四川省峨眉山市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1181行初134号 原告:张文富，男，1953年9月13日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：杨衡，四川洪运律师事务所律师。 被告：乐山市市中区悦来镇人民政府，住所地乐山市市中区悦来乡悦来街181号，统一社会信用代码11511002008557700A。 法定代表人：余庆茹，该镇镇长。 委托诉讼代理人：张绍平，该镇工作人员。 委托诉讼代理人：周攀，四川双荣律师事务所律师。 被告：乐山市市中区自然资源局，住所地乐山市市中区白燕路140号，统一社会信用代码11511002MB1875765J。 法定代表人：赵建林，该局局长。 委托诉讼代理人：周斌，该局工作人员。 委托诉讼代理人：唐彬，四川双荣律师事务所律师。 原告张文富诉被告乐山市市中区悦来镇人民政府（以下简称悦来镇政府）、乐山市市中区自然资源局（以下简称区自然资源局）行政强制一案，本院依照〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》于2019年8月22日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月10日、12月18日进行了公开开庭审理，原告张文富及其委托诉讼代理人杨衡，被告悦来镇政府的出庭负责人原乡长邵永严及委托诉讼代理人张绍平、周攀，被告区自然资源局出庭负责人叶学中副局长及委托诉讼代理人周斌、唐彬，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告张文富诉称：毛仕兴系原告张文富之妻弟，2017年下半年毛仕兴因住房年久失修向上级报批获准在原宅基地（权证面积159.08平方米）原拆原建，毛仕兴与张文富经商议后决定以毛仕兴宅基地联合建房，二人遂共同筹资六十多万原拆原建，在毛仕兴原宅基地和自留地内修建了一幢170平方米的二楼一底住房，考虑到张文富家有8口人，就在院坝里再修了三间平房作为厨房和堆放杂物间。2019年1月29日，二被告在事先未作书面告知的情况下，对二人在区悦来乡龙门村11组143号新修房屋建筑物进行了强制拆除。之后，二人不断提出信访诉求，被告悦来乡政府发给原告张文富《不予受理告知书》，告知原告应通过诉讼途径解决。被告悦来乡政府完全将二人合资共同建房的事割裂开来，完全忽视毛仕兴危房改造是经过审批的，并且违反强拆的法定程序实施强拆行为，被告区自然资源局无实施强拆农房的行政职权。故诉至法院，请求判决：1、确认被告于2019年1月29日对原告在悦来乡龙门村11组143号房屋建筑物强制拆除行政行为违法；2、被告承担本案的诉讼费用。 被告悦来镇政府辩称：1、原告起诉状内容与事实不符。原告称原拆原建房屋不是事实，原告没有任何行政机关批准建房的手续。2、原告请求确认二被告于2019年1月29日对原告在悦来乡龙门村11组143号房屋建筑物强制拆除行政行为违法的请求不成立。上述房屋建筑物修建于集体土地之上，占用基本农田，原告没有取得任何规划报建、土地批准手续，系违法占地行为。被告与区自然资源局进行调查，确认为违法，且区自然资源局已经对其作出《责令停止违法行为通知书》，责令停止违法行为，原告并没有整改。本案拆除上述房屋建筑物符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《四川省城乡规划条例》第八十三条的规定，是正确的。综上，原告的上述房屋建筑物没有取得任何规划、土地使用批准手续修建，原告的行为是违法行为，不受法律保护，依法应予以拆除，请求驳回原告的诉讼请求。 被告区自然资源局辩称：1、原告陈述的部分事实错误，新建的176.43平方米混合房屋并不是原拆原建，而是占用基本农田保护区中规划农用地。张文富于2004年在悦来乡龙岩村11组已修建有一处农房，宅基地加地坝面积为223.61平方米。张文富在已有一处宅基地的情况下，于2017年10月未经批准，擅自占用乐山市市中区悦来乡龙岩村11组（原龙门村6组）266.57平方米（其中耕地面积201.66平方米）集体土地修建住房，新建有砖混房屋176.43平方米，水泥地面90.14平方米。经调查，该地块总面积266.57平方米，不符合《乐山市市中区悦来乡土地利用总体规划（2006-2020）》，占用耕地属于基本农田。经我局委托中介测绘机构对张文富新建的占地266.57平方米范围与毛仕兴确权房屋宗地范围进行套合，未发现存在重叠，原告陈述在批准的原宅基地上原拆原建与事实不符。而毛仕兴户原宅基地加地坝的颁证面积为232.68平方米，2017年10月在龙岩村11组在拆除原旧房后修建了一套砖混住房，占地面积为68.3平方米，该住房才是毛仕兴户的原拆原建农房。2、我局对张文富占用农用地的行为进行了行政处罚，但没有实施行政强制拆除的行政行为，我局不是本案适格的被告。针对张文富的上述行为，原乐山市国土资源局依法向其送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》和《催告书》，并依法向你院申请强制执行。你院于2019年7月26日作出（2019）川1181行审38号《行政裁定书》，裁定准予强制执行原乐山市国土资源局作出的乐市国土资罚[2018]第33号《行政处罚决定书》中对张文富处以罚款18793.65元部分。我局并没有组织实施原告诉称的强拆行为，且原告没有证据足以证明我局对案涉房屋实施了拆除行为，我局不是适格的被告。综上，我局不是本案适格的被告，原告的诉讼请求、事实和理由均无事实和法律依据，请求驳回原告的起诉。 经审理查明：原告张文富已于2004年在其宅基地上修建一楼一底的房屋。2017年，张文富占用乐山市市中区悦来乡龙岩村11组（原龙门村6组）集体土地进行建设，该地块总占地面积266.57平方米，其中农用地面积266.57平方米（耕地面积201.66平方米），混合房屋占地面积为176.43平方米。2018年6月20日，原乐山市国土资源局棉竹国土资源所向被执行人送达《责令停止违法行为通知书》，责令立即停止违法行为，听候处理。原乐山市国土资源局于2018年7月17日对张文富涉嫌占地进行建设一案立案调查，于2018年9月10日向张文富送达《行政处罚告知书》，于2018年9月29日作出《行政处罚决定书》，于2019年5月6日作出《履行行政处罚决定催告书》。