item: panreType: 공보
eventNo: 2019헌바184
eventNm: 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률  제25조 제1항 제4호의2  위헌소원
panreTitle: 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 제25조 제1항 제4호의2 위헌소원
[2022. 2. 24. 2019헌바184]

textOfDecision: 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(2013. 6. 12. 법률 제11879호로 개정된 것) 제25조 제1항 제4호의2는 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 가. 청구인은 1996. 9. 2.경부터○○시○○군○○면 (지번 생략) 에서 건설폐기물 중간처리업을 영위하고 있는 법인이다.
나. 청구인은 2015. 12. 1.□□주식회사와 방치폐기물 처리이행보증보험계약을 체결하였는데, 위 회사의 갱신 거절로 위 보험계약 기간 종료 30일 전인2017. 11. 30.까지 보험계약을 갱신하지 못하였다.
다. 건설폐기물 처리업의 허가취소에 관한○○시장의사무를 위임받은○○군수는 2018. 1. 3. 청구인에게‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’제42조 제3항에 따라 2018. 1. 31.까지 처리이행보증보험계약을 갱신하거나 공제조합에 분담금을 납부할 것을 명하였다.
라. 청구인은 위 기한까지 처리이행보증보험계약을갱신하거나 공제조합에 분담금을 납부하지 아니하였고, 이에○○군수는‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한법률’제25조 제1항 제4호의2에 따라 2018. 2. 26. 청구인에 대한 건설폐기물 중간처리업 허가를 취소하였다(이하‘이 사건 처분’이라 한다). 그 후 청구인은 같은 해 3. 28. 위 회사와 보험기간을 이 사건 처분 이전인 2018. 1. 1.부터 2019. 12. 31.까지로 한 처리이행보증보험계약을 체결하였다.
마. 청구인은○○군수를 상대로 이 사건 처분의 취소를 구하는 소(대구지방법원 2018구단10670)를 제기하였고, 그 소송 계속 중‘건설폐기물의 재활용촉진에관한 법률’제25조 제1항 제4호의2에 대한 위헌법률심판제청신청(대구지방법원 2018아10559)을 하였으나2019. 5. 3. 위 청구 및 신청이 모두 기각되자, 2019.
6. 3. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 이 사건 심판대상은‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’(2013. 6. 12.법률 제11879호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이‘건설폐기물법’이라 한다) 제25조제1항 제4호의2(이하‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(2013. 6. 12.법률 제11879호로 개정된 것)
제25조(허가취소 등)①시ㆍ도지사는 건설폐기물처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그허가를 취소하여야 한다.
4의2. 제42조 제3항에 따른 명령을 이행하지 아니한 경우

relatedProvision: 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(2015. 12. 1.법률 제13527호로 개정된 것)
제25조(허가취소 등)①시ㆍ도지사는 건설폐기물처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그허가를 취소하여야 한다.
1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은경우
2. 영업정지기간 중 영업을 한 경우
3. 제24조 제1호부터 제4호까지 또는 제6호의 어느 하나에 해당되는 경우. (단서 생략)
4. 제42조 제1항에 따른 조치를 하지 아니한 경우
5. 제43조에 따른 처리명령을 이행하지 아니한 경우
6. 2년에 3회 이상 제2항에 따른 영업정지 처분을받은 경우
건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(2013. 6. 12.법률 제11879호로 개정된 것)
제42조(방치폐기물의 처리이행보증)①건설폐기물처리업자는 제13조의2 제2항에 따른 승인을 받은 후건설폐기물을 반입하기 전까지, 제21조 제3항에 따른허가를 받은 후 제28조에 따라 그 사용을 시작하기위한 신고를 하기 전까지 대통령령으로 정하는 바에따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방치폐기물처리이행보증 조치를 하여야 한다.
1. 공제조합에 분담금 납부
2.방치폐기물의 처리를 보증하는 보증보험(이하“처리이행보증보험”이라 한다) 가입
②제1항 제2호에 따라 처리이행보증보험에 가입한자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 처리이행보증보험의 계약을 갱신하거나 공제조합에 분담금을 납부하여야 한다.
1. 처리이행보증보험의 가입기간이 끝나는 경우
2. 제21조 제3항에 따라 허가를 받은 처리대상 건설폐기물의 종류 또는 처리단가가 변경되거나허용보관량을 초과하여 건설폐기물을 보관하는등의 사유로 처리이행보증보험의 금액이 변경되어야 하는 경우
③시ㆍ도지사는 제2항을 위반하여 처리이행보증보험 계약의 갱신이나 분담금 납부를 하지 아니한 자에대하여 처리이행보증보험 계약의 갱신 또는 분담금 납부를 명할 수 있다.
제43조(방치폐기물의 처리)①시ㆍ도지사는 제42조제1항에 따른 이행보증 조치를 한 자가 다음 각 호의어느 하나에 해당하는 경우에는 기간을 정하여 해당건설폐기물 처리업자에게 그가 방치하여 놓은 방치폐기물의 처리를 명하여야 한다.
1. 부도 또는 허가취소로 영업활동이 중단되거나임시보관장소의 승인이 취소된 경우
2. 그 밖에 불가피한 사유로 90일 이상 조업을 중단한 경우
②제1항에 따라 시ㆍ도지사로부터 방치폐기물의 처리명령을 받은 자는 그 기간까지 방치폐기물을 처리하여야 한다.
건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령(2004.12. 31. 대통령령 제18666호로 제정된 것)
제20조(처리이행보증보험의 가입기간 및 가입시기)①처리이행보증보험의 가입기간은 1년 이상 연단위로하되, 보증기간은 보험종료일에 60일을 가산한 기간으로 한다.
구 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령(2013. 12. 11. 대통령령 제24996호로 개정되고, 2021.4. 6. 대통령령 제31606호로 개정되기 전의 것)
제21조(처리이행보증보험계약의 갱신 등) 처리이행보증보험에 가입한 자는 법 제42조 제2항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 구분에 따른 조치를 취하여야 한다.
1.처리이행보증보험의 가입기간이 끝나는 경우:종료일 전 30일 이내에 처리이행보증보험의 계약을 갱신하거나 공제조합에 분담금을 납부

caseRelatedOpinion: 심판대상조항은 건설폐기물 처리업자가 영업을 계속
할 의사나 능력이 있음에도 일시적으로 처리이행보증보험을 갱신하지 못하다가 갱신기간 이후 보증기간의단절 없이 처리이행보증보험을 갱신하는 경우에도 필요적 허가취소라는 강력한 제재를 부과하고 있다. 또한 허가를 취소하는 대신 영업을 일정기간 정지하거나처리이행보증보험의 보증금액에 상응하는 담보의 제공을 명하는 등 피해를 최소화하면서도 행정목적을 달성할 수 있는 제재조치가 있음에도 이를 고려하지 않고있다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 직업의 자유및 재산권을 침해한다.
