宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院民事判决书（2019）宁0104民初17178号原告：银川市兴庆区通贵乡人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区。负责人：马鹏斐，系该乡乡长。委托诉讼代理人：王馨妍，宁夏平瑞律师事务所律师。委托诉讼代理人：徐秀娇，宁夏平瑞律师事务所律师。被告：郑晓武，男，1965年3月26日出生，汉族，银川市公安局交警分局退休职工，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。被告：侯建敏，男，1966年2月15日出生，汉族，个体，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。被告：杨柏，男，1960年11月29日出生，汉族，个体，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。三被告共同委托诉讼代理人：黄涛，北京大成（银川）律师事务所律师。三被告共同委托诉讼代理人：李凤霞，北京大成（银川）律师事务所律师。第三人：刘念华，男，1965年5月4日出生，汉族，个体，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。原告银川市兴庆区通贵乡人民政府与被告郑晓武、侯建敏、杨柏、第三人刘念华土地租赁合同纠纷一案，本院于2019年10月29日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人王馨妍，被告郑晓武、侯建敏、杨柏及其共同委托诉讼代理人黄涛、李凤霞，第三人刘念华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：一、请求人民法院确认原告与三被告签订的《租赁合同》无效；二、判令三被告向原告返还承包的土地；三、本案诉讼费用由被告承担。本案审理过程中，原告将诉请第二项“返还承包的土地”更正为“返还租赁的土地。”事实和理由：2005年8月8日，被告侯建敏、杨柏向被告郑晓武出具委托书一份，由被告郑晓武、侯建敏、杨柏共同出资承租通贵乡土地，授权被告郑晓武作为代理人，办理相关手续。后原告与被告郑晓武签订《租赁合同》一份，约定将位于通贵乡政府以南8公里处，东至黄河，地处通南村和河滩村沿黄河段红柳园1.3万亩土地租赁给三被告，用于发展生态旅游及特色种植养殖，合同期限自2005年8月9日至2035年8月9日，土地租金总计10万元。2009年，被告郑晓武与第三人刘念华合作，将部分土地交由刘念华实际承包经营。因涉案土地系国有土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条及《宁夏回族自治区土地管理条例》第三十三条等相关法律规定，三被告及第三人的行为违反了法律的强制性规定，故原告与三被告签订的租赁合同无效，应当向原告返还涉案土地。故原告诉至法院，请求判如所请。被告郑晓武、侯建敏、杨柏辩称，答辩人与被答辩人签订土地《租赁合同》合法有效，答辩人依合同约定履行了约定的全部义务，被答辩人依约向答辩人交付了合同约定的部分土地，答辩人自合同签订之日一直耕种被答辩人交付的土地，被答辩人提出本案的诉讼明显没有事实及法律依据，理由如下：1.答辩人与被答辩人签订的名为《租赁合同》，实为土地经营权承包合同。依据答辩人与被答辩人签订的《租赁合同》约定及被答辩人向银川市兴庆区政府各职能部门所出具的文件内容均能证实答辩人与被答辩人签订的《租赁合同》实际为银川市兴庆区通贵乡红柳园的土地经营权承包合同。2.涉案合同约定被告承包的土地为未开发的自然草地，依据银兴政办发[2006]28号文件规定，涉案土地由银川市兴庆区人民政府授权被答辩人进行管理。同时，被答辩人作为基层人民政府，答辩人相信其对涉案土地具有管理权限。因此，答辩人与被答辩人签订《租赁合同》合法有效。3.答辩人已经完全履行了合同约定的全部义务，向被答辩人交纳了合同约定的全部承包费用。被答辩人也依约收取了全部承包费用。被答辩人以其无管理权限为由，诉请确认其与答辩人签订《租赁合同》无效，明显与事实不符，其目的是为逃避责任。4.