甘肃省瓜州县人民法院民事判决书（2019）甘0922民初589号原告：甘肃省疏勒河流域水资源管理局，统一社会信用代码：×××。法定代表人：栾某，局长。委托诉讼代理人：蒲某，住玉门市，身份证号：×××。委托诉讼代理人：郑某，甘肃名首律师事务所律师。被告：侍某，玉门市新市区黄花农场十八区250号。委托诉讼代理人：吕某，甘肃祁连律师事务所律师。原告甘肃省疏勒河流域水资源管理局与被告侍某土地租赁合同纠纷一案，本院于2019年4月8日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告甘肃省疏勒河流域水资源管理局的委托诉讼代理人蒲某、郑某和被告侍某及其委托诉讼代理人吕某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告甘肃省疏勒河流域水资源管理局向本院提出诉讼请求，请求判令：1、被告支付承包费33.26万元；2、被告支付违约金34．47万元（截止起诉之日），并按照每日2‰计算至上述耕地承包费支付完毕止；3、本案诉讼费由被告承担。事实及理由：2005年甘肃省河西走廊（疏勒河）农业灌溉暨移民安置综合开发项目完成后，根据甘肃省河西走廊（疏勒河）农业灌溉暨移民安置综合开发建设管理局（简称甘肃省疏管局）《关于甘肃省疏勒河项目瓜州县辖区租赁土地管理有关事宜的函》（甘疏管局发200647号）、《关于昌马处世行还贷土地承包中有关问题的函》（甘疏管局函发20074号）文件精神，西干八支渠6至12斗所剩余的7759亩世行还贷土地由原告下属机构甘肃省疏勒河管理局昌马灌区管理处（以下简称疏管局昌马处）发包经营。据此疏管局昌马处于2010年7月7日、2012年3月1日分别同被告签订了《（西干八支渠七斗）耕地承包合同》、《（西干八支渠八斗）耕地承包合同》、《（西干八支渠十二斗）耕地承包合同》。合同对承包土地地点、面积、承包期限、承包费和水费交纳标准及期限、双方的权利和义务、违约责任、纠纷处理方式等内容作出了详尽的约定。根据合同，被告共计承包土地3350亩。合同履行过程中，被告未能按照合同约定如期足额支付承包费，现拖欠2017年度至2018年度承包费共计33.26万元。现原告起诉，要求被告支付2017年度至2018年度承包费并承担违约金。被告侍某辩称，一、本案原告诉讼主体错误，应当依法驳回原告诉讼。依据合同相对性，2010年7月7日、2012年3月1日系昌马灌区管理处双塔灌溉管理所，昌马灌区管理处总干灌溉管理所，昌马灌区管理处西干灌溉管理所，分别同被告签订了《（西干八支渠七斗）耕地承包合同》、《（西干八支渠八斗）耕地承包合同》、《（西干八支渠十二斗）耕地承包合同》。签订该合同的主体是甘肃省疏管局昌马灌区管理处、甘肃省疏管局双塔灌溉管理所、均为县级建制。有独立的承担责任主体，而非原告甘肃省疏勒河流域水资源管理局，依据《合同法》第四条当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。由此原告甘肃省疏勒河流域水资源管理局，系没有发生合同上的权利义务关系的第三人，不能依据合同相对性向被告提出请求或提出诉讼。二、本案原告甘肃省疏勒河流域水资源管理局诉讼被告给付租赁费的诉讼请求依法不能成立。依据合同相对性原则的内容相对性，指除法律、合同另有规定以外，只有合同当事人才能享有合同规定的权利，并承担该合同规定的义务，当事人以外的任何第三人不能主张合同上的权利，更不负担合同中规定的义务。由此不适格的原告主张给付租赁费的诉讼请求显然于法无据，应当予以驳回。三、本案原告甘肃省疏勒河流域水资源管理局诉讼被告承担合同违约金诉讼请求亦不能成立。依据合同相对性原则的责任相对性，即指违约责任只能在特定的合同关系当事人之间发生，合同关系以外的人不负违约责任，合同当事人也不对其承担违约责任。首先，该《（西干八支渠七斗）耕地承包合同》、《（西干八支渠八斗）耕地承包合同》、《（西干八支渠十二斗）耕地承包合同》。