广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终542号上诉人（原审原告）：李观富，男，汉族，住广东省湛江市坡头区，被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。法定代表人：姜建军，市长。被上诉人（原审被告）：湛江市坡头区人民政府。法定代表人：陈景泰，区长。上述二被上诉人共同委托代理人：庞红兴，湛江市坡头区房管局局长。上述二被上诉人共同委托代理人：庞永梅，湛江市坡头区法制局局长。被上诉人（原审被告）：湛江市国土资源局。法定代表人：吴松江，局长。被上诉人（原审被告）：湛江市土地储备管理中心。法定代表人:陈传艺，主任。委托代理人:王琳，湛江市土地储备管理中心干部。委托代理人:黄腾，湛江市土地储备管理中心干部。被上诉人（原审被告）：湛江市城市管理行政执法局。法定代表人:李雄光，局长。原审第三人：坡头区南调街麻西社区居民委员会三柏西第一居民小组。负责人：李池弟，小组长。原审第三人：坡头区南调街麻西社区居民委员会三柏西第二居民小组。负责人：李观弟，小组长。原审第三人：湛江市坡头区南调街麻西社区三柏西一队经济合作社。负责人：李池弟，社长。原审第三人：湛江市坡头区南调街麻西社区三柏西二队经济合作社。负责人：李观弟，社长。上诉人李观富因与被上诉人湛江市人民政府（以下简称湛江市政府）、湛江市坡头区人民政府（以下简称坡头区政府）、湛江市国土资源局（以下简称湛江市国土局）、湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局土地行政征收纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初29号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年10月10日，湛江市国土资源局发布湛国土资（公告）〔2014〕609号《关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案征收土地预公告》，将湛江市政府拟征收包含本案争讼范围内的三柏西一队、二队经济合作社等集体建设用地的范围、面积、地类等情况进行了预公告。2015年4月28日，广东省国土资源厅向湛江市人民政府作出665号《批复》），主要内容为：根据国务院批准的土地征收方案，经省人民政府同意，批复如下：一、同意上报的征收土地方案。同意你市使用南调街麻西社区三柏西一队、三柏西二队经济合作社，力竹兜经济合作社，林屋新村、林屋五队、黄伍经济合作社属下的集体建设用地11.0815公顷并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为坡头区市城镇建设用地。二、该批次用地在土地利用总体规划中安排为城乡建设用地及交通水利建设用地，供地时土地用途应与土地利用总体规划中的规划安排相符；同时，供地方式、供地规模、供地标准等应严格按照国家和省的有关规定执行，切实做到节约集约用地。三、请你市人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。市人民政府应依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；市土地行政主管部门应会同有关单位根据批准的征收土地方案拟订具体的征地补偿安置方案并予以公告，并听取群众意见后报同级人民政府批准实施。征地补偿安置方案不落实的，不得强行使用被征土地。四、使用土地涉及有关税费的收缴或调整，请按有关规定办理。五、批后征地实施情况连同经批准的征地补偿安置方案和具体项目供地情况须按规定报备。2015年4月29日，湛江市人民政府发布20号《公告》，将征地批准机关、文号、时间、用途；征收集体土地位置、状况及补偿标准；农业人口安置途径及地上附着物补偿；地上附着物和青苗补偿标准、有关征收土地补偿登记要求、期限等予以公告。在该公告中明确征收地块一的土地所有权人为：三柏西一队、三柏西二队经济合作社共有，面积6.0601公顷，建设用地6.0601公顷。该公告由广东省湛江市粤西公证处予以公证。公告发布后，在规定期限内没有单位或个人提出异议。2015年5月15日，被告坡头区政府（甲方）、湛江市土地储备管理中心（乙方）与第三人三柏西一队、二队经济合作社（丙方）签订《三柏西村征收土地协议书》，以相关法律法规及湛江市政府湛府函〔2015〕233号《关于的批复》为依据，约定丙方同意甲方征收三柏西村村场集体土地90.9015亩，地类为农村宅基地（集体建设用地）。