山东省莒县人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁1122行初35号原告赵怀华，男，1966年6月1日出生，汉族，居民，住莒县。原告段遵琛，男，1988年5月20日出生，汉族，居民，住莒县。以上二原告委托诉讼代理人宋姣，北京在明律师事务所律师。被告莒县龙山镇人民政府，住所莒县龙山镇驻地，统一社会信用代码113711220043699640。法定代表人史素娟，该镇镇长。出庭负责人单玉彪，该镇党委副书记。委托诉讼代理人吕德花，山东聚祥律师事务所律师。原告赵怀华、段遵琛要求确认被告莒县龙山镇人民政府行政行为违法及规范性文件附带审查一案，于2018年9月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月30日公开开庭审理了本案。原告赵怀华、段遵琛及委托诉讼代理人宋姣，被告莒县龙山镇人民政府的负责人单玉彪及委托诉讼代理人吕德花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵怀华、段遵琛诉称，原告对位于莒县××镇薄板××村××路东侧拥有合法承包地，并建设有养殖场。2017年4月12日，原告以上养殖场被停水停电，后原告联系当地供电局方得知系被告口头通知要求该部门给予原告采取停电措施。原告针对被告该违法停止向原告供电的行为向莒县人民政府申请行政复议以及针对莒县人民政府不查处的行为向日照市中级人民法院提起诉讼。在诉讼过程中，其表示该查处行为是内部行为，且不能证明被告实施的停止供电行为。故原告于2018年3月28日向当地供电局申请恢复供电，以及于2018年4月11日通过电话申请的方式向畜牧站申请办理相应的防疫手续，但畜牧局的负责人于2018年4月14日向原告明确表示，根据被告方出具的《龙山镇人民政府关于深入推进养殖污染专项整治的实施办法》，其不能为原告办理以上手续，原告方知道被告以以上文件为依据通知各部门拒绝为原告办理相应手续禁止原告经营。原告认为被告作为行政机关其作出相应文件通知各个部门拒绝为原告办理相应手续，造成原告经合法批准的养殖场不能正常经营的行政行为，明显违法。故于2018年4月22日以被告作出的以上文件向东港区人民法院提起诉讼，东港区人民法院受理后，于2018年7月27日作出（2018）鲁1102行初78号行政裁定书，认为被告作出的以上文件是规范性文件，如果原告不服上述文件，可以对相应行政行为提起诉讼。原告认为，被告禁止相应部门对原告停电、限制相关部门给原告办理防疫手续，造成原告无法正常经营的行为明显违法。为了维护自身合法权益，向法院提起行政诉讼，请求：1.判决确认被告限制原告经营其位于莒县××镇薄板××村××路东侧养殖场的行为违法；2.诉讼费由被告负担。原告于2018年10月10日向本院提出申请一份，请求对龙政发[2018]1号《龙山镇人民政府关于深入推进养殖污染专项整治的实施办法》、莒政办发[2017]30号《莒县人民政府办公室关于印发莒县畜禽养殖禁养区专项整治实施方案的通知》两份文件合法性一并进行附带审查。原告赵怀华、段遵琛向本院提交了以下证据：1、土地承包证复印件；2、养殖场批复复印件；3、原告针对莒县人民政府不履行停电查处的行为提起的行政起诉书及传票复印件；4、原告向畜牧站申请办理防疫手续的电话录音纸质及视听资料；5、龙政发[2018]1号《龙山镇人民政府关于深入推进养殖污染专项整治的实施办法》复印件；6、原告针对被告作出以上办法的起诉书复印件；7、东港区人民法院作出的（2018）鲁1102行初78号行政裁定书。被告莒县龙山镇人民政府辩称，一、原告要求审查规范性文件的诉讼请求不属于法院的受理范围。本案当中被告的行为并不是一个具体的行政行为，不具有可诉性。原告起诉的莒县龙山镇人民政府文件（莒政办发[2017]30号）、莒县龙山镇人民政府文件（龙政发[2018]1号）文件都是根据法律法规的规定做出的，它们不是针对某个人的具体行政行为，而是对规范整个莒县范围内养殖业采取的实施办法，其中龙山镇的文件是为了改善整个龙山镇农村生态环境，推进龙山镇养殖业的健康发展，它们本身都是一个抽象的行政行为，不具有行政处罚或行政强制的效力；并且该两份文件对原告的合法权利义务没有产生实质性影响，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条的规定：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为的规定，不属于行政受案范围。