安徽省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）皖民初7号 原告:淮南市人民政府，住所地安徽省淮南市山南新区政务中心**。 法定代表人：张孝成，该市市长。 原告：淮南市城市建设投资有限责任公司，住所地安徽省淮南市淮河大道北段**。 法定代表人：曹宏，该公司董事长。 两原告共同委托诉讼代理人：蒋敏，安徽天禾律师事务所律师。 两原告共同委托诉讼代理人：孙树桐，安徽震一律师事务所律师。 被告：泰安志高实业集团有限责任公司，，住所地山东省泰安市虎山路** 法定代表人：江东廷，该公司董事局主席。 委托诉讼代理人：王永平，北京大成（合肥）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：孔令勇，北京大成（合肥）律师事务所实习律师。 被告：淮南志高动漫文化科技发展有限责任公司，住，住所地安徽省淮南市淮河大道**/div> 法定代表人：江焕溢，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：张还尹，北京大成（合肥）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘本胜，北京大成（合肥）律师事务所律师。 被告：淮南志高实业有限公司，住，住所地安徽省淮南市淮河大道**/div> 法定代表人：吕志敏，该公司董事长。 委托诉讼代理人：张晓静，北京盈科（合肥）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：孟妍，北京盈科（合肥）律师事务所律师。 被告：淮南神州欢乐园置业有限公司，住，住所地淮南市淮河大道**/div> 法定代表人：李弘炜，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：钱东宁，该公司员工。 委托诉讼代理人：章柏杨，上海建纬（合肥）律师事务所律师。 原告淮南市人民政府（以下简称淮南市政府）、淮南市城市建设投资有限责任公司（以下简称淮南城投公司）与被告泰安志高实业集团有限责任公司（以下简称泰安志高集团）、淮南志高动漫文化科技发展有限责任公司（以下简称志高动漫公司）、淮南志高实业有限公司（以下简称志高实业公司）、淮南神州欢乐园置业有限公司（以下简称神州欢乐园公司）合同纠纷一案，本院于2019年1月21日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。被告泰安志高集团在提交答辩状期间提出管辖权异议，本院经审查认为其异议不成立，裁定驳回。泰安志高集团不服该裁定，上诉至最高人民法院。2019年7月18日，最高人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。本院于2019年10月10日开庭审理了本案，淮南市政府、淮南城投公司共同委托诉讼代理人蒋敏、孙树桐，泰安志高集团委托诉讼代理人王永平、孔令勇，志高动漫公司委托诉讼代理人张还尹，志高实业公司委托诉讼代理人张晓静，神州欢乐园公司委托诉讼代理人钱东宁、章柏杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 淮南市政府、淮南城投公司向本院提出诉讼请求：1.解除淮南市政府与泰安志高集团于2009年12月25日签订的《淮南市志高文化科技产业园合作建设框架协议》（以下简称框架协议），于2010年1月26日和2月21日分别签订的《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》，于2013年5月7日签订的《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同补充协议》。2.解除淮南市政府与志高实业公司于2010年9月15日签订的《淮南市志高文化科技动漫产业园合同补充协议》。3.解除淮南城投公司与泰安志高集团于2010年1月26日签订的《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》。4.确认淮南市政府通过淮南城投公司向志高动漫公司变相返还土地出让金172252.47万元的行为无效。5.四被告共同向原告返还172252.47万元并承担利息62152.4666万元（利息暂按年利率6%自2012年12月26日计算至2018年12月31日，之后按年利率6%计算至款项付清之日为止）。6.本案诉讼费用由四被告承担。 事实与理由：2009年12月25日，淮南市政府与泰安志高集团签订框架协议。2010年1月26日和2月21日，双方签订《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》，约定泰安志高集团在淮南市亿元建设动漫产业园项目，其中，主题公园项目投资不低于30亿元（不含土地成本）；淮南市政府以“零地价”供应3200亩项目用地，包括1000亩主题公园建设用地、200亩动漫科技研发基地及交易园建设用地、2000亩配套商住用地；泰安志高集团保证主题公园项目于2011年10月1日前正式开园；未经淮南市政府同意，泰安志高集团不得将取得的土地再转让、抵押或合作开发。同时约定，泰安志高集团在淮南市成立子公司全面代表泰安志高集团在淮南项目的经营管理，淮南城投公司代表淮南市政府作为项目合作实施主体。2010年1月26日，淮南城投公司与泰安志高集团签订《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》，合同主要对1000亩主题公园和200亩动漫科技研发基地及交易园项目建设进行了约定，由泰安志高集团在淮南市成立子公司志高动漫公司，全面代表泰安志高集团在淮南项目的合作经营工作；泰安志高集团保证主题公园项目于2011年10月1日前正式开园。 自2010年起，泰安志高集团成立了志高动漫公司、志高实业公司、神州欢乐园公司等关联公司。2010年9月15日，淮南市政府与志高实业公司签订《淮南市志高文化科技动漫产业园合同补充协议》，约定由志高实业公司全面代表泰安志高集团在淮南项目的合作经营工作，以志高实业公司名义分期取得2000亩商住用地使用权，取得土地使用权摘牌资金由志高实业公司缴纳，自缴纳开始一个月内淮南市政府负责全额返还，全部汇入淮南志高实业公司指定账户。自2010年至2012年期间，在泰安志高集团关联公司即志高动漫公司、志高实业公司、神州欢乐园公司取得项目土地后，淮南市政府通过淮南城投公司向志高动漫公司进行转款。2013年7月，国家土地督察南京局认定该转款行为属于违规返还土地出让金。 2013年5月7日，淮南市政府与泰安志高集团签订《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同补充协议》，约定泰安志高集团如未能在2013年10月1日前完成志高动漫园开园营业，淮南市政府有权解除与其签订的合同。泰安志高集团未能按期开园，项目现已成为烂尾工程。2017年4月7日，淮南市中级人民法院认定泰安志高集团实际控制人江东廷借股权转让名义，未经淮南市政府同意将涉案土地使用权倒卖给他人，获利6.5152亿元，资金并未用于志高动漫园的建设，泰安志高集团及其实际控制人江东廷构成非法转让、倒卖土地使用权罪。 综上，泰安志高集团违反合同约定，未经淮南市政府同意将取得的国有土地使用权进行非法转让，未按合同约定进行项目投资，未按合同约定实现志高动漫园开园营业，原告有权解除相关合同。另外，淮南市政府向志高动漫公司变相返还土地出让金共计172252.47万元，该行为应为无效，泰安志高集团应当返还全部款项。鉴于志高实业公司、志高动漫公司、神州欢乐园公司属于泰安志高集团为项目实施设立的关联公司，相关协议约定由志高实业公司、志高动漫公司全面代表泰安志高集团，故四被告应当共同承担全部返还责任。 泰安志高集团辩称：一、案涉合同性质为行政合同，本案不属于民事诉讼受案范围，两原告的起诉应被驳回。（一）案涉框架协议、合同及补充协议，是淮南市政府基于行政管理职权、为招商引资这一公共利益的需要与泰安志高集团签订，协议内容涉及供地、相关手续办理、临时供水供电的提供、政府优惠政策及市政配套支持等行政权利义务约定，依法应认定为行政合同。（二）淮南市政府与志高实业公司签订的补充协议、淮南城投公司与泰安志高集团签订的合同，是为落实执行框架协议而签订的从合同，内容基本一致，也应当认定为行政合同。（三）就案涉合同项下土地使用权的出让和收回事宜，淮南市政府已启动行政程序处理，并经安徽省人民政府复议作为生效决定，不应再通过民事诉讼解决。二、淮南市政府及淮南城投公司要求解除案涉合同，没有事实和法律依据。（一）案涉合同已经履行完毕的部分，依法不能解除。案涉合同有关零地价出让3200亩土地的内容，有约1730亩已经履行完毕，相关主体取得土地使用权并投资建设，有一部分住宅已出售并有业主入住。根据合同法第九十一条第一项、第二项规定，债务已经按照约定履行的，合同权利义务终止，故已经履行完毕的部分，依法不能解除。（二）原告要求解除已经超过解除权行使期限。案涉框架协议、合同及补充协议签订于2009-2013年期间，最后一份补充协议签订于2013年5月17日，约定泰安志高集团如未能在2013年10月1日前完成志高动漫园开园营业，淮南市政府有权解除合同。根据合同法第九十五条规定并参照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十五条规定，经对方当事人催告后，解除权行使的合理期限为三个月，对方当事人没有催告的，解除权应当在解除权形成之日起一年内行使。原告在2013年10月1日之后的多年时间内，经历过行政程序作出决定及行政复议决定，以及刑事审判程序和执行，均未行使解除权，故其解除权消灭。（三）原告所述的泰安志高集团违约情形不成立。1.泰安志高集团转让志高实业公司股权系经淮南市政府同意。泰安志高集团的股权转让文件报经淮南城投公司审阅，并由该公司法定代表人鲍传华签字加盖公司公章予以认可。鲍传华兼任淮南市政府副秘书长，且在公安机关调查时明确陈述，他向淮南市政府领导口头报告过该股权转让行为，故淮南市政府对股权转让一事是明知的。2.泰安志高集团按合同约定进行项目投资。泰安志高集团先后在山东泰安、福建龙岩投资建设主题公园项目，均顺利开园，对带动当地经济发挥了巨大的作用。淮南市政府主动上门招商，邀请泰安志高集团在淮南市投资建设主题公园，并承诺零地价给予3200亩土地，其对泰安志高集团的要求是项目总投资100亿元，主题公园投资不少于30亿元。在泰安志高集团董事长江东廷于2014年5月31日被采取刑事强制措施前，志高动漫园已基本完成建设，据不完全统计，实际投入资金约16亿元，尚欠工程款及设备款等10余亿元，再加上后续建设资金及开园后的配套建设和更新，投资额基本符合合同约定。如淮南市政府按约提供2000亩配套住宅建设用地，按容积率3计算，可建设房屋面积约40万平方，按每平方房屋3000元投资额计算，总投资额约120亿元，远超合同约定。3.志高动漫园未按期开园营业，是因淮南市政府违约行为导致，责任不在泰安志高集团。