item: panreType: 공보
eventNo: 2020헌바178
eventNm: 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률  제91조 제1항 등  위헌소원
panreTitle: 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제91조 제1항 등 위헌소원
[2023. 8. 31. 2020헌바178]

textOfDecision: 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정되기 전의 것) 제91조 제1항 중 ‘필요 없게 된 경우’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 가. 충청남도지사는 2004. 8. 5. 구‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(이하‘산업입지법’이라 한다) 제7조등에 따라 아산시 (주소 생략) 일원에 사업시행자를○○주식회사(이하‘○○’라 한다)로 하는○○산업단지(이하‘이 사건 산업단지’라 한다)를 지정승인ㆍ고시하였고(충청남도고시 제2004-159호), 2005. 5. 28. 구산업입지법 제18조 및 제19조의2에 따라 이 사건 산업단지 실시계획을 승인ㆍ고시하였다(충청남도고시 제2005-100호). 이후 충청남도지사는 이 사건 산업단지에 대하여 여러 차례 지정 변경 및 실시계획 변경을승인ㆍ고시하였다.
나.○○는 2006. 7. 11. 이 사건 산업단지의 개발사업(이하‘이 사건 사업’이라 한다)을 위하여 아산시(주소 생략)에 위치한 망 우◎◎,청구인 우○○소유의 각 토지(이하‘이 사건 각 토지’라 한다) 등을 수용하였고, 2012. 5. 2.□□주식회사(이하‘□□’라 한다)에 이 사건 각 토지에 관하여 2012. 4. 3. 회사분할을원인으로 한 소유권이전등기를 마쳐주었다.
다. 망 우◎◎및 청구인 우○○은□□가 이 사건사업을 위해 이 사건 각 토지를 수용하고도 관련 산업시설을 전혀 설치하지 않았으므로 산업입지법 제22조 제5항, 구‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하‘토지보상법’이라 한다) 제91조제1항에 따라 이 사건 각 토지에 관한 환매권을 행사한다고 주장하며, 위 회사에 대하여 주위적으로 환매를 원인으로 한 소유권이전등기절차의 이행을, 예비적으로 환매권 통지의무 불이행에 따른 손해배상을 구하는 소를 제기하였으나, 1심 법원은 2018. 9. 5. 위 청구를 모두 기각하였다(수원지방법원 2017가합18340).
라. 망 우◎◎및 청구인 우○○은 항소하였는데,망우◎◎는 항소심이 계속 중이던 2019. 3. 10. 사망하였다. 이에 망인의 자녀들인 청구인들이 각 1/5 지분 비율로 이 사건 각 토지 중 망인 소유 토지 부분에 관한 권리를 상속하여 위 소송절차를 수계하였다.
항소심 법원은 2019. 10. 4. 청구인들의 항소를 모두기각하였고(서울고등법원 2018나2053550), 이에 청구인들은 상고하였으나 2020. 1. 30. 상고가 모두 기각되었다(대법원 2019다282074).
마. 한편, 청구인들은 상고심 계속 중 구 토지보상법제91조 제1항 및 구 산업입지법 제2조 제6호 자목에대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2020. 1. 30.신청이 모두 기각되자(대법원 2019카기1045), 2020.3.2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 가. 당해 사건 법원의 구체적 판단 내용 등에 비추어 볼 때, 구 토지보상법 제91조 제1항 가운데 청구인들과 관련하여 실질적으로 문제되는 것은 위 조항에서정하는 환매권의 요건 중‘필요 없게 된 경우’부분의위헌 여부라고 할 것이므로, 이에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다.
나. 한편, 청구인들은 구 토지보상법 제91조 제1항중‘토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이조에서“취득일”이라 한다)부터 10년 이내’부분(이하‘발생기간 부분’이라 한다)과‘필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내’부분(이하‘행사기간 부분’이라 한다)의 위헌성도 주장한다. 그런데 당해사건의 1심 및 항소심 법원은 이 사건 각 토지가 구토지보상법 제91조 제1항에서 정하는‘필요 없게 된경우’에 해당한다고 인정할 수 없다는 이유로 청구인들의 청구 및 항소를 모두 기각하였고, 앞서 본 바와같이 이에 대한 상고도 모두 기각되었다.
따라서 발생기간 부분 및 행사기간 부분은 모두 당해 사건 재판에 적용되지 않는 조항이라 할 것이므로,이를 심판대상에서 제외한다.
