item: panreType: 공보
eventNo: 2018헌바239
eventNm: 도시 및 주거환경정비법  제40조 제1항 등  위헌소원
panreTitle: 도시 및 주거환경정비법 제40조 제1항 등 위헌소원
[2020. 9. 24. 2018헌바239]

textOfDecision: 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제40조 제1항 본문 중 정비사업 가운데 주택재개발사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권에 대한 수용에 있어 지연가산금 산정과 지연가산금의 산정기준인 보상금 산정에 관하여 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제30조 제3항 및 제67조 제1항 후단을 각 준용하는 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 가. 청구인은 2009. 2. 25. 서울 은평구 (주소 생략) 일대 43,918㎡에서 주택재개발사업을 실시하기 위하여 서울특별시 은평구청장으로부터 조합설립 인가를 받은 주택재개발정비사업조합이다.
나.청구인은 2011. 9. 7. 사업시행 인가를 받아2011. 11. 14.부터 2012. 1. 12.까지 분양신청절차를 진행하였는데, 위 분양신청기간 내에 분양신청을 하지 아니한 일부 조합원들(이하‘이 사건 토지등소유자들’이라 한다)은 2012. 6. 13. 청구인에게 수용재결을 신청할 것을 청구하고 2013. 10. 16. 다시 청구하였으나, 청구인은 이에 모두 응하지 아니하였다.
다. 청구인은 2015. 10. 1. 사업시행 변경인가를 받고, 2015. 10. 19.부터 2015. 11. 30.까지 다시 분양신청절차를 진행하였는데, 이 사건 토지등소유자들은 두 번째 분양신청절차에서도 분양신청을 하지 아니하고, 2016. 7. 13. 청구인에게 다시 수용재결을 신청할 것을 청구하였다. 청구인은 2016. 10. 13. 관리처분계획 인가를 받은 후 2017. 5. 29.경에 이르러 서울특별시지방토지수용위원회에 재결을 신청하였다.
라. 위 토지수용위원회는 2017. 8. 25.‘이 사건 토지등소유자들이 2012. 6. 13. 재결신청을 청구하였음에도 청구인이 그로부터 60일 내에 재결을 신청하지 아니
하였다’는 이유로 보상원금 합계 30,402,207,370원에지연가산금 합계 26,624,837,220원을 가산한 금액을 손실보상금으로 정하고, 수용개시일을 2017. 10. 20.로 정하여 수용재결을 하였다.
마. 청구인은 2017. 10. 12. 이 사건 토지등소유자들을 상대로 위 지연가산금의 감액을 구하는 소(서울행정법원 2017구단31470)를 제기하고, 그 소송계속 중‘도시 및 주거환경정비법’(이하‘도시정비법’이라 한다) 제40조 제1항,‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하‘토지보상법’이라 한다) 제30조 제3항, 제67조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청(서울행정법원 2018아10704)을 하였다. 그러나 위 법원은 2018. 5. 14. 제청신청기각 결정을 하고 2018. 5. 16. 청구기각 판결을 선고하였다. 이에 청구인은 2018. 6. 11. 위 판결에 항소하는 한편, 2018. 6. 25. 위 조항들에 대하여 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 이후 청구인이 항소심(서울고등법원 2018누54318) 계속 중이던 2018. 8. 28. 항소를 취하함으로써, 위 판결은 항소기간 만료시로 소급하여 확정되었다.

abjObt: 청구인은 도시정비법 제40조 제1항, 토지보상법 제30조 제3항, 제67조 제1항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 그런데 청구인은 구 도시정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8.법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것, 이하 현행도시정비법이 아닌 이상 연혁에 관계 없이 모두‘구 도시정비법’이라 한다)상 주택재개발사업을 시행하기위하여 설립된 주택재개발정비사업조합인바, 구 도시정비법 제40조 제1항 본문이 정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 수용에 관하여는 토지보상법을 준용하도록 하여 재결신청 지연에 따른 지연가산금과 그 산정기준이 되는 보상금 산정에 있어 토지보상법 제30조 제3항과 제67조 제1항 후단의 적용을 받게 된 것이므로, 심판대상을 이에 관한 부분으로 한정한다. 또한, 청구인은 주택재개발사업을 시행하는 자로서 토지 또는 건축물의 소유권에 대한 수용을 신청하였으므로, 심판대상을 이 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 5. 27.법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제40조 제1항 본문 중 정비사업 가운데 주택재개발사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권에 대한 수용에 있어 지연가산금 산정과 지연가산금의 산정기준인 보상금 산정에 관하여‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4.법률 제11017호로 개정된 것) 제30조 제3항 및 제67조 제1항 후단을 각 준용하는 부분(이하‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.

구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것)
제40조(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의준용)①정비구역안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이있는 경우를 제외하고는‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’을 준용한다. 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다.

relatedProvision: 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것)
제30조(재결 신청의 청구)①사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다.
②사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다. 이 경우 수수료에 관하여는 제28조 제2항을 준용한다.
③사업시행자가 제2항에 따른 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산하여 지급하여야 한다.
제67조(보상액의 가격시점 등)①보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의 성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다.
구 도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것)
제47조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치) 사업시행자는 토지등소유자가 다음 각호의 1에 해당하
는 경우에는 그 해당하게 된 날부터 150일 이내에 대통령령이 정하는 절차에 따라 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다.
1. 분양신청을 하지 아니한 자
소송촉진 등에 관한 특례법(2010. 5. 17. 법률 제10303호로 개정된 것)
제3조(법정이율)①금전채무의 전부 또는 일부의이행을 명하는 판결(심판을 포함한다. 이하 같다)을 선고할 경우, 금전채무 불이행으로 인한 손해배상액산정의 기준이 되는 법정이율은 그 금전채무의 이행을 구하는 소장(訴狀)또는 이에 준하는 서면(書面)이 채무자에게 송달된 날의 다음 날부터는 연 100분의 40 이내의 범위에서「은행법」에 따른 은행이 적용하는 연체금리 등 경제 여건을 고려하여 대통령령으로 정하는 이율에 따른다. 다만,「민사소송법」제251조에 규정된 소(訴)에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.

