贵州省凯里市人民法院行 政 判 决 书（2019）黔2601行初59号原告：毛锦，男，1964年10月30日出生，苗族，贵州省凯里市人，身份证住址贵州省凯里市。委托诉讼代理人（一般代理）：梁杰，贵州省凯里市合力法律服务所法律服务工作者。被告：雷山县西江景区管理局，住所地贵州省雷山县西江千户苗寨古街。法定代表人：罗安建，局长。主要负责人：苏军，副局长。委托诉讼代理人（特别授权）：韦俊，贵州维律律师事务所专职律师。被告：雷山县西江千户苗寨房屋建筑保护委员会，住所地贵州省雷山县西江千户苗寨古街。负责人：蒋仕杰，男，该委员会主任。原告毛锦诉请判令被告雷山县西江景区管理局（以下简称：西江景区管理局）、雷山县西江千户苗寨房屋建筑保护委员会（以下简称：西江房屋建筑保护委员会）继续履行双方于2019年4月2日签订的《西江景区建房协议书》，向本院提起行政诉讼。根据黔东南州中级人民法院的集中管辖规定，本院立案受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及相关诉讼材料，并依法组成合议庭，公开开庭进行审理。原告毛锦及其委托诉讼代理人梁杰、被告西江景区管理局主要负责人苏军及委托诉讼代理人韦俊、被告西江房屋建筑保护委员会负责人蒋仕杰到庭参加诉讼。案经合议庭评议，现已审理终结。原告毛锦诉称：2015年西江景区进行旅游基础设施建设，把沙子堆放在雷山公路。同年6月21日，实降暴雨，雷西公路雨水由于遇上堆放的沙子而改道冲向原告的老房，形成危房。2019年，原告就拆旧立新房事宜与二被告达成协议，在达成协议之前，二被告要求原告进行划线定桩等完成各项手续，并交付给二被告审查，经审查合格后，双方于2019年4月2日签订了《西江景区建房协议》，4月3日被告开具建筑材料运证手续给原告。2019年6月14日，被告西江景区管理局以电话方式通知原告停建，理由为“因你户违建”。原告认为被告电话通知的内容，事实上是完全拒绝履行了该协议，终止该协议。原告无法完成建房，家人无房居住，损失巨大，而继续履行协议，完全具有可能性，且未对公共利益造成损害。被告终止履行协议的理由不充分，因为划线定桩的范围被告是认可的，而且也经过严格的审查，被告的执法方式仅凭个人认知和理解，未出具告知原告违规的内容和救济措施。被告的终止协议的行为不当。请求人民法院依法予以判决。为证明上述事实和理由，原告向法庭出示如下证据：1、身份证复印件，拟证明原告的主体资格。2、《西江景区建房协议书》复印件，拟证明被告认可和同意原告的各项手续，且与原告签订协议，明确了双方的权利和义务。3、建房协议押金、建材运输承诺押金复印件、材料放行证复印件，拟证明被告同意原告的建房行为。4、图片及微信截图复印件，拟证明签订协议前原告向被告汇总所有的各项手续，并且审查同意后双方才签订的建房协议。5、（2016）黔2634民初109号民事判决书复印件，拟证明判决书的原告是毛林，与本案原告是同胞兄弟，判决书中已经确定了涉案房屋的界限范围，不存在界限纠纷的问题。被告西江景区管理局与西江房屋建筑保护委员会共同辩称：原告毛锦不是适格的修建房屋主体，其诉讼请求无事实和法律依据。原告不具备修建房屋资格，根据《建房规划管理及建材管控办法（试行）》第七条规定，原告的户籍已迁至凯里市，不符合《建房规划管理及建材管控办法（试行）》规定的申请建房条件，原告隐瞒客观事实与被告签订的《西江景区建房协议书》，应当依法认为无效协议。原告在未办理建设规划许可证情况下修建房屋，依法属于违建。根据《雷府发（2013）13号》文件，南贵六组属核心保护区，文件要求在保护区内建设房屋需县级以上人民政府建设行政主管部门核发建设规划许可证后方可施工，且被告与原告签订的《西江景区建房协议书》第七条第二款约定：“本协议作为建设用地规划许可证和建设工程规划许可证审批的前置条件。”原告现在并未办理建设规划许可证的情况下，不具备建房的基本条件。原告诉称本案起因系被告以电话通知原告停工，但电话行为不属于可诉的行政行为。原告诉称“2019年6月14日，被告西江景区管理局以电话方式通知原告停建，理由为‘因你户违建’。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十三条之规定，电话通知并不属于具体行政行为，原告起诉不具备法律规定条件。综上所述，原告诉求没有事实及法律依据，请求人民法院依法判决驳回原告诉讼请求。