银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初530号原告王风成，男，住宁夏回族自治区贺兰县。委托代理人陈晓玉、季泽锋，北京大成（银川）律师事务所律师。特别授权代理。被告贺兰县综合执法局，住所地：宁夏回族自治区贺兰县银河东路324号。法定代表人孙明，该局局长。行政机关出庭负责人吕宁，该局副局长。委托代理人吕明永，该局工作人员。特别授权代理。委托代理人伏万彪，贺兰县德胜法律服务所法律工作者。特别授权代理。第三人宁夏贺兰工业园区管委会（原银川德胜工业园区管理委员会），住所地：宁夏回族自治区贺兰县109国道东侧贺兰工业园区。负责人何晓锐，该管委会常务副主任、常务副书记。行政机关出庭负责人王恩清，该管委会副主任。委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师。特别授权代理。原告王风成不服被告贺兰县综合执法局、宁夏贺兰工业园区管理委员会（以下简称贺兰工业园区管委会）实施的房屋强制拆除行为，于2019年10月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月18日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。审理期间，原告自愿撤回对被告贺兰工业园区管委会的起诉，本院经审查予以准许。因贺兰工业园区管委会与本案具有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年1月9日、2020年3月6日二次公开开庭审理了本案。原告王风成及其委托代理人陈晓玉、季泽锋，被告贺兰县综合执法局副局长吕宁，委托代理人吕明永、伏万彪，第三人贺兰工业园区管委会副主任王恩清、委托代理人黄立娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王风成诉称，2019年9月18日，被告与第三人对原告所有的位于贺兰县银川德胜工业园区新胜东路22号院内的大型彩钢厂房共同作出违法建筑认定并限期拆除的决定，并于当日向原告送达《限期拆除通知书》，催告原告于2019年9月21日前自行拆除上述原告房屋并告知原告有权进行陈述、申辩。2019年9月25日，被告将案涉房屋强制拆除。原告认为，被告强制拆除行为显属违法：1、被告未作出行政强制执行决定，未对强制拆除违法建筑的决定予以公告，未在复议、起诉期限届满后实施强制拆除，强制拆除中未对可回收再利用的钢架、彩钢板等建筑材料妥善处置，未对建筑物内的机器设备、材料等物品进行清点造册、妥善保管，其强制拆除程序严重违反《中华人民共和国行政强制法》第三十四至三十八条、第四十四条规定。2、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，城乡规划主管部门作出限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除措施。本案中，第三人贺兰工业园区管委会并非法律法规或者规章授权行使城乡规划管理职权的行政机关，其作出违法建筑认定并限期拆除决定的行为没有法律依据。综上，为维护原告合法权益，提起行政诉讼，请求判令：确认被告贺兰县综合执法局自2019年9月25日至2019年10月21日期间对原告所有的位于贺兰县银川德胜工业园区22号院内大型彩钢厂房实施的强制拆除行为违法。被告贺兰县综合执法局开庭前向本院答辩称，原告被拆除的建筑物未经建设行政主管部门批准，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，所建建筑属违章建筑。被告依据贺兰县自然资源局的函告，依法对原告违章行为进行了查处，并于2019年9月18日向其送达了限期拆除通知书，同时书面告知其享有的权利。被告于2019年9月25日对原告违章建筑予以强制拆除，被告拆除原告违章建筑的行为合法。被告在庭审中答辩称，1、原告王风成违章建筑行为的事实清楚，由贺兰县自然资源局书面认定。原告未经建设行政主管部门批准进行建设，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属违章建筑。被告贺兰县综合执法局依据贺兰县自然资源局的函告，启动行政执法程序，依法限期其拆除违章建筑属合法的行政行为。