item: panreType: 공보
eventNo: 2018헌바335
eventNm: 공무원연금법  제3조 제2항 등  위헌소원
panreTitle: 공무원연금법 제3조 제2항 등 위헌소원
[2019. 11. 28. 2018헌바335]

textOfDecision: 구 공무원연금법(2012. 10. 22. 법률 제11488호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제2항 중 ‘자녀’에 관한 부분, 구 공무원연금법(2011. 8. 4. 법률 제10984호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제30조 제1항 전단은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 가. 청구인의 부 표□□는 1993. 1. 8. 지방조무원 10급으로 채용되어 공무원으로 재직하던 중 2017. 2. 22. 담낭의 악성신생물 진단을 받아 2017. 6. 9. 사망하였고, 2017. 6. 10. 면직(사망)되었다.
나. 망 표□□의 배우자는 2015. 11. 3. 이미 사망하였고, 자녀로는 표△△(1990. 8. 6.생)와 청구인(1993. 11. 20.생, 2017. 9. 20. 기준으로 대학교 재학 중)이 있다.
다. 청구인은 자신과 표△△를 대표하여 2017. 7. 3. 공무원연금공단(이하‘공단’이라 한다)에 유족연금일시금과 퇴직수당의 지급을 청구하였고, 공단은 공무원연금법 제30조 제1항 및 같은 법 시행령 제24조 제1항에 따라 2017. 7. 7. 청구인에게 유족연금일시금 120,605,850원의 2분의 1인 60,302,930원과 퇴직수당 전액인 40,720,000원을 합산한 101,022,930원을지급하기로 결정하였다.
라. 이에 청구인은 공무원연금급여재심위원회의 심사청구를 거쳐, 공단을 상대로 유족연금부지급결정처분 취소 청구의 소를 제기하고(서울행정법원 2018구합58301), 그 소송계속 중 공무원연금법 제3조 제2항, 제30조 제1항 전단 및 같은 법 시행령 제24조 제1항 제3호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2018. 7. 5. 위 신청이 기각되자(서울행정법원 2018아11652), 2018. 7. 31. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인은 구 공무원연금법(2012. 10. 22. 법률 제11488호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제2항, 구 공무원연금법(2011. 8. 4. 법률 제10984호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제30조 제1항 전단에 대하여 헌법소원심판을 청구하고 있다.
그러나 구 공무원연금법 제3조 제2항은 유족이 되는 자녀와 손자녀의 범위를 정하는 규정으로서 청구인이 다투는 것은 그 중 자녀의 범위에 관한 부분이므로, 이 부분 심판대상은 구 공무원연금법 제3조 제2항 중‘자녀’에 관한 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 공무원연금법(2012. 10. 22. 법률 제11488호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제2항 중‘자녀’에 관한 부분(이하‘유족범위조항’이라 한다), 구 공무원연금법(2011. 8. 4. 법률 제10984호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제30조 제1항 전단(이하‘수급자특례조항’이라 하고, 유족범위조항과 수급자특례조항을 합하여‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항과 관련조항은 아래와 같다.

구 공무원연금법(2012. 10. 22. 법률 제11488호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것)
제3조(정의)②제1항 제3호에 따른 자녀와 손자녀는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로 한정한다. 이 경우 손자녀는 그의 아버지가 없거나 아버지가 대통령령으로 정하는 정도의 장애 상태에 있는 경우로 한정한다.
1. 19세 미만인 자
2. 19세 이상인 자로서 대통령령으로 정하는 정도의 장애 상태에 있는 자
구 공무원연금법(2011. 8. 4. 법률 제10984호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것)
제30조(급여의 수급자에 대한 특례)①공무원이거나 공무원이었던 자가 사망한 경우에 급여를 받을 유족이 없을 때에는 대통령령으로 정하는 한도의 금액을 유족이 아닌 직계존비속에게 지급하고 직계존비속도 없을 때에는 그 공무원이거나 공무원이었던 자를 위하여 사용할 수 있다.

relatedProvision: 구 공무원연금법(2012. 10. 22. 법률 제11488호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것)
제3조(정의)①이 법에서 사용하는 용어의 뜻은다음과 같다.
3.‘유족’이란 공무원이거나 공무원이었던 자가 사망할 당시 그가 부양하고 있던 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
가. 배우자(재직 당시 혼인관계에 있던 자로 한정하며, 사실상 혼인관계에 있던 자를 포함한다)
나. 자녀(퇴직일 이후에 출생하거나 입양한 자녀는 제외하되, 퇴직 당시의 태아는 재직 중 출생한 자녀로 본다. 이하 같다)
다. 부모(퇴직일 이후에 입양된 경우의 부모는 제외한다)
라. 손자녀(孫子女)(퇴직일 이후에 출생하거나 입양한 손자녀는 제외하되, 퇴직 당시의 태아는 재직 중 출생한 손자녀로 본다. 이하 같다)
마. 조부모(퇴직일 이후에 입양된 경우의 조부모는 제외한다)
4. “퇴직”이란 면직(免職),사직(辭職),그 밖의 사망 외의 사유로 인한 모든 해직(解職)을 말한다. 다만, 공무원의 자격이 소멸된 날 또는 그 다음 날에 다시 자격을 취득하고 이 법에 따른 퇴직급여 및 퇴직수당을 받지 아니한 경우에는 예외로 한다.
구 공무원연금법 시행령(2016. 7. 28. 대통령령 제27415호로 개정되고, 2018. 9. 18. 대통령령 제29181호로 전부개정되기 전의 것)
제24조(유족이 없는 경우의 급여지급의 특례)①급여를 받을 유족이 없는 경우에 법 제30조에 따라 급여를 유족이 아닌 직계존비속에게 지급하거나 사망한 공무원을 위하여 사용할 수 있는 금액은 다음 각 호와 같다.
3. 그 밖의 장기급여: 원급여액 전액. 다만, 유족연금일시금ㆍ유족일시금 및 순직유족보상금의 경우에는 원급여액의 2분의 1

caseRelatedOpinion: 가. 유족범위조항은 19세 이상의 자녀를 유족의 범위에서 제외하여 19세 미만의 자녀 및 국민연금법과 산업재해보상보험법상의 자녀와 합리적인 이유 없이 차별하고, 구 공무원연금법 제64조의 금고 이상의 형이 확정된 자와 결과적으로 동일하게 취급함으로써 19세 이상의 자녀인 청구인의 평등권을 침해한다.
나. 퇴직급여와 유족급여의 성격에 비추어 유족범위조항이 19세 이상의 자녀를 유족의 범위에서 제외하고, 수급자특례조항이 유족이 아닌 직계존비속에게 유족연금일시금의 2분의 1만을 지급하도록 하는 것은 청구인의 재산권을 침해한다.
다. 수급자특례조항은 유족이 아닌 직계존비속에게 지급될 금액의 범위에 관하여 명확하고 구체적인 기준을 제시하지 아니한 채, 이를 대통령령에 포괄적으로 위임하고 있으므로 포괄위임금지원칙에 위배된다.

