广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤行终539号上诉人（原审原告）：李真旺，男，汉族，住广东省湛江市坡头区，被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。法定代表人：姜建军，市长。被上诉人（原审被告）：湛江市坡头区人民政府。法定代表人：陈景泰，区长。上述二被上诉人共同委托代理人：庞红兴，湛江市坡头区房管局局长。上述二被上诉人共同委托代理人：庞永梅，湛江市坡头区法制局局长。被上诉人（原审被告）：湛江市国土资源局。法定代表人：吴松江，局长。被上诉人（原审被告）：湛江市土地储备管理中心。法定代表人:陈传艺，主任。委托代理人:王琳，湛江市土地储备管理中心干部。委托代理人:黄腾，湛江市土地储备管理中心干部。被上诉人（原审被告）：湛江市城市管理行政执法局。法定代表人:李雄光，局长。原审第三人：坡头区南调街麻西社区居民委员会三柏西第一居民小组。负责人：李池弟，小组长。原审第三人：坡头区南调街麻西社区居民委员会三柏西第二居民小组。负责人：李观弟，小组长。原审第三人：湛江市坡头区南调街麻西社区三柏西一队经济合作社。负责人：李池弟，社长。原审第三人：湛江市坡头区南调街麻西社区三柏西二队经济合作社。负责人：李观弟，社长。上诉人李真旺因与被上诉人湛江市人民政府（以下简称湛江市政府）、湛江市坡头区人民政府（以下简称坡头区政府）、湛江市国土资源局（以下简称湛江市国土局）、湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局土地行政征收纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初19号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告。”在本案中，原告起诉认为五被告强占其使用的宅基地违法并要求返还。而由查明事实可以确认，湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局并没有对原告作出涉案土地行政征收及收回国有建设用地的行政行为，根据前述法律规定，二被告并不是本案适格的被告。经原审法院对原告进行释明后，原告仍坚持将湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局列为被告。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（三）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，本案应驳回原告对湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局的起诉。至于原告对湛江市人民政府、湛江市坡头区人民政府、湛江市国土资源局的诉讼请求，原审法院另行处理。综上，湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局答辩认为二单位不是本案适格被告的答辩意见，该院予以支持。根据最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定：驳回原告对湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局的起诉。上诉人李真旺不服上述裁定，向本院提起上诉称：根据本案的事实，依照法律规定，一审原告将湛江市土地储备管理中心（下称市土地储备中心）、湛江市城市管理行政执法局（下称市执法局）列为本案的共同被告是正确的，是符合本案事实和法律规定的。一审法院认为两被告没有作出涉案土地征收行政行为，因此，两被告不是本案适格的被告，原告错列被告，经法院释明后拒绝变更，因此，法院裁定驳回原告对两被告的起诉，一审法院驳回原告的起诉裁定是错误的。1、原告将市土地储备中心和市执法局列为本案的共同被告，主体适格，两被告都是国家的行政机关，都具有行使国家行政职权的权利。2、依照行政诉讼法第2条规定：凡是公民法人或其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，都有权向人民法院起诉的权利。两被告对原告都实施了行政行为，侵犯了原告的合法权益。3、原告所住的房屋是祖宗遗留下来的财产，后来所建房屋所占用的土地也是经村发证和有关部门发证确认的合法财产，被告市执法局以被告市政府已经征用为由而强行拆除占用土地是合法的，但市政府要征用原告村庄的宅基地，要全村村民搬迁也应依法办理手续，国土法规定要经省人民政府批准，但至今通过开庭，在庭上举证质证，没有一份证据能证明原告现住村场土地140亩，经省人民政府批准的文件，只有讲经省“同意”征用村场地140亩，国土法规定是经省政府“批准”而不是“同意”。“同意”和“批准”与法律相抵触，应予法律规定“批准”为依据，不应予“同意”为判案依据。4、强行拆除原告房屋与强行占用原告房屋的宅基地，在本案中是一个不可分割的整体。没有强行拆除房屋，为占用该房屋的宅基地排除地上建筑物障碍，根本就不可能实现占用该房屋的宅基地，被告市政府想占用该房屋宅基地，首先要拆除地上的房屋，被告市执法局为市政府强占该房屋宅基地，首当其冲违法强行拆除，使被告市政府达到强行占地的目的。