山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁行再31号再审申请人(一审被告，二审上诉人）威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。法定代表人张海波，代市长。委托代理人曲翔宇，威海市国土资源局政策法规科工作人员。委托代理人王卫东，山东时中律师事务所律师。被申请人（一审原告，二审被上诉人）威海市美尔雅装饰有限责任公司，住所地威海市福山路158号。法定代表人于杰生，经理。委托代理人李莉，女，1975年5月17日出生，汉族，住威海市环翠区，系该公司办公室主任。委托代理人管咏梅，山东鸿源律师事务所律师。一审第三人李志平，男，1962年11月26日生，汉族，住威海市。再审申请人威海市人民政府（以下简称威海市政府）与被申请人威海市美尔雅装饰有限责任公司（以下简称美尔雅公司）、一审第三人李志平土地行政登记一案，不服本院（2015）鲁行终字第20号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2016年6月22日作出（2016）最高法行申165号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，于2016年11月14日公开开庭审理了本案。再审申请人威海市政府的代理人曲翔宇、王卫东，被申请人美尔雅公司的代理人李莉、管咏梅到庭参加诉讼，一审第三人李志平经传唤未到庭。本案现已审理终结。本案行政争议形成过程如下：2007年11月13日，威海市政府为李志平颁发了威国用（2001）第480-70号国有土地使用证，使用面积为3318.2平方米（共用），土地性质为出让。美尔雅公司该登记发证行为不服，于2013年10月9日诉至威海市中级人民法院，请求撤销该国有土地使用证。威海市中级人民法院一审查明，1995年4月7日，威海市计划委员会作出威计基字（1995）第33号《关于市美尔雅装饰有限公司建设业务用房等项目的批复》，同意美尔雅公司建设业务用房、职工宿舍。1995年5月19日，威海市政府作出威政征出字[1995]18号《关于收回国有土地使用权并将其出让给威海市美尔雅装饰有限责任公司的批复》，同意收回威海北洋电气集团股份有限公司（以下简称北洋公司）1424平方米国有土地使用权出让给美尔雅公司。1995年6月7日，威海市政府向美尔雅公司颁发威国用（95）字第26号国有土地使用证（宗地一），该证载明出让期限40年，面积1424平方米。1996年，美尔雅公司建设的威海市文化东路41-7号办公楼和41-6号住宅楼竣工，二者属连体建筑，其所建住宅楼超出了宗地一的用地范围，超出部分所占土地大部分为北洋公司的315平方米划拨土地（宗地三）。1999年7月21日，美尔雅公司向威海市土地管理局提出用地申请。同年12月30日，威海市政府又根据威计基字（1995）第33号立项批复，收回北洋公司和威海市环翠区教育委员会使用的国有工矿用地共计1416平方米土地出让给美尔雅公司。2000年1月31日，威海市政府为美尔雅公司颁发威国用（2000）字第34号国有土地使用证（宗地二，其中包括住宅楼中单元所占部分土地），载明出让期限为50年，面积为1416平方米。另查明：1999年1月25日，美尔雅公司申请土地登记，提交《土地登记申请书》、威海市政府威政征出字[1995]18号批复、《土地登记法人代表身份证明书》、《土地登记委托书》等材料，申请登记的土地面积为1424平方米。同日，威海市国土资源局进行了地籍调查，绘制的宗地草图包括了宗地一、宗地二及宗地三，美尔雅公司授权的指界人牛跃威签字确认。2001年8月30日，以王建军为代表的文化东路41-6号住宅楼业主提出土地登记申请，并提交《土地登记申请书》、王建军的房屋所有权证复印件等材料，但未标明申请的土地使用面积。2001年8月31日，威海市政府对土地登记申请做出审批，审批的共用面积包括宗地一、二、三，合计3318.2平方米。李志平系威海市文化东路41-6号楼202室业主。威海市中级人民法院认为，美尔雅公司具有本案原告主体资格。原告持有的威国用（95）字第26号国有土地使用证、威国用（2000）字第34号国有土地使用证均未被注销，原告认为被诉土地登记行为侵犯其享有的土地使用权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，其有权向一审法院提起行政诉讼。原告起诉未超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条、第四十二条，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算不得超过2年。