广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终28号上诉人(原审原告)魏仲业，男，1956年8月16日出生，汉族，住化州市**********。上诉人(原审原告)朱和虎，男，1961年8月9日出生，汉族，住化州市**********。上诉人(原审原告)蔡汉传，男，1946年11月12日出生，汉族，住化州市**********。上诉人(原审原告)谢小球，女，1955年6月15日出生，汉族，住化州市**********。上诉人(原审原告)陈绘，男，1961年8月15日出生，汉族，住化州市**********。上诉人(原审原告)欧世中，男，1960年7月5日出生，汉族，住化州市**********。上诉人(原审原告)陈汉，男，1961年8月3日出生，汉族，住化州市**********。上诉人(原审原告)尤建红，男，1964年6月25日出生，汉族，住化州市**********。上诉人(原审原告)林元和，男，1969年2月15日出生，汉族，住化州市**********。上诉人(原审原告)李丽敏，女，1967年10月2日出生，汉族，住化州市**********。上诉人(原审原告)谢文汉，男，1956年7月4日出生，汉族，住化州市**********。上诉人(原审原告)谢荣富，男，1946年11月24日出生，汉族，住化州市**********。上诉人(原审原告)黄瑞珍，女，1936年3月23日出生，汉族，住化州市**********。上诉人(原审原告)谢春柳，男，1948年5月14日出生，汉族，住化州市*********。上诉人(原审原告)赖恒辉，男，1951年12月8日出生，汉族，住化州市*********。上诉人(原审原告)张桂源，男，1964年8月20日出生，汉族，住化州市***********。上诉人(原审原告)陈观传，男，1955年4月5日出生，汉族，住化州市**********。上诉人(原审原告)林志，男，1954年6月8日出生，汉族，住化州市********。上诉人(原审原告)李燕华，女，1955年11月20日出生，汉族，住化州市********。上诉人(原审原告)张群英，女，1941年4月16日出生，汉族，住茂名市茂南区***************。以上二十名上诉人推荐的诉讼代表人魏仲业，男，1956年8月16日出生，汉族，住化州市**********。以上二十名上诉人推荐的诉讼代表人张群英，女，1941年4月16日出生，汉族，住茂名市茂南区***************。以上二十名上诉人的共同委托代理人黄俊杰，男，1958年1月6日出生，汉族，住化州市**************。以上二十名上诉人的共同委托代理人黄柏源，男，1985年8月15日出生，汉族，住化州市**************。被上诉人(原审被告)化州市自然资源局。法定代表人冯孔浪，局长。委托代理人彭文龙，男，化州市自然资源局干部。委托代理人谢立传，广东橘城律师事务所律师。原审第三人化州市平定镇人民政府。法定代表人林伟权，镇长。原审第三人化州市平定农机厂。法定代表人董谷生，厂长。原审第三人罗志滔，男，1947年11月28日出生，汉族，住广州市黄埔区******。委托代理人李建立，广东富民律师事务所律师。委托代理人董诗惠，广东富民律师事务所律师。上诉人魏仲业、朱和虎、蔡汉传、谢小球、陈绘、欧世中、陈汉、尤建红、林元和、李丽敏、谢文汉、谢荣富、黄瑞珍、谢春柳、赖恒辉、张桂源、陈观传、林志、李燕华、张群英（以下简称“上诉人魏仲业等20人”）诉被上诉人化州市自然资源局土地行政登记一案，不服茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初354号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院重审后查明，涉案土地位于化州市平定镇交通路，原登记在第三人化州市平定农机厂名下，证号为：化府国用字(90)第092417XXX34号《国有土地使用证》，面积8979平方米。第三人化州市平定农机厂成立于1981年9月5日，是城镇集体所有制企业。该厂自上世纪八十年代以来，一直处于停产状态。2004年7月15日，平定农机厂经职工大会决议，决定进行关厂清产，将该厂位于平定镇交通路的全部厂房、宿舍及土地使用权对外转让。2007年11月18日，平定农机厂及职工代表与第三人罗志滔签订《协议书》，由该厂以83万元的价格转让其中6500平方米房地产给罗志滔。由于该买卖行为未经公开拍卖程序，被化州市纪委、监察局查处，认为属违纪行为宣布无效，该《协议书》被废止。