湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘行终63号上诉人（原审原告）：常德市擎天房地产开发有限责任公司。住所地：湖南省常德市武陵区城南办事处百街口社区人民路金泰利商业广场*栋**楼**号***号。法定代表人：刘平，董事长。委托代理人：凌星，湖南凌星律师事务所律师。委托代理人：刘科，湖南凌星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区朗州路***号。法定代表人：周德睿，该市市长。委托代理人：龙德君，常德市国土资源局工作人员。委托代理人：燕志平，常德市国土资源局工作人员。被上诉人（原审被告）：常德市国土资源局。住所地：常德市武陵区武陵大道***号。法定代表人：ＸＸ新，该局局长。委托代理人：胡彬，常德市国土资源局工作人员。委托代理人：王顺舟，常德市国土资源局法律顾问。上诉人常德市擎天房地产开发有限责任公司（以下简称擎天公司）因与被上诉人常德市人民政府（以下简称常德市政府）及常德市国土资源局（以下简称常德市国土局）国有土地使用权出让合同一案，不服岳阳市中级人民法院（2016）湘06行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。岳阳市中级人民法院经审理查明：2012年9月29日，常德市国土局经常德市政府批准，在常德晚报上刊登常国土资公告（2012）9号《常德市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，将八宗地块以公开挂牌方式出让，擎天公司参与了其中宗地编号为546号地块的挂牌，并摘牌成功。2012年10月26日，擎天公司与常德市国土局签订了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，2012年11月16日，双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：常德市国土局将坐落于高泗以北、东临芙蓉路、南临高泗路、西临临江路、北临规划巷道的6383.2平方米的土地出让给擎天公司，出让地年期为：其他普通商品住房用地70年，批发零售用地40年，擎天公司须支付出让价2770万元，常德市国土局须在2013年1月26日前将出让宗地予以交付，常德市国土局同意在交付土地时该宗地场地平整达到现状条件，并自2013年1月26日之日起计算土地出让年期；擎天公司须在2014年1月26日之前开工，在2017年1月25日之前竣工；常德市政府必须按照合同约定按时交付出让土地，由于其未按时交付出让土地，每延期一日，应当按擎天公司已经支付的出让价款的千分之一支付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起计算。合同还对双方的其他权利、义务及违约责任等进行了约定。合同签订后，擎天公司按约定缴纳了出让款2770万元，2013年1月26日，常德市国土局将出让地交付擎天公司，擎天公司表示同意接受，双方在《国有建设用地出让地块交地情况表》上签字确认。2013年9月18日，常德市规划局向擎天公司颁发了湘常建规地字第20130056号《建设用地规划许可证》，因常德市规划局要求擎天公司将索坤公司地块南边原常德市供销合作联社宿舍地块纳入统一规划、统一设计及常德市国土局对慈利生资公司的土地补偿问题进行调处导致擎天公司办理规划报建手续时间延长，擎天公司未能按原计划开工建设，为此，常德市政府、常德市国土局减少了擎天公司200万元的规费予以补偿。2015年4月16日擎天公司与常德市国土局又签订了《国有建设用地交地确认书》，2015年5月6日，擎天公司向常德市政府申请颁发国有土地使用证，常德市政府受理后，于2015年5月8日，向擎天公司颁发了常国用（2015）第010号土地使用权证，该土地使用权证上记载的土地使用开始日期为2015年4月16日。2015年9月擎天公司开始动工建设。2016年5月26日，擎天公司提起行政诉讼，认为常德市政府、常德市国土局违反出让合同的约定，延期交付土地，请求法院判决常德市政府、常德市国土局支付违约金2271.4万元、延长过渡期间损失167.21万元、阻工损失20万元，合计2458.61万元。另查明，常德市政府出让给擎天公司的6383.2平方米的土地中慈利生资公司持有其中648.97平方米的国有土地使用证，常德市政府向擎天公司颁发常国用（2015）第010号土地使用权证后，慈利生资公司已提起行政诉讼，要求确认常德市政府的颁证行为违法。岳阳市中级人民法院已另案审理。