征收土地补偿方式以等面积补偿方式解决征地问题。即是用丙方的村场用地共140亩（其中90.9015亩为集体建设用地，49.0985亩为国有建设用地），由坡头区政府代表湛江市政府征收和收回按规划用途使用。同时，约定由湛江市土地储备管理中心另行安排140亩土地作为整村搬迁安置补偿给第三人三柏西一队、三柏西二队经济合作社，坡头区政府不支付土地补偿款。第三人三柏西一队、三柏西二队经济合作社承诺在2015年6月前腾空交付村场用地。该协议书还约定了青苗及地上附着物补偿、付款等内容。另查，2014年11月4日，湛江市国土资源局发出湛国土资听告字〔2014〕92号《听证告知书》，告知三柏西一队经济合作社、三柏西二队经济合作社，因建设需要，拟征收该单位集体土地6.0601公顷，根据相关法律规定，该局初步拟定了征地补偿安置方案，拟逐级上报有批准权的人民政府批准。同时湛江市坡头区人力资源和社会保障局拟定了被征地农民养老保障方案，拟逐级上报有批准权的人力资源和社会保障部门审核，并通知第三人在告知后5个工作日内，可向湛江市国土资源局书面提出听证申请。三柏西一队经济合作社、三柏西二队经济合作社于2015年2月4日提交《放弃听证的证明》，明确表示同意征地补偿安置方案和被征地农民养老保障方案，决定放弃听证。针对涉案征地问题，三柏西村民自2013年12月起经多次讨论，于2015年3月31日召开村民代表干部大会表决通过，确认由第三人三柏西第一居民小组委托第三人三柏西一队经济合作社，第三人三柏西第二居民小组委托第三人三柏西二队经济合作社与坡头区政府、湛江市土地储备管理中心签订《三柏西村征收土地协议书》。再查，原告李观富起诉主张使用的两块宅基地中，坡头区政府委托广东万诚房地产土地评估有限公司对上述两块宅基地上的建（构）筑物、附着物进行评估时，分别对相应的建（构）筑物、附着物及对应的土地进行编号，编号为一区xxx的，位于本次征收的集体土地范围内；编号为一区xxx的，部分位于本次征收的集体土地范围内，部分位于本次收回的国有土地范围内。原告在本案中其未能提供有关部门审批、批准其使用上述土地建房的相关证据、依据。案发前原告李观富及其亲属在被征收的土地上居住、生活。由于原告在20号《公告》规定期限内未办理补偿安置手续，2015年5月19日，湛江市国土资源局作出《湛江市国土资源局限期交出土地决定书》，告知原告坡头区政府按法律法规规定程序组织批后实施土地征收工作，并告知原告征收三柏西一队、二队经济合作社集体土地，批后征地已实施完毕。由于原告未在公告期限内办理征地补偿登记，有关部门与原告就房屋及地上附着物补偿协议和拆迁事宜多次协商未果，根据相关规定，限原告在收到该决定书之日起7天内到有关部门办理补偿手续，并自行清理房屋及地上附着物及交出土地。对补偿标准有异议，可申请裁决。该《限期交出土地决定书》于2015年5月22日送达原告。同日，有关部门向原告发出《关于搬迁安置补偿的通知》，告知原告安置补偿安排。2015年6月3日，湛江市国土资源局向原告发出湛国土资（利用）〔2015〕425号《催告书》，再次要求原告办理补偿手续，并清理房屋及附着物，交出土地。由于原告未办理补偿款领取手续，坡头区政府向广东省湛江市粤西公证办理公证提存手续，该处于2015年6月9日作出（2015）粤湛粤西第004768号《公证书》，证明坡头区政府于当日将被补偿人李观富拆迁补偿款共计816890元提存于该处，从即日起，坡头区政府已经履行对被补偿人补偿行为。广东省湛江市粤西公证处于次日向原告发出《领取提存款通知书》。2015年6月19日，湛江市国土资源局向湛江经济技术开发区人民法院申请强制执行，此后鉴于涉案土地上的房屋及附着物已不存在，湛江市国土资源局撤回强制执行申请。原告对于地上附着物被有关部门拆除的行政行为不服，已另案提起行政诉讼。原告向原审法院提起本案诉讼，请求：一、判决确认2015年6月26日、7月8日被告强占原告位于三柏西村原村场内的两块宅基地的行为违法无效；二、判决被告在判决生效后一个月内恢复原告两块宅基地原状、退还两块宅基地（214.09平方米）给原告继续使用；三、诉讼费用由被告承担。又查，2013年8月15日，被告湛江市政府作出湛府函〔2013〕223号《湛江市人民政府关于同意三柏西村整村搬迁补偿和安置方案的批复》，同意坡头区政府等单位上报的《三柏西村整村搬迁补偿和安置方案》，明确被告坡头区政府作为业主单位承担项目迁建的具体工作。