河南省修武县人民法院行 政 判 决 书(2019)豫0821行初35号原告武陟县众慧文化旅游开发有限公司，住所地武陟县嘉应观乡杨庄村，统一社会信用代码91410823086852561B。法定代表人王中华，经理。委托代理人葛瑞，河南浩盈律师事务所律师。被告武陟县嘉应观乡人民政府，住所地武陟县嘉应观乡二铺营村，统一社会信用代码11410823005708059A。法定代表人杨喜亚，乡长。行政机关负责人原小磊，男，汉族，1982年12月9日生，武陟县嘉应观乡人民政府主管农业副乡长，住武陟县朝阳三路007号兰花园小区4号楼二单元202室，公民身份证号码410823198212090054。委托代理人宋中海，焦作市武陟县中信法律服务所法律工作者。第三人河南省众慧生态农业旅游开发有限公司，住所地郑州市郑东新区金水东路南、心怡路东4幢11层01号，统一社会信用代码914101000794196205。法定代表人邓致宏，经理。委托代理人崔冬冬，河南浩盈律师事务所律师。第三人武陟县人民政府，住所地武陟县兴华路8号，统一社会信用代码11410823005292460K。法定代表人申琳，县长。委托代理人赵玉俊，男，汉族，1967年1月14日生，武陟县人民政府法制办公室工作人员，住武陟县。委托代理人朱守祥，河南龙源律师事务所律师。原告武陟县众慧文化旅游开发有限公司（以下简称武陟众慧公司）认为被告武陟县嘉应观乡人民政府违法解除《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》一案，于2019年4月17日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2019年4月18日依法向被告武陟县嘉应观乡人民政府送达了应诉通知书、起诉状副本、举证通知书和开庭传票。于2019年4月18日和4月24日，分别向第三人武陟县人民政府、河南省众慧生态农业旅游开发有限公司（以下简称河南众慧公司）依法送达了参加诉讼通知书、起诉状副本、举证通知书和开庭传票。因原告武陟众慧公司提起本次诉讼前，关于主体资格已向最高人民法院提出再审申请，本案需以再审的审判结果为依据，本院于2019年5月3日中止本案的审理。2019年11月19日恢复审理。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日和12月17日公开开庭进行了审理。原告武陟众慧公司的委托代理人葛瑞，被告武陟县嘉应观乡人民政府的行政负责人原小磊及委托代理人宋中海，第三人河南众慧公司的委托代理人崔冬冬，第三人武陟县人民政府的委托代理人赵玉俊、朱守祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年4月28日，武陟县嘉应观乡人民政府以武陟众慧公司三年未按双方签订的《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》的约定向其支付土地流转租金、多次催告仍不履行合同义务为由，根据《合同法》第九十四条的规定，作出解除合同通知书，解除2014年1月3日双方签订的《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》。原告武陟众慧公司诉称，2013年10月31日，第三人河南众慧公司与第三人武陟县人民政府签订《武陟县嘉应观旅游区欢乐世界项目框架协议》，2013年12月，第三人河南众慧公司成立了武陟众慧公司。2014年1月3日，原告与被告签订《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》，协议约定依据县政府与省公司签订的框架协议，因建设项目需要使用被告乡政府行政区域内2050亩土地。原告以现金形式向被告乡政府支付租金、青苗费等地上附着物补偿；项目流转土地出让给原告后，不再支付租金；双方就补偿协商无法达成协议的，报告县政府解决。本补充协议为《武陟县嘉应观旅游区欢乐世界项目框架协议》的重要组成部分。2018年4月28日，被告在未经协商一致的情况下，单方向原告送达了解除合同通知书，解除与原告2014年1月3日签订的补偿协议。原告与第三人省公司对被告提出解除合同的行为不服，作为共同原告于2018年5月15日向焦作市中级人民法院提起行政诉讼，焦作中院以原告错列县政府为被告，且不符合行政诉讼级别管辖为由，裁定驳回原告和省公司的起诉，后被省高院予以维持。