内蒙古科尔沁右翼中旗人民法院行政判决书（2019）内2222行初9号公益诉讼起诉人：科尔沁右翼中旗人民检察院。被告：科尔沁右翼中旗自然资源局，地址科尔沁右翼中旗巴彦呼舒镇。法定代表人：杭金贵，职务局长。委托诉讼代理人：孟和巴雅尔，科尔沁右翼中旗自然资源局主任科员。委托诉讼代理人：丁文才，内蒙古卫益律师事务所律师。公益诉讼起诉人科尔沁右翼中旗人民检察院（以下简称旗检察院）认为被告科尔沁右翼中旗自然资源局（以下简称旗自然资源局）不履行法定职责，向本院提起行政公益诉讼。本院2019年10月11日立案后，于2019年10月16日向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。2020年3月2日因一方当事人不可抗力（新冠肺炎疫情）事由不能参加诉讼，本案中止诉讼。2020年8月14日，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。旗检察院指派检察员李国武、赵玉华、同力嘎出庭履行职务，被告旗自然资源局的委托诉讼代理人孟和巴雅尔、丁文才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人旗检察院诉称，旗检察院在履行职责中发现，科尔沁右翼中旗巴彦呼舒镇霍林河岸采砂场（以下简称桥南砂场）存在大量非法开采砂石情况，矿产资源和土地资源遭到严重破坏，旗自然资源局存在不当履职行为。旗检察院于2018年4月27日立案调查，经依法审查查明，桥南砂场形成于巴彦呼舒镇建设初期，随着该镇基础设施建设投资规模不断扩大，建筑砂石料的需求量大幅上升，各类主体受利益驱使，在此区域进行大量采砂，致使城镇东南部的霍林河河岸沙坑遍布，杂乱无序。因非法采砂导致矿产资源和土地资源被严重破坏，同时对城镇周边环境造成不良影响。该采砂场所占用土地性质为草原、少量面积耕地及林地。旗自然资源局于2001年至2007年在该片区域为黄健颁发《采矿许可证》，许可开采面积为0.0407平方公里（61亩），并收取10000.00元资源补偿费。2007年至今，被告旗自然资源局未在该地颁发过采矿许可证。2006年，良种场对该区域内已经形成的580亩砂场整体承包给科右中旗居民于长富，用途为废弃地利用，发展养殖业，但该地未得到有效治理，期间继续被非法采砂。2011年该砂场被列为“自治区矿山地质环境治理项目”，内蒙古自治区财政厅、国土资源厅分别两次下达《2011年第一批自治区矿山地质环境治理项目和地质遗迹保护项目支出的通知》、《2011年第二批自治区矿山地质环境治理项目和地质遗迹保护项目支出的通知》，下达项目预算共计331万元，下达年度工作任务要求组织实施单位旗自然资源局对治理区域削坡、采坑整平、回填采坑、覆土、恢复植被。2012年旗自然资源局进行了公开招标，2013年1月12日与中标单位签订施工合同，并于2013年竣工，但该项目至今未通过竣工验收。2018年9月3日，旗检察院委托兴安盟普绘地勘测绘有限公司对地质进行勘察。经测量报告表明，实际测量面积为485000平方米（727亩），砂坑面积为371502.6平方米（556亩），实际砂石量为1498076.2立方米。所测量砂坑为9个，最深达4.2米，其中最大坑面积为187159.8平方米（280亩）。2018年7月9日，公益诉讼起诉人向旗自然资源局发出右中检民（行）行政违监[2018]15222200011号检察建议书，建议：1.依法全面履行监管职责；2、及时对破坏的资源修复治理。旗自然资源局于2018年9月8日对检察建议进行书面回复：2011年，内蒙古自治区财政厅，国土资源厅认定桥南砂场为无主矿山，批准了《科右中旗霍林河南岸采砂场地质环境治理项目》，该项目治理区域总面积为658444平方米，包括8个采坑及11个废弃土石堆，目前该项目已完成初验，计划年底前完成竣工验收。经过旗检察院立案调查该砂场被破坏地域至今未得到及时有效的治理，被告旗自然资源局至今仍未依法全面履行职责。公益诉讼起诉人旗检察院认为，旗自然资源局作为地质矿产行政主管部门，对辖区内非法采砂行为未能依法有效履行监管职责，导致矿产资源严重流失，资源环境受到严重破坏。