湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘04行初123号 原告：衡阳市瑞裕房地产开发有限公司。住所地：衡阳市蒸湘区衡祁路65号。 法定代表人：唐华英，该公司董事长。 委托诉讼代理人：罗万里，湖南南舫律师事务所律师。 委托诉讼代理人：胡彬彬，湖南南舫律师事务所律师。 被告：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道16号。 法定代表人：邓群策，该市市长。 委托诉讼代理人：肖精华，衡阳市人民政府法制办副主任。 委托诉讼代理人：黄璟，衡阳市人民政府法制办行政复议应诉科科长。 第三人：衡阳市蒸湘区人民政府。住所地：衡阳市船山大道18号。 法定代表人：袁谷平，该区区长。 委托诉讼代理人：段威，衡阳市蒸湘区人民政府法制办主任。 委托诉讼代理人：朱忠清，衡阳市蒸湘区重点项目办公室主任。 原告衡阳市瑞裕房地产开发有限公司（以下简称“瑞裕公司”）诉被告衡阳市人民政府（以下简称“市政府”）、第三人衡阳市蒸湘区人民政府（以下简称“蒸湘区政府”）行政协议一案，于2018年8月14日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，向市政府、蒸湘区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。2018年10月16日，原告瑞裕公司向本院递交申请，撤回对蒸湘区政府的起诉，本院予以准许，但因蒸湘区政府与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年12月25日公开开庭审理了本案。原告瑞裕公司委托诉讼代理人罗万里，被告市政府委托诉讼代理人肖精华、黄璟，第三人蒸湘区政府委托诉讼代理人段威、朱忠清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告瑞裕公司诉讼请求：一、判令被告市政府给付安置房建设补偿款38194158.9元［安置房建设补偿款计算方式：53794.59平方米×（1200元-490元）=38194158.9元。］及其相应的利息损失16907999.54元（以安置房实际竣工日2010年10月15日为起算日，按照中国人民银行同期同类贷款利率暂计算至预计结案日2018年10月31日）。本项利息请求计算至本金实际付清日止；二、判令被告市政府赔偿未按照2000万元投资结算点进行土地补偿的资金占用费14966762.98元（以每满2000万元投资额结算点为起算日，以累积投资金额为基数，参照中国人民银行同期同类贷款利率计算至实际支付日为止）。三、判令被告市政府赔偿未支付资金占用费的利息损失6070670.78元（以应付投资补偿额资金占用费为起算日，参照中国人民银行同期同类贷款利率计算至实际支付完为止，暂计算至预计结案日2018年10月31日）。本项利息请求计算至本金实际付清日止；四、判令被告市政府承担本案的诉讼费用。事实与理由：2006年11月21日，蒸湘区政府受市政府委托，与原告签订了《衡阳市雁城路建设投资合同》。该合同列明了双方的权利义务：原告负责雁城路道路建设、拆迁安置区的建设，总投资估算约8300万元人民币；蒸湘区政府以原告在项目建设中的经测算认定的投资总额，加上20%的投资回报率之和作为被告补偿给原告的依据，补偿方式可采取在雁城路道路两厢控制的各100米左右范围内补偿相应金额的商住用地给乙方，两厢补偿用地不够时可采取异地补偿，也可按衡发［2006］4号《衡阳市加快城市基础设施建设暂行办法》第十条规定的其他补偿方式执行；蒸湘区政府以补偿土地和项目开发建设规费抵扣的方式给原告以投资回报，如以土地补偿，蒸湘区政府根据原告的投资额，以每贰仟万元为结算点，蒸湘区政府确保乙方投资回报率达20%，具体按衡政发［2006］4号文件第十三条进行操作。合同签订后，2006年12月份项目正式开工，原告投入资金，积极组织施工，工程进展顺利。该项目的实施前是按照衡政发［2001］1号文件和湘政办发［2005］47号文件的标准执行测算工程造价的。但在项目建设过程中，材料价格和人工工资的上涨幅度很大。为此，原告于2008年6月11日向衡阳市委提交了《关于雁城西路当前急需解决的几个问题的紧急请示》。内容主要为：安置房建设成本衡阳市按照490元每平方米与原告结算，这是十多年前的标准，请求衡阳市市委、被告市政府考虑原告的承受能力、在最终测算雁城西路投资额时，充分考虑物价上涨等因素。2008年6月13日，被告市政府原副市长邹文辉批示“建议请双华市长调查后提出意见”，2008年6月14日，被告市政府原市长张自银批示“同意文辉市长意见”。2008年6月23日，时任市政府顾问的杨双华向被告市政府副市长邹文辉、市长张自银提交了《关于对雁城西路建设投资商提出几个问题的处理意见汇报》提出：安置房成本过高问题，待市政府出台新的拆迁补偿规定后，另行研究决定。