建昌县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽1422行初6号 原告：江某斌。 委托诉讼代理人：杨某成，系辽宁某律师事务所律师。 被告：绥中县沙河镇人民政府。 法定代表人：赵某博，系该镇镇长 委托诉讼代理人：毕某乔，系辽宁某律师事务所律师 委托诉讼代理人：邵某成，系该镇副镇长 第三人：绥中县沙河镇冯某村村民委员会 法定代表人：王某举，系该村村主任 委托诉讼代理人：冯某学，系该村副主任 第三人：张某。 委托诉讼代理人：万某国 原告江某斌不服沙河镇人民政府土地确权处理决定一案，于2020年1月14日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月10日公开开庭进行了审理，原告及委托代理人、被告委托代理人、第三人及委托代理人到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告沙河镇人民政府于2019年12月14日做出沙政处字（2019）第3号处理决定书，以原告一书两证已经失效，争议人一书两证为凭，主张对争议地块用于使用权不成立；争议人江某斌以土地承包经营权证复印件为凭，主张对垒墙所占地块拥有使用权不成立为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第16条之规定作出处理决定如下：争议人江世斌对位于闫家岭（九组）果树承包地西头垒墙地段没有合法使用权的处理决定。 原告江某斌诉称，诉讼请求：1、请求撤销沙政处字(2019)第3号处理决定。2、本案诉讼费、邮寄费由被告承担。诉讼事实和理由：1、处理决定认定事实错误、证据不足。决定书认定“江某斌实际占用的果树地面积进行测量，测量结果为6.396亩，超出发包面积0.446亩，一书两证已经失效，争议人以一书两证为凭主张对争议地块拥有使用权不成立，果树地西头原有3米拉秋道”这些认定是错误的。事实上，进行测量时江某斌没有到场，测量的不属实，以前测量的6.6亩，同一个部门就同一地块两次的测量结果互相矛盾，能印证测量不属实，不能作为作出行政行为的依据。江某斌持有的证件没有经过有关部门撤销就是有效的，不能根据相关规定就认定无效，因此被告认定江某斌的证据无效错误。江某斌果树地西头没有3米拉秋道，只有人行的小路，并且此小路仍然存在，江某斌根本没有侵占。如果有3米的拉秋道第三人也不可能发包给第三人张某，也能印证没有3米拉秋道。2、根据处理决定书的处理结果“争议人江某斌对位于闫家岭(九组)果树承包地西地头垒墙地段没有合法使用权”既然双方发生土地争议，被告就应该将争议土地归谁使用，作出肯定的结果，但处理结果是否定的，因此错误。3、江某斌持有的证件有效，根据证件记载，争议土地归江某斌使用，但被告三番五次的就是不确认归原告使用，前几次不是归张某使用，就是归村委会使用，或者一部分归张某使用，一部分归村委会使用，但都被法院撤销，此次又作出否定结果，被告明显是滥用职权行为。综上，被告作出决定事实认定错误，证据不足，故原告诉讼至贵院，望贵院依法判决，支持原告的诉讼请求。 原告向本院提交的证据有1、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、村镇规划选址意见书、辽宁省村镇建设工程申请审批表、农村村民住宅用地审批呈报表（旨在证明四至，西邻沟，明显印证涉案土地是在审批范围内，原告具有合法的使用权）、拟建综合楼位置平面图；2、李某涛证实材料；3、曹某伟证实材料；4、耿某才证实材料；5、村民签名名单；6、2019辽14行终116号行政判决书。 被告沙河镇人民政府辨称，一，行政裁决事实依据充分，认定结果正确。原告主张对垒墙地段（围墙现已被拆除）拥有合法使用权，其提出的主张本质为原告对争议地段或者拥有建设用地使用权，或者拥有土地承包经营权。原告自一书两证发放之日起一年内未开工建设，一年期满。对一书两证未申请延期，同时土地的闲置期已经超过二年，原告所建房屋不符合一书两证的许可内容，其建造的房屋以及与房屋西端耳房相连的位于争议地段的围墙不在一书两证批复的位置。