다른 필요적 허가취소 사유들은 위반의 정도가 중하여 폐기물 방치 가능성이 상당히 높은 경우로서 위반자들이 영업을 계속할 경우 건설폐기물법이 목적하는 바를 달성할 수 없는 사유들이다. 반면 심판대상조항이 정한 사유는 불법의 정도나 죄질의 면에서 위사유들과 근본적인 차이가 있는바, 임의적 허가취소나영업 정지 사유와 비교해 보아도 특별히 불법성이 크다고 보기 어렵다. 따라서 갱신명령 불이행을 필요적허가취소 사유로 규정한 것은 체계정당성의 원리에 반한다.
4. 건설폐기물법상 방치폐기물 처리이행보증제도
가. 제도의 의의 및 취지
건설폐기물 처리업자가 폐기물 처리능력이 없어 이를 방치할 경우 주변 환경을 오염시키고 국민 건강에위해를 발생시킨다. 방치폐기물이 발생한 경우 종전에는 관할 행정기관이 대집행하고 그 비용을 원인자로부터 징수하도록 하였으나 대부분 부도, 파산 등으로 경제적 능력을 상실한 상태이므로 대집행 비용의 징수가사실상 불가능하였다. 이러한 위험에 대비하여 장래에발생할 수 있는 방치폐기물의 처리이행을 사전에 보증하도록 하는 제도가 방치폐기물 처리이행보증제도이다.
나. 공제조합에의 분담금 납부 또는 처리이행보증보험 가입
건설폐기물 처리업자는 건설폐기물 처리업 허가를받은 후 건설폐기물 처리시설의 사용을 시작하기 위한신고를 하기 전까지 공제조합에 분담금을 납부하거나방치폐기물의 처리를 보증하는 보험(이하‘처리이행보증보험’이라 한다)에 가입하여야 한다(건설폐기물법 제42조 제1항). 처리이행보증보험의 가입기간은 1년 이상의 연단위로 하되, 보증기간은 보험계약 종료일에 60일을 가산한 기간으로 한다(건설폐기물법 시행령 제20조 제1항).
다. 보험계약의 갱신
건설폐기물 처리업자는 처리이행보증보험의 가입기간이 끝나는 경우 종료일 전 30일 이내에 보험계약을갱신하거나 공제조합에 분담금을 납부하여야 한다. 또한 허가를 받은 처리대상 건설폐기물의 종류 또는 처리단가가 변경되거나 허용보관량을 초과하여 건설폐기물을 보관하는 등의 사유로 처리이행보증보험금액이변동되어야 하는 경우에는 변동사유가 발생한 날부터15일 이내에 보험계약을 갱신하여야 한다(건설폐기물법 제42조 제2항, 같은 법 시행령 제21조).
라. 허가취소 및 과태료
시ㆍ도지사는 건설폐기물법 제42조 제2항을 위반하여 처리이행보증보험계약의 갱신이나 공제조합 분담금납부를 하지 아니한 자에 대하여 보험계약의 갱신 또는 분담금 납부를 명할 수 있다(건설폐기물법 제42조제3항). 건설폐기물법 제42조 제1항에 따른 조치를 하지 아니하거나 같은 조 제3항에 따른 명령을 이행하지 아니한 건설폐기물 처리업자에 대하여는 시ㆍ도지사가 그 허가를 취소하고(건설폐기물법 제25조 제1항제4호, 심판대상조항), 1천만 원 이하의 과태료를 부과한다(건설폐기물법 제66조 제1항 제16호, 제17호).
마. 보험금 청구요건
시ㆍ도지사는 건설폐기물 처리업자가 허가취소로 영업활동이 중단된 경우 기간을 정하여 방치폐기물의 처리를 명하여야 하고(건설폐기물법 제43조 제1항 제1호), 방치폐기물 처리명령을 받은 건설폐기물 처리업자는 그 기간까지 방치폐기물을 처리하여야 한다(같은조 제2항). 방치폐기물 처리명령을 받은 자가 처리명령을 이행하지 아니하는 경우 시ㆍ도지사는 방치폐기물을 처리하고 보증보험업자로부터 보험금을 수령할수 있다(건설폐기물법 제46조 제1항 제2호).
5. 심판대상조항의 위헌 여부
가. 쟁점
심판대상조항은 건설폐기물 처리업자에 대하여 시ㆍ도지사의 명령에 따라 일정 기간 내에 처리이행보증보험계약을 갱신하거나 공제조합에 분담금을 납부할 의무를 부담시키고 의무 불이행 시 허가를 취소하도록함으로써 더 이상 그 직업에 종사하지 못하게 하고있으므로 청구인의 직업의 자유를 제한한다.
청구인은 심판대상조항에 따라 허가가 취소되는 경우 건설폐기물 처리 영업권이라는 재산적 가치가 있는권리가 침해된다고 주장하나, 이러한 주장은 직업의 자유 침해 여부를 판단할 때 그 내용이 포함되어 고려될사항이므로 별도로 논하지 아니한다(헌재 2014. 4.24.2013헌바25; 헌재 2016. 12. 29. 2015헌바429 참조).
청구인은 심판대상조항이 영업정지 사유나 임의적허가취소 사유와 비교해 볼 때 체계정당성에 위배된다고 주장하나, 체계정당성 위반은 그 자체가 헌법위반으로 귀결되는 것이 아니라 비례원칙이나 평등원칙 위반을 시사하는 징후에 불과하고(헌재 2018. 1. 25.2016헌바315 참조), 청구인의 위 주장은 결국 필요적허가취소가 과도한 제재라는 주장과 동일하므로 과잉금지원칙 위반 여부를 판단하는 이상 체계정당성 위반에 관하여는 별도로 판단하지 아니한다.
그러므로 이하에서는 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 직업의 자유를 침해하는지 여부를살펴본다.
나. 과잉금지원칙 위배 여부
(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항은 시ㆍ도지사로 하여금 방치된 건설폐기물을 대신 처리하는 데 필요한 비용을 사전에 확보할 수 있도록 함으로써 건설폐기물의 신속하고 적절한처리를 도모하고 국민의 건강과 환경을 보호하기 위한것이므로 입법목적의 정당성이 인정된다.
