item: panreType: 판례집
eventNo: 2020헌바374
eventNm: 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제8조 제1항 위헌소원
panreTitle: 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제8조 제1항 위헌소원
[2023. 12. 21. 2020헌바374]

textOfDecision: 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2015. 12. 1. 법률 제13526호로 개정된 것) 제8조 제1항 본문은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 가. 청구인은 대구 군위군 (주소 생략) 답 2,192㎡토지 지상에①강파이프조 철판지붕 단층축사 200㎡, ②강파이프조 철판지붕 단층축사 150㎡,단층퇴비저장시설 25㎡의 2개 동으로 이루어진 축사를 경영하고 있었는데, 2014년말경 위 축사에 410㎡상당을 증축한 후, 2019. 8. 7. 위 증축 부분에 대하여 군위군수에게 건축허가 등을 신청하였다.
나. 군위군수는 2019. 8. 19. 위 증축 부분이 주거밀집지역 부지경계선, 하천구역 경계선, 고속국도 등 경계선으로부터 일정 거리 내에 위치하여‘군위군가축사육 제한에 관한 조례’에 따른 가축사육제한구역에 위치하고 있다는 이유 등으로 불허처분을 하였다.
다. 청구인은 2019. 8. 30. 대구지방법원에 위 불허처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(2019구합24406), 위 소송계속 중‘가축분뇨의 관리 및 이용에관한 법률’제8조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2020. 6.10. 그 신청이 기각되자(대구지방법원 2019아10330), 2020. 7. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인은‘가축의 분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’제8조 제1항에 대해 헌법소원심판을 청구하였으나, 위 조항 단서 부분은 지방자치단체 간 경계지역에서의 가축사육 제한에 관한 것으로 당해 사건에 적용되지 아니하므로, 당해사건에 적용되는 부분으로 심판대상을 한정한다.
이 사건 심판대상은‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’(2015. 12. 1.법률 제13526호로 개정된 것, 이하‘가축분뇨법’이라 한다) 제8조 제1항 본문이헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련 조항은[별지]와 같다.

가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2015. 12. 1. 법률 제13526호로 개정된것)
제8조(가축사육의 제한 등)①시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다.
1. 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역
2.「수도법」제7조에 따른 상수원보호구역,「환경정책기본법」제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역
3.「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」제4조 제1항,「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」제4조 제1항,「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」제4조 제1항,「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」제4조 제1항에 따라 지정ㆍ고시된 수변구역
4.「환경정책기본법」제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역
5. 제2항에 따라 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청한 지역

relatedProvision: 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2014. 3. 24. 법률 제12516호로 개정된것)
제8조(가축사육의 제한 등)②환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제7조 제1항에 따라 가축분뇨실태조사를 한 지역과 제1항 제2호부터 제4호까지의 지역 중 가축분뇨 등으로 인하여 수질 및 수생태계의 보전에 위해(危害)가 발생되거나 발생될 우려가 있는 지역의 경우 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 해당 지역을 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청할 수 있다.
③시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 지정ㆍ고시한 구역(이하“가축사육제한구역”이라 한다)에서 가축을 사육하는 자에게 축사의 이전, 그밖에 위해 제거 등 필요한 조치를 명할 수 있다.
④시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따라 축사의 이전을 명할 때에는 1년이상의 유예기간을 주어야 하며, 대통령령으로 정하는 기준 및 절차에따라 이전에 따른 재정적 지원, 부지 알선 등 정당한 보상을 하여야한다.
⑤시장ㆍ군수ㆍ구청장은 가축사육제한구역의 변경 또는 해제가 필요하다고 인정되는 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가축사육제한구역을 변경하거나 해제하고 이를 고시하여야 한다. 다만, 제1항 제5호에 따른 가축사육제한구역의 경우에는 그 지정ㆍ고시를요청한 환경부장관 또는 시ㆍ도지사와 협의하여야 한다.
제50조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.
1. 제8조 제3항에 따른 축사의 이전 등 조치명령을 이행하지 아니한자
수도법(2007. 4. 11. 법률 제8370호로 전부개정된것)
제7조(상수원보호구역 지정 등)①환경부장관은 상수원의 확보와 수질보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원 보호를 위한 구역(이하“상수원보호구역”이라 한다)으로 지정하거나 변경할 수 있다.
환경정책기본법(2016. 1. 27. 법률 제13894호로 개정된 것)
제12조(환경기준의 설정)①국가는 생태계 또는 인간의 건강에 미치는영향 등을 고려하여 환경기준을 설정하여야 하며, 환경 여건의 변화에따라 그 적정성이 유지되도록 하여야 한다.
②환경기준은 대통령령으로 정한다.
