山东省博兴县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁1625行初34号 原告李成顺，男，1969年4月7日出生，汉族，住。 委托代理人李新叶，女，1976年8月18日出生，汉族，住，系原告李成顺之妻。 委托代理人郭妙清，北京京师（天津）律师事务所律师。 被告滨州经济技术开发区管理委员会。住所地：滨州市渤海十八路**中海大厦。 行政机关出庭负责人张海民，该管理委员会副主任。 委托代理人贾涛，山东开言律师事务所律师。 委托代理人张洪芳，山东开言律师事务所律师。 被告滨州市滨城区杜店街道办事处。住。住所地：滨州市滨城区黄河二路**/div> 法定代表人王忠新，主任。 委托代理人寇相毅，山东黄河律师事务所律师。 原告李成顺因要求确认被告滨州经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、滨州市滨城区杜店街道办事处（以下简称杜店办事处）强拆原告房屋的行为违法，于2019年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于9月17日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案。原告李成顺的委托代理人李新叶、郭妙清，被告开发区管委会副主任张海民及委托代理人贾涛、张洪芳，被告杜店办事处法定代表人王忠新及委托代理人寇相毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李成顺诉称，原告是杜店办事处东李村村民。2019年以来原告的土地和房屋因东李村棚户区改造项目被征收。2019年6月26日，开发区管委会和杜店办事处不明身份人员对原告位于××村××号的房屋实施强制拆除，将原告的房屋拆毁，给原告造成巨大财产损失。被告拆除原告房屋的行为无事实和法律依据，违反法定程序，是为推动违法征收所实施的行政违法行为。请求：1．依法确认被告对原告房屋实施的行政强制拆除行为违法。2．诉讼费由被告承担。 原告李成顺为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据： 1．原告身份证复印件及村镇规划选址意见书、常住户口登记表、原告父亲李兆孟户口销户证明、杜店镇村民建房普查登记表，证实原告与案涉房屋具有利害关系，是适格主体； 2．房屋被拆照片三张，证实原告的房屋被违法强拆； 3．李成顺、李新叶与滨州经济技术开发区公安分局的孟警官的电话录音光盘及录音文字稿，证实被告杜店办事处参与并强拆了原告的房屋； 4．东李村村民李杰、李兆荣房屋照片各两张，证实李杰、李兆荣因签署安置补偿协议，房屋既未被认定为危房，也未被强制拆除； 5．信息公开回复材料，证实申请信息涉及土地正处于拆迁补偿阶段，还未办理征地手续，原告房屋所在土地缺乏合法的征地批复文件，被告在没有征地批文的情况下强拆房屋是违法的。 被告开发区管委会辩称，一、原告李成顺的房屋并没有取得乡村建设规划许可证，三处房屋均为违法建筑，且有一处房屋已经达到危房的标准。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。因此，开发区管委会向李成顺下达《责令限期拆除通知书》。二、原告李成顺的房屋被强制拆除并非开发区管委会实施，应驳回原告诉讼请求。 被告开发区管委会向本院提交了以下证据： 1．房屋照片51张，滨州市建筑工程司法鉴定中心出具的李成顺房屋质量鉴定书一份，证实李成顺房屋在拆除之前的状况，有一处已经达到危房的标准，三处均未办理乡村规划许可证，均为违法建筑，应当予以拆除； 2．房屋勘估草图三份，证实该房屋在前期进行测量时，李成顺同意测量的房屋面积及地上附着物的情况，并在三份房屋勘估草图上均签字，对该份测量结果认可； 3．《责令限期拆除通知书》一份、送达回证一份，证实在2019年6月21日，开发区管委会向李成顺下达了滨开管责拆字【2019】5013号责令限期拆除通知书，李成顺在同日签收； 4．