item: panreType: 판례집
eventNo: 98헌바75
eventNm: 지방세법 제290조 제1항 위헌소원
panreTitle: 지방세법 제290조 제1항 위헌소원, 지방세법 제184조 등 위헌소원, 지방세법 제184조 본문 등 위헌소원

panreInfo: (2001. 1. 18. 98헌바75&#183;89, 99헌바89(병합) 전원재판부)

textOfDecision: 지방세법(1994. 12. 22. 법률 제4794호로 개정된 것)제290조 제1항 제15호, 제16호, 제17호 및 지방세법(1991. 12. 14. 법률 제4415호로 개정된 것)제184조 제1호 중‘대통령령으로 정하는 비영리사업자’
부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 청구인은 최신 의료시설을 확충하여 경제적으로 불우한 사람들을 위한 의료시술을 확대하고 국가적 인재의 연구활동지원, 기타 사회복지증진에 기여할 수 있는 여러 시설을 운영 또는 지원함으로써 국민보건 및 국민생활의 향상을 도모함을 목적으로 하여 1977. 7. 21. 설립된 재단법인이다.
청구인은〔별지 1〕내지〔3〕의 각 지방세부과처분에 대하여각기 이를 다투는 행정소송 및 위헌법률심판제청신청을 거쳐 지방세법(1994. 12. 22. 법률 제4794호로 개정된 것, 이하 지방세법제290조 제1항에 대하여 같다)제290조 제1항 제15호 내지 제17호(98헌바75 사건 및 99헌바89 사건에 대하여)및 지방세법(1991.12. 14. 법률 제4415호로 개정된 것, 이하 지방세법 제184조에 대하여 같다)제184조 제1호 중 대통령령으로 정하는 비영리사업자에 한하여 재산세를 비과세하도록 한 부분(98헌바89 사건청구인은 이 사건에서도 지방세법 제290조 제1항 제15호 내지 제17호의 위헌심판을 함께 청구하였다가 2000. 4. 28.자 청구취지변경신청서에서 이 부분에 대한 청구를 취하하였다.및99헌바89 사건에 대하여)이 헌법상 평등의 원칙에 위배된다고 주장하면서 3개의 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 이 사건 심판의 대상은 지방세법(이하 법이라 한다)제290조 제1항 제15호 내지 제17호 및 법 제184조 제1호 중“대통령령으로정하는 비영리사업자”라는 부분(이하“이 사건 법률조항들”이라한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 규정내용 및 관련규정은 다음과 같다.여기에서 그 기재를 생략한 조항들의 내용을 포함한 관계 조항들의 전문은〔별지 6〕과 같다.
법 제290조(공공법인에 대한 과세면제)①다음 각호의 법인이그 고유업무에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산(제112조제2항의 규정에 의한 과세대상을 제외한다. 이하 이 조에서 같다)에대하여는 취득세와 등록세를 면제하고, 과세기준일 현재 그 고유업무에 직접 사용하는 부동산에 대하여는 재산세·종합토지세·도시계획세 및 공동시설세를 면제한다. 단서 생략
1.～14.생략
15.서울대학교병원설치법 및 국립대학교병원설치법에 의하여설립된 서울대학교병원 및 국립대학교병원
16.지방공기업법에 의하여 의료사업을 목적으로 설립된 지방공사
17.의료법에 의하여 설립된 의료법인. 다만, 특별시·광역시 및도청소재지 시지역에서 부동산에 관한 등기를 하는 경우에는 등록세를 과세한다.
18. 생략
법 제184조(용도구분에 의한 비과세)다음 각호의 부동산(제112조 제2항의 규정에 의한 과세대상을 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과
하지 아니한다. 단서 생략
1.제사·종교·자선·학술·기예 기타 공익사업을 목적으로 하는 대통령령으로 정하는 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하는 부동산
2.～9.생략
법시행령(1986. 12. 31. 대통령령 제12028호로 개정된 것)제136조(비영리사업자의 범위)법 제184조 제1호에서“대통령령으로정하는 비영리사업자”라 함은 제79조의 규정에 의한 비영리사업자를 말한다.
법시행령(1994. 12. 31. 대통령령 제14481호로 개정된 것)제79조(비영리사업자의 범위)①법 제107조 제1호에서“대통령령으로정하는 비영리사업자”라 함은 다음 각호에 게기하는 자를 말한다.
1. 생략
2.교육법에 의한 학교를 경영하는 자 및 사회교육법에 의한 사회교육시설을 운영하는 사회교육단체
3.～7.생략

caseRelatedOpinion: 서울대학교병원 및 국립대학교병원, 의료사업을 목적으로 설립된 지방공사(이하“지방공사병원”이라 한다), 의료법인 등(이하 위모두를 편의상“이 사건 공공법인들”이라 한다)이 고유업무인 의료업에 직접 사용하는 부동산에 대하여는 법 제290조 제1항 본문 및 같은 항 제15호 내지 제17호에 의하여 재산세·종합토지세·도시계획세 및 공동시설세 등의 지방세가 면제된다. 또 사립대학교의 경우에도 그 의과대학 부속병원(이하“의과대학병원”이라 한다)이 의
료업에 직접 사용하는 부동산에 대하여는 법 제184조 제1호, 법시행령 제136조, 제79조 제1항 제2호에 의하여 재산세를 부과하지 아니하고, 종합토지세는 법 제234조의 12 제2호, 도시계획세및 공동시설세는 법 제238조의 2 제1항과 제242조 제1항에 의하여 각각 비과세된다. 반면, 청구인과 같이 의료업을 영위하는민법상의 비영리법인의 경우에는 위와 같은 지방세의 면제나 비과세에 관한 규정이 없어 지방세가 부과되고 있다.
그런데 이 사건 공공법인들이 운영하는 병원이나 의과대학병원은 청구인과 같은 비영리법인이 운영하는 병원과 의료업을 영위한다는 점에서 아무런 차이가 없고, 그 형태나 기능도 동일하다.특히 청구인은 경제적으로 불우한 사람들을 위한 의료시혜의 확대라는 그 목적에 따라, 수익성을 고려함이 없이 무의촌 등 의료취약지역에 병원을 적극적으로 설립하여 의료사업을 펼치고 있으므로 오히려 조세부담에 있어서 다른 의료기관보다 더 혜택을받아야 마땅하다.
그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항들은 의료업을 영위하는 법인 중 청구인과 같은 민법상의 비영리법인만을 합리적인 이유없이 위와 같은 지방세의 비과세 또는 면제 대상에서 제외함으로써 평등권을 보장한 헌법 제11조 제1항에 위반된다.
3. 법원의 위헌제청신청 기각이유의 요지
(1) 98헌바75 사건
헌법 제11조 제1항의 평등은 배분적 정의에 기초한 상대적 평등을 의미하므로 합리적인 사유와 기준에 의한 차별대우까지 금지하는 것은 아니다.
사건의 경우 의과대학병원, 국립대학교병원, 지방공사병원 등은 공공성이 특히 강하고, 의료법인은 의료법 소정의 요건을 갖추어 설립되고, 법적 규제의 정도가 강한 점 등 비영리법인과는그 성격상 차이가 있으므로 이들이 고유업무에 직접 사용하는토지에 대하여는 조세부담을 경감할 필요성이 훨씬 크며, 의료기관을 개설한 비영리법인에 대하여도 지방세를 면제할 것인지여부는 입법정책의 문제에 불과하다.
따라서 지방세법 제290조 제1항 본문의 규정이 평등의 원칙에위배된다고 할 수 없다.
(2) 98헌바89 사건
헌법상의 평등은 배분적 정의에 기초한 상대적 평등을 의미하므로 합리적인 사유와 기준에 의한 차별대우까지를 금지하는 것은아니다.
지방세법령이 이 사건과 같이 지방세의 비과세 또는 면제대상을규정한 이유는, 이 사건 공공법인들은 비영리법인 또는 자연인인 의사 등에 비하여 그 설립목적이나 법적 규제의 측면에서 공공성과 공익성이 특히 강하여 그 고유업무에 직접 사용하는 부동산에 대하여는 조세부담을 경감할 필요성이 훨씬 크기 때문이다. 따라서 의료기관 개설자 중 비영리법인을 지방세의 비과세또는 면제대상에서 제외하였다고 하여 이를 불합리하거나 자의적인 차별이라 할 수 없다. 또 의료기관을 운영하려는 자는 민법이
아닌 의료법에 의한 의료법인을 설립하는 방법으로 지방세의면제를 받을 수 있다.
법 제184조는 공공성과 공익성이 강한 사업에 사용되는 부동산을 재산세의 비과세대상으로 규정하면서 그 구체적인 내용에관하여 구체적으로 범위를 정하여 대통령령에 위임을 하고 있다. 그런데 청구인의 주장은 위 법률조항의 위임을 받은 대통령령이 청구인과 같은 비영리법인을 지방세의 비과세대상에 포함시키지 아니한 것이 헌법에 위반된다는 것이다. 그렇다면 대통령령인 법시행령의 해당 규정의 위헌 여부는 따로 논하더라도,적법하게 입법권을 위임한 수권법률인 위 법률조항이 위헌이라고 볼 수는 없다.
따라서 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니한다.
(3) 99헌바89 사건
헌법상의 평등은 배분적 정의에 기초한 상대적 평등을 의미하므로 합리적인 사유와 기준에 의한 차별대우까지 금지하는 것은아니다.
이 사건 공공법인들은 비영리재단법인에 비하여 설립목적이나법적 규제의 측면에서 공공성과 공익성이 강하고, 특히 의료법인은 의료업무 및 의료관계자의 양성교육 등으로 목적사업이 제한되어 있으나 비영리법인인 청구인의 경우에는 의료기관의 설립·운영 이외에도 사회복지사업이나 장학사업 등 의료법인이할 수 없는 다른 사업을 목적사업으로 할 수 있어서 그 운영형태나 행정적 규제내용이 다르고, 의료기관을 운영하려는 자는비영리법인이 아닌 의료법인을 설립함으로써 비과세 내지 면세혜택을 받을 수 있는 길이 열려 있으며, 청구인의 경우에 의료취약지에 개
설한 병원에 대하여는 비과세 내지 면세관행에 따라 설립 후 5년 동안 재산세 등이 비과세 내지 면제되었고, 법인이 아닌 의료인이 의료기관을 개설할 경우에도 그 공공성에 불구하고 지방세가 비과세 또는 면제되지 않는다.
이와 같은 점에 비추어 보면, 이 사건 법률조항들이 의료기관 개설자 중 그 공공성과 공익성이 비교적 적다고 보이는 비영리법인을 비과세 내지 면제 대상에서 제외한 것이 불합리하거나 자의적인 차별로서 평등의 원칙에 위반된다 할 수 없다.
4. 이해관계인들의 의견요지
가. 행정자치부장관의 의견요지
헌법상 평등은 배분적 정의에 기초한 상대적 평등을 의미하는것으로서 합리적인 사유와 기준에 의한 차별대우까지 금지하는것은 아니고, 조세법의 영역에 있어서도 차별의 금지는 합리적이유 없는 차별취급을 금지할 뿐, 정책적 목적에 의한 조세의 비과세 또는 감면까지 금지하는 것은 아니다.
의과대학병원, 서울대학교병원 및 국립대학교병원은 국가가 설립한 공법인으로서 학생들의 실습을 겸한 의료기관이고, 지방공사병원 역시 지방자치단체가 설립한 공법인인 점에서 그 성격자체에 공공성 내지 공익성이 강한 점을 감안하여, 또 의료법인에 대하여는 의료기관 개설자의 의료법인화를 유도하고자 하는정책적 목적에서 지방세를 비과세하거나 면제하는 것이며, 이들과 비영리법인은 설립근거, 공익에 기여하는 정도, 사업의 영역과 사업
수행에 대한 제한정도 등 여러 가지 측면에서 차이가 있다. 따라서 이 사건 법률조항들에 의한 지방세의 과세상의 차별취급에는합리적 이유가 있다.
