广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终244号上诉人（原审原告）：林淦梅，男，汉族，住广东省广宁县，委托代理人：梁家俊，广东国政律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：肇庆市高要区人民政府。住所地：肇庆市高要区府前大街**。法定代表人：江栋才，该区区长。委托代理人：张少英，广东勤思进律师事务所律师。委托代理人：谭宁，肇庆市国土局高要分局工作人员。被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府。。住所地：肇庆市端州区城中路**法定代表人：范中杰，该市市长。委托代理人：欧志兵、江敏，均系肇庆市法制局工作人员。上诉人林淦梅因与被上诉人肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区人民政府）、肇庆市人民政府行政答复及行政复议纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2017）粤12行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年2月24日，林淦梅与高要市小湘镇迳口村委会第二村民小组签订两份土地承包合同，承包大办和洞心水田约10亩、牛比水亩一片约30亩，作种养业使用。2013年3月5日，为推进广佛肇高速公路高要段建设，原高要市委、市政府成立广佛肇高速公路高要段建设工作领导小组，牵头责任单位为原高要市国土资源局。2013年4月9日，广东省发展和改革委员会作出《广东省发展改革委关于广佛肇高速公路肇庆大旺至封开江口段项目申请报告核准的批复》（粤发改交通函[2013]951号），同意广东广佛肇高速公路有限公司建设广佛肇高速公路肇庆大旺至封开江口段项目。2013年5月14日，因广佛肇高速公路肇庆四会至封开段建设项目用地的需要，肇庆市人民政府发出《广佛肇高速公路肇庆四会——封开段征地拆迁通告》（肇府[2013]13号）。2013年5月29日，原高要市人民政府批复同意原高要市国土资源局上报的《广佛肇高速公路（高要段）建设项目征地拆迁补偿安置方案》。2013年5月31日，原高要市人民政府成立广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室，负责广佛肇高速公路（高要段）的征地拆迁、补偿工作。2014年7月11日，国土资源部批复同意广佛肇高速公路肇庆段工程建设用地。2014年11月25日，广佛肇高速公路小湘段征地工作办公室与林淦梅签订《征地补偿临时协议》，就林淦梅在土名为大办、洞心及牛比的承包地上的所有青苗及附着物达成临时赔偿协议，一次性补偿征地补偿款350万元。2015年1月4日，广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室与林淦梅签订《青苗及附着物补偿协议》，就征收林淦梅位于迳口村大办及洞心土地的青苗及地上附着物补偿款有关事宜达成协议，合计补偿金额350万元。同月，林淦梅领取该笔350万补偿款项。2015年3月，林淦梅在大办和洞心水田上搭建养鸭棚约4200㎡。2016年2月25日，高要区人民政府组织有关部门拆除了林淦梅所搭建的养鸭棚。2016年3月8日，林淦梅向高要区人民政府递交征地补偿申请书，要求补偿鱼塘经营及拆除养鸭棚的损失共计222万元。2016年3月25日，广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室就林淦梅提出的征地补偿申请作出《关于征地补偿申请的答复》，并于2016年4月21日向林淦梅送达上述答复。该答复的内容是：“一、按照肇庆市人民政府《广佛肇高速公路肇庆四会—封开段征地拆迁通告》的规定，‘高速公路征地拆迁补偿安置工作的具体组织实施由沿线有关县（市、区）指挥部或征地拆迁工作专责小组负责’。我办具体负责广佛肇高速公路（高要段）范围的土地征收补偿安置工作。二、关于你位于迳口村大办及洞心地段的青苗和附着物的补偿事宜，我办通过与你充分协商，在2015年1月4日与你达成了《青苗及附着物补偿协议》。该协议所附具体补偿项目表反映，你户名下的补偿款，已经包含《征地补偿申请书》中6.97亩鱼塘的补偿。该协议已经履行完毕。现你再向高要区人民政府递交《征地补偿申请书》，对已经得到相应补偿的6.97亩鱼塘重新申请补偿，没有事实和法律依据，希望你遵守《青苗及附着物补偿协议》的约定。”林淦梅不服上述答复，于2016年7月14日向肇庆市人民政府申请行政复议。肇庆市人民政府依法受理后，于2016年9月2日作出肇府行复[2016]47号《行政复议决定书》，以林淦梅超过法定期限申请行政复议为由，驳回其行政复议申请。