山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁07行初203号 原告王乐荣，女，1936年9月24日出生，汉族，农民，住潍坊市寒亭区。 委托代理人薄文江，北京创为律师事务所律师。 委托代理人宋继军，男，1961年12月7月出生，汉族，住潍坊市寒亭区，系王乐荣之子。 被告潍坊市人民政府。住所地：潍坊市奎文区胜利东街**。 法定代表人田庆盈，市长。 委托代理人王卫国，山东国欣律师事务所律师。 委托代理人李清环，男，潍坊市。 被告潍坊市寒亭区杨家埠旅游开发区管理委员会。。住所地：潍坊市寒亭区寒亭街办西杨家埠村 法定代表人褚光斌，主任。 到庭负责人孙昌照，副主任。 委托代理人成强、刘东，山东求是和信律师事务所律师。 王乐荣因认为被告潍坊市人民政府、潍坊市寒亭区杨家埠旅游开发区管理委员会（以下简称杨家埠管委会）未依照法律规定程序强制拆除其房屋违法，于2019年10月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月22日受理后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。2019年11月20日，王乐荣申请追加杨家埠管委会为被告，并提交了新的起诉状，本院于2019年12月4日向被告潍坊市人民政府及杨家埠管委会送达起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭审理了本案。原告王乐荣的委托代理人薄文江、宋继军，被告潍坊市人民政府的委托代理人王卫国、李清环，被告杨家埠管委会的负责人孙昌照及其委托代理人成强、刘东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年1月10日，原告王乐荣位于寒亭区的房屋被拆除。 原告诉称，原告的房屋已被纳入强制征收范围，在原告未签订《征收拆迁安置补偿协议》的情况下，该房屋于2019年1月10日被强制拆除。原告以寒亭区人民政府为被告提起诉讼，庭审中查明涉案土地“拟征收土地公告”系潍坊市人民政府发布，故现以潍坊市人民政府为强拆主体提起本案诉讼。另，强拆现场的照片证实，被告杨家埠管委会接受潍坊市人民政府的委托，其工作人员具体实施了强拆行为。原告认为，其房屋被强拆，首先没有事前书面告知，其次没有合理补偿及安置，严重侵害了原告的合法权益。故请求依法确认被告强行拆除原告房屋的行为违法。 被告潍坊市人民政府答辩称，一、被告未实施强行拆除原告房屋的行为，作为被告主体不适格。被告是涉案土地的征收主体，但不是房屋强拆的责任主体。《土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条诸项规定也明确，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。《山东省土地征收管理办法》第六条规定，市县人民政府国土资源行政主管部门负责本行政区域内土地征收的具体实施工作。《山东省土地征收管理办法》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十四条以及《山东省土地征收管理办法实施规范》具体规定了土地管理部门作为实施主体的工作任务。上述法律规范均表明，土地征收主体与实施主体是两个不同的责任主体，拆除征收范围内合法建筑的行政职权不属于市县人民政府，被告不是本案适格的主体。案涉标的拆除发生在征收土地方案经依法批准前，且有证据证明该行为系由其他主体实施，相关责任由被告承担没有法律依据。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，被告不是适格主体。二、被告对案涉拆除并不知情，该行为系其他民事主体实施。1、涉案房屋的权利人已经与军屯村委签订协议并领取了补偿款，涉案的房屋及院落一直由宋纪树居住和使用，原告不在军屯村居住。2018年5月2日，因杨瓦路改造，军屯村委及杨家埠管委会等部门经公证，对宋纪树涉案土地上的地面附着物进行了清点，并经宋纪树签字确认。