item: panreType: 판례집
eventNo: 2018헌바236
eventNm: 지뢰피해자 지원에 관한 특별법  제4조 제1항 제1호 등  위헌소원
panreTitle: 지뢰피해자 지원에 관한 특별법 제4조 제1항 제1호 등 위헌소원 등
[2019. 12. 27. 2018헌바236⋅294, 2019헌바392(병합)]

textOfDecision: 1. 청구인 이□□의 심판청구를 각하한다.
2. 지뢰피해자 지원에 관한 특별법(2014. 10. 15. 법률 제12790호로 제정된 것) 제4조 제1항 제1호, 제2호 나목 및 지뢰피해자 지원에 관한 특별법(2016. 3. 22. 법률 제14081호로 개정된 것) 제4조 제6항은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 가. 2018헌바236
(1) 청구인 정○○은 2015. 5. 8. 피해자 지원 심의위원회에‘청구인이 10세이던 1961. 1. 9. 지뢰사고로 왼손이 절단되는 피해를 입었다’며‘지뢰피해자 지원에 관한 특별법’(이하‘지뢰피해자법’이라 한다)에 따른 위로금 지급을 신청하였다.
(2) 피해자 지원 심의위원회는 2017. 6. 26. 청구인을 지뢰피해자법 제2조 제2호에 의한 지뢰사고 피해자(장해등급 5등급, 노동력상실률 80%, 상이등급 2급)로 인정하고, 청구인에게 위로금 및 의료지원금 합계 30,339,352원(=장해위로금 20,000,000원 + 의료지원금 10,339,352원)을 지급하기로 결정하였다. 그 중 장해위로금 2천만 원은 지뢰피해자법 제4조 제1항 제2호 나목에 따라 상이를 입은 때의 월평균임금을 기준으로 산정한 금액이 2천만 원에 미치지 아니하여 지뢰피해자법 제4조 제6항 및 같은 법 시행령 제11조의2에 따라 2천만 원으로 조정된 것이다.
(3) 청구인은 위 위로금등 지급결정의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2017구합80356), 소송 계속 중 지뢰피해자법 제4조 제1항 제1호, 제2호 및 같은 조 제6항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2018. 5. 17. 지뢰피해자법 제4조 제1항 제1호 및 제2호 가목 부분은 재판의 전제성이 인정되지 않는다는 이유로 각하되고 나머지 신청은 기각되자(서울행정법원 2018아10585), 2018. 6. 21. 지뢰피해자법 제4조 제1항 제2호 나목, 같은 조 제6항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2018헌바294
(1) 청구인 권○○은 2015. 10. 5. 피해자 지원 심의위원회에‘청구인이 32세이던 1971. 4. 18. 지뢰사고로 등과 팔에 상해를 입었다’며 지뢰피해자법에 따
른 위로금 지급을 신청하였다.
(2)피해자 지원 심의위원회는 2017. 6. 26. 청구인을 지뢰피해자법 제2조 제2호에 의한 지뢰사고 피해자(장해등급 11급, 노동능력상실률 20%, 상이등급 12급)로 인정하고, 위로금 및 의료지원금 합계 7,422,000원(장해위로금6,622,000원 + 의료지원금 800,000원)을 지급하기로 결정하였다. 그 중 장해위로금 6,622,000원은 지뢰피해자법 제4조 제1항 제2호 나목에 따라 상이를 입은 때의 월평균임금을 기준으로 산정한 금액이 2천만 원에 미치지 아니하여 지뢰피해자법 제4조 제6항 및 같은 법 시행령 제11조의2에 따라 6,622,000원으로 조정된 것이다.
(3) 청구인은 위 위로금등 지급결정의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2017구합80912), 소송 계속 중 지뢰피해자법 제4조 제1항 제2호 나목, 같은 조 제6항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2018. 6. 29. 기각되자(서울행정법원 2018아11604), 2018. 7. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 2019헌바392
(1) 청구인 이○○,김□□,지○○,강○○,조○○은 지뢰의 폭발로 인하여 사망한 사람의 유족들이고, 청구인 이□□,김○○,서○○,이△△,박○○,육○○는 지뢰의 폭발로 인하여 상이를 입은 사람들이다.
(2) 다음 표 기재와 같이 청구인들은 피해자 지원 심의위원회에 지뢰피해자법에 따른 위로금 등의 지급을 신청하였고, 피해자 지원 심의위원회는 청구인들을 지뢰피해자법 제2조 제2호, 제3호에서 정한 지뢰사고 피해자 또는 그 유족으로 인정하면서 청구인들에게 위로금 등을 지급하기로 결정하였다.
청구인신청일사고내용장해등급 등지급결정일 및지급내용이○○(유족대표로 신청)2015. 9. 9.망 이▽▽이 1966. 4. 4. 지뢰폭발로 사망해당사항 없음2017. 7. 31.사망위로금20,000,000원김□□(유족대표로 신청)2015. 10. 5.망 정□□가 1964. 5. 27. 지뢰 폭발로 사망해당사항 없음2017. 8. 28.사망위로금20,000,000원지○○(유족대표로 신청)2015. 12. 21.망 지□□이 1964. 12. 21. 지뢰폭발로 사망해당사항 없음2017. 8. 28.사망위로금20,000,000원
청구인신청일사고내용장해등급 등지급결정일 및지급내용강○○(유족대표로 신청)2015. 5. 26.망 강□□가 1976. 10. 19. 지뢰 폭발로 사망해당사항 없음2017. 8. 28.사망위로금20,000,000원조○○(망인의 친모)2015. 9. 11.망 어○○이 1968. 12. 5. 지뢰 폭발로 사망해당사항 없음2017. 8. 28.사망위로금20,000,000원이□□2015. 7. 16.본인이 1973. 9. 30.지뢰 폭발로 상이장해등급 무급상이등급 12급2017. 7. 31.의료지원금800,000원김○○2015. 5. 6.본인이 1960. 4.경지뢰 폭발로 상이장해등급 5급상이등급 2급2017. 7. 31.장해위로금20,000,00원의료지원금10,339,352원서○○2015. 12. 4.본인이 1967. 3. 18.지뢰 폭발로 상이장해등급 1급상이등급 1급2017. 8. 28.장해위로금20,000,000원의료지원금33,087,101원이△△2015. 4. 16.본인이 1966. 8.경지뢰 폭발로 상이장해등급 5급상이등급 1급2017. 8. 28.장해위로금20,000,000원의료지원금23,838,547원박○○2015. 5. 18.본인이 1966. 8.경지뢰 폭발로 상이장해등급 8급상이등급 4급2017. 8. 28.장해위로금20,000,000원의료지원금9,219,356원육○○2015. 5. 19.본인이 1954. 4. 23.지뢰 폭발로 상이장해등급 1급상이등급 1급2017. 8. 28.장해위로금20,000,000원의료지원금21,448,086원
(3) 위 표에서 사망위로금 2천만 원과 장해위로금 2천만 원은 지뢰피해자법 제4조 제1항 제1호 및 제2호 나목에 따라 사망한 때 또는 상이를 입은 때의 월평균임금을 기준으로 산정한 금액이 2천만 원에 미치지 아니하여 지뢰피해자법 제4조 제6항 및 같은 법 시행령 제11조의2에 따라 2천만 원으로 조정된 것이다.
(4) 청구인들은 위 위로금등 지급결정의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2017구합83539), 소송 계속 중 지뢰피해자법 제4조 제1항 제1호, 제2호 및 같은 조 제6항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2019. 9. 19. 기각되자(서울행정법원 2018아10147), 2019. 10. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 2019헌바392 사건의 청구인들은 지뢰피해자법 제4조 제1항 제1호, 제2호 및같은 조 제6항을 심판대상으로 기재하고 있으나, 제4조 제1항 제2호 가목은 휴업위로금에 관한 것으로 당해사건에 적용되지 않으므로 심판대상에서 제외한다.
