陕西省商洛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕10行终3号 上诉人(原审原告)：陕西凯华房地产开发有限公司。住所地：商洛市商州区。 法定代表人：郑贤桂，总经理。 委托代理人：谢晶，陕西海普睿诚律师事务所律师。 委托代理人：杨丹，陕西海普睿诚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：商洛市人民防空办公室。住所地：商洛市商州区。 法定代表人：赵新华，主任。 委托代理人：张斌，该办干部。 委托代理人：南晓良，陕西弘达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：商洛市人民政府。住所地：商洛市。 法定代表人：郑光照，市长。 委托代理人：李学哲，商洛市司法局副局长。 委托代理人：杜安生，陕西秦南律师事务所律师。 上诉人陕西凯华房地产开发有限公司（以下简称凯华公司）与被上诉人商洛市人民防空办公室（以下简称商洛市人防办）、商洛市人民政府（以下简称商洛市政府）人民防空行政处罚及行政复议一案，因不服洛南县人民法院（2018）陕1021行初11号行政判决，于2020年3月2日向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭进行了审理。上诉人凯华公司的委托代理人谢晶、杨丹，被上诉人商洛市人防办的法定代表人赵新华及其委托代理人张斌、南晓良，被上诉人商洛市政府的委托代理人李学哲、杜安生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2010年10月17日，天津滨海浙商投资集团有限公司（以下简称滨海公司）与商洛市旧城改造办公室签署《商洛市XX街片区旧城改造项目开发建设合同》（以下简称项目开发合同），由滨海公司负责商洛市XX街旧城改造项目的开发建设。合同约定由商洛市旧城改造办公室按照《商洛市XX城改造管理暂行办法》规定，协调、促成滨海公司可享受的各项优惠政策得到落实。2010年12月27日滨海公司告知商洛市旧城改造办公室，由其子公司凯华公司继受滨海公司在上述项目开发合同的权利义务，滨海公司不再参与项目工作。2011年12月9日，商洛市发展和改革委员会下发商发改发（2011）852号《关于商洛市XX街旧城改造住宅及商业开发项目备案的通知》，对商洛市XX街片区旧城改造项目予以备案。2013年1月22日，商洛市城乡建设规划局审查通过了该项目总平面规划图。2013年6月3日，商洛市人防办向凯华公司送达了（2013）013号告知书，告知其将项目相关资料提交商洛市人防办。2013年11月27日，西安天慧建筑技术咨询有限责任公司就XX街旧城改造项目出具《陕西省施工图审查合格证书》，并在综合审查意见中指出：“本工程的消防设计及人防工程（若本工程有）设计，应按管理部门有关规定进行专项审查，关于人防、消防审查意见应以专项审查意见为准”。2014年3月至10月，商洛市城乡建设规划局先后向凯华公司颁发了《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》等。2015年9月16日，商洛市人防办对凯华公司建设项目进行现场执法检查，查明该项目未依法配建人防工程，责令凯华公司依法办理人防手续，并补交施工图一套。2017年5月31日，XX街XX城XX栋XX楼竣工验收。2017年8月21日，商洛市人防办对凯华公司所建的XX街旧城改造项目立案调查，并于2017年8月23日对凯华公司建设的XX街旧城改造项目进行现场执法检查，对XX街旧城改造项目已竣工的21栋单体楼的楼层数、地上、地下建筑面积及首层、标准层面积以及建筑用途进行了核查确认。2017年9月27日商洛市人防办向凯华公司送达《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知凯华公司未按规定修建防空地下室的事实以及拟对凯华公司给予警告并处9.5万元罚款的行政处罚，同时告知其依法享有陈述申辩及听证的权利。2017年11月8日，商洛市人防办作出商人防罚字（2017）4号《行政处罚决定书》，对凯华公司给予警告，并处罚款9.5万元。凯华公司向商洛市政府申请行政复议，2018年2月28日，商洛市政府作出商政复决字（2018）01行政复议决定，维持了商洛市人防办作出的商人防罚字（2017）4号行政处罚决定。凯华公司遂提起行政诉讼，要求撤销商洛市人防办及商洛市政府作出的商人防罚字（2017）4号《行政处罚决定书》及商政复决字（2018）01号《行政复议决定书》。 原审另查明，根据陕西省人民防空办公室陕人防办发（2000）151号《关于重新确定国家人民防空重点城市的通知》，商洛市属于三类国家人民防空重点城市。按照《商洛市城市总体规划（2011—2020年）（局部修改）》第七条及《商洛市城市人防专项规划（2011-2020）》规定，XX街片区旧城改造项目位于商洛市城市规划区中心城区，并处于商洛市人防总体防护规划区。 