2018年12月27日宋纪树与军屯村委签订了《杨瓦路改造涉及房屋拆迁安置协议》，支取了该房屋等附着物补偿款、躲迁费、取暖费和奖励款等共计253495元。宋纪树在该房屋的清点、评估、补偿、签订协议和支取款项过程中，均未表明该房屋有其他权利人，对此村委也予以认可。2、案涉拆除行为是由军屯村委依据《杨瓦路改造涉及房屋拆迁安置协议》，按照村民自治的方式实施的行为。原告曾就“依法确认被告寒亭区人民政府强行拆除原告房屋的行为违法”申请行政复议，2019年6月6日潍坊市人民政府以潍政复决字［2019］第135号《行政复议决定书》驳回了其申请。该案中已查明，涉案房屋系军屯村委决议拆除。3、2019年6月10日原告就“依法确认寒亭区人民政府强行拆除原告房屋的行为违法”提起行政诉讼，2019年8月28日，潍坊市中级人民法院以（2019）鲁07行初122号《行政裁定书》驳回了其起诉，从该案中原告提交的强拆照片和寒亭区人民政府提交的拆迁合同等证据已确认，涉案房屋拆除也非被告所为。以上事实能够证明，案涉拆除行为与被告拟征收涉案土地行为无必然的关联。三、被告根据潍坊市寒亭区土地利用总体规划，依法、依规进行了对涉案土地征收的前期工作，现涉案土地征收材料已上报国务院（自然资源部）进行审核，拟征地程序合法。1、依法发布了拟征收土地公告。根据《土地管理法》及《山东省土地征收管理办法》及原国土资源部的有关规定，被告于2018年9月17日发布了Ｇ206威汕线寒亭北曹埠至安丘改建工程《拟征收土地公告》（潍征公告［2018］88号），并由国土部门在寒亭区军屯村村务公开栏中进行了张贴，将拟征收土地的用途、补偿标准等事项告知了被征地的集体经济组织及村民。2、依法进行了清点确认。案涉土地及附着物一直为宋纪树实际占有和使用。2018年5月2日，包括原潍坊市国土资源局寒亭分局、杨家埠管委会、军屯村委等在内的相关部门对案涉土地上的地面附着物进行了清点，宋纪树签字确认。3、依法制定了《拟征收土地补偿安置方案》。2018年10月11日，原国土资源局寒亭分局会同财政、人力资源和社会保障部门共同拟定了《拟征收土地补偿安置方案》，明确了拟征收土地位置、面积、补偿标准、补偿依据、安置途径，在该方案中明确告知了被征地村集体经济组织、村民或其他权利人有申请听证的权利，并将该方案在军屯村委驻地进行了公告。在规定的时间内，未接到被征地村集体经济组织、村民或其他权利人要求举行听证的申请。在此基础上，原潍坊市国土资源局寒亭分局、寒亭区财政局、寒亭区人力资源和社会保障局于2018年10月26日与土地所有权人签订《土地征收补偿安置协议》。4、依法上报相关材料。现已将涉案土地征收的有关材料上报山东省人民政府，该项目属国务院（自然资源部）批准的单独选址项目，目前还未批复。以上证据能够证明被告本次征地的报批前程序符合法律法规规定，合法有效。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告杨家埠管委会答辩称，一、被告主体不适格，被告并未作出任何拆除决定，亦未实施拆除行为。据向军屯村委了解，宋铖的户口不在军屯村，王乐荣常年跟随其大儿子在寒亭市区居住，涉案的房屋及院落一直由王乐荣的四子宋纪树居住和使用。因杨瓦路改造，在对涉案房屋进行评估的基础上，2018年5月2日宋纪树在公证人员的公证下在地面附着物的附表上签字确认。12月27日，军屯村委与宋纪树签订了《杨瓦路改造涉及房屋拆迁安置协议》，同日，宋纪树支取了该房屋的补偿款、躲迁费等共计253495元。宋纪树在此过程中从未表明该房屋有其他权利人。同时从2018年4月21日评估清点到2018年12月27日签订协议长达半年多的期间，原告也未向军屯村委和任何部门单位主张权利。2019年1月3日，军屯村委与潍坊益豪市政工程有限公司签订委托拆除合同，1月7日，军屯村委召开涉案房屋未按时拆除的会议，1月10日，军屯村委依据双方签订的《杨瓦路改造涉及房屋拆迁安置协议》，按照村民自治的方式对房屋进行了拆除。二、本案不属于行政诉讼受案范围，应当驳回原告的起诉。