2008年7月1日、11日，被告市政府原副市长邹文辉、市长张自银批示“同意”。衡阳市雁城路投资建设项目从2006年12月份开工后，原告按约定履行了所有合同义务，该项目至2010年10月份全部竣工合格并交付使用。对雁城西路建设的投资补偿，被告选择了异地土地补偿的方式。按照合同约定，具体补偿地段应事前约定并予以控制，其地价应事先测定；被告根据原告的投资额，以2000万元为结算点，确保原告的投资额回报率达20%。衡阳市雁城路投资建设项目从开工到2008年6月，实际投入资金达到6000万元。然而，直到2008年6月21日，衡阳市蒸湘区雁城西路建设项目协调指挥部才向市政府提交《关于雁城西路补偿用地对村民实行开发性安置所需土地的请示》，市政府领导批示“同意。”一直到2008年11月26日，市政府专题会议纪要［2008］第127次才出台。该文件明确：会议同意从长湖乡境内划定两块共计117亩土地给瑞裕房地产开发公司用于雁城西路补偿用地、长丰大道拆迁安置。对安置拆迁户后所余土地的开发收益，经国土、财政等部门审核后，作为政府对投资商投资雁城西路建设的补偿。2009年3月5日，衡阳市国土资源局向市政府提交《关于雁城西路补偿用地及开发性安置用地有关情况的请示》（衡国土资［2009］13号）建议将117亩土地用地手续按使用集体土地性质一次性办理给瑞裕房地产公司，作为雁城西路补偿地内拆迁户、长丰大道拆迁户及该地块内现有拆迁户的安置建设用地和开发性安置用地。市政府领导批示“同意。”2009年7月10日，市政府向原告颁发了衡集用2009预登第××号。土地使用权人：衡阳市瑞裕房地产开发有限公司用于长丰大道及雁城西路拆迁安置地补偿用地及开发性补偿用地。使用面积：64008.0㎡。之后，在被告的安排下，原告对衡集用2009预登第××号地块进行了征地拆迁及补偿安置工作，2011年完成，全部费用由原告支付。衡阳市雁城路投资建设项目至2010年10月份全部竣工合格并交付使用。此时，原告的投资额已经达到9300万元。但被告的补偿性用地报批手续一直办理不下来。于是，在2011年2月，被告市政府指示衡阳市审计局对原告投资的衡阳市雁城西路项目总投资额进行核定。2011年3月22日，衡阳市审计局向被告市政府提交了《关于核定衡阳市雁城西路项目投资额的报告》，该报告在第四项需要说明的事项中提出：“2008年6月23日市政府顾问杨双华向市领导出具的《关于对雁城西路建设投资商提出几个问题的处理意见汇报》提出安置房成本过高问题。待市政府出台新的拆迁补偿规定后，另行研究决定。市领导也批示同意了，但由于没有明确的解决方式和标准，我局暂按原测算标准490元/㎡进行核定，待市政府进一步明确后，我局另行核定。”2011年6月29日，蒸湘区雁城西路建设项目协调指挥部向市政府提交了《关于请求解决雁城西路安置房建设成本不足的请示》。“请示”的内容为：2011年衡阳市审计局对雁城西路投资额进行审计时，确定安置房建设成本的结算标准按每平方米490元给投资方结算，这是15年前衡阳市安置房建设标准。由于雁城西路安置房建设都是在近2年内施工的，恰逢建筑材料、人员工资猛涨，现在安置房建设成本已达到1200元/㎡以上，如果市政府还按490元/㎡同投资方结算，我们算账投资方建设安置房工程亏损达3000万元以上。我部建议按新标准增补投资方投资额。2011年7月1日，市政府主要领导批示“同意”。但此后一直没有落实。2012年3月26日，市政府印发《衡阳市城市规划区村民住房和拆迁安置房建设管理办法》（衡政发［2012］6号）。该“办法”第二十七条规定：“市财政局根据现行的拆迁补偿标准结合安置房建设的实际成本，合理确定安置房拆迁补偿建设资金，报市人民政府审定。”第二十八条规定：“市财政局应根据安置房建设的年度计划，编制安置房建设资金预算，分年度或在安置小区竣工验收后进行决算。安置房、统规统建房屋周边附属设施（水、电、气、路、通讯）要纳入财政的测算范围，市财政局可给各城区预安排一部分资金，作为安置房建设启动资金，安置房竣工验收后进行决算。”但该文件并没有明确规定安置房建设成本标准。2013年11月30日，市政府发布《衡阳市城区集体土地征地拆迁安置房建设管理实施细则（试行）》（衡政办发［2013］28号）第八条明确规定了多层安置房按1200元/㎡包干计取。2015年8月3日，衡阳市国土资源局向市政府递交《衡阳市国土资源局关于瑞裕房地产公司投资雁城西路拟补偿开发性安置用地问题相关情况的报告》（衡国土资［2015］158号）。该文件提出以蒸湘区长湖乡大立村、松亭村拨用的96.01亩集体土地作为开发性安置用地补偿给原告，开发性收入主要用途包括弥补雁城西路安置房建设成本不足（政府结算安置房490元/㎡）在内。市政府主要领导批示“同意按政府确定的遗留问题处理原则办理。”2016年9月30日，原告向被告市政府递交了《关于衡阳市雁城西路建设项目继续解决的遗留问题的请示》提出：1、关于安置房建设成本补偿款尚未落实的问题。2、关于投资回报补偿用地未按承诺落实的问题。