上海市第二中级人民法院民 事 判 决 书（2018）沪02民初1号原告：上海明凯市政工程有限责任公司，住所地上海市普陀区。法定代表人：周剑刚，董事长。委托诉讼代理人：**，上海市华诚律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄大伟，上海市华诚律师事务所律师。被告：上海新长征(集团)有限公司，住所地上海市普陀区。法定代表人：王伟明，总经理。委托诉讼代理人：王羽中，上海邦信阳中建中汇律师事务所律师。委托诉讼代理人：**开，上海邦信阳中建中汇律师事务所律师。第三人：上海市普陀区长征镇人民政府，住所地上海市普陀区。负责人：叶超，镇长。委托诉讼代理人：江卫，上海市万联律师事务所律师。委托诉讼代理人：闵顺杰，上海市万联律师事务所律师。原告上海明凯市政工程有限责任公司(以下简称“明凯公司”)与被告上海新长征(集团)有限公司(以下简称“新长征公司”)、第三人上海市普陀区长征镇人民政府(以下简称“长征镇政府”)确认合同效力纠纷一案，本院于2018年1月2日立案后，被告于答辩期内提出管辖异议，本院于2018年4月3日裁定驳回被告对本案管辖权提出的异议。之后被告对管辖权裁定不服提起上诉，上海市高级人民法院于2018年6月7日以(2018)沪民辖终85号民事裁定书裁定驳回上诉，维持原裁定。2018年9月20日经原告申请本院追加长征镇政府为本案第三人参加诉讼。本案适用普通程序，于2018年12月12日公开开庭进行了审理。原告明凯公司委托诉讼代理人**，被告新长征公司委托诉讼代理人王羽中、**开，第三人长征镇政府委托诉讼代理人江卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。明凯公司向本院提出诉讼请求：1、判令解除明凯公司与新长征公司于2001年2月20日签订的《土地置换协议书》；2、判令新长征公司赔偿明凯公司损失人民币(以下币种均为人民币)8,200万元(参照上海市2013年基准地价，楼面单价7,350元×容积率3.5×土地面积3196平方米取整)；3、判令新长征公司支付违约金2,000万元(依据双方合同约定违约金标准计算，自新长征公司2001年5月20日违约之日起算至起诉之日，违约金不低于8,700万元，明凯公司自愿降低至2,000万元)。事实和理由：原告原名称为上海耿耿市政工程有限公司，于2005年6月15日更名为上海耿耿市政工程有限责任公司，于2007年11月29日更名为明凯公司。2001年2月20日，明凯公司与新长征公司在上海市普陀区人民政府(以下简称“普陀区政府”)的协调下签订了《土地置换协议书》，约定明凯公司同意新长征公司以真北路、云岭路交叉口西北面一块3196平方米的土地(以下简称“真北路地块”)以及另支付560万元现金的方式，置换明凯公司位于曹安路XXX号基地的6884平方米的经营场地(以下简称“曹安路地块”)。协议另约定，如新长征公司未能按约定时间为明凯公司办理真北路地块的土地使用权证，应按每日千分之一的标准支付违约金。协议书还约定，本协议正本报送普陀区政府一份。协议签订后，明凯公司对曹安路地块的经营场地进行拆迁。新长征公司向明凯公司支付了560万元的现金，但未按约交付真北路地块的土地使用权。2003年12月19日，明凯公司与新长征公司就《土地置换协议书》签订一份《〈土地置换协议书〉补充协议》(以下简称“《补充协议》”)，约定在新长征公司尚未为明凯公司办妥并交付真北路地块的土地使用权证的情况下，明凯公司为满足新长征公司对曹安路地块的使用需要，同意先行向新长征公司交付曹安路地块。《补充协议》同时约定，自本协议签署之日起，明凯公司对曹安路地块的交付义务履行完毕，该地块的所有责任转移给新长征公司，且新长征公司仍需依约履行交付真北路地块的义务。《补充协议》亦报送普陀区政府一份。《补充协议》签订后，新长征公司仍未履行向明凯公司交付真北路地块的义务。此后，明凯公司多次要求新长征公司履行合同义务，但新长征公司以种种理由推脱。现新长征公司明确表示，其并不拥有真北路地块的土地使用权，且以《土地置换协议书》无效为由拒绝履行。经查，曹安路地块已由普陀区政府于2009年委托普陀区土地发展中心(以下简称“区土发中心”)实施收购储备。根据《上海市普陀区402坊地块土地储备搬迁清退补偿合同》(以下简称“《补偿合同》”)的约定，区土发中心向清退单位支付了5,192.9168万元的国有土地清退补偿费。另经查，在普陀区政府完成对曹安路地块的收购储备后，新长征公司通过其控股子公司上海长征城乡建设开发有限公司(以下简称“长征城乡公司”)办理了曹安路地块土地使用权出让手续，并将该地块用于配套商品房建设。