四川省泸州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2017)川05行初35号 原告徐余高，男，1941年9月9日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。 被告泸州市江阳区人民政府。住所地：泸州市江阳区星光路6号。 法定代表人杨长缨，区长。 委托代理人饶兴立，四川理光律师事务所律师。 委托代理人曾敬，泸州市江阳区人民政府茜草街道办事处工作人员。 被告泸州市人民政府。住所地：泸州市江阳区江阳西路1号。 法定代表人刘强，市长。 委托代理人牟崇启、郑瑶，泸州市人民政府法制办工作人员。 原告徐余高不服被告泸州市江阳区人民政府（以下简称“区政府”）作出的泸江府发﹝2016﹞18号《泸州市江阳区人民政府茜草片区旧城及棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》和被告泸州市人民政府（以下简称“市政府”）作出的泸市府复决字﹝2016﹞155号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月7日进行证据交换，于同月27日公开开庭审理了本案。原告徐余高、被告区政府的委托代理人曾敬、饶兴立，被告市政府的委托代理人牟崇启、郑瑶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年5月30日，区政府作出了泸江府发〔2016〕18号《泸州市江阳区人民政府茜草片区旧城及棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》，决定征收泸州市江阳区茜草街道毗卢寺社区、坝心社区、鹅宝山社区范围内国有土地上房屋及其附属构建筑物（具体范围详见征收红线图）。原告不服，向市政府提起行政复议，市政府以泸市府复决字〔2016〕155号行政复议决定，维持了区政府的上述征收决定。 原告徐余高诉称：原告对被告区政府作出的泸江府发﹝2016﹞18号房屋征收决定不服，向被告市政府申请行政复议，而市政府以泸市府复决字﹝2016﹞155号行政复议决定，维持了区政府的上述决定。原告对二被告的上述两个决定不服，提起行政诉讼，请求予以撤销。具体理由为： 1.签约率应按楼栋计算，且签约率应达到100%才能作出征收决定。 2.自改委无权与被征收户签订附条件生效协议。 3.征收红线图一经划定即应严格执行，不能随意将某些区域从红线图中划出；原告的房屋是2000年以后修建的商品房，水、电、气、网络等基础设施完善，无需改造，多数住户无签约意愿，被告所说的签约率达90%以上，不真实。 4.征收红线的确定程序违法。被告区政府未进行征收意愿调查，没有得到“房屋所有权总面积三分之二、总户数过三分之二房屋所有权人明确同意改建”。 5.被告区政府未征求被征收户意见自行选定评估机构，评估机构选定程序违法。 6.房屋价值评估应当以征收决定发布之日为基准日，本案评估机构却以2014年为评估基准日，违反法律有关规定，评估报告不能作为补偿的依据。 7.补偿款未足额到位。 为支持其诉讼主张，原告向法庭出示了身份证、房产证复印件、所在社区的照片，以及泸市府发﹝2013﹞36号文件（以下简称“市政府36号文件”）等证据，以证明原告所属原社区不属于棚户区，没有改造的必要，被告区政府的征收行为不符合法律规定和上级规范性文件的要求。 被告区政府辩称：根据法律、法规的规定，区政府有权作出征收决定。茜草片区旧城及棚户区改造项目经泸州市发改委批准立项，符合泸州市棚户区改造总体方案及城乡规划要求。同时，该项目符合土地利用总体规划和江阳区国民经济和社会发展规划。区政府按照规定公布了房屋征收补偿方案（征求意见稿）及征求意见和修改完善情况的通告，并作出了社会稳定风险评估报告。区政府在被征收户签约率达到90%后，根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，作出了泸江府发﹝2016﹞18号征收决定，符合法律、法规的要求。请求判决驳回原告的诉讼请求。 被告区政府在法定期限内向本院提交了以下六组证据和作出行政行为所依据的法律、法规、规范性文件，以支持其答辩意见，证明其作出的被诉房屋征收决定合法。 第一组：泸州市江南新区规划建设管委会关于报送《江南新区投融资平台公司组建方案》的请示等10份政府文件，以证明茜草片区旧城及棚户区改造项目，经依法审批立项，符合泸州市棚户区改造总体方案及城乡规划要求，符合土地利用总体规划和江阳区国民经济和社会发展规划。 