上海市松江区人民法院民 事 判 决 书（2016）沪0117民初16357号原告：松江区泗泾镇赵非泾地区农民集体经济合作社，住所地上海市松江区。法定代表人：杨栋标，理事长。委托诉讼代理人：许永林，上海市诚至信律师事务所律师。委托诉讼代理人：李辉，上海市诚至信律师事务所律师。被告：上海市松江县朝晖陶瓷釉料厂，住所地上海市松江区。法定代表人：刘洪岐，厂长。委托诉讼代理人：程惠瑛，上海程惠瑛律师事务所律师。委托诉讼代理人：王寒笑，上海程惠瑛律师事务所律师。原告松江区泗泾镇赵非泾地区农民集体经济合作社与被告上海市松江县朝晖陶瓷釉料厂确认合同无效纠纷一案，本院于2016年9月5日立案后，依法适用普通程序，并于2016年11月24日、2017年6月15日公开开庭进行审理。原告的委托诉讼代理人许永林、李辉，被告的委托诉讼代理人程惠瑛均到庭参加诉讼。审理中，本案经本院院长批准，延长审理期限六个月。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1、确认松江区泗泾镇赵非泾村民委员会(以下简称“赵非泾村委会”)与被告于2001年9月18日签订的《协议书》(以下简称“系争协议书”)无效；2、被告向原告返还上海市松江区泗泾镇鼓浪路XXX号4,483平方米土地(以下简称“系争土地”)；3、确认系争土地地上建筑物(1幢、2幢)归原告所有；4、被告协助原告办理系争土地及地上建筑物(1幢、2幢、3幢、6幢)变更至原告名下的过户手续；5、被告支付原告占用系争土地期间的土地使用费(按照暂定每亩每年5万元计算，共6.73亩，自2001年9月20日计算至实际返还之日止)；6、被告赔偿原告房屋灭失损失1,985,000元(原始房屋9幢共2,193平方米，现存3幢及6幢合计面积208平方米，按照每平方1,000元计算)。审理中，原告自愿撤回第2至第6项诉讼请求，仅保留了第1项诉讼请求。事实和理由：被告成立于1991年8月22日，成立时系村办集体企业。1997年改制为股份合作制企业，由刘洪岐实际控制。1998年赵非泾村委会取得沪房地松字(1998)第000571号房地产权证，载明系争土地面积为4,483平方米，土地性质为集体所有，用途为工业用地，地上建筑物共9幢，建筑面积合计2,193平方米。2000年11月，该企业进行二次改制，由刘洪岐全额控股。2001年9月18日，刘洪岐编造了系争协议书，载：系争土地使用权转让给被告所有，转让时间从2001年9月20日起算。2001年9月27日，刘洪岐向松江区房屋土地管理局泗泾所提出了土地使用权变更申请，该所时任所长陆永明在明知被告已非村办集体企业的情况下，违规起草《关于朝晖陶瓷釉料厂变更土地的请示》，并将该请示与系争协议书等材料上报至松江区房屋土地管理局用地科，为被告办理集体土地使用权变更手续。2002年2月7日，松江区人民政府作出了沪松府土用字(2002)第24号《关于批准泗泾镇上海市松江县朝晖陶瓷釉料厂使用土地的批复》，将系争土地使用权变更给被告使用，同时注销沪房地松字(1998)第000571号房地产权证。2002年6月，陆永明应刘洪岐要求，制作《关于上海市松江县朝晖陶瓷釉料厂使用土地变更为征用的请示》，向区房屋土地管理局上报征地申请。2002年7月5日，上海市人民政府作出沪府土用批(2002)第173号《关于批准松江区人民政府二〇〇二年第二十九批次建设项目用地征用土地的通知》，批准征用系争土地。2002年8月30日，松江区人民政府作出沪松府土用字(2002)第307号《关于同意区房地局编制的朝晖陶瓷釉料厂建造生产用房〈建设用地项目供地方案〉的通知》，同意以征用方式将上述土地供给被告作为建设用地使用。2003年10月13日，被告以划拨方式获得系争土地4,483平方米的国有土地使用权。2003年9月10日，被告与赵非泾村委会签订《上海市房地产买卖合同》，约定赵非泾村委会将系争土地上的3、4、6、9幢房屋转让被告。2003年10月13日，被告取得沪房地松字(2003)第017451号房地产权证。