湖北省松滋市人民法院刑 事 判 决 书（2020）鄂1087刑初21号公诉机关松滋市人民检察院。被告人周海元，男，1978年6月20日出生于湖北省松滋市，汉族，大学文化，原松滋市水政监察大队大队长，户籍地湖北省松滋市,住松滋市。因涉嫌职务犯罪于2019年8月6日被松滋市监察委员会留置；因涉嫌犯滥用职权罪于2019年8月13日经松滋市人民检察院决定刑事拘留，次日由松滋市公安局执行，同月19日被逮捕。现羁押于石首市看守所。辩护人马小兵，北京盈科（武汉）律师事务所律师。松滋市人民检察院以鄂松检一部刑诉〔2020〕3号起诉书指控被告人周海元犯滥用职权罪，于2020年1月7日向本院提起公诉。本院于次日立案，并依法组成合议庭，于2020年5月10日召开庭前会议，5月11日公开开庭审理了本案。松滋市人民检察院指派检察员付鄂成出庭支持公诉，被告人周海元及其辩护人马小兵到庭参加诉讼。期间，因发生新型冠状病毒肺炎的疫情，属于不能抗拒的原因，本院于2020年1月26日裁定中止审理，于2020年3月23日裁定恢复审理。现已审理终结。公诉机关指控，2013年1月至2015年12月，被告人周海元在担任松滋市水政监察大队大队长期间，未依法履行长江河道采砂管理和监督检查的工作职责，默许郑某、贺某(均已判刑)等人在长江涴市非法开采卵石和金砂，给国家矿产资源造成重大损失。1.根据《湖北省长江河道采砂管理实施办法》规定，采砂船必须停放在县级人民政府水行政主管部门指定的地点，不得擅自离开。被告人周海元在松滋市水政监察大队工作会议上，针对在长江涴市无证采砂问题，曲解上级“科学、依法、安全，有序、可控”的要求，提出所谓“白天不能采、关键位置不能采、关键时期不能采、大规模不能采、有举报不能采”的管理要求，默许松滋市水政监察大队涴市执法点放松对郑某、贺某等人非法采砂的监管，并要求该执法点工作人员弄虚作假，不如实记载采砂船的非法采砂行为，帮助采砂船主掩盖非法采砂的行为。2.被告人周海元在接到上级部门检查长江涴市江段禁采工作的通知后，要求该执法点工作人员通知所有采砂船返回集中停靠点，并清洗采砂痕迹，悬挂禁采横幅标语，将船上工人放假离船，以此帮助非法采砂船主逃避查处。3.根据《湖北省水行政处罚自由裁量指导标准(试行)》规定，在办理非法采砂行政案件过程中，对多次非法采砂行为应当累计计算，并从重处罚。被告人周海元在担任松滋市水政监察大队大队长期间，在重大案件集体讨论会上，针对多次非法采砂行为，同意案件承办人均以当年首次采砂为由，降格处罚。现查明，2013年1月至2015年12月间，在对“天鑫盛1号”“众生号”“鄂荆州工嘉欣号”“顺风198号”“永红1号”“鄂荆州工华龙号”等采砂船的非法采砂行为实施行政处罚的过程中，少处罚共计人民币(以下币种同)81万元。经湖北荆松会计师事务所鉴证，2013年1月至2015年12月间，在被告人周海元等人默许下，“众生号”“顺风198号”“远发号”“永红1号”“众鑫号”“天鑫盛1号”“鄂荆州工华龙号”等采砂船，多次到长江涴市江段盗采砂石，共计价值2133.44万元，其中盗采卵石255.708万吨，价值1475.17万元；盗采金砂3657.09吨，价值658.27万元。针对上述指控，公诉机关举出如下证据：1.立案决定书、户籍证明、干部任免审批表、任职文件、行政执法证、巡查日志、行政执法案卷复印件等书证；2.证人毛某、赵某、肖某、郑某等多人的证言；3.湖北荆松会计师事务所会计鉴证报告、长江砂石资源鉴定报告等鉴定意见；4.被告人周海元的供述和辩解；5.同步录音录像光盘等视听资料等证据。公诉机关认为，被告人周海元身为在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，滥用职权给国家造成重大经济损失，情节特别严重，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。被告人周海元对于公诉机关指控的事实和罪名均有异议，并提出如下辩护意见：1.公诉人指控涴市盗采日趋壮大是我造成的，我觉得我是在尽力减小，我们也组成专班专门驱赶外籍船舶，但船舶增多不是说我能够压制的，按照规定采砂船必须要在县级以上指定地点停靠，只要是荆州籍的船是可在荆州任一个港口停泊的，虽然船舶在增多，但不是我能压制下来的。2.