广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1424号 上诉人（一审原告）：李作阶，男，汉族，1942年3月2日生，住融安县。 委托诉讼代理人：莫雪冰，广西凌盛律师事务所律师。 委托诉讼代理人：黎珍侦，广西凌盛律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）：融安县人民政府，住所地融安县长安镇立新街126号。 法定代表人：陈文敏，该县县长。 诉讼代表人：冯敏，该县副县长。 委托诉讼代理人：杨明鑫，融安县林业局工作人员。 委托诉讼代理人：周明聪，融安县林业局工作人员。 被上诉人（一审被告）:柳州市人民政府，住所地柳州市文昌路66号。 法定代表人：吴炜，该市市长。 委托诉讼代理人：莫林，柳州市司法局工作人员。 委托诉讼代理人：莫妮旎，柳州市司法局工作人员。 一审第三人:融安县板榄镇木吉村民委员会蚂蝗冲村民小组。 一审第三人:融安县板榄镇木吉村民委员会山口二（二）村民小组。 一审第三人:李贵槐，男，汉族，1947年12月18日生，住南宁市。 上诉人李作阶因诉被上诉人融安县人民政府（以下简称融安县政府）、柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）及一审第三人融安县板榄镇木吉村民委员会蚂蝗冲村民小组（以下简称蚂蝗冲村民小组）、融安县板榄镇木吉村民委员会山口二（二）村民小组（以下简称山口二（二）村民小组）、李贵槐林地权属行政处理、行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2018）桂02行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2019年11月11日公开进行了听证。李作阶及其委托诉讼代理人莫雪冰，黎珍侦，融安县政府诉讼代表人冯敏及委托诉讼代理人杨明鑫、周明聪，柳州市政府委托诉讼代理人莫林、莫妮旎及一审第三人李贵槐到庭参加了听证。蚂蝗冲村民小组、山口二（二）村民小组经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 李作阶上诉称：一审法院认定事实不清，证据不足。理由是：1、关于融安县政府1953年12月18日同时颁发的涉案《土地房产所有证》（以下简称土地证）效力认定问题，融安县政府仅凭李作阶持有的《土地证》对争议地记载的笔迹及四至不清便认定李作阶持有的《土地证》无效，从而认定争议地非李作阶所有不符合客观事实。2、关于1982年《山界林权证》，双方均持有记载争议地的《山界林权证》。郭时英所在生产队山口二（二）村民小组的《山界林权登记表》中并没有登记争议地属于郭时英承包的记载。而蚂蝗冲村民小组的《山界林权登记表》中对争议地属于李作阶承包是有记载的。3、关于涉案争议地的历史管护，该争议地一直由李作阶管护。依据1956年入社时的林木测量记录，有蚂蝗冲村民在争议地种植“蚂蝗冲尾杉木”的历史记录及李作阶于1998年开始在争议地种植的事实。据此向本院请求：1、撤销一审判决，依法改判或发回重审；2、本案的诉讼费由融安县政府、柳州市政府负担。 融安县政府答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分。请求驳回上诉维持一审判决。 柳州市人民政府答辩称：与一审答辩意见一致。请求驳回上诉维持一审判决。 李贵槐答辩称：同意融安县政府决定及一审判决。 李作阶向一审法院请求：依法判决撤销融安县政府2017年6月8日对蚂蝗冲村民小组与山口二（二）村民小组争议的水简冲尾（地名，亦称蚂蝗冲尾、架简冲）石坎面上方林木林地权属作出的《1号处理决定》（以下简称1号处理决定）和柳州市政府于2017年10月24日作出《90号复议决定》（以下简称90号复议决定）；责令融安县政府对本案争议地的使用权以及该地上林木的权属重新作出处理决定。 