湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）长中行征初字第00336号原告陈某某，男，1979年11月2日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区。被告长沙市雨花区人民政府，住所地湖南省长沙市雨花区万家丽路与香樟路交汇处。法定代表人刘素月，区长。委托代理人周琼，该单位工作人员。被告长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室，住所地长沙市雨花区香樟路**雨花区政府二办大院。法定代表人张希林，主任。委托代理人万雄，湖南弘一律师事务所律师。第三人长沙市金属材料有限责任公司，住，住所地长沙市雨花区车站南路**/div>法定代表人邓敢。委托代理人杨朝军，湖南日月明律师事务所律师。原告陈某某与被告长沙市雨花区人民政府(以下简称雨花区政府)、长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称雨花区征收办）及第三人长沙市金属材料有限责任公司（以下简称金属公司）房屋征收补偿纠纷一案，于2015年12月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后依法向两被告及第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月18日公开开庭进行了审理。原告陈某某，被告雨花区政府的委托代理人周琼，被告雨花区征收办的委托代理人万雄，第三人金属公司的委托代理人杨朝军均到庭参与诉讼。本案现已审理终结。原告陈某某系第三人金属公司的房屋承租人，原告在对租赁房屋进行装修改造后，在租赁房屋内开展了经营活动。被告雨花区政府因长沙市轨道交通3号线一期工程城南东路站项目，于2015年10月23日作出了雨政征告字[2015]102号《长沙市雨花区人民政府公告》。2015年12月21日，被告雨花区征收办与第三人金属公司签订了《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议》，雨花区征收办共计支付金属公司房屋征收补偿款64799240元，被征收房屋装饰装修、附属设施及其他补偿费计算表（附件二）记载补偿款10669421元。原告陈某某诉称：原告与金属公司签订了《房屋租赁合同》及补充协议，约定承租期内如遇国家拆迁，征收补偿的装饰装修、停产停业损失及其他补偿费归原告所有。征收程序启动后，原告多次向两被告请求将上述费用直接支付给原告，但两被告对原告的请求不予理睬和答复，其与金属公司一并默认拒绝将上述费用给予原告。两被告在未通知原告的情况下单方面组织评估公司对涉案房屋进行了评估，并又在未告知原告的前提下与金属公司签订了包括装饰装修、停产停业等方面拆迁协议。两被告在整个征收过程中无视原告的存在，排除原告参与征收程序，其与第三人私下签订的协议侵害了原告的合法权益。2016年4月8日，被告雨花区政府组织大量城管、便衣及征收办工作人员包围涉案房屋，强行赶走原告店内工作人员，并将店面大门用围挡封闭，砸毁店面玻璃门和卷闸门，导致原告店内货品灭失和损毁，使得原告遭受重大损失。原告作为用益物权人的权利应与所有权人的权利一并受到法律保护，在承租期限内因征收不能继续履行租赁协议的，两被告应对原告的损失进行补偿。同时，当被征收房屋存在租赁情况时，因房屋征收造成的搬迁、临时安置、停产停业都是承租人所承受的后果，那么上述补偿费用的支付对象应当是承租人。且原告对涉案房屋投入了大量装饰装修费用，该笔征收补偿费也应对承租人进行支付。综上，原告作为与征收有直接利害关系的当事人，有权提起行政诉讼，请求：一、撤销两被告与第三人签订的《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议》；二、判令对两被告强制拆迁给原告造成的全部损失进行赔偿；三、判令两被告承担本案诉讼费用及合理支出。