陕西省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）陕行终541号上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：邓建平，男，汉族。上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：张向前，男，汉族。上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：薛战峰，男，汉族。上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：刘厚道，男，汉族。上诉人（一审原告）：任秀芹，女，汉族。上诉人（一审原告）：范展峰，男，汉族。上诉人（一审原告）：康超侠，女，汉族。上诉人（一审原告）：张彩琴，女，汉族。上诉人（一审原告）：张维鸽，女，汉族。上诉人（一审原告）：刘文书，男，汉族。上诉人（一审原告）：任小琴，女，汉族。上诉人（一审原告）：张坐朝，男，汉族。上诉人（一审原告）：郭志忠，男，汉族。上诉人（一审原告）：刘明耀，男，汉族。上诉人（一审原告）：刘志春，男，汉族。上诉人（一审原告）：李霄云，女，汉族。上诉人（一审原告）：李江民，男，汉族。委托代理人：田义辉，陕西永嘉信律师事务所律师。委托代理人：侯凯，陕西永嘉信律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：咸阳市人民政府,住所地：陕西省咸阳市渭阳中路6号。法定代表人：卫华，该市市长。委托代理人：郑栋育，该市政府法制办工作人员。委托代理人：肖宏宇，陕西毕达律师事务所律师。上诉人邓建平等17人因诉被上诉人咸阳市人民政府行政复议决定一案，不服咸阳市中级人民法院(2017)陕04行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月8日公开开庭审理了本案。上诉人邓建平、薛战峰、张向前、刘厚道、范展峰、刘明耀、刘志春、刘文书、任小琴及邓建平等17人委托代理人田义辉、侯凯，被上诉人咸阳市人民政府委托代理人郑栋育、肖宏宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明：2011年3月30日，兴平市人民政府作出兴政地字[2011]018号《关于兴平市粮食局直属一库等13家国有粮食购销企业土地资产处置的批复》审批土地件，将本案涉及的原直属一库国有土地使用权划拨给兴平市粮油购销有限责任公司。2016年6月7日，兴平市市长办公会议纪要决定，开发包括直属一库市场建设。2016年7月15日，兴平市人民政府发布了公告。2016年7月28日，兴平市人民政府作出《兴平市粮食路市场建设项目房屋拆迁补偿安置方案》，同日，兴平市人民政府作出房屋拆迁告知书。2016年12月15日，兴平市人民政府又作出房屋拆迁告知书，明确废止2016年7月28日的房屋拆迁告知书。2016年9月23日，邓建平等18人（包括田国库）对兴平市人民政府2016年7月28日所作的房屋拆迁告知书（以下简称被诉告知书）向咸阳市人民政府提起行政复议。2016年12月26日，咸阳市人民政府作出咸政复决字[2016]12号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），决定：一、确认被诉告知书不符合法律规定，属明显不当；二、驳回邓建平等18人请求复议机关依法停止粮食路直属一库门前房屋的拆迁工作并赔偿相应损失的复议请求。邓建平等18人不服提起行政诉讼。另查明，邓建平等18人以与兴平市粮食局直属一库签订租赁合同形式一直使用涉案房屋。同时查明，田国库未提起行政复议，其当庭撤回对咸阳市人民政府的诉讼请求。一审认为：邓建平等18人以与兴平市粮食局直属一库签订租赁合同形式一直使用涉案房屋，故其与房屋拆迁告知行政行为有法律上的利害关系，其有权提起诉讼。被诉告知书对被拆迁人（房屋所有权人）与租赁人的民事法律关系进行了限定，无法律依据，但该行政行为已被兴平市人民政府自行废止，故已无可撤销内容，邓建平等18人请求撤销该行为的诉请不予支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）规定，应确认该行政行为违法。咸阳市人民政府所作的复议决定认定事实清楚，程序合法，应予维持。邓建平等18人请求兴平市人民政府、咸阳市人民政府赔偿损失的请求，因本案拆迁事实不存在，且邓建平等18人提供的证据无法证明该主张，故对此诉请不予支持。田国库撤回对咸阳市人民政府的起诉不违反法律、法规规定，应予准许。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、《行政诉讼法》第六十二条、第七十四条第二款第（一）、（二）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十条第一款、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(四)项规定，判决：一、准许田国库撤回对咸阳市人民政府的起诉；二、维持被诉复议决定；三、驳回邓建平等17人的其他诉讼请求。