安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终59号上诉人(一审原告)程超，男，1990年08月16日出生，汉族，住安徽省霍山县。上诉人(一审原告)王江波，男，1990年10月17日出生，汉族，住安徽省霍山县。两上诉人共同委托代理人陈清波，北京市京师律师事务所律师。两上诉人共同委托代理人张林遥，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人(一审被告)霍山县人民政府，住所地安徽省霍山县行政大楼。法定代表人赵珞，县长。委托代理人谭录明，霍山县住房和城乡建设局副局长。委托代理人戴文祥，安徽戴文祥律师事务所律师。上诉人程超、王江波因诉霍山县人民政府（以下简称霍山县政府）房屋行政征收一案，不服安徽省六安市中级人民法院(2019)皖15行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法审理了本案，现已审理终结。程超、王江波向一审法院诉称，被告霍山县政府发布的霍政秘[2019]50号《霍山县人民政府房屋征收决定》，不符合公共利益的需要，违反法定程序。公告附件《霍山县“美酒特色小镇”项目迎驾酒文化公园及周边地块国有土地上房屋征收补偿安置方案》作出之前，未依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求包括原告在内的被征收人的意见，导致补偿标准低于2010年左右原告购买房屋的价格，更低于征收公告之日的周边房屋市场价。请求：1、撤销霍山县政府作出的霍政秘[2019]50号房屋征收决定；2、本案诉讼费用由被告承担。一审法院审理查明，2016年3月16日，霍山县政府作出霍政[2016]19号《关于印发霍山县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》，成功创建5A级景区，重点建设酒乡风情小镇在规划纲要内。2019年7月16日，霍山县发展和改革委员会作出霍发改投资[2019]97号关于霍山县美酒特色小镇（迎驾酒文化公园）项目建议书的批复。2019年7月20日，《霍山县“美酒特色小镇”（迎驾酒文化公园及周边地块）项目国有土地上房屋征收补偿安置方案征求意见公告》发布，征求意见期为2019年7月20日至2019年8月18日，期限为30日。2019年8月19日，霍山县政府作出霍政秘[2019]50号《霍山县人民政府房屋征收决定》并发布公告。公告同时附《霍山县“美酒特色小镇”项目迎驾酒文化公园及周边地块国有土地上房屋征收补偿安置方案》，征收期限及签约期限为2019年8月20日至2019年9月8日。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被诉房屋征收决定系针对霍山县“美酒特色小镇”项目作出，霍山县政府组织实施本次房屋征收行为，是为了佛子岭5A景区的创建，生态资源的保护以及改善景区及周边的建设，符合公共利益需要。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，霍山县政府向该院提交了霍政[2016]19号《关于印发霍山县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》、佛子岭镇土地利用总体规划图、霍山县佛子岭镇总体规划（2014-2030）、佛子岭区创5A核心区拆迁安置规划设计方案等。可以证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，2019年7月19日，霍山县“美酒特色小镇”（迎驾酒文化公园及周边地块）项目房屋征收补偿安置方案论证会召开，7月20日，《霍山县“美酒特色小镇”（迎驾酒文化公园及周边地块）项目国有土地上房屋征收补偿安置方案征求意见公告》发布，征求意见期为2019年7月20日至2019年8月18日，期限为30日。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，霍山县政府提交的《财政直接支付申请书》，明确用于支出美酒特色小镇项目房屋拆迁补偿。关于原告认为被告征收原告的房屋补偿标准低于2010年左右原告购买房屋的价格，亦远低于征收公告之日的周边房屋市场价的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。