따라서 이 사건 심판대상은‘지뢰피해자 지원에 관한 특별법’(2014. 10. 15.법률 제12790호로 제정된 것) 제4조 제1항 제1호, 제2호 나목(이하‘위로금조항’이라 한다) 및‘지뢰피해자 지원에 관한 특별법’(2016. 3. 22.법률 제14081호로 개정된 것) 제4조 제6항(이하‘조정조항’이라 하고, 위로금조항과 조정조항을 합하여‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고 관련조항은[별지 2]와 같다.

지뢰피해자 지원에 관한 특별법(2014. 10. 15. 법률 제12790호로 제정된 것)
제4조(위로금)①피해자 또는 그 유족에게는 다음 각 호의 구분에 따라 산출한 금액에 사망한 날 또는 상이를 입은 날부터 보상결정이 있은 날까지의 법정이율에 따른 이자를 가산한 위로금을 지급한다.
1.피해자 중 사망한 사람의 유족에게는 사망한 때를 기준으로 그 당시의 월급액·월실수입액 또는 평균임금(이하 이 조에서“월평균임금”이라 한다)에 장래의 취업가능기간을 곱한 금액에서 법정이율에 따른 단할인법으로 중간이자를 공제한 금액
2.피해자 중 상이를 입은 사람에게는 다음 각 목의 금액을 합한 금액
나.장해위로금: 신체의 장해(障害)로 인한 노동력 상실정도에 따
라 월평균임금에 노동력상실률과 상이를 입은 때를 기준으로 장래의 취업가능기간을 곱한 금액에서 법정이율에 따른 단할인법으로 중간이자를 공제한 금액
지뢰피해자 지원에 관한 특별법(2016. 3. 22. 법률 제14081호로 개정된 것)
제4조(위로금)⑥제1항에 따라 사망 또는 상이를 입을 당시의 월평균임금을 기준으로 산정한 위로금이 2천만 원에 이르지 아니할 경우 이를 2천만 원을 초과하지 아니하는 범위에서 피해자의 취업가능기간 및 장해정도 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 조정·지급할 수 있다.

caseRelatedOpinion: 가. 국가는 지뢰사고에 대하여 국민의 생명·신체를 보호할 의무를 다하지 못한 책임이 있으므로, 지뢰사고 피해자들에 대한 지원 관련 입법 등의 조치는 국가의 생명·신체 보호의무를 다하지 못한 책임에 따른 조치라 할 것인데, 심판대상조항이 사고 당시 월평균임금을 기준으로 위로금을 산정하고, 그 기준으로 산정한 위로금이 2천만 원에 이르지 않은 경우 2천만 원을 상한으로 하여 조정지급하도록 한 것은 지뢰피해자의 생명권, 신체의 자유, 인간의 존엄 등 기본권을 보호하는 데 매우 불충분하고, 세계인권선언,‘시민적·정치적 권리에 관한 국제규약’, ‘고문 및 그 밖의 잔혹한·비인도적인 또는 굴욕적인 대우나 처벌의 방지에 관한 협약’, ‘유엔 지뢰피해자 지원 정책’등이 정하는 생명·신체에 대한 보호의무와 지뢰사고 피해에 대한 공정하고 적절한 보상에 반하여, 국가의 기본권 보호의무를 위반한 것이다.
나. 지뢰피해자법에 따라 지급되는 위로금은 지뢰피해자의 생활안정을 위한 사회보장적 급부임과 동시에 국가배상청구권을 대체하는 보상금의 성격을 가지는데, 심판대상조항은 사망한 때 또는 상이를 입은 때의 월평균임금을 기초로 위로금을 산정하고, 그 기준으로 산정한 위로금이 2천만 원에 이르지 않은 경우 2천만 원을 상한으로 하여 조정지급하도록 함으로써 위로금이 현저히 낮은 수준으로 결정되도록 하여 청구인들의 재산권, 사회보장수급권, 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다.
다. 심판대상조항은 월평균임금 산정 기준시점을 예외 없이 사망한 때 또는 상이를 입은 때로 하면서 위로금 조정의 상한을 2천만 원으로 규정함으로써,‘군사정전에 관한 협정 체결 이후 납북피해자의 보상 및 지원에 관한 법률’, ‘민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’, ‘부마민주항쟁 관련자
의 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’및 각 그 시행령에서 사고를 당할 당시의 평균임금과 보상결정 당시의 평균임금 사이에 현격한 차이가 있을 때 보상결정 당시의 최저임금을 기준으로 산정한 보상금을 지급할 수 있도록 규정하고 있는 것에 비해 지뢰사고 피해자 및 유족을 불합리하게 차별취급하고 있다. 또한 지뢰사고 피해자 및 유족 사이에서도 사고 발생연도에 따라 위로금 액수가 현저하게 달라지는 불합리한 차별이 발생하므로 평등원칙에 위반된다.

judgement: 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구가 적법하기 위해서는 문제된 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 되어야 한다. 여기서 재판의 전제가 된다고 함은 구체적인 사건이 법원에 계속되어 있었거나 계속 중이어야 하고, 위헌 여부가 문제되는 법률이 당해 소송사건의 재판에 적용되는 것이어야 하며, 그 법률이 헌법에 위반되는지 여부에 따라 당해사건을 담당한 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우를 의미한다(헌재 2017. 7. 27. 2016헌바41 참조).
그런데 청구인 이□□은 장해등급이 인정되지 아니하여 위로금 지급대상자가 아니므로 심판대상조항이 당해사건 재판에 적용되지 않는다. 따라서 청구인 이□□의 심판청구는 재판의 전제성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

가. 쟁점의 정리
(1) 지뢰피해자법이 규정하고 있는 위로금은 지뢰사고로 인한 피해자와 유족의 생활안정을 도모하기 위한 목적으로 지급되는 것으로서(지뢰피해자법 제1조), 이는 헌법 제34조의 인간다운 생활을 할 권리에 근거하여 지뢰피해자법에 구체화된 사회보장적 성격의 급여이다. 이러한 급여의 수급권은 인간다운 생활을 할 권리(헌법 제34조 제1항) 및 이를 보장하기 위한 구체적 제도로서 사회보장과 사회복지에 관한 정책을 마련하고 실시할 국가의 의무(헌법 제34조 제2항)에 근거하여 법률에 의해 구체적으로 형성된 권리이다. 심판대상조항은 위로금을 산정함에 있어 사망 또는 상이 당시의 월평균임금을 기준으로 하고 조정지급액의 상한을 2천만 원으로 한정하고 있는바, 이러한 급여수준이 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부가 문제된다.
(2) 청구인들은 심판대상조항이 재산권을 침해한다고 주장한다. 헌법 제23조 제1항이 보장하고 있는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리이므로, 구체적인 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 등은 재산권 보장의 대상으로 볼 수 없다
(헌재2014. 2. 27. 2012헌바469 참조). 지뢰피해자법상 위로금과 같이 수급권의 발생요건이 법정되어 있는 경우 법정요건을 갖춘 후 발생하는 위로금수급권은 구체적인 법적 권리로 보장되는 경제적·재산적 가치가 있는 공법상의 권리라 할 것이지만, 그러한 법정요건을 갖추기 전에는 헌법이 보장하는 재산권이라고 할 수 없다(헌재 2011. 7. 28. 2009헌마27 참조). 지뢰사고로 인한 피해자 또는 그 유족의 위로금수급권에 관한 지위는 수급권 발생에 필요한 법정요건을 갖춘 후에 비로소 재산권인 위로금수급권을 취득할 수 있다는 기대이익을 갖는 것에 불과하므로 심판대상조항에 의하여 청구인들의 재산권이 제한된다고 볼 수 없다.
(3) 청구인들은 심판대상조항으로 인해 지뢰사고 발생연도에 따라 위로금의 액수가 현저하게 달라지는 불합리한 차별이 발생하므로 평등원칙에 위반된다고 주장한다. 그런데 이는 결국 사고 당시의 월평균임금을 위로금 산정의 기준으로 삼고 그 위로금이 2천만 원에 이르지 않을 경우 조정지급액의 상한을 2천만 원으로 한정한 심판대상조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다는 주장과 다를 바 없으므로 이에 관하여 별도로 판단하지 아니한다.