本案的土地置换是在普陀区政府的协调下进行的，且《土地置换协议书》及《补充协议》均报送普陀区政府备案，鉴于普陀区政府对土地置换行为明知且未禁止，故该协议书不存在非法转让土地的违法行为，合法有效。明凯公司多次沟通未果的情况下提起诉讼，请求判如所请。后审理中，本院对《土地置换协议书》的效力予以释明后，明凯公司于2018年9月25日变更诉讼请求为：1、确认原告与被告于2001年2月20日签订的《土地置换协议书》无效；2、判令被告赔偿原告损失10,200万元。该损失具体包括：1、曹安路地块收储补偿款5,192.9168万元及利息(以5,192.9168万元为本金，按人民银行同期贷款基准利率，自2010年1月1日计算至判决生效之日止，截至2018年9月30日，利息为2,729.1714万元)，合计7,922.0902万元；2、原告未能办理曹安路地块土地使用权证而少获取的收储补偿款6,808万元；3、原告拆除并搬迁原经营场地的费用200万元；4、原告办公场地使用损失1,475万元(2004年1月计算至今，每年100万元计算，该场地使用费损失不少于1,475万元。上述四项损失共计16,405.0902万元。鉴于被告已经支付原告现金560万元及200万元搬迁费，被告还应赔偿原告15,645.0902万元。考虑到诉讼成本，原告自愿降低赔偿金额为10,200万元。事实与理由：坚持原诉请中陈述的关于本案中原、被告签订的《土地置换协议书》的性质属于土地使用权转让合同，即原告将曹安路地块转让给被告，被告将真北路地块转让给原告。由于被告在接受了原告交付的曹安路地块后，既未交纳曹安路地块从国有划拨土地变更为国有出让土地的土地出让金，亦未交纳真北路地块的土地出让金，导致曹安路地块及真北路地块均无法办理土地使用权变更登记，并由此导致《土地置换协议书》无效。原告转让曹安路地块是在普陀区政府及被告的要求下转让的，合同签订后，原告在被告尚未办妥真北路地块土地使用权证的情况下，为满足被告对曹安路地块的使用需求，提前向被告交付了曹安路地块，且被告在2003年12月19日的《补充协议》中确认：原告对曹安路地块的交付义务已履行完毕。被告利用无效合同恶意逃避向原告交付真北路地块的合同义务，应承担造成合同无效的全部过错责任，并赔偿原告的信赖利益损失。原告因信赖被告会交付真北路地块的承诺，而履行《土地置换协议书》，所受到的信赖利益损失包括但不限于：将原经营场地交付给被告，因此丧失了其依据和上海市沪宁高速公路工程建设指挥部(以下简称“沪宁高速指挥部”)签订的《原长征中学带征地转让协议书》(以下简称“《带征地协议》”)所占有使用的经营场地，进而丧失了自行办理曹安路地块土地使用权证的机会，也丧失了获取曹安路地块收储补偿的机会；原告为履行合同将原经营场地拆除并搬迁，支付了拆除、搬迁费用；原告因信赖被告会交付真北路地块，致使原告丧失了以2003年的地价获取同等土地使用权的交易机会；同时，原告因等待被告交付真北路地块，而长期租赁办公场地，支付了巨额租金。被告新长征公司辩称：一、明凯公司转让其无权占用的划拨土地，违反法律、行政法规强制性规定，《土地置换协议书》当然无效、自始无效、绝对无效。二、合同无效后的法律后果。1、明凯公司并未实际履行、也不是合法主体，不存在对其返还或折价补偿。虽然双方签订《土地置换协议书》，但是明凯公司自始至终从未取得曹安路地块的国有土地使用权，更未将国有土地使用权变更登记至新长征公司名下。因此，明凯公司并未实际履行无效合同，相对方无需对其进行返还或折价补偿。明凯公司自始至终从未取得曹安路地块的国有土地使用权，故即便存在返还或补偿之责任，明凯公司也不是合法的权利主体、无权受领返还或补偿。2、明凯公司非法转让划拨用地、其过错明显，无权要求赔偿损失。3、《土地置换协议书》无效是由于违反法律的强制性规定，明凯公司所谓“被告未缴纳出让金导致合同无效”的说法不成立。4、明凯公司客观上并未遭受损失、而且还非法获利。明凯公司所谓“丧失了其依据和沪宁高速指挥部签订的转让合同所占有使用的经营场地”等并进而要求曹安路地块收储补偿款、基准地价等损失赔偿，该等说法无法成立。明凯公司自沪宁高速指挥部受让该划拨土地并未经有批准权的人民政府批准并办理手续，该等转让因违法而无效。根据《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，非法转让划拨土地的行为，应当没收其非法收入、并处以相应罚款，划拨土地应由人民政府依法无偿收回。