다. 또한, 구 산업입지법 제2조 제6호 자목은 산업단지개발사업의 종류와 내용에 관한 정의조항일 뿐 환매권의 발생 여부가 문제되는 당해 사건에 적용되는조항이라 볼 수 없으므로, 위 조항 역시 심판대상에서제외한다.
라. 그렇다면 이 사건 심판대상은, 구‘공익사업을위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8.4. 법률 제11017호로 개정되고, 2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정되기 전의 것) 제91조 제1항 중‘필요없게 된 경우’부분(이하‘심판대상조항’이라 한다)이헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2021.8. 10. 법률 제18386호로 개정되기 전의 것)
제91조(환매권)①토지의 협의취득일 또는 수용의개시일(이하 이 조에서“취득일”이라 한다)부터 10년이내에 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로취득한 토지의 전부 또는 일부가필요 없게 된 경우취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하“환매권자”라 한다)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.

relatedProvision: 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한법률(2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정된 것)
제91조(환매권)①공익사업의 폐지ㆍ변경 또는 그밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요없게 된 경우 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서“취득일”이라 한다) 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하“환매권자”라 한다)은 다음 각 호의 구분에 따른 날부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
1. 사업의 폐지ㆍ변경으로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 관계 법률에 따라 사업이 폐지ㆍ변경된 날 또는 제24조에 따른 사업의 폐지ㆍ변경 고시가 있는 날
2. 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 사업완료일
구 산업입지 및 개발에 관한 법률(1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정되고, 2007. 4. 6. 법률 제8337호로개정되기 전의 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
6. “산업단지개발사업”이라 함은 산업단지를 조성하기 위하여 시행하는 다음 각 목의 사업을 말한다.
자. 기타 가목 내지 아목의 사업에 부대되는 사업
산업입지 및 개발에 관한 법률(2011.8. 4. 법률제11020호로 개정된 것)
제22조(토지수용)⑤제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.

caseRelatedOpinion: 심판대상조항의 의미와 내용이 불명확하여 그 판단기준을 알 수 없다. 위 조항은‘이용하지 않은 경우(불용)’등과 같은 용어를 사용하여 해당 토지가 일정기간 공익사업에 이용되지 않은 경우 환매권이 발생할수 있도록 명확하게 규정하였어야 함에도,‘필요 없게된 경우’라는 용어를 사용하여 사업시행자가 필요성유무의 판단주체가 될 수 있는 것처럼 규정하고 있다.그로 인하여, 당해 사건 법원이 사업시행자의 주관적의도 등을 필요성 유무의 판단기준으로 삼는 등 법원에 의한 자의적인 해석이 이루어지고 있고, 사업시행자나 행정관청 등도 환매권의 발생을 회피하기 위하여이를 악용하고 있다. 따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 반하여 헌법에 위반된다.

judgement: 가. 명확성원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는헌법상의 원칙이고, 이는 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적 안정성과 예측가능성이 확보될 수 없으며,법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행이 가능하게 된다는 것을 근거로 한다. 그러나 법규범의 문언은 어느정도 가치개념을 포함한 일반적ㆍ규범적 개념을 사용하지 않을 수 없는 것이기 때문에 명확성원칙이란 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는것으로서, 법 문언이 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다(헌재
2014. 5. 29. 2012헌바383 참조).
나. 환매권은 공용수용의 목적물이 공익사업의 폐지등의 사유로 불필요하게 된 경우에 그 목적물의 수용당시의 소유자 또는 그 포괄승계인이 일정한 대가를지급하고 그 목적물의 소유권을 다시 취득할 수 있는권리로서(헌재 2011. 3. 31. 2008헌바26 참조), 수용의헌법적 정당성과 재산권 취득의 근거가 장래를 향하여소멸하였음을 근거로 한다(헌재 2012. 11. 29. 2011헌바49 참조). 이처럼 환매권의 취지는 토지수용 등의원인이 된 공익사업의 폐지ㆍ변경 등으로 공공필요성이 소멸된 경우에 소유권을 박탈당했던 원소유자에 대하여 재산권의 존속을 보장할 기회를 부여하는 것이다. 한편, 토지보상법은 이와 같은 환매권 제도를 마련함에 있어 그 행사기간을 제한하고(제91조 제1항 및제2항), 토지 취득의 목적이었던 공익사업이 예정대로진행되지 않았지만 다른 공익사업의 필요가 새롭게 발생한 경우 공익사업의 변경을 허용하여 환매권 행사기간을 공익사업의 변경고시일부터 기산하는(제91조 제6항) 등의 방식으로 환매권의 행사를 제한하는 규정들도 두고 있는바, 그 취지는 공익사업 시행을 전제로하여 형성된 법률관계의 안정 또는 토지의 효율적 이용이다.