被告西江景区管理局向本院提交了以下证据、依据：1、建房规划管理及建材管控办法（试行）、身份证复印件各一份，拟证明原告户籍已迁出西江，不具备在西江建房的资格。2、《西江千户苗寨贯彻落实实施方法（试行）》复印件，拟证明修建房屋必须要有建设规划许可证。被告西江房屋建筑保护委员会未向本院提交证据。经庭审举证，被告西江景区管理局对原告所举证据的证据1身份证的质证意见为，真实性无异议，对证明目的有异议，原告提供的身份证显示原告户籍已经迁入凯里市，已不是西江的村民；西江房屋建筑保护委员会对该组证据无异议。西江景区管理局及西江房屋建筑保护委员会对原告所举的证据2协议书的真实性无异议，对证明目的有异议，该协议第七条第二款明确约定可以看出，并不能证明原告与被告完成了所有的手续；二被告对证据3建房协议押金、建材运输承诺押金复印件、材料放行证的质证意见为，对真实性无异议，对证明目的有异议，在原告提供的证据中有一份承诺书，承诺书第一条和第七条注明凡是新建房屋，房屋维修，修建田坎，要缴纳1000元建材运输清理保证金，结合原告提供的保证金收据，不能证明该笔保证金的性质，在承诺书上右下角承诺金额仅为1000元整，且日期为2019年8月28日；材料放行证上的日期为2019年4月2日，根据时间的先后性，被告认为没有关联性或者视为被告同意原告建房行为。二被告对证据4图片及微信截图的质证意见为，对该组证据三性均不认可，原告提供的图片没有注明来源、时间、地点，被告认为与本案没有关联性；从微信内容来看，大多是原告单方向被告提出的请求，并不能证明被告已经做出了同意的意思表示，说明双方正在洽谈的阶段。二被告对证据5（2016）黔2634民初109号民事判决书的质证意见为，这份判决书是毛林与南贵5、6、7、8组的侵权问题，不是土地界限的确定问题，而且在村集体土地的确认上，是当地镇一级政府确认，而不是法院，被告不认可原告的证明目的。原告毛锦对被告西江景区管理局所举的证据1建房规划管理及建材管控办法（试行）及身份证的质证意见为：管理建材管控办法，这是一个法规，规章制度不能作为证据使用，对身份证质证意见为尽管原告户籍不在西江，但是房子是原告的，不影响原告在西江修建房屋，理由是不充分的，证明内容是不恰当的。对证据2《西江千户苗寨贯彻落实实施方法（试行）》的质证意见为，对该组证据有异议，该组证据是法规，是内部规章，从证据的形式上来说不属于证据，对证明内容没有办理建设规划许可证，是建设局与原告之间的问题，不是景区管理局拒绝原告的理由，因此，该组证据的证明内容无法成立。被告西江房屋建筑保护委员会对被告西江景区管理局所举证据均无异议。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1身份证，能证明原告的身份信息，采纳为本案证据。证据2，能证明原、被告双方签订协议书，被诉行政行为存在，采纳为本案证据。证据3，能证明原告缴纳建房协议押金及建材运输承诺押金的时间为2019年5月8日，建筑材料运输放行证的时间是2019年4月2日，采纳为本案证据。证据4，未能达到原告的证明目的，不采纳为本案的证据。证据5，该判决书系毛林与他人纠纷，不采纳为本案的证据。对被告西江景区管理局所举证据1，能证明建房的管控规定，采纳为本案的证据，原告身份证能证明其身份证记载的信息，采纳为本案证据。证据2，能证明被告的证明目的，采纳为本案定案证据。经审理查明：2013年8月20日，雷山县人民政府下发了雷府发[2013]13号《关于印发西江千户苗寨贯彻落实的实施办法的通知》，西江千户苗寨南贵自然寨属于实时保护的区域。保护区域内经批准新建、改建、维修的房屋建筑物，新建和改建时间只能在每年的11月至次年的4月之间进行。2015年1月1日起，雷山县（西江景区）村民关于在建房问题，执行《建房规划管理及建材管理办法（试行）》的规定。该规定主要内容为：（西江景区）村民建筑建房规划管理，适用本办法。该管理办法中村民建房审批程序中规定，村民向委提出书面建房申请及相关文本材料。西江景区管理局、西江镇人民政府根据保护委员会上报名单进行现场勘查，核查其建房选址、房屋设计图及效果图是否符合《雷山县西江镇总体规划（2012-2030）和《西江千户苗寨贯彻落实实施办法（试行）》的规定。召开建房审批会议，保护委员会将建房审批名单在村公示栏内张榜公示，公示期限为7日。公示期满无异议的，由园区管理委员会提出审核意见，根据审核意见，建房审批户与西江景区管理局、西江千户苗寨房屋建筑保护委员会签订建房协议。