河北省承德市双滦区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0803行初2号 原告承德科海广告装饰有限公司，住所地河北省承德市双桥区新华路帝景园大厦2103室，统一社会信用代码：911308026012677987。 法定代表人侯新民，职务：总经理。 委托代理人唐贵来，河北华川律师事务所律师。 原告承德市蓝盾广告有限责任公司，住所地河北省承德双桥区石洞子沟和尚坟1号，统一社会信用代码911308021064491640。 法定代表人王志强，职务：总经理。 委托代理人唐贵来，河北华川律师事务所律师。 被告双滦区交通运输综合执法大队，住所地双滦区元宝山大街66号，统一社会信用代码：12130803MB1828846X。 法定代表人王晶伟，职务：大队长。 到庭负责人李松柏，职务：副大队长。 委托代理人张春雨，男，1977年5月5日出生，汉族，承德市双滦区交通运输局法规科科长，住双滦区。 被告承德市双滦区城市管理综合行政执法局，住所地河北省承德市双滦区双塔山滨河大街52号，统一社会信用代码：11130803058176885Q。 法定代表人兀国兴，职务：局长。 到庭负责人郭立利，职务：副局长。 委托代理人高雅均，河北滦江律师事务所律师。 被告承德市双滦区国土资源局，住所地承德市双滦区建设街49号，统一社会信用代码：12130800MB0X77972E。 法定代表人赵晓集，职务：局长。 到庭负责人于永华，职务：副局长。 委托代理人张宝魁，河北华川律师事务所律师。 被告承德市双滦区双塔山镇人民政府，住所地河北省承德市双滦区双塔山镇建设大街6号，统一社会信用代码：111308030005065384。 法定代表人李巍，职务：镇长。 到庭负责人王鹏飞，职务：副镇长。 委托代理人徐学武，河北汇林律师事务所律师。 被告承德市双滦区滦河镇人民政府，住所地承德市双滦区滦河镇滦河村，统一社会信用代码：11130803000506554R。 法定代表人崔艳菊，职务：镇长。 到庭负责人王利娜，职务：副镇长。 原告承德科海广告装饰有限公司（以下简称科海公司）、承德市蓝盾广告有限责任公司（以下简称蓝盾公司）不服被告承德市双滦区交通运输管理局、承德市双滦区城市管理综合行政执法局（以下简称城管执法局）、承德市双滦区国土资源局（以下简称国土资源局）、承德市双滦区双塔山镇人民政府（以下简称双塔山镇政府）、承德市双滦区滦河镇人民政府（以下简称滦河镇政府）行政拆除行为及承德市双滦区人民政府行政复议决定，于2020年1月8日向本院提起诉讼。本院于2020年1月8日立案后，于2020年1月9日、2020年1月10日分别向五被告及承德市双滦区人政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因二原告所起诉的被告承德市双滦区交通运输管理局不适格，经本院告知，二原告同意将被告承德市双滦区交通运输管理局变更为被告双滦区交通运输综合执法大队（以下简称交通运输执法大队）。因承德市双滦区人民政府作出的行政复议决定不属于维持或改变原行政行为，经本院告知，二原告放弃要求撤销承德市双滦区人民政府作出的行政复议决定的诉讼请求，撤回对承德市双滦区人民政府的起诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月13日公开开庭审理了本案。原告科海公司法定代表人侯新民、原告蓝盾公司法定代表人王志强及二原告共同委托代理人唐贵来、被告交通运输执法大队主要负责人李松柏及委托代理人张春雨、被告城管执法局主要负责人郭立利及委托代理人高雅均、被告国土资源局主要负责人于永华及委托代理人张宝魁、被告双塔山镇政府主要负责人王鹏飞及委托代理人徐学武、被告滦河镇政府主要负责人王利娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告科海公司、蓝盾公司诉称，2008年7月14日，二原告与双滦区交通局下设机构双滦区交通局公路站签订协议，以70万元的价格购买了公路站建设的位于三岔口交通环岛北侧和西侧的擎天柱广告塔两座。因2010年4月这两座广告塔被城管执法局拆除，2010年5月24日，公路站与二原告签订补充协议，将位于西侧的一个双面广告塔和位于京承高速双滦出口大桥头处、往电厂方向的一个广告塔抵顶给了二原告，因此，二原告系涉案广告塔的共同共有人。