铁岭市银州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽1202行初15号 原告:左华，女，1958年12月5日出生，汉族，住址辽宁省昌图县。 委托代理人：安小东(系原告丈夫)，男，汉族，1956年1月9日出生，住址同上，身份证号211224195601090414。 代理权限：承认、放弃、变更诉讼请求，和解，代收法律文书。 被告：昌图县林业和草原局，住所地昌图县昌图镇政府大路4号。 法定代表人：刘长江，系该局局长。（未到庭） 委托代理人：董广武，系该局法律顾问。 代理权限：代为立案、参加诉讼；提供回避申请、收集提供证据；进行辩论、请求和解；承认、放弃、变更诉讼请求，和解，代收法律文书。 原告左华诉昌图县林业和草原局林业管理行政合同纠纷一案，原告于2020年4月9日提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月22日公开开庭审理了本案。原告左华及其委托代理人安小东、被告昌图县林业和草原局委托代理人董广武到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 昌图县林业和草原局于2020年4月7日作出昌林划发【2020】15号《信访事项答复意见书》，主要内容为：安小东：一、信访事项您于2020年3月19日反映的关于“您爱人左华林间育苗，苗木过密，已严重影响其成长”问题，盼望信访领导要求县林业和草原局做出书面答复。二、处理意见对于该诉求人提出的有关事项，经研究决定：按照《中华人民共和国国家标准》和中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会(2016-06-14发布)造林技术规程附录表B.1(29页)造林区域范围县名单中温带区昌图，附录表C.1造林区域主要造林树种造林适宜最低初值密度表C.1(续序号16)，树种小叶杨和青杨，培育目的为水源涵养最低初植密度833株/hm2(56页)折合每亩55株规定执行。如对此答复意见不服，可自收到答复意见之日起60日内，向上一级行政机关或者同级人民政府申请行政复议或行政诉讼。 被告未在庭审中出示证据。 原告左华诉称：2014年昌图处于省管县期间，辽宁省林业厅原副厅长史广海到昌图检查林业工作期间发现昌图银中杨林间育苗做的非常好，为鼓励林间育苗事业创新发展，回到省厅后指示有关部门进行专门研究，探讨解决林业采伐政策制约林间育苗的瓶颈问题，鼓励林农扩大林间育苗规模由县林业局组织进行管理方式的试验。之后省厅有关部门对此进行专门研究，制定《昌图杨树人工林生态经济型营建模式试验技术方案》。该方案出台后，经过原辽宁省林业厅有关部门领导林业专家进行审定，并签署审定意见。为贯彻落实上级林业工作指示精神，原昌图林业局下发文件昌林发【2015】23号，和原告左华签订《林间育苗管护协议》。协议签订后原告认真履行协议，尽管林间育苗生产性投资比单独造林大很多，原告按期完成造林和育苗任务没有违约之处。2016年、2017年、2018年均按照协议执行并无差错。2019年3月中旬，原告报告付家镇林业站赵佳礼站长准备销售少量苗木，请求付家镇林业站到现场监督，赵佳礼站长不同意原告起苗，说需要县林业局人员打电话通知才行。经过了解原因是：原昌图森林公安局长杨新民在全县林业站长会议上宣布原告协议无效。原告认为这是一个荒唐的宣布，第一森林公安局长管不着制定生产管理规则的事，应该是谁违反规则打击谁。第二昌图林业局的文件口头宣布无效空口无据。第三宣布林业局文件无效，没有林业局长的授权不合规定，即使局长授权宣布也要有文件支持，口头宣布也无效。之后原告立即和昌图县林业和草原局进行多次交涉，昌图县林业和草原局一直没有给出明朗答复意见，2020年3月19日原告委托代理人在网上投诉，2020年3月23日原告收到《昌图县林业和草原局信访事项实体性受理告知书》，2020年4月7日原告收到《昌图县林业和草原局信访事项答复意见书》。原告收到答复后于4月8日到付家镇准备按照县林业和草原局答复意见实施，付家林业站经过请示县林业局周洪涛副局长得到两点指示精神，第一必须是5年生以下的树木，第二每亩55株定株只限一次完成。这两个条件原告都无法落实。第一是原告先有项目在前，省里发现后才制定具体管护标准。2015年原告和县林业局签订《林间育苗管护协议》时就己经有少数林间育苗林地签订在协议之内。