江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终113号上诉人（原审原告）童文冬，男，1981年12月2日出生，汉族，住乐平市。上诉人（原审原告）童金福，男，1978年9月9日出生，汉族，住乐平市。上诉人（原审原告）童水泉，男，1953年1月14日出生，汉族，住乐平市。上诉人（原审原告）童晓琴，女，1986年10月22日出生，汉族，住乐平市。上诉人（原审原告）王步维，男，1963年9月6日出生，汉族，住乐平市。五位上诉人共同委托代理人周楚强，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乐平市人民政府，住所地乐平市东风北路行政服务中心旁。法定代表人高翔，该市市长。委托代理人程晓燕，该市司法局副局长。委托代理人李风明，江西博煜律师事务所律师。原审原告童长根，男，1968年1月14日出生，汉族，住乐平市。上诉人童文冬、童金福、童水泉、童晓琴、王步维因其诉乐平市人民政府房屋征收决定一案，不服景德镇市中级人民法院（2019）赣02行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，2018年8月13日，乐平市发展与改革委员会作出《关于乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造安置房建设工程项目建设书的批复》（乐发改投资字［2018］60号），同意乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造安置房建设工程项目开展前期工作。2018年7月，江西俊昂工程咨询有限公司出具《乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造项目社会稳定风险分析评估报告》，评估结论为该棚户区改造项目社会稳定风险程度低，该项目可实施。2018年8月17日，乐平市规划局作出《中华人民共和国建设项目选址意见书》（选字第360281201800007号），审核认定老酒厂、福利院周边棚户区改造建设项目符合城乡规划要求，建设项目拟选址位置为人民东路南侧（老酒厂、福利院周边）。2018年8月17日，乐平市发展和改革委员会作出《关于乐平市老酒厂、福利院周边棚改安置房建设项目可行性研究报告的批复》（乐发改投资字［2018］67号），同意乐平市老酒厂、福利院周边棚改安置房建设项目可行性研究报告，并明确该项目的建设地点为疾控中心后侧地块，拆迁房屋总户数186户。2018年10月15日，乐平市人民政府常务会议审议通过了洎阳街道办事处提请的《关于成立“乐平市酒厂、原福利院周边棚改房屋征收工作项目部”的请示》后，洎阳街道办事处于同年12月4日向各街属单位发布该项目部成立的通知。2018年12月17日，在市长办公会议上（六届21次）原则上通过了乐平市老酒厂、原福利院周边棚户区改造房屋征收工作项目部提交的《关于房屋征收补偿安置方案的请示》。2019年2月1日，乐平市房屋征收管理办公室发布了关于房地产价格评估机构评选结果的公示。2019年3月9日，乐平市人民政府第55次常务会议上审议通过了洎阳街道办事处提交的《关于呈请审议乐平市“老酒厂、福利院”周边棚户区改造房屋征收补偿安置方案的请示》。2019年4月18日，乐平市人民政府向洎阳街道办事处发布同意将“乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造项目部”更名为“乐平市童家山周边棚户区改造项目部”的批复。2019年4月20日乐平市房屋征收管理办公室制定并公告了《乐平市“老酒厂、福利院”周边棚户区改造房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》，并举行听证会征求公众意见。2019年5月7日，乐平市人民政府组织乐平市住建局、乐平市自然资源和规划局等多个部门开展了全市棚改工作调度会议，该会议确定童家山周边棚户区改造纳入2019年乐平市城市棚改计划。2019年5月27日，乐平市人民政府作出《关于乐平市“老酒厂、福利院”周边棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称“《征收决定》”），决定实施的乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造项目的征收范围为东至精制茶厂、南至童家山村、西至五中围墙和书香蔓城接壤处、北至人民东路，具体范围以规划红线为准。该征收决定告知了被征收人相关复议及诉讼的权利。2019年5月30日，乐平市人民政府向各乡（镇）人民政府、街道办事处等部门印发了《乐平市“老酒厂、福利院”周边棚户区改造房屋征收补偿安置方案》。该补偿安置方案中确定了涉案棚改项目的征收对象为征收决定中确定的征收范围内国有土地上、集体土地上房屋及建筑物、附属物、构筑物。童文冬等7人的房屋在征收范围内。童金福与王步维的土地性质为国有。2019年6月18日，江西省住房和城乡建设厅作出《关于景德镇市棚改项目纳入国家计划的确认函》（赣建办函[2019]102号），同意乐平市童家山城中村周边棚户区改造项目、乐平市城市棚改项目（二期）纳入2019年国家棚户区改造计划。