河南省孟州市人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0883行初128号原告：毛瑞军，男，汉族，1960年10月12日出生，住孟州市。委托诉讼代理人：尚玉霞，女，汉族，1963年12月1日出生，住孟州市。委托诉讼代理人：台定刚，系孟州市众诚法律服务所法律工作者。被告：孟州市城市管理局，住所地：孟州市黄河大道中段。法定代表人：张明，系该局局长。委托诉讼代理人：侯清伟，该局工作人员。委托诉讼代理人：雷鑫萌，该局工作人员。第三人：孟州市河阳街道办事处，住所地：孟州市河阳办事处缑村。法定代表人：王国强，系该办事处主任。委托诉讼代理人：杜宇峰，系该单位人大主任。原告毛瑞军诉被告孟州市城市管理局要求确认行政行为违法及行政赔偿一案，本院于2019年10月29日立案受理，诉讼中，被告孟州市城市管理局向本院提交申请，认为孟州市河阳街道办事处是本案适格被告，申请本院追加孟州市河阳街道办事处为本案被告，本院经向原告释明，原告不同意追加孟州市河阳街道办事处为被告，本院为查明案件事实，依法追加孟州市河阳街道办事处为第三人参加本案诉讼。后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告毛瑞军及委托代理人尚玉霞、台定刚，被告孟州市城市管理局的委托代理人侯清伟、雷鑫萌，第三人孟州市河阳街道办事处的委托代理人杜宇峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告毛瑞军诉称，原告的宅基地使用权是经孟州市人民政府依法按照《中华人民共和国土地管理法》和相关一户一宅政策规定并经核实后于1998年12月28日给原告颁发涉案宅基使用证。而后该在确定面积内建房居住至2018年10月份，因孩子已成年再加当今好政策经济条件好转，故将原建筑平房（年久失修变成危房）经相关部门准许拆除翻建时，被告越权从2018年11月份开始违法阻止原告建房至今。在此期间原告多次要求被告依法给其下达相关停建手续和告知停建原因及应享有的权利、义务。可到目前为止，被告从不履行法律规定的相关程序和义务，而是依职权违法阻止原告不能建房，原因不详。另原告为响应政府美化环境和减少环境污染，于2018年11月份在建房动工时用彩钢瓦将施工地周围围圈，可被告于2019年7月16日在未事先告知原告自行拆除的相关权利、义务时，擅自强行将该彩钢瓦围墙拆除、并将该建房用具拉走扣押（有扣押清单为证）以及将该整理成形的钢筋地梁挪离他处（有视频为证），至今被告就强行拆除该围墙和扣押该财物之事被告未依法给原告作出任何处理决定，原因不详。综上，原告认为被告越权阻止该合法建房并强行扣押该财物的行政行为违法，特提起行政行为确认之诉。请求判令：1、依法确认被告阻止原告在该合法使用宅基地面积内翻建房屋的行政行为违法。2、依法确认被告强行扣押原告合法建住宅所使用工具的行政行为违法（详见扣押清单）。3、依法判令被告承担赔偿因其违法行为给原告造成的停工损失和财物损失计款10000元，及返还其违法扣押原告的建房工具（返还时以扣押清单为准）。4、诉讼费用由被告承担。诉讼中原告撤回了第3项诉讼请求，本院已作出书面裁定予以准许。被告孟州市城市管理局答辩称，一、本案中答辩人行政行为符合法律规定，不存在行政行为违法。一是根据1996年10月1日施行的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”规定，国家法律已明确授权了各地人民政府可以决定一个行政机关行使相对集中行政处罚的权限（即所谓的“综合执法”）。二是2017年1月24日《城市管理执法办法》（住建部第34号令）第八条“城市管理执法的行政处罚权范围侬照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房和城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权”也确定了综合管理执法范围。三是2018年2月13日《孟州市机构编制委员会＜关于调整城乡规划建设监督执法职责的通知＞》（孟编［2018］6号）也明确了原属市住房和城乡建设局承担的“各类建设工程进行监督检查，查处非法建设工程和违章工程”的职责，调整到市城市管理局行使。孟州市城市管理局可以行使违章建设工程的査处。二、原告不具备行政诉讼主体资格，其主张不予支持。