2013年12月，湛江市土地储备管理中心与三柏西一队经济合作社、三柏西二队经济合作社签定《土地置换协议书》，约定由湛江市土地储备管理中心提供140亩土地与三柏西一队经济合作社、三柏西二队经济合作社140亩土地进行等面积置换。原审法院认为：本案为土地行政征收纠纷。本案各方当事人争议的焦点问题是：1、原告主张被告湛江市土地储备管理中心和湛江市城市管理行政执法局应承担相应责任的意见是否正确？2、被告湛江市政府等单位实施的征收三柏西一队、二队经济合作社集体所有土地行为是否得到有权审批机关的批准？3、被告湛江市政府等单位在实施征收、收回土地过程中是否符合法定程序？1、原告主张被告湛江市土地储备管理中心和湛江市城市管理行政执法局应承担相应责任的意见是否正确的问题。在案证据显示，原告主张的土地征收，是由湛江市政府获得有关批准后依法实施的行政行为，在具体执行时，湛江市政府委托被告坡头区政府具体实施征收土地工作，而被告湛江市国土资源局作为法定土地征收工作责任主体，依法履行了相应的职能。因此，原告认为湛江市政府、坡头区政府、湛江市国土资源局应承担行政征收责任的起诉意见，予以支持。而诉讼过程中，湛江市土地储备管理中心和湛江市城市管理行政执法局明确否认实施过征收、收回原告使用土地的行政行为，且相关证据亦显示该二被告没有土地征收的相应职能，而原告也未能提供证据证明该二被告实施针对了原告使用土地行政征收、收回行为，因此对原告的该部分起诉，另行处理。2、关于被告湛江市政府等单位实施的征收三柏西一队、二队经济合作社集体所有土地的行政行为是否得到有权审批机关的批准问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”根据上述法律规定，国家征收集体所有土地的，应依照法定审批程序报有权审批机关批准后实施。在案证据显示，广东省国土资源厅于2015年4月28日向被告湛江市政府发出665号《批复》，该批复明确表明，根据国务院批准的土地征收方案，经广东省人民政府同意，同意被告湛江市政府上报的征收土地方案，同意湛江市使用本案第三人三柏西一队、二队经济合作社等单位集体建设用地11.0815公顷并办理征收为国有土地手续。该批复是由具备土地管理行政职能的国家机关依法作出，其真实性、合法性、关联性应予认定。从该批复的内容可以看出，被告湛江市政府征收包含原告使用的土地在内的三柏西一队、二队经济合作社集体所有土地的行政行为，经广东省人民政府同意，符合前述法律规定对于征收土地审批权限的要求。因此原告在庭审中认为被告湛江市政府等单位未取得有权机关批准实施涉案土地征收的辩论意见，不予采纳。被告湛江市政府、坡头区政府答辩认为其征收涉案土地获得有权机关批准的意见，该院予以支持。3、关于被告湛江市政府等单位在实施征收、收回土地过程中是否符合法定程序的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”首先，在案证据显示，665号《批复》在同意湛江市政府征收上述土地同时，还要求被告湛江市政府依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记，土地行政管理部门根据批准征收方案拟定具体征地补偿安置方案，并予以公告及听取群众意见后报同级人民政府批准实施。从被告提交的证据分析，被告湛江市政府根据广东省国土资源厅的《批复》要求以及相关规定，在2015年4月29日发布20号《公告》，该公告将批准征地机关、批准文号、征地用途、范围面积及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等予以明示，该《公告》并经湛江市粤西公证处公证。被告湛江市政府发布《公告》的行政行为符合前述法律法规对于公告的相关要求。因此，被告答辩认为依法发布征地及征地补偿安置方案的意见，原审法院予以采纳。其次，被告湛江市政府作出的20号《公告》，明确告知了征地补偿登记的期限以及举行听证的权利，从查明事实可以确定，至《公告》期限届满原告既没有办理征地补偿登记，也没有书面申请听证或提出异议。而此前，被告湛江市国土资源局已将拟定的征地、补偿安置方案发布了预公告，告知了当地三柏西一队、二队经济合作社，同时告知了相关听证权利，当地村集体明确表示同意征地补偿安置方案，放弃听证。而在《公告》发布后，有关部门按签订的《征收土地协议书》约定，履行了应尽的法定义务。被告湛江市政府、坡头区政府、湛江市国土资源局在征地组织实施过程中，将征地补偿安置方案进行了公告，按相关规定要求听取了当地村集体意见，经批准后实施了征地补偿安置方案。