后被告拆除4、9两幢，新建1、2两幢，于2006年7月4日取得沪房地松字(2006)第014276号房地产权证。2014年，刘洪岐与陆永明均被判处有期徒刑。2015年12月31日，松江区人民政府作出沪松府土收(2015)15号《关于撤销松江朝晖陶瓷釉料厂变更使用土地及征用土地的批文并将土地使用权返还泗泾镇赵非泾村村民委员会的通知》，认定被告取得上述土地使用权系陆永明采用违规起草请示文件、上报编造的《协议书》等手段，使被告冒充村办集体企业，骗取批准变更集体土地使用权及土地征用手续，依据《中华人民共和国土地管理法》撤销沪松府土用字(2002)第24号、沪松府土用字(2002)第307号土地管理文件，系争土地使用权应返还赵非泾村委会。2016年3月23日，松江区房地产交易中心在系争土地的房地产登记簿上注记关于应返还赵非泾村委会的信息。另，松江区泗泾镇人民政府于2012年9月1日撤销赵非泾村委会建制；松江区泗泾镇办公室明确原集体经济组织集体资产所有权与经营权由原告负责经营管理，原赵非泾村委会的合同权利由原告承继。刘洪岐采用欺诈手段编造系争协议书，并伙同陆永明将集体土地使用权变更为己用后，又违法变更为国有土地使用权的行为，显属以合法形式掩盖非法目的，且违反了法律的强制性规定，系争协议书应属无效。被告辩称：不同意原告的诉讼请求。1、原告对系争协议书的效力不具有诉讼主体资格，松江区人民政府作出的沪松府土收(2015)15号《关于撤销松江朝晖陶瓷釉料厂变更使用土地及征用土地的批文并将土地使用权返还泗泾镇赵非泾村村民委员会的通知》已于2017年4月27日由松江区人民政府自行撤销，系争土地使用权仍由被告所有，原告起诉的事由已不存在，原告接管赵非泾村集体资产之时系争土地已由被告所有，原告无起诉的主体资格。2、赵非泾村委会向被告转让系争土地的使用权是双方真实意思表示，并经镇政府内审及见证，不存在非法目的。3、被告取得系争土地的使用权必须经土地管理部门的审批，被告在长达十余年的经营使用期间，赵非泾村委会未提出过异议。综上，系争协议书合法有效。经审理查明：被告于1991年8月22日成立，经济性质为集体所有制。1997年7月30日，被告经松江县人民政府批准，改制为股份合作制企业。2000年11月20日，被告经泗泾镇集体资产管理委员会批准，进行二次改制，由刘洪岐全额控股。1997年6月19日，赵非泾村委会与被告签订《土地房屋租赁协议》，约定赵非泾村委会将1.2亩土地租予被告，租赁期限暂定3年，自1997年5月1日至2000年4月30日。2001年5月8日，赵非泾村委会与刘洪岐签订《协议书》，约定“上海朝联釉料有限公司”(该公司成立于1992年10月，于2000年12月歇业)使用的4.88亩土地转由被告使用，对价为48.8万元，结算方式由“上海朝联釉料有限公司”欠付被告的应付款中扣除。该协议有泗泾镇人民政府经营管理办公室盖章鉴证。2001年9月18日，赵非泾村委会与被告签订系争协议书，约定将系争土地4,483平方米(6.73亩)的土地使用权转让给被告所有，转让时间从2001年9月20日起。2001年10月10日，泗泾镇人民政府作出泗府项字(2001)第155号《关于朝晖陶瓷釉料厂变更土地的请示》，请示松江区人民政府将系争土地变更为被告用地。2002年2月7日，松江区人民政府作出沪松府土用字(2002)第24号《关于批准泗泾镇上海市松江县朝晖陶瓷釉料厂使用土地的批复》，同意将系争土地变更给被告使用；同时注销原沪房地松字(1998)第000571号房地产权证(该房地产权证载：权利人为赵非泾村委会，集体工业用地面积4,483平方米，建筑物9幢合计2,193平方米)；用地单位办理权属变更登记手续，地上建筑物办理房地产买卖手续。2002年6月6日，泗泾镇人民政府作出泗府项字(2002)第123号《关于上海市松江县朝晖陶瓷釉料厂使用土地变更为征用的请示》，申请将系争土地办理征用。