judgement: 가. 쟁점의 정리
청구인은, 유족범위조항이 청구인의 평등권과 재산권을 침해하고 수급자특례조항이 포괄위임금지원칙에 위배된다는 주장과 함께, 유족 아닌 직계존비속에게 유족연금일시금의 2분의 1 상당액만을 지급하도록 하는 수급자특례조항이 청구인의 재산권을 침해하여 위헌이라는 취지로도 주장한다. 그러나 수급자특례조항은 급여를 받을 유족이 없을 때 대통령령으로 정하는 한도의 금액을 유족이 아닌 직계존비속에게 지급하도록 규정할 뿐 유족의 범위를 제한하거나 지급될 액수를 정하고 있지 아니하다. 따라서 청구인이 주장하는 문제점은 19세 이상의 자녀를 유족의 범위에서 제외하는 유족범위조항에 의해 발생하는 것이어서 유족범위조항에 대해 판단하면 충분하므로, 수급자특례조항
이 재산권을 침해하는지에 관하여는 별도로 판단하지 아니한다.
따라서 아래에서는 유족범위조항이 19세 이상인 자녀의 평등권과 재산권을 침해하는지 여부와 수급자특례조항이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부에 대해서만 살펴본다.
나. 헌법재판소의 선례
헌법재판소는, 유족급여를 받을 수 있는 자녀의 연령기준이 18세 미만으로 규정되어 있던 구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2012. 10. 22. 법률 제11488호로 개정되기 전의 것) 제3조 제2항 전문 중 자녀에 관한 부분(이하‘구 유족범위조항’이라 한다)과 수급자특례조항 등에 관한 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원사건에서 위 조항들이 청구인의 기본권을 침해하지 않는다고 판단하였다(헌재 2014. 5. 29. 2012헌마515). 위 결정의 이유 중 구 유족범위조항과 수급자특례조항 부분의 요지는 다음과 같다.
『(1)유족범위조항이 평등권을 침해하는지 여부
한정된 재원으로 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하여야 하는 공무원연금제도에 있어서, 유족일시금 등 유족급여를 받을 유족이 되는 자녀의 범위는 유족급여의 필요성과 중요성에 따라 일정하게 제한될 수 있는 것이고, 자녀에 대한 유족급여의 필요성과 중요성은 자녀가 최소한의 독자적인 생활능력을 갖춘 것으로 볼 수 있는지를 기준으로 판단할 수 있는 것이다. 그런데 자녀가 18세 이상이 되면 근로기준법에 따라 독자적인 근로능력을 갖춘 것으로 다루어지고, 혼인을 할 수 있게 되며, 독자적인 사리판단능력이 상당히 갖추어지는 등 정신적ㆍ신체적으로 성숙한 상태에 이르게 된다. 구 유족범위조항은 이러한 점을 고려하여 18세 이상인 자녀는 최소한의 생활을 스스로 영위할 수 있는 사회적인 독립성을 획득할 수 있는 것으로 보아 유족이 되는 자녀의 범위에서 18세 이상인 자녀를 제외한 것이다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333 참조).
18세 이상인 자녀가 직업교육, 대학교육 등 교육이나 군 복무, 사회복무요원 복무 등 병역의무 이행의 과정에 있는 경우에 독자적인 생계를 유지하는 것이 사실상 곤란하다고 하더라도, 공무원연금의 재원의 한계로 말미암아 유족의 범위를 일정하게 제한할 수밖에 없고, 18세 이상인 자녀와 18세 미만인 자녀가 최소한의 독자적인 생활능력을 갖춘 것으로 볼 수 있는지 여부에서 구별되는 이상, 교육이나 병역의무 이행의 과정에 있는 18세 이상인 자녀를 유족이 되는 자녀의 범위에 포함시키지 않았다고 하여 불합리하다고 할 수는 없다.
따라서 구 유족범위조항이 유족이 되는 자녀의 범위에서 18세 이상인 자녀를 제외한 것은 합리적인 이유가 있으므로, 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
(2) 수급자특례조항이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부
수급자특례조항은 사회보장적 급여의 성격이 강한 유족급여에 관련된 내용을 형성하는 규정이므로, 위임입법으로서 갖추어야 할 구체성ㆍ명확성의 요구가 상당 부분 완화된다(헌재 2009. 12. 29. 2008헌바48 참조).
유족일시금을 받을 유족이 없는 경우에 유족 아닌 직계존비속에게 지급될 금액은 연금수지 상태 등 공무원연금의 재정 상황을 고려하고 유족 아닌 직계존비속에 대한 급여의 규모와 지급방식의 차이 등을 반영하여 정하여질 사항인 만큼, 이러한 가변적이고 기술적인 고려요소에 적절하게 대처하기 위해서는 전문적인 지식을 갖춘 행정부로 하여금 이를 정하도록 할 필요성이 인정된다.
유족일시금을 받을 유족이 없는 경우에 유족 아닌 직계존비속에게 지급되는 금액은 유족이 있었더라면 받을 수 있었을 유족일시금액을 그 상한으로 할 것임을 충분히 예측할 수 있고, 유족일시금이 공무원의 기여금 등을 재원으로 하여 보험원리에 따라 지급되는 것인 점에 비추어 공무원의 기여금이 공무원연금의 급여 재원의 형성에 기여하는 정도와 보험원리 등이 종합적으로 고려되어 정하여질 것임을 예측할 수 있다.
이처럼 유족일시금을 받을 유족이 없는 경우에 수급자특례조항에 따라 유족 아닌 직계존비속에게 지급될 금액에 관하여는 대통령령으로 정하여질 내용의 대강을 충분히 예측할 수 있으므로, 수급자특례조항이 포괄위임금지원칙에 위배된다고 볼 수 없다.』
다. 선례변경의 필요성
선례는 유족급여를 받을 수 있는 자녀의 연령기준이 18세 미만에서 19세 미만으로 개정되기 이전의 구 유족범위조항과 수급자특례조항에 관한 판단으로서, 자녀의 연령기준이 19세 미만으로 개정된 이후의 유족범위조항과 수급자특례조항에 관한 이 사건과는 차이가 있으나 그 주된 취지는 동일하다.
따라서 선례의 판단 내용은 이 사건에서도 그대로 타당하고 선례와 달리 판단하여야 할 사정변경이 있다고 보기 어려우므로 이를 원용하되, 다만 청구인의 주
장 중 선례에서 논의되지 않았던 쟁점에 대하여만 추가로 판단한다.
라. 유족범위조항이 재산권을 침해하는지 여부
유족급여수급권이 헌법상 보장되는 재산권에 포함되더라도 수급권자인 유족의 범위는 유족급여수급권의 내용과 한계를 형성하는 영역에 있는 것으로서 법률에 의하여 구체적으로 형성되어야만 비로소 확정된다. 그런데 유족급여수급권은 공무원의 사망이라는 위험에 대비하여 그 유족의 생활안정과 복지향상을 도모하기 위한 사회보장적 급여의 성격을 가지므로 입법자는 구체적인 내용을 형성함에 있어서 국가의 재정능력과 전반적인 사회보장수준, 국민 전체의 소득 및 생활수준, 그 밖의 여러 가지 사회적ㆍ경제적 여건 등을 종합하여 합리적인 수준에서 결정할 수 있는 광범위한 형성의 자유를 가진다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333; 헌재 2009. 5. 28. 2008헌바107; 헌재 2011. 12. 29. 2011헌바41 참조). 따라서 입법자가 연령과 장애 상태를 독자적 생계유지가능성의 판단기준으로 삼아 대통령령이 정하는 정도의 장애 상태에 있지 아니한 19세 이상의 자녀를 유족의 범위에서 제외하였음을 들어 유족급여수급권의 본질적 내용을 침해하였다거나 입법형성권의 범위를 벗어났다고 보기 어렵다.
