湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2259号上诉人（原审原告）：高小琴，女，土家族，1970年10月20日出生，住永顺县。委托代理人：莫疑，湖南君安达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永顺县人民政府。住所地：永顺县灵溪镇行政中心二楼。法定代表人：陈海波，县长。委托代理人：周红，该县国土资源局工作人员。委托代理人：张勇，湖南湘州律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湘西土家族苗族自治州人民政府。住所地：吉首市人民北路58号。法定代表人：龙晓华，州长。委托代理人：张仕新，该州司法局工作人员。委托代理人：彭东海，湖南民生律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：劳小明，男，汉族，1953年8月20日出生，住永顺县。委托代理人：彭辉，男，土家族，1972年11月12日出生，住永顺县。系上诉人高小琴的丈夫。被上诉人（原审第三人）：韩昌成，男，土家族，1966年8月26日出生，住永顺县。被上诉人（原审第三人）：韩腾，男，土家族，1980年11月12日出生，住广东省广州市白云区。上诉人高小琴与被上诉人湖南省永顺县人民政府（以下简称永顺县政府）、湘西土家族苗族自治州人民政府（以下简称湘西州政府）及第三人劳小明、韩昌成、韩腾土地行政确认及行政赔偿一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2016）湘31行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湘西土家族苗族自治州中级人民法院（以下简称湘西中院）审理查明：争议的宅基地位于永顺县，原为村民向兴来家管理使用的集体土地。该争议地临永龙公路南北长为0.1米，临猛洞河方南北长0.45米。1987年4月2日，韩功文与向兴来购买宅基地并签订了协议，协议载明：前面齐公路，后面齐河自然界，上齐向顺莲屋，下齐向兴来屋，南北总长9.8米。韩功文于当天到永顺县政府缴纳了契税，契纸中所载四至与协议四至一致。在向县建委递交了改建房屋报告后，开始撤房、保坎、下基础，陆续建房直至1989年11月房屋建成。1988年11月5日，劳小明与向顺华（向兴来之子）签订协议购买了与韩功文相邻处的宅基地。双方丈量后，在协议中载明：靠永龙公路方南北长4.75米，靠猛洞河方南北长4.2米。其四至界限为：东齐猛洞河边为界，南齐向顺华与劳小明地架中心共同使用为界，西齐永龙公路处边坎为界，北齐韩中文（即韩功文）地基岩墙边，下河北边与韩功文的堡坎贰台共沟中心为界（宽0.36米）。此后，劳小明与向顺华开始一起建房。1989年5月劳小明房屋修建完工。同年7月28日，劳小明到永顺县政府缴纳契税，契纸中所载四至与协议四至一致。同年11月16日，韩功文到永顺县国土管理局申请土地登记，其申请登记的四至与协议一致，但没有提供权属证明材料。12月10日，永顺县政府为其核发了集体土地建设用地使用证，该证载明的四至为：前齐永龙公路界，后齐河坎（自己屋保坎），左齐自己房屋基础，右齐自己房屋基础。用地面积176平米，并备注超过现行用地标准16平米。附图记载其用地面积和建筑面积均为176平米，临永龙公路方南北长11米；临猛洞河方南北长11米。双方房屋建成后，从国土管理局给韩功文绘制的宅基地平面图上表明双方相邻处隔有一空隙。1991年5月11日，劳小明、韩昌成（韩功文之子）申请核发房屋所有权证，双方申请报告申请的四至界限与房屋所有权证存根载明的房屋四至一致。劳小明房屋所有权证载明的四至为：东与向顺华共用墙壁，南永龙公路，西至韩昌成墙基，北自建保坎。证件份记为买卖契约、契纸，使用面积为87.35平米。韩昌成房屋所有权证载明的四至为：东至本房墙基，南至永龙公路，西至本房墙基，北至自建保坎（12.5米长）。证件份数为1987年4月10日县规划办批准改建，使用面积为204平米。