吉林省长春市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）吉01行初285号 原告吉林市昌隆实业有限责任公司，住所地吉林市船营区福绥街2号。 法定代表人谭化，经理。 委托代理人张雪源，吉林吉信律师事务所律师。 被告长春市绿园区人民政府，住所地长春市和平大街2288号。 法定代表人薛文革，区长。 委托代理人张力夫，长春市绿园区房屋征收中心项目负责人。 委托代理人黄志红，吉林创一律师事务所律师。 第三人吉林工商学院，住所地长春九台经济开发区卡伦湖大街1666号。 法定代表人郭文君，院长。 委托代理人高树成，北京大成（长春）律师事务所律师。 原告吉林市昌隆实业有限公司（以下简称昌隆实业）诉被告长春市绿园区人民政府（以下简称绿园区政府）、吉林工商学院征收行政确认一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告昌隆实业的法定代表人谭化及其委托代理人张雪源、被告绿园区政府的委托代理人张力夫、黄志红、第三人吉林工商学院的委托代理人高树成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告昌隆实业诉称，2001年吉林省粮食高等专科学校（以下简称吉林粮专）（2007年合并为吉林工商学院），为了响应中央高校后勤社会化改革的需要，对学生三公寓开发建设项目实行招商引资，并且通过公开招标的形式进行报名，经过多轮的考核和洽谈,原告与吉林粮专达成协议,约定由原告负责学生公寓全部投资，学生公寓建成后，产权归原告所有。该公寓在建设过程中办理了规划审批手续，建设施工手续。学生公寓建成后，一直由原告经营管理。现被告征收吉林工商学院校园房产，原告作为利害关系人，直到通过信息公开才知道自己的公寓被《长春国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》（长征未认决绿字[2017]0378号）确认为办公楼，并由评估公司依据该文件作为办公楼进行了评估，严重侵害了原告的合法权益。所以请求法院依法撤销该文件对吉林工商学院引资楼的认定。另外该楼有规划、建设手续，依照《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第三十九条之规定房屋征收范围内未经登记的建筑，经城乡规划主管部门认定为合法的，按照本办法的规定给予补偿。该公寓无需经过该文件认定，可直接予以补偿。综上，请求人民法院依法撤销《长春国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》（长征未认决绿字[2017]0378号）中对吉林工商学院引资楼的认定。 被告绿园区政府辩称：一、被告对项目征收程序合法。根据长春市保障性安居工程领导小组文件长安组（2016）3号棚户区改造专题工作会议纪要，案涉地块列入棚改项目。被告依法在征收范围进行公告，并制定了征收方案，并于2017年11月28日作出长绿府发（2017）18号征收决定。征收过程中，经对被征收人吉林工商学院各类房屋的权属、用途、建筑面积等情况的调查登记，被告对吉林工商学院未经登记建筑进行了调查、认定和处理。经依法评估后，与吉林工商学院签订了非住宅房屋征收补偿协议。吉林工商学院未提出异议。原告不是该项目征收补偿的对象和权利人，在被征收人吉林工商学院没有异议的情况下，无权要求撤销案涉决定。二、被告对吉林工商学院的引资楼用途的认定征求了被征收人的意见，面积认定依法经过测绘，认定程序合法。因在征收过程中，吉林工商学院早已搬走，引资楼闲置，故征收部门调取了吉林工商学院负责人的笔录，按被征收人的意见认定为办公用途。该楼的面积由吉林省纵维测绘有限公司出具地上物测量报告，认定面积为6858.79平方米。原告所称面积仅是建设时的报建面积，不能作为实际建筑面积认定。征收期间，吉林工商学院提供的建设该楼办理的相关审批手续是被告认定楼房性质的依据，而不是认定面积的依据。原告不是被征收人，故征收部门充分尊重吉林工商学院的意见作出的认定。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 第三人吉林工商学院述称：一、2007年，吉林粮专并入工商学院。