建昌县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽1422行初19号 原告：绥中某房地产开发有限责任公司。 法定代表人张某，系该公司总经理。 委托诉讼代理人刘某颖，系北京某安律师事务所律师。 被告：辽宁某新区自然资源局。 法定代表人王某国，系该局局长。 委托诉讼代理人刘某溪，系辽宁某律师事务所律师。 委托诉讼代理人岳某星，系该局职员。 被告：绥中县自然资源局。 法定代表人王某常，系该局局长。 原告绥中某房地产开发有限责任公司因不服绥中县国土资源局东戴河新区分局作出的绥（东）国土资闲定【2016】2号《闲置土地认定书》及绥（东）国土资（收回）（2016）1号收回国有建设用地使用权决定书，于2020年4月24日向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原被告代理人到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告绥中县国土资源局东戴河新区分局于2016年4月6日对原告作出的绥（东）国土资闲定【2016】2号《闲置土地认定书》；绥中县国土资源局东戴河新区分局于2016年7月26日通过葫芦岛日报登公告的方式向原告绥中某房地产开发有限责任公司送达了绥（东）国土资（收回）（2016）1号收回国有建设用地使用权决定书，认定葫芦岛绥中滨海经济区国土资源局与原告方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号2114212011B010，面积为44553平方米，土地用途为住宅用地（兼容商业），出让价为3345万元的宗地为闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报绥中县人民政府批准，绥中县国土资源局东戴河新区分局依法无偿收回上述闲置土地使用权。 原告绥中某房地产开发有限责任公司诉称，诉讼请求：1、请求法院依法撤销被告于2016年4月6日对原告作出的绥（东）国土资闲定【2016】2号《闲置土地认定书》；2、请求法院依法撤销被告于2016年7月26日对原告作出的绥（东）国土资（收回）【2016】1号《收回国有建设用地使用权决定书》；3、本案的诉讼费用由被告承担。事实与理由：2013年1月31日，原告取得了辽东规地字第211421201300003号《建设用地规划许可证》；2013年3月5日取得了绥东国用（2013)第1451509号《国有土地使用证》。原告取得的涉案土地座落于辽宁东××河新区××路南侧、创业大街以西；地号为2011-77;用途为商业、住宅；使用权类型为出让；使用权面积为44553平方米，其中商业用地面积4048平方米，住宅用地面积40505平方米；使用期限为：商业用地使用期截止到2051年8月2日，住宅用地使用期限截止至2081年8月2日。被告一于2016年4月6日对原告作出的绥（东）国土资闲定【2016】2号《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地。被告于2016年7月26日对原告作出的绥（东）国土资（收回）【2016】1号《收回国有建设用地使用权决定书》，基于涉案土地为闲置用地，决定收回涉案土地使用权。被告于2017年4月10日向绥中不动产登记中心发出《关于注销绥中泽龙房地产开发有限公司国有土地使用证的函》，要求不动产登记中心注销涉案土地使用证。针对被告一作出的上述行政行为，存在如下违法情形：首先原告已对涉案土地进行开发，并不符合闲置土地的认定条件，被告一在无任何证据的情况下认定涉案土地为闲置土地与事实不符，且调查过程违反法定调查程序；其次，被告一不具有作出收回国有土地使用权决定的资格，应当由绥中县人民政府作出收回国有土地使用权的决定，其主体不适格。最后，被告一作出《闲置土地认定书》、《收回国有建设用地使用权决定书》未履行事先告知义务，违反法定程序。综上所述，被告一作出的《闲置土地认定书》、《收回国有建设用地使用权决定书》存在超越职权、事实不清、证据不足、违反法定程序等违法情形，依法应当予以撒销，故此，原告恳请法院判令支持原告的全部诉讼请求，以维护原告的合法权益。 原告向本院提供了如下证据：1、提供现场照片和视频光盘，证明有动工建设；2、绥中县发改委文件（2013）117号，证明建设期限为2013年7月至2015年7月。 被告辽宁某新区自然资源局辩称，一、原告诉讼请求所主张撤销两份行政决定，闲置土地认定书，公告日期为2016年4月6日，收回国有建设用地使用权决定书和公告日期为2016年7月26日。依据行政诉讼法第46条，关于行政诉讼起诉期间的规定，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，原告至2020年4月15日提起诉讼，已超过法定的起诉期间。二、被告东戴河分局作出的行政行为事实清楚，适用法律正确。原告公司于2011年8月通过土地招拍挂程序取得了涉案土地，按照合同约定及原告公司承诺的动工日期为2012年3月1日。原告公司未按照承诺的动工日期进行施工。土地闲置的事实客观存在，依据闲置土地处置办法第二条规定，对于原告公司占用的土地认定为闲置土地符合法律规定。