item: panreType: 결정문
eventNo: 2021헌바254
eventNm: 구 임대주택법 제21조 제10항 위헌소원
textOfDecision: 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부개정되기 전의 것) 제21조 제10항 중‘가격’부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

eventSummary: 가. 2021헌바254
(1) 청구인은 2009. 12. 30. 주식회사□□으로부터 분할되어 설립된 회사로, 주식회사□□으로부터○○시○○동 (지번 생략) 대 17,435.1㎡일대의 공공건설임대주택에 관한 권리와 의무를 승계하였다. 청구인과 위 공공건설임대주택에 관하여 분양전환계약을 체결한 사람들 중 일부는, 청구인이 강행법규인 임대주택법 등에서 정한기준에 따른 정당한 분양전환가격을 초과하여 분양대금을 지급받았으므로 위 분양전환계약은 정당한 분양전환가격을 초과하는 범위에서 무효라고 주장하며, 2016. 4.19. 청구인을 상대로 이미 지급한 분양대금 중 무효 부분 상당액의 반환을 구하는 소송을 제기하였다(대구지방법원 김천지원 2016가합15375).
(2) 청구인은 당해 사건 계속 중이던 2021. 6. 10. 주위적으로 구 임대주택법 제21조제10항 중‘가격’부분에 대하여, 예비적으로 위‘가격’을 실제로 투입된 건축비로 해석하는 것에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다(2021카기10306). 당해 사건 법원은 2021. 7. 22. 위 제청 신청 중 예비적 신청을 각하하고, 주위적 신청을 기각하였다. 이에 청구인은 2021. 8. 23. 주위적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중‘가격’부분이 헌법에 위반된다는 결정을, 예비적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중‘가격’을‘실제로 투입된 건축비’로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 결정을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2022헌바20
(1) 청구인은 주식회사□□으로부터□□시○○길 일대의 공공건설임대주택에관한 권리와 의무를 승계하였다. 위 공공건설임대주택의 임차인대표회의는 구 임대주택법 제21조 제5항에 근거하여□□시장에게 위 주택에 대한 임대주택 분양전환승인을 신청하였고,□□시장은 2016. 12. 2. 위 주택 전 세대에 대하여 분양전환승인을 하였다. 이를 바탕으로 위 주택의 임차인들 중 일부는 청구인을 상대로 위 분양전환승인에서 정한 분양전환가격을 매매대금으로 지급받음과 동시에 임차목적물에관한 소유권이전등기절차를 이행하라는 소송을 제기하였다(전주지방법원 남원지원2018가합1368등). 제1심 법원은 2019. 6. 13. 위 소송을 제기한 임차인들 중 일부의 청구를 기각하고, 나머지 임차인들 또는 그 승계참가인의 청구를 받아들여 청구인에게매매대금을 지급받음과 동시에 소유권이전등기절차를 이행하라는 판결을 선고하였다. 청구인은 위 판결 중 패소 부분에 불복하여 항소하였는데, 항소심 법원은 2021. 7.20. 제1심 판결에서 승소한 임차인들 또는 그 승계참가인들 중 일부의 청구를 기각하고, 나머지 임차인들 또는 그 승계참가인들의 청구를 인용하는 판결을 선고하였다[광주고등법원(전주) 2021. 7. 20. 선고 2019나11468등 판결].
(2) 청구인은 위 항소심 판결 중 패소 부분에 불복하여 대법원에 상고하였고(대법원 2021다268422등), 청구인은 상고심 계속 중 구 임대주택법 제21조 제10항, 구 임대주택법 시행령 제23조 제8항, 구 임대주택법 시행규칙 제14조 및 제9조 제1항[별표1]에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다(대법원 2021카기1048). 당해 사건 법원은2021. 12. 30. 위 신청 중 구 임대주택법 제21조 제10항에 관한 부분은 기각하고, 나머지 부분을 각하하였다. 이에 청구인은 2022. 1. 28. 주위적으로 구 임대주택법 제21조제10항 중‘분양전환의 방법·절차 및 가격 등’부분, 구 임대주택법 시행령 제23조 제8항, 구 임대주택법 시행규칙 제14조 및 제9조 제1항[별표1]이 헌법에 위반된다는 결정을 구하고, 예비적으로 구 임대주택법 시행령 제23조 제8항, 구 임대주택법 시행규칙 제14조 및 제9조 제1항[별표1]이 헌법에 위반된다는 결정을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 2022헌바60
(1) 청구인은 주식회사□□으로부터△△시○○동 (지번 생략) 일대의 공공건설임대주택에 관한 권리와 의무를 승계하였다. 청구인과 위 공공건설임대주택에 관하여 분양전환계약을 체결한 사람들 중 일부는, 청구인이 강행법규인 임대주택법 등에서 정한 기준에 따른 정당한 분양전환가격을 초과하여 분양대금을 지급받았으므로위 분양전환계약은 정당한 분양전환가격을 초과하는 범위에서 무효라고 주장하며,2016. 11. 8. 청구인을 상대로 이미 지급한 분양대금 중 무효 부분 상당액의 반환을 구하는 소송을 제기하였다(서울중앙지방법원 2016가합567113).