原告向本院提交了以下证据：证据1，雨花区政府作出雨政征告字[2015]102号公告，拟证明雨花区政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，其是适格被告；证据2，房屋租赁合同及补充协议，拟证明原告与第三人就征收拆迁的装饰装修、停产停业等补偿已约定由原告直接领取；证据3，报告及EMS快递单，拟证明原告向两被告请求将装饰装修、停产停业等征收补偿款支付给原告，两被告不予答复；证据4，签订协议证明，拟证明两被告与第三人签订的包含装饰装修在内的征收拆迁补偿协议损害了原告的合法权益；证据5，围挡预通知、围挡通知及围挡照片，拟证明两被告对原告下达搬迁通知并实施围挡，致原告无法经营；证据6，装修合同及部分收款收据、装饰装修设施盘点表及（2016）湘长麓证民字第473号公证书，拟证明1、原告多次对承租房屋进行装饰装修、改善改造，投入巨大，办公场所设施完善齐备；2、经原告对装饰装修项目盘点，确认了装饰装修价值；3、原告盘点的装饰装修项目，公证机关进行了公证，包括数量清点和现场照相；证据7，共同评估联系函及EMS快递单，拟证明为确定装饰改造现有价值，原告联系两被告及第三人一并确定评估事项；证据8，评估报告，拟证明资产评估机构依法对被征收房屋装饰装修进行评估，确定了被征收房屋内的装饰装修价值；证据9，涉案租赁门面被烧毁照片，拟证明2016年2月14日大年初七晚，涉案租赁门面被放火；证据10，（2016）湘长麓证民字第1436号公证书，拟证明两被告强制拆迁前，公证处对涉案门面内物品进行公证；证据11，强制拆迁照片，拟证明两被告组织强拆，导致涉案门面内商品、家具等未能及时搬迁，原告损失巨大；证据12，停产停业损失补偿、搬迁费补偿等计算表、承包合同及领款收据，拟证明原告依法应获得的补偿。被告雨花区政府辩称：一、雨花区政府不是本案适格被告，应当裁定驳回对雨花区政府的起诉；二、雨花区征收办与金属公司签订的征收补偿协议符合法律规定；三、选定房屋评估机构过程和评估结果合法，停产停业费的计算标准和方法均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关规定，合法有效。综上，雨花区政府不是本案适格被告，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。被告雨花区政府向本院提交以下证据:证据1，《长沙市雨花区机构编制委员会关于设立长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室的通知》（雨编发[2011]5号）及雨花区征收办组织机构代码证；证据2，长房权证雨花字第**房屋产权证；证据3，《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议》（编号：单位001）；证据4，2015年12月25日银行进账单；证据1至4拟证明，雨花区政府不是本案适格被告，金属公司是涉案被征收房屋所有权人，雨花区征收办与金属公司签订的征收补偿协议符合法律规定，且雨花区征收办按协议将征收补偿款项支付给被征收人符合法律规定；证据5，《长沙市轨道交通3号线一期工程城南东路站房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》及张贴记录；证据6，《长沙市轨道交通3号线一期工程城南东路站协商选定房地产价格评估机构公告》及张贴记录；证据7，《长沙市轨道交通3号线一期工程城南东路站投票选定房地产价格评估机构公告》及张贴记录；证据8：《长沙市轨道交通3号线一期工程城南东路站投票选定房地产价格评估机构结果的公告》及张贴记录；证据9，公证书；证据10，分户评估报告；证据5至10拟证明，选定房屋评估机构过程和评估结果合法，停产停业费计算标准和方法符合法律法规规定，合法有效。被告雨花区征收办辩称：雨花区征收办与金属公司在征收程序正当、双方自愿平等的情况下，依法依规签订协议，该协议依法有效。原告提出的撤销理由不成立。请求法院依法驳回。被告雨花区征收办向本院提交以下证据:证据1，《关于长沙市轨道交通建设规划（2011-2018）环境影响报告书的审查意见》（环审[2011]376号）；证据2，湖南省建设项目选址意见书（建规[选]字第43000020130021号）；证据3，湖南省建设项目选址申请表；证据4，长沙市发展和改革委员会关于转发省发改委《关于转发的通知》（长发改[2013]844号）；证据5，省发展改革委关于转发《国家发展改革委关于印发长沙市轨道交通近期建设规划（2012-2018年）的通知》的通知（湘发改基础[2013]1497号）；证据6，国家发展改革委关于印发长沙市轨道交通近期建设规划（2012-2018年）的通知（发改基础[2012]3854号）；证据7，长沙市发展和改革委员会关于转发省发改委《关于转发的通知》（长发改[2013]846号）；证据8，省发展改革委关于转发《国家发展改革委关于长