三被告对本案征地补偿安置方案的实施与前述法律、行政法规规定的程序性要求基本一致，并没有违反法律的禁止性规定。再次，原告作为本案涉案土地的使用权人，理应按照前述法律、行政法规的规定，在公告期限内到有关部门办理补偿登记手续，但在规定期限内原告既未办理补偿登记，也未向土地行政主管部门提出不同意见或要求举行听证会，而在就原告使用的地上附着物补偿问题无法达成一致意见的情况下，有关单位依法委托了有资质的评估机构对原告的地上附着物进行了评估，并将评估结果送达原告。之后在原告既没有自行清理房屋及地上附着物，又不领取补偿款的情况下，坡头区政府将补偿款提存于公证机构的做法，既保护了原告的合法权益，又履行了应尽的法律义务。所以，原告认为三被告非法征收及收回原告使用土地的意见，理据不足。而原告对于补偿安置的异议仍可以通过其他途径寻求救济，但不影响征地方案的实施。综上，被告湛江市政府、坡头区政府、湛江市国土资源局征收、收回原告使用土地的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求缺乏理据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告李观富的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李观富负担。上诉人李观富不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定案件的基本事实不清、证据不足。一审判决认定2014年10月10日，湛江市国土局发布湛国土资（公告）【2014】609号预公告、665号批复所指的土地就是三柏西旧村场，且包括了本案争讼土地，没有证据；认定广东省国土资源厅的665号批复批准征收的土地就是609号预公告将征收的土地、就是2015年4月29日湛江市人民政府20号公告所指的土地、包括了三柏西旧村场土地，缺乏证据；认定665号批复具有合法性证据不足，认定665号批复所征收土地的审批权是广东省人民政府缺乏依据；认定涉案公证程序合法，进而认定被上诉人的征地程序合法，缺乏证据；认定第三人、上诉人放弃听证、没有提出异议，不符合事实，缺乏证据；认定涉案《三柏西村征收土地协议书》、《土地置换协议书》合法，缺乏证据；认定2015年6月19日湛江市国土局向法院申请强制执行，此后鉴于涉案土地上的房屋及附着物已不存在，又撤回强制执行申请，缺乏证据。一审判决对到底是哪级政府批准土地征收方案说法前后不一，认定事实不清。一审判决认定《限期交出土地决定书》于2015年5月22日送达原告、有关单位将评估结果送达原告缺乏证据。二、一审判决适用法律错误。一审判决因为认定事实错误，适用法律也错误。一审法院对上诉人调取证据的申请不予理会，对上诉人向公安机关调取的户籍证据已超过举证期限为由不予采信，同时却主动替被上诉人调取证据。一审判决认定湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局不是强占上诉人宅基地的主体，驳回上诉人对该两被上诉人的起诉，属适用法律错误。一审判决既没有区分“代表”与“委托”，法理混乱，也没有证据证明“代表”、“委托”的存在。请求二审法院：1、撤销广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初29号行政判决，支持上诉人的诉讼请求；2、诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人湛江市人民政府二审答辩称：一、涉案土地征收行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。广东省湛江市坡头区南调街麻西居委会三柏西村陈康寿、陈亚伟、李日海、李亚金、陈建国、李日德等6人和李建伟、陈日何、李亚富、李土现、李观福等5人因与答辩人、湛江市坡头区人民政府土地行政征收纠纷案件中，不服湛江市中级人民法院(2016)粤行初15、16、20、21、23、24、25、27、28号行政判决提起上诉案件中，二审法院作出(2017)粤行终181-189号《行政判决书》认为：“涉案土地征收决定是经广东省人民政府同意、广东省国土资源厅书面批准的征收决定，湛江市人民政府对征收土地范围、补偿安置标准、登记部门和时间要求等依法进行了公告，后又依法实施了土地征收行为，市土储中心与被答辩人所在居民小组签订《征收土地协议》，补偿安置义务基本完成。所以，不存在上诉人主张的征地行为违法无效并将土地退还的情形。