已报批的建（修）房项目，建（修）单位及个人在办理“一书两证”前必须与景区管理局签订建房协议书，并缴纳保证金100元／㎡,不足10㎡的交纳1000元。收取的保证金，工程结束经保护委员会、景区管理局现场验收合格后3个工作日内全额退回。经批准新建、改建、维修的房屋建筑物，新建和改建时间只能在每年的11月至次年的4月之间进行。每年的11月至次年的4月为建设期，其余时间为非建设期。建设期内按程序办理西江景区建材准入证拉运建材，非建设期内原则上不允许拉运建材，但有地质灾害等原因的经审批后按程序办理建材准入证拉运建材。2019年4月2日，以西江景区管理局及西江房屋建筑保护委员会为甲方，以毛锦为乙方，双方签订《西江景区建房协议书》。该协议书主要约定：乙方须按照甲方审定的标准方案进行建设，房屋结构为“一砖两木”房屋。房屋建设期限，根据《西江千户苗寨贯彻落实的实施办法（试行）》中“经批准新建、改建、维修的房屋建筑物，新建和改建时间只能在每年的11月至次年的4月之间进行”的规定。同时为考虑到建设期限内建设活动过多，对景区风貌影响。经甲乙双方协商，乙方建房动工日期为2019年4月2日至2019年4月20日。建材准入证实行一车一证制度，办理《准入证》时须缴纳1000元/车的诚信押金，若出现违反“三限一定”规定的，先行扣罚1000元诚信押金，情节严重的将取消办证资格，不再审批拉运建材，并扣罚相应民族文化保护费。乙方交给甲方10000元作为履行建房协议的押金，建房工程完工后，经甲方验收合格，甲方及时退回所有押金。若乙方出现未按协议建房情形，将不予退还押金，并按违规建房处理。乙方建设用地的确定及其权属以国土行政直管部门认定为准。本协议作为建设用地规划许可证和建设工程规划许可证审批的前置条件。2019年4月2日，西江景区管理局及西江房屋建筑保护委员会向毛锦签署《雷山县西江景区建筑材料运输放行证》，准入时间为2019年4月3日18时00分至23时前，其进入时间为2019年4月3日22时30分。2019年5月28日，毛锦向雷山县西江景区管理局民族文化保护基金专户交纳了建房协议押金及建材运输承诺押金合计11000元，并签署《西江景区建材运输及清理（保洁）承诺书》。上述事实有原告提交的起诉状、被告的答辩状、原、被告提交的证据及庭审笔录等附卷证实。本院认为，行政协议是指行政机关为了履行行政职责，实现行政管理或者公共服务目标，与相对人经协商一致达成的具有行政法上权利义务内容的协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定，因行政协议的订立，履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案，根据《建房规划管理及建材管控办法（试行）》的规定，与行政相对人就在西江保护区内的建房签订建房协议是被告西江景区管理局和西江建筑保护委员会的职责。原告诉请要求被告继续履行双方签订的建房协议，系因被告电话告知原告“你户违建”，拒绝履行协议，但原告并未提供证据证明被告存在拒绝履行协议的行为，且被告不予认可。原告诉请责令被告继续履行双方签订的建房协议也即许可原告继续建房，原告的建房行为是否许可系建立在签订合法有效的建房协议，并且原告就建设的房屋取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证等手续的基础之上。结合本案，从现有证据来看，至本案庭审结束时，原告均未办理上述许可证。因此，原告的诉请，无事实依据，证据不足，本院不予支持。被告提出原告的身份证住址为凯里市，因此原告不是适格的建房主体的辩解意见。在被告提出此辩解意见后，原告并未举证证明其是否为适格的建房主体。为此，对原告是否为适格的建房主体，本院不予认定。综上所述，原告的诉讼请求，无事实依据，证据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告毛锦的诉讼请求。案件受理费50元，由原告毛锦负担。如不服本判决，可在判决书送达当事人之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，还应在上诉期限届满后七日内直接向上诉法院预交上诉费，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期，本判决书即发生法律效力。审 判 长  赵婧霖人民陪审员  罗净尹人民陪审员  杨秀梅二〇二〇年二月十二日法官助理覃庆伟书记员温佳俊