贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行终219号上诉人（原审被告）：桐梓县自然资源局，所在地：桐梓县海校街道河滨北路北大门。法定代表人：梁水平，该局局长。委托诉讼代理人：张廷亚，桐梓县自然资源局法规科科长。委托诉讼代理人：谢雨洁，贵州名城（桐梓）律师事务所专职律师。被上诉人（原审原告）：桐梓县娄山定点屠宰加工厂，住所地：桐梓县娄山关镇官渡河。法定代表人：胡火端。委托诉讼代理人：李远，贵州法治时代律师事务所专职律师。上诉人桐梓县自然资源局因与被上诉人桐梓县娄山定点屠宰加工厂（以下简称娄山屠宰厂）撤销具体行政行为纠纷一案，不服习水县人民法院（2018）黔0330行初233号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月19日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实，娄山屠宰厂因需要搬迁，有关部门批准了桐梓县娄山生猪定点屠宰加工厂搬迁建设项目，因项目预占地，桐梓县国土资源局在2013年12月7日作出《桐梓县国土资源局关于桐梓县娄山生猪定点屠宰场搬迁建设项目用地的预审意见》（桐国土资发〔2013〕71号），同意桐梓县乾豪肉类食品加工有限公司的《桐梓县娄山生猪定点屠宰厂搬迁建设项目用地预申请》，搬迁建设项目用地通过预审，该项目选址于桐梓县燎原镇油草村，拟用地规模3.996公顷，该项目选址符合《桐梓县燎原镇土地利用总体规划（2006-2020年）》，项目批准（核准、备案）后，按照《中华人民共和国土地管理法》和有关规定，须纳入土地利用年度计划，并向省人民政府（或国务院）申办建设用地手续，经批准后方可使用土地，本建设项目用地预审文件有效期为2年。该项目于2013年在桐梓县发展和改革局备案（备案号：桐发改备字〔2013〕12号），2014年该局作出《关于同意桐梓县娄山生猪（牛、羊）定点屠宰场搬迁建设项目延期的批复》（桐发改投资〔2014〕205号），同意该项目延期一年。经选址后，该项目在桐梓县××镇油××组进行了建设。2018年5月3日，桐梓县燎原镇政府向桐梓县国土资源和城乡规划局请示，要求调查该用地情况，桐梓县国土资源和城乡规划局对现场进行照相，娄山屠宰厂委托李经文向桐梓县国土资源和城乡规划局陈述，但陈述内容，桐梓县国土资源和城乡规划局未提供证据，桐梓县国土资源和城乡规划局于2018年5月4日作出《责令停止违法行为通知书》（〔2018〕2103号），认定娄山屠宰厂未经批准，于2018年5月4日在桐梓县××镇油××组占用集体土地约59.94亩建屠宰场，违反了《中华人民共和国土地管理法》第44条的规定，根据该法第67条的规定，责令娄山屠宰厂立即停止违法行为，听候处理。娄山屠宰厂收到处理决定后，持诉称理由诉至本院。上述事实，有经庭审质证的娄山屠宰厂、桐梓县国土资源和城乡规划局所举证据在案佐证，一审法院予以确认。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政行为应当事实清楚，证据充分，从本案原、被告提交的证据来看，桐梓县娄山生猪定点屠宰加工厂搬迁建设项目的用地预申请，是由桐梓县乾豪肉类食品加工有限公司向桐梓县国土局申请，现在桐梓县国土资源和城乡规划局提交的证据不能确切的证明，娄山生猪定点屠宰厂搬迁建设项目占地建设是由娄山屠宰厂实施，还是由桐梓县乾豪肉类食品加工有限公司实施，故桐梓县国土资源和城乡规划局认定事实不清，证据不足。另外行政机关作出行为，应当程序合法，虽然国土部门在作出责令停止违法行为的通知时，法律、法规及规章未规定具体的程序，但该通知属于命令性行政决定，要求娄山屠宰厂停止违法行为，为娄山屠宰厂设定了不得作为的行政义务，对于行政相对人而言，属于不利行政决定，基于正当程序的要求，行政机关应当听取相对人的陈述、申辩，以及告知权利、义务，而桐梓县国土局资源和城乡规划局提交的证据中，无证据证明其听取了娄山屠宰厂的陈述、申辩，也无证据证明其对娄山屠宰厂的权利义务进行了告知，故被诉《责令停止违法行为通知书》程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项的规定，判决：撤销桐梓县国土资源和城乡规划局于2018年5月4日作出的《责令停止违法行为通知书》（〔2018〕2103号）。案件受理费50元，由桐梓县国土资源和城乡规划局负担。上诉人桐梓县自然资源局上诉称，1.原审判决认定事实错误。无论娄山生猪定点屠宰加工厂搬迁建设项目由谁来实施，都应当依照法定程序需经省政府的审批把集体土地转为国有土地后才能开展该建设项目，因被上诉人在未办理相应的土地转批手续情况下便着手建设，上诉人依法对被上诉人发出《责令停止违法行为通知书》系合法合理的行政行为，并无不当。