1995年2月27日永顺县国土管理局给劳小明绘制了宅基地平面图，标注了临永龙公路方宽为4.85米，临猛洞河方宽4.65米。3月11日，劳小明申请土地登记，土地所有权为国有，权属证明材料为购房协议、契税。四至为东与向顺华共用墙壁以墙中心为界，南与永龙公路为界，西与本屋墙基为界，北与本屋墙基为界，并领取了永国用（1995）字第021号国有土地使用证。3月15日劳小明到永顺县城镇规划办申请扩建房屋。在扩建过程中，劳小明将与韩功文相邻处的空隙，靠韩功文家墙基用砖砌了墙。韩功文家当时没有提出意见。2005年11月14日，劳小明将房屋卖给高小琴。高小琴于2006年4月20日申请土地变更登记。在申报期间，韩功文认为劳小明与其相邻的一壁墙砌在自己房屋基础上，遂于4月24日向永顺县国土资源局提出书面申请要求解决与劳小明的土地争议。2006年10月11日，永顺县政府以高小琴申请土地变更登记并交纳了相关费用，但劳小明在法律规定的期限内没有向土地行政管理部门申请注销土地登记手续，依据《湖南省土地登记办法》第十一条、第二十二条的规定注销了劳小明永国用（1995）字第021号国有土地使用证，并于2006年11月17日作出了永政土决字（2006）011号《关于灵溪镇河西街韩功文与劳小明、高小琴土地权属争议处理决定书》，决定：1、韩功文用地四址界线为：东至河坎（自己屋保坎）；南齐自己房屋基础；西齐永龙路边界；北齐自己房屋基础。2、劳小明于1988年11月5日与向顺发购买了宅基地，双方在签订的协议中明确：靠永龙公路方南北长为4.75米，靠猛洞河方南北长为4.2米。永顺县政府及其土地行政主管部门1995年3月11日给劳小明颁发的永国用（95）字第021号《国有土地使用证》与原始事实不符，现予以作废。3、本着以历史事实为依据，劳小明用地四至界线应为：东与本屋墙基为界；南与向顺发共一壁墙，以墙中心；西与永龙公路为界；北以自己房屋前段靠永龙公路南北长4.75米的本屋墙基为界，后段靠猛洞河南北长为4.2米的本屋墙基为界。4、劳小明于1995年3月11日按用地现状提出发证申请，因国土工作人员核实失误，致使韩功文房屋基础靠永龙公路方0.1米，靠猛洞河方0.45米被劳小明侵占，韩功文申请主张拆除该户的房屋基础上的墙体要求合法予以支持。5、根据法律法规规定，在此争议没有解决之前，停止办理劳小明转让给高小琴的变更登记手续。劳小明、高小琴不服该处理决定，于2007年4月27日向永顺县人民法院提起行政诉讼。永顺县人民法院以程序违法作出（2007）永行初字第5号行政判决撤销该处理决定。2007年12月7日，永顺县政府重新作出了永政土决字（2007）008号《关于灵溪镇河西街居民韩功文与劳小明、高小琴、彭辉土地权属争议处理决定书》，决定：1、韩功文用地依据1989年12月20日县人民政府及其土地行政主管部门颁发的《集体土地建设用地使用证》，其四址界线为：东至河坎（自己屋保坎）；南齐自己房屋基础；西齐永龙路边界；北齐自己房屋基础。2、劳小明于1988年11月5日与向顺发购买了宅基地，双方在签订的协议中明确：靠永龙公路方南北长为4.75米，靠猛洞河方南北长为4.2米。永顺县人民政府及其土地行政主管部门1995年3月11日给劳小明颁发的永国用（95）字第021号《国有土地使用证》与原始依据不符，永顺县人民政府于2006年10月11日予以注销，现已作废。3、本着以历史事实为依据，劳小明用地四至界线应为：东与本屋墙基为界；南与向顺发共一壁墙，以墙中心；西与永龙公路为界；北以自己房屋前段靠永龙公路南北长4.75米的本屋墙基为界，后段靠猛洞河南北长为4.2米的本屋墙基为界。4、根据法律法规规定，在此争议没有解决之前，停止办理劳小明转让给高小琴、彭辉的土地变更登记手续。高小琴不服，向湘西中院提起行政诉讼。湘西中院以（2008）州行初字第2号行政判决维持该处理决定。高小琴不服上诉至本院。本院二审认为处理决定仅依据劳小明与向顺发宅基地的协议及附图来确定劳小明用地四至界限，主要证据不足，遂于2008年12月25作出（2008）湘高法行终字第103号行政判决，撤销湘西中院（2008）州行初字第2号行政判决和永顺县政府永政土决字（2007）008号处理决定。