贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔27行初384号 原告罗治荣，男，布依族，1938年10月10日生，住贵州省罗甸县, 委托代理人罗永辉，系贵州典正律师事务所律师，特别授权代理。 被告罗甸县人民政府，住所地：贵州省罗甸县和平路9号县政府大楼。 法定代表人杨兴华，系该县人民政府县长。 出庭应诉机关负责人姜宏智，系该县人民政府副县长。 委托代理人李艳婷、付扬（实习），系北京中银（贵阳）律师事务所律师，一般授权代理。 原告罗治荣诉被告罗甸县人民政府请求确认土地行政强制行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月29日作出（2016）黔27行初28号行政判决，原告不服上诉至贵州省高级人民法院，贵州省高级人民法院于2018年5月31日作出（2016）黔行终1120号行政裁定，裁定发回本院重审。本院于2018年8月7日立案受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。并依法组成合议庭，于2018年10月25日公开开庭进行了审理。原告罗治荣及其委托代理人罗永辉，被告罗甸县政府副县长姜宏智及委托代理人李艳婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告罗治荣诉称，2015年12月初，在未接到组、村、镇、县任何部门、任何人通知的情况下，发现自己所依法承包的位于贵州省罗甸县边阳镇“上坝”面积为0.8亩的承包责任田耕作层被全部挖掉，该责任田四至边界的田坎被全部挖掉，完全改变了原来耕田的面貌，耕田已经全部被非法毁坏。后经原告到边阳镇人民政府询问了解，才知道是罗甸县人民政府非法征用、非法施工造成的。被告罗甸县人民政府采取化整为零的方式对新庄6个村民小组位于罗甸县边阳镇“上坝”土地进行非法征用的行为违反相关法律规定，已经严重侵犯了原告的合法权益。特依法提起行政诉讼，请求判决确认被告罗甸县政府的强制征收原告主张权利的上述土地行政行为违法，责令被告停止非法征用土地行政行为、停止非法侵害原告“上坝”土地承包经营权，本案诉讼费由被告全部承担。经本院释明，原告于2018年9月18日将其诉讼请求书面明确为：“1.请求对被告罗甸县人民政府所实施的征用原告‘上坝’耕田的土地征用决定进行合法性审查，判决被告罗甸县人民政府所实施的征用原告‘上坝’耕田的土地征用决定具体行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。”庭审中，经本院进一步释明，原告将其诉讼请求明确为：“1、请求确认被告罗甸县人民政府行政强制占用原告承包土地及铲除地上附作物的行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。” 为证明其主张，原告罗治荣向本院提交了以下证据： 1.原告罗治荣身份证及户口簿复印件，拟证明：原告罗治荣的身份情况; 2.罗治荣《土地承包经营权证》及《土地承包经营调查统计表》，拟证明：罗治荣对被征收土地享有合法承包经营权; 3.录音光盘及书面整理内容，拟证明：被告实施占用涉案承包地并铲除地上附作物的情况； 4.原一审调查笔录1份（罗如宝），拟证明：涉案行政行为系被告罗甸县人民政府组织实施而不是边阳镇人民政府实施； 5.涉案土地现场照片3张,拟证明涉案承包地现已经被平整。 被告罗甸县人民政府质证意见：对1、2号证据无异议；对3号证据的真实性、合法性予以认可，但对其关联性和证明目的不予认可，相关工作人员系边阳镇政府工作人员，与被告无关；对4号证据的真实性、合法性无异议，但对其关联性及证明目的不予认可，认为该调查笔录并没有明确指明占用及铲除行为系被告所为；对5号证据的真实性无异议，但不认可原告的证明目的，认为从拍摄的照片现状可以看出土地并没有被占用。 被告罗甸县人民政府在答辩期限内未作书面答辩，当庭答辩称：不是本案适格被告；没有强制占用及铲除原告承包地及地上的附作物。在原审中被告提交的村委会证明，证实原告主张的涉案土地的铲除行为系贵州亿腾公司所为。没有实施侵害原告土地承包经营权的行为。故，请求驳回原告的诉讼请求。 为证明其主张，被告罗甸县人民政府向本院提交了以下证据： 1.罗甸县边阳镇罗木村（新庄村）村委会出具的《情况说明》，拟证明：原告涉案土地及地上附作物被清除系施工单位贵州亿腾建设工程有限公司实施的，而非被告罗甸县人民政府实施； 2.《边阳综合工业园区边阳延伸征收合同》2份，拟证明：边阳工业园区边阳大道延伸项目占用的主体不是被告罗甸县人民政府，被告没有占用原告的土地并铲除地上的附作物。 