房屋本身也非建设工程许可证批准的商住楼，所以房屋为违章建筑。辽宁省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第38条规定，建设项目选址意见书，建设用地规划许可证，建设工程规划许可证，乡村建设规划许可证的有效期为一年，期满需要延期的，应当在有效期满30日内依法办理延期手续。延期只能进行一次，延期的期限不得超过一年。有效期满未办理延期手续的，上述许可证、书自行失效。综合土地闲置的时间、房屋院落的实际位置、房屋本身的实际情状、，以及前述法规规章的规定可知，本起纠纷发生时原批准的集体土地使用权已过期，部门规章明确规定不能确权，一书两证过期，辽宁省地方性法规规定自动失效，争议地段不在一书两证批复的位置范围内。原告为未就争议地段取得集体土地用使用权。因此被告依据前述事实情况作出原告已依一书两证为凭主张，对争议地块拥有使用权不成立的结论，事实依据充分，法律适用正确合理。对于原告以土地承包经营权证主张对争议地拥有土地承包经营权，其提供的证据为96年的土地承包经营权证复印件，经向填写承包经营权证的经办人员核实，一轮土地承包时，全村的果地四至都没有标明，二轮土地承包时承包合同书上也没有标明果地的四至。原告提供的承包经营权证复印件上果地一栏却出现了明确的四至证书有明显涂改痕迹，为核实真实数据，被告于2018年3月组织对原告人果地实际占用面积进行GPS打点测量，测量结果为6.396亩。该结果虽比2015年首次测量结果有微小缩减，属于合理误差，因此测量结果真实可信。被告人对比GPS测量结果与果地承包面积计算出果地实际占地，超出承包面积0。446亩，进而认定毗邻GPS打点，测量范围西经度边缘的争议地段，不在土地承包经营权范围内，四时依据充分，结论正确合理。二、以否定方式进行答复，行政裁决方式正确。行政裁决属于准司法性质的行政行为。裁决需以相对人提出申请为前提。本案中第三人张某未向被告提出申请，要求确认其对争议地段拥有使用权。因此被告仅在原告申请范围内进行裁决并无不当。对于原告申请的事项：请求依法确认本人对位于闫家岭（九组）果树承包地西头垒墙地段应有合法使用权。被告人依法答复的范围应为原告有合法使用权，无合法使用权，或者原告对某特定部分拥有合法使用权。经调查及审查，原告对争议地没有合法使用权，被告对其申请事项作出否定性裁决，裁决方式正确。综上，行政裁决事实依据真实充分，适用法律正确合理，请驳回原告人的诉求。 被告向本院提交的证据有1、农村村民住宅用地审批呈报表、设工程申请审批表、、村镇规划选址意见书、建设用地规划许可证、，建设工程规划许可证、拟建综合楼位置平面图，土地承包经营权证，证明原告在确权申请中主张的权利本质以及相应的依据；2、答辩书两份，证明各第三人对原告行政申请行政事项的回应内容；3、承包冯某村闫家岭大沟合同书，证明第三人张某承包人带领大沟的合同具体约定事项，以及第三人张某行政答辩书的事实依据；4、询问调查笔录，包括原告所在村委会人员，以及与原告果地南北相邻土地使用权人陈述的原告国地及南北相邻土地西侧整体自然地貌情况，以及现存的建筑物情况。原告本人陈述的其国际西侧自然情况，第三人张某陈述的承包闫家岭大沟时苟彪东侧的自然地貌情况及建筑物情况，原告自认，第三人张某陈述；5、勘验笔录，证明原告房屋的实际占地位置；6、GPS测量图、执法记录仪影像、调查询问笔录，证明对原告果地进行GPS打点测量的过程及测量结果；7、土地承包合同书，证明果地未标明四至。8、材料二份。证明原告建房时间，修建的房屋为平房，以及土地管理部门曾对原告占地圈墙进行过调查处理的事实。 第三人冯某村委会未作书面答辩。 第三人冯某村委会未提交证据。 第三人张某未作书面答辩。 第三人张某未提交证据。 经庭审质证当事人对原告提交的证据第一组证据被告质证意见真实性没意见，关联性有意见，平面图所示位置为距离102国道25米，而住宅用地呈报表标注的内容为北临102国道，期间没有25米距离，平面图与呈报表的内容互相矛盾，在实际上，原告未在批复的地块内建造房屋，以及耳房和围墙，相当于其建筑的地段超过批复范围，在时间上原告于批复下达后2年内并未建房，因此，无论是否先期存在批复，原告建房时候都已经失去土地使用权；第三人冯某村质证意见留4米路就行；第三人张某质证意见把原告的违章建筑拆除就行。