item: panreType: 공보
eventNo: 2020헌바254
eventNm: 정치자금법 제45조 제1항 등 위헌소원
panreTitle: 정치자금법 제45조 제1항 등 위헌소원
[2022. 12. 22. 2020헌바254]

textOfDecision: 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제45조 제1항 본문의 ‘이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받은 자’ 중 제6조 제2호에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 청구인은‘지역구국회의원 후보자로 출마하였다가낙선한 이후○○당 중앙당 부대변인 등의 직책을 보유하면서 정치활동을 계속하던 중, 2010. 8.경부터2017. 5.경까지 기업의 고문으로 채용되는 방식으로급여 등의 명목으로 합계 292,095,695원을 입금받아정치자금법에서 정하지 아니한 방법으로 정치자금을기부받았다.’는 범죄사실로 기소되었다(의정부지방법원고양지원 2019고합9).
항소심 법원은 2019. 11. 22. 위 공소사실을 포괄일죄로 의율하여 모두 유죄로 인정하고, 청구인에 대하여 징역 1년에 집행유예 2년, 추징 292,095,695원을선고하였다(서울고등법원 2019노1458).
이에 청구인은 상고하여 그 소송 계속 중(대법원2019도17691) 정치자금법 제45조 제1항, 제3조 제1호바목, 제3조 제2호에 관하여 위헌법률심판제청신청을하였으나 2020. 3. 12. 기각되자(대법원 2020초기99),
2020. 4. 13. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인의 정치자금법 제45조 제1항에 대한 심판청구 중 청구인과 관련된 부분은 같은 항 본문의‘이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받은 자’에 관한 부분이고, 그 중에서도 청구인은 같은 법 제6조 제2호에 따라 국회의원은 상시 후원회가 허용되지만 원외 당협위원장 또는 지역구국회의원 선거를 준비하는 자는 예비후보자 등록 전에는 후원회가 금지되는것을 다투고 있으므로, 심판대상을 정치자금법 제45조제1항 본문의‘이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받은 자’중 제6조 제2호에 관한 부분으로한정한다.
또한 청구인은 정치자금법 제3조 제1호 바목, 제3조제2호도 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다고 주장하고 있으나, 이는 결국 정치자금법 제45조 제1항본문 중 정치자금의 의미가 불명확하다는 취지여서 같은 법 제3조 제1호 바목과 제3조 제2호는 심판대상에서 제외한다.
따라서 이 사건 심판대상은 정치자금법(2005. 8. 4.법률 제7682호로 전부개정된 것) 제45조 제1항 본문의‘이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받은 자’중 제6조 제2호에 관한 부분(이하‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된것)
제45조(정치자금부정수수죄)①이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부하거나 기부받은 자(정당·후원회·법인 그 밖에 단체에 있어서는 그 구성원으로서 당해 위반행위를 한 자를 말한다. 이하 같다)는 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다. 다만, 정치자금을 기부하거나 기부받은 자의 관계가「민법」제777조(친족의 범위)의 규정에 의한친족인 경우에는 그러하지 아니하다.

relatedProvision: 정치자금법(2021. 1. 5. 법률 제17885호로 개정된 것)
제6조(후원회지정권자) 다음 각 호에 해당하는 자(이하“후원회지정권자”라 한다)는 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다.
1. 중앙당(중앙당창당준비위원회를 포함한다)
2. 국회의원(국회의원선거의 당선인을 포함한다)
2의2. 대통령선거의 후보자 및예비후보자(이하“대통령후보자등”이라 한다)
3. 정당의 대통령선거후보자 선출을 위한 당내경선후보자(이하“대통령선거경선후보자”라 한다)
4. 지역선거구(이하“지역구”라 한다)국회의원선거의 후보자 및 예비후보자(이하“국회의원후보자등”이라 한다). 다만, 후원회를 둔 국회의원의경우에는 그러하지 아니하다.
5.중앙당 대표자 및 중앙당 최고 집행기관(그 조직형태와 관계없이 당헌으로 정하는 중앙당 최고 집행기관을 말한다)의 구성원을 선출하기 위한 당내경선후보자(이하“당대표경선후보자등”이라 한다)
6.지역구지방의회의원선거의 후보자 및 예비후보자(이하“지방의회의원후보자등”이라 한다)
7. 지방자치단체의 장선거의 후보자 및 예비후보자(이하“지방자치단체장후보자등”이라 한다)
정치자금법(2016. 3. 3. 법률 제14074호로 개정된것)
제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. 정치자금의 종류는 다음 각 목과 같다.
가. 당비
나. 후원금
다. 기탁금
라. 보조금
마. 정당의 당헌·당규 등에서 정한 부대수입
바. 정치활동을 위하여 정당(중앙당창당준비위원회를 포함한다),「공직선거법」에 따른 후보자가 되려는 사람, 후보자 또는 당선된 사람,후원회·정당의 간부 또는 유급사무직원, 그밖에 정치활동을 하는 사람에게 제공되는금전이나 유가증권 또는 그 밖의 물건
사. 바목에 열거된 사람(정당 및 중앙당창당준비위원회를 포함한다)의 정치활동에 소요되는비용
2. “기부”라 함은 정치활동을 위하여 개인 또는 후원회 그 밖의 자가 정치자금을 제공하는 일체의행위를 말한다. 이 경우 제3자가 정치활동을 하는 자의 정치활동에 소요되는 비용을 부담하거나 지출하는 경우와 금품이나 시설의 무상대여,채무의 면제·경감 그 밖의 이익을 제공하는 행위 등은 이를 기부로 본다.

caseRelatedOpinion: 정치자금법상 정당 외에 개인이 정치자금을 모금할수 있는 방법은 후원회를 통한 방법이 유일하고, 후원회를 둘 수 있는 자는 정치자금법 제6조에서 정하고있는 후원회지정권자로 한정되어 있는데, 선거와 관련없는 기간 동안 개인후원회를 둘 수 있는 자는 국회의원밖에 없다.
