北京市高级人民法院行 政 判 决 书(2017)京行终2946号上诉人（一审原告）张涛，男，1983年7月22日出生，汉族，住福建省福州市。被上诉人（一审被告）国家邮政局，住所地北京市西城区北礼士路甲8号。法定代表人马军胜，局长。委托代理人栾超，国家邮政局工作人员。委托代理人田鹏，北京市高通律师事务所律师。张涛因诉国家邮政局不履行行政复议法定职责一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的(2016)京01行初1063号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。国家邮政局针对张涛提出的行政复议申请于2016年3月16日作出《不予受理行政复议申请决定书》（国邮行复决〔2016〕8号，以下简称被诉决定书），主要内容为：用户对寄递企业服务质量问题提出异议属于民事纠纷，邮政管理部门对用户申诉的办理属于行政机关对民事纠纷做出的处理行为。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第八条第二款规定，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼，不属于该法第六条规定的行政复议受案范围。根据该法第十七条的规定，决定不予受理。张涛不服，向一审法院提起行政诉讼，请求确认国家邮政局以被诉决定书所明示的决定理由为由作出的“经第1次审查原告的复议申请权后，拒绝履行《行政复议法》第3条规定的‘受理行政复议申请’职责”的行政处理违法且无效，并责令其在法定期限内（扣除“自‘完成前次行政处理的送达’至‘判决生效之日’之间的耽误期间”）重新作出处理【以“在该期限内（适用国务院法制办公室以国法函〔2008〕196号文件印发之《行政复议法律文书示范文本》中所列文书样式）送达新的处理结果”为准】。一审法院经审理查明，2016年1月10日，张涛在国家邮政局申诉网站申诉邮件号码为1031641008516的EMS邮件投递服务问题。其申诉内容为：“1.邮政查询官网上到的‘收件人名址有误’、‘收件人不在指定地址’与事实不符，为何官网撒谎？【福建省地方税务局就是在邮单上的‘福州市铜盘路62号’】要求重新投递，并修改官网的状态信息，更正‘收件人名址有误’为真实情况；2.该邮件并未实际投递回发件人手中，为何最终显示‘妥投发件人’？要求官网上更正实际最终信息！”国家邮政局邮政业消费者申诉中心（以下简称国家申诉中心）经网站系统将张涛申诉转至福建省邮政业消费者申诉中心（以下简称福建申诉中心）。1月11日，福建申诉中心受理该申诉并向福州市邮政速递物流公司核实情况。1月22日，该公司对张涛作出答复。因不服答复，张涛于同年2月23日向国家邮政局提起行政复议申请，复议请求为：一、确认福建省邮政管理局处理对×××的申诉处理违法，并撤销结案后由国家邮政局继续履行对×××的申诉处理；二、责令国家邮政局和福建省邮政管理局向张涛作出对×××的申诉处理的答复。2月28日，国家邮政局收到该申请。因该申请存在两个被申请人的问题，国家邮政局于同年3月2日对张涛作出《补正行政复议申请通知书》（国邮行复通〔2016〕8号），要求张涛对申请材料进行补正，并要求其明确单一的被申请人及该被申请人作出的具体行政行为。张涛于3月5日进行补正，在其《补正/不补正行政复议申请决定书》中，张涛同意将复议被申请人确定为国家邮政局，并将原复议申请中所列被申请人福建省邮政管理局变更为第三人。张涛同时表示其已经清楚地表达了“复议请求和事实根据”，对国家邮政局要求其予以补正的明确被申请人作出的具体行政行为不予补正。3月9日，国家邮政局收到该《补正/不补正行政复议申请决定书》。3月16日，国家邮政局作出被诉决定书，决定对张涛的复议申请不予受理，并于同日将被诉决定书交邮。张涛收到后不服，遂诉至一审法院。一审法院认为，本案焦点问题为：一、国家邮政局转交福建申诉中心办理张涛的申诉事项以及福建申诉中心的后续行为是否属于行政复议受案范围；二、国家邮政局作出被诉决定书程序是否合法。一、关于焦点问题一。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第五项规定，复议机关受理行政复议申请的条件之一系该申请属于行政复议法规定的行政复议范围。一般而言，在行政机关对于相对人申诉事项并无直接查处职责而应仅负有相关转送或程序性答复职责，且行政机关已经履行的情况下，相对人以行政机关未对其申诉事项履行查处职责为由或直接针对转送行为提起行政复议，不属行政复议范围。本案中，张涛针对被诉决定书不予受理其复议申请的主要异议理由系认为国家邮政局转交福建申诉中心办理其申诉事项以及福建申诉中心的后续行为均属国家邮政局不完全履行法定处理职责的行为，该行为属于行政复议范围。一审法院认为，张涛该项主张缺乏事实及法律依据，不能成立，主要理由如下：（一）邮政业消费者申诉处理实行属地管理原则，一般情况下，国家邮政局不对张涛申诉的实质争议进行直接查处，并无不当。《邮政业消费者申诉处理办法》第十一条规定，国家申诉中心受理的申诉按照属地管理的原则转给相关省、自治区、直辖市邮政管理局邮政业消费者申诉中心办理。根据该条款规定，国家申诉中心对其受理的申诉转由地方邮政局邮政业消费者申诉中心办理，是属地管理原则的要求。属地管理原则乃基于邮政业申诉处理由地方申诉中心办理的便利性、效率性及实际效果考虑，并有助于节省当事人申诉成本，故该原则具有适用上的正当性。一般情况下，对邮政业消费者申诉的处理由地方申诉中心而非由国家申诉中心办理，即此类申诉案件的初始管辖权在地方申诉中心。本案中，国家申诉中心将张涛申诉转由福建申诉中心办理并不涉及张涛申诉事项的实体处理，符合属地原则的要求。（二）张涛在明知国家邮政局已履行转办职责的情况下，其提起行政复议要求对国家邮政局不完全履行对其申诉事项进行查处职责的行为进行审查，实质上系通过复议申请的形式重新启动行政程序，欠缺行政法上可保护的利益，亦不符合行政复议法有关行政复议程序设置的立法目的。