item: panreType: 판례집
eventNo: 99헌바41
eventNm: 개발이익환수에관한법률 제9조 제1항 등 위헌소원
panreTitle: 개발이익환수에관한법률 제9조
제1항 등 위헌소원

panreInfo: (2002. 5. 30. 99헌바41 전원재판부)

textOfDecision: 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것) 제9조 제1항 본문, 같은 조 제2항 중“제1항의 규정에 의한 개발사업의 인가 등을 받은 날……은 대통령령으로 정한다.”부분은 헌법에 위반되지 않는다.
eventSummary: 청구인은 1987. 4. 10. 청구외 수원시장으로부터 도시계획법 제4조에 의하여 청구인소유의 수원시 팔달구○○동 산 101의 1 임야 3,639㎡와 같은 동 337의 4 전 294㎡합계 3,933㎡에 대하여 자동차정비공장부지조성을 위한 토
지형질변경허가를 받았고, 1992. 12. 29. 그에 대한 설계변경허가를 받은 후 부지조성사업을 시행하여 1993. 12. 9. 준공검사를 받았다.
수원시장은 1994. 3. 24. 부과개시시점을 1987. 4. 10. 부과종료시점을 1993. 12. 9.로보고 청구인에게 개발부담금 514,332,700원을 부과하는 처분을 하였다가, 1994. 10.12. 542,119,650원으로 증액경정 하여 차액을 납부할 것을 고지하였으나, 청구인의 행정심판청구와 그에 대한 재결에 따라 1995. 10. 30. 491,272,390원으로 감액경정 하는처분을 하였다.
청구인은 위 개발부담금 491,272,390원의 부과처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 일단 승소하였으나(서울고등법원 94구34601), 대법원에서 파기 환송되어 원심에 그 소송(당해사건) 계속중, 개발이익환수에관한법률 제9조 제1항, 제2항의 위헌여부가 재판의 전제가 된다고 하여 이들 법률조항에 대한 위헌법률심판 제청신청을 하였다가(서울고등법원 98아937 위헌법률제청신청) 1999. 4. 28. 기각되자, 1999. 5. 20.이 헌법소원심판청구를 하였다.

abjObt: 청구인은‘개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것) 제9조제1항, 제2항’에 대해 법원에 위헌제청신청을 하였고 이 헌법소원심판청구를 할 때도심판대상을 위와 같이 표시하였다. 그러나 위 제1항의 단서 및 각 호, 제2항의‘취득일’부분은 당해사건과 무관하고 청구인의 주장을 살펴보아도 이 부분의 위헌여부를다투는 취지는 포함되어 있지 않다. 그렇다면 이 사건 심판의 대상을 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것, 이하‘법’이라고 한다) 제9조 제1항본문(이하‘이 사건 제1항’이라고 한다) 및 같은 조 제2항의 취득일에 관한 부분을 제외한 나머지 부분(이하‘이 사건 제2항’이라고 하고, 이 사건 제1항과 합쳐‘이 사건법률조항’이라고 한다)의 위헌여부로 한정하기로 한다. 이 사건 법률조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
제9조(기준시점)①부과개시시점은 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터개발사업의 인가등을 받은 날로 한다. 다만, 다음 각호의 경우에는 그에 해당하는 날을 부과개시시점으로 한다.
1.인가등을 받기 전에 대통령령이 정하는 토지이용계획등의 변경이 있는 경우로서그 토지이용계획등의 변경전에 취득한 토지의 경우에는 취득일
2.제1호의 규정에 의한 취득일부터 인가등을 받기 전의 기간에 대하여 토지초과이득세의 납부의무가 성립된 경우등으로서 대통령령이 정하는 경
우에는 대통령령이 정하는 시점
3.인가등의 변경으로 부과대상토지의 면적이 변경된 경우에는 대통령령이 정하는시점
②제1항의 규정에 의한 개발사업의 인가등을 받은 날과 취득일은 대통령령으로정한다.
③부과종료시점은 관계법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의준공인가등을 받은 날로 한다. 다만, 부과대상토지의 전부 또는 일부가 다음 각호의 1에 해당하는 경우 당해 토지에 대하여는 다음 각호의 1에 해당하게 된 날을 부과종료시점으로 한다.
1.관계법령에 의하여 부과대상토지의 일부가 준공된 경우
2.납부의무자가 개발사업의 목적용도로 사용을 개시하거나 타인에게 분양등 처분하는 경우로서 대통령령이 정하는 경우
3. 기타 대통령령이 정하는 경우
④제3항 본문의 규정에 의한 개발사업의 준공인가등을 받은 날은 대통령령으로정한다.
제8조(부과기준)개발부담금의 부과기준은 부과종료시점의 부과대상토지의 가액(이하“종료시점지가”라 한다)에서 다음 각호의 금액을 뺀 금액으로 한다.
1.부과개시시점의 부과대상토지의 가액(이하“개시시점지가”라 한다)
2. 부과기간동안의 정상지가상승분
3. 제11조의 규정에 의한 개발비용
개발이익환수에관한법률시행령 (1993. 8. 12 대통령령 제13956호로 개정된 후 1997.6. 25 대통령령 제15398호로 개정되기 전의 것)
제7조(개발사업의 인가일등)①법 제9조 제2항의 규정에 의한 개발사업의 인가등을 받은 날과 법 제9조 제4항의 규정에 의한 준공인가등을 받은 날은 별표 2와 같다.
※별표 2는‘제1호 내지 제9호와 유사한 기타사업’(법 제5조 제1항 제11호 참조)에속하는‘토지 형질변경 허가’에 대해서는 인가등을 받은 날을‘행위허가일’로 규정하였다.

caseRelatedOpinion: 이 사건 법률조항은 개발행위의 착수시점을 관할관청에 의한 형식적 허가
일을 기준으로 규정함으로써, 개발행위가 전혀 존재하지 않고 그 결과 개발이익도 전혀 발생할 여지가 없는 기간동안에 대하여 의제적으로 개발이익이 존재한다고 보고개발부담금을 부과하도록 하였다. 이는 헌법 제37조 제2항 소정의 과잉금지의 원칙에위배되고, 헌법 제23조 제1항이 보장하는 재산권을 침해하는 것이며, 헌법 제11조 제1항이 규정하고 있는 평등의 원칙에 위배된다. 그리고 대통령령의 별표에서 구체적인착수시점을 토지형질변경허가일 등으로 형식적으로 정하고 있는 것도 헌법 제75조가규정하고 있는 위임입법의 한계를 일탈한 것이다.

