文书内容广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤03行终837-852号上诉人（原审原告）叶仕通等16人（各案上诉人身份信息详见附表）诉讼代表人叶仕通，男。诉讼代表人朱庆雄，男。16位上诉人共同委托代理人赵辉，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）深圳市大鹏新区葵涌办事处，住所地广东省深圳市大鹏新区葵涌办事处三溪福塘南路28号，组织机构代码00755156-9。法定代表人刘建中，该单位主任。委托代理人张海波，该办事处工作人员。委托代理人郑丹萍，广东龙昌律师事务所律师。上诉人叶仕通等16人因与被上诉人深圳市大鹏新区葵涌办事处（简称葵涌办事处）行政其他纠纷共16案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2017）粤0308行初344、346－359、362号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对16案一并进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，16名原告均为深圳市大鹏新区坝光社区村民。2007年3月2日,深圳市人民政府印发《关于大鹏半岛保护与开发综合补偿办法》（以下简称《综合补偿办法》），规定：为做好大鹏半岛保护与开发，决定参照深圳市最低生活补助线标准，对大鹏半岛原村民每人每月发放基本生活补助费500元，暂定补偿时间为4年，从2007年1月1日起至2010年12月31日止。龙岗区人民政府负责组织按月发放原村民生态保护专项基本生活补助费。享受生态补偿的原村民有责任和义务保护大鹏半岛生态环境，支持大鹏半岛保护与开发。如果在生态补偿期间原村民发生破坏生态环境、违法抢建、非法经营等行为，龙岗区人民政府有权终止发放其生态保护专项基本生活补助费。2008年1月4日，深圳市人民政府发布深圳市人民政府令第178号《大鹏半岛保护与发展管理规定》（2008年3月1日起实施），规定：为加强大鹏半岛管理，保护生态环境，促进大鹏半岛可持续发展，根据有关法律、法规，制定该办法；大鹏半岛生态补偿适用《综合补偿办法》,享受生态补偿的原村民有责任和义务保护大鹏半岛生态环境,支持大鹏半岛保护与开发；龙岗区人民政府、深圳市人民政府各有关主管部门可以根据本规定制定实施办法。根据上述《综合补偿办法》和《大鹏半岛保护与发展管理规定》的规定，符合条件的大鹏新区原村民自2007年起可领取生态补助款。2007年度至2012年度的生态补助款均在次年年初发放。2012年12月7日，深圳市大鹏新区管理委员会（以下简称大鹏管委会）印发深鹏管﹝2012﹞51号《大鹏半岛生态保护专项补助考核和实施细则（试行）》（以下简称2012年《实施细则》），规定：大鹏半岛生态保护专项补助适用对象为葵涌、大鹏、南澳三个办事处四种类型的原村民，补助发放标准为每人每月人民币1000元；第五条规定生态保护专项补助时间为3年，即从2011年1月1日起至2013年12月31日止；第七条、第八条对符合该细则第六条补助适用对象和适用条件作出了具体的说明和规定；第十一条规定发生破坏生态环境、污染环境、违法抢建抢种、不配合政府进行公益项目、重大项目开发建设或者不配合政府主导的搬迁、拆迁、土地整备及附着物征收等情形的，停发或扣减相关责任人生态保护专项补助……第十二条至第十七条规定了申报-初审-考核-公示-申报发放的程序，规定办事处对符合条件的申请人履行生态环境保护义务和责任进行考核，按照核定的最终补助人数和金额，向大鹏新区生态保护和城市建设管理局申请拨付补助资金……该细则由大鹏新区生态保护和城市建设管理局进行解释。2012年12月24日，大鹏管委会印发深鹏管﹝2012﹞53号《大鹏半岛生态保护专项补助管理和考核办法》（以下简称2012年《考核办法》），该办法规定的补助对象、补助标准与《实施细则》相同，第七条规定了大鹏管委会对考核不合格的原村民有权停止发放相关责任人及其配偶和子女的生态保护专项补助的情形，包括不配合政府进行公益项目、重大项目开发建设，不配合政府主导的搬迁、拆迁、土地整备及附着物征收等情形。