云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终28号上诉人（一审被告）凤庆县自然资源局。住所地：云南省临沧市凤庆县凤山镇龙泉社区滇红路南端。法定代表人杨百伟，局长。委托代理人赵春山，云南顺宁律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审原告）凤庆县营盘镇永强红砖厂。住所地：云南省临沧市凤庆县营盘镇三塔村草鞋树坡。经营者李永强。委托代理人王丹，北京创为律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人吴思琦，北京创为律师事务所实习律师。代理权限：一般授权代理。原审被告凤庆县人民政府。住所地：云南省临沧市凤庆县滇红南路。法定代表人谭波，代理县长。原审被告凤庆县营盘镇人民政府。住所地：云南省临沧市凤庆县营盘镇。法定代表人李君诚，镇长。委托代理人周云，凤庆县营盘镇人民政府副镇长。代理权限：特别授权代理。委托代理人郭庆全，凤庆县顺宁法律服务所法律服务工作者。代理权限：特别授权代理。上诉人凤庆县自然资源局因凤庆县营盘镇永强红砖厂（以下简称永强砖厂）诉凤庆县人民政府（以下简称凤庆县政府）、凤庆县自然资源局、凤庆县营盘镇人民政府（以下简称营盘镇政府）行政强制拆除行为一案，不服云南省临沧市中级人民法院（2019）云09行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院认定，永强砖厂位于凤庆县草鞋树坡），于2016年4月25日注册登记，经营者李永强，组成形式为个体经营。根据国家、省的相关文件要求，市、县两级政府对辖区内的违章建筑、大棚房进行整治清理，限期拆除。2019年2月26日凤庆县政府办公室向各乡、镇人民政府，县级各有关单位印发凤府办电〔2019〕9号《凤庆县人民政府办公室关于印发的通知》，将永强砖厂列为“大棚房”清理整治范围，并确定营盘镇政府作为责任单位负责实施依法拆除非法占用土地上的建筑物和其他设施并复垦耕种的整改措施，县国土局、县农业局、县公安局、县司法局、县综合执法局配合。2019年2月28日，营盘镇政府、凤庆县自然资源局等相关人员以座谈会的形式向永强砖厂经营者李永强送达盖有营盘镇政府印章的《限期拆除违法建筑通知书》，要求永强砖厂10日内拆除违法建筑，逾期将进行强制拆除。2019年3月15日至19日，在凤庆县政府、凤庆县自然资源局、营盘镇政府等部门领导及人员的参与下，对永强砖厂土地上的建筑物和其他设施实施了强制拆除。2019年6月18日，永强砖厂提起本案行政诉讼，请求确认凤庆县政府、凤庆县自然资源局、营盘镇政府2019年3月15日至3月19日强制拆除其地上附着物的行为违法。一审法院认为，本案的争议焦点为：一、凤庆县政府、凤庆县自然资源局、营盘镇政府作为本案诉讼被告主体是否适格；二、凤庆县政府、凤庆县自然资源局、营盘镇政府的行政强制行为是否应当确认违法。一、凤庆县政府、凤庆县自然资源局、营盘镇政府作为本案诉讼被告主体是否适格问题。县级人民政府领导所属各职能部门和下级人民政府的工作，可以就一些重点工作组织有关部门或下级人民政府实施，也可以对所属职能部门和下级人民政府发出指示。本案凤庆县政府根据上级“大棚房”清理整治文件及凤庆县自然资源局《关于拆除营盘镇永强砖厂非法占用土地上的建筑物及其他设施和复垦土地的请示》，向营盘镇政府、凤庆县自然资源局等印发《凤庆县“大棚房”清理整治发现问题整改工作实施方案》，属于上下级行政机关之间的内部行为，对相对人的权益产生实际影响的是行政机关依据该实施方案实施的强制拆除行为。因实施方案与实施强制拆除是前因后果的一个整体，因此，作出实施方案的行政机关以及方案上列有职责任务且已经实际参与实施的行政机关均应承担行政强制拆除行为导致的法律后果。本案中，凤庆县政府、凤庆县自然资源局、营盘镇政府对派出本单位人员实际参与了强制拆除行为不持异议。故，凤庆县政府、凤庆县自然资源局、营盘镇政府均是本案适格被告。