安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终270号 上诉人(一审原告)徐礼正，男，1976年12月3日出生，汉族，住安徽省来安县。 被上诉人(一审被告)安徽省利辛县人民政府，住所地安徽省利辛县文化路与前进中路交会处西南角。 法定代表人吴斌，该县县长。 被上诉人(一审第三人)安徽禾景农业发展有限公司，住所地安徽省涡阳县胜利路南侧，统一社会信用代码913416215S1526536A。 法定代表人盛亚光，该公司总经理。 徐礼正因诉安徽省利辛县人民政府（以下简称利辛县政府）林业行政登记一案，不服安徽省亳州市中级人民法院(2019)皖16行初64号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 徐礼正向一审法院起诉称，2014年4月28日，原告与第三人安徽禾景农业发展有限公司（以下简称禾景公司）签订约4000亩《园林、园艺基地合作协议》（以下简称《合作协议》），同年第三人禾景公司在原告不知情情况下提供《合作协议》，申请巩店镇约10本和孙庙乡约3本共约13份林权证登记，被告在原告不到场、不知晓、未签字等情况下，于2014年下半年为第三人禾景公司颁发巩店镇、孙庙乡约12本林权证，其中巩店镇约10本（面积约为3463.71亩），孙庙乡2本（面积约为891亩）。孙庙乡的两本林权证上均注记：依据合同协议，禾景公司占该林权70%股权，徐礼正占30%股权。原告起初并不知晓其余林权证上其30%林权未被登记。第三人曾一直强调，如果登记领取林权证，孙庙乡和巩店镇肯定都登记原告的30%林权，但第三人却从来没有如实告知过原告具体登记事宜，即使原告问起也是搪塞过去。原告无奈，于2019年1月11日至安徽省利辛县林业局询问林权证事宜，并强烈要求复印第三人可能已在孙庙乡和巩店镇登记的所有林权证时，安徽省利辛县林业局工作人员才告知原告：孙庙乡的林权证有原告30%权利，可以调取，巩店镇的林权证上没有原告任何权利，不予调取。至此，原告才知晓自己权利受到侵害，遂至安徽省利辛县不动产登记中心调取资料，发现巩店镇和孙庙乡的林权登记材料中均以《合作协议》为同一登记依据，安徽省利辛县林业局只在孙庙乡的两本林权证上注记原告30%权利，巩店镇约十本林权证上均未注记原告30%权利。安徽省利辛县不动产登记中心称材料为安徽省利辛县林业局移交，林权证复印件及抵押登记材料未同时移交，故不敢确认与答复。后原告于2019年1月17日就孙庙乡的两本林权证抵押登记行为向安徽省利辛县人民法院提起行政诉讼，2019年3月19日开庭前在安徽省利辛县人民法院庭前沟通时，安徽省利辛县林业局代理人再次确认巩店镇约十本林权证上确实没有注记原告权利，且均已在其处做了抵押登记。该案庭审期间，安徽省利辛县林业局出示的证据显示：禾景公司抵押林权总面积为5138.29亩（其中巩店镇林权面积约3463.71亩），评估总价值5113.36万元，抵押人民币2000万元。 由于被告错误颁发林权证的行为，导致原告数年来投入的几百万元钱款没有任何产出。《中华人民共和国物权法》第二十一条规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿”。原告要求被告赔偿合法有据，特依法提起诉讼，请求将己发给第三人禾景公司的利辛县巩店镇约十本林权证，变更登记为第三人禾景公司占林权70%股权，原告徐礼正占30%股权；请求判决被告赔偿原告经济损失人民币750万元及利息(利息按照中国人民银行同期贷款利率，自2014年8月26日计算至款清之日止）；请求判令被告承担本案的诉讼费用。 一审法院经审理查明，利辛县政府于2014年下半年为第三人禾景公司进行林权登记，其中位于孙庙乡的有两份林权登记（其中第三人禾景公司占林权70％股份，原告占林权30％股份），位于巩店镇××九份林权登记（登记权利人为盛亚光）。原告不服，于2019年7月9日向该院提起行政诉讼，请求判决将位于巩店镇的林权登记变更登记为第三人禾景公司占林权70％股份，原告占林权30％股份。 一审法院另查明，安徽省利辛县自然资源和规划局于2019年3月29日挂牌成立，代替行使安徽省利辛县林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责。 一审法院再查明，原告徐礼正在起诉状中的第二项关于赔偿的诉讼请求，由该院另案审理。 一审法院认为，《不动产登记暂行条例》第三条规定，不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。