item: panreType: 판례집
eventNo: 93헌바2
eventNm: 조세감면규제법 제74조 제1항제1호 위헌소원
panreTitle: 租稅減免規制法 제74조 제1항 제1호 違憲訴願
(1996.6.26. 93헌바2 전원재판부)
[판례집 8권1집, 540∼549]

textOfDecision: 구 조세감면규제법(1989.12.30. 법률 제4165호로 개정되기 전의 것) 제74조 제1항 제1호 중 “……으로서 대통령령으로 정하는 것”이라는 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: (1) 청구인은 안양시장으로부터 에너지이용합리화법에 의한 특정열사용기자재시공업지정(1종)을 받은 자로서, 1989.5.6. 국민주택 건설업자인 청구외 덕영공영주식회사와 국민주택규모인덕원 제9차 설비공사 하도급계약을 체결하여 위 설비공사용역을제공하고 관할 안양세무서장에게 1989년도 제2기분 부가가치세확정신고시 위 설비공사용역에 대한 부가가치세의 면제를 전제로 과세표준과 납부세액을 신고하였다. 그런데 안양세무서장은청구인이 특정열사용기자재시공업지정을 받아 국민주택의 건설에 설비용역을 제공
하였다고 할지라도 이는 구 조세감면규제법(1989.12.30. 법률 제4165호로 개정되기 전의 것, 이하··구 조감법··이라고 한다) 제74조 제1항 제1호와 구 조세감면규제법시행령(1989.12.30. 대통령령제12881호로 개정되기 전의 것, 이하··구 조감법시행령··이라고 한다) 제58조 제1항에 의한 부가가치세 면제 대상이 아니라는 이유로 위 설비공사용역에 대한 부가가치세부과처분을 하였다.
(2) 이에 청구인은 서울고등법원에 부가가치세부과처분취소의 소를 제기하는 한편, 구 조감법 제74조 제1항 제1호가··당해주택(즉, 국민주택)의 건설용역··의 범위를 대통령령으로 정하도록 포괄적 위임을 함으로써 특정열사용기자재시공업자의 건설용역이 구 조감법시행령 제58조 제1항 소정의 면세대상에서 배제된 것은 헌법에 위반된다는 이유로 위헌제청신청(위 법원 92부959 위헌제청신청)을 하였으나 위 법원이 1992.12.22. 청구인의위헌제청신청을 기각하는 결정을 하자, 1993.1.6. 위 위헌제청신청기각결정을 송달받고 같은 달 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 관련소송사건의 경과
(1) 서울고등법원은 1992.12.22. 아래 위헌제청신청기각이유와 같은 이유로 청구인이 특정열사용기자재시공업자로 지정받고국민 주택건설에 소요되는 설비공사용역을 공급한 것은 구 조감법 제74조 제1항 제1호, 구 조감법시행령 제58조 제1항의 부가가치세 면제대상이 되는 주택건설용역에 해당한다고 판시하여 청구인 승소의 판결을 선고하였다.
(2) 그러나 대법원은 조세법률주의의 원칙상 조세법규의해석은 과세요건사실이거나 비과세요건사실이거나를 막론하고엄격하게
하여야 하고 확장해석이나 유추해석은 허용되지 아니한다고 전제한 후, 구 조감법 제74조 제1항 제1호, 구 조감법시행령 제58조 제1항 소정의 부가가치세가 면제되는 건설용역에··에너지이용합리화법에 의하여 특정열사용기자재시공업의 지정을 받은 자의설비용역··은 포함되어 있지 않음에도 이를 면세대상인··건설업법에 의하여 건설업면허를 받은 자의 주택건설용역··과 동일한 것으로 유추 또는 확장해석한 것을 잘못이라는 이유로 원심판결을파기하고 사건을 서울고등법원에 환송하였다(대법원 1993.8.24. 선고, 93누3257 판결).

abjObt: 이 사건 심판의 대상은 구 조감법 제74조 제1항 제1호 중··……으로서 대통령령으로 정하는 것··이라는 부분이 헌법에 위반되는지 여부인바, 구 조감법 제74조 제1항 제1호는 다음과 같다.
제74조(부가가치세면제)①다음 각호의 재화 또는 용역의공급에 대하여는 부가가치세를 면제한다.
1. 국민주택과 당해 주택의 건설용역으로서 대통령령으로정하는 것.

caseRelatedOpinion: 이 사건 심판대상 조항의 입법목적은 국민주택의 건설용역을 제공한 사업자에게 부가가치세를 면제하여 줌으로써 국민주택을 저렴하게 건설할 수 있게 함과 아울러 국민주택의 건설을촉진하기 위한 것이다. 그런데 이 사건 심판대상 조항은 국민주택의 건설용역 중에서도··대통령령으로 정하는 것··에 한하여 부가가치세를 면
제하도록 함으로써 청구인과 같이 국민주택건설에 필수적인 용역을 제공하고도 구 조감법시행령 제58조 제1항에 면세대상으로규정되지 아니하여 면세를 받지 못하는 자는 면세를 받는 자에비하여 조세형평의 원칙에 반하여 납세를 하게 되어 재산권을침해받게 되는바, 이와 같이 면세를 받는 건설용역의 구체적 범위를 대통령령으로 정하도록 위임한 부분은 국민의 권리와 의무에 관한 사항을 대통령령에 포괄적으로 위임하는 것으로서 조세법률조의에 반한다.