原告质证意见：对罗木村委会出具的《情况说明》的真实性不予认可，认为不能证明征收涉案土地经过了原告的同意；被告提交的证据不能证明强制占用土地及铲除地上附着物的行为合法。 诉讼过程中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定，本院责令被告补充提交如下证据：1.《罗甸县边阳工业园区征地丘块图》；2.《罗甸县边阳工业园区商贸城征地面积表》。经组织质证，原告罗治荣提交质证意见为：对1号证据的关联性有异议，认为原告的土地不在批复的边阳工业园区征地范围内，该证据与被告征收原告土地没有任何关系，不是法定的征收土地合法审批文件，不能作为支持被告诉讼主张的定案证据。对2号证据认为，所载的新庄村上坝农户的耕田不在边阳工业园区规划许可的用地范围内，建设商贸城不具备征地合法条件，没有合法用地审批，该份证据在原一审过程中并未举证。 经审查，原、被告所举示的上述证据客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明，原告罗治荣系罗甸县边阳镇新庄村二组村民，作为户主在该组承包经营田、土共计6.30亩。其中，地名为“上坝”、类别为“田”的承包地块面积为0.8亩。在边阳延伸工程中，罗木村部分村民与边阳镇政府签订了《边阳综合工业园区边阳延伸征收合同》。本案原告罗治荣未签订前述征收合同。2015年12月，涉案承包地块被强行场平，地上附着物一并被铲除。2016年6月10日，罗木村村民委员会出具《情况说明》称，经该村通知，贵州亿滕建设工程公司对包括原告户“上坝”承包地块在内的土地实施场平。原告不服，以罗甸县政府非法征用、非法施工为由，向本院提起行政诉讼，诉如前述。 本院认为，本案争议焦点为：一、被告罗甸县人民政府是否实施了涉案行政行为，是否本案适格被告；二、涉案行政行为是否合法。 本案原告罗治荣提交的《土地承包经营权证书》、《土地承包经营权调查统计表》，证实其对涉案地块“上坝”合法享有承包经营权。原告以罗甸县人民政府为被告提起本案诉讼，要求确认行政强制行为违法，有明确的被告，并提交了录音材料、涉案土地照片等能够初步证明所诉行政行为的存在。故，原告提起本案诉讼符合法定条件。 关于被告罗甸县人民政府是否实施了涉案行政行为，即被告是否适格的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法定程序报批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，被告主张涉案地块不在边阳工业园区征收范围内，但从其提交的《罗甸县工业园区征地丘块图》《罗甸县边阳工业园区商贸城征地面积表》，图中标注有图斑号“B278罗治荣”地块和征收面积；提交的《边阳综合工业园区边阳延伸征收合同》证实新庄村部分土地位于罗甸县边阳工业园区范围内。综合本案原告提交的涉案土地照片、录音、本院对罗甸县边阳镇相关工作人员的调查笔录，以及被告提交的边阳镇罗木村委会的情况说明，可以认定原告主张的涉案地块位于罗甸县边阳工业园区规划范围内且已被平整的事实，涉案行为系土地征收过程中的具体实施行为。边阳镇政府签订征收合同、罗木村委会通知场平的行为，均应视为边阳工业园区建设项目征收过程中的具体实施行为，鉴于该镇政府与村委会并非法定征收实施主体，依法应由罗甸县人民政府承担法律责任，即罗甸县政府是本案适格的被告。被告罗甸县人民政府辩称其未对涉案土地实施强制行为的辩解理由不能成立，本院不予采纳。 另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告罗甸县人民政府依法应对涉案土地行政强制行为的合法性负有举证责任。但被告在法定举证期限内，以及整个诉讼过程中，并未提交实施涉案行政强制行为所依据的前置审批材料及强制执行的事实根据和法律依据，应承担举证不能之法律后果。 综上所述，被告罗甸县政府于2015年12月针对原告承包的涉案“上坝”承包地块所实施的占用并铲除地上附着物的行政行为违反法定程序。鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。原告罗治荣要求确认该行为违法的理由成立，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告罗甸县人民政府于2015年12月对原告罗治荣位于罗甸县边阳镇新庄村二组“上坝”的承包地块实施的强制占用及铲除地上附着物的行政行为违法。 一审案件受理费50元，由被告罗甸县人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，则本判决发生法律效力。 审判长 罗 艳 审判员 马 丹 审判员 金长虹 二〇一八年十二月十日 法官助理张忙 书记员薛亮