item: panreType: 판례집
eventNo: 2021헌바112
eventNm: 공항시설법 제56조 제6항 제1호 등 위헌소원
panreTitle: 공항시설법 제56조 제6항 제1호 등 위헌소원
[2024. 4. 25. 2021헌바112]

textOfDecision: 공항시설법(2016. 3. 29. 법률 제14113호로 제정된 것) 제56조 제6항 제1호, 구 공항시설법(2017. 12. 26. 법률 제15310호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17689호로 개정되기 전의 것) 제56조 제7항 중 제56조 제6항 제1호에 관한 부분, 공항시설법(2018. 2. 21. 법률 제15399호로 개정된 것) 제67조의2 중 ‘제56조 제7항에 따른 명령에 따르지 아니한 자’ 가운데 제56조 제6항 제1호에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 가. 청구인은‘○○주차’라는 상호로 사설 주차대행업을 하는 자로서, 2019.8. 21. 07:50경 인천시 중구 공항로 272 인천국제공항 제1여객터미널 3층 승용라인 12번 출구 앞에서, 사전에 청구인에게 주차대행을 의뢰한 성명불상의 여행객으로부터 차량을 인수받은 후 위 차량을 외부 주차장으로 가져가기 위해승차하여 출발하려고 하였다. 이때 인천공항운영서비스 주식회사 교통단속팀담당자가 청구인의 행위를 제지하며 퇴거를 명하였고, 이어서 인천국제공항소속 경찰공무원이 제지 및 퇴거를 명하였으나, 청구인은 이에 따르지 아니하였다. 청구인은 위와 같이 불법 영업행위에 대한 제지ㆍ퇴거명령을 불이행하여 공항시설법을위반하였다는 범죄사실로 약식명령을 받고(인천지방법원2019고약23502) 이에 불복하여 정식재판을 청구하였다(인천지방법원 2020고정564).
나. 청구인은 위 재판 중에 공항시설법 제56조 제6항 제1호, 제56조 제7항
및 제67조의2가 위헌이라고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나(인천지방법원 2020초기3149), 법원이 2021. 4. 14. 청구인에게 벌금 20만 원을선고하면서 위 신청을 기각하자, 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인은 공항시설법 제56조 제7항 및 제67조의2 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 당해 사건에서 청구인이 형사처벌을 받은 이유는 미승인 영업행위에 대한 제지ㆍ퇴거명령의 불이행 때문이므로, 심판대상을 당해사건에서 청구인과 관련된 부분인 제56조 제6항 제1호에 관한 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 공항시설법(2016. 3. 29. 법률 제14113호로 제정된 것) 제56조 제6항 제1호(이하‘이 사건 금지조항’이라 한다), 구 공항시설법(2017. 12. 26. 법률 제15310호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17689호로 개정되기 전의 것) 제56조 제7항 중제56조 제6항 제1호에 관한 부분(이하‘이사건 단속조항’이라 한다), 공항시설법(2018. 2. 21. 법률 제15399호로 개정된 것) 제67조의2 중‘제56조 제7항에 따른 명령에 따르지 아니한 자’가운데제56조 제6항 제1호에 관한 부분(이하‘이 사건 처벌조항’이라 하고, 이 사건금지조항, 이 사건 단속조항 및 이 사건 처벌조항을 합하여‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은[별지]와 같다.

공항시설법(2016. 3. 29. 법률 제14113호로 제정된 것)
제56조(금지행위)⑥누구든지 국토교통부장관, 사업시행자등, 항행안전시설설치자등 또는 이착륙장을 설치ㆍ관리하는 자의 승인 없이 해당 시설에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 해서는 아니 된다.
1. 영업행위
구 공항시설법(2017. 12. 26. 법률 제15310호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률제17689호로 개정되기 전의 것)
제56조(금지행위)⑦국토교통부장관, 사업시행자등, 항행안전시설설치자등, 이착륙장을 설치ㆍ관리하는 자, 국가경찰공무원(의무경찰을 포함한다) 또는 자치경찰공무원은 제6항을 위반하는 자의 행위를 제지(制止)하거나 퇴거(退去)를 명할 수 있다.
공항시설법(2018. 2. 21. 법률 제15399호로 개정된 것)
제67조의2(제지ㆍ퇴거명령에 대한 불이행의 죄) 제56조 제7항에 따른 명령에 따르지 아니한 자는 20만 원 이하의 벌금이나 구류 또는 과료(科料)에 처한다.

relatedProvision: 공항시설법(2016. 3. 29. 법률 제14113호로 제정된 것)
제56조(금지행위)⑥누구든지 국토교통부장관, 사업시행자등, 항행안전시설설치자등 또는 이착륙장을 설치ㆍ관리하는 자의 승인 없이 해당 시설에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 해서는 아니 된다.
2. 시설을 무단으로 점유하는 행위
3. 상품 및 서비스의 구매를 강요하거나 영업을 목적으로 손님을 부르는 행위
4. 그 밖에 제1호부터 제3호까지의 행위에 준하는 행위로서 해당 시설의 이용이나 운영에 현저하게 지장을 주는 대통령령으로 정하는
행위
공항시설법(2018. 2. 21. 법률 제15399호로 개정된 것)
제71조(통칙)①이 장에서“범칙행위”란 제67조의2에 해당하는 위반행위를 뜻하며, 그 구체적인 범위는 대통령령으로 정한다.
②이 장에서“범칙자”란 범칙행위를 한 사람으로서 다음 각 호의 어느하나에 해당하지 아니하는 사람을 뜻한다.
1. 범칙행위를 한 날부터 1년 이내에 3회 이상 위반행위를 한 사람
2. 그 밖에 죄를 범한 동기, 수단 및 결과 등을 헤아려 통고처분을 하는 것이 타당하지 아니하다고 인정되는 사람
③이 장에서“범칙금”이란 범칙자가 제72조에 따른 통고처분에 따라국고 또는 제주특별자치도의 금고에 내야 할 금전을 말한다.
제72조(통고처분)①경찰서장이나 제주특별자치도지사는 범칙자로 인정되는 사람에 대하여 그 이유를 명시한 범칙금납부통고서로 범칙금을 낼것을 통고할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에대해서는 그러하지 아니하다.
1. 성명 또는 주소가 확실하지 아니한 사람
2. 범칙금납부통고서 받기를 거부한 사람
②제1항에 따라 통고할 범칙금의 액수는 범칙행위의 종류와 위반 정도에 따라 그 위반행위에 대하여 이 법에서 정하는 벌금의 범위에서 대통령령으로 정한다.
③제주특별자치도지사가 제1항에 따라 통고처분을 한 경우에는 관할경찰서장에게 그 사실을 통보하여야 한다.
제73조(범칙금의 납부 등)①제72조에 따라 범칙금납부통고서를 받은 사람은 10일 이내에 경찰서장 또는 제주특별자치도지사가 지정하는 수납기관에 범칙금을 내야 한다. 다만, 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 그 기간 내에 범칙금을 납부할 수 없는 경우에는 그 부득이한 사유가 없어지게 된 날부터 5일 이내에 내야 한다.
②제1항에 따른 납부기간에 범칙금을 내지 아니한 사람은 납부기간이끝나는 날의 다음 날부터 20일 이내에 통고받은 범칙금에 그 금액의100분의 20을 더한 금액을 내야 한다.
③제1항에 따른 범칙금납부통고서에 불복하는 사람은 그 납부기간 내에 경찰서장에게 이의를 제기할 수 있다.