나. 법원의 위헌제청신청기각이유의 요지
에너지이용합리화법 제41조, 주택건설촉진법 제33조의3 제1항의 규정 취지를 종합하여 보면, 에너지이용합리화법에 의하여특정열사용기자재의 시공업의 지정을 받은 자는 건설업법에 의하여 건설업면허를 받은 것에 준하여 취급하는 것으로 인정되고,따라서 특정열사용기기의 시공업의 지정을 받은 자가 조세감면규제법시행령 제58조 제1항 소정의··건설업법에 의하여 먼허를 받은 자··와 동일하게 취급되어야 한다고 해석할 수 있고 이와 같이해석할 수 있는 한 이 사건 심판대상 조항은 헌법에 위배되지아니한다.
다. 재무부장관과 국세청장의 의견 요지
(1) 구 조감법 제74조 제1항 제1호는 무주택 저소득층이저렴한 가격으로 서민주택을 마련할 수 있도록 지원하기 위하여국민주택건설용역 중 대통령령으로 정하는 용역에 대하여 부가가치세를 면제하도록 규정하고 있는바, 그 구체적 적용범위를 대통령령에 위임하고 있는 까닭은 주택건설에 필요한 건설용역의범위를 정하는 것이 전문적·기술적이기 때문이고, 여기에 구 조감법의 관련규정과
위임된 내용·목적 등을 고려하여 살펴보면 이 사건 심판대상조항이 위임입법의 한계를 벗어나 조세법률주의에 반하는 것이라고 할 수 없다.
(2) 이 사건 심판대상 조항의 적법한 위임에 따라 구 조감법시행령 제58조 제1항은 국민주택건설에 필수적인 건설업법에의한 면허를 받은 자 등이 공급하는 주택건설용역에 대하여 면세하도록 규정하고 있으므로 청구인과 같이 특정열사용기자재시공업지정을 받은 자의 설비용역을 면세대상에 포함시키지 않았다고 하여 조세형평주의에 반한다거나 청구인의 평등권·재산권을 부당하게 침해한다고 할 수 없다.

judgement: 가. 쟁점의 정리
이 사건의 쟁점은 이 사건 심판대상 조항 중··……으로서 대통령령으로 정하는 것··이라는 부분이 포괄적 위임에 해당하여조세법률주의에 반하는지 여부와 국민주택의 건설용역 중··대통령령으로 정하는 것··에 한하여 면세되도록 한 것이 조세평등주의에반하여 청구인의 재산권을 침해하는지 여부이다.
나. 조세감면규정과 위임입법
(1) 조세감면규정과 조세법률주의
조세는 국가 또는 지방자치단체가 재정수요의 충족을 위한경비를 조달하기 위하여 일반 국민에게 반대급부없이 일방적·강제적으로 징수하는 것으로서 국민의 재산권을 침해하게 되므로 헌법은 국민주권주의, 권력분립주의 및 법치주의의 원리에 따라 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 지고조세의 종목과
세율은 법률로 정하도록 규정함으로써(헌법 제38조·제59조) 조세법률주의를 선언하고 있다. 즉, 국가는 주권자인 국민의 대표자로 구성되는 입법부가 제정한 법률의 근거없이 조세를 부과·징수할 수 없고 국민은 조세의 납부의무를 부담하지 아니하는것이다. 그런데 이 사건 심판대상 조항은 부가가치세의 면제에관한 사항으로서 조세의 부과·징수의 요건이나 절차와 직접 관련되는 것은 아니지만, 조세란 공공경비를 국민에게 강제적으로배분하는 것으로서 납세의무자 상호간에는 조세의 전가관계가있으므로 특정인이나 특정계층에 대하여 정당한 이유없이 조세감면의 우대조치를 하는 것은 특정한 납세자군이 조세의 부담을다른 납세자군의 부담으로 떠맡기는 것에 지나지 않아 조세감면의 근거 역시 법률로 정하여야만 하는 것이 국민주권주의나 법치주의의 원리에 부응하는 것이고, 조세감면규제법 제3조도··이 법, 국세기본법 및 조약과 다음 각호의 법률에 의하지 아니하고는조세특례를 정하거나 감면을 할 수 없다··라고 규정함으로서 조세의 감면은 법률의 근거에 의하여서만 할 수 있도록 하고 있다.
(2) 입법권 위임의 근거와 한계
(가) 위와 같이 조세의 감면에 관한 사항을 법률로 정하도록 하는 이유는 그렇게 함으로써 비로소 행정권의 자의적인 법해석과 집행으로부터 국민의 재산권을 보장함과 동시에 국민의경제생활에 법적 안정성과 예측가능성을 부여할 수 있기 때문이다. 그러나 사회현상의 복잡다기화와 국회의 전문적·기술적 능력의 한계 및 시간적 적응능력의 한계로 인하여 조세의 면제에관련된 모든 법규를 예외없이 형식적 의미의 법률에 의하여 규정한다는 것은 사실상 불
가능할 뿐만 아니라 적합하지도 아니하므로 경제현실의 변화나전문적 기술의 발달 등에 즉시 대응하여야 할 필요 등 부득이한사정이 있는 경우에는 법률로 규정하여야 할 사항에 관하여 국회 제정의 형식적 법률보다 탄력성이 있는 행정입법에 위임함이허용되는 것이고, 헌법 제75조도··대통령은 법률에서 구체적으로범위를 정하여 위임받은 사항……에 관하여 대통령령을 발할 수있다··라고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에위임은 반드시 구체적·개별적으로 행하여질 것을 요구하고 있다. 따라서 이 사건 심판대상 조항이 입법권 위임의 한계를 준수하고 있다면 부가가치세가 면제되는 건설용역의 구체적 범위를법률이 아닌 대통령령에 위임하고 있다고 하더라도 헌법에 반한다고 할 수 없는 것이다.
