贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0321行初362号 原告遵义赛外农场观光农业有限公司（以下简称赛外农场），住所地：绥阳县茅垭镇新江村半坎组，统一社会信用代码：915203230677092167。 法定代表人肖景匀，系该公司总经理。 委托代理人王靖铭,该公司法务人员。 被告绥阳县综合行政执法局（以下简称绥阳县综合执法局），住所地：绥阳县洋川镇晨光路全民健身中心大楼，统一社会信用代码：11520323MB1826090K。 法定代表人高联友，系该局局长。 出庭负责人高志刚。 委托代理人余洋。 委托代理人高晓萍，贵州严正律师事务所律师。 原告赛外农场不服绥阳县综合执法局作出绥综执行处字（2019）01-2（039）号行政处罚决定，于2019年7月17日向本院提起诉讼，本院于2019年7月17日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，并于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告赛外农场之法定代表人肖景匀及其委托代理人王靖铭、被告绥阳县综合执法局出庭负责人高志刚、委托代理人余洋、高晓萍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 绥阳县综合执法局于2019年3月20日作出绥综执行处字[2019]01-2（039）号行政处罚决定，认定原告在未办理农用地转用和集体土地征收手续的情况下，建成的一号接待楼1栋（以下简称1号楼），二号宿舍楼1栋（以下简称2号楼），三号档案室1栋（以下简称3号楼），四号办公楼1栋（以下简称4号楼），五号仓储、加工房、职工楼、食堂和厕所1栋（以下简称5号楼）。其中用地面积5324.9㎡符合土地利用规划，5号楼占用的759㎡土地属于永久基本农田保护区，不符合土地利用总体规划。占地类型为耕地。原告的建设行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定。根据《土地管理法》第七十六条和《基本农田保护条例》第三十条的规定，决定处罚如下：限原告自收到本处罚决定书之日起十五日内拆除在非法占用的759㎡土地上新建的1156.57㎡五号仓储、加工房、职工楼、食堂和厕所，恢复土地原状。将非法占用的5324.9㎡土地上新建的123.18㎡一号接待楼、122.8㎡二号宿舍楼、35.49㎡三号档案室、499.75㎡四号办公楼和4658.23㎡停车场、215.84㎡水泥地坪交绥阳县财政局（国资办）。 原告赛外农场诉称，原告系绥阳县县委政府于2012年底从北京招商引资落户到该县茅垭镇的第一家农业企业，是芙蓉江农旅生态观光示范园区的“三景、二园、一场”和“山泉水产之乡”重点项目之一。原告在建设发展中，得到了绥阳县政府及茅垭镇政府的支持，先后获得农业部颁发的“农业部健康养殖示范场”、“全国休闲渔业示范基础”和“遵义市农业产业化经营龙头企业”等称号。2013年7月28日，茅垭镇政府召开专题会议明确帮助原告解决涉及项目用地等工作。在原告的多次催促下，茅垭镇政府完善了测绘地勘规划红线并报绥阳县国土局进行了整体调规，原告的项目用地按照旅游用地规划，期间绥阳县委政府的领导先后多次到原告现场指导，要求加快建设。原告的所有设施始终是按照项目落地前规划设计进行建设。现被告认为原告未经批准非法占用集体土地进行建设，原告认为原告建设用地的规划等问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，镇政府应当报规划主管部门核发乡村建设规划许可证等补救措施予以完善，现被告作出上述处罚决定的行为明显不当，请求撤销被告作出的绥综执行处字[2019]01-2（039）号《行政处罚决定书》。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据： 第一组证据：1、公司营业执照，2、法定代表人身份证明，3、2014年12月19日绥阳县市场监督管理局出具的公司名称变更证明。证明原告的主体资格。 