山东省宁阳县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0921行初38号原告：宁阳县玉岱园乡村旅游专业合作社，住所地：宁阳县葛石镇柳沟村村北500米，统一社会信用代码：93370921MA3CAA2591。法定代表人：宁晓，该合作社负责人。委托诉讼代理人：罗祥虎，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。被告：宁阳县葛石镇人民政府，住所地：宁阳县葛石镇中心大街108号。法定代表人：宁鹏，该镇镇长。出庭负责人：孙会芳，该镇副镇级干部。委托诉讼代理人：张澎，宁阳振宁法律服务所法律工作者。原告宁阳县玉岱园乡村旅游专业合作社（以下简称玉岱园合作社）不服被告宁阳县葛石镇人民政府（以下简称葛石镇政府）行政强制一案，本院于2019年7月12日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月20日公开开庭审理了本案。原告玉岱园合作社的委托诉讼代理人罗祥虎、被告葛石镇政府出庭负责人孙会芳及其委托诉讼代理人张澎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告玉岱园合作社诉称，请求确认被告2019年5月15日行政强制拆除原告房屋的行为违法，并由被告承担本案诉讼费用。事实和理由如下：2019年3月13日被告作出《关于“大棚房”、设施农用地问题图版清理整改的通知》，在该《通知》中要求玉岱园合作社自接通知之日起15日内拆除已建设施，恢复耕种条件。2019年3月21日被告作出《通知》，要求原告玉岱园合作社接通知后于2019年3月27日前自行拆除并恢复耕种，过期不拆，被告将组织相关部门和人员实施强制拆除。原告对上述两通知不服，认为被告没有作出两份《通知》的职权，没有进行全面、客观、公正地调查，事实依据不清，没有说明法律依据，没有书面告知原告作出《通知》的事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限，行政程序违法，依法应当撤销。因此，原告于2019年4月11日向贵院提起了行政诉讼，要求撤销上述两份《通知》，贵院依法受理了该案。后贵院向原告玉岱园合作社发出书面传票，通知原告玉岱园合作社于2019年5月16日8:30在贵院开庭。被告不顾该案即将开庭的情况，于2019年5月15日上午组织约60人到原告住所地，强行将原告所建房屋拆除。原告认为被告的拆除行为违法，理由如下：一、被告没有拆除原告房屋的法定职权，其行为属超越职权，应当确认被告拆除行为违法。按照职权法定原则，行政主体实施行政行为，必须来自于法律的明确授予，“法无明文规定不得为之”。《行政强制法》第十七条第一款规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。”根据《城乡规划法》第六十四条的规定“未取得建设工程规划许可证……进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……”。被告不属于《城乡规划法》规定的“城乡规划主管部门”，其实施拆除原告在建房屋的行为，没有职权依据，应当确认违法。二、被告作出行政强制拆除行为之前未告知原告“行政决定”具体事项，未向原告送达《催告书》、《行政强制执行决定书》，行政强制执行行为违法。《行政强制法》第二条第三款的规定“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为”，被告在作出拆除行为前，未告知原告其执行的是哪种“行政决定”及具体事项内容，未送达诸如“责令改正通知书”、“行政处罚预先告知书”、“行政处罚决定书”或“行政处理决定书”等行政决定性文书。被告在作出拆除行为之前并未按照《行政强制法》第三十五条和第三十七条的规定向原告“催告履行义务”，未向原告送达《催告书》、《行政强制执行决定书》，而是直接开始了行政强制执行行为，拆除了原告房屋。被告的行为严重违反了法定程序，应当确认违法。三、被告未告知原告享有陈述权、申辩权，未告知原告行政救济的途径、方式和期限，被告的行政行为违法。《行政强制法》第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”2011年6月22日在山东省人民政府颁布的《山东省行政程序规定》（山东省人民政府令第238号）第九条规定“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限”。在本案中，被告仅向原告出示了两份《通知》，在通知中、实施拆除行为前和过程中，自始至终未告知原告享有陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限，故原告认为被告行政行为违法。综上所述，被告在实施行政强制拆除行为前，未告知原告“行政决定”事项，未向原告送达《催告书》、《行政强制执行决定书》，未告知原告享有陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限，恳请贵院确认被告行政强制拆除行为违法。原告向本院提交了以下证据：1.《关于“大棚房”、设施农用地问题图版清理整改的通知》；2.被告2019年3月21日作出的《通知》；3.报警记录；4.照片33页；5.2002年10月10日原告与葛石镇柳沟村民委员会签订的合同书；6.2004年10月1日签订的水库承包合同、盖有宁阳县葛石镇柳沟村民委员会财务专用章的收据一份。被告葛石镇政府辩称，原告起诉葛石镇政府为本案被告主体错误。葛石镇政府没有实施拆除原告房屋的行政行为，所以原告将葛石镇政府列为本案被告属于主体错误，请求法院依法驳回原告的起诉。被告葛石镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.2019年4月24日宁阳县‘大棚房’问题专项清理整治行动协调推进小组办公室下发给葛石镇政府整改通知;2.2019年7月24日宁阳县自然资源和规划局出具的情况说明；3.2019年5月16日（2019）鲁0921行初14号案件的法院庭审笔录；4.