安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终205号 上诉人（一审原告）王春凤，女，1953年9月23日出生，汉族，住上海市宝山区。 委托代理人施李兰，女，1982年4月9日出生，汉族，住宣城市宣州区。系王春凤儿媳。 被上诉人（一审被告）宣城市人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰中路**。 法定代表人孔晓宏，该市市长。 委托代理人杨善宏，该市司法局复议应诉科科长。 委托代理人束龙霞，该市司法局复议应诉科副科长。 被上诉人（一审被告）宣城市宣州区济川街道办事处，，住所地安徽省宣城市宣州区宛溪南路** 法定代表人张云，该办事处主任。 被上诉人（一审被告）宣城市公安局宣州分局，住，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路**/div> 法定代表人余建亚，该分局局长。 委托代理人吴升平，该分局民警。 委托代理人章荣，该分局民警。 被上诉人（一审被告）宣城市宣州区城市管理综合执法局，住所地，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰西路**iv> 法定代表人袁正华，该局局长。 上诉人王春凤因诉宣城市人民政府、宣城市宣州区济川街道办事处、宣城市公安局宣州分局、宣城市宣州区城市管理综合执法局拆迁行政强制行为违法一案，不服安徽省宣城市中级人民法院(2019)皖18行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 王春凤向一审法院诉称，其在宣××宣州区××315.33平方米的合法房屋。2019年5月17日，宣城市人民政府、宣州区人民政府、济川办事处、公安宣州分局及宣州区城管局在未出示任何手续及未对其进行补偿的情形下，即共同对其房屋进行了强制拆除。上述强制拆除行为导致案涉房屋被毁灭，大量财物被毁坏，无论在程序上还是实体上均严重违法，侵害了其合法权益。请求：1.确认宣城市人民政府、济川办事处、公安宣州分局及宣州区城管局于2019年5月17日强制拆除案涉房屋的行为违法；2.本案受理费由宣城市人民政府等四被告负担。 被告宣城市人民政府辩称，1.宣城市人民政府根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（一）项规定，在宣政办〔2016〕6号《宣城市城市规划范围内集体土地上房屋征收补偿安置实施办法》第三条第四款中明确规定宣州区人民政府负责其管理区域内集体土地上房屋征收补偿安置工作，并在发布的征收土地公告中再次予以明确，符合法律规定。2.宣州区人民政府及其所辖街道办事处等行政机关均系独立的法定责任主体，也是按照各自分工具体负责实施案涉集体土地上房屋征收补偿安置工作的法定主体，能够独立地承担相应的法律责任。综上，宣城市人民政府不是本案的适格被告。请求驳回王春凤对宣城市人民政府的起诉。 被告济川办事处辩称，一、征收案涉房屋及所占土地的行为属于合法征收范畴。1.安徽省人民政府皖政地〔2016〕912号《关于宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地的批复》已同意包括案涉房屋在内所占土地转为建设用地并征收为国有，即对该地块征收具有合法依据。2.宣城市人民政府根据省政府的征地批复分别制定并公示了宣征字〔2016〕26号《征收土地公告》及宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》，程序合法。3.宣城市人民政府制定了宣政办〔2016〕6号《宣城市城市规划范围内集体土地上房屋征收补偿安置实施办法》，即对案涉房屋征收补偿安置具有文件依据。4.根据宣区征〔2017〕96号《关于对宣城市阳德路及周边棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》、宣区征〔2016〕72号《关于要求立即启动阳德路及其周边棚户区改造项目红线范围土地及房屋征收工作的通知》、宣征管任〔2016〕37号《关于对双桥（阳德路）及其周边改造项目红线范围进行征收的任务单》等文件规定，济川办事处具体负责案涉地块上房屋征收工作。二、拆除案涉房屋是为了保障整个城市改造项目顺利实施的妥善行为。