2009年11月6日，韩功文又向永顺县政府申请要求将劳小明砌在其房屋基础上的墙所使用的临永龙公路方0.1米、临猛洞河方0.45米的土地确定为其使用。永顺县政府于2010年1月29日作出永政土决字〔2010〕001号《关于灵溪镇河西街居民韩功文与劳小明、高小琴土地权属争议处理决定书》，决定：1、韩功文的宅基地范围应为：1989年12月20日县人民政府及其土地行政主管部门给韩功文颁发的《集体土地建设用地使用证》，其四至界限为：东至河坎（自己屋保坎）；南齐自己房屋基础（与劳小明房屋交界）；西齐永龙公路边界；北齐自己房屋基础。2、劳小明的宅基地范围应为：东与本屋墙基脚为界；南与向顺发共一壁墙，以墙中心为界；西与永龙公路为界；北齐韩功文的房屋基础。高小琴申请复议，湘西州政府复议维持了永顺县政府的处理决定。高小琴不服，提起行政诉讼，湘西中院指定古丈县人民法院管辖。古丈县人民法院于2010年10月11日作出（2010）古行初字第5号行政判决，撤销永顺县政府于2010年1月29日作出的永政土决字〔2010〕001号处理决定。永顺县政府及韩功文不服，提出上诉。湘西中院于2011年4月27日作出（2010）州行终字第21号行政判决，撤销原判，维持永顺县政府（2010）001号处理决定。高小琴于2013年9月申请再审。湘西中院于2013年12月3日作出（2013）州行再终字第3号行政裁定，一并撤销湘西中院（2010）州行终字第21号行政判决和古丈县人民法院（2010）古行初字第5号行政判决，发回古丈县人民法院重审。古丈县人民法院于2014年7月17日作出（2014）古行重字第1号行政判决，撤销永顺县政府2010年1月29日作出的永政土决字〔2010〕001号处理决定，并限永顺县人民政府于六十日内重新作出具体行政行为。永顺县政府不服，提出上诉。湘西中院二审认为，韩功文与劳小明分别向向心来和向顺发购买地基后没有及时到相关部门办理土地使用手续使用土地建房，但房屋修好后，双方都补办了土地使用证，明确了双方地基的四至范围和红线图，依法登记的土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，从双方各自持有的土地使用证来看四至界限和红线图并无交叉重叠。韩功文持有的永集建（1989）字第0599号《集体土地建设用地使用证》四至载明的与劳小明相邻处的界限为“齐自己房屋基础”和韩昌成持有的永私房字第××号《房屋所有权证》载明的与劳小明相邻处的界限为“本房墙基”，因此，韩功文家房屋建设用地基础应为红线范围内的基础，即墙身内的基础，墙身外的基础韩功文并没有取得合法的用地手续。韩功文集体土地使用证上载明的用地面积为176平方米，超过用地标准16平方米，其红线范围超过标准占用了土地。其房屋所有权证上载明的使用土地面积204平方米。永顺县政府认定韩功文土地使用证所载明的基础界限是整个基础，包含墙身外的基础部分，与客观事实不符。劳小明所持有的（1995）021号国有土地使用证红线标注临永龙公路4.85米，临猛洞河方4.65米，永顺县政府不按照土地行政管理部门核发的土地使用证范围确定权属，而是以劳小明与向顺发签订的协议、韩功文与向心来签订的协议及附图来确定争议地由韩功文管理使用，实属不当，也没有尊重各自房屋的使用现状。永顺县政府作出的具体行政行为主要证据不足，其上诉理由不能成立。湘西中院于2015年3月24日作出（2014）州行终字第58号行政判决，维持古丈县人民法院（2014）古行重字第1号行政判决。韩功文于2015年5月18日再次申请确权，永顺县政府于2016年5月19日作出永政土决字〔2016〕1号《关于灵溪镇河西街居民韩功文与劳小明、高小琴土地权属争议处理决定书》（以下简称1号处理决定），再度将争议地使用权确定给韩功文。高小琴不服，申请行政复议，湘西州政府于2016年9月6日作出州府复决字〔2016〕12号行政复议决定（以下简称12号复议决定），维持永顺县政府的处理决定。高小琴不服，向湘西中院提起本案诉讼。请求：1.撤销1号处理决定及12号复议决定。2.责令永顺县政府为其依法及时办理宅基地合法变更手续。3.请求判令永顺县政府、湘西州政府赔偿其2006年至2016年期间重复维权的经济损失。