浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终1268号 上诉人（原审原告）陈崇芳，男，1972年4月10日出生，汉族，宁波盛世隆建筑工程有限公司员工，住宁波市。 委托代理人徐芳，女，1971年10月18日出生，汉族，宁波盛世隆建筑工程有限公司员工，住宁波市。 上诉人（原审原告）陈佳璐，女，1999年4月28日出生，汉族，住宁波市。 上诉人（原审原告）暨陈佳璐的委托代理人赵雪珍，女，1972年5月31日出生，汉族，住宁波市。 被上诉人（原审被告）宁波市镇海区人民政府，住所地宁波市镇海区骆驼街道民和路569号。 法定代表人何黎斌，区长。 委托代理人范柯，宁波市镇海区人民政府工作人员。 委托代理人范奇祺，北京大成（宁波）律师事务所律师。 原审第三人宁波市镇海区征地拆迁管理所，住所地宁波市镇海区招宝山街道南大街261号。 法定代表人林晓杉，所长。 委托代理人张毅，宁波市镇海区征地拆迁管理所工作人员。 委托代理人李春旭，浙江甬泰律师事务所律师。 原审第三人陈祥安，男，1945年7月19日出生，汉族，住宁波市。 原审第三人陈静萍，女，1969年1月18日出生，汉族，住宁波市。 上诉人陈崇芳、陈佳璐、赵雪珍因与被上诉人宁波市镇海区人民政府（以下简称镇海区政府）、原审第三人宁波市镇海区征地拆迁管理所（以下简称镇海征管所）、陈祥安、陈静萍房屋拆迁行政裁决一案，不服宁波市中级人民法院于2018年8月24日作出的（2018）浙02行初33号行政判决，向本院提出上诉。本院于2018年9月26日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、调查和询问当事人，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年2月21日，镇海征管所发布《蛟川北区新农村建设棉丰村集体土地房屋拆迁实施方案》（以下简称《实施方案》），确认因蛟川北区新农村开发建设，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》（以下简称《拆迁条例》）及《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》（以下简称《拆迁条例实施细则》）、《宁波市镇海区征收集体所有土地房屋拆迁实施意见》（以下简称《镇海拆迁实施意见》）、《宁波市镇海区农村宅基地管理办法》及其《补充意见》、《镇海区征收集体所有土地房屋拆迁有关价格和费用标准》及有关文件精神，制定拆迁实施方案，确认本次拆迁对象范围为棉丰村村民集体土地房屋。采取分步实施方式。补偿安置的对象是合法的被拆迁房屋及其附属设施的所有权人，补偿安置户的认定根据《宁波市镇海区农村宅基地管理办法》第九条及《关于〈宁波市镇海区农村宅基地管理办法〉的补充意见》第四条的规定。可补偿安置面积按拆迁人提供的合法的《集体土地使用证》或宅基地批准文件为依据确定。同日，蛟川街道办事处制定了《棉丰村宅基地审批实施方案》，对该村范围内申请宅基地进行规定，确认审批时间自2017年3月起截止至2017年6月30日。2017年12月28日，镇海征管所以拆迁人的名义和陈祥安户签订了编号为0800号的《棉丰村集体土地房屋拆迁补偿协议》，对该户位于蛟川街道棉丰村中兴桥自然村175号的被拆迁房屋进行调产安置。陈祥安户的家庭成员包括陈祥安、陈崇芳、赵雪珍、陈佳璐、杨仁香、陈静萍、张翠花、陈崇雷，拆迁人确认其中的陈祥安、陈崇芳、赵雪珍、陈佳璐、杨仁香为可安置人口。陈崇芳、赵雪珍、陈佳璐等三人以未享受宅基地的无房户身份要求与拆迁人镇海征管所签订安置补偿协议，未获得许可后于2018年1月29日向被告镇海区政府提出房屋拆迁裁决申请。后者于次日告知补正材料，三原告补正材料后，被告于同年2月5日作出镇政行裁［2018］1号房屋拆迁行政裁决不予受理通知书，认为蛟川街道棉丰村是因蛟川北区新农村开发建设而实施的异地搬迁安置工程，并非“因征收集体所有土地”而拆迁房屋，不具备行政强制性。该机关无法律授权对非行政征收行为进行管理，申请人的申请不适用《拆迁条例》第四条、十六条的规定，根据该条例第二条，《拆迁条例实施细则》第十二条第六款的规定，决定对申请人提出的裁决申请不予受理。该通知书于同日邮寄送达给三原告。三原告不服，诉至原审法院，请求撤销被告作出的镇政行裁［2018］1号房屋拆迁行政裁决不予受理通知书，责令被告依法受理原告的裁决申请。 