item: panreType: 판례집
eventNo: 2017헌바350
eventNm: 도시 및 주거환경정비법 제47조 제1항 제1호 등  위헌소원
panreTitle: 도시 및 주거환경정비법 제47조 제1항 제1호 등 위헌소원 등
[2020. 11. 26. 2017헌바350, 2018헌바369ㆍ371ㆍ372(병합)]

textOfDecision: 1. 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제49조 제6항 중 ‘주거용 건축물 소유자’ 부분, 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제40조 제1항 본문 중 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제43조를 주거용 건축물 소유자에 준용하는 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
2. 청구인 최○○, 승○○, 박○○, 김○○, 심○○, 심□□, 심△△, 최□□, 김□□의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.
eventSummary: 가. 2017헌바350
○○주택재개발정비사업조합은 서울 마포구 (주소생략) 일대 62,245.8㎡를 사업구역으로 하는 주택재개발정비사업조합으로, 마포구청장으로부터2014. 12. 8. 관리처분계획 인가를 받았고, 위 인가는 2015. 3. 12. 고시되었다.
청구인들은 위 사업구역 내 건물의 공유자로 현금청산대상자가 된 사람들이다.
청구인들과 보상금에 대한 협의가 성립되지 않자위 조합은 재결을 신청하였고, 서울특별시지방토지수용위원회의 수용재결에 따라 청구인들을 피공탁자로 하여 재결에서 정해진 각 수용보상금을 공탁하였다. 그 후위 조합은‘구도시 및 주거환경정비법’(2009. 5. 27.법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8.법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것, 이하‘구 도시정비법’이라 한다) 제49조 제6항을 근거로 하여 청구인들을 상대로 건물명도소송을 제기하여 승소판결을 받았다(서울서부지방법원 2016. 12. 23. 선고 2016가단220306).
청구인들은 위 판결에 항소하고(서울서부지방법원 2017나31542), 항소심 계속 중 구 도시정비법 제47조제1항 제1호, 제38조 본문, 제40조 제1항,제49조 제6항,‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8.4. 법률 제11017호로 개정된 것. 이하‘토지보상법’이라 한다) 제40조 제1항, 제2항, 제42조 제1항, 제43조, 제45조 제1항, 제50조 제1항, 제88조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 위 법원은 2017. 6. 15. 청구인들의 항소를 기각하고 위 제청신청도 기각하였다(서울서부지방법원 2017카기5049). 이에 청구인들은 2017. 7. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2018헌바369, 371, 372
□□주택재개발정비사업조합은 안양시 (주소 생략)일대를 사업구역으로 하는 주택재개발정비사업조합으로, 안양시장으로부터 2016. 11. 24. 관리처분계획 인가를 받았고, 위 인가는 같은 날 고시되었다.
청구인들은 위 사업구역 내 부동산의 소유자 또는공유자로 현금청산대상자가 된 사람들이다.
위 조합은 구 도시정비법 제49조 제6항을 근거로하여 청구인들을 상대로 부동산인도소송을 각각 제기하였다(수원지방법원 안양지원 2017가합
103042, 2017가합103592, 2017가합102988).
한편, 청구인들과 보상금에 대한 협의가 이루어지지않자 위 조합은 각각재결을 신청하였고, 경기도지방토지수용위원회의 수용재결에 따라 청구인들을 피공탁자로 하여 각 재결에서 정해진 수용보상금을 공탁하였다.
청구인들은 위 각 소송 계속 중 구 도시정비법 제49조 제6항 및 토지보상법(2016. 1. 19. 제13796호로 개정된 것) 제70조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 위 법원은 2018. 8. 16. 및 2018. 8. 17. 각 위 조합의 청구를 인용함과 아울러 제청신청을 기각 또는 각하하였다(수원지방법원 안양지원 2018카기10074, 2018카기10080, 2018카기10082). 이에 청구인들은 2018. 9.6. 각 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 가. 2017헌바350
청구인들은 구 도시정비법 제47조 제1항 제1호, 제38조 본문, 제40조 제1항,제49조 제6항, 토지보상법 제40조 제1항, 제2항, 제42조 제1항, 제43조, 제45조제1항, 제50조 제1항, 제88조에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하고 있다.
그런데 사업시행자인 주택재개발정비사업조합(이하, 주택재개발정비사업을‘주택재개발사업’,주택재개발정비사업조합을‘조합’이라고 한다)이 청구인들을상대로 제기한 당해사건은 건물명도청구소송으로 그 근거조항은 구 도시정비법 제49조 제6항이므로, 위 조항이 심판대상임은 분명하다.
한편, 토지보상법에 대하여 청구인들이 위헌이라고주장하는 취지는, 주택재개발사업의 특성상 수용의 시기나 공탁 여부가 불확실할 뿐만 아니라 수용보상금에 대하여 불복하여 다투고 있음에도 토지보상법 제43조가 수용재결에서 정한 보상금의 지급 또는 공탁만으로 곧바로 인도의무를 발생하게 하는것은 청구인들의 재산권을 침해한다는 것이며, 위 조항 외 다른 구 도시정비법및 토지보상법 조항에 대하여는 위헌으로 판단되는 이유를 구체적으로 주장하지 않고 있다. 따라서 건물명도청구인 당해사건과 가장 관련 있는 조항은 사업시행자가 수용의 개시일까지 수용보상금을 지급 또는 공탁하면 토지소유자 및관계인 등으로 하여금 토지 등을 인도하도록 규정한 토지보상법 제43조라 할것이다.
다만 청구인들은 주택재개발사업구역 내 건물의 공유자로서 분양신청을 하지 아니하여 현금청산대상자가된 사람들이므로, 심판대상을 구 도시정비법
제49조제6항 중‘주거용 건축물 소유자’부분으로 한정하여야하고, 청구인들에게 토지보상법 제43조가 적용되는 것은 구 도시정비법 제40조 제1항 본문에서 정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 수용에 관하여는 토지보상법을 준용하도록 규정하고 있기 때문이므로, 이 부분 심판대상은 구 도시정비법 제40조 제1항 본문 중 토지보상법 제43조를 주거용 건축물 소유자에 대하여 준용하는 부분으로 확정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제49조 제6항 중‘주거용 건축물 소유자’부분(이하‘사용ㆍ수익 정지조항’이라한다), 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고,2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제40조 제1항 본문 중‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4.법률 제11017호로 개정된것) 제43조를 주거용 건축물 소유자에 준용하는 부분(이하‘인도조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
나. 2018헌바369, 371, 372
각 당해사건에서 사업시행자인 조합이 청구인들을상대로 건물인도를청구하는 근거가 사용ㆍ수익 정지조항이므로, 위 조항이 심판대상임은 분명하다.
한편, 청구인들은 토지보상법 제70조 제1항에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 청구인들에게 토지보상법 제70조 제1항이 적용되는 것은 구 도시정비법 제40조 제1항 본문이 정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 수용에 관하여는 토지보상법을 준용하도록 규정하고 있기 때문이다. 따라서 이 부분 심판대상을 구 도시정비법(2009. 5. 27. 법률제9729호로개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로전부개정되기 전의 것) 제49조 제6항 중‘주거용 건축물의 소유자’부분 및 구 도시정비법 제40조 제1항 본문 중‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2016. 1. 19.법률 제13796호로 개정된 것)제70조 제1항 가운데‘재결에 의하여 취득하는 부동산’에 대하여 준용하는 부분으로 한정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것)제49조 제6항 중‘주거용 건축물 소유자’부분(사용ㆍ수익 정지조항), 구 도시및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제
14567호로 전부개정되기 전의 것) 제40조 제1항 본문 중‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2016.1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것)제70조 제1항 가운데‘재결에 의하여 취득하는 부동산’부분을 주거용 건축물소유자에 준용하는 부분(이하‘수용보상금 조항’이라 하고, 위 가.항 기재‘사용ㆍ수익 정지조항’및‘인도조항’과 합하여 심판대상조항이라 한다)이 헌법에위반되는지 여부이다.
다. 심판대상조항 및 주된 관련조항은 다음과 같고, 그 외의 관련조항은[별지 2]와 같다.

구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2.8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것)
제40조(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의 준용)①정비구역안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다.
제49조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등)⑥제3항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자·지상권자·전세권자·임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수없다. 다만, 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및「공익사업을 위한토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다.

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제49조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등)③시장ㆍ군수는 제2항의규정에 의하여 관리처분계획을 인가하는 때에는 그 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것)
제43조(토지 또는 물건의 인도 등) 토지소유자 및 관계인과 그 밖에 토지소유자나 관계인에 포함되지 아니하는 자로서 수용하거나 사용할 토지나 그 토지에 있는 물건에 관한 권리를 가진 자는 수용 또는 사용의 개시일까지 그 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하여야 한다.
제45조(권리의 취득ㆍ소멸 및 제한)①사업시행자는 수용의 개시일에 토지나 물건의 소유권을 취득하며, 그 토지나 물건에 관한 다른 권리는 이와 동시에 소멸한다.
②사업시행자는 사용의 개시일에 토지나 물건의 사용권을 취득하며,그 토지나 물건에 관한 다른 권리는 사용 기간 중에는 행사하지 못한다.
③토지수용위원회의 재결로 인정된 권리는 제1항 및 제2항에도 불구하고 소멸되거나 그 행사가 정지되지 아니한다.
제88조(처분효력의 부정지) 제83조에 따른 이의의 신청이나 제85조에 따른 행정소송의 제기는 사업의 진행 및 토지의 수용 또는 사용을 정지시키지 아니한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것)
제70조(취득하는 토지의 보상)①협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에대하여는「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 따른 그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령으로 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(「한국은행법」제86조에 따라 한국은행이 조사·발표하는 생산자물가지수에 따라 산정된 비율을 말한다)과 그 밖에 그 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.