杜店办事处房屋拆迁补偿安置协议三份、东李村村民委员会决议一份，证实原告李成顺的房屋符合拆迁安置补偿协议写明的内容，但因原告李成顺有其他不合理的要求，导致协议无法顺利签约，但是东李村众多村民认为安置合理，不应满足原告李成顺不合理的要求而替原告李成顺签订协议，并同意将补偿款打至村委会账户中，待争议处理终结后按处理结果办理。 被告杜店办事处辩称： 根据国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》，棚户区改造是以改善群众住房条件的城镇保障性安居工程，并明确把“城中村”改造统一纳入城市棚户区改造的范围，且规定城市棚户区改造可采取拆除、新建、改建等多种方式。据此可见，棚户区改造并不属于房屋征收。 2019年5月，杜店办事处东李村村民委员会（以下简称东李村委会）经过征求全体村民意见并经村民代表会议决议，对东李村进行棚户区改造，并决定委托政府组织实施。在实施东李村棚户区改造中，根据东李村委会的委托，参照结合有关法规、政策及实际情况，制定了《滨州经济技术开发区杜店街道办事处东李村棚户区改造补偿安置方案》的征求意见稿，由杜店办事处和东李村两委、村民代表组成了领导小组具体负责棚户区改造拆迁补偿工作。通过发放材料及张贴的方式对方案进行了公示公告，向全体村民征求意见。方案征求意见期满，没有村民提出书面意见，方案生效。东李村棚户区领导小组依据方案启动拆迁补偿的签约工作。至6月25日东李村村民完成签约达99%，这标志着东李村棚户区改造基本完成。东李村棚户区改造是东李村集体决定进行，委托政府组织实施的，不存在违法问题，更不是违法征收。 原告对东李村棚户区改造及改造的方式等均同意，对安置方案也没有提出异议，只不过要求对其2010年1月房屋普查后建设的院落按普查前建设的房屋标准进行补偿，从而引发争议。由于不能满足原告的要求，其就不签订补偿安置协议。为了避免原告不必要的损失，东李村委会决定由原告所在的小组代其签订拆迁补偿安置协议。2019年6月25日原告所在小组村民代原告与东李村委会签订了拆迁补偿安置协议。根据方案，签订协议后，房屋交由拆迁服务机构处理，6月26日由拆迁服务机构拆除了原告名下的84号院落。 综上，在东李村棚户区××东李村民主决策确定实施并由东李村委会作为签约主体的情况下，在东李村委会决定代签补偿安置协议后由拆迁服务机构对原告房屋进行拆迁，不应当属于行政强制拆迁行为。由于被告不存在所谓的行政强制拆迁行为，应当驳回原告的诉讼请求。 被告杜店办事处向本院提交了以下证据、依据： 1．调查问卷，证实：东李村就实施棚户区改造、委托政府实施棚户区改造及参照国有土地上房屋征收补偿安置规定制定棚户区改造方案等问题向村民征求了意见，李成顺对上述问题均表示同意，并在调查问卷上签字确认，同时也说明李成顺已经参与了东李村棚户区改造； 2．关于东李村进行棚户区改造的决议，证实：东李村村民会议通过决议，对东李村进行棚户区改造并委托政府组织实施及参照国有土地上房屋征收补偿安置规定制定棚户区改造方案等进行了表决； 3．《东李村棚户区改造宣传指导手册》及手册发放表，证实：东李村棚户区改造补偿安置方案已经向全体村民公示，并公开征求意见； 4．照片4张，证实：2019年6月19日，东李村棚户区改造的补偿安置方案征求意见期满，没有收到书面异议，方案生效，并对正式方案进了公示； 5．东李村交钥匙时间登记表，证实：东李村被拆迁户在签订补偿安置协议后，要将被拆迁院落的钥匙交付东李村棚户区改造领导小组。至2019年6月24日东李村已有208户签定补偿安置协议并交付了自己院落的钥匙，交房率达98%。东李村棚户区改造方案基本得以实施，东李村棚户区改造基本完成，补偿安置方案已经不能更改； 6．《杜店街道办事处村民住房普查登记表》、《杜店街道办事处村民住房普查登记汇总表》、房屋普查照片、东李村棚户区改造时的照片，证实：登记表、登记汇总表是2010年1月房屋普查时制作，登记表上有户主签名，且都有现场照片，当时李成顺的名字是“李连顺”，李兆孟是李成顺父亲，李兆孟夫妻去世后其院落李成顺继承。