2009年5月4日，经化州市人民政府第十三届三十二次常务会议决定，参照破产程序公开处置平定农机厂财产。后平定农机厂报请平定镇人民政府批准，委托高州市拍卖行对该厂名下的上述化府国用字(90)第092417XXX34号《国有土地使用证》土地中的4986.15平方米土地使用权进行公开拍卖。第三人罗志滔于2009年6月3日以人民币76.3万元竞买得该土地使用权。2009年10月21日，化州市人民政府向罗志滔核发了化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》。2011年11月8日，第三人罗志滔持上述化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》到化州市人民法院以林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人为被告，提起排除妨害民事诉讼。化州市人民法院于2012年7月23日作出(2011)茂化法民初字第1737号民事判决，判令林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人立即停止对罗志滔位于化州市******的土地使用权[证号：化国用(2009)第000XX71号，面积4986.15平方米]的侵权行为，并限其于该判决生效后三个月内搬离上述地点，将土地交还给罗志滔使用。林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人不服该民事判决，向茂名市中级人民法院提起上诉。后因该七名上诉人不在期限内预交诉讼费，茂名市中级人民法院于2013年4月7日作出(2013)茂中法民一终字第35号民事裁定书，裁定该案按上诉人林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉自动撤回上诉处理。2013年2月4日，林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人又向茂名市中级人民法院提出行政诉讼，请求撤销化州市人民政府核发给罗志滔的化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》。茂名市中级人民法院于2013年4月26日作出(2013)茂中法行初字第16号行政裁定书，以林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉不具备原告诉讼主体资格为由，裁定驳回其起诉。林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人于2014年12月11日收到该行政裁定书之后，于2014年12月26日向广东省高级人民法院提起上诉。该《行政上诉状》中虽将林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人列为上诉人，但在“事实与理由”部分述称“上诉人林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人联名在原审法院提起诉讼是经过现有全体职工23人开会选举出来作为代表提起诉讼的”，该上诉状的落款处有包括原告等人在内的23名职工签名并盖指模。2015年7月15日，广东省高级人民法院作出(2015)粤高法行终字第142号行政裁定书，认为化州市平定农机厂是城镇集体所有制企业，根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第四条第一款和第九条的规定，化州市平定农机厂职工集体若对被上诉人将该厂原土地使用权向罗志滔核发《国有土地使用证》的行政行为不服，依法应由化州市平定农机厂的职工(代表)大会决议，以该厂的名义起诉。林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人在一审期间以个人名义起诉请求撤销被诉发证行为依法不具备原告主体资格，原审法院裁定驳回起诉并无不当，遂裁定：驳回上诉，维持原裁定。上述民事判决及行政裁定均发生法律效力后，罗志滔于2017年3月15日向化州市人民法院申请执行上述(2011)茂化法民初字第1737号民事判决，执行案号为(2017)粤0982执230号。林保、林志、朱和虎、谢春柳、赖恒辉等五人向化州市人民法院提出执行异议，化州市人民法院于2017年10月24日作出(2017)粤0982执异48号执行裁定书，驳回林保、林志、朱和虎、谢春柳、赖恒辉等五人的异议申请。