福建省龙岩市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）岩行初字第41-1号原告武平县中堡镇新湖村民委员会（以下简称“新湖村委会”）住所地龙岩市武平县。法定代表人兰书元，主任。委托代理人徐洪春、钟芳榕，福建义恒律师事务所律师。被告龙岩市人民政府，住所地龙岩市新罗区。法定代表人池秋娜，市长。委托代理人熊庆强，男，龙岩市林业局调处办主任。被告福建省人民政府，住所地福州市鼓楼区。法定代表人于伟国，代省长。委托代理人连燕群，男，福建省人民政府法制办公室工作人员。第三人上杭县官庄畲族乡新风村民委员会（以下简称“新风村委员”），住所地龙岩市上杭县。法定代表人蓝志平，主任。委托代理人高福长，男，新风村委会文书。原告新湖村委会不服被告龙岩市人民政府龙林处纠办（2015）1号《告知函》及被告福建省人民政府闽政行复（2015）34号《行政复议决定书》，于2015年6月16日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月19日立案后，于2015年6月19日向被告龙岩市人民政府、福建省人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告新湖村委会的法定代表人兰书元及其委托代理人徐洪春，被告龙岩市人民政府的委托代理人熊庆强，被告福建省人民政府的委托代理人连燕群，第三人新风村委会的委托代理人高福长到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告龙岩市人民政府于2015年2月9日作出龙林处纠办（2015）1号《告知函》，告知：按照《福建省林木林地权属争议处理条例》第二十条第二款中“林木林地权属争议处理申请有下列情形之一的，不予受理：（一）已经当事人所在地人民政府或者共同的上一级地方人民政府依法调解并达成协议或者依法作出处理决定的”，因此，对你村的申请不予受理。原告不服，向被告福建省人民政府申请行政复议，被告福建省人民政府受理后于2015年5月28日作出闽政行复（2015）34号《行政复议决定书》，维持了龙岩市人民政府作出的龙林处纠办（2015）1号《告知函》。原告新湖村委会诉称：土地改革时期，武平县人民政府向原告村民蓝某甲、蓝某乙颁发了武上新字第57号土地房产所有证，确认坐落于武平县中堡公社1973年林业基本图8林班15小班，地名为小丘里下凹（又名小丘里白叶窝），四至界址为东到松树凹，南至路、西至坑、北至田的林地归蓝某甲、蓝某乙所有。1981年12月28日，武平县人民政府颁发给原告武林字第NO.0002572号林权所有证，确认上述范围内300亩林地林木属原告所有。在这300亩林地附近的113亩属武平县中堡公社所有，该林地坐落于武平县中堡公社1973年林业基本图8林班14小班，四至界址为东至窝，南至岽、西至崀，北至路。1981年12月上述413亩林业均作为原告村民兰某甲户、兰某乙户、兰某丙户、兰某丁户、兰某戊户、兰某己户、兰某庚户的责任山，并由这些村民种植管护至今。而第三人新风村却以上述413亩林地林木属其所有长期与原告发生争议。2015年2月3日，原告向被告龙岩市人民政府提出林地林木权属争议调处申请，要求确认坐落地名为小丘里下凹（又名小丘里白叶窝）300亩的林地林木归原告所有，然而龙岩市人民政府却由“福建省龙岩市人民政府处理山林纠纷工作小组办公室”作出了龙林处纠办（2015）1号《告知函》，不予受理原告的调处申请。原告对此不服向被告福建省人民政府申请复议，福建省人民政府以闽政行复（2015）34号《行政复议决定书》，维持了龙岩市人民政府作出的龙林处纠办（2015）1号《告知函》。原告不服的理由如下：（一）龙岩市人民政府不受理本案的权属争议申请属违法。