②토지에 대한 보상액은 가격시점에서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자나 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 고려하지 아니한다.
④사업인정 후의 취득의 경우에 제1항에 따른 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 해당 토지에 관한협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 그 사업인정고시일과가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
⑤제3항 및 제4항에도 불구하고 공익사업의 계획 또는 시행이 공고되거나 고시됨으로 인하여 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우에는 제1항에 따른 공시지가는 해당 공고일 또는 고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서 그 토지의 가격시점 당시공시된 공시지가 중 그 공익사업의 공고일 또는 고시일과 가장 가까운시점에 공시된 공시지가로 한다.
⑥취득하는 토지와 이에 관한 소유권 외의 권리에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 투자비용, 예상수익 및 거래가격 등을 고려하여국토교통부령으로 정한다.

caseRelatedOpinion: 가. 2017헌바350
사용ㆍ수익 정지조항은‘손실보상의 완료’를 인도의 조건으로 규정하고 있으나, 손실보상의 내용으로 이주정착금 등을 명시하지 않아 완전보상을 하도록 한 헌법 제23조 제3항에 위반되고, 주택재개발사업의 특성상 수용의 시기나 공탁 여부가 불확실하고, 수용재결에 대한 이의신청이나 행정소송을 제기하고 있음에도 인도조항이 수용재결에서 정한 보상금의 공탁만으로 곧바로 현금청산대상자들에게 인도의무가 발생하도록 규정하는 것은 과잉금지원칙에반하여 청구인들의 재산권, 거주이전의 자유, 계약의 자유를 침해한다.
나. 2018헌바369, 371, 372
사용ㆍ수익 정지조항은 본문에서 관리처분계획 인가ㆍ고시만으로 정비구역내 주거용 건축물 소유자의 사용ㆍ수익을 정지시키고 사업시행자에게 당해 건축물을 인도하도록 하는데, 이로 인하여 현금청산대상자는 손실보상금 청구소송과 그 절차에서의 감정평가 등을 통하여 소유하던 재산에 관하여 객관적인가치를 평가받을 기회를 상실하게 된다. 이는 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해하는 것이다.
사용ㆍ수익 정지조항은 단서에서‘토지보상법에 따른 손실보상’이라고만 규정하고 있어 그것이 지방토지수용위원회의 수용재결금액인지, 중앙토지수용위원회의 이의재결금액인지, 토지보상법 제85조에 따른 손실보상금 청구소송등에서 확정된 보상금액인지가 분명하지 아니하므로 명확성원칙에 위배된다.
한편 수용보상금 조항은 원칙적으로 표준공시지가에 따라 보상하도록 규정하고 있는데, 이는 실제 시장가치와 현저한 차이가 있어 정당한 보상이라고 할수 없어 헌법 제23조 제3항에 위배되며, 부동산경매나 금융기관의 담보대출시
실거래가를 적용하도록 하는 경우와 비교할 때 평등원칙에도 위배된다.

judgement: 가. 헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원심판청구가 적법하기 위하여는 문제된 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 되어야 한다는 재판의전제성을 갖추어야 할 것인바, 재판의 전제성이라 함은 구체적인 사건이 법원에 계속되어 있었거나 계속 중이어야 하고, 위헌 여부가 문제되는 법률이 당해소송사건의 재판에 적용되는 것이어야 하며, 그 법률이 헌법에 위반되는지의여부에 따라 당해사건을 담당한 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우를말한다(헌재 2020. 9. 24. 2018헌바215 참조).
사용ㆍ수익 정지조항 단서에서는‘구 도시정비법 제40조 및 토지보상법에따른 손실보상이 완료되지 아니한 경우’종전 소유자 등이 가지는 부동산에 대한 사용ㆍ수익권이 정지되지 않는 것으로 규정하고 있다. 한편 사업시행자가현금청산대상자로부터 그 소유 건물 등을 인도받기 위해서는 관리처분계획이인가ㆍ고시된 것만으로는 부족하고 청산금을 지급하여야 하는데(구 도시정비법 제47조 참조), 현금청산대상자들과 조합 사이에 협의가 성립되지 않아 수용재결이 있는 경우에는 부동산인도에 앞서 청산금 등의 지급절차가 선이행되어야 하는 것으로 해석되고 있다(토지보상법 제62조 및 대법원 2011. 7. 28. 선고2008다78415 판결 등 참조). 여기서 수용재결 중 손실보상에 관련된 수용보상금 조항이 위헌으로 선언되어 무효가 된다면 사용ㆍ수익 정지조항 단서의 손실보상이 완료되지 못한 것이 되어 당해사건을 담당하는 법원이 다른 내용의재판을 하게 되는 경우가 아닌지가 문제된다.
나. 그러나 특별한 규정이 없는 한 주택재개발사업에 준용되는 토지보상법에 의하면, 사업시행자는 수용의 개시일에 토지 등의 소유권을 취득하며, 그토지 등에 관한 다른 권리는 이와 동시에 소멸하게 되고(제45조 제1항), 수용의 개시일까지 토지수용위원회가 재결한 보상금을 지급하거나 공탁하여야 하며(제40조), 만일 수용의 개시일까지 보상금을 지급 또는 공탁하지아니하였을때에는 해당 재결은 효력을 상실하지만(제42조 제1항), 일단 수용의 효과가 생기고 난 후에는 수용재결에 대한 이의신청이나 행정소송의 제기가 있다고 하더라도 그 수용의 효력을 정지시키지 아니하고(제88조), 토지소유자 등은 수용의 개시일까지 사업시행자에게 당해 토지 등을 인도하거나 이전하여야 한다(인도조항).
이상의 규정을 종합하면, 사업시행자가 토지수용위원회의 수용재결에서 정한 보상금을 지급하거나 공탁한 경우에는 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 말하는 토지보상법에 따른 손실보상이 완료되었다고 보아야 할 것이다(대법원 2013. 8. 22. 선고 2012다40097 판결 참조).
다. 위와 같은 손실보상 완료의 의미 및 수용재결중 보상금 산정의 근거가된 수용보상금 조항이 헌법에 위반된다는 사정은 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수 없어 특별한 사정이 없는 한 수용재결의 취소사유에 불과하다고 할 것인 점(헌재 2016. 11. 24. 2015헌바207;헌재 2014. 1. 28. 2010헌바251 참조) 등을 고려하면, 수용재결 중 보상금 산정부분에만 관련된 수용보상금 조항이 위헌이라고 하더라도 수용재결 또는 수용재결 중 보상금부분에 중대하고 명백한 하자가 있다고 할 수 없고, 다른무효사유가 있지 아니하는 한 수용재결에 따른보상금 공탁의 효력이 무효가 되는 것은 아니며, 수용의 효력이 정지되지도 아니한다.
따라서 수용보상금 조항의 위헌 여부가 수용재결에서 정해진 보상금을 공탁한 경우 손실보상이 완료된 것으로 보는 판단에 영향을 미친다고 할 수 없으므로, 당해사건을 담당한 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는경우라고 할수 없다. 이 부분 심판청구는 재판의 전제성이 결여되어 부적법하다.

가. 쟁점의 정리
(1) 2018헌바369, 371, 372 청구인들은 사용ㆍ수익 정지조항 단서가‘토지보상법에 따른 손실보상’이라고만 규정하여 그것이 수용재결 또는 이의재결에따른 손실보상금인지 아니면 손실보상금 증액청구소송에서 결정된 보상금인지 명확하지 않아 명확성원칙에 위배된다고 주장하는바, 사용ㆍ수익 정지조항단서의 명확성원칙 위배 여부가 쟁점이 된다.
(2) 사용ㆍ수익 정지조항에 의하면 관리처분계획이 인가ㆍ고시될 경우 현금청산대상자인 청구인들은 소유하던 부동산에 대하여 사용ㆍ수익이 정지되고,인도조항에 의하면 수용의 개시일까지 사업시행자에게 소유하던 부동산을 인도하여야 하므로 위 각 조항에 의하여 재산권을 제한받게 된다.
또한, 인도조항에 의하여 청구인들은 주거지를 이전하여야 하므로 거주이전의 자유를 제한받게 된다.
한편, 2017헌바350 청구인들은 인도조항으로 인하여 행복추구권에서 파생되는 일반적 행동의 자유권의 하나인 계약의 자유가 침해된다고 주장하나, 심판
대상조항과 더욱 밀접하게 관련된 기본권인 거주이전의 자유의 침해 여부에대하여 판단하는 이상 별도로 계약의 자유에 대하여는 판단하지 아니한다.
나. 사용ㆍ수익 정지조항의 위헌 여부
(1) 사용ㆍ수익 정지조항 단서가 명확성원칙에 위배되는지 여부
(가) 명확성원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙이다. 명확성원칙이 요청되는이유는 법규범의 의미 내용이 불확실할 경우 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고, 집행 당국의 자의적인 법해석과 집행이 가능하게 되기 때문이다(헌재 2020. 3. 26. 2019헌바210 참조). 그런데 법규범의 문언은 어느 정도 가치개념을 포함한 일반적ㆍ규범적 개념을 사용하지 않을 수 없으므로, 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미 내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에반한다고 할 수 없다(헌재 2019. 12. 27. 2018헌바161; 헌재 2014. 7. 24. 2012헌바292 참조).
