广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2013）东中法行初字第7号之三原告：东莞市谢岗镇五星ＸＸ股份经济合作社，住所地：东莞市谢岗镇ＸＸ上湖村小组，组织机构代码证号：70801528－3。负责人：袁秋珍，理事长。委托代理人：曾若男，广东德比律师事务所律师。委托代理人：李群华，广东法制盛邦律师事务所律师。被告：东莞市人民政府，住所地：东莞市鸿福路99号市行政办事中心，组织机构代码证号：70773468－1。法定代表人：袁宝成，市长。委托代理人：王好、杜灼尧，东莞市法制局工作人员。被告：东莞市国土资源局，住所地：东莞市东城区东城大道268号，组织机构代码证号：00733020－5。法定代表人：刘杰，局长。委托代理人：杨思静，东莞市国土资源局工作人员。委托代理人：吴开雄，广东方中天律师事务所律师。第三人：东莞市谢岗镇五星村村民委员会，住所地：东莞市谢岗镇五星村，组织机构代码证号：K3080036-2。负责人：袁志云，主任。委托代理人：袁奕亦、高东梅，东莞市谢岗镇五星村村民委员会工作人员。第三人：东莞市谢岗镇经济发展总公司，住所地：东莞市谢岗镇振兴路，组织机构代码证号：19806908－8。法定代表人：罗裕强，经理。委托代理人：蔡迈声，东莞市谢岗镇法律服务所法律工作者。原告东莞市谢岗镇五星ＸＸ股份经济合作社（以下简称“ＸＸ股份经济合作社”）不服被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）、东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）颁发的东府国用（2005）第19002300640号《国有土地使用证》，于2013年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2013年4月19日、4月22日分别向被告东莞国土局、东莞市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年6月14日公开开庭审理了本案。原告ＸＸ股份经济合作社委托代理人曾若男、李群华，被告东莞市政府委托代理人王好、杜灼尧，被告东莞国土局委托代理人杨思静、吴开雄，第三人东莞市谢岗镇五星村民委员会（以下简称“五星村委会”）委托代理人袁奕亦、高东梅，第三人东莞市谢岗镇经济发展总公司（以下简称“谢岗经济发展公司”）委托代理人蔡迈声到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东莞市政府、东莞国土局于2005年11月17日向谢岗经济发展公司颁发东府国用（2005）第19002300640号《国有土地使用证》。东莞市政府于2013年4月27日向本院提交《建设用地批准书》（东莞市（1998）划拨准字第200778号），以证明东莞国土局将国有土地准予谢岗经济发展公司使用，符合法律法定。东莞国土局于2013年5月2日向本院提交《土地登记申请、调查、审批表》、《建设用地批准书》（东莞市（1998）划拨准字第200778号）、《关于补办东莞市谢岗镇经济发展总公司建设轴心厂用地手续的批复》（东国土征补（1998）770号），以证明核发涉案《国有土地使用证》给谢岗经济发展公司合法。原告ＸＸ股份经济合作社提起诉讼，请求判令：1、撤销被告颁发的东府国用（2005）第19002300640号《国有土地使用证》，将上述土地返还原告；2、被告承担本案全部诉讼费用。主要理由有：1、本案争议土地是原告依法享有所有权的集体土地。2、被告非法征用、征收，非法出让原告上述土地并办理了国有土地使用证，严重损害了原告利益，其行为无效，依法应予撤销。首先，被告并非为了公共利益征用、征收土地。其次，被告征地未依法公告。最后，被告未依法签订征地协议；未公告征地补偿安置方案；也未给予原告村民补偿、安置。根据《广东省维护水库移民土地山林房产权属的若干规定》第二条第三款规定：“凡土地权属归移民集体所有的土地，任何单位和个人不得侵占。已侵占的要迅速归还”。请支持原告的全部诉求，维护原告的合法权益。原告ＸＸ股份经济合作社向本院提交如下证据：1.宗地图，以证明原告是本案争议土地的所有权人；2.土地登记资料查询结果表，以证明被告非法颁发了国有土地使用证；3.东莞市水库移民办公室发给原告的《关于做好上报2011年度大中型水库移民后期扶持结余资金项目资料工作的通知》、《关于下达2011年度中央大中型水库移民后期扶持资金（第二批）的通知》、《2011年东莞市谢岗镇五星村移民房改确认表（ＸＸ62户）》，以证明原告是水库移民，案涉土地属原告所有；4.