海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2017）琼02行初571号原告杨岚，女，1978年8月24日出生，汉族，住黑龙江省哈尔滨市道里区。委托代理人杨忠贤（杨岚父亲），1946年11月11日出生，汉族，住黑龙江省哈尔滨市道里区。被告三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市凤凰路**。法定代表人江雄标，该区区长。委托代理人陈楠林，该区副区长。委托代理人于江涛，三亚市天涯区人民政府法务专员。被告三亚市人民政府，住，住所地三亚市新风路**/div>法定代表人吴岩峻，该市市长。委托代理人郭海云，三亚市法制办公室工作人员。委托代理人郑大平，三亚市法制办公室工作人员。原告杨岚不服被告三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）作出《三亚湾"阳光海岸"片区棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《阳光海岸征收决定》）的行政行为及被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）作出三府复决字〔2017〕477号《行政复议决定书》（以下简称477号复议决定）的行政行为，于2017年10月18日向本院提起行政诉讼，本院于2017年10月19日立案后，分别于2017年11月6日、11月8日向被告天涯区政府和三亚市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案与本院同期受理的原告覃金荣等人分别诉被告天涯区政府、三亚市政府房屋征收及行政复议纠纷64个案件的诉讼请求、事实与理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将该65个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2017年12月8日公开开庭审理了本案。原告杨岚委托代理人杨忠贤，被告天涯区政府委托代理人陈楠林、于江涛，被告三亚市政府委托代理人郭海云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2017年5月12日，天涯区政府发布天府〔2017〕120号《三亚市天涯区人民政府关于三亚湾"阳光海岸"片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》（以下简称120号《房屋征收决定公告》），公示了《阳光海岸征收决定》的内容：天涯区政府决定征收三亚湾"阳光海岸"片区棚户区改造项目（以下简称阳光海岸棚改项目）范围内国有土地上的所有房屋，项目总占地面积约1355亩，征收房屋及建筑附属物总建筑面积约167.36万平方米。同时，天涯区政府在公告中还以附件的形式公布了《三亚湾"阳光海岸"片区棚户区改造征收补偿安置方案》（以下简称《阳光海岸补偿安置方案》）及《三亚湾"阳光海岸"片区棚户区改造项目房屋征收红线图》。杨岚不服《阳光海岸征收决定》申请行政复议后，三亚市政府于2017年9月25日作出477号复议决定，维持了天涯区政府作出的120号《房屋征收决定公告》。原告杨岚诉称：2017年5月20日，原告从天涯区政府作出的120号《房屋征收决定公告》中获悉，自己的房屋被征收。原告认为，天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》及被告三亚市政府作出的复议决定程序违法、实体错误，依法应予撤销。理由如下：一、天涯区政府征收目的违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《国征条例》）第二条和第八条的规定，政府对国有土地上单位或个人的房屋实施征收的前提条件有两个：一是为了公共利益的需要；二是应当对被征收人给予公平补偿。天涯区政府以棚户区改造的名义进行征收，实则是以旅游服务为主线，不能证明其征收是基于公共利益的需要，且征收补偿标准明显过低，违背公平补偿原则。二、天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的程序违法。（一）《阳光海岸征收决定》作出前未征求被征收人的意见。天涯区政府没有依据土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的要求作出《阳光海岸征收决定》，征收前未广泛征求社会公众意见并经过科学论证，亦没有证据证明阳光海岸棚改项目已纳入三亚市国民经济和社会发展年度规划，违反了《国征条例》第九条的规定。（二）天涯区政府作出《阳光海岸补偿安置方案》未征求被征收人意见。天涯区政府拟定征收补偿方案时，未向社会公布并征求被征收人的意见，且征求意见期限不满30日，违反了《国征条例》第十条的规定。（三）未召开听证会。原告有证据证明多数被征收人不同意《阳光海岸补偿安置方案》的补偿标准，天涯区政府应当召开听证会，听取申请人的意见，但政府并未召开听证会，违反了《国征条例》第十一条的规定，程序违法。（四）评估机构的选定违法。首先，原告从未接到任何关于选定评估机构的通知，天涯区政府选定评估机构的程序违法。