一审判决查明：争议地水简冲尾（地名，又称蚂蝗冲、架简冲）位于融安县境内，总面积为10亩，四至界限为：东北面以396.5高程点起往东南沿槽下至石坎底止，南面石坎底往西沿小槽上至岭脊，西南面从南面终点起往西北沿岭脊上至396.5高程点止。争议地内附着物分布情况为：北面山脚有蚂蝗冲村民小组种植的5丛甜笋竹，面积约l亩；甜笋竹面上方有70年代种植的假南竹约1亩；竹山面到岭顶是李作阶于2004年争议发生后种植的杉树；以第五丛甜笋竹往上，西南面有杂灌木和零星松木及两株直径约20cm的杉树。争议集体双方山口二(二)村民小组与蚂蝗冲村民小组在1981年之前为一个生产队，即山口二队，落实联产承包责任制时分为现在两个生产队。争议地原为茶山林地，于1953年土地改革时期分给了现山口二(二)村民小组的村民郭时英(第三人李贵槐的母亲)户，并登记于融安县政府1953年12月18日颁发给郭时英户的《土地房产所有证》内。上世纪八十年代实行联产承包责任制，山口二队在分队时经群众大会讨论决定“田按人口分，地(山场)按土改时的业主各自带回各自的生产小队(即现在的村民小组)”。1982年林业“三定”时，融安县政府在向山口二（二）村民小组和蚂蝗冲村民小组核发的山界林权证中，均登记了现争议地。山口二（二）村民小组将争议地发包给村民李贵愧经营，蚂蝗冲村小组将争议地发包给村民李作阶经营，两村民都取得了对争议地承包经营的《土地承包使用证》。争议地在林业“三定”时期的登记发证形成交叉重叠。之后争议地在实际经营管理的过程中，持续发生林木所有权及林地使用权的权属纠纷：融安县板榄乡人民政府对相关权属纠纷于1986年7月20日作出《关于木吉村山口屯村民李贵勋与李作阶林木纠纷的处理意见》、1990年8月30日作出《关于维持1986年7月20日本政府〈关于木吉村山口屯村民李贵勋与李作阶林木纠纷的处理意见〉的通知》、1993年2月27日作出（1993）板政处字第（1）号《关于李贵勋与李作阶林木纠纷的处理决定书》；1993年7月2日融安县人民法院作出(1993)融法行初字第05号行政判决撤销了板榄乡人民政府(1993)板政处字第（1）号《关于李贵勋与李作阶林木纠纷的处理决定书》。2000年山口二（二）村民小组向融安县政府提出对其与蚂蝗冲村民小组的林地权属争议进行调处确权的申请，2004年10月27日融安县政府作出了融政处字[2004]第3号《权属纠纷处理决定书》，该处理决定历经复议及诉讼，最后被柳州市政府于2007年7月26日作出柳政复字〔2007〕49号《行政复议决定书》撤销。2014年5月8日，山口二（二）村民小组重新向融安县政府提出对争议地的调处确权申请，融安县政府立案后，组织争议双方代表进行现场勘界，确定争议地界限以及相关历史凭证登记地名位置，绘制了争议区域图，经过调查取证并组织争议双方进行调解不成，于2017年6月8日作出了《1号处理决定》。李作阶不服，向柳州市政府申请复议，柳州市政府于2017年10月24日作出维持《1号处理决定》的《90号复议决定》。李作阶仍不服，向一审法院提起本案行政诉讼。 一审判决认为：根据《森林法》第十七条第一款之规定，融安县政府作为县级人民政府有权处理村集体之间山林土地权属纠纷并作出行政裁决，是本案适格被告。同时，根据《行政复议法》第十三条第一款的规定，柳州市政府作为融安县县政府的上一级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权，亦为本案适格被告。 根据《广西调处条例》第三十四条第(一)项规定，土地改革时期依法取得的土地房产所有权证可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，山口二（二）村民小组和蚂蝗冲村民小组均提交了本集体村民在1953年土地改革时期取得的土地房产所有权证以证实争议林地的权属来源，其中蚂蝗冲村民小组村民李佳祯的土地房产所有证上记载统计的非耕地总数为捌块，而登记列出的非耕地却有九块，李作阶主张本案争议林地在该证上的登记恰为最后一栏填写的“屋背冲茶山地基”，并且该项目填写的字迹与证上其他字迹存在明显差异，李作阶主张系因当时工作人员在填发证后对其户卖林不卖地的事实经查明再补填所致，但未能提供充分证据予证实，而山口二（二）村民小组村民郭时英的土地房产所有证上则明确记载了涉及本案争议地的“蚂蝗冲茶山”壹块以及四至范围。