江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行终5号 上诉人（原审原告）南通环中置业有限公司，住所地南通市工农南路88号海外联谊大厦28层室。 法定代表人马建辉，董事长。 委托代理人徐海兵，江苏高仁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市自然资源和规划局，住所地南通市崇川区工农南路101号。 法定代表人魏钦稳，局长。 委托代理人彭玉华，南通市不动产登记中心副主任。 委托代理人娄碧霄，江苏通衡律师事务所律师。 原审第三人南通市住房和城乡建设局，住所地南通市工农南路150号。 法定代表人王开亮，局长。 委托代理人丁伟峰，南通市住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人冯谨，江苏通衡律师事务所律师。 原审第三人南通市白家园业主委员会，住所地南通市崇川区新城桥街道启秀社区白家园小区3幢102室。 负责人冯永铭，主任。 委托代理人冯志仁，副主任。 上诉人南通环中置业有限公司（以下简称环中置业公司）因诉被上诉人南通市自然资源和规划局（以下简称自然资源和规划局）及原审第三人南通市住房和城乡建设局（以下简称南通市住建局）行政登记一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初932号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，健康路15-19号房屋位于白家园新村1-5幢西侧。2002年12月3日，原南通市城南房管向原南通市房产管理局申请办理该处房产所有权登记。当月原南通市房产管理局予以核准登记，登记建筑面积为258.88平方米。2003年10月，环中置业公司申请办理该处房产的转移登记，2003年11月原南通市房产管理局予以核准登记，登记建筑面积为258.88平方米。2013年5月8日，原南通市住房保障局于作出了通房发（2013）83号撤销登记决定书（以下简称83号撤销登记决定书），决定：一、撤销2002年12月原南通市城南房管所与原南通市城南危房改造办公室办理的健康路15号附1至附2号、健康路16号附1号、健康路17号附5至附6号、健康路18号附1号及健康路19号附7号的产权转移登记。（登记颁发的所有权证号为121××××2、121××××8、121××××0、121××××1、121××××2)；二、撤销2003年11月原南通市城南房管所与环中置业公司办理的健康路15号附1至附2号、健康路16号附1号、健康路17号附5至附6号、健康路18号附1号及健康路19号附7号的产权转移登记。(登记颁发的所有权证号为121××××2、121××××3、121××××5、121××××6、121××××4)。 2013年8月5日，环中置业公司不服原南通市住房保障局作出的83号撤销登记决定书而向南通市港闸区人民法院提起行政诉讼。2013年10月9日，环中置业公司向原南通市住房保障局递交关于撤销83号撤销登记决定书的报告，原南通市住房保障局（南通市房屋产权监理登记中心）于2013年10月16日作出答复并告知已于2013年10月15日受理环中置业公司的申请，83号撤销登记决定书的撤销程序于受理之日启动。环中置业公司因此申请撤回起诉，南通市港闸区人民法院于2013年10月17日作出准予撤回起诉的裁定。后因撤销程序启动后未有处理结果，环中置业公司于2019年向南通市自然资源局提交撤销83号撤销登记决定书的申请。2019年5月27日，南通市自然资源局下属的南通市不动产登记中心答复环中置业公司，83号撤销登记决定书符合《房屋登记办法》。环中置业公司不服，诉至一审法院，请求撤销原南通市住房保障局于2013年5月8日作出的83号撤销登记决定书。 另查明，2010年4月16日，原南通市房产管理局更名为原南通市住房保障局。2015年3月南通市编办下发《关于设立南通市不动产登记局的通知》决定成立南通市不动产登记局，为原南通市国土资源局内设机构，负责市区不动产登记工作，原南通市住房保障局不再承担房屋登记职责。2019年1月，南通市自然资源局成立，原南通市国土资源局的职能由南通市自然资源局继承，后于2019年7月更名为南通市自然资源和规划局。2019年1月，南通市住建局成立，原南通市住房保障局的职能由南通市住建局承继。 