依据闲置土地处置办法第14条第二款的规定，未动工开发满两年的由市县国土资源主管部门，按照《中华人民共和国土地管理法》第37条和第26条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达收回国有建设用地使用权决定书，无偿收回国有建设用地使用权，该回收土地的行为也符合法律规定。三、绥中县国土资源局东戴河新区分局是履行绥中县国土资源局下属机构作出行政行为系得到了授权，系行政行为的适格主体。东戴河分局接受绥中县国土资源局的委托，行到绥中县不动产登记中心，注销绥东国用2013第14515096号土地证的行政行为符合法律规定，系适格主体。四、行政行为的送达程序合法，被告东戴河分局在作出行政决定后，多次到原告公司现场送达无果的情况下，采用了公告送达的方式，公告送达程序符合法定的送达程序。综上，望法院依法驳回原告诉讼请求。 被告向本院提供的证据有：1、闲置土地处置卷宗；2、送达现场的照片；3、2016年4月6日报纸公告；4、2016年7月26日报纸公告；5、绥中县编委文件。 被告绥中县自然资源局未作答辩。 被告绥中县自然资源局未提供证据。 经庭审质证，被告诉对原告提供的证据1的质证意见为 是现场的照片，真实性没意见，确实反映了现场情况，但是不能证明拍照时间。被告对原告提交的证据2的质证意见为 真实性没意见，但是即便建设日期改了，也不影响其未对土地合法的按照时间约定的准时的开工建设，因为在绥中县东戴河分居闲置土地卷宗记载了日期，在此之后原告也没有建设，所以该证据与本案无关。如果直接送达不可以采取留置送达，在邮寄送达，还不行采取公告送达，上述送达程序需要写到案卷里，被告提供的卷宗里面没有任何关于无法送达给原告的证据或者信息。 对被告提交的证据1、闲置土地处置卷宗原告的质证意见为真实性认可，卷宗1页里面合同约定是2012年3月1日，原告提供的开工时间是2013年7月份，此证明被告认定事实不清；根据表格1页状态是未动工，根据原告提供的照片和视频明显原告已经动工，被告认定事实不清；表格2根据行政处罚法的规定行政机关必须有两个调查人以上进行调查，而被告没有写明调查人和调查时间、方式，几乎是空白，闲置土地调查单方式是拍照，但是卷里没有任何照片，所以被告认定闲置土地没有事实依据，也没有按照法定程序调查，送达没有任何直接、留置等信息充分说明被告是公告送达，所以被告认定原告是闲置土地认定事实不清程序违法应该撤销。对被告提交的证据2、送达现场的照片原告的质证意见为这不是公司办公地方，而且没有时间，没有调查人员的身影，恰恰证明了已经开工建设，所以真实性认可，证明目的不认可。对被告提交的证据3、4原告的质证意见为真实性认可，结合被告的卷宗证明了被告直接进行了公告送达没有履行前述应当履行的法定送达程序。对被告提交的证据5绥中县编委文件原告的质证意见为文件是2019年11月6日发的，但是本案被告作出的行政行为是2015年和2016年，作出行为的时候还是自然资源局的下属单位，关于行政决定法律意见的规定，东戴河属于自然资源局的下属不能自己实施行政处罚。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1旨在证明有动工建设，是否动工建设、建设规模应由行政机关在闲置土地调查时予以认定，对此本院不发表评述意见。对原告提交的证据二，系相关权力部门所发文件本院予以采信。对被告提交的证据，1、2、3、4、5所证明的案件事实本院予以采信。 经审理查明，绥中县机构编制委员会文件（2014）38号关于明确绥中县国土资源局辽宁东戴河新区分局主要职责和管辖范围的通知，一机构设置。绥中县国土资源局辽宁东戴河新区分局仍为县国土资源局派出机构，正科级建制，具有独立法人资格。三主要职责在县国土资源局的委托下，独立负责新区及所辖乡镇的国土资源管理工作。2013年3月5日，原告绥中某房地产开发有限责任公司取得绥东国用（2013）第第14515096号土地使用权证，宗地坐落辽宁东戴河新区鹏城路南侧，创业大街以西，地号2011-77。地类商业、住宅。使用权类型出让。使用权面积44553平方米。2015年10月23日，被告东戴河新区分局向原告公告送达了闲置土地调查通知书绥（东）国土闲调（2015）2号。根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，上述宗地涉嫌构成闲置土地，依法对上述宗地进行调查，限原告方于通知送达30日内向被告东戴河新区分局提供以下材料（一）土地权利证明文件；（二）宗地是否闲置的原因说明及辅证材料；（三）其他能够证明材料。2016年4月8日东戴河分局通过葫芦岛日报向原告送达了闲置土地认定书和闲置土地听证告知书均为（2016）2号。2016年6月29日，绥中县人民政府批复【绥政发（2016）167号】绥中泽龙房地产开发有限公司（4.4553公顷），因企业原因未开工建设造成土地闲置，进行无偿收回。2016年7月26日绥中县国土资源局东戴河新区分局作出绥（东）国土资（收回）（2016）1号收回国有建设用地使用权决定书，认定葫芦岛绥中滨海经济区国土资源局与原告方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号2114212011B010，面积为44553平方米，土地用途为住宅用地（兼容商业），出让价为3345万元的宗地为闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报绥中县人民政府批准，绥中县国土资源局东戴河新区分局依法无偿收回上述闲置土地使用权。