福建省泉州市鲤城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0502行初15号 原告卢秀珍，女，1950年3月4日出生，汉族，住福建省惠安县。 被告惠安县螺阳镇人民政府，住所地福建省泉州市惠安县螺阳镇洋坑，统一社会信用代码：113505210038256814。 法定代表人郭源坤，镇长。 委托代理人黄迟育。 委托代理人吴福林，福建志立律师事务所律师。 被告惠安县自然资源局，住所地福建省泉州市惠安县螺城镇建设南街**。 法定代表人陈锡芬，局长。 委托代理人刘泽伟。 委托代理人许惠恩，福建兴惠律师事务所律师。 被告惠安县住房和城乡建设局，住，住所地福建省泉州市惠安县螺阳镇世纪大道**禹洲广场**一社会信用代码：11350521003825374B。 法定代表人江锦灿，局长。 委托代理人卢晓平。 委托代理人张步振，福建融成律师事务所律师。 原告卢秀珍诉被告惠安县螺阳镇人民政府、惠安县自然资源局、惠安县住房和城乡建设局不履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告卢秀珍诉称，原告系惠安县螺阳镇东风村厝斗自然村村民。惠安县世纪大道南拓工程房屋拆迁至今，被告未为原告办理房屋权属证书。2018年7月30日，原告用邮递快件寄送申请书，被告不依法履行办理权属证书的职责。原告请求判决：1.确认三被告不履行法定职责违法，并责令三被告依原告申请书的要求履行安置房权属证书的职责；2.被告承担本案诉讼费用。 被告惠安县螺阳镇人民政府辩称，一、被告惠安县螺阳镇人民政府并不具有办理产权登记的法定职权，卢秀珍要求被告惠安县螺阳镇人民政府履行法定职责为其办理产权登记没有法律依据。《中华人民共和国地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，民族乡、镇的人民政府行使下列职权:(一)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令:(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作;(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利:(四)保护各种经济组织的合法权益;(五)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯;(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利;(七)办理上级人民政府交办的其他事项。根据上述规定，办理产权登记并非被告惠安县螺阳镇人民政府的法定职责，原告以被告惠安县螺阳镇人民政府不履行法定职责为由起诉被告惠安县螺阳镇人民政府完全错误。二、被告惠安县螺阳镇人民政府也不具有为原告办理产权登记的合同义务，原告也无权依据拆迁安置协议要求被告惠安县螺阳镇人民政府为其办理产权登记。1.办理不动产登记应当由产权登记申请人向不动产登记机构提出申请。《不动产登记暂行条例》第十六条规定:“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书;（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书;（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书;（四）不动产界址、空间界限、面积等材料：（五）与他人利害关系的说明材料;（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。2.根据《惠安县世纪大道南拓工程征地房屋拆迁(产权调换)补偿安置协议书》约定，拆迁人的合同义务为提供符合国家质量安全标准的房产，合同并没有约定拆迁人的办证义务。原告提供的《惠安县世纪大道南拓工程交房确认书》证明原告已实际安置接收并入住房屋，拆迁人已经完成拆迁安置的合同义务。3.拆迁安置属于国家政策性行为，国家并没有规定拆迁人的办证义务，目前国家也没有出台关于安置房产权登记的相关法律规定。每一个安置项目由于项目实施情况不同、土地性质不同，能否办证、如何办证均需要根据项目实际情况制定具体的政策，办理安置房的权属登记属于政策性问题，目前国内大部分地区的安置房均不具有办理产权登记的条件。因此，办理安置房的产权登记并不是拆迁人的合同义务。三、卢秀珍不具有原告的诉讼主体资格。根据原告提交的《惠安县世纪大道南拓工程征地房屋拆迁(产权调换)补偿安置协议书》，该协议书载明“乙方:被拆迁人黄海泉”，故该拆迁补偿安置协议的合同当事人为被拆迁人黄海泉，并非卢秀珍。根据合同的相对性原则，卢秀珍无权以《惠安县世纪大道南拓工程征地房屋拆迁(产权调换)补偿安置协议书》向被告惠安县螺阳镇人民政府主张权利。四、卢秀珍要求三被告共同履行法定职责为其办理产权登记也没有法律依据。从机构设置及职权划分上，三被告各司其职，不存在法定职权上的叠加。如上第一点所述，被告惠安县螺阳镇人民政府作为基层政府机构，主要从事地方性事务管理的行政管理职权，并不具有办理产权登记的行政职权，被告惠安县螺阳镇人民政府行使的职权范围与其余两被告的职权不存在关联性。