(나) 법률에 미리 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하여 둠으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법의 원칙과 법치주의를 달성하고자 하는 헌법 제75조의 입법취지에 비추어 볼 때 헌법 제75조의··구체적으로 범위를 정하여··라 함은 법률에 대통령령등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있음을 의미한다 할 것이고, 위 예측가능성의 유무는 당해 특정 조항하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합판단하여야 하며 각 대상법률의 성질에 따라구체적·개별적으로 검토하여야 할 것이다.
그리고 위와 같은 위임의 구체성·명확성의 요구 정도는그 규율
대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만 특히 처벌법규나조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성·명확성의 요구가 강화되어그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일  때에는 위임의 구체성·명확성의 요건이 완화될 수도 있을 것이며, 그 밖에 이 사건과 같은 조세감면규정의 경우에는 법률의 구체적인 근거없이 대통령령에서 감면대상, 감면비율 등 국민의 납세의무에 직접 영향을 미치는 감면요건 등을 규정하였는가 여부도 중요한 판단기준으로 삼을 수 있을 것이다.
(3) 이 사건 심판대상 조항의 검토
이 사건 심판대상 조항이 대통령령으로 정하는 국민주택의건설용역에 대하여 부가가치세를 면제하도록 규정한 이유는 건설용역을 제공하는 사업자의 이익을 위하여 세부담을 줄여주려는데 있는 것이 아니라, 국민주택 건설용역 제공단계에서 발생하는 부가가치에 상당하는 부가가치세를 면제함으로써 최종소비자인 국민주택 수요자가 그만큼 저렴한 가격으로 국민주택을 공급받게 하려는데 있다. 그런데 주택의 건설 과정에는 토목, 건축,미장, 창호, 전기·상하수도 등의 설비, 조경 등 여러 공정에 걸쳐 다양한 건설 분야의 업자가 참여하게 되는데 국민주택의 건설에 있어 참여의 빈도나 공사의 규모 등이 모두 다르고 따라서주택의 가격결정에 기여하는 정도도 모두 다를 뿐 아니라 건축기술의 발전이나 관련법규의 변경 등에 따라 규율의 대상이 되는 건설용역 제공업자의 범위도  수시로 바뀌게 될 것임은 쉽게짐작할 수 있고, 이와 같은 경제
적 활동의 유동성이나 복잡하고 전문적·기술적인 사항을 국회에서 제정한 법률로 모두 규율한다는 것은 불가능하거나 부적당하므로 부가가치세가 면제되는 건설용역의 구체적 범위를 대통령령으로 정하도록 위임하는 것은 정당하다 할 것이며, 이 사건심판대상 조항은 감면의 대상을··당해 주택의 건설용역··으로 구체적·개별적으로 한정하여 그 범위 내에서 앞서 본 이 사건 심판대상조항의 입법목적이나 위임 배경 등을 참작하여 구체적으로정하도록 대통령령에 위임하고 있는 것이므로, 대통령령으로정하여질 사항은 국민주택의 건설에 필수적이고 그 공급가액에미치는 영향이 크기 때문에 부가가치세를 면제함으로써 저렴한가격으로 국민주택의 공급을 촉진한다는 입법목적을 달성함에효과적인 건설용역이 될 것임은 쉽게 예측할 수 있다. 그렇다면이 사건 심판대상 조항은 헌법이 정한 입법권 위임의 한계를 준수하고 있다고 할 것이므로 포괄적 위임에 해당하여 무효라고 할수 없다.
다. 조세감면규정과 조세평등주의
(1) 조세평등주의
우리 헌법은 제11조 제1항에서 모든 국민은 법 앞에 평등하고 누구든지 합리적 이유 없이는 생활의 모든 영역에 있어서차별을 받지 아니한다는 평등의 원칙을 선언하고 있으므로, 조세법률관계에 있어서도 과세는 개인의 담세능력에 상응하여 공정하고 평등하게 이루어져야 하고 합리적 이유 없이 특정의 납세의무자를 불리하게 차별하거나 우대하는 것은 허용되지 아니하는바 이를 조세평등주의라고 한다.
특정인이나 특정계층에 대하여 불리하게 차별하는 것뿐만아니
라 정당한 이유 없이 조세감면의 우대조치를 하는 것까지도 금지하는 이유는 조세우대조치에 의하여 조세감면의 조치를 받는특정한 납세자군의 조세부담을 다른 납세자군이 떠맡게 되는 결과가 되어 조세평등의 이념에 반하고 따라서 일반 납세자들의납세의식을 저하시키기 때문이다.
(2) 이 사건 심판대상 조항의 검토
재화 또는 용역을 공급하거나 재화를 수입하는 모든 사업자는 부가가치세를 납부할 의무가 있음에도(부가가치세법 제1조,제2조) 이 사건 심판대상 조항은 국민주택의 건설용역에 대하여는 부가가치세를 면제하도록 하고 있으므로 위와 같은 조세우대조치는 조세평등주의에 배치되는 것임이 명백하다. 물론 조세우대조치는 납세자의 경제활동 방향을 일정방향으로 유도하여 일정한 정책목적을 달성하기 위한 것이고 입법자는 조세법의 분야에서도 정책목적을 달성하기 위하여 어떤 수단을 선택할 것인가에 관하여 광범위한 입법형성의 재량을 가지므로 재정정책적, 국민경제적, 사회정책적, 조세기술적 제반 요소들에 대한 비교형량을 통하여 조세우대조치를 선택할 수도 있는 것이지만 조세감면의 우대조치는 조세평등주의에 반하고 국가나 지방자치단체의재원의 포기이기도 하여 가급적 억제되어야 하고 그 범위를 확대하는 것은 결코 바람직하지 못하므로 특히 정책목표달성이 필요한 경우에 그 면제혜택을 받는 자의 요건을 엄격히 하여 극히한정된 범위 내에서 예외적으로 허용되어야 하는 것이다[헌법재판소 1995.10.26. 선고, 94헌바7·8(병합) 결정 참조].따라서 앞에서 살펴본 바와 같은 이유로 이 사건 심판대상 조항이 감면의대상이 되는 건설용역의 구체적 범위를 대통령령으로
정하도록 위임함으로써 감면의 대상을 제한한 것은 정당하다.