2019年1月21日，被告悦来乡政府向张文富送达了《限期拆除通知》，认为张文富户于2018年在龙岩村11组擅自动工修建的住房没有取得合法手续，违反了《土地管理法》等规定，该建筑工程属违法建设，要求张文富在2019年1月24日前将违法建筑自行拆除并复耕，逾期不拆除的，悦来乡政府将组织力量对该违法建筑物依法强制拆除复耕。同年1月29日，悦来乡政府组织将该房屋拆除。因张文富未履行相应义务，乐山市自然资源局在法定期限内向本院提出强制执行申请，本院作出（2019）川1181行审38号《行政裁定书》，裁定准予强制执行原乐山市国土资源局作出的乐市国土资罚[2018]第33号《行政处罚决定书》中对张文富处以罚款18793.65元部分，由人民法院执行。张文富、毛仕兴对拆除行为不服，诉至本院，请求判如所述。 另查明，2017年，张文富为其舅子毛仕兴在龙岩村11组修建了面积为68.3平方米的一层房屋，该房屋修建在毛仕兴位于.08平方米）的宅基地上。张文富修建的面积为176.43平方米的二层住房，没有在毛仕兴的上述宅基地范围内。 2019年12月17日，乐山市市中区人民政府机构改革，撤销悦来乡，设立悦来镇。 上述事实有限期拆除通知、照片、三定方案、占用基本农田截图、基本农田保护卡、询问笔录、现场照片、责令停止违法行为通知书、悦来乡政府和龙岩村村委会证明（2份）、张文富用地地形图、张文富及毛仕兴位置关系截图、行政处罚决定书、行政裁定书、乐中府函[2019]201号文件、宅基地使用证以及本案的庭审笔录等予以证实。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法组织强制拆除。”和《四川省城乡规划条例》第一款“城乡规划主管部门、镇、乡人民政府作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期拒不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府应当责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”规定，被告悦来镇政府具有对在其辖区需要强制拆除的违法的建筑物、构筑物等依法组织强制拆除的职权。 关于被告区自然资源局是否为本案适格的被告问题。原告主张区自然资源局是房屋强拆行为的共同实施主体，并提供了现场照片、视频资料和《乐山日报》的报道。本案中，原告除提供媒体报道外，还提供了拆除现场照片和视频资料，形成了证据锁链，且区自然资源局也认可视频和照片中有该局的工作人员，证明其工作人员在张文富房屋的拆除现场且没有其他合理理由，不能排除其与悦来镇政府共同实施了拆除行为，区自然资源局是本案适格的被告。区自然资源局辩称未参与强拆，不是本案适格被告的理由不成立。 关于被诉的强拆行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉，又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。根据上述规定，县级以上土地主管部门可以作出责令限期拆除违法建筑物和其他设施的的行政处罚，有权按照土地管理法的规定强制申请人民法院强制执行；拆除违法建筑应当事先告知，并在法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满后实施；实施强制拆除前，应当发出催告履行通知书，要求被处罚人在合理的期限内自行拆除。本案中，对张文富非法占地行为的查处以及作出行政处罚决定均为原乐山市国土资源局作出，向法院申请强制执行的职权也是原乐山市国土资源局的承继者乐山市自然资源局。2019年3月乐山市市中区机构改革之前，原乐山市国土资源局市中区分局作为原乐山市国土资源局的派出机构，没有查处非法占地等违法行为、作出行政处罚或者向法院申请强制执行的法定职权。故区自然资源局对张文富房屋的拆除行为，没有事实和法律依据。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行有法律设定；法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十五条第（一）项规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人限期履行义务。第三十七第一款规定，经催告，当事人逾期不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法组织强制拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《四川省城乡规划条例》第八十三条规定，在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正；逾期拒不改正的，市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府可以依法组织拆除。根据上述规定，乡、镇人民政府可以作出责令停止建设或责令限期改正的行政命令，有权按照行政强制法的规定强制拆除违法建筑；拆除违法建筑应当事先予以公告，并在法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满后实施；实施强制拆除前，应当发出催告履行通知书，要求被处罚人在合理的期限内自行拆除。本案中，悦来镇政府没有作出强制拆除决定，未经公告、催告等法定程序，作出《限期拆除通知》之后直接拆除案涉房屋，明显违反法律规定，属程序违法。 综上所述，被告区自然资源局和悦来镇政府对原告房屋的强制拆除行为违法，依法应予撤销，但案涉房屋已被拆除，故不具有可撤销的内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告乐山市市中区悦来镇人民政府和乐山市市中区自然资源局对张文富房屋的强制拆除行为违法。 本案受理费50元，由被告乐山市市中区悦来镇人民政府和乐山市市中区自然资源局负担。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  刘美凤 人民陪审员  王树红 人民陪审员  梁 军 二〇二〇年二月二十四日 书 记 员  吕 霞 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。