童文冬等7人认为《征收决定》违法侵犯其合法权益，于2019年8月20日诉至法院，请求法院撤销该征收决定。原审认为，根据《国有土地上房屋与征收补偿条例》第二条及第四条规定，为乐平市城区进一步改造发展，加快棚户区改造，乐平市人民政府有权征收本行政区域房屋。结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可归纳为：1、童文冬等7人主张其房屋不应纳入棚户区改造范围能否成立；2、童文冬等7人主张乐平市人民政府并非基于公共利益目的征收房屋是否成立；3、关于补偿标准是否合理的问题；4、本案《征收决定》是否合法、应否撤销；关于棚户区改造范围界定问题。根据住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会等七部门联合发布的《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号）第二条规定，城市棚户区（危旧房），是指城市规划内，简易结构房屋较多，建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。《江西省城乡规划条例》第二十七条第三款规定：“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，优化城市功能布局，完善基础设施和公共服务设施，降低建筑密度，增加绿地和公共空间，改善人居环境和市容景观，合理确定拆迁和建设规模，严格限制零星插建，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建”。棚户区是一个区域性的概念，棚户区改造与旧城区改建存在交叉，依法应进行区域性建设，区域内房屋个体状态较好不能成为该房屋不纳入棚户区改造范围的理由。故童文冬等7人主张其房屋不属于棚户区范围不能成立。关于涉案征收项目是否符合公共利益需要的问题。根据《国有土地上房屋与征收补偿条例》第八条规定，为了社会公共利益的需要，市、县级人民政府可以依法对国有土地上的房屋实施征收。本案中，乐平市人民政府提交的证据能够证明本次征收是为改善群众居住环境，完善城区整体功能，实施棚户区改造项目且该项目已经纳入2019年乐平市城市棚改计划，符合《国有土地上房屋与征收补偿条例》规定的公共利益的需要。童文冬等7人主张涉案征收项目不符合公共利益的需要，缺乏事实和法律依据。关于《征收决定》是否合法、应否撤销。经庭审查明，该涉案征收决定征收范围涉及到国有土地上房屋征收，又覆盖了集体土地上房屋及建筑物的征收。故对涉案征收决定应分两部分分析。首先，针对国有土地上房屋及建筑物的征收。依照《国有土地上房屋与征收补偿条例》第八条、第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，还应当纳入市、县政府国民经济和社会发展年度计划。本案征收项目经市规划、立项等部门批准，并纳入2019年乐平市城市棚改计划。《征收决定》作出前，乐平市人民政府也按照《国有土地上房屋与征收补偿条例》规定的程序进行社会风险评估，且确定风险等级为低风险。同时乐平市人民政府也对补偿方案进行了论证。方案出台后，乐平市人民政府依法向社会公布以征求公众意见。因此，本案《征收决定》符合《国有土地上房屋与征收补偿条例》规定要件，童文冬等7人主张该征收决定中涉及国有土地上房屋征收违法、应予撤销不能成立。其次，针对涉案征收决定对集体土地上房屋的征收。国有土地上房屋的征收与集体土地的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及所适用的法律等方面，均存在明显区别，不能在同一征收程序中既征收国有土地上的房屋又征收集体土地。两者的区别表现在以下几个方面：其一，从征收对象来看，国有土地上的征收对象是国有土地上房屋，国有土地使用权与房屋一起征收；而集体土地的征收对象则是集体土地，地上的房屋则随着集体土地一并征收。其二，从征收主体及实施的主体来看，国有土地上房屋的征收由市、县级人民政府根据法定程序作出征收决定，由市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施具体的征收与补偿工作；而征收集体土地需要省、自治区、直辖市人民政府甚至是国务院批准，由市县级以上人民政府予以公告并组织实施。其三，从征收程序看，由于涉及土地用途的变更以及耕地保护等问题，在征收集体土地时，原则上必须要先行办理农用地转用审批，通过国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准农用地的转用，同时办理征地审批手续。然而对于国有土地上房屋的征收来说，因为土地性质本身就是属于国有性质，所以并不存在土地转用及审批的问题。其四，从法律依据看，前者主要依据《国有土地上房屋与征收补偿条例》进行，而后者的法律依据则是《中华人民共和国土地管理法》。可见，确定征收对象是国有土地上的房屋还是集体土地，具有重要意义。本案中，从被诉征收决定确定的征收对象看，既有国有土地上的房屋，也有集体土地上的房屋，但乐平市人民政府却统一根据《国有土地上房屋与征收补偿条例》的相关规定作出征收决定，并组织实施征收行为。