广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤行终536号上诉人（原审原告）：李亚才，男，汉族，住广东省湛江市坡头区，被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。法定代表人：姜建军，市长。被上诉人（原审被告）：湛江市坡头区人民政府。法定代表人：陈景泰，区长。上述二被上诉人共同委托代理人：庞红兴，湛江市坡头区房管局局长。上述二被上诉人共同委托代理人：庞永梅，湛江市坡头区法制局局长。被上诉人（原审被告）：湛江市国土资源局。法定代表人：吴松江，局长。被上诉人（原审被告）：湛江市土地储备管理中心。法定代表人:陈传艺，主任。委托代理人:王琳，湛江市土地储备管理中心干部。委托代理人:黄腾，湛江市土地储备管理中心干部。被上诉人（原审被告）：湛江市城市管理行政执法局。法定代表人:李雄光，局长。原审第三人：坡头区南调街麻西社区居民委员会三柏西第一居民小组。负责人：李池弟，小组长。原审第三人：坡头区南调街麻西社区居民委员会三柏西第二居民小组。负责人：李观弟，小组长。原审第三人：湛江市坡头区南调街麻西社区三柏西一队经济合作社。负责人：李池弟，社长。原审第三人：湛江市坡头区南调街麻西社区三柏西二队经济合作社。负责人：李观弟，社长。上诉人李亚才因与被上诉人湛江市人民政府（以下简称湛江市政府）、湛江市坡头区人民政府（以下简称坡头区政府）、湛江市国土资源局（以下简称湛江市国土局）、湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局土地行政征收纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初14号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年4月28日根据国务院批准的土地征收方案，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅批复同意被告湛江市政府上报的土地征收方案。同意湛江市使用南调街麻西社区三柏西一队、三柏西二队经济合作社等属下的集体建设用地11.0815公顷并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为坡头区市城镇建设用地。随后，被告湛江市政府于同年4月29日发布《关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地征收土地和征地补偿安置方案的公告》（湛府通【2015】20号），告知相关被征土地所有权人、使用权人，拟征收土地的范围、面积、补偿标准、安置途径、补偿征地期限等相关情况。2015年5月15日，坡头区政府、湛江市土地储备管理中心与三柏西一队经济合作社、三柏西二队经济合作社签订《三柏西村征收土地协议书》，约定三柏西一队经济合作社、三柏西二队经济合作社同意坡头区政府代表湛江市政府征收三柏西村村场集体建设用地90.9015亩，收回三柏西村使用的国有建设用地49.0985亩，共140亩按规划用途使用。由湛江市土地储备管理中心将140亩土地作为整村搬迁补偿安置给三柏西一队经济合作社、三柏西二队经济合作社使用。由于原告在公告的期限内未办理征地补偿安置手续，被告湛江市国土局于2015年5月19日向原告发出《限期交出土地决定书》，告知原告经批准征收坡头区南调街道麻西社区三柏西一、二队经济合作社集体土地，批后征地已实施完毕。并限期原告到有关部门办理房屋及地上其他附着物登记补偿手续。因在期限内原告仍未办理征地补偿登记，拒绝签订补偿和搬迁协议，相关部门于2015年5月29日向原告送达了《关于搬迁安置补偿的通知》、评估结果等文件，于同年6月9日将原告及家人的拆迁补偿款提存于湛江市粤西公证处，并告知了原告。原告提起本案行政诉讼，请求：一、判决确认2015年6月30日、7月8日被告强占原告位于三柏西村××村场内的两块宅基地行为违法无效；二、判决被告在判决生效后一个月内恢复原告该两块宅基地原状、退还两块宅基地（293.21㎡）给原告继续使用；三、诉讼费用由被告承担。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告。”在本案中，原告起诉认为五被告强占其使用的宅基地违法并要求返还。而由查明事实可以确认，湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局并没有对原告作出涉案土地行政征收及收回国有建设用地的行政行为，根据前述法律规定，二被告并不是本案适格的被告。经原审法院对原告进行释明后，原告仍坚持将湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局列为被告。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（三）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，本案应驳回原告对湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局的起诉。至于原告对湛江市人民政府、湛江市坡头区人民政府、湛江市国土资源局的诉讼请求，原审法院另行处理。综上，湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局答辩认为二单位不是本案适格被告的答辩意见，予以支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，根据最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定：驳回原告对湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局的起诉。