青海省海东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）青02行终34号 上诉人（原审原告）王某1。 委托代理人鲍某，系青海普兴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县西沟乡人民政府。 法定代表人马某1。 委托代理人李某1，系民和县马场垣乡法律服务所法律服务工作者。 被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县人民政府。 法定代表人马某2。 委托代理人薛某。 委托代理人朱某。 原审第三人武某。 上诉人王某1因土地行政撤销一案，不服海东市平安区人民法院作出的（2019）青0221行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年3月11日公开开庭审理了本案。上诉人王某1及其委托代理人鲍某，被上诉人民和县西沟乡人民政府（以下简称民和县西沟乡政府）负责人马木洒及委托代理人李某1，被上诉人民和县人民政府（以下简称民和县政府）委托代理人薛某、朱某，原审第三人武某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2012年，原告与第三人就争议地的使用权发生纠纷后，第三人于2013年6月27日向被告西沟乡政府提出申请，要求对第三人与原告之间的土地纠纷进行确权。被告受理后，依据第三人提供及调取的证据、现场测量等，经会议研究于2013年9月30日依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条作出《关于对武成忠与王某1土地纠纷一事的处理决定》，决定：王某1屋后墙根到水渠边归武某使用。双方当事人若不服本决定，可在本决定送达之日起30日内，向人民法院提起诉讼，处理决定未告知行政复议权。原告于2014年7月26日向民和县人民政府提出复议申请后，县政府于同年8月1日以其申请已超过法定受理时限为由，作出[2014]01号《不予受理通知书》。原告不服，向民和县人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的《关于武成忠与王某1土地纠纷一事的处理决定》。民和县人民法院于2015年8月21日作出（2015）民行初字第32号行政判决，撤销被告西沟乡政府于2013年9月30日作出的《关于对武成忠与王某1土地纠纷一事的处理决定》，并由被告重新作出行政行为。原告王某1不服，向海东市中级人民法院提起上诉。海东市中级人民法院于2015年12月10日作出（2015）东行终字第30号行政裁定书，裁定：一、撤销民和回族土族自治县人民法院作出的（2015）民行初字第32号行政判决；二、驳回王某1的起诉。原告王某1申请再审，海东市中级人民法院于2016年12月26日以认定部分事实不清为由，撤销海东市中级人民法院作出的（2015）东行终字第30号行政裁定书及民和县人民法院作出的（2015）民行初字第32号行政判决，发回民和回族土族自治县人民法院重新审理。民和县人民法院重新立案后，于2017年4月26日作出（2017）青0222行初23号行政判决，撤销被告西沟乡政府于2013年9月30日作出的《关于对武成忠与王某1土地纠纷一事的处理决定》，并由被告重新作出行政行为，限判决生效后三个月内作出。第三人武某不服，向海东市中级人民法院提起上诉。海东市中级人民法院于2017年8月24日作出（2017）青02行终22号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2018年6月28日，被告西沟乡政府作出西政〔2018〕125号《土地确权决定书》，内容为：西巷村街道水渠边，王某1铺面西侧、水渠东侧，其北端宽0.8米，南端宽1.5米，长11.9米（四址为：北面武某商铺、南面马老五商铺、西面水渠、东面王某1商铺）的林地使用权确归武某使用。原告王某1不服，于2018年7月23日向海东市平安区人民法院提起行政诉讼。在审理过程中，被告以其作出的行政行为程序违反法律规定为由，于同年11月8日作出撤销《土地确权决定的决定》。同年11月12日，原告王某1向本院提出撤诉申请。海东市平安区人民法院于2018年11月12日作出（2018）青0221行初28号行政裁定书，准许原告王某1撤回起诉。2019年3月12日，被告西沟乡政府作出了西政〔2019〕20号《确权决定书》，决定：将本案双方争议的西沟乡西巷村一社现武某商铺下（四至为：东至王某1商铺，西至水渠，南至马老五商铺，北至武某商铺。北端宽0.8米，南端宽1.5米，长11.9米，面积为13.69平方米）林地使用权权属确归申请人武某所有。原告王某1不服，于2019年4月18日向被告民和县政府提起行政复议。2019年5月20日，被告民和县政府作出民政复决（2019）5号《行政复议决定书》，维持被告西沟乡政府作出的西政〔2019〕20号《确权决定书》。