(2) 청구인은 당해 사건 계속 중이던 2021. 6. 10. 주위적으로 구 임대주택법 제21조제10항 중‘가격’부분에 대하여, 예비적으로 위‘가격’을 실제로 투입된 건축비로 해석하는 것에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다(2021카기51789). 당해 사건 법원은 2022. 2. 17. 위 제청 신청 중 예비적 신청을 각하하고, 주위적 신청을 기각하였다. 이에 청구인은 2022. 3. 10. 주위적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중‘가격’부분이 헌법에 위반된다는 결정을, 예비적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중‘가격’을‘실제로 투입된 건축비’로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 결정을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 가. 2021헌바254
청구인은 주위적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중‘가격’부분이 헌법에 위반된다는 결정을, 예비적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중‘가격’을‘실제로 투입된 건축비’로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 결정을 구하고 있다. 예비적 청구의 구체적인 취지는 구 임대주택법 제21조 제10항 중‘가격’의 주요 요소인 건축비를‘실제로 투입된 건축비’로 해석하는 것이 헌법에 위반된다는 것이다. 그런데 구 임대주택법 시행규칙 제9조[별표1]은 공공건설임대주택의 분양전환가격의 산정기준을 정하면서 최초 입주자 모집 공고 당시의 주택가격을 건축비와 택지비의 합계액으로 하는 한편, 건축비를 표준건축비를 상한으로 하여 최초 입주자 모집 공고 당시의 건축비로 하고 있으므로, 예비적 청구는 구 임대주택법 제21조 제10항 중‘가격’부분을다투는 것이 아니라 분양전환가격 산정기준을 정한 구 임대주택법 시행규칙 제9조[별표1]의‘건축비’를‘실제로 투입된 건축비’로 해석하는 것이 위헌·위법 또는 부당하다고 다투는 것에 불과하고, 이는 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 될 수 없으므로 부적법하다. 따라서 청구인의 예비적 청구는 따로 심판대상으로 삼지 않는다.
나. 2022헌바20, 2022헌바60
(1) 청구인은 2022헌바20 사건 및 2022헌바60 사건에서 2022. 12. 15.‘청구취지 변경 신청 및 청구이유보충서’를 통하여 주위적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중‘분양전환의 방법·절차 및 가격 등’부분, 구 임대주택법 시행령 제23조 제8항, 구 임대주택법 시행규칙 제14조, 제9조 제1항[별표1]이 헌법에 위반된다는 결정을, 예비적으로 구 임대주택법 제21조 제10항의‘가격’중‘건축비’부분, 구 임대주택법 시행령 제23조 제8항, 구 임대주택법 시행규칙 제14조가 헌법에 위반되고, 위 시행규칙제9조 제1항[별표1]중‘건축비’를‘표준건축비의 범위 내에서 실제 건축비’로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 결정을 구하는 것으로 청구취지를 변경하였다.
(2) 구 임대주택법 제21조 제10항‘분양전환의 방법·절차 및 가격 등’부분에 관한주위적 청구를 보면, 청구인은 위 조항 중‘가격’부분에 관하여만 위헌성을 주장하고있을 뿐, 그 이외의 부분에 대하여는 별다른 주장이 없으므로, 이 부분 심판대상은 구임대주택법 제21조 제10항 중‘가격’부분으로 한정한다.
(3) 청구인은 주위적 및 예비적 청구에서 구 임대주택법 시행령 제23조 제8항, 구임대주택법 시행규칙 제14조, 제9조 제1항[별표1]이 헌법에 위반된다는 결정도 구하고 있는데, 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판의 대상은 재판의 전제가 되는 형식적 의미의 법률 및 그와 동일한 효력을 가진 명령이고 대통령령, 부령, 규칙또는 조례 등은 그 대상이 될 수 없는 것이어서 시행령 및 시행규칙 조항에 대한 심판청구는 부적법함이 명백하므로(헌재 2017. 4. 27. 2016헌바452 등 참조), 구 임대주택법 시행령 및 구 임대주택법 시행규칙을 대상으로 한 부분은 심판대상에서 제외한다. 구 임대주택법 시행규칙 제9조 제1항[별표1]의‘건축비’를‘표준건축비의 범위내에서 실제 건축비’로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 결정을 구하는 예비적 청구또한 앞서 본 바와 마찬가지로 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의대상이 될 수 없어 부적법하므로, 이 또한 심판대상에서 제외한다.
(4) 구 임대주택법 제21조 제10항의‘가격’중‘건축비’부분에 대한 예비적 청구는형식적으로 주위적 청구의 대상인 법률조항의 양적 일부를 대상으로 하고 있으나,청구인의 주장에 비추어 보았을 때 그 실질은 분양전환가격 산정기준을 정한 구 임대주택법 시행규칙 제9조[별표1]의‘건축비’에 관한 해석을 다투는 것에 불과하여부적법하다고 할 것이므로, 이 또한 따로 심판대상으로 삼지 않는다.

구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부개정되기 전의 것)
제21조(건설임대주택의 우선 분양전환)⑩제1항부터 제9항에 따라 건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 분양전환의 방법·절차 및가격등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

caseRelatedOpinion: 가. 공공건설임대주택의 우선 분양전환과 관련하여 그 분양전환가격을 규제하는것은 임대인의 계약의 자유와 영업의 자유를 직접적으로 제한하는 것이므로, 이에관한 기본적이고 본질적인 사항은 입법자가 직접 법률에서 규정하여야 함에도 심판대상조항은 분양전환가격 산정에 관한 어떠한 기준이나 지침도 규정하지 않은 채 이를 포괄적으로 대통령령에 위임하고 있고, 이로 인하여 대통령령에서 분양전환가격의 산정기준이 어떻게 규정될 것인지 예측하기 어렵다. 심판대상조항은 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙에 위배된다.
