item: panreType: 판례집
eventNo: 94헌바37
eventNm: 택지소유상한에관한법률 제2조 제1호 나목 등 위헌소원
panreTitle: 택지소유상한에관한법률 제2조 제1호 나목 등 위헌소원

panreInfo: (1999. 4. 29. 94헌바37 외 66건(병합) 전원재판부)
[판례집 11-1, 289~372]

textOfDecision: 1998. 9. 19. 법률 제5571호로 폐지되기 전의 택지소유상한에관한법률(제정 1989. 12. 30. 법률 제4174호, 개정 1994. 12. 22. 법률 제4796호,1995. 12. 29. 법률 제5108호, 1995. 12. 29. 법률 제5109호, 1997. 8. 30.법률 제5410호)은 헌법에 위반된다.
eventSummary: 별지 2 기재와 같다.
relatedProvision: 이 사건 심판의 대상은 1998. 9. 19. 법률 제5571호로 폐지되기 전의택지소유상한에관한법률(제정 1989. 12. 30. 법률 제4174호, 개정 1994.12. 22. 법률 제4796호, 1995. 12. 29. 법률 제5108호, 1995. 12. 29. 법률제5109호, 1997. 8. 30. 법률 제5410호, 이하“법”이라고 한다) 제2조 제1호·제2호, 제4조, 제7조 제1항 제1호, 제8조, 제9조, 제11조 제1항 제5호, 제16조 제1항, 제18조 제1항, 제19조 제1호·제2호, 제20조 제1항 제1호·제3호·제8호, 제21조, 제22조, 제23조, 제24조 제1항, 제25조, 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제1조, 제2조, 제3조 제1항의 위헌 여부이다. 위 조항들과, 청구인들이 심판의 대상으로 삼지는 아니하였지만 이와 관련되어 청구인들의 주장을 판단함에 있어 참고하여야 할 관련 조항들의 내용은 별지 3 기재와 같다. (일부 사건에 있어서는 법시행령 조항이나 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 등의 규정이 위헌이라고 주장하거나 법 제20조 제1항 제1항 소정의 부담금의 부과대상 제외사유가 불충분하게 규정되었다는 취지의 입법부작위 위헌확인을 구하는 경우도 있지만, 이러한 주장들은 결국 위 심판대상 조항들이 위헌이라고 주장하는 취지로 보아, 이들에 대하여는 별도로 판단하지는 아니한다.)

caseRelatedOpinion: (1)개인의 경우에는 가구별로 극히 제한적으로 정하여진 상한을 초과하여 택지를 소유하고 있다는 이유만으로, 그리고 법인의 경우에는택지를 소유하고 있다는 이유만으로, 그 소유의 경위나 형태에 대한 배려나 적절한 매수청구 제도의 보완없이 처분의무 등을 부과하고, 이를이행하지 않을 경우 일률적으로 연 4% 내지 연 11%의 고율의 부과율에 의한 초과소유부담금(이하“부담금”이라고 한다)을 부과하는 것은,실질적으로 수년 내에 재산을 무상으로 몰수하는 결과가 되어 비례의원칙 내지 과잉금지의 원칙에 반하고, 사유재산제를 근간으로 하는 헌법의 재산권 보장의 원칙에 위반되어 그 본질적 내용을 침해하는 것일뿐만 아니라, 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 하는 헌법상의 자유경제질서의 기본원리에 위반되고, 나아가 헌법제23조 제3항이 규정하는 정당보상의 원칙에도 위반될 뿐더러, 택지에대하여만 부과함으로써 택지소유자를 다른 토지소유자 또는 다른 재산소유자에 비하여 차별하는 것이 되어 평등의 원칙에도 위반된다.
(2)부담금은 대가가 없는 일정한 비율의 부담이라는 점에서는 조세와 다름없기 때문에, 그 부과는 종합토지세 등과의 관계에서 이중과세가 되고, 아무런 소득이 없음에도 과세하는 것이 되어 실질과세의 원칙에도 위반된다. 또 나대지의 범위를 규정한 법 제2조 제1호 나목이나,택지를 이용·개발하였거나 건축이 불가능한 경우 등을 부과대상에서제외시키는 제20조 제1항 제1호·제3호·제8호 등의 규정들은 그 내용이 불명확하거나 지나치게 범위가 좁으며, 또 법 시행 이전부터 소유하고 있는 택지에 대하여도 부담금을 부과하는 근거가 명확하지 않다. 따라서 법의 부담금은 국가의 과세
권한을 일탈함으로써 조세법률주의에 위반되는 동시에 재산권을 침해하는 것이다.
(3)부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제2조, 제3조 제1항에 의하여법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 자에게도 부담금을 부과하도록한 것은 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지한 헌법 제13조 제2항을위반하여 재산권의 본질적 내용을 침해한 것인 동시에 개인과 기업의경제상의 자유와 창의의 존중을 규정한 헌법 제119조 제1항에 위반되고, 이미 소유하고 있던 택지의 처분 등을 강요하는 셈이 되어 거주이전의 자유 및 직업선택의 자유 내지는 영업활동의 자유마저 침해하는것이 된다.
(4)부담금의 부과방법에 있어서도 법 제22조, 제23조는 지가공시및토지등의평가에관한법률(이하“지가공시법”이라 한다) 제10조에 의하여아무런 구체적 기준도 없이, 그것도 부과기준일이 아닌 매년 1월 1일의토지가격을 기준으로 하게 하는 등 행정기관의 자의에 의한 택지가격의산정을 가능하게 하여 정확성을 결여하고 있고, 법 제2조 제1호 등은부과대상인 택지에 해당되는지 여부를 공부상의 기재만으로 가리도록하고 있으며, 택지 위에 무허가건물이 있고 사실상 그 철거가 어려운경우에도 부담금을 부과하도록 하는 등 구체적 타당성을 결여하고 있어재산권을 침해하고 있다.
(5)부담금 부과대상인 나대지의 범위를 규정한 법 제2조 제1호 나목,개인에 대한 택지취득허가 기준을 규정한 제11조 제1항 제5호, 부과대상 제외토지의 범위를 규정한 제20조 제1항 제8호, 그리고 시행일을 규정한 부칙 제1조는 모두 그 구체적인 내용을 대통령령에 백지위임하여헌법 제75조에 위반된다. 그리고 국가 등에 대
하여 법의 적용제외를 규정한 법 제4조와 서울 등의 대도시와 기타지역에서의 소유상한을 달리 규정한 제7조 제1항 제1호 및 택지의 상황에 따른 부과율의 차등을 규정한 제24조 제1항 제1호·제2호, 특별시·광역시와 기타 지역의 법 시행시기에 차별을 둔 부칙 제1조는 합리적이유없이 대상에 따른 차별을 하고 있어 평등의 원칙에 위반된다.
나. 법원의 위헌심판제청신청 기각결정 이유의 요지
(1)법은, 택지의 유한한 물적 특성과 가용택지의 과점에서 기인하는폐해를 방지하기 위하여 택지를 소유할 수 있는 면적의 한계를 정하여국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도하고 택지의 공급을 촉진함으로써 국민의 주거생활이 안정을 도모하고 사회공동체의 동화적 통합을 추구하기 위한 것이고, 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전등 공공복리의 목적을 달성하기 위한 것이다. 이러한 입법목적과 소유상한, 처분 또는 이용·개발의무, 부담금 등 법에 의한 규제의 내용으로보아, 법에 의한 제한이 사유재산권 자체를 부인하거나 재산권 등 헌법상 기본권의 본질적인 내용을 침해하는 정도로 과도하다고 할 수 없다.
(2)법 제2조 제1호 나목은“지적법 제5조의 규정에 의한 지목이 대인 토지 중 영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지”로서 대통령령이 정하는 토지를 나대지로 정의하여 대통령령에 위임하고 있으므로,헌법 제75조에 위반된다고 볼 수 없고, 법의 입법취지 등에 비추어 볼때 나대지의 의미도 합리적 해석에 의하여 인식·적용할 수 있으므로,그 규정이 명확성을 결하였다고 할 수 없다.
(3)법인은 원칙적으로 택지를 소유할 수 없어 법인이 소유한 택지에대하여는 부담금이 부과되는 것이나, 택지를 소유하고 있는 경우라도법령 등에 의하여 그 택지의 이용·개발 등이 금지·제한된 때 등 불가피한 사정이 있는 경우에는 부담금을 부과하지 아니하도록 규정하고 있고 법인이 소유하는 택지를 허가받은 내용 또는 사용계획서에 따라 이용·개발하는 때에는 부담금 부과대상 택지에서 제외된다고 해석되므로, 법인이 소유하는 택지를 합리적으로 이용하는 경우에 부담금 부과대상 택지에서 제외하는 규정이 없어서 위헌이라는 취지의 주장은 이유없다.
(4)법은 부칙 제1조에 의해 공포 후 2월이 경과한 날부터 시행하되,부칙 제3조 제1항에 의하여 시행일부터 2년이라는 상당한 기간 동안 부담금 부과를 유예함으로써 그 기간 내에 택지를 처분하거나 이용·개발하여 부담금의 부과라는 제재를 벗어날 수 있도록 하고 있을 뿐 아니라, 납부의무자는 원하는 경우 제31조의 규정에 의하여 건설교통부장관에게 당해 택지의 매수를 청구할 수 있도록 하고 있다. 또한 법이 시행되기 전부터 택지를 소유하고 있는 사람에게도 부담금을 부과할 수 있도록 하고 있는 것은 과거의 사실에 관하여 새로운 부담을 지우는 것이아니라 계속된 사실 또는 새로운 법규 시행 후에 발생한 부과요건에 대하여 새로운 법령을 적용하는 것이다. 그러므로 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 자에게도 부담금을 부과할 수 있다고 하더라도 헌법에 위반된다고 할 수 없다.
(5)공법상의 부담금은 공법상의 의무이행의 확보를 위하여 부담금의부과가 필요하고도 적정한 수단이라고 인정되는 경우에 허
용되는 것이므로 법에 의한 부담금 부과가 수단의 적정성 등 과잉금지의 원칙에 위반하여 국민의 재산권을 침해한다고 할 수 없다. 또한법의 부담금과 종합토지세, 토지초과이득세는 그 입법목적, 과세대상토지, 과세표준과 세액 등이 서로 달라, 이중과세라 볼 수 없고, 부담금의부과가 실질과세의 원칙이나 조세법률주의에 위반된다고 할 수도 없다.
(6)지가공시법에 의한 개별공시지가(또는 공시지가)에 의하여 택지가격을 산정하는 것은 그 가격이 토지가 가지는 객관적 가치를 평가함에있어 기본적으로 적절하다고 보여지고, 산정과정에 있어 다소의 미비점이 있을 수 있으나, 평가상의 문제점은 사법적 심사에 의하여 보완될수 있으며, 법 규정 자체에 위헌적 요소가 있는 것은 아니다.
(7)법의 입법목적이나 국민의 사회생활의 기본적인 터전으로서의 주거의 중요성, 도시계획구역 내에서 심화된 택지부족 현상, 특별시와 광역시에 일반적으로 공통된 열악한 주택보급율, 인구 대비 대지면적의비율 등 제반 정책적 요인에 비추어 볼 때 법 제2조, 제3조가 도시계획구역 내의 토지 중 주택이 건축되어 있는 토지와 장래 주택의 부지로사용될 가능성이 높다고 보여지는 지목이 대인 토지 중 영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지 즉 택지를 규제대상으로 하고, 제7조가 특별시와 광역시에 동일한 소유상한을 적용하는 것, 이와 같은 지역과 그 밖의 지역 사이에 소유상한을 달리 정한 것이 불합리한 차별로서평등권을 보장한 헌법 제11조에 위반된다고 할 수 없다.
다. 건설교통부장관의 의견
(1)택지소유상한제는 도시민 1인당 택지면적이 절대적으로 부족한우리의 국토여건과 지금까지 우리 사회의 소득배분의 왜곡을 심화시켜온 비정상적인 토지 소유현상에 대처하여, 기본적으로 부의 축적수단으로 이용되어 왔던 토지 중에서 특히 국민의 주거생활 안정에 필수적인도시지역의 택지에 대하여 모든 국민의 생존권 확보 차원에서 이를 소유할 수 있는 면적의 한계를 정함으로써, 투기목적의 토지보유를 억제하여 편중된 소유현상을 완화하고, 개발이익의 사유화를 방지하기 위하여, 헌법 제37조 제2항, 제119조 제2항, 제122조 등의 규정에 근거한 이른바 토지공개념 제도의 일환으로 도입된 것이다. 이 제도는 재산권, 특히 토지소유권 행사의 헌법적 한계에 따라 국토의 효율적이고 균형있는개발을 꾀하고자 하는 것이고, 그 내용을 보면 법 시행 이후에 소유상한을 초과하는 택지의 취득을 제한함과 동시에 법 시행 당시 상한을 초과하는 택지의 소유자는 이를 2년 이내에 처분하거나 이용·개발하도록하고, 이를 이행하지 않을 경우 부담금을 부과하는 것을 기본으로 하면서 나아가 부담금의 부과를 원하지 않는 토지소유자를 위하여 국가에대한 매수청구권을 인정하고 있다. 따라서, 토지를 무상으로 몰수하는효과를 가져와 사유재산제를 부인하는 동시에 비례의 원칙이나 과잉금지의 원칙에 위반되어 재산권의 본질적 내용을 침해한다거나, 우리 헌법상의 자유경제질서의 원리에 위반된다고 할 수 없고, 정당보상의 원칙에 위반된다고도 할 수 없다.
(2)부담금제도는 경제정책적 또는 조정적 기능을 수행하는 행정의무의 확보수단인 점에서 조세와 유사하기는 하나, 종합토지세 등과는 그입법목적, 과세대상토지, 과세표준과 세액 등이 서로 달
라, 그 성격을 달리하면서 상호 보완적인 기능을 하는 것이기 때문에이중과세라 볼 수 없고, 법 제2조 제1호 나목이나 제20조 제1항 등은그 내용 또한 모두 명확하고 입법목적에 따른 합리적인 것이어서 재산권을 침해하거나 조세법률주의에 위반된다고 할 수 없다.
(3)또 법은 그 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 자에게는 그 재산권을 보장하기 위하여 부칙 제3조 제1항에서 시행일부터 2년이라는상당한 기간 동안 부담금의 부과를 유예함으로써 그 기간 내에 상한면적을 초과하는 택지를 처분하거나 이용·개발하여 부담금의 부과라는제재에서 벗어날 수 있도록 하고 있을 뿐 아니라, 제20조 제1항 제1호에서 이용·개발한 택지에 대하여는 부담금 부과대상에서 제외토록 하고, 제31조에서 매수청구권을 인정하여 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 국민의 재산권 보장과 법이 추구하는 목적달성과의 조화를도모하고 있으므로, 법 시행 이전부터 소유하고 있는 택지에 대한 부담금의 부과가 소급입법금지의 원칙에 위반된다고도 할 수 없다.
(4)부담금의 산정에 있어서도 법은 사회경제적 환경이나 해당 택지의 구체적 용도 등을 고려하여 전문적·기술적으로 소유상한과 부과율을 정하고 있으며, 택지가격의 산정은 종전의 지가공시법 등의 미비점을 법률개정을 통하여 보완하는 한편, 부과기준일 당시의 공시지가에의하여 부과함으로써 정확성을 유지하고 있고, 법인 소유의 택지에 대하여도 법령에 의하여 그 택지의 이용·개발 등이 금지, 제한된 때와같이 불가피한 사정이 있거나 허가받은 내용 또는 사용계획서에 따라이를 이용·개발하는 경우에는 부담금의
부과대상에서 제외하고 있으므로, 합리성을 갖추고 있다.
(5)부담금제도가 자의적으로 택지를 소유하고 있는 자를 불합리하게차별하고 있는 것으로 볼 수 없고, 국가 등에 대하여 적용제외를 규정한 제4조나 서울 등의 대도시에서의 소유상한을 규정한 제7조 제1항 제1호, 부과율의 차등을 규정한 제24조 제1항 제1호·제2호 모두 사회경제적 제반 사정을 고려하여 법의 입법취지에 부합하는 합리적인 차별을규정한 것에 불과하며, 제2조 제1호 나목, 제20조 제1항 제3호 및 제8호, 부칙 제1조가 그 구체적 내용을 대통령령에 백지위임하고 있다고도볼 수 없다.
라.서울 용산구청장 등 관련구 구청장들의 의견
건설교통부장관의 의견과 대체로 같다.

judgement: 가. 재산권 보장과 토지재산권의 사회적 의무성
우리 헌법은 제23조 제1항 제1문에서“모든 국민의 재산권은 보장된다.”고 규정하고, 제119조 제1항에서“대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.”고 규정함으로써, 국민 개개인이 사적 자치(私的 自治)의 원칙을 기초로 하는 자본주의 시장경제질서 아래 자유로운 경제활동을 통하여 생활의 기본적 수요를 스스로 충족할 수 있도록 하면서, 사유재산의 자유로운 이용·수익과 그 처분 및 상속을 보장하고 있다. 이는 이러한 보장이 자유와 창의를 보장하는 지름길이고 궁극에는 인간의 존엄과 가치를 증대시키는 최선의 방법이라는 이상을 배경으로 하고 있는 것이다(헌재 1993. 7. 29.92헌바20, 판례집 5-2, 36, 44; 1989. 12. 22. 88헌가13, 판례집 1, 357,368). 현실적으로 재산권은
기본권의 주체로서의 국민이 각자의 인간다운 생활을 자기 책임하에 자주적으로 형성하는데 필요한 경제적 조건을 보장해 주는 기능을하는 것으로서, 재산권의 보장은 곧 국민 개개인의 자유실현의 물질적바탕을 의미한다고 할 수 있고, 따라서 자유와 재산권은 상호보완관계이자 불가분의 관계에 있다고 할 것이다(헌재 1998. 12. 24 89헌마214등,판례집 10-2, 927, 945).
그러나 한편 헌법 제23조 제1항 제2문은 재산권은 보장하되“그 내용과 한계는 법률로 정한다.”고 규정하고, 동조 제2항은“재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.”고 규정하여 재산권 행사의 사회적 의무성을 강조하고 있다. 이러한 재산권 행사의 사회적 의무성은헌법 또는 법률에 의하여 일정한 행위를 제한하거나 금지하는 형태로구체화될 것이지만, 그 정도는 재산의 종류, 성질, 형태, 조건 등에 따라달라질 수 있다. 따라서 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 지닌 사회적인 연관성과 사회적 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 보다 더 광범위한 제한이 허용된다고 할 것이다. 즉, 특정 재산권의 이용이나 처분이그 소유자 개인의 생활영역에 머무르지 아니하고 일반 국민 다수의 일상생활에 큰 영향을 미치는 경우에는 입법자가 공동체의 이익을 위하여개인의 재산권을 규제하는 권한을 더욱 폭넓게 가진다. 그런데 토지는원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용토지 면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면에, 모든국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고있으므로, 그 사회적 기능에 있어서나 국민경제의 측면에서 다른 재산권과 같게 다룰 수 있는 성질의 것이 아니므로 공동
체의 이익이 보다 더 강하게 관철될 것이 요구된다고 할 것이다(헌재1989. 12. 22. 88헌가13, 판례집 1, 357, 372; 1998. 12. 24. 89헌마214등,판례집 10-2, 927, 945-946 참조). 따라서 헌법 제122조는 토지가 지닌위와 같은 특성을 감안하여“국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”고 규정함으로써, 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있는 것이다.
나. 택지소유 상한제도의 연혁 및 위헌성 심사의 기준
(1) 택지소유 상한제도의 연혁
전통적으로 가족중심의 농업사회였던 우리나라의 국민은 토지소유에대한 집착이 강하였고 이러한 경향은 고도의 산업사회가 된 현대에 와서도 크게 변하지 않은데다가, 인구에 비하여 가용토지 면적이 절대적으로 부족한 데서 오는 공급과 수요의 불균형, 급속한 산업화·도시화현상과 이에 따른 도시인구 집중 등에 기인한 도시지역 토지가격의 지속적 상승현상으로 말미암아, 기업이나 개인을 막론하고 생산과 주거에필요한 면적 이상의 토지를 보유하여 토지를 치부(致富)의 수단으로 삼으려는 경향이 있어 왔다.
이러한 가용토지의 부족과 토지가격의 상승은 국민의 일상생활과 경제 전반에 걸쳐 여러 가지 난제를 던져주었던 것이 법 제정 당시의 상황이었고, 택지의 경우 이러한 현상은 더욱 뚜렷하였다. 법이 제정될 당시의 통계를 살펴보면, 1980년대 후반의 서울·부산·대구·광주 등 우리나라 주요 도시에서의 주택보급율은 50～60%정도의 낮은 수준이어서 도시 주택문제가 심각한 상황이었고,
주택의 질적 수준에 있어서도 1985년의 주택 평균규모는 약 72㎡로서 국민 1인당 주거면적이 약 11㎡에 불과한 형편이었다. 뿐만 아니라주택건설에 필요한 대지는 일부 계층에 편중되어, 먼저 법 시행 이전에개인이 소유하고 있는 토지의 소유상황을 보면, 5%에 해당하는 소수의개인이 그 전체의 약 60%에 해당하는 대지와 35%에 해당하는 공장용지를 소유하고 있었다.
이와 같은 상황 아래, 계속적인 지가의 상승, 토지투기의 악순환, 그에 따른 부(富)의 왜곡된 분배 등을 시정하고자, 1989년 소위“토지공개념(土地公槪念)”에 대한 본격적인 논의가 진행되었고, 이 과정에서 토지초과이득세법과 개발이익환수에관한법률 등 토지공개념을 실현하기 위한 일련의 법제가 마련되었는데, 입법자는 인간다운 생활의 가장 근본적인 요소라고 할 수 있는 주거문제를 해결하기 위하여 국민 각자가 생활을 영위함에 있어 반드시 필요로 하는 택지를 적정한 한도 내에서만소유할 수 있도록, 1989. 12. 30. 법률 제4174호로 법을 제정하였다. 그러나 최근의 사회적·경제적 상황의 변화로 인하여 법은 시행한 지 채10년도 못되어 1998. 9. 19. 법률 제5571호로 폐지되었다.
(2) 택지소유 상한제도의 법적 성격 및 위헌성 심사의 기준
헌법 제23조에 의하여 재산권을 제한하는 형태에는, 제1항 및 제2항에 근거하여 재산권의 내용과 한계를 정하는 것과, 제3항에 따른 수용·사용 또는 제한을 하는 것의 두 가지 형태가 있다. 전자는“입법자가 장래에 있어서 추상적이고 일반적인 형식으로 재산권의 내용을 형성하고 확정하는 것”을 의미하고, 후자는“국가가 구체적인 공적 과제를수행하기 위하여 이미 형성된 구체적인 재
산적 권리를 전면적 또는 부분적으로 박탈하거나 제한하는 것”을 의미한다. 그런데 법은, 택지의 소유에 상한을 두거나 그 소유를 금지하고, 허용된 소유상한을 넘은 택지에 대하여는 처분 또는 이용·개발의무를 부과하며, 이러한 의무를 이행하지 아니하였을 때에는 부담금을부과하는 등의 제한 및 의무부과 규정을 두고 있는바, 위와 같은 규정은 헌법 제23조 제1항 및 제2항에 의하여 토지재산권에 관한 권리와 의무를 일반·추상적으로 확정함으로써 재산권의 내용과 한계를 정하는규정이라고 보아야 한다.
한편 재산권이 헌법 제23조에 의하여 보장된다고 하더라도, 입법자에의하여 일단 형성된 구체적 권리가 그 형태로 영원히 지속될 것이 보장된다고까지 하는 의미는 아니다. 재산권의 내용과 한계를 정할 입법자의 권한은, 장래에 발생할 사실관계에 적용될 새로운 권리를 형성하고그 내용을 규정할 권한뿐만 아니라, 더 나아가 과거의 법에 의하여 취득한 구체적인 법적 지위에 대하여까지도 그 내용을 새로이 형성할 수있는 권한을 포함하고 있는 것이다. 그러나 이러한 입법자의 권한이 무제한적인 것은 아니다. 이 경우 입법자는 재산권을 새로이 형성하는 것이 구법에 의하여 부여된 구체적인 법적 지위에 대한 침해를 의미한다는 것을 고려하여야 한다. 따라서 재산권의 내용을 새로이 형성하는 규정은 비례의 원칙을 기준으로 판단하였을 때 공익에 의하여 정당화되는경우에만 합헌적이다. 즉, 재산권의 내용을 새로이 형성하는 법률이 합헌적이기 위하여서는 장래에 적용될 법률이 헌법에 합치하여야 할 뿐만아니라, 또한 과거의 법적 상태에 의하여 부여된 구체적 권리에 대한침해를 정당화하는 이유가 존재하여야 하는 것이다.
따라서 아래에서는 위와 같은 기준에 따라, 법의 위헌 여부를 살펴보기로 한다. 법의 규정내용을 크게 보면, 첫째로 가구별 택지소유의 상한을 설정하거나 법인의 택지소유를 금하고, 둘째로 이러한 소유상한을초과한 택지 등에 대하여 처분 또는 이용·개발의무를 부과하는 한편,셋째로 이러한 의무를 이행하지 아니하는 택지소유자에 대하여 부담금을 부과하는 것의 세 가지로 나누어 볼 수 있으므로, 아래에서는 이에관하여 차례로 나누어 살펴보기로 한다.
다. 택지소유의 상한을 설정하거나 택지소유를 금하는 제한규정의 위헌 여부
(1) 제한의 내용
법은 제2조 제1호에서 법의 적용대상이 되는 택지를“주택이 건축되어 있는 토지(주택의 부속토지를 포함한다),” “지적법 제5조의 규정에의한 지목이 대(垈)인 토지 중 영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지로서 대통령령이 정하는 토지(나대지)”및“제15조의 규정에 의한 개발택지”중의 하나라고 정의하고, 제3조에서“이 법은 도시계획법제2조에 의한 도시계획구역 안의 택지에 한하여 이를 적용한다.”고 규정하여 적용대상지역을 한정한 후, 제7조 제1항에서 1가구의 구성원 전부가 소유할 수 있는 택지의 총면적의 한계(가구별 소유상한)를 특별시및 광역시 지역의 택지는 660㎡,그 외의 시지역(동지역에 한함)의 택지는 990㎡,나머지 지역의 택지는 1,320㎡로 각 규정하고 있다. 그리고법인(법인격이 없는 사단·재단 기타 단체를 포함한다)에 대하여는 제8조에서 원칙적으로 택지를 소유할 수 없도록 규정하면서, 다만 제4조에서는“이 법은 국가·지방자치단체·한국토지공사·대한주택공사 기타대통령령
이 정하는 정부투자기관 및 공공단체가 소유하는 택지에 대하여는이를 적용하지 아니한다.”고 규정하고 있다.
그리고 법은 제10조 제1항에서“개인이 매매·교환·증여 기타 계약을 원인으로 하여 가구별 소유상한을 초과하여 택지를 취득하거나 법인이 계약을 원인으로 하여 택지를 취득하고자 할 때에는 당해 계약(예약을 포함한다. 이하 같다) 체결 전에 관할 시장·군수 또는 자치구의 구청장(이하‘시장·군수’라 한다)의 허가를 받아야 한다.”고 규정하는 한편, 제11조 제1항 및 제12조 제1항에서는“주택 외의 건축물을 건축하기 위하여 택지를 취득하는 경우,” “택지를 조성하거나 주택을 건축하여 이를 타인에게 처분 또는 임대하는 것을 업으로 하는 사업자가 당해목적으로 택지를 취득하는 경우,” “법인이 그 업무를 수행하기 위하여필요한 주택 외의 건축물을 건축하기 위하여 택지를 취득하는 경우,”“기타 대통령령이 정하는 목적을 위하여 택지를 취득하는 경우”등과같이 위 조항에서 규정하고 있는 경우에 한하여 허가를 할 수 있도록규정하고 있고, 제13조 내지 제15조에서는 그 밖의 경우의 택지취득에관하여 규정하고 있다.
한편 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제2조 제1항은“이 법 시행당시(제7조 제1항 제2호 및 제3호의 지역의 경우에는 당해 지역의 택지에 대한 이 법의 시행 당시를 말한다. 이하 같다) 가구별 소유상한을 초과한 택지 및 법인소유의 택지는 제10조 내지 제15조의 규정에 의한 허가를 받거나 신고 또는 통보를 한 택지로 본다.”고 규정하여 법 시행이전부터 이미 소유하고 있는 택지도 법에 의한 규제대상이 됨을 분명히 하고 있다.
그리고 한편 제9조는 택지면적의 산정방법에 관하여“일단의 토지위에 주택, 주거용과 주거용 외의 복합용도로 사용되는 건축물 또는 주택과 주택 외의 건축물이 건축되어 있는 경우 등에 있어서 당해 일단의토지 중의 택지(주택의 부속토지를 포함한다) 면적의 산정방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”고 규정하고, 부칙(1989. 12.30. 법률 제4174호) 제1조는“이 법은 공포후 2월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 특별시·광역시 지역 외의 도시계획구역 안의 택지에 대하여는 대통령령이 정하는 날부터 시행한다.”고 규정하여, 각 그 세부사항을 대통령령에 위임하고 있다(다만 특별시·광역시 지역 외의 택지에대하여는 대통령령이 시행일을 규정하지 않았기 때문에, 위 지역 외의지역에 있어서의 990㎡및 1,320㎡의 소유상한은 실제로 시행된 바 없다).
요컨대 법은, 위와 같이 정의된 택지에 관하여 그 소유시기와 상관없이 개인은 가구별로 정한 소유상한을 초과하여 이를 소유할 수 없도록하고, 법인에 대하여는 아예 택지의 소유를 금지하면서, 개인이 가구별소유상한을 초과하여 택지를 취득하거나 법인이 택지를 취득하고자 하는 경우에는 시장·군수의 허가를 받도록 하는 한편, 법 시행 이전부터가구별 소유상한을 초과하여 소유하고 있는 택지 및 법인소유의 택지에대하여도 법에 의한 규제가 적용됨을 선언하고 있다.
(2) 택지소유 상한을 설정한 것의 위헌 여부
우선, 법이 개인에 대하여는 가구별 택지소유의 상한을 설정하고, 법인에 대하여는 택지의 소유를 금지한 것이 헌법상의 재산권 보장의 원칙에 위반되는 것인지 여부에 관하여 살펴본다. 그런데
앞에서 본 바와 같이, 재산권의 내용을 새로이 형성하는 법률에 대하여는,“법이 장래에 있어서 재산권을 제한하는 것이 헌법에 합치되는가”하는 관점과“법이 구법상태에서 이미 취득한 재산권을 제한하는것이 헌법에 합치되는가”하는 두 가지 관점에서 그 위헌성을 심사하여야 하기 때문에, 아래에서는 이에 따라 법 시행 이후 택지를 소유하려고 하는 경우와 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 경우를 나누어살펴보기로 한다.
(가) 법 시행 이후 택지를 소유하려는 경우
입법자가 헌법 제23조 제1항 및 제2항에 의하여 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서는, 헌법상의 재산권 보장의 원칙과 재산권의제한을 요청하는 공익 등 재산권의 사회적 제약성을 비교형량하여, 양법익이 조화와 균형을 이루도록 하여야 한다. 입법자가 형성의 자유의한계를 넘었는가 하는 것은 비례의 원칙에 의하여 판단하게 된다. 공익을 실현하기 위하여 입법자가 적용한 구체적 수단이 비례의 원칙에 합치된다고 하기 위해서는, 우선 그 입법목적이 정당하여야 하고, 입법자가 선택한 수단이 의도하는 입법목적을 달성하고 촉진하기에 적정하여야 하며, 입법목적을 달성하는데 있어서 효율적인 여러 수단 중에서 가장 기본권을 존중하고 적게 침해하는 수단을 사용하여야 하고, 법률에의하여 기본권이 침해되는 정도와 법률에 의하여 실현되는 공익의 비중을 전반적으로 비교형량하였을 때 양자 사이의 적정한 비례관계가 성립하여야 한다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등, 판례집 10-2, 927, 948 참조).