原告起诉是否超过法定起诉期限应当由被告承担举证责任，对此被告提交地籍调查表和土地登记卡。地籍调查表中显示1999年1月25日原告授权的指界人对三宗地合并的宗地草图未提出异议，但宗地草图并未体现出土地面积；土地登记卡显示2003年隋爱华领取了文化东路41-6号703室项下国有土地使用证（使用权人为原告法定代表人于杰生，面积3318.2平方米），但于杰生对此不予认可。故没有直接证据证实原告知道被诉土地登记行为内容的时间，被告主张原告超过法定起诉期限的证据不足，不予支持。被诉土地登记行为证据不足，程序违法。被诉土地登记行为初始登记时有效的法律规范为《中华人民共和国房地产管理法》（1994年颁布）和《山东省土地登记条例》（1996年颁布）。根据《山东省土地登记条例》第二条，威海市政府具有对国有土地使用权进行确认的法定职权。根据《中华人民共和国房地产管理法》第六十条，房地产开发商应当先取得房地产开发用地的土地使用证，建成房屋后凭土地使用证申请核发房屋所有权证书，房地产转让时，业主凭取得的房屋所有权证申请土地使用权变更登记，由人民政府颁发土地使用权证，业主所取得的土地使用证面积和用地范围应当与房地产开发商持有的土地总证用地范围一致。本案中，被告应当将宗地一、二、三合并登记为土地总证，再办理分户登记；但被告未办理土地总证，即办理分户登记，程序违法。此外，《山东省土地登记条例》第九条规定：“土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：土地登记申请书；申请人的身份证明；土地权属来源证明；地上建筑物及其他附着物的合法产权证明；需要提交的其他文件资料”。根据该条规定，土地登记申请人提交的土地权属来源证明文件应当齐全，土地登记的面积及用地范围应当与土地权属来源证明文件载明的内容一致。本案中，第三人取得的土地使用权面积及范围应当与美尔雅公司申请土地登记时提交的土地权属来源证明文件载明的面积及范围一致。被诉土地登记行为的地籍档案显示，美尔雅公司填写的土地登记申请书中载明的面积为1424平方米，提交的土地权属来源材料为威海市政府[1995]第18号文（宗地一批准文件）。而第三人取得的土地使用权范围却包括宗地一、宗地二、宗地三，这与美尔雅公司提交的土地权属来源证明文件不符。故被诉土地登记行为认定权属来源清楚的证据不足。综上，被诉土地登记行为证据不足，程序违法，依法应予撤销。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决撤销威海市政府颁发的威国用（2001）第480-81号国有土地使用证。案件受理费各50元，由被告威海市政府负担。威海市政府不服，提起上诉。本院二审经审查，同意一审法院判决对证据的认证意见以及据此确认的案件事实。因各方当事人对被申请人的原告主体资格并无异议，本院二审对一审法院判决关于被申请人美尔雅公司具有本案原告主体资格的认定予以确认。本院二审认为：（一）关于被上诉人美尔雅公司起诉是否超过法定期限的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案被诉土地登记行为分别作出于2013年6月7日。被上诉人美尔雅公司提交记载其法定代表人于杰生为权利人、使用权面积为3318.2平方米、发证时间为2013年3月12日的威国用（2001）第480-780号国有土地使用证，用以证明其起诉未超过法定期限。上诉人威海市政府主张被上诉人美尔雅公司起诉已经超过法定期限，按照前述法律规定，其应当提供证据证明美尔雅公司在知道被诉具体行政行为内容2年之后才提起本案诉讼。但威海市政府在一审中所提交的地籍调查表并非本案被诉土地登记材料，且只有宗地草图，未体现土地面积；所提交的土地登记卡只是显示2003年7月30日由隋爱华（上诉人二审庭审中确认该处应为隋爱平）领取了文化东路41-6号703室项下国有土地使用证，但不能证明隋爱平有于杰生的授权，且于杰生对此不予认可，因此该两份证据并不能证明上诉人所主张的、美尔雅公司在1999年或者2003年就知道被诉具体行政行为的内容这一事实。威海市政府在二审中所提交的一组证据只是美尔雅公司法定代表人于杰生文化东路41-6号一处房产（703室）于2004年9月形成的买卖契约及相关登记情况，并未显示相关土地使用权登记内容。因此该组证据亦不能证明被上诉人美尔雅公司至迟于2004年9月3日就知道被诉土地登记行为的事实。（二）关于一审法院判决撤销被诉土地登记行为是否合法正确的问题。《山东省土地登记条例》（1996年施行）第九条规定：“土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上建筑物及其他附着物的合法产权证明；（五）需要提交的其他文件资料”。