(나) 사용ㆍ수익 정지조항은 사업시행자의 현금청산대상자에 대한 부동산인도청구의 근거조항으로 작용하는데, 그에 의하면 현금청산대상자들은 관리처분계획에 대한 인가가 고시된 때 원칙적으로 부동산 인도의무를 부담하게된다. 다만 위 조항 단서는‘구 도시정비법 제40조 및 토지보상법에 따른 손실보상이 완료될 때까지 사용ㆍ수익이 정지되지 않는다’고 규정하고 있으므로,‘손실보상의 완료’의 의미는 손실보상에 관하여 적용되는 토지보상법의 여러규정을 종합하여 판단하여야 한다.
(다) 앞서 본 바와 같이 구 도시정비법 제40조 제1항 본문에 의하여 준용되는 토지보상법은 인도조항을 비롯하여, 사업시행자로 하여금 수용의 개시일까지 재결에서 정해진 보상금을 지급 또는 공탁하도록 하되(제40조), 위 시기까지 보상금을 지급 또는 공탁하지 않으면 재결의 효력을 상실하고(제42조 제1항), 수용의 개시일에 사업시행자가 소유권을 취득하며(제45조 제1항), 재결에대한 이의나 행정소송의 제기로 수용의 효력이 정지되지 아니하도록 규정하고있다(제88조). 이러한 규정들의 내용과 취지를 종합하면, 부동산의 소유자 등이 재결 또는 재결에서 정해진 보상금액수에 대하여 이의신청이나 행정소송을제기하고 그 불복절차가 종결되기 전이라도 이를 이유로 사업시행자의 인도청구를 거절할 수 없는 것으로 해석된다.
한편, 토지 등 부동산 수용에 관련된 공익사업은 국민경제에 중대한 영향을
미치는 경우가 대부분이므로 이를 신속하고 안정적으로 진행하여야 한다. 공익사업과 관련하여서는 다수의 이해관계자가 등장하게 되는데, 수용할 토지의구역이나 손실보상 등 토지수용에 관한 법률관계를 신속하게 확정하는 것은공익사업의원활한 추진에 필수적인 요소이다(헌재 2016. 7. 28. 2014헌바206). 그런데 토지수용위원회의 재결에 대한법원의 확정판결 등과 같이개별권리자의 불복절차가 종결되기를 기다릴 경우 사업이 기약 없이 지연될수 있고, 이 경우 주택재개발사업에 이해관계를 가진 다수의 사람들에게 시간적ㆍ경제적 손해가 발생할 우려가 있다. 이와 같은 문제점을 방지하려면 수용재결에 대한 불복절차가 최종적으로 종결되기 전이라도 수용재결에서 정한 보상금을 우선 지급하고 사업시행자에게 주택재개발사업을 진행하도록 할 필요가 있다.
위와 같은 토지보상법상 관련조항의 각 내용, 그에관한 유기적ㆍ체계적해석, 수용에 관한 법률관계를 신속히 확정할 필요성을 비롯한 입법취지등을 모두고려한다면, 토지보상법이 정한 절차에 따라 사업시행자가 수용재결에서 정한 보상금을 지급 또는 공탁한 경우에는 사용ㆍ수익 정지조항 단서에서 말하는‘손실보상이 완료된 때’에 해당한다는 것을 어렵지 않게 알 수 있다고 할 것이다.
(라) 그러므로 사용ㆍ수익 정지조항 단서는 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
(2) 사용ㆍ수익 정지조항의 과잉금지원칙 위반 여부

헌법재판소는, 사용ㆍ수익 정지조항의 성격에 대하여‘입법자가 장래를 향하여 추상적이고 일반적인 형식으로 재산권의 내용을 형성하고 확정하는 규정이자 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정’으로 판단한뒤, 헌법에 위반되지 않는다고 결정을 한 바 있다(헌재 2014. 7. 24. 2012헌마662; 헌재2015. 11. 26. 2013헌바415 참조). 그 중 헌재 2015. 11. 26. 2013헌바415 결정의요지는 아래와 같다.
『주택재개발사업에 있어 기존의 노후ㆍ불량 건축물을 철거하고 공동주택등 새로운 건축물을 건설하는 데 필요한 기간 동안 종전 토지 및 건축물에 대한 권리자의 사용ㆍ수익을 정지시키는 것은 주택재개발사업의 원활하고 신속한 진행을 도모하기 위한 것이므로그 입법목적이 정당하다. 관련 이해관계가 상충하는주택재개발사업의 원활하고 신속한 추진을 위해서는 소유자 등권리자의 권리를 획일적으로 확정할 필요가 있으므로, 관리처분계획의 인가ㆍ
고시가 있은 때부터 이전고시가 있은 때까지 획일적으로 소유자 등 권리자의사용ㆍ수익을 정지시키는 것은 위의 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이 된다.
주택재개발사업의 시행으로 인해 이주해야 하는 현금청산대상자에게는 손실보상으로서 구 도시정비법 제47조 등에 따라 청산금이 인정되고, 또한 토지보상법제78조 제1항, 제5항 등 관련 법령에 따라 이주정착금, 주거이전비, 이사비의 보상이 인정된다. 이와 같이 사업시행자가 현금청산대상자에게부담하는 이주정착금, 주거이전비 및 이사비의 보상도 그 지급 목적이나 금원의 성격에도 불구하고 구 도시정비법 제40조 제1항에 의하여 준용되는 토지보상법에서 명문으로 규정한 손실보상에 해당하므로, 사용ㆍ수익 정지조항 단서에서 사용ㆍ수익 정지 이전에 완료될 것을 요구하는 손실보상에 해당한다고보아야 한다. 즉, 구 도시정비법은 위와 같이 청산금을 통해 생활의 근거를 상실한 현금청산대상자의 손실을 보전하고, 이들이 종전과 같은 생활상태를 유지, 재건할 수 있도록 하는 보상조치를 마련하고 있을 뿐 아니라, 특히 사용ㆍ수익 정지조항 단서는 사용ㆍ수익이 정지되기에 앞서 이들 보상적 조치가 완료될 것을 요구하고 있으므로 아무런 보상도 받지 못한 상태에서 주거공간을인도해야만 하는 상황을 방지함으로써 현금청산대상자의 주거 안정이 실질적으로 확보될 수 있도록 보장하고 있다.
위와 같은 사정들을 종합하면, 사용ㆍ수익 정지조항은 침해최소성의 원칙에 위배되지 않고, 도시환경을개선하고 주거생활의 질을 높인다는 주택재개발사업의 목적이나 사용ㆍ수익 정지조항이 추구하는 재개발사업의 신속하고 원활한 진행이라는 공익과의 형량에 있어서도 법익 간의 비례관계를 유지하고 있다고 볼 수 있어 청구인들의 재산권을 침해하지 아니한다.』

위 선례의 태도는 이 사건에서도 타당하고, 이를 변경할 사정변경이나 필요성이 있다고 인정되지 아니한다. 따라서 사용ㆍ수익정지 조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없어 헌법에 위반되지 않는다.
다. 인도조항의 위헌 여부

헌법재판소는 2020. 5. 27. 2017헌바464등 결정에서 인도조항에 대하여 재산권, 거주이전의 자유를 침해한다고 볼 수 없어 헌법에 위반되지 않는다고 결정하였다. 그 요지는 아래와 같다.
『인도조항이 토지소유자 등으로 하여금 수용 개시일까지 수용할 토지 등을
사업시행자에게 인도하도록 정한 것은 공익사업의 효율적인 수행을 위한 것으로 목적의 정당성을 인정할 수 있다. 공익사업을 추진하는 과정에서 현금청산 협의가 성립되지 않은 사람들이 있다고 하여 재판절차를 통하여 해결될 때까지 공익사업을 추진할 수 없다면 공익사업의 수행은 상당한 곤란을 겪게 될것이므로, 인도조항이 수용의 개시일까지 토지 등을 사업시행자에게 인도하도록 의무화하는 것은 공익사업 수행의 실효성 담보를 위한 효과적인 방법이므로 입법목적의 달성에 적합한 수단이다.
공익사업의 수행을 위해 토지 등을 수용하는 경우 사업구역 내에 소재하는토지ㆍ물건의 점유가 적절한 시간 안에 모두 확보되어야 한다. 따라서 공익사업에 대한 동의 여부를 불문하고 수용할 토지 등에 대한 점유 확보 장치로서토지소유자 등에 대하여 수용할 토지 등의 인도의무를 부과하는 것은 불가피하다. 인도의무의 시기를 수용의 개시일이 아닌 토지수용위원회의 재결에 대한 법원의 확정판결과 같이 불복절차가 종결된 때로 정할 경우, 사업이 지연되거나 경우에 따라서는 아예 무산되어 버릴 우려마저 있다. 그러므로 법원의 확정판결 등이 있기 전이라도 보상금을 토지소유자 등에게 우선 지급하고 사업시행자로 하여금 공사에 착수하도록 하는 것은 토지수용제도의 본질에 비추어필요하고, 달리 목적물 중 일부에 대한 인도시기를 완화하는 것이 대안이 되기는 어렵다.
한편, 토지보상법은 사업시행자에게 수용의 개시일까지 재결에서 정해진 보상금을 지급 또는 공탁하도록 하고 있고(제40조), 그렇지 않을 경우 재결의 효력이 상실한다고 규정하여(제42조 제1항) 사업시행자가 토지소유자 등의 의사에 반하여 토지 등의 소유권을 취득하는 경우 정당한 손실보상이 완료될 것을조건으로 하고 있다.
또한, 토지보상법은 수용과정에서 보상계획 공고 및일반인의 열람(제15조), 소유자와의 협의(제16조), 재결신청서 접수시 공고 및 토지소유자 등의의견제시 기회 부여(제31조) 등의 절차를 마련하여 토지소유자 등에게 적절한의견진술 기회를 제공하고 있다. 수용이 진행되는 경우에도 토지소유자 등은보상액의 산정을 포함하여 재결에 이의가 있는 경우에는 이의를 신청할 수 있고(제83조), 재결취소를 구하거나 보상금증액을 구하는 등의 행정소송을 제기할 수 있는(제85조) 등 불복절차가 마련되어 있어 필요시 실효적인 권리구제가 가능하다.