judgement: 청구인이 주장하는 바와 같은 사유로 이 사건 법률조항이 위헌이라고 판단될 경우당해사건에서 청구인이 다투는 개발부담금 부과처분은 잘못된 부과개시시점을 기준으로 하여 산정한 것이 되어 그 전부 또는 일부가 근거를 잃게 되므로 이 사건 법률조항의 위헌여부는 재판의 주문에 영향을 미치게 된다. 따라서 이 사건 법률조항의위헌여부는 재판의 전제가 된다.

가. 개발부담금제도의 의의와 이 사건의 쟁점
(1) 개발부담금제도의 의의
법 제1조는 법의 목적에 관해“이 법은 토지로부터 발생되는 개발이익을 환수하여이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의
효율적인 이용을 촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다.”고규정하였는바, 개발부담금제도는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우, 국가가 그 일부를 환수하여그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분함으로써 경제정의를 실현하고, 토지에대한 투기를 방지하며, 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이다(헌재1998. 6. 25. 95헌바35등 판례집 10-1, 771, 788).
한편, 법 제2조의 정의규정에서는““개발이익”이라 함은 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회·경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여개발사업을 시행하는 자……또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말한다.”(제1호)고 하고,““개발사업”이라 함은 국가 또는 지방자치단체로부터 인가·허가·면허등……을 받아 시행하는 택지개발사업·공업단지조성사업등 제5조의 규정에 의한 사업을 말한다.”(제2호)고 규정하였다.
또한 개발부담금의 부과기준에 관해서는 제8조에서 부과종료시점의 부과대상토지의 가액(종료시점지가)에서 부과개시시점의 부과대상토지의 가액(개시시점지가), 부과기간동안의 정상지가상승분, 법 소정의 개발비용을 뺀 금액으로 한다고 하였다.
(2) 개발이익의 성격
(가)개발이익에 관한 위와 같은 정의에 따르면‘토지이용계획의 변경 기타 사회·경제적 요인’에 의하여 발생하는 것을 포함하는데, 이러한 개념정의로부터 환수대상인 개발이익이라는 것이 반드시 개발사업의 유형적, 물리적 시행과 직접적이고 구체적인 인과관계가 있는 이익에 한정되는 것이 아니라, 그보다 넓은 개념임을 알 수 있다(헌재 2000. 8. 31. 99헌바104, 판례집 12-2, 233 참조).
이처럼 법은 일단 개발이익의 개념을 유형적인 개발사업의 시행뿐만 아니라 입법목적에 비추어 이와 동일시 할 수 있는 사회·경제적 요인에 의한 것까지 포함시켜포괄적으로 정의한 다음, 부과대상인 개발사업의 종류와 범위, 규모 등을 다시 한정하고(법 제5조 참조), 부과기준에서 정상지가상승분을 빼는 방법(제8조 참조) 등을 통하여 이익환수의 대상과 환수범위를 한정시키고 있다.
(나)그리고 1993. 6. 11. 법률 제4563호에 의한 법 개정 이후로는‘개발이익’은 종료시점 지가는 물론 개시시점 지가 역시 원칙적으로 개별공시지가에 의하여 산정 하도록 함으로써 그 평가방식이 보다 객관화되었고, 이에 개발이익의 개념 자체도 개별적이고 구체적인 것이라기보다는 객관적 기준에 의해 평가되는 이익으로 해석되고 있다(대법원 1997. 3. 20. 선고 96누1382 판결, 공1997상, 977; 헌재 1998. 6. 25. 95헌바35등, 판례집 10-1, 771, 789-793 각 참조).
(3) 이 사건의 쟁점
이 사건의 쟁점은, 이 사건 제1항의 경우 부과개시시점을 유형적으로 사업을 개시한 때가 아닌“개발사업의 인가등을 받은 날”로 한 것이 개발이익산정의 객관성을 저해하는 것으로서 가공의 이익에 대해 부담금을 부과하는 결과를 초래하는지 여부이며, 이 사건 제2항의 경우 포괄위임 여부이다.
한편 당해사건에서 청구인은‘1987년에 토지형질변경허가를 받았으나 사정이 변경되어 그 개발행위를 완전히 포기하였다가 1992년에 이르러 전혀 다른 목적으로 신규허가가 가능한 상황에서 변경허가의 형식을 빌려 같은 해에 실질적인 개발행위에 착수하였다’고 하면서 부과개시시점을‘실질적으로 신규허가에 해당하는 변경허가를 받은 시점이자 실제로 개발행위에 착수한 때인 1992년으로 하여야 한다’고 주장하였다.따라서 주요한 쟁점이 된 것은 토지형질변경허가일과 토지형질변경의 실제 시행시점사이의 간격 때문에 개발이익이 불합리하게 산정 되는지 여부보다는, 당초 토지형질변경 허가를 받을 때 목적한 사업의 내용이 나중에 변경되고‘설계변경’이 개재되었을경우 전·후의 사업을 법의 입법목적과 관계규정들의 취지에 비추어볼 때 동일시할수 있을 것인지 아니면 별개의 사업으로 보아야 할 것인지 여부였다.
당해사건은 대법원의 파기환송 후 원심법원인 서울고등법원에 계속된 사건으로서,대법원은 위 설계변경허가를 한 때를 부과개시시점으로 본 원심판결을 파기환송하면서 설계변경 전·후의 사업의 동일성을 인정하였는데, 그 이유로는, 개발이익이 객관적 기준에 의한 이익인 점, 설계변경의 전·후에 걸쳐 원고(이 사건 청구인)의 사업목적이나 공사의 내용이 종전과 비교하여 다소 달라지게 되었다고 하더라도 토지형질변경허가에 의하여 시행하는 사업 자체가 부담금 부과대상인 점에서 변동이 없고, 토지형질변경허가로부터 준공검사에 이르기까지의 경위에 비추어 위 설계변경이 실질적으로 새로운 토지형질변경허가에 해당하는 것이라 인정할 수 없는 점, 그리고 토지형질변경
허가에 따르는 시공의무, 토지형질변경의 설계변경허가는 성격상 종전 허가의 변경일뿐 새로운 허가가 아니라는 점 등을 들었다(대법원 1998. 5. 26. 선고 96누17103 판결,공1998하, 1786 참조).
그러나 당해사건에서 문제된 위와 같은 쟁점은 이 사건 법률조항의 위헌여부 판단에서 전제되어야 하는, 이 사건 법률조항에 내재하는 요소는 아니라고 본다. 즉, 이사건 법률조항이‘인가등의 후속적 변경이나 사업시행의 실질적 내용은 전혀 고려될여지가 없고, 항상 최초로 인가등을 받은 때를 부과개시시점으로 보아야 한다’는 내용으로 해석된다고 일반화할 것은 아니며, 법원으로서는 개별 사건의 사실관계에 따라서는 최초로 인가등을 받은 때가 아닌 그 후의 특정시점을 부과개시시점으로 판단할수도 있을 것으로 본다. 따라서, 항상 위와 같은 형식적 기준을 관철하여야 한다는 전제 하에서 이 사건 법률조항의 위헌여부를 판단할 필요는 없다.
