北京市高级人民法院行 政 判 决 书(2017)京行终2775号上诉人（一审原告）马士俊，男，汉族，1945年7月13日出生。上诉人（一审原告）周倩，女，汉族，1981年5月18日出生。上诉人（一审原告）周兴林，男，汉族，1973年8月14日出生。上诉人（一审第三人）王会书，女，汉族，1974年12月29日出生。四上诉人之共同委托代理人付迎涛，北京市正仁律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛路33号。法定代表人王灏，区长。委托代理人武力强，男，北京市朝阳区人民政府干部。委托代理人孙丽云，北京市康达律师事务所律师。上诉人马士俊、周倩、周兴林、王会书（以下简称马士俊等四人）因行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院(2016)京04行初2596号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。2016年8月9日，北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）对马士俊等四人作出朝政决字[2016]209号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：马士俊等四人认为被申请人北京市朝阳区人民政府平房地区办事处（以下简称平房地区办事处）于2016年3月31日决定封存天鹅湾小区首次业主大会表决投票票箱的行为以及2016年5月9日下发对天鹅湾小区业委会筹备组的通知的行为违法。对于封存票箱的行为，系天鹅湾社区居委会于2016年4月1日通过居民代表会表决作出，居民代表会表决事项不属于具体行政行为。对于下发通知的行为，系被申请人对首次业主大会成立过程中的一个指导行为，该指导行为并非具有强制力的行政行为，对申请人的权利义务不产生实际影响。故申请人提出的复议请求，不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条、第六条的规定，其复议申请应予驳回。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回马士俊等四人的行政复议申请。马士俊、周倩及周兴林不服，向北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求法院依法撤销被诉复议决定并判令朝阳区政府在�定期限内重新作出行政复议决定。一审法院经审理查明，2016年4月27日，朝阳区政府收到马士俊等四人提交的《行政复议申请书》。2016年5月5日，朝阳区政府作出《行政复议限期补正通知书》（朝政复通字【2016】第240号），要求复议申请人规范表述其行政复议请求，并提供平房地区办事处作出具体行政行为的证据。2016年5月12日，马士俊等四人重新提交《行政复议申请书》，复议请求为：1、请求确认平房地区办事处于2016年3月31日决定封存天鹅湾小区首次业主大会表决投票票箱是违规的；2、请求确认平房地区办事处于2016年5月9日下发对天鹅湾小区业委会筹备组的通知违法。2016年5月19日，朝阳区政府作出《行政复议申请受理通知书》（朝政复受字【2016】第240号），受理了前述复议申请。2016年5月19日，朝阳区政府作出《行政复议答复通知书》（朝政复受字【2016】第240号），通知平房地区办事处提交书面答复并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2016年5月29日，平房地区办事处向朝阳区政府提交《行政复议答复书》、授权委托书、相关证据等。朝阳区政府工作人员于2016年8月5日对天鹅湾社区党委书记连雅曼进行谈话并制作《谈话笔录》，并向平房地区办事处调取了相关材料。2016年7月8日，朝阳区政府作出《行政复议延期审理通知书》（朝政复通字【2016】第240号），告知行政复议决定延期30日作出。2016年8月9日，朝阳区政府作出被诉复议决定，并向复议当事人进行了送达。马士俊、周倩及周兴林不服，诉至一审法院。一审法院判决认为，行政复议法第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。朝阳区政府作为本级人民政府，具有对申请人针对平房地区办事处的行政复议申请进行处理的法定职权。本案中，朝阳区政府受理马士俊等四人的行政复议申请后，依法向被申请人平房地区办事处送达了《行政复议答复通知书》及相关材料，在平房地区办事处提交答复及相关证据后，对复议案件事实进行了审查。