青海省西宁市中级人民法院行政裁定书（2019）青01行初33号原告张生彪，男，汉族，1966年11月22日出生，住青海省大通回族土族自治县。公民身份号码：×××。委托代理人杨建宁、范成孝，青海盛通律师事务所律师。被告大通回族土族自治县黄家寨镇人民政府，住所地青海省西宁市。统一社会信用代码:XXX。法定代表人孙琦云，镇长。出庭负责人李慧业，副镇长。委托代理人**光。被告大通回族土族自治县人民政府，住所地青海省西宁市。统一社会信用代码：XXX。法定代表人魏成玉，县长。出庭负责人黄海泉，副县长。委托代理人全延龙，大通县自然资源局土地统征储备中心主任。委托代理人姚海霞，青海凡圣律师事务所律师。被告西宁市人民政府，住所地西宁市。统一社会信用代码：XXX。法定代表人张晓容，市长。委托代理人樊郁业，西宁市司法局副局长。委托代理人张弛。原告张生彪诉被告大通回族土族自治县黄家寨镇人民政府（以下简称镇政府）、大通回族土族自治县人民政府（以下简称县政府）《通知》及一并审查西宁市人民政府（以下简称市政府）《西宁市农村村民住房建设管理办法》（以下简称《办法》）一案，于2019年7月18日向本院提起诉讼。本院受理后，于同月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月28日公开开庭审理了本案。原告张生彪及其委托代理人范成孝、杨建宁、被告镇政府的副镇长李慧业及委托代理人**光、县政府的副县长黄海泉及委托代理人全延龙、姚海霞、市政府的委托代理人张弛等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系大通县黄家寨镇下陶家寨村村民，世代居住在该村136号宅院内，该宅院内有原告修建的砖木、砖混结构的房屋约1800㎡。2019年6月2日，被告以修建国道G227线工程项目为由，向原告送达《黄家寨镇G227线房屋拆迁告知书》，拟对原告136号宅院进行强拆。2019年6月19日，被告再次向原告送达《通知》称，根据《关于国道G227线老城关经西宁至上新庄段公路(大通段)工程建设项目房屋拆迁专题会议纪要》(2019年第6号)精神，限原告于2019年6月20日前签订拆迁协议并开始拆迁，否则县政府启动强制拆迁程序，予以强制拆除。原告认为，被告在作出征收决定、拆迁补偿方案、对136号宅院内建筑物进行评估等期间，存在以下违法行为：1.被告在征地依法报批前，未按照《国土资源听证规定》对征地补偿标准、安置方案等组织听证。其次，被告在公示的征地公告、征地补偿方案中也未释明被征地群众享有申请听证的权利。补偿方案等公示后，未组织相关人员进行听证。2.被告征收原告房屋时，不仅应当给予拆迁补偿，还应当提供居住条件，本案中被告对原告的补偿仅包含土地补偿费、地上附着物补偿费，没有对原告进行安置，未给原告提供居住条件。3.被告在首次对原告宅院内的房屋进行测量登记时，仅仅测量和登记了砖木结构房屋和部分砖混结构房屋，记载的登记面积合计为591.29㎡，对应补偿款为461805.10元，但对剩余的砖混结构房屋未进行测量和登记。4.被告以市政府发布的《办法》相关规定为由,只按400㎡对原告进行补偿，并强行让原告签订补偿协议，对超出的部分及剩余未测量登记部分房屋面积不予补偿的行为，违反了公平合理的补偿原则。5.青海省人民政府于2003年12月9日发布的《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的实施意见》规定，要按照先安置后拆迁的原则进行拆迁行为。到目前，被告仅是一再催促原告拆迁，没有提到过对原告的安置事宜，被告的行为明显违反了先安置后拆迁的原则。综上，原告认为，被告在修建国道G227线工程项目中，对原告送达强制拆迁《通知》，强拆原告房屋的行为存在以上诸多违法之处。另，被告的补偿明显存在不公平、不合理之处。诉讼请求：1.撤销被告于2019年6月19日向原告送达的强制拆除《通知》,强拆原告位于××县宅院的具体行政行为；2.一并对被告拟补偿原告136号宅院内至多400㎡建筑物补偿费所依据的《办法》的合法性进行审查；3.