(3) 구 조감법시행령 제58조 제1항과의 관계
청구인은 에너지이용합리화법에 의한 특정열사용기자재시공업지정(1종)을 받은 자로 국민주택건설에 필수적인 설비용역을 제공하고도 이 사건 심판대상조항의 위임에 따라 제정된 구조감법시행령 제58조 제1항이 정하는 면세대상에서 제외됨으로써 부가가치세가 면제되는 다른 건설용역제공자에 비하여 불리한 대우를 받게 된 것은 이 사건 심판대상 조항 중 위임 부분의위헌성 때문이라는 취지의 주장을 한다. 그러나 앞서 살펴 본 바와 같이 이 사건 심판대상이 부가가치세의 면제대상이 되는 건설용역의 구체적 범위를 대통령령으로 정하도록 위임한 것 자체는 정당하고 적법한 입법권의 위임으로서 평등의 원칙에 반하여청구인의 기본권을 침해하는 것이 아니며, 위임입법의 법리는 헌법의 근본원리인 권력분립주의와 의회주의 내지 법치주의에 바탕을 두는 것이기 때문에 행정부에서 제정된 대통령령에서 규정한 내용이 정당한 것인지 여부와 위임의 적법성은 직접적인 관계가 없다.
즉, 이 사건 심판대상 조항의 위임에 따라 대통령령으로 규정한 내용이 헌법에 위반될 경우라도 그 대통령령의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고 그로 인하여 정당하고 적법하게 입법권을 위임한 수권법률인 이 사건 심판대상까지도 위헌으로 되는 것은 아니라고 할 것이므로 청구인의 위 주장은 이유없다.
라. 따라서 이 사건 심판대상 조항 중··……으로서 대통령령으로 정하는 것··이라는 부분은 입법권위임의 한계를 준수하고있고 조세법률주의나 조세평등주의에 반하여 청구인의 기본권을침해하는
위헌의 법률조항이라고 할 수 없다.

conclusion: 그렇다면 구 조감법 제74조 제1항 제1호 중··……으로서 대통령령으로 정하는 것··이라는 부분은 헌법에 위반되지 아니하므로 아래 5.와 같이 주문표시에 관한 재판관 조승형의 별개의견이있는 외에는 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이결정한다.
otherOpinions: 5. 재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견
나는 주문표시 중··구 조세감면규제법(……)제74조 제1항제1호 중··……으로서 대통령령으로 정하는 것··이라는 부분은헌법에 위반되지 아니한다··는··심판청구를 기각한다.··로 함이 상당하다고 생각한다.
그 이유는 우리재판소가 1995.10.26. 선고한 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구  주택건설촉진법제52조 제1항 제3호 등 위헌소원, 94헌바7·8(병합) 구 조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의 각 사건 결정시에 주문표시에 관한 별개의견에서상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가없으며, 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을청구하는 것이므로 그 뜻을 받아들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는··합헌··임을주문에 표시할 필요가
없기 때문이다.
pansiMatt: 가. 조세감면규정(租稅減免規定)에도 조세법률주의(租稅法律主義)가 적용되는지 여부
나. 구(舊) 조세감면규제법(租稅減免規制法)(1989.12.30. 법률 제4165호로 개정되기 전의 것) 제74조 제1항 제1호가 포괄적(包括的) 위임규정(委任規定)인지 여부
다. 조세평등주의(租稅平等主義)와 조세감면규정(租稅減免規定)의 허용(許容) 한계(限界)
라. 시행령(施行令)의 위헌(違憲) 여부와 위임규정(委任規定)의 위헌(違憲) 여부의 관계
decisionGst: 가. 조세(租稅)의 감면(減免)에 관한 규정(規定)은 조세(租稅)의 부과(賦課)·징수(徵收)의 요건이나 절차와 직접 관련되는 것은 아니지만, 조세(租稅)란 공공경비(公共經費)를 국민에게 강제적으로 배분하는 것으로서 납세의무자(納稅義務者) 상호간에는 조세(租稅)의 전가관계가 있으므로 특정인이나 특정계층에 대하여 정당한 이유없이 조세감면(租稅減免)의 우대조치(優待措置)를 하는 것은 특정한 납세자군(納稅者群)이 조세(租稅)의 부담을 다른 납세자군(納稅者群)의 부담으로 떠맡기는 것에 다름아니므로 조세감면(租稅減免)의 근거 역시 법률(法律)로 정하여야만 하는 것이 국민주권주의(國民主權主義)나 법치주의(法治主義)의 원리에 부응하는 것이다.
나. 이 사건 심판대상 조항은 감면(減免)의 대상을 “당해 주택의 건설용역”으로 구체적·개별적으로 한정하여 그 범위 내에서 위 조항의 입법목적이나 위임배경 등을 참작하여 구체적으로 정하도록 대통령령에 위임하고 있는 것이므로, 대통령령으로 정하여질 사항은 국민주택의 건설에 필수적이고 그 공급가액에 미치는 영향이 크기 때문에 부가가치세(附加價値稅)를 면제(免除)함으로써 저렴한 가격으로 국민주택의 공급을 촉진한다는 입법목적을 달성함에 효과적인 건설용역이 될 것임을 쉽게 예측할 수 있어 
포괄적(包括的) 위임(委任)에 해당한다고 할 수 없다.
