item: panreType: 판례집
eventNo: 96헌바18
eventNm: 지방세법 제234조의15 제2항 제3호 위헌소원
panreTitle: 헌판집 9-2
헌재 1997. 9. 25. 96헌가16
헌재 1997. 9. 25. 97헌가4
헌재 1997. 9. 25. 97헌가5
헌재 1997. 9. 25. 96헌바18등(병합)
地方稅法 제234조의15 제2항 제3호 違憲訴願

panreInfo: (1997.9.25. 96헌바18, 97헌바46ㆍ47(병합) 전원재판부)
[판례집 9-2 357~375]

textOfDecision: 지방세법(1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정된 것) 제234조의15 제2항단서 제3호 중“대통령령으로 정하는 공장용지……의 가액”부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: (1) 96헌바18
석유화학계열제품을 생산, 판매하는 주식회사인 (1) 청구인은 그가 소유하고 있는 여천공업단지내에 있는 여천시○○동 2필지의 토지 합계146,675㎡(이하 이 사건 토지라고 한다)를 종업원들의 공동주택, 후생복지시설 등의 부지로 사용하고 있는데, 청구외 여천시장은 1993. 10. 9.이 사건 토지가 공장경계구역 밖에 있어 지방세법 제234조의15 제2항본문 소정의 종합토지세 종합합산과세대상토지에 해당한다고 판단하여위 청구인에게 종합토지세 등 합계 금 397,295,440원을 부과처분하였다.
이에 위 청구인은 이 사건 토지는 공장용 건축물의 부속토지로서 지방세법 제234조의15 제4항 소정의 종합토지세 분리과세대상토지에 해당함에도 여천시장이 종합합산과세대상토지에 해당한다고 보아 누진세율을 적용한 것은 위법하다고 주장하며 광주고등법원에 위 종합소득세 등부과처분의 취소를 구하는 행정소송(94구4409)을 제기하였다가 패소하자 이에 불복하여 대법원에 상고(95누6144)하는 한편, 대통령령으로 정하는 공장용지를 종합토지세 분리
과세대상토지의 하나로 규정하고 있는 지방세법 제234조의15 제2항단서 제3호가 포괄적 위임규정으로서 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌제청신청(96부6)을 하였으나, 대법원은 1996. 2. 9. 청구인의 상고를 기각함과 동시에 위헌심판제청신청을 기각하였고, 위 청구인은 같은 달21. 그 기각결정문을 송달받은 다음 같은 달 28. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
(2) 97헌바46
석유화학계열제품을 생산, 판매하는 주식회사인 (2) 청구인은 그 소유로서 여천공업단지내에 있는 여천시○○동 외 1필지의 토지 합계31,749.31㎡(이하 이 사건 토지라고 한다)를 종업원들의 공동주택, 후생복지시설 및 도로 등의 부지로 사용하고 있는데, 청구외 여천시장은1995. 10. 6. 이 사건 토지가 공장경계구역 밖에 있어 지방세법 제234조의15 제2항 본문 소정의 종합토지세 종합합산과세대상토지에 해당한다고 판단하여 위 청구인에게 종합토지세 등 합계 금 88,709,590원을 부과처분하였다.
이에 위 청구인은 이 사건 토지는 공장용 건축물의 부속토지로서 지방세법 제234조의 15 제4항 소정의 종합소득세 분리과세대상토지에 해당함에도 여천시장이 종합합산과세대상토지에 해당한다고 보아 누진세율을 적용한 것은 위법하다고 주장하며 광주고등법원에 위 종합토지세등 부과처분의 취소를 구하는 행정소송(96구2858)을 제기하였다가 패소하자 이에 불복하여 대법원에 상고(97누5541)하는 한편, 대통령령으로정하는 공장용지를 종합토지세 분리과세대상토지의 하나로 규정하고 있는 지방세법 제234조의15 제2항 단서 제3호가 포괄적 위임규정으로서헌법에 위반된다고 주장하며 위헌제청신청(97부27)을 하였으나, 대법원은 1997. 6. 25. 청구인의 상고를 기각함과 동시에 위헌심판제청신청을 기각하였고, 위 청구인은 같은 해 7. 8. 그 기각결정문을 송달받은 다음 같은 달 19. 이 사건헌법소원심판청구를 하였다.
(3) 97헌바47
석유화학계열제품을 생산, 판매하는 주식회사인 (3) 청구인은 그 소유로서 여천공업단지내에 있는 여천시○○동 외 4필지 토지 합계219,921.6㎡(이하 이 사건 토지라고 한다)를 종업원들의 공동주택, 후생복지시설 및 도로 등의 부지로 사용하고 있는데, 청구외 여천시장은1995. 10. 6. 이 사건 토지가 공장경계구역 밖에 있어 지방세법 제234조의15 제2항 본문 소정의 종합토지세 종합합산과세대상토지에 해당한다고 판단하여 위 청구인에게 종합토지세 등 합계 금 770,055,390원을 부과처분하였다.
이에 위 청구인은 이 사건 토지는 공장용 건축물의 부속토지로서 지방세법 제234조의15 제4항 소정의 종합토지세 분리과세대상토지에 해당함에도 여천시장이 종합합산과세대상토지에 해당한다고 보아 누진세율을 적용한 것은 위법하다고 주장하며 광주고등법원에 위 종합소득세 등부과처분의 취소를 구하는 행정소송(96구2834)을 제기하였다가 패소하자 이에 불복하여 대법원에 상고(97누5565)하는 한편, 대통령령으로 정하는 공장용지를 종합토지세 분리과세대상토지의 하나로 규정하고 있는지방세법 제234조의15 제2항 단서 제3호가 포괄적 위임규정으로서 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌제청신청(97부28)을 하였으나, 대법원은1997. 6. 25. 청구인의 상고를 기각함과 동시에 위헌심판제청신청을 기각하였고, 위 청구인은 같은 해 7. 11. 그 기각결정문을 송달받은 다음 같은 달19. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.

abjObt: 이 사건 심판의 대상은 지방세법(1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정된 것) 제234조의15 제2항 단서 제3호 중“대통령령으로 정하는 공장용지……의 가액”부분(이하 이 사건 심판대상 조항이라고 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 위 조항 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
제234조의15(과세표준)①종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준·별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분한다.
②종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합산한 금액으로 한다. 다만, 다음 각 호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다.
1. 2. 생략
3.대통령령으로 정하는 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지의 가액
4. 내지 6. 생략
③생략
④분리과세표준은 제2항 제3호 내지 제6호의 가액으로 한다.
