用青政房征字〔2019〕2号《房屋征收决定》，实际操作中，均按《补偿安置方案》进行补偿安置。《房屋征收决定》及其征收补偿安置方案送达给了朱长照等XX路的国有土地性质的所有拆迁户，朱长照等户在一审中将该征收决定及方案作为证据提供给法庭，证明他们是征收行政行为的相对人。因此，朱长照等人认为不在征收范围内，未对其公布，与事实不符。且在一审判决后，龚国富、王桂梅两户均已签订征收补偿安置协议。2、其作出的青政房征字〔2019〕2号《房屋征收决定》符合“四规划”。为改善城市面貌，提升城区综合承载能力，改善居民生活居住条件，其将城区东门酒厂及周边地块等棚户区改造工程依法列入《青阳县2019年政府性投资项目计划》，依据青阳县国民经济和社会发展第十三个五年规划、青阳县城市总体规划、青阳县土地利用总体规划、青阳县城市棚户区改造布局规划，此次征收行为符合“四规划”。朱长照等人在第一次开庭审理中提出了其在行政处理程序中没有提出的理由，其经人民法院准许，提供补充证据符合行政诉讼法第三十六条的规定。在第二次庭审过程中，一审法院组织双方就其补充的青阳县国民经济和社会发展第十三个五年规划、青阳县城市总体规划、青阳县土地利用总体规划、青阳县城市棚户区改造布局规划进行举、质证，其通过一审法院将该组补充证据原件递交给朱长照等八人进行质证，朱长照等八人查阅该组证据后，发表了对该组证据的质证意见，现朱长照等八人称未能查阅、复制该组证据明显与事实情况不符。3、青政房征字〔2019〕2号《房屋征收决定》是对规划红线范围内国有土地上的房屋等附属物实施征收，“东门酒厂”及周边地块范围内的集体土地按照安徽省人民政府批准征收，适用《青阳县“塔桥新村”及周边地块城改(棚改)工程项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》。4、其作出青政房征字〔2019〕2号《房屋征收决定》程序合法。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一审被告青阳县人民政府向一审法院提举下列证据：1、青阳县人民政府办公室青政办〔2019〕15号《关于印发青阳县2019年政府性投资计划的通知》及附件《青阳县2019年政府性投资项目计划表》；2、青阳县自然资源和规划局出具的《情况说明》，以上证据证明被诉行政行为所涉国有土地上房屋征收符合青阳县2019年国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。3、青阳县财政局出具的《情况说明》，证明其在作出本次房屋征收决定前，严格执行了补偿款足额到位、专户存储、专款专用的规定。4、青阳县住房和城乡建设委员会青建字〔2018〕139号《关于申请办理青阳县2018-2019年棚户区改造项目项目建议书审批的报告》、青建字〔2018〕140号《关于申请办理青阳县2018-2019年棚户区改造项目可行性研究报告审批的报告》、青阳县发展和改革委员会青发改投资〔2018〕175号《关于2018-2019年青阳县棚改专项债项目建议书的批复》、青发改投资〔2018〕176号《关于2018-2019年青阳县棚改专项债项目可行性研究报告的批复》，证明青阳县2018-2019年棚户区改造项目已经合法程序立项。5、《关于〈青阳县城区改造工程棚改项目土地和房屋征收工作社会稳定风险评估报告〉（草）征求相关单位意见的函》《重大事项社会稳定风险评估报告》，证明青阳县城区改造工程棚改项目土地和房屋征收工作已依法进行了风险评估。6、青阳县人民政府信息公开网打印件、现场张贴照片，证明其已经按照法律规定将《青阳县城区东门酒厂及周边地块棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》公示并征求意见。