2019年4月26日，被告交通运输执法大队、城管执法局、国土资源局填写了违法建设广告塔调查表、违法广告塔认定书、责令自行拆除改正通知书（无编号）强行交给二原告，上述文书均盖有被告城管执法局、国土资源局和交通运输执法大队的公章。2019年7月11日至12日，被告城管执法局、双塔山镇政府、滦河镇政府对涉案的广告塔实施了强制拆除。2019年9月9日，二原告向承德市双滦区人民政府申请行政复议，承德市双滦区人民政府作出双滦政复字［2019］1号行政复议决定，驳回了二原告的复议申请。二原告系涉案广告塔的善意购买人，被告交通运输执法大队、城管执法局、国土资源局、双塔山镇政府、滦河镇政府不具备道路交通领域行政执法权，强制拆除行为没有事实和法律依据，拆除程序严重违法。为维护二原告的合法权益，故诉至法院，要求：1、确认被告交通运输执法大队、被告城管执法局、被告国土资源局、被告双塔山镇政府、被告滦河镇政府于2019年7月11日至12日强制拆除二原告位于西侧和京承高速双滦出口桥头两座广告塔的行政行为违法；2、诉讼费用由被告承担。 二原告向本院提交了以下证据：1.擎天柱柱塔转让协议2份和转让协议的补充协议1份，拟证明被拆除的两广告塔取得来源合法，二原告对广告塔具有产权；2.被拆除广告塔照片2张，拟证明广告塔具有合法性；3.承德市干线公路违法建设广告塔调查表1份、广告塔认定书1份、责令自行拆除改正通知书4份，拟证明五被告均不是合法的强制拆除的行政主体；4.现场拆除视频光盘1张、文字说明1份，拟证明双塔山政府、滦河镇政府以及城管执法局的工作人员参与强制拆除；5.双滦政复决字[2019]1号行政复议决定书和听证通知书各1份，拟证明承德市双滦区人民政府驳回了二原告的行政复议申请；6.承德市人民政府办公室对科海公司规范性文件合法性审查申请的答复意见1份，拟证明省、市、区关于干线公路沿线广告设施专项清理工作的政府文件均不属于规范性文件，不能作为强制拆除行为的依据；7.交通运输执法大队事业单位法人证书1份，拟证明交通运输执法大队不具有行政执法权。 被告交通运输执法大队辩称，我大队是独立法人单位，具有完全行为能力，能够独立承担各项法律责任。我大队出具执法文书在法定职权范围内，符合法定程序，但我大队并没有作出强制拆除行政决定，更没有实施强制拆除行为，实施强制拆除广告塔行为的单位不明确，故应当驳回二原告的诉讼请求。 被告交通运输执法大队向本院提交的证据有：1.河北省人民政府办公厅冀政办字[2018]136号《关于印发的通知》（附两方案）1份；2.承德市人民政府办公室承市政办字[2019]21号《关于印发2019年承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案的通知》（附实施方案）1份；3.承德市双滦区人民政府办公室双滦政办字[2019]10号《关于印发2019年承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案的通知》（附实施方案）1份；4.承德市人民政府办公室《关于加快完成干线公路沿线广告设施清理工作任务的通知》1份。上述证据拟证明涉案两广告塔的拆除有政府文件和政策依据。 被告城管执法局辩称，1、二原告对所拆除的广告塔仅享受使用权，并不享有所有权，无论对广告塔的拆除是否合法，均应由广告塔的产权单位来主张权利，而不应由二原告提起诉讼，故二原告主体资格不适格；2、承德市双滦区人民政府成立有“双违”工作组，由交通运输执法大队牵头，我局只是工作组成员，实际执法单位应为交通运输执法大队，并非是我局，因此，应驳回二原告的起诉。 被告城管执法局未向本院提交证据。 被告国土资源局辩称：1、我局既未曾实施也未曾参与过强制拆除两座广告塔的执法行为，二原告将我局列为本案共同被告没有事实和法律依据；2、双滦区交通局公路站将其不具有合法性的路边广告塔转让和抵顶给二原告的行为属于民事行为，因该转让和抵顶的民事行为所引起的纠纷亦属于民事诉讼范畴。双滦区交通局公路站在与二原告签订转让协议及其补充协议的过程中，存在明显缔约过失责任，对于因违法广告塔被行政管理机关强制拆除而给二原告造成的经济损失，二原告完全可以向双滦区交通局公路站主张缔约过失责任而获得损失赔偿，二原告不应通过行政诉讼来寻求解决问题，故要求驳回二原告的诉讼请求。 被告国土资源局未向本院提交证据。 被告双塔山镇政府辩称，1、二原告并未合法取得涉案广告塔的所有权和使用权，并不是拆除广告塔行为的行政相对人。