2019年6月3日，原告向海东市平安区人民法院提起行政诉讼。 原审法院经审理认为，本案的争议焦点有：1.争议地是否为林地、被告主体是否适格的问题。证人张某、马某3（王老五）、马某4、马某5、郑某、马某6、李某2、高某等均证实争议地原来是水渠边上的树滩。证人王某2、李某2等人陈述，武某及其家人在争议林地上栽种树木，栽种的树木是白杨树。故，原告与第三人争议地的性质应当为林地。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。《林木林地权属争议处理办法》第二条规定，本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议，必须遵守本办法。第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。被告西沟乡政府在前期调查的基础上认定双方争议地性质应为林地，故其具有依据《中华人民共和国森林法》《林木林地权属争议处理办法》的规定作出相关处理决定的职权。2.《确权决定书》认定事实是否清楚。经查，2006年9月13日，马某7与王某3签订《卖房协议书》约定，马某7将市场北三间地点卖给王某3，靠水渠，东靠市场，南靠张吉忠，西靠六十二，北靠武尕忠，地点面积三间，现金600元。2012年3月9日，王某3与王某1签订《卖地点协议书》，王某3将市场北的三间地点卖给王某1。靠水渠，东靠市场，南靠张吉忠，西靠六十二，北靠武尕忠，地点面积三间，以现金7000元的价格卖给了王某1。现双方争议的焦点问题是两次转让是否包含双方争议地。马某7、马某5、李某2、高某、王某3等人的证人证言均证实马某7给王某3出让时、王某3给王某1出让时，均不包括本案争议的林地。被告依据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十二条之规定及其他有关条款的规定本着尊重历史，面对现实的原则作出的《确权决定书》符合案件的事实，原告关于被告适用法律不当的意见依法不能成立。需要指出的是，被告在《确权决定书》中适用的《林木林地权属争议调查处理办法》应当为《林木林地权属争议处理办法》，应属瑕疵，应在今后工作中予以注意。3.被告是否以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。西政〔2019〕20号《确权决定书》和西政〔2018〕125号《土地确权决定书》，虽然案件所涉地均是同一块地的使用权，但使用权的性质不同，适用的法律不同。其次，西政〔2019〕20号《确权决定书》认定事实的依据除申请人的申请、武某提供的照片、关于清收拖欠的市场耕占税、管理费的通知、卖房协议书、卖地点协议书、关于武某房屋后面地点权属证明、王某1、武某、马某7、马某4的调查笔录外，还有张某、马某3、马某7、马某5、郑某、马某6、王某2、李某2、高某等人的调查笔录等证据作为依据，应当不属于行政行为被撤销后依据同一事实和理由，作出与原行政行为基本相同的行政行为之情形。4.原告代理人关于本案程序不当的代理意见。经查，本案第三人武某初次申请确权的时间为2013年6月27日，经反复的诉讼程序，被告西沟乡政府在《武某、王某1林地权属纠纷补充内容》中认定，本次确权因武某的要求，认定确权申请为其2013年6月27日，认定其申请时间为2019年1月23日。本院认为，行政机关在发现其行政处理决定存在错误后，应当主动予以改正。关于撤销行政处理决定后，行政机关在重新作出行政处理决定前是否要重新立案，相关法律法规尚无明确规定，故该代理意见不予采纳。综上，依据《中华人民共和国森林法》第十七条之规定，被告西沟乡政府具有处理原告王某1与第三人武某之间林地权属争议的法定职权。被告西沟乡政府依据《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十二条之规定及其他有关条款的规定，本着尊重历史，面对现实的原则作出的西政〔2019〕20号《确权决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。被告民和县政府作出的民政复决（2019）5号《行政复议决定书》并无不当。故原告王某1的诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王某1的诉讼请求。案件受理费50元由原告王某1承担。 王某1不服上述判决，向本院提起上诉称，一、原审认定本案主要事实错误。原判认定：“2019年3月12日，被告西沟乡政府作出了西政〔2019〕20号《确权决定书》,决定：将本案双方争议的西沟乡西巷村一社现武某商铺下（四至为：东至王某1商铺，西至水渠，南至马老五商铺，北至武某商铺。北端宽0.8米，南端宽1.5米，长11.9米，面积为13.69平方米)林地使用权权属确归申请人武某所有”,这一认定与事实不符。