广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2019)粤71行终1137号上诉人（原审被告）：广州市南沙区东涌镇人民政府。住所地：广州市南沙区********。法定代表人：姚镇海，镇长。委托代理人：连晓鹏，北京大成（广州）律师事务所律师。委托代理人：梁东文，广东广信君达律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市南沙区人民政府。住所地：广州市南沙区******。法定代表人：董可，区长。委托代理人：詹赣兰，该府工作人员。委托代理人：王颖，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：王兆棠，汉族，1967年1月5日出生，男，住广州市番禺区*************，公民身份号码440************512。上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府（以下简称东涌镇政府）、广州市南沙区人民政府（以下简称南沙区政府）因与被上诉人王兆棠行政处理决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5387号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年3月9日，东涌镇政府作出穗南东告字〔2018〕005号《告知书》，告知王兆棠，其未经批准，在东涌镇东涌一街三巷15号兴建的一座四层框架结构房屋违反了相关法律法规的规定，将对其作出限期自行拆除的行政处理决定，其在作出行政处理决定之前享有陈述申辩权。同日，执法人员将该告知书送至广州市南沙区***************，王兆棠成年家属在现场，但拒绝签收该告知书，执法人员现场留置送达告知书。2018年3月12日，东涌镇政府作出穗南东违建处字〔2018〕005号《违法建设行政处理决定书》，要求王兆棠自收到决定书之日起15日内，自行拆除在东涌镇东涌一街三巷15号兴建的一座四层框架结构房屋，并告知逾期不履行，该镇将依法强制执行。同日，执法人员将该处理决定书送至广州市南沙区***************，王兆棠成年家属在现场，但拒绝签收该处理决定书，执法人员现场留置送达处理决定书。王兆棠不服该处理决定，向南沙区政府申请行政复议，2018年7月2日，南沙区政府作出穗南府复决〔2018〕35号《行政复议决定书》维持东涌镇政府作出的穗南东违建处字〔2018〕005号《违法建设行政处理决定书》。王兆棠仍不服，向法院提起行政诉讼。2018年10月26日，法院作出（2018）粤7101行初3692号行政判决，认定：王兆棠未依法定程序进行规划报建，在未取得乡村建设规划许可的情况下擅自拆除旧房重建，广州市南沙区东涌镇人民政府经调查认定涉案建筑属于违反乡村建设规划的违法建设于法有据；广州市南沙区人民政府作出穗南府复决〔2018〕35号行政复议决定合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告王兆棠的诉讼请求。王兆棠不服（2018）粤7101行初3692号行政判决，提出上诉。2019年6月24日，广州铁路运输中级法院作出（2019）粤71行终958号行政判决，认为（2018）粤7101行初3692号行政判决认定事实清楚、适用法律正确、处理结果适当，判决驳回王兆棠上诉，维持原判。2018年3月27日，东涌镇政府作出穗南东强催字〔2018〕005号《催告书》，称该府已于2018年3月12日作出《违法建设行政处理决定书》（穗南东违建处字〔2018〕005号），要求王兆棠在2018年4月6日前自行拆除位于东涌镇东涌一街三巷15号兴建的一座四层框架结构房屋，逾期不拆除的，该机关将依法拆除。该催告书未告知王兆棠陈述申辩权利。同日，执法人员将该催告书送至广州市南沙区***************，王兆棠不在场，执法人员将该催告书张贴于该址大门前户外的门牌号下面，并在文书上记载“当事人不在现场，经电话告知留置送达”文书上有第三方工作人员签名见证。2019年6月29日，东涌镇政府作出穗南东强拆字〔2019〕100007号《强制拆除违法建设决定书》，决定于2019年7月2日对王兆棠的案涉违法建设实施强制拆除，并要求王兆棠在强制拆除前自行搬出相关财物，未搬出财物的，将由东涌镇政府对财物进行登记，制作物品清单，经公证机构现场公证后代为临时保管，要求王兆棠在强制拆除之日起30日内到南沙区东涌镇细沥村委领取，临时保管费用和因逾期未领取所造成的损失，由王兆棠承担。