환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정된 것)
제38조(특별종합대책의 수립)①환경부장관은 환경오염ㆍ환경훼손 또는자연생태계의 변화가 현저하거나 현저하게 될 우려가 있는 지역과 환경기준을 자주초과하는 지역을 관계 중앙행정기관의 장 및 시ㆍ도지사와 협의하여 환경보전을 위한 특별대책지역으로 지정ㆍ고시하고, 해당 지역의 환경보전을 위한 특별종합대책을 수립하여 관할 시ㆍ도지사에게 이를 시행하게 할 수 있다.
낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률(2007. 12. 27. 법률 제8807호로 개정된 것)
제4조(수변구역의 지정ㆍ해제 등)①환경부장관은 낙동강수계의 수질을보전하기 위하여 상수원으로 이용되는 댐[계획홍수위선(計劃洪水位線)을 기준으로 한다]과 그 상류지역 중 대통령령으로 정하는 거리 이내의지역으로서 수질에 미치는 영향이 크다고 인정되는 지역을 수변구역(水邊區域)으로 지정ㆍ고시한다.

caseRelatedOpinion: 가. 심판대상조항은 국가사무를 위임한 것으로, 위반시 조치명령과 형사처벌이 예정되어 있으므로 포괄위임금지원칙이 엄격하게 적용되어야 한다. 생활환경의 보호나 수질환경의 보전의 기준, 오염의 기준은 사회 변화에 따라 변동하는 것이 아니고, 가축사육 거리제한은 입법기술상 법률로 규정하기 곤란한경우에 해당하지 않으므로, 가축사육제한구역 설정에 관한 위임의 필요성이인정되지 않는다. 또한 생활환경보전이나 가축사육 제한의 필요성 등 추상적기준만으로 하위법령에 규정될 내용을 예측할 수도 없다. 따라서 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위배된다.
나. 심판대상조항은 사실상 특정지역에서 축산업 종사를 금지한 것으로, 각지방자치단체는 합리적 기준 없이 대부분의 지역을 가축사육제한구역으로 지정하여 청구인의 직업수행의 자유를 형해화하고 있다. 가축분뇨 배출시설 설치를 제한하여 환경오염을 방지하고 생활환경을 개선한다는 심판대상조항의입법목적은 타당하나, 거리를 기준으로 가축사육구역을 제한하는 것은 과도하다. 배설물의 관리 방법, 사료 급여 방법, 축사의 종류, 청소 방법, 효과적 악취저감시설의 설치 등 규제를 통하여 악취 발생의 통제가 가능하고, 현재 악취방지법을 통하여 법익간 조정이 충분히 이루어지고 있음에도, 심판대상조항은과도한 규제를 통하여 지속가능한 축산업 발전을 전혀 추구할 수 없도록 한다.이를 종합하면 침해의 최소성 및 법익균형성이 인정되지 않는다.

judgement: 가. 쟁점의 정리
(1) 심판대상조항은 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지역주민의 생활환경보전 또는상수원 수질보전이라는 목적을 위하여 수질환경보전지역 등 일정한 지역 가운데 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대해 해당 지방자치단체의조례로 정하는 바에 따라 가축사육제한구역을 지정ㆍ고시할 수 있도록 규정하고 있다. 이는 청구인의 가축사육을 장소적으로 제한하여 청구인의 직업수행의 자유를 제한한다.
따라서 심판대상조항에서 가축사육이 제한되는 일정 지역을 조례로 정하도록 한 것이 포괄위임금지원칙 및 과잉금지원칙에 위배하여 직업수행의 자유를침해하는지 여부를 살펴본다.
(2) 청구인은 각 지방자치단체가 합리적 기준 없이 대부분의 지역을 가축사육제한구역으로 지정하고 있다고 주장하나, 심판대상조항에 근거하여 규정된 각 지방자치단체의 조례가 위임범위를 일탈하였거나, 과잉금지원칙에 위배되는지 여부는 각 조례의 위헌성의 문제로, 이 사건 심판대상에 해당하지않는다.
나. 포괄위임금지원칙 위배 여부
(1) 헌법 제117조 제1항은“지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수있다.”라고 규정하고, 지방자치법 제28조 제1항은“지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”라고 규정하고 있다. 즉, 우리 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체의 조례제정권을 보장하고 있고, 나아가 지방자치법은 개별 법률의 위임이 있는 경우에는 조례로써도 주민의 권리를 제한하거나 주민에게 의무를 부과하는 것이 가능함을 밝히고 있다. 따라서 조례도 법률의 위임이 있으면 입법사항을정할 수 있다.