공무원연금법은 공무원이 퇴직하는 경우 그 공무원에게 퇴직급여를 지급하도록 규정하는 것과 달리, 공무원이거나 공무원이었던 사람이 사망한 경우 퇴직급여의 지급사유가 종료하고 법률이 정한 범위의 유족에게 유족급여라는 별도의 급여지급사유가 발생하도록 규정하고 있다. 이에 따라 유족급여의 수급권자인 유족은 퇴직급여의 수급권자였던 공무원의 상속인으로서 퇴직급여수급권을 상속하는 것이 아니라 직접 자기의 고유한 권리로서 유족급여수급권을 취득한다. 공무원연금제도와 민법상 상속제도는 그 헌법적 기초와 제도적 취지를 달리하는 것이므로, 유족급여의 수급요건, 수급권자의 범위를 민법상 상속제도와 다르게 형성하였다고 하여 합리적인 입법재량의 범위를 벗어났다고 볼 수 없다.
따라서 유족범위조항은 유족급여수급권의 내용과 한계를 형성함에 있어서 입법재량의 범위 내에 있는 것으로서 19세 이상의 자녀인 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.

(1) 청구인은, 유족범위조항이 19세 이상의 자녀를 유족의 범위에서 제외함으로써 19세를 연령기준으로 두고 있지 않은 국민연금법과 산업재해보상보험법상의 자녀와 다르지 아니함에도 합리적인 이유 없이 이를 다르게 취급하고, 금고 이상의 형이 확정된 자와는 다름에도 이를 같게 취급하여 19세 이상의 자녀인 청구인의 평등권을 침해한다고 주장한다.
(2) 먼저 공무원연금과 국민연금은 공적연금제도의 성격을 가진 사회보험이라는 공통점이 있으나, 보험가입자, 제도의 목적과 기능, 성격, 보호대상과 급여의 종류, 비용부담 등에 있어 큰 차이가 있다. 따라서 공무원연금법상 유족급여수급권자와 국민연금법상 유족연금수급권자는 본질적으로 동일한 비교집단에 해당하지 아니한다(헌재 2011. 11. 24. 2010헌마510; 헌재 2017. 11. 30. 2016헌마101등 참조).
또한 공무원연금과 산업재해보상보험은 공적인 성격을 가진 사회보험이라는 점에서는 공통되나, 보험가입자, 보험관계의 성립 및 소멸, 각종 보험급여의 수급권자ㆍ수급요건ㆍ보험급여 지급의 효과, 주요 재정원인 보험료의 산정ㆍ납부 및 정산관계, 재정조성 주체 등에서 큰 차이가 있다. 따라서 공무원연금법상의 유족급여수급권자와 산업재해보상보험법상의 유족보상연금 수급자격자 역시 본질적으로 동일한 비교집단이라고 보기 어렵다(헌재 2014. 5. 29. 2012헌마555; 헌재 2017. 11. 30. 2016헌마101등 참조).
따라서 유족범위조항이 국민연금법, 산업재해보상보험법과 유족에 포함되는 자녀의 연령기준을 다르게 규정하고 있더라도, 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급한다고 볼 수 없어 차별 자체가 존재하지 아니한다. 그러므로 헌법상 평등권을 침해하지 아니한다.
(3) 나아가 구 공무원연금법 제64조(공무원연금법이 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정됨에 따라 제65조로 변경되었다)는 공무원 범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 직무상 의무를 성실히 이행하도록 할 목적으로, 공무원이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형이 확정되거나 탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 경우 또는 금품 및 향응 수수, 공금의 횡령ㆍ유용으로 징계에 의하여 해임된 경우에 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 지급을 제한하는 규정이다. 따라서 위 조항에 의한 급여의 제한은 유족급여 또는 수급자특례조항에 의한 급여와는 그 입법목적이나 적용대상ㆍ사유ㆍ범위, 급여의 산정방법이 완전히 다르다. 그러므로 위 급여의 제한규정이 적용되어 공무원이거나 공무원이었던 사람에게 지급되는 퇴직급여 및 퇴직수당의 액수가 수급자특례조항의 적용을 받는 직계존비속에게 지급되는 금액과 결과적으로 동일하게 되는 사정이 발생하더라도, 이는 서로 다른 기준에 의
해 산정된 금액이 우연히 일치하게 되었을 뿐이다. 따라서 다른 것을 같게 취급하는 차별이 존재하지 아니하므로 헌법상 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.

conclusion: 그렇다면 유족범위조항과 수급자특례조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에 대해서는, 아래와 같은 재판관 이은애, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 유족범위조항에 대한 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관의 의견이 일치되었다.
otherOpinions: 6. 재판관 이은애, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 유족범위조항에 대한 반대의견
우리는 법정의견과 달리 유족범위조항이 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다고 판단하고, 구 유족범위조항이 평등권을 침해한다는 헌재 2014. 5. 29. 2012헌마515 결정의 별개의견과 그 뜻을 같이하므로, 아래와 같은 견해를 밝힌다.
가. 먼저 위 2012헌마515 결정의 재판관 이진성의 별개의견 요지는 다음과 같다.
『오늘날 자녀가 18세 이상이 되더라도 기본적인 생활에 필요한 직업을 얻기 위하여 직업교육이나 대학교육 등 상급교육을 이수하는 사례가 매우 많고, 특히 남성의 경우에는 병역의무를 이행하여야 한다. 이처럼 18세 이상인 자녀가 공인된 직업교육, 대학교육 등 직업을 위한 교육이나 군 복무, 사회복무요원 복무 등 병역의무 이행의 과정에 있는 경우에는 독립적인 생계를 위한 소득활동을 기대하기 어려운 상황에 놓이게 된다. 이는 오늘날 대부분의 청소년이 고등학교 졸업 이후 직업교육이나 대학교육 등 상급교육을 이수하는 사회현실에 비추어 18세 이상인 자녀 개개인이 개인적인 선택에 따른 결과로서 개별적으로 감수하여야만 하는 이례적인 사정이라고 할 수는 없는 것이므로, 위와 같은 상황에 놓인 18세 이상인 자녀는 유족급여의 필요성과 중요성이라는 측면에서 보아도 18세 미만인 자녀와 별다른 차이가 없다. 그럼에도 자녀가 18세 이상이기만 하면 유족이 되는 자녀의 범위에서 무조건 배제하는 것은 위와 같은 사회현실을 도외시한 채 유족의 생활안정과 복리향상이라는 유족급여제도가 갖는 목적과 기능의 실질적인 구현을 외면하는 것이다.
구 유족범위조항이 자녀에 대한 유족급여의 필요성과 중요성의 기준으로 18세 도달 여부라는 기준만을 설정하여 18세 이상인 자녀를 유족이 되는 자녀의 범위에서 일률적으로 배제한 것은 공인된 직업교육, 대학교육 등 직업을 위한 교육이나 군 복무, 사회복무요원 복무 등 병역의무 이행의 과정에 있기 때문에 독립적인 생계를 위한 소득활동을 하지 못하는 18세 이상인 자녀를 18세 미만인 자녀에 비하여 합리적인 이유 없이 차별하여 그와 같은 교육이나 병역의무 이행의 과정에 있는 18세 이상인 자녀의 평등권을 침해하는 것이다.