沙市轨道交通3号线一期工程可行性研究报告的批复》的通知（湘发改基础[2013]1498号）；证据9，国家发展改革委关于长沙市轨道交通3号线一期工程可行性研究报告的批复（发改基础[2013]1206号）；证据10，长沙市城乡规划局《关于确认长沙市轨道交通3号线一期工程线路等方案征求意见的复函》；证据11，国土资源部《关于长沙市轨道交通3号线一期工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字[2013]95号）；证据12，长沙市发展和改革委员会关于确认3号线一期工程项目符合国民经济和社会发展规划的复函；证据13，长沙市城乡规划局《关于长沙市轨道交通3号线一期工程符合城乡规划的证明》；证据14，长沙市国土资源局《关于长沙市轨道交通3号线一期工程项目符合国家土地供应政策和土地利用总体规划的证明》；证据15，规划调查蓝线图和土地调查红线图；证据16，长沙市轨道交通3号线建设有限公司《关于尽快启动长沙市轨道交通3号线桂花路站、城南东路站项目征收工作的函》；证据17，长沙市轨道交通3号线一期工程项目（城南东路）征收范围公告（雨政征告字[2015]66号）；证据18，暂停办理有关手续的函；证据19，暂停办理有关手续的函的送达回执；上述证据拟证明涉案项目实施符合征收程序要求；证据20，关于长沙市轨道交通3号线一期工程项目（城南东路）征收范围内房屋调查情况的公示；证据21，长沙市轨道交通3号线一期工程（城南东路）征收补偿方案论证会议记录；证据22，长沙市轨道交通3号线一期工程（城南东路）征收补偿方案征求意见公告（雨政征告字[2015]87号）；证据23，长沙市轨道交通3号线一期工程（城南东路）征收补偿方案（征求意见稿）；证据24，长沙市轨道交通3号线一期工程（城南东路）房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告；证据25，长沙市轨道交通3号线一期工程（城南东路）协商选定房地产价格评估机构的公告；证据26，长沙市轨道交通3号线一期工程（城南东路）投票选定房地产价格评估机构的公告；证据27，长沙市轨道交通3号线一期工程（城南东路）投票选定房地产价格评估机构结果的公告；证据28，长沙市轨道交通3号线一期工程（城南东路）投票选定房地产价格评估机构的现场监督公证书；上述证据拟证明评估机构的选择公平、合法。证据29，长沙市轨道交通3号线一期工程（城南东路）征收补偿方案征求意见表；证据30，长沙市轨道交通3号线一期工程（城南东路）征收补偿方案征求意见及修改情况公告（雨政征告字[2015]96号）；证据31，长沙市轨道交通3号线一期工程（城南东路）征收补偿方案；证据32，社会稳定风险评估备案呈报表；上述证据拟证明涉案项目的实施符合征收程序要求；证据33，社会稳定风险评估报告，拟证明依法进行了社会稳定风险评估；证据34，长沙市拆除工程备案表，拟证明涉案项目的实施符合征收程序要求；证据35，资金证明，拟证明涉案项目征收补偿资金足额到位；证据36，长沙市轨道交通3号线一期工程（城南东路）征收补偿方案的批复（长征批字[2015]37号），拟证明征收程序合法；证据37，关于长沙市轨道交通3号线一期工程（城南东路）房屋征收决定（雨政征决字[2015]14号）；证据38，长沙市轨道交通3号线一期工程（城南东路）征收补偿方案；证据39，关于长沙市轨道交通3号线一期工程（城南东路）房屋征收决定公告（雨政征告字[2015]102号）；证据40，长沙市轨道交通3号线一期工程（城南东路）征收补偿方案；上述证据拟证明涉案项目的征收决定真实合法。证据41，公告张贴记录表及照片，拟证明涉案项目的征收符合程序要求。第三人金属公司陈述：从原告的诉讼请求来看，该请求系撤销第三人与征收人所签订的补偿协议，而该协议属于双方的真实意思表达，符合法律的程序规定且未违背法律强制性规定，真实合法有效，请求法院驳回原告诉讼请求。庭审中，原告对被告雨花区政府提交的证据发表了如下质证意见：对证据1的证明目的有异议，雨花区政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，其是适格被告；对证据2无异议；对证据3的合法性有异议，该协议约定的补偿内容不全；对证据4的合法性有异议，房屋征收补偿程序的合法性还在司法审查中；对证据5-9的合法性有异议，征收对象均未涉及到原告；对证据10的合法性有异议，评估报告从形式到内容均不合法，且评估的内容与涉案房屋现场不符。