이와 같이 공익사업의 효율적인 수행을 위하여 인도의무의 강제가 불가
피하나, 토지보상법은 인도의무자의 권리 제한을 최소화하기 위하여 사업 진행에 있어 의견수렴 및 협의절차를 마련하고 있고, 권리구제 절차도 규정하고있으므로 인도조항은 침해의 최소성 요건을 충족한다.
사업인정 및 수용 절차, 보상금의 지급을 통하여 소유권이 이전되고 기타권리가 소멸한 토지 등에 관하여, 그 인도를 강제함으로써 공익사업이 적시에효율적으로 수행될 수 있도록 보장하는 공익의 중대성은 결코 작지 않다. 인도조항으로 인하여 토지소유자 등은 수용의 개시일까지 인도할 의무를 부담하게되나, 토지소유자 등의 권리가 절차적으로 보호되고 불복수단이 마련되어 있는 점 등을 고려할 때 이러한 부담이공익의 중요성보다 크다고 볼 수는 없다.
따라서 인도조항은 과잉금지원칙에 반하여 재산권,거주이전의 자유를침해한다고 볼 수 없다.』

이 사건에서 헌법재판소의 인도조항에 대한 합헌판단을 변경할 사정변경이나 필요성이 인정되지 아니하므로, 위 견해를 그대로 유지한다. 따라서 인도조항은 재산권, 거주이전의 자유를 침해한다고 볼 수 없어 헌법에 위반되지 않는다.

2017헌바350 청구인들은, 사용ㆍ수익 정지조항 단서의‘손실보상 완료시점’을 수용재결에 대한 이의절차가종료되어 보상금이 확정된 시점 등으로 규정하지 아니한것은 재산권의 수용 및 그에 대한 보상은 법률에 근거하여야 한다는법률유보원칙에 위배된다고 주장한다.
그러나 사용ㆍ수익 정지조항은 재산권에 대한 수용 및 보상에 관한 조항이아닐 뿐만 아니라 구 도시정비법 제40조 및 그에 의하여 준용되는 토지보상법제40조, 제42조, 제43조, 제45조에서 수용의 효과, 보상금의 지급시기 등에 대하여, 같은 법 제61조 내지 제82조에서 손실보상의 종류 및 기준 등에 대하여,같은 법 제83조 내지 90조에서 재결에 대한 불복절차 및 그 효과 등에 대하여각각 상세히 정하고 있으므로, 수용 및 보상에 대하여는 이미 법률로 규정하고있다고 할 수 있다. 그러므로 사용ㆍ수익 정지조항 단서에 청구인들의 위 주장과 같이 손실보상 완료시점을 구체적으로 규정하지 아니하였다고 하여 법률유보원칙에 위배된다고 할 수 없다.

conclusion: 그렇다면 수용보상금 조항에 대한 청구인 최○○,승○○,박○○,김○
○,심○○,심□□,심△△,최□□,김□□의 심판청구는 모두 부적법하므로각하하고, 사용ㆍ수익 정지조항 및 인도조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 가. 수용재결에서 정한 보상금을 공탁한 주택재개발사업조합이 현금청산대상자를 상대로 제기한 부동산 인도소송에서, 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제40조 제1항 본문이 수용보상금 산정에 관한 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제70조 제1항 가운데 ‘재결에 의하여 취득한 부동산’ 부분을 주거용 건축물 소유자에 준용하는 부분(이하 ‘수용보상금 조항’이라 한다)이 재판의 전제성이 있는지 여부(소극)
나. 주택재개발사업에 관한 관리계획처분계획이 인가ㆍ고시된 경우 현금청산자대상자의 소유 부동산에 대한 사용ㆍ수익이 정지되도록 하되, 토지보상법에 따라 손실보상이 완료되지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는 구 도시정비법 제49조 제6항(이하 ‘사용ㆍ수익 정지조항’이라 한다) 단서의 ‘토지보상법에 따른 손실보상’ 부분이 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)
다. 사용ㆍ수익 정지조항이 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
라. 도시정비법 제40조 제1항 본문이 수용 개시일까지 토지 등의 인도의무를 정하는 토지보상법 제43조를 주거용 건축물 소유자에 준용하는 부분(이하 ‘인도조항’이라 한다)이 과잉금지원칙을 위반하여 재산권, 거주이전의 자유를 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 가. 토지보상법의 관련규정들을 종합하면, 사업시행자가 수용재결에서 정해진 보상금을 지급 또는 공탁한 경우에는 사용ㆍ수익 정지
조항 단서가 규정한 손실보상이 완료되었다고 할 것이다. 한편 수용재결 중 보상금 산정의 근거가 된 수용보상금 조항이 헌법에 위반된다는 사정은 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명확한 것이라고 할 수 없어 특별한 사정이 없는 한 수용재결의 취소사유에 불과하여 그것만으로 수용보상금의 지급 또는 공탁이 무효가 된다고 할 수 없다.
따라서 수용보상금 조항의 위헌 여부에 따라 당해사건을 담당하는 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우라고 할 수 없어 수용보상금 조항에 대한 심판청구는 재판의 전제성을 갖추지 못하였다.
나. 사용ㆍ수익 정지조항 단서의 토지보상법에 따른 손실보상의 의미에 관하여 살펴보면, 토지보상법의 관련규정들을 종합하면, 토지소유자 등이 재결이나 보상금에 불복하더라도 이를 이유로 사업시행자의 인도청구를 거절할 수 없는 것으로 해석되고, 주택재개발사업을 둘러싼 법률관계를 신속히 확정할 필요성을 비롯한 입법취지 등을 고려할 때, 사업시행자가 수용재결에서 정한 보상금을 지급 또는 공탁한 경우에는 ‘손실보상이 완료된 때’에 해당한다는 것을 어렵지 않게 알 수 있다. 따라서 사용ㆍ수익 정지조항 단서는 명확성원칙에 위배되지 않는다.
다. 헌법재판소는 2015. 11. 26. 2013헌바415 결정에서 사용ㆍ수익 정지조항에 대하여, 현금청산대상자에게는 청산금은 물론, 이주정착금, 주거이전비, 이사비의 보상이 인정되며, 특히 사용ㆍ수익 정지조항 단서는 사용ㆍ수익이 정지되기에 앞서 위와 같은 보상적 조치가 완료될 것을 요구하고 있어 현금청산대상자의 주거 안정이 실질적으로 확보될 수 있도록 보장하고 있으며, 재개발사업의 신속하고 원활한 진행이라는 공익과의 형량에서도 비례성을 유지하고 있어 청구인들의 재산권을 침해하는 것이라고 볼 수 없다고 판단하였다.
이 사건에서 선례의 판단을 변경할 특별한 사정 변경이나 필요성이 있다고 할 수 없으므로, 사용ㆍ수익 정지조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없어 헌법에 위반되지 않는다.
라. 헌법재판소는 2020. 5. 27. 2017헌바464등 결정에서 인도조항에 대하여, 인도조항이 토지소유자 등으로 하여금 수용의 개시일까지
수용할 토지 등을 사업시행자에게 인도하도록 정한 것은 공익사업의 효율적인 수행을 위한 것이고, 토지보상법이 인도의무자의 권리 제한을 최소화하기 위하여 의견수렴 및 협의절차를 마련하고 있고, 권리구제절차도 규정하고 있으며, 인도의무로 인한 부담이 공익사업의 적시 수행이라는 공익의 중요성보다 크다고 볼 수 없어 청구인들의 재산권, 거주이전의 자유를 침해한다고 볼 수 없다고 판단하였다.
이 사건에서 선례의 판단을 변경할 특별한 사정 변경이나 필요성이 있다고 할 수 없으므로, 인도조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 재산권, 거주이전의 자유를 침해한다고 볼 수 없어 헌법에 위반되지 않는다.
adjobtTxt: 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제49조 제6항 중 ‘주거용 건축물 소유자’ 부분
구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제40조 제1항 본문 중 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제43조를 주거용 건축물 소유자에 준용하는 부분
구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제40조 제1항 본문 중 ‘공익사업을 위한 토지 등이 취득 및 보상에 관한 법률’(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제70조 제1항 가운데 ‘재결에 의하여 취득하는 부동산’ 부분을 주거용 건축물 소유자에 준용하는 부분
refrnPrvsn: 헌법 제14조, 제23조 제1항, 제37조 제2항
구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제49조 제3항
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제43조, 제45조, 제88조
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제70조
refrnPrcdnt: 가.헌재 2014. 1. 28. 2010헌바251, 판례집 26-1상, 1, 6
헌재 2016. 11. 24. 2015헌바207, 공보 242, 1876, 1877
나.헌재 2014. 7. 24. 2012헌바292, 판례집 26-2상, 51, 56 
헌재 2020. 3. 26. 2019헌바210, 공보 282, 543, 544
다.헌재 2014. 7. 24. 2012헌마662, 판례집 26-2상, 213, 221
헌재 2015. 11. 26. 2013헌바415, 판례집 27-2하, 191, 197
라.헌재 2020. 5. 27. 2017헌바464등, 판례집 32-1하, 285, 293
event: 청 구 인[별지 1] 청구인 명단과 같음
당해사건1.서울서부지방법원 2017나31542 건물명도(2017헌바350)
2.수원지방법원 안양지원 2017가합103042 부동산인도 등(2018헌바369)
3.수원지방법원 안양
지원 2017가합103592
부동산인도 등(2018헌바371)
4.수원지방법원 안양지원 2017가합102988 부동산인도 등(2018헌바372)
eventCol1: 청구인|[별지 1] 청구인 명단과 같음
eventCol3: 당해사건|1.서울서부지방법원 2017나31542 건물명도(2017헌바350)
2.수원지방법원 안양지원 2017가합103042 부동산인도 등(2018헌바369)
3.수원지방법원 안양지원 2017가합103592부동산인도 등(2018헌바371)
4.수원지방법원 안양지원 2017가합102988 부동산인도 등(2018헌바372)
reason: 1. 사건개요
가. 2017헌바350
○○주택재개발정비사업조합은 서울 마포구 (주소 생략) 일대 62,245.8㎡를 사업구역으로 하는 주택재개발정비사업조합으로, 마포구청장으로부터 2014. 12. 8. 관리처분계획 인가를 받았고, 위 인가는 2015. 3. 12. 고시되었다.
