河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀06行初290号原告田玉文，男，汉族，1952年4月7日出生，住河北省保定市南市区。委托代理人舒洪贵，北京京尚律师事务所律师。被告保定市莲池区人民政府，住所地河北省保定市七一中路789号。法定代表人刘晓鹏，职务区长。委托代理人史建忠，法制办主任。委托代理人杨洁，河北达公律师事务所律师。原告田玉文诉被告保定市莲池区人民政府履行行政补偿职责一案，于2019年10月14日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月24日立案后，依法向被告保定市莲池区人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告田玉文及其委托代理人舒洪贵，被告保定市莲池区人民政府委托代理人史建忠、杨洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告田玉文诉称，田玉文为保定市莲池区杨庄乡下闸村村民。1996年，田玉文向下闸村村民委员会租用府河南岸闲置河坡荒地约3亩修建鸡舍，经营蛋鸡养殖。同村村民王水库、王建红租赁了相邻两块地用于养殖。2011年和2015年，王水库、王建红分别将经营的养殖场转让给田玉文。至此，田玉文所有养殖场共占地7.5亩，建筑面积4368平方米。田玉文依法办理了营业执照、畜禽养殖场备案证明、动物防疫合格证等文件。2017年，保定市莲池区人民政府成立畜禽养殖专项整治领导小组，对区内的畜禽养殖场污染进行整顿治理，计划将保定市莲池区以及白洋淀上游支流河道外延200米范围内的养殖场全部关停或搬迁。2017年9月，保定市莲池区农业局、保定市莲池区环境保护局、保定市国土资源局莲池区分局、保定市公安局莲池区分局等部门联合向田玉文下发《莲池区畜禽养殖专项整治领导小组关于畜禽养殖业专项整治限期关停（搬迁）通知书》，要求田玉文限期关停搬迁。2017年9月25日，保定市莲池区人民政府向田玉文发放《保定市莲池区人民政府办公室关于印发的通知》，该文件有对关停或搬迁的养殖场的补贴、补助等相关事宜的规定内容。2019年3月27日和2019年4月30日，保定市莲池区杨庄乡人民政府、保定市国土资源局莲池区分局、保定市莲池区城市管理行政执法二局分两次共同向田玉文发出《通知》，称田玉文的养殖场未依法办理土地、规划等相关手续，属于违法占地、违法建筑，责令田玉文自行拆除恢复土地原状，逾期区政府依法组织拆除。为避免强拆毁损，田玉文将养殖场内全部约9.6万只蛋鸡和大部分饲养设备、饲料等低价处理，造成巨大损失。2019年4月3日，保定市莲池区人民政府委托河北省恒裕资产评估事务所有限公司对田玉文养殖场的资产价值进行评估，评估价值为3498709元。2019年4月15日，田玉文委托具有法定资质的资产评估机构对养殖场的资产的价值进行评估，评估的结果为4041893.56元。2019年6月3日，保定市莲池区人民政府组织莲池区相关工作部门将田玉文养殖场的约4100平方米的鸡舍等设施强行拆毁，田玉文的养殖场完全关停。2019年9月20日，保定市莲池区人民政府通知田玉文领取关停养殖场的补偿款，但只按照河北省恒裕资产评估事务所有限公司的评估报告数额的约20%进行补偿，田玉文只领取到了699753.8元。根据国务院颁布的《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”，保定市莲池区人民政府负有对田玉文关停养殖场的经济损失进行补偿的法定职责。现田玉文的养殖场已经完全关停，但保定市莲池区人民政府只按照评估报告结果约20%的标准给予田玉文补偿，该标准没有事实和法律依据，田玉文认为保定市莲池区人民政府应当按照评估报告的数额对田玉文进行全面补偿。因此请求法院判决责令保定市莲池区人民政府履行法定职责，全面补偿田玉文因关停养殖场产生的经济损失3498709元（已履行的部分相应扣除）；诉讼费由保定市莲池区人民政府负担。中共保定市莲池区委办公室于2019年5月8日印发莲办字〔2019〕41号《保定市莲池区关于做好畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作的实施方案》的通知，该实施方案附有《保定市莲池区关于畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作补偿、奖励实施方案》。