军屯村委拆除房屋系依据《杨瓦路改造涉及房屋拆迁安置协议》第五条第二款的规定，“乙方必须在2019年1月3日前拆除完毕，逾期不拆除的，视为自愿放弃，由甲方全权处理，不再退回拆迁保证金”，军屯村委依据上述协议约定和民主会议决议实施了拆除，该拆除行为系履行约定的民事法律行为，并非行政行为，应当驳回原告的起诉。三、被告并非是集体土地征收主体。根据《山东省土地征收管理办法》第五条、第六条的规定，被告不负责具体实施工作，也未接受潍坊市人民政府委托对房屋实施拆除，该房屋由军屯村委补偿到位后，实施了拆除。综上，请求法院驳回原告的起诉。 通过原、被告双方的诉辩主张，本院确认以下审查重点，一是原告是否具备诉讼主体资格，二是两被告主体是否适格。 针对第一个审查重点，即原告是否具备诉讼主体资格。原告提供其持有的寒集用（2012）第102003JC169号土地使用权证书，证明原告房屋合法，原告具有本案诉讼主体资格。经质证，潍坊市人民政府及杨家埠管委会对土地使用权证书的真实性均无异议，杨家埠管委会认为该证书证明原告是该宅基地的使用权人，并不能证明是房屋所有权人，从房屋评估到签订协议，原告并未向任何部门主张权利，有理由相信原告已经委托宋纪树签订补偿协议。 潍坊市人民政府为证明原告不具备诉讼主体资格提交如下三组证据：1、军屯村委出具的《关于宋纪树家庭情况和房屋拆迁补偿情况的说明》，2、原告王乐荣的儿子宋纪树签字的《杨瓦路改造涉及房屋拆迁安置协议》，3、宋纪树签字的《杨瓦路改造涉及房屋等附着物支款单》，以上证据证明涉案房屋已经由宋纪树与军屯村委签订补偿协议并支取补偿款。杨家埠管委会提交的证据除潍坊市人民政府提交的以上三份证据外（杨家埠管委会的证据编号分别为证据2、5），另提交：1-1、山东信源土地房地产资产评估咨询有限公司潍坊分公司出具的《地上附着物拆迁评估明细表》；1-2、2018年5月2日潍坊市寒亭公证处现场确认的签字表，宋纪树对地面附着物种类进行签字确认。杨家埠管委会称，宋纪树长期占用并使用房屋，原告对宋纪树占用使用房屋的事实无异议，军屯村委依据评估、清点和占用房屋的事实情况，与宋纪树签订补偿协议，原告在房屋的评估、清点和签字确认、签订补偿协议的过程中，均未提出任何异议，村委会有理由相信，原告对此是知情的、认可的。经质证，原告认为两被告提供的上述证据材料与争议焦点无关，被告并未提供原告给宋纪树签署拆迁协议的授权委托书，宋纪树无权代理。被告方的陈述与事实也不符，房屋强拆前，每年的春夏秋三季，王乐荣均居住在自己和宋铖的房屋内，冬天才会到大儿子或三儿子家过冬。对《地上附着物拆迁评估明细表》的真实性以及签字表上宋纪树的签字均无异议，但对签字的内容不清楚，签字并不能代表杨家埠管委会实际调查了被征收土地的权属、用途、面积，，地上附着物权属种类、数量、规格等。 针对第二个审查重点，两被告主体是否适格，原告提交证据目录中的如下证据：7、原告诉寒亭区人民政府强拆行为违法一案（2019）鲁07行初122号行政裁定书，证明本案所涉土地的拟征地公告系潍坊市人民政府发布，潍坊市人民政府是征收主体；杨家埠管委会受委托，在现场进行实地勘察，是征收主体的受委托单位。8、2019年12月17日上午9点宋继军与时任军屯村支部书记宋郑洲之间的谈话录音。9、强拆现场的照片，带蓝口罩的是杨家埠管委会的工作人员史大伟，现仍在管委会工作。经质证，潍坊市人民政府对7号证据的真实性无异议，对8、9号证据不认可，潍坊市人民政府发布的是拟征收土地公告，土地征收主体和房屋拆除主体并不必然为同一主体，原告所称的潍坊市人民政府与管委会之间存在行政委托，没有法律依据，杨家埠管委会作为派出机构，有独立明确的管理范围及权限，也有独立的财政预算、行政编制，已经进行法人资格登记，其具备法律意义上的主体资格，可以独立承担法律责任，与市政府之间不存在委托关系。杨家埠管委会对7号证据的真实性无异议，该裁定书并未表明杨家埠管委会实施了拆除行为，不能证明杨家埠管委会是适格主体。对8、9号证据的真实性、合法性及关联性均不认可，录音文字稿未标明录音的时间、、地点也无法证明宋郑洲的身份，通过代理人核实，文字稿中载明的宋郑洲已经被停职，如果确需查明事实，应当由原告申请宋郑洲出庭作证。