청구인들은 위 사업구역 내 건물의 공유자로 현금청산대상자가 된 사람들이다.
청구인들과 보상금에 대한 협의가 성립되지 않자 위 조합은 재결을 신청하였고, 서울특별시지방토지수용위원회의 수용재결에 따라 청구인들을 피공탁자로 하여 재결에서 정해진 각 수용보상금을 공탁하였다. 그 후 위 조합은 ‘구 도시 및 주거환경정비법’(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제49조 제6항을 근거로 하여 청구인들을 상대로 건물명도소송을 제기하여 승소판결을 받았다(서울서부지방법원 2016. 12. 23. 선고 2016가단220306).
청구인들은 위 판결에 항소하고(서울서부지방법원 2017나31542), 항소심 계속 중 구 도시정비법 제47조 제1항 제1호, 제38조 본문, 제40조 제1항, 제49조 제6항, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것. 이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제40조 제1항, 제2항, 제42조 제1항, 제43조, 제45조 제1항, 제50조 제1항, 제88조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 위 법원은 2017. 6. 15. 청구인들의 항소를 기각하고 위 제청신청도 기각하였다(서울서부지방법원 2017카기5049). 이에 청구인들은 2017. 7. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2018헌바369, 371, 372
□□주택재개발정비사업조합은 안양시 (주소 생략) 일대를 사업구역으로 하는 주택재개발정비사업조합으로, 안양시장으로부터 2016. 11. 24. 관리처분계획 인가를 받았고, 위 인가는 같은 날 고시되었다.
청구인들은 위 사업구역 내 부동산의 소유자 또는 공유자로 현금청산대상자가 된 사람들이다.
위 조합은 구 도시정비법 제49조 제6항을 근거로 하여 청구인들을 상대로 부동산인도소송을 각각 제기하였다(수원지방법원 안양지원 2017가합
103042, 2017가합103592, 2017가합102988).
한편, 청구인들과 보상금에 대한 협의가 이루어지지 않자 위 조합은 각각 재결을 신청하였고, 경기도지방토지수용위원회의 수용재결에 따라 청구인들을 피공탁자로 하여 각 재결에서 정해진 수용보상금을 공탁하였다.
청구인들은 위 각 소송 계속 중 구 도시정비법 제49조 제6항 및 토지보상법(2016. 1. 19. 제13796호로 개정된 것) 제70조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 위 법원은 2018. 8. 16. 및 2018. 8. 17. 각 위 조합의 청구를 인용함과 아울러 제청신청을 기각 또는 각하하였다(수원지방법원 안양지원 2018카기10074, 2018카기10080, 2018카기10082). 이에 청구인들은 2018. 9. 6. 각 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 2017헌바350
청구인들은 구 도시정비법 제47조 제1항 제1호, 제38조 본문, 제40조 제1항, 제49조 제6항, 토지보상법 제40조 제1항, 제2항, 제42조 제1항, 제43조, 제45조 제1항, 제50조 제1항, 제88조에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하고 있다.
그런데 사업시행자인 주택재개발정비사업조합(이하, 주택재개발정비사업을 ‘주택재개발사업’, 주택재개발정비사업조합을 ‘조합’이라고 한다)이 청구인들을 상대로 제기한 당해사건은 건물명도청구소송으로 그 근거조항은 구 도시정비법 제49조 제6항이므로, 위 조항이 심판대상임은 분명하다.
한편, 토지보상법에 대하여 청구인들이 위헌이라고 주장하는 취지는, 주택재개발사업의 특성상 수용의 시기나 공탁 여부가 불확실할 뿐만 아니라 수용보상금에 대하여 불복하여 다투고 있음에도 토지보상법 제43조가 수용재결에서 정한 보상금의 지급 또는 공탁만으로 곧바로 인도의무를 발생하게 하는 것은 청구인들의 재산권을 침해한다는 것이며, 위 조항 외 다른 구 도시정비법 및 토지보상법 조항에 대하여는 위헌으로 판단되는 이유를 구체적으로 주장하지 않고 있다. 따라서 건물명도청구인 당해사건과 가장 관련 있는 조항은 사업시행자가 수용의 개시일까지 수용보상금을 지급 또는 공탁하면 토지소유자 및 관계인 등으로 하여금 토지 등을 인도하도록 규정한 토지보상법 제43조라 할 것이다.
다만 청구인들은 주택재개발사업구역 내 건물의 공유자로서 분양신청을 하지 아니하여 현금청산대상자가 된 사람들이므로, 심판대상을 구 도시정비법
제49조 제6항 중 ‘주거용 건축물 소유자’ 부분으로 한정하여야 하고, 청구인들에게 토지보상법 제43조가 적용되는 것은 구 도시정비법 제40조 제1항 본문에서 정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 수용에 관하여는 토지보상법을 준용하도록 규정하고 있기 때문이므로, 이 부분 심판대상은 구 도시정비법 제40조 제1항 본문 중 토지보상법 제43조를 주거용 건축물 소유자에 대하여 준용하는 부분으로 확정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제49조 제6항 중 ‘주거용 건축물 소유자’ 부분(이하 ‘사용ㆍ수익 정지조항’이라 한다), 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제40조 제1항 본문 중 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제43조를 주거용 건축물 소유자에 준용하는 부분(이하 ‘인도조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
나. 2018헌바369, 371, 372
각 당해사건에서 사업시행자인 조합이 청구인들을 상대로 건물인도를 청구하는 근거가 사용ㆍ수익 정지조항이므로, 위 조항이 심판대상임은 분명하다.
한편, 청구인들은 토지보상법 제70조 제1항에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 청구인들에게 토지보상법 제70조 제1항이 적용되는 것은 구 도시정비법 제40조 제1항 본문이 정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 수용에 관하여는 토지보상법을 준용하도록 규정하고 있기 때문이다. 따라서 이 부분 심판대상을 구 도시정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제49조 제6항 중 ‘주거용 건축물의 소유자’ 부분 및 구 도시정비법 제40조 제1항 본문 중 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제70조 제1항 가운데 ‘재결에 의하여 취득하는 부동산’에 대하여 준용하는 부분으로 한정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제49조 제6항 중 ‘주거용 건축물 소유자’ 부분(사용ㆍ수익 정지조항), 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제
14567호로 전부개정되기 전의 것) 제40조 제1항 본문 중 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제70조 제1항 가운데 ‘재결에 의하여 취득하는 부동산’ 부분을 주거용 건축물 소유자에 준용하는 부분(이하 ‘수용보상금 조항’이라 하고, 위 가.항 기재 ‘사용ㆍ수익 정지조항’ 및 ‘인도조항’과 합하여 심판대상조항이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
다. 심판대상조항 및 주된 관련조항은 다음과 같고, 그 외의 관련조항은 [별지 2]와 같다.
[심판대상조항]
구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것)
제40조(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의 준용) ① 정비구역안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는"공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률"을 준용한다. 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다.
제49조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등) ⑥ 제3항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자⋅지상권자⋅전세권자⋅임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만, 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및"공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률"에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다.
[관련조항]
구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것)
제49조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등) ③ 시장ㆍ군수는 제2항의 규정에 의하여 관리처분계획을 인가하는 때에는 그 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것)
제43조(토지 또는 물건의 인도 등) 토지소유자 및 관계인과 그 밖에 토지소유자나 관계인에 포함되지 아니하는 자로서 수용하거나 사용할 토지나 그 토지에 있는 물건에 관한 권리를 가진 자는 수용 또는 사용의 개시일까지 그 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하여야 한다.
제45조(권리의 취득ㆍ소멸 및 제한) ① 사업시행자는 수용의 개시일에 토지나 물건의 소유권을 취득하며, 그 토지나 물건에 관한 다른 권리는 이와 동시에 소멸한다.
② 사업시행자는 사용의 개시일에 토지나 물건의 사용권을 취득하며, 그 토지나 물건에 관한 다른 권리는 사용 기간 중에는 행사하지 못한다.
③ 토지수용위원회의 재결로 인정된 권리는 제1항 및 제2항에도 불구하고 소멸되거나 그 행사가 정지되지 아니한다.
제88조(처분효력의 부정지) 제83조에 따른 이의의 신청이나 제85조에 따른 행정소송의 제기는 사업의 진행 및 토지의 수용 또는 사용을 정지시키지 아니한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것)
제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는"부동산 가격공시에 관한 법률"에 따른 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 따른 그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령으로 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률("한국은행법"제86조에 따라 한국은행이 조사⋅발표하는 생산자물가지수에 따라 산정된 비율을 말한다)과 그 밖에 그 토지의 위치⋅형상⋅환경⋅이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.
② 토지에 대한 보상액은 가격시점에서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자나 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 고려하지 아니한다.
