安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)皖18行初55号 原告：秦九四，男,1963年3月24日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 委托代理人：陈江波，北京京平律师事务所律师。 委托代理人：方岩，北京京平律师事务所实习律师。 被告：宣城市人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰中路**。 法定代表人：张冬云，市长。 委托代理人：杨善宏，宣城市人民政府法制办公室行政复议应诉科科长。 委托代理人：肖鹏，宣城市人民政府法制办公室行政复议应诉科工作人员。 原告秦九四因不服被告宣城市人民政府（以下简称“宣城市政府”）强制拆除其房屋行为，向本院提起诉讼。本院于2018年11月5日立案受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本，被告在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据。本院于2018年12月6日公开开庭进行了审理，原告秦九四的委托代理人陈江波、方岩，被告宣城市政府委托代理人肖鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 秦九四诉称，其在宣××宣州区××办事处车站新村丘（地）号01-02地块上拥有合法房屋。2018年7月6日上午，被告在未向其出示任何手续，也未对其进行补偿的情况下，即对其房屋进行了强制拆除，造成其全家流离失所，合法房屋被毁灭，大量财产被毁坏，损失不可估量。其认为，被告所实施的上述强制拆除行为，在程序和实体上都存在严重违法，侵害了其合法权益。2018年8月24日，其向安徽省人民政府申请复议，请求确认被告于2018年7月6日实施强制拆除其合法房屋的行为违法。2018年10月13日，安徽省人民政府作出皖行复【2018】291号行政复议决定，以不符合受理条件为由，决定驳回其行政复议申请。其遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款、第四十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，提起本案行政诉讼，请求：1、确认被告于2018年7月6日强制拆除其房屋的行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。 被告宣城市政府辩称，1、秦九四系宣州区济川办事处东桥社区三里桥村民组村民，车站新村丘（地）号01-02号房屋用地在安徽省政府作出的皖政地（2016）912号《关于宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地的批复》所涉土地范围内。2016年8月19日，宣城市政府作出宣征字（2016）26号《宣城市人民政府征收土地公告》，征地公告明确由宣城市宣州区人民政府具体负责组织实施该征地范围内的征地补偿安置工作。2、宣城市政府不是本案适格被告。秦九四以宣城市政府为被申请人就案涉行政行为向安徽省人民政府申请行政复议，安徽省人民政府认为宣城市政府不是适格被申请人，已于2018年10月12日作出皖行复（2018）291号《驳回行政复议申请决定书》。请求：驳回秦九四的起诉。 秦九四向本院提交以下证据： 1、秦九四身份证复印件、房屋产权证复印件、建设用地使用证复印件各一份。拟证明秦九四的身份基本情况及被强制拆除的房屋系秦九四的合法房屋。 2、强制拆除现场视频，房屋强制拆除前后照片一组（20张）。拟证明强制拆除房屋行为系宣城市政府、宣城市宣州区人民政府、宣城市宣州区济川街道办事处、宣城市公安局宣州分局、宣城市宣州区城市管理综合执法局共同实施。 3、皖行复【2018】291号《驳回行政复议申请决定书》复印件及EMS邮单，《行政复议申请书》及EMS邮单、EMS邮寄回执。拟证明本案经过复议程序，被安徽省人民政府决定驳回行政复议申请。 4、关于成立宣城市中心城市大建设指挥部的通知。拟证明宣城市中心城市大建设指挥部由宣城市政府成立，指挥长系市长，副指挥长系副市长，证据2强制拆除现场视频中反映出宣城市副市长郭金友在现场指挥。 针对秦九四提举的上述证据，宣城市政府质证意见为：证据1，无异议。证据2，真实性无异议，达不到其证明目的，不能证明案涉强拆行为系宣城市政府实施。证据3，真实性无异议，该复议决定书之“本机关认为”部分已经明确载明宣城市政府履行的是征地公告组织实施的法定职责，并未实施对秦九四房屋的具体征迁；秦九四对宣城市政府提出的行政复议申请不符合法律规定，秦九四若不服该复议决定依法应以安徽省人民政府为被告提起诉讼，而不是以宣城市政府为被告提起本案诉讼。证据4，真实性、合法性无异议，宣城市中心城市大建设指挥部是宣城市政府为了行政管理目标的实现而成立的，具体项目实施有法定的实施主体，清零行动只是一种工作机制，该行为非宣城市政府具体实施。 宣城市政府在法定期限内向本院提交以下证据、依据： 1、《宣城市人民政府征收土地公告》(宣征字（2016）26号）。拟证明该公告第四项第4部分明确载明由下属政府实施征地工作。 2、《驳回行政复议申请决定书》（皖行复[2018]291号）。拟证明宣城市政府并未对秦九四房屋进行强制拆迁。 适用依据：《中华人民共和国行政复议法》第十六条。 针对宣城市政府提举的上述证据，秦九四质证意见为：证据1,证明了宣城市政府是本案适格被告，宣城市政府未提交证据证明该公告依法进行了公告，故对合法性不予认可。