被答辩人与答辩人签订《租赁合同》前后，对涉案合同约定的土地一直由被答辩人直接管理，被答辩人向银川市兴庆区经济发展统计局、兴庆区财政局、银川市湿地保护办公室出具的文件中均能证实，被答辩人将涉案土地承包给答辩人后，银川市兴庆区人民政府出具银兴政办发[2006]28号文件也明确载明：依法确定为国家所有的河道滩地，由兴庆区人民政府授权相关乡镇、部门代管。被答辩人与答辩人签订《租赁合同》行为实际是依照银川市兴庆区人民政府的授权管理国有土地，不存在无权处分。5.被答辩人作为我国的基层人民政府，担任着本级行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作，涉案合同约定承包土地属于被答辩人管辖辖区范围内。答辩人完全相信被答辩人直接管理涉案合同约定的土地，同时被答辩人也明确表示，涉案土地由其直接管理，被答辩人作为基层人民政府，担负着人民群众的绝对信任。因此，对被答辩人直接管理涉案土地的事实答辩人是毋庸置疑的。依照《合同法》第四十九条之规定：答辩人与被答辩人签订《租赁合同》合法有效。综上所述，请求贵院依法驳回被答辩人的全部诉讼请求。第三人答辩称，同意三被告的意见，2008年开始第三人进行了大量的投资，使生地变成熟地。平整土地是农业种植的必然手段，并未违反任何的法律法规。如果政府进行补偿，应该对第三人的投入进行评估，按照国家标准进行补偿。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2005年8月8日，被告杨柏、侯建敏向被告郑晓武出具授权委托书，载明：三人共同出资承包通贵乡河滩土地，从事生态旅游开发及特色种养殖；租赁合同签订后注册有限责任公司，委托郑晓武为代理人，全权办理相关手续；由此产生的相关责任由出资人共同承担。次日，原告与郑晓武签订租赁合同一份，载明：“甲方银川市兴庆区通贵乡人民政府，法人代表汪洪波，乙方法人代表郑晓武，为开发黄河沿岸旅游资源，合理利用湿地、草地、黄河水资源，发展生态旅游及特色种植养殖，经甲乙双方协商，本着谁投资、谁开发、谁受益的原则，由乙方开发河滩村黄河西岸红柳生态园，具体达成以下合同：一、土地坐落及状况该土地名称系通贵乡红柳园，面积总计壹万叁仟亩，四靠以后附图为标准，属未开发自然草地。二、土地承包期限本合同期限为叁拾年，自2005年8月9日至2035年8月9日。三、承租金额该土地面积承租金额总计壹拾万元；四、附属设施建设金额甲方为乙方修通一条沙石路（含桥），路面宽度不低于6米，架通三相动力电路，总计款项柒万元，费用由乙方承担，如由银川市政府、兴庆区政府投资建设该项目，乙方不再支付该款项。五、双方权利义务1.乙方自签订之日起，须一次性向甲方交清承租土地年限内总计承租金；2.甲方对出租土地（红柳园）实施生态监督检查，每3个月认真检查一次，乙方必须积极配合。如甲方在出租土地（红柳园）内实施保护天然湖泊湿地项目建设，乙方应积极配合；3.乙方实施各项规划建设时，为确保生态环境安全，应同甲方协商后方可施工；4.甲方根据乡域规划，落实水电路设计标准，尽快施工建设路面宽度不低于6米的沙石路一条，架通三相动力电路，2005年12月31日前交付使用；5.甲方将土地交付乙方使用后，乙方必须依照向甲方提供的土地开发方案进行建设，如有改动应与甲方协商（立项报告为准）；6.租赁期间甲方如有拍卖等意向，甲方必须提前6个月通知乙方，在同等条件下，乙方具有优先购买权；7.乙方在承租期间，应投资保护生态环境，自主经营，合法进行招商引资项目，甲方不得干涉；8.合同期满后，如继续承包，乙方在同等条件下具有优先权；9.因自然灾害造成的损失甲乙双方不承担任何责任；六、违约责任1.合同签订日三个月内，甲方准时将租赁土地交付乙方使用，如有违约须赔偿乙方违约金每天伍佰元；2.乙方自合同签订日须一次性交清承包期内10万元承包款项，否则赔偿甲方违约金伍佰元；3.道路及电力设施甲乙双方验收完工后，乙方须一次性向甲方交付7万元工程款。甲乙双方如有违约，按日赔偿违约金200元。4.以上合同条款双方认真履行，如有违约或争议，双方应协商解决或依法提起诉讼。5.本合同一式三份，自合同签订之日起生效。甲方盖章、代表汪洪波签名，乙方郑晓武签名并捺印。”被告杨柏于2005年8月17日向原告支付10万元。合同签订后，三被告对承租的红柳园分南中北三片分别管理，其中由南到北分别为郑晓武、侯建敏、杨柏。后郑晓武将其管理的部分转包给刘念华。2008年4月，郑晓武修建防洪坝毁坏林地12000平方米，2009年5月被兴庆区农林牧业局行政处罚。