广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初13号原告佛山市三水区芦苞镇自来水有限公司，住所地佛山市三水区芦苞镇水厂路2号。法定代表人植念珍。委托代理人吴红霞，工作人员。委托代理人成开梅，工作人员。被告佛山市三水区发展和改革局，住所地佛山市三水区西南街道中山东路81号。法定代表人邓沃明，局长。行政负责人杨志球，副局长。委托代理人林彩，该局工作人员。委托代理人黎霞，广东百浩律师事务所律师。第三人佛山水业三水供水有限公司，住所地佛山市三水区西南街道广海大道西24号之1一座一至三层。法定代表人林伟镜。委托代理人陆灿荣，工作人员。委托代理人林健忠，工作人员。第三人佛山市三水大塘水务有限公司，住所地佛山市三水区大塘镇大塘村民委员会大塘村“基围边”F4。法定代表人姚颖。原告佛山市三水区芦苞镇自来水有限公司不服原佛山市三水区发展规划和统计局（以下简称原三水规划局）作出的三发统价〔2017〕68号《佛山市三水区发展规划和统计局关于调整供水企业自来水趸售价格的通知》（以下简称68号《通知》），于2018年12月29日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月3日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山水业三水供水有限公司（以下简称三水供水公司）、佛山市三水大塘水务有限公司（以下简称大塘水务公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年3月18日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人吴红霞、成开梅，被告的行政负责人杨志球及委托代理人黎霞、林彩，第三人三水供水公司的委托代理人陆灿荣到庭参加诉讼，第三人大塘水务公司经本院合法传唤没有到庭参加诉讼。后因本案的审理需要另案的裁判结果作为依据，本案于2019年4月10日依法中止审理本案。中止的理由消失后，本院于同年9月23日恢复审理。本院于同年10月15日再次开庭审理本案。原告的委托代理人吴红霞、成开梅，被告的委托代理人黎霞、林彩，第三人三水供水公司的委托代理人林健忠到庭参加诉讼。第三人大塘水务公司经本院合法传唤没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原三水规划局于2017年12月29日作出68号《通知》，就调整三水供水公司与原告、大塘水务公司的趸售水价及有关问题通知如下：一、三水供水公司与原告的趸售水价从现行的1.1076元/立方米调整为1.2557元/立方米；与大塘水务公司的趸售水价从现行的1.1617元/立方米调整为1.3134元/立方米。二、新的趸售水价自2018年1月1日起执行。原告诉称，2011年3月18日，原告与第三人三水供水公司签订《供水经营协议》，协议第七条第4款约定：当区政府职能部门按调定价程序重新核定用户终端水价和趸售价格时，双方同意趸售价格调整原则为对供售水新增的成本补偿按1:1的比例分配，从而最终确定新的趸售价格。2011年3月21日，原三水规划局和佛山市三水区芦苞镇人民政府、佛山市三水区国土城建和水务局将该协议备案并盖章确认。2017年12月29日，原三水规划局以三发统价〔2017〕67号《佛山市三水区发展规划和统计局关于调整自来水价格的通知》（以下简称67号《通知》）调升了终端水价为由，向原告发出68号《通知》，要求原告与第三人三水供水公司合作经营的自来水趸售水价从原来的1.1076元/立方米调整为1.2557元/立方米。原告向第三人三水供水公司提出双方应当遵照《供水经营协议》的约定执行趸售水价，但对方拒绝执行，原告不得已向三水法院提起了民事诉讼。庭审中，第三人三水供水公司以68号《通知》为依据，提出原告只有通过行政诉讼撤销该68号《通知》，才能执行原合同。由于原三水规划局之前并未告知原告诉权和起诉期限，故原告提起此诉。原告认为，第一，从《佛山市三水区调整自来水价格听证方案》中可知，本次水价的调整是基于第三人三水供水公司提出三供水〔2017〕33号《关于调整自来水价格的请示》（以下简称33号《请示》），原三水规划局方根据听证会制度重新核定水价，但无论是在33号《请示》中还是在听证方案中，都没有涉及对趸售水价的调整。原三水规划局在没有依申请，也没有进行过听证会讨论的情况下，超越职权发出68号《通知》规定原告与第三人三水供水公司之间的趸售水价违反了广东省物价局关于《政府制定价格听证办法》的实施细则第二条规定。第二，原三水规划局是《供水经营协议》的备案单位之一，以往都没有直接以发文的形式调整过趸售水价，原三水规划局多年来也一直执行《供水经营协议》的约定。原三水规划局发出68号《通知》规定原告与第三人三水供水公司之间的趸售水价不仅违反了《供水经营协议》的约定，也违反了原三水规划局当初备案《供水经营协议》的精神，显然原三水规划局这是自相矛盾的做法。