证据2，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第133条的规定，秦九四可以选择对原行政行为提起诉讼，也可以针对驳回复议申请决定行为提起诉讼，为减少诉累，秦九四并未对驳回复议决定提起诉讼，而对原行政行为提起本案诉讼，符合该司法解释的规定。因此宣城市政府关于秦九四提起本案诉讼不符合法律规定的答辩内容属于适用法律错误。 本院对上述证据认证如下：秦九四提举的四组证据，具备证据的真实性、关联性、合法性，本院予以确认。宣城市政府提举的证据，来源取得合法，均真实且与本案被诉行政行为具有关联性，本院予以确认。 经审理查明，2016年8月15日，安徽省人民政府作出皖政地［2016］912号“关于宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地的批复”，同意宣城市政府将宣城市宣州区济川街道济川社区、东桥社区、西林街道昭亭社区、澄江街道花园村用地范围内的5.9426公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地12.5331公顷。秦九四系宣城市宣州区济川街道办事处东桥社区三里桥村民组村民，其位于宣州××××车站新村丘（地）号01-02房屋在上述征地批复批准的用地范围内。2016年8月19日，宣城市政府作出宣征字［2016］26号“宣城市人民政府征收土地公告”、宣征补字［2016］26号“征地补偿安置方案公告”，向被征收集体经济组织和被征地农民公告皖政地［2016］912号批复内容及征地补偿安置方案。此后，秦九四就其房屋安置补偿事宜未能与相关征收实施部门达成协议。2017年2月21日宣城市委、市政府为加快推进宣城市中心城市建设，成立了“宣城市中心城市大建设指挥部”。2018年4月15日，宣城市中心城市大建设指挥部作出城指［2018］7号《关于印发的通知》，通知宣州区政府及市直有关单位，根据《2018年市区棚户区改造及重点项目土地房屋征收“清零”专项行动方案》组织实施。2018年7月6日，经宣城市中心城市大建设指挥部统一指挥相关部门将秦九四所有的上述房屋予以强制拆除。秦九四不服，向安徽省人民政府申请行政复议，2018年10月12日，安徽省人民政府作出皖行复［2018］291号《驳回行政复议申请决定书》，认为《征地公告》确定宣州区政府负责征地补偿安置，没有任何证据证明征迁秦九四房屋的系宣城市政府、宣城市宣州区人民政府、宣城市宣州区济川街道办事处、宣城市公安局宣州分局、宣城市宣州区城市管理综合执法局等单位共同作出，秦九四将不同层级的行政机关列为行政复议的被申请人，不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回秦九四的行政复议申请。2018年10月18日，秦九四向本院提起本案诉讼。 本院认为，本案的争议焦点为：1、如何确认强制拆除案涉房屋的行为主体及法律责任承担主体；2、强制拆除案涉房屋行为是否违法。 关于争议焦点1，即拆除房屋的主体及法律责任承担主体的确认。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。本案中，根据秦九四所提举的强拆现场视频及关于成立宣城市中心城市大建设指挥部的通知，结合双方当事人的陈述，可以证实案涉拆除房屋行为系在宣城市中心城市大建设指挥部的统一指挥下即主导下予以实施的“清零”专项行动，因此，强制拆除案涉房屋的行为主体为宣城市中心城市大建设指挥部。基于宣城市中心城市大建设指挥部系宣城市委市政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，根据前述司法解释的规定，应由组建该指挥部的行政机关即宣城市政府作为被告并承担相应的法律责任。虽然秦九四提举了宣城市宣州区人民政府、宣城市宣州区济川街道办事处、宣城市公安局宣州分局、宣城市宣州区城市管理综合执法局的负责人或者工作人员在强拆现场的视频、照片等证据，但因前述各单位实施的行为均系在宣城中心城市大建设指挥部的统一指挥下即主导下的行动，并非以各单位自己的名义作出的行政行为，故秦九四将前述四单位均列为本案被告，系错列被告，且经本院释明，秦九四拒不变更被告，本院已另行裁定驳回对该四被告的起诉。 关于争议焦点2，即案涉强制拆除行为的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁……第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提前行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行……。本案中，宣城市政府未向本院提交有关秦九四案涉房屋的征收补偿协议或补偿决定，也未提交向人民法院申请强制执行的相关证据，即秦九四就案涉被征收房屋未与房屋征收部门达成征收补偿协议，房屋征收实施主体亦未对案涉房屋作出征收补偿决定，在秦九四未得到补偿的前提下，宣城市中心城市大建设指挥部即组织相关单位对秦九四所有的案涉房屋予以强制拆除，明显不符合前述条例的相关规定，该强制拆除行为无事实和法律依据，程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告宣城市人民政府于2018年7月6日强制拆除原告秦九四位于宣城市宣州区济川车站新丘（地）号01—02房屋的行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告宣城市人民政府负担。 如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  胡少华 审判员  谢 贞 审判员  叶丽芸 二〇一九年四月二日 书记员  程 佩 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。