被告市政府能顺利占用该屋的宅基地关键是被告市执法局起的作用，实施强行拆除的具体行政行为，侵犯了原告的合法权益，原告将市执法局与被告市政府一并起诉，作为共同被告没有什么错误。5、原告没有错列被告。原告所列的市执法局、市土地储备中心都是国家的行政机关，都具有国家的行政职权。两被告都对原告实施了强行拆除房屋和征收土地的具体行政行为。上诉请求：1、撤销湛江市中级人民法院(2016)粤08行初19号行政裁定。2、裁定维持一审原告将湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局列为本案的共同被告。被上诉人湛江市人民政府二审答辩称：一、涉案土地征收行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。广东省湛江市坡头区南调街麻西居委会三柏西村陈康寿、陈亚伟、李日海、李亚金、陈建国、李日德等6人和李建伟、陈日何、李亚富、李土现、李观福等5人因与答辩人、湛江市坡头区人民政府土地行政征收纠纷案件中，不服湛江市中级人民法院(2016)粤行初15、16、20、21、23、24、25、27、28号行政判决提起上诉案件中，二审法院作出(2017)粤行终181-189号《行政判决书》认为：“涉案土地征收决定是经广东省人民政府同意、广东省国土资源厅书面批准的征收决定，湛江市人民政府对征收土地范围、补偿安置标准、登记部门和时间要求等依法进行了公告，后又依法实施了土地征收行为，市土储中心与被答辩人所在居民小组签订《征收土地协议》，补偿安置义务基本完成。所以，不存在上诉人主张的征地行为违法无效并将土地退还的情形。此外，被上诉人湛江市国土资源局在具体实施土地征收工作中，曾就上诉人占用的宅基地交付期限和方式作出了限期交付的决定，该决定经催告通知，已依法发生法律效力，上诉人应按通知内容和《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款及其《实施条例》第二十五条二款规定，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。……。综上，原判决认定被上诉人征收上诉人使用的集体所有土地行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，并判决驳回上诉人提出的诉讼请求，并无不当，应予维持”，同时判决“驳回上诉，维持原判决”。因此，涉案土地征收行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，并经生效行政判决认定合法。二、湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局不是本案适格被告。广东省湛江市坡头区南调街麻西居委会三柏西村陈康寿、陈亚伟、李日海、李亚金、陈建国、李日德等6人和李建伟、陈日何、李亚富、李土现、李观福等5人因与湛江市坡头区人民政府、答辩人土地行政征收纠纷案件中，不服湛江市中级人民法院(2016)粤行初15、16、20、21、23、24、25、27、28号行政裁定提起上诉案件中，二审法院作出(2017)粤行终181-189号《行政裁定书》认为：“本案中，上诉人向一审法院诉请确认被上诉人等“强占”其宅基地行为违法，但上诉人并未明确指出“强占”其宅基地的工作人员及所属行政机关。但上诉人没有提供湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局有占用上诉人宅基地的事实依据。原审法院据此认定湛江市土地储备管理中心和湛江市城市管理行政执法局未作出涉案行为，不属本案共同被告，并在释明后依法裁定驳回上诉人对该中心和该局提出的起诉，并无不当。……。原裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持”，同时裁定“驳回上诉，维持原裁定”。而被答辩人对湛江市土地储备管理中心和湛江市城市管理行政执法局提出的起诉，事实和理由与前述案件一致。因此，湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局没有对被答辩人作出涉案土地行政征收的行政行为，不是适格被告，该事实已经同村同类案件的生效行政裁定认定。综上所述，涉案土地征收行政行为证据确凿，适用法律准确，符合法定程序，恳请驳回上诉，维持原判。被上诉人湛江市坡头区人民政府二审答辩称：一、答辩人已经代表湛江市人民政府依法征收涉案土地，且该具体行政行为已经生效，行政判决书认定合法。在广东省湛江市坡头区南调街麻西居委会三柏西村陈康寿、陈亚伟、李日海、李亚金、陈建国、李日德等6人和李建伟、陈日何、李亚富、李土现、李观福等5人因与湛江市人民政府、答辩人土地行政征收纠纷案件中，不服湛江市中级人民法院(2016)粤行初15、16、20、21、23、24、25、27、28号行政判决提起上诉案件中，二审法院作出(2017)粤行终181-189号行政判决书认为：“涉案土地征收决定是经广东省人民政府同意、广东省国土资源厅书面批准的征收决定，湛江市人民政府对征收土地范围、补偿安置标准、登记部门和时间要求等依法进行了公告，后又依法实施了土地征收行为，市土储中心与被答辩人所在居民小组签订《征收土地协议》，补偿安置义务基本完成。所以，不存在上诉人主张的征地行为违法无效并将土地退还的情形。