安徽省萧县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1322行初56号 原告：安徽冠磊建材有限公司，住所地安徽省萧县龙城镇姬村工业园，统一社会信用代码91341322MA2MU9MY7K。 法定代表人：刘关亮，总经理。 委托诉讼代理人：付海泳，江苏金华星律师事务所律师。 被告：安徽萧县经济开发区管理委员会，住所地安徽省萧县经济开发区，统一社会信用代码123413227865056754。 负责人：朱继纯，党工委书记。 委托诉讼代理人：贾亚峰，安徽烁光律师事务所律师。 原告安徽冠磊建材有限公司(以下简称冠磊建材公司)诉被告安徽萧县经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）确认强拆行为违法一案，本院于2020年3月13日立案后，在法定期限内向开发区管委会送达了行政起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭,于2020年4月15日公开开庭审理了本案。原告冠磊建材公司法定代表人刘关亮及其委托诉讼代理人付海泳、被告开发区管委会出庭负责人王忠锋及委托诉讼代理人贾亚峰均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月25日，因冠磊建材公司的建设及整体资产不符合环保要求，被原萧县姬村工业园管理委员会（以下简称姬村工业园管委会）拆除。 冠磊建材公司诉称，2016年3月2日，甲方萧县人民政府（以下简称县政府）与乙方冠磊建材公司签订了《项目投资合同》及《补充协议》，明确约定：乙方为姬村工业园区投资建设年产15万吨碳酸钙及深加工的项目工程，需占地面积30亩，总投资5000万元以上；要求自乙方项目基建开工之日起，在12个月内建成投产；甲方交付土地后六个月内乙方仍未开工建设的，甲方有权收回土地。合同签订后，姬村工业园管委会和萧县国土资源测绘中心会同萧县龙城镇姬村村民委员会向冠磊建材公司交付了30亩土地，并进行划界放线，提供红线图。姬村工业园管委会要求冠磊建材公司开工建设涉案项目，同时补办涉案项目需要履行的相关行政审批手续。冠磊建材公司按照姬村工业园管委会的要求和协议上指定的开工日期于2016年6月开始建设施工。在项目建设中，县政府领导朱永亮和姬村工业园管委会原主任刘万**多次到施工现场进行调度指挥。2016年4月6日冠磊建材公司领取了营业执照；2016年4月11日萧县发展和改革委员会（以下简称萧县发改委）认定案涉项目符合国家产业政策，同意予以立项备案；2017年4月27日萧县环境保护局（以下简称萧县环保局）对冠磊建材公司案涉项目的环评报告给予环评批复，认定项目设计符合环保要求。截止2017年12月份，冠磊建材公司在合同规定的期限内完成了案涉项目投产需要的所有基础设施建设及配套设施建设，并购置了昂贵的生产设备。 2018年11月6日，县政府以案涉项目不符合园区产业规划为由，突然决定拆除案涉项目。姬村工业园管委会一再做工作并承诺对冠磊建材公司因拆除造成的相关损失会按市值进行全面评估并予以补偿。2018年11月17日-25日，姬村工业园管委会委托萧县萱缘园林绿化有限公司（以下简称萱缘绿化公司）对冠磊建材公司在姬村工业园内建设的厂房及设备进行了整体拆除。拆除后，姬村工业园管委会委托博文房地产评估造价集团有限公司（以下简称博文公司）对冠磊建材公司被拆除的机器设备、电力设施、石灰窑体、基础设施的损失价值以2018年10月5日为基准点，进行市场价值评估。博文公司于2019年5月5日作出润兴博资估字（2019)第00130号《萧县姬村工业园了解其辖区内安徽冠磊建材有限公司整体资产的市场价值资产评估报告》（以下简称130号评估报告），结论为案涉项目整体资产的市值为9610871元。后姬村工业园管委会于2019年12月3日向县政府请示并提交了姬管[2019]105号《萧县姬村工业园关于对安徽冠磊建材有限公司进行补偿的请示》（以下姬管[2019]105号补偿请示），建议对冠磊建材公司的整体资产予以补偿，补偿金额为9610871元。但冠磊建材公司至今仍未获得相关补偿。 