처리이행보증보험계약의 갱신의무를 이행하지 않는건설폐기물 처리업자에 대하여 계약의 갱신이나 공제조합에의 분담금 납부를 명할 수 있도록 하고 그 명령을 이행하지 않은 건설폐기물 처리업자에 대한 허가를 취소하는 것은, 건설폐기물 처리업자로 하여금 폐기물 처리에 관한 이행보증상태를 상시적으로 유지하도록 하는 상당한 강제효과를 가진다. 또한 폐기물 처리의 확실성이 담보되지 않은 건설폐기물 처리업자에대하여 즉시 허가를 취소하여 영업을 청산하도록 하는것은, 처리이행보증보험의 보증기간 안에 폐기물을 조속히 처리함으로써 방치폐기물의 발생을 막는 데 기여할 수 있으므로 수단의 적합성이 인정된다.
(2) 침해의 최소성
(가) 현대사회가 대량소비사회가 되면서 폐기물의양이 급증하였고 그로 인한 환경오염 문제는 나날이심각해지고 있다. 토양과 하천에 그대로 방치된 각종폐기물은 환경오염의 주범으로서 토양 및 하천과 지하수를 오염시키고 자연생태계를 파괴하며 인체에 위험을 야기한다. 특히 다른 폐기물에 비하여 일시에 다량발생하는 건설폐기물의 처리가 지연되거나 방치될 경우 주변 환경에 심각한 오염을 초래할 수 있으므로,건설폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물도 오랜 기간 방치되지 않도록 신속하고 적절하게 처리하는 것이 무엇보다 중요하다.
종래 방치된 폐기물은 행정대집행으로 처리하여 왔으나, 충분한 예산확보가 어려워 처리가 지연되거나,폐기물 배출자에 대한 구상권 행사가 사실상 불가능한경우가 많아 그 처리비용을 일반 국민에게 전가시키는문제가 발생하였다. 이러한 문제점을 시정하기 위하여마련된 주요 제도가 방치폐기물 처리이행보증제도로서, 건설폐기물 처리업자가 폐기물을 처리할 경제적능력을 상실한 경우에도 처리이행보증제도를 통한 폐기물의 신속ㆍ적절한 처리로 환경오염을 막을 수 있고, 폐기물 배출자가 부담하여야 할 폐기물 처리비용을 국민의 세금으로 충당해야 하는 상황을 방지할 수있다.
(나) 건설폐기물 처리업자가 처리이행보증보험의 계약이 만료되었음에도 이를 갱신하지 않았거나 공제조합에 분담금을 납부하지 않았다는 것은, 처리업자에게폐기물 처리업의 계속 의사가 없는 경우 또는 폐기물처리업의 계속 의사는 있으나 자력 또는 신용이 악화되어 보험계약 연장이 거절되거나 분담금 납부가 어려운 경우일 가능성이 크다. 어떠한 경우이든 객관적으로 영업을 중단할 위험이 추단되는 사정으로 향후 해당 폐기물 처리업자가 폐기물 처리를 제대로 하지 않아 폐기물이 방치될 우려가 매우 높은 경우이므로, 이러한 업체에 대하여는 허가취소를 통하여 폐기물 처리업을 더 이상 하지 못하도록 하는 것이 방치폐기물의발생가능성을 줄일 수 있는 불가피한 조치이다.
(다) 청구인은 보험 가입기간이 만료된 후 60일 내에 보험계약을 체결하면 결과적으로 이행보증기간의공백이 없으므로 이러한 경우는 허가취소 대상에서 제외되어야 한다고 주장한다.
그러나 처리이행보증보험의 가입기간이 종료된 후에도 어느 정도 보증기간이 남아 있어야 폐기물 처리가공백 없이 실효적으로 이루어질 수 있다. 만약‘보험가입기간 만료 후 보증기간 내 새로운 보험계약 체결을 하였는지 여부’까지 추가적으로 확인하여 보증기간내 보험계약을 체결하지 못한 처리업자에 대하여만 허가취소 및 그에 따른 방치폐기물 처리명령을 할 수있다고 본다면, 그때는 이미 보증기간이 도과한 후여서 처리업자가 방치폐기물 처리의무를 제대로 이행하지 않더라도 보험사에 보험금을 청구할 수 없게 된다.이 때문에 건설폐기물법 시행령 제20조 제1항도 처리이행보증보험의 가입기간을 1년 이상 연단위로 하되보증기간은 보험종료일에 60일을 가산한 기간으로 하도록 함으로써 보험‘가입기간’과‘보증기간’을 구분하고 있는 것이다.
(라) 보험계약 갱신명령 불이행을 이유로 한 허가취
소를 임의적 취소로 할 경우 보험사에 대한 보험금청구가 실효적으로 이루어지기 어렵다.
시ㆍ도지사가 보험사에 보험금을 청구하기 위하여는‘건설폐기물 처리업자가 시ㆍ도지사의 방치폐기물 처리명령을 불이행할 것’이라는 요건이 충족되어야 하는데(건설폐기물법 제46조 제1항 제2호), 방치폐기물 처리명령은 건설폐기물 처리업자가 부도 또는 허가취소로 영업활동이 중단되거나 그 밖에 불가피한 사유로90일 이상 조업을 중단한 경우에 할 수 있으므로(같은법 제43조 제1항) 시ㆍ도지사로서는 보험계약 갱신명령을 불이행한 건설폐기물 처리업자의 허가를 취소하여야만 방치폐기물 처리명령을 할 수 있고, 허가를 취소하기 위하여는 반드시 청문절차를 거쳐야 한다(같은법 제57조 제2항 제1호). 이와 같이 처리이행보증보험의 보험금 청구요건을 갖추기 위해①보험계약 갱신명령과 기간 내 불이행,②허가취소를 위한 청문,③갱신명령 불이행을 이유로 한 허가취소,④방치폐기물 처리명령과 기간 내 불이행이라는 일정한 절차와기간이 요구되는 점을 고려하면, 갱신명령 불이행을이유로 한 허가취소를 임의적 취소로 하여서는‘보험가입기간 종료 후 60일의 보증기간 내’에 위 절차 및요건을 모두 갖추어 보험금을 청구하기란 사실상 쉽지않을 것이다.
(마) 처리이행보증상태의 유지는 장래 발생가능한방치폐기물의 처리를 담보할 수 있는 필요최소한의 조건으로서, 보증상태를 유지하지 못한 건설폐기물 처리업자가 해당 영업을 계속 수행할 경우 폐기물이 방치될 위험성과 그로 인한 환경오염의 심각성은 보증상태를 유지하지 못한 처리업자의 주관적 사정이나 경위등에 따라 달리 평가된다고 보기 어렵다.