一审法院认为，行政诉讼实行的是起诉期限制度，“法律不保护权利上的睡眠者”。环中置业公司提起本案之诉已超过起诉期限，不符合起诉条件。对于撤销之诉中原告因被告的允诺行为而撤回起诉的情形，之后原告再次就先前行为提起诉讼的起诉期限问题，行政诉讼法没有明确的规定。在民事诉讼领域，在诉讼中因被告的承诺而使原告撤诉，该行为导致诉讼时效的中断，原告再次提起诉讼应重新受诉讼时效的规制。而在行政诉讼领域，起诉期限不适用中断的情形。但是在实践中法院对于原告因被告的允诺行为而撤回起诉的情形，一般情况下法院也均允许原告在行政机关未履行承诺或者不能完全履行承诺的情况下可就原行政行为再行诉讼。民事诉讼尚且如此，行政诉讼中因被告承诺而撤诉后再行起诉也应受起诉期限的规制，不然不利于督促当事人及时行使权利，也不利于及时稳定行政法律关系。在此种情形下，起诉期限可参照适用不履行法定职责行为起诉期限的规定提起行政诉讼，除非行政机关对办理期限有特别具体的承诺。 根据现行《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。从上述规定来看，在法律、法规对行政机关履行职责的期限未有特别规定的情况下，公民、法人或者其他组织应在行政机关两个月履职期限届满之日起六个月内对行政机关不履行法定职责行为提起诉讼。就本案而言，环中置业公司在就83号撤销登记决定书提起撤销之诉的过程中因自然资源和规划局受理其撤销83号撤销登记决定书申请而撤回起诉。那么之后若自然资源和规划局未在法律规定的履职期限内作出相应处理决定，环中置业公司应参照适用不履行法定职责行为的起诉期限就原行政行为提起行政诉讼。无特别规定的情况下，该履职期限一般为2个月。故在一般情形下，原南通市住房保障局应在2013年12月16日前作出处理决定。若原南通市住房保障局未在法定期限内作出处理决定，环中置业公司应于2014年6月16日前向法院再次提起诉讼。而本案中环中置业公司直至2019年8月才再次就先前的83号撤销登记决定书提起行政诉讼，其明显超过起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定的情形。因此，环中置业公司提起本案诉讼已超过起诉期限，应当裁定驳回起诉。 据此，一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回环中置业公司的起诉。 环中置业公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，一审法院适用法律错误，本案应当适用行政诉讼法第四十六条关于起诉期限的规定。上诉人在原南通市住房保障局迟迟不对83号撤销登记决定书予以撤销的情况下，于2019年4月再次向被上诉人提出申请，被上诉人于2019年5月27日答复上诉人不予撤销，上诉人才知道被上诉人就是否撤销83号决定书作出的最终行政决定，上诉人于2019年8月再次提起诉讼，未超过法律规定的六个月的起诉期限。《房屋登记办法》只规定了登记机关撤销登记的情形，并没有规定登记机关撤销其作出的撤销登记的情形。案涉答复是被上诉人自我纠错的行为，法律对行政机关自我纠错并没有规定期限，在被上诉人明确称已经启动撤销83号撤销登记决定书程序的情况下，其后果必然是83号撤销登记决定书处于效力待定状态。案涉答复不属于行政诉讼法第四十七条规定的行政机关履行保护财产权的法定职责的范畴。案涉房屋作为一项财产权利，并没有受到任何第三方的不法侵害。本案应当适用因不动产提起诉讼的案件，自行政行为作出之日起20年的起诉期限。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人自然资源和规划局辩称，1.本案不适用20年最长起诉期限。适用行政诉讼法第四十六条第二款规定的前提是当事人既不知道诉权和起诉期限，也不知道行政行为的内容。如果当事人在此期间已经知道了行政行为的内容，那么起诉期限就要从知道行政行为之日起计算，不再适用20年最长起诉期限。上诉人在2013年已经知悉案涉83号撤销登记决定书，本案应当从83号撤销登记决定书作出之日起开始计算起诉期限。2.上诉人于2019年4月向被上诉人提出申请，被上诉人于2019年5月27日给予上诉人答复，该答复不构成一个新的行政行为的发生。如果以该行为来计算起诉期限，势必使行政行为处于循环往复的状态。