王春凤的户籍于2017年已随其丈夫转至上海，导致其不符合部分补偿安置条件。虽经双方多轮谈判，但因王春凤对安置补偿要求过高，致使征收部门与王春凤之间无法达成一致意见而未能签订书面补偿安置协议。若该情形一直拖延下去不仅导致整个城市改造项目搁置继而造成社会资源的严重浪费，还将产生严重的负面效应。故济川办事处为了城市改造项目建设的整体利益，对案涉房屋进行了拆除。综上，案涉强制拆除行为具有合法征收的基础，虽形式上不完善但出发点是为了整个城市改造项目建设的有序进行，并无不妥。请求驳回王春凤的诉讼请求。 被告公安宣州分局辩称，王春凤以公安宣州分局为被告提起本案诉讼，系诉讼主体错误。公安宣州分局未参与拆除王春凤的房屋，更未组织实施强制拆除房屋行为。2019年5月17日，公安宣州分局济川派出所民警在工作时发现济川辖区东门三里桥处有政府相关部门正在进行强制拆除行为。为防止发生公共安全事故和危害社会治安秩序的行为，该局民警遂在现场维持秩序。当日8时12分许，公安宣州分局接到报警称“在三里桥32号，我的房子被人推了”，故公安宣州分局又增加警力至现场维持秩序和防范处置工作中发生的突发情况。综上，公安宣州分局不是本案适格被告。请求驳回王春凤对公安宣州分局的起诉。 被告宣州区城管局辩称，该局与本案无利害关系，不是本案适格被告。对王春凤的房屋予以拆除的行为既非以该局名义立案处理，也非其组织实施，且该局亦未实施过任何影响或侵害王春凤权利义务的具体行政行为，故其不是本案共同被告。请求驳回王春凤对宣州区城管局的起诉。 一审法院审理查明，2016年8月15日，安徽省人民政府作出皖政地〔2016〕912号《关于宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地的批复》，同意宣城市人民政府将宣城市宣州区济川街道济川社区、东桥社区、西林街道昭亭社区、澄江街道花园村用地范围内的5.9426公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地12.5331公顷。王春凤原系宣城市宣州区济川街道办事处东桥社区三里桥村民组村民，2007年4月5日，其户籍迁至上海市宝山区，其位于宣××宣州区××号房屋在上述征地批复批准的用地范围内。2016年8月19日，宣城市人民政府作出宣征字〔2016〕26号《征收土地公告》、宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》，向被征收集体经济组织和被征地村民公告皖政地〔2016〕912号批复的内容及征地补偿安置方案。同时，前述两公告中均明确“本次征地补偿安置工作由宣州区人民政府具体实施”。此后，王春凤就其房屋的安置补偿事宜未能与相关征收实施部门达成协议。 2016年5月26日，宣城市房屋征收管理办公室作出宣征管〔2016〕37号《关于对双桥（阳德路）及其周边改造项目红线范围进行征收的任务单》，通知宣州区人民政府立即开展双桥（阳德路）及其周边改造项目红线范围内项目的土地房屋征收工作，确保在（2016年）10月31日前全面完成。2016年6月7日，宣城市宣州区土地房屋征收事务管理局作出宣区征〔2016〕72号《关于要求立即启动阳德路及其周边棚户区改造项目红线范围土地及房屋征收工作的通知》，通知五星乡、济川、双桥街道办事处立即开展阳德路及其周边改造项目红线范围内项目的土地房屋征收工作，确保在（2016年）10月31日前全面完成……。为进一步完善调查摸底内容，请贵单位组织相关人员，采取分工负责，分片包干，逐户上门再次征求被征收户的意见，梳理存在的问题，掌握被征收户的安置意向。同时，宣传棚改工作的意义及补偿安置政策，取得被征收人支持配合，为征迁工作打好基础。2017年8月3日，宣城市宣州区土地房屋征收事务管理局作出宣区征〔2017〕96号《关于对宣城市阳德路及周边棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》，就项目集体土地上房屋拆迁补偿安置事项向济川办事处通知如下：一、土地房屋征收执行文件；二、房屋拆迁安置方式、地点及房、地点及房型拆迁时间安排：1.宣传动员、调查摸底公示阶段5天（本通知发布后5天内）；2.拆迁奖励阶段90天。 2019年5月17日，宣州区人民政府组织相关部门将王春凤在宣××宣州区××号的房屋予以强制拆除。