1) 입법목적의 정당성
법은 제1조에서“이 법은 택지를 소유할 수 있는 면적의 한계를
정하여 국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도하고 택지의 공급을촉진함으로써 국민의 주거생활의 안정을 도모함을 목적으로 한다.”고그 입법목적을 스스로 규정하고 있다. 앞에서 본 바와 같이, 토지공개념제도의 일환으로 법이 제정된 입법배경을 고려하면, 법의 진정한 입법목적은 도시계획구역 안에 거주하는 국민 누구나가 유사한 면적의 택지를 소유할 수 있도록 택지를 분배하고자 하는 것이라기 보다는, 실수요자가 아님에도 지가상승을 기대하고 토지투기 등의 목적으로 토지를 필요 이상으로 보유함으로써 실수요자의 토지소유와 이용을 가로막는 사회적·국민경제적으로 유해한 행위를 방지하여, 궁극적으로 택지의 적정한 공급을 가능하게 하고, 이로써 국민의 주거생활의 안정을 꾀하고자 하는 것이다.
위와 같은 입법목적은 국가가 입법을 통하여 추구할 수 있는 정당한공익이자, 헌법 제35조 제3항에 규정된 국가의 의무(주택개발정책 등을통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 할 의무)이며, 헌법 제122조에 의한 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있는 권한에도 그 헌법적 근거를 두고 있는 것이므로, 법의 목적은 정당하다 아니할 수 없다.
2) 수단의 적정성
법이 택지에 관하여 원칙적으로 개인에 대해서는 가구별로 정한 소유상한을 초과하여 이를 소유할 수 없도록 하고 법인에 대해서는 택지의 소유를 금지하는 것은, 소수의 국민에게 주택건설에 필요한 택지가과도하게 편중되는 것을 방지하고, 이로써 택지 공급을 원활하게 하고자 하는 것이다. 따라서 법이 선택한 위와 같은
“택지소유의 제한”이라는 방법이 실제로“택지공급의 촉진”과“주거생활의 안정”이라는 입법목적을 달성하는 데 어느 정도 기여한다고볼 수는 있다. 그러나 법은 규제대상을 택지로만 한정하고 있는 관계로,아무리 불필요한 것이라고 하더라도 사무실이나 점포 등과 같은 비주거용 건축물이 건축되어 법 소정의 택지에 해당되지 않게 되면 법의 규제대상에서 제외되기 때문에, 부담금의 부과 등을 피하기 위하여 나대지를 불필요하게 비주거용 용도로 저밀도개발을 하거나 기존의 택지를 다른 용도로 전용을 하는 등의 현상을 초래하는 결과,“택지의 공급을 촉진함으로써 국민의 주거생활의 안정을 도모”한다는 입법목적의 달성에있어서는 상당히 제한적으로만 기능할 수밖에 없는 불합리한 점이 있다고 할 수 있다. 따라서 법이 그 목적 달성을 위하여 그 규제대상 토지를 택지로 제한하는 것을 정책수단 선택의 문제로서 일단 수긍한다 치더라도, 위와 같은 규제대상 토지의 범위의 제한으로 발생하는 불합리성은, 택지소유의 상한이나 부담금 부과율의 조정 등 기타 어떠한 방법으로든지 보완되어야 할 것이다(헌재 1994. 7. 29. 92헌바49등, 판례집6-2, 64, 100 참조).
3) 수단의 최소침해성
가)입법자는 공익실현을 위하여 기본권을 제한하는 경우에도 입법목적을 실현하기에 적합한 여러 수단 중에서 되도록 국민의 기본권을 가장 존중하고 기본권을 최소로 침해하는 수단을 선택하여야 한다. 기본권을 제한하는 규정은 기본권 행사의“방법”을 규제하는 규정과 기본권행사의“가부(可否)”를 규제하는 규정으로 구분할 수 있다. 침해의 최소성의 관점에서, 입법자는 그가 의도하
는 공익을 달성하기 위하여 우선 기본권을 보다 더 적게 제한하는단계인 기본권 행사의 방법에 관한 규제로써 공익을 실현할 수 있는가를 시도하고, 이러한 방법으로는 공익달성이 어렵다고 판단되는 경우에비로소 그 다음 단계인 기본권 행사의 가부에 관한 규제를 선택하여야한다(헌재 1998. 5. 28. 96헌가5, 판례집 10-1, 541, 556 참조).
개인이 가구별 소유상한을 초과하여 택지를 소유하거나 법인이 택지를 소유하고자 하는 경우에는 법에 정해진 사유에 해당하는 경우를 제외하고는 허가를 받을 수 없으므로, 이 경우 택지재산권을 행사할 수있는 길이 처음부터 막혀 있다. 따라서 법이 택지소유 상한을 정한 것은 기본권 행사의 방법이 아니라 그 가부에 관한 규제에 해당한다. 이와 같은 택지소유 상한의 설정은 재산권을 매우 강하게 제한하는 조치로서, 토지투기와 지가상승을 억제하기 위하여 가능한 모든 방법을 사용하고 소진한 후에 비로소 고려될 수 있는 최종적 수단이어야 한다.그 때문에 입법자는 택지소유 상한제도를 도입하기 전에 이를 시행하는것이 공익상의 이유로 필연적으로 요청되는가, 특히 택지소유 상한제도가 헌법상의 자유경제질서에 대하여 초래하는 충격적인 효과를 고려할때 이 제도를 시행함으로써 입법목적의 달성에 있어서 어느 정도의 효과를 기대할 수 있는가를 신중하게 살펴보아야 한다.
국민의 주거생활의 안정이라는 목적을 달성하기 위한 방법으로서, 지가 상승률이나 부동산투기의 정도, 택지공급 상황, 주택 사정 등 여러요인들에 따라 각종 종합토지세나 토지초과이득세 등의 토지세제의 개선, 이미 시행되고 있는 토지거래허가제에 의한 투기
억제, 개발이익환수제, 토지실명제, 각종 행정지도 등 다양한 조치나수단이 고려될 수 있다. 그러나 과거 우리의 경험에 비추어 위와 같은제도들만으로는 입법목적을 달성하기 어려우리라는 예측이 가능하고,법 제정 당시의 심각한 현상을 극복하기 위해서는 택지소유 상한이라는강력한 처방이 필요하다는 입법자의 판단이 명백히 잘못되었다고 볼 수없으므로, 택지소유 상한제도 그 자체는 입법목적을 달성하기 위하여필요한 정도를 넘는 과도한 조치라고 말할 수 없다. 그리고 특히 법인의 경우에는 주거를 목적으로 하는 택지재산권의 개인연관적 성격이 거의 희박하여 개인의 경우에 비하여 침해의 정도가 심각하지 아니하고,사무실이나 공장 등의 생산수단을 소유하기 위한 대지는 법의 규제대상에서 제외되고 있으며, 그 밖에도 법이 정하는 일정한 경우에는 허가를받아 택지를 취득할 수 있으므로, 법인에 대하여 원칙적으로 택지소유를 금하고 있는 것이 과잉금지원칙에 어긋난다고 할 수 없다고 할 것이다.
나)그러나 한편, 비록 개인에 대하여 택지의 소유상한을 설정하는것이 헌법적으로 허용된다고 하더라도, 이때 설정된 소유상한의 정도가지나치게 낮을 경우에는 최소침해성의 원칙에 위반될 소지가 있다. 법제7조 제1항은 개인의 경우에 있어 가구별 택지소유의 상한을, 특별시및 광역시 지역의 택지는 660㎡(약 200평), 그 외의 동지역의 시지역의택지는 990㎡(약 300평), 나머지 도시계획구역 안의 택지는 1,320㎡(약400평)로 제한하고 있다(다만 앞에서 본 바와 같이 특별시·광역시 지역 이외의 택지에 대하여는 대통령령이 시행일을 규정하지 않았기 때문에, 이에 관한 소유상한은 시행되지 않은 채 법이 폐지되었다).
입법자가 택지에 대하여 규제를 함에 있어서는, 택지가 재산증식의수단이나 투기의 대상이 되기도 하지만, 그 보다는 그것이 일차적으로인간의 존엄과 가치를 가진 개인의 주거로서, 그의 행복을 추구할 권리와 쾌적한 주거생활을 할 권리를 실현할 장소로 사용된다는 점을 고려하여야 한다. 앞에서 본 바와 같이, 재산권은 개인이 각자의 인생관과능력에 따라 자신의 생활을 형성하도록 물질적·경제적 조건을 보장해주는 기능을 하는 것으로서, 재산권의 보장은 자유실현의 물질적 바탕을 의미하고, 자유와 재산권은 상호보완관계이자 불가분의 관계에 있는것이기 때문이다. 지가상승과 토지투기를 목적으로 택지를 소유하는 것을 방지하고자 하는 입법목적의 관점에서는 입법자가 택지소유의 상한을 낮게 정할수록 실수요 없이 투기용으로 택지를 소유하는 가능성을보다 더 효율적으로 봉쇄할 수 있지만, 한편으로는 개인마다 인생관과경제적 능력에 따라 자유실현의 방법이 다를 수 있고 택지가 개인의 삶의 장소로서 그의 인간으로서의 존엄성과 행복추구권을 실현하는 데 있어서의 근본요소라는 점을 고려할 때, 소유상한을 너무 낮게 책정하는것은 개인의 자유실현의 범위를 지나치게 제한하는 것이라는 점을 인식하여야 한다. 따라서 택지를 투기용으로 보유하는 경우에는 200평 미만을 소유하고 있다고 하더라도, 국민경제의 관점에서 바람직하지 않은것으로서 과다한 소유라고 할 수 있으나, 개인이 자신의 인격실현과 불가분적으로 연관되어 택지를 사용하는 경우에는 경우에 따라 200평 이상의 택지를 소유하고 있다고 하더라도 과다하다고 할 수 없는 경우도있을 수 있다. 그러므로 택지소유의 상한은 택지의 다양한 사용가능성을 고려하여, 택지를 통한
개인의 적정한 자유실현도 가능하게 하면서 또한 동시에 타인의 택지소유도 가능하게 하는 선에서 결정되어야 한다. 다시 말하자면 개인이 어느 정도로 택지를 소유하는 것이 그 자체로 너무 과다하여 타인이필요로 하는 택지의 공급을 저해하는 요인으로 작용하는가 하는 기준,즉 적정한 택지공급의 관점에서 택지소유의 상한이 판단되어야 한다.그러나 법의 규정 내용과 같이, 소유목적이나 택지의 기능에 따른 예외를 전혀 인정하지 아니한 채 일률적으로 660㎡로 소유상한을 제한함으로써, 어떠한 경우에도 어느 누구라도 660㎡를 초과하는 택지를 취득할수 없게 한 것은,“적정한 택지공급”이라고 하는 입법목적을 달성하기위하여 필요한 정도를 넘는 과도한 제한이라고 하지 않을 수 없다. 따라서 택지소유의 상한을 지나치게 낮게 정한 법 제7조 제1항 제1호는헌법상의 재산권을 과도하게 침해하는 위헌적인 규정이다.
4) 법익의 균형성
법익의 균형성 원칙은 법률을 통하여 달성하려는 공익과 법률이라는수단이 초래하는 기본권 제한의 정도를 비교형량하여, 법률을 통하여달성하려는 공익이 그 중요성에 있어서 기본권 침해의 정도와 적정한비례관계를 유지할 것을 요구한다.
소수의 국민이 도시지역에서 필요 이상의 과다한 택지를 소유하면서이를 자신만의 주거용이나 투기용 부동산 등으로 활용한다는 것은 곧다수의 도시민이 필요불가결한 최소한의 택지를 소유할 수 없다는 것을의미하며, 이는 택지의 이용과 처분이 소유자의 개인적 영역에 머무르지 아니하고 타인의 자유권 행사에 큰 영향을 미친다는 것을 뜻한다.모든 국민이 한정된 택지에 삶의 터전을 두
고 있다는 점을 고려할 때, 택지의 사회적 중요성은 매우 크다고 할수 있다. 따라서 택지의 사회적 기능, 택지소유권의 사회적 의무성, 도시에서의 택지 및 주택문제의 심각성 등을 종합하여 판단할 때, 택지소유 상한제도 그 자체는 국민이 수인하여야 하는 사회적 제약의 범위를넘는다고 볼 수 없고, 토지재산권의 제한을 통하여 실현하고자 하는 공익의 비중과 택지소유 상한제도에 의하여 발생하는 토지재산권의 침해의 정도 사이에 적정한 비례관계가 성립한다고 보이므로, 법익균형성의요건이 충족되었다고 할 수 있다.
그러나 이미 앞에서 살펴본 바와 같이, 입법자가 소유상한을 지나치게 낮게 설정한 것은 택지의 강화된 사회적 의무성에도 불구하고 개인의 자유실현의 물질적 바탕으로서의 택지재산권의 기능을 충분히 고려하지 않았기 때문에, 재산권침해의 효과와 소유상한을 통하여 달성하려는“적정한 택지공급”이라는 공익 사이의 합리적인 비례관계를 명백히벗어났다고 판단된다.
(나) 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 경우
1) 소급입법에 의한 재산권 침해 여부
청구인들은 법 시행 이전부터 이미 소유하고 있는 택지에 대하여도택지소유 상한 등의 제한을 적용하는 것은 소급입법에 의한 재산권 침해를 금지한 헌법 제13조 제2항에 위반된다고 주장하므로 이에 관하여살펴본다.
과거의 사실관계 또는 법률관계를 규율하기 위한 소급입법의 태양에는 이미 과거에 완성된 사실·법률관계를 규율의 대상으로 하는 이른바진정소급효의 입법과 이미 과거에 시작하였으나 아직 완성되지 아니하고 진행과정에 있는 사실·법률관계를 규율의 대
상으로 하는 이른바 부진정소급효의 입법이 있다. 헌법 제13조 제2항이 금하고 있는 소급입법은 전자, 즉 진정소급효를 가지는 법률만을 의미하는 것으로서, 이에 반하여 후자, 즉 부진정소급효의 입법은 원칙적으로 허용되는 것이다. 다만 이 경우에 있어서도 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호의 요청 사이의 비교형량 과정에서, 신뢰보호의관점이 입법자의 형성권에 제한을 가하게 된다(헌재 1989. 3. 17. 88헌마1, 판례집 1, 9, 17-18; 1996. 2. 16. 96헌가2등, 판례집 8-1, 51, 84-89 참조).
그런데 법은, 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제2조 제1항 및 제2항에서 법 시행 이전부터 이미 소유하고 있는 택지에 대하여는 기존의소유권을 인정하면서도, 장래에 있어서 처분 또는 이용·개발의무를 부과하고 있다. 법의 위와 같은 규제는 법률이 이미 종결된 과거의 사실또는 법률관계에 사후적으로 적용함으로써 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정소급효의 입법과는 다른 것으로서, 이는 아래에 보는 바와같이 종래의 법적 상태의 존속을 신뢰한 기존의 택지소유자에 대한 신뢰보호의 문제일 뿐, 소급입법에 의한 재산권 침해의 문제는 아니다. 따라서 부칙 제2조가 그 자체로 소급입법에 의한 재산권 박탈금지의 원칙을 선언하고 있는 헌법 제13조 제2항에 위반된다고 하는 주장은 이유없다고 할 것이다.
2) 신뢰보호의 원칙
일정한 법적 상태를 새로이 규율하는 규정이 장래에 발생하는 사실관계뿐만 아니라 이미 과거에 시작하였으나 아직 완성되지 아니한 채진행과정에 있는 사실관계에도 적용되는 예는 법률개정의 경우 흔히 찾아 볼 수 있는 현상이며, 여기서 발생하는 문제는 소
급효의 문제가 아니라 종래의 법적 상태에서 새로운 법적 상태로 이행하는 과정에서 불가피하게 발생하는 법치국가적 문제, 구체적으로 입법자에 대한 신뢰보호의 문제이다. 따라서 기존의 택지소유자에게도 처분 또는 이용·개발의무를 부과하는 법규정들이 헌법적으로 허용되는가하는 문제는 법치국가적 신뢰보호 원칙을 기준으로 판단하여야 한다.
한편, 헌법상 재산권 보장의 중요한 기능은 국민에게 법적 안정성을보장하고 합헌적인 법률에 의하여 형성된 구체적 재산권의 존속에 대한신뢰를 보호하고자 하는데 있다. 이러한 의미에서 재산권에 관한 법치국가적 신뢰보호 원칙은 헌법상 재산권 보장의 원칙을 통하여 고유하게형성되고 구체적으로 표현되었다고 할 수 있다.
3) 소유상한에 대한 예외규정의 필요 여부
가) 위와 같은 차원에서 법 시행 이전부터 소유하고 있는 택지에 대하여도 일률적으로 소유상한을 적용하는 것이 헌법에 위반되는 것은 아닌지 여부에 대하여 살펴본다.
이 사건의 경우, 법 시행 이전부터 이미 소유하고 있는 택지를 그 적용대상에서 배제한다면, 일부 국민에게 편중된 택지를 처분하게 하거나또는 일정한 용도를 위하여 이용·개발하게 함으로써 택지의 공급을 원활하게 하고자 하는 입법목적의 측면에서 법의 실효성을 크게 기대할수 없는 것은 물론이고, 오히려 기득권에 대한 부당한 우대 현상마저초래될 수 있다는 점을 고려해 볼 때, 법 시행 이전부터 이미 소유하고있는 택지까지 법의 적용대상으로 포함시킨 것은 입법목적을 실현하기위하여 불가피한 조치였다고
판단된다. 그러나 토지투기와 지가상승을 억제하고 택지를 실수요자에게 공급하기 위하여 택지소유 상한제도의 도입이 불가피하였다고 하더라도, 택지소유의 경위나 그 목적에 관계 없이 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 개인에 대하여 일률적으로 소유상한을 적용하는 것은 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 정도를 넘는 과도한 침해이자신뢰보호의 원칙 및 평등원칙에 위반된다고 할 것이다.
나)기본권을 보장하는 목적은 인간의 존엄성을 실현하기 위한 것이다. 그러므로 우리 헌법구조에서 보다 더 중요한 자유영역과 덜 중요한자유영역을 나눌 수 있다면, 이를 판단하는 유일한 기준은“인간의 존엄성”이다. 따라서 인간의 존엄성을 실현하는 데 있어서 불가결하고 근본적인 자유는 더욱 강하게 보호되어야 하고 이에 대한 제한은 더욱 엄격히 심사되어야 하는 반면에, 인간의 존엄성의 실현에 있어서 부차적이고 잉여적인 자유는 공익상의 이유로 보다 더 광범위한 제한이 가능하다고 할 것이다.
법은 개인의 경우 가구별로 정한 소유상한을 초과하여 택지를 소유할 수 없도록 하고 있다. 그러나 개인이 소유하는 택지라고 하더라도,그것이 택지소유자가 스스로 주거하는 장소로서 자신의 인격과 존엄성의 실현에 있어서 불가결하고 중대한 의미를 갖는가 아니면 상거래, 부동산투기, 임대, 그 외의 영업적 용도로 이용되는 것인가에 따라 재산권의 자유보장적 기능의 관점에서 사회적 제약의 정도가 달라진다. 다시말하면 개인이 택지를 소유하고 있는 경위와 그 목적에 따라 택지가 소유자 및 사회 전반에 대하여 가지는 의미가 다르므로, 법이 헌법상의재산권 보장과 평등원칙에 합
치하기 위하여서는 이러한 본질적인 차이를 고려하여 규율하여야 한다.
법 시행 당시 지가의 지속적인 상승현상으로 인하여 택지를 소유하고 있는 것 자체가 소유자의 의도와 관계없이 결과적으로 소유자에게재산증식의 효과를 가져온다 하더라도, 개인이 택지를 자신의 주거용으로 사용함으로써 토지와 개인과의 긴밀한 연관성이 형성되고 이로써 재산권의 강한 인격 실현적 성격이 인정된다면, 이는 헌법적으로 달리 평가되어야 하며, 신뢰보호의 기능을 수행하는 재산권 보장의 원칙에 의하여 보다 더 강한 보호를 필요로 한다. 예컨대, 개인이 주택을 건축하여 몇 대를 내려 살아오면서 토지와의 긴밀한 유대가 형성된 택지에 대하여 그 소유자가 지가상승이나 토지투기에 적극적으로 기여한 바가 없음에도 단지 택지를 우연히 많이 소유하고 있다는 이유로 국가가 그 일부를 처분하라고 강제하는 것은, 법이 실현하려는 입법목적이 중대하다는 것만으로는 정당화될 수 없는 것이며, 따라서 이러한 성격의 택지까지 투기용 택지와 함께 동일한 방법으로 규율하여야 할 공익은 존재하지 않는 것이다. 법의 실질적인 목적이 실수요자가 아닌 자가 투기목적이나 지가상승을 노리고 다른 국민이 절실히 필요로 하는 택지를 과다하게 보유하는 것을 방지하고자 하는 데 있는 것이라는 점을 감안한다면, 이러한 목적은 택지소유자가 직접 거주하지 아니하는 택지, 개인의자유실현의 중심적 장소가 아닌 택지에 제한하더라도 충분히 효율적으로 달성될 수 있다고 판단된다. 만일 법의 궁극적 목적이 사인간의 균등한 택지분배 그 자체에 있다면 개인이 자신의 주거용으로 법 시행 이전부터 소유하고 있는 택지도 마
땅히 일률적으로 포함시켜야 할 것이나, 법의 주된 목적은 투기억제와 지가상승의 방지를 통한 택지의 적정한 공급에 있는 것이므로 그 규율대상은 원칙적으로 투기 또는 재산증식을 목적으로 한 토지 등에 제한되어야 할 것인데, 주거용 택지까지도 이와 동일한 방법으로 규율하는 것은 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 정도를 넘는 과도한 제한이라고 할 수 있다. 요컨대 법은 개인이 소유하고 있는 택지의 개별적성격이 재산권의 자유보장적 기능의 관점에서 서로 다르다는 것을 전혀고려하지 아니하고, 입법목적의 효율적인 달성을 꾀할 수 있는 수단의정도를 넘어서 과도한 제한을 가함으로써, 택지를 자신의 주거장소이자인간으로서의 존엄과 가치를 가진 개인의 행복을 추구할 권리를 실현할장소로서만 소유하는 자의 재산권을 침해하고 있다고 할 것이고, 또한“택지를 자신의 주거용으로 사용하는 자”와“자신의 주거와 관계없이과다한 택지를 소유하면서 이를 투기용 등으로 보유하고 있는 자”를 일률적으로 동일하게 취급함으로써, 헌법상의 재산권 보장의 기본이념에비추어 본질적으로 다른 것을 같게 취급하고 있기 때문에, 평등원칙에도 위반된다고 할 것이다.
다)입법자가 법을 합헌적으로 규율하기 위하여 예외규정을 두는 방법으로는, 예컨대 택지를 자신의 주거용으로 일정 기간 이상 소유하고있는 개인에 대하여는 택지소유 상한의 적용을 받지 않도록 예외를 정하는 방법 또는 개인이 어떠한 용도로 택지를 소유하는가에 따라 소유상한의 정도를 달리 정하는 방법 등 여러 가지 가능성이 있으리라고 판단된다. 물론 개인인 택지소유자가 택지를 자신이나 가구 구성원의 주거 목적으로 직접 사용하고 있는가 아
니면 다른 목적으로 보유하고 있는가 하는 것은 현실적으로 파악이어려운 경우도 있겠으나, 주택이 건축되어 있는 택지인가, 그리고 그 택지가 소유자나 가구 구성원의 생활의 중심적 장소인가, 또는 법 시행이전에 이미 일정 기간 이상 주거용으로 사용되고 있는가 등의 객관적인 기준에 따라, 택지를 자신의 삶의 장소이자 인격실현의 장소로서 이용하고 있는 자에게 소유상한에 대한 예외를 허용하는 규정을 두는 것은 가능하다고 보이며, 이러한 예외규정을 법현실에 적용하는 것이 행정청에게 무리한 시간적·금전적 투입을 요구하는 것은 아니라고 판단된다.
(3)택지의 정의가 법률의 명확성 원칙에 위반되는지 여부
먼저 소유상한의 설정이나 소유금지의 규제대상으로서의 택지의 정의가 명확하지 아니하여 법률의 명확성의 원칙에 위반되는지 여부에 관하여 본다.
법 제2조 제1호 가목 중“주택이 건축되어 있는 토지”와 다목의“제15조의 규정에 의한 개발택지”의 경우에 있어서의 주택의 범위와 그 판단기준, 그리고 같은 호 나목의“지적법 제5조의 규정에 의한 지목이대인 토지 중 영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지로서 대통령령이 정하는 토지”라고 할 때의 영구적인 건축물의 의미가 법에 각규정되어 있지는 않으나, 이는 제2조 제2호 소정의 주택에 대한 정의규정 등에 비추어 법관의 보충적인 법해석작용에 의하여 확정될 수 있는범위 내에 있으므로 그 의미가 명확하지 않다고 할 수 없고, 한편, 위“지적법 제5조의 규정에 의한 지목이 대인 토지 중 영구적인 건축물이건축되어 있지 아니한 토지로서 대통령령이 정하는 토지,”즉“나대지”의 의미 역시 합리
적 해석에 의하여 그 내용을 객관적으로 인식·적용할 수 있으므로,택지 등의 의미가 명확하지 아니하여 법률의 명확성의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.
(4) 평등원칙 위반 여부
규제대상과 관련하여, 법이 토지 중“택지”에 대하여만 그 소유상한을 설정하거나 소유를 금지하고 있는 것이 평등원칙에 위반되는지 여부에 대하여 살펴본다.
우리나라에 있어서의 도시지역 주택문제의 심각성은 앞의 3. 나.의(1)에서 본 바와 같고, 그 밖에 우리나라의 국토면적 중 산림 등이 차지하는 비중이 높아 국민 1인당 대지면적이 1987년 현재 약 14평에 불과하며, 더욱이 도시주변의 자연환경 보호를 목적으로 하는 개발제한구역(그린벨트)의 지정으로 인하여 도시지역에서의 택지공급이 매우 제한되어 있고, 특히 택지의 경우에는 수요와 공급의 심각한 불균형으로 인하여 택지의 가격상승과 투기현상은 다른 종류의 토지에 비하여 더욱 현저하였다는 점 등에 비추어 볼 때, 국가가 이에 적극적으로 개입하는것이 불가피하다고 할 것이고, 헌법 제35조 제3항도“국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거환경을 할 수 있도록 노력하여야 한다.”고 규정함으로써 이를 뒷받침하고 있다. 뿐만 아니라, 택지의 문제는 곧 주택문제이자 동시에 인간다운 생활을 할 권리에 관한 문제로까지 이어지고, 이러한 의미에서 일반 국민의 택지에 대한 의존도는 다른 종류의 토지에 비하여 현저하게 크며, 따라서 택지의 사회성·공공성은 더욱 강조되지 않을 수 없다. 따라서 토지 중 택지에 대하여만 특별히 규제함은 합리적인 이유가 있다 하지 않을 수 없으
므로, 법이 택지만을 그 규제대상으로 하였다 하더라도, 앞에서 본바와 같이 수단의 적정성의 면에서 문제가 있을 수 있음은 별론으로 하고, 그것이 평등의 원칙에 위반된다고 볼 수는 없다.
그 밖에, 법 제7조 제1항이 특별시와 광역시, 동지역의 시지역 및 나머지 지역을 구분하여 택지의 소유상한을 달리 설정한 것과 법 제4조가국가 등에 대하여 법을 적용하지 않는 것이 각 평등원칙에 어긋난다는주장도 있으나, 위와 같은 지역에 따라 택지의 소유상한을 달리 정한것은 각 지역에 따른 택지의 수급현황·인구의 과다·지가상승의 정도등을 고려한 것으로 합리적인 차별이라 할 것이고, 법 제4조가 국가 등에 대하여는 법을 적용하지 않도록 하는 것은 국가 등의 공공성에 기인한 것으로 이 역시 불합리한 차별로 볼 수 없으므로, 각 평등의 원칙에위반되지 않는다고 할 것이다.
(5) 위임입법의 한계일탈 등
헌법 제75조는“대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을발할 수 있다.”고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에, 위임은 구체적으로 범위를 정하여 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다.이는 행정부에 입법을 위임하는 수권법률의 명확성 원칙에 관한 것으로서, 법률의 명확성 원칙이 행정입법에 관하여 구체화된 특별규정이라고할 수 있다. 따라서 합리적인 법률해석을 통하여 수권법률에 표현된 입법자의 객관화된 의사, 즉 위임의 내용, 목적과 정도가 밝혀질 수 있다면 위임입법의 한계를 일탈한 것이 아니다.
이와 같은 의미에서 본다면, 제2조 제1호 나목은 객관적인 법률해석을 통하여 확정될 수 있는 나대지의 중요한 요건에 관하여 규정한 다음, 제한된 범위 내에서 구체적인 내용을 대통령령에 위임한 것이고, 택지면적의 산정방법에 관련한 제9조도“일단의 토지 위에 주택, 주거용과 주거용 외의 복합용도로 사용되는 건축물 또는 주택과 주택 외의 건축물이 건축되어 있는 경우 등에 있어서 당해 일단의 토지 중의 택지(주택의 부속토지를 포함한다) 면적의 산정방법 등에 관하여 필요한 사항”’을 한정하여 구체적으로 대통령령에 위임하고 있으며, 택지취득허가기준을 대통령령에 위임한 제11조 제1항 5호는 같은 조 제1 내지 4호에준하는 사유로서 법의 입법목적에 부합하는 택지취득의 경우를 대통령령에 위임한 것이고, 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제1조는 모든지역에서의 시행일을 대통령령에 위임한 것이고 아니고 다만 특별시·광역시 지역 외의 지역에 대한 시행일만을 한정하여 대통령령에 위임한것에 불과하다. 따라서 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합판단하였을 때 수권법률인 위 규정들로부터 대통령령에 규정될 내용의대강을 예측할 수 있으므로, 위 규정 모두 헌법 제75조에 위반된다고할 수 없다.
(6) 소결론
따라서 법 제2조 제1호·제2호, 제4조, 제8조, 제9조, 제11조 제1항 제5호, 부칙 제1조는 헌법에 위반되지 아니한다.
그러나 법 제7조 제1항 제1호는 택지소유의 상한을 지나치게 낮게정함으로써 헌법상의 재산권을 과도하게 침해하는 위헌적인 규정이고,법 시행 이전부터 이미 소유하고 있는 택지에 대하여 택지
소유자의 택지소유의 경위 및 그 목적과 관계없이 일률적으로 법 시행 이후에 취득하는 토지와 동일한 소유상한을 적용하는 부칙(1989. 12.30. 법률 제4174호) 제2조 제1항은 기존 택지소유자의 신뢰이익과 재산권을 과도하게 침해함과 동시에 평등원칙에 위반되는 위헌적인 규정이다.
라.처분 또는 이용·개발의무의 부과규정의 위헌 여부
(1) 제한의 내용
개인이 가구별 소유상한을 초과하는 택지를 소유하거나 법인이 택지를 소유할 수 있는 경우로는 제11조 내지 제15조에서 규정하고 있는 바와 같이 시장·군수의 허가를 받은 경우나 확정판결 등이 있는 경우,도시계획법·토지구획정리사업법·주택건설촉진법 기타 대통령령이 정하는 관계 법령에 의하여 주택건축용으로 개발한 토지(개발택지)의 경우 등이 있는데, 제10조 제2항, 제14조 제3항, 제15조 제2항은 그와 같은 경우에 허가를 받고자 하는 자나 소유자는 택지의 처분 또는 이용·개발에 관한 사용계획서를 제출하도록 하고 있다. 그리고 제16조 제1항및 제18조 제1항은 처분 또는 이용·개발을 전제로 택지를 취득한 소유자는 대통령령이 정하는 취득일등부터 5년의 범위 안에서 대통령이 정하는 기간(이를“처분의무기간”또는“이용·개발의무기간”이라고 한다) 내에 택지를 처분하거나 또는 이를 사용계획서에 따라 이용·개발하도록 규정하고 있다. (법 시행령 제18조 제2항 및 제21조는 위와 같은처분 또는 이용·개발의무기간을, 주택을 건설하여 분양하거나 임대하기로 한 택지와 공유수면매립에 의하여 개발된 택지를 제외하고는, 원칙적으로 2년으로 규정하고 있다.) 한편 제17조는 택지소유자가 위와 같은 처분의무를
이행하지 않을 경우에는 시장·군수가 국가·지방자치단체·한국토지공사·대한주택공사·대통령령이 정하는 정부투자기관 또는 공공기관(이하“국가 등”이라 한다) 중에서 당해 토지를 매수할 자를 지정하여그 택지를 협의매수하게 할 수 있도록 규정하고 있고, 제18조 제2항은이용·개발의무를 이행하지 않을 경우 시장·군수가 국가 등이나 대통령령이 정하는 택지개발사업자 또는 주택건설사업자 중에서 대리개발자를 지정하여 당해 택지를 이용·개발하게 할 수 있다고 규정하고 있다.
