河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫09行再2号再审申请人（一审被告、二审上诉人）：濮阳经济技术开发区濮上街道办事处，住所地濮阳市华龙区卫河北路西50米。法定代表人:党伯颖，主任。委托诉讼代理人:张传启，该单位工作人员。委托代诉讼理人：王会霞，河南百特律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：李文英，女，1965年3月15日出生，汉族，住濮阳经济技术开发区。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：高银合，男，1968年6月25日出生，汉族，住濮阳经济技术开发区。委托诉讼代理人：米慧鑫，河南言亮律师事务所律师。一审被告（二审上诉人）：濮阳市自然资源和规划局经济技术开发区分局，住所地濮阳市中原路西段440号。法定代表人：张营仓，局长。委托诉讼代理人：李国顺，该单位工作人员。委托诉讼代理人：谢永鹏，河南子路律师事务所律师。再审申请人濮阳经济技术开发区濮上街道办事处（以下简称濮上办事处）与被申请人李文英、高银合、一审被告濮阳市自然资源和规划局经济技术开发区分局（以下简称经开区分局）行政强制拆除一案，本案已由本院于2019年9月4日作出（2019）豫09行终39号行政判决，已经发生法律效力。濮上办事处不服，向河南省高级人民法院申请再审。河南省高级人民法院于2020年3月30日作出（2019）豫行申1629号行政赔偿裁定，指令本院再审本案。再审申请人濮上办事处委托诉讼代理人张传启、王会霞、被申请人李文英、高银合及委托诉讼代理人米慧鑫、一审被告经开区分局委托诉讼代理人李国顺、谢永鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明：2017年12月25日，河南省人民政府作出《关于濮阳市2017年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土［2017］903号），同意濮阳市政府征收濮上办事处处油辛庄村的土地10.0598公顷，原告的承包地在征收范围内。2018年1月5日，濮阳市人民政府作出《征收土地方案公告》（［2018］3号），并于2018年1月9日在油辛庄村张贴公示。2018年1月22日，经开区分局作出征地补偿安置方案公告及征地听证告知书，并于2018年1月25日向油辛庄村委会送达，油辛庄村委会于当日放弃征地听证。后濮上办事处处将征地补偿款及地上附着物补偿款拔付给油辛庄村委会。原告未领取相应的征地款及附着物补偿款。2018年5月25日，被告濮上办事处处对征收土地进行清表。原告于2018年9月18日以濮阳市人民政府、濮阳经济技术开发区管理委员会及濮上办事处处为共同被告向鹤壁市中级人民法院提起行政诉讼。鹤壁市中级人民法院于2018年12月17日作出（2018）豫06行初152号行政裁定书，认为原告明确表示被诉行政强制行为是濮上办事处处对其地上附着物实施的强制拆除行为，而非濮阳市人民政府组织实施的征收行为，以原告错列被告经释明拒不变更所列被告为由裁定驳回原告的起诉。原告高银合、李文英于2019年1月24日向本院提起诉讼。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”被诉行政行为作出时间为2018年5月25日，原告向鹤壁市中级人民法院提起诉讼时间为2018年9月18日，鹤壁市中级人民法院作出驳回起诉的裁定时间是2018年12月17日，原告向本院提起诉讼时间为2019年1月24日。鹤壁市中级人民法院审理期间适用诉讼时效中断的规定，故原告提起诉讼不超过六个月的诉讼期限；原告未领取附着物补偿款，其地上附着物的物权未发生转移，原告认为被告清障行为涉及其利害关系，有权提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”国土局经开发区分局委托濮上办事处处实施行政强制行为，应作为本案被告。但由委托的行政机关承担法律责任必须具备三个条件：一是双方存在委托授权关系，二是受托单位以委托单位的名义对外行使行政权，三是受托单位应在授权范围内行使行政权。被告濮上办事处处提交经开区分局的委托书证明其系受经开区分局的授权执法。