黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黑02行终37号 上诉人（原审原告）齐齐哈尔隆翔商亭租赁有限责任公司，住所地黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区南山鑫苑**楼******。 法定代表人李国权，该公司经理。 委托代理人庞晓娟，该公司副经理。 委托代理人孙世英，黑龙江法佳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）齐齐哈尔市铁锋区城市管理综合执法局，住所地黑，住所地黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区通南街**v> 法定代表人桂阳，该局局长。 行政机关负责人金钟杰，该局副局长。 委托代理人任俏，黑龙江普仁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）齐齐哈尔市铁锋区人民政府，住所地黑龙，住所地黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区龙华路**> 法定代表人张洪义，该区区长。 行政机关负责人赵爽，该区政府办主任。 委托代理人任俏，黑龙江普仁律师事务所律师。 上诉人齐齐哈尔隆翔商亭租赁有限责任公司（以下简称隆翔商亭租赁公司）因不服齐齐哈尔市铁锋区城市管理综合执法局（原齐齐哈尔市铁锋区城市管理局、以下简称铁锋区城管局）、齐齐哈尔市铁锋区人民政府（以下简称铁锋区政府）不予颁发许可证一案，不服齐齐哈尔市铁锋区人民法院（2018）黑0204行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人隆翔商亭租赁公司的法定代表人李国权、委托代理人庞晓娟、孙世英，被上诉人铁锋区城管局的行政负责人金种杰、委托代理人任俏，被上诉人铁锋区政府的行政负责人赵爽、委托代理人任俏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：隆翔商亭租赁公司2017年4月25日向铁锋区城管局提出：一、申请原立项单位“市城管局”保留该公司在铁锋区辖区及保卫路的商亭25个，并给予更换（2017年）占道证；二、2017年恢复安置（2013）增补的20个商亭；三、2017年恢复（2014）保卫路巷道“露天市场”的经营权。2017年4月28日，铁锋区城管局作出不予行政许可决定书，隆翔商亭租赁公司不服，提出复议申请，2017年12月29日，铁锋区政府作出铁政复决（2017）2号行政复议决定书，以铁锋区城管局作出的不予行政许可决定适用法律依据错误为由，撤销铁锋区城管局作出的不予行政许可决定，责令铁锋区城管局在十五个工作日内重新作出符合法律规定的行政决定。该复议决定于2018年2月13日送达铁锋区城管局。铁锋区城管局于2018年3月9日重新作出不予行政许可决定书，内容：你单位于2017年4月25日申请的占用城市道路设置户外设施行政许可事项，经审查，不符合法定条件和标准，本机关决定不予许可。不符合条件的理由是：《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条“任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料、构筑物或者其他设施。因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的，必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”及《齐齐哈尔市城市道路管理条例》第二十一条“有不列情形之一的，不得批准临时占用城市道路：（二）占用次干道以下道路，设置面积超过3平方米的经营性设施的；（十）其他影响道路使用功能、城市环境或者周围景观不协调的。”隆翔商亭租赁公司不服申请复议，铁锋区政府于2018年5月23日受理，因案情复杂复议决定延期作出。2018年8月22日，铁锋区政府作出铁政复决（2018）5号行政复议决定书，维持铁锋区城管局不予行政许可的决定。 另查，隆翔商亭租赁公司前身为齐齐哈尔齐健净菜有限公司。2002年4月齐齐哈尔市城管局为了解决中心城区蔬菜上市造脏问题，拟在北三区开展“净菜上市”试点工作，2003年经铁锋区经济计划局批准，龙华街道办事处引资成立齐齐哈尔齐健净菜有限责任公司，开展和推广“净菜上市”工作。2003年6月起，齐健净菜经营者庞晓娟多次给市政府领导、市信访办、市城管局写信反映其在推广“净菜上市”经营过程中出现困难和问题。2003年7月22日，齐齐哈尔市城市管理行政执法局作出《关于发展我市“净菜上市”事业和解决有关问题的想法和建议》，文件中提出考虑到齐健净菜庞晓娟在“净菜上市”前期所做的努力和制作商亭等投入的大量费用等情况，2003年9月底，齐市北三区每个区为庞晓娟设置5个净菜商亭，从事净菜销售用途。2010年11月15日，齐齐哈尔齐健净菜有限责任公司变更为隆翔商亭租赁公司。该公司经营者庞晓娟因净菜商亭安置问题一直上访，要求解决净菜商亭安置问题，弥补其投资多年经营损失。2010年-2012年，齐齐哈尔市城市管理行政执法局在铁锋区保卫路附近为隆翔商亭租赁公司发放22个临时占道证安置商亭。2013年4月19日，隆翔商亭租赁公司向铁锋区城管局提出申请更换到期临时占道证。