成都市双流区人民法院 民 事 判 决 书 (2017)川0116民初9583号 原告（反诉被告）:成都天府新区正兴镇人民政府，住所地成都市天府新区正兴镇广东街248号。 负责人：利涛，镇长。 委托诉讼代理人：何燕，四川公生明律师事务所律师。 委托诉讼代理人：崔小波，四川公生明律师事务所律师。 被告（反诉原告）：四川科彩印务有限责任公司，住所地四川省成都天府新区正兴镇大安桥村五组。 法定代表人：杜红，董事长。 委托诉讼代理人：胡建平，男，汉族，系该公司总经理。 委托诉讼代理人：祝慧源，男，汉族，系该公司办公室主任。 原告（反诉被告）成都天府新区正兴镇人民政府（以下简称“正兴政府”）与被告（反诉原告）四川科彩印务有限责任公司（以下简称“科彩公司”）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院立案后依法适用简易程序，后因案情复杂转为普通程序继续进行了审理。原告（反诉被告）正兴政府的委托诉讼代理人何燕、崔小波，被告（反诉原告）科彩公司的委托诉讼代理人胡建平、祝慧源到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 正兴政府提出诉讼请求：1.判令解除双方于2005年6月29日签订的《合同书》；2.判令科彩公司返还位于正兴镇大安桥村五组（现大安桥社区）的出让土地及地上建筑物。事实与理由：2005年6月29日，原双流县正兴镇人民政府（现成都天府新区正兴镇人民政府）与四川科华印务有限责任公司（现科彩公司）签订了《合同书》，合同书约定正兴政府将正兴镇大安桥村五组的原正兴中心小学所有的原校址国有土地使用权（面积7035.95㎡）出让给科彩公司，土地使用权用途性质为综合用地。正兴政府在交付全部净地后6个月协调与双流国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，签约2个月内办理国有土地使用权证。科彩公司支付1300000元土地出让款，超过2年正兴政府未将国有土地使用权证交付科彩公司，应当承担退还科彩公司已支付的土地款并赔偿科彩公司在该土地上的所有投资…。合同书签订后，科彩公司于2005年支付了80万元房屋及土地出让款，事后科彩公司于2007年向政府部门申请办理《国有土地使用权证》，此时双流国土资源局明确正兴政府无权出让涉案土地。同时，双流规划局核实涉案土地使用权性质与规划用地性质不符，便告知科彩公司迁到符合规划的区域发展。另外，2006年12月5日正兴小学向双流国土局遗失申报并补办了涉案土地的双国用（2005）第00955号国有土地使用权证，现涉案土地的土地使用权持证人仍为正兴中心小学。正兴政府与科彩公司之间协议出让土地的行为已经违反了土地出让的相关法律法规，双流国土局、双流规划局也向双流政府阐明了无法为科彩公司办理的理由。为此，正兴政府已不能履行协调科彩公司与双流国土资源局签订案涉土地的《国有土地使用权证》，双方之间签订的《合同书》协议出让涉案土地的合同目的已无法实现，正兴政府为及时防止损失的扩大，故诉至法院。 科彩公司辩称，1.双方签订的合同书是国有土地使用权转让性质并非出让合同，合法、有效，正兴政府应当按照合同的约定办理土地使用权变更登记；2.合同书是属于行政协议，不属于民事受理的范围，且正兴政府重复起诉；3.正兴政府主张的案涉国有土地使用权属于正兴小学其无权处置，但正兴政府又主张返还，属于前后矛盾。 科彩公司向本院提出反诉请求：1.判令正兴公司为科彩公司按双流政府批准的文件办理土地使用权证并交付科彩公司；2.判令正兴政府按合同书约定支付未办理土地使用权证的违约金，违约金的计算方式：从2005年8月29日起，以80万元为基数按每十日万分之五计算，暂时计算至2018年1月16日为15万元。事实与理由：正兴政府为处置正兴镇大安桥五组原老校址土地用以解决新建小学校的资金困难，报经双流政府及相关主管部门批准后，通过公开招商引资，科彩公司于2005年6月29日受让了该宗土地。双方签订合同后，科彩公司积极履行了合同义务，按约支付了转让费用。正兴政府于2005年7月1日向科彩公司交付了该宗土地使用，但正兴政府没有按双方的约定将所受让的土地使用权按政府的批准文件变更登记至科彩公司名下，构成违约。