시ㆍ도지사가 처리이행보증상태를 유지하지 못한 건설폐기물 처리업자의 개별ㆍ구체적 사정을 일일이 고려하여 허가취소 여부를 판단하면서 장래 발생가능한방치폐기물의 처리비용을 확보하는 것은 앞서 본 처리이행보증보험금 청구요건을 갖추기 위해 필요한 절차와 기간을 감안하면 현실적으로 쉽지 않을 뿐만 아니라, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는 점(대법원 2003. 9. 2. 선고2002두5177 판결; 대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결 등 참조) 등을 종합하여 보면, 심판대상조항이 처리업자의 주관적 사정과 관계없이‘보험계약갱신명령 또는 분담금 납부명령 불이행’이라는 객관적사실만을 이유로 허가취소를 하게 하였다고 하여 그내용이 과도하다고 볼 수 없다.
(바) 심판대상조항은 처리이행보증보험에 가입한 건설폐기물 처리업자가 계약 갱신을 하지 못한 경우 가입기간 만료 즉시 곧바로 허가를 취소하는 것이 아니라, 먼저 시ㆍ도지사로 하여금 보험계약의 갱신 또는분담금 납부를 명하도록 함으로써 위반사항을 시정할기회를 부여하고, 그 명령까지도 이행하지 아니하는경우에 비로소 허가취소를 하도록 규정하고 있다.
건설폐기물법 제42조 제3항은‘시ㆍ도지사는 처리이행보증보험계약의 갱신이나 분담금 납부를 하지 아니한 자에 대하여 계약의 갱신 또는 분담금 납부를 명할 수 있다’고 규정하여 문언상‘보험계약 갱신 또는분담금 납부 명령’을 재량사항으로 규정하고 있으나,심판대상조항은‘제42조 제3항에 따른 명령을 이행하지 아니한 경우’를 허가취소 사유로 규정하고 있으므로, 영업허가를 취소하기 위하여는 반드시‘제42조 제3항에 따른 시ㆍ도지사의 명령’이 선행되어야 한다. 이는 기한 내에 보험계약 갱신을 하지 못한 건설폐기물처리업자에 대하여 이행보증상태를 연장할 기회를 한번 더 부여한 것으로서, 최초 보증보험 가입의무나 분담금 납부의무 불이행 시 곧바로 허가를 취소하도록규정한 것(건설폐기물법 제25조 제1항 제4호, 제42조제1항)과 비교하면 보다 완화된 조치라고 볼 수 있다.
(사) 방치폐기물 처리이행보증조치(처리이행보증보험의가입이나 공제조합에의 분담금 납부)는 건설폐기물처리업 허가의 존속 요건으로서, 영업허가를 받은 후건설폐기물 처리시설의 사용신고를 하기 전까지 위 조치를 이행하지 않은 처리업자에 대하여는 허가를 취소하도록 규정하고 있다(건설폐기물법 제25조 제1항 제4호). 보증보험에 가입한 건설폐기물 처리업자가 가입기간이 만료되었음에도 보험계약을 갱신하지 못하였거나 공제조합에 분담금을 납부하지 못하였다면 이행보증상태가 종료된 것이므로, 이는 건설폐기물 처리업허가가 유지되기 위한 필수 요건을 상실한 것과 다름없다.
또한 건설폐기물 처리업자가 방치폐기물 처리이행보증이 되지 않은 상태로 폐기물을 방치하면, 행정대집행을 통한 방치폐기물 처리에 필요한 비용을 국민의세금으로 충당하게 될 우려가 있다는 점에서 허가를유지하기 어려운 중대한 법 위반사항에 해당한다. 따
라서 다른 필요적 허가취소 사유들과 비교해 보아도불법성의 정도가 작다고 보기 어렵다.
(아) 그 밖에도 허가취소된 날로부터 2년이 지나면다시 허가기준 등을 충족하여 건설폐기물 처리업의 허가를 받을 수 있는 점(건설폐기물법 제24조 제5호),허가취소를 위하여는 반드시 청문절차를 거치도록 함으로써 당사자의 절차적 권리를 보장하고 있는 점(건설폐기물법 제57조 제2항 제1호) 등을 종합하면, 심판대상조항은 침해의 최소성을 갖추었다.
(3) 법익의 균형성
심판대상조항으로 인하여 건설폐기물 처리업자는 더이상 건설폐기물 처리업을 통한 소득활동을 하지 못하게 되는 불이익을 입게 되나, 이러한 사익은 건설폐기물 처리의 확실성이 담보된 자만 건설폐기물 처리업을영위할 수 있게 함으로써 건설폐기물이 방치될 위험성을 차단하고 그로 인한 환경오염을 막기 위한 공익보다 중하다고 보기 어렵다. 따라서 법익의 균형성도 갖추었다.
(4) 소결
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 건설폐기물 처리업자의 직업의 자유를 침해한다고 볼 수없다.

conclusion: 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이결정한다.
pansiMatt: 방치폐기물 처리이행보증보험계약의 갱신명령을 불이행한 건설폐기물 처리업자의 허가를 취소하는 ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’ 제25조 제1항 제4호의2(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 과잉금지원칙에 반하여 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 심판대상조항은 시ㆍ도지사가 방치폐기물을 대신 처리하는 데 필요한 비용을 사전에 확보할 수 있게 함으로써 폐기물의 신속하고 적절한 처리를 도모하고 국민의 건강과 환경을 보호하기 위한 것이다. 
건설폐기물 처리업자가 처리이행보증보험계약이 만료되었음에도 이를 갱신하지 않았다는 것은 향
후 해당 폐기물 처리업자가 폐기물 처리를 제대로 하지 않아 폐기물이 방치될 우려가 매우 높은 경우이므로, 이러한 업체에 대하여는 허가취소를 통하여 폐기물 처리업을 더 이상 하지 못하도록 하는 것이 방치폐기물의 발생가능성을 줄일 수 있는 불가피한 조치이다. 또한 시ㆍ도지사가 처리이행보증보험사에 보험금을 청구하기 위하여 갖추어야 될 요건과 절차 등을 고려하면, 갱신명령 불이행을 이유로 한 허가취소를 임의적 취소로 하여서는 보험금 청구가 보증기간 내에 실효적으로 이루어지기 어렵다. 방치폐기물의 처리이행보증상태를 유지하지 못한 건설폐기물 처리업자가 해당 영업을 계속 수행할 경우 폐기물이 방치될 위험성과 그로 인한 환경오염의 심각성은 처리업자의 주관적 사정에 따라 달라진다고 보기 어렵고, 처리이행보증보험계약을 갱신하지 못하였다는 것은 건설폐기물 처리업 허가가 유지되기 위한 필수 요건을 상실한 것이므로 다른 필요적 허가취소 사유들과 비교해 보아도 불법성의 정도가 작다고 보기 어렵다. 