答辩人按照正常执法要求，于7月16日接受巡查指令后配合河阳办事处工作人员对正在进行违法建设的违法行为进行了制止，并且对正在进行违法建设的施工方（违法建设相对人高某）的建筑材料进行了证据保全，在制止施工方违法建设继续状态后，督促其接受执法单位的处理。后在7月17日巡查复检中，发现另有施工方正在发生违法建设行为，我们对当时在场的施工方（违法建设相对人赵某）违法建设行为采取了证据保全措施。原告在起诉书中诉答辩人“于2019年7月16日在未事先告知原告自行拆除的相关权利、义务时、擅自强行将该彩钢瓦围墙拆除、并将该建房用具拉走扣押以及将该整理成型的钢筋地梁挪离他处…”的诉词中涉及有违法扣押、擅自拆除其违章建设的执法情节。答辩人在配合河阳街道办事处处置违章建设过程中只对正在进行的违法建设相对人进行过处置，没有对原告所诉的建筑材料采取过扣押措施，我们也没有对原告本人合法的房屋建设工程进行过阻止，没有证据显示答辩人作出的具体行政行为给原告的相关利益造成损害。因此，由于答辫人作出的行政行为没有损害原告的任何利益，故答辩人认为原告并不是具体行政行为的相对人，因此原告不具备行政诉讼主体资格，不是本案适格的原告。三、原告在本案中涉及到的建设工程属于违章建设本应予以查处。根据我们了解，河阳街道办事处辖区居（村）民在自家宅基地发生建设、翻新等建设行为前，必须要持有《河阳办事处城区居（村）民住宅建设申请表》经市、乡、村三级组织的审批，不符合建设要求的将不予批准。通过我们调阅的资料显示，原告所持的审批手续因违反规定未获得批准。证据五明确了原告建房宅基地占压大定北路建筑退线，该建设工程属于违章建设，根据相关规定应由河阳街道办事处予以查处。四、原告在本案中将答辩人列为被告属于诉讼主体错误。本案涉及的违章建设工程是由孟州市违法用地违规建设综合整治领导小组办公室在巡査中发现的，并且于2019年2月2日给河阳街道办事处下发了《交办通知单》（编号099），后又分别于2019年3月6日、7月4日两次下发了《督办通知》（编号072、095）督促河阳街道办事处予以查处，并且河阳街道办事处属于基层政府，主体应为河阳街道办事处。根据《中共孟州市委办公室、孟州市人民政府办公室印发的通知》（孟办［2018］15号）中部门职责所述“（二）市城管局（市城市综合执法局）：负责城市规划区域内未取得审批的违法建设行为进行巡查、查处，并指导、监督、协助各街道办事处拆除违规建筑。”根据属地管理的工作原则，所有涉及到四个办事处辖区的违法建设的拆除工作均以四个办事处为主，市城市管理局只作为协助单位予以配合。根据答辩意见，答辩人认为行政诉讼的受案范围只有当行政争议在法律规定的受案范围之内，行政相对人才可以提起行政诉讼。答辩人在本案中实施的具体行政行为没有对原告的合法权益产生任何实质影响，不具有可诉性，不是行政诉讼受案范围。综上，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求，维护答辩人的合法权益。第三人孟州市河阳街道办事处答辩称，一、原告所诉行为与答辩人无关。答辩人没有对原告实施过阻止、扣押等行为。二、在原告所诉事宜中，答辩人所从事的行为，都是符合法律和政策规定的。原告递交的《河阳办事处城区居（村）民住宅建设申请表》中，答辩人批注的意见是“请村委负责做好建房安全及高度控制，按照规划要求建筑红线，待检査验收后方可开工建设”，符合规定。请依法驳回原告的诉讼请求。根据原告的起诉、被告的答辩、第三人的陈述，本院归纳本案的争执焦点为：1、原告是否具备行政诉讼主体资格；2、被告孟州市城市管理局是否是本案适格被告；3、原告要求确认被告孟州城市管理局的阻止其建房行为、扣押物品行为违法是否应予支持。围绕本院归纳的争执焦点，原告向本院提交的证据：1、孟州市人民政府给原告就案涉宅基使用地颁发的确权证。主要证实：案涉宅基地是经政府土地主管部门按照一户一宅和规定使用面积依法核查后给原告颁发的合法有效证件。2、原告宅基地平面草图及与四邻概况。主要证实：该宅基地四邻四至清楚各方无任何边界纠纷。3、孟州市河阳办事处城区居民住宅建设申请表一份。主要证实：原告就案涉宅基上的房屋系危房、需翻建经村、镇同意原告在原使用宅基面积内翻建的事实。4、2019年6月26日的申请书一份。（原告就此申请书需要向法庭说明一下），此申请书是原告居住地北何庄村民委员会在河阳街道办事处的委托授权下、于2019年6月26日对原告在原宅基使用面积内翻建房屋监管的情况向河阳街道办事处汇报的事实说明。