本案中，对于张涛的申诉事项，福建申诉中心已经作出处理并答复张涛，邮政业消费者申诉中心对于申诉事项处理的程序已经终结，张涛于行政法律上的利益已得到相应处理。行政复议法第一条规定，为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。可见，行政复议程序设置的目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益。张涛所申诉的其与邮政企业之间的服务纠纷本质上属民事纠纷，其若认为权利受到损害的，仍可通过仲裁或者民事诉讼的方式寻求救济。张涛以行政复议申请的方式，请求国家邮政局对其民事纠纷再次进行处理，欠缺行政法上可保护的利益，亦不符合行政复议法保护公民合法权益的立法目的。基于上述分析，张涛以国家邮政局不完全履行对其申诉事项进行处理的职责为由提起的本案复议申请，不属于行政复议范围。被诉决定书对其申请不予受理，结论并无不当。二、关于焦点问题二。行政复议法第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；第四十条第二款规定，本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。行政复议法实施条例第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中，国家邮政局于2016年3月9日收到张涛的补正材料，因2016年3月12日、13日分别为星期六、星期日，故国家邮政局于同年3月16日作出被诉决定书，并未超过上述法律规定的期限。张涛有关国家邮政局收到第一次行政复议申请书至国家邮政局对其发送补正通知书之间的期间应计入复议受理审查五日期限的主张，缺乏法律依据，不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张涛的诉讼请求。张涛不服一审判决，以被诉行政行为是“不履行法定职责”而非“履行法定职责”等为由向本院提起上诉，请求撤销一审判决并根据不同的情形作出处理。国家邮政局认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。本案一审审理期间，张涛未向一审法院提交证据。国家邮政局在法定期限内提交如下证据：1.《行政复议申请书》及邮寄信封；2.《补正行政复议申请通知书》及邮寄凭证、“补正/不补正行政复议申请决定书”及邮寄凭证；3.被诉决定书邮寄凭证；4.签报稿纸；5.国家申诉中心作出的《关于用户张涛申诉EMS问题的处理情况汇报》及其附件。对于上述证据，一审法院经审查认为，国家邮政局的证据1-4符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的要求，可以证明张涛提出复议申请、国家邮政局作出被诉决定书的程序等有关事实，予以采信。国家邮政局的证据5所记载的福建申诉中心处理张涛申诉以及与张涛沟通说明等情况与国家邮政局证据1《行政复议申请书》中张涛所描述的有关事实可以相互印证，能够证明国家邮政局将张涛的申诉转至福建申诉中心办理以及该中心的处理情况，予以采信。上述证据材料均已随案移送本院，经审查核实，本院确认一审法院的认证意见正确。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。本院认为，行政复议法第十四条中规定，对国务院部门的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门申请行政复议。本案中，张涛因认为国家邮政局接到其申诉后未履行法定职责而向国家邮政局申请行政复议，依据上述规定国家邮政局具有接受张涛的申请并予以相应处理的法定职责。《中华人民共和国邮政法》第四条中规定，国务院邮政管理部门负责对全国的邮政普遍服务和邮政市场实施监督管理。省、自治区、直辖市邮政管理机构负责对本行政区域的邮政普遍服务和邮政市场实施监督管理。按照国务院规定设立的省级以下邮政管理机构负责对本辖区的邮政普遍服务和邮政市场实施监督管理。《邮政业消费者申诉处理办法》第十一条规定，国家申诉中心受理的申诉按照属地管理的原则转给相关省、自治区、直辖市邮政管理局邮政业消费者申诉中心办理。故国家邮政局在本案中并不负有对张涛提出的申诉直接进行处理的法定职责。国家邮政局接到张涛通过国家邮政局申诉网站提交的申诉邮件后，按照上述规定经网站系统将该申诉转至福建申诉中心办理。国家邮政局对张涛提出申诉予以转办的行为对张涛的权利义务明显不产生实际影响。行政复议法第六条第九项规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。行政复议法实施条例第二十八条第五项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。因对张涛的申诉不具有直接处理的法定职责，国家邮政局通过作出被诉决定书认定张涛申请行政复议所针对的事项不属于行政复议范围并无不当。行政复议法第十七条第一款中规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；行政复议法实施条例第二十九条中规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中，国家邮政局收到张涛的行政复议申请后，因认为其复议对象及被申请人等方面存在相关问题，故要求张涛进行补正，在收到补正材料后，认为本案不符合行政复议范围而作出被诉决定书。国家邮政局履行行政复议职责的步骤、顺序、方式和期限等并无不当。综上，国家邮政局接到行政复议申请后所履行的行政职责并无不当，张涛要求国家邮政局履行行政复议法定职责的理由不能成立，一审法院判决驳回其诉讼请求正确，本院应予维持。张涛的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张涛负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  娄宇红审判员  赵世奎审判员  贾宇军二〇一七年九月六日书记员  孟雪儿