그리고 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제2조 제1항은“법 시행 당시 가구별 소유상한을 초과한 택지 및 법인소유의 택지는 제10조 내지제15조의 규정에 의한 허가를 받거나 신고 또는 통보를 한 택지로 본다.”고 규정하여 법 시행 당시 이미 소유하고 있는 택지에 대한 소유권을 인정하면서도, 부칙 제2조 제2항에서 기존의 택지의 소유자에 대하여도 제10조 내지 제15조의 규정에 의한 사용계획서를 제출하도록 규정함으로써, 이들에 대하여도 법 시행 이후에 택지를 취득한 경우와 마찬가지의 처분 또는 이용·개발의무를 부과하고 있다.
한편 뒤에 보는 바와 같이 가구별 소유상한을 초과하는 택지와 법인이 소유하는 택지에 대하여는 부담금을 부과하게 되는데, 제20조 제1항제1호는 제16조 또는 제18조의 규정에 의한 처분 또는 이용·개발의무기간 내에 있는 택지는 부담금의 부과대상에서 제외한다고 규정하고 있다. 그런데 위 부칙 제2조와 법 제10조 내지 제15조, 제16조 및 제18조의 규정에 비추어 볼 때, 법 시행 이전부터 소유하고 있는 택지의 처분또는 이용·개발 의무기간은 법 시
행일부터 기산되므로(대법원 1994. 12. 22. 선고 94누6277 판결, 공1995, 685; 1997. 6. 10. 선고 96누13262, 공1997하, 2039 참조), 법 시행이전부터 택지를 소유하고 있는 자가 법 부칙 제2조에 의하여 사용계획서를 제출한 경우에는 법 제16조 및 제18조의 적용을 받아 법 시행일부터 5년의 범위 안에서 대통령령이 정하는 기간(법 시행령 제18조 제2항및 제21조에 의하여 이와 같은 처분 또는 이용·개발의무기간이 원칙적으로 2년으로 규정되어 있음은 법 시행 이후에 택지를 취득한 경우와마찬가지이다) 내에 택지를 처분 또는 이용·개발하여야 하고, 이 기간동안에는 법 제20조 제1항 제1호에 의하여 부담금이 부과되지 않는다.한편 부칙 제3조 제1항은 법 시행 이전부터 이미 소유하고 있는 택지에대해서는 법 시행일부터 2년 이내에는 부담금을 부과하지 아니한다고규정함으로써, 기존의 택지소유자가 사용계획서를 제출하지 않더라도 2년간은 부담금을 부과하지 않고 있다.
결국 이상과 같은 법의 제한내용을 요약해 보면, 개인이 가구별 소유상한을 초과하는 택지를 소유하거나 법인이 택지를 소유하려면 그 처분또는 이용·개발에 관한 사용계획서를 제출하고 허가를 받아야 이를 취득할 수 있고, 취득한 후에는 사용계획서에 따라 택지를 처분하거나 이용·개발하여야 하며, 법 시행 이전부터 가구별 소유상한을 초과하여소유하고 있는 택지 및 법인이 소유하는 택지에 대하여도 같은 법리가적용되어, 이들 소유자도 사용계획서를 제출하여 이를 처분하거나 이용·개발하도록 하고 있다. 아래에서는 법 시행 이후 택지를 소유하려는 경우와 법 시행 이전부터 이미 택지를 소유하고 있는 경우를 나누어살펴보기로 한다.
(2) 법 시행 이후 택지를 소유하려는 경우
법 시행 이후 택지를 소유하려는 경우에 있어 위와 같은 처분 또는이용·개발의무는 택지소유 상한의 설정 자체와 어울려 그 입법목적을실현하기 위한 수단으로 부과되는 것이므로, 택지소유 상한의 설정 자체가 앞에서 본 바와 같이 합헌적인 범위 내에서는 위와 같은 의무부과에 의한 재산권의 제한 역시 마찬가지의 이유로 재산권의 본질적 내용을 침해하거나 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙에 위반된다고 볼 수없다. 그리고 처분의무 불이행시 시장·군수가 선매자(先買者)를 지정하여 당해 택지를 협의매수하게 할 수 있도록 한 제17조의 규정이나 이용·개발의무 불이행시 대리개발자를 지정하여 이용·개발하게 한 제18조 제2항의 규정도 모두 처분의무나 이용·개발의무의 이행확보수단으로서 마련된 것으로서 법의 목적을 달성하기 위하여 요청되는 재산권에대한 합리적인 제한이라고 할 것이다. 그리고 협의매수시 비록 택지소유자는 정당한 사유가 없는 한 이를 거부할 수 없는 것이기는 하나, 이에 의하여 재산권이 박탈되는 것이 아니라, 구체적 재산권에 대한 존속의 보장이 그 가치에 대한 보장으로 변환되는 것에 불과하므로, 적정한택지공급이라는 목적 달성을 위하여 필요한 정도를 넘는 과도한 제한을가하고 있다고 볼 수 없다.
(3)법 시행 이전부터 이미 소유하고 있는 택지의 경우
(가) 보상규정의 필요 여부
법이 그 시행 당시 이미 소유하고 있는 택지에 대하여도 이용·개발의무를 부과하면서 아무런 보상규정을 두지 않은 것이 헌법에 위반된다고 하는 주장이 있으므로, 이에 대하여 살펴본다.
앞의 3. 나.의 (2)에서 본 바와 같이, 법은 택지에 관한 권리와 의무를일반·추상적으로 확정함으로써 그 내용과 한계를 정하는 규정으로서,재산권의 사회적 제약을 구체화하는 입법이라고 할 수 있다. 따라서 이는 공익목적을 위하여 개별적·구체적으로 이미 형성된 구체적인 재산권을 박탈하거나 제한하는 것으로서 보상을 요하는 헌법 제23조 제3항소정의 수용·사용 또는 제한과는 구별되는 것이다. 다만 위와 같은 입법 역시 다른 기본권에 대한 제한입법과 마찬가지로, 비례의 원칙을 준수하여야 하며, 재산권의 본질적 내용인 사적 유용성(私的 有用性)과 처분권을 부인해서는 아니 된다. 따라서 입법자가 토지소유자에 대하여재산권의 사회적 제약성으로도 정당화될 수 없는 가혹한 부담을 부과하는 경우에는, 비례의 원칙을 충족시키고 이로써 법률의 위헌성을 제거하기 위하여, 재산권의 내용과 한계를 정하는 규정에 의하여 발생하는특별한 재산적 부담에 대하여 보상규정을 두거나 또는 보상에 갈음하거나 손실을 완화할 수 있는 제도를 보완하여야 한다(헌재 1998. 12. 24.89헌마214등, 판례집 10-2, 927, 952-957 참조).
이러한 관점에서 살펴보면, 법 시행 이전부터 이미 택지를 소유하고있는 택지소유자는, 이용·개발의무가 부과되는 경우에는 그 소유권을유지하면서 법의 목적에 부합하는 범위 내에서 토지를 이용·개발할 수있으므로 토지를 일정한 용도로나마 사적으로 사용할 수 있는 가능성이주어져 있고, 처분의무가 부과되는 경우에는 처분의무기간 내에 택지를스스로 처분하거나 법 제17조에 의하여 협의매수가 이루어지게 되어,비록 택지에 관한 구체적인 재산권은 잃게 되지만 대신 그 대가를 취득함으로써 존속보장에서
가치보장으로의 재산권 보장 내용의 변환이 이루어지는 것에 불과하므로, 다음 항에서 보는 바와 같은 경과규정의 문제를 제외하고는 재산권의 내재적 한계로서 허용되는 사회적 제약의 범주를 넘지 않는 것으로 보아야 한다.
(나) 경과규정의 합헌성 여부
1)입법자는 재산권의 내용을 새로이 규율할 수는 있으나, 법률개정으로 말미암아 과거에 이미 적법하게 취득한 권리가 장래에 있어서 허용되지 않게 된 사람들의 신뢰이익을 경과규정을 통하여 적절히 고려하여야 한다. 법률개정이 요구되는 공익과 개인의 신뢰이익을 비교형량하여 양 법익을 조화시키는 과정에서, 개인이 비록 구법 상태의 존속을요구할 수는 없다고 하더라도 구법에서부터 신법으로의 적절한 전이(轉移),즉 법률개정에 있어서 적절한 경과규정을 통하여 자신의 신뢰이익을 고려해 줄 것을 요구할 수는 있는 것이다. 이러한 경과규정은 법률개정이 추구하는 공익과 개인의 신뢰이익이라고 하는 상충하는 법익을이상적으로 조화시키는 기능을 한다. 따라서 법 시행 이전부터 소유상한을 초과하여 택지를 소유하는 자에게 법률개정과 함께“즉시”택지를처분하거나 법의 목적과 합치되게 이용·개발할 의무를 부과하고 이를부담금의 부과를 통하여 강제하는 것은 비례의 원칙의 관점에서 과도한침해라고 할 것이므로, 입법자는 당사자가 법적 상황의 변화에 적절히적응할 수 있도록 유예기간을 두어야 한다.
2)법 시행 이후 택지를 취득한 자는, 5년의 범위 안에서 대통령령이정할 수 있도록 되어 있는 처분 또는 이용·개발의무기간 내에 택지를처분 또는 이용·개발하여야 하고(제16조 제1항, 제18조
제1항), 위 처분 또는 이용·개발의무기간 내에 있는 택지는 부담금부과대상 택지에서 제외하도록 되어 있다(제20조 제1항 제1호). 그런데부칙 제2조 제2항의 규정에 의하면, 법 시행 이전부터 가구별 소유상한을 초과한 택지를 소유하고 있는 개인이나 택지를 소유하고 있는 법인의 경우에도 법 시행일부터 대통령령이 정하는 기간 내에 제10조 내지제15조에 의한 사용계획서를 제출하도록 함으로써, 이들에 대하여도 법시행 후에 택지를 취득하는 자에게 적용되는 법 제10조 내지 제15조,제16조 및 제18조의 규정을 동일하게 일률적으로 적용하고 있다. 따라서 법 시행 이전부터 이미 택지를 소유하고 있는 자가 법 시행 이후에택지를 취득한 자와 동일한 처분 또는 이용·개발의무기간, 즉 부담금부과의 유예기간(법 시행령 제18조 제2항과 제21조에 의하여 이 기간이주택을 건설하여 분양하거나 임대하려고 하는 경우가 아닌 한 원칙적으로 2년으로 규정되어 있음은 앞에서 본 바와 같다)을 부여받고 있다고할 것인데, 이러한 점을 감안할 때 법이 과연 기존의 택지소유자의 재산권을 충분히 고려하는 경과규정을 두고 있는가 하는 의문이 제기된다.
3)“어느 정도의 기간이 적정한 유예기간인가”를 판단하기 위해서는,한편으로는 입법목적 달성의 시급성 및 효율성, 다른 한편으로는 기존의 택지소유자의 신뢰이익이라는 두 가지 요소를 함께 고려하여야 한다. 입법목적의 달성이 시급히 요구된다면 상대적으로 단기간의 유예기간을 두어야 할 것이지만, 신뢰보호의 관점에서는 적어도 기존의 택지소유자들이 입법목적에 부합하려고 성실하게 노력한다면 큰 재산적 손실없이 택지를 처분 또는 이용·개발할 수 있는 시간적 여유가 주어져야 할 것이다. 법 시행 이후 처음
부터 계획적으로 택지를 처분하거나 타인의 주거 용도로 이용·개발할 목적으로 취득하는 경우와는 달리, 택지를 이미 법 시행 이전부터주거용으로 이용할 목적으로 소유하고 있는 택지소유자는 변화한 법적상태에 적응할 수 있는 적정한 기간을 보다 더 필요로 하며, 더욱이 법의 시행으로 인하여 시행지역 내에서는 일정 기간 내에 법이 의도하는처분 또는 이용·개발이 동시에 이루어져야 한다는 점에 비추어 택지가구매력을 가진 수요에 비하여 일시적으로는 초과 공급될 개연성이 상당히 있고, 이에 따라 기존의 택지소유자가 택지를 토지거래시장을 통하여 처분 또는 이용·개발하는 데 있어서 큰 어려움이 있을 수도 있다.뿐만 아니라, 단기에 택지의 처분과 이용을 강제할 경우, 부담금 부과를회피하기 위하여 택지를 편법적으로 개발하는 등 택지의 실수요를 만족시키지 못하는 낭비적이고 비효율적인 개발을 조장함으로써 오히려 입법목적을 저해할 수 있는 점도 유예기간을 정함에 있어서 고려되어야한다.
4)입법자가 법 시행 이후에 취득한 택지에 관하여 일정한 처분 또는이용·개발의무기간이나 부과금 부과의 유예기간을 정한 것은 그 계획된 처분이나 이용·개발에 필요하다고 판단되는 적정한 기간을 부여한것인데, 법 시행 이전부터 소유하고 있는 택지의 경우에는 처분이나 이용·개발이 전혀 계획되지 않은 상태이기 때문에, 법 시행 이후 취득한택지에 대하여 부여하는 기간보다는 일정 기간을 더 부여하는 방법으로기존의 택지소유자의 법적 지위를 고려하는 경과규정을 두는 것이 바람직하다 할 것이다. 그리고 특히 법 시행 이전부터 이미 택지를 자신의개인적 주거 목적으로 사
용하고 있는 경우에는 법 시행 이후의 택지취득자보다 더 장기간의처분기간을 부여하여야 한다. 그런데 법은 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 경우에도 택지소유의 경위나 그 목적 여하를 불문하고 법시행 이후 택지를 취득한 경우와 마찬가지의 처분 또는 이용·개발의무기간을 부여함으로써, 결과적으로 처음부터 택지소유가 제한되는 내용을 알고 법의 목적에 부합되게 택지를 처분 또는 이용·개발할 목적으로 취득한 경우와 이러한 제한이 없는 상태에서 당시의 법적 상태를 신뢰하여 택지를 취득한 경우를 동일하게 취급하고 있다. 따라서 법이 처분이나 이용·개발의무기간을 정함에 있어서 개인의 주거용 택지를, 법시행 이전에 투기 등의 목적으로 취득한 택지나 법 시행 이후에 취득한택지와 동일하게 취급하는 것은 명백하게 평등원칙에 반하며, 법이 정하고 있는 처분 또는 이용·개발의무기간이 법 시행 이후의 택지취득자의 상황에 맞춘 것임을 감안한다면 법 시행 이전부터 택지를 소유하고있는 택지소유자에게도 일률적으로 마찬가지의 처분 또는 이용·개발의무기간을 부과하는 것은 유예기간이 상대적으로 지나치게 짧아 기존 택지소유자의 재산권을 비례의 원칙에 위반되어 과도하게 침해하는 것이라 할 것이다.
(4) 소결론
택지의 처분 및 이용·개발의무를 부과하고 있는 법 제16조 제1항,제18조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.
그러나 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 택지소유자에 대하여 소유의 경위나 그 목적 여하와 관계 없이 일률적으로 법 시행 이후택지를 취득한 사람의 경우와 동일한 처분 또는 이용·
개발의무를 부과하는 부칙 제2조 제2항은 기존 택지소유자의 신뢰이익과 재산권을 과도하게 침해함과 동시에 평등원칙에 위반되는 위헌적인 규정이다.
마. 부담금 부과규정의 위헌 여부
(1) 법의 규정내용
법 제19조 소정의 가구별 소유상한을 초과하는 가구별 택지와 법인이 소유하는 택지에 대하여는, 제20조 제1항 각호 소정의 제외사유에해당하지 않는 한, 제21조 소정의 납부의무자에 대하여 제25조의 부과기준일을 기준으로 제22조에 의한 부담금 산정방법에 따라 제23조에 의한 택지가격에 제24조의 규정에 의한 부과율을 곱하여 산정한 부담금을부과하게 된다. 부담금의 부과대상 제외사유로서는 제20조 제1항이“제16조 또는 제18조의 규정에 의한 처분 또는 이용·개발의무기간 내에있는 택지 또는 이용·개발한 택지”(제1호),“건축법·도시계획법 등 관계 법령에 의하여 주택의 건축이 금지되거나 사실상 건축이 불가능한나대지”(제3호),“[가구별 소유상한]을 초과하는 주택이 건축되어 있는택지로서 그 초과부분에 대한 건축이 건축법 기타 관계 법령 등에 의하여 불가능한 택지”(제4호, 다만 가구별 택지가 1택지인 경우에 한한다),“기타 대통령령이 정하는 택지”(제8호) 등을 규정하고 있다. 한편 1997.8. 30. 법률 제5410호로 개정된 법은 제20조 제1항 제4호의2를 신설하여,“1990년 3월 2일 현재 제7조 제1항 각호의 규정에 의한 면적을 초과하는 주택이 건축되어 있는 택지를 소유한 자가 5년치의 부담금을 부과받아 납부한 택지. 다만, 가구별 택지가 1택지인 경우에 한한다.”고규정함으로써, 법 시행일 이전부터 주택이 건축되어 있는
1택지만을 소유하고 있던 개인이 5년치의 부담금을 납부한 경우에는 그 이후부터 부담금 부과대상에서 제외하도록 하였다.
그리고 제23조는 부담금을 산정하기 위한 택지가격은 지가공시법에의한 개별공시지가(해당 택지의 개별공시지가가 없는 경우에는 지가공시법 제10조의 규정에 의하여 공시지가를 기준으로 산정한 금액)로 하도록 규정하고 있고, 제24조 제1항은 부담금의 부과율을 제19조의 규정에 의한 부과대상 택지에 해당하게 된 날부터 2년 이내인 택지에 대하여는 연 100분의 6(주택이 건축되어 있는 택지인 경우에는 연 100분의4), 제19조의 규정에 의한 부과대상 택지에 해당하게 된 날부터 2년을초과하는 택지에 대하여는 연 100분의 11(주택이 건축되어 있는 택지인경우에는 연 100분의 7), 제11조 제1항 제3호의 규정에 의하여 허가를받고 취득한 택지에 대하여는 연 100분의 7, 제16조 내지 제18조의 규정에 의한 처분 또는 이용·개발의무기간 내에 처분 또는 이용·개발하지 아니한 택지에 대하여는 연 100분의 11로 규정하고 있다.
한편 제31조 제1항은“부담금 납부의무자는 건설교통부장관에게 당해 택지의 매수를 청구할 수 있다.”고 규정한 다음, 제3항 내지 제5항에서 건설교통부장관이 매수청구를 받은 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 택지의 매각을 1년을 초과하지 않는 기간 내에 알선할수 있도록 하되, 위 기간 내에 당해 택지가 매각되지 아니하는 경우에는 국가·지방자치단체 또는 대통령령이 정하는 정부투자기관 중에서매수할 자를 지정하여 지가공시법에 의한 공시지가를 기준으로 산정한매수가격에 당해 택지를 매수하게 하도록 하고 있다.
결국, 가구별 소유상한을 초과하는 가구별 택지와 법인이 소유하는택지에 대하여는 앞에서 본 바와 같이 처분 또는 이용·개발의무가 부과되고 이를 이행하지 않을 경우 제20조 소정의 사유가 없는 한 제19조에 의하여 부담금이 부과되는데, 이로 인하여 택지의 처분 또는 이용·개발의무가 강제되는 것이다.
(2) 부담금 부과의 위헌 여부
(가) 부담금의 법적 성격
보통 부담금이라 함은 특정의 공익사업과 특별한 관계가 있는 자에대하여 그 사업에 필요한 경비를 부담시키기 위하여 과하는 금전적 지급의무를 말하고, 분담금이라고 하기도 한다. 그러나 법의 규정에 의한부담금은 비록“부담금”이라는 표현을 취하고 있으나, 그 징수목적이토지의 과다보유를 억제하고, 소유상한을 초과한 택지의 처분 또는 이용·개발을 유도하는 데 있는 것이기 때문에, 이를 특정한 공익사업을위한 경비 충당을 목적으로 하는 원래 의미의 부담금이라고 보기는 어렵다. 그리고, 위와 같은 부담금에 부수적이나마 재정수입의 목적이 있다고도 인정하기 어려우므로, 이를 조세의 일종이라고 할 수도 없다.
결국 법 소정의 부담금은 법이 정한 상한을 초과하여 택지를 소유하고 있는 자에 대하여 의무위반에 대한 제재로서 부과하는 금전적 부담으로서, 법의 목적을 실현하기 위한 이행강제수단이라고 할 것인데, 현대 행정이 복잡·다양해지고 복리행정이 확대됨에 따라 간접적 수단에의하여 국민의 행위를 일정한 방향으로 유도·조정함으로써 사회·경제적인 정책목적을 효율적으로 달성하기 위하여 도입된 새로운 유형의 공과금이라고 할 수 있을 것이다.
(나) 부담금의 부과 자체가 헌법에 위반되는지 여부
가구별 소유상한을 초과한 가구별 택지 또는 법인이 소유하는 택지에 대하여 처분 또는 이용·개발의무를 부과한 후 그 불이행시 법에 규정한 요건에 따라 부담금을 부과하는 것은 택지소유 상한의 설정과 그에 따른 처분 또는 이용·개발의무의 이행확보를 위한 것이므로, 가구별 택지소유 상한의 설정 및 법인의 택지소유금지, 택지에 대한 처분또는 이용·개발의무의 부과 등의 제한 및 규제가 헌법적으로 허용되는한, 부담금의 부과 자체도 재산권의 본질적 내용을 침해하거나 사유재산제도를 형해화하여 재산권의 보장 원칙에 위반되는 것이라고 볼 수없다.
다만, 부담금 부과는 재산권에 대한 중대한 제한으로 작용하고, 또한허가 등이 있은 후 사정변경이 있을 수도 있으므로, 처분 또는 이용·개발의무의 불이행시 이러한 사정을 고려함이 없이 일률적으로 부담금을 부과하는 것은 경우에 따라 비례의 원칙에 위반될 수도 있을 것이다. 그런데 위에서 본 바와 같이 제20조 제1항 제2호·제3호·제4호 및제8호는 관계 법령에 의하여 주택의 건축이 금지되거나 사실상 건축이불가능한 택지 등을 부담금 부과대상에서 제외함으로써 택지소유자가택지를 사용계획서에 따라 이용·개발하는 것이 실정법상 불가능한 경우에도 부담금이 부과되는 것과 같은 가혹한 경우를 방지할 수 있도록배려하고 있고, 나아가 부담금 납부의무자는 원하는 경우 언제든지 이를 처분하거나 제31조에 의하여 건설교통부장관에게 당해 택지의 매수청구를 하여 부담금의 부과라는 제재로부터 벗어날 수 있도록 하고 있다. 이와 같이 부담금 부과와 관련하여 지나치게 가혹한 결과가 초래되
지 않도록 하는 제반 조치가 있음에도, 소유상한을 초과하여 택지를계속 소유하고자 하는 경우에 부담금을 부과하는 것은 입법목적을 실현하기 위한 수단으로서 적절하고 필요하다고 판단된다.
결국, 택지소유 상한제도의 실효성을 확보하기 위한 수단으로서 처분또는 이용·개발의무를 부과하고, 그 불이행시 부담금을 부과하는 것은법의 목적을 달성하기 위하여 적정하고도 필요한 조치로서, 비례의 원칙에 위반되지 않는다고 할 것이다.
(3) 부담금 부과율의 위헌 여부
부담금은 법이 규정하고 있는 처분 또는 이용·개발의무의 이행을강제하기 위한 수단으로서의 성격을 가지고 있는 것으로서, 그 부과 자체의 타당성과 당위성은 인정되는 것이나, 그렇다고 하더라도 부과율이지나치게 높다면 헌법상의 재산권 보장에 위반될 수 있다.
부담금의 목적과 기능에 비추어 볼 때, 그 부과율은 일단 택지소유자가 그 납부를 감수하면서까지 택지를 그대로 보유할 가능성과, 택지를처분 또는 이용·개발하게 될 가능성 중에서, 후자를 선택하도록 유도·강제할 수 있는 정도의 비율은 되어야 할 것이다. 그리고 그 이상의 비율 중에서 어느 정도의 부과율을 선택할 것이냐의 문제는, 한편으로는 입법목적 달성의 시급성·효율성과, 다른 한편으로는 규제에 따른재산권 침해의 정도를 비교형량하여 입법자가 결정하여야 할 사항이다.그런데 부담금이 법이 규정하고 있는 의무의 이행강제수단으로서의 실효성을 가지기 위해서는, 그 부담금 액수가 다른 조세부담과 함께 작용하여 적어도 택지가격의 상승 등 택지보유로 인하여 정상적으로 기대할수 있는 수익에 상당
하는 액수는 초과하도록 부과율의 하한이 정해져야 할 것이다. 그리고 실제에 있어, 이와 같은 부담금은 어느 정도 재산원본에 대하여 부과되는 금전적 징계로서의 성격을 가질 수밖에 없을 것이다.
그러나 헌법상 재산권의 제한은, 재산권의 본질적 내용인 사적 유용성과 처분권이 원칙적으로 남아 있는 범위 내에서만 허용되는 것이다.따라서 국가가 공익실현을 위하여 토지재산권을 어느 정도까지의 제한할 수 있는가 하는 헌법적 한계를 판단함에 있어서는, 토지재산권에 대하여 제한을 가한 이후에도 재산권의 핵심적인 부분이 그 소유자에게남아 있는가 하는 관점이 중요한 기준이 된다고 할 것이다.
이러한 관점에서 이 사건 부담금의 부과율에 관하여 보건대, 사회적으로 바람직하지 않은 과다한 토지소유에 대한 행정제재로서 토지재산의 원본 자체에 대하여 어느 정도까지 재산적 부담을 부과할 수 있는가하는 한계를 구체적 수치로 표현하는 것은 어려우나, 법 제24조 제1항은 연 4%에서 연 11%에 이르는 높은 부과율을 규정하면서 부과기간의제한을 두고 있지 않기 때문에, 연 11%의 부과율이 적용되는 경우, 다른 조세부담을 고려하지 않더라도 약 10년이 지나면 그 부과율이 100%에 이르게 되어 결국 10년이란 짧은 기간에 사실상 토지가액 전부를 부담금의 명목으로 징수하는 셈이 되는바, 법의 입법목적을 시급하게 그리고 효율적으로 달성할 필요가 있고, 그렇게 하기 위하여서는 부담금이 재산원본에 대하여 부과되는 금전적 징계로서의 성격을 가질 수밖에없기 때문에 처음부터 재산원본에 대한 침해가 불가피하다는 점을 감안하더라도, 아무런 기간의 제한없이 위와 같이 높은 부과율에 의한 부
담금을 부과함으로 말미암아 짧은 기간 내에 토지재산권을 무상으로몰수하는 효과를 가져오는 것은, 재산권에 내재하는 사회적 제약에 의하여 허용되는 침해의 한계를 넘는 것이라 아니할 수 없다.
다만 앞에서 본 바와 같이 1997. 8. 30. 법률 제5410호로 개정된 법은제20조 제1항 제4호의2를 신설하여, 1990. 3. 2.(최초의 법 시행일) 이전부터 주택이 건축되어 있는 1택지만을 소유하고 있던 택지소유자가 5년치의 부담금을 납부한 경우에는 부담금의 부과대상에서 제외하도록 규정하였다. 따라서 위 신설규정의 적용을 받게 되는 택지소유자의 경우(주택이 건축되어 있는 경우이다)에는, 첫 2년 동안에는 연 4%씩, 다음3년 동안에는 연 7%씩, 5년간 도합 29% (4×2＋7×3)의 부담금만을 납부하면 부담금의 부과대상에서 제외되게 되었는바, 위와 같은 부과율은아무런 기간의 제한없이 부담금을 계속적으로 부과할 수 있었던 종전의경우와는 달리, 지나치게 높은 것이라고는 할 수 없으므로, 위 규정의적용을 받는 택지소유자의 경우에 한해서는 부과율의 위헌성이 제거되었다고 할 것이다.
(4) 매수청구 후 부담금 부과의 위헌 여부
법은 제31조에서 부담금 납부의무자는 건설교통부장관에게 당해 택지의 매수를 청구할 수 있다고 하면서(제1항), 매수청구를 받은 건설교통부장관은 대통령령이 정하는 바에 의하여 1년이 초과하지 않는 범위내에서 당해 택지의 매각을 알선할 수 있도록 하고(제3항), 그 기간 내에 당해 택지가 매각되지 아니하는 경우에는 국가·지방자치단체 또는대통령령이 정하는 정부투자기관 중에서 매수할 자를 지정하여 당해 택지를 매수하게 하여야 한다고 규정하고
있는데(제4항), 부담금 납부의무자가 매수청구를 한 이후 실제로 매수가 이루어질 때까지의 기간 동안의 부담금 부과 여부에 관하여 아무런규정을 두지 않음으로써, 부담금 납부의무자는 매수청구를 하고서도 실제로 매수가 이루어질 때까지 그 성사 여부를 기다리면서 부담금을 납부하여야 한다.
그러나 법 제31조에 규정된 매수청구 제도는 부담금의 납부의무자가본래의 처분 또는 이용·개발의무를 이행할 수 없는 상황에서 부담금의납부를 피하면서 법의 입법목적에 부응하여 당해 택지를 처분할 수 있도록 하기 위하여 존재하는 것이므로, 일단 부담금 납부의무자가 매수청구를 하여 당해 택지를 처분할 의사표시를 한 이상, 그 이후부터는부담금을 부과하지 않아야 할 것이다. 만일 그 기간에도 부담금을 부과한다면 이는 이미 법의 입법목적에 부응하는 행위를 한 자에 대하여 불필요한 강제를 가하고 불이익을 주는 것이 된다. 따라서 부담금의 목적이 소유상한을 초과한 택지에 관한 처분 또는 이용·개발의무를 강제하는 데 있다는 것에 비추어 볼 때, 택지의 소유자가 매수청구의 의사표시를 함으로써 해당 택지의 처분을 통하여 입법목적에 부합하도록 행동하겠다는 의사를 명백히 밝힌 경우에도 부담금을 부과하는 것은, 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 수단의 범위를 넘는 과잉조치로서, 최소침해성의 원칙에 위반되어 재산권을 과도하게 침해하는 것이다.
(5) 부담금의 산정요건 등의 위헌 여부
제23조는 부담금 산정의 전제가 되는 택지가격을“[지가공시법]에 의한 개별공시지가(해당 택지의 개별공시지가가 없는 경우에는 동법 제10조의 규정에 의하여 공시지가를 기준으로 하여 산정한 금액)”로 하
도록 규정하고 있는데(다만 1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기전의 법은 택지가격을 위 법률에 의한“공시지가를 기준으로 산정한 금액”으로 하도록 규정하고 있었다), 토지의 가액에 따라 액수가 결정되는법의 부담금과 같은 경우 토지의 가격을 지가공시법 제10조의 개별공시지가(또는 개정전 법률에 의한 공시지가)에 의하여 산정하는 것 자체는기본적으로 적절하다고 할 수 있고, 다만 개별 토지가격의 산정 과정에있어서 정확성이 결여될 경우가 있을 수 있다고 하더라도 이는 법규정자체의 위헌성에 기인하는 것은 아니라 할 것이며(헌재 1994. 7. 29. 92헌바49등 판례집 6-2, 64, 103-107 참조), 개별공시지가 자체나 부담금에대한 쟁송절차에서 이를 바로잡을 수 있는 것이다(지가공시법은 1995.12. 29. 법률 제5108호로 개정시 제10조의2, 3 등의 규정을 신설하여, 개별공시지가의 결정 절차를 자세히 규정하고, 이에 대한 이의제도를 신설하며, 토지평가위원회를 중앙과 지방으로 이원화하는 등의 제도 정비를 하고 있다). 또한 제23조는 부담금의 부과기준일(제25조에 의하여 매년 6월 1일을 기준으로 하여 부과하게 되어 있다)과 개별공시지가(또는공시지가)의 공시기준일의 시적 차이에 대비한 보정에 관하여 명시하고있지는 아니하나, 지가변동율 등을 적용하여 적정하게 시점의 차이에따른 가격차이를 보정하는 것을 배제하는 규정이 아니므로(실제로 법시행령과 시행규칙에 이러한 보정에 관한 규정이 있다), 그 점을 법에명시적으로 규정하고 있지 않다고 하여 위헌의 문제가 생긴다고까지 할수는 없다.