⑤생략

caseRelatedOpinion: 종합토지세의 과세대상이 되는 토지를 누진세율을 적용하는 종합합산과세대상으로 할 것인가 그렇지 아니하면 비례세율을 적용하는 분리과세대상으로 할 것인가는 납세자의 세금부담과 직결되는 문제로서 과세요건에 해당하는 중요한 사항이므로 그 대상범위를 대통령령에 위임함에는 구체적인 기준 내지 범위를 정하여 위임하여야 함에도,이 사건 심판대상 조항이 분리과세대상이 되는 공장용지를 막연히“대통령령이 정하는 공장용지”라고 규정함으로써 이를 하위법규인 대통령령에 백지위임한 것은 포괄적위임금지규정에 위반되고 조세법률주의에반할 뿐만 아니라 신청인의 평등권과 재산권을 침해하고 있다.
나. 법원의 위헌제청신청기각 이유요지
이 사건 심판대상 조항은 분리과세대상토지의 종류를‘공장용지’로구체적으로 특정하고 다만 공장용지의 범위에 한정하여 대통령령에 위임하고 있음이 명백하므로, 과세요건에 관한 사항을 포괄적으로 하위법령에 위임한 것으로서 조세법률주의원칙에 어긋나는 위헌규정이라고 할수 없고, 또한 그와 같이 공장용지 중 일정한 범위내의 토지에 한하여분리과세대상으로 하도록 한 것이 평등권이나 재산권을 보장한 헌법 제11조 및 제23조에 본질적으로 위배된다고 볼 수 없다.
다. 내무부장관의 의견요지
이 사건 심판대상 조항은 분리과세대상토지의 종류를‘공장용지’로구체적으로 특정한 다음 그 범위에 한정하여 대통령령에 위임하고 있으므로 과세요건에 관한 사항을 포괄적으로 하위법령에 위임한 것으로 볼수 없고, 지방세법 제234조의8 내지 234조의25는 종합토지세의 과세요건, 과세표준, 세율, 부과징수방법 등을 구체적으로 명확히 규정하여 동일한 조건 아래에서는 누구에게나 동일하게적용되므로 조세법률주의에 위반된다거나 평등권 또는 재산권을 침해한다고 할 수 없다.

judgement: 가. 쟁점
이 사건의 쟁점은 이 사건 심판대상 조항 중“대통령령으로 정하는공장용지”부분이 포괄적 위임에 해당하여 조세법률주의에 반하는지 여부이다.
나. 종합토지세의 연혁과 기초
(1) 애초 지방세법은 토지를 건물 등과 함께 재산세의 과세대상으로하여 각 필지별로 재산세를 부과하여 왔으나 경제의 급속한 발전에 편승한 부동산투기가 사회적 문제로 대두됨에 따라 부동산투기 등의 불건전한 경제활동을 억제하고 건전한 경제활동을 유도하기 위하여 공한지및 법인의 비업무용토지 등 유휴토지에 대하여는 별도의 중과세율에 의한 재산세를 부과하여 왔다.
그러던중 토지의 과다보유 및 토지에 대한 투기를 억제하기 위한 토지종합대책의 일환으로 1986. 12. 31. 법률 제3878호로 지방세법이 개정되어 토지과다보유세가 신설되어 1988. 1. 1.부터 시행되었는바, 그 내용은 유휴토지에 대한 재산세 중과세규정을 삭제하고 모든 토지에 대하여재산세를 부과하는 이외에 별도로 유휴토지ㆍ과다보유토지ㆍ비업무용토지에 대하여는 전국적으로 필지별로 합산하여 일정한 지역내에 있는 토지 혹은 일정한 기준을 초과하는 토지에 대하여 별도의 중과세율에 의한 토지과다보유세를 부과하는 것이었다.
그러나 토지과다보유세의 과세대상토지가 한정되고 그 대상에서 제외되는 토지가 광범위하는 등 그 시행만으로는 토지의 과다보유 및 부동산투기억제라는 정책달성에 충분하지 못하고 한편 토지소유 현황의전산화가 진척됨에 따라 과다한 토지보유를 억제하여 토지수급의 원활화를 도모하고 건전한 국민생활의 기반을 구축하기 위하여 1989. 6. 16.법률 제4128호로 지방세법을 개정하여 종합토지세를 신설하여 이를1990. 1. 1.부터 현재까지 시행하고 있다.
(2) 종합토지세는 토지보유에 대하여 각 필지별로 과세되고 있던 토지분 재산세와 유휴토지 및 비업무용토지 등을 과세대상으로 하고 있던토지과다보유세를 발전적으로 통ㆍ폐합하여 전국에 있는 모든 토지를소유자별로 합산하여 그 가액에 누진세율을 적용함으로써 토지보유정도에 따른 응능과세원칙을 확립하고, 세제를 통하여 과다한 토지보유를억제하고 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위하여 도입된세제로서, 전국에 있는 모든 토지를 납세의무자별로 합산하여 그 가액에 누진세율을 적용하는 종합합산과세표준제도를 원칙적으로 하면서도,정책적인 고려에 따라 중과세 혹은 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여는 비례세율을 적용하는 분리과세표준제도를 두고 있음과 아울러 일정한 건축물의 부속토지의 가액을 합산한 가액에 대하여는 종합합산과세표준보다 저율의 누진세율을 적용하는 별도합산과세표준제도를 채택하고 있다(지방세법 제234조의8, 제234조의15 제1항).
즉 종합토지세는 소유자(사실상의 소유자 포함)별로 전국의 모든 토지를 합산하여 9단계의 누진세율을 적용하여 과세하는 종합합산과세가원칙(제234조의8, 제234조의15 제2항 본문, 제234조의16 제1항)
이나, 정책적인 차원에서 낮은 세율이나 높은 세율을 적용할 필요성이 있는 토지 등에 대하여는 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 일률적인 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고 있는바(제234조의15 제4항·제2항 단서 제3호 내지 제6호), 농지 등 직접 생산에 이용되는 토지 또는 공장용지 등 산업용지로 활용되는 토지에 대하여는 낮은 비례세율을 적용하여 생산활동을 지원하는 반면(제234조의16제3항 제1호·제3호), 별장 등 사치성 재산으로 사용되는 토지에 대하여는 높은 비례세율을 적용하여 그 소유의 억제효과를 얻고 있다(제234조의16 제3항 제2호). 한편 대통령령으로 정하는 일정한 건축물 부속토지의 경우에는 이를 여타 토지의 가액과 합산하여 고율의 누진세율을 적용하면 토지의 정상적인 활용을 지나치게 제약할 우려가 있고, 또한 이를 분리과세할 경우 건축물 부속토지를 빙자한 토지의 과다보유 소지가있는 등 불합리한 점이 있으므로 별도로 합산하여 종합합산과세보다 낮은 누진세율을 적용하도록 하고 있다(제234조의15 제3항, 제234조의16제2항).