심판대상조항은 지역구국회의원은 선거와 관련된 기간 외에도 임기 내내 후원회를 통하여 정치자금을 모금할 수 있도록 하면서, 국회의원이 아닌 지역구지구당위원장(이하‘원외 당협위원장’이라 한다) 또는 지역구국회의원 선거를 준비하는 자는 예비후보자로 등록하여 후원회지정권자 자격을 갖춘 선거일 전 120일동안의 기간 외에는 어떠한 정치자금도 모금할 수 없도록 금지하고 이를 위반 시 처벌한다. 이는 평등권,정치활동의 자유를 침해하고 개인의 재력에 따라 선거직 공직취임의 기회를 차별하므로 공무담임권도 침해한다.
심판대상조항에 의하면 어떤 자금이 정치활동을 위하여 제공되거나 소요되는 비용인지 알 수 없으므로정치자금의 범위가 불분명하여 죄형법정주의의 명확성원칙에 반한다.
심판대상조항은 정치자금법에서 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받는 행위 일체를 금지하면서‘정치활동을 하는 사람’의 범위조차 설정하지 아니하여과잉금지원칙에 반하여 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 직업선택의 자유를 침해한다.

judgement: 가. 쟁점의 정리
(1) 심판대상조항의 정치자금 부분이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되는지 살펴본다.
(2) 심판대상조항은 지역구국회의원은 임기 내내 선거기간과 무관하게 후원회를 통하여 정치자금을 모금할 수 있도록 한 반면, 원외 당협위원장 또는 지역구국회의원 선거를 준비하는 자는 예비후보자 등록 전에는 후원회지정권자에서 제외하여 정치자금을 모금할수 없게 하고 이를 위반 시 처벌함으로써 지역구국회의원과 달리 취급하고 있으므로 평등원칙 위배 여부가문제된다.
또한 청구인은 심판대상조항으로 인하여 원외 당협위원장 또는 지역구국회의원 선거를 준비하는 자가 후원회를 둘 수 없어 선거에서 불리한 지위에 놓이므로과잉금지원칙에 반하여 공무담임권, 정치활동의 자유,인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 직업선택의 자유도침해된다고 주장한다. 그런데 이는 지역구국회의원과달리 원외 당협위원장 또는 국회의원 선거를 준비하는자를 후원회지정권자로 정하지 아니함으로써 발생하는차별을 다른 측면에서 지적한 것에 불과하므로 별도로판단하지 아니한다.
나. 죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부
(1) 죄형법정주의의 명확성원칙의 의미
법치국가 원리의 한 표현인‘명확성의 원칙’은 기본적으로 모든 기본권제한입법에 대하여 요구되는 것인데, 규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면, 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 되고,또한 법 집행당국에 의한 자의적 집행이 가능하게 될것이기 때문이다. 이와 같은 명확성의 원칙은 특히 처벌법규에 있어서 엄격히 요구되는데, 다만, 그 구성요건이 명확하여야 한다고 하여 입법권자가 모든 구성요건을 단순한 의미의 서술적인 개념에 의하여 규정하여야 한다는 것은 아니고, 자의를 허용하지 않는 통상의해석방법에 의하더라도 당해 처벌법규의 보호법익과그에 의하여 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를누구나 알 수 있도록 규정되어야 한다는 의미로 파악되어야 하며, 형벌 근거법규의 구성요건이 다소 광범위하여 어떤 범위에서는 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도 그 점만으로헌법이 요구하는 처벌법규의 명확성에 반드시 배치되는 것이라고는 볼 수 없다. 그렇지 않으면 처벌법규의구성요건이 지나치게 구체적이고 정형적이 되어 부단히 변화하는 다양한 생활관계를 제대로 규율할 수 없게 되기 때문이다. 다만, 자의를 허용하지 않는 통상의해석방법에 의하더라도 당해 처벌법규의 보호법익과그에 의하여 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를누구나 알 수 있도록 규정되어 있어야 하므로, 처벌법규의 구성요건이 어느 정도 명확하여야 하는가는 일률적으로 정할 수 없고, 각 구성요건의 특수성과 그러한법적 규제의 원인이 된 여건이나 처벌의 정도 등을고려하여 종합적으로 판단하여야 한다(헌재 2014. 7.24. 2013헌바169 참조).
(2) 통상의 관념으로 정치자금이라 함은‘정치활동에 필요한 돈’정도로 해석될 수 있을 것이지만, 정치자금법 제3조 제1호는 정치자금을 당비, 후원금, 기탁금, 보조금, 정당의 당헌·당규 등에서 정한 부대수입,정치활동을 위하여 정당, 공직선거법에 따른 후보자가되려는 사람, 후보자 또는 당선된 사람, 후원회·정당의 간부 또는 유급사무직원, 그 밖에 정치활동을 하는사람에게 제공되는 금전이나 유가증권 또는 그 밖의
물건, 앞에 열거된 사람의 정치활동에 소요되는 비용이라고 정의하고 있다. 위 정의 중에서“당비, 후원금,기탁금, 보조금, 정당의 당헌·당규 등에서 정한 부대수입”부분은 예시에 속하는 것이고, 실질적으로 의의에 해당하는 부분은“정치활동을 위하여 제공되는 금전이나 유가증권 기타 물건”부분이라 할 것이어서 통상적 이해와 크게 다르지 아니하다. 그렇다면, 정치자금법에 있어서 규율대상이 무엇인가 하는 점에 있어서불명료성은 없다(헌재 2004. 6. 24. 2004헌바16 참조).
(3) ‘정치활동’이라 함은 권력의 획득과 유지를 둘러싼 투쟁 및 권력을 행사하는 활동으로(헌재 2004. 6.24. 2004헌바16; 대법원 2006. 12. 22. 선고 2006도1623 판결 등 참조) 일반적·사전적 의미로는 다소 추상적이고 포괄적인 개념이지만, 정치자금법상의 정치활동의 의미는 그 입법취지에 의하여 한정된다. 즉 정치자금법은 우리 헌법의 대의민주주의 실현을 위한 정치활동을 하는 자에게 정치자금의 적정한 공급을 보장하고 수입과 지출의 투명성을 확보하여 정치자금과 관련된 부정을 방지하기 위한 목적으로 제정된 것이다.그러므로 정치자금법은 일반적·사전적 의미의 정치활동을 하는 자 모두를 그 규율대상으로 하는 것이 아니라 정당 또는 대의제 민주주의 실현을 위한 공직선거와 관련하여 활동하는 자를 규율대상으로 하고, 그가운데에서도 그 활동을 위하여 적정한 자금을 공급할공익상의 필요가 있는 자로 제한된다고 할 것이다(헌재 2014. 7. 24. 2013헌바169 참조).