原审法院认为，商洛市人防办作为县级以上地方人民政府人民防空主管部门，根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款规定，有权对本行政区域内的人民防空工作进行管理。商洛市政府作为商洛市人防办的本级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，具有对商洛市人防办所作行政行为进行行政复议的法定职权。 《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室；第四十八条规定，城市修建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万元以下的罚款。《陕西省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》（以下简称《办法》）第九条规定，县级以上人民政府所在地的城市，新建十层以上或者基础深埋三米以上的民用建筑按照地面首层建筑面积修建六级以上防空地下室；上述之外的其它民用建筑，地面总建筑面积在两千平方米以上的，三类人民防空重点城市按照地面建筑面积的百分之二至百分之三修建六级以上防空地下室。《办法》第二十六条还规定，城市新建民用建筑，违反本办法规定，不修建防空地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门责令建设单位限期修建，给予警告，可以并处应建防空地下室工程造价的百分之五、总额不超过十万元的罚款；原地无法修建的，依照本条规定给予行政处罚后，由建设单位按照规定缴纳人民防空工程易地建设费，人民防空主管部门组织易地建设。《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定，按照规定应当修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门统一就近易地修建。 本案中，商洛市属于三类国家人民防空重点城市，凯华公司所承建的商洛市XX街旧城改造项目，处于商洛市城市规划区，属于商洛市人防总体防护规划区范围内，该项目所建的21栋单体楼均系城市新建民用建筑，楼层及建筑面积符合修建地下防空室的法定条件，均应依法修建防空地下室。但本案证据表明，凯华公司在承建商洛市XX街片区旧城改造项目时，所建的21栋单体楼并未实际修建用于战时防空的地下室，其项目中所修建的地下室，系超市、车库及设备用房，并非防空设施，商洛市人防办认定凯华公司未依法修建人防工程，其行为违反了《中华人民共和国人民防空法》第二十二条及《办法》第九条第一款第（一）、（二）项之规定，依据《中华人民共和国人民防空法》第四十八条及《办法》第二十六条之规定，作出商人防罚字（2017）4号《行政处罚决定书》，对凯华公司给予警告并处9.5万元罚款的行政处罚，该处罚事实清楚，处罚金额在法定幅度内，处罚种类符合法律规定。在处罚程序上，商洛市人防办履行了立案审批、现场调查取证、责令改正通知、内部集体讨论决定、处罚事项预先告知、陈述申辩及听证告知、送达征收决定等程序，处罚程序合法。综上，商洛市人防办作出的商人防罚字（2017）4号《行政处罚决定书》证据充分，事实清楚，程序合法，适用法律正确,处罚适当，凯华公司请求撤销，依法不予支持。商洛市政府作出的复议决定认定事实清楚，符合复议程序，凯华公司请求撤销，依法也不予支持。《办法》第十一条规定，应当修建防空地下室，因地质、地形、施工条件等原因不能修建的，建设单位必须报经县级以上人民政府人民防空主管部门核实同意，并缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门统一组织易地建设。本案中，凯华公司并未依照法定程序上报人防部门以核实是否具有修建人防地下室的条件，凯华公司提出XX街旧城改造项目毗邻莲湖，又靠近省级文物保护，不宜修建地下人防工程的主张不予支持。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）第十五条（十六）规定：“廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”；同时，《财政部关于切实落实相关财政政策积极推进城市和国有工矿棚户区改造工作的通知》规定:“棚户区改造项目免收全国性行政事业收费，包括防空地下室易地建设费”。上述关于棚户区改造等保障性住房建设项目免收包括防空地下室易地建设费在内的城市基础设施配套费等各种行政事业性收费的规定，虽没有明确其调整对象，但从立法本意来看，其指向的对象应是合法建设行为。否则就会造成违法成本小于守法成本的情形，违反立法目的，不利于维护国防安全和人民群众的根本利益。本案凯华公司作为XX街旧城改造项目的建设单位，违反人民防空法及有关规定，应当建设防空地下室而不建，属于不履行法定义务的违法行为，不能适用免缴防空地下室易地建设费的有关优惠规定。