(4) 청구인 정○○,권○○은 심판대상조항이 지뢰피해자의 생명권, 신체의 자유, 인간의 존엄 등 기본권을 보호하는 데 매우 불충분하여 국가의 기본권 보호의무를 위반한 것이라고 주장한다. 그런데 이는 결국 심판대상조항이 위로금을 산정함에 있어 사고 당시의 월평균임금을 기준으로 하고 조정지급액의 상한을 2천만 원으로 한정한 것이 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다는 주장과 다르지 아니하다. 뿐만 아니라, 헌법 제10조 후문이 규정하는 국가의 기본권 보호의무란 기본권적 법익을 기본권 주체인 사인에 의한 위법한 침해 또는 침해의 위험으로부터 보호하여야 하는 국가의 의무를 말하며, 주로 사인인 제3자에 의한 개인의 생명이나 신체의 훼손에서 문제되는바(헌재 2009. 2. 26. 2005헌마764등 참조), 이 사건은 제3자에 의한 개인의 생명이나 신체의 훼손이 문제되는 사안이 아니므로, 이에 관하여 별도로 판단하지 아니한다.
(5) 따라서 이 사건의 쟁점은 심판대상조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부 및 월평균임금 산정 기준시점과 관련한 다른 법령과의 관계에서 평등원칙에 위반되는지 여부이다.
나. 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부
(1) 심사기준
지뢰피해자법상의 위로금은 지뢰사고로 피해를 입은 사람 또는 그 유족에
게 생활안정을 도모할 목적으로 지급되는 것으로서(지뢰피해자법 제1조) 헌법규정만으로는 이를 실현할 수 없고, 법률에 의한 형성을 필요로 한다. 즉, 국가가 지뢰사고로 인한 피해자 또는 그 유족에게 지급할 구체적인 위로금의 내용인 수급요건, 수급권자의 범위, 수급액 등은 법률에 의해서 비로소 확정된다. 이와 같이 사회적 기본권의 성격을 가지는 위로금수급권은 법률에 의해서 구체적으로 형성되는 권리로서, 국가의 재정부담능력과 전체적인 사회보장의 수준, 기타 여러 가지 사회적·경제적 여건 등을 종합하여 그 내용과 범위를 정하는 것이므로 폭넓은 입법형성의 자유가 인정되고, 그 결정이 헌법상 용인될 수 있는 입법재량의 범위를 명백히 일탈하거나, 국가가 실현해야 할 객관적 내용을 최소한도로 보장하는 정도에 이르지 못한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 것이다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌마1092; 헌재 2015. 4. 30. 2013헌마435 등 참조).

(가) 지뢰피해자법이 정하는 위로금은 지뢰사고와 관련하여 국가배상청구권의 소멸시효가 지났거나 국가배상의 요건을 갖추지 못한 피해자 및 그 유족에게 최소한의 위로금을 지급한다는 취지로 마련된 사회보장적 성격의 급여로서 순수하게 국가의 재정만으로 충당되므로, 위와 같은 위로금의 취지를 고려하여 위로금의 수급요건, 산정기준 등 그 내용을 일정한 기준에서 제한할 수 있다.
지뢰사고로 인한 피해자 또는 그 유족이 소멸시효 완성 전에 국가배상청구를 하였다면 국가배상 요건을 갖추었을 경우 사망한 때 또는 상이를 입은 때의 월평균임금을 기준으로 산정된 배상금과 이에 대한 법정이자 상당의 지연손해금을 지급받았을 것이고, 지뢰사고와 관련하여 이미 국가배상을 받은 사람도 마찬가지로 위와 같은 산식에 따른 금원을 지급받았을 것이다.
그러므로 사망 또는 상이 당시의 월평균임금을 기준으로 위로금을 산정하도록 한 것은 한정된 국가재정 하에서 위로금의 취지, 국가배상청구권의 소멸시효 제도와의 균형점 모색, 그리고 지뢰피해자법 시행 전 이미 국가배상을 받은 피해자 및 그 유족과의 형평성 등을 고려한 것이다.
다만 사망한 때 또는 상이를 입은 때의 월평균임금을 기준으로 위로금을 산정함으로 인하여 그 피해시기에 따라 위로금 액수에 현격한 차이가 나는 문제가 발생하였다. 이를 보완하기 위하여 입법자는 위로금이 현저히 낮게 지급되는 피해자에 대하여 사회통념상 인정될 수 있는 범위에서 위로금을 최저 보장
하는 방안을 검토하였고, 그 결과 지뢰피해자법 제정 당시 고려한 국가재정부담 정도를 현저히 초과하지 아니하는 범위 내에서 2천만 원 정도가 적정하다고 판단하여 이를 조정상한금액으로 정하였으며, 다만 취업가능기간과 장해정도 등을 고려하여 구체적인 조정기준을 대통령령으로 정하는 것으로 하였다. 그 과정에서 입법자는 일정 금액을 조정을 통하여 지급하는 방안과 위로금 산정기준 및 방식을 개정하는 방안 등을 종합적으로 검토하였는데, 지뢰사고로 인한 피해 중 1970년대 이전 사고가 70% 이상을 차지함에 따라 지급결정 당시의 월평균임금을 기준으로 위로금을 산정할 경우 추가적으로 소요되는 재정이 수백억에 이를 것으로 예상하여, 사망 또는 상이를 입을 당시의 월평균임금을 기준으로 산정한 위로금이 2천만 원에 이르지 아니할 경우 2천만 원을 초과하지 아니하는 범위 내에서 피해자의 취업가능기간 및 장해정도 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 조정·지급할 수 있도록 조정조항을 신설하고, 조정조항의 시행 전에 위로금의 지급을 신청한 사람에 대하여도 적용하도록 함으로써(부칙 제2조) 지뢰사고로 인한 피해자 및 유족들 사이의 위로금 격차 해소를 위한 보완책을 마련하였다.
(나) 한편, 상이를 입은 피해자는 필요한 요양으로 인하여 월평균임금의 수입에 손실이 있는 경우 그 요양기간의 손실액을 휴업위로금으로 지급받을 수 있고(지뢰피해자법 제4조 제1항 제2호 가목), 치료·보호 및 보장구 구입에 실질적으로 소요되는 비용을 의료지원금으로 지급받을 수 있으며, 치료비·보호비 및 보장구 구입비를 이미 지출한 경우에는 그 비용을 대통령령이 정하는 지급기준 및 방법에 따라 지급받을 수 있다(같은 법 제5조). 지뢰피해자법은 위로금 및 의료지원금의 지급을 받을 권리는 양도 또는 담보로 제공하거나 압류할 수 없도록 하여(같은 법 제13조) 그 수급권을 보호하고 있고, 피해자 및 유족의 생활안정과 복지증진을 위한 사업을 하는 비영리법인 또는 단체에 대하여 국가가 예산의 범위에서 사업비의 일부를 지원할 수 있도록 하고 있다(같은 법 제17조).
(다) 이상 살펴본 바를 종합하여 볼 때 사회보장급여로서의 위로금의 지급 취지 및 성격, 국가의 재정상태 등 제반사정을 고려하여 사망 또는 상이를 입을 당시의 월평균임금을 기준으로 위로금을 산정하고 그 금액이 2천만 원에 이르지 아니할 경우 조정·지급 상한을 2천만 원으로 정한 것을 두고 심판대상조항이 지뢰사고로 인한 피해자 및 그 유족의 인간다운 생활을 보장하기 위한 조치를 취함에 있어 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도의 보장에
도 이르지 못하였다거나, 헌법상 용인될 수 있는 입법재량의 범위를 명백히 일탈하였다고는 보기 어렵다 할 것이므로, 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다고 볼 수 없다.