因此原告的诉讼请求不属于法院的受案范围。二、原告起诉被告诉讼主体不适格。原告要求确认停电行为、限制相关部门给原告办理防疫手续的行为违法，上述行为并不是被告实施的；停电行为具体是由供电部门根据实际情况实施的，供电是企业行为并不是具体的行政行为，不具有可诉性；防疫手续无法办理是畜牧部门根据法律规定进行审查的，原告的养殖场不符合法律规定的办理防疫手续的情形，畜牧部门才没有给办理，并不是被告禁止的。原告所主张的上述行为并不是被告作出的，因此原告起诉要求确认被告实施了上述行为并且违法缺乏事实和法律依据。三、原告的诉讼请求没有事实和法律依据。首先，原告二人的养殖场并没有按照法律、法规的规定办理相应的土地备案手续、养殖设备备案手续、环评手续，原告的登记备案证早在2012年3月28日就已经失效，原告在备案证明到期后并没有申请继续备案，原告继续在涉案土地上养殖缺乏法律依据。其次，原告二人的养殖场不属于法律法规规定的可养区范围。根据《山东省畜禽管理办法》第十一条的规定：畜禽养殖场、养殖小区选址应当符合下列要求：（一）符合城乡规划，地势、水源、土壤、空气符合相关标准，距离村庄、居民区、公共场所、交通干线500米以上；而原告二人的上述养殖场根本不在该区域内，明显违反了该管理的办法的规定，被告根据该规定对原告采取相应的措施，符合法律、法规的规定。最后，原告应当提供出合法有效的证据证实被告实施了侵害原告合法权益的具体行政行为。综上，原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告莒县龙山镇人民政府向本院提交以下证据：1、莒政办发[2017]30号《莒县人民政府办公室关于印发莒县畜禽养殖禁养区专项整治实施方案的通知》复印件；2、龙政发[2018]1号《龙山镇人民政府关于深入推进养殖污染专项整治的实施办法》复印件。对原告提供的证据，被告质证意见：对于证据1-3的真实性无异议，但证据1只能证实原告在涉案土地上用途是种植庄稼，并不是用于养殖场，赵贤收他们之间是否调换过土地，被告不知情，原告是3335平方米；证据2中明确写明原告的使用年限为2011年3月29日至2012年3月28日，原告在到期之后并没有向相关部门办理继续使用的相关手续，所以在到期之后原告继续在涉案土地上进行养殖缺乏法律依据；证据3证实原告要求确认的行为并不是被告作出的。对证据4电话录音，经核实系本人电话录音，但录音不能证实行为由被告作出。证据5-7真实性没有异议。对被告提供的证据，原告质证意见：对证据1真实性不予确认，该文件未加盖行政部门公章，不能证实系原件，对其合法性不予认可。对证据2的真实性没有异议，但不认可以上文件的合法性及证明目的,其不能证实原告的养殖场属于禁养区的范围内，并且文件的最后一页附件当中龙山镇深入推进养殖污染专项整治领导小组成员的名单当中包括兽医站的工作人员和供电所的工作人员，据此被告所陈述的停电以及禁止办理防疫证件的行为属于相关部门自行实施的说法并不属实。故向法院申请针对以上两份文件的合法性一并进行审查，且以上两份文件也不能证实被告实施的行政行为的合法性。本院对上述证据认证如下：被告莒县龙山镇人民政府对原告提供证据1-3真实性均无异议，本院予以认定。对于证据4的真实性和合法性，被告不予认可，该证据与本案无关联性，对其证明目的本院不予采信。对证据5-7，被告无异议，符合证据的合法性、客观性和关联性要求，本院予以确认。被告莒县龙山镇人民政府提供的证据，经审查符合证据的形式要求，本院予以确认。经审理查明：2010年始，原告经莒县龙山镇薄板台村村委会申请和莒县龙山镇人民政府批复，在莒县××镇薄板××村××路东侧承包土地并建设鑫源养殖场项目（鑫源养殖场未进行工商登记），山东省规模化畜禽养殖用地登记备案证明记载，该项目建设用地面积3335平，土地使用年限2011年3月29日至2012年3月28日。2017年5月25日，被告向原告下发《限期拆除违法建设通知书》，限原告在收到通知5日内自行拆除养殖场，原告不服该通知书，向莒县人民政府提起行政复议申请，莒县人民政府作出莒复不字[2017]第3号不予受理行政复议申请决定书。