广东省阳江市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）粤17民终505号上诉人(原审原告)：阳江市江城南方五金厂。住所地：广东省阳江市江城区。法定代表人：余泽明，该厂厂长。委托诉讼代理人：钟国衡，广东真智律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄志豪，广东粤宏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阳江市江城区岗列街那格村民委员会。住所地：广东省阳江市江城区岗列街那格村民委员会洛西村。法定代表人：佘策记，该村主任。委托诉讼代理人：陈尚蒲，该村委会干部。委托诉讼代理人：麦国宽，广东彖典律师事务所律师。上诉人阳江市江城南方五金厂(以下简称南方五金厂)因与被上诉人阳江市江城区岗列街那格村民委员会(以下简称那格村委会)因合同纠纷一案，不服阳江市江城区人民法院（2018）粤1702民初121号民事判决，向本院提出上诉。本院于2019年3月18日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。南方五金厂上诉请求：一、撤销一审判决；二、确认阳江市XXX路东侧、XXX路南侧土地（XXX号地块）的国有土地使用权属于南方五金厂。三、请求那格村委会协助南方五金厂将上述土地过户至南方五金厂名下。四、本案诉讼费由那格村委会承担。事实及理由：一、一审认定置换的1980平方米属于划拨土地，未经有批准权的人民政府批准，双方约定的置换内容无效，适用法律错误。那格村委会为解决双方1995年土地置换的历史遗留问题，同意将包含1980平方米在内的涉案5280平方米商住土地补偿给南方五金厂，并在办证申请书中明确是为了解决“历史遗留问题”。而国土部门在此基础上批准了那格村委会的用地申请，应可视为已对划拨土地的流转予以准许，原审以未经人民政府批准为由认定置换的1980平方米土地无效，没有依据。二、一审以那格村委会额外补偿3300平方米土地未经民主议定程序为由，认定那格村委会额外补偿的决定无效，不予支持南方五金厂请求交付土地或赔偿损失，明显有误。(一)那格村委会作为村一级集体经济组织，依法可对外从事民事活动，其作为合同一方与南方五金厂签订置换合同，确认补偿，主体适格。《中华人民共和国村民委员会组织法》作为规范村民自治制度的基础性法律，第二十四条第一款对须经村民会议讨论决定方可办理的涉及村民利益的事项已经作了列举式限制性规定，但不包括土地置换事项，因此额外补偿3300平方米土地是否经村民会议讨论并不影响合同的效力。(二)那格村委会额外补偿3300平方米土地是解决双方土地置换的历史问题，并没有损害那格村委会的集体利益，相反那格村委会是受益人。当时因那格村委会的村民阻挠，不准测量，致使南方五金厂无法使用置换前的土地。为解决纷争，那格村委会一方主动提出置换土地，双方履行置换协议多年。南方五金厂作为善意的合同一方，已全面履行了合同的义务，那格村委会亦已收取了款项并占用南方五金厂的国有土地，其同意额外补偿3300平方米土地给南方五金厂，双方是在平等自愿、等价有偿、诚实信用的合同原则上所确定的。那格村委会内部是否通过民主议定程序，并非南方五金厂能左右（即使已通过民主议定程序，也不能排除那格村委会因换届拒绝履行合同，而否认该事实）。而那格村委会于2013年8月5日提交了关于办理那格村委会集体留用地申请，明确是为解决村委会存在历史遗留问题。结合那格村委会的决定、证明以及申请分证等一系列行为，表明那格村委会内部已对土地补偿予以认可，应视为那格村委会内部已通过了民主议定讨论，同意补偿3300平方米商住地，合法有效。三、即使双方同意置换的1980平方米及那格村委会额外补偿3300平方米商住地无效，那格村委会也依法应按土地价值赔偿南方五金厂的损失，一审根据1995年南方五金厂给那格村委会68.08元／平方米的“地款”标准，按1980平方米来计算南方五金厂的损失，没有法律依据。综上所述，原审判决有误，现依法提起上诉，请求二审撤销一审判决并依法改判或发回重审。