这样的林地现在己经5年以上，按照周洪涛副局长要求这样林地一律不允许销售苗木。第二，一次完成定株每亩55株，销售不出去的苗木只能损失掉。再者允许销售出一部分苗木以后，既不影响树木生长也不影响苗木生长两全其美的措施为什么就通不过。现在苗木过密，季节不等人急死人了。销售苗木的季节不允许销售，过了季节就是烧柴。请求法院判决昌图县林业和草原局继续执行昌林发【2015】23号文件精神，履行和林业大户左华签订的《林间育苗经营管护协议》。在法院向被告送达起诉状后，原告增加了一项诉讼请求，要求撤销昌林草发【2020】15号文件《昌图县林业和草原局信访事项答复意见书》。 原告在庭审中出示了下列证据：1、昌林发【2015】23号文件复印件一份；2、《林间育苗经营管护协议》；3、《昌图杨树人工林业生态经济型营建模式试验技术方案》；4、《昌图杨树人工林业生态经济型营建模式试验技术方案》论证意见复印件；5、《辽宁省森林经营技术规程》第45页.第25页复印件1份；6、《昌图县林业和草原局信访实体性受理告知书》复印件1份；7、《昌图县林业和草原局信访事项答复意见书》复印件1份；8、2019年春季密林照片1页；9、辽宁省《森林经营技术规程》第26页、第27页复印件各1份；10、在今日头条发表的《辽北地区银中杨造林新模式起步之旅》《如何破解银中杨林间育苗手采伐正常制约时瓶颈问题》的文章。（证明双方签订的协议真实有效，应该受到法律保护。） 被告质证称：对证据本身没有异议，因原告的证明目的混乱，不想发表证明目的方面的质证意见。 被告未提交答辩状，在庭审中辩称：原告起诉不符合行政诉讼受案范围，双方签订的合同是经过双方同意，是平等主体之间的合同的，被告虽然做出了答复，但是不是行政行为，是对如何履行合同的解释，所以不存在诉权问题。双方签订的《林间育苗经营管护协议》并没有实际履行，是由原告方单方履行的育苗，此协议如果有效，需要建立在必须按照《辽宁省林木种子管理条例》第15条规定，办理《林木种子生产许可证》的前提的基础上才能生效，按照协议要求进行苗木管理，《辽宁省林木种子管理条例》第2条界定了林木种子的范围，《林间育苗经营管护协议》中提到是苗木生产，必须办理《林木种子生产许可证》，本案中原告没有林木种子生产许可证，没有此许可证，生产就失去的法律依据，只有手中有《林木种子生产许可证》，才可以不用办理采伐手续，所以此协议至今没有任何法律可以支持其成立，不属于《辽宁省林木种子管理条例》调整范围之内。其他林地林木，均应按照《森林法》和《森林法实施细则》进行，本协议无法律支持，属无效协议，被告方无法履行，请求法院驳回原告的诉请。 本院对以下证据作如下确认：原告出示的证据1-9，来源合法，与本案具有关联性，对其真实性，本院予以采信。原告出示的证据10，与本案关联性不大，不予采信。 根据上述被采信的证据及当事人在庭审中的陈述，查明如下法律事实：2015年7月6日，昌图林业局与左华签订《林间育苗经营管护协议》，主要内容为：甲方：昌图林业局，乙方：左华，身份证号21122419581××××××××，1、项目内容：《昌图杨树人工林生态经济型营建模式试验技术方案》(以下简称《方案》)已经通过辽宁省林业厅专家论证开始实施，此项目涵盖林地经济的全方位研究，银中杨林间育苗是其中主要部分，本项目就是利用银中杨的树种特性发展林地经济，同时达到培育复层林的景观效果。2、技术标准试验技术标准以《方案》为准，作为森林最终培育的上层林木划号定株保留，其余树木均按照苗木管理，纳入苗木管理范畴的树木不需要办理采伐审批手续，即可根据苗木市场需求随时出售，影响最终保留木生长的苗木和病虫害苗木林户必须及时清除，以确保森林卫生环境。不允许林户把上层保留木作为苗木出售。3、项目管理县局生态办负责项目管理，种苗站负责苗木管理，项目日常管理由镇场林业站负责，试验期限10年。乙方协助甲方提供试验测量记录。本协议一式三份甲乙双方和林业站各保留一份。4、试验地点和亩保留株数标准。备注：对比试验区设计：每亩上层木保留14株、18株、28株各9亩，对照面积3亩，上层木每亩保留28株，对照面积不育苗。林网最终上层木每亩保留28株标准。其余面积上层木每亩保留18株。协议签订后，左华办理了《林木种子生产许可证》《林木种子经营许可证》，有效期2014年4月15日至-2017年4月15日。2019年后，被告昌图林业局不允许原告在林地内未办理采伐审批手续即根据苗木市场需求随时出售。