抛开淮南市政府未按时、足额供应土地，未按约提供配套条件不谈，2013年5月7日，淮南市政府与泰安志高集团所签补充协议明确约定：“甲方如未能按照本补充协议约定的时间供应配套用地，乙方将有权暂停产业园的建设，并依法向甲方提出相应损失索赔”，事实上，淮南市政府虽按约将403.8亩配套用地进行拍卖挂牌公示，但在泰安志高集团安排的淮南禹州公司参与摘牌并缴纳竞拍保证金后，淮南市政府直接取消淮南禹州公司竞拍资格，扣留竞拍保证金1.0959亿元不予返还，导致泰安志高集团资金链断裂。泰安志高集团有权按照约定暂停产业园的建设，并依法向淮南市政府索赔。三、原告要求确认172252.47万元转款行为无效，诉请的事实和法律依据不完整，不应得到支持。（一）淮南城投公司向志高动漫公司支付172252.47万元，是履行各方签订合同的行为，其效力评价应以各方签订的合同为基础和前提，而不能将其视为一个孤立的行为予以评价。（二）淮南城投公司向志高动漫公司支付172252.47万元，是否构成变相返还土地出让金，应由人民法院审理后认定，而不能由原告在诉讼请求中直接确定为既定事实。四、原告要求返还土地出让金并赔偿利息的诉讼请求没有事实和法律依据。（一）根据各方签订的合同，淮南市政府以零地价向泰安志高集团及关联公司提供3200亩土地，这是隐藏的真实交易行为，各方的权利义务应当据此进行认定和处理。（二）泰安志高集团及关联公司缴纳土地出让金，是各方为规避行政监管而实施的“虚假意思表示行为”，根据《民法总则》第一百四十六条的规定，该行为无效，淮南市政府依法应当返还。（三）基于淮南市政府零地价提供土地的承诺，泰安志高集团及关联公司才参与土地摘牌。按照约定，淮南市政府应将泰安志高集团及关联公司缴纳的土地出让金全款返还，该款项的所有权人仍为泰安志高集团及关联公司，淮南市政府要求泰安志高集团及关联公司返还相应款项，没有事实和法律依据。（四）根据各方签订的合同，淮南市政府提供3200亩土地，取得志高动漫公司15%股权。淮南市政府通过淮南城投公司取得志高动漫公司15%股权，合同约定的交易已经完成，再要求返还投资款，没有事实和法律依据。五、原告要求四被告共同承担全部返还责任，实际上是要求四被告承担连带责任，没有合同或法律依据，不应得到支持。六、原告起诉已经超过诉讼时效期间，丧失胜诉权。综上，请求依法驳回原告的诉请。 志高动漫公司辩称：一、志高动漫公司不是本案适格被告。本案原告要求解除的框架协议、合同及补充协议，是原告分别与泰安志高集团和志高实业公司签订，志高动漫公司不是当事方，根据合同相对性原则，原告应向合同相对方主张权利。二、原告的转款行为是依据其与泰安志高集团的合同约定，志高动漫公司作为泰安志高集团的指定收款方，只是接收款项，进行项目建设，与原告之间不存在合同上的权利义务关系，原告要求志高动漫公司返还款项并支付利息没有依据。另外，四被告均为独立法人，没有构成人格混同，原告要求志高动漫公司与其他被告共同返还没有法律依据。综上，请求依法驳回原告的诉请。 志高实业公司辩称：一、原告请求解除淮南市政府与志高实业公司于2010年9月15日签订的《淮南市志高文化科技动漫产业园合同补充协议》无事实及法律依据。（一）双方签订的协议不存在法定解除事由。具体到本案中，被告不存在合同法第九十四条规定的法定解除的各类情形。（二）原告主张的约定解除事由不应得到支持。虽然2013年5月7日淮南市政府与泰安志高集团签订补充协议，约定泰安志高集团如未能在2013年10月1日前完成志高动漫园开园营业，淮南市政府有权解除与其签订的合同。而实际上志高动漫园未能如期开园是因淮南市政府叫停的缘故，而非志高动漫公司违约。另外，志高动漫园是否按期开园营业不是淮南市政府与志高实业公司约定的解除条件，不影响该协议的履行。（三）淮南市政府与志高实业公司签订的补充协议已实际履行，依法不能解除。自双方签订协议后，2010年11月10日，志高实业公司通过竞拍的方式取得原淮南市国土局挂牌出让的ＨＧＴＰ10044号、10045号两宗土地，合计273.872亩。在志高实业公司与原淮南市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》并全额缴纳土地出让金后，原淮南市国土局向志高实业颁发了淮国用〔2013〕第030034号、030035号国有土地使用权证。2012年1月20日，志高实业公司通过竞拍的方式取得淮南市国土局挂牌转让的ＨＧＴＰ11074号、11075号、11076号、11077号四宗土地，合计398.58亩。在志高实业公司与原淮南市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》并全额缴纳土地出让金后，原淮南市国土局向志高实业公司颁发了淮国用〔2013〕第030058-030064号国有土地使用权证。同时，2011年3月，志高实业公司的股权已经在原告方同意的前提下完全变更，已与泰安志高集团没有股权关系。二、原告关于确认民事行为无效的诉讼请求不能成立。（一）民事行为是自然人或者法人设立、变更、终止民事权利和民事义务的行为，转账行为不应认定为是民事行为。淮南市政府通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转款，是基于淮南市政府与泰安志高集团的约定，并没有设立、变更、终止民事权利和民事义务的意思表示，不应认定为是民事行为。（二）如该转账行为被认定为民事行为，也应当认定为有效。《民法总则》第一百三十四条的规定，行为人具有相应的民事行为能力、意思表示真实且不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗，其实施的民事行为即应认定为有效。具体到本案中，转账行为由淮南市政府作出，淮南城投公司执行，具备行为能力；转款是为了取得志高动漫公司15%的股权，意思表示真实，不存在违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗，应认定该民事行为有效。（三）国家土地督察南京局的文件，不属于法律的强制性规定。淮南市政府通过淮南城投公司向志高动漫公司转款行为不符合确认民事行为无效的各类法定情形。三、原告主张返还土地出让金的诉讼请求无任何依据。（一）淮南城投公司的转款实为投资款。淮南市政府通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转款的行为是自主决策的单方行为，目的是对价占有志高动漫公司15％的股权，也是为了后续志高动漫园项目能通过资本市场运作以寻求高溢价退出的机会。根据工商登记资料，淮南城投公司至今仍拥有志高动漫公司15%的股权，因此淮南城投公司的转款实为投资款而非返还土地出让金。（二）志高实业公司未收到相关款项。2014年4月14日志高实业公司向安徽省人民政府申请复议，安徽省人民政府在查明了所有土地出让金的资金来源和返还路径的基础上，于2015年7月29日作出《行政复议决定书》，认定淮南市政府并未向志高实业公司返还任何土地出让金。（三）原告请求四被告共同返还款项无事实及法律依据。根据工商登记资料，四被告均为独立的法人主体，四者的股权结构、股东构成、办公地址、经营范围均有着明显的区别。原告主张其向志高动漫公司转账的款项应由四被告共同返还无事实及法律依据。此外，原告的诉讼请求中包括合同解除之诉、确认无效之诉以及给付之诉，相关诉讼请求应有先后顺序，且不应在同一个案件里同时提出。综上，原告的诉讼请求不应得到支持。 神州欢乐园公司辩称：一、神州欢乐园公司并非案涉合同的签订主体，不是本案适格被告。淮南市政府、淮南城投公司诉请解除各自与泰安志高集团、志高实业公司签订的框架协议、合同及补充协议，确认淮南城投公司向志高动漫公司返还相关的17亿余元土地出让金的行为无效，并请求返还，均系合同纠纷之诉。合同关系是仅在合同当事人之间发生的特定法律关系，只应向合同相对人提出诉讼请求，而神州欢乐园公司并非案涉合同、协议的签订主体，案涉合同、协议也未为神州欢乐园公司设立权利、义务。二、原告诉请四被告共同返还案涉17亿余元土地出让金及利息无法律依据。（一）原告主张神州欢乐园公司是泰安志高集团成立的关联公司的观点是错误的，事实上神州欢乐园公司与案涉合同及合作项目无任何关联。另外，法律也没有规定关联公司需要对被关联公司履行合同义务或其他支付义务承担连带责任。（二）2014年，淮南市政府、淮南市国土资源局就曾经以“神州欢乐园公司取得该宗土地使用权，接受了返还的土地出让金，说明其相当于以零地价取得了该宗国有土地使用权，其行为违反土地管理法律法规的规定”为由作出过收回神州欢乐园公司所有的总面积200亩的两宗国有土地使用权、撤销相关土地使用权证的具体行政行为，神州欢乐园公司不服向安徽省人民政府提起行政复议，安徽省人民政府依法复议后作出了皖行复〔2014〕68号《行政复议决定书》，查明“淮南市政府自2011年起至2012年通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转账17亿余元，并未向神州欢乐园公司返还任何土地出让金”，撤销了淮南市政府收回神州欢乐园公司所有的HGTP12067号、12069号两宗地块土地使用权的具体行政行为。（三）神州欢乐园公司未参与过案涉合同的谈判、签约、履约、担保等任何环节，无论从任何角度，神州欢乐园公司均不应承担原告主张的返还土地出让金的责任。三、神州欢乐园公司依法通过拍卖取得案涉HGTP12067号、12069号两宗地块土地使用权，缴纳了土地出让金、并依法开发建设，截至庭审时已经完成HGTP12069地块（项目名称“壹品山南”）的开发建设及全部商品房的销售，并即将完成HGTP12067地块（项目名称“壹品麓苑”）的开发建设，已经进入商品房预售阶段。神州欢乐园公司并未参与两原告诉称的退还案涉17亿余元土地出让金的行为，两原告亦未向神州欢乐园公司归还过上述款项。综上，请求驳回两原告对神州欢乐园公司的诉讼请求。 原、被告双方围绕各自的诉辩意见提交了证据，本院依法组织当事人进行了证据交换和质证。 淮南市政府、淮南城投公司举证如下：第一组证据，1.泰安志高集团工商信息查询资料；2.志高动漫公司工商信息查询资料；3.志高实业公司工商信息查询资料；4.神州欢乐园公司工商信息查询资料。证明目的：江东廷是泰安志高集团的法定代表人，江涣溢是志高动漫公司法定代表人。江东廷与江涣溢是父子关系。四被告相互出资，是关联公司，均是本案适格主体。 第二组证据，5.淮南市政府与泰安志高集团于2009年12月25日签订的框架协议；6.淮南市政府与泰安志高集团于2010年1月26日、2月21日分别签订的《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》；7.淮南城投公司与泰安志高集团于2010年1月26日签订的《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》；8.淮南市政府与志高实业公司于2010年9月15日签订的《淮南市志高文化科技动漫产业园合同补充协议》；9.淮南市政府与泰安志高集团于2013年5月7日签订的《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同补充协议》。证明目的：1.框架协议和合同书内容显示淮南市政府转让的3200亩土地是零地价，违反相关法律规定，损害国家利益。