文书内容广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤03行终744-759号上诉人（原审原告）叶仕通等16人（各案上诉人身份信息详见附表）诉讼代表人叶仕通，男，汉族。诉讼代表人朱庆雄，男，汉族。16位上诉人共同委托代理人赵辉，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）深圳市大鹏新区葵涌办事处，住所地广东省深圳市大鹏新区葵涌办事处三溪福塘南路**，组织机构代码00755156-9。法定代表人刘建中，该办事处主任。委托代理人张海波，该办事处工作人员。委托代理人郑丹萍，广东龙昌律师事务所律师。上诉人叶仕通等16人因与被上诉人深圳市大鹏新区葵涌办事处（简称葵涌办事处）行政其他纠纷共16案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2016）粤0308行初1621、1799-1801、1807-1810、1816-1822、1824号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对16案一并进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，叶仕通等16人均为深圳市大鹏新区坝光社区村民。2007年3月2日,深圳市人民政府印发《关于大鹏半岛保护与开发综合补偿办法》（以下简称《综合补偿办法》），规定：为做好大鹏半岛保护与开发，决定参照深圳市最低生活补助线标准，对大鹏半岛原村民每人每月发放基本生活补助费500元，暂定补偿时间为4年，从2007年1月1日起至2010年12月31日止，龙岗区人民政府负责组织按月发放原村民生态保护专项基本生活补助费，享受生态补偿的原村民有责任和义务保护大鹏半岛生态环境，支持大鹏半岛保护与开发。如果在生态补偿期间原村民发生破坏生态环境、违法抢建、非法经营等行为，龙岗区人民政府有权终止发放其生态保护专项基本生活补助费。2008年1月4日，深圳市人民政府发布深圳市人民政府令第178号《大鹏半岛保护与发展管理规定》（2008年3月1日起实施），规定大鹏半岛生态补偿适用《综合补偿办法》,享受生态补偿的原村民有责任和义务保护大鹏半岛生态环境,支持大鹏半岛保护与开发；龙岗区人民政府、市政府各有关主管部门可以根据本规定制定实施办法。根据上述《综合补偿办法》和《大鹏半岛保护与发展管理规定》的规定，符合条件的大鹏新区原村民自2007年起可领取生态补助款。2007年度至2012年度的生态补助款均在次年年初发放。2012年12月7日，深圳市大鹏新区管理委员会（以下简称大鹏管委会）印发深鹏管﹝2012﹞51号《大鹏半岛生态保护专项补助考核和实施细则（试行）》（简称《实施细则》），规定：大鹏半岛生态保护专项补助适用对象为葵涌、大鹏、南澳三个办事处四种类型的原村民，补助发放标准为每人每月人民币1000元；第五条规定生态保护专项补助时间为3年，即从2011年1月1日起至2013年12月31日止；第七条、第八条对符合该细则第六条补助适用对象和适用条件作出了具体的说明和规定；第十一条规定发生破坏生态环境、污染环境、违法抢建抢种、不配合政府进行公益项目、重大项目开发建设或者不配合政府主导的搬迁、拆迁、土地整备及附着物征收等情形的，停发或扣减相关责任人生态保护专项补助……第十二条至第十七条规定了申报-初审-考核-公示-申报发放的程序，规定办事处对符合条件的申请人履行生态环境保护义务和责任进行考核，按照核定的最终补助人数和金额，向大鹏新区生态保护和城市建设管理局申请拨付补助资金……该细则由大鹏新区生态保护和城市建设管理局进行解释。2012年12月24日，大鹏管委会印发深鹏管﹝2012﹞53号《大鹏半岛生态保护专项补助管理和考核办法》（以下简称《考核办法》）。该办法规定的补助对象、补助标准与《实施细则》相同；第四条规定了大鹏半岛生态保护专项补助适用对象。第五条规定了申报-初审-审核-公示-上报的程序，即各社区工作站对补助对象填写的生态补助申请表出具初审意见，报所在办事处进行审核，各办事处职能部门进行严格审核后将生态补助人员名单在各社区公示15天，公示无异议或查实不影响其享受生态补助资格的，由办事处职能部门将符合条件人员登记造册，将名单和人数上报新区发展和财政局审批认定。第七条规定了大鹏管委会对考核不合格的原村民有权停止发放相关责任人及其配偶和子女的生态保护专项补助的情形，包括不配合政府进行公益项目、重大项目开发建设，不配合政府主导的搬迁、拆迁、土地整备及附着物征收等情形。