앞서 본 종합토지세의 연혁과 토지의 가액을 과세표준으로 한다는점에 비추어 보면 종합토지세는 기본적으로 재산세의 일종이라 할 것이다.
다. 조세법률주의와 위임입법의 근거와 한계
(1) 헌법은 제38조에서“모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다”라고 규정하면서 제59조에서“조세의 종목과 세율은법률로 정한다”고 규정하고 있다. 이러한 헌법규정에 근거를 둔 조세법률주의의 이념은 과세요건을 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로규정하도록 하여 국민의 재산권을 보장하고(과세요건 법정주의), 또한 과세요건을 명확히 규정하여 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 배제함으로써 국민생활의 법적 안정성과 예측가능성을 보장함에 있는 것이다(과세요건 명확주의).
그러나 조세법률주의를 지나치게 철저하게 시행한다면 복잡다양하고도 끊임없이 변천하는 경제상황에 대처하여 적확하게 과세대상을 포착하고 적정하게 과세표준을 산출하기 어려워 담세력에 응한 공평과세의목적을 달성할 수 없게 된다. 따라서 조세법률주의를 견지하면서도 조세평등주의와의 조화를 위하여 경제현실에 응하여 공정한 과세를 할 수있게 하고 탈법적인 조세회피행위에 대처하기 위하여는 납세의무의 중요한 사항 내지 본질적인 내용에 관련된 것이라 하더라도 그 중 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달 등에 즉응하여야 하는 세부적인 사항에 관하여는 국회 제정의 형식적 법률보다 더 탄력성이 있는 행정입법에 이를 위임할 필요가 있는 것이다. 이에 우리 헌법은 제75조에서“대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”라고규정하여, 조세행정분야 뿐만 아니라 국정 전반에 걸쳐 위임입법의 필요성이 있음을 확인하고 입법권을 대통령령에 위임할 수 있는 길을 열어 놓음으로써 국회가 제정하는 법률에 의하여 모든 사항을 규율할 수는 없는 현실적 어려움을 반영하고 있다.
(2) 그렇지만 법률로 규정하여야 할 사항을 대통령령 등 하위법규에위임하는 경우에 일반적이고 포괄적인 위임을 허용한다면 이는 사실상입법권을 백지 위임하는 것이나 다름 없어 의회입법의 원칙이나 법치주의를 부인하는 것이 되고 아무런 제한 없이 행하여지는 행정권의 자의로 말미암아 기본권이 침해될 위험이 있으므로,헌법 제75조는“구체적으로 범위를 정하여”위임하도록 하여 위임에 있어서 일정한 한계가 있음을 명시하고 있다.
이와 같이 법률에 미리 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하여 둠으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법의 원칙과 법치주의를 달성하고자 하는헌법 제75조의 입법취지에 비추어 볼 때,“구체적으로 범위를 정하여”라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고(헌법재판소 1991. 7. 8. 선고, 91헌가4 결정 참조),이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합판단하여야 하며, 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다.따라서 법률조항과 법률의 입법취지를 종합적으로 고찰할 때 합리적으로 그 대강이 예측될 수 있는 것이라면 위임의 한계를 일탈하지 아니한것으로 판단되어야 할 것이다(헌법재판소 1994. 7. 29. 선고, 93헌가12결정 등 참조).
(3) 또한 이와 같은 위임입법의 구체성, 명확성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만, 특히 처벌법규나 조세법규 등 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는법규에서는 구체성, 명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성, 명확성의 요건이 완화되어야 할 것이다〔헌법재판소 1991. 2. 11. 선고, 90헌가27 결정；1994. 7. 29.선고, 92헌바49·52(병합) 결정 각 참조〕.
그러나 위임의 명확성의 요건이 완화될 수 있는 경우에도 국민주권주의, 권력분립주의 및 법치주의를 기본원리로 채택하고 있는 우리 헌법하에서는 국민의 헌법상 기본권 및 기본의무와 관련된 중요한 사항내지 본질적인 내용에 관한 사항에 대한 정책형성기능은 원칙적으로 주권자인 국민에 의하여 선출된 대표자들로 구성되는 입법부가 담당하여법률의 형식으로써 이를 수행하여야 하고, 이와 같이 입법화된 정책을집행하거나 적용함을 임무로 하는 행정부나 사법부에 그 기능이 넘겨져서는 안된다고 해석되므로, 국민의 기본의무인 납세의무의 중요한 사항내지 본질적 내용에 관한 사항에 대하여는 조세법률주의의 원칙상 가능한 한 법률에 명확하게 규정되어야 하고 이와 같은 사항을 대통령령 등하위법규에 위임하는 데에는 일정한 한계가 있는 것이다.
라. 이 사건 심판대상 조항에 대하여 살피면,
(1) 이 사건 심판대상 조항이 대통령령으로 정하는 공장용지를 종합토지세의 분리과세대상토지로 삼아 저율의 비례세율을 적용하도록 한이유는 공업단지 등과 같이 일정한 지역내에서 공장시설의 부지 등 산업용지로 활용되고 있는 토지에 대하여 낮은 비례세율을 적용함으로써기업의 생산활동을 지원하고 토지수급의 원활화를 도모하는 한편 모든토지를 합산하여 고율의 누진세율을 적용하는 종합합산과세제도의 불합리한 점을 보완하여 생산 및 산업활동을 장려하고 궁극적으로는 균형 있는 국민경제의 성장과 국토의효율적 이용에 기여하려는 데에 있다.
그런데 공장용지라고 하더라도 공장이 위치한 지역, 공장의 생산품목의 종류 등에 따라 그에 필수적인 용지면적이 모두 다를 뿐 아니라 그종류도 생산설비의 부속토지에서 부대시설, 연구시설, 안전시설 및 종업원의 복리후생증진에 필요한 시설의 부속토지에 이르기까지 다양하고,또한 생산기술의 발전이나 관련법규의 변경 등에 따라 공장의 입지기준도 수시로 바뀔 수 있음은 쉽게 짐작할 수 있다. 따라서 이와 같은 경제적 활동의 유동성이나 복잡하고 전문적·기술적인 사항을 국회에서제정한 법률로 모두 규율한다는 것은 불가능하거나 부적당하므로 이 사건 심판대상 조항은 분리과세대상이 되는 공장용지의 구체적 범위를 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는 것이다.