根据行政复议法第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，朝阳区政府于2016年5月19日受理本案行政复议申请，经延期于同年8月9日作出被诉复议决定并送�给复议当事人，审查程序符合上述法律规定。《北京市物业管理办法》第四条规定：“街道办事处、乡镇人民政府负责对辖区内业主大会、业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督，协调处理纠纷。”《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第五条第一款规定：“街道办事处、乡镇人民政府应当依据法律、法规、规章和本规则，本着依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一、政务公开的原则对业主大会、业主委员会的成立及活动提供协助、指导和监督。”因此，平房地区办事处负有依法对辖区内业主大会、业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督的行政职责。本案中，马士俊等四人请求复议机关确认平房地区办事处于2016年3月31日决定封存天鹅湾小区首次业主大会表决投票票箱的行为以及2016年5月9日下发对天鹅湾小区业委会筹备组的通知的行为违法。朝阳区政府经审查认为，封存票箱的行为系天鹅湾社区居民代表会的表决事项，不属于行政行为；下发通知的行为系平房地区办事处行政指导行为，对行政复议申请人的权利义务不产生实质影响。对于朝阳区政府的上述认定，一审法院认为，天鹅湾社区居委会出具的《关于天鹅湾社区居民代表提议封存业委会投票票箱的情况说明》（以下简称情况说明）系加盖该居委会印章的证明文件，说明封存票箱的行为系居民代表会表决通过后作出。居民代表会表决事项是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治行为，不属于行政复议法第二条规定可以申请行政复议的具体行政行为。马士俊、周倩及周兴林在诉讼过程中提交的筹备组业主代表及若干居民与筹备组组长连雅曼书记的对话视频不符合证据形式要求，亦不具有推翻天鹅湾社�居委会出具书面说明的证明力，不能证明封存票箱行为系平房地区办事处作出的具体行政行为。另，平房地区办事处下发的通知是其对辖区内业主大会、业主委员会的成立进行协助、指导的行为，不具有行政强制力，对作为筹备组成员的业主个人即马士俊等四人的权利义务不产生实际影响。故朝阳区政府依据行政复议法及行政复议法实施条例的相关规定，认定马士俊等四人的行政复议申请不符合行政复议受理条件与法有据，予以支持。马士俊、周倩及周兴林关于被诉复议决定违法的诉讼理由缺乏法律依据和事实依据，其诉讼请求不能成立，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了马士俊、周倩及周兴林的诉讼请求。马士俊等四人不服一审判决，向本院提起上诉称：其一，上诉人提供的第16次会议纪要有连雅曼书记的签字，证明居委会是在乡里的授意下单方面封存了票箱，上诉人提供的2016年3月31日及2016年5月11日的视听资料也可以证明这一事实，连雅曼书记也是平房地区办事处指定的筹备组组长，其行为应视为是受平房地区办事处的委托，故应该认定封存票箱是平房地区办事处的决定。其二，实际工作中居委会处于平房地区办事处的领导下，在双方证据存在冲突的情况下，居委会作为下级单位出具的证明召开居民会议封存票箱的情况说明不能单独作为证据使用。其三，平房地区办事处2016年5月9日下发的通知中，将依法应由筹备组确定的事项剥夺，筹备组如不遵守将无法继续开展相关工作，故该通知实际具有强制执行力和约束力，并非单纯的指导行为。故被诉复议决定及一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决及被诉复议决定，判令朝阳区政府重新�出复议决定。朝阳区政府答辩认为，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，马士俊、周倩及周兴林提交的第一组证据中的证据1和3能够证明筹备组召开会议的情况，但无法直接证明平房地区办事处直接实施了票箱封存行为；证据2和4不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条有关视听资料证据的形式条件，本院不予采纳。一审法院对各方提交其他证据的认证意见正确，本院予以确认。二审期间，马士俊等四人向本院补充提交了如下证据：1、天鹅湾社区居委会外观照片，证明天鹅湾居委会是平房地区办事处的下级单位；2、平房地区办事处2016年5月10日下发的信函通知及平房地区办事处2016年5月15日下发的信函回复，�明5月9日的通知并非行政指导、而是筹备组需要执行的行政命令；3、平房地区办事处官网及天鹅湾社区居委会APP截图，证明天鹅湾社区居委会是平房地区办事处的基层单位、受其领导。