2008年后郑晓武将其租赁部分土地转租给第三人刘念华。2014年8月，经通贵乡人民政府核查，侯建敏管理的片区中种植水稻100亩、旱作物70亩，杨柏管理片区种植水稻200亩。2019年7月，经银川市兴庆区自然资源局核查，刘念华经营期间开挖鱼池水系共计155亩。另查明，2004年8月31日，通贵乡政府向兴庆区经济发展统计局上报《关于上报通贵乡2005年重点建设项目的报告》中2005年重点建设项目包含《通贵乡河滩村天然红柳园旅游保护区》项目。2005年3月20日，通贵乡政府向兴庆区农林牧业局报告《关于兴庆区通贵乡封滩育林保护工程实施方案的报告》中载明：“为进一步加快通贵乡生态林业建设，加强黄河沿岸水土流失治理工作，保护和改善黄河沿岸生态环境，根据宁夏回族自治区林业局有关文件要求，为确保该工程尽快得到有效落实，现制定如下实施方案。一、工程实施范围：通贵乡河滩村黄河岸边，东临黄河，西靠河滩村农业开发地边缘，南起司家桥村沙枣树林，北至河滩村与通南村交界处，东西宽约1.4公里，南北长约6公里，总面积12600亩，整个区域走向呈不规则长方形。二、实施原则1.依法保护原则。在保护范围内成立专门的保护机构，聘用长期巡保人员，建立明显的警示和保护标志，健全巡查制度和处罚措施，加大禁牧工作力度，对实施农耕、侵占、破坏植被或林地的行为，依照《森林法》等有关法规进行最严厉的处罚。2.工程措施与生物措施相结合的保护原则。随地形变化，沿农业开发地边缘防护带建立刺丝围栏，使之与农田等其他的地带隔离，杜绝人畜随意出入或践踏，沿围栏栽植白腊二行，形成明显的林网隔离带，提高周边群众及游人的保护意义，逐步形成相映呈辉的生态景观。3.因地制宜的保护原则。以现有红柳天然林为主，兼顾其他野生植物的保护，对没有植被和林木的地带按适地适树的造林原则进行补植，形成较为完整的植被及林地覆盖面。三、实施步骤该项工程计划在2005年全面完成，并建立长效机制进行保护，具体措施为：1.2005年4月1日-4月15日，制定保护方案和规划，进行上报备案；2.2005年4月15日-4月20日，抓住春季植树造林的有利时机，沿拟定的刺栏围墙路线栽植白腊树木，形成绿色隔离带，同时，扩大红柳的覆盖面，对保护区域内的空白地带进行补植，形成完整的林地；3.2005年4月20日-5月25日，对保护区域内的土地及林地进行丈量清理，摸清区域内的相关准确数据，将未经批准或已占用保护区土地的行为依法进行清理；4.2005年5月25日-7月20日，聘用保护人员，建立保护机构，健全相关保护制度，建立保护标志，建设刺丝围栏；5.2005年7月20日-8月20日，整理和健全保护区及保护工程的档案材料，做好工程验收准备工作；6.2005年8月底前接受有关部门验收。”2006年2月29日，通贵乡政府向银川市湿地保护办公室呈送《关于兴庆区通贵乡河滩湿地保护区土地有关事项承诺的报告》(银兴通政发（2006）13号文件)载明：“我乡上报的河滩湿地保护区位于乡域东部，东靠黄河河道西岸，南到沙树林南部与兴庆区掌政镇为邻，西以河堤为界，北至西丰沟沟尾与贺兰县金贵镇为邻。该范围内土地南北长约11公里，东西宽约1.2公里，总面积为1330公顷。其中40公顷属于村集体所有土地，有农户个人经营，其余1290公顷属国有土地，由乡政府直接管理……”2006年兴庆区政府下发《银川市兴庆区人民政府办公室关于规范黄河河道滩地管理的通知》（银兴政办发[2006]28号文件），载明：“各乡镇人民政府、各有关单位：为了规范兴庆区黄河河道管理范围内生产经营活动，确保防洪防凌和人民群众生命财产安全，进一步发挥黄河河滩地的综合效益，保护、开发土地资源，促进区域社会经济的可持续发展，根据《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国河道管理条例》《确定土地所有权和使用权的若干规定》，现就规范黄河河道滩地管理有关事项通知如下：一、规范管理的范围兴庆区黄河河道管理范围内的河滩地（包括可耕地），两岸提防及护堤地（五提防的河道段，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定）。二、规范管理的时间2006年4月20日-2007年3月1日；三、规范管理的依据：（一）《中华人民共和国土地管理法》第二条第（四）项：依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属于全民所有即国家所有。