海南省海口市中级人民法院行政判决书（2020）琼01行初66号原告陈某，现住海南省海口市琼山区。委托诉讼代理人倪某，系陈某之女，住广东省广州市天河区。被告海南省人民政府。法定代表人沈某，省长。委托诉讼代理人谢某。原告陈某诉被告海南省人民政府（以下简称省政府）不依法履行行政复议职责一案，本院于2020年1月3日受理立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月17日公开开庭审理了本案。原告陈某及其委托诉讼代理人倪某，被告省政府的委托诉讼代理人谢某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月12日，原告通过邮寄的方式向海南省自然资源和规划厅（以下简称省资规厅）邮寄《查处违法占地行为申请书》，省资规厅于2019年6月13日签收该邮件。原告以省资规厅逾期未答复属于行政不作为为由依法向被告申请行政复议，被告于2019年10月23日受理行政复议申请却未作出决定。为此，原告于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。原告起诉称，原告是海南省海口市××区的村民。2019年5月24日，原告通过海口市自然资源和规划局（以下简称市资规局）的政府信息公开得知，市资规局违法占用美元村民小组118397.55m2（约177.77亩）农用地（现为亿城·江湾绿洲楼盘）。2019年6月12日，为保障自身及美元村民小组的合法权益，原告依法通过EMS向省资规厅邮寄《查处违法占地行为申请书》，省资规厅于2019年6月13日签收该邮件。省资规厅逾期未答复，属于典型的行政不作为，侵害了申请人的合法权益。原告依法向被告申请行政复议，经过补正材料，被告于2019年10月23日受理该行政复议申请。原告于2019年11月20日收到《省资规厅行政复议答复书》，原告于2019年11月26日向被告提交了《关于省资规厅行政复议答复书的质证意见》。但原告至今未收到被告的行政复议决定，已经超过法定的答复期限，被告有包庇违法行政行为的嫌疑，属于典型的行政不作为，侵害了原告的合法权益。因此，原告依据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定提起本案诉讼，请求：一、依法确认被告逾期未作出复议决定的行政行为违法；二、责令被告依法作出复议决定；三、本案诉讼费由被告承担。原告针对其诉讼请求和理由提交了以下证据：1.《市资规局关于申请公开美元村民小组土地被征收转为建设用地政府信息的复函》（海资规〔2019〕2283号）。证明：市资规局没有合法的征收手续就违法占用美元村民小组118397.55m2农用地，省资规厅有查处违法占地的法定职责却不作为，为适格的行政复议被申请人。2.查处违法占地行为申请书。证明：原告依法申请省资规厅查处违法占地行为。3.邮件号1108799394825底单、EMS官方网站邮件查询截屏及发票复印件。证明：2019年6月12日，为保障自身及美元村民小组的合法权益，被告依法通过EMS向省资规厅邮寄《查处违法占地行为申请书》。4.行政复议申请书。证明：原告依法向被告申请行政复议。5.关于补正行政复议申请材料的说明。证明：原告按照被告通知要求补正相关行政复议材料。6.行政复议受理通知书（〔2019〕268号）。证明：被告于2019年10月23日受理本案的行政复议申请。7.省资规厅行政复议答复书（琼自然资函〔2019〕2797号）。证明：省资规厅否认其违法行政行为。8.关于省资规厅行政复议答复书的质证意见。证明：原告根据省资规厅行政复议答复书作出相应的质证意见。被告省政府答辩称，原告因对省资规厅未履行查处违法占地行为的行政行为不服，于2019年10月21日向省政府提出行政复议申请，省政府受理案件后依法向省资规厅送达了《行政复议答复通知书》。后省政府在认真审查各方提交的相关证据材料的基础上，于2020年1月14日依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出琼府复决〔2019〕268号《行政复议决定书》（以下简称268号复议决定书），并向各方当事人送达。省政府虽逾期作出复议决定，但逾期作出复议决定对原告的实体权利没有造成实质性影响。因此，省政府已实际履行行政复议职责作出了行政复议决定，并已送达，原告的诉讼请求已没有事实依据，请求法院依法予以驳回。被告针对其作出的行政行为提交了以下证据：1.行政复议受理通知书、答复通知书及送达回证。证明：省政府依法受理原告的行政复议申请。2.省资规厅行政复议答复书及证据目录。证明：省资规厅根据省政府的要求进行书面答复。3.省资规厅行政复议答复书证据目录的送达回证。证明：原告已收到答复书及证据。4.268号复议决定书。5.268号复议决定书邮政送达签收单。证据4、5共证明：省政府作出268号复议决定书并送达。经庭审质证，原、被告对对方提交的证据的真实性和关联性没有异议，本院已当庭进行认证。