原审法院认为：涉案蛟川北区新农村开发建设实施的异地搬迁安置，是在村民全体同意的情况下完成的。但因未办理征地手续，不属于因征收集体所有土地而实施拆迁，三原告根据《拆迁条例》第十六条的规定，申请拆迁裁决，欠缺合法前提条件；被告作出不予受理决定，符合相关法律规定。程序上，被告受理三原告的拆迁裁决申请后，于次日告知补正材料，三原告补正材料后，被告于同年2月5日作出不予受理决定书并邮寄送达给三原告，所作出的不予受理决定程序合法。综上，该院认为，被诉房屋拆迁裁决不予受理决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。原告要求撤销被诉不予受理决定，理由不足，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈崇芳、赵雪珍、陈佳璐的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈崇芳、赵雪珍、陈佳璐负担。 陈崇芳、陈佳璐、赵雪珍上诉称：一、原审判决认定事实错误。镇海征管所是被上诉人为实施征收集体所有土地房屋拆迁设立的工作机构，镇海征管所又根据《拆迁条例》《拆迁条例实施细则》《镇海拆迁实施意见》《宁波市镇海区农村宅基地管理办法》《补充意见》《镇海区征收集体所有土地房屋拆迁有关价格和费用标准》的精神制定了《实施方案》。《拆迁条例》第二条规定：“在本行政区域内因征收集体所有土地而拆迁房屋及其附属设施，并对被拆迁人进行补偿、安置的，适用本条例”。《镇海拆迁实施意见》第二条规定：“在本行政区域内因征收集体所有土地而拆迁房屋及其附属设施，并对被拆迁人进行补偿、安置等事宜的，适用本意见。”上述规定足以说明案涉地块已依法征收的事实。同时，拆迁和搬迁系两个不同的概念和程序，原审法院不能用搬迁代替拆迁，有混淆本案事实的嫌疑。二、原审认定裁决程序合法错误。2018年1月12日，上诉人向被上诉人提出行政裁决申请，被上诉人于2018年1月29日作出要求上诉人补正材料的告知书。根据《拆迁条例实施细则》第十二条的规定，“裁决机关在收到申请书之日起5个工作日内应作出是否受理决定”，被上诉人收到上诉人裁决申请17日以后再以补正材料为由作出不予受理决定，程序违法。综上，上诉人认为原审认定事实错误，适用法律不当，请求撤销原审判决，并依法改判支持上诉人的原审诉讼请求，或发回重审，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人镇海区政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，被上诉人不予受理依据合法。依据《拆迁条例》第十六条规定，在征收集体所有土地房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的向被上诉人申请裁决。而本案所涉地块是因蛟川北区新农村开发建设而实施的异地搬迁安置工程，在棉丰村全体村民同意情况下在本村范围内实施农村型集中居住区改建。新农村开发建设的程序和补偿标准参照集体土地上房屋拆迁程序和标准，但并非因征收集体土地而进行房屋拆迁。该裁决申请不属于被上诉人的职权受理范围，因此依据《拆迁条例实施细则》第十二条第六款规定不予受理。二、不予受理决定作出程序合法。因上诉人提交的裁决申请书及相关材料不符合《拆迁条例实施细则》第十一条要求，故在按规定补充材料期间，不适用受理程序时限规定。被上诉人于2018年1月29日作出《申请行政裁决资料告知书》，要求补交申请材料后，上诉人于2018年2月2日提交补充申请和《实施方案》后，被上诉人才进入受理审查程序，于2018年2月5日作出不予受理通知书并于当日寄给上诉人。《拆迁条例实施细则》第十二条虽规定裁决机关在收到申请书之日起5个工作日内应作出是否受理决定，但“申请时提交材料不足”也并非作出是否受理决定所考量的情形。且《拆迁条例实施细则》并未规定提交的材料不符规定时裁决机关需在多长期限内通知补交。因此被上诉人认为申请人提交了符合规定的申请材料之日才视为被上诉人收到裁决申请，被上诉人于2018年2月5日作出不予受理通知书程序合法。综上，原审判决查明事实清楚，适用依据准确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人镇海征管所答辩称：一、镇海征管所实施的确实是异地搬迁安置，原审法院认定无误。