二、凤庆县政府、凤庆县自然资源局、营盘镇政府的行政强制行为是否应当确认违法。本案中，凤庆县政府、凤庆县自然资源局、营盘镇政府是以涉案砖厂属于违法建筑为由实施的强制拆除行为。其在负责实施强制拆除行为时，应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，履行催告、作出强制拆除决定、公告、制作现场笔录以及财务清单等程序。但凤庆县政府、凤庆县自然资源局、营盘镇政府在实施被诉强拆行为时，未依照上述法律规定的程序进行，违反法定程序。因被诉强拆行为不具有可撤销内容，故判决确认该行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认凤庆县政府、凤庆县自然资源局、营盘镇政府于2019年3月15日至19日对位于凤庆县营盘镇三塔村杨柳河边的永强砖厂实施的行政强制拆除行为违法。案件受理费50元，由营盘镇政府负担。凤庆县自然资源局上诉称，一审判决认定其是适格的被告错误。从本案证据看，营盘镇政府向永强砖厂发出《限期拆除违法建筑通知书》，而最终实施的强拆行为实际上就是根据该通知进行的，故营盘镇政府才是作出强拆决定的主体。凤庆县自然资源局的工作人员参与本案被诉强拆行为，并非是其自行组织主动参与，而是根据凤庆县政府的安排，协助营盘镇政府实施强拆行为，故其不是本案适格的主体。请求：撤销一审判决，并依法驳回对凤庆县自然资源局的诉讼请求。永强砖厂答辩称，本案中凤庆县自然资源局对派出本单位人员实际参与了强制拆除行为不持异议，一审法院认定“因实施方案与实施强制拆除是前因后果的一个整体，因此，作出实施方案的行政机关以及方案上列有职责任务且已经实际参与实施的行政机关均应承担行政强制拆除行为导致的法律后果”正确。上诉人凤庆县自然资源局及原审二被告实施强制拆除行为实体及程序均违法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。凤庆县政府未提交意见。营盘镇政府未提交意见。二审中，各方当事人均无新证据提交，各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“2019年3月15日至19日，在凤庆县政府、凤庆县自然资源局、营盘镇政府等部门领导及人员的参与下，对永强砖厂土地上的建筑物和其他设施实施了强制拆除”的事实不当。根据本案有效证据，本院确认以下法律事实：2019年3月15日至19日，营盘镇政府在凤庆县自然资源局相关人员的参与下，对永强砖厂土地上的建筑物和其他设施实施了强制拆除。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（二）项规定，提起诉讼应当有明确的被告。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，凤庆县政府凤府办电〔2019〕9号《凤庆县人民政府办公室关于印发的通知》中虽将永强砖厂列为“大棚房”清理整治范围，但该通知作出对象为“各乡、镇、民族乡人民政府，县级各有关单位”，故该通知行为系不产生外部法律效力的行为。本案在卷证据并不能证明凤庆县政府工作人员实际参与实施了对永强砖厂的强制拆除，凤庆县政府依法不属本案适格被告，永强砖厂对凤庆县政府的起诉应予驳回。一审法院对永强砖厂起诉凤庆县政府进行实体审理不当，本院予以纠正。另外，永强砖厂对营盘镇政府、凤庆县自然资源局的起诉事项，本院另行作出判决。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销云南省临沧市中级人民法院（2019）云09行初4号行政判决中“确认凤庆县人民政府于2019年3月15日至19日对位于凤庆县营盘镇三塔村杨柳河边的凤庆县营盘镇永强砖厂实施的行政强制拆除行为违法”的判决内容；二、驳回凤庆县营盘镇永强红砖厂对凤庆县人民政府的起诉。本裁定为终审裁定。审判长 桂 蕾审判员 杨志刚审判员 赵 霁二〇二〇年四月九日书记员 林珊珊