广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行审复１号复议申请人（原申请执行人）：珠海市自然资源局。住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中**。法定代表人：王朝晖，局长。委托代理人：于德新，该局工作人员。被申请执行人：黄有钱，男，1964年6月2日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。公民身份号码：************。复议申请人珠海市自然资源局不服广东省珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行审268号行政裁定，向本院提出复议申请。本院现已审查终结。珠海市自然资源局认定,2017年8月，被申请执行人黄有钱未经批准擅自在珠海市香洲区前山界涌竹仔山庄旁和竹仔山庄路口旁占用土地进行建设，占地约1.25亩（836.36平方米），其中，占用建设用地约0.308亩（即A地块，约205.24平方米），占用一般农用地约0.947亩（即B地块，约631.12平方米）。根据《珠海市香洲区土地利用总体规划（2010-2020年）》显示，A地块符合土地利用总体规划，B地块不符合土地利用总体规划。2018年9月21日，申请执行人珠海市自然资源局向被申请执行人黄有钱直接送达《行政处罚告知书》和《听证告知书》，告知拟处罚的事实、理由和依据，并告知其享有陈述申辩和申请听证的权利。在法定期限内，被申请执行人黄有钱没有提出陈述申辩意见和申请听证。2018年11月7日，申请执行人珠海市自然资源局作出珠国土香罚字〔2018〕4号《行政处罚决定书》，认定被申请执行人黄有钱的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，决定对被申请执行人黄有钱处罚如下：对占用建设用地部分（A地块），立即退还非法占用的土地；对占用一般农用地部分（B地块），立即退还非法占用的土地，限自收到本决定书之日起60日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物或构筑物，恢复土地原状，并于当日向被申请执行人黄有钱直接送达上述行政处罚决定书。法定期限内，被申请执行人黄有钱没有申请行政复议或提起行政诉讼。在申请执行人珠海市自然资源局向被申请执行人黄有钱直接送达珠国土香催告[2018]4号《催告履行行政处罚决定通知书书》后，被申请执行人黄有钱仍未履行上述《行政处罚决定书》中“对占用建设用地部分（A地块），立即退还非法占用的土地；对占用一般农用地部分（B地块），立即退还非法占用的土地，限自收到本决定书之日起60日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物或构筑物，恢复土地原状”的内容。珠海市自然资源局于2019年7月2日向珠海市金湾区人民法院申请强制执行其于2018年11月7日对被申请执行人黄有钱作出的珠国土香罚字〔2018〕4号《行政处罚决定书》。珠海市金湾区人民法院认为，若强制执行申请执行人黄有钱对占用建设用地部分的申请，即退还非法占用土地，无疑要涉及到建设用地上建筑物之合法性审查，且对建设用地的强制执行直接依赖于土地上建筑物的执行，而法院在本案中不能直接对建设用地上建筑物之合法性予以审查，亦不可能在执行程序中采取相应的强制措施。在占用建设用地的建筑物未被相关行政部门予以处理的前提下，申请执行人珠海市自然资源局径行向法院申请“立即退还非法占用的土地”，存在执行不能。故申请执行人珠海市自然资源局“对占用建设用地部分（A地块），立即退还非法占用的土地”的申请内容，一审法院不准予执行。申请执行人珠海市自然资源局“对占用一般农用地部分（B地块），立即退还非法占用的土地，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物或构筑物，恢复土地原状”的申请，有可执行内容及可执行性，应准予执行。珠海市金湾区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条、第五十八条之规定，裁定如下：一、准予强制执行申请执行人珠海市自然资源局对被申请执行人黄有钱作出的珠国土香罚字〔2018〕4号《行政处罚决定书》中“对占用一般农用地部分（B地块），立即退还非法占用的土地，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物或构筑物，恢复土地原状”的决定；二、不准予强制执行申请执行人珠海市自然资源局对被申请执行人黄有钱作出的珠国土香罚字〔2018〕4号《行政处罚决定书》中对“对占用建设用地部分（A地块），立即退还非法占用的土地”的决定。