3、关于投资结算点回报补偿未兑现的问题。按照安置房建设期间我市定额站发布的即时信息价格测算，建设成本达到1236元/㎡。要求政府落实以前的承诺和批示。2016年10月18日，市政府主要领导批示核实处理。2017年3月21日，衡阳市国土资源局向市政府递交《关于衡阳市瑞裕房地产开发有限公司补偿用地事项的请示》（衡国土资［2017］49号）再次就原告安置房成本补偿涉及的开发性土地问题向市政府请示。2017年11月6日，原告向被告市政府递交了《关于申办蒸水佳苑安置房项目相关手续的请示》，再次要求落实长湖乡大立村、松亭村拨用的96.01亩集体土地作为开发性安置用地补偿给原告。多年来市政府、蒸湘区政府工作效率较低，原告屡诉请，被告不断批示、请示，但没有落实。2018年5月初，被告通知原告领取衡集用2009预登第××号地块进行了征地拆迁及补偿安置工作的费用。原告这才进一步得知该地块已经被政府收回，不再用于长丰大道及雁城西路拆迁安置地补偿用地及开发性补偿用地。于是，原告多年来诉求，被告也同意承担的雁城西路安置房成本补偿问题和投资结算点回报补偿未兑现的问题失去了土地补偿的机会。为此，2018年5月9日，原告又再次向被告市政府及蒸湘区政府寄送了《关于解决衡阳市雁城西路建设项目遗留问题的报告》，请求按照1200元/㎡落实安置房补偿款，落实补偿因未履行投资结算点回报补偿导致的利益损失。但被告市政府、蒸湘区政府收到报告后，不予答复，至今仍未落实项目安置房建设补偿款及按约定落实补偿因未履行投资结算点回报补偿导致的利息损失。 综上所述，原告认为，被告市政府行政不作为，不履行法定职责，应依法承担法律责任。 原告瑞裕公司为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据： 第一组证据：1、《衡阳市加快城市基础设施建设暂行办法》（2006-3-14）；2、市政府常务会议纪要第19期（2006-11-9）；3、《衡阳市雁城路建设投资合同》（2006-11-21）；证据1-3共同证明：2006年期间，1．案涉项目属于衡阳市人民政府项目，蒸湘区政府受托实施；2．投资回报以土地补偿的，以每2000万元为结算点。 第二组证据：1、瑞裕公司《关于雁城西路建设项目当前急需解决的几个问题的紧急请示》（2008-6-11）；2、请示公文审批单（2008-6-11）；3、《关于对雁城西路建设投资商提出几个问题的处理意见的汇报》（2008-6-23）。证明：2008年期间，1．原告及时提出按照合同请求以每2000万元为结算点落实投资回报。2．安置房成本过高，要求调增。3．市政府同意原告的请求，并具体明确落实土地补偿、以市府新出台的拆迁安置成本补偿文件结算安置房补偿资金。 第三组证据：1、《关于雁城西路补偿用地对村民实行开发性安置所需土地的请示》（2008-6-21）；2、市政府办公室收文审批单（2008-6-23）3、市政府专题会议纪要（2008）第127次（2008-11-26）；4、《关于雁城西路补偿用地及开发性安置用地有关情况的请示》（衡国土资［2009］13号）（2009-3-5）；5、衡阳市人民政府办公室收文审批单（2009-3-6）；6、衡集用2009预登第××号（2009-7-10）。证明：2008年—2009年期间，市政府采取土地补偿方式补偿办理土地补偿手续的过程，但没有按照每2000万元一个结算点落实到位。 第四组证据：1、衡阳市审计局《关于核定雁城西路项目投资额的报告》（2011-3-22）；2、市政府办公室收文审批单（2011-3-22）。证明：2011年期间，1．审计报告确认实际安置房面积53794.59平方米，按测算价每平方米490元计算。并确认按照市政府将来出台的新标准计算。2．市政府领导均同意。 第五组证据：1、衡阳市蒸湘区雁城西路建设项目协调指挥部《关于请求解决雁城西路安置房建设成本不足的请示》（2011-6-29）；2、衡阳市人民政府办公室收文审批单（2011-7-1）。证明：2011年期间，原告请求安置房增加补偿额，市政府领导批示同意，并按照新标准。 第六组证据：1、瑞裕公司《关于请求将雁城西路230亩补偿用地安置房实行边建设边报建的请示》（2012-2-27）；2、市政府办公室收文审批单（2012-3-1）。证明：2012年：原告请求将雁城西路230亩补偿用地安置房实行边建设边报建，市政府批示同意。证明：2012年期间，原告请求将雁城西路230亩补偿用地安置房实行边建设边报建，市政府批示同意。 第七组证据：1、衡阳市国土资源局文件（衡国土资［2015］158号《衡阳市国土资源局关于瑞裕房地产公司投资雁城西路拟补偿开发性安置用地问题相关情况的报告》，2015-8-3）；2、市政府办公室收文审批单（2015-8-4）。证明：2015年期间，衡阳市国土资源局提出给瑞裕公司开发性安置用地，市政府批示同意。 第八组证据：1、《关于衡阳市雁城西路建设项目继续解决的遗留问题的请示》（2016-9-30）；2、市政府便笺。