한편, 구 정치자금법상‘정치활동을 하는 자’는‘정당’, ‘공직선거’, ‘후원회’와 관련된 사람이나 단체로서정당법, 공직선거법, 정치자금법에 의하여 규율되는 당사자나 이와 직접 관련한 활동을 하는 자이므로‘그밖에 정치활동을 하는 자’도‘정당’, ‘선거’또는‘후원회’중 어느 하나와 직접적으로 관련되는 경우가 이에해당하고, 단순한 정당의 당원 또는 후원회의 회원으로서 활동하거나 선거 등에서 자원봉사나 무급사무직원으로 활동하는 자 등은 이에 해당한다고 볼 수 없다(헌재 2014. 7. 24. 2013헌바169 참조).
(4) 대법원도‘정치자금법 제45조 제1항은 정치활동을 하는 사람에게 제공되는 모든 금전 등의 수수행위를 금지하고 처벌하는 것이 아니라 정치활동을 위하여제공되는 금품으로서 정치활동을 위한 경비로 지출될것임이 객관적으로 명확히 예상되는 금전 등의 수수행위에 한하여 처벌하는 것’(대법원 2018. 5. 11. 선고2018도4075 판결),‘정치활동을 하는 사람이 금품을받았다고 해도 그것이 정치활동을 위하여 제공된 것이아니라면 정치자금법 제45조 제1항 위반죄로 처벌할수 없다’(대법원 2016. 7. 29. 선고 2016도5596 판결;대법원 2018. 5. 11. 선고 2018도3577 판결)고 판시하고 있는 점에 비추어 보면, 구체적 사건에서 법관의해석에 의하여 정치자금의 의미가 자의적으로 확대해석될 우려가 있다고 보기 어렵다.

conclusion: 심판대상조항의 정치자금 부분은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
다. 평등원칙 위배 여부
(1) 헌법 제11조 제1항은“모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”라고 규정하고 있다. 이러한 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없는 차별을 하여서는아니된다는 상대적 평등을 뜻하고 따라서 합리적 근거있는 차별 내지 불평등은 평등의 원칙에 반하는 것이아니다(헌재 1994. 2. 24. 92헌바43; 헌재 1998. 9. 30.98헌가7등 참조).
(2) 지역구국회의원과 원외 당협위원장의 비교
헌법재판소는 2022. 10. 27. 2018헌마972 결정에서,지역구국회의원을 후원회지정권자로 정하여 그로 하여금 후원회를 지정하여 둘 수 있도록 정한 반면, 원외당협위원장은 후원회지정권자에서 제외하여 후원회를통한 정치자금의 모금을 할 수 없도록 한 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제6조제2호가 청구인의 평등권을 침해하지 않는다고 판단하였다. 그 요지는 다음과 같다.
「(가) 현행 정치자금법 제6조가 선거와 무관하게
후원회지정권자로 규정하고 있는 것은 중앙당을 제외하고는 국회의원밖에 없다. 이처럼 선거와 무관하게후원회를 설치·운영할 수 있는 자의 범위를 제한하고있는 것은 과거 불법정치자금의 수수로 인한 폐해를겪었던 우리의 역사적 경험이 반영된 것이다. 즉 모든현직 정치인에게 상시적으로 후원회를 설치·운영할수 있도록 하면 현직 정치인에게 후원금이 집중되는후원금 모집의 불균형 현상이 초래되어 다음 선거에서의 공정하고 평등한 경쟁이 보장될 수 없게 되고, 소수의 기부자가 고액의 정치자금 기부를 통해 정치적영향력을 행사하는 등 불법적인 유착이 발생할 수 있다. 이와 같은 사정을 고려하여 입법자는 의정활동에상당한 정치자금의 소요가 예상되는 국회의원에게만제한적으로 선거와 무관하게 후원회를 설치·운영할수 있도록 한 것이다.
(나) 헌법 제46조 제2항은“국회의원은 국가이익을우선하여 양심에 따라 직무를 행한다.”라고 규정하고있다. 이에 따라 국회의원은 어느 누구의 지시나 간섭을 받지 않고 국가이익을 우선하여 자신의 양심에 따라 직무를 행하는 국민 전체의 대표자로서 활동을 하게 된다. 따라서 지역구에서 선출되지 않는 비례대표국회의원은 물론이고 일정한 지역구에서 선출되는 지역구국회의원의 경우에도 국민 전체를 대표하여 국정전반에 걸쳐 국민의 추정적 의사를 대변할 책임을 지는 대의기관의 구성원으로서 헌법상 기관에 해당하므로, 그 직무를 수행함에 있어서 상당한 규모의 정치자금이 소요될 것임을 충분히 예상할 수 있다.
반면에 원외 당협위원장은 당원협의회라는 법률상임의기구의 대표자에 불과하고, 정당법 제37조 제3항단서에 따라 당원협의회의 사무소 설치도 금지될 뿐만아니라 활동내용도 당원들의 지역 활동 지원, 당원교육, 지역 현안 파악 등 자신이 속한 정당을 위한 당원협의회의 지역 활동에 국한된다는 점에서 소요되는 정치자금을 국회의원에 견주어 비교하기는 어렵다.
(다) 당협위원장은 당원을 포함한 지역 주민들과 자주 접촉하고 다양한 민원을 접수하여 시·도당 또는중앙당에 전달하는 역할을 하며, 해당 지역의 현황을잘 알고 지역 주민들과의 유대관계가 형성되어 있는것이 일반적이므로 정당의 지역구국회의원 선거 공천을 받는 데 상대적으로 유리한 지위를 가지고 있는것으로 평가된다. 또한 지방선거에 정당공천제를 채택한 이후 지방선거의 후보자, 특히 지방의회의원 후보자 공천에 있어서 당협위원장이 폭넓은 영향력을 행사하여 온 것으로 보인다. 이러한 상황에서 원외 당협위원장을 후원회지정권자로 정할 경우 당협위원장에게고액의 후원금을 기부하는 등의 방법으로 영향력을 행사함으로써 국회의원 선거 과정이나 지방선거 공천과정이 더욱더 과열되고 혼탁하게 될 우려가 있다. 따라서 당협위원장에 대한 정치자금 유입 통로를 차단할필요가 있다.
