广东省韶关市武江区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0203行初175号（2019）粤0203行赔初51号原告：罗圳优，女，1946年8月7日出生，汉族，住广东省始兴县。委托代理人：钟兴源，身份信息同下列原告，系原告罗圳优儿子。原告：钟兴源，男，1975年6月13日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。被告:始兴县城市管理综合行政执法大队。地址：广东省始兴县红旗东路**。法定代表人：陈昌文，大队长。委托代理人：叶骞，该大队长中队长。委托代理人：钟俊文，广东宜方律师事务所律师。原告罗圳优、钟兴源诉被告始兴县城市管理综合行政执法大队（以下简称始兴城管大队）城市管理行政命令、行政赔偿两案，原告罗圳优、钟兴源于2018年9月6日向本院提起行政诉讼[案号：（2018）粤0203行初285号、（2018）粤0203行赔初45号]，本院经审理后于2018年12月26日作出（2018）粤0203行初285号、（2018）粤0203行赔初45号行政判决书，判决驳回了原告罗圳优、钟兴源的诉讼请求，原告罗圳优、钟兴源不服，向广东省韶关市中级人民法院提起上诉，该院经二审作出（2019）粤02行终22号、（2019）粤02行赔终7号行政裁定书，裁定撤销本院作出的前述行政判决书，并将两案发回本院重审。本院于2019年4月19日另立案号，并另行组成合议庭于2019年5月20日公开开庭合并审理了两案。原告钟兴源（同时作为原告罗圳优的委托代理人），被告始兴城管大队的法定代表人陈昌文及该单位的委托代理人叶骞、钟俊文到庭参加了诉讼。两案现已审理终结。原告罗圳优、钟兴源共同诉称，原告在2017年7月下旬开始挖地基，地，地基深3米，期间城管来查询，看了《建设工程规划许可证》原件并拍照，还收了复印件。2017年8月6日左右，原告回填地基做了两个化粪池，并等回填泥下沉一段时间，一个月后做好圈梁。原告在开始竖立第一层柱子钢筋时，由县领导带队，由拆迁办、镇领导、住建局、城管等队伍前来开现场会议，讨论关于东边道路拆迁问题，但这与原告没关系，主要是为了解决拆汽修厂、锯板厂、猪圈、一户人家房屋以及自留地征收问题。开完会后，会议成员看到原告建房就议论起来，说原告不能超高和出阳台等，原告反映房子都还没建好，会按村里的一样建。结果第二天开始，被告始兴城管大队每天都来原告宅基地干涉不少五次，采取拍照，对建筑工人进行恐吓、威胁收缴工具等，造成不时停工，被告始兴城管大队说原告首层超高，原告反映：1、正负零没确定，现在不是在修路，很大可能提高正负零的高度（实际提高近1米），总高度不会超高；2、这里下雨就发洪水，隔壁砌的挡水墙，前面的挡水墙更高，矮了不行；3、始兴县太平镇白石砰新农村首层高超过4.5米，都做夹层，很实用，原告并没错。但原告反映的这些并没有作用，被告始兴城管大队就强词夺理。从装柱子模板到楼层模板，被告始兴城管大队吓得四帮装模板师傅做半天就跑了，连工钱都不要，造成不时停工。小工、大工、模板师傅、扎钢筋等，原告都要先垫钱，这些本是总包工先出的钱，结果原告都加价上去了，最后高于市场价40元/平方米才加班装好模板并扎好钢筋。2017年11月7日早上7点开始，原告用水泥泵车浇筑楼板，这天下着雨，被告始兴城管大队来得晚点，9点被告始兴城管大队来了十几二十多人，马上叫停，原告也刚好浇完楼板。雨一直没停，结果水泥泵车和水泥车全都被吓跑了。当天下午，被告始兴城管大队来了两车约十人，带着工具到原告楼板东边阳台上挖开水泥，从南到北，把钢筋翻出来。过了两三天后，城管二十几人，带着很大的冲击钻，切割机，发电机、铲子等来到原告盖房子的地方，原告本能的拿了把生锈的柴刀在楼梯口阻止，结果五六个被告始兴城管大队队员压过来（保安公司的人穿城管制服），将原告押出去宅基地并禁止原告进去，为首的城管队员还报警了，说原告拿刀。民警来了后告诉原告不要拿刀，并称是城管执法，不要妨碍城管。没多久，民警就走了。原告脸、脚、手上刮伤出血了，全身都是泥水，眼镜也损坏了，手也都麻了。拆了一个上午，看热闹的人山人海，原告只能眼睁睁看着，看不下去就跑开了。后来，原告发现一层东边阳台水泥板大部分被凿穿，承重钢筋全被剪断10公分以上，80%的钢筋被剪断。没多久，原告返回顺德，也不知什么时候模板师傅把模板全拆掉了，原告回来发现主要靠五根横梁支承东边阳台。