西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕71行初16号 原告王美丽，女，XXXX年XX月XX日出生，汉族，住西安市未央区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。 委托代理人曹龙龙，男，XXXX年X月XX日出生，汉族，住西安市未央区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，系原告王美丽女婿。 委托代理人胡乐乐，北京市京师律师事务所律师。 被告西安市未央区人民政府，住所地西安市未央区。 法定代表人刘国荣，代区长。 委托代理人李娟，西安市未央区辛家庙街道办事处工作人员。 委托代理人高奎博，陕西端木律师事务所律师。 被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人王晓军，西安浐灞生态区管理委员会工作人员。 委托代理人刘翠荣，陕西邦维律师事务所律师。 第三人未央区辛家庙街道广大门村村民委员会，住所地西安市未央区。 法定代表人王军辉，主任。 委托代理人程增亮，未央区辛家庙街道广大门村村民委员会副主任。 委托代理人崔志，陕西德伦律师事务所律师。 原告王美丽诉被告西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）、西安市人民政府（以下简称西安市政府）及第三人未央区辛家庙街道广大门村村民委员会（以下简称广大门村村委会）强制拆除和拔除原告承包地上房屋和树木行为违法一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告王美丽诉称，2018年10月31日，被告未央区政府、西安市政府作出了《广大门村整村征地拆迁宣传手册》，后向原告发放了该手册。同时，原告作为本村村民，在XX村XX园，2003年合法建造一座330平方米的砖房，并种植了大量树木。2018年12月9日被告西安市政府下属的园办带领一干人等，为达到快速搬迁的目的，突然对原告的葡萄种植园上的房屋及树木一并推掉，进行了违法暴力的拆除或拔除。该行政行为在履行主体及履行程序上等方面均严重触犯了《中华人民共和国行政强制法》等规定，更是极大地损害了政府依法行政的公信力。综上，为维护原告的合法权益及社会的公平正义，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定，诉至贵院，请求：1.判令被告强制拆除和拔除原告承包地上的房屋和树木的行为违法；2.判令被告承担本案的诉讼费用。 被告未央区政府辩称，一、未央区政府不是本案适格被告。根据广大门村的拆迁通告，XX村XX村征地拆迁的拆迁人是西安浐灞生态区土地储备中心，未央区政府不是拆迁人，也没有在广大门村村域内实施过任何拆迁行为，原告在诉状中所述的拆迁行为并不是未央区政府实施的。二、本案不存在强制拆除的前提条件。原告的承包地只有1.3亩，其中1.17亩在2010年出租给大绿工程项目，原告实际使用的土地只有0.13亩，不可能有300多平方米的砖房和大量树木。原告在原一审提交的证据显示，案涉土地上只有没有石棉瓦顶的砖墙及野生树木。因此，原告的诉请没有事实和法律依据，请求贵院依法予以驳回。 被告西安市政府辩称，西安市政府并未对王美丽承包地实施地面清理工作，也非涉案土地的拆迁人。根据原庭审证据显示，广大门村征地拆迁工作的拆迁人系西安浐灞生态区土地储备中心，其为西安市自然资源和规划局（原西安市国土资源局）所属事业单位，故原告不应以西安市政府为被告提起该诉讼，本案被告主体不适格，依法应驳回原告诉请。 第三人广大门村村委会述称，一、原告诉称与事实严重不符，诉讼请求缺乏事实依据。原告在广大门村拥有承包地为1.3亩，且在2004年就被大绿工程项目租用1.17亩，原告自己能使用的仅为0.13亩承包地（86.66平方米），而在0.13亩承包地上根本不可能经营所谓的葡萄种植园，也不会存在建造一座330平方米的砖房及种植大量树木，事实上在0.13亩承包地上也没有330平方米砖房，只是多年无人管理的废弃残损墙体及一些野树。二、清理地表是第三人组织人员设备所为，并非两被告，原告起诉对象错误。原告所称的土地系承包地，该类土地的征收是由征地主体统一向第三人支付征地款和地面附着物补偿款，村委会收到款后，由各村组向村民发放，最终由第三人将土地清理平整后向征地主体移交。村委会要求原告王美丽移交土地时，其当场表示同意，之后反悔，并提出要额外多拿补偿款。第三人无奈只能按照全村统一标准将征地款和附着物补偿款支付其个人账户下，并于2019年12月9日组织人员、设备对其应移交土地地面进行平整，对地面野树和已经废弃残损的墙体进行清理。该行为是第三人在向征收主体移交土地前，自行实施的土地地面清理行为，与本案两被告无关，应由第三人承担责任。故请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，原告王美丽系西安市未央区XX街道XX村XX组村民，其农业家庭户口显示其是西安市未央区XX街XX号户主。1991年9月30日原告王美丽丈夫张某某作为XX户XX村委会签订《两田土地承包合同》，承包集体土地责任田1.3亩，口粮田2.4亩，合同约定10年不变。后口粮田2.4亩被依法征收为国有，责任田1.3亩即为王美丽家庭承包地。原告王美丽丈夫张某某于1995年10月16日去世。