葛石镇柳沟村民委员会于2019年7月30日出具的“葛石镇柳沟村民委员会拆除玉岱庄园违法建筑的情况说明”。经庭审质证，原告对被告葛石镇政府提交的证据1真实性有异议，没有原件，从该证据也可以佐证被告承担了宁阳县大棚房问题专项整治的工作，可以推定是被告实施了拆除行为；对证据2的真实性不予认可，该证据形成时间为2019年7月24日，在拆除行为2019年5月15日之后，在证据3庭审笔录中，也提及了宁阳县自然资源和规划局出具的涉案土地房屋状态图，与证据2存在不一致，相互冲突，证据2最后一页显示绘图时间为2019年6月24日，也是在拆除行为2019年5月15日之后，同时在该页宗地图中显示权利人为葛石柳沟村玉岱莊园，宗地编号、地级符号均明确，可以推定原告玉岱园合作社享有涉案土地合法权利；对证据3真实性无异议，但对证明目的不认可；证据4的落款时间2019年7月30日，在拆除行为之后，也没有接收对象，对被告持有该证据来源合法性不予认可，对证据内容也有异议，一、村民委员会作为村民自治组织不具有行政职能，无权认定涉案土地房屋的审批手续、许可证件是否为违法建筑，二、在该证据中村委会明确表示其是按照上级要求进行了相应的行为，相应责任应由上级承担。被告葛石镇政府对原告提交的证据1、2的真实性无异议，但对证明目的有异议，这两份通知是被告当时按照省、市、县各级政府通知要求，因为原告涉案房屋被确认为违法占地的违建，上级部门要求拆除，所以被告向其两次下发书面通知，被告向原告送达通知的行为并不违法，送通知的行为也没有给原告造成影响；对证据3的真实性有异议，没有加盖葛石派出所印章和出具这份证据的办案人员签字，无法确定真伪，从该证据无法看出被告实施了拆除原告房屋的行为；对证据4照片来源、合法性无异议，原告自称宁爱新个人所拍，但这些照片不能看出是拍摄的原告涉案房屋，也不能看出是由被告葛石镇政府实施拆除其房屋的行政强制行为；对证据5、6真实性无异议，对证明目的有异议，该合同只是约定柳沟村委会把水库承包给宁爱新使用，合同只是约定水库使用权和管理权，没有条款约定许可原告建房。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2002年10月10日，原告玉岱园合作社的成员宁爱新与葛石镇柳沟村黑山头村签订土地承包合同，约定泗洼水库西边黑山头地界（占地南北约80平方米，东西约40平方米）归宁爱新使用；2004年10月1日，宁爱新与柳沟村村委会签订水库承包合同，约定柳沟村村委会将泗洼水库承包给宁爱新使用，承包期限30年，自2004年10月1日起至2034年10月1日止。2007年，宁爱新在承包地上建设涉案建筑物，未向相关部门申请办理土地、规划审批手续。2016年5月10日，玉岱园合作社注册成立，企业类型为农民专业合作经济组织，法定代表人为宁晓，成员为宁艳、宁晓、张勇、魏光德、宁爱新、宁爱国，注册资本1200万元。宁爱新主张以其建设的涉案建筑物投资成立玉岱园合作社。2019年3月13日，被告作出《关于“大棚房”、设施农用地问题图版清理整改的通知》并向宁爱新送达，该通知的内容为：根据国家大棚房、设施农用地问题清理整治行动会议精神及省、市（泰政办发明[2019]11号）、县（宁政办发明电[2019]7号、宁政办发明电［2018]64号）专项会议要求和相关法律法规，对改变农用地性质及违法建设“大棚房”、占用耕地建设行为进行清理整改，位于柳沟新村××、路西玉岱莊园（宁爱新）占用耕地建设饭店属于违法占地行为，限你户自接通知之日起15日内拆除已建设施，恢复耕种条件。2019年3月21日，被告再次作出通知并向宁爱新送达,内容为：柳沟玉岱园，根据鲁办发电[2019]46号文《中共山东省委办公厅山东省人民政府关于强化担当全力攻坚，坚决按期保质完成“大棚房”问题清理整治任务的通知》、设施农用地问题违法建设要求，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条之规定，你（单位）位于柳沟新村的房屋一处属违法占地。请你（单位）接通知后于2018年3月27日前自行拆除并恢复耕种，如过期不拆，镇政府将组织相关部门和人员实施强制拆除。2019年4月11日，原告玉岱园合作社向本院起诉，要求撤销该两份通知，并立即停止违法拆除行为。2019年5月15日，原告的涉案建筑物被强制拆除，具体包括砖瓦结构的仓库4间、砖瓦结构的餐厅4间、卫生间1间、木制牌坊1处、水塔1处、楼梯一处。原告提供的照片显示，被告工作人员在拆除现场，被告主张未其实施拆除行为、其工作人员在现场只是进行监督、指导。原告提供宁阳县葛石镇柳沟村村民委员会出具的《关于葛石镇柳沟村民委员会拆除玉岱莊园违法建筑的情况说明》，主张由宁阳县葛石镇柳沟村村民委员会拆除了原告的涉案建筑物。被告未提供作出被诉强制拆除行为法定程序的证据。本院认为，关于被告主体是否适格的问题，被告于2019年3月13日和3月21日分别向原告下达拆除涉案建筑物的通知，实施拆除行为时被告的工作人员在拆除现场；被告虽主张拆除行为系宁阳县葛石镇柳沟村村委会实施，并提供葛石镇柳沟村村委会证明，但该证明亦显示为葛石镇政府调度并通知要求组织人员进行强制拆除。综合以上因素，认定被告是实施拆除行为的主体。关于被诉强制拆除行为程序是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关实施行政强制时应履行催告、制定强制执行决定、公告等法定程序。被告实施强制拆除行为应当依照法定的程序进行，被告未提供作出被诉强制拆除行为法定程序的证据，直接对涉案建筑物实施了强制拆除，据此，应认定被告对涉案建筑物实施强制拆除行为的程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告宁阳县葛石镇人民政府于2019年5月15日对原告宁阳县玉岱园乡村旅游专业合作社的建筑物实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告宁阳县葛石镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  马兴民审 判 员  孙春华人民陪审员  胡秋玉二〇二〇年一月八日法官助理刘妍书记员胡琛琛