现原告提起诉讼，请求撤销被告2018年4月28日作出的《解除合同通知书》。被告武陟县嘉应观乡人民政府辩称，被告与原告签订的土地流转及附属物补偿协议属民事行为；协议签订后，原告未按约支付土地租金，被告作为担保人向出租农户支付了土地租金，后多次通知原告给付被告垫付的租金，原告置之不理。2018年3月27日，县人大领导、嘉应观景区管理局、嘉应观乡政府负责人以及原告公司负责人李飞，共同在场协商达成了解除项目合作协议书；因原告负责人没有盖章，被告于2018年4月28日向原告送达解除合同通知书。解除合同通知书的行为系民事行为，不是行政行为，不属于行政案件的受案范围，为此请求驳回原告的起诉。第三人武陟县人民政府述称，原、被告签订的土地流转及附属物补偿协议属于一份独立的民事合同；被告2018年4月28日作出的解除通知书的行为，系原告连续三年未按照约定支付土地流转租金构成实质性合同违约引发，被告解除合同的行为有效合法，应予以维持；鉴于原、被告签订的土地流转及附属物补偿协议属民事合同，乡政府实施的解除合同通知书的行为系独立的民事行为，原告不应当将武陟县人民政府列为本案第三人，请求驳回原告对武陟县人民政府的起诉。第三人河南众慧公司述称，补偿协议是框架协议的重要组成部分，不应当单方解除；我公司已经以现金或借款的方式支付了租金；双方未协商一致，被告不可以单方解除补偿合同。根据原、被告的诉辩意见和第三人的陈述意见，本院归纳本案的争议焦点为：1、原、被告2014年1月3日签订土地流转及附属物补偿协议的行为是否属于行政行为？2、本案是否属于行政诉讼的受案范围？3、第三人武陟县人民政府与本案是否存在利害关系？4、原告是否存在违反合同约定连续三年（2015年、2016年、2017年）未支付土地租金的行为，被告单方解除补偿协议是否符合法律规定？被告针对第一、二争议焦点，向本院提交了以下证据：1、2018年3月27日嘉应观乡人民政府与众慧文化旅游开发有限公司解除项目合作的商谈记录1份、解除项目合作协议书1份；2、2014年1月3日双方签订的《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》1份；3、2018年4月28日被告作出的解除合同通知书1份。原告对被告提交的证据2、3的真实性、关联系没有异议；认为被告提交的证据1不属于本案的审理事项；第三人武陟县人民政府对被告提交的3组证据的真实性均无异议，但认为2014年1月3日双方签订的土地流转及附属物补偿协议是一份平等主体之间的民事合同，不属于行政行为。第三人河南众慧公司同原告武陟众慧公司的质证意见。原告针对第一、二争议焦点提交焦作市中级人民法院（2018）豫08行初82号行政裁定书，认为框架协议和补偿协议均是行政机关为了实现行政管理目标，与原告协商订立的两份不同内容的行政协议，属于行政诉讼受案范围。被告武陟县嘉应观乡人民政府对（2018）豫08行初82号行政裁定书的真实性没有异议，对证明指向有异议，认为双方之间签订的协议属平等民事主体之间的民事行为。第三人武陟县人民政府对（2018）豫08行初82号行政裁定书的真实性没有异议，认为该裁定书解决的是原告对武陟县人民政府提起的诉讼是否享有诉权的问题，结论是驳回原告对县政府的起诉。该裁定在陈述过程中将涉及本案的补偿协议表述为行政行为，缺乏法律依据，不应该作为支持原告诉求的依据。第三人河南众慧公司对原告提交的焦作市中级人民法院（2018）豫08行初82号行政裁定书的真实性无异议。第三人武陟县人民政府、河南众慧公司对第一、二争议焦点无证据提交。对被告和原告就第一、二个争议焦点提交的证据，本院分析认证如下：1、对被告提交的、原告和二第三人均无异议的证据2、3本院予以采信；2、被告提交的证据1中解除项目合作的商谈记录和解除项目合作协议书，印证了2018年4月28日被告单方作出解除合同通知书之前,就解除合同与原告经过了充分协商的事实，本院对该证据予以采信。3、对原告就第一、二焦点提交的、被告和二第三人均无异议的焦作市中级人民法院（2018）豫08行初82号行政裁定书予以采信。针对第三个争议焦点,第三人武陟县人民政府未提交证据；认为根据合同的相对性原则，本案涉及的合同是原、被告之间权利义务的约定；2018年4月28日，乡政府向原告送达解除合同通知书是因为原告未按合同约定履行缴纳租金的义务造成的，不应将县政府列为第三人。