签订的主体昌马灌区管理处及双塔灌溉管理所，昌马灌区水管处总干灌溉管理所，昌马灌区水管处西干灌溉管理所，在承包耕地时，就存在欺诈行为，将发包给被告的3350亩的所谓“耕地”并非耕地而是人工牧草地，导致被告一直按承包耕地的亩数和承包期限来长远规划生产经营模式，投入巨额资金来种植和经营。现在根本违约的是甘肃省疏管局昌马灌区管理处及其下属双塔灌溉管理所，西干灌溉管理所，总干灌溉管理所其违约在先，应当由上述主体赔偿被告违约金。其次，经甘肃省疏管局昌马灌区管理处、甘肃省疏管局双塔灌溉管理所，昌马灌区水管处西干灌溉管理所，昌马灌区水管处总干灌溉管理所，承包给被告的耕地至今未在瓜州县不动产管理局登记，上述主体不具备发包主体资格。再者，经甘肃省疏管局昌马灌区管理处、甘肃省疏管局双塔灌溉管理所等三个所承包给被告的上述耕地，依据瓜州县国土资源局确认，该地块权属单位为双塔乡公地，涉及地类为：国有未利用地、国有人工牧草地。由此发包方应当为瓜州县双塔乡，被告更不应该给本案不适格的原告缴纳租赁费及违约金。综上所述，本案原告诉讼主体错误，原告在本案中请求给付租赁费及违约金明显不合理；现恳请查明本案事实，对于原告的诉讼应予以驳回。原告甘肃省疏勒河流域水资源管理局为了证明自己的主张，向本院提交了下列证据：1、耕地承包合同原件3份，证明原、被告双方签订了合同，确定了双方的法律关系，以及合同的权利和义务，以及本案中原告主张违约金的依据；2、甘疏管局发（2006）47号关于甘肃××县租赁有关事宜的函，证明涉案土地进行租赁的政策依据；3、甘疏昌处发（2007）62号关于移交省疏管局世行还贷土地承包经营的报告，证明涉案土地对外承包、经营方案已经向甘肃省河西走廊农业灌溉和移民安置综合建设管理局的请示报告；4、甘疏管局函发（2007）4号，关于昌马处疏管局世行还贷的函，证明移民安置综合建设管理局函的回复，证明了原告发包土地的依据；5、交纳土地租赁费通知书3份，快递单3份，证明原告在被告迟延履行支付租金的过程中，向被告发出了催缴通知，履行催告义务，已经向被告发出了上述通知。被告侍某发表了如下质证意见：1、对3份合同真实性，合法性不持有异议，但与本案原告起诉被告违约金有异议，上述三份合同盖章的都是昌马灌区管理处，对其证明目的持有异议；2、对甘疏管局（2006）47号文件，是复印件，应该提交原件，不符合证据要件，对其真实性无法确认；3、对经营报告质证意见为该份证据也系复印件，真实性持有异议；4、对甘疏管局（2007）4号文件，也是复印件，真实性持有异议；5、对3份通知书真实性，合法性不持有异议，上述3份通知书盖章都是昌马灌区管理处公章，没有加盖疏勒河水资源管理局的公章，对证明目的持有异议，原告不是合同主体。被告侍某为了证明自己的主张，向本院提交了下列证据：1、《耕地承包合同》复印件三份、土地补充协议复印件三份3页，证明作用：拟证实本案被告于2010年7月7日、2012年3月1日分别与昌马灌区管理处双塔灌溉管理所，昌马灌区管理处总干管理所，昌马灌区管理处西干管理所签订《耕地承包合同》并签订土地补充协议的事实；2、瓜州县林业局《答复意见书》一份5页，证明作用：拟证实本案被告承包的耕地系人工牧草地，现在已经无法正常依据承包合同经营的事实；3、瓜州县林业局《证明》一份1页，证明作用：拟证实本案被告承包的耕地系人工牧草地，现在已经办理了林权证但是无法经营的事实；4、瓜州县不动产登记管理局《不动产登记查询结果证明》一份1页，证明作用：拟证实本案被告承包的耕地，现在昌马灌区管理处双塔灌溉管理所未进行不动产登记的事实；5、瓜州县国土资源局《证明》一份2页，证明作用：拟证实本案被告承包的耕地系双塔乡公地、系国有人工牧草地，国有土地的事实；6、《收条》一份2页，证明作用：拟证实本案被告承包耕地已经缴纳过租赁费的事实；7、《告知函》一份2页，证明作用：拟证实本案被告承包耕地系昌马灌区管理处双塔灌溉管理所，昌马灌区管理处总干管理所，昌马灌区管理处西干管理所隐瞒真相签订合同，已经给被告造成巨大经济损失的事实。