根据行政诉讼一案一诉的基本原则，如果原告认为三被告均存在不履行法定职责行为，那三被告的行为也是各个独立的，原告应当分别就其主张起诉各被告，而不能起诉三被告共同履行职责。综上所述，被告惠安县螺阳镇人民政府认为，原告卢秀珍的起诉不符合法定起诉条件，且其起诉没有事实和法律依据，应当依法驳回原告卢秀珍的起诉。 被告惠安县自然资源局辩称，一、原告的起诉为重复诉讼，依法应驳回其起诉。本案原告已就同一诉讼请求及事实理由向法院提起诉讼，因此，本案应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定，驳回其起诉。二、被告惠安县自然资源局不存在行政不作为的情况。原告所提出的申请，被告惠安县自然资源局已依法告知其办理登记的所需材料。其认为被告惠安县自然资源局应当为其提供办理登记手续的材料，并未提出申请，且不是被告惠安县自然资源局的职责。三、被告惠安县自然资源局不是本案的适格主体。原告所提供的证据与被告惠安县自然资源局不存在任何关联性，其所提供的交房确认书并非被告惠安县自然资源局作出的，其起诉被告惠安县自然资源局要求给予确权没有道理。根据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定:“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理……”，不动产登记中心与被告惠安县自然资源局为独立的主体，不动产登记应当向惠安县行政服务中心内的不动产登记中心窗口提出申请，而不是向被告惠安县自然资源局提出申请。四、原告主张被告惠安县自然资源局应给予产权登记没有法律依据。根据《不动产登记暂行条例》第十四条规定:“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请”。第十六条规定:“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责:（一）登记申请书;（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书;（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料;（五）与他人利害关系的说明材料;（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息”。原告要求进行不动产登记的，应当由其夫妻双方共同申请，且向登记中心提供《不动产登记暂行条例》第十六条规定的内容。显然即使原告提出的申请，也不符合法定形式。从上述规定也可以明确，涉及重大资产登记的，原告依法应当到服务窗口提交材料，而不是直接向行政机关邮寄申请书，法律并未授权原告可以邮寄申请书，也未授权被告惠安县自然资源局可以仅凭邮寄的申请书进行确权登记。五、原告基于安置补偿协议书请求办理不动产登记证，尚未达到办证条件。涉案区域为拆迁安置区域，原告要求为其安置房办理不动产登记，应当先行办结全部安置补偿手续，显然本案原告经指挥部通知，拒不到场选房，拒不办理安置结算手续，故其在未履行安置补偿协议约定的义务的情况下，主张应为其办理不动产登记，登记机关依法享有先履行抗辩权。六、原告所诉的协议系于2006年期间所签订的，不属于行政诉讼的受案范围。双方的协议于2006年4月5日签订，根据行政诉讼法及相关司法解释，2017年7月1日之前签订的行政协议，不属于行政诉讼的受理范围，原告依据该协议要求被告惠安县自然资源局履行登记义务，即属于履行行政协议之纠纷，依法不应受理，已受理应驳回其起诉。七、原告所诉之请求缺乏合同依据。原告主张被告惠安县自然资源局应根据合同为其办理产权登记手续，但双方的合同并未就办证进行约定，涉案区域为安置区，相关登记手续应当结合实际情况进行办理，对于合同没有约定的，即视为无期限，在相关单位审核完全部材料后，由原告本人及其房屋共有人共同到不动产登记中心提出申请，不动产登记中心才需要为其办理产权登记。综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据，依法应驳回其起诉。 被告惠安县住房和城乡建设局辩称，一、卢秀珍的原告主体不适格，其起诉不符合法定起诉条件，依法应当驳回起诉。根据原告卢秀珍提交的《惠安县世纪大道南拓工程征地房屋拆迁(产权调换)补偿安置协议书》，该协议书载明“乙方:被拆迁人黄海泉”，故该拆迁补偿安置协议的合同当事人为被拆迁人黄海泉，并非起诉人卢秀珍。而本案中，卢秀珍未能提供其与涉案补偿安置协议具有法律上利害关系的相关证据材料，即其无法证明与涉案补偿安置协议之间有诉的利益，更无法证明其与涉案的履行法定职责之间有利害关系和诉的权益。因此，即便卢秀珍向相关单位提出履行法定职责申请，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释[2018]1号)等相关规定，其也无权提起本案诉讼，即卢秀珍的原告主体不适格，依法应当驳回卢秀珍的起诉。二、原告卢秀珍混淆了民事合同和行政合同法律关系，错把民事权利义务关系当成行政职责，依法应当驳回原告起诉。从本案所涉的《惠安县世纪大道南拓工程征地房屋拆迁(产权调换)补偿安置协议书》签订的时间(2006年)和内容来看，协议双方当事人系拆迁人与被拆迁人之间的法律关系，故所适用的应是原国务院《城市房屋拆迁管理条例》和原《福建省城市房屋拆迁管理条例》，而非2011年颁布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，即该协议书不属于现行法律法规规定的政府征收行为范畴，而是属于平等民事主体之间的拆迁补偿安置法律关系范畴。