福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020）闽05行终66号 上诉人（原审原告）刘安平，男，1963年4月20日出生，汉族，住江西省抚州市黎川县。 被上诉人（原审被告）南安市人力资源和社会保障局，住所地福建省南安市江北大道南安市人力资源大厦，统一社会信用代码：11350583003837826Q。 法定代表人黄志军，局长。 出庭应诉负责人余伟，副局长。 委托代理人陈文斌，该局工作人员。 委托代理人傅琛禧，福建正成功（石狮）律师事务所律师。 原审第三人南安新誉玻璃有限公司，住所地福建省南安市诗山镇报恩工业区，统一社会信用代码：913505836650936272。 法定代表人杨志明。 上诉人刘安平因诉被上诉人南安市人力资源和社会保障局（以下简称南安人社局）及原审第三人南安新誉玻璃有限公司（以下简称新誉公司）劳动、社会保障行政管理一案，不服泉州市鲤城区人民法院（2019）闽0502行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。刘安平、南安人社局的出庭应诉负责人余伟及委托代理人陈文斌、傅琛禧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决查明，2019年3月18日，原告刘安平针对第三人新誉公司向被告南安人社局进行投诉，投诉事项为：1.责令被投诉人支付投诉人被拖欠的工资30893元(2015年5月4253元、6月4166元、10月3572元、11月4249元，2016年3月1800元、6月1543元、12月3800元，2017年元月4000元)；未支付年休假星期天节假日工资28000元(共计7个月，每月以4000元计算)，另加付百分之八十赔偿金合计106007.4元。2.责令被投诉人支付投诉人未签劳动合同双倍工资的另倍工资212000元(2012年7月至2017年1月共53个月，4000/月计算)。3.责令被投诉人支付投诉人因拖欠工资而被迫离开不能提供正常劳动的工资损失108000元(2017年2月至2019年4月共计27个月，4000/月计算)。4.责令被投诉人依法为投诉人补办补缴社会保险。被告南安人社局于2019年6月12日作出《关于刘安平投诉件的回复》，该回复记载：“关于投诉请求1，我局已于2019年4月26日责令南安新誉玻璃有限公司于2019年4月30日前支付所拖欠的所有员工的工资，但该公司逾期仍拒不支付。我局于2019年5月6日责令该公司按照应付金额1倍的标准计算，向劳动者加付赔偿金，该公司逾期仍拒不支付。我局已经依法对该公司责令改正拒不改正的行为作出行政处罚。关于投诉请求2，我局经调查，你于2012年6月20日与南安新誉玻璃有限公司签订《协议》，虽加盖公章是‘南安市金淘新誉玻璃厂行政部’，但南安新誉玻璃有限公司与南安市新誉玻璃厂的法定代表人、内设管理机构及管理人员等均相同，两个企业的生产经营存在延续关系，其承担责任的主体已经混同，而且你与南安新誉玻璃有限公司签订的《协议》系双方真实意思表示，内容并不违反法律强制性规定，且双方也已按约定履行，该《协议》并不存在《合同法》第五十二条规定的无效情形。《协议》对双方劳动期限、工资发放标准、发放时间及其他权利、义务作出约定，应认定为双方签订的固定期限劳动合同，双方约定的期限届满后，你继续在南安新誉玻璃有限公司上班，双方虽未重新签订劳动合同，但《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十六条规定：劳动合同期满后，劳动者仍在原用人单位工作，原用人单位未表示异议的，视为双方同意以原条件继续履行劳动合同。因此你与南安新誉玻璃有限公司均应按原合同履行权利、义务，你主张南安新誉玻璃有限公司未与你签订劳动合同要求支付未签订书面劳动合同的双倍工资，缺乏事实和法律依据，我局不予支持。关于投诉请求3，缺乏事实和法律依据，我局不予支持。关于投诉请求4，根据福建省人民政府办公厅闽政办便函(2018)7号文第二条的规定：按照《福建省社会保险费征缴办法》(福建省人民政府令第58号)第二十条规定，“任何组织和个人对有关社会保险费征缴的违法行为，有权举报。地方税务机关对举报应当及时调查，按规定处理，并为举报人保密。”即我省社保费征缴违法行为的举报由征收机关即地税机关处理。因此，你应向税务机关反映。且你于2017年2月离开公司，至2019年3月18日向我局投诉，已超过2年的受理时效，根据《劳动保障监察条例》第二十条的规定，我局不再受理。”原告刘安平不服，向原审法院提起行政诉讼。请求判决确认南安人社局作出《关于刘安平投诉件的回复》的行政行为违法。 