那格村委会辩称：一、一审法院认定双方置换余下未交付的1980平方米土地属于划拨土地，未经人民政府的批准，该土地置换的内容无效，认定事实清楚，适用法律正确。二、一审法院认定那格村委会作出额外补偿3300平方米土地给南方五金厂，没有经过民主议定程序，该决定无效，符合法律规定。三、南方五金厂变更了上诉请求，甚至超过了一审的诉讼请求范围，请二审法院依法审查上诉请求，对于超出部分不予审理。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。南方五金厂向一审法院起诉请求：一、判决那格村委会履行土地置换协议，协助南方五金厂将坐落于阳江市XXX路东侧、XXX路南侧土地（XXX号地块）5280平方米的土地使用权过户至南方五金厂名下；二、判决那格村委会立即交付坐落于阳江市XXX路东侧、XXX路南侧土地（XXX号地块）5280平方米给南方五金厂；三、本案诉讼费、鉴定费由那格村委会承担。一审法院认定的事实：南方五金厂于1991年9月17日登记成立，经营范围为五金、刀具、不锈钢器皿；塑料制品。余泽明为该厂法定代表人，曾用名为余水意。根据阳江市工商行政管理局出具的企业机读档案登记资料显示，该厂目前处于吊销状态，吊销日期为1998年10月29日。那格村委会即是原来的阳江市江城区岗列镇那格管理区办事处（以下简称那格管理区）。1992年10月19日，阳江市国土局作出两份《建设用地许可证》，编号分别为许证建字（1992）XXX5号、XXX6号，两证载明的用地单位均为南方五金厂，用地地点为XXX西，用途为建设厂房；用地面积分别为4893平方米、5005平方米，即两地用地面积一共为9898平方米。1992年10月20日，阳江市国土局（甲方、出让方）与南方五金厂（乙方、受让方）签订两份《国有土地使用权出让合同》，两份出让合同均约定：甲方出让给乙方的地块位于XXX西，其位置与四至范围如本合同附图所示，图已经甲、乙双方签字确认；本合同项下的出让地块，按照批准的总体规划建设厂房项目；该块地的土地使用权出让价款为每平方米57.75元，总额为412912.50元；等等内容。两份出让合同约定甲方出让给乙方的地块面积分别为4893平方米、5005平方米。合同落款处，阳江市国土局、南方五金厂分别加盖公章，法定代表人签名。同日，阳江市国土局向南方五金厂出具《广东省行政事业型收费管理费收据》1份，载明收到南方五金厂支付的管理费9898元、出让金100100元、配套费725725元、工本费30元，合共835753元；阳江市国土局测绘队向南方五金厂出具《广东省行政事业型收费管理费收据》1份，载明收到南方五金厂支付的测绘费989.80元。1994年2月1日，阳江市城市规划局出具阳规复[1994]16号复函，内容为：“南方五金厂：贵厂送来的《申请报告》收悉。你厂已在那格工业预留地内购得9898平方米土地，现向我局申请补办有关用地手续。经我局研究，现函复如下：那格工业预留地是市政府安排给那格乡，用来发展工业，解决农民生活出路的，你厂如确需在此建厂，则必须先与管理区联系，由管理区证明你厂是解决当地农民生活出路的企业，并由管理区保证不向市政府要求补偿你厂占用的预留地。”1994年5月3日，那格管理区出具《那格管理区收款专业收据》1份，载明“收余水意交来工业地款”，金额为344000元。1994年5月23日，那格管理区出具《那格管理区收款专业收据》1份，载明“收余水意转让管理区工业地补地补偿款”，金额为60000元。1995年1月22日，那格管理区（甲方）与南方五金厂（乙方）签订《关于余水意转让工业地付款合同书》，内容为：甲方在新XXX路西侧有工业地一块。为了引进开发，及早发生效益，与乙方协商达成每平方米地以68.08元转让给乙方，并在1992年中在市国土局搞妥许可证。1993年乙方已付给504000元，尚欠一半多地款未交到甲方。经全体清账组人员催促，干部与乙方协商，达成付清工业地款的合同如下：一、乙方尚欠的地款需在1995年农历6月底前交付完毕给甲方；二、如乙方超过农历6月底还尚欠地款，乙方则按银行贷款利息1.464%付给甲方；三、如乙方在1995年新历12月底仍未付清该地款，甲方则没收乙方该地，并不负责乙方在国土局所搞该地国土证的一切费用；四、甲方要按1992年中乙方所搞国土证实用面积10000平方米保持不变，另按该地图纸乙方负责大路一半的面积，甲方按原价补面积给乙方。