贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行初15号原告罗成国，男，汉族，1978年7月27日生，户籍地贵州省遵义县，住遵义市红花岗区。原告刘长源，男，汉族，1938年1月5日生，住贵州省遵义市红花岗区。原告文大伦，男，汉族，1963年2月27日生，住贵州省遵义市红花岗区。原告石世凤，女，汉族，1969年12月13日生，住贵州省红花岗区。原告邓文静，女，汉族，1971年4月9日生，住贵州省遵义市红花岗区。原告刘轶群，女，汉族，1970年4月3日生，住贵州省遵义市红花岗区。原告王秀玲，女，汉族，1974年7月12日生，住贵州省遵义市红花岗区。原告周鑫，男，汉族，1979年2月16日生，住贵州省遵义市红花岗区。原告周琳，女，汉族，1975年2月8日生，住贵州省遵义市红花岗区。原告石金钩，男，汉族，1973年9月3日生，户籍所在地福建省南安市，现住贵州省遵义市红花岗区。原告夏惠容，女，汉族，1968年3月27日生，住贵州省遵义市红花岗区。原告沈泽君，女，汉族，1957年7月11日生，住贵州省遵义市红花岗区。原告蔡鹏，男，汉族，1976年6月25日生，住贵州省遵义市红花岗区。原告张雪妹，女，汉族，1972年3月5日生，户籍地四川省营山县，现住贵州省遵义市红花岗区。原告刘煜，男，汉族，1969年2月17日生，住贵州省遵义市红花岗区。原告王天运，男，汉族，1935年10月10日生，住贵州省遵义市红花岗区。16原告共同委托代理人纪召兵，北京在明律师事务所律师。被告遵义市红花区人民政府。住所地遵义市红花岗区海尔大道。法定代表人游劲松，区长。行政机关负责人袁建平，副区长。委托代理人张晓燕，该区司法局局长。委托代理人毛油天，贵州牧心律师事务所律师。被告遵义市人民政府。住所地遵义市新蒲新区。法定代表人魏树旺，市长。委托代理人包生波，市政府工作人员。委托代理人胡良刚，贵州子尹律师事务所律师。原告罗成国等16人起诉要求撤销被告遵义市红花岗区人民政府（以下简称“红花岗区政府”）作出的房屋征收决定及被告遵义市人民政府（以下简称“遵义市政府”）作出的行政复议决定一案，于2018年12月16日向本院提起诉讼。本院受理后，依法向被告红花岗区政府、遵义市政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月1日公开开庭审理了本案。众原告及其委托代理人纪召兵、被告红花岗区政府行政机关负责人袁建平及其委托代理人张晓燕、毛油天、被告遵义市政府委托代理人包生波、胡良刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告在红花××××路街道办事处长征八厂片区处拥有合法房屋。相关政府部门以“遵义市红花岗区长征八厂片区棚户区改造建设项目”名义，对原告所有的房屋实施征收。原告于2018年7月24日通过EMS邮寄特快专递向遵义市政府申请复议，要求被告红花岗区政府履行信息公开职责，而始得知被告红花岗区政府于2017年2月6日作出了《房屋征收决定》，决定对红花岗区长征八厂片区房屋实施征收，其征收范围包括原告的房屋。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律之规定，原告认为，被告作出的此房屋征收决定不符合征收的实质要件，并且违反了正当法定程序，其违法作出的该征收决定侵害了原告的合法权益，对此应当予以撤销。根据《行政复议法》，原告向被告遵义市人民政府提起行政复议，请求撤销涉诉《房屋征收决定》。被告遵义市政府于2018年11月24日作出遵府行复[2018]31号《行政复议决定书》，维持了涉诉《房屋征收决定》。为维护原告的合法权益，现诉至法院，请求：1、撤销红花岗区政府对红花岗区长征八厂实施征收的《房屋征收决定》；2、撤销遵义市政府作出的遵府行复[2018]301号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由被告承担。原告向法庭提交了下列证据：1、房屋所有权证，证明原告与被诉征收决定及复议决定有利害关系。2、房屋征收决定及复议决定，证明被诉的行政行为存在。被告红花岗区政府答辩称：一、16名原告中，除周鑫、刘长源外，其余14人已签订房屋模拟搬迁补偿安置协议，该14人行政诉讼主体资格不适格。二、答辩人作出的房屋征收决定手续合法。红花岗区长征八厂片区（红花岗区区域内）改造项目符合红花岗区第十三个五年规划纲要、土地利用总体规划、遵义市城市总体规划和近期规划，纳入了红花岗区2016-2017年年度棚改工作计划，并取得了立项批复和规划红线，项目手续合法。