④ 사업인정 후의 취득의 경우에 제1항에 따른 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 해당 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 그 사업인정고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
⑤ 제3항 및 제4항에도 불구하고 공익사업의 계획 또는 시행이 공고되거나 고시됨으로 인하여 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우에는 제1항에 따른 공시지가는 해당 공고일 또는 고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서 그 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 그 공익사업의 공고일 또는 고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
⑥ 취득하는 토지와 이에 관한 소유권 외의 권리에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 투자비용, 예상수익 및 거래가격 등을 고려하여 국토교통부령으로 정한다.
3. 청구인들의 주장
가. 2017헌바350
사용ㆍ수익 정지조항은 ‘손실보상의 완료’를 인도의 조건으로 규정하고 있으나, 손실보상의 내용으로 이주정착금 등을 명시하지 않아 완전보상을 하도록 한 헌법 제23조 제3항에 위반되고, 주택재개발사업의 특성상 수용의 시기나 공탁 여부가 불확실하고, 수용재결에 대한 이의신청이나 행정소송을 제기하고 있음에도 인도조항이 수용재결에서 정한 보상금의 공탁만으로 곧바로 현금청산대상자들에게 인도의무가 발생하도록 규정하는 것은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권, 거주이전의 자유, 계약의 자유를 침해한다.
나. 2018헌바369, 371, 372
사용ㆍ수익 정지조항은 본문에서 관리처분계획 인가ㆍ고시만으로 정비구역 내 주거용 건축물 소유자의 사용ㆍ수익을 정지시키고 사업시행자에게 당해 건축물을 인도하도록 하는데, 이로 인하여 현금청산대상자는 손실보상금 청구소송과 그 절차에서의 감정평가 등을 통하여 소유하던 재산에 관하여 객관적인 가치를 평가받을 기회를 상실하게 된다. 이는 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해하는 것이다.
사용ㆍ수익 정지조항은 단서에서 ‘토지보상법에 따른 손실보상’이라고만 규정하고 있어 그것이 지방토지수용위원회의 수용재결금액인지, 중앙토지수용위원회의 이의재결금액인지, 토지보상법 제85조에 따른 손실보상금 청구소송 등에서 확정된 보상금액인지가 분명하지 아니하므로 명확성원칙에 위배된다.
한편 수용보상금 조항은 원칙적으로 표준공시지가에 따라 보상하도록 규정하고 있는데, 이는 실제 시장가치와 현저한 차이가 있어 정당한 보상이라고 할 수 없어 헌법 제23조 제3항에 위배되며, 부동산경매나 금융기관의 담보대출시
실거래가를 적용하도록 하는 경우와 비교할 때 평등원칙에도 위배된다.
4. 청구인 최○○, 승○○, 박○○, 김○○, 심○○, 심□□, 심△△, 최□□, 김□□의 수용보상금 조항에 대한 심판청구의 적법요건에 관한 판단
가. 헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원심판청구가 적법하기 위하여는 문제된 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 되어야 한다는 재판의 전제성을 갖추어야 할 것인바, 재판의 전제성이라 함은 구체적인 사건이 법원에 계속되어 있었거나 계속 중이어야 하고, 위헌 여부가 문제되는 법률이 당해 소송사건의 재판에 적용되는 것이어야 하며, 그 법률이 헌법에 위반되는지의 여부에 따라 당해사건을 담당한 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우를 말한다(헌재 2020. 9. 24. 2018헌바215 참조).
사용ㆍ수익 정지조항 단서에서는 ‘구 도시정비법 제40조 및 토지보상법에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 경우’ 종전 소유자 등이 가지는 부동산에 대한 사용ㆍ수익권이 정지되지 않는 것으로 규정하고 있다. 한편 사업시행자가 현금청산대상자로부터 그 소유 건물 등을 인도받기 위해서는 관리처분계획이 인가ㆍ고시된 것만으로는 부족하고 청산금을 지급하여야 하는데(구 도시정비법 제47조 참조), 현금청산대상자들과 조합 사이에 협의가 성립되지 않아 수용재결이 있는 경우에는 부동산인도에 앞서 청산금 등의 지급절차가 선이행되어야 하는 것으로 해석되고 있다(토지보상법 제62조 및 대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다78415 판결 등 참조). 여기서 수용재결 중 손실보상에 관련된 수용보상금 조항이 위헌으로 선언되어 무효가 된다면 사용ㆍ수익 정지조항 단서의 손실보상이 완료되지 못한 것이 되어 당해사건을 담당하는 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우가 아닌지가 문제된다.
나. 그러나 특별한 규정이 없는 한 주택재개발사업에 준용되는 토지보상법에 의하면, 사업시행자는 수용의 개시일에 토지 등의 소유권을 취득하며, 그 토지 등에 관한 다른 권리는 이와 동시에 소멸하게 되고(제45조 제1항), 수용의 개시일까지 토지수용위원회가 재결한 보상금을 지급하거나 공탁하여야 하며(제40조), 만일 수용의 개시일까지 보상금을 지급 또는 공탁하지 아니하였을 때에는 해당 재결은 효력을 상실하지만(제42조 제1항), 일단 수용의 효과가 생기고 난 후에는 수용재결에 대한 이의신청이나 행정소송의 제기가 있다고 하더라도 그 수용의 효력을 정지시키지 아니하고(제88조), 토지소유자 등은 수용의 개시일까지 사업시행자에게 당해 토지 등을 인도하거나 이전하여야 한다(인도조항).
이상의 규정을 종합하면, 사업시행자가 토지수용위원회의 수용재결에서 정한 보상금을 지급하거나 공탁한 경우에는 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 말하는 토지보상법에 따른 손실보상이 완료되었다고 보아야 할 것이다(대법원 2013. 8. 22. 선고 2012다40097 판결 참조).
다. 위와 같은 손실보상 완료의 의미 및 수용재결 중 보상금 산정의 근거가 된 수용보상금 조항이 헌법에 위반된다는 사정은 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수 없어 특별한 사정이 없는 한 수용재결의 취소사유에 불과하다고 할 것인 점(헌재 2016. 11. 24. 2015헌바207; 헌재 2014. 1. 28. 2010헌바251 참조) 등을 고려하면, 수용재결 중 보상금 산정 부분에만 관련된 수용보상금 조항이 위헌이라고 하더라도 수용재결 또는 수용재결 중 보상금 부분에 중대하고 명백한 하자가 있다고 할 수 없고, 다른 무효사유가 있지 아니하는 한 수용재결에 따른 보상금 공탁의 효력이 무효가 되는 것은 아니며, 수용의 효력이 정지되지도 아니한다.
따라서 수용보상금 조항의 위헌 여부가 수용재결에서 정해진 보상금을 공탁한 경우 손실보상이 완료된 것으로 보는 판단에 영향을 미친다고 할 수 없으므로, 당해사건을 담당한 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우라고 할 수 없다. 이 부분 심판청구는 재판의 전제성이 결여되어 부적법하다.
5. 사용ㆍ수익 정지조항 및 인도조항에 대한 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 2018헌바369, 371, 372 청구인들은 사용ㆍ수익 정지조항 단서가 ‘토지보상법에 따른 손실보상’이라고만 규정하여 그것이 수용재결 또는 이의재결에 따른 손실보상금인지 아니면 손실보상금 증액청구소송에서 결정된 보상금인지 명확하지 않아 명확성원칙에 위배된다고 주장하는바, 사용ㆍ수익 정지조항 단서의 명확성원칙 위배 여부가 쟁점이 된다.
(2) 사용ㆍ수익 정지조항에 의하면 관리처분계획이 인가ㆍ고시될 경우 현금청산대상자인 청구인들은 소유하던 부동산에 대하여 사용ㆍ수익이 정지되고, 인도조항에 의하면 수용의 개시일까지 사업시행자에게 소유하던 부동산을 인도하여야 하므로 위 각 조항에 의하여 재산권을 제한받게 된다.
또한, 인도조항에 의하여 청구인들은 주거지를 이전하여야 하므로 거주이전의 자유를 제한받게 된다.
한편, 2017헌바350 청구인들은 인도조항으로 인하여 행복추구권에서 파생되는 일반적 행동의 자유권의 하나인 계약의 자유가 침해된다고 주장하나, 심판
대상조항과 더욱 밀접하게 관련된 기본권인 거주이전의 자유의 침해 여부에 대하여 판단하는 이상 별도로 계약의 자유에 대하여는 판단하지 아니한다.
나. 사용ㆍ수익 정지조항의 위헌 여부
(1) 사용ㆍ수익 정지조항 단서가 명확성원칙에 위배되는지 여부
(가) 명확성원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙이다. 명확성원칙이 요청되는 이유는 법규범의 의미 내용이 불확실할 경우 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고, 집행 당국의 자의적인 법해석과 집행이 가능하게 되기 때문이다(헌재 2020. 3. 26. 2019헌바210 참조). 그런데 법규범의 문언은 어느 정도 가치개념을 포함한 일반적ㆍ규범적 개념을 사용하지 않을 수 없으므로, 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미 내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다(헌재 2019. 12. 27. 2018헌바161; 헌재 2014. 7. 24. 2012헌바292 참조).
(나) 사용ㆍ수익 정지조항은 사업시행자의 현금청산대상자에 대한 부동산 인도청구의 근거조항으로 작용하는데, 그에 의하면 현금청산대상자들은 관리처분계획에 대한 인가가 고시된 때 원칙적으로 부동산 인도의무를 부담하게 된다. 다만 위 조항 단서는 ‘구 도시정비법 제40조 및 토지보상법에 따른 손실보상이 완료될 때까지 사용ㆍ수익이 정지되지 않는다’고 규정하고 있으므로, ‘손실보상의 완료’의 의미는 손실보상에 관하여 적용되는 토지보상법의 여러 규정을 종합하여 판단하여야 한다.