根据庭审查明事实分析，其中涉及集体土地部分征收，乐平市人民政府既无作出征收决定的法定职权。亦违反了《中华人民共和国土地管理法》规定的诸如农用地转用审批等法定程序，还存在适用法律错误等问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，理应予以撤销。但考虑到被诉征收决定涉及面广，撤销该征收决定可能会给社会公共利益造成重大损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第(一)项的规定，应当判决确认违法，但不宜予以撤销。关于补偿标准是否合理的问题。童文冬等7人提出房屋征收补偿价格过低，存在明显的不合法与不合理。因本案审理的法律关系主要是征收决定是否合法以及能否作为征收依据，至于征收房屋补偿的标准问题不属本案审理的范围。但根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。本案童文冬等7人可根据该规定予以维权，征收部门也有义务保障被征收人对补偿标准申请裁决的权利。另外，关于本案审理裁判问题。本案在立案之时，因多名原告起诉同一征收决定，从节约司法资源角度上考虑，本案予以合并立案。在审理过程中才发现涉案征收决定中既涉及国有土地又涉及集体土地，针对国有土地上房屋的征收与集体土地上房屋的征收两者存在的差异，法院在审理征收决定是否合法的判断标准不同，童文冬等7人本应区分被征收土地的性质分别起诉，分别立案。但因本案已经立案，如再让原告分别另行起诉会增加当事人的诉累。故本院对本案继续进行合并审理并依法作出裁判。综上，涉案征收决定涉及国有土地上房屋的征收部分合法，涉及集体土地的征收部分违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第（一）项规定，判决：一、确认乐平市人民政府作出的《乐平市人民政府关于乐平市“老酒厂、福利院”周边棚户区改造项目房屋征收的决定》（乐府字[2019]16号）中涉及童文冬、童长根、童水泉、童晓琴、童福根的集体土地上房屋及建筑物的征收内容违法；二、驳回童金福、王步维的诉讼请求。上诉人童文冬、童金福、童水泉、童晓琴、王步维不服提起上诉，请求撤销原审判决及案涉房屋征收决定。理由如下：一、原审事实认定错误。1.无证据显示江西俊昂工程咨询有限公司具有风险评估资质及接受了风险评估的委托，且其没有向大多数被征收人征求意见，《乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》内没有被征收户名单、时间存在矛盾，该风险评估报告是虚构的。2.被上诉人提供的证据不能证明其对房地产价格评估机构评选结果进行了公示，被上诉人单方选定的房地产价格评估机构不合法。3.被上诉人提供的证据不能证明其公示了《乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》，也未召开听证会。二、案涉房屋征收决定违法。1.包括上诉人在内的大量村民的房屋为集体土地性质房屋，被上诉人未取得省政府批复，即征收房屋系违法行为。2.上诉人的房屋结构良好、配套齐全，不属于危房，且独立成片。原审法院认为棚户区是一个区域性概念不当。赣建办函[2019]102号《关于景德镇市棚改项目纳入国家计划的确认函》与本案无关联且不具有合法性。3.被上诉人征收上诉人房屋纯粹是为了搞商业开发，要将上诉人安置到远距离高层高价的电梯房中，并非基于公共利益。4.征收补偿方案不公平不合理，补偿价格远低于周边商品房市场价格。5.被上诉人未提供证据证明其征收补偿费用足额到位。被上诉人乐平市人民政府答辩称，一、乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造项目委托江西俊昂工程咨询有限公司作风险评估，关于评估报告出具时间系打印错误。二、乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造项目涉及户数较多，因此采用选票的方式进行评估公司选举，由工作人员将选票发放至被征收户，最终确定项目评估机构为江西天平房地产土地评估咨询有限公司。三、被上诉人实施棚户区改造，是为了改善居民居住条件，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项关于公共利益的规定。本次征收是为了公共利益的需要，涉及面广，且已取得江西省自然资源厅的批复，撤销《征收决定》可能会造成公共利益的重大损失。四、城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定，棚户区改造与旧城区改建存在交叉，区域内房屋个体状态较好不能成为不纳入棚户区的理由。五、乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造项目启动后，在征收范围内张贴了征收告知书，张贴并向被征收人发放了补偿方案的征求意见稿。2019年10月24日在项目部签约大厅召开了本项目征收补偿方案征求意见听证会，相关部门及部分被征收人参加。六、被上诉人按法定程序对房屋价值进行了评估，征收补偿方案公平合理，且本案主要审查房屋征收决定是否合法，补偿标准问题不属于本案审查范围。