자녀가 18세 이상이 된 후에도 대학교육에 보통 4년이 소요되고, 남성의 경우에는 추가적으로 병역의무 이행에 2년 이상이 소요되므로, 18세 이상인 남성 자녀가 대학교육과 병역의무를 마치는 데는 6년 이상의 기간이 필요하게 된다. 이러한 사정을 고려할 때, 위와 같은 교육이나 병역의무 이행의 과정에 있는 18세 이상인 자녀의 경우에는 24-25세를 상한으로 하여 그 교육이나 병역의무 이행의 기간만큼은 유족이 되는 자녀의 범위에 포함시키는 것이 타당하다.』
나. 국민연금법은 2016. 5. 29. 법률 제14214호로 개정되면서 현실적인 청년의 경제활동 시작시점을 고려하여 유족연금을 받을 수 있는 자녀의 연령기준을 19세 미만에서 25세 미만으로 확대하였고, 산업재해보상보험법도 2018. 6. 12. 법률 제15665호로 개정되면서 유족보상연금 수급자격자인 자녀의 연령기준을 19세 미만에서 25세 미만으로 확대하였다. 이러한 개정은 현실적으로 19세에 이르렀더라도 대학교육, 직업교육 등 교육과정을 이수하고 있거나 병역의무를 부담하고 있어 독자적인 생활능력을 갖추지 못한 경우가 많고, 통계상으로도 25세 미만의 경제활동참가율이 25세 이상에 비하여 매우 낮은 것으로 드러나는 점을 고려하여 25세 미만의 자녀까지는 유족으로 보호받을 필요가 있음을 반영한 것이다.
그러나 공무원연금법은 여전히 19세 미만이라는 연령기준을 유지하고 있는바, 공무원연금법과 국민연금법 및 산업재해보상보험법 모두 자녀에 대한 유족급여의 목적은 자녀의 생활안정과 복리향상인 점, 공무원은 국민연금이 아닌 공무원연금에 강제 가입되는 점, 공무원연금법상 공무원은 그 보수월액에 대하여 국민연금법상 기여금보다 높게 책정된 법정 기여금이 당연 공제되는 점 등에 비추어 공무원연금법상 유족급여를 받을 수 있는 자녀의 연령기준을 국민연금법 및 산업재해보상보험법과 달리 위 법률들의 개정 전 연령기준과 같은 19세 미만으로 유지할 합리적인 이유가 있다고 보기 어렵다.
법정의견은 공무원연금의 재원의 한계로 말미암아 유족의 범위를 일정하게 제한할 수밖에 없음을 들고 있으나, 과연 자녀의 연령기준을 제한적으로 확대한다고 하여 재원에 유의미한 영향을 미치게 되는지에 대
해서는 의구심을 가지지 않을 수 없다. 자녀의 연령기준을 국민연금이나 산업재해보상보험과 같이 25세 미만으로 확대하더라도 사망한 공무원의 배우자가 유족급여수급권자에 해당하는 경우와 중첩될 가능성이 높고, 장해 상태에 있지 않은 자녀의 경우 법정 연령이 되면 수급권자의 지위를 상실하게 되므로, 연금지출이 계속적으로 늘어나 재정이 악화될 것이라고 단정하기도 어렵다.
위와 같은 사정을 종합하여 보면 유족범위조항은 독자적인 생계유지 가능성을 묻지 아니한 채 일률적으로 19세 도달 여부라는 기준만을 설정하여 대통령령이 정하는 장애 상태에 있지 아니한 19세 이상인 자녀를 유족의 범위에서 배제함으로써 19세 미만의 자녀 및 국민연금법, 산업재해보상보험법의 적용을 받는 자녀와 비교하여 합리적인 이유 없이 차별하고 있으므로 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다.
그런데 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 공무원연금법이 전부 개정되면서 유족범위에 관한 제3조 제2항 중 제2호가“19세 이상인 사람으로서 대통령령으로 정하는 정도의 장해 상태에 있는 사람”으로 개정되었으나 구 공무원연금법상의‘장애’가‘장해’로 변경되었을 뿐 자녀의 연령기준은 동일하게 유지되고 있다. 따라서 유족범위조항과 마찬가지로 공무원연금법(2018. 3. 20. 법률 제15523로 전부개정된 것) 제3조 제2항 중‘자녀’에 관한 부분 역시 헌법에 위반된다.
pansiMatt: 가. 구 공무원연금법(2012. 10. 22. 법률 제11488호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제2항 중 ‘자녀’에 관한 부분(이하 ‘유족범위조항’이라 한다)이 19세 이상인 자녀들의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
나. 유족범위조항이 19세 이상인 자녀들의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
다. 구 공무원연금법(2011. 8. 4. 법률 제10984호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제30조 제1항 전단(이하 ‘수급자특례조항’이라 한다)이 포괄위임금지원칙에 위반되는지 여부(소극)
decisionGst: 가. 유족급여수급권이 헌법상 보장되는 재산권에 포함되더라도 수급권자인 유족의 범위는 유족급여수급권의 내용과 한계를 형성하는 영역에 있는 것으로서 법률에 의하여 구체적으로 형성되어야만 비로소 확정된다. 그런데 유족급여수급권은 공무원의 사망이라는 위험에 대비하여 그 유족의 생활안정과 복지향상을 도모하기 위한 사회보장적 급여의 성격을 가지므로 입법자는 구체적인 내용을 형성함에 있어서 국가의 재정능력과 전반적인 사회보장수준, 국민 전체의 소득 및 생활수준, 그 밖의 여러 가지 사회적ㆍ경제적 여건 등을 종합하여 합리적인 수준에서 결정할 수 있는 광범위한 형성의 자유를 가진다. 따라서 입법자가 연령과 장애 상태를 독자적 생계유지가능성의 판단기준으로 삼아 대통령령이 정하는 정도의 장애 상태에 있지 아니한 19세 이상의 자녀를 유족의 범위에서 제외하였음을 들어 유족급여수급권의 본질적 내용을 침해하였다거나 입법형성권의 범위를 벗어났다고 보기 어렵다. 또한 공무원연금제도와 민법상 상속제도는 그 헌법적 기초와 제도적 취지를 달리하는 것이므로, 유족급여의 수급요건, 수급권자의 범위를 민법상 상속제도와 다르게 형성하였다고 하여 합리적인 입법재량의 범위를 벗어났다고 볼 수도 없다.
나. 한정된 재원으로 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하여야 하는 공무원연금제도에 있어서, 유족급여를 받을 유족이 되는 자녀의 범위는 유족급여의 필요성과 중요성에 따라 일정하게 제한될 수 있다. 헌법재판소는 2012헌마515 결정에서, 유족급여를 받을 수 있는 자녀의 연령기준을 18세 미만으로 정하고 있던 구 공무원연금법 조항에 관하여, 최소한의 독자적인 생활능력을 갖추었는지를 기준으로 18세 이상의 자녀를 유족의 범위에 포함하지 아니한 것에는 합리적인 이유가 있으므로 위 규정은 평등권을 침해하지 아니한다고 판단하였고, 위 결정을 변경할 만한 사정이 없다. 
다. 또한 헌법재판소는 같은 결정에서, 급여를 받을 유족이 없을 때 대통령령으로 정하는 한도의 금액을 유족이 아닌 직계존비속에게 지급하도록 하는 수급자특례조항에 관하여, 위 조항에 따라 유족 아닌 직계존비속에게 지급될 금액에 관하여는 대통령령으로 정하여질 내용의 대강을 충분히 예측할 수 있으므로, 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다고 판단하였고, 위 판단은 이 사건에서도 그대로 타당하다. 
