广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤08行初166号原告玉燕，女，1964年7月13日出生，汉族，住广东省吴川市。委托代理人董安全，北京贵宾律师事务所律师。被告吴川市人民政府，住所地：广东省吴川市文明路10号。法定代表人曹栋，市长。委托代理人詹树迅、林钦钦，均为吴川市司法局干部。原告玉燕诉被告吴川市人民政府土地行政征收一案，原告于2018年4月26日向本院提起诉讼，本院受理后依法组成合议庭进行了审理，于2018年7月25日作出（2018）粤08行初327号行政裁定，驳回原告起诉。原告提起上诉，2019年5月30日，广东省高级人民法院作出（2019）粤行终149号行政裁定，指令继续审理。本院于2019年8月5日重新立案，于2020年1月8日公开开庭继续审理，原告玉燕的委托代理人董安全，被告吴川市人民政府的委托代理人詹树迅、林钦钦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告玉燕诉称：一、请求法院依法确认被告征地依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条没有经过省政府或者国务院批文违法；二、被告承担诉讼费用。理由是：吴川市政府以修建湛江机场为名，要求征收原告所在村土地，并要求原告房屋搬迁，但没有相关广东省政府或国务院批文。一、被告征收土地属于严重违法。根据《土地管理法》第四十五条的规定，征地应经国务院或由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。而本案未经省政府或者国务院批准，故被告关于征地的具体行政行为违法。二、原告依法享有诉权。法律依据是《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。而本案由于被告关于征地的公告属于违法公告，根据公告的内容，原告的房屋居住地将被征收，被告违法要求原告搬迁房屋，侵害了原告合法权益，故原告作为个人依法拥有诉权。原告本次诉讼仅仅主张没有省政府及国务院的批文违法，至于被告没有合法公告、听证、依法签订补偿合同，没有“一书四方案”以及没有依法补偿等等，原告将一一分别起诉。原告向法院提交如下证据：证据1：（2017）粤08行初221号《行政裁定书》，拟证明原告再次就被告单项具体行政行为提起诉讼合法；证据2：《吴川市人民政府关于印发湛江国际机场（迁建）项目征地拆迁安置方案的通知》（吴府[2016]61号），拟证明湛江国际机场征地拆迁是吴川市人民政府的具体行政行为；证据3：《广东省国土资源厅关于政府信息公开申请的答复》，拟证明湛江机场项目征地相关批复文件不存在，被告的征地行为违法；证据4：原告丈夫去世的《火化证明》，拟证明原告丈夫去世，原告是涉案房屋的户主；证据5：户口簿登记资料，拟证明原告是马兰坡村村民，于该村有房屋和宅基地；证据6：吴川市自然资源局《关于塘缀镇中堂村委会马兰坡村杨志勇反映政府征地等问题的答复》{吴自然资（利用）[2019]45号}，拟证明吴川市自然资源局与马兰坡村民小组已于2017年3月29日签订了《整村搬迁征迁土地协议书》；证据7：房屋照片及证据8：《房屋证明》扫描件，拟证明原告在马兰坡村拥有合法的房屋，故有诉权；证据9：《吴川市建设用地许可证》（吴国土[1995]用地字486号），拟证明原告在征地拆迁范围内拥有合法的房屋产权。被告吴川市人民政府答辩称：一、在湛江国际机场迁建工作中，吴川市人民政府所做的只是迁建项目征地的前期工作，不存在征地拆迁行政行为，而且至本案继续审理开庭前，湛江机场项目的批准文件已部分批复了。二、吴川市人民政府制定安置补偿方案后签订的拆迁补偿协议是经过深入细致的群众工作下进行的，并不是强迫进行，当事人不同意补偿标准的可以不签协议。三、原告的诉讼请求不具体、不明确，广东高院指令继续审理欠妥，被告已对广东高院作出的指令继续审理裁定向最高人民法院提出再审申请，请求中止本案审理或驳回原告起诉。