宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）宁0106行初223号 原告宁夏银荣建设工程有限公司，住所地：宁夏回族自治区银川市高新技术开发区。 法定代表人李正友，该公司董事长。 委托代理人林华英，该公司出纳。特别授权代理。 委托代理人王佛君，宁夏宁人律师事务所律师。特别授权代理。 被告银川市安全生产监督管理局，住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区。 法定代表人王宁康，该局局长。 委托代理人杨斌斌、孙伟强，宁夏京川律师事务所律师。特别授权代理。 原告宁夏银荣建设工程有限公司（以下简称银荣建设公司）不服被告银川市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）安全生产行政处罚一案，本院于2018年8月2日受理后，向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月16日公开开庭进行审理。原告委托代理人林华英、王佛君，被告行政机关负责人曹生智（副局长），委托代理人杨斌斌、孙伟强到庭参加诉讼。因李正友涉嫌重大责任事故罪被移送检察院审查起诉，本案的审理须以刑事案件结果为依据，本院于2018年10月17日裁定中止诉讼，于2019年3月12日恢复诉讼。本案现已审理终结。 被告市安监局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项的规定，于2018年7月11日作出(银)安监罚[2018]7号《行政处罚决定书》，对银荣建设公司罚款65万元。 原告银荣建设公司诉称，一、行政处罚认定事实不清楚，证据不充分。1、2018年1月6日银荣建设公司与西安市第二市政工程公司银川分公司（以下简称西安市政二公司）签订的《劳务分包工程合同》对施工范围和工作内容进行了明确约定，发生事故的W25加井是西安市政二公司对原施工设计图纸的擅自修改，故事故责任主体应当是西安市政二公司。2、认定事故发生点不清。《生产安全事故调查报告》第5页中表述内容与第8页表述内容前后矛盾，无法确定事故发生点是属于合同约定的W25-W26井，还是W25加井。3、西安市政二公司擅自改变施工设计图纸和施工方案，自行雇佣人员施工，应当是造成事故的主要原因，《生产安全事故调查报告》第18页中认定李正友对事故发生负主要责任理由不充分。二、行政处罚程序违法。1、调查收集证据违法。询问笔录、勘验笔录、事故现场照片等属于调查过程中收集的证据，市安监局最初是市政府授权成立的生产安全事故调查组成员，参加调查收集上述证据，报告出具后市安监局成为行政处罚主体，直接用调查过程中收集的证据作为行政处罚认定事实的依据违反了行政处罚法的证据收集法定程序。2、行政处罚和刑事处罚衔接问题。《生产安全事故调查报告》第13页建议对银荣建设公司给予罚款的行政处罚，对李正友构成犯罪的行为移送公安机关立案侦查，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条、第三十八条，《中华人民共和国安全生产法》第九十条，《安全生产违法行为处罚办法》第九条、第二十九条的规定，处理程序应当是先移送司法机关立案侦查，不够刑事处罚时再给予行政处罚，安监部门才能够管辖，现安监部门未移送先拟出行政处罚违反了上述法律规定。三、行政处罚主体和适用法律错误。1、银荣建设公司既不是W25加井砖砌支护墙体坍塌事故工程的劳务承包人，也不是施工单位，故银荣建设公司不是适格的被处罚人。2、银荣建设公司涉嫌的违法行为发生在银川市西夏区，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条，《安全生产违法行为处罚办法》第六条，《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第六条的规定，应当由西夏区人民政府或西夏区安监局进行行政处罚，故市安监局不具有合法行政处罚权。3、银荣建设公司及法定代表人李正友具有从轻或减轻的法定情形，依据《安全生产违法行为处罚办法》第五十六条的规定，应当从轻或减轻行政处罚，但市安监局作出65万元的顶格处罚，有违法律规定。四、听证不公开举行违法。本案涉及的听证事项不涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私，依法应当公开进行，市安监局不允许其他群众参与听证不符合法律规定。综上，市安监局作出的行政处罚，严重侵害了银荣建设公司的合法权益。原告起诉请求判令：1、撤销(银)安监罚[2018]7号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。 被告市安监局辩称，一、事故井属于银荣建设公司合同施工范围，银荣建设公司是行政处罚责任主体。W25加井是原W25井因《劳务分包工程合同》施工方案变更、作业井位置移动，为以示区别而对名字的修改，仍然是同一个项目井。W25加井的劳务人员李七三等人是银荣建设公司招聘，同时也参与了《劳务分包工程合同》中其他项目井的施工。李正友和李正斌参与了W25加井施工前的勘测工作，并在后续阶段参加了W25加井的安全会议，李正友协调参与了W25加井的人工费用、机械设备租用等事宜。