以上合同，双方遵守执行。从南方五金厂所提供的该合同书原件来看，上述合同内容字迹为蓝色。在合同书第2页，在接着“以上合同，双方遵守执行”与各方落款签名之间，另有黑色笔写上“乙方付清款给甲方，甲方负责给乙方办妥用地手续补偿，大路地按图纸补偿。”这一内容，并且该内容的笔迹与合同书其他内容明显不是由同一人书写。对于上述内容由何人所写，南方五金厂、那格村委会均主张由对方书写。合同落款处，甲方法定代表人陈汝扣、乙方代表人余水意分别签名，那格清账组8位成员以鉴证单位名义签名，那格管理区加盖公章。合同书最后还载明：本合同书一式三份，甲方执一份，乙方执一份，那格清账组执一份。1995年8月13日，南方五金厂出具《关于那格管理区与南方五金厂置换用地的证明》，内容为：我厂于1992年在国土局购买办妥一切国土手续工业用地建厂地一块，位置坐落在XXX西侧。四至东大路30米、北大路30米、南路12米、西路8米。凡路作半计，此地东西长220米，南北阔71.50米，按国土局图纸总面积15730平方米，实用面积10000平方米。因此地属那格管理区洛西1、4、5队的土地。这几队都要持此地自留。国土局来丈量土地时遭到这几队群众的反对，无法丈量。1993年由那格管理区办事处提出置换厂地，保留我厂用地总面积和实用面积不变。另外补偿我厂按原厂XXX大路30米一半的面积纳入原厂地总面积。置换后的厂地四至：东大路40米，南路12米，北路12米，该地总面积13750平方米，比原厂地面积少1980平方米。同样以商住地作补偿损失，我厂要按原地价每平方米68.08元计款付给那格管理区，由那格管理区办妥国土手续及费用，还地给我厂。该证明落款处，除南方五金厂加盖公章，法人代表余水意签名外，时任那格管理区法定代表人的陈汝扣、时任那格管理区党支部书记的梁仲光、时任那格管理区会计的陈区签名并盖指模。1995年9月23日，那格管理区向南方五金厂出具收据2份，分别载明“收南方五金厂余水意交来转让工业地款”，金额为43210元和“收南方五金厂余水意交来欠工业地利息款432100元×0.0164×2”，金额为12651.88元。2011年12月24日，那格村委会出具《江城南方五金厂返还土地证明》，内容为：江城南方五金厂在1992年在我村委会工业城购买土地15730平方米，由于当时村委会安排土地不符，答应给江城南方五金厂调换补偿土地，同时少给了南方五金厂1980平方米，南方五金厂多次到村委会追讨，要村委会补还土地5280平方米，现村委会无法解决。该证明落款处，时任那格村委会主任的陈红记以见证人名义签名，那格村委会加盖公章。2012年3月12日，南方五金厂出具《关于那格管理区与南方五金厂置换厂用地经过的证明》，内容为：南方五金厂于1992年在国土局购买办妥一切国土手续工业用地建厂地一块，位置坐落在XXX西侧，四至东大路30米，北大路30米，南路12米，西路8米，凡路作半计，此地东西长220米。南北阔71.5米。按国土局图纸总面积15730平方米，实用面积10000平方米。因此地属本管理区1-5队的土地，这几队都要将此地自留，国土局来丈量土地时遭到这几队群众的反对，无法丈量。1993、1994年，由我们管理区办事处提出置换厂地，保留南方五金厂用地总面积和实用面积不变，另外赔偿南方五金厂按原厂地国土局图纸北大路30米一半的（15米×220米）赔偿商住地3300平方米，不纳入原厂地总面积。置换后的厂地四至：东大路40米，南路12米，北路12米，该地总面积13750平方米。比原厂地总面积少1980平方米。同样以商住地作补偿损失。总共欠南方五金厂含路商住地5280平方米。还地给他厂。落款处，梁仲光、陈汝扣、陈区、佘国谋以证明人名义签名并盖指模，南方五金厂加盖公章，法定代表人余水意签名并盖指模。2012年3月16日，那格村委会在该证明落款处加盖公章。2012年12月7日，那格村两委会出具《那格村委会会议通过决定》，内容为：同意按前届那格管理区办事处（现称那格村民委员会）所签订合同履行，尚拖欠余泽明伍仟贰佰捌拾平方米（5280㎡）的土地，决定将本村委会在国土局所取得的商住地分割伍仟贰佰捌拾平方米（5280㎡）偿还给余泽明。