贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔27行初39号 原告罗必付，女，布依族，1956年7月8日出生，住贵州省罗甸县； 委托代理人燕晓静，北京在明律师事务所律师； 委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。 被告罗甸县人民政府，住所地罗甸县龙坪镇和平路9号； 法定代表人朱泉，该县政府县长； 出庭应诉负责人宋勇亮，该县政府副县长； 委托代理人付杨，北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。 被告罗甸县龙坪镇人民政府，住所地罗甸县龙坪镇信邦大道9号； 法定代表人罗庆艺，该镇政府镇长； 委托代理人林远鸿，该镇政府副镇长。 被告罗甸县综合行政执法局，住所地罗甸县龙坪镇河滨南路； 法定代表人张可塑，该局局长； 委托代理人田孟福，该局法规股负责人。 原告罗必付诉被告罗甸县人民政府（以下简称“罗甸县政府”）、罗甸县龙坪镇人民政府（以下简称“龙坪镇政府”）、罗甸县综合行政执法局（以下简称“罗甸县执法局”）土地行政征收一案，于2015年6月9日向本院提起诉讼。本院于2015年6月10日作出（2015）黔南立行初字第11号行政裁定，对其起诉裁定不予立案。原告不服，提出上诉。贵州省高级人民法院于2015年10月9日作出（2015）黔高立行终字第47号裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告向最高人民法院申请再审，该院于2017年11月12日作出（2017）最高法行申4247号行政裁定，指令贵州省高级人民法院再审本案。贵州省高级人民法院于2018年12月26日作出（2018）黔行再14号行政裁定，撤销本院（2015）黔南立行初字第11号行政裁定，指令本院受理本案。因原告在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条之规定，本院分别立为确认违法之诉和行政赔偿之诉后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2019年3月21日公开开庭审理了本案。原告罗必付及其委托代理人燕晓静，被告罗甸县政府的出庭应诉负责人宋勇亮、委托代理人付杨，被告龙坪镇政府的委托代理人林远鸿，被告罗甸县执法局的委托代理人田孟福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告罗必付诉称，原告系罗甸县龙坪镇新苑村1组村民，在该村合法拥有承包地。因相关项目建设，被告需征收原告的承包地，由于征收程序违法且补偿标准不合理，原告一直未与相关部门达成征收补偿协议。2015年5月6日6时许，被告的工作人员来到原告的承包地上，在未履行任何法定程序的情况下，命令其带领的重庆远华公司工作人员挖原告承包地上的种植物，并将原告的承包地掩埋。被告强制占地、破坏原告种植物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，给原告造成了经济损失。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求：1.判决确认被告破坏原告地上种植物、强制占地的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 为支持其诉讼主张，原告向本院提交并当庭举示的证据如下： 1.《土地承包经营权证》复印件，用以证明原告的诉讼主体资格适格。 2.光碟1张及照片1组，用以证明2015年5月6日三被告的主要领导及其工作人员均在现场参加并组织实施强制行为，该强制行为客观存在。 3.土地附着物及设施（损失）清单，用以证明原告地上附着物损失情况。 4.《城西大道土地测量丘块地类、面积及地上附着物公示表》，用以证明原告涉案土地及地上附着物情况。 5.新莲村（原新苑村）村民委员会出具的《证明》，用以证明原告与土地承包证姓名为罗米金海同属一人。 6.图斑，用以证明原告涉案地块情况。 被告罗甸县政府对原告所举示证据质证意见：对1号证据，该土地承包证上记载的名字不是原告的名字，是否是原告实际管理有待核实；对2号证据，三性均不予认可，认为该证据不能识别拍摄时间及地点，内容中的地块是否属于原告所有无法证明，也不能证明系被告实施了清除行为；对3号证据，系原告单方制作，记载的面积、地上附着物及价值均存在失实的情况，三性及证明目的均不予认可；对4、6号证据无异议；对5号证据，三性及证明目的均不予认可，认为该2份证人证言，不符合《民事诉讼法》司法解释第一百一十五条之证据要求，不能作为定案的依据。 被告龙坪镇政府、罗甸县执法局对原告所举示证据质证意见与被告罗甸县政府质证意见一致。 被告罗甸县政府辩称：一、涉案地块系由重庆远华公司直接清除，并非罗甸县政府所作出的行政行为，罗甸县政府不是本案适格的被告。首先，原告应当对案涉行为是否系罗甸县政府及另外二被告实施承担举证责任，否则应当承担举证不利的后果。其次，原告在起诉状事实和理由部分明确其土地被清除的行为系案外人重庆远华公司实施，而非罗甸县政府或本案其余的二被告实施，即造成原告损失的侵权人为重庆远华公司。故原告诉求赔偿事项应属民事法律关系调整范畴。第三，根据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规规定，征地的行为包括了审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及不同级别的多个行政机关及部门。