原告就争议土地向相关部门主张权利及相关部门的回复，以证明原告主张被侵权情况，也证明案涉土地所有权属于原告。被告东莞市政府辩称：1、案涉《国有土地使用证》涉及土地性质为国有，东莞市政府将国有土地准予给谢岗经济发展公司使用，是代表国家处分国有土地的行为，符合法律规定，没有侵害原告的任何权益。原告与案涉《国有土地使用证》涉及的国有土地没有任何利害关系，不具有原告主体资格。2、案涉《国有土地使用证》涉及的国有土地在征收前是否属于原告所有，征收行为是否侵害了原告合法权益，原告已经另案起诉，不应在本案中进行审查。涉案土地的征收行为和颁证行为是两个不同的具体行政行为，原告已经分别立案起诉，因此，不应在该案中审查征收行为。综上，原告不具有主体资格，请求法院依法裁定驳回起诉。被告东莞国土局辩称：1、2005年10月13日，谢岗经济发展公司向东莞国土局提交《土地登记申请、调查、审批表》、《关于补办东莞市谢岗镇经济发展总公司建设轴心厂用地手续的批复》（东国土征补（1998）770号）及《建设用地批准书》（东莞市（1998）划拨准字第200778号）等资料申请办理国有划拨土地登记手续。东莞国土局受理后，依法进行地籍调查。经查，谢岗经济发展公司因投资建设轴心厂向市府申请国有划拨土地，经市府同意，东莞国土局于1998年12月18日作出东国土征补（1998）770号《关于补办东莞市谢岗镇经济发展总公司建轴心厂用地手续的批复》，同意将东莞市谢岗镇五星管理区位于沃坑（土名）的涉案土地划拨给谢岗经济发展公司使用，并核发东莞市（1998）划拨准字第200778号《建设用地批准书》。东莞国土局谢岗国土所初审认为“该宗地权属合法，符合土地登记有关规定，建议给予登记”。根据我国《土地管理法》第五条、《土地登记规则》（1995年修订）第三条、第六条、第七条、第二十三条等有关法律法规规定，东莞国土局审核同意后，于2005年11月17日核发涉案土地证给谢岗经济发展公司，事实清楚、依据充分、程序恰当、合法有效，依法应予维持。2、原告认为其系涉案土地的土地所有权人。但原告并未提供任何证据对此予以证明。东莞国土局依法将国有土地划拨给谢岗经济发展公司，与原告无关。原告与涉案具体行政行为不具有法律上的利害关系，因此，原告不具有本案原告主体资格。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十三条、第四十四条的规定，依法应驳回原告起诉。第三人谢岗经济发展公司述称：1、本案是土地行政登记纠纷，不是土地行政征收纠纷，原告与国有土地使用证的发放没有法律上的利害关系；2、案涉土地为国有土地，早在1998年划拨给谢岗经济发展公司使用，谢岗经济发展公司在该土地上建造厂房已有十多年，原告从未提出异议，现原告提起诉讼，超过法定起诉期限。第三人谢岗经济发展公司未向本院提交证据。第三人五星村委会未发表书面陈述意见亦未向本院提交证据。经证据交换，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：对被告提交的《土地登记申请、调查、审批表》、《建设用地批准书》（东莞市（1998）划拨准字第200778号）、《关于补办东莞市谢岗镇经济发展总公司建设轴心厂用地手续的批复》（东国土征补（1998）770号），原告不认可此部份证据的证明内容，但未提供相反证据推翻此部分证据的真实性，除原告外其他当事人对其真实性无异议，本院对该部分证据的真实性予以认可。对原告提交宗地图、土地登记资料查询结果表的真实性，各方当事人均无异议，本院予以认可。但前述宗地图绘制时间是2012年，并不能证明案涉土地征地前的情况，对其关联性本院不予认可。对原告提交的东莞市水库移民办公室发给原告的《关于做好上报2011年度大中型水库移民后期扶持结余资金项目资料工作的通知》、《关于下达2011年度中央大中型水库移民后期扶持资金（第二批）的通知》、《2011年东莞市谢岗镇五星村移民房改确认表（ＸＸ62户）》，仅能证明原告是水库移民，而其他内容与本案审查土地登记行为并无关联，本院对该部分证据除证明原告是水库移民外的其他内容不予认证；对原告提交的就争议土地向相关部门主张权利及相关部门的回复，部分系原告单方制作，部分没有原件，在没有其他证据佐证的情况下，本院对其真实性不予认可。