2.淮南市政府与泰安志高集团约定在淮南市设立志高实业公司、志高动漫公司全面代表泰安志高集团进行主题公园、游乐项目、商业服务、房地产开发等项目的具体实施。3.合同约定了志高动漫园开园时间是2011年10月1日，后来变更为2013年10月1日，另约定如不能按时开园，淮南市政府即可要求解除合同。4.合同约定，泰安志高集团不得转让、抵押或者以合作开发等形式转让土地使用权。 第三组证据，10.志高动漫公司取得项目土地的《国有土地使用权出让合同》、土地出让金缴纳凭证；11.志高实业公司取得项目土地的《国有土地使用权出让合同》、土地出让金缴纳凭证；12.神州欢乐园公司取得项目土地的《国有土地使用权出让合同》、土地出让金缴纳凭证。证明目的：志高实业公司、志高动漫公司、神州欢乐园公司代表泰安志高集团，负责相应的商业地产建设、主题公园、服务设施建设，以各自摘牌形式取得部分土地、缴纳相应的土地出让金。 第四组证据，13.向志高动漫公司的转款凭证；14.国家土地督察南京局国家土地督察例行督察意见书（宁〔2013〕2号）。证明目的：淮南城投公司、淮南市土地储备开发中心按照被告的指定账户向志高动漫公司返还17亿余元的土地出让金，属于违规返还土地出让金，该转款行为无效。 第五组证据：15.淮南市田家庵区人民法院（2015）田刑初字第01065号刑事判决书；16.淮南市中级人民法院（2017）皖04刑终13号刑事裁定书。证明目的：该两份文书认定泰安志高集团、江东廷将合同涉及的土地使用权以公司股权的名义转让，构成非法转让倒卖土地使用权罪；17.（2016）皖11刑初1号刑事判决书第18页、29页，证明目的：该份生效法律文书认定2010年-2012年泰安志高集团分别以志高实业公司、志高动漫公司、神州欢乐园公司竞拍13宗土地，缴纳17亿余元土地出让金，淮南市政府通过淮南城投公司等单位将该17亿余元返还，造成国家重大经济利益受损。 泰安志高集团质证意见：一、对第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但原告要求四被告共同承担返还责任的证明目的不成立。理由是：1.志高动漫公司工商登记显示淮南城投公司是其股东之一，合同约定淮南市政府零地价转让土地的对价已经实际取得；2.志高实业公司的工商登记显示淮南城投公司是其股东之一；3.四被告是独立的民事主体，原告要求四被告共同承担返还责任没有合同和法律依据。 二、对第二组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。1.该组框架协议、合同及补充协议是淮南市政府基于行政管理职权、为招商引资这一公共利益的需要与泰安志高集团签订，依法应当认定为行政合同；2.框架协议第三条约定“项目总用地3200亩，由甲方零地价提供”，故泰安志高集团没有缴纳土地出让金的合同义务；3.框架协议第四条约定淮南市政府零地价提供3200亩土地的对价是取得“主题公园15%股权作为该项目整体上市后的股权券化”；4.《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》（淮南市政府与泰安志高集团签订）第四条第1款约定，淮南市政府转让3200亩土地给泰安志高集团，对价占主题公园总资产（30亿元人民币投资和土地资产）的15%股权，既明确了土地出让的对价，也明确了3200亩土地的作价金额为5.2941亿元（30亿元÷85%-30亿元）；5.该合同书第五条第一款第1项约定：“甲方负责提供项目用地3200亩，甲方或其指定的代表单位取得土地后，转让给乙方3200亩土地，对价占主题公园总资产（30亿元人民币投资和土地资产）的15%股份”，泰安志高集团没有缴纳土地出让金的合同义务；6.该合同书第五条第一款第4项约定：“甲方负责办理建设过程中的相关政府报批手续……”，第五条第二款第1项约定：“在甲方保证按计划供地和协调好政府各相关部门的情况下，乙方保证主题公园项目于2011年10月1日前下式开园”，事实上，由于政府拆迁迟缓导致供地迟延，政府主要领导换届导致项目审批手续无法及时办理，是导致项目未能按期开园的重要原因，项目延期开园的责任不能完全由泰安志高集团承担；7.该合同书第六条约定的“政府优惠政策及市政配套支持”，有关行政性规费全部免征、开业前开通公交线路、设置旅游交通指示牌等至今未落实；8.该合同书第六条第10项约定“由当地政府出具本合同约定内容的承诺书或会议纪要（作为本合同补充附件），以确保本项目顺利实施”，根据该条约定，淮南市有关部门均出具会议纪要，明确认可与泰安志高集团所签合同及政府配套及相关部门支持事项，该会议纪要均由原告持有；9.《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》（淮南城投公司与泰安志高集团签订）第四条第1款约定“双方共同出资建设投资项目，双方股权比例初步确定为甲方15%、乙方85%，双方占股数量最终以市审计机关审计的实际投入为准”，结合淮南市政府与泰安志高集团所签合同，以及本合同约定主题公园投资不少于30亿元的约定，可以证实淮南市政府对3200亩的价值是有明确定价，换算后应为5.2941亿元；10.《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同补充协议》（淮南市政府与志高实业公司签订）第一条约定志高实业公司转让1%股权给淮南城投公司，淮南城投公司委托一人担任志高实业公司董事。根据该股权安排，志高实业公司转让股权必须经淮南城投公司同意；第三条约定“约定地块取得土地使用权所使用的摘牌资金（含保证金、出让金、契税等所有税费）由乙方提供缴纳，缴纳资金自开始缴纳日起一个月内由甲方负责返还，全部汇入乙方公司指定账户”，一方面，该约定改变之前的约定，将缴纳土地出让金的责任转嫁给志高实业公司，增加了泰安志高集团的负担，迫使泰安志高集团想办法筹措资金缴纳土地出让金，增加了巨额财务成本，另一方面，淮南市政府未按约全额返还土地出让金，于2013年5月强行扣留了1.0959亿元，导致泰安志高集团资金链断裂，未能实现于2013年10月1日前开园；11.《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同补充协议》（淮南市政府与泰安志高集团签订）第二条约定“甲方确保在2013年5月10日前将约403.8亩住宅用地进行拍卖挂牌公示”，泰安志高集团按约安排淮南禹州房地产公司参与竞拍并缴纳1.0959亿元土地出让金（含保证金），淮南市政府收款后未按约返还，导致泰安志高集团资金链断裂；该协议第三条约定“乙方如未能在2013年10月1日前完成志高动漫园的开园营业，甲方有权解除与乙方签订的合同，乙方承担由此引起的相关责任”。如果案涉合同认定为民事合同，则根据合同法及其司法解释的规定，自合同约定的违约时点2013年10月1日起算，淮南市政府于2019年起诉要求解除合同，已经超过合同解除权的行使期限；该协议第四条约定“甲方如未能按照本补充协议约定的时间供应配套用地，乙方将有权暂停产业园的建设，并依法向甲方提出相应损失索赔”，事实上，淮南市政府虽按约将403.8亩配套用地进行挂牌拍卖，但在泰安志高集团安排的淮南禹州公司摘牌并缴纳土地出让金后，拒绝返还土地出让金、拒绝办理用地手续，构成违约，泰安志高集团有权按照约定暂停产业园的建设，并依法向淮南市政府索赔。 三、对第三组证据的真实性无异议,对合法性、关联性有异议。涉案协议及合同约定，泰安志高集团及关联公司以零地价取得3200亩土地，无须支付土地出让金。相关土地出让合同关于土地出让金价款及缴纳方式、缴纳时间的内容，系为规避行政监管而约定，属于《民法总则》第一百四十六条规定的通谋虚伪表示行为，该“虚假意思表示实施的行为”无效，淮南市政府依法应当返还泰安志高集团及关联公司缴纳的土地出让金。 四、对第四组证据中证据13的真实性、合法性、关联性无异议。提请注意：1.全部款项均支付给志高动漫公司，由该公司用于主题公园的建设；2.根据合同约定，泰安志高集团以零地价取得3200亩土地，其缴纳出让金并非合同各方真实意思，依约依法均应返还；对第四组证据中“证据14的真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的均有异议。提请注意：1.该份证据仅为节选，要求原告提供完整版本；2.该意见书不是法律、行政法规，也不是法律文书，只是行政机关内部的自查管理文件，对外不产生法律效力，确认行为无效应严格按照法律规定由人民法院认定；3.该意见书认定“土地出让收支管理不规范”，载明的内容是“2010年以来淮南市与6家企业签订投资协议，违规约定向企业返还土地出让金收入……”，使用的是违规约定的字样，而不是原告所称“违规返还”。 五、对第五组证据的真实性无异议，对其合法性、关联性及证明目的有异议。1.判决书关于江东廷被采取刑事强制措施的时间、罪名的记录，真实反映了淮南市政府先是以江东廷涉嫌诈骗向安徽省公安厅报案，经查不构成诈骗罪后，又以涉及行贿罪继续对江东廷采取刑事强制措施，经查行贿罪仍不构成后，再以非法转让、倒卖土地使用权罪追究刑事责任的过程；2.一审判决书第17-18页中时任淮南城投公司总经理鲍传华的证言证实，志高实业公司股权转让的文件，报其审阅签字，其“认为是公司股东内部的转让，没有影响到淮南城投公司的利益，就签字盖章同意了”，说明其对股权转让行为是认可的；3.该案刑事判决，有悖有关保护民营企业发展的要求，被告人已依法申诉；4.该案刑事判决中有关鲍传华签订同意股权转让不代表同意土地转让，鲍传华及淮南城投公司签字盖章不属于得到淮南市政府同意等内容，属于“本院认为”的部分，不具备既判力；5.对证据17的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，证明目的有异议，该判决书形式合法，内容不合法。该生效判决关于事实查明的部分具有既判力，对有关行为性质的认定不具有既判力。签订合同时曹勇是淮南市政府市长，合同的签订经过了淮南市政府常务会议讨论决定并报请市委常委会同意，是地方政府招商引资行为，不是曹勇的个人行为。 志高动漫公司质证意见：同泰安志高集团质证意见。 志高实业公司质证意见：一、对第一组证据三性无异议，对证明目的有异议。志高实业公司股权和法定代表人已在2011年3月进行了变更，从变更之日起志高实业公司即非泰安志高集团的实控公司。二、对第二组证据三性均无异议，对证明目的有异议。通过框架协议可以看出所谓的零地价是对价占有15%的股权，并作为上市后的股权券化，为了后期获得更大的利益。同时如原告所述，如因未如期开园而解除，那么2013年10月1日应当作为其合同解除的除斥期间的起算点，原告的解除诉请已超过诉讼时效。五份合同、协议内容中均没有与志高实业公司约定解除条件。三、对第三组证据三性不持异议，对证明目的有异议。这组证据反而可以证明涉案合同、协议已经实际履行，各被告已经足额缴纳了土地出让金，并取得土地使用权证。四、对第四组证据三性无异议，对证明目的有异议。转账凭证只反映是一种转款行为，不能证明所谓变相返还土地出让金。如果需要确认转款行为为变相返还土地出让的行为，应当是一个独立的诉讼。五、对第五组中证据15、16三性无异议，对证明目的有异议。