尽管罗甸县政府为涉案项目征收环节的责任主体，但这与原告案涉土地及地上附着物遭到占用和破坏并不存在必然联系，更不能以此推导出罗甸县政府即为案涉行为实施者。本案中，直接占用承包地和清除地上种植物、附属设施的侵权人是案外人，罗甸县政府并非本案适格的被告。二、原告个人作为诉讼主体资格不适格。根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定，农村土地承包是以家庭承包方式，以农户为单位，承包方是农户，农户才是法律意义上的当事人，单个农户的户主或农户成员都不是诉讼中的当事人。农户应推选代表人且姓名后后缀“承包经营户”，才能作为诉讼中适格的当事人。本案中，原告作为个人不能代表该户所有成员的意志，故并非本案适格的原告。综上，原告提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，请求依法驳回原告的起诉。 被告罗甸县政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下： 第一组证据：1.统一社会信用代码证书；2.法定代表人身份证明书。该组证据用以证明被告罗甸县政府的诉讼主体资格适格。 第二组证据：1.黔南州人民政府黔南府发（2009）31号《关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》；2.罗甸县政府罗府发（2011）15号《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》;3.贵州省人民政府黔府用地函（2012）第457号《关于罗甸县2012年度第一批次城镇建设使用土地的批复》;4.贵州省人民政府黔府用地函（2014）第471号《关于罗甸县2012年度第一批次工业建设使用土地的批复》;5征地预公告及公示照片;6.罗甸县发展和改革局罗发改投资（2013）314号《关于罗甸县城西大道建设项目立项的批复》;7.罗甸县政府办公室罗府发（2013）199号《关于印发罗甸县县城规划区征地补偿安置补充办法的通知》;8.罗甸县政府罗府专议（2014）29号《关于县城规划区新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》。该组证据用以证明涉案项目经依法立项、审批，且已就相关地块取得建设用地批复等，前期征收程序合法、完整。同时，罗甸县政府已就项目开展事项（项目范围、补偿标准、相关要求）在项目区域范围内开展诸多宣传、公示工作后，依法实施项目征收，程序合法。 针对被告罗甸县政府所举示证据，原告质证意见：对1、2、7、8号证据，真实性无异议，但合法性、关联性均不予认可，认为上述补偿标准是2015年前制定的，尤其是黔南府发（2009）31号《关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》是2009年制定的，而征收发生在2015年，6年的时间物价在增长，不能以6年前的标准进行补偿，且《中华人民共和国土地管理法》明确规定，征收补偿标准2年到3年要进行更新，土地附着物的补偿标准由省级以上人民政府制定，所以上述补偿标准不能作为赔偿的依据；对3、4号证据，被告罗甸县政府应当附上相关征收土地勘测的红线图来证明与本案的土地有关联性，该两份批复无法证明到底征收哪里的土地，对该两份批复的三性及证明目的均不予认可；对5号证据，真实性无异议，但对合法性、关联性均不予认可，认为该预征收公告是2013年发布的，按相关规定，预征收公告应在得到批复前拟定，显然预征收公告与批复反映的不是同一宗土地。对6号证据，真实性无异议，但不能证明被告有权组织实施征收土地行为。 被告龙坪镇政府、罗甸县综合行政执法局对被告罗甸县政府所举示证据均无异议。 被告龙坪镇政府、罗甸县执法局在法定期限内未向本院提交书面答辩意见及证据。庭审中均称，其答辩意见与被告罗甸县政府的答辩意见一致，另补充，二被告没有清除原告地上附着物，并非本案适格的被告。 案件审理过程中，为查明涉案项目征地补偿款发放情况，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条之规定，本院依职权向被告罗甸县政府、龙坪镇政府及新莲村（原新苑村）村民委员会（以下简称新莲村委会）调取证据。被告罗甸县政府、龙坪镇政府分别出具的《情况说明》证明在案涉项目土地补偿过程中，已直接将征收补偿费用支付给被征地农户；新莲村委会出具的《情况说明》同意被征地农户作为土地补偿款的赔付对象。经组织质证，原告对被告罗甸县政府、龙坪镇政府及新莲村委会出具的《情况说明》均无异议。被告罗甸县政府对龙坪镇政府、新莲村委会出具的《情况说明》均无异议；被告龙坪镇政府对罗甸县政府、新莲村委会出具的《情况说明》均无异议；被告罗甸县执法局对被告罗甸县政府、龙坪镇政府及新莲村委会出具的《情况说明》均无异议。 上述原、被告所举示的证据及本院依职权调取的证据，经庭审举证、质证，本院作如下认证： 原告所举示的1—6号证据、被告罗甸县政府所举示的第一、二组证据及第三组证据中的第1、2号证据，以及本院依职权调取的证据，与本案有关联，且具有真实性、合法性，本院予以确认。被告罗甸县政府所举示的第三组证据中的第3号证据，与本案不具有关联性，本院不予确认。 经审理查明，原告系罗甸县龙坪镇新苑村1组村民，在该组拥有承包地和自留地。 因实施罗甸县城西环城大道项目建设，被告罗甸县政府于2013年11月18日发布《征地预公告》，载明：一、拟征收土地建设项目名称：城西大道；二、用途：综合用地；三、征收单位；罗甸县政府；四、地类和面积：该宗地位于龙坪镇新苑村二级路两旁及麒麟大酒店至交苑寨子，征地面积40公顷，具体以征地红线图为准，地类以现场核实为准。