证明：2016年期间，原告要求落实安置房建设成本补偿款、落实投资回报补偿用地、兑现投资结算点回报补偿；政府批示同意。 第九组证据：1、《证明》（2016-12-16）2、衡阳市国土局《关于衡阳市瑞裕房地产开发有限公司补偿用地事项的请示》（2017-3-21）3、《关于申办蒸水佳苑安置房项目相关手续的请示》（2017-11-6）。证明：2016年—2017年期间，1．拟作为开发性安置用地补偿给瑞裕公司（国土使用证号：衡集用2009预登第××号）征地拆迁和安置补偿已经于2011年完成，全部费用由原告支付。2．政府放弃按照土地补偿方式回报投资的方式，以每2000万元一个结算点计算回报以及安置房成本补偿的经济性安排落空，造成原告资金占用费损失、安置房成本没有着落、损失巨大。 第十组证据：1、《关于解决衡阳市雁城西路建设项目遗留问题的报告》（2018-5-9）；2、中国邮政邮寄单、发票、网上查询单。证明：原告在2018年5月继续提出利益诉求。 第十一组证据：湖南得立联合会计师事务所（湘德立审字（2018）第2447号）瑞裕公司专项核查报告（2018-10-8）证明：从技术上核实投资款的利息，资金占用费的利息。 第十二组证据：2013年衡政办发28号文件，证明多层房屋的补偿的标准，按照1200元/平方米的标准，是指安置房的建设成本。没有安置房的标准的文件的出台，到目前为止只有这个文件。 第九至十一组证据共同证明：2016年—2017年：1、拟作为开发性安置用地被瑞裕公司（国土使用证号：衡集用2009年预登第××号）征地拆迁和安置补偿已经于2011年完成，全部费用由原告支付；2、政府放弃按照土地补偿方式回报投资的方式，以每2000万元一个结算点计算回报以及安置房成本补偿安排落空，造成原告资金占用费损失、安置房成本补偿没有着落。 被告市政府答辩称：一、答辩人不是本案适格被告。二、原告瑞裕公司不具备调增建设投资补偿款的条件。1、诉请调增建设投资认定款不符合约定总承包条件；2、诉请调增建设投资认定款不符合政策规定调整条件；3、原告诉请调增建设理由不是正当理由。三、蒸湘区政府已对瑞裕公司的雁城路投资作出适当补偿。1、投资补偿须以合法可行方式实施；2、瑞裕公司未完整证明其符合分段结算补偿约定条件。综上，瑞裕公司诉求给付义务理由不成立，请求驳回其诉讼请求。 被告市政府向本院提交了以下证据： 第一组证据：证据1、衡阳市雁城路建设投资合同；证据2、《衡阳市加快城市基础设施建设暂行办法》（衡政发［2006］4号），证据1—2共同证明：1、蒸湘区政府与瑞裕公司订立合同，市政府作为被告不适格。2、安置房建设费用属于瑞裕公司投资预算额，对不足部分由其自负盈亏。若要变更总投资，需经有权部门认定。3、征拆标准以及安置房建设按有关政策执行。 第二组证据：证据3、《衡阳市建设用地管理办法》（衡政发［2002］1号）；证据4、关于雁城西路建设工程征地拆迁（城区片）补偿费用（含安置地块房产）的报告；证据5、雁城路建设项目用地征地拆迁补偿费用测算报告；证据6、关于核定衡阳市雁城西路项目投资额的报告；证据7、关于调整建筑工程主要材料预算价格的通知（湘建价［2007］305号）；证据8、湖南省住建厅《关于公布2010年度规范性文件清理结果的公告》（湘建［2010］306号）；证据9、《衡阳市城区集体土地征地拆迁安置房建设管理实施细则（试行）》（衡政办发［2013］28号）；证据10、《衡阳市人民政府关于公布规范性文件清理结果的通告》（衡政通［2016］11号）。证据3-10共同证明：1、雁城路项目审定批准的测算投资额中安置房建设标准是490元/㎡，超过该标准的部分根据衡政发［2006］4号文件的规定由瑞裕公司承担。2、考虑瑞裕公司安置房建设成本问题，政府在衡政发［2002］1号文件规定的300元/㎡基础上，补差190元/㎡，合计测算490元/㎡。3、湘建价［2007］305号文件、衡政办发［2013］28号均已失效，不能作为测算补偿的依据。4、雁城路项目于2010年10月完工，不适用衡政办发［2013］28号文件中多层安置房按1200元/㎡包干计取的规定。 第三组证据：证据11、市政府使用土地批准书（［2009］衡政国土字第1026号）；证据12、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（［2013］政国土字第2140号）；证据13、衡阳市土地储备与经营管理委员会会议纪要（2017年第1次）；证据14、国有建设使用权公开出让委托书；证据15、竞购申请书、成交确认书、出让合同等资料。证据11-15共同证明：根据相关规定，蒸湘区政府已对瑞裕公司进行合法、适当补偿。 第三人蒸湘区政府述称：一、原告瑞裕公司不具备调增建设投资补偿款的条件。1、诉请调增建设投资认定款不符合约定总承包条件。2、诉请调增建设投资认定款不符合政策规定调整条件。3、原告诉请调增建设理由不是正当理由。二、蒸湘区政府已对瑞裕公司的雁城路投资作出适当补偿。