二原告与交通局公路站之间的合同目能否实现以及如何实现，属于民事法律规范调整范围，二原告应当采取民事救济途径寻求解决，与广告塔拆除行为无关，故二原告不是本案的适格主体；2、本案被拆除的广告塔原系交通局公路站未经过合法审批自行建造，属于违法构筑物，本案五被告响应政府号召，组成联合工作组，各司其职，联合执法，清理拆除违法构筑物，已经依法确认涉案的两个广告塔为违法建筑，交通局公路站未提出异议，而且将涉案广告塔属于违法建筑的事实告知了二原告，根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，涉案广告塔应当直接予以拆除，无需另行作出拆除决定；3、双塔山镇政府为落实市、区两级人民政府的政策要求，参加联合工作组，配合职能部门完成拆除违法建筑物、构筑物工作，不违反法律、法规及相关政策的规定，在参与拆除西侧广告塔的过程中不存在违法过错，不应承担法律责任。综上所述，强制拆除涉案广告塔的行为合法，故应当驳回二原告的起诉。 被告双塔山镇政府当庭向本院提交的证据有：1.承德市人民政府办公室承市政办字[2019]21号《关于印发2019年承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案的通知》（附实施方案）1份；2.承德市双滦区人民政府办公室双滦政办字[2019]10号《关于印发2019年承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案的通知》（附实施方案）1份；3.承德市人民政府办公室《关于加快完成干线公路沿线广告设施清理工作任务的通知》1份，上述文件拟证明拆除涉案广告塔有政府发布的政令为依据；4.交通运输执法大队责令自行拆除改正通知书2份；5.承德市干线公路违法建设广告塔调查表1份、责令自行拆除改正通知书存根（拒签）1份，拟证明已经将本案的广告塔作为违法行政行为，并且已经责令原告进行拆除，但是原告没有拆除；6.承德市干线公路沿线广告设施限期拆除通知书1份，拟证明承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作联系会议办公室督导双滦区立即组织力量将广告塔拆除完毕；7.会议记录1份，拟证明双滦区政府专门组织工作组进行拆除广告塔工作部署。 被告滦河镇政府辩称，二原告对所拆除的广告塔仅享有使用权，并不享有所有权，无论对广告塔拆除是否合法，均应由广告塔的产权单位来主张权利，而不应由二原告来提起诉讼，二原告的主体资格不适格，故要求驳回二原告的起诉。 被告滦河镇政府未向本院提交证据。 经庭审质证，二原告对被告交通运输执法大队提交的证据有异议，认为四份政府文件不是规范性文件，且严重违法，不能作为拆除行为的依据，也不能作为五被告参与执法的依据。二原告对双塔山镇政府当庭提交并展示的证据不予质证。对于被告交通运输执法大队提交的证据，其他被告均无异议。五被告对二原告提交的证据均有异议，均认为不能证明二原告所主张的待证事实。 本院对上述证据认证如下：二原告提交的证据与本案争议事实相关，且客观真实，具有证明力。被告交通运输执法大队提交的政府文件是河北省、承德市和双滦区根据相关工作部署对城市广告牌匾、干线公路沿线广告设施强化依法审批、依法规范、依法治理、依法拆除的专项工作安排，不属于规范性文件，不能作为作出被诉行政行为的依据。被告双塔山镇政府当庭提交的证据是无正当事由超出举证期限而提供，不能作为定案依据。 经审理查明，2008年7月14日，承德市双滦区交通局公路站分别和原告科海公司、原告蓝盾公司签订《擎天柱塔转让协议》各一份，约定：承德市双滦区交通局公路站将双滦区三岔口北侧和西侧具有自主产权三面擎天柱广告塔一次性永久转卖给二原告。后因上述两擎天柱塔被强制拆除，2010年5月24日，承德市双滦区交通局公路站和二原告共同签订《关于2008年7月签订的擎天柱塔转让协议的补充协议》，约定承德市双滦区交通局公路站将具有自主产权的位于双滦区西侧一个双面广告塔和位于双滦区京承高速双滦出口、大桥头处往电厂承钢方向一个广告塔抵顶给二原告永久使用，用于补偿三岔口被拆两广告塔，其中广仁岭广告塔于2012年5月1日顶给二原告，即公路站将该塔产权交给二原告；广仁岭塔和大桥塔顶给二原告之后六年内若被拆除，公路站可根据三方认可位置再设立广告塔顶给二原告，若不行，则公路站无条件退还二原告购塔费用，但需扣取租赁使用费；六年后，若两广告塔被第三方拆除，公路站不再赔偿，损失由拆除方负责或二原告自行根据相关法律申请本塔权益。