广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4790号上诉人（原审原告）：江门市新会区人民政府驻广州办事处。住所地：广州市越秀区********。原登记负责人：谭文彪，主任。委托代理人：许正学，广东五邑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：戚燕平，广州市司法局工作人员。上诉人江门市新会区人民政府驻广州办事处（以下简称新会驻穗办）因与被上诉人广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和房屋管理局，以下简称市规划资源局）、广州市人民政府（以下简称市政府）土地行政管理及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2807号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2004年8月31日，原广州市国土资源和房屋管理局（以下简称原市国管局）与广州市华成房地产有限公司（以下简称华成房地产公司）、新会驻穗办签订穗国地出合〔2004〕345号《广州市国有土地使用权出让合同》，将越秀区光塔路与海珠中路交界西南角宗地1365平方米出让。其中第三十三条第（一）项约定“该项目的自用建筑面积享受了自用优惠，今后若转让或对外经营，需按规定补交国有土地使用权出让金”。2008年8月11日，原市国管局向华成房地产公司颁发穗房预（网）字第20070046号-1《广东省广州市商品房预售许可证》，该证备注新会驻穗办分成面积2830.09平方米，其中商业102-105、201-207房，11套558.51平方米；住宅**，28套共2211.54平方米；地下室60.04平方米。2009年10月30日，原市国管局与华成房地产公司、新会驻穗办对穗国地出合〔2004〕345号《广州市国有土地使用权出让合同》作出部分变更，签订了穗国地出合〔2004〕345号的变更协议之一号《广州市国有土地使用权出让合同变更协议》，协议第十二条第二、三款约定：“二、本合同项下，该项目总建筑面积9985.23平方米，其中……江门市新会区人民政府驻广州办事处分成面积2528.46平方米，包括：商业349.06平方米、住宅1752.96平方米、地下室设备用房51.09平方米、地下汽车库362.07平方米及人防工作室13.28平方米。三、本合同项下、住宅1752区人民政府驻广州办事处分成住宅自用建筑面积1752.96平方米享受了自用优惠，今后若转让需按规定补交国有土地使用权出让金”。2010年1月26日，华成房地产公司及新会驻穗办向广州市*******出具书面《报告》，称华成房地产公司及新会驻穗办联合开发越秀区光塔路与海珠中路交界处西南角的“华悦居”项目，在穗国地出合〔2004〕345号的变更协议之一号《广州市国有土地使用权出让合同变更协议》变更原合同后，新会驻穗办建筑分成面积2528.46平方米，包括：商业349.06平方米、住宅1752.96平方米、地下室设备用房51.09平方米、地下汽车库362.07平方米及人防工作室13.28平方米。其中商业及住宅、住宅1752迁，地下室设备房、汽车库及人防为自用。2017年11月29日，广东省广州市越秀区人民法院作出（2017）粤0104民初8683号《民事调解书》确认新会驻穗办与陈广豪达成调解协议，新会驻穗办协同陈广豪办理广州市越秀区***********的所有权过户登记手续。该调解书于2017年11月29日生效。2017年12月12日，广东省广州市越秀区人民法院作出（2017）粤0104执35482号《协助执行通知书》通知市规划资源局协助强制执行前述生效法律文书。市规划资源局应该协助执行通知及陈广豪的申请，为陈广豪办理过户手续。2018年2月28日，广州市*******向广州市********作出穗登记业务函〔2018〕00389号《关于协助评估土地使用权出让金的函》请求协助评估涉案房屋广州市越秀区***********的土地出让金。经查册，涉案房屋性质为商品房，规划用途为住宅，新会驻穗办于2010年2月5日办理了不动产权登记（房产登记号：2010登记字1312632号），登记附注标明“已征收国有土地使用权出让金，使用年限70年，从2005年06月19日起，江门市新会区人民政府驻广州办事处分成住宅自用建筑面积1752.96平方米享受了自用优惠，今后若转让，需按规定补交国有土地使用权出让金。此共用土地面积是整幢楼房的产权人共同使用。回迁房。2018年02月23日陈广豪申请征用补偿，2018登记字1366941号（光塔路111号902房）存案。”广州市********委托广东卓越土地房地产评估咨询有限公司对广州市越秀区***********土地市场价格进行评估。广东卓越土地房地产评估咨询有限公司于2018年4月16日作出粤卓越评〔2018〕估字第L101号《土地估价报告》，该报告以2017年11月29日为估价期日，认定涉案房屋楼面地价24680元/平方米，总地价527.16万元。