岳阳市中级人民法院经审理认为：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定：土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。第十一条规定：土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。根据上述法律规定，本案，负责土地出让的是常德市政府，常德市国土局是土地出让的具体实施者，常德市政府是本案适格的被告，其提出不是本案被告的答辩理由不能成立，依法不予支持。常德市国土局是本案土地出让的具体实施者，其与擎天公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》是双方的真实意思表示，内容合法，为有效的行政合同。擎天公司与常德市国土局于2013年1月26日签署的《国有建设用地出让地块交地情况表》，证明常德市国土局已于2013年1月26日将土地交付擎天公司，且擎天公司接收土地后还向常德市规划局申请颁发《建设用地规划许可证》，常德市规划局也已于2013年9月18日向擎天公司颁发了《建设用地规划许可证》。擎天公司与常德市国土局于2015年4月16日再次签署的《国有建设用地交地确认书》，常德市政府向擎天公司颁发的国有土地使用证上确定出让地年期的开始日期为2015年4月16日，是因为延期开工不是擎天公司造成的，是由于常德市规划局要求擎天公司将索坤公司地块南边原常德市供销合作联社宿舍地块纳入统一规划、统一设计及常德市国土局对慈利生资公司的土地补偿问题进行调处导致擎天公司办理规划报建手续延长造成的，为此常德市政府减少了擎天公司200万元的规费予以补偿，并将出让年期的开始日期确定为2015年4月16日，但2015年4月16日不是实际交地日期，擎天公司提出2015年4月16日为土地交付日期依据不足，不能推翻常德市国土局已于2013年1月26日将土地交付给了擎天公司的事实。综上，擎天公司提出常德市政府、常德市国土局违反《国有建设用地使用权出让合同》的约定，延期交付土地，导致其延期开工，要求常德市政府、常德市国土局支付违约金2271.4万元、延长过渡期间损失167.21万元、阻工损失20万元的诉讼请求，因证据不足不能成立，依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》之规定，判决驳回常德市擎天房地产开发有限责任公司的诉讼请求。一审案件受理费165478元，由常德市擎天房地产开发有限责任公司负担。上诉人擎天公司不服原审判决，提起上诉称：一、一审判决认定土地交付时间为2013年1月16日属于认定事实错误。1、《国有建设用地出让地块交地情况表》不能证明已于2013年1月26日交付了土地。2、认定2013年1月26日交付了土地违背了客观事实。3、认定2013年1月26日交付了土地违背了法律规定。二、实际交付土地的时间为2015年4月16日。1、2015年4月16日签署的《国有建设用地交地确认书》才是确认交付土地的时间。2、被上诉人已自认是2015年4月16日交付的土地。三、《交地情况表》与《交地确认书》的性质不同。综上，请求撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求，并判决由被上诉人承担诉讼费用。被上诉人常德市人民政府答辩称：一、上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。1、上诉人称逾期交地情况不属实，《国有建设用地出让地块交地情况表》中上诉人已签字盖章确认“符合土地出让合同交地条件”，“同意接收”，交地时间为2013年1月26日。上诉人亦当庭认可交地情况表的事实，且上诉人于2013年办理了《建设用地规划审批单》和《建设用地规划许可证》，《国有建设用地交地确认书》中没有土地位置、面积等的记载，仅是对《国有建设用地出让地块交地情况表》的再次确认。2、上诉人与常德市索坤再生资源有限公司签订的安置协议与答辩人无关，上诉人明知无法按期履行仍与常德市索坤再生资源有限公司签订协议，相关责任不应由答辩人承担。3、上诉人请求由答辩人承担慈利县农业生产资料总公司的民事责任于法无据。二、收回慈利生资公司土地使用权的行政行为不在本案的审理范围内，其公定力应被法律确认。三、诉讼费的承担法律有明确规定，请求予以驳回。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人常德市国土局答辩称：一、原审认定答辩人按合同交付了土地有充分证据支持。1、上诉人与答辩人签订《国有建设用地使用权出让合同》后于2013年1月26日交付土地并签订《国有建设用地出让地块交地情况表》足以说明交地时间为2013年1月26日。