다. 조세감면(租稅減免)의 우대조치(優待措置)는 조세평등주의(租稅平等主義)에 반하고 국가(國家)나 지방자치단체(地方自治團體)의 재원의 포기이기도 하여 가급적 억제되어야 하고 그 범위를 확대하는 것은 결코 바람직하지 못하므로 특히 정책목표(政策目標)달성에 필요한 경우에 그 면제혜택(免除惠澤)을 받는 자의 요건을 엄격히 하여 극히 한정된 범위 내에서 예외적으로 허용되어야 한다. 
라. 위임입법(委任立法)의 법리(法理)는 헌법(憲法)의 근본원리인 권력분립주의(權力分立主義)와 의회주의(議會主義) 내지 법치주의(法治主義)에 바탕을 두는 것이기 때문에 행정부(行政府)에서 제정된 대통령령(大統領令)에서 규정(規定)한 내용이 정당한 것인지 여부와 위임(委任)의 적법성(適法性)에는 직접적인 관계가 없다. 따라서 대통령령(大統領令)으로 규정(規定)한 내용이 헌법(憲法)에 위반될 경우라도 그 대통령령(大統領令)의 규정(規定)이 위헌(違憲)으로 되는 것은 별론으로 하고 그로 인하여 정당하고 적법하게 입법권(立法權)을 위임(委任)한 수권법률(授權法律) 조항(條項)까지도 위헌(違憲)으로 되는 것은 아니다.
재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견(別個意見)
주문표시(主文表示) 중 “구 조세감면규제법(……) 제74조 제1항 제1호 중 '……으로서 대통령령으로 정하는 것'이라는 부분은 헌법에 위반되지 아니한다”는 “심판청구를 기각한다.”로 함이 상당하다.
adjobtTxt: 구(舊) 조세감면규제법(租稅減免規制法)(1989.12.30. 법률 제4165호로 개정되기 전의 것) 제74조 제1항 제1호(부가가치세면제) ① 다음 각호의 재화 또는 용역의 공급에 대하여는 부가가치세를 면제한다.
1. 국민주택과 당해 주택의 건설용역으로서 대통령령으로 정하는 것
2. ∼7. 생략
②∼④ 생략
refrnPrvsn: 가. 헌법(憲法) 제38조, 제59조
나. 헌법(憲法) 제11조 제1항
다. 헌법(憲法) 제75조
refrnPrcdnt: 나. 1995.10.26. 선고, 94헌가7·8(병합) 결정
다. 1995.11.30. 선고, 93헌바32 결정
event: 청구인 노○철
대리인 변호사 강재환
eventCol1: 청구인|노○철
대리인 변호사 강재환
【관련소송사건】
서울고등법원 92구26194 부가가치세부과처분취소
reason: 1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 안양시장으로부터 에너지이용합리화법에 의한 특정열사용기자재시공업지정(1종)을 받은 자로서, 1989.5.6. 국민주택 건설업자인 청구외 덕영공영주식회사와 국민주택규모인 덕원 제9차 설비공사 하도급계약을 체결하여 위 설비공사용역을 제공하고 관할 안양세무서장에게 1989년도 제2기분 부가가치세확정신고시 위 설비공사용역에 대한 부가가치세의 면제를 전제로 과세표준과 납부세액을 신고하였다. 그런데 안양세무서장은 청구인이 특정열사용기자재시공업지정을 받아 국민주택의 건설에 설비용역을 제공
하였다고 할지라도 이는 구 조세감면규제법(1989.12.30. 법률 제4165호로 개정되기 전의 것, 이하 "구 조감법"이라고 한다) 제74조 제1항 제1호와 구 조세감면규제법시행령(1989.12.30. 대통령령 제12881호로 개정되기 전의 것, 이하 "구 조감법시행령"이라고 한다) 제58조 제1항에 의한 부가가치세 면제 대상이 아니라는 이유로 위 설비공사용역에 대한 부가가치세부과처분을 하였다.
(2) 이에 청구인은 서울고등법원에 부가가치세부과처분취소의 소를 제기하는 한편, 구 조감법 제74조 제1항 제1호가 "당해 주택(즉, 국민주택)의 건설용역"의 범위를 대통령령으로 정하도록 포괄적 위임을 함으로써 특정열사용기자재시공업자의 건설용역이 구 조감법시행령 제58조 제1항 소정의 면세대상에서 배제된 것은 헌법에 위반된다는 이유로 위헌제청신청(위 법원 92부959 위헌제청신청)을 하였으나 위 법원이 1992.12.22. 청구인의 위헌제청신청을 기각하는 결정을 하자, 1993.1.6. 위 위헌제청신청기각결정을 송달받고 같은 달 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 관련소송사건의 경과
(1) 서울고등법원은 1992.12.22. 아래 위헌제청신청기각이유와 같은 이유로 청구인이 특정열사용기자재시공업자로 지정받고 국민 주택건설에 소요되는 설비공사용역을 공급한 것은 구 조감법 제74조 제1항 제1호, 구 조감법시행령 제58조 제1항의 부가가치세 면제대상이 되는 주택건설용역에 해당한다고 판시하여 청구인 승소의 판결을 선고하였다.
(2) 그러나 대법원은 조세법률주의의 원칙상 조세법규의 해석은 과세요건사실이거나 비과세요건사실이거나를 막론하고 엄격하게
하여야 하고 확장해석이나 유추해석은 허용되지 아니한다고 전제한 후, 구 조감법 제74조 제1항 제1호, 구 조감법시행령 제58조 제1항 소정의 부가가치세가 면제되는 건설용역에 "에너지이용합리화법에 의하여 특정열사용기자재시공업의 지정을 받은 자의 설비용역"은 포함되어 있지 않음에도 이를 면세대상인 "건설업법에 의하여 건설업면허를 받은 자의 주택건설용역"과 동일한 것으로 유추 또는 확장해석한 것을 잘못이라는 이유로 원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송하였다(대법원 1993.8.24. 선고, 93누3257 판결).
다. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 구 조감법 제74조 제1항 제1호 중 "……으로서 대통령령으로 정하는 것"이라는 부분이 헌법에 위반되는지 여부인바, 구 조감법 제74조 제1항 제1호는 다음과 같다.
제74조(부가가치세면제) ① 다음 각호의 재화 또는 용역의 공급에 대하여는 부가가치세를 면제한다.
1. 국민주택과 당해 주택의 건설용역으로서 대통령령으로 정하는 것.
2. 청구인의 주장 및 이해관계인들의 의견
가. 청구인의 주장
이 사건 심판대상 조항의 입법목적은 국민주택의 건설용역을 제공한 사업자에게 부가가치세를 면제하여 줌으로써 국민주택을 저렴하게 건설할 수 있게 함과 아울러 국민주택의 건설을 촉진하기 위한 것이다. 그런데 이 사건 심판대상 조항은 국민주택의 건설용역 중에서도 "대통령령으로 정하는 것"에 한하여 부가가치세를 면
제하도록 함으로써 청구인과 같이 국민주택건설에 필수적인 용역을 제공하고도 구 조감법시행령 제58조 제1항에 면세대상으로 규정되지 아니하여 면세를 받지 못하는 자는 면세를 받는 자에 비하여 조세형평의 원칙에 반하여 납세를 하게 되어 재산권을 침해받게 되는바, 이와 같이 면세를 받는 건설용역의 구체적 범위를 대통령령으로 정하도록 위임한 부분은 국민의 권리와 의무에 관한 사항을 대통령령에 포괄적으로 위임하는 것으로서 조세법률조의에 반한다.
나. 법원의 위헌제청신청기각이유의 요지
에너지이용합리화법 제41조, 주택건설촉진법 제33조의3 제1항의 규정 취지를 종합하여 보면, 에너지이용합리화법에 의하여 특정열사용기자재의 시공업의 지정을 받은 자는 건설업법에 의하여 건설업면허를 받은 것에 준하여 취급하는 것으로 인정되고, 따라서 특정열사용기기의 시공업의 지정을 받은 자가 조세감면규제법시행령 제58조 제1항 소정의 '건설업법에 의하여 먼허를 받은 자'와 동일하게 취급되어야 한다고 해석할 수 있고 이와 같이 해석할 수 있는 한 이 사건 심판대상 조항은 헌법에 위배되지 아니한다.
다. 재무부장관과 국세청장의 의견 요지
(1) 구 조감법 제74조 제1항 제1호는 무주택 저소득층이 저렴한 가격으로 서민주택을 마련할 수 있도록 지원하기 위하여 국민주택건설용역 중 대통령령으로 정하는 용역에 대하여 부가가치세를 면제하도록 규정하고 있는바, 그 구체적 적용범위를 대통령령에 위임하고 있는 까닭은 주택건설에 필요한 건설용역의 범위를 정하는 것이 전문적&#183;기술적이기 때문이고, 여기에 구 조감법의 관련규정과
위임된 내용&#183;목적 등을 고려하여 살펴보면 이 사건 심판대상조항이 위임입법의 한계를 벗어나 조세법률주의에 반하는 것이라고 할 수 없다.
(2) 이 사건 심판대상 조항의 적법한 위임에 따라 구 조감법시행령 제58조 제1항은 국민주택건설에 필수적인 건설업법에 의한 면허를 받은 자 등이 공급하는 주택건설용역에 대하여 면세하도록 규정하고 있으므로 청구인과 같이 특정열사용기자재시공업지정을 받은 자의 설비용역을 면세대상에 포함시키지 않았다고 하여 조세형평주의에 반한다거나 청구인의 평등권&#183;재산권을 부당하게 침해한다고 할 수 없다.
3. 판단
가. 쟁점의 정리
이 사건의 쟁점은 이 사건 심판대상 조항 중 "……으로서 대통령령으로 정하는 것"이라는 부분이 포괄적 위임에 해당하여 조세법률주의에 반하는지 여부와 국민주택의 건설용역 중 "대통령령으로 정하는 것"에 한하여 면세되도록 한 것이 조세평등주의에 반하여 청구인의 재산권을 침해하는지 여부이다.
나. 조세감면규정과 위임입법
(1) 조세감면규정과 조세법률주의
조세는 국가 또는 지방자치단체가 재정수요의 충족을 위한 경비를 조달하기 위하여 일반 국민에게 반대급부없이 일방적&#183;강제적으로 징수하는 것으로서 국민의 재산권을 침해하게 되므로 헌법은 국민주권주의, 권력분립주의 및 법치주의의 원리에 따라 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 지고 조세의 종목과
세율은 법률로 정하도록 규정함으로써(헌법 제38조&#183;제59조) 조세법률주의를 선언하고 있다. 즉, 국가는 주권자인 국민의 대표자로 구성되는 입법부가 제정한 법률의 근거없이 조세를 부과&#183;징수할 수 없고 국민은 조세의 납부의무를 부담하지 아니하는 것이다. 그런데 이 사건 심판대상 조항은 부가가치세의 면제에 관한 사항으로서 조세의 부과&#183;징수의 요건이나 절차와 직접 관련되는 것은 아니지만, 조세란 공공경비를 국민에게 강제적으로 배분하는 것으로서 납세의무자 상호간에는 조세의 전가관계가 있으므로 특정인이나 특정계층에 대하여 정당한 이유없이 조세감면의 우대조치를 하는 것은 특정한 납세자군이 조세의 부담을 다른 납세자군의 부담으로 떠맡기는 것에 지나지 않아 조세감면의 근거 역시 법률로 정하여야만 하는 것이 국민주권주의나 법치주의의 원리에 부응하는 것이고, 조세감면규제법 제3조도 "이 법, 국세기본법 및 조약과 다음 각호의 법률에 의하지 아니하고는 조세특례를 정하거나 감면을 할 수 없다"라고 규정함으로서 조세의 감면은 법률의 근거에 의하여서만 할 수 있도록 하고 있다.