据闽政行复（2015）34号《行政复议决定书》载明的情况，调处办是在征得争议对方当事人的意见后才确定是否受理原告申请的，程序上严重违法。（二）原告与第三人并未达成关于猴子额（白叶坑）西边山界址的协议。1982年12月10日签订协议书时，兰某辛、胡某甲并无取得武平县中堡公社新湖大队、武平县中堡公社的授权委托书。闽政行复（2015）34号《行政复议决定书》却给出了相反的说法，明显与事实不符。据此，可认定原告与第三人并无达成相关协议。（三）福建省龙岩地区处理山林纠纷工作小组作出的（88）岩地处理山林纠纷字第001号《关于转发“小丘里”山林纠纷协议书的通知》对原告是没有法律约束力，且与《协议书》内容也不一致。无论从形式上还是内容上，该通知都不属于争议调解书，而其是一份具有强制性、命令性的争议处理决定书，是无效的。同时，该通知以不属于县级以下地方人民政府而只属于地区行政公署的一个工作机构的福建省龙岩地区处理山林纠纷工作小组的名义进行确权，违反了当时《森林法》的强制性规定。综上，请求：1.撤销福建省龙岩市人民政府处理山林纠纷工作小组办公室龙林处纠办（2015）1号《告知函》；2.责令被告龙岩市人民政府依法受理原告提出的林地林木权属争议调处申请。被告龙岩市人民政府答辩称：答辩人作出的《告知函》，程序合法，认定事实清楚，行政复议机关作出的决定是完全正确的。（一）不予受理的《告知函》属合法作出。2015年2月3日，原告向龙岩市人民政府提出关于“小丘里”林地林木权属争议调处申请时，原告并未写明该纠纷双方已达成调解协议。原告于2011年4月曾向新罗区人民法院提起行政诉讼，未被受理。原告村民兰祥振2012年5月21日至龙岩市人民政府上访，接访后经调处办人员到第三人处召开村两委成员和该山场承包人调查核实座谈会，第三人一致要求按原协议书执行，不同意再调解，该行为符合涉林信访大调解机制规定，不存在原告所说不公正与程序上严重违法。且根据《福建省林木林地权属争议处理条例》第二十条第二款中“林木林地权属争议处理申请有下列情形之一的，不予受理：（一）已经当事人所在地人民政府或者共同的上一级地方人民政府依法调解并达成协议或者依法作出处理决定的”，故不予受理的《告知函》是依法作出。（二）1982年双方达成协议书应以历史眼光看待，且原新湖大队大队长兰某辛的自述回忆可以说明其作为代表参加调处会是经当时两委干部决定的。协议书是在争议双方及各自的公社代表参与下，按自愿原则订立的，具有民事合同效力，依据《福建省林木林地权属争议处理条例》第二十九条规定“当事人对林木林地权属争议调解书有异议的，可以依法向人民法院提起诉讼”。（三）1988年时，因1982年《协议书》中某些文字阐述不够明确，四至地物标志也不明显，且未附纠纷范围示意图，所以协议签订后仍发生界线争议。根据双方的请求报告，在1988年1月29日兰某辛等三人经原告出具了《山林权纠纷协调调处代表授权委托书》后，原龙岩地区处理山林纠纷工作小组办公室工作人员经原现场踏看，于1988年12月10日在忠于1982年协议书基础上，依法调处并下发了《关于转发“小丘里”山林纠纷协议书的通知》，以便于为争议林权确权发证提供更为规范、更为准确的依据。调处机关只是作为第三人进行证明，不是原告所述实质是一份林地林木权属争议处理决定书，不存在越权确权。因1993年9月《福建省林木林地权属争议处理条例》才出台，故通知的作出是符合当时规定的。另，1998年间，“小丘里”经武平与上杭县人民政府同意，行政区域勘界已调至上杭县。2007年3月30日，“小丘里”已由上杭县人民政府登记核发了《中华人民共和国林权证》。综上，本机关依据《福建省林木林地权属争议处理条例》第三条第二款、第二十条第二款、第二十九条规定出具的不予受理的《告知函》，认定事实清楚，适用法律法规正确，证据确凿，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告龙岩市人民政府于2015年7月3日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据有：（一）证据部分。