青海省贵德县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）青2523行初字第3号 原告：马金明，男，1956年2月29日，回族，住贵德县。 委托诉讼代理人：付璐，北京京师（天津）律师事务所律师。 被告：贵德县尕让乡人民政府。住所地青海省海南藏族自治州贵德县。 法定代表人：多杰拉旦，该乡乡长。 委托诉讼代理人：嘉央，青海磐瑞律师事务所律师。 委托诉讼代理人：索南加，青海磐瑞律师事务所律师。 被告：贵德县住房和城乡建设局。住所地青海省海南藏族自治州贵德县。 法定代表人：刘刚，该局局长。 委托诉讼代理人：王海宁，男，1983年2月9日生，藏族，住贵德县。该单位职工。 委托诉讼代理人：张义，男，1969年1月18日生，汉族，住贵德县。该单位职工。 被告：贵德县自然资源局。住所地：青海省海南藏族自治州贵德县。 负责人：王兴良，系该局局长。 委托诉讼代理人：杨丽萍，青海磐瑞律师事务所律师。 原告马金明因要求确认被告贵德县尕让乡人民政府、贵德县住房和城乡建设局、贵德县自然资源局强制拆除原告房屋的行为违法，于2019年11月27日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月27日立案后，于2019年11月29日向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭进行了审理，原告马金明及其委托诉讼代理人付璐，被告贵德县尕让乡人民政府的负责人杨桂林、委托诉讼代理人嘉央、索南加，被告贵德县住房和城乡建设局的委托诉讼代理人王海宁、张义，贵德县自然资源局的负责人张继生、委托诉讼代理人杨丽萍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月22日，被告贵德县自然资源局以原告马金明在未办理用地手续的情况下，擅自占用尕让乡阿什贡村天然牧草地修建二层砖混结构房屋的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定为由，对马金明作出贵自然资罚字〔2019〕第40号行政处罚决定书，给予马金明拆除非法占用土地上修建的建筑物和构筑物，恢复土地原状的行政处罚，并要求马金明自收到该决定书之日起15日内履行。该决定书同时告知马金明有申请复议和提起行政诉讼的权利。该行政处罚决定书于当日向原告马金明进行送达。2019年11月7日，原告马金明的该建筑被强制拆除。 原告马金明诉称，原告的房屋因地质灾害严重受损。2019年4月25日经贵德县住房和城乡建设局工作人员实地察看鉴定为C级住房，属于危房。为确保住房人员安全，村委会同意原告将自家果园一处空闲地置换原有宅基地修建房屋，并经尕让乡政府、自然资源局同意后，原告开始修建新房。2019年11月7日，各被告成了联合执法小组强制拆除了原告新修建的房屋。原告认为，被告的强制拆迁行为在实体以及程序上均违反了相关法律、法规规定，严重侵害了原告的合法权益，故要求确认三被告强制拆除原告房屋的行为违法。 被告贵德县尕让乡人民政府辩称：尕让乡人民政府不是强制拆除的主体，在当天拆除违建的房屋时，尕让乡人民政府只是出于安全防范开展了人员劝离、纠纷化解的具体工作，未实施强制拆除的具体行为。且原告马金明在没有办理或者没有完全办理相关手续的情况下，私自建设房屋，其建筑属于违法建筑，应当承担相应的责任。所以要求依法驳回原告对贵德县尕让乡人民政府的诉求。 被告贵德县住房和城乡建设局辩称：根据相关文件和省州要求及精准扶贫工作部署，住建局委派工作人员于2019年4月18日在尕让乡政府、阿什贡村委会工作人员的带领下，对马金明房屋进行安全鉴定，房屋综合评定等级C级，即构成局部危房，并及时将鉴定结果反馈至尕让乡人民政府，在2019年8月22日住建局对存在的问题进行梳理及整改，进村整改时尕让乡建设干事及村干部指认马金明在本村内新建了安全住房，要求进行重新鉴定。