被告雨花区征收办、第三人金属公司均对雨花区政府提交的证据无异议。原告对被告雨花区征收办提交的证据发表了如下质证意见：被告雨花区政府提交的证据已经超过了举证期限。被告雨花区政府、第三人金属公司对雨花区征收办的证据无异议。被告雨花区政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1的证明目的有异议，原告不具备获得征收补偿款的资格；对证据2、3的证明目的有异议，原告并未向雨花区政府邮寄材料；对证据4、5的证明目的有异议，涉案征收项目的指挥部不是区政府设立的；对证据6、8的真实性、合法性、关联性均有异议，房屋装修没有进行过招投标，仅属于简单的个人装修改造，且房屋内可以移动的物品并非征收补偿的内容；对证据7的证明目的有异议；对证据9-11的关联性有异议；对证据12的合法性和证明目的有异议，原告个人实施的搬迁行为，没有其他材料予以佐证具体搬迁的物品，无法核实搬迁费用及停产停业费用等。被告雨花区征收办对原告提交的证据发表如下质证意见：原告举证超过了举证期限；对证据1的证明目的有异议，雨花区征收办依法履行了征收法定职责；对证据2的关联性有异议，协议是原告与金属公司签订的，与行政征收行为无关；对证据3的合法性、关联性有异议，政府委托的评估公司依法对涉案房屋的装饰装修进行了评估；对证据4的证明目的有异议，该证明并未侵害原告合法权益；对证据5的真实性、合法性有异议，原告提供的照片复印件在没有其他证据佐证的前提下，无法达到其证明目的；对证据6的合法性有异议，原告自行委托公证机构进行房屋装饰装修公证，两被告及第三人均不知情；对证据7、8的证明目的有异议，政府委托评估机构进行房屋评估是依法依规的，而原告单方面委托评估机构进行评估违反了征收评估规定；对证据9-11的关联性有异议；对证据12的合法性有异议，雨花区征收办仅对房屋所有权人进行补偿。第三人金属公司对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1的证明目的有异议，原告参与了本次征收过程，知晓了评估价格；对证据2中的补充协议真实性、合法性有异议;对证据3的合法性、关联性有异议，政府委托的评估公司依法对涉案房屋的装饰装修进行了评估；对证据4、5的证明目的有异议；对证据6的真实性、合法性有异议，公证处安排一位公证员进行公证明显违法；对证据7的合法性有异议；对证据10的真实性有异议，物品清单没有公证处的盖章；对证据11的证明目的有异议，涉案房屋并未发生强拆行为。经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据认证如下：1、被告雨花区政府提交的证据证明了涉案征收项目评估机构的选定过程，并证明了雨花区征收办已与金属公司签订了征收补偿协议，该证据真实、合法且与本案具有关联性，本院予以采纳；2、被告雨花区征收办提交的证据证明了涉案征收项目的审批程序及征收程序，本院对该证据予以采纳；3、原告提交的证据1、4证明了涉案项目的征收程序，本院予以采纳；原告提交的证据2、3证明了其诉讼主体资格，本院予以采纳；原告提交的证据6-8证明了其在两被告拒绝参与评估的情形下，自行对租赁房屋装饰装修部分进行了资产评估，本院予以采纳；原告提交的证据12系其单方陈述的损失内容，本院将结合案件事实综合予以认定；因本案并非因行政强制所引发的行政诉讼，原告提交的其他证据不能达到其诉讼主张，本院不予采纳。经审理查明：2011年5月25日，原告陈某某与第三人金属公司签订了《房屋租赁合同》，约定金属公司将其所有的位于湖南省长沙市××城××房屋××、××、××楼出租给陈某某。协议第十四条约定：本合同未尽事宜，经甲、乙双方协商一致，可订立补充条款。补充条款及附件均为本合同组成部分，与本合同具有同等法律效力。同日，陈某某与金属公司签订了《房屋租赁合同补充协议》，2011年6月15日，第三人金属公司在其房产证复印件上向原告陈某某出具了一份说明：1、同意你方按经营需要装修，但请对照此平面图注意房屋主体结构安全；2、因你方投入大，同意将租赁期延长至2021年8月31日止，如在租赁期内遇国家拆迁，则所补偿的装修费、停产停业费及其他补偿是由你方直接领取；3、顶层漏雨由你方负责维修，作价壹拾万元整，在最后一期租费中作抵；幕墙有掉落危险，由你方尽快拆除重建，如发生事故，由你方负责。金属公司在上述说明处加盖了单位印章。