item: panreType: 판례집
eventNo: 2020헌바179
eventNm: 개발이익 환수에 관한 법률  제5조 제1항 제8호 등  위헌소원
panreTitle: 개발이익 환수에 관한 법률 제5조
제1항 제8호 등 위헌소원
[2024. 5. 30. 2020헌바179]

textOfDecision: 개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것) 제7조 제1항, 같은 조 제2항 제1호, 같은 항 제2호 중 ‘공공기관의 운영에 관한 법률에 따른 공공기관’에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 가. 청구인은 사립학교의 설치·경영을 목적으로 사립학교법에 따라 설립된학교법인으로서, 서울 마포구 (주소 생략) 소재 토지에 관하여 학생 기숙사 건축을 목적으로 한 개발행위허가를 받았다. 청구인이 위 건물을 건축한 뒤 개발행위 준공검사를 받게 되자, 서울특별시 마포구청장은 2018. 3. 21. 청구인에게1,735,571,270원의 개발부담금을 부과하였다(이하‘이 사건 처분’이라 한다). 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 청구가 기각되었고(서울행정법원 2019구합1760), 이에 대한 항소(서울고등법원 2020누35495) 및상고(대법원 2020두50140)도 모두 기각되었다.
나. 청구인은 위 소송 제1심 계속 중‘개발이익 환수에 관한 법률’(이하‘개발이익환수법’이라 한다) 제5조 제1항 제1호 및 제8호, 제7조 제1항 및 제2항에
대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2020. 1. 23. 위 신청 중 개발이익환수법 제5조 제1항 제1호에 관한 부분은 각하되고 나머지 부분은 모두 기각되었다(서울행정법원 2019아12690). 이에 청구인은 2020. 3. 2. 주위적으로는개발이익환수법 제5조 제1항 제8호가‘사립학교의 학생 기숙사 부분’을 포함하는 한 헌법에 위반된다는 한정위헌 또는 같은 법 제7조 제1항에 대한 단순위헌을 선택적으로 구하고, 예비적으로는 같은 법 제7조 제2항에 대한 단순위헌을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 가. 청구인은 개발이익환수법 제5조 제1항 제8호가‘학교법인이 시행하는 사립학교 학생 기숙사 부지 개발사업’(이하‘학교법인의 기숙사 부지사업’이라한다)을 개발부담금 부과 대상으로 정한 것이 헌법에 위반된다고 주장한다. 그러나 위 조항은‘그 밖에 제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업’이라고 규정하여 구체적인 개발부담금 부과 대상을하위법령에 위임하고 있을 뿐이고, 학교법인의 기숙사 부지사업이 그 대상이라는 점은‘개발이익환수법 시행령’제4조 제1항 별표 1 제8호 마목 1), 같은법 시행규칙 제4조 제6항 별표 2 제1호 가목, 구‘건축법 시행령’(이하 특별한연혁표기가 없는 구 법령조항들은 이 사건 처분에 적용되었거나 이 사건 처분당시 시행 중이었던 조항들을 의미한다) 별표 1 제2호 라목에 규정되어 있다.결국 이 부분 주장은 법률조항에 대한 청구의 형식을 취하고 있으나 실질적으로는 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 될 수 없는하위법령의 내용을 다투는 것에 불과하므로, 개발이익환수법 제5조 제1항 제8호는 이 사건 심판대상에서 제외한다.
나. 또한 청구인은 개발이익환수법 제7조 제2항 전체에 대하여 심판을 청구하였으나, 이 부분 주장은 위 조항이 지방자치단체 및‘공공기관의 운영에 관한 법률’에 따른 공공기관(이하‘공공기관운영법상 공공기관’이라 한다)이 시행하는 개발사업 중 일부를 개발부담금 경감 대상으로 규정하면서도‘학교법인이 시행하는 개발사업’은 그 대상으로 규정하지 않아 평등원칙에 위반된다는 취지이므로, 위 조항 중 지방자치단체 및 공공기관운영법상 공공기관에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다.
다. 한편 청구인은 주위적으로 개발이익환수법 제7조 제1항에 대하여, 예비적으로 같은 조 제2항에 대하여 심판청구를 하였으나, 이는 서로 양립 불가능한 관계에 있다고 보이지 아니하므로 주위적·예비적 청구가 아닌 단순병합
청구로 본다(헌재 2021. 9. 30. 2020헌바134; 헌재 2023. 2. 23. 2019헌마1404등 참조).
라. 그렇다면 이 사건 심판대상은,‘개발이익 환수에 관한 법률’(2008. 3. 28.법률 제9045호로 전부개정된 것) 제7조 제1항, 같은 조 제2항 제1호, 같은 항제2호 중‘공공기관의 운영에 관한 법률에 따른 공공기관’에 관한 부분(이하위 조항들을 모두 합하여‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것)
제7조(부과 제외 및 감면)①국가가 시행하는 개발사업과 지방자치단체가 공공의 목적을 위하여 시행하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 개발사업에는 개발부담금을 부과하지 아니한다.
②다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업에 대하여는 개발부담금의 100분의 50을 경감한다. 이 경우 각 호의 규정을 중복하여 적용하지 아니한다.
1. 지방자치단체가 시행하는 개발사업으로서 제1항에 해당하지 아니하는 사업
2.「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관,「지방공기업법」에 따른 지방공기업 및 특별법에 따른 공기업 등 대통령령으로 정하는 공공기관이 시행하는 사업으로서 대통령령으로 정하는사업

relatedProvision: 개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것)
제1조(목적) 이 법은 토지에서 발생하는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분하여서 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하는 것을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “개발이익”이란 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적·경제적 요인에 따라 정상지가(正常地價)상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자(이하“사업시행자”라 한다)나 토지소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분을 말한다.
구 개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되고,
2020. 2. 18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것)
제3조(개발이익의 환수) 국가는 제5조에 따른 개발부담금 부과 대상 사업이 시행되는 지역에서 발생하는 개발이익을 이 법으로 정하는 바에 따라 개발부담금으로 징수하여야 한다.
