上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初709号原告顾云，男，1944年2月5日出生，汉族，户籍地上海市青浦区。被告上海市青浦区徐泾镇人民政府，住所地上海市青浦区。法定代表人陈瑜。参加诉讼行政机关负责人沈激，副镇长。委托代理人顾嘉栋，男。委托代理人陆瑜芳，上海东炬律师事务所律师。原告顾云诉被告上海市青浦区徐泾镇人民政府(以下简称徐泾镇政府)乡政府行政强制一案，本院于2019年8月2日立案受理后，于同日向被告发送了起诉状副本及应诉通知书等材料。本案依法组成合议庭，于2019年9月3日公开开庭进行了审理，原告顾云，被告参加诉讼行政机关负责人沈激、委托代理人李晨晞(后被告于2020年12月18日撤销了对其的委托)到庭参加诉讼。因本案需以其他案件的审理结果为依据，本案于2020年1月2日中止审理。本案于2020年12月24日再次公开开庭进行了审理，原告顾云，被告委托代理人顾嘉栋、陆瑜芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告顾云诉称：原告是上海市青浦区徐泾镇振泾路XXX号房屋(以下简称案涉房屋)的权利人，房屋面积39.07平方米。2017年12月，被告以徐泾镇老集镇“城中村”改造为由，在房屋所在区域实施征收工作。由于原告拒签征收补偿协议，被告于2019年3月31日对案涉房屋进行了强制拆除。原告认为被告实施的行政强拆行为违法，侵犯了原告的合法权益，请求法院判决：1、确认被告拆除案涉房屋的行为违法；2、判令被告赔偿原告经济损失和财产损失人民币586万元(39.07平方米×市场价15万元/平方米)。原告为证明其主张提供了以下证据材料：1、上海公安局案(事)件接报回执单，证明案涉房屋于2019年3月31日被拆除，原告当时报了警；2、照片(案涉房屋及振泾路XXX号门面房实景)，证明强拆前的房屋实际状况；3、徐房87字第504号《房屋所有权证》，证明案涉房屋是在1991年5月时已经建造完成的建筑物以及房屋产权性质；4、1991年11月28日的《公证书》，证明案涉房屋是原告的合法私有房产。被告徐泾镇政府辩称：不同意原告的诉讼请求，被告作出的行政行为主体适格、事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，原告提出的赔偿请求亦无事实依据、法律依据，故请求法院依法驳回原告诉讼请求。被告为证明其主张提供了以下证据、依据：一、职权依据：《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称《城管执法条例》)第十一条第一款第(八)项，《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条；二、程序依据：《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条、第九条、第十条；三、法律规范依据：《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十条第一款、第六十四条；四、事实及程序证据：1、原上海市青浦区规划和土地管理局(以下简称原青浦区规土局)于2019年2月26日作出的青规土执字〔2019〕021号《执法协助书面意见》，证明位于青浦区徐泾镇振泾路XXX号原告搭建的建(构)筑物为违法建筑；2、2019年3月12日《现场检查笔录》、徐府城管改字〔2019〕第044251号《责令改正通知书》《谈话通知书》、2019年3月12日现场照片；3、2019年3月13日《现场检查笔录(复查)》、现场照片；4、沪青(徐)违建告字[2019]第040009号《违法搭建法律后果告知单》(以下简称《告知单》)及送达回证、沪青(徐)府责拆决字〔2019〕第040009号《责令限期拆除违法建筑决定书》(以下简称《限拆决定书》)及送达回证、沪青(徐)府责拆告字〔2019〕第040009号《责令限期拆除违法建筑公告》(以下简称《限拆公告》)、现场照片；5、2019年3月15日现场照片(复查)；6、2019年3月21日青限拆催字2019第21号《限期拆除违法建筑催告书》(以下简称《催告书》)及送达回证、2019年3月21日现场照片；7、2019年3月25日《告知书》，证据2-7证明被告经现场调查后要求原告进行整改、拆除违法建筑，因原告逾期未拆除，被告依法实施强制拆除；8、被告制定实施的《徐泾镇老集镇“城中村”改造项目非居先行协议征收补偿安置方案—门面房、类门面房》；9、《青浦区徐泾镇老集镇“城中村”改造区域非居住房屋(门面房、类门面房)评估初步结果公示》；10、《上海市非居住房屋征收评估分户报告》；11、《徐泾镇老集镇“城中村”改造区域合法有效建筑面积公示》《徐泾镇老集镇“城中村”改造非居房屋先行协议征收补偿费用公示》；12、协议书；13、上海金虹房地产估价有限公司对徐泾镇范围内同类型安置房小区的房地产估价咨询报告。