旗自然资源局虽投入部分资金进行治理，但属于初步局部治理，环境危害隐患还未消除，旗自然资源局存在怠于履行职责的违法行为。虽然在规定的期限内回复了检察建议，但是对旗检察院提出的对破坏的环境进行修复治理未提及，且该砂场被破坏地域至今未得到及时有效的治理，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《内蒙古自治区实施办法》第五条、《内蒙古自治区矿产资源管理条例》第九条第二款、《内蒙古自治区地质环境保护条例》第二十九条规定，旗自然资源局对本行政区域内土地、矿产资源具有管理和监督职责。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，向法院提起诉讼，请求确认被告旗自然资源局对桥南砂场非法采砂造成环境资源破坏未依法履行监管职责行为违法；判令被告对桥南砂场因非法采砂导致的矿产资源和土地资源被严重破坏的损害后果履行修复、保护、监管等职责。公益诉讼起诉人旗检察院向本院提交了以下证据：第一组证据：1.2011年科右中旗自然资源局关于桥南无证开采砂石案件转办函、地块平面图；2.2018年9月科右中旗检察院实地拍摄的桥南砂场破坏自然资源现状图；3.科右中旗巴彦呼舒镇霍林河岸采砂场测量技术报告；4.协助调查通知书、协助调查通知书复函、科右中旗巴彦呼舒镇霍林河岸采砂场地地质环境治理设计书坐标落图-现状图；5.现场拍摄图片。该组证据用以证明桥南砂场造成环境资源破坏情况：桥南砂场被非法盗采，非法采砂面积范围广，未得到有效治理，形成大面积水坑，影响播种，造成水土流失，2011年自治区对桥南砂场治理项目面积与2018年9月18日委托进行实际测量的结果存在较大差异，旗自然资源局答复证实2018年9月18日委托测量的面积为桥南砂场现状实际面积，2019年9月24日拍摄的桥南砂场现状图与2018年9月拍摄的现状图比较并没有明显变化。第二组证据：1.证人于长富、邵常清等人的证言、桥南砂场现场照片、询问笔录（胡海成）、林权证（胡海成）及公证书、废弃荒地租赁合同书、会议记录、授权委托书、身份证复印件；2.孟和巴雅尔（白乙拉）询问笔录、采矿许可证及矿产资源补偿费收缴收据；3.科右中旗旗自然资源局右中国土资发（2011）108号文件、实地照片、地块平面图、移送案件签收单、科尔沁右翼中旗自然资源局右中国土资发（2011）71号文件、内财建（2011）1901号文件、内蒙古自治区财政厅、国土资源厅联合下发的内财建（2011）1516号文件、招标公告、中标通知书、科右中旗自然资源局右中国土资发（2013）156号文件、兴安盟旗自然资源局兴国土资发（2015）901号文件内附验收意见、2002年右中政办发（2002）63号文件、2002年右中政办发（2002）64号文件、右中机编字（1997）34号文件、2015年右中机编发（2015）114号文件、兴安盟旗自然资源局验收意见书。该组证据用以证明桥南砂场破坏环境资源以及旗自然资源局对桥南砂场造成环境破坏履职情况：证明1证实桥南砂场在被废弃后，除2015年旗自然资源局对该处进行过削坡治理外，没有进行过其他任何治理，期间有人进行非法采砂；证明2证实桥南砂场只有在2001年至2007年4月期间被合法采矿，按照采矿许可证上批准的采矿量仅为21000立方米，采矿区域面积为61亩；证明3证实旗自然资源局在桥南砂场遭到盗采，自然资源遭到破坏后的履职情况；证明4科右中旗自然资源局系我旗土地、矿产等资源管理的行政主管部门，具有承担保护与合理利用土地资源和矿产资源的责任。第三组证据：1.旗检察院检察建议及旗自然资源局对检察建议的回复及整改照片；2.《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规、条例。该组证据用以证实公益诉讼起诉人旗检察院于2018年7月8日发出检察建议，建议被告旗自然资源局对非法采砂和桥南砂场危害环境资源行为全面履行监管职责，及时对破坏的资源修复治理。2018年9月8日旗自然资源局回复检察建议，提出下一步的整改方案，但从2019年9月24日、2019年12月9日旗检察院拍摄现场图来看，未发现该处被破坏的地质环境得到改善，也未发现上述检察建议中所提到的各项措施的实际实施情况。