1.2015年2月3日《林地林木权属争议调处申请书》一份，证明收到申请书后，发现该纠纷已于上世纪八十年代调处完结，对双方达成的协议书本机关无权撤销，特告知申请人；2.（88）岩地处理山林纠纷字第001号《关于转发“小丘里”山林纠纷协议书的通知》一份，证明根据争议双方协议，进一步明确了协议内容；3.1982年12月10日《协议书》手写与打印各一份、附件示意图二份，证明1982年12月10日，由原龙岩地区处理山林纠纷工作小组主持，经争议双方大队代表和双方公社代表达成解决争议的协议，且《协议书》由武平县中堡公社代表胡某甲起草；4.上杭新风村代表授权委托书，证明全权代表处理本案；5.武平新湖村代表授权委托书，证明全权代表处理本案；6.1988新湖村《请求仲裁“到山塘”（又叫小丘里）山林权属的报告》及附图，证明1982年12月10日，已由原龙岩地区主持召开调处会达成解决争议的《协议书》，但“到山塘”有争议，附调处位置；7.1988年上杭新风村关于与武平县中堡乡新湖村白叶坑山林纠纷的调处报告及附图，证明新风村提出按1982年协议书及附图执行；8.1988年实地勘验图，证明1988年经双方再次确认1982年双方现场指界；9.上杭县新风村的土地证查验，证明讼争山场权属依据；10.1986年上杭县新风村山林纠纷汇报材料，证明1982年调处位置；11.1987年武平县《关于新湖村到同塘（训背山）山场林权纠纷的调查报告》及示意图，证明调处位置、范围、山名，且武平方当时没有土地证；12.新湖村兰某辛2011年出具的《关于82年小丘里山场纠纷调处会前后经过的回忆》，证明时任大队长的兰某辛陈述了“经队二委干部研究，由我作为法定代表参加调处会”；13.2011年新湖村委会向新罗区人民法院提起诉讼的《行政起诉状》及授权委托书各一份，证明原告2011年曾为此事提起诉讼，但未被受理；14.行政界线的勘界图，证明争议山场处于上杭县行政界内；15.2003年上杭县《林权登记申请表》及附图各一份，证明上杭县人民政府于2007年6月30日就该讼争山场审批了林权登记发证；16.龙林信（2012）14号信访事项处理答复意见书，证明2012年新湖村村民兰祥振对此事上访。（二）依据部分。《福建省林木林地权属争议处理条例》第三条、第十一条、第二十条、第二十九条；《福建省林权登记条例》第十七条第三款；龙岩地区行政公署岩署（1985）综312号文件；闽政（1992）函47号《福建省人民政府关于对省高级人民法院提请解释省政府文件闽政［82］2号第九条和闽政［85］综2号第四条有关问题的答复》。被告福建省人民政府答辩称：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，答辩人作出闽政行复（2015）34号《行政复议决定书》，即维持龙林处纠办（2015）1号《告知函》的决定，证据确凿，适用法律、法规正确。龙岩市人民政府处理山林纠纷工作领导小组（原龙岩地区处理山林纠纷工作小组）系龙岩市人民政府成立的履行林木林地权属争议处理法定职责的机构，符合《福建省林木林地权属争议处理条例》第三条的规定。该小组依照《福建省林木林地权属争议处理条例》第二十二条的规定作出不予受理的《告知函》，程序合法。1982年原告与第三人在该小组主持调处下达成的《协议书》与1988年该小组为进一步明确争议山场的四至范围和山林归属的《通知》系由该小组主持争议双方召开调解会达成的解决争议的协议。根据《福建省林木林地权属争议处理条例》第二十条第二款规定作出的不予受理的《告知函》是正确的，原告对调解书有异议，可依该条例第二十九条规定向人民法院提起诉讼。