广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终28号上诉人（原审原告）茂名市茂南区******坡只经济合作社。住所地：茂名市茂南区******。法定代表人陈其林，社长。上诉人（原审原告）茂名市茂南区******山仔经济合作社。住所地：茂名市茂南区******。法定代表人马丽艳，社长。被上诉人（原审被告）茂名市自然资源局（原茂名市国土资源局）。住所地：茂名市*********。法定代表人梁荣杰，局长。原审第三人茂名市茂南区新坡供销社。住所地：茂名市*******。法定代表人梁茶生，主任。上诉人茂名市茂南区******坡只经济合作社（以下简称“坡只合作社”）、茂名市茂南区******山仔经济合作社（以下简称“山仔合作社”）因诉被上诉人茂名市自然资源局、原审第三人茂名市茂南区新坡供销社（以下简称“新坡供销社”）土地行政登记纠纷一案，不服茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初240号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，本案涉案土地位于茂名市***，面积3227平方米。1975年至1976年，第三人新坡供销社与原茂名市新坡人民公社新坡大队新坡第三生产队、原茂名市新坡人民公社新坡大队坡脊生产队分别签订了《协议书》，征用涉案土地作建设用地。1989年3月20日，第三人新坡供销社向被告原茂名市国土资源局申请办理涉案土地使用权登记。被告原茂名市国土资源局于1990年7月12日向第三人新坡供销社颁发了涉案土地的茂(市)府国用字(1990)第0002***号《国有土地使用证》。原告坡只合作社、山仔合作社不服该发证行为，认为第三人新坡供销社未经审批对涉案土地进行非法征地无效，涉案土地使用权从未转移仍属于两原告集体所有，被告原茂名市国土资源局没有尽到审查义务，直接为第三人新坡供销社颁发涉案土地的茂(市)府国用字(1990)第0002***号《国有土地使用证》违法，应当予以撤销，遂于2018年8月9日向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求：1、判决撤销被告颁发的“茂国用（1990）第0002***号”《国有土地使用证》；2、本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告坡只合作社、山仔合作社对颁发给第三人新坡供销社的涉案土地茂(市)府国用字(1990)第0002***号《国有土地使用证》提起的诉讼，属因不动产提起的诉讼，根据以上规定，对该发证行为不服提起行政诉讼的期限依法应适用二十年的最长起诉期限。而本案被诉的茂(市)府国用字(1990)第0002***号《国有土地使用证》的颁发日期是1990年7月12日，两原告于2018年8月9日才对该发证行为提起本案诉讼，已经超过二十年的最长起诉期限，故此，两原告本案的起诉不符合行政诉讼的法定受理条件，依法应裁定驳回其起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(二)项和第三款的规定，裁定如下：驳回原告坡只合作社、山仔合作社的起诉。本案免收案件受理费。原告坡只合作社和山仔合作社预交的50元案件受理费，在本裁定生效后退回给原告坡只合作社、山仔合作社。上诉人坡只合作社、山仔合作社不服原审裁定，向本院提起上诉称：2017年7月21日，上诉人发现在其所有的集体土地上有人施工，经调查知悉，该土地已经原审第三人新坡供销社非法转让给案外人詹宗武，而该土地使用权一直属于两上诉人所有。原审第三人新坡供销社在《广东省革命委员会文件》粤革发(1971)89号文《关于国家建设征用土地问题的通知》发文后，未经过茂名市革命委员会审批，未正式办理征地手续，于1975年以建立门部、扩建仓库的虚假理由与两上诉人签订了所谓的“征地协议书”，该协议严重违反了上述的文件规定，且欺骗上诉人，是自始无效的，所以该土地使用权一直没有转移，而且自1975年之后两上诉人一直有缴纳公购粮等农业税，直到国家停征该项税为止，期间新坡供销社也未作任何补偿。后来，新坡供销社转制，转制后新坡供销社非但没有把土地退回给上诉人的村民耕种，反而被利益熏心，把2980.60平方的耕地倒卖给詹宗武，由原有集体的合法耕地变为了“国有土地”。根据《广东省革命委员会文件》粤革发(1971)89号文第二条“多征少用，早征迟用或征而不用的土地应迅速还给生产队耕种，不得转让或出卖”，没有县级以上的人民政府的批文，没有办理正式的整体手续，不能办理国有土地使用证。中共中央三令五申要保护“三农”的合法权益。但新坡供销社却把上诉人的耕地倒卖，使上诉人蒙受巨大的损失。更令人难以置信的是，茂名市政府明知新坡供销社的行为违法，仍为詹宗武办理了国有土地使用证。新坡供销社非法占地，非法转卖，违反了国家的土地政策，茂名市政府为詹宗武办理国有土地使用证，更是严重违法的无效行政行为。原审法院认定本案已超过最长起诉期限，驳回起诉的裁定，理由不成立。第一，从1975年至今的长达42年时间里，土地权属从未转移，一直属于上诉人集体所有。涉案集体土地从头到尾均未被正式合法征收，且上诉人自1975年到2006年均无间断地在缴纳公购粮等农业税，直到国家停征该项税为止。上诉人无法得知其所有的土地已被不法侵害，也一直以为第三人仅仅是“征收”使用，并不知情已转化为国有土地。诉讼时效应从上诉人停止缴纳公粮税款2006年算起，直至起诉之时的2017年才过了十一年，尚未超过二十年，原审裁定驳回上诉人的起诉属于适用法律错误。