安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)皖行终58号上诉人（一审原告）张晓将，男，1979年6月5日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。被上诉人（一审被告）亳州市谯城区人民政府，住所地安徽省亳州市谯城区。法定代表人高川，该区区长。委托代理人田正真，该区人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（一审被告）亳州市谯城区教育局，住所地安徽省亳州市谯城区三曹路11号。法定代表人朱军，该局局长。委托代理人刘兴胜，该局工作人员。委托代理人赵国中，安徽公德律师事务所律师。上诉人张晓将因诉亳州市谯城区人民政府（以下简称谯城区政府）、亳州市谯城区教育局（以下简称谯城区教育局）行政给付一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2016）皖16行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年2月16日公开开庭审理了本案。上诉人张晓将，被上诉人谯城区政府的委托代理人田正真，被上诉人谯城区教育局的委托代理人刘兴胜、赵国中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张晓将向一审法院起诉称，1998年7月，其从阜阳乡镇企业学校毕业后，被分配到亳州市谯城区华佗镇乡镇企业办公室工作。2000年乡镇机构改革，其留镇待岗。2005年，其经考试转岗至谯城区张店乡中心小学工作。2013年2月21日，中共安徽省委、安徽省人民政府下发皖发[2013]7号《中共安徽省委安徽省人民政府关于大力发展民营经济的意见》（以下简称省委、省政府7号《文件》），2013年6月27日，安徽省人力资源和社会保障厅下发皖人社发[2013]31号《关于服务民营经济发展的若干意见》（以下简称省人社厅31号《意见》），该意见第8条规定：“……对经组织批准辞去公职到民营企业创业的，一次性发给相当于本人3年基本工资的补偿金；另按本人实际工龄计算，每1年工龄，加发本人1个月基本工资的补偿金……”。2013年8月28日，其根据上述省委、省政府7号《文件》及省人社厅31号《意见》的精神向谯城区教育局提出辞职创业申请，同年8月30日，谯城区教育局下发教人[2013]191号文件批准其辞职。其向谯城区教育局申请按照上述文件要求支付补偿金未果，向谯城区信访局信访。2014年10月11日，谯城区劳动局作出书面答复：经请示，省人社厅31号《意见》第8条暂不执行，其不服，申请信访复查。谯城区政府作出复查意见，维持谯城区劳动局的答复意见。其仍不服，申请复核。2015年3月，亳州市信访局作出亳信复核[2015]1号复核意见，认为谯城区的复查意见依据不充分，建议退回重办。张晓将认为谯城区政府、谯城区教育局不履行行政给付义务违反省委、省政府7号《文件》及省人社厅31号《意见》，省人社厅无正当理由决定暂不执行31号《意见》第8条的规定，应承担连带责任，向人民法院起诉，请求判令被告履行省委、省政府7号《文件》及省人社厅31号《意见》，支付其经济补偿金117070.5元，利息70242.3元（自2013年9月1日至今，按年利率24%计算）；赔偿其交通费、食宿费、误工费、律师代理费等30000元，以上共计217312.8元。一审法院审理查明，1998年7月，张晓将毕业分配至亳州市谯城区华佗镇工作，1999年4月份进入事业编制。2000年，谯城区乡镇机构改革，其选择留镇待岗。2005年，其分流至谯城区张店乡中心小学任教。2013年8月28日，其以响应省委、省政府7号《文件》及省人社厅31号《意见》，决定自主创业为由，提出辞职申请，同日，张店乡中心小学批准其辞职并向谯城区教育局报送《关于同意张晓将同志辞职的请示》。同年8月30日，谯城区教育局作出[2013]191号《批复》，批准张晓将辞职。辞职后，其要求相关部门按省人社厅31号《意见》支付经济补偿金，未果。2014年8月25日，其向谯城区信访局信访。2014年10月11日，亳州市谯城区人力资源和社会保障局作出《信访答复意见》，“目前我局未正式接到《关于服务民营经济发展的若干意见》（皖人社发[2013]31号）文件，省人社厅也未出台具体实施办法。