구 개발이익 환수에 관한 법률(2014. 1. 7. 법률 제12215호로 개정되고, 2020.2. 18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것)
제4조(징수금의 배분)①제3조에 따라 징수된 개발부담금의 100분의 50에 해당하는 금액은 개발이익이 발생한 토지가 속하는 지방자치단체에귀속되고, 이를 제외한 나머지 개발부담금은 따로 법률로 정하는 지역발전특별회계(이하“특별회계”라 한다)에 귀속된다.
구 개발이익 환수에 관한 법률 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되고, 2020. 9. 8. 대통령령 제30993호로 개정되기 전의 것)
제3조(징수금의 배분 등)④시·군·구는 제1항부터 제3항까지의 규정에따라 귀속되는 개발부담금을 해당 시·군·구의 토지 관리와 지역균형개발사업을 효율적으로 추진하기 위하여 사용하여야 하며, 필요한 경우에는 조례로 정하는 바에 따라 귀속되는 개발부담금을 재원으로 하는토지관리특별회계를 설치할 수 있다.
구 국가균형발전 특별법(2014. 1. 7. 법률 제12215호로 개정되고, 2018. 3. 20.법률 제15489호로 개정되기 전의 것)
제30조(지역발전특별회계의 설치) 지역별 특성과 비교우위에 따른 지역의특화 발전을 지원하고, 지역 주민의 삶의 질 향상 및 지역경쟁력 강화를위한 사업을 효율적으로 추진하기 위하여 지역발전특별회계(이하“회계”라 한다)를 설치한다.
제34조(생활기반계정의 세입과 세출)②회계의 생활기반계정의 세출은다음 각 호와 같다.
1. 지방자치단체의 다음 각 목의 사업에 대한 보조 (각 목 생략)

caseRelatedOpinion: 학교법인의 기숙사 부지사업은, 주거 안정과 교육을 받을 권리를 실현하는공공의 목적을 위한 것이고‘토지에 대한 투기’와는 무관한 점, 관련 법령상 기숙사 부지에 대한 처분권 행사가 제한되는 등 이와 관련된 개발이익을 학교법인이 독점적으로 취득할 수 없는 점 등을 고려할 때, 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정될 필요가 있다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은‘국가,
지방자치단체, 공공기관운영법상 공공기관’이 시행하는 개발사업과 달리 학교법인이 시행하는 개발사업 일체를 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정하고 있지 않으므로, 평등원칙에 위반된다.

judgement: 가. 심사기준
(1) 심판대상조항은‘국가가 시행하는 개발사업’전부와‘지방자치단체가 시행하는 개발사업’중 일부를 개발부담금 제외 대상으로,‘지방자치단체가 시행하는 개발사업’중 나머지 일부와‘공공기관운영법상 공공기관이 시행하는 개발사업’중 일부를 개발부담금 경감 대상으로 각각 규정하는 한편,‘학교법인이 시행하는 개발사업’은 일체 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정하고있지 않다. 이와 같이 일정한 개발사업을 시행하는‘국가, 지방자치단체, 공공기관운영법상 공공기관’(이하‘국가 등’이라 한다)과‘학교법인’을 개발부담금제외 또는 경감 대상에 있어서 차별취급하는 것이 평등원칙에 위반되는지 문제된다.
(2) 헌법 제11조 제1항이 규정하고 있는 평등원칙은‘본질적으로 같은 것을같게, 다른 것을 다르게’취급해야 한다는 것을 의미한다. 그러나 이는 일체의차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 불합리한 차별을 하여서는 안 된다는 상대적 평등을 뜻하는 것이므로, 합리적인 근거 없이차별하는 경우에 한하여 평등원칙에 위반될 뿐이다(헌재 2001. 11. 29. 2000헌바23; 헌재 2010. 2. 25. 2007헌바131등; 헌재 2017. 10. 26. 2015헌바338 등 참조).
나. 평등원칙 위반 여부
(1) 개발부담금 제도는 개발사업의 시행 등으로 토지의 가액이 증가하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 발생한 경우, 이를 사업시행자 등에게 독점시키는 것이 아니라 환수한 뒤 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하는 데 그 목적이있다(개발이익환수법 제1조 및 제2조 제1호, 헌재 2020. 5. 27. 2018헌바465 참조).
구 개발이익환수법에 따르면, 국가는 개발부담금 징수의 방식으로 개발사업과 관련하여 발생한 개발이익을 환수한 뒤(제3조), 그 중 50%는 지방자치단체에 귀속시키고 나머지 50%는 지역발전특별회계에 귀속시킨다(제4조 제1항).지방자치단체 귀속분은 해당 지방자치단체가 토지 관리 및 지역균형개발사업을 효율적으로 추진하는 데 사용되며(구 개발이익환수법 시행령 제3조 제4항),지역발전특별회계 귀속분은 지역 주민의 삶의 질 향상 및 지역경쟁력 강화를
위한 지방자치단체의 사업이 효율적으로 추진될 수 있도록 이를 보조하는경우 등에 사용된다(구 국가균형발전 특별법 제30조 및 제34조 제2항 제1호).
(2) 그런데‘국가’가 시행하는 개발사업의 경우, 관련된 개발이익이 곧바로국가에 귀속되므로 국가가 환수해야 할 개발이익이 별도로 남아있지 않다.‘지방자치단체’가 시행하는 개발사업의 경우, 관련된 개발이익을 국가가 환수한다고 하더라도 그 중 50%는 다시 해당 지방자치단체에 귀속되고 나머지 50%역시 지방자치단체의 사업을 보조하는 등의 목적으로 사용될 것이 예정되어있으므로, 국가가 그 개발이익을 전부 환수할 필요성이 낮다.