原审判决认为，根据《劳动保障监察条例》第三条规定：“……县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”第十条规定：“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：……(三)受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉……”第十三条规定：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。”被告南安人社局具有受理对本行政区域内的用人单位违反劳动保障法律、法规或规章的行为的举报、投诉，并依法进行纠正、查处的法定职责。本案中，被告南安人社局对原告刘安平的投诉事项进行立案调查，但南安人社局未就第三人新誉公司提供的协议、泉州新誉玻璃有限公司应聘人员履历表等证据材料向原告刘安平调查核实，仅凭新誉公司单方提供的证据即作出《关于刘安平投诉件的回复》，事实不清，证据不足。《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”因《劳动保障监察条例》并未规定时效的中断、中止和延长，因此根据上述规定，不作为违法行为的追诉时效，应从法律规定的作为义务期限届满的次日起算。本案中，原告刘安平于2017年1月底从新誉公司离职，其在2019年3月18日就新誉公司拖欠工资、支付未签订劳动合同的双倍工资等问题向被告投诉，已超过二年的受理期限。《关于实施若干规定》第十八条规定：“对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：(一)违反劳动保障法律的行为发生在2年内的……对不符合第一款第(一)项规定的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人。”原告刘安平于2019年3月18日向被告南安人社局投诉，南安人社局于2019年6月12日作出《关于刘安平投诉件的回复》，违反上述法律规定。综上所述，被告南安人社局作出的《关于刘安平投诉件的回复》主要证据不足，违反法定程序，但对原告刘安平的权利不产生实际影响，且因原告刘安平的投诉已超过二年的受理期限，再判决撤销被诉行政行为及重新作出回复已没有实际意义，原审法院依法确认被告南安人社局作出的《关于刘安平投诉件的回复》违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项、第二款第(三)项之规定，判决：确认被告南安人社局于2019年6月12日作出的《关于刘安平投诉件的回复》违法。案件受理费50元，由被告南安人社局负担。 刘安平上诉请求：1.撤销原判；2.改判确认南安人社局于2019年6月4日作出南人社监罚字(2019)001号《劳动保障监察行政处罚决定书》的行政行为违法。3.改判确认南安人社局不作出《劳动保障监察行政处理决定书》的行政行为违法。4.改判确认南安人社局作出《关于刘安平投诉件的回复》的行政行为实体违法。5.判决确认南安人社局未将社会保险投诉移交有关机关处理的行政行为违法。事实与理由：新《行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”南安人社局所作南人社监罚字(2019)001号《劳动保障监察行政处罚决定书》，其行政行为违反《行政处罚法》第三十条：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。”南安人社局未查清新誉公司拖欠工资总额和具体职工总人数、具体职工名单、所欠具体工资金额、欠缴社会保险费总人数金额、欠年休假300%劳动报酬加班工资具体金额等和未作出劳动监察处理决定书的情况下，就作出上述劳动监察处罚决定书，明显违反上述法律，并涉嫌以罚代刑犯罪。造成上诉人对劳动监察执法失去信心，于2019年11月8日被迫与新誉公司签订南劳人仲案字(2019)第472号调解协议书。被上诉人违背事实，确认上诉人与新誉公司劳动合同关系于2017年2月解除，并将新誉公司所欠工资分36个月内结清，明显违反《工资支付暂行规定》第九条：“劳动关系双方依法解除或终止劳动合同时，用人单位应在解除或终止劳动合同时一次付清劳动者工资”的强制性规定。其次，南安人社局接到上诉人投递的投诉书后，在劳动监察程序未终结和劳动关系未终止的情况下，作出《关于刘安平投诉件的回复》表明以超2年劳动监察期限为借口，不予立案(处理)的行政行为显而易见属实体性违法。并未将社会保险投诉移送有关机关处理的行政行为也违法。综上，原审法院未对上述行政行为是否合法进行审查是错误的，恳请二审法院给予纠正，支持上诉人的上诉请求。 南安人社局辩称，一、答辩人作出《关于刘安平投诉件的回复》行政行为合法。