湖南省花垣县人民法院行 政 判 决 书(2020)湘3124行初55号原告：姚双玉。原告：朱学军。原告：朱长明。原告：朱长清。四原告共同委托诉讼代理人：刘丹，女，湖南湘军麓和律师事务所律师。四原告共同委托诉讼代理人：谢广利，男，湖南湘军麓和律师事务所律师。被告：保靖县自然资源局。法定代表人：彭健，男，任保靖县自然资源局局长职务。出庭行政机关负责人：贾柠骏，男，任保靖县自然资源局副局长职务。委托诉讼代理人：王军，住湖南省保靖县。委托诉讼代理人：宋宗恒，住湖南省保靖县。原告朱长清不服被告保靖县自然资源局规划管理限期拆除违章建筑处罚一案，原告朱长清于2020年4月23日向本院提起诉讼。本院当天立案并于2020年4月24日向被告保靖县自然资源局送达起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼文书。本案审理过程中，姚双玉、朱学军、朱长明申请作为本案原告参与本案诉讼。经审查，姚双玉、朱学军、朱长明的申请符合法律规定，本院依法准许。本院依法组成合议庭，于2020年9月11日公开开庭审理了本案。原告朱学军、朱长清及原告方委托诉讼代理人刘丹、谢广利，被告保靖县自然资源局行政机关负责人贾柠骏、委托诉讼代理人王军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年3月6日，被告保靖县自然资源局以原告姚双玉、朱学军、朱长明、朱长清户建筑物未按《建设工程规划许可证》审批内容修建，超出审批层数及建筑总面积，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十七条规定作出保自然资罚决字〔2020〕第3号《行政处罚决定书》，限姚双玉、朱学军、朱长明、朱长清户于15日内拆除修建在保靖县××镇××的违法建筑（四层房屋）。原告姚双玉、朱学军、朱长明、朱长清（以下简称“原告方”）诉称：原告方房屋是由原告父亲朱明生（已故）于2000年修建并于2000年办理了《建设工程规划许可证》（编号×××23），审批内容:用地面积为120平方米，底层占地面积为120平方米，建筑总面积为300平方米，建筑层数为3层。2002年办理《国有土地使用证》，用地面积165.1平方米。2019年3月底从一张《保靖县棚改项目Ａ区红线图（调整后）》得知原告家被划为棚户区改造户，因图上无正式公文也无公章，也没有人上门进行调查或解释相关政策，原告方一直认为不属于棚户而没有进行处理，直到2019年底听邻居说起才知晓。经现场实测，原告方建筑物实际占地面积164.66平方米，建筑总面积577.13平方米，建筑层数4层。2020年2月20日，保靖县自然资源局作出保自然资罚听告字〔2020〕3号《行政处罚听证告知书》，认定原告方违反规划超规建设，后原告方进行听证申辩，保靖县自然资源局作出保自然资罚决字〔2020〕3号《行政处罚决定书》，认定原告方超出审批层数及建筑总面积，要求原告方拆除。并于2020年3月25日作出保自然资罚催告字〔2020〕3号《履行行政处罚决定催告书》。期间，不断要求原告方进行评估，签订拆迁协议。2020年4月13日，原告向保靖县人民政府及棚改指挥部提交了申请书，请求公开关于保靖县棚改项目Ａ区廊桥天街码头路部分信息并给出书面回复。最终保靖县棚改指挥部给了原告保靖县人民政府《关于对调整棚改项目Ａ区征收红线范围的批复》（保政函〔2017〕137号）和《关于公布保靖县城区棚户区改造项目Ａ区调整范围后的房屋征收决定的公告》（保政函〔2017〕138号），未给出书面回复。2020年4月18日，保靖县城市管理和综合执法局作出《违法建筑强制拆除公告》（保执法强拆公字〔2020〕第006号），如果原告不自行拆除，执法局将于4月27日强行拆除。原告认为，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年公布，《湖南省实施办法》于2009年颁布，根据“法不溯及既往”原则理应不予追究。再者周围建筑与原告方高度都差不多，更有7层楼的宾馆，原告方超出面积及层数并未对他人造成影响，20年间无人投诉或要求整改，所以被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条认定无法采取改正措施消除影响的，限期拆除的理由不成立。原告方大部分建筑合法，如果拆除违建部分会对原告方产生不可估量的损失，一家老小也将流离失所，故原告方房屋属于不能拆除建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对于不能拆除的建筑，原告方愿意接受建设工程造价百分之十以下的罚款。