1、投资补偿须以合法可行方式实施。2、瑞裕公司未完整证明其符合分段结算补偿约定条件。综上，瑞裕公司诉求给付义务理由不成立，请求驳回其诉讼请求。 第三人蒸湘区政府向本院提交了以下证据： 第一组证据：证据1、衡阳市雁城路建设投资合同；证据2、《衡阳市加快城市基础设施建设暂行办法》（衡政发［2006］4号），证据1—2共同证明：1、蒸湘区政府受市政府指定与瑞裕公司订立合同。2、安置房建设费用属于瑞裕公司投资预算额，对不足部分由其自负盈亏。若要变更总投资，需经有权部门认定。3、征拆标准以及安置房建设按有关政策执行。 第二组证据：证据3、《衡阳市建设用地管理办法》（衡政发［2002］1号）；证据4、关于雁城西路建设工程征地拆迁（城区片）补偿费用（含安置地块房产）的报告；证据5、雁城路建设项目用地征地拆迁补偿费用测算报告；证据6、关于核定衡阳市雁城西路项目投资额的报告；证据7、关于调整建筑工程主要材料预算价格的通知（湘建价［2007］305号）；证据8、湖南省住建厅《关于公布2010年度规范性文件清理结果的公告》（湘建［2010］306号）；证据9、《衡阳市城区集体土地征地拆迁安置房建设管理实施细则（试行）》（衡政办发［2013］28号）；证据10、《衡阳市人民政府关于公布规范性文件清理结果的通告》（衡政通［2016］11号）。证据3-10共同证明：1．雁城路项目审定批准的测算投资额中安置房建设标准是490元/㎡，超过该标准的部分根据衡政发［2006］4号文件的规定由瑞裕公司承担。2．考虑瑞裕公司安置房建设成本问题，政府在衡政发［2002］1号文件规定的300元/㎡基础上，补差190元/㎡，合计测算490元/㎡。3．湘建价［2007］305号文件、衡政办发［2013］28号均已失效，不能作为测算补偿的依据。4．雁城路项目于2010年10月完工，不适用衡政办发［2013］28号文件中多层安置房按1200元/㎡包干计取的规定。 第三组证据：证据11、市政府使用土地批准书（［2009］衡政国土字第1026号）；证据12、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（［2013］政国土字第2140号）；证据13、衡阳市土地储备与经营管理委员会会议纪要（2017年第1次）；证据14、国有建设使用权公开出让委托书；证据15、竞购申请书、成交确认书、出让合同等资料。证据11-15共同证明：根据相关规定，蒸湘区政府已对瑞裕公司进行合法、适当补偿。 经庭审质证，针对原告瑞裕公司提交的证据，被告市政府对第一组证据“三性”没有异议，对证明目的有异议，市政府既不是雁城路的主体，也不是实施单位，不能达到其证明目的；第二组证据“三性”没有异议，不能达到其证明目的；第三组证据“三性”没有异议，对其证明目的有异议，2008年到2009年，2000万元的结算点，应将相关票据向蒸湘区政府提出；第四组证据对“三性”没有异议，证明目的有异议，证明目的的第一项没有异议，第二项有异议，不能达到第二项证明目的；第五组证据的“三性”没有异议，证明目的有异议；第六组证据“三性”没有异议，不能达到其证明目的；第七组证据“三性”没有异议，证明目的有异议；第八组证据“三性”没有异议，不能达到证明目的；第九组证据“三性”没有异议，市政府领导没有批复，不能达到证明目的；第十组证据报告的“三性”均有异议，及证明目的都有异议；第十一组证据，对报告的“三性”均有异议，委托是单方委托，没有一起选定评估机构，会计事务所的依据不全面。没有提供银行全部付款的回单。补偿的标准也单方面确定的，也没有经过市政府领导的同意。这个评估报告不能作为本案定案的资料使用；第十二组证据：2013年1月1日之前的工程项目都不适应衡政办发28号文件，跟本案没有关联性，不能达到其证明目的。 第三人蒸湘区政府同意被告市政府的质证意见。补充认为，原告的第五组证据，蒸湘区协调指挥部在2010年6月29日报送给市政府的请示，在请示中市政府关于安置房建设新补偿标准已经出台，原告在举证时认为从2006年调增安置房建设的文件只有2003年衡政办发28号文件是不对的。省政府回复市政府的文件是2010年54号文件《衡阳市集体土地房屋拆迁安置补偿办法》，此标准不是1200元/平方米。 针对被告市政府、第三人蒸湘区政府提供的证据，原告瑞裕公司对第一组证据，衡阳市雁城路合同和衡阳市加快城市基础建设暂行办法，真实性没有异议，但不能证明被告的证明目的。虽然合同的主体是蒸湘区政府，但不等于蒸湘区政府就是该合同权利义务实质人。蒸湘区政府只是代表市政府，整个项目的投资属于市政府，该项目支付给原告的情况看，资金来自市政府，只是委托蒸湘区政府办理委托事宜，该项目的管理事宜，其中市长是组长，三个副市长是副组长，综上，属于市政府的行为。该项目不属于自负盈亏的项目，合同没有规定投资总额。安置房建设成本与拆迁安置房补偿标准不是同一部分。第二组证据文件的真实性没有异议，对合法性和关联性有异议。