上述法律规定对不动产首次登记、变更登记等职权，规定由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。本案中，原告徐礼正申请变更林权登记，应当根据上述法律规定向具有该变更登记职责的行政机关提出请求，而非向人民法院起诉要求判决行政机关履行变更登记职责，其起诉不具有相应的事实根据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告虽主张其已向被告申请变更被诉的林权登记，但未能提供曾向被告提出变更申请的相关证据材料，因此，原告提起本案诉讼缺乏相应的事实根据，其起诉不符合法律规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回徐礼正的起诉。 徐礼正上诉称，一、一审法院审理程序不合法。（一）一审法院未依法开庭审理案件就作出了裁定，程序违法。（二）一审法院向上诉人送达行政裁定书延迟四个月之久。一审法院于2019年8月16日就已作出（2019）皖16行初64号行政裁定，但是上诉人直到2019年12月20日才收到这份裁定书，一审法院违反法定程序送达。二、一审法院认定案件事实错误。（一）一审裁定书第5页经审理查明，利辛县政府于2014年下半年为第三人禾景公司进行林权登记，其中位于孙庙乡的有两份林权登记其中第三人禾景公司占林权70％股份，原告占林权30％股份，位于巩店镇××九份林权登记登记权利人为盛亚光。但巩店镇一共有十本林权证未登记上诉人徐礼正30％林权，并非一审裁定书所认定的九本林权证。（二）巩店镇的十本林权证均登记在第三人禾景公司名下，登记权利人均为第三人禾景公司，并非一审裁定认定的登记权利人为盛亚光。三、一审裁定适用法律错误。（一）根据《中华人民共和国森林法》第三条规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。《林木和林地权属登记管理办法》第十七条规定，发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办。故县级以上地方人民政府具有发放林权证书，确认所有权或者使用权的法定职责，案涉巩店镇的十本林权证均由被上诉人发放，而一审法院裁定适用《不动产登记暂行条例》第七条第一款显然不妥，上诉人请求被上诉人变更登记的诉请合法有据。（二）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，上诉人在本案中有具体的诉讼请求和事实根据，且上诉人本次起诉的目的就是要求被上诉人变更登记，且已通过信访部门以及至各行政部门提出变更要求，但均无回应，更无实质性的解决行为，实在无奈，才希望通过诉讼进行变更，以达到维权目的，且上诉人提起行政诉讼要求变更登记的行为，也是一种提出方式，故一审法院裁定驳回没有法律依据。请求二审法院撤销（2019）皖16行初64号行政裁定，指定一审法院继续审理。 利辛县政府答辩称，一、2019年3月29日，因机构改革，安徽省利辛县自然资源和规划局挂牌成立。新设立的安徽省利辛县自然资源和规划局行使原安徽省利辛县林业局的职责，对森林、湿地等资源进行调查和确权登记。上诉人要求进行林权变更登记的申请应该先向安徽省利辛县自然资源和规划局提出，而不是直接向亳州市中级人民法院提出诉讼，这种做法违背了法律有关进行不动产变更登记的程序规定。二、上诉人的诉讼不具有相应的事实依据，上诉人没有提供向答辩人提出变更登记申请的相关证据材料，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的条件，一审法院依法裁定驳回其起诉是正确的，具有充分的事实及法律依据。综上所述，答辩人认为，一审法院认定案件事实清楚，适用法律正确，程序合法，所作裁定结果应得到支持。上诉人诉称的事实理由与客观事实不符，没有任何依据，应予以驳回。请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉人的上诉请求。 徐礼正向一审法院提交了下列证据：第一组，原告身份证复印件及被告、第三人企业登记状况，证明当事人主体资格适合格。第二组，2014年4月28日《园林、园艺基地合作协议》，证明：1.原告与第三人禾景公司签订合伙协议，双方一致同意在利辛县××、孙庙乡共同经营苗圃繁育基地。原告占30%的合作股权，第三人禾景公司占70%股权，双方必须办理林权证，各方对林木的所有权以协议中约定的股权比例按份共有；2.此协议被告已在发放林权证之前备案；3.