其次，房屋评估机构评估的房屋价格远远低于被征收房屋类似房地产的市场价格，原告有理由怀疑评估的公正性。因此，天涯区政府的评估程序违反了《国征条例》第十九条、第二十条的规定。（五）天涯区政府仅通过三亚市政府信息公开网发布120号《房屋征收决定公告》，而未向被征收人送达该公告，告知诉权，未履行完整的公示程序，违反了《国征条例》第十三条的规定。三、《阳光海岸征收决定》认定事实不清。（一）天涯区政府将原告房屋列入阳光海岸棚户区改造范围错误。首先，根据天涯区第十三个五年规划纲要，阳光海岸项目为旧城区改造，天涯区政府将该项目列为棚户区改造项目，显然违背了前述纲要要求，侵犯原告获得公平补偿的权利。其次，原告所居住的泰昌实业公司综合楼房屋位于城市中心的一线海景地段，属板楼式样的商品房，建筑年龄16年，业主均持有产权证，周边配套齐全，交通便利，完全不符合棚户区的定义。天涯区政府未经实地考察，即将原告房屋列入"棚户区"改造范围认定事实错误。对原告房屋的征收应当符合市场价格，而不能按照棚户区的评估价格予以征收。（二）天涯区政府按照棚户区改造的征地安置标准对原告房屋进行安置，与中央关于城市改造的"惠民精神"背道而驰。首先，原告房屋位于一类街区，而回迁地点却在原武装片区、金鸡岭片区及食品厂安置区等棚户区，产权置换比例最高仅为1:1，且未依法与被征收人结清被征收房屋与安置房屋价值的差价，其安置方案违法。其次，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条以及《国征条例》第二十一条的规定，征收个人房屋应当依法给予等价补偿。当被征收人选择产权调换时，征收人必须提供"原地回迁房屋"或"就近地段房屋"进行安置。同样面积的房子，处在不同的地段，价格会相差若干倍。棚户区改造与旧城区升级改造是两个概念，绝不能混为一谈。综上，请求法院依法撤销被告天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》及三亚市政府作出的477号《复议决定》，并判令被告天涯区政府允许原告原地回迁或对原告房屋按照市场评估价格给予合理补偿。原告杨岚向本院提交了以下证据：1.三土房（2003）字第0459号《土地房屋权证》，证明原告房屋在征收范围内，原告具备本案诉讼主体资格；2.120号《房屋征收决定公告》；3.天府〔2017〕117号《三亚市天涯区人民政府关于印发三亚湾"阳光海岸"片区棚户区改造征收补偿安置方案的通知》（以下简称117号《印发补偿方案通知》）；证据2、3证明天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的程序违法，补偿安置不公平；4.477号复议决定及送达回证，证明原告提起行政复议后，被告三亚市政府作出行政复议决定。被告天涯区政府辩称：一、《阳光海岸征收决定》事实清楚，程序合法，合法有效。阳光海岸棚改项目已纳入《三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《2017年国民经济和社会发展计划》，被海南省住房和城乡建设厅（以下简称海南省住建厅）列入三亚市2015-2017年棚户区改造规划，被三亚市政府列为2017年重点棚改项目，该项目符合三亚市土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。天涯区政府在作出《阳光海岸征收决定》之前，对征收行为做了社会稳定风险评估。因征收项目范围较广、涉及被征收人数众多，经天涯区政府常务会议、天涯区委常委会议组织相关部门研究、论证后，审议并通过《阳光海岸征收决定》。同时，因阳光海岸棚改项目由国家开发银行资金支持，天涯区政府在国家开发银行选定的工商银行、兴业银行、中信银行、光大银行四家代理银行设立专户，根据项目进度需要，向上述四家代理行进行资金转账，然后由天涯区政府向符合支付条件的被征收人支付补偿款，确保征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。2017年5月10日，天涯区政府作出120号《房屋征收决定公告》，并于2017年5月12日正式发布。二、天涯区政府制定的《阳光海岸补偿安置方案》符合法律规定，不具有可诉性。《阳光海岸补偿安置方案》经天涯区政府常务会议、天涯区委常委会议组织相关部门研究论证后，审议并通过。2017年3月28日，天涯区政府将《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）全文对外公布，并在征收范围内张贴，公开征求公众意见。2017年5月2日，天涯区政府又将《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）对外进行公示。公示期内，大多数被征收人未提出异议。因此，天涯区政府制定《阳光海岸补偿安置方案》的程序合法，充分保障了被拆迁人的知情权。另因《阳光海岸补偿安置方案》是对被征收人的权利、义务产生普遍约束力的规范性文件，是房屋征收过程中的阶段性行为，故不具有可诉性，法院应驳回原告对《阳光海岸补偿安置方案》的起诉。三、关于货币补偿标准的问题。