综上，案涉项目系县政府2016年度招商引资项目，属于县政府2016年度重点项目及“610”工程调度项目之一，进驻的地点为政府划定的工业园区，冠磊建材公司基于对政府的合理信赖，按照合同约定及姬村工业园管委会的明确要求投入了巨大的人力、物力和精力进行投资建设，期间己通过立项审查、环评审查等行政审批，并领取了营业执照。但是政府部门却又认定案涉项目不符合园区产业规划，姬村工业园管委会亦未按照承诺履行补偿义务的情形下，拆除冠磊建材公司案涉项目的行为违背了《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第八条规定的行政信赖利益保护原则；姬村工业园管委会仅对案涉项目是否符合园区产业规划进行审查，未对该园内所有招商引资项目进行规划审查，属于选择性执法，违背了行政许可法第五条规定的公平公正原则。故冠磊建材公司提起诉讼，请求依法确认开发区管委会于2018年11月25日实施拆除冠磊建材公司整体资产行为违法，整体资产具体为机器设备共计2套生产设备，购置于2016-2017年，主要包括竖窑生产线设施（上料系统、圆盘卸灰机、抪料机等）、粉碎生产线设施（锤破粉碎机、鄂破粉碎机、皮带运输架及皮带等）、电力设施、石灰窑体的建造及基础建设，案件受理费由开发区管委会承担。 冠磊建材公司向法庭提交了以下证据：1.营业执照、法定代表人证明书、法人身份证复印件，证明2016年4月6日，冠磊建材公司取得合法登记，系有限公司，法定代表人为刘关亮，具备企业法人资格；2.《项目投资合同》及《补充协议》复印件一组，证明县政府与冠磊建材公司于2016年3月2日签订了招商引资协议；3.2016年3月18日姬村工业园管委会出具的《场地证明》一份及原萧县国土资源局绘制的征地红线图两张，证明案涉项目为招商引资项目，占地面积35亩，自建3000平方米作为办公及生产经营场地，符合开工建设条件，同意其申办注册登记；4.姬村工业园管委会文件姬管[2016]36号《关于申请解决萧县姬村工业园冠磊建材项目供电线路问题的请示》，证明2016年11月22日姬村工业园管委会为冠磊建材公司解决高压供电经费问题申请财政拨款31万；5.照片一张，证明2017年2月14日，姬村工业园管委会原主任刘万**陪同县委常委朱永亮、萧县龙城镇人民政府政协主席刘峰一行到项目建设工地视察工作；6.萧县发改委文件萧发改政务[2016]121号《关于同意安徽冠磊建材有限公司年产15万吨石灰及深加工项目备案的函》（以下简称萧发改政务[2016]121号函）复印件一份，证明经萧县发改委审核，认定冠磊建材公司案涉项目符合国家产业政策，予以备案的事实；7.萧县环保局文件萧环建[2017]33号《关于同意安徽冠磊建材有限公司年产15万吨石灰及深加工项目环境影响报告表的批复》（以下简称萧环建[2017]33号环境影响批复）一份，证明2017年2月26日，经萧县环保局组织专家对冠磊建材公司案涉项目进行技术评审，于3月27日签发给予环评批复的事实；8.萧县人民法院（2018）皖1322行审13号行政裁定及卷宗主要证据材料复印件一组，证明原萧县国土资源局于2017年11月25日以冠磊建材公司涉嫌非法占地为由作出萧国土资执罚[2017]432号行政处罚决定（以下简称432号处罚决定），向萧县人民法院申请强制执行，因不符合法定受理条件，被裁定不予受理，该裁定现已生效；9.130号评估报告一份，证明博文公司接受姬村工业园管委会的委托，对姬村工业园管委会拟征收补偿涉及的冠磊建材公司环保整改内机器设备及设施的市场价值进行评估，结论为冠磊建材公司整体资产的市场价值于评估基准日2018年10月5日的不含增值税市场价值为人民币9610871元；10.姬管[2019]105号补偿请示原件和征求意见情况汇总表及10页附件复印件一组，证明姬村工业园管委会将冠磊建材公司案涉项目基本情况、拆除经过、评估及拆除情况向县政府进行了汇报，并建议县政府对冠磊建材公司的整体资产补偿9610871元；11.2020年1月7日姬村工业园管委会出具的《情况说明》原件一份，证明姬村工业园管委会强拆后的残留物处理事项系由冠磊建材公司负责实施完成，并完成土地复垦；12.2020年1月5日冠磊建材公司自书《情况说明》原件一份，证明被拆除的厂房、主体设备等建设项目符合规划及相关审批事项属实，姬村工业园管委会针对情况说明中载明的事实加章予以确认。