上诉人以该答复确定计算起诉期限的主张不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人南通市住建局的意见与被上诉人自然资源和规划局一致。 原审第三人白家园业委会的意见与被上诉人自然资源和规划局一致。 本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，本案被诉行政行为作出后，环中置业公司曾在法定期限内针对被诉行政行为提起过诉讼。后在诉讼过程中，第三人南通市住建局告知环中置业公司已启动对被诉行政行为的撤销程序，环中置业公司因而撤回起诉。因被诉行政行为一直未被撤销，环中置业公司再次就原被诉行政行为提起本案诉讼。本案的争议焦点在于上诉人环中置业公司提起本案诉讼有无超过法定起诉期限。对此，本院评判如下： 第一，环中置业公司有权就被诉行政行为再次提起行政诉讼。虽然根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定，公民、法人或者其他组织不得就同一行政行为重复诉讼。人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。但本案中，环中置业公司是在南通市住建局决定启动对被诉行政行为的撤销程序后，基于对行政机关的信任和对行政机关通过自我纠错，实现其所主张的合法权益的期待才决定撤诉。显而易见，环中置业公司并未放弃自己的主张，撤诉决定的作出是有条件的。故当南通市住建局在一定期限内未能作出有利于环中置业公司的决定时，应当允许环中置业公司再行就原行政行为提起诉讼。 第二，环中置业公司再行提起本案诉讼的起诉期限应当从收到自然资源和规划局拒绝撤销答复之日起计算。对于作出承诺的行政机关而言，应当积极履行相关承诺的内容，这不仅是诚实守信的表现，更是及早解决行政争议，稳定行政管理秩序的必然要求。即使行政机关在作出承诺后，经过进一步审查发现无法撤销原行政行为以实现原告所期待的利益，也应向原告作出明确的告知，以便原告选择是否再次就原行政行为寻求司法救济。本案中，作出承诺的南通市住建局一直未作出处理，环中置业公司无法判断是否存在再次起诉的必要，直到承继不动产登记职能的自然资源和规划局明确告知被诉行政行为并无不当，也即不予撤销的意见后，环中置业公司才确定其因被诉行政行为受到的侵害并未消除，环中置业公司再次提起诉讼的条件才得以成就。因此，只能从环中置业公司收到答复之日起计算起诉期限。 第三，一审法院以不履行法定职责之诉的起诉期限规定作出的认定缺乏法律依据，也是对环中置业公司的苛求。我国行政诉讼法并未对公民、法人或者其他组织撤回起诉后再行就原行政行为提起诉讼的起诉期限问题作出专门规定。原告的撤诉行为是在行政机关承诺的基础之上而为，原告是否再行起诉取决于行政机关在作出相关承诺后的处理结果。人民法院应当从充分保护公民、法人或者其他组织诉权的角度审查原告再行起诉有无超过法定起诉期限。尽管原告为自身利益也有权向行政机关进行催办并要求处理结果，但在法律没有对原告再行起诉的期限作出明确规定的情况下，如果允许行政机关在诉讼过程中作出承诺，后期又不作任何处理，再简单地以原告再行提起诉讼迟延，超过起诉期限而予以驳回，将导致客观存在的行政争议无法得到救济。虽然客观上，本次诉讼距离2013年时间较长，也使得被诉行政行为产生的法律关系长时间处于悬而未决的状态，但该后果根本上还是因涉案行政机关未积极作为而引起，所产生的法律责任不应由环中置业公司承担。人民法院不应苛责环中置业公司因期待行政机关履行承诺而较长时间内未再行起诉的行为，也不应苛求环中置业公司在法律没有规定的情况下按履行职责之诉的起诉期限的有关规定再行提起行政诉讼。 综上，环中置业公司提起本案诉讼不存在超过法定起诉期限的情形。一审法院裁定驳回起诉适用法律错误，本院予以纠正。环中置业公司的上诉请求成立，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院作出的（2019）苏0691行初932号行政裁定。 二、本案指令南通经济技术开发区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  高 鸿 审 判 员  刘海燕 审 判 员  刘羽梅 二〇二〇年九月十日 法官助理  张娟娟 书 记 员  陆 颖 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；