珠海市自然资源局向本院提出申请，请求本院依法撤销金湾区人民法院作出的（2019）粤0404行审268号行政裁定书。其主要申请理由如下：关于违法占地上建筑物合法性审查问题。原审法院所认为对申请人申请强制执行的非法占用土地上附建筑物是否合法需要审查定性，缺乏法律依据，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，无需审査非法占用士地上建筑物的合法性，申请人依据法律规定依法认定涉案士地是非法占用的违法土地，并且按照法定程序对该非法占地作出行政处罚决定，则地上建筑物应同时不具备合法属性。关于违法占地上建筑物执行问题。建设用地上建筑物所依赖的土地占用实属违法，必然导致地上建筑物丧失合法基础，参照房地一体原则，其之间有天然的不可分离性，“皮之不存毛将焉附”。在强制执行非法占地行为时可以同时对地上建筑物予以执行，法律并没有规定需要先执行地上建筑物，再退还士地。法律裁定固然要严格依照法律法规规定的法律责任，但同时必须与事理、常识相契合，这是判断裁定是否正确的“第三只眼”，如果违反常识，再严密的审查、推理、定性和法律适用都失去了意义，必然导致不恰当的裁定内容。关于法律适用的问题。原审法院的裁定是依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条和五十八条作出的，但申请人认为该案件适用法律正确、程序正当合法。具体理由如下：关于《行政诉讼法》第九十七条、《行政强制法》第五十三条、第五十四条，根据《行政强制法》第13条“行政强制执行由法律设定的规定”，结合《土地管理法》第83条的规定，可知国土部门是没有强制执行权的，其对违法占地建筑强制拆除适用《行政强制法》第53条之规定，其对已完成的违法占地建筑拆除处罚必须向法院申请强制执行，故申请人严格按照法律之规定执行催告等法律程序，在法律规定的期限内向有管辖权的法院申请强制执行，不存在程序不正当合法的间题。关于《行政强制法》第五十八条，该案件认定事实清楚，适用法律有理有据，更无明显违法并损害被执行人合法权益的情况，同时申请人也在收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，不存在程序不正当问题。所以，原审法院并未发现或指出申请人作出的行政处罚存在明显事实不清、适用法律错误、程序不正当等法定理由，就依照上述四条法律之规定，裁定不予执行申请人作出的行政处罚，实属适用法律不当且偏颇，有违法律之公平正义。关于以往案件的裁定问题。此前原审法院对申请人类似“立即退还非法占用的土地”的强制执行申请，均裁定准予强制执行，如2018年李生财执行一案，详见(2018)粤0404行审12号《行政执行裁定书》。类似的案件情况、类似的土地性质、类似的行政处罚，没有新事实和适用法律如此裁定确属不妥，降低司法之公信力，有违法律之严肃性。关于司法行政机关共同协作间题。从全国角度看，确实司法机关与行政机关之间协调性不够，立法也存在一些盲区，在这种情况下，法院对国土部门强制执行申请，更应当依法受理并给予强有力的司法保障，各司其职、协商协作、加强源头治理强化行政强制执行力度，才有可能在现行的法律框架下，取得法律效果和社会效果的有机统一，及时遏制违法行为带来的不利后果，共同维护良好的土地资源管理秩序。申请人作出的珠国土香罚字〔2018〕4号《行政处罚决定书》依据事实清楚，适用法律正确，程序正当合法，应予支持。原审法院作出不予强制执行对占用建设用地的裁定事实认定不准确、法律适用不恰当，影响了国土资源执法的有序开展。经审查，本院认为，退还土地直接依赖于涉案土地上的建筑物的处理，建筑物的处理应由相关行政主管部门进行，行政主管部门未处置地上建筑物之前，珠海市自然资源局迳行向法院申请立即退还该土地，尚不具备执行受理条件。珠海市自然资源局的复议理由不成立，本院不予支持。原审行政裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第二款的规定，裁定如下：驳回复议申请，维持原裁定。本裁定送达后即发生法律效力。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年二月十三日书记员 何凘诺