2019年7月26日，因协商选定评估机构不成，霍山县佛子岭镇人民政府（以下简称佛子岭镇政府）发布《关于抽签确定房屋征收房地产评估机构的公告》，最终经抽签选定“安徽中信房地产土地资产评估有限公司”为涉案项目房屋征收房地产评估机构。2019年8月25日，该评估公司出具皖中信房估字（2019）N-486号房地产估价报告，对涉案项目被征收商业及住宅房屋在价值时点的公开市场价值作出估价结果。综上，被诉征收决定符合公共利益需要，霍山县政府在作出该征收决定过程中，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定履行了相应的法定程序，程序合法。原告诉请撤销被诉征收决定，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告程超、王江波的诉讼请求。程超、王江波上诉称，一、被上诉人作出的房屋征收决定不符合公共利益的需要。《霍山县美酒特色小镇迎驾酒文化公园项目建议书》中明确提到:“本项目建成后对利用景观元素、广场铺装以及绿化植物，为迎驾酒厂提供更具代表性和象征性的宣传场地，更重要的是能为迎驾酒厂提供更具代表性和象征性的宣传场地，展示迎驾酒集团文化底蕴与企业发展历程，展现企业的魅力。”由此可见，该项目是商业项目，不具于公共利益。征收主体在启动房屋征拆工作时并没有征求被拆迁人的意见，在形式上和实质上并没有取得绝大多数被征收居民的同意，不具备符合社会公共利益的实质性要件。是否符合公共利益，需要将被征收人的利益和要进行建设项目的利益进行比较，显然征收范围内居民的居住保障权益更具有公共性，而迎驾集团的商业项目不符合公共利益需要目的。二、被上诉人提供的证据不能证明其作出案涉房屋征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用土地规划、城乡规划和专项规划。1、被上诉人只提交关于印发霍山县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知，不能证明该美酒特色小镇项目符合该经济和社会发展规划。依照法律规定，涉案征收项目是否符合规划需要霍山县发展改革委员会出具相应的意见。2、涉案建设项目是否符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划需要自然资源部门、城乡规划和建设部门出具相应的意见、被上诉人仅仅提交早已存在的土地利用总体规划、城乡规划文件不能证明房屋征收决定符合法定条件。《佛子岭镇土地利用总体规划（2006-2020）》在2006年就已经制作，上诉人的房屋2010年左右进行建设时，符合当时的土地和建设规划。政府不能随意更改规划，特别是不能不依据土地利用总体规划制定城乡规划，故涉案项目必然违反了土地利用总体规划。三、案涉社会稳定风险评估的制定违反法定程序，不能作为被诉行政行为合法性的证据。从被上诉人提交的证据中可以看到，案涉风险评估并没有进行调查研究，也没有采取抽样调查、实地走访等方式进行，仅仅是采用会议讨论的方式进行，小组成员全部是公务人员，没有社会专家以及利益相关方的意见，自我组织自我决定，风险评估结果不客观，评估报告不合法，不能作为被诉行政行为合法性的证据。四、被上诉人提交的形成于2019年8月16日的财政直接支付申请书，只能证明申请单位霍山县佛子岭财政所，曾经以涉案项目房屋拆迁补偿款为名，申请过拆迁补偿款，并不能直接证明此项目涉及的所有房屋拆迁补偿款全部足额到位。五、评估程序严重违法。被上诉人提供的证据只是表明了佛子岭镇人民政府作为项目实施单位对评估机构的选定，以及出具的一个总体评估报告，未提供相关的分户报告书、送达回证、复核告知书等，评估结果没有得到被征收人的认定，评估程序严重违法。请求：1、依法撤销一审行政判决书，发回重审或依法改判撤销霍政秘[2019]50号《霍山县人民政府房屋征收决定》;2、本案诉讼费用由被上诉人承担。霍山县政府答辩称，一、答辩人为了保护征收范围内佛子岭景区的环境和旅游资源、完善其市政公共基础设施建设、改善当地居住环境、丰富该地旅游资源、提高人民的精神生活水平等公共利益的需要，进行征收。任何公益项目都具有商业价值，不能因项目具有一定的商业价值即否定其公益性。二、涉案项目的相关规划均由主管部门依法作出，被答辩人的上诉理由不能成立。三、被征收房屋的价值是由被征收人抽签选的独立的第三方专业机构依法评估确定，且截至目前，所有拆迁户均签署了补偿协议、领取补偿款，被诉征收行为对被答辩人的权益没有影响，被答辩人对征收补偿过低的意见，不是对征收行为的异议。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。