贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔27行初347号 原告黄昌信，男，布依族，1942年12月25日生，住贵州省罗甸县， 委托代理人周涛，系北京在明律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。 被告罗甸县人民政府，住所地：罗甸县龙坪镇和平路9号； 法定代表人杨兴华，系该县人民政府县长； 出庭应诉机关负责人廖永晖，系该县人民政府副县长； 委托代理人李艳婷、付杨，均系北京市中银（贵阳）律师事务所律师，代理权限：一般代理。 被告罗甸县龙坪镇人民政府，住所地：罗甸县龙坪镇信邦大道9号； 法定代表人罗庆艺，系该镇人民政府镇长； 委托代理人马云飞，系该镇人民政府公职律师； 法定代表人委托代理人胥正东，系该镇人民政府组织委员。 被告罗甸县综合行政执法局，住所地：罗甸县龙坪镇河滨南路； 法定代表人张可塑，系该局局长； 委托代理人田孟福，系该局法规股负责人。 原告黄昌信诉被告罗甸县人民政府（以下简称“罗甸县政府”）、被告罗甸县龙坪镇人民政府（以下简称“龙坪镇政府”）、被告罗甸县综合行政执法局（以下简称“综合执法局”）土地行政强制一案，于2015年6月9日向本院提起诉讼。本院于2015年6月10日作出（2015）黔南立行初字第10号行政裁定，裁定不予立案，原告不服上诉至贵州省高级人民法院，贵州省高级人民法院作出（2015）黔高立行终字第46号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。原告向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出（2017）最高法行申4264号行政裁定，指令贵州省高级人民法院再审。贵州省高级人民法院作出（2018）黔行再7号行政裁定，裁定撤销（2015）黔高立行终字第46号行政裁定和本院（2015）黔南立行初字第10号行政裁定，指令本院受理。因原告在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条之规定，本院分别立为确认违法之诉和行政赔偿之诉后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2018年10月18日公开开庭进行了合并审理。原告黄昌信及委托代理人周涛，被告罗甸县政府副县长廖永晖及委托代理人李艳婷，被告龙坪镇政府委托代理人马云飞、胥正东，被告综合执法局委托代理人田孟福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄昌信诉称，其系罗甸县龙坪镇新苑村一组村民，在该村拥有合法承包地，因政府项目建设欲征收其承包地，但由于征收程序违法及补偿标准不合理，原告未与政府相关部门达成补偿协议。2015年5月6日，被告在未履行任何法定程序的情况下，命令重庆远华公司工作人员挖毁原告承包地上的种植物，原告欲阻止，被告将原告控制在救护车上。被告的违法行为违反法律规定，给原告造成巨大经济损失。原告认为，被告强制占地、破坏原告地上种植物的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》等法律规定，原告为维护自身合法权益，特向贵院提起行政诉讼。诉请：（一）确认被告破坏原告承包地上的种植物、强制占地的行为违法；（二）本案诉讼费用由被告承担。 原告为证明其主张，在法定期限内向本院提交并当庭举示如下证据： 1.黄昌信的土地承包经营权证；拟证明：原告主体资格适格。 2.新苑村委会证明；拟证明：黄昌信有自留地一宗，一直由黄昌信经营，有四至范围，在涉案范围内，原告主体适格。 3.现场强制清理实际照片4张；拟证明：副县长朱泉、赵广龙在5月6日指挥强制清理，龙坪镇、综合执法局的有关领导以及着综合执法局制服的人员在现场参与实施强制行为。 4.《关于新苑黄昌信反映城西大道征地补偿标准不满意的情况答复》；拟证明：该答复明确指出被告县政府组织相关部门强制推进土地征收工作，与3号证据中的现场照片能够相互印证，证明县政府与龙坪镇政府及综合执法局共同实施了涉案的强制行为。 5.城西场平总平面图；拟证明：2012年两份批准文件均不涉及本案的土地，原告的涉案土地并未经过合法程序征收。 针对原告举示的上述证据，被告罗甸县政府的质证意见为：对1号证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为从承包经营权证的名字来看，无法识别是黄昌信的，并且载明8口人，土地归谁管理没有明确。对2号证据真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可，认为没有村委会负责人及经办人签字确认，六位证明人签字的事实不符合规定，应当出庭作证接受质询，且证据没有明确自留地的面积。对3号证据真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可，认为影视资料容易被篡改和复制，且该图片不能显示拍摄地点及相关人员，图片拍摄距离较远，无法清晰辨认原告所称的工作人员，且不能反映破坏原告承包地及地上附着物的事实。对4号证据真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，认为该答复系对补偿情况答复，不是对谁参与实施破坏进行答复，并且用该答复证明县政府直接参与破坏与原告起诉状内容不一致。对5号证据真实性、合法性、关联性不予认可，认为系复印件，应当加盖印章证明获取来源，并且只是平面图，文字部分由原告自行标注不具有真实性、合法性和关联性。 