(2) 입법권 위임의 근거와 한계
(가) 위와 같이 조세의 감면에 관한 사항을 법률로 정하도록 하는 이유는 그렇게 함으로써 비로소 행정권의 자의적인 법해석과 집행으로부터 국민의 재산권을 보장함과 동시에 국민의 경제생활에 법적 안정성과 예측가능성을 부여할 수 있기 때문이다. 그러나 사회현상의 복잡다기화와 국회의 전문적&#183;기술적 능력의 한계 및 시간적 적응능력의 한계로 인하여 조세의 면제에 관련된 모든 법규를 예외없이 형식적 의미의 법률에 의하여 규정한다는 것은 사실상 불
가능할 뿐만 아니라 적합하지도 아니하므로 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달 등에 즉시 대응하여야 할 필요 등 부득이한 사정이 있는 경우에는 법률로 규정하여야 할 사항에 관하여 국회 제정의 형식적 법률보다 탄력성이 있는 행정입법에 위임함이 허용되는 것이고, 헌법 제75조도 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항……에 관하여 대통령령을 발할 수 있다"라고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에 위임은 반드시 구체적&#183;개별적으로 행하여질 것을 요구하고 있다. 따라서 이 사건 심판대상 조항이 입법권 위임의 한계를 준수하고 있다면 부가가치세가 면제되는 건설용역의 구체적 범위를 법률이 아닌 대통령령에 위임하고 있다고 하더라도 헌법에 반한다고 할 수 없는 것이다.
(나) 법률에 미리 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하여 둠으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법의 원칙과 법치주의를 달성하고자 하는 헌법 제75조의 입법취지에 비추어 볼 때 헌법 제75조의 "구체적으로 범위를 정하여"라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있음을 의미한다 할 것이고, 위 예측가능성의 유무는 당해 특정 조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적&#183;체계적으로 종합판단하여야 하며 각 대상법률의 성질에 따라 구체적&#183;개별적으로 검토하여야 할 것이다.
그리고 위와 같은 위임의 구체성&#183;명확성의 요구 정도는 그 규율
대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성&#183;명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일  때에는 위임의 구체성&#183;명확성의 요건이 완화될 수도 있을 것이며, 그 밖에 이 사건과 같은 조세감면규정의 경우에는 법률의 구체적인 근거없이 대통령령에서 감면대상, 감면비율 등 국민의 납세의무에 직접 영향을 미치는 감면요건 등을 규정하였는가 여부도 중요한 판단기준으로 삼을 수 있을 것이다.
(3) 이 사건 심판대상 조항의 검토
이 사건 심판대상 조항이 대통령령으로 정하는 국민주택의 건설용역에 대하여 부가가치세를 면제하도록 규정한 이유는 건설용역을 제공하는 사업자의 이익을 위하여 세부담을 줄여주려는데 있는 것이 아니라, 국민주택 건설용역 제공단계에서 발생하는 부가가치에 상당하는 부가가치세를 면제함으로써 최종소비자인 국민주택 수요자가 그만큼 저렴한 가격으로 국민주택을 공급받게 하려는데 있다. 그런데 주택의 건설 과정에는 토목, 건축, 미장, 창호, 전기&#183;상하수도 등의 설비, 조경 등 여러 공정에 걸쳐 다양한 건설 분야의 업자가 참여하게 되는데 국민주택의 건설에 있어 참여의 빈도나 공사의 규모 등이 모두 다르고 따라서 주택의 가격결정에 기여하는 정도도 모두 다를 뿐 아니라 건축기술의 발전이나 관련법규의 변경 등에 따라 규율의 대상이 되는 건설용역 제공업자의 범위도  수시로 바뀌게 될 것임은 쉽게 짐작할 수 있고, 이와 같은 경제
적 활동의 유동성이나 복잡하고 전문적&#183;기술적인 사항을 국회에서 제정한 법률로 모두 규율한다는 것은 불가능하거나 부적당하므로 부가가치세가 면제되는 건설용역의 구체적 범위를 대통령령으로 정하도록 위임하는 것은 정당하다 할 것이며, 이 사건 심판대상 조항은 감면의 대상을 "당해 주택의 건설용역"으로 구체적&#183;개별적으로 한정하여 그 범위 내에서 앞서 본 이 사건 심판대상조항의 입법목적이나 위임 배경 등을 참작하여 구체적으로 정하도록 대통령령에 위임하고 있는 것이므로, 대통령령으로 정하여질 사항은 국민주택의 건설에 필수적이고 그 공급가액에 미치는 영향이 크기 때문에 부가가치세를 면제함으로써 저렴한 가격으로 국민주택의 공급을 촉진한다는 입법목적을 달성함에 효과적인 건설용역이 될 것임은 쉽게 예측할 수 있다. 그렇다면 이 사건 심판대상 조항은 헌법이 정한 입법권 위임의 한계를 준수하고 있다고 할 것이므로 포괄적 위임에 해당하여 무효라고 할 수 없다.