（二）答辩人在法定期间内作出闽政行复（2015）34号《行政复议决定书》，符合法定程序要求。本案原告仅将答辩人列为被告，并未对答辩人作出的闽政行复（2015）34号《行政复议决定书》提出具体的诉讼请求，不符合提起诉讼的条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，应当裁定驳回原告对答辩人的起诉，或依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告对答辩人的诉讼请求。被告福建省人民政府于2015年6月30日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据有：（一）证据部分。1.行政复议申请书一份，证明原告因对龙林处纠办（2015）1号《告知函》有异议向答辩人提出行政复议；2.文件阅办单、立案审批表一份，证明答辩人在五个工作日内审查并予立案，程序合法；3.2015年2月3日《林地林木权属争议调处申请书》、（88）岩地处理山林纠纷字第001号《关于转发“小丘里”山林纠纷协议书的通知》、1982年12月10日《协议书》手写与打印各一份、附件示意图、1988年上杭新风村代表授权委托书及武平新湖村代表授权委托书、1988新湖村《请求仲裁“到山塘”（又叫小丘里）山林权属的报告》及《要求》、1988年上杭新风村关于与武平县中堡乡新湖村白叶坑山林纠纷的调处报告及附图，证明答辩人作出闽政行复（2015）34号《行政复议决定书》的证据材料；4.闽政行复（2015）34号《行政复议决定书》一份，证明福建省人民政府于2015年6月19日作出了维持龙林处纠办（2015）1号《告知函》的行政复议决定。（二）依据部分。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。第三人新风村委会述称：（一）双方争议山场“小丘里”是猴子额、老庵场等1000多亩山场的总称，自古以来是新风村管辖，上世纪70年代我村村民与原告村民因猴子额山场发生争议。为解决双方矛盾，在双方公社干部的撮合下双方公社代表及大队干部代表到现场踏勘，于1982年12月10日签订了协议书，虽然受当时交通不便等条件限制，双方大队、公社均未盖章，但代表人都是受委托参与调处的，合理合法，对双方均具有同等的法律效果。（二）签订协议书后，双方部分村民仍有发生纠纷，为防止事态的发展，经各县林委同意，由龙岩地区行政公署组织公、检、法、林业、民政等五个部门组成龙岩地区山林纠纷调处办，于1988年组织人员实地踏勘、了解情况后，双方代表在召开协调会议后，根据会议情况，调处办才作出了《关于转发“小丘里”山林纠纷协议书的通知》。该通知是龙岩地区行政公署授权调处办以政府名义所执行的一项工作，不存在越权行为。（三）《福建省林木林地权属争议处理条例》第二十九条规定，当事人对此类调解书有异议的，可依法向人民法院提起诉讼。（四）根据原告提供的上世纪50年代房产所有证中的“石贝村林地小丘里下凹壹块”与争议的“小丘里”界址不符，新湖村与新风村猴子额的山林界址应以猴子额艮为界。综上，《协议书》与《通知》依法律规定应当认定为有效，龙岩市人民政府调处办以市政府名义出具不予受理的《告知函》是合法的。第三人新风村委会向本院提供了如下证据：1953年福建省上杭县杭十博土字第零叁零伍号《土地房产所有证》一份，证明争议的山场属于上杭县，原告提交的土地证所载山场并非是争议山场。经庭审对原告、被告、第三人提供的证据及依据进行质证，各方当事人意见如下：（一）对被告龙岩市人民政府提供的证据质证意见。原告新湖村委会质证认为：证据1的真实性无异议，但不能证明被告主张。原告与第三人对纠纷山场并未达成协议，并且长期发生权属争议。对证据2的真实性无异议，但不能证明被告主张。该证据不是调解书而是权属争议处理决定，超越其行政职权，属无效。