④제1항 또는 제2항에 따라 범칙금을 낸 사람은 그 범칙행위에 대하여다시 처벌받지 아니한다.
제74조(통고처분 불이행자 등의 처리)①경찰서장 또는 제주특별자치도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 대해서는 지체 없이즉결심판을 청구하여야 한다. 다만, 즉결심판이 청구되기 전까지 통고받은 범칙금에 그 금액의 100분의 50을 더한 금액을 낸 사람에 대해서는그러하지 아니하다.
1. 제72조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람
2. 제73조 제2항에 따른 납부기간 내에 범칙금을 내지 아니한 사람
3. 제73조 제3항에 따라 이의를 제기한 사람
②제1항 제2호에 따라 즉결심판이 청구된 피고인이 통고받은 범칙금에그 금액의 100분의 50을 더한 금액을 내고 그 증명서류를 즉결심판 선고 전까지 제출하였을 때에는 경찰서장 또는 제주특별자치도지사는 그피고인에 대한 즉결심판 청구를 취소하여야 한다.
③제1항 단서 또는 제2항에 따라 범칙금을 낸 사람은 그 범칙행위에대하여 다시 처벌받지 아니한다.
공항시설법 시행령(2021. 3. 16. 대통령령 제31535호로 개정된 것)
제50조(금지행위) 법 제56조 제6항 제4호에서“대통령령으로 정하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다.
1. 노숙(露宿)하는 행위
2. 폭언 또는 고성방가 등 소란을 피우는 행위
3. 광고물을 설치ㆍ부착하거나 배포하는 행위
4. 기부를 요청하거나 물품을 배부 또는 권유하는 행위
5. 공항의 시설이나 주차장의 차량을 훼손하거나 더럽히는 행위
6. 공항운영자가 지정한 장소 외의 장소에 쓰레기 등의 물건을 버리는행위
7. 무기, 폭발물 또는 가연성 물질을 휴대하거나 운반하는 행위(공항내의 사업자 또는 영업자 등이 그 업무 또는 영업을 위하여 하는경우는 제외한다)
8. 불을 피우는 행위
9. 내화구조와 소화설비를 갖춘 장소 또는 야외 외의 장소에서 가연성또는 휘발성 액체를 사용하여 항공기, 발동기, 프로펠러 등을 청소
하는 행위
10. 공항운영자가 정한 구역 외의 장소에 가연성 액체가스 등을 보관하거나 저장하는 행위
11. 흡연구역 외의 장소에서 담배를 피우는 행위
12. 기름을 넣거나 배출하는 작업 중인 항공기로부터 30미터 이내의장소에서 담배를 피우는 행위
13. 기름을 넣거나 배출하는 작업, 정비 또는 시운전 중인 항공기로부터 30미터 이내의 장소에들어가는 행위(그 작업에종사하는 사람은제외한다)
14. 내화구조와 통풍설비를 갖춘 장소 외의 장소에서 기계칠을 하는행위
15. 휘발성ㆍ가연성 물질을 사용하여 격납고 또는 건물 바닥을 청소하는 행위
16.기름이 묻은 걸레 등의 폐기물을 해당 폐기물에 의하여 부식되거나훼손될 수 있는 보관용기에 담거나 버리는 행위
17.「드론 활용의 촉진 및 기반조성에 관한 법률」제2조 제1항 제1호에 따른 드론을 공항이나 비행장에 진입시키는 행위

caseRelatedOpinion: 가. 이 사건 금지조항은 누구든지 국토교통부장관, 사업시행자등, 항행안전시설설치자등 또는 이착륙장을 설치ㆍ관리하는 자(이하‘국토교통부장관등’이라 한다)의 승인 없이 해당 시설에서 영업행위를 하여서는 아니 된다고 규정하면서도‘해당 시설’의 구체적인 장소와 범위를 특정하고 있지 아니하고, 금지되는‘영업행위’의 태양 및 범위에 관하여도 아무런 규정을 두고 있지 아니하다.이에 법률의 규정만으로는 처벌 대상이 되는 구체적인 행위를 예측하기 어렵고, 사실상 인천국제공항공사의 자의적인 기준에 따라 단속 및 처벌이 이루어지고 있으므로, 이 사건 금지조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다.
나. 청구인과 같은 사설 주차대행업자의 영업행위만 단속하고 처벌하는 것은 버스, 택시, 대리운전 기타 차량을 매개로 영업행위를 하면서 공항 내 도로를 이용하는 자와의 합리적 이유 없는 차별이므로, 심판대상조항은 평등원칙에 위반된다.
다. 사설 주차대행업자와 고객 간의 분쟁은 계약 당사자 간 민사적으로 해결하면 되는 것으로서 공항 운영과 무관하고, 불법주정차로 인하여 발생하는교통안전 및 공항 내 질서 유지 관련 문제는 형사처벌이 아닌 과태료 부과로도 충분히 해결할 수 있다. 결국 심판대상조항으로 인하여 달성되는 공익은 미미한 반면, 청구인과 같이 공식주차대행업체로 선정될 가능성이 낮은 영세 주차대행업자들은 심판대상조항으로 인하여 공항 이용객을 상대로 주차대행업을 일절 영위할 수 없게 되는바, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 직업선택의 자유, 직업행사의 자유 및 영업의 자유를 침해하고 소비자의 선택권을 침해한다.

judgement: 가. 쟁점
(1) 이 사건 금지조항의‘해당 시설’및‘영업행위’부분이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되는지 여부를 살펴본다.
(2) 헌법 제15조에 의한 직업선택의 자유는 자신이 원하는 직업을 자유롭게선택하는 좁은 의미의 직업선택의 자유와 그가 선택한 직업을 자기가 원하는방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유(영업의 자유)를 포함하는
직업의 자유를 뜻한다(헌재 2001.6. 28. 2001헌마132 참조).
심판대상조항으로 인하여 청구인과 같은 사설 주차대행업자를 포함하여 국토교통부장관등의 승인을 받지 못한 자들은 공항시설 내에서 영업행위를 하지못하게 됨으로써 자신의 직업을 구체적으로 행사하는 방법을 장소적으로 제한받게 되므로, 심판대상조항은 직업의 자유 중 직업수행의 자유를 제한하는 조항이라고 할 수 있다. 이에 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 직업수행의 자유를 침해하는지 여부를 살펴본다.
(3) 한편 청구인은 사설 주차대행업자의 영업행위만 불법영업행위로 단속하고 처벌하는 것은, 버스, 택시, 대리운전 기타 차량을 매개로 영업행위를 하면서 공항 내 도로를 이용하는 자와 합리적 이유 없이 차별하는 것이라는 점을들어 심판대상조항이 평등원칙에 위반된다고도 주장한다.
그러나 심판대상조항은 승인받지 않은 영업행위를 규제할 뿐 영업행위의특정한 유형을 한정하여 다른 유형과 달리 취급하고 있지 아니하므로, 심판대상조항으로 인하여 서로 다른 유형의 영업행위를 하는 자 간에 평등의 문제가발생한다고 보기 어렵다. 따라서 이러한 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
나. 이 사건 금지조항이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되는지 여부
(1) 심사기준
헌법상 죄형법정주의는 범죄와 형벌이 법률로 정하여져야 함을 의미하며,이러한 죄형법정주의에서 파생되는 명확성원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정할 것을요구하고 있다.
