江苏省张家港市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0582行初129号 原告黄尊美,男,1974年3月16日生,汉族,河南省商城县汪岗镇虎塘村猪厂组。 委托代理人杨新忠，江苏名威名律师事务所律师。 委托代理人张吉，江苏名威名律师事务所律师。 被告昆山市张浦镇人民政府，住所地江苏省昆山市张浦镇茶风街。 法定代表人顾向民，该镇镇长 出庭负责人周雪刚，该局党委委员。 委托代理人赵雨兵，江苏同丰律师事务所律师。 原告黄尊美不服被告昆山市张浦镇人民政府（以下简称张浦镇政府）行政处罚一案于2020年5月8日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月12日立案后，向被告昆山张浦镇政府寄送了应诉通知书、诉状副本等。本院依法组成合议庭，于2020年7月17日依法公开开庭进行了审理。原告黄尊美的委托代理人杨新忠，被告张浦镇政府的负责人周雪刚、委托代理人赵雨兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月12日，张浦镇政府作出张综罚决字〔2019〕第1476号《行政处罚决定书》。主要内容为：当事人：黄尊美。2019年11月9日，苏州恒达钢结构有限公司厂区北侧拆除房屋过程中，拆除人员因操作不当引发火灾，未造成人员伤亡。经查你承包苏州恒达钢结构有限公司房屋拆除项目，你存在以下违法行为：进行危险作业未按照规定履行职责。你进行危险作业未按照规定履行职责的行为违反了《江苏省安全生产条例》第二十四条第一款：生产经营单位进行爆破、吊装、危险场所动火作业、高处作业、有限空间作业、临近高压输电线路作业、建筑物和构筑物拆除、大型检修等危险作业，应当执行有关危险作业管理制度，并履行下列职责：(一)根据危害风险制定作业方案、安全防范措施和应急处置方案；(二)确认现场作业条件符合安全作业要求；(三)确认作业单位的作业资质、作业人员的上岗资格以及配备的劳动防护用品符合安全作业要求；(四)配备相应的安全设施，采取安全防范措施，设置作业现场的安全区域，确定专人现场统一指挥和监督；(五)在危险作业前向作业人员说明危险因素、作业安全要求和应急措施，并经双方签字确认；(六)发现直接危及人身安全的紧急情况时，采取应急措施，停止作业，撤出人员。”根据《江苏省安全生产条例》第五十一条：“生产经营单位违反本条例第二十四条第一款规定，进行危险作业未按照规定履行职责的，责令限期改正，可以处二万元以上十万元以下罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，参考《江苏省安全生产行政处罚自由裁量适用细则》综合类第二十七条三挡：生产经营单位进行危险作业时，违反《江苏省安全生产条例》第二十四条第一款规定的六项职责中任意3种以上的。责令限期改正，处7.6万元以上10万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，处17万元以上20万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处4.1万元以上5万元以下的罚款。综上，我机关对你作出以下行政处罚决定：1、责令限期改正；2、罚款人民币90000元整。 原告黄尊美诉称，原告认为，被告对我作出的行政处罚决定书，违反了行政法职权法定原则，且认定事实不清、适用法律错误，完全是违法无效的：一、被告作为镇级行政机关，无权行使依法属于安监部门的职权。二、被告在进行行政处罚时，认定事实不清：被告在行政处罚决定书中，认定原告承包了苏州恒达钢结构有限公司将房屋拆除项目，但事实上原告与恒达公司并无直接关联，苏州恒达钢结构有限公司将案涉项目先以40000元发包给第三人傅威盛，傅威盛再以12000元转包给原告，被告在行使处罚权时只针对原告，显然认定事实不清。三、被告对原告实施处罚，适用法律错误。在本案中，被告对原告实施处罚援引适用的法律是江苏省安全生产条例第二十四条第一款以及第五十一条，但该两条法律规定适用的对象均是“生产经营单位”，而原告系个人，显然不能被认定为“生产经营单位”，再则苏州恒达钢结构有限公司将房屋拆除项目发包给没有资质的案外人，这才是发生安全生产隐患的源头，如被告有权实施安全生产管理工作，则理所当然应该处罚实施违法发包的苏州恒达钢结构有限公司。综合上述事实及法律规定，请求确认被告作出的张综罚决字(2019)第1476号行政处罚决定书违法，并予以撤销。 原告黄尊美提供证据：1、现场检查记录；2、责令整改指令书；3、1476号行政处罚决定书；4、工作证；5、情况说明；6、聊天记录截图。证明案涉违建拆除工程是由恒达公司以40000元价格发包给傅渭盛个人，再由傅渭盛以18000元的价格转包给原告实施。 被告张浦镇政府辩称，行政处罚事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院驳回原告起诉。 