吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）吉01行初285号 原告何玉馥，男，1969年7月22日出生，公民身份号码×××，汉族，农民，住址吉林省吉林市丰满区。 委托代理人何冠达（系原告儿子），男，1992年3月15日出生，公民身份号码×××，汉族，个体经营者，住址同上。 委托代理人裴爱英，北京京坤律师事务所律师。 被告吉林省人民政府，住所地吉林省长春市新发路**。 法定代表人景俊海，省长。 委托代理人马奇，吉林省司法厅行政应诉处副处长。 委托代理人王佳伟，吉林省司法厅行政应诉处主任科员。 原告何玉馥诉被告吉林省人民政府（以下简称省政府）集体土地行政复议一案，于2018年10月15日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月18日公开开庭审理了本案。原告何玉馥的委托代理人何冠达、裴爱英，被告省政府的委托代理人马奇、王佳伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月25日，被告吉林省人民政府对原告何玉馥作出吉政复字[2018]23号不予受理行政复议申请决定，该决定内容为“经审查，2017年12月28日，经吉林省人民政府批准，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函[2017]596号批复，批准吉林市人民政府2017年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案13，共计批准建设用地39,5464公顷，位于国务院批准的吉林市土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，吉林市2017年度建设用地已由国务院批准，批准文件为《国土资源部关于长春市和吉林市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2017]595号）。吉国土资耕函（2017]596号批复是国务院批准征收土地后省人民政府批准的实施方案，不是行使法定批准权限，不能视为吉林省人民政府的审批行为，不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，决定不予受理。” 原告何玉馥诉称，原告有权对吉国土资耕函[2017]596号批复申请行政复议，被告不予受理原告行政复议申请的理由不成立。首先，吉国土资耕函[2017]596号批复是被告批准具体实施方案（吉林市人民政府2017年城市建设用地实施方案13）的行为，即便该批复批准的建设用地已由国务院批准，也属于吉林省人民政府依法行使法定职权而作出的独立的行政行为。其次，原告的承包地位于吉国土资耕函[2017]596号批复批准的建设用地范围内，即该批复与原告有法律上的利害关系。请求人民法院撤销被告作出的吉政复字（2018）23号不予受理行政复议申请决定，判令其受理原告的行政复议申请。 被告省政府辩称：一、被告行政复议程序合法。2018年9月21日，原告向被告提出行政复议申请，请求撤销《吉林省国土资源厅关于吉林市人民政府2017年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案13的批复》（吉国土资耕函（2017]596号)。2018年9月25日，被告依法作出《不予受理行政复议申请决定书》（吉政复字[2018123号），并送达原告。行政复议程序符合法律规定。二、行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确。吉林市是国务院批准的较大的市，按照《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第三款、第四十四条第三款的规定，其城市土地利用总体规划由国务院批准，农用地转用和土地征收也由国务院批准。吉林市2017年度农用地转用和土地征收已由国务院批准，批准文件为《国土资源部关于长春市和吉林市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资（2017)595号）。吉国土资耕函[2017]596号批复是国务院批准农用地转用和土地征收后，被告作出的土地征收实施方案批复。根据《关于国务院批准土地征收后省级人民政府批准实施方案行政复议有关问题的研究意见》，国务院批准征收土地后，省级人民政府批准实施方案不是行使法定审批权限，不能视为省级人民政府的审批行为，不属于行政复议范围。因此，被告按照《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定依法作出不予受理行政复议决定。综上，被告作出行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请人民法院依法驳回原告诉讼请求。 原告何玉馥向本院提交了以下证据：1.吉政复字[2018]23号《不予受理行政复议申请决定书》及送达回证，用以证明原告不服被告作出的实施方案批复，向被告申请复议，被告作出不予受理决定；2.行政复议申请书及EMS快递回单，用以证明原告向被告申请行政复议的时间及内容；3.吉国土资耕函[20171096号批复及“一书四方案”，用以证明原告复议的行政行为具体内容；4．信息公开申请表五张及邮寄单、针对五份《信息公开申请表》中申请公开信息内容描述修改情况的说明，用以证明原告就涉及的承包地被征收地块向省国土资源厅申请公开征地批准文件及勘测地界图；5.