第二，上诉人所有的土地被第三人转为国有土地性质，其征收的手段未经国土部门合法程序审批，不符合《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第十三条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条关于依法改变土地所有权、使用权的变更程序规定，该国有土地使用证获取手段不合法，故可以证明被上诉人颁发的《国土土地使用证》无效，上诉人的所有权和使用权应依法受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。无效的行政行为不具有法律效力，依法不应从该行为作出之日起计算诉讼时效，因此上诉人并未超过法定诉讼时效。上诉人的诉讼请求于法，上诉请求：1.撤销茂名市茂南区人民法院(2018)粤0902行初240号行政裁定书，并受理本案；2.撤销被上诉人颁发的茂国用(1990)第0002***号《国有土地使用证》；3.本案的诉讼费由被上诉人承担。被上诉人茂名市自然资源局未提交书面答辩意见。原审第三人新坡供销社述称：一、上诉人对被诉的《国有土地使用证》的行政行为的起诉已超过法定诉讼时效。根据《行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”和第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，因不动产提起诉讼的最长诉讼时效是20年，且是从行政行为作出查日起算，而非从知道之日起计算的。被上诉人作出本案所诉的《国有土地使用证》的时间是1990年7月12日，上诉人于2018年5月9日才提起本案行政诉讼，明显超过了法定20年最长诉讼时效。上诉人在上诉状称应从其2006年停止缴纳公粮算起，缺乏法律依据。二、本案被诉的行政行为是不服土地行政登记行为，而非土地行政征收行为。上诉人在上诉状所列的上诉理由中大量罗列第三人在上个世纪70年代中征收涉诉土地如何不合法。而上诉人的一审诉讼请求是请求撤销被上诉人向原审第三人颁发的茂（市）府国用(1990)第0002***号《国有土地使用证》，属于行政登记行为的审查之诉，而非对第三人在上个世纪70年代的征地行为不服提起的土地行政征收之诉，上诉人明显混淆了被诉行政行为的性质，胡乱起诉。综上所述，上诉人对被诉行政登记行为的起诉已超过了法定诉讼时效，且混淆了被诉行政行为的性质。原审裁定驳回上诉人的起诉，合法正确。请求二审法依法驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。经审查，原审裁定认定事实基本清楚，本院予以确认。另查明，上诉人起诉请求撤销的“茂国用(1990)第0002***号”《国有土地使用证》的土地证号为“茂（市）府国用总字第0002***号”，地号为“字（90）第0901130***号”。该《国有土地使用证》的审批日期为1990年7月12日，填发日期为1990年8月17日。还查明，在本案诉讼期间，茂名市自然资源局于2019年1月23日挂牌成立。原茂名市国土资源局的职责由茂名市自然资源局承接。本院认为，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作出的特别规定除外。”《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零三条规定：“本法自1990年10月1日起施行。”因此，《中华人民共和国行政诉讼法》对其施行之前的行政行为不具有溯及力。并且，《最高人民法院关于〈行政诉讼法〉施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理的批复》亦对“案发在行政诉讼法施行之前的具体行政行为，当时的法律没有规定法院受理此类案件，当事人因此不服提起行政诉讼的，人民法院不能受理”作出了明确规定。本案中，上诉人坡只合作社和山仔合作社向原审法院起诉请求撤销的“茂国用（1990）第0002***号”《国有土地使用证》即为被上诉人向原审第三人核发的土地证号为“茂（市）府国用总字第0002***号”、地号为“字（90）第0901130***号”的《国有土地使用证》。由于该行政行为的审批时间是1990年7月12日、填发时间是1990年8月17日，均发生在《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前，故根据上述法律的规定，《中华人民共和国行政诉讼法》对本案所诉的上述土地行政登记行为不具有溯及力。上诉人坡只合作社和山仔合作社因对行政诉讼法施行之前发生的行政行为不服而提起的行政诉讼，依法不属于人民法院受理行政案件的范围。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，上诉人坡只合作社和山仔合作社的起诉不符合法定受理条件，依法应当裁定驳回其起诉。原审裁定依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定认定坡只合作社和山仔合作社的起诉超过20年最长起诉期限的理由欠妥，本院予以纠正，但原审裁定以坡只合作社和山仔合作社的起诉不符合法定受理条件为由裁定驳回其起诉，裁定结果正确，本院予以维持。上诉人坡只合作社和山仔合作社的上诉请求缺乏依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 封桢莉审 判 员 张国平审 判 员 黄志平二〇一九年三月二十八日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