第三份证据跟本案的诉讼请求没有关联，本案是安置房建设成本问题。第四份证据跟本案没有关联。第五份证据，该项目投资的主要文件，同意是一个关于拆迁补偿的标准和费用的汇总，不是建设成本。第六份证据真实性没有异议。第七、八份证据文件已经失效。证据九衡阳市规范性文件从法律的角度是地方性规范性文件，被告向原告作出的诸多批示，不能单纯以这个文件为依据。2010年的补偿办法还是拆迁补偿标准而不是建设成本的标准。第十份证据：真实性没有异议，关联性有异议，不能达到其证明目的。第十一份证据：不能证明蒸湘区政府已经对瑞裕公司进行了合法适当的补偿，但是没有补偿到位。第三组证据：没有异议，但不能证明已经补偿给了瑞裕公司。 针对第三人蒸湘区政府提供的证据，被告市政府对第一组证据，重大的合同行为应该向市政府报告，市政府不是合同签订的主体；第二组证据没有异议；第三组证据，原告将市政府强加为被告没有依据，市财政局没有直接给瑞裕公司打入资金，而是蒸湘区政府协调指挥部将资金打入瑞裕公司。 针对被告市政府提供的证据，第三人蒸湘区政府对第一组证据，按照下级服从上级的原则，蒸湘区政府订立合同，但是具体相关的结算和补偿须依照市政府相关职能部门的通力协同才能做到。从合同可以见，这不是蒸湘区政府有能力完成的事情；第二组证据没有异议；第三组证据，在相关部门的授权之下，职能机构的审批之下，变由蒸湘区政府具体承担，蒸湘区政府再与瑞裕公司办理相关事宜。 经审查，本院对上述证据认证如下： 原告瑞裕公司提供的第一组、第二组、第三组、第四组、第五组、第六组、第七组、第八组、第九组证据，被告及第三人对真实性均无异议，与本案有关联，可以作为认定本案事实的依据；对第十组证据真实性予以认定，与本案有关联，能作为认定本案事实的依据；第十一组证据，对真实性予以认定，但对证据内容需要其它证据综合判定；第十二组证据客观、真实，与本案有关联，可以作为认定本案事实的依据。 被告市政府的证据与第三人蒸湘区政府的证据基本重合，本院在此一并认定。被告市政府和第三人提供的证据一、证据二、证据三，原告对真实性不持异议，对真实性予以认定，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明：2006年11月21日，第三人蒸湘区政府与原告瑞裕公司签订了《衡阳市雁城路建设投资合同》。2006年12月份项目正式开工，2010年10月涉案项目全部竣工合格并交付使用。在项目的建设过程中，原告瑞裕公司于2008年6月11日向衡阳市委提交了《关于雁城西路当前急需解决的几个问题的紧急请示》，请求在安置房成本结算时衡阳市市委、衡阳市政府考虑原告的承受能力、在最终测算雁城西路投资额时，充分考虑物价上涨等因素。2008年6月13日，被告市政府原副市长邹文辉批示“建议请双华市长调查后提出意见”，2008年6月14日，被告市政府原市长张自银批示“同意文辉市长意见”。2008年6月21日，衡阳市蒸湘区雁城西路建设项目协调指挥部向市政府提交《关于雁城西路补偿用地对村民实行开发性安置所需土地的请示》，市政府领导批示“同意。”2008年6月23日，时任市政府顾问的杨双华向被告市政府副市长邹文辉、市长张自银提交了《关于对雁城西路建设投资商提出几个问题的处理意见汇报》。提出：安置房成本过高问题，待市政府出台新的拆迁补偿规定后，另行研究决定。2008年7月1日、11日，被告市政府原副市长邹文辉、市长张自银批示“同意”。2008年11月26日，市政府专题会议纪要［2008］第127次会议明确：会议同意从长湖乡境内划定两块共计117亩土地给瑞裕房地产开发公司用于雁城西路补偿用地、长丰大道拆迁安置。对安置拆迁户后所余土地的开发收益，经国土、财政等部门审核后，作为政府对投资商投资雁城西路建设的补偿。2009年3月5日，衡阳市国土资源局向市政府提交《关于雁城西路补偿用地及开发性安置用地有关情况的请示》（衡国土资［2009］13号）建议将117亩土地用地手续按使用集体土地性质一次性办理给瑞裕房地产公司，作为雁城西路补偿地内拆迁户、长丰大道拆迁户及该地块内现有拆迁户的安置建设用地和开发性安置用地。市政府领导批示“同意。”2009年7月10日，被告市政府向原告颁发了衡集用2009预登第××号。土地使用权人：衡阳市瑞裕房地产开发有限公司，用于长丰大道及雁城西路拆迁安置地补偿用地及开发性补偿用地。使用面积：64008.0㎡。原告对衡集用2009预登第××号地块进行了征地拆迁及补偿安置工作，2011年完成，全部费用由原告支付。2011年2月，被告市政府指示衡阳市审计局对原告投资的衡阳市雁城西路项目总投资额进行核定。2011年3月22日，衡阳市审计局向被告市政府提交了《关于核定衡阳市雁城西路项目投资额的报告》，报告在第四项需要说明的事项中提出：“2008年6月23日市政府顾问杨双华向市领导出具的《关于对雁城西路建设投资商提出几个问题的处理意见汇报》。提出：安置房成本过高问题。待市政府出台新的拆迁补偿规定后，另行研究决定。