‘공공기관운영법상 공공기관’은 법률에 따라 직접 설립되고 정부가 출연하거나 정부의 지원액 내지 지분이 일정 비율 이상인 기관으로서(공공기관의 운영에 관한 법률 제4조 제1항), 국가의 업무를 대행하거나 그로부터 위임된 업무를 수행하는 경우가 많으며, 정부가 임원의 임면, 예산의 편성과 회계·감사등 운영 전반에 상당한 개입을 함으로써 실질적 지배력을 행사하고 있다(헌재2012. 10. 25. 2011헌바99 참조). 이러한 점을 고려할 때 공공기관운영법상 공공기관이 시행하는 개발사업의 경우, 관련된 개발이익을 해당 공공기관이 보유하고 있다가 추후 개발부담금 제도의 목적을 실현하는 국가사업을 대행하거나 위임받아 수행하게 되었을 때 다시 사용하도록 할 수 있다는 점에서, 국가가 그 개발이익 전부를 환수할 필요성이 낮다고 할 수 있다.
한편, 위와 같이 국가 등에 귀속되는 개발이익은 궁극적으로 특정인이 독점하는 것이 아니라 공동체 전체가 이를 공평하게 향유할 수 있게 된다는 점에서도, 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정할 이유가 있다.
(3) 반면, 학교법인의 경우 일정한 공공적 기능을 수행한다는 점을 고려하더라도 어디까지나 설립 및 운영의 자율성이 인정되는 사유재산권의 주체로서,학교법인이 시행하는 개발사업의 경우 관련된 개발이익이 곧바로 국가나 지방자치단체에 귀속된다거나 추후 개발부담금 제도의 목적을 실현하는 국가사업에 다시 사용될 것이 예정되어 있지 않다. 이에 더하여, 학교법인에 귀속되는개발이익은 궁극적으로 학교법인과 해당 학교법인이 설립·운영하는 사립학교의 학생 및 교직원 등만이 독점적으로 향유할 수 있을 뿐 공동체 전체가 이를 공평하게 향유할 수 있는 것이 아니라는 점에서도, 개발부담금 제외 또는경감 대상으로 규정할 특별한 이유를 찾을 수 없다.
청구인은 기숙사 부지와 같은 교육용 기본재산의 경우 원칙적으로 매도하거나 담보로 제공하는 등 처분권을 행사할 수 없어(사립학교법 제28조 제2항
및 같은 법 시행령 제12조 제1항) 관련된 개발이익을 현실적으로 향유하기어렵다는 점에서 이와 관련된 개발사업은 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정될 필요가 있음에도 불구하고, 심판대상조항이 학교법인이 시행하는개발사업 일체를 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정하지 않은 것에는합리적 이유가 없다고 주장한다.
그러나 교육용 기본재산에 관한 처분권 행사 등이 원칙적으로 제한된다고하더라도, 위 재산과 관련된 개발사업으로 발생한 불로소득적인 개발이익을학교법인이 보유하고 있다는 사실에는 변함이 없다. 나아가 교육용 기본재산도, 학교의 이전·통합·교환 등의 사유가 발생한 경우(사립학교법 제28조 제2항 및 같은 법 시행령 제12조 제2항), 학교 운영권 이전으로 인하여 수익용기본재산으로 용도변경된 경우(대법원 1998. 4. 24. 선고 97다54284 판결) 등에는 관할청의 허가를 받아 처분 등이 가능하고, 공용수용으로 인한 소유권 변동도 가능하므로(대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결), 학교법인이 교육용 기본재산에 관한 사용·수익·처분 권한을 여전히 보유하고 있는 한 개발이익을 현실적으로 향유하는 것이 전혀 불가능하다고 보기도 어렵다.
(4) 따라서 심판대상조항은 국가 등과 학교법인을 합리적인 이유 없이 차별취급한다고 볼 수 없으므로, 평등원칙에 위반되지 아니한다.

conclusion: 그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로, 주문과 같이결정한다. 이 결정은 재판관 이종석, 재판관 이은애의 아래 6.과 같은 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다.
otherOpinions: 6. 재판관 이종석, 재판관 이은애의 반대의견
우리는 심판대상조항이 평등원칙에 위반된다고 판단하므로, 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 헌법 제31조는 교육을 받을 권리를 실질적으로 보장하기 위하여 국가가적극적ㆍ능동적으로 주도하고 관여하는 교육체계, 즉 공교육제도를 전제하고있다(헌재 2013. 11. 28. 2007헌마1189등; 헌재 2022. 3. 31. 2018헌바522 참조).교육기본법도 학교가 공공성을 가진다는 점을 명확히 밝히고 있으며(제9조 제2항), 고등교육법 역시 설립·경영 주체에 따라 국립학교, 공립학교, 사립학교를 구분하면서도(제3조) 설립기준(제4조 제1항), 지도·감독(제5조), 재정의지원·보조(제7조 제1항), 교직원의 임무·자격(제15조, 제16조), 학교의 조직(제19조), 학생 선발방법(제34조) 등 대부분의 영역에 걸쳐서 그 규율에 거의
차이를 두지 않고 있다. 한편, 2023년도 우리나라 학부 대학 380개 중 사립대학은 325개(85.5%), 대학원 포함 전체 대학 424개 중 사립대학(원)은 367개(86.5%)로서, 사립학교가 고등교육을 책임지는 비중은 특히 막대하다고 할 수있다(헌재 2023. 8. 31. 2021헌바180 참조).
이처럼 사립학교는 학교법인의 사유재산으로 설립·운영됨으로써 특별한설립이념을 구현하거나 개성 있는 교육을 실시하는 한편, 공공의 이익을 위한재산출연을 통하여 국가의 공교육 실시를 위한 재정적 투자능력의 한계를 보완해 주는 역할을 수행하고 있는바, 공교육의 일익을 담당한다는 점에서는‘국·공립학교나 공공기관운영법상 공공기관에 해당하는 학교’(이하‘국·공립학교 등’이라 한다)와 본질적으로 다를 바 없다(헌재 2013. 11. 28. 2007헌마1189등; 헌재 2023. 8. 31. 2021헌바180 참조).