答辩人具有对上诉人的投诉事项进行处理的法定职责。答辩人作出《关于刘安平投诉件的回复》事实清楚、证据确实充分，程序合法。一审法院认定答辩人作出书面回复程序违法是错误的。行政机关作出行政行为应事实清楚、证据充分、程序合法。接到上诉人的投诉件，答辩人若直接以超过两年查处期限决定不予受理，那么答辩人依据的就仅仅是上诉人在投诉书中的陈述，这明显过于简单粗暴，也绝非依法行政、全面行政的应有之意。在事实不清的情况下，答辩人依法对上诉人的投诉件进行受理，与其他十几个投诉件合并立案调查。答辩人依法受理后，在《劳动保障监察条例》第十七条规定的期限内对新誉公司作出处理，并将调查处理的结果告知上诉人。答辩人在查清事实的基础上对上诉人的投诉件依法作出回复并无不当。并且《劳动保障监察条例》并未对投诉件的回复及回复期限、回复形式作出硬性规定。答辩人作出书面回复遵循的是依法行政、全面行政的原则。一审法院适用《关于实施若干规定》第十八条的规定，认定上诉人违反法定程序是适用法律错误。既然答辩人已经受理并立案查处就不再遵循该规定中五个工作日的期限。一审法院认定错误。二、上诉人的部分上诉请求不在二审法院审查范围内。上诉人的上诉请求2、请求3、请求5是一审未提出的诉讼请求，依照法律规定不在二审法院审查范围内。上诉人请求撤销南人社监罚字(2019)001号《劳动保障监察行政处罚决定书》，但上诉人并非该处罚决定书的相对人，也非利害关系人，上诉人不是请求撤销该处罚决定书的适格主体，上诉人无诉权。上诉人一审并未提出确认答辩人《劳动保障监察行政处理决定书》行为违法、确认未将社会保险投诉移送有关机关处理的行政行为违法的诉讼请求。因此，这两个上诉请求二审法院应不予审查。三、上诉人与新誉公司的纠纷已经在南安市劳动争议仲裁委员会的主持下进行调解，南安市劳动争议仲裁委员会制作的《调解协议书》是上诉人对自己权利的处分。现上诉人称是被迫签订调解协议，缺乏事实基础、无法律依据。综上，请求驳回刘安平的上诉。 新誉公司未作陈述。 二审中，南安人社局提交了南安市劳动争议仲裁委员会于2019年11月8日作出的《调解协议书》一份，证明刘安平已和新誉公司达成调解协议，该协议已经在履行中。刘安平质证后认为，刘安平在《调解协议书》签订后第一个月领取900元，第二次领取6000多元，新誉公司之后就未再付款。经审查，刘安平对该《调解协议书》的真实性未提出异议，且陈述该协议已履行部分款项，本院对该证据的真实性予以确认。 经审理查明，对一审判决查明的事实，除南安人社局认为刘安平的实际投诉时间应以邮戳时间为准外，对其余事实双方当事人均无异议。对双方当事人均无异议的事实，本院予以确认。 二审争议焦点为：被诉回复行为是否合法。 本院认为，根据《劳动保障监察条例》第十四条第二款、第二十条及原劳动和社会保障部《关于实施＜劳动保障监察条例＞若干规定》第十八条的规定，劳动保障行政部门认为用人单位有违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，需要进行调查处理的，应当及时立案。违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。对符合法定条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处。本案中，南安人社局在认定刘安平的4项投诉请求均已超过2年的受理时效并告知其不予受理的情况下，又对刘安平的第1项投诉请求予以立案查处，对第2项、第3项投诉请求予以调查处理并作出了实体认定，违反了上述规定。因此，被诉答复行为属于认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销并予以重作。另刘安平的上诉请求第2项、第3项、第5项未在一审法定期间提出且无正当理由，属于新的诉讼请求，本院依法不予审理。综上，一审判决有误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项、第七十九条、第八十九条第一款第二项规定，判决如下： 一、撤销泉州市鲤城区人民法院（2019）闽0502行初188号行政判决； 二、撤销南安市人力资源和社会保障局于2019年6月12日作出的《关于刘安平投诉件的回复》； 三、责令南安市人力资源和社会保障局在法定期限内重新作出行政行为。 一、二审案件受理费各50元，均由南安市人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审判长 丰 兰 审判员 庄丽娜 审判员 邱旭锋 二〇二〇年四月二十八日 书记员 吕顺达 附:本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。