且未交土地无法办理《建设用地规划许可证》，而上诉人于2013年办理了《建设用地规划许可证》。2、虽然答辩人对慈利生资公司土地使用证作出的注销登记决定因超越职权被撤销，但并不影响慈利生资公司土地使用证的权利消灭的事实，因而不影响上诉人受让、使用土地。3、上诉人已在涉案土地上建房的事实足以证明该地出让时是净地。二、2015年4月16日不是交地的时间。1、因规划部门建设方案变更致上诉人开工延迟，为此，常德市政府批准减少了200万规费。但上诉人又要求将土地使用年限顺延两年，故双方在2015年4月16日签了确认书，但该确认书明显不具备公文的形式要件和实质要件。2、因前述原因，答辩人将土地登记时间延迟并不意味着交地时间延迟。上诉人以此为据反推交地时间同登记时间，亦相应延迟两年错误。且一审提交的《关于解决索坤地块的改造遗留问题的请示》足以说明事实。3、《交地情况表》与《交地确认书》的性质不同。综上，请求驳回上诉，维持原判。双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院另查明，上诉人擎天公司当庭表示对签订国有建设用地使用权出让合同之前的基本事实无异议。诉讼期间，擎天公司未提交存在经济损失及经济损失大小的证据。擎天公司及常德市国土局均不认可《关于解决索坤地块旧城改造遗留问题的请示》中对擎天公司的201.528万元补偿是对之前签订的国有土地使用权出让合同的变更。本院还查明，2010年7月5日，常德市国土局作出常国土资公告[2010]1号《关于收回国有土地使用权的公告》，决定收回芙蓉南路建设项目范围内的国有土地使用权，要求位于常德市湘北城区芙蓉南路建设项目范围内的被收回国有土地使用权的单位和个人及时到该局地籍科办理《国有土地使用证》收回和土地登记注销手续。慈利县农业生产资料总公司（以下简称“生资公司”）的常国用（2010）变字第3号《国有土地使用证》所登记的土地位于该项目范围内。2013年7月12日，常德市国土局作出常国土资决字[2013]3号《注销国有土地使用证决定书》，后被湖南省国土资源厅作出的湘国土资复决字[2013]第26号《行政复议决定书》撤销。2014年12月3日，常德市国土局作出常国土资决字[2014]17号《行政处理决定》，撤销常国用（2010）变字第3号《国有土地使用证》的变更登记行为，责令生资公司限期办理注销手续。2014年12月22日，常德市国土局作出常国土资决字[2014]18号《行政处理决定》，注销常国用（2010）变字第3号《国有土地使用证》，该决定经复议维持后诉至法院，常德市中级人民法院作出（2015）常行终字第74号判决，以超越职权撤销了常国土资决字[2014]18号《注销国有土地使用证决定书》。2016年4月27日，生资公司提起行政诉讼，请求确认常德市政府为擎天公司颁发的常国用（2015）第010号国有使用权证违法并撤销该国有使用权证。岳阳市中级人民法院经审理认为擎天公司系善意取得常国用（2015）第010号国有使用权证，撤销该证会给国家利益及社会公共利益造成重大损害，故作出（2016）湘06行初25号行政判决，确认常德市政府为擎天公司颁发常国用（2015）第010号国有使用权证违法，并责令常德市政府采取补救措施。常德市政府委托代理人在调查中确认：目前在与生资公司就补偿协商调处中。擎天公司于2013年1月16日支付国有建设用地使用权出让价款2770万元。2014年9月10日，擎天公司委托湖南凌星律师事务所致函常德市国土局，要求解除合同并返还土地出让价款等。2014年12月26日，常德市国土局、常德市财政局、常德市规划局作出《关于解决索坤地块旧城改造遗留问题的请示》，请示常德市政府为索坤地块33户安置户追加一年的安置过渡费31.68万元及擎天公司前期财务成本补偿169.848万元合计201.528万元，擎天公司与常德市国土局在二审调查中均表示已履行完毕。2015年5月8日，常德市政府为擎天公司颁发的常国用（2015）第010号国有土地使用证登记批发零售用地使用时间至2055年4月16日，住宅用地使用时间至2085年4月16日。二审查明的其他事实与一审认定的案件事实无异。本院认为：首先，关于本案中常德市政府是否是适格被告的问题。本案是国有建设用地使用权出让合同履行过程中产生的纠纷，该国有建设用地使用权出让合同的出让人为常德市国土局，受让人为擎天公司;上诉人擎天公司在本案中的诉讼请求为请求判令支付违约金2271.4万元、延长过渡期间损失167.21万元、阻工损失20万元，合计2458.61万元，即擎天公司支付违约金的诉讼请求是基于其与常德市国土局签订的国有建设用地使用权出让合同是否按约履行，并未涉及该土地使用权出让合同之前的出让行为。