综上所述，原三水规划局作出的68号《通知》既无法律法规依据，又违反广东省物价局关于《政府制定价格听证办法》的实施细则规定，且与其备案该协议又违反该协议内容的行为自相违背。故此，原告特向法院提起诉讼，请求判决：1.撤销原三水规划局作出的68号《通知》；2.被告承担本案的诉讼费。原告向本院提交了下列证据：1.原告的营业执照，证明原告的诉讼主体资格。2.《供水经营协议》，证明原告和第三人三水供水公司就趸售水价的调整做出了明确约定，协议经过原三水规划局及佛山市三水区芦苞镇人民政府、佛山市三水区国土城建和水务局备案盖章确认。3.67号《通知》，证明原三水规划局调整自来水终端水价。4.68号《通知》，证明原三水规划局要求调整原告趸售水价，由原来1.1076元/立方米调升至1.2557元/立方米。5.水费交纳通知书、缴费发票（2018年10月），证明第三人三水供水公司要求原告按照1.2557元/立方米的价格缴纳趸售水费。6.33号《请示》，证明第三人三水供水公司并没有申请调整趸售水价。7.佛山市三水区调整自来水价格听证方案，证明在调整自来水价格听证方案中并没有涉及趸售水价调整。8.三发规价〔2012〕47号《关于佛山市三水区调整自来水价格的通知》，证明原三水规划局于2013年1月1日起调整自来水终端价格。9.《关于调整芦苞镇趸售供水结算价格的协议》，证明原告与第三人三水供水公司调升了用户终端水价后，与第三人按照双方签订的《供水经营协议》约定再调整趸售水价并签订补充协议。10.三发统价〔2015〕77号《佛山市三水区发展规划和统计局关于调整自来水价格的通知》，证明原三水规划局于2015年8月1日起调整自来水终端价格。11.《关于调整芦苞镇趸售供水结算价格的协议之补充协议》，证明原告与第三人三水供水公司调升了用户终端水价后，与第三人三水供水公司按照补充协议约定再调整趸售水价。12.三发统价〔2016〕25号《佛山市三水区发展规划和统计局关于调整自来水价格的通知》，证明原三水规划局于2016年2月1日起调整自来水终端价格。13.《关于调整芦苞镇趸售供水结算价格的协议》，证明原告与第三人三水供水公司调升了用户终端水价后，与第三人三水供水公司按照补充协议约定再调整趸售水价。被告辩称，一、原三水规划局作出68号《通知》主体适格。根据《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）第三条规定：“政府定价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格”。《城市供水价格管理办法》第四条规定：“县级以上人民政府价格主管部门是城市供水价格的主管部门。县级以上城市供水行政主管部门按职责分工，协助政府价格主管部门做好城市供水价格管理工作”。《政府制定价格行为规则》(2006年修订，下同）第三条第二款规定：“经省级人民政府授权的市、县人民政府制定价格，具体工作由其所属价格主管部门负责。”，《广东省定价目录（2015年版，下同）第3项供水—自来水销售价格，授权市、县人民政府定价。原三水规划局是三水区人民政府所属的价格主管部门，制定三水区自来水销售价格（包括供水的趸售价格）的具体的工作由原三水规划局负责，因此，原三水规划局作出的68号《通知》主体适格。二、原三水规划局作出的68号《通知》适用法律正确，符合法律规定，供水的趸售价格属于政府定价项目。根据广东省物价局、广东省住房和城乡建设厅、广东省水利厅作出的粤价[2012]232号《关于进一步完善自来水价格管理有关问题的通知》（以下简称232号《通知》）规定，自来水价格一般分类为居民生活用水价格、非居民生活用水价格和特种用水价格，出现独立核算自来水企业之间相互供水的，把这类自来水价格列为趸售供水价格。《价格法》第十八条规定：“下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（二）资源稀缺的少数商品价格；（三）自然垄断经营的商品价格；（四）重要的公用事业价格；（五）重要的公益性服务价格”。第十九条第一款规定：“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央和地方的定价目录为依据”。《城市供水价格管理办法》第五条规定：“城市供水价格按照统一领导、分级管理的原则，实行政府定价，具体定价权限按价格分工管理目录执行”。根据《广东省定价目录》，明确将自来水销售价格列入政府定价目录。因此，根据前述规定，自来水趸售价格属于政府定价项目。三、原三水规划局作出68号《通知》程序合法。原三水规划局在制定自来水价格（包括趸售水价）前，依法进行了成本监审，听取社会意见，并经集体审议后作出制定价格的决定。原三水规划局在拟调整自来水价格（包括趸售水价）前，召开了三水区供水成本监审工作会议，听取各供水企业的意见，其后亦对各供水企业的供水成本进行成本监审。