云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终48号上诉人（一审被告）昆明市五华区人民政府。住所地：昆明市五华区华山西路1号。法定代表人王秀江，区长。委托代理人胡永勇，昆明市五华区司法局工作人员。代理权限：特别授权代理。委托代理人陈宏元，云南十上律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人（一审第三人）昆明市五华区人民政府黑林铺街道办事处。住所地：昆明市五华区西城时代商业广场5楼。负责人曾洪波，主任。委托代理人张潇，昆明市五华区人民政府黑林铺街道办事处工作人员。代理权限：一般授权代理。委托代理人陶红兵，五华区黑林铺街道办事处法律服务所法律服务工作者。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）张云，男，汉族，1958年9月4日生，身份证住址：云南省昆明市五华区。被上诉人（一审原告）李兰珍，女，汉族，1962年7月29日生，身份证住址：云南省昆明市五华区。上述二被上诉人的共同委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。昆明市五华区人民政府（以下简称区政府）、昆明市五华区人民政府黑林铺街道办事处（以下简称黑林铺街道办）因张云、李兰珍、张丽君（以下简称张云等人）诉区政府土地行政补偿一案，不服云南省昆明市中级人民法院（以下简称昆明中院）于2019年9月9日作出的（2018）云01行初206号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月16日受理其上诉后，依法组成合议庭于2020年3月31日公开开庭审理了本案，上诉人区政府的委托代理人胡永勇、陈宏元，上诉人黑林铺街道办的委托代理人张潇、陶红兵，被上诉人张云、李兰珍及委托代理人翟根才到庭参加诉讼。针对张丽君所提出诉讼事项，本院另行作出判决。本案现已审理终结。一审法院认定：张云与李兰珍系夫妻，张丽君系张云与李兰珍的女儿。张云经批准［五地准宅（2005）第（837）号五华区农村宅基地用地批准通知书］建盖了坐落于五华区居民小组房屋一幢（Ａ8地块）。2018年5月15日张丽君与黑林铺街道办签订了《五华18号路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目集体土地征收和房屋拆迁安置协议》（以下简称《拆迁安置协议》），该房屋即被拆除。2018年5月17日张云、李兰珍、张丽君签署《人民调解协议》，对于上述房屋被拆迁的补偿权益进行了约定。2018年5月29日张丽君按照前述协议，领取了补偿款人民币1264653.50元。现该房屋所涉土地已经挂牌交易成交。张云等人起诉请求：一、确认《拆迁安置协议》无效；二、本案的诉讼费用由区政府承担。一审法院认为：一、本案张云经合法批准在集体土地上建盖的涉案房屋，因土地被征收所签订的涉案补偿安置协议涉及到张云及其妻子李兰珍的合法财产权益，张云、李兰珍提起本案诉讼具备合格的原告资格，虽然张云、李兰珍与张丽君协议约定张云、李兰珍的上述涉及房屋所有权、土地使用权等相关权益让渡给张丽君享有。但是根据我国物权法规定，该协议约定并不当然发生物权转移的法律效果。因此，张云、李兰珍并未丧失针对该安置补偿协议提起行政诉讼的权利。张丽君系该安置补偿协议的签字一方的代表，与该安置补偿协议具有法律上的利害关系，因此，张丽君具有本案合格的原告资格。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，区政府作为县级以上人民政府，享有组织对涉案集体土地征收的行政职权和职责，系本案的适格被告。黑林铺街道办受区政府确定作为涉案集体土地征收安置补偿房屋拆迁实施单位，其与张丽君签订的涉案《拆迁安置协议》具有利害关系，因此，黑林铺街道办具有本案合格的第三人资格。二、根据《土地管理法》第四十五条第二款、第四十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款、第四款的规定，本案区政府并未提交合法有效的对涉案集体土地征收的行政审批文件材料。区政府的下属机构黑林铺办事处在缺乏合法有效的涉案集体土地征收批复的情况下，即与张丽君签订了《拆迁安置协议》，属于没有合法依据的重大明显违法的情形。对于该安置协议，依法应当确认无效。张云等人的诉讼请求，依法应予支持。区政府认为其不是适格被告，该安置协议合法有效且实际履行，应当驳回原告起诉的答辩观点，不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十五条、第二十六条、第二十九条、第九十七条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条、第一百条，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决确认黑林铺街道办代表区政府与张云、李兰珍、张丽君签订的《拆迁安置协议》无效。