上诉人李亚才不服向本院提起上诉称：一、一审判决认定案件的基本事实不清、证据不足。一审判决认定2014年10月10日，湛江市国土局发布湛国土资（公告）【2014】609号预公告、665号批复所指的土地就是三柏西旧村场，且包括了本案争讼土地，没有证据；认定广东省国土资源厅的665号批复批准征收的土地就是609号预公告将征收的土地、就是2015年4月29日湛江市人民政府20号公告所指的土地、包括了三柏西旧村场土地，缺乏证据；认定665号批复具有合法性证据不足，认定665号批复所征收土地的审批权是广东省人民政府缺乏依据；认定涉案公证程序合法，进而认定被上诉人的征地程序合法，缺乏证据；认定第三人、上诉人放弃听证、没有提出异议，不符合事实，缺乏证据；认定涉案《三柏西村征收土地协议书》、《土地置换协议书》合法，缺乏证据；认定2015年6月19日湛江市国土局向法院申请强制执行，此后鉴于涉案土地上的房屋及附着物已不存在，又撤回强制执行申请，缺乏证据。一审判决对到底是哪级政府批准土地征收方案说法前后不一，认定事实不清。一审判决认定《限期交出土地决定书》于2015年5月22日送达原告、有关单位将评估结果送达原告缺乏证据。二、一审判决适用法律错误。一审判决因为认定事实错误，适用法律也错误。一审法院对上诉人调取证据的申请不予理会，对上诉人向公安机关调取的户籍证据已超过举证期限为由不予采信，同时却主动替被上诉人调取证据。一审判决认定湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局不是强占上诉人宅基地的主体，驳回上诉人对该两被上诉人的起诉，属适用法律错误。一审判决既没有区分“代表”与“委托”，法理混乱，也没有证据证明“代表”、“委托”的存在。请求二审法院：1、撤销广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初14号行政判决（裁定），支持上诉人的诉讼请求；2、诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人湛江市人民政府二审答辩称：一、涉案土地征收行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。广东省湛江市坡头区南调街麻西居委会三柏西村陈康寿、陈亚伟、李日海、李亚金、陈建国、李日德等6人和李建伟、陈日何、李亚富、李土现、李观福等5人因与答辩人、湛江市坡头区人民政府土地行政征收纠纷案件中，不服湛江市中级人民法院(2016)粤行初15、16、20、21、23、24、25、27、28号行政判决提起上诉案件中，二审法院作出(2017)粤行终181-189号《行政判决书》认为：“涉案土地征收决定是经广东省人民政府同意、广东省国土资源厅书面批准的征收决定，湛江市人民政府对征收土地范围、补偿安置标准、登记部门和时间要求等依法进行了公告，后又依法实施了土地征收行为，市土储中心与被答辩人所在居民小组签订《征收土地协议》，补偿安置义务基本完成。所以，不存在上诉人主张的征地行为违法无效并将土地退还的情形。此外，被上诉人湛江市国土资源局在具体实施土地征收工作中，曾就上诉人占用的宅基地交付期限和方式作出了限期交付的决定，该决定经催告通知，已依法发生法律效力，上诉人应按通知内容和《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款及其《实施条例》第二十五条二款规定，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。……。综上，原判决认定被上诉人征收上诉人使用的集体所有土地行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，并判决驳回上诉人提出的诉讼请求，并无不当，应予维持”，同时判决“驳回上诉，维持原判决”。因此，涉案土地征收行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，并经生效行政判决认定合法。二、湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局不是本案适格被告。广东省湛江市坡头区南调街麻西居委会三柏西村陈康寿、陈亚伟、李日海、李亚金、陈建国、李日德等6人和李建伟、陈日何、李亚富、李土现、李观福等5人因与湛江市坡头区人民政府、答辩人土地行政征收纠纷案件中，不服湛江市中级人民法院(2016)粤行初15、16、20、21、23、24、25、27、28号行政裁定提起上诉案件中，二审法院作出(2017)粤行终181-189号《行政裁定书》认为：“本案中，上诉人向一审法院诉请确认被上诉人等“强占”其宅基地行为违法，但上诉人并未明确指出“强占”其宅基地的工作人员及所属行政机关。但上诉人没有提供湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局有占用上诉人宅基地的事实依据。原审法院据此认定湛江市土地储备管理中心和湛江市城市管理行政执法局未作出涉案行为，不属本案共同被告，并在释明后依法裁定驳回上诉人对该中心和该局提出的起诉，并无不当。……。原裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持”，同时裁定“驳回上诉，维持原裁定”。而被答辩人对湛江市土地储备管理中心和湛江市城市管理行政执法局提出的起诉，事实和理由与前述案件一致。因此，湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局没有对被答辩人作出涉案土地行政征收的行政行为，不是适格被告，该事实已经同村同类案件的生效行政裁定认定。综上所述，涉案土地征收行政行为证据确凿，适用法律准确，符合法定程序，恳请驳回上诉，维持原判。