item: panreType: 판례집
eventNo: 2018헌바516
eventNm: 공공주택 특별법  제6조의5 제2항 제2문  위헌소원
panreTitle: 공공주택 특별법 제6조의5 제2항 제2문 위헌소원
[2021. 4. 29. 2018헌바516]

textOfDecision: 공공주택 특별법(2016. 12. 2. 법률 제14333호로 개정된 것) 제6조의5 제2항 후문 중 ‘이행강제금의 부과기준’에 관하여 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제30조의2 제1항, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정된 것) 제30조의2 제4항을 각 준용하는 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 가.청구인은 광명시○○동○○(지번생략) 전 520㎡, □□(지번생략) 전3,609㎡, △△(지번생략) 대 329㎡(이하 위 3필지 토지를 통틀어‘이 사건 각 토지’라 한다)의 소유자이다. 이 사건 각 토지 일대는 1972년경 개발제한구역으로 지정되었다가, 2010. 5. 26.경 구‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’에 따라‘광명시흥 보금자리주택지구’(후에 위 특별법의 법명이‘공공주택건설 등에관한 특별법’으로 개정됨에 따라 위 보금자리주택지구도‘광명시흥 공공주택지구’로 변경되었다)로 지정되었고, 2010. 12. 20. 지구계획이 승인되면서 개발제한구역에서 해제되었다. 그런데 주택시장의 침체 등의 사정변경으로 공공주택지구조성의 사업성이 떨어지자, 정부는 2015. 4. 30. 광명시흥 공공주택지구지정을 해제하고, 같은 날‘공공주택건설 등에 관한 특별법’에 따라 광명시흥특별관리지역으로 지정고시하였다.
나.한편 적법한 허가 또는 신고 없이 위 광명시○○동○○(지번생략) 토지에서는 2009년경 창고 신축과 형질변경행위가, 같은 동□□(지번생략) 토지에서는 2004년경 형질변경과 2009년 및 2010년에 창고와 수리점의 신축행위가, 같은 동△△(지번생략) 토지에서는 2004년경 단독주택과 소매점의 증축행위, 2009년 및 2010년경 창고 증축행위가 각 이루어졌다. 광명시장은 2016. 8.16. 청구인이‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’제56조, 건축법 제11조를 위반하였다는 이유로 시정명령을 하고, 2016. 10. 25. 같은 법령에 근거하여 시정
명령을 다시 한 뒤, 2016. 12. 29.‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(이하 연혁에 관계없이‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반하였다는 이유로 공공주택 특별법 제6조의5에 따라 원상복구기한을 2017. 1. 30.로 정하여 시정명령 재촉구를 하였으며, 2017. 1. 11. 공공주택 특별법 제6조의3을위반하였다는 이유로 같은 법 제6조의5에 따라 원상복구기한을 2017. 1. 31.로정하여 시정명령 재촉구를 다시 한 뒤, 이행강제금 부과예고를 거쳐 공공주택특별법 제6조의5 제2항을 근거로 2017. 8. 2. 이행강제금 103,939,570원의 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
다.청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였으나 기각되었고(수원지방법원 2018구단6663 판결), 항소심(서울고등법원 2018누55687) 계속 중 공공주택 특별법 제6조의5 제2항 제2문에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울고등법원 2018아1588), 2018. 11. 14. 위 신청과 항소가 기각되자, 2018. 12. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인은 공공주택 특별법 제6조의5 제2항 후문 전부의 위헌 여부에 대한심판청구를 하고 있으나, 청구인이 위헌성을 다투는 부분은 이행강제금의 부과기준에 관한 부분이므로 심판대상을 공공주택특별법 제6조의5 제2항 후문중 개발제한구역법 제30조의2 제1항 및 제4항을 준용하는 부분으로 한정한다.따라서 이 사건 심판대상은 공공주택 특별법(2016. 12. 2. 법률 제14333호로 개정된 것) 제6조의5 제2항 후문 중‘이행강제금의 부과기준’에 관하여‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2016. 1. 19.법률 제13796호로 개정된 것) 제30조의2 제1항,‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2009. 2. 6.법률 제9436호로 개정된 것) 제30조의2 제4항을 각 준용하는 부분이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 주요 관련조항은 아래와같고, 그 외의 관련조항은[별지]와 같다.

공공주택 특별법(2016. 12. 2. 법률 제14333호로 개정된 것)
제6조의5(특별관리지역의 건축물 등에 대한 조치)②시장ㆍ군수 또는구청장은 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 해당 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과한다. 이 경우 이행강제금의 부과 기준, 절차 및 징수 등에 관하여는「개발제한구역의 지정 및관리에 관한 특별조치법」제30조의2 제1항부터 제6항까지 및 제9항을
준용한다.

relatedProvision: 공공주택 특별법(2016. 12. 2. 법률 제14333호로 개정된 것)
제6조의5(특별관리지역의 건축물 등에 대한 조치)①시장ㆍ군수 또는 구청장은 제6조의2에 따른 특별관리지역 지정 이전부터 이 법 또는「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 적법한 허가나신고 등의 절차를 거치지 아니하고 설치하거나 용도변경한 건축물, 설치한 공작물, 쌓아 놓은 물건 또는 형질변경한 토지 등(이하“건축물등”이라 한다)에 대하여 기간을 정하여 해당 법률에 따른 철거ㆍ원상복구ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할수 있다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것)
제30조의2(이행강제금)①시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조 제1항에 따른시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서이행강제금을 부과한다.
1.허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인경우: 해당 건축물에 적용되는「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액
2.제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을곱한 금액
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정된 것)
제30조의2(이행강제금)②시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다.
③시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는
이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을적은 문서로 하여야 한다.
④시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다.
⑤시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 자가그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되,이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다.

caseRelatedOpinion: 공공주택 특별법에 의한 특별관리지역은, 공공주택지구 해제 후 난개발을일시적으로 방지하기 위하여 10년간만 지정할 수 있는 제도로서, 원칙적으로개발을 항구적으로 제한하는 개발제한구역제도와는 그 본질을 달리한다. 따라서 특별관리지역 안에서 위법한 개발행위가 있더라도 그에 대한 이행강제금은개발제한구역법상의 그것보다 약한 정도로 부과되어야 하고, 개발제한구역법이 아닌 다른 법률상의 이행강제금 규정을 준용하거나 별도의 이행강제금 부과기준을 두는 등 재산권을 덜 제한할 수 있는 방법이 있다. 그럼에도 심판대상조항이 개발제한구역법상 이행강제금의 부과기준을 준용하여 엄중한 이행강제금을 부과하는 것은 청구인의 재산권을 과도하게 침해한다.