第十一条规定各社区工作站负责将补助资金发放给补助对象、填写年度发放专项补助款的进度表并报所在办事处财政办备案。《实施细则》的试行期限于2013年12月31日届满后，2015年1月27日，大鹏新区生态保护和城市建设局发布《关于继续实施2014年度大鹏半岛生态保护专项补助政策的通告》，称根据市政府办公厅《关于实施生态补偿政策有关情况的报告》及相关批示精神，经大鹏管委会同意，2014年大鹏半岛生态补助继续按原政策的申报程序和发放标准实施。2014年1月21日，原告叶仕通、龚嫒英、叶锦花、叶锦秋、周覃喜、林柏容、周顺和、周顺平8人被列入《暂不予发放2013年生态保护专项补助名单》。2014年1月22日，葵涌办事处决定对原告叶仕通、龚嫒英、叶锦花、叶锦秋、周覃喜、林柏容、周顺和、周顺平8人暂缓发放2013年度生态补助款，理由是该8名原告均未在2014年1月16日前出具书面搬迁承诺，不配合坝光整体搬迁工作。2014年1月24日，领取了2013年度补助款的原村民在《大鹏新区生态保护专项补助人员发放金额表》上签名确认，领取金额为12000元；在该名单中，原告叶仕通、龚嫒英、叶锦花、叶锦秋、周覃喜、林柏容、周顺和、周顺平的发放金额均为0，备注中注明“搬迁考核暂不发放”。2015年2月10日，葵涌办事处决定对16名原告均暂缓发放2014年度生态补助款，理由是16名原告在2014年度坝光整体搬迁项目中不配合搬迁工作，不符合发放补助款的条件。16名原告不服，分别提起诉讼。又查，2015年9月2日，深圳市财政委员会对原告等人作出《非本机关政府信息告知书》，答复称：……根据五届四十五次市政府常务会议精神（2011年12月），为继续做好大鹏半岛区域性保护与开发，同意适当提高补助标准，对大鹏半岛原村民按每人每月1000元的标准发放生态保护专项补助，发放期限为3年（2011年-2013年），补助资金由市国土基金支付。根据市发改委的意见，市政府同意在2014年顺延执行大鹏半岛生态补助政策，期限一年。大鹏半岛生态保护专项补助政策具体由大鹏新区生态保护和城市建设管理局负责组织实施。根据大鹏新区制定的《实施细则》，大鹏新区可根据辖区居民对生态保护不力以及不配合政府开展社会建设和管理工作情况，相应取消、停发或扣减其生态保护专项补助。另查，诉讼期间，16名原告已分别领取2013年度至2016年度的生态补助款。诉讼中，原审法院于2017年12月29日作出裁定，以超过起诉期限为由驳回原告叶仕通、龚嫒英、叶锦花、叶锦秋、周覃喜、林柏容、周顺平、周顺和就2013年生态补助款提起的诉讼。再查，原审法院在（××）××初××、××、××人××鹏新区葵涌办事处征收补偿一案中查明，深圳市龙岗区人民政府因建设龙岗区精细化工产业园，于2008年将原告所在的自然村纳入到精细化工产业园区的整体搬迁范围，并印发《深圳市龙岗区精细化工产业园区房屋拆迁安置补偿办法》。后精细化工产业园项目改名为国际生物谷项目。再查，《深圳市龙华新区和大鹏新区管理暂行规定》（2012年3月10日起施行，2017年11月28日被废止并被《深圳市大鹏新区管理规定》所取代）第五条规定，市政府分别设立龙华新区管理委员会、大鹏管委会，大鹏管委会是市政府的派出机构，行使市政府决定由区级政府行使的职责。2017年11月28日起施行的《深圳市大鹏新区管理规定》第五条亦对大鹏管委会的机构性质和职责作出了相同规定。原审法院认为，本案的争议焦点是：葵涌办事处暂缓向原告发放2013年度、2014年度生态补助款是否违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，葵涌办事处决定暂缓向原告发放2013年度和2014年度生态补助款的依据是《实施细则》和《考核办法》，因此，原告要求一并审查上述两份规范性文件的合法性符合上述法律规定。相关法律、法规没有对公民享有生态补助款的权利作出明确规定。大鹏半岛生态补助是市政府通过规章形式在《大鹏半岛保护与发展管理规定》中赋予大鹏半岛原村民一项附条件的授益性权利，同时《大鹏半岛保护与发展管理规定》设定了享受生态补助的原村民有保护大鹏半岛生态环境、支持大鹏半岛保护与开发的责任和义务，并规定了龙岗区人民政府、市政府有关部门可以根据该规定制定实施办法。根据原《深圳市龙华新区和大鹏新区管理暂行规定》及现《深圳市大鹏新区管理规定》的规定，大鹏管委会作为市政府的派出机构，有权在辖区内行使市政府决定由区级政府行使的职责。因此，大鹏管委会有权依照《大鹏半岛保护与发展管理规定》，就大鹏半岛生态补助政策的具体实施制定《实施细则》和《考核办法》。故《大鹏半岛保护与发展管理规定》是被诉规范性文件制定和实施的上位法依据。