湘西土家族苗族自治州中级人民法院认为，本案的争议焦点是：1.1号处理决定及12号复议决定是否合法，即事实认定是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。2.高小琴要求判令永顺县政府为其办理土地过户登记的诉讼请求应否支持。3.高小琴要求赔偿维权损失的诉讼请求应否支持。关于争议焦点1，即被诉行政行为合法性问题，试从以下几方面论述：关于事实认定。处理决定的主要事实依据是韩功文持有的集体建设用地使用证，该证记载的四至界限与实地一致，其与高小琴相邻的界限为齐自己房屋基础。行政行为一经作出即具有公定力、确定力、拘束力与执行力，韩功文的土地使用证在未经法定程序撤销前，应推定其具有法律效力，成为确定土地权属的依据。高小琴并无土地权利证书，其房屋系受让于劳小明，而劳小明在购地时就已明确齐韩功文房屋基础。故，永顺县政府基于韩功文业经登记的土地使用证，并结合购地协议等其他佐证，认定韩功文管理使用已登记在其土地使用证四至范围内的土地，并由此确定高小琴的宅基地范围，认定事实清楚，证据确凿。且韩功文持有的土地使用证颁发于1989年12月10日，距今已将近三十年，永顺县政府以该证作为确权之依据，更有利于保持行政行为的稳定性和权威性。湘西州政府的维持复议决定同样认定事实清楚。关于程序。永顺县政府依据韩功文的申请，受理本案，送达相关法律文书，依法组织了调解，因调解达不成协议，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定作出处理决定书，程序合法。湘西州政府受理复议申请后，及时通知了永顺县政府及第三人进行答辩。永顺县政府在规定的期限内向复议机关递交了答辩状及作出处理决定的证据、依据。复议机关依法审查了作出原行政行为的程序及法律适用，程序合法。关于适用法律、法规。1号处理决定依照《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第十六条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六之规定，适用法律、法规正确。复议机关依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定，决定维持原处理决定，适用法律正确。关于争议焦点2，《土地登记办法》第六条规定：“土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。”没有证据证明本案属于该法条所规定的例外情形，故高小琴没有提供证据证明其已经申请且行政机关未履行登记职责的情况下，其起诉条件尚未成就。其次，《土地登记办法》第十八条第一款第一项明确规定，土地权属有争议的，不予登记。故，本案争议地明显处于诉讼的情况下，高小琴要求办理变更登记，条件亦不成就。再次，高小琴要求办理变更登记，实际上属于要求行政机关履行土地登记法定职责，与本案行政确认之诉分属不同的案由，理应另行诉讼。鉴于一审法院释明后，高小琴不同意撤销，故对其责令永顺县政府直接办理变更登记的诉讼请求一并作出不予支持的裁判。关于争议焦点3，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”依据该条规定，国家赔偿应当以违法行政行为存在为前提条件。鉴于本案未确认被诉行政行为违法，高小琴的赔偿请求应不予支持。遂判决驳回高小琴的诉讼请求。高小琴不服上述判决，向本院提起上诉称：永顺县政府作出的1号处理决定系重复行政行为，且事实不清,一审判决维持该决定属于认定事实不清、适用法律错误、审判程序违法。1.1号处理决定与永政土决字（2006)011号、永政土决字(2000)08号、永政土决字(2010)001号处理决定结果完全一致。后三份处理决定因事实不清已被法院判决撤销,在没有新证据的情况下,一审判决维持1号处理决定属于认定事实不清。2.土地权属没有争议,不存在权属纠纷。韩功文集体土地使用证的四至界限与劳小明国有土地使用证的四至界限,没有重叠,不交错。1号处理决将劳小明国有土地证上的部分国有土地确权给韩功文，改变了土地性质。3.韩功文与劳小明是民事纠纷而非行政确认之争。