经质证，原告对被告提供的职权依据表示不清楚，其中对《城管执法条例》第十一条第一款第(八)项法条无异议，但认为案涉房屋不是擅自搭建的；对程序依据表示不清楚；对法律规范依据认为《城乡规划法》是2008年生效的，案涉房屋是在此之前建造的，法不溯及既往。原告对被告提供的事实和程序证据质证意见如下：对证据1，认为案涉房屋是集资房，被告需要提供针对原告案涉房屋的证据，不能仅以“振泾路南北两侧”来说明，需要明确案涉房屋是集资房还是擅自搭建的房屋。对证据2-4，认为原告只收到了《限拆决定书》，其他都没有收到，且没有收到被告发的短信。对证据5-7表示不清楚，认为原告没有收到。对证据8-13真实性无异议，但认为住宅房屋在房价评估下来后还有0.3系数的补偿，而门面房没有该补偿；门面房门前屋后都有空地，根据法律规定，应按照征收时的房地产价格进行补偿，被告的协议中没有该补偿；根据被告的安置方案上要扣除的三项内容，其中一个是整治费，原告认为这是被告下属的动迁办和原告租户签订的协议，原告不清楚，不应该由原告承担该费用；第二个是过渡费，认为原告没有与被告达成协议，如果达成协议后，过渡费不应该由原告承担；第三个是评估奖，认为原告不需要房子，需要现金，不应该以该要求作为扣除评估奖的原因。被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1无异议；对证据2无异议，但认为仅从外观无法判断案涉房屋是否经过建设审批手续；对证据3真实性无异议；对证据4真实性、合法性、关联性无异议，但认为该证据仅能证明原告以及公证书中所涉的另一方签订协议是真实意思的表示，但无法对抗原青浦区规土局作出的《执法协助书面意见》中认定的事实。经审查，本院对原、被告提供的证据、依据作如下确认：被告提供的职权依据、程序依据和法律规范依据合法有效，适用于本案，本院予以确认。被告提供的事实和程序证据来源合法、内容真实，与本案有关，证明效力本院予以确认。原告提供的证据1-4，客观真实，本院对证据真实性予以确认。针对原、被告提供的证据、依据及当事人的质证意见、陈述，本院认定如下事实：案涉房屋系原上海市青浦县徐泾乡集资建造，房屋土地性质为集体土地。原告通过购买方式取得上述房屋。2019年2月26日，原青浦区规土局作出《执法协助书面意见》，主要内容为：经查，位于青浦区徐泾镇振泾路南北两侧房屋(平面示意图所示)建设行为未至我局办理过相关审批手续。2019年3月12日9时45分，被告下属城市管理行政执法中队(以下简称徐泾城管中队)执法人员前往徐泾镇振泾路XXX号进行现场检查，检查情况为：上述地址存在擅自搭建建(构)筑物的情况，搭建面积为39.07平方米，该处房屋的业主是顾云，据规土认定，涉嫌擅自搭建的房屋未办理过相关合法有效的审批手续，前期村居及其相关部门已经多次告知业主责令其自行拆除违建，当事人拒不整改。同日，被告向原告发出《谈话通知书》和《责令改正通知书》。2019年3月13日10时10分，徐泾城管中队执法人员再次进行了现场检查(复查)，并拍摄了照片，发现擅自搭建的建(构)筑物尚未整改。2019年3月14日，被告向原告发出《告知单》，告知了原告违法搭建的法律后果。同日，被告作出《限拆决定书》，责令原告自收到该决定书之日起24小时内自行拆除上述违法建筑，逾期不拆除的，将依法报请上海市青浦区人民政府强制拆除。同日，被告发出《限拆公告》。2019年3月15日，被告再次对案涉房屋现场进行了复查并拍摄照片，发现原告未自行整改。2019年3月21日，上海市青浦区人民政府作出《催告书》，催告原告自收到催告书之日起3日内拆除上述违法建筑，逾期不拆除的，将依法强制拆除，并告知了原告陈述、申辩的权利。2019年3月25日，青浦区徐泾镇生态环境综合治理工作领导小组办公室作出《告知书》，告知原告其所居住(使用)的位于徐泾镇振泾路南北两侧房屋，经区管理部门认定为违法建(构)筑物，前期管理部门多次上门告知，责令原告限期拆除违法建(构)筑物，因原告未在规定期限内自行拆除违法建(构)筑物，现通知原告2日内取走违法建筑内的财物并拆除违法建(构)筑物，逾期不拆除，将组织实施强制拆除。2019年3月31日，被告对案涉房屋实施了强制拆除。另查明，2017年12月，案涉房屋纳入徐泾镇老集镇“城中村”改造项目先行协议征收范围，案涉房屋属于门面房、类门面房类型。被告制定实施的《徐泾镇老集镇“城中村”改造项目非居先行协议征收补偿安置方案—门面房、类门面房》显示：……(三)补偿程序：1、调查确认：由镇规土所、规保办、改造区域所属村(居)民委员会，对改造区域内非居住房屋权属、面积、用途等情况进行调查确认后予以公示，并按户进行补偿安置。2、评估核对：由本次“城中村”改造区域内被征收人(含公租房承租人)投票选定的评估机构对被改造房屋进行评估，由被征收人核对与确认。评估核对期限至2018年3月30日17时止，此期限内若不进行核对并确认评估结果的，视作默认“评估核对稿”为最终评估结果。3、协议签约：本次协议签约截止日期为2018年4月30日17时止。