北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终118号上诉人（一审原告）程某，男，1962年10月23日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。委托代理人曹某（上诉人程某之妻），1963年9月4日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。委托代理人宣继璇，北京英淇律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人张明月，女，北京市规划和自然资源委员会顺义分局第三国土资源管理所科员。委托代理人张泽平，北京市玖典律师事务所律师。上诉人程某因诉北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）土地行政处罚一案，不服北京市顺义区人民法院（2019）京0113行初359号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年2月19日公开开庭审理了本案。上诉人程某及委托代理人曹某、宣继璇，被上诉人市规自委的委托代理人张明月、张泽平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月18日，市规自委对程某作出了京规自（顺）土罚字〔2019〕第304号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容是：“本机关于2017年11月20日对你在顺义区某镇某村非法占地建住宅一案立案调查。经查：你未经政府批准，于2009年，擅自在顺义区某镇某村集体土地上建设住宅。经测量，占用集体土地389.8平方米，建设房屋216.15平方米。此种行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第三款的规定，属非法占用土地建住宅行为。上述违法事实有下列证据证实：1.询问笔录；2.现场勘测笔录；3.普通测量成果；4.见证人工作证明；5.程某身份证复印件；6.现场照片。本机关已于2019年3月29日依法向你进行了告知和听证告知，你未在规定期限内进行陈述、申辩，也未要求举行听证会。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，决定处罚如下：责令你退还非法占用的土地389.8平方米，拆除你在顺义区某镇某村非法占用的土地上建设的房屋216.15平方米。行政处罚履行方式和期限：你应当在本处罚决定书送达之日起十五日内履行本行政处罚决定，自行拆除上述违法建筑。本决定送达当事人，即发生法律效力。你如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起六十日内依法向北京市人民政府或自然资源部申请行政复议，或十五日内直接向北京市顺义区人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行。”程某不服诉至一审法院，依法确认市规自委于2019年6月18日作出的被诉处罚决定违法，依法予以撤销。一审法院经审理查明，程某系北京市顺义区某镇某村村民。1992年12月25日，程某之父程某山就其在北京市顺义区某镇某村东北角的宅基地取得×号《集体土地建设用地使用证》（以下简称×号土地使用证），该证上记载的土地使用者为“程某山”，用地面积为740.2平方米，用途为“宅基地”，四至范围是“东至地，西至道，南至道，北至程玉丰”。程某根据分家协议取得了上述宅基地的使用权。2006年，因汛期排水需要，顺义区某镇某村村民委员会（以下简称某村委会）需要在程某家的宅基地地下修建排水管，遂占用了程某家宅基地的地下南北31.5米，东西7米进行排水管施工。经当时某村委会书记张怀河口头同意：1.对程某家宅基地占用1米补偿2米，即南北长31.5米，东西宽14米的补偿；2.所占宅基地地面的使用权还归程某家进行使用。2016年10月9日，上述宅基地补偿情况经某村委会确认属实。2009年，程某在未取得用地审批手续的情况下，在某村委会为其补偿的土地范围内出资建设了东院房屋及地面硬化。2013年，程某在×号土地使用证的范围内出资建设了西院房屋及地面硬化，西院院落占地面积共计740.25平方米。上述东、西院均用于居住。