广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初6051号 原告：广州市南沙区东涌镇细沥村民委员会。住所地：广州市南沙区东涌镇细沥路新村街**。 负责人：高锡钊，该村委会主任。 原告：广州市南沙区东涌镇细沥股份合作经济联合社。住所地：广州市南沙区东涌镇细沥路新村街**。 负责人：高锡钊，该社社长。 两原告委托代理人：曹忠明，广东极视律师事务所律师。 被告：广州市南沙区东涌镇人民政府。住所地：广州市南沙区东涌镇吉祥路**。 法定代表人：惠立新，该府镇长。 出庭负责人：严有添。 委托代理人：赖容伟，广东诚挚（广州）律师事务所律师。 第三人：王敬辉，男，1969年1月28日出生，汉族，住广州市南沙区。 第三人：梁钜林，男，1989年11月8日出生，汉族，住广州市南沙区。 第三人：王照南，男，1959年11月2日出生，汉族，住广州市南沙区。 第三人：卢锦勇，男，1986年6月16日出生，汉族，住广州市南沙区。 第三人：王志强，男，1979年9月27日出生，汉族，住广州市南沙区。 上述五第三人委托代理人：何平毅，广东和其中律师事务所律师。 原告广州市南沙区东涌镇细沥村民委员会（以下简称细沥村委会）、广州市南沙区东涌镇细沥股份合作经济联合社（以下简称细沥经济联社）不服被告广州市南沙区东涌镇人民政府（以下简称东涌镇政府）行政处理决定，向本院提起诉讼，本院于2018年10月25日受理后，依法组成合议庭，于2018年12月11日公开开庭审理了本案。原告细沥村委会、细沥经济联社的委托代理人曹忠明，被告东涌镇政府的出庭负责人严有添、委托代理人赖容伟，第三人王敬辉、王志强及五第三人委托代理人何平毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告细沥村委会、细沥经济联社诉称，2018年9月21日，被告东涌镇政府作出了南东府行决[2018]001号《行政处理决定书》，原告认为《行政处理决定书》依法应予撤销，具体理由如下：一、《行政处理决定书》适用法律法规错误。1、原告签约主体合法。根据《土地管理法》第二条第四款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第五十七条第一款“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”之规定，细沥经济联社是涉案土地所有权人，有权依法签订《广州市轨道交通十八号线2#中间风井借用土地协议书》(以下简称“协议书”)。2、“协议书”应受法律保护。根据《中华人民共和国合同法》第一条、第二条及第八条之规定，涉案的临时使用土地补偿费应属原告，非合同当事人外的第三人。3、原告有权决定临时使用土地补偿费的归属。《土地管理法》中的“临时使用土地补偿费”其本质是“土地补偿费”，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。”之规定，涉案“临时使用土地补偿费”应依照法律规定的民主议定程序决定。4、《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》不能适用于本案。首先，该通知的第二条第（三）项中规定“临时使用土地合同由临时用地单位与提供临时用地的权利人签订。”“临时使用农民集体所有土地的，由临时用地单位与土地所属的农村集体经济组织或村民委员会、村民小组签订临时使用土地合同。”而在本案中，与细沥经济联社（乙方）签订协议书的主体是广州南沙开发区土地开发中心（甲方）和广州市南沙区东涌镇土地征收与补偿工作办公室（丙方)，而并非是用地单位广州市地铁集团有限公司。其次，协议书涉及的款项也并非是用地单位广州市地铁集团有限公司支付给细沥经济联社。二、《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》第三条第二款（以下简称《通知》第三条第二款）“临时使用农民集体所有土地的，土地补偿费支付给土地所属的农村集体经济组织或村民委员会、村民小组，由其转付给原土地承包经营者”的规定不合法。1、《通知》第三条第二款违反了《中华人民共和国合同法》第二条之规定，将“临时使用土地补偿费”转付给非合同当事人外的第三人。2、《通知》第三条第二款违反了《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条之规定，将依照“法律规定的民主议定程序决定”的事项转付给第三人。3、《通知》第三条第二款剥夺了上位法规定的原告权利。①根据《土地管理法》第五十七条第一款“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”之规定，涉案“临时使用土地补偿费”是根据土地权属主体归属，《通知》第三条第二款是根据土地承包经营者主体来确定最终归属，违反了上位法。