심판대상조항으로 인하여 건설폐기물 처리업자는 더 이상 건설폐기물 처리업을 하지 못하게 되는 불이익을 입게 되나, 이러한 사익은 건설폐기물이 방치될 위험성을 차단하고 그로 인한 환경오염을 막기 위한 공익보다 중하다고 보기 어렵다. 
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 직업의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
adjobtTxt: 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(2013. 6. 12. 법률 제11879호로 개정된 것) 제25조 제1항 제4호의2
refrnPrvsn: 헌법 제15조, 제37조 제2항
건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(2013. 6. 12. 법률 제11879호로 개정된 것) 제42조 제1항, 제2항, 제3항, 제43조, 제46조 제1항 제2호, 제57조 제2항 제1호
건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(2015. 12. 1. 법률 제13527호로 개정된 것) 제24조 제5호, 제25조 제1항, 제66조 제1항 제16호, 제17호 
건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령(2004. 12. 31. 대통령령 제18666호로 제정된 것) 제20조 제1항
구 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령(2013. 12. 11. 대통령령 제24996호로 개정되고, 2021. 4. 6. 대통령령 제31606호로 개정되기 전의 것) 제21조 제1호
refrnPrcdnt: 헌재 2014. 4. 24. 2013헌바25, 판례집 26-1하, 78, 84
헌재 2016. 12. 29. 2015헌바429, 판례집 28-2하, 560, 567
헌재 2018. 1. 25. 2016헌바315, 판례집 30-1상, 86, 91 
대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결
대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결
event: 청 구 인○○ 주식회사
대표이사 조○○
대리인 변호사 권순탁
당해사건대구지방법원 2018구단10670 영업허가취소처분취소
eventCol1: 청구인|○○ 주식회사
대표이사 조○○
대리인 변호사 권순탁
eventCol3: 당해사건|대구지방법원 2018구단10670 영업허가취소처분취소
reason: 1. 사건개요
가. 청구인은 1996. 9. 2.경부터 ○○시 ○○군 ○○면 (지번 생략) 에서 건설폐기물 중간처리업을 영위하고 있는 법인이다.
나. 청구인은 2015. 12. 1. □□ 주식회사와 방치폐기물 처리이행보증보험계약을 체결하였는데, 위 회사의 갱신 거절로 위 보험계약 기간 종료 30일 전인 2017. 11. 30.까지 보험계약을 갱신하지 못하였다.
다. 건설폐기물 처리업의 허가취소에 관한 ○○시장의 사무를 위임받은 ○○군수는 2018. 1. 3. 청구인에게 ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’ 제42조 제3항에 따라 2018. 1. 31.까지 처리이행보증보험계약을 갱신하거나 공제조합에 분담금을 납부할 것을 명하였다.
라. 청구인은 위 기한까지 처리이행보증보험계약을 갱신하거나 공제조합에 분담금을 납부하지 아니하였고, 이에 ○○군수는 ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’ 제25조 제1항 제4호의2에 따라 2018. 2. 26. 청구인에 대한 건설폐기물 중간처리업 허가를 취소하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 그 후 청구인은 같은 해 3. 28. 위 회사와 보험기간을 이 사건 처분 이전인 2018. 1. 1.부터 2019. 12. 31.까지로 한 처리이행보증보험계약을 체결하였다.
마. 청구인은 ○○군수를 상대로 이 사건 처분의 취소를 구하는 소(대구지방법원 2018구단10670)를 제기하였고, 그 소송 계속 중 ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’ 제25조 제1항 제4호의2에 대한 위헌법률심판제청신청(대구지방법원 2018아10559)을 하였으나 2019. 5. 3. 위 청구 및 신청이 모두 기각되자, 2019.
6. 3. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’(2013. 6. 12. 법률 제11879호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘건설폐기물법’이라 한다) 제25조 제1항 제4호의2(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(2013. 6. 12. 법률 제11879호로 개정된 것)
제25조(허가취소 등) ① 시ㆍ도지사는 건설폐기물 처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하여야 한다.
4의2. 제42조 제3항에 따른 명령을 이행하지 아니한 경우
[관련조항]
건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(2015. 12. 1. 법률 제13527호로 개정된 것)
제25조(허가취소 등) ① 시ㆍ도지사는 건설폐기물 처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하여야 한다.
1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 경우
2. 영업정지기간 중 영업을 한 경우
3. 제24조 제1호부터 제4호까지 또는 제6호의 어느 하나에 해당되는 경우. (단서 생략)
4. 제42조 제1항에 따른 조치를 하지 아니한 경우
5. 제43조에 따른 처리명령을 이행하지 아니한 경우
6. 2년에 3회 이상 제2항에 따른 영업정지 처분을 받은 경우
건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(2013. 6. 12. 법률 제11879호로 개정된 것)
제42조(방치폐기물의 처리이행보증) ① 건설폐기물 처리업자는 제13조의2 제2항에 따른 승인을 받은 후 건설폐기물을 반입하기 전까지, 제21조 제3항에 따른 허가를 받은 후 제28조에 따라 그 사용을 시작하기 위한 신고를 하기 전까지 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방치폐기물 처리이행보증 조치를 하여야 한다.
1. 공제조합에 분담금 납부
2.방치폐기물의 처리를 보증하는 보증보험(이하 "처리이행보증보험"이라 한다) 가입
② 제1항 제2호에 따라 처리이행보증보험에 가입한 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 처리이행보증보험의 계약을 갱신하거나 공제조합에 분담금을 납부하여야 한다.
1. 처리이행보증보험의 가입기간이 끝나는 경우
2. 제21조 제3항에 따라 허가를 받은 처리대상 건설폐기물의 종류 또는 처리단가가 변경되거나 허용보관량을 초과하여 건설폐기물을 보관하는 등의 사유로 처리이행보증보험의 금액이 변경되어야 하는 경우
③ 시ㆍ도지사는 제2항을 위반하여 처리이행보증보험 계약의 갱신이나 분담금 납부를 하지 아니한 자에 대하여 처리이행보증보험 계약의 갱신 또는 분담금 납부를 명할 수 있다.
제43조(방치폐기물의 처리) ① 시ㆍ도지사는 제42조 제1항에 따른 이행보증 조치를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 기간을 정하여 해당 건설폐기물 처리업자에게 그가 방치하여 놓은 방치폐기물의 처리를 명하여야 한다.