不知过了多久，原告发现五根横梁有开裂现象，准备焊接承重钢筋，没焊几根，被告始兴城管大队就过来收了原告的电焊机，并要原告去城管大队写保证书，否则没收电焊机。期间原告不停的找人，有一点希望就去，但看人无数却没有一个能帮上。总包工头不停催，再停工就要收费，春节后，原告亏损近3000元中止总包合同。年后一个月，原告准备把一层的砖砌起来，结果找了几批师傅没人干，最后一个师傅价格要比总包工贵60**元才接活，结果没干到半天就又被被告始兴城管大队叫停。另外，在2018年4月，原告与城管慢慢协商，原告也准备了《村民罗圳优申请书》请愿书，同时上交了被告始兴城管大队，被告的中队长也派人核实了请愿书，证实请愿书是真实的，原告觉得希望很大就准备把二三层的主体做好，并请好了师傅，就差订立合同了，被告始兴城管大队的中队长去司法局咨询，说原告违法不行，并把工人师傅也叫停了，同时，提醒了原告走法律程序。2018年暑假期间，原告去被告始兴城管大队，但无一结果。原告钟兴源在佛山咨询过律师，结果是可以起诉行政行为。原告回到始兴后，原告还去了司法局咨询，同样说可以起诉，并说没听说过城管来过咨询。本案原告要求撤销被告始兴城管大队作出的始城综停〔2017〕4号《责令停止违法行为通知书》，《责令停止违法行为通知书》内容中说原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条的规定，而根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。原告的宅基地在2017年2月21日取得了《建设工程规划许可证》，被告始兴城管大队的执法时间是2017年11月7日,强拆东边阳台时间是几天后，当时被告还报警了。原告在2017年8月还出示了《建设工程规划许可证》并复印给被告，所以原告不存在违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的行为！《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公某。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。这一条文的释义为：本条文是关于变更规划条件应当遵循的原则和程序的规定，一、规划条件是对在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划，提出的出让地块的位置、使用性质、开发强度等的要求，规划条件是国有土地使用权出让合同的重要内容和组成部分，确定了规划条件的地块，其国有土地使用权方可依法出让，建设单位才能凭包含规划条件的国有土地使用权出让合同及该建设项目的批准、核准、备案文件，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。因此，建设单位应当按照规划条件进行建设。但是，对于规划实施过程中出现了特殊情况，不变更规划条件无法继续建设活动的，该条文也明确了变更规划条件应当遵循的原则和申请、批准、通报、公某、备案程序。二、控制性详细规划是城乡规划主管部门对城乡土地使用和各项建设活动进行调控的法定依据，是城乡规划主管部门确定规划条件的前提，规划条件就是对控制性详细规划规定的具体地块的控制指标和土地使用要求的深化和具体化。该条文第一款对变更规划条件应当遵循的原则作出了规定，即规划条件的变更内容必须符合控制性详细规划，变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。同时，《中华人民共和国城乡规划法》规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件，签订了国有土地使用权出让合同并取得了建设用地规划许可证后，建设单位又向城乡规划主管部门提出变更规划条件的申请的，城乡规划主管部门也不能擅自批准，必须要对变更是否符合控制性详细规划进行审查。经审查符合控制性详细规划的，可以批准变更规划条件；经审查不符合控制性详细规划的，不得批准建设单位变更规划条件。