公诉人说我逃避大队长的职务，我不担任大队长是可以调走的，不是不担任大队长就完了，不是说为了躲避责任。调走是市政府派遣，有文件规定的，也不是我去争取，不存在逃避问题。3.所有偷采的损失，不是我滥用职权造成的，而且这些损失是不是都在松滋发生的，损失数额有待重新确定。4.罚款指标的问题，不是我定的，是局里定的，而且也不是硬性指标，我也不能贪污，不能拿在手里。5.文件有效性的问题。湖北省水行政处罚自由裁量的指导标准在2016年已经调整了的，以前是暂时执行的文件，因为我2015年就走了，调整后并不知道这个文件，我以为作废了，并不是我在任时就失效了。6.关于降格处罚，重大案件议事制度是局里制定，通知参加开会讨论我们就去，里面到底怎么处罚都是会上定的。我没有贪赃枉法或徇私舞弊，我同意处罚额度或减轻处罚都是按照承办人的意见说的。被告人周海元的辩护人马小兵发表如下辩护意见：一、根据法律规定，滥用职权表现在超越职权或者处理相关事宜，或者是玩弄职权随心所欲处理，或者以权谋私、假公济私不正确的履行职责等相关行为，在本案中周海元没有实施上述任一行为，不构成滥用职权罪。二、在其担任大队长期间出色完成各项工作，得到了领导认可和表彰。其与船主没有任何不正当利益关系，送的礼品也上交组织，所以没有因为私利去放纵采砂船盗采，主观上是没有故意。三、证据存在重大瑕疵和疑点，不应作为本案证据使用。对于在监委的讯问笔录，8月7日至13日做的所有笔录全部无效，监委和检察院的讯问视频与笔录内容有明显出入，相关笔录内容应不予认定。四、关于证人证言部分。1.“五不采”的问题，没有证据证明是周海元提出。2.采砂船的迎检，是由姚某、赵某实施的通知行为，没有证据证实周海元指使或者要求。3.降格处罚的问题，有证据证实都是经过会议讨论决定，周海元不是承办人也不是决定人，所以起诉书指控周海元同意降格处罚的事实与现有证据不符。五、关于鉴定结论，造成损失本身已经确定，但是结果与周海元的主观行为之间是否有存在因果关系，这是本案焦点问题，长江段的盗采行为是历史形成的客观事实，不管谁担任水政大队大队长，因为资金设备不到位和机制瑕疵这些原因导致偷采，周海元决定不了，也无法解决这些问题。因为资金不足，也没有配套设施，这种情况造成的损失不能由周海元承担责任。造成非法开采是由于客观事实造成，不是周海元主观故意或者所谓的放纵行为造成。所以滥用职权罪核心是因为他的行为与造成严重后果之间，如果没有因果关系，周海元在本案中不应该承担刑事责任。大力打击盗采是国家政策也是依法应当进行的事情，但是客观条件造成的盗采现实是否应当由正常履行职务的工作人员来承担法律责任，应当由法庭依据查证的事实。所以公诉机关指控滥用职权罪明显不符合证据确实充分的要求，法院应当依法作出被告人周海元不构成滥用职权罪的无罪判决。经审理查明，长江涴市江段地处长江中游，流经湖北省松滋市，河床内有丰富的卵石和金砂资源，该江段被长江水利委员会设置为“河道采砂规划保留区”。按照《中华人民共和国水法》《长江河道采砂管理条例》规定，沿江县级以上人民政府水行政主管部门具体负责本行政区域内长江采砂的管理和监督检查工作，国家对长江采砂实行采砂许可制度，河道采砂许可证由省人民政府水行政主管部门审批发放。水利部发布的《水行政监察工作章程》第二条规定，县级以上人民政府水行政主管部门、水利部所属流域管理机构或者法律法规授权的其他组织，应当组建水政监察队伍、配备水政监察人员、建立水政监察制度，依法实施水政监察。县人民政府水行政主管部门设置水政监察大队。松滋市水政监察大队经松滋市机构编制委员会于1996年10月29日批复成立，隶属于原松滋市水利局（现为松滋市水利和湖泊局），为副局级事业性质单位。其主要职责包含：宣传贯彻法律法规，负责受理水事违法案件和水事纠纷，对公民、法人或其他组织违反法律法规的行为实施行政处罚、或者采取其他行政措施，负责河道采砂管理和监督工作等。为禁止长江采砂，松滋市水政监察大队在涴市镇成立涴市长江禁采执法点，由副大队长姚某担任负责人。被告人周海元从2012年5月起担任松滋市水政监察大队大队长，2016年1月抽调至松滋市小南海生态涵养区建设指挥部工作。