出具监审报告后，原三水规划局再就三水区供水工作召开会议，会上通报了三水区供水成本监审工作情况及布置开展三水区自来水价格改革工作，听取各供水企业意见；2017年12月15日，原三水规划局就“佛山市三水区调整自来水价格”的问题依法举行听证，听取了各参加人的意见。其后，原三水规划局综合各方的意见、监审报告等进行集体审议，报区政府批准后，依法制定68号《通知》，并送达给原告。四、《广东省价格听证目录》没有把趸售水价列为价格听证项目，原三水规划局在调整趸售水价时，并非必须实行价格听证。根据《政府制定价格听证办法》第三条规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当实行定价听证。听证的具体项目通过定价听证目录确定，但容易引发抢购、囤积，造成市场异常波动的商品价格，通过其他方式征求意见，不纳入定价听证目录。《广东省物价局关于〈政府制定价格听证办法〉的实施细则》第二条规定：“制定（含调整，下同）关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营商品价格等政府指导价、政府定价，应当由政府价格主管部门通过定价听证，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证制定价格的必要性、合理性和可行性。但容易引发抢购、囤积，造成市场异常波动的商品价格，通过其他方式征求意见。《广东省定价听证目录》确定了具体的定价听证项目、听证内容以及组织部门等。法律、法规、规章规定实行定价听证的项目自动进入定价听证目录。未列入定价听证目录的，定价机关认为有必要的，也可以按照规定通过定价听证征求意见。”根据《广东省价格听证目录》，并未将趸售水价列入，因此原三水规划局调整趸售水价，并非必须实行定价听证，而是定价机关认为有必要的，也可以按照规定通过定价听证征求意见。五、原三水规划局制定趸售水价时，符合法律法规、政策规定及区人民政府的要求，同时，亦有利于供水企业的发展及维护社会公众利益。1.原三水规划局调整趸售水价遵循的定价原则，符合《城市供水价格管理办法》和三水区人民政府作出的三府办复〔2010〕27号《关于同意对芦苞镇、大塘镇暂实施趸售供水和供水定价的批复》（以下简称27号《批复》）的精神，有利于供水企业的可持续发展。根据《城市供水价格管理办法》第十条规定：“制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则。”2010年3月，佛山市三水区人民政府办公室作出27号《批复》，同意对芦苞镇、大塘镇暂实施趸售供水；趸售水价的核定以“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”为原则”。三水区从2008年开始推进村村通自来水工程，2009年、2012年和2017年三水区调整自来水价格，主要原因是随着该民生工程的建设投入，全区的供水经营成本不断增加，企业要求调整自来水价格，以补偿供水成本，保障供水企业的可持续发展。按照27号《批复》要求，原三水规划局按照“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”原则，在2010年11月核定原告与第三人三水供水公司的趸售水价；从2011年4月1日抄见水量起，原告执行三水区执行的自来水价格，同时执行原三水规划局核定的趸售水价。原三水规划局在2012年调整三水区自来水价格时，考虑到村村通自来水工程处于起步初期，也是三水区供水事业大投入大发展的关键时期，各供水企业在完成村村通自来水工程及改造完善各自的供水管网设施方面已经或计划进行大规模的建设投入，鉴于此，原三水规划局在2012年制定调价方案时，新增的供水成本在调价时进行平均补偿。原三水规划局在2017年调整水价时，除政策性原因调价外，主要是考虑第三人要全面完成三水区政府下达的村村通自来水工程工作任务和市水务部门下达的供水建设规划项目，在2018年至2020年新增投入3.09亿元建设供水设施，若第三人投入的新增供水投资成本不能得到有效补偿，企业将出现经营亏损，为满足城乡发展用水需求、保证三水区供水安全，在此情况下，原三水规划局“以补偿新增投资成本”为原则，核定趸售供水价格时，以自来水价格调整综合平均水价新增部分补偿第三人新增投资成本，自来水价格调整综合平均水价新增部分在计算趸售水价时，扣除适当的水损、税费后计入趸售水价以补偿第三人新增成本，从而确定趸售水价，实现补偿第三人三水供水公司新增供水投资成本的目的。因此可见，原三水规划局在调整趸售水价时，是充分考虑供水企业的投入成本，且严格遵循“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”的原则。2.原三水规划局调整趸售水价，符合《城市供水价格管理办法》及《广东省城市供水价格管理实施办法》的规定，亦有利于供水可持续发展。