三、按照该条文的规定，变更规划条件应当遵循以下程序：首先，建设单位必须先向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出变更规划条件的申请，说明变更规划条件的理由、目的、依据及内容；其次，有关城乡规划主管部门应当对建设单位的变更规划条件的申请予以审核，看其是否符合控制性详细规划；第三，对不符合控制性详细规划的，不予批准；对符合控制性详细规划的，有关城乡规划主管部门应当依法批准其变更申请，并及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公某，建设单位也应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案；第四，土地主管部门应当依据变更后的规划条件与建设单位重新签订国有土地使用权出让合同，对非经营性用地改变为经营性用地的，应当依法办理招标、拍卖、挂牌等出让手续，需要补交土地使用权出让金差额的，应当按规定予以补交。可见，《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条强调的是土地，特别是国有土地的规划条件。原告的宅基地是集体所有的土地，占地80平方米，符合《建设工程规划许可证》，不存在变更！整个新村的土地都是集体所有土地的，包括新村内的道路，公共用地等。出阳台解决了土地节约，向空中要空间，所以原告不存在占用集体以外的土地！实际中，主管部门也存在允许出阳台，却没说村民多占了土地！《中华人民共和国城乡规划法》第十八条规定，要尊重村民意愿，即村民作为乡村建设的主体，乡村规划主管部门不应过多干涉集体行为。另外，原告也不存在违反第六十四条的规定。关于《责令停止违法行为通知书》认定的“未经城乡规划主管部门批准的情况下，擅自在始兴县太平镇莲子头未按规划图纸违规建设东边阳台的行为”，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十八条的规定，乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。这一条文的释义为：本条是关于乡规划、村庄规划的编制原则和内容的规定。一、建设社会主义新农村，是当前我国面临的新的历史任务。要建设社会主义新农村，必须先从根本上改变农村建设中存在的没有规划、无序建设和土地资源浪费现象，做到规划先行、全盘考虑、统筹城乡，避免盲目建设。以前，乡村规划主要是由《村庄集镇规划建设管理条例》这一行政法规规范，与城市规划形成了二元管理结构，导致乡村规划管理薄弱，大部分地区未编制规划，已经编制规划的，也未能充分体现农村特点，难以满足农民生产和生活需要。为改变这一现象，实现城乡统筹发展，加强规划管理，确保规划能落到实处，对乡村建设起到应有的作用，本条对乡村规划的内容作了规定。二、本条第一款对乡村规划的编制原则作了规定，即乡村规划应从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。从农村实际出发，即应当避免盲目照搬城市规划，或者提出不符合当前发展阶段与当地农业经济发展不相适应的规划。应提高规划对乡村建设的指导作用，充分考虑农村经济、社会及文化发展现状，合理确定应当制定规划的区域及规划区范围。尊重村民意愿，即村民作为乡村建设的主体，对乡村未来发展有着自己的期望与理想，在规划编制过程中应当将这些预期体现出来，用于指导其生产、生活。如果乡镇人民政府强加一个未考虑其意愿的规划，将可能引发矛盾，不利于社会主义新农村建设。另一方面，规划要尊重村民意愿并不意味着要完全按村民的意愿来编制规划，乡村规划也要服从上级规划对工农业用地布局等方面的安排。体现地方和农村特色，即社会主义新农村建设要求尽可能发挥地方特色及农村特色，以满足村民的生产生活。三、根据建设社会主义新农村的要求，针对实践中存在的乡村规划盲目模仿城市规划，缺乏针对性的问题，本条第二款对乡村规划的内容作了规定，强调乡村规划要安排好农村公共服务设施、基础设施、公益事业建设的用地布局和范围，并充分考虑村民的生产生活需要。同时为了保障全乡统筹发展，本款要求乡规划还要包括本行政区域内的村庄发展布局。乡规划包括乡域规划和乡驻地规划。乡域规划的主要内容包括：提出乡产业发展目标，落实相关生产设施、生活服务设施以及公益事业等各项建设的空间布局；落实规划期内各阶段人口规模与人口分布情况；确定乡的职能及规模，明确乡政府驻地的规划建设用地标准与规划区范围；确定中心村、基层村的层次与等级，提出村庄集约建设的分阶段目标及实施方案；统筹配置各项公共设施、道路和各项公用工程设施，制定各专项规划，并提出自然和历史文化保护、防灾减灾等要求；提出实施规划的措施和有关建议，明确规划强制性内容。