二、市安监局享有行政处罚权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十三条和国务院《生产安全事故报告调查处理条例》第三条、第十九条，《罚款处罚暂行规定》第六条的规定，本案涉及的安全生产事故属于较大事故，由事故发生地设区的市级人民政府负责调查，对发生较大事故的单位及有关责任人员罚款的行政处罚，由设区的市级人民政府安全生产监督管理部门决定，故市安监局享有罚款处罚权。三、《生产安全事故调查报告》中对银荣建设公司和李正友分别作出了责任认定，虽然李正友是银荣建设公司的法定代表人，但二者是不同的责任主体。银荣建设公司不是重大责任事故罪的责任主体，不存在刑事处罚和行政处罚相衔接的问题。四、事故调查本身就是行政处罚的基础，是行政处罚的一个阶段程序，事故调查阶段对事故发生情况、责任划分的调查，符合法定程序，完全可以作为行政处罚的事实依据。五、市安监局举行的听证程序是完全公开的，银荣建设公司陈述的不公开情形与客观事实不符合。综上，请求驳回银荣建设公司的诉讼请求。 被告市安监局在法定期限内向本院提供以下证明被诉具体行政行为合法的证据：《劳务分包施工合同》，监理公司现场照片，李正友询问笔录，银荣建设公司2017年11月、12月和2018年1月工资表，银行转账客户回单凭证，马昌鸿、李正友、李七三的询问笔录，工作联系单，西安市政二公司《关于银川市第九污水处理厂管道工程二标段3.13安全事故的情况反映》，孙楠的《陈述申辩书》，《银川市人民政府关于成立银川市第九污水处理厂配套管网建设工程3.13较大坍塌事故调查组的通知》《银川市人民政府关于银川市第九污水处理厂配套进出场管道工程二标段3.13较大坍塌事故生产安全事故调查报告的批复》，立案审批表，听证告知书，行政处罚听证会通知书，听证笔录，听证会报告书，送达回执。 原告银荣建设公司向本院提交以下证据：《劳务分包施工合同》，李七三询问笔录，施工记录本，通话记录信息查询单，李正斌当庭证言，证人于伟兴当庭证言，欲证明W25加井是由马昌鸿现场指挥，马昌鸿雇佣李七三等人施工。 以上证据，经案件当事人当庭质证，本院审查认为，被告市安监局提交的证据，原告银荣建设公司对证据的真实性和合法性没有异议，证据均形成于事故调查报告作出之前，可以作为本案审查行政处罚是否合法的依据。原告银荣建设公司申请证人李正斌和于伟兴出庭作证，因李正斌和于伟兴已经以证人身份参加过此前的听证，本院以其在听证会上的陈述审查本案涉及的行政处罚是否合法。 经审理查明，2018年3月13日上午8时30分许，银川市第九污水处理厂配套管网建设工地发生一起坍塌事故，造成4人死亡，1人轻伤。银川市人民政府于2018年3月16日成立事故调查组，调查组成员中包括市安监局的正副局长和法制科技主管。2018年5月18日，银川市人民政府对调查组事故调查报告作出同意的批复，该事故调查报告认定该事故是一起施工单位、劳务分包单位、监理单位、建设单位未依法履行安全生产责任的建筑行业较大生产安全责任事故，明确事故原因为西安市政二公司违规组织银荣建设公司未经培训的施工人员深基坑作业，超开挖导致砖砌支护墙体坍塌，是导致事故发生的直接原因，银荣建设公司系九污管道工程劳务分包单位，未认真履行现场安全管理职责，未配备专人负责现场安全管理工作，未对从业人员进行安全生产教育培训并如实记录，未能及时制止和消除W25加井施工建设中的安全隐患，对事故发生负主要责任。 2018年5月28日，市安监局以银荣建设公司违反《中华人民共和国安全生产法》第二十一条、第二十五条、第四十条的规定为由予以立案，于2018年6月1日向银荣建设公司送达行政处罚告知书，于2018年6月5日向银荣建设公司送达听证告知书。2018年6月13日，市安监局组织进行了听证，后于2018年7月11日作出(银)安监罚[2018]7号《行政处罚决定书》。银荣建设公司不服，向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，根据国务院《生产安全事故报告调查处理条例》第三条，国家安全生产监督管理总局《罚款处罚暂行规定》第六条第（三）项的规定，本案涉及的安全生产事故属于较大事故，对发生较大事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由设区的市级人民政府安全生产监督管理部门决定，故市安监局享有罚款处罚权。 银川市人民政府对调查组事故调查报告作出同意的批复，该事故调查报告中确定银荣建设公司对事故发生负主要责任。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款。市安监局在作出行政处罚前，对银荣建设公司的违法行为、处罚依据和拟罚款金额进行了处罚前告知，并召开听证会，听取了银荣建设公司的陈述和申辩，行政处罚程序符合法律规定。市安监局根据事故调查报告和上述法律规定，作出的罚款决定事实清楚，适用法律正确。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告宁夏银荣建设工程有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告宁夏银荣建设工程有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。 审 判 长  严 辉 人民陪审员  马建蓉 人民陪审员  安玉华 二〇一九年三月十二日 书 记 员  马存花 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。