因此，融安县政府在土地权属来源依据的认定上，对蚂蝗冲村民小组的证据不予支持，对山口二（二）村民小组的证据予以采信，并无不当。 上世纪八十年代实行联产承包责任制时，根据山口二队在分队时“田按人口分，地(山场)按土改时的业主各自带回各自的生产小队(即现在的村民小组)”的集体决议，在山口二队分为山口二（二）村民小组和蚂蝗冲村民小组后，涉案争议地按照土改时登记在山口二（二）村民小组村民郭时英名下的实际情况，应当归属于山口二（二）村民小组所有。 1982年林业“三定”时期，融安县政府将争议地登记在山口二（二）村民小组的山界林权证内，虽然未能在山口二（二）村民小组的山界林权登记表上一并明确记载，但是该林权登记发证符合争议地的权属来源及变动的客观历史和实际情况。而同时融安县政府又将争议地登记在蚂蝗冲村民小组的山界林权证内，已构成登记发证的林权交叉重叠，应当予以纠正。基于林权确权发证后向村民发放的涉及争议地的土地承包使用证，亦应予以一并纠正。李作阶提交1990年12月24日《融安县人民法院移送案件函》以证明山口二（二）村民小组的山界林权证存在偷填，涉嫌违法犯罪，但是该案件移送函的内容并未记载李作阶欲证明的事项，对李作阶该主张该院不予支持。 从1982年林业“三定”到2000年期间，争议地在实际经营管理的过程中持续发生林木权属纠纷，乡政府对相关权属纠纷作出过系列处理，争议方亦在基层组织调解下达成过协议，但一直未对林地权属进行过调处确权。李作阶及蚂蝗冲村民小组提交《关于李佳祥与李作阶两位山场纠纷调解如下决议》和85号调解书以证明融安县人民法院已于1985年作出过确认争议地权属的生效裁判文书。但是从85号民事调解书内容来看，该诉讼系对李作阶和李佳祥之间发生的财产（林木）侵权损害赔偿纠纷作出的民事调解书，并非对争议林地权属进行审理查明后作出的确认权属裁判，调解书中涉及的林地无四至范围表述，无法确定与本案争议林地的关联性，并且文书中表述“经村委和乡政府处理，将此处山场确权给李作阶”的内容在本案中亦没有相关证据予以佐证，因此融安县政府未予采纳，该院亦难以支持李作阶对此提出的证明主张。由于涉案林地长时期处于争议状态，李作阶及其集体在本案中认为其对争议地长期实际经营管理的事实应当基于时效经营取得争议林地的权属，该主张于法无据，该院不予支持。 李作阶所提供的证据并不足以证明其对争议地享有权属的主张。融安县政府在接到确权申请后，经过了立案、现场勘查，核实证据，组织调解等程序，作出本案被诉的《1号处理决定》，程序合法。柳州市政府根据查明的事实在法定期限内作出《90号复议决定》，并依法送达各方当事人，程序合法。 综上所述，融安县政府作出的《1号处理决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序；柳州市政府作出维持该处理决定的《90号复议决定》程序合法，证据充分，符合法律规定。李作阶要求撤销《1号处理决定》及《90号复议决定》的理由不成立，对其诉讼请求该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李作阶的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由李作阶负担（已缴纳）。 本院二审期间，各方当事人均无新证据向本院提交，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。