다. 심판대상조항이 포함된 구 토지보상법 제91조제1항은,‘해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우’환매권을 행사할 수 있도록 정하고 있다. 위 규정의 내용 및 문언을 고려할 때, 여기서‘해당 사업’은토지의 협의취득 또는 수용의 목적이 된 구체적인 특정 공익사업을 뜻한다고 볼 수 있고, 사업의‘폐지ㆍ변경’은 해당 공익사업의 시행을 그만두거나 부분적으로폐지하는 경우 및 내용적으로 그 동일성을 인정할 수없는 다른 사업으로 변경되는 경우를 의미한다고 볼수 있으며,‘그 밖의 사유’는 사업의 폐지ㆍ변경은 없었으나 더 이상 해당 토지를 목적 사업에 제공할 필요가 없게 된 객관적인 사유를 뜻한다고 볼 수 있다.
위와 같은 관련 규정의 내용과 앞서 살핀 환매권의규정 목적 등을 종합할 때, 심판대상조항에서 정하는‘필요 없게 된 경우’란 토지의 협의취득 또는 수용의목적이 된 구체적인 특정 공익사업이 폐지되거나 변경되는 등의 사유로 인하여 당해 토지가 더 이상 그 공익사업에 직접 이용될 필요가 없어졌다고 볼 만한 객관적인 사정이 발생한 경우를 뜻한다고 할 것이다.
라. 법원 역시 심판대상조항과 관련하여, 취득한 토지의 전부 또는 일부가‘필요 없게 된 경우’란 사업시행자가 취득한 토지의 전부 또는 일부가 그 취득 목적 사업을 위하여 사용할 필요 자체가 없어진 경우를말하며, 협의취득 또는 수용된 토지가 필요 없게 되었는지 여부는 사업시행자의 주관적인 의사를 표준으로할 것이 아니라 당해 사업의 목적과 내용, 협의취득의경위와 범위, 당해 토지와 사업의 관계, 용도 등 제반사정에 비추어 객관적ㆍ합리적으로 판단하여야 한다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010다30782 판결 참조)고판시하여 그 의미를 구체화하고 있다.
마. 위와 같이 심판대상조항의‘필요 없게 된 경우’부분은 문언상 그 의미가 비교적 명백하고, 구체적 사안에서 법원이 원소유자의 재산권의 존속보장이라는사익과 공익사업 시행을 전제로 하여 형성된 법률관계의 안정이라는 공익을 형량하여, 협의취득 또는 수용된 토지가 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 필요 없게 되었는지 여부를 충분히 판단할 수있다. 설령 위 조항이 다소 추상적인 표현을 사용하고있다 하더라도, 이는 공익사업의 종류 및 태양이 다양함을 고려할 때 어느 정도 불가피한 측면이 있고, 이러한 추상성은 다른 규정들과의 체계조화적인 이해 내지 당해 법률의 입법목적과 제정취지에 따른 해석을통하여 충분히 해소될 수 있다. 따라서 심판대상조항이 수범자의 예측가능성을 해친다거나, 법 집행기관의자의적인 해석을 가능하게 하는 불명확한 법률조항이라고 볼 수는 없다.
바. 심판대상조항은 명확성원칙에 위반되지 아니한다.

conclusion: 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이결정한다.
pansiMatt: 환매권의 요건 등에 관하여 규정한 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제91조 제1항 중 ‘필요 없게 된 경우’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 명확성원칙에 위반되는지 여부(소극)
decisionGst: 관련 규정의 내용과 환매권의 목적 등을 종합할 때, 심판대상조항에서 정하는 ‘필요 없게 된 경우’란 토지의 협의취득 또는 수용의 목적이 된 구체적인 특정 공익사업이 폐지되거나 변경되는 등의 사유로 인하여 당해 토지가 더 이상 그 공익사업에 직접 이용될 필요가 없어졌다고 볼 만한 객관적인 사정이 발생한 경우를 뜻한다. 이처럼 심판대상조항은 문언상 그 의미가 비교적 명백하고, 구체적 사안에서 법원이 원소유자의 재산권의 존속보장이라는 사익과 공익사업 시행을 전제로 하여 형성된 법률관계의 안정이라는 공익을 형량하여, 협의취득 또는 수용된 토지가 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 필요 없게 되었는지 여부를 충분히 판단할 수 있다. 그러므로 심판대상조항이 수범자의 예측가능성을 해친다거나, 법 집행기관의 자의적인 해석을 가능하게 하는 불명확한 법률조항이라고 볼 수는 없다.