一审被告霍山县政府向一审法院提举下列证据：证据1、《关于印发霍山县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》（霍政[2016]19号），证明涉案征收建设项目符合国民经济和社会发展规划。霍山县美酒特色小镇依法进行申报并获得批复。涉案征收项目是经过霍山县人代会审议通过的十三五规划内容之一，符合社会公共利益的需要。涉案征收决定行为合法、程序规范。证据2、霍山县美酒特色小镇项目建议书、关于霍山县美酒特色小镇项目建议书的批复，证明为了促进社会发展的公共利益的需要，完善霍山县美酒特色小镇项目所在地的基础设施、改善当地居住环境、改善当地面貌、提高人民精神生活水平等需要进行霍山县美酒特色小镇项目。涉案征收项目具有符合社会公共利益需要的征收条件。霍山县美酒特色小镇项目依法进行申报并获得批复。霍山县美酒特色小镇严格依法进行，涉案征收决定行为合法、程序规范。证据3、涉案建设项目所在地的佛子岭镇土地利用总体规划图（2006-2020）、涉案建设项目所在地的佛子岭镇总体规划图（2014-2030），证明涉案征收项目符合土地利用总体规划、城乡规划。涉案征收决定行为合法、程序规范。证据4、佛子岭景区创5A核心区拆迁安置规划方案、《县国土资源及规划管理委员会第61次会议记录》，证明涉案征收建设项目符合专项规划。涉案征收决定行为合法、程序规范。证据5、霍山县美酒特色小镇项目国有土地上征收补偿方案征求意见公告及实施公告图片、方案的反馈意见、霍山县美酒特色小镇项目房屋征收补偿安置方案论证会签到簿、会议纪要及会场图片，证明涉案房屋的征收依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）等有关规定拟定了征收补偿方案，该方案进行了公告、征求意见并收集了反馈意见、对方案进行了论证。涉案征收决定行为合法、程序规范。证据6、霍山县美酒特色小镇项目建设社会稳定风险评估工作领导小组通知、霍山县美酒特色小镇项目建设社会稳定风险评估工作方案、会议签到簿、会议纪要及会场照片、霍山县美酒特色小镇项目建设社会稳定风险评估报告，证明涉案房屋的征收决定行为依据国务院590号令等有关规定进行了社会风险评估。涉案征收决定行为合法、程序规范。证据7、财政直接支付申请书，证明征收补偿费用足额到位、专户专储、专款专用，涉案征收决定行为合法、程序规范。证据8、霍山县政府房屋征收决定、霍山县政府房屋征收决定公告、霍山县美酒特色小镇项目国有土地上房屋征收补偿安置方案及公告图片，证明被告依据国务院590号令等有关规定作出征收决定，涉案征收决定行为合法、程序规范。证据9、霍山县美酒特色小镇项目建设地块房屋征收调查认定情况一榜公示及图片、二榜公示及图片，证明被告依法对房屋征收范围内的房屋进行了调查登记，并将调查情况向被征收人公布。涉案征收决定行为合法、程序规范。证据10、关于协商选定房屋征收房地产评估机构的公告、备选机构名单、评估机构选票及汇总、抽签活动及公证书、抽签结果公告，证明被告依法对征收项目建设地块房屋征收评估选定评估机构。涉案征收决定行为合法、程序规范。证据11、房地产评估报告，证明评估机构依法确认被征收房屋价值、用于产权调换房屋价值。涉案征收决定行为合法、程序规范。证据12、房屋征收补偿安置协议、房屋征收补偿认定结果确认单、征收补偿兑付单、房屋拆除验收单，证明案件受理后，已有87户被征收人签订了安置协议，其中64户已领取补偿款。大部分被征收人认可涉案征收行为，签订补偿协议并予以履行。本案原告汪继宝、熊杰已签约并领取了补偿款，程超、王江波已签收了房屋征收补偿认定结果确认单、房屋拆除验收单。涉案征收决定行为合法、程序规范。证据13、法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令），证明作出涉案征收决定的法律依据。一审原告程超、王江波向一审法院提交下列证据：1、原告身份证复印件各一份，证明原告主体身份。2、原告房地产权证或不动产权证书复印件、原告国有土地使用权证复印件，证明原告房屋处于征收范围内、原告主体适格。3、霍政秘[2019]51号《霍山县人民政府房屋征收决定公告》、《霍山县美酒特色小镇项目迎驾文化公园及周边地块国有土地上房屋征收补偿安置方案》复印件，证明被诉行政机关作出行政行为的内容。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据一审判决、双方当事人的诉辩情况，本案的争议有五个焦点问题：一是霍山县政府作出被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要；二是被诉房屋征收决定所涉建设活动是否符合相关规划和计划；三是社会稳定风险评估是否符合法定程序；四是征收补偿资金是否充足；五是评估机构的选定是否合法以及征收补偿是否公平。