2015年7月14日，程某西邻张某向市规自委提出申请，要求市规自委确认程某违法建设的面积。2015年9月10日，北京市规划和自然资源委员会顺义分局对张某作出《国土资源申请事项告知》。张某认为市规自委未履行法定职责，遂向法院提起行政诉讼。2016年9月29日，一审法院作出（2016）京0113行初135号《行政判决书》（以下简称135号行政判决书），撤销了上述告知书，并判决市规自委对张某提交的申请依法继续履行法定职责，重新作出行政行为。在法定期限内，张某和市规自委针对135号行政判决书均未提出上诉，该判决已经发生法律效力。为执行135号行政判决书的内容，市规自委于2017年2月28日决定对张某的申请事项进一步核查情况。经过核查，市规自委于2017年11月20日正式针对程某涉嫌非法占地一事立案调查。因案情特别复杂，当事人不配合调查取证，案件无法在规定期限内办理完毕，2018年1月22日，经主管部门负责人批准，市规自委决定对案件予以延期办理。2018年2月7日，市规自委委托×数码技术股份有限公司对程某现使用的两个院落及程某与西邻张某家之间的过道进行了现场勘测，程某在现场勘测笔录上签字确认。2018年3月，×数码技术股份有限公司向市规自委出具了普通测量成果，包括程某房屋占地测绘图及普测坐标成果表，测绘图显示：程某东院占（地）面积389.80平方米，建筑面积216.15平方米，建筑占地面积216.15平方米，硬化面积173.65平方米。2018年3月30日，市规自委就程某在东西两个院落内建房一事向某村委会的党支部书记宣某全进行了调查询问。2018年11月27日，市规自委向程某进行了调查询问，程某认可其建设了东西两院，西院有×号土地使用证，东院有某村委会提供的置换补偿证明，西院所占用的面积在×号土地使用证范围内。因程某拒绝在询问笔录上签字，市规自委邀请北京市顺义区某镇人民政府（以下简称某镇政府）的副镇长西某以及村镇建设科的时任科长宣某在笔录上签字确认。2019年2月15日，市规自委召开联审会议讨论程某涉嫌非法占地一案的处理问题。2019年3月29日，市规自委对程某作出京规划国土（顺）土告字〔2019〕第304号《行政处罚告知书》（以下简称304号行政处罚告知书），将拟作出行政处罚认定的事实、法律依据、处罚内容及程某享有陈述和申辩的权利告知了程某。同日，市规自委对程某作出京规划国土（顺）土听告字〔2019〕第304号《行政处罚听证告知书》（以下简称304号行政处罚听证告知书），告知程某享有要求举行听证的权利和期限。程某在规定期限内未提出书面陈述和申辩，亦未提出听证申请。因程某拒绝签收上述两份文书，市规自委遂邀请某镇政府村镇建设科科员马某鹏以及某村委会的工作人员宣某录作为见证人在两份送达回证上签字确认。2019年5月10日，市规自委决定对程某依法进行行政处罚。2019年6月13日，市规自委对程某作出京规自（顺）土责字〔2019〕第304号《责令改正违法行为通知书》（以下简称304号责令改正违法行为通知书），责令程某自收到该通知书之日起三日内拆除其在顺义区某镇某村集体土地上建设的房屋216.15平方米。因程某拒绝签收该通知书，市规自委遂邀请某镇政府村镇建设科科员马某鹏以及某村委会的党支部书记宣某全作为见证人在送达回证上签字确认。2019年6月18日，市规自委对责令程某拆除的涉诉房屋是否拆除情况进行了核查并拍照，确认程某未拆除上述216.15平方米房屋。同日，市规自委向程某作出被诉处罚决定，程某拒绝签收上述处罚决定，市规自委邀请某镇政府村镇建设科科员马某鹏以及某村委会的工作人员李某作为见证人在送达回证签字确认。因不服市规自委作出的被诉处罚决定，程某遂于2019年6月28日直接向一审法院提起涉案之诉。一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）（以下简称《土地管理法》）第七十七条规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第二条规定：县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。根据上述规定，市规自委作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对其辖区内违反上述规定的土地违法行为进行行政处罚的法定职权。《土地管理法》第六十二条第一款规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；第三款规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。