劳小明家的墙有10公分进深砌在韩功文的保坎岩墙上(13.3米),此墙是劳小明家上二、三楼通道,因韩功文建房时误占用了劳小明部分宅基地,双方通过协商后的结果,从劳小明1994年修房至2005年卖房给高小琴的16年间，韩功文与劳小明都没有发生过土地权属纠纷。4.永顺县政府为韩功文核发的永集建(1989)字第0599号《集体土地建设用地使用证》存在瑕疵，该土地是艾坪村的集体土地,韩功文不是该村的村民。5.韩功文提出宅基地纠纷请求权已经超过时效。1989年5月劳小明房屋建成。1991年6月15日,劳小明领取房屋所有权证,1995年永顺县政府为其核发了永国用(1995)字第021号国有土地使用证。2006年4月24日，韩功文以劳小明与其相邻的一壁墙砌在自已房屋基础上向永县国土资源局提出书面申请要求解决与劳小明的土地争议，物权法第245条规定:占有人返还原物的请求权，自侵占发生之日起一年内未行使的，该请求权消灭。6.高小琴的合法权利应当受到保护。高小琴2005年通过受让获得劳小明建成并居住了16年无纠纷并且国土使用证和房产证齐全的房产,在变更登记过程中交纳了一切费用,永顺县政府以劳小明在法律规定的期限内没有向土地行政管理部门申请注销土地登记手续为由,注销了劳小明永国用(1995)字第021号国有土地使用证,并拒绝给高小琴办理变更登记，在此过程中高小琴无过错。7.一审法院在没有开庭、没有听取当事人意见的情况下直接作出判决，程序违法。湘西州政府答辩称：高小琴与韩功文土地确权纠纷一案，永顺县政府自2006年11月17日起至2016年5月19日止，十年来先后共四次作出土地权属争议处理决定。永顺县政府经过深入调查已经查明相关事实，永顺县政府作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿、内容适当，该具体行政行为合法合理。一审法院认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法，请求驳回上诉，维持原判。永顺县政府答辩称：韩功文持有的集体建设用地使用证载明的四至界限非常清楚，即前齐永龙公路、后齐河坎、左齐自己房屋基础、右齐自己房屋基础。韩功文持有的《集体土地建设用地使用证》载明的四至范围中，与劳小明相邻处的界限为齐自己的房屋基础，该基础不仅包含红线范围内的基础（墙身内的基础），也当然包含墙外的基础。韩功文的房屋基础范围内的土地使用权属于韩功文使用管理。一审法院认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人劳小明的答辩意见同高小琴的上诉意见。原审第三人韩昌成、韩腾的答辩意见同湘西州政府、永顺县政府的答辩意见。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。另查明，本院生效的（2008）湘高法行终字第103号行政判决经审理查明，1991年6月4日，韩功文以其子韩昌成为所有权人办理了永私房字第××号房屋所有权证，该证记载四至为：东至本房墙基，南至永龙公路，西至本房墙基，北至自建保坎。原永顺县房产局于1991年6月15日为劳小明临永龙公路的两间房屋办理了房屋所有权证，该证载明劳小明的房屋四至为：东与向顺发共用墙壁，南永龙公路界，西至韩昌成墙基，北自建保坎。该判决认为永顺县政府永政土决字（2007）008号处理决定仅依据劳小明与向顺发宅基地的协议及附图来确定劳小明用地四至界限，主要证据不足，判决撤销上述处理决定。本院在作出（2008）湘高法行终字第103号行政判决后，于2009年10月10日向永顺县政府发出了司法建议：一、若本案存在土地权属争议，可在查清事实的基础上依法先对劳、韩两家土地进行确权，再启动变更登记程序。二、若本案不存在土地权属争议，可依法直接启动变更登记程序。湘西中院生效的（2014）州行终字第58号行政判决认为，韩功文和劳小明各自持有的土地使用证四至界限和红线图并无交叉重叠。韩功文家房屋建设用地基础应为红线范围内的基础，即墙身内的基础，墙身外的基础韩功文并没有取得合法的用地手续。韩功文集体土地使用证上载明的用地面积为176平方米，超过用地标准16平方米，其红线范围超过标准占用了土地。