被告张浦镇政府提供证据：1、处罚决定书及送达回证，证明答辩人对原告作出处罚，以及处罚决定书送达情况；2、案件立案审批表，证明答辩人对原告的违法行为进行查处立案登记情况；3、现场检查记录、责令整改指令书，证明2019年11月15日对原告进行现场检查的情况，证明原告存在处罚决定书中认定的违法行为；4、调查询问笔录（李仁知）、调查询问笔录（黄尊美），证明2019年11月9月对作业人员李仁知、2019年11月15日对原告所作的调查询问情况，证明原告对存在处罚决定书中认定的违法行为是确认的；5、身份证复印件、送达地址确认书，证明有关原告主体资格、送达地址等；6、案件处理审议表，证明对原告违法行为查处部门的处罚意见，主要证明答辩人作出的处罚程序合法；7、行政处罚事先（听证）告知书及送达回证，答辩人向原告邮寄送达了行政处罚事先（听证）告知书，证明答辩人作出的处罚程序合法；8、集体讨论记录表两份，证明对原告作出的处罚经过答辩人集体讨论，主要证明答辩人作出的处罚符合法律规定。五份规范性文件，证明被告具有相应处罚权。 经庭审质，原告对被告所有证据真实性无异议。被告对原告证据1-3无异议；对证据4-6真实性无法确认，同时也认为与本案没有直接关联。 本院认为，原、被告提供的证据真实有效，与本案有关联，本院予以确认。 经审理查明，2019年11月9日，苏州恒达钢结构有限公司厂区北侧拆除房屋过程中，拆除人员因操作不当引发火灾，未造成人员伤亡。当日，张浦镇综合执法局对现场操作人员李仁作了调查。2019年11月15日张浦镇综合执法局对原告黄尊美作了调查。查明原告承包了苏州恒达钢结构有限公司房屋拆除项目，工人及原告无高空作业证、焊工证，存在以下违法行为：未根据危害风险制定作业方案、安全防范措施和应急处置方案；未确定作业人员的上岗资格；未确定专业人员统一指挥和监督；未在危险作业前向作业人员说明危险因素、作业安全要求和应急措施。违反了《江苏省安全生产条例》第二十四条第一款规定。同日被告立案。同日，被告进行现场检查，同日，被告对原告作出张综责改指字（2019）第3211号《责令改正指令书》，认为原告进行危险作业未按规定履行职责，责令立即整改。2019年12月2日办案部门作出处理建议，并经集体讨论，决定拟根据《江苏省安全生产条例》第五十一条的规定进行罚款。2019年12月3日，被告向原告作出行政处罚告知，告知其违法事实、违反的法律规定、拟作出的处罚及陈述申辩权、申请听证的权利。2019年12月9日，被告再次进行集体讨论。2019年12月12日，张浦镇政府作出张综罚决字〔2019〕第1476号《行政处罚决定书》，对原告作出“责令限期改正、罚款90000元”的决定。原告不服，提起起诉。 本院认为，根据《江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点工作意见》、江苏省人民政府法制办《关于张浦镇行政管理体制改革试点涉及法律问题的请示》的复函、昆山市人民政府印发《昆山市张浦镇综合执法试点工作实施方案》的规定，张浦镇政府对辖区内安全生产有监督管理的职责。 《江苏省安全生产条例》第二十四条第一款规定，生产经营单位进行爆破、吊装、危险场所动火作业、高处作业、有限空间作业、临近高压输电线路作业、建筑物和构筑物拆除、大型检修等危险作业，应当执行有关危险作业管理制度，并履行下列职责：（一）根据危害风险制定作业方案、安全防范措施和应急处置方案；（二）确定现场作业条件符合安全作业要求；（三）确认作业单位的作业资质、作业人员的上岗资格及配备的劳动防护用品符合安全作业要求；（四）配备相应的安全设施，采取安全防范措施，设置作业现场的安全区域，确定专人现场统一指挥和监督；（五）在危险作业前向作业人员说明危险因素、作业安全要求和应急措施，并经双方签字确认；（六）发现直接危及人身安全的紧急情况，采取应急措施，停止作业，撤出人员；第二款规定，生产经营单位委托其他有专业资质的单位进行危险作业的，应当在作业前与受托方签订安全生产经营管理协议，并地受托方安全生产工作统一协调管理，安全生产管理协议应当明确各自的安全生产职责。 第五十一条规定，生产经营单位违反本条例第二十四条第一款规定，进行危险作业未按照规定履行职责的，责令限期改正，可以处二万元以上十万元以下罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 本案的争议是违法行为的主体是否是原告黄尊美。《江苏省安全生产条例》第二十五第一款规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或出租给不具备安全生产条件或相应资质的单位或者个人。本案中，苏州恒达钢结构有限公司厂区将北侧房屋的拆除承包给了无高空作业证、焊工证的个人，该拆除行为属于苏州恒达钢结构有限公司的行为，被告认定原告为生产经营单位违法经营属于事实不清，据此对原告作出处罚为对象错误。综上，被告作出的处罚事实不清，适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下： 撤销张浦镇政府于2019年12月12日作出的张综罚决字〔2019〕第1476号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元由被告负担，该费原告已预交，由被告在判决生效后十日内支付原告。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。苏州市中级人民法院开户银行：中国农业银行苏州苏福路支行，10555301040017676。 审 判 长  孙国忠 人民陪审员  马海燕 人民陪审员  陆美红 二〇二〇年七月二十二日 书 记 员  夏怡恬