재판관 이은애, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 유족범위조항에 대한 반대의견
오늘날 많은 청년들이 대학교육 또는 직업교육을 받고 있거나 병역의무를 부담하고 있어 소득활동을 할 수 없는 현실을 고려하여 보면, 19세 이상이 되었다는 사정만으로 독립적인 생활능력을 갖추었다고 보기는 어렵다. 특히 국민연금법은 2016년 개정으로 유족연금을 받을 수 있는 자녀의 연령기준을 19세 미만에서 25세 미만으로 확대하였고, 산업재해보상보험법도 2018년 개정으로 유족보상연금 수급자격자인 자녀의 연령기준을 19세 미만에서 25세 미만으로 확대하였다. 그럼에도 공무원연금법은 여전히 19세 미만이라는 연령기준을 유지하고 있는데, 이와 같은 연령기준은 사회현실을 도외시하고 자녀의 생활안정과 복리향상이라는 유족급여제도의 목적과 기능의 실질적인 구현을 외면하는 것이다. 따라서 유족범위조항은 자녀가 실질적으로 독립적인 생계를 유지하는 것이 가능한지를 묻지 아니한 채, 일률적으로 19세 도달 여부라는 기준만을 설정하여 대통령령이 정하는 장애 상태에 있지 아니한 19세 이상인 자녀를 유족의 범위에서 제외함으로써, 19세 미만의 자녀 및 국민연금법, 산업재해보상보험법의 적용을 받는 자녀와 비교하여 합리적인 이유 없이 차별하고 있으므로 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다.
adjobtTxt: 구 공무원연금법(2012. 10. 22. 법률 제11488호로 개
정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제2항 중 ‘자녀’에 관한 부분
구 공무원연금법(2011. 8. 4. 법률 제10984호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제30조 제1항 전단
refrnPrvsn: 헌법 제11조 제1항, 제23조 제1항
구 공무원연금법(2012. 10. 22. 법률 제11488호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제3호, 제4호
구 공무원연금법 시행령(2016. 7. 28. 대통령령 제27415호로 개정되고, 2018. 9. 18. 대통령령 제29181호로 전부개정되기 전의 것) 제24조 제1항 제3호
refrnPrcdnt: 가. 헌재 1999. 4. 29. 97헌마333, 판례집 11-1, 503, 512-514 
헌재 2009. 5. 28. 2008헌바107, 판례집 21-1하, 712, 717
헌재 2011. 12. 29. 2011헌바41, 공보 제183호, 145, 147
나. 헌재 1999. 4. 29. 97헌마333, 판례집 11-1, 503, 514-520
헌재 2011. 11. 24. 2010헌마510, 판례집 23-2하, 513, 519-522
헌재 2014. 5. 29. 2012헌마515, 판례집 26-1하, 423, 429-430 
헌재 2014. 5. 29. 2012헌마555, 판례집 26-1하, 435, 442-443
헌재 2017. 11. 30. 2016헌마101등, 판례집 29-2하, 192, 206-207
다. 헌재 2009. 12. 29. 2008헌바48, 판례집 21-2하, 777, 785-786
헌재 2014. 5. 29. 2012헌마515, 판례집 26-1하, 423, 430-431
event: 청 구 인표○○
대리인 변호사 정현해
당해사건서울행정법원 2018구합58301 유족연금부지급결정처분 취소 청구의 소
eventCol1: 청구인|표○○
대리인 변호사 정현해
eventCol3: 당해사건|서울행정법원 2018구합58301 유족연금부지급결정처분 취소 청구의 소
reason: 1. 사건개요
가. 청구인의 부 표□□는 1993. 1. 8. 지방조무원 10급으로 채용되어 공무원으로 재직하던 중 2017. 2. 22. 담낭의 악성신생물 진단을 받아 2017. 6. 9. 사망하였고, 2017. 6. 10. 면직(사망)되었다.
나. 망 표□□의 배우자는 2015. 11. 3. 이미 사망하였고, 자녀로는 표△△(1990. 8. 6.생)와 청구인(1993. 11. 20.생, 2017. 9. 20. 기준으로 대학교 재학 중)이 있다.
다. 청구인은 자신과 표△△를 대표하여 2017. 7. 3. 공무원연금공단(이하 ‘공단’이라 한다)에 유족연금일시금과 퇴직수당의 지급을 청구하였고, 공단은 공무원연금법 제30조 제1항 및 같은 법 시행령 제24조 제1항에 따라 2017. 7. 7. 청구인에게 유족연금일시금 120,605,850원의 2분의 1인 60,302,930원과 퇴직수당 전액인 40,720,000원을 합산한 101,022,930원을 지급하기로 결정하였다.
라. 이에 청구인은 공무원연금급여재심위원회의 심사청구를 거쳐, 공단을 상대로 유족연금부지급결정처분 취소 청구의 소를 제기하고(서울행정법원 2018구합58301), 그 소송계속 중 공무원연금법 제3조 제2항, 제30조 제1항 전단 및 같은 법 시행령 제24조 제1항 제3호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2018. 7. 5. 위 신청이 기각되자(서울행정법원 2018아11652), 2018. 7. 31. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 구 공무원연금법(2012. 10. 22. 법률 제11488호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제2항, 구 공무원연금법(2011. 8. 4. 법률 제10984호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제30조 제1항 전단에 대하여 헌법소원심판을 청구하고 있다.
그러나 구 공무원연금법 제3조 제2항은 유족이 되는 자녀와 손자녀의 범위를 정하는 규정으로서 청구인이 다투는 것은 그 중 자녀의 범위에 관한 부분이므로, 이 부분 심판대상은 구 공무원연금법 제3조 제2항 중 ‘자녀’에 관한 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 공무원연금법(2012. 10. 22. 법률 제11488호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제2항 중 ‘자녀’에 관한 부분(이하 ‘유족범위조항’이라 한다), 구 공무원연금법(2011. 8. 4. 법률 제10984호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제30조 제1항 전단(이하 ‘수급자특례조항’이라 하고, 유족범위조항과 수급자특례조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항과 관련조항은 아래와 같다.
[심판대상조항]
구 공무원연금법(2012. 10. 22. 법률 제11488호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것)
제3조(정의) ② 제1항 제3호에 따른 자녀와 손자녀는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로 한정한다. 이 경우 손자녀는 그의 아버지가 없거나 아버지가 대통령령으로 정하는 정도의 장애 상태에 있는 경우로 한정한다.
1. 19세 미만인 자
2. 19세 이상인 자로서 대통령령으로 정하는 정도의 장애 상태에 있는 자
구 공무원연금법(2011. 8. 4. 법률 제10984호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것)
제30조(급여의 수급자에 대한 특례) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 사망한 경우에 급여를 받을 유족이 없을 때에는 대통령령으로 정하는 한도의 금액을 유족이 아닌 직계존비속에게 지급하고 직계존비속도 없을 때에는 그 공무원이거나 공무원이었던 자를 위하여 사용할 수 있다.