明凯公司无权占有、使用曹安路地块，更无权主张因丧失该土地占有的损失。对此《物权法》亦有相同规定。而事实上，明凯公司自沪宁高速指挥部受让曹安路地块之后，已实际使用该地块多年；签署《土地置换协议书》后，新长征公司已向明凯公司支付共计760万元款项，明凯公司已无偿使用该款项多年。明凯公司已经因非法占有行为和占用新长征公司资金行为而获利，客观上并未有任何损失。5、新长征公司并未因曹安路地块而获利。明凯公司起诉时提交的《补偿合同》、《402坊地块的出让信息》等证据，其真实性和关联性尚需法院进一步查明。假设该证据真实，补偿合同的受偿主体是长征镇政府、与被告新长征公司无关，且是对长征镇政府的搬迁清退费用补偿，而非对土地价值的补偿；而出让信息则载明，402坊地块是通过合法的招拍挂程序出让给了案外人长征城乡公司，新长征公司并未取得土地。新长征公司并没有就曹安路地块获得任何的利益(包括补偿或者土地使用权)。第三人长征镇政府述称：对合同无效认可，但第三人认为被告不应该赔偿。原告损失构成主要是，土地收储补偿款和利息，实际上该笔补偿款是清退费，清退是因为土地上有实际使用人，当时由第三人清退，收储部门向第三人支付清退费用。根据原、被告的《补充协议》，原告早在2003年12月将曹安路地块交付被告，交付时已经将该地块拆平并搬迁完毕，后续土地收储过程中，针对实际使用人的清退费用与原告无关。第三人清退的是交地后在土地上实际经营的人。针对这一块土地没有补偿款，原告也不是曹安路地块的国有土地使用权人，其无权获得针对国有土地使用权的收储补偿。系争曹安路地块已经是国有土地，且划拨取得，划拨的对象是沪宁高速指挥部，而该指挥部与原告签署的《带征地协议》应为无效，主要依据是《最高人民法院关于审理国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》以及《国有土地使用权出让和转让暂行条例》，原告不管是从沪宁高速指挥部受让曹安路地块，还是与被告进行土地置换，均未经过土地管理部门的同意，也未办理变更手续，因此两份转让协议都无效，且原告自始未取得曹安路地块的使用权，其主张相关款项缺乏依据。对于合同无效后的法律后果，根据法律规定应该返还财产，损失根据过错分担。因为土地被收储，不存在返还的基础，客观上原告未遭受损失。因为原告取得曹安路地块支付对价是297万元，土地置换过程中被告向其支付了土地补偿款560万元，覆盖了成本，超出了260余万元。就地面建筑物而言，双方在2003年交付时不存在地面建筑物，《土地置换协议书》约定就搬迁所遭受的损失被告支付了200万元。所以原告未遭受任何实际损失，也不存在赔偿和补偿问题。退一步而言，如果法院认定存在损失，也应由导致合同无效的过错方根据过错承担，本案导致合同无效的过错在于原告，其作为土地实际占有人对占有土地合法性应充分知晓，比被告的注意义务要更高，客观上正是原告取得土地不合法，之后未补办相关手续才导致双方签订的《土地置换协议书》无效，因此，即使存在损失也应由原告自行承担。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。原告为证明其诉请提供以下证据：证据一、原告两次变更企业名称的《企业名称变更核准通知书》、《企业名称变更预先核准通知书》；证明：原告公司更名的事实。证据二、上海市人民政府于1995年6月28日作出的将原长征中学地块(包括曹安路地块)国有土地使用权划拨给沪宁高速指挥部的《通知》；证据三、原告与沪宁高速指挥部于1998年5月8日签署的《带征地协议》；证据四、沪宁高速指挥部于1998年11月3日向原告出具的土地转让费《收据》；证据二、三、四证明：经沪宁高速指挥部上级主管部门同意，原告于1998年受让取得了曹安路地块的国有土地使用权。证据五、原告与被告于2001年2月20日签订的《土地置换协议书》；证明：被告以真北路地块以及另支付560万元现金的方式，置换原告的经营场所曹安路地块。被告应于协议生效之日起3个月内，将真北路地块的土地使用权证办理至原告名下，并承担所需缴纳的土地出让金。若被告未能按约定时间为原告办理真北路地块的土地使用权证，应按每日千分之一的标准支付违约金。证据六、原告与被告于2003年12月19日签署的《补充协议》；证明：原告已于2003年将曹安路地块交付给被告使用，但被告未将真北路地块交付给原告。证据七、上海市普陀区规划和土地管理局于2013年10月24日作出的编号为XXXXXXXXX的《信访事项告知书》；证据八、《补偿合同》；证据七、八证明：2009年，普陀区政府批准区土发中心对曹安路地块实施土地储备。