关于霍山县政府作出被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条第（三）、（六）项规定，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，法律、行政法规规定的其他公共利益的需要，市、县级人民政府可以作出房屋征收决定。本案中，被诉房屋征收决定针对霍山县“美酒特色小镇”项目作出，系为了创建佛子岭5A景区的创建，不仅有利于完善周边区域基础设施建设，也可改善周边群众居住、生活环境，增加周边居民休闲空间，故霍山县政府作出被诉房屋征收决定符合公共利益的需要。上诉人关于“上述项目系商业项目，不符合公共利益的需要”的上诉理由，本院不予支持。关于被诉房屋征收决定所涉建设活动是否符合相关规划、计划问题。《征补条例》第九条第一款规定，依照本条例第八条规定确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，霍山县政府提举的霍政[2016]19号《关于印发霍山县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》、佛子岭镇土地利用总体规划图、霍山县佛子岭镇总体规划（2014-2030）、佛子岭区创5A核心区拆迁安置规划设计方案、房屋征收建设项目相关部门审查意见表等证据，可以证明涉案房屋征收涉及的建设活动符合《征补条例》第九条规定的相关规划。关于社会稳定风险评估是否符合法定程序问题。《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，霍山县政府向一审法院提交的《关于霍山县“美酒特色小镇”（迎驾酒文化公园及周边地块）项目建设社会问题风险评估工作领导小组的通知》《霍山县美酒特色小镇项目建设社会稳定风险评估工作方案》《霍山县“美酒特色小镇”（迎驾酒文化公园及周边地块）项目建设社会稳定风险评估会议议程》《会议记录》《霍山县美酒特色小镇项目建设社会稳定风险评估报告》等证据，相互印证，可以证明被诉房屋征收决定作出前，霍山县政府已经进行社会稳定风险评估，程序上并无违反法律规定的情形。关于征收补偿资金是否充足的问题。根据《征补偿条例》第十二条的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。该规定的目的是为了保障对被征收人的补偿安置能够真正得到落实，防止因资金不足造成被征收人无法及时得到补偿安置。本案中，霍山县政府向一审法院提供的财政直接支付申请书等证据，可以证明对被征收人的补偿安置能够落实。且从实际情况来看，涉案征收范围内大多数被征收人已经与征收部门签订征收补偿安置协议，上诉人并无证据证明涉案征收中存在因资金不足导致已经达成的补偿安置协议无法履行的情况。故上诉人关于征收补偿资金不足，无法保障其合法权益的上诉理由不能成立。关于评估机构的选定是否合法以及征收补偿是否公平的问题。本案被诉行政行为系房屋征收决定，故本案审查范围仅限于被诉房屋征收决定的合法性，即该征收决定是否符合法定目的、条件、程序等。至于征收补偿安置，系征收决定作出后需要解决的问题。根据《征补偿条例》第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。因此，评估机构的选定是否合法、补偿是否公平属于补偿决定合法性审查的范围，而非征收决定合法性审查的范围。上诉人作为被征收人，可先就相关补偿安置问题与征收部门协商，协商达不成一致的，待霍山县政府作出补偿决定后，其如认为该补偿决定违法，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。届时，复议机关、人民法院将对评估机构的选定是否合法、补偿是否公平等问题进行审查。综上，一审判决驳回上诉人程超、王江波的诉讼请求，并无不当。上诉人程超、王江波的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人程超、王江波负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月十日法官助理张高英书记员潘玉丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……