[관련조항]
구 공무원연금법(2012. 10. 22. 법률 제11488호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것)
제3조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
3.‘유족’이란 공무원이거나 공무원이었던 자가 사망할 당시 그가 부양하고 있던 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
가. 배우자(재직 당시 혼인관계에 있던 자로 한정하며, 사실상 혼인관계에 있던 자를 포함한다)
나. 자녀(퇴직일 이후에 출생하거나 입양한 자녀는 제외하되, 퇴직 당시의 태아는 재직 중 출생한 자녀로 본다. 이하 같다)
다. 부모(퇴직일 이후에 입양된 경우의 부모는 제외한다)
라. 손자녀(孫子女)(퇴직일 이후에 출생하거나 입양한 손자녀는 제외하되, 퇴직 당시의 태아는 재직 중 출생한 손자녀로 본다. 이하 같다)
마. 조부모(퇴직일 이후에 입양된 경우의 조부모는 제외한다)
4. "퇴직"이란 면직(免職), 사직(辭職), 그 밖의 사망 외의 사유로 인한 모든 해직(解職)을 말한다. 다만, 공무원의 자격이 소멸된 날 또는 그 다음 날에 다시 자격을 취득하고 이 법에 따른 퇴직급여 및 퇴직수당을 받지 아니한 경우에는 예외로 한다.
구 공무원연금법 시행령(2016. 7. 28. 대통령령 제27415호로 개정되고, 2018. 9. 18. 대통령령 제29181호로 전부개정되기 전의 것)
제24조(유족이 없는 경우의 급여지급의 특례) ① 급여를 받을 유족이 없는 경우에 법 제30조에 따라 급여를 유족이 아닌 직계존비속에게 지급하거나 사망한 공무원을 위하여 사용할 수 있는 금액은 다음 각 호와 같다.
3. 그 밖의 장기급여: 원급여액 전액. 다만, 유족연금일시금ㆍ유족일시금 및 순직유족보상금의 경우에는 원급여액의 2분의 1
3. 청구인의 주장
가. 유족범위조항은 19세 이상의 자녀를 유족의 범위에서 제외하여 19세 미만의 자녀 및 국민연금법과 산업재해보상보험법상의 자녀와 합리적인 이유 없이 차별하고, 구 공무원연금법 제64조의 금고 이상의 형이 확정된 자와 결과적으로 동일하게 취급함으로써 19세 이상의 자녀인 청구인의 평등권을 침해한다.
나. 퇴직급여와 유족급여의 성격에 비추어 유족범위조항이 19세 이상의 자녀를 유족의 범위에서 제외하고, 수급자특례조항이 유족이 아닌 직계존비속에게 유족연금일시금의 2분의 1만을 지급하도록 하는 것은 청구인의 재산권을 침해한다.
다. 수급자특례조항은 유족이 아닌 직계존비속에게 지급될 금액의 범위에 관하여 명확하고 구체적인 기준을 제시하지 아니한 채, 이를 대통령령에 포괄적으로 위임하고 있으므로 포괄위임금지원칙에 위배된다.
4. 판  단
가. 쟁점의 정리
청구인은, 유족범위조항이 청구인의 평등권과 재산권을 침해하고 수급자특례조항이 포괄위임금지원칙에 위배된다는 주장과 함께, 유족 아닌 직계존비속에게 유족연금일시금의 2분의 1 상당액만을 지급하도록 하는 수급자특례조항이 청구인의 재산권을 침해하여 위헌이라는 취지로도 주장한다. 그러나 수급자특례조항은 급여를 받을 유족이 없을 때 대통령령으로 정하는 한도의 금액을 유족이 아닌 직계존비속에게 지급하도록 규정할 뿐 유족의 범위를 제한하거나 지급될 액수를 정하고 있지 아니하다. 따라서 청구인이 주장하는 문제점은 19세 이상의 자녀를 유족의 범위에서 제외하는 유족범위조항에 의해 발생하는 것이어서 유족범위조항에 대해 판단하면 충분하므로, 수급자특례조항
이 재산권을 침해하는지에 관하여는 별도로 판단하지 아니한다.
따라서 아래에서는 유족범위조항이 19세 이상인 자녀의 평등권과 재산권을 침해하는지 여부와 수급자특례조항이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부에 대해서만 살펴본다.
나. 헌법재판소의 선례
헌법재판소는, 유족급여를 받을 수 있는 자녀의 연령기준이 18세 미만으로 규정되어 있던 구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2012. 10. 22. 법률 제11488호로 개정되기 전의 것) 제3조 제2항 전문 중 자녀에 관한 부분(이하 ‘구 유족범위조항’이라 한다)과 수급자특례조항 등에 관한 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원사건에서 위 조항들이 청구인의 기본권을 침해하지 않는다고 판단하였다(헌재 2014. 5. 29. 2012헌마515). 위 결정의 이유 중 구 유족범위조항과 수급자특례조항 부분의 요지는 다음과 같다.
『(1) 유족범위조항이 평등권을 침해하는지 여부
한정된 재원으로 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하여야 하는 공무원연금제도에 있어서, 유족일시금 등 유족급여를 받을 유족이 되는 자녀의 범위는 유족급여의 필요성과 중요성에 따라 일정하게 제한될 수 있는 것이고, 자녀에 대한 유족급여의 필요성과 중요성은 자녀가 최소한의 독자적인 생활능력을 갖춘 것으로 볼 수 있는지를 기준으로 판단할 수 있는 것이다. 그런데 자녀가 18세 이상이 되면 근로기준법에 따라 독자적인 근로능력을 갖춘 것으로 다루어지고, 혼인을 할 수 있게 되며, 독자적인 사리판단능력이 상당히 갖추어지는 등 정신적ㆍ신체적으로 성숙한 상태에 이르게 된다. 구 유족범위조항은 이러한 점을 고려하여 18세 이상인 자녀는 최소한의 생활을 스스로 영위할 수 있는 사회적인 독립성을 획득할 수 있는 것으로 보아 유족이 되는 자녀의 범위에서 18세 이상인 자녀를 제외한 것이다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333 참조).
18세 이상인 자녀가 직업교육, 대학교육 등 교육이나 군 복무, 사회복무요원 복무 등 병역의무 이행의 과정에 있는 경우에 독자적인 생계를 유지하는 것이 사실상 곤란하다고 하더라도, 공무원연금의 재원의 한계로 말미암아 유족의 범위를 일정하게 제한할 수밖에 없고, 18세 이상인 자녀와 18세 미만인 자녀가 최소한의 독자적인 생활능력을 갖춘 것으로 볼 수 있는지 여부에서 구별되는 이상, 교육이나 병역의무 이행의 과정에 있는 18세 이상인 자녀를 유족이 되는 자녀의 범위에 포함시키지 않았다고 하여 불합리하다고 할 수는 없다.
따라서 구 유족범위조항이 유족이 되는 자녀의 범위에서 18세 이상인 자녀를 제외한 것은 합리적인 이유가 있으므로, 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
(2) 수급자특례조항이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부
수급자특례조항은 사회보장적 급여의 성격이 강한 유족급여에 관련된 내용을 형성하는 규정이므로, 위임입법으로서 갖추어야 할 구체성ㆍ명확성의 요구가 상당 부분 완화된다(헌재 2009. 12. 29. 2008헌바48 참조).
유족일시금을 받을 유족이 없는 경우에 유족 아닌 직계존비속에게 지급될 금액은 연금수지 상태 등 공무원연금의 재정 상황을 고려하고 유족 아닌 직계존비속에 대한 급여의 규모와 지급방식의 차이 등을 반영하여 정하여질 사항인 만큼, 이러한 가변적이고 기술적인 고려요소에 적절하게 대처하기 위해서는 전문적인 지식을 갖춘 행정부로 하여금 이를 정하도록 할 필요성이 인정된다.