2018年5月11日，广州市********向新会驻穗办作出穗土利函〔2018〕345号《广州市********关于缴交越秀区光塔路111号902房土地出让金的函》要求新会驻穗办补缴土地使用权出让金1686927元（24680×213.6×40%×80%）。同日，广州市********函复广州市*******，陈广豪本次办理征收补偿登记无需补交土地出让金。新会驻穗办不服穗土利函〔2018〕345号《广州市********关于缴交越秀区光塔路111号902房土地出让金的函》，于2018年11月23日向市政府申请行政复议。市政府当场出具《行政复议收件回执》，于2018年11月26日向市规划资源局作出穗府行复〔2018〕2760号《提出行政复议答复通知书》。市自然资源局应该通知于2018年12月6日作出穗国土规划土地利用法字〔2018〕44号《行政复议答复书》并附证据材料提交市政府。2019年1月10日，市政府作出穗府行复〔2018〕2760号《延长行政复议审查期限通知书》决定延长审查期限30天。2019年2月14日，市政府作出穗府行复〔2018〕2760号《中止行政复议审查通知书》决定中止复议审查。2019年4月10日，市政府对复议申请进行开庭审查。2019年5月6日，市政府作出穗府行复〔2018〕2760号《恢复行政复议审查通知书》决定恢复复议审查。2019年5月10日，市政府经审查作出穗府行复〔2018〕2760号《行政复议决定书》，决定维持穗土利函〔2018〕345号《广州市********关于缴交越秀区光塔路111号902房土地出让金的函》。新会驻穗办不服，向原审法院提起诉讼。另查明，广州市协作办公室于2007年1月12日作出穗协作联〔2007〕1号《关于新会市人民政府驻广州办事处更名的复函》，同意原“新会市人民政府驻广州办事处”更名为“江门市新会区人民政府驻广州办事处”，即新会驻穗办。新会驻穗办原持有的穗驻登字第191205号《全国各地驻穗办事机构登记证》有效期至2018年3月31日，现已过期，原登记负责人谭文彪现已退休。因有遗留的债权债务关系，该办事处尚未履行撤销程序。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后方可使用土地。”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条规定：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡（镇）设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作。”市规划资源局作为本市土地行政主管部门有权对辖区内土地使用权出让事项进行管理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，新会驻穗办起诉要求撤销广州市********作出关于缴交土地出让金的函，应以市规划资源局为适格被告。《中华人民共和国城市房地产管理法》（2009年修正）第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”原市国管局与华成房地产公司、新会驻穗办签订的穗国地出合〔2004〕345号《广州市国有土地使用权出让合同》、穗国地出合〔2004〕345号的变更协议之一号《广州市国有土地使用权出让合同变更协议》均有属江门驻穗办自用建筑面积享受了自用优惠，今后若转让需按规定补交国有土地使用权出让金的相关表述，并无用于回迁房的土地面积免交国有土地使用权出让金的相关约定。涉案房屋广州市越秀区***********《广州市不动产登记查册表》显示，涉案房屋性质商品房，规划用途住宅，登记附注标明“已征收国有土地使用权出让金，使用年限70年，从2005年6月19日起，江门市新会区人民政府驻广州办事处分成住宅自用建筑面积1752.96平方米享受了自用优惠，今后若转让，需按规定补交国有土地使用权出让金。此共用土地面积是整幢楼房的产权人共同使用。回迁房。2018年02月23日陈广豪申请征用补偿，2018登记字1366941号（光塔路111号902房）存案。”由于涉案房屋所有权需由新会驻穗办转移至陈广豪名下，市规划资源局根据穗国土规划规字〔2018〕2号《关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第二条第（九）项第4点“原土地出让合同用地方享受了党、政、军机关以及行政事业单位新征用地自用住宅优惠，按标定地价20%计收的，需补缴出让金金额=国土规划部门依法受理补缴享受自用优惠部分出让金申请时出让土地使用权市场评估价格×40%×80%”的规定，以案涉民事调解书的生效之日（2017年11月29日）作为涉案房屋的估价期日，基于广东卓越土地房地产评估咨询有限公司作出的粤卓越评〔2018〕估字第L101号《土地估价报告》，认定越秀区光塔路111号902房转移登记应补缴土地出让金1686927元（24680×213.60×40%×80%），并无不当。