(다) 앞서 본 바와 같이 구 도시정비법 제40조 제1항 본문에 의하여 준용되는 토지보상법은 인도조항을 비롯하여, 사업시행자로 하여금 수용의 개시일까지 재결에서 정해진 보상금을 지급 또는 공탁하도록 하되(제40조), 위 시기까지 보상금을 지급 또는 공탁하지 않으면 재결의 효력을 상실하고(제42조 제1항), 수용의 개시일에 사업시행자가 소유권을 취득하며(제45조 제1항), 재결에 대한 이의나 행정소송의 제기로 수용의 효력이 정지되지 아니하도록 규정하고 있다(제88조). 이러한 규정들의 내용과 취지를 종합하면, 부동산의 소유자 등이 재결 또는 재결에서 정해진 보상금액수에 대하여 이의신청이나 행정소송을 제기하고 그 불복절차가 종결되기 전이라도 이를 이유로 사업시행자의 인도청구를 거절할 수 없는 것으로 해석된다.
한편, 토지 등 부동산 수용에 관련된 공익사업은 국민경제에 중대한 영향을
미치는 경우가 대부분이므로 이를 신속하고 안정적으로 진행하여야 한다. 공익사업과 관련하여서는 다수의 이해관계자가 등장하게 되는데, 수용할 토지의 구역이나 손실보상 등 토지수용에 관한 법률관계를 신속하게 확정하는 것은 공익사업의 원활한 추진에 필수적인 요소이다(헌재 2016. 7. 28. 2014헌바206). 그런데 토지수용위원회의 재결에 대한 법원의 확정판결 등과 같이 개별권리자의 불복절차가 종결되기를 기다릴 경우 사업이 기약 없이 지연될 수 있고, 이 경우 주택재개발사업에 이해관계를 가진 다수의 사람들에게 시간적ㆍ경제적 손해가 발생할 우려가 있다. 이와 같은 문제점을 방지하려면 수용재결에 대한 불복절차가 최종적으로 종결되기 전이라도 수용재결에서 정한 보상금을 우선 지급하고 사업시행자에게 주택재개발사업을 진행하도록 할 필요가 있다.
위와 같은 토지보상법상 관련조항의 각 내용, 그에 관한 유기적ㆍ체계적 해석, 수용에 관한 법률관계를 신속히 확정할 필요성을 비롯한 입법취지 등을 모두 고려한다면, 토지보상법이 정한 절차에 따라 사업시행자가 수용재결에서 정한 보상금을 지급 또는 공탁한 경우에는 사용ㆍ수익 정지조항 단서에서 말하는 ‘손실보상이 완료된 때’에 해당한다는 것을 어렵지 않게 알 수 있다고 할 것이다.
(라) 그러므로 사용ㆍ수익 정지조항 단서는 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
(2) 사용ㆍ수익 정지조항의 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 헌법재판소의 합헌 판단
헌법재판소는, 사용ㆍ수익 정지조항의 성격에 대하여 ‘입법자가 장래를 향하여 추상적이고 일반적인 형식으로 재산권의 내용을 형성하고 확정하는 규정이자 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정’으로 판단한 뒤, 헌법에 위반되지 않는다고 결정을 한 바 있다(헌재 2014. 7. 24. 2012헌마662; 헌재 2015. 11. 26. 2013헌바415 참조). 그 중 헌재 2015. 11. 26. 2013헌바415 결정의 요지는 아래와 같다.
『주택재개발사업에 있어 기존의 노후ㆍ불량 건축물을 철거하고 공동주택 등 새로운 건축물을 건설하는 데 필요한 기간 동안 종전 토지 및 건축물에 대한 권리자의 사용ㆍ수익을 정지시키는 것은 주택재개발사업의 원활하고 신속한 진행을 도모하기 위한 것이므로 그 입법목적이 정당하다. 관련 이해관계가 상충하는 주택재개발사업의 원활하고 신속한 추진을 위해서는 소유자 등 권리자의 권리를 획일적으로 확정할 필요가 있으므로, 관리처분계획의 인가ㆍ
고시가 있은 때부터 이전고시가 있은 때까지 획일적으로 소유자 등 권리자의 사용ㆍ수익을 정지시키는 것은 위의 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이 된다.
주택재개발사업의 시행으로 인해 이주해야 하는 현금청산대상자에게는 손실보상으로서 구 도시정비법 제47조 등에 따라 청산금이 인정되고, 또한 토지보상법 제78조 제1항, 제5항 등 관련 법령에 따라 이주정착금, 주거이전비, 이사비의 보상이 인정된다. 이와 같이 사업시행자가 현금청산대상자에게 부담하는 이주정착금, 주거이전비 및 이사비의 보상도 그 지급 목적이나 금원의 성격에도 불구하고 구 도시정비법 제40조 제1항에 의하여 준용되는 토지보상법에서 명문으로 규정한 손실보상에 해당하므로, 사용ㆍ수익 정지조항 단서에서 사용ㆍ수익 정지 이전에 완료될 것을 요구하는 손실보상에 해당한다고 보아야 한다. 즉, 구 도시정비법은 위와 같이 청산금을 통해 생활의 근거를 상실한 현금청산대상자의 손실을 보전하고, 이들이 종전과 같은 생활상태를 유지, 재건할 수 있도록 하는 보상조치를 마련하고 있을 뿐 아니라, 특히 사용ㆍ수익 정지조항 단서는 사용ㆍ수익이 정지되기에 앞서 이들 보상적 조치가 완료될 것을 요구하고 있으므로 아무런 보상도 받지 못한 상태에서 주거공간을 인도해야만 하는 상황을 방지함으로써 현금청산대상자의 주거 안정이 실질적으로 확보될 수 있도록 보장하고 있다.
위와 같은 사정들을 종합하면, 사용ㆍ수익 정지조항은 침해최소성의 원칙에 위배되지 않고, 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높인다는 주택재개발사업의 목적이나 사용ㆍ수익 정지조항이 추구하는 재개발사업의 신속하고 원활한 진행이라는 공익과의 형량에 있어서도 법익 간의 비례관계를 유지하고 있다고 볼 수 있어 청구인들의 재산권을 침해하지 아니한다.』
(나) 이 사건에서의 판단
위 선례의 태도는 이 사건에서도 타당하고, 이를 변경할 사정변경이나 필요성이 있다고 인정되지 아니한다. 따라서 사용ㆍ수익정지 조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없어 헌법에 위반되지 않는다.
다. 인도조항의 위헌 여부
(1) 헌법재판소의 합헌 판단
헌법재판소는 2020. 5. 27. 2017헌바464등 결정에서 인도조항에 대하여 재산권, 거주이전의 자유를 침해한다고 볼 수 없어 헌법에 위반되지 않는다고 결정하였다. 그 요지는 아래와 같다.
『인도조항이 토지소유자 등으로 하여금 수용 개시일까지 수용할 토지 등을
사업시행자에게 인도하도록 정한 것은 공익사업의 효율적인 수행을 위한 것으로 목적의 정당성을 인정할 수 있다. 공익사업을 추진하는 과정에서 현금청산 협의가 성립되지 않은 사람들이 있다고 하여 재판절차를 통하여 해결될 때까지 공익사업을 추진할 수 없다면 공익사업의 수행은 상당한 곤란을 겪게 될 것이므로, 인도조항이 수용의 개시일까지 토지 등을 사업시행자에게 인도하도록 의무화하는 것은 공익사업 수행의 실효성 담보를 위한 효과적인 방법이므로 입법목적의 달성에 적합한 수단이다.
공익사업의 수행을 위해 토지 등을 수용하는 경우 사업구역 내에 소재하는 토지ㆍ물건의 점유가 적절한 시간 안에 모두 확보되어야 한다. 따라서 공익사업에 대한 동의 여부를 불문하고 수용할 토지 등에 대한 점유 확보 장치로서 토지소유자 등에 대하여 수용할 토지 등의 인도의무를 부과하는 것은 불가피하다. 인도의무의 시기를 수용의 개시일이 아닌 토지수용위원회의 재결에 대한 법원의 확정판결과 같이 불복절차가 종결된 때로 정할 경우, 사업이 지연되거나 경우에 따라서는 아예 무산되어 버릴 우려마저 있다. 그러므로 법원의 확정판결 등이 있기 전이라도 보상금을 토지소유자 등에게 우선 지급하고 사업시행자로 하여금 공사에 착수하도록 하는 것은 토지수용제도의 본질에 비추어 필요하고, 달리 목적물 중 일부에 대한 인도시기를 완화하는 것이 대안이 되기는 어렵다.
한편, 토지보상법은 사업시행자에게 수용의 개시일까지 재결에서 정해진 보상금을 지급 또는 공탁하도록 하고 있고(제40조), 그렇지 않을 경우 재결의 효력이 상실한다고 규정하여(제42조 제1항) 사업시행자가 토지소유자 등의 의사에 반하여 토지 등의 소유권을 취득하는 경우 정당한 손실보상이 완료될 것을 조건으로 하고 있다.
또한, 토지보상법은 수용과정에서 보상계획 공고 및 일반인의 열람(제15조), 소유자와의 협의(제16조), 재결신청서 접수시 공고 및 토지소유자 등의 의견제시 기회 부여(제31조) 등의 절차를 마련하여 토지소유자 등에게 적절한 의견진술 기회를 제공하고 있다. 수용이 진행되는 경우에도 토지소유자 등은 보상액의 산정을 포함하여 재결에 이의가 있는 경우에는 이의를 신청할 수 있고(제83조), 재결취소를 구하거나 보상금증액을 구하는 등의 행정소송을 제기할 수 있는(제85조) 등 불복절차가 마련되어 있어 필요시 실효적인 권리구제가 가능하다.