凯华公司与商洛市旧城改造办公室签署《商洛市XX街片区旧城改造项目开发建设合同》，约定由商洛市旧城改造办公室按照《商洛市XX城改造管理暂行办法》规定，协调、促成凯华公司可享受的各项优惠政策得到落实的问题，属于另一层法律关系，应由凯华公司与政府另行寻找解决途径，不属本案人防行政处罚司法审查的范畴。凯华公司所建XX街旧城改造项目涉及的21栋单体楼均未建设地下防空室，其违法状态持续存在，故不存在已过追溯时效的问题。综上，商洛市人防办作出的商人防罚字（2017）4号《行政处罚决定书》及商洛市政府作出的商政复决字（2018）01号《行政复议决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，凯华公司请求撤销上述处罚决定及复议决定的诉讼理由不能成立。原审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回凯华公司的诉讼请求。 上诉人凯华公司上诉称，商洛市政府通过地方政府规章、招商引资文件和合同明确确认凯华公司无须缴纳人防易地建设费，凯华公司严格按照政府部门的审批规划进行建设，涉案项目属于棚改旧改项目，应当免收人防易地建设费。原审判决认定事实、适用法律错误，违反信赖利益保护原则。请求撤销原审判决，撤销（2017）4号《行政处罚决定书》，撤销（2018）01号《行政复议决定书》。 被上诉人商洛市人防办答辩称，凯华公司拒不履行人防工程建设义务违法，依法应予以处罚，商洛市人防办作出的行政处罚决定适用法律正确，程序合法，一审判决认定事实清楚，上诉人上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人商洛市政府答辩称，凯华公司违法行为事实清楚，其上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 二审审理过程中，上诉人凯华公司向本院提交了以下证据：1.商洛市XX街片区旧城改造项目开发建设合同、补充协议、通知书；2.建设工程“五证”；3.商洛市XX街片区旧城改造项目开发建设合同；4.商棚改办字(2017)16号文件；5.商人防字(2017)20号文件。证明上诉人是涉案项目的合法建设主体，上诉人已取得涉案项目“建设工程规划许可证”等五证，项目符合人民防空要求，项目竣工后，亦经过规划、消防等部门验收，视为规划部门对项目规划予以认可。上诉人不存在未按规定建设人防工程情形，人防办处罚没有事实及法律依据。 经庭审质证,商洛市人防办认为，旧城改造办公室开发建设合同，不能作为定案的依据，该合同违反人防法及陕西省实施人民防空法地方法规及国务院中央军委有关规定；滨海公司与商洛市旧城改造办公室签署《商洛市XX街片区旧城改造项目开发建设合同》和本案没有关联性；建设工程五证不能证明涉案工程符合人防法的规定；商棚改办字(2017)16号文件违反上位法的相关规定；商人防字(2017)20号文件证明了商洛市人防办严格规范执法的情况。上诉人提交的以上证据不属于新证据，证明目的不成立。 商洛市政府质证后认为，上诉人提交的补充协议和本案无关；建设工程五证不能证明涉案工程符合人防法的规定，其他质证意见同商洛市人防办的质证意见。 商洛市人防办二审提交了以下证据：1、陕西省XX组关于印发《陕西省市县（区）人防系统专项治理整顿工作指导意见》的通知；2、国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知。上述证据证明人防办征收合法、处罚合法。 对商洛市人防办提交的两份证据，上诉人凯华公司质证后认为，涉案合同签订于2010年，两份文件生效时间为2014年和2020年，两份证据均不具有溯及力。 本院对上述证据经评议后认为，本案上诉人提交的五份证据均系一审已经提交的证据，且均经过质证，不属于二审新的证据；被上诉人商洛市人防办二审提交的证据与本案无关，对上诉人及被上诉人提交的上述证据的效力均不予认定。 二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款、《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，商洛市人防办和商洛市政府具有作出涉诉行政行为的法定职权。商洛市人防办及商洛市政府在作出行政处罚及复议决定前履行了相应的程序，行政程序符合法律规定。本案二审的主要焦点是：1.凯华公司是否违反了人防法的相关规定，是否应予行政处罚；2.凯华公司是否具有信赖保护利益。 关于凯华公司是否违反了人防法的相关规定，是否应予行政处罚的问题。《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可以用于防空的地下室。《陕西省实施办法》第十条规定，防空地下室由建设单位修建，纳入基本建设计划，防空地下室必须与地面建筑同步规划、同步设计、同步施工。