被告龙坪镇政府与综合执法局的质证意见与被告县政府质证意见一致。对2号证据补充意见认为证据不规范，证明人多余，且不能证明原告的土地系被告强制清理的。对4号证据补充质证意见为原告起诉时间为2015年10月，答复的时间是2014年7月14日，原告起诉认定的行为发生在后面，答复在前面，无法达到证明目的。对5号证据补充质证认为管委会不是国家法定机构，对证明目的不予认可。 被告罗甸县政府辩称，（一）罗甸县政府不是适格的诉讼主体。从原告起诉状事实理由部分可以知道，原告承包地及地上种植物系案外人重庆远华公司工作人员破坏实施，并非被告及本案其余两被告所为。本案属于民事侵权范围。（二）黄昌信个人作为诉讼主体不适格。根据《土地承包法》第三条、第十五条以及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第三条的规定，农村土地承包是以家庭承包方式，以农户为单位，承包方是农户，农户才是法律意义上的当事人，农户应该推选代表人而且姓名后缀“承包经营户”，才能作为诉讼中的适格当事人。本案中，黄昌信仅个人不能代表该户所有成员意志，所以不能成为本案适格原告。综上，请求人民法院驳回原告起诉。 被告罗甸县政府为证明其主张，在法定期限内向本院提交并当庭举示如下证据： 1.《省人民政府关于罗甸县2012年度第一批次城镇建设使用土地的批复（黔府用地函〔2012〕457号）； 2.《省人民政府关于罗甸县2012年度第一批次工业建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2012〕471号）； 3.征地预公告及公示照片； 4.《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）、裁定书3份。 上述1-4号证据拟共同证明：被告在征收新苑村土地时取得了农用地转批的审批手续，并且下发了征地预公告，也告知了补偿安置方案和标准。从生效的裁定书贵州省罗甸县人民法院行政裁定书（2015）罗行初字第1号、13号、16号中可知，原告对此补偿方案是知晓的。 针对被告罗甸县证据当庭举示的上述证据、依据，原告的质证意见为：对1、2号证据真实性无异议，合法性、关联性及证明目的有异议，认为被告应当附上征收土地红线图来证明与本案的关联，并且文件时2012年的，涉案土地是2015年征收的，不符合征收规定。对3号证据真实性无异议，关联性和合法性有异议，认为预公告应当在得到征地批复之前拟定，而预公告是在2013年，显然预公告与批复反映的不是同宗土地。对4号证据真实性无异议，关联性和合法性有异议，认为该文件是2009年的，征收是2015年进行的，不能以6年前的标准进行补偿，根据土地管理法规，征收补偿标准应当是2到3年要进行更新，且土地附着物的补偿标准要由省级以上人民政府制定，所以该份通知不能作为赔偿依据。 被告龙坪镇政府和综合执法局的质证意见均为无异议。 被告龙坪镇政府辩称，罗甸县征地工作组从2011年起在被告龙坪镇政府办公地点办公，并且《罗甸县人民政府关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》（罗府发〔2011〕15号）中第十五条：“征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理”，即龙坪镇政府并非罗甸县征地工作的主体。2012年12月24日，根据《省人民政府关于罗甸县2012年度第一批次工业建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2012〕471号），该文件中龙坪镇新苑村部分集体土地同意作为工业建设使用土地。2013年11月18日，罗甸县政府发布征地预公告，在该公告“八、其他有关事项：征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理”。综上，龙坪镇政府的职责是处理在征地工作中发生的矛盾纠纷，同时龙坪镇政府也不是拆迁和保障性施工的主体。综上，原告所述的侵犯其权益的具体行政行为，并非龙坪镇政府所为，龙坪镇政府不是适格被告。 被告龙坪镇政府为证明其主张，在法定期限内向本院提交并当庭举示如下证据： 1.《关于抽调邓雯佳等六位同志到县征地工作组工作的通知》（罗人字社〔2012〕335号）；拟证明：征地机构不是镇政府的工作机构，镇政府不是适格的主体。 2.《罗甸县人民政府关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》（罗府发〔2011〕15号）、《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》；拟证明：镇政府不是征地的主体，镇政府主要负责调解处理工作。 3.《土地补偿协议书》；拟证明：当时盖章的是罗甸县国土资源管理局，镇政府不是适格的主体。 4.《征地预公告》；拟证明：镇政府不是适格的被告主体。 针对被告龙坪镇政府当庭举示的上述证据、依据，原告的质证意见为：对1号证据的真实性无异议，合法性、关联性与证明目的有异议。认为不能证明被告没有参与涉案的地上清理的强制行为，2012年的文件不能证明被告主张的事实。对2号证据真实性、关联性、合法性及证明目的均有异议，认为不能证明2015年5月6日被告镇政府没有到现场参加当天的强制清理行为。