根据成本监审结果显示，原告在2012年至2016年期间的平均净资产利润率高达23.56%，而根据《城市供水价格管理办法》第十一条及《广东省城市供水价格管理实施办法》第五条规定，供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率８-10％，主要以企业投资为主，处在借款还款期的，还贷期间净资产利润率不高于12％。故原告的净资产利润率已经明显超过了前述规定的合理盈利水平。且2017年三水区的自来水价格调整，除了完成简化水价分类的价格机制改革工作任务外，主要是要补偿第三人三水供水公司在2018年至2020年新增的3.09亿元供水投资成本，如仍按照原告主张的按照《供水经营协议》中约定的1:1的利益分配机制调整趸售水价，将会出现三水供水公司新增供水成本得不到足额的补偿，而原告则通过趸售水价将本应作为三水供水公司补偿成本的部分转化为利润，使其利润率更高，不符合《城市供水价格管理办法》及《广东省城市供水价格管理实施办法》的规定及精神，亦有违公平原则，不利于供水企业的可持续发展，损害社会公众利益。现按照原三水规划局核定的趸售水价，全区的自来水价格调整后，全区供水企业2018年至2020年的三年平均净资产利润率为8.12%，而原告在2018年至2020年的三年平均净资产利润率为10.06%。符合《城市供水价格管理办法》《广东省城市供水价格管理实施办法》的规定，符合公平原则及维护了社会公众利益。综上所述，原三水规划局作出68号《通知》主体适格，适用法律正确，符合法律规定，程序合法，且符合现行政策法规的精神，请法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了下列证据、依据：1.被告的统一社会信用代码证书、三发〔2019〕1号《中共佛山市三水区委佛山市三水区人民政府关于印发〈佛山市三水区机构改革方案〉的通知》、三机编〔2014〕30号《关于区发展规划和统计局机构编制设置的通知》，证明被告是三水区人民政府所属的价格主管部门，其作出68号《通知》主体适格。2.27号《批复》,证明2010年3月25日，佛山市三水区人民政府作出批复，同意对芦苞镇、大塘镇暂实施趸售供水。实施趸售供水后，趸售水价由区发展和改革局（即价格主管部门）按照“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”的原则，依照价格调定价程序进行核定。3.三发规价〔2010〕13号《关于核定佛山水业三水供水公司与三水区芦苞镇自来水有限公司趸售水价的通知》，证明原三水规划局根据27号《批复》，于2010年11月核定原告与三水供水公司的趸售水价。该次确定的趸售水价，是根据对趸售双方供水成本进行评审的结果，按照“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”的原则进行核定的。因此，原告自实施趸售供水开始，就已知道趸售双方供水成本评审结果，直接关系到趸售水价的核定。4.《关于召开三水区供水成本监审工作会议的通知》、三水区供水成本监审工作会议签到表、参加人员名单、照片、委托书、佛智评字（2017）251号《佛山市三水区自来水供水成本评审报告书》（以下简称《评审报告书》）、佛山市三水区调整自来水价格成本监审意见，证明原三水规划局经研究决定召开三水区供水成本监审工作会议，并在2017年4月10日通知各供水企业，会议在2017年4月12日召开，原告亦有派代表参加会议。该次会议的内容为：布置开展三水区供水成本监审工作。在该次会议上，向各供水企业发放了《三水区供水成本监审提供资料清单》，要求各供水企业按清单内容提供相关资料供原三水规划局进行成本监审。根据清单可知，成本监审要求各供水企业提供的资料当中包括了2012年至2016年各年投资情况，以及2017年至2019年投资计划。会议结束后，原三水规划局委托佛山市智择价格事务所有限公司（以下简称智择事务所）对各供水企业2012年至2016年的供水成本实施定调价成本监审，及对全区供水企业2018年至2020年的供水经营成本进行测算。其后，该所出具了《评审报告书》。根据该报告，供水企业的制水成本包括了外购成品水费（即趸售水费）。根据成本监审报告书，三水供水公司从2016年9月份开始，外购成品水单价为每立方米1.25元。根据成本监审结果显示，原告在2012年至2016年期间的平均净资产利润率高达23.56%。原三水规划局根据成本监审结果，结合三水供水公司2018年至2020年新增供水设施建设投资3.09亿的情况，拟定两个自来水价格调整方案，并由负责成本监审的价格事务所对全区供水企业2018年至2020年的供水经营成本进行了测算。根据测算结果，如按照原三水规划局拟定的方案一调整自来水价，并按照68号《通知》的趸售水价调整原告与第三人三水供水公司之间的趸售水价后，则原告在2018年至2020年的三年平均净资产利润率为10.06%，符合《城市供水价格管理办法》及《广东省城市供水价格管理实施办法》的规定。5.33号《请示》，证明2017年9月，第三人三水供水公司以其供水成本不断上升，未来三年仍需新增供水设施投入3.09亿元等理由，申请调升自来水价格以补偿其供水成本。