또한 조세를 비과세하거나 면제하는 것은 입법정책상의 판단문제인바, 조세부담의 공평성을 실현하기 위해서는 가급적 비과세또는 감면의 범위를 축소하는 것이 바람직하고, 이를 확대하는것은 오히려 일반 납세자에 대한 관계에서 조세평등주의를 저해한다.
한편 지방세법 제184조 제1호는 재산세의 비과세대상의 구체적내용에 관하여 대통령령에 위임하고 있는 수권법률로서, 그 위임에 따라 대통령령으로 규정한 내용이 헌법에 위반된다 하더라도 수권법률인 위 법률조항이 위헌이라 할 수는 없다.
따라서 이 사건 법률조항들은 평등의 원칙에 위배되지 아니한다.
나. 송파구청장의 의견요지
국립대학교병원이나 지방공사병원은 그 경영주체가 국가나 지방자치단체인 점에서 비영리법인과는 본질적인 성격을 달리하고있으므로 평등권침해 여부를 따질 여지가 없고, 의료법인과 비영리법인은 설립근거, 설립목적, 목적사업의 범위나 법적 규제의측면에서 볼 때 공공성 및 공익성의 정도에 차이가 있다.
따라서 이 사건 법률조항들에 의한 차별취급은 합리적인 이유와기준에 의한 것으로서 조세정책상의 문제에 불과하므로 평등의원칙에 위배되지 아니한다.
다. 홍천군수의 의견요지
이 사건 공공법인들은 비영리법인과 사이에 공공성의 정도, 설립근거, 운영상황 등 성격상 차이가 있는 점을 감안하면, 이 사건
법률조항들에 의한 차별취급은 합리적인 이유가 있는 것일 뿐만 아니라, 입법정책에 관한 문제에 불과하므로 평등의 원칙에위배되지 아니한다.
의료기관을 개설한 의사, 치과의사, 한의사 또는 조산사의 경우에도 지방세 비과세 또는 면제의 혜택을 받지 못하고 있으므로,비영리재단법인이 그러한 혜택을 받지 못한다고 하여 조세형평에 위배된다고 할 수 없다.

judgement: 5. 이 사건 법률조항들의 연혁
1986. 12. 31. 법률 제3878호로 전문개정되기 전의 법 제184조는 용도구분에 의한 재산세의 비과세대상을 규정하면서 제3호에서“대통령령으로 정하는 제사·종교·자선·학술·기예 기타공익을 목적으로 하는 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하는것”이라고 규정하고, 당시 시행되던 법시행령 제136조, 제79조는 위 규정에 의한 비영리사업자를“제사·종교·자선·학술·기예·의료 기타 공익을 목적으로 하는 자로서 민법 기타 특별법에 의하여 설립된 비영리법인과 이와 같은 사업을 비영리적으로 경영하는 개인”이라고 규정하였으며, 법 제238조의 2 제1항은 도시계획세, 제242조 제1항은 공동시설세에 관하여 제184조의 비과세규정을 준용한다고 규정하고 있었다.
그러다가 1986. 12. 31. 대통령령 제12028호로 전문개정된 법시행령 제79조 제1항은 지방세의 비과세대상인“대통령령으로 정하는 비영리사업자”를 규정하면서 제1호에서 제24호까지 비과세대상인 비영리사업자의 내용을 구체적으로 한정하여 열거하였는데, 이 때 서울대학교병원은 제15호에(한편 국립대학교병원은1991. 3. 8. 법률 제4350호로 국립대학교병원설치법이 제정되면서비로소 도입된 제도로서, 1991. 12. 31. 대통령령 제13536호로 법시행령이 개정되면서 서울대학교병원과 함께 제15호에 열거되었다),지방공사병원은 제17호에, 의료법인은 제21호에, 학교법인 등은제2호에 각각 규정되었던 반면, 청구인과 같은 민법상의 비영리법인은 따로 열거되지 아니하였다. 한편 종합토지세에 관하여는1989. 6. 16. 법률 제4128호로 지방세법 개정에 의하여 종합토지세가 신설되면서 제234조의 12 제2호에서 비과세를 규정하게되었다.
그 후 1994. 12. 22. 법률 제4794호로 지방세법을 다시 개정하면서 감면의 폭을 축소하고, 법체계에 맞지 않는 비과세대상을 감면대상으로 정리하는 한편, 각 세목별로 산재되어 있는 감면규정을 별도의 장을 신설하여 통합 규정함에 따라, 그 제5장으로“과세면제 및 경감”,그 제6절로“공공법인 지원을 위한 감면”의항목을 새로이 두고, 그 아래 제290조 제1항을 신설하여 공공법인에 대한 지방세면제를 규정하면서 종전 법시행령 제79조 제1항에서 열거하고 있던 비과세대상 중 이 사건 공공법인들을 포함한 공공법인만을 따로 떼어내어 제290조 제1항의 각호에 열거하는 방식으로 규정하게 되었다. 그중 제15호 내지 17호는 다음과 같다.
15.서울대학교병원설치법 및 국립대학교병원설치법에 의하여설립된 서울대학교병원 및 국립대학교병원
16.지방공기업법에 의하여 의료사업을 목적으로 설립된 지방공사
17.의료법에 의하여 설립된 의료법인. 다만, 특별시·광역시 및도청소재지 시지역에서 부동산에 관한 등기를 하는 경우에는 등록세를 과세한다.
이러한 지방세법령의 변천과정에 따르면, 1986. 12. 31. 개정 이전에는 이 사건 공공법인들(다만, 아직 도입되기 전인 국립대학교병원은 제외한다)은 물론이거니와, 의료를 목적으로 하는 자로서민법 또는 특별법의 규정에 의하여 설립된 비영리법인 및 의료사업을 비영리적으로 경영하는 개인 역시 공익을 목적으로 한다고 인정되는 범위 내에서는 당시의 법시행령 제79조의 비과세대상 공
익사업자에 해당하여 지방세가 과세되지 아니하였는데, 1986.12. 31. 개정 이후에는 이 사건 공공법인들은 지방세의 비과세대상인 법시행령 제79조 제1항의 비영리사업자에 포함되었지만(다만, 국립대학교병원은 1991. 12. 31. 개정에 의하여 포함됨), 의료사업을 목적으로 하는 민법상의 비영리법인 및 의료사업을 비영리적으로 경영하는 개인은 여기서 제외됨에 따라 지방세가 과세되기에 이르렀고, 이러한 결과는 그 이후 현재까지도 계속 유지되고 있다.
6.법 제290조 제1항 제15호 내지 제17호 부분에 관한 판단
위 법률조항은 의료업을 영위하는 법인 중 이 사건 공공법인들(의과대학병원은 법 제184조 제1호에 의하여 지방세가 비과세되므로 위 법률조항과는 직접적인 관계가 없다)의 경우에는 그 고유업무인 의료업에 직접 사용하는 부동산에 대하여 지방세를 면제하면서도, 청구인과 같은 민법상의 비영리법인은 그러한 면제의대상에 포함시키지 아니하여 차별취급을 하고 있다.
따라서 이 부분의 쟁점은 이 사건 공공법인들과 비영리법인에대한 이러한 과세상의 차별취급이 조세평등의 원칙에 반하는지여부이고, 그 판단의 기준은 이와 같은 차별취급이 과연 합리적이유를 가지고 있는지, 보다 구체적으로는 이 사건 공공법인들과 비영리법인 사이에 이러한 차별취급을 헌법적으로 정당화할만한 본질적인 차이가 있는지 여부라 할 것이다.
가. 이 사건 공공법인들과 비영리법인의 성격
①서울대학교병원 및 국립대학교병원은 각 서울대학교병원설치법 또는 국립대학교병원설치법이라는 특별법에 의하여 교육법에 의한 의학·치의학·간호학 및 약학 등에 관한 교육·연구와
진료를 통하여 의학발전을 도모하고 국민보건향상에 기여함을목적으로 국가가 설립하는 공법인이다. 이들 병원에 대하여는그 설치법에서 사업 자체를 직접 규정하고 있고, 그 법 및 시행령에서는 임원의 구성이나 임명에 관하여 정부가 직접 관여하며, 정부가 출연금을 교부하거나 운영비를 보조함으로써 재정적인 지원을 하고, 이들 병원에게 사업계획서 및 예산서의작성보고의무와 세입·세출결산서의 작성제출의무를 부과하는한편, 교육부장관이 이들 병원을 일반적으로 감독한다는 등의규정들을 두고 있다.
②지방공사는 지방자치단체가 지방공기업법에 의하여 특정한사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에 설립하는 공법인이고, 이러한 지방공사 중 의료사업을 목적으로 하여 설립되는 것이 지방공사병원이다. 지방공기업법은 지방공사의 경영원칙을 기업의 경제성과 아울러 공공복리를 증대하는 데 두고,그 자본금은 원칙적으로 지방자치단체가 출자하며, 지방자치단체는 보조금을 교부하는 등으로 지방공사에 대하여 재정적인 지원을 하는 대신 지방공사는 지방자치단체의 장에게 예산 및 결산을 보고하여야 하는 한편, 지방자치단체의 장이 일반적으로지방공사의 업무를 검사·감독한다는 등의 규정들을 두고 있다.
③의료법인은 의료법 제41조, 제30조 제2항 제3호에 의하여 의료업을 목적으로 설립되는 특별법상의 재단법인으로서, 그 본질적 성격은 비영리법인에 해당한다. 의료법의 관련규정에 의하면,의료법인은 당해 법인의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시·도지사의 허가를 받아 설립하는데, 원칙적으로 의료업만을 목적으로 할 수 있고, 다만 부대사업으로 의료인 및 의료관계자
의 양성 또는 보수교육의 실시, 의료 또는 의학에 관한 조사연구를 할 수 있을 뿐이다. 한편 의료법시행규칙에서는 설립등기 등의 보고, 임원선임의 보고, 재산의 증가보고, 서류 및 장부의 비치, 법인사무의 검사·감독에 관한 규정들을 두어 의료법인에대한 행정적 규제를 다소 강화하고 있다.
④의료업을 영위하는 민법상의 비영리법인
비영리법인은 특정한 비영리적 목적을 실현하기 위하여 민법 제32조 또는 특별법에 의하여 설립되는 사법인(私法人)이다(청구인은 그 중에서도 민법 제32조에 의하여 설립된 재단법인에 해당하고 다른 특별법에 의한 비영리법인 내지 단체들은 법 제290조 제1항 제18호의 적용이 있으므로 이 사건에서는 민법상의 비영리법인만을 대상으로 하여 논의한다). 민법은 비영리법인이 주무관청,즉 당해 목적사업을 주관하는 행정관청의 허가를 받아 설립되고, 정관이나 목적의 변경 등의 경우에도 주무관청의 허가를 필요로 하며, 주무관청이 법인의 사무에 대한 검사·감독을 행하고, 일정한 경우에는 설립허가를 취소할 수 있다는 등의 규정을두고 있다. 그러나 비영리법인은 본질적으로 사법인인 이상, 위와 같은 허가나 검사·감독 이외의 영역에서는 사적자치의 원칙이 존중되고 있다. 한편, 민법 제32조는 학술·자선·종교·기예·사교를 비영리사업의 전형적인 것으로 예시하고 있으나 반드시 이에 한정되는 것은 아니다. 따라서 비영리사업, 즉 구성원의 경제적 이익을 추구하고 종국적으로 수익이 구성원들에게 배분되는 것이 아닌 사업이면 사업의 내용에 대한 특별한 제한은없으며, 반드시 공익, 즉 사회전반의 이익을 목적으로 할 필요까지는 없다고 해석된다. 또한 목적사업
의 종류나 수를 제한하는 특별한 규정이 없는 이상, 비영리법인은 여러 가지 비영리사업을 함께 행하는 것이 가능하다.