명확성원칙은 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행이 가능해진다는 것을 그 근거로 하므로, 처벌법규의 구성요건이 명확한지 여부는 수범자의 입장에서 예측가능성이 있는지 및 공권력에 의한 자의적 법집행을 배제할 수 있는지 여부를 기준으로 판단할 수 있다(헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83 참조). 이때예측가능성의 유무는 관련 법 조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하고, 그것도 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 하며, 일반적이거나 불확정한 개념이 사용된 경우에는 당해 법률의 입법목적과 당해 법률의 다른 규정들을 원용하거나 다른 규정과의 상호관계를 고
려하여 합리적으로 해석할 수 있는지 여부에 따라 가려야 한다(헌재 2016.3. 31. 2014헌바397 참조).

(가) 이 사건 금지조항 중‘해당 시설’부분
이 사건 금지조항은‘국토교통부장관, 사업시행자등, 항행안전시설설치자등또는 이착륙장을 설치ㆍ관리하는 자’로부터 승인을 받지 않으면‘해당 시설’에서의 영업행위 등이 금지된다고 규정하고 있다. 공항시설법은‘공항ㆍ비행장및 항행안전시설의 설치 및 운영 등에 관한 사항’을 정하기 위하여 제정된 법률인 점(제1조)을 고려하면, 이 사건 금지조항에 의하여 미승인 영업행위가 금지되는‘해당 시설’은‘국토교통부장관, 사업시행자등, 항행안전시설설치자등또는 이착륙장을 설치ㆍ관리하는 자’가 각각 그 이용을 승인할 수 있는 관리권한을 가진 장소로서 공항ㆍ비행장 및 항행안전시설 등 공항시설법상의‘시설’에 해당하는 것을 의미한다고 할 것이다.
공항시설법에서‘시설’이라는 용어는 국토교통부장관과 사업시행자등(국토교통부장관 외의 사업시행자 및 공항시설 또는비행장시설을 관리ㆍ운영하는자, 제33조 제1항)이 관리하는‘공항시설’또는‘비행장시설’(제2조 제7호, 제8호), 항행안전시설설치자등(항행안전시설을 설치하는 자 및 그 시설을 관리하는 자, 제47조 제1항)이 관리하는‘항행안전시설’등에 사용되고 있고(제2조 제15호), 국토교통부장관을 비롯하여 이착륙장을 설치ㆍ관리하는 자가 관리 권한을 가지는‘시설’은 공항시설법상‘이착륙장’(제2조 제19호)을 의미한다.
이상의 내용을 종합하면, 이 사건 금지조항의‘해당 시설’은 국토교통부장관과 사업시행자등이 관리하는‘공항시설’또는‘비행장시설’,항행안전시설설치자등이 관리하는‘항행안전시설’,이착륙장을 설치ㆍ관리하는 자가 관리하는‘이착륙장’을 의미하는 것으로 합리적으로 해석할 수 있으므로(이하 공항시설,비행장시설, 항행안전시설 및 이착륙장을 총칭하여‘공항시설등’이라 한다), 이사건 금지조항의‘해당 시설’부분은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
(나) 이 사건 금지조항 중‘영업행위’부분
‘영업’의 사전적 의미는‘영리를 목적으로 하는 사업 또는 그런 행위’로서, 대법원 역시 영업이란 영리를 목적으로 동종의 행위를 계속ㆍ반복적으로 하는것을 의미한다고 설시하고 있다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2009도5334 판결 등참조). 이러한 사전적 의미 및 법원의 해석을 종합적으로 고려할 때, 이 사건
금지조항의‘영업행위’는 영리를 목적으로 계속ㆍ반복적으로 행해지는 것이라면 사법적인 계약체결행위뿐만 아니라 그 계약의 이행행위까지도 모두 포함한다고 보는 것이 합리적이다.
한편 공항시설법 제56조 제6항은 제2호에서‘시설을 무단으로 점유하는 행위’,제3호에서‘상품 및 서비스의 구매를 강요하거나 영업을 목적으로 손님을부르는 행위’,제4호에서‘그 밖에 제1호부터 제3호까지의 행위에 준하는 행위로서 해당 시설의 이용이나 운영에 현저하게 지장을 주는 대통령령으로 정하는 행위’를 금지하고, 제4호의 위임에 따른 공항시설법 시행령 제50조는 각 호에서 노숙, 폭언, 고성방가, 광고물 부착 등의 구체적인 행위를 금지하고 있다.이처럼 공항시설법 제56조 제6항 중 이 사건 금지조항을 제외한 각 호의 조항들과 그 위임에 따른 공항시설법 시행령 제50조는 금지행위의 양태를 구체적으로 규정하고 있는 데 반하여 이 사건 금지조항은‘영업행위’라는 다소 포괄적인 개념을 사용하고 있는데, 이는 입법자가 영리를 목적으로 이루어지는 승인받지 않은 영업행위 일체를 업종 및 업태의 구별 없이 금지하고자 하였기때문이라고 볼 수 있다.
이상과 같은 사전적 의미와 법원의 해석, 공항시설법 제56조 제6항에서 금지하는 다른 행위들과의 법률체계적 연관성을 종합하여 보면, 이 사건 금지조항에 사용된‘영업행위’라는 개념은 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이 어떠한 행위가 이에 해당하는지 의심을 가질 정도로 불명확한 개념이라고 볼 수 없으므로, 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다고 할 수 없다.
(다) 소결
이 사건 금지조항의‘해당 시설’및‘영업행위’부분은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
다. 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되는지여부
(1) 심사기준
직업수행의 자유는 직업선택의 자유에 비하여 상대적으로 그 침해의 정도가 작다고 할 것이어서 이에 대하여는 공공복리 등 공익상의 이유로 비교적넓은 법률상의 규제가 가능하나, 직업수행의 자유를 제한할 때에도 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반되어서는 아니 된다(헌재 2017. 8. 31. 2016헌바386 등 참조).

(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항은 국가의 중요 교통시설인 공항에서의 공공질서와 안전을 확보하고, 공항시설등을 효율적으로 운영ㆍ관리하며, 무분별한 영업행위를 근절하여 공항 이용객을 보호하기 위한 조항으로서 그 입법목적이 정당하다. 공항시설등에서 관계 당국의 승인 없이 이루어지는 영업행위는 공공질서와 안전을저해하고 공항 이용객의 불편을 초래할 수 있으므로, 미승인 영업행위를 금지하고 이에 대한 제지ㆍ퇴거명령에 불응할 경우 형사처벌하는 심판대상조항은위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다.
(나) 피해의 최소성
1) 이 사건 금지조항은 공항시설 내에서 영업행위를 금지함을 원칙으로 하고 예외적으로 국토교통부장관등의 승인을 통하여 이를 허용하는‘원칙적 금지, 예외적 허용’의 구조를 취하고 있는바, 영업행위를 승인받지 않는 한 공항시설등에서의 영업행위는 금지된다.
그런데 공항은 국가안보와 국민생활에 중요한 기간 교통시설로서 특히 우리나라의 경우 여객과 물류의 국제 운송에 있어서 대체하기 어려운 시설인 점,항공기 및 관련 설비가 집중되어 있고 불특정 다수의 사람들이 모여드는 장소적 특징으로 인해 대형사고의 위험이 상존하는 곳인 점 등을 고려하면, 공항시설등에 대하여는 일반적 다중이용시설이나 여타 대중교통시설보다 한층 엄격한 질서 유지가 필요함을 인정할 수 있다.