该决定书一并告知王兆棠申请行政复议及提起行政诉讼的权利和期限。后王兆棠对穗南东强拆字〔2019〕100007号《强制拆除违法建设决定书》不服，向南沙区政府申请行政复议。2019年9月19日，南沙区政府作出穗南府复决〔2019〕115号《行政复议决定书》决定维持穗南东强拆字〔2019〕100007号《强制拆除违法建设决定书》，王兆棠仍不服，向法院提起行政诉讼。另查，案涉房屋已经于2019年7月9日被东涌镇政府拆除。原审法院认为，《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”据此，东涌镇政府对其辖区内的涉嫌违反建设规划管理的违法建设负有查处职能。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，东涌镇政府作出的催告书内容未告知当事人陈述申辩的权利，不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第（四）项规定，导致《中华人民共和国行政强制法》第三十六条所规定的审查程序缺失。其作出的穗南东强拆字〔2019〕100007号《强制拆除违法建设决定书》程序违法。南沙区政府作出的穗南府复决〔2019〕115号《行政复议决定书》维持穗南东强拆字〔2019〕100007号《强制拆除违法建设决定书》亦属不当。虽然案涉房屋已经被拆除，但本案被诉强制拆除违法建设决定及对应的行政复议决定，对拆除后的责任分配问题具有实质影响，且本案被诉行政行为并非拆除行为本身，本案中不能确认拆除行为与本案被诉行政行为的内容是否完全一致，因此本案被诉行政行为具有可撤销内容，仍应予以撤销。王兆棠的诉讼请求，法院予以支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决：一、撤销东涌镇政府作出的穗南东强拆字〔2019〕100007号强制拆除违法建设决定；二、撤销南沙区政府作出的穗南府复决〔2019〕115号行政复议决定。上诉人东涌镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、东涌镇政府对涉案建筑物具有强制拆除的法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第四条第二款的规定，由于涉案建筑物位于乡村规划范围内并被认定为违法建设，故东涌镇政府具有强制拆除的法定职权。二、东涌镇政府作出本次强制拆除行为认定事实清楚、证据充分、程序合法。东涌镇政府发现被上诉人的违法建设后于2018年3月7日立案调查。并在随后按照程序向其发出《告知书》，告知被上诉人享有陈述权和申辩权，2018年3月12日东涌镇政府作出《违法建设处理决定书》，决定对被上诉人作出限期自行拆除该违法建设的行政处理决定。2018年3月27日，东涌镇政府作出《催告书》。上述文书均被被上诉人拒收，故东涌镇政府根据民事诉讼法第八十六条的规定留置送达上述文书。其后，被上诉人对《违法建设行政处理决定书》先后提起行政复议、行政诉讼，行政复议决定、一审判决书以及二审生效判决书均认定涉案建筑物为违法建筑，并驳回被上诉人的诉讼请求。收到二审判决书后，东涌镇政府于2019年6月29日向被上诉人发出《违法建设强制拆除决定书》。三、东涌镇政府已充分保障被上诉人陈述和申辩的权利，依法不应当认定东涌镇政府行政行为违法。东涌镇政府在送达《告知书》《违法建设处理决定书》过程中均已告知其享有陈述和申辩的权利，东涌镇政府在行政复议、行政诉讼一审及二审期间，均未对涉案违法建设进行拆除，东涌镇政府收到生效的认定涉案建筑物为违法建筑的判决书后，才依法对其发出涉案《违法建设强制拆除决定书》。即使东涌镇政府未在《催告书》中载明当事人享有陈述权和申辩权，但是对被上诉人的合法权益不产生实质损害。综上，请求法院撤销原判，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。本案诉讼费用全部由被上诉人负担。上诉人南沙区政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误。原审法院认为，催告书中未告知当事人陈述申辩权利不符合法律规定，致使本案东涌镇政府审查被上诉人陈述申辩内容的程序缺失。南沙区政府认为，催告程序是行政机关作出强制执行决定和申请人民法院强制执行的前置程序，催告书的作出对相对人的权利义务不产生实际影响。