山西省高级人民法院   行政判决书   （2018）晋行终207号   上诉人（原审原告）大某（名单附后）。   诉讼代表人吴某，男，汉族，1969年2月28日出生，住大同市。   诉讼代表人李某，女，汉族，1972年6月25日出生，住大同市。   诉讼代表人魏某，男，汉族，1968年7月12日出生，住大同市。   诉讼代表人常某，女，汉族，1982年11月6日出生，住大同市。   诉讼代表人郭某，男，汉族，1970年6月16日出生，住大同市。   被上诉人（原审被告）大同市人民政府，住所地：大同市文赢湖办公楼主楼（大同市兴云街2799号）。   法定代表人武某，市长。   委托代理人张某，大同市人民政府副秘书长。   委托代理人王某，山西九论律师事务所律师。   大同市平城区大十字街222名住户因其诉大同市人民政府房屋行政征收一案，不服山西省朔州市中级人民法院（2017）晋06行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年10月25日第一次公开开庭审理本案，上诉人的诉讼代表人吴某、李某、魏某、常某、郭某，被上诉人大同市人民政府委托代理人孔庆军、王某到庭参加诉讼。在调解过程中，贾兰英等20人申请撤回上诉、撤回起诉，本院予以准许。2019年12月13日第二次公开开庭审理本案，上列诉讼代表人，被上诉人大同市人民政府的委托代理人张某、王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原判查明，大同市人民政府于2017年9月6日公布《大同市人民政府关于大同市古城西北隅文化旅游配套项目建设二期工程房屋征收的通告》（下称《征收通告》），原审原告的房屋在征收范围内。大同市人民政府发布《征收通告》时没有举行听证会，没有进行社会稳定风险评估，与原告未签订安置补偿协议，未对原告的房屋实施拆迁。   原判认为，2006年国务院办公厅作出关于批准大同市总体规划的通知，原则上同意修订后的《大同市总体规划》。该通知要求切实加强世界文化遗产和历史文化名城保护，重视大同古城整体格局和风貌特色的保护。2008年始，大同市人民政府力推“古城恢复性保护工程”，至2016年底，大同市全长7.24公里的明代古城修复完成。同时，古城内文化旅游配套项目建设相继展开。经过近十年之久的努力，大同市城市面貌焕然一新，文化品位不断提升，古城成为历史文化名城重要的旅游名片，已经或即将产生社会、文化、经济效益，也必将惠及每一位大同市民。大同市古城改造是经上级批准，大同市人民政府决定的重大举措，符合大同市人民的整体长远利益。随着古城改造工作的不断推进，其地理位置及环境的优越性明显提升，作为未搬迁的居民，萌生不愿搬离的念头属情理之中。即使搬离，对安置补偿要求产生更高的心理预期亦符合常理。大同市主城区房地产市场价格上涨已是不争的事实，证实近10年之久的城市改造建设的效益已经显现，同时也给拆迁安置补偿工作带来困扰。大同市人民政府多年来对征收拆迁安置补偿具体工作方案未作出较大调整，与大同市房地产市场变化不协调。加之安置小区较为陈旧或距离市中心较远、未考虑被拆楼层差价补偿等不当处理，导致居民不搬迁的意愿更加强烈，被拆迁人不愿签订安置补偿协议，形成诉讼。   《征收通告》依据国务院原则同意的《大同市城市总体规划》、山西省人民政府批复同意的《大同市历史文化名城保护规划》作出，其内容包括征收范围、征收时间、征收方式，通告中的征收方式均为原则性规定，没有明确如何安置，如何补偿。原被告未签订安置补偿协议，原告的房屋没有被拆除。该通告的内容、制定主体没有违反法律规定，没有对原告的实体利益造成损害，依法有效。故对原告求确认该通告违法，取消拆迁的请求不予支持。   原告主张大同市人民政府房屋征收工作中未进行社会稳定风险评估，未举行由被征收人和公众代表参加的听证会，违反法律规定。经庭审查明，大同市人民政府至今未进行上述两项工作，本案涉诉原告222人，到本院作为诉讼代表人和旁听人数达百余人，说明大同市人民政府社会稳定风险评估工作不到位。没有举行听证会，不能听取群众意见、做群众工作，没有适当调整工作方法和方案，成为不愿搬迁形成诉讼的原因之一。大同市人民政府应当及时采取补救措施，进行社会稳定风险评估，举行听证会。大同市人民政府所举证据不能证明征收补偿费用已足额到位。补偿资金足额到位涉及到被拆群众的切身利益，征收主体应当予以保障，并通过适当方式予以公告，让被征收人放心。   庭审中，原告主张安置补偿不合理，认为：1.补偿价格低于就近市场购房价格；2.安置小区较为陈旧或距离市中心较远；3.补偿时不考虑涉拆房屋区位和楼层差价。根据相关法律规定，补偿价格不得低于征收时类似房屋市场价格，房屋产权置换的应就近安置并结清差价。关于涉拆房屋楼层差价，根据购房时的差价可予以适当调整。大同市人民政府就上述问题应当采取有效措施，进行市场调查，听取群众意见，根据现在实际情况，依法进行评估确定。对评估不服的，可以向评估机构申请复核。对复核结论不服的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。   