安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终205号上诉人（一审原告）王春凤，女，1953年9月23日出生，汉族，住上海市宝山区。委托代理人施李兰，女，1982年4月9日出生，汉族，住宣城市宣州区。系王春凤儿媳。被上诉人（一审被告）宣城市宣州区人民政府，住所地宣城市宣州区鳌峰东路178号。法定代表人汪侃，该区区长。上诉人王春凤因诉宣城市宣州区人民政府拆迁行政强制行为违法一案，不服安徽省宣城市中级人民法院(2019)皖18行初42号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，2016年8月15日，安徽省人民政府作出皖政地〔2016〕912号《关于宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地的批复》，同意宣城市人民政府将宣城市宣州区济川街道济川社区、东桥社区、西林街道昭亭社区、澄江街道花园村用地范围内的5.9426公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地12.5331公顷。王春凤原系宣城市宣州区济川街道办事处东桥社区三里桥村民组村民，2007年4月5日，其户籍迁至上海市宝山区军天湖农场天宝新村8号101室，其位于宣城市宣州区阳德西路121号房屋在上述征地批复批准的用地范围内。2016年8月19日，宣城市人民政府作出宣征字〔2016〕26号《征收土地公告》、宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》，向被征收集体经济组织和被征地村民公告皖政地〔2016〕912号批复的内容及征地补偿安置方案。同时，前述两公告中均明确“本次征地补偿安置工作由宣州区人民政府具体实施”。此后，王春凤就其房屋的安置补偿事宜未能与相关征收实施部门达成协议。2016年5月26日，宣城市房屋征收管理办公室作出宣征管〔2016〕37号《关于对双桥（阳德路）及其周边改造项目红线范围进行征收的任务单》，通知宣州区人民政府立即开展双桥（阳德路）及其周边改造项目红线范围内项目的土地房屋征收工作，确保在（2016年）10月31日前全面完成。2016年6月7日，宣城市宣州区土地房屋征收事务管理局作出宣区征〔2016〕72号《关于要求立即启动阳德路及其周边棚户区改造项目红线范围土地及房屋征收工作的通知》，通知五星乡、济川、双桥街道办事处立即开展阳德路及其周边改造项目红线范围内项目的土地房屋征收工作，确保在（2016年）10月31日前全面完成……。为进一步完善调查摸底内容，请贵单位组织相关人员，采取分工负责，分片包干，逐户上门再次征求被征收户的意见，梳理存在的问题，掌握被征收户的安置意向。同时，宣传棚改工作的意义及补偿安置政策，取得被征收人支持配合，为征迁工作打好基础。2017年8月3日，宣城市宣州区土地房屋征收事务管理局作出宣区征〔2017〕96号《关于对宣城市阳德路及周边棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》，就项目集体土地上房屋拆迁补偿安置事项向济川办事处通知如下：一、土地房屋征收执行文件；二、房屋拆迁安置方式、地点及房型；三、房屋拆迁时间安排：1.宣传动员、调查摸底公示阶段5天（本通知发布后5天内）；2.拆迁奖励阶段90天。2019年5月17日，宣州区人民政府组织相关部门将王春凤在宣城市宣州区阳德西路121号的房屋予以强制拆除。王春凤不服宣城市人民政府于2016年8月19日作出的宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》，向安徽省人民政府申请行政复议，2019年7月24日，安徽省人民政府作出皖行复〔2019〕143号《行政复议决定书》，认为《征地补偿安置方案公告》主体不符合法定权限、程序违法、适用法律依据错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，决定确认宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》违法。2019年5月31日，王春凤向本院提起本案诉讼。一审法院另查明，济川办事处东桥社区居民委员会于2019年10月14日出具《证明》称，兹有居民王春凤与宣州区集建（济东桥）字第026号《集体土地建设用地使用证》上的王春风为同一人。