也就是讲原告建房符合准建条件的事实存在。5、被告给原告委托看场人髙成立、赵某下达的案件证据保全单4份、和影视U盘一个及2人出庭作证（内含原被告双方的对话录音）。主要证实：被告对原告的建房所需工具材料采取保全扣押的行政行为违法、同时也印证说明与其提交的答辫状第二条所述配合河阳街道办事处工作人员制止违法行为的理由是其作出违法行为不敢担当并利用职权推卸责任的虚假陈述。出庭证人赵某、高某证人证言。被告孟州市城市管理局对原告证据的质证意见为：对原告证据真实性均无异议，但是原告没有提交规划局的红线图。证人赵某说现场没有人，证人高某有人看场，两证人所说矛盾。赵某说城管局去现场七八次，高某说三四次，相互矛盾。赵某说扣押物品时候没有人出具扣押物品清单，高某说出具有扣押物品清单，扣押清单上有高某的签字，证明证人所说不成立。高某没有建筑资质证，后来我问他是否有合法建房手续，高某说不是其提供合法手续。经庭后播放，对视频资料无异议。第三人孟州市河阳街道办事处对原告证据的质证意见为：对证据均无异议，建房审批表上有规划局出具的意见，意见为占压道路退线，出具意见同时，规划局应该向原告出具有红线图，具体需要退多少米，这两样东西在一起才能称为合法手续。经庭后播放，对视频资料无异议。被告孟州市城市管理局在法定期限内向本院提交的证据有：证据一：《中华人民共和国行政处罚法》（1996年10月1日施行）。该法第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处权只能由公安机关行使”。国家法律明确了各地人民政府决定一个行政机关行使相对集中行政处罚的权限（即所谓的“综合执法”）。证据二：《城市管理执法办法》（住建部第31号令）2017年1月24日该证据说明国家主管部门赋予城市管理部门的执法范围为包括住房和城乡建设领城、环境保护、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管等综合管理方面。证据三：《中共孟州市委办公室、孟州市人民政府办公室印发《关于进一步加强违法用地违规建设监管工作的实施意见＞的通知》（孟办【2018】15号）。该证据中部门职责所述“（二）市城管局（市城市综合执法局）负责城市规划区域内未取得审批的违法建设行为进行巡查、査处，并指导、监督、协助各街道办事处拆除违规建筑。”根据属地管理的工作原则，所有涉及到四个办事处辖区的违法建设的拆除工作均以四个办事处为主，市城市管理局作为综合执法部门予以配合。证据四：《孟州市机构编制委员会《关于调整城乡规划建设监督执法职的通知）》（孟编［2018］6号）。该证据明确了原属市住房和城乡建设局承担的“各类建设工程进行监督检查，查处非法建设工程和违章工程”的职责，调整到市城市管理局行使。说明市城市管理局可以行使违章建设工程的查处。证据五：《河阳办事处城区居（村）民住宅建设申请表》。该证据明确了由于当事人毛瑞军建房宅基地占压大定北路建筑退线，该建设申请未获得批准，属于违章建设。证据六：孟州市违法用地违规建设综合整治领导小组办公室1、《交办通知单》编号099（2019年2月2日）2、《督办通知》编号072（2019年3月6日）3、《（督办通知》编号095（2019年7月4日）该证据说明了孟州市违法用地违规建设综合整治领导小组办公室在巡查中发现的违法建设工程均按照属地管理的原则交办或者督办辖区办事处（本案中涉及的即河阳街道办事处）予以查处。证据七：孟州市城市管理局出具的《案件证据保全单》第0002246号、第0000053号、第0000055号、第0000056号。该证据说明我单位配合河阳街道办事处工作人员对正在进行违法建设违法行为进行了制止，并且对正在进行违法建设的施工方的建筑材料进行了证据保全。没有对原告所诉的建筑材料采取过扣押措施，也从来没有对原告本人合法的房屋建设工程进行过阻止，没有证据显示我们给原告的相关利益造成损害。补充提交一下两组证据：证据八：孟州市双违办关于协助河阳办拆除违规建筑的通知。证据九：孟州市测绘工作队提供的建筑红线图。证据八、九证明原告建设为违法建设。原告对被告孟州市城市管理局提交的证据质证意见为：1、对被告提交证据1、2、3、4的规章条文无异，但对规章条文证明的指向有异。理由为：其在答辫状第二条中明确表述2019年7月16日接受巡查指令后配合河阳街道办事处对案涉建筑材料进行了证据保全。