caseRelatedOpinion: 심판대상조항은 주택재개발사업의 특수성을 고려하지 아니한 채 토지보상법상 재결신청청구권에 근거한 지연가산금 제도를 그대로 준용함으로써 지연기간의 기산점이 지나치게 빠르고, 지연기간이 무한정 길어질 수 있으며,‘소송촉진 등에 관한 특례법’(이하‘소송촉진법’이라 한다) 제3조에 따른 높은 이율이 적용되는 등 사업시행자에게 과도한 지연가산금을 부과하고 있다. 더구나 위 지연가산금 산정의 원본이 되는 보상금의 가격시점은 토지보상법 제67조 제1항 후단 준용에 따라 사업시행자의 현금청산의무 발생시점보다 뒤로 설정됨으로써 현금청산대상자는 과도한 지연가산금 이외에도 대상물에 대한 계속적인 사용·수익 및 가격 상승 등 과도한 이익을 누리게 된다. 심판대상조항의 위헌성은 그에 대한 반성적 고려에 따라 이루어진 도시정비법상 현금청산절차 관련 규정의 개정을 통하여서도 확인할 수 있다. 이처럼 심판대상조항은 현금청산대상자를 지나치게 우대하고 주택재개발사업을 추진하는 사업시행자에게 과도한 지연가산금을 부과함으로써 비례의 원칙을 위반하여 사업시행자의 재산권을 침해한다.
4. 주택재개발사업의 현금청산절차
가. 구 도시정비법상 현금청산절차와 지연가산금 제도
도시정비법은 주택재개발사업에서 사업구역 내 모든 토지등소유자에 대하여 주택재개발정비사업조합에 대한 강제가입제를 취하는 대신 탈퇴를 원하는 조합원 등에 대해서는 현금청산절차를 마련함으로써, 재개발사업에 참여를 원하지 아니하는 조합원에 대한 권리 구제와 효율적이고 신속한 사업 진행을 도모할 수 있도록 하고 있다.
이를 위해 구 도시정비법은 주택재개발사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권에 대한 수용에 관하여 토지보상법을 준용하는바, 주택재개발사업에서 탈퇴를 원하는 토지등소유자와 사업시행자 사이에 구 도시정비법이 정한 일정한 기한 이내에 현금청산에 관한 협의가 성립되지 않은 경우 토지등소유자는 사업시행자에게 재결신청을 청구할 수 있고, 사업시행자는그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다(구 도시정비법 제40조 제1항, 토지보상법 제30조 제1항 및 제2항).
심판대상조항은 이와 같이 토지등소유자로부터 재결신청 청구를 받은 사업시행자에게 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 의무가 있음을 전제로 하여, 재결신청을 지연한 사업시행자에 대하여‘재결신청 지연기간’, ‘관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금’, ‘소송촉진법 제3조에 따른 이율’이라는 세 가지 기준요소를 곱하는 방식으로 산정한 지연가산금을 부담하도록 하는 조항이다.이때 원본 역할을 하는‘관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금’은 토지보상법 제67조 제1항 후단 준용에 따라 재결 당시의 가격을 기준으로 산정된다.
심판대상조항에 따른 지연가산금은 사업시행자로 하여금 법정기간 이내에 재결신청을 하도록 간접강제함과 동시에 재결신청이 지연된 데에 따른 토지소유자 및 관계자의 손해를 보전하는 성격을 갖는 금원으로 이해된다(대법원 2012. 12. 27. 선고 2010두9457 판결, 대법원 2017. 4. 7. 선고 2016두63361 판결 참조).
나. 현금청산절차 관련 규정의 개정 경과
이 사건 사업에 적용되는 구 도시정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제47조 제1호에 따르면, 분양신청을 하지 아니한 자에 대한 현금청산기간은 분양신청기간 종료일 다음날부터 150일이었으나, 2013. 12. 24. 법률 제12116호로 개정되면서 분양신청을 하지 아니한 자 등을 비롯한 모든 현금청산대상자에 대한 현금청산기간을 관리처분계획 인가일 다음날부터 90일로 일원화하였다.
이후 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정된 도시정비법(이하‘개정 도시정비법’이라 한다) 제73조는 제1항에서‘현금청산’이라는 용어 대신‘손실보상에 관한 협의’라는 용어를 사용하면서 모든 현금청산대상자에 대한 손실보상 협의기간을 일괄하여 관리처분계획
인가·고시일 다음날부터 90일로 정하고, 제2항에서는 그 협의가 성립되지 아니할 경우 사업시행자가 협의기간 만료일 다음날부터 60일 이내에 수용재결을 신청하여야 함을 분명하게 명시하고 있으며, 제3항에서는 제2항에 따른 조치를 지연한 경우 사업시행자에 대하여 지연일수에 따른 이자 지급의무를 부과하면서 그 이율은 100분의 15 이하로 범위를 한정하여 대통령령에 위임하고 있다. 이에 따라 도시 및 주거환경정비법 시행령(2018. 2. 9. 대통령령 제28628호로 전부개정된 것, 이하‘개정 도시정비법 시행령’이라 한다) 제60조 제2항에서는 그 이율을 지연기간별로 세 개 구간으로 나누어, 지연기간이 6개월 이내일 경우에는 연 5%, 6개월 초과 12개월 이내일 경우에는 연 10%, 12개월 초과일 경우에는 연 15%로 점층적으로 정하고 있다.

judgement: 가. 제한되는 기본권 및 심사기준
심판대상조항은 사업시행자에 대하여 지연가산금을부과함으로써 그의 책임재산을 감소시킨다는 점에서사업시행자의 재산권을 제한하므로(헌재 2019. 5. 30.2017헌바503 참조), 심판대상조항이 과잉금지원칙을위반하여 사업시행자의 재산권을 침해하는지 본다.
나. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항이 재결신청을 지연한 사업시행자에 대하여 일정기간 경과 후 지연가산금을 부담하도록 하는 것은 공익성이 강하여 토지보상법상 수용절차에 준하는 절차를 통해 진행되는 구 도시정비법상 주택재개발사업에서 사업시행자의 자의적인 재결신청 지연을 방지하여 현금청산대상자에게 정당한 손실보상을 보장해주기 위한 것으로 입법목적이 정당하다. 사업시행자가재결신청 청구를 받은 날부터 60일을 넘겨서 재결신청을 한 경우에 차후 재결된 보상금을 기준으로 지연된 기간만큼 현금청산대상자에게 지연가산금을 지급하도록 하면 재결신청 지연으로 인해 현금청산대상자가입은 손해를 보전할 수 있으므로, 심판대상조항은 입법목적을 위한 적합한 수단이라 할 수 있다(헌재2019. 5. 30. 2017헌바503 참조).
(2) 피해의 최소성
심판대상조항에 따른 지연가산금 산정의 세 가지기준요소 별로 나누어 살펴본다.
(가) 재결신청 지연기간
1) 재결신청 지연기간의 시기(始期)는 현금청산대상자가 현금청산기간 만료 후 재결신청의 청구를 한 경우에는 사업시행자가 재결신청의 청구를 받은 날부터 60일이 지난 날, 현금청산대상자가 현금청산기간 만료 전에 재결신청의 청구를 한 경우에는 현금청산기간 만료일부터 60일이지난 날이 되고(대법원 2015. 12. 23. 선고 2015두50535 판결 참조), 종기(終期)는 사업시행자가 관할토지수용위원회에 재결신청을 한 날이 된다. 주택재개발사업에서 현금청산대상자의 지위, 현금청산대상자에게 사업시행자를 상대로 재결신청을 청구할 수 있는 권리를 인정한 취지, 사업시행자는 재결신청행위 자체만으로 지연기간을 종료시킬 수 있는 점 등을 고려할 때, 심판대상조항이 정한 지연기간이 사업시행자에게 부당한 책임을 지운다고 볼 수 없다. 또한 사업시행자가 위와 같이 60일의 기한 이내에 재결신청을 하지 않았더라도 제반 사정에 비추어 재결신청을 지연하였다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는 그 해당 기간 동안 지연가산금이 발생하지 않는다고 해석되므로(대법원 2017. 4. 7. 선고 2016두63361 판결 참조) 사업시행자에게 모든 책임이 전가되지도 않는다. 나아가 지연기간의 일수나 지연가산금의 액수에 상한을 둔다면 이를 넘어서는 사업시행자의 지연행위에 대해서는 제재할 방법이 없으므로 주택재개발사업에서 사업시행자에 비하여 장기간 불안정한 지위에 있게 되는 현금청산대상자를 보호하고자 하는 심판대상조항의 입법목적을 달성할 수 없는 결과가 된다.
따라서 지연기간과 관련하여 기간이나 액수의 상한을 두지 않은 것이 지나친 부담이라고 보기는 어렵다.
2)한편, 구 도시정비법이 2013. 12. 24. 법률 제12116호로 개정되면서 분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 제47조 제1항에 따른 현금청산기간이 대폭 늦추어짐으로써, 위 규정이 적용되는 정비사업(2013.12. 24. 이후 최초로 조합설립 인가를 신청하는 사업)부터는 관리처분계획 인가 이후의 시점에 재결신청 지연기간이 시작되게 되는 등 심판대상조항에 따른 지연가산금의 발생시기 또한 연쇄적으로 대폭 늦추어졌다.이는 심판대상조항의 개정이 아니라 현금청산기간과관련된 구 도시정비법 제47조의 개정을 통하여 발생한 결과인데, 관리처분계획 인가 이전에는 분양 수입이 없어 현금청산대금 등을 자체 조달하기 어려운 주택재개발정비사업조합 등의 특수성과 부동산 경기 침체 등으로 인한 사업성 악화로 현금청산이 증가하고 있던 당시 상황 등을 고려하여 정비사업 추진을 원활하게 하기 위한 개정으로, 부칙 제4조에서는 위 개정규정에 소급효는 인정하지 아니하였다.
위와 같은 사정에 비추어, 위 개정규정은 관리처분
계획 인가 이전에는 현금청산을 위한 재원 마련이 사실상 쉽지 않았던 주택재개발정비사업조합 등에 재원 마련과 관련하여 편의를 제공하려는 입법정책적 배려로 보이고, 종전 규정의 위헌성에 대한 반성적 고려에 따른 것이라고 보기는 어렵다.
(나) 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금
1) 심판대상조항에 따른 지연가산금은 사업시행자의 자의적인 재결신청 지연을 방지하여 현금청산대상자의 이익을 보호하기 위한 것으로서, 재결신청을 간접강제하려는 것이 그 주된 목적이다. 따라서 이를 산정하는 방식은 위와 같은 목적에 부합하도록 사업시행자의 책임 정도나 현금청산대상자의 손해 정도를 합리적으로 반영할 수 있는 것이면 충분하고, 개별 사건마다 그 책임 정도나 손해 정도를 정확하게 반영하여 산정할 것을 요구하는 것은 심판대상조항의 목적을 달성하는 데 필요 이상의 부담을 지우는 것이다. 이와 같은 관점에서 관할 토지수용위원회에서 토지보상법 제67조제1항 후단에 따라 재결 당시의 가격을 기준으로 산정하여 재결한 보상금은 재결신청 지연행위가 종료되는 사업시행자의 재결신청일과 가까운 시점에 객관적으로 정하여지는 금액으로서, 사업시행자의 책임 정도나 현금청산대상자의 손해 정도를 결정하기 위한 기준으로 충분한 합리성을 갖추고 있다고 볼 수 있다.
2) 심판대상조항에 따른 지연가산금은 사업시행자가 현금청산기간 내에 현금청산의무를 이행하지 아니하였다고 하여 현금청산의무 이행 시까지 계속하여 발생하는 것이 아니라 재결신청 지연기간에 대하여서만 발생한다. 이처럼 심판대상조항에 따른 지연가산금은 사업시행자의 재결신청일까지만 발생하는 한시적인 제재라는 점에서 반드시 그 원본이 위 지연가산금 발생 당시에 확정되어 있어야 할 논리필연성이 있다고 볼 수는 없다.