나.서울대학교병원, 국립대학교병원 및 지방공사병원과 민법상의 비영리법인의 비교
앞에서 살펴본 바에 따르면, 서울대학교병원, 국립대학교병원 및지방공사병원은 모두 국가나 지방자치단체가 설립하는 공법인인반면, 청구인과 같은 민법상의 비영리법인은 사인이 설립하는사법인인 점에서 그 법률적 성격에 본질적인 차이가 있고, 그에따라 설립목적, 경영원칙, 목적사업, 운영형태, 재정지원 및 감독등의 점에서도 규율을 달리하고 있다. 그러므로 이들 공법인은그 공공성이나 공익성이 사법인인 비영리법인보다 더 강하다 할것이고, 그에 따라 이들 공법인에 대하여는 비영리법인보다 조세를 경감할 필요성이 훨씬 크다 할 것이다. 학교법인에 의하여경영되는 의과대학병원은 비록 공법인에 의하여 경영되는 것은아니지만 그 성질과 기능에 비추어 서울대학교병원, 국립대학교병원 및 지방공사병원과 대체로 동일한 정도의 공익성 및 공공성을 갖는다고 보이므로 이를 법 제184조 제1호 및 그 시행령제79조에 의하여 비과세하는 것은 국립대학교병원 등에 대한 지방세 면제와 대체로 동일한 정도의 합리성을 갖는다고 할 것이다.
또한 지방세법상 국가나 지방자치단체에 대하여는 지방세를 부과하지 않도록 규정되어 있는 점법 제106조, 제183조, 제234조의11, 제238조의2, 제242조 등.에서도 이들이 설립한 서울대학교병원, 국립대학교병원 및 지방공사병원에 대하여 지방세를
면제할 이유를 찾을 수 있다.
그러므로 위 법률조항이 지방세의 면제 여부에 관하여 이들 공법인과 민법상의 비영리법인을 달리 취급하는 것은 양자의 성격상의 본질적 차이에 따른 것이므로 합리적인 이유가 있다 할 것이고, 따라서 위 법률조항 중 이들 공법인에 관하여 규정하고 있는 제15호 및 제16호는 평등의 원칙에 위배되지 아니한다.
다. 의료법인과 민법상의 비영리법인의 비교
앞에서 본 바와 같이 의료법인 역시 기본적으로는 비영리(재단)법인에 해당한다는 점에서는 청구인과 같은 민법상의 비영리법인과 차이가 없다 할 것이나, 의료법인과 민법상의 비영리법인사이에는 다음과 같은 차이점이 있다 할 것이다.
첫째로, 의료법인은 의료업만을 목적으로 하되 그와 밀접한 관련이 있는 일정한 사업만을 부대사업으로 할 수 있을 뿐인데 비하여, 민법상의 비영리법인은 비영리적인 한 의료업 이외의 다른 사업을 함께 할 수 있다. 둘째로, 의료법인은 원칙적으로시·도지사가 허가나 검사·감독을 하지만, 비영리법인은 주무관청이 그러한 권한을 행사한다.
먼저 위 첫째 차이점과 관련하여 살펴보면, 민법상의 비영리법인이 의료업을 하면서 다른 사업을 겸하여 한다면 다른 사업상의 필요에 따라 병원의 운영이 왜곡되어 의료의 공익성 내지 공공성을 저해할 위험이 있을 뿐만 아니라, 다른 사업의 여파로 비영리법인 전체가 부실해져서 병원의 운영이 어려워질 수도 있다. 그러므로 의료의 공익성 내지 공공성 제고의 측면에서 목적사업이 오로지 의료업에만 국한되는 의료법인의 설립을 유도할정책적
필요성이 있고 그 필요에 따라 의료법인에 대하여 지방세를 면제하는 등으로 세제지원을 하는 것은 합리적인 이유가 있다.
다음으로 위 둘째 차이점과 관련하여 살펴보면, 의료법인에 대하여는 시·도지사가 그 감독권을 행사하여 당해 지방자치단체의 시책과 지역의 실정에 부합되게 의료사업을 하도록 유도할수 있지만 주무관청이 감독권을 행사하는 민법상의 비영리법인의 경우에는 그렇게 유도하는 것이 용이하지 않을 수도 있으므로 지방자치단체 및 지역주민의 입장에서는 비영리법인보다는의료법인에 의한 병원의 개설이 보다 바람직하여 지방세를 감면하여서라도 의료법인의 설립을 장려할 상당한 이유가 있다.
이러한 점을 종합하면, 위 법률조항이 의료법인은 지방세를 면제하고 청구인과 같은 민법상의 비영리법인은 지방세를 면제하지 않음으로써 양자를 달리 취급하는 것은 위에서 본 양자에 대한 합리적인 정책적 차이에 기인하므로 그러한 차별취급은 평등의 원칙에 위반되지 아니한다.
또한 특정 납세자만을 감면하는 것이 현저하게 비합리적이고불공정한 조치라고 인정될 때에만 조세감면의 우대조치가 조세평등주의에 반한다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바41, 판례집 8-2, 107,116- 117)고 볼 것인데, 위에서 살펴 본 바에 비추어 볼 때, 위법률조항에 의한 차별이 현저하게 비합리적이고 불공정한 조치라고 보기는 어렵다.
따라서 위 법률조항 중 의료법인에 관하여 규정하고 있는 제17호는 합리적 이유가 있어 조세평등주의에 반한다고 할 수 없다.
7. 법 제184조 제1호 부분에 대한 판단
가.위 법률조항은 그 자체에서 재산세의 비과세대상인 비영리사업자의 범위를 직접 규정하면서 청구인과 같은 비영리법인을여기서 제외하고 있는 것이 아니고, 비영리사업자의 구체적 범위를 대통령령으로 정하도록 위임하고 있을 뿐이다. 따라서 위법률조항 자체에는 헌법에 위반되는 사유가 들어있지 않으며따라서 비록 그 위임에 따라 대통령령으로 규정한 내용이 헌법에 위반되는 경우에도 그 대통령령의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고, 그로 인하여 정당하고 적법하게 입법권을위임한 수권법률인 위 법률조항까지도 위헌으로 되는 것은 아니다(헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 537).
그러므로 위 법률조항이 헌법에 위반된다는 주장은 그 자체로받아들일 수 없다.
나.그런데 청구인의 주장에는 위 법률조항이 재산세의 비과세대상인 비영리사업자의 구체적 범위를 대통령령으로 정하도록위임하는 것 자체가 헌법에 위반된다거나, 위 법률조항에서“대통령령으로 정하는 비영리사업자”라는 부분이 위임입법의 한계를 위반하여 조세법률주의에 반한다는 주장이 포함되어 있다고볼 수 있으므로, 이를 살펴보기로 한다.
(1)헌법은 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 지고, 조세의 종목과 세율은 법률로 정하도록 규정함으로써 조세법률주의를 선언하고 있는바, 납세의무자 상호간에 생기는 조세의 전가관계를 고려하고, 또 행정권의 자의적인 법해석과 집행으로부터 국민의 재산권을 보호함과 동시에 국민의 경제생활에 법적 안정성과 예측 가능성을 부여하기 위해서는 조세의부과·
징수의 요건이나 절차뿐만 아니라 조세감면의 근거 또한 법률로정하여야만 한다. 그러나 복잡다기한 사회현상과 국회의 전문적·기술적 능력의 한계 및 신속한 대응능력의 한계로 인하여조세의 감면에 관련된 모든 법규를 예외없이 형식적 의미의 법률로 규정한다는 것은 사실상 불가능할 뿐만 아니라 적합하지도아니하다(헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 531-532).
따라서 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달 등에 즉시 대응하여야 할 사항에 관하여 국회가 제정하는 형식적 법률보다 더탄력성이 있는 행정입법에 위임함이 허용되는 것이고, 헌법 제75조도“대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은사항……에 관하여 대통령령을 발할 수 있다”라고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에 위임은 반드시 구체적·개별적으로 행하여질 것을 요구하고 있다.
그러므로 위 법률조항이 입법권 위임의 한계를 준수하고 있다면재산세의 비과세대상인 민법상의 비영리사업자의 범위를 법률이아닌 대통령령에 위임하고 있다고 하더라도 헌법에 위반된다고할 수 없다.
(2)헌법 제75조의“구체적으로 범위를 정하여”라 함은 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한구체적이고도 명확하게 법률에 규정되어 있어서 누구라도 당해법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있음을 의미한다 할 것이다. 이러한 예측가능성의 유무는당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하고 위임된 사
항의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 할 것이다(헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 533 참조).
위 법률조항은 재산세의 비과세대상을“제사·종교·자선·학술·기예 기타 공익사업을 목적으로 하는 대통령령으로 정하는비영리사업자”라고 개별적·구체적으로 한정하면서, 단지 그 구체적인 내용을 대통령령에서 정하도록 위임하고 있으므로 비영리사업자에 대하여 재산세를 비과세하는 위 법률조항의 입법목적이나 위임배경 등을 참작하면, 대통령령으로 정하여질 비과세대상자라는 것은 사회정책과 경제정책 등의 여러 요소를 고려하여 재산세를 비과세하여야 할 만큼 사업의 공익성이 강하게 인정되는 비영리사업자로 규정될 것임은 쉽게 예측할 수 있다.
따라서 위 법률조항은 헌법이 정한 입법권 위임의 한계를 준수하여 조세법률주의에 반하지 아니한다.

conclusion: 따라서 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 권성, 재판관 송인준을 제외한 나머지 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
otherOpinions: 9. 재판관 권성, 재판관 송인준의 반대의견
우리는 다수의견에 대하여 다음과 같은 이유로 반대한다.
가. 법 제184조 제1호 부분
법 제184조 제1호는“제사·종교·자선·학술·기예 기타 공익사업을 목적으로 하는 대통령령으로 정하는 비영리사업자가그 사업에 직접 사용하는 부동산”을 비과세대상으로 규정하고있다. 이를 분석하여 보면 첫째로, 분야를 가림이 없이 모든 분야의 공
익사업이 일차적으로 비과세 사업의 잠재적 대상이 되고 둘째로, 공익사업을 하는 비영리법인이라면 그 설립근거나 성격, 규모 등을 가림이 없이 모두 이차적으로 비과세 사업의 잠재적 주체가 될 수 있으며 셋째로, 위와 같이 모든 분야의 공익사업에관하여 이를 목적사업으로 하는 모든 비영리법인 중에서 특히대통령령으로 정하는 자만이 최종적으로 비과세의 현실적 대상이 된다는 것이다. 그러므로 대통령령으로 그 범위를 한정할 원래의 잠재적 대상 내지 모집단(母集團)자체가 매우 광범위하다.더구나 사회가 점점 더 다양하여지고 그 변화의 속도도 점점 더빨라지고 있는 데에 비례하여 공익사업의 분야와 범위도 더욱넓어지고 있고 비영리법인과 같은 국가 이외의 자가 국가를 대신하여 수행하여야 할 공익사업의 분야도 더욱 넓어지고 있으므로 비과세의 모집단 범위는 시간의 흐름에 따라 더욱 넓어진다.
이와 같이 넓은 범위의 비과세 모집단 중에서 대통령령으로 선택된 소수의 한정된 자만이 비과세의 은전을 받고 그렇지 못한자는 과세가 되기 때문에 대통령령이 정하는 내용은 매우 중요한 본질적 사항이지 결코 중요하지 않은 사항 또는 기술적 세부적 사항인 것은 아니다.
결국 대단히 커다란 모집단을 상대로 하여 그중에서 극히 일부만을 선택하여 중요한 은전을 주는 경우에는 그 선택의 기준이나 원칙이 미리 분명히 정하여져 있거나 아니면 적어도 입법의목적이나 위임의 배경을 고려하여 쉽사리 그 선택의 기준이나원칙 또는 종류와 범위의 대강을 예측할 수 있어야만 할 것이다.그런데 법 제184조 제1호의 위임에서는 위에서 말한 기준이나원칙
또는 종류와 범위의 대강을 전혀 제시하지 않고 있고 이를 예측케 할 만한 아무런 단서도 제시하지 않고 있다.