林保、林志、朱和虎、谢春柳、赖恒辉等五人不服，向茂名市中级人民法院申请复议。茂名市中级人民法院于2018年2月8日作出(2018)粤09执复3号执行裁定书，驳回林保、林志、朱和虎、谢春柳、赖恒辉等五人的复议申请，维持化州市人民法院(2017)粤0982执异48号执行裁定。至本案诉讼前，该案已执行完毕。2018年7月11日，魏仲业、朱和虎、蔡汉传、谢小球、陈绘、欧世中、陈汉、尤建红、林元和、李丽敏、谢文汉、谢荣富、黄瑞珍、谢春柳、赖恒辉、谢秀英、陈观传、林志、李燕华、张群英、薛李青等二十一名职工以涉案土地转让行为未经厂职工代表大会同意就变更登记给罗志滔，损害了该厂职工的合法权益为由，以化州市人民政府为被告，向茂名市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》。因化州市人民政府的土地登记职权已由化州市国土资源局承接，化州市国土资源局应为该案适格被告，但经茂名市中级人民法院向魏仲业等二十一名原告释明后，其仍不同意变更被告为化州市国土资源局，茂名市中级人民法院遂于2018年9月17日作出(2018)粤09行初57号行政裁定，驳回魏仲业等二十一人的起诉。魏仲业等二十一人未上诉，该行政裁定已发生法律效力。2018年11月7日，原告魏仲业、朱和虎、蔡汉传、谢小球、陈绘、欧世中、陈汉、尤建红、林元和、李丽敏、谢文汉、谢荣富、黄瑞珍、谢春柳、赖恒辉、谢秀英、陈观传、林志、李燕华、张群英等二十人又以化州市自然资源局为被告，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告向罗志滔颁发的化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》。原审法院经审查，于2019年5月13日作出(2018)粤0902行初317号行政判决书，判决撤销被告化州市自然资源局核发给第三人罗志滔的化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》，在法定期间内重新依法作出具体行政行为。被告化州市自然资源局与第三人罗志滔不服该判决，向茂名市中级人民法院提起上诉。茂名市中级人民法院经审查认为原审法院未查清本案20名原告的起诉是否符合法定起诉条件等程序事实就直接进入了实体审理，属于基本事实认定不清，主要证据不足，遂于2019年9月26日作出(2019)粤09行终123号行政裁定书，撤销原审法院(2018)粤0902行初317号行政判决，将本案发回原审法院重审。原审法院经重审后认为，本案的争议焦点有以下方面：（一）关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。根据本案查明的事实，2014年12月26日，林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人不服茂名市中级人民法院作出的(2013)茂中法行初字第16号行政裁定书，向广东省高级人民法院递交《行政上诉状》中述称其七人联名向茂名市中级人民法院起诉撤销化州市人民政府核发给第三人罗志滔的化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》是经过现有全体职工23人开会选举出来作为代表提起诉讼的，且该上诉状的落款处亦有23人签名并盖指模，由此可证实，本案原告魏仲业、朱和虎、蔡汉传、谢小球、陈绘、欧世中、陈汉、尤建红、林元和、李丽敏、谢文汉、谢荣富、黄瑞珍、谢春柳、赖恒辉、陈观传、林志、李燕华、张群英及谢秀英等20人作为平定农机厂的职工最迟在2014年12月26日就已经知道其等人的权利受到损害。张桂源作为谢秀英的继承人，其参与诉讼的诉讼目的与谢秀英是一致，应视为在同一时间知道其权利受到损害。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，原告魏仲业、朱和虎、蔡汉传、谢小球、陈绘、欧世中、陈汉、尤建红、林元和、李丽敏、谢文汉、谢荣富、黄瑞珍、谢春柳、赖恒辉、张桂源、陈观传、林志、李燕华、张群英等20人请求撤销化州市人民政府核发给第三人罗志滔的化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》的起诉期限应当至2015年12月25日届满。上述原告于2018年11月15日提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。(二)关于本案原告魏仲业等20人是否具有原告主体资格问题。化州市平定农机厂的性质为城镇集体所有制企业。