根据房屋拆迁和房屋征收的相关法律法规规定，拆迁补偿安置协议属于民事合同法律关系，而房屋征收补偿安置协议属行政合同法律关系，故由此引发的争议纠纷解决机制是完全不同的。而原告卢秀珍把属于民事合同法律关系的拆迁补偿安置协议与行政合同混为一谈，错把作为拆迁人应当承担的民事合同权利义务当成行政职责，把本应通过民事诉讼途径解决争议纠纷的事项作为拆迁人应当履行的法定职责(倘若本案所涉协议书中的拆迁人并非行政机关，则原告即不能主张履行法定职责)，显然违反了相关法律法规规定，依法也应当驳回原告卢秀珍的起诉。三、即便卢秀珍提出的申请属于行政机关的行政职责范围，但其把分属不同行政机关的职责混为一谈而一并起诉，实属错列被告，违反了一案一诉的基本原则，依法也应当驳回其起诉。根据现行法律法规和机构改革方案，房屋所有权登记颁证职责属于土地管理部门的法定职责，并非被告惠安县住房和城乡建设局及被告惠安县螺阳镇人民政府的职责范围。同时，即便卢秀珍提出的申请属于行政机关的行政职责范围，但根据行政诉讼一案一诉的基本原则，原告应就其向不同的行政机关提出的不同履行法定职责申请，分别提起相应的行政诉讼。本案中，原告提出其已分别向被告惠安县住房和城乡建设局和惠安县螺阳镇人民政府、惠安县自然资源局提出履行法定职责申请，但三被告均未履行法定职责的诉请理由。对此，原告应当就三个不同的行政机关所履行的不同职责，分别提起行政诉讼。但原告却将分属不同被告、不同职责的三个法律关系一并提起本案诉讼，实属错列被告，违反了行政诉讼一案一诉的基本原则，应当驳回原告的起诉。四、即便卢秀珍提出的申请属于行政机关的行政职责范围，但其未能提供证据证明其已向被告惠安县住房和城乡建设局提出履行法定职责申请，依法也应当驳回原告卢秀珍的起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释[2018]1号)第九十三条第一款关于“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”，以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款关于“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料”的规定，原告卢秀珍诉请被告惠安县住房和城乡建设局履行法定职责，应当先向被告惠安县住房和城乡建设局提出申请，并提供其已提出申请的相应证据材料。结合本案，原告卢秀珍未能提供其在起诉前依法向被告惠安县住房和城乡建设局提出履行法定职责申请的证据材料，故根据上述规定，也应当驳回原告卢秀珍的起诉。综上所述，应当依法驳回原告卢秀珍对被告惠安县住房和城乡建设局提起的诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”据此，公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向人民法院提起行政诉讼。此处的法定职责，是指行政机关根据法律、法规和规章等规定，具有直接、具体处理行政相对人所申请事项的职责。本案中,原告认为被告惠安县螺阳镇人民政府、惠安县自然资源局、惠安县住房和城乡建设局具有为原告办理产权证的法定职责并向三被告提出申请。根据《不动产登记暂行条例》的规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作。不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。《中共惠安县委机构编制委员会关于惠安县不动产登记职责整合和机构设置有关事项的通知》（惠委编〔2015〕28号）载明：“惠安县国土资源局负责全县土地、房屋、林地、林木、海域等不动产登记管理工作，具体包括首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等。”因此，原惠安县国土资源局为辖区不动产登记工作的机构。2018年12月28日，惠安县国土资源局的职责整合至惠安县自然资源局，不再保留惠安县国土资源局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”惠安县自然资源局作为承接辖区不动产登记工作的机构，具有行使管辖区域内房屋权属登记管理工作的法定职责，被告惠安县螺阳镇人民政府、惠安县住房和城乡建设局不具有房屋权属登记管理工作的法定职责。故本院依法驳回原告对被告惠安县螺阳镇人民政府、惠安县住房和城乡建设局的起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告卢秀珍对被告惠安县螺阳镇人民政府、惠安县住房和城乡建设局的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。 审 判 长  林 南 人民陪审员  洪小春 人民陪审员  邓耀模 二〇一九年五月二十二日 书 记 员  苏秋霞 本裁定书引用的主要法律条文 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。