4、交房腾地：在签约后10天内完整空房交出，办理交房手续及注销相关权证。(四)补偿费用：1、房屋补偿：按市场评估价(参考价)补偿；2、附属设施及装修补偿：以评估报告为准；3、搬迁补偿：10,000元/户；4、经营补偿：合法有效建筑面积×1,000元/平方米；5、营业执照补偿：个体性质每证3,000元、公司性质每证5,000元(注册于该门面房或类门面房内)；6、过渡费：合法有效建筑面积×28元/平方米，第二年起按季度另行发放(时间以空房接管单为准)；7、旧材料收购费：100-200元/平方米。(合法有效面积不足30平方米，按30平方米托底补偿)。(五)奖励费用：1、配合评估奖：一次性奖励5万元；2、速签奖励费：一次性奖励25万元；3、腾房奖励费：一次性奖励30万元。未在规定期限内完成评估、签约、交房的，取消相应奖励费。(六)安置标准：1、安置面积：合法有效建筑面积×1.4(就近房型安置)；2、安置地点：老集镇“城中村”改造安置房基地内；3、安置房型：60平方米、80平方米、90平方米、100平方米、110平方米、130平方米；4、购置价格：合法有效建筑面积×32,000元/平方米均价+(安置面积-合法有效建筑面积)×33,000元/平方米均价+(就近房型面积-安置面积)×38,000元/平方米均价，因房型超出部分按40,000元/平方米均价予以购买……2018年2月13日的《青浦区徐泾镇老集镇“城中村”改造区域非居住房屋(门面房、类门面房)评估初步结果公示》显示：“上海金虹房地产估价有限公司作为徐泾镇老集镇‘城中村’改造区域之评估单位”“价值时点为2018年1月2日—现场勘查之日”“被征收范围内非居住房屋(振泾路南北两侧沿街一楼)市场评估(参考)单价为58,500元/平方米”，单价不包括房屋室内装饰。2018年2月24日《上海市非居住房屋征收评估分户报告》显示：坐落于振泾路**的房屋类型为店铺，房屋用途为商业，现场勘查日为2018年1月2日，评估结果58,500元/平方米，室内外装修及附属物品价值41,190元。据《徐泾镇老集镇“城中村”改造区域合法有效建筑面积公示》《徐泾镇老集镇“城中村”改造非居房屋先行协议征收补偿费用公示》显示，门牌号为振泾路XXX号房屋，权属人为顾云，合法有效建筑面积为39.07平方米，补偿金额为2,938,982.52元。诉讼中，被告确认对该笔公示协议补偿费用计算如下：房屋补偿价格2,285,595元+装修及附属物41,190元+搬迁补偿10,000元+经营补偿39,070元+首年过渡费13,127.52元+镇奖励费550,000元=2,938,982.52元。2018年5月21日，为腾退房屋，被告下属相关部门与租户订立协议，向其支付经营补偿、搬场费、装修附属物补偿等计65,725元。诉讼中，经上海金虹房地产估价有限公司对徐泾镇范围内同类型安置房小区的房地产市场价值进行估价，相关小区以2020年8月为评估时点，其房地产市场价格在31,000—36,000元/平方米之间。还查明，原告顾云因不服被告徐泾镇政府于2019年3月14日作出的《限拆决定书》，曾向本院提起行政诉讼，本院于2019年8月2日对该案立案受理，案号为(2019)沪0112行初707号，经审理，本院认定，案涉房屋是由原上海市青浦县徐泾乡人民政府集资建造，该建筑的产生具有特定的历史成因和政策因素，且已经纳入徐泾镇老集镇“城中村”改造的协议征收范围，原告户因此具有一定的信赖利益。在此情形下，被告仅以未取得相关审批手续为由认定案涉房屋系擅自搭建的建(构)筑物，并作出责令限期拆除的决定，属于认定事实不清，主要证据不足，应予撤销，鉴于案涉房屋已被拆除，被告作出《限拆决定书》的行政行为不具有可撤销的内容，本院遂于2020年12月28日对该案作出一审行政判决，确认被告徐泾镇政府2019年3月14日作出《限拆决定书》的行政行为违法。本院认为，根据《城管执法条例》第四条第四款及第十一条第一款第(八)项之规定，乡、镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，其所属城管执法机构以乡、镇人民政府名义，具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作，有权依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定，按照市人民政府确定的职责分工，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处。据此，被告徐泾镇政府在法律规定的权限范围内负有针对违法建筑进行查处的职责。本院已经作出裁判的(2019)沪0112行初707号行政判决书已经确认被告于2019年3月14日作出的《限拆决定书》违法。本案中，即使从拆除违法建筑的执法程序角度来看，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《上海市拆除违法建筑若干规定》第十条第四款亦规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除违法建筑的，拆违实施部门应当向市或者区人民政府报告，由市或者区人民政府作出强制拆除决定，责成拆违实施部门等有关部门依法强制拆除。