河北省唐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）冀02行初118号 原告于建雨，男，1965年7月15日出生，汉族，农民，住唐山市路北区。 被告唐山市路北区人民政府，住所地：唐山市路北区新华东道55号。 法定代表人李建忠，区长。 委托代理人高宗进。代理权限：一般代理。 委托代理人刘爽，河北彬礼律师事务所律师。代理权限：一般代理。 被告唐山市人民政府，住所地：唐山市路北区西山道3号。 法定代表人丁绣峰，市长。 委托代理人张雪健。代理权限：一般代理。 原告于建雨因要求被告唐山市路北区人民政府给予房屋搬迁补偿及撤销被告唐山市人民政府行政复议决定，于2018年9月20日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月26日立案后，于2018年9月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月1日公开开庭审理了本案。原告于建雨、被告唐山市路北区人民政府之委托代理人高宗进、刘爽、被告唐山市人民政府之委托代理人张雪健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年2月，唐山市路北区区委、区政府组织成立路北区压煤村庄紧急避险安置指挥部（以下简称“安置指挥部”），2018年6月4日，安置指挥部发布《路北区压煤村庄紧急避险安置指挥部关于无证房屋认定补偿的通告》（[2018]5号）。原告于建雨要求按[2018]5号通告给予其房屋搬迁补偿，并于2018年6月11日向被告唐山市人民政府提出行政复议申请，唐山市人民政府于2018年9月7日作出唐政复决字[2018]190号行政复议决定书，对[2018]5号通告予以维持。 原告于建雨诉称，位于唐山市路北区的房屋系原告合法所有。在其满足分户建房的条件下，村委会不予发放建房批示，为满足居住所需，原告于2009年清登前在自家屋顶上建了三间加强彩板房并配套生活设施用于居住。该彩板房是在村委会和政府决定2009年3月清登后冻结建房的情况下才建造的，原告认为应当把三间彩板房作为符合建房条件的无证房屋认定并补偿。无论原告所有的房屋及占用土地是否依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》被征收，亦形成了事实上的征收。虽然原告于2018年5月10日与村委会签订了补偿协议，但被告于2018年4月14日发布的补偿方案中未包含关于无证房屋认定与补偿的具体内容，且方案中存在相应的误导和欺诈内容，从而导致原告签了补偿协议。我国没有关于集体土地上房屋征收与补偿的专项政策，集体土地上房屋征收补偿应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定执行。但被告作出的征收补偿方案违反了该条例的规定，且补偿标准低、补偿范围小，应予撤销并重新制定。另外，被告对不符合建房分户条件和无证房屋认证条件的房屋给予了补偿，甚至对非本集体组织成员的房屋都给予补偿，被告下属机构路北区压煤村庄紧急避险安置指挥部发布并施行的［2018］5号通告违反了相关法律法规，应对上述房屋视为违法建筑并撤销对其补偿。且唐山市人民政府作出的唐政复决字［2018］190号行政复议决定对该通告予以维持错误，应予撤销。综上，原告认为二被告的行政行为违反法定程序，严重侵害其合法权益，请求：一、依法撤销唐山市人民政府作出的唐政复决字［2018］190号行政复议决定；二、责令唐山市路北区人民政府对原告的彩板房按无证房屋予以认定和补偿。 原告于建雨向本院提交以下证据： 1.行政复议决定书及EMS特快专递单，证明原告收到了行政复议决定书及收到的具体时间，针对复议提起诉讼没有超过法定期限； 2.补偿安置方案和安置通告照片，证明安置补偿方案的作出时间，签订的补偿协议不具有合法性； 3.集体土地使用证，证明原告的房屋是合法所有； 4.补偿手册，证明补偿方案的具体内容与清登登记表的内容不一致； 5.补偿协议书、补偿确认单、现场勘察表，证明目的同证据4，原告是受被告误导签订的补偿协议； 6.原告父母于绪廷、张素兰身份证明、居住房屋现场勘察表，证明原告在王守庆手里购买的房屋是给父母居住的； 7.[2018]5号通告，证明原告的彩板房符合通告中规定的无证房屋认定条件； 8.《唐山市压煤村庄搬迁管理暂行办法》的通知，证明原告所居住的搬迁区域属于集体土地上房屋征收与补偿范围，应参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序执行； 9.集体土地上房屋征收与补偿标准，证明集体土地上房屋征收与搬迁工作，应对搬迁农民的生活水平有保障，进而证明原告的房屋在补偿后不能保障原有生活水平； 10.在签订补偿协议之前向搬迁指挥部所提的书面请求，证明在签订补偿协议之前就已经向相关部门提出过请求，对方没有予以答复。 