安徽省宿州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖13行初38号原告：周鹏，男，1976年8月13日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。被告：宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路政务中心，组织机构代码00318746-4。法定代表人：杨军，市长。委托代理人：陈飞，宿州市司法局工作人员。委托代理人：李文凭，宿州市司法局工作人员。第三人：宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利路，统一社会信用代码113413020031917117。法定代表人：张建军，区长。委托代理人：张海东，宿州市埇桥区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人：张梦，宿州市埇桥区人民政府法制办公室工作人员。原告周鹏诉被告宿州市人民政府（以下简称宿州市政府）行政复议不予受理决定一案，于2019年2月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2019年2月28日向被告宿州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月3日公开开庭审理本案。原告周鹏，被告宿州市政府的委托代理人陈飞、李文凭，第三人宿州市埇桥区人民政府（以下简称埇桥区政府）的委托代理人张海东、张梦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年2月2日，宿州市政府作出宿复决字（2019）11号不予受理行政复议申请决定书，认为周鹏的申请不符合行政复议受理条件，决定不予受理。周鹏起诉称：1992年2月13日，刘洪光与埇桥区城东办事处汴河村小张家村民组签订了30亩新汴河河堤果园承包合同，期限为15年。1997年，刘洪光将其承包的30亩果园中的4.5亩梨树转包给周鹏之父周圣民，双方签订了协议书。2001年4月12日，埇桥区水利局河道管理所下发《关于加强新汴河河道管理的通知》，要求原使用者在2001年6月1日前到河道管理所办理变更发包主体有关手续。后周圣民于2001年7月6日与河道管理所签订合同书，承包4.3亩河堤果园，期限为15年。刘洪光承包25亩。后该果园被抢、土地被占。周鹏家对果园被抢一事提起诉讼，法院判决村民组赔偿经济损失。2002年，城东办事处与汴河村委会签订汴河大堤承包合同，所承包土地系周鹏家承包的土地。周鹏起诉要求确认承包合同效力，2014年3月17日，宿州市埇桥区人民法院作出（2014）宿埇民一初字第00157号民事判决，确认周圣民与埇桥区水利局签订的4.3亩果园承包合同有效。周鹏家果园被抢、土地被占，均是因埇桥区政府于1999年5月31日下发的埇政（1999）19号《宿州市埇桥区河道管理暂行办法》和2001年8月20日《宿州市埇桥区人民政府办公室第十期会议纪要》违法所致。该违法行为侵犯了周鹏的土地承包经营权、财产权，给周鹏造成巨大损失。请求判决撤销宿州市政府作出的宿复决字（2019）11号不予受理通知书，判决宿州市政府受理周鹏的复议申请。周鹏向本院提交以下证据：1、埇政（1999）19号《宿州市埇桥区河道管理暂行办法》，证明该办法第五章第二十三条违法；2、2001年8月20日会议纪要，证明会议纪要和管理办法违法；3、国办发（2018）37号《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》；4、安徽省人民政府办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》；证据3-4证明河道管理办法违法；5、复议决定书，证明宿州市政府复议决定违法；6、1992年2月12日签订的合同书；7、1997年7月10日签订的果园承包部分转让协议书；8、刘洪光证明两份；9、《关于加强新汴河河道管理的通知》；10、河道管理所与周圣民签订承包合同书；11、承包费发票；12、河道管理所与刘洪光承包合同书；13、两份合同书；14、水利局委托书及证明材料；15、宿州市人民政府宿政秘（2011）80号《关于新汴河治理工程的通知》；16、《征地拆迁补偿暂行条例》；证据6-16证明周鹏因财产损失申请行政复议；17、民事判决书，证明果树被强占，法院判决村民组赔偿周胜民损失。宿州市政府答辩称：一、宿州市政府作出的宿复决字（2019）11号不予受理行政复议申请决定书，认定事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国行政复议法》第七条之规定，周鹏要求撤销的（1999）19号《宿州市埇桥区河道管理暂行办法》，系针对不特定对象可反复适用的规范性文件，周鹏单独就埇桥区政府颁布的规范性文件提出行政复议申请，不符合行政复议受理条件。二、宿州市政府复议程序合法。周鹏于2019年1月28日向宿州市政府提出行政复议申请。2019年2月2日，宿州市政府作出宿复决字（2019）11号《不予受理行政复议申请决定书》并送达，程序合法。