江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏03行终160号上诉人（原审原告）：朱新友，男，1970年6月5日生，汉族，农民，住睢宁县。委托诉讼代理人：张元江，北京市尚和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：睢宁县国土资源局，住所地睢宁县睢城街道元府西路262号。法定代表人：张敏，该局局长。出庭负责人：戴雷，该局副局长。委托诉讼代理人：王维，该局法规科副科长。委托诉讼代理人：陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。上诉人朱新友因与被上诉人睢宁县国土资源局土地行政管理一案，不服江苏省新沂市人民法院（2016）苏0381行初24号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2017年5月3日立案受理后，公开开庭审理了本案。上诉人朱新友及其委托诉讼代理人张元江，被上诉人睢宁县国土资源局的出庭负责人戴雷，委托诉讼代理人王维、陈向东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。朱新友向原审法院起诉请求：判决撤销睢宁县国土资源局于2015年10月30日作出的睢国土资罚字[2015]216号行政处罚决定。原审判决认定，2008年4月，朱新友占用睢宁县官山镇汤集村路边沟渠建设房屋，用于粮食收购。睢宁县国土资源局于2015年8月4日巡查发现朱新友占地建房未经批准，同年8月6日安排工作人员进行检查核实，作出责令停止土地违法行为通知书并送达朱新友。2015年8月10日，睢宁县国土资源局对朱新友未经批准占地建房立案，经现场勘测，朱新友建房占地面积1139.86平方米。根据睢宁县土地利用总体规划图，朱新友所占用土地为农用地。2015年10月16日，睢宁县国土资源局作出“国土资源行政处罚告知、听证告知书”并送达朱新友。2015年10月30日，睢宁县国土资源局作出“国土资源行政处罚决定书”，并于同年11月3日送达朱新友，朱新友未申请行政复议。2016年3月21日，睢宁县国土资源局作出“履行国土资源行政处罚催告书”，并向朱新友邮寄送达。2016年4月1日，睢宁县国土资源局申请睢宁县人民法院强制执行，睢宁县人民法院经审查作出准予强制执行裁定。朱新友对睢宁县国土资源局作出的睢国土资罚字[2015]216号行政处罚决定不服，遂向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。该法第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。朱新友占用的土地系沟渠，属于农用地，朱新友占用该土地建设房屋不符合土地利用总体规划，也未办理相应的农用地转用审批手续，系非法占用土地。睢宁县国土资源局根据朱新友非法占用土地的事实，依据上述规定作出[2015]216号行政处罚决定，认定事实清楚。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。因此行政机关在作出行政行为时，既应当告知行为相对人行政行为内容，也应告知诉权和起诉期限。本案睢宁县国土资源局告知朱新友起诉期限为3个月，明显违反法律规定。综上，睢宁县国土资源局作出的处罚决定认定事实清楚，朱新友要求撤销该处罚决定无事实依据，原审法院不予支持。但睢宁县国土资源局告知起诉期限错误，应属程序轻微违法；鉴于朱新友已在法定期限内向原审法院提起行政诉讼，睢宁县国土资源局的违法行为对朱新友权利未产生实际影响，故应确认被诉处罚决定违法，但不应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认睢宁县国土资源局于2015年10月30日作出的睢国土资执罚字[2015]216号行政处罚决定违法。案件受理费50元，由睢宁县国土资源局负担。朱新友上诉请求：依法撤销一审判决，发回重审或撤销睢宁县国土资源局作出的睢国土资罚字[2015]216号行政处罚决定。事实和理由：原判认定事实不清，证据不足，适用法律错误。一、原判决对涉案土地性质及管理类别的事实认定不清。睢宁县国土资源局认定上诉人朱新友占用的土地性质为基本农田与客观事实不符。虽然睢宁县国土资源局提供了地类权属审核表及官山镇土地总体规划现状图，但由于该资料系小比例尺规划图，且严重失真，无法对细小的地块进行准确标注。上诉人朱新友庭审中提供物证照片，显示涉案土地在基本农田界桩以外，睢宁县X307号凌李公路以内。汤集村村委会收取2000元的专用发票上写明“占用集体大沟为营业面积”说明占用土地并非基本农田，睢宁县水利局官山水利管理站在收据也写明为“2013年-2023年度河道占用费”，证实上诉人占用的是河道，不属于土地管理部门管理的范围。因此，国土管理部门超越权限。且上诉人占用的面积实际只有250平方米。二、原判决违反了特别法优于普通法的法律适用规则。涉案土地属于X307号县级公路用地，也属于沟底的河道，为河道管理的范围，属于《中华人民共和国公路法》、《河道管理规定》、《水法》、《防洪法》等特别法管理范围，涉案土地应由交通等行政部门管理。根据立法法及行政诉讼法的规定本案应优先适用特别法，被上诉人睢宁县国土资源局超越职权，原判决违反法律适用原则。三、行政处罚适用法律错误。上诉人所占用的地点经过河道管理部门的批准，经过村里的同意，行政处罚决定书适用《土地管理法》七十六条错误。睢宁县国土资源局答辩称，上诉人朱新友占用的土地系沟渠，属于农用地，朱新友占用该土地建设房屋不符合土地利用总体规划，也未办理相应农用地转用审批手续和建设用地审批，系非法占用土地。答辩人根据上诉人非法占用土地的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定作出《国土资源行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。上诉人提出处罚决定书在认定事实和适用法律及程序存在违法，并要求撤销的主张不成立。上诉人在作出行政处罚时，新《行政诉讼法》已经执行，因新旧法律衔接问题按照旧的期限规定3个月告知朱新友，有违新法规定，一审法院认定属程序违法，但朱新友在三个月期限内起诉，诉权行使没有受到影响。因此，虽确认被诉处罚决定违法，但不予撤销。二审查明的事实与原判认定事实基本一致。本院认为，本案的审理焦点是睢宁县国土资源局作出《行政处罚决定书》的行为是否合法。即被诉《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确以及程序是否合法。关于被诉《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。睢宁县国土资源局系法律、法规授权负责本行政区域内的土地管理部门，有权根据调查、检查的结果，对本辖区范围内的土地违法行为依法作出行政处罚决定。《土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《土地管理法实施条例》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。本案中，朱新友所占土地为沟渠，属于农用地，并非建设用地，其利用农用地建房，既不符合土地利用总体规划，也未依法办理农用地转为建设用地审批手续，故被诉《行政处罚决定书》认定朱新友利用农用地建房构成非法占地，事实清楚。根据该认定的事实，睢宁县国土资源局根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定作出被诉《行政处罚决定书》，适用法律正确。上诉人称其占用的土地面积为250平方米，且建设行为已取得汤集村委会及睢宁县水利官山水利管理服务站的同意，该主张没有事实根据和法律依据，本院不予支持。关于睢宁县国土资源局作出《行政处罚决定书》的程序是否合法的问题。本案中，睢宁县国土资源局在作出被诉《行政处罚决定书》前进行了调查，在处罚前已告知朱新友作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，符合《行政处罚法》关于行政处罚一般程序的规定。虽然睢宁县国土资源局告知朱新友起诉期限错误，但朱新友已在法定期限内提起诉讼，睢宁县国土资源局的违法行为对其权利未产生实际影响，对睢宁县国土资源局的行为，应确认违法。综上，上诉人诉请撤销该《行政处罚决定书》的请求缺乏事实和法律依据，本院不予采信。原判决认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条、第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱新友负担。本判决为终审判决。审 判 长  杜 林审 判 员  周美来代理审判员  刘小花二〇一七年八月二十九日书 记 员  杜心舒