贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）黔27行初243号 原告贵定县德新镇晓丰村三门洞组，住所地：贵定县新铺乡晓丰村三门洞组。 负责人暨诉讼代表人蒋付林，男，汉族，1970年10月13日生，住贵州省贵定县，系该组组长。 诉讼代表人王世国，男，汉族，1964年7月4日生，住贵州省贵定县。 诉讼代表人杜金国，男，汉族，1973年3月23日生，住贵州省贵定县。 诉讼代表人陈金银，男，汉族，1970年6月9日生，住贵州省贵定县。 委托代理人董天芳、刘堃，均系贵州慧歆律师事务所律师。 被告贵定县人民政府，住所地：贵定县金南新区。 法定代表人张丽芳，系该县人民政府县长。 委托代理人陈雄，系该县人民政府法制办主任。 委托代理人陆承辉，系贵州贵达律师事务所律师。 被告贵定县德新镇人民政府，住所地：贵定县德新镇。 法定代表人文家元，系该镇人民政府镇长。 出庭应诉机关负责人杨波，系系该镇人民政府副镇长。 委托代理人曾庆福、陆承辉，均系贵州贵达律师事务所律师。 原告贵定县德新镇晓丰村三门洞组（以下简称“三门洞组”）诉被告贵定县人民政府（以下简称“贵定县政府”）、被告贵定县德新镇人民政府（以下简称“德新镇政府”）要求确认土地征收公告行为违法一案，于2018年4月17日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭于2018年9月7日公开开庭审理了本案。原告三门洞组委托代理人董天芳，被告贵定县政府委托代理人陈雄、陆承辉，被告德新镇政府副镇长杨波及委托代理人陆承辉、曾庆福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告三门洞组诉称，被告德新镇政府根据被告贵定县政府的安排就贵定县海螺水泥有限公司二期项目进行征地，原告陈家山的林地位于该征收范围。征地实施过程中，被告既未对征地范围进行公示，也未将征地批复等进行公示。2017年，三门洞组村民王世国向政府申请信息公开，贵定县政府提供的材料仅有贵定县100万吨水泥项目协议小组服务领导小组办公室与原新铺乡人民政府联合发布征收补偿标准公告，该公告载明：“根据县委、县政府安排，贵定海螺盘江水泥有限公司二期项目建设将在我乡进行征地的内容及相应的补偿标准。”对于征收范围、合法性、被征收人的相应权利等内容并未涉及。被告实施的征收行为不合法且未经法定程序。原告在1982年获得该幅林地所有权，依法取得山林所有证。二被告实施的征地行为严重影响原告合法权益。故诉至本院，诉请：（一）依法确认二被告就贵定县海螺水泥有限公司二期项目作出的征收决定及实施的征收行为违法；（二）本案诉讼费用由被告承担。2018年8月7日，原告三门洞组将其诉讼请求明确为：（一）请求依法确认二被告就贵定县海螺水泥有限公司二期项目作出的征收公告违法；（二）本案诉讼费用由被告承担。庭审中，原告德新镇三门洞组进一步明确诉讼请求为确认二被告就贵定县海螺水泥有限公司二期项目作出的征收公告行为违法。 原告三门洞组在法定期限内向本院提交并当庭举示了如下证据： 第一组：共2份证据，拟共同证明原告提起诉讼没有超过起诉期限。 1.政府信息公开告知书； 2.《公告》（贵定县400万吨水泥项目协调服务领导小组办公室、新铺乡人民政府于2012年5月8日发布的关于征地补偿标准有关事项的公告）； 第二组：共1份证据，拟证明：原告有权提起本案诉讼。 3.贵定县山林所有证（贵林权字第0004754号）； 被告贵定县政府对原告三门洞组所举示证据质证意见为：对第一组证据真实性、合法性、关联性认可；对第二组证据真实性、合法性认可，关联性不认可，认为涉案土地存在土地权属争议，应当通过确权程序处理，而不是通过本案诉讼解决。 被告德新镇政府对原告德新镇三门洞组所举示证据质证意见为：对第一组证据中1号证据关联性有异议，认为信息公开是另外的行政行为；对第一组证据中2号证据真实性、关联性、合法性无异议；对第二组证据质证意见与贵定县政府一致。 被告贵定县政府辩称，（一）德新镇（原新铺乡）政府已于2012年5月8日发布公告，本案已过起诉期限，依法应予驳回。涉案土地所属村民小组已于2013年确认征收土地面积及土地补偿款或分别领取征收款。根据《行政诉讼法》第四十六条规定，原告已超过诉讼时效。（二）被告的征收补偿行为合法，未侵犯原告合法权益。贵定县海螺水泥有限公司二期项目已获得省发改委批复，项目已实施。项目领导小组、德新镇人民政府已经依法发布征地补偿标准公告，开展土地权属调查登记，依法发放征收补偿款，保障被征收人利益。（三）三门洞组诉请不明，依法应予驳回。原告诉请征收决定和实施的征收行为违法，诉请不明确，土地征收行为包括征前行政行为以及征收实施行为，而征收实施行为包括发布公告、听取意见、拟定征收补偿方案及发布行为等，根据法律规定，有的行为可诉，有的不可诉，因此原告诉请显然不明确。综上，请求人民法院驳回三门洞组的诉请。 被告德新镇政府答辩意见与被告贵定县政府一致。 被告贵定县政府、德新镇政府在法定期限内共同向本院提交并当庭举示如下证据、依据： 第一组：共3份证据，拟证明：涉案土地征收项目已获得批复，立项合法。 1.《关于贵定县海螺盘江第二条4500t/d熟料干法水泥生产线工程核准的请示》（贵发改呈〔2009〕52号）； 2.《黔南州发展和改革局关于贵定海螺盘江水泥有限责任公司第二条4500t/d熟料水泥生产线项目核准的请示》（黔南发改呈〔2009〕680号）； 3.