다. 조세감면규정과 조세평등주의
(1) 조세평등주의
우리 헌법은 제11조 제1항에서 모든 국민은 법 앞에 평등하고 누구든지 합리적 이유 없이는 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다는 평등의 원칙을 선언하고 있으므로, 조세법률관계에 있어서도 과세는 개인의 담세능력에 상응하여 공정하고 평등하게 이루어져야 하고 합리적 이유 없이 특정의 납세의무자를 불리하게 차별하거나 우대하는 것은 허용되지 아니하는바 이를 조세평등주의라고 한다.
특정인이나 특정계층에 대하여 불리하게 차별하는 것뿐만 아니
라 정당한 이유 없이 조세감면의 우대조치를 하는 것까지도 금지하는 이유는 조세우대조치에 의하여 조세감면의 조치를 받는 특정한 납세자군의 조세부담을 다른 납세자군이 떠맡게 되는 결과가 되어 조세평등의 이념에 반하고 따라서 일반 납세자들의 납세의식을 저하시키기 때문이다.
(2) 이 사건 심판대상 조항의 검토
재화 또는 용역을 공급하거나 재화를 수입하는 모든 사업자는 부가가치세를 납부할 의무가 있음에도(부가가치세법 제1조, 제2조) 이 사건 심판대상 조항은 국민주택의 건설용역에 대하여는 부가가치세를 면제하도록 하고 있으므로 위와 같은 조세우대조치는 조세평등주의에 배치되는 것임이 명백하다. 물론 조세우대조치는 납세자의 경제활동 방향을 일정방향으로 유도하여 일정한 정책목적을 달성하기 위한 것이고 입법자는 조세법의 분야에서도 정책목적을 달성하기 위하여 어떤 수단을 선택할 것인가에 관하여 광범위한 입법형성의 재량을 가지므로 재정정책적, 국민경제적, 사회정책적, 조세기술적 제반 요소들에 대한 비교형량을 통하여 조세우대조치를 선택할 수도 있는 것이지만 조세감면의 우대조치는 조세평등주의에 반하고 국가나 지방자치단체의 재원의 포기이기도 하여 가급적 억제되어야 하고 그 범위를 확대하는 것은 결코 바람직하지 못하므로 특히 정책목표달성이 필요한 경우에 그 면제혜택을 받는 자의 요건을 엄격히 하여 극히 한정된 범위 내에서 예외적으로 허용되어야 하는 것이다[헌법재판소 1995.10.26. 선고, 94헌바7&#183;8(병합) 결정 참조]. 따라서 앞에서 살펴본 바와 같은 이유로 이 사건 심판대상 조항이 감면의 대상이 되는 건설용역의 구체적 범위를 대통령령으로
정하도록 위임함으로써 감면의 대상을 제한한 것은 정당하다.
(3) 구 조감법시행령 제58조 제1항과의 관계
청구인은 에너지이용합리화법에 의한 특정열사용기자재시공업지정(1종)을 받은 자로 국민주택건설에 필수적인 설비용역을 제공하고도 이 사건 심판대상조항의 위임에 따라 제정된 구 조감법시행령 제58조 제1항이 정하는 면세대상에서 제외됨으로써 부가가치세가 면제되는 다른 건설용역제공자에 비하여 불리한 대우를 받게 된 것은 이 사건 심판대상 조항 중 위임 부분의 위헌성 때문이라는 취지의 주장을 한다. 그러나 앞서 살펴 본 바와 같이 이 사건 심판대상이 부가가치세의 면제대상이 되는 건설용역의 구체적 범위를 대통령령으로 정하도록 위임한 것 자체는 정당하고 적법한 입법권의 위임으로서 평등의 원칙에 반하여 청구인의 기본권을 침해하는 것이 아니며, 위임입법의 법리는 헌법의 근본원리인 권력분립주의와 의회주의 내지 법치주의에 바탕을 두는 것이기 때문에 행정부에서 제정된 대통령령에서 규정한 내용이 정당한 것인지 여부와 위임의 적법성은 직접적인 관계가 없다.
즉, 이 사건 심판대상 조항의 위임에 따라 대통령령으로 규정한 내용이 헌법에 위반될 경우라도 그 대통령령의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고 그로 인하여 정당하고 적법하게 입법권을 위임한 수권법률인 이 사건 심판대상까지도 위헌으로 되는 것은 아니라고 할 것이므로 청구인의 위 주장은 이유없다.
라. 따라서 이 사건 심판대상 조항 중 "……으로서 대통령령으로 정하는 것"이라는 부분은 입법권위임의 한계를 준수하고 있고 조세법률주의나 조세평등주의에 반하여 청구인의 기본권을 침해하는
위헌의 법률조항이라고 할 수 없다.
4. 결론
그렇다면 구 조감법 제74조 제1항 제1호 중 "……으로서 대통령령으로 정하는 것"이라는 부분은 헌법에 위반되지 아니하므로 아래 5.와 같이 주문표시에 관한 재판관 조승형의 별개의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
5. 재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견
나는 주문표시 중 "구 조세감면규제법(……) 제74조 제1항 제1호 중 '……으로서 대통령령으로 정하는 것'이라는 부분은 헌법에 위반되지 아니한다"는 "심판청구를 기각한다."로 함이 상당하다고 생각한다.
그 이유는 우리재판소가 1995.10.26. 선고한 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구  주택건설촉진법 제52조 제1항 제3호 등 위헌소원, 94헌바7&#183;8(병합) 구 조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의 각 사건 결정시에 주문표시에 관한 별개의견에서 상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그 뜻을 받아들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가
없기 때문이다.
volumeInfo: 8
seriesInfo: 1
pages: 525~539
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 19960626
eventType: 헌바