3) 심판대상조항에 따른 지연가산금은 사업시행자의 재결신청 지연행위에 대한 제재이자 현금청산대상자가 장기간 불안정한 지위에 있음으로 인하여 입게 되는 손해의 보전을 위하여 부과되는 것이므로, 아직 현금청산을 받지 못한 토지등소유자가 재결신청을 청구한 이후에도 재결 당시까지 토지 등의 가격 등락에 따른 손익의 귀속주체로서 자신 소유의 토지 등을 사용·수익하는 것은 당연한 것이고, 수용으로 인한 손실보상액은 공시지가를 기준으로 산정하고(토지보상법 제70조 제1항), 당해 사업의 시행으로 인한 개발이익은 배제된다(토지보상법 제67조 제2항)는 점까지 보태어 보면, 수용절차에서 토지등소유자가 과도한 이익을 누린다고 볼 수도 없다.
(다) 소송촉진법 제3조에 따른 이율
1) 심판대상조항에 따른 지연가산금은 사업시행자의 재결신청 지연에 대한 제재를 통하여 그 지연을 방지하려는 목적도 가지고 있어 단순히 손해의 전보만을 목적으로 하는 경우에 비하여 보다 강력한 수단을 동원할 필요성이 인정된다. 단순한 금전채무불이행으로인한 손해배상만으로는 제재로서의 효과가 적어 그 지연을 방지하기 어렵기 때문이다. 이에 심판대상조항이 민법 또는 상법상 법정이율을 초과하는 소송촉진법 제3조에 따른 이율을 적용하여 지연가산금을 산정하도록 하는 것은 과도하다고 보이지 않는다.
2) 한편, 개정 도시정비법 제73조 제3항, 개정 도시정비법 시행령 제60조 제2항에 따르면, 사업시행자의재결신청 지연으로 인한 이자를 산정할 때 적용되는이율은 지연일수가 6개월 이내일 경우에는 연 5%, 6개월 초과 12개월 이내일 경우에는 연 10%, 12개월 초과일 경우에는 연 15%로 점층적으로 가산이율이 높아진다. 그러나 토지보상법 제30조 제3항에 따른 지연가산금은 현금청산대상자의 재결신청청구가 있을 것을 요건으로 하는 반면, 위 지연이자는 협의가 성립되지 아니하고 협의기간 만료일부터 60일이 경과하면 현금청산대상자의 재결신청청구 여부를 불문하고 곧바로발생하므로, 오히려 그 발생 여부 등에 있어서는 현금청산대상자에 대한 보호가 강화된 측면을 부인하기 어려워 심판대상조항이 적용되는 경우와 그 유·불리를 단순 비교할 수는 없다.
그러므로 개정 도시정비법 제73조 제3항에서 지연기간에 따라 가산이율을 달리 정한 것이 지연가산금산정에 소송촉진법 제3조를 일률적으로 적용하도록 한 심판대상조항의 위헌성을 시정하려는 반성적 고려에 따른 것이라고 볼 수 없다.
(라) 이상을 종합하여 보면, 도시정비법상 현금청산절차 관련 개정규정들을 고려하더라도 심판대상조항은 피해의 최소성 원칙에 위배되지 않는다.
(3) 법익의 균형성
사업시행자는 심판대상조항으로 인하여 지연가산금을 지급해야 하는 불이익을 입게 된다. 그런데 사업시행자는 분양신청기간을 정하고(구 도시정비법 제46조제1항) 분양신청기간이 종료된 이후 관리처분계획을수립하고 인가를 받는 시기를 결정할 수 있으며(구 도시정비법 제48조 제1항) 현금청산에 관한 협의가 이뤄지지 않은 때에는 사업시행기간 이내에 언제든지 재결을 신청할 수 있는 등(구 도시정비법 제40조 제1항,
제3항, 토지보상법 제28조 제1항 참조) 현금청산절차와 수용절차의 진행에 있어 주도적인 역할을 할 수있다는 점을 고려하면, 위와 같은 사업시행자의 불이익은 사업시행자의 자의적인 재결신청 지연을 방지함으로써 현금청산대상자의 이익을 보호하고자 하는 공익보다 크다고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성에 위반되지 아니한다(헌재 2019. 5. 30.2017헌바503 참조).
다. 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 사업시행자의 재산권을 침해하지 아니한다.

conclusion: 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 주택재개발사업의 사업시행자가 토지등소유자로부터 재결신청 청구를 받은 날부터 60일 이내에 재결을 신청할 의무를 지연한 경우에는 그 지연기간, 관할 토지수용위원회에서 재결 당시의 가격을 기준으로 재결한 보상금, ‘소송촉진 등에 관한 특례법’(이하 ‘소송촉진법’이라 한다) 제3조에 따른 이율 등 세 가지 기준요소를 토대로 산정한 지연가산금을 지급하도록 규정한 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 하되, 현행 도시정비법이 아닌 이상 연혁에 관계 없이 모두 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제40조 제1항 본문 중 정비사업 가운데 주택재개발사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권에 대한 수용에 있어 지연가산금 산정과 지연가산금의 산정기준인 보상금 산정에 관하여 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제30조 제3항 및 제67조 제1항 후단을 각 준용하는 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 사업시행자의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 심판대상조항은 사업시행자의 자의적인 재결신청 지연을 방지하여 현금청산대상자에게 정당한 손실보상을 보장해주기 위한 것으로 입법목적이 정당하다. 사업시행자가 재결신청 청구를 받은 날부터 60일을 넘겨서 재결신청을 한 경우에 차후 재결된 보상금을 기준으로 지연된 기간만큼 현금청산대상자에게 지연가산금을 지급하도록 하면 재결신청 지연으로 인해 현금청산대상자가 입은 손해를 보전할 수 있으므로, 심판대상조항은 입법목적을 위한 적합한 수단이라 할 수 있다.