다만, 헌법은 대통령령의 경우는 헌법 제75조에서 위임의 구체적인 방법까지 명시하고 있음에 반하여 조례에 대하여는 이를 명시적으로 규정하지 않고있고, 또 조례의 제정권자인 지방의회는 선거를 통하여 그 지역적인 민주적 정당성을 지니고 있는 주민의 대표기관이며, 헌법이 지방자치단체의 포괄적인자치권을 보장하는 취지로 볼 때 조례제정권에 대한 지나친 제약은 바람직하지 않으므로 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다(헌재 2011. 4. 28. 2009헌바167; 헌재 2012. 7.26. 2009헌바328; 헌재 2012.11. 29. 2012헌바97 참조).
(2) 환경과 조화되는 축산업의 발전 및 국민보건의 향상과 환경보전에 이바지한다는 가축분뇨법의 입법목적(가축분뇨법 제1조)에 비추어보면, 가축사육의 제한은 축산업을 영위하고자 하는 지역주민의 직업의 자유나 재산권 등 관련 기본권의 보호, 산업적ㆍ경제적 균형발전의 필요성, 가축사육에 따라 배출되는 환경오염물질ㆍ온실가스의 유해성과 기술적 통제가능성, 환경오염물질등이 지역주민에 미치는 지리적ㆍ보건적ㆍ환경적 영향 등을 종합적으로 고려하여 이루어질 필요가 있고, 이는 지형이나 인구 분포 등 생활환경 및 자연환경에 따라 달라질 수 있는 부분을 포함한다. 따라서 각 지방자치단체가 실정에맞게 전문적ㆍ기술적 판단과 정책적 고려에 따라 합리적으로 규율하도록 할필요성이 인정된다.
(3) 심판대상조항이 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원 수질보전이라는목적을 위하여 가축사육제한구역을 지정할 수 있도록 하면서 다소 추상적ㆍ개방적 개념을 사용하고 있는 점은 인정된다.
그러나 심판대상조항은‘주거밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역’,‘상수원보호구역 등에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역’, ‘수질보전을 위해지정ㆍ고시된 수변구역’, ‘생태계 또는 인간의 건강에 미치는 영향을 고려한환경기준을 초과한 지역’, ‘가축분뇨 등으로 인하여 수질 및 수생태계의 보전에 위해가 발생되거나 발생될 우려가 있는 지역으로서 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 요청한 지역’으로 대상 지역의 한계를 설정하고 있다. 환경정책기본법, 수도법,‘낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률’등 관련 법률에서는 환경기준, 상수원보호구역, 수변구역 등에 대해 구체적으로 정하고 있다.여기에, 자연환경과 생활환경을 청결하게 하고 수질오염을 감소시킴으로써 환경과 조화되는 축산업의 발전 및 국민보건의 향상과 환경보전에 이바지하기위한 가축분뇨법의 입법목적(제1조)과 가축사육에 따라 배출되는 환경오염물질이나 악취 등으로 인하여 지역주민의 생활환경이나 상수원의 수질이 오염되는 것을 방지하려는 심판대상조항의 목적을 종합적으로 고려하면, 사육대상인 축종이나 사육규모 외에 각 지역의 지형, 상주인구 분포, 인구밀집시설의존부, 지역 내 가축사육농가의 수, 상수원지역에 미치는 영향 등을 고려하여구체적인 가축사육제한구역이 정해질 수 있다는 점이 충분히 예측가능하다.
(4) 따라서 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.
다. 과잉금지원칙 위배 여부
(1) 가축사육은 사육 및 분뇨처리 과정에서의 온실가스 발생, 수질오염물질및 대기오염물질 배출, 악취 발생 등으로 자연환경과 생활환경, 국민 건강에큰 영향을 미친다. 일정한 지역에서 가축사육을 제한할 수 있도록 한 심판대상조항은 가축사육에 따라 배출되는 환경오염물질이나 악취 등으로 인하여 지역주민의 생활환경이나 상수원의 수질이 오염되는 것을 방지하여 국민보건의 향상과 환경보전에 이바지하기 위한 것(가축분뇨법 제1조)으로서 입법목적이 정당하다.
(2) 심판대상조항이 지방자치단체 별로 일정한 구역에서 가축사육을 제한할수 있도록 한 것은 환경오염물질의 배출이나 악취의 발생을 사전에 방지하는데 기여하므로 수단의 적합성도 인정된다.