对证据3的真实性无异议，但不能证明被告主张。该协议没有原告授权委托并加盖公章，被告没有证据证明原告与第三人曾派代表到现场指界。对证据4-5，认为委托书的时间为1988年，并非是1982年的委托。对证据6的真实性无异议，但不能证明被告主张。该证据明确表明原告因纠纷山场与第三人一直发生争议。对证据7的真实性无异议，但不能证明被告主张。这是第三人单方意见未经原告确认。对证据8，不同意龙岩市人民政府的证明内容，武平方签名后被涂改，且签名人并非原告村干部。对证据9无异议。对证据10的真实性无异议，但不能证明被告主张。对证据11的真实性无异议，但不能证明被告主张。对纠纷山场原告有土改时期的土地证。对证据12的真实性无异议，但不能证明被告主张。兰某辛也陈述到受到逼迫才签字的。对证据13无异议，但也说明了原告对该认定不服。对证据14，因没有提供完整的图无法确认真实性，争议山场在武平境内且行政界线不是林木林地权属划分依据。对证据15，认为原告不知道有颁发林权证的事实，且申请材料不等于林权证。对证据16无异议，说明原告对协议等是一直不服的。原告新湖村委会对被告龙岩市人民政府提供的法律依据的真实性均无异议，但认为闽政（1992）函47号答复只能说明工作小组负责日常事务，没有确权的资格。被告福建省人民政府与第三人新风村委会质证认为，对龙岩市人民政府提供的证据和法律依据均无异议。（二）对福建省人民政府提供的证据质证意见。原告新湖村委会质证认为，与被告龙岩市人民政府一致的证据作相同的质证意见，对于被告福建省人民政府作出的行政复议决定及依据，认为其因不服才提起诉讼的。被告龙岩市人民政府与第三人新风村委会质证认为，对福建省人民政府提供的证据和法律依据均无异议。（三）对原告新湖村委会提供的证据质证意见。被告龙岩市人民政府质证认为：对证据1，认为因该纠纷已经依法调解达成协议，因此龙岩市人民政府才依法不予受理，省政府也予以维持。对证据2，认为因原告此前未提交土地证，1982年-1988年未提交证据证明中堡镇有113亩林地，且中堡镇在参加山林调处时也未提出权属要求，如原告提出该主张应当追加中堡镇为本案第三人。对证据3，认为调解协议已经生效，且几十年来原告均无异议，应当历史客观看待问题。对证据4无异议。被告福建省人民政府与第三人新风村委会对原告提供的证据质证意见与被告龙岩市人民政府一致。（四）对第三人新风村委会提供的证据质证意见。原告新湖村委会质证认为，该证据与本案无关，从内容上只能理解为不同林地，原告申请调处的是1981年武平县政府颁发的林权证中记载的林地。被告龙岩市人民政府质证认为，双方纠纷已经过1982年协议书调处。被告福建省人民政府质证认为，与本案无关，地点不明确。本院对上述证据、依据认定如下：被告龙岩市人民政府提交的证据1-7、9-16，被告福建省人民政府提交的证据1-4，原告新湖村委会提供的证据1、3、4真实合法且与本案定案有关联，本院均作为本案定案证据予以综合判断后采纳认定。被告龙岩市人民政府提交的证据8，因原告提出异议，且真实性无法认定，本院不予采纳。原告新湖村委会提交的证据2中的1981年林权证与本案有关联，可作为证据使用；其余证据，因被告及第三人提出异议，且真实性无法认定，本院不予采纳。第三人新风村提交的证据，不能作为本案的证据使用，本院不予采纳。被告龙岩市人民政府及福建省人民政府在法定期限内提供了其作出被诉具体行政行为依据的规范性文件，证明其作出被诉具体行政行为的职权、遵循的程序以及适用的规范性文件规定，本院将作为对被诉具体行政行为合法性审查的依据。经审理查明，原告新湖村委会与第三人新风村委会争议的山场“小丘里”（又称猴子额、白叶坑），现坐落在上杭县官庄畲族乡行政区域内，1981年12月28日，武平县人民政府颁发了武林字第NO.0002572号《福建省武平县林权所有证》，将上述讼争山场山权、林权确认给新湖大队（现新湖村），讼争山场位于1973年林业基本图8林班15小班，面积300亩。