经请示：事业单位分类改革过程中，皖人社发[2013]31号文件第8条规定暂不执行。”张晓将不服，申请信访复查。2014年12月9日，谯城区政府作出《信访复查意见》，对谯城区人社局的《信访答复意见》予以维持。张晓将仍不服，申请信访复核。2015年2月5日，亳州市人民政府作出《信访复核意见》，认为《信访复查意见》依据不充分，将案件退回复查单位重办。一审另查明，张晓将辞职后，到安徽亳乐律师事务所工作。省人社厅31号《意见》第8条规定：“允许事业单位工作人员离岗创业。提出离岗创业申请的人员，经单位审核同意、主管部门批准，报组织人事部门备案，可以在3年内保留其人事关系；……。对经组织批准辞去公职到民营企业创业的，一次性发给相当于本人3年基本工资的补偿金；另按本人实际工龄计算，每1年工龄，加发本人1个月基本工资的补偿金……”。就该文件的相关问题，亳州市中级人民法院于2016年7月5日函请省人社厅予以释明，2016年7月19日，省人社厅复函：1、省人社厅31号《意见》目前并未废止；2、事业单位与职工解除聘用合同，适用解聘辞聘有关规定，如存在支付经济补偿情形的，由聘用单位支付。综合考虑当前事业单位资金来源渠道，虽然补偿金应由批准辞职创业工作人员所在单位支付，但其中公益一类事业单位最终仍是财政渠道予以支付；3、“民营企业”是就企业所有制形式而言约定成俗的一个企业类别概念，并非法律概念。根据《中华人民共和国律师法》第十五条、第十六条、第二十条的规定，我国的律师事务所的组织形式有三种，即合伙所、个人所和国资所。律师事务所是否属于“民营企业”范畴，不能做简单判断。从国家提倡的“大众创业、万众创新”角度来理解，我们认为事业单位工作人员按照相关法律法规开设除国资所以外的律师事务所，可以视为“到民营企业创业”。一审法院认为，谯城区教育局作为原告张晓将曾任职学校的上级主管部门，是本案适格的被告。根据《中华人民共和国宪法》第一百零七条规定“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”谯城区政府负有管理本行政区域内的教育、财政等职能，亦是本案适格的被告。关于张晓将是否符合支付经济补偿金的条件问题。省人社厅31号《意见》第8条规定“允许事业单位工作人员离岗创业。提出离岗创业申请的人员，经单位审核同意、主管部门批准，报组织人事部门备案，可以在3年内保留其人事关系；……。对经组织批准辞去公职到民营企业创业的，一次性发给相当于本人3年基本工资的补偿金；另按本人实际工龄计算，每1年工龄，加发本人1个月基本工资的补偿金。……”本案中，张晓将于2013年8月30日以辞职创业为由，向谯城区张店中心小学提出申请，获批后其到安徽亳乐律师事务所工作。根据《中华人民共和国律师法》第十五条、第十六条、第二十条的规定，并结合安徽省人社厅于2016年7月19日对该《意见》的回函解释，我国的律师事务所的组织形式有三种，即合伙所、个人所和国资所，除国资所以外的律师事务所，可以视为民营企业。由于本案张晓将任职的安徽亳乐律师事务所，并非国资所，因此张晓将符合该《意见》中辞去公职到民营企业创业的情形，即其依法享有获得经济补偿金的权利。关于经济补偿金的数额问题。原告张晓将于1999年4月份入事业编，至其2013年8月30日获批辞职，其工龄已满14年，不足15年。按照原告举证的工资单，其基本工资为1281元/月，故张晓将应获得的经济补偿金为3年基本工资及14年工龄所加发的14个月基本工资，即64050元（3年×12月×1281元/月＋14月×1281元/月）。至于张晓将所要求的交通费、误工费、律师代理费，因无事实依据和法律依据，不予支持。另外，张晓将要求被告赔偿因未及时支付经济补偿金所产生的利息，由于无法律依据，故对该部分诉求，亦不予支持。关于经济补偿金的支付主体问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定“人民法院经过审理，查明被告负有给付义务的，判决被告履行给付义务”。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十三条规定“原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务且无正当理由的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务”。