나.이 사건 제1항이 재산권, 평등권을 침해하는지 여부
위에서 본 바와 같이 개발부담금제도는 불로소득적 개발이익의 독점을 방지, 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분, 토지투기를 방지하고 토지의 효율적 이용을 도모하려는 제도이고, 이러한 취지를 달성하기 위해 법의 개발이익은 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회·경제적 요인에 의하여 사업시행자 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 널리 포함하는 개념으로 정의되어 있다. 또한 이러한 이익은 현금화된 개별, 구체적 금액이 아니라 객관적 기준에 의해 산정되는 것이다.
당해사건의 경우 환수대상인 개발사업은‘토지형질변경허가’로서 이 사업자체는 유형적인 것이다. 그러나 부과개시시점을 유형적, 물리적으로 사업을 개시한 때(주로‘착공’을 말한다. 이하‘착공’이라고 한다)가 아닌‘개발사업의 인가등을 받은 날’로 하는 것이 개발이익산정의 객관성을 저해하는지가 문제되고 있는데, 이는 개발이익의발생이 착공 이후에야 비로소 발생하는지 아니면 이러한 사업의 인가등으로 법적·행정적으로 그 요인이 생긴 때부터 발생할 수 있는지 하는 의문과 관련된다.
법의 개발이익이‘기타 사회·경제적 요인’에 의한 것도 포함하고 있는 데서 시사하는 바와 같이, 개발사업의 인가등이 있는 때에는 실제 착공시점과의 사이에 시간차가 있더라도 가격인상요인은 이미 발생하였다고 봄이 경험칙에 부합한다. 착공 자체에 들어가기 전이라 하더라도 사업시행에 대한 기대가 일정 정도 이상 높아지면 이는가격에 반영되는 것이 통상적 현상이며, 사업의
인가등은 이러한 기대가 가격변동으로 이어지도록 촉발하는 효과가 충분히 있다. 이에 비하여 착공시점이 가격상승이 시작되는 시점과 일치한다고 보기는 오히려 어렵다. 물론 착공 전에는 정보부족이나 다른 요인으로 이러한 기대가 형성되지 않는다거나 해서 가격에 변동이 없는 경우도 있을 수 있다. 그러나 그렇다고 하여 착공한 때를 부과개시시점으로 삼는다면 보다 많은 경우의 환수할 개발이익은 환수될 수 없을것이다.
그리고 인가등 시점과 착공시 사이에 환수할 실제로 개발이익이 발생하지 않는 경우 부과개시시점을 인가등 시점으로 함으로써 사업시행자가 입을 수 있는 불이익, 특히 불로소득이 아닌 이익이 환수됨으로써 입는 불이익을 방지하기 위한 장치가 마련되어 있다. 개발부담금의 부과기준에 관해 정한 제8조에서 부과종료시점의 부과대상토지의 가액에서 부과개시시점의 부과대상토지의 가액, 부과기간동안의 정상지가상승분, 법 소정의 개발비용을 뺀 금액을 부과기준으로 한다고 규정하므로 문제된 기간중에 발생하는 정상지가상승분은 공제되는 것이다.
한편, 위와 같이 일반적으로 인가등이 있을 때부터 지가변동이 있을 가능성이 높은반면, 착공이후에 비로소 지가변동이 있는 사례를 가려내거나 실제의 착공시점을 정확하게 인정할 수 있는 객관적 기준을 마련하는 것은 기술적으로 어렵다(이 사건에서수원시장의 의견을 보면‘청구인은 1987년 토지형질변경행위 착공신고를 하고, 1991년 이미 공사를 진행하여 산림이 훼손된 상태였다’고 착공시기에 관해 청구인과 다른주장을 한다). 또한 위와 같은 예외적 경우를 위하여 일률적으로 착공한 때를 부과개시시점으로 삼는다면 이미 가격변동이 일어나거나 또는 가격변동이 진행중에 있는많은 경우의 개발이익을 환수할 수 없으므로 형평에 맞지 않는 결과가 된다.
그렇다면, 인가등 시점을 부과개시시점으로 정한 이러한 입법수단은 개발이익환수제도의 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이라 할 것이고 합리성을 결여한 것이라고할 수 없으므로 이 사건 제1항이 청구인의 재산권을 과도하게 제한함으로써 이를 침해한다든가 평등권을 침해한다고는 볼 수 없다.
다.이 사건 제2항이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부
청구인은 이 사건 제2항이 포괄위임입법금지원칙에 위반된다는 취지의 주장도 하는 것으로 보이므로 이에 대해 살펴본다.
헌법 제75조는“대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항……에 관하여 대통령령을 발할 수 있다”고 규정함으로써 위임입법의 근거
를 마련함과 동시에 위임은“구체적으로 범위를 정하여’하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다. 그러므로 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 하는데, 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항전체를 유기적·체계적으로 종합판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(헌재 1995. 11. 30. 91헌바1등, 판례집 7-2, 562,589-591; 헌재 1998. 7. 16. 96헌바52등, 판례집 10-2, 172, 196- 197; 헌재 2000. 8.31. 99헌바104, 판례집 12-2, 233, 240-242).
먼저 이 사건 제1항은“부과개시시점은 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 인가등을 받은 날로 한다.”라고 규정하고, 이어 제2항은“제1항의 규정에 의한 개발사업의 인가등을 받은 날……은 대통령령으로 정한다.”고 규정하였다.
한편 법 제5조 제1항에서는 개발부담금의 부과대상이 되는 개발사업의 종류로 택지개발사업(제1호), 공업단지조성사업(제2호), 관광단지조성사업(제4호), 도심재개발사업(제5호), 유통단지조성사업(제6호), 온천개발사업(제7호), 여객자동차터미널사업및 화물터미널사업(제8호), 골프장건설사업(제9호), 지목변경이 수반되는 사업으로서대통령령이 정하는 사업(제10호), 제1호 내지 제9호와 유사한 사업으로서 대통령령이정하는 사업등(제11호)을 규정하고 있다.
이러한 관계규정들을 종합하여 보면, 이 사건 제2항은 대통령령이 위와 같이 분류된 각종 사업별로‘사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 인가등을받은 날’을 규정하라는 취지이며, 다만 사업별로 그 전개과정, 관계법령에 따른 단계별 행정행위형식 등이 단일하지 않으므로 위“사업의 인가등”에 해당되는“사업계획승인”, “사업시행허가”, “실시계획인가”등을 각 구체적 사업에 맞게 세부적으로 명시,나열할 것을 위임하고 있음을 알 수 있다.