乡驻地规划主要内容包括：确定规划区内各类用地布局，提出道路网络建设与控制要求；建立环境卫生系统和综合防灾减灾系统；确定规划区内生态环境保护与优化目标，划定主要水体保护和控制范围；确定历史文化保护及地方传统特色保护的内容及要求；规划建设容量，确定公用工程管线位置、管径和工程设施的用地界线等。村庄规划的主要内容包括：安排村庄内的农业生产用地布局及为其配套服务的各项设施；确定村庄居住、公共设施、道路、工程设施等用地布局；畜禽养殖场所等农村生产建设的用地布局；确定村庄内的给水、排水、供电等工程设施及其管线走向、敷设方式；确定垃圾分类及转运方式，明确垃圾收集点、公厕等环境卫生设施的分布、规模；确定防灾减灾设施的分布和规模；对村庄分期建设时序进行安排，并对近期建设的工程投资等进行估算和分析。《太平镇城北居委会莲二组新村规划图》附件四的《规划设计要求》之一“南边方向挑出阳台1.5米，其余方向不得外挑阳台”。附件四的《建筑设计要求》之一“建筑设计宜采用坡屋顶”，明显违反了《中华人民共和国城乡规划法》第十八条关于从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色的规定。实际建设出来的是66户南北都出阳台了，没有一户按要求建设，农村遵照有前就有后的习俗（有前门就有后门，有门就有屋檐，后有时指有后的意思），1D至4D、1C至3C、1B至2B、5E至6E和3A都是三边出阳台。3A三边出阳台在原告的北面，原告位置在2A（五角星位置），1A两边出阳台在原告的南面。1A东边没出阳台是有原因的，其东边原来还有一户，规划图中没有的，是村里加上去的（按城市规划图，1A宅基地与规划道路还有7米距离，所以村里加了半套5M*8M宅基地），还收了别人（村民：叶某）6万块，但不明确不能建房了，钱还没退。1A硬要东边出阳台，建筑模板都装好了，村民叶某请了推土机也硬推平地基，当时这件事还闹到了居委会，居委会出来调解，附近的人都知道，因与村民不合，1A不愿出一千几块钱的，才没东边出阳台！全村近千户80平方米宅基地中，能三面或两面出阳台的都出了（有录像为证！），没有一户按《规划设计要求》《建筑设计要求》的要求做。设计要求不合实际用途，怎么晒农产品？建筑成本又高。村民作为乡村建设的主体，被告始兴城管大队明显执法不当，强拆违反村民意愿!原告建设符合村民意愿。同时原告还有《村民罗圳优申请书》请愿书。《太平镇城北居委会莲二组新村规划图》细则违反了《中华人民共和国城乡规划法》第二十三条有关乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意的规定。规划与实际相差太多了，《规划设计要求》之一明显有为难村民，限制村民对乡村未来发展有着自己的期望与理想，村民意愿没有在规划编制过程中应当将这些预期体现出来，更破坏其生产、生活。被告始兴城管大队违反了宪法中公平公正原则，从时间节点来看，在《太平镇城北居委会莲二组新村规划图》中有两户宅基地三面出阳台是在从2017年9月开始到2018年6月建的，比原告2017年7月晚近一年时间，城管每天都来不少三次，从不理那两户，却禁止原告三面出阳台！有录像为证！原告现请求被告始兴城管大队赔偿原告损失：1、赔偿损失房屋损失22500元。原告一层东边阳台水泥板大部分被凿穿，承重钢筋全被剪断10公分以上，80%的钢筋被剪断，剩下小部分水泥也开始开裂，东边阳台有16.5平方米，修复加固比新建成本还高，修复成本1000元/平方米，合计成本16500元。一层砌砖与总包工的差价损失6000元，对此包工头可确认；2、赔偿因行政干扰人工损失6040元，自从2017年9月开始，城管每天不少五次干扰，对建筑工人恐吓、威胁收缴工具等，造成原告不时停工，吓得四帮装模板师傅做半天就跑了，连工钱都不要，最后高于市场价40元/平方米才装好模板和扎好钢筋，40*126=5040元，再请水泥泵车灌注，也比原计划贵了1000元，对此包工头可确认；3、赔偿因行政干扰建筑材料损失3000元，因2017年12月道路施工、开挖水道、淹没等原因造成材料，这些材料本可用，城管干涉原因损失的，原告的材料是用大车运输的，一次进料较多，砂100元/方，一车12方，石子80元/吨，一车20吨，最主要的拉来本来用浇楼板的，后来用水泥泵车，这些材料没用上才损失大，对