湖南省邵阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2015）邵中民一初字第8号原告湖南省华兴实业发展有限公司。法定代表人向长江，该公司董事长。委托代理人杨子固，湖南志涛律师事务所律师。被告邵阳市公安局交通警察支队。法定代表人杨修文，该支队支队长。委托代理人许祥富，湖南富强律师事务所律师。原告湖南省华兴实业发展有限公司（以下简称华兴公司）诉被告邵阳市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）租赁合同纠纷一案，本院于2015年6月1日受理后，依法组成合议庭，于2015年8月11日公开开庭进行了审理。原告的法定代表人向长江及其特别授权委托代理人杨子固，被告的特别授权委托代理人许祥富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告华兴公司诉称，2009年2月，湖南省公安厅交通警察总队（又称湖南省公安厅交通管理局，以下简称省交警总队或省交管局）将科目二场内考试权下放给被告市交警支队管理，要求被告安装红外线“场内科目路考仪”，在原湖南省机动车驾驶员考试中心邵阳考场（以下简称邵阳考场）的基础上需要增加项目、设备投资3016万元（不含土地费用），新建项目投资用地必须保证400亩，并要求8月份建成开考。被告苦于没有资金和土地投入，只得选择民间投资，多次找到原告华兴公司的法定代表人向长江请求投资建设。后被告多次召开党组会议，在被告的主导下，在充分考虑民营企业投资利益和回收周期的情形下，原、被告双方于2009年7月8日正式签订了以被告为甲方、以原告为乙方的《合作协议书》，该协议书第四条约定：“甲方使用乙方投资建设以下项目的期限为二十年，即从省交警总队验收合格通知投入使用之日起计算，到20年后的当日止。……合同有效期间，甲方不得另申建科二、科三考场。”协议签订后，原告即按合同约定和被告的要求履行了全部义务，被告最初几年亦照章履约，从科目二每个考生的考试费用中提取50元做为考场租赁费支付给了原告。被告擅自于2015年5月19日向省交管局车驾管支队申报未批先建武冈科目一、科目二分考场。被告的上述行为，已严重违背了诚实信用原则和《合作协议书》第四条即20年合同有效期间不得另申科二、科三考场的约定。该约定具有特定的针对性、唯一性和排他性，被告的行为已构成严重违约。原告全额投资建设的邵阳考场年接待考生能力在20万人以上，完全能够满足全市驾考群众的需要。被告申建的武冈考场一旦投入使用，原告的巨额投资和预期利益势必落空，造成的实际损失将达3亿余元。为此，原告请求依法判令被告履行双方于2009年7月8日签订的《合作协议书》，并在该协议书约定的二十年期限内不得另申建、申报科二考场，同时判令被告承担违约金100万元。被告答辩称，该合作协议有效，被告愿意继续履行该合作协议。因省交警总队湘公交管（2012）3号文件明确允许县（市）设立用于科目一、科目二的驾考分考场，属政策变化，被告按照权属向省交警总队申请对武冈科目一、科目二驾考分考场检查验收的行为没有违反双方协议约定的“二十年期限内不得另申建科二、科三考场”合同条款，且省交警总队至今对其出具的报告没有作出同意开考的批示，其行为不构成违约，无需承担违约金。