(라) 정당은 일반적으로 지역구국회의원 선거구별로당원협의회 등을 두고 있으므로 각 정당별 원외 당협위원장의 수는 지역구국회의원의 수에 비해 훨씬 많고, 당원협의회의 구성 및 운영방법, 대표자인 당협위원장의 임명과 임기 등의 구체적인 내용은 모두 각정당의 당헌·당규에 따라 자율적으로 정하도록 되어있어 지역구국회의원에 비해 상대적으로 교체가 쉽고빈번할 수밖에 없다. 그런데 후원회지정권자의 범위가확대되어 원외 당협위원장의 후원회 지정이 가능해지면, 그 투명성을 담보하기 위한 관리감독에 소요되는비용 및 투입되는 인력이 늘어나는 등 사회적 비용이증가할 수 있으며 효과적인 통제가 어려워질 수 있다.그러므로 입법자가 선거와 무관하게 후원회를 설치·운영할 수 있는 자에서 원외 당협위원장을 제외한 것에는 합리적인 이유가 인정된다.」
심판대상조항과 사실상 동일한 내용에 대한 위 결정의 판단은 이 사건에서도 그대로 타당하며 달리 판단할 사정변경은 없다.
(3) 지역구국회의원과 지역구국회의원 선거를 준비하는 자의 비교
헌법재판소는 국회의원 입후보예정자에게 후원회를둘 수 없도록 한 구 정치자금법(1980. 12. 31. 법률 제3302호로 전부개정되고, 1995. 12. 30. 법률 제5128호로 개정된 것) 제5조 제1항, 제6조 제1항·제3항에 대하여 헌법상 평등원칙에 위배되지 않는다고 판단하였다(헌재 1997. 5. 29. 96헌마85). 그 요지는 다음과 같다.
·정치자금은 애당초 정치활동을 위하여 소요되는 경비로만 지출되어야 하고 사적경비로 지출하거나 부정한 용도로 지출하여서는 아니되는 것이며(정치자금법제2조 제3항) 또 그 운용에 있어서 국민의 의혹을 사는 일이 없도록 공명정대하여야 하고 그 회계는 공개되어야 한다(정치자금법 제2조 제2항). 그런데 정당이나 국회의원 그리고 국회의원입후보등록자는 이미 정치활동을 위한 경비의 지출이 객관적으로 예상되는 명확한 위치에 있는 자들인 반면, 단순한 국회의원입후보예정자는 어느 시점을 기준으로 그러한 위치를 인정할 것인지가 객관적으로 명확하지 아니하다. 따라서후원회를 통한 정치자금조달이 허용되는 대상자로 입
후보등록을 한 입후보자만을 그 대상으로 하고 그 특정이 객관적으로 명확하지 아니한 단순한 입후보예정자를 그 대상에서 제외한 것이 입법재량을 현저히 불합리하게 또는 자의적으로 행사한 것이라고 단정할 수없다. 그렇다면 입후보예정자가 후원회를 통한 정치자금 조달 대상자에서 제외되었다고 하더라도 이것이 평등원칙에 위배되는 것이라 할 수 없다.·
위 결정에서의 심판대상은 이 사건 심판대상조항과동일하지는 아니하나 그 내용은 실질적으로 다르지 아니한바, 위 결정에서의 판단은 이 사건에서도 그대로타당하다.
따라서 지역구국회의원은 임기 내내 선거기간과 무관하게 후원회 등을 통하여 정치자금을 모금할 수 있도록 한 반면, 지역구국회의원 선거를 준비하는 자는개인후원회를 통하여 정치자금을 모금할 수 없도록 하고 위반 시 처벌하는 것이 불합리하다고 볼 수 없다.
(4) 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이결정한다.
pansiMatt: 가. 원외 당협위원장이나 지역구국회의원 선거를 준비하는 자는 예비후보자등록 전에는 후원회를 둘 수 없도록 하고 정치자금을 기부받은 경우 정치자금법에서 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받았다는 이유로 처벌하는 정치자금법 제45조 제1항 본문의 ‘이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받은 자’ 중 제6조 제2호에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)
나. 심판대상조항이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)
decisionGst: 가. 심판대상조항의 정치자금 부분은 정치자금법의 목적과 취지, 규정형식, 정치자금이 제공된 배경과 기간, 액수 및 범위, 정치활동의 양태, 거래의 실정 및 사회통념 등을 종합하여 개별적, 구체적으로 판단할 필요가 있고, 정치자금에 해당하는 모든 경우를 개별적, 구체적으로 일일이 나열하기 어려운 점, 특히 변화하는 정치환경에 대한 법규범의 적응력을 확보하기 위하여 구체적인 사건에서 어떤 경우가 여기에 해당하는지 다양한 요소들을 종합적으로 고려하여 판단하는 것이 필요하고, 이는 법관의 보충적 해석을 통해 가능한 점 등에 비추어 죄형법정주의의 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다. 