2013年1月至2015年12月，被告人周海元在担任松滋市水政监察大队大队长期间，未依法履行长江河道采砂管理和监督检查的工作职责，明知“鄂荆州工华龙号”“鄂荆州工众鑫号”等十艘采砂工程船未取得“河道采砂许可证”，仍以采砂为目的，在涴市江段成立所谓“联营船队”，默许联营船队负责人郑某、贺某(均已判刑)等人在长江涴市江段非法开采卵石和金砂，给国家矿产资源造成重大损失。根据《湖北省长江河道采砂管理实施办法》规定，采砂船必须停放在县级人民政府水行政主管部门指定的地点，不得擅自离开。被告人周海元在松滋市水政监察大队工作会议上，针对在长江涴市江段无证采砂问题，曲解上级关于长江采砂要按“科学、依法、安全，有序、可控”的要求，片面强调有序、可控，提出所谓“白天不能采、关键位置不能采、关键时期不能采、大规模不能采、有举报不能采”（以下简称“五不采”）的管理要求，默许松滋市水政监察大队涴市执法点放松对郑某、贺某等人“联营船队”非法采砂的监管。被告人周海元明知涴市执法点工作人员弄虚作假，不如实填写巡查日志记载采砂船的非法采砂行为，对此放任不管，不整改、不纠正，从而帮助采砂船主掩盖非法采砂的事实。被告人周海元在接到上级部门检查长江涴市江段禁采工作的通知后，要求涴市执法点工作人员通知所有采砂船返回集中停靠点，并清洗采砂痕迹，悬挂禁采横幅标语，将船上工人放假离船，以此应付上级检查，造成无非法采砂的假象。根据《湖北省水行政处罚自由裁量指导标准(试行)》规定，未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂，均应责令停止违法行为，没收违法所得和非法采砂机具，并作出不同标准的罚款，对违法程度严重的，要扣押或者没收非法采砂船舶，并对没收的非法采砂船舶予以拍卖，在办理非法采砂行政处罚案件过程中，对多次非法采砂行为应当累计计算，并从重处罚。被告人周海元在担任松滋市水政监察大队大队长期间，在对“天鑫盛1号”等非法采砂船行政处罚时，在重大案件集体讨论会上，针对多次非法采砂行为，同意案件承办人提出的均以当年首次采砂为由进行降格处罚。现查明，2013年1月至2015年12月间，在对“天鑫盛1号”“众生号”“鄂荆州工嘉欣号”“顺风198号”“永红1号”“鄂荆州工华龙号”等采砂船的非法采砂行为实施行政处罚的过程中，少处罚共计人民币(以下币种同)81万元。且均未依法没收违法所得和拆除非法采砂机具，从而放纵“联营船队”非法采砂的行为。经湖北荆松会计师事务所鉴证，2013年1月至2015年12月间，在被告人周海元等人默许下，“众生号”“顺风198号”“远发号”“永红1号”“众鑫号”“天鑫盛1号”“鄂荆州工华龙号”等采砂船，多次到长江涴市江段盗采砂石，共计价值2133.44万元，其中盗采卵石255.708万吨，价值1475.17万元；盗采金砂3657.09吨，价值658.27万元。上述事实，有下列经庭审举证、质证，本院予以确认的证据证实：一、书证1.立案决定书、留置决定书、解除留置决定书、强制措施文书、松滋市水政监察大队组织机构代码证、松滋市机构编制委员会关于成立松滋市水政监察大队的批复、松滋市水政监察大队关于加强长江禁采执法点日常工作的规定、户籍证明、水政监察证、湖北省行政执法证、任职通知、事业单位工作人员使用编制呈报表、周海元到松滋市小南海生态涵养区建设指挥部挂职的通知、关于周海元在富美农业公司任职情况的说明、松滋市水政监察大队关于2012年至2015年班子成员分工的情况说明。以上证据证实：松滋市水政监察大队是受松滋市水利局委托代表松滋市水利局行使职权的组织。被告人周海元系在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事水行政执法公务的人员，是滥用职权罪的适格主体。2.松滋市河道采砂管理联合执法工作实施方案、巡查日志。以上证据证实：根据执法要求，执法人员必须每日多次巡查，并如实记载船只集中监管情况，松滋水政大队执法人员未依法履职，放纵非法采砂，后虚假填写巡查日志，以及接上级检查通知后，将采砂船提前召回集中停靠的事实。3.松滋市水政监察大队财务账目、水政监察大队2013-2015年度收支表、松滋市水政监察大队财务赁证、松滋市水政监察大队2014年至2018年财政预算拨款及支出明细、松滋市纪委关于给予周海元党内警告处分的决定、违规或减轻处罚汇总表、松滋市水利局行政处罚卷宗。以上证据证实：松滋市水政监察大队是差额拨款单位，周海元任职期间，通过征收罚没款来缓解经费不足，松滋市纪委对其纪律处分的事实。