原审期间当事人向法院提交的证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，上诉人的诉讼请求为撤销《征收决定》，因此本案将围绕被诉征收决定进行审查。原审法院查明《征收决定》确定的征收对象中，既有国有土地上房屋，也有集体土地，本案上诉人童金福、王步维的房屋为国有土地上房屋，上诉人童文冬、童水泉、童晓琴的房屋为集体土地上房屋。国有土地上房屋的征收和集体土地的征收，在征收对象、征收主体、征收程序及所适用的法律等方面均存在区别，应区分审查。结合上诉人上诉的事实和理由，具体分述如下：（一）《征收决定》中关于国有土地上房屋征收部分的合法性问题《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第八条第（五）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”根据以上规定，政府依照城乡规划法有关规定对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益的需要，市、县人民政府有权结合当地实际情况确定棚户区（危旧房）改造的具体范围，并对符合公共利益且确需征收的房屋作出征收决定。本案中，乐平市人民政府作出被诉征收决定，是为了实施老酒厂、福利院周边棚户区改造，改善居民生活环境，符合公共利益的需要。上诉人主张被诉征收决定不符合公共利益需要，无事实和法律依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、十一条、十二条规定了征收补偿方案的制定程序、社会稳定风险评估的程序。本案中，江西俊昂工程咨询有限公司对乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造项目进行了风险评估，该公司经评估认为该项目风险等级为低风险。乐平市人民政府第55次常务会议上审议通过了洎阳街道办事处提交的《关于呈请审议乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造房屋征收补偿安置方案的请示》。乐平市房屋征收管理办公室在酒厂公告了《乐平市“老酒厂、福利院”周边棚户区改造房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》，公开征求意见。乐平市房屋征收管理办公室公告了关于召开项目听证会的通知，并召开了听证会。乐平市人民政府作出《乐平市人民政府关于乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造项目房屋征收决定》。上述事实表明，被上诉人作出被诉征收决定基本符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、十一条、十二条规定的法定程序。关于征收补偿费用的问题，酒厂、福利院周边棚户区改造项目由政府负责筹措资金，大部分被征收人已签订补偿安置协议，领取了补偿款，尚无证据表明存在征收补偿款支付不能的情形。本案的审查重点在于《征收决定》的合法性，上诉人主张的《征收决定》附件补偿安置方案中房屋价格评估机构选定不合法、补偿标准不合理等问题，可以通过补偿安置争议解决程序予以救济。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，原审法院判决驳回童金福、王步维的诉讼请求并无不当。（二）《征收决定》中关于集体土地征收部分的合法性问题根据2004年施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收土地应当依照审批权限，报国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，征收农用地的，还应先行办理农用地转用审批。第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。乐平市人民政府未取得征地批复即作出《征收决定》，违反了上述法律规定，依法应予以撤销，但考虑到老酒厂、福利院周边棚户区改造项目具备公共利益属性，且大多数被征收人已经签订补偿安置协议，撤销将给公共利益造成重大损害，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定确认乐平市人民政府作出的《征收决定》中涉及童文冬、童水泉、童晓琴的集体土地上房屋及建筑物的征收内容违法并无不当。综上，原审判决事实认定清楚、法律适用正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 万进福审判员 谢丽萍二〇二〇年五月十二日法官助理吁洪虹书记员张建平附:本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国土地管理法》第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。第四十六条第一款国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条第（五）项为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。