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第九条第一款规定，“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工(代表)大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。”第二十五条规定，职工在集体企业内享有“企业各级管理职务的选举权和被选举权；参加企业民主管理，监督企业各项活动和管理人员的工作”等权利。根据上述规定，被诉行政行为所涉土地原权利人为化州市平定农机厂，如果行政机关行政行为侵犯了集体企业自身的合法权益，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼，而该权利并不为集体企业职工所享有。该集体企业的职工，若对行政机关针对其所属企业做出的行政行为不服，应形成集体意志后依法提起诉讼。因此，原告以其个人名义提起诉讼，不具备原告主体资格。综上，本案20位原告的起诉已超过法定起诉期限，且不具备本案原告的主体资格，依法应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第(一)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)、(二)项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告魏仲业、朱和虎、蔡汉传、谢小球、陈绘、欧世中、陈汉、尤建红、林元和、李丽敏、谢文汉、谢荣富、黄瑞珍、谢春柳、赖恒辉、张桂源、陈观传、林志、李燕华、张群英的起诉。本案免收案件受理费，原告魏仲业、朱和虎、蔡汉传、谢小球、陈绘、欧世中、陈汉、尤建红、林元和、李丽敏、谢文汉、谢荣富、黄瑞珍、谢春柳、赖恒辉、张桂源、陈观传、林志、李燕华、张群英预交的案件受理费50元，在本裁定发生法律效力后退还原告。上诉人魏仲业等20人不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、一审法院违反法定程序。本案是重审案件，一审法院作出行政裁定前却没有开庭，也没有听取上诉人的意见，剥夺了上诉人的辩论权，审判程序严重违反《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定。二、一审法院认定上诉人不具备原告诉讼主体资格错误。1998年12月6日，经(包括上诉人在内)的职工代表大会决定，由职工集资和工程承包商出资，在平定农机厂内公路边(长108米、宽17.1米)的土地上新建公寓式职工私人住宅(以下简称“私人集资住宅楼”)，并于1999年2月19日得到化州市计划委员会的化计字[1999]37号批复同意。2000年10月19日，甲方化州市平定农机厂与乙方工程承包商吴瑞荣、黄俊杰签订《集资楼工程承包合同》，约定甲方将“私人集资住宅楼”的土地使用权以及房屋所有权归乙方和平定农机厂职工(集资户)共有，年限60年。故此，乙方与平定农机厂职工(集资户)是“私人集资住宅楼”土地使用权的实际受让者，虽未办理变更登记，但实际拥有该“私人集资住宅楼”的土地使用权。本案上诉人既是化州市平定农机厂在职职工，也是“私人集资住宅楼”的集资户，被诉行政行为所涉及土地侵犯了集资户个人的权益，与上诉人有利害关系，上诉人有权以其个人名义提起诉讼，上诉人具备诉讼主体资格。三、一审法院认定上诉人超过起诉期限的理由及适用法律错误。一审法院以2014年12月26日为确定本案起诉期限的起算点及适用一年的起诉期限错误。被上诉人作出具体行政行为时，没有告知上诉人行政行为内容及起诉期限。上诉人知道被诉行政行为内容的时间是在2018年6月13日化州市人民法院强制执行之日才知道被诉行政行为包括了上诉人的“私人集资住宅楼”及土地，上诉人的起诉没有超过一年的起诉期限，并且本案所涉土地使用权属于不动产，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，最长起诉期限应为20年。四、被诉行政行为“一证两宗地图”侵犯了上诉人的权益。第三人董谷生身为化州市平定农机厂的法定代表人，其未经职工代表大会同意，利用其职务之便利，与第三人罗志滔、平定镇人民政府规划建设办公室、化州市国土资源局以及化州市国土测量队，暗中操作擅自篡改(评估、招标、拍卖、缴税)土地的宗地图，形成被上诉人颁发给第三人罗志滔的化国有(2009)第000XX71号《国有土地使用证》有两份不同面积、不同界址、不同位置的宗地图，该涉案《国有土地使用证》包括了上诉人“私人集资住宅楼”及土地，侵犯了上诉人的权益。