江苏省泰州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏12行终1号上诉人（原审原告）常卫忠，男，1968年6月2日生，汉族，住泰兴市。上诉人（原审原告）赵木森，男，1941年7月15日生，汉族，住泰兴市。两上诉人共同委托代理人孟文静（特别授权），北京来硕律师所事务所律师。两上诉人共同委托代理人李文谦（特别授权），北京来硕律师所事务所律师。被上诉人（原审被告）泰兴市规划局，住所地泰兴市曾涛路。法定代表人尹辉宏，局长。参与诉讼负责人陈中，该局副局长。委托代理人丁佐荣（特别授权），江苏辉丰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）泰州市规划局，住所地泰州市鼓楼南路299号。负责人徐兵，党组书记。委托代理人卞为民（特别授权），该局政策法规处处长。委托代理人林宁（特别授权），江苏众成信律师事务所律师。原审第三人泰兴市广源房地产开发有限公司，住所地泰兴市鼓楼北路333号。法定代表人卓晓楠，总经理。委托代理人李建平（特别授权），江苏锐文律师事务所律师。上诉人常卫忠、赵木森因规划行政许可及行政复议一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院(2016)苏1202行初154号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2009年6月27日泰兴市人民政府组织泰兴市老城中心区控制性详细规划评审会，评审组认为该规划经修改完善后，可按法定程序报批。江苏省城市规划设计研究院据此编制了《泰兴市老城中心区控制性详细规划》。2009年7月22日泰兴市人民政府作出《市政府关于同意实施的批复》（泰政复[2009]44号），原则同意实施由江苏省城市规划设计研究院编制的《泰兴市老城中心区控制详细规划》，其中大庆东路南侧、羌溪路西侧的地块规划用途为商住混合用地。另，被告泰兴市规划局在其网站公示了《老城区中心控规公示图》，公示时间为2009年6月18日至2009年7月18日。2011年1月7日，第三人泰兴市广源房地产开发有限公司与泰兴市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得了大庆东路南侧、羌溪路西侧69486平方米的宗地，用途为商业、住宅用地。泰兴市发展和改革委员会于2011年4月6日作出《市发改委关于核准泰兴市广源房地产开发有限公司佳源新天地房地产开发项目的通知》（泰发改投[2011]171号），同意第三人泰兴市广源房地产开发有限公司实施佳源新天地房地产开发项目。同日，第三人泰兴市广源房地产开发有限公司向泰兴市规划局申请领取“佳源新天地”项目用地规划许可证，并填写了申请表。泰兴市规划局经审查认为，第三人所提交的材料符合法律规定，遂颁发了泰规划地字第321283201110013号建设用地规划许可证。常卫忠、赵木森不服上述建设用地规划许可，遂向泰州市规划局申请行政复议，泰州市规划局于2016年7月21日作出了[2016]泰行复第57号行政复议决定书，维持涉案的建设用地规划许可。常卫忠、赵木森诉至法院，请求撤销泰兴市规划局颁发的泰规划地字第321283201110013号建设用地规划许可证，及泰州市规划局作出的[2016]泰行复第57号行政复议决定。另查明，常卫忠、赵木森的被拆迁房屋以及安置房屋均位于涉案的泰规划地字第321283201110013号建设用地规划许可范围内。2015年12月常卫忠、赵木森通过政府信息公开方式了解涉案的建设用地规划许可，遂于2015年12月29日向泰州市规划局申请行政复议，泰州市规划局认为常卫忠、赵木森与涉案的建设用地规划许可无法律上利害关系，于2016年3月3日作出[2016]泰行复第4号行政复议决定书，驳回常卫忠、赵木森的行政复议申请。常卫忠、赵木森遂于2016年3月22日向原审法院提起行政诉讼，在诉讼过程中，泰州市规划局撤销了上述行政复议决定，常卫忠、赵木森于2016年5月24日向原审法院申请撤回起诉，2016年5月26日泰州市规划局受理了该行政复议申请，后于2016年7月21日作出了涉案的[2016]泰行复第57号行政复议决定。一审法院认为，本案的主要争议焦点是：泰兴市规划局作出的泰规划地字第321283201110013号建设用地规划许可证是否合法；泰州市规划局作出的[2016]泰姜行复第57号行政复议决定书是否合法。