梁仲光、陈区、陈红记、陈光、黄辉、陈杰、徐英、梁升等8人以那格村两委会成员名义签名并盖指模。那格村委会加具“情况属实”意见，并加盖公章。2013年8月5日，那格村委会向阳江市国土资源局提交《关于办理那格村委会集体留用地申请》，内容为：根据上级决定，加快建设新城区，我村委会为尽快完成市、区、街道交给村委会的征地工作任务，积极支持配合。目前洛东村、洛西村的集体土地已基本征收完毕，并已填土，沙格村的净水处理厂用地征收完成已填土，征地工作任务得到市、区和国土部门的肯定，在2012年我村委会已向你贵局申请那格村委会的留用地面积10000平方米已得到同意，市住建局已核发《建设用地项目选址意见书》及规划选址红线图，安排在新都汇西边，新华南路东边地段，现我村委会向您贵局申请办理那格村委会留用地面积10000平方米有关证件。同时要求分做两证办5280平方米，4720平方米办，为解决村委会存在历史遗留问题。恳请贵局给予帮助解决办理为盼。2013年12月11日，阳江市住房与城乡规划建设局核发《那格村委会集体留用地规划条件》（要点201300069号），主要内容为：一、用地位置及面积：位于市区XXX路东侧、XXX路南侧，总用地面积为12000平方米（细分为3个小地块）；二、规划控制指标：……（二）个细分地块的规划控制指标：……2、S2号地块（1）用地面积：5280平方米；（2）用地性质：三类居住用地R2，兼容商业用地B1；（3）容积率为≤2.0且＞1，建筑密度为≤30%，绿地率为≥30%，建筑限高为≤60米，计容总建筑面积为10560平方米（其中商业建筑面积比例为≤15%）……；等等内容。2014年4月10日，阳江市国土资源局作出《阳江市国土资源局关于阳江市江城区岗列街那格村民委员会留用地的批复》（阳国土资征字[2014]XXX号），批复内容为：一、同意将位于市区XXX路东侧、XXX路南侧地段5280平方米的国有建设用地使用权，划拨给阳江市江城区岗列街那格村民委员会作为留用地，土地用途为住宅R2兼容商业B1。二、用地有关费用以及出、受让土地使用权双方的权利、义务、责任等，按《土地出让（划拨）费用结算书》和《国有建设使用权划拨决定书》办理。三、用地建设须按阳江市住房和城乡规划建设局核发的《那格村委会集体留用地规划条件》（要点201300069号）要求。四、宗地属划拨的国有建设用地，今后如发生转让、抵押或改变土地用途等行为，须按有关规定补缴土地出让金和有关税费。同日，阳江市国土资源局作出《建设用地批准书》{阳江市（县）[2014]许证征字第044号}，载明：用地单位名称：阳江市江城区岗列街那格村民委员会；建设项目名称：住宅兼容商业；批准用地机关：批准文号为阳国土资征字[2014]43号；批准用地面积：5280平方米；土地所有权性质：国有；土地取得方式：划拨；土地用途：住宅兼容商业；土地坐落：阳江市区XXX路东侧、XXX路南侧地段；批准的建设工期：自2014年4月至2015年4月；本批准书有效期：自2014年4月至2016年4月。2014年4月24日，阳江市国土资源局作出《国有建设用地划拨决定书》（编号：441701－2014－000001），主要内容为：批准文号为阳国土资征字[2014]43号；划拨建设用地使用权人为阳江市江城区岗列街那格村民委员会；建设项目名称为留用地；本宗地的用途为其他普通商品住房用地；宗地编号为2014－01；本宗地坐落于市区XXX路东侧、XXX路南侧地段；本宗地总面积大写5280平方米，其中划拨宗地面积也为5280平方米；本宗地划拨价款为337233元；等等内容。