한편 개발제한구역과 특별관리지역은 지정목적, 지정기간 등에서 본질적으로 차이가 있어 위법성의 정도나 시정명령 및 이행강제금의 부과 필요성이 동일하다고 할 수 없음에도 개발제한구역법상 이행강제금을 준용하는 것은 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것이므로 평등원칙에 위반된다.

judgement: 가. 특별관리지역 제도 및 심판대상조항의 입법연혁
(1)2003. 12. 31. 법률 제7051호로‘국민임대주택 건설 등에 관한 특별조치법’이 제정되었다. 위 법은, 임대주택 수요가 높은 수도권과 대도시 인근지역에서 가용택지가 소진되어 택지 확보가 어렵다는 점을 고려하여, 건설교통부장관이 임대주택수급 등 지역여건을 감안하여 불가피한 경우 개발제한구역으로서 보전가치가 낮은 지역을 국민임대주택단지예정지구로 지정할 수 있도록하고, 위 예정지구를 지정하여 고시한 때에는 개발제한구역의 해제를 위한 도시관리계획의 결정이 있는 것으로 본다고 규정하였다(같은 법 제13조).‘국민임대주택 건설 등에 관한 특별조치법’은 2009. 3. 20. 법률 제9511호로 법명이
‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’으로 변경되면서, 공공분양주택 및 공공임대주택이‘보금자리주택’으로 통합되었다. 위 법 역시 국토해양부장관이 주택수급 등 지역여건을 감안하여 불가피한 경우 개발제한구역으로서 보전가치가 낮은 지역을 보금자리주택지구로 지정할 수 있도록 하고, 보금자리주택지구에 대하여 지구계획을 승인 또는 변경승인하여 고시한 때에는 개발제한구역의 해제를 위한 도시관리계획의 결정이 있는 것으로 본다고 규정하였다(같은법 제22조).‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’은 2014. 1. 14. 법률 제12251호로 법명이‘공공주택건설 등에 관한 특별법’으로 변경되었고, 2015. 8. 28. 법률 제13498호로 법명이 다시‘공공주택 특별법’으로 변경되었으나, 개발제한구역의 주택지구 지정과 관련한 위 조항의 내용에는 실질적인 변화가 없었다.
(2)앞서 본 바와 같이 2010. 5. 26. 이 사건 각 토지 일대가‘광명시흥 보금자리주택지구’로 지정되어 그 후‘광명시흥 공공주택지구’로 명칭이 변경되었으나, 주택시장의 침체와 사업시행자인 한국토지주택공사의 재원부족 등으로주택건설사업 진행이 지지부진하자, 정부는‘광명시흥 공공주택지구’를 전면해제하기로 하되, 그 해제에 따른 부작용을 최소화하기 위하여 곧바로 공공주택지구 해제절차에 들어가지 않고, 공공주택지구로 사업을 추진하였던 대규모지역의 난개발을 방지하고 발전 잠재력을 살릴 수 있는 계획적 관리 대책을마련하기 위해‘특별관리지역’제도를 새로 도입하기로 하였다.
이에 따라 2015. 1. 20. 개정된 구‘공공주택건설 등에 관한 특별법’은 국토교통부장관이 공공주택지구를 해제할 때 국토교통부령이 정하는 일정 규모(330만㎡)이상으로서 체계적인 관리계획을 수립하여 관리하지 아니할 경우 난개발이 우려되는 지역에 대하여 10년의 범위에서 특별관리지역으로 지정하고 관리계획을 수립할 수 있도록 규정하였다(같은 법 제6조의2 제1항, 제2항).
(3)구’공공주택건설 등에 관한 특별법’은 특별관리지역을 그 목적에 맞게관리하기 위하여 특별관리지역 안에서는 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등 개발행위를 할 수 없도록 하면서, 다만특별관리지역의 취지에 부합하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위에 한정하여 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있다고 규정하였고(같은 법제6조의3 제1항), 허가 없는 위법한 건축 등 개발행위에 대하여는 형사처벌을하도록 하였다(같은 법 제58조).
그런데 위와 같이 특별관리지역 안에서 일정한 행위를 제한하는 것만으로는 기존에 이미 설치된 불법건축물 등에 대하여 시정조치를 할 수 없었으므로,
2015. 8. 11. 법률 제13473호로 위 법을 개정하여‘시장 등은 특별관리지역 지정이전부터 공공주택 특별법 또는 관계 법률에 의한 적법한 허가나 신고 등의절차를 거치지 아니하고 설치한 건축물 등에 대하여 철거 등이 이루어질 수있도록 필요한 조치를 하여야 한다’는 규정 등을 신설하였다(같은 법 제6조의5).그런데 특별관리지역에서 오랜 기간 동안 불법건축물을 이용하여 창고업 등에종사하고 있는 주민들의 반발이 예상되고, 관할 지방자치단체의 장이 일정 기간내 모든 불법건축물에 대하여 철거 등의 조치를 취할 수 없다는 현실적인 사정등을 감안하여 2016. 12. 2. 법률 제14333호로 공공주택 특별법을 개정하여‘시장 등은 특별관리지역 지정 이전부터 공공주택 특별법 또는 개발제한구역법에따른 적법한 허가나 신고 등의 절차를 거치지 아니하고 설치한 건축물 등에대하여 철거 등 필요한 조치를 명할 수 있고(공공주택 특별법 제6조의5 제1항), 그 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 해당 시정명령을 이행하지 아니한자에 대하여 이행강제금을 부과하되(같은 법 제6조의5 제2항 전문), 그 부과기준 등은 개발제한구역법 제30조의2 제1항부터 제6항까지 및 제9항을 준용’하도록 하였다(같은 항 후문. 그 중 부과기준에 관한 부분이 심판대상조항이다).