《大鹏半岛保护与发展管理规定》中规定享受生态补助的原村民既有义务保护大鹏半岛的生态环境，同时也规定了原村民有支持大鹏半岛开发的义务。《实施细则》和《考核办法》规定的“不配合政府进行公益项目、重大项目开发建设”等停发生态补助款的情形符合《大鹏半岛保护与发展管理规定》所规定的大鹏半岛原村民有义务支持大鹏半岛开发的原则性规定。国际生物谷项目属于政府主导的重大开发建设项目，根据案件查明的事实，16名原告在国际生物谷建设过程中并没有履行支持该项目开发建设的义务，故葵涌办事处根据《实施细则》第十一条和《考核办法》第七条的规定暂缓发放原告生态补助款并无不当。诉讼期间16名原告已分别收到2013年度至2016年度的生态补助款，原告要求确认葵涌办事处扣发生态补助款的行为违法及要求葵涌办事处支付相关生态补助款的诉讼请求理由不成立，原审法院不予支持。经原审法院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告叶仕通、龚嫒英、叶锦花、叶锦秋、周覃喜、林柏容、周顺和、周顺平、叶进莲、朱庆雄、朱庆堂、黄秋霞、朱卓成、朱庆明、黄惠玲、朱永康的全部诉讼请求。上诉人叶仕通等16人不服该判决，向本院提起上诉，认为生态保护专项补助是深圳市人民政府为了保护当地生态和持续发展而给予村民的政策补贴，与坝光整体搬迁无任何关联性。葵涌办事处仅通过自行制定的考核办法扣发上诉人依法应享受的补助款的行为违法，请求：1.撤销广东省深圳市盐田区人民法院（2016）粤0308行初1621、1799-1801、1807-1810、1816-1822、1824号行政判决；2.确认葵涌办事处不予发放上诉人生态补助款的行为违法，责令葵涌办事处依法发放上诉人应享受的生态保护专项补助；3.本案诉讼费用由葵涌办事处承担。二审调查询问时，上诉人明确表示放弃“责令葵涌办事处依法发放上诉人应享受的生态保护专项补助”的上诉请求，并增加一项上诉请求为“附带审查《实施细则》第5条、第7条、第8条、第11条和《考核办法》第5条、7条、11条的合法性”。被上诉人葵涌办事处答辩称：一、葵涌办事处暂缓发放上诉人涉案的生态保护专项补助的行为，符合深圳市的相关政策规范性文件规定，程序合法。根据2012年及2015年的《实施细则》及《考核办法》，葵涌办事处依法负有对生态保护专项补助的审核审定及发放的权利，也有职责对考核部门的补助对象予以暂缓发放生态补助款。葵涌办事处根据上诉人所在社区工作站出具的书面意见及相关职能部门对上诉人的调查情况，依法履行核实调查的职责，对上述意见及调查情况予以核实，经审查确认上诉人在坝光整体拆迁项目中未履行应尽的义务和责任，不符合《考核办法》及《实施细则》规定的发放生态补助的条件。故葵涌办事处在上诉人的生态补助对象考核表中盖章同意暂缓发放上诉人涉案的生态补助款。二、上诉人要求附带性审查的涉案《实施细则》及《考核办法》是根据《大鹏半岛保护与发展管理规定》和《深圳市关于大鹏半岛保护与开发综合补偿办法》制定，在制定权限、制定内容和制定程序上符合合法性要件，并未违反我国及深圳市有关生态保护补偿政策及相关文件的精神，可以作为本案审理的依据。经审理，原审查明的事实无误，本院予以确认。另查，2018年1月26日，深圳市人民政府印发深府规【2018】4号《深圳市人民政府关于大鹏半岛保护与开发综合补偿有关规定适用范围的批复》，明确将“不配合政府进行公益项目、重大项目开发建设”、“不配合政府主导的搬迁、拆迁、土地整备及附着物征收”、“违反计划生育法规、政策”以及“其他影响生态保护和社会建设及管理行为”等情形纳入政府有权终止发放生态保护专项基本生活补助费的范围。本院认为，鉴于原审法院以超过起诉期限为由，裁定驳回了叶仕通等8人就2013年生态补助款发放的起诉，本系列案二审仅就葵涌办事处针对叶仕通等16人作出暂缓发放2014年度生态保护专项补助行为进行审查。根据在案证据及葵涌办事处的答辩意见，葵涌办事处针对叶仕通等16人作出暂缓发放2014年度生态保护专项补助行为，其直接依据是大鹏管委会印发深鹏管﹝2012﹞51号《大鹏半岛生态保护专项补助考核和实施细则（试行）》，即前述《实施细则》第十一条第（一）项第4目、第5目关于“不配合政府进行公益项目、重大项目开发建设以及不配合政府主导的搬迁、拆迁、土地整备及附着物征收的，停发或扣减相关责任人生态保护专项补助”的规定。上诉人主张葵涌办事处通过其自行制定的规范性文件扣发上诉人依法应享受的生态保护专项补助的行为违法，并诉请对前述规范性文件的合法性进行审查。对此，本院认为，有关生态保护专项补助的规章依据是深圳市人民政府令第178号《大鹏半岛保护与发展管理规定》。