이와 같이 공익사업의 효율적인 수행을 위하여 인도의무의 강제가 불가
피하나, 토지보상법은 인도의무자의 권리 제한을 최소화하기 위하여 사업 진행에 있어 의견수렴 및 협의절차를 마련하고 있고, 권리구제 절차도 규정하고 있으므로 인도조항은 침해의 최소성 요건을 충족한다.
사업인정 및 수용 절차, 보상금의 지급을 통하여 소유권이 이전되고 기타 권리가 소멸한 토지 등에 관하여, 그 인도를 강제함으로써 공익사업이 적시에 효율적으로 수행될 수 있도록 보장하는 공익의 중대성은 결코 작지 않다. 인도조항으로 인하여 토지소유자 등은 수용의 개시일까지 인도할 의무를 부담하게 되나, 토지소유자 등의 권리가 절차적으로 보호되고 불복수단이 마련되어 있는 점 등을 고려할 때 이러한 부담이 공익의 중요성보다 크다고 볼 수는 없다.
따라서 인도조항은 과잉금지원칙에 반하여 재산권, 거주이전의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.』
(2) 이 사건에서의 판단
이 사건에서 헌법재판소의 인도조항에 대한 합헌 판단을 변경할 사정변경이나 필요성이 인정되지 아니하므로, 위 견해를 그대로 유지한다. 따라서 인도조항은 재산권, 거주이전의 자유를 침해한다고 볼 수 없어 헌법에 위반되지 않는다.
라. 청구인들의 그 밖의 주장에 관한 판단
2017헌바350 청구인들은, 사용ㆍ수익 정지조항 단서의 ‘손실보상 완료시점’을 수용재결에 대한 이의절차가 종료되어 보상금이 확정된 시점 등으로 규정하지 아니한 것은 재산권의 수용 및 그에 대한 보상은 법률에 근거하여야 한다는 법률유보원칙에 위배된다고 주장한다.
그러나 사용ㆍ수익 정지조항은 재산권에 대한 수용 및 보상에 관한 조항이 아닐 뿐만 아니라 구 도시정비법 제40조 및 그에 의하여 준용되는 토지보상법 제40조, 제42조, 제43조, 제45조에서 수용의 효과, 보상금의 지급시기 등에 대하여, 같은 법 제61조 내지 제82조에서 손실보상의 종류 및 기준 등에 대하여, 같은 법 제83조 내지 90조에서 재결에 대한 불복절차 및 그 효과 등에 대하여 각각 상세히 정하고 있으므로, 수용 및 보상에 대하여는 이미 법률로 규정하고 있다고 할 수 있다. 그러므로 사용ㆍ수익 정지조항 단서에 청구인들의 위 주장과 같이 손실보상 완료시점을 구체적으로 규정하지 아니하였다고 하여 법률유보원칙에 위배된다고 할 수 없다.
6. 결  론
그렇다면 수용보상금 조항에 대한 청구인 최○○, 승○○, 박○○, 김○
○, 심○○, 심□□, 심△△, 최□□, 김□□의 심판청구는 모두 부적법하므로 각하하고, 사용ㆍ수익 정지조항 및 인도조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관  유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지 1] 청구인 명단
1. 이○○(2017헌바350)
2. 이□□(2017헌바350)
3. 이△△(2017헌바350)
4. 이▽▽(2017헌바350)
5. 이☓☓(2017헌바350)
청구인 1 내지 5의 대리인 법무법인(유한) 한별
담당변호사현인혁, 한상민, 장효정, 조지윤, 오영주, 조경진, 이정훈, 박준현, 최중서, 김예섭, 김현경
6. 최○○(2018헌바369)
7. 승○○(2018헌바369)
8. 박○○(2018헌바369)
9. 김○○(2018헌바369)
10. 심○○(2018헌바371)
11. 심□□(2018헌바371)
12. 심△△(2018헌바371)
13. 최□□(2018헌바371)
14. 김□□(2018헌바372)
청구인 6 내지 14의 대리인 변호사 정상범
[별지 2] 관련조항
구 도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2. "정비사업"이라 함은 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역 또는 가로구역(街路區域: 정비구역이 아닌 대통령령으로 정하는 구역을 말하며, 바목의 사업으로 한정한다)에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 다음 각목의 사업을 말한다. 다만, 다목의 경우에는 정비구역이 아닌 구역에서 시행하는 주택재건축 사업을 포함한다.
나. 주택재개발사업 : 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것)
제38조 (토지 등의 수용 또는 사용) 사업시행자는 정비구역안에서 정비사업(주택재건축사업의 경우에는 제8조제3항 제1호의 규정에 해당하는 사업에 한한다. 이하 이 조에서 같다)을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제3조의 규정에 의한 토지ㆍ물건 또는 그 밖의 권리를 수용 또는 사용할 수 있다.
구 도시 및 주거환경정비법(2013. 12. 24. 법률 제12116호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것)
제47조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치) ①사업시행자는 분양신청을 하지 아니한 자, 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자 또는 제48조에 따라 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자에 대해서는 관리처분계획 인가를 받은 날의 다음 날로부터 90일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 토지ㆍ건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다.
구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것)
제49조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등) ② 시장ㆍ군수는 사업시행자의 관리처분계획의 인가신청이 있은 날부터 30일 이내에 인가여부를 결정하여 사업시행자에게 통보하여야 한다. 다만, 시장ㆍ군수는 대통령령으로 정하는 공공기관에 인가 신청된 관리처분계획의 타당성 검증을 요청하는 경우에는 관리처분계획 인가신청을 받은 날부터 60일 이내에
인가 여부를 결정하여 사업시행자에게 알려야 한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것)
제40조(보상금의 지급 또는 공탁) ① 사업시행자는 제38조 또는 제39조에 따른 사용의 경우를 제외하고는 수용 또는 사용의 개시일(토지수용위원회가 재결로써 결정한 수용 또는 사용을 시작하는 날을 말한다. 이하 같다)까지 관할 토지수용위원회가 재결한 보상금을 지급하여야 한다.
② 사업시행자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 수용 또는 사용의 개시일까지 수용하거나 사용하려는 토지등의 소재지의 공탁소에 보상금을 공탁(供託)할 수 있다.
1.보상금을 받을 자가 그 수령을 거부하거나 보상금을 수령할 수 없을 때
2.사업시행자의 과실 없이 보상금을 받을 자를 알 수 없을 때
3.관할 토지수용위원회가 재결한 보상금에 대하여 사업시행자가 불복할 때
4.압류나 가압류에 의하여 보상금의 지급이 금지되었을 때
제42조(재결의 실효) ① 사업시행자가 수용 또는 사용의 개시일까지 관할 토지수용위원회가 재결한 보상금을 지급하거나 공탁하지 아니하였을 때에는 해당 토지수용위원회의 재결은 효력을 상실한다.
제49조(설치) 토지등의 수용과 사용에 관한 재결을 하기 위하여 국토교통부에 중앙토지수용위원회를 두고, 특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 "시ㆍ도"라 한다)에 지방토지수용위원회를 둔다.
제50조(재결사항) ① 토지수용위원회의 재결사항은 다음 각 호와 같다.
1. 수용하거나 사용할 토지의 구역 및 사용방법
2. 손실보상
3. 수용 또는 사용의 개시일과 기간
4. 그 밖에 이 법 및 다른 법률에서 규정한 사항
② 토지수용위원회는 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인이 신청한 범위에서 재결하여야 한다. 다만, 제1항 제2호의 손실보상의 경우에는 증액재결(增額裁決)을 할 수 있다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2015. 1. 6. 법률 제12989호로 개정된 것)
제78조(이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 "이주대책대상자"라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.
⑤ 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(2016. 1. 6. 대통령령 제26867호로 개정된 후 2018. 4. 17. 대통령령 제28806호로 개정되기 전의 것)
제40조 (이주대책의 수립ㆍ실시) ① 사업시행자가 법 제78조 제1항의 규정에 의한 이주대책(이하 "이주대책"이라 한다)을 수립하고자 하는 때에는 미리 그 내용을 동항의 규정에 의한 이주대책대상자(이하 "이주대책대상자"라 한다)에게 통지하여야 한다.
③ 다음 각호의 1에 해당하는 자는 이주대책대상자에서 제외한다.
1.허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자
2.당해 건축물에 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자. 다만, 질병으로 인한 요양, 징집으로 인한 입영, 공무, 취학 그 밖에 이에 준하는 부득이한 사유로 인하여 거주하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.
3.타인이 소유하고 있는 건축물에 거주하는 세입자
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24544호로 개정된 것)
제41조(이주정착금의 지급) 사업시행자는 법 제78조제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이주대책대상자에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 이주정착금을 지급하여야 한다.
1. 이주대책을 수립ㆍ실시하지 아니하는 경우
2.이주대책대상자가 이주정착지가 아닌 다른 지역으로 이주하려는 경우
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2012.1. 2. 국토교통부령 제427호로 개정된 것)
제53조(이주정착금 등) ② 영 제41조의 규정에 의한 이주정착금은 보상대상인 주거용 건축물에 대한 평가액의 30퍼센트에 해당하는 금액으로 하되, 그 금액이 6백만원 미만인 경우에는 6백만원으로 하고, 1천2백만원을 초과하는 경우에는 1천2백만원으로 한다.

volumeInfo: 32
seriesInfo: 2
pages: 431~452
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20201126
eventType: 헌바