실제로 개발이익환수에관한법률시행령(1993. 8. 12 대통령령 제13956호로 개정된후 1997. 6. 25 대통령령 제15398호로 개정되기 전의 것) 제7조 제1항은“법 제9조 제2항의 규정에 의한 개발사업의 인가등을 받은 날……은 별표 2와 같다.”라고 규정한다음 별표2에서‘인가등을 받은 날’을 사업종류별로 나
누어 규정하였는데 예를 들면 관광단지조성사업(법 제5조 제1항 제4호)에 속하는‘관광지 및 관광단지조성사업’의 경우에는“사업시행허가일”,유통단지조성사업(제5조제1항 제6호)의 경우에는“실시계획인가일”,온천개발사업(제5조 제1항 제7호)에 속하는‘굴착사업’의 경우에는“굴착허가일”, ‘온천이용시설설치사업’의 경우에는“온천이용시설설치허가일”등을 규정하고 있으며, 청구인이 주장하는 바와 같은 착공일 혹은 이와 유사한 유형적인 사업착수시점을 규정하고 있지는 않다.
그렇다면 부과개시시점을 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의인가를 받거나 이와 동일시 할 수 있는 허가, 승인 등을 받은 날로 함을 이 사건 제1항에 의해 명확히 한 다음 이 사건 제2항은 여러 가지의 개발사업별로 각 그에 맞는‘인가등을 받은 날’을 세분하여 명시, 나열할 것을 위임한 것이어서 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강은 예측되므로, 이를 포괄위임이라고 할 수는없다.

conclusion: 그러므로 이 사건 제1항이 재산권, 평등권을 침해하거나 이 사건 제2항이 포괄위임금지원칙에 위배된다고는 볼 수 없으며, 달리 이 사건 법률조항이 헌법에 위배된다고볼 만한 사정도 없으므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 헌재 2002. 5. 30. 99헌바41
1. 개발부담금 부과개시시점을 유형적으로 사업을 개시한 때가 아닌 “개발사업의 인가등을 받은 날”로 한 것이 개발이익산정의 객관성을 저해하는 것으로서 가공의 이익에 대해 부담금을 부과하는 결과를 초래함으로써 재산권이나 평등권을 침해하는지 여부(소극)
2. “개발사업의 인가등을 받은 날”을 대통령령에서 정하도록 위임한 것이 포괄위임인지 여부(소극)
decisionGst: 1. 개발부담금제도의 ‘개발이익’은 ‘개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회·경제적 요인’에 의해 발생하는 것을 널리 포함하며 이러한 이익은 현금화된 개별, 구체적 금액이 아니라 객관적 기준에 의해 산정 된다.
이 사건 법률조항은 개발부담금의 부과개시시점을 착공시가 아니라 사업시행의 인가등을 받은 날로 정하고 있는데, 개발사업의 인가등이 있는 때에는 실제 착공시점과의 사이에 시간차가 있더라도 가격인상요인이 이미 발생하였다고 보는 것이 경험칙에 부합한다. 착공이후에 비로소 지가변동이 있는 사례를 가려내거나 실제의 착공시점을 정확하게 인정할 수 있는 객관적 기준을 마련하는 것은 기술적으로 어렵고, 만일 그와 같은 예외적 경우를 위하여 일률적으로 착공한 때를 부과개시시점으로 삼는다면 이미 가격변동이 일어나거나 또는 가격변동이 진행중인 많은 경우의 개발이익을 환수할 수 없으므로 형평에 맞지 않는 결과가 된다. 그리고 개발부담금의 부과기준에 관하여 규정하는 개발이익환수에관한법률 제8조에 의하면 문제된 기간 중에 발생하는 정상지가상승분은 공제되도록 되어 있다.
‘인가등’ 시점을 부과개시시점으로 정한 이러한 입법수단은 개발이익환수제도의 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이고 합리성을 결여하였다고 할 수 없으므로 재산권이나 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
2. 개발이익환수에관한법률 제9조는 제1항에서 부과개시시점을 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 인가를 받거나 이와 동일시 할 수 있는 허가, 승인 등을 받은 날로 함을 명확히 한 다음, 제2항에서 여러 가지의 개발사업별로 각 그에 맞는 ‘인가등을 받은 날’을 세분하여 명시, 나열할 것을 위임한 것이어서 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강이 예측되므로, 이를 포괄위임이라고 할 수 없다.
adjobtTxt: 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것) 제9조(기준시점) ① 부과개시시점은 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 인가 등을 받은 날로 한다. 다만, 다음 각호의 경우에는 그에 해당하는 날을 부과개시시점으로 한다.
1. 인가 등을 받기 전에 대통령령이 정하는 토지이용계획 등의 변경이 있는 경우로서 그 토지이용계획 등의 변경 전에 취득한 토지의 경우에는 취득일
2. 제1호의 규정에 의한 취득일부터 인가 등을 받기 전의 기간에 대하여 토지초과이득세의 납부의무가 성립된 경우 등으로서 대통령령이 정하는 경우에는 대통령령이 정하는 시점
3. 인가 등의 변경으로 부과대상토지의 면적이 변경된 경우에는 대통령령이 정하는 시점
② 제1항의 규정에 의한 개발사업의 인가 등을 받은 날과 취득일은 대통령령으로 정한다.
③ ④ 생략
refrnPrvsn: 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것) 제8조(부과기준) 개발부담금의 부과기준은 부과종료시점의 부과대상토지의 가액(이하 “종료시점지가”라 한다)에서 다음 각호의 금액을 뺀 금액으로 한다.
1. 부과개시시점의 부과대상토지의 가액(이하 “개시시점지가”라 한다)
2. 부과기간동안의 정상지가상승분
3. 제11조의 규정에 의한 개발비용
개발이익환수에관한법률시행령(1993. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정된 후 1997. 6. 25. 대통령령 제15398호로 개정되기 전의 것) 제7조(개발사업의 인가일 등) ① 법 제9조 제2항의 규정에 의한 개발사업의 인가 등을 받은 날과 법 제9조 제4항의 규정에 의한 준
공인가 등을 받은 날은 별표 2와 같다.
② 법 제9조 제2항의 규정에 의한 취득일에 관하여는 소득세법시행령 제53조의 규정을 준용한다.