다. 평등원칙 위반 여부
청구인들은 심판대상조항이 월평균임금 산정 기준시점을 예외 없이 사망 또는 상이를 입은 때로 하면서 위로금 조정의 상한을 2천만 원으로 규정함으로써,‘민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’(이하‘민주화보상법’이라 한다),‘부마민주항쟁 관련자의 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’(이하‘부마항쟁보상법’이라 한다),‘군사정전에 관한 협정 체결 이후 납북피해자의 보상 및 지원에 관한 법률’(이하‘전후납북자법’이라 한다) 및 각 그 시행령에서 사고를 당할 당시의 평균임금과 보상결정 당시의 평균임금 사이에 현격한 차이가 있을 때 보상결정 당시의 최저임금을 기준으로 산정한 보상금을 지급할 수 있도록 규정하고 있는 것에 비해 지뢰사고 피해자 및 유족을 불합리하게 차별취급하고 있다고 주장한다.
살피건대, 민주화보상법, 부마항쟁보상법은 민주화운동과 관련하여 국가공권력의 행사로 인하여 피해를 입은 사람에 대한 과거사 보상 관련 법률이고, 명예회복에 관한 내용도 포함하고 있어 지뢰피해자법과 입법취지를 달리하고, 민주화운동의 정의규정(민주화보상법 제2조 제1호)을 통하여 보상의 대상이 되는 행위의 불법성을 일정 부분 인정하고 있어(헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등) 적법행위이든 불법행위이든 직접적인 국가공권력 행사로 인하여 피해를 입은 사람 또는 그 유족을 그 지급대상으로 한다는 점에서 지뢰피해자법상의 위로금과는 그 지급 대상에 차이가 있다.
전후납북자법은 납북과 관련한 피해에 대한 보상 및 지원을 통해 납북피해자들의 생활안정을 도모하고 남북분단에 따른 아픔을 치유하며 국민화합에 이바지함을 목적으로 하는 것으로서 지뢰피해자법과 입법취지를 달리할 뿐 아니라, 전후납북자법상의 보상금은 납북과 관련하여 국가공권력의 행사로 인하여 사망하거나 상이를 입은 경우에만 그 지급대상으로 한다는 점에서 지뢰피해자법상의 위로금과는 그 지급 대상에 차이가 있다.
이상을 종합하면 민주화보상법, 부마항쟁보상법, 전후납북자법은 지뢰피해자법과 입법취지가 다를 뿐 아니라 직접적인 국가공권력의 행사로 인하여 피해를 입은 사람 또는 그 유족을 보상금 지급대상으로 하는 것으로, 국가의 지뢰 제거 및 관리의 귀책사유가 문제되는 지뢰사고로 인한 피해와는 국가의 책
임 정도에 차이가 있다. 그리하여 지뢰피해의 경우 피해자의 귀책사유가 경합할 수 있고, 피해자의 과실 정도에 따라 위로금을 감액하여 지급하도록 하고 있다(지뢰피해자법 제6조 제1항).
그렇다면 민주화보상법, 부마항쟁보상법, 전후납북자법의 적용을 받는 자들과 지뢰피해자법의 적용을 받는 자들을 본질적으로 동일한 비교집단으로 보기 어려울 뿐 아니라, 민주화보상법, 부마항쟁보상법, 전후납북자법의 보상금 조정지급기준과 달리 지뢰피해자법의 위로금 조정지급액의 상한을 2천만 원으로 한정한 것은 입법취지와 그 지급대상, 국가의 책임 정도 등이 다름을 고려한 것으로서 불합리한 차별이라고 볼 수 없다.
따라서 심판대상조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다.

conclusion: 그렇다면 청구인 이□□의 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 가. 지뢰피해자 및 그 유족에 대한 위로금 산정 시 사망 또는 상이를 입을 당시의 월평균임금을 기준으로 하고, 그 기준으로 산정한 위로금이 2천만 원에 이르지 아니할 경우 2천만 원을 초과하지 아니하는 범위에서 조정·지급할 수 있도록 한 ‘지뢰피해자 지원에 관한 특별법’(2014. 10. 15. 법률 제12790호로 제정된 것) 제4조 제1항 제1호, 제2호 나목 및 ‘지뢰피해자 지원에 관한 특별법’(2016. 3. 22. 법률 제14081호로 개정된 것) 제4조 제6항(이하 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극)
나. 심판대상조항이 평등원칙에 위반되는지 여부(소극)
decisionGst: 가. 지뢰피해자 및 그 유족에 대한 위로금 산정 시 사망 또는 상이를 입을 당시의 월평균임금을 기준으로 위로금을 산정하도록 한 것은 한정된 국가재정 하에서 위로금의 취지, 국가배상청구권의 소멸시효 제도와의 균형점 모색, ‘지뢰피해자 지원에 관한 특별법’(이하 ‘지뢰피해자법’이라 한다) 시행 전 이미 국가배상을 받은 피해자 및 그 유족과의 형평성 등을 고려한 것이다. 다만 사망 또는 상이 당시의 월평균임금을 기준으로 위로금을 산정함으로 인하여 피해시기에 따라 위로금 액수에 현격한 차이가 나는 문제를 보완하기 위해 입법자는 지뢰피해자법 제정 당시 고려한 국가재정부담 정도를 현저히 초과하지 아니하는 범위 내에서 2천만 원을 조정상한금액으로 정하여 위로금 격차 해소를 위한 보완책을 마련하였다. 따라서 심판대상조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 볼 수 없다.
나. 사고 당시의 평균임금과 보상 결정 당시의 평균임금 사이에 
현격한 차이가 있을 때 보상결정 당시의 최저임금을 기준으로 보상금을 산정할 수 있도록 한 ‘민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’ 등은 지뢰피해자법과 입법취지가 다를 뿐 아니라 지급대상, 국가의 책임 정도 등이 다르므로 심판대상조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다.
adjobtTxt: 지뢰피해자 지원에 관한 특별법(2014. 10. 15. 법률 제12790호로 제정된 것) 제4조 제1항 제1호, 제2호 나목
지뢰피해자 지원에 관한 특별법(2016. 3. 22. 법률 제14081호로 개정된 것) 제4조 제6항
refrnPrvsn: 헌법 제11조, 제34조 
지뢰피해자 지원에 관한 특별법(2014. 10. 15. 법률 제12790호로 제정된 것) 제5조, 제6조
지뢰피해자 지원에 관한 특별법 시행령(2016. 12. 30. 대통령령 제27708호로 개정된 것) 제11조의2
refrnPrcdnt: 가. 헌재 2009. 9. 24. 2007헌마1092, 판례집 21-2상, 765, 784
헌재 2015. 4. 30. 2013헌마435, 판례집 27-1하, 79, 88
나. 헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등, 판례집 30-2, 259, 270
event: 청 구 인 [별지 1] 청구인 명단과 같음
당해사건 1. 서울행정법원 2017구합80356 위로금등 지급결정 취소(2018헌바236)
2. 서울행정법원 2017구합80912 위로금등 지급결정 취소(2018헌바294)
3. 서울행정법원 2017구합83539 위로금등 지급결정 취소(2019헌바392)
eventCol1: 청구인|[별지 1] 청구인 명단과 같음
eventCol3: 당해사건|1.서울행정법원 2017구합80356 위로금등 지급결정 취소(2018헌바236)
2.서울행정법원 2017구합80912 위로금등 지급결정 취소(2018헌바294)
3.서울행정법원 2017구합83539 위로금등 지급결정 취소(2019헌바392)
reason: 1. 사건개요
가. 2018헌바236
(1) 청구인 정○○은 2015. 5. 8. 피해자 지원 심의위원회에 ‘청구인이 10세이던 1961. 1. 9. 지뢰사고로 왼손이 절단되는 피해를 입었다’며 ‘지뢰피해자 지원에 관한 특별법’(이하 ‘지뢰피해자법’이라 한다)에 따른 위로금 지급을 신청하였다.