이 점은 이 조항의 위임에 의하여 비과세대상을 정하고 있는법시행령 제79조의 변천과정을 보면 극명하게 들어난다.〔별지 7〕의 대조표 참조.앞에서 다수의견이 이미 설명한 바와 같이 1986. 12. 31. 대통령령제12573호로 개정되기 전의 위 규정은“비영리사업자라 함은 제사ㆍ종교ㆍ자선ㆍ학술ㆍ기예ㆍ의료 기타 공익을 목적으로 하는 자로서 민법 기타 특별법의 규정에 의하여 설립된 비영리법인과 이와 같은 사업을 비영리적으로 경영하는 개인을 말한다”라고 규정하여 모든 공익사업을 대상으로 하여 이를 수행하는모든 비영리법인을 모두 비과세대상으로 하였다가 그 뒤 1986년의 개정으로 24개의 단체나 법인 또는 개별사업자로 그 범위가 줄어들었고 다시 1994. 12. 31.의 개정에서 7개로 줄어들었다. 이러한 대폭적인 변동을 예측케 할 수 있는 단서라든지 또는 그 선택을 설명할 기준이나 원칙을 법 제184조 제 1호에서는 도저히 찾을 수 없다는 것이다.
만일 시행령 제79조의 규정이 열거하고 있는 비과세 대상의 성격을 분석하여 그로부터 어떤 일정한 기준이나 원칙을 찾아 볼수 있다면 이로부터 거꾸로 법 제184조 제1호에 숨겨진 합리성의 존재를 수긍할 수 있을 법도 하지만 사정은 전혀 그렇지 못하다. 우선 다수의견이 그 기준이라고 암시하는‘공익성의 강도’라는 것을 기준으로 삼는다고 가정하고 이 기준을 시행령 제79
조의 7개 사업자에 적용하여 보면, 그중에는 의과대학병원과 같이 높은 공익성을 쉽게 인정할 수 있는 것도 있지만 반면, 주로예우와 지원의 대상일 뿐 적극적으로 공익을 목적으로 하는 무슨 사업을 하는 사업자라고 보기 어려워 애초에‘사업의 공익성’유무를 따질 대상이 못되는 것이 있는가 하면 공익성이 아주 약하거나 의심스러운 것도 여럿이 있어 공익성의 강도를 가지고기준을 삼았다고는 도저히 보기 어렵다. 그밖에 위 7개 사업자를 관통하는 합리적 기준이나 원칙이 과연 무엇인지 찾아내기어렵다. 이러한 현상은 모두 법 제184조 제1호 자체에 기준이나원칙이 구체적으로 정하여져있지 않기 때문에 일어나는 일들이다.
결국 이 법률조항은, 행정입법에 위임하여야 할 불가피성이 없는데도 불구하고 광범위한 모집단 중에서 극히 일부를 뽑아내어중요한 비과세의 혜택을 차별적으로 제공하는 중요한 선택 권한을 최소한의 기준도 정하지 않은 채－자의에 가까운 재량이 가능한 상태로－행정부에 수여함으로써 포괄위임금지라는 위임입법의 한계를 벗어나서 위헌임을 면할 수 없다.
헌법재판소가, 구 법인세법 제59조의 2 제1항은 특별부가세의과세대상이 되는“토지 등”의 범위를 시행령에 포괄적으로 위임함으로써 헌법 제75조에 위반된다(헌재 2000. 1. 27. 96헌바95등,판례집 12-1, 16)고 판시한 것이라든지, 토지초과이득세법 제11조 제2항이 과세표준이 되는 지가를 산정하는 기준과 방법을 단지“대통령령이 정하는 기준시가”라고 한 것 그리고 같은 법제8조 제1항 제13호가 아무런 기준이나 범위에 관한 제한도 없이임대토지 중“대통령령이 정하는 토지”를 유휴토지 등의 범위에서 제외
할 수 있도록 한 것 등은 헌법상의 위임원칙 및 조세법률주의와충돌된다(헌재 1994. 7. 29. 92헌바49등, 판례집 6-2, 64, 65, 67)고판시한 것도 같은 이치에 따른 것이다.
다수의견은 현재 법 제290조에서 비영리법인 중 비과세대상이되는 법인들이 구체적으로 나열되어 있으므로 이들을 관련시켜위 조항을 전체적, 유기적으로 해석할 때, 위 조항에 따라 정해질 대통령령의 구체적 내용의 대강은 공익적 목적이 강한 비영리사업자로서 재산세를 면제해주는 것이 사회정책 또는 경제정책적으로 필요한 경우라고 예측할 수 있다고 한다. 그러나 우리는 뒤에 설명하는 바와 같이 법 제290조의 내용 자체가 자의적이어서 위헌임을 면할 수 없다고 생각하는 바이고 이러한 이치로 볼 때 다수의견이 제시하는 위와 같은 설명은 수긍하기 어렵다.
나. 법 제290조 제1항 제15조 내지 제17호 부분
(1)우리는 다수의견의 견해 중 서울대학교병원과 국립대학교병원(법 제290조 제15호)및 지방공사병원(법 제290조 제16호)에 대하여 지방세를 면제할 합리적 이유가 있다고 보는 부분에는 찬성하지만 병원을 경영하는 의료법인(법 제290조 제17호)은 지방세를 면제하고 같은 일을 하는 비영리법인은 면세를 하지 않는것이 역시 합리적이라는 부분에 대하여는 찬성하지 않는다.
(2)다수의견은 요컨대 첫째로, 의료법인은 의료업 및 그와 밀접한 관련이 있는 일정한 사업만을 할 수 있을 뿐인데 비하여, 민법상의 비영리법인은 비영리적인 한 의료업 이외의 다른 여러사업을 함께 할 수 있고 둘째로, 의료법인에 대하여는 원칙적으로 시·도지사가 그에 대한 허가나 검사·감독을 행하게 되지만,
민법상의 비영리법인의 경우에는 주무관청이 그러한 권한을 행사한다는 점에서 본질적인 차이가 있고 이러한 두가지의 차이를감안할 때에 오로지 의료업만을 경영하면서 지방의 실정과 시책에 더욱 적합하게 병원을 경영할 수 있는 의료법인을 특히 지원,육성하기 위하여 그에 대하여서만 면세의 혜택을 주는 것은 합리적이라는 것이다.
그러나 다수의견이 들고 있는 두가지의 차이라는 것은 결코 본질적인 것이 아니고 지엽적인 사소한 차이임은 너무 분명하여여러 설명이 필요없는 것이다. 의료법인 역시 민법이 적용되는비영리법인이고 의료법인이 함께 할 수 있는 부대사업이라는 것도 실은 민법상의 비영리법인이 수행하는 여러 공익사업과 거의같은 범주의 것이고 감독기관인 국가의 주무관청이나 지방자치단체의 관청 모두 같은 성질의 행정기관에 속하기 때문이다. 또한 동일한 의료수가의 체계하에 의료업을 영위함에 있어 그러한지엽적인 사소한 차이로부터 공익성이나 공공성의 측면에서 무슨 대단한 차이가 초래될 수 없다는 것도 역시 분명한 일이다.나아가 민법상의 비영리법인과 같은 국가 이외의 자가 국가를대신하여 공익사업을 대신 수행하여야 할 필요성이 점증하는 시대적 상황에 비추어 세제의 측면에서 민법상의 비영리법인을 지원 육성할 정책적 필요성 또한 의료법인에 비하여 결코 적다고할 수 없다.
결국 지방세의 면제 대상을 정함에 있어 의료법인과 민법상의비영리법인을 구별할 아무런 본질상의 차이가 없음에도 불구하고 의료법인만을 면제대상으로 정하여 차별하는 것은 현저히 불합리하고 불공정한 조치여서 평등의 원칙에 위반된다.
이러한 자의적인 차별은 법 제290조의 제1항 제18호와 민법상의 비영리법인을 대비하여 보면 더욱 두드러지게 나타난다. 법제290조 제1항 제18호는“정부로부터 허가 또는 인가를 받거나민법외의 법률에 의하여 설립되거나 그 적용을 받는 학술연구단체·장학단체·기술진흥단체·문예예술단체·체육진흥단체·청소년단체”를 면제대상으로 정함으로써 의료 이외의 일을하는 이 많은 단체들이 단지 민법상의 비영리법인이 아니고 다른 법률에 의하여 인ㆍ허가를 받았거나 설립되었다는 이유로면세대상에 포함되는 반면, 병원을 경영하는 민법상의 비영리법인은 공익성에서 위 단체들에 비하여 결코 뒤진다고 볼 수 없음에도 불구하고 이것이 단지 민법에 의하여 설립된 것이라는이유만으로 면세에서 제외되는 불합리를 보이고 있는 것이다.외국의 입법례독일의 경우“전적으로 그리고 직접적으로 공익적 목적을 수행하는 비영리법인”의 경우에는 재산세와 같은 과세가 전적으로 면제되고 있으며(Verm·gensteuergesetz제3조), 병원을 경영하는 이상그 주체가 의료법인과 같은 공공법인인가 또는 민법상의 비영리법인인가에 따라 무슨 차별을 하고 있지 않다. 미국의 경우 법률규정에서(연방의 경우, 26U.S.C. §501)혹은 헌법 규정과 법률에서(캘리포니아주 헌법 제13조 제4항 (b); California Revenue andTaxation Code제214조) 병원을 운영하는 비영리법인에 대하여차별없이 과세를 완전히 면제하고 있다. 일본의 경우에도 지방세법 제73조의4(용도에 따른 부동산취득세의 비과세) 제1항 제3호,제348조(고정자산세의 비과세 범위) 제1항 제9호, 제586조(특별보유세의 비과세) 제2항 제5호는 의료법인과 민법상의 비영리법인이운영하는 의료기관을 같이 취급하고 있다.를 보아도 공익 목적의 비영리법인에 대하여는차별없이 면세제도를 채택하
고 있는 것을 볼 수 있다. 뿐만 아니라 우리나라의 경우에도 지방세법 이외의 다른 세법에서는 양자를 같이 취급하는 것을 여러 곳에서 볼 수 있다.예컨대 법인세법(1998. 12. 28. 개정 법률 제5581호)은 그 비영리법인의 범위에 민법에 의한 것과 의료법 등 특별법에 의한 것을 모두 포함시키고 있고(제1조 제2호 가목 및 나목) 지정기부금(시설비·연구비·교육비)의 손비처리 인정(제24조)에 있어서도, 같은법 시행령(1998. 12, 28. 개정 대통령령 제15970호) 제36조 제1항제1호 타목에 따른 시행규칙 제18조 제1항 중 제16호는 의료법인을, 제32호는 민법상의 비영리법인(다만 주무관청의 장의 추천을받아 재정경제부장관이 지정한 단체)을 나란히 규정하여 대체로같은 취급을 하고 있다. 또한 조세특례제한법(1998. 12. 28. 개정법률 제5584호) 제118조 제1항 제4호는 민법상의 비영리재단법인과 의료법인이 도입하는 첨단의료용기기에 대하여 똑같이 관세를경감할 수 있도록 규정하고 있다.이러한 입법례들은 민법상의 비영리법인이 경영하는 병원이나 의료법인이 경영하는 병원 사이에 그공익성이나 공공성에 있어 아무런 본질적 차이가 없다는 데에모두 그 근거를 두고 있는 것이다. 우리 지방세법도 의료법인을면제의 대상으로 하는 이상에는 의료사업을 하는 민법상의 비영리법인도 함께 면제의 대상으로 하여 같은 것은 같게 취급하여야 할 것이다.
그렇다면 법 제290조의 제17호는 평등의 원칙에 어긋나서 헌법에 위반된다고 보아야 한다.
다. 결론
공권력에 대한 불신이 만연되어 있는 상황에서는 과세상의 불평등보다 조세감면상의 불평등이 정서적으로 더 큰 조세저항을 불러 일으키는데 그 이유는 과세의 평등을 규율하는 기준과 조세
감면의 평등을 규율하는 기준 사이에 무슨 선험적인 법리의 차이가 있는 것이 아님에도 불구하고 마치 그러한 법리의 차이가당연히 존재하는 것처럼 주장하는 국고주의적 사유 내지 국가편의적인 사유를 더 이상 수긍하지 않기 때문이다.
이에 우리는 법 제184조 제1호 중‘대통령령으로 정하는 비영리사업자’부분은 헌법 제75조에 위반되고 법제 290조 제1항 제17호는 헌법 제11조 제1항에 위반됨을 선언하여야 한다고 생각한다.