따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
adjobtTxt: 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2021. 8. 10.
법률 제18386호로 개정되기 전의 것) 제91조 제1항 중 ‘필요 없게 된 경우’ 부분
refrnPrvsn: 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정된 것) 제91조 제1항
구 산업입지 및 개발에 관한 법률(1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정되고, 2007. 4. 6. 법률 제8337호로 개정되기 전의 것) 제2조 제6호 자목
산업입지 및 개발에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11020호로 개정된 것) 제22조 제5항
refrnPrcdnt: 헌재 2011. 3. 31. 2008헌바26, 판례집 23-1상, 237, 246
헌재 2012. 11. 29. 2011헌바49, 판례집 24-2하, 119, 126
헌재 2014. 5. 29. 2012헌바383, 판례집 26-1하, 319, 325
event: 청 구 인[별지] 청구인 명단과 같음
당해사건대법원 2019다282074 소유권이전등기
eventCol1: 청구인|[별지] 청구인 명단과 같음
eventCol3: 당해사건|대법원 2019다282074 소유권이전등기
reason: 1. 사건개요
가. 충청남도지사는 2004. 8. 5. 구 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제7조 등에 따라 아산시 (주소 생략) 일원에 사업시행자를 ○○ 주식회사(이하 ‘○○’라 한다)로 하는 ○○산업단지(이하 ‘이 사건 산업단지’라 한다)를 지정승인ㆍ고시하였고(충청남도고시 제2004-159호), 2005. 5. 28. 구 산업입지법 제18조 및 제19조의2에 따라 이 사건 산업단지 실시계획을 승인ㆍ고시하였다(충청남도고시 제2005-100호). 이후 충청남도지사는 이 사건 산업단지에 대하여 여러 차례 지정 변경 및 실시계획 변경을 승인ㆍ고시하였다.
나. ○○는 2006. 7. 11. 이 사건 산업단지의 개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 위하여 아산시 (주소 생략)에 위치한 망 우◎◎, 청구인 우○○ 소유의 각 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다) 등을 수용하였고, 2012. 5. 2. □□ 주식회사(이하 ‘□□’라 한다)에 이 사건 각 토지에 관하여 2012. 4. 3. 회사분할을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳐주었다.
다. 망 우◎◎ 및 청구인 우○○은 □□가 이 사건 사업을 위해 이 사건 각 토지를 수용하고도 관련 산업시설을 전혀 설치하지 않았으므로 산업입지법 제22조 제5항, 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제91조 제1항에 따라 이 사건 각 토지에 관한 환매권을 행사한다고 주장하며, 위 회사에 대하여 주위적으로 환매를 원인으로 한 소유권이전등기절차의 이행을, 예비적으로 환매권 통지의무 불이행에 따른 손해배상을 구하는 소를 제기하였으나, 1심 법원은 2018. 9. 5. 위 청구를 모두 기각하였다(수원지방법원 2017가합18340).
라. 망 우◎◎ 및 청구인 우○○은 항소하였는데, 망 우◎◎는 항소심이 계속 중이던 2019. 3. 10. 사망하였다. 이에 망인의 자녀들인 청구인들이 각 1/5 지분 비율로 이 사건 각 토지 중 망인 소유 토지 부분에 관한 권리를 상속하여 위 소송절차를 수계하였다.
항소심 법원은 2019. 10. 4. 청구인들의 항소를 모두 기각하였고(서울고등법원 2018나2053550), 이에 청구인들은 상고하였으나 2020. 1. 30. 상고가 모두 기각되었다(대법원 2019다282074).
마. 한편, 청구인들은 상고심 계속 중 구 토지보상법 제91조 제1항 및 구 산업입지법 제2조 제6호 자목에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2020. 1. 30. 신청이 모두 기각되자(대법원 2019카기1045), 2020. 3. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 당해 사건 법원의 구체적 판단 내용 등에 비추어 볼 때, 구 토지보상법 제91조 제1항 가운데 청구인들과 관련하여 실질적으로 문제되는 것은 위 조항에서 정하는 환매권의 요건 중 ‘필요 없게 된 경우’ 부분의 위헌 여부라고 할 것이므로, 이에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다.