东涌镇政府已在作出强制拆除决定书前履行催告程序，符合法律规定，另东涌镇政府作出的《告知书》《违法建设处理决定书》以及被上诉人就被诉决定书提起的复议、诉讼程序已给予被上诉人实现其陈述申辩权利的合理时间，催告书未载明并未阻碍被上诉人实现陈述申辩权。在庭审中，被上诉人亦未提供证据证明其曾向东涌镇政府行使陈述申辩权的事实，本案不存在东涌镇政府应依法对被上诉人提出的陈述申辩内容启动审查程序的前提。二、原审判决程序违法。根据行政诉讼法第三十三条第二款的规定，证据经法庭审查属实才能作为认定案件事实的依据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第一款及第三十九条的规定，当事人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证明效力以及证明效力大小，进行质证，未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。庭审中，上诉人未就催告书未载明陈述申辩权违反法律规定提出陈述或抗辩，被上诉人亦未就该项内容进行有效答辩。三、原审判决违反“一事不再理”原则。原则法院于2019年8月12日对被上诉人就强制拆除其位于东涌镇东涌一街三巷15号涉案房屋行为提起的诉讼立案受理，并于2020年1月16日作出（2019）粤7101行初4402号判决，判决查明涉案强制拆除决定以案号（2019）粤7101行初5384号审理中。而原审法院于2019年10月21日对本案立案受理，并于2020年2月11日作出（2019）粤7101行初5387号判决。（2019）粤7101行初4402号诉讼请求已包含本案诉讼请求，且先予立案受理、作出判决。故根据行政诉讼法适用的解释第六十九条及第一百零六条的规定，原审法院应当裁定驳回被上诉人的起诉。四、东涌镇政府并不存在程序违法的事实，且根据（2019）粤7101行初4402号判决可明确涉案拆除行为与本案被诉行为内容一致。综上，请求法院依法撤销原判，本案全部诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人王兆棠答辩称，首先，东涌镇政府作出强制拆除行为适用法律错误。被上诉人房屋并非在耕地上肆意搭建，而是在拥有土地使用证、房产证的基础上翻建，且经向村委会申请，却被东涌镇政府认定为违法建设明显不符合法律规定。其次，东涌镇政府作出强制拆除违法建设决定程序严重违法。东涌镇政府在作出强制拆除违法建设决定前未经合法催告程序，亦未书面告知并保障被上诉人陈述申辩的权利。东涌镇政府的所谓留置送达亦不符合送达条件，明显不当。最后，东涌镇政府执法目的不当，以拆违为名，行拆迁之实。因被上诉人与政府之间未达成协议，相关部门多次逼迫被上诉人签订安置补偿协议，故东涌镇政府将纳入征收范围内的建筑物适用城乡规划法违法作出强制拆除决定，其执法目的显而易见。南沙区政府作出的被诉复议决定认定事实不清，适用法律错误，明显不当。综上，请求法院依法驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》一百零六条：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”上诉人东涌镇政府作出涉案强制拆除决定后，不久即强制拆除了涉案房屋，该强制拆除决定被后续执行行为所吸收。被上诉人先就强制拆除行为提起诉讼，之后又对该强拆行为所依据的本案被诉强制拆除决定提起诉讼，本案后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含，故被上诉人构成重复起诉。被上诉人的起诉不符合法定条件，应裁定驳回起诉。原审法院对本案进行实体审理，适用法律不当，本院予以纠正。上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项、第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5387号行政判决；二、驳回被上诉人王兆棠的起诉。本案不收取诉讼费。被上诉人王兆棠预交的一审、上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府及广州市南沙区人民政府预交的二审案件受理费各50元，在裁定书送达后均予以退回。本裁定为终审裁定。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年八月十七日法官助理 马 淼书 记 员 颜悦怡