2、被告对原告违章建筑并未强制拆除，是原告自行拆除。被告贺兰县综合执法局在庭前的答辩内容“由被告拆除”系答辩错误。被告调查的具体事实为：2019年8月上旬贺兰县自然资源局口头通知被告，要求对原告违章建筑予以查处，被告于2019年9月18日给原告下达了限期拆除通知书，2019年9月26日，被告接到贺兰县自然资源局对原告违建书面认定函，2019年9月30日，原告承诺于2019年10月6日前自行拆除，但一直未拆除，直至2019年10月21日才自行拆除完毕，10月22日现场垃圾清理完毕。3、被告具有行政执法的主体资格。贺兰县综合执法局是贺兰县人民政府的职能部门，承担着全县的行政执法工作，是受贺兰县人民政府委托行使有关行政机关的行政执法权和处罚权。依据《中华人民共和国城乡规划法》、中华人民共和国住房和城乡建设部2017年1月24日颁布的《城市管理执法办法》第二条二款，第四条第三款和《贺兰县综合执法局权利清单》以及贺兰县综合执法局行政职权事项清单，被告有权对违章建筑进行查处和处罚的权利。综上，被告贺兰县综合执法局没有强行拆除原告违章建筑，是原告人自行拆除，原告所诉被告贺兰县综合执法局强行拆除其违章建筑无事实依据，故请求驳回原告诉讼请求。第三人贺兰工业园区管委会述称，1、依据《城乡规划法》第四十条第一款规定，涉案彩钢车间系原告在院内私自搭建的违章建筑，未经建设审批单位的批准，也没有房屋规划手续及建设手续，且经相关执法部门认定为违法建筑。第三人作为园区管理部门，仅是配合其他部门作出限期拆除通知书，并不违反法律规定，不应当认定为违法。2、依据原告与第三人签订的《进区企业工业项目建设投资合同书》，原告建设用地性质为工业用地，投资项目为“热熔型道路涂料”，而原告却未按照《项目建设投资合同书》的约定进行建设并投入生产，而是将地上附着物进行租赁用于汽车设备维修属擅自改变土地用途，对此，第三人向原告发出律师函。原告在2019年9月21日向园区管委会陈述对于租赁及违约事实予以认可，并愿意配合县领导政策决定，自愿拆除。2019年9月30日，原告向管委会作出书面承诺，自愿响应园区管委会下发的通知，自行拆除违建车间，并完全清理。原告自行拆除违章建筑后，拆除的设备材料等由其自行保管，与第三人无关。综上，第三人未对原告违章建筑进行拆除，也无义务对原告机器设备进行清点造册以及保管，原告所诉无事实依据，请求驳回原告诉讼请求。原告围绕其诉讼请求向本院提交了以下证据：证据一，贺联执限拆字（2019）第104号限期拆除通知书一份。证明目的：2019年9月18日，被告与第三人对原告所有的位于贺兰县银川德胜工业园区新胜东路22号院内的彩钢房作出违法建筑认定和限期拆除的决定，并于当日向原告送达《限期拆除通知书》，催告原告于2019年9月21日前自行拆除上述原告房屋，并告知原告有权进行陈述、申辩。证据二，2019年9月26日《关于履行“合约”权责的函》一份。证明目的：宁夏贺兰工业园区管委会认为原告擅自改变土地用途，限原告于2019年9月26日将租赁经营的服务性项目搬离。证据三，致《银川德胜工业园区管委会、贺兰县综合执法局》的函一份。证明目的：2019年9月21日原告就《限期拆除通知书》向被告和第三人进行申辩，被告和第三人均未予以答复，属程序违法。证据四，照片十七张。证明目的：自2019年9月25日起，被告将原告位于贺兰县银川德胜工业园区新胜东路22号院内的大型彩钢结构厂房予以持续强制拆除。部分照片可证明被告的工程机械（吊车，装载机）和人员（执法局的四五个工作人员）对原告厂房进行了拆除。证据五，2019年10月15日接处警记录。证明目的：2019年10月15日被告贺兰县综合执法局委托德胜工业园区管委会共同强制拆除中，因原告阻止被告强行拆除违章建筑的过程，第三人报警的事实。证据六，2019年9月30日、2019年10月1日、2019年10月8日、2019年10月11日、2019年10月15日视频资料十八份。证明目的：2019年9月30日至10月20日左右，被告将原告位于贺兰县银川德胜工业园区新胜东路22号院内的大型彩钢结构厂房予以强制拆除。2019年10月15日原告当场阻拦，银川德胜工业园区管理委员会报警后，被告仍未经合法程序强行拆除。证据七，证人张铭恩、陈金福的证言，证明从2019年9月30日开始至2019年10月20日左右，被告带着拆迁队强行将原告王风成涉案建筑物予以拆除。