7、《关于青阳县城改（棚户区改造）项目入户摸底情况分析的报告》《蓉城镇征收各地块居民关于县城改征收补偿安置方案意见情况汇总的报告》《关于青阳县城区改造（棚改）项目土地和房屋征收补偿安置实施方案的起草说明》、县政府关于县城改（棚改）征收补偿安置方案讨论会照片、青阳县土地和房屋征收管理办公室青征办〔2019〕7号《关于“县城三角洲、东门酒厂、塔桥新村及周边地块等三个城改（棚改）工程项目房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）”征求意见情况的通告》、青阳县人民政府〔2019〕8号常务会议纪要、青阳县城乡规划委员会第41次会议纪要，证明青阳县城乡规划委员会审查通过《东门酒厂、三角洲、塔桥新村地块征地拆迁红线图》，《青阳县“东门酒厂”及周边地块城改（棚改）工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》形成程序合法。8、现场张贴决定公告照片，证明其已经按照法律规定将青政房征字〔2019〕2号《关于国有土地上房屋征收决定的公告》及附件规划红线图、《补偿安置方案》予以公示。9、入户调查房屋登记资料，证明对被征收房屋土地性质调查登记情况，证明除章春芳以外，另外七户房屋所占用的土地使用权的性质均为国有。10、房屋认定结果公示，证明其已经对被征收房屋调查情况进行认定并公布。11、青阳县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、青阳县城市总体规划、青阳县土地利用总体规划、青阳县城市棚户区改造布局规划，证明此次征收行为符合“四规划”。一审原告朱长照等八人向一审法院提交以下证据：1、青阳县人民政府青政房征字〔2019〕2号《关于国有土地上房屋征收决定的公告》，证明青阳县人民政府实施了具体行政行为，被告主体适格。2、朱长照的国有土地使用证、房屋所有权证；3、袁立志的青国用（2007）第X号国有土地使用证、房屋所有权证；4、谢芜湖的国有土地使用证、房屋所有权证；5、龚盛的青国用（2014）第X号龚国富国有土地使用证及龚国富的房屋所有权证；6、谢荷花的青国用（2012）第X号国有土地使用证、房屋所有权证；7、卢翠凤的（98）青房权字第X号房屋所有权证、建设规划许可证；8、李秀龙的青集用（2002）字第X号集体土地使用证、房屋所有权证；9、何克祥的青国用（2009）第X号国有土地使用证、房屋所有权证；10、陈小九的国有土地使用证、房屋所有权证；11、章春芳户的农村居民宅基地申报表、规划建筑许可证、村镇建设准建证、结婚证，以上10份证据证明被诉征收决定侵犯了其合法权益，原告主体适格。12、营业执照，证明其房屋用于经营，属于营业用房，青阳县人民政府应按房屋的实际用途对其进行补偿安置，但补偿方案没有保障公平合理的补偿。13、房屋情况一览表，证明章春芳户房屋所占土地是集体土地不是国有土地。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本案另查明，2019年10月20日，王桂梅之夫章春芳与青阳县人民政府依照《青阳县塔桥新村及周边地块城改（棚改）工程项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》签订了《青阳县城区（棚户区）塔桥新村及周边地块改造项目房屋征收补偿安置协议书》。2020年1月9日，龚国富与青阳县人民政府依照涉案《补偿安置方案》签订了《青阳县城区（棚户区）东门酒厂及周边地块改造项目房屋征收补偿安置协议书》。2020年3月1日，青阳县蓉城镇土地和房屋征收安置工作领导小组向本院出具《说明》，载明青阳县“东门酒厂”及周边地块城改（棚改）工程项目拆迁红线内共计577户，截至当日已签约560户，未签约17户，其中木镇路沿线未签约户6户。本院再查明，在本院审理期间，陈小九以与青阳县人民政府达成协议为由，向本院申请撤回上诉，本院裁定准许陈小九撤回上诉。本院认为，根据一审判决、当事人的诉辩情况并结合对被诉房屋征收决定的全面审查，本案的争议焦点有五：一是青阳县人民政府作出被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要；二是被诉房屋征收决定所涉建设活动是否符合相关规划和计划；三是青阳县人民政府作出被诉房屋征收决定是否符合法定程序；四是青阳县人民政府以被诉房屋征收决定征收朱长照等七人的房屋是否合法。五是被诉房屋征收决定所附补偿安置方案是否合法。一、关于焦点一。根据《条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，属于符合公共利益需要的情形，可以作出房屋征收决定。