原告甘肃省疏勒河流域水资源管理局发表如下质证意见：1、对3份承包合同和补充协议真实性和合法性没有异议，对证明目的有异议，根据原告提交的政策性文件，本案中被告承包土地是为了农业种植，与耕地名称并不矛盾，，即使涉案土地为牧草地，当时原告是并不知情的，原告发包的土地是农作物种植生产经营的；2、对林业局答复意见该份证据与本案没有关联性，不能证实原告发包土地存在欺诈的行为；3、对林业局证明一份，与本案没有关联性，该四份产权证书是签订合同以后，进行了权属证明，进一步证明了原告发包土地不存在欺诈的行为；4、不动产查询证明质证意见为与本案没有关联性，原告是根据甘肃省河西走廊农业灌溉和移民安置综合建设管理局下发的相关政策性文件进行发包土地的，并不影响发包土地权属；5、对国土局证明1份，与本案没有关联性，原告是根据之前提交的证据甘疏管局发47号文件进行发包土地，不影响原告发包土地的权利；6、对收条一份，恰好证明被告履行了合同义务，交纳了部分承包费；7、对告知函质证意见，因为是复印件，没有加盖公章，对该份证据真实性、合法性均持有异议，不能实现被告的证明目的。本院认证：对原告所举的证据：1、甘肃省疏管局昌马灌区管理处西干渠灌溉管理所、甘肃省疏管局昌马灌区管理处双塔灌溉管理所、甘肃省疏管局昌马灌区管理处总干渠工程管理所分别与侍某于2010年7月7日、2012年3月1日签订的耕地承包合同3份（被告提交证据1复印件），证实了原、被告签订合同及双方形成土地租赁合同关系这一事实，且与被告提交的证据1复印件相同；证据2、甘疏管局发（2006）47号关于甘肃××县租赁有关事宜的函；证据3、甘疏昌处发（2007）62号关于移交省疏管局世行还贷土地承包经营的报告；证据4、甘疏管局函发（2007）4号关于昌马处疏管局世行还贷的函，以上证据2、3、4虽是复印件，但甘肃省疏勒河流域水资源管理局加盖公章，对真实性进行了确认，三份证据证实了涉案土地的来源及有权出租该宗土地的依据；5、交纳土地租赁费通知书3份，快递单3份，证实了向被告书面催收租赁费的事实。对被告提交的证据6、《收条》一份2页，证实被告按合同协议履行了部分义务的事实。以上证据本院予以确认并在卷佐证。被告提供的证据2、瓜州县林业局《答复意见书》一份5页；3、瓜州县林业局《证明》一份1页；4、瓜州县不动产登记管理局《不动产登记查询结果证明》一份1页；5、瓜州县国土资源局《证明》一份2页；7、《告知函》一份2页，与双方所签订的合同的履行不具有关联性，以上证据效力不予确认。根据原、被告举证、质证和本院认证及双方当事人在庭审过程中的陈述，本院确认本案事实如下：经审理查明，2010年7月7日，被告侍某分别与甘肃省疏管局昌马灌区管理处西干渠灌溉管理所、甘肃省疏管局昌马灌区管理处双塔灌溉管理所签订《耕地承包合同》，合同约定：甘肃省疏管局昌马灌区管理处西干渠灌溉管理所、甘肃省疏管局昌马灌区管理处双塔灌溉管理所将甘肃省疏勒河流域水资源管理局委托昌马灌区管理处经营管理的位于八支渠七斗已开垦的荒地1400亩及八支渠八斗已开垦荒地1150亩租赁给被告侍某用于农业种植及养殖业的生产经营，租赁期限20年（自2007年3月1日至2026年10月30日止）。当年租赁费于上年九月三十日前一次性交清，若逾期加收欠费金额每日2-5‰的违约金。交纳标准：2007年-2009年免交，2010年-2012年按30元/亩交纳，2013年-2015年按60元/亩交纳，2016年-2018年按90元/亩交纳，2019年-2021年按150元/亩交纳，2022年-2026年按200元/亩交纳。后被告侍某又于2012年3月1日与甘肃省疏管局昌马灌区管理处总干渠工程管理所签订《耕地承包合同》，合同约定：将甘肃省疏勒河流域水资源管理局委托昌马灌区管理处经营管理的位于八支渠十二斗已开垦的荒地800亩租赁给被告侍某用于农业种植及养殖业的生产经营，租赁期限十五年（自2012年3月1日至2026年10月30日止）。交纳标准：其中200亩，2012年-2017年按40元/亩交纳，2018年-2020年按60元/亩交纳，2021年-2023年按90元/亩交纳，2024年-2026年按120元/亩交纳。