二、证人证言（一）关于周海元提出“五不采”有以下证人证言证实。1.证人姚某的证言：长江水利委员会发文原文应该是“依法、科学、有序、可控”，后来又加了“安全”的要求，这个要求是针对整个长江河道提出来的，因为长江除了禁采区、保留区以外，还有少量的可采区，长江松滋段属于未经采砂规划、许可的保留区，是严格禁采的，如果按上级要求，要达到“依法、科学、有序、可控”的要求，就应该禁采，不存在“开口子”的可能。周海元等领导在河道采砂有关会议和实际管理中提出的“有序可控”是断章取义的说法，是违反上级要求的。有序可控的总体要求大致包括“控制采砂时间、控制采砂地段、控制采砂规模”，即“白天不能采、要采只能晚上采、上级检查及两会不能采、堤防险段不能采、不能扎堆出来采、有举报不能采”等，是我和周海元对船主直接提出来的。默许采砂船采砂都是经过水政监察大队班子成员讨论，由周海元拍板决定的。2.证人赵某的证言：为了控制采砂船非法采砂的规模，大队长周海元在水政大队工作期间，多次在采砂业主会和大队工作会上讲关于长江采砂的要求，要达到“有序可控”，做到“四个不能采”：白天不能采、关键位置不能采、关键时期不能采、大规模不能采，后来因为群众举报的问题，他又增加“有举报不能采”的要求，意思就是除了上述情况，其他时候是可以给采砂船“开口子”放他们采砂的。3.证人张某1的证言：周海元经常跟我们讲，长江禁采工作要达到“有序可控”，后期他在大队班子成员会议上又通俗的提出“五个不能搞”……周海元提出的五个不能搞，就是说在这种情况下，是绝对不能放他们出去采砂的，在这五种情形外，能不能放他们出去采砂，还要看上下游、具体的大环境等情况来决定，但是都是由周海元来最后决定。周海元经常跟我们讲长江禁采工作要达到有序可控，他的意思就是把涴市的采砂船的采砂行为控制好，一方面就是控制好规模，控制好局面，另一方面要达到有序，要做到能放能收，通知船老板回来就要回来。我知道长江水利委员会在2011年对长江河道采砂管理提出的明确要求是“科学、依法、有序、可控”，2015年又进一步明确为“科学、依法、安全、有序、可控”，没有提出我们所说的“五个不能采”的标准。这“五个不能采”我们水政监察大队内部开会时周海元对长江河道采砂管理工作提出的“五个不能采”的具体要求。4.证人郑某的证言：在涴市经常召开禁采工作会，涴市的采砂船老板都参加了会议，因为我是外地人，就没有参加。但是我听涴市的船老板说过几个不能搞，就是汛期不能搞、险工险段不能搞等等。当上游下游都在搞事的时候，经过我们向周海元求情，他们才对我们松一点口子，管松一些，让我们搞几天事。5.证人贺某的证言：我在涴市经营采砂船期间，听执法点的值班人员讲过，有几种情况是绝对不搞的，比如汛期不能搞、有检查不能搞、险工险滩不能搞、有举报不能搞、大规模不能搞。在这几种情况下，我们根本就不要向水政大队领导说情。除了这几种情况下，涴市执法点对我们采砂船的监管，就不是那么严了，但是也不是敞开让我们采砂，还是要经水政大队同意或默认才行。6.证人周某1的证言：搞采砂船的老板，都晓得这些事情（指“五不采”），我都是听船老板说的，有举报不能搞，有检查不能搞，汛期不能搞，险工险段不能搞。7.证人毛某、许某均证明长江禁采“科学、依法、安全、有序、可控”方针政策，必须依法严厉打击非法采砂行为。以上证据证实周海元违背全面禁采的要求，提出“五不采”的执法措施。（二）关于以罚代管的事实有以下证言证实。1.证人姚某的证言：一是单位每年经费都比较紧张，我们要通过罚没款来保障单位经费，存在以罚代管的现象；二是某些时候是默认他们出去采砂了，每年总要对他们处罚一次；三是为了便于罚款的收缴，一年内要是处罚二次，按照有关规定就要上限处罚，金额较大，也处理不下来；四是处罚的时候一般都在下半年，根据领导安排，我们也会针对性查处每条船分别进行处罚收缴罚款。周海元之所以有时同意或默认，让采砂船老板出去采砂，主要就是，一是单位要保运转，要顺利收缴罚款，完全管死不让他们采砂肯定是不行的，二是上游下游都在采砂，船老板经常找，给他的压力也比较大；三是来自外部的压力（采砂船老板通过各种关系打招呼），也不能完全管死。之后只好找一个平衡，在做到有序可控的情况下，在条件成熟的时候就跟他们适当开一个口子，让采砂船出去偷采。