在并入之前，吉林粮专与昌隆实业在2001年3月27日签订了《协议书》，约定由昌隆实业在粮专校区内运动场西侧临延寿街建设学生公寓，公寓建成后，由昌隆实业经营管理。昌隆实业在实际经营管理过程中，改变了1楼的用途，用于商业经营，2-6楼仍作为学生公寓。绿园区政府在2017年对该公寓征收时，经吉林省共建伟业房地产估价有限责任公司评估认定房产用途为办公楼、面积6858.79㎡，该房产用途认定与实际用途不符。据吉林工商学院咨询，公寓和办公楼的征收补偿标准相同，就未要求评估公司进行更正，而对于建筑面积，吉林工商学院认为是评估公司据实测定结果，也未提出异议。二、吉林工商学院认为，如果公寓的补偿标准与办公楼的补偿标准相同，则《长春国有土地房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》（长征未任决绿字[2017]0378号）对诉争房屋2-6楼用途的认定无需更改，但需对1楼作为商业网点使用的实际情况给予认定。对于建筑面积，如果昌隆公司能够证实6858.79㎡不是据实测量结果，则应予以重新测量。综上，请求人民法院依法裁判。 经审理查明，原告昌隆实业与吉林粮专（2007年并入吉林工商学院）于2001年3月27日签订了协议书，约定由原告投资建设学生公寓6000平方米，每年向被告交纳土地使用管理费；学生公寓建成后产权归原告所有，并负责经营管理；未经吉林粮专同意，不得改变公寓用途。2001年10月15日，吉林粮专取得长规（2001）344号建设工程规划许可证。2002年7月8日，吉林粮专取得建筑工程施工许可证。2003年9月24日，双方签订联建学生公寓转交管理权协议书，约定将联建公寓的2-6层156个房屋的管理权交给吉林粮专两年（2003年10月1日-2005年9月30日），由吉林粮专每年向原告支付34.5万元作为回报。吉林工商学院与原告分别于2007年、2008年、2014年、2016年签订了联建学生公寓转交管理权协议书。 2016年12月12日，长春市绿园区市容环境卫生管理局发布了关于正阳街西棚户区改造项目确定征收范围的公告。2017年11月27日被告绿园区政府发布了补偿方案。2017年11月28日，被告发布了征收决定。2017年12月18日，被告作出长征未认决绿字[2017]0378号《国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》，对案涉楼房认定为办公用途，属合法房屋。2018年1月26日，被告与第三人吉林工商学院签订了非住宅房屋征收补偿协议。原告昌隆实业向本院提起诉讼，要求撤销被告作出的长征未认决绿字[2017]0378号《国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》上对案涉房屋的用途及面积的认定；判决被告按照实际用途即一楼是商业网点、2-6楼为公寓，面积为7114.8平方米进行认定；诉讼费由被告承担。 本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。据此，市、县级人民政府对征收范围内未经登记的建筑的认定是作出征收决定的一个前置环节，该行政行为的相对人应是征收项目的被征收人。本案中，根据招商引资楼的取得规划审批手续以及该楼房建设在学校有使用权的土地上的事实来看，该楼房的所有权人应为本案第三人吉林工商学院。虽原告昌隆实业与第三人吉林工商学院在建设招商引资楼签订的协议中约定“学生公寓建成后，产权归乙方所有”，但该协议同时约定“乙方向甲方每年交纳一定的土地使用管理费”，故该协议约定的“产权”并非物权法意义上的“房屋所有权”，此约定不产生物权变动的效果。该协议书不能证明原告昌隆实业是房屋的所有权人和被征收人。原告昌隆实业与第三人吉林工商学院因签订协议产生的债权关系不属于行政诉讼法意义上的“与行政行为有利害关系”。据此，原告昌隆实业不享有对征收系列行为的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告吉林市昌隆实业有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审 判 长  韩会志 代理审判员  姜 楠 代理审判员  厉 丽 二〇一九年三月六日 书 记 员  魏 波