나. 재산권 침해 여부
(1)토지재산권의 사회성 내지 공공성 및 그에 대한 제한
토지는 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고 우리나라의 가용토지면적이 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면 모든 국민이 생산 및 생활의 기반인 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능이나국민경제의 측면에서 다른 재산권에 비해 더 강하게 공동체의 이익을 관철할것이 요구된다. 헌법 제122조는 토지가 지닌 이러한 특성을 고려하여“국가는국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과의무를 과할 수 있다.”라고 규정함으로써 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있다. 다만, 이와 같이 토지재산권에 대하여는 강한 사회성내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비하여 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다고 하더라도 토지재산권에 대한 제한입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지의 원칙을 준수해야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용ㆍ수익권과 처분권을 부인해서는 아니 된다(헌재 2013. 2. 28.2012헌바94 등 참조).
(2)과잉금지원칙 위반 여부
(가)목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항은 특별관리지역으로 지정되기 이전부터 공공주택 특별법 또는 개발제한구역법에 따른 적법한 허가 등을 거치지 아니하고 설치하거나 용도변경한 건축물, 설치한 공작물, 형질변경한 토지 등이 특별관리지역으로 지정된 후에도 그대로 방치되는 것을 막고자 행정청이 시정명령을 하였음에도이를 이행하지 아니하는 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 이행강제금을 부과하여 난개발방지를 목적으로 하는 특별관리지역을 그 지정 목적대로 관리하고자 하는 것으로 헌법 제23조 제2항과 헌법 제122조에 근거를 둔것이므로 입법목적은 정당하다.
또한 특별관리지역 지정 이전부터 공공주택 특별법 또는 개발제한구역법에위반하여 이루어진 개발행위로 인한 위법상태를 시정할 수 있는 자에게 이행강제금을 지속적으로 부과함으로써 원상회복 등을 위한 시정명령이 이행될 수있도록 그 실효성을 확보하는 것은 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이다.
(나)침해의 최소성
1)이행강제금이 실효성을 가지기 위해서는 적정한 금액일 것이 요구된다.즉 이행강제금은 의무를 불이행한 자에게 심리적 압박에 의하여 본인 스스로가 의무를 이행하도록 하는 제도인바, 이행강제금의 금액이 적정하다고 하기위해서는 부과된 이행강제금을 비용에 산입하여 시정명령에 위반되는 상태를방치하는 것을 단념하도록 심리적 압박을 가하여 의무를 이행하게 할 정도의금액일 필요가 있다(헌재 2004. 2. 26. 2001헌바80등; 헌재 2014. 5. 29. 2013헌바171 참조). 다만 위와 같이 시정명령을 이행하지 않는 동안 계속하여 반복적으로 이행강제금이 부과됨으로 인하여 위법행위로 취득한 건축물 등의 객관적가치를 넘어설 수 있어 과잉제재가 아닌지 문제가 될 수 있으나, 이행강제금부과로 인하여 부과 상한액에 제한을 두거나 실효성이 없을 정도로 낮은 금액을 부과하게 되면 위반자에게 위법건축물 등의 현상을 고착할 수 있는 길을열어 주게 됨으로써 이행강제금의 본래의 취지를 달성할 수 없게 된다(헌재2004. 2. 26. 2001헌바80등; 헌재 2011. 10. 25. 2009헌바140 참조). 따라서 심판대상조항이 통산 부과 횟수나 통산 부과 상한액을 제한하는 규정을 두고 있지않다고 하여 침해의 최소성 원칙에 위반된다고 할 수는 없다.
2)심판대상조항은 허가사항에 대한 위반인지, 신고사항에 대한 위반인지,건축물의 건축인지 또는 용도변경인지, 토지의 형질변경인지 등 위반사항 및위반행위의 각 유형에 따라 구분한 다음, 부과액을 산정함에 있어 건축물의 경
우에는 건물시가표준액에, 토지의 경우에는 개별공시지가에 각 위반면적을 곱한 금액에 다시 위반사항 및 위반행위가 무엇인지에 따라 산출비율을 달리 하도록 정하고 있어 산정방식이 정형화되어 있을 뿐만 아니라 한편으로는 개별위법행위의 위법성 정도도 고려하도록 규정하고 있다. 따라서 심판대상조항에따른 이행강제금이 과도하게 중한 제재라고 보기는 어렵다.
3)청구인은 개발제한구역과 특별관리지역이 그 각 지정목적, 지정기간 등에서 본질을 달리함을 전제로 특별관리지역 안에서 적법한 허가 등을 거치지아니한 개발행위의 위법성이 개발제한구역 안에서의 그것보다 약하므로, 다른법률의 이행강제금 부과기준을 준용하거나 별도의 부과기준을 두는 등 덜 침해적인 조치를 할 수 있으며, 특히 건축법상의 부과기준을 준용하는 것으로 입법목적을 달성할 수 있음에도 제재의 정도가 무거운 개발제한구역법상의 부과기준을 준용하는 것은 과도한 제재이므로 침해의 최소성 원칙에 위반된다고주장한다.
그러나 이 사건 각 토지가 속한 특별관리지역은 원래 개발제한구역이었던곳이 공공주택 건설이라는 공익적 필요에 의하여 개발제한구역에서 해제되어공공주택지구로 지정되었다가 사업성 등을 이유로 공공주택지구에서 해제된곳으로 난개발방지 등을 위하여 특별관리지역으로 지정된 점, 특별관리지역이나 개발제한구역 모두 원칙적으로 허가 등이 없는 개발행위는 금지되어 있고(공공주택 특별법 제6조의3 제1항, 개발제한구역법 제12조 각 참조), 공공주택특별법 및 개발제한구역법에 정해진 각 시정명령의 대상이 되는 행위는 건축물의 설치, 건축물의 용도변경, 공작물 설치, 물건을 쌓아 놓는 행위, 토지에대한 형질변경 등으로 동일한 점(공공주택 특별법 제6조의5 제1항, 개발제한구역법 제30조 제1항 각 참조) 등을 고려하면, 심판대상조항에 따른 이행강제금의 부과를 통하여 특별관리지역 지정 이전부터 이루어진 위법한 개발행위의결과물을 제거할 공익상의 필요성은 개발제한구역에서의 위법한 개발행위를한 경우와 본질적으로 다르다고 보기 어렵다.
한편 건축법상 이행강제금은 대지나 건축물이 건축법 또는 건축법에 따른명령을 위반하였을 때로 그 범위가 한정됨에 비하여(건축법 제1조, 제79조 제1항,제80조 제1항, 건축법 시행령[별표 15]등 참조), 심판대상조항에 따른 이행강제금은 건축물의 건축, 건축물의 용도변경뿐만 아니라 공작물의 설치, 토지의형질변경, 물건을 쌓아놓는 행위 등에 대한 시정명령까지 확보하기 위한 것이므로, 개발제한구역법상 이행강제금 조항을 준용하도록 하였다고 하여 과도한
제재라고 할 수 없다.