本案中，程某建设的东院房屋及地面硬化所在的土地属于某村集体土地，虽然程某使用该土地得到了某村委会的同意，但因其未经政府批准，即擅自在该土地上建设住宅，其行为违反了上述法律规定。故市规自委作出的被诉处罚决定认定的事实清楚。市规自委针对此案立案后，对程某及某村委会人员进行了调查，调取了相关证据，委托专业测绘机构对涉诉土地和建筑物进行了勘验测量，查清基本事实后，市规自委对程某下发了304号行政处罚告知书、304号行政处罚听证告知书、304号责令改正违法行为通知书，将拟对程某进行处罚的事实、理由、依据、处罚内容及程某享有的相关权利、义务均告知了程某。经复查，市规自委发现程某未自行改正违法行为，遂依据《土地管理法》第七十七条第一款的规定，作出被诉处罚决定书并依法送达给程某。故市规自委的上述执法程序合法，适用法律正确。关于程某主张的市规自委作出被诉行政处罚决定超过规定期限的问题。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。本案中，针对程某非法占用土地进行建设一事，市规自委于2017年11月20日正式立案，但因案情特别复杂，当事人不配合调查取证，案件承办人认为需要延期办理此案，遂于2018年1月19日申请延长案件办理期限，市规自委主管部门负责人于2018年1月22日予以批准。从以上事实可以看出，市规自委已经依法履行了延期办案的审批手续，且目前相关法律、法规及规章并没有对“案情特别复杂”的案件延期审理的最长期限进行明确规定。因此，市规自委于2019年6月18日对程某作出被诉处罚决定并不违反法律规定，程某的主张缺少法律依据，一审法院不予支持。综上所述，市规自委作出的被诉处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回程某的诉讼请求。程某不服一审判决，向本院提起上诉，上诉理由主要为：一、一审法院认定事实错误，被诉处罚决定缺乏事实及法律依据、程序违法，且缺乏合理性，依法应予撤销。上诉人不存在非法占地行为，涉案土地是某村委会因修建村公共设施占用上诉人宅基地给予的补偿安置，补偿面积441平方米，位置在上诉人宅基地东侧相邻土坑，只是历史遗留问题至今未办理完毕相关手续，某镇政府对此也是知晓并同意，上诉人在一审提交的录音证据可以证明。如是非法占地、违法建筑，供水供电部门不会为上诉人持续供水供电。根据《土地管理法》第十条、《中华人民共和国物权法》第一百五十二条及《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第三款的规定，上诉人基于村内基础设施建设用地需要取得宅基地使用权，并无非法占地主观意图。135号行政判决书并非合法有效判决，不能作为认定上诉人非法占地的依据，上诉人对该案完全不知情。被上诉人未提交证据对涉案土地的性质、用途进行调查，未提供涉案土地的土地利用总体规划，对于集体建设用地而非一般农地区调查的证据也未提供。被上诉人相关文件并未合法送达上诉人，侵害了上诉人享有的陈述、申辩以及要求听证的权利，程序严重违法。针对上诉人的用地行为，应当给予责令补办用地手续等改正措施，再针对改正情况酌情作出决定，被诉处罚决定对上诉人过度损害，明显不当，不具有合理性。二、一审法院法官与135号行政判决书为同一法官，应当回避而不回避，上诉人对135号行政判决书有异议，一审法院应当调查取证而不调查取证，程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判支持上诉人一审诉讼请求即撤销被诉处罚决定。市规自委同意一审判决，请求予以维持。程某在举证期限内向一审法院提交并当庭出示了以下证据：1.×号土地使用证，证明程某家庭所有的这块宅基地面积是740.2平方米，是经过审批的；2.分家单，证明经过分家确认，证据1中所记载的宅基地面积属于程某所有；3.李遂派出所证明信2份，证明：（1）程某与程某山以及朱某香系父母子女关系；（2）程某山的身份信息及死亡信息；4.某村委会情况说明，证明程某不存在非法占地的事实，程某占用土地是因某村委会占用程某家宅基地修建排水管给予的补偿，该情况也经过了村镇两级的书面确认；5.照片2张，证明程某宅基地与原有的四至范围是不一致的，留出了修建排水管道的位置；6.被诉处罚决定书，证明市规自委作出的行政行为；7.