为支持自己的诉讼主张，原告向本院提交了如下证据：1、原告营业执照、组织机构代码、企业注册登记资料、法定代表人向长江的身份证复印件各1份，拟证明原告诉讼主体资格；2、2009年合作协议书复印件1份，拟证明原、被告双方存在租赁合同关系，原告主张违约金的依据；3、检查验收报告复印件1份，拟证明被告向省交管局车驾管支队申报对武冈科目一、科目二分考场检查验收，被告存在违约的事实；4、同意设立邵阳考场的批复文件复印件1份，拟证明原告的邵阳考场是按交警部门的要求投资设立的；5、邵阳考场建设合同书复印件1份，拟证明原告独资承建了邵阳考场；6、省交警总队将科目二考试权下放给市州各支队的文件打印件1份，拟证明科目二考试权于2009年下放至各市交警支队；7、公安部第91号令打印件1份，拟证明交警部门对考试车辆和考试场地有严格的要求；8、科目三路考仪建设合作协议书复印件1份，拟证明原告按被告的要求独资建设科目三考试场地；9、隆回县政府向邵阳市公安局、省交警总队、湖南省公安厅、公安部出具的报告原件各1份，拟证明被告已申报武冈分考场，其行为已经违约。原告的法定代表人向长江通过相关单位予以维权；10、隆回县人大常委会隆常呈（2015）2号文件原件1份，拟证明内容同上；11、湖南省归国华侨联合会文件2份，拟证明内容同上；12、邵阳考场及其法定代表人所获的荣誉证书复印件5份，拟证明原告经营邵阳考场成绩突出，已按约履行了协议的各项约定；13、调取证据申请书复印件1份，拟证明原告申请本院从被告处调取相关证据；14、被告出具的关于原告的法定代表人向长江信访事项办理情况报告复印件1份，拟证明向长江以被告恶意违约为由投诉维权；15、原告出具的邵阳考场基本情况介绍原件1份，拟证明邵阳考场是在被告的主导下，由原告共投资3.6亿元建设了科目二、科目三考试场地。被告对原告提交的证据的质证意见为：证据1，真实性没有异议；证据2，真实性没有异议，但提请法庭注意对于租赁期限，协议特别约定了市交警支队在20年的期限内不另申建科目二、科目三考场（除法律、法规、政策有规定的除外）；证据3，真实性无异议，被告向省交管局车驾管支队上报前，已向邵阳市公安局提交了1份报告，要求市局研究决定后按程序处理，被告向邵阳市政府请示后才向省交警总队上报的，这只是要约，不能认为被告违约；证据4，与本案无关联性，这是2002年10月11日的批复，当时原告的考场不属被告主管，原、被告签订合作协议的时间是2009年；证据5，与本案无联性，不能作为本案的证据使用；证据6，与本案无关联性，这是2009年2月省公安厅就科目二场地考试权下放所作的报道，原、被告在2009年2月还没有签订协议，不能作为本案的证据；证据7，与本案无关联性，该文件是对考试车辆和考场所作的要求，而被告是租用原告的场地，不能作为本案的证据；证据8，无异议；证据9-12，是原告单方行为，原告有权利向省委、人大等部门报告，但与本案无关联性，不能作为本案的证据使用；证据13，申请法院调取证据是原告的权利，不符合证据形式；证据14、是原告单方行为，与本案无关联性，不能作为本案的证据；证据15，被告认可原告为建设考场投入巨大，但与本案无关联性，不能作为本案的证据。为支持自己的答辩理由，被告向本院提交了如下证据：1、被告的组织机构代码证复印件1份，拟证明其诉讼主体资格；2、合作协议书复印件1份（与原告提交的证据2一致），拟证明原、被告双方存在租赁合同关系，被告没有违约；3、湖南省公安厅指挥中心便笺复印件1份，拟证明因历史原因，原、被告双方签订的协议合法、有效；4、武冈市政府建设武冈驾考分考场的请示复印件1份，拟证明武冈分考场已请示立项，建设武冈考场拟用于满足武冈市、新宁县、绥宁县、城步县的驾驶员考试需求；5、被告为武冈市设立分考场向邵阳市公安局党委出具的报告复印件1份，拟证明被告同意武冈市设立分考场；6、被告就公安部、省厅领导批示件《驾考到底该为谁服务？》的回复复印件1份，拟证明被告与原告于2009年签订合作协议是历史原因造成的，该协议不违反法律规定。邵阳考场与市区考场完全能够满足全市驾驶员考试的需要；7、省交警总队《关于加强机动车驾驶人分考场建设规划和使用管理的通知》（湘公交管（2012）3号文件）复印件1份，拟证明省交警总队下文，对县（市）分考场的建设、规划和使用管理规定了建场的要求，明确了投资渠道，设立考场的准入条件；8、省交警总队《关于加强机动车驾驶人考试场地建设的通知》（湘公交管（2010）47号文件）复印件1份，拟证明自2010年3月15日下文后，不再批准建设、评估验收、同意开考由社会资金投资建设的考场。