本案中，被诉房屋征收决定系针对青阳县“东门酒厂”及周边地块城改（棚改）项目作出，而该区域因基础设施落后已被纳入《青阳县2019年政府性投资项目计划表》，经青阳县委常委会议、青阳县人民政府常务会议审议通过，并经青阳县十五届人大常委会第十六次会议审议批准。青阳县人民政府组织实施本次房屋征收行为，系为了改变城市面貌，提升城区综合承载能力，改善居民生活居住条件，符合公共利益的需要。二、关于焦点二。根据《条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，青阳县人民政府提交的《情况说明》能够证明，青阳县人民政府在作出房屋征收决定前，就此次征收涉及的建设活动是否符合上述规划征求了有关行政机关的意见，青阳县自然资源和规划局出具意见称涉案城改（棚改）项目涉及的建设活动符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。青阳县自然资源和规划局系主管规划工作的职能部门，其审查意见能证明涉案城改（棚改）项目符合相关规划要求，且青阳县人民政府补充提交的《青阳县城市总体规划（2010－2030）》《青阳县土地利用总体规划》《青阳县城市棚户区改造布局规划》能够佐证。青阳县人民政府提交的青政办〔2019〕15号《关于印发青阳县2019年政府性投资计划的通知》《青阳县2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年发展计划（草案）的报告》，以及补充提交的《青阳县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，能够证明被诉房屋征收决定所涉建设活动符合国民经济和社会发展规划、计划。三、关于焦点三。根据《条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，作出房屋征收决定的程序为：拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并公开征求公众意见；公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；按照有关规定进行社会稳定风险评估；涉及被征收人数量较多的由政府常务会议讨论决定；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；公告载明补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，青阳县人民政府提供的《重大事项社会稳定风险评估报告表》《蓉城镇收各地块居民关于县城改征收补偿安置方案意见情况汇总的报告》《关于青阳县城区改造（棚改）项目土地和房屋征收补偿安置实施方案的起草说明》、县政府办关于县城改（棚改）征收补偿安置方案讨论会图片、青征办〔2019〕7号《关于“县城三角洲、东门酒厂、塔桥新村及周边地块等三个城改（棚改）工程项目房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）”征求意见情况的通告》、青阳县人民政府〔2019〕8号常务会议纪要、青阳县城乡规划委员会第41次会议纪要、《情况说明》、政府信息公开网站截图及现场张贴照片等证据可以证明青阳县人民政府作出被诉房屋征收决定时履行了《条例》规定的主要程序。朱长照等七人上诉称补偿安置方案未征求公众意见。对此，青阳县人民政府提交的现场张贴照片、《蓉城镇收各地块居民关于县城改征收补偿安置方案意见情况汇总的报告》及《关于“县城三角洲、东门酒厂、塔桥新村及周边地块等三个城改（棚改）工程项目房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）”征求意见情况的通告》能够证明青阳县人民政府已就征收补偿方案征求公众意见，并将根据公众意见修改的情况进行公布。其上诉称社会稳定风险评估报告违法。对此，《条例》仅规定市、县人民政府作出房屋征收决定前，应按照有关规定进行社会稳定风险评估，但未对作出主体、形式等作出强制性要求，故青阳县土地和房屋征收管理办公室作出《重大事项社会稳定风险评估报告表》并不违反法律规定。其上诉称征收补偿费用未做到足额到位、专户储存、专款专用。