被告贺兰县综合执法局向本院提供了以下证据：贺兰县自然资源局《关于依法查处王风成未按审批规划建设行为的认定函》一份。证明目的：1、原告王风成在德胜东路22号建筑物未按审批规划建设，属违章建筑；2、贺兰县自然资源局函告我局进行查处。第三人贺兰工业园区管委会向本院提供了以下证据：证据一，关于中联重科起重有限公司拆除违建车间承诺书、贺兰工业园区管委会证明各一份。证明目的：在贺兰县自然资源局出具了《关于依法查处王风成未按审批规划建设行为的认定函》，抄送给园区后，园区依职权配合综合执法局下发限期拆除通知书后，原告2019年9月30日向园区管委会出具承诺书就其自行拆除车间相关进度、拆除时间、拆除费用以及未按期完成所产生的后果在承诺书中均进行明确，不存在强拆行为发生，均是原告自行拆除。证据二，规划设计图一张、宁夏致远中联工程有限公司违规违章示意图一张、银川德胜工业园区进区企业工业项目建设投资合同书一份。证明目的：在涉案土地上，按照规划设计根本不存在本案中的违建彩钢厂房车间且该违建车间建在规划图中绿化用地上，严重违反规划设计方案和进区企业工业项目建设投资合同，依据合同约定，该土地上投资项目为热熔型道路涂料，且如果未经园区管委会同意擅自改变土地用途属于合同约定违约情形，管委会依据合同以及规划有权利依职权对原告行为进行监督管理，且要求其进行整改。经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性关联性无异议，合法性及证明目的不认可。贺兰县城乡规划建设局系贺兰县城乡规划行政管理部门，贺兰县自然资源局并非法律法规规章授权行使城乡规划行政管理职能的行政机关，贺兰县自然资源局作出违法建筑认定没有法律依据，该证据对涉案行政行为合法性没有证明力。第三人对被告提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议，涉案的彩钢房未办理规划审批手续，在该函出具之前，经自然资源局西安督查局违法卫片已经确定为违法建筑物，综合执法局虽然是在收到自然资源局出具的认定函后下发的限期拆除通知书，自然资源局的职能中包含了贯彻自然资源发展规划，依据土地利用的总体规划和指标体系，对土地上的相关建筑物、构筑物及其他土地利用情况进行查处的职能。且机构改革后2018-2019年期间城乡规划的相关职能部门已并入自然资源局，因此，自然资源局有权力也有义务在其职责范围对未按审批的建筑物及建设行为依据土地利用规划情况和指标进行管理和认定，该认定函不违反法律规定，合法有效，故被告在该函出具之后向原告下发通知书的行为并不违反法律规定，且有事实和法律依据。被告对原告提交的证据一真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。证据二真实性、合法性、关联性无异议，但被告并未见到过原告提交的函。对证据三认为被告没有收到这份材料，且该材料并不能证明违章建筑是被告拆除。对证据四真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，照片并不能证明原告违章建筑属被告强行拆除。该照片什么时间拍摄均不清楚，且照片并不能反映出原告违章建筑就是被告拆除，被告没有到现场，照片上的人员是公安并非被告人员，吊车也不是被告的，无法证明拆除时间和拆除内容。视频资料显示被告工作人员是去现场，但是并不是强拆，而是对限期拆除通知书履行情况进行巡查，巡查过程中发现9月30日原告王风成向园区出具书面承诺书，承诺自行拆除，我局工作人员就撤出了现场，视频不能证明原告违章建筑属被告强拆。对证据五的证明目的有异议，真实性无异议。被告从未委托管委会进行园区拆除，也未委托管委会报警，被告也从未报警。对证据六，9月30日被告去是清理收破烂、卖小食品等（租的王风成厂房），原告写了承诺书要自行拆除，被告就没有强制拆除，之后去也仅是巡查。10月15日被告接到园区通知说王风成跳楼，所以德胜执法中队去现场查看。对证据七的三性有均异议。一是两位证人与原告有利害关系，陈金福是原告员工，张铭恩是原告朋友，原告委托张铭恩长时间料理公司可见不是一般朋友关系，所以说对他们证言因有利害关系不应采信。二是原告证据和光盘看不能证明原告厂区系被告强拆，也证明不了是被告报警，是原告自行拆除。