《阳光海岸补偿安置方案》是依据《国征条例》制定的，一共向被征收人提供了三个货币补偿方案，即按照15000元/㎡（可上浮15%），或按照22105元/㎡（划拨地）、23799元/㎡（出让地），或按照被征收房屋的市场评估价进行货币补偿。其中，15000元/㎡（可上浮15%，即17250元）的补偿标准是保底价，如果出现房产价格下降，被征收人可以选择按17250元/㎡的标准补偿。至于22105元/㎡或23799元/㎡的补偿标准，是安置房的市场评估价，目的是为了让选择安置房的被征收人与选择货币补偿的被征收人的利益保持一致，因武装部安置房的市场评估价最高，故将其作为货币补偿标准之一。另外，被征收人选择对被征收房屋的市场价进行评估的，如果评估结果低于22105元/㎡（划拨地）或23799元/㎡（出让地）的标准，天涯区政府将按照22105元/㎡或23799元/㎡进行货币补偿，反之，则按照评估价格进行补偿。四、阳光海岸的棚改工作，不存在绝大多数被征收人反对的情形。阳光海岸的被征收户有7400余户，截止目前因对补偿安置方案存在争议而提起行政诉讼的被征收人仅有300余户，所占比例不到5%。而签约的被征收人已有2164户（其中，符合送审条件的被征收户有1515户，已经完成拨款的有1219户）。显然，绝大多数人支持棚改工作。五、关于原告诉求按照市场评估价给予货币补偿或原地回迁的问题。根据《国征条例》的规定，被征收人可以选择以被征收房屋的市场评估价作为货币补偿的标准。另根据三亚市政府对安置房建设的统一安排部署，天涯区政府已经为阳光海岸棚改项目的被征收人提供了原武装部、食品厂、金鸡岭等安置区进行就近安置，符合《国征条例》的规定。综上所述，天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》完全符合《国征条例》的相关规定，事实清楚、程序合法、合法有效，原告的诉讼请求缺乏必要的事实和法律依据，请求判决驳回原告的诉讼请求。被告天涯区政府向本院提交了以下证据：1.《三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（节选）、《关于三亚市天涯区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的决议》及《三亚市天涯区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告（送审稿）》；2.《三亚市人民政府关于批准三亚湾阳光海岸段控制性详细规划及城市设计修编的批复》（三府函〔2011〕200号）、《三亚湾"阳光海岸"段控制性详细规划及城市设计修编》；3.琼建住房函〔2015〕145号《海南住房和城乡建设厅关于确认三亚市2015-2017年棚户区改造规划的复函》（以下简称145号《棚改规划复函》）；4.《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市2017年重点棚改项目推进时间节点表和三亚市2017年计划启动棚改项目推进时间节点表的通知》（三府办〔2017〕89号）；5.天涯区政府《常务会议纪要》（2届第20期）、《中共三亚市天涯区委常委会议纪要》（2届第32号）、《中共三亚市天涯区委维护稳定工作领导小组办公室关于三亚市棚户区三亚湾"阳光海岸"片区房屋征收的社会稳定风险评估报告》（天维稳办〔2017〕29号）；6.《三亚市天涯区2017年棚户区改造项目摸底调查登记表》；7.阳光海岸棚改房屋征收摸底调查汇总表、统计表；证据1-7证明阳光海岸棚改项目已纳入天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，符合规划，经海南省住建厅、三亚市政府、天涯区政府研究、论证后同意执行，天涯区政府在该项目所涉区域内广泛征求意见时，多数被征收人同意棚户区改造以及补偿安置方案；8.《国家开发银行关于选定天涯区棚户区改造项目结算代理行的函》《三亚市天涯区棚户区改造项目结算代理行选定情况表》《预算单位开立银行账户批复书》（天财户准字【2017】026号、027号、028号、029号）、（兴业银行、中信银行、中国工商银行）《开立单位银行结算账户申请书》《中国光大银行开立单位人民币银行结算账户申请书》；9.《开户许可证》、银行对账单；证据8、9证明阳光海岸棚改项目获得国家开发银行资金支持，天涯区政府已在国家开发银行选定的中国工商银行、兴业银行、中信银行、中国光大银行四家代理银行设立专户，并根据项目资金需要进行资金转账，现已对符合支付条件的被征收人支付了补偿款；10.120号《房屋征收决定公告》；11.三亚市政府信息公开网网页截图；证据10、11证明天涯区政府于2017年5月10日作出120号《房屋征收决定公告》，并于2017年5月12日正式对公众发布；12.天涯区政府《常务会议纪要》（2届第11期）；13.《中共三亚市天涯区委常委会议纪要》（2届第21号、第26号）；证据12、13证明天涯区政府常务会议、天涯区委常委会议经组织相关部门研究、论证后，审议并通过《阳光海岸补偿安置方案》；14.《三亚市天涯区人民政府关于征求三亚湾"阳光海岸"片区棚户区改造项目征收补偿安置方案意见的公告》；15.《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）；16.