被上诉人湛江市坡头区人民政府二审答辩称：一、答辩人已经代表湛江市人民政府依法征收涉案土地，且该具体行政行为已经生效，行政判决书认定合法。在广东省湛江市坡头区南调街麻西居委会三柏西村陈康寿、陈亚伟、李日海、李亚金、陈建国、李日德等6人和李建伟、陈日何、李亚富、李土现、李观福等5人因与湛江市人民政府、答辩人土地行政征收纠纷案件中，不服湛江市中级人民法院(2016)粤行初15、16、20、21、23、24、25、27、28号行政判决提起上诉案件中，二审法院作出（2017）粤行终181-189号行政判决书认为：“涉案土地征收决定是经广东省人民政府同意、广东省国土资源厅书面批准的征收决定，湛江市人民政府对征收土地范围、补偿安置标准、登记部门和时间要求等依法进行了公告，后又依法实施了土地征收行为，市土储中心与被答辩人所在居民小组签订《征收土地协议》，补偿安置义务基本完成。所以，不存在上诉人主张的征地行为违法无效并将土地退还的情形。此外，被上诉人湛江市国土资源局在具体实施土地征收工作中，曾就上诉人占用的宅基地交付期限和方式作出了限期交付的决定，该决定经催告通知，已依法发生法律效力，上诉人应按通知内容和《中华人民共和国土地管理法》第46条第2款及其《实施条例》第25条2款规定，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记一一综上，原判决认定被上诉人征收上诉人使用的集体所有土地行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，并判决驳回上诉人提出的诉讼请求，并无不当，应予维持”，同时判决“驳回上诉，维持原判决”，因此，答辩人已经代表湛江市人民政府依法征收涉案土地，且该具体行政行为已经生效行政判决书认定合法。二、湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局没有对被答辩人作出涉案土地行政征收的行政行为，不是适格被告，该事实已经同村同类案件的生效行政裁定认定。在广东省湛江市坡头区南调街麻西居委会三柏西村陈康寿、陈亚伟、李日海、李亚金、陈建国、李日德等6人和李建伟、陈日何、李亚富、李土现、李观福等5人因与湛江市人民政府、答辩人土地行政征收纠纷案件中，不服湛江市中级人民法院(2016)粤行初15、16、20、21、23、24、25、27、28号行政裁定提起上诉案件中，二审法院作出(2017)粤行终181-189号行政裁定书认为：“本案中，上诉人向一审法院诉请确认被上诉人等‘强占’其宅基地行为违法，但上诉人并未明确指出‘强占’其宅基地的工作人员及所属行政机关。但上诉人没有提供湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局有占用上诉人宅基地的事实依据。原审法院据此认定湛江市土地储备管理中心和湛江市城市管理行政执法局未作出涉案行为，不属本案共同被告，并在释明后依法裁定驳回上诉人对该中心和该局提出的起诉，并无不当一一原裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持”，同时裁定“驳回上诉，维持原裁定”。而被答辩人对湛江市土地储备管理中心和湛江市城市管理行政执法局提出的起诉，事实和理由与前述案件一致。因此，湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局没有对被答辩人作出涉案土地行政征收的行政行为，不是适格被告，该事实已经同村同类案件的生效行政裁定认定。三、原审判决（裁定）认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确，被答辩人的上诉理由不成立，应裁定驳回其上诉。综上所述，原审判决（裁定）认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确，被答辩人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判决（裁定）。被上诉人湛江市国土资源局二审答辩称：一、答辩人并未实施被答辩人主张的强占行为，不应将答辩人列为被告。17、18号案被答辩人要求确认抢占其宅基地的行为违法并予以退还，但答辩人并非拆迁行为的具体实施者，根据《行政诉讼法》第二十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，本案中不应将答辩人列为被告。二、征地程序合法，资料齐全。因第十四届省运会主场馆及配套设施项目的建设需要，湛江市政府需征收坡头区南调街麻西社区居委会三柏西一队、三柏西二队经济合作社，坡头区南调街麻西社区居委会力竹兜经济合作社，林屋新村、林屋五队、黄伍经济合作社属下的集体建设用地11.0815公顷，分为四个地块，其中征收被答辩人村庄三柏西村的集体建设用地6.0601公顷（地块一）。2014年10月10日，答辩人作出《关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案征收土地预公告》（湛国土资（公告）(2014)609号）并张贴公示，将拟征地补偿标准、安置方式、土地用途等告知被征地农村集体和农户。根据《国土资源部关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》(国土资发[2006]320号）第二点有关规定，报国务院批准的城市建设用地报批程序与实施步骤为：城市建设用地报批和实施，按照报国务院批准农用地转用和土地征收、省级人民政府负责组织实施、城市人民政府具体实施三个阶段组织进行。2011年10月29日《国土资源部关于深圳市等9市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》(国土资函(2011)772号），同意我省呈报的深圳市等9市（含湛江）农用地转用和土地征收方案。