此外，被上诉人湛江市国土资源局在具体实施土地征收工作中，曾就上诉人占用的宅基地交付期限和方式作出了限期交付的决定，该决定经催告通知，已依法发生法律效力，上诉人应按通知内容和《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款及其《实施条例》第二十五条二款规定，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。综上，原判决认定被上诉人征收上诉人使用的集体所有土地行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，并判决驳回上诉人提出的诉讼请求，并无不当，应予维持”，同时判决“驳回上诉，维持原判决”。因此，涉案土地征收行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，并经生效行政判决认定合法。二、湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局不是本案适格被告。广东省湛江市坡头区南调街麻西居委会三柏西村陈康寿、陈亚伟、李日海、李亚金、陈建国、李日德等6人和李建伟、陈日何、李亚富、李土现、李观福等5人因与湛江市坡头区人民政府、答辩人土地行政征收纠纷案件中，不服湛江市中级人民法院(2016)粤行初15、16、20、21、23、24、25、27、28号行政裁定提起上诉案件中，二审法院作出(2017)粤行终181-189号《行政裁定书》认为：“本案中，上诉人向一审法院诉请确认被上诉人等“强占”其宅基地行为违法，但上诉人并未明确指出“强占”其宅基地的工作人员及所属行政机关。但上诉人没有提供湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局有占用上诉人宅基地的事实依据。原审法院据此认定湛江市土地储备管理中心和湛江市城市管理行政执法局未作出涉案行为，不属本案共同被告，并在释明后依法裁定驳回上诉人对该中心和该局提出的起诉，并无不当。……。原裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持”，同时裁定“驳回上诉，维持原裁定”。而被答辩人对湛江市土地储备管理中心和湛江市城市管理行政执法局提出的起诉，事实和理由与前述案件一致。因此，湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局没有对被答辩人作出涉案土地行政征收的行政行为，不是适格被告，该事实已经同村同类案件的生效行政裁定认定。综上所述，涉案土地征收行政行为证据确凿，适用法律准确，符合法定程序，恳请驳回上诉，维持原判。被上诉人湛江市坡头区人民政府二审答辩称：一、答辩人已经代表湛江市人民政府依法征收涉案土地，且该具体行政行为已经生效，行政判决书认定合法。在广东省湛江市坡头区南调街麻西居委会三柏西村陈康寿、陈亚伟、李日海、李亚金、陈建国、李日德等6人和李建伟、陈日何、李亚富、李土现、李观福等5人因与湛江市人民政府、答辩人土地行政征收纠纷案件中，不服湛江市中级人民法院(2016)粤行初15、16、20、21、23、24、25、27、28号行政判决提起上诉案件中，二审法院作出【2017】粤行终181-189号行政判决书认为：“涉案土地征收决定是经广东省人民政府同意、广东省国土资源厅书面批准的征收决定，湛江市人民政府对征收土地范围、补偿安置标准、登记部门和时间要求等依法进行了公告，后又依法实施了土地征收行为，市土储中心与被答辩人所在居民小组签订《征收土地协议》，补偿安置义务基本完成。所以，不存在上诉人主张的征地行为违法无效并将土地退还的情形。此外，被上诉人湛江市国土资源局在具体实施土地征收工作中，曾就上诉人占用的宅基地交付期限和方式作出了限期交付的决定，该决定经催告通知，已依法发生法律效力，上诉人应按通知内容和《中华人民共和国土地管理法》第46条第2款及其《实施条例》第25条2款规定，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记一一综上，原判决认定被上诉人征收上诉人使用的集体所有土地行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，并判决驳回上诉人提出的诉讼请求，并无不当，应予维持”，同时判决“驳回上诉，维持原判决”，因此，答辩人已经代表湛江市人民政府依法征收涉案土地，且该具体行政行为已经生效行政判决书认定合法。