对原告提交的李某涛证实材料，被告的质证意见为真实性有疑议，该材料属于证人证言，证人应该接受法庭的调查询问，其次，对于证明内容与事实不符，当时由于原告占地垒墙村民上访，上级责令政府处理，城郊土地所会同沙河镇政府以及村里人员到现场勘察情况做笔录，并下达处罚通知单，次日，原告以要求看材料为由，在将调查材料拿到手里后，当场撕毁，对于此事，也有证明人出具了证实材料；第三人冯某村质证意见：证言不属实；第三人张某质证意见：原告垒墙是在张某承包后，垒在违章建筑上了，不在批复的范围内，违建建筑没拆除，又垒了，批复的地方是盖不了那么大平数的，批复上是非耕地，原告必须占用耕地范围，才可以建筑那么大面积的楼。对于原告提交曹某伟证实材料质证意见，被告：真实性无法确认，原告要求进行确权时候，也没有提供该证据，如果原告确实取得批复，且合法有效，那么原告完全可以正常建房，而不是像其主张的那样，延迟建房，其行为与正常获得合法有效批复的情况不相符，而且在该证实材料中，内容是在垒房基而本次争议的土地是围墙之下所占地块，原告建房的时间顺序是先建三间正房之后建耳房再后建围墙，因此证实材料中指的打房基与争议地块之上的围墙无关联；第三人冯某村：我与证人一同去的，该证实材料肯定是假的，第三人张某：认为是假的。对于原告提交耿某才证实材料的质证意见，被告：真实性有异议，耿某才为原村书记，其任职期间到1995年，本起纠纷发生时耿某才已经不在村内，不可能了解情况；第三人冯某村：证明的不属实；第三人张某：道与荒野都存在，证人证言不属实。对于原告提交村民签名名单的质证意见，被告:该同意书上没有与同意相关内容，只有一个抬头及签名，对于签名和抬头形成时间无法验证，其次原告提供的住宅用地审批呈报表审批时间是2004年，建设工程审批表时间是2005.5.23，对于村中审批，如果发生村民同意事件应在村中审批发生前，原告举证的同意书时间与正常情况相悖；第三人冯某村：看不明白；第三人张某：看不明白。对于原告提交2019辽14行终116号行政判决书的质证意见，被告：关联性有疑议，116号判决表达的实质内容是镇政府逻辑论述错误，三段论之间逻辑互相矛盾，而非进行证据效力的事实判断；第三人冯某村：没意见；第三人张代：没意见。对被告提交的证据1原告的质证意见为证据1没意见，能够证明原告有使用权，但是被告没采信，是错误的；证据2不属实；证据3是否有效有待查证，不做过多言论，在四至来说，是原告西房山四米处，但是现在原告垒墙盖房的地方是在原告的房西3米左右，没到4米处，实际与张某无关，但是张某将原告的西墙拆除；证据4，按照被告的说法证人应该当庭出证，则无法采信，这些证据中冯德学和王仲举开庭已经到庭，是村委会人员，耿永清也是，张某是本案第三人，刘艳琴及张玉林是和原告的地界相邻，但是其二人说有道无非是为了在原告合法的土地范围内开处一条路以便走路，这写证人与本案有利害关系，内容不属实，没有拉秋路的事实，只有小路，且存在着，张某及冯德学的笔录与开庭所述矛盾，笔录中说3米道，但是今天开庭说留出4米，所以矛盾，原告的笔录属实，是能够说明事实情况；证据5，参加人王旭丽及何爽，没有表明该人员的职业，这些人员的签名好像是一个人写的，所以笔录虽然叫做勘察笔录，但是不具备勘察的笔录法定的应该具备的内容，不能作为案件事实依据；证据6，只是证明原告在场，当时原告开始的时候是在，但是由于被告错误丈量方法，原告不同意，原告就离开了，是否测量原告并不知情了，测量结果是6.396亩，在此之前结果是6.6亩，同一地方测量相差2分地，但是被告的解释是gps走的有关系，也能够印证此次测量结果也不一定准确，原告的承包的5.95亩，农村分地的时候实际亩数要比记载的多，测量的时候并没有测量出他们认为的5.95亩的具体位置，按照他们呢所说的多出的0.446，到底是在哪位置，用一个录像是无法说明白的，要有现场图，某个亩数在哪个位置，缺少了实质性内容，不能作为认定案件实的依据，2018年林业局的图及被告播放的执法记录，来源如果不合法，也不能作为证据使用，被告举证的时候应该作出说明及证明的观点；证据7，张玉林一个人没有不能认定全村都没有写四至，明显证明其说的不属实；证据8，与村委会有关联性，不能采信，证人应该出庭，所以形式不合法，一人一证的规则，也不符合，内容也不属实，原告提供了证人证言，原告提供的证言是乡干部，直接负责事件的，所以内容是属实的。