2002年7月5日，上海市人民政府向松江区人民政府作出沪府土用批(2002)第173号《关于批准松江区人民政府二〇〇二年第二十九批次建设项目用地征用土地的通知》，征用系争土地在内的16.7501公顷农村集体土地，要求松江区人民政府实施征地并办理建设用地项目供地手续。2002年8月30日，松江区人民政府作出沪松府土用字(2002)第307号《关于同意区房地局编制的朝晖陶瓷釉料厂建造生产用房〈建设用地项目供地方案〉的通知》，同意以征用方式供给被告建设用地4,483平方米作为建造生产用房用地。2002年12月26日，被告与上海市松江区征地事务所签订《征地费包干协议书》，约定区征地事务所组织包干，被告支付补偿费用，劳动力及养老安置协议另签。2003年8月4日，被告获得4,483平方米系争土地的国有建设用地批准书。2003年9月10日，赵非泾村委会与被告签订《上海市房地产买卖合同》，约定赵非泾村委会将系争土地上的3、4、6、9四幢房屋售予被告；2003年10月13日，被告取得沪房地松字(2003)第017415号房地产权证，载：划拨工业用地面积4,483平方米，建筑物为3、4、6、9四幢，合计747平方米。现登记日为2006年6月30日的沪房地松字(2006)第014276号房地产权证载：权利人为被告，划拨工业用地面积4,483平方米，建筑物4幢合计5,952.87平方米：1幢2,396.16平方米、2幢3,348.71平方米、3幢81平方米、6幢127平方米。2014年12月12日，本院作出(2014)松刑初字第2107号刑事判决，判决书中认定：该案被告人松江区房屋土地管理局泗泾所原所长陆永明于2001年9月27日在明知上海市松江县朝晖陶瓷釉料厂已非村办集体企业，依法不能变更并取得集体土地使用权的情况下，仍违规起草《关于朝晖陶瓷釉料厂变更土地的请示》，使上海市松江县朝晖陶瓷釉料厂冒充村办集体企业，并将此《请示》与2001年9月18日《协议书》(系刘洪岐为办理土地变更手续以被告和赵非泾村委会的名义编造)等材料上报至松江区房屋土地管理局用地科，为上海市松江县朝晖陶瓷釉料厂申请办理集体土地使用权变更手续。该案被告人陆永明在上诉期内未上诉，该判决为生效判决。2015年1月5日，松江区人民检察院向松江区规划和土地管理局作出沪松检建(2015)1号检察建议书，建议撤销对系争土地的相关行政审批，妥善处理善后事宜。2015年12月31日，松江区人民政府作出沪松府土收(2015)15号《关于撤销松江朝晖陶瓷釉料厂变更使用土地及征用土地的批文并将土地使用权返还泗泾镇赵非泾村村民委员会的通知》，撤消沪松府土用字(2002)第24号、沪松府土用字(2002)第307号土地管理文件，并要求将4,483平方米土地使用权返还赵非泾村委会。2016年3月23日，松江区房地产交易中心在系争土地及地上建筑物的房地产登记簿中注记沪松府土收(2015)15号通知之内容，登记的权利人仍为被告。2016年11月1日，上海市第一中级人民法院受理上海市松江县朝晖陶瓷釉料厂诉松江区人民政府要求撤销沪松府土收(2015)15号通知的行政诉讼案件，案号为(2016)沪01行初356号。2017年4月27日，松江区人民政府撤销沪松府土收(2015)15号通知。同日，上海市松江县朝晖陶瓷釉料厂向上海市第一中级人民法院撤回(2016)沪01行初356号案件的起诉。另查明：2012年8月7日，松江区人民政府同意泗泾镇人民政府关于撤销赵非泾村委会建制，建立赵非泾居民委员会的请示。2012年9月1日，泗泾镇人民政府撤销赵非泾村委会建制，成立泗泾镇赵非泾居民委员会。2012年9月19日，泗泾镇人民政府同意组建原告。2014年3月28日，上海市松江区泗泾镇办公室作出《关于明晰农民集体经济合作社资产所有权的通知》，明确原集体经济组织所属经济实体在明确权属关系和依法改制为新的独立经济实体后，由新的经济组织(农民集体经济合作社)负责经营和管理；原村委会签订的一切协议或合同，应尽快转到农民集体经济合作社。