住建局在2019年10月10日对指认房屋进行二次鉴定，鉴定结果为A级，达到了安全住房条件。以上两次鉴定结果都以文件形式进行了反馈，并由马金明本人签字确认，与马金明提出的房屋准建审批无任何关系。 被告贵德县自然资源局辩称：原告未经审批建房，故违法建设者是原告，而非三被告；原告诉状中称三被告强制拆除的行为是违法的，但贵德县自然资源局的强制拆除决定书是依法作出的，事实清楚，合情合法，故应当驳回原告的诉求。 被告贵德县尕让乡人民政府无证据向本院提交。 被告贵德县住房和城乡建设局向本院提交了以下证据：1.住房和城乡建设部财政部国务院扶贫办关于决战决胜脱贫攻坚进一步做好农村危房改造工作的通知，青海省城乡住房建设领导小组办公室关于集中开展建档立卡贫困村等四类重点对象危房改造目标锁定的紧急通知，青海省住房和城乡建设厅青海省财政厅青海扶贫开发局转发《关于决战决胜脱贫攻坚进一步做好农村危房改造工作》的通知，证明贵德县住房和城乡建设局开展的对马金明房屋进行安全鉴定的工作，是贯彻、执行上级部门的文件及通知要求，鉴定行为不属于房屋修建审批行为；2.贵德县农村房屋安全鉴定表2份，证明2019年4月18日，贵德县住房和城乡建设局在尕让乡政府、阿什贡村委会工作人员的带领下，对马金明的原房屋进行安全鉴定，评定等级为C级。2019年10月10日，对马金明的新建房屋再次进行安全鉴定，评定等级为A级；3.贵德县住房和城乡建设局关于反馈第一阶段农村房屋安全鉴定情况的函、贵德县尕让乡人民政府关于第二阶段农村房屋安全鉴定整改情况的复函（复印件），证明贵德县住房和城乡建设局、尕让乡人民政府对开展的房屋安全鉴定工作情况已以文件形式反馈。 经庭审质证，原告对证据1的三性无异议，但对其证明方向不予认可，认为住建局鉴定原告房屋为C级，上报上级部门后，原告重建了新宅；对证据2的三性无异议，4月18日是对原房屋进行了鉴定，10月10日是对新房屋进行的鉴定；对证据3不予认可，认为原告正是响应了住建部门的号召进行贷款建房；被告贵德县尕让乡人民政府对证据1的三性无异议，但对其证明方向不予认可，认为该3份文件只是一个房屋处于C类危房，并不属于原告房屋未批先建的行为；证据2只是针对原告房屋的情况进行的鉴定，并不能用于证明原告能未批先建的事实；对证据3无异议；被告贵德县自然资源局对证据1的三性无异议，对证明方向有异议，认为该证据不能作定案的证据；对证据2的三性无异议，但对其证明方向不予认可。房屋的安全鉴定表仅是对房屋安全系数的鉴定，并不能作为批复文件；证据3与本案无关。 被告贵德县自然资源局向本院提交了以下证据：1.违法线索登记表，证明贵德县自然资源局在动态巡查中发现违法建筑的事实；2.立案呈批表，证明贵德县自然资源局发现违法建筑后及时依法立案调查；3.现场勘察照片，证明马金明违法修建房屋，且2019年9月4日责令停止违法行为后原告继续实施违法行为；4.责令停止违法行为通知书及送达回执，证明贵德县自然资源局为了降低行为人的损失及时向马金明责令停止违法行为；5.询问笔录，证明马金明在果园新建房屋未取得任何审批手续；6.卫星图4份，证明马金明修建房屋不符合贵德县阿什贡村土地利用总体规划；7.土地利用规划图3份，证明马金明所占土地属于天然牧草场；8.调查报告1份，证明贵德县自然资源局工作人员依法对马金明违法建设调查结果汇报自然资源局；9.违法案件处理决定呈批表1份，证明经贵德县自然资源局研究同意对违法行为人马金明给予行政处罚；10.行政处罚告知书、处罚告知书送达回执1份，证明贵德县自然资源局依法向马金明送达听证告知书和处罚告知书，程序合法；11.行政处罚决定书及送达回执1份，证明贵德县自然资源局依法对违法行为人马金明作出行政处罚书并责令其15日内拆除；12.现场照片3份，证明贵德县自然资源局下达责令停止违法行为通知书、限期拆除通知书后，违法行为人马金明仍继续实施违法行为；13.《中华人民共和国土地管理法》证明违法利用土地，违反《中华人民共和国土地管理法》；14.