根据湛江市中心城区土地利用总体规划（局部）(2010-2020)和坡头区土地利用总体规划（局部）（2010-2020），地块一符合土地利用总体规划。根据《湛江市城市规划局关于湛江市2011年度第三十二次城市建设用地性质证明的复函》（湛城规（用地）[2014]598号），地块一的城市规划用途包括体育用地、商业设施用地、供电用地、防护绿地、市城道路用地。2015年3月19日，经湛江市人民政府同意，答辩人将上述11.0815公顷土地作为湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地上报省政府审批。2015年4月28日，经省政府同意，省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案建设用地的批复》（粤国土资（建）字[2015]665号），批准办理征收为国有土地手续。征收土地批准后，2015年5月15日，有关工作人员到三柏西村和其他被征收土地村集体张贴《关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地征收土地和征地补偿安置方案的公告》（湛府通[2015]20号）公告，湛江粤西公证处对上述公告的张贴事实出具《公证书》((2015)粤湛粤西第003435号）。征收土地具体工作由坡头区人民政府负责组织实施。三柏西村（含三柏西一队、二队经济合作社）村场用地共140亩（含新征土地90.902亩，政府存量土地49.908亩），对湛江市人民政府征收（收回）三柏西村的140亩土地，通过置换方式予以补偿，用于三柏西村进行整村搬迁的新村场建设。2015年5月15日，坡头区人民政府、湛江市土地储备管理中心与三柏西一队、二队经济合作社依法签订了《三柏西村征收土地协议书》，明确了土地补偿以同等面积土地置换方式补偿以及地上附着物的补偿标准，在签订征收协议后已将同等面积140亩土地置换安排给三柏西一队、二队经济合作社作为新村场建房使用。签订征地协议书后，因李亚才等53户搬迁户在公告期限内未签订补偿协议书，并拒绝自行清理房屋及其他地上附着物也不交出土地，严重影响项目的顺利实施。根据坡头区人民政府的意见，答辩人于2015年5月19日向李亚才等53户作出《限期交出土地决定书》，限令搬迁户7日内交出土地，逾期将依法申请人民法院强制执行。期限届满后，上述53户搬迁户拒绝交出土地，也未申请行政复议或提起行政诉讼。我局于2015年6月2日又向包含李亚才在内的53户送达了《催告书》，催告书期满，上述53户搬迁户仍不履行行政决定。为依法配合坡头区政府实施拆迁，保障省运会场馆配套设施用地，我局于2015年6月19日向湛江经济技术开发区人民法院申请强制执行，清理53户拆迁户的建（构）筑物及其他附着物。2015年7月10日，湛江经济技术开发区人民法院经审查，符合规定的立案条件，以《湛江经济技术开发区人民法院非诉审查案件立案通知书》批准立案审查。2015年7月29日，据坡头区三柏西村搬迁工作组反映，申请强制执行的53户村民的房屋及地上附着物已不存在，已无强制执行的必要，故此，答辩人撤回强制拆迁执行申请。综上，湛江市中级人民法院作出(2016)粤08行初14、17、18、19、22、26、29行政判决（裁定）驳回李亚才等7人的起诉依法有据，认定的事实清楚，合法有效，没有任何错误。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人湛江市土地储备管理中心二审答辩称：一、被答辩人认为答辩人是本案被告，是错误的。本案被诉的是土地行政征收纠纷，答辩人不是作出征收具体行政行为的主体，没有具体实施土地征收工作，不是涉案土地征收人，不应作为本案被告。二、《土地置换协议书》签订合法，一审认定正确，应予维持。《土地置换协议书》的签订通过民主议定程序，不违反法律禁止性规定。2013年12月答辩人以同等面积140亩土地置换给村集体用于三柏西村整村搬迁的新村场建设，《土地置换协议书》的签约，事前进行了公示并经村集体依法按民主议事原则召开代表、社员大会，以三分之二以上多数表决通过。同意由三柏西一队合作社、三柏西二队合作社与答辩人（湛江市土地储备管理中心）签订《土地置换协议书》。因此，《土地置换协议书》经村集体民主议事程序，体现了绝大多数村民的意愿，符合绝大多数村民的权益诉求，其内容没有违反法律禁止性规定，依法应认定合法有效。综上，答辩人不是涉案土地征收人，不应作为本案被告。《土地置换协议书》合法，一审认定正确，应予维持。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人湛江市城市管理行政执法局二审未提交书面答辩意见。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告。”本案中，上诉人起诉认为五被上诉人强占其使用的宅基地违法并要求返还。根据本案已查明事实，湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局并非作出涉案土地行政征收及收回国有建设用地行政行为的行政机关，根据前述法律规定，两被上诉人并不是本案适格被告。原审法院对上诉人进行释明后，上诉人仍坚持将湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局列为被告。原审法院根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（三）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，驳回上诉人对湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局的起诉并无不当。综上，原审裁定处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一九年五月三十一日书记员  李文蓝王秋喆