为解决原告与第三人的争议，1982年12月10日双方公社代表及大队干部代表到现场踏勘并签订了协议书。但签订协议书后，双方部分村民仍因该山场有发生纠纷，龙岩地区处理山林纠纷工作小组于1988年作出了《关于转发“小丘里”山林纠纷协议书的通知》，进一步明确了争议山场的四至范围。2015年2月3日，原告向被告龙岩市人民政府申请对该争议山场林地林木权属争议进行调处。被告龙岩市人民政府处理山林纠纷工作小组办公室于2015年2月9日作出了龙林处纠办（2015）1号《告知函》，告知对原告的申请不予受理，并于2015年2月11日送达了原告。原告不服，于2015年3月26日向福建省人民政府申请行政复议，福建省人民政府受理后，于2015年5月28日作出了闽政行复（2015）34号《行政复议决定书》，维持了被告龙岩市人民政府作出的龙林处纠办（2015）1号《告知函》，并于2015年6月9日送达了原告。后原告不服，于2015年6月16日向本院提起诉讼，请求判如所请。本院认为，原告武平县中堡镇新湖村委会申请被告龙岩市人民政府调处的“小丘里”山场的权属系与第三人上杭县官庄畲族乡新风村发生的争议，根据《福建省林木林地权属争议处理条例》第三条第一款规定：“地方各级人民政府依法处理本行政区域内的林木林地权属争议”及第十九条第三款规定“跨县（市、区）行政区域发生的单位之间、单位与个人之间、个人之间的林木林地权属争议，由林木林地所在地设区的市人民政府依法处理。”故被告龙岩市人民政府具有法定的行政管理职权。根据《福建省林木林地权属争议处理条例》第二十二条规定，地方各级人民政府收到林木林地权属争议处理申请书后，经审查，对符合本条例规定的受理条件的，应当予以受理；对不符合本条例规定的受理条件，决定不予受理的，应当书面告知申请人，并说明理由。本案中，作出龙林处纠办（2015）1号《告知函》的龙岩市人民政府处理山林纠纷工作小组办公室只是被告龙岩市人民政府处理林木林地权属争议具体工作的工作机构，对林木林地权属争议处理申请是否受理，均应由龙岩市人民政府作出相应处理。龙岩市人民政府处理山林纠纷工作小组办公室无权针对原告新湖村委会向被告龙岩市人民政府提出的林木林地权属争议调处申请对外作出不予受理的《告知函》。故原告诉请撤销福建省龙岩市人民政府处理山林纠纷工作小组办公室龙林处纠办（2015）1号《告知函》，理由正当，本院予以支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决”的规定，本院对被告福建省人民政府作出的闽政行复（2015）34号《行政复议决定书》维持《告知函》的复议决定，予以撤销。被告福建省人民政府抗辩本案原告仅将其列为被告，并未对其作出的闽政行复（2015）34号《行政复议决定书》提出具体的诉讼请求，认为应驳回原告对其的起诉的意见，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第七十条第（四）项之规定，判决如下：一、撤销福建省龙岩市人民政府处理山林纠纷工作小组办公室2015年2月9日作出的龙林处纠办（2015）1号《告知函》。二、撤销福建省人民政府2015年5月28日作出的闽政行复（2015）34号《行政复议决定书》之维持龙林处纠办（2015）1号《告知函》的复议决定。本案案件受理费50元，由被告龙岩市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。审 判 长  许虹菁代理审判员  廖晓红代理审判员  卢维善二〇一五年十二月十日书 记 员  张毅晖附法律条文附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。