广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）粤高法行终字第519号上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。法定代表人：王中丙，市长。委托代理人：方卫、麦思。被上诉人（原审原告）：樊秋仙，女，1963年8月25日出生，汉族，住吴川市吴阳镇沙角旋挖儿村大孢养殖场。身份证号码：3325261963********。委托代理人：吴国志，广东誉志律师事务所律师。上诉人湛江市人民政府因与被上诉人樊秋仙行政补偿纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第103号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2010年1月15日，原告樊秋仙以招标形式承包了吴川市吴阳镇挖儿村民委员会的约200亩大孢养殖场，承包期限为十年，从2010年至2019年12月30日止，总承包金808880元。原告承包该养殖场后，进行土地结构改造，打水井抽水，安装变压器等设施建设，并投入养殖。在原告经营期间，由于湛江市鉴江供水枢纽工程的建设，严重影响了包括原告在内的鉴江供水工程库区以外不属于征用范围之内的广大养殖户的养殖经营，给养殖户造成严重的损失。为此，2010年9月，被告湛江市人民政府的组建部门湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部作出指挥部纪要（2010）12号《工作会议纪要》，内容如下：“……三、关于库区外受影响虾塘范围及补偿标准的进一步确定问题。根据工程补偿方案，鉴江口闸坝以上、吴阳坝以下鉴江堤防之外海水养殖的鱼虾塘，因今后养殖受影响，故对其养殖的鱼虾塘设施和鱼虾苗给予补偿，……以上有证养殖和利用滩涂养殖虾塘由设计院会同所有县（市、区）、镇政府征地办按物权人、类别、面积共同调查、造册、公示，并经物权人签名确认，调查成果由设计院汇总，并列入库区部分初步设计。……”2011年，吴阳镇库外受影响的虾渔塘养殖户情况一览表公示了包括“樊秋仙”的养殖场在内的16户养殖户，面积共1097亩。2012年，吴阳镇库外无证虾塘公示名单公示了樊秋仙为补偿对象，养殖场面积确认为190.9628亩。2013年3月20日，吴阳镇鉴江供水枢纽工程库外无证鱼虾塘误差汇总表以公示户主存在权属争议为由，将公示户主由“樊秋仙”改为“潘茂标”，面积不变。湛江市常务会议（2013）3号会议纪要：“……五、关于鉴江供水枢纽工程库外受影响无证鱼虾塘补贴问题。为推进鉴江供水枢纽工程竣工，杜绝库外利用海水养殖无证虾塘影响工程现象，稳妥解决群众阻工问题，会议原则同意市鉴江供水枢纽工程指挥部拟订的《鉴江供水枢纽工程库外受影响无证鱼虾塘补贴方案》……”。2014年2月17日，湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部办公室作出湛鉴水函（2014）9号《关于库外无证虾塘补偿时间节点的函》，明确库外受影响无证虾塘补偿时间节点与库内有证虾塘补偿的工作相一致，即以2009年12月31日为准。另查明：2008年10月25日，湛江市人民政府发出湛府通（2008）26号《关于鉴江供水枢纽工程占地和淹没区禁止新增建设项目和迁入人口的通告》，明确自通告印发之日起，鉴江供水枢纽工程占地和淹没区禁止新增建设项目及迁入人口。被告在作出《关于库外无证虾塘补偿时间节点》前未进行过公告。原审法院认为：本案为行政补偿纠纷。本案争议的焦点主要为被告作出本案被诉的具体行政行为是否合法。原告认为被告于2014年2月17日作出湛鉴水函（2014）9号《关于库外无证虾塘补偿时间节点的函》具体行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。根据本案查明的事实，被告在鉴江供水枢纽工程建设之前发布的禁建令，以及于2008年10月25日在吴川市政府和当地政府公告的是湛府通（2008）26号《湛江市人民政府关于鉴江供水枢纽工程占地和淹没区禁止新增建设项目和迁入人口的通告》，是针对库区内的用地及养殖户进行公告，但被告未对库区外的养殖户履行告知义务。