4)청구인은, 매년 1회 이행강제금을 부과할 수 있는 농지법이나‘부동산 거래신고 등에 관한 법률’등과 비교하여 볼 때 심판대상조항은 1년에 2회 부과할 수 있도록 규정하고 있고, 한편 허가 없는 건축물의 용도변경에 대하여 건물시가표준액의 10%의 비율로 부과할 수 있는 건축법에 비하여 심판대상조항은 건물시가표준액 또는 개별공시지가의 30%의 비율로 부과할 수 있는 등 심히 과중하여 침해의 최소성 원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 농지법,‘부동산 거래신고 등에 관한 법률’이나 건축법 등과 공공주택 특별법은 각 입법목적이 다름은 물론, 각 개별법률에 따른 시정명령을 위반한 행위의 위법성의정도, 각 이행강제금으로 달성하고자 하는 공익의 성격이 같다고 할 수 없으므로 심판대상조항이 농지법이나 건축법 등 다른 법률이 정한 부과기준과 동일하지 않다는 사정만으로 침해의 최소성 원칙을 위반하였다고 볼 수 없다.
5)이상의 점을 모두 고려하면, 특별관리지역 지정 이전부터 공공주택 특별법이나 개발제한구역법을 위반한 개발행위에 대한 시정명령을 확보하기 위한이행강제금을 부과함에 있어 건축법 등 다른 법률상의 이행강제금을 준용하거나, 별도의 이행강제금 부과기준을 두지 않고 개발제한구역법상의 부과기준을준용한다고 하더라도 침해의 최소성 원칙에 위반되지 아니한다.
(다)법익균형성
심판대상조항에 따른 이행강제금으로 인하여 청구인의 재산권이 일정한 범위에서 제한되기는 하지만, 이행강제금을 통하여 특별관리지역 지정 이전부터이루어진 위법한 개발행위에 대한 시정명령을 이행하게 하고, 궁극적으로 난개발 방지라는 특별관리지역의 목적에 맞게 토지가 관리되도록 한다는 공익이훨씬 크므로 법익의 균형성도 충족하고 있다.
(라) 소결
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.
다. 평등원칙 위반 여부
(1)평등원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하는 것이다(헌재 1996.12. 26. 96헌가18 참조).
(2)지정목적에 있어 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고, 도시 주변의 자연 환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것이
고(개발제한구역법 제1조 참조), 특별관리지역은 대규모 공공주택지구를 해제함에 있어서 난개발이 우려되는 경우 계획적인 관리 및 개발을 위해 특별히관리할 필요가 있는 지역을 지정하는 것이며(공공주택 특별법 제6조의2 제1항참조), 지정기간에 있어 개발제한구역은 별도의 규정이 없으나, 특별관리지역은 10년의 범위에서 지정할 수 있고(공공주택 특별법 제6조의2 제1항), 지정기간이 만료되거나 개발계획이 수립된 경우 자동으로 해제되는 것으로 간주되는등(공공주택 특별법 제6조의4 제1항) 어느 정도 차이가 있다고 할 수는 있다.
그런데 심판대상조항과 개발제한구역법상의 각 이행강제금은 행정상 의무위반에 대한 의무이행 확보수단인 점에서 본질적으로 같다. 즉, 이행강제금 부과의 전제가 되는 위 각 시정명령의 목적은 모두 무분별한 난개발을 방지하기위한 것(공공주택 특별법 제6조의2 제1항 및 제6조의5 제1항, 개발제한구역법제1조 및 제12조 제1항 각 참조)이고, 시정명령의 대상은 적법한 허가나 신고등의 절차를 거치지 아니하고 설치하거나 용도변경한 건축물, 설치한 공작물,형질변경한 토지 등(공공주택 특별법 제6조의5 제1항)이거나 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 한 경우(개발제한구역법 제30조 제1항 제1호)이므로위법행위의 유형이 동일하며, 시정명령의 내용도 건축물 등에 대한 철거ㆍ원상복구ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치(공공주택 특별법 제6조의5 제1항) 내지 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치(개발제한구역법 제30조 제1항)로 실질적으로 같다.
따라서 개발제한구역법상의 이행강제금과 비교할 때, 심판대상조항은 특별관리지역 지정 이전부터 적법한 허가 등을 거치지 아니한 개발행위라는 동일한 성격과 유형의 위법행위에 대하여 개발제한구역법과 같은 부과기준에 따라이행강제금을 부과하도록 한 것이므로 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게취급하는 경우라고 할 수 없다.
(3)그러므로 심판대상조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다.

conclusion: 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 공공주택 특별법 제6조의5 제2항 후문 중 특별관리지역 지정 이전부터 공공주택 특별법 또는 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(이하, ‘개발제한구역법’이라 한다)에 따른 적법한 허가 등을 거치지 아니하고 설치하거나 용도변경한 건축물 등에 대한 시정명령을 이행하지 아니한 경우 이행강제금을 부과함에 있어 그 부과 기준에 대하여 개발제한구역법 제30조의2 제1항 및 제4항을 준용하는 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 재산권을 침해하는지 여부(소극)
2. 심판대상조항이 이행강제금의 부과기준에 관하여 개발제한구역법상의 부과기준을 준용하는 것이 평등원칙에 위반되는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 난개발방지를 목적으로 지정되는 특별관리지역을 그 지정 목적대로 관리하고자 하는 심판대상조항의 입법목적은 정당하다. 