原告方行政诉讼期限为2020年9月5日，政府未等行政诉讼期满就做出行政强拆通知，剥夺了原告方的诉权。被告20年间没有对原告方房屋提出异议，也没有进行摸底调查或宣传到位，实属行政不作为，存在一定的过错。综上所述，原告方认为被告没有严格遵循《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定，程序不合法，证据不足，导致事实认定错误，作出错误的决定，严重损害了原告方的利益。为保护原告方的合法权益，特提起诉讼，请求：撤销保靖县自然资源局作出的保自然资罚决字〔2020〕第3号《行政处罚决定书》。被告保靖县自然资源局辩称：一、保自然资罚决字〔2020〕第3号《行政处罚决定书》认定的事实清楚、适用法律准确。2020年1月13日，被告对原告方在迁陵镇喜鹊溪社区码头路的一宗建筑物涉嫌违法建设一案进行立案调查。经查，原告父亲朱明生（已故）于2000年在保靖县××镇××修建了一栋4层砖混结构房屋，并于2000年办理了《建设工程规划许可证》（编号×××23），审批内容：用地面积为120平方米，底层占地面积为120平方米，建筑总面积为300平方米，建筑层数为3层。经现场实测，该栋建筑物实际占地面积为164.66平方米，建筑总面积为577.13平方米，建筑层数为4层。该栋房屋修建时间是在《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日）实施期间进行建设，办理了《建设工程规划许可证》，2019年经现场实际勘测对比，建筑物超出审批面积和层数，根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，该建筑物属于违反《建设工程规划许可证》的规定进行建设的违法行为。根据全国人大法工委工办发〔2012〕20号《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。原告方违法行为有继续状态，被告立案调查时，建筑物违法行为尚未消除，故可以进行行政处罚。二、保自然资罚决字〔2020〕第3号《行政处罚决定书》程序合法。被告严格按《湖南省行政程序规定》对原告方的违法建筑物进行立案调查，在事实清楚、证据确凿的情况下，对原告方履行了告知义务，根据原告方的要求召开了行政处罚听证，根据听证笔录和客观事实，被告依法对原告方下达保自然资罚决字〔2020〕第3号《行政处罚决定书》，并于当天送到。综上所述，被告所作保自然资罚决字〔2020〕第3号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，请求驳回原告方诉讼请求。被告保靖县自然资源局为证明其行政行为合法性，在法定期限内向本院提交了证据、依据,原告方为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了证据、依据,本院组织当事人进行了证据交换和质证。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院对当事人上述证据认定如下：对双方无异议且与本案有关的证据，本院予以确认并在卷佐证。与本案争议焦点无关的证据，本院不予认定。原、被告提交的证据能否佐证己方的诉、辩主张及对方的质证意见能否成立，在本院认为部分进行论述。经审理查明：原告姚双玉是原告朱长清、朱学军、朱长明的母亲。案涉房屋位于保靖县××镇××，系原告朱长清、朱学军、朱长明的父亲朱明生（已故）于2000年修建，并于2000年8月办理了《建设工程规划许可证》（编号×××23），审批内容：用地面积为120平方米，底层占地面积为120平方米，建筑总面积为300平方米，建筑层数为3层。2002年11月，朱明生办理了《国有土地使用证》，土地使用权面积为165.1平方米。2016年11月23日，保靖县人大常委会通过并作出保常发〔2016〕23号《关于批准保靖县人民政府城区棚户区改造（整体拆迁）计划的决议》。2017年12月24日，保靖县人民政府作出保政函〔2017〕137号《关于对调整棚改项目Ａ区征收红线范围的批复》。由此，原告方房屋被纳入棚改项目Ａ区征收红线范围。2019年1月13日，因原告方涉嫌未按审批内容修建，超出审批层数及建筑总面积，被告决定立案调查。经现场实测，原告方房屋实际占地面积164.66平方米，建筑总面积577.13平方米，建筑层数4层。