二、湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局没有对被答辩人作出涉案土地行政征收的行政行为，不是适格被告，该事实已经同村同类案件的生效行政裁定认定。在广东省湛江市坡头区南调街麻西居委会三柏西村陈康寿、陈亚伟、李日海、李亚金、陈建国、李日德等6人和李建伟、陈日何、李亚富、李土现、李观福等5人因与湛江市人民政府、答辩人土地行政征收纠纷案件中，不服湛江市中级人民法院(2016)粤行初15、16、20、21、23、24、25、27、28号行政裁定提起上诉案件中，二审法院作出(2017)粤行终181-189号行政裁定书认为：“本案中，上诉人向一审法院诉请确认被上诉人等‘强占’其宅基地行为违法，但上诉人并未明确指出‘强占’其宅基地的工作人员及所属行政机关。但上诉人没有提供湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局有占用上诉人宅基地的事实依据。原审法院据此认定湛江市土地储备管理中心和湛江市城市管理行政执法局未作出涉案行为，不属本案共同被告，并在释明后依法裁定驳回上诉人对该中心和该局提出的起诉，并无不当一一原裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持”，同时裁定“驳回上诉，维持原裁定”。而被答辩人对湛江市土地储备管理中心和湛江市城市管理行政执法局提出的起诉，事实和理由与前述案件一致。因此，湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局没有对被答辩人作出涉案土地行政征收的行政行为，不是适格被告，该事实已经同村同类案件的生效行政裁定认定。三、原审判决（裁定）认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确，被答辩人的上诉理由不成立，应裁定驳回其上诉。综上所述，原审判决（裁定）认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确，被答辩人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判决（裁定）。被上诉人湛江市国土资源局二审答辩称：一、答辩人并未实施被答辩人主张的强占行为，不应将答辩人列为被告。17、18号案被答辩人要求确认抢占其宅基地的行为违法并予以退还，但答辩人并非拆迁行为的具体实施者，根据《行政诉讼法》第二十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，本案中不应将答辩人列为被告。二、征地程序合法，资料齐全。因第十四届省运会主场馆及配套设施项目的建设需要，湛江市政府需征收坡头区南调街麻西社区居委会三柏西一队、三柏西二队经济合作社，坡头区南调街麻西社区居委会力竹兜经济合作社，林屋新村、林屋五队、黄伍经济合作社属下的集体建设用地11.0815公顷，分为四个地块，其中征收被答辩人村庄三柏西村的集体建设用地6.0601公顷（地块一）。2014年10月10日，答辩人作出《关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案征收土地预公告》（湛国土资（公告）(2014)609号）并张贴公示，将拟征地补偿标准、安置方式、土地用途等告知被征地农村集体和农户。根据《国土资源部关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》(国土资发（2006)320号）第二点有关规定，报国务院批准的城市建设用地报批程序与实施步骤为：城市建设用地报批和实施，按照报国务院批准农用地转用和土地征收、省级人民政府负责组织实施、城市人民政府具体实施三个阶段组织进行。2011年10月29日《国土资源部关于深圳市等9市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》(国土资函(2011)772号），同意我省呈报的深圳市等9市（含湛江）农用地转用和土地征收方案。根据湛江市中心城区土地利用总体规划（局部）(2010-2020)和坡头区土地利用总体规划（局部）（2010-2020），地块一符合土地利用总体规划。根据《湛江市城市规划局关于湛江市2011年度第三十二次城市建设用地性质证明的复函》（湛城规（用地）（2014)598号），地块一的城市规划用途包括体育用地、商业设施用地、供电用地、防护绿地、市城道路用地。