录音光盘一张，证明涉诉土地是当时某村委会提供给程某的补偿，程某在土地上建设房屋是合法的。市规自委在举证期限内向一审法院提交了以下证据及法律依据，其中证据是：1.135号行政判决书，证明就程某涉嫌违法占地情况曾进行过一次行政诉讼程序，且市规自委因履职不到位而败诉；2.程某土地违法案卷前期调查文件，包括普通测量成果、现场勘测笔录、询问笔录两份、程某身份证复印件、×号土地使用证、立案查处违法用地拆除情况核查记录、照片一张，证明市规自委作出行政处罚取得了相关的证据材料；3.程某土地违法案卷内部审批流程资料，包括违法线索登记表、立案呈批表、案件延期办理呈批表、案件联审会议纪要、违法案件处理决定呈批表，证明市规自委对程某下达4份行政处罚文书前经过了严格的内部流程；4.304号行政处罚告知书及送达回证，证明市规自委下达被诉处罚决定前履行的程序合法，并告知程某可以在期限内向市规自委提起书面陈述或申辩意见；5.304号行政处罚听证告知书及送达回证，证明市规自委下达被诉处罚决定前履行的程序合法，并告知程某可以在期限内向市规自委提出举行听证；6.304号责令改正违法行为通知书及送达回证，证明市规自委下达被诉处罚决定前履行的程序合法；7.被诉处罚决定书及送达回证，证明市规自委对程某下达的被诉处罚决定文书内容合法，并告知其法律救济途径和时限。法律依据是《土地管理法》。一审法院已将上述证据材料随案移送本院，经审查，本院认为程某提交的证据6和市规自委提交的证据7中的被诉处罚决定书系本案被诉行政行为，不予评价。程某提交证据1-4、市规自委提交的证据1-6及证据7中送达回证均客观真实，来源合法，且与本案被诉行政行为具有关联性，能够证明程某使用涉诉土地的来源、其未办理土地审批手续进行建设以及市规自委对程某作出行政处罚履行的执法程序和审批程序的情况，可以作为认定本案事实的依据，予以采纳；但程某提交的证据1、2不能证明其享有该宅基地的所有权，证据4不能证明程某不存在非法占地的事实，故对上述证明意见不予采纳。程某提交的证据5不能实现证明目的，证据7不能证明其在村委会为其补偿的土地上进行建设是合法的，均不予采纳。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院经审理查明，2018年3月30日，市规自委就程某在东西两个院落内建房一事向某村委会的党支部书记宣某全进行了调查询问，询问笔录的被询问人是宣某全，但最后一页有宣某全、宣某录、李某三人的签名及手印。本院认为，《土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《土地管理法》第七十七条第一款规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。据此，市规自委作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对本市范围内的土地违法行为有进行查处的职权。《土地管理法》第六十二条第一款规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《土地管理法》第七十七条第二款规定，超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。本案中，2009年程某出资建设东院房屋及地面硬化，虽然程某使用该土地得到了某村委会的同意并在某村委会为其补偿的土地范围内，但其未经政府审核和批准，违反了上述法律规定，属非法占用土地建住宅行为。市规自委根据查明的上述事实，依据《土地管理法》第七十七条第一款的规定，决定责令其退还非法占用的土地，拆除非法占用的土地上建设的房屋，认定事实清楚、适用法律正确。市规自委在作出被诉处罚决定前履行了立案、调查、委托专业测绘机构对涉诉土地和建筑物进行了勘验测量、告知拟对程某进行处罚的事实、理由、依据、处罚内容及程某享有的相关权利、义务、告知听证、责令改正、复查、送达等程序，故市规自委的上述执法程序并无不当。综上所述，一审法院判决驳回程某的诉讼请求并无不当，本院应予维持。程某的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人程某负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 蔡英伟审 判 员 董 巍审 判 员 王 菲二〇二〇年二月二十六日法官助理 任丹阳法官助理 武文慧书 记 员 赵俊飞书 记 员 刘琪蕊