在本院审理（2013）东中法行初字第21号一案中，原告提供其东莞市谢岗镇五星ＸＸ经济合作社与东莞市谢岗镇人民政府（以下简称“谢岗镇政府”）签订《征地合同》两份，原告主张东府国用（2005）第19002300640号《国有土地使用证》对应原集体土地包含在前述合同约定范围之内，经审查，本院对该两《征地合同》的真实性予以认可。经审理查明：东莞市谢岗镇五星ＸＸ经济合作社（以下简称“ＸＸ经济合作社”）是东莞市谢岗镇ＸＸ村民小组设立的农村集体经济组织，后改制为ＸＸ股份经济合作社。1992年11月25日、1993年8月30日，ＸＸ经济合作社与谢岗镇政府分别签订《征地合同》两份，该两份合同约定谢岗镇政府征用五星管理区ＸＸ村土地分别为120亩和10亩5分作建设用地，征用期限为56年，期满后双方视其当时政策可以协商延期及补地价手续，继续由谢岗镇政府使用。1998年12月18日，东莞国土局作出东国土征补（1998）770号《关于补办东莞市谢岗镇经济发展总公司建设轴心厂用地手续的批复》，经报东莞市政府同意征用谢岗五星管理区位于沃坑（土名）土地11388平方米（折合17亩，土地类别原属荒地），作为轴心厂用地。该批复显示同时抄送给东莞市财政局、谢岗镇政府、谢岗国土所以及五星管理区。2005年11月17日，被告东莞市政府、东莞国土局就上述土地向谢岗经济发展公司颁发东府国用（2005）第19002300640号《国有土地使用证》。原告主张该《国有土地使用证》对应原集体土地包含在前述《征地合同》范围之内。另查明：原告于2013年7月23日对两被告将原告的集体土地（即东府国用（2005）第19002300640号《国有土地使用证》对应地块）转为国有的行为不服，向本院提起行政诉讼，我院于同日受理，立案号为（2013）东中法行初字第21号。我院于2014年12月5日已作出（2013）东中法行初字第21号《行政裁定书》，以原告的起诉超过法定起诉期限为由，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级法院于2015年11月5日作出（2015）粤高法行终字第200号《行政裁定书》，裁定：驳回上诉，维持原裁定。（2015）粤高法行终字第200号《行政裁定书》已于2015年11月24日发生法律效力。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第二十五条第一款、第二款规定：“国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由国务院批准。征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。”《广东省土地管理实施办法》第十三条规定：“各级人民政府应严格执行年度土地利用计划，非农业使用耕地要控制在年度非农业建设使用耕地控制指标内。征用土地或划拨、出让土地使用权以及农业用地改为非农业用地的审批权限：……省辖市人民政府批准耕地五十亩以下，其他土地一百亩以下。……。”前述《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）于1998年8月29日再次进行修订，修订后于1999年1月1日实施。据此，在1999年之前，东莞市政府具有对征用耕地五十亩以下、其他土地一百亩以下的批准权限。东莞国土局于1998年12月18日作出东国土征补（1998）770号《关于补办东莞市谢岗镇经济发展总公司建设轴心厂用地手续的批复》，经东莞市政府同意征用案涉位于谢岗五星管理区沃坑土地11388平方米（折合17亩）。案涉土地的性质在1998年12月18日已由集体土地转化为国有土地，原告主张作为原集体土地所有权人，那么，与之存在法律上利害关系的是上述征地行为而不是该土地征为国有后的登记发证行为。原告与本案被诉国有土地登记行为不具有法律上的利害关系，依法不具有原告诉讼主体资格。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告ＸＸ股份经济合作社的起诉。本案不收取案件受理费，原告ＸＸ股份经济合作社已经预交案件受理费50元，本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  韦艳芹审 判 员  尹河清代理审判员  叶俏珠二〇一五年十二月二十二日书 记 员  王凤梅附相关法律条文（节录）：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；……第10页共10页