《关于贵定海螺盘江水泥有限责任公司4500t/d熟料水泥生产线二期工程项目核准的批复》（黔发改工业〔2009〕2158号）； 第二组：共2份证据，拟证明：海螺项目二期工程对外发布公告决定进行征收，并对征地补偿标准、面积、补偿款情况进行了公告，该公告行为符合法律规定。 4.《公告》（贵定县400万吨水泥项目协调服务领导小组办公室、新铺乡人民政府2012年5月8日制作）； 5.《公告》照片（2012年12月21日公示）。 第三组：共3份证据，拟证明：1.本案被告镇政府依法对农户被征用地进行了测量、发放了补偿款，对权属有争议地块的补偿款部分村民承诺无异议。镇政府已完成征收补偿款发放，征收工作已完成。2.本案涉及征地补偿时间为2012、2013年，原告的起诉已经超过法定的行政起诉期限。 6.项目征（占）土地测量登记表（自2012年5月—2012年7月，涉及三门洞组，有农户签字）； 7.海螺水泥有限公司二期项目土地补偿表（自2012年5月—2013年12月，涉及三门洞组，有农户签字）； 8.《承诺书》。 原告三门洞组对被告贵定县政府、德新镇政府所举示证据质证意见为：对第一组证据真实性无异议，不认可证明目的，仅证明该项目被批准，不能证明项目所用土地征收行为合法。对第二组证据中《公告》真实性无异议，《公告》照片真实性、关联性有异议，达不到证明目的，认为无时间点，而且该组照片并不是公告本身情况。对第三组证据，该组证据真实性无异议，合法性与关联性有异议。 为查明相关案件事实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定，本院要求二被告补充提交了以下证据、依据，并组织当事人双方质证： 9.《德新镇人民政府关于对晓丰村三门洞组提出海螺二期厂部及矿区占地（老哨棚、鸡拉坡）未得到征地补偿款等相关事宜的答复》（德政复〔2017〕1号）； 10.《贵定县人民政府关于杜金国等信访事项的复查意见》（贵府函〔2017〕81号）。 9、10号证据共同证明：原告方村民曾经就征地补偿款包括土地权属事宜向县政府、镇政府进行信访，被告按照法律规定给予信访答复。 11.德新镇会议签到册；拟证明：两份信访回复已经送达给原告。 12.《关于晓丰村钟传浦四人信息的情况说明》；拟证明：钟传浦、蒋富兵、侯文林、侯国民等四名村民身份情况。 13.送达回执、送达回证2份；拟证明：信访回复的送达回证。 针对被告贵定县政府、德新镇政府补充提交的上述证据，原告三门洞组质证意见为：对9、10号证据真实性认可，证明目的不认可，两份证据材料显示是对两村划界土地权属协议书做的信访，而不是征地情况的信访，原告方的权属证书是有效的，此证据没有涉及征收内容。对11号证据真实性不认可，认为系复印件并非原件，原告基于2017年政府信息公开才得知海螺征地公告内容，并且贵定县政府并未就海螺项目做任何公告。对12号证据真实性、合法性、关联性认可，认可钟传浦当时系三门洞组组长。对13号证据真实性无异议，不认可关联性，本案系对征地公告诉讼，政府补交的证据与本案无关联。 经过庭审举证、质证，本院对上述证据认定如下：被告贵定县政府、德新镇政府提交的5号证据模糊不清，难以辨认，其真实性存疑，本院不予确认。原、被告双方提交其他证据，经庭审质证，证据的来源合法、内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明，2012年5月8日，贵定县400万吨水泥项目协调服务领导小组办公室、贵定县新铺乡人民政府共同发布公告。公告载明：贵定海螺盘江水泥有限公司二期项目建设拟在新铺乡进行征地，以及征地补偿标准等。因土地权属纠纷，2012年6月6日，时任三门洞组组长钟传浦及该组村民蒋富兵作为代表，与种植户候文林、候国民签订了《海螺占地补偿有争议地分配协议》，双方就因海螺水泥厂二期工程占地征用的部分耕地补偿分配达成协议。2012年6-7月，三门洞组部分村民在项目征（占）土地测量登记表签字捺印，确认征（占）用土地面积、地类等。2012年、2013年，原告三门洞组钟传浦、蒋付军、蒋富兵、王依恩、陈金海、杜金国、钟守华、王作明等多名村民签字领取了海螺水泥厂二期工程征地补偿款。2016年12月16日，原告三门洞组到海螺矿区厂部反映，上大槽海螺厂部和老哨棚鸡拉坡海螺矿区占用该组土地，未给予征地补偿款，要求给予补偿。2017年3月22日，德新镇人民政府作出《关于对晓丰村三门洞组提出海螺二期厂部及矿区占地（老哨棚、鸡拉坡）未得到征地补偿款等相关事宜的答复》（德政复〔2017〕1号），以证据材料不足为由，对三门洞组的请求不予支持。次日，德新镇组织相关部门以及德新镇三门洞组代表杜金国、王世海、王作才、钟守华、蒋付林等当面答复，并送达德政复〔2017〕1号答复，三门洞组代表未签收。三门洞组不服，向贵定县人民政府申请复查。2017年5月16日，贵定县人民政府作出《关于杜金国等信访事项的复查意见》（贵府函〔2017〕81号），决定维持德政复〔2017〕1号答复，并于2017年5月23日送达三门洞组代表王世国。2017年9月28日，王世国向贵定县人民政府申请公开德新镇晓丰村征收征用土地相关文件。贵定县人民政府办公室于2017年10月23日向王世国公开了“贵定县100万吨水泥项目协调服务领导小组办公室与原新铺乡人民政府联合发布征收补偿标准公告”纸质文本一份，并告知对征收款发放情况可向德新镇政府申请公开。 原告三门洞组不服，遂于2018年4月17日诉至本院，请求确认本案二被告就贵定县海螺水泥有限公司二期项目作出的征收决定及实施的征收行为违法。