浙江省德清县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0521行初3号 原告：张惠贤，女，1976年3月12日，汉族，住浙江省湖州市吴兴区。 委托诉讼代理人：沈鸿伟，浙江金鼎律师事务所律师。 被告：湖州市自然资源和规划局。住所地：浙江省湖州市吴兴区仁皇山新区开元路**。 法定代表人：王晓军，局长。 出庭应诉负责人：徐建洪，副局长。 委托诉讼代理人：吴旭生、杨帆远航，工作人员。 第三人：张会华，男，1976年3月12日出生，汉族，住浙江省湖州市吴兴区。 委托诉讼代理人：沈杰，浙江广诚律师事务所律师。 原告张惠贤诉被告湖州市自然资源和规划局房屋行政登记一案，于2019年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月15日立案受理后，向被告湖州市自然资源和规划局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，被告湖州市自然资源和规划局在法定期限内进行了举证和答辩。本院依法组成合议庭，于2019年2月27日公开开庭审理了本案。原告张惠贤及委托诉讼代理人沈鸿伟，被告湖州市自然资源和规划局的出庭应诉负责人徐建洪及委托诉讼代理人吴旭生、杨帆远航，第三人张会华的委托诉讼代理人沈杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 张惠贤诉称：张惠贤与第三人张会华系兄妹。1992年，因长兜港拓宽工程搬迁，张惠贤与张会华随父亲张春江等人按照户内人口被安置在湖州市××××号。张春江以自己名义申请办理土地登记审批手续，1992年5月经发证机关批准准予登记。1992年10月，张春江在上述土地上建造房屋，张惠贤及张会华一同入住该房。2003年6月，张惠贤儿子张勋出生，户籍也登记在湖州市××××号。2016年10月，张春江因交通事故去世。后张惠贤向湖州市吴兴区人民法院提起民事诉讼，要求继承其父亲的遗产。在民事诉讼审理中，张会华提交湖土集用（2014）第000046号《集体土地使用权证》和湖房权证湖州市字第××号《房屋所有权证》（以下简称39号《房屋所有权证》）。张惠贤认为上述权属证书阻碍其权利主张，遂撤回民事诉讼，提起本案行政诉讼，其认为涉案土地使用权及房屋所有权均应当为共同共有。房屋登记机关未尽审慎审查义务，将涉案房屋单独登记在张会华名下，系认定事实不清、证据不足，适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。故请求：撤销湖州市自然资源和规划局为张会华就湖州市××××号房屋作出的房屋所有权登记行政行为（含39号《房屋所有权证》）。 张惠贤向本院提交以下证据：1.湖州市公安局仁皇山派出所出具的《证明》，用以证明张春江与张惠贤系父女关系，张春江与张会华系父子关系，张惠贤与张会华户籍均在湖州市××××号。2.湖州市仁皇山街道征地拆迁办公室出具的《证明》及《土地登记审批表》，用以证明1992年，因长兜港拓宽工程搬迁，张惠贤与张会华随父亲张春江等人按照户内人口被安置在湖州市××××号。张春江以自己名义申请办理土地登记审批手续，1992年5月经发证机关批准准予登记。3.《道路交通事故认定书》及湖州市公安局湖州太湖旅游度假区分局仁皇山派出所出具的《证明》，用以证明张春江因道路交通事故于2016年10月4日死亡，并于同月9日被注销户籍登记。4.民事起诉状、传票、湖土集用（2014）第000046号《集体土地使用权证》和××号《房屋所有权证》、湖州市不动产权属信息查询记录、（2018）浙0502民初4612号民事裁定书，该组证据用以证明张惠贤委托律师于2018年8月29日通过不动产权属信息查询得知涉案行政登记行为。 湖州市自然资源和规划局答辩称：一、原湖州市国土资源局核发39号《房屋所有权证》事实清楚、依据充分、程序到位。根据2008年7月1日起施行的《房屋登记办法》第八十三条规定，因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交登记申请书、集体土地使用权证、申请登记房屋符合城乡规划的证明等材料。张会华于2014年12月22日向原湖州市房产管理中心申请办理涉案集体土地上房屋所有权初始登记，按照上述规定提交了《湖州市农村住房所有权（初始）登记申请书》《农村住房来源证明书》《农村住房登记审核表》《集体土地使用权证》等相关材料。经初审、审核、审批等环节，原湖州市房产管理中心认为涉案集体土地上房屋所有权初始登记的申请材料齐全并且符合法定的形式和要求，依法为张会华颁发39号《房屋所有权证》。