为维护其合法权益，故诉至法院。 正兴政府辩称，没有办理变更登记的理由在于：1.正兴政府没有出让土地使用权的资格；2.土地的规划用途调整后不能办理国有土地使用权证。 结合双方当庭陈述，本院经审理认定事实如下：正兴小学原校址位于正兴镇大安村，该宗地块的国有土地使用权系以划拨方式取得且登记在正兴小学名下，该校在搬迁至正兴镇机关所在地后，中共双流县正兴镇委员会于2004年9月13日向双流县县委申请将该小学原校址的土地使用权用途由教育用地转换为综合用地。双流县县委批示，由规划局、国土局派专人到现场了解该宗土地规划、国土的基本情况，如既符合城镇规划，又符合土地利用规划，本着支持乡镇发展，解决实际困难的指导思想，尽量满足正兴镇提出的申请。经双流县国土资源局对该宗土地情况进行调查了解后，双流县国土资源局于2004年9月27日向双流县人民政府提出《关于正兴中心小学改变土地用途的请示》，建议由正兴小学补办出让手续，经规划核准、县政府批准后，按商业住宅用地以挂牌方式处置。经双流县城市规划设计局调查核实后，该局于2004年10月9日向双流县人民政府提出关于正兴小学改变土地性质的请示，原则同意将正兴小学原校址的土地使用权性质由教育用地改变为商业居住用地。双流县人民政府于2004年10月26日在《双流县人民政府公文处理单》上对双流县国土资源局《关于正兴中心小学改变土地用途的请示》进行批示：原则同意，请规划局、国土局按规定程序办理，土地用途改变后的转让必须进行招、拍、挂。2004年11月，双流县国土资源局在《双流县国土资源局文件处理单》上批示，牛县长已作批示，请地籍资产科交易所予以办理。2005年5月9日，正兴小学向双流县国有资产管理委员会办公室提出将原中心小学校址土地进行出让的请示，双流县教育局在该请示上注明，同意按有关政策规定出让，出让所得资金用于正兴小学新校址建设。2005年5月12日，双流县财政局作出《关于双流县正兴镇中心小学处置原校址核销资产的批复》，同意正兴小学将位于正兴镇大安桥村的原校址土地经评估后，按国土有关政策予以办理，并核销单位资产，处置收入缴入县财政专户。 2005年6月29日，正兴政府和四川科华印务有限责任公司（现科彩公司）签订了《合同书》，约定，1.正兴政府将位于正兴镇大安桥村5组原正兴中心小学校址、面积为7035.95㎡的国有土地使用权出让给科彩公司，正兴政府出让给科彩公司的土地使用权用途为综合用地。2.正兴政府向科彩公司交付全部净地后6个月内，与双流县国土资源局联系、协调，使该局和科彩公司签订本合同项下《国有土地使用权出让合同》，并负责在签约后2个月内，在相关规定的时限（国土部门规定的时限）内办妥本合同项下的国有土地使用权证并交付给科彩公司。3.科彩公司向正兴政府支付总金额为130万元的国有土地使用权出让款。该款包含出让过程中所产生的一切费用。支付方式为：本合同签字之日，科彩公司支付出让费20万元；科彩公司进场后，再支付出让方60万元；余款在科彩公司取得土地使用证时一次性支付。4.正兴政府出让给科彩公司的土地使用权不具有合法性并因此造成该司损失的，由正兴政府承担赔偿责任。5.如正兴政府向科彩公司出让的土地使用权违法，致使该司不能取得国有土地使用权证的，该司有权解除合同，正兴政府应退还已缴纳的所有土地使用权出让费，并赔偿该司在该地块上的所有投资。同时，违约责任约定：正兴政府应按期交付《国有土地使用权证》。若正兴政府违约，每超过十天，正兴政府承担科彩公司已付土地款万分之五的违约金。本合同签字后，超过两年未将该宗土地的国有土地使用权证交付科彩公司，正兴政府退还科彩公司已支付的所有土地款，并赔偿科彩公司在该地块上的所有投资。合同签订后，科彩公司支付出让费共计80万元。2005年7月1日，正兴政府将案涉土地交付科彩公司使用（至今）。2006年12月5日，正兴小学以国有土地使用权证遗失为由，为原校址地块申请补办国有土地使用权证，后被双流县人民政府批准。 