이행강제금이 실효성을 가지기 위해서는 의무불이행자에게 시정명령에 위반되는 상태를 방치하는 것을 단념하도록 심리적 압박을 가하여 의무를 이행하게 할 정도의 금액일 필요가 있으므로, 심판대상조항이 통산 부과 횟수나 통산 부과 상한액을 제한하는 규정을 두고 있지 않거나, 별도의 부과기준을 두지 않고 개발제한구역법상의 부과기준을 준용한다고 하여 침해의 최소성 원칙에 위반된다고 할 수 없다. 또한 심판대상조항은 위반사항 및 위반행위의 각 유형에 따라 이행강제금의 산출비율을 달리 정하고 있고, 개별 위법행위의 위법성 정도도 고려하도록 규정하고 있다. 심판대상조항에 의한 의무불이행자의 재산권 제한보다 난개발방지라는 특별관리지역의 목적에 맞게 토지가 관리되도록 한다는 공익이 훨씬 크다. 따라서 심판대상
조항이 과잉금지원칙에 위반되어 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
2. 심판대상조항과 개발제한구역법에 의한 각 이행강제금은 그 부과의 전제가 되는 시정명령의 목적이 모두 무분별한 난개발을 방지하기 위한 것이고, 시정명령의 대상이 적법한 허가 등을 거치지 아니하고 설치한 건축물 등이므로 위법행위의 유형이 동일하며, 시정명령의 내용도 건축물 등에 대한 철거 등이거나 그 밖에 필요한 조치이므로 실질적으로 같다. 따라서 심판대상조항이 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것이라고 할 수 없어 평등원칙에 위반된다고 할 수 없다.
adjobtTxt: 공공주택 특별법(2016. 12. 2. 법률 제14333호로 개정된 것) 제6조의5 제2항 후문 중 ‘이행강제금의 부과기준’에 관하여 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제30조의2 제1항, ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정된 것) 제30조의2 제4항을 각 준용하는 부분
refrnPrvsn: 헌법 제23조, 제122조, 제37조 제2항
공공주택 특별법(2016. 12. 2. 법률 제14333호로 개정된 것) 제6조의5 제1항
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제30조의2(이행강제금) 제1항
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정된 것) 제30조의2 제2항, 제3항, 제4항, 제5항
refrnPrcdnt: 1. 헌재 2004. 2. 26. 2001헌바80 등, 판례집 16-1, 202, 231
헌재 2011. 10. 25. 2009헌바140, 공보 181, 1560, 1563
헌재 2013. 2. 28. 2012헌바944, 판례집 25-1, 97, 103.
헌재 2014. 5. 29. 2013헌바171, 판례집 26-1하, 343, 351
2. 헌재 1996. 12. 26. 96헌가18, 판례집 8-2, 680, 701
event: 청 구 인오○○
대리인 법무법인(유한) 화우
담당변호사 이준상 외 2인
당해사건서울고등법원 2018누55687 기타이행강제금부과처분취소
eventCol1: 청구인|오○○
대리인 법무법인(유한) 화우담당변호사 이준상 외 2인
eventCol3: 당해사건|서울고등법원 2018누55687 기타이행강제금부과처분취소
reason: 1. 사건개요
가.청구인은 광명시 ○○동 ○○(지번생략) 전 520㎡, □□(지번생략) 전 3,609㎡, △△(지번생략) 대 329㎡(이하 위 3필지 토지를 통틀어 ‘이 사건 각 토지’라 한다)의 소유자이다. 이 사건 각 토지 일대는 1972년경 개발제한구역으로 지정되었다가, 2010. 5. 26.경 구 ‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’에 따라 ‘광명시흥 보금자리주택지구’(후에 위 특별법의 법명이 ‘공공주택건설 등에 관한 특별법’으로 개정됨에 따라 위 보금자리주택지구도 ‘광명시흥 공공주택지구’로 변경되었다)로 지정되었고, 2010. 12. 20. 지구계획이 승인되면서 개발제한구역에서 해제되었다. 그런데 주택시장의 침체 등의 사정변경으로 공공주택지구조성의 사업성이 떨어지자, 정부는 2015. 4. 30. 광명시흥 공공주택지구 지정을 해제하고, 같은 날 ‘공공주택건설 등에 관한 특별법’에 따라 광명시흥 특별관리지역으로 지정고시하였다.
나.한편 적법한 허가 또는 신고 없이 위 광명시 ○○동 ○○(지번생략) 토지에서는 2009년경 창고 신축과 형질변경행위가, 같은 동 □□(지번생략) 토지에서는 2004년경 형질변경과 2009년 및 2010년에 창고와 수리점의 신축행위가, 같은 동 △△(지번생략) 토지에서는 2004년경 단독주택과 소매점의 증축행위, 2009년 및 2010년경 창고 증축행위가 각 이루어졌다. 광명시장은 2016. 8. 16. 청구인이 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제56조, 건축법 제11조를 위반하였다는 이유로 시정명령을 하고, 2016. 10. 25. 같은 법령에 근거하여 시정
명령을 다시 한 뒤, 2016. 12. 29. ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(이하 연혁에 관계없이 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반하였다는 이유로 공공주택 특별법 제6조의5에 따라 원상복구기한을 2017. 1. 30.로 정하여 시정명령 재촉구를 하였으며, 2017. 1. 11. 공공주택 특별법 제6조의3을 위반하였다는 이유로 같은 법 제6조의5에 따라 원상복구기한을 2017. 1. 31.로 정하여 시정명령 재촉구를 다시 한 뒤, 이행강제금 부과예고를 거쳐 공공주택 특별법 제6조의5 제2항을 근거로 2017. 8. 2. 이행강제금 103,939,570원의 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
다.청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였으나 기각되었고(수원지방법원 2018구단6663 판결), 항소심(서울고등법원 2018누55687) 계속 중 공공주택 특별법 제6조의5 제2항 제2문에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울고등법원 2018아1588), 2018. 11. 14. 위 신청과 항소가 기각되자, 2018. 12. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 공공주택 특별법 제6조의5 제2항 후문 전부의 위헌 여부에 대한 심판청구를 하고 있으나, 청구인이 위헌성을 다투는 부분은 이행강제금의 부과기준에 관한 부분이므로 심판대상을 공공주택특별법 제6조의5 제2항 후문 중 개발제한구역법 제30조의2 제1항 및 제4항을 준용하는 부분으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 공공주택 특별법(2016. 12. 2. 법률 제14333호로 개정된 것) 제6조의5 제2항 후문 중 ‘이행강제금의 부과기준’에 관하여 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제30조의2 제1항, ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정된 것) 제30조의2 제4항을 각 준용하는 부분이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 주요 관련조항은 아래와 같고, 그 외의 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
공공주택 특별법(2016. 12. 2. 법률 제14333호로 개정된 것)
제6조의5(특별관리지역의 건축물 등에 대한 조치)  ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 해당 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과한다. 이 경우 이행강제금의 부과 기준, 절차 및 징수 등에 관하여는 "개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법" 제30조의2 제1항부터 제6항까지 및 제9항을
준용한다.
