浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙06行终77号 上诉人（原审原告）石林萍，女，1958年11月29日出生，汉族，住新昌县。 委托代理人陈乐桂（系石林萍之夫），男，1949年7月3日出生，汉族，住新昌县。 被上诉人（原审被告）新昌县公安局城东派出所，住所地新昌县南明街道人民东路161号。 负责人章锡阳，所长。 委托代理人俞军锋，男，新昌县公安局工作人员。 委托代理人师启明，男，新昌县公安局工作人员。 石林萍因诉新昌县公安局城东派出所治安行政传唤一案，不服新昌县人民法院（2018）浙0624行初144号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 石林萍一审时诉称，2018年5月25日中午11时50分，原告从早餐店回家后，4名民警以扰乱单位秩序为由将其强行带至城东派出所，在一间询问室采集指纹、脚印、验血、拍照、测量身高、体重后被带至收监处关着。下午3时左右，民警对原告作询问笔录，迫问其如何组织拆迁户签名、写材料，原告予以否认。后民警对原告说原告将母亲接到家里是为了财产，原告当时称其母亲曾说房产一半归原告，原告当时就坚决不要一半财产，照顾母亲为其应尽义务。事后，经法院判决，岙桥里6号房产原告母亲享有十分之六，原告与弟妹各十分之一。原告母亲身体不好，原告照顾母亲是传统美德。且原告未扰乱单位秩序，只曾去过县信访局，是5月18日晚孙伯标说县信访局约原告和他次日上午去。5月25日晚，民警对原告第二次询问，民警一直咬定今年5月3日有75户签名之事是原告组织，但事实是原告邻居拿了份南明街道办事处的呈件给原告看，原告认为有道理就签了名。5月6日分别邮寄给市、省、国家信访局和市、省、中央纪委六封信是反映新昌县政府在征迁征收有许多违规的地方，恳求上级政府解释疑惑。当时有人认为75户联名信件应当有两位联系人，女代表就写了原告，被告竟将原告当作组织签名的犯罪分子，对原告关押虐待。作笔录的民警称原告原本可以8小时内回家，但因原告态度不好，需要关24小时。自5月25日中午起至5月26日下午3时，被告一直未给原告喝水，5月26日早饭、中饭均未提供，且将空调温度调得很低，导致伤风感冒。5月26日中午，被告让原告在撤销案件上签名，但故意将时间写成5月26日11时40分。然被告并未让原告回家，下午1时多，几个警察将原告从询问室带至二楼看管，被告所长、副所长轮流对原告说被告成立了拆迁专案组，你如不同意拆迁，可随时整理材料……。下午2时多，原告在被告处已经关押超过26小时，原告忍不住了就说你们关着好了，我不回去了就死在这里。被告才在下午3时不得不放原告回家。自7月来，原告多次向公安部、省公安厅上信，绍兴市公安局二次赴新督查责成被告对原告执法的违法行为负责。被告对原告以“涉嫌扰乱单位秩序”系无中生有，被传唤执法理由不存在，而在执法中又把原告当作犯罪分子恐吓、威胁超过24小时，5月26日早饭不给吃，26小时不给喝水，故意把空调调低进行非人道非人性侵犯人权的虐待违法行为，被告必须公开道歉。原告身心遭到极大摧残，故起诉至法院，请求判令：1.确认被告对原告的传唤行为违法；2.本次诉讼费由被告承担。 新昌县公安局城东派出所一审时辩称：1.被告对辖区内违反治安管理的行为具有管辖权。2.被告传唤石林萍的理由、依据充分。2018年5月22日，被告接到新昌县南明街道办事处工作人员报案称有人涉嫌扰乱南明街道岙桥里征迁工作秩序后，依法受案并开展调查、询问相关人员，后发现石林萍等人有散布政府征迁意向书造假、地块被某企业垄断拍卖等谣言的嫌疑，影响岙桥里拆迁专项工作的正常进展，遂依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第一款规定，开具传唤证，对涉嫌违反治安管理的石林萍等人依法传唤。2018年5月26日，石林萍在询问结束之后主动书写“我本人保证为政收不参与非法串联与造谣，如有以上行为本人愿承担一切法律责任”的保证书也印证了被告对涉嫌扰乱单位秩序的石林萍进行传唤的依据充足。以上事实，有石林萍、孙伯标的陈述，证人证言、传唤证、执法记录仪视频、户籍证明等证据予以证实。3.被告的传唤程序合法。2018年5月25日，经过依法审批后开具传唤证，对涉嫌违反治安管理的石林萍、孙伯标等人进行行政传唤。在传唤时，石林萍拒绝配合，办案民警依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第二款之规定请示办案单位领导同意后对无正当理由不接受传唤的石林萍进行了强制传唤，原告丈夫陈乐桂在现场全程见证了传唤过程。