市领导也批示同意了，但由于没有明确的解决方式和标准，我局暂按原测算标准490元/㎡进行核定，待市政府进一步明确后，我局另行核定。”2011年6月29日，蒸湘区雁城西路建设项目协调指挥部向市政府提交了《关于请求解决雁城西路安置房建设成本不足的请示》。“请示”的内容为：2011年衡阳市审计局对雁城西路投资额进行审计时，确定安置房建设成本的结算标准按每平方米490元给投资方结算，这是15年前衡阳市安置房建设标准。由于雁城西路安置房建设都是在近2年内施工的，恰逢建筑材料、人员工资猛涨，现在安置房建设成本已达到1200元/㎡以上，如果市政府还按490元/㎡同投资方结算，我们算账投资方建设安置房工程亏损达3000万元以上。我部建议按新标准增补投资方投资额。2011年7月1日，市政府主要领导批示“同意”。2012年3月26日，市政府印发《衡阳市城市规划区村民住房和拆迁安置房建设管理办法》（衡政发［2012］6号）。该“办法”第二十七条规定：“市财政局根据现行的拆迁补偿标准结合安置房建设的实际成本，合理确定安置房拆迁补偿建设资金，报市人民政府审定。”第二十八条规定：“市财政局应根据安置房建设的年度计划，编制安置房建设资金预算，分年度或在安置小区竣工验收后进行决算。安置房、统规统建房屋周边附属设施（水、电、气、路、通讯）要纳入财政的测算范围，市财政局可给各城区预安排一部分资金，作为安置房建设启动资金，安置房竣工验收后进行决算。”但该文件并没有明确规定安置房建设成本标准。2013年11月30日，市政府发布《衡阳市城区集体土地征地拆迁安置房建设管理实施细则（试行）》（衡政办发［2013］28号）第八条明确规定了多层安置房按1200元/㎡包干计取。2015年8月3日，衡阳市国土资源局向市政府递交《衡阳市国土资源局关于瑞裕房地产公司投资雁城西路拟补偿开发性安置用地问题相关情况的报告》（衡国土资［2015］158号）。该文件提出以蒸湘区长湖乡大立村、松亭村拨用的96.01亩集体土地作为开发性安置用地补偿给原告，开发性收入主要用途包括弥补雁城西路安置房建设成本不足（政府结算安置房490元/㎡）在内。市政府主要领导批示“同意按政府确定的遗留问题处理原则办理。”2016年9月30日，原告向被告市政府递交了《关于衡阳市雁城西路建设项目继续解决的遗留问题的请示》提出：1．关于安置房建设成本补偿款尚未落实的问题。2．关于投资回报补偿用地未按承诺落实的问题。3．关于投资结算点回报补偿未兑现的问题。按照安置房建设期间我市定额站发布的即时信息价格测算，建设成本达到1236元/平方米。要求政府落实以前的承诺和批示。2016年10月18日，市政府主要领导批示核实处理。2017年3月21日，衡阳市国土资源局向市政府递交《关于衡阳市瑞裕房地产开发有限公司补偿用地事项的请示》（衡国土资［2017］49号）再次就原告安置房成本补偿涉及的开发性土地问题向市政府请示。2017年11月6日，原告向被告市政府递交了《关于申办蒸水佳苑安置房项目相关手续的请示》，再次要求落实长湖乡大立村、松亭村拨用的96.01亩集体土地作为开发性安置用地补偿给原告。2018年5月初，被告市政府通知原告领取衡集用2009预登第××号地块进行了征地拆迁及补偿安置工作的费用。原用于长丰大道及雁城西路拆迁安置地补偿用地及开发性补偿用地该地块被政府收回。2018年5月9日，原告再次向被告市政府及蒸湘区政府寄送了《关于解决衡阳市雁城西路建设项目遗留问题的报告》，请求按照1200元/平方米落实安置房补偿款，落实补偿因未履行投资结算点回报补偿导致的利益损失。但被告市政府、蒸湘区政府收到报告后，一直未予答复。 另查明，涉案雁城路项目2005年9月8日由衡阳市蒸湘区计划统计局衡蒸计统字［2005］12号文件立项报告，2005年10月26日衡阳市发展和改革委员会衡发改投［2005］89号文件立项，2006年11月9日市政府常务会议纪要第19期，明确了道路建设的具体问题，包括建设标准、投资规模、补偿方式、安置办法。项目建设的组织机构：市政府成立项目建设协调领导小组，市发改委、国土局、规划局、建设局、建工局、审计局、财政局、蒸湘区政府为成员单位，蒸湘区成立项目协调指挥部，具体负责征地拆迁安置及项目建设工作。涉案项目投资款项支付方式是通过市审计局审核，市政府批准后，市财政拨给蒸湘区政府，再由蒸湘区政府拨付给瑞裕公司。该项目2006年正式开工建设，2010年10月竣工，实际安置房屋面积53794.59平方米。对于实际竣工的具体时间原告称资料均交给了第三人。 还查明，2013年11月30日，市政府发布《衡阳市城区集体土地征地拆迁安置房建设管理实施细则（试行）》（衡政办发［2013］28号）第八条二款规定：“征地拆迁补偿金额中可用于安置房建设的金额即扣除房屋货币补偿部分、土地补偿费、青苗补偿费、附属设施补偿费、搬家费、拆迁奖励、过渡费、农具费、不可预见费、工作经费等后剩余部分，高层安置房按1600元/㎡包干计取，多层安置房按1200元/㎡包干计取。” 