《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定，按照规定应当修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门统一就近易地修建。《陕西省实施办法》第十一条亦规定，应当修建防空地下室，因地质、地形、施工条件等原因不能修建的，建设单位必须报经县级以上人民政府人民防空主管部门核实同意，并缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门统一组织易地建设。除国家规定的减免项目外，任何部门和个人不得批准减免应建防空地下室建筑面积和防空地下室易地建设费，或者降低防空地下室防护标准和质量标准。故按照上述法律、法规规定，新建的民用建筑必须依法修建人防设施，不能修建的应经人防部门批准，缴纳人防工程易地建设费。本案凯华公司承建的XX街旧改项目属于新建民用建筑，位于城区人防中心区域，应当按照人防法律、法规的规定修建防空地下室建筑，如不能建设的应当缴纳人防易地建设费。本案没有证据证实XX街旧城改造项目属于《人民防空工程建设管理规定》第四十八条、《陕西省实施办法》第十一条规定的，因地质、地形等原因不宜修建防空地下室的情形。且即使凯华公司符合不宜修建人防设施的情形，其也应依据该规定报经人防部门审批，本案并无证据证实其经过人防部门相关审批同意。在凯华公司XX街旧改项目建设过程中，商洛市人防办就其违反人防法规定，未同时修建人防工程为由，依法进行了立案查处，并向凯华公司发出过限期办理，向规划部门发出不得办理规划许可等通知，凯华公司至今仍没有向人防部门报送相关材料，履行相关的审批程序，其在人防手续不全的情况下，应建而未建人防设施，违反了人防法律法规的规定，依法应当予以行政处罚。商洛市人防办对凯华公司作出行政处罚符合法律的规定。因取得建设工程规划许可证并不意味着取得了人防许可，可以不用办理人防审批手续，故凯华公司提出其已取得建设工程规划许可证，反推其人防手续已经经过合法审批的上诉观点，没有法律依据，本院不予支持。 关于凯华公司是否具有信赖保护利益的问题。《中华人民共和国人民防空法》第八条规定，一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利，都必须依法履行人民防空的义务。国务院中央军委联合发布的国发（2008）4号《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》第三条第九款，陕西省人民政府、陕西省军区关于贯彻落实国务院中央军委《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》的实施意见（陕政发（2008）66号）第四条第十四款中，均规定：任何地方和部门不得将少建、不建防空地下室或者减免易地建设费作为招商引资的优惠条件。根据上述规定，地方不得将少建、不建防空地下室或者减免易地建设费作为招商引资的优惠条件。国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》以及《财政部关于切实落实相关财政政策积极推进城市和国有工矿棚户区改造工作的通知》、住建部等四部委《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》中，的确均明确规定棚户区改造项目免交人防工程易地建设费。但根据一般的法理理解，上述政策性的规定应当指向的是办理了合法审批手续的棚改建设项目。同前述分析，本案凯华公司建设的XX街旧改项目，未经人防部门审批同意，在项目建设过程中，未做到“三个同步”，其应建未建人防设施，具有相应的违法性，不能享受减免人防易地建设费的政策性规定。凯华公司所称的本案存在的信赖保护利益，应当免交人防工程易地建设费的主要依据是：市政府2008年10月24日制定的《商洛市XX城改造管理暂行办法》第十九条规定：人防工程建设费全免。本案中，因商洛市政府将免除人防易地建设费作为招商引资的优惠条件，显然与人防法律、法规规定不符，与国务院和中央军委联合发布的国发（2008）4号文件精神不符，不应作为凯华公司免征人防费的依据。且即使凯华公司符合免交人防工程易地建设费的情形，其也应当依法报请人防部门审批同意，本案无证据证实凯华公司向人防部门申报了相关材料并经人防部门审核同意。故本案凯华公司不具有法律上的信赖保护利益，凯华公司认为其具有信赖保护利益，不应缴纳人防工程易地建设费的上诉观点不能成立。 综上所述，上诉人凯华公司的上诉观点和理由均不能成立，对其上诉请求依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人凯华公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 方学民 审 判 员 李军宏 审 判 员 邓昊宇 二〇二〇年四月二十八日 法官助理 郭松梅 书 记 员 李 倩 1