pansiMatt: 1. 의료업을 영위하는 법인 중 민법상 비영리법인만을 지방세의 면제 대상에서 제외하고 있는 구 지방세법 제290조 제1항 제15호 내지 제17호가 헌법상 평등의 원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. 법률조항 자체에는 헌법에 위반되는 사유가 들어있지 않고 그 위임에 따라 대통령령으로 규정된 내용이 헌법에 위반되는 경우에 수권법률인 법률조항이 위헌인지 여부(소극)
3. 재산세의 비과세 대상인 비영리사업자를 대통령령으로 정하도록 위임한 구 지방세법 제184조 제1호 중 ‘대통령령으로 정하는 비영리사업자’ 부분이 입법권 위임의 한계를 일탈한 것인지 여부(소극)
decisionGst: 1. 가. 서울대학교병원, 국립대학교병원, 지방공사병원은 공법인, 민법상 비영리법인은 사법인인 점에서 법률적 성격에 본질적인 차이가 있고, 양자 사이에는 설립목적, 경영원칙, 목적사업, 운영형태, 재정지원 및 감독 등의 점에서도 규율을 달리하고 있으므로, 지방세의 면제 여부에 관하여 이들 공법인과 민법상의 비영리법인을 달리 취급하는 것은 양자의 본질적 차이에 따른 것이므로 합리적인 이유가 있다.
나. (1) 의료법인과 민법상의 비영리법인은 목적사업의 범위, 허가나 검사·감독권한의 소재에 있어서 규율을 달리하고 있고, 그에 따라 의료법인의 설립을 유도·장려할 정책적 필요성이 인
정되므로, 의료법인과 민법상의 비영리법인을 달리 취급하는 것은 위와 같은 합리적인 정책적 차이에 기인한 것이며, 또한 특정 납세자에 대하여만 조세를 감면하는 것이 현저하게 비합리적이고 불공정한 조치라고 인정될 때에만 조세감면의 우대조치가 조세평등주의에 반한다고 볼 것인데, 위와 같은 차별취급이 현저하게 비합리적이고 불공정한 조치라고 보기도 어려우므로 평등의 원칙에 위반되지 아니한다.
(2) 재판관 권성, 재판관 송인준의 반대의견
의료법인과 민법상의 비영리법인 사이에 존재하는 목적사업의 범위 또는 허가나 검사·감독권한의 소재에 있어서의 차이는 본질적인 것이 아니고, 국가를 대신하여 공익사업을 수행하는 민법상 비영리법인을 지원·육성할 정책적 필요성이 의료법인에 비하여 적다고 할 수 없으므로, 의료법인만을 면제대상으로 정하여 차별하는 것은 현저히 불합리하고 불공정한 조치여서 평등의 원칙에 위반된다.
2. 법률조항 자체에는 헌법에 위반되는 사유가 들어있지 않고 비록 그 위임에 따라 대통령령으로 규정한 내용이 헌법에 위반되는 경우에도 그 대통령령의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고, 그로 인하여 정당하고 적법하게 입법권을 위임한 수권법률인 법률조항이 위헌으로 되는 것은 아니다.
3. 가. 구 지방세법 제184조 제1호는 재산세의 비과세대상을 “제사·종교·자선·학술·기예 기타 공익사업을 목적으로 하는 대통령령으로 정하는 비영리사업자”라고 개별적·구체적으로 한정하면서, 단지 그 구체적인 내용을 대통령령에서 정하도록 위임하고 있으므로 위 법률조항의 입법목적이나 위임배경 등을 참작하면, 대통령령으로 정하여질 비과세대상자라는 것은 사회정책과 경제정책 등의 여러 요소를 고려하여 재산세를 비과세하여야 할 만큼 사업의 공익성이 강하게 인정되는 비영리사업자로
규정될 것임은 쉽게 예측할 수 있고, 따라서 위 법률조항은 헌법이 정한 입법권 위임의 한계를 준수하여 조세법률주의에 반하지 아니한다.
나. 재판관 권성, 재판관 송인준의 반대의견
구 지방세법 제184조 제1호는 행정입법에 위임하여야 할 불가피성이 없는데도 불구하고 광범위한 모집단 중에서 극히 일부를 뽑아내어 중요한 비과세의 혜택을 차별적으로 제공하는 중요한 선택권한을 최소한의 기준도 정하지 않은 채 행정부에 수여함으로써 포괄위임금지라는 위임입법의 한계를 벗어나서 헌법에 위반된다.
adjobtTxt: 구 지방세법(1994. 12. 22. 법률 제4794호로 개정된 것) 제290조(공공법인에 대한 과세면제) ① 다음 각호의 법인이 그 고유업무에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산(제112조 제2항의 규정에 의한 과세대상을 제외한다. 이하 이 조에서 같다)에 대하여는 취득세와 등록세를 면제하고, 과세기준일 현재 그 고유업무에 직접 사용하는 부동산에 대하여는 재산세·종합토지세·도시계획세 및 공동시설세를 면제한다. 다만, 취득일부터 1년 이내에 정당한 사유없이 그 고유업무에 직접 사용하지 아니하는 경우에는 면제된 취득세와 등록세를 추징한다.
1.～14. 생략
15. 서울대학교병원설치법 및 국립대학교병원설치법에 의하여 설립된 서울대학교병원 및 국립대학교병원
16. 지방공기업법에 의하여 의료사업을 목적으로 설립된 지방공사
17. 의료법에 의하여 설립된 의료법인. 다만, 특별시·광역시 및 도청소재지 시지역에서 부동산에 관한 등기를 하는 경우에는 등록세를 과세한다.
18. 생략
②～③ 생략
구 지방세법(1991. 12. 14. 법률 제4415호로 개정된 것) 제184조(용도구분에 의한 비과세) 다음 각호의 부동산(제112조 제2항의 규정에 의한 과
세대상을 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령이 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 다음 각호의 부동산을 유료로 사용하거나 당해 부동산의 일부를 그 목적에 사용하지 아니하는 경우의 그 일부 부동산에 대하여는 그러하지 아니하다.
1. 제사·종교·자선·학술·기예 기타 공익사업을 목적으로 하는 대통령령으로 정하는 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하는 부동산
2.～9. 생략
refrnPrvsn: 헌법 제11조 제1항
refrnPrcdnt: 1. 헌재 1996. 8. 29. 95헌바41, 판례집 8-2, 107, 116-117
2. 헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 537
3. 헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 533
헌재 2000. 1. 27. 96헌바95등, 판례집 12-1, 16
헌재 1994. 7. 29. 92헌바49등, 판례집 6-2, 64, 65-67
event: 청 구 인　재단법인 ○○사회복지사업재단
대표자 이사　정○영
대리인 법무법인　율　촌
담당변호사　우창록 외 3인
당해사건　1. 서울행정법원 98구8505 종합토지세등부과처분취소(98헌바75)
2. 서울고등법원 98누3619 재산세등부과처분취소(98헌바89)
3. 서울고등법원 99누6806 재산세등부과처분취소(99헌바89)
eventCol1: 청구인|　재단법인 ○○사회복지사업재단
대표자 이사　정○영
대리인 법무법인　율　촌
담당변호사　우창록 외 3인
eventCol3: 당해사건|　1. 서울행정법원 98구8505 종합토지세등부과처분취소(98헌바75)
2.서울고등법원 98누3619 재산세등부과처분취소(98헌바89)
3.서울고등법원 99누6806 재산세등부과처분취소(99헌바89)
reason: 1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 최신 의료시설을 확충하여 경제적으로 불우한 사람들을 위한 의료시술을 확대하고 국가적 인재의 연구활동지원, 기타 사회복지증진에 기여할 수 있는 여러 시설을 운영 또는 지원함으로써 국민보건 및 국민생활의 향상을 도모함을 목적으로 하여 1977. 7. 21. 설립된 재단법인이다.
청구인은〔별지 1〕내지〔3〕의 각 지방세부과처분에 대하여 각기 이를 다투는 행정소송 및 위헌법률심판제청신청을 거쳐 지방세법(1994. 12. 22. 법률 제4794호로 개정된 것, 이하 지방세법 제290조 제1항에 대하여 같다) 제290조 제1항 제15호 내지 제17호(98헌바75 사건 및 99헌바89 사건에 대하여) 및 지방세법(1991. 12. 14. 법률 제4415호로 개정된 것, 이하 지방세법 제184조에 대하여 같다) 제184조 제1호 중 대통령령으로 정하는 비영리사업자에 한하여 재산세를 비과세하도록 한 부분(98헌바89 사건 및 99헌바89 사건에 대하여)이 헌법상 평등의 원칙에 위배된다고 주장하면서 3개의 헌법소원심판을 청구하였다.
청구인은 이 사건에서도 지방세법 제290조 제1항 제15호 내지 제17호의 위헌심판을 함께 청구하였다가 2000. 4. 28.자 청구취지변경신청서에서 이 부분에 대한 청구를 취하하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 지방세법(이하 법이라 한다) 제290조 제1항 제15호 내지 제17호 및 법 제184조 제1호 중 "대통령령으로 정하는 비영리사업자"라는 부분(이하 "이 사건 법률조항들"이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 규정내용 및 관련규정은 다음과 같다.
여기에서 그 기재를 생략한 조항들의 내용을 포함한 관계 조항들의 전문은〔별지 6〕과 같다.
법 제290조(공공법인에 대한 과세면제)①다음 각호의 법인이 그 고유업무에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산(제112조 제2항의 규정에 의한 과세대상을 제외한다. 이하 이 조에서 같다)에 대하여는 취득세와 등록세를 면제하고, 과세기준일 현재 그 고유업무에 직접 사용하는 부동산에 대하여는 재산세&#183;종합토지세&#183;도시계획세 및 공동시설세를 면제한다. 단서 생략
1.～14. 생략
15.서울대학교병원설치법 및 국립대학교병원설치법에 의하여 설립된 서울대학교병원 및 국립대학교병원
16.지방공기업법에 의하여 의료사업을 목적으로 설립된 지방공사
17.의료법에 의하여 설립된 의료법인. 다만, 특별시&#183;광역시 및 도청소재지 시지역에서 부동산에 관한 등기를 하는 경우에는 등록세를 과세한다.
18. 생략
법 제184조(용도구분에 의한 비과세)다음 각호의 부동산(제112조 제2항의 규정에 의한 과세대상을 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과
하지 아니한다. 단서 생략
1.제사&#183;종교&#183;자선&#183;학술&#183;기예 기타 공익사업을 목적으로 하는 대통령령으로 정하는 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하는 부동산
2.～9. 생략
법시행령(1986. 12. 31. 대통령령 제12028호로 개정된 것) 제136조(비영리사업자의 범위)법 제184조 제1호에서 "대통령령으로 정하는 비영리사업자"라 함은 제79조의 규정에 의한 비영리사업자를 말한다.
법시행령(1994. 12. 31. 대통령령 제14481호로 개정된 것) 제79조(비영리사업자의 범위)①법 제107조 제1호에서 "대통령령으로 정하는 비영리사업자"라 함은 다음 각호에 게기하는 자를 말한다.
1. 생략
2.교육법에 의한 학교를 경영하는 자 및 사회교육법에 의한 사회교육시설을 운영하는 사회교육단체
3.～7. 생략
2. 청구인의 주장
서울대학교병원 및 국립대학교병원, 의료사업을 목적으로 설립된 지방공사(이하 "지방공사병원"이라 한다), 의료법인 등(이하 위 모두를 편의상 "이 사건 공공법인들"이라 한다)이 고유업무인 의료업에 직접 사용하는 부동산에 대하여는 법 제290조 제1항 본문 및 같은 항 제15호 내지 제17호에 의하여 재산세&#183;종합토지세&#183;도시계획세 및 공동시설세 등의 지방세가 면제된다. 또 사립대학교의 경우에도 그 의과대학 부속병원(이하 "의과대학병원"이라 한다)이 의
료업에 직접 사용하는 부동산에 대하여는 법 제184조 제1호, 법시행령 제136조, 제79조 제1항 제2호에 의하여 재산세를 부과하지 아니하고, 종합토지세는 법 제234조의 12 제2호, 도시계획세 및 공동시설세는 법 제238조의 2 제1항과 제242조 제1항에 의하여 각각 비과세된다. 반면, 청구인과 같이 의료업을 영위하는 민법상의 비영리법인의 경우에는 위와 같은 지방세의 면제나 비과세에 관한 규정이 없어 지방세가 부과되고 있다.