三、答辩人作出的房屋征收决定程序合法。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，根据《红花岗区人民政府关于在棚户区改造房屋征收中做好模拟搬迁工作的指导意见》，本项目于2015年就开始筹备棚改工作；2016年5月份开始入户宣传，准备启动实施模拟搬迁，组织群众选择“居民自治改造委员会”，且征求居民改造的意愿。2016年6月6日，红花岗区房屋征收补偿管理中心发布了《房屋模拟搬迁公告》，决定就本项目征收方式实行模拟搬迁，充分尊重被征收群众的改造意愿；6月12日，组织群众代表选取评估结构，次日公示评估机构选定结果。6月25日，区人民政府召开专题会，讨论并同意本项目的模拟搬迁补偿安置方案（征求意见稿）；7月9日，区政府发布《模拟搬迁补偿方案公告》，区征收中心发布了《遵义市红花岗区长征八厂片区棚户区（红花岗区区域内）改造项目模拟搬迁补偿安置方案》（征求意见稿），且同日在被征收区域内进行了公示。征求意见期限内，征收部门就本项目的模拟搬迁进行了稳定风险评估，且将收集的被征收人意见及时汇总上报区棚改指挥部。2016年8月8日，征求意见期限结束，区政府发布了《红花岗区国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置方案公告》，区征收中心发布了《遵义市红花岗区长征八厂片棚户区（红花岗区域内）改造项目模拟搬迁补偿安置方案》（以下简称“方案”），并启动了模拟签约，签约期限为90日。截止2016年11月8日，模拟签约期结束，模拟搬迁签约率达到了“方案”规定的附条件生效要件，即签约率达到了85%，本项目模拟搬迁成功，征收部门与被征收人之间签订的模拟搬迁协议即产生法律效力。同时，签约率达到了85%，但未达到100%，区征收中心可向区政府申请作出征收决定。为推动项目建设，征收部门根据《红花岗区人民政府关于在棚户区改造房屋征收中做好模拟搬迁工作的指导意见》和“方案”规定，就本项目向区政府作出房屋征收决定。2017年2月6日，区政府就本项目对“方案”进行了部分修改，并作出《房屋征收决定》（附方案），且在征收区域内进行了公示。同时，本项目涉及被征收户数为1560户，房屋193栋；截止日前，已签订协议1479户，拆除房屋162栋，绝大部分被征收群众以实际行动支持城市的发展建设。综上，请驳回原告的诉讼请求。被告红花岗区政府向法庭提交了下列证据：第一组：房屋模拟搬迁补偿安置协议，证明除刘长源、周鑫2人外，原告罗成国等14人已签订房搬补偿安置协议，不具有利害关系，诉讼主体资格不适格。第二组：红花岗区十三五规划纲要、土地利用总体规划、2016-2017年棚改计划、立项批复、可行性批复、红线图、资金专户、购房安置会议纪要（含房源）材料，证明“长征八厂”项目符合590号令第八条、第九条之规定，项目征收手续合法。第三组：1、长征八片区棚户区改造项目第一次调度会会议纪要、医学院关于推进北京路长征八厂片区旧城改造的报告、医学院关于房屋安全隐患情况的报告、北京路街道办事处关于推进长征八厂棚改的报告、长征八厂棚户区摸底的工作报告、长征八厂棚户区改造项目工作的报告、区政府提请推进长征八厂棚户区改造项目的专题会议纪要、区政府研究长征八厂棚改的专题会议纪要、红花岗区模拟搬迁工作指导意见、红花岗区自改委工作指导意见及自改委产生过程、房屋模拟搬迁公告、居民改造意愿结果公示、评估机构选定过程，证明答辩人为准备实施长征八厂棚改项目做了大量的工作准备，并决定以模拟搬迁方式实施征收，充分尊重被征收人的意见。2、区政府同意模拟搬迁补偿方案（征求意见稿）的专题会议纪要、模拟搬迁补偿方案公告、模拟搬迁补偿方案（征求意见稿）、被征收群众意见汇总、北京路街道群众意见汇报报告，证明答辩人及征收部门依法作出模拟搬迁补偿方案（征求意见稿），并充分听取了被征收群众意见。3、社会稳定风险评估报告、模拟搬迁补偿安置方案公告、模拟搬迁补偿安置方案、长征八厂项目居民告知书（三次），证明在模拟签约内模拟签约率超过85%，模拟搬迁成功。4、同意作出征收决定的区政府常务会议、方案修改情况、房屋征收决定的公告（附征收决定及补偿方案），证明答辩人按程序作出了房屋征收决定。第三组证据，总体证明被答辩人作出“长征八厂”棚改项目程序合法。被告遵义市政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法。被答辩人因不服红花岗区政府作出的房屋征收决定，向答辩人申请复议，答辩人依法向红花岗区政府送达了答复通知书，告知了各方相关权利义务。