2014年10月14日、2015年10月8日，铁锋区城管局分别作出《关于取缔保卫路市场的通知》、《关于取缔保卫路露天市场的通知》对保卫路进行清理，取缔露天市场。2015年1月8日，铁锋区城管局向隆翔商亭租赁公司下发责令改正通知书，要求其对保卫路占道经营立即清理。之后，隆翔商亭租赁公司针对铁锋区政府2015年7月14日作出的铁城强拆决字（2015）第301号强制拆除决定书、齐齐哈尔市人民政府2015年11月2日作出的齐政复决（2015）行政复议书提起行政诉讼，齐齐哈尔市中级人民法院于2016年12月17日作出（2016）黑02行初1号行政判决，以铁锋区政府作出强制拆除决定程序违法，判决撤销铁锋区政府作出的强制拆除决定书，以齐齐哈尔市政府作出复议决定维持铁锋区政府强制拆除决定理由不成立，撤销齐齐哈尔市政府作出的行政复议书。 再查，隆翔商亭租赁公司在富丽街有一商亭2017年已拆除，在曙光大街有一个商亭、景新市场有一个商亭，此三个商亭临时占道证占道期限至2014年12月31日，与在保卫路上设立的22个商亭临时占道证到期后，目前为止仍由隆翔商亭租赁公司从事商亭租赁活动。 原审法院认为，根据《城市道路管理条例》第三十一条、《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条，被告铁锋区城管局具有对在街道两侧和公共场地临时堆放物料、搭建非永久性建筑物、构筑物或其他设施的审批权，具有对临时占用城市道路的许可权。一、关于隆翔商亭租赁公司提出铁锋区城管局超过铁锋区政府责令15个工作日作出的不予许可决定行为违法，复议维持错误。原审法院认为，铁锋区政府以铁锋区城管局适用法律错误，于2017年12月29日作出铁政复决（2017）2号行政复议决定书，撤销铁锋区城管局2017年4月28作出的不予许可决定，并责令在十五个工作日内重新作出符合法律规定的行政决定，该复议决定书于2018年2月13日向铁锋区城管局送达。铁锋区城管局于2018年3月9日重新作出不予行政许可的决定书，因期间有春节假期，以工作日计算，铁锋区城管局再次作出不予许可决定书未超过规定期限，复议机关认定原行政行为作出程序合法正确，隆翔商亭租赁公司主张铁锋区城管局程序违法，铁锋区政府复议维持错误的理由不成立不予支持。二、关于铁锋区城管局2018年3月9日作出不予许可决定书适用法律错误。原审法院认为，铁锋区城管局根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条及《齐齐哈尔市城市道路管理条例》第二十一条第（二）、第（十）项的规定，而非隆翔商亭租赁公司主张适用《齐齐哈尔市中心城区临时占道经营活动管理暂行规定》、《齐齐哈尔市露天市场管理细则》。《城市市容和环境卫生管理条例》是国务院制定的行政法规，《齐齐哈尔市城市道路管理条例》是经齐齐哈尔市人大常委会通过，黑龙江省人大常委会批准的地方性法规，《齐齐哈尔市中心城区临时占道经营活动管理暂行规定》、《齐齐哈尔市露天市场管理细则》是齐齐哈尔市人民政府发布的地方性规章，铁锋区城管局在履行城市管理职责时根据实际情况，行使行政审批权，作出行政行为适用行政法规、地方性法规并无、地方性法规并无不当司提出不应适用《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条，因市容和环境卫生管理是铁锋区城管局职责的一部分，其在作出是否许可决定时，应统筹考虑，一并行使职责审查，故铁锋区城管局适用该条例正当。隆翔商亭租赁公司主张铁锋区城管局适用法律错误理由不成立不予支持。 综上，隆翔商亭租赁公司是招商企业，商亭租赁是其经营范围的一部分，多年来商亭的运营取得的均是临时占道许可，许可期限一年，商亭的占道经营存在临时性，铁锋区城管局根据城市的发展实施管理，决定对隆翔商亭租赁公司申请事项是其在法律、法规规定的范围内行使行政管理权，铁锋区城管局作出不予许可决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。铁锋区政府行政复议维持决定，程序合法。隆翔商亭租赁公司的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告齐齐哈尔隆翔商亭有限责任公司的诉讼请求。 隆翔商亭租赁公司上诉称，请求撤销铁锋区人民法院（2018）黑0204行初17号判决；撤销铁锋区政府铁政复决（2018）5号行政复议决定；撤销铁锋区城管局2018年3月9日作出的不予行政许可决定；依法改判责令被申请人重新作出给予上诉人位于铁锋区辖区巷道及保卫路已设25个商亭更换占道证、增补20个商亭占道证并恢复设置保卫路露天市场的行政许可的具体行政行为。理由：一、上诉人申请的是占道经营的行政许可事项，铁锋区城管局依据在街道两侧和公共场地临时堆放材料、搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的行政许可的法律依据作出不予行政许可，答非所问，作出不予行政许可依据的法律错误，应当依法予以撤销。1.上诉人申请的行政许可是临时占用城市道路许可（占道经营许可），而不是在街道两侧和公共场地临时堆放物料、搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的行政许可。在齐齐哈尔政务服务网铁锋区城管局办事服务项目中，可以清楚的看到这两项行政许可审批项目是同时存在的，两项审批的对象、适用的法律依据是不同的。