(3) 가축의 사육으로 인한 오염물질의 배출이나 악취의 발생은 가축의 장내발효 등에 따라 사육 그 자체로부터 발생하기도 하고 가축의 분뇨 처리 과정에서 발생하기도 한다. 가축의 사육과정에서 대기ㆍ수질ㆍ토양 등 오염물질의배출이나 악취의 발생을 저감시키기 위해 축사의 종류나 사료 관리, 청소 방법, 배설물 관리 등과 관련한 여러 조치가 개발ㆍ적용되고 있으나, 오염물질의배출 및 악취의 발생을 전적으로 차단하거나 이를 정화할 수 있는 기술적 조치가 현재 존재하고 있다고 단정하기는 어렵다. 따라서 가축의 사육으로 인한오염물질 배출이나 악취가 인근 거주민의 수인한도를 벗어나거나, 자연환경및 생활환경에 되돌릴 수 없는, 또는 중대한 위해를 끼칠 우려가 있는 경우 등에는, 이를 사전에 억제하기 위해 가축의 사육 자체를 제한할 필요성이 인정된다. 가축분뇨법이 규정하는 가축분뇨 처리 기준이나 악취방지법이 규정하는악취 배출 허용기준 등 사후적 규제를 통하여 심판대상조항과 같은 정도의 입법목적 달성이 가능하다고 보기 어렵다.
한편 오염물질의 배출이나 악취의 발생 자체는 축종이나 사육 두수, 사육방식, 축사의 종류 등과 주로 관련이 있지만, 생활환경 내지 자연환경에 대한영향력의 정도는 가축의 사육이 이루어지는 장소와 관련성이 크다. 따라서 장소적 특성을 고려하지 않고 가축의 사육 방식 등을 기준으로 가축사육을 제한함으로써 입법목적의 달성이 가능하다고 보기 어렵다.
심판대상조항은‘주거밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역’, ‘상수원보호구역 등에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역’, ‘수질보전을 위해 지정ㆍ고시된 수변구역’, ‘생태계 또는 인간의 건강에 미치는 영향을 고려한 환경기준을 초과한 지역’, ‘가축분뇨 등으로 인하여 수질 및 수생태계의 보전에 위해가 발생되거나 발생될 우려가 있는 지역으로서 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 요청한 지역’중 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대해 가축의 사육을 제한할 수 있도록 한 것으로, 장소적 특성을 기준으로 생활환경이나 자연환경에 대한 위해 가능성이 큰 경우에 가축사육의 제한을 허용하고 있다고 볼 수 있으므로 심판대상조항의 제한은 부득이하며, 달리 입법목적을 심판대상조항과 같은 정도로 달성할 수 있는 대안을 상정하기 어렵다. 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다.
(4) 가축을 사육하며 축산업에 종사하려는 사람들은 심판대상조항에 의하여,‘주거밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역’등 일정한 지역 내에서 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가축사육제한구역으로 지정ㆍ고시된 지역에서 가축사육을 제한받을 수 있다. 그러나 심판대상조항이‘지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역’에 한하여 가축사육을 제한할 수 있도록 한 이상, 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원 수질보전에 영향이 없거나 수인가능하고 정화가능한 영향을 미치는 정도일 뿐이어서 가축사육 제한의 필요성이 없는 경우 등에는 장소적 제한이 인정되지 않는다고 볼 수 있으므로, 심판대상조항으로 인하여 제한되는 사익이 중대하다고 보기는 어렵다. 반면, 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지고, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 하므로(헌법 제35조 제1항) 심판대상조항을 통하여 달성되는국민의 생활환경 및 자연환경 보호의 공익은 제한되는 사익보다 더 중대하다.심판대상조항은 법익의 균형성을 충족한다.
(5) 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되지 아니한다.

conclusion: 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있도록 한 ‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’ 제8조 제1항 본문(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 가축사육의 제한은 가축사육에 따라 배출되는 환경오염물질 등이 지역주민에 미치는 영향을 종합적으로 고려하여 이루어질 필요가 있고, 이는 생활환경 및 자연환경에 따라 달라질 수 있으므로 각 지방자치단체가 실정에 맞게 합리적으로 규율하도록 할 필요성이 인정된다. 심판대상조항은 가축사육 제한이 가능한 대상 지역의 한계를 설정하고 있고, 지역주민의 생활환경이나 상수원의 수질이 오염되는 것을 방지하려는 심판대상조항의 목적을 종합적으로 고려하면, 사육대상인 축종이나 사육규모 외에 각 지역의 지형, 상주인구 분포, 인구밀집시설의 존부 등을 고려하여 구체적인 가축사육제한구역이 정해질 수 있다는 점이 충분히 예측 가능하므로, 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.