나. 심판대상조항이 원외 당협위원장을 후원회지정권자에서 제외하여 정치자금을 모금할 수 없도록 한 것은 지역구국회의원과의 지위, 정치활동의 대상 및 범위에 있어서의 차이, 후원회의 효과적인 통제 등을 고려한 것이다. 또한 지역구국회의원 선거를 준비하는 자를 후원회지정권자에서 제외한 것은 어느 시점을 기준으로 정치활동을 위한 경비의 지출이 객관적으로 예상되는 위치에 있다고 볼 것인지 명확하지 아니하기 때문이다. 이처럼 원외 당협위원장이나 지역구국회의원 선거를 준비하는 자를 지역구국회의원과 달리 취급하는 것은 합리적인 이유가 인정되므로 평등원칙에 위배되지 않는다.
adjobtTxt: 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제45조 제1항 본문의 ‘이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받은 자’ 중 제6조 제2호에 관한 부분
refrnPrvsn: 헌법 제11조 제1항
정치자금법(2016. 3. 3. 법률 제14074호로 개정된 것) 제3조 제1호, 제2호
정치자금법(2021. 1. 5. 법률 제17885호로 개정된 것) 제6조
refrnPrcdnt: 가. 헌재 2004. 6. 24. 2004헌바16, 판례집 16-1, 759, 763
헌재 2014. 7. 24. 2013헌바169, 판례집 26-2상, 115, 122
나. 헌재 1997. 5. 29. 96헌마85, 판례집 9-1, 558, 564-565
헌재 2022. 10. 27. 2018헌마972, 공보 313, 1381, 1384
event: 청 구 인송○○
대리인 법무법인(유한) 광장
담당변호사 김용섭 외 3인
법무법인(유한) 엘케이비앤파트너스
담당변호사 이광범 외 2인
당해사건대법원 2019도17691 정치자금법위반
eventCol1: 청구인|송○○
대리인 법무법인(유한) 광장담당변호사 김용섭 외 3인법무법인(유한) 엘케이비앤파트너스담당변호사 이광범 외 2인
eventCol3: 당해사건|대법원 2019도17691 정치자금법위반
reason: 1. 사건개요
청구인은 ‘지역구국회의원 후보자로 출마하였다가 낙선한 이후 ○○당 중앙당 부대변인 등의 직책을 보유하면서 정치활동을 계속하던 중, 2010. 8.경부터 2017. 5.경까지 기업의 고문으로 채용되는 방식으로 급여 등의 명목으로 합계 292,095,695원을 입금받아 정치자금법에서 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받았다.’는 범죄사실로 기소되었다(의정부지방법원 고양지원 2019고합9).
항소심 법원은 2019. 11. 22. 위 공소사실을 포괄일죄로 의율하여 모두 유죄로 인정하고, 청구인에 대하여 징역 1년에 집행유예 2년, 추징 292,095,695원을 선고하였다(서울고등법원 2019노1458).
이에 청구인은 상고하여 그 소송 계속 중(대법원 2019도17691) 정치자금법 제45조 제1항, 제3조 제1호 바목, 제3조 제2호에 관하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2020. 3. 12. 기각되자(대법원 2020초기99),
2020. 4. 13. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인의 정치자금법 제45조 제1항에 대한 심판청구 중 청구인과 관련된 부분은 같은 항 본문의 ‘이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받은 자’에 관한 부분이고, 그 중에서도 청구인은 같은 법 제6조 제2호에 따라 국회의원은 상시 후원회가 허용되지만 원외 당협위원장 또는 지역구국회의원 선거를 준비하는 자는 예비후보자 등록 전에는 후원회가 금지되는 것을 다투고 있으므로, 심판대상을 정치자금법 제45조 제1항 본문의 ‘이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받은 자’ 중 제6조 제2호에 관한 부분으로 한정한다.
또한 청구인은 정치자금법 제3조 제1호 바목, 제3조 제2호도 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다고 주장하고 있으나, 이는 결국 정치자금법 제45조 제1항 본문 중 정치자금의 의미가 불명확하다는 취지여서 같은 법 제3조 제1호 바목과 제3조 제2호는 심판대상에서 제외한다.
따라서 이 사건 심판대상은 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제45조 제1항 본문의 ‘이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받은 자’ 중 제6조 제2호에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것)
제45조(정치자금부정수수죄) ① 이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부하거나 기부받은 자(정당⋅후원회⋅법인 그 밖에 단체에 있어서는 그 구성원으로서 당해 위반행위를 한 자를 말한다. 이하 같다)는 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다. 다만, 정치자금을 기부하거나 기부받은 자의 관계가 "민법" 제777조(친족의 범위)의 규정에 의한 친족인 경우에는 그러하지 아니하다.
[관련조항]
정치자금법(2021. 1. 5. 법률 제17885호로 개정된 것)
제6조(후원회지정권자) 다음 각 호에 해당하는 자(이하 "후원회지정권자"라 한다)는 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다.
1. 중앙당(중앙당창당준비위원회를 포함한다)
2. 국회의원(국회의원선거의 당선인을 포함한다)
2의2. 대통령선거의 후보자 및 예비후보자(이하 "대통령후보자등"이라 한다)
3. 정당의 대통령선거후보자 선출을 위한 당내경선후보자(이하 "대통령선거경선후보자"라 한다)
4. 지역선거구(이하 "지역구"라 한다)국회의원선거의 후보자 및 예비후보자(이하 "국회의원후보자등"이라 한다). 다만, 후원회를 둔 국회의원의 경우에는 그러하지 아니하다.
5. 중앙당 대표자 및 중앙당 최고 집행기관(그 조직형태와 관계없이 당헌으로 정하는 중앙당 최고 집행기관을 말한다)의 구성원을 선출하기 위한 당내경선후보자(이하 "당대표경선후보자등"이라 한다)
6. 지역구지방의회의원선거의 후보자 및 예비후보자(이하 "지방의회의원후보자등"이라 한다)
7. 지방자치단체의 장선거의 후보자 및 예비후보자(이하 "지방자치단체장후보자등"이라 한다)
정치자금법(2016. 3. 3. 법률 제14074호로 개정된 것)
제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. 정치자금의 종류는 다음 각 목과 같다.
가. 당비
나. 후원금
다. 기탁금
라. 보조금
마. 정당의 당헌⋅당규 등에서 정한 부대수입
바. 정치활동을 위하여 정당(중앙당창당준비위원회를 포함한다),"공직선거법"에 따른 후보자가 되려는 사람, 후보자 또는 당선된 사람, 후원회⋅정당의 간부 또는 유급사무직원, 그 밖에 정치활동을 하는 사람에게 제공되는 금전이나 유가증권 또는 그 밖의 물건
사. 바목에 열거된 사람(정당 및 중앙당창당준비위원회를 포함한다)의 정치활동에 소요되는 비용
2. "기부"라 함은 정치활동을 위하여 개인 또는 후원회 그 밖의 자가 정치자금을 제공하는 일체의 행위를 말한다. 이 경우 제3자가 정치활동을 하는 자의 정치활동에 소요되는 비용을 부담하거나 지출하는 경우와 금품이나 시설의 무상대여, 채무의 면제⋅경감 그 밖의 이익을 제공하는 행위 등은 이를 기부로 본다.