原告对被告提交的证据的质证意见为：证据1，无异议；证据2，无异议，提请法庭注意的是：一、签订合作协议的前提是当时政府无力投资，被告要求原告投资增加设备、项目、土地，并同意原告投资建设后使用20年，据此承诺在约定的20年内不另申建科二、科三考场；二、约定20年租赁期限不违反当时的法律、法规、政策，且是当时特定的历史原因形成的；证据3，与本案无关，武冈交警大队作为第三方无权就该合同的效力提出异议，且反映的材料是虚假的，没有事实依据；证据4，对真实性无异议，但其对邵阳考场反映的内容是虚假的，没有事实依据；证据5，对真实性无异议，提请法庭注意的是：被告党委形成的决议“同意武冈市人民政府投资设立机动车驾驶人考试科目一、科目二分考场”已违背了原、被告合作协议第四条的约定。且被告与武冈方面有恶意联合侵犯原告合法权益的行为；证据6，除对其中讲到邵阳考场年接待考生能力为15万人次有异议（应为20万人次以上）及2014年预计全市驾考考生为16万人（实际只有12万人左右）有异议外，对其他内容予以认可。被告亦认为武冈交警大队材料中反映的内容均不属实；证据7、8，对真实性不持异议，但该二份文件无法否认原、被告双方合作协议第四条关于合作期限的约定，该二份文件既不是法律规定的“情势变更原则”，也不是政策范畴。证据6显示“投资方系社会资金而非政府投资”，因此根据证据8的规定，武冈考场不能得到批准。且证据6显示，武冈没有按照证据8的要求，而是采取先建设后倒逼审批的作法，且相关手续、资料至今未报，因此被告对武冈科目一、科目二分考场检查验收的报告所实施的行为（被告本级验收）错误，向上级申报理由不能成立，是一种强行违约行为。在本案审理过程中，根据原告的申请，本院于2015年7月24日到被告处调取如下证据：1、证人周某某（系被告的副支队长）的证言，拟证明2009年合作协议书经原、被告协商后签订，原告按约履行了协议。武冈考场未批先建，违反相关审批程序。2、2009年4月17日被告党委会议记录，证明被告党委就邵阳考场建设及与原告签订合作协议书中合同期限、租赁费用、可否与其他公司合作建设考场等问题的进行了研究。3、2014年11月17日被告党委扩大会议记录，证明被告对武冈分考场投资建设、向上级申报武冈分考场的问题进行了研究处理，形成的意见是：一、同意设立武冈科目一、科目二分考场，提交邵阳市公安局党委研究决定；二、成立解除协议工作组，通过谈判或诉讼方式解除原、被告2009年签订的协议；三、为不违背协议，须依法解除协议后，方可批准武冈市设立分考场；原、被告之间解除协议开展的一切工作所产生的费用（包括诉讼费、赔偿费等）由武冈市政府、武冈市交警大队作出书面承担费用的承诺，邵阳市公安局党委研究同意后，方可启动对武冈市设立分考场的审批及向上级主管部门的申报工作。原、被告的质证意见是：对该3份证据的真实性、合法性、关联性均不持异议。经庭审质证，本院对本案的证据认证如下：原告证据1和被告证据1-2，双方质证均无异议，予以采信；原告证据2-3和被告证据4－5、7－8，双方对真实性均无异议，予以采信；原告证据4－8，对签订合作协议前后原告建设邵阳考场与本案相关联的事实，予以采信；原告证据9-11、14，对原告因合作协议的履行问题与被告发生争议后，向相关单位或通过相关单位向有关部门及领导反映维权的事实，予以采信；原告证据12，与本案无关，不予采信；原告证据13，不符合证据形式，不予采信；原告证据15，对其中与本案其他证据相印证的事实予以采信；被告证据3，与本案无关，不予采信；被告证据6，对原告提出异议的内容不予采信，对其余与其他证据相印证的事实予以采信；法庭调查核实的3份证据，原、被告均不持异议，予以采信。