（二）国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知，第四条依据一九五０年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有；第十一条河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有；第十八条‘土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有’之规定，确定为国家所有的河道滩地，任何单位和个人未经批准，不得擅自在国有河道滩地内从事生产经营活动。（三）《宁夏回族自治区土地管理条例》第十一条第四款：在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状，但耕地播种期间发生的土地所有权、使用权争议，人民政府可以指定单位或者个人耕种。（四）根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条……四、规范管理的原则（一）尊重历史，面对现实的原则。在清理核查阶段，原郊区、原陶乐县、原灵武市（横城村）政府及有关部门、村集体签订的原协议、合同维持不变。合同已到期的，未经土地管理部门审核，任何单位、集体和个人均不得进行发包。（二）重新核实、依法依规确权的原则。1.为明确土地所有权，依法保护土地所有者和使用者的合法权益，对辖区内集体土地予以确权、登记，发证；2.原郊区人民政府颁发的《集体土地所有证》，凡与《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》相抵触的，一律废止；3.依法确定为国家所有的河道滩地，由兴庆区人民授权相关乡镇、部门代管；4.依法确定为农民集体所有的河道滩地，由村民委员会依据《中华人民共和国农村土地承包法》依法管理；五、河滩地土地核查清理工作由国土资源水务局牵头负责，农林牧业局，各有关乡镇配合实施。在清理核查期间，凡有玩忽职守、拒不履行清理核查义务，借机恶意发包、扰乱管理秩序，制作虚假证据、侵占国家、集体资源，煽动群众、哄抢河道滩地、暴力抗法、破坏正常生产生活秩序和社会管理秩序等情形发生的，将依法严肃处理，触犯刑法的，由司法机关依法惩处。”2019年7月28日，银川市自然资源局向兴庆区人民政府出具《关于通贵乡人民政府出租红柳园国有土地核查结果的函》（银自然资函〔2019〕567号文件）载明：“……通贵乡红柳园南北长3200米，东西宽平均963米，土地总面积4641亩。2019年7月，经委托宁夏大地地质勘查有限责任公司现场勘验，郑晓武、侯建敏、杨柏三人实际承租红柳园国有土地面积共计2377亩，其中郑晓武1170.52亩，侯建敏、杨柏合计1206.48亩。依据2009年土地利用现状库，其中建设用地（村庄）1.2亩，未利用地（河流水面、内陆滩涂）2375.8亩。处理意见依据《中华人民共和国土地管理法》第四十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条及《宁夏回族自治区土地管理条例》第三十三条规定，建议兴庆区人民政府终止通贵乡人民政府与郑晓武签订的《租赁合同》，依法收回郑晓武、侯建敏、杨柏土地承包经营权，追究相关责任人的责任并将处理结果函告我局。”2019年9月17日，银川市兴庆区司法局向通贵乡政府出具《关于对的复函》，载明：“……一、租赁合同中并无约定解除事由，但是依据《民法总则》《合同法》的相关规定‘违反法律规定’是法定的解除事由，合同违反法律规定可以解除；二、合同中并未约定解除事由后的违约责任，违约责任承担双方可以协商解决或依各自过错承担责任；三、授权委托书有效，解除后对三人均产生效力；四、红柳园地依法为国有土地，租赁合同明显违背银兴政办发[2006]28号文件规定；五、对于银川市自然资源局函件核查结果正确，该租赁合同违法违规出租国有土地，违反《土地管理法》第四十条、《土地管理法实施条例》第十七条、《宁夏回族自治区土地管理条例》第三十三条之规定，相关法条涉及处罚的规定的分别如下：《土地管理法》第七十七条（2019版）、《土地管理法实施条例》第三十四条（上边规定的《土地管理法》第七十六条为2004年版，现为第七十七条），《宁夏回族自治区土地管理条例》第七十三条、第七十四条。