很多都是事先已经与非法采砂船负责人说好了，近期我们水政大队要抓非法采砂行为并处罚，他们为了得到我们以后对他们非法采砂行为的默许、放纵，也比较配合我们的处罚，比如积极配合我们拍摄相关现场照片、配合我们做好笔录，积极缴纳罚款。2.证人郑某的证言：我经营的三条船都被处罚过，我感觉松滋水政大队就是为了收罚款，适当地跟我们开一点口子后让我们赚了点钱后，就对我们罚款。年年如此。实际上我们采砂船投入比较多，有时工资都发不出来，水政大队罚款多了，我们也交不出来。他们水政大队想抓我们现行，说实话蛮容易，但是他们也晓得，如果每次抓到每次罚款，我们也没钱交。3.证人张某1的证言：松滋市水政大队是差额拨款单位，一般在下半年，大队长周海元针对大队的财务状况，会在大队班子成员会议上通报财务状况，如果财务状况不是很好，资金缺口大的话，就会要求涴市执法点和松滋口执法点积极工作，想办法加强执法力度，增加罚没款收入。在不同的年份，针对不同的财务状况，周海元提出不同的要求。4.证人赵某的证言：我认为可能因为以下几个方面的原因：一是我们水政监察大队当时是实行的差额拨款，以经费上存在较大缺口，他在“有序可控”的前提下，让我们适当给长江涴市段的非法采砂人员“开口子”，默许、放纵非法采砂船到长江非法采砂，然后每年再以行政处罚的方式向他们收取罚款，弥补大队的经费缺口，一般涴市执法点的非法采砂船舶我们大队每年都要对他们以首次采砂的名义进行一次处罚，罚款金额一般为10多万元，除了我们每年的处罚外，如果在这期间因为非法采砂被上级巡查抓获了，还要按上级的要求另外对他们非法采砂船主进行处罚。三是我们大队通过“开口子”放纵、默许非法采砂行为，让非法采砂人员获取非法利益后，能够帮我们水政大队解决了一部分无法通过财务正常报账的接待费和生活开支。5.证人毛某的证言：虽然没有明面上下达罚没款任务，但松滋水政大队在实际工作中还是需要靠罚没款收入来保障单位的正常运转。因为水政大队在财务上是差额拨款单位，财政拨款只基本保障了人员工资，没有专门保障执法经费及其他公务开支，职工福利等，其主要的收入来源在于水资源费的收缴和行政执法的罚没款收入的一定比例返还。6.证人许某的证言：松滋水政大队在财务上是自收自支单位。按照财政局的政策，对于收缴的罚没款按一定比例返还。松滋水政大队为了求得财务平衡，肯定要收缴一定的罚没款，才能保单位正常运转。不收取一定的罚没款，大队职工的工资福利、单位公务开支就都没有资金来源。7.证人贺某的证言：一般情况下，松滋水政大队对我们的采砂船每年处罚一次，他们就是在岸上对我们的采砂船进行拍照或摄像，然后通知我们来做笔录等等。因为我们每次排班出去几条采砂船，出去采砂几天时间，一个晚上采砂好几个小时，采砂时候声音也蛮大，执法点真正想抓我们非法采砂，说实在是很容易的。但是不是每次我们采砂，他们水政大队都来拍照或摄像，并对我们进行处罚。一般情况下，一条船一年也就罚款一次。但是被上级部门抓住的，是必须被处罚的。我们这些采砂船还是蛮配合水政监察大队的执法的，一是他们查处的时候，积极配合，做笔录、交资料等等，二是积极缴纳罚款。之所以我们要积极配合、积极缴纳罚款，是为了让大队在适当的时候跟我们开一点绿灯，让我们能时不时地出去采砂，让我们能有钱赚。（三）关于虚假填写巡查日志的事实有以下证言证实。1.证人郑某的证言：一直在非法采砂，我们采砂船一般都是晚上开始采砂，白天一般不采。天鑫盛1号一晚上能采2000多吨，2014年和2015年每年大概出去采砂50天至60天；顺风198号一晚上大概采2000吨左右，2014年和2015年每年大概出去采砂50至60天；华龙号一晚上大概能采8000吨左右，2015年全年大概出去采砂120天左右（包括代替临江号出去采砂）。2.证人冉某的证言：我们在涴市执法点值班期间，将我们巡查的情况都记载在巡查日志上，但我和姚某一班期间，都是姚某在记载，但我看姚某记载的内容，有时是不属实的，明明有采砂船离开停靠点到江面上采砂石，但记载的内容还是按巡查无异常，未发现偷采行为等内容进行记载。3.证人姚某的证言：周海元和张某1是知情的，张某1有时候会替我在涴市执法点值守一段时间，他对填写巡查日志的情况是清楚的，也知道在放松监管期间是不可能如实填写巡查内容的。