综上，大同市人民政府进行的古城改造项目符合大同市人民的整体长远利益，属于惠民工程公益事业，群众应理解支持政府工作，政府应体恤群众困难，照顾群众情感，政府和群众应当共同努力，珍惜历史性机遇，建设美丽大同，打造历史文化古都，造福当下，造福子孙。通告中的征收方式，均为原则性规定，没有损害原告的实体利益。大同市人民政府在征收工作中未进行社会稳定风险评估和举行听证会，未公告征收专用账户、征收补偿费用是否足额到位的问题，应当采取措施，予以补救。庭审中原告主张的具体补偿安置问题，事关被拆迁人的切身利益，属于被拆迁人向政府提出的合理要求，大同市人民政府应当尊重市场变化实际，合理补偿，照顾被拆迁人的情感，就近安置，平衡利益关系，保障基本需求，让被拆迁人共享古城改造带来的福利，避免因配合政府征收拆迁工作，给被拆迁人造成沉重的经济负担。原告应当放弃破坏旧城改造整体规划、不利于大局的房屋降层处理等主张。原告请求确认该通告违法，取消拆迁，不符合法律规定，不符合大同市人民的整体长远利益，不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回魏某等大同市城区大十字街222人的诉讼请求。   上诉人上诉称：一、一审判决认定政府征收存在多项违法事实，却驳回原告的诉讼请求，相互矛盾。被上诉人作出的《征收通告》不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十、十一、十二条的规定，违反法定程序。一审判决认定《征收通告》符合法定程序错误。二、一审判决认定事实错误。1.古城保护不等于牺牲被征收人的利益，大同市的规划被拆迁地仍是居民区，现在要拆的也是居民区，拆迁不符合人民利益。2.大同市人民政府在发布《征收通告》时同时发布了补偿方案，补偿价格与事实严重不符，在房价飞速增长的情况下，安置补偿费用无法买到房屋。三、一审判决依据法律条文与判决结果错误。既然认定了政府没有做风险评估、召开听证会、拆迁资金足额到位，不应驳回其诉讼请求。   被上诉人辩称：一、《征收通告》根据国务院和山西省人民政府批复同意的大同市总体规划作出，具有公益性。二、《征收通告》是对拟征收事项的告知，本身没有设定权利义务，不具有可诉性。三、大同市人民政府已经做出《关于中止古城西北隅文化旅游配套项目建设一期、二期工程房屋征收的通告》（下称《中止征收通告》），对西北隅未征收的房屋中止征收，不再征收，客观上消除了对上诉人的影响，且拆迁没有实施，没有必要对《征收通告》进行审查。   对双方当事人在原审中提供的证据，一审法院经过庭审质证与认证。二审中上诉人提交了以下5份证据：1.大同市平城区CQ-07单元控制性详细规划A街坊（局部地块）调整方案公示，以证明其所在区域按照规划也是住宅区；2.（2018）晋并西证民字第34022号《公证书》，证明大同市城市规划的公示情况；3.大同市人民政府2019年11月25日作出的《中止征收通告》；4.本案公开庭审直播点击率排列山西省第一的报道，以证明本案被高度关注；5.最高法院公布的案例，以证明征收补偿标准低于市场。本院认为第4、5份证据与本案的事实没有关联，不能作为认定本案事实的依据。   被上诉人在二审中提交了《风险评估报告》和《中止征收通告》。本院认为《风险评估报告》能证明本案的事实，但不能作为证明其行政行为合法的证据。   本院确认原判认定的事实，同时查明：2019年11月25日，大同市人民政府在《大同日报》发布《中止征收通告》“为了大同市古城的保护与发展，市人民政府决定对2017年6月13日发布的《大同市人民政府关于大同市古城西北隅文化旅游配套项目建设工程房屋征收的通告》、2017年9月6日发布的《大同市人民政府关于大同市古城西北隅文化旅游配套项目建设二期工程房屋征收的通告》载明四至范围内未签订安置补偿协议住户所属房屋中止征收。”在庭审中，大同市人民政府明确“中止征收”为对原征收决定中未签订安置补偿协议住户所属的房屋停止征收。   本院认为，《中止征收通告》的实质是本案的建设项目停止征收，即停止原《征收通告》中对上诉人房屋的征收，被诉《征收通告》对上诉人不再发生法律效力，不再对上诉人的权益产生影响，上诉人在庭审中要求停止征收的诉讼目的得以实现，其起诉要求确认《征收通告》违法的诉讼请求不再予以支持。   对上诉人在庭审中提到因原征收范围内的部分被征收人在达成补偿协议后已搬迁，给上诉人的取暖、供水等生活带来影响的问题，大同市人民政府应当从服务群众，保障民生的初心与宗旨出发，妥善解决涉诉项目停止征收以后的善后事宜，以保障上诉人的生活条件与生活环境不低于原有水平。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   一、二审案件受理费共100元，由上诉人承担。   本判决为终审判决。   审 判 员 方建霞   审 判 员 王建兴   审 判 员 魏晓俊     二〇一九年十二月十八日   法官助理 闫 鑫   书 记 员 高 天