그런데 이 사건 공공법인들이 운영하는 병원이나 의과대학병원은 청구인과 같은 비영리법인이 운영하는 병원과 의료업을 영위한다는 점에서 아무런 차이가 없고, 그 형태나 기능도 동일하다. 특히 청구인은 경제적으로 불우한 사람들을 위한 의료시혜의 확대라는 그 목적에 따라, 수익성을 고려함이 없이 무의촌 등 의료취약지역에 병원을 적극적으로 설립하여 의료사업을 펼치고 있으므로 오히려 조세부담에 있어서 다른 의료기관보다 더 혜택을 받아야 마땅하다.
그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항들은 의료업을 영위하는 법인 중 청구인과 같은 민법상의 비영리법인만을 합리적인 이유없이 위와 같은 지방세의 비과세 또는 면제 대상에서 제외함으로써 평등권을 보장한 헌법 제11조 제1항에 위반된다.
3. 법원의 위헌제청신청 기각이유의 요지
〔별지 4〕와 같다.
4. 이해관계인들의 의견요지
〔별지 5〕와 같다.
5. 이 사건 법률조항들의 연혁
1986. 12. 31. 법률 제3878호로 전문개정되기 전의 법 제184조는 용도구분에 의한 재산세의 비과세대상을 규정하면서 제3호에서 "대통령령으로 정하는 제사&#183;종교&#183;자선&#183;학술&#183;기예 기타 공익을 목적으로 하는 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하는 것"이라고 규정하고, 당시 시행되던 법시행령 제136조, 제79조는 위 규정에 의한 비영리사업자를 "제사&#183;종교&#183;자선&#183;학술&#183;기예&#183;의료 기타 공익을 목적으로 하는 자로서 민법 기타 특별법에 의하여 설립된 비영리법인과 이와 같은 사업을 비영리적으로 경영하는 개인"이라고 규정하였으며, 법 제238조의 2 제1항은 도시계획세, 제242조 제1항은 공동시설세에 관하여 제184조의 비과세규정을 준용한다고 규정하고 있었다.
그러다가 1986. 12. 31. 대통령령 제12028호로 전문개정된 법시행령 제79조 제1항은 지방세의 비과세대상인 "대통령령으로 정하는 비영리사업자"를 규정하면서 제1호에서 제24호까지 비과세대상인 비영리사업자의 내용을 구체적으로 한정하여 열거하였는데, 이 때 서울대학교병원은 제15호에(한편 국립대학교병원은 1991. 3. 8. 법률 제4350호로 국립대학교병원설치법이 제정되면서 비로소 도입된 제도로서, 1991. 12. 31. 대통령령 제13536호로 법시행령이 개정되면서 서울대학교병원과 함께 제15호에 열거되었다), 지방공사병원은 제17호에, 의료법인은 제21호에, 학교법인 등은 제2호에 각각 규정되었던 반면, 청구인과 같은 민법상의 비영리법인은 따로 열거되지 아니하였다. 한편 종합토지세에 관하여는 1989. 6. 16. 법률 제4128호로 지방세법 개정에 의하여 종합토지세가 신설되면서 제234조의 12 제2호에서 비과세를 규정하게 되었다.
그 후 1994. 12. 22. 법률 제4794호로 지방세법을 다시 개정하면서 감면의 폭을 축소하고, 법체계에 맞지 않는 비과세대상을 감면대상으로 정리하는 한편, 각 세목별로 산재되어 있는 감면규정을 별도의 장을 신설하여 통합 규정함에 따라, 그 제5장으로 "과세면제 및 경감", 그 제6절로 "공공법인 지원을 위한 감면"의 항목을 새로이 두고, 그 아래 제290조 제1항을 신설하여 공공법인에 대한 지방세면제를 규정하면서 종전 법시행령 제79조 제1항에서 열거하고 있던 비과세대상 중 이 사건 공공법인들을 포함한 공공법인만을 따로 떼어내어 제290조 제1항의 각호에 열거하는 방식으로 규정하게 되었다. 그중 제15호 내지 17호는 다음과 같다.
15.서울대학교병원설치법 및 국립대학교병원설치법에 의하여 설립된 서울대학교병원 및 국립대학교병원
16.지방공기업법에 의하여 의료사업을 목적으로 설립된 지방공사
17.의료법에 의하여 설립된 의료법인. 다만, 특별시&#183;광역시 및 도청소재지 시지역에서 부동산에 관한 등기를 하는 경우에는 등록세를 과세한다.
이러한 지방세법령의 변천과정에 따르면, 1986. 12. 31. 개정 이전에는 이 사건 공공법인들(다만, 아직 도입되기 전인 국립대학교병원은 제외한다)은 물론이거니와, 의료를 목적으로 하는 자로서 민법 또는 특별법의 규정에 의하여 설립된 비영리법인 및 의료사업을 비영리적으로 경영하는 개인 역시 공익을 목적으로 한다고 인정되는 범위 내에서는 당시의 법시행령 제79조의 비과세대상 공
익사업자에 해당하여 지방세가 과세되지 아니하였는데, 1986. 12. 31. 개정 이후에는 이 사건 공공법인들은 지방세의 비과세대상인 법시행령 제79조 제1항의 비영리사업자에 포함되었지만(다만, 국립대학교병원은 1991. 12. 31. 개정에 의하여 포함됨), 의료사업을 목적으로 하는 민법상의 비영리법인 및 의료사업을 비영리적으로 경영하는 개인은 여기서 제외됨에 따라 지방세가 과세되기에 이르렀고, 이러한 결과는 그 이후 현재까지도 계속 유지되고 있다.
6.법 제290조 제1항 제15호 내지 제17호 부분에 관한 판단
위 법률조항은 의료업을 영위하는 법인 중 이 사건 공공법인들(의과대학병원은 법 제184조 제1호에 의하여 지방세가 비과세되므로 위 법률조항과는 직접적인 관계가 없다)의 경우에는 그 고유업무인 의료업에 직접 사용하는 부동산에 대하여 지방세를 면제하면서도, 청구인과 같은 민법상의 비영리법인은 그러한 면제의 대상에 포함시키지 아니하여 차별취급을 하고 있다.
따라서 이 부분의 쟁점은 이 사건 공공법인들과 비영리법인에 대한 이러한 과세상의 차별취급이 조세평등의 원칙에 반하는지 여부이고, 그 판단의 기준은 이와 같은 차별취급이 과연 합리적 이유를 가지고 있는지, 보다 구체적으로는 이 사건 공공법인들과 비영리법인 사이에 이러한 차별취급을 헌법적으로 정당화할 만한 본질적인 차이가 있는지 여부라 할 것이다.
가. 이 사건 공공법인들과 비영리법인의 성격
①서울대학교병원 및 국립대학교병원은 각 서울대학교병원설치법 또는 국립대학교병원설치법이라는 특별법에 의하여 교육법에 의한 의학&#183;치의학&#183;간호학 및 약학 등에 관한 교육&#183;연구와
진료를 통하여 의학발전을 도모하고 국민보건향상에 기여함을 목적으로 국가가 설립하는 공법인이다. 이들 병원에 대하여는 그 설치법에서 사업 자체를 직접 규정하고 있고, 그 법 및 시행령에서는 임원의 구성이나 임명에 관하여 정부가 직접 관여하며, 정부가 출연금을 교부하거나 운영비를 보조함으로써 재정적인 지원을 하고, 이들 병원에게 사업계획서 및 예산서의 작성보고의무와 세입&#183;세출결산서의 작성제출의무를 부과하는 한편, 교육부장관이 이들 병원을 일반적으로 감독한다는 등의 규정들을 두고 있다.
②지방공사는 지방자치단체가 지방공기업법에 의하여 특정한 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에 설립하는 공법인이고, 이러한 지방공사 중 의료사업을 목적으로 하여 설립되는 것이 지방공사병원이다. 지방공기업법은 지방공사의 경영원칙을 기업의 경제성과 아울러 공공복리를 증대하는 데 두고, 그 자본금은 원칙적으로 지방자치단체가 출자하며, 지방자치단체는 보조금을 교부하는 등으로 지방공사에 대하여 재정적인 지원을 하는 대신 지방공사는 지방자치단체의 장에게 예산 및 결산을 보고하여야 하는 한편, 지방자치단체의 장이 일반적으로 지방공사의 업무를 검사&#183;감독한다는 등의 규정들을 두고 있다.
③의료법인은 의료법 제41조, 제30조 제2항 제3호에 의하여 의료업을 목적으로 설립되는 특별법상의 재단법인으로서, 그 본질적 성격은 비영리법인에 해당한다. 의료법의 관련규정에 의하면, 의료법인은 당해 법인의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시&#183;도지사의 허가를 받아 설립하는데, 원칙적으로 의료업만을 목적으로 할 수 있고, 다만 부대사업으로 의료인 및 의료관계자
의 양성 또는 보수교육의 실시, 의료 또는 의학에 관한 조사연구를 할 수 있을 뿐이다. 한편 의료법시행규칙에서는 설립등기 등의 보고, 임원선임의 보고, 재산의 증가보고, 서류 및 장부의 비치, 법인사무의 검사&#183;감독에 관한 규정들을 두어 의료법인에 대한 행정적 규제를 다소 강화하고 있다.
④ 의료업을 영위하는 민법상의 비영리법인
비영리법인은 특정한 비영리적 목적을 실현하기 위하여 민법 제32조 또는 특별법에 의하여 설립되는 사법인(私法人)이다(청구인은 그 중에서도 민법 제32조에 의하여 설립된 재단법인에 해당하고 다른 특별법에 의한 비영리법인 내지 단체들은 법 제290조 제1항 제18호의 적용이 있으므로 이 사건에서는 민법상의 비영리법인만을 대상으로 하여 논의한다). 민법은 비영리법인이 주무관청, 즉 당해 목적사업을 주관하는 행정관청의 허가를 받아 설립되고, 정관이나 목적의 변경 등의 경우에도 주무관청의 허가를 필요로 하며, 주무관청이 법인의 사무에 대한 검사&#183;감독을 행하고, 일정한 경우에는 설립허가를 취소할 수 있다는 등의 규정을 두고 있다. 그러나 비영리법인은 본질적으로 사법인인 이상, 위와 같은 허가나 검사&#183;감독 이외의 영역에서는 사적자치의 원칙이 존중되고 있다. 한편, 민법 제32조는 학술&#183;자선&#183;종교&#183;기예&#183;사교를 비영리사업의 전형적인 것으로 예시하고 있으나 반드시 이에 한정되는 것은 아니다. 따라서 비영리사업, 즉 구성원의 경제적 이익을 추구하고 종국적으로 수익이 구성원들에게 배분되는 것이 아닌 사업이면 사업의 내용에 대한 특별한 제한은 없으며, 반드시 공익, 즉 사회전반의 이익을 목적으로 할 필요까지는 없다고 해석된다. 또한 목적사업
의 종류나 수를 제한하는 특별한 규정이 없는 이상, 비영리법인은 여러 가지 비영리사업을 함께 행하는 것이 가능하다.
나.서울대학교병원, 국립대학교병원 및 지방공사병원과 민법상의 비영리법인의 비교
앞에서 살펴본 바에 따르면, 서울대학교병원, 국립대학교병원 및 지방공사병원은 모두 국가나 지방자치단체가 설립하는 공법인인 반면, 청구인과 같은 민법상의 비영리법인은 사인이 설립하는 사법인인 점에서 그 법률적 성격에 본질적인 차이가 있고, 그에 따라 설립목적, 경영원칙, 목적사업, 운영형태, 재정지원 및 감독 등의 점에서도 규율을 달리하고 있다. 그러므로 이들 공법인은 그 공공성이나 공익성이 사법인인 비영리법인보다 더 강하다 할 것이고, 그에 따라 이들 공법인에 대하여는 비영리법인보다 조세를 경감할 필요성이 훨씬 크다 할 것이다. 학교법인에 의하여 경영되는 의과대학병원은 비록 공법인에 의하여 경영되는 것은 아니지만 그 성질과 기능에 비추어 서울대학교병원, 국립대학교병원 및 지방공사병원과 대체로 동일한 정도의 공익성 및 공공성을 갖는다고 보이므로 이를 법 제184조 제1호 및 그 시행령 제79조에 의하여 비과세하는 것은 국립대학교병원 등에 대한 지방세 면제와 대체로 동일한 정도의 합리성을 갖는다고 할 것이다.