2. 심판대상조항은 가축사육에 따라 배출되는 환경오염물질 등으로 인하여 지역주민의 생활환경이나 상수원의 수질이 오염되는 것을 방지하기 위한 것이다. 가축사육으로 인한 오염물질 배출을 전적으로 차단할 수 있는 기술적 조치가 현재 존재하고 있다고 단정하기는 어려우므로, 가축의 사육 자체를 제한할 필요성이 인정되고, 오염물질의 환경에 대한 영향력의 정도는 가축의 사육이 이루어지는 장소와 관련성이 크므로 장소적 특성을 기준으로 생활환경이나 자연환경에 대한 위해 가능성이 큰 경우에 가축사육의 제한을 허용하는 심판대상조항의 제한은 부득이하다. 축산업에 종사하려는 사람들은 심판대상조항에 의하여 일정한 지역 내에서 가축사육을 제한받을 수 있으나 심판대상조항을 통하여 달성되는 국민의 생활환경 및 자연환경 보호의 공익은 제한되는 사익보다 더 중대하다. 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되지 아니한다.
adjobtTxt: ‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’(2015. 12. 1. 법률 제13526호로 개정된 것) 제8조 제1항 본문
refrnPrvsn: 헌법 제15조, 제35조 제1항, 제37조 제2항, 제117조 제1항
지방자치법(2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부개정된 것) 제28조 제1항
가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2014. 3. 24. 법률 제12516호로 개정된 것) 제8조 제2항, 제3항, 제4항, 제5항, 제50조
refrnPrcdnt: 1. 헌재 2011. 4. 28. 2009헌바167, 판례집 23-1하, 28, 36
헌재 2012. 7. 26. 2009헌바328, 판례집 24-2상, 64, 86
헌재 2012. 11. 29. 2012헌바97, 공보 194, 1851, 1853
event: 청 구 인 최○○
대리인 법무법인(유한) 지평
담당변호사 이공현 외 2인
당해사건 대구지방법원 2019구합24406 건축허가 등 불허처분 취소청구의 소
eventCol1: 청구인|최○○
대리인 법무법인(유한) 지평담당변호사 이공현 외 2인
eventCol3: 당해사건|대구지방법원 2019구합24406 건축허가 등 불허처분 취소청구의 소
reason: 1. 사건개요
가. 청구인은 대구 군위군 (주소 생략) 답 2,192㎡ 토지 지상에 ① 강파이프조 철판지붕 단층축사 200㎡, ② 강파이프조 철판지붕 단층축사 150㎡, 단층퇴비저장시설 25㎡의 2개 동으로 이루어진 축사를 경영하고 있었는데, 2014년 말경 위 축사에 410㎡ 상당을 증축한 후, 2019. 8. 7. 위 증축 부분에 대하여 군위군수에게 건축허가 등을 신청하였다.
나. 군위군수는 2019. 8. 19. 위 증축 부분이 주거밀집지역 부지경계선, 하천구역 경계선, 고속국도 등 경계선으로부터 일정 거리 내에 위치하여 ‘군위군 가축사육 제한에 관한 조례’에 따른 가축사육제한구역에 위치하고 있다는 이유 등으로 불허처분을 하였다.
다. 청구인은 2019. 8. 30. 대구지방법원에 위 불허처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(2019구합24406), 위 소송계속 중 ‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’ 제8조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2020. 6. 10. 그 신청이 기각되자(대구지방법원 2019아10330), 2020. 7. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 ‘가축의 분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’ 제8조 제1항에 대해 헌법소원심판을 청구하였으나, 위 조항 단서 부분은 지방자치단체 간 경계지역에서의 가축사육 제한에 관한 것으로 당해 사건에 적용되지 아니하므로, 당해 사건에 적용되는 부분으로 심판대상을 한정한다.
이 사건 심판대상은 ‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’(2015. 12. 1. 법률 제13526호로 개정된 것, 이하 ‘가축분뇨법’이라 한다) 제8조 제1항 본문이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련 조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2015. 12. 1. 법률 제13526호로 개정된 것)
제8조(가축사육의 제한 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다.
1. 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역
2."수도법"제7조에 따른 상수원보호구역,"환경정책기본법"제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역
3."한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률"제4조 제1항,"낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률"제4조 제1항,"금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률"제4조 제1항,"영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률"제4조 제1항에 따라 지정ㆍ고시된 수변구역
4."환경정책기본법"제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역
5. 제2항에 따라 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청한 지역
3. 청구인의 주장
가. 심판대상조항은 국가사무를 위임한 것으로, 위반시 조치명령과 형사처벌이 예정되어 있으므로 포괄위임금지원칙이 엄격하게 적용되어야 한다. 생활환경의 보호나 수질환경의 보전의 기준, 오염의 기준은 사회 변화에 따라 변동하는 것이 아니고, 가축사육 거리제한은 입법기술상 법률로 규정하기 곤란한 경우에 해당하지 않으므로, 가축사육제한구역 설정에 관한 위임의 필요성이 인정되지 않는다. 또한 생활환경보전이나 가축사육 제한의 필요성 등 추상적 기준만으로 하위법령에 규정될 내용을 예측할 수도 없다. 따라서 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위배된다.