按规定解除合同。”本案审理过程中，被告向本院提交原告发出的《关于解除红柳园土地租赁合同的通知》一份，该通知载明：“郑晓武：按照银川市自然资源局《关于通贵乡人民政府出租国有土地核查结果的函》（银自然资函[2019]567号）的要求，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条及《宁夏回族自治区土地管理条例》第三十三条等相关法律规定，通贵乡人民政府现解除2005年8月与你签订的红柳园土地租赁合同，你应于收到本通知后三日内将上述土地交回，逾期交回产生相应的法律责任由你承担。通贵乡人民政府，2019年9月19日。”后被告未按期返还土地，双方发生纠纷，故原告诉至法院。本院认为，根据原、被告提交的《租赁合同》及其当庭陈述，可以证实三被告向原告租赁土地，用于开发黄河沿岸旅游资源、发展生态旅游及特色种植养殖的事实。案涉土地租赁合同载明被告租赁的土地为未开发自然草地，依据银川市自然资源局《关于通贵乡人民政府出租红柳园国有土地核查结果的函》，该局委托第三方确认三被告实际承租国有土地面积2377亩，其中郑晓武1170.52亩，侯建敏、杨柏合计1206.48亩，该局另依据2009年土地利用现状库数据，其中建设用地（村庄）1.2亩，未利用地（河流水面、内陆滩涂）2375.8亩。据此判断三被告承租的土地主要为国有未利用土地。依据《中华人民共和国土地管理法》第三十九条“开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。”第四十条“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。”之规定，三被告承租并开发案涉土地需要经过科学论证和评估，在总体规划划定的可开垦的区域内，经县级以上人民政府依法批准方可进行，且禁止侵占江河滩地。案涉土体系因黄河水位下降而形成的未开发河滩地。2004年3月20日，原告向兴庆区农林牧业局报告关于通贵乡封滩育林保护工程实施方案，案涉土地包含在该封滩育林保护工程项目中，项目验收时间预计为2005年8月，而本案租赁合同签订的时间为2005年8月9日。原告出租未开发河滩地的行为不仅违反上述法律规定，也与其上述封滩育林保护工程的目的相背离，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，案涉租赁合同应属无效。三被告租赁土地期间存在种植水稻、砍伐林木行为，破坏了生态环境，也违反了双方关于“乙方实施各项规划建设时，为确保生态环境安全，应同甲方协商后方可施工”的约定，被告破坏生态环境的行为损害了社会公共利益，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项规定的合同无效的情形，本院对此予以明确。关于原告要求返还土地的诉请，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，原告要求被告返还土地主体不适格，故驳回原告的该项诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）、第（五）项，《中华人民共和国土地管理法》第三十九条、第四十条、第七十六条的规定，判决如下：一、确认原告银川市兴庆区通贵乡人民政府与被告郑晓武于2005年8月9日签订的《租赁合同》无效；二、驳回原告银川市兴庆区通贵乡人民政府的其他诉讼请求。案件受理费100元，原告银川市兴庆区通贵乡人民政府负担50元，被告郑晓武、侯建敏、杨柏负担50元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 王怀成人民陪审员 王亚非人民陪审员 马春国 二○二○年五月十三日法官助理 刘益辰书记员 杜亚琳附：相关法律条文《中华人民共和国合同法》第五十二条下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国土地管理法》第三十九条开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。第四十条开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条人民检察院有权对民事审诉讼实行法律监督。