对3号证据真实性无异议，关联性、合法性与证明目的有异议，认为该土地不是涉案土地，原告的土地已经被征收完了，罗贤海、黄昌信、罗时秀三人签订协议的时间与2015年5月6号的时间无法证明土地清理的与协议书上所指的土地是同一块土地，国土局作为土地管理部门并不具有行政强制执法权，但人民政府与执法局有强制执法权。对4号证据真实性、合法性、关联性均有异议，认为该公告没有张贴公布的证明，没有具体的土地四至范围，征地预公告只是征地之前的公告，但具体的征收单位都不能确定，达不到证明目的。 被告罗甸县政府、综合执法局的质证意见为均无异议。补充质证意见认为三份补偿协议均按照黔南州人民政府公布的关于全州征地统一年产值标准和综合地价标准来执行，若本案涉及赔偿，赔偿标准也应按该标准进行。 被告综合执法局在法定期限内未向本院提交书面答辩状，当庭辩称，综合执法局不是适格的主体，并且没有铲除原告地上附着物。 被告综合执法局在法定期限内未向本院提交证据。 经庭审举证、质证，本院对原、被告所举示证据作如下认证：原告举示的1-5号证据、被告罗甸县政府举示的3、4号证据、被告龙坪镇政府举示的2-4号证据，与本案有关联，并具有真实性、合法性，本院予以确认。被告罗甸县政府举示的1、2号证据，因被告未提供上述批复中涉及地块的用地红线图，同时被告罗甸县政府发布涉案项目征地预公告的时间为2013年11月18日，与上述批复前后时间不一致，不能确定该证据与本案是否具有关联性，被告龙坪镇政府举示的1号证据，与本案不具有关联性，本院不予确认。 经审理查明，原告黄昌信系新苑村一组村民，在该村翁良（小地名）拥有自留地0.96亩。 2013年11月18日，罗甸县政府发布征地预公告，载明：“拟征收龙坪镇新苑村集体土地（交苑至二级路路口经麒麟大酒店至新寨寨子北侧）作为罗甸县城城西大道建设项目用地…三、征地单位：罗甸县人民政府…五、征地补偿标准：按照《龙滩水电站罗甸库区投资概算调整补偿兑现方案的通知》（罗府发〔2006〕29号）、《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）的标准进行补偿。…八、其他有关事项：征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理，对调解不服的，当事人可以向人民法院提起诉讼…”。2014年5月22日，被告罗甸县政府组织对原告的涉案土地及附着物进行测量登记，载明：“图斑号：397，地类：田，面积：0.96亩。”2015年5月6日，被告罗甸县政府组织相关人员对其地上附着物予以清理，原告不服，向本院提起行政诉讼，诉如前述。 本院认为，本案的争议焦点为：（一）原、被告是否本案适格主体；（二）涉案行政行为是否合法。 关于第一个争议焦点，关于黄昌信是否本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，本案原告主张的涉案土地系该户自留地，其作为土地的实际使用人，认为被告对其自留地上附着物实施清除并占用土地的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，黄昌信是本案适格的原告。罗甸县政府关于黄昌信不是本案适格原告的理由不成立，本院不予采纳。 关于本案被告主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，县级人民政府是征收集体土地的征收主体。本案中，罗甸县政府作出的《征地预公告》载明：征收单位为罗甸县政府；征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理。以及《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。”故对黄昌信自留地的征收是由罗甸县政府组织实施的，罗甸县政府是征收主体。综合执法局系罗甸县政府的职能部门，龙坪镇政府为罗甸县政府的下级政府，其按照罗甸县政府的工作安排协助实施征收工作，都是为完成罗甸县政府对原告承包地的征收，故综合执法局、龙坪镇政府协助实施征收土地的行为所产生的法律后果应当由作为征收主体的罗甸县政府负责。故罗甸县政府是本案适格的被告；综合执法局、龙坪镇政府不是本案适格的被告，应驳回原告对该二被告的起诉。 关于被告罗甸县政府强制占用涉案土地及对地上附着物实施清除的行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”之规定，本案被告罗甸县政府在土地征收过程中，并不具有强制执行的法定职权。其未经土地行政主管部门作出责令交出土地行政决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，径行占用涉案土地并清除涉案土地上附着物的行为违反法定程序。 综上所述，被告罗甸县政府于2015年5月6日对原告涉案土地所实施的强制占用土地及清除地上附着物的行为违反法定程序。鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。原告诉请确认该行为违法的理由成立，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下： 一、驳回原告黄昌信对被告罗甸县龙坪镇人民政府、罗甸县综合行政执法局的起诉。 二、确认被告罗甸县人民政府于2015年5月6日对原告黄昌信位于罗甸县龙坪镇新苑村“翁良”涉案土地实施的强制占用土地及清除地上附着物的行政行为违法。 一审案件受理费50元，由被告罗甸县人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审判长 罗 艳 审判员 刘玉冰 审判员 游昌新 二〇一八年十二月十日 法官助理张忙 书记员 薛 亮