浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙行终字第234号上诉人（原审原告）李全。上诉人（原审原告）严忠。共同委托代理人崔克海、王大伟，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府。住所地：杭州市余杭区临平街道西大街**号。法定代表人朱华，区长。委托代理人华余铭，杭州市余杭区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人王琦，杭州市公安局余杭区分局工作人员。李全女、严忠女诉杭州市余杭区人民政府（下称余杭区政府）公安行政复议一案，杭州市中级人民法院于2015年4月30日作出（2015）浙杭行初字第39号行政判决。李全女、严忠女不服，向本院提出上诉。本院于2015年7月15日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年8月5日公开开庭审理了本案。上诉人李全女、严忠女及其委托代理人崔克海，被上诉人余杭区政府的委托代理人华余铭、王琦出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2014年7月21日，严忠女向杭州市公安局余杭区分局五常派出所报案，称其与李全女等人于2014年7月19日被非法拘禁。杭州市公安局余杭区分局五常派出所于2014年8月6日制作余公（五）刑受案字[2014]第489号《受案登记表》，并向严忠女出具了受理编号为01101470647的《接受案件回执单》。2014年10月11日，原告李全女、严忠女向被告邮寄《行政复议申请书》，认为杭州市公安局余杭区分局五常派出所向其出具《接受案件回执单》后，未作出任何答复，请求被告确认杭州市公安局余杭区分局五常派出所未在法定期间内履行法定职责的不作为违法，并责令其依法履行法定职责。被告收到原告的复议申请后作出《行政复议申请材料补正通知书》并邮寄送达原告。被告收到原告寄送的《补正通知回复》后，予以立案受理。期间，被告作出《行政复议延期通知书》并邮寄送达原告和杭州市公安局余杭区分局五常派出所。2015月1月28日，被告作出余政复决[2014]74号《行政复议决定书》认为：申请人李全女、严忠女报案所称的非法拘禁行为涉及刑事犯罪，被申请人杭州市公安局余杭区分局五常派出所作出涉案刑事案件《受案登记表》，其后续是否立案侦查依法应当由人民检察院实行监督，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受理范围。综上所述，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人李全女、严忠女的行政复议请求。并向原告邮寄送达。原告不服，提起行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。本案中，原告在报案时及在调查询问笔录中称其被非法拘禁并被殴打。根据《刑法》第二百三十八条第一款的规定，非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由的，处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。具有殴打、侮辱情节的，从重处罚。本案中，杭州市公安局余杭区分局五常派出所已对原告的报案予以刑事受案。故被告认为原告要求杭州市公安局余杭区分局五常派出所履行的并非行政法上的保护人身权利的职责，其向被告提出的行政复议申请不属于行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的行政复议请求，具有事实和法律依据。在行政程序方面，虽然被告提供的证据可以证明其向原告邮寄送达了补正通知、受理通知及延期通知，但其未提供证据证明其作出补正通知、受理通知及延期通知的时间及向原告邮寄送达的时间，不能证明其作出被诉复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。鉴于被告在对程序合法性的举证上的瑕疵未对原告的合法权益产生影响，对该问题予以指正。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告李全女、严忠女的诉讼请求。李全女、严忠女上诉称：一、被上诉人作出的余政复决[2014]74号《行政复议决定书》违法。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，属于行政复议的受理范围。上诉人在向五常派出所报案后，五常派出所除了出具了一张《接受案件回执单》，就再也没有任何的音信，明显属于行政不作为。而被上诉人在收到上诉人的复议申请后，在没有进行认真调查核实的情况下就以该案涉嫌刑事犯罪，不属行政复议受理范围为由驳回上诉人的复议请求显然是错误的。二、一审法院未经查证相关事实就径直作出驳回诉讼请求的判决是错误的。一审法院认为五常派出所已对上诉人的报案予以刑事受案，故认定上诉人向被上诉人提出的行政复议申请不属于行政复议范围，进而判决驳回上诉人的诉讼请求。而事实上上诉人向五常派出所报案后，五常派出所给上诉人出具的《接受案件回执单》中并没有写明该案已被刑事立案，五常派出所也没有通知上诉人已将该案刑事立案。询问笔录等也体现不出任何刑事案件的性质，所以五常派出所已立刑事案件的说法是站不住脚的。为了维护自身合法权益，上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定提起上诉，请求撤销原审判决和被告的被诉行政复议决定，责令被告依法受理原告的复议请求并在实体上作出处理。余杭区政府答辩称：一、余杭区政府作出的复议决定认定事实清楚。被告在收到原告李全女、严忠女的涉案《行政复议申请书》后予以立案受理，后被申请人五常派出所答复称对原告报案事由作出了余公（五）刑受案字[2014]第489号《受案登记表》，该案涉及刑事犯罪，故被告作出余政复决(2014)74号《行政复议决定书》，依法予以驳回。二、余杭区政府作出的复议决定程序合法、适用法律正确。2014年10月13日，被告余杭区政府收到李全女、严忠女寄来的《行政复议申请书》，要求确认五常派出所未在法定期间内履行法定职责违法，并责令被申请人依法履行法定职责。经审查，被告于2014年10月20日作出《行政复议申请材料补正通知书》，要求申请人补充提供《接受案件回执单》的原件或者清晰的复印件。2014年10月30日，原告李全女、严忠女寄来《补正通知回复》，手写了《接受案件回执单》内容并说明以上内容与原件一致。被告收到材料后，于2013年11月3日予以立案审理。2014年12月26日，因案情复杂，故被告决定延长审理期限30日，并书面告知申请人和被申请人。审理中，被告认为根据五常派出所提供的证据，该案涉嫌刑事犯罪，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受理范围。