原告认为补偿协议是在省公司与县政府签订框架协议的基础上，对框架协议约定的范围进行了详细协商后签订的，两份协议是不可分割的内容，应列县政府为第三人。被告武陟县嘉应观乡人民政府认为原、被告之间的土地流转和补偿协议是独立的。第三人河南众慧公司同原告的陈述意见。针对第四个争议焦点，被告提交了以下证据：1、嘉应观众慧景区土地流转协议13份（第一份甲方嘉应观乡东水寨村村民委员会、第二份嘉应观乡杨庄村村民委员会、第三份嘉应观乡大刘庄村村民委员会、第四份嘉应观乡二铺营村第1、2、3、8、16、17、18、19、20、21组），其中有7份公证书（二铺营村1、2、3、8、19、20、21）；2、2016年9月7日和2018年1月19日申请人为嘉应观乡人民政府的武陟县财政资金申请表各1份；3、2015年6月3日武陟县嘉应观财税所记账凭证1份、2015年6月3日原告向被告出具的借款单（借款4500000元）1份、2015年6月3日原告对乡政府出具的收据1份、2015年9月28日武陟县嘉应观财税所记账凭证1份、2015年9月28日原告向被告出具的借款单（1300000元）1份、2015年9月28日原告对乡政府出具的收据1份；4、2019年9月19日武陟县嘉应观乡人民政府作出的“关于武陟县众慧文化有限公司土地流转资金情况的说明”1份；证明原、被告签订合同后，原告没有按照协议约定支付土地租金，被告为了农民的利益不受损失替原告垫付了三年租金，同时证明双方签订合同后，原告实际支付土地租金及附属物补偿金1545078.2元。原告对被告提交的证据1、2、3没有异议，涉及的2016年和2018年两笔款项均由原告承担，并向武陟县财政局出具了借款凭证；证据4不予质证。第三人武陟县人民政府对被告上述证据的真实性和证明指向不持异议。第三人河南省众慧公司同原告的质证意见。原告针对第四个争议焦点，提交了以下证据：1、关于武陟县众慧公司租用2050亩土地的情况说明；2、2015年4月9日付款单位为武陟县众慧文化旅游开发有限公司的河南省行政事业单位资金往来结算票据（2015年租地款3628500元）；3、2015年6月4日付款人为武陟县嘉应观乡会计核算中心的中国工商银行业务回单（收款人武陟众慧公司）；4、2015年6月3日原告向武陟县嘉应观乡会计核算中心出具的收据；5、2015年6月3日原告向被告出具的借款4500000元的借款单；6、2015年9月28日付款人为武陟县嘉应观乡会计核算中心的中国工商银行业务回单（收款人武陟众慧公司）；7、2015年7月16日付款人为武陟县嘉应观黄河安澜旅游开发有限公司的中国工商银行的业务回单（收款人武陟众慧公司）；8、2015年6月4日付款人为武陟县众慧文化旅游开发有限公司的中国工商银行业务回单（收款人武陟县财政服务中心）；9、2014年1月6日付款单位为武陟县众慧文化旅游开发有限公司的河南省行政事业单位资金往来结算票据（201年土地租金3628500元）；10、2015年6月5日缴款单位为武陟县众慧文化旅游开发有限公司的河南省罚没收入统一票据（未批先占罚款4142520元）；11、2017年1月23日收到武陟县嘉应观黄河安澜旅游开发有限公司借款400000元的收据；证明原告已经支付的土地租金和罚没款冲抵租金的数额。被告武陟县嘉应观乡人民政府对原告武陟众慧公司提交的证据3、4、5、6、9的真实性无异议；认为证据1不真实；证据2是复印件，需原件核实；证据7和证据11系原告向黄河安澜旅游开发有限公司的借款，被告不清楚；证据8与被告没有关系；证据10与本案无关。第三人武陟县人民政府同被告的质证意见。第三人河南省众慧公司对原告提交的11组证据的真实性合法性无异议。对被告和原告就第四个争议焦点“原告是否存在连续三年未按约支付土地租金”提交的证据本院分析认证如下：1、对被告提交的、原告对其真实性无异议的证据1、2、3，本院予以采信；2、被告提交的证据4系对证据1、2、3的汇总说明，不能作为证据采信；3、对原告提交的、被告对真实性无异议的证据3、4、5、6、9，本院予以采信；4、原告提交的证据1为情况说明，不作为证据采信；5、原告提交的证据2，无原件核实，本院不予采信；6、原告提交的证据7和证据11系原告向黄河安澜旅游开发有限公司的借款，与本案不具有关联性；7、原告提交的证据8、证据10与本案不具有关联性，本院不予采信。被告就单方解除补偿合同合法，提交了解除合同通知书和《合同法》第九十四条、九十六条的规定。