또한 지방세법상 국가나 지방자치단체에 대하여는 지방세를 부과하지 않도록 규정되어 있는 점에서도 이들이 설립한 서울대학교병원, 국립대학교병원 및 지방공사병원에 대하여 지방세를
법 제106조, 제183조, 제234조의11, 제238조의2, 제242조 등.
면제할 이유를 찾을 수 있다.
그러므로 위 법률조항이 지방세의 면제 여부에 관하여 이들 공법인과 민법상의 비영리법인을 달리 취급하는 것은 양자의 성격상의 본질적 차이에 따른 것이므로 합리적인 이유가 있다 할 것이고, 따라서 위 법률조항 중 이들 공법인에 관하여 규정하고 있는 제15호 및 제16호는 평등의 원칙에 위배되지 아니한다.
다. 의료법인과 민법상의 비영리법인의 비교
앞에서 본 바와 같이 의료법인 역시 기본적으로는 비영리(재단)법인에 해당한다는 점에서는 청구인과 같은 민법상의 비영리법인과 차이가 없다 할 것이나, 의료법인과 민법상의 비영리법인 사이에는 다음과 같은 차이점이 있다 할 것이다.
첫째로, 의료법인은 의료업만을 목적으로 하되 그와 밀접한 관련이 있는 일정한 사업만을 부대사업으로 할 수 있을 뿐인데 비하여, 민법상의 비영리법인은 비영리적인 한 의료업 이외의 다른 사업을 함께 할 수 있다. 둘째로, 의료법인은 원칙적으로 시&#183;도지사가 허가나 검사&#183;감독을 하지만, 비영리법인은 주무관청이 그러한 권한을 행사한다.
먼저 위 첫째 차이점과 관련하여 살펴보면, 민법상의 비영리법인이 의료업을 하면서 다른 사업을 겸하여 한다면 다른 사업상의 필요에 따라 병원의 운영이 왜곡되어 의료의 공익성 내지 공공성을 저해할 위험이 있을 뿐만 아니라, 다른 사업의 여파로 비영리법인 전체가 부실해져서 병원의 운영이 어려워질 수도 있다. 그러므로 의료의 공익성 내지 공공성 제고의 측면에서 목적사업이 오로지 의료업에만 국한되는 의료법인의 설립을 유도할 정책적
필요성이 있고 그 필요에 따라 의료법인에 대하여 지방세를 면제하는 등으로 세제지원을 하는 것은 합리적인 이유가 있다.
다음으로 위 둘째 차이점과 관련하여 살펴보면, 의료법인에 대하여는 시&#183;도지사가 그 감독권을 행사하여 당해 지방자치단체의 시책과 지역의 실정에 부합되게 의료사업을 하도록 유도할 수 있지만 주무관청이 감독권을 행사하는 민법상의 비영리법인의 경우에는 그렇게 유도하는 것이 용이하지 않을 수도 있으므로 지방자치단체 및 지역주민의 입장에서는 비영리법인보다는 의료법인에 의한 병원의 개설이 보다 바람직하여 지방세를 감면하여서라도 의료법인의 설립을 장려할 상당한 이유가 있다.
이러한 점을 종합하면, 위 법률조항이 의료법인은 지방세를 면제하고 청구인과 같은 민법상의 비영리법인은 지방세를 면제하지 않음으로써 양자를 달리 취급하는 것은 위에서 본 양자에 대한 합리적인 정책적 차이에 기인하므로 그러한 차별취급은 평등의 원칙에 위반되지 아니한다.
또한 특정 납세자만을 감면하는 것이 현저하게 비합리적이고 불공정한 조치라고 인정될 때에만 조세감면의 우대조치가 조세평등주의에 반한다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바41, 판례집 8-2, 107, 116- 117)고 볼 것인데, 위에서 살펴 본 바에 비추어 볼 때, 위 법률조항에 의한 차별이 현저하게 비합리적이고 불공정한 조치라고 보기는 어렵다.
따라서 위 법률조항 중 의료법인에 관하여 규정하고 있는 제17호는 합리적 이유가 있어 조세평등주의에 반한다고 할 수 없다.
7. 법 제184조 제1호 부분에 대한 판단
가.위 법률조항은 그 자체에서 재산세의 비과세대상인 비영리사업자의 범위를 직접 규정하면서 청구인과 같은 비영리법인을 여기서 제외하고 있는 것이 아니고, 비영리사업자의 구체적 범위를 대통령령으로 정하도록 위임하고 있을 뿐이다. 따라서 위 법률조항 자체에는 헌법에 위반되는 사유가 들어있지 않으며 따라서 비록 그 위임에 따라 대통령령으로 규정한 내용이 헌법에 위반되는 경우에도 그 대통령령의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고, 그로 인하여 정당하고 적법하게 입법권을 위임한 수권법률인 위 법률조항까지도 위헌으로 되는 것은 아니다(헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 537).
그러므로 위 법률조항이 헌법에 위반된다는 주장은 그 자체로 받아들일 수 없다.
나.그런데 청구인의 주장에는 위 법률조항이 재산세의 비과세대상인 비영리사업자의 구체적 범위를 대통령령으로 정하도록 위임하는 것 자체가 헌법에 위반된다거나, 위 법률조항에서 "대통령령으로 정하는 비영리사업자"라는 부분이 위임입법의 한계를 위반하여 조세법률주의에 반한다는 주장이 포함되어 있다고 볼 수 있으므로, 이를 살펴보기로 한다.
(1)헌법은 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 지고, 조세의 종목과 세율은 법률로 정하도록 규정함으로써 조세법률주의를 선언하고 있는바, 납세의무자 상호간에 생기는 조세의 전가관계를 고려하고, 또 행정권의 자의적인 법해석과 집행으로부터 국민의 재산권을 보호함과 동시에 국민의 경제생활에 법적 안정성과 예측 가능성을 부여하기 위해서는 조세의 부과&#183;
징수의 요건이나 절차뿐만 아니라 조세감면의 근거 또한 법률로 정하여야만 한다. 그러나 복잡다기한 사회현상과 국회의 전문적&#183;기술적 능력의 한계 및 신속한 대응능력의 한계로 인하여 조세의 감면에 관련된 모든 법규를 예외없이 형식적 의미의 법률로 규정한다는 것은 사실상 불가능할 뿐만 아니라 적합하지도 아니하다(헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 531-532).
따라서 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달 등에 즉시 대응하여야 할 사항에 관하여 국회가 제정하는 형식적 법률보다 더 탄력성이 있는 행정입법에 위임함이 허용되는 것이고, 헌법 제75조도 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항……에 관하여 대통령령을 발할 수 있다"라고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에 위임은 반드시 구체적&#183;개별적으로 행하여질 것을 요구하고 있다.
그러므로 위 법률조항이 입법권 위임의 한계를 준수하고 있다면 재산세의 비과세대상인 민법상의 비영리사업자의 범위를 법률이 아닌 대통령령에 위임하고 있다고 하더라도 헌법에 위반된다고 할 수 없다.
(2)헌법 제75조의 "구체적으로 범위를 정하여"라 함은 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 법률에 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있음을 의미한다 할 것이다. 이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적&#183;체계적으로 종합하여 판단하여야 하고 위임된 사
항의 성질에 따라 구체적&#183;개별적으로 검토하여야 할 것이다(헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 533 참조).
위 법률조항은 재산세의 비과세대상을 "제사&#183;종교&#183;자선&#183;학술&#183;기예 기타 공익사업을 목적으로 하는 대통령령으로 정하는 비영리사업자"라고 개별적&#183;구체적으로 한정하면서, 단지 그 구체적인 내용을 대통령령에서 정하도록 위임하고 있으므로 비영리사업자에 대하여 재산세를 비과세하는 위 법률조항의 입법목적이나 위임배경 등을 참작하면, 대통령령으로 정하여질 비과세대상자라는 것은 사회정책과 경제정책 등의 여러 요소를 고려하여 재산세를 비과세하여야 할 만큼 사업의 공익성이 강하게 인정되는 비영리사업자로 규정될 것임은 쉽게 예측할 수 있다.
따라서 위 법률조항은 헌법이 정한 입법권 위임의 한계를 준수하여 조세법률주의에 반하지 아니한다.
8. 결　론
따라서 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 권성, 재판관 송인준을 제외한 나머지 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
9. 재판관 권성, 재판관 송인준의 반대의견
우리는 다수의견에 대하여 다음과 같은 이유로 반대한다.
가. 법 제184조 제1호 부분
법 제184조 제1호는 "제사&#183;종교&#183;자선&#183;학술&#183;기예 기타 공익사업을 목적으로 하는 대통령령으로 정하는 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하는 부동산"을 비과세대상으로 규정하고 있다. 이를 분석하여 보면 첫째로, 분야를 가림이 없이 모든 분야의 공
익사업이 일차적으로 비과세 사업의 잠재적 대상이 되고 둘째로, 공익사업을 하는 비영리법인이라면 그 설립근거나 성격, 규모 등을 가림이 없이 모두 이차적으로 비과세 사업의 잠재적 주체가 될 수 있으며 셋째로, 위와 같이 모든 분야의 공익사업에 관하여 이를 목적사업으로 하는 모든 비영리법인 중에서 특히 대통령령으로 정하는 자만이 최종적으로 비과세의 현실적 대상이 된다는 것이다. 그러므로 대통령령으로 그 범위를 한정할 원래의 잠재적 대상 내지 모집단(母集團) 자체가 매우 광범위하다. 더구나 사회가 점점 더 다양하여지고 그 변화의 속도도 점점 더 빨라지고 있는 데에 비례하여 공익사업의 분야와 범위도 더욱 넓어지고 있고 비영리법인과 같은 국가 이외의 자가 국가를 대신하여 수행하여야 할 공익사업의 분야도 더욱 넓어지고 있으므로 비과세의 모집단 범위는 시간의 흐름에 따라 더욱 넓어진다.
이와 같이 넓은 범위의 비과세 모집단 중에서 대통령령으로 선택된 소수의 한정된 자만이 비과세의 은전을 받고 그렇지 못한 자는 과세가 되기 때문에 대통령령이 정하는 내용은 매우 중요한 본질적 사항이지 결코 중요하지 않은 사항 또는 기술적 세부적 사항인 것은 아니다.
결국 대단히 커다란 모집단을 상대로 하여 그중에서 극히 일부만을 선택하여 중요한 은전을 주는 경우에는 그 선택의 기준이나 원칙이 미리 분명히 정하여져 있거나 아니면 적어도 입법의 목적이나 위임의 배경을 고려하여 쉽사리 그 선택의 기준이나 원칙 또는 종류와 범위의 대강을 예측할 수 있어야만 할 것이다. 그런데 법 제184조 제1호의 위임에서는 위에서 말한 기준이나 원칙
또는 종류와 범위의 대강을 전혀 제시하지 않고 있고 이를 예측케 할 만한 아무런 단서도 제시하지 않고 있다.
이 점은 이 조항의 위임에 의하여 비과세대상을 정하고 있는 법시행령 제79조의 변천과정을 보면 극명하게 들어난다. 앞에서 다수의견이 이미 설명한 바와 같이 1986. 12. 31. 대통령령 제12573호로 개정되기 전의 위 규정은 "비영리사업자라 함은 제사ㆍ종교ㆍ자선ㆍ학술ㆍ기예ㆍ의료 기타 공익을 목적으로 하는 자로서 민법 기타 특별법의 규정에 의하여 설립된 비영리법인과 이와 같은 사업을 비영리적으로 경영하는 개인을 말한다"라고 규정하여 모든 공익사업을 대상으로 하여 이를 수행하는 모든 비영리법인을 모두 비과세대상으로 하였다가 그 뒤 1986년의 개정으로 24개의 단체나 법인 또는 개별사업자로 그 범위가 줄어들었고 다시 1994. 12. 31.의 개정에서 7개로 줄어들었다. 이러한 대폭적인 변동을 예측케 할 수 있는 단서라든지 또는 그 선택을 설명할 기준이나 원칙을 법 제184조 제 1호에서는 도저히 찾을 수 없다는 것이다.