原告2019年1月11日在安徽省利辛县不动产登记中心调取资料，发现巩店镇和孙庙镇的林权登记材料中均以《合作协议》为同一登记依据，孙庙乡的两本林权证上注记原告30%权利，巩店镇的十份林权材料上均未注记原告30%权利，原告提起本次行政诉讼合法有据。第三组，孙庙乡两份林权证，证号分别是利辛林证字（2014）第0000011272号及第0000011273号，证明：1.原告与第三人禾景公司在孙庙乡××××与70%的共有股权林权证；2.两林权证所载林权分别位于孙庙乡××和××庙乡××村，分别为595亩和296亩，共计891亩。林权登记均基于《园林、园艺基地合作协议》，但是只有孙庙乡林权登记注记原告30%与第三人70%股权林权证；巩店镇均登记错误，将原告30%权利错误登记在了第三人名下，应予更正。第四组，十份《林权登记申请表》和十一份《森林、林木、林地状况登记表》等材料，证明：1.原告与第三人禾景公司在巩店镇××约十份林权，均应各占30%与70%共有股权，但是巩店镇相关林权均登记错误，将原告30%权利错误登记在了第三人名下，应予更正；2.安徽省利辛县不动产登记中心称材料为安徽省利辛县林业局移交，林权证复印件及抵押登记材料未同时移交，只能调取申请表和登记表；3.颁发林权证的单位是利辛县政府，故列利辛县政府为被告。第五组，亳州市中级人民法院（2016）皖16民初376号判决书，证明：1.原告和禾景公司共有的林权证在原告不知情的情况下，被抵押给了安徽省涡阳农村商业银行股份有限公司，用于商业贷款；2.原告与第三人禾景公司按份共有林权证，在没有到场进行抵押申请及股权决议的情况下，利辛县林业局不经审查，故意与第三人禾景公司及涡阳农商行串通进行抵押登记已侵犯原告合法权益。第六组，利辛林抵登（2015）04号抵押登记证、《林权抵押变更协议》、林权抵押登记申请表五份，证明：1.颁发林权证的单位是利辛县政府，故列利辛县政府为被告；2.原告在孙庙乡和巩店镇的林权权益均遭受了违法抵押登记，且巩店镇约十本林权证至今原告都未能调取到，只能起诉维权；3.2019年3月19日开庭前在安徽省利辛县人民法院庭前沟通时，安徽省利辛县林业局代理人再次确认巩店镇××约十本林权证上确实没有注记原告权利，且均已在其处做了抵押登记，庭审期间，利辛县林业局出示的证据显示：抵押林权总面积为5138.29亩（其中巩店镇林权面积约3463.71亩），评估总价值5113.36万元，抵押人民币2000万元。第七组，《利辛县自然资源和规划局正式挂牌成立》安徽土地网网络截图，证明：1.安徽省利辛县林业局职能己由安徽省利辛县自然资源和规划局全面接管；2.利辛县政府为许可并颁发林权证行政机构，故列为被告。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，所谓履行法定职责之诉，其准确的诉讼标的，就是原告基于一个具体的事实状况提出的如下主张：他的权利由于所请求的行政行为被拒绝或未作出而受到了伤害。本案的提起，是徐礼正认为其向利辛县政府提出林权变更登记的申请，利辛县政府未作处理而引发；徐礼正向一审法院提起诉讼，请求判决利辛县政府将十本林权证进行变更登记，在诉讼类型上应当属于履行法定职责之诉。但履行法定职责之诉并不意味着：公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备以下几个条件：第一，他向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，他所申请的事项具有实体法上的请求权基础。第三，他是向一个有管辖权的行政机关提出。第四，他申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，徐礼正向一审法院诉请利辛县政府履行林权变更登记职责，但未能提供曾向利辛县政府提出过变更登记申请的相关证据材料，故一审法院裁定驳回徐礼正起诉结果并无不当。徐礼正在本案审结后可依照法律规定，向行使林权变更登记职责的有关行政机关提出申请，依法通过行政程序或诉讼程序维护自身合法权益。需要特别指出的，一审法院于2019年7月9日立案，并于2019年12月18日寄出（2019）皖16行初64号行政裁定，虽未超过一审六个月审理期限，但该行政裁定签署日期为2019年8月16日，而寄出该行政裁定的日期为2019年12月18日，一审法院审判程序存在不规范之处，本院予以指正。 综上，上诉人徐礼正的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 周 辉 审判员 汪结平 审判员 姜 明 二〇二〇年三月三十一日 法官助理阮秀芳 书记员刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。