유족일시금을 받을 유족이 없는 경우에 유족 아닌 직계존비속에게 지급되는 금액은 유족이 있었더라면 받을 수 있었을 유족일시금액을 그 상한으로 할 것임을 충분히 예측할 수 있고, 유족일시금이 공무원의 기여금 등을 재원으로 하여 보험원리에 따라 지급되는 것인 점에 비추어 공무원의 기여금이 공무원연금의 급여 재원의 형성에 기여하는 정도와 보험원리 등이 종합적으로 고려되어 정하여질 것임을 예측할 수 있다.
이처럼 유족일시금을 받을 유족이 없는 경우에 수급자특례조항에 따라 유족 아닌 직계존비속에게 지급될 금액에 관하여는 대통령령으로 정하여질 내용의 대강을 충분히 예측할 수 있으므로, 수급자특례조항이 포괄위임금지원칙에 위배된다고 볼 수 없다.』
다. 선례변경의 필요성
선례는 유족급여를 받을 수 있는 자녀의 연령기준이 18세 미만에서 19세 미만으로 개정되기 이전의 구 유족범위조항과 수급자특례조항에 관한 판단으로서, 자녀의 연령기준이 19세 미만으로 개정된 이후의 유족범위조항과 수급자특례조항에 관한 이 사건과는 차이가 있으나 그 주된 취지는 동일하다.
따라서 선례의 판단 내용은 이 사건에서도 그대로 타당하고 선례와 달리 판단하여야 할 사정변경이 있다고 보기 어려우므로 이를 원용하되, 다만 청구인의 주
장 중 선례에서 논의되지 않았던 쟁점에 대하여만 추가로 판단한다.
라. 유족범위조항이 재산권을 침해하는지 여부
유족급여수급권이 헌법상 보장되는 재산권에 포함되더라도 수급권자인 유족의 범위는 유족급여수급권의 내용과 한계를 형성하는 영역에 있는 것으로서 법률에 의하여 구체적으로 형성되어야만 비로소 확정된다. 그런데 유족급여수급권은 공무원의 사망이라는 위험에 대비하여 그 유족의 생활안정과 복지향상을 도모하기 위한 사회보장적 급여의 성격을 가지므로 입법자는 구체적인 내용을 형성함에 있어서 국가의 재정능력과 전반적인 사회보장수준, 국민 전체의 소득 및 생활수준, 그 밖의 여러 가지 사회적ㆍ경제적 여건 등을 종합하여 합리적인 수준에서 결정할 수 있는 광범위한 형성의 자유를 가진다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333; 헌재 2009. 5. 28. 2008헌바107; 헌재 2011. 12. 29. 2011헌바41 참조). 따라서 입법자가 연령과 장애 상태를 독자적 생계유지가능성의 판단기준으로 삼아 대통령령이 정하는 정도의 장애 상태에 있지 아니한 19세 이상의 자녀를 유족의 범위에서 제외하였음을 들어 유족급여수급권의 본질적 내용을 침해하였다거나 입법형성권의 범위를 벗어났다고 보기 어렵다.
공무원연금법은 공무원이 퇴직하는 경우 그 공무원에게 퇴직급여를 지급하도록 규정하는 것과 달리, 공무원이거나 공무원이었던 사람이 사망한 경우 퇴직급여의 지급사유가 종료하고 법률이 정한 범위의 유족에게 유족급여라는 별도의 급여지급사유가 발생하도록 규정하고 있다. 이에 따라 유족급여의 수급권자인 유족은 퇴직급여의 수급권자였던 공무원의 상속인으로서 퇴직급여수급권을 상속하는 것이 아니라 직접 자기의 고유한 권리로서 유족급여수급권을 취득한다. 공무원연금제도와 민법상 상속제도는 그 헌법적 기초와 제도적 취지를 달리하는 것이므로, 유족급여의 수급요건, 수급권자의 범위를 민법상 상속제도와 다르게 형성하였다고 하여 합리적인 입법재량의 범위를 벗어났다고 볼 수 없다.
따라서 유족범위조항은 유족급여수급권의 내용과 한계를 형성함에 있어서 입법재량의 범위 내에 있는 것으로서 19세 이상의 자녀인 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.
마. 그 밖의 평등권 침해 주장에 관한 판단
(1) 청구인은, 유족범위조항이 19세 이상의 자녀를 유족의 범위에서 제외함으로써 19세를 연령기준으로 두고 있지 않은 국민연금법과 산업재해보상보험법상의 자녀와 다르지 아니함에도 합리적인 이유 없이 이를 다르게 취급하고, 금고 이상의 형이 확정된 자와는 다름에도 이를 같게 취급하여 19세 이상의 자녀인 청구인의 평등권을 침해한다고 주장한다.
(2) 먼저 공무원연금과 국민연금은 공적연금제도의 성격을 가진 사회보험이라는 공통점이 있으나, 보험가입자, 제도의 목적과 기능, 성격, 보호대상과 급여의 종류, 비용부담 등에 있어 큰 차이가 있다. 따라서 공무원연금법상 유족급여수급권자와 국민연금법상 유족연금수급권자는 본질적으로 동일한 비교집단에 해당하지 아니한다(헌재 2011. 11. 24. 2010헌마510; 헌재 2017. 11. 30. 2016헌마101등 참조).
또한 공무원연금과 산업재해보상보험은 공적인 성격을 가진 사회보험이라는 점에서는 공통되나, 보험가입자, 보험관계의 성립 및 소멸, 각종 보험급여의 수급권자ㆍ수급요건ㆍ보험급여 지급의 효과, 주요 재정원인 보험료의 산정ㆍ납부 및 정산관계, 재정조성 주체 등에서 큰 차이가 있다. 따라서 공무원연금법상의 유족급여수급권자와 산업재해보상보험법상의 유족보상연금 수급자격자 역시 본질적으로 동일한 비교집단이라고 보기 어렵다(헌재 2014. 5. 29. 2012헌마555; 헌재 2017. 11. 30. 2016헌마101등 참조).
따라서 유족범위조항이 국민연금법, 산업재해보상보험법과 유족에 포함되는 자녀의 연령기준을 다르게 규정하고 있더라도, 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급한다고 볼 수 없어 차별 자체가 존재하지 아니한다. 그러므로 헌법상 평등권을 침해하지 아니한다.
(3) 나아가 구 공무원연금법 제64조(공무원연금법이 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정됨에 따라 제65조로 변경되었다)는 공무원 범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 직무상 의무를 성실히 이행하도록 할 목적으로, 공무원이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형이 확정되거나 탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 경우 또는 금품 및 향응 수수, 공금의 횡령ㆍ유용으로 징계에 의하여 해임된 경우에 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 지급을 제한하는 규정이다. 따라서 위 조항에 의한 급여의 제한은 유족급여 또는 수급자특례조항에 의한 급여와는 그 입법목적이나 적용대상ㆍ사유ㆍ범위, 급여의 산정방법이 완전히 다르다. 그러므로 위 급여의 제한규정이 적용되어 공무원이거나 공무원이었던 사람에게 지급되는 퇴직급여 및 퇴직수당의 액수가 수급자특례조항의 적용을 받는 직계존비속에게 지급되는 금액과 결과적으로 동일하게 되는 사정이 발생하더라도, 이는 서로 다른 기준에 의
해 산정된 금액이 우연히 일치하게 되었을 뿐이다. 따라서 다른 것을 같게 취급하는 차별이 존재하지 아니하므로 헌법상 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
5. 결  론
그렇다면 유족범위조항과 수급자특례조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에 대해서는, 아래와 같은 재판관 이은애, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 유족범위조항에 대한 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관의 의견이 일치되었다.