구 도시정비법이 2013. 12. 24. 개정되면서 현금청산기간이 대폭 늦추어져 지연가산금의 발생시기도 연쇄적으로 대폭 늦추어졌지만, 이는 주택재개발정비사업조합 등에 재원 마련과 관련하여 편의
를 제공하려는 입법정책적 배려로 보이고, 종전 규정의 위헌성에 대한 반성적 고려라고 보기는 어렵다. 관할 토지수용위원회에서 재결 당시의 가격을 기준으로 재결한 보상금은 재결신청일과 가까운 시점에 객관적으로 정하여지는 금액으로서, 사업시행자의 책임 정도나 현금청산대상자의 손해 정도를 결정하기 위한 기준으로 충분한 합리성을 갖추고 있다. 2017. 2. 8. 전부개정된 도시정비법 제73조 제3항에 따르면 지연일수에 따라 점층적으로 가산이율이 높아지나, 오히려 그 발생 여부 등에 있어서는 현금청산대상자에 대한 보호가 강화된 측면이 있어 심판대상조항이 적용되는 경우와 그 유·불리를 단순 비교할 수는 없다. 따라서 심판대상조항은 피해의 최소성 원칙에 위배되지 않는다.
사업시행자는 현금청산절차와 수용절차의 진행에 있어 주도적인 역할을 할 수 있다는 점을 고려하면, 심판대상조항으로 인한 사업시행자의 불이익은 사업시행자의 자의적인 재결신청 지연을 방지함으로써 현금청산대상자의 이익을 보호하고자 하는 공익보다 크다고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성에 위반되지 아니한다.
심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 사업시행자의 재산권을 침해하지 아니한다.
adjobtTxt: 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제40조 제1항 본문 중 정비사업 가운데 주택재개발사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권에 대한 수용에 있어 지연가산금 산정과 지연가산금의 산정기준인 보상금 산정에 관하여 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제30조 제3항 및 제67조 제1항 후단을 각 준용하는 부분
refrnPrvsn: 헌법 제23조, 제37조 제2항
구 도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제47조 제1호
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제30조, 제67조 제1항
소송촉진 등에 관한 특례법(2010. 5. 17. 법률 제10303호로 개정된 것) 제3조 제1항
refrnPrcdnt: 헌재 2019. 5. 30. 2017헌바503, 판례집 31-1, 623, 630-634
대법원 2012. 12. 27. 선고 2010두9457 판결
대법원 2015. 12. 23. 선고 2015두50535 판결
대법원 2017. 4. 7. 선고 2016두63361 판결
event: 청 구 인 ○○주택재개발정비사업조합
대표자 조합장 박○○
대리인 변호사 박종욱 외 2인
당해사건 서울행정법원 2017구단31470 수용재결금 감액 청구
eventCol1: 청구인|○○주택재개발정비사업조합
대표자 조합장 박○○
대리인 변호사 박종욱 외 2인
eventCol3: 당해사건|서울행정법원 2017구단31470 수용재결금 감액 청구
reason: 1. 사건개요
가. 청구인은 2009. 2. 25. 서울 은평구 (주소 생략) 일대 43,918㎡에서 주택재개발사업을 실시하기 위하여 서울특별시 은평구청장으로부터 조합설립 인가를 받은 주택재개발정비사업조합이다.
나. 청구인은 2011. 9. 7. 사업시행 인가를 받아 2011. 11. 14.부터 2012. 1. 12.까지 분양신청절차를 진행하였는데, 위 분양신청기간 내에 분양신청을 하지 아니한 일부 조합원들(이하 ‘이 사건 토지등소유자들’이라 한다)은 2012. 6. 13. 청구인에게 수용재결을 신청할 것을 청구하고 2013. 10. 16. 다시 청구하였으나, 청구인은 이에 모두 응하지 아니하였다.
다. 청구인은 2015. 10. 1. 사업시행 변경인가를 받고, 2015. 10. 19.부터 2015. 11. 30.까지 다시 분양신청절차를 진행하였는데, 이 사건 토지등소유자들은 두 번째 분양신청절차에서도 분양신청을 하지 아니하고, 2016. 7. 13. 청구인에게 다시 수용재결을 신청할 것을 청구하였다. 청구인은 2016. 10. 13. 관리처분계획 인가를 받은 후 2017. 5. 29.경에 이르러 서울특별시지방토지수용위원회에 재결을 신청하였다.
라. 위 토지수용위원회는 2017. 8. 25. ‘이 사건 토지등소유자들이 2012. 6. 13. 재결신청을 청구하였음에도 청구인이 그로부터 60일 내에 재결을 신청하지 아니
하였다’는 이유로 보상원금 합계 30,402,207,370원에 지연가산금 합계 26,624,837,220원을 가산한 금액을 손실보상금으로 정하고, 수용개시일을 2017. 10. 20.로 정하여 수용재결을 하였다.
마. 청구인은 2017. 10. 12. 이 사건 토지등소유자들을 상대로 위 지연가산금의 감액을 구하는 소(서울행정법원 2017구단31470)를 제기하고, 그 소송계속 중 ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제40조 제1항, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제30조 제3항, 제67조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청(서울행정법원 2018아10704)을 하였다. 그러나 위 법원은 2018. 5. 14. 제청신청기각 결정을 하고 2018. 5. 16. 청구기각 판결을 선고하였다. 이에 청구인은 2018. 6. 11. 위 판결에 항소하는 한편, 2018. 6. 25. 위 조항들에 대하여 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 이후 청구인이 항소심(서울고등법원 2018누54318) 계속 중이던 2018. 8. 28. 항소를 취하함으로써, 위 판결은 항소기간 만료 시로 소급하여 확정되었다.
2. 심판대상
청구인은 도시정비법 제40조 제1항, 토지보상법 제30조 제3항, 제67조 제1항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 그런데 청구인은 구 도시정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것, 이하 현행 도시정비법이 아닌 이상 연혁에 관계 없이 모두 ‘구 도시정비법’이라 한다)상 주택재개발사업을 시행하기 위하여 설립된 주택재개발정비사업조합인바, 구 도시정비법 제40조 제1항 본문이 정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 수용에 관하여는 토지보상법을 준용하도록 하여 재결신청 지연에 따른 지연가산금과 그 산정기준이 되는 보상금 산정에 있어 토지보상법 제30조 제3항과 제67조 제1항 후단의 적용을 받게 된 것이므로, 심판대상을 이에 관한 부분으로 한정한다. 또한, 청구인은 주택재개발사업을 시행하는 자로서 토지 또는 건축물의 소유권에 대한 수용을 신청하였으므로, 심판대상을 이 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제40조 제1항 본문 중 정비사업 가운데 주택재개발사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권에 대한 수용에 있어 지연가산금 산정과 지연가산금의 산정기준인 보상금 산정에 관하여 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제30조 제3항 및 제67조 제1항 후단을 각 준용하는 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것)
제40조(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의준용) ① 정비구역안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’을 준용한다. 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다.