区土发中心向清退单位支付了5,192.9168万元的国有土地清退补偿费。证据九、上海市规划和国土资源管理局网上公告的长征402坊地块的出让信息；证据十、长征城乡公司的基本信息及投资人信息；证据十一、原告于2014年3月20日拍摄的曹安路地块施工现场照片；证据九、十、十一证明：被告通过其控股子公司长征城乡公司办理了曹安路地块的土地使用权出让手续，并在该土地上建设商品房。证据十二、上海市2013年基准地价成果表；证据十二证明：被告应交付给原告的真北路地块的土地使用权价值不低于8,200万元。证据十三、上海市2010年基准地价更新成果；证据十三证明原告曹安路土地2009年收储时五级办公用地的价格标准。两种计算方式：地面价1,178万/亩×曹安路地块10.32亩=1.2亿元。楼板价5,050万/平方米×容积率3.5×土地面积6884平方米=121,674,700元，二者结果一样。如果当时收储时获得了曹安路地块的使用权证，则收储的价格不低于1.2亿元，因为没有国有土地使用权证，所以政府才给了5,000多万元。对以上原告提供的证据，被告除对证据十一的真实性不予认可外对其余证据真实性均无异议。具体质证意见如下：对证据一无异议、对证据二、三、四的证明目的不认可，曹安路地块属于划拨用地，上级部门仅确认沪宁高速指挥部有使用权，未确认原告的使用权，相应转让行为无效。对证据五、六的证明目的不予认可；对证据七、八的来源无异议，对证明目的不予认可；证据九、十、十一与本案无关，长征城乡公司是独立法人主体，其通过招拍挂取得长征402地块，与被告无关；对证据十二、十三的关联性不予认可。第三人长征镇政府对以上原告提供的证据发表如下质证意见：对证据一认可；对证据二、三、四真实性认可，但对证据三、四的合法性不认可，划拨土地不得随意转让，需要主管部门的批准和认可，因此《带征地协议》无效；对证据五真实性、关联性认可，但不认可合法性；对证据六真实性、关联性认可，也属无效，但该协议第三条明确记载原告向被告交付地块时该地块已经拆为平地，此后的收储与原告无关；对证据七真实性认可，与本案争议事实无关联；证据八三性认可，但该协议记载的土地清退对象与原告无关，清退费也与原告无关；证据九、十、十一的三性均认可；证据十二真实性、合法性认可，不认可其证明的内容；证据十三的关联性和证明内容均不认可。根据以上举证、质证意见，本院对以上原告提供的证据的真实性予以确认。就相关证据是否与本案具有关联性，将在之后的本院认为中阐明。审理中被告新长征公司亦提供证据：本院审理的(2017)沪02民终6023号案件中2017年7月5日的听证笔录，证明根据长征镇政府在该案中的陈述，曹安路地块在收储前被部分乡镇、村办企业占用，为清退曹安路地块，区土发中心与长征镇政府签署了《补偿合同》，需要对相关企业进行清退，向长征镇政府支付了补偿款。被告未收到任何补偿款。原告明凯公司对以上被告提供证据真实性无异议，但认为被告是否收到补偿款和原告诉请无关，不认可被告的证明内容。长征镇政府对曹安路地块当时使用土地的主体进行补偿，所以即便《土地置换协议书》无效，原告因为信赖合同有效而交付土地，产生信赖利益损失，该损失系原告获取收储补偿的机会。第三人长征镇政府，对被告提供的听证笔录三性均认可，并表示清退费是给清退土地上的实际使用人。本院认为，各方对听证笔录真实性均不表示异议，本院对笔录真实性予以确认。长征镇政府也作为本案第三人参加本案诉讼，对签订《补偿合同》及向相关使用单位支付清退补偿费亦无异议。故本院对该节事实予以确认。至于该事实是否能证明被告因此不必支付赔偿款给原告亦在本院认为中一并阐明。审理中，原告又提供补充证据四组，第一组补充证据为：证据一、1997年10月2日，上海市建设委员会向上海市政工程管理局下达的《关于同意改制成立上海耿耿市政工程有限公司并设立公司职工持股会的复函》；证据二、1998年5月14日，上海耿耿市政工程有限公司各股东表决通过的关于增加注册资本至2,500万元的《股东会决议》；证据三、1999年2月3日，上海耿耿市政工程有限公司各股东表决通过的关于上海市第一市政工程有限公司将其名下50.4%的股份转让给上海城建(集团)公司的《股东会决议》；证据四、1999年4月23日，上海耿耿市政工程有限公司各股东表决通过的关于增加注册资本至3,000万元的《股东会决议》；证据五、2001年6月12日，上海耿耿市政工程有限公司各股东表决通过的关于增加注册资本至6,118万元的《股东会决议》；证据六、2005年5月9日，出让方上海城建(集团)公司、上海技经投资服务中心等与受让方广厦建设集团有限责任公司签订的《上海市产权交易合同》；证据七、上海城建(集团)公司的工商信息；证据八、上海技经投资服务中心的工商信息；第一组补充证据证明：1、明凯公司在2005年6月改制之前的股东构成及其变更情况；2、明凯公司在2005年6月改制之前系上海城建(集团)公司控股的国有企业，与沪宁高速指挥部同归上海市政工程管理局主管。