《中华人民共和国城乡规划法》，证明马金明建设房屋不符合城乡规划，违反《城乡规划法》；15.《中华人民共和国行政处罚法》《青海省宅基地暂行条例》，证明贵德县自然资源局处罚符合法定程序。 经庭审质证，原告对证据1、2合法性不予认可，自然资源局执法检查并未进行实质调查，涉案房屋是经过各部门同意建设，不能发现没有审批手续时就认定为违法建筑；对证据3的三性无异议，但对其证明内容不予认可，原告并非违法修建房屋；对证据4合法性不予认可；对证据5合法性、证明内容均不予认可，原告向乡里提交过宅基地置换申请和旧宅基地C级材料，后乡土改局副乡长和村干部同意置换、修建，并在房屋建成后拆除旧宅基地，且乡政府人员来到现场查看，同意修建，已和县国土局执法监察队实际进行说明，县国土局仍不顾本案事实走过程而已；对证据6、7的合法性、关联性不予认可，不能达到被告的证明目的，也不能证明本案的事实。原告的房屋在上述询问中已经说明将自家的林地置换，新房建好后将旧宅基地恢复为耕地，经过村里和乡政府同意，基于对政府部门的信赖，先建设房屋再审批，都是在审批之前的状态；对证据8合法性不予认可；对证据9、10、11的合法性不予认可，被告不顾案件事实本身，对原告处罚明显不当，被告于2019年10月22日对原告做出的决定书，告知当事人可以在收到通知起60日内申请复议，或在6个月内起诉，逾期被告将申请人民法院强制执行。原告的房屋被拆除主要也是依据该份处罚决定书，原告房屋在2019年11月7日在不到1个月时间内就被县政府牵头的三被告强制拆除，被告做法完全不顾法律规定，强制拆除当天未过诉讼期，也未向法院申请强制执行，剥夺了当事人的权利，且三被告均无强制执行权利，均违反法律规定；对证据12的三性无异议，但不能证明其内容；对证据13、14、15中法律条文本身无异议，但不能作为被告强拆的依据。被告贵德县尕让乡人民政府对证据1、2、3、4无异议；对证据5，对马金明所做询问笔录中表述为向乡上交过材料的说法不予认可，尕让乡政府未向原告出具过同意置换的文书，也未同意原告修建房屋；对证据6、7、8、9、10、11、12、13、14、15无异议，第4份和12份证据都是照片，可以证明自然资源局向原告下达了停止违法建设的声明后原告依然继续实施违法建设行为，导致原告修建房屋的成本和损失加大；被告贵德县住房和城乡建设局对上述证据均无异议。 原告马金明提交的证据有：1.原房屋《贵德县农村房屋安全鉴定表》；2.原房屋受损情况照片10张，证据1、2证明原告在该村原有宅基地上的房屋综合鉴定等级为C级，属于危房，已无法居住；3.阿什贡村民委员会证明；4.尕让乡阿什贡村村民委员会提交的《庄廓变更申请报告》；5.贵德县尕让乡人民政府做出的【贵尕政[2019]192号】《关于尕让乡阿什贡村村民马金明新建房屋的情况说明》，证据3、4、5证明经原告申请村委会同意将原有宅基地变更为耕地，在自家果园空闲地上修建庄廓，原告向尕让乡人民政府提交《庄廓变更申请报告》。尕让乡人民政府派副乡长实地查看后，要求原告重新修建住房。并经乡政府工作人员、村委会相关人员同意，向自然资源局相关人员请示后，同意原告修建的情况说明；6.新建房屋的《贵德县农村房屋安全鉴定表》，证明原告新建的房屋由村委会证明，乡政府、县住建局鉴定为A级，符合居住条件；7.新建房屋被强拆现场照片5张；8.强拆现场视频光盘1张，证据7、8证明被告强制拆除原告房屋的事实。 经质证，被告贵德县尕让乡人民政府认为证据1、6鉴定表只能作为对房屋安全等级的客观评定，不能作为批准性文件；证据2的照片也不能证明乡政府强拆；证据3并不能证明已向乡政府提交材料，也不能证明乡政府做出相关文件，更不能证明乡政府同意原告未批先建的违法行为；证据4不能证明乡政府收到了原告的变更申请报告，阿什贡村书记马文忠也并未签名，并未经过村民三分之二的讨论，不符合法定程序，且2019年9月9日提交的变更报告，而自然资源局于2019年8月4日已经向原告下达责令停止违法行为的通知；证据5只是向县纪委做出的内部说明，并不能证明乡政府有强拆的行为；证据7、8不能证明原告房屋被强制拆除的行为是乡政府参与其中的，乡政府工作人员只是作现场人员疏散工作，出于保护人民群众的生命安全。