社区公示现场照片；证据14-16证明天涯区政府于2017年3月28日将《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内的8个社区公布，公开征求公众意见，征求意见的期限为2017年3月28日至2017年4月28日；17.《三亚市天涯区人民政府关于三亚湾"阳光海岸"片区棚户区改造项目征收补偿安置方案征求公众意见及修改情况的通知》；18.《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）；19.社区公示现场照片；证据17-19证明天涯区政府于2017年5月2日将《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）对外进行公布；20.117号《印发补偿方案通知》，证明被告天涯区政府于2017年5月10日印发了《阳光海岸补偿安置方案》；21.三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室（以下简称天涯区棚改办）《专题会议纪要》（〔2017〕第5期）；22.三亚市政府《市长办公会议纪要》（第225期）；证据21、22证明为保障阳光海岸棚改项目顺利实施，合理开展房屋征收补偿工作，经天涯区政府、三亚市政府同意，项目分两期实施，一期具体范围为港务局至××区北段；23.《三亚市三亚湾"阳光海岸"片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议（货币补偿）》（以下简称《阳光海岸货币补偿协议》）；24.《2017年天涯区阳光海岸棚改项目进度表（第一阶段）》。证据23、24证明《阳光海岸征收决定》及补偿安置方案公布实施后，截止2017年9月，第一阶段征收的签约率已达88.46%。被告三亚市政府辩称：三亚市政府依法作出被诉行政复议决定的程序合法，依据充分。三亚市政府在收到原告复议申请后，于五个工作日内审查并立案受理，于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）规定的七日内将申请书副本及相关材料送达给被申请人，被申请人在收到相关材料后十日内提交了行政复议答复书及其作出行政行为的证据、依据和相关材料。由于阳光海岸棚改项目申请复议的被征收人多达450余人，为保障申请人的权利，经复议机关负责人批准，延长复议期限30日。三亚市政府在履行了相关法定程序及职责后，依法作出被诉行政复议决定并送达给申请人及被申请人，复议程序合法，充分保障了申请人和被申请人的权利，所作的复议决定依据充分。综上，请求法院依法驳回原告诉讼请求。被告三亚市政府向本院提交了以下证据：1.《行政复议申请书》；2.《行政复议答复通知书》；3.送达回证、《委托书》《公证书》。以上证据证明三亚市政府按照法定程序立案并作出复议决定后，依法送达给当事人，复议程序合法。经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：（一）对原告证据的质证意见被告天涯区政府对原告证据1的真实性、合法性、关联性及证明效力均无异议，该组证据能否证明原告主体适格，同意由法院认定。对证据2、3的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议。对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议，认为三亚市政府作出的被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告三亚市政府对原告证据的质证意见与天涯区政府一致。（二）对被告天涯区政府证据的质证意见原告对被告天涯区政府证据１的真实性、关联性无异议，合法性及证明效力有异议，认为根据天涯区的第十三个五年规划纲要，阳光海岸项目为旧城区改造，天涯区政府将该项目列为棚户区改造项目，显然违背了前述纲要要求。对证据２的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议，认为该证据不能证明涉案征收行为合法，而且天涯区政府也没有其他证据印证该证据的合法性；对证据３的真实性、合法性、关联性均无异议，证明效力有异议，认为该证据反证天涯区政府在120号《房屋征收决定公告》上公布的征收面积、征收户数远大于海南省住建厅批准的数字，不排除天涯区政府私下扩大征收范围，违法将原告涉案房屋列入棚改范围的可能性。对证据４的真实性、合法性无异议，关联性及证明效力有异议，认为该证据仅是工作计划表，不能证明《阳光海岸征收决定》依据充分、程序合法。对证据５的真实性有异议，认为其中的社会稳定风险评估报告对阳光海岸片区房屋以及原告所居住的泰昌综合楼的描述与事实不符。对证据６、７的关联性无异议，真实性、合法性及证明效力有异议，认为摸底调查表、汇总表系天涯区政府单方制作，无第三方签名确认，不能证明大多数被征收人同意棚户区改造。对证据８、９的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议，认为该组证据不足以证明征收补偿款已足额到位、专户存偖、专款专用。对证据10、11的真实性、关联性无异议，合法性及证明效力有异议。