故被告答辩认为在补偿之前已经进行公告，履行了告知义务，原告在明知鉴江供水枢纽工程对鱼虾塘产生影响的情况下承受鱼虾塘的权属转移，相应的风险应由其自行承担的意见与事实不相符。由于被告在作出《关于库外无证虾塘补偿时间节点》前不进行公告，未履行告知义务，而导致原告无法预知鉴江供水枢纽工程闸坝项目对鱼虾塘功能产生影响（即无法预知鉴江供水枢纽工程对库外鱼虾塘产生的影响），因而承受上述鱼虾塘的权属转移，该风险不应由原告自行承担。综上所述，被告于2014年2月17日作出湛鉴水函（2014）9号《关于库外无证虾塘补偿时间节点的函》前不进行公告，未履行告知义务，属程序违法，依法应予以撤销。原告诉求有理，依法予以支持。依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告于2014年2月17日作出湛鉴水函（2014）9号《关于库外无证虾塘补偿时间节点的函》的具体行政行为。二、责令被告湛江市人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为。湛江市人民政府不服一审判决提起上诉称：一、原审法院对于鉴江供水枢纽工程没有证据和事实证明在2010年1月1日之前已对库外无证鱼虾塘养殖生产造成影响的说法是违背上诉人庭审举证的事实的。二、原审法院认定上诉人在未进行公告、履行告知义务的情况下作出的行政行为属证据不足，程序违法是未根据实际情况而认定的。三、上诉人依法确定鉴江供水枢纽工程库外受影响无证虾塘补偿时间节点依法依规，有以下法律和事实依据：1、时间点的确定考虑到库内外有证无证补偿时间的一致。2、时间点的确定以省里对开工时间的批复和与此相对应的施工事实为依据。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人樊秋仙二审答辩称：一、上诉人认为在2010年1月1日前已经对库外虾塘养殖生产造成影响是没有事实依据的。二、上诉人在没有经过公告、公示程序告知鉴江供水枢纽工程会对库外无证鱼虾塘养殖生产造成影响的情况下，便直接参考库区内养殖户的补偿日将对库区外养殖户的补偿时间节点确定为2009年12月31日程序不当，证据不足。三、上诉人将对鉴江枢纽供水工程库区外受影响鱼虾塘养殖户的补偿时间节点确定为2009年12月31日完全是针对被上诉人作出的违法行政行为。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。本院认为：被上诉人湛江市人民政府于2014年2月17日作出湛鉴水函（2014）9号《关于库外无证虾塘补偿时间节点的函》，明确库外受影响无证虾塘补偿时间节点与库内有证虾塘补偿的工作相一致，即以2009年12月31日为准。该行政行为对库外无证虾塘养殖户的权利义务产生了实际影响。依据本案查明的事实，湛江市人民政府在鉴江供水枢纽工程建设之前发布的禁建令，以及于2008年10月25日在吴川市政府和当地政府公告的是湛府通（2008）26号《湛江市人民政府关于鉴江供水枢纽工程占地和淹没区禁止新增建设项目和迁入人口的通告》，是针对库区内的用地及养殖户进行公告。被上诉人湛江市人民政府在作出湛鉴水函（2014）9号《关于库外无证虾塘补偿时间节点的函》后，未对湛鉴水函（2014）9号《关于库外无证虾塘补偿时间节点的函》进行公示，违反了程序正当原则，属于程序违法，依法应予以撤销。原审判决以湛江市人民政府作出湛鉴水函（2014）9号《关于库外无证虾塘补偿时间节点的函》前不进行公告，未履行告知义务，属程序违法为由，撤销湛江市人民政府作出的湛鉴水函（2014）9号《关于库外无证虾塘补偿时间节点的函》，并无不妥，本院依法应予以维持。湛江市人民政府上诉称原审判决理据不足，请求依法予以改判的上诉理由，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求本院依法应予以驳回。综上，原审判决正确，本院依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湛江市人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  罗 燕代理审判员  刘德敏代理审判员  黄伟明二〇一五年十一月十六日书 记 员  邓丽华