二、张惠贤诉讼请求理由不充分。本案中，办理集体土地范围内村民住房所有权初始登记遵循“先地后房”原则，在办理宅基地使用权登记并取得宅基地使用权证后，按房屋与宅基地权利主体一致的原则办理集体土地房屋所有权证。综上，请求驳回张惠贤的诉讼请求。 湖州市自然资源和规划局向本院提交以下证据：5.《湖州市农村住房所有权（初始）登记申请书》《农村住房来源证明书》《集体土地使用权证》《农村住房登记审核表》《湖州市房屋所有权登记审批表》，用以证明原湖州市房产管理中心核发39号《房屋所有权证》事实清楚、依据充分、程序到位。 张会华未向本院提交书面答辩意见，其在庭审过程中提交以下证据：6.湖州市仁皇山街道征地拆迁办公室、湖州市仁皇山街道沿圩湾村村民委员会出具的《证明》，用以证明张春江一家搬迁到湖州市××××号。 张惠贤对湖州市自然资源和规划局提交的证据5中《湖州市农村住房所有权（初始）登记申请书》有异议，认为受理人员和受理日期一栏为空白，缺少房屋共有人共同申请；《农村住房来源证明书》有异议，认为建造年代和建造人均与事实不符；《集体土地使用权证》有异议，张惠贤已提起撤销之诉；《农村住房登记审核表》有异议，调查意见一栏填写权属清楚与事实不符，审核意见一栏空白；《湖州市房屋所有权登记审批表》有异议，认为受理意见一栏所提交材料符合规定与事实不符，受理意见、审核登记簿意见一栏均没有工作人员签字。 张会华对湖州市自然资源和规划局提交的所有证据均无异议。 湖州市自然资源和规划局对张惠贤提交的证据2中《证明》有异议，认为无关联性；证据2中《土地登记审批表》真实性待庭后查实确认；其他的登记材料只要和留存的登记档案材料一致，即无异议；其他证据均无异议。 张会华对张惠贤提交的证据1、3、4均无异议；证据2中《证明》有异议，认为涉案土地系由于水利工程搬迁异地置换，而非安置；证据2中《土地登记审批表》真实性无异议，证明对象有异议。 张惠贤对张会华提交的证据6无异议，认为和张惠贤提交的证据2中《证明》仅是文字表述的差异。 湖州市自然资源和规划局对张会华提交的证据6有异议，认为无关联性。 本院对证据综合认证如下：证据1、3、4各方当事人均无异议，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，本院予以认定；证据2能够证明张春江、张惠贤、张会华一家异地安置搬迁至涉案地块，且由张春江申请涉案土地使用权登记并准予登记发证，本院予以认定；证据5仅能够证明原湖州市房产管理中心依据该组证据材料进行审核并作出涉案登记行为，但该组证据内容上存在诸多瑕疵，本院对涉案登记行为合法性在说理部分予以详细论述。证据6因张会华未在开庭审理前提交，本院不予认定。 本院查明，张会华于2014年12月22日向原湖州市房产管理中心提交了《湖州市农村住房所有权（初始）登记申请书》《农村住房来源证明书》《农村住房登记审核表》《集体土地使用权证》等相关材料，申请办理涉案集体土地上房屋所有权初始登记。其中《湖州市农村住房所有权（初始）登记申请书》中载明：房屋坐落于湖州市××××号，混合结构，房屋共两层，1989年建造，批准拨用宅基地上建造面积240平方米，超拨用宅基地标准建造面积115.11平方米，用途为住宅。张会华在该份登记申请书中签字承诺“所提供材料真实、有效，申请登记事项为本人真实意思表达”。湖州市人民政府仁皇山街道办事处盖章确认的《农村住房来源证明书》中载明：张会华建造的坐落于仁皇山街道××××号的房屋，测绘面积355.11平方米，批准拨用宅基地上建造的房屋面积为240平方米，建成年份1989年，总层数二层，结构为混合，该房屋来源合法。湖州市自然资源和规划局向本院提交的《农村住房登记审核表》中除载明该房屋产权来源为自建外，其他所记载的房屋信息与《湖州市农村住房所有权（初始）登记申请书》记载信息一致。其中《农村住房登记审核表》中，调查意见为：“经现场查看房屋已建造完毕，证明材料与现状相符，权属清楚。”所在乡镇初审意见为：“经征询无异议，初审同意办理房屋登记并上报审核。”最终的审核意见为：“根据初审意见，审核同意并记载于登记簿。”但需要说明的是，审核意见并未有签字及盖章。2014年12月16日，原湖州市国土资源局向张会华颁发湖土集用（2014）第000046号《集体土地使用权证》，该证载明土地使用权人为张会华，土地所有权人为××村农民集体，土地坐落于湖州市××××号，，地号为330502008022JC02049，地类用途为农村宅基地使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积为155.32平方米。