对证据12、13的真实性、关联性、合法性均无异议，证明效力有异议，认为天涯区政府常务会议是内部行政行为，不能证明《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》的合法性。对证据14-16的关联性无异议，真实性、合法性及证明效力有异议，认为该组证据不能证明天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》是根据公众和听证会意见作出并修改的，剥夺了被征收人发表意见的权利，原告要求按被征收房屋市场价格进行补偿。对证据17、18、20的真实性、关联性无异议，合法性及证明效力有异议，认为天涯区政府在《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）征求意见期满三天后就作出修改稿，完全没有时间处理公众意见，其作出《阳光海岸补偿安置方案》的程序失当。对证据19的真实性、合法性、关联性及证明效力均有异议，认为从这些照片中看不清楚张贴的内容和时间；对证据21-24的关联性有异议，认为该组证据与本案无关，也无法证明《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》合法。被告三亚市政府对被告天涯区政府的证据均无异议。（三）对被告三亚市政府证据的质证意见原告对被告三亚市政府全部证据的真实性、关联性无异议，对合法性和证明效力有异议，认为天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》及补偿安置方案不合法、不合理且程序失当，三亚市政府作出被诉复议决定，维持该决定及补偿安置方案亦不合法。被告天涯区政府对被告三亚市政府的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告证据来源合法，形式真实，可以证明原告是《阳光海岸征收决定》的利害关系人，但不能充分证明被告天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》及被告三亚市政府作出的477号复议决定违法。被告天涯区政府的证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，证明被告天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的依据充分，程序合法；被告三亚市政府的证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。经审理查明：2011年4月15日，三亚市政府作出《三亚市人民政府关于批准三亚湾阳光海岸段控制性详细规划及城市设计修编的批复》（三府函〔2011〕200号），同意三亚市规划局组织中国城市规划设计研究院编制的《三亚湾"阳光海岸"段控制性详细规划及城市设计修编》。其中，"阳光海岸"段控制性详细规划载明：三亚市"阳光海岸"地区,南起三亚河口港务局码头，北至月川路和海月广场，东至胜利路、解放路（局部包括解放路东侧食品厂安置储备用地），规划范围合计约167.99公顷。2011年5月10日，三亚市规划局公布上述规划。2015年3月30日，海南省住建厅对三亚市政府作出145号《棚改规划复函》，同意三亚市2015-2017年规划棚户区改造项目分解调整为54个、1338万平方米，其中包括阳光海岸胜利路片区危旧房改造项目、阳光海岸老火车站片区危旧房改造项目、阳光海岸四更园片区危旧房改造项目及港务局片区危旧房改造项目。2016年3月，阳光海岸旧城改造作为一项重点工作被纳入三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划。2017年1月24日，三亚市天涯区第二届人民代表大会第三次会议审议批准天涯区2017年国民经济和社会发展计划。其中，启动阳光海岸等棚改项目为发展计划之一。2017年3月5日，天涯区政府二届第11次常务会经组织有关部门人员审议后，原则同意《阳光海岸补偿安置方案》。2017年3月6日，天涯区二届区委常委第21次（扩大）会议对区政府党组《关于审议三亚湾阳光海岸片区棚户区改造征收补偿安置方案的请示》进行研究后，指出该方案须充分征求相关领导及部门意见，并修改后重新提交区委常委会审议。2017年3月26日，天涯区二届区委常委第26次（扩大）会议经组织有关部门人员审议后，通过了区政府党组《关于审议三亚湾阳光海岸片区棚户区改造征收补偿安置方案的请示》。2017年3月28日，天涯区政府将经有关部门反复论证后拟定的《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内公布，公开征求公众意见，并告知被征收人可通过电子邮件、邮寄、书面三种形式向天涯区棚改办提出意见，征求意见的期限为2017年3月28日至2017年4月28日。2017年4月5日，三亚市政府办公室向各区人民政府、各管委会及市政府各有关单位印发三亚市住房和城乡建设局制定的《三亚市2017年重点棚改项目推进时间节点表》和《三亚市2017年计划启动棚改项目推进时间节点表》，要求以上单位认真贯彻执行。2017年4月25日，中共三亚市天涯区委维护稳定工作领导小组办公室向天涯区政府呈报《关于三亚市棚户区三亚湾"阳光海岸"片区房屋征收的社会稳定风险评估报告》（天维稳办〔2017〕29号），对阳光海岸棚改项目实施过程中可能发生的社会稳定风险进行了识别和评价。