剩余600亩地，2012年-2014年租赁费免交，2015年-2020年按40元/亩交纳，2021年-2023年按60元/亩交纳，2024年-2026年按100元/亩交纳，其他内容同上。2011年10月1日、2012年6月1日甘肃省疏管局昌马灌区管理处西干渠灌溉管理所、甘肃省疏管局昌马灌区管理处双塔灌溉管理所再次分别与被告侍某签订了补充协议，约定将租赁期限延长至30年，后十年租赁费按300元/亩交纳。合同签订后，双方均按合同履行了义务，时至2017年被告侍某以原告租赁给其的是双塔乡公地，涉及地类为国有未利用地、国有人工牧草地为由，拒绝交纳租赁费，后经原告多次催收被告至今未付。现原告起诉，要求被告支付租赁费并承担违约金。另查明，本案涉诉土地系甘肃省河西走廊（疏勒河）农业灌溉暨移民安置综合开发项目利用世界银行贷款所开发的，该项目在瓜州县境内所开发的大部分土地移交给了瓜州县辖区移民乡镇用于移民安置，剩余土地实行租赁经营用于归还世界银行贷款。2006年10月甘肃省疏勒河水资源管理局将在瓜州县境内的剩余土地移交给了甘肃省疏勒河水资源管理局昌马灌区管理处经营管理，经营期限暂定三年，期限届满后，若解决移民用地，将无条件收回，若继续租赁，将根据市场行情评定租赁价格后，优先考虑原承租人。后2010年7月7日、2012年3月1日甘肃省疏管局昌马灌区管理处西干渠灌溉管理所、甘肃省疏管局昌马灌区管理处双塔灌溉管理所、甘肃省疏管局昌马灌区管理处总干渠工程管理所分别将其管理的位于昌马灌区西干八支渠七斗、八斗、十二斗合计3350亩土地租赁给了被告侍某经营。本院认为，据原告的陈述及被告答辩，双方当事人争议的主要焦点为：1、原告诉讼主体资格是否适格；2、双方签订的《耕地承包合同》是否有效；3、原告所交付给被告的土地是否符合合同约定；4、合同履行中，被告是否存在违约、承担违约金的标准。第一、关于原告诉讼主体资格是否适格的问题，虽《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条规定：公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人，但根据《关于适用的解释》第五十二条的规定：其他组织是指合法成立，有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。本案中甘肃省疏管局昌马灌区管理处西干渠灌溉管理所、甘肃省疏管局昌马灌区管理处双塔灌溉管理所、甘肃省疏管局昌马灌区管理处总干渠工程管理所系甘肃省疏勒河流域水资源管理局内设机构昌马灌区管理处的派出机构，只能在甘肃省疏勒河流域水资源管理局授权的范围内从事水资源管理及相关的民事活动，不具有《关于适用的解释》第五十二条规定的其他组织性质的分支机构，以上三个管理所所从事的民事活动所产生的权利义务关系，只能由其具有法人资格甘肃省疏勒河流域水资源管理局享有或承担，现甘肃省疏勒河流域水资源管理局以自己的名义对派出机构所产生的权利义务关系提起诉讼，符合法律规定，原告诉讼主体资格适格。被告侍某以原告诉讼主体资格适格、无权提起诉讼的抗辩理由不能成立。第二、关于合同效力的问题，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定：国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。本案涉诉土地系甘肃省河西走廊（疏勒河）农业灌溉暨移民安置综合开发建设管理局根据国家相关政策，利用世界银行贷款有序开发的移民安置项目，该项目的主体为扶贫移民安置工程，其性质为农、林、牧业综合开发。现涉案土地在未交付当地政府安置移民及改变土地性质的情况下，为提高土地利用率，并偿还世界银行贷款，作为土地开发者的甘肃省河西走廊（疏勒河）农业灌溉暨移民安置综合开发建设管理局有权根据国家政策自主经营或委托有关单位及个人对该宗土地进行经营管理，且原告所提交的证据形成了完整的证据链，证明了涉案土地的来源、性质及所享有的经营权。