2010年广大门村村委会将六组村民承包地出租给大绿工程项目，原告王美丽家庭1.3亩承包地被租用了1.17亩，广大门村村委会统一收取租金，并将租金发放给包括王美丽在内的村民。 2018年10月31日，西安浐灞生态区管理委员会、未央区政府联合发布《关于实施广大门村整村征地拆迁工作的通告》（以下简称《通告》），该《通告》称，“……经陕西省人民政府（陕政土批〔2010〕323号、陕政土批〔2012〕1504号、陕政土批〔2013〕355号、陕政土批〔2015〕718号、陕政土批〔2017〕865号、陕政土批〔2018〕10号等文件）和西安市人民政府（市国土字〔2010〕第436号、市国土字〔2013〕第590号、市国土字〔2015〕第705号、市国土字〔2016〕第374号、市国土字〔2018〕第123号、市国土字〔2018〕第125号等文件）文件批复，XX村XX村征地拆迁事项通告如下：一、整村征地拆迁范围：XX大道以北、广运潭大道以东、欧亚大道以南、浐河西路以西区域内的辛家庙街道广大门村的土地及地上建（构）筑物和其他附着物。二、XX村XX村征地拆迁人是西安浐灞生态区土地储备中心。被拆迁人是广大门村村域范围内所涉及的土地及地上建（构）筑物及其附着物的所有权人。……”原告王美丽家庭1.3亩承包地在广大门村整村征地拆迁范围内。 2018年12月，广大门村村委会组织机械设备、XX村XX组、七组土地地上附着物进行清理并平整土地，2018年12月9日对原告王美丽家庭1.3亩承包地进行了清理平整。 另查明，2018年西安浐灞生态区土地储备中心与西安市未央区辛家庙街道办事处、西安市浐灞河综合治理开发建设管理委员会未央管理办公室签订了《未央区XX城改剩余土地委托征收变更协议》，西安浐灞生态区土地储备中心委托西安市未央区辛家庙街道办事处、西安市浐灞河综合治理开发建设管XX室XX村集体土地征收，西安浐灞生态区土地储备中心将征地费用支付给西安市浐灞河综合治理开发建设管理委员会，西安市未央区辛家庙街道办事处负责完成土地征收协议签订工作并向西安浐灞生态区土地储备中心移交土地。2019年4月17日西安市未央区辛家庙街道办事处向本院递交了《情况说明》，称其受西安浐灞生态区土地储备中心委托，实施广大门村集体土地征收及安置补偿工作，征地补偿款已经全额支付给广大门村村民委员会，广大门村的承包地由该村自行清理，补偿款由该村村委会向村民直接发放。 还查明，2013年4月23日，西安市机构编制委员会办公室向西安市国土资源局作出市XX号《西安市机构编制委员会办公室关于同意成立西安浐灞生态区土地储备中心的复函》，同意成立西安浐灞生态区土地储备中心，为西安市国土资源局所属事业单位，其主要职责是按照有关规定，依法在西安浐灞生态区管辖范围内开展土地储备工作等。2019年2月1日《西安市自然资源和规划局关于启用印鉴的通知》，根据工作安排，西安市自然资源和规划局印鉴自印发之日起生效，原西安市国土资源局印鉴、西安市规划局印鉴继续使用至2019年3月1日废止。 本院认为，原告王美丽的承包地在集体土地征收范围内， 其起诉请求确认强制拆除和拔除其承包地上附着物行为违法，该强制拆除和拔除行为系发生在集体土地征收过程中，由此引发的争议，应推定属于政府行为，故本案属于行政诉讼受案范围。 本案争议的焦点是被告未央区政府和西安市政府是否是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，虽然第三人广大门村村委会自认其组织机械设备、人员对原告王美丽家庭承包地进行了清理平整，但根据本案当事人提供的证据，能够证实广大门村集体土地包括原告涉案承包地在内被依法征收，征地拆迁人是西安浐灞生态区土地储备中心，并结合本院调取的《未央区XX城改剩余土地委托征收变更协议》及西安市未央区辛家庙街道办事处《情况说明》证据，亦能够证实西安浐灞生态区土地储备中心作为征地拆迁人，委托未央区辛家庙街道办事处、西安市浐灞河综合治理开发建设管XX室XX村集体土地进行土地征收，并由西安市未央区辛家庙街道办事处向西安浐灞生态区土地储备中心移交土地，故第三人广大门村村委会组织对包括原告王美丽承包地在内的已经依法征收的集体土地进行清理平整，是受行政机关委托所实施的行为，而委托的机关即是西安浐灞生态区土地储备中心。依据《土地储备管理办法》规定，土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。而西安浐灞生态区土地储备中心即是隶属于西安市国土资源局的承担西安浐灞生态区土地储备工作的事业单位，故本案的适格被告应当是西安市国土资源局。又因西安市国土资源局于2019年2月机构变更为西安市自然资源和规划局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，原告应以西安市自然资源和规划局为被告提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本院向原告王美丽释明，原告起诉的被告未央区政府、西安市政府不适格，应变更被告为西安市自然资源和规划局，但其拒绝变更被告。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 驳回原告王美丽的起诉。 案件受理费50元（原告已预交），退还原告王美丽。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  胡 雁 审 判 员  陈泉池 人民陪审员  闫义宏 二〇二〇年三月二十六日 法官 助理  李至慧 书 记 员  陈思雨