诉讼费由被告承担。庭审中，经释明，原告变更第一项诉讼请求为：撤销被告于2019年6月19日向原告送达的强制拆除《通知》。原告向本院提交的证据有：1.2019年6月19日，被告镇政府下达的《通知》1份；证明被告作出拆除原告所有位于××县的的位××县宅院内房屋决定的事实。2.案涉房屋《房屋征收拆迁补偿评估计算表》1份；证明被告委托评估机构对原告宅院内的部分建筑物进行测量登记的建筑面积为591.29㎡，而被告称只能对400㎡建筑物补偿的事实。3.《西宁市农村村民住房建设管理办法》。证明被告市政府颁布的《办法》违反了立法法的规定。被告镇政府答辩称，1.原告从四个方面诉称镇政府未告知其相应的权利及未按实际房屋进行测量和未提供居住条件的表述不真实。2017年4月份镇政府接到县政府的相关文件后,按照文件规定,协同相关部门进行了土地丈量、登记造册、征地款发放、拆迁协议的签订等工作，同时给广大拆迁户公示、宣传了拆迁工作中相关文件及规定。2.原告所诉被告主体不当。原告诉称“被告以修建国道G227线工程项目为由”征用原告136号宅院。修建国道G227线工程不是由镇政府主导实施，镇政府只是协助相关部门执行相关文件,强拆的具体行政行为既不是由镇政府决定，也不是由镇政府实施，因此所诉被告主体不当。请求驳回原告的诉讼请求。被告镇政府向本院提交的证据有：1.《县政府关于印发〈G227老城关经西宁至上新庄公路（大通段）工程征地拆迁补偿标准及工作方案〉的通知》（大政〔2017〕349号），证明G227线大通段工程不是由镇政府主导实施的。2.《通知》，证明镇政府向案涉项目各拆迁户告知了权利义务。被告县政府答辩称，为加快国道G227线工程建设，推进征地拆迁工作，县政府依据法律规定作出了征地拆迁补偿标准及工作方案，具体的丈量登记造册及征收补偿工作等均由各乡镇负责。被诉2019年6月19日《通知》系由镇政府下达，原告位于××县宅院尚没有被拆除。故原告将县政府作为本案的被告不适格。请求驳回原告对县政府的起诉。被告县政府向本院提交的证据有：《县政府关于印发〈G227老城关经西宁至上新庄公路（大通段）工程征地拆迁补偿标准及工作方案〉的通知》（大政〔2017〕349号），证明G227线大通段工程基本情况。被告市政府答辩称，原告的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。被诉《办法》经2014年6月26日市政府第33次常务会议审议通过，自2014年8月1日起施行，属政府规章。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十三条之规定，可诉一并审查的规范性文件不含规章。市政府既未作出强拆的通知，也未实施强拆行为，不是本案的适格被告。请求驳回原告对市政府的起诉。市政府向本院提交的证据有：《西宁市农村村民住房建设管理办法》，证明该规范性文件是政府规章，不属于行政诉讼受案范围，且被诉《通知》未引用该文件规定。经庭审质证如下：被告镇政府对原告提交的证据的质证意见：真实性认可，证据2、3与本案无关联性。被告县政府、市政府的质证意见与镇政府一致。原告对镇政府提交的证据的质证意见：证据1真实性无异议，证明方向有异议，在征收补偿中给原告送达的文件盖的都是镇政府的公章，原告认为镇政府是行政行为的实施者。证据2三性均不予认可。被告县政府、市政府对镇政府提交的证据的质证意见：证据1无异议，证据2与二被告行为无关。原告对县政府提交的证据的质证意见：真实性认可，能够证明镇政府的拆迁工作是受县政府委托，县政府是适格被告。被告镇政府、市政府未对县政府提交的证据发表质证意见。原告对市政府提交的证据的质证意见：真实性认可，证明方向有异议，案涉征收工作以该文件规定为依据，应当纳入本案司法审查范围。被告镇政府、县政府未对市政府提交的证据发表质证意见。本院对原告提交的证据1、3及三被告提交的证据的真实性、合法性及与本案的关联性予以确认，确认原告提交的证据2与本案没有关联性。