原告不服，向日照市中级人民法院提起诉讼，请求撤销莒复不字[2017]第3号不予受理行政复议申请决定，日照市中级人民法院作出（2017）鲁11行初71号行政判决，判决一、撤销莒县人民政府作出的莒复不字[2017]第3号不予受理行政复议申请决定；二、责令莒县人民政府于本判决生效之日起三十日内对原告的行政复议申请予以受理。2017年7月6日莒县人民政府作出莒政办发[2017]30号《莒县人民政府办公室关于印发莒县畜禽养殖禁养区专项整治实施方案的通知》，调整优化畜禽生产布局，全面推荐禁养区制度落实，建立长效监管机制。2018年2月6日莒县龙山镇人民政府作出龙政发[2018]1号《龙山镇人民政府关于深入推进养殖污染专项整治的实施办法》，在全镇范围内深入推进养殖污染专项整治工作，划定禁养区，全面规范镇域内养殖的规范化。2017年8月12日，原告要求莒县人民政府查处相关部门对其位于莒县××镇薄板××村××路东侧房屋停水停电的违法行为，以莒县人民政府不作为侵犯其合法权益为由，向日照市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决莒县人民政府不履行查处法定职责的行为违法，日照市中级人民法院作出（2017）鲁11行初98号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。2018年4月22日，原告以莒县龙山镇人民政府作出的龙政发[2018]1号《龙山镇人民政府关于深入推进养殖污染专项整治的实施办法》直接导致其养殖场无法经营为由，向日照市东港区人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销龙山镇人民政府作出的龙政发[2018]1号，日照市东港区人民法院作出（2018）鲁1102行初78号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。2017年7月6日莒县人民政府作出莒政办发[2017]30号《莒县人民政府办公室关于印发莒县畜禽养殖禁养区专项整治实施方案的通知》，调整优化畜禽生产布局，全面推荐禁养区制度落实，建立长效监管机制。2018年2月6日莒县龙山镇人民政府作出龙政发[2018]1号《龙山镇人民政府关于深入推进养殖污染专项整治的实施办法》，在全镇范围内深入推进养殖污染专项整治工作，划定禁养区，全面规范镇域内养殖的规范化。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼的条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条规定，依据行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料…（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料。本案中，原告要求确认被告限制当地供电部门向其养殖场进行供电的行为及限制当地防疫站禁止向其颁发防疫证件的行为违法，但是原告提交的证据材料不能证明被告实施了上述限制性行为，也不能证明上述原告陈述的限制性行为是被告委托或授权实施的。因此，原告要求确认被告行政行为违法不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。因此，我国行政诉讼法明确了规范性文件附带性审查制度，即公民、法人或者其他组织不能单独就规范性文件的合法性提起行政诉讼，只能对据此作出的行政行为提起诉讼后一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，原告所诉要求确认被告行政行为违法因无证据证实不成立，原告要求一并对规范性文件进行审查的基础不存在，因此，原告的该项请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十三条、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条之规定，判决如下：驳回原告赵怀华、段遵琛的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵怀华、段遵琛负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。审 判 长  张新芬人民陪审员  倪守珍人民陪审员  钱 霞二〇一九年二月二十七日书 记 员  来欢欢