1. 부도 또는 허가취소로 영업활동이 중단되거나 임시보관장소의 승인이 취소된 경우
2. 그 밖에 불가피한 사유로 90일 이상 조업을 중단한 경우
② 제1항에 따라 시ㆍ도지사로부터 방치폐기물의 처리명령을 받은 자는 그 기간까지 방치폐기물을 처리하여야 한다.
건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령(2004. 12. 31. 대통령령 제18666호로 제정된 것)
제20조(처리이행보증보험의 가입기간 및 가입시기) ① 처리이행보증보험의 가입기간은 1년 이상 연단위로 하되, 보증기간은 보험종료일에 60일을 가산한 기간으로 한다.
구 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령(2013. 12. 11. 대통령령 제24996호로 개정되고, 2021. 4. 6. 대통령령 제31606호로 개정되기 전의 것)
제21조(처리이행보증보험계약의 갱신 등) 처리이행보증보험에 가입한 자는 법 제42조 제2항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 구분에 따른 조치를 취하여야 한다.
1.처리이행보증보험의 가입기간이 끝나는 경우: 종료일 전 30일 이내에 처리이행보증보험의 계약을 갱신하거나 공제조합에 분담금을 납부
3. 청구인의 주장
심판대상조항은 건설폐기물 처리업자가 영업을 계속
할 의사나 능력이 있음에도 일시적으로 처리이행보증보험을 갱신하지 못하다가 갱신기간 이후 보증기간의 단절 없이 처리이행보증보험을 갱신하는 경우에도 필요적 허가취소라는 강력한 제재를 부과하고 있다. 또한 허가를 취소하는 대신 영업을 일정기간 정지하거나 처리이행보증보험의 보증금액에 상응하는 담보의 제공을 명하는 등 피해를 최소화하면서도 행정목적을 달성할 수 있는 제재조치가 있음에도 이를 고려하지 않고 있다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 직업의 자유 및 재산권을 침해한다.
다른 필요적 허가취소 사유들은 위반의 정도가 중하여 폐기물 방치 가능성이 상당히 높은 경우로서 위반자들이 영업을 계속할 경우 건설폐기물법이 목적하는 바를 달성할 수 없는 사유들이다. 반면 심판대상조항이 정한 사유는 불법의 정도나 죄질의 면에서 위 사유들과 근본적인 차이가 있는바, 임의적 허가취소나 영업 정지 사유와 비교해 보아도 특별히 불법성이 크다고 보기 어렵다. 따라서 갱신명령 불이행을 필요적 허가취소 사유로 규정한 것은 체계정당성의 원리에 반한다.
4. 건설폐기물법상 방치폐기물 처리이행보증제도
가. 제도의 의의 및 취지
건설폐기물 처리업자가 폐기물 처리능력이 없어 이를 방치할 경우 주변 환경을 오염시키고 국민 건강에 위해를 발생시킨다. 방치폐기물이 발생한 경우 종전에는 관할 행정기관이 대집행하고 그 비용을 원인자로부터 징수하도록 하였으나 대부분 부도, 파산 등으로 경제적 능력을 상실한 상태이므로 대집행 비용의 징수가 사실상 불가능하였다. 이러한 위험에 대비하여 장래에 발생할 수 있는 방치폐기물의 처리이행을 사전에 보증하도록 하는 제도가 방치폐기물 처리이행보증제도이다.
나. 공제조합에의 분담금 납부 또는 처리이행보증보험 가입
건설폐기물 처리업자는 건설폐기물 처리업 허가를 받은 후 건설폐기물 처리시설의 사용을 시작하기 위한 신고를 하기 전까지 공제조합에 분담금을 납부하거나 방치폐기물의 처리를 보증하는 보험(이하 ‘처리이행보증보험’이라 한다)에 가입하여야 한다(건설폐기물법 제42조 제1항). 처리이행보증보험의 가입기간은 1년 이상의 연단위로 하되, 보증기간은 보험계약 종료일에 60일을 가산한 기간으로 한다(건설폐기물법 시행령 제20조 제1항).
다. 보험계약의 갱신
건설폐기물 처리업자는 처리이행보증보험의 가입기간이 끝나는 경우 종료일 전 30일 이내에 보험계약을 갱신하거나 공제조합에 분담금을 납부하여야 한다. 또한 허가를 받은 처리대상 건설폐기물의 종류 또는 처리단가가 변경되거나 허용보관량을 초과하여 건설폐기물을 보관하는 등의 사유로 처리이행보증보험금액이 변동되어야 하는 경우에는 변동사유가 발생한 날부터 15일 이내에 보험계약을 갱신하여야 한다(건설폐기물법 제42조 제2항, 같은 법 시행령 제21조).
라. 허가취소 및 과태료
시ㆍ도지사는 건설폐기물법 제42조 제2항을 위반하여 처리이행보증보험계약의 갱신이나 공제조합 분담금 납부를 하지 아니한 자에 대하여 보험계약의 갱신 또는 분담금 납부를 명할 수 있다(건설폐기물법 제42조 제3항). 건설폐기물법 제42조 제1항에 따른 조치를 하지 아니하거나 같은 조 제3항에 따른 명령을 이행하지 아니한 건설폐기물 처리업자에 대하여는 시ㆍ도지사가 그 허가를 취소하고(건설폐기물법 제25조 제1항 제4호, 심판대상조항), 1천만 원 이하의 과태료를 부과한다(건설폐기물법 제66조 제1항 제16호, 제17호).
마. 보험금 청구요건
시ㆍ도지사는 건설폐기물 처리업자가 허가취소로 영업활동이 중단된 경우 기간을 정하여 방치폐기물의 처리를 명하여야 하고(건설폐기물법 제43조 제1항 제1호), 방치폐기물 처리명령을 받은 건설폐기물 처리업자는 그 기간까지 방치폐기물을 처리하여야 한다(같은 조 제2항). 방치폐기물 처리명령을 받은 자가 처리명령을 이행하지 아니하는 경우 시ㆍ도지사는 방치폐기물을 처리하고 보증보험업자로부터 보험금을 수령할 수 있다(건설폐기물법 제46조 제1항 제2호).
5. 심판대상조항의 위헌 여부
가. 쟁점
심판대상조항은 건설폐기물 처리업자에 대하여 시ㆍ도지사의 명령에 따라 일정 기간 내에 처리이행보증보험계약을 갱신하거나 공제조합에 분담금을 납부할 의무를 부담시키고 의무 불이행 시 허가를 취소하도록 함으로써 더 이상 그 직업에 종사하지 못하게 하고 있으므로 청구인의 직업의 자유를 제한한다.