旗自然资源局对桥南砂场非法采砂造成环境资源破坏具有法定监管职责但并未全面履行职责，致使矿产资源和土地资源遭到严重破坏。被告旗自然资源局辩称，公益诉讼起诉人旗检察院以被告未依法履行监管职责为由提出诉求，理由不充分。首先，“桥南砂场”形成于上个世纪七十年代，当时没有具体的监管部门，2002年被告才开始具有对此监管的职能，此后被告便采取一系列的措施实施监管，如加强动态巡查，追踪举报线索，派出工作人员在桥南采砂场昼夜蹲守，在很大程度上遏制了偷采、盗采的行为。但由于被告没有强制性执法权，曾将偷采、盗采等案件移交公安机关查处。而且针对矿产资源被破坏的问题，被告采取一系列的保护、补救、修复等措施，尤其在起诉人提出检察建议之后，首先制定了全面治理方案并协调相关部门将其中的水塘承包给个人发展养殖业，同时许可符合相关规定的人依法采砂并承担保护生态环境的责任。更重要的是被告已投入一百多万元的专项资金对本案涉及的八个采坑和十一个废弃土石堆进行了地质环境治理，并已经过初验预计本年末完成竣工验收。基于上述事实，可以说明被告针对本案所涉及的地质环境治理及监管问题已尽到所能尽到的责任，已依法履行监管职责。因此起诉人的诉求无事实根据；其次，公益诉讼起诉人的诉求缺乏法律依据。起诉人的第二项诉求是对“损害后果履行修复保护监管等职责”，被告认为这一项请求中部分请求不当，因为要求对损害后果进行保护这显然不当，所以该诉求错误，另根据《矿山地质环境保护规定》第三条“矿产地质环境保护、坚持预防为主、防治结合、谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁收益”的原则，应由破坏环境者承担，而不是被告来承担治理责任，根据该规定第十六条第二款规定，只有在“矿山地质环境治理恢复责任人”灭失的前提下，才由主管部门（被告）使用“专项资金”进行治理，而本案的责任人不存在灭失的事实，同时也不具备有“专项资金”这一前提条件，所以被告不是法定的“矿山地质环境治理恢复责任人”。因此，起诉人诉求被告履行“恢复”责任，缺乏法律依据；再次，公益诉讼起诉人的起诉超过了法定起诉期限，法律规定对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在期满6个月内提出，被告认为公益诉讼起诉人的诉求缺乏事实和法律依据，请求法院驳回其诉讼请求。被告旗自然资源局向本院提交了以下证据：1.兴国土发〔2018〕755号文件附兴安盟科尔沁右翼中旗巴彦呼舒镇霍林河岸采砂场矿山地质环境治理项目验收意见书；2.24份荣誉证书。该组证据用以证明自2018年9月18日公益诉讼起诉人发出检察建议后，旗自然资源局组织专家对砂场环境的治理情况、完成实际工程量、设计以及竣工报告进行查验，在治理区域划定的范围内东侧和南侧存在遗留的高陡坡，需要进一步治理，但现在自然环境存在一定的隐患，与周围地貌不协调，专家建议整平治理消除隐患，土石堆推堆回田；24份荣誉证书证明，被告20年内的工作成绩得到了自治区政府、党委、盟公署、旗政府的肯定，如果被告工作不履行职责，那么上级单位不会对本案被告进行颁发荣誉，肯定了领导班子的工作成绩。经庭审质证，被告旗自然资源局对公益诉讼起诉人旗检察院所提供证据的真实性、合法性没有异议。但认为公益诉讼起诉人要求被告两个月之内完成设计、筹备显然是不现实的，其出示的图片只能证明拍摄当时砂场环境的现状，只是个结果，且被告为进行治理所做的设计、筹备等过程也属于治理行为；对其出示的证人证言有异议，于长富承包合同，发包人是前德门山良种场，本案被告是行政机关履行监管职责，发包权属于良种场，这种发包行为行政机关是认可的，恰恰证明被告在履行治理职能；公益诉讼起诉人通过证据说明没有达到治理效果，但是关于治理效果标准无法确定，而许可证恰恰证明采砂有办理许可证的，公益诉讼起诉人所说的破坏程度是否包括已经取得合法采矿权的人造成的后果呢？且监管责任不等于治理责任，根据谁破坏谁治理的原则，应由破坏环境者承担，而不是被告来承担治理责任。除此之外，还有很多客观原因如专项资金不够等等；起诉人宣读的法律法规，不能作为证据证明其起诉观点。