나. 임대사업자가 공공건설임대주택을 우선 분양전환함에 있어서 임차인과 합의하에 적정한 분양전환가격을 정하여 전환계약을 체결할 수 있어야 하는데, 심판대상조항은 임대사업자로 하여금 법정 산정가격을 초과하여 분양전환계약을 체결할 수없도록 강제하고 있고, 분양전환가격을 초과하는 금액으로 계약을 체결할 경우 그초과분에 관한 분양계약의 효력이 부정되므로, 심판대상조항은 청구인의 계약의 자유, 영업의 자유 내지 재산권을 침해한다. 또한 건설일로부터 20년이 지나 분양전환을 하는 일반분양전환의 경우 감가상각비가 지나치게 높아서 감가상각비를 뺀 건설원가를 감정평가액과 산술평균할 경우 분양전환가격이 현저히 낮아지게 되어 임대사업자에게 큰 불이익이 초래되므로 이는 평등원칙에도 위반된다.

judgement: 가. 쟁점의 정리
(1) 청구인은, 공공건설임대주택의 우선 분양전환과 관련하여 그 분양전환가격을규제하는 것은 임대인의 계약의 자유와 영업의 자유를 직접적으로 제한하는 것이고분양전환가격의 결정에 관련된 본질적이고 중요한 사항이 존재함에도, 심판대상조항은 분양전환가격 산정에 관한 어떠한 기준, 지침 또는 구체적 범위도 규정하지 않은 채 이에 관한 사항을 전부 대통령령에 백지위임하고 있으므로 법률유보원칙 및포괄위임금지원칙에 위배된다고 주장한다. 따라서 심판대상조항이 법률유보원칙및 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부가 문제된다.
(2) 청구인은, 임대사업자가 공공건설임대주택을 우선 분양전환하는 경우 임차인과 합의하에 적정한 분양전환가격을 정하여 전환계약을 체결할 수 있어야 하는데,심판대상조항은 임대사업자로 하여금 법정 산정가격을 초과하여 분양전환계약을체결할 수 없도록 강제하고 있고, 분양전환가격을 초과하는 금액으로 계약을 체결할경우 그 초과분에 관한 분양계약의 효력이 부정되므로, 심판대상조항은 청구인의 계약의 자유, 영업의 자유 내지 재산권을 침해한다고 주장한다. 그런데 구 임대주택법제21조 제4항은 건설임대주택을 분양전환하고자 하는 임대사업자로부터 분양전환승인 신청을 받은 시장·군수·구청장은 심판대상조항의 위임에 따라 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 분양전환승인을 하도록 하고 있고, 심판대상조항은 건설임대주택을 우선 분양전환하는 경우 그 분양전환가격에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 한 법률조항이며, 심판대상조항의 위임에 따라 하위법령에서 분양전환가격의 산정기준을 상세히 정하고 있다. 따라서 청구인의 위 주장은 시장·군수·구청장으로부터 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 분양전환승인을 받도록 한 구 임대주택법 제21조 제4항에 관한 주장 또는 심판대상조항의 위임에 따라 제정되는 하위법령에 관한 주장에 불과하므로, 청구인의 위 주장에 대하여는 더 나아가 살피지 않는다. 청구인은 또한, 건설일로부터 20년이 지나 분양전환을 하는 일반분양전환의경우 감가상각비가 지나치게 높아서 감가상각비를 뺀 건설원가를 감정평가액과 산술평균할 경우 분양전환가격이 현저히 낮아지게 되어 임대사업자에게 큰 불이익이초래되므로 평등원칙에 위반된다는 취지의 주장을 하고 있으나, 이 또한 심판대상조항의 위임에 따라 제정되는 하위법령에 관한 주장에 불과하여 더 나아가 살피지 않는다.
나. 법률유보원칙 위반 여부
(1) 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역은 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는요구로 이해되고 있다. 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 구체적인 사례에서 다양한 요소들을 고려하여 개별적으로 결정할 수밖에 없다(헌재 2018. 4. 26. 2015헌가13; 헌재 2021. 8. 31. 2019헌바73 참조).
(2) 심판대상조항은 건설임대주택을 임차인에게 우선 분양전환하는 경우의 분양전환가격을 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 그런데 구 임대주택법 제21조는 제1항에서 임대사업자가 공공건설임대주택을 분양전환하는 경우 우선 분양전환 대상자가 되는 임차인을 규정하고 있고, 같은 조 제3항, 제4항은 분양전환 시 임대사업자가 시장·군수·구청장에게 분양전환승인을 신청하여 승인을 받도록 하고 있으며, 시장·군수·구청장은 위 분양전환승인 시 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 승인하도록 하고 있다. 구 임대주택법 제21조는 그 외에도 임차인에 의한 분양전환승인신청 및 그에 대한 임대사업자의 협조의무(제5항, 제6항), 임차인이 우선 분양전환에응하지 않을 경우 임대주택의 제3자 매각(제7항), 임차인의 임대사업자에 대한 임대주택의 매도청구(제8항) 등 우선 분양전환의 절차, 임대사업자 및 임차인의 우선 분양전환에 관한 권리 등 공공건설임대주택의 우선 분양전환에 관하여 기본적이고 핵심적인 사항을 정하고 있다.
한편, 구 임대주택법의 입법목적은 임대주택을 건설·공급하여 무주택 서민의 주거안정을 도모하려는 것이고, 이러한 입법목적을 달성하기 위해서는 분양전환가격을정함에 있어서도 임대주택의 공급과 분양전환에 영향을 미치는 다양한 요소를 종합적으로 고려하여야 한다. 따라서 임대주택의 분양전환가격을 산정하는 기준이 반드시 법률에 직접 규정되어야 하는 사항이라고 보기 어렵다.