本案各方当事人提交的前述证据材料和诉、辩意见，业经庭审质证和核实，记录在案，可以作为认定本案事实的证据和依据。经审理查明：2019年5月24号，市资规局根据原告的申请作出海资规[2019]2283号《市资源局关于申请公开美元村民小组土地被征收转为建设用地政府信息的复函》，告知原告海口市琼山区府城镇五岳村委会美元村民小组原有的118397.55m2（约177.77亩）农用地已于1993-1994年期间被政府征收后转让并过户到海南亿城房地产开发有限公司（以下简称亿城公司）名下，并作为亿城江湾绿洲项目用地进行了开放建设。2019年6月12日，原告通过国内EMS快递方式向省资规厅邮寄《查处违法占地行为申请书》，认为市资规局违法占用美元村118397.55平方米农用地，严重违反了土地管理法及实施细则等相关规定，属于严重违法占地行为，申请省资规厅对市资规局的违法行为进行查处。省资规厅于2019年6月13日签收原告的申请书后，于2019年7月9日将该申请书转发给市资规局，要求市资规局认真核查并上报相关情况。2019年7月31日，市资规局经核查后向省资规厅上报海资规[2019]6148号《关于琼山区五岳村委会村民投诉件核查处理情况的报告》，并针对原告于2019年4月28日申请公开“关于美元村民小组土地被征收转为建设用地的政府信息”和要求市资规局公开亿城江湾绿洲项目征地相关材料于2019年5月22日作出《关于申请公开美元村民小组土地被征收转为建设用地政府信息的复函》，并将原琼山县政府征地批复文件及征地协议书复印件等提供给原告。原告已收到相关证据材料及知悉涉案土地的占有使用情况。省资规厅在收到原告的申请后，已将其转给市资规局核查，市资规局也在此前对原告的相关信息公开申请进行过答复并提供相关证据材料，原告已确认收悉。省资规厅认为已履行核查职责，在没有新的事实理由的情况下，无重复答复的必要；市资规局并非用地主体，不存在违法占有土地的行为，无须组织查处。原告不服，于2019年10月21日向被告申请行政复议。2019年10月23日，被告依法受理原告的复议申请。同日，分别向原告发出了《行政复议受理通知书》和向省资规厅发出了《行政复议答复通知书》。省资规厅于2019年11月14日提交了书面《行政复议答复书》及相关证据材料。被告于2019年11月20日将省资规厅的《行政复议答复书》及相关证据材料送达给原告。2020年1月3日，原告向本院起诉被告逾期不履行行政复议职责。在本案诉讼期间，被告于2020年1月14日作出268号复议决定，决定驳回原告的行政复议申请。2020年1月16日，被告将上述复议决定邮寄送达给原告及省资规厅。2020年1月18日，原告收到被告的上述复议决定书。在庭审过程中，经本院释明，原告拒绝撤回其诉讼请求。本院认为，本案的争议焦点为被告逾期不履行行政复议法定职责是否应确认违法。首先，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，根据查明的事实，被告承认于2019年10月23日受理原告的复议申请后，没有按《中华人民共和国复议法》第三十一条第一款的规定自受理申请之日起六十日内作出行政复议决，而是在原告提起本案诉讼后于2020年1月14日才作出268号复议决定。对于被告逾期作出复议决定的行为，既未经行政复议机关的负责人批准，也未向原告和被告作出延期审理通知，违反了行政复议法规定的审查期限，已构成违法。因此，原告主张确认被告逾期未作出复议决定的行政行为违法的诉讼请求于法有据，应予以支持。其次，被告逾期作出的复议决定行为是否应确认违法的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款规定，原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。本案中，原告因被告逾期不履行行政复议法定职责，于2020年1月3日向本院起诉被告不作为。在本案诉讼期间，被告已针对原告的复议申请作出268号复议决定，故原告要求责令被告依法作出复议决定的诉请已没有必要。经本院释明，原告拒绝撤回本案的诉讼。因此，根据上述规定，确认被告逾期未作出行政复议决定的行为违法，同时驳回原告的其他诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款之规定，判决如下：一、确认被告海南省人民政府逾期未作出行政复议决定的行为违法；二、驳回原告陈某的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告海南省人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审判长   傅海燕审判员   温 方审判员   张伟伟 二〇二〇年四月二十九日法官助理   梁 汕书记员   林 夕附相关法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。