依照《中华人民共和国城乡规划法》第十一条的规定，泰兴市规划局作为县级人民政府城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作，具有核发建设用地规划许可证的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”《江苏省城乡规划条例》第三十五条规定：“以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，按照下列程序办理建设用地规划许可：（一）建设单位或者个人持建设项目批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县城乡规划主管部门提出申请；（二）城市、县城乡规划主管部门审核相关材料，核发建设用地规划许可证。城市、县城乡规划主管部门在核发建设用地规划许可证时，不得改变国有土地使用权出让合同中的规划条件；国有土地使用权出让合同擅自改变规划条件的，城乡规划主管部门不予核发建设用地规划许可证。取得建设用地规划许可证的单位或者个人，因转让通过出让方式取得的国有土地使用权等原因，致使建设主体名称变更的，应当持国有土地使用权转让合同，变更后的建设项目批准、核准、备案文件，原建设用地规划许可证，向城乡规划主管部门申请换发建设用地规划许可证。”本案中，第三人泰兴市广源房地产开发有限公司与泰兴市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同后，提交了佳源新天地房地产开发项目的文件和国有土地使用权出让合同等材料，并提出了申请，被告泰兴市规划局经审查后依法为第三人核发建设用地规划许可证，符合前述相关法律规定。常卫忠、赵木森主张泰兴市规划局未向其告知陈述、申辩或者听证权利，但《中华人民共和国城乡规划法》并未规定以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，主管部门在作出建设用地许可前应当举行听证，即告知听证权利不是被告泰兴市规划局作出涉案建设用地规划许可证前必须履行的法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款的规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关，申请人对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，泰州市规划局是依法履行行政复议职责的行政复议机关，具有作出行政复议决定的法定职责。泰州市规划局在受理常卫忠、赵木森的行政复议申请后，依法进行书面审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出的行政复议决定并无不当。综上，对常卫忠、赵木森要求撤销泰兴市规划局颁发的泰规划地字第321283201110013号建设用地规划许可证、泰州市规划局作出的[2016]泰行复第57号行政复议决定的诉讼请求，依法不予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决：驳回卫忠、赵木森的全部诉讼请求。案件受理费50元，由常卫忠、赵木森负担。常卫忠、赵木森不服，向本院提起上诉称：1、《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”。泰兴市广源房地产开发有限公司向泰兴市规划局领取建设用地许可证时没有提供建设项目的批准、备案文件，不具备申请领取建设用地规划许可证的条件和资格，原审法院认为泰兴市规划局核发（2011）泰规划地字第321283201110013号建设用地规划许可证符合法律规定，事实认定错误；2、上诉人的被拆迁房屋及安置房屋都位于建设用地规划许可证的规划范围之内，与建设用地规划许可证具有法定的利害关系。泰兴市规划局作出建设用地规划许可证属于行政许可行为，应当依据《中华人民共和国行政许可法》相关规定向利害关系人履行告知、听证义务。原审法院依据《中华人民共和国城乡规划法》，认为告知听证权利并不是泰兴市规划局作出建设用地规划许可证前必须履行的法定程序，法律适用错误。综上，请求撤销江苏省泰州市海陵区人民法院作出的（2016）苏1202行初154号行政判决，并在查明事实基础上依法改判或发回重审。被上诉人泰兴市规划局答辩称：1、第三人泰兴市广源房地产开发有限公司向泰兴市规划局提交了《市发改委关于核准泰兴市广源房地产开发有限公司佳源新天地房地产开发项目的通知》，该通知符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款所说的建设项目的批准、核准、备案文件，上诉人认为该款中所说的批准、核准、备案文件为三种文件，第三人在申领建设用地规划许可证时需同时提供三种文件系理解错误；2、《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”。《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》及其他法律、法规、规章均没有规定核发建设用地规划许可证前必须听证。