2015年3月19日，经湛江市人民政府同意，答辩人将上述11.0815公顷土地作为湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地上报省政府审批。2015年4月28日，经省政府同意，省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案建设用地的批复》（粤国土资（建）字（2015)665号），批准办理征收为国有土地手续。征收土地批准后，2015年5月15日，有关工作人员到三柏西村和其他被征收土地村集体张贴《关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地征收土地和征地补偿安置方案的公告》（湛府通（2015)20号）公告，湛江粤西公证处对上述公告的张贴事实出具《公证书》((2015)粤湛粤西第xxx号）。征收土地具体工作由坡头区人民政府负责组织实施。三柏西村（含三柏西一队、二队经济合作社）村场用地共140亩（含新征土地90.902亩，政府存量土地49.908亩），对湛江市人民政府征收（收回）三柏西村的140亩土地，通过置换方式予以补偿，用于三柏西村进行整村搬迁的新村场建设。2015年5月15日，坡头区人民政府、湛江市土地储备管理中心与三柏西一队、二队经济合作社依法签订了《三柏西村征收土地协议书》，明确了土地补偿以同等面积土地置换方式补偿以及地上附着物的补偿标准，在签订征收协议后已将同等面积140亩土地置换安排给三柏西一队、二队经济合作社作为新村场建房使用。签订征地协议书后，因李亚才等53户搬迁户在公告期限内未签订补偿协议书，并拒绝自行清理房屋及其他地上附着物也不交出土地，严重影响项目的顺利实施。根据坡头区人民政府的意见，答辩人于2015年5月19日向李亚才等53户作出《限期交出土地决定书》，限令搬迁户7日内交出土地，逾期将依法申请人民法院强制执行。期限届满后，上述53户搬迁户拒绝交出土地，也未申请行政复议或提起行政诉讼。我局于2015年6月2日又向包含李亚才在内的53户送达了《催告书》，催告书期满，上述53户搬迁户仍不履行行政决定。为依法配合坡头区政府实施拆迁，保障省运会场馆配套设施用地，我局于2015年6月19日向湛江经济技术开发区人民法院申请强制执行，清理53户拆迁户的建（构）筑物及其他附着物。2015年7月10日，湛江经济技术开发区人民法院经审查，符合规定的立案条件，以《湛江经济技术开发区人民法院非诉审查案件立案通知书》批准立案审查。2015年7月29日，据坡头区三柏西村搬迁工作组反映，申请强制执行的53户村民的房屋及地上附着物已不存在，已无强制执行的必要，故此，答辩人撤回强制拆迁执行申请。综上，湛江市中级人民法院作出(2016)粤08行初14、17、18、19、22、26、29行政判决（裁定）驳回李亚才等7人的起诉依法有据，认定的事实清楚，合法有效，没有任何错误。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人湛江市土地储备管理中心二审答辩称：一、被答辩人认为答辩人是本案被告，是错误的。本案被诉的是土地行政征收纠纷，答辩人不是作出征收具体行政行为的主体，没有具体实施土地征收工作，不是涉案土地征收人，不应作为本案被告。二、《土地置换协议书》签订合法，一审认定正确，应予维持。《土地置换协议书》的签订通过民主议定程序，不违反法律禁止性规定。2013年12月答辩人以同等面积140亩土地置换给村集体用于三柏西村整村搬迁的新村场建设，《土地置换协议书》的签约，事前进行了公示并经村集体依法按民主议事原则召开代表、社员大会，以三分之二以上多数表决通过。同意由三柏西一队合作社、三柏西二队合作社与答辩人（湛江市土地储备管理中心）签订《土地置换协议书》。因此，《土地置换协议书》经村集体民主议事程序，体现了绝大多数村民的意愿，符合绝大多数村民的权益诉求，其内容没有违反法律禁性规定，依法应认定合法有效。综上，答辩人不是涉案土地征收人，不应作为本案被告。《土地置换协议书》合法，一审认定正确，应予维持。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人湛江市城市管理行政执法局二审未提交书面答辩意见。经审查，原审法院查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为：本案属土地行政征收纠纷。二审争议的法律问题有二，一是湛江市政府等单位实施的征收三柏西一队、二队经济合作社集体所有土地行为是否得到有权审批机关的批准？