邓建平等17人上诉称：（一）赔偿损失应当支持。涉案房屋属于临街商铺，兴平市人民政府的违法断水断电行为持续至今，必然对其产生损害，且损失不断增加。根据一般经济规律，一审法院可以运用自由裁量权酌情认定损失，也可通过司法评估或者鉴定确定损失。一审法院对损失未作认定而迳行判决，严重违反法律规定，依法应当纠正。（二）被诉复议决定对被诉告知书不符合法律规定，属明显的确认不当。根据《行政复议法》第二十八条第三款的规定，咸阳市人民政府应当确认被诉告知书违法，而不是“不符合法律规定，属明显不当”，一审维持被诉复议决定明显错误。请求：撤销一审判决第三项、第四项，改判支持其全部一审请求，诉讼费由咸阳市人民政府承担。咸阳市人民政府答辩称：（一）一审判决查明的事实清楚。被诉告知书在复议过程中已被废止，自邓建平等17人申请行政复议之日至今，兴平市人民政府没有对被诉告知书所涉地域进行拆迁，亦没有证据证明兴平市人民政府实施了断水断电等强拆行为。邓建平等17人系涉案拆迁房屋的租赁户，并非该土地及房屋的产权人，该国有土地使用权人兴平市粮油购销有限责任公司未对拆迁告知书提出任何异议。（二）一审判决适用法律正确。被诉告知书已被兴平市人民政府废止，自始不发生法律效力，对邓建平等17人的权利义务不产生影响，已无撤销的必要，被诉复议决定不支持撤销请求具有法律依据。邓建平等17人所称的拆迁工作并没有实际实施，不存在停止拆迁的法定情形，一审判决维持被诉复议决定符合法律规定。（三）邓建平等17人关于赔偿损失的举证责任的理由不能成立。《行政诉讼法》第三十八条规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”，邓建平等17人应对行政行为造成的损失及因果关系承担举证责任，其认为应当由行政机关举证不符合法理。在没有确定兴平市人民政府存在断水断电等行为及该行为与其损失存在因果关系的情况下，根本不存在“损失”可由人民法院酌定，或者通过司法评估或者鉴定确定的情况。被诉复议决定及一审判决均对被诉告知书予以否定评价，邓建平等17人提出的文字表述方面的问题不属于人民法院可以依法撤销原行政行为的法定情形。综上，被诉复议决定及一审判决查明事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回邓建平等17人的全部二审诉求。经审理查明：邓建平等17人一审诉讼请求是：撤销被诉复议决定，依法判决兴平市人民政府、咸阳市人民政府赔偿损失1080万元（每人60万元），本案诉讼费用由兴平市人民政府、咸阳市人民政府承担。被诉告知书告知的对象是涉案拆迁区域内各租赁户，该告知书明确了拆迁范围、拆迁期限、门面房租赁户补偿标准等内容，并告知“租赁人对本次拆迁补偿有异议，请依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”涉案房屋没有进行产权登记。以上事实有当事人陈述及在卷材料证明，本院予以确认。本院认为，关于邓建平等17人的原告资格问题。被诉告知书向拆迁范围内的承租人发出，确定了租赁户使用涉案房屋的补偿标准等，对拆迁范围内的承租人即本案邓建平等17人的权利义务产生了影响，其具有原告资格。被诉复议决定维持了被诉告知书，邓建平等17人依法可以对被诉复议决定提起诉讼。关于被诉复议决定的表述问题。因被诉告知书在复议过程中已由兴平市人民政府废止，被诉复议决定关于被诉告知书违法但不予撤销的认识是正确的，但该复议决定中认为被诉告知书“不符合法律规定，属明显不当”的表述并非结论性的结果，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，应当表述为“确认被诉告知书违法”。关于赔偿损失等问题。邓建平等17人在二审中已明确不再坚持该请求，是其真实意思表示，对此本案不予审理。另，一审判决主文第三项“维持咸阳市人民政府作出的咸政复决字[2016]12号行政复议决定书”的表述不规范。一审判决主文第一项准许撤回起诉的处理，是运用判决形式处理程序问题，亦不适当，本院予以指正，应当另行制作裁定书作出处理。综上，邓建平等17人关于被诉复议决定表述不准确的意见成立，本院予以采纳，但因该不准确的表述不影响邓建平等17人的权利，因此，对被诉复议决定本院予以维持。一审判决第三项表述不规范，本院予以纠正。邓建平等17人的其余上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：一、驳回邓建平等17人的上诉；二、维持咸阳市中级人民法院(2017)陕04行初13号行政判决第三项的内容，将其表述纠正为“驳回邓建平等要求撤销咸阳市人民政府作出的咸政复决字[2016]12号行政复议决定书的诉讼请求。”本案一、二审诉讼费共计100元，由邓建平等17人承担。本判决为终审判决。审判长  李建军审判员  杨成会审判员  徐 炯二〇一七年十一月二十日书记员  鱼海洋