2002年修订后的《山东省土地登记条例》第十一条规定，“土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位设立证明、法定代表人证明或者个人身份证明及户籍证明；（三）土地权属证明，属于共同使用一宗土地的，还须提交共有人共同使用该宗土地的约定、协议等资料；（四）地上建筑物及其他附着物的合法产权证明；（五）法律、法规、规章规定需要提交的其他文件资料”。2008年2月1日起施行的《土地登记办法》第九条规定，“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料”。根据前述规定，土地权属来源清楚是土地登记的必要条件。本案被诉土地登记行为载明：土地使用权面积为3318.2平方米（共用），土地性质为出让。但法庭查明以及各方自认的事实是：该3318.2平方米土地不仅与被上诉人美尔雅公司现持有的威国用（95）字第26号（宗地一，面积1424平方米）、威国用（2000）字第34号（宗地二，面积1416平方米）国有土地使用证项下土地有交叉和重合，还包含北洋公司315平方米划拨土地（宗地三）。而且，上诉人威海市政府向一审法院提交、用以证明被诉登记行为合法的证据中，有关登记申请材料是美尔雅公司填报的《土地登记申请书》（申请登记的土地面积为1424平方米）；有关土地权属来源材料是美尔雅公司提交的、威海市政府[1995]第18号文（宗地一批准文件）；有关审批材料是威海市环境卫生管理处填报的、为王建军等参加房改房职工申请土地登记的《土地登记申请书》及载明土地使用者为王建军、共用面积3318.2平方米的《土地登记审批表》。因此，上诉人威海市政府实际未能提供为一审第三人作出3318.2平方米共用土地登记的相关申请、审批及权属来源材料；所作登记发证行为属于事实不清、主要证据不足。一审法院据此判决撤销被诉具体行政行为符合土地登记有关法律规定及《中华人民共和国行政诉讼法》(1989)第五十四条第（二）项的规定。上诉人威海市政府主张按照《城镇地籍调查规程》第1.3条的规定以及被上诉人美尔雅公司实际的开发建设现状，宗地一、宗地二、宗地三应视为“一宗地”，上诉人在地籍调查的基础上作出被诉土地登记行为合法正确。但《山东省土地登记条例》（1996年版）第二十六条第一款第（二）项明确规定，土地权属有争议尚未解决的，暂缓登记。《土地登记办法》第六条亦规定，除法律、法规和该办法另有规定的以外，土地登记应当依照申请进行。因此，本案上诉人威海市政府未考虑案涉土地仍有权利人持有合法有效土地使用权凭证、登记范围涉及土地性质存在不一致等现实情况，仅以案涉土地存在“几个土地使用者共同使用而其间又难以划清权属界线”为由，作出被诉土地登记行为没有事实和法律依据。对其该项主张，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，具体行政行为有主要证据不足等情形，人民法院判决撤销被诉具体行政行为，并可以判决被告重新作出具体行政行为。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十条第一款规定，“人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。”本案中，威海市政府作出的被诉土地登记行为事实不清，主要证据不足，应予撤销。但因被诉土地登记行为涉及第三人的相关权益，威海市政府如不及时重新为第三人办理土地登记行为，将会给第三人的利益产生不利影响。因此本案应判决威海市政府限期重新作出具体行政行为，一审法院未对此作出相应判决不妥，予以纠正。综上，经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十条第一款之规定，判决：一、驳回上诉，维持原判决；二、威海市政府在收到本判决之日起九十日内对案涉土地登记申请重新作出处理。二审案件受理费50元，由上诉人威海市政府负担。威海市政府不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院指令本院再审本案。再审申请人威海市政府申请再审的理由如下：（一）被申请人美尔雅公司的起诉超过了法定起诉期限。1、美尔雅公司参与并知晓合并调查登记。在土地部门对涉案地块进行地籍调查时，美尔雅公司授权的土地登记委托人对宗地四至进行了指认并签字确认，确认的宗地四至与被诉土地登记范围一致，美尔雅公司对土地合并调查登记的事实是早已知晓且无异议的。2、于杰生在买受房地产办理土地登记时，已经知晓登记内容。