2020年2月20日，被告向原告方送达了保自然资罚告字〔2020〕3号《行政处罚告知书》和保自然资罚听告字〔2020〕3号《行政处罚听证告知书》，告知拟对原告方作出处罚的内容及其享有的陈述、申辩、听证等权利。2020年3月6日，被告作出保自然资罚决字〔2020〕第3号《行政处罚决定书》，限原告方在限期内自行拆除违法建筑（四层房屋），当天采取留置送达方式送达了原告方，并于2020年3月25日作出保自然资罚催告字〔2020〕3号《履行行政处罚决定催告书》对原告方进行了催告。原告方对此不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，本案的争议焦点是被诉行政行为是否合法，主要表现在事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。关于事实。被告作出被诉行政行为主要事实依据是原告家2000年修建的建筑物未按《建设工程规划许可证》审批内容修建，超出审批层数及建筑总面积，属违法建设，违法行为为继续状态，尚未消除，且无法采取改正措施消除影响。原告方主张案涉建筑物大部分合法，不存在无法采取改正措施消除影响的情形，拆除建筑物给原告方造成巨大损失，愿意接受罚款，被告认定案涉建筑物为违法建筑，程序错误，证据不足，事实认定错误。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”案涉建筑物建设时已办理《建筑工程规划许可证》，审批用地面积为120平方米，底层占地面积为120平方米，建筑总面积为300平方米，建筑层数为3层，经现场实测，案涉建筑物实际占地面积为164.66平方米，建筑总面积为577.13平方米，建筑层数为4层的事实，双方并无异议，足以认定案涉建筑物建设行为虽有合法审批，但同时存在未按审批内容进行建设的违法行为。关于案涉建筑物是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响，被告提供的保靖县人大常委会《关于批准保靖县人民政府城区棚户区改造（整体拆迁）计划的决议》、保靖县人民政府《关于对调整棚改项目Ａ区征收红线范围的批复》以及规划红线图等证据可以证实，原告方案涉建筑物位于保靖县县城总体规划范围，在保靖县棚户改造区××区征收红线范围内，影响公益民生项目的实施，无法采取改正措施消除该影响。故，被告限原告方15日内自行拆除案涉建筑物，事实清楚，证据充分。但需要指出的是，原告方合法权益亦应依法予以保护，如需要征用，对其得到合法审批范围内的建筑物应依照相关法律法规规定予以补偿。关于法律。《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》：“根据《行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定，《城市规划法》第四十条规定的“‘责令限期拆除’，不应当理解为行政处罚行为。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定:“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:(二)适用法律、法规错误的。”根据前述规定，对需要强制拆除的违法建筑物限期自行拆除，属于行政强制行为，而非行政处罚行为。被告适用行政处罚法做出被诉行政行为，适用法律错误，依法应予撤销。关于程序。根据行政强制法规定，限期自行拆除应履行催告、听取陈述申辩、送达、公告等法定程序。本案中，被告对原告方做出限期自行拆除决定，履行了催告程序，以调查和听证形式听取了原告方陈述申辩意见，并对相关行政执法文书依法进行了送达，符合行政强制法的程序规定。综上，被告对原告方作出的限期拆除行为，事实清楚，程序合法，但适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下:撤销被告保靖县自然资源局于2020年3月6日作出的保自然资罚决字〔2020〕第3号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告保靖县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  田小军人民陪审员  秧云霞人民陪审员  彭江群二〇二〇年九月二十七日法官助理龙柳梅书记员龙颢予附：本判决书所适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。