随后，答辩人按程序听取了各方的意见，认真审查了相关证据并确认相关事实，作出行政复议决定并送达当事人各方。二、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。（一）本案事实清楚、证据充分。因遵义市红花岗区长征八厂片区棚户区改造项目，被答辩人房屋被纳入征收范围，签约期限内，双方未达成征收补偿协议。红花岗区政府提供的相关文件表明，涉案项目是符合城乡规划、专项规划、土地利用总体规划且属于因公共利益需要而实施的道路建设工程项目。红花岗区政府于2016年6月6日发布了《房屋模拟搬迁公告》，决定对该项目的征收方式实施模拟搬迁，于2016年6月12日组织群众代表选取评估机构，并于次日公示评估机构的选定结果。于2016年6月25日组织召开专题会议，讨论并同意了该项目征收方案征求意见稿。于2016年7月9日公布了该意见稿，在此期间进行了社会稳定风险评估，同时将被征收人的意见汇总上报了区棚改指挥部。2016年8月8日，征求意见期限结束，红花岗区政府发布了《国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置方案公告》。红花岗区征收中心发布了《长征八厂片区棚户区（红花岗区域内）改造项目模拟搬迁补偿安置方案》，并启动了模拟签约，签约期限为90日。截止2016年11月8日，模拟签约期限结束，模拟签约率达85%，即该项目模拟搬迁成功。红花岗区政府于2017年2月6日召开区政府常务会议，同意作出《房屋征收决定》，并在征收区域内进行了公示。该决定载明了征收目的、范围、实施主体、征收补偿方案以及被征收人的救济途径等内容，后被答辩人认为红花岗区政府作出的《房屋征收决定》违法，向答辩人申请行政复议。（二）红花岗区政府的房屋征收决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八、九、十、十一、十二、十三条之规定，对国有土地上房屋作出征收决定须满足以下条件：1、建设项目立项合法，即建设项目为公共利益的需要，且满足国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。2、房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府组织有关部门组织进行论证并予以公布，征求公众意见，再将征求意见情况和根据公众意见修改情况及公布。3、按有关规定进行社会风险评估，保障征收补偿费用应当足额到位、专户储存、专款专用。4、公告征收决定且载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼等权利。红花岗区政府提供的相关审批文件表明“遵义市红花岗区长征八厂片区棚户区改造项目”是符合城乡规划、专项规划、土地利用总体规划且属于因公共利益需要而实施的道路建设工程项目，该项目立项合法。房屋征收部门拟定征收补偿方案由红花岗区政府组织有关部门进行论证再公布以征求公众意见。红花岗区政府在作出《房屋征收决定》之前按有关规定进行了社会风险评估，保障了被征收补偿费用应当足额到位、专户储存、专款专用。《房屋征收决定》一并附带了公告征收补偿方案和救济途径等权利。综上，请驳回被答辩人的诉讼请求。被告遵义市政府向法庭提交了下列证据：第一组：1、复议申请书、2、行政复议受理书及送达回证、3、立案审批表、4、提出行政复议答复通知书、5、行政复议决定及送达回执，证明被告市政府受理和作出的《行政复议决定书》（遵府行复[2018]301号）程序合法。第二组：1、《房屋征收决定》、2、关于房屋征收决定的公告、3、长征八厂片区棚户区改造（红花岗区域内）改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案、4、关于遵义市红花岗区长征八厂片区棚户区改造项目可行性研究报告（代项目建议书）的批复、5、关于遵义市红花岗区长征八厂片区棚户区改造项目初步设计的批复、6、遵义市红花岗区人民政府答复书，证明征收决定事实清楚、证据充分。经庭审质证，两被告对原告提交的证据，质证意见为：对1号证据真实性无异议，但对合法和关联性有异议，证明目的有异议，在签订补偿协议前，确属原告所有，但原告中的14人已签订模拟搬迁协议，房屋已变为国有。对2号证据无异议。原告对被告红花岗区政府提交证据的质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，签订模拟搬迁协议无法律依据，该协议没有生效，与本案的房屋征收决定不具有关联性，原告具有主体资格。