市水利局的分管领导偶尔也到涴市执法点检查工作，顺便翻看一下巡查日志，但是从来没有提巡查日志记载有问题……周海元等大队领导到涴市执法点检查工作时，也会看我们记录的巡查日志，按照有序可控的要求开口子放涴市监管的非法采砂工程船到长江河道内非法采砂是他同意了的，有关情况他非常清楚，他肯定不会说什么。4.证人赵某的证言：我向周海元、姚某、张某1等大队领导都提过，但他们都说船出去偷采我们如果如实填写但又没有相应的处罚，我们是有责任的，上级来检查如果发现了这些情况我们是过不了关的，后来就导致填写巡查日志这项工作完全只是为了应对上级的检查。大队长周海元要求我们值班人员必须在巡查日志上填写“江面秩序正常”“巡查无异常”之类的套话，即使值班期间有非法采砂的工程船非法采砂，值班人员也要填写为“正常”，如果如实填写了巡查日志，那么上级部门来检查时发现了，肯定就会对我们松滋的非法采砂情况进行通报，这样我们水利局的领导和大队的领导可能有会被约谈或免职，我们也不敢如实填写。5.证人张某1的证言：我是断断续续参加巡查值班的，对于虚假记载的情况，周海元是知晓的，周海元对此事交代过，因为上级有关部门时不时要来搞检查，有时也要查看巡查日志，如果如实的记载，肯定是不行的，周海元原来也交代过不能记载这些情况，要求记载“巡查无异常”等内容。6.证人肖某的证言：除了汛期之外，其他时间这些采砂船都在我们的默许下断断续续出去到长江河道内采砂，次数比较多，这些时间填写的巡查日志都是虚假的。（四）关于上级检查前提前通知采砂船主应付检查的事实有以下证言证实。1.证人姚某的证言：（遇到上级检查时）周海元首先安排我们将所有采砂船集中停靠在停靠点内，如果有采砂船在外采砂就要我们通知这些采砂船回来在停靠点内停好，然后会要我们通知这些采砂船将船上的卫生做好，将采砂的痕迹清理干净，将船上的工人放假休息，有时候还会安排我们去制作几条“禁采”横幅或者封条在采砂船上进行悬挂和张贴。2.证人张某1的证言：遇到上级检查，大队安排涴市执法点的负责人逐个通知临管点的船舶负责人，全部将所有的船舶按规定停靠在集中停靠点，如果当时不在规定停靠点的，必须立即将船舶推回指定停靠点，并将船上的采砂痕迹清理干净，按规定悬挂禁采的宣传横幅，在检查期间，任何船舶不得擅自离开停靠点，同时要求各执点法加强对长江及内河的巡查工作，确保上级检查不出问题。（五）关于行政降格处罚的事实有以下证言证实。1.证人姚某的证言：一是在抓获采砂船舶的非法采砂次数方面，没有对其非法采砂次数累计计算，而是按照每年首次非法采砂进行计算，从而规避《湖北省水行政处罚自由裁量指导标准（试行）》的相关规定，对采砂船舶的非法采砂行为降格处罚；二是为了减少执法产生的办案难度，顺利收到罚款，我们在执法过程中一般都会事先通知停靠在涴市监管点的采砂船舶的船主，近期要对他们的非法采砂行为进行处罚，要他们配合我们进行处罚，一般都是对采砂船非法采砂现场拍照之后，然后通知船主安排人员配合我们制作调查笔录，笔录里面所记录内容的大概意思基本都是“当年第一次采砂，并且刚开始偷采就被抓获；转运砂石的货船都逃离了，不清楚货船的船主和船名情况”等，从而达到只轻处罚采砂船，不处罚货船的目的；三是为了减少矛盾，保持非法采砂船之间的利益平衡，我们对涴市停靠点监管的采砂船一般每年都只按第一次非法采砂处罚一次，即使多次非法采砂，也不累计计算，同一年内也不再次处罚。我在涴市执法点负责期间，执法点监管的采砂船的船主为了达到在长江河道非法采砂的目的，经常到我们水政监察大队找周海元说情，要求对他们放松管理，并承诺按照我们“有序可控”的要求对他们的采砂船舶进行排班。一般要对他们进行查处时，如果是我在涴市执法点值班，就由我直接通知船主近期准备对他们进行处罚，然后按照前面讲的方法进行实施。2.证人张某1的证言：到了下半年，周海元就要找姚某了解情况，处罚了哪几条船，哪几条船没有处罚，罚款还有多少缺口，下半年就要有针对性的找那几条没有被处罚的船，进行处罚。3.证人赵某的证言：在每年年初，周海元在大队工作会上安排涴市执法点和松滋口执法点的罚没任务，然后姚某、杨某1按照周海元的要求分别找管辖区域内的非法采砂船主协商罚没款，一般是大一点的非法采砂船按十一、二万，小船是十万的标准进行处罚。姚某与非法采砂船主协商好后，姚某和我们就照几张非法采砂船采砂的图片，找非法采砂船主做几份笔录，形成案件讨论记录，经具体承办人、大队领导、分管局领导研究处罚额度，下达行政处罚决定书，船主缴纳罚款后结案形成非法采砂卷宗。