한편 부과대상 제외택지를 규정하고 있는 제20조 제1항 각호의 요건이 합리성을 결여한다거나 명확하지 않다고 할 수 없고, 제3호의“사실상 건축이 불가능”하다는 취지는 결국 각종 법령상의 건
축요건 등을 갖출 수 없는 객관적인 사정이 있는 경우를 의미한다할 것이어서 주관적 사정에 의한 건축이 불가능한 경우가 제외된다고하여 그 의미가 결코 불명확하다거나 너무 협소하다고 할 수 없으며,동 제8호는 제1호 내지 제7호에 각 열거된 구체적 사유들과 비견될 만한 사유로 부담금을 부과하는 것이 적절하지 않은 경우를 대통령령에위임한 것에 불과하므로, 이를 가지고 헌법 제75조에 위반된다고 볼 수도 없다. 그 밖에 법 제21조, 제22조, 제25조는 단지 부담금의 납부의무자 및 부과기준일 등에 관하여 규정하고 있을 뿐이므로 헌법적으로 별다른 문제의 소지가 없다고 할 것이다.
(6) 이중과세 금지 및 실질과세 원칙의 위반 여부
부담금은 위에서 본 바와 같이 택지 공급의 확대를 목적으로 하고있는 것으로서 조세라고는 할 수 없을 뿐만 아니라, 토지의 과다한 보유를 억제함으로써 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모함을 목적으로 하는 종합토지세나, 조세부담의 형평과 지가의 안정 및 토지의 효율적 이용을 기하기 위하여 각종 개발사업 등으로 유휴토지 등의 지가가정상지가의 상승분 이상으로 상승함으로 인하여 그 소유자가 얻는 이득에 대하여 부과하는 토지초과이득세와는 그 부과목적, 부과대상, 부과금액의 산정방법, 부과기간 등을 달리하는 것이므로, 부담금의 부과를 이중과세라고 할 수 없고, 또 부담금이 위와 같은 유도적 목적을 가지는것으로서 이행강제수단으로 기능하는 것이므로, 그 부과를 실질과세의원칙에 위반된다고도 할 수 없다.
(7) 거주이전의 자유 및 직업선택의 자유의 침해 여부
나아가 택지에 대하여 소유상한을 설정하고 처분 또는 이용·개발의무를 부과한 후 그 불이행시 부담금을 부과하는 것은, 특히 법 시행 이전부터 이미 가구별 소유상한을 초과하는 택지를 소유하고 있던 개인이나 택지를 소유하고 있던 법인에게 사실상 그 처분을 강요하는 셈이 되어, 그들의 헌법 제14조의 거주이전의 자유 또는 헌법 제15조의 직업선택의 자유 내지 영업활동의 자유가 사실상 제한당할 여지가 있으나, 이는 위의 기본권에 대한 침해가 아니라 토지재산권에 대한 제한이 수반하는 반사적 불이익에 불과하고, 설사 기본권의 침해가 있다고 하더라도 입법목적에 비추어 볼 때 그 규제의 합리성이 인정되므로, 비례의원칙이나 과잉금지의 원칙에 위반되지 않는다.
(8) 소결론
부담금의 부과에 관한 법 제20조 제1항 제1호·제3호·제8호, 제21조, 제22조, 제23조, 제25조 및 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제3조제1항은 헌법에 위반되지 않는다.
그러나 법 제31조 제1항의 규정에 의한 매수청구가 있은 후에도 부담금의 부과가 가능하도록 하는 범위 내에서 부담금 부과의 근거조항이되는 법 제19조 제1호 제2호는 헌법 제23조 및 제37조 제2항에 위반되며, 부담금의 부과율을 규정한 제24조 제1항도 아무런 기간의 제한이없이 계속적으로 높은 부과율의 부담금을 부과함으로써 토지재산권을과도하게 침해하는 위헌적 규정이다. 다만 1997. 8. 30. 법률 제5410호법 개정에 의하여 제20조 제1항 제4호의2가 신설된 이후의 제24조 제1항은, 위 신설 규정의 적용을 받는 택지소유자의 경우에 한해서는 헌법에 위반되지 아니하지만,
나머지 경우에는 위와 마찬가지 이유로 헌법에 위반된다.
conclusion: 이상 위에서 살펴 본 바와 같이, 이 사건 심판대상 규정 중 택지소유의 상한을 정한 법 제7조 제1항 제1호, 법 시행 이전부터 이미 택지를소유하고 있는 택지소유자의 재산권 및 신뢰이익을 충분히 고려하지 않은 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제2조 제1항 및 제2항, 아무런 기간의 제한이 없이 고율의 부담금을 계속적으로 부과할 수 있도록 규정한 제24조 제1항(다만 1997. 8. 30. 법률 제5410호 개정법률에 의하여 제20조 제1항 제4호의2가 신설된 후 동 규정의 적용을 받는 택지소유자의경우 제외), 법 제31조 제1항의 규정에 의한 매수청구가 있은 후에도 부담금의 부과를 가능하도록 하는 범위 내에서 부담금 부과의 근거조항이되는 법 제19조 제1호 및 제2호는 모두 헌법에 위반된다.
그런데 위헌으로 판단된 위 조항들 중 법 제7조 제1항은 택지소유의상한을 정하는 규정이고, 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제2조는 법시행 이전부터 이미 택지를 소유하고 있는 택지소유자에 대하여도 택지소유 상한을 적용하고 그에 따른 처분 또는 이용·개발의무를 부과하는규정으로서, 사실상 택지소유 상한제도의 가장 기본적인 요소라고 할수 있다. 따라서 이들 규정이 위헌결정으로 인하여 그 효력이 상실된다면 택지소유 상한제도 전체의 효력이 상실되는 것과 마찬가지의 결과를가져온다 할 것이다. 또한 이 사건의 당해 사건들은 부담금 부과처분의취소를 구하는 사건들이 대부분인데, 부담금의 부과율을 정한 제24조제1항이 위헌결정으로 인하여 그 효력이 상실된다면 위 사건들에 있어서는 법 전체의 효
력이 상실되는 것과 마찬가지라고 할 수 있다. 따라서 이 사건에 있어서는 위와 같은 조항들이 위헌으로 결정된다면 법 전부를 시행할 수없다고 인정되므로, 헌법재판소법 제45조 단서의 규정취지에 따라 법전부에 대하여 위헌결정을 하는 것이 보다 더 합리적이라 할 것이다.(한편 1997. 8. 30. 법률 제5410호 개정법률에 의하여 법 제20조 제1항제4호의2의 규정이 신설된 후 동 규정의 적용을 받는 택지소유자의 경우에 한해서는 위 부과율 조항이 헌법에 합치되게 되었다고 할 것이지만, 위 개정후의 법에 있어서도 법의 가장 기본적인 요소라고 할 수 있는 법 제7조 제1항 및 부칙 제2조는 여전히 위헌이고, 위 신설규정의적용을 받는 택지소유자를 제외한 나머지 택지소유자의 경우에 있어서는 위 부과율 조항 자체도 위헌임은 마찬가지이므로, 위 개정 이후의법에 관하여도 법 전부에 대하여 위헌결정을 함이 상당하다.)
이상의 이유로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 재판관 이영모의아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관의 의견이 일치되었다.
otherOpinions: 5. 재판관 이영모의 반대의견
나는, 다수의견이, 택지소유 상한을 지나치게 낮게 정하고, 법 시행이전부터 택지를 소유하는 자의 재산권 및 신뢰이익을 고려하지 않았으며, 기한의 제한없이 고율의 부담금을 부과하도록 규정하였다는 이유로위헌으로 판단한 법 제7조 제1항 제1호, 부칙 제2조 제1항 및 제2항, 그리고 제24조 제1항은 합헌으로 생각하므로 아래와 같이 반대의견을 밝혀 두고자 한다〔다만, 법 제31조 제1항의 매수청구가 있은 후에도 부담금을 부과하도록 한 규정은 헌법에 위반된다는 다수의견의 이유에 이론(異論)은 없다〕.
가.1988년 당시, 6대 대도시(서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전)의 주택보급율은 최하 45%(광주)에서 최고 58%(서울)에 불과하였다. 국민이쾌적한 생활을 영위하는 터전인 주택은 인간의 존엄과 가치, 행복을 추구할 권리를 실현하는 장소이므로, 이러한 열악한 주택보급율은 시급히해결하지 않으면 안될 심각하고 중차대한 사회문제였다. 더욱이 5%의국민이 주택을 지을 대지의 59.7%, 공장용지 35.1%를, 각 소유하고 있어 토지가 일부계층에 편중되어 있었다. 도시민이 겪는 택지면적의 절대적인 부족과 소득배분의 왜곡을 심화시켜 온 비정상적인 토지소유 현상에 대처하기 위하여, 부의 축적수단으로 이용되어 왔던 토지 중 도시계획구역 안의 국민의 주거생활 안정에 필요한 택지에 대하여 가구별소유상한을 정하고 이를 초과하는 택지는 그 보유를 억제하는 토지공개념제도를 도입하기로 하고 이를 실현하기 위한 수단으로 이 법을 만들게 되었다.
“이 법은 택지를 소유할 수 있는 면적의 한계를 정하여 국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도하고 택지의 공급을 촉진함으로써 국민의 주거생활의 안정을 도모함을 목적을 한다”(법 제1조)고 하여‘택지의 균등소유의 유도’및‘택지공급의 촉진을 통한 주거생활의 안정’을 입법목적으로 하고 있다.
모든 국민에게 택지를 고루 소유하게 하고 택지공급을 촉진할 목적으로 하는 이 법은 택지소유에 상한을 두거나 그 소유를 금지하고, 허용된 소유상한을 초과하는 택지소유자 스스로가 이를 처분 또는 이용·개발하는 의무를 지게 하는 한편, 이 의무를 이행하지 아니할 때에는부담금의 부과를 통하여 처분과 이용·개발을
유도·강제하는 규정을 두고 있다. 이와 같은 택지재산권에 대한 제한은, 재산권의 내용과 한계는 법률로 정하고 그 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다는 헌법 제23조 제1항 및 제2항, 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 할국가의 의무를 규정한 헌법 제35조 제3항, 균형있는 국민경제의 성장및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있도록 한 헌법 제119조 제2항, 국토의이용·개발과 보전을 위하여 토지에 필요한 제한과 의무를 과할 수 있도록 한 규정인 헌법 제122조가 근거가 된다. 위의 헌법조항들은 한마디로, 토지소유권을 행사함에 있어서는 토지의 사회적 기능과 중요성에감안하여 공공복리에 적합하여야 하고 국민의 주거생활의 안정을 도모하여야 하는 사회적인 의무를 한층 강조하고 있으므로, 이와 같은 택지의 사회성·공공성에 비추어 이 사건에서 쟁점이 된 택지재산권에 대한입법자의 형성권은 보다 넓고 더 깊게 할 수 있음을 밝힌 취지로 해석된다.
나.택지소유상한을 설정하거나 금지하고 있는 이 사건 법에 대한 위헌심사는 위의 헌법조항들이 가리키는 이념과 이 법이 효력을 유지하고있을 당시의 사회적 필요·사회적 통념에 대한 상호 융화(融和)·조정(調整)의 결과를 기준으로 판단하여야 한다. 그러므로 사회적, 경제적인변화에 따라 입법자가 정책적으로 법을 폐지한 사정은 위헌여부를 가리는 주된 이유가 되어서는 안된다.
(1)택지의 가구별 소유상한을 정하는 법의 규정에 대한 위헌
여부를 검토한다.
(가)먼저, 법 제7조 제1항은 특별시 및 광역시 지역에 있어서 택지의가구별 소유상한은 660㎡(약 200평), 그 외의 시지역은 990㎡(약 300평),나머지 도시계획구역 안은 1,320㎡(약 400평)로, 각 설정하고 있다(다만,특별시·광역시 지역 이외의 택지에 대하여는 법이 시행되지 아니하였고, 다수의견도 법인의 경우 택지소유 제한은 합헌으로 보고 있다).
이 법 제정당시 아래 도표의[대지의 면적별 구성분포]를 보면, 6대대도시의 나대지는 34㎢로 총대지 312㎢중 10.9%이고, 이 중에서 660㎡이상은 22㎢로서 나대지의 64.7%에 이른다. 주택부속토지는 250㎢로서 총대지의 80.1%를 차지하고, 이 중 660㎡미만은 243㎢로서 부속토지의 97.2%에 달하는데 반해, 660㎡-990㎡는 4㎢로 1.6%, 990㎡이상은3㎢로서 1.2%다. 660㎡이상의 주택부속토지는 모두 7㎢로서 부속토지의 2.8%가 된다.
구분주택부속토지나대지영업용건축물부속토지계소계660㎡미만660-990㎡990㎡이상소계660㎡미만660-990㎡990㎡이상전국1,233(61.0)1,048(51.9)185(9.1)134(6.6)40(2.0)94(4.6)654(32.4)2,021(100.0)6대도시250(80.1)(100.0)243(77.9)(97.2)4(1.3)(1.6)3(0.9)(1.2)34(10.9)(100.0)12(3.8)(35.3)4(1.3)(11.8)18(5.8)(52.9)28(9.0)6312(100.0)
자료：국토개발연구원1989단위：㎢, (%)
따라서 6대 대도시지역의 경우, 택지소유상한 설정은 660㎡미만,660㎡-990㎡, 990㎡이상의 세가지 기준이 있으므로 이 기준 중 입법목적 달성에 적합한 면적을 살피기로 한다.
나대지의 경우에는 택지소유 상한을 정하는데 어려움은 없으나, 주택부속토지의 경우 660㎡미만으로 정한다면 고급주택의 대지면적이 662㎡로 되어 있는 것에 비추어 상한 설정이 너무 낮다(지방세법 제112조제2항, 같은 법시행령 제84조의3 제1항 제2호 나목). 그러나 990㎡이상은 그 면적은 3㎢로 비율이 1.2%(총대지의 0.9%)에 불과해 택지소유상한제도 자체가 유명무실해 질 우려가 있으므로, 법에서 정한 660㎡외에는 입법목적 달성에 적합한 다른 수단은 보이지 아니한다.
1988년도 기준, 국민 1인당 택지면적은 평균 45㎡(약 14평)이고 6대대도시지역의 경우 1인당 택지면적은 21.6㎡(약 6.5평)이므로, 6대 대도시의 가구별 소유상한 한도인 660㎡는 가구별 구성원수(평균 5명)를 기준으로 산출할 때, 전국의 경우 택지면적 225㎡(약 70평)의 근 3배나 되고, 6대 대도시는 택지면적 108㎡(약 32.5평)의 6배에 해당된다.
법이 660㎡이상으로 소유상한 한도를 정한 것은 그 지역이 6대 대도시인 점을 감안하면, 이 법 제정당시의 심화된 택지부족현상, 주택의열악한 수급상황, 부동산 투기로 인한 부의 집중, 무주택자의 상대적 소외감 등 여러 정책요인을 고려할 때, 입법목적 실현을 위한 합리적인불가피한 수단이므로 필요한 정도를 넘는 과도한 제한이나 합리적인 비례관계를 벗어난 것은 아니다.
(나)다음, 택지공급의 촉진을 통한 주거생활의 안정과 균등한 택지소유를 유도하려는 입법목적과 지가상승의 억제, 토지투기방지라는 부수적인 목적을 효율적으로 달성하기 위해서는 택지를 자신의 주거용으로사용하는 기존의 주택부속토지를 택지소유상한의
적용대상에서 제외하여야 할 이유는 없다.
다수의견은 법 제1조에서 규정된 입법목적을 도외시한 채, 토지공개념 제도의 일환으로 법이 제정된 입법배경을 고려하면 법의 진정한 입법목적은 도시계획구역 안에 거주하는 국민 누구나가 유사한 면적의 택지를 소유할 수 있도록 택지를 분배하고자 하는 것이라기보다는 실수요자가 아님에도 지가상승을 기대하고 토지투기 등의 목적으로 토지를 필요 이상으로 보유함으로써 실수요자의 토지소유와 이용을 가로막는 사회적·국민경제적으로 유해한 행위를 방지하여 택지의 적정한 공급을가능하게 하고 이로써 국민의 주거생활의 안정을 꾀하고자 하는 것이다라고 하고, 이 법의 실질적인 목적이 실수요자가 아닌 자가 투기목적이나 지가상승을 노리고 다른 국민이 절실히 필요로 하는 택지를 과다하게 보유하는 것을 방지하고자 하는데 있으므로 이러한 목적은 택지소유자가 직접 거주하지 아니하는 택지, 개인의 자유실현의 중심적 장소가아닌 택지에 제한하더라도 충분히 효율적으로 달성될 수 있다고 하나,이는 법에서 규정된 목적이 두가지인 점을 도외시한 것이어서 찬성할수 없다. 이러한 견해는 주택부속토지를 법의 적용대상으로 삼지 않으려고 택지의 균등소유의 유도라는 입법목적을 임의로 제외한 것이므로부당하다.
입법자는 이 법 시행 당시 가구별 소유상한을 초과하는 택지에 대하여는 2년간의 유예기간을 두는 한편, 부담금의 부과율도 낮게 책정하는등의 차등을 두는 외에, 택지를 자신의 주거용으로 사용하는 것과 투기용 등으로 보유하는 것을 차별하지 않고 동일하게 취급하고 있다. 그러나 이것을 평등원칙이나 택지소유자의 신뢰이
익과 재산권의 과도한 제한위반으로 단정할 것은 아니다.
택지소유상한제도의 도입으로 얻게 되는 공익의 비중은 택지소유권자의 이익보다 상대적으로 크다. 택지에 대한 가수요와 택지소유 편중의 해소, 부동산 투기억제와 택지가격의 안정으로 이어져 실수요자에게택지가 공급되는 효과도 생기게 되었다.
(2)이 법 시행 이전의 소유상한 택지소유자의 재산권 및 신뢰이익침해 여부를 본다.
법 시행 이전에 취득한 택지를 처분 또는 이용·개발하는데 있어 그이전에 취득한 택지와 달리 어느 정도의 유예기간을 주는 것이 적정한지는 당시의 사회적·경제적상황을 고려하여 입법자가 재량의 범위안에서 결정하는 입법정책의 문제에 속한다. 법 시행 이후에 가구별 소유상한을 초과하는 택지의 취득은 제한하고 법 시행 당시 상한을 초과하는택지소유자에 대하여는 유예기간을 두고 있다. 즉, 부칙 제3조 제1항에의하여 시행일부터 2년간 부담금의 부과를 유예함으로써 그 기간 내에택지를 처분하거나 이용·개발하여 부담금의 제재를 벗어날 수 있게 하고, 법 제31조에 따라 건설교통부장관에게 당해택지의 매수를 청구할수 있도록 하였다.
그런데 택지의 취득시기를 법 시행 전후를 가리지 않고 법에서 정한특별한 경우에 사용계획서를 제출하면 5년간 부담금의 부과를 유예하는경과규정을 둔 것은 위에서 본 입법당시의 상황에 비추어 적정한 것으로 판단된다.
그러므로 법 시행 이전부터 소유하고 있는 택지에 대하여 어떤 목적으로 소유하는지를 묻지않고 일률적으로 법 시행 이후에 취득하는 택지와 마찬가지로 처분 또는 이용·개발의무를 지우면서, 유
예기간을 일률적으로 정한 것은 입법자가 재량의 범위를 뚜렷하게벗어나 기존 택지소유자의 신뢰이익과 재산권을 과도하게 침해하거나또 평등원칙에 위반되는 것으로 볼 수 없다.
(3)부담금의 부과율이 헌법에 위반되는지 여부를 판단한다.
입법목적을 실현하기 위한 이행강제수단인 부담금은 법에서 정한 상한을 초과하는 택지소유자의 의무위반에 대한 제재로서 이 부담금의 부과를 통하여 택지의 처분 또는 이용·개발행위를 유도·강제함으로써사회 경제정책적인 목적을 달성하게 하는 새로운 유형의 공과금이다.이 부담금은 경제정책적·조정적인 기능에서 보면 조세와 유사한 면이있으나 그 목적이 서로 다르므로 부과율이 적정하다면 재산권침해 문제는 생기지 아니한다.
이 부담금의 부과율은 택지의 가구별 상한을 초과한 택지소유자가그 택지를 처분 또는 이용·개발하게 하는 적정한 수준에서 정해져야함은 두말할 필요가 없다. 이 법을 제정할 당시에는 대도시의 열악한주택문제를 해결하여야 할 시급한 사정이 있는 점, 택지면적이 절대적으로 부족한 점, 일부계층에 택지소유가 치우쳐 있었던 점, 부동산 투기로 인하여 택지가격이 지속적으로 상승한 점 등을 헤아릴 때, 법이 추구하는 목적을 달성해야 할 긴급한 사정이 있었다. 이러한 부담금을 부과하는 목적과 기능에 비추어 볼 때, 부과율은 택지소유자가 부담금의납부를 감수하면서까지 이를 보유할 가능성과 반대로 처분 또는 이용·개발하게 될 가능성 중에서, 후자를 선택하도록 유도·강제할 수 있는정도에서 결정되어야 한다.
법은 부과대상 택지에 해당하게 된 날로부터 2년이내인 택지에
대하여는 연 100분의 6(주택부속토지는 연 100분의 4), 2년을 초과하는 택지에 대하여는 연 100분의 11(주택부속토지는 연 100분의 7)의 각부담금을 부과하고, 부담금 납부의무자는 건설교통부장관에게 당해택지의 매수를 청구할 수 있게 하였다.
부담금의 부과율은, 입법목적 달성의 시급성·효율성과 부담금에 따른 재산권 침해의 정도를 감안한 필요성·합리성에 터잡은 입법자의 판단이 정책적·기술적인 재량의 범위를 뚜렷하게 벗어나지 않는 한, 헌법위반으로 볼 것은 아니다.
법이 정한 저율 및 고율의 부담금의 부과를 통한 택지재산권의 제한정도와 입법목적 달성을 위한 공익의 높은 비중 및 긴급성을 종합적으로 비교형량할 때, 법이 추구하는 목적과 법이 선정한 입법수단 사이에는 균형적인 관계가 성립한다.
다.헌법소송은 재판관 개인의 신념이 아닌 헌법에 명시된 여러가지가치를 실현하는 하나의 중요한 수단이다. 재판관이 쟁점이 된 사안을평가한 결과 갖게되는 가치는 주관적 기준이 아닌 객관적 기준에 부합하도록 노력하여야 한다.
시대변화에 맞추어 새로운 정책을 수립하고 이 정책을 집행하기 위한 법률을 만드는 것은 입법자의 몫에 속한다. 이와 같은 정책의 수립·집행과정에는 언제나 긍정적인 면과 부정적인 면이 있게 마련이다.이 정책의 실행에 수반되는 시행착오에 의한 이러한 역기능이 곧 바로위헌이 되는 것은 아니며, 이를 올바르게 조정·보완하는 것도 원칙적으로 입법자나 법집행자가 맡아서 할 일이다.
이 법은 입법자가 토지공개념을 구체화하는 정책을 세우고 이 정책을 실행하기 위한 수단으로 마련한 법률 중의 하나다. 이 사건
은 택지의 소유상한을 초과하거나 금지하고 있는 택지소유자에게 부담금을 부과하는 것이 헌법 제11조 제1항, 제23조 제1항 및 제2항, 제37조 제2항에 합치되는지 여부가 쟁점이 된 사건이다.
나는, 이 사건처럼 입법자가 사회적·경제적 정책에 관련된 법률을만들면서 스스로 헌법을 해석하여 어떤 이익을 다른 이익에 앞서는 것으로 명시하고 있는 경우에는, 입법재량의 한계를 크게 벗어나지 않는한 비교가치의 평가 기준이 밝혀진 것으로 보고 개인적·주관적인 기준은 접어둔 채 입법자의 의사를 존중하는 결론을 내는 것이 옳다는 생각을 갖고 있다(헌재 1997. 10. 30. 96헌바14, 판례집 9-2, 454, 469; 1998.12. 24. 89헌마214등, 판례집 10-2, 927, 964. 재판관 이영모의 반대의견참조).
다수의견은 요컨대, 이 법의 당위(當爲)는 수긍하면서도 입법목적을법 제1조에 규정된 내용의 일부만 내세운 다음, 택지의 가구별 상한설정이 너무 낮은 점(면적), 주택부속토지의 가구별 소유상한을 개별 사정을 고려하지 않고 모두 적용대상으로 삼은 점(성질), 부담금의 부과율이지나치게 높은 점(비율), 법 시행 이전부터 택지를 소유하는 자에 대한유예기간이 이후에 소유하는 자에 비하여 상대적으로 너무 짧은 점(기간) 등은 위에서 본 헌법조항에 위반된다고 함에 있다. 한마디로, 택지소유권의 사회성보다 소유자의 재산권 보장이 우선하는 것으로 본 것이다. 그러나 토지공개념을 실행하기 위한 조세와 유사한 이 사건 법이규정하고 있는 면적, 비율, 기간 등은 입법자의 판단이 정책적·기술적인 재량의 범위를 뚜렷하게 벗어나지 않는 한 불합리한 것으로 단정할것은 아니다. 다수의견은 이 면적, 비율, 기간 등 이른바 수(數)와 양(量)에 관련된 위
헌논증을 함에 있어, 수량을 계측한 적확(的確)한 자료에 의한 당·부당을 따져보지도 아니하고, 헌법 제11조 제1항의 법앞에 평등과 제23조제1항 및 제2항의 재산권의 보장·제한, 제37조 제2항의 기본권제한 한계를 각 규정한 개괄조항에 위반된다는 설시만으로 대립되는 이익의 비교교량의 결론을 뒤집어 이 법 전체에 대한 위헌선언을 한것은 설득력이라는 측면에서 바람직하지 않다는 것이 나의 의견이다.

pansiMatt: 1. 특별시·광역시에 있어서 택지의 소유상한을 200평으로 정한 것이 과잉금지원칙에 어긋나는지 여부(적극)
2. 택지소유상한에관한법률(이하 ‘법’) 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 사람에게도 일률적으로 택지소유상한제를 적용하는 것이 신뢰이익을 해하는지 여부(적극)
3. 경과규정에서 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 사람을 법 시행 이후 택지를 취득한 사람과 동일하게 취급하는 것이 평등원칙에 위반되는지 여부(적극)
4. 기간의 제한없이 고율의 부담금을 계속적으로 부과하는 것이 재산권에 내재하는 사회적 제약에 의하여 허용되는 범위를 넘는지 여부(적극)
5. 매수청구 후에도 부담금을 부과하는 것이 과잉금지원칙에 위반되는지 여부(적극)
6. 헌법재판소법 제45조 단서에 따라 법률 전체에 대하여 위헌결정을 한 사례
decisionGst: 1. 재산권은 개인이 각자의 인생관과 능력에 따라 자신의 생활을 형성하도록 물질적·경제적 조건을 보장해 주는 기능을 하는 것으로서, 재산권의 보장은 자유실현의 물질적 바탕을 의미하고, 특히
택지는 인간의 존엄과 가치를 가진 개인의 주거로서, 그의 행복을 추구할 권리와 쾌적한 주거생활을 할 권리를 실현하는 장소로 사용되는 것이라는 점을 고려할 때, 소유상한을 지나치게 낮게 책정하는 것은 개인의 자유실현의 범위를 지나치게 제한하는 것이라고 할 것인데, 소유목적이나 택지의 기능에 따른 예외를 전혀 인정하지 아니한 채 일률적으로 200평으로 소유상한을 제한함으로써, 어떠한 경우에도, 어느 누구라도, 200평을 초과하는 택지를 취득할 수 없게 한 것은, 적정한 택지공급이라고 하는 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 정도를 넘는 과도한 제한으로서, 헌법상의 재산권을 과도하게 침해하는 위헌적인 규정이다.
2. 법 시행 이전부터 소유하고 있는 택지까지 법의 적용대상으로 포함시킨 것은 입법목적을 실현하기 위하여 불가피한 조치였다고 보여지지만, 택지는 소유자의 주거장소로서 그의 행복추구권 및 인간의 존엄성의 실현에 불가결하고 중대한 의미를 가지는 경우에는 단순히 부동산투기의 대상이 되는 경우와는 헌법적으로 달리 평가되어야 하고, 신뢰보호의 기능을 수행하는 재산권 보장의 원칙에 의하여 보다 더 강한 보호를 필요로 하는 것이므로, 택지를 소유하게 된 경위나 그 목적 여하에 관계 없이 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 개인에 대하여 일률적으로 소유상한을 적용하도록 한 것은, 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 정도를 넘는 과도한 침해이자 신뢰보호의 원칙 및 평등원칙에 위반된다.
3. 경과규정에 있어서, “법 시행 이전부터 개인의 주거용으로 택지를 소유하고 있는 경우”를, “법 시행 이후에 택지를 취득한 경우”나 “법 시행 이전에 취득하였다고 하더라도 투기목적으로 취득한 택지의 경우”와 동일하게 취급하는 것은 평등원칙에 위반된다.
4. 10년만 지나면 그 부과율이 100%에 달할 수 있도록, 아무런 기간의 제한도 없이, 매년 택지가격의 4% 내지 11%에 해당하는 부담금을 계속적으로 부과할 수 있도록 하는 것은, 짧은 기간 내에 토
지재산권을 무상으로 몰수하는 효과를 가져오는 것이 되어, 재산권에 내재하는 사회적 제약에 의하여 허용되는 범위를 넘는 것이다.
5. 부담금 납부의무자가 건설교통부장관에게 매수청구를 한 이후 실제로 매수가 이루어질 때까지의 기간 동안에도 부담금을 납부하여야 하도록 하는 것은 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 수단의 범위를 넘는 과잉조치로서, 최소침해성의 원칙에 위반되어 재산권을 과도하게 침해하는 것이다.
6. 택지소유의 상한을 정한 법 제7조 제1항, 법 시행 이전부터 이미 택지를 소유하고 있는 택지소유자에 대하여도 택지소유 상한을 적용하고 그에 따른 처분 또는 이용·개발의무를 부과하는 부칙 제2조, 그리고 부담금의 부과율을 정한 법 제24조 제1항이 위헌으로 결정된다면 법 전부를 시행할 수 없다고 인정되므로, 헌법재판소법 제45조 단서의 규정취지에 따라 법 전부에 대하여 위헌결정을 하는 것이 보다 더 합리적이다.
재판관 이영모의 반대의견
1. 법이 660㎡ 이상으로 택지의 소유상한 한도를 정한 것은 그 지역이 6대 대도시인 점을 감안하면, 이 법 제정당시의 심화된 택지부족현상, 주택의 열악한 수급상황, 부동산 투기로 인한 부의 집중, 무주택자의 상대적 소외감 등 여러 정책요인을 고려할 때, 입법목적 실현을 위한 합리적인 불가피한 수단이므로 필요한 정도를 넘는 과도한 제한이나 합리적인 비례관계를 벗어난 것은 아니다.