나. 이와 같은 사립학교의 공적 기능을 고려할 때, 교육사업의 수행에 있어서 필요한 물적 기반이 부실할 경우 학생, 학부모들이 직접적인 피해를 입을뿐만 아니라 그로 인한 국가적·사회적 부작용도 막대할 것이므로, 학교교육에 직접 사용되는 교육용 기본재산의 확보가 필수적이라는 점 역시 국·공립학교 등과 다르지 않다(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바14 참조). 같은 취지에서, 사립학교법 제28조 제2항 및 같은 법 시행령 제12조 제1항은, 교지(校地)와 같은교육용 기본재산의 경우 원칙적으로 매도하거나 담보로 제공하는 등 처분권을행사할 수 없도록 규정하고 있다.
이상과 같이 사립학교의 교육용 기본재산과 관련된 개발사업은, 위 재산이학교교육에 직접 사용된다는 점과 더불어 위 재산의 처분 등을 통한 개발이익의 현실적 향유가 어렵다는 점 등을 고려할 때, 국·공립학교 등의 교육용 기본재산과 관련된 개발사업과 마찬가지로 개발부담금 제도가 방지하고자 하는‘개발이익의 독점’이나‘토지에 대한 투기’등을 유발한다고 보기 어렵다. 따라서 학교법인이 시행하는 개발사업 중 최소한 이에 해당하는 개발사업에 대하여는, 국가 등이 시행하는 개발사업과 마찬가지로 일정한 경우 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정할 필요가 있다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 합리적인 이유 없이 학교법인이 시행하는 개발사업 일체를 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정하지 않고 있다.
다. 법정의견은 교육용 기본재산이라고 하더라도 학교의 이전·통합·교환,학교 운영권의 이전, 공용수용 등의 사유가 발생하면 처분 등이 가능하므로,학교법인이 이에 관한 개발이익을 현실적으로 향유하는 것이 전혀 불가능하지
는 않다고 한다. 그러나 이는 극히 이례적으로만 발생할 수 있는 사유들이므로, 개발이익의 향유가 실제로 현실화되는 경우 그 시점에 이를 환수하는 제도만으로도 개발부담금 제도가 추구하는 목적을 충분히 달성할 수 있다.
가령, 개발사업이 완료된 토지를 학교법인이 양도하는 경우 양도소득세를납부하여야 하는데, 양도소득세는 자산을 양도함으로써 얻은 소득에서 해당자산을 취득한 시점의 가액을 뺀 것을 기준으로 계산한다는 점에서 개발부담금과 매우 유사한 모습을 띤다. 과세표준 산정의 바탕이 되는 양도소득의 총수입금액(양도가액)은 그 자산 양도 당시의 양도자와 양수자 간 실지거래가액에따르는바(소득세법 제96조 참조), 개발사업이 이루어진 토지의 경우에는 그 개발사업으로 인한 경제적 이익이 시장가격에 반영되기 마련이므로, 결국 양도자는 개발이익이 포함된 양도가액을 기준으로 계산한 양도소득세를 부담하게되기 때문이다. 양도소득세보다 개발부담금이 먼저 부과된 경우에는 양도소득세 산정 시 이를 자본적 지출에 해당하는 필요경비로 보아 양도가액에서 공제하도록 한 것에서도(소득세법 제97조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제163조 제3항 제3호의2 참조), 이러한 점을 확인할 수 있다.
개발부담금은 아직 실현되지 않은 경제적 이익을 개발이익으로 포착하여환수 대상으로 삼고 있으므로, 그 헌법적 정당성을 판단함에 있어서는 개발이익의 공평하고 정확한 계측이 담보되는지가 중요한 판단 요소가 된다. 그런데심판대상조항은 학교법인이 시행하는 개발사업에 관하여 국가 등이 시행하는개발사업과는 달리, 개발이익의 현실화가 극도로 요원한 경우까지 일률적으로개발부담금 제외 또는 경감 대상에서 배제하고 있으므로, 이러한 점에서도 합리적인 이유를 결여하였다.
라. 이상과 같은 이유로, 심판대상조항은 국가 등과 학교법인을 합리적 이유없이 차별하고 있으므로 평등원칙에 위반된다.
pansiMatt: ‘국가, 지방자치단체, 공공기관의 운영에 관한 법률에 따른 공공기관’(이하 ‘국가 등’이라 한다)이 시행하는 개발사업과 달리, 학교법인이 시행하는 개발사업은 그 일체를 개발부담금의 제외 또는 경감 대상으로 규정하지 않은 ‘개발이익 환수에 관한 법률’ 제7조 제1항, 같은 조 제2항 제1호, 같은 항 제2호 중 ‘공공기관의 운영에 관한 법률에 따른 공공기관’에 관한 부분(이하 위 조항들을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 평등원칙에 위반되는지 여부(소극)
decisionGst: ‘국가’는 개발이익의 환수 주체이고, ‘지방자치단체’는 개발이익의 배분 대상이므로, 이들이 시행하는 개발사업의 경우 그 개발이익을 환수할 필요성이 없거나 낮다. ‘공공기관’이 시행하는 개발사업의 경우, 그 개발이익을 공공기관이 일단 보유하고 있다가 추후 국가사업을 대행하거나 위임받아 수행할 때 다시 사용하도록 할 수 있다는 점에서, 개발이익을 전부 환수할 필요성이 낮다. 따라서 국가 등이 시행하는 개발사업은, 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정할 이유가 있다. 반면 ‘학교법인’이 시행하는 개발사업의 경우, 그 개발이익이 곧바로 국가 또는 지방자치단체에 귀속된다거나 추후 국가사업에 다시 사용될 것이 예정되어 있지 않다. 또한 해당 개발이익은 학교법인과 사립학교의 학생 및 교직원 등만이 독점적으로 향유할 뿐 공동체 전체가 공평하게 향유할 수도 없으므로, 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정할 특별한 이유를 찾을 수 없다. 결국 심판대상조항은 국가 등과 학교법인을 합리적인 이유 없이 차별취급한다고 볼 수 없으므로, 평등원칙에 위반되지 않는다.