[관련조항]
공공주택 특별법(2016. 12. 2. 법률 제14333호로 개정된 것)
제6조의5(특별관리지역의 건축물 등에 대한 조치) ①시장ㆍ군수 또는 구청장은 제6조의2에 따른 특별관리지역 지정 이전부터 이 법 또는 "개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법"에 따른 적법한 허가나 신고 등의 절차를 거치지 아니하고 설치하거나 용도변경한 건축물, 설치한 공작물, 쌓아 놓은 물건 또는 형질변경한 토지 등(이하 "건축물 등"이라 한다)에 대하여 기간을 정하여 해당 법률에 따른 철거ㆍ원상복구ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것)
제30조의2(이행강제금)①시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다.
1.허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 "지방세법"에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액
2.제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 "부동산 가격공시에 관한 법률"에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정된 것)
제30조의2(이행강제금)②시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다.
③시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는
이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다.
④시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다.
⑤시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다.
3. 청구인의 주장
공공주택 특별법에 의한 특별관리지역은, 공공주택지구 해제 후 난개발을 일시적으로 방지하기 위하여 10년간만 지정할 수 있는 제도로서, 원칙적으로 개발을 항구적으로 제한하는 개발제한구역제도와는 그 본질을 달리한다. 따라서 특별관리지역 안에서 위법한 개발행위가 있더라도 그에 대한 이행강제금은 개발제한구역법상의 그것보다 약한 정도로 부과되어야 하고, 개발제한구역법이 아닌 다른 법률상의 이행강제금 규정을 준용하거나 별도의 이행강제금 부과기준을 두는 등 재산권을 덜 제한할 수 있는 방법이 있다. 그럼에도 심판대상조항이 개발제한구역법상 이행강제금의 부과기준을 준용하여 엄중한 이행강제금을 부과하는 것은 청구인의 재산권을 과도하게 침해한다.
한편 개발제한구역과 특별관리지역은 지정목적, 지정기간 등에서 본질적으로 차이가 있어 위법성의 정도나 시정명령 및 이행강제금의 부과 필요성이 동일하다고 할 수 없음에도 개발제한구역법상 이행강제금을 준용하는 것은 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것이므로 평등원칙에 위반된다.
4. 판단
가. 특별관리지역 제도 및 심판대상조항의 입법연혁
(1)2003. 12. 31. 법률 제7051호로 ‘국민임대주택 건설 등에 관한 특별조치법’이 제정되었다. 위 법은, 임대주택 수요가 높은 수도권과 대도시 인근지역에서 가용택지가 소진되어 택지 확보가 어렵다는 점을 고려하여, 건설교통부장관이 임대주택수급 등 지역여건을 감안하여 불가피한 경우 개발제한구역으로서 보전가치가 낮은 지역을 국민임대주택단지예정지구로 지정할 수 있도록 하고, 위 예정지구를 지정하여 고시한 때에는 개발제한구역의 해제를 위한 도시관리계획의 결정이 있는 것으로 본다고 규정하였다(같은 법 제13조). ‘국민임대주택 건설 등에 관한 특별조치법’은 2009. 3. 20. 법률 제9511호로 법명이
‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’으로 변경되면서, 공공분양주택 및 공공임대주택이 ‘보금자리주택’으로 통합되었다. 위 법 역시 국토해양부장관이 주택수급 등 지역여건을 감안하여 불가피한 경우 개발제한구역으로서 보전가치가 낮은 지역을 보금자리주택지구로 지정할 수 있도록 하고, 보금자리주택지구에 대하여 지구계획을 승인 또는 변경승인하여 고시한 때에는 개발제한구역의 해제를 위한 도시관리계획의 결정이 있는 것으로 본다고 규정하였다(같은 법 제22조). ‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’은 2014. 1. 14. 법률 제12251호로 법명이 ‘공공주택건설 등에 관한 특별법’으로 변경되었고, 2015. 8. 28. 법률 제13498호로 법명이 다시 ‘공공주택 특별법’으로 변경되었으나, 개발제한구역의 주택지구 지정과 관련한 위 조항의 내용에는 실질적인 변화가 없었다.
(2)앞서 본 바와 같이 2010. 5. 26. 이 사건 각 토지 일대가 ‘광명시흥 보금자리주택지구’로 지정되어 그 후 ‘광명시흥 공공주택지구’로 명칭이 변경되었으나, 주택시장의 침체와 사업시행자인 한국토지주택공사의 재원부족 등으로 주택건설사업 진행이 지지부진하자, 정부는 ‘광명시흥 공공주택지구’를 전면 해제하기로 하되, 그 해제에 따른 부작용을 최소화하기 위하여 곧바로 공공주택지구 해제절차에 들어가지 않고, 공공주택지구로 사업을 추진하였던 대규모 지역의 난개발을 방지하고 발전 잠재력을 살릴 수 있는 계획적 관리 대책을 마련하기 위해 ‘특별관리지역’ 제도를 새로 도입하기로 하였다.
이에 따라 2015. 1. 20. 개정된 구 ‘공공주택건설 등에 관한 특별법’은 국토교통부장관이 공공주택지구를 해제할 때 국토교통부령이 정하는 일정 규모(330만㎡) 이상으로서 체계적인 관리계획을 수립하여 관리하지 아니할 경우 난개발이 우려되는 지역에 대하여 10년의 범위에서 특별관리지역으로 지정하고 관리계획을 수립할 수 있도록 규정하였다(같은 법 제6조의2 제1항, 제2항).
(3)구 ’공공주택건설 등에 관한 특별법’은 특별관리지역을 그 목적에 맞게 관리하기 위하여 특별관리지역 안에서는 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등 개발행위를 할 수 없도록 하면서, 다만 특별관리지역의 취지에 부합하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위에 한정하여 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있다고 규정하였고(같은 법 제6조의3 제1항), 허가 없는 위법한 건축 등 개발행위에 대하여는 형사처벌을 하도록 하였다(같은 법 제58조).