공항시설등에서 관리자의 사전 승인 절차를 거치지 않은 영업행위를 허용하게 되면 다양한 유형의 영업행위로 인해 공항의 유지 및 관리가 방해되고이용객이 피해를 입게 될 위험이 증가할 우려가 있으며, 특히 이 사건과 같이미승인 주차대행업의 횡행으로 인한 공항 및 이용객의 피해는 이미 다수의 사례를 통해 확인되기도 하였는바, 사전 승인을 받지 않은 영업행위를 일괄적으로 금지한 입법자의 판단은 충분히 수긍할 수 있다.
2) 미승인 영업행위를 일괄적으로 금지하고 단속하는 대신, 공항시설등에서의 영업행위를 원칙적으로 허용하되 통행을 방해하거나 이용객을 기망하는 등질서유지를 저해함이 명백한 영업행위만을 개별적으로 단속함으로써 직업행사의 자유를 덜 침해하는 방법으로 입법목적을 달성할 수 있다는 의견도 있을수 있다.
그러나 엄격한 질서 유지 및 관리가 필요한 공항의 특성상 관리자의 인식및 통제를 벗어난 영업행위의 존재 자체가 공항의 정상적인 운영을 저해한다고도 볼 수 있고, 운용할 수 있는 단속 인력이 제한되어 있음을 고려하면 위와
같은 방법이 심판대상조항에 의한 규제와 동등하거나 유사한 효과가 있다고 단정할 수 없다.
나아가 이 사건 금지조항은 영업행위를 전면 금지하는 것이 아니라 일정한절차를 거쳐 승인을 받은 경우에는 영업행위를 할 수 있도록 규정하고 있다는점을 고려하면, 이 사건 금지조항 및 이 사건 단속조항에 의한 직업수행의 자유 제한이 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 정도를 넘어 과도한 것이라 할수 없다.
3) 한편 이 사건 금지조항 및 이 사건 단속조항이 피해의 최소성을 충족한다고 보더라도, 그 위반에 대하여 과태료가 아닌 형사처벌을 부과하는 것은 과도하다는 주장이 있을 수 있다.
그러나 행정법규 위반행위에 대하여 이를 단지 간접적으로 행정상의 질서에 장애를 줄 위험성이 있음에 불과한 경우로 보아 행정질서벌인 과태료를 과할 것인지, 아니면 직접적으로 행정목적과 공익을 침해하는 행위로 보아 행정형벌을 과할 것인지는 기본적으로 입법자가 제반사정을 고려하여 결정할 입법재량에 속하는 문제이다(헌재 2020. 10. 29. 2019헌바249; 헌재 2023. 6. 29.2020헌바489 등 참조).
이 사건 처벌조항이 신설되기 전에는 이 사건 단속조항에 따른 제지 또는퇴거명령에 불응할 경우 과태료만을 부과할 수 있었으나, 공항 인근에서의 불법적인 영업행위 및 그에 따른 폐단이 심화됨에 따라 입법자는 더욱 실효적인제재 방법인 형사처벌을 도입한 것으로, 이러한 입법자의 판단이 현저히 불합리하여 재량을 일탈한 것이라고 보기 어렵다.
4) 이 사건 처벌조항은 20만 원 이하의 벌금이나 구류 또는 과료를 법정형으로 규정하고 있는데, 벌금의 상한액이 구 공항시설법 제69조 제1항 제7호에의하여 부과될 수 있었던 과태료의 상한액인 500만 원보다 낮다. 또한 이 사건금지조항의 위반만으로 바로 형사처벌의 구성요건이 충족되는 것이 아니고,이 사건 단속조항에 의한 명령을 따르지 않는 경우에 비로소 이 사건 처벌조항이 적용된다는 점을 고려하면, 위와 같은 벌금형은 법률에 근거하여 정당하게 이루어지는 공권력 행사에 불응하여 받게 되는 제재로서, 그 범죄의 죄질및 이에 따른 행위자의 책임에 비하여 지나치게 가혹한 것이어서 현저히 형벌체계상의 균형을 잃고 있다거나, 형벌 본래의 목적과 기능을 달성함에 있어 필요한 정도를 일탈하였다고 보기 어렵다.
나아가 공항시설법이 제71조 내지 제74조에서 범칙금제도를 두고 있어 비
교적 경미한 위반행위에 대하여는 이 사건 처벌조항에 의한 형사처벌 대신범칙금을 부과할 수 있음을 감안하면, 이 사건 처벌조항이 헌법재판소가 관여할 정도로 입법재량을 현저히 불합리하게 또는 자의적으로 행사한 것이라고볼 수 없다.
5) 이상과 같은 사정을 종합하면, 심판대상조항은 피해의 최소성에 위반되지 아니한다.
(다) 법익의 균형성
심판대상조항으로 인하여 공항시설등이라는 특정 장소에서 영업행위를 할자유가 제한되나, 심판대상조항을 통하여 달성하려는 공항에서의 질서와 안전보장, 공항시설등의 효율적 운영ㆍ관리 및 공항 이용객의 보호라는 공익은 위와 같이 제한되는 사익보다 더욱 중대하다고 할 것이므로, 심판대상조항은 법익의 균형성 요건도 갖추고 있다.
(라) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되지 아니한다.

conclusion: 그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 누구든지 국토교통부장관, 사업시행자등, 항행안전시설설치자등 또는 이착륙장을 설치ㆍ관리하는 자(이하 ‘국토교통부장관등’이라 한다)의 승인 없이 해당 시설에서 영업행위를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있는 공항시설법 제56조 제6항 제1호(이하 ‘이 사건 금지조항’이라 한다)의 ‘해당 시설’ 및 ‘영업행위’ 부분이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되는지 여부(소극)
2. 이 사건 금지조항과, 그 위반행위를 제지하거나 퇴거를 명할 수 있도록 한 구 공항시설법 제56조 제7항 중 제56조 제6항 제1호에 관한 부분(이하 ‘이 사건 단속조항’이라 한다) 및 그 위반행위를 형사처벌하는 공항시설법 제67조의2 중 ‘제56조 제7항에 따른 명령에 따르지 아니한 자’ 가운데 제56조 제6항 제1호에 관한 부분(이하 ‘이 사건 처벌조항’이라 하고, 이 사건 금지조항, 이 사건 단속조항과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 위배되어 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 공항시설법의 입법목적과 내용을 종합하면, 이 사건 금지조항의 ‘해당 시설’은 국토교통부장관과 사업시행자등이 관리하는 ‘공항시설’ 또는 ‘비행장시설’, 항행안전시설설치자등이 관리하는 ‘항행안전시설’, 이착륙장을 설치ㆍ관리하는 자가 관리하는 ‘이착륙장’을 의미하는 것으로 합리적으로 해석할 수 있다. 또한 이 사건 금지조항의 ‘영업행위’는 문언해석과 법원의 판례를 종합하였을 때 영리를 목적으로 계속ㆍ반복적으로 행해지는 것으로서 사법적인 계약체결행위뿐만 아니라 그 계약의 이행행위까지도 모두 포함하는 개념이라고 해석할 수 있다. 따라서 이 사건 금지조항의 ‘해당 시설’ 부분과 ‘영업행위’ 부
분은 모두 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
2. 심판대상조항은 국가의 중요 교통시설인 공항에서의 공공질서와 안전을 확보하고, 공항시설등을 효율적으로 운영ㆍ관리하며, 무분별한 영업행위를 근절하여 공항 이용객을 보호하기 위한 조항으로 그 목적이 정당하다. 또한 이 사건 금지조항은 영업행위를 전면 금지하는 대신 일정한 절차를 거쳐 승인을 받은 경우에는 영업행위를 할 수 있도록 규정하고 있고, 이 사건 금지조항의 위반만으로 바로 형사처벌의 구성요건이 충족되는 것이 아니며, 이 사건 단속조항에 의한 명령을 따르지 않는 경우에 비로소 이 사건 처벌조항이 적용된다. 이러한 점을 고려하면 심판대상조항에 의한 직업수행의 자유 제한이 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 정도를 넘어 과도한 것이라 할 수 없으므로, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다.
