南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）赣7101行初254号原告分宜县龙坡矿业有限责任公司，住所地江西省新余市分宜县凤阳乡礼堂村。法定代表人肖治平，该公司经理。委托代理人胡军辉，上海建纬（长沙）律师事务所律师。委托代理人王振刚，上海建纬（长沙）律师事务所律师。被告分宜县应急管理局，住所地江西省新余市分宜县天工北大道36号。负责人叶明，该局局长。委托代理人钟力，江西钤阳律师事务所律师。原告分宜县龙坡矿业有限责任公司（以下简称龙坡公司）因诉被告分宜县应急管理局（以下简称应急管理局）地质矿产行政管理一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月19日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理了本案。原告龙坡公司委托代理人胡军辉、王振刚，被告应急管理局出庭负责人俞泉生、委托代理人钟力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2O19年8月27日，应急管理局作出《关于分宜县龙坡矿业有限责任公司申请恢复生产的批复》（以下简称《批复》），认为原告达到复产验收条件，同意原告恢复生产。原告诉称，2019年5月31日，新余市安全生产委员会办公室（以下简称新余安委办）作出《新余市安委办关于印发＜新余市加强年产9万吨以下煤矿安全监管工作措施＞的通知》（余安办字〔2019〕42号，以下简称新余安委办42号文),该文规定煤矿未向县（区）政府（管委会）签订承诺书的，各县（区）不得受理其复产验收申请。被告据此将“向县政府签订安全生产承诺书”作为了煤矿复产验收条件之一，要求原告必须向分宜县人民政府签署承诺书，否则不受理原告的复产申请。原告为及时恢复生产，避免损失进一步扩大，被迫于2019年8月20日向分宜县人民政府签署了承诺书，被告作出《批复》，同意原告恢复生产。原告认为被告作出《批复》程序违法，复产验收属于行政许可，被告将签订承诺书作为复产验收条件属于增设行政许可条件，无法律法规依据。新余安委办42号文属于规范性文件，该文件未进行调查研究、未听取相关机关组织公民意见、未送审查机构审查、未经新余市安全生产委员会办公会议审议决定，因而制定程序违法。同时，新余安委办42号文内容违法，新余安委办系新余市安全生产委员会的内设机构，其无制发规范性文件及设定行政处罚的职权，且规范性文件不得设定行政处罚，不得增设行政许可条件，其增设的行政许可条件违反上位法。请求：1.确认被告作出《批复》的程序违法：2.对新余安委办42号文的合法性进行审查；3.诉讼费用由被告承担。原告为支持其主张，向本院提交如下证据：第一组证据：营业执照，用以证明原告诉讼主体适格。第二组证据：新余安委办42号文，用以证明新余安委办42号文为煤矿申请复产验收增加了“向县（区）政府（管委会）签订承诺书”的行政许可条件，设定了诸多行政处罚。第三组证据：承诺书，用以证明原告为恢复生产，被迫向分宜县人民政府签订了承诺书。第四组证据：关于复产验收的申请报告、龙坡公司复产验收意见、龙坡公司复产验收主要内容表、龙坡煤矿复产验收审批表、《批复》，用以证明原告煤矿已经达到了安全生产条件；被告将“向县政府签订安全生产承诺书”作为了煤矿复产验收条件之一；原告签订承诺书后被准予恢复生产。被告辩称，被告作出的《批复》符合《煤矿复工复产验收管理办法》及《江西省煤矿复工复产验收工作实施细则》的规定，未违反法定程序。原告申请复产，经过了乡镇同意、专家验收、政府审批等。签订承诺书不属于增设行政许可条件，承诺书的内容符合法律规定，安全生产是煤矿企业应负的法定义务，即便不作出承诺，亦必须履行。承诺书是原告向分宜县人民政府作出，而非原告向被告作出，且不存在强迫等情形。请驳回原告诉讼请求。被告为支持其主张，向本院提交如下证据：第一组证据：统一社会信用代码、法定代表人身份证明，证明被告的诉讼主体资格。第二组证据：关于复产验收的申请报告、龙坡公司复产验收意见、龙坡公司复产验收主要内容表、分宜县龙坡煤矿复产验收审批表，用以证明1.原告复产是在2019年8月5日取得安全生产许可证后先自查并先后向分宜县凤阳镇人民政府申请复产，经该镇审批通过后向被告申请复产验收；2.被告对原告的复产申请依法依规进行；3.安全生产是原告法定义务，签订安全生产承诺书未违反法律法规规定，未增加行政许可的内容；4.原告于2019年8月20日向分宜县人民政府作出承诺书，早于其向被告申请复产验收日期，可以认定其作出承诺书与复产验收无必然因果关系：5.