item: panreType: 판례집
eventNo: 2017헌바215
eventNm: 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 제11조 제1항 제4호 등 위헌소원
panreTitle: 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 제11조 제1항 제4호 등 위헌소원
[2018. 12. 27. 2017헌바215]

textOfDecision: 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(2013. 8. 6. 법률 제12015호로 개정된 것) 제11조 제1항 제4호 및 제11조의2 제1항 제1호 중 ‘제11조 제1항 제1호에 해당하여 부담금 부과 대상으로 결정된 사업의 지구에서 시행되는 같은 항 제4호의 사업’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 가. 한국토지공사는 택지개발촉진법에 따라 1999. 12. 8. 택지개발계획을 승인받고 2001. 2. 5. 택지개발사업실시계획을 승인받아 용인시 수지구 죽전동및 기흥구 보정동 일원 3,405,614㎡를 개발하는 죽전택지개발지구 택지개발사업을 시행하였고, 2006. 10. 2. 준공되었다.
나. 주식회사○○에스디는 2011. 6. 30. 위 택지개발사업지구에 포함된 용인시 기흥구 보정동 대 5,814㎡(이하‘이 사건 대지’라 한다)를 매수하여 소유권이전등기를 마쳤다.
다. 청구인은 주식회사○○에스디의 동의를 받아, 2016. 3. 25. 용인시장으로부터 이 사건 대지에 39세대의 주택을 건축하는 내용으로 주택건설사업계획을 승인받았다(이하‘이 사건 주택건설사업’이라 한다).
라. 이에 따라 용인시장은 2016. 5. 24. 청구인에게‘대도시권 광역교통 관리에관한 특별법’제11조 제1항 제4호에 근거하여 광역교통시설부담금 104,111,000원을 부과하였다(이하‘이 사건 처분’이라 한다).
마. 청구인은 주식회사○○에스디가 이 사건 대지를 매수할 당시 시행된구‘대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법’(2001. 1. 29.법률 제6402호로 개정
되고, 2012. 2. 22. 법률 제11366호로 개정되기 전의 것)에 따르면 이 사건 주택건설사업은 광역교통시설 부담금 부과 대상에 해당하지 아니하므로, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙 등에 위배되어 위법하다고 주장하며 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하고(수원지방법원 2016구합66767), 그 소송 계속 중 광역교통시설 부담금 부과 대상 및 그 면제 대상을 규정하고 있는‘대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법’제11조 제1항 제4호 및 제11조의2 제1항 제1호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2017. 4. 12. 기각되자(수원지방법원 2017아3006), 2017. 5. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인은‘대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법’제11조의2 제1항 제1호전부에 대하여 헌법소원심판청구를 하였으나, 당해 사건에서 문제된 것은 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업에 관한 것이므로 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은‘대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법’(2013.8. 6. 법률 제12015호로 개정된 것, 이하‘대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법’을‘광역교통법’이라 한다) 제11조 제1항 제4호 및 제11조의2 제1항 제1호중‘제11조 제1항 제1호에 해당하여 부담금 부과 대상으로 결정된 사업의 지구에서 시행되는 같은 항 제4호의 사업’부분(이하 위 두 조항을 합하여‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은[별지]와 같다.

대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(2013. 8. 6. 법률 제12015호로 개정된 것)
제11조(광역교통시설 부담금의 부과 대상)①광역교통시행계획이 수립·고시된 대도시권에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 시행하는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 광역교통시설 부담금(이하“부담금”이라 한다)을 내야 한다.
4.주택법」에 따른 주택건설사업(다른 법령에 따라 사업 승인이 의제되는 협의를 거친 경우를 포함한다)
제11조의2(부담금의 감면)①다음 각 호의 사업에 대하여는 부담금을 부과하지 아니한다.
1.제11조 제1항 제1호부터 제3호까지에 해당하여 부담금 부과 대상
으로 결정된 사업의 지구, 구역 또는 사업지역에서 시행되는 같은 항제1호부터 제4호까지, 제6호 및 제7호의 사업

relatedProvision: 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(2013. 8. 6. 법률 제12015호로 개정된 것)
제11조(광역교통시설 부담금의 부과 대상)①광역교통시행계획이 수립·고시된 대도시권에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 시행하는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 광역교통시설 부담금(이하“부담금”이라 한다)을 내야 한다.