2017年5月2日，天涯区政府将征求公众意见后的《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内予以公布。2017年3月至4月期间，天涯区政府指派工作人员就是否同意阳光海岸棚户区改造以及补偿安置方式选择、安置地点意向等问题对该项目征收范围内的被征收人做了摸底调查，多数被征收人同意实施阳光海岸棚户区改造。2017年5月5日，天涯区政府二届第20次常务会议经研究审议，原则同意《阳光海岸征收决定》。2017年5月8日，天涯区二届区委常委第32次（扩大）会议审议并通过区政府党组《关于报送三亚市"阳光海岸"片区棚户区改造项目房屋征收决定的请示》。2017年5月12日，天涯区政府发布120号《房屋征收决定公告》，公示了《阳光海岸征收决定》的内容：因实施阳光海岸棚改项目需要，天涯区政府决定征收该项目范围内国有土地上的所有房屋；征收范围为：东胜利路规划红线东金鸡岭路-友谊街-迎宾路-吉祥街-团结街-新风街-步行街-解放二路-光明街段边界及市××路段边界，南至三亚河口市港务局码头，西至市××路东、三亚海事局、三亚市海洋局、三亚港务局海岸线边界，北至金鸡岭路；项目总占地面积约1355亩，征收房屋及建筑附属物总建筑面积约167.36万平方米，共约7346户，人口约31000人，涉及行政机关、企（事）业单位、国有及民营企业、宾馆酒店和商品住宅小区以及天涯区机场、友谊、朝阳、儋州、光明、和平、新建、榆港8个社区居委会；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；征收主体为天涯区政府；征收实施单位为三亚市天涯区住房和城乡建设局（以下简称天涯区住建局）；征收签约期限为2017年5月10日至2017年8月10日；房屋征收补偿方案为附件1，即117号《印发补偿方案通知》；被征收人对该征收决定不服的，可以在征收决定发布之日起60日内依法申请行政复议，也可以自征收决定发布之日起6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。同日，该公告还将117号《印发补偿方案通知》和《三亚湾"阳光海岸"片区棚户区改造项目房屋征收红线图》作为《阳光海岸征收决定》的附件一并予以公布。其中，《阳光海岸补偿安置方案》载明：天涯区政府根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国物权法》《国征条例》及112号《补偿安置暂行办法》等法律法规及文件制定该方案；阳光海岸棚改征收范围以实际征收红线图为准；补偿安置方式分为产权置换、货币补偿、产权置换与货币补偿相结合三种，其中产权置换只适用于住宅房屋，非住宅房屋不能选择产权置换；被征收人选择货币补偿，按安置房屋的市场评估价值进行货币补偿或按15000元／㎡（可上浮15%）给予补偿；安置房建设地点拟定在市食品厂安置区、市原武装部片区棚户区改造区域或金鸡岭安置区内。此外，该方案还对征收补偿安置原则、被征收房屋的认定条件、临时过渡及其它补偿、安置房建设标准及选房原则、搬迁奖励、福利保障及强制搬迁等方面的事项作出了明确规定。2017年6月2日，因阳光海岸棚改项目征收范围广、被征收房屋数量大，天涯区棚改办经研究并请示区政府领导同意，决定对阳光海岸棚改项目分两期实施，一期具体范围为港务局至××区北段；二期范围为项目其他区域。2017年6月19日，国家开发银行三亚市分行选定兴业银行三亚分行、中信银行三亚分行、中国光大银行三亚分行、中国工商银行三亚分行四家银行为阳光海岸棚改项目的结算代理行。此后，天涯区住建局于2017年7月在上述四家银行开设阳光海岸棚改项目征收补偿款专用存款帐户,天涯区政府随即启动一期征收补偿安置工作，与部分被征收人先后签订房屋征收补偿安置协议，并支付了补偿款。天涯区政府在《阳光海岸货币补偿协议》格式条款中，载明有三种货币补偿标准可供被征收人选择：一、按照原武装部片区棚户区安置房屋评估价作为货币补偿标准，即完全产权下房地产价格23799元/㎡，划拨土地下房地产价格22105元/㎡；二、按照15000元/㎡（可上浮15%）作为货币补偿标准；三、按照政府房屋征收公告发布之日被征收房屋市场评估价作为货币补偿标准。2017年7月10日,原告杨岚对天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的行政行为不服，向三亚市政府申请行政复议。三亚市政府于2017年7月19日受理杨岚的复议申请，于当日通知天涯区政府在10日内提交书面答复及作出行政行为的证据、依据等材料。此后，经书面审查，三亚市政府于2017年9月25日作出477号复议决定，维持天涯区政府作出的120号《房屋征收决定公告》，并将复议决定依法送达给了杨岚和天涯区政府。杨岚仍不服，于2017年10月18日提起本案诉讼。另查明，截止本案庭审时，天涯区政府对原告房屋的征收工作尚未进行到登记、丈量及签约补偿阶段。本院认为，本案争议焦点为：一、被告天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的依据是否充分，程序是否合法；二、原告要求判令被告天涯区政府允许其原地回迁或对其房屋按照市场评估价给予货币补偿的诉讼请求是否有合法依据；三、被告三亚市政府作出被诉复议决定的程序是否合法，结果是否正确。