对于被告提交的证据第三人均无异议。 本院对上述证据双方当事人无异议的证据予以采信，对生效的2019辽14行终116号行政判决书所确认的本案事实予以采信。 经审理查明，2005年5月20日，原告江某斌申请建商住楼，批准用地面积220平方米，建筑面积250平方米，并取得建设工程规划许可证，规划部门出具了江某斌拟建综合楼位置平面图。原告持有的一书三证，包括编号为2005052号村镇规划选址意见书、用地单位为江某斌的编号为2005030建设用地规划许可证、建设单位为江某斌的编号为2005048建设工程规划许可证、江某斌的村镇建设工程申请审批和农村村民住宅用地审批承包手续。批准后原告江某斌没有建成楼房，后原告在批准的原址向东挪建成了临时房屋，后又在该房西侧建成一个仓房，该仓房西侧与闫家岭大沟相邻，后江某斌在仓房西侧沿沟边垒墙与仓房相连，形成一个院落。2007年8月2日，第三人冯某村委会与第三人张某签订承包闫家岭大沟的合同，第三人张某认为江某斌墙位于其承包地块之内，于2010年12月3日，将江某斌所垒院墙扒倒，原告江某斌诉至绥中县人民法院一，要求排除妨碍，一审判决驳回江某斌诉讼请求，二审撤销一审判决，发回重审，重审期间绥中县人民法院向被告沙河镇人民政府发司法建议，要求对江某斌垒墙地段的权属进行确权。绥中县沙河镇人民政府于2013年3月18日作出沙政字第一号处理决定书，将争议地段确认给第三人张某使用，江某斌不服诉至本院，本院于2013年10月20日作出（2013）建行初字第00031号行政判决，以主要事实不清、证据不足为由予以撤销。2014年8月12日江某斌以绥中县沙河镇人民政府行政不作为向本院起诉，本院经审理，于2014年11月30日作出（2014）建行初字第00045号判决，责令绥中县沙河镇人民政府，在判决生效后60日内对江某斌与第三人的土地争议作出处理。被告于2015年1月5日做出沙政处字第一号处理决定，将争议垒墙地段使用权归第三人张某，原告江某斌不服，向本院起诉。本院经审理于2015年6月2日作出（2015）建行初字第00026号行政判决，撤销绥中县沙河镇人民政府于2015年1月5日作出的沙政处字（2015）第1号处理决定，限令绥中县沙河镇人民政府于判决生效后60日内重新作出处理。沙河镇人民政府于2015年12月28日做出沙政处字（2015）第2号处理决定，争议地段不在江某斌建设用地范围内。张某承包合同是否合理，不在沙河镇人民政府职权范围内，建议双方进行民事诉讼，由人民法院裁决。原告不服，于2016年6月22日诉至本院要求撤销沙政处字（2015）第2号处理决定，本院于2016年12月12日作出（2016）辽1422行初18号行政判决，判决驳回江某斌的诉讼请求，原告不服该判决，上诉至葫芦岛市中级人民法院，该院于2017年5月作出（2017）辽14行终31号行政裁定，裁定撤销（2016）辽1422行初18号行政判决，发回重审。发回重审后，本院于2017年10月12日作出（2017）辽1422行初29号判决，判决内容为撤销被告绥中县沙河镇人民政府于2015年12月28日作出的沙政处字（2015）第2号处理决定，被告在判决生效后60日内重新作出处理。绥中县沙河镇人民政府不服该判决，上诉至辽宁省葫芦岛市中级人民法院，葫芦岛市中级人民法院于2018年1月12日作出（2017）辽14行终162号判决，驳回上诉，维持原判。被告于2018年3月15日一作出沙政处字（2018）第1号处理决定，处理结果为争议地段归××镇冯某村委会集体所有和使用，原告不服该处理决定，诉至本院。