该刑事判决书属于生效的法律文书，只能证明江东廷有操纵项目及土地的行为触犯了刑法，并不能证明涉案地块是零地价，且两者是独立的法律关系。即使属于刑民交叉，刑事案件的判决书也不能直接作为民事案件事实的认定依据。对证据17真实性无异议，对证明目的有异议。这是一审判决书，不确定该案是否有二审，故其合法性和最终的效力并不确定。这份判决也不能证明曹勇的行为是其个人行为，因为曹勇时任淮南市的市长，其行为是代表淮南市政府的职务行为。 神州欢乐园公司质证意见：一、对第一组证据中证据1-3的三性无异议；对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议。神州欢乐园公司与案涉“淮南市志高文化科技产业园”项目无关联，且并非泰安志高集团或志高实业公司的关联公司。二、对第二组证据真实性、合法性无异议，对与神州欢乐园公司的关联性有异议。神州欢乐园公司不是五份合同、协议的当事人，该五份合同、协议未为神州欢乐园公司设立权利、义务，神州欢乐园公司不是本案适格被告。三、对第三组证据真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。证据12仅能证明神州欢乐园公司依法竞得HGTP12067号、12069号两宗地块的建设用地使用权，依法签订了土地出让合同、依法缴纳了土地出让金和契税，而不能证明神州欢乐园公司取得的两宗地块与淮南市人民政府向泰安志高集团提供的3200亩土地及志高项目有任何关联。神州欢乐园公司竞得土地时间为2012年12月7日，与淮南市政府与泰安志高集团签订的《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》第五条第（一）款第2项“具体供地时间”的约定完全不符。淮南市政府与泰安志高集团补充协议的签订时间为2013年5月7日，也在此之后。四、对第四组证据中证据13的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。首先，该组证据仅是原告对志高动漫公司的转款凭证，并不能证明转款用途，而依据原告提交的证据7即淮南城投公司与泰安志高集团2010年1月26日签订的《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》第四条第4项“在甲方第一笔投资到位以后，乙方转让项目公司15%股权至甲方名下”的约定，淮南城投公司需要对项目进行投资，而志高动漫公司是泰安志高集团指定的项目实施主体，同时，根据工商登记信息显示，淮南城投公司向志高动漫公司转款期间，淮南城投公司是志高动漫公司的股东，因此并不能确定该转款是淮南城投公司对项目、对志高动漫公司的出资款、股东借款或其他用途。其次，27笔转款的收款人均为志高动漫公司，其中25笔的转款人为淮南城投公司，2笔的转款人为淮南市土地储备开发中心，转款凭证上均无类似“退还土地出让金给神州欢乐园公司”的备注，故上述转款行为均与神州欢乐园公司无关。对第四组证据中证据14的真实性无异议，对合法性、关联性有异议。该份意见书仅是国家土地督察南京局单方出具的文件，并未认定淮南市政府向神州欢乐园公司退还了HGTP12067号、12069号两宗地块的土地出让金。五、对第五组证据中证据15、16的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。生效的刑事判决未提及神州欢乐园公司，未认定神州欢乐园公司与动漫产业园有任何关系，未认定神州欢乐园公司名下的两宗地块系江东廷违法倒卖的宗地范围，未认定淮南市政府向神州欢乐园公司退还土地出让金。对证据17刑事判决书的证明目的有异议，该判决第18页的内容虽提到泰安志高集团分别以志高实业公司、神州欢乐园公司以及志高动漫公司的名义拍得多宗土地，缴纳17亿余元的土地出让金，并未认定这三家公司全都隶属于泰安志高集团，或泰安志高集团是这三家公司的实际控制股东。神州欢乐园公司是独立法人，在取得土地之前，与泰安志高集团或志高实业公司没有任何股权上的控制与被控制的关系，不具有关联性，不应当承担共同的责任。 泰安志高集团举证如下：第一组证据，证据1.2009年12月25日签订的框架协议；证据2.2010年2月1日《关于印发志高文化科技动漫产业园（淮南）项目前期工作任务分解表的通知》（城建指〔2010〕1号）；证据3.2010年2月24日《关于成立淮南志高文化科技动漫产业园项目建设办公室和工作组的通知》（城建指办〔2010〕9号）；证据4.2010年9月7日《淮南市城市重点工程建设工作简报》；证据5.2010年8月18日《志高文化科技动漫产业园项目调度会议纪要》；证据6.2010年12月31日《志高文化科技动漫产业园项目涉及土地出让收入用于该项目建设专题会议纪要》；证据7.2011年7月23日《山南新区开发建设推进协调会第四十七次会议纪要》。证明目的：1.淮南市政府与泰安志高集团签订开发合作相关合同的目的是为了推进淮南市文化旅游、高科技动漫产业发展，促进山南新区开发建设，是出于实现公共利益的目的。第3份证据第7页，载明鲍传华是淮南市政府副秘书长、淮南城投公司总经理，且是淮南市政府成立的志高动漫园项目工作组重要成员，有同意泰安志高集团转让志高实业公司股权的行为，且能够代表淮南市政府。2.第6份证据，第16-17页，淮南市政府会议纪要确定的土地出让金缴纳方式为：（1）动漫园1200亩土地出让收入由淮南市政府批准后全额安排给淮南城投公司用于该项目的投入。泰安志高集团不是缴纳该土地出让金的主体，且该安排并不违反法律、行政法规和政策。（2）配套的2000亩商住用地，土地出让金由合资公司缴纳，进入市财政后，由市财政全额投入淮南城投公司，再由淮南城投公司汇入合资公司指定账户，全部用于志高动漫园的建设。故合资公司缴纳土地出让金并不是当事人真实意思表示，各方对土地出让金的返还有明确约定，是通谋虚伪表示行为。（3）第7份证据，第21页，淮南市政府明确保证于2011年供应600亩商住用地，但并未兑现，违反了合同约定。通过开发商住用地获取和补充动漫园建设资金，是各方的明确约定和真实意思，淮南市政府未按约供应商住用地，导致志高动漫园因建设资金不足而未能按期开园营业，应当承担相应的责任。 二、第二组证据。证据8.《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》（淮南市政府与泰安志高集团签订）；证据9.《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》（淮南城投公司与泰安志高集团签订）；证据10.《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》（淮南市政府与泰安志高集团签订）；证据11.《淮南市志高文化科技动漫产业园合同补充协议》（淮南市政府与志高实业公司签订）；证据12.《淮南市志高文化科技动漫产业园合同补充协议》（淮南市政府与泰安志高集团签订）；证据13.《询问笔录》（被询问人鲍传华）；证据14.《行政复议决定书》（皖行复〔2014〕57号）、（皖行复〔2014〕59号）；证据15.《现场审核结果表》（淮南市财政局）。证明目的：1.按照约定，淮南市政府以零地价向泰安志高集团及关联公司提供3200亩土地，并取得志高动漫公司15%股权，这是各方真实的交易内容，各方的权利义务关系应当据此予以认定和处理；2.泰安志高集团转让志高实业公司股权，经淮南城投公司同意，且由淮南城投公司报告淮南市政府领导同意；3.案涉合同部分已履行的内容，也由淮南市政府启用行政程序处理，并经安徽省人民政府复议作为生效决定，不应再通过民事诉讼解决；4.淮南市政府在淮南禹州公司参与土地摘牌并缴纳保证金1.0959亿元后，单方面取消其竞买资格并扣留1.0959亿元保证金，违反了其与泰安志高集团2013年5月7日所签《补充协议》约定，泰安志高集团有权暂停动漫产业园的建设，并依法索赔。 第三组证据，证据16.土地出让金上缴财政明细表。证明目的：2010年11月至2013年6月期间，被告共向原告缴纳了183211.47万元土地出让金，淮南市政府仅返还172252.47万元，扣留1.0959亿元土地出让金未予返还，违反合同约定，导致泰安志高集团资金链断裂，是项目未能按期开园的主要原因。证据17.土地供应、发证一览表。证明目的：2010年11月至2012年12月期间，淮南市政府分批次向泰安志高集团及关联公司供地，被告共取得1153478.81平方米（折合1730亩）土地使用权，并办理土地使用权证书，各方合同与此相关的内容已经履行完毕，相应的权利义务终止，不应再予以解除。证据18.淮南市公安局补充侦查报告、淮南动漫产业园项目工程投入核查情况统计表。证明目的：1.被告支付土地出让金及原告供地情况，以及被告投入项目建设的情况；2.泰安志高集团安排淮南禹州公司缴纳的1.0959亿元保证金暂扣在淮南市财政局账户；3.鲍传华陈述淮南市政府对志高实业公司的股权转让知情，认为不影响淮南市政府和淮南城投公司的利益。证据19.淮南城投公司投入志高动漫项目资金支付明细表。证明目的：淮南城投公司向志高动漫公司的转款，在其内部流程中显示，申请支付用途除土地出让金返还外，还有归还借款和志高动漫产业园建设资金。 淮南市政府、淮南城投公司质证意见：一、对证据1的真实性无异议，对部分内容的合法性、关联性及证明目的有异议。该协议约定零地价供地违反土地管理法的相关规定。二、对证据2-5的三性均有异议。首先，证据来源不明；其次，该证据即使属实，也是属于项目前期工作安排，与本案无关。三、对证据6真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议。在曹勇刑事判决书中，法院已经认定该专题会议系根据曹勇指示召开的协调会，认定曹勇在招商引资洽谈过程中，同意零地价（对价占主题公园项目15%股权）转让3200亩土地，变更淮南市委、市政府决定和正式合同约定的操作模式，变相返还土地出让金。四、对证据7的三性均有异议。首先，证据来源不明；其次该证据即使属实，也是属于项目前期工作安排，与本案无关。五、对证据8-12的真实性无异议，对部分内容的合法性、关联性及证明目的有异议。协议约定零地价供地违反土地管理法相关规定,曹勇刑事判决书已经认定返还的款项性质为变相返还土地出让金。六、对证据13的三性均有异议。首先，证据来源不明；其次，鲍传华的证言属于刑事案件的证据，对此刑事判决书已经给予相应认定，因此，对该证言的采纳应以生效刑事判决书的认定为准；最后，曹勇刑事判决书已经认定返还的款项性质为变相返还土地出让金。七、对证据14的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。该行政复议决定书为生效法律文书，安徽省人民政府虽然没有支持淮南市政府收回土地的决定，但认为“按照国家土地督察南京局的要求，对违规批准返还土地出让金的，要撤销违反国家法律法规的涉地协议、合同和政府会议纪要，限期追缴已返还的土地出让。淮南市政府应根据国家土地督察南京局的要求依法追缴违规返还的土地出让金”，据此，本案要求解除有关合同以及确认变相返还土地出让金行为无效，要求有关方返还款项的诉请合法有据。