4.证人毛某的证言：一般情况下，案件调查结束后，松滋市水政监察大队形成调查报告，承办人提出拟处罚意见。在讨论会议上，案件承办人先汇报案件，提出拟处罚意见。会议上讨论，一般都是以水政监察大队承办人意见为依据，集体充分讨论最后形成处罚决定。5.证人许某的证言：第一是我们当时在认定采砂船非法采砂的次数时，是按当年被查获的次数进行计算的，没累计之前的次数，像王某1的天鑫盛1号在2015年7月15被查获之前，曾三次因非法采砂受到行政处罚，但我们当时在讨论处罚时认定天鑫盛1号在2015年是第一次因非法采砂被查获，没有累计计算之前的三次，这样就导致处罚的罚金没有达到《湖北省水行政执法自由裁量指导标准》的要求，只处罚了15万元；第二是在提出的处罚决定中没有严格按照法律法规要求提出没收非法所得和拆除非法采砂机具的决定。还有证人张某2、王某1、丁某1、丁某2、何某、周某3、杨某1、聂某、刘某、张某3、杨某2、周某4、张某4、周某1、陈某、罗某、景某某、徐某、李某某、王某2等人的证言证实。三、鉴定意见：湖北荆松会计师事务所鉴证报告、松滋市发展和改革局价格认证中心价格认定结论书、湖北中新科维检验检测有限公司司法鉴定意见书、长江砂石资源鉴定报告、采砂工程船情况统计一览表。以上证据证实在周海元任大队长期间，非法采砂船主在长江涴市江段盗采国家矿产资源，造成卵石、金砂损失数量和价值的事实。四、被告人周海元的供述和辩解被告人周海元在审查起诉阶段提出其供述是非法证据，申请非法证据排除，本院在庭审前召开了庭前会议，并决定没有证据证明有非法方法向被告人周海元收集其供述，其供述不予排除，不轻信被告人口供，当其口供与其他证据相互印证，才作定案证据使用。被告人周海元在监察机关多次供述：我曾在会议上提出过，白天不能采，关键时期不能采，关键地段不能采，大规模不能采，有举报不能采。在这五种情况下要严管，其他情况下，相对放松管理。这种情况船老板也清楚，我们大家心照不宣。对某些案件处罚程度过低，没有拆除非法采砂机具和没收非法所得。我自己在讨论案件的时候，一般都是按照这样一个政策办的。第一次非法采砂处罚10万元，第二次处罚15万元，第三次处罚20万元，第四次处罚25万元。非法采砂行为每年重新计算，不另行计算。被告人周海元在公诉机关多次供述：我是在2013年汛期过后的采砂工作会上提出的，大致内容是白天不能采，险工险段不能采，有检查不能采，大规模不能采，有举报不能采。“联营船队”要求出去采砂的时候，姚某一般都是给我请示汇报，我就说不能放船出去采砂。我一般在半夜的时候会打电话问姚某采砂情况。如果在采砂，姚某要我调执法艇，我也没调来，放任了采砂船非法采砂行为。降格处罚给国家造成重大损失，我本人有不可推卸的责任。被告人周海元的辩护人马小兵提出如下证据：1.松滋市河道采砂管理联合执法工作实施方案；2.松滋市水政监察大队关于加强长江禁采执法点日常工作的规定；3.松滋市水政监察大队2014、2015年度会议记录；4.松滋市水政监察大队情况（工作）汇报等6份；5.松滋市水政监察大队2014、2015年度工作总结；6.松滋市水利局情况汇报发言稿；7.松滋市河道采砂管理领导小组汇报及文件共2份；8.湖北水政监察网截屏7份；9.湖北省水利厅表彰通报；10.获奖奖牌照片；11.关于周海元的情况汇报；12.中共松滋市纪委通报（2019）第10期。对以上证据，经庭审举证、质证，第11份证据系多人在同一份证据上签字，不符合证据的形式要件，本院不予认定。其他证据公诉人未提出异议，本院予以认定。针对庭审中控辩双方提出的控辩意见，根据本案的事实和证据，依照相关法律法规，本院综合评判如下：关于被告人周海元的第一条辩护意见，国家和地方政府十分重视长江禁采砂石的工作，《中华人民共和国水法》、国务院《长江河道采砂管理条例》、《湖北省长江中游干流河道采砂规划实施方案（2011-2015）》、荆州市水利局《长江干流荆州江段涉砂船舶专项整治实施方案》、《关于推进平安荆州建设开展长江荆州江段河道采砂联合整治工作的通知》、松滋市人民政府《松滋市河道采砂管理联合执法工作实施方案》等一系列法律、法规、地方文件均规定长江涴市江段属保留区，未经许可，禁止开采。所有工程性采砂船舶由水行政主管部门强制集中停靠，依法整改。