由于本案被告谯城区政府负有管理本行政区域内的教育、财政等职能，被告谯城区教育局仅系政府的职能部门，因此应由被告谯城区政府在一定期限内向原告张晓将支付经济补偿金。案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第一百零一条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十三条之规定，判决：一、被告亳州市谯城区政府于判决生效之日起三十日内支付原告张晓将经济补偿金64050元；二、驳回原告张晓将的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。张晓将上诉称，1、一审法院认定其基本工资及工龄错误。其基本工资应是打卡工资即每月2295.5元，工龄并非14年，应为15年。故经济补偿金应为2295.5×（12月×3年+15月）=117070.5元。2、上述两被告应赔偿其自2013年8月30日至2016年3月2日经济补偿金的利息，按借贷利率年利24%计算，即117070.5元×24%×2.5年=70242.3元。3、上述两被告应承担交通费、食宿费、误工费及律师费等30000元。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持其全部上诉主张。谯城区政府庭审中答辩称，其虽未上诉，但张晓将辞职后并未到民营企业去创业，不符合省委、省政府7号《文件》及省人社厅31号《意见》的规定，且谯城区政府也并非经济补偿金的支付主体，故一审法院判决谯城区政府支付经济补偿金不当。请求二审法院依法裁判。谯城区教育局答辩称，谯城区教育局批准张晓将辞职的依据是国办发[2002]35号《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，并未按照省委、省政府7号《文件》及省人社厅31号《意见》批准其辞职，故其不应当支付经济补偿金，请求二审法院依法裁判。一审被告谯城区政府及谯城区教育局均未向一审法院提交证据。一审原告张晓将向一审法院提举的主要证据材料为：第一组：身份证。证明原告诉讼主体适格。第二组：1.阜阳乡镇企业中专学校毕业证书;2.谯城区城镇职工基本医疗保险病历；3.荣誉证书。证明1998年7月原告从阜阳乡镇企业中专学校毕业后，先被分配到谯城区华佗镇人民政府工作，后被转岗分流至谯城区张店乡中心小学任教的情况。第三组：1.辞职申请书；2.辞职申请表；3.安徽省人社厅皖人社发[2013]31号文件；4.亳州市谯城区教育局教人[2013]191号文件；5.工资表。证明根据安徽省人民政府[2013]7号文件及安徽省人社厅皖人社发[2013]31号文件之规定，原告于2013年8月18日提出辞职创业申请，2013年8月28号填写辞职申请表，2013年8月30日谯城区教育局作出教人[2013]191号文件批准原告辞职及当时原告的工资情况。第四组：1.亳州市谯城区人力资源和社会保障局信访答复意见；2.谯城区政府信访复查意见；3.亳州市信访局作出的亳信复核[2015]1号信访答复告知书；4.亳州市谯城区人力资源和社会保障局作出的谯人社访[2016]2号信访答复意见书；5.复查申请书;6.亳州市中级人民法院作出的（2015）亳行诉初字第00010号民事裁定书；7.安徽省高级人民法院作出的（2015）皖行终字第00268号行政裁定书。证明原告辞职后为要求支付经济补偿金,自2013年9月份起，就开始多次向谯城区劳动局、谯城区政府、亳州市信访局及省信访局、国家信访局信访。先后经过提出信访申请、复查、复核，再到重新审查，请求复查；提起行政诉讼后，先是亳州市中级人民法院裁定不予立案，后到安徽省高级人民法院提出上诉，安徽省高级人民法院作出最终裁定，亳州市中级人民法院予以立案的事实。第五组：部分交通费用票据若干。证明为主张权利原告这两年多四处奔波，为此付出了大量的的时间、金钱、精力。故请求被告赔偿原告必要的、合理的交通费、食宿费、误工费、精神损害抚慰金、律师代理费及利息损失等，是合法有据的。一审法院依职权调取的证据材料为：1.亳州市谯城区档案局的说明一份，证明张晓将辞去教师编制，档案已提走；2.亳州市谯城区人力资源和社会保障局的证明一份，证明张晓将原工作时的身份、单位性质、教护标识和绩效工资类别；3.