在曹勇刑事判决书中，法院查明2010年至2012年，泰安志高集团分别以志高实业公司、志高动漫公司、神州欢乐园公司名义拍得13宗土地，面积1919.52亩，共缴纳土地出让金172252.47万元，经曹勇等阅批，淮南市政府通过淮南城投公司等将172252.47万元土地出让金全额返还给志高动漫公司。因此，泰安志高集团和志高实业公司、志高动漫公司、神州欢乐园是关联公司，由项目公司履行合同部分内容，泰安志高集团应该对项目公司的行为共同承担所有责任。八、对证据15的三性均有异议。首先，证据来源不明；其次，关于泰安志高集团与项目公司的关系、项目公司收到返还土地出让金的事实，在国家土地督察南京局的土地督察意见、曹勇刑事判决书中均已查明。九、对证据16-20真实性无法核实，对证明目的有异议。淮南市政府返还172252.47万元土地出让金的数字是准确的，有部分土地出让金未完全返还是因为税和其他费用的问题。对土地供应、发证一览表三性有异议。对公安局补充侦查报告真实性、合法性及证明目的均有异议。对动漫资金明细表，三性有异议，淮南城投公司转款不是投资行为，是违规返还土地出让金。 志高动漫公司质证意见：一、对第一组证据三性无异议，该组证据主要为原告关于推进志高产业园项目建设形成的相关的会议纪要，参加会议的部门包括淮南市城乡建设委员会、淮南市国土局、淮南城投公司、淮南市财政局、淮南市园林局，说明原告与泰安志高集团签订的框架协议和合同书的履行涉及到多个行政职能部门的职权以及权利义务，故框架协议和项目合同书属于行政协议范畴。二、对第二组、第三组证据三性及证明目的均没有异议。证据19是原告内部流程申请表，显示申请资金的用途还有归还借款和志高动漫产业园建设资金，并非全部是土地出让金返还。 志高实业公司质证意见：对泰安志高集团提交的证据三性和证明目的无异议。 神州欢乐园公司质证意见：对泰安志高集团提交的证据三性和证明目的无异议。 志高动漫公司举证如下：一、第一组证据，证据1企业信用信息公示报告。证明目的：志高动漫公司于2010年3月24日成立，淮南城投公司是志高动漫公司的股东，占有15%股权。二、第二组证据，证据2成交确认书四份；证据3《国有建设用地使用权出让合同》三份；证据4土地出让缴款通知书、土地出让金专用票据及契税完税证各四份；证据5土地使用权证书三份。证明目的：志高动漫公司于2011年3月24日竞得HGTP11017号、11018号、11019号建设用地使用权，于2012年1月20日竞得HGTP11078号建设用地使用权，上述地块的土地出让金和相应的契税由志高动漫公司全额缴纳。三、第三组证据，证据6建筑工程施工许可证。证明目的：志高动漫园于2011年7月29日取得建筑工程施工许可证。 淮南市政府、淮南城投公司质证意见：一、对第一组证据真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议。曹勇刑事判决书已经认定返还款项性质为变相返还土地出让金，不是投资行为。二、对第二组证据真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议。该土地出让金已经返还，包括案涉土地在内的志高项目用地系零地价取得。三、对第三组证据真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议。首先，该土地出让金已经返还，包括案涉土地在内的志高项目用地系零地价取得；其次，本案原告诉请是要求返还已经变相返还的土地出让金，不涉及土地返还及其规划，该证据与本案无关；最后，被告存在违约行为，原告有权解除合同。 泰安志高集团质证意见：对志高动漫公司所举证据的三性及证明内容均无异议。志高动漫公司已经全部缴纳特定地块的土地出让金和相应的契税，并取得土地使用权证及开工建设批准文件，各方合同中与该公司取得土地使用权的内容已经履行完毕，依法不能解除。 志高实业公司质证意见：对志高动漫公司所举证据的三性、证明目的均无异议。 神州欢乐园公司质证意见：对志高动漫公司所举证据的三性、证明目的均无异议。 志高实业公司举证如下：证据1，工商登记信息、股东会决议。证明目的：志高实业公司成立于2010年3月18日，公司注册时的法定代表人为江焕溢，2011年3月经本案原告及其他股东同意并确认，公司股权已经变更，法定代表人也变更为吕志敏。证据2，《成交确认书》《国有建设用地使用权出让合同》《土地出让金专用票据》《税收通用完税证》各四份。证明目的：志高实业公司于2012年1月20日以招拍挂方式竞得土地，且缴纳了全部土地出让金和契税。证据3，安徽省人民政府皖行复〔2014〕57、59号《行政复议决定书》。证明目的：安徽省人民政府查明“淮南市政府2011年起至2012年通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转账17亿余元，并未向志高实业公司返还任何土地出让金”。 淮南市政府、淮南城投公司质证意见：一、对证据1真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议。相关合同已经证明，志高实业公司全面代表泰安志高集团，两者系关联公司。江东廷的刑事判决书已经认定江东廷以股权转让之名，将以零地价取得的不能再转让的土地使用权，未经批准以每亩100万元价格转卖给他人，构成非法转让倒卖土地使用权罪。股权转让是以合法形式掩盖非法目的，当属无效。其次，在江东廷的刑事判决书中，法院认定的证据包括鲍传华的证言，证实淮南城投公司没有派人参加2011年3月5日的股东会决议，志高实业公司是以股东内部转让名义让淮南城投公司在决议上盖章。二、对证据2真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议。该土地出让金已经返还，包括案涉土地在内的志高项目用地系零地价取得。三、对证据3真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。理由详见原告对泰安志高集团证据14的质证意见，补充说明，淮南城投公司共向志高动漫公司返还的土地出让金172252.47万元，包括志高实业公司先后取得的672余亩土地，这在江东廷刑事判决书中均已查明。 泰安志高集团质证意见：一、对证据1三性及证明目的无异议。淮南城投公司是志高实业公司股东，2011年3月20日，泰安志高集团转让志高实业公司股权时，淮南城投公司法定代表人签字并加盖公司公章，证明原告对此知情并同意。二、对证据2三性及证明内容无异议。志高实业公司已全部缴纳土地出让金和相应的契税，并取得土地使用权证及开工建设批准文件，各方合同中与该公司取得土地使用权的内容已经履行完毕，依法不能解除。三、对证据3三性及证明目的无异议，案涉合同纠纷的一部分内容，业由淮南市政府启用行政程序处理，并经安徽省人民政府复议作为生效决定，不应再通过民事诉讼解决。 志高动漫公司质证意见：对志高实业公司所举证据的三性、证明目的均无异议。 神州欢乐园公司质证意见：对志高实业公司所举证据的三性、证明目的均无异议。 神州欢乐园公司举证如下：证据1.神州欢乐园公司营业执照副本。证明目的：神州欢乐园公司的主体身份信息。证据2.安徽省人民政府皖行复〔2014〕68号《行政复议决定书》。证明目的：2014年，原淮南市国土资源局下发通知，依据淮南市政府作出的淮府秘〔2013〕197号批复，决定收回神州欢乐园公司所有的两宗合计200亩的土地使用权。神州欢乐园公司不服该具体行政行为，依法向安徽省人民政府提出行政复议申请，安徽省人民政府作出皖国土资复决〔2018〕15号《行政复议决定书》，认为“淮南市政府自2011年起至2012年通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转账17亿余元，并未向神州欢乐园公司返还任何土地出让金。因此淮南市政府主张的已将神州欢乐园公司缴纳的土地出让金返还给神州欢乐园公司缺乏事实依据，本机关不予支持”，决定：“撤销淮南市政府作出的收回国有土地使用权（淮国用〔2013〕第030010号、第030011号）的具体行政行为”。证据3.“安徽省土地矿产市场交易信息网”公布的《安徽省淮南市国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》网页截图。证明目的：其竞拍土地出让公告的发布日期及内容。证据4.两份《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号分别为340403出让〔2012〕040、041）。证据5.五张《中国建设银行进账单》。证据6.淮南市财政局出具的《土地出让金专用票据》(0009821、0009822）。证据7.两张《税收通用完税证》；证据8.两份《国有土地使用权证》。证据4-8证明目的：2012年11月16日淮南市国土资源局发布宗地编号为HGTP12067号、12069号两宗地块国有土地使用权出让公告，出让方式为拍卖，面积200亩。神州欢乐园公司依法参与了上述两宗地块国有土地使用权的拍卖，竞得土地后依法缴纳了全部土地出让金，签订了《国有建设用地使用权出让合同》并取得了上述土地使用权权属证书。证据9.淮南市城市规划委员会2017年6月13日出具的《市城市规划委员会2017年第5次会议纪要》。证据10.淮南市土地管理委员会2018年6月22日出具的《市土地管理委员会2018年第4次会议纪要》。证据11.HGTP12069号地块的规划许可证、土地证等相关证件。证据9-11证明目的：淮南市政府城市规划委员会、土地管理委员会均同意更改两宗地块土地使用权上原设立的规划条件，同意神州欢乐园公司继续开发。证据12.（2015）田刑初字第01065号《刑事判决书》。证据13.（2017）皖04刑终13号《刑事裁定书》。证据12-13证明目的：生效的刑事判决未认定神州欢乐园公司名下的HGTP12067号、12069号两宗地块系江东廷违法倒卖的宗地范围。 淮南市政府、淮南城投公司质证意见：一、对证据1真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议。神州欢乐园公司当时的法定代表人是江东廷，与泰安志高集团、志高动漫公司都是关联公司，由江东廷实际控制。二、对证据2真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议。该两宗土地的土地出让金已经返还。三、对证据3真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。理由详见对泰安志高集团证据14的质证意见，补充说明，在淮南城投公司返还的172252.47万元土地出让金中，对应到神州欢乐园公司200亩土地的土地出让金为25201.26万元。四、对证据4-11真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议。首先，该土地出让金已经返还，包括案涉土地在内的志高项目用地系零地价取得；其次，本案原告诉请是要求返还已经变相返还的土地出让金，不涉及土地返还及其规划，该证据与本案无关。五、对证据12-13真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议。该证据证明了原告变相返还土地出让金的事实。 泰安志高集团质证意见：对神州欢乐园公司所举证据三性及证明内容无异议。