因此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”及《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是《1号处理决定》及《90号复议决定》是否合法有效的问题。 关于《1号处理决定》及《90号复议决定》是否合法有效的问题。首先，就融安县政府于1953年颁发的两份《土地证》的效力问题。本案中，山口二（二）村民小组和蚂蝗冲村民小组均提交了本集体村民在1953年土地改革时期取得的《土地证》以证实争议林地的权属来源，其中蚂蝗冲村民小组村民李佳祯的《土地证》上记载统计的非耕地总数为捌块，而登记列出的非耕地却有九块，李作阶主张本案争议林地在该证上的登记恰为最后一栏填写的“屋背冲茶山地基”，并且该项目填写的字迹与证上其他字迹存在明显差异。而山口二（二）村民小组村民郭时英的《土地证》上则明确记载了涉及本案争议地的“蚂蝗冲茶山”壹块以及四至范围。李作阶主张登记内容与笔迹的差异系因当时工作人员在填发证后对其户卖林不卖地的事实经查明再补填所致，但未能提供充分证据予证实。补填处亦没有人民政府的涂改印章予以证实其真实性。因此，融安县政府在土地权属来源依据的认定上，对蚂蝗冲村民小组的证据不予支持，对山口二（二）村民小组的证据予以采信，并无不当。 其次，就涉案争议地归属于山口二（二）村民小组所有的依据问题。融安县政府根据上世纪八十年代实行联产承包责任制时，山口二队在分队时“田按人口分，地(山场)按土改时的业主各自带回各自的生产小队(即现在的村民小组)”的集体决议，在山口二队分为山口二（二）村民小组和蚂蝗冲村民小组后，涉案争议地按照土改时登记在山口二（二）村民小组村民郭时英名下的实际情况，确认争议地归属于山口二（二）村民小组所有有事实依据。 第三，就融安县政府对于其重复发证行为进行纠正的问题。1982年林业“三定”时期，融安县政府将争议地登记在山口二（二）村民小组的《山界林权证》内，虽然未能在山口二（二）村民小组的山界林权登记表上一并明确记载，但是该林权登记发证符合争议地的权属来源及变动的客观历史和实际情况。而同时融安县政府又将争议地登记在蚂蝗冲村民小组的《山界林权证》内，已构成登记发证的林权交叉重叠，应当予以纠正。基于林权确权发证后向村民发放的涉及争议地的土地承包使用证，亦应予以一并纠正。因此，融安县政府对于其重复发证行为进行纠正并无不当。 第四，就李作阶主张其于1998年始在争议地种植及该主张能否作为认定其对争议地享有承包经营权的依据及承包经营权是否应以其所在村民小组享有涉案土地所有权为前提的问题。从1982年林业“三定”到2000年期间，争议地在实际经营管理的过程中持续发生林木权属纠纷。根据《中华人民共和国林木林地权属争议处理办法》第五条第二款“在林权争议解决以前，任何单位和个人不得采伐有争议的林木，不得在有争议的林地上从事基本建设或者其他生产活动。”的规定，李作阶主张其于1998年始在争议地种植的历史事实，不能作为认定其对争议地享有承包经营权的依据。李作阶关于其对争议地管护的主张，无法律和事实依据，本院不予支持。同时，对涉案争议地所有权属的适格主体是上述两个村民小组。李作阶对争议地享有承包经营权是以其所在村民小组享有涉案土地所有权为前提。而本案中蚂蝗冲村民小组对于融安县政府的《1号处理决定》和柳州市政府《90号复议决定》并未提起行政诉讼，应当认定其对于融安县县政府的《1号处理决定》和柳州市政府《90号复议决定》内容的接受。 综上，融安县政府的《1号处理决定》和柳州市政府《90号复议决定》认定事实清楚，行政程序合法，适用法律法规正确。一审判决驳回李作阶的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（李作阶已预缴），由李作阶负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 周家开 审 判 员 韦志勇 二〇二〇年二月十八日 法官助理 茹 超 书 记 员 陈安戈