被告未在法定的举证期限内提交证据，在本案第一次开庭中，被告当庭提交一份证据（与原告提交的证据2相同）和一份规范性法律文件（原国土部印发的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》），拟共同证明被告只开展征地拆迁的前期工作，且符合法律规定。经开庭质证，被告对原告提交的证据证据1及证据4、5、6的真实性、合法性和关联性均无异议；对证据7－9不同意质证，认为已过举证期限；对其余证据的真实性、合法性亦无异议，但对其关联性有异议，且部分不认可其要证明的事实，认为证据2仅仅是一个征地拆迁工作方案，不能证明被告有征地拆迁行为，证据3反映的征地批文不存在的问题，由于被告没有征地行为，故对原告该待证事实不认可，认为证据9所指的建设用地许可证不具有证明房屋合法产权的证明效力。原告对被告提交的证据的真实性和关联性未提异议，但认为吴川市人民政府作出的吴府[2016]61号文是违法的，该证据亦无法否认被告已实际开展了征地行为，被告故意不提交其他与征地有关的通知、通告，是选择性提交证据，对其待证事实不予认可。经审理，本院认为原告提交的证据符合证据的三性特征，可以作为证据使用；被告虽然未在法定期限内提交证据，但被告提交的一份证据与原告的证据2相同，该证据亦符合证据的三性特征，可作为证据使用。本院查明，湛江国际机场（迁建）项目是广东省和湛江市重大战略项目，湛江国际机场（迁建）项目用地位于广东省××镇内。为了做好湛江国际机场（迁建）项目征地拆迁安置工作，2016年11月15日，被告吴川市人民政府发布《吴川市人民政府关于印发湛江国际机场（迁建）项目征地拆迁安置方案的通知》（吴府[2016]61号），制定方案对湛江国际机场（迁建）项目征地拆迁工作的征拆范围、政策依据、补偿标准、人员安置等都作了详细规划。2017年3月29日，吴川市自然资源局与广东省××镇马兰坡村签订《整村搬迁征迁土地协议书》。原告玉燕是上述马兰坡村村民，其已故的丈夫杨水泉建有房屋位于该村内。1995年10月4日，吴川市塘缀镇国土所为原告杨水泉核发了吴国土[1995]用地字486号《吴川市建设用地许可证》。本院认为：本案是公民不服行政机关实施征地行政行为而提起的行政诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”原告提供的证据可证实吴川市人民政府因“湛江国际机场”建设需要已经着手开展征地工作，拟征收土地范围包括原告所在的吴川市塘缀镇马兰坡村整村集体所有土地，原告有房地位于该村范围内，因此，原告有权以自己的名义对被告实施的针对其实际使用地有关的行政行为提起诉讼。被告虽然主张其所进行的活动是开展前期工作，但对原告主张的已经着手开展征地行为未能提供证据予以反驳，亦无法提供证据证明其开展征地工作已依法获得有关批准。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定，征收土地应当经国务院或省级人民政府批准并报国务院备案，经法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，取得土地批准是进行土地征收的前提和条件，公告并组织实施征地行为是被征用土地所在地的市、县一级人民政府的法定职责。因此，原告起诉请求确认被告实施的针对原告实际使用地有关的征地行为因未经依法批准而违法有理，本院予以支持；但原告对被告实施的针对原告实际使用地以外土地有关的征收行为提起诉讼，没有法律依据。经本院释明，因原告拒绝变更其诉讼请求，本院另行裁定驳回原告该部分的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告吴川市人民政府实施的针对原告玉燕实际使用地范围内有关的征地行政行为因未依照法定程序获得批准而违法。本案案件受理费50元，由被告吴川市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  李若珠审判员  黎振华审判员  梁康宁二〇二〇年三月二十三日书记员  朱志权附：相关法律规定《中华人民共和国土地管理法》第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。