本院认为，根据《衡阳市加快城市基础设施建设暂行办法》（衡政发［2006］4号）第十六条规定，由市政府根据项目的情况确定相应的职能部门或城区政府代表市政府作为甲方参与项目的洽谈和组织项目实施。为做好协调工作，原则上每个项目成立一个协调小组。本案虽然是由第三人蒸湘区政府与原告签订《衡阳市雁城路建设投资合同》，但该合同涉案项目的立项、建设组织、投资额审核、款项支付等均是由被告市政府承担相应的权利义务，由被告市政府领导下具体的职能部门和下级政府负责实施。因此，被告市政府认为不是合同的签订方，不是适格的被告的理由不能成立，本院不予采纳。 本案争议的焦点主要是原、被告双方在履行《衡阳市雁城路建设投资合同》中安置房建设成本补偿的调增问题。现有证据表明，第三人蒸湘区政府与原告签订了《衡阳市雁城路建设投资合同》后，在项目建设过程中，原告瑞裕公司就安置房成本结算、最终测算雁城西路投资额问题向被告市政府提出请求，被告市政府在《关于对雁城西路建设投资商提出几个问题的处理意见汇报》作出土地补偿及安置房成本的承诺，即：“尽快将230亩土地补偿到位．．．．．.”，“安置房成本过高问题，待市政府出台新的拆迁补偿规定后，另行研究决定。”；市人民政府专题会议纪要［2008］第127次文件明确作出承诺，即：“会议同意从长湖乡境内划定两块共计117亩土地给瑞裕房地产开发公司用于雁城西路补偿用地、长丰大道拆迁安置。对安置拆迁户后所余土地的开发收益，经国土、财政等部门审核后，作为政府对投资商投资雁城西路建设的补偿。”；在衡阳市国土资源局向被告市政府提交的《关于雁城西路补偿用地及开发性安置用地有关情况的请示》作出承诺，即：“将117亩土地用地手续按使用集体土地性质一次性办理给瑞裕房地产公司，作为雁城西路补偿地内拆迁户、长丰大道拆迁户及该地块内现有拆迁户的安置建设用地和开发性安置用地。”；在衡阳市审计局向被告市政府提交的《关于核定衡阳市雁城西路项目投资额的报告》作出承诺，即：“安置房成本过高问题。待市政府出台新的拆迁补偿规定后，另行研究决定。市领导也批示同意了，但由于没有明确的解决方式和标准，我局暂按原测算标准490元/㎡进行核定，待市政府进一步明确后，我局另行核定。”；在蒸湘区雁城西路建设项目协调指挥部向被告市政府提交的《关于请求解决雁城西路安置房建设成本不足的请示》作出承诺，即：“2011年衡阳市审计局对雁城西路投资额进行审计时，确定安置房建设成本的结算标准按每平方米490元给投资方结算，这是15年前衡阳市安置房建设标准。由于雁城西路安置房建设都是在近2年内施工的，恰逢建筑材料、人员工资猛涨，现在安置房建设成本已达到1200元/㎡以上，如果市政府还按490元/㎡同投资方结算，我们算账投资方建设安置房工程亏损达3000万元以上。我部建议按新标准增补投资方投资额。”因此，被告市政府对原告就投资额回报及安置房补偿问题内容作出明确的同意性批示属于承诺，该承诺意思表示真实，未违反国家法律法规，应为有效。但被告市政府将原用于雁城西路拆迁安置地补偿用地及开发性补偿用地的地块收回，对原告瑞裕公司安置房成本补偿一直未兑现。《衡阳市城区集体土地征地拆迁安置房建设管理实施细则（试行）》（衡政办发［2013］28号）出台后，对统规统建的安置房建设适用该实施细则，安置房建设的金额多层安置房按1200元/㎡包干计取。原告多次向被告报告了建设成本上升的情况，并要求增加补偿金额；被告相应地承诺进行调增，并同意按照新出台的文件调增。被告市政府应当按承诺履行相关义务，即按衡政办发［2013］28号文件规定的安置房建设成本标准补偿给原告。诚实守信是法治政府的基本要求，且政府具备履行承诺的能力，本案中不违反法律的禁止性规定的承诺应予履行。但因安置房建设补偿款尚未进行实际结算，原告请求支付利息损失的理由于法无据，本院不予支持。 2006年11月21日，蒸湘区政府受市政府委托，与原告签订的《衡阳市雁城路建设投资合同》规定，如以土地补偿，蒸湘区政府根据原告的投资额，以每贰仟万元为结算点。本案中，虽然开始选择土地补偿方式，但后来事实上放弃了，而是通过审计暂按每平方米490元核定投资额和补偿金额。因此，原告请求仍然按照以每2000万元为结算点计算资金占用费及其利息的理由于法无据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 一、责令被告衡阳市人民政府在本判决生效后60日内，依照《衡阳市城区集体土地征地拆迁安置房建设管理实施细则（试行）》（衡政办发［2013］28号）规定，根据实际安置房屋面积按建设成本标准对原告衡阳市瑞裕房地产开发有限公司进行补偿； 二、驳回原告衡阳市瑞裕房地产开发有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告衡阳市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  邓 雪 审 判 员  何利国 审 判 员  代立华 二〇一九年四月二十九日 法官助理  陈 智 书 记 员  张文珍