请求驳回周鹏的诉讼请求。宿州市政府向本院提交以下证据：1、埇政（1999）19号《宿州市埇桥区河道管理暂行办法》，证明周鹏请求撤销的是规范性文件；2、行政复议申请材料，证明周鹏2019年1月28日申请行政复议；3、宿复决字（2019）11号不予受理行政复议申请决定书及送达回证，证明宿州市政府在法定期间内作出不予受理行政复议决定书并依法送达。法律依据：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十六条、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款。埇桥区政府陈述称：同意宿州市政府答辩意见。埇桥区政府未向本院提交证据。经庭审质证，周鹏对宿州市政府提交的证据发表如下质证意见：对证据的关联性、真实性、合法性无异议，但该不予受理行政复议决定书适用法律错误。埇桥区政府对宿州市政府提交的证据发表质证意见，认为对证据的关联性、真实性、合法性无异议，能够达到证明目的。宿州市政府对周鹏提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2的真实性无异议，但达不到证明目的，证据1属于规范性文件，不是具体的行政行为；证据3、4，不具有关联性；证据5，关联性、真实性、合法性无异议，合法有效；证据6-16，不具有关联性，没有提供原件，部分证据不具有证据效力；证据17，真实性无异议，但达不到证明目的，只能证明周鹏所受损失是与村民组之间的纠纷且属于民事纠纷。埇桥区政府的质证意见与宿州市政府质证意见一致。本院对以上证据认证如下：对周鹏提交的证据1、5的真实性予以认定，其他证据与本案不具有关联性，不予认定。宿州市政府提交的证据，对真实性、关联性、合法性予以认定。经审理查明：周鹏认为其家承包的果园被抢，土地被强占，皆因埇桥区政府于1999年5月31日下发的埇政（1999）19号《宿州市埇桥区河道管理暂行办法》第二十三条违法所致，于2019年1月28日向宿州市政府提出行政复议申请，要求撤销该办法第二十三条（二）项。宿州市政府受理后经审查认为，周鹏要求撤销的是针对不特定对象可反复适用的规范性文件，单独提出行政复议申请，不符合行政复议受理条件，于2019年2月2日作出宿复决字（2019）11号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对周鹏的行政复议申请不予受理，并将该决定书邮寄送达。周鹏不服，提起行政诉讼。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十六条规定，依照行政复议法第七条的规定，申请人认为具体行政行为所依据的规定不合法的，可以在对具体行政行为申请行政复议的同时一并提出对该规定的审查申请；申请人在对具体行政行为提出行政复议申请时尚不知道该具体行政行为所依据的规定的，可以在行政复议机关作出行政复议决定前向行政复议机关提出对该规定的审查申请。上述法律规定对抽象行政行为申请行政复议应采用与行政行为的复议申请一并提起的方式，而不能对抽象行政行为单独提起行政复议。本案中，周鹏对埇桥区政府作出的《宿州市埇桥区河道管理暂行办法》第二十三条（二）项申请行政复议，而该办法是规范性法律文件，属于抽象行政行为，对此申请行政复议应与行政行为的复议申请一并提起，而不能单独提起行政复议，周鹏对该规范性文件单独提出行政复议申请，不符合行政复议受理条件，其行政复议申请不符合行政复议受理条件。宿州市政府于2019年1月28日收到复议申请后，于2019年2月2日作出决定对周鹏的行政复议申请不予受理，并依法送达。该复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。周鹏的诉讼请求不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告周鹏的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周鹏负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。（上诉费50元，收款人：安徽省政府非税收入汇缴结算户，开户行：中国农业银行合肥市庐阳支行，账号：12×××05，汇款事由填写上诉费，通过银行转账的上诉费务必在汇款用途中注明编码：05301-053101，递交上诉状5份及汇款凭证复印件1份）。审 判 长  戴宝琴审 判 员  庄明义人民陪审员  王仲云二〇一九年四月十六日法官助理武晓程书记员吴思雨附法律条文：《中华人民共和国行政复议法》第七条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十六条依照行政复议法第七条的规定，申请人认为具体行政行为所依据的规定不合法的，可以在对具体行政行为申请行政复议的同时一并提出对该规定的审查申请；申请人在对具体行政行为提出行政复议申请时尚不知道该具体行政行为所依据的规定的，可以在行政复议机关作出行政复议决定前向行政复议机关提出对该规定的审查申请。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。