3. 청구인의 주장
정치자금법상 정당 외에 개인이 정치자금을 모금할 수 있는 방법은 후원회를 통한 방법이 유일하고, 후원회를 둘 수 있는 자는 정치자금법 제6조에서 정하고 있는 후원회지정권자로 한정되어 있는데, 선거와 관련 없는 기간 동안 개인후원회를 둘 수 있는 자는 국회의원밖에 없다.
심판대상조항은 지역구국회의원은 선거와 관련된 기간 외에도 임기 내내 후원회를 통하여 정치자금을 모금할 수 있도록 하면서, 국회의원이 아닌 지역구지구당위원장(이하 ‘원외 당협위원장’이라 한다) 또는 지역구국회의원 선거를 준비하는 자는 예비후보자로 등록하여 후원회지정권자 자격을 갖춘 선거일 전 120일 동안의 기간 외에는 어떠한 정치자금도 모금할 수 없도록 금지하고 이를 위반 시 처벌한다. 이는 평등권, 정치활동의 자유를 침해하고 개인의 재력에 따라 선거직 공직취임의 기회를 차별하므로 공무담임권도 침해한다.
심판대상조항에 의하면 어떤 자금이 정치활동을 위하여 제공되거나 소요되는 비용인지 알 수 없으므로 정치자금의 범위가 불분명하여 죄형법정주의의 명확성원칙에 반한다.
심판대상조항은 정치자금법에서 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받는 행위 일체를 금지하면서 ‘정치활동을 하는 사람’의 범위조차 설정하지 아니하여 과잉금지원칙에 반하여 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 직업선택의 자유를 침해한다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 심판대상조항의 정치자금 부분이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되는지 살펴본다.
(2) 심판대상조항은 지역구국회의원은 임기 내내 선거기간과 무관하게 후원회를 통하여 정치자금을 모금할 수 있도록 한 반면, 원외 당협위원장 또는 지역구국회의원 선거를 준비하는 자는 예비후보자 등록 전에는 후원회지정권자에서 제외하여 정치자금을 모금할 수 없게 하고 이를 위반 시 처벌함으로써 지역구국회의원과 달리 취급하고 있으므로 평등원칙 위배 여부가 문제된다.
또한 청구인은 심판대상조항으로 인하여 원외 당협위원장 또는 지역구국회의원 선거를 준비하는 자가 후원회를 둘 수 없어 선거에서 불리한 지위에 놓이므로 과잉금지원칙에 반하여 공무담임권, 정치활동의 자유, 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 직업선택의 자유도 침해된다고 주장한다. 그런데 이는 지역구국회의원과 달리 원외 당협위원장 또는 국회의원 선거를 준비하는 자를 후원회지정권자로 정하지 아니함으로써 발생하는 차별을 다른 측면에서 지적한 것에 불과하므로 별도로 판단하지 아니한다.
나. 죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부
(1) 죄형법정주의의 명확성원칙의 의미
법치국가 원리의 한 표현인 ‘명확성의 원칙’은 기본적으로 모든 기본권제한입법에 대하여 요구되는 것인데, 규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면, 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 되고, 또한 법 집행당국에 의한 자의적 집행이 가능하게 될 것이기 때문이다. 이와 같은 명확성의 원칙은 특히 처벌법규에 있어서 엄격히 요구되는데, 다만, 그 구성요건이 명확하여야 한다고 하여 입법권자가 모든 구성요건을 단순한 의미의 서술적인 개념에 의하여 규정하여야 한다는 것은 아니고, 자의를 허용하지 않는 통상의 해석방법에 의하더라도 당해 처벌법규의 보호법익과 그에 의하여 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 누구나 알 수 있도록 규정되어야 한다는 의미로 파악되어야 하며, 형벌 근거법규의 구성요건이 다소 광범위하여 어떤 범위에서는 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도 그 점만으로 헌법이 요구하는 처벌법규의 명확성에 반드시 배치되는 것이라고는 볼 수 없다. 그렇지 않으면 처벌법규의 구성요건이 지나치게 구체적이고 정형적이 되어 부단히 변화하는 다양한 생활관계를 제대로 규율할 수 없게 되기 때문이다. 다만, 자의를 허용하지 않는 통상의 해석방법에 의하더라도 당해 처벌법규의 보호법익과 그에 의하여 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 누구나 알 수 있도록 규정되어 있어야 하므로, 처벌법규의 구성요건이 어느 정도 명확하여야 하는가는 일률적으로 정할 수 없고, 각 구성요건의 특수성과 그러한 법적 규제의 원인이 된 여건이나 처벌의 정도 등을 고려하여 종합적으로 판단하여야 한다(헌재 2014. 7. 24. 2013헌바169 참조).
(2) 통상의 관념으로 정치자금이라 함은 ‘정치활동에 필요한 돈’ 정도로 해석될 수 있을 것이지만, 정치자금법 제3조 제1호는 정치자금을 당비, 후원금, 기탁금, 보조금, 정당의 당헌⋅당규 등에서 정한 부대수입, 정치활동을 위하여 정당, 공직선거법에 따른 후보자가 되려는 사람, 후보자 또는 당선된 사람, 후원회⋅정당의 간부 또는 유급사무직원, 그 밖에 정치활동을 하는 사람에게 제공되는 금전이나 유가증권 또는 그 밖의
물건, 앞에 열거된 사람의 정치활동에 소요되는 비용이라고 정의하고 있다. 위 정의 중에서 "당비, 후원금, 기탁금, 보조금, 정당의 당헌⋅당규 등에서 정한 부대수입" 부분은 예시에 속하는 것이고, 실질적으로 의의에 해당하는 부분은 "정치활동을 위하여 제공되는 금전이나 유가증권 기타 물건" 부분이라 할 것이어서 통상적 이해와 크게 다르지 아니하다. 그렇다면, 정치자금법에 있어서 규율대상이 무엇인가 하는 점에 있어서 불명료성은 없다(헌재 2004. 6. 24. 2004헌바16 참조).
