浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙行终1619号 上诉人（原审原告）俞华城，男，1975年8月8日出生，汉族，户籍地浙江省新昌县。 委托代理人董再国，北京圣运律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新昌县人民政府，住所地浙江省新昌县南明街道人民中路**。 法定代表人黄旭荣，县长。 委托代理人张少敏，新昌县七星街道办事处副主任。 委托代理人王克先，浙江新时代律师事务所律师。 俞华城诉新昌县人民政府房屋征收其他行为一案，绍兴市中级人民法院于2018年11月14日作出（2018）浙06行初137号行政裁定。俞华城不服，向本院提出上诉。本院于2018年12月10日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 俞华城起诉称：原告在新昌××××都村曾拥有合法房屋一处，建筑面积为211.57平方米。2015年起，新昌县委、县政府制定出台《新昌××××都村（园中村）整村搬迁实施方案》（新委办〔2015〕114号），启动五都村整村搬迁项目，原告房屋及所属土地被列入搬迁范围。被告未批先占，并与七星街道办事处等机构通过强拆、断水断电等方式，逼迫绝大多数村民签订补偿协议。原告于2016年12月2日签订协议并领取相应补偿款项，案涉房屋于2016年12月2日被拆除。被告征收集体土地上房屋的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条及土地管理法实施条例第二十五条等相关强制性规定，应属无效。另，被告在土地征收过程中，也有多处违法及无效情形。被告作为法定集体土地征收组织实施机关，且为征收的直接受益者，应为本案适格被告；原告的房屋被违法征收，应为适格原告。请求确认被告组织领导原告所在五都村整村搬迁行为无效，一并审查《新昌县五都村（园中村）整村搬迁实施方案》、《新昌县人民政府办公室关于印发〈新昌××××都村整村搬迁补偿安置方案〉的通知》的合法性。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：㈠原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；㈡有明确的被告；㈢有具体的诉讼请求和事实根据；㈣属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告俞华城所诉“组织领导”行为并非直接对其权利义务产生影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第㈠项之规定，裁定驳回俞华城的起诉。 俞华城上诉提出：1.被上诉人在未依照法定权限和程序的情形下，组织领导并完成五都村整村搬迁的征收补偿安置工作，并无任何法律依据。一审法院对这一事实未能查明，且适用法律错误。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。由此，对集体土地及之上的房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。《中华人民共和国立法法》第八条第㈥项规定：“下列事项只能制定法律：㈥对非国有财产的征收；……”鉴于我国法律并未对行政机关单独征收集体土地上房屋作出规定，本案被上诉人并无单独征收集体土地上房屋的法定职权。由于集体土地上的房屋与土地密不可分，而《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，国家征收土地的，必须依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等。故对集体土地上房屋的征收和补偿行为应当作为集体土地征收过程中对地上附着物的征收和补偿行为的重要组成部分。被上诉人在未履行涉案五都村集体土地征收审批手续前，新昌县县委、县政府分别于2015年9月13日、2015年10月30日出台了《新昌县人民政府办公室关于印发〈新昌县五都村整村搬迁补偿安置方案〉的通知》（新政办发〔2015〕110号）、《中共新昌县委办公室新昌县人民政府办公室关于印发新昌××××都村（园中村）整村搬迁实施方案的通知》（新委办〔2015〕114号），对五都村整村搬迁和补偿事宜做了明确的规定。