第二组：征收红线图、长工集团棚户区改造保障性住房竣工验收备案书等25份证据，以证明茜草片区内存在2009到2014期间已建成或正在建的保障性住房、经济适用房、廉租住房以及新建商品房，这些房屋基础设施齐备，均已通过了竣工备案，不存在改建需要，客观上无需进行征收。江阳区政府决定将红线范围内较新房屋不纳入征收范围，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法精神。 第三组：国有土地上房屋征收与补偿调查登记表等7份证据，以证明区政府在对茜草片区房屋征收过程中，依法开展调查摸底工作，组织有关部门对征收方案进行讨论，并广泛征求被征收户的意见。 第四组：茜草片棚户区改造项目被征收户总台账、茜草片棚户区改造项目登记名册等9部分证据，以证明茜草片区改造项目涉及国有土地上被征收房屋总数为5974户，2016年5月12日前，与征收部门签订《茜草片区棚户区改造项目附生效条件补偿协议》的被征收户已经达到并超过被征收总户数的90%，符合征收条件。 第五组：江阳区人民政府国有土地上房屋征收办公室关于茜草片棚户区改造项目的社会稳定风险评估报告等13份证据，以证明征收部门依法对茜草片棚户区改造项目进行了社会稳定风险评估；在征收决定作出之前，征收补偿费用已足额到位；征收决定经区政府常委会讨论通过，程序、内容合法。 第六组：泸州市江阳区茜草片区国有土地上房屋征收告知书等4份证据，以证明房屋征收部门对评估机构的选择，广泛征求了被征收户的意见，评估程序符合法律、法规的规定。 区政府所依据的法律、法规为：国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》。 被告市政府辩称:市政府收到原告的行政复议申请后,经审查认为符合受理条件,依法受理。在法定期限内作出《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，及时送达申请人和被申请人。被申请人提交了《行政复议答复意见书》和相关证据、依据。市政府在法定期限内作出行政复议决定，程序合法。市政府作出行政复议决定事实清楚，适用法律正确。茜草片区旧城及棚户区改造项目是为公共利益需要，符合城市建设规划要求。根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，区政府在签约率达到91.8%的条件下，依法作出房屋征收决定，并无不当。市政府依法维持区政府的征收决定，符合法律规定。 被告市政府在法定期限内向本院提交了其作出行政复议决定程序合法的证据。 经审理查明：因泸州市江阳区茜草片区旧城和棚户区改造需要，被告市政府于2013年6月17日作出批复，同意泸州市江南新区规划管理委员会《关于报送〈江南新区投融资平台公司组建方案〉的请示》，由泸州市财政注资成立国有独资公司泸州市江南新区投资有限责任公司，授权该公司开展江南新区基础设施建设和产业发展投融资业务。泸州市发展改革委员会于2013年7月9日作出泸市发改投资〔2013〕474号《关于对泸州市茜草片区工矿棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，同意将茜草片区工矿棚户区改造项目立项。同年10月24日，江阳区发改局作出泸江发改函〔2013〕5号《关于城南丽景旧城棚户区改造等项目规划情况的复函》，确认茜草片区征收项目符合《泸州市江阳区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，已纳入了《泸州市江阳区2012年国民经济和社会发展规划执行情况及2013年计划草案的报告（书面）》。11月6日，泸州市规划管理局作出《关于提供茜草棚户区改造项目相关资料的回复》，并附项目征收红线图。回复主要内容为：茜草棚户区改造项目位于江阳区茜草镇，项目用地范围位于泸州城市规划区范围，符合泸州市棚户区改造总体方案及城乡规划要求。11月22日，泸州市国土资源局江阳区分局作出泸市国土资江函〔2013〕103号《关于〈提供沙湾老街防灾减灾等八个项目相关资料的函〉的复函》，明确项目用地范围符合江阳区（2006-2020年）中心城区土地利用规划。