铁锋区城管局用街道两侧和公共场地临时堆放物料、搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的行政许可的法律依据来答复临时占用城市道路许可的申请错误，该不予行政许可应当撤销。2. 行政机关要根据申请人申请事项公示的申请条件、法律依据进行审查，决定是否给付行政许可，不能擅自篡改申请人的申请事项，更不能用申请人申请事项以外的审查标准、法律依据来决定是否给予申请人行政许可。二、一审判决违背行政许可延续性的规定，损害了上诉人的经营权。上诉人申请的行政许可是之前已生效行政许可的延续，铁锋区城管局不予行政许可错误。首先，上诉人是铁锋区的招商引资企业，其现在出租的商亭是当年实施政府招商项目而投放设立的。由于政府立项的随意性，在上诉人投入大量资金之后，因市、区两级政府城管部门互不配合，没能保证该公司的商亭按预订计划落地，无法正当经营，给上诉人造成了巨大的经济损失，目前急需给予上诉人行政许可，才能弥补政府当年给上诉人造成的损失。其次，上诉人的商亭不是新设审批，是对原有生效行政许可的延续，审批的条件和相应的法律法规并未发生变化，应当继续给予行政许可。根据《行政许可法》第八条规定，对于已生效的行政许可，政府无权擅自取消，如果取消，给企业造成损失的应当予以补偿。最后，铁锋区城管局逾期做出行政许可决定，应视为原行政许可继续延续，铁锋区城管局作出不予行政许可决定违反法律规定。2013年，上诉人早在占道证到期前申请更换，延续占道期限，但铁锋区城管局一直没有发证，表示认可。上诉人于2017年1月以邮寄的方式继续递交行政许可申请资料，铁锋区城管局在占道证的有效期满前未给予答复。根据《行政许可法》第二十九条、第五十条的规定，铁锋区城管局在原行政许可有效期届满前未做出决定，应视为准予延续。三、2013年上诉人申请增补的20个商亭，是市城管局作为原立项单位原则上同意的，在铁锋区2014、2015、2016年连续有新批商亭占道的情况下，上诉人作为政府招商企业，应当享受优惠待遇，在同等条件下具有优先权。四、复议机关铁锋区政府对铁锋区城管局的错误视而不见予以维持，二审法院应当撤销。综上所述，铁锋区城管局不予行政许可错误，复议机关予以维持没有事实和法律依据，一审判决忽略了上诉人申请行政许可的种类，混淆了行政许可的适用范围和应当依据的法律规定。请二审法院支持上诉人的上诉请求。 铁锋区城管局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。理由：上诉人申请“占用城市道路设置户外设施”不符合《齐齐哈尔市城市道路管理条例》第二十一条（二）、（十）项以及《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条的规定，对其作出不予行政许可的决定适用法律正确，程序合法。上诉人持有的原占道审批早已到期，2017年的申请并非行政许可的延续，而是另行提出的新的行政许可申请，不适用《行政许可法》第五十条的规定，并不应当视为准予延续。保卫路露天市场是自发形成的，街路两侧私搭乱建，喧闹嘈杂，造脏遗撒现象严重，附近小区的居民就此处环境和安全问题上访多次。为了城市环境，逐步清理和取缔露天市场已是当前城市管理工作的发展趋势。被上诉人依据《齐齐哈尔市城市道路管理条例》和《城市市容和环境卫生管理条例》作出的不予行政许可事实清楚，适用法律正确。铁锋区政府依法予以维持正确。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 铁锋区政府的答辩意见与铁锋区城管局答辩意见一致。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《城市道路管理条例》第三十一条、《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定，铁锋区城管局具有对本行政区域内临时占用城市道路的许可权。隆翔商亭租赁公司在铁锋区辖区巷道及保卫路设置的25个商亭办理的是临时占道证，占道期限为一年，现均已到期。铁锋区城管局为了加强城市市容和环境卫生管理，结合本行政区域的实际情况，依职权分别作出了《关于取缔保卫路市场的通知》以及《关于取缔保卫路露天市场的通知》，决定对保卫路进行清理，取缔露天市场。隆翔商亭租赁公司申请的占道经营行政许可申请不符合《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条及《齐齐哈尔市城市道路管理条例》第二十一条第（二）、（十）项的规定，铁锋区城管局作出的不予行政许可适用法律正确。隆翔商亭租赁公司称其于2017年1月以邮寄的方式递交行政许可申请资料，铁锋区城管局在占道证的有效期满前未给付答复，应视为准予延续的上诉主张，因铁锋区城管局已于2018年3月9日作出不予行政许可决定，隆翔商亭租赁公司主张视为准予延续的理由不能成立。隆翔商亭租赁公司要求增补20个商亭占道证和恢复设置保卫路露天市场的上诉理由没有事实根据和法律依据，其上诉理由本院不予支持。铁锋区政府作出的复议决定事实清楚，程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，本院应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人齐齐哈尔隆翔商亭租赁有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  单克杰 审判员  郭春丽 审判员  王春华 二〇一九年四月二十九日 书记员  贺鹭荻