즉, 이 사건 심판대상 조항은 그 대상을“공장용지”로 구체적·개별적으로 한정한 다음 그 범위내에서 앞서 본 이 사건 심판대상 조항의입법목적이나 위임 배경 등을 참작하여 구체적으로 정하도록 대통령령에 위임하고 있는 것이므로, 대통령령으로 정하여질 사항은 일정한 지역내에 있는 소정의 입지기준면적 범위 안의 토지로서 공장의 생산활동에 필요불가결한 용지가 될 것임은 쉽게 예측할 수 있다. 그렇다면 이사건 심판대상 조항은 헌법이 정한 입법권 위임의 한계를 준수하고 있다고 할 것이므로 포괄적 위임에 해당한다고 보기는 어렵다.
(2) 청구인들은, 이 사건 토지는 비록 공장경계구역 안에 있지는 아니하나 공업단지내에 위치하면서 종업원 복지후생시설의 부속토지 등으로 이용되고 있어 분리과세대상토지가 되어야 할 필요성이매우 큰데도 이 사건 심판대상 조항의 위임에 따라 제정된 지방세법시행령이 이 사건 토지를 분리과세대상토지에서 제외하여 고율의 누진세율이 부과되는 종합합산과세대상토지로 함으로써 분리과세대상이 되는다른 공장용지의 소유자에 비하여 불리한 대우를 하여 청구인들의 평등권과 재산권이 침해받게 된 것은 이 사건 심판대상 조항 중 위임 부분의 위헌성 때문이라는 취지의 주장을 한다. 그러나 앞서 살펴 본 바와같이 이 사건 심판대상 조항이 분리과세대상이 되는 공장용지의 구체적범위를 대통령령으로 정하도록 위임한 것 자체는 정당하고 적법한 입법권의 위임으로서 평등의 원칙에 반하여 청구인의 기본권을 침해하는 것이 아니며, 위임입법의 법리는 헌법의 근본원리인 권력분립주의와 의회주의 내지 법치주의에 바탕을 두는 것이기 때문에 행정부에서 제정된대통령령에서 규정한 내용이 정당한 것인지 여부와 위임의 적법성은 직접적인 관계가 없다.

conclusion: 그렇다면 지방세법(1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정된 것) 제234조의15 제2항 단서 제3호 중“대통령령으로 정하는 공장용지”부분은 헌법에 위반되지 아니한다 할 것이므로 재판관 조승형의 5.와 같은 주문표시에 대한 별개의견이 있는 이외에는 나머지 재판관 전원의 일치된의견으로 주문과 같이 결정한다.
otherOpinions: 5. 재판관 조승형의 주문표시에 대한 별개의견
나는 주문표시 중『지방세법(……)제234조의15 제2항 단서 제3호 중“대통령령으로 정하는 공장용지……의 가액”부분은 헌법에 위반되지아니한다』는『심판청구를 기각한다』로 함이 상당하다고 생각한다.
그 이유는 우리재판소가 1995. 10. 26. 선고한 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구 주택건설촉진법 제52조 제1항제3호 등 위헌소원, 94헌바7·8(병합) 구 조세감면규제법 제62조 제3항위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의 각 사건 결정시에 주문표시에 관한 별개의견에서 상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을굳이 할 필요가 없으며, 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여심판을 청구하는 것이므로 그 뜻을 받아 들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는“합헌”임을 주문에 표시할 필요가 없기 때문이다.
pansiMatt: 1. 委任立法의 限界
2. 종합토지세 분리과세 대상을 “大統領令으로 정하는 工場用地”라고 규정한 地方稅法 규정이 包括的 委任으로서 違憲인지 여부(소극)
3. 施行令의 違憲 여부와 委任規定의 違憲 여부의 관계
decisionGst: 1. 憲法 제75조의 “구체적으로 범위를 정하여”라 함은 法律에 大統領令 등 下位法規에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 具體的이고도 明確하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 法律 그 자체로부터 大統領令 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고, 이러한 豫測可能性의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 有機的·體系的으로 종합판단하여야 하며, 각 대상 法律의 성질에 따라 具體的·個別的으로 검토하여야 하므로, 法律條項과 法律의 立法趣旨를 종합적으로 고찰할 때 합리적으로 그 대강이 예측될 수 있는 것이라면 위임의 한계를 일탈하지 아니한 것으로 판단된다.
2. 이 사건 심판대상 조항은 綜合土地稅 分離課稅 대상을 “工場用地”로 具體的·個別的으로 한정한 다음 그 범위 내에서 위 조항의 立法目的이나 위임 배경 등을 참작하여 구체적으로 정하도록 大統領令에 위임하고 있는 것이므로, 大統領令으로 정하여질 사항은 일정한 지역내에 있는 소정의 입지기준면적 범위 안의 토지로서 공
장의 생산활동에 필요불가결한 용지가 될 것임은 쉽게 예측할 수 있어 包括的 委任에 해당한다고 할 수 없다.
3. 委任立法의 法理는 憲法의 근본원리인 權力分立主義와 議會主義 내지 法治主義에 바탕을 두는 것이기 때문에 行政府에서 제정된 大統領令에서 규정한 내용이 정당한 것인지 여부와 委任의 적법성은 직접적인 관계가 없다. 따라서 大統領令으로 규정한 내용이 憲法에 위반될 경우라도 그 大統領令의 規定이 違憲으로 되는 것은 별론으로 하고 그로 인하여 정당하고 적법하게 立法權을 委任한 授權法律條項까지 違憲으로 되는 것은 아니다.
재판관 조승형의 주문표시에 대한 別個意見
이 사건의 주문표시는 “심판청구를 기각한다”로 함이 상당하다.
청 구 인 ○○석유화학 주식회사 외 2인
청구인들 대리인 변호사　이　석　연
당해사건 대법원 95누6144 종합토지세등부과처분취소(96헌바18)
대법원 97누5541 종합토지세등부과처분취소(97헌바46)
대법원 97누5565 종합토지세등부과처분취소(97헌바 47)
adjobtTxt: 地方稅法(1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정된 것) 제234조의15(課稅標準)　① 생략
② 綜合合算課稅標準은 課稅基準日 현재 納稅義務者가 所有하고 있는 全國의 모든 土地 중 大統領令으로 정하는 建築物의 附屬土地를 제외한 土地의 價額(제111조의 規定에 의한 課稅時價標準額을 말한다. 이하 이 節에서 같다)을 합한 금액으로 한다. 다만, 다음 各號에 해당하는 土地의 價額은 이를 合算하지 아니한다.
1.～2. 생략
3. 大統領令으로 정하는 工場用地·田·畓·果樹園 및 牧場用地의 價額
4.～6. 생략
③～④ 생략
refrnPrvsn: 憲法 제38조, 제59조, 제75조
地方稅法 제234조의8(課稅對象)　綜合土地稅의 課稅對象은 地籍法에 의한 모든 土地로 한다.