本院（2018）辽1422行初第19号行政判决书，判决撤销沙政处字（2018）第1号处理决定，责令被告沙河镇人民政府于判决生效后60日内重新作出处理。2019年1月31日，被告沙河镇人民政府作出沙政处字（2019）第1号处理决定，决定内容为1、以江某斌现有住房东墙为基准，垂直向西12米，以房屋南墙为基准向北十米，共计120平米，属于江某斌原商住楼批复面积。2、从江某斌现有住房东墙12米处，再往西4米至16米处属田间作业路，归村集体所有和使用。3、从16米处再往西为荒沟内按村委会合同执行为张某承包使用。原告不服该决定，诉至本院，本院作出（2019）辽1422行初11号行政判决书，撤销沙政处字（2019）第1号处理决定，责令判决生效后60日内重新作出处理。绥中县沙河镇人民政府不服该判决上诉至葫芦岛市中级人民法院。2019年10月10日，葫芦岛市中级人民法院作出（2019）辽14行终116号行政判决书，驳回上诉，维持原判。沙河镇人民政府于2019年12月14日作出沙政处字（2019）第3号处理决定，以原告江某斌一书两证已经失效；土地承包经营权证为复印件主张对垒墙所占土块拥有使用权不成立为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十三条之规定，作出如下处理决定：争议人江某斌对位于闫家岭（九组）果树承包地西头垒墙地段没有合法使用权。原告不服该决定，因而形成本案。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。从该条规定可以看出，被告具有解决本案争议的法定职权。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十九条规定，调查处理意见应当包括以下内容（一）当事人的姓名或者名称、地址，法定代表人的姓名、职务。（二）争议的事实理由和要求。（三）认定的事实和适用的法律法规等依据。（四）拟定的处理结论。第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议参照本办法执行。《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》（辽宁省人民政府1996年5月7日，辽宁省人民政府令第69号）第三十六条、第三十七条规定，政府对土地权属争议调解不成的，应当作出决定，并制作决定书，土地权属争议处理决定书应当载明下列事项，（一）申请人的名、地址；（二）被申请人的名称、地址；（三）申请人和被申请人陈述的土地权属争议的事实、证据；（四）作出决定的依据和决定内容；（五）不服决定的复议、起诉期限。被告沙河镇人民政府沙政处字（2019）第3号处理决定所列争议人为本案原告江某斌、本案第三人张某、第三人冯某村委会。在处理本案争议时，其结论为本案原告江某斌对位于闫家岭（九组）果树承包地西头垒墙地没有合法使用权。从本案的实际情况来看，是被告沙河镇人民政府依法定职权，处理土地使用权争议，推究《中华人民共和国土地管理法》第十四条、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十九条规定的法律、法规规定的精神，应为行政机关依法明确土地所有权和使用权，以达到定纷止争的作用。被告沙河镇人民政府在处理本案争议时其用否定原告使用权的方式作为处理结论，属于未明确土地使用权，明显不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，经本院审判委员会讨论决定判决如下： 一、撤销被告沙河镇人民政府于2019年12月14日作出的沙政处字（2019）第3号处理决定书。 二、被告沙河镇人民政府于本判决生效后六十日内就涉案争议土地使用权重新作出处理。 案件受理费50元，由被告沙河镇人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至葫芦岛市中级人民法院。 审 判 长  戴景民 人民陪审员  盖秀珍 人民陪审员  都维梅 二〇二〇年八月十二日 书 记 员  张月美