新会驻穗办认为涉案房屋为回迁房，应免交土地出让金，即使应当缴交，也应以土地出让合同签订时或涉案房屋产权登记时为评估时间节点的意见，理据不足，原审法院不予支持。市政府作为行政复议机关，在法定期限内作出涉案行政复议决定，程序合法。综上所述，新会驻穗办要求撤销市规划资源局、市政府所作行政行为的主张，于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回新会驻穗办的诉讼请求。案件诉讼费50元，由新会驻穗办负担。上诉人新会驻穗办不服原审判决，向本院提起上诉称：一、在《土地使用权出让合同》签订前原市国管局备案材料已明确新会驻穗办名下的房屋是回迁房而不是自用房。（一）涉案项目拆迁安置协议均由新会驻穗办与回迁户签订，回迁房必须先登记至新会驻穗办名下。（二）原市国管局要求新会驻穗办用地之前必须办好回迁安置手续。（三）新会驻穗办于1996年底上报给原市国管局的备案材料已明确其名下房屋是回迁房。（四）2004年新会驻穗办与原市国管局、华成房地产公司签订的《土地使用权出让合同》及附件中载明的“拆迁”和“自用”建筑面积均指用于回迁的房屋面积。二、在明知新会驻穗办名下房屋真正权属人为回迁户的情况下，原市国管局在2004年签订的《土地使用权出让合同》及2009年签订的《土地使用权出让合同变更协议》中同意给予土地使用权出让金优惠，按照正常逻辑应认定为给予回迁房土地使用权出让金优惠，意即若回迁户将回迁房再行转让或新会驻穗办不将回迁房交付给回迁户而是转让给第三人时，回迁户或新会驻穗办才需补缴土地使用权出让金，原审法院未正确理解该条款真实意思。三、因土地使用权出让金优惠条款歧义产生的不利后果不应由新会驻穗办承担，新会驻穗办只应按土地出让协议签订时的出让金价格标准缴纳。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决；2.撤销市政府作出的穗府行复﹝2018﹞2760号《行政复议决定书》；3.撤销市规划资源局作出的穗土利函﹝2018﹞345号《广州市********关于缴交越秀区光塔路111号902房土地出让金的函》。被上诉人市规划资源局二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。原市国管局出让涉案地块计收土地出让金时，考虑到新会驻穗办为行政机关下属单位，因此参照行政事业单位征用地自建住宅给予优惠，但自始至终没有做出新会驻穗办将自用建筑面积补偿给被拆迁人作为回迁房时免交土地出让金的决定。新会驻穗办将涉案房屋过户给陈广豪，实质是一种转让行为，应当按照合同约定及法律政策规定补缴相应的土地出让金。现陈广豪持（2017）粤0104执35482号《协助执行通知书》等向市规划资源局申请单方面办理涉案房屋的产权转让手续，市规划资源局于2018年2月23日受理后，认定涉案房屋转移登记应补缴土地出让金1686927元，符合穗国土规划规字〔2018〕2号《关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第二条第（九）项第4点规定。二、根据涉案项目《建设用地规划许可》《建设用地通知书》《关于送审建筑设计方案的复函》等文件记载，涉案项目土地用途均是兴建办公、商品住宅。原市国管局《关于评估国有土地使用权出让金问题的函》《广州市国有土地使用权出让金评估申请表》《广州市国有土地使用权出让合同呈批表》等文件亦载明涉案项目是兴建行政办公、商品住宅。《广州市不动产登记查册表》亦显示涉案房屋性质为商品房，规划用途为住宅。新会驻穗办认定涉案房屋规划用途为“回迁房”，属于理解错误。三、新会驻穗办将自用建筑面积补偿给被拆迁人作为回迁房，是其与合作开发者的经营行为，利润如何分配、自用建筑面积如何分成系内部约定，市规划资源局无权干涉，不能构成免缴土地出让金的合理理由。至于新会驻穗办提交《合作开发商住综合楼合同》和有关拆迁补偿协议给国土规划部门备案，系开发商的义务，亦非免缴土地出让金的理由。四、原审法院关于土地使用权出让金优惠条款的解释正确，协议并无用于回迁房的土地面积免缴土地使用权出让金的相关约定。土地市场评估价格的评估时间节点是国土规划部门依法受理补缴享受自用优惠部分出让金申请时，新会驻穗办认定应当按照签订土地出让协议或变更协议时缴纳土地出让金于法无据，签订出让协议或变更协议时涉案房屋尚未转让，补缴土地使用权出让金的条件尚未成就，何来补缴。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府二审答辩称：一、市政府的行政复议受理程序合法。二、市政府的行政复议审查程序合法。三、市政府的行政复议认定事实清楚。（一）虽然新会驻穗办与华成公司签订了《合作开发商住综合楼合同》《广州市房屋拆迁安置协议》，但根据合同相对性原则，对原市国管局不产生法律约束力。