地方稅法 제234조의16(稅率)　① 제234조의15 제2항의 規定에 해당하는 土地의 綜合土地稅는 다음의 稅率을 適用하여 計算한 금액을 그 稅額(이하 “綜合合算稅額”이라 한다)으로 한다.
〈課稅標準〉 〈稅　　律〉
5百萬원 이하：課稅標準額의 1,000分의2
5百萬원 초과 3千萬원 이하：1萬원 ＋ 5百萬원 초과금액의 1,000分의 3
3千萬원 초과 5千萬원 이하：8萬5千원 ＋ 3千萬원 초과금액의 1,000分의 4
5千萬원 초과 1億원 이하：16萬5千원 ＋ 5千萬원 초과금액의 1,000分의 5
1億원 초과 3億원 이하：41萬5千원 ＋ 1億원 초과금액의 1,000분의 7
3億원 초과 5億원 이하：181萬5千원 ＋ 3億원 초과금액의 1,000분의 10
5億원 초과 10億원 이하：381萬5千원 ＋ 10億원 초과금액의 1,000분의 15
10億원 초과 30億원 이하：1,131萬5千원 ＋ 10億원 초과금액의 1,000분의 20
30億원 초과 50億원 이하：5,131萬5千원 ＋ 30億원 초과금액의 1,000분의 30
50億원 초과：1億1,131萬5千원 ＋ 50億원 초과금액의 1,000분의 50
② 제234조의15 제3항의 規定에 해당하는 土地의 綜合土地稅는 다음의 稅率을 適用하여 計算한 그액을 그 稅額(이하 “別途合算稅額”이라 한다)으로 한다.
〈課稅標準〉 〈稅　　律〉
5千萬원 이하：課稅標準額의 1,000分의3
5千萬원 초과：1億원 이하15萬원 ＋ 5千萬원 초과금액의 1,000分의 4
3億원 초과：5億원 이하35萬원 ＋ 1億원 초과금액의 1,000分의 5
5億원 초과：10億원 이하235萬원 ＋ 5億원 초과금액의 1,000분의 7
10億원 초과：30億원 이하585萬원 ＋ 10億원 초과금액의 1,000분의 10
30億원 초과：50億원 이하2,585萬원 ＋ 30億원 초과금액의 1,000분의 15
50億원 초과：100億원 이하5,585萬원 ＋ 50億원 초과금액의 1,000分의 20
100億원 초과：300億원 이하1億5,585萬원 ＋ 100億원 초과금액의 1,000分의 30
300億원 초과：7億5,585萬원 ＋ 300億원 초과금액의 1,000分의 50
③ 제234조의15 제2항 제3호 내지 제6호의 規定에 해당하는 土地(이하 “分離課稅對象土地”라 한다)의 綜合土地稅는 다음 各號의 稅率을 適用한다.
1. 田·沓·果樹園·牧場用地·林野：課稅標準額의 1,000分의 1
2. 골프場·別莊 기타 奢侈性 財産으로 사용되는 土地：課稅標準額의 1,000分의 50
3. 제1호 및 제2호 외의 土地：課稅標準額의 1,000分의 3
refrnPrcdnt: 1, 2. 1991. 2. 11. 선고, 90헌가27 결정
1991. 7. 8. 선고, 91헌가4 결정
1994. 7. 29. 선고, 92헌바49·52(병합) 결정
1994. 7. 29. 선고, 93헌가12 결정
3. 1996. 6. 26. 선고, 93헌바2 결정
reason: 1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 96헌바18
석유화학계열제품을 생산, 판매하는 주식회사인 (1) 청구인은 그가 소유하고 있는 여천공업단지내에 있는 여천시 ○○동 2필지의 토지 합계 146,675㎡(이하 이 사건 토지라고 한다)를 종업원들의 공동주택, 후생복지시설 등의 부지로 사용하고 있는데, 청구외 여천시장은 1993. 10. 9. 이 사건 토지가 공장경계구역 밖에 있어 지방세법 제234조의15 제2항 본문 소정의 종합토지세 종합합산과세대상토지에 해당한다고 판단하여 위 청구인에게 종합토지세 등 합계 금 397,295,440원을 부과처분하였다.
이에 위 청구인은 이 사건 토지는 공장용 건축물의 부속토지로서 지방세법 제234조의15 제4항 소정의 종합토지세 분리과세대상토지에 해당함에도 여천시장이 종합합산과세대상토지에 해당한다고 보아 누진세율을 적용한 것은 위법하다고 주장하며 광주고등법원에 위 종합소득세 등 부과처분의 취소를 구하는 행정소송(94구4409)을 제기하였다가 패소하자 이에 불복하여 대법원에 상고(95누6144)하는 한편, 대통령령으로 정하는 공장용지를 종합토지세 분리
과세대상토지의 하나로 규정하고 있는 지방세법 제234조의15 제2항 단서 제3호가 포괄적 위임규정으로서 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌제청신청(96부6)을 하였으나, 대법원은 1996. 2. 9. 청구인의 상고를 기각함과 동시에 위헌심판제청신청을 기각하였고, 위 청구인은 같은 달 21. 그 기각결정문을 송달받은 다음 같은 달 28. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
(2) 97헌바46
석유화학계열제품을 생산, 판매하는 주식회사인 (2) 청구인은 그 소유로서 여천공업단지내에 있는 여천시 ○○동 외 1필지의 토지 합계 31,749.31㎡(이하 이 사건 토지라고 한다)를 종업원들의 공동주택, 후생복지시설 및 도로 등의 부지로 사용하고 있는데, 청구외 여천시장은 1995. 10. 6. 이 사건 토지가 공장경계구역 밖에 있어 지방세법 제234조의15 제2항 본문 소정의 종합토지세 종합합산과세대상토지에 해당한다고 판단하여 위 청구인에게 종합토지세 등 합계 금 88,709,590원을 부과처분하였다.