1.「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업
2.「도시개발법」에 따른 도시개발사업
3.「주택법」에 따른 대지조성사업 및 법률 제6916호 주택건설촉진법개정법률 부칙 제9조에 따라 종전의 규정에 따르도록 한 아파트지구개발사업
4. 생략
5.「도시 및 주거환경정비법」에 따른 재개발사업 및 재건축사업. 다만, 재개발사업의 경우에는 20세대 이상의 공동주택을 건설하는 경우만 해당한다.
6.「건축법」제11조에 따른 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일 건축물로 건축하는 사업
7. 그 밖에 제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업
구 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(2001. 1. 29. 법률 제6402호로 개정되고, 2012. 2. 22. 법률 제11366호로 개정되기 전의 것)
제11조(광역교통시설 부담금의 부과 대상) 대도시권 중 대통령령으로 정하는 대도시권에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 시행하
는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 광역교통시설 부담금(이하“부담금”이라 한다)을 내야 한다.
1.「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업
2. 생략
3. 생략
4.「주택법」에 따른 주택건설사업. 다만, 제1호부터 제3호까지의 사업이 시행되는 지구, 구역 또는 사업지역에서 시행되는 경우는 제외한다.
대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 부칙(2012. 2. 22. 법률 제11366호)
제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만,제11조 및 제11조의2의 개정규정은 공포한 날로부터 시행한다.
제2조(부담금 부과 대상에 관한 적용례) 제11조 및제11조의2의 개정규정은 같은 개정규정 시행 후 최초로 인가, 승인 또는 허가를 신청하는 사업부터 적용한다.

caseRelatedOpinion: 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업의 경우 종전에는 택지개발사업이 광역교통시설 부담금 부과 대상으로 결정되었는지 여부를 불문하고 그부과 대상에서 제외하던 것을, 심판대상조항으로 인하여 택지개발사업이 광역교통시설 부담금 부과대상으로 결정된 경우에만 부담금이 면제되도록 한 것은광역교통법이 위와 같이 개정되기 전 택지개발사업지구 내 대지를 매수한 주택건설사업자의 재산권을 침해하고, 부담금 면제에 대한 신뢰를 침해하여 신뢰보호원칙에 반하며, 광역교통법이 위와 같이 개정되기 전 주택건설사업을시행하는 자와 개정된 후 주택건설사업을 시행하는 자를 합리적 이유 없이 차별하여 평등원칙에 위배된다.

judgement: 가. 광역교통시설 부담금의 취지 및 법적 성격
광역교통법의 입법목적은 대도시권의 교통문제를 광역적인 차원에서 효율적으로 해결하기 위하여 필요한 사항을 정함에 있다(제1조). 광역교통법 제11조에서 주택법에 의한 주택건설사업 등을 시행하는 자에게 광역교통시설부담금을 부과하는 취지는 대도시권의 주택건설사업 등으로 급증하는 교통수요에대비하여 원인제공자 내지 수익자에게 교통시설 설치비의 일부를 부담시킴으로써 대도시권의 교통난을 완화하기 위한 광역교통시설의 건설 및 개량에 소요되는 재원을 확보하고자 함에 있다.
광역교통시설 부담금은 부담금관리기본법의 적용을 받고(부담금관리기본법제3조, 별표 제26호), 교통시설의 건설 및 개량 사업을 위한 특별회계로 귀속되어 관리되며(광역교통법 제11조의6, 제11조의7), 광역교통시설의 개선이라는 특정한 공익적 과제의 필요에 충당하기 위하여 교통에 부담을 유발하는 사업을 하는 일부 사람들에게만 강제적으로 부과·징수되므로(광역교통법 제11조) 성질상으로도 부담금에 해당한다. 특히 부과대상과 사용용도 사이의 관계를 기준으로는 원인자부담금에 해당하며, 기능적 측면에서는 교통시설의 개선에 필요한 재원 확보를 목적으로 하는 재정조달목적 부담금에 해당한다(헌재2009. 2. 26. 2007헌바112등 참조).
나. 심판대상조항의 입법연혁
2001. 1. 29. 법률 제6402호로 개정된 광역교통법(이하‘2001. 1. 29.개정법’
이라 한다)은 광역교통시설의 건설에 소요되는 재원을 확충하고 다양한 광역교통시설 확보를 위한 사업에 투자할 수 있도록 제11조에‘대도시권에서 다음 각 호의 1에 해당하는 사업을 시행하는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 광역교통시설부담금을 납부하여야 한다.’고 규정하면서 제1호 내지제3호에 택지개발법에 의한 택지개발사업, 도시개발법에 의한 도시개발사업,주택건설촉진법에 의한 아파트지구개발사업·대지조성사업을, 제4호에 주택건설촉진법에 의한 주택건설사업을 규정하여 광역교통시설 부담금(이하‘부담금’이라 한다) 제도의 근거를 마련하였다. 입법자는 위 제11조 제4호 단서에‘(다만, 제1호 내지 제3호의 사업이 시행되는 지구, 구역 또는 사업지역 안에서시행되는 경우는 제외한다)’라는 규정을 두어 택지개발사업 등이 시행되는 지구 등에서 주택건설사업이 시행되는 경우 그 주택건설사업의 시행자를 부담금납부 대상에서 제외하였는데, 이는 개정이유에서 특별히 밝힌 바는 없으나 부담금 이중부과를 방지하기 위한 것으로 보인다.