〔별지 7〕의 대조표 참조.
만일 시행령 제79조의 규정이 열거하고 있는 비과세 대상의 성격을 분석하여 그로부터 어떤 일정한 기준이나 원칙을 찾아 볼 수 있다면 이로부터 거꾸로 법 제184조 제1호에 숨겨진 합리성의 존재를 수긍할 수 있을 법도 하지만 사정은 전혀 그렇지 못하다. 우선 다수의견이 그 기준이라고 암시하는 ‘공익성의 강도’라는 것을 기준으로 삼는다고 가정하고 이 기준을 시행령 제79
조의 7개 사업자에 적용하여 보면, 그중에는 의과대학병원과 같이 높은 공익성을 쉽게 인정할 수 있는 것도 있지만 반면, 주로 예우와 지원의 대상일 뿐 적극적으로 공익을 목적으로 하는 무슨 사업을 하는 사업자라고 보기 어려워 애초에 ‘사업의 공익성’ 유무를 따질 대상이 못되는 것이 있는가 하면 공익성이 아주 약하거나 의심스러운 것도 여럿이 있어 공익성의 강도를 가지고 기준을 삼았다고는 도저히 보기 어렵다. 그밖에 위 7개 사업자를 관통하는 합리적 기준이나 원칙이 과연 무엇인지 찾아내기 어렵다. 이러한 현상은 모두 법 제184조 제1호 자체에 기준이나 원칙이 구체적으로 정하여져있지 않기 때문에 일어나는 일들이다.
결국 이 법률조항은, 행정입법에 위임하여야 할 불가피성이 없는데도 불구하고 광범위한 모집단 중에서 극히 일부를 뽑아내어 중요한 비과세의 혜택을 차별적으로 제공하는 중요한 선택 권한을 최소한의 기준도 정하지 않은 채－자의에 가까운 재량이 가능한 상태로－행정부에 수여함으로써 포괄위임금지라는 위임입법의 한계를 벗어나서 위헌임을 면할 수 없다.
헌법재판소가, 구 법인세법 제59조의 2 제1항은 특별부가세의 과세대상이 되는 "토지 등"의 범위를 시행령에 포괄적으로 위임함으로써 헌법 제75조에 위반된다(헌재 2000. 1. 27. 96헌바95등, 판례집 12-1, 16)고 판시한 것이라든지, 토지초과이득세법 제11조 제2항이 과세표준이 되는 지가를 산정하는 기준과 방법을 단지 "대통령령이 정하는 기준시가"라고 한 것 그리고 같은 법제8조 제1항 제13호가 아무런 기준이나 범위에 관한 제한도 없이 임대토지 중 "대통령령이 정하는 토지"를 유휴토지 등의 범위에서 제외
할 수 있도록 한 것 등은 헌법상의 위임원칙 및 조세법률주의와 충돌된다(헌재 1994. 7. 29. 92헌바49등, 판례집 6-2, 64, 65, 67)고 판시한 것도 같은 이치에 따른 것이다.
다수의견은 현재 법 제290조에서 비영리법인 중 비과세대상이 되는 법인들이 구체적으로 나열되어 있으므로 이들을 관련시켜 위 조항을 전체적, 유기적으로 해석할 때, 위 조항에 따라 정해질 대통령령의 구체적 내용의 대강은 공익적 목적이 강한 비영리사업자로서 재산세를 면제해주는 것이 사회정책 또는 경제정책적으로 필요한 경우라고 예측할 수 있다고 한다. 그러나 우리는 뒤에 설명하는 바와 같이 법 제290조의 내용 자체가 자의적이어서 위헌임을 면할 수 없다고 생각하는 바이고 이러한 이치로 볼 때 다수의견이 제시하는 위와 같은 설명은 수긍하기 어렵다.
나. 법 제290조 제1항 제15조 내지 제17호 부분
(1)우리는 다수의견의 견해 중 서울대학교병원과 국립대학교병원(법 제290조 제15호) 및 지방공사병원(법 제290조 제16호)에 대하여 지방세를 면제할 합리적 이유가 있다고 보는 부분에는 찬성하지만 병원을 경영하는 의료법인(법 제290조 제17호)은 지방세를 면제하고 같은 일을 하는 비영리법인은 면세를 하지 않는 것이 역시 합리적이라는 부분에 대하여는 찬성하지 않는다.
(2)다수의견은 요컨대 첫째로, 의료법인은 의료업 및 그와 밀접한 관련이 있는 일정한 사업만을 할 수 있을 뿐인데 비하여, 민법상의 비영리법인은 비영리적인 한 의료업 이외의 다른 여러 사업을 함께 할 수 있고 둘째로, 의료법인에 대하여는 원칙적으로 시&#183;도지사가 그에 대한 허가나 검사&#183;감독을 행하게 되지만,
민법상의 비영리법인의 경우에는 주무관청이 그러한 권한을 행사한다는 점에서 본질적인 차이가 있고 이러한 두가지의 차이를 감안할 때에 오로지 의료업만을 경영하면서 지방의 실정과 시책에 더욱 적합하게 병원을 경영할 수 있는 의료법인을 특히 지원, 육성하기 위하여 그에 대하여서만 면세의 혜택을 주는 것은 합리적이라는 것이다.
그러나 다수의견이 들고 있는 두가지의 차이라는 것은 결코 본질적인 것이 아니고 지엽적인 사소한 차이임은 너무 분명하여 여러 설명이 필요없는 것이다. 의료법인 역시 민법이 적용되는 비영리법인이고 의료법인이 함께 할 수 있는 부대사업이라는 것도 실은 민법상의 비영리법인이 수행하는 여러 공익사업과 거의 같은 범주의 것이고 감독기관인 국가의 주무관청이나 지방자치단체의 관청 모두 같은 성질의 행정기관에 속하기 때문이다. 또한 동일한 의료수가의 체계하에 의료업을 영위함에 있어 그러한 지엽적인 사소한 차이로부터 공익성이나 공공성의 측면에서 무슨 대단한 차이가 초래될 수 없다는 것도 역시 분명한 일이다. 나아가 민법상의 비영리법인과 같은 국가 이외의 자가 국가를 대신하여 공익사업을 대신 수행하여야 할 필요성이 점증하는 시대적 상황에 비추어 세제의 측면에서 민법상의 비영리법인을 지원 육성할 정책적 필요성 또한 의료법인에 비하여 결코 적다고 할 수 없다.
결국 지방세의 면제 대상을 정함에 있어 의료법인과 민법상의 비영리법인을 구별할 아무런 본질상의 차이가 없음에도 불구하고 의료법인만을 면제대상으로 정하여 차별하는 것은 현저히 불합리하고 불공정한 조치여서 평등의 원칙에 위반된다.
이러한 자의적인 차별은 법 제290조의 제1항 제18호와 민법상의 비영리법인을 대비하여 보면 더욱 두드러지게 나타난다. 법 제290조 제1항 제18호는 "정부로부터 허가 또는 인가를 받거나 민법외의 법률에 의하여 설립되거나 그 적용을 받는 학술연구단체&#183;장학단체&#183;기술진흥단체&#183;문예예술단체&#183;체육진흥단체&#183;청소년단체"를 면제대상으로 정함으로써 의료 이외의 일을 하는 이 많은 단체들이 단지 민법상의 비영리법인이 아니고 다른 법률에 의하여 인ㆍ허가를 받았거나 설립되었다는 이유로 면세대상에 포함되는 반면, 병원을 경영하는 민법상의 비영리법인은 공익성에서 위 단체들에 비하여 결코 뒤진다고 볼 수 없음에도 불구하고 이것이 단지 민법에 의하여 설립된 것이라는 이유만으로 면세에서 제외되는 불합리를 보이고 있는 것이다. 외국의 입법례를 보아도 공익 목적의 비영리법인에 대하여는 차별없이 면세제도를 채택하
독일의 경우 "전적으로 그리고 직접적으로 공익적 목적을 수행하는 비영리법인"의 경우에는 재산세와 같은 과세가 전적으로 면제되고 있으며(Vermögensteuergesetz 제3조), 병원을 경영하는 이상 그 주체가 의료법인과 같은 공공법인인가 또는 민법상의 비영리법인인가에 따라 무슨 차별을 하고 있지 않다. 미국의 경우 법률규정에서(연방의 경우, 26 U.S.C. §501) 혹은 헌법 규정과 법률에서(캘리포니아주 헌법 제13조 제4항 (b); California Revenue and Taxation Code 제214조) 병원을 운영하는 비영리법인에 대하여 차별없이 과세를 완전히 면제하고 있다. 일본의 경우에도 지방세법 제73조의4(용도에 따른 부동산취득세의 비과세) 제1항 제3호, 제348조(고정자산세의 비과세 범위) 제1항 제9호, 제586조(특별보유세의 비과세) 제2항 제5호는 의료법인과 민법상의 비영리법인이 운영하는 의료기관을 같이 취급하고 있다.
고 있는 것을 볼 수 있다. 뿐만 아니라 우리나라의 경우에도 지방세법 이외의 다른 세법에서는 양자를 같이 취급하는 것을 여러 곳에서 볼 수 있다. 이러한 입법례들은 민법상의 비영리법인이 경영하는 병원이나 의료법인이 경영하는 병원 사이에 그 공익성이나 공공성에 있어 아무런 본질적 차이가 없다는 데에 모두 그 근거를 두고 있는 것이다. 우리 지방세법도 의료법인을 면제의 대상으로 하는 이상에는 의료사업을 하는 민법상의 비영리법인도 함께 면제의 대상으로 하여 같은 것은 같게 취급하여야 할 것이다.
예컨대 법인세법(1998. 12. 28. 개정 법률 제5581호)은 그 비영리법인의 범위에 민법에 의한 것과 의료법 등 특별법에 의한 것을 모두 포함시키고 있고(제1조 제2호 가목 및 나목) 지정기부금(시설비&#183;연구비&#183;교육비)의 손비처리 인정(제24조)에 있어서도, 같은 법 시행령(1998. 12, 28. 개정 대통령령 제15970호) 제36조 제1항 제1호 타목에 따른 시행규칙 제18조 제1항 중 제16호는 의료법인을, 제32호는 민법상의 비영리법인(다만 주무관청의 장의 추천을 받아 재정경제부장관이 지정한 단체)을 나란히 규정하여 대체로 같은 취급을 하고 있다. 또한 조세특례제한법(1998. 12. 28. 개정 법률 제5584호) 제118조 제1항 제4호는 민법상의 비영리재단법인과 의료법인이 도입하는 첨단의료용기기에 대하여 똑같이 관세를 경감할 수 있도록 규정하고 있다.
그렇다면 법 제290조의 제17호는 평등의 원칙에 어긋나서 헌법에 위반된다고 보아야 한다.
다. 결　론
공권력에 대한 불신이 만연되어 있는 상황에서는 과세상의 불평등보다 조세감면상의 불평등이 정서적으로 더 큰 조세저항을 불러 일으키는데 그 이유는 과세의 평등을 규율하는 기준과 조세
감면의 평등을 규율하는 기준 사이에 무슨 선험적인 법리의 차이가 있는 것이 아님에도 불구하고 마치 그러한 법리의 차이가 당연히 존재하는 것처럼 주장하는 국고주의적 사유 내지 국가편의적인 사유를 더 이상 수긍하지 않기 때문이다.
이에 우리는 법 제184조 제1호 중 ‘대통령령으로 정하는 비영리사업자’부분은 헌법 제75조에 위반되고 법제 290조 제1항 제17호는 헌법 제11조 제1항에 위반됨을 선언하여야 한다고 생각한다.
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pages: 1~40
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