2013年9月30日，征收办公室发布《泸州市江阳区国有土地上房屋征收告知书》，告知项目名称、征收范围、征收部门、征收实施单位等事项，并告知“征收范围内所有被征收户应当在接到告知书之日起7日内将自行选择的评估机构（不得超过一家）以书面形式告知征收现场工作人员，以超过50%以上户数的多数被征收户的意见确定评估机构；若选择评估机构的户数未达到50%以上的，则由房屋征收部门在房屋征收决定作出后15日内组织被征收户代表以现场公证抽签方式确定评估机构”（附：核准的房地产价格评估机构名单）。2013年12月27日，房屋征收部门发布告知书，内容为：鹅宝山社区79.76%的被征收户选定的评估机构为四川正和房地产评估有限公司，毗卢寺社区58.79%的被征收户、坝心社区59.76%的被征收户选定的评估机构为泸州鼎正房地产评估有限公司。2014年9月2日，征收办公室对茜草片棚户区改造项目的社会稳定风险作出评估报告，分析了项目存在的社会稳定风险，提出了维稳对策。2014年11月25日，区政府发布《关于公布〈茜草片区旧城及棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案〉（征求意见稿）的通告》，公开征求意见。经被征收户选定的评估机构对被征收房屋进行依法评估测算后，区政府国有土地上房屋征收办公室、江阳区茜草片区棚户改造项目自改委员会从2014年11月起至2016年，与被征收户签订货币补偿、产权调换附生效条件补偿协议，签约比例已达91.8%。2014年底至2015年初，泸州市江南新区建设投资有限责任公司向国家开发银行股份有限公司借款62亿元人民币，用于本案项目建设。2015年6月23日，区政府发布了《关于〈茜草片旧城及棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案〉（征求意见稿）征求意见和修改完善情况的通告》。2016年5月30日，区政府作出了泸江府发〔2016〕18号《泸州市江阳区人民政府茜草片区旧城及棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》，决定征收泸州市江阳区茜草街道毗卢寺社区、坝心社区、鹅宝山社区范围内国有土地上房屋及其附属构建筑物（具体范围详见征收红线图）。原告不服，向市政府申请行政复议，市政府以泸市府复决字〔2016〕155号行政复议决定，维持了区政府的上述征收决定。原告仍不服，诉至本院。 另查明，自2014年12月26日至2016年5月9日，被告区政府先后发布泸江府发〔2014〕47号、泸江府发〔2015〕19号、泸江府发〔2015〕31号、泸江府发〔2016〕2号、泸江府发〔2016〕15号房屋征收决定，均涉及茜草片区旧城及棚户区改造项目。 上述事实，有经庭审质证的原告及二被告提交的证据，在案佐证。 本院认为，该案争议焦点可以归纳为以下几个方面： 1．原告的房屋是否应当纳入征收范围。 2．本案征收决定适用的签约比例是否符合征收条件：（1）签约率是否应当达到100%才能征收。（2）签约率的计算，是按每栋楼单独计算，还是整个征收片区整体计算。（3）被告所称的91.8%签约率是否真实，被告区政府将规划红线内的部分房屋不计入征收范围计算出的签约率是否合法。 3．房屋征收决定作出前，被告是否对被征收户进行了调查。 4．自改委与被征收户签订附生效条件补偿协议，其主体是否合法，协议是否有效。 5．征收红线图划定程序是否合法。 6．房屋价值评估机构的选定程序是否合法。 7．作出征收决定时，补偿款是否足额到位，征收是否违反先补偿后搬迁原则。 对上述争议焦点，本院评析如下： 1.关于原告的房屋是否应当纳入征收范围。茜草片区旧城及棚户区改造工程所涉及地段，基础设施落后，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，市、县级人民政府可以对该地段的房屋作出房屋征收决定。原告的房屋属于该地段，将其纳入征收范围符合茜草片区旧城及棚户区改造的整体需要。因此，原告主张其房屋不符合征收条件，不应纳入征收范围，不能成立。 2.关于本案签约比例是否符合法律的要求。本院认为，市政府36号文件系《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前制定，市政府本应在《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神予以修订，在市政府未及时修订的情况下，被告区政府依照《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，确定签约率为90%，并不违法。