2016年8月15日，五都整村搬迁签约比例为93.49%，达到了90%以上。2017年1月10日，五都村签约房屋全部腾空拆除。然而被上诉人2017年6月才拿到浙江省人民政府于2017年6月13日作出的浙土字（330624）A〔2017〕-0003号《浙江省建设用地审批意见书》。据上述《土地管理法》有关规定，被上诉人应当在2017年6月13日以后进行集体土地征收程序，开展征收土地公告、征地补偿安置方案公告和征地补偿安置登记工作。现被上诉人在获得浙江省人民政府的征地批复之前，就组织领导并完成五都村整村搬迁工作，五都村整村房屋均在浙江省人民政府的征地批复之前拆除完毕。被上诉人组织领导原告所在五都村整村搬迁这种行为在法律上并无任何依据，并且属于典型的国务院和自然资源部明令禁止的“未批先征”行为。2.被上诉人组织领导上诉人所在五都村整村搬迁这种行为属于征收行为，被诉征收行为系行政行为，依法属于行政诉讼受案范围，一审法院对此节，在事实认定上严重不清，适用法律错误。如上述，被上诉人先后出台多份文件对五都村整村搬迁和补偿事宜做了明确的规定，涉案五都村整村搬迁项目是经过被上诉人批准同意的，七星街道办事处负责实施具体工作。根据现行《土地管理法》有关规定，县级以上人民政府负责组织实施农村集体土地的征收工作，被上诉人组织领导五都村整村搬迁行为属于典型的征收行为，其在未依照法定权限和程序的情形下，组织领导并完成五都村整村搬迁的征收补偿安置工作，属于严重的违法行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释有关规定，征收行为属于行政诉讼受案范围。3.被上诉人组织领导上诉人所在五都村整村搬迁这种行为对上诉人的权利义务产生重大影响。涉案五都村整村搬迁项目是经过被上诉人批准同意的，正是由于其组织领导上诉人所在五都村整村搬迁工作，导致上诉人的房屋被拆除，已直接涉及上诉人生活和生产，涉及上诉人合法财产权益，对上诉人的权利义务产生重大影响。4.绍兴市中级人民法院在近年审理的诉嵊州市人民政府房屋征收行为案件，案情与本案类似，而嵊州的案件确认了政府对原告的房屋实施的征收行为违法。请求撤销一审裁定，依法改判或发回原审法院重审，本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人新昌县人民政府在法定期限内没有提交书面答辩状，其在二审调查时口头答辩称：1.对上诉人所在的五都村进行整体搬迁的主体是七星街道办事处，并不是新昌县人民政府。案涉村庄的整体搬迁不是征收，是在村民自愿的基础上进行的搬迁行为，迄今未对列入搬迁范围的村民房屋进行过强制拆除。2.新昌县人民政府在五都村整体搬迁过程中仅发布过一个规范性文件，并联合县委发布过一个文件，除此之外没有行为。一审裁定认为“组织领导”行为并非行政诉讼的受案范围，结论正确。3.上诉人所称的嵊州案件，根据判决书认定，政府实际实施了影响原告权利义务的行为。两案的情况并不相同。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼；第四十九条规定了提起行政诉讼的条件，其中包括被诉行为属于人民法院受案范围。可诉的行政行为是指行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对利害关系人权利义务直接产生影响的行为。本案中，与上诉人签订《搬迁协议》的搬迁部门是新昌县人民政府七星街道办事处；《新昌县人民政府办公室关于印发〈新昌××××都村整村搬迁补偿安置方案〉的通知》（新政办发〔2015〕110号）确定，七星街道办事处是五都村整村搬迁的实施单位，组织实施整村搬迁的补偿安置和具体事务工作；一、二审过程中，新昌县人民政府均答辩称原上诉人位于五都村的房屋是由七星街道办事处拆除。故在五都村整村搬迁过程中，直接作出对上诉人权利义务产生影响的行政行为的行政机关并非新昌县人民政府。即使存在上诉人所称新昌县人民政府的“组织领导行为”，这种“组织领导行为”也仅作用于行政机关内部，是通过统筹协调方式促使相关职能部门相互配合从而确保行政目标实现的手段，该行为不对上诉人的权利义务产生直接影响。故一审裁定驳回上诉人对新昌县人民政府的起诉，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长 黄 寒 审判员 惠 忆 审判员 许 勤 二〇一九年三月四日 书记员 吴国宏