按照法律规定应当收回该宅基地； 7．滨州建筑工程司法鉴定中心司法鉴定意见书，证实：李成顺名下院落（原李兆孟的院落即李成顺所说的87号院）中的房屋，经鉴定为D级危房，没有任何使用价值，应当立即拆除； 8．《滨州经济技术开发区杜店街道办事处房屋拆迁补偿安置协议》三份，证实：2019年6月25日，李成顺所在小组村民代李成顺签订了房屋拆迁补偿安置协议，东李村委会盖章确认，并将协议一并交给滨州市永信城市房屋拆迁服务中心，后续的拆迁与杜店办事处无关。 经庭审质证，被告开发区管委会对原告的证据质证如下：证据1不是建设住宅的合法凭证，规划选址意见书主要是建设用地项目的凭证，不是住宅项目的凭证。对证据2，仅凭照片不能证明房屋被违法拆除的事实。对证据3有异议，无法证实对方是公安局的警官，无法证实开发区管委会参与了拆除原告房屋的事实。证据4与本案没有关联性。对证据5真实性无异议。 杜店街道办事处对原告的证据质证如下：证据1规划选址意见书是2003年9月，原告的房屋是在2010年1月后建成，该选址意见书早已失效。证据2不能证明房屋由谁所拆。对证据3真实性不认可。对证据4，该两位村民按照方案的规定签署了协议，没有被认定为危房，根据方案这是正常的。对证据5不能证明东李村棚户区改造属于行政征收。 原告对被告开发区管委会的证据质证如下：对于证据1有异议，开发区管委会既没有认定违法建筑的职权，也没有证据证明原告的房屋是违法建筑，同时，根据《城市危险房屋管理规定》，县级以上地方人民政府、房地产行政主管部门负责本辖区内危险房屋行政管理的具体工作。同时，该证据佐证了开发区管委会具有对原告房屋进行强制拆除的目的。对证据2有异议，不认可关联性及证明目的。对证据3合法性不认可。对证据4合法性、关联性及证明目的不认可，李成顺并未授权任何人代签房屋拆迁补偿安置协议。 原告对被告杜店办事处的证据质证如下：对证据1，不认可合法性、关联性及证明目的。对证据2，不认可合法性、真实性及证明目的。根据宣传指导手册，东李村棚户区改造项目是政府项目，属于行政征收，且已经实际征收原告的房屋及宅基地，不属于村民的自治行为；对证据3，不认可证明目的。同时，杜店办事处所称棚户区改造的实施主体是东李村村委，与其提交的宣传指导手册中写明实施主体是开发区管委会相矛盾。对证据4，不认可关联性及证明目的。对证据5，不认可合法性、关联性及证明目的。交房率达98%并不代表二被告就可以违反法律规定，避开依法征收程序，以及违法对原告的房屋进行拆除。对证据6证明目的不认可，收不收回宅基地是村民自治范围。对证据7合法性及证明目的不认可，杜店办事处不具有危险房屋行政管理的职权，房屋危险性评定方法不合法。对证据8合法性、关联性及证明目的均不予认可。 本院对上述证据认定如下： 1．关于原告的证据：二被告对证据1的真实性未提出异议，该证据与本案有关，本院予以采信。证据2是涉案房屋被拆除的情况，与本案有关，依法予以采信。证据3，因原告无证据证实通话人员的身份信息，对该证据不予采信。证据4与本案原告无关，不予采信。对证据5的真实性予以采信。 2．关于开发区管委会的证据：原告对证据1中的照片的真实性未提出异议，该组照片与本案有关，本院予以采信，房屋质量鉴定书与本案所审理的诉求不具有关联性，不予采纳。原告对证据2、3的真实性未提出异议，该证据与本案有关，本院予以采信。对证据4，原告对房屋拆迁补偿安置协议不予认可，被告未提交原告授权他人签订该协议的证据，故该证据不作为有效证据使用。 3．关于杜店办事处的证据：原告对证据1、3、4、6的真实性未提出异议，该证据与本案有关，本院予以采信。原告虽对证据2提出异议，但未有相反证据予以反驳，故其异议不成立。证据5与本案无关，不予采信。证据7、8与开发区管委会提交的证据相同。 经审理查明： 原告是杜店办事处东李村村民。2019年，杜店办事处东李村通过调查问卷的形式征求村民是否同意棚户区改造等事项，李成顺对调查问卷上的问题勾选“同意”，并签名。东李村村民代表会议对东李村进行棚户区改造并委托政府组织实施及参照国有土地上房屋征收补偿安置规定制定棚户区改造方案等形成了决议。