被告对原告复产验收项目中的安全生产承诺书与原告向分宜县人民政府作出的承诺书有差异，但主要内容是安全生产，原告向分宜县人民政府作出超出安全生产外的部分承诺系其自愿的意思表示，不违反法律规定。第三组证据：《江西省复工复产验收工作实施细则》，证明对原告复产验收是被告的法定职责。经庭审质证，原告对被告提交的第一、三组证据三性无异议，对第二组证据中关于复产验收的申请报告三性无异议，对其余证据合法性有异议，认为申请复工验收时强迫原告必须写承诺书，增加了行政许可条件。被告对原告提交的第一、四组证据三性无异议，对第二、三组证据证明目的有异议，认为文件中的承诺书与案涉安全生产承诺书不一致，其只要求保证安全生产，超出安全问题的承诺其不强求。本院对上述证据认证如下：对无异议的证据予以采信；对被告提出的其他异议，属本案争议焦点，将在说理部分予以分析。经审理查明，原告龙坡公司因需变更采矿许可证内容而停产。2019年8月22日，原告向被告申请复工复产验收。2019年8月20日，原告向分宜县人民政府签署承诺书，主要内容为本矿承诺：1.认真履行安全生产主体责任，若因存在超能力生产、超层越界开采、采用淘汰工艺开采等严重违法违规行为及因发生事故等情形被政府依法责令关闭时，不要求政府给予补偿；2.因获取相关许可证件需要而进行的整改或改造等投入，不要求政府给予补偿；3.本矿将按照煤矿所在地县政府2018年上报的关闭时间关闭退出。2019年8月21日，专家组出具龙坡公司复产验收意见，认为龙坡公司达到了复产验收相关要求。2019年8月26日，经分宜县人民政府审批，同意龙坡公司复产。2019年8月27日，被告作出《批复》，认为原告达到复产验收条件，同意原告恢复生产。另查明，2019年5月31日，新余安委办作出新余安委办42号文，载明“十七、……煤矿存在以下情形之一，各县（区）不得受理其复产验收申请：……（二）煤矿未向县（区）政府（管委会）签订承诺书的；（三）……”。原告认为被告据此把要求签订承诺书作为煤矿复产验收条件之一，属增设行政许可条件，诉至法院请求判如所请。本院认为，行政机关在作出行政行为时需遵守正当程序原则，即在作出影响相对人权益的行政行为时，在法律已对行政许可条件作出规定后，下位法虽然可以就实施行政许可制定具体规定，但不能在法律规定的条件外，另行增加行政许可条件。因此，增加行政许可的条件一定是增加许可申请人法律之外的义务，或者减少许可申请人法律之内的权利。本案中，《批复》要求原告签订承诺书是否增加原告的义务或减损原告的权益是本案审查重点。《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定“下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……”，第十六条规定“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定”。据此，国家煤矿安全监察局《煤矿复工复产验收管理办法》第十四条规定，各省级煤矿安全监管部门可根据本办法制定本地区煤矿复工复产验收工作实施细则。江西省应急管理厅《江西省复工复产验收工作实施细则》第十四条规定，负责复工复产验收的部门要按照本实施细则规定的条件和要求细化验收内容，制定验收内容表，对表逐项验收。案涉新余安委办42号文关于复产验收程序、条件的规定与相关上级规定并不相悖，未减损原告的合法权益。因此，新余安委办42号文可以作为案涉《批复》作出的依据。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”因此，行政机关给予补偿的情形是客观情况发生重大变化、公共利益之需要等。而从案涉承诺书内容来看，主要是围绕煤矿企业存在违法违规行为被责令关闭、因获取相关许可证件进行的整改投入，不要求政府给予补偿。该承诺书意在督促企业落实安全生产责任，内容本身不违反法律规定，并未减损原告的合法权益或增加原告的义务。因此，被告作出《批复》，要求原告签订承诺书，程序并不违法。综上，原告的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告分宜县龙坡矿业有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告分宜县龙坡矿业有限责任公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  廖晓娇人民陪审员  范雅萍人民陪审员  佘 嘉二〇二〇年四月三十日法官助理邱霞书记员蔡霖颖附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。