南方五金厂认为，其通过阳江市国土局出让方式购买土地，并签订出让合同，受让坐落于XXX西，实用面积分别为5005平方米、4893平方米的两宗土地使用权（两宗土地总实用面积为9898平方米）；南方五金厂已付清相应价款；由于那格村委会村民阻挠丈量土地，使南方五金厂无法取得上述土地；后来，那格村委会同意以另外的土地使用权置换上述两宗土地使用权；南方五金厂置换给那格村委会的上述土地总面积为15730平方米，而那格村委会用以置换并交付给南方五金厂的土地总面积为13750平方米，比南方五金厂置换给那格村委会的土地总面积少了1980平方米；由于南方五金厂置换给那格村委会的土地北面路宽30米、长220米，地理位置较好，而那格村委会置换给南方五金厂的土地当时位置偏远，且南北面路宽仅12米，经济价值明显降低，为此，那格村委会同意另外按南方五金厂土地北大路的一半计算面积并补偿该面积（30米÷2×220米＝3300平方米）的商住地给南方五金厂；因此，那格村委会一共应补偿5280平方米商住地给南方五金厂；但是，那格村委会取得阳江市XXX路东侧、XXX路南侧S2号地块土地使用权后，并未按约定将该S2号地块5280平方米交付给南方五金厂，南方五金厂请求那格村委会交付土地未果，遂诉至一审法院，原诉讼请求为：一、判决那格村委会立即返还坐落于阳江市XXX路东侧、XXX路南侧土地（XXX号地块）5280平方米给南方五金厂；二、本案诉讼费由那格村委会承担，后变更如其诉称。诉讼中，南方五金厂主张，其诉讼请求为那格村委会交付S2号地块5280平方米并协助办理过户登记手续，若讼争土地不能交付，则其请求那格村委会折价赔偿（包括赔偿地价款及利息）。南方五金厂基于其折价赔偿请求，向一审法院申请对坐落于阳江市XXX路东侧、XXX路南侧地段（S2号地块）的现行市场价值以及2012年3月12日（《那格村委会会议通过决定》的落款时间）的市场价值进行评估。一审法院在告知南方五金厂相关评估、鉴定风险后，依法选定并委托阳江市鸿泰土地房地产评估有限公司对坐落于阳江市XXX路东侧、XXX路南侧地段（S2号地块）的5280平方米国有土地使用权价值进行评估。2018年8月8日，阳江市鸿泰土地房地产评估有限公司分别作出鸿泰土估字（2018）P－038和（2018）P－048号《估价报告书》。其中，（2018）P－038号《估价报告书》评估结果为：估价对象于估价基准日2018年7月27日，在设定权利状况下的国有划拨土地使用权价格如下：土地面积：5280平方米；单位面积地价：3645元/平方米；总地价：19245600元。（2018）P－048号《估价报告书》评估结果为：估价对象于估价基准日2012年3月12日，在设定权利状况下的国有划拨土地使用权价格如下：土地面积：5280平方米；单位面积地价：1970元/平方米；总地价：10401600元。南方五金厂支付了评估费60470元。诉讼中，一审法院去函阳江市国土资源局、阳江市江城区岗列街道办事处、阳江市住房和城乡规划建设局等单位进行调查。2018年3月16日，阳江市国土资源局就有关讼争的S2地块（面积5280平方米）的问题复函一审法院，内容是：一、我局签发《国有建设用地划拨决定书》（编号441701－20104－000001）载明的2014－01宗地与阳江市住房和城乡规划建设局核发《那格村民委员会集体留用地规划条件》（要点201300069号）S2号地块，是同一宗地，使用权人为岗列街那格村民委员会；二、宗地申请首次登记的，提交申请材料如下：1、不动产登记申请书；2、申请人身份证明（组织机构代码证）；3、《国有建设用地划拨决定书》；4、《建设用地批准书》；5、《建设用地规划许可证》；6、不动产权籍调查表、宗地图、宗地界址点坐标等；三、宗地办理转移登记的，提交申请材料如下：1、不动产登记申请书；2、申请人身份证；3、不动产权属证；4、国有建设用地使用权转移的材料，包括①买卖的，提交买卖合同；互换的，提交互换合同；赠与的，提交赠与合同；②作价出资（入股）的，提交作价出资（入股）协议；③法人或其他组织合并、分立导致权属发生转移的，提交法人或其他组织合并、分立的材料以及不动产权属转移的材料；④分割、合并的导致权属发生转移的，提交分割或合并协议书，或者记载有关分割或合并内容的生效法律文书。实体分割和合并的，还应提交国土资源主管部门同意实体分割或合并的批准文件以及分割或合并后的不动产权籍调查表、宗地图、宗地界址点坐标等不动产权籍调查成果；⑤因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书等导致权属发生变化的，提交人民法院、仲裁委员会的生效法律文书等材料；5、宗地为划拨类型国有建设用地使用权，提交依法批准补办土地出让材料及补交地价款缴纳凭；6、转让税费缴纳凭；7、法律、行政法规以及有关规定的其他材料；四、宗地转让所需的税费，请咨询税务部门。