그런데 위와 같이 특별관리지역 안에서 일정한 행위를 제한하는 것만으로는 기존에 이미 설치된 불법건축물 등에 대하여 시정조치를 할 수 없었으므로,
2015. 8. 11. 법률 제13473호로 위 법을 개정하여 ‘시장 등은 특별관리지역 지정 이전부터 공공주택 특별법 또는 관계 법률에 의한 적법한 허가나 신고 등의 절차를 거치지 아니하고 설치한 건축물 등에 대하여 철거 등이 이루어질 수 있도록 필요한 조치를 하여야 한다’는 규정 등을 신설하였다(같은 법 제6조의5). 그런데 특별관리지역에서 오랜 기간 동안 불법건축물을 이용하여 창고업 등에 종사하고 있는 주민들의 반발이 예상되고, 관할 지방자치단체의 장이 일정 기간 내 모든 불법건축물에 대하여 철거 등의 조치를 취할 수 없다는 현실적인 사정 등을 감안하여 2016. 12. 2. 법률 제14333호로 공공주택 특별법을 개정하여 ‘시장 등은 특별관리지역 지정 이전부터 공공주택 특별법 또는 개발제한구역법에 따른 적법한 허가나 신고 등의 절차를 거치지 아니하고 설치한 건축물 등에 대하여 철거 등 필요한 조치를 명할 수 있고(공공주택 특별법 제6조의5 제1항), 그 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 해당 시정명령을 이행하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과하되(같은 법 제6조의5 제2항 전문), 그 부과기준 등은 개발제한구역법 제30조의2 제1항부터 제6항까지 및 제9항을 준용’하도록 하였다(같은 항 후문. 그 중 부과기준에 관한 부분이 심판대상조항이다).
나. 재산권 침해 여부
(1)토지재산권의 사회성 내지 공공성 및 그에 대한 제한
토지는 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고 우리나라의 가용토지면적이 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면 모든 국민이 생산 및 생활의 기반인 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능이나 국민경제의 측면에서 다른 재산권에 비해 더 강하게 공동체의 이익을 관철할 것이 요구된다. 헌법 제122조는 토지가 지닌 이러한 특성을 고려하여 "국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다."라고 규정함으로써 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있다. 다만, 이와 같이 토지재산권에 대하여는 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비하여 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다고 하더라도 토지재산권에 대한 제한입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지의 원칙을 준수해야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용ㆍ수익권과 처분권을 부인해서는 아니 된다(헌재 2013. 2. 28. 2012헌바94 등 참조).
(2)과잉금지원칙 위반 여부
(가)목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항은 특별관리지역으로 지정되기 이전부터 공공주택 특별법 또는 개발제한구역법에 따른 적법한 허가 등을 거치지 아니하고 설치하거나 용도변경한 건축물, 설치한 공작물, 형질변경한 토지 등이 특별관리지역으로 지정된 후에도 그대로 방치되는 것을 막고자 행정청이 시정명령을 하였음에도 이를 이행하지 아니하는 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 이행강제금을 부과하여 난개발방지를 목적으로 하는 특별관리지역을 그 지정 목적대로 관리하고자 하는 것으로 헌법 제23조 제2항과 헌법 제122조에 근거를 둔 것이므로 입법목적은 정당하다.
또한 특별관리지역 지정 이전부터 공공주택 특별법 또는 개발제한구역법에 위반하여 이루어진 개발행위로 인한 위법상태를 시정할 수 있는 자에게 이행강제금을 지속적으로 부과함으로써 원상회복 등을 위한 시정명령이 이행될 수 있도록 그 실효성을 확보하는 것은 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이다.
(나)침해의 최소성
1)이행강제금이 실효성을 가지기 위해서는 적정한 금액일 것이 요구된다. 즉 이행강제금은 의무를 불이행한 자에게 심리적 압박에 의하여 본인 스스로가 의무를 이행하도록 하는 제도인바, 이행강제금의 금액이 적정하다고 하기 위해서는 부과된 이행강제금을 비용에 산입하여 시정명령에 위반되는 상태를 방치하는 것을 단념하도록 심리적 압박을 가하여 의무를 이행하게 할 정도의 금액일 필요가 있다(헌재 2004. 2. 26. 2001헌바80등; 헌재 2014. 5. 29. 2013헌바171 참조). 다만 위와 같이 시정명령을 이행하지 않는 동안 계속하여 반복적으로 이행강제금이 부과됨으로 인하여 위법행위로 취득한 건축물 등의 객관적 가치를 넘어설 수 있어 과잉제재가 아닌지 문제가 될 수 있으나, 이행강제금 부과로 인하여 부과 상한액에 제한을 두거나 실효성이 없을 정도로 낮은 금액을 부과하게 되면 위반자에게 위법건축물 등의 현상을 고착할 수 있는 길을 열어 주게 됨으로써 이행강제금의 본래의 취지를 달성할 수 없게 된다(헌재 2004. 2. 26. 2001헌바80등; 헌재 2011. 10. 25. 2009헌바140 참조). 따라서 심판대상조항이 통산 부과 횟수나 통산 부과 상한액을 제한하는 규정을 두고 있지 않다고 하여 침해의 최소성 원칙에 위반된다고 할 수는 없다.
2)심판대상조항은 허가사항에 대한 위반인지, 신고사항에 대한 위반인지, 건축물의 건축인지 또는 용도변경인지, 토지의 형질변경인지 등 위반사항 및 위반행위의 각 유형에 따라 구분한 다음, 부과액을 산정함에 있어 건축물의 경
우에는 건물시가표준액에, 토지의 경우에는 개별공시지가에 각 위반면적을 곱한 금액에 다시 위반사항 및 위반행위가 무엇인지에 따라 산출비율을 달리 하도록 정하고 있어 산정방식이 정형화되어 있을 뿐만 아니라 한편으로는 개별 위법행위의 위법성 정도도 고려하도록 규정하고 있다. 따라서 심판대상조항에 따른 이행강제금이 과도하게 중한 제재라고 보기는 어렵다.
3)청구인은 개발제한구역과 특별관리지역이 그 각 지정목적, 지정기간 등에서 본질을 달리함을 전제로 특별관리지역 안에서 적법한 허가 등을 거치지 아니한 개발행위의 위법성이 개발제한구역 안에서의 그것보다 약하므로, 다른 법률의 이행강제금 부과기준을 준용하거나 별도의 부과기준을 두는 등 덜 침해적인 조치를 할 수 있으며, 특히 건축법상의 부과기준을 준용하는 것으로 입법목적을 달성할 수 있음에도 제재의 정도가 무거운 개발제한구역법상의 부과기준을 준용하는 것은 과도한 제재이므로 침해의 최소성 원칙에 위반된다고 주장한다.