被告唐山市路北区人民政府答辩称，一、答辩人并非作出《路北区压煤村庄紧急避险居民住宅补偿安置方案》的行政机关，不应作为本案被告。二、原告要求撤销的[2018]5号通告非由行政主体作出，不属于行政行为，原告所诉不属于人民法院受案范围。三、本案为压煤村庄紧急避险搬迁，并非集体土地征收，原告主张依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定程序执行于法无据。四、诉争彩板房不属于“房屋”范畴，从性质上仅能认定为房屋的附属物，且已经得到了合理的货币补偿。五、诉争彩板房在搭建之前，原告家庭符合分户建房条件的人员，均已满足了居住需求。综上，应依法裁定驳回原告的起诉。 被告唐山市路北区人民政府向本院提交了以下证据、依据： 1.路北办字[2018]5号通知、路北区压煤村庄紧急避险居民住宅补偿手册；2.实施搬迁工作协议书；3.现场勘察表；4.补偿协议书（东欢坨三村-159号）；5.安置补偿确认单；6.关于无证房屋认定补偿的通告[2018]5号；7.唐政复决字[2018]190号行政复议决定；8.彩板房照片；9.东欢坨三村证明、买卖房屋契约；10.原告户口本首页。上述证据证明：1.被告不存在征收的事实；2.诉争彩板房不属于房屋范畴，且已经得到了合理货币补偿，原告予以确认；3.原告家庭符合分户建房条件的人员，均已经满足了居住需求。 被告唐山市人民政府答辩称，其作出的唐政复决字[2018]190号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法予以维持。 被告唐山市人民政府向本院提交了以下证据、依据： 1.行政复议申请书；2.立案审批表；3.行政复议答复通知书及送达凭证；4.行政复议答复书；5.决定延期通知书及送达凭证；6.结案审批表；7.行政复议决定书及送达凭证，证据1-7均证明行政复议程序合法。8.行政复议法，证明适用法律正确。 经庭审质证，原告于建雨对被告唐山市路北区人民政府提交的证据，提出以下质证意见：搬迁属于政府行为，压煤村庄搬迁指挥部是被告的下设机构，其行为代表区政府的行为。彩板房实际是为居住使用，是原告为缓解居住困难所建，且原告符合分户建房条件，应得到合理补偿。原告虽然有两套房屋得到补偿，但其中一套当时为父母居住而购买，所以原告仍然具备分户建房的条件。彩板房补偿金额过低，应该按照无证房屋但符合分户建房条件的标准予以补偿。 被告唐山市人民政府对被告唐山市路北区人民政府提交证据的的真实性、合法性、关联性和证明目的均没有异议。 原告于建雨对被告唐山市人民政府提交的证据真实性没有异议，对其事实认定的相关质证意见与对路北区人民政府证据的质证意见一致。 被告唐山市路北区人民政府对被告唐山市人民政府的证据真实性、合法性、关联性均没有异议，并主张该行为不是行政行为，路北区政府不是确定补偿标准且支付补偿费的主体。 针对原告的举证，被告唐山市路北区人民政府质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性、证明目的均无异议。对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议，对其证明目的有异议。本组证据无法证明村委会与原告签订的补偿协议不符合法律规定，村委会与原告签订的协议，本身是民事合同，不存在房屋征收的问题。对证据3的真实性、合法性、关联性、证明目的均无异议。对证据4的真实性、合法性、关联性均无异议，对其证明目的有异议，补偿方案的内容不存在比清登表的内容减少、补偿标准降低的情况。对证据5的真实性、合法性、关联性均无异议，对其证明目的有异议。补偿协议书是原告与村委会真实意思表示，并不存在对原告的欺诈或误导。对证据6由于无法与原件进行核对，请法庭对其真实性予以核实，对其关联性、证明目的均有异议。于绪廷××户口××在××号，无法证明该房屋的实际居住状况。对证据7的真实性、合法性、关联性均无异议，对其证明目的有异议。按照无证房屋认定通告，无法证明原告所诉的彩板房符合无证房认定标准，且应当支付其补偿。对证据8的真实性、合法性无异议，对其关联性、证明目的有异议。本案中搬迁房的清登是在2009年进行，而暂行办法在2013年颁布，我们的清登和补偿的行为发生在该文件之前，该文件与本案不具有关联性。证据9与本案不具有关联性。本案的搬迁行为是基于紧急避险，开滦矿对压煤村庄给予补偿导致的搬迁行为不属于征收或拆迁补偿范畴，因此证据9的规定与本案不具有关联性，不能证明原告的证明目的。对证据10的真实性无法确认，没有拆迁指挥部接收时间，无法确认是什么时间提交的，该证据与本案原告的诉请无关。 唐山市人民政府发表质证意见如下：对证据1-5、8的真实性、合法性、关联性、证明目的均无异议。对证据6的真实性、关联性、合法性没有异议，对其证明目的有异议，原告曾就安置补偿问题与村委会达成协议。对证据7、9的质证意见同路北区政府的质证意见。