(3) ‘정치활동’이라 함은 권력의 획득과 유지를 둘러싼 투쟁 및 권력을 행사하는 활동으로(헌재 2004. 6. 24. 2004헌바16; 대법원 2006. 12. 22. 선고 2006도1623 판결 등 참조) 일반적⋅사전적 의미로는 다소 추상적이고 포괄적인 개념이지만, 정치자금법상의 정치활동의 의미는 그 입법취지에 의하여 한정된다. 즉 정치자금법은 우리 헌법의 대의민주주의 실현을 위한 정치활동을 하는 자에게 정치자금의 적정한 공급을 보장하고 수입과 지출의 투명성을 확보하여 정치자금과 관련된 부정을 방지하기 위한 목적으로 제정된 것이다. 그러므로 정치자금법은 일반적⋅사전적 의미의 정치활동을 하는 자 모두를 그 규율대상으로 하는 것이 아니라 정당 또는 대의제 민주주의 실현을 위한 공직선거와 관련하여 활동하는 자를 규율대상으로 하고, 그 가운데에서도 그 활동을 위하여 적정한 자금을 공급할 공익상의 필요가 있는 자로 제한된다고 할 것이다(헌재 2014. 7. 24. 2013헌바169 참조).
한편, 구 정치자금법상 ‘정치활동을 하는 자’는 ‘정당’, ‘공직선거’, ‘후원회’와 관련된 사람이나 단체로서 정당법, 공직선거법, 정치자금법에 의하여 규율되는 당사자나 이와 직접 관련한 활동을 하는 자이므로 ‘그 밖에 정치활동을 하는 자’도 ‘정당’, ‘선거’ 또는 ‘후원회’ 중 어느 하나와 직접적으로 관련되는 경우가 이에 해당하고, 단순한 정당의 당원 또는 후원회의 회원으로서 활동하거나 선거 등에서 자원봉사나 무급사무직원으로 활동하는 자 등은 이에 해당한다고 볼 수 없다(헌재 2014. 7. 24. 2013헌바169 참조).
(4) 대법원도 ‘정치자금법 제45조 제1항은 정치활동을 하는 사람에게 제공되는 모든 금전 등의 수수행위를 금지하고 처벌하는 것이 아니라 정치활동을 위하여 제공되는 금품으로서 정치활동을 위한 경비로 지출될 것임이 객관적으로 명확히 예상되는 금전 등의 수수행위에 한하여 처벌하는 것’(대법원 2018. 5. 11. 선고 2018도4075 판결), ‘정치활동을 하는 사람이 금품을 받았다고 해도 그것이 정치활동을 위하여 제공된 것이 아니라면 정치자금법 제45조 제1항 위반죄로 처벌할 수 없다’(대법원 2016. 7. 29. 선고 2016도5596 판결; 대법원 2018. 5. 11. 선고 2018도3577 판결)고 판시하고 있는 점에 비추어 보면, 구체적 사건에서 법관의 해석에 의하여 정치자금의 의미가 자의적으로 확대해석될 우려가 있다고 보기 어렵다.
(5) 결론적으로 심판대상조항의 정치자금은 정치자금법의 목적과 취지, 규정형식, 정치자금이 제공된 배경과 기간, 액수 및 범위, 정치활동의 양태, 거래의 실정 및 사회통념 등을 종합하여 개별적, 구체적으로 판단할 필요가 있고, 정치자금에 해당하는 모든 경우를 개별적, 구체적으로 일일이 나열하는 방법으로는 필요한 규제를 적시에 하기 어려운 점, 특히 변화하는 정치환경에 대한 법규범의 적응력을 확보하기 위하여는 구체적인 사건에서 어떤 경우가 여기에 해당하는지를 다양한 요소들을 종합적으로 고려하여 판단하는 것이 필요하고, 이는 법관의 보충적 해석을 통해 가능한 점 등에 비추어 죄형법정주의의 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다.
심판대상조항의 정치자금 부분은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
다. 평등원칙 위배 여부
(1) 헌법 제11조 제1항은 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별⋅종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적⋅경제적⋅사회적⋅문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다."라고 규정하고 있다. 이러한 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없는 차별을 하여서는 아니된다는 상대적 평등을 뜻하고 따라서 합리적 근거 있는 차별 내지 불평등은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니다(헌재 1994. 2. 24. 92헌바43; 헌재 1998. 9. 30. 98헌가7등 참조).
(2) 지역구국회의원과 원외 당협위원장의 비교
헌법재판소는 2022. 10. 27. 2018헌마972 결정에서, 지역구국회의원을 후원회지정권자로 정하여 그로 하여금 후원회를 지정하여 둘 수 있도록 정한 반면, 원외 당협위원장은 후원회지정권자에서 제외하여 후원회를 통한 정치자금의 모금을 할 수 없도록 한 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제6조 제2호가 청구인의 평등권을 침해하지 않는다고 판단하였다. 그 요지는 다음과 같다.
"(가) 현행 정치자금법 제6조가 선거와 무관하게
후원회지정권자로 규정하고 있는 것은 중앙당을 제외하고는 국회의원밖에 없다. 이처럼 선거와 무관하게 후원회를 설치⋅운영할 수 있는 자의 범위를 제한하고 있는 것은 과거 불법정치자금의 수수로 인한 폐해를 겪었던 우리의 역사적 경험이 반영된 것이다. 즉 모든 현직 정치인에게 상시적으로 후원회를 설치⋅운영할 수 있도록 하면 현직 정치인에게 후원금이 집중되는 후원금 모집의 불균형 현상이 초래되어 다음 선거에서의 공정하고 평등한 경쟁이 보장될 수 없게 되고, 소수의 기부자가 고액의 정치자금 기부를 통해 정치적 영향력을 행사하는 등 불법적인 유착이 발생할 수 있다. 이와 같은 사정을 고려하여 입법자는 의정활동에 상당한 정치자금의 소요가 예상되는 국회의원에게만 제한적으로 선거와 무관하게 후원회를 설치⋅운영할 수 있도록 한 것이다.