经本院释明，原告明确诉请为：请求确认二被告就贵定县海螺水泥有限公司二期项目作出的征收公告违法；请求确认二被告征收公告违法情况下的用地行为违法；经本院再次释明，原告明确诉请为：请求确认二被告就贵定县海螺水泥有限公司二期项目作出的征收公告违法；本案诉讼费用由被告承担。 另查明，因乡镇行政区划调整，贵定县新铺乡现为德新镇人民政府辖区。贵定县400万吨水泥项目协调服务领导小组办公室是县政府临时成立机构。 本院认为，本案争议焦点为原告三门洞组提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。 联合发布涉案公告的贵定县400万吨水泥项目协调服务领导小组办公室、贵定县新铺乡人民政府，前者系贵定县政府设立的临时机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款之规定，应当以贵定县政府为被告；后者新铺乡已经行政区划调整到德新镇政府，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，应当以德新镇政府为被告。故原告以贵定县政府、德新镇政府为被告提起本案诉讼并无不当。 人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定发布征收公告的行为，是一个公示告知行为，对被征收人权利义务不产生实际影响，原则上属于不可诉的行政行为。对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为。经查，在制作公告之后，原新铺乡政府具体实施了测量登记、补偿安置等相关征地行为。原告可就具体征地实施行为提起行政诉讼。虽经本院两次释明，原告仍坚持起诉请求确认发布涉案公告行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项关于提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖之规定，本案原告提起本案诉讼不符合法定起诉条件。 公民、法人或其他组织提起行政诉讼应当符合法定起诉条件，除应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的法定起诉条件，还包括应当在法定起诉期限内提起诉讼。在行政诉讼中，人民法院对法定起诉条件的审查贯穿于整个诉讼过程。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，法定起诉期限为知道或应当知道作出行政行为之日起六个月。《最高人民法院关于适用的解释>第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”经查，原告三门洞组于2012年6月6日即因海螺二期工程占地补偿款与种植户达成分配协议，该组时任组长钟传浦及村民蒋富兵作为该组代表在协议上签名捺印；2012年三门洞组多名村民先后签字领取了贵定县海螺水泥有限公司二期项目征地补偿款。本案二被告所举证据虽然不能证明涉案公告已经公示或送达原告，但是从原告村民组长及村民领取补偿款的事实可知，原告在签订协议、领取补偿款之时已明确知晓公告所载明的征地及补偿标准之内容。鉴于公告未告知起诉期限，则应适用前述《最高人民法院关于适用的解释>第六十四条第一款之规定，原告自2012年6月6日签订协议及随后签字确认土地测量登记表和领取补偿款之日起即已知道涉案公告行为内容，应当在一年内提起行政诉讼；并且本案诉讼中，原告未举证证明具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的因不可抗力或者不属于自身原因耽误起诉期限的情形。原告主张其于2017年10月23日通过政府信息公开才知道涉案公告行政行为，未超过法定起诉期限与查明事实不符，本院不予支持。 综上，原告于2018年4月17日提起本案诉讼不属于人民法院受案范围，且已经明显超过起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。为此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告贵定县德新镇晓丰村三门洞组的起诉。 一审案件受理费50元，退还原告贵定县德新镇晓丰村三门洞组。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉，本裁定则发生法律效力。 审 判 长  罗 艳 审 判 员  马 丹 人民陪审员  广家雍 二〇一八年九月三十日 法官助理张忙 书记员薛亮 附：本裁定适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。 没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。 第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 3.《中华人民共和国土地管理法》 第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 4.《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。