[관련조항]
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것)
제30조(재결 신청의 청구) ① 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다.
② 사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다. 이 경우 수수료에 관하여는 제28조 제2항을 준용한다.
③ 사업시행자가 제2항에 따른 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산하여 지급하여야 한다.
제67조(보상액의 가격시점 등) ① 보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의 성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다.
구 도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것)
제47조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치) 사업시행자는 토지등소유자가 다음 각호의 1에 해당하
는 경우에는 그 해당하게 된 날부터 150일 이내에 대통령령이 정하는 절차에 따라 토지⋅건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다.
1. 분양신청을 하지 아니한 자
소송촉진 등에 관한 특례법(2010. 5. 17. 법률 제10303호로 개정된 것)
제3조(법정이율) ① 금전채무의 전부 또는 일부의 이행을 명하는 판결(심판을 포함한다. 이하 같다)을 선고할 경우, 금전채무 불이행으로 인한 손해배상액 산정의 기준이 되는 법정이율은 그 금전채무의 이행을 구하는 소장(訴狀) 또는 이에 준하는 서면(書面)이 채무자에게 송달된 날의 다음 날부터는 연 100분의 40 이내의 범위에서"은행법"에 따른 은행이 적용하는 연체금리 등 경제 여건을 고려하여 대통령령으로 정하는 이율에 따른다. 다만,"민사소송법"제251조에 규정된 소(訴)에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
3. 청구인의 주장
심판대상조항은 주택재개발사업의 특수성을 고려하지 아니한 채 토지보상법상 재결신청청구권에 근거한 지연가산금 제도를 그대로 준용함으로써 지연기간의 기산점이 지나치게 빠르고, 지연기간이 무한정 길어질 수 있으며, ‘소송촉진 등에 관한 특례법’(이하 ‘소송촉진법’이라 한다) 제3조에 따른 높은 이율이 적용되는 등 사업시행자에게 과도한 지연가산금을 부과하고 있다. 더구나 위 지연가산금 산정의 원본이 되는 보상금의 가격시점은 토지보상법 제67조 제1항 후단 준용에 따라 사업시행자의 현금청산의무 발생시점보다 뒤로 설정됨으로써 현금청산대상자는 과도한 지연가산금 이외에도 대상물에 대한 계속적인 사용⋅수익 및 가격 상승 등 과도한 이익을 누리게 된다. 심판대상조항의 위헌성은 그에 대한 반성적 고려에 따라 이루어진 도시정비법상 현금청산절차 관련 규정의 개정을 통하여서도 확인할 수 있다. 이처럼 심판대상조항은 현금청산대상자를 지나치게 우대하고 주택재개발사업을 추진하는 사업시행자에게 과도한 지연가산금을 부과함으로써 비례의 원칙을 위반하여 사업시행자의 재산권을 침해한다.
4. 주택재개발사업의 현금청산절차
가. 구 도시정비법상 현금청산절차와 지연가산금 제도
도시정비법은 주택재개발사업에서 사업구역 내 모든 토지등소유자에 대하여 주택재개발정비사업조합에 대한 강제가입제를 취하는 대신 탈퇴를 원하는 조합원 등에 대해서는 현금청산절차를 마련함으로써, 재개발사업에 참여를 원하지 아니하는 조합원에 대한 권리 구제와 효율적이고 신속한 사업 진행을 도모할 수 있도록 하고 있다.
이를 위해 구 도시정비법은 주택재개발사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권에 대한 수용에 관하여 토지보상법을 준용하는바, 주택재개발사업에서 탈퇴를 원하는 토지등소유자와 사업시행자 사이에 구 도시정비법이 정한 일정한 기한 이내에 현금청산에 관한 협의가 성립되지 않은 경우 토지등소유자는 사업시행자에게 재결신청을 청구할 수 있고, 사업시행자는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다(구 도시정비법 제40조 제1항, 토지보상법 제30조 제1항 및 제2항).
심판대상조항은 이와 같이 토지등소유자로부터 재결신청 청구를 받은 사업시행자에게 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 의무가 있음을 전제로 하여, 재결신청을 지연한 사업시행자에 대하여 ‘재결신청 지연기간’, ‘관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금’, ‘소송촉진법 제3조에 따른 이율’이라는 세 가지 기준요소를 곱하는 방식으로 산정한 지연가산금을 부담하도록 하는 조항이다. 이때 원본 역할을 하는 ‘관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금’은 토지보상법 제67조 제1항 후단 준용에 따라 재결 당시의 가격을 기준으로 산정된다.
심판대상조항에 따른 지연가산금은 사업시행자로 하여금 법정기간 이내에 재결신청을 하도록 간접강제함과 동시에 재결신청이 지연된 데에 따른 토지소유자 및 관계자의 손해를 보전하는 성격을 갖는 금원으로 이해된다(대법원 2012. 12. 27. 선고 2010두9457 판결, 대법원 2017. 4. 7. 선고 2016두63361 판결 참조).
나. 현금청산절차 관련 규정의 개정 경과
이 사건 사업에 적용되는 구 도시정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제47조 제1호에 따르면, 분양신청을 하지 아니한 자에 대한 현금청산기간은 분양신청기간 종료일 다음날부터 150일이었으나, 2013. 12. 24. 법률 제12116호로 개정되면서 분양신청을 하지 아니한 자 등을 비롯한 모든 현금청산대상자에 대한 현금청산기간을 관리처분계획 인가일 다음날부터 90일로 일원화하였다.