本案中，徐泾镇政府于2019年3月14日作出《限拆决定书》后，旋即于当月即对案涉房屋实施拆除，明显违反法定程序。鉴于案涉房屋已被实际拆除，已不存在可撤销内容，故依法应确认强制拆除行为违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照该法取得国家赔偿的权利。就本案而言，由于被告的违法强拆行为给原告造成了损失，原告有权依照法律规定获得相应的赔偿。本院注意到，案涉房屋在被强制拆除前已经纳入徐泾镇老集镇“城中村”改造范围，被告亦就案涉地块制定和公布了“先行协议征收补偿安置方案”。在房屋征收过程中，对因违法强制拆除行为造成被征收人房屋等财产损失的，应当遵循“违法担责、全面赔偿”的原则，参照征收补偿标准予以行政赔偿，确保被征收人因违法强制拆除获得的行政赔偿不低于正常征收情形下依照征收补偿方案必然可得的补偿利益。关于具体赔偿范围和金额，本院确定如下：一、案涉房屋在性质和类别上属于《徐泾镇老集镇“城中村”改造项目非居先行协议征收补偿安置方案》中的“门面房、类门面房”。参照相应的补偿安置方案，结合本案实际，本院确认原告可得的补偿利益包括——1、房屋补偿：按照市场评估价计58,500元/平方米×39.07平方米=2,285,595元；2、附属设施及装修补偿：以评估报告为准计41,190元；3、搬迁补偿：每户10,000元；4、经营补偿：1,000元/平方米×39.07平方米=39,070元；5、过渡费：28元/平方米×39.07平方米×21个月=22,973.16元(计至本判决作出之月)。以上补偿合计2,398,828.16元。二、关于奖励费部分，根据补偿方案规定，只有在规定期限内完成评估、签约和交房才有权获得，据此，奖励费并非当然可得的利益。但考虑到被告违法实施拆除、房屋客观上已被拆除等因素，本院酌情确定奖励费40万元。诉讼中，被告主张除奖励费外，在计算补偿费用时还应扣除“整治费”部分。经查，上述“整治费”系被告在未征得原告户同意的情形下，以整治费名义单方面将部分经营补偿、搬迁补偿、附属物补偿直接支付给有关租户，故对被告要求扣除该笔费用的主张，本院不予采纳。三、安置房屋补偿款，从案涉地块的补偿安置方案来看，被告仅提供了房屋置换的唯一选项，而未给予货币安置的选择权，即：在协议征收补偿的情况下，按照不同项目类别计算出相关补偿费用，被征收人在获得上述补偿款后，再购买指定安置房源并进行相应的差价款结算。按照该地块的安置补偿方案，原告户的补偿利益将最终外化为：60平方米的安置房并进行差价结算(原告户获得补偿款后需按“购置价格”支付1,967,440元购房款)。然原告拒绝接受房屋置换的补偿方式，坚持要求货币补偿。但由于该基地属期房安置，安置房尚未交付，故本院难以对该安置房的市场价值进行估价。在此情形下，从有利于保障被征收人的选择权和补偿利益的角度出发，本着公平合理的原则，本院参考安置房源相近区域类似房地产价值，酌情以34,000元/平方米为基准计算60平方米安置房的市场价值，并扣除相应购房款，最终酌定的房屋补偿款为72,560元。综上所述，被告在房屋征收过程中，对因违法强制拆除造成相对人财产损失的，应参照补偿安置方案依法予以赔偿。结合本案实际，具体赔偿金额本院酌定为288万元。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项、第七十四条第二款第(一)项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十二条第一款、第三十六条第(八)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市青浦区徐泾镇人民政府于2019年3月31日对原告顾云位于青浦区徐泾镇振泾路XXX号房屋实施的强制拆除行为违法；二、被告上海市青浦区徐泾镇人民政府应于本判决生效之日起十日内向原告顾云支付赔偿金288万元。本案案件受理费50元，由被告上海市青浦区徐泾镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  朱坚峰人民陪审员  俞锦林人民陪审员  程丽美二〇二〇年十二月二十九日法官 助理  周露露书 记 员  陶欣忆附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；……第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……二、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。……第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。