东李村向村民发放了《东李村棚户区改造宣传指导手册》，该手册包含了棚户区改造项目简介、流程图、《滨州经济技术开发区杜店办事处东李村棚户区改造补偿安置方案（征求意见稿）》、棚户区改造补偿安置相关政策问答等。2019年6月19日，补偿安置方案征求意见期满，东李村对正式方案予以张贴公示。 根据《杜店街道办事处村民住房普查登记表》、《杜店街道办事处村民住房普查登记汇总表》，2010年1月房屋普查李成顺（李连顺）有房屋一处，即涉案“84号院落”。2019年4月，李成顺在涉案房屋勘估草图上签名。 东李村被拆迁户大部分村民签订了补偿安置协议。李成顺因故未签订补偿安置协议。2019年6月21日，开发区管委会向原告下达《责令限期拆除通知书》，以原告未取得乡村建设规划许可证在××路××路××西擅自建设的行为违法为由，责令其于2019年6月22日自行拆除，逾期未拆除的，依法强制执行。2019年6月25日原告所在村小组的部分村民在李成顺与东李村委会的房屋拆迁补偿安置协议上签名。6月26日原告的涉案房屋被拆除。 另查明，2019年6月，原告通过向滨州市人民政府、山东省人民政府申请关于征地问题的政府信息公开得知其申请信息涉及的土地正处于拆迁补偿阶段，还未办理征地手续。 本院认为： 一、关于原告主体资格的问题。涉案84号房屋是原告李成顺所有，其提起诉讼，具有本案原告主体资格。 二、关于强拆主体的问题。从两被告提交的证据来看，本案涉案房屋属于东李村棚户区改造项目的范围。根据该棚户区改造补偿安置方案，被告开发区管委会是项目的组织实施主体。本案中，开发区管委会否认其实施了拆除涉案房屋的行为，原告也未提交证据证实开发区管委会参与了涉案拆除行为。杜店办事处未否认其参与实施房屋拆除行为，且其在答辩中称“实施东李村棚户区改造中，根据东李村委会的委托，参照结合有关法规、政策及实际情况，制定了《滨州经济技术开发区杜店街道办事处东李村棚户区改造补偿安置方案》的征求意见稿，由杜店办事处和东李村两委、村民代表组成了领导小组具体负责棚户区改造拆迁补偿工作”，因本案中并无证据证明开发区管委会与杜店办事处在实施被诉强拆房屋行为中存在委托关系，故在针对强拆房屋行政违法的行政诉讼中,杜店办事处是被诉行政行为的适格主体。 通过本案证据，东李村棚户区改造项目是政府项目，并参照国有土地上房屋征收与补偿的方式进行改造和拆迁，因此，杜店办事处称，涉案房屋是在东李村委会决定代签补偿安置协议后由拆迁服务机构对原告房屋进行拆迁，不属于行政强制拆迁，无事实和法律依据，其主张不能成立，本院不予支持。 三、拆除行为的合法性问题。开发区管委会主张被拆除房屋系违法建筑，但其在诉讼中并未提交充分证据证明其认定房屋系违法建筑的职权依据、事实依据、法律依据以及作出该认定的相应程序，故其主张不能成立。原告在棚户区改造过程中未与有关单位达成补偿安置协议。原告所在村小组的部分村民在李成顺与东李村委会的房屋拆迁补偿安置协议上签名，因未获得原告的授权，且在此后原告亦未予认可，故该协议对原告不发生法律效力。被告杜店办事处未遵循法定程序拆除原告房屋的行为无事实和法律依据。鉴于本案被诉房屋拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，因此应当确认违法。 综上，原告要求确认被告杜店办事处强拆原告涉案房屋的行为违法，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告滨州市滨城区杜店街道办事处拆除原告李成顺位于××街道××村××号房屋的行政行为违法； 二、驳回原告李成顺对滨州经济技术开发区管理委员会的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告滨州市滨城区杜店街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。 审 判 长  王晓晖 审 判 员  张玉华 人民陪审员  耿润华 二〇二〇年三月九日 书 记 员  许梦琦