之后，肇庆市人民政府认为该复议决定处理结果不适当，于2016年11月2日自行撤销上述复议决定并重新审理该案。因协商调解需要，各方当事人同意中止审理1个月。经延期，肇庆市人民政府于2017年2月28日作出肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持高要区人民政府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月25日作出《关于征地补偿申请的答复》的具体行政行为，并通过邮寄方式于2017年3月14日将行政复议决定书送达林淦梅。林淦梅仍不服，向原审法院提起本案诉讼，请求法院判令：（一）撤销2016年3月25日《关于征地补偿申请的答复》；（二）撤销肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》；（三）高要区人民政府向林淦梅补偿鱼塘养殖损失30万元、塘面养殖损失45万元以及违法拆除其鸭棚损失147万元。原审法院另查明，2015年，原高要市人民政府撤市建区，成立高要区人民政府。原审法院认为：本案争议的焦点是高要区人民政府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月25日作出的《关于征地补偿申请的答复》及肇庆市人民政府作出的肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》是否合法。林淦梅在2016年3月8日向高要区人民政府递交征地补偿申请书。高要区人民政府将林淦梅的申请转交广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室处理。经广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室查明，该办公室已于2015年1月4日与林淦梅达成《青苗及附着物补偿协议》，并履行完毕。2016年3月25日，广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室根据查明的事实，就林淦梅提出的征地补偿申请作出《关于征地补偿申请的答复》，并于2016年4月21日向林淦梅送达上述答复。高要区人民政府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月25日作出的《关于征地补偿申请的答复》认定事实清楚，程序合法，处理恰当。肇庆市人民政府依法受理林淦梅的复议申请后，向高要区人民政府发出《行政复议答复通知书》，于2016年9月2日作出肇府行复[2016]47号《行政复议决定书》，之后，肇庆市人民政府认为该复议决定处理结果不适当，于2016年11月2日自行撤销上述复议决定并重新审理该案。经召开听证会，延期、中止、恢复审理程序，肇庆市人民政府于2017年2月28日作出肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》，程序合法，处理得当。综上，林淦梅请求撤销高要区人民政府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月25日作出的《关于征地补偿申请的答复》及肇庆市人民政府作出的肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》，理据不充分。本案审理的行政行为是答复及复议决定，至于林淦梅提出的赔偿请求，不属于本案审理范围。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回林淦梅的诉讼请求并判令其承担本案一审案件受理费50元。上诉人林淦梅上诉请求：撤销原判，责令两被上诉人重新作出行政行为。其理由是，高要区人民政府对鱼塘的征用仅签订了为期一年的使用权补偿协议，上诉人作为土地承办经营人，在未对施工活动产生影响的前提下在土地上进行生产经营活动是合法有效的。因此，被上诉人推断上诉人搭建鸭棚的行为为抢建行为是错误的。被上诉人高要区人民政府答辩称：高要区人民政府所做答复认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人肇庆市人民政府答辩称：第一，肇庆市人民政府的复议决定程序合法。第二，肇庆市人民政府的复议决定认定事实清楚、证据充分、适用法律依据正确。根据2015年1月4日征地拆迁办与上诉人签订的《青苗及附着物补偿协议》明确约定，上诉人需在甲方支付全部补偿款之日起七日内将青苗和附着物清理完毕并交予甲方使用，到期不清场的作自动放弃处理。该协议附表中载明6.97亩鱼塘一年施工期补偿标准为2000元每亩，共计补偿款13940元。上诉人于2015年1月领取了约定的补偿款，一年施工期应当自该日起计算。