2015年1月28日，被告作出涉案《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回申请人李全女、严忠女的行政复议请求。综上所述，被告余杭区人民政府所作的余政复决(2014)74号行政复议决定书，严格依照《中华人民共和国行政复议法》规定的原则、程序作出，认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，一审判决正确无误，故被告请求驳回原告的上诉请求。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，双方当事人围绕被上诉人杭州市余杭区人民政府所作余政复决[2014]74号《行政复议决定书》是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。经审查，2014年7月21日，上诉人严忠女向杭州市公安局余杭区分局五常派出所（下称五常派出所）报案，称其与上诉人李全女等人于2014年7月19日19时许因“不让工程车在其家水田中倒土”而被倒土方拘禁。五常派出所于2014年8月6日向严忠女出具受理编号为01101470647的《接受案件回执单》。2014年10月11日，上诉人李全女、严忠女向被上诉人余杭区政府邮寄《行政复议申请书》认为，五常派出所向其出具《接受案件回执单》后未作出任何答复，请求确认五常派出所未在法定期间内履行法定职责的不作为违法，并责令其依法履行法定职责。余杭区政府收到复议申请后作出《行政复议申请材料补正通知书》并邮寄送达上诉人，在收到上诉人《补正通知回复》后予以立案受理。复议期间，余杭区政府还作出《行政复议延期通知书》并邮寄送达上诉人和五常派出所。2014年11月7日，五常派出所收到余杭区政府《提交行政复议答复通知书》后于同月17日作出《对严忠女、李全女行政复议的答复书》认为，2014年7月21日，严忠女向我所报称被人非法拘禁，后我所先后对李全女及相关人员进行询问，经过调查确认没有证据证明非法拘禁犯罪行为的发生。因该案涉及政府征地拆迁和规划建设，在该征地拆迁和规划建设过程中涉嫌政府公职人员违法犯罪的，应当由人民检察院或纪律检查委员会进行调查。且复议申请人认为该案涉嫌刑事犯罪，故对该案件是否受理查处应由余杭区人民检察院进行立案监督，而不是向余杭区人民政府提出行政复议。综上，我所对严忠女等人被非法拘禁一案，已经依法履行职责，不存在行政不作为。2015年1月28日，余杭区政府作出余政复决[2014]74号《行政复议决定书》认为，经本机关查明，2014年7月21日，被申请人杭州市公安局余杭区分局五常派出所接到申请人严忠女的报警，称被人非法拘禁。同日，被申请人向申请人出具了涉案《接受案件回执单》，经调查后于2014年8月6日作出余公（五）刑受案字[2014]第489号《受案登记表》，作为刑事案件受理。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八条规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”；第一百一十一条规定“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”。本案，申请人李金女、严忠女报案所称的非法拘禁行为涉及刑事犯罪，被申请人杭州市公安局余杭区分局五常派出所作出涉案刑事案件《受案登记表》，其后续是否立案侦查依法应当由人民检察院实行监督，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受理范围。综上所述，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人李金女、严忠女的行政复议请求。李金女、严忠女不服，提起本案诉讼。本院认为，本案系上诉人李全女、严忠女不服被上诉人余杭区政府《行政复议决定书》提起的诉讼。在该被诉行政复议决定中，被上诉人认为针对上诉人就其被非法拘禁的报案，行政复议被申请人五常派出所已经作出刑事案件《受案登记表》，至于后续是否立案侦查依法应当由人民检察院实行监督，而不属于行政复议案件的受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。《公安机关办理行政案件程序规定（2012修订）》第四十七条、《公安机关办理刑事案件程序规定（2012修订）》第一百六十六条、第一百六十八条规定，公安机关对于报案、控告、举报……等案件，都应当及时受理，制作受案登记表，并出具受案回执交报案人、控告人、举报人……。本案中，五常派出所虽曾于2014年8月6日向严忠女出具受理编号为01101470647的《接受案件回执单》，但根据其内容不能判断其究竟是将报案事项作为行政案件还是刑事案件受案。被诉行政复议决定虽然认定五常派出所经调查后已于2014年8月6日作出余公（五）刑受案字[2014]第489号《受案登记表》，将涉案报案事项作为刑事案件受理，但未合理说明认定该节事实的证据来源，亦与五常派出所出具的《对严忠女、李全女行政复议的答复书》内容存在明显矛盾，且上诉人自始否认知道该余公（五）刑受案字[2014]第489号《受案登记表》的存在。故被诉行政复议决定认定上诉人的报案事项涉及刑事犯罪而不属于行政复议受案范围，缺乏事实依据。受理编号为01101470647的《接受案件回执单》形成于2014年8月6日，故上诉人于2014年11月30日向被上诉人申请行政复议，请求确认五常派出所未履行法定职责并责令其依法履行职责，符合申请行政复议的程序规定。被诉行政复议决定认定五常派出所在上诉人报案当日即出具《接受案件回执单》不当，应予纠正。被上诉人在行政复议程序中不当采信余公（五）刑受案字[2014]第489号《受案登记表》为本案证据，并据此认定五常派出所对上诉人报警事项已经被作为刑事案件受理，进而驳回上诉人行政复议申请，属于认定事实不清，证据不足，适用法律错误。原审对此予以认可，并判决驳回上诉人的诉讼请求，亦属于认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。上诉人的主要上诉理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十条第一款之规定，判决如下：一、撤销杭州市中级人民法院（2015）浙杭行初字第39号行政判决；二、撤销杭州市余杭区人民政府余政复决[2014]74号《行政复议决定书》；三、责令杭州市余杭区人民政府自收到本判决之日起60日内重新作出行政复议决定。一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元，由杭州市余杭区人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  姚 薇二○一五年八月二十五日书记员徐一菁