第二组证据：1、茅垭镇政府作出2012年11月28日启动水产养殖项目文件，2、原告公司成员在茅垭镇政府领导××下××陕西省汉中市考察娃娃鱼产业学习照片两张，3、时任绥阳县县委书记尹恒斌对项目招商引资接待公司负责人肖景匀的图片一张。证明原告的项目是政府招商引资的项目。 第三组证据：1、原告公司流转的土地经得了村委会、镇政府的同意，2、被告开工剪彩照片1张（时任县委常委组织部宋部长、县委常委政法委书记、分管农业的钱副县长、茅垭镇党委书记付小波等到场剪彩奠基），3、2013年7月28日茅垭镇人民政府文件“关于支持大鲵产业的会议纪要”，4、2014年3月24日贵州省基本建设投资项目备案申请表，5、2014年4月14日绥阳县发改局绥发改投资备[2014]25号文件，6、2017年3月6日绥阳县发改局绥发改投资备[2017]29号文件，7、2014年8月13日与时任镇政府副镇长文顺短信记录，8、2014年9月5日勘测定界技术报告书，9、时任绥阳县委贺佳卿副书记、常务副县长、茅垭镇政法委书记等分别视察建设施工的照片，10、茅垭镇政府委任刘先官代表入住项目公司，具体负责日常工作的公示牌以及2016年4月10日收条，11、公司项目被国家农业部授予并确认“农业部示范养殖场”、“全国休闲渔业示范基地”、遵义市农业产业化经营龙头企业；12、2017年5月4日茅垭镇政府对原告土地流转进行了补偿。证明原告按照政府勘定的界线修建建筑物，用地手续应由政府负责办理。 第四组证据：1、用地手续无法补办的信息，2、2019年3月7日绥阳县综合执法局行政处罚事先告知通知书、听证告知书、听证通知书，3、2019年3月20日绥阳县综合执法局行政处罚决定书，4、2019年3月17日龚加宇、杨雪琴等关于赛外农场被拆除的建筑物、设施清单，5、关于赛外农场遭到强拆的证明，6、照片、视频多张。证明2019年3月20日前原告已遭到强拆，被告作出行政处罚决定程序违法。 被告绥阳县综合执法局辩称，2012年10月原告法定代表人肖景匀等人成立绥阳县富强生态渔业有限责任公司（后更名为赛外农场），在绥阳县茅垭镇新江村投资建设生态渔业养殖项目。2013年至2014年肖景匀分别从新江村半坎组、落场组等村民组流转土地141.39亩。2013年11月原告动工建设，至2015年3月，建成赛外农场项目共五栋楼。原告至今未办理农用地转用和集体土地征收手续。经现场测绘，项目宗地面积6356.3㎡，除项目区道路242.4㎡外，原告实际占地面积6083.9㎡，其中建筑物占地面积1209.83㎡，其中5号楼759㎡属于永久基本农田保护区，不符合土地利用总体规划，占地类型为耕地。我局受理后，按照规定进行了调查，并依法进行了听证，程序合法，原告的建设行为违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，按照《土地管理法》第七十六条和《基本农田保护条例》第三十条的规定，我局向原告下发了《行政处罚决定书》，作出限期拆除和没收的的处罚决定，事实清楚、适用法律正确，请求人民法院予以维持。 被告遵义市综合执法局为支持其诉讼主张，在举证期内向本院提供了以下证据： 第一组证据：遵义赛外农场观光农业有限公司营业执照及企业信息查询单，证明原告的身份信息。 第二组证据：1、绥阳县茅垭镇新江村村民委员会证明，2、绥阳县富强生态养殖有限公司田地租用统计表，3、土地合作协议书。证明当事人建设项目的土地来源。 第三组证据：1、关于绥阳县富强生态渔业养殖基地项目备案的通知（绥发改投资备[2014]25号），2、贵州省基本建设投资项目备案审批表，3、勘测定界技术报告书，4、市、县领导到赛外农场光项目检查指导工作的图片，5、关于支持大鲵产业发展的专题会议纪要（茅府纪[2013]14号），证明原告在行政程序中向其提供的证据。 第四组证据：1、对肖景匀的询问笔录，2、现场检查（勘验）记录，3、现场照片6张，4、绥阳县土地利用规划图（2006-2020）（局部），5、绥阳县土地利用现状图（局部），6、遵义赛外农场观光农业有限公司宗地图以及遵义顺成测绘有限公司营业证书，证明原告修建的建筑物的基本情况，以及未取得用地审批手续和规划手续，其非法占地修建赛外农场项目为基本农田保护区和旅游用地，土地种类为旱地。 