浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)浙行终1566号 上诉人（原审原告）潘东海，男，1937年11月18日出生，汉族，住兰溪市。 委托代理人潘小梅，女，1964年7月22日出生，汉族，住兰溪市，系潘东海女儿。 委托代理人杜红梅，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地金华市双龙南街801号。 法定代表人尹学群，市长。 委托代理人王旭晖，浙江一剑律师事务所律师。 委托代理人许晨，金华市人民政府法制办工作人员。 上诉人潘东海因与金华市人民政府（以下简称金华市政府）土地行政补偿行政复议一案，不服金华市中级人民法院（2018）浙07行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，案经阅卷、询问当事人，现已审理终结。 原审法院经审理查明，潘东海在兰溪市××街道费××口村拥有一处占地103.6平方米、土地性质为集体的房屋。2018年1月13日，潘东海通过向兰溪市国土资源局申请政府信息公开的方式获得了涉案征地补偿安置方案等材料。2018年2月7日，潘东海向金华市政府提出行政复议申请，要求撤销兰溪市人民政府批复的涉案征地补偿安置方案。金华市政府于2018年2月11日受理，并于同年2月14日分别向潘东海、兰溪市人民政府寄送了受理通知书、答复通知书等材料。2018年4月3日，金华市政府作出[2018]金政复字第12号行政复议决定书，以潘东海的申请已超过法定申请期限为由，决定驳回其行政复议申请。2018年4月12日，金华市政府分别向潘东海及兰溪市人民政府邮寄送达上述行政复议决定。潘东海不服，向一审法院提起诉讼。另查明，浙江省人民政府于2017年9月1日作出浙土字A[2017]-0057号《浙江省建设用地审批意见书》，批准兰溪市2017年度计划第二批次建设用地54.9432公顷（农用地转用0.0276公顷，征收集体土地54.9432公顷），其中批准征收潘东海所在的费垄口村土地为4.5943公顷。潘东海所有的涉案房屋也位于上述土地征收范围内。2017年9月11日，兰溪市人民政府发布（2017）12号《征收土地公告》，同日，兰溪市国土资源局发布并在费垄口村公开栏张贴了《拟征地补偿安置方案公告》[2017]12-17号至[2017]12-31号。2017年10月8日，兰溪市人民政府批准同意涉案征地补偿安置方案。2017年10月12日，兰溪市国土资源局发布了经批准的《征地补偿安置方案公告》[2017]12-17号至[2017]12-31号，并于次日在费垄口村公开栏张贴公示。《征地补偿安置方案公告》第六条载明对征地补偿安置方案不服可以在公告之日起60日内向金华市政府申请行政复议。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案中，潘东海于2018年1月13日向金华市政府提出行政复议申请要求撤销兰溪市人民政府批复的涉案征地补偿安置方案，而该征地补偿安置方案已由兰溪市国土资源局于2017年10月13日在潘东海所在的费垄口村公开栏张贴公告，并且公告中已载明对征地补偿安置方案不服的可在公告之日起60日内向金华市政府申请行政复议。结合上述事实和法律规定，可以确认潘东海提起行政复议时已超过了60日的申请期限，且潘东海未能提供其因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的证据。金华市政府据此作出驳回潘东海行政复议申请的行政复议决定合法有据，该院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回潘东海的诉讼请求。案件受理费50元，由潘东海负担。 潘东海不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实错误、适用法律错误。没有证据证明2017年10月13日法定主体曾在涉案征收范围内张贴过批准后的补偿安置方案公告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，法定的公告主体应是地方人民政府，而非兰溪市国土资源局。金华市政府未提交补偿安置方案公告照片原件，故不存在合法主体对批准后补偿安置方案公告的事实。二、退一步讲，即使照片真实，也不能证明公告的事实。金华市政府提交的证据仅是一份看不清公告时间和地点的近景照片，且内容与庭前提交的远景照片、当庭提交的照片内容矛盾，排列不一致，真实性无从考证，不能作为证据采信。从《征地告知书》、《听证告知书》的送达回证时间可以看出涉案《征地告知书》、《听证告知书》送达到费垄口行政村的时间为2017年6月9日，而涉案《村民代表会议纪要》显示村民代表会议早在2017年6月2日根据征地告知书内容召开了会议，时间前后矛盾，涉嫌造假。《公告情况记录表》只有一份利害关系人丁庆华的证人证言，该材料与自身存在矛盾的远景照片内容，无法互相印证，不能证明涉案补偿安置方案在2017年10月13日已在村内公告的事实。通过费垄口村的《村民代表会议纪要》内容显示，早在2017年6月2日，该行政村就对2017年6月9日才送达的听证告知书表示放弃对拟征土地的补偿标准的听证。潘东海有理由相信相关部门或是费垄口村委会为了保证没有听证提出而将补偿安置方案不予公告或张贴后马上揭下的可能，以剥夺潘东海的知情权与听证权。三、涉案补偿安置方案公告形式、内容上存在重大瑕疵，没有依法载明“相应地块宅基地房屋的种类、数量”，也没有同时发布《征地红线图》，潘东海无法及时定位自己是否属于征地范围。公告本身不具有10个工作日后起算复议时效的法律效果。案涉集体土地上征地补偿安置方案，依法必须复议前置，如果不能进入复议就意味着潘东海丧失了法定救济途径，因此在认定复议期限上必须慎重，认定公告这一基本事实上必须排除一切合理怀疑。案涉补偿安置方案中“父母不得单独立户，必须随子女一并安置”的内容，严重侵害了老人的合法财产权益，其实体违法性毋庸置疑。请求二审依法撤销一审判决，判决责令金华市政府依法履行行政复议法定职责，重新作出复议决定。 