对于涉案西界的问题，马某7与王某3于2006年9月13日签订的《卖房协议书》明确约定涉案地点为“南靠张吉忠、西靠六十二”，王某3与王某1于2012年3月9日签订的《卖地点协议书》明确约定涉案地点为“南靠张吉忠、西靠六十二”，而原判对此铁的事实视而不见，主观认定“西至水渠”，既无事实根据，更无法律依据。二、原判确定争议地为林地毫无依据。原判根据证人证言认定争议地原为树滩，由第三人武某在此栽种树木，故而认定该涉案地为林地。该涉案地自2006年9月马某7与王某3进行房屋转让时包含在王某3的西界之内至今已达十三年之久，第三人从未向任何人主张该地点为其林地。该地近邻的水渠长期以来是下游群众人畜饮水的主要水源，涉案地点是该水渠的东侧护堤，而不是第三人的林地。第三人也无任何证据证明该地是其林地。三、原判适用法律不当。原判根据《中华人民共和国森林法》第十七条及《林木林地权属争议处理办法》之规定,维持了被上诉人的《行政处理决定书》。本案涉案土地最晚在2006年之后的十三年间无树无木，而原审以证人认定为林地而确认争议地为林地实属无据，纵容被上诉人适用并不存在的法律规定，明显有失公允。综上所述，原判认定本案主要事实不清，确定土地性质不当，适用法律明显错误。原判偏听被上诉人一面之词，纵容和支持了第三人强占他人土地和在水渠上建造非法建筑的行为。现上诉人为了维护自己的合法权利，根据《行政诉讼法》的规定提出上诉，敬望贵院予以支持为盼！请求：1.依法撤销青海省海东市平安区人民法院(2019)青0221行初13号《行政判决书》；2.依法撤销民和县西沟乡人民政府西政〔2019〕20号《确权决定书》；3.依法撤销民和回族土族自治县人民政府民政复决(2019)5号《行政复议决定书》；4.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人民和县西沟乡政府辩称，一、原审认定事实清楚。被上诉人民和县西沟乡政府依据证人马某7、王某3、马某5、李某2、高某等人的证言足以证明马某7转让给王某3、王某3转让给上诉人王某1的地均不包含本案争议的林地。马某7作为出让人，其对地界特别清楚，被上诉人民和县西沟乡政府在调查时，马某7明确陈述出让给王某3的地点不包含争议地。王某3受让后又出让给上诉人，其陈述也不包含争议地点。上述二位直接证人系曾经的土地拥有人，明知土地转让四至，且在屡次确权调查中的陈述均一致，其证言具有真实性、可靠性。且上诉人所提交的《卖房协议书》《卖地点协议书》所载四至与本案争议地四至并不一致，也无重合部分，该证据缺乏关联性。被上诉人民和县西沟乡政府之所以将该证据记载在卷，旨在证明被上诉人民和县西沟乡政府在确权时充分保障当事人辩权。二、原审认定争议地系林地符合事实及法律规定。确权调查时，证人张某、马某3、马某4、马某5、郑某、马某6、李某2、高某等人均证实争议地原貌系水渠边上的树滩，证人王某2、李某2等人证实第三人武某及其家人栽种的是白杨树，根据事实认定为林地符合“尊重历史、面对现实”之原则。在确权阶段，被上诉人民和县西沟乡政府结合双方屡次确权及诉讼的案卷，向双方送达了《武某、王某1林地权属纠纷补充内容》,该书明确了本案争议为林地权属纠纷，上诉人并无提出异议，且在原上诉人的调查笔录中，其明确陈述“我只要林地的使用权”。上述证据及事实足以证明本案争议地性质为林地。三、原审法院适用法律适当。第二条答辩意见足以说明本案争议地为林地，被上诉人民和县西沟乡政府依据《中华人民共和国森林法》《林木林地权属争议处理办法》之规定依法确权，符合法律规定。综上所述，被上诉人民和县西沟乡政府经法定程序，在严格调查的基础上，依法作出了本案的行政行为。该行为程序合法、事实清楚、运用法律适当。上诉人的诉讼请求无事实及法律依据，给双方产生了长达7年的诉累，属于恶意诉讼，恳请依法予以驳回。 被上诉人民和县政府辩称，一、被上诉人民和县西沟乡人民政府作出的《确权决定书》(西政〔2019〕20号)事实清楚、程序合法、适用法律准确。被上诉人民和县西沟乡人民政府所作出的《确权决定书》（西政〔2019〕20号）是经过受理、公示、调查取证、会议研究等法定程序依法做出的，其调查过程符合《中华人民共和国森林法》、林业部《林木林地权属争议处理办法》的相关规定，其调查事实清楚、确凿，其调查程序严谨、合法,其适用法律准确、适当。故，第二被上诉人民和县人民政府于2019年5月20日依法作出了《行政复议决定书》(民政复决(2019)第5号)，依法维持了该《确权决定书》。二、被上诉人民和县人民政府于2019年5月20日作出的《行政复议决定书》（民政复决(2019)第5号）事实清楚、程序合法、适用法律准确。根据上诉人提交的行政复议申请，被上诉人民和县政府经受理、审查后，于2019年5月20日作出的《行政复议决定书》(民政复决(2019)第5号）其案件受理符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项、第九条、第十三条、第十七条之规定，其审查决定符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、第三十一条之规定。