그런데 2001. 1. 29. 개정법이 시행(시행일 2001. 4. 30.)되기 전, 즉 부담금 제도 도입 전 승인을 받은 택지개발사업지구에서 부담금 제도 도입 후 주택건설사업계획 승인을 받은 경우 그 주택건설사업자에게 부담금을 부과할 수 없게됨으로써(대법원 2004. 4. 27. 선고 2003두9145 판결 참조), 부담금 제도가 도입되기 전 택지개발사업 등이 승인된 경우 부담금 부과 대상에 해당하지 아니하고, 그 택지개발사업지구 등에서 시행되는 주택건설사업이라는 이유로 부담금부과 대상에서 제외되는 결과가 발생하여 부담금 제도를 도입한 목적에도 불구하고 부담금이 일실되는 문제가 발생하였다.
이후 2012. 2. 22. 법률 제11366호로 개정된 광역교통법(이하‘2012. 2. 22.개정법’이라 한다)은 위 제11조 제4호 단서를 삭제하는 대신 제11조의2 제1항에제1호를 신설하여 택지개발사업 등에 해당하여 부담금 부과 대상으로 결정된사업의 지구 등에서 시행되는 주택건설사업에 대하여는 부담금을 부과하지 아니하도록 규정하여, 종전의 제11조 제4호 단서에 있던 문구에‘부담금 부과 대상으로 결정된’이라는 부분을 추가하였다. 이와 같은 개정은 부담금의 이중부과를 방지하기 위한 것임과 동시에 택지개발사업 등에 대해 부담금 부과 결정이 없었던 경우는 그 사업지구 내에서 시행되는 주택건설사업에 대해 부담금을 면제하지 않도록 함으로써 부담금의 일실을 방지하기 위한 목적도 함께 가지고 있다고 봄이 타당하다.
다. 심판대상조항의 위헌 여부
(1) 쟁점의 정리
(가) 청구인 주장의 요지는 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업의 경우 2012. 2. 22. 개정법 시행 전에는 택지개발사업이 부담금 부과 대상으로 결정되었는지 여부를 불문하고 부담금 부과 대상에서 제외하던 것을, 택지개발사업이 부담금 부과대상으로 결정된 경우에만 부담금을 면제하도록 광역교통법을 개정함으로써 2012. 2. 22. 광역교통법 개정 전에 택지개발사업지구내 대지를 매수한 경우까지 부담금 납부대상이 되도록 한 것이 헌법에 위반된다는 것이다.
(나) 이와 관련하여 청구인은 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업의 시행자에게 부담금을 부과하는 것은 광역교통법 개정 전 주택건설사업을위해 택지개발사업지구 내 대지를 매수한 자의 재산권을 침해한다고 주장하는바, 그 주장취지는 결국 신뢰보호원칙 위반 여부를 다투는 취지라고 보이나,청구인의 주장을 선해하여 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업은부담금 부과대상에서 제외되어야 함에도 불구하고 심판대상조항이 부담금 부과 대상으로 결정된 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업의 경우에만 면제대상으로 규정함으로써 부담금 면제대상에서 제외된 청구인의 재산권을 침해한다는 주장으로 보아 재산권 침해 여부에 대해 판단하기로 한다.
(다) 이하에서는 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해하는지 여부와 신뢰보호원칙에 반하는지 여부에 대해 살펴본다.