재판관 이종석, 재판관 이은애의 반대의견
사립학교는 공교육의 일익을 담당한다는 점에서, 국·공립학교나 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’에 따른 공공기관에 해당하는 학교와 본질적으로 동일하다. 사립학교의 교육용 기본재산과 관련된 개발사업은, 그 재산이 학교교육에 직접 사용된다는 점과 더불어 그 재산의 처분 등을 통한 개발이익의 현실적 향유가 어렵다는 점 등을 고려할 때, 개발부담금 제도가 방지하고자 하는 ‘개발이익의 독점’이나 ‘토지에 대한 투기’ 등을 유발한다고 보기 어렵다. 따라서 이에 해당하는 사업은, 국가 등이 시행하는 개발사업과 마찬가지로 일정한 경우 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정할 필요가 있다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 학교법인이 시행하는 개발사업 일체를 개발부담금 제외 또는 경감 대상에서 배제하고 있는바, 이는 국가 등과 학교법인을 합리적인 이유 없이 차별취급하는 것으로서 평등원칙에 위반된다.
adjobtTxt: 개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것) 제7조 제1항, 같은 조 제2항 제1호, 같은 항 제2호 중 ‘공공기관의 운영에 관한 법률에 따른 공공기관’에 관한 부분
refrnPrvsn: 헌법 제11조 제1항
개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것) 제1조, 제2조 제1호
구 개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되고, 2020. 2. 18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것) 제3조
구 개발이익 환수에 관한 법률(2014. 1. 7. 법률 제12215호로 개정되고, 2020. 2. 18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항
구 국가균형발전 특별법(2014. 1. 7. 법률 제12215호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15489호로 개정되기 전의 것) 제30조, 제34조 제2항 제1호
구 개발이익 환수에 관한 법률 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되고, 2020. 9. 8. 대통령령 제30993호로 개정되기 전의 것) 제3조 제4항
refrnPrcdnt: 헌재 2001. 11. 29. 2000헌바23, 판례집 13-2, 606, 629 
헌재 2010. 2. 25. 2007헌바131등, 판례집 22-1상, 104, 145 
헌재 2012. 10. 25. 2011헌바99, 판례집 24-2하, 6, 13-14
헌재 2017. 10. 26. 2015헌바338, 판례집 29-2하, 39, 49
헌재 2020. 5. 27. 2018헌바465, 판례집 32-1하, 345, 353
대법원 1998. 4. 24. 선고 97다54284 판결
대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결
event: 청 구 인 학교법인 ○○
대표자 이사장 이○○
대리인 변호사 이명웅
당해사건 서울행정법원 2019구합1760 개발부담금부과처분취소
eventCol1: 청구인|학교법인 ○○대표자 이사장 이○○대리인 변호사 이명웅
eventCol3: 당해사건|서울행정법원 2019구합1760 개발부담금부과처분취소
reason: 1. 사건개요
가. 청구인은 사립학교의 설치&#183;경영을 목적으로 사립학교법에 따라 설립된 학교법인으로서, 서울 마포구 (주소 생략) 소재 토지에 관하여 학생 기숙사 건축을 목적으로 한 개발행위허가를 받았다. 청구인이 위 건물을 건축한 뒤 개발행위 준공검사를 받게 되자, 서울특별시 마포구청장은 2018. 3. 21. 청구인에게 1,735,571,270원의 개발부담금을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 청구가 기각되었고(서울행정법원 2019구합1760), 이에 대한 항소(서울고등법원 2020누35495) 및 상고(대법원 2020두50140)도 모두 기각되었다.
나. 청구인은 위 소송 제1심 계속 중 ‘개발이익 환수에 관한 법률’(이하 ‘개발이익환수법’이라 한다) 제5조 제1항 제1호 및 제8호, 제7조 제1항 및 제2항에
대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2020. 1. 23. 위 신청 중 개발이익환수법 제5조 제1항 제1호에 관한 부분은 각하되고 나머지 부분은 모두 기각되었다(서울행정법원 2019아12690). 이에 청구인은 2020. 3. 2. 주위적으로는 개발이익환수법 제5조 제1항 제8호가 ‘사립학교의 학생 기숙사 부분’을 포함하는 한 헌법에 위반된다는 한정위헌 또는 같은 법 제7조 제1항에 대한 단순위헌을 선택적으로 구하고, 예비적으로는 같은 법 제7조 제2항에 대한 단순위헌을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 청구인은 개발이익환수법 제5조 제1항 제8호가 ‘학교법인이 시행하는 사립학교 학생 기숙사 부지 개발사업’(이하 ‘학교법인의 기숙사 부지사업’이라 한다)을 개발부담금 부과 대상으로 정한 것이 헌법에 위반된다고 주장한다. 그러나 위 조항은 ‘그 밖에 제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업’이라고 규정하여 구체적인 개발부담금 부과 대상을 하위법령에 위임하고 있을 뿐이고, 학교법인의 기숙사 부지사업이 그 대상이라는 점은 ‘개발이익환수법 시행령’ 제4조 제1항 별표 1 제8호 마목 1), 같은 법 시행규칙 제4조 제6항 별표 2 제1호 가목, 구 ‘건축법 시행령’(이하 특별한 연혁표기가 없는 구 법령조항들은 이 사건 처분에 적용되었거나 이 사건 처분 당시 시행 중이었던 조항들을 의미한다) 별표 1 제2호 라목에 규정되어 있다. 결국 이 부분 주장은 법률조항에 대한 청구의 형식을 취하고 있으나 실질적으로는 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 될 수 없는 하위법령의 내용을 다투는 것에 불과하므로, 개발이익환수법 제5조 제1항 제8호는 이 사건 심판대상에서 제외한다.
나. 또한 청구인은 개발이익환수법 제7조 제2항 전체에 대하여 심판을 청구하였으나, 이 부분 주장은 위 조항이 지방자치단체 및 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’에 따른 공공기관(이하 ‘공공기관운영법상 공공기관’이라 한다)이 시행하는 개발사업 중 일부를 개발부담금 경감 대상으로 규정하면서도 ‘학교법인이 시행하는 개발사업’은 그 대상으로 규정하지 않아 평등원칙에 위반된다는 취지이므로, 위 조항 중 지방자치단체 및 공공기관운영법상 공공기관에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다.