이후 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정된 도시정비법(이하 ‘개정 도시정비법’이라 한다) 제73조는 제1항에서 ‘현금청산’이라는 용어 대신 ‘손실보상에 관한 협의’라는 용어를 사용하면서 모든 현금청산대상자에 대한 손실보상 협의기간을 일괄하여 관리처분계획
인가⋅고시일 다음날부터 90일로 정하고, 제2항에서는 그 협의가 성립되지 아니할 경우 사업시행자가 협의기간 만료일 다음날부터 60일 이내에 수용재결을 신청하여야 함을 분명하게 명시하고 있으며, 제3항에서는 제2항에 따른 조치를 지연한 경우 사업시행자에 대하여 지연일수에 따른 이자 지급의무를 부과하면서 그 이율은 100분의 15 이하로 범위를 한정하여 대통령령에 위임하고 있다. 이에 따라 도시 및 주거환경정비법 시행령(2018. 2. 9. 대통령령 제28628호로 전부개정된 것, 이하 ‘개정 도시정비법 시행령’이라 한다) 제60조 제2항에서는 그 이율을 지연기간별로 세 개 구간으로 나누어, 지연기간이 6개월 이내일 경우에는 연 5%, 6개월 초과 12개월 이내일 경우에는 연 10%, 12개월 초과일 경우에는 연 15%로 점층적으로 정하고 있다.
5. 판  단
가. 제한되는 기본권 및 심사기준
심판대상조항은 사업시행자에 대하여 지연가산금을 부과함으로써 그의 책임재산을 감소시킨다는 점에서 사업시행자의 재산권을 제한하므로(헌재 2019. 5. 30. 2017헌바503 참조), 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 사업시행자의 재산권을 침해하는지 본다.
나. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항이 재결신청을 지연한 사업시행자에 대하여 일정기간 경과 후 지연가산금을 부담하도록 하는 것은 공익성이 강하여 토지보상법상 수용절차에 준하는 절차를 통해 진행되는 구 도시정비법상 주택재개발사업에서 사업시행자의 자의적인 재결신청 지연을 방지하여 현금청산대상자에게 정당한 손실보상을 보장해주기 위한 것으로 입법목적이 정당하다. 사업시행자가 재결신청 청구를 받은 날부터 60일을 넘겨서 재결신청을 한 경우에 차후 재결된 보상금을 기준으로 지연된 기간만큼 현금청산대상자에게 지연가산금을 지급하도록 하면 재결신청 지연으로 인해 현금청산대상자가 입은 손해를 보전할 수 있으므로, 심판대상조항은 입법목적을 위한 적합한 수단이라 할 수 있다(헌재 2019. 5. 30. 2017헌바503 참조).
(2) 피해의 최소성
심판대상조항에 따른 지연가산금 산정의 세 가지 기준요소 별로 나누어 살펴본다.
(가) 재결신청 지연기간
1) 재결신청 지연기간의 시기(始期)는 현금청산대상자가 현금청산기간 만료 후 재결신청의 청구를 한 경우에는 사업시행자가 재결신청의 청구를 받은 날부터 60일이 지난 날, 현금청산대상자가 현금청산기간 만료 전에 재결신청의 청구를 한 경우에는 현금청산기간 만료일부터 60일이 지난 날이 되고(대법원 2015. 12. 23. 선고 2015두50535 판결 참조), 종기(終期)는 사업시행자가 관할 토지수용위원회에 재결신청을 한 날이 된다. 주택재개발사업에서 현금청산대상자의 지위, 현금청산대상자에게 사업시행자를 상대로 재결신청을 청구할 수 있는 권리를 인정한 취지, 사업시행자는 재결신청행위 자체만으로 지연기간을 종료시킬 수 있는 점 등을 고려할 때, 심판대상조항이 정한 지연기간이 사업시행자에게 부당한 책임을 지운다고 볼 수 없다. 또한 사업시행자가 위와 같이 60일의 기한 이내에 재결신청을 하지 않았더라도 제반 사정에 비추어 재결신청을 지연하였다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는 그 해당 기간 동안 지연가산금이 발생하지 않는다고 해석되므로(대법원 2017. 4. 7. 선고 2016두63361 판결 참조) 사업시행자에게 모든 책임이 전가되지도 않는다. 나아가 지연기간의 일수나 지연가산금의 액수에 상한을 둔다면 이를 넘어서는 사업시행자의 지연행위에 대해서는 제재할 방법이 없으므로 주택재개발사업에서 사업시행자에 비하여 장기간 불안정한 지위에 있게 되는 현금청산대상자를 보호하고자 하는 심판대상조항의 입법목적을 달성할 수 없는 결과가 된다.
따라서 지연기간과 관련하여 기간이나 액수의 상한을 두지 않은 것이 지나친 부담이라고 보기는 어렵다.
2) 한편, 구 도시정비법이 2013. 12. 24. 법률 제12116호로 개정되면서 분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 제47조 제1항에 따른 현금청산기간이 대폭 늦추어짐으로써, 위 규정이 적용되는 정비사업(2013. 12. 24. 이후 최초로 조합설립 인가를 신청하는 사업)부터는 관리처분계획 인가 이후의 시점에 재결신청 지연기간이 시작되게 되는 등 심판대상조항에 따른 지연가산금의 발생시기 또한 연쇄적으로 대폭 늦추어졌다. 이는 심판대상조항의 개정이 아니라 현금청산기간과 관련된 구 도시정비법 제47조의 개정을 통하여 발생한 결과인데, 관리처분계획 인가 이전에는 분양 수입이 없어 현금청산대금 등을 자체 조달하기 어려운 주택재개발정비사업조합 등의 특수성과 부동산 경기 침체 등으로 인한 사업성 악화로 현금청산이 증가하고 있던 당시 상황 등을 고려하여 정비사업 추진을 원활하게 하기 위한 개정으로, 부칙 제4조에서는 위 개정규정에 소급효는 인정하지 아니하였다.
위와 같은 사정에 비추어, 위 개정규정은 관리처분
계획 인가 이전에는 현금청산을 위한 재원 마련이 사실상 쉽지 않았던 주택재개발정비사업조합 등에 재원 마련과 관련하여 편의를 제공하려는 입법정책적 배려로 보이고, 종전 규정의 위헌성에 대한 반성적 고려에 따른 것이라고 보기는 어렵다.