第二组补充证据为新长征公司的《档案机读材料》；第二组补充证据为证明：新长征公司的股东为上海市普陀区长征镇农村集体资产管理委员会，而上海市普陀区长征镇农村集体资产管理委员会是长征镇政府的下属机构。第三组补充证据为：证据一、2004年4月2日，上海耿耿市政工程有限公司向新长征公司提交的《关于实地履行真北路地块置换方案》；证据二、2004年8月18日，上海耿耿市政工程有限公司向普陀区政府提交的《关于请求协调新长征公司尽快履行真北路地块置换方案的报告》；证据三、2010年9月6日，明凯公司向原普陀区委周国雄书记提交的《关于请求协调长征镇尽快处理真北路地块置换协议的报告》；证据四、2011年3月28日，明凯公司向原上海市政法委朱达人书记提交的《关于请求协调尽快处理真北路地块置换协议的报告》；证据五、2013年1月29日，明凯公司向原上海市政府**书记提交的《关于维护企业土地使用权的求助信》以及相关政府机构的回复；证据六、2014年3月24日，明凯公司向普陀区政府信访办公室提交的《关于依法履行〈土地置换协议书〉，维护企业合法权益的再度申告信》。以上证据一、二无原件，证据三、四、六有原件，证据五中的求助信及2013年10月24日，上海市普陀区规划和土地管理局向明凯公司回函信访事项告知书有原件，2013年2月7日，2013年2月18日、2013年3月5日的相关政府机构回函无原件。第三组补充证据证明：自2004年起，明凯公司不断地向新长征公司以及有关机构主张权利。第四组补充证据为相关邮寄凭证，证据一、2013年1月30日，明凯公司向原上海市政府**书记提交《关于关于维护企业土地使用权的求助信》时留存的《国内挂号信函收据》，该邮寄凭证对应第三组补充证据中证据五中的求助信；证据二、2013年2月8日，上海市人民政府信访办公室向王朝阳回函的邮寄凭证，该邮寄凭证对应第三组补充证据中证据五中2013年2月7日信访回函；证据三、2013年10月24日，上海市普陀区规划和土地管理局向明凯公司回函的邮寄凭证，该邮寄凭证对应第三组补充证据中证据五中2013年10月14日信访回函；证据四、2013年3月15日，长征镇政府信访办公室向王朝阳回函的邮寄凭证，该邮寄凭证对应第三组补充证据中证据五中2013年3月15日，信访事项不予告知通知书；第四组补充证据用以证明：明凯公司向新长征公司等有关机构提交相关文件从而主张权利的事实具有真实性。对于以上原告明凯公司提供的补充证据，被告新长征公司发表如下质证意见：1、对第一、二组补充证据真实性予以认可，对第三组、第四组证据中有原件的回函和有相应邮寄凭证印证的信和回函真实性认可；2、原告的举证期限早已届满，对于原告提交的补充证据，应由原告自行承担证据失权的法律后果；3、即便原告提交的证据未逾举证期限，该等证据与本案争议也不具关联性。第三人长征镇政府发表如下质证意见：1、对原告提供的第一组证据的真实性认可，该证据只能证明2005年6月前，原告系由上海城建(集团)公司控股的企业，无法证明与沪宁高速指挥部之间的关联关系。原告从未是曹安路地块国有划拨用地的使用权人；2、对原告提供的第二组证据真实性认可，其证明内容与本案无关联性；3、第三组、第四组证据的真实性意见同于被告方，但系证明原告曾向新长征公司等有关机构提交文件从而主张权利的事实，与本案的争议焦点无关。对以上原告提供的补充证据，本院对第一、二组补充证据的真实性予以确认，但原告股东变更、控股情况、新长征公司的股东等情况与本案争议均无直接关系，被告作为独立法人有自己的财产，独立对外承担责任。对第三、第四组证据，有原件的相关部门回函和有邮寄凭证印证的信和回函的真实性予以确认。但原告提供的相关报告及回函等证据为证明多年来原告一直通过各种途径希望与被告妥善解决本案纠纷。该事实的认定与本案中双方争议的被告是否应支付原告赔偿款问题亦无关联。第三人长征镇政府未提供证据。根据以上可以认定的证据及各方当事人的庭审陈述，本院查明事实如下：原告原名称为上海耿耿市政工程有限公司，系于1997年经上海市建设委员会复函同意由上海市第一市政工程有限公司第一分公司改制成立的有限责任公司。