2. 택지공급의 촉진을 통한 주거생활의 안정과 균등한 택지소유를 유도하려는 입법목적과 지가상승의 억제, 토지투기 방지라는 부수적인 목적을 효율적으로 달성하기 위해서는 택지를 자신의 주거용으로 사용하는 기존의 주택부속토지를 택지소유상한의 적용대상
에서 제외하여야 할 이유가 없을 뿐만 아니라, 입법자는 법 시행 당시 가구별 소유상한을 초과하는 택지에 대하여는 2년간의 유예기간을 두는 한편, 부담금의 부과율도 낮게 책정하는 등의 차등을 두고 있으므로, 택지를 주거용으로 사용하는 것과 투기용 등으로 보유하는 것을 구분하지 않은 점만으로 평등원칙이나 택지소유자의 신뢰이익과 재산권의 과도한 제한위반으로 단정할 것이 아니다.
3. 법 시행 이전부터 소유하고 있는 택지에 대하여 어떤 목적으로 소유하는지를 묻지않고 일률적으로 법 시행 이후에 취득하는 택지와 마찬가지로 처분 또는 이용·개발의무를 지우면서, 유예기간을 일률적으로 정한 것은 입법자가 재량의 범위를 뚜렷하게 벗어나 기존 택지소유자의 신뢰이익과 재산권을 과도하게 침해하거나 또 평등원칙에 위반되는 것으로 볼 수 없다.
4. 부담금의 부과율은, 입법목적 달성의 시급성·효율성과 부담금에 따른 재산권 침해의 정도를 감안한 필요성·합리성에 터잡은 입법자의 판단이 정책적·기술적인 재량의 범위를 뚜렷하게 벗어나지 않는 한, 헌법위반으로 볼 것은 아니다. 법이 정한 저율 및 고율의 부담금의 부과를 통한 택지재산권의 제한정도와 입법목적 달성을 위한 공익의 높은 비중 및 긴급성을 종합적으로 비교형량할 때, 법이 추구하는 목적과 법이 선정한 입법수단 사이에는 균형적인 관계가 성립한다.
adjobtTxt: 1998. 9. 19. 법률 제5571호로 폐지되기 전의 택지소유상한에관한법률(제정 1989. 12. 30. 법률 제4174호, 개정 1994. 12. 22. 법률 제4796호, 1995. 12. 29. 법률 제5108호, 1995. 12. 29. 법률 제5109호, 1997. 8. 30. 법률
제5410호) 제2조 제1호·제2호, 제4조, 제7조 제1항 제1호, 제8조, 제9조, 제11조 제1항 제5호, 제16조 제1항, 제18조 제1항, 제19조 제1호·제2호, 제20조 제1항 제1호·제3호·제8호, 제21조, 제22조, 제23조, 제24조 제1항, 제25조, 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제1조, 제2조, 제3조 제1항
refrnPrvsn: 1998. 9. 19. 법률 제5571호로 폐지되기 전의 택지소유상한에관한법률(제정 1989. 12. 30. 법률 제4174호, 개정 1994. 12. 22. 법률 제4796호, 1995. 12. 29. 법률 제5108호, 1995. 12. 29. 법률 제5109호, 1997. 8. 30. 법률 제5410호) 제3조, 제7조 제1항 제2호·제3호, 제10조, 제11조 제1항 제1 내지 제4호, 제12조 제1항, 제13조, 제14조, 제15조, 제16조 제2항, 제17조, 제18조 제2항·제3항·제4항, 제20조 제1항 제2호·제4호·제4호의2(1997. 8. 30. 법률 제5410호로 개정될 때 신설된 것)·제5호·제6호·제7호, 제31조, 제32조, 제39조 제1항·제3항·제5항, 제40조 제1항 제2호
지가공시및토지등의평가에관한법률(1989. 4. 1. 법률 제4120호로 제정되고 1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) 제10조
refrnPrcdnt: 1. 헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등, 판례집 10-2, 927
2. 헌재 1989. 3. 17. 88헌마1, 판례집 1, 9
헌재 1996. 2. 16. 96헌가2등, 판례집 8-1, 51
event: 청 구 인 별지 1 중 “청구인”란 기재와 같다.
당해사건　별지 1 중 “당해사건”란 기재와 같다.
eventCol1: 청구인|별지 1 중 "청구인"란 기재와 같다.
eventCol3: 당해사건|　별지 1 중 "당해사건"란 기재와 같다.
reason: 1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
별지 2 기재와 같다.
나. 심판의 대상 및 관련 조항
이 사건 심판의 대상은 1998. 9. 19. 법률 제5571호로 폐지되기 전의 택지소유상한에관한법률(제정 1989. 12. 30. 법률 제4174호, 개정 1994. 12. 22. 법률 제4796호, 1995. 12. 29. 법률 제5108호, 1995. 12. 29. 법률 제5109호, 1997. 8. 30. 법률 제5410호, 이하 "법"이라고 한다) 제2조 제1호&#183;제2호, 제4조, 제7조 제1항 제1호, 제8조, 제9조, 제11조 제1항 제5호, 제16조 제1항, 제18조 제1항, 제19조 제1호&#183;제2호, 제20조 제1항 제1호&#183;제3호&#183;제8호, 제21조, 제22조, 제23조, 제24조 제1항, 제25조, 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제1조, 제2조, 제3조 제1항의 위헌 여부이다. 위 조항들과, 청구인들이 심판의 대상으로 삼지는 아니하였지만 이와 관련되어 청구인들의 주장을 판단함에 있어 참고하여야 할 관련 조항들의 내용은 별지 3 기재와 같다. (일부 사건에 있어서는 법시행령 조항이나 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 등의 규정이 위헌이라고 주장하거나 법 제20조 제1항 제1항 소정의 부담금의 부과대상 제외사유가 불충분하게 규정되었다는 취지의 입법부작위 위헌확인을 구하는 경우도 있지만, 이러한 주장들은 결국 위 심판대상 조항들이 위헌이라고 주장하는 취지로 보아, 이들에 대하여는 별도로 판단하지는 아니한다.)
2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
(1)개인의 경우에는 가구별로 극히 제한적으로 정하여진 상한을 초과하여 택지를 소유하고 있다는 이유만으로, 그리고 법인의 경우에는 택지를 소유하고 있다는 이유만으로, 그 소유의 경위나 형태에 대한 배려나 적절한 매수청구 제도의 보완없이 처분의무 등을 부과하고, 이를 이행하지 않을 경우 일률적으로 연 4% 내지 연 11%의 고율의 부과율에 의한 초과소유부담금(이하 "부담금"이라고 한다)을 부과하는 것은, 실질적으로 수년 내에 재산을 무상으로 몰수하는 결과가 되어 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙에 반하고, 사유재산제를 근간으로 하는 헌법의 재산권 보장의 원칙에 위반되어 그 본질적 내용을 침해하는 것일 뿐만 아니라, 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 하는 헌법상의 자유경제질서의 기본원리에 위반되고, 나아가 헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당보상의 원칙에도 위반될 뿐더러, 택지에 대하여만 부과함으로써 택지소유자를 다른 토지소유자 또는 다른 재산소유자에 비하여 차별하는 것이 되어 평등의 원칙에도 위반된다.
(2)부담금은 대가가 없는 일정한 비율의 부담이라는 점에서는 조세와 다름없기 때문에, 그 부과는 종합토지세 등과의 관계에서 이중과세가 되고, 아무런 소득이 없음에도 과세하는 것이 되어 실질과세의 원칙에도 위반된다. 또 나대지의 범위를 규정한 법 제2조 제1호 나목이나, 택지를 이용&#183;개발하였거나 건축이 불가능한 경우 등을 부과대상에서 제외시키는 제20조 제1항 제1호&#183;제3호&#183;제8호 등의 규정들은 그 내용이 불명확하거나 지나치게 범위가 좁으며, 또 법 시행 이전부터 소유하고 있는 택지에 대하여도 부담금을 부과하는 근거가 명확하지 않다. 따라서 법의 부담금은 국가의 과세
권한을 일탈함으로써 조세법률주의에 위반되는 동시에 재산권을 침해하는 것이다.
(3)부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제2조, 제3조 제1항에 의하여 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 자에게도 부담금을 부과하도록 한 것은 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지한 헌법 제13조 제2항을 위반하여 재산권의 본질적 내용을 침해한 것인 동시에 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의의 존중을 규정한 헌법 제119조 제1항에 위반되고, 이미 소유하고 있던 택지의 처분 등을 강요하는 셈이 되어 거주이전의 자유 및 직업선택의 자유 내지는 영업활동의 자유마저 침해하는 것이 된다.
(4)부담금의 부과방법에 있어서도 법 제22조, 제23조는 지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 "지가공시법"이라 한다) 제10조에 의하여 아무런 구체적 기준도 없이, 그것도 부과기준일이 아닌 매년 1월 1일의 토지가격을 기준으로 하게 하는 등 행정기관의 자의에 의한 택지가격의 산정을 가능하게 하여 정확성을 결여하고 있고, 법 제2조 제1호 등은 부과대상인 택지에 해당되는지 여부를 공부상의 기재만으로 가리도록 하고 있으며, 택지 위에 무허가건물이 있고 사실상 그 철거가 어려운 경우에도 부담금을 부과하도록 하는 등 구체적 타당성을 결여하고 있어 재산권을 침해하고 있다.
(5)부담금 부과대상인 나대지의 범위를 규정한 법 제2조 제1호 나목, 개인에 대한 택지취득허가 기준을 규정한 제11조 제1항 제5호, 부과대상 제외토지의 범위를 규정한 제20조 제1항 제8호, 그리고 시행일을 규정한 부칙 제1조는 모두 그 구체적인 내용을 대통령령에 백지위임하여 헌법 제75조에 위반된다. 그리고 국가 등에 대
하여 법의 적용제외를 규정한 법 제4조와 서울 등의 대도시와 기타 지역에서의 소유상한을 달리 규정한 제7조 제1항 제1호 및 택지의 상황에 따른 부과율의 차등을 규정한 제24조 제1항 제1호&#183;제2호, 특별시&#183;광역시와 기타 지역의 법 시행시기에 차별을 둔 부칙 제1조는 합리적 이유없이 대상에 따른 차별을 하고 있어 평등의 원칙에 위반된다.
나. 법원의 위헌심판제청신청 기각결정 이유의 요지
(1)법은, 택지의 유한한 물적 특성과 가용택지의 과점에서 기인하는 폐해를 방지하기 위하여 택지를 소유할 수 있는 면적의 한계를 정하여 국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도하고 택지의 공급을 촉진함으로써 국민의 주거생활이 안정을 도모하고 사회공동체의 동화적 통합을 추구하기 위한 것이고, 국토의 효율적이고 균형있는 이용&#183;개발과 보전 등 공공복리의 목적을 달성하기 위한 것이다. 이러한 입법목적과 소유상한, 처분 또는 이용&#183;개발의무, 부담금 등 법에 의한 규제의 내용으로 보아, 법에 의한 제한이 사유재산권 자체를 부인하거나 재산권 등 헌법상 기본권의 본질적인 내용을 침해하는 정도로 과도하다고 할 수 없다.
(2)법 제2조 제1호 나목은 "지적법 제5조의 규정에 의한 지목이 대인 토지 중 영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지"로서 대통령령이 정하는 토지를 나대지로 정의하여 대통령령에 위임하고 있으므로, 헌법 제75조에 위반된다고 볼 수 없고, 법의 입법취지 등에 비추어 볼 때 나대지의 의미도 합리적 해석에 의하여 인식&#183;적용할 수 있으므로, 그 규정이 명확성을 결하였다고 할 수 없다.
(3)법인은 원칙적으로 택지를 소유할 수 없어 법인이 소유한 택지에 대하여는 부담금이 부과되는 것이나, 택지를 소유하고 있는 경우라도 법령 등에 의하여 그 택지의 이용&#183;개발 등이 금지&#183;제한된 때 등 불가피한 사정이 있는 경우에는 부담금을 부과하지 아니하도록 규정하고 있고 법인이 소유하는 택지를 허가받은 내용 또는 사용계획서에 따라 이용&#183;개발하는 때에는 부담금 부과대상 택지에서 제외된다고 해석되므로, 법인이 소유하는 택지를 합리적으로 이용하는 경우에 부담금 부과대상 택지에서 제외하는 규정이 없어서 위헌이라는 취지의 주장은 이유없다.
(4)법은 부칙 제1조에 의해 공포 후 2월이 경과한 날부터 시행하되, 부칙 제3조 제1항에 의하여 시행일부터 2년이라는 상당한 기간 동안 부담금 부과를 유예함으로써 그 기간 내에 택지를 처분하거나 이용&#183;개발하여 부담금의 부과라는 제재를 벗어날 수 있도록 하고 있을 뿐 아니라, 납부의무자는 원하는 경우 제31조의 규정에 의하여 건설교통부장관에게 당해 택지의 매수를 청구할 수 있도록 하고 있다. 또한 법이 시행되기 전부터 택지를 소유하고 있는 사람에게도 부담금을 부과할 수 있도록 하고 있는 것은 과거의 사실에 관하여 새로운 부담을 지우는 것이 아니라 계속된 사실 또는 새로운 법규 시행 후에 발생한 부과요건에 대하여 새로운 법령을 적용하는 것이다. 그러므로 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 자에게도 부담금을 부과할 수 있다고 하더라도 헌법에 위반된다고 할 수 없다.
(5)공법상의 부담금은 공법상의 의무이행의 확보를 위하여 부담금의 부과가 필요하고도 적정한 수단이라고 인정되는 경우에 허
용되는 것이므로 법에 의한 부담금 부과가 수단의 적정성 등 과잉금지의 원칙에 위반하여 국민의 재산권을 침해한다고 할 수 없다. 또한 법의 부담금과 종합토지세, 토지초과이득세는 그 입법목적, 과세대상토지, 과세표준과 세액 등이 서로 달라, 이중과세라 볼 수 없고, 부담금의 부과가 실질과세의 원칙이나 조세법률주의에 위반된다고 할 수도 없다.
(6)지가공시법에 의한 개별공시지가(또는 공시지가)에 의하여 택지가격을 산정하는 것은 그 가격이 토지가 가지는 객관적 가치를 평가함에 있어 기본적으로 적절하다고 보여지고, 산정과정에 있어 다소의 미비점이 있을 수 있으나, 평가상의 문제점은 사법적 심사에 의하여 보완될 수 있으며, 법 규정 자체에 위헌적 요소가 있는 것은 아니다.
(7)법의 입법목적이나 국민의 사회생활의 기본적인 터전으로서의 주거의 중요성, 도시계획구역 내에서 심화된 택지부족 현상, 특별시와 광역시에 일반적으로 공통된 열악한 주택보급율, 인구 대비 대지면적의 비율 등 제반 정책적 요인에 비추어 볼 때 법 제2조, 제3조가 도시계획구역 내의 토지 중 주택이 건축되어 있는 토지와 장래 주택의 부지로 사용될 가능성이 높다고 보여지는 지목이 대인 토지 중 영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지 즉 택지를 규제대상으로 하고, 제7조가 특별시와 광역시에 동일한 소유상한을 적용하는 것, 이와 같은 지역과 그 밖의 지역 사이에 소유상한을 달리 정한 것이 불합리한 차별로서 평등권을 보장한 헌법 제11조에 위반된다고 할 수 없다.
다. 건설교통부장관의 의견
(1)택지소유상한제는 도시민 1인당 택지면적이 절대적으로 부족한 우리의 국토여건과 지금까지 우리 사회의 소득배분의 왜곡을 심화시켜 온 비정상적인 토지 소유현상에 대처하여, 기본적으로 부의 축적수단으로 이용되어 왔던 토지 중에서 특히 국민의 주거생활 안정에 필수적인 도시지역의 택지에 대하여 모든 국민의 생존권 확보 차원에서 이를 소유할 수 있는 면적의 한계를 정함으로써, 투기목적의 토지보유를 억제하여 편중된 소유현상을 완화하고, 개발이익의 사유화를 방지하기 위하여, 헌법 제37조 제2항, 제119조 제2항, 제122조 등의 규정에 근거한 이른바 토지공개념 제도의 일환으로 도입된 것이다. 이 제도는 재산권, 특히 토지소유권 행사의 헌법적 한계에 따라 국토의 효율적이고 균형있는 개발을 꾀하고자 하는 것이고, 그 내용을 보면 법 시행 이후에 소유상한을 초과하는 택지의 취득을 제한함과 동시에 법 시행 당시 상한을 초과하는 택지의 소유자는 이를 2년 이내에 처분하거나 이용&#183;개발하도록 하고, 이를 이행하지 않을 경우 부담금을 부과하는 것을 기본으로 하면서 나아가 부담금의 부과를 원하지 않는 토지소유자를 위하여 국가에 대한 매수청구권을 인정하고 있다. 따라서, 토지를 무상으로 몰수하는 효과를 가져와 사유재산제를 부인하는 동시에 비례의 원칙이나 과잉금지의 원칙에 위반되어 재산권의 본질적 내용을 침해한다거나, 우리 헌법상의 자유경제질서의 원리에 위반된다고 할 수 없고, 정당보상의 원칙에 위반된다고도 할 수 없다.
(2)부담금제도는 경제정책적 또는 조정적 기능을 수행하는 행정의무의 확보수단인 점에서 조세와 유사하기는 하나, 종합토지세 등과는 그 입법목적, 과세대상토지, 과세표준과 세액 등이 서로 달
라, 그 성격을 달리하면서 상호 보완적인 기능을 하는 것이기 때문에 이중과세라 볼 수 없고, 법 제2조 제1호 나목이나 제20조 제1항 등은 그 내용 또한 모두 명확하고 입법목적에 따른 합리적인 것이어서 재산권을 침해하거나 조세법률주의에 위반된다고 할 수 없다.
(3)또 법은 그 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 자에게는 그 재산권을 보장하기 위하여 부칙 제3조 제1항에서 시행일부터 2년이라는 상당한 기간 동안 부담금의 부과를 유예함으로써 그 기간 내에 상한면적을 초과하는 택지를 처분하거나 이용&#183;개발하여 부담금의 부과라는 제재에서 벗어날 수 있도록 하고 있을 뿐 아니라, 제20조 제1항 제1호에서 이용&#183;개발한 택지에 대하여는 부담금 부과대상에서 제외토록 하고, 제31조에서 매수청구권을 인정하여 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 국민의 재산권 보장과 법이 추구하는 목적달성과의 조화를 도모하고 있으므로, 법 시행 이전부터 소유하고 있는 택지에 대한 부담금의 부과가 소급입법금지의 원칙에 위반된다고도 할 수 없다.
(4)부담금의 산정에 있어서도 법은 사회경제적 환경이나 해당 택지의 구체적 용도 등을 고려하여 전문적&#183;기술적으로 소유상한과 부과율을 정하고 있으며, 택지가격의 산정은 종전의 지가공시법 등의 미비점을 법률개정을 통하여 보완하는 한편, 부과기준일 당시의 공시지가에 의하여 부과함으로써 정확성을 유지하고 있고, 법인 소유의 택지에 대하여도 법령에 의하여 그 택지의 이용&#183;개발 등이 금지, 제한된 때와 같이 불가피한 사정이 있거나 허가받은 내용 또는 사용계획서에 따라 이를 이용&#183;개발하는 경우에는 부담금의
부과대상에서 제외하고 있으므로, 합리성을 갖추고 있다.
(5)부담금제도가 자의적으로 택지를 소유하고 있는 자를 불합리하게 차별하고 있는 것으로 볼 수 없고, 국가 등에 대하여 적용제외를 규정한 제4조나 서울 등의 대도시에서의 소유상한을 규정한 제7조 제1항 제1호, 부과율의 차등을 규정한 제24조 제1항 제1호&#183;제2호 모두 사회경제적 제반 사정을 고려하여 법의 입법취지에 부합하는 합리적인 차별을 규정한 것에 불과하며, 제2조 제1호 나목, 제20조 제1항 제3호 및 제8호, 부칙 제1조가 그 구체적 내용을 대통령령에 백지위임하고 있다고도 볼 수 없다.
라.서울 용산구청장 등 관련구 구청장들의 의견
건설교통부장관의 의견과 대체로 같다.
3. 판　단
가. 재산권 보장과 토지재산권의 사회적 의무성
우리 헌법은 제23조 제1항 제1문에서 "모든 국민의 재산권은 보장된다."고 규정하고, 제119조 제1항에서 "대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다."고 규정함으로써, 국민 개개인이 사적 자치(私的 自治)의 원칙을 기초로 하는 자본주의 시장경제질서 아래 자유로운 경제활동을 통하여 생활의 기본적 수요를 스스로 충족할 수 있도록 하면서, 사유재산의 자유로운 이용&#183;수익과 그 처분 및 상속을 보장하고 있다. 이는 이러한 보장이 자유와 창의를 보장하는 지름길이고 궁극에는 인간의 존엄과 가치를 증대시키는 최선의 방법이라는 이상을 배경으로 하고 있는 것이다(헌재 1993. 7. 29. 92헌바20, 판례집 5-2, 36, 44; 1989. 12. 22. 88헌가13, 판례집 1, 357, 368). 현실적으로 재산권은
기본권의 주체로서의 국민이 각자의 인간다운 생활을 자기 책임하에 자주적으로 형성하는데 필요한 경제적 조건을 보장해 주는 기능을 하는 것으로서, 재산권의 보장은 곧 국민 개개인의 자유실현의 물질적 바탕을 의미한다고 할 수 있고, 따라서 자유와 재산권은 상호보완관계이자 불가분의 관계에 있다고 할 것이다(헌재 1998. 12. 24 89헌마214등, 판례집 10-2, 927, 945).
그러나 한편 헌법 제23조 제1항 제2문은 재산권은 보장하되 "그 내용과 한계는 법률로 정한다."고 규정하고, 동조 제2항은 "재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다."고 규정하여 재산권 행사의 사회적 의무성을 강조하고 있다. 이러한 재산권 행사의 사회적 의무성은 헌법 또는 법률에 의하여 일정한 행위를 제한하거나 금지하는 형태로 구체화될 것이지만, 그 정도는 재산의 종류, 성질, 형태, 조건 등에 따라 달라질 수 있다. 따라서 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 지닌 사회적인 연관성과 사회적 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 보다 더 광범위한 제한이 허용된다고 할 것이다. 즉, 특정 재산권의 이용이나 처분이 그 소유자 개인의 생활영역에 머무르지 아니하고 일반 국민 다수의 일상생활에 큰 영향을 미치는 경우에는 입법자가 공동체의 이익을 위하여 개인의 재산권을 규제하는 권한을 더욱 폭넓게 가진다. 그런데 토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용토지 면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면에, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능에 있어서나 국민경제의 측면에서 다른 재산권과 같게 다룰 수 있는 성질의 것이 아니므로 공동
체의 이익이 보다 더 강하게 관철될 것이 요구된다고 할 것이다(헌재 1989. 12. 22. 88헌가13, 판례집 1, 357, 372; 1998. 12. 24. 89헌마214등, 판례집 10-2, 927, 945-946 참조). 따라서 헌법 제122조는 토지가 지닌 위와 같은 특성을 감안하여 "국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용&#183;개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다."고 규정함으로써, 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있는 것이다.
나. 택지소유 상한제도의 연혁 및 위헌성 심사의 기준
(1) 택지소유 상한제도의 연혁
전통적으로 가족중심의 농업사회였던 우리나라의 국민은 토지소유에 대한 집착이 강하였고 이러한 경향은 고도의 산업사회가 된 현대에 와서도 크게 변하지 않은데다가, 인구에 비하여 가용토지 면적이 절대적으로 부족한 데서 오는 공급과 수요의 불균형, 급속한 산업화&#183;도시화 현상과 이에 따른 도시인구 집중 등에 기인한 도시지역 토지가격의 지속적 상승현상으로 말미암아, 기업이나 개인을 막론하고 생산과 주거에 필요한 면적 이상의 토지를 보유하여 토지를 치부(致富)의 수단으로 삼으려는 경향이 있어 왔다.
이러한 가용토지의 부족과 토지가격의 상승은 국민의 일상생활과 경제 전반에 걸쳐 여러 가지 난제를 던져주었던 것이 법 제정 당시의 상황이었고, 택지의 경우 이러한 현상은 더욱 뚜렷하였다. 법이 제정될 당시의 통계를 살펴보면, 1980년대 후반의 서울&#183;부산&#183;대구&#183;광주 등 우리나라 주요 도시에서의 주택보급율은 50～60% 정도의 낮은 수준이어서 도시 주택문제가 심각한 상황이었고,
주택의 질적 수준에 있어서도 1985년의 주택 평균규모는 약 72㎡로서 국민 1인당 주거면적이 약 11㎡에 불과한 형편이었다. 뿐만 아니라 주택건설에 필요한 대지는 일부 계층에 편중되어, 먼저 법 시행 이전에 개인이 소유하고 있는 토지의 소유상황을 보면, 5%에 해당하는 소수의 개인이 그 전체의 약 60%에 해당하는 대지와 35%에 해당하는 공장용지를 소유하고 있었다.
이와 같은 상황 아래, 계속적인 지가의 상승, 토지투기의 악순환, 그에 따른 부(富)의 왜곡된 분배 등을 시정하고자, 1989년 소위 "토지공개념(土地公槪念)"에 대한 본격적인 논의가 진행되었고, 이 과정에서 토지초과이득세법과 개발이익환수에관한법률 등 토지공개념을 실현하기 위한 일련의 법제가 마련되었는데, 입법자는 인간다운 생활의 가장 근본적인 요소라고 할 수 있는 주거문제를 해결하기 위하여 국민 각자가 생활을 영위함에 있어 반드시 필요로 하는 택지를 적정한 한도 내에서만 소유할 수 있도록, 1989. 12. 30. 법률 제4174호로 법을 제정하였다. 그러나 최근의 사회적&#183;경제적 상황의 변화로 인하여 법은 시행한 지 채 10년도 못되어 1998. 9. 19. 법률 제5571호로 폐지되었다.
(2) 택지소유 상한제도의 법적 성격 및 위헌성 심사의 기준
헌법 제23조에 의하여 재산권을 제한하는 형태에는, 제1항 및 제2항에 근거하여 재산권의 내용과 한계를 정하는 것과, 제3항에 따른 수용&#183;사용 또는 제한을 하는 것의 두 가지 형태가 있다. 전자는 "입법자가 장래에 있어서 추상적이고 일반적인 형식으로 재산권의 내용을 형성하고 확정하는 것"을 의미하고, 후자는 "국가가 구체적인 공적 과제를 수행하기 위하여 이미 형성된 구체적인 재
산적 권리를 전면적 또는 부분적으로 박탈하거나 제한하는 것"을 의미한다. 그런데 법은, 택지의 소유에 상한을 두거나 그 소유를 금지하고, 허용된 소유상한을 넘은 택지에 대하여는 처분 또는 이용&#183;개발의무를 부과하며, 이러한 의무를 이행하지 아니하였을 때에는 부담금을 부과하는 등의 제한 및 의무부과 규정을 두고 있는바, 위와 같은 규정은 헌법 제23조 제1항 및 제2항에 의하여 토지재산권에 관한 권리와 의무를 일반&#183;추상적으로 확정함으로써 재산권의 내용과 한계를 정하는 규정이라고 보아야 한다.
한편 재산권이 헌법 제23조에 의하여 보장된다고 하더라도, 입법자에 의하여 일단 형성된 구체적 권리가 그 형태로 영원히 지속될 것이 보장된다고까지 하는 의미는 아니다. 재산권의 내용과 한계를 정할 입법자의 권한은, 장래에 발생할 사실관계에 적용될 새로운 권리를 형성하고 그 내용을 규정할 권한뿐만 아니라, 더 나아가 과거의 법에 의하여 취득한 구체적인 법적 지위에 대하여까지도 그 내용을 새로이 형성할 수 있는 권한을 포함하고 있는 것이다. 그러나 이러한 입법자의 권한이 무제한적인 것은 아니다. 이 경우 입법자는 재산권을 새로이 형성하는 것이 구법에 의하여 부여된 구체적인 법적 지위에 대한 침해를 의미한다는 것을 고려하여야 한다. 따라서 재산권의 내용을 새로이 형성하는 규정은 비례의 원칙을 기준으로 판단하였을 때 공익에 의하여 정당화되는 경우에만 합헌적이다. 즉, 재산권의 내용을 새로이 형성하는 법률이 합헌적이기 위하여서는 장래에 적용될 법률이 헌법에 합치하여야 할 뿐만 아니라, 또한 과거의 법적 상태에 의하여 부여된 구체적 권리에 대한 침해를 정당화하는 이유가 존재하여야 하는 것이다.
따라서 아래에서는 위와 같은 기준에 따라, 법의 위헌 여부를 살펴보기로 한다. 법의 규정내용을 크게 보면, 첫째로 가구별 택지소유의 상한을 설정하거나 법인의 택지소유를 금하고, 둘째로 이러한 소유상한을 초과한 택지 등에 대하여 처분 또는 이용&#183;개발의무를 부과하는 한편, 셋째로 이러한 의무를 이행하지 아니하는 택지소유자에 대하여 부담금을 부과하는 것의 세 가지로 나누어 볼 수 있으므로, 아래에서는 이에 관하여 차례로 나누어 살펴보기로 한다.
다. 택지소유의 상한을 설정하거나 택지소유를 금하는 제한규정의 위헌 여부
(1) 제한의 내용
법은 제2조 제1호에서 법의 적용대상이 되는 택지를 "주택이 건축되어 있는 토지(주택의 부속토지를 포함한다)," "지적법 제5조의 규정에 의한 지목이 대(垈)인 토지 중 영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지로서 대통령령이 정하는 토지(나대지)" 및 "제15조의 규정에 의한 개발택지" 중의 하나라고 정의하고, 제3조에서 "이 법은 도시계획법 제2조에 의한 도시계획구역 안의 택지에 한하여 이를 적용한다."고 규정하여 적용대상지역을 한정한 후, 제7조 제1항에서 1가구의 구성원 전부가 소유할 수 있는 택지의 총면적의 한계(가구별 소유상한)를 특별시 및 광역시 지역의 택지는 660㎡, 그 외의 시지역(동지역에 한함)의 택지는 990㎡, 나머지 지역의 택지는 1,320㎡로 각 규정하고 있다. 그리고 법인(법인격이 없는 사단&#183;재단 기타 단체를 포함한다)에 대하여는 제8조에서 원칙적으로 택지를 소유할 수 없도록 규정하면서, 다만 제4조에서는 "이 법은 국가&#183;지방자치단체&#183;한국토지공사&#183;대한주택공사 기타 대통령령
이 정하는 정부투자기관 및 공공단체가 소유하는 택지에 대하여는 이를 적용하지 아니한다."고 규정하고 있다.
그리고 법은 제10조 제1항에서 "개인이 매매&#183;교환&#183;증여 기타 계약을 원인으로 하여 가구별 소유상한을 초과하여 택지를 취득하거나 법인이 계약을 원인으로 하여 택지를 취득하고자 할 때에는 당해 계약(예약을 포함한다. 이하 같다) 체결 전에 관할 시장&#183;군수 또는 자치구의 구청장(이하 ‘시장&#183;군수’라 한다)의 허가를 받아야 한다."고 규정하는 한편, 제11조 제1항 및 제12조 제1항에서는 "주택 외의 건축물을 건축하기 위하여 택지를 취득하는 경우," "택지를 조성하거나 주택을 건축하여 이를 타인에게 처분 또는 임대하는 것을 업으로 하는 사업자가 당해 목적으로 택지를 취득하는 경우," "법인이 그 업무를 수행하기 위하여 필요한 주택 외의 건축물을 건축하기 위하여 택지를 취득하는 경우," "기타 대통령령이 정하는 목적을 위하여 택지를 취득하는 경우" 등과 같이 위 조항에서 규정하고 있는 경우에 한하여 허가를 할 수 있도록 규정하고 있고, 제13조 내지 제15조에서는 그 밖의 경우의 택지취득에 관하여 규정하고 있다.
한편 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제2조 제1항은 "이 법 시행 당시(제7조 제1항 제2호 및 제3호의 지역의 경우에는 당해 지역의 택지에 대한 이 법의 시행 당시를 말한다. 이하 같다) 가구별 소유상한을 초과한 택지 및 법인소유의 택지는 제10조 내지 제15조의 규정에 의한 허가를 받거나 신고 또는 통보를 한 택지로 본다."고 규정하여 법 시행 이전부터 이미 소유하고 있는 택지도 법에 의한 규제대상이 됨을 분명히 하고 있다.