②《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《广东省实施办法》中都没有规定土地补偿费要转付给原土地承包经营者，作为政府部门的广东省国土资源厅的规范性文件不能对法律法规和规章进行创设。退一万步讲，《通知》第三条第二款也没有明确如何“转付”？是直接转付还是经民主议定程序转付；“转付”全部还是部分？三、对于此类的土地补偿费，细沥村委会是依照以前村民代表会议决议形成的分配惯例，之前的惯例做法也是村队各一半，之前此类的土地补偿费留在村的一半款项全都用于包括本案《行政处理决定书》涉及的三个生产队成员在内的全村村民的福祉，若在本案中要求两原告将剩余的50%土地补偿费发放至《行政处理决定书》涉及的三个生产队，则对其它生产队成员也是不公平的。综上所述，被告于2018年9月21日作出的《行政处理决定书》（南东府行决[2018]001号）的处理决定没有任何法律依据，请求法院判决：1、撤销被告于2018年9月21日作出的《行政处理决定书》（南东府行决[2018]001号）；2、依法审查《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》第三条第二款中“临时使用农民集体所有土地的，土地补偿费支付给土地所属的农村集体经济组织或村民委员会、村民小组，由其转付给原土地承包经营者”的合法性；3、本案诉讼费由被告承担。 被告东涌镇政府辩称，一、本案《行政处理决定书》是依法定职权作出。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四)保护各种经济组织的合法权益……之规定，我方有权受理原告及其村民的申请并作出处理决定。综上，我方本案中作出的《行政处理决定书》并无超越法定职权，是依法行使行政职权。二、我方作出的《行政处理决定书》程序合法。1、2018年6月30日我方依法受理第三人申请；2、2018年7月18日对村组织的相关人员进行调查核实实际情况；3、2018年7月28日专门就第三人的申请向上一级部门请示；4、2018年8月3日在原告处召开协调会议、听取意见；5、鉴于向上一级部门请示、协调、调查核实均需要时间，2018年8月24日我方向原告等人发出了《延期通知书》，告知需要延长三十日作出决定；6、2018年9月21日我方依法作出《行政处理决定书》。7、2018年9月24、25日我方依法履行文书送达。综上，我方作出的《行政处理决定书》程序合法。三、我方作出的《行政处理决定书》适用法律正确。1、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第一款：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”的规定，原告作为所有权人，有权与需要临时使用的土发中心、镇征收办签订《借用土地协议书》。2、根据《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》第三条第二款中“……临时使用农民集体所有土地的，土地补偿费支付给土地所属的农村集体经济组织或村民委员会、村民小组，由其转付给原土地承包经营者，并予以公示。”的规定，临时使用土地的补偿款应当转付给“原土地承包经营者”。3、涉案“临时借用土地补偿款”性质并非等同于《中华人民共和国土地管理法》第四十七条所规定的“征地补偿款”，此外，原告认为该《通知》违背上位法是对土地性质的错误认识，《合同法》第二条与该案并无关联，而《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条中规定的“土地补偿费、征地补偿安置方案”亦非本案中的“临时借用土地补偿款”。故我方作出《行政处理决定书》适用的法律是正确的。综上所述，本案我方的行政行为系履行行政指导行为、督促履责行为，且履行职责程序合法、适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人王敬辉、梁钜林、卢锦勇、王志强、王照南述称，一、被告东涌镇人民政府是作出该决定书的合法主体。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《村民委员会组织法》第三十一条、第三十六条第二款、广东省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》第四十一条、广州市南沙区政府规定被告的主要职能以及东涌镇政府规定下属执法单位民政社会事务办的主要职能，被告东涌镇人民政府是作出该决定书的合法主体。二、被告东涌镇人民政府是作出该决定书的程序合法。