나. 한편, 청구인들은 구 토지보상법 제91조 제1항 중 ‘토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 "취득일"이라 한다)부터 10년 이내’ 부분(이하 ‘발생기간 부분’이라 한다)과 ‘필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내’ 부분(이하 ‘행사기간 부분’이라 한다)의 위헌성도 주장한다. 그런데 당해 사건의 1심 및 항소심 법원은 이 사건 각 토지가 구 토지보상법 제91조 제1항에서 정하는 ‘필요 없게 된 경우’에 해당한다고 인정할 수 없다는 이유로 청구인들의 청구 및 항소를 모두 기각하였고, 앞서 본 바와 같이 이에 대한 상고도 모두 기각되었다.
따라서 발생기간 부분 및 행사기간 부분은 모두 당해 사건 재판에 적용되지 않는 조항이라 할 것이므로, 이를 심판대상에서 제외한다.
다. 또한, 구 산업입지법 제2조 제6호 자목은 산업단지개발사업의 종류와 내용에 관한 정의조항일 뿐 환매권의 발생 여부가 문제되는 당해 사건에 적용되는 조항이라 볼 수 없으므로, 위 조항 역시 심판대상에서 제외한다.
라. 그렇다면 이 사건 심판대상은, 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정되기 전의 것) 제91조 제1항 중 ‘필요 없게 된 경우’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정되기 전의 것)
제91조(환매권) ① 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 "취득일"이라 한다)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 "환매권자"라 한다)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
[관련조항]
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정된 것)
제91조(환매권) ① 공익사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 "취득일"이라 한다) 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 "환매권자"라 한다)은 다음 각 호의 구분에 따른 날부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
1. 사업의 폐지ㆍ변경으로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 관계 법률에 따라 사업이 폐지ㆍ변경된 날 또는 제24조에 따른 사업의 폐지ㆍ변경 고시가 있는 날
2. 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 사업완료일
구 산업입지 및 개발에 관한 법률(1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정되고, 2007. 4. 6. 법률 제8337호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
6. "산업단지개발사업"이라 함은 산업단지를 조성하기 위하여 시행하는 다음 각 목의 사업을 말한다.
자. 기타 가목 내지 아목의 사업에 부대되는 사업
산업입지 및 개발에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11020호로 개정된 것)
제22조(토지수용) ⑤ 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률"을 준용한다.
3. 청구인들의 주장
심판대상조항의 의미와 내용이 불명확하여 그 판단기준을 알 수 없다. 위 조항은 ‘이용하지 않은 경우(불용)’ 등과 같은 용어를 사용하여 해당 토지가 일정기간 공익사업에 이용되지 않은 경우 환매권이 발생할 수 있도록 명확하게 규정하였어야 함에도, ‘필요 없게 된 경우’라는 용어를 사용하여 사업시행자가 필요성 유무의 판단주체가 될 수 있는 것처럼 규정하고 있다. 그로 인하여, 당해 사건 법원이 사업시행자의 주관적 의도 등을 필요성 유무의 판단기준으로 삼는 등 법원에 의한 자의적인 해석이 이루어지고 있고, 사업시행자나 행정관청 등도 환매권의 발생을 회피하기 위하여 이를 악용하고 있다. 따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 반하여 헌법에 위반된다.
4. 판단
가. 명확성원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙이고, 이는 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적 안정성과 예측가능성이 확보될 수 없으며, 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행이 가능하게 된다는 것을 근거로 한다. 그러나 법규범의 문언은 어느 정도 가치개념을 포함한 일반적ㆍ규범적 개념을 사용하지 않을 수 없는 것이기 때문에 명확성원칙이란 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것으로서, 법 문언이 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다(헌재
2014. 5. 29. 2012헌바383 참조).