但委托书系强制清障后领取的，故濮上办事处处在未得到书面授权的情况下，以自己的名义进行的强制清障行为，应作为行政强制行为的被告。被告经开区分局自认系行政强制行为实施主体，被告濮上办事处处作为行政强制行为的实施主体，二被告提交征地批复、补偿安置公告等证据材料仅能证明实施征地中履行的相关程序，无法证明强制清障行为的合法性。但由于地上附着物已清理完毕，且土地征收行为已实施，强制清障行为无法撤销，原告要求确认被告2018年5月25日清除其地上附着物的行政强制行为违法的诉求成立，本院予以支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，一审判决：确认被告濮阳市国土资源局经济技术开发区分局和濮阳经济技术开发区濮上街道办事处2018年5月25日清除原告高银合、李文英地上附着物的行政行为违法。案件受理费50元，由被告濮阳市国土资源局经济技术开发区分局和濮阳经济技术开发区濮上办事处处承担。二审审理查明：2017年12月25日，河南省人民政府作出《关于濮阳市2017年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土〔2017〕903号），同意濮阳市人民政府征收濮上办事处处油辛庄村的土地10.0598公顷，高银合、李文英的承包地在征收范围内。2018年1月5日，濮阳市人民政府作出《征收土地方案公告》（〔2018〕3号），并于2018年1月9日在油辛庄村张贴公示。2018年1月22日，经开区分局作出征地补偿安置方案公告及征地听证告知书，并于2018年1月25日向油辛庄村委会送达，油辛庄村委会于当日放弃征地听证。濮上办事处处将征地补偿款及地上附着物补偿款拨付给了油辛庄村委会。高银合、李文英未领取补偿款。2018年1月16日，经开区分局出具委托书，委托濮上办事处处参与并实施该批次土地征收，并与被征地单位及产权人协调、土地边界认定、丈量、评估及附着物清点及清除等事宜。2018年5月25日，濮上办事处处对高银合、李文英被征收土地上的附着物进行了清除。高银合、李文英于2018年9月18日以濮阳市人民政府、濮阳经济技术开发区管理委员会及濮上办事处处为共同被告向鹤壁市中级人民法院提起行政诉讼。鹤壁市中级人民法院于2018年12月17日作出（2018）豫06行初152号行政裁定书，认为高银合、李文英明确表示被诉行政强制行为是濮上办事处处对其地上附着物实施的强制拆除行为，而非濮阳市人民政府组织实施的征收行为，以高银合、李文英错列被告经释明拒不变更所列被告为由裁定驳回高银合、李文英的起诉。高银合、李文英于2019年1月24日以濮上办事处处为被告向濮阳县人民法院提起本案诉讼，因濮上办事处处答辩称清除行为是受经开区分局委托实施，高银合、李文英申请追加经开区分局为被告。二审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”濮上办事处处不具有强制清除被征收土地地上附属物的法定职权，其强制清除高银合、李文英地上附属物的行为应予确认违法。濮上办事处处主张受经开区分局委托对高银合、李文英地上附属物进行了清除，但经开区分局委托书并未显示委托濮上办事处处对未签订安置补偿协议的被征收人地上附属物进行强制清除的事项，濮上办事处处应当对其实施的清除行为承担法律责任，经开区分局未实施清除地上附属物行为，也没有委托濮上办事处处强制清除地上附属物，不是本案的适格主体。综上，濮上办事处处强制清除高银合、李文英地上附属物的行为应予确认违法，一审判决一并确认经开区分局清除行为违法错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，二审判决：一、撤销濮阳县人民法院于2019年6月11日作出的（2019）豫0928行初9号行政判决；二、确认濮阳经济技术开发区濮上街道办事处2018年5月25日清除高银合、李文英地上附着物的行政行为违法。一、二审受理费各50元，由上诉人濮阳经济技术开发区濮上办事处处承担。濮上办事处申请再审称：1、我单位是受经开区分局的委托，代为实施的征地清点、丈量、评估及附着物清点、清除等事宜，委托事项非常清晰、具体、明确。