6.三发统价〔2017〕63号《佛山市三水区发展规划和统计局关于审定调整自来水价格听证方案的请示》、《佛山市三水区调整自来水价格听证方案》、《关于审定调整三水区自来水价格听证方案事项》，证明原三水规划局根据自来水价格改革的要求和新增投资成本的实际情况，决定调整自来水价格，并依法召开听证会，并拟定佛山市三水区调整自来水价格听证方案。原三水规划局于2017年11月23日向三水区人民政府提请审定该听证方案，2017年11月24日，三水区人民政府常务会议研究决定同意原三水规划局拟定的自来水价格听证方案。根据听证方案，本次调升自来水价格，一是为了落实简化用水价格分类政策规定；二是为了合理补偿新增供水投资成本（第三人新增3.09亿元的新增投资成本）；三是建设节水型社会的需要。7.佛山市三水区调整自来水价格听证方案征求意见采纳情况表，证明原三水规划局就听证方案征求各政府部门的意见。8.《关于征集调整自来水价格听证会参加人、旁听人的公告》原三水规划局网站上的网页截图、《关于召开佛山市三水区调整自来水价格听证会有关事项的公告》及三水区政府网页截图、听证方案、听证会笔录25份、听证报告、《关于三水区调整自来水价格听证会意见采纳情况的公告》及三水区政府网页截图，证明2017年11月13日，原三水规划局依法通过政府网站向社会公开《关于征集调整自来水价格听证参加人、旁听人的公告》。2017年11月29日，原三水规划局依法通过政府网站向社会公开《关于召开佛山市三水区调整自来水价格听证会有关事项的公告》。2017年12月15日，原三水规划局召开调整自来水价格听证会。听证会结束后，原三水规划局依法形成了听证报告。2017年12月28日，原三水规划局通过政府网站向社会公布对听证会参加人主要意见的采纳情况及理由。9.《关于召开三水区供水工作会议的通知》、参加会议人员名单回执2份、佛山市三水区供水工作会议签到表、照片、原告及两第三人的经营情况表、自来水价格调整趸售水价计算情况表、《佛山市三水区调整自来水价格听证方案》、两第三人分别出具的情况说明两份，证明2017年12月6日，原三水规划局组织原告、两第三人召开三水区供水工作会议，会议中通报三水区供水成本监审工作情况以及布置开展自来水价格改革工作。亦详细解释了在调整全区自来水价格时，原告与三水供水公司趸售水价核定的详细情况。且会议上原三水规划局向原告发放了经营情况表、自来水价格调整趸售水价计算情况表以及《佛山市三水区调整自来水价格听证方案》，原告已知悉本次价格调整已包含趸售水价的调整及调整后的趸售水价。因此，原三水规划局在作出68号《通知》前，已经充分听取原告的意见。趸售价调整时，已经适当考虑了原告的水损及税费，将该部分在原告的趸售价中先行扣除。10.三发统价〔2017〕65号《佛山市三水区发展规划和统计局关于调整自来水价格的请示》、三府办复〔2017〕125号《佛山市三水区人民政府办公室关于自来水价格调整事宜的批复》，证明原三水规划局经研究决定调整三水区自来水价格及趸售水价，并制定了相应的价格方案，提请三水区人民政府批复。2017年12月27日，三水区人民政府批复同意调整自来水价格及趸售水价。11.68号《通知》、佛山市三水区供水工作会议签到表、照片、67号《通知》，证明原三水规划局依法作出68号《通知》，且在2018年1月5日召开会议，并向原告送达67号、68号《通知》。12.《广东省定价目录》《广东省价格听证目录》、232号《通知》，证明趸售供水价格属于政府定价项目。《广东省价格听证目录》没有把趸售水价列为价格听证项目。原三水规划局向本院提交了以下法律依据：《政府制定价格听证办法》《广东省物价局关于〈政府制定价格听证办法〉的实施细则》《广东省价格听证目录》《政府制定价格行为规则》《价格法》《城市供水价格管理办法》《广东省定价目录》、232号《通知》《广东省城市供水价格管理实施办法》。第三人三水供水公司辩称，一、原三水规划局作出的68号《通知》符合法律规定，各供水企业应当执行前述文件。趸售水价属于政府定价项目，原三水规划局是三水区的价格主管部门，依法有权调整趸售水价。原三水规划局依法作出68号《通知》后，各供水企业应当依法执行。二、原三水规划局在作出68号《通知》前，已依法进行成本监审，并充分听取了供水企业的意见。原三水规划局依法启动调价程序前，已经依法召集三水区各供水企业召开供水成本监审工作会议，布置开展三水区供水成本监审工作，通过成本监审，核定各供水企业的供水成本、盈利状况等，后决定启动水价的调价程序。其后，原三水规划局在调整趸售水价及终端水价前，再次召集三水区各供水企业召开会议，会议通报三水区成本监审工作情况，并布置开展三水区自来水价格改革工作，并明确确定在调整自来水价格时，原三水规划局与原告和大塘水务公司的趸售水价以“补偿新增供水投资成本”的原则核定，并解释说明了趸售水价核定的详细情况，并发放了调整趸售水价计算情况表等。在会上，原三水规划局亦充分听取了各供水企业的意见。