以上事实，有协议书(2001年5月8日签订)、协议书(2001年9月18日签订)、关于批准泗泾镇上海市松江县朝晖陶瓷釉料厂使用土地的批复、关于同意区房地局编制的朝晖陶瓷釉料厂建造生产用房《建设用地项目供地方案》的通知、(2014)松刑初字第2107号刑事判决书、关于明晰农民集体经济合作社资产所有权的通知、当事人陈述等证据证实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点有二：一是原告是否具有确认系争协议书无效的诉讼主体资格；二是原告以《合同法》第五十二条第(三)项“以合法形式掩盖非法目的”及第(五)项“违反法律、行政法规的强制性规定”为法律依据，要求确认系争协议书无效的诉讼请求，是否能够得到支持。针对争议焦点一：本院认为，根据相关文件，赵非泾村委会之主体被撤销后，泗泾镇人民政府组建原告，并明确由农民集体经济合作社负责经营管理经济实体，原村委会签订的协议或合同转至农民集体经济合作社。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条之规定，原告应是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。在政府职能部门已明确由原告承继原村委会所签订合同的情况下，原告与本案无疑存在直接的利害关系，故对于本案的诉讼请求，原告具备诉讼主体资格。针对争议焦点二：本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，使用本集体经济组织农民集体所有的土地的前提为“兴办乡镇企业”。根据《中华人民共和国乡镇企业法》，乡镇企业是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇(包括所辖村)举办的承担支援农业义务的各类企业。系争协议书签订于2001年9月18日，是时被告已二次改制完毕，由刘洪岐全额控股，显然不再符合上述“乡镇企业”的定义，故被告在签订系争协议书时已不具备使用本集体经济组织农民集体所有的土地的资格。根据(2014)松刑初字第2107号刑事判决书所认定的事实，首先，本案系争协议书系刘洪岐以协议双方的名义编造而成，其次，系争协议书的合同目的旨在取得系争土地的土地使用权，再次，系争协议书与《关于朝晖陶瓷釉料厂变更土地的请示》一并上报至政府相关部门，申请变更系争土地使用权并获得批准。就原告得援引的合同无效依据而言，“以合法形式掩盖非法目的”与“违反法律、行政法规的强制性规定”极易混淆。本案中，尽管系争协议书在外观上具备合同的有效要素即“合法形式”，亦如上所述存有合同上的“非法目的”，但以合法形式掩盖非法目的中“掩盖”一词意指合法形式下的规避性、隐匿性违法。本案中，当事人签订系争协议书，旨在切实履行该协议以实现非法目的，违法性颇为浅显、直接；又因系争协议书的履行需经行政审批，故系争协议书同时亦为实现非法目的的必要手段和方式。由此，系争协议书的意思与表示一致，并不存在虚伪表示之情形，系争协议书系因违反法律的强制性规定而归于无效。据此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，判决如下：确认松江区泗泾镇赵非泾村民委员会与被告上海市松江县朝晖陶瓷釉料厂于2001年9月18日签订的《协议书》无效。案件受理费80元，由被告上海市松江县朝晖陶瓷釉料厂负担(于本判决生效之日起七日内支付本院)。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  张 孜审 判 员  张 利人民陪审员  陆为明二〇一七年六月二十八日书 记 员  方晓婷附：相关法律条文一、《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。二、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。