对此，《条例》之所以规定征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，其目的是为了保证被征收人能及时足额获得补偿。本案中，青阳县财政局出具的《情况说明》载明了征收补偿费用已足额到位，专户存储，专款专用及开户单位、开户银行、账号，该情况说明未注明具体数额，确有不规范之处，但并不影响朱长照等七人及时获得补偿。四、关于焦点四。青阳县人民政府将被诉房屋征收决定送达给朱长照等七人，并决定征收朱长照等七人的房屋，故朱长照等七人与被诉房屋征收决定有利害关系。朱长照等七人中，除王桂梅的房屋所占土地为集体土地外，其余六人均为国有土地。根据已查明的事实，王桂梅之夫章春芳已于2019年10月20日与青阳县人民政府签订了《青阳县城区（棚户区）塔桥新村及周边地块改造项目房屋征收补偿安置协议书》，该协议书是依据《青阳县塔桥新村及周边地块城改（棚改）工程项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》签订的，因此，虽然青阳县人民政府将被诉房屋征收决定送达给王桂梅，但事实上却按照集体土地征收程序及补偿安置方案对其房屋及所占土地进行征收补偿，故被诉房屋征收决定对其权利义务不产生实际影响。龚国富的房屋在被诉房屋征收决定所附的规划红线图范围内，故青阳县人民政府决定征收其房屋并无不当。除王桂梅、龚国富以外，朱长照、袁立志、谢荷花、卢翠凤、李秀龙五人的房屋均不在被诉房屋征收决定所附的规划红线图范围内。根据青阳县人民政府出具的情况说明，该县在城改（棚改）工程项目土地和房屋征收补偿实施方案中，共涉及“东门酒厂”及周边地块、“塔桥新村”及周边地块、“三角洲”及周边地块共三个地块，青阳县人民政府分别作出征收决定并予以公告，并同时公布了补偿方案及规划红线图。朱长照、袁立志、谢荷花、卢翠凤、李秀龙五人的房屋因与塔桥新村集体土地连成片而被划入“塔桥新村”及周边地块的征收红线范围内。征收范围是确定征收对象的主要依据，在房屋不在规划红线图确定的征收范围内的情况下，青阳县人民政府直接通过送达房屋征收决定的方式征收朱长照等五人的房屋，于法无据。一审判决认为属于瑕疵不当，本院予以纠正。鉴于朱长照等五人房屋所在的区域也在开展城改（棚改）工程项目，且其他被征收人也已实际按照被诉房屋征收决定及所附的补偿安置方案进行补偿安置，如撤销该房屋征收决定或再要求青阳县人民政府就朱长照等五人重新作出房屋征收决定，可能会使部分已经取得的权益及由此衍生出的其他权利关系处于新的不稳定状态，亦会造成公共利益的浪费和损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，青阳县人民政府以被诉房屋征收决定征收朱长照等五人的房屋的行为应予确认违法。关于焦点五。朱长照等七人称涉案补偿安置方案关于被征收房屋面积的认定的规定缺乏法律依据。对此，涉案补偿安置方案规定，有产权证、国有土地使用证、建设工程规划许可证的按登记用途和实测面积计算；对于未登记房屋，由当事人提供户籍、房屋来源证明等资料，提交青阳县房屋征收调查认定及处理工作组，根据《青阳县城市建设征收范围内未登记建筑认定暂行规定》进行认定与处理。上述规定并不违反法律、法规的规定。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十四条第一款第（一）项、第六十九条之规定，判决如下：一、撤销安徽省池州市中级人民法院（2019）皖17行初31号行政判决；二、确认青阳县人民政府以青政房征字〔2019〕2号《关于对县城区“东门酒厂”及周边地块城改（棚改）工程项目国有土地上房屋征收的决定》征收朱长照、袁立志、谢荷花、卢翠凤、李秀龙的房屋的行为违法；三、驳回龚国富、王桂梅的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人青阳县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年四月二十六日法官助理石音书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确定原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。