被告贵德县住房和城乡建设局对证据1的真实性无异议，但不认可证明方向，鉴定表中部分承重符合住房要求，如果按原告所说为危房的话，鉴定表应该显示等级为D级；对证据2、4无异议，但住建局参与拆除的工作人员也是于拆除前一天接到通知，并未组成强制拆除小组；对其他证据无异议。被告贵德县自然资源局对证据1、6的三性均不予认可，两份鉴定表中的当事人身份信息不一致，故该两份鉴定表都不合法，对其真实性存疑；证据2中11张照片不能证明其证明内容；对证据3、4、5不予认可，阿什贡村委会做出的证明违反了《青海省农村宅基地例行条例》，故该份证据无效；乡政府做出的证明只是向纪委做出的汇报，不能作为本案证据；证据7、8系原告自己拍摄的视频，拍照录音不得作为证据，对另一份视频不发表质证意见。 经审理查明，2019年10月22日，贵德县自然资源局以马金明在未办理用地手续的情况下，擅自占用尕让乡阿什贡村天然牧草地修建二层砖混结构房屋的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定为由，对马金明作出贵自然资罚字〔2019〕第40号行政处罚决定书，给予马金明拆除非法占用土地上修建的建筑物和构筑物，恢复土地原状的行政处罚，并要求马金明自收到该决定书之日起15日内履行。该决定书同时告知马金明申请行政复议和提起行政诉讼的权利。该行政处罚决定书于当日向原告马金明进行送达。2019年11月7日，被告贵德县自然资源局雇佣民工和机械对原告马金明的该建筑予以了强制拆除。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。而依据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，被告贵德县自然资源局在其作出的行政处罚决定书中已明确告知如不服处罚决定，可自收到处罚决定书之日起60日内向海南州国土资源局或者贵德县人民政府申请复议，或者六个月内依法向贵德县人民法院起诉。该行政处罚决定书于2019年10月22日作出并当日向原告马金明进行了送达，而该局在2019年11月7日就将原告马金明的建筑进行了强制拆除，剥夺了原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，属程序违法，应确认其行为违法，故原告要求确认被告贵德县自然资源局强制拆除原告房屋的行为违法的诉讼请求于法有据，本院予以支持；原告认为强拆行为系贵德县人民政府委托各被告进行，但其提交的证据不足以证明由贵德县人民政府委托各被告对原告的房屋进行拆除，且原告提交的证据也不能证明其房屋被拆系被告贵德县尕让乡人民政府、贵德县住房和城乡建设局的行为，故贵德县尕让乡人民政府、贵德县住房和城乡建设局与原告的房屋被强制拆除无关。综上，现依据《中华人民共和国行政处罚法》第六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告贵德县自然资源局强制拆除原告马金明房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告贵德县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南藏族自治州中级人民法院。 审 判 长 李  宏 审 判 员 金 银 珠 人民陪审员 扎西卓玛 二〇二〇年三月五日 书 记 员 史 景 霞 本案适用的法律条款： 《中华人民共和国行政处罚法》 第六条公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。 公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。