浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行终40号 上诉人（原审原告）陈亚琴，女，1965年4月10日出生，汉族，住宁波市鄞州区。 上诉人（原审原告）暨上诉人陈亚琴的委托代理人邵建平（特别授权代理，系上诉人陈亚琴丈夫），男，1965年12月26日出生，汉族，住宁波市鄞州区。 被上诉人（原审被告）宁波市自然资源和规划局，住所地宁波市和济街9号（东部新城民安东路80-108号）。 法定代表人王丽萍，局长。 委托代理人张国胜（特别授权代理），该局工作人员。 委托代理人龚海峰（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）宁波国家高新技术产业开发区国有资产管理与会计核算中心，住所地宁波市广贤路999号。 法定代表人朱海瑾，主任。 委托代理人夏阳阳（特别授权代理），该中心工作人员。 上诉人因诉被上诉人宁波市自然资源和规划局（以下简称自然资源和规划局）、宁波国家高新技术产业开发区国有资产管理与会计核算中心（以下简称核算中心）不履行规划行政答复法定职责一案，不服宁波市海曙区人民法院于2018年12月7日作出的（2018）浙0203行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年1月14日受理后依法组成合议庭，于2019年3月7日组织了调查询问。本案现已审理终结。 原审法院查明，2010年9月20日，原告与宁波国家高新区房屋征收管理办公室签订房屋拆迁补偿安置协议，约定原告自愿选择梅墟街道钱家村高层小高层安置区域内成套住宅房屋作为调产安置房屋，合计3套。2016年4月28日，原告通过抽签方式确定调产安置房屋为宁波国家高新区民和家园40号1408室、31号103室、76号1003室，并取得《民和家园房票（副联）》。2017年12月21日，原告向原宁波市规划局（以下简称市规划局）邮寄提交《37个房屋问题不符合国家和省规定的设计规范要求作出行政答复申请书》，要求对《高新区梅墟新城北区二期工程Ⅶ－18地块指标复核报告》中不按强制性国家标准《城市居住区规划设计规范》、国家标准《建筑工程建筑面积计算规范》、省标准《浙江省房屋建筑面积测算实施细则（试行）》、市标准《宁波市城乡规划管理技术规定》、甬政发[2007]77号复核综合技术经济指标及不复核住宅建筑净密度、住宅建筑面积净密度2项必要指标的行政行为作出行政答复，对宁波国家高新区民和家园小区住宅建筑净密度25.11%，超过强制性国家标准《城市居住区规划设计规范》5.0.6.1条规定等37个问题进行答复。2017年12月28日，市规划局下属的高新区规划分局作出甬规高信访处理字[2017]15号《信访事项处理意见书》(以下简称案涉信访处理意见)，对原告申请的内容中涉及规划方面的问题进行了答复。该答复书于2018年3月底送达至原告。2018年3月30日原告向市规划局递交申请书，要求对《37个房屋问题不符合国家和省规定的设计规范要求作出行政答复申请书》不走信访程序，走行政答复、行政复议、行政诉讼程序解决，要求市规划局作出行政答复。市规划局下属的高新区规划分局于2018年4月2日作出《关于民和家园安置房涉及规划方面问题的回复》（以下称案涉回复），告知原告证据编号9中的附图非建设工程规划许可证中的附图；《指标复核报告书》由建设单位委托具有相应资质的中介机构编制，资料准确性由编制机构负责；绿地率具体计算过程及规范标准已由绿化管理部门前置审核；该条所提到的几幢被遮挡住宅首层均为2.8米高的架高层，为非居住用房，扣除后满足规范要求；非机动停车库面积已由交警部门前置审核。原告不服案涉回复，向浙江省住房和城乡建设厅提出行政复议。2018年5月18日，浙江省住房和城乡建设厅作出浙集复14[2018]20号《行政复议告知书》（以下简称案涉复议告知），决定不予受理原告提出的行政复议申请。原告不服案涉复议告知，向杭州市西湖区人民法院提起行政诉讼，在审理过程中原告于2018年7月撤回起诉。 原审法院认为，市规划局下属的高新区规划分局针对原告申请中涉及规划方面的问题已作出案涉处理意见，因此，市规划局已按规定履行了法定职责。原告认为案涉答复没有告知复议权利、复议机关、复议申请期限，因此案涉答复并不是行政答复，故要求被告重新作出答复，并明确告知复议权利、复议机关、复议申请期限等。该院认为是否告知复议权利、复议机关、复议申请期限等并不影响行政行为的性质。原告在收到案涉答复后仍坚持认为市规划局未履行法定职责，要求市规划局再次作出行政答复，理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈亚琴、邵建平的诉讼请求。 