(2) 재산권 침해 여부
(가) 목적의 정당성 및 방법의 적절성
광역교통시설 부담금은 대도시권의 주택건설사업 등으로 급증하는 교통수요에 대비하여 원인제공자 내지 수익자에게 교통시설 설치비의 일부를 부담시킴으로써 대도시권의 교통난을 완화하기 위한 광역교통시설의 건설 및 개량에소요되는 재원을 마련하기 위한 것인바, 심판대상조항은 이러한 목적을 위한부담금을 교통수요의 원인제공자인 사업시행자에게 부과하되 부담금이 이중으로 부과되는 것을 방지하고 동시에 법 제도의 공백으로 부담금이 일실되는문제가 발생하지 않도록 하기 위한 것으로서 입법목적의 정당성이 인정된다.심판대상조항은 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업의 경우 부담금이중부과를 방지하기 위해 이를 부담금 면제대상으로 하면서도 부담금 이중부과의 문제가 없고 오히려 부담금 일실문제가 발생하는 경우에만 면제대상에서
제외함으로써 위와 같은 입법목적 달성을 위한 적절한 수단이 된다 할 것이다.
(나) 피해의 최소성
1) 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업에 대해 부담금을 면제하는 이유는 택지개발사업시행자가 광역교통법 제11조 제1항 제1호에 따라 부담금을 부담하고, 그 비용을 택지의 가격에 반영하여 택지개발사업지구 안에서사업을 시행하려는 주택건설사업 시행자에게 전가할 것이므로, 다시 그 주택건설사업시행자에게 부담금을 부과하면 이는 결과적으로 이중부과에 해당하기 때문이다.
그런데 택지개발사업 시행자에게 부담금이 부과된 바가 없다면 택지개발사업지구 안에서 사업을 시행하는 주택건설사업 시행자에게 전가되는 비용이 없으므로 이중부과의 문제가 발생하지 않는다. 그럼에도 불구하고 이러한 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업에 대해 부담금을 면제한다면 부담금 제도의 취지를 달성할 수 없게 되어 부담금 제도를 형해화하는 결과를 초래한다.
2) 청구인은 부담금 부과율이 과중하다는 주장도 하고 있으나, 입법자는 부담금 부과의 공익목적과 국민의 사익을 적절히 형량하여 합리적이라고 판단되는 부과율을 책정할 수 있다 할 것이고, 그렇게 책정된 부과율은 현저히 자의적이거나 불합리하지 않는 한 존중되어야 할 것인바, 광역교통법은 주택건설사업의 경우 부담금 산정기준을[{1㎡당 표준건축비×부과율×건축연면적}-공제액]으로 하고, 부과율은 100분의 10의 범위에서 대통령령으로 정하되 지방자치단체 조례로50% 범위 내에서 조정할 수 있도록 정하고 있다(광역교통법 제11조의3 제1항 제2호, 제3항). 이에 따라 광역교통법 시행령은 주택건설사업의경우 부과율을 100분의 2로 정하고, 다만 대도시권 중 수도권인 경우에는 100분의 4로 정하고 있다(광역교통법 시행령 제16조의2 제8항 제2호). 이러한 부과율은 사업지역의 교통난, 개발압력 등을 고려함과 동시에 그 위치, 규모, 특성에 따른 조정의 가능성을 열어둔 것으로서 그 부과율 자체가 현저히 불합리하거나 위헌이라고 볼 정도로 지나치게 높다고 단정하기는 어렵다. 또한 부담금관리기본법 제7조에 의하면 기획재정부장관은 매년 부담금의 부과실적 및사용명세 등이 포함된 부담금운용종합보고서를 작성하여 국회에 제출하도록되어있다. 이에 의하여 광역교통시설부담금 징수의 타당성이나 적정성은 매년입법자의 지속적인 심사 하에 놓여 있다.
3) 따라서 심판대상조항은 피해의 최소성 요건을 갖추고 있다.
(다) 법익의 균형성
심판대상조항으로 침해받는 사익은 부담금이 부과되지 않은 택지개발사업지구에서 주택건설사업을 시행하는 자가 부담금을 납부하는 것인데, 이는 급증하는 교통수요에 대비하여 원인제공자에게 광역교통시설의 건설 및 개량을위한 교통시설 설치비의 일부를 부담시킴으로써 대도시권의 교통난을 완화한다는 공익에 비하여 결코 크다고 할 수 없으므로, 법익의 균형성도 갖추었다.
(라) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해한다고 볼수 없다.
(3) 신뢰보호원칙 위반 여부
(가) 신뢰보호원칙의 의의 및 심사기준
신뢰보호원칙은 헌법상 법치국가원리로부터 파생된 원칙이다. 이는 법률이개정되는 경우 기존 법질서와의 사이에 어느 정도의 이해관계의 상충이 불가피하더라도, 기존의 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면,법률의 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰가 파괴되는 것을 정당화할 수없는 경우에 그러한 새 입법은 허용될 수 없다는 원칙을 말한다.