该《行政复议决定书》事实清楚，程序合法，适用法律准确。鉴于以上事实，原审法院认定事实清楚、审判程序合法、适用法律准确、判决结果公正，请求二审人民法院依法驳回上诉人上诉。 原审第三人武某未提交书面的答辩状，庭审述称，民和县西沟乡政府作出的《确权决定书》及民和县政府作出的《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求维持民和县西沟乡政府作出的《确权决定书》、民和县政府作出的《行政复议决定书》及原审法院海东市平安区人民法院作出的（2019）青0221行初13号行政判决。原审第三人依据已经生效的处理决定和人民法院的判决，修建了房屋，其所修建的房屋受法律保护，请求驳回上诉人的上诉请求。 庭审中，通过各方当事人的诉辩主张，本案争议焦点如下： 1.民和县西沟乡政府于2019年3月12日作出西政〔2019〕20号《确权决定书》是否合法； 2.民和县政府于2019年5月20日作出的民政复决(2019)5号《行政复议决定书》程序是否合法； 3.青海省海东市平安区人民法院于2019年10月16日作出的(2019)青0221行初13号《行政判决书》认定事实是否清楚，适用法律及判决是否正确。 围绕本案争议焦点问题，上诉人王某1在二审期间未向法庭提交新证据，复述一审提交的证据：证据1.《管理费的通知》，证据2.《卖房协议书》一份，证据3.《卖地点协议书》一份，证明方向与一审一致。 被上诉人民和县西沟乡政府除一审提交的证据外，二审期间未向法庭提交新的证据。 被上诉人民和县政府除一审提交的证据外，二审期间未向法庭提交新的证据。 原审第三人武某除一审提交的证据外，二审期间未向法庭提交新的证据。 本院经审理查明的事实和一审查明的事实基本一致，本院予以确认。 另查，武某诉王某1排除妨害纠纷一案，民和回族土族自治县人民法院于2013年12月6日作出了（2014）民民初字第165号《民事调解书》。武某诉王某1排除妨害纠纷一案，民和回族土族自治县人民法院于2015年3月5日作出了（2014）民民初字第1556号《民事判决书》，青海省海东市中级人民法院于2015年6月29日作出了（2015）东民一终字第102号《民事判决书》，生效法律文书认定本案被诉行政行为涉案土地为林地。2015年原审第三人在涉案土地上，已修建房屋。 本院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”《林木林地权属争议处理办法》第二条规定：“本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议（以下简称林权争议），必须遵守本办法。”《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。” 本案中，被上诉人民和县西沟乡政府对本行政区域内个人之间发生的林木所有权和林地使用权争议，具有依法处理的职责。民和县政府作为民和县西沟乡政府的上一级地方人民政府，具有受理王某1行政复议申请并开展行政复议工作的法定职责。被上诉人民和县西沟乡政府受理原审第三人的确权申请后，向上诉人王某1送达了《申请书》《权利义务告知书》，在当事人所在村委会、争议地张贴公告，写明对争议土地有异议的利害关系人在规定时间内，到民和县西沟乡政府反映情况，并及时组织人员进行确权调查取证等工作，对所作出的确权决定，告知当事人申请复议机关及期限，并向各方当事人进行送达，履行了法定程序。 《林木林地权属争议处理办法》第十七条规定：“当事人对自己的主张应当出具证据。当事人不能出具证据的，不影响林权争议处理机构依据有关证据认定争议事实。” 本案中，上诉人王某1未能提供其它有效证据证实该争议林地使用权归其所有，或对该争议林地进行过造林及管理、使用的事实。关于争议土地是否属林地的问题，有已生效的(2014)民民初字第165号《民事调解书》及(2014)民民初字第1556号《民事判决书》、（2015）东民一终字第102号《民事判决书》认定的事实证实，争议地属林地。 综上，被上诉人民和县西沟乡政府依据有关证据认定争议事实，作出的《确权决定书》程序合法，认定事实清楚。被上诉人民和县政府受理复议申请后，在法定期限内作出复议决定并送达当事人，履行了程序义务，保障了当事人的复议权利，复议程序合法。原审认定事实清楚，适用法律及判决并无不当，故上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王某1负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  丁 亮 审 判 员  薛红玲 审 判 员  兰海江 二〇二〇年三月十八日 法官助理  *** 书 记 员  李健荣