根据采信的证据，结合双方当事人的陈述，本院确认如下事实：2002年10月11日，邵阳考场经省交警总队批复设立，并由原告华兴公司投资建设，投入使用。2009年2月，省交警总队将机动车驾驶人科目二场地驾驶技能考试权下放至被告市交警支队，同时要求增加安装“红外线场内科目路考仪”，需要投入资金3016万元。因邵阳市政府缺乏资金投入，被告便与原告协商合作，由原告在原场地的基础上追加投资建设后，将场地租给被告使用。为确保原告民营资本利益得到合理的预期回报，原、被告双方经多次协商，于2009年7月8日签订了《合作协议书》，该协议约定：“一、甲方（市交警支队）根据省交警总队的要求在原考场的基础上需要增加项目、设备建设投资3016万元（不含土地费用）。乙方（华兴公司）自愿出资建设……需增设的项目的建设完成时间：从本协议双方签字、盖章生效之日起，至二○○九年十月三十一日止；……三、乙方必须做到向甲方免费提供新建项目投资用地400亩；四、甲方使用乙方投资建设以下项目期限为二十年，即从省交警总队验收合格通知投入之日起计算，到二十年后的当日止。二十年内的使用权归甲方，所有权归乙方，二十年后的使用权、所有权均归乙方。合同有效期间，甲方不得另申建科二、科三考场（有法律、法规、政策规定的除外）；五、甲方从科目二每个考生的考试费中提取50元做为考场租赁费支付给乙方，提取方式另行协商；六、乙方保证对考场设备的维修、维护、更新，保证考场的安全和正常经营；七、如省交警总队科目三考试权下放给甲方，原总队支付给乙方的租赁费，由甲方接管支付，租赁费用不变；八、违约责任：任何一方违反本合同条款，处违约金一百万元，并赔偿因违约造成对方的直接经济损失。因不可抗拒的原因造成损失的，双方不承担违约责任，也不承担赔偿责任。……”之后，原告按被告的要求追加投入资金建设了科目二红外线考场，并按约交付给被告使用。2010年12月，省交警总队将科目三实际道路考试组织权下放给被告管理，并要求必须安装“科目三实际道路路考仪”。2011年7月6日，原、被告就原考场增加科目三实际道路路考仪建设项目签订了《科目三实际道路路考仪建设合作协议书》，约定该项目仍由原告出资建设，科目三的场地租赁费由被告支付，租期至省交警总队、市交警支队验收合格通知投放使用之日起至2030年4月1日止，任何一方违反协议约定，处违约金100万元。之后，原告又按照被告的要求，投入资金按约对原考场安装了科目三红外线路考仪。原告的邵阳考场经多次追加投资建设，已发展成为占地面积2600亩，考试车辆200余台，年接待考生能力18万人次的考试场地。2012年1月16日，省交警总队下发了《关于加强机动车驾驶人分考场建设规划和使用管理的通知》，提出考场建设规划应坚持政府投资为主，社会投资为辅，社会投资建设的考场只能作为考试能力不足的补充和分考场定位，应积极推动县（市）政府投资建设小型汽车准驾型全科目考场，市州城区设立分考场，一般一个县（市）不超过一个分考场。2013年，被告多次与原告交涉，征得原告同意后，由邵阳市政府投资，在邵阳市区建设一个新考场，负责邵阳市区、邵东县、新邵县、邵阳县的驾驶员考试，原告的邵阳考场则负责武冈市、城步县、新宁县、隆回县、绥宁县、洞口县的驾驶员考试。待市区考场于2016年初投入使用后，邵阳市将形成一东一西两个考场。2014年3月24日，武冈市政府就建设机动车驾驶员武冈分考场申请立项。2014年11月12日，原告得知武冈市政府申请批准设置武冈考场，该考场负责武冈市、新宁县、城步县、绥宁县的驾驶员考试，且被告已申报到省交警总队要求检查验收开考的情况后，认为被告的行为已构成违约，原告多次向被告及其各上级部门反映，要求被告严格履行合同约定，不予批准设置武冈考场。被告于2014年11月17日研究决定，同意武冈市政府投资设立机动车驾驶人考试科目一、科目二分考场，须在依法解除与原告2009年签订的合作协议书后，方可批准武冈市设立机动车驾驶员分考场。