2015年7月17日，长沙市征收办发布了《长沙市轨道交通3号线一期工程城南东路站房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并进行了张贴；2015年7月22日，长沙市征收办发布了《长沙市轨道交通3号线一期工程城南东路站协商选定房地产价格评估机构公告》并进行了张贴；2015年8月4日，长沙市征收办发布了《长沙市轨道交通3号线一期工程城南东路站投票选定房地产价格评估机构公告》并进行了张贴；2015年8月10日，长沙市征收办发布了《长沙市轨道交通3号线一期工程城南东路站投票选定房地产价格评估机构结果的公告》并进行了张贴，选定湖南经典房地产评估咨询有限公司为涉案项目的评估机构。2015年8月17日，长沙市星城公证处作出了（2015）湘长星证民字第1848号《公证书》，证明“长沙市轨道交通3号线一期工程城南东路站投票选定房地产价格评估机构”活动结果有效。2015年10月23日，被告雨花区政府发布了雨政征告字[2015]102号《长沙市雨花区人民政府公告》，公告记载：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《湖南省实施办法》、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的规定，雨花区政府对长沙市轨道交通3号线一期工程城南东路站项目征收范围内房屋作出征收决定。该征收决定记载了征收目的、征收范围、征收部门及实施单位、征收签约期限、征收补偿方案等，涉案房屋在征收范围内。2015年11月11日，经典评估公司向被告雨花区征收办出具了《致估价委托人函》，评估结果汇总表中记载：房屋装饰装修900176元，备注城南东路（综合楼）。该函件附有《城南东路（综合楼）装饰装修评估结果一览表》，记载：城南东路（综合楼）房屋结构为钢混，设计用途为商业，评估总价为27977355元。2015年11月30日，原告陈某某向雨花区政府作出了《紧急报告》，提出以下要求：1、因本投资人对所承租房屋投入装饰装修金额巨大，指挥部目前公布的房屋装饰装修初步评估价格远远不能补偿本投资人的投入，现申请贵政府重新确定对本人所租房屋的装饰装修重新评估，以合理确定装修补偿价格；2、根据租赁合同的约定，由贵政府将本人所租赁房屋所属的装饰装修补偿款，停产停业损失费，产品拆卸、包装、安装运输费，按期拆迁奖等有关拆迁补偿款直接支付给本人，以免与出租人金属公司发生纠纷，影响项目拆迁进度。原告将上述报告邮寄送达给雨花区政府。2015年12月21日，被告雨花区征收办与第三人金属公司签订了《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议（货币补偿方式）》（编号：单位001），记载被征收房屋共计补偿64799240元（包括装饰装修部分）。2015年12月25日，长沙市征收办向第三人金属公司支付了房屋征收补偿款38000000元。2015年12月22日，原告陈某某通过EMS向第三人金属公司、被告雨花区政府送达了《关于共同确定装饰装修价值评估事项的联系函》，该函记载：为依法公正合理确定城南东路三层楼门面的装饰装修价格，使长沙市轨道交通3号线一期工程征拆项目顺利开展，早日完成拆迁任务，并使相关权利人获得相应的拆迁补偿，本人拟于2015年12月23日下午委托长沙市有资质的评估机构对城南东路装饰装修进行评估，届时请贵方共同参与，确定有关评估事宜。2015年12月24日，湖南正德能达资产评估有限公司作出了《陈某某所拥有的位于长沙市××××号门店的固定资产评估报告书》（能达评报字[2015]第048号）。该评估报告书摘要处记载：评估范围为陈某某申报的其在评估基准日为核实资产价值涉及的固定资产；评估基准日为2015年12月23日；评估结果为5715529元。2016年2月29日，湖南省长沙市麓山公证处作出了[2016]湘长麓证民字第473号公证书，该公证书记载公证员与申请人陈某某于2016年2月24日到达公证现场，公证员对涉案房屋内的物品办理了保全证据公证，公证书附带了现场拍摄照片。2017年1月6日，原告向本院申请针对湖南省长沙市××城××房屋××、××、××楼装饰装修的价值进行司法鉴定。本院依法委托湖南新融达资产评估有限责任公司对涉案装饰装修价值进行评估。2018年6月25日，湖南新融达资产评估有限责任公司向本院出具了《退回委托函》，记载：由于当事人无法提供资产评估所需资料（装修合同、图纸、付款凭证、相关票据、银行付款单据等），故申请退回委托。本院认为，本案争议的焦点为：一、陈某某及雨花区政府是否具备诉讼主体资格；二、两被告作出的行政征收行为是否合法；三、陈某某提出的赔偿请求是否符合法律规定。