2018年5月14日，阳江市江城区岗列街道办事处复函一审法院，内容是：那格村委会自2010年以来，每届村民代表都为46人。2018年5月31日，阳江市国土资源局就讼争的S2号地块再次复函一审法院，内容是：一、岗列街那格村民委员会申请《调查函》所述国有建设用地使用权首次登记的，可按我局阳国土资函字[2018]215号文件要求提交申请材料。二、该土地属岗列街那格村民委员会留用地，使用权类型为划拨，因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书等导致土地权属发生变化的，需按规定补办土地出让及缴纳土地出让金后办理转移登记手续。2018年11月23日，阳江市国土资源局就其与南方五金厂签订的出让合同约定的两宗土地（面积分别为4893平方米、5005平方米）有关问题复函一审法院，内容是：一、上述土地没有办理土地使用证，二、请联系住建部门了解该地规划情况。2018年12月12日，阳江市住房和城乡规划建设局就阳江市国土资源局与南方五金厂签订的出让合同约定的两宗土地（面积分别为4893平方米、5005平方米）有关问题复函一审法院，内容是：拟查询用地的具体位置数据建议委托有资质的测绘单位根据国有土地使用权出让合同的相关约定进行实地放线测量，然后再凭测量成果判断其是否相连等相互位置。至于调查函提及的其他查询内容，因其均为国有土地使用权出让合同的约定内容，应以国土部门解释为准。对于南方五金厂支付给那格村委会的土地款项，南方五金厂认为，其已付清购地款给国土部门，其支付给那格村委会有关款项（单价为68.08元/平方米），是由于当时有那格村委会村民阻挠其用地，其就额外补偿给那格村委会有关款项，该款项并非土地价款本身，其向那格村委会支付的936100元（不包括利息）是整个合同的价款，上述款项对应的土地面积不限于13750平方米，而是整个置换土地面积15730平方米，其已付清整个合同的“地款”给那格村委会，那格村委会没有要求其另外支付1980元平方米的价款；那格村委会则认为，其所收取的南方五金厂款项是地价款本身，当时，其按68.08元/平方米向南方五金厂收取地价款后，就没有再向国土部门要求支付土地补偿金、安置费、青苗款等，双方约定的转让土地总面积为15730平方米，南方五金厂仅支付了13750平方米的地价款，并没有支付1980平方米的地价款。另，诉讼中，一审法院根据南方五金厂的财产保全申请，于2018年1月29日作出裁定：查封那格村委会阳江市江城区岗列街那格村民委员会名下的坐落于阳江市区XXX路东侧、XXX路南侧地段的土地使用权{建设用地批准书证号：阳江市（县）[2014]许证征字第044号}。一审法院认为，南方五金厂与阳江市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，通过出让方式向阳江市国土局受让国有土地使用权。在南方五金厂未取得出让合同约定的国有土地使用权（实用面积9898平方米）前，那格村委会提出用其他土地置换出让合同约定的土地，南方五金厂同意置换，双方因此而形成互易合同关系。按照合同法原理，互易合同可参照买卖合同处理。本案中，南方五金厂用以置换的是拟向土地行政主管部门通过出让方式受让的国有土地使用权，因此，双方的互易合同可参照国有土地使用权转让合同处理。本案双方当事人约定置换土地总面积为15730平方米，除双方确认那格村委会已交付的土地面积13750平方外，其余1980平方米现仍属于划拨土地，该部分划拨土地现仍未经有批准权的人民政府批准转让，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”之规定，南方五金厂、那格村委会关于该1980平方米土地置换的内容应为无效。虽然，从本案南方五金厂提供的证据来看，南方五金厂交付给那格村委会的“地款”一共为936100元（不包括其中432100元“地款”按月利率1.464%计算2个月的利息12651.88元），但是，综合本案相关事实来分析，南方五金厂主张其所交付的上述款项对应的土地面积不限于13750平方米，而是整个置换土地面积15730平方米，其已付清“地款”给那格村委会，一审法院予以采纳，理由是：1、双方在1995年1月22日的合同书约定，如南方五金厂在1995年12月底仍未付清地款，那格村委会则没收该地。