3、于杰生在转让房地产协助买受人办理土地变更登记时，将持有的土地证书交回登记机关。这足以证明隋爱平代其领证后已将土地证书交给于杰生保管，于杰生在诉讼中刻意否认授权行为，称自己不知道三宗地合并登记的事实及登记的具体内容,与事实不符。4、交易过程中大量事实可以佐证隋爱平的领证行为是经于杰生授权进行的。（二）再审申请人的土地登记行为依据充分，符合法律规定。根据1993年国家土地管理局《城镇地籍调查规程》，一个地块内由几个土地使用者共同使用而其间又难以划清权属界限的也称为一宗地。1997年实施的《城市房屋权属登记管理办法》第六条规定，房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。根据上述规定，因美尔雅公司存在未批先建、违法超占等行为，客观造成涉案建筑物占用的土地只能作为一宗地进行确权。（三）原审法院判决的执行将导致29户第三人的土地登记被撤销，但登记机关无法为业主重新发放，势必严重损害29户第三人的合法权利，引发不良的社会后果。1、依据当时法律无法为第三人重新办理土地登记。被申请人美尔雅公司由于超占土地等原因不能提供所有地块的权属来源证明材料。2、依据现行法律也无法为第三人重新办理土地登记。涉案土地存在违法用地、土地手续不全开工建设和土地手续不全颁发房证等诸多违法行为。被申请人美尔雅公司答辩意见如下：（一）隋爱平没有获得美尔雅公司的授权，也没有获得于杰生的代办授权，隋爱平领取房产证等行为不能代表于杰生也不能代表美尔雅公司。再审申请人在庭审过程中并未提供证据证明美尔雅公司在2003年至2007年期间知道土地登记情况，因此不能推定美尔雅公司知道自己的权利被侵害。《领取土地证签收表》显示于杰生领证日期为2013年3月12日，美尔雅公司自此知道诉争土地的登记情况，2013年10月9日美尔雅公司向威海市中级人民法院提起诉讼，并未超过法定的起诉期限。(二）美尔雅公司合法享有宗地一、宗地二的土地使用权，再审申请人再次就同一宗土地颁发国有土地使用证的行为是无效的，原审法院判决正确。首先，美尔雅公司经过严格的土地审批手续及支付相应土地出让金，分别于1995年6月7日取得威国用（95）字第26号国有土地使用证（宗地一），土地使用权面积1424平方米，期限为40年。2000年1月31日取得威国用（2000）字第34号国有土地使用证（宗地二），土地使用权面积1416平方米，期限为50年。其次，2002年，再审申请人在未注销美尔雅公司合法取得的威国用（95）字第26号国有土地使用证（宗地一）和威国用（2000）字第34号国有土地使用证（宗地二）情况下，将办公楼和住宅占用面积自行变更为3318.2平方米，并向办公楼与住宅楼业主分别颁发国有土地使用证。（三）《地籍调查表》并不能确定美尔雅公司对三个地块合并调查的事实是知晓并同意的。（四）美尔雅公司通过出让方式获得诉争土地的使用权，其目的是用于开发建设，并获得了相关行政部门的批复和颁发的证书。一审第三人李志平未提交书面陈述意见。本院再审确定的审理重点是：1、美尔雅公司提起本案诉讼是否超过法定期限;2、威海市政府作出的被诉土地登记行为认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。围绕上述审理重点，各方当事人发表的意见与申请再审理由、答辩意见基本一致。再审中，再审申请人威海市政府向本院提交了一组新的证据：1、于政和于杰生房产交易档案，结合其一审提交的土地登记档案材料，用以证明2006年于政将房产转移给于杰生时，于杰生即应当知道该房屋涉及的土地共用面积为3318.2平方米，其于2013年10月9日提起行政诉讼超过了《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的起诉期限；2、于杰生与其他第三人房产交易档案六套，用以证明于杰生知道隋爱平的领证行为；3、收回土地证台账的公证书，用以证明于杰生进行房产交易，办理土地使用权变更登记时，将原土地证交回登记机关，进而说明隋爱平领取的土地证已经交给于杰生，于杰生对登记内容早已知晓。被申请人美尔雅公司质证认为，1、2号证据均为再审申请人在判决生效后调取的新的证据，不符合行政诉讼法的规定，不属于新证据，同时认为该证据是间接证据，不能证明其想要证明的内容；认为证据3由威海市土地管理部门自行制作，没有当事人本人签字确认，该证据不具有关联性、合法性、真实性。