신뢰보호원칙의 위반 여부를 판단하기 위해서는 첫째, 국가가 법률의 제정과 같은 작용을 통해 신뢰의 기초를 형성하여야 하고, 둘째, 개인이 이러한 국가작용에 대한 신뢰에 따라 일정한 행위를 하여야 하며, 셋째, 그 개인의 신뢰와 법률의 개정으로 인한 공익을 서로 형량하여야 한다. 개인의 신뢰를 공익과형량함에 있어서는 신뢰이익의 보호가치, 신뢰이익 침해의 정도, 신뢰의 손상정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새로운 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 형량하는 것이 필요하다. 신뢰이익의 보호가치는 법률에 따른 개인의 행위가 국가에 의하여 일정방향으로 유인된 신뢰의 행사인지 아니면 단지 법률이 부여한 기회를 활용한 것으로서 원칙적으로사적 위험부담의 범위에 속하는 것인지 여부에 따라 달라질 것이고, 개인이 어느 정도로 법적 상태의 변화를 예측할 수 있었는지, 혹은 예측하였어야 하는지여부 또한 중요한 고려요소가 될 것이다. 그리고 경과규정의 유무와 그 내용은신뢰이익 침해의 정도를 판단하는 데 고려요소로 작용할 수 있다(헌재 2002.11. 28. 2002헌바45; 헌재 2015. 10. 21. 2013헌바248 등 참조).

1) 청구인은 2012. 2. 22. 개정법 시행 전 부담금이 부과되지 않을 것임을신뢰하여 이 사건 대지를 매수한 것임에도 심판대상조항에 의하여 부담금이부과되었으므로 청구인의 신뢰이익을 침해하였다고 주장한다.
2) 살피건대, 우선 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는 헌법적으로 보호되는신뢰이익이 존재하여야 하는데, 이는 개인이 법률의 제정과 같은 국가작용에대한 신뢰를 기초로 일정한 행위를 하였음을 전제로 한다. 그런데 청구인이‘일정한 행위’라고 주장하는 이 사건 대지 매수행위는 가사 주식회사○○에스디가 청구인의 자매회사라거나 주식회사○○에스디로부터 동의를 받았다 하더라도 법률상 이는 주식회사○○에스디의 행위일 뿐 그것이 청구인의 행위라고 볼 수는 없고, 달리 청구인이‘일정한 행위’를 하였다고 볼 만한 아무런자료가 없다. 즉, 개정 전 광역교통법을 신뢰하고 외부로 현실화된 청구인의어떠한 행위가 있었다고 볼 수 없으므로 신뢰보호원칙이 문제될 여지가 없다.
3) 가사 청구인의 주장처럼 주식회사○○에스디의 이 사건 대지 매수행위를 청구인의 행위로 본다 하더라도, 그 신뢰이익의 보호가치가 크다고 할 수없다.
법률에 따른 개인의 행위가 단지 법률이 반사적으로 부여하는 기회의 활용을 넘어서 국가에 의하여 일정 방향으로 유인된 것이라면 특별히 보호가치가있는 신뢰이익이 인정될 수 있다. 그런데 심판대상조항과 같은 내용으로 광역교통법이 개정되기 전까지는 부담금 제도가 시행되기 전 택지개발사업이 승인된 경우 부담금 부과 대상에 해당하지 아니하고, 그러한 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업의 경우 부담금 제도 도입 후 주택건설사업계획 승인을 받았더라도 택지개발사업지구에서 시행된다는 이유로 부담금 부과 대상에서 제외됨으로써, 부담금 제도를 도입한 목적에도 불구하고 부담금을 부과하지 못하는 문제가 발생하였음은 앞서 살펴본 바와 같다. 이러한 상황에서 청구인이 이 사건 대지를 매수함에 있어 국가가 입법을 통하여 이 사건 대지를매수하도록 유인한 객관적인 사정이 있다고 보기 어렵다. 청구인의 부담금 면제에 대한 기대 또는 신뢰는 단지 법률이 부여한 기회를 활용한 것으로서 원칙적으로 사적 위험부담의 범위에 속하는 것이다.
또한 법적 상태의 존속에 대한 개인의 신뢰는 그가 어느 정도로 법적 상태의 변화를 예측할 수 있는지, 혹은 예측하였어야 하는지 여부에 따라 상이한강도를 가진다 할 것인데, 이 사건의 경우 청구인이 기대한 부담금 면제는 원
래 입법자가 의도하던 바가 아니었으므로, 이러한 부담금 면제의 혜택은 장래에 폐지되는 방향으로 개정될 수 있으리라는 것을 충분히 예측할 수 있다고보아야 한다.