(나) 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금
1) 심판대상조항에 따른 지연가산금은 사업시행자의 자의적인 재결신청 지연을 방지하여 현금청산대상자의 이익을 보호하기 위한 것으로서, 재결신청을 간접강제하려는 것이 그 주된 목적이다. 따라서 이를 산정하는 방식은 위와 같은 목적에 부합하도록 사업시행자의 책임 정도나 현금청산대상자의 손해 정도를 합리적으로 반영할 수 있는 것이면 충분하고, 개별 사건마다 그 책임 정도나 손해 정도를 정확하게 반영하여 산정할 것을 요구하는 것은 심판대상조항의 목적을 달성하는 데 필요 이상의 부담을 지우는 것이다. 이와 같은 관점에서 관할 토지수용위원회에서 토지보상법 제67조 제1항 후단에 따라 재결 당시의 가격을 기준으로 산정하여 재결한 보상금은 재결신청 지연행위가 종료되는 사업시행자의 재결신청일과 가까운 시점에 객관적으로 정하여지는 금액으로서, 사업시행자의 책임 정도나 현금청산대상자의 손해 정도를 결정하기 위한 기준으로 충분한 합리성을 갖추고 있다고 볼 수 있다.
2) 심판대상조항에 따른 지연가산금은 사업시행자가 현금청산기간 내에 현금청산의무를 이행하지 아니하였다고 하여 현금청산의무 이행 시까지 계속하여 발생하는 것이 아니라 재결신청 지연기간에 대하여서만 발생한다. 이처럼 심판대상조항에 따른 지연가산금은 사업시행자의 재결신청일까지만 발생하는 한시적인 제재라는 점에서 반드시 그 원본이 위 지연가산금 발생 당시에 확정되어 있어야 할 논리필연성이 있다고 볼 수는 없다.
3) 심판대상조항에 따른 지연가산금은 사업시행자의 재결신청 지연행위에 대한 제재이자 현금청산대상자가 장기간 불안정한 지위에 있음으로 인하여 입게 되는 손해의 보전을 위하여 부과되는 것이므로, 아직 현금청산을 받지 못한 토지등소유자가 재결신청을 청구한 이후에도 재결 당시까지 토지 등의 가격 등락에 따른 손익의 귀속주체로서 자신 소유의 토지 등을 사용⋅수익하는 것은 당연한 것이고, 수용으로 인한 손실보상액은 공시지가를 기준으로 산정하고(토지보상법 제70조 제1항), 당해 사업의 시행으로 인한 개발이익은 배제된다(토지보상법 제67조 제2항)는 점까지 보태어 보면, 수용절차에서 토지등소유자가 과도한 이익을 누린다고 볼 수도 없다.
(다) 소송촉진법 제3조에 따른 이율
1) 심판대상조항에 따른 지연가산금은 사업시행자의 재결신청 지연에 대한 제재를 통하여 그 지연을 방지하려는 목적도 가지고 있어 단순히 손해의 전보만을 목적으로 하는 경우에 비하여 보다 강력한 수단을 동원할 필요성이 인정된다. 단순한 금전채무불이행으로 인한 손해배상만으로는 제재로서의 효과가 적어 그 지연을 방지하기 어렵기 때문이다. 이에 심판대상조항이 민법 또는 상법상 법정이율을 초과하는 소송촉진법 제3조에 따른 이율을 적용하여 지연가산금을 산정하도록 하는 것은 과도하다고 보이지 않는다.
2) 한편, 개정 도시정비법 제73조 제3항, 개정 도시정비법 시행령 제60조 제2항에 따르면, 사업시행자의 재결신청 지연으로 인한 이자를 산정할 때 적용되는 이율은 지연일수가 6개월 이내일 경우에는 연 5%, 6개월 초과 12개월 이내일 경우에는 연 10%, 12개월 초과일 경우에는 연 15%로 점층적으로 가산이율이 높아진다. 그러나 토지보상법 제30조 제3항에 따른 지연가산금은 현금청산대상자의 재결신청청구가 있을 것을 요건으로 하는 반면, 위 지연이자는 협의가 성립되지 아니하고 협의기간 만료일부터 60일이 경과하면 현금청산대상자의 재결신청청구 여부를 불문하고 곧바로 발생하므로, 오히려 그 발생 여부 등에 있어서는 현금청산대상자에 대한 보호가 강화된 측면을 부인하기 어려워 심판대상조항이 적용되는 경우와 그 유⋅불리를 단순 비교할 수는 없다.
그러므로 개정 도시정비법 제73조 제3항에서 지연기간에 따라 가산이율을 달리 정한 것이 지연가산금 산정에 소송촉진법 제3조를 일률적으로 적용하도록 한 심판대상조항의 위헌성을 시정하려는 반성적 고려에 따른 것이라고 볼 수 없다.
(라) 이상을 종합하여 보면, 도시정비법상 현금청산절차 관련 개정규정들을 고려하더라도 심판대상조항은 피해의 최소성 원칙에 위배되지 않는다.
(3) 법익의 균형성
사업시행자는 심판대상조항으로 인하여 지연가산금을 지급해야 하는 불이익을 입게 된다. 그런데 사업시행자는 분양신청기간을 정하고(구 도시정비법 제46조 제1항) 분양신청기간이 종료된 이후 관리처분계획을 수립하고 인가를 받는 시기를 결정할 수 있으며(구 도시정비법 제48조 제1항) 현금청산에 관한 협의가 이뤄지지 않은 때에는 사업시행기간 이내에 언제든지 재결을 신청할 수 있는 등(구 도시정비법 제40조 제1항,
제3항, 토지보상법 제28조 제1항 참조) 현금청산절차와 수용절차의 진행에 있어 주도적인 역할을 할 수 있다는 점을 고려하면, 위와 같은 사업시행자의 불이익은 사업시행자의 자의적인 재결신청 지연을 방지함으로써 현금청산대상자의 이익을 보호하고자 하는 공익보다 크다고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성에 위반되지 아니한다(헌재 2019. 5. 30. 2017헌바503 참조).
다. 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 사업시행자의 재산권을 침해하지 아니한다.
6. 결  론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관  유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선

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pages: 1261~1267
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20200924
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