1、被告收到了所涉利害关系人即第三人的投诉请求，而且投诉请求的理由符合法律规定和事实，应当受理并处理其投诉。2、被告调查和了解了投诉请求事实和理由，并向原告调查核实，听取原告意见，向相关村社股东及代表核实，原告确实存在违法扣押第三人等所代表村队的合法收益款项的事实，且扣押没有任何合法和约定依据。被告在调查核实的基础上，依照处理规定的程序处理村民的投诉请求，其作出决定书的程序合法。三、被告作出该决定书的结论是正确的。1、第三人与东一队、东二队、下围队其他数百户村民一样，是细沥村村民，同时是细沥股份合作经济联合社的社员（股东成员，下统称村民)，以经营土地为业，依照法律规定和细沥股份合作经济联合社章程规定，享有因集体组织多项或单项经营事业（包括土地经营）带来收益，获得支付和支付的权益。2、决定书所处理的对象是东一队、东二队、下围队等村民所拥有的土地被广州市轨道交通十八号线项目2#中间风井建设租借所获得补偿收益，这项土地租借带来的收益，不是原告的其他财产性收益。3、原告代表第三人所在的队社与广州市南沙区（开发区）土地开发中心于2017年11月17日签订了《广州市轨道交通十八号线项目2#中间风井借用土地协议书》，不能否定租借土地带来的收益，是第三人所在村队收益的本来属性。4、原告隐瞒租借土地的价款，只公布栏张贴通知称每年每亩1.2万元，从没有提及每年每亩2.4万元，并扣留其中的50%的行为，违反村社议事规则，并且侵犯了村队成员的权益，是错误的，被告有权予以纠正。因此，该决定书决定责令原告将“地铁**线借地项目”剩余租借土地补偿费即全额补偿收益的50%继续发放给第三人代表的东一队、东二队、下围队等队组的决定，是正确的。而且，该决定书的结论，收到涉案第三人等所代表的东一队、东二队、下围队等队组全体村民成员的欢迎和支持。四、原告提起诉讼的理由是不能成立的。1、原告签约主体的合法性、代表性以及协议书的有效性，不是原告提起撤销被告决定书的适当理由。被告的决定书并没有否定原告签约主体的合法性和代表性，也没有否认协议书的有效性，而是确认第三人等所在村队对土地的承包权益。2、依据《村民委员会组织法》第一条、第八条的规定，原告有权决定租借土地收益的归属，以及以民主形式议定和决定的事项是以不侵犯村民权益为原则，以服务村民为准则。3、《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》是为加强我省临时用地管理工作，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《广东省实施办法》、《基本农田保护条例》、《土地复垦条例》等法律法规的有关规定而做出的具体针对性规定，其合法性和适用性不容置疑，无须审查。(1)原告签订涉案租借地协议书是代表土地所属的第三人所在的村队，第三人所在的村队是所涉土地的承包经营者，也是涉案协议书的当事人，不是非土地所属承包经营权益之外的第三人，不能因此否决第三人所在村队对所租借土地的承包权益。(2)《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷适用法律问题的解释》，也没有允许原告可以通过民主议定程序侵犯和剥夺第三人等村队成员的合法权益。（3）《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》第三条第二款规定的“转付”就是全额转付、直接转付。原告诉状所称是错误理解。4、原告所称村队各一半（即原告扣留50%）是分配惯例，对其他村队不公平的说法也不能成立。原告所称村队各一半（即原告扣留50%）是分配惯例，没有证据和成文规则支持。惯例情形如何，原告也没有多种情形举例说明；也没有经镇政府审查同意、全体村民们决议通过的成文规则证明。涉案租借的土地，是第三人所在队组的承包经营土地，因被租借而丧失承包经营土地收益，给予适当补偿是正确的。而其他组队没有被租借土地，没有丧失所承包经营的土地。原告所说的不公平也是不存在的。显然，原告隐瞒租借土地的价款，并扣留其中的50%的行为，违反村民委员会组织的基本原则和职责要求，违反法律规定，侵犯村民基本权益，是错误的，被告有权予以纠正。五、第三人所在的东一队、东二队、下围队等数百户村民享有因集体组织多项或单项经营事业（包括土地租借经营）带来收益，获得支付的权益，应当受到法律保护。第三人所在的东一队、东二队、下围队等数百户村民一样，是细沥村村民，同时是细沥股份合作经济联合社的社员（股东成员，下统称村民)，以经营土地为业，依照法律规定和细沥股份合作经济联合社章程规定，享有因集体组织多项或单项经营事业（包括土地租借经营）带来收益，获得支付的权益。相邻的大简村、万洲村同样因地铁十八号线租借土地补偿是每年每亩2.4万元并全部一次性支付给失地村民，没有扣留。