然而那格村委会一直没有以南方五金厂未付清地款为由没收南方五金厂土地。2、上述合同书上，已写上“乙方付清款给甲方，甲方负责给乙方办妥用地手续补偿，大路地按图纸补偿。”这一内容，虽然该内容的笔迹与合同书其他内容明显不是由同一人书写，但是，该合同书载明一式三份，那格村委会及其清账组也各执一份，在那格村委会未能提供合同书原件与南方五金厂的合同书原件进行比对的情况下，应确认南方五金厂所持的合同书内容真实，即确认乙方（南方五金厂）已付清款给甲方（那格村委会）。3、上述合同书签订后，无论在上述合同书签订的当年（1995年）8月，还是在十多年后的2011年12月、2012年3月，那格村委会及其村委会干部数次出具的证明也证实置换后南方五金厂已取到的土地总面积比置换前的土地总面积15730平方米减少了1980平方米土地，而那格村委会并没有提及南方五金厂没有付清“地款”。由于双方关于上述1980平方米土地置换的内容无效，故南方五金厂请求那格村委会交付该1980平方米土地并协助办理过户手续，一审法院依法不予支持。但是，根据合同无效的处理原则，那格村委会应将所收取南方五金厂的款项中对应1980平方米的该部分款项返还给南方五金厂，即应返还134798.40元（68.08元/平方米×1980平方米）给南方五金厂，并应参照无明确利息约定的民间借贷案件的利率判决适用标准（年利率6%）自最后付款之日（1995年9月23日）计付上述款项的利息给南方五金厂。虽然，那格村委会村干部先后几次出具证明，除确认没有交付置换后面积差额的1980平方米土地给南方五金厂外，还同意另外补偿3300平方米土地给南方五金厂，2012年12月，那格村委会两委会也通过会议决定，将其村委会在国土局所取得的商住地分割5280平方米偿还给南方五金厂的法定代表人余泽明，但是，额外补偿土地给他人，属于涉及村民利益的重大事项，应按照《中华人民共和国村民委员会组织法》履行民主议定程序，即应召开村民会议或者村民代表会议讨论决定，而不应仅由村委会干部决定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”第二十五条第一款规定：“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。……”第二十六条第二款规定“村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”根据本案查明的事实，那格村委会自2010年以来，每届村民代表都为46人，而本案中，无论是那格村委会干部出具的证明，还是那格村两委会作出的会议决定，都不符合村民会议或者村民代表会议的要求，该未经民主议定程序作出的额外补偿土地给南方五金厂的决定无效。南方五金厂不能以此为理由请求那格村委会交付3300平方米的土地并协助办理过户手续，也不能请求那格村委会支付该3300平方米土地的价款。南方五金厂关于该3300平方米土地的诉讼请求，一审法院依法不予支持。本案有关合同内容无效，无效合同的确认并不适用诉讼时效，而当事人因合同无效而产生的返还财产请求权的诉讼时效从合同被确认无效时起计算，因此，那格村委会提出诉讼时效抗辩，一审法院依法不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款、第二十四条第一款、第二十五条第一款、第二十六条第二款和《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条之规定，作出判决：一、那格村委会会返还134798.40元及其利息（按年利率6%计算，从1995年9月23日计至上述款项付清时止）给南方五金厂收领，限在本判决发生法律效力之日起十日内付清；二、驳回南方五金厂的其他诉讼请求。一审案件受理费30800元、保全费5000元，合共35800元，由南方五金厂负担29108元，那格村委会负担6692元。二审期间，双方当事人没有提供新证据。