청구인은 심판대상조항에 따라 허가가 취소되는 경우 건설폐기물 처리 영업권이라는 재산적 가치가 있는 권리가 침해된다고 주장하나, 이러한 주장은 직업의 자유 침해 여부를 판단할 때 그 내용이 포함되어 고려될 사항이므로 별도로 논하지 아니한다(헌재 2014. 4. 24. 2013헌바25; 헌재 2016. 12. 29. 2015헌바429 참조).
청구인은 심판대상조항이 영업정지 사유나 임의적 허가취소 사유와 비교해 볼 때 체계정당성에 위배된다고 주장하나, 체계정당성 위반은 그 자체가 헌법위반으로 귀결되는 것이 아니라 비례원칙이나 평등원칙 위반을 시사하는 징후에 불과하고(헌재 2018. 1. 25. 2016헌바315 참조), 청구인의 위 주장은 결국 필요적 허가취소가 과도한 제재라는 주장과 동일하므로 과잉금지원칙 위반 여부를 판단하는 이상 체계정당성 위반에 관하여는 별도로 판단하지 아니한다.
그러므로 이하에서는 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 직업의 자유를 침해하는지 여부를 살펴본다.
나. 과잉금지원칙 위배 여부
(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항은 시ㆍ도지사로 하여금 방치된 건설폐기물을 대신 처리하는 데 필요한 비용을 사전에 확보할 수 있도록 함으로써 건설폐기물의 신속하고 적절한 처리를 도모하고 국민의 건강과 환경을 보호하기 위한 것이므로 입법목적의 정당성이 인정된다.
처리이행보증보험계약의 갱신의무를 이행하지 않는 건설폐기물 처리업자에 대하여 계약의 갱신이나 공제조합에의 분담금 납부를 명할 수 있도록 하고 그 명령을 이행하지 않은 건설폐기물 처리업자에 대한 허가를 취소하는 것은, 건설폐기물 처리업자로 하여금 폐기물 처리에 관한 이행보증상태를 상시적으로 유지하도록 하는 상당한 강제효과를 가진다. 또한 폐기물 처리의 확실성이 담보되지 않은 건설폐기물 처리업자에 대하여 즉시 허가를 취소하여 영업을 청산하도록 하는 것은, 처리이행보증보험의 보증기간 안에 폐기물을 조속히 처리함으로써 방치폐기물의 발생을 막는 데 기여할 수 있으므로 수단의 적합성이 인정된다.
(2) 침해의 최소성
(가) 현대사회가 대량소비사회가 되면서 폐기물의 양이 급증하였고 그로 인한 환경오염 문제는 나날이 심각해지고 있다. 토양과 하천에 그대로 방치된 각종 폐기물은 환경오염의 주범으로서 토양 및 하천과 지하수를 오염시키고 자연생태계를 파괴하며 인체에 위험을 야기한다. 특히 다른 폐기물에 비하여 일시에 다량 발생하는 건설폐기물의 처리가 지연되거나 방치될 경우 주변 환경에 심각한 오염을 초래할 수 있으므로, 건설폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물도 오랜 기간 방치되지 않도록 신속하고 적절하게 처리하는 것이 무엇보다 중요하다.
종래 방치된 폐기물은 행정대집행으로 처리하여 왔으나, 충분한 예산확보가 어려워 처리가 지연되거나, 폐기물 배출자에 대한 구상권 행사가 사실상 불가능한 경우가 많아 그 처리비용을 일반 국민에게 전가시키는 문제가 발생하였다. 이러한 문제점을 시정하기 위하여 마련된 주요 제도가 방치폐기물 처리이행보증제도로서, 건설폐기물 처리업자가 폐기물을 처리할 경제적 능력을 상실한 경우에도 처리이행보증제도를 통한 폐기물의 신속ㆍ적절한 처리로 환경오염을 막을 수 있고, 폐기물 배출자가 부담하여야 할 폐기물 처리비용을 국민의 세금으로 충당해야 하는 상황을 방지할 수 있다.
(나) 건설폐기물 처리업자가 처리이행보증보험의 계약이 만료되었음에도 이를 갱신하지 않았거나 공제조합에 분담금을 납부하지 않았다는 것은, 처리업자에게 폐기물 처리업의 계속 의사가 없는 경우 또는 폐기물 처리업의 계속 의사는 있으나 자력 또는 신용이 악화되어 보험계약 연장이 거절되거나 분담금 납부가 어려운 경우일 가능성이 크다. 어떠한 경우이든 객관적으로 영업을 중단할 위험이 추단되는 사정으로 향후 해당 폐기물 처리업자가 폐기물 처리를 제대로 하지 않아 폐기물이 방치될 우려가 매우 높은 경우이므로, 이러한 업체에 대하여는 허가취소를 통하여 폐기물 처리업을 더 이상 하지 못하도록 하는 것이 방치폐기물의 발생가능성을 줄일 수 있는 불가피한 조치이다.
(다) 청구인은 보험 가입기간이 만료된 후 60일 내에 보험계약을 체결하면 결과적으로 이행보증기간의 공백이 없으므로 이러한 경우는 허가취소 대상에서 제외되어야 한다고 주장한다.
그러나 처리이행보증보험의 가입기간이 종료된 후에도 어느 정도 보증기간이 남아 있어야 폐기물 처리가 공백 없이 실효적으로 이루어질 수 있다. 만약 ‘보험 가입기간 만료 후 보증기간 내 새로운 보험계약 체결을 하였는지 여부’까지 추가적으로 확인하여 보증기간 내 보험계약을 체결하지 못한 처리업자에 대하여만 허가취소 및 그에 따른 방치폐기물 처리명령을 할 수 있다고 본다면, 그때는 이미 보증기간이 도과한 후여서 처리업자가 방치폐기물 처리의무를 제대로 이행하지 않더라도 보험사에 보험금을 청구할 수 없게 된다. 이 때문에 건설폐기물법 시행령 제20조 제1항도 처리이행보증보험의 가입기간을 1년 이상 연단위로 하되 보증기간은 보험종료일에 60일을 가산한 기간으로 하도록 함으로써 보험 ‘가입기간’과 ‘보증기간’을 구분하고 있는 것이다.
(라) 보험계약 갱신명령 불이행을 이유로 한 허가취
소를 임의적 취소로 할 경우 보험사에 대한 보험금 청구가 실효적으로 이루어지기 어렵다.