2012年《实施细则》的试行期限于2013年12月31日届满后，2015年1月27日，大鹏新区生态保护和城市建设局发布《关于继续实施2014年度大鹏半岛生态保护专项补助政策的通告》，称根据深圳市人民政府办公厅《关于实施生态补偿政策有关情况的报告》及相关批示精神，经大鹏管委会同意，2014年大鹏半岛生态补助继续按原政策的申报程序和发放标准实施。2014年1月21日，叶仕通、龚嫒英、叶锦花、叶锦秋、周覃喜、林柏容、周顺和、周顺平8人被列入《暂不予发放2013年生态保护专项补助名单》。2014年1月22日，葵涌办事处决定对叶仕通、龚嫒英、叶锦花、叶锦秋、周覃喜、林柏容、周顺和、周顺平8人暂缓发放2013年度生态补助款，理由是该8人均未在2014年1月16日前出具书面搬迁承诺，不配合坝光整体搬迁工作。2014年1月24日，领取了2013年度补助款的原村民在《大鹏新区生态保护专项补助人员发放金额表》上签名确认，领取金额为12000元；在该名单中，叶仕通、龚嫒英、叶锦花、叶锦秋、周覃喜、林柏容、周顺和、周顺平的发放金额均为0，备注中注明“搬迁考核暂不发放”。2015年12月31日，大鹏管委会印发深鹏管﹝2015﹞21号《大鹏半岛生态保护专项补助考核和实施细则》（以下简称2015年《实施细则》），其中第十一条第一项第五、第六点规定：在生态保护专项补助政策实施期间，发生“不配合政府进行公益项目、重大项目开发建设”、“不配合政府主导的征转地、房屋拆迁、土地整备及建设用地清退”等情形的，按照相关主管部门制定的具体考核标准，取消、停发或扣减相关责任人的生态补助。2015年2月10日，葵涌办事处决定对16名原告均暂缓发放2014年度生态补助款，理由是16名原告在2014年度坝光整体搬迁项目中不配合搬迁工作，不符合发放补助款的条件。16名原告不服，分别提起诉讼。又查，2015年9月2日，深圳市财政委员会对原告等人作出《非本机关政府信息告知书》，答复称：……根据五届四十五次深圳市人民政府常务会议精神（2011年12月），为继续做好大鹏半岛区域性保护与开发，同意适当提高补助标准，对大鹏半岛原村民按每人每月1000元的标准发放生态保护专项补助，发放期限为3年（2011年-2013年）。根据市发改委的意见，深圳市人民政府同意在2014年顺延执行大鹏半岛生态补助政策，期限一年。大鹏半岛生态保护专项补助政策具体由大鹏新区生态保护和城市建设管理局负责组织实施。根据大鹏新区制定的《实施细则》，大鹏新区可根据辖区居民对生态保护不力以及不配合政府开展社会建设和管理工作情况，相应取消、停发或扣减其生态保护专项补助。另查，诉讼期间，16名原告已分别领取2013年度至2016年度的生态补助款。再查，原审法院在（××）××初××、××、××人××鹏新区葵涌办事处征收补偿一案中查明，深圳市龙岗区人民政府因建设龙岗区精细化工产业园，于2008年将原告所在的自然村纳入到精细化工产业园区的整体搬迁范围，并印发《深圳市龙岗区精细化工产业园区房屋拆迁安置补偿办法》。后精细化工产业园项目改名为国际生物谷项目。再查，《深圳市龙华新区和大鹏新区管理暂行规定》（2012年3月10日起施行，2017年11月28日被废止并被《深圳市大鹏新区管理规定》所取代）第五条规定，深圳市人民政府分别设立龙华新区管理委员会、大鹏管委会，大鹏管委会是深圳市人民政府的派出机构，行使深圳市人民政府决定由区级政府行使的职责。2017年11月28日起施行的《深圳市大鹏新区管理规定》第五条亦对大鹏管委会的机构性质和职责作出了相同规定。原审法院认为，本案的争议焦点是：葵涌办事处暂缓向原告发放2015年至2016年度生态补助款是否违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据该条规定，原告要求一并审查规范性文件的前提条件是葵涌办事处作出被诉行政行为依据的是被诉规范性文件。本案中，葵涌办事处决定暂缓向原告发放2015年度和2016年度生态补助款的依据是2015年《实施细则》，并非2012年的《实施细则》和《考核办法》，因此，原告要求一并审查2012年《实施细则》和《考核办法》的合法性不符合上述法律规定的一并审查的条件，故在本案中无需对该两份规范性文件的合法性进行审查，对原告该项诉讼请求，原审法院不予支持。原告要求对2015年《实施细则》一并进行合法性审查符合法律规定。