公益诉讼起诉人旗检察院对被告旗自然资源局所提供的证据质证认为，兴国土发〔2018〕755号文件所附验收意见书没有提供专家意见及验收人员签字的页项，该证据不具有法律效力，被告也并没有按照文件的意见消除安全隐患，将文件意见落到实处；24份奖状，只能综合评判被告工作积极，并不能证明被告对被破坏环境进行了修复。本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人提供的证据，来源和形式合法，内容真实，与本案有关联，但其提供的相关法律法规及条例不能视为证据；被告提供的24份荣誉证书与本案无直接的关联性，本院不予确认。经审理查明，桥南砂场形成于巴彦呼舒镇建设初期，所占用土地性质为草原、少量面积耕地及林地。现因多年持续非法采砂导致矿产资源和土地资源被严重破坏，致使城镇东南部的霍林河河岸沙坑遍布，杂乱无序，对城镇周边环境造成了不良影响。被告旗自然资源局于2001年至2007年在该片区域为黄健颁发采矿许可证，许可开采面积为0.0407平方千米（61亩），并收取10000.00元资源补偿费。2006年，良种场对该区域内已经形成的580亩砂场整体承包给科右中旗居民于长富，用途为废弃地利用，发展养殖业。2007年之后，被告旗自然资源局未在该地颁发过采矿许可证，但非法采砂的情况仍然存在，致使被破坏面积不断扩大，对此被告旗自然资源局存在怠于履行法定职责不作为的行政行为。2011年该砂场被列为“自治区矿山地质环境治理项目”，下达项目预算共计331万元，下达年度工作任务要求组织实施单位旗自然资源局对治理区域削坡、采坑整平、回填采坑、覆土、恢复植被。2012年旗自然资源局进行了公开招标，2013年1月12日与中标单位签订施工合同，并于2013年竣工，但该项目至今未通过竣工验收。公益诉讼起诉人旗检察院在履职过程中发现该问题，于2018年4月27日立案调查，2018年7月9日向被告发出右中检民（行）行政违监[2018]15222200011号检察建议书，建议被告依法全面履行监管职责，及时对破坏的资源修复治理。2018年9月3日，公益诉讼起诉人委托兴安盟普绘地勘测绘有限公司对地质进行勘察。测量报告表明，实际测量面积为485000平方米（727亩），砂坑面积为371502.6平方米（556亩），实际砂石量为1498076.2立方米。所测量砂坑为9个，最深达4.2米，其中最大坑面积为187159.8平方米（280亩）。2018年9月8日被告对检察建议进行书面回复认为2011年内蒙古自治区财政厅，国土资源厅认定桥南砂场为无主矿山，批准了《科右中旗霍林河南岸采砂场地质环境治理项目》，该项目治理区域总面积为658444平方米，包括8个采坑及11个废弃土石堆，目前该项目已完成初验，计划2018年年底前完成竣工验收。但该砂场被破坏地域至今未得到及时有效的治理，公益诉讼起诉人旗检察院便以被告旗自然资源局未依法履行法定职责要求其履行修复、保护、监管法定职责为由，向本院提起行政公益诉讼。本院认为，一、公益诉讼起诉人旗检察院作为国家法律监督机关，在履行检察监督职责中发现桥南砂场多年大量非法采砂，旗自然资源局怠于履行职责，2013年旗自然资源局虽投入部分资金进行治理，但属于初步局部治理，环境危害隐患仍未消除，致使矿产资源和土地资源遭到严重破坏。公益诉讼起诉人在经过诉前程序向被告发出检察建议后，被告旗自然资源局仍未依法全面履行监管职责，矿产资源和土地资源仍处于受侵害状态。二、依据内蒙古自治区人大常委会制定的《内蒙古自治区矿产资源管理条例》第九条“盟市、旗县地质矿产行政主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作”之规定，被告旗自然资源局对桥南砂场具有监督管理职责。被告旗自然资源局自2007年后虽未在桥南砂场颁发过采矿许可证，但采矿区域面积仍不断扩大。2018年9月，公益诉讼起诉人旗检察院委托兴安盟普绘地勘测绘有限公司对桥南砂场地质进行勘察，测量报告表明，实际测量面积为485000平方米（727亩），砂坑面积为371502.6平方米（556亩），实际砂石量为1498076.2立方米，所测量砂坑为9个，最深达4.2米，其中最大坑面积为187159.8平方米（280亩），该测量报告说明桥南砂场非法采砂行为一直呈持续状态，被告旗自然资源局未依法全面履行监管职责。