그리고 한편 제9조는 택지면적의 산정방법에 관하여 "일단의 토지 위에 주택, 주거용과 주거용 외의 복합용도로 사용되는 건축물 또는 주택과 주택 외의 건축물이 건축되어 있는 경우 등에 있어서 당해 일단의 토지 중의 택지(주택의 부속토지를 포함한다) 면적의 산정방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다."고 규정하고, 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제1조는 "이 법은 공포후 2월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 특별시&#183;광역시 지역 외의 도시계획구역 안의 택지에 대하여는 대통령령이 정하는 날부터 시행한다."고 규정하여, 각 그 세부사항을 대통령령에 위임하고 있다(다만 특별시&#183;광역시 지역 외의 택지에 대하여는 대통령령이 시행일을 규정하지 않았기 때문에, 위 지역 외의 지역에 있어서의 990㎡ 및 1,320㎡의 소유상한은 실제로 시행된 바 없다).
요컨대 법은, 위와 같이 정의된 택지에 관하여 그 소유시기와 상관없이 개인은 가구별로 정한 소유상한을 초과하여 이를 소유할 수 없도록 하고, 법인에 대하여는 아예 택지의 소유를 금지하면서, 개인이 가구별 소유상한을 초과하여 택지를 취득하거나 법인이 택지를 취득하고자 하는 경우에는 시장&#183;군수의 허가를 받도록 하는 한편, 법 시행 이전부터 가구별 소유상한을 초과하여 소유하고 있는 택지 및 법인소유의 택지에 대하여도 법에 의한 규제가 적용됨을 선언하고 있다.
(2) 택지소유 상한을 설정한 것의 위헌 여부
우선, 법이 개인에 대하여는 가구별 택지소유의 상한을 설정하고, 법인에 대하여는 택지의 소유를 금지한 것이 헌법상의 재산권 보장의 원칙에 위반되는 것인지 여부에 관하여 살펴본다. 그런데
앞에서 본 바와 같이, 재산권의 내용을 새로이 형성하는 법률에 대하여는, "법이 장래에 있어서 재산권을 제한하는 것이 헌법에 합치되는가" 하는 관점과 "법이 구법상태에서 이미 취득한 재산권을 제한하는 것이 헌법에 합치되는가" 하는 두 가지 관점에서 그 위헌성을 심사하여야 하기 때문에, 아래에서는 이에 따라 법 시행 이후 택지를 소유하려고 하는 경우와 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 경우를 나누어 살펴보기로 한다.
(가) 법 시행 이후 택지를 소유하려는 경우
입법자가 헌법 제23조 제1항 및 제2항에 의하여 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서는, 헌법상의 재산권 보장의 원칙과 재산권의 제한을 요청하는 공익 등 재산권의 사회적 제약성을 비교형량하여, 양 법익이 조화와 균형을 이루도록 하여야 한다. 입법자가 형성의 자유의 한계를 넘었는가 하는 것은 비례의 원칙에 의하여 판단하게 된다. 공익을 실현하기 위하여 입법자가 적용한 구체적 수단이 비례의 원칙에 합치된다고 하기 위해서는, 우선 그 입법목적이 정당하여야 하고, 입법자가 선택한 수단이 의도하는 입법목적을 달성하고 촉진하기에 적정하여야 하며, 입법목적을 달성하는데 있어서 효율적인 여러 수단 중에서 가장 기본권을 존중하고 적게 침해하는 수단을 사용하여야 하고, 법률에 의하여 기본권이 침해되는 정도와 법률에 의하여 실현되는 공익의 비중을 전반적으로 비교형량하였을 때 양자 사이의 적정한 비례관계가 성립하여야 한다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등, 판례집 10-2, 927, 948 참조).
1) 입법목적의 정당성
법은 제1조에서 "이 법은 택지를 소유할 수 있는 면적의 한계를
정하여 국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도하고 택지의 공급을 촉진함으로써 국민의 주거생활의 안정을 도모함을 목적으로 한다."고 그 입법목적을 스스로 규정하고 있다. 앞에서 본 바와 같이, 토지공개념 제도의 일환으로 법이 제정된 입법배경을 고려하면, 법의 진정한 입법목적은 도시계획구역 안에 거주하는 국민 누구나가 유사한 면적의 택지를 소유할 수 있도록 택지를 분배하고자 하는 것이라기 보다는, 실수요자가 아님에도 지가상승을 기대하고 토지투기 등의 목적으로 토지를 필요 이상으로 보유함으로써 실수요자의 토지소유와 이용을 가로막는 사회적&#183;국민경제적으로 유해한 행위를 방지하여, 궁극적으로 택지의 적정한 공급을 가능하게 하고, 이로써 국민의 주거생활의 안정을 꾀하고자 하는 것이다.
위와 같은 입법목적은 국가가 입법을 통하여 추구할 수 있는 정당한 공익이자, 헌법 제35조 제3항에 규정된 국가의 의무(주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 할 의무)이며, 헌법 제122조에 의한 국토의 효율적이고 균형있는 이용&#183;개발과 보전을 위하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있는 권한에도 그 헌법적 근거를 두고 있는 것이므로, 법의 목적은 정당하다 아니할 수 없다.
2) 수단의 적정성
법이 택지에 관하여 원칙적으로 개인에 대해서는 가구별로 정한 소유상한을 초과하여 이를 소유할 수 없도록 하고 법인에 대해서는 택지의 소유를 금지하는 것은, 소수의 국민에게 주택건설에 필요한 택지가 과도하게 편중되는 것을 방지하고, 이로써 택지 공급을 원활하게 하고자 하는 것이다. 따라서 법이 선택한 위와 같은
"택지소유의 제한"이라는 방법이 실제로 "택지공급의 촉진"과 "주거생활의 안정"이라는 입법목적을 달성하는 데 어느 정도 기여한다고 볼 수는 있다. 그러나 법은 규제대상을 택지로만 한정하고 있는 관계로, 아무리 불필요한 것이라고 하더라도 사무실이나 점포 등과 같은 비주거용 건축물이 건축되어 법 소정의 택지에 해당되지 않게 되면 법의 규제대상에서 제외되기 때문에, 부담금의 부과 등을 피하기 위하여 나대지를 불필요하게 비주거용 용도로 저밀도개발을 하거나 기존의 택지를 다른 용도로 전용을 하는 등의 현상을 초래하는 결과, "택지의 공급을 촉진함으로써 국민의 주거생활의 안정을 도모"한다는 입법목적의 달성에 있어서는 상당히 제한적으로만 기능할 수밖에 없는 불합리한 점이 있다고 할 수 있다. 따라서 법이 그 목적 달성을 위하여 그 규제대상 토지를 택지로 제한하는 것을 정책수단 선택의 문제로서 일단 수긍한다 치더라도, 위와 같은 규제대상 토지의 범위의 제한으로 발생하는 불합리성은, 택지소유의 상한이나 부담금 부과율의 조정 등 기타 어떠한 방법으로든지 보완되어야 할 것이다(헌재 1994. 7. 29. 92헌바49등, 판례집 6-2, 64, 100 참조).
3) 수단의 최소침해성
가)입법자는 공익실현을 위하여 기본권을 제한하는 경우에도 입법목적을 실현하기에 적합한 여러 수단 중에서 되도록 국민의 기본권을 가장 존중하고 기본권을 최소로 침해하는 수단을 선택하여야 한다. 기본권을 제한하는 규정은 기본권 행사의 "방법"을 규제하는 규정과 기본권 행사의 "가부(可否)"를 규제하는 규정으로 구분할 수 있다. 침해의 최소성의 관점에서, 입법자는 그가 의도하
는 공익을 달성하기 위하여 우선 기본권을 보다 더 적게 제한하는 단계인 기본권 행사의 방법에 관한 규제로써 공익을 실현할 수 있는가를 시도하고, 이러한 방법으로는 공익달성이 어렵다고 판단되는 경우에 비로소 그 다음 단계인 기본권 행사의 가부에 관한 규제를 선택하여야 한다(헌재 1998. 5. 28. 96헌가5, 판례집 10-1, 541, 556 참조).
개인이 가구별 소유상한을 초과하여 택지를 소유하거나 법인이 택지를 소유하고자 하는 경우에는 법에 정해진 사유에 해당하는 경우를 제외하고는 허가를 받을 수 없으므로, 이 경우 택지재산권을 행사할 수 있는 길이 처음부터 막혀 있다. 따라서 법이 택지소유 상한을 정한 것은 기본권 행사의 방법이 아니라 그 가부에 관한 규제에 해당한다. 이와 같은 택지소유 상한의 설정은 재산권을 매우 강하게 제한하는 조치로서, 토지투기와 지가상승을 억제하기 위하여 가능한 모든 방법을 사용하고 소진한 후에 비로소 고려될 수 있는 최종적 수단이어야 한다. 그 때문에 입법자는 택지소유 상한제도를 도입하기 전에 이를 시행하는 것이 공익상의 이유로 필연적으로 요청되는가, 특히 택지소유 상한제도가 헌법상의 자유경제질서에 대하여 초래하는 충격적인 효과를 고려할 때 이 제도를 시행함으로써 입법목적의 달성에 있어서 어느 정도의 효과를 기대할 수 있는가를 신중하게 살펴보아야 한다.
국민의 주거생활의 안정이라는 목적을 달성하기 위한 방법으로서, 지가 상승률이나 부동산투기의 정도, 택지공급 상황, 주택 사정 등 여러 요인들에 따라 각종 종합토지세나 토지초과이득세 등의 토지세제의 개선, 이미 시행되고 있는 토지거래허가제에 의한 투기
억제, 개발이익환수제, 토지실명제, 각종 행정지도 등 다양한 조치나 수단이 고려될 수 있다. 그러나 과거 우리의 경험에 비추어 위와 같은 제도들만으로는 입법목적을 달성하기 어려우리라는 예측이 가능하고, 법 제정 당시의 심각한 현상을 극복하기 위해서는 택지소유 상한이라는 강력한 처방이 필요하다는 입법자의 판단이 명백히 잘못되었다고 볼 수 없으므로, 택지소유 상한제도 그 자체는 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 정도를 넘는 과도한 조치라고 말할 수 없다. 그리고 특히 법인의 경우에는 주거를 목적으로 하는 택지재산권의 개인연관적 성격이 거의 희박하여 개인의 경우에 비하여 침해의 정도가 심각하지 아니하고, 사무실이나 공장 등의 생산수단을 소유하기 위한 대지는 법의 규제대상에서 제외되고 있으며, 그 밖에도 법이 정하는 일정한 경우에는 허가를 받아 택지를 취득할 수 있으므로, 법인에 대하여 원칙적으로 택지소유를 금하고 있는 것이 과잉금지원칙에 어긋난다고 할 수 없다고 할 것이다.
나)그러나 한편, 비록 개인에 대하여 택지의 소유상한을 설정하는 것이 헌법적으로 허용된다고 하더라도, 이때 설정된 소유상한의 정도가 지나치게 낮을 경우에는 최소침해성의 원칙에 위반될 소지가 있다. 법 제7조 제1항은 개인의 경우에 있어 가구별 택지소유의 상한을, 특별시 및 광역시 지역의 택지는 660㎡(약 200평), 그 외의 동지역의 시지역의 택지는 990㎡(약 300평), 나머지 도시계획구역 안의 택지는 1,320㎡(약 400평)로 제한하고 있다(다만 앞에서 본 바와 같이 특별시&#183;광역시 지역 이외의 택지에 대하여는 대통령령이 시행일을 규정하지 않았기 때문에, 이에 관한 소유상한은 시행되지 않은 채 법이 폐지되었다).
입법자가 택지에 대하여 규제를 함에 있어서는, 택지가 재산증식의 수단이나 투기의 대상이 되기도 하지만, 그 보다는 그것이 일차적으로 인간의 존엄과 가치를 가진 개인의 주거로서, 그의 행복을 추구할 권리와 쾌적한 주거생활을 할 권리를 실현할 장소로 사용된다는 점을 고려하여야 한다. 앞에서 본 바와 같이, 재산권은 개인이 각자의 인생관과 능력에 따라 자신의 생활을 형성하도록 물질적&#183;경제적 조건을 보장해 주는 기능을 하는 것으로서, 재산권의 보장은 자유실현의 물질적 바탕을 의미하고, 자유와 재산권은 상호보완관계이자 불가분의 관계에 있는 것이기 때문이다. 지가상승과 토지투기를 목적으로 택지를 소유하는 것을 방지하고자 하는 입법목적의 관점에서는 입법자가 택지소유의 상한을 낮게 정할수록 실수요 없이 투기용으로 택지를 소유하는 가능성을 보다 더 효율적으로 봉쇄할 수 있지만, 한편으로는 개인마다 인생관과 경제적 능력에 따라 자유실현의 방법이 다를 수 있고 택지가 개인의 삶의 장소로서 그의 인간으로서의 존엄성과 행복추구권을 실현하는 데 있어서의 근본요소라는 점을 고려할 때, 소유상한을 너무 낮게 책정하는 것은 개인의 자유실현의 범위를 지나치게 제한하는 것이라는 점을 인식하여야 한다. 따라서 택지를 투기용으로 보유하는 경우에는 200평 미만을 소유하고 있다고 하더라도, 국민경제의 관점에서 바람직하지 않은 것으로서 과다한 소유라고 할 수 있으나, 개인이 자신의 인격실현과 불가분적으로 연관되어 택지를 사용하는 경우에는 경우에 따라 200평 이상의 택지를 소유하고 있다고 하더라도 과다하다고 할 수 없는 경우도 있을 수 있다. 그러므로 택지소유의 상한은 택지의 다양한 사용가능성을 고려하여, 택지를 통한
개인의 적정한 자유실현도 가능하게 하면서 또한 동시에 타인의 택지소유도 가능하게 하는 선에서 결정되어야 한다. 다시 말하자면 개인이 어느 정도로 택지를 소유하는 것이 그 자체로 너무 과다하여 타인이 필요로 하는 택지의 공급을 저해하는 요인으로 작용하는가 하는 기준, 즉 적정한 택지공급의 관점에서 택지소유의 상한이 판단되어야 한다. 그러나 법의 규정 내용과 같이, 소유목적이나 택지의 기능에 따른 예외를 전혀 인정하지 아니한 채 일률적으로 660㎡로 소유상한을 제한함으로써, 어떠한 경우에도 어느 누구라도 660㎡를 초과하는 택지를 취득할 수 없게 한 것은, "적정한 택지공급"이라고 하는 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 정도를 넘는 과도한 제한이라고 하지 않을 수 없다. 따라서 택지소유의 상한을 지나치게 낮게 정한 법 제7조 제1항 제1호는 헌법상의 재산권을 과도하게 침해하는 위헌적인 규정이다.
4) 법익의 균형성
법익의 균형성 원칙은 법률을 통하여 달성하려는 공익과 법률이라는 수단이 초래하는 기본권 제한의 정도를 비교형량하여, 법률을 통하여 달성하려는 공익이 그 중요성에 있어서 기본권 침해의 정도와 적정한 비례관계를 유지할 것을 요구한다.
소수의 국민이 도시지역에서 필요 이상의 과다한 택지를 소유하면서 이를 자신만의 주거용이나 투기용 부동산 등으로 활용한다는 것은 곧 다수의 도시민이 필요불가결한 최소한의 택지를 소유할 수 없다는 것을 의미하며, 이는 택지의 이용과 처분이 소유자의 개인적 영역에 머무르지 아니하고 타인의 자유권 행사에 큰 영향을 미친다는 것을 뜻한다. 모든 국민이 한정된 택지에 삶의 터전을 두
고 있다는 점을 고려할 때, 택지의 사회적 중요성은 매우 크다고 할 수 있다. 따라서 택지의 사회적 기능, 택지소유권의 사회적 의무성, 도시에서의 택지 및 주택문제의 심각성 등을 종합하여 판단할 때, 택지소유 상한제도 그 자체는 국민이 수인하여야 하는 사회적 제약의 범위를 넘는다고 볼 수 없고, 토지재산권의 제한을 통하여 실현하고자 하는 공익의 비중과 택지소유 상한제도에 의하여 발생하는 토지재산권의 침해의 정도 사이에 적정한 비례관계가 성립한다고 보이므로, 법익균형성의 요건이 충족되었다고 할 수 있다.
그러나 이미 앞에서 살펴본 바와 같이, 입법자가 소유상한을 지나치게 낮게 설정한 것은 택지의 강화된 사회적 의무성에도 불구하고 개인의 자유실현의 물질적 바탕으로서의 택지재산권의 기능을 충분히 고려하지 않았기 때문에, 재산권침해의 효과와 소유상한을 통하여 달성하려는 "적정한 택지공급"이라는 공익 사이의 합리적인 비례관계를 명백히 벗어났다고 판단된다.
(나) 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 경우
1) 소급입법에 의한 재산권 침해 여부
청구인들은 법 시행 이전부터 이미 소유하고 있는 택지에 대하여도 택지소유 상한 등의 제한을 적용하는 것은 소급입법에 의한 재산권 침해를 금지한 헌법 제13조 제2항에 위반된다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다.
과거의 사실관계 또는 법률관계를 규율하기 위한 소급입법의 태양에는 이미 과거에 완성된 사실&#183;법률관계를 규율의 대상으로 하는 이른바 진정소급효의 입법과 이미 과거에 시작하였으나 아직 완성되지 아니하고 진행과정에 있는 사실&#183;법률관계를 규율의 대
상으로 하는 이른바 부진정소급효의 입법이 있다. 헌법 제13조 제2항이 금하고 있는 소급입법은 전자, 즉 진정소급효를 가지는 법률만을 의미하는 것으로서, 이에 반하여 후자, 즉 부진정소급효의 입법은 원칙적으로 허용되는 것이다. 다만 이 경우에 있어서도 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호의 요청 사이의 비교형량 과정에서, 신뢰보호의 관점이 입법자의 형성권에 제한을 가하게 된다(헌재 1989. 3. 17. 88헌마1, 판례집 1, 9, 17-18; 1996. 2. 16. 96헌가2등, 판례집 8-1, 51, 84-89 참조).
그런데 법은, 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제2조 제1항 및 제2항에서 법 시행 이전부터 이미 소유하고 있는 택지에 대하여는 기존의 소유권을 인정하면서도, 장래에 있어서 처분 또는 이용&#183;개발의무를 부과하고 있다. 법의 위와 같은 규제는 법률이 이미 종결된 과거의 사실 또는 법률관계에 사후적으로 적용함으로써 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정소급효의 입법과는 다른 것으로서, 이는 아래에 보는 바와 같이 종래의 법적 상태의 존속을 신뢰한 기존의 택지소유자에 대한 신뢰보호의 문제일 뿐, 소급입법에 의한 재산권 침해의 문제는 아니다. 따라서 부칙 제2조가 그 자체로 소급입법에 의한 재산권 박탈금지의 원칙을 선언하고 있는 헌법 제13조 제2항에 위반된다고 하는 주장은 이유없다고 할 것이다.
2) 신뢰보호의 원칙
일정한 법적 상태를 새로이 규율하는 규정이 장래에 발생하는 사실관계뿐만 아니라 이미 과거에 시작하였으나 아직 완성되지 아니한 채 진행과정에 있는 사실관계에도 적용되는 예는 법률개정의 경우 흔히 찾아 볼 수 있는 현상이며, 여기서 발생하는 문제는 소
급효의 문제가 아니라 종래의 법적 상태에서 새로운 법적 상태로 이행하는 과정에서 불가피하게 발생하는 법치국가적 문제, 구체적으로 입법자에 대한 신뢰보호의 문제이다. 따라서 기존의 택지소유자에게도 처분 또는 이용&#183;개발의무를 부과하는 법규정들이 헌법적으로 허용되는가 하는 문제는 법치국가적 신뢰보호 원칙을 기준으로 판단하여야 한다.
한편, 헌법상 재산권 보장의 중요한 기능은 국민에게 법적 안정성을 보장하고 합헌적인 법률에 의하여 형성된 구체적 재산권의 존속에 대한 신뢰를 보호하고자 하는데 있다. 이러한 의미에서 재산권에 관한 법치국가적 신뢰보호 원칙은 헌법상 재산권 보장의 원칙을 통하여 고유하게 형성되고 구체적으로 표현되었다고 할 수 있다.
3) 소유상한에 대한 예외규정의 필요 여부
가) 위와 같은 차원에서 법 시행 이전부터 소유하고 있는 택지에 대하여도 일률적으로 소유상한을 적용하는 것이 헌법에 위반되는 것은 아닌지 여부에 대하여 살펴본다.
이 사건의 경우, 법 시행 이전부터 이미 소유하고 있는 택지를 그 적용대상에서 배제한다면, 일부 국민에게 편중된 택지를 처분하게 하거나 또는 일정한 용도를 위하여 이용&#183;개발하게 함으로써 택지의 공급을 원활하게 하고자 하는 입법목적의 측면에서 법의 실효성을 크게 기대할 수 없는 것은 물론이고, 오히려 기득권에 대한 부당한 우대 현상마저 초래될 수 있다는 점을 고려해 볼 때, 법 시행 이전부터 이미 소유하고 있는 택지까지 법의 적용대상으로 포함시킨 것은 입법목적을 실현하기 위하여 불가피한 조치였다고
판단된다. 그러나 토지투기와 지가상승을 억제하고 택지를 실수요자에게 공급하기 위하여 택지소유 상한제도의 도입이 불가피하였다고 하더라도, 택지소유의 경위나 그 목적에 관계 없이 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 개인에 대하여 일률적으로 소유상한을 적용하는 것은 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 정도를 넘는 과도한 침해이자 신뢰보호의 원칙 및 평등원칙에 위반된다고 할 것이다.
나)기본권을 보장하는 목적은 인간의 존엄성을 실현하기 위한 것이다. 그러므로 우리 헌법구조에서 보다 더 중요한 자유영역과 덜 중요한 자유영역을 나눌 수 있다면, 이를 판단하는 유일한 기준은 "인간의 존엄성"이다. 따라서 인간의 존엄성을 실현하는 데 있어서 불가결하고 근본적인 자유는 더욱 강하게 보호되어야 하고 이에 대한 제한은 더욱 엄격히 심사되어야 하는 반면에, 인간의 존엄성의 실현에 있어서 부차적이고 잉여적인 자유는 공익상의 이유로 보다 더 광범위한 제한이 가능하다고 할 것이다.
법은 개인의 경우 가구별로 정한 소유상한을 초과하여 택지를 소유할 수 없도록 하고 있다. 그러나 개인이 소유하는 택지라고 하더라도, 그것이 택지소유자가 스스로 주거하는 장소로서 자신의 인격과 존엄성의 실현에 있어서 불가결하고 중대한 의미를 갖는가 아니면 상거래, 부동산투기, 임대, 그 외의 영업적 용도로 이용되는 것인가에 따라 재산권의 자유보장적 기능의 관점에서 사회적 제약의 정도가 달라진다. 다시 말하면 개인이 택지를 소유하고 있는 경위와 그 목적에 따라 택지가 소유자 및 사회 전반에 대하여 가지는 의미가 다르므로, 법이 헌법상의 재산권 보장과 평등원칙에 합
치하기 위하여서는 이러한 본질적인 차이를 고려하여 규율하여야 한다.
법 시행 당시 지가의 지속적인 상승현상으로 인하여 택지를 소유하고 있는 것 자체가 소유자의 의도와 관계없이 결과적으로 소유자에게 재산증식의 효과를 가져온다 하더라도, 개인이 택지를 자신의 주거용으로 사용함으로써 토지와 개인과의 긴밀한 연관성이 형성되고 이로써 재산권의 강한 인격 실현적 성격이 인정된다면, 이는 헌법적으로 달리 평가되어야 하며, 신뢰보호의 기능을 수행하는 재산권 보장의 원칙에 의하여 보다 더 강한 보호를 필요로 한다. 예컨대, 개인이 주택을 건축하여 몇 대를 내려 살아오면서 토지와의 긴밀한 유대가 형성된 택지에 대하여 그 소유자가 지가상승이나 토지투기에 적극적으로 기여한 바가 없음에도 단지 택지를 우연히 많이 소유하고 있다는 이유로 국가가 그 일부를 처분하라고 강제하는 것은, 법이 실현하려는 입법목적이 중대하다는 것만으로는 정당화될 수 없는 것이며, 따라서 이러한 성격의 택지까지 투기용 택지와 함께 동일한 방법으로 규율하여야 할 공익은 존재하지 않는 것이다. 법의 실질적인 목적이 실수요자가 아닌 자가 투기목적이나 지가상승을 노리고 다른 국민이 절실히 필요로 하는 택지를 과다하게 보유하는 것을 방지하고자 하는 데 있는 것이라는 점을 감안한다면, 이러한 목적은 택지소유자가 직접 거주하지 아니하는 택지, 개인의 자유실현의 중심적 장소가 아닌 택지에 제한하더라도 충분히 효율적으로 달성될 수 있다고 판단된다. 만일 법의 궁극적 목적이 사인간의 균등한 택지분배 그 자체에 있다면 개인이 자신의 주거용으로 법 시행 이전부터 소유하고 있는 택지도 마
땅히 일률적으로 포함시켜야 할 것이나, 법의 주된 목적은 투기억제와 지가상승의 방지를 통한 택지의 적정한 공급에 있는 것이므로 그 규율대상은 원칙적으로 투기 또는 재산증식을 목적으로 한 토지 등에 제한되어야 할 것인데, 주거용 택지까지도 이와 동일한 방법으로 규율하는 것은 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 정도를 넘는 과도한 제한이라고 할 수 있다. 요컨대 법은 개인이 소유하고 있는 택지의 개별적 성격이 재산권의 자유보장적 기능의 관점에서 서로 다르다는 것을 전혀 고려하지 아니하고, 입법목적의 효율적인 달성을 꾀할 수 있는 수단의 정도를 넘어서 과도한 제한을 가함으로써, 택지를 자신의 주거장소이자 인간으로서의 존엄과 가치를 가진 개인의 행복을 추구할 권리를 실현할 장소로서만 소유하는 자의 재산권을 침해하고 있다고 할 것이고, 또한 "택지를 자신의 주거용으로 사용하는 자"와 "자신의 주거와 관계없이 과다한 택지를 소유하면서 이를 투기용 등으로 보유하고 있는 자"를 일률적으로 동일하게 취급함으로써, 헌법상의 재산권 보장의 기본이념에 비추어 본질적으로 다른 것을 같게 취급하고 있기 때문에, 평등원칙에도 위반된다고 할 것이다.
다)입법자가 법을 합헌적으로 규율하기 위하여 예외규정을 두는 방법으로는, 예컨대 택지를 자신의 주거용으로 일정 기간 이상 소유하고 있는 개인에 대하여는 택지소유 상한의 적용을 받지 않도록 예외를 정하는 방법 또는 개인이 어떠한 용도로 택지를 소유하는가에 따라 소유상한의 정도를 달리 정하는 방법 등 여러 가지 가능성이 있으리라고 판단된다. 물론 개인인 택지소유자가 택지를 자신이나 가구 구성원의 주거 목적으로 직접 사용하고 있는가 아
니면 다른 목적으로 보유하고 있는가 하는 것은 현실적으로 파악이 어려운 경우도 있겠으나, 주택이 건축되어 있는 택지인가, 그리고 그 택지가 소유자나 가구 구성원의 생활의 중심적 장소인가, 또는 법 시행 이전에 이미 일정 기간 이상 주거용으로 사용되고 있는가 등의 객관적인 기준에 따라, 택지를 자신의 삶의 장소이자 인격실현의 장소로서 이용하고 있는 자에게 소유상한에 대한 예외를 허용하는 규정을 두는 것은 가능하다고 보이며, 이러한 예외규정을 법현실에 적용하는 것이 행정청에게 무리한 시간적&#183;금전적 투입을 요구하는 것은 아니라고 판단된다.
(3)택지의 정의가 법률의 명확성 원칙에 위반되는지 여부
먼저 소유상한의 설정이나 소유금지의 규제대상으로서의 택지의 정의가 명확하지 아니하여 법률의 명확성의 원칙에 위반되는지 여부에 관하여 본다.
법 제2조 제1호 가목 중 "주택이 건축되어 있는 토지"와 다목의 "제15조의 규정에 의한 개발택지"의 경우에 있어서의 주택의 범위와 그 판단기준, 그리고 같은 호 나목의 "지적법 제5조의 규정에 의한 지목이 대인 토지 중 영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지로서 대통령령이 정하는 토지"라고 할 때의 영구적인 건축물의 의미가 법에 각 규정되어 있지는 않으나, 이는 제2조 제2호 소정의 주택에 대한 정의규정 등에 비추어 법관의 보충적인 법해석작용에 의하여 확정될 수 있는 범위 내에 있으므로 그 의미가 명확하지 않다고 할 수 없고, 한편, 위 "지적법 제5조의 규정에 의한 지목이 대인 토지 중 영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지로서 대통령령이 정하는 토지," 즉 "나대지"의 의미 역시 합리
적 해석에 의하여 그 내용을 객관적으로 인식&#183;적용할 수 있으므로, 택지 등의 의미가 명확하지 아니하여 법률의 명확성의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.
(4) 평등원칙 위반 여부
규제대상과 관련하여, 법이 토지 중 "택지"에 대하여만 그 소유상한을 설정하거나 소유를 금지하고 있는 것이 평등원칙에 위반되는지 여부에 대하여 살펴본다.
우리나라에 있어서의 도시지역 주택문제의 심각성은 앞의 3. 나.의 (1)에서 본 바와 같고, 그 밖에 우리나라의 국토면적 중 산림 등이 차지하는 비중이 높아 국민 1인당 대지면적이 1987년 현재 약 14평에 불과하며, 더욱이 도시주변의 자연환경 보호를 목적으로 하는 개발제한구역(그린벨트)의 지정으로 인하여 도시지역에서의 택지공급이 매우 제한되어 있고, 특히 택지의 경우에는 수요와 공급의 심각한 불균형으로 인하여 택지의 가격상승과 투기현상은 다른 종류의 토지에 비하여 더욱 현저하였다는 점 등에 비추어 볼 때, 국가가 이에 적극적으로 개입하는 것이 불가피하다고 할 것이고, 헌법 제35조 제3항도 "국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거환경을 할 수 있도록 노력하여야 한다."고 규정함으로써 이를 뒷받침하고 있다. 뿐만 아니라, 택지의 문제는 곧 주택문제이자 동시에 인간다운 생활을 할 권리에 관한 문제로까지 이어지고, 이러한 의미에서 일반 국민의 택지에 대한 의존도는 다른 종류의 토지에 비하여 현저하게 크며, 따라서 택지의 사회성&#183;공공성은 더욱 강조되지 않을 수 없다. 따라서 토지 중 택지에 대하여만 특별히 규제함은 합리적인 이유가 있다 하지 않을 수 없으
므로, 법이 택지만을 그 규제대상으로 하였다 하더라도, 앞에서 본 바와 같이 수단의 적정성의 면에서 문제가 있을 수 있음은 별론으로 하고, 그것이 평등의 원칙에 위반된다고 볼 수는 없다.
그 밖에, 법 제7조 제1항이 특별시와 광역시, 동지역의 시지역 및 나머지 지역을 구분하여 택지의 소유상한을 달리 설정한 것과 법 제4조가 국가 등에 대하여 법을 적용하지 않는 것이 각 평등원칙에 어긋난다는 주장도 있으나, 위와 같은 지역에 따라 택지의 소유상한을 달리 정한 것은 각 지역에 따른 택지의 수급현황&#183;인구의 과다&#183;지가상승의 정도 등을 고려한 것으로 합리적인 차별이라 할 것이고, 법 제4조가 국가 등에 대하여는 법을 적용하지 않도록 하는 것은 국가 등의 공공성에 기인한 것으로 이 역시 불합리한 차별로 볼 수 없으므로, 각 평등의 원칙에 위반되지 않는다고 할 것이다.