上诉人作出《责令停止违法行为通知书》后，被上诉人才于2018年6月5日向上诉人提交了《关于请求尽快办理桐梓县娄山定点屠宰加工厂的异地建设搬迁项目相关行政审批及行政许可的申请》，随后上诉人于2018年6月14日作出了《关于桐梓县娄山定点屠宰加工厂项目审批及行政许可申请的回复》，由此可见上诉人已充分听取了被上诉人的陈述、申辩，并给予了书面回复。2.即使具体实施的主体不应是被上诉人娄山屠宰厂，但被上诉人私自进行建设的行为系明显的违法行为，上诉人对被上诉人作出《责令停止违法行为通知书》系依法履行行政职能的行为。无论该建设项目由谁来实施，都应当先经过省政府的审批把集体土地转化为国有土地之后才能实施建设，在未经审批的前提下便在集体土地上进行建设的行为系违法行为，上诉人及时作出《责令停止违法行为通知书》系合法合理的行政行为，并无不当。综上，请求：1.依法撤销习水县人民法院（2018）黔0330行初233号《行政判决书》中“撤销被告桐梓县国土资源和城乡规划局于2018年5月4日作出的《责令停止违法行为通知书》（〔2018〕2103号）”的判决内容，并依法改判；2.本案一审、二审案件受理费由被上诉人负担。被上诉人娄山屠宰厂辩称，被上诉人建设相关项目，系根据《贵州省国土资源厅关于印发的通知》（黔国土资发〔2017〕35号，以下简称35号《通知》）边建设边报批，上诉人在一审中未提交证据证明其向被上诉人发出《责令停止违法行为通知书》前已经开展相关调查，以及听取被上诉人申辩的权利，系程序违法，且上诉人要求被上诉人停止违法行为的做法与35号《通知》不符，依法应予撤销。综上，请求：驳回上诉，维持原判。本院二审期间，被上诉人桐梓县娄山定点屠宰加工厂提交了《贵州省国土资源厅关于印发的通知》（黔国土资发〔2017〕35号），证明其系根据该文件要求边建设边报批。上诉人桐梓县自然资源局质证认为，对该文件的真实性不持异议，但不能达到其证明目的。本院对被上诉人在二审期间提交的证据认证如下：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于“本规定第五十条和第五十一条中的‘新的证据’是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据”的规定，被上诉人提交的35号《通知》在一审庭审中已有阐述，且在一审中既未申请延期举证，也未申请调取证据，也不属于一审举证期限届满后发现的证据，故被上诉人提交的35号《通知》不属于新的证据，本院对该证据不予采信。本院对原判认定的事实予以确认。另查明：在深化政府机构改革中，将桐梓县国土资源和城乡规划局的职责整合，组建桐梓县自然资源局。本院认为，本案的争议焦点为：上诉人于2018年5月4日作出的《责令停止违法行为通知书》（〔2018〕2103号）是否合法。关于上诉人作出的《责令停止违法行为通知书》认定的责任主体是否事实清楚问题。结合本案认定事实，娄山生猪定点屠宰加工厂搬迁建设项目的用地预审意见系向桐梓县乾豪肉类食品加工有限公司作出，项目用地选址位于上诉人认定的违法建筑所在地，上诉人向被上诉人作出了《责令停止违法行为通知书》，但上诉人未提供证据证明其认定的违法建筑的建设主体系被上诉人，上诉人主张乾豪肉类食品加工有限公司与被上诉人系同一家公司，但上诉人未提交证据证明，故上诉人作出的《责令停止违法建设行为通知书》认定的责任主体系事实不清，证据不足。关于上诉人作出《责令停止违法行为通知书》程序是否合法的问题。上诉人向被上诉人作出《责令停止违法行为通知书》，对被上诉人的权利义务产生了实际影响，基于正当程序原则，上诉人应告知被上诉人作出该行政行为的事实、依据以及救济权利与途径，并听取被上诉人的陈述、申辩。上诉人虽主张其向被上诉人作出的《关于桐梓县娄山定点屠宰加工厂项目审批及行政许可申请的回复》是听取了被上诉人的陈述、申辩，但该《回复》系在上诉人作出《责令停止违法行为通知书》之后作出的，然而上诉人听取被上诉人的陈述、申辩应在作出《责令停止违法行为通知书》之前进行，且上诉人未提供证据证明其作出《责令停止违法行为通知书》之前进行了告知、听取了被上诉人的陈述和申辩，故上诉人作出的《责令停止违法行为告知书》存在程序不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的”的规定，上诉人于2018年5月4日作出的《责令停止违法行为告知书》系事实不清、证据不足、程序不当，应予以撤销。综上，上诉人的上诉请求不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人桐梓县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  赖丽莉审判员  方 兵审判员  冯再军二〇一九年七月十五日法官助理袁瑾书记员胡茜茜