三、根据《内蒙古自治区地质环境保护条例》第二十九条第一款规定“勘查、开采矿产资源造成地质环境破坏或者诱发地质灾害的，由旗县级以上人民政府国土资源行政主管部门责令其限期恢复、治理”；《内蒙古自治区矿产资源管理条例》第四十一条规定“采矿权人终止采矿后，应当依照土地管理法律法规进行土地复垦，土地复垦必须达到国家规定的标准，并经土地管理部门会同有关行业管理部门验收合格，没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦或者恢复植被”；《矿山地质环境保护规定》第十七条规定“采矿权人应当依照国家有关规定，计提矿山地质环境治理恢复基金”，第十八条规定“采矿权人未履行矿山地质环境保护与土地复垦义务，或者未达到矿山地质环境保护与土地复垦方案要求，有关自然资源主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境保护与土地复垦义务”，但被告旗自然资源局未依法全面履行上述法定职责，未提供充分的证据证明其已尽到职责。四、2011年，内蒙古自治区财政厅、国土资源厅认定桥南砂场为无主矿山，破坏环境的责任主体不明确，被告旗自然资源局虽主张“谁破坏谁治理”，但对于非法采砂，破坏环境主体亦未提供充分证据予以证明，依据《矿山地质环境保护规定》第十六条第二款“矿山地质环境治理恢复责任人灭失的，由矿山所在地的市、县自然资源主管部门，使用经市、县（旗）人民政府批准设立的政府专项资金进行治理恢复”之规定，被告旗自然资源局应当使用经市、县（旗）人民政府批准设立的政府专项资金对桥南砂场进行治理恢复。综上所述，对公益诉讼起诉人要求确认被告旗自然资源局对桥南砂场非法采砂造成环境资源破坏未依法全面履行监管职责行为违法，判令被告对桥南砂场因非法采砂导致的矿产资源和土地资源被严重破坏的损害后果履行监管的法定职责，进行治理修复的诉讼请求，依照法律规定本院予以支持。被告旗自然资源局辩称公益诉讼起诉人的诉讼请求缺乏事实根据及法律依据，已履行法定职责、没有恢（修）复责任且起诉已超过法定起诉期限的反驳意见不能成立，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（一）项，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条，《矿山地质环境保护规定》第十六条第二款规定，判决如下：一、确认被告科尔沁右翼中旗自然资源局对科尔沁右翼中旗巴彦呼舒镇霍林河岸采砂场非法采砂造成环境资源破坏未依法全面履行监管职责的行政行为违法；二、判令被告科尔沁右翼中旗自然资源局对科尔沁右翼中旗巴彦呼舒镇霍林河岸采砂场因非法采砂导致的矿产资源和土地资源被严重破坏的损害后果履行监管的法定职责，使用或争取经市、县（旗）人民政府批准设立的政府专项资金进行治理修复。三、驳回公益诉讼起诉人科尔沁右翼中旗人民检察院其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告科尔沁右翼中旗自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兴安盟中级人民法院。审 判 长 白 黎 明审 判 员 宋 双 喜审 判 员 李 牡 兰人民陪审员 包 海 英人民陪审员 德哥吉日呼人民陪审员 曹 凤 霞人民陪审员 刘 黎 明 二零二零年八月二十日（法官 助理 陈 晶 晶书 记 员 高 凤 至 附:本判决书相关的法律条款1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：行政行为违法，但不具有可撤销内容的。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。3.《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第一项人民法院区分下列情形做出行政公益诉讼判决。（一）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施。4.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。