神州欢乐园公司已经全部缴纳特定地块的土地出让金和相应的契税，并取得土地使用权证及开工建设批准文件。案涉合同纠纷的一部分内容，业由淮南市人民政府启用行政程序处理，并经安徽省人民政府复议作为生效决定，不应再通过民事诉讼解决。 志高动漫公司质证意见：同泰安志高集团质证意见。 志高实业公司质证意见：同泰安志高集团质证意见。 本院认证意见：本案各方均举出了相应的证据，相对方对相关证据的真实性均未提出实质上的异议，本院经核实，对各证据的真实性予以确认。各方质证意见的差异主要为合法性、关联性与证明目的，部分核心证据均为原、被告双方所举，但证明目的相左。经审查，本院对各方所举证据的关联性予以认定，合法性及证明目的结合案情综合判定。 1.关于涉案框架协议、合同及补充协议的认证意见：（1）各方对上述证据的真实性、关联性不持异议，予以认定。从内容上看框架协议的本质是一份地方政府为发展地方经济、推动文化旅游、科技事业发展签订的招商引资协议。因行政法规、国家政策规定“任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。该框架协议第三条约定“项目总用地3200亩，由甲方零地价提供”，第四条约定“乙方同意甲方零地价转让土地对价占主题公园15%股权”内容，符合“恶意串通、损害国家利益”“损害社会公共利益”的认定标准，根据《合同法》第五十二条第（二）（四）项规定，该约定无效。同样理由，涉案其他补充协议、合同中因落实框架协议中“零地价”的相应约定，均无效。本案招商引资项目，土地投资部分只是其中的一部分，泰安志高集团也存在着大量的投入，根据合同法第五十六条规定，合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。涉案框架协议及合同、补充协议的其他内容，经审查，并无符合判定合同无效或可撤销、或变更之情形，依法应认定有效。 2.关于原告所举的志高动漫公司、志高实业公司、神州欢乐园公司土地出让金缴纳凭证，以及淮南城投公司、淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司的转款凭证、国家土地督察例行督察意见书（宁（2013）2号），各方对证据三性均没提出异议，予以认定。该组证据可以证明志高动漫公司、志高实业公司、神州欢乐园公司土地出让金缴纳情况以及志高动漫公司收到原告方代表所转的17252.47万元，证明国家土地督察部门认定“淮南市土地出让市场混乱、淮南市给‘志高’等旅游娱乐项目配套几千亩商业住宅用地，出让价款全额返还，造成国有资产流失数十亿元”。 3.对泰安志高集团提交的证据三性（除第1.项中认定无效部分）予以认定。该组证据可以证明泰安志高集团与淮南市政府签订框架协议及合同、补充协议的过程，以及志高动漫产业园项目的建设、推进情况。 4.对志高动漫公司提交的证据三性予以认定，该组证据可以证明志高动漫公司是独立法人，淮南城投公司是该公司的股东之一。该公司通过拍卖形式取得涉案宗地国有土地使用权，签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并按照合同约定支付土地出让金，取得国有土地使用权证。志高动漫产业园于2011年7月29日取得建筑工程施工许可证。 5.对志高实业公司、神州欢乐园公司提交的证据三性予以认定，该组证据可以证明上述两公司系独立法人，通过拍卖形式取得案涉宗地国有土地使用权，签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并按照合同约定支付土地出让金，取得国有土地使用权证。安徽省人民政府在处理行政复议案件中认定“淮南市政府自2011年起至2012年通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转账17亿余元，并未向志高实业公司、神州欢乐园公司返还任何土地出让金”。 经审理查明：2009年12月25日，淮南市政府与泰安志高集团签订框架协议，内容为“甲方：淮南市人民政府乙方：泰安志高集团。为推进淮南市文化旅游、高科技动漫产业发展，促进山南新区开发建设，经双方协商，就淮南市志高文化科技产业园合作建设达成如下协议：一、项目建设内容：志高主题公园，动漫科技研发基地及周边配套开发项目。二、项目总投资100亿元，其中乙方对主题公园部分投资不低于30亿元（不含土地成本）。三、项目总用地3200亩，有甲方零地价提供，其中主题公园1000亩，动漫科技研发基地及交易园200亩，配套项目用地2000亩，双方正式协议签订中甲方应明确供地形式、供地时间、地、地块范围000亩配套项目用地按照协议约定期限，分期提供到位。四、乙方同意甲方零地价转让土地对价占主题公园15%股权，甲方在主题公园15%股权作为该项目整体上市后的股权券化，不参与项目日常管理，不享受项目损益。五、甲乙双方在本框架协议签订后，应尽快履行相关决策程序，一个月内签订正式协议，否则，本协议无效。六、正式协议签订后，甲方须承诺乙方于2010年3月15日前具备开工建设条件，乙方于2011年10月1日前主题公园正式开园。七、本框架协议自签订之日起生效，一式六份，甲乙双方各持三份”。王诚作为淮南市政府代表在该协议落款处签字，协议落款处加盖有淮南市政府印章和泰安志高集团合同专用章。 2010年1月26日、2010年2月21日，淮南市政府（甲方）与泰安志高集团（乙方）分别签订《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》，针对框架协议的内容进行了详细约定。两份协议名称、内容基本相同，本判决以日期在后的一份内容为准。合同约定淮南市政府（甲方）招商引资泰安志高集团（乙方）到淮南发展并落户于山南新区，兴建“淮南市志高文化科技动漫产业园”，淮南市政府转让3200亩土地给泰安志高集团用于开发动漫产业园，其中主题公园1000亩，动漫科技研发基地及交易园200亩，配套商住用地2000亩。项目总投资100亿元，其中主题公园投资不少于30亿元（不含土地成本）。乙方在淮南市成立志高（淮南）实业有限公司（暂定名，后注册名称为本案志高实业公司），全面代表乙方在淮南项目合作经营工作。组建一个专门对主题公园项目进行经营管理的独立法人公司，负责主题公园的日常经营管理（淮南市政府享有该公司15％的股权），淮南市政府不参与主题公园的经营管理和享受项目的损益，主题公园以外的项目规划及投资由乙方公司独立完成，政府及相关职能部门全力支持乙方代表公司全部基础上的开发建设和经营，该项目由淮南城投公司为主体实施。双方另就权利与义务、政府优惠政策及市政配套支持、免责终止条款等其他合同事项进行了约定。协议落款处盖有淮南市政府印章和泰安志高集团合同专用章，淮南市政府代表王诚和泰安志高集团法定代表人江东廷在该协议落款处签字。 2010年1月26日，淮南城投公司（甲方）与泰安志高集团（乙方）签订《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》。主要内容为：项目暂定名称为“淮南市志高文化科技动漫产业园”，乙方在淮南市成立“志高动漫文化科技发展有限责任公司”（即本案志高动漫公司），全面代表乙方在淮南项目合作经营工作，负责主题公园的日常经营管理，承担经营管理费用，并承担经营过程中的一切责任。项目总占地1200亩，其中主题公园1000亩（可以划出10%作为公园的商业、旅游、住宿费套用地），动漫科技研发基地及交易园200亩。项目总投资初步约定投资70亿元，其中主题公园投资不少于30亿元（不含土地成本）。双方共同出资建设投资项目，股权比例初步确定为甲方15%，乙方85%，乙方占股数量最终以市审计机关审计的实际投入为准。在甲方第一笔投资到位以后，乙方转让项目公司15%的股权到甲方名下。甲方承诺于2010年3月15日前主题公园具备开工建设条件；在甲方保证按计划供地和协调好市直相关部门的情况下，乙方保证主题公园项目于2011年10月1日前正式开园。协议落款处盖有淮南城投公司合同专用章和泰安志高集团印章，淮南城投公司法定代表人鲍传华和泰安志高集团法定代表人江东廷在该协议落款处签字。 2010年3月18日，志高实业公司成立，法定代表人江焕溢（系江东廷之子），注册资本1亿元。2010年3月24日，志高动漫公司成立，法定代表人江焕溢，注册资本8000万元。 2010年9月15日，淮南市政府（甲方）与志高实业公司（乙方）签订《淮南市志高文化科技动漫产业园合同补充协议》，主要内容为：根据淮南市政府与泰安志高集团于2010年2月21日签订的《淮南市志高文化科技动漫产业园合同书》第三条第一款约定，泰安志高集团在淮南市成立志高实业公司，全面代表泰安志高集团在淮南项目的合作经营工作。补充协议第一条约定，志高实业公司转让1%股份给淮南城投公司，在2000亩商用地工地建设期间，淮南城投公司指派一人担任志高实业公司董事。第二条约定，以志高实业公司名义分期取得2000亩商住用地使用权。第三条约定，取得土地使用权摘牌资金（含保证金、出让金、契税等所有税费）由志高实业公司缴纳，缴纳资金自开始缴纳日起一个月内由淮南市政府负责全额返还，全部汇入志高实业公司指定账户。第四条约定，2000亩商住用地使用权手续办理后，甲方所占有的志高实业公司1%股权，与志高实业公司占有志高动漫公司1%股权相互置换，置换后淮南城投公司持有志高动漫公司总股份的16%。第五条约定，甲方及其代表淮南城投公司不参与志高实业公司的经营管理。不享受志高实业公司经营损益。协议落款处盖有淮南市政府印章和志高实业公司印章，王诚作为淮南市政府代表人、江东廷作为志高实业公司代表人在该协议落款处签字。 2010年11月10日，志高实业公司通过竞拍方式取得淮南市国土局挂牌出让的ＨＧＴＰ10044号、10045号两宗地块（合计273.872亩）的国有建设用地使用权，并于当日与淮南市国土局签订成交确认书。2018年11月18日志高实业公司与淮南市国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号:340403出让〔2010〕101）。2010年12月15日、2011年3月4日，志高实业公司分别向淮南市财政局转账8600万元、13904万元，付清了该两宗土地的土地出让金。2011年4月1日，淮南市国土局向志高实业公司颁发了淮国用〔2011〕第030035、030034号国有土地使用证。后淮国用〔2013〕第030035号土地使用证项下198.26亩土地实际交付志高实业公司开发使用。淮国用〔2011〕第030034号土地使用证项下75.612亩土地未实际交付。 2010年12月31日，淮南市政府作出《志高文化科技动漫产业园涉及土地出让收入用于该项目建设专题会议纪要》，决定：对淮南市志高文化科技动漫产业园1200亩土地和2000亩商住用地土地出让金按照收支两条线规定，先缴市财政，再由市财政将土地出让收入全额投入淮南城投公司，由淮南城投公司用于淮南市志高文化科技动漫产业园建设。2011年1月19日至2012年12月26日，淮南市政府通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转账27笔，转账总金额为172252.47万元。 2011年3月5日，志高实业公司召开第四次股东大会，经与会股东所代表的100%股份表决，一致达成以下决议：1.