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定，被上诉人未尽到审慎审核之职责，其核发涉案《国有土地使用证》的程序和实体都违反法律规定。上诉请求：一、撤销广东省茂名市茂南区人民法院(2019)粵0902行初354号行政裁定；二、撤销被上诉人化州市自然资源局(原化州市人民政府)于2009年10月21日向原审第三人罗志滔颁发的化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》，土地面积为4986.15平方米；三、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人化州市自然资源局辩称：一、原审裁定认定事实清楚，依法驳回魏仲业等20人的起诉正确。（一）上诉人魏仲业等20人不具原告主体资格。1、化州市平定农机厂是城镇集体所有制的企业，2013年该厂职工林广华、林保等7人认为平定农机厂的土地核发了化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》给第三人罗志滔侵害合法权益，提起行政诉讼，广东省高级人民法院(2015)粤高法行终字第142号终审行政裁定书认定：“化州市平定农机厂职工集体若对该厂原土地使用权核发给罗志滔《国有土地使用证》的行政行为不服，依法应由化州市平定农机厂的职工（代表）大会决定，以该厂名义提起诉讼，林广华、林保等7人在一审期间的个人名义起诉，请求撤销被诉发证行为依法不具备主体资格”。本案魏仲业等20位原审原告（平定农机厂职工）同样是认为平定农机厂原土地使用权核发化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》给罗志滔侵害其合法权益提起行政诉讼，依据省高院(2015)粤高法行终字第142号终审行政裁定认定的事实，本案20名上诉人依法也同样不具备本案诉讼主体资格。2、涉案土地原权利人为化州市平定农机厂，被上诉人核发涉案土地《国有土地使用证》给本案第三人罗志滔侵犯集体企业的合法权益，根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第九条第一款“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题”和第二十五条“职工在集体企业内享有企业各级管理职务的选举权和被选举权；参加企业民主管理，监督企业各项活动和管理人员的工作”的规定及广东省高级人民法院(2015)粤高法行终字第142号行政裁定书认定的事实，对行政机关的行政行为侵犯集体企业的合法权益，应以该企业名义或形成该企业集体意志后依法提起行政诉讼。20位上诉人以职工个人名义提起行政诉讼不具备原告的主体资格。（二）上诉人的起诉超过了起诉期限。化州市政府于2009年10月2日经审核审批核发了化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》给罗志滔，2013年2月21日平定农机厂林广华、林保等7位职工向茂名市中院诉发证给罗志滔侵权。2013年4月16日茂名市中级人民法院作出(2013)茂中法行初字第16号《行政裁定书》，裁定驳回林广华、林保等7位职工起诉。2014年12月26日，林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等7人不服(2013)茂中法行初字第16号行政裁定书，向广东省高级人民法院递交《行政上诉状》中述称其7人联名向茂名市中级人民法院起诉撤销化州市人民政府核发给第三人罗志滔的化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》是经过现有全体职工23人开会选举出来作为代表提起诉讼的，且该上诉状的落款处亦有23人签名并盖指模，由此可证实，本案20名上诉人作为平定农机厂的职工最迟在2014年12月26日就已经知道其等人的权利受到损害。张桂源作为谢秀英的继承人，其参与诉讼的诉讼目的与谢秀英是一致的，应视为在同一时间知道其权利受到损害。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，20名上诉人请求撤销化州市人民政府核发给第三人罗志滔的化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》的起诉期限应当至2015年12月25日届满。上诉人于2018年11月15日提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。