五、征地补偿标准：按照罗甸县政府罗府发（2006）29号《龙滩水电站罗甸库区投资根算调整补偿兑现方案的通知》、黔南州人民政府黔南府发（2009）31号《关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》的标准进行补偿；六、青苗补偿：农作物（当年播种）按统一年产值的1倍补偿，即1290元/亩；七、安置途径：以货币安置、小城镇建设（门面）安置或粮食长期补助为主，社会保障安置为辅；八、其他事项；九、凡在公告发布之日起，抢建、抢种、抢栽的地上附着物一律不予补偿。原告的承包地和自留地位于该项目征收范围内。2014年5月20日、7月22日、8月13日，被告罗甸县政府委托罗甸县土地收购储备交易中心对原告涉案土地进行测绘并制作了《城西大道（新苑段）征地初始登记表》及《丘块图》，图班号分别为382、492、534号，面积共计0.97亩。因补偿标准问题，原告未与被告罗甸县政府达成征收补偿协议。2015年5月6日，被告罗甸县政府组织被告龙坪镇政府、罗甸县执法局对原告涉案土地及地上种植物、附属设施等进行挖毁。原告不服，向本院提起诉讼，并提出如前诉请。 另查明，被告罗甸县政府征收原告主张的涉案土地至今未向原告支付土地补偿款。在案涉项目的土地征收补偿程序中，被告罗甸县政府均将相应土地的征收补偿款直接发放给被征收农户。案涉土地所在地的集体经济组织新莲村委会对被告罗甸县政府将征收补偿款直接发放给被征地农户无异议。 再查明，黔南州人民政府于2009年12月31日作出黔南府发（2009）31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》，通知《全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价征地补偿标准》（见附表）自2010年1月1日起正式公布实施，以上征地补偿标准不含青苗和地上附着物补偿费，青苗和地上附着物补偿费具体补偿标准仍按《贵州省土地管理条例》的规定执行。2011年5月25日，被告罗甸县政府作出罗府发（2011）15号《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》，该《通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。” 本院认为，本案争议的焦点为：一、原、被告是否是本案适格的诉讼主体；二、被诉强制占用涉案土地及清除地上种植物、附属设施的行政行为是否合法。 关于原告是否是本案适格的诉讼主体问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”之规定，本案原告主张的涉案土地是以其为户主的家庭承包地和自留地，其作为土地的实际使用人，认为被告对其涉案土地上附着物实施清除并占用涉案土地的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，原告是本案适格的诉讼主体。三被告关于原告不是本案适格的诉讼主体的理由不成立，本院不予采纳。 关于本案被告主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，县级人民政府是征收集体土地的征收主体。本案中，被告罗甸县政府作出的《征地预公告》载明：征收单位为罗甸县政府；征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理。以及《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。”故对原告涉案土地的征收是由罗甸县政府组织实施的，罗甸县政府是征收主体。罗甸县执法局系罗甸县政府的职能部门，龙坪镇政府为罗甸县政府的下级政府，其按照罗甸县政府的工作安排协助实施征收工作，都是为完成罗甸县政府对原告涉案土地的征收，故罗甸县执法局、龙坪镇政府协助实施征收土地的行为所产生的法律后果，罗甸县政府作为征收主体应当对此负责。故罗甸县政府是本案适格的被告；罗甸县执法局、龙坪镇政府不是本案适格的被告，应驳回原告对罗甸县执法局、龙坪镇政府的起诉。罗甸县政府关于其并非本案适格被告的理由不成立，本院不予采纳。 关于罗甸县政府强制占用涉案土地及对地上种植物、附属设施实施清除的行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”之规定，本案被告罗甸县政府在土地征收过程中，并不具有强制执行的法定职权。其未经土地行政主管部门作出责令交出土地行政决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，径行清除原告涉案土地上种植物、附属设施并占用涉案土地的行为违反法定程序。 综上所述，被告罗甸县政府于2015年5月6日对原告涉案土地所实施的强制占用土地及清除地上种植物、附属设施的行为违反法定程序。鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，故原告诉请确认该行为违法的理由成立，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下： 一、驳回原告罗必付对被告罗甸县龙坪镇人民政府、罗甸县综合行政执法局的起诉。 二、确认被告罗甸县人民政府于2015年5月6日对原告罗必付位于罗甸县龙坪镇新苑村的涉案土地实施的强制占用土地及清除地上种植物、附属设施的行政行为违法。 一审案件受理费50元，由被告罗甸县人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审判长  郑天成 审判员  游昌新 审判员  夏 永 二〇一九年七月十七日 法官助理王晓宏 书记员肖年歆