该决定通过葫芦岛日报登公告的方式向原告绥中某房地产开发有限责任公司送达。2017年4月10日，绥中县国土资源局东戴河新区分局向绥中县不动产登记中心发函请不动产登记中心配合该局，将该宗土地使用证注销。2019年11月6日绥中县编委印发《辽宁某新区自然资源局职能配置和人员编制规定，规定辽宁某新区自然资源局为正科级建制，具有独立法人资格，为辽宁东戴河新区党工委管委会的工作部门，并规定了职责。2020年1月17日，原告致函给相关政府部门要求撤销相关行政行为，东戴河新区自然资源局对该函作出回复，回复的要点为1、作出行政行为的绥中县国土资源局东戴河新区分局是绥中县国土资源局下属机构，得到了授权，系作出行政行为适格主体；2、回收土地、撤销土地证的行为系行政决定，不是行政处罚行为；3、东戴河分局作出的行下行为事实清楚、适用法律正确；4、行政行为的送达程序合法。原告于2020年4月24日向本院提起行政诉讼，因而形成本案。 本院认为，本案的争议焦点为1、原告起诉是否已超过法定的起诉期间？2、绥中县国土资源局东戴河新区分局作出闲置土地认定及收回国有建设用地使用权是否超越职权？3、被告绥中县自然资源局是否应当承担责任？现分述如下：1、原告起诉是否已超过法定的起诉期间？依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于行政诉讼起诉期间的规定，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。知道作出行政行为作出的最直接方式就是收到行政机关的相关行政文书，这就涉及到本案的送达程序是否合法问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人。当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定将行政处罚决定书送达当事人。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定，送达诉讼文书，应当直接交受送达人，受送达人是法人或其他组织的，应当由法人的法定代表人，其他组织的主要负责人，或者该法人组织负责收件的人签收。第九十二条规定，受送达人下落不明或者本节规定的其他方式无法送达的，公告送达，自发出公告之日起，经过60日即视为送达。公告送达应当在案卷中记明原因和经过。本案中被告提交的证据中未有向原告的法定代表人送达行政文书的记载，未注明不能直接送达原因，直接用公告送达方式向原告送达，违反了《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，原告陈述2019年12月通过其它方式知道了被告的行政行为，于2020年4月24日提起行政诉讼，符合行政诉讼法第46条，关于行政诉讼起诉期间的规定，原告的起诉未超过法定期限。2、绥中县国土资源局东戴河新区分局作出闲置土地认定及收回国有建设用地使用权是否超越职权？根据国土资源部颁发的《闲置土地处置办法》第四条第一款规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。本案宗地的闲置土地的调查认定和处置工作由绥中县国土资源局东戴河新区分局实施。绥中县机构编制委员会文件（2014）38号关于明确绥中县国土资源局辽宁东戴河新区分局主要职责和管辖范围的通知中机构设置部分，绥中县国土资源局辽宁东戴河新区分局仍为县国土资源局派出机构。从该文件可以看出该局非县国土资源主管部门，故绥中县国土资源局辽宁东戴河新区分局对本案原告所诉涉案宗地无调查认定和处置的职权，其已经作出的涉及本案的绥（东）国土资闲定【2016】2号《闲置土地认定书》；绥（东）国土资（收回）（2016）1号收回国有建设用地使用权决定书，属于超越职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四款规定，应予撤销。因作出行政行为的该局职能已经被本案被告辽宁某新区自然资源局所取代，故其后果应由本案被告辽宁某新区自然资源局承担。3、被告绥中县自然资源局是否应当承担责任？从本案实际情况来看，被告绥中县自然资源局未作出具体行政行为，故不应承担责任。依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、九十二条、中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四款之规定，判决如下： 一、撤销被告辽宁某新区自然资源局于2016年4月6日对原告绥中某房地产开发有限责任公司作出的绥（东）国土资闲定【2016】2号《闲置土地认定书》及2016年7月26日对原告绥中某房地产开发有限责任公司作出的绥（东）国土资（收回）（2016）1号收回国有建设用地使用权决定书。 二、驳回原告绥中某房地产开发有限责任公司对被告绥中县自然资源局的起诉。 案件受理费50元，由被告辽宁某新区自然资源局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至葫芦岛市中级人民法院。 审 判 长  戴景民 人民陪审员  王宏艳 人民陪审员  李玉芬 二〇二〇年八月十八日 书 记 员  韩 琳