原告以签约率未达到100%为由，主张房屋征收决定违法，该主张不能成立。 关于签约率的计算依据和签约率是否真实。本院认为，旧城改造是一个整体的、系统的工程，有统一的规划、设计，按每栋楼计算签约率不仅不科学，而且不现实，也不符合立法目的，因此，应当以实际被征收的拆迁户为计算基数。庭审中，被告区政府就签约率提供了证据予以证明，并经查证属实，而原告未提出相反证据证明签约率不真实，所以，原告关于签约率不真实的主张不能成立。 3.房屋征收决定作出前，被告是否对征收范围内被征收户进行调查。本院认为，被告提供的证据表明，被告的工作人员进行了征收前期调查，征求了征收范围内住户的意见，虽有包括原告在内的有些住户没有在调查表上签字，但不能据此否定被告区政府的工作人员进行调查、征求意见的事实。而且，90%以上的住户签订了协议，足以说明90%以上住户是同意进行旧城改造的。 4.自改委与被征收户签订附生效条件补偿协议，其主体是否合法，协议是否有效。本院认为，本案的附生效条件补偿协议是被征收户、自改委及房屋征收部门三方签订的协议，协议中，承担征收补偿义务的是房屋征收部门，自改委只是其中的一方，并不实际享有权利，也不承担义务，只起见证作用。自改委由被征收户的代表组成，代表被征收户的权益，在征收活动中起协调、监督等作用，其参加见证签订协议并无不当。 5.征收红线图划定程序是否合法。本院认为，该征收红线图依照法定划定程序经泸州市城乡规划管理局批准，具有法律效力。 6.关于房屋价值评估机构的选定程序是否合法。本院认为，被告区政府的工作人员采取入户发放征求意见表的形式征求意见，然后根据多数被征收户的意见确定评估机构，程序合法。根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，房地产价格评估机构的选定及房屋价值评估不是征收决定的前提条件，不影响征收决定的合法性，因此，原告以评估机构的选定程序不合法、房屋价值评估不合理为由，主张征收决定不合法，不能成立。 7.征收补偿款是否足额到位，征收是否违反先补偿后搬迁原则。本院认为，被告区政府提供的证据证明，征收决定作出前，整个拆迁项目所需安置补偿资金已足额到位。至于原告所主张的交房后60日才得到补偿款问题，是被告区政府与被征收户签订的附生效条件补偿协议的具体内容，属于房屋征收后约定的款项具体支付问题。被告区政府与被征收户签订的附生效条件补偿协议的具体内容与征收补偿款是否足额到位无关联性。 对被告市政府的行政复议程序，原告无异议。经本院审查，复议决定程序合法，认定事实正确。 综上所述，被告区政府，属于县级人民政府，经批准后，具有国有土地房屋征收的职权。为了公共利益的需要，泸州市江阳区茜草片区旧城及棚户区改造项目经泸州市发展改革委员会批准立项，经江阳区发展改革局确认，该项目已纳入泸州市江阳区国民经济和社会发展第十二个五年规划和泸州市江阳区2012年国民经济和社会发展规划执行情况及2013年计划，而且项目用地符合泸州市棚户区改造总体方案及城乡规划要求，项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《四川省国有土上房屋征收与补偿条例》的有关规定。立项后，区政府成立了房屋征收办公室，征收办公室及时发布征收告知书，告知项目名称、征收范围、征收部门、征收实施单位、选择评估机构等事项，后根据被征收户选定的评估机构对房屋价值进行评估，符合法定程序。被告区政府与被征收户签订货币补偿、产权调换附生效条件补偿协议的比例，征收决定作出前，整体签约比例已达91.8%，符合《四川省国有土上房屋征收与补偿条例》规定的征收条件。征收办公室对茜草片棚户区改造项目的社会稳定内险作出评估报告，分析了项目存在的社会稳定因素，提出了维稳对策；区政府制定房屋征收补偿方案并公开征求意见。征收决定作出前，所需安置补偿资金已足额到位。综上，被告区政府的房屋征收决定合法，被告市政府经复议，决定维持区政府的征收决定，程序合法，也无不当。原告的诉讼请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告徐余高的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐余高负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  张玉红 审判员  向林江 审判员  马金川 二〇一七年六月二十日 书记员  谢承浩