adjobtTxt: 공항시설법(2016. 3. 29. 법률 제14113호로 제정된 것) 제56조 제6항 제1호
구 공항시설법(2017. 12. 26. 법률 제15310호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17689호로 개정되기 전의 것) 제56조 제7항 중 제56조 제6항 제1호에 관한 부분
공항시설법(2018. 2. 21. 법률 제15399호로 개정된 것) 제67조의2 중 ‘제56조 제7항에 따른 명령에 따르지 아니한 자’ 가운데 제56조 제6항 제1호에 관한 부분
refrnPrvsn: 헌법 제12조 제1항, 제13조 제1항, 제37조 제2항 
공항시설법(2016. 3. 29. 법률 제14113호로 제정된 것) 제56조 제6항 제2호 내지 제4호 
공항시설법(2018. 2. 21. 법률 제15399호로 개정된 것) 제71조 내지 제74조
공항시설법 시행령(2021. 3. 16. 대통령령 제31535호로 개정된 것) 제50조
refrnPrcdnt: 1. 헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83, 판례집 17-1, 812, 821 
헌재 2016. 3. 31. 2014헌바397, 판례집 28-1상, 403, 408 
대법원 2009. 9. 10. 선고 2009도5334 판결
2. 헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1458
헌재 2017. 8. 31. 2016헌바386, 판례집 29-2상, 352, 358 
헌재 2020. 10. 29. 2019헌바249, 판례집 32-2, 389, 400
헌재 2023. 6. 29. 2020헌바489, 공보 321, 1074, 1077
event: 청 구 인 박○○
대리인 법무법인 송인
담당변호사 김종성 외 2인
당해사건 인천지방법원 2020고정564 공항시설법위반
eventCol1: 청구인|박○○
대리인 법무법인 송인담당변호사 김종성 외 2인
eventCol3: 당해사건|인천지방법원 2020고정564 공항시설법위반
reason: 1. 사건개요
가. 청구인은 ‘○○주차’라는 상호로 사설 주차대행업을 하는 자로서, 2019. 8. 21. 07:50경 인천시 중구 공항로 272 인천국제공항 제1여객터미널 3층 승용라인 12번 출구 앞에서, 사전에 청구인에게 주차대행을 의뢰한 성명불상의 여행객으로부터 차량을 인수받은 후 위 차량을 외부 주차장으로 가져가기 위해 승차하여 출발하려고 하였다. 이때 인천공항운영서비스 주식회사 교통단속팀 담당자가 청구인의 행위를 제지하며 퇴거를 명하였고, 이어서 인천국제공항 소속 경찰공무원이 제지 및 퇴거를 명하였으나, 청구인은 이에 따르지 아니하였다. 청구인은 위와 같이 불법 영업행위에 대한 제지ㆍ퇴거명령을 불이행하여 공항시설법을 위반하였다는 범죄사실로 약식명령을 받고(인천지방법원 2019고약23502) 이에 불복하여 정식재판을 청구하였다(인천지방법원 2020고정564).
나. 청구인은 위 재판 중에 공항시설법 제56조 제6항 제1호, 제56조 제7항
및 제67조의2가 위헌이라고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나(인천지방법원 2020초기3149), 법원이 2021. 4. 14. 청구인에게 벌금 20만 원을 선고하면서 위 신청을 기각하자, 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 공항시설법 제56조 제7항 및 제67조의2 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 당해 사건에서 청구인이 형사처벌을 받은 이유는 미승인 영업행위에 대한 제지ㆍ퇴거명령의 불이행 때문이므로, 심판대상을 당해 사건에서 청구인과 관련된 부분인 제56조 제6항 제1호에 관한 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 공항시설법(2016. 3. 29. 법률 제14113호로 제정된 것) 제56조 제6항 제1호(이하 ‘이 사건 금지조항’이라 한다), 구 공항시설법(2017. 12. 26. 법률 제15310호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17689호로 개정되기 전의 것) 제56조 제7항 중 제56조 제6항 제1호에 관한 부분(이하 ‘이 사건 단속조항’이라 한다), 공항시설법(2018. 2. 21. 법률 제15399호로 개정된 것) 제67조의2 중 ‘제56조 제7항에 따른 명령에 따르지 아니한 자’ 가운데 제56조 제6항 제1호에 관한 부분(이하 ‘이 사건 처벌조항’이라 하고, 이 사건 금지조항, 이 사건 단속조항 및 이 사건 처벌조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
공항시설법(2016. 3. 29. 법률 제14113호로 제정된 것)
제56조(금지행위) ⑥ 누구든지 국토교통부장관, 사업시행자등, 항행안전시설설치자등 또는 이착륙장을 설치ㆍ관리하는 자의 승인 없이 해당 시설에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 해서는 아니 된다.
1. 영업행위
구 공항시설법(2017. 12. 26. 법률 제15310호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17689호로 개정되기 전의 것)
제56조(금지행위) ⑦ 국토교통부장관, 사업시행자등, 항행안전시설설치자등, 이착륙장을 설치ㆍ관리하는 자, 국가경찰공무원(의무경찰을 포함한다) 또는 자치경찰공무원은 제6항을 위반하는 자의 행위를 제지(制止)하거나 퇴거(退去)를 명할 수 있다.
공항시설법(2018. 2. 21. 법률 제15399호로 개정된 것)
제67조의2(제지ㆍ퇴거명령에 대한 불이행의 죄) 제56조 제7항에 따른 명령에 따르지 아니한 자는 20만 원 이하의 벌금이나 구류 또는 과료(科料)에 처한다.
3. 청구인의 주장
가. 이 사건 금지조항은 누구든지 국토교통부장관, 사업시행자등, 항행안전시설설치자등 또는 이착륙장을 설치ㆍ관리하는 자(이하 ‘국토교통부장관등’이라 한다)의 승인 없이 해당 시설에서 영업행위를 하여서는 아니 된다고 규정하면서도 ‘해당 시설’의 구체적인 장소와 범위를 특정하고 있지 아니하고, 금지되는 ‘영업행위’의 태양 및 범위에 관하여도 아무런 규정을 두고 있지 아니하다. 이에 법률의 규정만으로는 처벌 대상이 되는 구체적인 행위를 예측하기 어렵고, 사실상 인천국제공항공사의 자의적인 기준에 따라 단속 및 처벌이 이루어지고 있으므로, 이 사건 금지조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다.
나. 청구인과 같은 사설 주차대행업자의 영업행위만 단속하고 처벌하는 것은 버스, 택시, 대리운전 기타 차량을 매개로 영업행위를 하면서 공항 내 도로를 이용하는 자와의 합리적 이유 없는 차별이므로, 심판대상조항은 평등원칙에 위반된다.