此包工头可确认；4、赔偿原告钟兴源的经济损失36000元，原告原告钟兴源专门停生意回老家建房，负责整个房屋管理，计划四个月建好主体，从2017年9月开始，到2017年11月完全停工，到了2018年9月，中间多于半年是这事造成的损失，以每月最低6000元，6000元/月*6月=36000元；5、利息损失14400元，原告建房是从平安银行贷了32万款，利息平均1200元/月*12月=14400元，原告有贷款合同为证；6、赔偿原告的精神损失费150000元，城管每天不少五次干涉，早上8:30,上午11:00,下午2:30,下午5:30,晚上一次，原告没病也被吓出病；原告看着别人的同样的房子就能建，被告始兴城管大队还不干涉，而自己的到处求人，却都是绝望信息；原告有贷款还贷压力，每月要交几千元的利息；原告去城管不少100次，受尽了气话，说尽好话，被告以“别人行就你不行”、“只说你的，不要说别人的”、“不要以老卖老”等言语强词夺理近三个月，根本不讲道理或法制；这事也是导致原告钟兴源离婚的直接原因之一，建房不成，钱又要还，生意又停了，原告几乎没收入，全家六口人，三小一老，开支特别大，原告钟兴源夫妻天天吵，到了2018年4月，原告钟兴源离婚直接分了十几万现金，还要背上贷款，如果没城管干涉，2018年4月原告的房屋已建好，现金也用完了，原告可出示顺德法院的离婚判决书为证；原告建房本来就当投资，建成的收入超过每月还款，贷款无任何压力，还有收入，现在等于投资失败，一出一进，损失巨大，还损本金，如果城管不干涉，那有失败？强拆时，五六个城管押着原告，脸、脚、手上刮伤出血了，全身都是泥水，眼镜也损坏了，手也都麻了，民警来了也没用，看热闹的人山人海，原告只能眼睁睁看着，看不下去就跑开了；原告现在看着这房就想老远躲开它，想着就苦，时时失眠，看着城管就咬牙切齿，有冲动又怕；原告本来好好日子就这样被城管毁了，还要苦上二十年！原告可出示《平安银行贷款合同》为证；原告不知道真正的原因，只知原告的事被搞得很大，到县领导层那里去了，没人敢帮，十分无助！四帮装模板师傅，三帮总包工，原告要先垫付工资才开工，原告建房多难！别人是没钱建不起房，原告是有钱建不起，到最后钱、房、人三空!原告回到老家，还得租房，受气！家里玩得要好的朋友都有点心隔了，都怕这事！几十年的朋友了，事大了。建房投资失败，有准备卖顺德房产，对小孩们影响巨大，可能读不了书，在顺德，上小学比上大学还难，没房读不了，谁又不想自己的孩子有更好的教育环境呢？旧房屋拆不成，拆新房！什么世道？没有那次现场会议，原告顺顺当当的，开工两个多月，被告始兴城管大队一点都不干涉，为什么第二天开始超频繁超强度干涉？原告成了违法典型？原告的间接损失更大，如现在建房，人工、砂、石子、钢筋等价格都在上涨，又如建成的收入损失，贷款本金损失，一次性建成比多次建成的损失。7、房租3600元，原告在老家租房或借房住，没个人房产，按300元/月计算12月为3600元；8、律师费500，原告2018年5月求告无门后，开始探索法律解决问题，咨询律师花费500元；9、要求被告始兴城管大队向原告赔礼道歉，错了总得道歉，原告不容易！综上所述，原告向人民法院提起诉讼，请求判令：一、撤销始城综停〔2017〕4号《责令停止违法行为通知书》；二、判令被告赔偿原告损失236040元（包括：1、赔偿损失房屋损失22500元；2、赔偿因行政干扰人工损失6040元；3、赔偿因行政干扰建筑材料损失3000元；4、赔偿原告钟兴源的经济损失36000元；5、利息损失14400元；6、赔偿原告的精神损失费150000元；7、房租3600元；8、律师费500）；三、被告向原告赔礼道歉。被告始兴城管大队辩称，始兴城管大队作出被诉的行政行为是根据原始兴县住房和城乡规划建设局的委托作出的，现该单位已经更名为始兴县住房和城乡建设管理局，其关于城乡规划的职能现在也准备转移。经审理查明，原告罗圳优、钟兴源为母子关系，罗圳优于2017年2月21日领取原始兴县住房和城乡规划建设局颁发的私房地字第**《建设用地规划许可证》后，钟兴源于2017年7月开始在位于始兴县太平镇城北村莲二组的土地上建设占地80平方米的住宅楼。