原告对上述2份证据的真实性无异议，但认为，被告提供的13份嘉应观众慧景区土地流转合同，是由原告与村民委员会及相关村民代表签订的，该协议的履行是否违约或解除，应有村委会和代表村民行使权利，被告乡政府无权解除。同时根据2014年5月由被告作为丙方，本案原告作为乙方与相应的四个村委会签订的嘉应观景区土地流转协议补充合同第六条的约定，因合同的效力、履行、变更、解除甲乙双方发生争议时，应由乡政府调解。所以被告送达原告的解除合同通知书没有合法依据。原告就被告单方解除合同不合法，提交了2014年5月与武陟县嘉应观乡杨庄村民委员会、大刘庄村民委员会、二铺营村民委员会和东水寨村民委员会签订的嘉应观景区土地流转协议补充合同4份。被告对4份补充合同真实性没有异议，但认为该4份合同仅是对村委合同的补充，与乡政府签订的补偿协议不是同一个法律关系。第三人武陟县人民政府对4份补充合同真实性没有异议，认为就整个争议焦点原告提交的证据，只是2014年缴纳土地租金的凭证；2015年是否缴纳土地租金原告不能提供原件证实；原告没有任何证据证明其2016年和2017年依照流转协议向乡政府履行了缴纳租金的义务，原告的行为已经构成了对补偿协议的实质性违约，被告乡政府有权依照《合同法》第九十四条和九十六条的规定，无需征得原告同意，依法作出解除合同通知。原告没有依照合同约定履行缴纳租金的事实存在，被告作出的解除通知合法有效的，原告的诉讼请求不能成立，应予依法驳回。第三人河南众慧公司对原告提交的4份补充合同真实性没有异议。对被告和原告就第四个争议焦点“被告单方解除合同是否合法”提交的证据，本院分析认证如下：1、对被告提交的、原告对真实性无异议的解除合同通知书和《合同法》第九十四条、九十六条的规定，本院予以采信；2、对原告提交的、被告对真实性无异议的2014年5月原告与武陟县嘉应观乡杨庄村民委员会、大刘庄村民委员会、二铺营村民委员会和东水寨村民委员会签订的4份嘉应观景区土地流转协议补充合同，本院予以采信。根据有效证据，本院确认以下案件事实：2014年1月3日，原告武陟众慧公司与被告武陟县嘉应观乡人民政府，就欢乐世界项目使用被告武陟县嘉应观乡行政区域内所辖土地，签订《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》。协议约定原告占用被告行政区域内土地2050亩；每亩每年租金标准固定为1500斤小麦，由武陟众慧公司按当年政府收购最低保护价折算为现金，支付给武陟县嘉应观乡人民政府；项目占地为农田的，一次性青苗补偿标准为每亩900元；武陟众慧公司必须在每年8月15日前向武陟县嘉应观乡人民政府支付当年项目占地租金，每延迟一月，按租金的2%支付违约金，不足一月的按一月计算；任何一方违反合同约定条款，即视为违约，承担相应的法律、经济责任；项目流转占用土地出让给武陟众慧公司后，武陟众慧公司不再支付出让地块租金。其后，欢乐世界项目占地涉及的嘉应观乡东水寨村村民委员会、杨庄村村民委员会、大刘庄村村民委员会、二铺营村村民委员会作为甲方，原告武陟众慧公司作为乙方，被告武陟县嘉应观乡人民政府作为丙方，组群众代表作为丁方，签订了13份《嘉应观众慧景区土地流转协议》，协议约定占地每亩每年租金标准是1500斤小麦，乙方（原告）按当年政府最低收购保护价折算为现金支付给甲方，甲方必须按时发放给丁方；乙方（原告）如不能在规定时间支付租金，丙方（被告）作为担保方无条件全额支付于丁方。原、被告签订《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》后，原告于2014年1月6日向被告支付了2013年9月至2014年9月期间的土地流转租金3628500元；后原告未再按协议约定向被告支付土地租金，被告武陟县嘉应观乡人民政府于2015年、2016年、2017年每年借资向占地涉及的农户垫付土地流转租金3628500元。三年合计10885500元。垫付土地流转租金后，被告多次催告原告履行合同义务，原告置之不理。2018年3月27日，武陟县人大主任、武陟县嘉应观景区管理局党委书记、被告武陟县嘉应观乡人民政府乡长、党委书记以及原告公司负责人李飞，在武陟县人大常委会会议室协商达成解除项目合作协议书；原告负责人李飞拒绝在解除项目合作协议书上签字盖章，被告于2018年4月28日作出解除合同通知书并送达原告。本案原告和第三人河南众慧公司不服被告2018年4月28日作出的解除合同通知书，以武陟县人民政府和武陟县嘉应观乡人民政府为被告，向焦作市中级人民法院提起行政诉讼。