其房屋所有权证上载明的使用土地面积204平方米。永顺县政府认定韩功文土地使用证所载明的基础界限是整个基础，包含墙身外的基础部分，与客观事实不符。劳小明所持有的（1995）021号国有土地使用证红线标注临永龙公路4.85米，临猛洞河方4.65米，永顺县政府不按照土地行政管理部门核发的土地使用证范围确定权属，而是以劳小明与向顺发签订的协议、韩功文与向心来签订的协议及附图来确定争议地由韩功文管理使用，实属不当，也没有尊重各自房屋的使用现状。再查明，原审第三人韩功文于2019年1月20日去世，其位于永顺县的房屋由其子韩昌成及韩腾继承。湘西中院将韩昌成及韩腾追加为本案第三人参加诉讼。本院认为，本案争议焦点有二，一是韩功文请求将劳小明房屋墙壁砌在其墙基上所使用的临永龙公路0.1m、临猛洞河方0.45m土地使用权确权归其所有的行为是否属于土地权属争议；二是高小琴请求判令永顺县政府为其办理土地变更登记的诉讼请求是否应予支持。关于争议焦点一，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议,是指土地所有权或者使用权归属争议。参照《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》(国土资厅函〔2007〕60号)规定，已经颁发土地权属证书且该证四至范围界定清楚明确的，不属于土地权属争议，但如果记载争议地的土地权属证书四至存在重叠、交叉或包含的情形，或者根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，当事人申请确权的，仍属于土地权属确权争议。具体到本案，永顺县政府于1989年12月10日为韩功文核发了涉案集体土地建设用地使用证，该证载明四至为：前齐永龙公路界，后齐河坎（自己屋保坎），左齐自己房屋基础（即与劳小明相邻侧），右齐自己房屋基础。1991年6月4日，韩功文以其子韩昌成为所有权人为涉案房屋办理了所有权证（永私房字第××号），该证记载四至为：东至本房墙基，南至永龙公路，西至本房墙基，北至自建保坎。1991年6月15日，原永顺县房产局为劳小明临永龙公路的两间房屋办理了房屋所有权证，该证记载四至为：东与向顺发共用墙壁，南永龙公路界，西至韩昌成墙基，北自建保坎。1995年3月11日，永顺县政府为劳小明颁发了涉案国有土地使用证（永国用（1995）字第021号），该证记载四至为：东与向顺华共用墙壁以墙中心为界，南与永龙公路为界，西与本屋墙基为界（即与韩功文相邻侧），北与本屋墙基为界。上述事实表明，劳小明与韩功文的土地权属证记载两家相邻侧土地均以各自的房屋墙基为界，因此，判定两证四至是否有交叉重叠的关键是行政机关在颁发土地证时两家房屋的墙基位置是否存在交叉重叠。根据一审法院查明的事实，在1995年3月15日劳小明向永顺县城镇规划办申请扩建房屋前，劳小明与韩功文的房屋之间存有空隙，两家的墙基并不存在交叉重叠，双方当事人对此事实亦予以认可。劳小明在1995年3月15日之后，对其涉案房屋进行了扩建而引起房屋墙基向外扩张，因该扩建行为发生在其取得涉案国有土地使用证之后，在其依法重新办理新的土地权属证前，该扩建行为并不能引起其涉案国有土地使用证四至范围的变化。也就是说，不能以劳小明扩建后的房屋墙基位置来认定其房屋扩建前取得的土地权属证的四至范围，劳小明的涉案国有土地使用证范围应止于其取得土地权属证书时、房屋扩建前的四至范围。同时，根据已经生效的湘西中院（2014）州行终字第58号行政判决的认定：韩功文和劳小明各自持有的土地使用证四至界限和红线图并无交叉重叠。韩功文家房屋建设用地基础应为红线范围内的基础，即墙身内的基础，墙身外的基础韩功文并没有取得合法的用地手续。韩功文集体土地使用证上载明的用地面积为176平方米，超过用地标准16平方米，其红线范围超过标准占用了土地。其房屋所有权证上载明的使用土地面积204平方米。永顺县政府认定韩功文土地使用证所载明的基础界限是整个基础，包含墙身外的基础部分，与客观事实不符。因此，韩功文和劳小明分别取得的涉案土地权属证四至范围清楚、没有交叉重叠，土地权属明确。