浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行初6号 原告葛云飞，女，1969年9月7日出生，汉族，户籍地嵊州市。 委托代理人金佳豪，浙江泽大（义乌）律师事务所律师。委托代理人方鹏飞，浙江泽大（义乌）律师事务所律师。 被告嵊州市人民政府，住所地嵊州市三江街道领带园区五路1号。 法定代表人严钢，市长。 委托代理人冯飞飞，女，嵊州市行政复议局工作人员。 委托代理人李毅明，浙江世纪方正律师事务所律师。 原告葛云飞不服被告嵊州市人民政府房屋行政征收行为，于2018年3月28日向本院提起诉讼，本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月29日公开开庭进行了审理。2018年6月28日，本院作出（2018）浙06行初56号行政裁定，以葛云飞的起诉超过法定起诉期限为由，裁定驳回其起诉。葛云飞不服提起上诉，浙江省高级人民法院于2018年11月26日作出（2018）浙行终995号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年1月18日立案受理，于2019年2月25日公开开庭审理了本案。原告葛云飞的委托代理人金佳豪，被告嵊州市人民政府的委托代理人冯飞飞、李毅明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告葛云飞起诉称，原告系嵊州市××街道××头村村民。2007年10月17日，原告与同村村民朱兴国签订契约一份，由后者将其从同村村民吕进耀处受让的嵊集建（92）字第8294号集体土地证项下的房屋及宅基地使用权转让给原告。由于历史原因，农村集体土地使用证无法因宅基地使用权的流转而办理变更登记，故集体土地使用权一直登记在吕进耀名下。又因嵊州方言中的“进耀”、“正校”读音相似，嵊集建（92）字第8294号集体土地证上的权利人错写为“吕正校”。2016年10月30日，原告兄弟葛振中签订了《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。但被告从未通知原告签订协议，也未告知如何对原告房屋进行安置补偿，直至2017年11月，原告才知晓上述嵊集建（92）字第8294号集体土地证项下的房屋未被列入补偿安置范围。原告认为，被告对集体土地上的房屋征收违反了《中华人民共和国土地管理法》规定，应确认该行为违法；根据嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第七条第（五）项的规定，原告属于有宅基地有房屋的情形，可予另行安置。原告自2017年11月起，与被告相关部门沟通，未果。为维护合法权益，故起诉请求：1.判决确认被告作出的房屋征收决定涉及征收浦口街道湛头村集体土地上房屋的具体行政行为违法；2.审查《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》的合法性[如附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第七条第（二）项及第（五）项第一句]；3.判令被告采取相应的补救措施，以单独立户标准对原告另行安置补偿。庭审中，原告明确其诉讼请求为：1.判决确认被告作出的房屋征收决定涉及征收浦口街道湛头村集体土地上房屋的具体行政行为违法；2.责令被告采取相应的补救措施。 原告葛云飞向本院提交了以下证据： 证据1.身份证、户口簿各一份，证明原告身份情况； 证据2.契约两份、调解书一份，证明原告的房屋系由同村村民吕进耀转让给同村村民朱兴国，原告从朱兴国处受让所得； 证据3.嵊集建（92）字第8294号集体土地建设用地使用证一份，证明原告的房屋系集体土地上的房屋； 证据4.嵊州市浦口街道蒋林头村村民委员会于2018年3月22日出具的《证明》一份，证明嵊集建（92）字第8294号集体土地建设用地使用证登记的土地使用证“吕正校”实际系“吕进耀”； 证据5.嵊集建（92）字第8202、8203、8204号集体土地建设用地使用证各一份，证明涉案征收其他房屋的权属情况； 证据6.编号ZD-2010《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》一份，证明在原告不知晓的情况下，被强行列入葛振中户安置补偿，且未对原告的房屋进行安置补偿； 证据7.嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第七条第（五）项规定，证明被告应当按照该条款规定，对原告另行安置补偿。 被告嵊州市人民政府答辩称：1.原告与涉案房屋征收不具有法律上的利害关系，其起诉应当依法驳回。浙江省高级人民法院（2018）浙行终995号行政裁定书载明，依据国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第二条第一项规定，认定原告应于2016年8月26日即已知晓其房屋被征收的事实。原告称其于2017年11月才知晓其所有的房屋被列入补偿安置范围，与本案事实不符。同时，原告户代表葛振中（原告弟弟）以户主身份于2016年10月30日与答辩人下属机构嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会签订了《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，该协议书已履行完毕，其效力应及于家庭户内成员。故，原告在知晓涉案房屋被征收的情况下，又以事实行为认可安置补偿方案，并领取了安置补偿款项，应视为其与征收行为已不具有法律上的利害关系。2.原告诉请另行安置补偿缺乏事实与法律依据。