第五组证据：1、绥阳县综合行政执法局立案审批表，2、关于遵义赛外农场观光农业有限公司涉嫌非法占地案的调查报告，3、绥阳县综合行政执法局行政处罚案件集体讨论记录，4、绥阳县综合行政执法局行政处罚案件有关事项审批表，5、绥阳县综合行政执法局行政处罚事先告知书（绥综执行告字[2019]）01-2(039)号及送达回证，6、绥阳县综合行政执法局行政处罚听证告知书（绥综执听告字[2019]）01-2(039)号及送达回证，7、遵义赛外农场观光农业有限公司（法人肖景匀）要求提出举行听证会的申请，8、绥阳县综合行政执法局行政处罚听证通知书及送达回证，9、绥阳县综合行政执法局行政处罚听证笔录，10、绥阳县综合行政执法局行政处罚听证报告，11、绥阳县综合行政执法局行政处罚案件集体讨论记录，12、绥阳县综合行政执法局行政处罚决定审批表，13、绥阳县综合行政执法局行政处罚决定书（绥综执行处字[2019]）01-2(039）号及送达回证，14、绥阳县综合行政执法局行政处罚案件结案登记表。证明作出的行政处罚决定程序合法。 第六组证据：1、中华人民共和国土地管理法，2、基本农田保护条例，3、农业农村部自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知（农农发[2019]3号），4、绥阳县人民政府办公室关于转发《省人民政府办公厅关于印发的通知》的通知，5、贵州省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室关于印发吴强副省长在全省“大棚房”问题专项清理整治工作电视电话会议上的讲话通知，6、遵义市人民政府办公室关于印发《遵义市设施农业项目用地清理整治专项行动方案》的通知，7、绥阳县人民政府办公室关于印发《绥阳县“大棚房”问题整改实施方案》，8、绥阳县“大棚房”问题专项清理政治工作责任书，9、“大棚房”问题专项清理整治工作调度会会议纪要，10、绥阳县自然资源局关于加快推进“大棚房”问题专项整改用地报批的函及送达回证，证明被告在“大棚房”问题专项清理整治行动中，告知原告补办相关用地手续，原告未补办相关用地手续。 经庭审质证，被告对原告提供的证据的质证意见如下：对第一组证据的三性无异议，对第二、三组证据的真实性无异议，对关联性与证明目的有异议；对第四组证据的证明目的有异议。 原告对被告绥阳县综合执法局提供的证据的质证意见如下：对第一、第二、第三组证据三性无异议，对第四组证据的6号证据有异议，认为没有将建筑物的滴水计算进建筑面积，对其余证据的真实性无异议，对证明目的有异议，对第五组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，对第六组证据的真实性无异议，但因时间短，无法补办相关手续，并且原告建筑物系历史因素形成，对其证明目的有异议。 本院经审查认为，对双方提供的无争议的证据，本院予以采纳。对被告提供的第四组证据中的6号证据，系具有资质的专业测绘机构作出，本院予以采纳。 根据上述合法有效的证据和当事人当庭无争议陈述，本院确认事实如下：2013年与2014年之间原告法定代表人肖景匀在征得绥阳县茅垭镇人民政府的同意和协助下，从绥阳县茅垭镇新江村半坎、水井湾、落场、院子、田坝等五个村民组的农户手中流转集体土地141.39亩，用于进行“绥阳县富强生态渔业养殖基础项目”（后更名为“赛外农场项目”）。2014年3月26日，绥阳县国土资源局、绥阳县住房和城乡建设局对其项目建设需占用耕地180亩进行备案。2014年4月14日绥阳县发展和改革局对该项目进行了备案。 2013年11月原告在未取得农用地转用和征收手续的情况下，于2015年建成五栋建筑物，其中建筑面积分别为：1号楼123.18㎡、2号122.8㎡、3号楼35.49㎡、4号楼499.75㎡、5号楼1156.57㎡，另建成停车场4658.23㎡、道路272.4㎡、水泥地坪215.84㎡。整个项目占地面积6356.3㎡，土地类型为耕地，其中5号楼占用永久基本农田面积为759㎡，1-4号楼占地属旅游用地面积为5597.3㎡。 