一、关于被告天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的依据是否充分，程序是否合法的问题。首先，从依据上看，《国征条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条规定，为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，被告天涯区政府作为市辖区人民政府具有作出《阳光海岸征收决定》的法定职权。《国征条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，三亚市政府于2011年4月15日审批同意三亚市规划局组织中国城市规划设计研究院编制的《三亚湾"阳光海岸"段控制性详细规划及城市设计修编》。海南省住建厅于2015年3月30日批复同意包括三个涉阳光海岸危旧房改造项目及港务局片区危旧房改造项目等项目在内的三亚市2015-2017年棚户区改造规划。2016年3月，阳光海岸旧城改造作为一项重点工作被纳入三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划。2017年1月24日，启动阳光海岸棚改项目被确定为天涯区2017年国民经济和社会发展计划之一。由此可见，天涯区政府在作出《阳光海岸征收决定》前已按照前述法规的规定，取得了前置审批文件，其实施棚户区改造，完善城市基础设施，改善居民居住条件及生活环境，具有公益性质，符合天涯区"十三五"国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，具备征收要件。因此，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的依据充分。其次，从程序上看，《国征条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，对多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的，组织被征收人和公众代表参加听证会，并根据听证会情况修改方案。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估，涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定，保证征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。作出房屋征收决定后应当及时公告，并载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，天涯区政府在取得征收的前置审批文件后，于2017年3月至4月间指派工作人员就是否同意阳光海岸棚户区改造以及补偿安置方式选择、安置地点意向等问题，向项目征收范围内的被征收人做了摸底调查，多数被征收人同意实施阳光海岸棚户区改造。2017年3月28日，天涯区政府将经过有关部门反复论证，区政府常务会、区委常委会数次审议后通过的《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内公布，公开征求公众意见，征求意见期限未少于30天。2017年4月，三亚市政府将阳光海岸棚改项目列为2017年重点棚改项目并确定具体推进时间节点后，天涯区政府按照规定对该项目进行了社会稳定风险评估，并于2017年5月2日将征求公众意见后的《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内予以公布。2017年5月12日，天涯区政府将经区政府常务会议、区委常委（扩大）会议讨论通过的《阳光海岸征收决定》及时进行公告，并在公告中载明了《阳光海岸补偿安置方案》和行政复议、行政诉讼权利等事项。此外，天涯区政府房屋征收实施单位天涯区住建局也在国家开发银行三亚市分行选定的四家银行开设了阳光海岸棚改项目征收补偿款专用存款帐户，确保征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。由此可以确定，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的程序符合《国征条例》上述规定。原告主张被告天涯区政府擅自扩大海南省住建厅批准的棚户区改造范围，将原告不属于棚户区的房屋违法征收，违反了《国征条例》的相关规定。本院认为，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）第二条规定，市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。据此，被告天涯区政府作为市辖区人民政府，有权根据本行政区域内的实际情况，酌情界定阳光海岸棚改项目的具体改造范围。