③ 법 제9조 제3항의 규정에 의하여 부과종료시점이 되는 준공인가 등을 받은 날이 관계법령에 의하여 정하여져 있지 아니한 경우에는 실제로 당해 개발사업이 완료된 것으로 납부의무자가 증거서류를 첨부하여 신고한 날을 부과종료시점으로 한다.
refrnPrcdnt: 1. 헌재 1998. 6. 25. 95헌바35등, 판례집 10-1, 771
헌재 2000. 8. 31. 99헌바104, 판례집 12-2, 233
대법원 1997. 3. 20. 선고 96누1382 판결, 공1997상, 977
대법원 1998. 5. 26. 선고 96누17103 판결, 공1998하, 1786
2. 헌재 1995. 11. 30. 91헌바1등, 판례집 7-2, 562
헌재 1998. 7. 16. 96헌바52등, 판례집 10-2, 172
헌재 2000. 8. 31. 99헌바104, 판례집 12-2, 233
event: 청 구 인　이○진
대리인 법무법인　한마음
담당변호사　차성호
당해사건　서울고등법원 98누9341 개발부담금부과처분취소
eventCol1: 청구인|　이○진
대리인 법무법인　한마음
담당변호사　차성호
eventCol3: 당해사건|　서울고등법원 98누9341 개발부담금부과처분취소
reason: 1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 1987. 4. 10. 청구외 수원시장으로부터 도시계획법 제4조에 의하여 청구인 소유의 수원시 팔달구 ○○동 산 101의 1 임야 3,639㎡와 같은 동 337의 4 전 294㎡ 합계 3,933㎡에 대하여 자동차정비공장부지조성을 위한 토
지형질변경허가를 받았고, 1992. 12. 29. 그에 대한 설계변경허가를 받은 후 부지조성사업을 시행하여 1993. 12. 9. 준공검사를 받았다.
수원시장은 1994. 3. 24. 부과개시시점을 1987. 4. 10. 부과종료시점을 1993. 12. 9.로 보고 청구인에게 개발부담금 514,332,700원을 부과하는 처분을 하였다가, 1994. 10. 12. 542,119,650원으로 증액경정 하여 차액을 납부할 것을 고지하였으나, 청구인의 행정심판청구와 그에 대한 재결에 따라 1995. 10. 30. 491,272,390원으로 감액경정 하는 처분을 하였다.
청구인은 위 개발부담금 491,272,390원의 부과처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 일단 승소하였으나(서울고등법원 94구34601), 대법원에서 파기 환송되어 원심에 그 소송(당해사건) 계속중, 개발이익환수에관한법률 제9조 제1항, 제2항의 위헌여부가 재판의 전제가 된다고 하여 이들 법률조항에 대한 위헌법률심판 제청신청을 하였다가(서울고등법원 98아937 위헌법률제청신청) 1999. 4. 28. 기각되자, 1999. 5. 20. 이 헌법소원심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 ‘개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것) 제9조 제1항, 제2항’에 대해 법원에 위헌제청신청을 하였고 이 헌법소원심판청구를 할 때도 심판대상을 위와 같이 표시하였다. 그러나 위 제1항의 단서 및 각 호, 제2항의 ‘취득일’ 부분은 당해사건과 무관하고 청구인의 주장을 살펴보아도 이 부분의 위헌여부를 다투는 취지는 포함되어 있지 않다. 그렇다면 이 사건 심판의 대상을 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것, 이하 ‘법’이라고 한다) 제9조 제1항 본문(이하 ‘이 사건 제1항’이라고 한다) 및 같은 조 제2항의 취득일에 관한 부분을 제외한 나머지 부분(이하 ‘이 사건 제2항’이라고 하고, 이 사건 제1항과 합쳐 ‘이 사건 법률조항’이라고 한다)의 위헌여부로 한정하기로 한다. 이 사건 법률조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
제9조(기준시점)①부과개시시점은 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 인가등을 받은 날로 한다. 다만, 다음 각호의 경우에는 그에 해당하는 날을 부과개시시점으로 한다.
1.인가등을 받기 전에 대통령령이 정하는 토지이용계획등의 변경이 있는 경우로서 그 토지이용계획등의 변경전에 취득한 토지의 경우에는 취득일
2.제1호의 규정에 의한 취득일부터 인가등을 받기 전의 기간에 대하여 토지초과이득세의 납부의무가 성립된 경우등으로서 대통령령이 정하는 경
우에는 대통령령이 정하는 시점
3.인가등의 변경으로 부과대상토지의 면적이 변경된 경우에는 대통령령이 정하는 시점
②제1항의 규정에 의한 개발사업의 인가등을 받은 날과 취득일은 대통령령으로 정한다.
③부과종료시점은 관계법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가등을 받은 날로 한다. 다만, 부과대상토지의 전부 또는 일부가 다음 각호의 1에 해당하는 경우 당해 토지에 대하여는 다음 각호의 1에 해당하게 된 날을 부과종료시점으로 한다.
1.관계법령에 의하여 부과대상토지의 일부가 준공된 경우
2.납부의무자가 개발사업의 목적용도로 사용을 개시하거나 타인에게 분양등 처분하는 경우로서 대통령령이 정하는 경우
3. 기타 대통령령이 정하는 경우
④제3항 본문의 규정에 의한 개발사업의 준공인가등을 받은 날은 대통령령으로 정한다.
제8조(부과기준)개발부담금의 부과기준은 부과종료시점의 부과대상토지의 가액(이하 "종료시점지가"라 한다)에서 다음 각호의 금액을 뺀 금액으로 한다.
1.부과개시시점의 부과대상토지의 가액(이하 "개시시점지가"라 한다)
2. 부과기간동안의 정상지가상승분
3. 제11조의 규정에 의한 개발비용
개발이익환수에관한법률시행령 (1993. 8. 12 대통령령 제13956호로 개정된 후 1997. 6. 25 대통령령 제15398호로 개정되기 전의 것)
제7조(개발사업의 인가일등)①법 제9조 제2항의 규정에 의한 개발사업의 인가등을 받은 날과 법 제9조 제4항의 규정에 의한 준공인가등을 받은 날은 별표 2와 같다.
※별표 2는 ‘제1호 내지 제9호와 유사한 기타사업’(법 제5조 제1항 제11호 참조)에 속하는 ‘토지 형질변경 허가’에 대해서는 인가등을 받은 날을 ‘행위허가일’로 규정하였다.
2. 청구인의 주장요지와 관계기관의 의견요지
가. 청구인의 주장요지
이 사건 법률조항은 개발행위의 착수시점을 관할관청에 의한 형식적 허가
일을 기준으로 규정함으로써, 개발행위가 전혀 존재하지 않고 그 결과 개발이익도 전혀 발생할 여지가 없는 기간동안에 대하여 의제적으로 개발이익이 존재한다고 보고 개발부담금을 부과하도록 하였다. 이는 헌법 제37조 제2항 소정의 과잉금지의 원칙에 위배되고, 헌법 제23조 제1항이 보장하는 재산권을 침해하는 것이며, 헌법 제11조 제1항이 규정하고 있는 평등의 원칙에 위배된다. 그리고 대통령령의 별표에서 구체적인 착수시점을 토지형질변경허가일 등으로 형식적으로 정하고 있는 것도 헌법 제75조가 규정하고 있는 위임입법의 한계를 일탈한 것이다.