吉林市丰满区小白山乡大兰旗村二社村民何玉馥原农村土地承包经营权证应填写承包地块情况的证明及土地承包经营权证，用以证明原告有承包地在涉案被诉批复批准的用地范围内，与该批复有利害关系；6.照片三张，用以证明原告被征收承包地的现状。 经庭审质证，被告对上述证据的质证意见是：对证据1-3无异议；对证据4-6的真实性无异议，但对其证明问题有异议，认为不能证明596号批复属于行政复议范围，该证据与本案无关。 被告省政府向本院提交了以下证据、依据：1．行政复议申请书及邮单，用以证明原告申请行政复议的内容及时间；2.不予受理行政复议申请决定书（吉政复字[2018]23号）及邮单，用以证明行政复议程序合法；3．国土资源部关于长春市和吉林市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复（国土资函[2017]595号）；4．关于国务院批准土地征收后省级人民政府批准实施方案行政复议有关问题的研究意见；5.吉林市报批用地请示和审查报告；6．《吉林市土地利用总体规划图（局部）》，证据3-6共同用以证明吉国土资耕函[2017]596批复不属于行政复议范围。被告提供的法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第三款、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款。 经庭审质证，原告对上述证据的质证意见是：对证据1-2无异议；对证据3的证明问题有异议，该批复的内容是国务院对于吉林市2017年度农用地转用和土地征收总体面积的批准，是对土地利用总体规划内确定的建设用地面积总体把控，不涉及地块位置等具体信息，与本案被告作出的批复内容不同，故该批复不能证明被告要证明的问题；对证据4有异议，该意见不属于法定证据种类，不能作为证据使用，且该意见仅仅是属于内部材料，不属于对外公示的具有法律效力的规范性文件，不能作为判案依据；对证据5-6，对其合法性和证明问题有异议，被告提交的该证据中的总体规划局部图没有附相应图例等内容，因此无法反映出该部分图示中被告标注的地块是属于吉林市土地利用总体规划确定的城市、村庄、集镇建设用地规模范围内，且被告作出涉案批复也没有履行法定的审批程序，因此该证据内容不合法，且该部分证据实际上表明了被告作出的涉案批复应当是具体到被征收地块的位置、面积，征地农民的安置途径、社会保障、供地方案、补充耕地方案等具体内容与国务院审批的农用地转用和征收方案内容并不重合，完全是被告独立行使行政审批职权作出的独立行政行为。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2以及被告提供的证据真实、合法且与本案待证事实具有关联性，本院予以采纳；原告提供的其他证据，被告的质证意见成立，本院不予采纳。 经审理查明，2017年9月8日，中华人民共和国国土资源部作出国土资函[2017]595号《国土资源部关于长春市和吉林市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复》。2017年12月28日，吉林省国土资源厅经省政府批准，作出吉国土资耕函[2017]596号《吉林省国土资源厅关于吉林市人民政府2017年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案13的批复》。原告何玉馥在该征收范围内有承包地，其于2018年9月19日向被告省政府邮寄了行政复议申请书，要求撤销省政府批准《吉林市人民政府2017年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案13的批复》，被告省政府于2019年9月20日予以签收。2018年9月25日，被告省政府作出吉政复字[2018]23号不予受理行政复议申请决定并向原告予以送达。原告何玉馥不服，诉至本院。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，土地征收由国务院或省级人民政府批准。本案中，根据被告省政府提供的中华人民共和国国土资源部作出国土资函[2017]595号《国土资源部关于长春市和吉林市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复》可以看出，原告何玉馥承包地所处地块的土地征收系由国务院批准的，被告省政府作出的吉国土资耕函[2017]596号《吉林省国土资源厅关于吉林市人民政府2017年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案13的批复》系根据国务院的批准文件负责组织实施，不是行使法定批准权限行为，不是独立的履行土地征收审批权行为，对原告何玉馥的产生实际影响的是国务院批准征收行为，并非被告省政府的批准实施方案行为，故不属于行政复议受案范围。被告省政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定对原告何玉馥的行政复议申请不予受理并无不当。综上，被告作出被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告何玉馥的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告何玉馥负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审 判 长  杨 光 代理审判员  高婧明 人民陪审员  岳中昌 二〇一八年十一月二十日 书 记 员  刘雅林