经审理查明，为加快国道G227线老城关经西宁至上新庄公路（大通段）工程建设，推进征地拆迁工作，2017年10月13日，县政府向各乡镇人民政府、县政府各有关部门印发《G227老城关经西宁至上新庄公路（大通段）工程征地拆迁补偿标准及工作方案〉》的通知（大政〔2017〕349号），该文件规定镇政府的“主要职责：负责黄家寨镇辖区涉及村集体土地征收、征地补偿费核算、征地协议签订等工作；负责征地过程中的信访接待及维稳工作。”原告张生彪系大通县黄家寨镇下陶家寨村村民，在该村136号拥有合法住宅，该房屋位于案涉项目征收范围内。2019年6月19日，镇政府在下达《通知》基础上，再向原告送达被诉《通知》载明“根据《关于国道227线老城关经西宁至上新庄段公路(大通段)工程建设项目房屋拆迁专题会议纪要》(2019年第6号)精神，限你于6月20日前签订拆迁协议并开始拆迁，否则县政府启动强制拆迁程序，予以强制拆除。”原告认为，该《通知》行为侵犯其合法权益，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据诉辩各方意见，本案要解决的争议焦点是：1.县政府是否本案适格被告。公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，应当以直接作出该行为的行政机关为被告提起行政诉讼；多列或者错列上级行政机关为被告，既无助于纠纷及时解决，也浪费行政与司法资源，人民法院不应支持。原告起诉时，认为县政府是案涉项目征收主体，镇政府所作《通知》是受县政府委托，故县政府是适格被告。《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。经审理查明，镇政府根据大政〔2017〕349号文件接受县政府的委托组织实施案涉征收范围内的征收补偿具体工作，被诉《通知》是由镇政府以自己的名义作出，根据上述规定，原告应以镇政府为被告提起诉讼。《适用解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本院已经告知原告变更被告，原告不同意变更，故应当依据该条款及《适用解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(三)错列被告且拒绝变更的，裁定驳回原告对县政府的起诉。2.对《办法》合法性的一并审查。根据《行政诉讼法》第五十三条、《若干解释》第一百四十五条之规定，规范性文件审查具有附带性，诉请一并审查的规范性文件必须是被诉行政行为所依据的规范性文件。如果该规范性文件不是被诉行政行为所依据的规范性文件，二者之间没有关系，而将其纳入法院受理范围，则意味着法院单独针对该规范性文件进行审查。本案中被诉《通知》内容中并未引用《办法》的规定，根据《行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据，原告提起对《办法》一并审查无事实根据，依据《适用解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的，裁定驳回原告对《办法》一并审查的诉讼请求。综上，被诉《通知》由受县政府委托实施征收和补偿工作的镇政府作出，原告以县政府为被告不当，应当裁定驳回其对县政府的起诉。被诉《通知》内容中并未引用《办法》的规定，故原告提起对《办法》一并审查无事实依据，应予裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第一项、第三项之规定，裁定如下：一、驳回原告张生彪对被告大通回族土族自治县人民政府的起诉。二、驳回原告张生彪请求一并审查《西宁市农村村民住房建设管理办法》的合法性的诉讼请求。已收取的案件受理费50元，退回原告张生彪。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于青海省高级人民法院。审 判 长 祁小芹人民陪审员 朱晓东人民陪审员 华 虹 二○二○年一月十日书 记 员 沙丽金附:本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……(三)错列被告且拒绝变更的；……