答辩人下属机构此前未曾被告知嵊集建（92）字第8294号集体土地建设用地使用证项下房屋为原告所有，又如原告所述上述集体土地使用权仍登记在吕进耀名下，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，原告并非该土地证项下房屋征收安置补偿行政行为相对人，与上述房屋征收安置补偿不具有法律上的利害关系，该项诉请亦应予以驳回。3.答辩人下属机构实施的行政行为程序正当、内容合法、依据明确、标准统一，并无违法和不当。原告所在区块因市重点工程项目——艇湖城市公园建设而涉及征收，经答辩人批准，由下属机构嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会参照城中村改造政策组织实施，以嵊政〔2016〕5号为指导性文件，有关协议签订及房屋拆除则由嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司具体实施，同时又依法对涉案房屋价值进行了评估，并将有关房屋产权面积认定、在册人口、安置人口、安置补偿方式、补偿标准以及评估认定结果等进行了公告和公示，允许被拆迁户复核和提出异议，程序并无不当，也未有超越职权和滥用职权的违法行为，原告所在户公示期间也未提出异议。综上，请求驳回原告的起诉。 被告嵊州市人民政府在法定期间内向本院提供了以下证据： 证据8.嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会嵊开浦〔2016〕130号《关于经济开发区（浦口街道）上杨社区等区块要求实施城中村改造的请示》及嵊州市人民政府办公室嵊政办批〔2016〕153号《关于同意经济开发区（浦口街道）上杨社区等区块实施城中村改造的批复》各一份，证明经依法批复，本次重点工程拆迁涉及湛头区块房屋征收参照城中村改造政策执行的事实； 证据9.《开发区（浦口街道）上杨社区、棠头溪社区桃花渡区块、蒋林头村湛头区块城中村改造区域房屋征收公告（第1号）》、《嵊州市艇湖城市公园项目开发区（浦口街道）区块内房屋征收二号公告》、《开发区（浦口街道）湛头区块城中村改造三号公告》、《开发区（浦口街道）湛头区块房屋征收第一次公示》、《开发区（浦口街道）湛头区块城中村改造第二次公示》、《开发区（浦口街道）湛头区块城中村改造房屋征收补偿安置结果公示》及相应照片等一组，证明被告依法进行了“三公告三公示”，原告应于2016年8月16日第一次公告即知晓本次房屋征收； 证据10.葛振中户房屋评估报告（含葛云飞）一份，证明依法对葛振中户房屋进行了评估的事实； 证据11.葛振中户《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置联审确权表》一份，证明被告对该户葛水棠名下三本土地证项下房屋均予以确权认定； 证据12.编号ZD-2010《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》、葛振中签约现场照片各一份，证明葛振中作为户主签订了补偿安置协议，且该协议已履行完毕，同时原告至迟已于2016年10月30日知晓本次房屋征收行为； 证据13.房屋搬迁腾空证明单一份，证明涉案房屋在被告拆除前已由原告所在户腾空完毕的事实； 证据14.款项领取凭证一组，证明葛振中户已领取安置补偿款项，安置补偿协议已履行到位； 证据15.编号为92-8202、8203、8204的土地登记审批表各一份，土地使用权人系葛振中父亲葛水棠，被告依法对上述权证项下房屋予以确权，并无不当； 证据16.嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》，证明原告不符合该办法第七条第（五）项规定。 经庭审质证，双方当事人发表了如下质证意见： 被告嵊州市人民政府对原告葛云飞提供的证据1无异议；对证据2中不能提供原件的其中一份契约（朱兴国与吕进耀）的真实性有异议，另一份契约（朱兴国与葛云飞）及调解书的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，房屋、宅基地的转让、审批及建房均应由有权机关审批，且前后两份契约的内容并不一致；对证据3，被告已经对嵊集建（92）字第8294号集体土地建设用地使用证上翻建的房屋进行了评估，并将相应安置补偿支付给了葛振中，对应的是被告提交的《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置联审确权表》第一栏“层数4，实测建筑占地面积97.65”部分；对证据4的真实性无异议，合法性有异议；对证据5的真实性、合法性无异议，关联性有异议，并非原告本案诉争的房屋；对证据6的三性无异议，证明目的有异议，认为恰能证明原告依政策被列入葛振中户安置，且安置补偿已经到位；对证据7的三性无异议，证明目的有异议，认为恰能证明原告不具有合法审批的宅基地。 原告葛云飞对被告嵊州市人民政府提交的证据8的真实性无异议，合法性、关联性和证明目的有异议，被告无权决定征收集体土地上的房屋，申请、批复过程不能证明被诉房屋征收决定合法；对证据9的真实性无异议，合法性、关联性和证明目的有异议，即便被告在村委公开栏张贴“三公告三公示”，也是被告自创的征收程序，该程序违法，更不能证明原告当时已知晓征收行为；对证据10的真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，不能证明原告主张的案涉嵊集建（92）字第8294号集体土地建设用地使用证上的房屋被列入评估范围；对证据11的真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，认为恰能证明原告被强行列入葛振中户安置补偿；对证据12的真实性无异议，合法性、关联性和证明目的有异议，被告未向原告告知并户安置的情况、未征得原告的同意，原告并未在该协议上签字，也不知晓该协议；对证据13的真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，不能证明案涉嵊集建（92）字第8294号集体土地建设用地使用证上的房屋在拆除前已由原告腾空；对证据14的真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，葛振中签订协议、领取款项情况，不能证明被告已对原告补偿安置到位；对证据15的真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，与原告本案所主张的被征收房屋没有直接联系；对证据16的真实性无异议，合法性和证明目的有异议，原告情形符合“已审批有宅基地的，可按已审批宅基地面积另行安置”的规定。 