二、核发化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》给第三人罗志滔土地权属来源清楚，程序合法。平定农机厂因经营不善，于2009年经化州市政府常务会议研究决定同意参照破产企业资产处置办法，依法、依规、公开处置平定农机厂资产。第三人罗志滔通过拍卖方式取得土地使用权。2009年8月25日，被上诉人作出化国土资（用地）函[2009]050号《关于平定农机厂转让国有土地使用权给罗志滔的批复》同意土地转让。第三人罗志滔补办出让手续、缴清税费后，被上诉人依法审查，报市府批准后，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定，核发化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》给第三人罗志滔。被上诉人发证土地权属来源清楚，程序合法。综上所述，核发给第三人罗志滔的化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》土地权属来源清楚，程序合法，依法应予以维持，上诉人上诉理由不成立，不具备原告主体资格，且超过了起诉期限，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定，支持行政机关依法行政。原审第三人罗志滔述称：一、重审不经开庭直接裁定驳回上诉人的起诉，于法有据，程序合法。本案是属于重审案件，各方当事人在原审时均作了充分的陈述，争议已清晰，人民法院经过阅卷、调查，认为上诉人的起诉主体不当，超过了起诉期限而不需要开庭审理，直接裁定驳回上诉人的起诉，完全符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项和第三款的规定，上诉人引用该条第三款规定，恰恰证明重审不经开庭直接裁定驳回其起诉的程序是合法的。二、原审裁定认为上诉人的起诉已超过行政诉讼起诉期限正确。依《行政诉讼法》及其司法解释的规定，行政诉讼起诉期限有6个月、20年、1年三种情形。鉴于上诉人不是发证行为的相对人，本案属于被上诉人对不动产作出发证行为而没有告知具体行政行为内容的案件，应适用行诉法解释第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”和第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算”的规定，即不知道具体行政行为的起诉期限为发证之日起最长20年，但在发证之日起的20年内，如知道或应当知道发证行为的起诉期限应为1年。林广华等七人为原告曾在2013年2月以化州市人民政府为被告向茂名中院起诉撤销罗志滔的涉案《国有土地使用证》，茂名中院于2013年4月26日作出(2013)茂中法行初字第16号行政裁定后，林广华等七人不服该裁定上诉至省高院，其于2014年12月26日提交的《行政上诉状》落款，包括本案上诉人魏仲业等上诉人及林保、李少清共23人签名和按指模。省高院于2015年7月15日作出(2015)粤高法行终字第142号行政裁定，驳回林广华等七人的上诉，维持原审裁定。很明显，上诉人最迟在2014年12月26日已知道了本案的发证内容，却在2018年7月11日才作为原告再次以化州市人民政府为被告向茂名中院起诉时止，已超过了3年7个月，若计至2018年11月6日向原审法院起诉化州市自然资源局时止，则超过了3年11个月，明显超过法定1年或2年的起诉期限。依法应当裁定驳回其起诉。三、上诉人魏仲业等20人不具有原告主体资格，原审裁定认定正确。1、本案涉及的是集体所有制企业化州市平定农机厂的国有土地使用权的转让变更登记发证，20名上诉人对发证土地不享有使用权。即便因被上诉人发证不当，造成侵权，也只是侵犯化州市平定农机厂的权益，没有侵犯上诉人的个人权益。因此，即使是侵犯化州市平定农机厂的权益，也只能是以化州市平定农机厂的名义起诉。20名上诉人以个人名义起诉，而不是以化州市平定农机厂的名义起诉，没有主体资格。2、上诉人主张化州市平定农机厂集资建房的问题实际没有实施。虽然化州计委、建设局1998年批复许可平定农机厂用地957平方米由职工出资，农机厂统一施工建集资楼，房产权属归出资职工所有，但是因为当时没有职工集资，两幢集资楼工程因缺乏资金而全部停建。2004年7月l5日，鉴于农机厂经营不善，经职工大会决定农机厂关闭清产。除一幢已施工至三层框架的保留（不在本案发证范围内），另一幢由黄俊杰施工刚建好基础的（法院民事执行的也只是拆除了基础，由视频、照片同步可证）即列入评估拍卖的土地范围。