1999年上海市第一市政工程有限公司将其占持股比例50.4%计1260万元股份转让给上海城建(集团)公司。2005年4月28日上海城建(集团)公司等股东将其所持有的上海耿耿市政工程有限公司81.73%的股权通过签订上海市产权交易合同，市场转让的方式有偿转让给广厦建设集团有限责任公司，转让价格5,000万元。上海耿耿市政工程有限公司于2005年6月15日更名为上海耿耿市政工程有限责任公司，上海耿耿市政工程有限责任公司于2007年11月29日更名为现名称明凯公司。1995年6月28日，上海市人民政府以沪府土用(1995)162号土地管理文件向普陀区政府发出《关于批准市市政工程局沪宁高速指挥部沪宁高速公路普陀区段调整用地的通知》，同意沪宁高速指挥部划拨使用长征中学等单位国有土地88482平方米(折合50.723市亩)，对于上述划拨使用国有土地范围内属规划备用地6884平方米，(即曹安路地块)用地单位应予收让并由普陀区土地管理部门作国有土地管理。1998年5月8日，沪宁高速指挥部作为甲方与上海耿耿市政工程有限公司作为乙方签订《带征地协议》，该协议约定，原长征中学由于沪宁高速公路真北路立交工程需要，隶属工程征地范围，经上海市土地局沪府土用(1995)162号文通知，已办理完征地动迁工作，其中包括6884M2沪宁高速公路真北路立交市政带征用地。经上海市政工程管理局同意，此块用地转让给耿耿公司，为此甲乙双方协商如下：一、沪宁高速公路真北路立交原长征中学6884M2市政带征地由沪宁高速指挥部转让给上海耿耿市政工程有限公司。二、此块用地转让费经市审计局沪审基决(1996)20号文意见，共计费用为2,975,989.56元，由乙方支付给甲方。三、有关此地块用地转让事宜的手续，由乙方负责办理。该协议书上上海市市政工程管理局作为鉴证方盖章。后原告支付了上述用地转让费，实际使用了该土地，并在该土地上经营办公。2001年2月20日，新长征公司(甲方)与上海耿耿市政工程有限公司(乙方)签订了《土地置换协议书》一份，约定：甲方因西大堂环境建设的需要，提出要与乙方现经营的场地进行土地置换，为此甲乙双方在普陀区政府领导的关心、帮助和协调下，本着理解支持、互惠互助、共兴普陀的宗旨，经过多次协商，现依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》等有关法律法规，就土地置换及其它相关事宜达成协议。甲方愿以真北路地块以及另支付现金560万元(以下简称“自选地块金”)授权乙方在该资金额度内选购一块合乎经营需要的地块的方式和条件，置换乙方现经营场所(曹安路地块)。乙方对甲方在上述条款中提出的置换方式和条件表示愿意接受。在本协议签订之日起10日内，甲方以现金方式向乙方支付200万元。乙方搬迁完毕，甲方以现金方式向乙方支付180万元，余款180万元在2001年6月底前付清。甲方向乙方支付的自选地块金，乙方仅限于用于支付取得土地使用权及设施所需费用，不得移作他用。甲方应对乙方取得土地使用权的工作予以积极配合，促成乙方尽早取得土地使用权，完成搬迁。真北路地块的《国有土地使用权证》由甲方负责在本协议生效之日起三个月内办理至乙方名下。办理《国有土地使用权证》所需缴纳的土地出让金等相关费用由甲方承担。乙方对此予以配合。曹安路地块《国有土地使用权证》由乙方负责办理，甲方予以配合，自协议生效日起三个月内办理至甲方名下。办理《国有土地使用权证》所需缴纳的土地出让金等相关费用由甲方承担。为补偿乙方因搬迁而遭受的损失，甲方除本协议第一条所述的自选地块金之外，另外一次性给付乙方补偿金200万元。该款项在本协议生效后十天内支付完毕。在收到甲方付给的补偿金后，乙方即着手搬迁准备，并在甲方办妥并向乙方交付真北路地块《国有土地使用权证》，以及依约支付搬迁补偿费和自选地块金之日起一个月内搬迁完毕，并移交甲方使用。为便于甲方使用，乙方现经营场地上的水、电、电话设施在移交地块时一并移交于甲方。设施有偿转让于甲方，乙方应在上述设施转户中给予配合。为便于本协议的履行，双方确认，办理曹安路《国有土地使用权证》有关费用同设备设施转让费两相抵消，互不相欠。在处理曹安路地块内的建筑物等其他设施时，若发生争议均由乙方自行处理，但甲方应给予必要的支持和帮助。甲方若未按本协议约定的时间支付自选地块金或搬迁费用，或未能按本协议约定的时间为乙方办理国有土地使用权证的，应当承担乙方由此所受的损失，应按每日1‰支付违约金，并承担由此造成的损失。乙方未按本协议约定期限搬迁的，甲方有权要求乙方承担由此遭受的直接经济损失，但未及时搬迁是由于甲方原因造成的除外。