案件受理费50元由区政府承担。区政府上诉称：一、张云、李兰珍不是本案的适格原告，应裁定驳回其起诉。张云、李兰珍与张丽君签订《人民调解协议》已约定拆迁回迁面积和补偿款归张丽君所有，张云、李兰珍放弃拆迁回迁事宜，上述约定合法有效，司法不应否定民事约定的有效性。本案争议的是回迁安置权益和补偿费用，而非物权，一审适用物权法属适用法律错误。本案争议房屋为农房，未领取土地使用证和房屋所有权证，没有办理物权转移登记的基础。二、区政府不是本案适格被告。黑林铺街道办是适格被告，是实际的和《公告》规定的房屋拆迁实施主体。三、《拆迁安置协议》合法有效，不存在法定无效情形。按照《行政诉讼法》第七十五条的规定，协议不具有重大且明显违法情形，一审法院认定的“缺乏合法有效的涉案集体土地征收批复”仅表明涉案《五华18号路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置公告》（以下简称《公告》）发布时缺失批复，仅能导致《公告》涉及张云等人部分被撤销，并不导致协议无效，否则将使自愿签订的协议被否定效力，影响拆迁安置工作及社会稳定。协议已在履行中，且现涉案集体土地征收批复已取得，应从促成合同履行的合同法基本原则考虑。协议是按照片区安置标准签订，对张云等人并未减损权利或增加义务，具有公平性，如简单认定协议无效，下一步工作中仍应按照安置标准与张云等人签订协议，需考虑诉讼资源和行政成本耗费。请求撤销一审判决，依法改判驳回张云等人的诉讼请求。黑林铺街道办上诉称：一审判决认定《拆迁安置协议》无效是错误的。该协议是双方自愿签订的民事协议，按照合同法第五十二条规定，该协议不存在无效情形。根据录像记录显示，张丽君在2018年5月15日16：00进入项目指挥部，17：25签字完毕离开，不存在强行胁迫签订协议的情形，且张云、李兰珍与张丽君于其后经昆明市五华区海源社区人民调解委员会调解，确认张云、李兰珍自愿放弃回迁安置，房屋回迁面积和回迁补偿款由张丽君所有。张丽君已收到拆迁补偿款。2017年11月28日区政府发布《公告》确定的是集体土地上房屋拆迁补偿安置，不是土地征收。请求撤销一审判决，依法改判驳回张云等人的诉讼请求。张云、李兰珍答辩称：一、张云、李兰珍是适格原告。张云、李兰珍是土地使用权人和房屋所有权人，其权利不因《拆迁安置协议》《人民调解协议》约定而发生变更，涉案房屋也未发生过转移登记。二、区政府是适格被告。区政府作出了《公告》，《拆迁安置协议》是执行《公告》的后续征收行为，征收主体是区政府，黑林铺街道办仅是实施主体，街道办行为是履行《公告》行为，协议后果是土地被区政府拿走，受益人是区政府。三、《拆迁安置协议》无效。《公告》缺乏有效征地批文，且涉及张云等人的部分已被昆明中院判决撤销，则《拆迁安置协议》欠缺了法律依据，区政府没有征收集体土地的职权，协议符合《行政诉讼法》第七十五条规定的实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大明显违法情形，应确认无效。《拆迁安置协议》是行政协议，即使按照上诉人观点认为是民事协议，该协议违背《土地管理法》第四十三条、第四十五条的规定，同样也是无效的。昆明中院已作出判决，认定《公告》符合征收的基本特征，而非黑林铺街道办认为的仅是房屋拆迁补偿安置。请求驳回上诉，维持原判。本院认为，《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条（一）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。本案中，区政府征收的是张云户的房屋，在五华区农村宅基地用地审批表中记载的户主姓名是张云，但张云、李兰珍已在《人民调解协议》中放弃拆迁回迁事宜，约定回迁面积和补偿款归张丽君所有。本案被诉《拆迁安置协议》是张丽君与黑林铺街道办签订，张云、李兰珍不是协议相对人。因本案不是对征收决定、强制拆除等针对房屋物权的行为提起诉讼，而是对房屋征收补偿事宜发生争议，而回迁面积及补偿款已约定归张丽君一人所有，因此，张云、李兰珍不是被诉《拆迁安置协议》的相对人或利害关系人，不具备对该协议提起诉讼的原告主体资格。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，本院依法予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，裁定如下：一、撤销云南省昆明市中级人民法院（2018）云01行初206号行政判决中“确认昆明市五华区人民政府黑林铺街道办事处代表昆明市五华区人民政府与张云、李兰珍签订的《五华18号路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目集体土地征收和房屋拆迁安置协议》无效”的判决内容；二、驳回张云、李兰珍的起诉。本裁定为终审裁定。审判长 桂 蕾审判员 苏雪峰审判员 惠 琼二〇二〇年四月十五日书记员 林珊珊