因此，原告隐瞒和违法扣留应支付给第三人等村民的租借土地使用费补偿款项50%的行为，侵害了第三人等村民的合法权益，被告依照法律规定和第三人等村民失地的实际，为维护村民权益，作出决定书，决定责令原告将“;地铁**线借地项目&rdquo剩余租借土地补偿费即全额补偿收益的50%继续发放给第三人代表的东一队、东二队、下围队等队组的决定，是正确的，应予支持。综上所述，原告的请求及其理由，均不能成立，应予全部驳回。 经审理查明，2017年12月，广州南沙开发区土地开发中心（甲方）、细沥经济联社（乙方）与广州市南沙区东涌镇土地征收与补偿工作办公室（丙方）签订《广州市轨道交通十八号线2#中间风井借用土地协议书》，约定甲方、丙方因广州市轨道交通十八号线项目2#中间风井工程建设需要，受托临时借用乙方59796.13平方米土地作临时施工用地，借地时间暂定为30个月，借地补偿费用为每月每平方米补偿3元，共计5381651.7元等。前述借用土地此前分别由细沥村东一队、东二队、下围队承包经营，细沥经济联社收到前述补偿款后依据相关村民会议决议，将补偿款的50%拨付给各生产队。 第三人王敬辉、梁钜林、卢锦勇系广州市南沙区东涌镇细沥村东一队村民，第三人王照南、王志强系该村东二队村民。2018年6月30日，五第三人向被告东涌镇政府提交行政处理申请，请求被告责令细沥村委会与细沥经济联社将广州市轨道交通十八号线项目2#中间风井借地补偿费剩余的50%支付给包括申请人在内的东一队、东二队村民。 2018年9月21日，被告作出南东府行决[2018]001号《行政处理决定书》，认为：本案借地补偿费的性质为临时使用土地补偿费，根据《土地管理法》第五十七条的规定，细沥村委会与细沥经济联社作为涉案地块的所有权人，有权签订本案借用土地协议；根据《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》第三条的相关规定，细沥村委会与细沥经济联社并非涉案地块的土地承包经营者，因此无权取得该地块临时借用土地补偿费，由于本次临时借用土地补偿费的性质并非《土地管理法》第四十七条所规定的征地“土地补偿费”，因此相关法律法规对于征地“土地补偿费”的分配规定不适用于本案。被告同时认为东一队、东二队、下围队对涉案地块的发包情况更为清楚，因此，细沥村委会与细沥经济联社可以将属于涉案土地承包经营者的临时用地土地补偿款下发至上述三个村民小组，再由各个村民小组根据组内土地发包情况发放款项。综上，被告根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，决定：责令细沥村委会与细沥经济联社在收到本决定书三十日内将“地;地铁**线借地项目&rdquo余的临时借用土地补偿费发放至东一队、东二队、下围队。两原告不服，诉至本院。 以上事实，有借用土地协议书、银行对账单、会议记录、会议决议、谈话记录、南东府行决[2018]001号行政处理决定书等证据证实。 本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”本案第三人系细沥村东一队、东二队集体经济组织成员，其不服细沥经济联社对于借用土地补偿费的分配而提起本案行政处理申请，本案属农村集体土地的借用补偿费在细沥经济联社与相应生产队之间的分配纠纷。根据上述规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由农村集体经济组织经营、管理，不属于农民个人或部分人所有。因此，本案第三人就细沥经济联社对于涉案借地补偿费向生产队的分配存在异议，应通过法定的途径和形式，将农民个人意愿转化为集体的意愿，以集体经济组织的名义对外主张权利，农民个人未经授权不能代表农民集体对外主张权利，包括提起行政处理或提起行政诉讼。在相应生产队未对借地补偿费的分配提出异议的情况下，本案第三人以自己名义迳行向被告提出行政处理申请缺乏法律依据，被告未予审查即作出本案行政处理决定不符合法定程序，故其作出的行政处理决定依法应予撤销。原告关于审查《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》第三条第二款中相关规定合法性的主张与本案审查处理结果并无关联，不存在审查必要，本院对此不予审查。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下： 撤销被告广州市南沙区东涌镇人民政府2018年9月21日作出的南东府行决[2018]001号《行政处理决定书》。 本案受理费50元，由被告广州市南沙区东涌镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  徐 星 人民陪审员  徐韶生 人民陪审员  谢见日 二〇一九年一月十八日 书 记 员  邓鸿雯