证据1-12，能够共同证明冠磊建材公司建设的案涉项目符合姬村工业园产业规划，开发区管委会以其不符合规划实施的拆除行为缺乏事实和法律依据，且拆除程序严重违法。 开发区管委会辩称，1.因冠磊建材公司的项目不符合产业政策及环保要求，其在征得冠磊建材公司同意后于2018年11月25日拆除其整体资产，该行为并不违反行政法律法规的强制性规定；2.冠磊建材公司的项目没有取得国有土地使用证、建设许可证、规划许可证，其相关的建设行为违法。 开发区管委会向法院提交了以下证据：1.中共萧县县委机构编制委员会萧编[2020]31号《关于萧县经济开发区（园区）机构编制调整的通知》（以下简称萧编[2020]31号通知），证明姬村工业园管委会己被撤销机构编制，其人员整合到开发区管委会及所属事业单位，姬村工业园管委会已不具备行政诉讼被告的主体资格，其权利义务均由开发区管委会行使和承担；2.宿州市环境保护委员会办公室环委办函[2018]72号文件（以下简称环委办函[2018]72号文件）及萧县“中央生态环境保护督察回头看”推进会会议笔录（以下简称会议笔录），证明冠磊建材公司的建设项目在宿州市开展的中央环保督察反馈意见及突出环境问题再排查再整改工作中存在严重环境污染，在萧县“中央生态环境保护督察回头看”工作中被市、县主要领导督察并要求拆除；3.安徽省省级开发区条例（第三章），证明2018年11月25日开发区管委会拆除冠磊建材公司整体资产的法律依据。 经庭审质证，（一）对冠磊建材公司所举证据1-12的真实性，开发区管委会均未提出异议，但认为，姬村工业园管委会出具的场地证明,不能证明冠磊建材公司占用场地合法，其未依法办理国有土地使用权证，占地行为违法；冠磊建材公司提供的照片不能证明相关领导在冠磊建材公司的项目建设地进行视察；（2018）皖1322行审13号行政裁定恰能证明冠磊建材公司违法占地事实存在。130号评估报告应当将冠磊建材公司违法占地建筑部分的价值进行分割；由于冠磊建材公司的项目没有办理国有土地使用权证、建设工程施工许可证、规划许可证、开工许可证，故建议补偿的请示没有通过合法性审查。冠磊建材公司辩驳，认为开发区管委会主张不属于强拆的理由不能成立，对于冠磊建材公司的项目是否具有建设工程的四证问题不能简单按照违建的标准予以认定，冠磊建材公司的项目是园区招商引资项目，均是按照政府要求建设并申办相关的用地手续。（二）对开发区管委会的证据，冠磊建材公司质证认为，1.对证据1的三性及证明目的均无异议；2.对证据2内容的真实性有异议，对其证明目的不予认可，该份证据载明的是“担心这样石灰窑建成后会造成环境污染”，并无相关的证据予以印证，不能作为认定项目存在严重环境污染，应当拆除的依据；3.对证据3的证明目的不认可，该条例并未明确赋予开发区管委会具有拆除的法定职权，不能作为开发区管委会主张其行为合法的法律依据。开发区管委会表示不发表辩驳意见。 本院对上述证据认证为：（一）对冠磊建材公司的证据认证为：开发区管委会对冠磊建材公司证据1-12真实性均无异议,对其证据1-12的真实性均予以认定，但该证据1-12达不到证明冠磊建材公司建设案涉项目用地合法的目的，故对该项证明目的不予认定。（二）对开发区管委会的证据认证为，1.冠磊建材公司对开发区管委会证据1无异议，对证据3的真实性无异议，对证据1予以认定，对证据3的真实性予以认定。2.证据2环委办函（2018）72号文件及会议笔录真实，但达不到开发区管委会拆除冠磊建材公司整体资产合法的目的，对其证明目的不予认定。 根据上述证据的分析认定及庭审中当事人的陈述，查明事实如下：2016年3月2日，甲方县政府和乙方冠磊建材公司签订了《项目投资合同》及《补充协议》，合同对项目内容、用地、工程进度、双方权利义务及违约责任均有明确约定：乙方在甲方辖区内注册公司并投资建设“年产15万吨碳酸钙和深加工”项目，项目总投资5000万元以上，该项目规划占地30亩，选址姬村工业园，具体位置面积以甲方提供的用地红线图为准。乙方通过甲方公开招拍挂出让方式获得土地使用权，土地使用性质为工业用地，出让年限50年。自乙方项目基建开工之日起，项目在12个月内建成投产。甲方在乙方按照国有土地使用权出让合同的约定缴纳土地出让金及相关税费后3个月内，办好国有土地使用证交给乙方；乙方应按照规划要求和合同约定的项目实施进度进行建设运营，在建设和生产过程中必须符合国家有关环保要求，做好环评审批工作，落实“三同时”制度，并经批准后方可生产。