그러나 이 사건 각 토지가 속한 특별관리지역은 원래 개발제한구역이었던 곳이 공공주택 건설이라는 공익적 필요에 의하여 개발제한구역에서 해제되어 공공주택지구로 지정되었다가 사업성 등을 이유로 공공주택지구에서 해제된 곳으로 난개발방지 등을 위하여 특별관리지역으로 지정된 점, 특별관리지역이나 개발제한구역 모두 원칙적으로 허가 등이 없는 개발행위는 금지되어 있고(공공주택 특별법 제6조의3 제1항, 개발제한구역법 제12조 각 참조), 공공주택 특별법 및 개발제한구역법에 정해진 각 시정명령의 대상이 되는 행위는 건축물의 설치, 건축물의 용도변경, 공작물 설치, 물건을 쌓아 놓는 행위, 토지에 대한 형질변경 등으로 동일한 점(공공주택 특별법 제6조의5 제1항, 개발제한구역법 제30조 제1항 각 참조) 등을 고려하면, 심판대상조항에 따른 이행강제금의 부과를 통하여 특별관리지역 지정 이전부터 이루어진 위법한 개발행위의 결과물을 제거할 공익상의 필요성은 개발제한구역에서의 위법한 개발행위를 한 경우와 본질적으로 다르다고 보기 어렵다.
한편 건축법상 이행강제금은 대지나 건축물이 건축법 또는 건축법에 따른 명령을 위반하였을 때로 그 범위가 한정됨에 비하여(건축법 제1조, 제79조 제1항, 제80조 제1항, 건축법 시행령 [별표 15] 등 참조), 심판대상조항에 따른 이행강제금은 건축물의 건축, 건축물의 용도변경뿐만 아니라 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 물건을 쌓아놓는 행위 등에 대한 시정명령까지 확보하기 위한 것이므로, 개발제한구역법상 이행강제금 조항을 준용하도록 하였다고 하여 과도한
제재라고 할 수 없다.
4)청구인은, 매년 1회 이행강제금을 부과할 수 있는 농지법이나 ‘부동산 거래신고 등에 관한 법률’ 등과 비교하여 볼 때 심판대상조항은 1년에 2회 부과할 수 있도록 규정하고 있고, 한편 허가 없는 건축물의 용도변경에 대하여 건물시가표준액의 10%의 비율로 부과할 수 있는 건축법에 비하여 심판대상조항은 건물시가표준액 또는 개별공시지가의 30%의 비율로 부과할 수 있는 등 심히 과중하여 침해의 최소성 원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 농지법, ‘부동산 거래신고 등에 관한 법률’ 이나 건축법 등과 공공주택 특별법은 각 입법목적이 다름은 물론, 각 개별법률에 따른 시정명령을 위반한 행위의 위법성의 정도, 각 이행강제금으로 달성하고자 하는 공익의 성격이 같다고 할 수 없으므로 심판대상조항이 농지법이나 건축법 등 다른 법률이 정한 부과기준과 동일하지 않다는 사정만으로 침해의 최소성 원칙을 위반하였다고 볼 수 없다.
5)이상의 점을 모두 고려하면, 특별관리지역 지정 이전부터 공공주택 특별법이나 개발제한구역법을 위반한 개발행위에 대한 시정명령을 확보하기 위한 이행강제금을 부과함에 있어 건축법 등 다른 법률상의 이행강제금을 준용하거나, 별도의 이행강제금 부과기준을 두지 않고 개발제한구역법상의 부과기준을 준용한다고 하더라도 침해의 최소성 원칙에 위반되지 아니한다.
(다)법익균형성
심판대상조항에 따른 이행강제금으로 인하여 청구인의 재산권이 일정한 범위에서 제한되기는 하지만, 이행강제금을 통하여 특별관리지역 지정 이전부터 이루어진 위법한 개발행위에 대한 시정명령을 이행하게 하고, 궁극적으로 난개발 방지라는 특별관리지역의 목적에 맞게 토지가 관리되도록 한다는 공익이 훨씬 크므로 법익의 균형성도 충족하고 있다.
(라) 소결
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.
다. 평등원칙 위반 여부
(1)평등원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하는 것이다(헌재 1996. 12. 26. 96헌가18 참조).
(2)지정목적에 있어 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고, 도시 주변의 자연 환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것이
고(개발제한구역법 제1조 참조), 특별관리지역은 대규모 공공주택지구를 해제함에 있어서 난개발이 우려되는 경우 계획적인 관리 및 개발을 위해 특별히 관리할 필요가 있는 지역을 지정하는 것이며(공공주택 특별법 제6조의2 제1항 참조), 지정기간에 있어 개발제한구역은 별도의 규정이 없으나, 특별관리지역은 10년의 범위에서 지정할 수 있고(공공주택 특별법 제6조의2 제1항), 지정기간이 만료되거나 개발계획이 수립된 경우 자동으로 해제되는 것으로 간주되는 등(공공주택 특별법 제6조의4 제1항) 어느 정도 차이가 있다고 할 수는 있다.
그런데 심판대상조항과 개발제한구역법상의 각 이행강제금은 행정상 의무위반에 대한 의무이행 확보수단인 점에서 본질적으로 같다. 즉, 이행강제금 부과의 전제가 되는 위 각 시정명령의 목적은 모두 무분별한 난개발을 방지하기 위한 것(공공주택 특별법 제6조의2 제1항 및 제6조의5 제1항, 개발제한구역법 제1조 및 제12조 제1항 각 참조)이고, 시정명령의 대상은 적법한 허가나 신고 등의 절차를 거치지 아니하고 설치하거나 용도변경한 건축물, 설치한 공작물, 형질변경한 토지 등(공공주택 특별법 제6조의5 제1항)이거나 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 한 경우(개발제한구역법 제30조 제1항 제1호)이므로 위법행위의 유형이 동일하며, 시정명령의 내용도 건축물 등에 대한 철거ㆍ원상복구ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치(공공주택 특별법 제6조의5 제1항) 내지 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치(개발제한구역법 제30조 제1항)로 실질적으로 같다.
따라서 개발제한구역법상의 이행강제금과 비교할 때, 심판대상조항은 특별관리지역 지정 이전부터 적법한 허가 등을 거치지 아니한 개발행위라는 동일한 성격과 유형의 위법행위에 대하여 개발제한구역법과 같은 부과기준에 따라 이행강제금을 부과하도록 한 것이므로 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 경우라고 할 수 없다.
(3)그러므로 심판대상조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관  유남석 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선

volumeInfo: 33
seriesInfo: 1
pages: 429~440
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20210429
eventType: 헌바