军屯村委出具的《关于宋纪树家庭情况和房屋拆迁补偿情况的说明》，已经明确说明了是军屯村委依据拆迁协议委托专业拆迁公司进行的拆除。9号证据照片中的人不是杨家埠管委会的工作人员，该照片也不能证明是房屋的拆迁现场，与本案无关。 两被告为证明未实施拆除原告房屋的行为，作为被告主体不适格，各自举证如下，潍坊市人民政府提交证据目录中的4-12号证据：4、潍坊市人民政府潍证复决字【2019】第135号《行政复议决定书》，5、潍坊市中级人民法院作出的（2019）鲁07行初122号行政裁定书，6、潍征公告【2018】88号拟征收土地公告，7、潍征公告【2018】号拟征收土地公告照片，8、、地面附着物签字表，9拟征收土地补偿安置方案，10、拟征收土地补偿安置方案公示照片，11、放弃听证说明，12、潍坊市国土资源局寒亭分局、军屯村委、寒亭区财政局、寒亭区人社局四单位签订的《土地征收安置补偿协议》，以上证据证明潍坊市人民政府只是涉案土地的拟征收主体，并不是房屋的拆除主体。杨家埠管委会除提交第一个审查重点中的三组证据外，另提交证据3军屯村委出具的会议记录，证据4委托拆除合同，军屯村委与宋纪树签订协议的第四条第二款明确约定：宋纪树必须在2019年1月3日前拆除完毕，逾期不拆除的，视为自愿放弃，由村委会全权处理。村委会依据该协议的约定，对已经支付完补偿款的房屋进行了拆除。经质证，原告对潍坊市的真实性无异议，对证据4、5号的证明目的不认可，认为该两份证据结合证据6、7号恰恰证明潍坊市人民政府是本案涉案房屋占用土地的征收主体，按照法律相关规定，应当推断征收主体即强拆主体。对证据8、9的真实性无异议，对证据10、11的真实性不认可，原告从未见到过这两份证据，被告也并未提供相关的公证证明，对证据12真实性无法确认，证据8-12与第二个争议焦点无关。杨家埠管委会提交的证据与第二个争议焦点无关，军屯村委无权征收房屋土地，不能按照所谓的拆迁协议实施拆迁行为。 本院对原、被告提交的上述证据，结合各方的质证意见，认证如下：原告提交的寒集用（2012）第102003JC169号土地使用权证书、本院（2019）鲁07行初122号行政裁定书，均具有真实性、合法性、关联性，确认为有效证据；原告提交的录音证据，在录音中通话人并未表明其是宋郑洲，原告也未提交其他证据证明确与宋郑洲进行过通话，因此，对该证据不予采信；原告提交的拆除现场的照片，被告虽否认与本案的关联性及照片中有管委会工作人员史大伟，但未提交反驳证据，故予以采信。被告潍坊市人民政府提交的证据1-12，被告杨家埠管委会提交的证据1-5，均具有真实性、合法性、关联性，认定为有效证据。 经审理查明，王乐荣系寒亭区军屯村村民，在本村拥有房屋一处。2012年12月27日，寒亭区人民政府向王乐荣颁发了寒集用（2012）第102003JC169号土地使用权证书，确认王乐荣对65.1平方米的宅地基享有使用权。原告的该间房屋与其儿子宋铖的两间房屋、儿子宋纪树的三间房屋在一个院内,该院落由宋纪树常年使用。 为建设Ｇ206威汕线寒亭北曹埠至安丘改建工程，2018年9月17日，潍坊市人民政府发布潍征公告【2018】88号拟征收土地公告并进行了张贴，拟征收土地范围包括军屯村部分土地，其中第二条规定，被征收土地村的具体土地征收补偿安置方案，待勘测调查完成后，由潍坊市国土资源局寒亭分局会同财政、人力资源与社会保障等有关部门制订并公示。 2018年4月21日，山东信源土地房地产资产评估咨询有限公司潍坊分公司以宋纪树为产权人对包括原告在内的房屋等地上附着物进行了评估。2018年5月2日，在山东省潍坊市寒亭公证处的公证下，王乐荣的四子宋纪树在地面附着物种类表中签字。2018年10月11日，潍坊市国土资源局寒亭分局作出拟征收土地补偿安置方案，并进行了张贴公告。2018年10月26日，潍坊市国土资源局寒亭分局、军屯村委、寒亭区财政局、寒亭区人社局等四方共同签订了《土地征收安置补偿协议》，其中第二条规定，寒亭区财政局拨付到军屯村委会账户内的征地补偿费中，涉及地上附着物及青苗部分，军屯村委应在到款之日起10个工作日内直接拨付给产权人；第三条规定，在寒亭区直接领导组织下，四方及有关部门相互配合，按以下两种方式对村（居）民进行安置。