一、关于陈某某及雨花区政府是否具备本案诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。根据上述法律规定，虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条明确被征收人是房屋所有权人，但承租人作为用益物权人，因征收行为导致用益物权收到损害的，其有权获得相应的征收补偿。首先，从物权保护的角度来看。对所有权人（被征收人）房屋征收补偿的性质应为弥补其丧失物权的损失补偿，而物权的权能具体包括占有、使用、收益、处分。租赁协议实际上是所有权人将其物权之占有、使用权能让渡给承租人行使，承租人基于合法有效的协议概况受让了物权之占有、使用权能，在房屋用益物权的使用人与房屋所有权人不一致的情况下，政府在征收补偿中应当分情况考虑被征收房屋的具体状况，不能忽视承租人的合法权利。其次，从利益角度的考量来看。所有权人在征收补偿中的利益角度与承租人的利益角度并非完全重合。承租人基于租赁协议取得了房屋的占用、使用权能，其为了最大限度发挥上述权能将会对房屋进行装修、改造，但该部分投入与所有权人并不具有利害关系，所有权人仅是按照租赁协议约定收取房屋租金。由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》将承租人排除在征收补偿法律关系外，征收人与被征收人都无需考虑装修、搬迁、停产停业等的补偿情况，这将导致承租人的合法利益处于真空状态，无从获得法律的有效保护。因此，陈某某认为雨花区政府、雨花区征收办与金属公司签订的《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议》违法，对其装饰装修等部分财产未合法补偿，可以向人民法院提起行政诉讼，具备原告诉讼主体资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。根据上述规定，雨花区政府负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，雨花区征收办作为雨花区政府确定的房屋征收部门，具体组织实施房屋征收与补偿工作。本案中，雨花区政府对涉案房屋进行的征收补偿工作应视为统一的整体，包括调查、评估、协商、签订协议等环节。现涉案房屋承租人认为所有权人与征收人所达成的征收补偿协议侵犯了其合法权益，其实际上是对整个征收补偿过程有异议，即对调查、评估及协议签订等环节均不认可，其将雨花区征收办和雨花区政府共同列为被告并无不妥，雨花区政府是本案适格被告。二、关于两被告作出的行政征收行为是否合法的问题。雨花区政府、雨花区征收办对涉案房屋实施的征收补偿行为认定事实不清。城南东路（综合楼）建筑的房屋产权证显示房屋状况：幢号1栋，房号1、2层。但是，金属公司与陈某某签订的《房屋租赁合同》第一条约定，甲方将其所有的位于湖南省长沙市××城××房屋××、××、××楼出租给乙方。湖南省长沙市麓山公证处作出的（2016）湘长麓证民字第473号公证书记载，公证员与申请人对一、二、三楼物品进行了拍照和清点。结合上述事实来看，金属公司在将城南东路（综合楼）出租前已对该建筑内部进行了改造，陈某某实际承租、装修、使用了涉案建筑的一至三层（包括了改造层），雨花区政府、雨花区征收办在作出房屋征收补偿行为前应对该基本事实予以查清，涉案房屋评估报告中的装饰装修费也应包括一至三层的项目。但是，从经典评估公司向被告雨花区征收办出具的《致估价委托人函》来看，评估结果汇总表中记载：房屋装饰装修900176元，备注城南东路（综合楼）。雨花区征收办委托的经典评估公司的评估报告仅对涉案房屋的一、二层装饰装修进行了评估，该评估报告所认定的房屋装饰装修部分与客观事实不一致。雨花区政府、雨花区征收办基于该评估报告与金属公司所签订的房屋征收补偿协议明显认定事实不清，就补偿协议中涉及到装饰装修、附属设施（附件二）的补偿款计算错误，侵害了原告合法权益。雨花区政府、雨花区征收办对涉案房屋实施的征收补偿行为程序违法。陈某某是涉案房屋的承租人，属于本案征收补偿行为的行政相对人，因征收行为必将对其装修投入、物品搬迁、停产停业等方面产生重大影响，故其享有的用益物权应在征收补偿中予以合法保护。雨花区政府、雨花区征收办在征收补偿过程中对涉及到涉案房屋的装饰装修部分应充分保障陈某某的合法权益，即告知评估机构的选定情况、通知参与装饰装修部分的评估程序、听取承租人对装饰装修部分评估报告的意见等，对物品搬迁、停产停业方面也应考虑承租人的具体情况并给予补偿。