나. 서울고등법원의 위헌제청신청 기각이유
토지로부터 발생되는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하는 것을 목적으로 하는 입법취지 및 개발이익을 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회&#183;경제적인 요인에 의하여 정상지가 상승분을 초과하는 토지가액의 증가분이라고 규정하는 법 제2조 제1항의 규정에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항이 헌법 제37조 제2항 소정의 과잉금지의 원칙, 헌법 제23조 제1항 소정의 재산권보장의 원칙, 헌법 제11조 제1항 소정의 평등의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.
그리고 위와 같은 입법취지나 위임배경 및 법 제9조 제1항 제1호 내지 제3호가 각각 규정하는 경우의 양태 등을 참작하여 부과개시시점으로서의 인가등을 받은 날 또는 취득일을 대통령령에서 구체적으로 정하도록 위임하고 있으므로, 이 사건 법률조항이 포괄적 위임을 함으로써 헌법 제75조를 위반하였다고 할 수 없다.
다. 건설교통부장관의 의견요지
개발부담금제도는 토지로부터 발생하는 불로소득적인 개발이익을 개인에게 전속시키지 않고 그 일부를 사회에 환원하여 공적 목적에 사용함으로써 지가를 안정시키고 토지투기를 방지하기 위한 것이다. 그리고 법의 개발이익은 토지개발 뿐만 아니라 주변지역의 개발, 토지의 용도변경, 행정청의 개발사업인가 등 사회&#183;경제적 요인에 의해 발생하는 지가상승분을 모두 포함하는 것이다.
일반적으로 지가는 행정청으로부터 개발사업의 인가 등을 받으면 개발의 기대로 인하여 상승한다. 따라서 개발사업인가시점을 개발부담금 부과개시시점으로 삼은 것은 당해 개발사업으로 발생하는 불로소득을 환수한다는 법의
취지로 볼 때 당연하며, 청구인의 주장과 같이 착공일을 부과개시시점으로 한다면 착공당시에는 이미 지가가 상승된 상태이므로 개발이익이 발생될 여지가 없어 법 취지에 맞지 않는다. 더구나 실제 사업착공시점은 객관적으로 입증하기가 현실적으로 불가능하여 자의적으로 운용될 소지가 있으므로 법적 안정성이나 예측가능성 측면에서도 문제가 있다. 사업인가시점과 실제착공시점이 차이가 나더라도 사업인가시점에서 착공시점까지의 기간에 대한 정상지가상승분이 개발부담금 산정시 공제되므로 사업시행자의 입장에서는 사업인가시점을 부과개시시점으로 하더라도 불리하다고 볼 수도 없다.
그리고 사업인가등을 받는 시점을 부과개시시점으로 한다고 법률에 규정하고 개발사업별로 ‘인가등을 받은 경우’를 대통령령에서 구체적으로 명시한 것은 다양한 개발사업들이 각각의 개별적인 법률에 의하여 인&#183;허가 등을 받아 추진하므로 ‘인가등을 받은 경우’에 해당하는 사항을 구체적으로 명시하여 열거한 것이어서 포괄적 위임입법으로 볼 수 없다.
라. 수원시장의 의견요지
청구인은 1987. 4. 10. 토지형질변경허가를 취득한 후 계속적인 설계변경 및 착공에 따른 공사진행과 준공기간 연기 등을 통하여 당초 허가를 계속 유지해 왔으며, 이에 따른 경제적 이익도 청구인에게 귀속되었다. 청구인은 1992. 12. 29. 설계변경 허가 후 토지에 대한 실제공사를 진행하였다고 주장하나, 1987. 10. 14. 토지형질변경행위 착공신고를 하고, 1991. 4. 7.과 같은 해 12. 10. 무렵 이미 공사를 진행하여 산림이 훼손된 상태였다.
그 밖의 의견은 서울고등법원의 위헌제청신청 기각이유와 대체로 같다.
3. 재판의 전제성에 관한 판단
청구인이 주장하는 바와 같은 사유로 이 사건 법률조항이 위헌이라고 판단될 경우 당해사건에서 청구인이 다투는 개발부담금 부과처분은 잘못된 부과개시시점을 기준으로 하여 산정한 것이 되어 그 전부 또는 일부가 근거를 잃게 되므로 이 사건 법률조항의 위헌여부는 재판의 주문에 영향을 미치게 된다. 따라서 이 사건 법률조항의 위헌여부는 재판의 전제가 된다.
4. 본안에 관한 판단
가. 개발부담금제도의 의의와 이 사건의 쟁점
(1) 개발부담금제도의 의의
법 제1조는 법의 목적에 관해 "이 법은 토지로부터 발생되는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의
효율적인 이용을 촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다."고 규정하였는바, 개발부담금제도는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우, 국가가 그 일부를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분함으로써 경제정의를 실현하고, 토지에 대한 투기를 방지하며, 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이다(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35등 판례집 10-1, 771, 788).
한편, 법 제2조의 정의규정에서는 ""개발이익"이라 함은 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회&#183;경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자……또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말한다."(제1호)고 하고, ""개발사업"이라 함은 국가 또는 지방자치단체로부터 인가&#183;허가&#183;면허등……을 받아 시행하는 택지개발사업&#183;공업단지조성사업등 제5조의 규정에 의한 사업을 말한다."(제2호)고 규정하였다.
또한 개발부담금의 부과기준에 관해서는 제8조에서 부과종료시점의 부과대상토지의 가액(종료시점지가)에서 부과개시시점의 부과대상토지의 가액(개시시점지가), 부과기간동안의 정상지가상승분, 법 소정의 개발비용을 뺀 금액으로 한다고 하였다.
(2) 개발이익의 성격
(가)개발이익에 관한 위와 같은 정의에 따르면 ‘토지이용계획의 변경 기타 사회&#183;경제적 요인’에 의하여 발생하는 것을 포함하는데, 이러한 개념정의로부터 환수대상인 개발이익이라는 것이 반드시 개발사업의 유형적, 물리적 시행과 직접적이고 구체적인 인과관계가 있는 이익에 한정되는 것이 아니라, 그보다 넓은 개념임을 알 수 있다(헌재 2000. 8. 31. 99헌바104, 판례집 12-2, 233 참조).