建设用地许可证只是确认用地的性质、面积等内容，并不涉及公共利益，无需听证。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人泰州市规划局答辩称：1、法律要求作出许可行为依据不同情形分别应当依据有效的“批准”或“核准”或“备案”文件，本案许可依据第三人提交的立项文件，符合法律规定；2、上诉人对于征地行为的异议不属于本案审查范围；3、法律对于用地规划许可没有公示要求，许可审查的核心在于用地是否符合控规，控规的公示意味着许可行为不存在需要再次告知利害关系人。4、泰兴市规划局规划许可行为及泰州市规划局复议行为合法。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持；上诉人上诉请求所依据的理由不成立，应予以驳回。原审第三人泰兴市广源房地产开发有限公司述称，同意被上诉人泰兴市规划局的答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审争议焦点是：一、第三人泰兴市广源房地产开发有限公司申请领取涉案建设用地许可证时所提供的材料是否符合法律规定；二、告知听证是否是泰兴市规划局颁发涉案建设用地规划许可证前必须履行的法定程序。关于争议焦点一。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”《江苏省城乡规划条例》第三十五条规定：“以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，按照下列程序办理建设用地规划许可：（一）建设单位或者个人持建设项目批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县城乡规划主管部门提出申请；（二）城市、县城乡规划主管部门审核相关材料，核发建设用地规划许可证。城市、县城乡规划主管部门在核发建设用地规划许可证时，不得改变国有土地使用权出让合同中的规划条件；国有土地使用权出让合同擅自改变规划条件的，城乡规划主管部门不予核发建设用地规划许可证。取得建设用地规划许可证的单位或者个人，因转让通过出让方式取得的国有土地使用权等原因，致使建设主体名称变更的，应当持国有土地使用权转让合同，变更后的建设项目批准、核准、备案文件，原建设用地规划许可证，向城乡规划主管部门申请换发建设用地规划许可证。”本案中，原审第三人泰兴市广源房地产开发有限公司在向被上诉人泰兴市规划局申请颁发建设工程规划许可证时，已按上述法律、法规的规定，提交了申请表、建设项目的核准文件、国有土地使用权出让合同等材料，被上诉人经审核后，认为原审第三人提交的上述材料符合法律和法规规定的条件，向原审第三人颁发了泰规划地字第321283201110013号《建设工程规划许可证》，被上诉人泰兴市规划局的上述行为符合法律规定，并无违法之处。关于争议焦点二。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并进行听证”。《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》对规划部门颁发建设用地规划许可证并未规定进行听证，因此，是否需要听证，应由行政机关依据规划许可的具体情况自行确定。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；……”上述条款仅限于行政许可“直接”涉及申请人与他人之间存在“重大利益关系”。至于何为“重大利益”，法律没有明确作出规定和解释，许可法将认定权授予行政机关，行政机关对此有一定的自由裁量权。故在本案中，泰兴市规划局认定其规划许可事项不涉及申请人与他人的重大利益关系，属于其自由裁量权范围；且涉案的行政许可并不在实体上直接影响上诉人的权益，故泰兴市规划局没有进行听证作出的许可没有违反法定的程序。泰州市规划局收到上诉人的复议申请后，依法通知泰兴市规划局进行了答复，作出了涉案行政复议决定，该复议决定并无违法之处。综上，泰兴市规划局作出的泰规划地字第321283201110013号建设用地规划许可证程序合法，并无明显不当之处；泰州市规划局作出的[2016]泰行复第57号行政复议决定程序合法，结果正确。上诉人要求撤销涉案行政行为的理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人常卫忠、赵木森负担。本判决为终审判决。审 判 长  曹海霞代理审判员  蔡 鹏代理审判员  徐文兰二〇一七年三月十三日书 记 员  王振宇附：本案适用法条《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……