(2) 피해자 지원 심의위원회는 2017. 6. 26. 청구인을 지뢰피해자법 제2조 제2호에 의한 지뢰사고 피해자(장해등급 5등급, 노동력상실률 80%, 상이등급 2급)로 인정하고, 청구인에게 위로금 및 의료지원금 합계 30,339,352원(=장해위로금 20,000,000원 + 의료지원금 10,339,352원)을 지급하기로 결정하였다. 그 중 장해위로금 2천만 원은 지뢰피해자법 제4조 제1항 제2호 나목에 따라 상이를 입은 때의 월평균임금을 기준으로 산정한 금액이 2천만 원에 미치지 아니하여 지뢰피해자법 제4조 제6항 및 같은 법 시행령 제11조의2에 따라 2천만 원으로 조정된 것이다.
(3) 청구인은 위 위로금등 지급결정의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2017구합80356), 소송 계속 중 지뢰피해자법 제4조 제1항 제1호, 제2호 및 같은 조 제6항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2018. 5. 17. 지뢰피해자법 제4조 제1항 제1호 및 제2호 가목 부분은 재판의 전제성이 인정되지 않는다는 이유로 각하되고 나머지 신청은 기각되자(서울행정법원 2018아10585), 2018. 6. 21. 지뢰피해자법 제4조 제1항 제2호 나목, 같은 조 제6항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2018헌바294
(1) 청구인 권○○은 2015. 10. 5. 피해자 지원 심의위원회에 ‘청구인이 32세이던 1971. 4. 18. 지뢰사고로 등과 팔에 상해를 입었다’며 지뢰피해자법에 따
른 위로금 지급을 신청하였다.
(2) 피해자 지원 심의위원회는 2017. 6. 26. 청구인을 지뢰피해자법 제2조 제2호에 의한 지뢰사고 피해자(장해등급 11급, 노동능력상실률 20%, 상이등급 12급)로 인정하고, 위로금 및 의료지원금 합계 7,422,000원(장해위로금 6,622,000원 + 의료지원금 800,000원)을 지급하기로 결정하였다. 그 중 장해위로금 6,622,000원은 지뢰피해자법 제4조 제1항 제2호 나목에 따라 상이를 입은 때의 월평균임금을 기준으로 산정한 금액이 2천만 원에 미치지 아니하여 지뢰피해자법 제4조 제6항 및 같은 법 시행령 제11조의2에 따라 6,622,000원으로 조정된 것이다.
(3) 청구인은 위 위로금등 지급결정의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2017구합80912), 소송 계속 중 지뢰피해자법 제4조 제1항 제2호 나목, 같은 조 제6항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2018. 6. 29. 기각되자(서울행정법원 2018아11604), 2018. 7. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 2019헌바392
(1) 청구인 이○○, 김□□, 지○○, 강○○, 조○○은 지뢰의 폭발로 인하여 사망한 사람의 유족들이고, 청구인 이□□, 김○○, 서○○, 이△△, 박○○, 육○○는 지뢰의 폭발로 인하여 상이를 입은 사람들이다.
(2) 다음 표 기재와 같이 청구인들은 피해자 지원 심의위원회에 지뢰피해자법에 따른 위로금 등의 지급을 신청하였고, 피해자 지원 심의위원회는 청구인들을 지뢰피해자법 제2조 제2호, 제3호에서 정한 지뢰사고 피해자 또는 그 유족으로 인정하면서 청구인들에게 위로금 등을 지급하기로 결정하였다.
청구인
신청일
사고내용
장해
등급 등
지급결정일 및 지급내용
이○○
(유족대표로 신청)
2015. 9. 9.
망 이▽▽이 1966. 4. 4. 지뢰폭발로 사망
해당사항 없음
2017. 7. 31.
사망위로금
20,000,000원
김□□
(유족대표로 신청)
2015. 10. 5.
망 정□□가 1964. 5. 27. 지뢰 폭발로 사망
해당사항 없음
2017. 8. 28.
사망위로금
20,000,000원
지○○
(유족대표로 신청)
2015. 12. 21.
망 지□□이 1964. 12. 21. 지뢰폭발로 사망
해당사항 없음
2017. 8. 28.
사망위로금
20,000,000원
청구인
신청일
사고내용
장해
등급 등
지급결정일 및 지급내용
강○○
(유족대표로 신청)
2015. 5. 26.
망 강□□가 1976. 10. 19. 지뢰 폭발로 사망
해당사항 없음
2017. 8. 28.
사망위로금
20,000,000원
조○○
(망인의 친모)
2015. 9. 11.
망 어○○이 1968. 12. 5. 지뢰 폭발로 사망
해당사항 없음
2017. 8. 28.
사망위로금
20,000,000원
이□□
2015. 7. 16.
본인이 1973. 9. 30.
지뢰 폭발로 상이
장해등급 무급
상이등급 12급
2017. 7. 31.
의료지원금
800,000원
김○○
2015. 5. 6.
본인이 1960. 4.경
지뢰 폭발로 상이
장해등급 5급
상이등급 2급
2017. 7. 31.
장해위로금
20,000,00원
의료지원금
10,339,352원
서○○
2015. 12. 4.
본인이 1967. 3. 18.
지뢰 폭발로 상이
장해등급 1급
상이등급 1급
2017. 8. 28.
장해위로금
20,000,000원
의료지원금
33,087,101원
이△△
2015. 4. 16.
본인이 1966. 8.경
지뢰 폭발로 상이
장해등급 5급
상이등급 1급
2017. 8. 28.
장해위로금
20,000,000원
의료지원금
23,838,547원
박○○
2015. 5. 18.
본인이 1966. 8.경
지뢰 폭발로 상이
장해등급 8급
상이등급 4급
2017. 8. 28.
장해위로금
20,000,000원
의료지원금
9,219,356원
육○○
2015. 5. 19.
본인이 1954. 4. 23.
지뢰 폭발로 상이
장해등급 1급
상이등급 1급
2017. 8. 28.
장해위로금
20,000,000원
의료지원금
21,448,086원
(3) 위 표에서 사망위로금 2천만 원과 장해위로금 2천만 원은 지뢰피해자법 제4조 제1항 제1호 및 제2호 나목에 따라 사망한 때 또는 상이를 입은 때의 월평균임금을 기준으로 산정한 금액이 2천만 원에 미치지 아니하여 지뢰피해자법 제4조 제6항 및 같은 법 시행령 제11조의2에 따라 2천만 원으로 조정된 것이다.
(4) 청구인들은 위 위로금등 지급결정의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2017구합83539), 소송 계속 중 지뢰피해자법 제4조 제1항 제1호, 제2호 및 같은 조 제6항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2019. 9. 19. 기각되자(서울행정법원 2018아10147), 2019. 10. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
2019헌바392 사건의 청구인들은 지뢰피해자법 제4조 제1항 제1호, 제2호 및 같은 조 제6항을 심판대상으로 기재하고 있으나, 제4조 제1항 제2호 가목은 휴업위로금에 관한 것으로 당해사건에 적용되지 않으므로 심판대상에서 제외한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ‘지뢰피해자 지원에 관한 특별법’(2014. 10. 15. 법률 제12790호로 제정된 것) 제4조 제1항 제1호, 제2호 나목(이하 ‘위로금조항’이라 한다) 및 ‘지뢰피해자 지원에 관한 특별법’(2016. 3. 22. 법률 제14081호로 개정된 것) 제4조 제6항(이하 ‘조정조항’이라 하고, 위로금조항과 조정조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고 관련조항은 [별지 2]와 같다.
[심판대상조항]
지뢰피해자 지원에 관한 특별법(2014. 10. 15. 법률 제12790호로 제정된 것)
제4조(위로금) ① 피해자 또는 그 유족에게는 다음 각 호의 구분에 따라 산출한 금액에 사망한 날 또는 상이를 입은 날부터 보상결정이 있은 날까지의 법정이율에 따른 이자를 가산한 위로금을 지급한다.