甲方交付土地后六个月内乙方仍未开工建设的，甲方有权清理清退乙方项目并无偿收回用地。合同签订后，姬村工业园管委会和萧县国土资源测绘中心会同萧县龙城镇姬村村民委员会对冠磊建材公司用地(含姬村工业园管委会规划用地和冠磊建材公司租赁村民的五亩土地)进行划界放线，提供红线图，最终确定的红线图面积为36.4980亩。2016年4月6日，冠磊建材公司正式注册成立并领取了营业执照，2016年4月11日，萧县发改委作出萧发改政务[2016]121号函，认为：经核查，冠磊建材公司年产15万吨石灰及深加工项目符合国家产业政策，予以备案。2016年6月，冠磊建材公司经姬村工业园管委会同意按照合同约定对案涉项目开工建设。2016年11月22日姬村工业园管委会为冠磊建材公司解决高压供电经费问题申请财政拨款31万。2017年3月27日，萧县环保局作出萧环建[2017]33号环境影响批复，原则同意冠磊建材公司年产15万吨石灰及深加工项目环境影响报告表结论。2017年6月，冠磊建材公司在合同约定的期限内完成案涉项目投产所需的主体窑体建设，配套设施粉碎车间、半成品车间的建设，基础设施包括变压器两台、电力设施、道路硬化、深井、院墙、排水管网、工人宿舍、食堂、厕所、磅房、成品库、半成品库以及园区配置的高压专用线的建设。2018年年初，原萧县国土资源局准备将该项目土地组卷上报，但因土地为有条件建设用地而未能上报成功。2018年7月9日，宿州市环境保护委员会办公室作出环委办函[2018]72号文件，决定在全市开展中央环保督察反馈意见及突出环境问题再排查再整改工作，并制定了工作方案。在该文件下发后，萧县召开了萧县中央生态环境保护督察“回头看”推进会，认为冠磊建材公司系违法用地，要求立即拆除，复耕复绿。2018年9-10月期间，姬村工业园管委会委托博文公司对冠磊建材公司整体资产的市场价值进行评估，评估范围为萧县姬村工业园区申报的冠磊建材公司整体资产所涉及机器设备共计2套生产设备，购置于2016-2017年，主要包括竖窑生产线设施（上料系统、圆盘卸灰机、抪料机等）、粉碎生产线设施（锤破粉碎机、鄂破粉碎机、皮带运输架及皮带等）、电力设施、石灰窑体的建造及基础建设部分。2019年5月5日博文公司作出130号评估报告，评估结论为：冠磊建材公司整体资产的市场价值于评估基准日2018年10月5日的不含增值税市场价值为人民币9610871元，其中：机器设备2814800元，电力设备385764.42元，石灰窑体建造费用2508600元，基础建设费用3901706.16元。报告使用有效期为一年，至2020年5月5日止。评估期间，2018年11月25日，在未与冠磊建材公司达成补偿协议的情况下，萱缘绿化公司受姬村工业园管委会委托对冠磊建材公司主窑炉及围墙等厂区附属设施拆除完毕。拆除后，冠磊建材公司对残留物进行分割、细拆、清理、外运并租地看放，且完成了土地复耕。2019年12月3日，姬村工业园管委会作出姬管[2019]105号补偿请示，向县政府请示并建议对冠磊建材公司的整体资产给予补偿，金额为9610871元。2019年11月28日，姬村工业园管委会提起县政府法制办对姬管[2019]105号补偿请示的合法性进行审查，由于冠磊建材公司的案涉项目没有办理国有土地使用权证、建设工程施工许可证、规划许可证、开工许可证，姬管[2019]105号补偿请示未通过合法性审查。冠磊建材公司因未获得补偿，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，2017年11月25日，原萧县国土资源局作出432号处罚决定，认定冠磊建材公司在未办理合法用地手续的情况下占地建厂房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2014年修正）（以下简称土地管理法）第四十三条和第四十四条的规定，属违法占地，对其作出1.责令退还非法占用的土地24229.00平方米；2.限期拆除在非法占用土地上新建的厂房2450.00平方米及其他设施；3.并处罚款耕地每平方米15元，合计人民币36.3435万元的处罚。在法定期限内冠磊建材公司未申请行政复议，也未提起行政诉讼，亦未履行432号处罚决定中确定的义务。