《大鹏半岛保护与发展管理规定》第三十一条规定：“大鹏半岛生态补偿适用《关于大鹏半岛保护与开发综合补偿办法》，享受生态补偿的原村民有责任和义务保护大鹏半岛生态环境，支持大鹏半岛保护与开发。”深圳市人民政府发布的《关于大鹏半岛保护与开发综合补偿办法》第一条第（三）项规定：“享受生态补偿的原村民有责任和义务保护大鹏半岛生态环境，支持大鹏半岛保护与开发。如果在生态补偿期间原村民发生破坏生态环境、违法抢建、非法经营等行为，龙岗区人民政府有权终止发放其生态保护专项基本生活补助费。”根据上述规定，葵涌办事处述称的上诉人不配合坝光整体搬迁工作，并不属于前述规定中终止发放生态补助费的法定情形。上述《实施细则》将“不配合政府进行公益项目、重大项目开发建设以及不配合政府主导的搬迁、拆迁、土地整备及附着物征收”纳入停发或扣减生态保护专项补助的范围，明显缺乏上位法依据，不能作为认定被诉暂缓发放生态保护专项补助行为合法的依据。另需指出的是，深府规【2018】4号《深圳市人民政府关于大鹏半岛保护与开发综合补偿有关规定适用范围的批复》的发布时间是在被诉暂缓发放生态保护专项补助行为作出之后，该批复不具有溯及既往的效力。据此，本院认定葵涌办事处以上诉人不配合坝光整体搬迁工作为由，作出被诉暂缓发放生态保护专项补助行为，缺乏法律依据，依法应当予以撤销并责令葵涌办事处依法发放；但鉴于葵涌办事处已改变原行政行为，相关生态保护专项补助已实际发放，且上诉人仍要求确认原行政行为违法，本院据此确认被诉暂缓发放生态保护专项补助行为违法。另，鉴于前述《实施细则》已被深鹏管﹝2015﹞21号《大鹏半岛生态保护专项补助考核和实施细则》取代，且相关合法性问题已通过深圳市人民政府发布深府规【2018】4号批复的途径予以事后纠正，本院不再另行向涉案规范性文件的制定机关提出处理建议。综上，葵涌办事处针对叶仕通等16作出的暂缓发放2014年度生态保护专项补助行为适用法律错误，鉴于葵涌办事处已改变原行政行为，相关生态保护专项补助已实际发放，本院依法确认被诉暂缓发放生态保护专项补助行为违法。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以撤销。上诉人关于确认违法的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省深圳市盐田区人民法院（2016）粤0308行初1621、1799-1801、1807-1810、1816-1822、1824号行政判决；二、确认被上诉人深圳市大鹏新区葵涌办事处针对叶仕通等16人作出的暂缓发放2014年度生态保护专项补助行为违法。16案一、二审案件受理费，每案为人民币100元，均由被上诉人深圳市大鹏新区葵涌办事处负担。本判决为终审判决。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  王强力二〇一九年三月五日书记员  袁 焘附：（2018）粤03行终744-759号共16宗案件上诉人的身份信息表            案号              16案上诉人身份信息                  744号              叶仕通，男                  745号              黄惠玲，女                  746号              叶锦花，女                  747号              龚嫒英，女                  748号              周顺和，男                  749号              周顺平，男                  750号              周覃喜，男                  751号              林柏容，女                  752号              叶锦秋，女                  753号              叶进莲，女                  754号              朱永康，男                  755号              朱卓成，男                  756号              黄秋霞，女                  757号              朱庆明，男                  758号              朱庆雄，男                  759号              朱庆堂，男