이에 위 청구인은 이 사건 토지는 공장용 건축물의 부속토지로서 지방세법 제234조의 15 제4항 소정의 종합소득세 분리과세대상토지에 해당함에도 여천시장이 종합합산과세대상토지에 해당한다고 보아 누진세율을 적용한 것은 위법하다고 주장하며 광주고등법원에 위 종합토지세 등 부과처분의 취소를 구하는 행정소송(96구2858)을 제기하였다가 패소하자 이에 불복하여 대법원에 상고(97누5541)하는 한편, 대통령령으로 정하는 공장용지를 종합토지세 분리과세대상토지의 하나로 규정하고 있는 지방세법 제234조의15 제2항 단서 제3호가 포괄적 위임규정으로서 헌법에 위반된다고 주장
하며 위헌제청신청(97부27)을 하였으나, 대법원은 1997. 6. 25. 청구인의 상고를 기각함과 동시에 위헌심판제청신청을 기각하였고, 위 청구인은 같은 해 7. 8. 그 기각결정문을 송달받은 다음 같은 달 19. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
(3) 97헌바47
석유화학계열제품을 생산, 판매하는 주식회사인 (3) 청구인은 그 소유로서 여천공업단지내에 있는 여천시 ○○동 외 4필지 토지 합계 219,921.6㎡(이하 이 사건 토지라고 한다)를 종업원들의 공동주택, 후생복지시설 및 도로 등의 부지로 사용하고 있는데, 청구외 여천시장은 1995. 10. 6. 이 사건 토지가 공장경계구역 밖에 있어 지방세법 제234조의15 제2항 본문 소정의 종합토지세 종합합산과세대상토지에 해당한다고 판단하여 위 청구인에게 종합토지세 등 합계 금 770,055,390원을 부과처분하였다.
이에 위 청구인은 이 사건 토지는 공장용 건축물의 부속토지로서 지방세법 제234조의15 제4항 소정의 종합토지세 분리과세대상토지에 해당함에도 여천시장이 종합합산과세대상토지에 해당한다고 보아 누진세율을 적용한 것은 위법하다고 주장하며 광주고등법원에 위 종합소득세 등 부과처분의 취소를 구하는 행정소송(96구2834)을 제기하였다가 패소하자 이에 불복하여 대법원에 상고(97누5565)하는 한편, 대통령령으로 정하는 공장용지를 종합토지세 분리과세대상토지의 하나로 규정하고 있는 지방세법 제234조의15 제2항 단서 제3호가 포괄적 위임규정으로서 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌제청신청(97부28)을 하였으나, 대법원은 1997. 6. 25. 청구인의 상고를 기각함과 동시에 위헌심판제청신청을 기각하였고,
위 청구인은 같은 해 7. 11. 그 기각결정문을 송달받은 다음 같은 달 19. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 지방세법(1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정된 것) 제234조의15 제2항 단서 제3호 중 "대통령령으로 정하는 공장용지……의 가액" 부분(이하 이 사건 심판대상 조항이라고 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 위 조항 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
제234조의15(과세표준) ① 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준&#183;별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분한다.
② 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합산한 금액으로 한다. 다만, 다음 각 호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다.
1. 2. 생략
3.대통령령으로 정하는 공장용지&#183;전&#183;답&#183;과수원 및 목장용지의 가액
4. 내지 6. 생략
③ 생략
④ 분리과세표준은 제2항 제3호 내지 제6호의 가액으로 한다.
⑤ 생략
2. 청구인들의 주장과 이해관계인의 의견
가. 청구인들의 주장요지
종합토지세의 과세대상이 되는 토지를 누진세율을 적용하는 종
합합산과세대상으로 할 것인가 그렇지 아니하면 비례세율을 적용하는 분리과세대상으로 할 것인가는 납세자의 세금부담과 직결되는 문제로서 과세요건에 해당하는 중요한 사항이므로 그 대상범위를 대통령령에 위임함에는 구체적인 기준 내지 범위를 정하여 위임하여야 함에도, 이 사건 심판대상 조항이 분리과세대상이 되는 공장용지를 막연히 "대통령령이 정하는 공장용지"라고 규정함으로써 이를 하위법규인 대통령령에 백지위임한 것은 포괄적위임금지규정에 위반되고 조세법률주의에 반할 뿐만 아니라 신청인의 평등권과 재산권을 침해하고 있다.
나. 법원의 위헌제청신청기각 이유요지
이 사건 심판대상 조항은 분리과세대상토지의 종류를 ‘공장용지’로 구체적으로 특정하고 다만 공장용지의 범위에 한정하여 대통령령에 위임하고 있음이 명백하므로, 과세요건에 관한 사항을 포괄적으로 하위법령에 위임한 것으로서 조세법률주의원칙에 어긋나는 위헌규정이라고 할 수 없고, 또한 그와 같이 공장용지 중 일정한 범위내의 토지에 한하여 분리과세대상으로 하도록 한 것이 평등권이나 재산권을 보장한 헌법 제11조 및 제23조에 본질적으로 위배된다고 볼 수 없다.
다. 내무부장관의 의견요지
이 사건 심판대상 조항은 분리과세대상토지의 종류를 ‘공장용지’로 구체적으로 특정한 다음 그 범위에 한정하여 대통령령에 위임하고 있으므로 과세요건에 관한 사항을 포괄적으로 하위법령에 위임한 것으로 볼 수 없고, 지방세법 제234조의8 내지 234조의25는 종합토지세의 과세요건, 과세표준, 세율, 부과징수방법 등을 구체적
으로 명확히 규정하여 동일한 조건 아래에서는 누구에게나 동일하게 적용되므로 조세법률주의에 위반된다거나 평등권 또는 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
3. 판　단
가. 쟁　점
이 사건의 쟁점은 이 사건 심판대상 조항 중 "대통령령으로 정하는 공장용지" 부분이 포괄적 위임에 해당하여 조세법률주의에 반하는지 여부이다.
나. 종합토지세의 연혁과 기초
(1) 애초 지방세법은 토지를 건물 등과 함께 재산세의 과세대상으로 하여 각 필지별로 재산세를 부과하여 왔으나 경제의 급속한 발전에 편승한 부동산투기가 사회적 문제로 대두됨에 따라 부동산투기 등의 불건전한 경제활동을 억제하고 건전한 경제활동을 유도하기 위하여 공한지 및 법인의 비업무용토지 등 유휴토지에 대하여는 별도의 중과세율에 의한 재산세를 부과하여 왔다.
그러던중 토지의 과다보유 및 토지에 대한 투기를 억제하기 위한 토지종합대책의 일환으로 1986. 12. 31. 법률 제3878호로 지방세법이 개정되어 토지과다보유세가 신설되어 1988. 1. 1.부터 시행되었는바, 그 내용은 유휴토지에 대한 재산세 중과세규정을 삭제하고 모든 토지에 대하여 재산세를 부과하는 이외에 별도로 유휴토지ㆍ과다보유토지ㆍ비업무용토지에 대하여는 전국적으로 필지별로 합산하여 일정한 지역내에 있는 토지 혹은 일정한 기준을 초과하는 토지에 대하여 별도의 중과세율에 의한 토지과다보유세를 부과하는 것이었다.
그러나 토지과다보유세의 과세대상토지가 한정되고 그 대상에서 제외되는 토지가 광범위하는 등 그 시행만으로는 토지의 과다보유 및 부동산투기억제라는 정책달성에 충분하지 못하고 한편 토지소유 현황의 전산화가 진척됨에 따라 과다한 토지보유를 억제하여 토지수급의 원활화를 도모하고 건전한 국민생활의 기반을 구축하기 위하여 1989. 6. 16. 법률 제4128호로 지방세법을 개정하여 종합토지세를 신설하여 이를 1990. 1. 1.부터 현재까지 시행하고 있다.