本协议一经签订，即具有法律效力，任何一方单方解除协议，均应赔偿守约方200万元。乙方与上海长征经济发展有限公司签订的《置地协议书》以及甲乙双方与上海长征经济发展有限公司签订的《置地协议书补充协议》系本协议的附件。本协议正本一式7份，甲乙双方各执3份，报送普陀区政府一份。协议签订后被告依约向原告支付了560万元的自选地块金及200万元补偿金。原告亦着手对曹安路地块的经营场地进行搬迁准备。2003年12月19日，被告作为甲方与原告作为乙方就《土地置换协议书》签订了一份《补充协议》，约定在被告尚未为原告办妥并交付真北路地块的土地使用权证的情况下，原告为满足被告对曹安路地块的使用需要，同意先行向被告交付曹安路地块。《补充协议》同时约定，自本协议签署之日起，原告对曹安路地块的交付义务履行完毕，该地块的所有责任转移给被告，且被告仍需依约履行交付真北路地块的义务。补充协议亦报送普陀区政府一份。《补充协议》签订后，原告向被告交付了系争曹安路地块。被告未向原告交付真北路地块。之后双方均未将真北路地块及曹安路地块的国有土地使用权证办理至对方名下。2011年1月，区土发中心(甲方)与上海市普陀区长征镇农村集体资产管理委员会(乙方)、长征镇政府(丙方)签订《补偿合同》，就本案涉及的曹安路地块约定，丙方已对该地块6500.6平方米国有土地上的单位清退完毕，甲方向丙方支付国有土地清退补偿费5,192.9168万元。之后区土发中心向清退单位支付了5,192.9168万元的国有土地清退补偿费。普陀区政府完成对曹安路地块的收购储备后，2011年2月22日，长征城乡公司通过国有土地有偿出让竞得系争曹安路地块国有土地使用权，并将该地块用于配套商品房建设。多年来原告向被告、普陀区政府等单位及领导递交相关报告，希望通过政府和相关单位及领导的协调，继续履行《土地置换协议书》，实现真北路地块的置换。2013年长征镇政府信访办公室及上海市普陀区规划和土地管理局通过信访事项不予受理告知书及信访事项告知书告知原告，就本案争议事项不予受理，建议双方友好协商或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决。原告在多年信访并与被告沟通未果的情况下诉讼法院，请求法院依法判决支持其诉请。审理中原告明凯公司表示，签订《土地置换协议书》时，对曹安路地块性质清楚，对真北路地块性质不清楚，但协议约定被告有履行办理真北路国有土地使用权证的相关手续的义务，原告就签订了合同。被告新长征公司表示，签订《土地置换协议书》时对曹安路地块性质不清楚，对真北路地块性质清楚，真北路地块当时是集体土地，不能转让给原告。第三人长征镇政府表示，真北路地块是集体土地，需要先征收为国有土地，再公开招拍挂，原告实际上不一定能取得该地块。审理中，原、被告及当事人均表示愿意调解解决纠纷，但终因差距过大，无法达成一致意见。本院认为，土地使用权可以依法转让，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。本案中原告与被告签订的《土地置换协议书》虽系双方真实意思表示，但土地使用权的转让必须依法进行。该协议书约定的互为置换的真北路地块和曹安路地块，分别属于农村集体所有土地和国有划拨土地，协议双方并未依据法律规定的相关审批程序办理合法的土地转让手续。事实上原告用以置换的曹安路地块的土地性质是国有划拨土地，使用单位为案外人沪宁高速指挥部，就该土地的使用原告虽然支付过一定的对价，但并未依据《带征地协议》的约定办妥转让手续。原告无法依据与被告协议书的约定将曹安路地块的国有土地使用权证办理至被告名下。被告用以置换的真北路地块的土地性质为农村集体所有土地。除特殊情况外，一般农民集体所有的土地使用权不得出让转让或者出租用于非农业建设。被告同样无法依据与原告的协议书约定，将真北路地块的国有土地使用权证办理至原告名下。因此，双方签订的《土地置换协议书》，违反了法律、法规的规定应认定为无效。现各方当事人对该《土地置换协议书》的效力应为无效均无异议，本院对该协议书的效力予以判明。根据法律规定，无效的合同自始没有法律约束力，合同无效，因该合同取得的财产，应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。现因双方对导致合同的无效均有过错，应各自承担相应的责任。本案中被告并未依据协议书的约定交付真北路地块，故不存在交付地块后造成的损失，原告向被告交付了曹安路地块，现曹安路地块的土地使用权已经依法变更至案外人名下，已无返还可能，故被告应就原告交地后产生的损失承担相应的赔偿责任。