对第二组证据中的十三五规划纲要、土地利用总体规划、2016-2017年棚改计划的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，无具体的建设项目，也无相关职能部门的审批文件；对立项批复、可行性批复的关联性有意见，这两份材料都不是建设项目批准文件；对红线图的关联性和合法性有异议；对资金专户的合法性、关联性有异议，银行流水的会计日期是2018年、2019年，而本案征收决定是2017年，与征收决定不具有关联性，在征收决定发布前，资金就应当足额到位，无证据显示补偿安置资金到位；对会议纪要有异议，安置房的具体信息、户型、手续、产权情况不清楚。对第三组证据中的相关会议纪要的真实性无异议，对合法性有异议；关于自改委指导意见及产生过程，不能作为搬迁改造的依据；对房屋模拟搬迁公告真实性无异议，合法性、关联性有异议，无证据显示对这两份材料进行了公示，内容真实性无法确定；模拟搬迁结果公示及评估机构结构选定过程，原告未参与；投票选举评估公示应进行公证，并出具公证文书，或者见证方出具的材料；对会议纪要、真实性无异议，对关联性有异议，纪要是街道办形成的决定；对其他证据材料，涉案地块大部分群众不同意安置方案，应进行听证，但政府未召开听证会听取群众意见；对风险评估报告及附带的调查表，真实性无法确定；对公告和方案，无证据证明进行了张贴等方式的公告；告知书内容的真实性不认可，也无相关证据证明；对常务会议纪要真实性有异议，该纪要未显示常务会议同意征收；对修改情况，原告未见过；照片的张贴地点、持续时间、内容不清楚；公告及补偿方案，政府均没有进行张贴等方式的公告。对第三组证据的总体意见为，对真实性无异议，对关联性、合法性有异议，证明目的有异议，有些材料的形成没有经过法定程序，有的材料原告不知晓。原告对被告遵义市政府提交证据的质证意见为：对第一组证据无异议。对第二组证据的真实性无意见，但对合法性和关联性有异议。本院对证据认证如下：对原告提供的证据及被告提供证据的真实性、关联性，本院均予确认。经审理查明：众原告各自所有的房屋位于遵义市红花岗区××八厂片区，房屋所在土地系国有。红花岗区政府经过大量的调查后，拟采用模拟搬迁方式，对该片区进行棚户区改造，后于2016年上半年开始宣传，并组织群众成立“居民自治改造委员会”，征求居民是否同意改造。2016年6月6日，红花岗区政府下属的房屋征收补偿管理中心发布红花岗区模拟搬告字[2016]第2号《房屋模拟搬迁公告》，拟对该片区进行模拟搬迁，该《公告》载明了模拟搬迁实施单位为北京路街道办事处、实施期限为模拟搬迁方案公布之日后120日内，并载明了模拟搬迁的范围、房屋市场价值评估机构的选择、模拟搬迁补偿方案的公布、签订模拟搬迁协议、申请征收决定等内容。2016年6月8日，红花岗区政府下属的北京路街道办事处长征八厂棚户区改造项目部发布公示，该项目部对自改委调查结果进行统计，长征八厂片区调查对象同意改造率为96.4%。2016年6月13日，北京路街道办事处长征八厂棚户区改造项目部对不同意改造的50户住户进行公示；同日，还对自改委选定的房产评估机构（贵州遵义恒达房地产评估有限公司）进行公示。2016年6月25日，红花岗区政府在副区长袁建平的召集下召开专题会，讨论并同意红花岗区长征八厂片区棚户区改造项目模拟搬迁补偿安置方案（征求意见稿），并同意将方案公示征求意见。2016年7月9日，红花岗区政府发布《模拟搬迁补偿方案公告》及《遵义市红花岗区长征八厂片区棚户区（红花岗区区域内）改造项目模拟搬迁补偿安置方案》（征求意见稿），征求被征收户的意见，征求意见期限为30日。在征求意见期限内，遵义市红花岗区房屋征收管理中心收集了被征收户提出的书意见。2016年7月，遵义市慧源决策评估咨询服务有限公司受项目实施单位的委托，作出了《红花岗区长征八厂片区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。2016年8月8日，红花岗区政府发布《红花岗区国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置方案公告》及《遵义市红花岗区长征八厂片区棚户区（红花岗区域内）改造项目模拟搬迁补偿安置方案》，该补偿安置方案载明：模拟搬迁范围为长征八厂片区棚户区（红花岗区域内）改造项目范围内需要模拟搬迁的房屋及附属设施；模拟搬迁签约期限为自模拟搬迁补偿安置方案公示之日起90日内；房屋模拟搬迁主体为遵义市红花岗区人民政府，房屋模拟搬迁部门为遵义市红花岗区房屋征收补偿管理中心，委托实施单位为遵义市红花××××路街道办事处；模拟搬迁方式和补偿原则为，本项目在规定签约期限内，签约率未达到85%，终止模拟搬迁，模拟搬迁补偿安置协议无效；签约率达到85%但未达到100%，遵义市红花岗区房屋征收补偿管理中心可向遵义市红花岗区人民政府申请作出补偿决定，模拟搬迁补偿方案即作为征收补偿安置方案，模拟搬迁补偿安置协议生效并与征收补偿安置协议具有同等的法律效力；签约率达到100%，当事双方按照模拟搬迁补偿安置协议履行义务，则遵义市红花岗区房屋征收补偿管理中心不再向遵义市红花岗区人民政府申请做出征收决定。