(5) 위임입법의 한계일탈 등
헌법 제75조는 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다."고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에, 위임은 구체적으로 범위를 정하여 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다. 이는 행정부에 입법을 위임하는 수권법률의 명확성 원칙에 관한 것으로서, 법률의 명확성 원칙이 행정입법에 관하여 구체화된 특별규정이라고 할 수 있다. 따라서 합리적인 법률해석을 통하여 수권법률에 표현된 입법자의 객관화된 의사, 즉 위임의 내용, 목적과 정도가 밝혀질 수 있다면 위임입법의 한계를 일탈한 것이 아니다.
이와 같은 의미에서 본다면, 제2조 제1호 나목은 객관적인 법률해석을 통하여 확정될 수 있는 나대지의 중요한 요건에 관하여 규정한 다음, 제한된 범위 내에서 구체적인 내용을 대통령령에 위임한 것이고, 택지면적의 산정방법에 관련한 제9조도 "일단의 토지 위에 주택, 주거용과 주거용 외의 복합용도로 사용되는 건축물 또는 주택과 주택 외의 건축물이 건축되어 있는 경우 등에 있어서 당해 일단의 토지 중의 택지(주택의 부속토지를 포함한다) 면적의 산정방법 등에 관하여 필요한 사항"’을 한정하여 구체적으로 대통령령에 위임하고 있으며, 택지취득허가 기준을 대통령령에 위임한 제11조 제1항 5호는 같은 조 제1 내지 4호에 준하는 사유로서 법의 입법목적에 부합하는 택지취득의 경우를 대통령령에 위임한 것이고, 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제1조는 모든 지역에서의 시행일을 대통령령에 위임한 것이고 아니고 다만 특별시&#183;광역시 지역 외의 지역에 대한 시행일만을 한정하여 대통령령에 위임한 것에 불과하다. 따라서 관련 법조항 전체를 유기적&#183;체계적으로 종합 판단하였을 때 수권법률인 위 규정들로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있으므로, 위 규정 모두 헌법 제75조에 위반된다고 할 수 없다.
(6) 소결론
따라서 법 제2조 제1호&#183;제2호, 제4조, 제8조, 제9조, 제11조 제1항 제5호, 부칙 제1조는 헌법에 위반되지 아니한다.
그러나 법 제7조 제1항 제1호는 택지소유의 상한을 지나치게 낮게 정함으로써 헌법상의 재산권을 과도하게 침해하는 위헌적인 규정이고, 법 시행 이전부터 이미 소유하고 있는 택지에 대하여 택지
소유자의 택지소유의 경위 및 그 목적과 관계없이 일률적으로 법 시행 이후에 취득하는 토지와 동일한 소유상한을 적용하는 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제2조 제1항은 기존 택지소유자의 신뢰이익과 재산권을 과도하게 침해함과 동시에 평등원칙에 위반되는 위헌적인 규정이다.
라.처분 또는 이용&#183;개발의무의 부과규정의 위헌 여부
(1) 제한의 내용
개인이 가구별 소유상한을 초과하는 택지를 소유하거나 법인이 택지를 소유할 수 있는 경우로는 제11조 내지 제15조에서 규정하고 있는 바와 같이 시장&#183;군수의 허가를 받은 경우나 확정판결 등이 있는 경우, 도시계획법&#183;토지구획정리사업법&#183;주택건설촉진법 기타 대통령령이 정하는 관계 법령에 의하여 주택건축용으로 개발한 토지(개발택지)의 경우 등이 있는데, 제10조 제2항, 제14조 제3항, 제15조 제2항은 그와 같은 경우에 허가를 받고자 하는 자나 소유자는 택지의 처분 또는 이용&#183;개발에 관한 사용계획서를 제출하도록 하고 있다. 그리고 제16조 제1항 및 제18조 제1항은 처분 또는 이용&#183;개발을 전제로 택지를 취득한 소유자는 대통령령이 정하는 취득일등부터 5년의 범위 안에서 대통령이 정하는 기간(이를 "처분의무기간" 또는 "이용&#183;개발의무기간"이라고 한다) 내에 택지를 처분하거나 또는 이를 사용계획서에 따라 이용&#183;개발하도록 규정하고 있다. (법 시행령 제18조 제2항 및 제21조는 위와 같은 처분 또는 이용&#183;개발의무기간을, 주택을 건설하여 분양하거나 임대하기로 한 택지와 공유수면매립에 의하여 개발된 택지를 제외하고는, 원칙적으로 2년으로 규정하고 있다.) 한편 제17조는 택지소유자가 위와 같은 처분의무를
이행하지 않을 경우에는 시장&#183;군수가 국가&#183;지방자치단체&#183;한국토지공사&#183;대한주택공사&#183;대통령령이 정하는 정부투자기관 또는 공공기관(이하 "국가 등"이라 한다) 중에서 당해 토지를 매수할 자를 지정하여 그 택지를 협의매수하게 할 수 있도록 규정하고 있고, 제18조 제2항은 이용&#183;개발의무를 이행하지 않을 경우 시장&#183;군수가 국가 등이나 대통령령이 정하는 택지개발사업자 또는 주택건설사업자 중에서 대리개발자를 지정하여 당해 택지를 이용&#183;개발하게 할 수 있다고 규정하고 있다.
그리고 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제2조 제1항은 "법 시행 당시 가구별 소유상한을 초과한 택지 및 법인소유의 택지는 제10조 내지 제15조의 규정에 의한 허가를 받거나 신고 또는 통보를 한 택지로 본다."고 규정하여 법 시행 당시 이미 소유하고 있는 택지에 대한 소유권을 인정하면서도, 부칙 제2조 제2항에서 기존의 택지의 소유자에 대하여도 제10조 내지 제15조의 규정에 의한 사용계획서를 제출하도록 규정함으로써, 이들에 대하여도 법 시행 이후에 택지를 취득한 경우와 마찬가지의 처분 또는 이용&#183;개발의무를 부과하고 있다.
한편 뒤에 보는 바와 같이 가구별 소유상한을 초과하는 택지와 법인이 소유하는 택지에 대하여는 부담금을 부과하게 되는데, 제20조 제1항 제1호는 제16조 또는 제18조의 규정에 의한 처분 또는 이용&#183;개발의무기간 내에 있는 택지는 부담금의 부과대상에서 제외한다고 규정하고 있다. 그런데 위 부칙 제2조와 법 제10조 내지 제15조, 제16조 및 제18조의 규정에 비추어 볼 때, 법 시행 이전부터 소유하고 있는 택지의 처분 또는 이용&#183;개발 의무기간은 법 시
행일부터 기산되므로(대법원 1994. 12. 22. 선고 94누6277 판결, 공1995, 685; 1997. 6. 10. 선고 96누13262, 공1997하, 2039 참조), 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 자가 법 부칙 제2조에 의하여 사용계획서를 제출한 경우에는 법 제16조 및 제18조의 적용을 받아 법 시행일부터 5년의 범위 안에서 대통령령이 정하는 기간(법 시행령 제18조 제2항 및 제21조에 의하여 이와 같은 처분 또는 이용&#183;개발의무기간이 원칙적으로 2년으로 규정되어 있음은 법 시행 이후에 택지를 취득한 경우와 마찬가지이다) 내에 택지를 처분 또는 이용&#183;개발하여야 하고, 이 기간 동안에는 법 제20조 제1항 제1호에 의하여 부담금이 부과되지 않는다. 한편 부칙 제3조 제1항은 법 시행 이전부터 이미 소유하고 있는 택지에 대해서는 법 시행일부터 2년 이내에는 부담금을 부과하지 아니한다고 규정함으로써, 기존의 택지소유자가 사용계획서를 제출하지 않더라도 2년간은 부담금을 부과하지 않고 있다.
결국 이상과 같은 법의 제한내용을 요약해 보면, 개인이 가구별 소유상한을 초과하는 택지를 소유하거나 법인이 택지를 소유하려면 그 처분 또는 이용&#183;개발에 관한 사용계획서를 제출하고 허가를 받아야 이를 취득할 수 있고, 취득한 후에는 사용계획서에 따라 택지를 처분하거나 이용&#183;개발하여야 하며, 법 시행 이전부터 가구별 소유상한을 초과하여 소유하고 있는 택지 및 법인이 소유하는 택지에 대하여도 같은 법리가 적용되어, 이들 소유자도 사용계획서를 제출하여 이를 처분하거나 이용&#183;개발하도록 하고 있다. 아래에서는 법 시행 이후 택지를 소유하려는 경우와 법 시행 이전부터 이미 택지를 소유하고 있는 경우를 나누어 살펴보기로 한다.
(2) 법 시행 이후 택지를 소유하려는 경우
법 시행 이후 택지를 소유하려는 경우에 있어 위와 같은 처분 또는 이용&#183;개발의무는 택지소유 상한의 설정 자체와 어울려 그 입법목적을 실현하기 위한 수단으로 부과되는 것이므로, 택지소유 상한의 설정 자체가 앞에서 본 바와 같이 합헌적인 범위 내에서는 위와 같은 의무부과에 의한 재산권의 제한 역시 마찬가지의 이유로 재산권의 본질적 내용을 침해하거나 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 그리고 처분의무 불이행시 시장&#183;군수가 선매자(先買者)를 지정하여 당해 택지를 협의매수하게 할 수 있도록 한 제17조의 규정이나 이용&#183;개발의무 불이행시 대리개발자를 지정하여 이용&#183;개발하게 한 제18조 제2항의 규정도 모두 처분의무나 이용&#183;개발의무의 이행확보수단으로서 마련된 것으로서 법의 목적을 달성하기 위하여 요청되는 재산권에 대한 합리적인 제한이라고 할 것이다. 그리고 협의매수시 비록 택지소유자는 정당한 사유가 없는 한 이를 거부할 수 없는 것이기는 하나, 이에 의하여 재산권이 박탈되는 것이 아니라, 구체적 재산권에 대한 존속의 보장이 그 가치에 대한 보장으로 변환되는 것에 불과하므로, 적정한 택지공급이라는 목적 달성을 위하여 필요한 정도를 넘는 과도한 제한을 가하고 있다고 볼 수 없다.
(3)법 시행 이전부터 이미 소유하고 있는 택지의 경우
(가) 보상규정의 필요 여부
법이 그 시행 당시 이미 소유하고 있는 택지에 대하여도 이용&#183;개발의무를 부과하면서 아무런 보상규정을 두지 않은 것이 헌법에 위반된다고 하는 주장이 있으므로, 이에 대하여 살펴본다.
앞의 3. 나.의 (2)에서 본 바와 같이, 법은 택지에 관한 권리와 의무를 일반&#183;추상적으로 확정함으로써 그 내용과 한계를 정하는 규정으로서, 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 입법이라고 할 수 있다. 따라서 이는 공익목적을 위하여 개별적&#183;구체적으로 이미 형성된 구체적인 재산권을 박탈하거나 제한하는 것으로서 보상을 요하는 헌법 제23조 제3항 소정의 수용&#183;사용 또는 제한과는 구별되는 것이다. 다만 위와 같은 입법 역시 다른 기본권에 대한 제한입법과 마찬가지로, 비례의 원칙을 준수하여야 하며, 재산권의 본질적 내용인 사적 유용성(私的 有用性)과 처분권을 부인해서는 아니 된다. 따라서 입법자가 토지소유자에 대하여 재산권의 사회적 제약성으로도 정당화될 수 없는 가혹한 부담을 부과하는 경우에는, 비례의 원칙을 충족시키고 이로써 법률의 위헌성을 제거하기 위하여, 재산권의 내용과 한계를 정하는 규정에 의하여 발생하는 특별한 재산적 부담에 대하여 보상규정을 두거나 또는 보상에 갈음하거나 손실을 완화할 수 있는 제도를 보완하여야 한다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등, 판례집 10-2, 927, 952-957 참조).
이러한 관점에서 살펴보면, 법 시행 이전부터 이미 택지를 소유하고 있는 택지소유자는, 이용&#183;개발의무가 부과되는 경우에는 그 소유권을 유지하면서 법의 목적에 부합하는 범위 내에서 토지를 이용&#183;개발할 수 있으므로 토지를 일정한 용도로나마 사적으로 사용할 수 있는 가능성이 주어져 있고, 처분의무가 부과되는 경우에는 처분의무기간 내에 택지를 스스로 처분하거나 법 제17조에 의하여 협의매수가 이루어지게 되어, 비록 택지에 관한 구체적인 재산권은 잃게 되지만 대신 그 대가를 취득함으로써 존속보장에서
가치보장으로의 재산권 보장 내용의 변환이 이루어지는 것에 불과하므로, 다음 항에서 보는 바와 같은 경과규정의 문제를 제외하고는 재산권의 내재적 한계로서 허용되는 사회적 제약의 범주를 넘지 않는 것으로 보아야 한다.
(나) 경과규정의 합헌성 여부
1)입법자는 재산권의 내용을 새로이 규율할 수는 있으나, 법률개정으로 말미암아 과거에 이미 적법하게 취득한 권리가 장래에 있어서 허용되지 않게 된 사람들의 신뢰이익을 경과규정을 통하여 적절히 고려하여야 한다. 법률개정이 요구되는 공익과 개인의 신뢰이익을 비교형량하여 양 법익을 조화시키는 과정에서, 개인이 비록 구법 상태의 존속을 요구할 수는 없다고 하더라도 구법에서부터 신법으로의 적절한 전이(轉移), 즉 법률개정에 있어서 적절한 경과규정을 통하여 자신의 신뢰이익을 고려해 줄 것을 요구할 수는 있는 것이다. 이러한 경과규정은 법률개정이 추구하는 공익과 개인의 신뢰이익이라고 하는 상충하는 법익을 이상적으로 조화시키는 기능을 한다. 따라서 법 시행 이전부터 소유상한을 초과하여 택지를 소유하는 자에게 법률개정과 함께 "즉시" 택지를 처분하거나 법의 목적과 합치되게 이용&#183;개발할 의무를 부과하고 이를 부담금의 부과를 통하여 강제하는 것은 비례의 원칙의 관점에서 과도한 침해라고 할 것이므로, 입법자는 당사자가 법적 상황의 변화에 적절히 적응할 수 있도록 유예기간을 두어야 한다.
2)법 시행 이후 택지를 취득한 자는, 5년의 범위 안에서 대통령령이 정할 수 있도록 되어 있는 처분 또는 이용&#183;개발의무기간 내에 택지를 처분 또는 이용&#183;개발하여야 하고(제16조 제1항, 제18조
제1항), 위 처분 또는 이용&#183;개발의무기간 내에 있는 택지는 부담금 부과대상 택지에서 제외하도록 되어 있다(제20조 제1항 제1호). 그런데 부칙 제2조 제2항의 규정에 의하면, 법 시행 이전부터 가구별 소유상한을 초과한 택지를 소유하고 있는 개인이나 택지를 소유하고 있는 법인의 경우에도 법 시행일부터 대통령령이 정하는 기간 내에 제10조 내지 제15조에 의한 사용계획서를 제출하도록 함으로써, 이들에 대하여도 법 시행 후에 택지를 취득하는 자에게 적용되는 법 제10조 내지 제15조, 제16조 및 제18조의 규정을 동일하게 일률적으로 적용하고 있다. 따라서 법 시행 이전부터 이미 택지를 소유하고 있는 자가 법 시행 이후에 택지를 취득한 자와 동일한 처분 또는 이용&#183;개발의무기간, 즉 부담금 부과의 유예기간(법 시행령 제18조 제2항과 제21조에 의하여 이 기간이 주택을 건설하여 분양하거나 임대하려고 하는 경우가 아닌 한 원칙적으로 2년으로 규정되어 있음은 앞에서 본 바와 같다)을 부여받고 있다고 할 것인데, 이러한 점을 감안할 때 법이 과연 기존의 택지소유자의 재산권을 충분히 고려하는 경과규정을 두고 있는가 하는 의문이 제기된다.
3)"어느 정도의 기간이 적정한 유예기간인가"를 판단하기 위해서는, 한편으로는 입법목적 달성의 시급성 및 효율성, 다른 한편으로는 기존의 택지소유자의 신뢰이익이라는 두 가지 요소를 함께 고려하여야 한다. 입법목적의 달성이 시급히 요구된다면 상대적으로 단기간의 유예기간을 두어야 할 것이지만, 신뢰보호의 관점에서는 적어도 기존의 택지소유자들이 입법목적에 부합하려고 성실하게 노력한다면 큰 재산적 손실없이 택지를 처분 또는 이용&#183;개발할 수 있는 시간적 여유가 주어져야 할 것이다. 법 시행 이후 처음
부터 계획적으로 택지를 처분하거나 타인의 주거 용도로 이용&#183;개발할 목적으로 취득하는 경우와는 달리, 택지를 이미 법 시행 이전부터 주거용으로 이용할 목적으로 소유하고 있는 택지소유자는 변화한 법적 상태에 적응할 수 있는 적정한 기간을 보다 더 필요로 하며, 더욱이 법의 시행으로 인하여 시행지역 내에서는 일정 기간 내에 법이 의도하는 처분 또는 이용&#183;개발이 동시에 이루어져야 한다는 점에 비추어 택지가 구매력을 가진 수요에 비하여 일시적으로는 초과 공급될 개연성이 상당히 있고, 이에 따라 기존의 택지소유자가 택지를 토지거래시장을 통하여 처분 또는 이용&#183;개발하는 데 있어서 큰 어려움이 있을 수도 있다. 뿐만 아니라, 단기에 택지의 처분과 이용을 강제할 경우, 부담금 부과를 회피하기 위하여 택지를 편법적으로 개발하는 등 택지의 실수요를 만족시키지 못하는 낭비적이고 비효율적인 개발을 조장함으로써 오히려 입법목적을 저해할 수 있는 점도 유예기간을 정함에 있어서 고려되어야 한다.
4)입법자가 법 시행 이후에 취득한 택지에 관하여 일정한 처분 또는 이용&#183;개발의무기간이나 부과금 부과의 유예기간을 정한 것은 그 계획된 처분이나 이용&#183;개발에 필요하다고 판단되는 적정한 기간을 부여한 것인데, 법 시행 이전부터 소유하고 있는 택지의 경우에는 처분이나 이용&#183;개발이 전혀 계획되지 않은 상태이기 때문에, 법 시행 이후 취득한 택지에 대하여 부여하는 기간보다는 일정 기간을 더 부여하는 방법으로 기존의 택지소유자의 법적 지위를 고려하는 경과규정을 두는 것이 바람직하다 할 것이다. 그리고 특히 법 시행 이전부터 이미 택지를 자신의 개인적 주거 목적으로 사
용하고 있는 경우에는 법 시행 이후의 택지취득자보다 더 장기간의 처분기간을 부여하여야 한다. 그런데 법은 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 경우에도 택지소유의 경위나 그 목적 여하를 불문하고 법 시행 이후 택지를 취득한 경우와 마찬가지의 처분 또는 이용&#183;개발의무기간을 부여함으로써, 결과적으로 처음부터 택지소유가 제한되는 내용을 알고 법의 목적에 부합되게 택지를 처분 또는 이용&#183;개발할 목적으로 취득한 경우와 이러한 제한이 없는 상태에서 당시의 법적 상태를 신뢰하여 택지를 취득한 경우를 동일하게 취급하고 있다. 따라서 법이 처분이나 이용&#183;개발의무기간을 정함에 있어서 개인의 주거용 택지를, 법 시행 이전에 투기 등의 목적으로 취득한 택지나 법 시행 이후에 취득한 택지와 동일하게 취급하는 것은 명백하게 평등원칙에 반하며, 법이 정하고 있는 처분 또는 이용&#183;개발의무기간이 법 시행 이후의 택지취득자의 상황에 맞춘 것임을 감안한다면 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 택지소유자에게도 일률적으로 마찬가지의 처분 또는 이용&#183;개발의무기간을 부과하는 것은 유예기간이 상대적으로 지나치게 짧아 기존 택지소유자의 재산권을 비례의 원칙에 위반되어 과도하게 침해하는 것이라 할 것이다.
(4) 소결론
택지의 처분 및 이용&#183;개발의무를 부과하고 있는 법 제16조 제1항, 제18조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.
그러나 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 택지소유자에 대하여 소유의 경위나 그 목적 여하와 관계 없이 일률적으로 법 시행 이후 택지를 취득한 사람의 경우와 동일한 처분 또는 이용&#183;
개발의무를 부과하는 부칙 제2조 제2항은 기존 택지소유자의 신뢰이익과 재산권을 과도하게 침해함과 동시에 평등원칙에 위반되는 위헌적인 규정이다.
마. 부담금 부과규정의 위헌 여부
(1) 법의 규정내용
법 제19조 소정의 가구별 소유상한을 초과하는 가구별 택지와 법인이 소유하는 택지에 대하여는, 제20조 제1항 각호 소정의 제외사유에 해당하지 않는 한, 제21조 소정의 납부의무자에 대하여 제25조의 부과기준일을 기준으로 제22조에 의한 부담금 산정방법에 따라 제23조에 의한 택지가격에 제24조의 규정에 의한 부과율을 곱하여 산정한 부담금을 부과하게 된다. 부담금의 부과대상 제외사유로서는 제20조 제1항이 "제16조 또는 제18조의 규정에 의한 처분 또는 이용&#183;개발의무기간 내에 있는 택지 또는 이용&#183;개발한 택지"(제1호), "건축법&#183;도시계획법 등 관계 법령에 의하여 주택의 건축이 금지되거나 사실상 건축이 불가능한 나대지"(제3호), "[가구별 소유상한]을 초과하는 주택이 건축되어 있는 택지로서 그 초과부분에 대한 건축이 건축법 기타 관계 법령 등에 의하여 불가능한 택지"(제4호, 다만 가구별 택지가 1택지인 경우에 한한다), "기타 대통령령이 정하는 택지"(제8호) 등을 규정하고 있다. 한편 1997. 8. 30. 법률 제5410호로 개정된 법은 제20조 제1항 제4호의2를 신설하여, "1990년 3월 2일 현재 제7조 제1항 각호의 규정에 의한 면적을 초과하는 주택이 건축되어 있는 택지를 소유한 자가 5년치의 부담금을 부과받아 납부한 택지. 다만, 가구별 택지가 1택지인 경우에 한한다."고 규정함으로써, 법 시행일 이전부터 주택이 건축되어 있는
1택지만을 소유하고 있던 개인이 5년치의 부담금을 납부한 경우에는 그 이후부터 부담금 부과대상에서 제외하도록 하였다.
그리고 제23조는 부담금을 산정하기 위한 택지가격은 지가공시법에 의한 개별공시지가(해당 택지의 개별공시지가가 없는 경우에는 지가공시법 제10조의 규정에 의하여 공시지가를 기준으로 산정한 금액)로 하도록 규정하고 있고, 제24조 제1항은 부담금의 부과율을 제19조의 규정에 의한 부과대상 택지에 해당하게 된 날부터 2년 이내인 택지에 대하여는 연 100분의 6(주택이 건축되어 있는 택지인 경우에는 연 100분의 4), 제19조의 규정에 의한 부과대상 택지에 해당하게 된 날부터 2년을 초과하는 택지에 대하여는 연 100분의 11(주택이 건축되어 있는 택지인 경우에는 연 100분의 7), 제11조 제1항 제3호의 규정에 의하여 허가를 받고 취득한 택지에 대하여는 연 100분의 7, 제16조 내지 제18조의 규정에 의한 처분 또는 이용&#183;개발의무기간 내에 처분 또는 이용&#183;개발하지 아니한 택지에 대하여는 연 100분의 11로 규정하고 있다.
한편 제31조 제1항은 "부담금 납부의무자는 건설교통부장관에게 당해 택지의 매수를 청구할 수 있다."고 규정한 다음, 제3항 내지 제5항에서 건설교통부장관이 매수청구를 받은 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 택지의 매각을 1년을 초과하지 않는 기간 내에 알선할 수 있도록 하되, 위 기간 내에 당해 택지가 매각되지 아니하는 경우에는 국가&#183;지방자치단체 또는 대통령령이 정하는 정부투자기관 중에서 매수할 자를 지정하여 지가공시법에 의한 공시지가를 기준으로 산정한 매수가격에 당해 택지를 매수하게 하도록 하고 있다.
결국, 가구별 소유상한을 초과하는 가구별 택지와 법인이 소유하는 택지에 대하여는 앞에서 본 바와 같이 처분 또는 이용&#183;개발의무가 부과되고 이를 이행하지 않을 경우 제20조 소정의 사유가 없는 한 제19조에 의하여 부담금이 부과되는데, 이로 인하여 택지의 처분 또는 이용&#183;개발의무가 강제되는 것이다.
(2) 부담금 부과의 위헌 여부
(가) 부담금의 법적 성격
보통 부담금이라 함은 특정의 공익사업과 특별한 관계가 있는 자에 대하여 그 사업에 필요한 경비를 부담시키기 위하여 과하는 금전적 지급의무를 말하고, 분담금이라고 하기도 한다. 그러나 법의 규정에 의한 부담금은 비록 "부담금"이라는 표현을 취하고 있으나, 그 징수목적이 토지의 과다보유를 억제하고, 소유상한을 초과한 택지의 처분 또는 이용&#183;개발을 유도하는 데 있는 것이기 때문에, 이를 특정한 공익사업을 위한 경비 충당을 목적으로 하는 원래 의미의 부담금이라고 보기는 어렵다. 그리고, 위와 같은 부담금에 부수적이나마 재정수입의 목적이 있다고도 인정하기 어려우므로, 이를 조세의 일종이라고 할 수도 없다.
결국 법 소정의 부담금은 법이 정한 상한을 초과하여 택지를 소유하고 있는 자에 대하여 의무위반에 대한 제재로서 부과하는 금전적 부담으로서, 법의 목적을 실현하기 위한 이행강제수단이라고 할 것인데, 현대 행정이 복잡&#183;다양해지고 복리행정이 확대됨에 따라 간접적 수단에 의하여 국민의 행위를 일정한 방향으로 유도&#183;조정함으로써 사회&#183;경제적인 정책목적을 효율적으로 달성하기 위하여 도입된 새로운 유형의 공과금이라고 할 수 있을 것이다.
(나) 부담금의 부과 자체가 헌법에 위반되는지 여부
가구별 소유상한을 초과한 가구별 택지 또는 법인이 소유하는 택지에 대하여 처분 또는 이용&#183;개발의무를 부과한 후 그 불이행시 법에 규정한 요건에 따라 부담금을 부과하는 것은 택지소유 상한의 설정과 그에 따른 처분 또는 이용&#183;개발의무의 이행확보를 위한 것이므로, 가구별 택지소유 상한의 설정 및 법인의 택지소유금지, 택지에 대한 처분 또는 이용&#183;개발의무의 부과 등의 제한 및 규제가 헌법적으로 허용되는 한, 부담금의 부과 자체도 재산권의 본질적 내용을 침해하거나 사유재산제도를 형해화하여 재산권의 보장 원칙에 위반되는 것이라고 볼 수 없다.
다만, 부담금 부과는 재산권에 대한 중대한 제한으로 작용하고, 또한 허가 등이 있은 후 사정변경이 있을 수도 있으므로, 처분 또는 이용&#183;개발의무의 불이행시 이러한 사정을 고려함이 없이 일률적으로 부담금을 부과하는 것은 경우에 따라 비례의 원칙에 위반될 수도 있을 것이다. 그런데 위에서 본 바와 같이 제20조 제1항 제2호&#183;제3호&#183;제4호 및 제8호는 관계 법령에 의하여 주택의 건축이 금지되거나 사실상 건축이 불가능한 택지 등을 부담금 부과대상에서 제외함으로써 택지소유자가 택지를 사용계획서에 따라 이용&#183;개발하는 것이 실정법상 불가능한 경우에도 부담금이 부과되는 것과 같은 가혹한 경우를 방지할 수 있도록 배려하고 있고, 나아가 부담금 납부의무자는 원하는 경우 언제든지 이를 처분하거나 제31조에 의하여 건설교통부장관에게 당해 택지의 매수청구를 하여 부담금의 부과라는 제재로부터 벗어날 수 있도록 하고 있다. 이와 같이 부담금 부과와 관련하여 지나치게 가혹한 결과가 초래되
지 않도록 하는 제반 조치가 있음에도, 소유상한을 초과하여 택지를 계속 소유하고자 하는 경우에 부담금을 부과하는 것은 입법목적을 실현하기 위한 수단으로서 적절하고 필요하다고 판단된다.
결국, 택지소유 상한제도의 실효성을 확보하기 위한 수단으로서 처분 또는 이용&#183;개발의무를 부과하고, 그 불이행시 부담금을 부과하는 것은 법의 목적을 달성하기 위하여 적정하고도 필요한 조치로서, 비례의 원칙에 위반되지 않는다고 할 것이다.
(3) 부담금 부과율의 위헌 여부
부담금은 법이 규정하고 있는 처분 또는 이용&#183;개발의무의 이행을 강제하기 위한 수단으로서의 성격을 가지고 있는 것으로서, 그 부과 자체의 타당성과 당위성은 인정되는 것이나, 그렇다고 하더라도 부과율이 지나치게 높다면 헌법상의 재산권 보장에 위반될 수 있다.
부담금의 목적과 기능에 비추어 볼 때, 그 부과율은 일단 택지소유자가 그 납부를 감수하면서까지 택지를 그대로 보유할 가능성과, 택지를 처분 또는 이용&#183;개발하게 될 가능성 중에서, 후자를 선택하도록 유도&#183;강제할 수 있는 정도의 비율은 되어야 할 것이다. 그리고 그 이상의 비율 중에서 어느 정도의 부과율을 선택할 것이냐의 문제는, 한편으로는 입법목적 달성의 시급성&#183;효율성과, 다른 한편으로는 규제에 따른 재산권 침해의 정도를 비교형량하여 입법자가 결정하여야 할 사항이다. 그런데 부담금이 법이 규정하고 있는 의무의 이행강제수단으로서의 실효성을 가지기 위해서는, 그 부담금 액수가 다른 조세부담과 함께 작용하여 적어도 택지가격의 상승 등 택지보유로 인하여 정상적으로 기대할 수 있는 수익에 상당
하는 액수는 초과하도록 부과율의 하한이 정해져야 할 것이다. 그리고 실제에 있어, 이와 같은 부담금은 어느 정도 재산원본에 대하여 부과되는 금전적 징계로서의 성격을 가질 수밖에 없을 것이다.
그러나 헌법상 재산권의 제한은, 재산권의 본질적 내용인 사적 유용성과 처분권이 원칙적으로 남아 있는 범위 내에서만 허용되는 것이다. 따라서 국가가 공익실현을 위하여 토지재산권을 어느 정도까지의 제한할 수 있는가 하는 헌법적 한계를 판단함에 있어서는, 토지재산권에 대하여 제한을 가한 이후에도 재산권의 핵심적인 부분이 그 소유자에게 남아 있는가 하는 관점이 중요한 기준이 된다고 할 것이다.
이러한 관점에서 이 사건 부담금의 부과율에 관하여 보건대, 사회적으로 바람직하지 않은 과다한 토지소유에 대한 행정제재로서 토지재산의 원본 자체에 대하여 어느 정도까지 재산적 부담을 부과할 수 있는가 하는 한계를 구체적 수치로 표현하는 것은 어려우나, 법 제24조 제1항은 연 4%에서 연 11%에 이르는 높은 부과율을 규정하면서 부과기간의 제한을 두고 있지 않기 때문에, 연 11%의 부과율이 적용되는 경우, 다른 조세부담을 고려하지 않더라도 약 10년이 지나면 그 부과율이 100%에 이르게 되어 결국 10년이란 짧은 기간에 사실상 토지가액 전부를 부담금의 명목으로 징수하는 셈이 되는바, 법의 입법목적을 시급하게 그리고 효율적으로 달성할 필요가 있고, 그렇게 하기 위하여서는 부담금이 재산원본에 대하여 부과되는 금전적 징계로서의 성격을 가질 수밖에 없기 때문에 처음부터 재산원본에 대한 침해가 불가피하다는 점을 감안하더라도, 아무런 기간의 제한없이 위와 같이 높은 부과율에 의한 부
담금을 부과함으로 말미암아 짧은 기간 내에 토지재산권을 무상으로 몰수하는 효과를 가져오는 것은, 재산권에 내재하는 사회적 제약에 의하여 허용되는 침해의 한계를 넘는 것이라 아니할 수 없다.