同意泰安志高集团所持志高实业公司全部股权6100万元中的2560万元的股权以1∶1的价格转让给海南合瑞制药股份有限公司；同意泰安志高集团所持志高实业公司全部股权6100万元中的1600万元的股权以1∶1的价格转让给合肥坤发建设工程投资有限公司；同意泰安志高集团所持志高实业公司全部股权6100万元中的40万元的股权以1∶1的价格转让给浙江恒友机电有限公司；其他股东放弃优先购买权。转让后的出资情况为：泰安志高集团出资1900万元，淮南城投公司出资100万元，浙江恒友机电有限公司出资3840万元、海南合瑞制药股份有限公司出资2560万元，合肥坤发建设工程投资有限公司出资1600万元。2.同意重新修订公司章程。该股东会书面决议落款时间为2011年3月20日，股东泰安志高集团、合肥坤发建设工程投资有限公司、浙江恒友机电有限公司、海南合瑞制药股份有限公司与淮南城投公司在决议上盖章确认。 2011年3月22日，泰安志高集团与合肥坤发建设工程投资有限公司、浙江恒友机电有限公司、海南合瑞制药股份有限公司签订《股权转让协议书》及补充协议，约定泰安志高集团将其持有的志高实业公司全部股权整体转让给上述三家企业，其中80％股权经工商登记变更，另有20％股份由泰安志高集团代持19％、淮南城投公司代持1％。 2011年3月24日，志高实业公司的法定代表人由江溢焕变更为吕志敏。 2012年1月20日，志高实业公司又通过竞拍方式取得淮南市国土局挂牌出让的HGTPl1074号、11075号、11076号、11077号四宗地块（合计398.58亩）的国有建设用地使用权。2012年3月26日，志高实业公司与淮南市国土局签订了四份《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号:340402出让〔2011〕086、087、088、089），并按约足额支付土地出让金后，淮南市国土局为志高实业公司颁发了淮国用〔2013〕第030058-030064号共7份国有土地使用权证。 2012年11月16日，淮南市国土资源局发布国有土地使用权出让公告：“经淮南市人民政府批准，淮南市国土资源局决定以拍卖方式出让五宗地块的国有建设用地使用权。现将有关事项公告如下：……出让宗地具体情况……HGTP12067田家庵区南纬一路北侧、南经七路西侧……99.98亩/66654.1㎡商业用地40年HGTP12069田家庵区南纬一路北侧、南经九路东侧至舜耕村……100.03亩/66684.3㎡”。神州欢乐园公司通过拍卖竞得了上述编号为HGTP12067号、12069号两宗地块国有建设用地使用权。 2012年12月24日神州欢乐园公司与淮南市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号:340403出让〔2012〕040、041号），约定淮南市国土资源局将HGTP12067号、12069号两宗地块国有土地使用权以总价款12597.48万元、12603.78万元出让给神州欢乐园公司，神州欢乐园公司分别于2012年12月4日支付4991万元、2012年12月12日支付6500万元、2012年12月18日支付13710.26万元。2012年12月18日，淮南市财政局出具《土地出让金专用票据》(编号：0009821、0009822），载明神州欢乐园公司缴款12597.48万元、12603.78万元。2013年1月14日，淮南市政府就该两宗土地向神州欢乐园公司颁发了淮国用〔2013〕第030010号、第030011号国有土地使用权证。 2013年5月7日，淮南市政府（甲方）与泰安志高集团（乙方）签订《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同补充协议》，主要内容为：根据双方2010年2月21日签订的合作协议及项目发展的实际情况，制订以下补充条款，第一条，乙方确保淮南市志高神州欢乐园项目及城市广场，在2013年10月1日前开园营业，甲方确保在2013年5月10日前将约403.8亩住宅用地进行拍卖挂牌公示，待乙方兑现第一条后十个工作日内，双方签订该宗土地出让合同，并办理土地使用权证。第三条，乙方如未能在2013年10月1日前完成志高动漫园建设并开园营业，甲方有权解除与乙方签订的合同，乙方承担由此引起的相关责任。第四条，甲方如未能按照本补充协议约定的时间供应配套用地，乙方将有权暂停产业园的建设，并依法向甲方提出相应损失索赔。补充协议落款处分别加盖淮南市政府、泰安志高集团印章及江东廷的私章，王诚作为淮南市政府代表人在该补充协议落款处签字。 2013年7月15日，国家土地督查南京局向安徽省人民政府出具宁〔2013〕2号（总150号）《国家土地督察例行督察意见书》，针对在土地例行督查中发现的问题，提出了督察意见，其中包括“淮南市土地出让市场混乱”“淮南市给‘志高’等旅游娱乐项目配套几千亩商业、住宅用地，出让价款全额返还，造成国有资产流失数十亿元”，并提出“对违规批准返还土地出让金的，要撤销违反国家法律法规的涉地协议、合同和政府会议纪要，限期追缴已返还的土地出让金”。 、12日，淮南市政府召开第25次常务会议，决定按照国家土地督查南京局的要求，收回神州欢乐园公司、志高实业公司名下的国有土地使用权。 2014年2月17日，淮南市国土资源局向神州欢乐园公司送达淮国土资〔2014〕17号《关于收回神州欢乐园公司部分国有土地使用权的通知》，以因例行国家土地整改督查要求，依据淮南市政府作出的淮府秘〔2013〕197号《淮南市政府关于同意收回神州欢乐园公司部分国有土地使用权的批复》，决定收回神州欢乐园公司所有的两宗合计200亩的土地使用权（即HGTP12067号、12069号两宗地块），收回后纳入政府土地储备。神州欢乐园公司因不服该具体行政行为，依法向安徽省人民政府提出行政复议申请，安徽省人民政府于2015年7月29日作出皖行复〔2014〕68号《行政复议决定书》，认为“神州欢乐园公司通过拍卖形式取得上述两宗地块国有土地使用权，依法签订《国有建设用地使用权出让合同》，在神州欢乐园公司按照合同约定支付完土地出让金后，淮南市政府向其颁发了国有土地使用权证，神州欢乐园公司已依法取得淮国用〔2013〕第030010号、第030011号土地使用权证范围内的国有土地使用权。淮南市政府自2011年起至2012年通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转账17亿余元，并未向神州欢乐园公司返还任何土地出让金。因此淮南市政府主张的已将神州欢乐园公司缴纳的土地出让金返还给神州欢乐园公司缺乏事实依据，本机关不予支持。按照国家土地督察南京局的要求，对违规批准返还土地出让金的，要撤销违反国家法律法规的涉地协议、合同和政府会议纪要，限期追缴已返还的土地出让金。淮南市政府应根据国家土地督察南京局的要求依法追缴违规返还的土地出让金。淮南市政府以落实国家土地督察南京局的有关要求和已将土地出让金返还给神州欢乐园公司为由收回神州欢乐园公司的土地使用权，不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定”，遂决定：“撤销淮南市政府作出的收回国有土地使用权（淮国用〔2013〕第030010号、第030011号）的具体行政行为。” 2014年2月17日，淮南市国土局向志高实业公司送达《关于收回志高实业公司部分国有土地使用权的通知》（淮国土资函〔2014〕19号、20号），称依照淮南市政府作出的批复，决定收回志高实业公司名下的淮国用〔2011〕第030034号国有土地使用证项下75.612亩土地以及淮国用〔2013〕第030058-030064号国有土地使用证项下共398.58亩土地国有建设用地使用权，并要求志高实业公司办理相关手续。志高实业公司对淮南市政府收回国有建设用地使用权行为不服，于2014年4月14日向安徽省人民政府申请行政复议。安徽省人民政府于2015年7月29日作出皖行复〔2014〕57号、59号《行政复议决定书》，认为“志高实业公司通过拍卖形式取得上述地块国有土地使用权，依法签订《国有建设用地使用权出让合同》，在志高实业公司按照合同约定支付完土地出让金后，淮南市政府向其颁发了国有土地使用权证，神州欢乐园公司已依法取得上述土地使用权证范围内的国有土地使用权。淮南市政府自2011年起至2012年通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转账17亿余元，并未向志高实业公司返还任何土地出让金，淮南市政府主张已将志高实业公司缴纳的土地出让金返还给志高实业公司缺乏事实根据。淮南市政府以落实国家土地督察南京局的有关要求和已将土地出让金返还给志高实业公司为由收回志高实业公司的土地使用权，不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，决定：撤销淮南市政府作出的收回志高实业公司国有土地使用权（淮国用〔2011〕第030034号、淮国用〔2013〕第030058-030064号）的具体行政行为。 另查明，2015年10月22日、2016年10月31日，安徽省淮南市田家庵区人民检察院以田检刑诉（2015）854号起诉书、田检刑追诉（2016）3号追加起诉决定书指控被告单位泰安志高集团、被告人江东廷犯非法转让、倒卖土地使用权罪，向安徽省淮南市田家庵区人民法院提起公诉。2016年11月24日，该院作出（2015）田刑初字第01065号刑事判决书，依照《中华人民共和国刑法》第二百二十八条、第二百三十一条、第三十条、第三十一条、第六十四条，《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百三十四条之规定，判决：一、被告单位泰安志高集团犯非法转让、倒卖土地使用权罪，判处罚金人民币一亿一千万元（于判决生效后三十日缴纳）。二、被告人江东廷犯非法转让、倒卖土地使用权罪，判处有期徒刑六年，并处罚金人民币六千五百万元（于判决生效后三十日缴纳）。三、对被告单位泰安志高集团、被告人江东廷的违法所得人民币六亿五千一百五十二万元予以追缴，案涉查封、扣押的财物由查封、扣押机关依法处置。宣判后，被告单位泰安志高集团、被告人江东廷均不服，向安徽省淮南市中级人民法院提出上诉。2017年4月7日，该院作出（2017）皖04刑终13号刑事裁定书，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回上诉，维持原判。 泰安志高集团未能按期实现志高动漫园开园营业，该项目现已全面停工成为烂尾工程。 综合双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：1.涉案框架协议及合同、补充协议的性质是民事合同还是行政协议;2.涉案框架协议及合同、补充协议是否符合法定或约定的解除条件，两原告行使解除权是否超出法定期限;3.案涉172252.47万元转账是否无效;4.四被告应否承担返还172252.47万元本金及相应利息损失的法律责任；5.原告的诉讼请求是否已超过诉讼时效。 