(3) 따라서 분양전환가격의 산정기준을 대통령령으로 정하도록 위임한 심판대상조항은 법률유보원칙에 위배되지 않는다.
다. 포괄위임금지원칙 위반 여부
(1) 헌법재판소의 선례
헌법재판소는 2015. 11. 26. 2014헌바416 결정에서 심판대상조항이 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다고 판단하였고, 2020. 3. 26. 2018헌바205등 결정에서도 위2014헌바416 결정과 달리 볼만한 사정변경이 없다고 판단하였다. 위 2014헌바416 결정의 이유는 다음과 같다.
『(가) 위임의 필요성
구 임대주택법의 입법목적은 임대주택을 건설·공급하여 무주택 서민의 주거안정을 도모하려는 것이고, 이러한 입법목적을 달성하기 위해서는 분양전환가격을 정함에 있어서도 주택공급 상황, 주택가격 동향, 사회 전반의 경제사정, 임대주택의 공급주체, 임대기간 등 임대주택의 공급과 분양전환에 영향을 미치는 다양한 요소를 종합적으로 고려하여야 한다. 이러한 요소들은 전문적·기술적 능력과 정책적 고려가요구될 뿐만 아니라 시기에 따라 수시로 변화할 가능성도 있으므로, 국회가 임대주택의 분양전환가격에 관한 세부적 사항을 일일이 법률로 정하는 것보다는 대통령령에 위임할 필요성이 인정된다.
(나) 예측가능성
구 임대주택법이 임대주택을 공급하여 무주택 서민의 주거생활을 안정시키고 있을 뿐만 아니라, 분양전환제도를 통하여 비교적 저렴한 가격에 자가주택을 마련할수 있도록 촉진하는 기능을 하고 있고, 이를 위하여 주택도시기금을 지원하거나 조성된 공공택지를 공급하는 등 임대사업자에 대한 각종 지원을 아끼지 않고 있다. 이와같은 구 임대주택법의 목적 및 내용에 비추어 볼 때, 심판대상조항의 취지는 원래 임대사업자와 임차인의 합의에 의하여 자율적으로 결정되어야 할 분양전환가격에 일정한 제한을 설정하여 임대사업자가 자의적으로 분양전환가격을 정하는 것을 방지하고, 합리적인 분양전환가격에 임대주택의 분양이 이루어지도록 하기 위한 것이다.
구 임대주택법 제21조 제10항은 대통령령에 위임하는 사항을‘건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 분양전환의 방법·절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항’이라고 하여 위임의 범위를 특정하고 있을 뿐만 아니라, 제21조 제9항에서 분양전환가격산정을 위한 감정평가에 관한 규정을 두고 있음에 비추어, 감정평가액을 하나의 요소로 고려하여 분양전환가격이 산정될 것임을 충분히 예측할 수 있다. 또한 우선 분양전환 대상자를 무주택자인 임차인으로 규정한 같은 조 제1항에 비추어 무주택 저소득층이 그 자력의 범위 내에서 매수할 수 있도록 합리적인 범위 내에서 분양전환가격이 산정될 것을 예측할 수 있다.
한편 임대주택의 건설·공급 및 관리에 관하여 임대주택법에 정하지 아니한 사항은주택법을 적용하도록 하고 있는데(구 임대주택법 제3조 제1항, 구 주택법 제6조 제1항), 심판대상조항의 수범자인 임대사업자는 건설사업의 전문가이므로, 심판대상조항과 유사한 조항인 위 주택법 조항이 분양가격 산정에 사용하고 있는 요소들, 예컨대 건축비나 택지비 등이 감정평가금액과 함께 분양전환가격을 산정하는 요소로 사용될 수 있을 것이라고 예상할 수 있다.
위와 같은 구 임대주택법의 입법 목적, 기능, 심판대상조항의 취지와 내용 및 관련조항의 내용을 종합적으로 고려하면, 임대주택의 건설을 촉진하여 원활한 공급을 도모한다는 측면에서 임대사업자의 수익을 적정하게 보장하면서도 무주택자인 임차인의 우선 분양전환권이 형해화되지 않을 정도의 합리적인 수준에서, 건축비나 택지비, 감정평가액 등을 요소로 하여 분양전환가격의 산정기준을 정하는 내용이 하위법령에 규정될 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있다.
그러므로 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다.』
(2) 선례 변경의 필요성
위 선례 결정의 판시이유는 여전히 타당하고, 이 사건에서 선례와 달리 판단할만한 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다. 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 심판대상은 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부개정되기전의 것) 제21조 제10항 중‘가격’부분(이하‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은[별지]와 같다.