다. 한편 청구인은 주위적으로 개발이익환수법 제7조 제1항에 대하여, 예비적으로 같은 조 제2항에 대하여 심판청구를 하였으나, 이는 서로 양립 불가능한 관계에 있다고 보이지 아니하므로 주위적&#183;예비적 청구가 아닌 단순병합
청구로 본다(헌재 2021. 9. 30. 2020헌바134; 헌재 2023. 2. 23. 2019헌마1404등 참조).
라. 그렇다면 이 사건 심판대상은, ‘개발이익 환수에 관한 법률’(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것) 제7조 제1항, 같은 조 제2항 제1호, 같은 항 제2호 중 ‘공공기관의 운영에 관한 법률에 따른 공공기관’에 관한 부분(이하 위 조항들을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것)
제7조(부과 제외 및 감면) ① 국가가 시행하는 개발사업과 지방자치단체가 공공의 목적을 위하여 시행하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 개발사업에는 개발부담금을 부과하지 아니한다.
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업에 대하여는 개발부담금의 100분의 50을 경감한다. 이 경우 각 호의 규정을 중복하여 적용하지 아니한다.
1. 지방자치단체가 시행하는 개발사업으로서 제1항에 해당하지 아니하는 사업
2."공공기관의 운영에 관한 법률"에 따른 공공기관,"지방공기업법"에 따른 지방공기업 및 특별법에 따른 공기업 등 대통령령으로 정하는 공공기관이 시행하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업
[관련조항]
개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것)
제1조(목적) 이 법은 토지에서 발생하는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분하여서 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하는 것을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "개발이익"이란 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적&#183;경제적 요인에 따라 정상지가(正常地價)상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자(이하 "사업시행자"라 한다)나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분을 말한다.
구 개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되고,
2020. 2. 18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것)
제3조(개발이익의 환수) 국가는 제5조에 따른 개발부담금 부과 대상 사업이 시행되는 지역에서 발생하는 개발이익을 이 법으로 정하는 바에 따라 개발부담금으로 징수하여야 한다.
구 개발이익 환수에 관한 법률(2014. 1. 7. 법률 제12215호로 개정되고, 2020. 2. 18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것)
제4조(징수금의 배분) ① 제3조에 따라 징수된 개발부담금의 100분의 50에 해당하는 금액은 개발이익이 발생한 토지가 속하는 지방자치단체에 귀속되고, 이를 제외한 나머지 개발부담금은 따로 법률로 정하는 지역발전특별회계(이하 "특별회계"라 한다)에 귀속된다.
구 개발이익 환수에 관한 법률 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되고, 2020. 9. 8. 대통령령 제30993호로 개정되기 전의 것)
제3조(징수금의 배분 등) ④ 시&#183;군&#183;구는 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 귀속되는 개발부담금을 해당 시&#183;군&#183;구의 토지 관리와 지역균형개발사업을 효율적으로 추진하기 위하여 사용하여야 하며, 필요한 경우에는 조례로 정하는 바에 따라 귀속되는 개발부담금을 재원으로 하는 토지관리특별회계를 설치할 수 있다.
구 국가균형발전 특별법(2014. 1. 7. 법률 제12215호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15489호로 개정되기 전의 것)
제30조(지역발전특별회계의 설치) 지역별 특성과 비교우위에 따른 지역의 특화 발전을 지원하고, 지역 주민의 삶의 질 향상 및 지역경쟁력 강화를 위한 사업을 효율적으로 추진하기 위하여 지역발전특별회계(이하 "회계"라 한다)를 설치한다.
제34조(생활기반계정의 세입과 세출) ② 회계의 생활기반계정의 세출은 다음 각 호와 같다.
1. 지방자치단체의 다음 각 목의 사업에 대한 보조 (각 목 생략)
3. 청구인의 주장
학교법인의 기숙사 부지사업은, 주거 안정과 교육을 받을 권리를 실현하는 공공의 목적을 위한 것이고 ‘토지에 대한 투기’와는 무관한 점, 관련 법령상 기숙사 부지에 대한 처분권 행사가 제한되는 등 이와 관련된 개발이익을 학교법인이 독점적으로 취득할 수 없는 점 등을 고려할 때, 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정될 필요가 있다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 ‘국가,
지방자치단체, 공공기관운영법상 공공기관’이 시행하는 개발사업과 달리 학교법인이 시행하는 개발사업 일체를 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정하고 있지 않으므로, 평등원칙에 위반된다.
4. 판단
가. 심사기준
(1) 심판대상조항은 ‘국가가 시행하는 개발사업’ 전부와 ‘지방자치단체가 시행하는 개발사업’ 중 일부를 개발부담금 제외 대상으로, ‘지방자치단체가 시행하는 개발사업’ 중 나머지 일부와 ‘공공기관운영법상 공공기관이 시행하는 개발사업’ 중 일부를 개발부담금 경감 대상으로 각각 규정하는 한편, ‘학교법인이 시행하는 개발사업’은 일체 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정하고 있지 않다. 이와 같이 일정한 개발사업을 시행하는 ‘국가, 지방자치단체, 공공기관운영법상 공공기관’(이하 ‘국가 등’이라 한다)과 ‘학교법인’을 개발부담금 제외 또는 경감 대상에 있어서 차별취급하는 것이 평등원칙에 위반되는지 문제된다.
(2) 헌법 제11조 제1항이 규정하고 있는 평등원칙은 ‘본질적으로 같은 것을 같게, 다른 것을 다르게’ 취급해야 한다는 것을 의미한다. 그러나 이는 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 불합리한 차별을 하여서는 안 된다는 상대적 평등을 뜻하는 것이므로, 합리적인 근거 없이 차별하는 경우에 한하여 평등원칙에 위반될 뿐이다(헌재 2001. 11. 29. 2000헌바23; 헌재 2010. 2. 25. 2007헌바131등; 헌재 2017. 10. 26. 2015헌바338 등 참조).
나. 평등원칙 위반 여부
(1) 개발부담금 제도는 개발사업의 시행 등으로 토지의 가액이 증가하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 발생한 경우, 이를 사업시행자 등에게 독점시키는 것이 아니라 환수한 뒤 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하는 데 그 목적이 있다(개발이익환수법 제1조 및 제2조 제1호, 헌재 2020. 5. 27. 2018헌바465 참조).