2018年9月18日，焦作市中级人民法院以原告的起诉不符合起诉条件为由，作出（2018）豫08行初82号行政裁定，驳回河南众慧公司和武陟众慧公司的起诉。河南众慧公司和武陟众慧公司对（2018）豫08行初82号行政裁定不服，上诉于河南省高级人民法院。2019年1月29日河南省高级人民法院作出（2018）豫行终3627号行政裁定，驳回河南众慧公司和武陟众慧公司的上诉，维持原裁定。2019年3月22日，本案原告和第三人河南众慧公司作为共同再审申请人，对焦作市中级人民法院（2018）豫08行初82号行政裁定和河南省高级人民法院（2018）豫行终3627号行政裁定向最高人民法院提出再审。2019年5月27日最高人民法院作出（2019）最高法行申4742号行政裁定，驳回本案原告和第三人河南众慧公司的再审申请。2019年4月17日，武陟众慧公司以武陟县嘉应观乡人民政府为被告提起撤销《解除合同通知书》的诉讼。本院受理后，因原告再审案件已被最高人民法院受理，本案须以再审案件的审理结果为依据，故本院中止了本案的审理。2019年11月19日本案恢复审理。本院认为，行政协议是行政机关为达到维护、增进公共利益，实现行政管理目标的目的，在法定职责范围内与相对人之间经过协商一致达成的协议，具有行政性和合同性的双重性质。本案原、被告签订的《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》，是被告为了实现嘉应观黄河文化旅游规划项目的行政管理目标、维护和保障社会公共利益，在其法定职责范围内与原告协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属行政协议；是《武陟县嘉应观旅游区欢乐世界项目框架协议》合同主体以外的、两个独立法人另行单独订立的、可独立履行的合同，合同具有明确独立的内容，确定的是原、被告之间行政法上的权利义务，被告对该协议的履行享有行政优益权。原告认为被告解除《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》违法的诉讼，属《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项所规定的行政诉讼的受案范围。被告2018年4月28日对原告作出解除合同通知书，系被告在行政协议履行过程中享有的对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权等行政优益权的体现。被告通知原告解除合同的行为是独立的行政行为，既非武陟县人民政府的行政行为，也非本案被告武陟县嘉应观乡人民政府和本案第三人武陟县人民政府的共同行政行为；武陟县人民政府与本案的处理结果无利害关系，为本案无独立请求权的第三人。原、被告签订《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》后，双方均应遵守协议约定，按期履行义务。诉讼期间，原告没有充分的证据证实向被告支付了2015年、2016年、2017年的土地流转租金，其行为构成实质性违约；且在经被告多次催告后至今仍未按约履行支付2015年、2016年、2017年及相应年度土地流转租金义务，损害了社会公共利益，致使合同目的不能实现。被告武陟县嘉应观乡人民政府在与原告协商解除《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》无果后，于2018年4月28日作出《解除合同通知书》并通知原告，符合《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条的规定。原告武陟众慧公司请求撤销被告2018年4月28日作出的《解除合同通知书》，缺乏事实依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告武陟县众慧文化旅游开发有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告武陟县众慧文化旅游开发有限公司承担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  范晓玲人民陪审员  李亚男人民陪审员  庞 琳二〇一九年十二月十七日书 记 员  秦 婷