다. 사설 주차대행업자와 고객 간의 분쟁은 계약 당사자 간 민사적으로 해결하면 되는 것으로서 공항 운영과 무관하고, 불법주정차로 인하여 발생하는 교통안전 및 공항 내 질서 유지 관련 문제는 형사처벌이 아닌 과태료 부과로도 충분히 해결할 수 있다. 결국 심판대상조항으로 인하여 달성되는 공익은 미미한 반면, 청구인과 같이 공식주차대행업체로 선정될 가능성이 낮은 영세 주차대행업자들은 심판대상조항으로 인하여 공항 이용객을 상대로 주차대행업을 일절 영위할 수 없게 되는바, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 직업선택의 자유, 직업행사의 자유 및 영업의 자유를 침해하고 소비자의 선택권을 침해한다.
4. 판단
가. 쟁점
(1) 이 사건 금지조항의 ‘해당 시설’ 및 ‘영업행위’ 부분이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되는지 여부를 살펴본다.
(2) 헌법 제15조에 의한 직업선택의 자유는 자신이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 좁은 의미의 직업선택의 자유와 그가 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유(영업의 자유)를 포함하는
직업의 자유를 뜻한다(헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132 참조).
심판대상조항으로 인하여 청구인과 같은 사설 주차대행업자를 포함하여 국토교통부장관등의 승인을 받지 못한 자들은 공항시설 내에서 영업행위를 하지 못하게 됨으로써 자신의 직업을 구체적으로 행사하는 방법을 장소적으로 제한받게 되므로, 심판대상조항은 직업의 자유 중 직업수행의 자유를 제한하는 조항이라고 할 수 있다. 이에 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 직업수행의 자유를 침해하는지 여부를 살펴본다.
(3) 한편 청구인은 사설 주차대행업자의 영업행위만 불법영업행위로 단속하고 처벌하는 것은, 버스, 택시, 대리운전 기타 차량을 매개로 영업행위를 하면서 공항 내 도로를 이용하는 자와 합리적 이유 없이 차별하는 것이라는 점을 들어 심판대상조항이 평등원칙에 위반된다고도 주장한다.
그러나 심판대상조항은 승인받지 않은 영업행위를 규제할 뿐 영업행위의 특정한 유형을 한정하여 다른 유형과 달리 취급하고 있지 아니하므로, 심판대상조항으로 인하여 서로 다른 유형의 영업행위를 하는 자 간에 평등의 문제가 발생한다고 보기 어렵다. 따라서 이러한 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
나. 이 사건 금지조항이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되는지 여부
(1) 심사기준
헌법상 죄형법정주의는 범죄와 형벌이 법률로 정하여져야 함을 의미하며, 이러한 죄형법정주의에서 파생되는 명확성원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정할 것을 요구하고 있다.
명확성원칙은 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행이 가능해진다는 것을 그 근거로 하므로, 처벌법규의 구성요건이 명확한지 여부는 수범자의 입장에서 예측가능성이 있는지 및 공권력에 의한 자의적 법집행을 배제할 수 있는지 여부를 기준으로 판단할 수 있다(헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83 참조). 이때 예측가능성의 유무는 관련 법 조항 전체를 유기적⋅체계적으로 종합하여 판단하여야 하고, 그것도 각 대상법률의 성질에 따라 구체적⋅개별적으로 검토하여야 하며, 일반적이거나 불확정한 개념이 사용된 경우에는 당해 법률의 입법목적과 당해 법률의 다른 규정들을 원용하거나 다른 규정과의 상호관계를 고
려하여 합리적으로 해석할 수 있는지 여부에 따라 가려야 한다(헌재 2016. 3. 31. 2014헌바397 참조).
(2) 구체적 판단
(가) 이 사건 금지조항 중 ‘해당 시설’ 부분
이 사건 금지조항은 ‘국토교통부장관, 사업시행자등, 항행안전시설설치자등 또는 이착륙장을 설치ㆍ관리하는 자’로부터 승인을 받지 않으면 ‘해당 시설’에서의 영업행위 등이 금지된다고 규정하고 있다. 공항시설법은 ‘공항ㆍ비행장 및 항행안전시설의 설치 및 운영 등에 관한 사항’을 정하기 위하여 제정된 법률인 점(제1조)을 고려하면, 이 사건 금지조항에 의하여 미승인 영업행위가 금지되는 ‘해당 시설’은 ‘국토교통부장관, 사업시행자등, 항행안전시설설치자등 또는 이착륙장을 설치ㆍ관리하는 자’가 각각 그 이용을 승인할 수 있는 관리 권한을 가진 장소로서 공항ㆍ비행장 및 항행안전시설 등 공항시설법상의 ‘시설’에 해당하는 것을 의미한다고 할 것이다.
공항시설법에서 ‘시설’이라는 용어는 국토교통부장관과 사업시행자등(국토교통부장관 외의 사업시행자 및 공항시설 또는 비행장시설을 관리ㆍ운영하는 자, 제33조 제1항)이 관리하는 ‘공항시설’ 또는 ‘비행장시설’(제2조 제7호, 제8호), 항행안전시설설치자등(항행안전시설을 설치하는 자 및 그 시설을 관리하는 자, 제47조 제1항)이 관리하는 ‘항행안전시설’ 등에 사용되고 있고(제2조 제15호), 국토교통부장관을 비롯하여 이착륙장을 설치ㆍ관리하는 자가 관리 권한을 가지는 ‘시설’은 공항시설법상 ‘이착륙장’(제2조 제19호)을 의미한다.
이상의 내용을 종합하면, 이 사건 금지조항의 ‘해당 시설’은 국토교통부장관과 사업시행자등이 관리하는 ‘공항시설’ 또는 ‘비행장시설’, 항행안전시설설치자등이 관리하는 ‘항행안전시설’, 이착륙장을 설치ㆍ관리하는 자가 관리하는 ‘이착륙장’을 의미하는 것으로 합리적으로 해석할 수 있으므로(이하 공항시설, 비행장시설, 항행안전시설 및 이착륙장을 총칭하여 ‘공항시설등’이라 한다), 이 사건 금지조항의 ‘해당 시설’ 부분은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
(나) 이 사건 금지조항 중 ‘영업행위’ 부분
‘영업’의 사전적 의미는 ‘영리를 목적으로 하는 사업 또는 그런 행위’로서, 대법원 역시 영업이란 영리를 목적으로 동종의 행위를 계속ㆍ반복적으로 하는 것을 의미한다고 설시하고 있다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2009도5334 판결 등 참조). 이러한 사전적 의미 및 법원의 해석을 종합적으로 고려할 때, 이 사건
금지조항의 ‘영업행위’는 영리를 목적으로 계속ㆍ반복적으로 행해지는 것이라면 사법적인 계약체결행위뿐만 아니라 그 계약의 이행행위까지도 모두 포함한다고 보는 것이 합리적이다.
한편 공항시설법 제56조 제6항은 제2호에서 ‘시설을 무단으로 점유하는 행위’, 제3호에서 ‘상품 및 서비스의 구매를 강요하거나 영업을 목적으로 손님을 부르는 행위’, 제4호에서 ‘그 밖에 제1호부터 제3호까지의 행위에 준하는 행위로서 해당 시설의 이용이나 운영에 현저하게 지장을 주는 대통령령으로 정하는 행위’를 금지하고, 제4호의 위임에 따른 공항시설법 시행령 제50조는 각 호에서 노숙, 폭언, 고성방가, 광고물 부착 등의 구체적인 행위를 금지하고 있다. 이처럼 공항시설법 제56조 제6항 중 이 사건 금지조항을 제외한 각 호의 조항들과 그 위임에 따른 공항시설법 시행령 제50조는 금지행위의 양태를 구체적으로 규정하고 있는 데 반하여 이 사건 금지조항은 ‘영업행위’라는 다소 포괄적인 개념을 사용하고 있는데, 이는 입법자가 영리를 목적으로 이루어지는 승인받지 않은 영업행위 일체를 업종 및 업태의 구별 없이 금지하고자 하였기 때문이라고 볼 수 있다.