田玉文认为该文件规定的补偿标准没有上位法作为依据，违法减损其合法权益，故申请对莲办字〔2019〕41号文件所附的《保定市莲池区关于畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作补偿、奖励实施方案》的合法性进行审查。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条的规定，应当认定该规范性文件不合法。田玉文向本院提交了以下证据：证据1.《租赁土地协议》、《证明》，证明田玉文向南市区杨庄乡下闸村村民委员会租赁3亩河坡荒地用于经营养殖场；证据2.《村河坡地转交协议》、《协议》，证明2011年12月和2015年5月，王建红和王水库将养殖场转让给田玉文经营；证据3.《营业执照》、《畜禽养殖场备案证明》、《动物防疫合格证》等，证明依法办理经营养殖场所需的相关手续文件；证据4.《莲池区畜禽养殖专项整治领导小组关于畜禽养殖专项整治限期关停（搬迁）通知书》、《保定市莲池区人民政府办公室关于印发的通知》、《保定市莲池区畜禽养殖专项整治行动明白纸》、《保定市莲池区畜禽养殖清理整治告知书》，证明保定市莲池区人民政府组织有关部门对区内畜禽养殖进行专项整治，通知原告将养殖场关停搬迁，并向原告送达了有关补贴、补偿标准的文件；证据5.《通知》、照片，证明2019年4月，被告下属单位向原告发出《通知》。2019年6月3日被告以拆除违法建筑的名义将原告养殖场鸡舍强制拆除；证据6.《征收补偿项目估价结果明细表》，证明2019年4月3日，保定市莲池区人民政府委托河北恒裕资产评估事务所有限公司对原告养殖场的资产价值进行评估，评估价值为3498709元；证据7.《杨庄乡畜禽整治补偿资金表》，证明田玉文只领取到补偿款699753.8元，证据8.《样品采集登记表》，证明原告的养殖规模。被告保定市莲池区人民政府辩称，2019年5月31日，田玉文与保定市莲池区杨庄乡人民政府签署了退出畜禽养殖协议书，同意退出畜禽养殖，并于2019年6月4日出具了保证书，保证限期内对养殖场进行拆除，自行处理相关设施设备。保定市莲池区人民政府在与田玉文签订协议之后，根据《保定市莲池区关于做好畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作的实施方案》以及《保定市莲池区畜禽养殖专项整治养殖场补贴、补偿方案》的规定，依法向田玉文进行了相应的补偿，田玉文同意并领取了补偿款，补偿已经履行到位，不存在后续补偿的问题。田玉文的诉讼缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。被告保定市莲池区人民政府向本院提交了以下证据：1.杨庄乡畜禽整治补偿资金表，证明田玉文认可补偿数额并领取补偿款；证据2.征收补偿项目估价结果明细表5张，证明评估的过程以及金额是合法的；证据3.畜禽养殖退出协议书以及保证书，证明田玉文是自愿退出养殖，并同意按照区政府的实施方案进行补贴补偿；证据4.公示表、申请表，证明田玉文对于补偿资金无异议，是其同意申请的。经庭审质证，保定市莲池区人民政府对田玉文提交的证据发表如下质证意见：证据1.真实性认可，但是田玉文并未办理农转非的土地手续，不符合畜禽养殖条例的相关规定；证据2.与本案没有关联性，认可养殖场是田玉文的；证据3.真实性认可，但不确定动物防疫资格证是否有效；证据4.明白纸认可，2017年的补偿方案不是本案所适用的，2017年责令搬迁的通知书与本案没有关系，2017年没有实际关停，田玉文就此起诉过，但该行为过程性行为。清理整治告知书真实性认可，证明做了前期动员工作，并非突发性的整治行为。2019年两个限期拆除违法建筑的通知，真实性认可，这也是过程性的行政行为，下发之后没有拆除，是针对违法占地没有办理农转非的审批手续下发的。这个证据与本案的关联性不大，本案争议的是补偿标准问题；证据5.与本案诉求无关；证据6、证据7真实性认可；证据8.真实性无法核实，存栏量有多少与补偿标准没有关系。田玉文对保定市莲池区人民政府提交的证据发表如下质证意见：证据1、证据2无异议；证据3.该份证据是在举证期限之后提交的，退出养殖协议和保证书是本人签订的，但是协议书并未约定补偿的数额或计算方法；证据4该份证据是在举证期限之后提交的，且没有原件，公示表并不能证明该表实际公示或张贴过。