广仁岭广告塔、大桥广告塔顶给二原告后，二原告利用广告塔进行广告经营。2018年8月，河北省集中整治“一区三边”违法建设专项行动，河北省人民政府办公厅下发了《关于印发的通知》。2018年12月24日，被告交通运输执法大队向二原告法定代表人送达责令自行拆除改正通知书，认定二原告在Ｓ354鼎盛幼儿园对面路中间建筑控制区内以及在Ｓ354Ｋ82＋000Ｍ处建筑控制区内存在违法建筑的事实，责令二原告立即自行拆除，并于2018年12月31日前恢复原状。2019年1月，承德市人民政府办公室下发《关于印发2019年承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案的通知》。2019年3月，承德市双滦区人民政府办公室亦下发《关于印发2019年承德市双滦区干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案的通知》，该通知要求：以全面建设新时代经济强区，美丽双滦为着力点，坚持政府主导、部门联动、多方协作、依法推进、分类实施原则，依法依规对全区干线公路沿线广告塔进行清理拆除。各乡镇人民政府为高速公路建筑控制区内及以外的广告设施清理工作的责任主体，负责引导广告设施产权所有者进行自拆，逾期不拆的广告设施协助相关执法部门进行强拆；双滦区城管局为过城路段、主城区范围内广告设施清理工作的责任主体，负责依法依规履行相关法律程序，配合拆除清理工作；区交通运输局为普通国省干线公路用地范围内、建筑控制区范围内广告设施清理工作的责任主体，负责依法依规履行相关法律程序，配合拆除清理工作；区国土资源局为高速公路控制区外以及国省干线、乡村道路控制区、过城路段范围内集体土地和已征未供土地上的违法违规广告塔设施清理工作的主体。工作步骤分调查摸排、实施清理、验收考核三个阶段，实施清理阶段要在3月12日前完成对违法违规广告设施清理工作，责令产权所有者自行拆除，逾期未拆除的由实施主体清理。二是在4月12日前完成对符合法律、法规规定并依法审批的全区干线公路用地范围内和建筑控制区外广告设施清理工作，依据合同约定由合同双方协商清理，逾期未拆除的由实施主体进行清理；三是在4月26日前要集中解决难点、棘手问题，确保完成清理任务。2019年4月26日，由被告交通运输执法大队、城管执法局、国土资源局作为责任单位，共同出具承德市干线公路违法建设广告塔调查表，由二原告法定代表人填写广告塔相关建设情况，同日，双塔山镇政府工作人员向二原告送达印盖有交通运输执法大队、城管执法局、国土资源局三责任单位公章的违法广告塔认定书和责令自行拆除改正通知书，责令二原告法定代表人立即自行拆除，并于2019年4月28日前恢复原状。逾期不拆除的，将按照有关法律、法规的规定进行强制拆除。2019年7月5日，承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作联系会议办公室对双滦区辖区内干线公路沿线广告设施清理工作进行了督导，要求双滦区立即组织力量在15日内拆除完毕。2019年7月11日，被告城管执法局、滦河镇政府对位于承德市双滦区京承高速双滦出口、滦河大桥头处往电厂承钢方向的双面广告塔实施了强制拆除。2019年7月12日，被告城管执法局、双塔山镇政府对双滦区西侧双面广告塔实施了强制拆除。后二原告对拆除广告塔的行为不服，向承德市双滦区人民政府提出行政复议申请，2019年11月11日，承德市双滦区人民政府作出双滦政复决字［2019］1号行政复议决定，认为二原告不是案涉二个广告塔的建设单位，也未能提供其系案涉被拆除的二个广告塔共有人的合法、有效的权属凭证，二原告依法不属于行政复议的相对人，不是适格的行政复议主体，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项、第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回二原告的复议申请，二原告不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，涉案被拆除的广告塔系二原告依据和双滦区交通局公路站签订的补充协议抵偿所得，在被强制拆除之前一直由二原告经营使用，二原告是涉案被拆除广告塔的权利享有人，被告强制拆除行为直接造成涉案广告塔及其建筑材料的灭失，侵犯了二原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，二原告具备本案原告诉讼主体适格，是本案的适格原告。