因此，原三水规划局在作出68号《通知》前，依法进行了成本监审，并充分听取各供水企业的意见，程序合法。综上所述，原三水规划局作出的68号《通知》符合法律规定，程序合法，各供水企业应当执行。第三人三水供水公司向本院提交了如下证据：《三水区供水成本监审提供资料清单》，证明智择事务所在开展成本监审工作时，向各供水企业出具了该清单，并要求供水企业按照资料清单向其提供成本监审所需的资料。同时，清单第六项亦清楚列明应提供自来水生产企业2017年至2019年投资计划，即若各供水企业在2017年至2019年有新的投资计划，应当提供相应的资料，以便在成本监审时核算出各供水企业在2017年至2019年期间的新增投资成本，并测算出各供水企业2017年至2019年期间的供水总成本及净资产利润率等。第三人三水供水公司收到上述清单后，亦按照要求向智择事务所提供资料。其后，该所根据各供水企业提供的资料，出具成本监审报告。经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告提交的证据1，被告及第三人三水供水公司无异议，经查，原告提交的证据符合真实性、合法性、关联性的要求，本院予以采纳。原告提交的证据2，被告及第三人对其真实性予以确认，本院确认原告与第三人三水供水公司之间签订供水经营协议的事实。原告提交的证据4～13，被告及第三人三水供水公司对其真实性均无异议，本院确认上述证据的真实性，至于被诉68号《通知》是否合法，将结合本案的其他证据综合认证。被告提交的证据1，原告对其真实性、合法性没有异议，但认为原三水规划局作出被诉68号《通知》，超越职权。经审查，被告的该组证据形式真实、来源合法、与本案具有关联性，本院予以采纳，被告是否具有作出被诉《通知》的职权，本院将在后文进行综合论述。被告提交的证据2～12，原告、第三人三水供水公司对其真实性均无异议，本院确认上述证据的真实性，关于本案被诉的原三水规划局出具68号《通知》是否合法的问题为本案的焦点问题，将结合本案的证据在后文分析。第三人三水供水公司提交的证据，原告、被告对其真实性均无异议。本院确认该证据的真实性。经审理查明，2017年4月10日，原三水规划局向三水区各供水企业通知召开三水区供水成本监审工作会议，决定在同年4月12日召开布置开展该会议。同年5月3日，原三水规划局向智择事务所发出《委托书》，委托智择事务所对原告及两名第三人2012年至2016年的供水成本实施定调价成本监审。原告、两名第三人及智择事务所派员参加了会议。该所在进行成本监审时，要求三水区各供水企业向其提供成本监审所需的资料，并附送所需资料的清单。2017年9月20日，第三人三水供水公司向原三水规划局提交33号《请示》，认为随着村村通自来水工程的推进，必要的供水设施建设、改造和服务投入不断加大，三水供水公司成本不断上升。未来三年，为满足城乡发展用水需求，三水供水公司需新增供水设施投入3.09亿元，供水成本将增加。由于现时的自来水价格未能补偿三水供水公司新增供水成本。为保障供水企业的良性发展，三水供水公司拟定了自来水价格调整方案，申请调整自来水价格。并向原三水规划局附了《佛山市三水区自来水价格调整方案》。经过评审，智择事务所于2017年11月2日出具了《评审报告书》，评审结论为：1.经成本评审，佛山市三水供水企业2012年至2016年五年平均单位供水成本为1.586元/m3;五年平均单位售水成本为1.748元/m3;五年平均净资产利润率10.96%。2.经成本测算，采用调价方案一测算出，佛山市三水区2018年至2020年的自来水单位供水成本分别为：1.712元/m3、1.772元/m3、1.770元/m3，三年平均单位供水成本1.751元/m3，单位售水成本1.945元/m3、2.013元/m3、2.011元/m3，三年平均单位售水成本1.990元/m3，供水定价单位成本分别为：1.945元/m3、2.013元/m3、2.011元/m3，三年平均供水定价单位成本1.990元/m3；全区供水企业2018年至2020年平均净资产利润率为8.12%，2018年至2010年三年平均综合平均水价2.254元/m3。3.采用调价方案二测算出,佛山市三水区2018年至2020年的自来水单位供水成本分别为:1.712元/m3、1.772元/m3、1.770元/m3，三年平均单位供水成本1.752元/m3，单位售水成本分别为：1.945元/m3、2.014元/m3、2.011元/m3，三年平均单位售水成本1.990元/m3;供水定价单位成本分别为:1.945元/m3、2.014元/m3、2.011元/m3，三年平均单位供水定价单位成本1.990元/m3；全区供水企业2018年至2020年平均净资产利润率为8.56%，2018年至2020年三年平均综合平均水价2.267元/m3。2017年12月6日，原三水规划局组织了三水区各供水企业进行通报三水区供水成本监审工作情况，布置开展三水区自来水价格改革工作的会议。原告和两名第三人派员参加了该次会议。