朝阳区政府向本院提交了如下材料,但声明不作为证据：1、居民会议签到表；2、居民会议记录，用以说明2016年4月1日居民会议的召开情况。经审查，本院认为，马士俊等四人提交的四份证据均超过了法定举证期限，且无法证明上诉人主张之事项，本院不予采纳。朝阳区政府提交的材料，鉴于朝阳区政府声明不作为证据提交，本院不予采纳。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。另查明，2016年5月9日，平房地区办事处向筹备组下发通知，主要内容为请筹备组在5月15日前做好如下工作：一是将委托投票业主的委托材料整理后交给筹备组长；二是5月15日投票结束后，由居委会协助地方主管部门对委托投票行为的真实性逐一进行核实，要求提供委托材料是依照《中华人民共和国民法通则》关于委托代理相关规定提出的，是甄别委托投票行为是否真实、合法、有效的必备条件；三是将制定的选举业委会计票规则材料提交地区主管部门；四是地区主管部门将严格按照北京市住建委【2010】739号文件第五条规定履行相关职责。通知最后注明：所有委托投票行为经核实均符合委托代理法律规定，地区主管部门将提请天鹅湾社区居委会组织召开居民代表会议，并在筹备组成员、部分业主代表、居民代表的共同见证下取出被封存的票箱，同时进行现场计票。筹备组中属于业委会候选人的成员不得参与计票过程。2016年6月12日，天鹅湾社区居委会出具情况说明，记载有2016年4月1日召开第一季度居民代表会议，会上过半数居民代表提议并举手表决通过，对大部分业主之前按规则和方案进行投票的票箱予以封存，保障已投票业主的合法权益等内容。2016年8月5日，朝阳区政府制作的谈话笔录中，天鹅湾社区党委书记连雅曼亦有内容相同之陈述。本院认为，根据行政复议法第二条、第六条，复议法实施条例第二十七、第二十八条第（五）项的规定，公民、法人或其他组织只有针对具体行政行为提起的行政复议申请，方属于行政复议的受理范围。复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项同时规定，行政机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法及该条例受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，马士俊等四人系针对票箱封存行为及平房地区办事处下发的通知，向朝阳区政府提起的行政复议申请。上述行为是否属于平房地�办事处作出的具体行政行为，是上述行政复议申请是否符合受理条件的前提条件，亦是双方当事人争议之焦点。根据《中华人民共和国居民委员会组织法》第二条及第十条的规定，居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，向居民会议负责并报告工作。本案中，朝阳区政府提交的天鹅湾社区居委会情况说明及谈话笔录可直接证明，封存票箱系天鹅湾社区居委会召集的居民代表会议作出的决定，属基层群众自治行为。马士俊等四人未提交有效之直接证据证明该行为系平房地区街道办所实施。故本院于本案中无法认定，马士俊等四人申请复议的票箱封存行为属于平房地区街道办作出的具体行政行为。马士俊等四人针对该行为提出之行政复议申请，不符合行政复议法及复议法实施条例上述规定的受理条件。参照《北京市物�管理办法》第四条第二款的规定，街道办事处、乡镇人民政府对辖区内业主大会、业主委员会的成立及活动负有协助、指导和监督之职能。本案中，马士俊等四人申请复议的平房地区办事处下发的通知，内容上或为对委托手续事项的工作指引，或为下一步将开展的工作安排，属于平房地区办事处履行上述规章赋予的协助及指导业委会成立职能的具体体现，不应视为具有行政行为之法律效力，亦不应视为对筹备组设定了法律强制义务。故马士俊等四人针对该通知提出的行政复议申请，不符合行政复议法及复议法实施条例上述规定的受理条件。综上，马士俊等四人提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，朝阳区政府驳回其行政复议申请并无不当。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。马士俊等四人的上诉理由缺乏事实�法律根据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人马士俊、周倩、周兴林、王会书共同负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  刘井玉代理审判员  哈胜男代理审判员  周凯贺二〇一七年八月十五日书 记 员  张 曼