经查，三亚市政府审批同意的"阳光海岸"段控制性详细规划的规划范围面积约有167.99公顷，海南省住建厅145号《棚改规划复函》审批确认的三亚市2015-2017年棚户区改造计划项目有54个，天涯区政府在制定阳光海岸棚改项目征收方案时，将海南省住建厅审批的三个涉阳光海岸危旧房改造项目和港务局片区危旧房改造项目的改造范围以及胜利路北段改造项目的改造范围都并入阳光海岸棚改项目的征收范围内，其项目占地面积、房屋征收面积和征收户数并没有超出"阳光海岸"段控制性详细规划的规划范围面积和海南省住建厅审批的棚改计划，符合国务院关于棚户区改造工作的要求。原告该项主张不能成立，本院不予支持。原告主张被告作出《阳光海岸补偿安置方案》未经过听证程序，程序违法。根据《国征条例》第十一条第二款的规定，只有多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的，市、县级人民政府才必须组织由被征收人和公众代表参加的听证会。而本案中，原告并没有充分证据证明多数被征收人不同意《阳光海岸补偿安置方案》，故本院对其该项主张不予支持。原告主张《阳光海岸补偿安置方案》存在货币补偿标准不合法、未提供原地安置房屋等违法问题。经查，天涯区政府提供的《阳光海岸补偿安置方案》及《阳光海岸货币补偿协议》足以证实，其在征收实施过程中，阳光海岸棚改项目的货币补偿标准，除了15000元／㎡（可上浮15%）的标准之外，被征收人还可以选择按照原武装部片区棚户区安置房屋评估价（即完全产权下房地产价格23799元/㎡，划拨土地下房地产价格22105元/㎡）或者房屋征收决定公告之日被征收房屋的市场评估价作为货币补偿标准。因此，阳光海岸棚改项目的货币补偿标准没有违反《国征条例》第十九条关于对被征收房屋价值的补偿规定。至于未提供原地安置房屋的问题。《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）第四条第（一）项规定，棚户区改造安置住房实行原地和异地建设相结合，优先考虑就近安置。据此，天涯区政府在《阳光海岸补偿安置方案》中将阳光海岸棚改项目的安置房建设地点就近确定在市食品厂安置区、市原武装部片区棚户区改造区域或金鸡岭安置区内，符合国务院关于棚户区改造的前述规定。二、关于原告要求判令被告天涯区政府允许其原地回迁或对其房屋按照市场评估价给予货币补偿的诉讼请求是否有合法依据的问题。如前所述，《阳光海岸补偿安置方案》关于就近安置的规定并无不当。目前天涯区政府对原告房屋的征收工作尚未进行到补偿阶段，原告房屋的具体征收补偿问题不属于本案审查范围，故原告在本案中提出该项诉讼请求依据不足，本院不予支持。三、关于被告三亚市政府作出被诉复议决定的程序是否合法，结果是否正确的问题。根据《行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，决定是否受理；行政复议原则上采取书面审查的办法；行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本发送被申请人；行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人。本案中，原告于2017年7月10日提出复议申请，三亚市政府于2017年7月19日受理，并随即通知天涯区政府提交书面答复及作出行政行为的证据、依据等材料。此后，经书面审查，三亚市政府于2017年9月25日作出477号复议决定，并依法送达给原告及天涯区政府，其行政复议程序符合《行政复议法》前述规定，充分保障了申请人和被申请人的权利。因天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的依据充分，程序合法，故三亚市政府作出477号复议决定维持该决定并无不当，原告诉求撤销477号复议决定依据不足，本院不予支持。综上所述，被告天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告三亚市政府作出477号复议决定的程序合法，结果正确。原告的诉讼请求没有充分的事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告杨岚的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨岚负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 吉 红审 判 员 王 娜审 判 员 陈兴科审 判 员 张维青审 判 员 杨冲冲 二Ο一七年十二月二十八日法官助理 李 利书 记 员 崔杨洋书 记 员 张佳佳书记员崔杨洋书记员张佳佳附：本判决适用的相关法律、法规依据国有土地上房屋征收与补偿条例第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。中华人民共和国行政复议法第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第二十二条行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。第二十三条行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。中华人民共和国行政诉讼法第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。