이처럼 법은 일단 개발이익의 개념을 유형적인 개발사업의 시행뿐만 아니라 입법목적에 비추어 이와 동일시 할 수 있는 사회&#183;경제적 요인에 의한 것까지 포함시켜 포괄적으로 정의한 다음, 부과대상인 개발사업의 종류와 범위, 규모 등을 다시 한정하고(법 제5조 참조), 부과기준에서 정상지가상승분을 빼는 방법(제8조 참조) 등을 통하여 이익환수의 대상과 환수범위를 한정시키고 있다.
(나)그리고 1993. 6. 11. 법률 제4563호에 의한 법 개정 이후로는 ‘개발이익’은 종료시점 지가는 물론 개시시점 지가 역시 원칙적으로 개별공시지가에 의하여 산정 하도록 함으로써 그 평가방식이 보다 객관화되었고, 이에 개발이익의 개념 자체도 개별적이고 구체적인 것이라기보다는 객관적 기준에 의해 평가되는 이익으로 해석되고 있다(대법원 1997. 3. 20. 선고 96누1382 판결, 공1997상, 977; 헌재 1998. 6. 25. 95헌바35등, 판례집 10-1, 771, 789-793 각 참조).
(3) 이 사건의 쟁점
이 사건의 쟁점은, 이 사건 제1항의 경우 부과개시시점을 유형적으로 사업을 개시한 때가 아닌 "개발사업의 인가등을 받은 날"로 한 것이 개발이익산정의 객관성을 저해하는 것으로서 가공의 이익에 대해 부담금을 부과하는 결과를 초래하는지 여부이며, 이 사건 제2항의 경우 포괄위임 여부이다.
한편 당해사건에서 청구인은 ‘1987년에 토지형질변경허가를 받았으나 사정이 변경되어 그 개발행위를 완전히 포기하였다가 1992년에 이르러 전혀 다른 목적으로 신규허가가 가능한 상황에서 변경허가의 형식을 빌려 같은 해에 실질적인 개발행위에 착수하였다’고 하면서 부과개시시점을 ‘실질적으로 신규허가에 해당하는 변경허가를 받은 시점이자 실제로 개발행위에 착수한 때인 1992년으로 하여야 한다’고 주장하였다. 따라서 주요한 쟁점이 된 것은 토지형질변경허가일과 토지형질변경의 실제 시행시점 사이의 간격 때문에 개발이익이 불합리하게 산정 되는지 여부보다는, 당초 토지형질변경 허가를 받을 때 목적한 사업의 내용이 나중에 변경되고 ‘설계변경’이 개재되었을 경우 전&#183;후의 사업을 법의 입법목적과 관계규정들의 취지에 비추어볼 때 동일시할 수 있을 것인지 아니면 별개의 사업으로 보아야 할 것인지 여부였다.
당해사건은 대법원의 파기환송 후 원심법원인 서울고등법원에 계속된 사건으로서, 대법원은 위 설계변경허가를 한 때를 부과개시시점으로 본 원심판결을 파기환송하면서 설계변경 전&#183;후의 사업의 동일성을 인정하였는데, 그 이유로는, 개발이익이 객관적 기준에 의한 이익인 점, 설계변경의 전&#183;후에 걸쳐 원고(이 사건 청구인)의 사업목적이나 공사의 내용이 종전과 비교하여 다소 달라지게 되었다고 하더라도 토지형질변경허가에 의하여 시행하는 사업 자체가 부담금 부과대상인 점에서 변동이 없고, 토지형질변경허가로부터 준공검사에 이르기까지의 경위에 비추어 위 설계변경이 실질적으로 새로운 토지형질변경허가에 해당하는 것이라 인정할 수 없는 점, 그리고 토지형질변경
허가에 따르는 시공의무, 토지형질변경의 설계변경허가는 성격상 종전 허가의 변경일 뿐 새로운 허가가 아니라는 점 등을 들었다(대법원 1998. 5. 26. 선고 96누17103 판결, 공1998하, 1786 참조).
그러나 당해사건에서 문제된 위와 같은 쟁점은 이 사건 법률조항의 위헌여부 판단에서 전제되어야 하는, 이 사건 법률조항에 내재하는 요소는 아니라고 본다. 즉, 이 사건 법률조항이 ‘인가등의 후속적 변경이나 사업시행의 실질적 내용은 전혀 고려될 여지가 없고, 항상 최초로 인가등을 받은 때를 부과개시시점으로 보아야 한다’는 내용으로 해석된다고 일반화할 것은 아니며, 법원으로서는 개별 사건의 사실관계에 따라서는 최초로 인가등을 받은 때가 아닌 그 후의 특정시점을 부과개시시점으로 판단할 수도 있을 것으로 본다. 따라서, 항상 위와 같은 형식적 기준을 관철하여야 한다는 전제 하에서 이 사건 법률조항의 위헌여부를 판단할 필요는 없다.
나.이 사건 제1항이 재산권, 평등권을 침해하는지 여부
위에서 본 바와 같이 개발부담금제도는 불로소득적 개발이익의 독점을 방지, 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분, 토지투기를 방지하고 토지의 효율적 이용을 도모하려는 제도이고, 이러한 취지를 달성하기 위해 법의 개발이익은 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회&#183;경제적 요인에 의하여 사업시행자 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 널리 포함하는 개념으로 정의되어 있다. 또한 이러한 이익은 현금화된 개별, 구체적 금액이 아니라 객관적 기준에 의해 산정되는 것이다.
당해사건의 경우 환수대상인 개발사업은 ‘토지형질변경허가’로서 이 사업자체는 유형적인 것이다. 그러나 부과개시시점을 유형적, 물리적으로 사업을 개시한 때(주로 ‘착공’을 말한다. 이하 ‘착공’이라고 한다)가 아닌 ‘개발사업의 인가등을 받은 날’로 하는 것이 개발이익산정의 객관성을 저해하는지가 문제되고 있는데, 이는 개발이익의 발생이 착공 이후에야 비로소 발생하는지 아니면 이러한 사업의 인가등으로 법적&#183;행정적으로 그 요인이 생긴 때부터 발생할 수 있는지 하는 의문과 관련된다.
법의 개발이익이 ‘기타 사회&#183;경제적 요인’에 의한 것도 포함하고 있는 데서 시사하는 바와 같이, 개발사업의 인가등이 있는 때에는 실제 착공시점과의 사이에 시간차가 있더라도 가격인상요인은 이미 발생하였다고 봄이 경험칙에 부합한다. 착공 자체에 들어가기 전이라 하더라도 사업시행에 대한 기대가 일정 정도 이상 높아지면 이는 가격에 반영되는 것이 통상적 현상이며, 사업의
인가등은 이러한 기대가 가격변동으로 이어지도록 촉발하는 효과가 충분히 있다. 이에 비하여 착공시점이 가격상승이 시작되는 시점과 일치한다고 보기는 오히려 어렵다. 물론 착공 전에는 정보부족이나 다른 요인으로 이러한 기대가 형성되지 않는다거나 해서 가격에 변동이 없는 경우도 있을 수 있다. 그러나 그렇다고 하여 착공한 때를 부과개시시점으로 삼는다면 보다 많은 경우의 환수할 개발이익은 환수될 수 없을 것이다.