而上诉人在当年三月份在该地搭建棚架开展经营活动，显然违反了协议约定，其没有任何理由要求补偿。因此，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，原审判决认定的事实属实，本院对此予以确认。本院另查明：1、林淦梅于2016年3月8日向高要区人民政府提交的《征地补偿申请书》主要内容是：（1）其申请事项为对征地办于2016年2月25日强行征用申请人位于“大尾办”的鱼塘及拆除鸭棚补偿征地补偿款共计222万元：一是按3年计算补偿因征用鱼塘导致无法继续养殖观赏鱼的损失30万元；二是按3年计算补偿因毁坏鱼塘塘面鸭棚导致无法继续养殖母鸭的损失45万元；三是按每平方米350元补偿，因此毁坏鸭棚4200平方米损失147万元。（2）2014年1月份已经补偿的2.03亩已征用鱼塘，其余6.97亩鱼塘只补偿了一年施工期的费用，并没有被征用，所以申请人有权在该未征用鱼塘上继续经营；征地办于2016年2月25日对申请人于2015年3月份在该鱼塘上搭建的4200平方米鸭棚进行强制拆除，侵犯了申请人的合法权益，导致了申请人重大损失。2、2015年9月7日，征地办向上诉人发出告知书称，鱼塘一年施工期未到，上诉人在该位置搭建建筑物和种植青苗属于抢建抢种行为，要求上诉人在2015年9月12日前自行清理征地范围内抢建抢种的建筑物和作物。3、肇府行复（2016）65号行政复议调查听证笔录记载了如下内容：（1）高要区人民政府称，对于被清拆地块上的附着物，补偿了一年的停产经营损失，2015年1月4日补偿协议书上所称“鱼塘一年施工期”应当从林淦梅提供施工条件（干塘）给施工单位时起算，但对方至今没有提供施工便利给施工单位施工。（2）林淦梅主张“鱼塘一年施工期”应当从实际施工日期起计即2014年1月15日开始填塘，即从该日起计。4、肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》认定：根据2015年1月4日补偿协议，相关建设项目进入案涉土地施工最快也要等到甲方一次性支付全部补偿款给申请人后才能进行；协议中“鱼塘一年施工期”的施工期限应从2015年1月开始计算；申请人在2015年3月在案涉鱼塘搭建棚架并开展生产经营活动，该行为发生在约定的一年施工期内；被申请人的征地办认为申请人的行为违反协议约定属于抢建抢种行为而不应补偿，理据充分。本院认为：本案审理的是高要区人民政府对林淦梅于2016年3月8日向高要区人民政府提交的《征地补偿申请书》所作答复以及肇庆市人民政府复议决定的合法性。林淦梅所申请的补偿，是针对高要区人民政府于2016年2月25日对其鱼塘强拆导致损失的补偿，高要区人民政府对此答复认为该补偿已经包括在2015年1月4日《青苗及附着物补偿协议》约定的补偿款范围之内，但该答复并没有对其这一认定阐明具体的理由。肇庆市人民政府的复议决定，认为林淦梅的生产经营行为发生在一年施工期内，属于抢建抢种行为，不应得到补偿。然而，无论是涉案答复还是复议决定，均存在如下问题：第一，没有对林淦梅涉案申请的具体内容逐项进行认定和处理，导致其处理的事实不清、证据不足。第二，双方当事人均以2015年1月4日补偿协议作为支持一方行为或主张合法性的依据。然而，无论是涉案答复还是行政复议决定，均没有明确认定强拆所指向的鱼塘及其面积是否与2015年1月4日补偿协议所指“一年施工期”的鱼塘及其面积具有同一性。而且，如果上述同一性足以认定，“一年施工期”起止时间如何认定？该“一年施工期”能否因故中断或顺延？2016年2月25日是否仍然在“一年施工期”内？如果不在该“一年施工期”内而林淦梅在“一年施工期内”实施了抢建抢种行为，高要区政府能否在“一年施工期”之后对其进行强拆？所有这些问题，涉案答复和复议决定均没有认定和说明理由。综上，高要区人民政府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月25日作出《关于征地补偿申请的答复》认定事实的主要证据不足。原审判决对该答复及涉案行政复议决定的认定和处理不当，本院依法予以改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销广东省肇庆市中级人民法院（2017）粤12行初15号行政判决；二、撤销广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月25日作出的《关于征地补偿申请的答复》和肇庆市人民政府肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》；三、由肇庆市高要区人民政府对林淦梅于2016年3月8日提交的《征地补偿申请书》重新作出处理。本判决为终审判决。审判长 李 继审判员 王彩妃审判员 方丽达二〇一八年七月十二日书记员 王秋喆