本院对上述证据认证如下：原告田玉文提交的证据均具有真实性、合法性和关联性，本院予以确认。被告保定市莲池区人民政府提交的证据1和证据2原告予以认可，故本院予以采纳；证据3虽未在举证期限内提交，但原告认可是其本人签订，故对该证据真实性本院予以采纳；证据4在举证期限之后提交，且没有原件，故对被告的证明目的本院不予采纳。经审理查明，田玉文系保定市莲池区杨庄乡下闸村村民，其作为个体工商户注册“保定市莲池区玉文蛋鸡养殖场”，在本村经营养殖场，曾取得《畜禽养殖场备案证明》、《动物防疫合格证》等。2017年9月16日，莲池区畜禽养殖专项整治领导小组作出编号为130××××0662的《关于畜禽养殖专项整治限期关停（搬迁）通知书》，通知载明，田玉文养殖场违反了环境保护、土地管理、城市市容等相关法规，根据《莲池区畜禽养殖专项整治实施方案》的工作要求，于规定日期前完成养殖场（户）关停或搬迁工作。逾期未关停或搬迁，将按照有关法律法规予以处理。2017年9月25日，保定市莲池区人民政府办公室作出莲政办字[2017]49号《关于印发的通知》，通知载明《保定市莲池区畜禽养殖专项整治养殖场补贴、补偿方案》（以下简称《补贴、补偿方案》），经区政府研究通过，现印发给相关部门，要求认真贯彻执行。2019年3月27日和2019年4月30日，保定市莲池区杨庄乡人民政府、保定市国土资源局莲池区分局、保定市莲池区城市管理行政执法二局联合分两次向田玉文下发《通知》，通知称田玉文的养殖场未依法办理土地、规划等相关手续，属于违法占地、违法建筑，并责令田玉文接到通知之日起15日内自行将违法占地上的建筑设施拆除，恢复土地原貌。逾期，区政府将依法组织拆除。中共保定市莲池区委办公室于2019年5月8日印发莲办字〔2019〕41号《保定市莲池区关于做好畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作的实施方案》的通知，该实施方案附有《保定市莲池区关于畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作补偿、奖励实施方案》。《保定市莲池区关于畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作补偿、奖励实施方案》中的“补偿标准”处载明：“白洋淀上游河道两侧外延1000米范围内的规模养殖场。在农业部门已办理养殖备案手续的，在2019年6月30日完成关停或搬迁的，经领导小组办公室组织相关单位验收合格后，按评估数额的10%给予补偿……白洋淀上游河道两侧外延1000米范围内的规模养殖场。在2019年6月30日内完成关停或搬迁的，经领导小组办公室组织相关单位验收合格后，按评估数额的10%给予奖励……”此后，保定市莲池区人民政府下发《保定市莲池区畜禽养殖专项整治行动明白纸》，明白纸中亦载明相同的补偿和奖励标准。2019年5月10日，莲池区畜禽养殖专项整治领导小组向各规模化养殖场、养殖小区（养殖密集区）、养殖户下发《保定市莲池区畜禽养殖清理整治告知书》，要求各养殖单位按照要求自行清理，对于未按要求自行清理、逾期未关停或搬迁的，由相关职能部门依法依规进行处理。2019年6月3日，河北恒裕资产评估事务所对田玉文蛋鸡养殖场进行评估，《征收补偿项目评估结果明细表》显示，各项资产合计3498769元。2019年6月4日，田玉文签订《畜禽养殖退出协议书（规模养殖场所）》，该协议书中载明：“……根据《保定市莲池区关于做好畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作的实施方案》，填写补贴补偿资金申请表，并在属地乡镇（接到）公示；公示无异议，审核、验收合格后，由乡镇（街道）统一拨付。”2019年9月20日，《杨庄乡畜禽整治补偿资金表》显示，田玉文领取补偿、奖励金699753.8元。以上事实有《租赁土地协议》、《关于畜禽养殖专项整治限期关停（搬迁）通知书》、莲政办字[2017]49号《保定市莲池区人民政府办公室关于印发的通知》、《补贴、补偿方案》、2019年3月27日《通知》、2019年4月30日《通知》、莲政办字[2019]41号《中共保定市莲池区委办公室保定市莲池区人民政府办公室印发的通知》、《保定市莲池区畜禽养殖专项整治行动明白纸》、《保定市莲池区畜禽养殖清理整治告知书》、《征收补偿项目评估结果明细表》、《畜禽养殖退出协议书（规模养殖场所）》、《杨庄乡畜禽整治补偿资金表》等证据予以证实。