한편, 입법자는 법개정에 따른 혼란을 최소화하기 위해 2012. 2. 22. 광역교통법을 개정하면서 부담금 부과 대상과 감면 대상에 관한 제11조 및 제11조의2 개정규정은 공포한 날로부터 시행하되 시행 후 최초로 인가, 승인 또는 허가를 신청하는 사업부터 적용하도록 함으로써(부칙 제1조, 제2조), 광역교통법개정 전 이미 사업인가 등을 신청한 경우는 적용대상에서 제외하였다. 결국 입법자는 사업의 구체적 실행에 착수하여 기존의 법질서에 대한 신뢰이익이 상대적으로 강한 사람들에 대하여는 법률개정으로 인한 불의타(不意打)를 방지하는 경과조치를 하였다고 보인다.
이처럼 청구인의 부담금 면제에 대한 신뢰는 그 보호가치가 크다고 볼 수없는 반면, 심판대상조항은 위와 같은 부담금의 일실이라는 문제를 해결하기위해 이루어진 법 개정의 결과로서 그 추구하는 공익의 가치가 크다고 할 것이다.
그렇다면 부담금 면제에 대한 청구인의 신뢰가 법 개정의 이익에 우선하여특별히 헌법적으로 보호할 만한 가치나 필요성이 있다고 보기 어려우므로 심판대상조항이 신뢰보호원칙에 위반되었다고 볼 수 없다.

(가) 청구인은 심판대상조항이 2012. 2. 22. 광역교통법 개정 전 주택건설사업을 시행하는 자와 개정 후 주택건설사업을 시행하는 자를 부담금 부과에 있어서 차별한다고 주장한다. 그러나 부담금 부과요건의 완성 전에 법률조항이 개정·시행되고 그 시행 전후의 요건 충족 여부에 따라 사업시행자사이에 불균형한 결과가 초래된다고 하더라도, 이는 법 개정으로 인하여 수반되는 당연한 결과로서 차별취급 자체가 존재한다고 볼 수 없다. 즉, 이는법 개정에 따른 당연한 결과일 뿐,심판대상조항에 의한 차별취급의 결과라고 볼 수 없다.
(나) 청구인은 이중부과의 개연성을 주장하며 청구인에 대한 부담금 부과가위헌이라고 주장하나, 위 주장은 심판대상조항에 대한 위헌 주장이 아닐뿐더러, 청구인에게 부담금이 이중으로 부과되었다고 볼 만한 자료도 없으므로 위주장은 더 나아가 판단하지 아니한다.

conclusion: 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 가. 광역교통시행계획이 수립·고시된 대도시권에서 주택건설사업을 시행하는 자에게 광역교통시설 부담금을 부과하되, 택지개발사업지구에서 주택건설사업이 시행되는 경우에는 택지개발사업이 부담금 부과 대상으로 결정된 경우에만 주택건설사업자에 대하여 광역교통시설 부담금을 면제하도록 규정한 ‘대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법’(2013. 8. 6. 법률 제12015호로 개정된 것, 이하 ‘광역교통법’이라 한다) 제11조 제1항 제4호 및 제11조의2 제1항 제1호 중 ‘제11조 제1항 제1호에 해당하여 부담금 부과 대상으로 결정된 사업의 지구에서 시행되는 같은 항 제4호의 사업’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해하는지 여부(소극)
나. 심판대상조항이 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부(소극)
decisionGst: 가. 심판대상조항이 ‘부담금 부과대상으로 결정된’ 택지개발사업 지구에서 시행되는 주택건설사업만을 면제대상으로 규정한 것은 광역교통시설 부담금이 이중으로 부과되는 것을 방지함과 동시에 부담금이 일실되는 문제가 생기지 않도록 하기 위한 것이다. 이러한 입법목적은 정당하고, 수단의 적합성도 인정된다. 택지개발사업 시행자에게 부담금이 부과되지 않은 경우에도 주택건설사업자에게 부담금을 면제하면 부담금 제도의 취지를 달성할 수 없게 되고, 부담금 부과율이 지나치게 높다고 단정하기 어렵다는 점에서 심판대상조항은 피해의 최소성을 충족한다. 급증하는 교통수요에 대비하여 원인제공자에게 광역교통시설 건설 및 개량을 위한 교통시설 설치비의 일부를 부담시킴으로써 대도시권의 교통난을 완화한다는 공익의 중요성
에 비추어 부담금이 부과되지 않은 택지개발사업지구에서 주택건설사업을 시행하는 자에게 부담금을 부과함으로써 침해되는 사익이 크다고 보기는 어려우므로 법익의 균형성도 인정된다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
나. 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는 헌법적으로 보호되는 신뢰이익이 존재하여야 하는데, 청구인의 경우 개정 전 광역교통법을 신뢰하고 외부로 현실화된 어떠한 행위가 있었다고 볼 수 없으므로 신뢰보호원칙이 문제될 여지가 없다. 가사 대지 매수행위를 청구인의 행위로 본다 하더라도, 심판대상조항과 같은 내용으로 광역교통법이 개정되기 전 대지를 매수함으로써 부담금이 면제될 것이라고 기대한 신뢰는 단지 법률이 부여한 기회를 활용한 것으로서 사적 위험부담의 범위에 속하고, 청구인이 기대한 부담금 면제의 혜택은 장래에 폐지되는 방향으로 개정될 수 있으리라는 것을 충분히 예측할 수 있다고 보아야 하므로 그 보호가치가 크다고 볼 수 없는 반면, 심판대상조항은 부담금 일실이라는 문제를 해결하기 위해 이루어진 법 개정의 결과로서 공익의 가치가 크다고 할 것이다. 따라서 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
adjobtTxt: 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(2013. 8. 6. 법률 제12015호로 개정된 것) 제11조 제1항 제4호, 제11조의2 제1항 제1호 중 ‘제11조 제1항 제1호에 해당하여 부담금 부과 대상으로 결정된 사업의 지구에서 시행되는 같은 항 제4호의 사업’ 부분