2020年3月19日，被告昌图县林业和草原局受理了原告委托代理人安小东的网上投诉，2020年3月23日，被告作出《昌图县林业和草原局信访事项实体性受理告知书》，2020年4月7日，昌图县林业和草原局作出昌林划发【2020】15号《信访事项答复意见书》。 另查，昌图林业局于2018年7月变更为昌图县林业和草原局。 本院认为：昌图林业局是该辖区内林业主管部门，依法具有林业行政管理和签订行政协议的主体资格和职权依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”昌图林业局的职权已经变更为由昌图县林业和草原局继续行使，因此，昌图县林业和草原局是适格被告。关于原被告之间签订的《林间育苗经营管护协议》是否为行政协议的问题，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议。昌图林业局在其法定职责范围内，为研究林地经济采集数据这一行政管理目标，与左华签订协议，要求左华协助其提供试验测量记录，应认定双方签订的是行政协议。《辽宁省林木种子管理条例》第二条规定：“在我省行政区域内从事林木品种选育和林木种子生产、经营、使用、管理等活动，应当遵守《种子法》和本条例。本条例所称林木种子，是指林木的种植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果实和根、茎、苗、芽、叶等。第三十三条第三款规定：“除本法另有规定外，禁止任何单位和个人无种子生产经营许可证或者违反种子生产经营许可证的规定生产、经营种子。禁止伪造、变造、买卖、租借种子生产经营许可证。”第七十七条规定：“违反本法第三十二条、第三十三条第一款第（一）项规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令改正，没收违法所得和种子；违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处三千元以上三万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额三倍以上五倍以下罚款；可以吊销种子生产经营许可证：(一)未取得种子生产经营许可证生产经营种子的”。《森林法》第三十二条规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。国有林业企业事业单位、机关、团体、部队、学校和其他国有企业事业单位采伐林木，由所在地县级以上林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐，由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。农村集体经济组织采伐林木，由县级林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。采伐以生产竹材为主要目的的竹林，适用以上各款规定。”依照上述规定，苗木属于种子范畴，从事林木种子经营必须办理《林木种子生产经营许可证》，如果没有《林木种子生产经营许可证》，又未办理《采伐许可证》即根据苗木市场需求随时对苗木起苗、出售属于违反强制性法律规定的行为。因原告2014年办理的《林木种子生产许可证》《林木种子经营许可证》现已失效，2018年至今原告没有办理《林木种子生产经营许可证》，被告依法暂停履行涉诉行政协议，符合法律强制性规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”原告左华要求撤销昌林草发【2020】15号文件《昌图县林业和草原局信访事项答复意见书》，因该项诉讼请求系在本院送达给被告起诉状后原告新增诉请，该答复的相对人是安小东，且其该诉请不符合行政诉讼“一案一诉”的原则，原告新增诉讼请求不适合在本案中合并审理，原告可另行提起诉讼。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告左华的诉讼请求。 诉讼费50.00元，由原告左华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省铁岭市中级人民法院。 上诉人在递交上诉状次日起七日内向辽宁省铁岭市中级人民法院交纳上诉费，逾期交纳，按撤回上诉处理。 审 判 长 胡 静 人民陪审员 冯 欣 人民陪审员 蔡晓丽 二〇二〇年七月九日 书 记 员 王 宇