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
event: 사		건	2021헌바254, 2022헌바60(병합)    구 임대주택법 제21조 제10항                                                             위헌소원
			2022헌바20(병합)    구 임대주택법 제21조 제10항 등 위헌소원
청	구	인	주식회사 ○○
			대표이사  최○○
			대리인   1. 법무법인(유한) 클라스담당변호사 이강국, 황찬현, 최정현
                                                         2. 변호사 노희범
					       3. 법무법인(유한) 화우
					           담당변호사 안창호, 박상훈, 김재춘
당	해	사	건	1. 대구지방법원 김천지원 2016가합15375  부당이득금(2021헌바254)
				2. 대법원 2021다268422, 268316, 268323, 268330, 268347, 268354, 268361, 268378, 268385, 268392, 268408, 268415, 268439, 268446, 268453, 268460, 268477, 268484, 268491, 268507, 268514, 268521, 268538, 268545, 268552, 268569, 268576, 268583, 268590, 268606, 268613, 268620, 268637, 268644, 268651, 268668, 268675, 268682, 268699, 268705, 268712, 268729, 268736, 268743, 268750, 268767, 268774, 268781, 268798, 268804, 268811, 268828, 268835, 268842, 268859, 268866, 268873, 268880, 268897, 268903, 268910, 268927, 268934, 268941, 268958, 268965, 268972, 268989, 268996, 269005, 269012, 269029, 269036, 269043, 269050, 269067, 269074, 269081, 269098, 269104, 269111, 269128, 269135, 269142, 269159, 269166, 269173, 269180, 269197(병합)  소유권이전등기(2022헌바20)
				3. 서울중앙지방법원 2016가합567113  부당이득금(2022헌바60)
선	고	일	2023. 2. 23.

reason: 1. 사건개요
가. 2021헌바254
(1) 청구인은 2009. 12. 30. 주식회사 □□으로부터 분할되어 설립된 회사로, 주식회사 □□으로부터 ○○시 ○○동 (지번 생략) 대 17,435.1㎡ 일대의 공공건설임대주택에 관한 권리와 의무를 승계하였다. 청구인과 위 공공건설임대주택에 관하여 분양전환계약을 체결한 사람들 중 일부는, 청구인이 강행법규인 임대주택법 등에서 정한 기준에 따른 정당한 분양전환가격을 초과하여 분양대금을 지급받았으므로 위 분양전환계약은 정당한 분양전환가격을 초과하는 범위에서 무효라고 주장하며, 2016. 4. 19. 청구인을 상대로 이미 지급한 분양대금 중 무효 부분 상당액의 반환을 구하는 소송을 제기하였다(대구지방법원 김천지원 2016가합15375).
(2) 청구인은 당해 사건 계속 중이던 2021. 6. 10. 주위적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’ 부분에 대하여, 예비적으로 위 ‘가격’을 실제로 투입된 건축비로 해석하는 것에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다(2021카기10306). 당해 사건 법원은 2021. 7. 22. 위 제청 신청 중 예비적 신청을 각하하고, 주위적 신청을 기각하였다. 이에 청구인은 2021. 8. 23. 주위적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’ 부분이 헌법에 위반된다는 결정을, 예비적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’을 ‘실제로 투입된 건축비’로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 결정을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2022헌바20
(1) 청구인은 주식회사 □□으로부터 □□시 ○○길 일대의 공공건설임대주택에 관한 권리와 의무를 승계하였다. 위 공공건설임대주택의 임차인대표회의는 구 임대주택법 제21조 제5항에 근거하여 □□시장에게 위 주택에 대한 임대주택 분양전환승인을 신청하였고, □□시장은 2016. 12. 2. 위 주택 전 세대에 대하여 분양전환승인을 하였다. 이를 바탕으로 위 주택의 임차인들 중 일부는 청구인을 상대로 위 분양전환승인에서 정한 분양전환가격을 매매대금으로 지급받음과 동시에 임차목적물에 관한 소유권이전등기절차를 이행하라는 소송을 제기하였다(전주지방법원 남원지원 2018가합1368등). 제1심 법원은 2019. 6. 13. 위 소송을 제기한 임차인들 중 일부의 청구를 기각하고, 나머지 임차인들 또는 그 승계참가인의 청구를 받아들여 청구인에게 매매대금을 지급받음과 동시에 소유권이전등기절차를 이행하라는 판결을 선고하였다. 청구인은 위 판결 중 패소 부분에 불복하여 항소하였는데, 항소심 법원은 2021. 7. 20. 제1심 판결에서 승소한 임차인들 또는 그 승계참가인들 중 일부의 청구를 기각하고, 나머지 임차인들 또는 그 승계참가인들의 청구를 인용하는 판결을 선고하였다[광주고등법원(전주) 2021. 7. 20. 선고 2019나11468등 판결].
(2) 청구인은 위 항소심 판결 중 패소 부분에 불복하여 대법원에 상고하였고(대법원 2021다268422등), 청구인은 상고심 계속 중 구 임대주택법 제21조 제10항, 구 임대주택법 시행령 제23조 제8항, 구 임대주택법 시행규칙 제14조 및 제9조 제1항 [별표1]에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다(대법원 2021카기1048). 당해 사건 법원은 2021. 12. 30. 위 신청 중 구 임대주택법 제21조 제10항에 관한 부분은 기각하고, 나머지 부분을 각하하였다. 이에 청구인은 2022. 1. 28. 주위적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘분양전환의 방법·절차 및 가격 등’ 부분, 구 임대주택법 시행령 제23조 제8항, 구 임대주택법 시행규칙 제14조 및 제9조 제1항 [별표1]이 헌법에 위반된다는 결정을 구하고, 예비적으로 구 임대주택법 시행령 제23조 제8항, 구 임대주택법 시행규칙 제14조 및 제9조 제1항 [별표1]이 헌법에 위반된다는 결정을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 2022헌바60
(1) 청구인은 주식회사 □□으로부터 △△시 ○○동 (지번 생략) 일대의 공공건설임대주택에 관한 권리와 의무를 승계하였다. 청구인과 위 공공건설임대주택에 관하여 분양전환계약을 체결한 사람들 중 일부는, 청구인이 강행법규인 임대주택법 등에서 정한 기준에 따른 정당한 분양전환가격을 초과하여 분양대금을 지급받았으므로 위 분양전환계약은 정당한 분양전환가격을 초과하는 범위에서 무효라고 주장하며, 2016. 11. 8. 청구인을 상대로 이미 지급한 분양대금 중 무효 부분 상당액의 반환을 구하는 소송을 제기하였다(서울중앙지방법원 2016가합567113). 