2018年9月，农业农村部、自然资源部发文开始在全国范围内对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为进行清理整顿。2019年2月13日，绥阳县人民政府印发绥府办发[2019]7号《绥阳县“大棚房”问题整改实施方案》的通知，要求对需要用地报批的，涉及企业在2019年2月20日前提供报地勘界图并预缴相关费用。县国土资源局在3月上旬前完成组件上报并安排专人跟踪督办。若企业放弃完善相关手续，其地面建筑物的拆除及复耕工作务必在3月15日前完成。2019年2月14日绥阳县“大棚房”问题整改工作领导小组通知原告的法定代表肖景匀参加了清理整治的工作调度会。 2019年3月1日，被告以原告占用茅垭镇新江村土地的建设行为进行立案查处。2019年3月6日，被告负责人对该案的处罚进行集体讨论，决定限期拆除在非法占用的759㎡土地上新建的1156.57㎡5号楼，恢复土地原状；没收在非法占用的5324.9㎡土地上新建的1号楼、2号楼、3号楼、4号楼和停车场以及水泥地坪。2019年3月7日绥阳县自然资源局向原告送达了自行委托第三方机构于2019年3月10日报送符合用地报批条件的资料的函。于当日被告同时向原告送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》。2019年3月17日5号楼已被行政机关强制拆除，2019年3月18日行政机关则开始对1-4号楼进行强制拆除。2019年3月20日被告召开听证会，原告在听证会上提出以下理由进行抗辩：该项目系绥阳县县委政府以及茅垭镇政府招商引资的项目；在进行建设时县委领导在现场指导，并提供了资金支持；建成后，每年县委县政府领导及各部门都到农场指导工作；用地手续办不到，应该由政府承担责任。当日被告负责人再次对该案的处罚进行集体讨论，决定内容与2019年3月6日集体讨论决定的内容一致并当即作出绥综执行处字[2019]01-2（039）号行政处罚决定。当日下午1-4号楼被全部拆除完毕。 另查明，2019年3月5日贵州省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组发文要求在2019年3月底为完成“大棚房”问题专项整治最终完成时限，对不符合土地利用总体规划，改变土地性质和用途的严重违法违规行为，以及看护房等农业设施超标的，务必于3月底前坚决拆除，并尽快复垦复耕到位，恢复农业生产。对符合土地利用总体规划，用地手续不齐全的，要抓紧补办、完善手续；需要省政府批准的建设用地项目，务必于2019年3月10日前组件报至省自然资源厅。 本院认为，行政处罚是对行政机关对违反行政管理秩序的行为，依照法律、法规或者规章的规定，并由行政机关依照行政处罚法规定的程序实施。对于本案而言，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”和第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”之规定，“赛外农场”项目违法占地属实，其非法占用的土地上的建筑物和其他设施，对不符合土地利用总体规划的，限期拆除；对符合土地利用总体规划的予以没收和罚款。 但被告在作出绥综执行处字[2019]01-2（039）号行政处罚决定前，明知涉案的5号楼已于2019年3月17日被全部拆除，1-4号楼已进入强制拆除阶段。被告却限令原告在收到行政处罚决定书之日起十五日内将5号楼拆除，同时将1-4号楼移交给绥阳县财政局（国资办），其内容明显不当。所诉行政行为违反了行政法的适当性原则，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下： 撤销被告绥阳县综合行政执法局作出的绥综执行处字[2019]01-2（039）号行政处罚决定书。 案件受理费50元，由被告绥阳县综合行政执法局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  马 琳 人民陪审员  杨先伦 人民陪审员  高治良 二〇二〇年一月十三日 法官助理韦文舟 书记员敖海雪