亳州市谯城区华佗镇人民政府的证明一份，证明张晓将毕业分配、入编、待岗及分流的情况；4.张晓将的律师资格证一份，证明张晓将2015年6月22日取得专职律师资格证。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼。省人社厅31号《意见》第8条规定，事业单位工作人员辞职到民营企业创业的，须经单位审核、主管部门批准，组织人事部门备案后，予以核发经济补偿金。2016年7月省人社厅对该意见相关问题释明，“综合考虑当前事业单位资金来源渠道，虽然补偿金应由批准辞职创业工作人员所在单位支付，但其中公益一类事业单位最终仍是由财政渠道予以支付。”上述文件及回复均未对支付经济补偿金的单位予以明确，本案中，因张晓将原任职的张店乡中心小学属于财政拨款的社会公益类事业单位，谯城区教育局是批准张晓将从该学校辞职的主管机关，谯城区政府则是负责本行政区域内教育、财政的行政机关，综合考虑上述因素，故张晓将辞职创业，请求支付经济补偿金未果，认为行政机关的行为侵犯其合法财产权，向人民法院提起行政诉讼，谯城区教育局与谯城区政府均系本案适格被告。本案实体方面涉及的争议焦点有三：一、张晓将是否符合给付经济补偿金的条件；二、经济补偿金的数额；三、经济补偿金的支付主体。一、张晓将是否符合给付经济补偿金的条件。省人社厅31号《意见》第8条规定，对经组织批准辞去事业单位公职到民营企业创业的，一次性发给相应的经济补偿金。2016年7月省人社厅对该意见相关问题释明，“民营企业是就企业所有制形式而言约定成俗的一个企业类别概念，并非法律概念。根据《中华人民共和国律师法》第十五条、第十六条、第二十条的规定，我国的律师事务所的组织形式有三种，即合伙所、个人所和国资所。律师事务所是否属于民营企业范畴，不能做简单判断。从国家提倡的大众创业、万众创新角度来理解，我们认为事业单位工作人员按照相关法律法规开设国资所以外的律师事务所，可以视为到民营企业创业”。本案中，张晓将于2013年8月经张店乡中心小学及主管机关谯城区教育局书面同意辞去公职，符合省人社厅31号《意见》所规定的“经组织批准同意辞去公职”的情形，其到非国资所亳乐律师事务所任职，省人社厅释明称可以视为到民营企业创业，故其有权依据省人社厅31号《意见》的规定获得辞职经济补偿金。二、关于经济补偿金的数额。省人社厅31号《意见》第8条规定，对经组织批准辞去公职到民营企业创业的，一次性发给相当于本人3年基本工资的补偿金；另按本人实际工龄计算，每1年工龄，加发本人1个月基本工资的补偿金。本案中，一审法院根据张晓将的工资单及其于1999年4月份入事业编，2013年8月辞职的事实，以其基本工资1281元，14年工龄为标准计算经济补偿金为64050元（3年×12月×1281元∕月+14月×1281元∕月），并无不当。张晓将主张按工资总额2295.5元作为经济补偿金的计算标准，与省人社厅31号《意见》按本人基本工资计算经济补偿金的规定相悖，其该上诉理由缺乏依据，本院不予支持。因张晓将于1999年4月入事业编制，故其主张其工龄应从1998年7月毕业起计算无事实根据，本院亦不予支持。三、经济补偿金的支付主体。如前所述，省人社厅的31号《意见》及其对文件的释明均未对支付经济补偿金的单位予以明确，考虑到张晓将原任职的张店乡中心小学属于财政拨款的社会公益类事业单位，谯城区政府负责本行政区域内社会公益事业的拨款，由谯城区政府支付经济补偿金更有利于保护张晓将的合法权益，故一审法院判决谯城区政府支付经济补偿金并无不当。因省人社厅的31号《意见》及相关解释，对给付经济补偿金的时间节点未作规定，故张晓将请求赔偿因迟延履行所产生的利息无依据；张晓将请求赔偿交通费、误工费、律师费等维权费用，因上述费用均不属于直接损失，且无法律依据。因此，一审判决驳回其该项诉请，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。张晓将的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张晓将负担。本判决为终审判决。审 判 长 宋 鑫代理审判员 石 音代理审判员 蒋春晖二〇一七年三月三十日书 记 员 潘玉丹附：本案适用相关法律：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……