구 개발이익환수법에 따르면, 국가는 개발부담금 징수의 방식으로 개발사업과 관련하여 발생한 개발이익을 환수한 뒤(제3조), 그 중 50%는 지방자치단체에 귀속시키고 나머지 50%는 지역발전특별회계에 귀속시킨다(제4조 제1항). 지방자치단체 귀속분은 해당 지방자치단체가 토지 관리 및 지역균형개발사업을 효율적으로 추진하는 데 사용되며(구 개발이익환수법 시행령 제3조 제4항), 지역발전특별회계 귀속분은 지역 주민의 삶의 질 향상 및 지역경쟁력 강화를
위한 지방자치단체의 사업이 효율적으로 추진될 수 있도록 이를 보조하는 경우 등에 사용된다(구 국가균형발전 특별법 제30조 및 제34조 제2항 제1호).
(2) 그런데 ‘국가’가 시행하는 개발사업의 경우, 관련된 개발이익이 곧바로 국가에 귀속되므로 국가가 환수해야 할 개발이익이 별도로 남아있지 않다. ‘지방자치단체’가 시행하는 개발사업의 경우, 관련된 개발이익을 국가가 환수한다고 하더라도 그 중 50%는 다시 해당 지방자치단체에 귀속되고 나머지 50% 역시 지방자치단체의 사업을 보조하는 등의 목적으로 사용될 것이 예정되어 있으므로, 국가가 그 개발이익을 전부 환수할 필요성이 낮다.
‘공공기관운영법상 공공기관’은 법률에 따라 직접 설립되고 정부가 출연하거나 정부의 지원액 내지 지분이 일정 비율 이상인 기관으로서(공공기관의 운영에 관한 법률 제4조 제1항), 국가의 업무를 대행하거나 그로부터 위임된 업무를 수행하는 경우가 많으며, 정부가 임원의 임면, 예산의 편성과 회계&#183;감사 등 운영 전반에 상당한 개입을 함으로써 실질적 지배력을 행사하고 있다(헌재 2012. 10. 25. 2011헌바99 참조). 이러한 점을 고려할 때 공공기관운영법상 공공기관이 시행하는 개발사업의 경우, 관련된 개발이익을 해당 공공기관이 보유하고 있다가 추후 개발부담금 제도의 목적을 실현하는 국가사업을 대행하거나 위임받아 수행하게 되었을 때 다시 사용하도록 할 수 있다는 점에서, 국가가 그 개발이익 전부를 환수할 필요성이 낮다고 할 수 있다.
한편, 위와 같이 국가 등에 귀속되는 개발이익은 궁극적으로 특정인이 독점하는 것이 아니라 공동체 전체가 이를 공평하게 향유할 수 있게 된다는 점에서도, 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정할 이유가 있다.
(3) 반면, 학교법인의 경우 일정한 공공적 기능을 수행한다는 점을 고려하더라도 어디까지나 설립 및 운영의 자율성이 인정되는 사유재산권의 주체로서, 학교법인이 시행하는 개발사업의 경우 관련된 개발이익이 곧바로 국가나 지방자치단체에 귀속된다거나 추후 개발부담금 제도의 목적을 실현하는 국가사업에 다시 사용될 것이 예정되어 있지 않다. 이에 더하여, 학교법인에 귀속되는 개발이익은 궁극적으로 학교법인과 해당 학교법인이 설립&#183;운영하는 사립학교의 학생 및 교직원 등만이 독점적으로 향유할 수 있을 뿐 공동체 전체가 이를 공평하게 향유할 수 있는 것이 아니라는 점에서도, 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정할 특별한 이유를 찾을 수 없다.
청구인은 기숙사 부지와 같은 교육용 기본재산의 경우 원칙적으로 매도하거나 담보로 제공하는 등 처분권을 행사할 수 없어(사립학교법 제28조 제2항
및 같은 법 시행령 제12조 제1항) 관련된 개발이익을 현실적으로 향유하기 어렵다는 점에서 이와 관련된 개발사업은 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정될 필요가 있음에도 불구하고, 심판대상조항이 학교법인이 시행하는 개발사업 일체를 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정하지 않은 것에는 합리적 이유가 없다고 주장한다.
그러나 교육용 기본재산에 관한 처분권 행사 등이 원칙적으로 제한된다고 하더라도, 위 재산과 관련된 개발사업으로 발생한 불로소득적인 개발이익을 학교법인이 보유하고 있다는 사실에는 변함이 없다. 나아가 교육용 기본재산도, 학교의 이전&#183;통합&#183;교환 등의 사유가 발생한 경우(사립학교법 제28조 제2항 및 같은 법 시행령 제12조 제2항), 학교 운영권 이전으로 인하여 수익용 기본재산으로 용도변경된 경우(대법원 1998. 4. 24. 선고 97다54284 판결) 등에는 관할청의 허가를 받아 처분 등이 가능하고, 공용수용으로 인한 소유권 변동도 가능하므로(대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결), 학교법인이 교육용 기본재산에 관한 사용&#183;수익&#183;처분 권한을 여전히 보유하고 있는 한 개발이익을 현실적으로 향유하는 것이 전혀 불가능하다고 보기도 어렵다.