나. 심판대상조항은 사실상 특정지역에서 축산업 종사를 금지한 것으로, 각 지방자치단체는 합리적 기준 없이 대부분의 지역을 가축사육제한구역으로 지정하여 청구인의 직업수행의 자유를 형해화하고 있다. 가축분뇨 배출시설 설치를 제한하여 환경오염을 방지하고 생활환경을 개선한다는 심판대상조항의 입법목적은 타당하나, 거리를 기준으로 가축사육구역을 제한하는 것은 과도하다. 배설물의 관리 방법, 사료 급여 방법, 축사의 종류, 청소 방법, 효과적 악취 저감시설의 설치 등 규제를 통하여 악취 발생의 통제가 가능하고, 현재 악취방지법을 통하여 법익간 조정이 충분히 이루어지고 있음에도, 심판대상조항은 과도한 규제를 통하여 지속가능한 축산업 발전을 전혀 추구할 수 없도록 한다. 이를 종합하면 침해의 최소성 및 법익균형성이 인정되지 않는다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 심판대상조항은 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원 수질보전이라는 목적을 위하여 수질환경보전지역 등 일정한 지역 가운데 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대해 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가축사육제한구역을 지정ㆍ고시할 수 있도록 규정하고 있다. 이는 청구인의 가축사육을 장소적으로 제한하여 청구인의 직업수행의 자유를 제한한다.
따라서 심판대상조항에서 가축사육이 제한되는 일정 지역을 조례로 정하도록 한 것이 포괄위임금지원칙 및 과잉금지원칙에 위배하여 직업수행의 자유를 침해하는지 여부를 살펴본다.
(2) 청구인은 각 지방자치단체가 합리적 기준 없이 대부분의 지역을 가축사육제한구역으로 지정하고 있다고 주장하나, 심판대상조항에 근거하여 규정된 각 지방자치단체의 조례가 위임범위를 일탈하였거나, 과잉금지원칙에 위배되는지 여부는 각 조례의 위헌성의 문제로, 이 사건 심판대상에 해당하지 않는다.
나. 포괄위임금지원칙 위배 여부
(1) 헌법 제117조 제1항은 "지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다."라고 규정하고, 지방자치법 제28조 제1항은 "지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다."라고 규정하고 있다. 즉, 우리 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체의 조례제정권을 보장하고 있고, 나아가 지방자치법은 개별 법률의 위임이 있는 경우에는 조례로써도 주민의 권리를 제한하거나 주민에게 의무를 부과하는 것이 가능함을 밝히고 있다. 따라서 조례도 법률의 위임이 있으면 입법사항을 정할 수 있다.
다만, 헌법은 대통령령의 경우는 헌법 제75조에서 위임의 구체적인 방법까지 명시하고 있음에 반하여 조례에 대하여는 이를 명시적으로 규정하지 않고 있고, 또 조례의 제정권자인 지방의회는 선거를 통하여 그 지역적인 민주적 정당성을 지니고 있는 주민의 대표기관이며, 헌법이 지방자치단체의 포괄적인 자치권을 보장하는 취지로 볼 때 조례제정권에 대한 지나친 제약은 바람직하지 않으므로 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다(헌재 2011. 4. 28. 2009헌바167; 헌재 2012. 7. 26. 2009헌바328; 헌재 2012. 11. 29. 2012헌바97 참조).
(2) 환경과 조화되는 축산업의 발전 및 국민보건의 향상과 환경보전에 이바지한다는 가축분뇨법의 입법목적(가축분뇨법 제1조)에 비추어보면, 가축사육의 제한은 축산업을 영위하고자 하는 지역주민의 직업의 자유나 재산권 등 관련 기본권의 보호, 산업적ㆍ경제적 균형발전의 필요성, 가축사육에 따라 배출되는 환경오염물질ㆍ온실가스의 유해성과 기술적 통제가능성, 환경오염물질 등이 지역주민에 미치는 지리적ㆍ보건적ㆍ환경적 영향 등을 종합적으로 고려하여 이루어질 필요가 있고, 이는 지형이나 인구 분포 등 생활환경 및 자연환경에 따라 달라질 수 있는 부분을 포함한다. 따라서 각 지방자치단체가 실정에 맞게 전문적ㆍ기술적 판단과 정책적 고려에 따라 합리적으로 규율하도록 할 필요성이 인정된다.
(3) 심판대상조항이 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원 수질보전이라는 목적을 위하여 가축사육제한구역을 지정할 수 있도록 하면서 다소 추상적ㆍ개방적 개념을 사용하고 있는 점은 인정된다.