refrnPrvsn: 헌법 제23조 제1항, 제37조 제2항
대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(2013. 8. 6. 법률 제12015호로 개정된 것) 제11조 제1항
구 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(2001. 1. 29. 법률 제6402호로 개정되고, 2012. 2. 22. 법률 제11366호로 개정되기 전의 것) 제11조
대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 부칙(2012. 2. 22. 법률 제11366호) 제1조, 제2조
refrnPrcdnt: 나. 헌재 2002. 11. 28. 2002헌바45, 판례집 14-2, 704, 713
헌재 2015. 10. 21. 2013헌바248, 판례집 27-2하, 33, 41
event: 청 구 인 주식회사 ○○건설
대표이사 홍○유
대리인 법무법인 에이치로
담당변호사 이호진
당해사건 수원지방법원 2016구합66767 광역교통시설부담금부과처분 취소
eventCol1: 청구인|주식회사 ○○건설대표이사 홍○유
대리인 법무법인 에이치로담당변호사 이호진
eventCol3: 당해사건|수원지방법원 2016구합66767 광역교통시설부담금부과처분 취소
reason: 1. 사건개요
가. 한국토지공사는 택지개발촉진법에 따라 1999. 12. 8. 택지개발계획을 승인받고 2001. 2. 5. 택지개발사업실시계획을 승인받아 용인시 수지구 죽전동 및 기흥구 보정동 일원 3,405,614㎡를 개발하는 죽전택지개발지구 택지개발사업을 시행하였고, 2006. 10. 2. 준공되었다.
나. 주식회사 ○○에스디는 2011. 6. 30. 위 택지개발사업지구에 포함된 용인시 기흥구 보정동 대 5,814㎡(이하 ‘이 사건 대지’라 한다)를 매수하여 소유권이전등기를 마쳤다.
다. 청구인은 주식회사 ○○에스디의 동의를 받아, 2016. 3. 25. 용인시장으로부터 이 사건 대지에 39세대의 주택을 건축하는 내용으로 주택건설사업계획을 승인받았다(이하 ‘이 사건 주택건설사업’이라 한다).
라. 이에 따라 용인시장은 2016. 5. 24. 청구인에게 ‘대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법’ 제11조 제1항 제4호에 근거하여 광역교통시설부담금 104,111,000원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
마. 청구인은 주식회사 ○○에스디가 이 사건 대지를 매수할 당시 시행된 구 ‘대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법’(2001. 1. 29. 법률 제6402호로 개정
되고, 2012. 2. 22. 법률 제11366호로 개정되기 전의 것)에 따르면 이 사건 주택건설사업은 광역교통시설 부담금 부과 대상에 해당하지 아니하므로, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙 등에 위배되어 위법하다고 주장하며 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하고(수원지방법원 2016구합66767), 그 소송 계속 중 광역교통시설 부담금 부과 대상 및 그 면제 대상을 규정하고 있는 ‘대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법’ 제11조 제1항 제4호 및 제11조의2 제1항 제1호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2017. 4. 12. 기각되자(수원지방법원 2017아3006), 2017. 5. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 ‘대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법’ 제11조의2 제1항 제1호 전부에 대하여 헌법소원심판청구를 하였으나, 당해 사건에서 문제된 것은 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업에 관한 것이므로 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ‘대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법’(2013. 8. 6. 법률 제12015호로 개정된 것, 이하 ‘대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법’을 ‘광역교통법’이라 한다) 제11조 제1항 제4호 및 제11조의2 제1항 제1호 중 ‘제11조 제1항 제1호에 해당하여 부담금 부과 대상으로 결정된 사업의 지구에서 시행되는 같은 항 제4호의 사업’ 부분(이하 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(2013. 8. 6. 법률 제12015호로 개정된 것)
제11조(광역교통시설 부담금의 부과 대상) ① 광역교통시행계획이 수립⋅고시된 대도시권에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 시행하는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 광역교통시설 부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 내야 한다.