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条及合同相对性原理，本案的被告应为常德市国土局，常德市政府不是本案的适格被告，常德市政府关于其不是本案适格被告的答辩理由应予支持。其次，关于常德市国土局是否构成违约的问题。因常德市中级人民法院作出的（2015）常行终字第74号行政判决撤销了常国土资决字[2014]18号《注销国有土地使用证决定书》，故在2015年4月16日前，生资公司的常国用（2010）变字第3号《国有土地使用证》未被注销，常德市国土局出让给擎天公司的6383.2㎡国有建设用地使用权中648.97㎡国有土地使用权存在法律纠纷，导致擎天公司不能取得土地使用权证，也不能办理其他规划、建设手续，即擎天公司不能根据与常德市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条的规定，实际占有该合同项下宗地进行施工建设。根据该合同第七条约定，国有建设用地使用权出让年期为批发零售用地40年，住宅用地70年，按合同第六条约定的交付土地之日起算。结合常国用（2015）第010号国有土地使用权证上记载的批发零售用地使用时间及住宅用地使用时间可以确认，常德市国土局的交地时间为2015年4月16日。而擎天公司与常德市国土局在《国有建设用地使用权出让合同》第六条中约定的交地时间为2013年1月26日，因此，常德市国土局比双方约定的交地时间晚810天交地，常德市国土局未在约定时间内交地构成违约。原审法院仅以常德市国土局与擎天公司于2013年1月26日签订的《国有建设用地出让地块交地情况表》认定常德市国土局未构成违约与事实不符，认定错误。再次，关于常德市国土局应承担的违约责任的问题。根据擎天公司与常德市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条，“受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按照受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。”本案中，擎天公司缴纳的国有建设用地使用权出让价款为2770万元，常德市国土局比约定交地时间晚810天才于2015年4月16日交地，依约应承担相应违约金2770万元×1‰×810天=2243.7万元。第四，关于本案中擎天公司违约责任、回迁户过度损失费、组工损失费等其他问题。根据擎天公司与常德市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十条及第三十条，受让人同意分二期支付国有建设用地使用权出让价款，第一期于2012年12月15日之前支付1385万元，第二期于2013年1月16日之前支付1385万元。受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金。本案中，擎天公司依约应在2012年12月15日前支付第一期款项1385万元，擎天公司未在2012年12月15日支付第一期款项，而是在2013年1月16日合并支付两期款项2770万元，故第一期款项支付比约定时间晚32天，擎天公司依约应承担的违约金为1385万元×1‰×32天=44.32万元。至于擎天公司诉讼请求中的第二项及第三项，因有常德市国土局、常德市财政局、常德市规划局作出的《关于解决索坤地块旧城改造遗留问题的请示》及双方调查认可表明对于33户回迁户的过度损失费已进行补偿，且擎天公司未提交其他证据证明过渡损失及阻工事实的存在及相应损失情况，故擎天公司诉讼请求中的第二项及第三项缺乏证据证明，依法不予支持。综上，一审判决认定事实不清，据以作出判决结果的证据不足，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、撤销岳阳市中级人民法院（2016）湘06行初35号行政判决；二、常德市国土局自判决生效之日起20日内向擎天公司支付违约金合计2199.38万元（常德市国土局应向擎天公司支付的2243.7万元与擎天公司应向常德市国土局支付的44.32万元两项相减）；三、驳回擎天公司的其他诉讼请求。一审案件受理费165478元，二审案件受理费165478元，共计330956元均由常德市国土局负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 阳审 判 员  向黎丽审 判 员  李俊穎二〇一七年十二月十二日法官助理  邹志斌书 记 员  潘敏华附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；……。