그러나 심판대상조항은 ‘주거밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역’, ‘상수원보호구역 등에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역’, ‘수질보전을 위해 지정ㆍ고시된 수변구역’, ‘생태계 또는 인간의 건강에 미치는 영향을 고려한 환경기준을 초과한 지역’, ‘가축분뇨 등으로 인하여 수질 및 수생태계의 보전에 위해가 발생되거나 발생될 우려가 있는 지역으로서 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 요청한 지역’으로 대상 지역의 한계를 설정하고 있다. 환경정책기본법, 수도법, ‘낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률’ 등 관련 법률에서는 환경기준, 상수원보호구역, 수변구역 등에 대해 구체적으로 정하고 있다. 여기에, 자연환경과 생활환경을 청결하게 하고 수질오염을 감소시킴으로써 환경과 조화되는 축산업의 발전 및 국민보건의 향상과 환경보전에 이바지하기 위한 가축분뇨법의 입법목적(제1조)과 가축사육에 따라 배출되는 환경오염물질이나 악취 등으로 인하여 지역주민의 생활환경이나 상수원의 수질이 오염되는 것을 방지하려는 심판대상조항의 목적을 종합적으로 고려하면, 사육대상인 축종이나 사육규모 외에 각 지역의 지형, 상주인구 분포, 인구밀집시설의 존부, 지역 내 가축사육농가의 수, 상수원지역에 미치는 영향 등을 고려하여 구체적인 가축사육제한구역이 정해질 수 있다는 점이 충분히 예측가능하다.
(4) 따라서 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.
다. 과잉금지원칙 위배 여부
(1) 가축사육은 사육 및 분뇨처리 과정에서의 온실가스 발생, 수질오염물질 및 대기오염물질 배출, 악취 발생 등으로 자연환경과 생활환경, 국민 건강에 큰 영향을 미친다. 일정한 지역에서 가축사육을 제한할 수 있도록 한 심판대상조항은 가축사육에 따라 배출되는 환경오염물질이나 악취 등으로 인하여 지역주민의 생활환경이나 상수원의 수질이 오염되는 것을 방지하여 국민보건의 향상과 환경보전에 이바지하기 위한 것(가축분뇨법 제1조)으로서 입법목적이 정당하다.
(2) 심판대상조항이 지방자치단체 별로 일정한 구역에서 가축사육을 제한할 수 있도록 한 것은 환경오염물질의 배출이나 악취의 발생을 사전에 방지하는 데 기여하므로 수단의 적합성도 인정된다.
(3) 가축의 사육으로 인한 오염물질의 배출이나 악취의 발생은 가축의 장내 발효 등에 따라 사육 그 자체로부터 발생하기도 하고 가축의 분뇨 처리 과정에서 발생하기도 한다. 가축의 사육과정에서 대기ㆍ수질ㆍ토양 등 오염물질의 배출이나 악취의 발생을 저감시키기 위해 축사의 종류나 사료 관리, 청소 방법, 배설물 관리 등과 관련한 여러 조치가 개발ㆍ적용되고 있으나, 오염물질의 배출 및 악취의 발생을 전적으로 차단하거나 이를 정화할 수 있는 기술적 조치가 현재 존재하고 있다고 단정하기는 어렵다. 따라서 가축의 사육으로 인한 오염물질 배출이나 악취가 인근 거주민의 수인한도를 벗어나거나, 자연환경 및 생활환경에 되돌릴 수 없는, 또는 중대한 위해를 끼칠 우려가 있는 경우 등에는, 이를 사전에 억제하기 위해 가축의 사육 자체를 제한할 필요성이 인정된다. 가축분뇨법이 규정하는 가축분뇨 처리 기준이나 악취방지법이 규정하는 악취 배출 허용기준 등 사후적 규제를 통하여 심판대상조항과 같은 정도의 입법목적 달성이 가능하다고 보기 어렵다.
한편 오염물질의 배출이나 악취의 발생 자체는 축종이나 사육 두수, 사육 방식, 축사의 종류 등과 주로 관련이 있지만, 생활환경 내지 자연환경에 대한 영향력의 정도는 가축의 사육이 이루어지는 장소와 관련성이 크다. 따라서 장소적 특성을 고려하지 않고 가축의 사육 방식 등을 기준으로 가축사육을 제한함으로써 입법목적의 달성이 가능하다고 보기 어렵다.