6. 재판관 이은애, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 유족범위조항에 대한 반대의견
우리는 법정의견과 달리 유족범위조항이 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다고 판단하고, 구 유족범위조항이 평등권을 침해한다는 헌재 2014. 5. 29. 2012헌마515 결정의 별개의견과 그 뜻을 같이하므로, 아래와 같은 견해를 밝힌다.
가. 먼저 위 2012헌마515 결정의 재판관 이진성의 별개의견 요지는 다음과 같다.
『오늘날 자녀가 18세 이상이 되더라도 기본적인 생활에 필요한 직업을 얻기 위하여 직업교육이나 대학교육 등 상급교육을 이수하는 사례가 매우 많고, 특히 남성의 경우에는 병역의무를 이행하여야 한다. 이처럼 18세 이상인 자녀가 공인된 직업교육, 대학교육 등 직업을 위한 교육이나 군 복무, 사회복무요원 복무 등 병역의무 이행의 과정에 있는 경우에는 독립적인 생계를 위한 소득활동을 기대하기 어려운 상황에 놓이게 된다. 이는 오늘날 대부분의 청소년이 고등학교 졸업 이후 직업교육이나 대학교육 등 상급교육을 이수하는 사회현실에 비추어 18세 이상인 자녀 개개인이 개인적인 선택에 따른 결과로서 개별적으로 감수하여야만 하는 이례적인 사정이라고 할 수는 없는 것이므로, 위와 같은 상황에 놓인 18세 이상인 자녀는 유족급여의 필요성과 중요성이라는 측면에서 보아도 18세 미만인 자녀와 별다른 차이가 없다. 그럼에도 자녀가 18세 이상이기만 하면 유족이 되는 자녀의 범위에서 무조건 배제하는 것은 위와 같은 사회현실을 도외시한 채 유족의 생활안정과 복리향상이라는 유족급여제도가 갖는 목적과 기능의 실질적인 구현을 외면하는 것이다.
구 유족범위조항이 자녀에 대한 유족급여의 필요성과 중요성의 기준으로 18세 도달 여부라는 기준만을 설정하여 18세 이상인 자녀를 유족이 되는 자녀의 범위에서 일률적으로 배제한 것은 공인된 직업교육, 대학교육 등 직업을 위한 교육이나 군 복무, 사회복무요원 복무 등 병역의무 이행의 과정에 있기 때문에 독립적인 생계를 위한 소득활동을 하지 못하는 18세 이상인 자녀를 18세 미만인 자녀에 비하여 합리적인 이유 없이 차별하여 그와 같은 교육이나 병역의무 이행의 과정에 있는 18세 이상인 자녀의 평등권을 침해하는 것이다.
자녀가 18세 이상이 된 후에도 대학교육에 보통 4년이 소요되고, 남성의 경우에는 추가적으로 병역의무 이행에 2년 이상이 소요되므로, 18세 이상인 남성 자녀가 대학교육과 병역의무를 마치는 데는 6년 이상의 기간이 필요하게 된다. 이러한 사정을 고려할 때, 위와 같은 교육이나 병역의무 이행의 과정에 있는 18세 이상인 자녀의 경우에는 24-25세를 상한으로 하여 그 교육이나 병역의무 이행의 기간만큼은 유족이 되는 자녀의 범위에 포함시키는 것이 타당하다.』
나. 국민연금법은 2016. 5. 29. 법률 제14214호로 개정되면서 현실적인 청년의 경제활동 시작시점을 고려하여 유족연금을 받을 수 있는 자녀의 연령기준을 19세 미만에서 25세 미만으로 확대하였고, 산업재해보상보험법도 2018. 6. 12. 법률 제15665호로 개정되면서 유족보상연금 수급자격자인 자녀의 연령기준을 19세 미만에서 25세 미만으로 확대하였다. 이러한 개정은 현실적으로 19세에 이르렀더라도 대학교육, 직업교육 등 교육과정을 이수하고 있거나 병역의무를 부담하고 있어 독자적인 생활능력을 갖추지 못한 경우가 많고, 통계상으로도 25세 미만의 경제활동참가율이 25세 이상에 비하여 매우 낮은 것으로 드러나는 점을 고려하여 25세 미만의 자녀까지는 유족으로 보호받을 필요가 있음을 반영한 것이다.
그러나 공무원연금법은 여전히 19세 미만이라는 연령기준을 유지하고 있는바, 공무원연금법과 국민연금법 및 산업재해보상보험법 모두 자녀에 대한 유족급여의 목적은 자녀의 생활안정과 복리향상인 점, 공무원은 국민연금이 아닌 공무원연금에 강제 가입되는 점, 공무원연금법상 공무원은 그 보수월액에 대하여 국민연금법상 기여금보다 높게 책정된 법정 기여금이 당연 공제되는 점 등에 비추어 공무원연금법상 유족급여를 받을 수 있는 자녀의 연령기준을 국민연금법 및 산업재해보상보험법과 달리 위 법률들의 개정 전 연령기준과 같은 19세 미만으로 유지할 합리적인 이유가 있다고 보기 어렵다.
법정의견은 공무원연금의 재원의 한계로 말미암아 유족의 범위를 일정하게 제한할 수밖에 없음을 들고 있으나, 과연 자녀의 연령기준을 제한적으로 확대한다고 하여 재원에 유의미한 영향을 미치게 되는지에 대
해서는 의구심을 가지지 않을 수 없다. 자녀의 연령기준을 국민연금이나 산업재해보상보험과 같이 25세 미만으로 확대하더라도 사망한 공무원의 배우자가 유족급여수급권자에 해당하는 경우와 중첩될 가능성이 높고, 장해 상태에 있지 않은 자녀의 경우 법정 연령이 되면 수급권자의 지위를 상실하게 되므로, 연금지출이 계속적으로 늘어나 재정이 악화될 것이라고 단정하기도 어렵다.
위와 같은 사정을 종합하여 보면 유족범위조항은 독자적인 생계유지 가능성을 묻지 아니한 채 일률적으로 19세 도달 여부라는 기준만을 설정하여 대통령령이 정하는 장애 상태에 있지 아니한 19세 이상인 자녀를 유족의 범위에서 배제함으로써 19세 미만의 자녀 및 국민연금법, 산업재해보상보험법의 적용을 받는 자녀와 비교하여 합리적인 이유 없이 차별하고 있으므로 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다.
그런데 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 공무원연금법이 전부 개정되면서 유족범위에 관한 제3조 제2항 중 제2호가 "19세 이상인 사람으로서 대통령령으로 정하는 정도의 장해 상태에 있는 사람"으로 개정되었으나 구 공무원연금법상의 ‘장애’가 ‘장해’로 변경되었을 뿐 자녀의 연령기준은 동일하게 유지되고 있다. 따라서 유족범위조항과 마찬가지로 공무원연금법(2018. 3. 20. 법률 제15523로 전부개정된 것) 제3조 제2항 중 ‘자녀’에 관한 부분 역시 헌법에 위반된다.
재판관  유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선

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seriesInfo: 0
pages: 1300~1306
jgdmtCort: 전원재판부
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