被告人周海元作为水政监察大队大队长，理应明知上述规定，应带头执行规定，并依职依责严格管理，杜绝长江涴市江段的非法采砂行为，但其放纵非法采砂管理，简单理解“科学、依法、安全、有序、可控”的管理方针，错误提出“五不采”的管理方法，从而放松监管，平日巡查视为虚设，造假巡查日志对付上级检查，继而帮助采砂船主掩盖非法采砂的事实，故被告人第一条辩护意见，本院不予采纳。被告人第二条辩护意见与本案没有关系，本院不作评判。被告人周海元第三条辩护意见，提出有些损失不是在松滋境内发生的，经查证，鉴定报告所表述的损失及公诉机关指控的损失数额，已经本院（2019）鄂1087刑初187号刑事判决书及荆州市中级人民法院（2020）鄂10刑终21号刑事裁定书认定，在本案中应予以认定。被告人周海元该条辩护意见，于法无据，本院不予采纳。第四条辩护意见，制定罚款目标性指标，是不符合法规的，但被告人周海元没有通过严格执法严厉打击非法采砂行为，而是简单以罚代管，没有严格按照《湖北省水行政处罚自由裁量权指导标准（试行）》执行，降格处罚，少处罚81万元，给国家造成损失，故第四、五、六条辩护意见本院不予采纳。关于辩护人马小兵第二条辩护意见，经查证，被告人周海元在担任大队长工作期间，对单位作了一些有益的工作，单位和个人也曾受到上级的表扬，但其为了弥补单位工作经费不足，放松监管职责，曲解长江禁止采砂的方针，提出“五不采”的工作措施，追求以罚代管，随意降格处罚，不依法没收违法所得和采砂机具，主观上存在滥用职权的故意，故辩护人该条辩护意见本院不予采纳。关于辩护人第三条辩护意见，经查证，对被告人周海元的供述，没有使用非法方法收集，故没有非法证据排除，虽有部分段落讯问笔录与讯问同步视频不一致，但没有实质性差异，故第三条辩护意见本院不予采纳。关于第四条辩护意见，有证据证实被告人周海元提出“五不采”工作措施，搞虚假记录迎接上级检查，降格处罚虽经集体讨论，但被告人周海元未持反对意见，且没有提出没收违法所得和采砂机具的意见，是违反法律规定的，故辩护人第四条辩护意见本院不予采纳。从以上查证的事实中，可以认定长江涴市段非法采砂所造成的2100余万元的损失与被告人周海元滥用职权有法律上的因果关系，辩护人第五条辩护意见于法无据，本院不予采纳。本院认为，被告人周海元担任松滋市水政监察大队大队长职务，依照法律法规规定，是受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，应当视为国家机关工作人员，其担负河道采砂的管理和监督职责，明知“联营船队”长期在长江涴市江段有非法采砂行为，而不依法履行职责，放松监管，故意虚假填写巡查日志，逃避上级监督，以罚代管，故意降格处罚，不全面执行行政处罚法规，不没收违法所得和采砂机具，从而助长非法采砂行为，使其长期得不到遏制，致使国家利益遭受重大损失，情节特别严重。应当以滥用职权罪追究其刑事责任，应“处三年以上七年以下有期徒刑”。本案所造成的损失与被告人周海元滥用职权的行为存在法律上的因果关系，但系多种原因所造成；对于降格处罚造成的损失81万元，系经集体讨论，非被告人周海元一人能够决定，故应按照其所起的作用承担相应的责任，在量刑时对以上情节予以考虑，适当对其从轻处罚。综上，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十一条，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二款第（二）项、第五条第二款、第八条第一款之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：被告人周海元犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年。（刑期从判决执行之日起计算。判决执行以前留置、羁押的，留置、羁押一日折抵刑期一日，即自2019年8月6日起至2022年8月5日止）。如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向湖北省荆州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。审 判 长  罗 勇人民陪审员  任玲珑人民陪审员  刘启柱二〇二〇年六月一日书 记 员  张 磊