同年12月15日，原三水规划局举行了关于调整三水区自来水价格公开听证会，同时，根据听证会的情况出具了《佛山市三水区发展规划和统计局关于三水区调整自来水价格听证会意见采纳情况的公告》，同年12月21日，原三水规划局就其调整自来水价格及调整两名第三人及原告的趸售水价进行调整向佛山市三水区人民政府请示，同年12月27日，佛山市三水区人民办公室作出《佛山市三水区人民政府办公室关于自来水价格调整事宜的批复》，同意原三水规划局调整价格的请示。2017年12月29日，原三水规划局作出67号《通知》，调整了三水区自来水的价格。同日，原三水规划局作出68号《通知》，将三水供水公司与原告的趸售水价从1.1076元/立方米调整为1.2557元/立方米；将三水供水公司与大塘水务公司的趸售水价从1.1617元/立方米调整为1.3134元/立方米。新的趸售水价自2018年1月1日起执行。原告在庭审中陈述其于2018年1月份收到上述68号《通知》，原告对该通知中调整三水供水公司与其的趸售水价不服，遂向本院提起本案行政诉讼。另查，三水供水公司与原告在2011年3月18日签订了《佛山市三水区芦苞镇供水经营协议》，约定双方趸售方式、趸售期限、供水区域划分、趸售水价和终端水价的确定及调整、结算方式、违约责任等内容。其中，关于价格调整部分的约定为：当物价因素等引起制水和服务成本变化，并根据水价政策达到供水价调整触发条件时，由区政府职能部门按调定价程序重新核定用户终端水价和趸售价格；双方同意趸售价格调整原则为：每次调升终端水价的同时应调整趸售水价，趸售价调升对供售水新增的成本补偿按1:1的比例分配，从而最终确定新的趸售价格。再查，原告自2018年1月1日以来一直按68号《通知》规定的1.2557元/立方米的价格进行执行三水供水公司与其之间的趸售水价。原告诉三水供水公司合同纠纷一案于2018年11月23日经佛山市三水区人民法院立案，原告在该民事案件中提起诉讼请求：1.判令三水供水公司向原告退还2018年1-9月多收原告的趸售水费合计462559.79元；2.判令三水供水公司按照68号《通知》及《供水经营协议》约定，从2018年10月1日起执行趸售水价1.1931元/立方米。该案经三水区人民法院审理，作出（2018）粤0607民初6227号《民事判决书》，判决：一、三水供水公司须于判决生效之日起十日内向原告退还趸售水费462559.79元；二、确认原告与三水供水公司的趸售水价从2018年10月1日起按1.1931元/立方米计算。三水供水公司不服该判决，向佛山市中级人民法院提起上诉，佛山市中级人民法院经审理后作出（2019）粤06民终4894号《民事判决书》，判决：一、撤销佛山市三水区人民法院（2018）粤0607民初6227号民事判决；二、驳回原告的全部诉讼请求。还查，根据三发〔2019〕1号《中共佛山市三水区委佛山市三水区人民政府关于印发〈佛山市三水区机构改革方案〉的通知》，组建区发展和改革局。将区发展规划和统计局的国民经济和社会发展规划、区域协调、产业协调、价格管理等职责整合，组建被告三水区发展和改革局，不再保留三水区发展规划和统计局。本案被诉68号《通知》是原三水规划局基于价格管理的职责作出的，因机构改革，该职责已经由三水区发展和改革局承接。本院认为，本案的争议焦点在于：一、原三水规划局是否有作出68号《通知》调整三水供水公司与原告趸售水价的职权；二、原三水规划局作出的68号《通知》是否合法。一、原三水规划局是否具备作出案涉68号《通知》的职权。《价格法》第三条第五款规定：“政府定价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。”《城市供水价格管理办法》第四条规定：“县级以上人民政府价格主管部门是城市供水价格的主管部门。县级以上城市供水行政主管部门按职责分工，协助政府价格主管部门做好城市供水价格管理工作。”《广东省定价目录》规定“供水”为定价项目，“自来水（含市政管道纯净水）销售价格”为定价内容，“授权市、县人民政府”为定价部门。232号《通知》中自来水价格分为居民生活用水、非居民生活用水和特种用水价格三类。独立核算自来水企业之间相互供水的价格列为趸售供水价格。广东省发展改革委作出的粤发改价格函〔2017〕3758号《关于趸售供水价格管理问题的复函》规定，趸售供水价格因涉及到自来水定价成本，进而影响到自来水销售价格，因此宜仍实行政府定价管理。根据上述规定可知，自来水销售价格属于明文规定的政府定价项目。涉案通知所调整的企业之间的趸售水价没有明文规定属于政府定价项目，但根据广东省发展改革委的上述复函可知，因趸售水价涉及到自来水定价成本，从而直接影响自来水销售价格，适宜实行政府定价管理。同时，27号《批复》也规定了三水区由区发展和改革局根据相关规定对趸售水价进行核定。根据《政府制定价格行为规则》第三条第二款规定：“经省、自治区、直辖市人民政府授权的市、县人民政府制定价格，具体工作由其所属价格主管部门或者有关部门负责。”