合议庭经评议认为，1号证据是案外人于政与于杰生的房产交易档案，虽然在转让合同中有关于房产和土地一并转让的内容，但合同中的土地面积一栏是空白，而再审申请人一审提交的土地登记档案材料是涉案宗地的登记情况，以上均无法证明于杰生在签订合同时就知道被诉土地登记行为；2号证据房产登记档案不能体现相关土地使用权登记的内容；3号证据收回土地证的台账是由公证员在威海市政务服务中心国土资源局窗口调取的收回土地台账，该台账显示土地使用者交回土地证的相关证号、地号、面积等内容，其中包括2007年土地使用者为于杰生的相关内容，但该台账是由威海市土地管理部门自行制作，被申请人不予认可，无法证明于杰生在当时已经知道了被诉土地登记行为。综上，上述证据均不能作为认定被申请人美尔雅公司的法定代表人在当时已经知道被诉土地登记行为的证据，对其证据效力不予确认。经再审审理，本院对原审法院判决认定的事实予以确认。另查明，美尔雅公司的法定代表人于杰生购买涉案宗地上的房屋一套并办理土地转让登记，于2013年3月12日领取了威国用（2001）第480-780号国有土地使用证。本院认为：关于美尔雅公司提起本案诉讼是否超过法定期限的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”。据此，再审申请人应当对被申请人超过起诉期限承担举证责任。本案中，再审申请人威海市政府主张在对涉案地块进行地籍调查时，被申请人美尔雅公司授权的土地委托人对宗地四至进行过指认，以此证明美尔雅公司对土地合并调查登记的事实早已知晓。但再审申请人提交的宗地草图并未显示出宗地的面积，况且，地籍调查表涉及申请登记的土地面积为1424平方米，非被诉土地登记材料，原一、二审法院对再审申请人的该项主张未予支持并无不当。再审申请人又主张于杰生授权隋爱平领证、隋爱平已将土地证书交给于杰生，但于杰生对此不予认可，且无相关授权委托书等证据予以证实，再审申请人以其他交易中的事实主张本案隋爱平的领证行为是由于杰生授权的，该主张不能成立，原一、二审法院对此不予支持亦无不当。再审申请人再审中提交的房产档案合同等不能显示相关土地使用权登记内容；再审申请人提交的收回土地台账是其自行制作的记录，故再审申请人再审中提交的证据均不能作为认定被申请人美尔雅公司的法定代表人于杰生在其主张之日已经知道被诉登记行为的证据。被申请人美尔雅公司主张其法定代表人于杰生于2013年3月12日购买涉案土地上的房屋并办理土地转让登记时，才知道被诉土地登记行为，对此，因再审申请人没有相应证据推翻该事实，本院对被申请人的该项主张予以认可。据此，被申请人于2013年3月12日知道被诉土地登记行为，进而知道涉案整宗土地为全体住户共用，于2013年10月9日诉至威海市中级人民法院，并未超过法定2年的起诉期限。再审申请人关于被申请人的起诉超过法定期限的主张不能成立，不予支持。关于威海市政府作出的被诉土地登记行为认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法的问题。本案中，再审申请人为一审第三人作出3318.2平方米共用土地登记与被申请人美尔雅公司持有的威国用（95）字第26号（宗地一，面积1424平方米）、威国用（2000）字第34号（宗地二，面积1416平方米）国有土地使用证项下土地有交叉和重合，还包含案外人北洋公司的315平方米划拨土地（宗地三）；再审申请人威海市政府未能提供为一审第三人作出3318.2平方米共用土地登记的相关申请、审批及权属来源材料，不符合《山东省土地登记条例》（1996年施行）第九条的规定，应当认定再审申请人所作登记发证行为属于事实不清、主要证据不足，原一、二审法院据此判决撤销被诉土地登记行为符合土地登记有关法律规定及《中华人民共和国行政诉讼法》(1989)第五十四条第（二）项的规定，应予维持。因被诉土地登记行为涉及第三人的相关权益，威海市政府如不及时重新为第三人办理土地登记行为，将会给第三人的利益产生不利影响，本院二审判决威海市政府收到本判决之日起九十日内对案涉土地登记申请重新作出处理，符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十条第一款的规定。再审申请人威海市政府主张按照《城镇地籍调查规程》第1.3条的规定以及被申请人美尔雅公司实际的开发建设现状，宗地一、宗地二、宗地三应视为“一宗地”，其作出被诉土地登记行为合法。但在美尔雅公司仍持有涉案土地的合法土地使用权凭证，以及被诉土地登记范围含有出让、划拨两种土地性质的情况下，再审申请人作出的被诉土地登记行为显然没有事实和法律依据，其该项主张不能成立，本院不予支持。综上，再审申请人申请再审的理由不能成立。经本院审判委员会研究决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十六条第一款之规定，判决如下：维持本院（2015）鲁行终字第23号行政判决。本判决为终审判决。审 判 长  王海燕代理审判员  杜钰越代理审判员  曲俊鹏二〇一七年十二月二十一日书 记 员  李 倩