《棉丰村集体土地房屋拆迁补偿协议》中已经明确拆迁人与被拆迁人是“根据镇海区集体土地拆迁等有关政策规定”达成的协议，镇海征管所在原审中也确认是“异地搬迁工程”，非“拆迁”，对“镇海区集体土地拆迁等有关政策”是参照适用，原审法院认定无误。二、镇海征管所与上诉人户已经达成了安置补偿协议，上诉人不符合分户条件且已经是安置人口。上诉人户户主陈祥安已经于2017年12月28日作为户主（代表）与镇海征管所签订了《棉丰村集体土地拆迁补偿协议》，协议中明确三上诉人是安置人口。另，镇海征管所已在原审中明确，陈祥安户经历了分户又合户，2006年3月，该户提交《申请报告》，经相关部门同意，为其户重新办理了集体土地使用证，重新合为一户。依据《关于〈宁波市镇海区农村宅基地管理办法〉的补充意见》第四条第二项关于计户标准的规定，陈祥安大儿子陈崇雷属于非农户口，陈崇芳是唯一的农业户口儿子，陈崇芳应当与陈祥安合户计算。综上，依据《申请报告》、镇集建［2006］0003040号集体土地使用证、《关于〈宁波市镇海区农村宅基地管理办法〉的补充意见》，上诉人不符合独立分户条件。三、被上诉人作出的不予受理决定系被上诉人独立作出的具体行政行为，符合事实。综上，请求维持原判。 原审第三人陈祥安、陈静萍在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。 三上诉人在起诉时向原审法院提交了房屋拆迁裁决申请书、快件物流详情、镇政行裁［2018］1号房屋拆迁行政裁决不予受理通知书等证据材料，但未在法庭上出示并经庭审质证，原审判决将上述证据材料列为原告提交的证据并对其真实性予以认定不当。鉴于镇政行裁［2018］1号房屋拆迁行政裁决不予受理通知书是被诉行政行为的载体，是本案合法性审查的对象，不属于证据，房屋拆迁裁决申请书原审期间已由被上诉人出示并经庭审质证，各方当事人均无异议，故二审期间，本院组织各方当事人对快件物流详情进行了质证。上诉人提交该证据拟证明镇海区政府作出不予受理决定程序违法。被上诉人对该证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为被上诉人第一次收到的上诉人申请材料不完整，未明确案涉地块和裁决事项，应从第二次收到补正材料时起算受理日期。原审第三人镇海征管所、陈祥安、陈静萍对该证据无异议。本院对上述证据的真实性、合法性、关联性予以认定，该证据可以证明上诉人于2018年1月12日通过邮寄方式向被上诉人提交房屋拆迁裁决申请书，被上诉人于同月15日收到上述申请。 本院经审理查明，上诉人陈崇芳、陈佳璐、赵雪珍于2018年1月12日向被上诉人镇海区政府寄送房屋拆迁裁决申请书。被上诉人于同月15日收到上述申请，于同月29日向上诉人作出《申请行政裁决资料告知书》，要求上诉人提交位于本辖区内的被拆迁房屋的权属证明以及有争议事实的具体项目，该告知书于同月31日交邮，于次日送达。上诉人于2月2日补充相关材料后，被上诉人于2月5日作出被诉不予受理决定，并于同日交邮。本院对原审判决认定的其他事实予以确认。 本院认为，本案系因上诉人陈崇芳、陈佳璐、赵雪珍不服被上诉人镇海区政府对其裁决申请作出的不予受理决定而提起的诉讼，故本案的审查事项是被诉不予受理决定的合法性。原审第三人镇海征管所虽然根据《拆迁条例》《拆迁条例实施细则》等相关规定制定《实施方案》，对案涉蛟川北区新农村开发建设范围内的集体土地上房屋实施异地搬迁安置，但被上诉人镇海区政府和原审第三人镇海征管所均确认案涉集体土地并未依法办理征地审批手续，上诉人亦未提供相反证据，故根据《拆迁条例》第二条关于“在本市行政区域内因征收集体所有土地而拆迁房屋及其附属设施，并对被拆迁人进行补偿、安置的，适用本条例”的规定，相关的补偿安置争议并不属于《拆迁条例》《拆迁条例实施细则》调整的范围。据此，上诉人依据《拆迁条例》第十六条的规定申请裁决，缺乏事实和法律依据；上诉人关于被上诉人未在《拆迁条例实施细则》第十二条所规定的法定期限内作出不予受理决定的主张亦不能成立。被上诉人对上诉人的裁决申请决定不予受理并无不当。综上，原审判决认定部分事实错误，本院予以指正，但裁判结论正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈崇芳、陈佳璐、赵雪珍共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 勤 审判员 惠 忆 审判员 楼缙东 二〇一九年二月二十八日 书记员 张 维