1.피해자 중 사망한 사람의 유족에게는 사망한 때를 기준으로 그 당시의 월급액⋅월실수입액 또는 평균임금(이하 이 조에서 "월평균임금"이라 한다)에 장래의 취업가능기간을 곱한 금액에서 법정이율에 따른 단할인법으로 중간이자를 공제한 금액
2.피해자 중 상이를 입은 사람에게는 다음 각 목의 금액을 합한 금액
나.장해위로금: 신체의 장해(障害)로 인한 노동력 상실정도에 따
라 월평균임금에 노동력상실률과 상이를 입은 때를 기준으로 장래의 취업가능기간을 곱한 금액에서 법정이율에 따른 단할인법으로 중간이자를 공제한 금액
지뢰피해자 지원에 관한 특별법(2016. 3. 22. 법률 제14081호로 개정된 것)
제4조(위로금) ⑥ 제1항에 따라 사망 또는 상이를 입을 당시의 월평균임금을 기준으로 산정한 위로금이 2천만 원에 이르지 아니할 경우 이를 2천만 원을 초과하지 아니하는 범위에서 피해자의 취업가능기간 및 장해정도 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 조정⋅지급할 수 있다.
3. 청구인들의 주장
가. 국가는 지뢰사고에 대하여 국민의 생명⋅신체를 보호할 의무를 다하지 못한 책임이 있으므로, 지뢰사고 피해자들에 대한 지원 관련 입법 등의 조치는 국가의 생명⋅신체 보호의무를 다하지 못한 책임에 따른 조치라 할 것인데, 심판대상조항이 사고 당시 월평균임금을 기준으로 위로금을 산정하고, 그 기준으로 산정한 위로금이 2천만 원에 이르지 않은 경우 2천만 원을 상한으로 하여 조정지급하도록 한 것은 지뢰피해자의 생명권, 신체의 자유, 인간의 존엄 등 기본권을 보호하는 데 매우 불충분하고, 세계인권선언, ‘시민적⋅정치적 권리에 관한 국제규약’, ‘고문 및 그 밖의 잔혹한⋅비인도적인 또는 굴욕적인 대우나 처벌의 방지에 관한 협약’, ‘유엔 지뢰피해자 지원 정책’ 등이 정하는 생명⋅신체에 대한 보호의무와 지뢰사고 피해에 대한 공정하고 적절한 보상에 반하여, 국가의 기본권 보호의무를 위반한 것이다.
나. 지뢰피해자법에 따라 지급되는 위로금은 지뢰피해자의 생활안정을 위한 사회보장적 급부임과 동시에 국가배상청구권을 대체하는 보상금의 성격을 가지는데, 심판대상조항은 사망한 때 또는 상이를 입은 때의 월평균임금을 기초로 위로금을 산정하고, 그 기준으로 산정한 위로금이 2천만 원에 이르지 않은 경우 2천만 원을 상한으로 하여 조정지급하도록 함으로써 위로금이 현저히 낮은 수준으로 결정되도록 하여 청구인들의 재산권, 사회보장수급권, 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다.
다. 심판대상조항은 월평균임금 산정 기준시점을 예외 없이 사망한 때 또는 상이를 입은 때로 하면서 위로금 조정의 상한을 2천만 원으로 규정함으로써, ‘군사정전에 관한 협정 체결 이후 납북피해자의 보상 및 지원에 관한 법률’, ‘민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’, ‘부마민주항쟁 관련자
의 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’ 및 각 그 시행령에서 사고를 당할 당시의 평균임금과 보상결정 당시의 평균임금 사이에 현격한 차이가 있을 때 보상결정 당시의 최저임금을 기준으로 산정한 보상금을 지급할 수 있도록 규정하고 있는 것에 비해 지뢰사고 피해자 및 유족을 불합리하게 차별취급하고 있다. 또한 지뢰사고 피해자 및 유족 사이에서도 사고 발생연도에 따라 위로금 액수가 현저하게 달라지는 불합리한 차별이 발생하므로 평등원칙에 위반된다.
4. 적법요건에 대한 판단
헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구가 적법하기 위해서는 문제된 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 되어야 한다. 여기서 재판의 전제가 된다고 함은 구체적인 사건이 법원에 계속되어 있었거나 계속 중이어야 하고, 위헌 여부가 문제되는 법률이 당해 소송사건의 재판에 적용되는 것이어야 하며, 그 법률이 헌법에 위반되는지 여부에 따라 당해사건을 담당한 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우를 의미한다(헌재 2017. 7. 27. 2016헌바41 참조).
그런데 청구인 이□□은 장해등급이 인정되지 아니하여 위로금 지급대상자가 아니므로 심판대상조항이 당해사건 재판에 적용되지 않는다. 따라서 청구인 이□□의 심판청구는 재판의 전제성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
5. 본안에 대한 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 지뢰피해자법이 규정하고 있는 위로금은 지뢰사고로 인한 피해자와 유족의 생활안정을 도모하기 위한 목적으로 지급되는 것으로서(지뢰피해자법 제1조), 이는 헌법 제34조의 인간다운 생활을 할 권리에 근거하여 지뢰피해자법에 구체화된 사회보장적 성격의 급여이다. 이러한 급여의 수급권은 인간다운 생활을 할 권리(헌법 제34조 제1항) 및 이를 보장하기 위한 구체적 제도로서 사회보장과 사회복지에 관한 정책을 마련하고 실시할 국가의 의무(헌법 제34조 제2항)에 근거하여 법률에 의해 구체적으로 형성된 권리이다. 심판대상조항은 위로금을 산정함에 있어 사망 또는 상이 당시의 월평균임금을 기준으로 하고 조정지급액의 상한을 2천만 원으로 한정하고 있는바, 이러한 급여수준이 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부가 문제된다.
(2) 청구인들은 심판대상조항이 재산권을 침해한다고 주장한다. 헌법 제23조 제1항이 보장하고 있는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리이므로, 구체적인 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 등은 재산권 보장의 대상으로 볼 수 없다
(헌재2014. 2. 27. 2012헌바469 참조). 지뢰피해자법상 위로금과 같이 수급권의 발생요건이 법정되어 있는 경우 법정요건을 갖춘 후 발생하는 위로금수급권은 구체적인 법적 권리로 보장되는 경제적⋅재산적 가치가 있는 공법상의 권리라 할 것이지만, 그러한 법정요건을 갖추기 전에는 헌법이 보장하는 재산권이라고 할 수 없다(헌재 2011. 7. 28. 2009헌마27 참조). 지뢰사고로 인한 피해자 또는 그 유족의 위로금수급권에 관한 지위는 수급권 발생에 필요한 법정요건을 갖춘 후에 비로소 재산권인 위로금수급권을 취득할 수 있다는 기대이익을 갖는 것에 불과하므로 심판대상조항에 의하여 청구인들의 재산권이 제한된다고 볼 수 없다.
(3) 청구인들은 심판대상조항으로 인해 지뢰사고 발생연도에 따라 위로금의 액수가 현저하게 달라지는 불합리한 차별이 발생하므로 평등원칙에 위반된다고 주장한다. 그런데 이는 결국 사고 당시의 월평균임금을 위로금 산정의 기준으로 삼고 그 위로금이 2천만 원에 이르지 않을 경우 조정지급액의 상한을 2천만 원으로 한정한 심판대상조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다는 주장과 다를 바 없으므로 이에 관하여 별도로 판단하지 아니한다.
(4) 청구인 정○○, 권○○은 심판대상조항이 지뢰피해자의 생명권, 신체의 자유, 인간의 존엄 등 기본권을 보호하는 데 매우 불충분하여 국가의 기본권 보호의무를 위반한 것이라고 주장한다. 그런데 이는 결국 심판대상조항이 위로금을 산정함에 있어 사고 당시의 월평균임금을 기준으로 하고 조정지급액의 상한을 2천만 원으로 한정한 것이 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다는 주장과 다르지 아니하다. 뿐만 아니라, 헌법 제10조 후문이 규정하는 국가의 기본권 보호의무란 기본권적 법익을 기본권 주체인 사인에 의한 위법한 침해 또는 침해의 위험으로부터 보호하여야 하는 국가의 의무를 말하며, 주로 사인인 제3자에 의한 개인의 생명이나 신체의 훼손에서 문제되는바(헌재 2009. 2. 26. 2005헌마764등 참조), 이 사건은 제3자에 의한 개인의 생명이나 신체의 훼손이 문제되는 사안이 아니므로, 이에 관하여 별도로 판단하지 아니한다.