原三水规划局作为三水区政府所属的价格主管部门，有权根据上述规定调整三水供水公司与原告之间的趸售水价，其作出68号《通知》的主体合法，本院予以确认。《政府制定价格行为规则》（2017年修订）第九条规定：“定价机关制定价格，应当履行价格调查、成本监审或者成本调查、听取社会意见、合法性审查、集体审议、作出制定价格的决定等程序。依法应当开展成本监审、专家论证、价格听证、风险评估的，按照有关规定执行。已经依法制定定价机制的，定价机关应当按照定价机制确定具体价格水平。”原三水规划局根据三水供水公司调升自来水价格的33号《请示》，依法进行调查，在调整案涉趸售水价前，原三水规划局依法进行了成本监审，召开了成本监审会议，听取了各方利害关系人的意见，根据三水各供水企业的成本监审结果及实际情况，并经集体讨论后作出案涉68号《通知》，程序并不违反相关强制性规定。原告称原三水规划局没有依据任何申请也没有进行任何听证的情况下直接作出调升三水供水公司与原告之间的趸售水价程序不合法。对此，本院认为，对于政府定价而言，并不必然需要以申请作为前提条件，虽没有供水企业对案涉趸售水价的调整提出申请，但原三水规划局作为政府定价部门，有权直接根据实际情况需要作出调整。《广东省价格听证目录》规定了11种需要进行听证的听证项目，而案涉趸售水价的调整并不包含在该听证目录中，因此原三水规划局在作出68号《通知》前未举行听证程序，并无不当。对原告的上述主张本院不予支持。二、原三水规划局作出的68号《通知》是否合法。《城市供水价格管理办法》第十条规定：“制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则”。27号《批复》具体规定了核定趸售水价的原则为“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”。趸售水价的定价的该原则与《城市供水价格管理办法》规定的城市供水价格的定价原则一致。根据该规定，趸售水价的核定首先是需要补偿成本。本案中，根据证据材料显示，第三人三水供水公司因需要完成三水区政府下达的村村通自来水工程工作任务和佛山市水务部门下达的供水建设规划项目，在2018年至2020年拟新增投入3.09亿元建设供水设施，其预计需要增加成本投入3.09亿元。因此向原三水规划局申请调整自来水价格以保障该企业的发展，原三水规划局根据三水供水公司与原告趸售水价在依法调整了自来水价格后，根据第三人三水供水公司的申请，经调查并依法听证，听取了各方意见后，根据“简化用水分类、补偿新增投资资本”的原则，调整了三水区的自来水平均水价。按照上述“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”。的原则，因第三人三水供水公司需增加上述3.09亿元的成本投入，则需要调升终端水价、趸售水价的方式进行保障第三人三水供水公司的发展。经过原三水规划局委托，对三水区2012年至2016年自来水供水成本进行了评审，并召开了各供水成本监审工作会议后，在调整上述自来水价的过程中，原三水规划局根据《评审报告书》中的评审各供水企业的结果，认为原告在2012年至2016年期间的平均利润高达23.56%，三水供水公司在2018年至2020年即将增加3.09亿元成本的前提下，如保持三水供水公司与原告的原趸售水价，则可能导致三水供水公司增加的投入成本得不到合理补偿，必然违反“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”，因此，原三水规划局通过调升三水供水公司与原告趸售水价来补偿三水供水公司前述3.09亿元新增供水投资成本，不违反相关法律法规的禁止性规定，本院予以确认。原告认为按照双方的《供水经营协议》，双方同意趸售价格调整原则为对供售水新增的成本补偿按1:1的比例分配。因此双方应根据该成本补偿比例确定趸售价格。对此，本院认为，因三水供水公司的成本增加了，如再按照该成本补偿1：1的比例进行确定双方的趸售价格，则可能致使三水供水公司出现企业亏损，无法补偿其成本的现象。该现象明显不符合《城市供水价格管理办法》中确定的补偿成本、合理收益及公平负担的原则。而原告与三水供水公司之间的趸售水价调升致使其成本增加则可以通过调升自来水的终端水价进行弥补。因此，对原告的该主张，本院不予支持。综上，原三水规划局作出的68号《通知》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以支持。原告提出的诉讼请求缺乏理据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告佛山市三水区芦苞镇自来水有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告佛山市三水区芦苞镇自来水有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威审 判 员  许海霞人民陪审员  黎泽民二〇一九年十二月十三日书 记 员  钟 慧