被告当面向陈乐桂出示传唤证、告知传唤地点，已经履行了《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条第二款关于及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属的义务。办案民警于2018年5月25日12时00分对石林萍进行传唤，石林萍于12时22分到达后被办案民警带入办案区，并进行人身安全检查、登记其随身物品。5月26日11时39分，石林萍领取其随身物品并离开办案区，传唤时间未超过24小时。在调查询问期间，办案民警保证了石林萍的正常饮食与休息，多次提供饮水和食物。4.传唤行为系过程性行政行为，不可诉。传唤行为系公安机关为了调查治安案件的需要，通知涉嫌违反治安管理的嫌疑人到指定地点接受询问和查证行为，系公安机关作出最终处理决定之前需要经过的若干连续不断的阶段性行政行为之一。本案中，被告受案后，传唤石林萍调查并最终对石林萍作出不予处罚决定。本案中的传唤行为已经被最终作出的不予处罚决定吸收，故本案传唤行为不具有可诉性。综上，请求法院驳回原告的起诉或者驳回其诉讼请求。 一审法院审理认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。……(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。传唤系公安机关为了调查治安行政管理案件的需要，通知涉嫌违反治安管理行为人到指定地点接受询问和查证，是公安机关作出最终决定前的调查取证行为，对行政相对人不产生独立的、最终的行政法律效力，其法律效力因最终决定的作出而被吸收。因此，该调查取证行为不具有单独可诉性。本案中，原告涉嫌扰乱单位秩序被被告于2018年5月25日12时将原告传唤至被告处接受调查询问,并于当天对原告制作了三次询问笔录。后因原告扰乱单位秩序的违法事实不成立，被告于同年7月24日对原告作出新公（东）不罚决字[2018]10048号《不予行政处罚决定书》。上述传唤行为虽为行政行为，但鉴于涉案传唤行为系被告作出最终不予处罚决定之前需要经过的若干连续不断的阶段性行政行为之一，故该行政行为已被吸收为不予行政处罚决定之程序性行政行为，其内容不具有独立的法律意义，亦不产生独立的法律效果。故原告单独就被告的传唤行为提起本案诉讼，不符合行政诉讼起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项以及第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告的起诉。 石林萍上诉称：1.上诉人依照一审法院诉讼指引撰写起诉状，一审法院予以受理并收取了诉讼费，表明上诉人的起诉是符合行政诉讼受理条件的。2.被上诉人提交的证据材料都是伪造的。3.上诉人不存在扰乱单位秩序的违法行为，被上诉人的传唤行为违法。故请求撤销一审裁定，支持上诉人的一审诉讼请求。 新昌县公安局城东派出所二审中提交的答辩意见与其一审答辩意见一致。请求二审法院维持原裁定，驳回上诉人的上诉。 本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条、第八十三条等规定，传唤行为系公安机关为了调查治安行政管理案件的需要，通知涉案违反治安管理嫌疑人到指定地点接受询问和查证的行为，系公安机关作出最终处理决定前的阶段性行政行为之一。故如果公安机关对违反治安管理嫌疑人作出传唤行为后未对其作出最终处理决定的，应当赋予当事人提起行政诉讼的权利；但如果公安机关对违反治安管理嫌疑人已经作出最终处理决定的，一般将传唤行为作为最终处理决定的程序性行政行为，被最终处理决定所吸收，不赋予当事人单独对传唤行为提起诉讼的权利。本案中，被上诉人新昌县公安局城东派出所工作人员于2018年5月25日将上诉人石林萍传唤至被上诉人处接受调查询问后，已于同年7月24日对上诉人作出新公（东）不罚决字[2018]10048号《不予行政处罚决定书》。上诉人如对作为涉案不予行政处罚决定调查程序的传唤行为不服，可以通过起诉涉案不予行政处罚决定的方式予以救济。现上诉人单独对被上诉人2018年5月25日的传唤行为提起诉讼，不符合行政案件的受理条件，一审法院据此驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  毕金刚 审判员  傅芝兰 审判员  蒋 瑛 二〇一九年二月十八日 书记员  孟树楠