相关法律、法规没有对公民享有生态补助款的权利作出明确规定。大鹏半岛生态补助是深圳市人民政府通过规章形式在《大鹏半岛保护与发展管理规定》中赋予大鹏半岛原村民一项附条件的授益性权利，《大鹏半岛保护与发展管理规定》同时设定了享受生态补助的原村民有保护大鹏半岛生态环境、支持大鹏半岛保护与开发的责任和义务，并规定了龙岗区人民政府、深圳市人民政府有关部门可以根据该规定制定实施办法。根据原《深圳市龙华新区和大鹏新区管理暂行规定》及现《深圳市大鹏新区管理规定》的规定，大鹏管委会作为深圳市人民政府的派出机构，有权在辖区内行使深圳市人民政府决定由区级政府行使的职责。因此，大鹏管委会有权依照《大鹏半岛保护与发展管理规定》，就大鹏半岛生态补助政策的具体实施制定《实施细则》和《考核办法》。故《大鹏半岛保护与发展管理规定》是被诉规范性文件制定和实施的上位法依据。《大鹏半岛保护与发展管理规定》中规定享受生态补助的原村民既有义务保护大鹏半岛的生态环境，同时也规定了原村民有支持大鹏半岛开发的义务。2015年《实施细则》的规定没有与《大鹏半岛保护与发展管理规定》相抵触，其规定的“不配合政府进行公益项目、重大项目开发建设”等停发生态补助款的情形符合《大鹏半岛保护与发展管理规定》所规定的大鹏半岛原村民有义务支持大鹏半岛开发的原则性规定。国际生物谷项目属于政府主导的重大开发建设项目，根据案件查明的事实，16名原告在国际生物谷建设过程中并没有履行支持该项目开发建设的义务，故葵涌办事处根据2015年《实施细则》第十一条的规定暂缓发放原告生态补助款并无不当。诉讼期间16名原告已分别收到2013年度至2016年度的生态补助款，原告要求确认葵涌办事处不履行发放生态补助款的职责违法及要求葵涌办事处支付相关生态补助款的诉讼请求理由不成立，原审法院不予支持。经原审法院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告叶仕通、龚嫒英、叶锦花、叶锦秋、周覃喜、林柏容、周顺和、周顺平、叶进莲、朱庆雄、朱庆堂、黄秋霞、朱卓成、朱庆明、黄惠玲、朱永康的全部诉讼请求。上诉人叶仕通等16人不服该判决，向本院提起上诉，认为生态保护专项补助是深圳市人民政府为了保护当地生态和持续发展而给予村民的政策补贴，与坝光整体搬迁无任何关联性。葵涌办事处仅通过自行制定的考核办法扣发上诉人依法应享受的补助款的行为违法，请求：1.撤销广东省深圳市盐田区人民法院（2017）粤0308行初344、346－359、362号行政判决；2.确认葵涌办事处不予发放上诉人生态保护专项补助的行为违法，责令葵涌办事处依法发放上诉人应享受的生态保护专项补助；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。二审调查询问时，上诉人明确表示放弃“责令葵涌办事处依法发放上诉人应享受的生态保护专项补助”的上诉请求，并增加一项上诉请求为：“附带审查《实施细则》第5条、第7条、第8条、第11条和《考核办法》第5条、7条、11条的合法性”。被上诉人葵涌办事处答辩称：一、葵涌办事处暂缓发放上诉人涉案生态保护专项补助的行为，符合深圳市的相关政策规范性文件规定，程序合法。根据2012年及2015年的《实施细则》及《考核办法》，葵涌办事处依法负有对生态保护专项补助的审核审定及发放的权利，也有职责对考核部门的补助对象予以暂缓发放生态补助款。葵涌办事处根据上诉人所在社区工作站出具的书面意见及相关职能部门对上诉人的调查情况，依法履行核实调查的职责，对上述意见及调查情况予以核实，经审查确认上诉人在坝光整体拆迁项目中未履行应尽的义务和责任，不符合《考核办法》及《实施细则》规定的发放生态补助的条件。故，葵涌办事处在上诉人的生态补助对象考核表中盖章同意暂缓发放上诉人涉案生态保护专项补助。二、上诉人要求附带性审查的涉案《实施细则》及《考核办法》是根据《大鹏半岛保护与发展管理规定》和《深圳市关于大鹏半岛保护与开发综合补偿办法》制定，在制定权限、制定内容和制定程序上符合合法性要件，并未违反我国及深圳市有关生态保护补偿政策及相关文件的精神，可以作为本案审理的依据。经审理，一审查明的事实无误，本院予以确认。另查，2016年1月7日，葵涌办事处发布《葵涌办事处关于2015年度大鹏半岛生态保护专项补助考核结果的公示》，对辖区内各社区居民2015年度生态保护专项补助发放资格考核结果予以公示，并告知如有异议，可在公示之日起15天内提出书面复核申请。