2007年4月23日，双流国土资源局向双流县人民政府办公室出具《双流县国土资源局关于四川科华印务公司请求解决土地证转户问题的建议》，认为正兴政府无权向该司（即本案被告科彩公司）出让正兴小学原校址土地的土地使用权，建议正兴政府向县国有资产局请示将正兴政府与正兴小学的土地使用证交换变更批准后再出让该土地使用权，并建议如变更土地用途，应由双流县人民政府批准后实行招拍挂。此外，该局还建议，由双流县人民政府安排规划局出具红线图以工业用地的方式办理转户手续。 2007年4月27日，双流县规划管理局向双流县人民政府出具《双流县规划管理局关于的处理意见》，认为科彩公司所在地位于正兴镇总体规划中，该规划用地性质为公共服务设施用地，与该司实际使用的用地性质不符，建议县政府动员该企业搬迁。 另查明，正兴政府曾于2015年5月18日将科彩公司诉至法院，要求判令：1.确认双方签订的《国有土地使用权出让合同书》无效；2.科彩公司返还出让的土地和原地上建筑物。科彩公司反诉要求判令：1.确认双方签订的国有土地使用权出让《合同书》有效；2.正兴政府立即为科彩公司办理综合用地土地使用权证；3.正兴政府向科彩公司按约支付违约金（截止起诉之日的违约金为14.32万元）。 双流县人民法院以“合同书具有行使公权力的属性，属于行政协议…不属于民事诉讼的受案范围”为由驳回了正兴政府的本诉请求，也驳回了科彩公司的反诉请求，双方均未上诉。 诉讼过程中，本院先后向四川天府新区成都管理委员会规划建设国土局发函查询正兴大安桥村五组原正兴中心小学校址规划性质，并了解能否办理转移登记事宜，四川天府新区成都管理委员会规划建设国土局回复“…其所在位置的用地规划性质为绿地”，“…经向正兴街道调查了解，该宗土地未经原双流县人民政府批准转让给四川科彩印务有限责任公司，目前不满足办理该宗土地转移登记（即通常所说的过户条件）”。 以上事实，有双方身份信息、合同书、四川省非经营性结算统一票据、转账凭证、土地登记审批表、处理意见、双正委报［2004］71号请示、双国土资报〔2004〕168号请示、双规划函〔2004〕60号请示、文件处理单、双流县正兴镇中心小学关于申请将原中心小学校址土地进行出让的请示、关于双流县正兴镇中心小学处置原校址土地核销资产的批复、（2015）双流民初字第4260号民事裁定书及双方一致陈述在卷佐证，本院认为，上述证据材料经庭审质证，符合证据的构成要件，且双方也没有根本的分歧，能够相互印证本案的基本案件事实以及本案纠纷发生、发展的过程，故本院予以采信。 本院认为，本案的争议焦点在于：1.本案是否属于一事不再理；2.正兴政府主张解除《合同书》并要求科彩公司返还出让的土地及地上建筑物是否成立；3.科彩公司主张正兴政府办理土地使用权证并要求支付违约金是否得到支持。本院将根据查明的事实，综合评判如下： 首先，建设用地使用权出让合同纠纷是指双方当事人就达成的市县人民政府土地管理部门以土地所有者身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，土地使用者支付土地使用权出让金的合同产生的纠纷；建设用地使用权转让合同纠纷是指双方当事人就达成的建设用地使用人将建设用地使用权转让给受让人，受让人支付价款的合同产生的纠纷。本案中，签订合同书的主体系正兴政府与科彩公司并非土地管理部门，合同书中也约定了“正兴政府应根据本合同与双流县国土资源局联系、协调，使该局和科彩公司签订本合同项下《国有土地使用权出让合同》”，同时，正兴政府虽不是案涉土地的登记使用人，但从原双流政府的系列请示、回复可以看出，正兴政府系代正兴小学签订了上述合同书，也得到了正兴小学及相关主管部门的认可，故正兴政府与科彩公司于2005年6月29日签订的《合同书》系平等主体之间签订的建设用地使用权转让合同，并非建设用地使用权出让合同。正兴政府虽曾于2015年5月18日将科彩公司诉至法院，要求判令：1.确认双方签订的《国有土地使用权出让合同书》无效；2.科彩公司返还出让的土地和原地上建筑物。科彩公司反诉要求判令：1.确认双方签订的国有土地使用权出让《合同书》有效；2.正兴政府立即为科彩公司办理综合用地土地使用权证；3.正兴政府向科彩公司按约支付违约金（截止起诉之日的违约金为14.32万元）。本院以“合同书具有行使公权力的属于，属于行政协议…不属于民事诉讼的受案范围”为由驳回了正兴政府的本诉请求，也驳回了科彩公司的反诉请求，双方均未上诉。