现涉案土地虽未办理土地使用权证书，但并不影响原、被告双方所签订的土地租赁合同的效力，被告主张合同无效，无权收取租赁费的抗辩理由不能成立。第三、关于原告所交付给被告的土地是否符合合同约定问题，据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，土地用途分为农用地、建设用地和未利用地，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，耕地指能种植农作物的土地。从被告租赁涉案土地的目的及经营行为来看，主要用于农业种植的生产经营活动，与双方签订合同的名称并不发生冲突。且涉诉土地自2010年7月7日与被告签订合同后，双方均按合同履行了义务，被告亦按合同交纳了租赁费，且自2007年被告接受土地至2010年7月7日签订合同之时，被告经营土地时间已长达三年之久，被告应当对涉案土地的性质等已经了解清楚，原告亦并未对被告种植经营项目进行限制，完全由被告在不改变农业用地的情况下，自主经营，自主选择种植项目，且自2007年原告开始租赁经营涉案土地至今，被告亦未提交证据证明瓜州县人民政府有关行政主管部门对原告租赁土地的行为作出过处罚或者限制的具体行政行为，亦未对被告的自主经营活动进行过干涉。至于被告能否享受补贴，由国家政策所决定，与履行合同不具有关联性，被告辩称原告交付土地不符合合同约定及存在欺诈行为的抗辩理由，不予采纳。第四、关于合同履行中，被告是否存在违约的问题，原、被告签订的《耕地承包合同》虽系双方真实意思表示，合同标题虽为耕地承包合同，其内容实质为土地租赁合同，且内容亦不违反法律、行政法律的强制性规定，双方均应当诚实信用地履行合同义务。被告租赁原告土地已实际占用并进行了生产经营活动，被告应依约履行义务，按时向原告支付租金，但被告自履行期限到期后，经原告多次催收，时至2019年原告起诉之日未能交纳租金，被告不依约交纳土地租赁费的行为已构成违约，原告作为守约方，有权要求被告继续履行合同义务交纳土地租赁费并承担违约责任。因此，原告要求被告交纳2017-2018年土地租赁费及承担违约金的请求，依法成立，予以支持。关于原告要求被告支付违约金具体数额，双方虽在租赁合同中对违约责任作出约定，若乙方一方违约，每日按年租赁费总额的2-5‰承担违约金，但根据法律规定，当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决，根据本案原、被告所签订的租赁合同，原告主张违约金按每日2‰承担明显过高，结合本案实际情况，参照《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，被告应当按实际未交纳租赁费的的年利率24%范围内承担违约金。综上所述，根据《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条第一款、第一百零七条、第一百一十四条、第二百一十二条、第二百二十七条的规定，判决如下一、被告侍某给付原告甘肃省疏勒河流域水资源管理局2017-2018年土地租赁费332600元；二、被告侍某向原告甘肃省疏勒河流域水资源管理局承担违约金113151元。以上一、二项合计445751元，限被告侍某于本判决生效后十日内履行。如果被告未按判决书确定的期限履行给付义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。三、驳回原告甘肃省疏勒河流域水资源管理局的其他诉讼请求。本案本诉受理费10574元，适用简易程序，减半收取5237由，由原告甘肃省疏勒河流域水资源管理局负担1244元，被告侍某负担3993元，自本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省酒泉市中级人民法院。审判员 张宾基 二0一九年五月二十九日书记员 张立伟