即然是配合，按照行政执法区域分工管理河阳街道办事处作为行政执法主体才有权对案涉建筑材料采取保全和扣押措施。被告作为配合单位在无书面授权的前提下，无权对案涉建筑材料采取保全和扣押，否则系超越职权的违法行政行为。相应被告提交本组4份证据和其证明观点与本案无任何关联性。2、对被告提交证据5真实性无异议，对证据指向有异议，证明不了案涉建筑系违章建设。3、对被告提交证据6真实性无异议，对证据指向有异议，不能证明是对案涉建筑下文、况且案涉建筑也不在小毛庄村西侧，同时此督办文对原告也不具约束力。4、对被告提交证据7真实性无异议，对证据指向有异议，异议为2点：（1）是超越职权的违法行政行为。（2）假如合法、按《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定。被告对案涉建筑材料保全、扣押后、应当在七日内作出处理决定。而从保全扣押时起至今已4个多月未作出任何处理决定，属违反法定程序。5、对证据8真实性无异议，对证据证明指向有异议，原告起诉的是城市管理局，这属于自己给自己作证。文件上的落款时间2019年7月15日，被告在对原告的建筑采取实施保全或拆除手续时，应该向原告提供这份手续，或告知原告享有的权利义务和申请复议的权利，被告并未依法告知原告享有的权利义务也为给原告下达指定拆除通知，就强行将原告建筑材料、物品实施扣押，属于侵害了原告享有的权利义务，违反了法律规定。按照被告庭审陈述是协助河阳街道办事处，该通知应该通知河阳街道办事处，责成河阳街道办事处对原告进行告知义务，而第三人对原告的建筑从未进行阻拦，从未下达过停建通知，也未告知原告相关权利义务，而被告在第三人不知情的情况下，擅自对原告采取超越职权的违法行为，于法无据。6、对证据9有异议，1、被告提供的规划红线图不符合证据要件，根据证据规则应该有证据出具的出证人签字盖章。2、孟州市测绘工作队是否具备独立的出证资格，被告应提供证据予以证实，被告在陈述时讲孟州市规划局，我们认可是政府的下属单位，被告提供的孟州市测绘工作队是否具备独立法人资格，被告应当承担举证责任。3、测绘工作组出具的规划图是否向孟州市人民政府或焦作市人民政府注册备案，被告应当承担举证责任。4、被告刚才提供的证据8、9的证据，根据行政诉讼法举证的相关规定，应当在15日内提供，这两份证据已经超过法定举证期限，原告请求对该证据是否应该采纳，望法庭依法公断。第三人孟州市河阳街道办事处对被告孟州市城市管理局的证据无异议。被告孟州市河阳街道办事处在法定期限内未向本院提交证据。本院对上述证据及质证意见综合分析后认为：原告提交的证据，第三人均无异议，被告对其提交的书面证据真实性均无异议，对出庭作证的证人证言有异议，认为证人高某、赵某的证言存在互相矛盾之处，本院经审查认为，被告两次查扣物品时，高某、赵某并未同时在现场，二人陈述并不矛盾，所述的事实与庭审中本院调查的其他各方当事人陈述的事实基本一致，本院对二证人的证言予以采信，对原告提交的其他证据的真实性予以确认。被告孟州市城市管理局提交的证据，原告对其真实性未提出异议，但对证据指向有异议，同时提出证据8、9系当庭提交，已超过法定举证期限，本院经审查确认被告提交证据的真实性，证据8、9超过举证期限，本院不依其作为审查行政行为合法性的依据，在查明案件事实时予以参考。依据原、被告、第三人陈述和上述有效证据，本院确认以下案件事实：毛瑞军系孟州市河阳街道办事处北何庄村村民，1998年孟州市人民政府为原告的宅基地颁发了集体土地使用权证，2018年10月，原告欲在该宅基地翻建新房，为此提交申请，申请书上各部门经审核意见分别为：土地所意见为：毛瑞军宅基地使用证属实，严格按照宅基地证尺寸翻新；孟州市规划局意见为：经实地勘测，申请人毛瑞军建房宅基地占压大定北路建筑退线；孟州市河阳街道办事处审查意见为：请村委负责做好建房安全和高度控制，按照规划要求建筑退线，待验收后方可开工建设。2019年3月25日。原告于2018年10月开始建房，被告自2018年10月开始到2019年7月间多次阻拦原告施工，并于2019年7月3日到施工现场，施工方高某在场，被告查扣切割机一台、旧斧头一个、箍筋一个、线盘一个、绑丝一个、电锤一个、一推车一辆，于2019年7月16日给高某出具编号分别为0000053、0000055、0000056的三份案件证据保全单；2019年7月16日被告和第三人共同到场，被告工作人员拆除了施工现场的铁皮围栏，将地梁挪离原位，2019年7月17日被告再次到施工现场，原告妻子尚玉霞和施工方高某雇佣的工人赵某在场，被告查扣原告建房工具架杆78根，并出具编号为0002246的案件证据保全单，庭审中，原告出庭作证证人高某和赵某称被告查扣的主要物品均为原告所有，部分工具小推车等是其租赁给原告的。