对证据10的真实性、合法性没有异议，对其关联性、证明目的有异议，与本案无关。 本院对上述证据认证如下：原告于建雨提交的证据2—5、证据7能够证明被告实施的搬迁补偿行为、原告的集体土地使用权及签订补偿协议的事实，证据1能够达到原告的证明目的，证据8属于规范性文件，对以上证据本院予以确认；其他证据与本案无关，本院不予确认。被告唐山市路北区人民政府提交的证据1—6、证据8、证据9基本能够证明搬迁补偿的过程及诉争彩板房已得到货币补偿的事实，证据7为行政复议决定，本院予以确认。被告唐山市人民政府提交的证据能够证明行政复议的程序及法律依据，本院予以确认。 经审理查明，因开滦（集团）有限公司东欢坨矿业分公司的采煤工作导致房屋毁坏，唐山市路北区韩城镇东欢坨三村属于压煤村庄，需要整体搬迁。原告于建雨所有的房屋在此次搬迁范围内。2018年2月，唐山市路北区区委、区政府组织成立路北区压煤村庄紧急避险安置指挥部，2018年6月4日，安置指挥部发布《路北区压煤村庄紧急避险安置指挥部关于无证房屋认定补偿的通告》（[2018]5号），对无证房屋的认定范围规定如下：1、东欢坨二村、三村、四村、何家庄村等4个村清登时记载的无证房屋，清登时记载有证但不能提供宅基地使用证的房屋，超出宅基地使用证确权范围划分为无证房屋部分。2、清点冻结后，各村新建的建筑物及其他附属物不予补偿。3、同时拥有有证房和无证房的，有证房未签《补偿协议书》的，无证房不予认定。原告于建雨于2018年6月11日向被告唐山市人民政府提出行政复议申请，要求唐山市路北区人民政府对其彩板房按无证房给予补偿，并对其他应视为违法建筑的无证房屋终止补偿。唐山市人民政府于当日受理后，因情况复杂延期30日，于2018年9月7日作出唐政复决字[2018]190号行政复议决定书，决定维持案涉5号通告。 另查，2009年3月10日，对原告于建雨的房屋进行现场清登勘查，现场勘查表中备注一栏显示：“二层彩钢房：10.53×5.75，H＝2.78，钢骨架，双层彩钢，外置钢楼梯1个，0.8米宽，5.4米长”。在居民住宅安置补偿确认单中，对彩板房部分作为主正房搭建部分予以认定，且经于建雨本人签字确认。2018年5月10日，原告于建雨与东欢坨三村村委会签订韩城镇东欢坨三村紧急避险居民住宅补偿协议书，该协议显示主正房搭建面积60.55平方米，对该部分面积给予货币补偿。 本院认为，本案的焦点有三：一是被告的主体适格问题；二是原告的诉讼请求理据是否充足；三是复议决定是否正确。 一、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，路北区压煤村庄紧急避险安置指挥部是由唐山市路北区委、区政府组织成立，虽然被告唐山市路北区人民政府答辩主张安置指挥部系由其与开滦（集团）有限公司东欢坨矿业分公司共同组成，但关于成立安置指挥部的通知（路北办[2018]5号）是以路北区委、区政府的名义发出，应当认定唐山市路北区人民政府为成立机关。根据前述法律规定，唐山市路北区人民政府是本案的适格被告。 二、原告于建雨的三间彩板房属于在原有合法建筑之上搭建，是经其本人在居民住宅安置补偿确认单上签字确认的。且在补偿协议书中就该部分搭建面积亦作出补偿，可以认定原告于建雨在签订补偿协议时就三间彩板房属于搭建性质亦是认可的。故本案诉争的三间彩板房不属于案涉5号通告中规定的无证房范畴，原告于建雨要求对其三间彩板房按照5号通告中的无证房屋予以认定和补偿的诉讼请求，本院不予支持。 三、原告于建雨的行政复议申请是要求唐山市路北区人民政府对其彩板房按无证房给予补偿，并对其他应视为违法建筑的无证房屋终止补偿，其实质是要求唐山市路北区人民政府履行补偿职责。被告唐山市人民政府受理原告于建雨的行政复议申请后，应针对复议请求进行审查，但其作出的唐政复决字[2018]190号行政复议决定书并非针对于建雨的复议请求作出，而是针对[2018]5号通告行为本身，存在审查上的错误。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第五款的规定，因原告于建雨要求按案涉5号通告对其彩板房进行补偿的请求在本案诉讼中未得到支持，撤销复议决定并责令复议机关重做无实际意义，应确认该复议决定违法。 综上，原告于建雨针对被告唐山市路北区人民政府所提诉讼请求于法无据，但被告唐山市人民政府作出的唐政复决字[2018]190号行政复议决定错误，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第五款之规定，判决如下： 一、确认唐山市人民政府作出的唐政复决字[2018]190号行政复议决定书违法； 二、驳回原告于建雨的第二项诉讼请求。 案件受理费50元，由原告于建雨负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长 张秀敏 审 判 员 刘天永 审 判 员 杜 倩 二〇一九年八月二十三日 法官助理 刘威彤 书 记 员 于 欣