시ㆍ도지사가 보험사에 보험금을 청구하기 위하여는 ‘건설폐기물 처리업자가 시ㆍ도지사의 방치폐기물 처리명령을 불이행할 것’이라는 요건이 충족되어야 하는데(건설폐기물법 제46조 제1항 제2호), 방치폐기물 처리명령은 건설폐기물 처리업자가 부도 또는 허가취소로 영업활동이 중단되거나 그 밖에 불가피한 사유로 90일 이상 조업을 중단한 경우에 할 수 있으므로(같은 법 제43조 제1항) 시ㆍ도지사로서는 보험계약 갱신명령을 불이행한 건설폐기물 처리업자의 허가를 취소하여야만 방치폐기물 처리명령을 할 수 있고, 허가를 취소하기 위하여는 반드시 청문절차를 거쳐야 한다(같은 법 제57조 제2항 제1호). 이와 같이 처리이행보증보험의 보험금 청구요건을 갖추기 위해 ① 보험계약 갱신명령과 기간 내 불이행, ② 허가취소를 위한 청문, ③ 갱신명령 불이행을 이유로 한 허가취소, ④ 방치폐기물 처리명령과 기간 내 불이행이라는 일정한 절차와 기간이 요구되는 점을 고려하면, 갱신명령 불이행을 이유로 한 허가취소를 임의적 취소로 하여서는 ‘보험 가입기간 종료 후 60일의 보증기간 내’에 위 절차 및 요건을 모두 갖추어 보험금을 청구하기란 사실상 쉽지 않을 것이다.
(마) 처리이행보증상태의 유지는 장래 발생가능한 방치폐기물의 처리를 담보할 수 있는 필요최소한의 조건으로서, 보증상태를 유지하지 못한 건설폐기물 처리업자가 해당 영업을 계속 수행할 경우 폐기물이 방치될 위험성과 그로 인한 환경오염의 심각성은 보증상태를 유지하지 못한 처리업자의 주관적 사정이나 경위 등에 따라 달리 평가된다고 보기 어렵다.
시ㆍ도지사가 처리이행보증상태를 유지하지 못한 건설폐기물 처리업자의 개별ㆍ구체적 사정을 일일이 고려하여 허가취소 여부를 판단하면서 장래 발생가능한 방치폐기물의 처리비용을 확보하는 것은 앞서 본 처리이행보증보험금 청구요건을 갖추기 위해 필요한 절차와 기간을 감안하면 현실적으로 쉽지 않을 뿐만 아니라, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는 점(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결; 대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결 등 참조) 등을 종합하여 보면, 심판대상조항이 처리업자의 주관적 사정과 관계없이 ‘보험계약 갱신명령 또는 분담금 납부명령 불이행’이라는 객관적 사실만을 이유로 허가취소를 하게 하였다고 하여 그 내용이 과도하다고 볼 수 없다.
(바) 심판대상조항은 처리이행보증보험에 가입한 건설폐기물 처리업자가 계약 갱신을 하지 못한 경우 가입기간 만료 즉시 곧바로 허가를 취소하는 것이 아니라, 먼저 시ㆍ도지사로 하여금 보험계약의 갱신 또는 분담금 납부를 명하도록 함으로써 위반사항을 시정할 기회를 부여하고, 그 명령까지도 이행하지 아니하는 경우에 비로소 허가취소를 하도록 규정하고 있다.
건설폐기물법 제42조 제3항은 ‘시ㆍ도지사는 처리이행보증보험계약의 갱신이나 분담금 납부를 하지 아니한 자에 대하여 계약의 갱신 또는 분담금 납부를 명할 수 있다’고 규정하여 문언상 ‘보험계약 갱신 또는 분담금 납부 명령’을 재량사항으로 규정하고 있으나, 심판대상조항은 ‘제42조 제3항에 따른 명령을 이행하지 아니한 경우’를 허가취소 사유로 규정하고 있으므로, 영업허가를 취소하기 위하여는 반드시 ‘제42조 제3항에 따른 시ㆍ도지사의 명령’이 선행되어야 한다. 이는 기한 내에 보험계약 갱신을 하지 못한 건설폐기물 처리업자에 대하여 이행보증상태를 연장할 기회를 한 번 더 부여한 것으로서, 최초 보증보험 가입의무나 분담금 납부의무 불이행 시 곧바로 허가를 취소하도록 규정한 것(건설폐기물법 제25조 제1항 제4호, 제42조 제1항)과 비교하면 보다 완화된 조치라고 볼 수 있다.
(사) 방치폐기물 처리이행보증조치(처리이행보증보험의 가입이나 공제조합에의 분담금 납부)는 건설폐기물 처리업 허가의 존속 요건으로서, 영업허가를 받은 후 건설폐기물 처리시설의 사용신고를 하기 전까지 위 조치를 이행하지 않은 처리업자에 대하여는 허가를 취소하도록 규정하고 있다(건설폐기물법 제25조 제1항 제4호). 보증보험에 가입한 건설폐기물 처리업자가 가입기간이 만료되었음에도 보험계약을 갱신하지 못하였거나 공제조합에 분담금을 납부하지 못하였다면 이행보증상태가 종료된 것이므로, 이는 건설폐기물 처리업 허가가 유지되기 위한 필수 요건을 상실한 것과 다름없다.
또한 건설폐기물 처리업자가 방치폐기물 처리이행보증이 되지 않은 상태로 폐기물을 방치하면, 행정대집행을 통한 방치폐기물 처리에 필요한 비용을 국민의 세금으로 충당하게 될 우려가 있다는 점에서 허가를 유지하기 어려운 중대한 법 위반사항에 해당한다. 따
라서 다른 필요적 허가취소 사유들과 비교해 보아도 불법성의 정도가 작다고 보기 어렵다.
(아) 그 밖에도 허가취소된 날로부터 2년이 지나면 다시 허가기준 등을 충족하여 건설폐기물 처리업의 허가를 받을 수 있는 점(건설폐기물법 제24조 제5호), 허가취소를 위하여는 반드시 청문절차를 거치도록 함으로써 당사자의 절차적 권리를 보장하고 있는 점(건설폐기물법 제57조 제2항 제1호) 등을 종합하면, 심판대상조항은 침해의 최소성을 갖추었다.
(3) 법익의 균형성
심판대상조항으로 인하여 건설폐기물 처리업자는 더 이상 건설폐기물 처리업을 통한 소득활동을 하지 못하게 되는 불이익을 입게 되나, 이러한 사익은 건설폐기물 처리의 확실성이 담보된 자만 건설폐기물 처리업을 영위할 수 있게 함으로써 건설폐기물이 방치될 위험성을 차단하고 그로 인한 환경오염을 막기 위한 공익보다 중하다고 보기 어렵다. 따라서 법익의 균형성도 갖추었다.
(4) 소결
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 건설폐기물 처리업자의 직업의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
6. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관  유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선

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seriesInfo: 0
pages: 422~428
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20220224
eventType: 헌바