이상과 같은 사전적 의미와 법원의 해석, 공항시설법 제56조 제6항에서 금지하는 다른 행위들과의 법률체계적 연관성을 종합하여 보면, 이 사건 금지조항에 사용된 ‘영업행위’라는 개념은 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이 어떠한 행위가 이에 해당하는지 의심을 가질 정도로 불명확한 개념이라고 볼 수 없으므로, 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다고 할 수 없다.
(다) 소결
이 사건 금지조항의 ‘해당 시설’ 및 ‘영업행위’ 부분은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
다. 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되는지 여부
(1) 심사기준
직업수행의 자유는 직업선택의 자유에 비하여 상대적으로 그 침해의 정도가 작다고 할 것이어서 이에 대하여는 공공복리 등 공익상의 이유로 비교적 넓은 법률상의 규제가 가능하나, 직업수행의 자유를 제한할 때에도 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반되어서는 아니 된다(헌재 2017. 8. 31. 2016헌바386 등 참조).
(2) 구체적 판단
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항은 국가의 중요 교통시설인 공항에서의 공공질서와 안전을 확보하고, 공항시설등을 효율적으로 운영ㆍ관리하며, 무분별한 영업행위를 근절하여 공항 이용객을 보호하기 위한 조항으로서 그 입법목적이 정당하다. 공항시설등에서 관계 당국의 승인 없이 이루어지는 영업행위는 공공질서와 안전을 저해하고 공항 이용객의 불편을 초래할 수 있으므로, 미승인 영업행위를 금지하고 이에 대한 제지ㆍ퇴거명령에 불응할 경우 형사처벌하는 심판대상조항은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다.
(나) 피해의 최소성
1) 이 사건 금지조항은 공항시설 내에서 영업행위를 금지함을 원칙으로 하고 예외적으로 국토교통부장관등의 승인을 통하여 이를 허용하는 ‘원칙적 금지, 예외적 허용’의 구조를 취하고 있는바, 영업행위를 승인받지 않는 한 공항시설등에서의 영업행위는 금지된다.
그런데 공항은 국가안보와 국민생활에 중요한 기간 교통시설로서 특히 우리나라의 경우 여객과 물류의 국제 운송에 있어서 대체하기 어려운 시설인 점, 항공기 및 관련 설비가 집중되어 있고 불특정 다수의 사람들이 모여드는 장소적 특징으로 인해 대형사고의 위험이 상존하는 곳인 점 등을 고려하면, 공항시설등에 대하여는 일반적 다중이용시설이나 여타 대중교통시설보다 한층 엄격한 질서 유지가 필요함을 인정할 수 있다.
공항시설등에서 관리자의 사전 승인 절차를 거치지 않은 영업행위를 허용하게 되면 다양한 유형의 영업행위로 인해 공항의 유지 및 관리가 방해되고 이용객이 피해를 입게 될 위험이 증가할 우려가 있으며, 특히 이 사건과 같이 미승인 주차대행업의 횡행으로 인한 공항 및 이용객의 피해는 이미 다수의 사례를 통해 확인되기도 하였는바, 사전 승인을 받지 않은 영업행위를 일괄적으로 금지한 입법자의 판단은 충분히 수긍할 수 있다.
2) 미승인 영업행위를 일괄적으로 금지하고 단속하는 대신, 공항시설등에서의 영업행위를 원칙적으로 허용하되 통행을 방해하거나 이용객을 기망하는 등 질서유지를 저해함이 명백한 영업행위만을 개별적으로 단속함으로써 직업행사의 자유를 덜 침해하는 방법으로 입법목적을 달성할 수 있다는 의견도 있을 수 있다.
그러나 엄격한 질서 유지 및 관리가 필요한 공항의 특성상 관리자의 인식 및 통제를 벗어난 영업행위의 존재 자체가 공항의 정상적인 운영을 저해한다고도 볼 수 있고, 운용할 수 있는 단속 인력이 제한되어 있음을 고려하면 위와
같은 방법이 심판대상조항에 의한 규제와 동등하거나 유사한 효과가 있다고 단정할 수 없다.
나아가 이 사건 금지조항은 영업행위를 전면 금지하는 것이 아니라 일정한 절차를 거쳐 승인을 받은 경우에는 영업행위를 할 수 있도록 규정하고 있다는 점을 고려하면, 이 사건 금지조항 및 이 사건 단속조항에 의한 직업수행의 자유 제한이 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 정도를 넘어 과도한 것이라 할 수 없다.
3) 한편 이 사건 금지조항 및 이 사건 단속조항이 피해의 최소성을 충족한다고 보더라도, 그 위반에 대하여 과태료가 아닌 형사처벌을 부과하는 것은 과도하다는 주장이 있을 수 있다.
그러나 행정법규 위반행위에 대하여 이를 단지 간접적으로 행정상의 질서에 장애를 줄 위험성이 있음에 불과한 경우로 보아 행정질서벌인 과태료를 과할 것인지, 아니면 직접적으로 행정목적과 공익을 침해하는 행위로 보아 행정형벌을 과할 것인지는 기본적으로 입법자가 제반사정을 고려하여 결정할 입법재량에 속하는 문제이다(헌재 2020. 10. 29. 2019헌바249; 헌재 2023. 6. 29. 2020헌바489 등 참조).
이 사건 처벌조항이 신설되기 전에는 이 사건 단속조항에 따른 제지 또는 퇴거명령에 불응할 경우 과태료만을 부과할 수 있었으나, 공항 인근에서의 불법적인 영업행위 및 그에 따른 폐단이 심화됨에 따라 입법자는 더욱 실효적인 제재 방법인 형사처벌을 도입한 것으로, 이러한 입법자의 판단이 현저히 불합리하여 재량을 일탈한 것이라고 보기 어렵다.
4) 이 사건 처벌조항은 20만 원 이하의 벌금이나 구류 또는 과료를 법정형으로 규정하고 있는데, 벌금의 상한액이 구 공항시설법 제69조 제1항 제7호에 의하여 부과될 수 있었던 과태료의 상한액인 500만 원보다 낮다. 또한 이 사건 금지조항의 위반만으로 바로 형사처벌의 구성요건이 충족되는 것이 아니고, 이 사건 단속조항에 의한 명령을 따르지 않는 경우에 비로소 이 사건 처벌조항이 적용된다는 점을 고려하면, 위와 같은 벌금형은 법률에 근거하여 정당하게 이루어지는 공권력 행사에 불응하여 받게 되는 제재로서, 그 범죄의 죄질 및 이에 따른 행위자의 책임에 비하여 지나치게 가혹한 것이어서 현저히 형벌체계상의 균형을 잃고 있다거나, 형벌 본래의 목적과 기능을 달성함에 있어 필요한 정도를 일탈하였다고 보기 어렵다.