2017年8月27日，被告始兴城管大队在巡查中发现罗圳优、钟兴源在建的住宅楼并未按照规划图纸进行施工，遂要求其停止违法行为，因罗圳优、钟兴源经劝阻后仍然继续不按规划图纸进行施工，被告始兴城管大队于2017年11月7日向罗圳优作出始城综停〔2017〕4号《责令停止违法行为通知书》，该通知书内容为“罗圳优：经查实，你（户）在未经城乡规划主管部门批准的情况下，擅自在始兴县太平镇莲子头未按规划图纸违规建设东边阳台的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条的规定。依据该法第六十四条的规定，责令你（户）立即停止违法行为，并按照规划图纸施工建设，逾期不整改，我大队将依据有关法律法规对你进行查处。”同年11月10日，因罗圳优、钟兴源仍不按规划图纸施工，被告始兴城管大队切断了其建设的阳台楼板的部分钢筋。2018年9月29日，罗圳优、钟兴源向本院提起行政诉讼，要求本院撤销被告始兴城管大队于2017年11月7日作出的始城综停〔2017〕4号《责令停止违法行为通知书》，并要求被告始兴城管大队赔偿其经济损失236040元。本院经审理后作出（2018）粤0203行初285号、（2018）粤0203行赔初45号行政判决书，以被告始兴城管大队作出的始城综停〔2017〕4号《责令停止违法行为通知书》合法，原告罗圳优、钟兴源请求的行政赔偿没有事实根据和法律依据为由，判决驳回了原告罗圳优、钟兴源的诉讼请求，原告罗圳优、钟兴源不服，向广东省韶关市中级人民法院提起上诉，该院经二审审理认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令停止建设的主体是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，而《城市管理执法办法》第二条第二款、第四条第三款、第八条等规定明确了城市管理执法主管部门，是根据法律、法规、规章的明确授权行使执法权，本案始兴城管大队作为始兴县城市管理执法部门，并未提供相关的法律、法规、规章等规范性文件，说明其依法具有对本辖区范围内违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法行为进行行政执法的法定职责，不仅如此，本案始兴城管大队作出的有关责令停止建设的行政行为，属于行政命令行为，对该行政行为始兴城管大队也没有提供相关的法律、法规说明其已经授权该行政主体具有作出行政命令的职权，因此本案始兴城管大队以自己的名义作出的《责令停止违法行为通知书》主体是否适格，本院在（2018）粤0203行初285号、（2018）粤0203行赔初45号行政判决书中未能查清，另外，本院也未能根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条的规定，查清本案始兴城管大队作出行政命令的行为，是否属于有关行政部门委托的行为，或是超越职权的行为，导致本案的基础性事实不清。为此，广东省韶关市中级人民法院于2019年3月22日作出（2019）粤02行终22号、（2019）粤02行赔终7号行政裁定书，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定撤销本院作出的（2018）粤0203行初285号、（2018）粤0203行赔初45号行政判决书，并将两案发回本院重审。另查明，被告始兴城管大队是由原始兴县住房和城乡规划建设局举办的财政补助一类事业单位，其向本院提交一份《行政执法委托书》，该《行政执法委托书》的委托机关为始兴县住房和城乡建设规划局，被委托单位为本案被告始兴城管大队，委托时间为2017年7月8日，《行政执法委托书》的内容为“根据《行政处罚法》第十八条和《中华人民共和国城乡规划法》、《城市燃气管理办法》、《城市道路管理条例》、《城市供水条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》规定，经研究，本机关决定将（委托的行政执法事项）建设；城乡规划建设管理、建设；市政管理、建设；公用事业管理、建设；燃气管理、建设；城市监察、城市管理综合执法、城建监察、市容环境卫生监督、市政；城市道路管理、市政园林管理、市政园林、公园管理委托给（被委托单位）始兴县城市管理综合行政执法大队实施。委托权限：对始兴县境内城市综合管理相关业务进行全权管理。委托期限：自2017年7月8日至2019年7月8日止。被委托单位应在委托权限内进行行政执法，并接受委托机关的监督，由此产生的一切法律后果，由委托单位承担。被委托单位不得再委托其他单位或者个人进行行政执法，委托权限仅在委托期限内有效。”