该公示附件2《各社区2015年度生态保护专项补助发放资格考核名单》中包括叶仕通等16人，同时公示的叶仕通等16人相关信息均备注有“不配合坝光整体搬迁，暂缓发放2015年度生态补助”的内容。再查，2016年12月20日，葵涌办事处发布《葵涌办事处关于2016年度大鹏半岛生态保护专项补助考核结果的公示》，对辖区内各社区居民2016年度生态保护专项补助发放资格考核结果予以公示，并告知如有异议，可在公示之日起15天内提出书面复核申请。该公示附件2《各社区2016年度生态保护专项补助发放资格考核名单》中包括叶仕通等16人，同时公示的叶仕通等16人相关信息均备注有“不配合坝光整体搬迁工作”内容。再查，2017年1月13日，包括叶仕通等16名上诉人在内的共计29名坝光社区居民向大鹏管委会提交《申请书》，申请葵涌办事处将扣发的2015年度生态保护专项补助封号支付给申请人。后大鹏管委会指派葵涌办事处回复该《申请书》。2017年1月23日，葵涌办事处作出《葵涌办事处关于叶仕通、廖木金等29名坝光社区居民申请生态保护专项补助的回复意见》，回复称：2015年《实施细则》第十一条第一款第六项规定，在生态保护专项补助政策实施期间，不配合政府主导的征转地、房屋拆迁、土地整备及建设用地清退的，按相关主管部门制定的具体考核标准，取消、停发或扣减相关责任人生态保护专项补助。深圳市坝光社区整体搬迁项目属于深圳市重大建设项目，葵涌办事处依法依规开展补偿安置工作。鉴于申请人叶仕通等29名申请人在2015年度不配合坝光整体搬迁工作，葵涌办事处根据上述规定暂缓发放叶仕通等29名申请人该年度的生态补偿款。再查，2017年2月15日，叶仕通等16人向原审法院提起本案诉讼。其中针对2016年度生态保护专项补助，叶仕通等16人在起诉状中称“原告要求发放2016年度专项补助，葵涌办事处拒绝发放”，但未提交相关证据证明葵涌办事处明确拒绝发放2016年度生态保护专项补助的事实；同时葵涌办事处在应诉答辩时述称：叶仕通等人虽向葵涌办事处递交了2016年度生态保护专项补助的申请，但叶仕通等人向原审法院提起本系列案起诉时，2016年度生态保护专项补助考核工作尚未完成，葵涌办事处亦未最终确定是否向叶仕通等人发放2016年度生态保护专项补助，故叶仕通等人针对2016年度生态保护专项补助发放事宜提出的诉求，不符合行政诉讼起诉条件。另查，2018年1月26日，深圳市人民政府印发深府规【2018】4号《深圳市人民政府关于大鹏半岛保护与开发综合补偿有关规定适用范围的批复》，明确将“不配合政府进行公益项目、重大项目开发建设”、“不配合政府主导的搬迁、拆迁、土地整备及附着物征收”、“违反计划生育法规、政策”以及“其他影响生态保护和社会建设及管理行为”等情形，纳入政府有权终止发放生态保护专项基本生活补助费的范围。本院认为，本系列案中叶仕通等16人诉请确认葵涌办事处不予发放2015、2016年度生态保护专项补助的行为违法。而根据本案各方提交的证据以及已查明的事实，叶仕通等16人提起本系列案诉讼时，有关2016年度生态保护专项补助的考核工作尚未完成，葵涌办事处当时亦未最终确定是否向叶仕通等人发放2016年度生态保护专项补助，因此叶仕通等16人确认违法诉求中关于2016年度生态保护专项补助的部分，本院不予审查。关于2015年度生态保护专项补助，葵涌办事处作出暂缓发放2015年度生态保护专项补助行为的直接依据是大鹏管委会印发的深鹏管﹝2015﹞21号《大鹏半岛生态保护专项补助考核和实施细则》（即2015年《实施细则》）第十一条第（一）项第6目关于“不配合政府主导的征转地、房屋拆迁、土地整备及建设用地清退的，取消、停发或扣减相关责任人生态保护专项补助”的规定。上诉人主张葵涌办事处通过其自行制定的规范性文件扣发上诉人依法应享受的补助费的行为违法，并诉请对相关规范性文件合法性进行审查。对此，本院认为，有关生态保护专项补贴的规章依据是深圳市人民政府令第178号《大鹏半岛保护与发展管理规定》。《大鹏半岛保护与发展管理规定》第三十一条规定：“大鹏半岛生态补偿适用《关于大鹏半岛保护与开发综合补偿办法》，享受生态补偿的原村民有责任和义务保护大鹏半岛生态环境，支持大鹏半岛保护与开发。”