韩功文基于劳小明与向顺华的原始买卖协议，认为劳小明在其房屋扩建前取得的涉案土地权属证上标注的临永龙公路4.85m、临猛洞河方4.65m，大于劳小明原始买卖协议中记载的临永龙公路4.75m、临猛洞河方4.2m，两者相差临永龙公路0.1m、临猛洞河方0.45m，该相差部分就是劳小明扩建后将房屋墙壁砌在韩功文墙基上所侵占的临永龙公路0.1m、临猛洞河方0.45m部分土地，进而认为双方土地权属证四至范围产生了交叉重叠的理由不能成立。这一点也被本院生效的（2008）湘高法行终字第103号行政判决和湘西中院已经生效的（2014）州行终字第58号行政判决予以认可，即不能仅依据劳小明与向顺发宅基地的协议及附图来确定劳小明用地四至界限。本案纠纷的实质是因劳小明取得涉案土地权属证书后，在扩建房屋时将墙壁砌在韩功文房屋墙基上而产生，该纠纷不属于土地权属纠纷，应当通过建筑物间是否存在侵权或是否存在相邻权纠纷的方式来解决。需要指出的是，在高小琴2006年申请土地变更登记过程中，韩功文就涉案土地提出权属争议，有关部门应当认真审查争议实质究竟是土地权属争议还是土地行政登记争议。如果认为属于土地权属争议，应当暂缓启动土地变更登记程序，待权属争议解决后，再依法进行土地变更登记，而不能在土地权属争议处理程序中依据土地变更登记的相关规定先行注销高小琴的权证，再以土地存在权属争议为由不予办理变更登记，也因此导致本案涉诉争议从2006年起延续至今，历时14年，行政机关先后4次作出确权处理，当事人也先后4次申请复议并诉讼。永顺县政府在多次生效判决均认为其对韩功文分别于2006年、2009年提出的土地争议申请作为土地权属争议处理，认定事实不清、主要证据不足并予以撤销处理决定的情况下，再次于2015年受理韩功文的确权申请，并依然以基本相同的事实和理由又作出处理结果基本相同的处理决定，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为的规定，应当予以撤销。一审法院判决驳回上诉人的该项诉讼请求错误，但上诉人要求赔偿其自2006年至2016年期间重复维权的经济损失，没有法律依据，本院不予支持。关于争议焦点二，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。根据上述法律规定，通常情况下，不同的行政行为作出的主体不同，所依据的法律、程序规定、基础事实等可能存在差别，除非存在高度关联的事实，人民法院认为可以合并审理或有法律特别规定外，通常不得在一个行政案件中将两个以上的不同行政行为合并审理。《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。本案中，涉案处理决定及行政复议决定系永顺县政府及湘西州政府作出，高小琴请求责令永顺县政府为其办理土地变更登记的诉讼请求，其实质是请求判令永顺县不动产登记机构履行土地变更登记的法定职责，因土地权属争议处理程序与土地变更登记程序所依据的事实基础、法律依据、程序规定均不相同，两个处理程序之间也不存在高度的关联性，且土地变更登记的履行主体并非本案的两被上诉人永顺县政府和湘西州政府，故不能合并在本案诉讼中一并予以审理。一审法院对上诉人的该项诉讼请求决定不予合并审理并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由部分成立，对成立的部分予以支持。一审法院适用法律错误、处理结果不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2016）湘31行初86号行政判决；二、撤销湖南省永顺县人民政府永政土决字〔2016〕1号《关于灵溪镇河西街居民韩功文与劳小明、高小琴土地权属争议处理决定书》及湘西土家族苗族自治州人民政府州府复决字〔2016〕12号《行政复议决定书》；三、驳回高小琴的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由湖南省永顺县人民政府、湘西土家族苗族自治州人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇二〇年三月二十日书记员  刘 威