本院经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条规定：“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。”《最高人民法院关于适用的解释》第三百二十三条规定：“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。当事人没有提出请求的，不予审理，但一审判决违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的除外。”本院在二审诉讼中仅就双方当事人的上诉请求进行审查。南方五金厂与阳江市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，通过出让方式向阳江市国土局受让国有土地使用权。在南方五金厂未取得出让合同约定的国有土地使用权（实用面积9898平方米）前，那格村委会提出用其他土地置换出让合同约定的土地，南方五金厂同意置换，由此可认定那格村委会与南方五金厂存在土地使用权转让合同关系，一审认定双方约定转让土地面积为15730平方米，转让土地总价款为936100元，双方当事人对该认定没有异议，本院予以确认。那格村委会、南方五金厂对那格村委会已交付13750平方米土地没有异议，双方在诉讼中没有请求对13750平方米土地转让关系作出处理，对此本院不作调处。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、那格村委会转让1980平方米土地使用权给南方五金厂的行为效力应如何认定；二、那格村委会同意补偿3300平方米土地给南方五金厂的行为效力应如何认定。对于争议焦点一，那格村委会拟转让给南方五金厂的1980平方米土地属于那格村委会集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的规定，那格村委会转让1980平方米土地使用权给南方五金厂的行为违反法律、法规强制性规定，依法应认定该行为无效。一审按照无效合同处理原则，判决那格村委会返还该部分土地对应的款项，处理并无不当。南方五金厂上诉主张那格村委会转让1980平方米土地使用权给南方五金厂的行为合法有效，没有法律依据，本院不予采纳。对于争议焦点二，根据审理查明的事实，那格村委会村干部先后几次出具证明，除确认没有交付1980平方米土地给南方五金厂外，还同意另外补偿3300平方米土地给南方五金厂；2012年12月，那格村委会通过会议决定，将那格村委会取得的集体留用地分割5280平方米偿还给南方五金厂的法定代表人余泽明，上述行为是那格村委会对村集体留用地作出处分的行为；而集体留用地是指国家征收村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地村集体组织用于发展生产的建设用地，对村集体留用地的处理，属于涉及村民利益的重大事项，应按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款的规定履行民主议定程序，即应召开村民会议或者村民代表会议讨论决定，那格村委会同意补偿3300平方米土地给南方五金厂的行为，未经民主议定程序，依法应认定无效。南方五金厂主张那格村委会同意补偿3300平方米土地给南方五金厂的行为合法有效，请求那格村委会协助南方五金厂将坐落于阳江市XXX路东侧、XXX路南侧土地（XXX号地块）5280平方米的土地使用权过户至南方五金厂名下，理据不足，本院不予支持。综上所述，一审认定事实清楚，处理恰当，应予维持。南方五金厂上诉请求不能成立，本院予以驳回。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费30800元，由阳江市江城南方五金厂负担。本判决为终审判决。审 判 长  林 广审 判 员  姜玉华审 判 员  施震宇二〇一九年五月二十三日法官助理  陈欢欢书 记 员  冯梅瑰附相关法律条文：《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定。