在模拟搬迁签约期限内，除原告刘长源、周鑫外，其他14户原告陆续与模拟搬迁实施单位北京路街道办事处签订了房屋模拟搬迁补偿安置协议。2016年11月8日，模拟签约期结束，模拟搬迁签约率达到了85%，该项目模拟搬迁成功。2016年12月2日，遵义市红花岗区人民政府召开常务会议，原则同意了红花岗区长征八厂片区房屋征收补偿与安置方案和社会风险评估报告，由房屋征收中心依法呈报并组织实施。2017年2月6日，红花岗区政府作出了《房屋征收决定》，该决定明确的征收范围为：长征八厂片区棚户区（红花岗区域内）改造项目内需要征收的房屋及附属设施。红花区政府对《房屋征收决定》、《遵义市红花岗区长征八厂片区棚户区（红花岗区域内）改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》及对《补偿安置方案》征求意见和根据公众意见修改情况进行公告。2018年10月8日，众原告向被告遵义市人民政府提起行政复议，请求撤销被告遵义市红花岗区人民政府作出的《房屋征收决定》。被告遵义市人民政府受理后，经审查于2018年11月24日作出遵府行复[2018]301号行政复议决定，维持了红花岗区政府的房屋征收决定。众原告仍不服，遂以前述理由诉至本院。请求撤销被告遵义市红花岗区人民政府作出的《房屋征收决定》及被告遵义市人民政府作出的《行政复议决定书》。另查明：在案涉征拆项目范围内，涉及的房屋有1600余套，被告红花岗区政府与绝大多数房屋住户签订了搬迁协议。本院认为，本案的争议焦点为：1、除原告刘长源、周鑫2人外，另外14人是否为本案适格原告。2、被告红花岗区政府作出的房屋征收决定及遵义市政府的复议决定是否合法。对焦点1，本案中，政府拆迁采取模拟搬迁的方式，即为被征收人和征收人签订补偿安置协议的数量设置一定的比例，如未达到该比例要求，则不启动征收程序。原告罗成国等14人与红花岗区政府虽签订了模拟搬迁协议，但未领取房屋拆迁款，加之房屋并未实际交付给红花岗区政府，原告罗成国等14人对涉案房屋并未丧失所有权，其对案涉房屋仍享有合法所有权，其与本案被诉的房屋征收决定有法律上的利害关系，有权因房屋征收提起行政诉讼。对被告红花岗区政府主张原告罗成国等14人起诉主体资格不适格的意见，本院不予采纳。对焦点2，经查，本案涉及房屋所在土地性质系国有，且涉及人数众多，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”的规定，红花岗区政府在作出征收决定前，应经政府常务会议讨论决定，并确保补偿费用足额到位、专户存储、专款专门。但本案中红花岗区政府未提交证据证明补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。被告红花岗区政府的上述行为不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定，其于2017年2月6日作出的房屋征收决定，程序违法，依法应予撤销。但案涉拆迁项目中有大量房屋所有权人已与政府签订补偿安置协议，本案建设项目的推进将波及社会公共利益，如对本案涉及房屋征收决定予以撤销，将对社会公共利益造成重大损害。故本案被诉房屋征收决定不宜撤销，应依法确认违法。遵义市政府作出行政复议决定，维持了违法的房屋征收决定，依法应予撤销。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”、第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”之规定，判决如下：一、确认被告遵义市红花岗区人民政府于2017年2月6日作出的《房屋征收决定》程序违法。二、撤销遵义市人民政府于2018年11月24日作出的遵府行复[2018]301号行政复议决定。案件受理费50元，由被告遵义市红花岗区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  李永华审 判 员  冯再军人民陪审员  孙福安二〇一九年五月二十七日法官助理王喻庆书记员王喻庆(代)