二是湛江市政府等单位在实施征收、收回土地过程中是否符合法定程序？一、关于湛江市政府等单位实施的征收三柏西一队、二队经济合作社集体土地的行政行为是否得到有权审批机关批准的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”根据上述法律规定，国家征收集体所有土地的，应依照法定审批程序报有权审批机关批准后实施。在案证据显示，广东省国土资源厅于2015年4月28日向湛江市政府发出粤国土资（建）字【2015】665号《广东省国土资源厅关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案建设用地的批复》，该《批复》明确表明，根据国务院批准的土地征收方案，经广东省人民政府同意，同意湛江市政府上报的征收土地方案，同意湛江市使用本案第三人三柏西一队、二队经济合作社等单位集体建设用地11.0815公顷并办理征收为国有土地手续。该《批复》是由具备土地管理行政职能的国家机关依法作出，其真实性、合法性、关联性应予认定。从该《批复》的内容可以看出，湛江市政府征收包含上诉人使用的土地在内的三柏西一队、二队经济合作社集体所有土地的行政行为，经广东省人民政府同意，符合前述法律规定对于征收土地审批权限的要求。因此上诉人认为湛江市政府等单位未取得有权机关批准实施涉案土地征收的上诉意见，不予采纳。湛江市政府、坡头区政府答辩认为其征收涉案土地获得有权机关批准的意见，本院予以支持。二、关于湛江市政府等单位在实施征收、收回土地过程中是否符合法定程序的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”、第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”首先，在案证据显示，665号《批复》在同意湛江市政府征收上述土地同时，还要求湛江市政府依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记，土地行政管理部门根据批准征收方案拟定具体征地补偿安置方案，并予以公告及听取群众意见后报同级人民政府批准实施。从被上诉人提交的证据分析，湛江市政府根据广东省国土资源厅的《批复》要求以及相关规定，在2015年4月29日发布20号《公告》，该公告将批准征地机关、批准文号、征地用途、范围面积及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等予以明示，该《公告》并经湛江市粤西公证处公证。湛江市政府发布《公告》的行政行为符合前述法律法规对于公告的相关要求。所以，被上诉人答辩认为依法发布征地及征地补偿安置方案的意见，本院予以采纳。其次，湛江市政府作出的20号《公告》，明确告知了征地补偿登记的期限以及举行听证的权利，从查明事实可以确定，至《公告》期限届满上诉人既没有办理征地补偿登记，也没有书面申请听证或提出异议。而此前，湛江市国土局已将拟定的征地、补偿安置方案发布了预公告，告知了当地三柏西一队、二队经济合作社，同时告知了相关听证权利，当地村集体明确表示同意征地补偿安置方案，放弃听证。而在《公告》发布后，有关部门按签订的《征收土地协议书》约定，履行了应尽的法定义务。湛江市政府、坡头区政府、湛江市国土局在征地组织实施过程中，将征地补偿安置方案进行了公告，按相关规定要求听取了当地村集体意见，经批准后实施了征地补偿安置方案。被上诉人对本案征地补偿安置方案的实施与前述法律、行政法规规定的程序性要求基本一致，并没有违反法律的禁止性规定。再次，上诉人作为本案涉案土地的实际使用人，理应按照前述法律、行政法规的规定，在公告期限内到有关部门办理补偿登记手续，但在规定期限内上诉人既未办理补偿登记，也未向土地行政主管部门提出不同意见或要求举行听证会，在上诉人使用的地上附着物补偿问题无法达成一致意见的情况下，有关单位依法委托了有资质的评估机构对上诉人的地上附着物进行了评估，并将评估结果送达上诉人，而后在上诉人既没有自行清理房屋及地上附着物，又不领取补偿款的情况下，坡头区政府将补偿款提存于公证机构的做法，既保护了上诉人的合法权益，又履行了应尽的法律义务。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李观富负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一九年五月三十一日书记员  李文蓝王秋喆