나아가 공항시설법이 제71조 내지 제74조에서 범칙금제도를 두고 있어 비
교적 경미한 위반행위에 대하여는 이 사건 처벌조항에 의한 형사처벌 대신 범칙금을 부과할 수 있음을 감안하면, 이 사건 처벌조항이 헌법재판소가 관여할 정도로 입법재량을 현저히 불합리하게 또는 자의적으로 행사한 것이라고 볼 수 없다.
5) 이상과 같은 사정을 종합하면, 심판대상조항은 피해의 최소성에 위반되지 아니한다.
(다) 법익의 균형성
심판대상조항으로 인하여 공항시설등이라는 특정 장소에서 영업행위를 할 자유가 제한되나, 심판대상조항을 통하여 달성하려는 공항에서의 질서와 안전 보장, 공항시설등의 효율적 운영ㆍ관리 및 공항 이용객의 보호라는 공익은 위와 같이 제한되는 사익보다 더욱 중대하다고 할 것이므로, 심판대상조항은 법익의 균형성 요건도 갖추고 있다.
(라) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관  이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식
[별지] 관련조항
공항시설법(2016. 3. 29. 법률 제14113호로 제정된 것)
제56조(금지행위) ⑥ 누구든지 국토교통부장관, 사업시행자등, 항행안전시설설치자등 또는 이착륙장을 설치ㆍ관리하는 자의 승인 없이 해당 시설에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 해서는 아니 된다.
2. 시설을 무단으로 점유하는 행위
3. 상품 및 서비스의 구매를 강요하거나 영업을 목적으로 손님을 부르는 행위
4. 그 밖에 제1호부터 제3호까지의 행위에 준하는 행위로서 해당 시설의 이용이나 운영에 현저하게 지장을 주는 대통령령으로 정하는
행위
공항시설법(2018. 2. 21. 법률 제15399호로 개정된 것)
제71조(통칙) ① 이 장에서 "범칙행위"란 제67조의2에 해당하는 위반행위를 뜻하며, 그 구체적인 범위는 대통령령으로 정한다.
② 이 장에서 "범칙자"란 범칙행위를 한 사람으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 사람을 뜻한다.
1. 범칙행위를 한 날부터 1년 이내에 3회 이상 위반행위를 한 사람
2. 그 밖에 죄를 범한 동기, 수단 및 결과 등을 헤아려 통고처분을 하는 것이 타당하지 아니하다고 인정되는 사람
③ 이 장에서 "범칙금"이란 범칙자가 제72조에 따른 통고처분에 따라 국고 또는 제주특별자치도의 금고에 내야 할 금전을 말한다.
제72조(통고처분) ① 경찰서장이나 제주특별자치도지사는 범칙자로 인정되는 사람에 대하여 그 이유를 명시한 범칙금납부통고서로 범칙금을 낼 것을 통고할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 대해서는 그러하지 아니하다.
1. 성명 또는 주소가 확실하지 아니한 사람
2. 범칙금납부통고서 받기를 거부한 사람
② 제1항에 따라 통고할 범칙금의 액수는 범칙행위의 종류와 위반 정도에 따라 그 위반행위에 대하여 이 법에서 정하는 벌금의 범위에서 대통령령으로 정한다.
③ 제주특별자치도지사가 제1항에 따라 통고처분을 한 경우에는 관할 경찰서장에게 그 사실을 통보하여야 한다.
제73조(범칙금의 납부 등) ① 제72조에 따라 범칙금납부통고서를 받은 사람은 10일 이내에 경찰서장 또는 제주특별자치도지사가 지정하는 수납기관에 범칙금을 내야 한다. 다만, 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 그 기간 내에 범칙금을 납부할 수 없는 경우에는 그 부득이한 사유가 없어지게 된 날부터 5일 이내에 내야 한다.
② 제1항에 따른 납부기간에 범칙금을 내지 아니한 사람은 납부기간이 끝나는 날의 다음 날부터 20일 이내에 통고받은 범칙금에 그 금액의 100분의 20을 더한 금액을 내야 한다.
③ 제1항에 따른 범칙금납부통고서에 불복하는 사람은 그 납부기간 내에 경찰서장에게 이의를 제기할 수 있다.
④ 제1항 또는 제2항에 따라 범칙금을 낸 사람은 그 범칙행위에 대하여 다시 처벌받지 아니한다.
제74조(통고처분 불이행자 등의 처리) ① 경찰서장 또는 제주특별자치도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 대해서는 지체 없이 즉결심판을 청구하여야 한다. 다만, 즉결심판이 청구되기 전까지 통고받은 범칙금에 그 금액의 100분의 50을 더한 금액을 낸 사람에 대해서는 그러하지 아니하다.
1. 제72조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람
2. 제73조 제2항에 따른 납부기간 내에 범칙금을 내지 아니한 사람
3. 제73조 제3항에 따라 이의를 제기한 사람
② 제1항 제2호에 따라 즉결심판이 청구된 피고인이 통고받은 범칙금에 그 금액의 100분의 50을 더한 금액을 내고 그 증명서류를 즉결심판 선고 전까지 제출하였을 때에는 경찰서장 또는 제주특별자치도지사는 그 피고인에 대한 즉결심판 청구를 취소하여야 한다.
③ 제1항 단서 또는 제2항에 따라 범칙금을 낸 사람은 그 범칙행위에 대하여 다시 처벌받지 아니한다.
공항시설법 시행령(2021. 3. 16. 대통령령 제31535호로 개정된 것)
제50조(금지행위) 법 제56조 제6항 제4호에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다.
1. 노숙(露宿)하는 행위
2. 폭언 또는 고성방가 등 소란을 피우는 행위
3. 광고물을 설치ㆍ부착하거나 배포하는 행위
4. 기부를 요청하거나 물품을 배부 또는 권유하는 행위
5. 공항의 시설이나 주차장의 차량을 훼손하거나 더럽히는 행위
6. 공항운영자가 지정한 장소 외의 장소에 쓰레기 등의 물건을 버리는 행위
7. 무기, 폭발물 또는 가연성 물질을 휴대하거나 운반하는 행위(공항 내의 사업자 또는 영업자 등이 그 업무 또는 영업을 위하여 하는 경우는 제외한다)
8. 불을 피우는 행위
9. 내화구조와 소화설비를 갖춘 장소 또는 야외 외의 장소에서 가연성 또는 휘발성 액체를 사용하여 항공기, 발동기, 프로펠러 등을 청소
하는 행위
10. 공항운영자가 정한 구역 외의 장소에 가연성 액체가스 등을 보관하거나 저장하는 행위
11. 흡연구역 외의 장소에서 담배를 피우는 행위
12. 기름을 넣거나 배출하는 작업 중인 항공기로부터 30미터 이내의 장소에서 담배를 피우는 행위
13. 기름을 넣거나 배출하는 작업, 정비 또는 시운전 중인 항공기로부터 30미터 이내의 장소에 들어가는 행위(그 작업에 종사하는 사람은 제외한다)
14. 내화구조와 통풍설비를 갖춘 장소 외의 장소에서 기계칠을 하는 행위
15. 휘발성ㆍ가연성 물질을 사용하여 격납고 또는 건물 바닥을 청소하는 행위
16. 기름이 묻은 걸레 등의 폐기물을 해당 폐기물에 의하여 부식되거나 훼손될 수 있는 보관용기에 담거나 버리는 행위
17."드론 활용의 촉진 및 기반조성에 관한 법률"제2조 제1항 제1호에 따른 드론을 공항이나 비행장에 진입시키는 행위

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seriesInfo: 1
pages: 491~504
jgdmtCort: 전원재판부
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