本院认为，针对本案争议焦点，一、关于涉案框架协议及合同、补充协议的性质问题 区分涉案框架协议及合同、补充协议的性质，应根据双方在订立合同时的地位、合同中对双方权利义务关系的约定等方面进行实质性判断。涉案框架协议及合同、补充协议本质上属于招商引资合同，淮南市政府与泰安志高集团，签订框架协议的目的在于双方平等交换、整合资源，为双方未来可期待利益的实现提供保障。协议内容并未体现淮南市政府作为行政机关的行政优益权，也非全部为行使一级政府行政管理职能。淮南市政府签约行为最初目的为促进当地经济发展的商业行为，并非政府依照行政法作出的以实施行政管理为目的的具体行政行为。双方在合同权利义务的构建属于平等主体之间的磋商结果，并非具有单纯的行政管理性质，更加符合民事合同的特征。后续一系列合同及补充协议是履行框架协议的延续，内容互为承接、细化，体现了市场主体之间就案涉项目投资、收益以及履行情况基于平等协商的结果，具有同样的属性。至于淮南市政府在合同履行过程中就案涉合同项下土地使用权出让做出收回决定，属于淮南市政府行使行政管理权的范畴，该行为非淮南市政府签订上述合同行为的延续，两者不能混同。故被告主张案涉合同属于行政合同的抗辩理由不能成立，本院不予支持。 二、关于涉案框架协议及合同、补充协议是否符合法定或约定的解除条件，两原告行使解除权是否超出法定期限问题 本案招商引资项目，土地投资占比只是项目总投资的一部分，泰安志高集团自身也存在着大量的投入。根据合同法第五十六条规定，合同部分无效，不影响其他部分效力，其他部分仍然有效。本案框架协议及合同、补充协议除前述个别条款无效以外，其他内容并不违反法律法规的禁止性规定，依法应认定有效。相关合同的部分内容，已履行完毕或正在履行之中，并不具备《合同法》第九十四条规定的法定解除情形。涉案框架协议及合同、补充协议中，只有淮南市政府与泰安志高集团在2013年5月7日补充协议中约定了解除条件，该约定为泰安志高集团如未能在2013年10月1日前完成志高动漫园开园营业，淮南市政府有权解除合同。即合同约定的解除权行使时间起算点为2013年10月1日。首先，就该合同而言，截至本案起诉前淮南市政府未曾按照合同法第九十六条的规定在合理期限内向泰安志高集团主张解除合同；其次，就案涉框架协议及合同、补充协议而言，均已部分履行，现有证据也不能证明合同未全部履行均系泰安志高集团、志高动漫公司违约所致，原告主张行使合同解除权缺乏事实与法律依据，故两原告在本案中要求解除涉案框架协议及合同、补充协议的诉讼请求不能成立，本院不予支持。 三、关于淮南市政府通过淮南城投公司（含淮南市土地储备开发中心）向志高动漫公司转账172252.47万元的性质和效力问题 案涉172252.47万元转款，系淮南市政府基于与泰安志高集团所签合同关于“零地价”的约定，通过淮南城投公司、淮南市土地储备开发中心实施的转款行为，该行为的效力取决于涉案框架协议及合同、补充协议关于零地价的条款约定的效力。首先，关于争议的“零地价”是否成立问题，案涉有关合同虽约定淮南市政府享有志高动漫公司15％的股权，以及工商登记虽显示淮南城投公司持有志高动漫公司15%的股权、有关合同约定淮南城投公司代持志高实业公司1%的股权，但合同同时约定：淮南市政府不参与主题公园的经营管理和享受项目的损益；淮南市政府及其代表淮南城投公司不参与志高实业公司的经营管理，不享受志高实业公司经营损益。由此可见，上述股权约定及工商登记均与实际不符。因此，原告主张转款系淮南市政府变相返还土地出让金的事实成立。其次，根据2006年12月31日财政部、国土资源部、中国人民银行联合发布《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号）的规定，土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。在地方国库中设立专账（即登记簿），专门核算土地出让收入和支出情况，规定任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入；也不得违反规定通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等。由此可见，国家政策对国有土地使用权出让收入管理的禁止性规定十分明确，不允许任何地区部门和单位，以任何名义减免土地出让收入，严格实行“收支两条线”和“专门核算收支”。淮南市政府与泰安志高集团在框架协议第三条、第四条约定，是涉案招商引资项目违规运行、操作的源头，涉案其他合同、补充协议以框架协议第三条、第四条为基础的相关约定，均具备“恶意串通、损害国家利益”的特征，根据合同法第五十二条的规定，相应的上述条款均为无效约定。基于该无效约定进行的转款显然无效。 四、关于案涉转款应否返还以及如何返还的问题 淮南市政府通过淮南城投公司、淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转账172252.47万元，除履行框架协议第三条、第四条之外，并无其他合法理由，且已经安徽省人民政府、国家土地督察南京局等多个有权机关认定为违规返还土地出让金。该笔资金来源于土地财政收入，不属于淮南城投公司自有资金。淮南城投公司、淮南市土地储备开发中心基于无效的合同约定实施的转账行为造成国有资产流失，也损害了社会公共利益，根据《合同法》第五十八条规定，泰安志高集团、志高动漫公司基于无效合同条款约定取得的财产，应当予以返还。泰安志高集团、志高动漫公司作为该无效条款的签订方与款项实际接收方，应当负有返还责任。淮南市政府作为市一级行政主管机关，明知国家政策对土地出让收入有禁止性的规定，仍与泰安志高集团在招商引资过程中，串通违规操作，共同约定了损害国家利益的合同条款，主观上存在过错，主张损失缺乏法律依据，故本院对原告主张的返还款利息损失不予支持。 志高实业公司、神州欢乐园公司，通过招拍挂程序取得土地使用权进行项目开发，并按约定全额交纳了土地出让金。至于后来淮南市政府将收取的相关土地出让金违规返还，不能否认志高实业公司、神州欢乐园公司已全额交纳土地出让金的事实。国家土地督察南京局督察意见书、安徽省人民政府行政复议决定均未认定淮南市政府向志高实业公司、神州欢乐园公司返还土地出让金。两原告未举证证明其转入志高动漫公司的涉案款项，与志高实业公司、神州欢乐园公司有相应的关联，诉称该笔款项系汇入志高实业公司指定账户也无证据证明。志高实业公司的股权结构和法定代表人在2011年3月进行了变更，从变更之日起志高实业公司已非泰安志高集团的实控公司。志高实业公司、神州欢乐园公司与泰安志高集团均为独立的企业法人，两原告并无证据证明泰安志高集团与志高实业公司、神州欢乐园公司之间存在直接或间接的控制、支配关系或重大影响关系，也没有证据证明各被告之间构成法人人格混同，故原告要求志高实业公司、神州欢乐园公司与泰安志高集团、志高动漫公司共同承担返还责任缺乏法律依据。 五、关于原告的诉讼请求是否已超过诉讼时效的问题 根据合同法第五十六条的规定，无效的合同自始无效。淮南市政府与泰安志高集团无效的合同条款约定情形，一直处于持续状态，故两原告关于返还172252.47万元的请求未超过诉讼时效。 综上所述，淮南市政府、淮南城投公司部分诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条、第五十六条、第五十八条、第九十四条、第九十五条、第九十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决如下： 一、被告泰安志高实业集团有限责任公司、淮南志高动漫文化科技发展有限责任公司于本判决生效之日起三十日内向原告淮南市人民政府返还172252.47万元； 二、驳回原告淮南市人民政府、淮南市城市建设投资有限责任公司其他诉讼请求。 赔偿义务人若未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费11912047元，由原告淮南市人民政府、淮南市城市建设投资有限责任公司负担3269094.8元，被告泰安志高实业集团有限责任公司、淮南志高动漫文化科技发展有限责任公司负担8642952.2元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于最高人民法院。 审判长  鲍冬梅 审判员  沈光明 审判员  台 旺 二〇二〇年二月十八日 法官助理曹晗 书记员闫巧蓉 附：本判决依据的法律条文 《中华人民共和国合同法》 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 依法成立的合同，受法律保护。 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： (一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； (二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； (三)以合法形式掩盖非法目的； (四)损害社会公共利益； (五)违反法律、行政法规的强制性规定。 第五十六条无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。 第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。 第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同： (一)因不可抗力致使不能实现合同目的； (二)在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务； (三)当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行； (四)当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的； (五)法律规定的其他情形。 第九十五条法律规定或者当事人约定解除权行使期限，期限届满当事人不行使的，该权利消灭。 法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限，经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭。 第九十六条当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。 法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。 当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。 人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。 第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》 第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。 在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。