(4) 따라서 심판대상조항은 국가 등과 학교법인을 합리적인 이유 없이 차별취급한다고 볼 수 없으므로, 평등원칙에 위반되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로, 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 이종석, 재판관 이은애의 아래 6.과 같은 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 이종석, 재판관 이은애의 반대의견
우리는 심판대상조항이 평등원칙에 위반된다고 판단하므로, 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 헌법 제31조는 교육을 받을 권리를 실질적으로 보장하기 위하여 국가가 적극적ㆍ능동적으로 주도하고 관여하는 교육체계, 즉 공교육제도를 전제하고 있다(헌재 2013. 11. 28. 2007헌마1189등; 헌재 2022. 3. 31. 2018헌바522 참조). 교육기본법도 학교가 공공성을 가진다는 점을 명확히 밝히고 있으며(제9조 제2항), 고등교육법 역시 설립&#183;경영 주체에 따라 국립학교, 공립학교, 사립학교를 구분하면서도(제3조) 설립기준(제4조 제1항), 지도&#183;감독(제5조), 재정의 지원&#183;보조(제7조 제1항), 교직원의 임무&#183;자격(제15조, 제16조), 학교의 조직(제19조), 학생 선발방법(제34조) 등 대부분의 영역에 걸쳐서 그 규율에 거의
차이를 두지 않고 있다. 한편, 2023년도 우리나라 학부 대학 380개 중 사립대학은 325개(85.5%), 대학원 포함 전체 대학 424개 중 사립대학(원)은 367개(86.5%)로서, 사립학교가 고등교육을 책임지는 비중은 특히 막대하다고 할 수 있다(헌재 2023. 8. 31. 2021헌바180 참조).
이처럼 사립학교는 학교법인의 사유재산으로 설립&#183;운영됨으로써 특별한 설립이념을 구현하거나 개성 있는 교육을 실시하는 한편, 공공의 이익을 위한 재산출연을 통하여 국가의 공교육 실시를 위한 재정적 투자능력의 한계를 보완해 주는 역할을 수행하고 있는바, 공교육의 일익을 담당한다는 점에서는 ‘국&#183;공립학교나 공공기관운영법상 공공기관에 해당하는 학교’(이하 ‘국&#183;공립학교 등’ 이라 한다)와 본질적으로 다를 바 없다(헌재 2013. 11. 28. 2007헌마1189등; 헌재 2023. 8. 31. 2021헌바180 참조).
나. 이와 같은 사립학교의 공적 기능을 고려할 때, 교육사업의 수행에 있어서 필요한 물적 기반이 부실할 경우 학생, 학부모들이 직접적인 피해를 입을 뿐만 아니라 그로 인한 국가적&#183;사회적 부작용도 막대할 것이므로, 학교교육에 직접 사용되는 교육용 기본재산의 확보가 필수적이라는 점 역시 국&#183;공립학교 등과 다르지 않다(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바14 참조). 같은 취지에서, 사립학교법 제28조 제2항 및 같은 법 시행령 제12조 제1항은, 교지(校地)와 같은 교육용 기본재산의 경우 원칙적으로 매도하거나 담보로 제공하는 등 처분권을 행사할 수 없도록 규정하고 있다.
이상과 같이 사립학교의 교육용 기본재산과 관련된 개발사업은, 위 재산이 학교교육에 직접 사용된다는 점과 더불어 위 재산의 처분 등을 통한 개발이익의 현실적 향유가 어렵다는 점 등을 고려할 때, 국&#183;공립학교 등의 교육용 기본재산과 관련된 개발사업과 마찬가지로 개발부담금 제도가 방지하고자 하는 ‘개발이익의 독점’이나 ‘토지에 대한 투기’ 등을 유발한다고 보기 어렵다. 따라서 학교법인이 시행하는 개발사업 중 최소한 이에 해당하는 개발사업에 대하여는, 국가 등이 시행하는 개발사업과 마찬가지로 일정한 경우 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정할 필요가 있다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 합리적인 이유 없이 학교법인이 시행하는 개발사업 일체를 개발부담금 제외 또는 경감 대상으로 규정하지 않고 있다.
다. 법정의견은 교육용 기본재산이라고 하더라도 학교의 이전&#183;통합&#183;교환, 학교 운영권의 이전, 공용수용 등의 사유가 발생하면 처분 등이 가능하므로, 학교법인이 이에 관한 개발이익을 현실적으로 향유하는 것이 전혀 불가능하지
는 않다고 한다. 그러나 이는 극히 이례적으로만 발생할 수 있는 사유들이므로, 개발이익의 향유가 실제로 현실화되는 경우 그 시점에 이를 환수하는 제도만으로도 개발부담금 제도가 추구하는 목적을 충분히 달성할 수 있다.
가령, 개발사업이 완료된 토지를 학교법인이 양도하는 경우 양도소득세를 납부하여야 하는데, 양도소득세는 자산을 양도함으로써 얻은 소득에서 해당 자산을 취득한 시점의 가액을 뺀 것을 기준으로 계산한다는 점에서 개발부담금과 매우 유사한 모습을 띤다. 과세표준 산정의 바탕이 되는 양도소득의 총수입금액(양도가액)은 그 자산 양도 당시의 양도자와 양수자 간 실지거래가액에 따르는바(소득세법 제96조 참조), 개발사업이 이루어진 토지의 경우에는 그 개발사업으로 인한 경제적 이익이 시장가격에 반영되기 마련이므로, 결국 양도자는 개발이익이 포함된 양도가액을 기준으로 계산한 양도소득세를 부담하게 되기 때문이다. 양도소득세보다 개발부담금이 먼저 부과된 경우에는 양도소득세 산정 시 이를 자본적 지출에 해당하는 필요경비로 보아 양도가액에서 공제하도록 한 것에서도(소득세법 제97조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제163조 제3항 제3호의2 참조), 이러한 점을 확인할 수 있다.
개발부담금은 아직 실현되지 않은 경제적 이익을 개발이익으로 포착하여 환수 대상으로 삼고 있으므로, 그 헌법적 정당성을 판단함에 있어서는 개발이익의 공평하고 정확한 계측이 담보되는지가 중요한 판단 요소가 된다. 그런데 심판대상조항은 학교법인이 시행하는 개발사업에 관하여 국가 등이 시행하는 개발사업과는 달리, 개발이익의 현실화가 극도로 요원한 경우까지 일률적으로 개발부담금 제외 또는 경감 대상에서 배제하고 있으므로, 이러한 점에서도 합리적인 이유를 결여하였다.
라. 이상과 같은 이유로, 심판대상조항은 국가 등과 학교법인을 합리적 이유 없이 차별하고 있으므로 평등원칙에 위반된다.
재판관  이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식

volumeInfo: 36
seriesInfo: 1
pages: 83~93
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20240530
eventType: 헌바