나. 환매권은 공용수용의 목적물이 공익사업의 폐지 등의 사유로 불필요하게 된 경우에 그 목적물의 수용 당시의 소유자 또는 그 포괄승계인이 일정한 대가를 지급하고 그 목적물의 소유권을 다시 취득할 수 있는 권리로서(헌재 2011. 3. 31. 2008헌바26 참조), 수용의 헌법적 정당성과 재산권 취득의 근거가 장래를 향하여 소멸하였음을 근거로 한다(헌재 2012. 11. 29. 2011헌바49 참조). 이처럼 환매권의 취지는 토지수용 등의 원인이 된 공익사업의 폐지ㆍ변경 등으로 공공필요성이 소멸된 경우에 소유권을 박탈당했던 원소유자에 대하여 재산권의 존속을 보장할 기회를 부여하는 것이다. 한편, 토지보상법은 이와 같은 환매권 제도를 마련함에 있어 그 행사기간을 제한하고(제91조 제1항 및 제2항), 토지 취득의 목적이었던 공익사업이 예정대로 진행되지 않았지만 다른 공익사업의 필요가 새롭게 발생한 경우 공익사업의 변경을 허용하여 환매권 행사기간을 공익사업의 변경고시일부터 기산하는(제91조 제6항) 등의 방식으로 환매권의 행사를 제한하는 규정들도 두고 있는바, 그 취지는 공익사업 시행을 전제로 하여 형성된 법률관계의 안정 또는 토지의 효율적 이용이다.
다. 심판대상조항이 포함된 구 토지보상법 제91조 제1항은, ‘해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우’ 환매권을 행사할 수 있도록 정하고 있다. 위 규정의 내용 및 문언을 고려할 때, 여기서 ‘해당 사업’은 토지의 협의취득 또는 수용의 목적이 된 구체적인 특정 공익사업을 뜻한다고 볼 수 있고, 사업의 ‘폐지ㆍ변경’은 해당 공익사업의 시행을 그만두거나 부분적으로 폐지하는 경우 및 내용적으로 그 동일성을 인정할 수 없는 다른 사업으로 변경되는 경우를 의미한다고 볼 수 있으며, ‘그 밖의 사유’는 사업의 폐지ㆍ변경은 없었으나 더 이상 해당 토지를 목적 사업에 제공할 필요가 없게 된 객관적인 사유를 뜻한다고 볼 수 있다.
위와 같은 관련 규정의 내용과 앞서 살핀 환매권의 규정 목적 등을 종합할 때, 심판대상조항에서 정하는 ‘필요 없게 된 경우’란 토지의 협의취득 또는 수용의 목적이 된 구체적인 특정 공익사업이 폐지되거나 변경되는 등의 사유로 인하여 당해 토지가 더 이상 그 공익사업에 직접 이용될 필요가 없어졌다고 볼 만한 객관적인 사정이 발생한 경우를 뜻한다고 할 것이다.
라. 법원 역시 심판대상조항과 관련하여, 취득한 토지의 전부 또는 일부가 ‘필요 없게 된 경우’란 사업시행자가 취득한 토지의 전부 또는 일부가 그 취득 목적 사업을 위하여 사용할 필요 자체가 없어진 경우를 말하며, 협의취득 또는 수용된 토지가 필요 없게 되었는지 여부는 사업시행자의 주관적인 의사를 표준으로 할 것이 아니라 당해 사업의 목적과 내용, 협의취득의 경위와 범위, 당해 토지와 사업의 관계, 용도 등 제반 사정에 비추어 객관적ㆍ합리적으로 판단하여야 한다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010다30782 판결 참조)고 판시하여 그 의미를 구체화하고 있다.
마. 위와 같이 심판대상조항의 ‘필요 없게 된 경우’ 부분은 문언상 그 의미가 비교적 명백하고, 구체적 사안에서 법원이 원소유자의 재산권의 존속보장이라는 사익과 공익사업 시행을 전제로 하여 형성된 법률관계의 안정이라는 공익을 형량하여, 협의취득 또는 수용된 토지가 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 필요 없게 되었는지 여부를 충분히 판단할 수 있다. 설령 위 조항이 다소 추상적인 표현을 사용하고 있다 하더라도, 이는 공익사업의 종류 및 태양이 다양함을 고려할 때 어느 정도 불가피한 측면이 있고, 이러한 추상성은 다른 규정들과의 체계조화적인 이해 내지 당해 법률의 입법목적과 제정취지에 따른 해석을 통하여 충분히 해소될 수 있다. 따라서 심판대상조항이 수범자의 예측가능성을 해친다거나, 법 집행기관의 자의적인 해석을 가능하게 하는 불명확한 법률조항이라고 볼 수는 없다.
바. 심판대상조항은 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관  유남석 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미
[별지] 청구인 명단
1～5. 우○○ 외 4인
청구인들의 대리인 법무법인(유한) 로고스
담당변호사 허영범, 최강용
법무법인 김장리
담당변호사 김경철
변호사 박종훈
변호사 배보윤

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pages: 1325~1328
jgdmtCort: 전원재판부
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