王春凤不服宣城市人民政府于2016年8月19日作出的宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》，向安徽省人民政府申请行政复议，2019年7月24日，安徽省人民政府作出皖行复〔2019〕143号《行政复议决定书》，认为《征地补偿安置方案公告》主体不符合法定权限、程序违法、适用法律依据错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，决定确认宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》违法。2019年5月31日，王春凤向本院提起本案诉讼。 一审法院另查明，济川办事处东桥社区居民委员会于2019年10月14日出具《证明》称，兹有居民王春凤与宣州区集建（济东桥）字第026号《集体土地建设用地使用证》上的王春风为同一人。 一审法院审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告……”。本案中，根据宣征字〔2016〕26号《征收土地公告》、宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》、宣区征〔2016〕72号及宣区征〔2017〕96号通知及强制拆除案涉房屋的视频资料等在卷证据，并结合各方当事人的庭审陈述，可以证实案涉拆除房屋行为系在宣州区人民政府统一组织实施下的行政强制执行行为，因此，强制拆除案涉房屋的行为主体及法律责任承担主体系宣州区人民政府。虽然王春凤提举了济川街道办事处、公安宣州分局、宣州区城管局的负责人或者工作人员在强拆现场的视频、照片等证据，但因前述各单位均系应宣州区人民政府的要求而为的行动，并不是以前述各单位自己的名义作出的行政管理行为，其所产生的一切法律后果应由宣州区人民政府承担。宣城市人民政府相关领导出现在案涉强制拆除现场，其主要是现场督促检查下级机关具体实施征收补偿安置工作的进展，并不代表宣城市人民政府就是案涉强制拆除行为的组织实施主体。综上，王春凤将宣城市人民政府、济川街道办事处、公安宣州分局、宣州区城管局均列为本案被告，系错列被告，且经本院释明，其拒绝变更被告。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告王春凤对被告宣城市人民政府、宣城市宣州区济川街道办事处、宣城市公安局宣州分局、宣城市宣州区城市管理综合执法局的起诉。 王春凤上诉称，1、本案的拆迁主体应当是宣城市人民政府。首先，宣城市人民政府成立宣城市中心城市大建设指挥部，该指挥部以市政府为指挥长，强拆房屋都是以市政府作出的清零行动作为依据。市政府是“清零行动”的组织者和实际带头人。其次，每一次“清零行动”强拆房屋都有市政府领导在现场指挥，强拆上诉人房屋市政府副市长正在现场指挥，上诉人提供的视频录像完全可以印证市政府就是强拆上诉人房屋的行政责任主体。2、一审法院对行政责任主体的判断严重错误。同一班强拆人员，在相同的时间组织强拆，另案判决认定强拆秦九四户房屋的责任主体是宣城市人民政府。本案中，公安机关在答辩中确认系宣城市人民政府组织强拆，故一审判决认定行政主体为宣州区人民政府，认定事实明显错误。请求撤销一审判决和裁定，改裁决强拆上诉人房屋的行政主体为宣城市人民政府，本案诉讼费由被上诉人共同承担。 本院认为，上诉人王春凤的房屋于2019年5月17日被强制拆除，根据案涉房屋的强制拆除视频显示，宣城市人民政府、宣州区人民政府、济川办事处、公安宣州分局及宣州区城管局的相关领导及工作人员均在现场，因参与强拆的各单位职责不同，不宜认定为共同责任主体。从有利于解决行政争议，协调处理后续问题及责任落实出发，一审法院认定宣州区人民政府为该强拆行为的法律责任承担主体合法适当，且该判决已确认宣州区人民政府强制拆除行为违法，依法保护了上诉人的合法权益。王春凤主张其房屋被拆除与秦九四户房屋被强拆情形相同，但实际时间间隔10个月，并非同一批强拆人员在相同的时间组织的强拆。一审据此裁定驳回王春凤对宣城市人民政府、宣城市宣州区济川街道办事处、宣城市公安局宣州分局、宣城市宣州区城市管理综合执法局的起诉并无不当。上诉人王春凤的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年四月十五日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……