诉讼中查明，孟州市双违综合整治领导小组办公室于2019年2月2日给孟州市河阳街道办事处下达交办通知单，又于2019年3月6日、7月4日给孟州市河阳街道办事处下了督办通知，责令孟州市河阳街道办事处组织力量，对原告的违规建设进行拆除，恢复原貌，2019年7月15日孟州市双违综合整治领导小组办公室给被告下发关于协助河阳街道办事处拆除违规建筑的通知，通知要求被告组织执法人员，于2019年7月16日上午10时到达河阳街道办事处大定路北段小毛庄村的西侧违建现场（即原告建房现场），协助孟州市河阳街道办事处做好违建拆除工作，同时维护现场秩序，避免交通拥堵。另查，孟州市机构编制委员会2018年2月13日孟编（2018）6号文件决定，将市住房和城乡建设局承担负责对各类建设工程进行监督检查，查处非法建设工程和违章工程的职责，调整到市城市管理局行使。以上为本案事实。本院认为，1、关于被告执法主体资格问题，《城市管理执法办法》第二条规定，城市、县人民政府所在地镇建成区的城市管理执法活动以及执法监督活动，适用本法。本办法所称的城市管理执法，是指城市管理执法主管部门在城市管理领域根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为。第八条规定，城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。第十条规定，城市管理执法主管部门依法相对集中行使行政处罚权的，可以实施法律法规规定的与行政处罚权相关的行政强制措施。同时孟州市机构编制委员会孟编（2018）6号文件决定将市住房和城乡建设局的相关职责调整给了孟州市城市管理局，故孟州市城市管理局具备城市管理、查处非法建设和违章工程的执法主体资格。2、关于原告的诉讼主体资格问题，被告查处的建筑属原告的房屋，查扣的物品虽有部分是建房施工方的，但施工方证明已由原告租赁，被告阻止其建房、查扣建房工具的行为与原告有行政法上的利害关系，故原告有诉讼主体资格。关于被告行政行为的合法性问题。（1）被告阻止原告建房行为的合法性问题，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正…。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。以上规定可见，查处城镇规划区的违法建设、违章建筑，城乡规划主管部门为行政主体，查处乡村规划区违法建设、违章建筑，乡、镇人民政府是行政主体。本案中，因机构编制调整，被告取得在城区内查处违法建设工程和违章工程的职责，被告认为原告建房不符合孟州城镇规划，属非法建设，应提供原告建设的房屋在城镇规划区内且为非法建设的充分证据，并向原告下达责令停止建设的通知，告知原告应当停建的理由，而被告未提供上述依据，只是口头告知原告停建，不符合法律规定，其行政行为违法。（2）被告查扣原告物品合法性问题，被告查扣原告物品向原告出具的是案件证据保全单，庭审中被告称采取的是证据保全措施，适用的是行政处罚程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七第二款规定，行政机关收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。该条款适用的是情况紧急、当事人有可能对证据转移导致证据毁损灭失以后难以取得的情况，不适用本案的情形，且被告在保全证据时，未当场给当事人出具清单，也未按程序要求七日内作出处理决定，不符合法律规定的适用条件和程序，其行政行为违法。综上，被告行政行为违法，原告要求确认，本院予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告孟州市城市管理局阻止原告建房的行为违法。确认被告孟州市城市管理局扣押原告建房工具的行为违法。案件受理费50元，由被告孟州市城市管理局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  梁慧娟人民陪审员  宁合魁人民陪审员  郭志萍二〇二〇年四月二十二日书 记 员  廉雅敏