上诉人上诉称：一、案涉信访处理意见不是上诉人向法院起诉的行政行为，也不是被上诉人自然资源和规划局答辩的行政行为，且案涉信访处理意见也没有对上诉人的三项申请作出行政答复。一审法院认定案涉答复对上诉人申请内容中涉及规划方面的问题进行了答复的事实错误。二、《指标复核报告书》的出具单位宁波市规划与地理信息中心，是被上诉人自然资源和规划局的直属单位，不是中介机构编制，被上诉人自然资源和规划局应当对其中的指标的正确性负责。被上诉人自然资源和规划局下属的高新区分局已在2018年1月18日向浙江省住房和城乡建设厅承认附图坐标错误的事实。三、一审判决仅认定上诉人不服案涉回复向浙江省住房和城乡建设厅申请行政复议，未认定案涉复议告知的内容。四、案涉回复没有按照《浙江省行政程序办法》第二条、第三条、第五十二条、第五十七条第五项的规定，告知上诉人陈述申辩权利、救济途径和期限，一审法院认定被上诉人自然资源和规划局已经履行了法定职责错误。五、案涉处理意见不是答复，也不是回复，根据案涉复议告知的“案涉回复并未增加或减少上诉人行政法上的实体权益，对上诉人权利义务不产生实际影响，不属于行政复议范围”的内容，被上诉人自然资源局和规划局没有对上诉人提出的《37个房屋问题不符合国家和省规定的设计规范要求作出行政答复》作出处理。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，责令被上诉人自然资源和规划局对上诉人作出答复，并告知上诉人申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，判令被上诉人自然资源和规划局负担案件诉讼费用。 被上诉人自然资源和规划局辩称：一、被上诉人自然资源和规划局已经履行了答复义务，不构成不作为。上诉人于2017年12月21日向其高新区规划分局提出《37个房屋问题不符合国家和省规定的设计规范要求作出行政答复》的申请；次年3月30日，其再次提出申请。上诉人的申请实质是对规划指标问题有疑问提出的咨询性质的申请。被上诉人自然资源和规划局基于行政便民原则，答复了上诉人的咨询事项，并送达上诉人。被上诉人自然资源和规划局在不具有处理上诉人申请的职责下作出答复行为，已经履行了信访告知的答复义务，其行为不构成行政不作为。二、被上诉人自然资源和规划局作出的案涉答复，系对上诉人问题的解释、说明，对其权利义务不产生新的实际影响。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，案涉回复不属于行政诉讼的受案范围。依照上述司法解释第六十九条第一款第八项的规定，应当驳回上诉人对案涉答复的起诉。综上，上诉人起诉被上诉人自然资源和规划局行政不作为理由不成立，一审判决驳回上诉人的诉讼请求符合法律规定，请求二审法院维持原判，驳回上诉。 被上诉人会计核算中心辩称，其答辩意见同被上诉人自然资源和规划局的答辩意见。 二审审理期间，各方当事人均未向本院提供新的证据。各方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送至本院。本院根据随卷证据及审理对原审法院认定的事实，予以确认。 本院认为，根据上诉人在案件审理中的陈述，其要求市规划局答复的“不符合国家和省规定的设计规范要求37个房屋问题”源于《指标复核报告书》及案涉[2011]浙规建字第0207016号《建设工程规划许可证》（以下简称案涉《许可证》）附图，即认为上述《指标复核报告书》及附图中的相关规划指标不符合国家和省规定的设计规划要求。上诉人在案件审理中也陈述，其对案涉《许可证》申请行政复议及提起行政诉讼过程中，已将其上述37个房屋问题中部分问题作为复议或诉讼理由。市规划局核发《许可证》过程中，需要审核《指标复核报告书》及上述附图中的规划指标，该规划指标系案涉《许可证》的组成内容。据此，上诉人要求市规划局答复其37个房屋问题实质是对案涉《许可证》合法性的质疑，要求市规划局予以解释说明。上诉人的要求不构成行政管理职责意义上的履职申请，市规划局对此作出的解释性的说明回复也不对上诉人的权利义务产生实际影响，案涉回复中未告知上诉人申请复议、提起行政诉讼的期限及救济途径，并无不当。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求及不支持上诉人判令自然资源和规划局再次作出答复的诉请，亦符合法律规定。综上，上诉人上诉理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈亚琴、邵建平负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 晴 审判员 俞朝凤 审判员 孙 雪 二〇一九年三月十二日 书记员 俞 佳