(2) 종합토지세는 토지보유에 대하여 각 필지별로 과세되고 있던 토지분 재산세와 유휴토지 및 비업무용토지 등을 과세대상으로 하고 있던 토지과다보유세를 발전적으로 통ㆍ폐합하여 전국에 있는 모든 토지를 소유자별로 합산하여 그 가액에 누진세율을 적용함으로써 토지보유정도에 따른 응능과세원칙을 확립하고, 세제를 통하여 과다한 토지보유를 억제하고 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위하여 도입된 세제로서, 전국에 있는 모든 토지를 납세의무자별로 합산하여 그 가액에 누진세율을 적용하는 종합합산과세표준제도를 원칙적으로 하면서도, 정책적인 고려에 따라 중과세 혹은 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여는 비례세율을 적용하는 분리과세표준제도를 두고 있음과 아울러 일정한 건축물의 부속토지의 가액을 합산한 가액에 대하여는 종합합산과세표준보다 저율의 누진세율을 적용하는 별도합산과세표준제도를 채택하고 있다(지방세법 제234조의8, 제234조의15 제1항).
즉 종합토지세는 소유자(사실상의 소유자 포함)별로 전국의 모든 토지를 합산하여 9단계의 누진세율을 적용하여 과세하는 종합합산과세가 원칙(제234조의8, 제234조의15 제2항 본문, 제234조의16 제1항)
이나, 정책적인 차원에서 낮은 세율이나 높은 세율을 적용할 필요성이 있는 토지 등에 대하여는 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 일률적인 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고 있는바(제234조의15 제4항&#183;제2항 단서 제3호 내지 제6호), 농지 등 직접 생산에 이용되는 토지 또는 공장용지 등 산업용지로 활용되는 토지에 대하여는 낮은 비례세율을 적용하여 생산활동을 지원하는 반면(제234조의16 제3항 제1호&#183;제3호), 별장 등 사치성 재산으로 사용되는 토지에 대하여는 높은 비례세율을 적용하여 그 소유의 억제효과를 얻고 있다(제234조의16 제3항 제2호). 한편 대통령령으로 정하는 일정한 건축물 부속토지의 경우에는 이를 여타 토지의 가액과 합산하여 고율의 누진세율을 적용하면 토지의 정상적인 활용을 지나치게 제약할 우려가 있고, 또한 이를 분리과세할 경우 건축물 부속토지를 빙자한 토지의 과다보유 소지가 있는 등 불합리한 점이 있으므로 별도로 합산하여 종합합산과세보다 낮은 누진세율을 적용하도록 하고 있다(제234조의15 제3항, 제234조의16 제2항).
앞서 본 종합토지세의 연혁과 토지의 가액을 과세표준으로 한다는 점에 비추어 보면 종합토지세는 기본적으로 재산세의 일종이라 할 것이다.
다. 조세법률주의와 위임입법의 근거와 한계
(1) 헌법은 제38조에서 "모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다"라고 규정하면서 제59조에서 "조세의 종목과 세율은 법률로 정한다"고 규정하고 있다. 이러한 헌법규정에 근거를 둔 조세법률주의의 이념은 과세요건을 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로 규정하도록 하여 국민의 재산권을 보장하고(과
세요건 법정주의), 또한 과세요건을 명확히 규정하여 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 배제함으로써 국민생활의 법적 안정성과 예측가능성을 보장함에 있는 것이다(과세요건 명확주의).
그러나 조세법률주의를 지나치게 철저하게 시행한다면 복잡다양하고도 끊임없이 변천하는 경제상황에 대처하여 적확하게 과세대상을 포착하고 적정하게 과세표준을 산출하기 어려워 담세력에 응한 공평과세의 목적을 달성할 수 없게 된다. 따라서 조세법률주의를 견지하면서도 조세평등주의와의 조화를 위하여 경제현실에 응하여 공정한 과세를 할 수 있게 하고 탈법적인 조세회피행위에 대처하기 위하여는 납세의무의 중요한 사항 내지 본질적인 내용에 관련된 것이라 하더라도 그 중 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달 등에 즉응하여야 하는 세부적인 사항에 관하여는 국회 제정의 형식적 법률보다 더 탄력성이 있는 행정입법에 이를 위임할 필요가 있는 것이다. 이에 우리 헌법은 제75조에서 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다."라고 규정하여, 조세행정분야 뿐만 아니라 국정 전반에 걸쳐 위임입법의 필요성이 있음을 확인하고 입법권을 대통령령에 위임할 수 있는 길을 열어 놓음으로써 국회가 제정하는 법률에 의하여 모든 사항을 규율할 수는 없는 현실적 어려움을 반영하고 있다.
(2) 그렇지만 법률로 규정하여야 할 사항을 대통령령 등 하위법규에 위임하는 경우에 일반적이고 포괄적인 위임을 허용한다면 이는 사실상 입법권을 백지 위임하는 것이나 다름 없어 의회입법의 원칙이나 법치주의를 부인하는 것이 되고 아무런 제한 없이 행하
여지는 행정권의 자의로 말미암아 기본권이 침해될 위험이 있으므로, 헌법 제75조는 "구체적으로 범위를 정하여"위임하도록 하여 위임에 있어서 일정한 한계가 있음을 명시하고 있다.
이와 같이 법률에 미리 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하여 둠으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법의 원칙과 법치주의를 달성하고자 하는 헌법 제75조의 입법취지에 비추어 볼 때, "구체적으로 범위를 정하여"라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고(헌법재판소 1991. 7. 8. 선고, 91헌가4 결정 참조), 이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적&#183;체계적으로 종합판단하여야 하며, 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적&#183;개별적으로 검토하여야 한다. 따라서 법률조항과 법률의 입법취지를 종합적으로 고찰할 때 합리적으로 그 대강이 예측될 수 있는 것이라면 위임의 한계를 일탈하지 아니한 것으로 판단되어야 할 것이다(헌법재판소 1994. 7. 29. 선고, 93헌가12 결정 등 참조).
(3) 또한 이와 같은 위임입법의 구체성, 명확성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만, 특히 처벌법규나 조세법규 등 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성, 명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하
게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성, 명확성의 요건이 완화되어야 할 것이다〔헌법재판소 1991. 2. 11. 선고, 90헌가27 결정；1994. 7. 29. 선고, 92헌바49&#183;52(병합) 결정 각 참조〕.