(2) 청구인은 당해 사건 계속 중이던 2021. 6. 10. 주위적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’ 부분에 대하여, 예비적으로 위 ‘가격’을 실제로 투입된 건축비로 해석하는 것에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다(2021카기51789). 당해 사건 법원은 2022. 2. 17. 위 제청 신청 중 예비적 신청을 각하하고, 주위적 신청을 기각하였다. 이에 청구인은 2022. 3. 10. 주위적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’ 부분이 헌법에 위반된다는 결정을, 예비적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’을 ‘실제로 투입된 건축비’로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 결정을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 2021헌바254
청구인은 주위적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’ 부분이 헌법에 위반된다는 결정을, 예비적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’을 ‘실제로 투입된 건축비’로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 결정을 구하고 있다. 예비적 청구의 구체적인 취지는 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’의 주요 요소인 건축비를 ‘실제로 투입된 건축비’로 해석하는 것이 헌법에 위반된다는 것이다. 그런데 구 임대주택법 시행규칙 제9조 [별표1]은 공공건설임대주택의 분양전환가격의 산정기준을 정하면서 최초 입주자 모집 공고 당시의 주택가격을 건축비와 택지비의 합계액으로 하는 한편, 건축비를 표준건축비를 상한으로 하여 최초 입주자 모집 공고 당시의 건축비로 하고 있으므로, 예비적 청구는 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’ 부분을 다투는 것이 아니라 분양전환가격 산정기준을 정한 구 임대주택법 시행규칙 제9조 [별표1]의 ‘건축비’를 ‘실제로 투입된 건축비’로 해석하는 것이 위헌&#183;위법 또는 부당하다고 다투는 것에 불과하고, 이는 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 될 수 없으므로 부적법하다. 따라서 청구인의 예비적 청구는 따로 심판대상으로 삼지 않는다.
나. 2022헌바20, 2022헌바60
(1) 청구인은 2022헌바20 사건 및 2022헌바60 사건에서 2022. 12. 15. ‘청구취지 변경 신청 및 청구이유보충서’를 통하여 주위적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘분양전환의 방법·절차 및 가격 등’ 부분, 구 임대주택법 시행령 제23조 제8항, 구 임대주택법 시행규칙 제14조, 제9조 제1항 [별표1]이 헌법에 위반된다는 결정을, 예비적으로 구 임대주택법 제21조 제10항의 ‘가격’ 중 ‘건축비’ 부분, 구 임대주택법 시행령 제23조 제8항, 구 임대주택법 시행규칙 제14조가 헌법에 위반되고, 위 시행규칙 제9조 제1항 [별표1] 중 ‘건축비’를 ‘표준건축비의 범위 내에서 실제 건축비’로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 결정을 구하는 것으로 청구취지를 변경하였다.
(2) 구 임대주택법 제21조 제10항 ‘분양전환의 방법·절차 및 가격 등’ 부분에 관한 주위적 청구를 보면, 청구인은 위 조항 중 ‘가격’ 부분에 관하여만 위헌성을 주장하고 있을 뿐, 그 이외의 부분에 대하여는 별다른 주장이 없으므로, 이 부분 심판대상은 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’ 부분으로 한정한다.
(3) 청구인은 주위적 및 예비적 청구에서 구 임대주택법 시행령 제23조 제8항, 구 임대주택법 시행규칙 제14조, 제9조 제1항 [별표1]이 헌법에 위반된다는 결정도 구하고 있는데, 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판의 대상은 재판의 전제가 되는 형식적 의미의 법률 및 그와 동일한 효력을 가진 명령이고 대통령령, 부령, 규칙 또는 조례 등은 그 대상이 될 수 없는 것이어서 시행령 및 시행규칙 조항에 대한 심판청구는 부적법함이 명백하므로(헌재 2017. 4. 27. 2016헌바452 등 참조), 구 임대주택법 시행령 및 구 임대주택법 시행규칙을 대상으로 한 부분은 심판대상에서 제외한다. 구 임대주택법 시행규칙 제9조 제1항 [별표1]의 ‘건축비’를 ‘표준건축비의 범위 내에서 실제 건축비’로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 결정을 구하는 예비적 청구 또한 앞서 본 바와 마찬가지로 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 될 수 없어 부적법하므로, 이 또한 심판대상에서 제외한다.
(4) 구 임대주택법 제21조 제10항의 ‘가격’ 중 ‘건축비’ 부분에 대한 예비적 청구는 형식적으로 주위적 청구의 대상인 법률조항의 양적 일부를 대상으로 하고 있으나, 청구인의 주장에 비추어 보았을 때 그 실질은 분양전환가격 산정기준을 정한 구 임대주택법 시행규칙 제9조 [별표1]의 ‘건축비’에 관한 해석을 다투는 것에 불과하여 부적법하다고 할 것이므로, 이 또한 따로 심판대상으로 삼지 않는다.