2015年1月26日，原湖州市房产管理中心向张会华颁发39号《房屋所有权证》，该证载明房屋所有权人为张会华，未列有共同所有人，房屋坐落于湖州市××××号，房屋性质为集体土地农村住房，规划用途为住宅，总层数二层，建筑面积240平方米。 另查明，张春江系张会华、张惠贤的父亲，其曾于1992年向当时的国土资源行政主管部门申请土地登记，其中《土地登记审批表中》载明：土地坐落于湖州市××街道（原××乡）××村南湾，，地号13uvA020用地面积211平方米，土地类别为住宅用地，建筑占地163平方米，四至为东至路，南至生产用场，西至卢阿根屋，北至什地。原湖州市白雀乡沿圩湾村村民委员会初审意见为：“经初审该户使用农村宅基地合计面积211平方米，82年前使用122平方米，89年10月使用89平方米，权属证明材料齐全，界址清楚，四邻无纠纷，同意上报审批。”原湖州市白雀乡人民政府同意报请审批。土地管理部门经审核同意乡政府意见，拟准予登记，报市政府审定。湖州市人民政府于1992年5月29日作出准予登记的意见。 又查明，张春江于2016年10月4日发生道路交通事故，于同月9日由于死亡被注销户籍登记。张惠贤于2018年7月就其与张会华继承纠纷一案向湖州市吴兴区人民法院提起民事诉讼，后张惠贤于2018年9月提出撤诉申请，湖州市吴兴区人民法院于同月准许张惠贤撤回对张会华的起诉。 本院认为，不动产行政登记只具有不动产物权变动公示的作用，但不动产行政登记归根结底并不享有行政许可或行政确认意义上的赋权或判断权利归属的功能。本案中，张惠贤以登记机关未尽审慎审查义务，登记行政行为事实不清、证据不足为由提起诉讼，而非以基础民事法律关系无效或应当撤销为由提起诉讼，故基础民事法律关系是否有效，不影响对本案登记行为合法性的审查。另应当指出，人民法院对不动产行政登记过程中涉案不动产权属相关材料的认定，系对不动产登记行为相关事实依据的审查意见，不能直接等同于对不动产物权的司法确认。 本案的争议焦点在于登记机关是否已经充分履行了法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第二款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发[2016]191号）第五点明确规定：“五、结合实际依法处理‘一户多宅’问题。宅基地使用权应按照‘一户一宅’要求，原则上确权登记到‘户’。……”可见，宅基地属于农民集体所有，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村宅基地使用权的取得系以户为单位。因此，一般情况下，农村宅基地上所建房屋应当为该户成员共同所有，而并非单独以户主名义将房屋登记为户主所有。关于湖州市自然资源和规划局提出的集体土地上房屋所有权登记行为应当遵循“先地后房”“房地一致”的原则。本院认为，集体土地上房屋所有权登记行为应当遵循“先地后房”“房地一致”原则，但涉案宅基地并非仅张会华一人使用，尚有其他户内成员享有使用权，故涉案房屋登记行为明显存在瑕疵。 涉案房屋登记行为作出时有效的原《房屋登记办法》第八十三条第一款、第二款规定：“因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）宅基地使用权证明或者集体所有建设用地使用权证明；（四）申请登记房屋符合城乡规划的证明；（五）房屋测绘报告或者村民住房平面图；（六）其他必要材料。申请村民住房所有权初始登记的，还应当提交申请人属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明。”由于本院已在（2019）浙0521行初2号行政诉讼中确认涉案土地登记行为认定事实不清，主要证据不足，对涉案土地及登记行为予以撤销。故相对应的涉案房屋登记行为所依据的主要证据不充分。综上，故原湖州市房产管理中心作出涉案房屋登记行为，主要证据不足，存在明显不当之处，基于本裁判作出时涉案房屋所有权仍登记在张会华名下，依法应予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下： 撤销被告湖州市自然资源和规划局（原湖州市房产管理中心）于2015年1月26日作出的将坐落于湖州市仁皇山街道沿圩湾村南湾40号上240平方米房屋登记在第三人张会华名下的房屋登记行为。 案件受理费人民币50元，由被告湖州市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  沈 堃 人民陪审员  施安成 人民陪审员  沈云飞 二〇一九年四月四日 书 记 员  方依云