本院对上述证据认证如下： 原告葛云飞对被告嵊州市人民政府提交的证据8--证据16的真实性均无异议，本院对其真实性予以确认；原告提交的证据5、证据6、证据7分别与被告提交的证据15、证据12、证据16一致，不再赘述；被告对原告提交的证据1的三性均无异议，本院予以确认；对证据3—证据4的真实性予以确认，结合被告证据11及原告庭后书面确认，本院对原告葛云飞在嵊州市××街道××头村集体土地上拥有一处房屋，该房屋被列入原告兄弟葛振中户安置补偿的事实予以确认；因证据2所反映的情况缺乏其他证据印证，不予确认。 经审理查明，原告葛云飞系嵊州市××街道××头村村民。2016年8月4日，嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会作出《关于经济开发区（浦口街道）上杨社区等区块要求实施城中村改造的请示》，并报被告嵊州市人民政府审批，被告于8月15日发文批复同意该请示。2016年8月16日，嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会发布《开发区（浦口街道）上杨社区、棠头社区桃花渡区块、蒋林头村湛头区块城中村改造区域房屋征收公告（第1号）》，原告位于嵊州市××街道××头村集体土地上的房屋位于此次征收范围内。同年8月26日，嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会发布《嵊州市艇湖城市公园项目开发区（浦口街道）区块内房屋征收二号公告》，告知嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》等为本区块征收的政策依据，嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司为房屋拆迁服务机构。2016年10月30日，以嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会为甲方，嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司为乙方，葛振中为丙方，就葛振中户房屋面积、安置人口、各项安置补偿费用等事项签订了编号ZD-2010《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，原告葛云飞系该户在册及安置人口，原告诉争房屋即葛振中户《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置联审确权表》第一栏“层数4，实测建筑占地面积97.65，实测三层内建筑面积305.93，实测总建筑面积331.13，确权建筑面积0”。涉案房屋已被拆除。至本案庭审时，涉案房屋所对应的集体土地尚在征收报批过程中。 本院认为，本案争议焦点有二，一是原告葛云飞的起诉是否符合法定起诉条件；二是被告嵊州市人民政府实施的行为是否合法。现结合相关事实和法律规定，分述如下： 一、原告葛云飞的起诉符合法定起诉条件。被告嵊州市人民政府于2016年8月15日批复“同意对经济开发区（浦口街道）上杨社区进行城中村改造，同意涉及重点工程拆迁的蒋林头村湛头自然村和棠头溪社区桃花渡自然村房屋征收参照城中村改造政策执行”，并采取与原告葛云飞所在户代表葛振中签订协议的形式，将涉案房屋征收、拆除。原告作为征收时确定的户内成员，与其所诉房屋征收决定具有法律上的利害关系，且未超过法定起诉期限，符合行政诉讼受理条件。被告关于原告与涉案房屋征收不具有法律上利害关系的答辩意见，本院不予采纳。 二、嵊州市人民政府对涉案房屋实施的征收行为缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。因此，对涉案集体土地上房屋的征收必须依照法定权限和程序进行。而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。本案被告在未完成涉案集体土地征收的各项审批手续前，即以签订房屋征收补偿安置协议的形式直接征收涉案房屋，显然违反上述规定。原告要求确认被告决定征收其房屋的行政行为违法，于法有据，应予支持。 另外，根据原告的诉状内容及庭审陈述，其在本案中提出“责令被告采取相应的补救措施”的请求事项，具体指的是参照单独立户标准对原告另行安置补偿，因房屋征收后的后续补偿安置问题不属于本案审查范围，本院不予评判。 综上，被告对原告集体土地上的房屋进行征收的决定违法，原告的部分起诉理由成立，本院予以支持。鉴于涉案房屋征收决定系基于公共利益需要而作出，并已实际实施，相应集体土地亦已进入征收报批程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告嵊州市人民政府所作征收原告葛云飞房屋的行政行为违法。 本案案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  傅芝兰 审 判 员  范卓娅 人民陪审员  马雅萍 二〇一九年二月二十七日 书 记 员  何佳凤