다. 소결론
그렇다면 이 사건 심판대상은 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부개정되기 전의 것) 제21조 제10항 중 ‘가격’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부개정되기 전의 것)
제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ⑩ 제1항부터 제9항에 따라 건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 분양전환의 방법·절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 
3. 청구인의 주장
가. 공공건설임대주택의 우선 분양전환과 관련하여 그 분양전환가격을 규제하는 것은 임대인의 계약의 자유와 영업의 자유를 직접적으로 제한하는 것이므로, 이에 관한 기본적이고 본질적인 사항은 입법자가 직접 법률에서 규정하여야 함에도 심판대상조항은 분양전환가격 산정에 관한 어떠한 기준이나 지침도 규정하지 않은 채 이를 포괄적으로 대통령령에 위임하고 있고, 이로 인하여 대통령령에서 분양전환가격의 산정기준이 어떻게 규정될 것인지 예측하기 어렵다. 심판대상조항은 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙에 위배된다.
나. 임대사업자가 공공건설임대주택을 우선 분양전환함에 있어서 임차인과 합의하에 적정한 분양전환가격을 정하여 전환계약을 체결할 수 있어야 하는데, 심판대상조항은 임대사업자로 하여금 법정 산정가격을 초과하여 분양전환계약을 체결할 수 없도록 강제하고 있고, 분양전환가격을 초과하는 금액으로 계약을 체결할 경우 그 초과분에 관한 분양계약의 효력이 부정되므로, 심판대상조항은 청구인의 계약의 자유, 영업의 자유 내지 재산권을 침해한다. 또한 건설일로부터 20년이 지나 분양전환을 하는 일반분양전환의 경우 감가상각비가 지나치게 높아서 감가상각비를 뺀 건설원가를 감정평가액과 산술평균할 경우 분양전환가격이 현저히 낮아지게 되어 임대사업자에게 큰 불이익이 초래되므로 이는 평등원칙에도 위반된다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 청구인은, 공공건설임대주택의 우선 분양전환과 관련하여 그 분양전환가격을 규제하는 것은 임대인의 계약의 자유와 영업의 자유를 직접적으로 제한하는 것이고 분양전환가격의 결정에 관련된 본질적이고 중요한 사항이 존재함에도, 심판대상조항은 분양전환가격 산정에 관한 어떠한 기준, 지침 또는 구체적 범위도 규정하지 않은 채 이에 관한 사항을 전부 대통령령에 백지위임하고 있으므로 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙에 위배된다고 주장한다. 따라서 심판대상조항이 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부가 문제된다.
(2) 청구인은, 임대사업자가 공공건설임대주택을 우선 분양전환하는 경우 임차인과 합의하에 적정한 분양전환가격을 정하여 전환계약을 체결할 수 있어야 하는데, 심판대상조항은 임대사업자로 하여금 법정 산정가격을 초과하여 분양전환계약을 체결할 수 없도록 강제하고 있고, 분양전환가격을 초과하는 금액으로 계약을 체결할 경우 그 초과분에 관한 분양계약의 효력이 부정되므로, 심판대상조항은 청구인의 계약의 자유, 영업의 자유 내지 재산권을 침해한다고 주장한다. 그런데 구 임대주택법 제21조 제4항은 건설임대주택을 분양전환하고자 하는 임대사업자로부터 분양전환승인 신청을 받은 시장&#183;군수&#183;구청장은 심판대상조항의 위임에 따라 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 분양전환승인을 하도록 하고 있고, 심판대상조항은 건설임대주택을 우선 분양전환하는 경우 그 분양전환가격에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 한 법률조항이며, 심판대상조항의 위임에 따라 하위법령에서 분양전환가격의 산정기준을 상세히 정하고 있다. 따라서 청구인의 위 주장은 시장&#183;군수&#183;구청장으로부터 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 분양전환승인을 받도록 한 구 임대주택법 제21조 제4항에 관한 주장 또는 심판대상조항의 위임에 따라 제정되는 하위법령에 관한 주장에 불과하므로, 청구인의 위 주장에 대하여는 더 나아가 살피지 않는다. 청구인은 또한, 건설일로부터 20년이 지나 분양전환을 하는 일반분양전환의 경우 감가상각비가 지나치게 높아서 감가상각비를 뺀 건설원가를 감정평가액과 산술평균할 경우 분양전환가격이 현저히 낮아지게 되어 임대사업자에게 큰 불이익이 초래되므로 평등원칙에 위반된다는 취지의 주장을 하고 있으나, 이 또한 심판대상조항의 위임에 따라 제정되는 하위법령에 관한 주장에 불과하여 더 나아가 살피지 않는다.
나. 법률유보원칙 위반 여부
(1) 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역은 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구로 이해되고 있다. 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 구체적인 사례에서 다양한 요소들을 고려하여 개별적으로 결정할 수밖에 없다(헌재 2018. 4. 26. 2015헌가13; 헌재 2021. 8. 31. 2019헌바73 참조).
(2) 심판대상조항은 건설임대주택을 임차인에게 우선 분양전환하는 경우의 분양전환가격을 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 그런데 구 임대주택법 제21조는 제1항에서 임대사업자가 공공건설임대주택을 분양전환하는 경우 우선 분양전환 대상자가 되는 임차인을 규정하고 있고, 같은 조 제3항, 제4항은 분양전환 시 임대사업자가 시장&#183;군수&#183;구청장에게 분양전환승인을 신청하여 승인을 받도록 하고 있으며, 시장&#183;군수&#183;구청장은 위 분양전환승인 시 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 승인하도록 하고 있다. 구 임대주택법 제21조는 그 외에도 임차인에 의한 분양전환승인신청 및 그에 대한 임대사업자의 협조의무(제5항, 제6항), 임차인이 우선 분양전환에 응하지 않을 경우 임대주택의 제3자 매각(제7항), 임차인의 임대사업자에 대한 임대주택의 매도청구(제8항) 등 우선 분양전환의 절차, 임대사업자 및 임차인의 우선 분양전환에 관한 권리 등 공공건설임대주택의 우선 분양전환에 관하여 기본적이고 핵심적인 사항을 정하고 있다.