一审法院认为，本案的争议焦点为：1.如何确认强制拆除案涉房屋的法律责任承担主体；2.强制拆除案涉房屋行为是否违法。关于争议焦点1，即关于如何确认强制拆除案涉房屋的法律责任承担主体的问题。对案涉强制拆除行为法律责任承担主体的认定也是对本案适格被告的确认，根据宣征字〔2016〕26号《征收土地公告》、宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》、宣区征〔2016〕72号及宣区征〔2017〕96号通知及强制拆除案涉房屋的视频资料等在卷证据可知，强制拆除案涉房屋的法律责任承担主体系宣州区人民政府，具体理由如下：1.宣城市人民政府于2016年8月19日作出的宣征字〔2016〕26号《征收土地公告》、宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》均明确载明，本次征地补偿安置工作由宣州区人民政府具体实施。据此可知，案涉征地补偿安置工作的具体实施主体系宣州区人民政府，其中强制拆除案涉房屋属于征地补偿安置工作中的一个环节，即宣州区人民政府强制拆除案涉房屋具有文件明确授权。2.根据宣区征〔2016〕72号及宣区征〔2017〕96号两通知的内容可知，宣州区人民政府只是将征求被拆迁户意见、梳理存在的问题、土地房屋调查摸底、明确被拆迁人的安置意向、宣传征收工作意义及补偿安置政策等涉及本次征收补偿安置的基础性及辅助性工作交给济川办事处办理，并未将强制拆除被拆迁户房屋之事项交由济川办事处实施。3.根据强制拆除案涉房屋的视频显示，宣城市人民政府、宣州区人民政府、济川办事处、公安宣州分局及宣州区城管局的相关领导及工作人员均在现场，结合前述分析，宣州区人民政府相关领导出现在强制拆除现场并负责组织实施案涉强制拆除工作，由此也印证了宣州区人民政府系案涉强制拆除行为的法律责任承担主体。虽然视频显示济川街道办事处、公安宣州分局、宣州区城管局的负责人或者工作人员亦在强制拆除现场，但因前述各单位均系应宣州区人民政府的要求而为的行动，并不是以前述各单位自己的名义作出的行政管理行为，其所产生的一切法律后果应由宣州区人民政府承担。宣城市人民政府相关领导出现在案涉强制拆除现场，其主要是现场督促检查下级机关具体实施征收补偿安置工作的进展，并不代表宣城市人民政府就是案涉强制拆除行为的组织实施主体。关于争议焦点2，即关于强制拆除案涉房屋行为是否违法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。据此，征收集体土地的房屋应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在人民法院裁定准许强制执行前，行政机关没有直接强制拆除房屋的权力。即使房屋所有权人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，征收部门若要实现强制搬迁和强制拆除，亦应当按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，虽然安徽省人民政府于2016年8月15日批复同意案涉集体农用地转为建设用地并征收为国有，但在相关部门既没有依法作出责令交出土地决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿事项的情况下，宣州区人民政府即直接组织相关部门对涉案房屋实施强制拆除，违反了前述法律规定，另由于该强制拆除行为不具有可撤销的内容，故应当确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告宣城市宣州区人民政府于2019年5月17日强制拆除原告王春凤所有的宣城市宣州区阳德西路121号房屋的行为违法。王春凤上诉称，1、本案的拆迁主体应当是宣城市人民政府。首先，宣城市人民政府成立宣城市中心城市大建设指挥部，该指挥部以市政府为指挥长，强拆房屋都是以市政府作出的清零行动作为依据。市政府是“清零行动”的组织者和实际带头人。其次，每一次“清零行动”强拆房屋都有市政府领导在现场指挥，强拆上诉人房屋市政府副市长正在现场指挥，上诉人提供的视频录像完全可以印证市政府就是强拆上诉人房屋的行政责任主体。2、一审法院对行政责任主体的判断严重错误。同一班强拆人员，在相同的时间组织强拆，另案判决认定强拆秦九四户房屋的责任主体是宣城市人民政府。本案中，公安机关在答辩中确认系宣城市人民政府组织强拆，故一审判决认定行政主体为宣州区人民政府，认定事实明显错误。