第三人对原告提交的证据一和证据二真实性、合法性、关联性无异议，认为第三人作为政府下属事业单位，有权利对园区企业进行管理，并有权利配合相关部门履行职责。原告因自身行为违反了项目建设投资合同书约定，擅自改变土地用途，园区管委会对其下发关于履行“合约”权责的函，完全是按照自身职责以及项目建设投资合同书约定对原告进行告知，并要求其履约，因此该证据与合同内容完全相符且不违反法律规定。对证据三真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，认为该陈述管委会确实收到，经核实后于2019年9月26日针对其陈述又向原告下发关于履行合约权责的函，该函明确原告在项目投资合同书中约定的土地性质及投资项目并告知原告其将部分建设用地的租赁物进行租赁从事汽车设备维修已违反合同约定并函告其2019年9月29日前将租赁经营的服务项目搬离，原告在收到该函后于2019年9月30日向园区管委会作出自行拆除违建车间的承诺书，并送达管委会，因此原告的证明目的不能成立，其在收到限期拆除通知书依据其陈述园区管委会不但进行了答复，不存在程序违法且原告还针对管委会的答复函再次向管委会出具自行拆除承诺书。对证据四真实性、合法性、关联性及证明目的有异议，认为照片没有拍摄时间和地点无法确认属于强拆照片，从照片可看出实际上是原告自己拆除且将相关尚有出售和利用价值的材料小心拆除后自行进行保管，且从吊车上看出只有一个人操作，并非政府工作人员，同时原告的厂房本身就是租赁汽车维修的相关且，从照片显示的机械根本不是政府所雇佣或租赁的，同时在其中一张照片10月13日上明确有中联重科的字样，10月1日及10月15日有相关人员照片，是政府相关领导对整个园区进行巡查的照片。视频拍摄的机械也是中联重科的，不能达到原告证明目的，视频仅能显示有执法局几个人员去现场进行巡查，并且现场机械也并非被告或者政府其他部门机械，自9月30日承诺书出具后，依据承诺书第一条9月30日至10月2日车间所有物品进行清理干净，因此在这期间几乎天天都会到现场进行巡查清理情况。对证据五的真实性、合法性无异议，但关联性及证明目的有异议。当天是因县领导要到工业园区进行调研，原告在已经自行拆除的情况下就拆迁补偿问题有异议，随爬到四楼楼顶，为此管委会工作人员报警。报警人员李刚本人也来到法庭就当时报警的事实向法庭进行说明，因此根本不是在强制拆除中报的警，原告证明目的不能成立，根本不存在原告阻止被告强制拆迁的事实。对证据六，视频并没有任何强制拆除的画面，10月15日当天是因原告得知县领导要到园区调研爬到楼顶后要跳楼，园区管委会工作人员报警，不存在原告所说的被告强制拆除、委托管委会报警的情况，其证明目的在该段视频中无从显示。对证据七，三性有异议。第一点同被告意见一致。第二点两位证人证言存在矛盾地方不能相互印证，并且与强拆客观实际不符，执法部门实施强拆不可能长达一个月之久，更不可能时断时续，并且依据证言所说有些仅是听说，其陈述与视频资料反映的客观实际也相互矛盾，从整个视频资料未显示有任何强拆画面，故该组证言不应被采信。原告对第三人提交的证据一真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为承诺书是原告在执法局和管委会恐吓之下签的，承诺书是原告朋友张铭恩签的，9月30日原告在北京不在现场，事后10月3日我从北京回来才知道，张铭恩签的时候也没有告诉我。承诺书内容并未履行。对证据二中投资合同书真实性、合法性、关联性无异议，证明目的不认可，投资合同书对第三人证明目的没有证明力。投资合同书系行政协议，对双方行政法上权利义务作出约定，第三人以及有权作出涉案行政行为的行政机关应当依据行政协议以及相关法律法规规章的规定依据法定程序作出行政行为。规划设计图和宁夏致远中联工程有限公司违规违章示意图真实性认可，证明目的不认可，本案涉案行政行为未经贺兰县城乡规划主管部门调查认定，故对其证明目的不认可。被告对第三人提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。本院对上述证据认证如下：原告证据一、证据二、证据四、证据六中2019年9月30日、2019年10月1日、2019年10月8日、2019年10月11日的视频资料、证据七，被告提交的证据，第三人提交证据二符合证据真实性、合法性、关联性，能够证明相关案件事实，本院予以认定；原告提交的证据三不能证明其向被告发出过，且被告否认收到，故不能实现其证明目的，本院不予认定；证据五接处警记录与证据六中2019年10月15日视频资料不能证明被告委托德胜工业园区管委会共同强制拆除原告违章建筑时，原告爬到四楼楼顶欲跳楼阻止被告实施拆除，不能实现其证明目的，本院不予认定。