被告城管执法局、国土资源局、双塔山镇政府、滦河镇政府为机关法人，具备本案被告诉讼主体资格，是本案的适格被告。被告交通运输执法大队虽为事业单位法人，但根据《交通运输部办公厅关于明确交通运输综合行政执法机构执法主体资格的复函》（交办法函[2016]919号）的规定，被告交通运输执法大队基于法律、法规的授权，具有实施交通运输行政管理行为的职权，亦可以作为本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。本案中，被告交通运输执法大队否认实施了强制拆除行为，其提交了河北省人民政府办公厅、承德市人民政府办公室、承德市双滦区人民政府办公室下发的关于辖区内干线公路沿线广告设施专项清理工作的政府文件，上述文件只是河北省、承德市以及双滦区根据相关工作部署对城市广告牌匾、干线公路沿线广告设施强化依法审批、依法规范、依法治理、依法拆除的专项工作安排，不属于规范性文件，上述文件不能作为被告作出被诉行政行为的依据，亦不能作为认定被告城管执法局、国土资源局、双塔山镇政府、滦河镇政府具有实施强制拆除涉案广告塔职权的依据。被告国土资源局否认实施了强制拆除行为，亦不提供证据。二原告提交的拆除广告塔视频录像证实，被告城管执法局、双塔山镇政府、滦河镇政府实施了涉案广告塔强制拆除行为，根据上述法律规定，被告城管执法局、双塔山镇政府、滦河镇政府应当对实施的强制拆除行为负有举证责任，应当提供作出强制拆除行为的证据和所依据的规范性文件，但被告城管执法局、滦河镇政府不提供证据，被告双塔山镇政府无正当理由逾期提供证据，根据五被告上述举证情况，应视为本案强制拆除广告塔的行政行为没有相应证据。根据《中华人民共和国公路法》第七十九条、第八十一条的规定，公路用地范围内、公路建筑控制区内的违法建筑物、构筑物，由交通主管部门责令限期拆除。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除。根据上述法律规定，公路用地范围内和公路建筑控制区内违建拆除的行政强制执法主体只能是县级以上人民政府交通运输主管部门，城管执法局、国土资源局、乡镇人民政府均不是公路法授权的行政执法主体，不具有实施交通运输行政强制行为的法定职权，因此，被告城市执法局、双塔山镇政府、滦河镇政府不具有实施拆除涉案广告塔的法定职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政强制拆除是行政强制执行方式，是以已生效的行政决定所确定的义务为执行内容，依照法定强制执行程序进行实施。本案被告城管执法局、双塔山镇政府、滦河镇政府在不具有已生效行政决定的情形下，未按照法定程序即对涉案广告塔实施强制拆除，违反《中华人民共和国行政强制法》的上述规定以及交通运输部《路政管理规定》第三十九条、第四十条、第四十二条、第四十四条的规定。综上所述，被告城管执法局、被告滦河镇政府于2019年7月11日实施的拆除京承高速双滦出口、滦河大桥头处广告塔的行政行为以及被告城管执法局、双塔山镇政府于2019年7月12日实施的拆除西侧广告塔的行政行为均应认定违法。因被诉行政行为不具有可撤销内容，故二原告要求确认上述强制拆除行为违法的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告承德市双滦区城市管理综合行政执法局、被告承德市双滦区滦河镇人民政府强制拆除位于承德市双滦区京承高速双滦出口、滦河大桥头处往电厂承钢方向的双面广告塔的行政行为以及被告承德市双滦区城市管理综合行政执法局、被告承德市双滦区双塔山镇人民政府强制拆除位于承德市双滦区西侧的双面广告塔的行政行为违法。 二、案件受理费50.00元，由被告承德市双滦区城市管理综合行政执法局、被告承德市双滦区滦河镇人民政府、被告承德市双滦区双塔山镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。 审 判 长  张惠锴 人民陪审员  刘桂平 人民陪审员  周亚军 二〇二〇年六月十五日 书 记 员  张思宇