即本院并非进行实质性审理，双方再次本（反）诉诉至法院，并非重复起诉，不违反一事不再理原则。 其次，正兴政府主张解除合同书的理由主要在于：1.案涉土地使用权人系原正兴小学，正兴政府无权出让该土地；2.案涉土地的位置用地规划性质为绿地，正兴政府认为以上两点内容导致不具备继续履行合同的可能性，合同目的不能实现。本院认为，正兴小学系案涉土地登记的使用权人原则上应当由其签订建设用地使用权转让合同，但从正兴政府为招商引资发展乡镇经济向县政府请示、县政府作出的相关批示、国土局向县政府关于正兴中心小学改变土地用途的请示、正兴小学向双流县国有资产管理委员会办公室提出将原中心小学校址土地进行出让的请示及双流县财政局作出《关于双流县正兴镇中心小学处置原校址核销资产的批复》可以认定，正兴政府代正兴小学签订合同书经过了县政府及相关部门的同意亦经过了正兴小学的认可，故正兴政府认为案涉土地使用权人系原正兴小学，正兴政府无权转让该土地，理由不成立。同时，案涉土地的位置用地规划性质为绿地并不必然导致不能办理转移登记，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定，“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记”，即只要征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，依旧可以办理国有土地转移登记。综上，正兴政府主张解除合同书的理由不成立，本院不予支持。 最后，科彩公司主张正兴政府办理土地使用权证的实质系要求正兴政府办理案涉土地的转移登记，但具体办理国有土地使用权证的部门为国有土地管理部门，本案案涉土地仍登记在正兴小学名下，协助办理转移登记的义务人应为正兴小学，科彩公司主张正兴政府办理土地使用权证没有法律依据，本院不予支持，但正兴政府与科彩公司签订的《合同书》又约定了正兴政府的义务即“…与双流县国土资源局联系、协调，使该局和科彩公司签订本合同项下《国有土地使用权出让合同》，并负责在签约后2个月内，在相关规定的时限（国土部门规定的时限）内办妥本合同项下的国有土地使用权证并交付给科彩公司”，最终土地的性质、用途、土地出让金的数额应在科彩公司与国土部门的国有土地使用权出让合同中具体约定，但正兴政府又具有“联系”“协调”的协助义务，合同书约定“正兴政府应按期交付《国有土地使用权证》。若正兴政府违约，每超过十天，正兴政府承担科彩公司已付土地款万分之五的违约金”。2005年7月1日，正兴政府将案涉土地交付科彩公司使用（至今），但未能联系、协调科彩公司取得国有土地使用权证应当承担违约责任，本院结合科彩公司的实际损失，兼顾合同的履行情况、正兴政府的过程程度以及诚实信用原则，酌情支持违约金以80万元为基数，从2005年8月29日始计算至正兴政府协助科彩公司办理完毕转移登记之日止，按每超过十天万分之五计算。据此，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百一十四条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第九十条之规定，判决如下： 一、原告（反诉被告）成都天府新区正兴镇人民政府于本判决生效之日起五日内向被告（反诉原告）四川科彩印务有限责任公司支付违约金（以80万元为基数，从2005年8月29日始暂计算至本判决生效之日止，按每超过十天万分之五计算。若成都天府新区正兴镇人民政府未能在本判决生效之日止协助四川科彩印务有限责任公司办理完毕土地转移登记手续，上述违约金计算至协助办理完毕转移登记之日止）； 二、驳回原告（反诉被告）成都天府新区正兴镇人民政府的诉讼请求； 三、驳回被告（反诉原告）四川科彩印务有限责任公司的其他诉讼请求。 本诉案件受理费100元，反诉案件受理费3300元，由原告（反诉被告）成都天府新区正兴镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长 陈 磊 人民陪审员 梅 雪 人民陪审员 彭 刚 二〇一九年三月十日 书 记 员 黄小琴