한편, 구 임대주택법의 입법목적은 임대주택을 건설·공급하여 무주택 서민의 주거안정을 도모하려는 것이고, 이러한 입법목적을 달성하기 위해서는 분양전환가격을 정함에 있어서도 임대주택의 공급과 분양전환에 영향을 미치는 다양한 요소를 종합적으로 고려하여야 한다. 따라서 임대주택의 분양전환가격을 산정하는 기준이 반드시 법률에 직접 규정되어야 하는 사항이라고 보기 어렵다.
(3) 따라서 분양전환가격의 산정기준을 대통령령으로 정하도록 위임한 심판대상조항은 법률유보원칙에 위배되지 않는다.
다. 포괄위임금지원칙 위반 여부
(1) 헌법재판소의 선례
헌법재판소는 2015. 11. 26. 2014헌바416 결정에서 심판대상조항이 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다고 판단하였고, 2020. 3. 26. 2018헌바205등 결정에서도 위 2014헌바416 결정과 달리 볼만한 사정변경이 없다고 판단하였다. 위 2014헌바416 결정의 이유는 다음과 같다.
『(가) 위임의 필요성 
구 임대주택법의 입법목적은 임대주택을 건설·공급하여 무주택 서민의 주거안정을 도모하려는 것이고, 이러한 입법목적을 달성하기 위해서는 분양전환가격을 정함에 있어서도 주택공급 상황, 주택가격 동향, 사회 전반의 경제사정, 임대주택의 공급주체, 임대기간 등 임대주택의 공급과 분양전환에 영향을 미치는 다양한 요소를 종합적으로 고려하여야 한다. 이러한 요소들은 전문적·기술적 능력과 정책적 고려가 요구될 뿐만 아니라 시기에 따라 수시로 변화할 가능성도 있으므로, 국회가 임대주택의 분양전환가격에 관한 세부적 사항을 일일이 법률로 정하는 것보다는 대통령령에 위임할 필요성이 인정된다.
(나) 예측가능성 
구 임대주택법이 임대주택을 공급하여 무주택 서민의 주거생활을 안정시키고 있을 뿐만 아니라, 분양전환제도를 통하여 비교적 저렴한 가격에 자가주택을 마련할 수 있도록 촉진하는 기능을 하고 있고, 이를 위하여 주택도시기금을 지원하거나 조성된 공공택지를 공급하는 등 임대사업자에 대한 각종 지원을 아끼지 않고 있다. 이와 같은 구 임대주택법의 목적 및 내용에 비추어 볼 때, 심판대상조항의 취지는 원래 임대사업자와 임차인의 합의에 의하여 자율적으로 결정되어야 할 분양전환가격에 일정한 제한을 설정하여 임대사업자가 자의적으로 분양전환가격을 정하는 것을 방지하고, 합리적인 분양전환가격에 임대주택의 분양이 이루어지도록 하기 위한 것이다.
구 임대주택법 제21조 제10항은 대통령령에 위임하는 사항을 ‘건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 분양전환의 방법·절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항’이라고 하여 위임의 범위를 특정하고 있을 뿐만 아니라, 제21조 제9항에서 분양전환가격 산정을 위한 감정평가에 관한 규정을 두고 있음에 비추어, 감정평가액을 하나의 요소로 고려하여 분양전환가격이 산정될 것임을 충분히 예측할 수 있다. 또한 우선 분양전환 대상자를 무주택자인 임차인으로 규정한 같은 조 제1항에 비추어 무주택 저소득층이 그 자력의 범위 내에서 매수할 수 있도록 합리적인 범위 내에서 분양전환가격이 산정될 것을 예측할 수 있다.
한편 임대주택의 건설·공급 및 관리에 관하여 임대주택법에 정하지 아니한 사항은 주택법을 적용하도록 하고 있는데(구 임대주택법 제3조 제1항, 구 주택법 제6조 제1항), 심판대상조항의 수범자인 임대사업자는 건설사업의 전문가이므로, 심판대상조항과 유사한 조항인 위 주택법 조항이 분양가격 산정에 사용하고 있는 요소들, 예컨대 건축비나 택지비 등이 감정평가금액과 함께 분양전환가격을 산정하는 요소로 사용될 수 있을 것이라고 예상할 수 있다.
위와 같은 구 임대주택법의 입법 목적, 기능, 심판대상조항의 취지와 내용 및 관련조항의 내용을 종합적으로 고려하면, 임대주택의 건설을 촉진하여 원활한 공급을 도모한다는 측면에서 임대사업자의 수익을 적정하게 보장하면서도 무주택자인 임차인의 우선 분양전환권이 형해화되지 않을 정도의 합리적인 수준에서, 건축비나 택지비, 감정평가액 등을 요소로 하여 분양전환가격의 산정기준을 정하는 내용이 하위법령에 규정될 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있다.
그러므로 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다.』
(2) 선례 변경의 필요성
위 선례 결정의 판시이유는 여전히 타당하고, 이 사건에서 선례와 달리 판단할만한 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다. 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20230223