(5) 따라서 이 사건의 쟁점은 심판대상조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부 및 월평균임금 산정 기준시점과 관련한 다른 법령과의 관계에서 평등원칙에 위반되는지 여부이다.
나. 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부
(1) 심사기준
지뢰피해자법상의 위로금은 지뢰사고로 피해를 입은 사람 또는 그 유족에
게 생활안정을 도모할 목적으로 지급되는 것으로서(지뢰피해자법 제1조) 헌법규정만으로는 이를 실현할 수 없고, 법률에 의한 형성을 필요로 한다. 즉, 국가가 지뢰사고로 인한 피해자 또는 그 유족에게 지급할 구체적인 위로금의 내용인 수급요건, 수급권자의 범위, 수급액 등은 법률에 의해서 비로소 확정된다. 이와 같이 사회적 기본권의 성격을 가지는 위로금수급권은 법률에 의해서 구체적으로 형성되는 권리로서, 국가의 재정부담능력과 전체적인 사회보장의 수준, 기타 여러 가지 사회적⋅경제적 여건 등을 종합하여 그 내용과 범위를 정하는 것이므로 폭넓은 입법형성의 자유가 인정되고, 그 결정이 헌법상 용인될 수 있는 입법재량의 범위를 명백히 일탈하거나, 국가가 실현해야 할 객관적 내용을 최소한도로 보장하는 정도에 이르지 못한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 것이다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌마1092; 헌재 2015. 4. 30. 2013헌마435 등 참조).
(2) 판단
(가) 지뢰피해자법이 정하는 위로금은 지뢰사고와 관련하여 국가배상청구권의 소멸시효가 지났거나 국가배상의 요건을 갖추지 못한 피해자 및 그 유족에게 최소한의 위로금을 지급한다는 취지로 마련된 사회보장적 성격의 급여로서 순수하게 국가의 재정만으로 충당되므로, 위와 같은 위로금의 취지를 고려하여 위로금의 수급요건, 산정기준 등 그 내용을 일정한 기준에서 제한할 수 있다.
지뢰사고로 인한 피해자 또는 그 유족이 소멸시효 완성 전에 국가배상청구를 하였다면 국가배상 요건을 갖추었을 경우 사망한 때 또는 상이를 입은 때의 월평균임금을 기준으로 산정된 배상금과 이에 대한 법정이자 상당의 지연손해금을 지급받았을 것이고, 지뢰사고와 관련하여 이미 국가배상을 받은 사람도 마찬가지로 위와 같은 산식에 따른 금원을 지급받았을 것이다.
그러므로 사망 또는 상이 당시의 월평균임금을 기준으로 위로금을 산정하도록 한 것은 한정된 국가재정 하에서 위로금의 취지, 국가배상청구권의 소멸시효 제도와의 균형점 모색, 그리고 지뢰피해자법 시행 전 이미 국가배상을 받은 피해자 및 그 유족과의 형평성 등을 고려한 것이다.
다만 사망한 때 또는 상이를 입은 때의 월평균임금을 기준으로 위로금을 산정함으로 인하여 그 피해시기에 따라 위로금 액수에 현격한 차이가 나는 문제가 발생하였다. 이를 보완하기 위하여 입법자는 위로금이 현저히 낮게 지급되는 피해자에 대하여 사회통념상 인정될 수 있는 범위에서 위로금을 최저 보장
하는 방안을 검토하였고, 그 결과 지뢰피해자법 제정 당시 고려한 국가재정부담 정도를 현저히 초과하지 아니하는 범위 내에서 2천만 원 정도가 적정하다고 판단하여 이를 조정상한금액으로 정하였으며, 다만 취업가능기간과 장해정도 등을 고려하여 구체적인 조정기준을 대통령령으로 정하는 것으로 하였다. 그 과정에서 입법자는 일정 금액을 조정을 통하여 지급하는 방안과 위로금 산정기준 및 방식을 개정하는 방안 등을 종합적으로 검토하였는데, 지뢰사고로 인한 피해 중 1970년대 이전 사고가 70% 이상을 차지함에 따라 지급결정 당시의 월평균임금을 기준으로 위로금을 산정할 경우 추가적으로 소요되는 재정이 수백억에 이를 것으로 예상하여, 사망 또는 상이를 입을 당시의 월평균임금을 기준으로 산정한 위로금이 2천만 원에 이르지 아니할 경우 2천만 원을 초과하지 아니하는 범위 내에서 피해자의 취업가능기간 및 장해정도 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 조정⋅지급할 수 있도록 조정조항을 신설하고, 조정조항의 시행 전에 위로금의 지급을 신청한 사람에 대하여도 적용하도록 함으로써(부칙 제2조) 지뢰사고로 인한 피해자 및 유족들 사이의 위로금 격차 해소를 위한 보완책을 마련하였다.
(나) 한편, 상이를 입은 피해자는 필요한 요양으로 인하여 월평균임금의 수입에 손실이 있는 경우 그 요양기간의 손실액을 휴업위로금으로 지급받을 수 있고(지뢰피해자법 제4조 제1항 제2호 가목), 치료⋅보호 및 보장구 구입에 실질적으로 소요되는 비용을 의료지원금으로 지급받을 수 있으며, 치료비⋅보호비 및 보장구 구입비를 이미 지출한 경우에는 그 비용을 대통령령이 정하는 지급기준 및 방법에 따라 지급받을 수 있다(같은 법 제5조). 지뢰피해자법은 위로금 및 의료지원금의 지급을 받을 권리는 양도 또는 담보로 제공하거나 압류할 수 없도록 하여(같은 법 제13조) 그 수급권을 보호하고 있고, 피해자 및 유족의 생활안정과 복지증진을 위한 사업을 하는 비영리법인 또는 단체에 대하여 국가가 예산의 범위에서 사업비의 일부를 지원할 수 있도록 하고 있다(같은 법 제17조).
(다) 이상 살펴본 바를 종합하여 볼 때 사회보장급여로서의 위로금의 지급 취지 및 성격, 국가의 재정상태 등 제반사정을 고려하여 사망 또는 상이를 입을 당시의 월평균임금을 기준으로 위로금을 산정하고 그 금액이 2천만 원에 이르지 아니할 경우 조정⋅지급 상한을 2천만 원으로 정한 것을 두고 심판대상조항이 지뢰사고로 인한 피해자 및 그 유족의 인간다운 생활을 보장하기 위한 조치를 취함에 있어 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도의 보장에
도 이르지 못하였다거나, 헌법상 용인될 수 있는 입법재량의 범위를 명백히 일탈하였다고는 보기 어렵다 할 것이므로, 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다고 볼 수 없다.
다. 평등원칙 위반 여부
청구인들은 심판대상조항이 월평균임금 산정 기준시점을 예외 없이 사망 또는 상이를 입은 때로 하면서 위로금 조정의 상한을 2천만 원으로 규정함으로써, ‘민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’(이하 ‘민주화보상법’이라 한다), ‘부마민주항쟁 관련자의 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’(이하 ‘부마항쟁보상법’이라 한다), ‘군사정전에 관한 협정 체결 이후 납북피해자의 보상 및 지원에 관한 법률’(이하 ‘전후납북자법’이라 한다) 및 각 그 시행령에서 사고를 당할 당시의 평균임금과 보상결정 당시의 평균임금 사이에 현격한 차이가 있을 때 보상결정 당시의 최저임금을 기준으로 산정한 보상금을 지급할 수 있도록 규정하고 있는 것에 비해 지뢰사고 피해자 및 유족을 불합리하게 차별취급하고 있다고 주장한다.