委托人实施的行为应有被委托人承担，我方还向法庭提交了2017年3月21日《关于落实全区第五次重点项目周调度会议的通知》、2017年11月30日开发区党工委管委会督察局《关于印发濮上实验学校项目推进工作台账的通知》，两份文件均证实案涉土地的清障工作我方是受开发区管委会的安排实施的，依据相关规定，应认定为是受经开区分局的委托实施的；一二审判决却无视委托书及管委会的安排这些客观事实，对我方的被诉主题认定错误。2、地上附着物的拆除是土地征收行为的一部分，案涉土地经过河南省人民政府批准征用，濮阳市人民政府发布征收土地公告，经开区分局拟定征地补偿、安置方案，听取被征地单位及被征地村民意见后，在被征地单位及被征地村民无异议、且各项补偿款项已经支付后，按法定程序、经批准后，经开区分局组织实施。被征收土地是在经过实地清点、评估后，以法定补偿标准进行的补偿。补偿款项已经逐级支付完毕，被征地村民对土地及附着物壹已不享有任何权利。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条“人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定生效时发生法律效力”的规定；综上一、二审判决书对上述事实认定错误，应依法撤销原一、二审判决，改判驳回李文英、高银合的诉讼请求；本案一、二审诉讼费由刘李文英、高银合承担。李文英、高银合答辩称：1、征地公告征地范围明显仅限于土地，除非经法定程序地上附着物仍是个人合法财产，应受法律保护；2、濮阳市经济开发区管委会、濮阳市国土资源局经开分局、濮上办均无行政强制权，均无强制清表的权利；3、在土地征收及征收补偿方案实施、强制清表过程中，国土资源局、濮上办均严重违反了土地管理法，行政强制法，征收土地公告办法等相法律的规定，程序严重违法；4、行政诉讼法司法解释明确了再审案件应围绕再审请求及行政行为的合法性，本案一二审审理事实清楚，河南高院指令再审的理由也仅是法律法规使用错误，因此本次庭审不应再对事实部分进行审查，对于申请人提出了超出其再审申请的范围不予审理。经开区分局答辩称：1、案涉土地上附着物的清理时间是2018年5月，我方未参与土地附着物的清理工作，对清理情况不知情；2、省院裁定书所述2018年委托的书实际出具时间是2019年，我局应濮上办要求而出具，而该委托书实际出具时，该案涉土地的附着物早已清除；因此我局对案涉附着物的清除不清楚，没有参与，不应当承担责任。原濮阳市国土资源局经济技术开发区分局现更名为濮阳市自然资源和规划局经济技术开发区分局。再审审理期间经查明，原濮阳市国土资源局经济技术开发区分局现更名为濮阳市自然资源和规划局经济技术开发区分局。2019年5月31日濮上办事处出具说明称，“我办事处向经开区分局提出要求出具委托书，因为当时要求的时间紧、任务重，先进行清点，好像是在进入清点程序后办事处自去国土局领取委托书，不记的什么时间领取的委托书，该事宜在办事处及高新区国土局也均未记载”。其他查明事实与原一、二审查明事实一致。本院再审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”。本案中，在濮阳市政府已经发布征地公告，且依据濮阳市相关规定，征收行为由市政府或者相关部门具体负责实施的情况下，经开区分局出具委托书，委托濮上办事处参与并实施土地边界认定、丈量、评估以及附着物清点及清理等事宜，因此，经开区分局应当承担濮上办事处实施委托事项的责任。二审以经开区分局出具的委托书未显示委托濮上办事处对未签订安置补偿协议的被征收人土地附着物进行强制清除的事项为由，认定经开区分局不承担本案行政违法行为的理由，事实依据和法律依据不充分。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第二款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十六条、七十八条之规定，判决如下：一，撤销本院（2019）豫09行终39号行政判决；二、维持濮阳县人民法院（2019）豫0928行初9号行政判决。一案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由濮阳市自然资源和规划局经济技术开发区分局和濮阳市经济技术开发区濮上街道办事处承担。本判决为终审判决。审判长  黄士英审判员  崔欣欣审判员  王瑞峰二〇二〇年五月二十七日书记员  裴少豪