그리고 인가등 시점과 착공시 사이에 환수할 실제로 개발이익이 발생하지 않는 경우 부과개시시점을 인가등 시점으로 함으로써 사업시행자가 입을 수 있는 불이익, 특히 불로소득이 아닌 이익이 환수됨으로써 입는 불이익을 방지하기 위한 장치가 마련되어 있다. 개발부담금의 부과기준에 관해 정한 제8조에서 부과종료시점의 부과대상토지의 가액에서 부과개시시점의 부과대상토지의 가액, 부과기간동안의 정상지가상승분, 법 소정의 개발비용을 뺀 금액을 부과기준으로 한다고 규정하므로 문제된 기간 중에 발생하는 정상지가상승분은 공제되는 것이다.
한편, 위와 같이 일반적으로 인가등이 있을 때부터 지가변동이 있을 가능성이 높은 반면, 착공이후에 비로소 지가변동이 있는 사례를 가려내거나 실제의 착공시점을 정확하게 인정할 수 있는 객관적 기준을 마련하는 것은 기술적으로 어렵다(이 사건에서 수원시장의 의견을 보면 ‘청구인은 1987년 토지형질변경행위 착공신고를 하고, 1991년 이미 공사를 진행하여 산림이 훼손된 상태였다’고 착공시기에 관해 청구인과 다른 주장을 한다). 또한 위와 같은 예외적 경우를 위하여 일률적으로 착공한 때를 부과개시시점으로 삼는다면 이미 가격변동이 일어나거나 또는 가격변동이 진행중에 있는 많은 경우의 개발이익을 환수할 수 없으므로 형평에 맞지 않는 결과가 된다.
그렇다면, 인가등 시점을 부과개시시점으로 정한 이러한 입법수단은 개발이익환수제도의 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이라 할 것이고 합리성을 결여한 것이라고 할 수 없으므로 이 사건 제1항이 청구인의 재산권을 과도하게 제한함으로써 이를 침해한다든가 평등권을 침해한다고는 볼 수 없다.
다.이 사건 제2항이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부
청구인은 이 사건 제2항이 포괄위임입법금지원칙에 위반된다는 취지의 주장도 하는 것으로 보이므로 이에 대해 살펴본다.
헌법 제75조는 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항……에 관하여 대통령령을 발할 수 있다"고 규정함으로써 위임입법의 근거
를 마련함과 동시에 위임은 "구체적으로 범위를 정하여’ 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다. 그러므로 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 하는데, 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적&#183;체계적으로 종합판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적&#183;개별적으로 검토하여야 한다(헌재 1995. 11. 30. 91헌바1등, 판례집 7-2, 562, 589-591; 헌재 1998. 7. 16. 96헌바52등, 판례집 10-2, 172, 196- 197; 헌재 2000. 8. 31. 99헌바104, 판례집 12-2, 233, 240-242).
먼저 이 사건 제1항은 "부과개시시점은 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 인가등을 받은 날로 한다."라고 규정하고, 이어 제2항은 "제1항의 규정에 의한 개발사업의 인가등을 받은 날……은 대통령령으로 정한다."고 규정하였다.
한편 법 제5조 제1항에서는 개발부담금의 부과대상이 되는 개발사업의 종류로 택지개발사업(제1호), 공업단지조성사업(제2호), 관광단지조성사업(제4호), 도심재개발사업(제5호), 유통단지조성사업(제6호), 온천개발사업(제7호), 여객자동차터미널사업 및 화물터미널사업(제8호), 골프장건설사업(제9호), 지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업(제10호), 제1호 내지 제9호와 유사한 사업으로서 대통령령이 정하는 사업등(제11호)을 규정하고 있다.
이러한 관계규정들을 종합하여 보면, 이 사건 제2항은 대통령령이 위와 같이 분류된 각종 사업별로 ‘사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 인가등을 받은 날’을 규정하라는 취지이며, 다만 사업별로 그 전개과정, 관계법령에 따른 단계별 행정행위형식 등이 단일하지 않으므로 위 "사업의 인가등"에 해당되는 "사업계획승인", "사업시행허가", "실시계획인가" 등을 각 구체적 사업에 맞게 세부적으로 명시, 나열할 것을 위임하고 있음을 알 수 있다.
실제로 개발이익환수에관한법률시행령(1993. 8. 12 대통령령 제13956호로 개정된 후 1997. 6. 25 대통령령 제15398호로 개정되기 전의 것) 제7조 제1항은 "법 제9조 제2항의 규정에 의한 개발사업의 인가등을 받은 날……은 별표 2와 같다."라고 규정한 다음 별표2에서 ‘인가등을 받은 날’을 사업종류별로 나
누어 규정하였는데 예를 들면 관광단지조성사업(법 제5조 제1항 제4호)에 속하는 ‘관광지 및 관광단지조성사업’의 경우에는 "사업시행허가일", 유통단지조성사업(제5조 제1항 제6호)의 경우에는 "실시계획인가일", 온천개발사업(제5조 제1항 제7호)에 속하는 ‘굴착사업’의 경우에는 "굴착허가일", ‘온천이용시설설치사업’의 경우에는 "온천이용시설설치허가일" 등을 규정하고 있으며, 청구인이 주장하는 바와 같은 착공일 혹은 이와 유사한 유형적인 사업착수시점을 규정하고 있지는 않다.
그렇다면 부과개시시점을 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 인가를 받거나 이와 동일시 할 수 있는 허가, 승인 등을 받은 날로 함을 이 사건 제1항에 의해 명확히 한 다음 이 사건 제2항은 여러 가지의 개발사업별로 각 그에 맞는 ‘인가등을 받은 날’을 세분하여 명시, 나열할 것을 위임한 것이어서 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강은 예측되므로, 이를 포괄위임이라고 할 수는 없다.
5. 결　론
그러므로 이 사건 제1항이 재산권, 평등권을 침해하거나 이 사건 제2항이 포괄위임금지원칙에 위배된다고는 볼 수 없으며, 달리 이 사건 법률조항이 헌법에 위배된다고 볼 만한 사정도 없으므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
volumeInfo: 14
seriesInfo: 1
pages: 442~454
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20020530
eventType: 헌바