此外，被上诉人湛江市国土资源局在具体实施土地征收工作中，曾就上诉人占用的宅基地交付期限和方式作出了限期交付的决定，该决定经催告通知，已依法发生法律效力，上诉人应按通知内容和《中华人民共和国土地管理法》第46条第2款及其《实施条例》第25条2款规定，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记一一综上，原判决认定被上诉人征收上诉人使用的集体所有土地行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，并判决驳回上诉人提出的诉讼请求，并无不当，应予维持”，同时判决“驳回上诉，维持原判决”，因此，答辩人已经代表湛江市人民政府依法征收涉案土地，且该具体行政行为已经生效行政判决书认定合法。二、湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局没有对被答辩人作出涉案土地行政征收的行政行为，不是适格被告，该事实已经同村同类案件的生效行政裁定认定。在广东省湛江市坡头区南调街麻西居委会三柏西村陈康寿、陈亚伟、李日海、李亚金、陈建国、李日德等6人和李建伟、陈日何、李亚富、李土现、李观福等5人因与湛江市人民政府、答辩人土地行政征收纠纷案件中，不服湛江市中级人民法院(2016)粤行初15、16、20、21、23、24、25、27、28号行政裁定提起上诉案件中，二审法院作出(2017)粤行终181-189号行政裁定书认为：“本案中，上诉人向一审法院诉请确认被上诉人等‘强占’其宅基地行为违法，但上诉人并未明确指出‘强占’其宅基地的工作人员及所属行政机关。但上诉人没有提供湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局有占用上诉人宅基地的事实依据。原审法院据此认定湛江市土地储备管理中心和湛江市城市管理行政执法局未作出涉案行为，不属本案共同被告，并在释明后依法裁定驳回上诉人对该中心和该局提出的起诉，并无不当一一原裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持”，同时裁定“驳回上诉，维持原裁定”。而被答辩人对湛江市土地储备管理中心和湛江市城市管理行政执法局提出的起诉，事实和理由与前述案件一致。因此，湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局没有对被答辩人作出涉案土地行政征收的行政行为，不是适格被告，该事实已经同村同类案件的生效行政裁定认定。三、原审判决（裁定）认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确，被答辩人的上诉理由不成立，应裁定驳回其上诉。综上所述，原审判决（裁定）认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确，被答辩人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判决（裁定）。被上诉人湛江市国土资源局二审答辩称：一、答辩人并未实施被答辩人主张的强占行为，不应将答辩人列为被告。17、18号案被答辩人要求确认抢占其宅基地的行为违法并予以退还，但答辩人并非拆迁行为的具体实施者，根据《行政诉讼法》第二十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，本案中不应将答辩人列为被告。二、征地程序合法，资料齐全。因第十四届省运会主场馆及配套设施项目的建设需要，湛江市政府需征收坡头区南调街麻西社区居委会三柏西一队、三柏西二队经济合作社，坡头区南调街麻西社区居委会力竹兜经济合作社，林屋新村、林屋五队、黄伍经济合作社属下的集体建设用地11.0815公顷，分为四个地块，其中征收被答辩人村庄三柏西村的集体建设用地6.0601公顷（地块一）。2014年10月10日，答辩人作出《关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案征收土地预公告》（湛国土资（公告）(2014)609号）并张贴公示，将拟征地补偿标准、安置方式、土地用途等告知被征地农村集体和农户。根据《国土资源部关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》(国土资发（2006)320号）第二点有关规定，报国务院批准的城市建设用地报批程序与实施步骤为：城市建设用地报批和实施，按照报国务院批准农用地转用和土地征收、省级人民政府负责组织实施、城市人民政府具体实施三个阶段组织进行。2011年10月29日《国土资源部关于深圳市等9市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》(国土资函(2011)772号），同意我省呈报的深圳市等9市（含湛江）农用地转用和土地征收方案。根据湛江市中心城区土地利用总体规划（局部）(2010-2020)和坡头区土地利用总体规划（局部）（2010-2020），地块一符合土地利用总体规划。根据《湛江市城市规划局关于湛江市2011年度第三十二次城市建设用地性质证明的复函》（湛城规（用地）（2014)598号），地块一的城市规划用途包括体育用地、商业设施用地、供电用地、防护绿地、市城道路用地。