请求撤销一审判决和裁定，改裁决强拆上诉人房屋的行政主体为宣城市人民政府，本案诉讼费由被上诉人共同承担。宣州区政府在一审中向法庭提供了以下证据：1.安徽省人民政府政地〔2016〕912号《关于宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地的批复》，拟证明安徽省人民政府已批准征收案涉集体土地。2.宣城市人民政府宣征字〔2016〕26号《征收土地公告》及宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》，拟证明宣城市人民政府就案涉集体土地征收及征地补偿安置方案相关事项已依法进行了公告;宣州区人民政府具体负责组织实施该征地范围内的征地补偿安置工作。3.宣区征〔2017〕96号《关于对宣城市阳德路及周边棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》、宣区征〔2016〕72号《关于要求立即启动阳德路及其周边棚户区改造项目红线范围土地及房屋征收工作的通知》，拟证明济川办事处系案涉征地补偿安置事务的实施单位。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第45条、第46条、第47条、第48条规定。王春凤在一审中向法庭提供了以下证据：1.王春凤身份证、宣州集建（济东桥）字第026号《集体土地建设用地使用证》、房屋测绘图复印件各一份、房屋强拆前后照片各一组，拟证明王春凤房屋被拆除前的状况和房屋面积；济川办事处何小龙测绘的房屋面积和实际面积不符。2.强制拆除案涉房屋的视频及截图，拟证明在强拆案涉房屋时，宣州区人民政府等五单位的领导及工作人员共同参与实施了强拆房屋行为。3.（2018）皖18行初55号行政判决书、皖行复〔2019〕143号行政复议决定书、（2018）皖18行初55号案件中宣州区人民政府提交的行政诉讼答辩状、《中共宣城市委办公室宣城市人民政府办公室关于成立宣城市中心城市大建设指挥部的通知》、宣[2000]68号《中共宣城地委、宣城地区行政公署关于撤地设市后市与区首批事权划分交接工作的决定》、宣国土资函〔2009〕195号《关于城市建设项目征地拆迁主体的函》、城指〔2018〕8号《关于开展2018年市区棚户区改造及重点项目土地房屋征收第二阶段“清零”专项行动的通知》、城指〔2018〕7号《宣城市中心城市大建设指挥部关于印发〈2018年市区棚户区改造及重点项目土地房屋征收“清零”专项行动方案〉的通知》，拟证明宣区征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》已被复议机关确认违法；从“清零”行动角度来看，宣城市人民政府系本案适格被告。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是，如何确定涉案强制拆除行为的法律责任承担主体。从事实情况看，宣城市人民政府作出的宣征字〔2016〕26号《征收土地公告》、宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》均明确载明，案涉征地补偿安置工作由宣州区人民政府具体实施。同时，根据案涉房屋的强制拆除视频显示，宣城市人民政府、宣州区人民政府、济川办事处、公安宣州分局及宣州区城管局的相关领导及工作人员均在现场，因参与强拆的各单位职责不同，不宜认定为共同责任主体。案涉上诉人的房屋已被强制拆除，从有利于解决行政争议，协调处理后续问题及责任落实出发，一审法院认定宣州区人民政府为该强拆行为的法律责任承担主体合法适当，且该判决已确认宣州区人民政府强制拆除行为违法，依法保护了上诉人的合法权益。王春凤主张其房屋被拆除与秦九四户房屋被强拆情形相同，但实际时间间隔10个月，并非同一批强拆人员在相同的时间组织的强拆，该上诉主张无事实根据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人王春凤的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王春凤负担。本判决为终审判决。审判长  汪结平审判员  朱达远审判员  姜 明二〇二〇年四月十五日法官助理昂永华书记员刘菊芳附：本判决适用的相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……