因而，评估、拍卖、发证的地块内是没有职工集资楼，不涉及职工个人的利益。上诉人也没有就“集资”举证。因此，20名上诉人与发证行为没有法律上的利害关系，被诉发证行为没有侵犯其合法权益，其起诉不符合《行政诉讼法》第二条规定的条件。四、上诉人关于被诉行为“一证两宗地图”的主张是否存在，属实体审理的事实认定，因发证行为与上诉人不存在法律上的利害关系，原审只是对上诉人是否具有原告主体资格、起诉是否超期等程序问题进行处理，不论是否存在“一证两宗地图”的情形，均与上诉人无关，不能成为上诉人主张撤销一审裁定的理由。综上所述，原审裁定驳回上诉人的起诉，事实清楚，理由充分，适用法律准确，处理正确。请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。原审第三人化州市平定镇人民政府和化州市平定农机厂未向本院提交书面诉讼意见。经审查，原审裁定认定事实清楚，本院予以确认。另查明，上诉人朱和虎、林志、谢春柳、赖恒辉和案外人林广华、林保、李少清等七人曾因不服本院作出的(2013)茂中法行初字第16号行政裁定，于2014年12月26日向本院递交《行政上诉状》，向广东省高级人民法院上诉。本院在其提交的《行政上诉状》上盖收文章确认，该案的跟案书记员“邹君萍”在收文章的收件人栏签名，且填入收件时间“2014年12月26日”，之后，本院将上述盖有本院收文章的《行政上诉状》副本分别送达给该案的其他当事人。从该《行政上诉状》的内容可见，该上诉状中虽列明的上诉人是林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人，但在该上诉状的“事实和理由”部分陈述了“上诉人林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人联名在原审法院提起诉讼是经过现有全体职工23人开会选举出来作为代表提起诉讼的”等内容，该上诉状的落款处亦有包含本案绝大多数上诉人在内的23人联合签名并盖指模确认。2019年9月20日，本院对（2019）粤09行终123号案进行法庭调查，原审第三人罗志滔将其收到的盖有本院收文章且收件时间为“2014年12月26日”的《行政上诉状》作为补充证据提交本院，拟证明上诉人的起诉已过法定起诉期限。本院组织各方当事人对该份证据发表质证意见时，上诉人对该份证据的质证意见为“对真实性无异议，对关联性有异议”，并主张其是在2018年3月份收到广东省高级人民法院(2015)粤高法行终字第142号行政裁定书才知道二审裁定的结果，到2018年7月份起诉没有超过起诉期限。还查明，广东省高级人民法院于2019年12月21日出具（2019）粤高法证字第1983号《裁判文书生效证明》，证明该院关于林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉与化州市人民政府一案的（2015）粤高法行终字第142号行政裁定书已于2015年8月14日发生法律效力。本院认为，首先，关于上诉人魏仲业等20人是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第九条的规定：“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。集体企业实行厂长（经理）负责制。集体企业职工的民主管理权和厂长（经理）依法行使职权，均受法律保护。”本案中，由于原审第三人化州市平定农机厂属于城镇集体所有制企业，故根据上述法规的规定，化州市平定农机厂的职工（代表）大会是集体企业的权力机构，且实行厂长负责制。若该厂认为行政机关作出的行政行为侵犯其合法权益，应以该厂的名义提起诉讼。但是，化州市平定农机厂对被上诉人向原审第三人罗志滔核发化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》的行政行为并无异议，并未以该厂的名义提起相关诉讼。并且，上诉人朱和虎、林志、谢春柳、赖恒辉和案外人林广华、林保、李少清等七人曾于2013年1月28日以个人名义向本院提起行政诉讼，请求撤销化州市人民政府向罗志滔核发化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》的行政行为，本院已作出(2013)茂中法行初字第16号行政裁定书，以朱和虎、林志、谢春柳、赖恒辉、林广华、林保和李少清等七人不具备原告主体资格为由裁定驳回其起诉。朱和虎、林志、谢春柳、赖恒辉、林广华、林保和李少清等七人因对本院作出的上述裁定不服，上诉至广东省高级人民法院。