双方协议书初衷是原告以较大面积的曹安路地块置换被告提供的面积较小的真北路地块和560万元自选地块金、200万元搬迁补偿费。但原告占有曹安路地块基于其与沪宁高速指挥部的合同约定，也支付过对价，且已交付曹安路地块于被告掌控，而被告仅支付了土地置换面积差额自选地块金560万元及搬迁补偿费200万元，却始终未实际交付真北路地块给原告使用。原告现诉请要求被告赔偿其因信赖被告会交付真北路地块而提前交付了曹安路地块导致的信赖利益损失可予支持。被告认为原告系非法占有、并未有损失，依据不足，对该辩称本院不予采纳。就赔偿损失的范围和金额，本院认为，《土地置换协议书》约定曹安路地块的国有土地使用权证由原告负责办理至被告名下，其未完成此项义务，亦无证据证明其可将曹安路地块国有土地使用权证办理至自己名下，故其主张未能办理曹安路地块国有土地使用权证而少获取的收储补偿款6,808万元为损失范围，要求被告赔偿该损失并无依据。原告还认为2011年曹安路地块收储补偿款5,192.9168万元及利息也应是损失的范围，要求被告赔偿。但该笔土地储备搬迁清退补偿费，是补偿给实际经营方的，原告在2001年已经取得560万元土地置换差额自选地块金的情况下，再主张曹安路地块全部面积的清退补偿费缺乏依据，况该笔土地储备搬迁清退补偿费并非以土地面积计算补偿金额，也系支付给多家经营单位，原告主张全部清退补偿费也无合理性。560万元土地置换差额自选地块金是被告自愿给付原告土地置换的差额补偿，两块土地差额面积自始存在，原告也已经交付了面积较大的曹安路地块，故合同无效后也无返还必要。如原告并未向被告交付曹安路地块，在该地块被政府收储时，原告作为实际经营人可以获得一定的清退补偿费。原告交付曹安路地块时被告支付的搬迁费200万元，双方均予以认可，因该费用实际发生，返还被告亦无必要。原告还主张办公场地使用费损失1,475万元，但其并未提供证据证明相关租金损失，考虑到曹安路地块如不交付被告，原告确实可以自行使用，办公用房的租赁确实会产生一定的租金。但原告主张收储时的补偿款同时又主张租金损失，时间段上亦有部分重复。综上，对于原告主张的信赖利益损失，鉴于该部分损失现双方当事人无法达成一致，且无直接的参照依据，本院参照原、被告双方签订的《土地置换协议书》的约定及履行情况、双方的过错程度、多年来的利息损失并结合多年后曹安路地块因政府收储，曹安路地块实际经营使用者获得的搬迁清退补偿费等因素，依据公平原则，酌定在原告无需返还已经收取被告的760万元款项的情况下，被告还应赔偿原告损失1,200万元。被告虽辩称其未获利不应支付原告赔偿款，但被告疏于管理原告交付的曹安路地块，致使其他单位使用后获利，其自身未获利不能成为其拒绝赔偿原告的理由。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第(五)项、第五十六条、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第十二条、第六十三条之规定，判决如下：一、原告上海明凯市政工程有限责任公司与被告上海新长征(集团)有限公司于2001年2月20日签订的《土地置换协议书》无效；二、被告上海新长征(集团)有限公司应于本判决生效之日起十日内赔偿原告上海明凯市政工程有限责任公司损失人民币12,000,000元。负有给付义务的当事人如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案案件受理费551,800元，由原告上海明凯市政工程有限责任公司负担486,882元，被告上海新长征(集团)有限公司负担64,918元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。法官助理高勇审 判 长  卢薇薇审 判 员  刘建颖人民陪审员  王顺和二〇一九年四月二十五日书 记 员  高 勇附：相关法律条文附：相关的法律条文《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。第五十六条无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。《中华人民共和国土地管理法》第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。第十二条依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。