심판대상조항은 ‘주거밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역’, ‘상수원보호구역 등에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역’, ‘수질보전을 위해 지정ㆍ고시된 수변구역’, ‘생태계 또는 인간의 건강에 미치는 영향을 고려한 환경기준을 초과한 지역’, ‘가축분뇨 등으로 인하여 수질 및 수생태계의 보전에 위해가 발생되거나 발생될 우려가 있는 지역으로서 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 요청한 지역’ 중 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대해 가축의 사육을 제한할 수 있도록 한 것으로, 장소적 특성을 기준으로 생활환경이나 자연환경에 대한 위해 가능성이 큰 경우에 가축사육의 제한을 허용하고 있다고 볼 수 있으므로 심판대상조항의 제한은 부득이하며, 달리 입법목적을 심판대상조항과 같은 정도로 달성할 수 있는 대안을 상정하기 어렵다. 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다.
(4) 가축을 사육하며 축산업에 종사하려는 사람들은 심판대상조항에 의하여, ‘주거밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역’ 등 일정한 지역 내에서 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가축사육제한구역으로 지정ㆍ고시된 지역에서 가축사육을 제한받을 수 있다. 그러나 심판대상조항이 ‘지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역’에 한하여 가축사육을 제한할 수 있도록 한 이상, 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원 수질보전에 영향이 없거나 수인가능하고 정화가능한 영향을 미치는 정도일 뿐이어서 가축사육 제한의 필요성이 없는 경우 등에는 장소적 제한이 인정되지 않는다고 볼 수 있으므로, 심판대상조항으로 인하여 제한되는 사익이 중대하다고 보기는 어렵다. 반면, 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지고, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 하므로(헌법 제35조 제1항) 심판대상조항을 통하여 달성되는 국민의 생활환경 및 자연환경 보호의 공익은 제한되는 사익보다 더 중대하다. 심판대상조항은 법익의 균형성을 충족한다.
(5) 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관  이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미
[별지] 관련 조항
가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2014. 3. 24. 법률 제12516호로 개정된 것)
제8조(가축사육의 제한 등) ② 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제7조 제1항에 따라 가축분뇨실태조사를 한 지역과 제1항 제2호부터 제4호까지의 지역 중 가축분뇨 등으로 인하여 수질 및 수생태계의 보전에 위해(危害)가 발생되거나 발생될 우려가 있는 지역의 경우 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 해당 지역을 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청할 수 있다.
③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 지정ㆍ고시한 구역(이하 "가축사육제한구역"이라 한다)에서 가축을 사육하는 자에게 축사의 이전, 그 밖에 위해 제거 등 필요한 조치를 명할 수 있다.
④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따라 축사의 이전을 명할 때에는 1년 이상의 유예기간을 주어야 하며, 대통령령으로 정하는 기준 및 절차에 따라 이전에 따른 재정적 지원, 부지 알선 등 정당한 보상을 하여야 한다.
⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 가축사육제한구역의 변경 또는 해제가 필요하다고 인정되는 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가축사육제한구역을 변경하거나 해제하고 이를 고시하여야 한다. 다만, 제1항 제5호에 따른 가축사육제한구역의 경우에는 그 지정ㆍ고시를 요청한 환경부장관 또는 시ㆍ도지사와 협의하여야 한다.
제50조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.
1. 제8조 제3항에 따른 축사의 이전 등 조치명령을 이행하지 아니한 자
수도법(2007. 4. 11. 법률 제8370호로 전부개정된 것)
제7조(상수원보호구역 지정 등) ① 환경부장관은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원 보호를 위한 구역(이하 "상수원보호구역"이라 한다)으로 지정하거나 변경할 수 있다.
환경정책기본법(2016. 1. 27. 법률 제13894호로 개정된 것)
제12조(환경기준의 설정) ① 국가는 생태계 또는 인간의 건강에 미치는 영향 등을 고려하여 환경기준을 설정하여야 하며, 환경 여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되도록 하여야 한다.
② 환경기준은 대통령령으로 정한다.
환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정된 것)
제38조(특별종합대책의 수립) ① 환경부장관은 환경오염ㆍ환경훼손 또는 자연생태계의 변화가 현저하거나 현저하게 될 우려가 있는 지역과 환경기준을 자주 초과하는 지역을 관계 중앙행정기관의 장 및 시ㆍ도지사와 협의하여 환경보전을 위한 특별대책지역으로 지정ㆍ고시하고, 해당 지역의 환경보전을 위한 특별종합대책을 수립하여 관할 시ㆍ도지사에게 이를 시행하게 할 수 있다.
낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률(2007. 12. 27. 법률 제8807호로 개정된 것)
제4조(수변구역의 지정ㆍ해제 등) ① 환경부장관은 낙동강수계의 수질을 보전하기 위하여 상수원으로 이용되는 댐[계획홍수위선(計劃洪水位線)을 기준으로 한다]과 그 상류지역 중 대통령령으로 정하는 거리 이내의 지역으로서 수질에 미치는 영향이 크다고 인정되는 지역을 수변구역(水邊區域)으로 지정ㆍ고시한다.

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