广东省高级人民法院已于2015年7月15日作出(2015)粤高法行终字第142号行政裁定书驳回上诉，维持原裁定。该裁定已于2015年8月14日发生法律效力。广东省高级人民法院已在该生效裁定中向朱和虎、林志、谢春柳、赖恒辉等人释明，化州市平定农机厂职工集体若对被上诉人将该厂原土地使用权向罗志滔核发《国有土地使用证》的行政行为不服，依法应由化州市平定农机厂的职工（代表）大会决议，以该厂的名义起诉。但是，包括朱和虎、林志、谢春柳、赖恒辉等人在内的二十名上诉人并未按照上述生效裁定的指引，经职工代表大会决议后，以化州市平定农机厂的名义起诉，而是又以个人名义再次提起本案行政诉讼，故根据上述法规的规定及生效裁判文书确认的事实，上诉人魏仲业等20人无权以个人名义提起本案行政诉讼，其不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。因此，上诉人魏仲业等20人的起诉不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回其20人的起诉。其次，关于上诉人魏仲业等20人的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据本案卷宗材料及本院查明的事实可知，上诉人朱和虎、林志、谢春柳、赖恒辉和案外人林广华、林保、李少清等七人因不服本院(2013)茂中法行初字第16号行政裁定，曾于2014年12月26日向本院递交《行政上诉状》，向广东省高级人民法院提起上诉。从该《行政上诉状》“事实和理由”部分的内容可见，该案上诉人称“上诉人林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人联名在原审法院提起诉讼是经过现有全体职工23人开会选举出来作为代表提起诉讼的”，该《行政上诉状》落款处亦有包含本案绝大多数上诉人在内的23人联合签名并盖指模确认。因此，该《行政上诉状》能够证明包含本案上诉人魏仲业等20人在内的化州市平定农机厂全体职工最迟于2014年12月26日向本院递交该《行政上诉状》时就已经知道被上诉人向原审第三人罗志滔核发化国用(2009)第000XX71号《国有土地使用证》的事实。但是，上诉人魏仲业等20人在广东省高级人民法院(2015)粤高法行终字第142号行政裁定书发生法律效力后，又于2018年11月15日以个人名义再次提起本案行政诉讼，其起诉既不具有原告主体资格，也已超过上述司法解释规定的起诉期限，且无正当理由。故上诉人魏仲业等20人的起诉亦不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回其起诉。上诉人魏仲业等20人在本次第二审程序中主张其知道被诉行政行为内容的时间是2018年6月13日化州市人民法院强制执行之日，与其在（2019）粤09行终123号行政诉讼法庭调查时主张的其知道被诉行政行为的时间是在2018年3月份其收到广东省高级人民法院(2015)粤高法行终字第142号行政裁定书之时不一致，且与本院查明的上述客观事实亦不相符，因此，上诉人魏仲业等20人主张其未超过起诉期限的理由不成立，该主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。此外，关于上诉人魏仲业等20人还主张一审法院对本案没有开庭审理即作出裁定，属于审判程序违法的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”根据该规定，一审法院在对本案进行阅卷后，认为本案事实清楚不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。因此，原审法院未经开庭审理，迳行裁定驳回魏仲业等20人的起诉，符合上述司法解释的规定，并未违反审判程序。上诉人魏仲业等20人的该项主张亦缺乏依据，本院不予采纳。综上所述，上诉人魏仲业等20人不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，其起诉亦已超过法定起诉期限且无正当理由，原审法院据此裁定驳回魏仲业等20人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人魏仲业等20人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 封桢莉审 判 员 欧卫慧审 判 员 张国平二〇二〇年三月二十三日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