雨花区政府、雨花区征收办在对涉案房屋装饰装修部分的评估程序中未告知陈某某相关情况，在陈某某向雨花区政府出具了维权报告后，雨花区政府、雨花区征收办也未进行任何解释并采取补救措施，两被告所实施的征收程序遗漏了行政相对人，征收程序违法。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。本案中，两被告实施的征收行为中涉及到装饰装修、停产停业、搬迁费的补偿部分，认定事实错误，程序明显违法，根据上述法律规定，涉案补偿协议中涉及到装饰装修、附属设施（附件二）装修补偿、搬迁费、停产停业费的事项无效。三、关于陈某某提出的赔偿请求是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，两被告在征收补偿程序中对装修补偿、搬迁费、停产停业费的认定明显违法，侵害了原告的合法权益，应予赔偿。根据原告主张的赔偿请求来看，主要集中在装饰装修、停产停业及搬迁费三个方面。首先，关于装饰装修的赔偿问题。经典评估公司出具的评估报告明显与客观事实不符，本院不予认可。本院在审理过程中，原告就装饰装修的价值认定问题申请了司法鉴定，但因当事人无法提供评估所需资料，评估机构无法出具鉴定意见。本院认为，在政府委托评估机构出具的评估报告明显违法，且司法鉴定无法出具明确意见的前提下，原告委托湖南正德能达资产评估有限公司出具的评估报告可以作为本案认定装饰装修价值的依据，也符合证据规则的规定。原告在知晓经典评估公司出具的评估报告后及时向雨花区征收办等部门提出了异议，在未得到明确回复后，其为了维护自身权益，自行委托评估公司对装饰装修部分再次进行评估，且书面邀请被告及第三人到场进行鉴证。原告该维权行为并无不当，也尽到了必要的告知义务。两被告认为原告单方面委托评估机构进行评估的行为违法，在本案的特定情形下，本院对该诉讼主张不予采信。原告委托评估公司出具的评估报告所记载的事项能与公证书中所记载的事项相对应，本院予以认定湖南正德能达资产评估有限公司对涉案房屋装饰装修部分作出的评估结果，共计5715529元。其次，关于停产停业损失的赔偿问题。经查，城南东路（综合楼）房屋评估价格为27977355元，依据《湖南省实施办法》第十四条第一款之规定，结合原告经营规模及再次经营的时间损耗，酌情认定2350098元（27977355元×7‰×12月=2350098元）。再次，关于搬迁费的赔偿问题。原告在庭审中仅提供了搬迁费的计算表，但无法提供其他证据予以佐证，本院根据公证书中照片的内容，酌情认定50000元。综上，被告雨花区政府、雨花区征收办在征收补偿过程中遗漏行政相对人，且对涉案房屋装饰装修部分的事实认定错误，其与金属公司签订的《房屋征收补偿协议》附件二中的装饰补偿、搬迁费、停产停业费部分应确认无效，并承担相应的赔偿责任，共计赔偿原告8115627元（5715529+2350098+50000=8115627）。原告陈某某提起诉讼的部分理由成立，本院予以采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（四）、（八）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款之规定，判决如下：一、确认长沙市雨花区人民政府、长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室与长沙市金属材料有限责任公司2015年12月21日签订《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议》附件二中的装修补偿、搬迁费、停产停业费事项无效；二、限长沙市雨花区人民政府、长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室在本判决生效后60日内赔偿陈某某装修补偿、搬迁费、停产停业费共计8115627元；三、驳回原告陈某某其他诉讼请求。本案受理费人民币50元，由被告雨花区政府、雨花区征收办负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  彭 杨代理审判员  陈邵明代理审判员  廖国娟二〇一八年七月四日书 记 员  吴 思附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。