2015年3月19日，经湛江市人民政府同意，答辩人将上述11.0815公顷土地作为湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地上报省政府审批。2015年4月28日，经省政府同意，省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案建设用地的批复》（粤国土资（建）字（2015)665号），批准办理征收为国有土地手续。征收土地批准后，2015年5月15日，有关工作人员到三柏西村和其他被征收土地村集体张贴《关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地征收土地和征地补偿安置方案的公告》（湛府通（2015)20号）公告，湛江粤西公证处对上述公告的张贴事实出具《公证书》((2015)粤湛粤西第xxx号）。征收土地具体工作由坡头区人民政府负责组织实施。三柏西村（含三柏西一队、二队经济合作社）村场用地共140亩（含新征土地90.902亩，政府存量土地49.908亩），对湛江市人民政府征收（收回）三柏西村的140亩土地，通过置换方式予以补偿，用于三柏西村进行整村搬迁的新村场建设。2015年5月15日，坡头区人民政府、湛江市土地储备管理中心与三柏西一队、二队经济合作社依法签订了《三柏西村征收土地协议书》，明确了土地补偿以同等面积土地置换方式补偿以及地上附着物的补偿标准，在签订征收协议后已将同等面积140亩土地置换安排给三柏西一队、二队经济合作社作为新村场建房使用。签订征地协议书后，因李亚才等53户搬迁户在公告期限内未签订补偿协议书，并拒绝自行清理房屋及其他地上附着物也不交出土地，严重影响项目的顺利实施。根据坡头区人民政府的意见，答辩人于2015年5月19日向李亚才等53户作出《限期交出土地决定书》，限令搬迁户7日内交出土地，逾期将依法申请人民法院强制执行。期限届满后，上述53户搬迁户拒绝交出土地，也未申请行政复议或提起行政诉讼。我局于2015年6月2日又向包含李亚才在内的53户送达了《催告书》，催告书期满，上述53户搬迁户仍不履行行政决定。为依法配合坡头区政府实施拆迁，保障省运会场馆配套设施用地，我局于2015年6月19日向湛江经济技术开发区人民法院申请强制执行，清理53户拆迁户的建（构）筑物及其他附着物。2015年7月10日，湛江经济技术开发区人民法院经审查，符合规定的立案条件，以《湛江经济技术开发区人民法院非诉审查案件立案通知书》批准立案审查。2015年7月29日，据坡头区三柏西村搬迁工作组反映，申请强制执行的53户村民的房屋及地上附着物已不存在，已无强制执行的必要，故此，答辩人撤回强制拆迁执行申请。综上，湛江市中级人民法院作出(2016)粤08行初14、17、18、19、22、26、29行政判决（裁定）驳回李亚才等7人的起诉依法有据，认定的事实清楚，合法有效，没有任何错误。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人湛江市土地储备管理中心二审答辩称：一、被答辩人认为答辩人是本案被告，是错误的。本案被诉的是土地行政征收纠纷，答辩人不是作出征收具体行政行为的主体，没有具体实施土地征收工作，不是涉案土地征收人，不应作为本案被告。二、《土地置换协议书》签订合法，一审认定正确，应予维持。《土地置换协议书》的签订通过民主议定程序，不违反法律禁止性规定。2013年12月答辩人以同等面积140亩土地置换给村集体用于三柏西村整村搬迁的新村场建设，《土地置换协议书》的签约，事前进行了公示并经村集体依法按民主议事原则召开代表、社员大会，以三分之二以上多数表决通过。同意由三柏西一队合作社、三柏西二队合作社与答辩人（湛江市土地储备管理中心）签订《土地置换协议书》。因此，《土地置换协议书》经村集体民主议事程序，体现了绝大多数村民的意愿，符合绝大多数村民的权益诉求，其内容没有违反法律禁止性规定，依法应认定合法有效。综上，答辩人不是涉案土地征收人，不应作为本案被告。《土地置换协议书》合法，一审认定正确，应予维持。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人湛江市城市管理行政执法局二审未提交书面答辩意见。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告。”本案中，上诉人起诉认为五被上诉人强占其使用的宅基地违法并要求返还。根据本案已查明事实，湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局并非作出涉案土地行政征收及收回国有建设用地行政行为的行政机关，根据前述法律规定，两被上诉人并不是本案适格被告。原审法院对上诉人进行释明后，上诉人仍坚持将湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局列为被告。原审法院根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（三）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，驳回上诉人对湛江市土地储备管理中心、湛江市城市管理行政执法局的起诉并无不当。综上，原审裁定处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一九年五月三十一日书记员  李文蓝王秋喆