但是，被告仍于2015年5月19日向省交管局车驾管支队申报对武冈科目一、科目二分考场检查验收。2015年6月1日，原告以被告的行为违反合作协议书第四条的约定为由诉至本院。2015年8月31日，原告向本院提交书面申请书，申请撤回第二项“判令被告承担违约金100万元”的诉讼请求，同时原告在该书面申请书声明“保留巨额投资和预期利益（3亿元以上）受损的诉权”。被告对原告申请撤回第二项诉讼请求表示认可同意。本院认为，本案系租赁合同纠纷。2009年，原、被告经过协商，由原告按照被告的要求投资建设驾驶员考试场地，被告支付租赁费用，从而获得该场地使用权，被告方虽是行政机关，但被告租赁原告投资建设的场地作为考试场地的行为，不属行政法律、法规规定的行政行为，与被告行政职权的行使无直接关系，原、被告双方之间的权利、义务平等，所签订的协议属平等主体之间的民事合同，且不违反法律、法规的规定，该协议合法、有效。原、被告双方对2009年签订的《合作协议书》的效力亦不持有异议，且均表示愿意继续履行协议，本院予以认可。本案争议的焦点是被告于2015年5月19日向省交管局车驾管支队申报武冈科目一、科目二分考场的行为是否构成违约。被告于2015年5月19日向省交管局车驾管支队出具了报告，要求对武冈科目一、科目二驾考场地予以检查验收，是依据2012年1月16日省交警总队《关于加强机动车驾驶人分考场建设规划和使用管理的通知》的文件精神进行申报的。因此，该通知是否属于原、被告2009年签订的《合作协议书》第四条中约定的“政策”，厘清这一问题是确认被告的行为是否构成违约的关键所在。本案中，《合作协议书》中约定的20年的租赁期限内被告不得另申建科目二、科目三考场，从民事合同角度中限制了被告的权利，被告因此应当遵守诚实信用的原则，严格履行协议，承担不得另申建科目二、科目三考场的合同约定义务。在这种情形下，只有法律、法规或政策性强制性规定才能够免除此项义务。而省交警总队下发的该通知规定，县（市）设立分考场，一般一县（区）不超过一个分考场。这一规定不属政策性强制性规定，即被告按此规定，并不承担必须设立分考场的义务。因此，省交警总队下发的该通知不属于协议约定的“政策”。况且，本市已有原告投资建设的邵阳考场，加上邵阳市人民政府正在建设的市区考场，在当前和一段时期内完全能够满足本市驾驶员考试的需要，被告不另申建科目二、科目三考场亦不违反公序良俗的民法原则。因被告向上级交警部门申报对武冈科目一、科目二驾考场地予以检查验收的行为，已违反《合作协议书》第四条中“甲方不得另申建科二、科三考场”的约定，其行为已构成违约。原告提出被告的申报行为已构成违约的主张成立，本院对其提出的诉请予以支持。被告提出其另申建武冈分考场的行为不构成违约的抗辩理由不能成立，本院不予支持。原告在本案审理过程中，考虑到被告的违约申报行为尚未得到省交警总队的批准，亦尚未对原告造成实际经济损失，向本院申请撤回要求被告承担100万元违约金的诉讼请求，这是原告自由处分自己诉讼权利的行为，且已得到被告的认可同意，本院予以准许。综上，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款、第一百零七条之规定，判决如下：判令邵阳市公安局交通警察支队继续履行2009年7月8日与湖南省华兴实业发展有限公司签订的《合作协议书》。本案诉讼费197600元，由被告邵阳市公安局交通警察支队负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  朱红伟审 判 员  颜锦霞人民陪审员  魏 峰二〇一五年九月一日书 记 员  刘毓娴附相关法律条文：《中华人民共和国合同法》第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。