(나) 헌법 제46조 제2항은 "국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다."라고 규정하고 있다. 이에 따라 국회의원은 어느 누구의 지시나 간섭을 받지 않고 국가이익을 우선하여 자신의 양심에 따라 직무를 행하는 국민 전체의 대표자로서 활동을 하게 된다. 따라서 지역구에서 선출되지 않는 비례대표국회의원은 물론이고 일정한 지역구에서 선출되는 지역구국회의원의 경우에도 국민 전체를 대표하여 국정 전반에 걸쳐 국민의 추정적 의사를 대변할 책임을 지는 대의기관의 구성원으로서 헌법상 기관에 해당하므로, 그 직무를 수행함에 있어서 상당한 규모의 정치자금이 소요될 것임을 충분히 예상할 수 있다.
반면에 원외 당협위원장은 당원협의회라는 법률상 임의기구의 대표자에 불과하고, 정당법 제37조 제3항 단서에 따라 당원협의회의 사무소 설치도 금지될 뿐만 아니라 활동내용도 당원들의 지역 활동 지원, 당원교육, 지역 현안 파악 등 자신이 속한 정당을 위한 당원협의회의 지역 활동에 국한된다는 점에서 소요되는 정치자금을 국회의원에 견주어 비교하기는 어렵다.
(다) 당협위원장은 당원을 포함한 지역 주민들과 자주 접촉하고 다양한 민원을 접수하여 시⋅도당 또는 중앙당에 전달하는 역할을 하며, 해당 지역의 현황을 잘 알고 지역 주민들과의 유대관계가 형성되어 있는 것이 일반적이므로 정당의 지역구국회의원 선거 공천을 받는 데 상대적으로 유리한 지위를 가지고 있는 것으로 평가된다. 또한 지방선거에 정당공천제를 채택한 이후 지방선거의 후보자, 특히 지방의회의원 후보자 공천에 있어서 당협위원장이 폭넓은 영향력을 행사하여 온 것으로 보인다. 이러한 상황에서 원외 당협위원장을 후원회지정권자로 정할 경우 당협위원장에게 고액의 후원금을 기부하는 등의 방법으로 영향력을 행사함으로써 국회의원 선거 과정이나 지방선거 공천과정이 더욱더 과열되고 혼탁하게 될 우려가 있다. 따라서 당협위원장에 대한 정치자금 유입 통로를 차단할 필요가 있다.
(라) 정당은 일반적으로 지역구국회의원 선거구별로 당원협의회 등을 두고 있으므로 각 정당별 원외 당협위원장의 수는 지역구국회의원의 수에 비해 훨씬 많고, 당원협의회의 구성 및 운영방법, 대표자인 당협위원장의 임명과 임기 등의 구체적인 내용은 모두 각 정당의 당헌⋅당규에 따라 자율적으로 정하도록 되어 있어 지역구국회의원에 비해 상대적으로 교체가 쉽고 빈번할 수밖에 없다. 그런데 후원회지정권자의 범위가 확대되어 원외 당협위원장의 후원회 지정이 가능해지면, 그 투명성을 담보하기 위한 관리감독에 소요되는 비용 및 투입되는 인력이 늘어나는 등 사회적 비용이 증가할 수 있으며 효과적인 통제가 어려워질 수 있다. 그러므로 입법자가 선거와 무관하게 후원회를 설치⋅운영할 수 있는 자에서 원외 당협위원장을 제외한 것에는 합리적인 이유가 인정된다."
심판대상조항과 사실상 동일한 내용에 대한 위 결정의 판단은 이 사건에서도 그대로 타당하며 달리 판단할 사정변경은 없다.
(3) 지역구국회의원과 지역구국회의원 선거를 준비하는 자의 비교
헌법재판소는 국회의원 입후보예정자에게 후원회를 둘 수 없도록 한 구 정치자금법(1980. 12. 31. 법률 제3302호로 전부개정되고, 1995. 12. 30. 법률 제5128호로 개정된 것) 제5조 제1항, 제6조 제1항⋅제3항에 대하여 헌법상 평등원칙에 위배되지 않는다고 판단하였다(헌재 1997. 5. 29. 96헌마85). 그 요지는 다음과 같다.
｢정치자금은 애당초 정치활동을 위하여 소요되는 경비로만 지출되어야 하고 사적경비로 지출하거나 부정한 용도로 지출하여서는 아니되는 것이며(정치자금법 제2조 제3항) 또 그 운용에 있어서 국민의 의혹을 사는 일이 없도록 공명정대하여야 하고 그 회계는 공개되어야 한다(정치자금법 제2조 제2항). 그런데 정당이나 국회의원 그리고 국회의원입후보등록자는 이미 정치활동을 위한 경비의 지출이 객관적으로 예상되는 명확한 위치에 있는 자들인 반면, 단순한 국회의원입후보예정자는 어느 시점을 기준으로 그러한 위치를 인정할 것인지가 객관적으로 명확하지 아니하다. 따라서 후원회를 통한 정치자금조달이 허용되는 대상자로 입
후보등록을 한 입후보자만을 그 대상으로 하고 그 특정이 객관적으로 명확하지 아니한 단순한 입후보예정자를 그 대상에서 제외한 것이 입법재량을 현저히 불합리하게 또는 자의적으로 행사한 것이라고 단정할 수 없다. 그렇다면 입후보예정자가 후원회를 통한 정치자금 조달 대상자에서 제외되었다고 하더라도 이것이 평등원칙에 위배되는 것이라 할 수 없다.｣
위 결정에서의 심판대상은 이 사건 심판대상조항과 동일하지는 아니하나 그 내용은 실질적으로 다르지 아니한바, 위 결정에서의 판단은 이 사건에서도 그대로 타당하다.
따라서 지역구국회의원은 임기 내내 선거기간과 무관하게 후원회 등을 통하여 정치자금을 모금할 수 있도록 한 반면, 지역구국회의원 선거를 준비하는 자는 개인후원회를 통하여 정치자금을 모금할 수 없도록 하고 위반 시 처벌하는 것이 불합리하다고 볼 수 없다.
(4) 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관  유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선

volumeInfo: 315
seriesInfo: 0
pages: 112~117
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20221222
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