…。 2018年12月27日，宋纪树与军屯村委签订杨瓦路改造涉及房屋拆迁安置协议，宋纪树选择宅基地安置，包括原告房屋在内的宅基地房屋拆迁补偿款、奖励款等共计281595元，另约定，宋纪树支取补偿款及奖励款时留10%拆迁保证金，房屋拆至距离地面1.5米以下，经验收合格的保证金退回，否则保证金不予退回。。地面附着物视为放弃由村委全权处理；本协议签订后，除腾空费、保证金外，村委保证其他补偿款及奖励等款项一次性付清，宋纪树必须在2019年1月3日前拆除完毕，逾期不拆除的，视为自愿放弃，由甲方全权处理，不再退回拆迁保证金。同日，宋纪树在支款单上签字。 2019年1月7日，军屯村委经会议讨论决定对宋纪树领取补偿款后未拆除的房屋（包括王乐荣的房屋）进行拆除。2019年1月10日，王乐荣的房屋被军屯村委委托的拆迁公司予以拆除。拆除现场有杨家埠管委会的工作人员。 诉讼中，杨家埠管委会提交的《宋纪树家庭情况和房屋拆迁补偿情况的说明》载明：“本次杨瓦路拓宽改建工程中，涉及拆迁宋纪树的6间房屋，多年来一直为宋纪树居住使用，宋纪树一直主张该房屋属宋纪树所有，在拆迁过程中，其他人员并未主张该房屋的任何权利，村两委基于上述现实情况进行了拆迁补偿。”原告称宋纪树并未就原告所有的签订协议并支取补偿款一事告知原告，原告也未委托宋纪树签订协议。 本院认为，依据原、被告双方的诉辩主张，本案双方争议的焦点，一是原告是否具备诉讼主体资格，二是被告主体是否适格。 关于第一个焦点问题，原告是否具备诉讼主体资格。原告持有的土地使用权证书可以证明原告对涉案房屋所占用的65.1平方米的土地享有使用权，在无其他相反证据的情况下，应当确认原告是该土地使用权证书上所建房屋的所有权人。本案原告的房屋虽与宋纪树房屋在同一院内，院落也由宋纪树常年使用，但并不能因此确认宋纪树是涉案房屋及土地的权利人。诉讼中，两被告辩称涉案房屋已经由宋纪树签订协议并领取补偿款，但未提交宋纪树具有代原告处分房屋及土地的权限，原告也明确表示未授权宋纪树代为签订安置补偿协议，因此，宋纪树与军屯村委签订的安置补偿协议，对原告不具有约束力。现原告房屋已被拆除，原告作为房屋所有权人，具备本案诉讼主体资格。 关于第二个焦点问题，被告主体是否适格，即两被告应否对拆除行为承担责任。本案所涉杨瓦路改造是因建设Ｇ206威汕线的需要而实施，对军屯村土地的征收是国家基于公共利益的需要，同时也是征收后的受益主体；军屯村委委托拆迁公司对原告房屋进行拆除，是国家征收集体土地进行建设程序中的一环，军屯村委本身不具有拆除原告房屋的动因，因此，征收应系行政权行使的过程，相应的法律后果也应由行政主体承担。潍坊市人民政府是本次征收的主体，但从潍坊市人民政府发布的拟征收土地公告以及之后的征收过程来看，潍坊市人民政府已经将征收工作交由寒亭区各相关部门进行，潍坊市人民政府未再参与之后的安置补偿等工作。根据2018年10月26日潍坊市国土资源局寒亭分局、军屯村委、寒亭区财政局、寒亭区人社局四方共同签订的《土地征收安置补偿协议》第三条的规定，寒亭区管委会负有直接领导组织军屯村拆迁安置工作的职责。原告提交的拆迁现场的照片中，也有管委会的工作人员。因此，本案强制拆除原告房屋的责任应由杨家埠管委会承担。关于拆除原告房屋行为是否合法，两被告未提交任何证据和依据，故确认违法。 综上，原告要求确认杨家埠管委会拆除其房屋违法的主张，证据充分，予以支持；要求确认潍坊市人民政府实施房屋拆除行为的主张，依据不足，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告潍坊市寒亭区杨家埠旅游开发区管理委员会拆除原告王乐荣所有的位于寒亭区房屋的行政行为违法； 二、驳回原告王乐荣的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告潍坊市寒亭区杨家埠旅游开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  郭明明 审 判 员  徐兆光 人民陪审员  王 莹 二〇二〇年四月六日 书 记 员  许英琪