살피건대, 민주화보상법, 부마항쟁보상법은 민주화운동과 관련하여 국가공권력의 행사로 인하여 피해를 입은 사람에 대한 과거사 보상 관련 법률이고, 명예회복에 관한 내용도 포함하고 있어 지뢰피해자법과 입법취지를 달리하고, 민주화운동의 정의규정(민주화보상법 제2조 제1호)을 통하여 보상의 대상이 되는 행위의 불법성을 일정 부분 인정하고 있어(헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등) 적법행위이든 불법행위이든 직접적인 국가공권력 행사로 인하여 피해를 입은 사람 또는 그 유족을 그 지급대상으로 한다는 점에서 지뢰피해자법상의 위로금과는 그 지급 대상에 차이가 있다.
전후납북자법은 납북과 관련한 피해에 대한 보상 및 지원을 통해 납북피해자들의 생활안정을 도모하고 남북분단에 따른 아픔을 치유하며 국민화합에 이바지함을 목적으로 하는 것으로서 지뢰피해자법과 입법취지를 달리할 뿐 아니라, 전후납북자법상의 보상금은 납북과 관련하여 국가공권력의 행사로 인하여 사망하거나 상이를 입은 경우에만 그 지급대상으로 한다는 점에서 지뢰피해자법상의 위로금과는 그 지급 대상에 차이가 있다.
이상을 종합하면 민주화보상법, 부마항쟁보상법, 전후납북자법은 지뢰피해자법과 입법취지가 다를 뿐 아니라 직접적인 국가공권력의 행사로 인하여 피해를 입은 사람 또는 그 유족을 보상금 지급대상으로 하는 것으로, 국가의 지뢰 제거 및 관리의 귀책사유가 문제되는 지뢰사고로 인한 피해와는 국가의 책
임 정도에 차이가 있다. 그리하여 지뢰피해의 경우 피해자의 귀책사유가 경합할 수 있고, 피해자의 과실 정도에 따라 위로금을 감액하여 지급하도록 하고 있다(지뢰피해자법 제6조 제1항).
그렇다면 민주화보상법, 부마항쟁보상법, 전후납북자법의 적용을 받는 자들과 지뢰피해자법의 적용을 받는 자들을 본질적으로 동일한 비교집단으로 보기 어려울 뿐 아니라, 민주화보상법, 부마항쟁보상법, 전후납북자법의 보상금 조정지급기준과 달리 지뢰피해자법의 위로금 조정지급액의 상한을 2천만 원으로 한정한 것은 입법취지와 그 지급대상, 국가의 책임 정도 등이 다름을 고려한 것으로서 불합리한 차별이라고 볼 수 없다.
따라서 심판대상조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다.
6. 결  론
그렇다면 청구인 이□□의 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관  유남석 이선애 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지 1] 청구인 명단
(2018헌바236)
1. 정○○대리인 법무법인 정운 담당변호사 김철호, 유헌영, 박준우
(2018헌바294)
2. 권○○대리인 변호사 정정훈, 신윤경, 서채완
(2019헌바392)
3. 이○○
4. 이□□
5. 김○○
6. 김□□
7. 서○○
8. 지○○
9. 이△△
10. 박○○
11. 강○○
12. 육○○
13. 조○○
청구인 3 내지 13의 대리인 변호사 신윤경, 서채완, 이영주, 정정훈, 임자운
[별지 2] 관련조항
지뢰피해자 지원에 관한 특별법(2014. 10. 15. 법률 제12790호로 제정된 것)
제1조(목적) 이 법은 지뢰사고로 피해를 입은 사람 또는 그 유족에 대하여 위로금 및 의료지원금을 지급함으로써 이들의 생활안정을 도모함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1."지뢰사고"란"지뢰 등 특정 재래식무기 사용 및 이전의 규제에 관한 법률"제2조 제1호에 따른 지뢰의 폭발로 인하여 사람이 사망하거나 상이(傷痍)를 입은 것을 말한다.
2."피해자"란 1953년 7월 27일 한국 군사정전에 관한 협정이 체결된 이후부터 이 법 시행일 3년 전까지의 지뢰사고로 인하여 사망(상이를 입고 그 후유증으로 인하여 사망한 사람을 포함한다. 이하 같다)하거나 상이(대통령령으로 정하는 질병을 포함한다. 이하 같다)를 입은 사람을 말한다. 다만, 군인 등 공무원이 직무수행과 관련하여 사망하거나 상이를 입은 경우는 제외한다.
3."유족"이란 피해자로서 사망하거나 사망한 것으로 인정된 사람의"민법"에 따른 재산상속인을 말한다.
제5조(의료지원금) ① 피해자 중 상이를 입은 사람 중에서 그 상이로 인하여 계속 치료를 요하거나 상시 보호 또는 보장구의 사용이 필요한 사람에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 치료⋅보호 및 보장구 구입에 실질적으로 소요되는 의료비용을 일시에 지급한다.
② 제1항에 따른 의료지원금을 지급할 때에는 법정이율에 따른 단할인법으로 중간이자를 공제하여야 한다.
③ 피해자 중 상이를 입은 사람이 치료비⋅보호비 및 보장구 구입비를
이미 지출한 경우에는 그 비용을 지급한다. 단, 지급기준 및 지급방법은 대통령령으로 정한다.
제6조(위로금등의 지급제한) ① 제4조 및 제5조에 따른 위로금 및 의료지원금(이하 "위로금등"이라 한다)은 지뢰사고 발생에 대한 피해자의 과실 정도에 따라 감액하여 지급한다. 이 경우 피해자의 과실 정도에 따른 감액 비율 및 금액에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 위로금등을 지급하지 아니한다.
1.피해자 또는 유족이 지뢰사고와 관련하여 국가로부터 배상을 받은 경우
2.피해자 또는 유족이 지뢰사고와 관련하여 국가를 상대로 한 소송에서 확정판결을 받은 경우
지뢰피해자 지원에 관한 특별법 시행령(2016. 12. 30. 대통령령 제27708호로 개정된 것)
제11조의2(위로금의 조정⋅지급) ① 법 제4조 제6항에 따라 조정⋅지급할 위로금은 다음 각 호의 구분에 따라 산출한 금액으로 한다. 다만, 그 산출한 금액이 2천만원을 초과하면 2천만원으로 한다.
1.피해자 중 사망한 사람(피해자 중 상이를 입고 그 후유증으로 사망한 사람을 포함한다)의 유족에게 위로금을 조정⋅지급하는 경우: 다음 각 목의 구분에 따른 금액에 사고일부터 지급결정일까지의 법정이율에 따른 이자를 가산한 금액
가.피해자가 사고 당시 56세 미만인 경우: 1천만원
나.피해자가 사고 당시 56세 이상인 경우: 8백만원
2.다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람에게 위로금을 조정⋅지급하는 경우: 별표 4에 따른 금액
가. 피해자 중 상이를 입은 사람
② 법 제4조 제1항 또는 제2항에 따라 산출한 위로금(같은 조 제1항 제2호 가목에 따른 금액은 제외한다)이 제1항 각 호에 따라 산출한 위로금에 미치지 아니하는 경우에만 위로금을 조정⋅지급한다.
[별표 4] 위로금 지급기준표(제11조의2 제1항 제2호 관련)
장해등급(노동력상실률)
기준금액(원)
56세 미만
상이자
56세 이상
상이자
제1급(100)∼제3급(100)
10,000,000
8,000,000
제4급(90)∼제5급(80)
8,000,000
6,000,000
제6급(70)∼제8급(50)
6,000,000
4,000,000
제9급(40)∼제10급(30)
4,000,000
2,000,000
제11급(20)∼제14급(5)
2,000,000
1,000,000
비고
1.조정⋅지급하는 위로금은 해당 기준금액에 사고일부터 지급결정일까지의 법정이율에 따른 이자를 가산한 금액으로 한다.
2. 조정⋅지급하는 위로금의 상한은 2천만원으로 한다.

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pages: 177~192
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