另，深圳市人民政府发布的《关于大鹏半岛保护与开发综合补偿办法》第一条第（三）项规定：“享受生态补偿的原村民有责任和义务保护大鹏半岛生态环境，支持大鹏半岛保护与开发。如果在生态补偿期间原村民发生破坏生态环境、违法抢建、非法经营等行为，龙岗区人民政府有权终止发放其生态保护专项基本生活补助费。”根据上述规定，葵涌办事处所称的上诉人不配合坝光整体搬迁工作，并不属于前述规定中终止发放生态补助费的法定情形。2015年《实施细则》将“不配合政府主导的征转地、房屋拆迁、土地整备及建设用地清退”纳入取消、停发或扣减生态保护专项补助的范围，明显缺乏上位法依据，不能作为认定被诉暂缓发放2015年度生态保护专项补助行为合法的依据。另需指出的是，深府规【2018】4号《深圳市人民政府关于大鹏半岛保护与开发综合补偿有关规定适用范围的批复》的发布时间是在葵涌办事处作出被诉暂缓发放2015年度生态保护专项补助行为之后，该批复不具有溯及既往的效力。综上，本院认定葵涌办事处以上诉人不配合坝光整体搬迁工作为由，作出暂缓发放2015年度生态保护专项补助的行为，缺乏法律依据，依法应当予以撤销并责令葵涌办事处依法发放；但鉴于葵涌办事处已改变原行政行为，相关生态保护专项补助已实际发放，而上诉人仍要求确认原行政行为违法，本院据此依法确认被诉暂缓发放2015年度生态保护专项补助行为违法。另，鉴于涉案规范性文件的合法性问题已通过深圳市人民政府发布深府规【2018】4号批复的途径予以事后纠正，本院亦不再向涉案规范性文件的制定机关另行提出处理建议。综上，葵涌办事处作出被诉暂缓发放2015年度生态保护专项补助行为适用法律错误，鉴于相关生态保护专项补助已实际发放，本院依法确认被诉暂缓发放2015年度生态保护专项补助行为违法。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以撤销。上诉人关于确认违法的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省深圳市盐田区人民法院（2017）粤0308行初344、346－359、362号行政判决；二、确认被上诉人深圳市大鹏新区葵涌办事处针对叶仕通等16人作出的暂缓发放2015年度生态保护专项补助的行为违法。16案一、二审案件受理费，每案为人民币100元，均由被上诉人深圳市大鹏新区葵涌办事处负担。本判决为终审判决。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  王强力二〇一九年三月五日书记员  袁 焘附：（2018）粤03行终837-852号共16宗案件上诉人的身份信息表            案号              16案上诉人身份信息                  837号              朱卓成，男                  838号              周顺平，男                  839号              朱永康，男                  840号              林柏容，女                  841号              周顺和，男                  842号              周覃喜，男                  843号              黄惠玲，女                  844号              黄秋霞，女                  845号              朱庆明，男                  846号              朱庆堂，男                  847号              叶进莲，女                  848号              朱庆雄，男                  849号              叶仕通，男                  850号              叶锦花，女                  851号              叶锦秋，女                  852号              龚嫒英，女