그러나 위임의 명확성의 요건이 완화될 수 있는 경우에도 국민주권주의, 권력분립주의 및 법치주의를 기본원리로 채택하고 있는 우리 헌법하에서는 국민의 헌법상 기본권 및 기본의무와 관련된 중요한 사항 내지 본질적인 내용에 관한 사항에 대한 정책형성기능은 원칙적으로 주권자인 국민에 의하여 선출된 대표자들로 구성되는 입법부가 담당하여 법률의 형식으로써 이를 수행하여야 하고, 이와 같이 입법화된 정책을 집행하거나 적용함을 임무로 하는 행정부나 사법부에 그 기능이 넘겨져서는 안된다고 해석되므로, 국민의 기본의무인 납세의무의 중요한 사항 내지 본질적 내용에 관한 사항에 대하여는 조세법률주의의 원칙상 가능한 한 법률에 명확하게 규정되어야 하고 이와 같은 사항을 대통령령 등 하위법규에 위임하는 데에는 일정한 한계가 있는 것이다.
라. 이 사건 심판대상 조항에 대하여 살피면,
(1) 이 사건 심판대상 조항이 대통령령으로 정하는 공장용지를 종합토지세의 분리과세대상토지로 삼아 저율의 비례세율을 적용하도록 한 이유는 공업단지 등과 같이 일정한 지역내에서 공장시설의 부지 등 산업용지로 활용되고 있는 토지에 대하여 낮은 비례세율을 적용함으로써 기업의 생산활동을 지원하고 토지수급의 원활화를 도모하는 한편 모든 토지를 합산하여 고율의 누진세율을 적용하는 종합합산과세제도의 불합리한 점을 보완하여 생산 및 산업
활동을 장려하고 궁극적으로는 균형 있는 국민경제의 성장과 국토의 효율적 이용에 기여하려는 데에 있다.
그런데 공장용지라고 하더라도 공장이 위치한 지역, 공장의 생산품목의 종류 등에 따라 그에 필수적인 용지면적이 모두 다를 뿐 아니라 그 종류도 생산설비의 부속토지에서 부대시설, 연구시설, 안전시설 및 종업원의 복리후생증진에 필요한 시설의 부속토지에 이르기까지 다양하고, 또한 생산기술의 발전이나 관련법규의 변경 등에 따라 공장의 입지기준도 수시로 바뀔 수 있음은 쉽게 짐작할 수 있다. 따라서 이와 같은 경제적 활동의 유동성이나 복잡하고 전문적&#183;기술적인 사항을 국회에서 제정한 법률로 모두 규율한다는 것은 불가능하거나 부적당하므로 이 사건 심판대상 조항은 분리과세대상이 되는 공장용지의 구체적 범위를 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는 것이다.
즉, 이 사건 심판대상 조항은 그 대상을 "공장용지"로 구체적&#183;개별적으로 한정한 다음 그 범위내에서 앞서 본 이 사건 심판대상 조항의 입법목적이나 위임 배경 등을 참작하여 구체적으로 정하도록 대통령령에 위임하고 있는 것이므로, 대통령령으로 정하여질 사항은 일정한 지역내에 있는 소정의 입지기준면적 범위 안의 토지로서 공장의 생산활동에 필요불가결한 용지가 될 것임은 쉽게 예측할 수 있다. 그렇다면 이 사건 심판대상 조항은 헌법이 정한 입법권 위임의 한계를 준수하고 있다고 할 것이므로 포괄적 위임에 해당한다고 보기는 어렵다.
(2) 청구인들은, 이 사건 토지는 비록 공장경계구역 안에 있지는 아니하나 공업단지내에 위치하면서 종업원 복지후생시설의 부속토
지 등으로 이용되고 있어 분리과세대상토지가 되어야 할 필요성이 매우 큰데도 이 사건 심판대상 조항의 위임에 따라 제정된 지방세법시행령이 이 사건 토지를 분리과세대상토지에서 제외하여 고율의 누진세율이 부과되는 종합합산과세대상토지로 함으로써 분리과세대상이 되는 다른 공장용지의 소유자에 비하여 불리한 대우를 하여 청구인들의 평등권과 재산권이 침해받게 된 것은 이 사건 심판대상 조항 중 위임 부분의 위헌성 때문이라는 취지의 주장을 한다. 그러나 앞서 살펴 본 바와 같이 이 사건 심판대상 조항이 분리과세대상이 되는 공장용지의 구체적 범위를 대통령령으로 정하도록 위임한 것 자체는 정당하고 적법한 입법권의 위임으로서 평등의 원칙에 반하여 청구인의 기본권을 침해하는 것이 아니며, 위임입법의 법리는 헌법의 근본원리인 권력분립주의와 의회주의 내지 법치주의에 바탕을 두는 것이기 때문에 행정부에서 제정된 대통령령에서 규정한 내용이 정당한 것인지 여부와 위임의 적법성은 직접적인 관계가 없다.
즉, 이 사건 심판대상 조항의 위임에 따라 대통령령으로 규정한 내용이 헌법에 위반될 경우라도 그 대통령령의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고 그로 인하여 정당하고 적법하게 입법권을 위임한 수권법률인 이 사건 법률규정까지도 위헌으로 되는 것은 아니라고 할 것이므로(헌법재판소 1996. 6. 26. 선고, 93헌바2 결정 참조) 청구인의 위 주장은 이유 없다.
(3) 따라서 이 사건 심판대상 조항은 입법권위임의 한계를 준수하고 있으므로 조세법률주의에 반하여 청구인들의 기본권을 침해하는 위헌의 법률조항이라고 할 수 없다.
4. 결　론
그렇다면 지방세법(1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정된 것) 제234조의15 제2항 단서 제3호 중 "대통령령으로 정하는 공장용지" 부분은 헌법에 위반되지 아니한다 할 것이므로 재판관 조승형의 5.와 같은 주문표시에 대한 별개의견이 있는 이외에는 나머지 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
5. 재판관 조승형의 주문표시에 대한 별개의견
나는 주문표시 중『지방세법(……) 제234조의15 제2항 단서 제3호 중 "대통령령으로 정하는 공장용지……의 가액" 부분은 헌법에 위반되지 아니한다』는『심판청구를 기각한다』로 함이 상당하다고 생각한다.
그 이유는 우리재판소가 1995. 10. 26. 선고한 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구 주택건설촉진법 제52조 제1항 제3호 등 위헌소원, 94헌바7&#183;8(병합) 구 조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의 각 사건 결정시에 주문표시에 관한 별개의견에서 상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그 뜻을 받아 들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가 없기 때문이다.
volumeInfo: 9
seriesInfo: 2
pages: 357~375
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 19970925
eventType: 헌바