被告始兴城管大队在庭审中确认其单位通过切断钢筋等行为阻止原告进行建设，也是履行《行政执法委托书》中载明的有关城乡规划建设管理、建设的执法行为。根据被告始兴城管大队提交的《行政执法委托书》及其主张和确认的内容，本院向原告罗圳优、钟兴源释明，本案被诉的始城综停〔2017〕4号《责令停止违法行为通知书》是有关城乡规划的行政命令，被告始兴城管大队在庭审中确认其单位通过切断钢筋等行为阻止原告进行建设也是履行《行政执法委托书》中载明的有关城乡规划建设管理、建设的执法行为，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，原告罗圳优、钟兴源应以委托被告始兴城管大队作出城乡规划行政命令的单位即原始兴县住房和城乡建设规划局为被告，再根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，由于始兴县实施行政机构改革，原始兴县住房和城乡建设规划局的相关职权已经进行了调整，其应当以继续行使城乡规划职权的主管部门为被告提起行政诉讼。但经本院释明后，原告罗圳优、钟兴源明确拒绝变更被告，继续坚持以始兴城管大队作为被告提起行政诉讼。还查明，原告罗圳优、钟兴源在庭审中变更其部分赔偿项目的数额，具体为：3、因行政干扰建筑材料损失，由3000元变更为1400元；4、赔偿原告钟兴源的经济损失，由36000元变更为42000元；5、利息损失，由14400元变更为27900元；6、精神损害赔偿，由15万元变更为16万元；7、房租损失，由3600元变更为5700元。本院认为，原告罗圳优、钟兴源两案的起诉应予以驳回，理由如下：原告罗圳优、钟兴源所诉的始城综停〔2017〕4号《责令停止违法行为通知书》，根据其内容，属于被告始兴城管大队依据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定作出的行政命令。而原告罗圳优、钟兴源主张被告始兴城管大队的执法行为导致其损失的行为，包括被告始兴城管大队实施的阻工和切断其楼房阳台钢筋的行为，是被告始兴城管大队将始城综停〔2017〕4号《责令停止违法行为通知书》付诸实施的行为，也属于被告始兴城管大队执行《中华人民共和国城乡规划法》有关规定的行为。而根据被告始兴城管大队提交的《行政执法委托书》及其内容可知，被告始兴城管大队依据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定进行的执法行为，是受始兴县人民政府城乡规划主管部门即原始兴县住房和城乡建设规划局的委托作出的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”、“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，原告罗圳优、钟兴源应以委托的行政机关为被告，在委托的行政机关相应的城乡规划职能权限发生变更后，应以继续行使城乡规划职权的行政机关作为被告进行诉讼，而始兴城管大队作为事业单位，显然不属于始兴县人民政府确定的城乡规划主管部门，其作为两案被告不适格。原告罗圳优、钟兴源经本院释明后明确拒绝变更被告，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十条“人民法院审理行政赔偿案件，需要变更被告而原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，原告罗圳优、钟兴源两案的起诉均应裁定驳回。综上所述，原告罗圳优、钟兴源的起诉不符合法律规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第六款，第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项，第一百零一条第一款第二项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十条之规定，裁定如下：驳回原告罗圳优、钟兴源的起诉。驳回起诉的案件依法不交纳案件受理费。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  陈伟清审 判 员  梁增有人民陪审员  韩玲玲二〇一九年五月二十三日书 记 员  李舒韵