다만 앞에서 본 바와 같이 1997. 8. 30. 법률 제5410호로 개정된 법은 제20조 제1항 제4호의2를 신설하여, 1990. 3. 2.(최초의 법 시행일) 이전부터 주택이 건축되어 있는 1택지만을 소유하고 있던 택지소유자가 5년치의 부담금을 납부한 경우에는 부담금의 부과대상에서 제외하도록 규정하였다. 따라서 위 신설규정의 적용을 받게 되는 택지소유자의 경우(주택이 건축되어 있는 경우이다)에는, 첫 2년 동안에는 연 4%씩, 다음 3년 동안에는 연 7%씩, 5년간 도합 29% (4×2＋7×3)의 부담금만을 납부하면 부담금의 부과대상에서 제외되게 되었는바, 위와 같은 부과율은 아무런 기간의 제한없이 부담금을 계속적으로 부과할 수 있었던 종전의 경우와는 달리, 지나치게 높은 것이라고는 할 수 없으므로, 위 규정의 적용을 받는 택지소유자의 경우에 한해서는 부과율의 위헌성이 제거되었다고 할 것이다.
(4) 매수청구 후 부담금 부과의 위헌 여부
법은 제31조에서 부담금 납부의무자는 건설교통부장관에게 당해 택지의 매수를 청구할 수 있다고 하면서(제1항), 매수청구를 받은 건설교통부장관은 대통령령이 정하는 바에 의하여 1년이 초과하지 않는 범위 내에서 당해 택지의 매각을 알선할 수 있도록 하고(제3항), 그 기간 내에 당해 택지가 매각되지 아니하는 경우에는 국가&#183;지방자치단체 또는 대통령령이 정하는 정부투자기관 중에서 매수할 자를 지정하여 당해 택지를 매수하게 하여야 한다고 규정하고
있는데(제4항), 부담금 납부의무자가 매수청구를 한 이후 실제로 매수가 이루어질 때까지의 기간 동안의 부담금 부과 여부에 관하여 아무런 규정을 두지 않음으로써, 부담금 납부의무자는 매수청구를 하고서도 실제로 매수가 이루어질 때까지 그 성사 여부를 기다리면서 부담금을 납부하여야 한다.
그러나 법 제31조에 규정된 매수청구 제도는 부담금의 납부의무자가 본래의 처분 또는 이용&#183;개발의무를 이행할 수 없는 상황에서 부담금의 납부를 피하면서 법의 입법목적에 부응하여 당해 택지를 처분할 수 있도록 하기 위하여 존재하는 것이므로, 일단 부담금 납부의무자가 매수청구를 하여 당해 택지를 처분할 의사표시를 한 이상, 그 이후부터는 부담금을 부과하지 않아야 할 것이다. 만일 그 기간에도 부담금을 부과한다면 이는 이미 법의 입법목적에 부응하는 행위를 한 자에 대하여 불필요한 강제를 가하고 불이익을 주는 것이 된다. 따라서 부담금의 목적이 소유상한을 초과한 택지에 관한 처분 또는 이용&#183;개발의무를 강제하는 데 있다는 것에 비추어 볼 때, 택지의 소유자가 매수청구의 의사표시를 함으로써 해당 택지의 처분을 통하여 입법목적에 부합하도록 행동하겠다는 의사를 명백히 밝힌 경우에도 부담금을 부과하는 것은, 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 수단의 범위를 넘는 과잉조치로서, 최소침해성의 원칙에 위반되어 재산권을 과도하게 침해하는 것이다.
(5) 부담금의 산정요건 등의 위헌 여부
제23조는 부담금 산정의 전제가 되는 택지가격을 "[지가공시법]에 의한 개별공시지가(해당 택지의 개별공시지가가 없는 경우에는 동법 제10조의 규정에 의하여 공시지가를 기준으로 하여 산정한 금액)"로 하
도록 규정하고 있는데(다만 1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 법은 택지가격을 위 법률에 의한 "공시지가를 기준으로 산정한 금액"으로 하도록 규정하고 있었다), 토지의 가액에 따라 액수가 결정되는 법의 부담금과 같은 경우 토지의 가격을 지가공시법 제10조의 개별공시지가(또는 개정전 법률에 의한 공시지가)에 의하여 산정하는 것 자체는 기본적으로 적절하다고 할 수 있고, 다만 개별 토지가격의 산정 과정에 있어서 정확성이 결여될 경우가 있을 수 있다고 하더라도 이는 법규정 자체의 위헌성에 기인하는 것은 아니라 할 것이며(헌재 1994. 7. 29. 92헌바49등 판례집 6-2, 64, 103-107 참조), 개별공시지가 자체나 부담금에 대한 쟁송절차에서 이를 바로잡을 수 있는 것이다(지가공시법은 1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정시 제10조의2, 3 등의 규정을 신설하여, 개별공시지가의 결정 절차를 자세히 규정하고, 이에 대한 이의제도를 신설하며, 토지평가위원회를 중앙과 지방으로 이원화하는 등의 제도 정비를 하고 있다). 또한 제23조는 부담금의 부과기준일(제25조에 의하여 매년 6월 1일을 기준으로 하여 부과하게 되어 있다)과 개별공시지가(또는 공시지가)의 공시기준일의 시적 차이에 대비한 보정에 관하여 명시하고 있지는 아니하나, 지가변동율 등을 적용하여 적정하게 시점의 차이에 따른 가격차이를 보정하는 것을 배제하는 규정이 아니므로(실제로 법 시행령과 시행규칙에 이러한 보정에 관한 규정이 있다), 그 점을 법에 명시적으로 규정하고 있지 않다고 하여 위헌의 문제가 생긴다고까지 할 수는 없다.
한편 부과대상 제외택지를 규정하고 있는 제20조 제1항 각호의 요건이 합리성을 결여한다거나 명확하지 않다고 할 수 없고, 제3호의 "사실상 건축이 불가능"하다는 취지는 결국 각종 법령상의 건
축요건 등을 갖출 수 없는 객관적인 사정이 있는 경우를 의미한다 할 것이어서 주관적 사정에 의한 건축이 불가능한 경우가 제외된다고 하여 그 의미가 결코 불명확하다거나 너무 협소하다고 할 수 없으며, 동 제8호는 제1호 내지 제7호에 각 열거된 구체적 사유들과 비견될 만한 사유로 부담금을 부과하는 것이 적절하지 않은 경우를 대통령령에 위임한 것에 불과하므로, 이를 가지고 헌법 제75조에 위반된다고 볼 수도 없다. 그 밖에 법 제21조, 제22조, 제25조는 단지 부담금의 납부의무자 및 부과기준일 등에 관하여 규정하고 있을 뿐이므로 헌법적으로 별다른 문제의 소지가 없다고 할 것이다.
(6) 이중과세 금지 및 실질과세 원칙의 위반 여부
부담금은 위에서 본 바와 같이 택지 공급의 확대를 목적으로 하고 있는 것으로서 조세라고는 할 수 없을 뿐만 아니라, 토지의 과다한 보유를 억제함으로써 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모함을 목적으로 하는 종합토지세나, 조세부담의 형평과 지가의 안정 및 토지의 효율적 이용을 기하기 위하여 각종 개발사업 등으로 유휴토지 등의 지가가 정상지가의 상승분 이상으로 상승함으로 인하여 그 소유자가 얻는 이득에 대하여 부과하는 토지초과이득세와는 그 부과목적, 부과대상, 부과금액의 산정방법, 부과기간 등을 달리하는 것이므로, 부담금의 부과를 이중과세라고 할 수 없고, 또 부담금이 위와 같은 유도적 목적을 가지는 것으로서 이행강제수단으로 기능하는 것이므로, 그 부과를 실질과세의 원칙에 위반된다고도 할 수 없다.
(7) 거주이전의 자유 및 직업선택의 자유의 침해 여부
나아가 택지에 대하여 소유상한을 설정하고 처분 또는 이용&#183;개발의무를 부과한 후 그 불이행시 부담금을 부과하는 것은, 특히 법 시행 이전부터 이미 가구별 소유상한을 초과하는 택지를 소유하고 있던 개인이나 택지를 소유하고 있던 법인에게 사실상 그 처분을 강요하는 셈이 되어, 그들의 헌법 제14조의 거주이전의 자유 또는 헌법 제15조의 직업선택의 자유 내지 영업활동의 자유가 사실상 제한당할 여지가 있으나, 이는 위의 기본권에 대한 침해가 아니라 토지재산권에 대한 제한이 수반하는 반사적 불이익에 불과하고, 설사 기본권의 침해가 있다고 하더라도 입법목적에 비추어 볼 때 그 규제의 합리성이 인정되므로, 비례의 원칙이나 과잉금지의 원칙에 위반되지 않는다.
(8) 소결론
부담금의 부과에 관한 법 제20조 제1항 제1호&#183;제3호&#183;제8호, 제21조, 제22조, 제23조, 제25조 및 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제3조 제1항은 헌법에 위반되지 않는다.
그러나 법 제31조 제1항의 규정에 의한 매수청구가 있은 후에도 부담금의 부과가 가능하도록 하는 범위 내에서 부담금 부과의 근거조항이 되는 법 제19조 제1호 제2호는 헌법 제23조 및 제37조 제2항에 위반되며, 부담금의 부과율을 규정한 제24조 제1항도 아무런 기간의 제한이 없이 계속적으로 높은 부과율의 부담금을 부과함으로써 토지재산권을 과도하게 침해하는 위헌적 규정이다. 다만 1997. 8. 30. 법률 제5410호 법 개정에 의하여 제20조 제1항 제4호의2가 신설된 이후의 제24조 제1항은, 위 신설 규정의 적용을 받는 택지소유자의 경우에 한해서는 헌법에 위반되지 아니하지만,
나머지 경우에는 위와 마찬가지 이유로 헌법에 위반된다.
4. 결　론
이상 위에서 살펴 본 바와 같이, 이 사건 심판대상 규정 중 택지소유의 상한을 정한 법 제7조 제1항 제1호, 법 시행 이전부터 이미 택지를 소유하고 있는 택지소유자의 재산권 및 신뢰이익을 충분히 고려하지 않은 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제2조 제1항 및 제2항, 아무런 기간의 제한이 없이 고율의 부담금을 계속적으로 부과할 수 있도록 규정한 제24조 제1항(다만 1997. 8. 30. 법률 제5410호 개정법률에 의하여 제20조 제1항 제4호의2가 신설된 후 동 규정의 적용을 받는 택지소유자의 경우 제외), 법 제31조 제1항의 규정에 의한 매수청구가 있은 후에도 부담금의 부과를 가능하도록 하는 범위 내에서 부담금 부과의 근거조항이 되는 법 제19조 제1호 및 제2호는 모두 헌법에 위반된다.
그런데 위헌으로 판단된 위 조항들 중 법 제7조 제1항은 택지소유의 상한을 정하는 규정이고, 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4174호) 제2조는 법 시행 이전부터 이미 택지를 소유하고 있는 택지소유자에 대하여도 택지소유 상한을 적용하고 그에 따른 처분 또는 이용&#183;개발의무를 부과하는 규정으로서, 사실상 택지소유 상한제도의 가장 기본적인 요소라고 할 수 있다. 따라서 이들 규정이 위헌결정으로 인하여 그 효력이 상실된다면 택지소유 상한제도 전체의 효력이 상실되는 것과 마찬가지의 결과를 가져온다 할 것이다. 또한 이 사건의 당해 사건들은 부담금 부과처분의 취소를 구하는 사건들이 대부분인데, 부담금의 부과율을 정한 제24조 제1항이 위헌결정으로 인하여 그 효력이 상실된다면 위 사건들에 있어서는 법 전체의 효
력이 상실되는 것과 마찬가지라고 할 수 있다. 따라서 이 사건에 있어서는 위와 같은 조항들이 위헌으로 결정된다면 법 전부를 시행할 수 없다고 인정되므로, 헌법재판소법 제45조 단서의 규정취지에 따라 법 전부에 대하여 위헌결정을 하는 것이 보다 더 합리적이라 할 것이다. (한편 1997. 8. 30. 법률 제5410호 개정법률에 의하여 법 제20조 제1항 제4호의2의 규정이 신설된 후 동 규정의 적용을 받는 택지소유자의 경우에 한해서는 위 부과율 조항이 헌법에 합치되게 되었다고 할 것이지만, 위 개정후의 법에 있어서도 법의 가장 기본적인 요소라고 할 수 있는 법 제7조 제1항 및 부칙 제2조는 여전히 위헌이고, 위 신설규정의 적용을 받는 택지소유자를 제외한 나머지 택지소유자의 경우에 있어서는 위 부과율 조항 자체도 위헌임은 마찬가지이므로, 위 개정 이후의 법에 관하여도 법 전부에 대하여 위헌결정을 함이 상당하다.)
이상의 이유로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 재판관 이영모의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관의 의견이 일치되었다.
5. 재판관 이영모의 반대의견
나는, 다수의견이, 택지소유 상한을 지나치게 낮게 정하고, 법 시행 이전부터 택지를 소유하는 자의 재산권 및 신뢰이익을 고려하지 않았으며, 기한의 제한없이 고율의 부담금을 부과하도록 규정하였다는 이유로 위헌으로 판단한 법 제7조 제1항 제1호, 부칙 제2조 제1항 및 제2항, 그리고 제24조 제1항은 합헌으로 생각하므로 아래와 같이 반대의견을 밝혀 두고자 한다〔다만, 법 제31조 제1항의 매수청구가 있은 후에도 부담금을 부과하도록 한 규정은 헌법에 위반된다는 다수의견의 이유에 이론(異論)은 없다〕.
가.1988년 당시, 6대 대도시(서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전)의 주택보급율은 최하 45%(광주)에서 최고 58%(서울)에 불과하였다. 국민이 쾌적한 생활을 영위하는 터전인 주택은 인간의 존엄과 가치, 행복을 추구할 권리를 실현하는 장소이므로, 이러한 열악한 주택보급율은 시급히 해결하지 않으면 안될 심각하고 중차대한 사회문제였다. 더욱이 5%의 국민이 주택을 지을 대지의 59.7%, 공장용지 35.1%를, 각 소유하고 있어 토지가 일부계층에 편중되어 있었다. 도시민이 겪는 택지면적의 절대적인 부족과 소득배분의 왜곡을 심화시켜 온 비정상적인 토지소유 현상에 대처하기 위하여, 부의 축적수단으로 이용되어 왔던 토지 중 도시계획구역 안의 국민의 주거생활 안정에 필요한 택지에 대하여 가구별 소유상한을 정하고 이를 초과하는 택지는 그 보유를 억제하는 토지공개념제도를 도입하기로 하고 이를 실현하기 위한 수단으로 이 법을 만들게 되었다.
"이 법은 택지를 소유할 수 있는 면적의 한계를 정하여 국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도하고 택지의 공급을 촉진함으로써 국민의 주거생활의 안정을 도모함을 목적을 한다"(법 제1조)고 하여 ‘택지의 균등소유의 유도’ 및 ‘택지공급의 촉진을 통한 주거생활의 안정’을 입법목적으로 하고 있다.
모든 국민에게 택지를 고루 소유하게 하고 택지공급을 촉진할 목적으로 하는 이 법은 택지소유에 상한을 두거나 그 소유를 금지하고, 허용된 소유상한을 초과하는 택지소유자 스스로가 이를 처분 또는 이용&#183;개발하는 의무를 지게 하는 한편, 이 의무를 이행하지 아니할 때에는 부담금의 부과를 통하여 처분과 이용&#183;개발을
유도&#183;강제하는 규정을 두고 있다. 이와 같은 택지재산권에 대한 제한은, 재산권의 내용과 한계는 법률로 정하고 그 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다는 헌법 제23조 제1항 및 제2항, 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 할 국가의 의무를 규정한 헌법 제35조 제3항, 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있도록 한 헌법 제119조 제2항, 국토의 이용&#183;개발과 보전을 위하여 토지에 필요한 제한과 의무를 과할 수 있도록 한 규정인 헌법 제122조가 근거가 된다. 위의 헌법조항들은 한마디로, 토지소유권을 행사함에 있어서는 토지의 사회적 기능과 중요성에 감안하여 공공복리에 적합하여야 하고 국민의 주거생활의 안정을 도모하여야 하는 사회적인 의무를 한층 강조하고 있으므로, 이와 같은 택지의 사회성&#183;공공성에 비추어 이 사건에서 쟁점이 된 택지재산권에 대한 입법자의 형성권은 보다 넓고 더 깊게 할 수 있음을 밝힌 취지로 해석된다.
나.택지소유상한을 설정하거나 금지하고 있는 이 사건 법에 대한 위헌심사는 위의 헌법조항들이 가리키는 이념과 이 법이 효력을 유지하고 있을 당시의 사회적 필요&#183;사회적 통념에 대한 상호 융화(融和)&#183;조정(調整)의 결과를 기준으로 판단하여야 한다. 그러므로 사회적, 경제적인 변화에 따라 입법자가 정책적으로 법을 폐지한 사정은 위헌여부를 가리는 주된 이유가 되어서는 안된다.
(1)택지의 가구별 소유상한을 정하는 법의 규정에 대한 위헌
여부를 검토한다.
(가)먼저, 법 제7조 제1항은 특별시 및 광역시 지역에 있어서 택지의 가구별 소유상한은 660㎡(약 200평), 그 외의 시지역은 990㎡(약 300평), 나머지 도시계획구역 안은 1,320㎡(약 400평)로, 각 설정하고 있다(다만, 특별시&#183;광역시 지역 이외의 택지에 대하여는 법이 시행되지 아니하였고, 다수의견도 법인의 경우 택지소유 제한은 합헌으로 보고 있다).
이 법 제정당시 아래 도표의 [대지의 면적별 구성분포]를 보면, 6대 대도시의 나대지는 34㎢로 총대지 312㎢ 중 10.9%이고, 이 중에서 660㎡ 이상은 22㎢로서 나대지의 64.7%에 이른다. 주택부속토지는 250㎢로서 총대지의 80.1%를 차지하고, 이 중 660㎡ 미만은 243㎢로서 부속토지의 97.2%에 달하는데 반해, 660㎡-990㎡는 4㎢로 1.6%, 990㎡ 이상은 3㎢로서 1.2%다. 660㎡ 이상의 주택부속토지는 모두 7㎢로서 부속토지의 2.8%가 된다.
구분
주택부속토지
나　　대　　지
영업용
건축물
부속토지
계
소계
660㎡ 미만
660- 990㎡
990㎡이상
소계
660㎡
미만
660-
990㎡
990㎡
이상
전국
1,233
(61.0)
1,048
(51.9)
185
(9.1)
134
(6.6)
40
(2.0)
94
(4.6)
654
(32.4)
2,021
(100.0)
6대
도시
250
(80.1)
(100.0)
243
(77.9)
(97.2)
4
(1.3)
(1.6)
3
(0.9)
(1.2)
34
(10.9)
(100.0)
12
(3.8)
(35.3)
4
(1.3)
(11.8)
18
(5.8)
(52.9)
28
(9.0)
6312
(100.0)
자료：국토개발연구원	1989단위：㎢, (%)
따라서 6대 대도시지역의 경우, 택지소유상한 설정은 660㎡ 미만, 660㎡-990㎡, 990㎡ 이상의 세가지 기준이 있으므로 이 기준 중 입법목적 달성에 적합한 면적을 살피기로 한다.
나대지의 경우에는 택지소유 상한을 정하는데 어려움은 없으나, 주택부속토지의 경우 660㎡ 미만으로 정한다면 고급주택의 대지면적이 662㎡로 되어 있는 것에 비추어 상한 설정이 너무 낮다(지방세법 제112조 제2항, 같은 법시행령 제84조의3 제1항 제2호 나목). 그러나 990㎡ 이상은 그 면적은 3㎢로 비율이 1.2%(총대지의 0.9%)에 불과해 택지소유상한제도 자체가 유명무실해 질 우려가 있으므로, 법에서 정한 660㎡외에는 입법목적 달성에 적합한 다른 수단은 보이지 아니한다.
1988년도 기준, 국민 1인당 택지면적은 평균 45㎡(약 14평)이고 6대 대도시지역의 경우 1인당 택지면적은 21.6㎡(약 6.5평)이므로, 6대 대도시의 가구별 소유상한 한도인 660㎡는 가구별 구성원수(평균 5명)를 기준으로 산출할 때, 전국의 경우 택지면적 225㎡(약 70평)의 근 3배나 되고, 6대 대도시는 택지면적 108㎡(약 32.5평)의 6배에 해당된다.
법이 660㎡ 이상으로 소유상한 한도를 정한 것은 그 지역이 6대 대도시인 점을 감안하면, 이 법 제정당시의 심화된 택지부족현상, 주택의 열악한 수급상황, 부동산 투기로 인한 부의 집중, 무주택자의 상대적 소외감 등 여러 정책요인을 고려할 때, 입법목적 실현을 위한 합리적인 불가피한 수단이므로 필요한 정도를 넘는 과도한 제한이나 합리적인 비례관계를 벗어난 것은 아니다.
(나)다음, 택지공급의 촉진을 통한 주거생활의 안정과 균등한 택지소유를 유도하려는 입법목적과 지가상승의 억제, 토지투기방지라는 부수적인 목적을 효율적으로 달성하기 위해서는 택지를 자신의 주거용으로 사용하는 기존의 주택부속토지를 택지소유상한의
적용대상에서 제외하여야 할 이유는 없다.
다수의견은 법 제1조에서 규정된 입법목적을 도외시한 채, 토지공개념 제도의 일환으로 법이 제정된 입법배경을 고려하면 법의 진정한 입법목적은 도시계획구역 안에 거주하는 국민 누구나가 유사한 면적의 택지를 소유할 수 있도록 택지를 분배하고자 하는 것이라기보다는 실수요자가 아님에도 지가상승을 기대하고 토지투기 등의 목적으로 토지를 필요 이상으로 보유함으로써 실수요자의 토지소유와 이용을 가로막는 사회적&#183;국민경제적으로 유해한 행위를 방지하여 택지의 적정한 공급을 가능하게 하고 이로써 국민의 주거생활의 안정을 꾀하고자 하는 것이다 라고 하고, 이 법의 실질적인 목적이 실수요자가 아닌 자가 투기목적이나 지가상승을 노리고 다른 국민이 절실히 필요로 하는 택지를 과다하게 보유하는 것을 방지하고자 하는데 있으므로 이러한 목적은 택지소유자가 직접 거주하지 아니하는 택지, 개인의 자유실현의 중심적 장소가 아닌 택지에 제한하더라도 충분히 효율적으로 달성될 수 있다고 하나, 이는 법에서 규정된 목적이 두가지인 점을 도외시한 것이어서 찬성할 수 없다. 이러한 견해는 주택부속토지를 법의 적용대상으로 삼지 않으려고 택지의 균등소유의 유도라는 입법목적을 임의로 제외한 것이므로 부당하다.
입법자는 이 법 시행 당시 가구별 소유상한을 초과하는 택지에 대하여는 2년간의 유예기간을 두는 한편, 부담금의 부과율도 낮게 책정하는 등의 차등을 두는 외에, 택지를 자신의 주거용으로 사용하는 것과 투기용 등으로 보유하는 것을 차별하지 않고 동일하게 취급하고 있다. 그러나 이것을 평등원칙이나 택지소유자의 신뢰이
익과 재산권의 과도한 제한위반으로 단정할 것은 아니다.
택지소유상한제도의 도입으로 얻게 되는 공익의 비중은 택지소유권자의 이익보다 상대적으로 크다. 택지에 대한 가수요와 택지소유 편중의 해소, 부동산 투기억제와 택지가격의 안정으로 이어져 실수요자에게 택지가 공급되는 효과도 생기게 되었다.
(2)이 법 시행 이전의 소유상한 택지소유자의 재산권 및 신뢰이익 침해 여부를 본다.
법 시행 이전에 취득한 택지를 처분 또는 이용&#183;개발하는데 있어 그 이전에 취득한 택지와 달리 어느 정도의 유예기간을 주는 것이 적정한 지는 당시의 사회적&#183;경제적상황을 고려하여 입법자가 재량의 범위안에서 결정하는 입법정책의 문제에 속한다. 법 시행 이후에 가구별 소유상한을 초과하는 택지의 취득은 제한하고 법 시행 당시 상한을 초과하는 택지소유자에 대하여는 유예기간을 두고 있다. 즉, 부칙 제3조 제1항에 의하여 시행일부터 2년간 부담금의 부과를 유예함으로써 그 기간 내에 택지를 처분하거나 이용&#183;개발하여 부담금의 제재를 벗어날 수 있게 하고, 법 제31조에 따라 건설교통부장관에게 당해택지의 매수를 청구할 수 있도록 하였다.
그런데 택지의 취득시기를 법 시행 전후를 가리지 않고 법에서 정한 특별한 경우에 사용계획서를 제출하면 5년간 부담금의 부과를 유예하는 경과규정을 둔 것은 위에서 본 입법당시의 상황에 비추어 적정한 것으로 판단된다.
그러므로 법 시행 이전부터 소유하고 있는 택지에 대하여 어떤 목적으로 소유하는지를 묻지않고 일률적으로 법 시행 이후에 취득하는 택지와 마찬가지로 처분 또는 이용&#183;개발의무를 지우면서, 유
예기간을 일률적으로 정한 것은 입법자가 재량의 범위를 뚜렷하게 벗어나 기존 택지소유자의 신뢰이익과 재산권을 과도하게 침해하거나 또 평등원칙에 위반되는 것으로 볼 수 없다.
(3)부담금의 부과율이 헌법에 위반되는지 여부를 판단한다.
입법목적을 실현하기 위한 이행강제수단인 부담금은 법에서 정한 상한을 초과하는 택지소유자의 의무위반에 대한 제재로서 이 부담금의 부과를 통하여 택지의 처분 또는 이용&#183;개발행위를 유도&#183;강제함으로써 사회 경제정책적인 목적을 달성하게 하는 새로운 유형의 공과금이다. 이 부담금은 경제정책적&#183;조정적인 기능에서 보면 조세와 유사한 면이 있으나 그 목적이 서로 다르므로 부과율이 적정하다면 재산권침해 문제는 생기지 아니한다.
이 부담금의 부과율은 택지의 가구별 상한을 초과한 택지소유자가 그 택지를 처분 또는 이용&#183;개발하게 하는 적정한 수준에서 정해져야 함은 두말할 필요가 없다. 이 법을 제정할 당시에는 대도시의 열악한 주택문제를 해결하여야 할 시급한 사정이 있는 점, 택지면적이 절대적으로 부족한 점, 일부계층에 택지소유가 치우쳐 있었던 점, 부동산 투기로 인하여 택지가격이 지속적으로 상승한 점 등을 헤아릴 때, 법이 추구하는 목적을 달성해야 할 긴급한 사정이 있었다. 이러한 부담금을 부과하는 목적과 기능에 비추어 볼 때, 부과율은 택지소유자가 부담금의 납부를 감수하면서까지 이를 보유할 가능성과 반대로 처분 또는 이용&#183;개발하게 될 가능성 중에서, 후자를 선택하도록 유도&#183;강제할 수 있는 정도에서 결정되어야 한다.
법은 부과대상 택지에 해당하게 된 날로부터 2년이내인 택지에
대하여는 연 100분의 6(주택부속토지는 연 100분의 4), 2년을 초과하는 택지에 대하여는 연 100분의 11(주택부속토지는 연 100분의 7)의 각 부담금을 부과하고, 부담금 납부의무자는 건설교통부장관에게 당해택지의 매수를 청구할 수 있게 하였다.
부담금의 부과율은, 입법목적 달성의 시급성&#183;효율성과 부담금에 따른 재산권 침해의 정도를 감안한 필요성&#183;합리성에 터잡은 입법자의 판단이 정책적&#183;기술적인 재량의 범위를 뚜렷하게 벗어나지 않는 한, 헌법위반으로 볼 것은 아니다.
법이 정한 저율 및 고율의 부담금의 부과를 통한 택지재산권의 제한정도와 입법목적 달성을 위한 공익의 높은 비중 및 긴급성을 종합적으로 비교형량할 때, 법이 추구하는 목적과 법이 선정한 입법수단 사이에는 균형적인 관계가 성립한다.
다.헌법소송은 재판관 개인의 신념이 아닌 헌법에 명시된 여러가지 가치를 실현하는 하나의 중요한 수단이다. 재판관이 쟁점이 된 사안을 평가한 결과 갖게되는 가치는 주관적 기준이 아닌 객관적 기준에 부합하도록 노력하여야 한다.
시대변화에 맞추어 새로운 정책을 수립하고 이 정책을 집행하기 위한 법률을 만드는 것은 입법자의 몫에 속한다. 이와 같은 정책의 수립&#183;집행과정에는 언제나 긍정적인 면과 부정적인 면이 있게 마련이다. 이 정책의 실행에 수반되는 시행착오에 의한 이러한 역기능이 곧 바로 위헌이 되는 것은 아니며, 이를 올바르게 조정&#183;보완하는 것도 원칙적으로 입법자나 법집행자가 맡아서 할 일이다.
이 법은 입법자가 토지공개념을 구체화하는 정책을 세우고 이 정책을 실행하기 위한 수단으로 마련한 법률 중의 하나다. 이 사건
은 택지의 소유상한을 초과하거나 금지하고 있는 택지소유자에게 부담금을 부과하는 것이 헌법 제11조 제1항, 제23조 제1항 및 제2항, 제37조 제2항에 합치되는지 여부가 쟁점이 된 사건이다.
나는, 이 사건처럼 입법자가 사회적&#183;경제적 정책에 관련된 법률을 만들면서 스스로 헌법을 해석하여 어떤 이익을 다른 이익에 앞서는 것으로 명시하고 있는 경우에는, 입법재량의 한계를 크게 벗어나지 않는 한 비교가치의 평가 기준이 밝혀진 것으로 보고 개인적&#183;주관적인 기준은 접어둔 채 입법자의 의사를 존중하는 결론을 내는 것이 옳다는 생각을 갖고 있다(헌재 1997. 10. 30. 96헌바14, 판례집 9-2, 454, 469; 1998. 12. 24. 89헌마214등, 판례집 10-2, 927, 964. 재판관 이영모의 반대의견 참조).
다수의견은 요컨대, 이 법의 당위(當爲)는 수긍하면서도 입법목적을 법 제1조에 규정된 내용의 일부만 내세운 다음, 택지의 가구별 상한설정이 너무 낮은 점(면적), 주택부속토지의 가구별 소유상한을 개별 사정을 고려하지 않고 모두 적용대상으로 삼은 점(성질), 부담금의 부과율이 지나치게 높은 점(비율), 법 시행 이전부터 택지를 소유하는 자에 대한 유예기간이 이후에 소유하는 자에 비하여 상대적으로 너무 짧은 점(기간) 등은 위에서 본 헌법조항에 위반된다고 함에 있다. 한마디로, 택지소유권의 사회성보다 소유자의 재산권 보장이 우선하는 것으로 본 것이다. 그러나 토지공개념을 실행하기 위한 조세와 유사한 이 사건 법이 규정하고 있는 면적, 비율, 기간 등은 입법자의 판단이 정책적&#183;기술적인 재량의 범위를 뚜렷하게 벗어나지 않는 한 불합리한 것으로 단정할 것은 아니다. 다수의견은 이 면적, 비율, 기간 등 이른바 수(數)와 양(量)에 관련된 위
헌논증을 함에 있어, 수량을 계측한 적확(的確)한 자료에 의한 당&#183;부당을 따져보지도 아니하고, 헌법 제11조 제1항의 법앞에 평등과 제23조 제1항 및 제2항의 재산권의 보장&#183;제한, 제37조 제2항의 기본권제한 한계를 각 규정한 개괄조항에 위반된다는 설시만으로 대립되는 이익의 비교교량의 결론을 뒤집어 이 법 전체에 대한 위헌선언을 한것은 설득력이라는 측면에서 바람직하지 않다는 것이 나의 의견이다.
volumeInfo: 11
seriesInfo: 1
pages: 289~372
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 위헌
rstaDate: 19990429
eventType: 헌바