第三人提交的证据一中承诺书非原告签章，第三人未提交其他证据佐证，原告对此不予追认，故本院不予认定。经审理查明，2019年9月18日，被告贺兰县综合执法局与第三人贺兰工业园区管委会共同向原告发出《限期拆除通知书》，载明：“王风城：因你公司在德胜东路22号实施的院内私搭大型彩钢厂房未经建设行政主管部门批准，属违章建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，经我局与贺兰工业园区管委会研究决定，现责令你（公司）接到通知后务必于2019年9月21日前无条件自行拆除。……”该《限期拆除通知书》同时告知原告有陈述、申辩的权利以及未进行陈述、申辩，且未在规定时间内自行拆除，将依据有关法律规定强制进行拆除并予以处罚。原告收到该《限期拆除通知书》后，未在限期内对其搭建的彩钢房予以拆除。2019年9月26日，贺兰县自然资源局向被告出具《关于依法查处王风成未按审批规划建设行为的认定函》，该函指出经调查，贺兰县贺兰工业园区德胜东路22号，王风成未按审批规划建设，属违章建筑，请你局接到此函后立即依法对其进行查处。2019年9月26日，第三人宁夏贺兰工业园区管委会与宁夏清之清律师事务所向原告发出《关于履行“合约”权责的函》，称原告擅自改变土地用途，限原告于2019年9月26日将租赁经营的服务性项目搬离。2019年9月25日至10月15日，被告对原告案涉房屋进行了强制拆除。另查明，因机构整合优化，2019年2月27日经自治党委编委会议研究，银川德胜工业园区党工委、管委会更名为宁夏贺兰工业园区党工委、管委会。本院认为，本案当事人的主要争议在于被告贺兰县综合执法局是否对原告案涉房屋实施了强制拆除行为，如有，被告的拆除行为是否合法，本院现分述如下：一、关于被告对原告案涉房屋是否实施强制拆除的问题。被告在开庭前答辩认可于2019年9月25日对原告的违章建筑予以强制拆除，庭审中又对实施强拆行为予以否认，并辩称案涉房屋系原告自行拆除，被告只是在现场进行监督，对此前后矛盾的陈述，被告陈述是核实有误，因该理由不具合理性，本院不予采纳。被告未能提供证据证明案涉房屋系原告自行拆除，根据被告与第三人曾联合向原告下发《限期拆除通知书》的事实，结合原告提交的视频资料等证据，可以认定被告对原告的案涉房屋实施了强制拆除行为。二、关于被告的强拆行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，原告在贺兰县德胜东路22号院内搭建的彩钢厂房，经贺兰县自然资源局调查认定，该彩钢厂房未按审批规划建设，属于违法建筑，依法应予以拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告后，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关应当作出书面的强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，行政机关应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。但是，被告拆除案涉彩钢房没有按照《中华人民共和国行政强制法》的上述规定履行催告、公告以及作出强制拆除决定书等法定程序，径行对原告案涉房屋实施拆除的行为属于程序违法。鉴于案涉房屋已被拆除，该行政行为无可撤销内容，故本院确认其违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告贺兰县综合执法局于2019年9月30日起对原告位于贺兰县银川德胜工业园区德胜东路22号院内的彩钢房进行强制拆除的行为违法；案件受理费50元，由被告贺兰县综合执法局负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年三月二十七日法官助理 马晓雪书记员 刘 娜附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。