（二）不动产登记查册表显示的信息内容并不改变涉案项目土地用途，涉案房屋在出让合同、变更协议签订时是否属于拆迁安置房应以项目立项、规划等行政审批文件为准，新会驻穗办并没有充分证据证明原市国管局在签订合同时就知道所谓的“自用建筑面积”就是回迁房。（三）陈广豪持（2017）粤0104执35482号《协助执行通知书》等向市规划资源局申请单方面办理涉案房屋的产权转让手续，市规划资源局即以该通知书的生效日期（2017年11月29日）作为涉案房屋的估价日期，并依法对涉案房屋的土地市场价格进行评估，符合穗府办〔2014〕12号《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》第六十三点规定和穗国土规划规字〔2018〕2号《关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第二条第（九）项第4点规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，原审判决查明的事实清楚并有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《财政部关于印发的通知》（财预〔2017〕106号）对“补缴的土地价款”科目（科目编码：103014802）的说明是：“地方收入科目。反映划拨国有土地使用权转让或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款、变现处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款、转让房改房和经济适用房等按照规定应当补缴的土地价款以及出让国有土地使用权改变土地用途和容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款”。党、政、军机关以及行政事业单位新征用地自用住宅土地使用权出让金优惠是政府考虑到用地方性质及土地用途等因素所给予的一个土地出让金优惠政策，但在转让划拨国有土地使用权或利用原划拨土地进行经营性建设等情况下，这种优惠政策的前提条件已经丧失，依法应当补缴土地出让金。本案中，新会驻穗办作为涉案土地出让合同用地方，在2004年8月签订土地出让合同时享受了自用优惠，后将涉案土地用于合作开发商住综合楼项目，意即新会驻穗办不再将涉案土地用于自建住宅，而是用于经营性建设。根据（2017）粤0104民初8683号民事调解书，新会驻穗办与陈广豪达成调解协议，涉案土地上的房屋广州市越秀区***********作为回迁房补偿给陈广豪，新会驻穗办协助陈广豪办理涉案房屋所有权过户登记手续，相应地，涉案土地的用地方也不再是新会驻穗办，涉案土地的规划用途、容积率等土地使用条件也已经改变。因此，新会驻穗办不再符合享受自用优惠的前提条件，依法应当补缴涉案土地使用权出让金。新会驻穗办上诉主张涉案房屋转让给陈广豪时不应补缴土地使用权出让金的理由不成立，本院不予采纳。关于涉案土地使用权出让金评估时间节点问题。根据穗国土规划规字〔2018〕2号《关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第二条第（九）项第4点规定，原土地出让合同用地方享受了党、政、军机关以及行政事业单位新征用地自用住宅优惠，按标定地价20%计收的，需补缴出让金金额=国土规划部门依法受理补缴享受自用优惠部分出让金申请时出让土地使用权市场评估价格×40%×80%。本案中，（2017）粤0104民初8683号民事调解书于2017年11月29日生效，根据《中华人民共和国物权法》等相关规定，涉案房屋所有权于该日变更，相应地，涉案土地使用权亦于转让，新会驻穗办补缴涉案土地使用权出让金的义务亦于该日产生。粤卓越评〔2018〕估字第L101号《土地估价报告》以2017年11月29日为估价期日，认定涉案房屋总地价527.16万元,广州市********以此为据，作出穗土利函〔2018〕345号函，最终认定新会驻穗办应就涉案房屋的过户登记补缴土地出让金1686927元，符合上述规定。新会驻穗办上诉主张应以签订土地出让协议或变更协议时为涉案房屋的土地使用权出让金评估时间节点，理由不成立，本院不予采纳。综上所述，广州市********作出穗土利函〔2018〕345号《广州市********关于缴交越秀区光塔路111号606房土地出让金的函》，要求新会驻穗办补缴土地使用权出让金1686927元，证据充分，事实清楚，适用法律正确。市政府作为行政复议机关，在法定期限内作出穗府行复〔2018〕2760号《行政复议决定书》，维持穗土利函〔2018〕345号函，内容适当，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。新会驻穗办上诉请求改判理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人江门市新会区人民政府驻广州办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年三月十一日法官助理 江妙龄书 记 员 王裕清