2018年4月17日，原萧县国土资源局向本院申请强制执行432号处罚决定，本院经审查，认为原萧县国土资源局提交的材料不符合《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第五十五条的规定，且在催告期未满之前提出强制执行申请亦违反了法律规定。本院于2018年5月3日作出（2018）皖1322行审13号行政裁定书，裁定对萧县国土资源局的强制执行申请不予受理。期间，冠磊建材公司于2018年4月28日向原萧县国土资源局指定账户缴纳了罚款36.3435万元。 再查明，2020年3月23日，中共萧县县委机构编制委员会作出萧编[2020]31号《关于萧县经济开发区（园区）机构编制调整的通知》，内容为：经3月19日县委编委会议研究同意，撤销萧县姬村工业园管理委员会，人员整合到县经济开发区及所属事业单位。整合后，人员编制保持不变。 本院认为，本案的争议焦点为1.开发区管委会是否是本案适格被告；2.开发区管委会的强拆行为是否合法。 一、关于开发区管委会是否是本案适格被告问题 《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第一款、第五款、第六款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，姬村工业园管委会同意冠磊建材公司在其园区规划范围内投资建设，后又委托萱缘绿化公司拆除冠磊建材公司主窑体及围墙等厂区附属设施。依据上述行政诉讼法第二十六条第一款、第五款之规定，冠磊建材公司对强拆行为不服直接提起诉讼，姬村工业园管委会应为被告。但因姬村工业园管委会于2020年3月23日被撤销，继续行使其职权的行政机关为开发区管委会，故依照上述行政诉讼法第二十六条第六款之规定，开发区管委会是本案适格被告。 二、关于开发区管委会强拆冠磊建材公司整体资产的行为是否合法问题 土地管理法第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，冠磊建材公司建设案涉项目用地未经依法批准，已经生效的432号处罚决定认定，且在庭审时当事人双方均表示用地未经审批，故其用地违反上述法律的强制性规定，属于违法用地。经宿州市环境保护委员会办公室作出的环委办函[2018]72号文件的整改要求及萧县中央生态环境保护督查“回头看”推进会会议决定对冠磊建材公司立即拆除。故姬村工业园管委会委托萱缘绿化公司对冠磊建材公司的主窑炉及围墙等厂区附属设施进行拆除有事实和法律依据。但鉴于冠磊建材公司是县政府招商引资企业，县政府及相关职能部门亦为其办理了相关的用地划线、项目备案及环评批复等手续，姬村工业园区管委会按园区规划同意其建设，具有可保护的信赖利益，姬村工业园管委会在强拆前应当依法对其作出相应的补偿；且行政强制法第三十五条规定行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条规定经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，姬村工业园管委会在拆除冠磊建材公司的案涉项目前，未告知冠磊建材公司享有陈述、申辩的权利，也未作出强制执行决定，其强拆行为违反了上述法律规定的程序，但因该强拆行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认违法。因姬村工业园管委会被撤销，其职能并入开发区管委会，故应确认开发区管委会为主体的强拆冠磊建材公司整体资产的行为违法。开发区管委会抗辩其与冠磊建材公司协商并经其同意后进行的拆除行为不违法的理由不成立，不予采信。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告安徽萧县经济开发区管理委员会于2018年11月25日对原告安徽冠磊建材有限公司整体资产强制拆除的行为违法。 案件受理费50元，由被告安徽萧县经济开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  袁 元 人民陪审员  张学光 人民陪审员  王 强 二〇二〇年八月二十八日 书 记 员  倪晓晗 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。