金华市政府答辩称，一、金华市政府依法审查并受理潘东海提出的行政复议申请，在法定期限内作出决定，程序合法。2018年2月7日，潘东海邮寄提出行政复议申请，请求依法撤销兰溪市人民政府批复的同意兰溪市灵洞乡费垄口村2017年度城中村改造《征地补偿安置方案》，金华市政府于同年2月11日受理，2月14日分别寄送了受理通知书、答复通知书和申请材料副本。3月5日收到兰溪市政府的书面答复和当初作出具体行政行为的证据、依据等材料。4月3日作出行政复议决定并向双方当事人送达。金华市政府依法履行了对复议申请的受理审查职责。二、金华市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，驳回申请人的复议申请并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，申请行政复议的，应当自知道具体行政行为之日起六十日内提出，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”。兰溪市人民政府批准《征地补偿安置方案》后，由兰溪市国土资源局于2017年10月13日在兰溪市费垄口村公开栏予以公告，《征地补偿安置方案公告》明确权利人“可以在公告之日起60日内向金华市人民政府申请行政复议”。但潘东海于2018年2月7日才申请行政复议，且无法定理由，已超过法定申请期限，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的受理条件。金华市政府作出行政复议决定书，程序合法，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。三、一审法院作出的行政判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审讼争的关键是潘东海就涉案征地补偿安置方案批复行为申请行政复议是否超过了法定期限。 首先，关于涉案《征地补偿安置方案公告》张贴事实的认定问题。虽然一审移交的案卷材料不完整，但结合潘东海持有的一审金华市政府提交的照片证据，可以看出涉案公告在“征迁指挥部”门口以及费垄口村党群服务中心门前的公告栏中进行了张贴。二审中，金华市政府提交了照片彩色打印件及照片数字光盘供核对，此系对一审证据的补强，可予准许。经核对，金华市政府一审提交的公告照片真实性可予确认。潘东海上诉认为照片均非原件，缺乏依据，不能予以采信。潘东海还提出金华市政府提交的照片显示公告张贴排版不一致，金华市政府辩称因公告张贴于不同地方故而排版不同。因照片显示涉案公告确曾分别贴于“征迁指挥部”门口以及费垄口村党群服务中心公告栏，故金华市政府的解释有一定依据，可予采信。金华市政府一审中还提交了《公告情况记录表》，载明了公告张贴日期，且有费垄口行政村村民委员会盖章，两名受送达人及一名公告张贴人签字。参照国务院法制办公室国法[2014]40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（以下简称国法[2014]40号意见）第二条规定，“行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料，”“经查证属实的,可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据”，因此，可以依据金华市政府提交的照片及《公告情况记录表》认定兰溪市国土资源局依法发布了涉案《征地补偿安置方案公告》。一审判决确认兰溪市国土资源局于2017年10月12日在费垄口村公开栏张贴了涉案征地补偿安置方案公告，并无不当。潘东海以村民代表会议纪要时间与《听证告知书》矛盾为由，推定涉案公告存在作假，缺乏依据，不能予以支持。 其次，关于涉案征地补偿安置方案公告主体问题。潘东海上诉提出涉案公告非法定主体张贴发布，故不具有相应的法律效力。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。”该第二十五条规定系对前述第四十八条规定的细化实施，兰溪市国土资源局据此发布涉案公告符合法律、法规的有关规定，其张贴公告的行为具有相应的法律效力。 最后，关于公告内容问题。潘东海主张涉案公告未同时发布征地红线图，且同期有多个公告，相对人无法确定自己是否属于被征收范围。一则，兰溪市国土资源局在发布《拟征地补偿安置方案公告》时张贴了勘测定界图。二则，2017年6月2日，费垄口村村民委员会召开了村民代表会议，讨论关于城中村改造征迁有关事宜，故作为费垄口村村民潘东海应知道自己的承包地已列入拆迁范围。三则，参照国法[2014]40号意见规定，行政复议机关可依据经查证属实的征地补偿安置方案公告时间来认定申请人知道或应当知道征地补偿安置的批复决定。因此，金华市政府依据涉案征地补偿安置方案公告时间来认定潘东海就被诉批复行为的行政复议申请期限，有事实和法律依据。但涉案《征地补偿安置方案公告》直接规定“对征地补偿安置方案不服可以在公告之日起60日内向金华市人民政府申请行政复议”，未规定公告期，参照国法[2014]40号意见，“公告没有确定期限的,可以视为申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。”故应自涉案公告发布之日起满10个工作日起算60天的行政复议申请期限。然潘东海直至2018年2月7日方提起行政复议申请，其也未主张存在不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限，故其向金华市政府申请复议已经超过法定期限。金华市政府作出行政复议决定的程序也符合法律规定，原审由此确认金华市政府作出行政复议决定合法有据，并无不当。 综上，潘东海的上诉缺乏事实和法律依据，不能予以支持。原审认定金华市政府以超过法定申请复议期限为由驳回潘东海行政复议申请的行政复议决定合法，正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人潘东海负担。 本判决为终审判决。 审判长 沈 妙 审判员 黄金富 审判员 夏祖银 二〇一九年二月二十五日 书记员 朱胤佐