本院认为，本案争议焦点为：一、莲办字〔2019〕41号所附《保定市莲池区关于畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作补偿、奖励实施方案》中关于补偿、奖励标准的合法性问题；二、田玉文要求保定市莲池区人民政府向其补偿人民币3498709元的请求是否有事实和法律依据。关于第一个焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”所谓规范性文件，是指各级人民政府及其派出机关、县级以上人民政府所属工作部门和法律、法规授权的具有公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定、发布的针对不特定多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或者管理范围内具有普遍约束力，能够反复适用的行政措施、决定、命令或者指示的行政规范。《保定市莲池区关于畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作补偿、奖励实施方案》系保定市莲池区人民政府依照法定程序制定，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定的行政规范性文件，属于行政诉讼审查的范围。经庭审确认，该《保定市莲池区关于畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作补偿、奖励实施方案》是保定市莲池区人民政府对田玉文作出补偿的依据，田玉文认为该《保定市莲池区关于畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作补偿、奖励实施方案》中规定的补偿、奖励标准不合法。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”评估机构对畜禽养殖场进行评估时，其评估的内容包含畜禽养殖场的全部财产，而这些财产并不必然成为损失财产。对于畜禽、养殖设施等可以进行变卖处理或者继续使用的部分，不应属于补偿范围。因此，保定市莲池区人民政府制定《保定市莲池区关于畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作补偿、奖励实施方案》中按“评估数额的10%给予补偿”以及“按评估数额的10%给予奖励”，具有合理性，该内容并不违法。关于第二个焦点。2019年5月31日田玉文签订《畜禽养殖退出协议书》，该协议书的第4项内容中写明“根据《保定市莲池区关于做好畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作的实施方案》，填写补贴、补偿资金申请表，并在属地××××）公示，公示无异议，审核、验收合格后，由乡镇（街道）统一拨付。”从该协议内容可见，田玉文是对《保定市莲池区关于做好畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作的实施方案》及该实施方案附件《保定市莲池区关于畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作补偿、奖励实施方案》的内容明知且认可的情况下签订的该协议。保定市莲池区虽未提交证据证实其履行了公示程序，但田玉文已事实领取了补偿款，且补偿款的数额符合《保定市莲池区关于畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作补偿、奖励实施方案》规定的补偿、奖励标准。田玉文主张按照评估数额全额补偿没有政策及法律依据，对该主张本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回田玉文的诉讼请求。案件受理费50元，由原告田玉文负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。审 判 长  赵 明人民陪审员  李丁奇人民陪审员  张艳辉二〇二〇年三月十七日法官助理张雅婷书记员邢伟