4.주택법"에 따른 주택건설사업(다른 법령에 따라 사업 승인이 의제되는 협의를 거친 경우를 포함한다)
제11조의2(부담금의 감면) ① 다음 각 호의 사업에 대하여는 부담금을 부과하지 아니한다.
1.제11조 제1항 제1호부터 제3호까지에 해당하여 부담금 부과 대상
으로 결정된 사업의 지구, 구역 또는 사업지역에서 시행되는 같은 항 제1호부터 제4호까지, 제6호 및 제7호의 사업
3. 청구인의 주장
택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업의 경우 종전에는 택지개발사업이 광역교통시설 부담금 부과 대상으로 결정되었는지 여부를 불문하고 그 부과 대상에서 제외하던 것을, 심판대상조항으로 인하여 택지개발사업이 광역교통시설 부담금 부과대상으로 결정된 경우에만 부담금이 면제되도록 한 것은 광역교통법이 위와 같이 개정되기 전 택지개발사업지구 내 대지를 매수한 주택건설사업자의 재산권을 침해하고, 부담금 면제에 대한 신뢰를 침해하여 신뢰보호원칙에 반하며, 광역교통법이 위와 같이 개정되기 전 주택건설사업을 시행하는 자와 개정된 후 주택건설사업을 시행하는 자를 합리적 이유 없이 차별하여 평등원칙에 위배된다.
4. 판  단
가. 광역교통시설 부담금의 취지 및 법적 성격
광역교통법의 입법목적은 대도시권의 교통문제를 광역적인 차원에서 효율적으로 해결하기 위하여 필요한 사항을 정함에 있다(제1조). 광역교통법 제11조에서 주택법에 의한 주택건설사업 등을 시행하는 자에게 광역교통시설부담금을 부과하는 취지는 대도시권의 주택건설사업 등으로 급증하는 교통수요에 대비하여 원인제공자 내지 수익자에게 교통시설 설치비의 일부를 부담시킴으로써 대도시권의 교통난을 완화하기 위한 광역교통시설의 건설 및 개량에 소요되는 재원을 확보하고자 함에 있다.
광역교통시설 부담금은 부담금관리기본법의 적용을 받고(부담금관리기본법 제3조, 별표 제26호), 교통시설의 건설 및 개량 사업을 위한 특별회계로 귀속되어 관리되며(광역교통법 제11조의6, 제11조의7), 광역교통시설의 개선이라는 특정한 공익적 과제의 필요에 충당하기 위하여 교통에 부담을 유발하는 사업을 하는 일부 사람들에게만 강제적으로 부과⋅징수되므로(광역교통법 제11조) 성질상으로도 부담금에 해당한다. 특히 부과대상과 사용용도 사이의 관계를 기준으로는 원인자부담금에 해당하며, 기능적 측면에서는 교통시설의 개선에 필요한 재원 확보를 목적으로 하는 재정조달목적 부담금에 해당한다(헌재 2009. 2. 26. 2007헌바112등 참조).
나. 심판대상조항의 입법연혁
2001. 1. 29. 법률 제6402호로 개정된 광역교통법(이하 ‘2001. 1. 29. 개정법’
이라 한다)은 광역교통시설의 건설에 소요되는 재원을 확충하고 다양한 광역교통시설 확보를 위한 사업에 투자할 수 있도록 제11조에 ‘대도시권에서 다음 각 호의 1에 해당하는 사업을 시행하는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 광역교통시설부담금을 납부하여야 한다.’고 규정하면서 제1호 내지 제3호에 택지개발법에 의한 택지개발사업, 도시개발법에 의한 도시개발사업, 주택건설촉진법에 의한 아파트지구개발사업⋅대지조성사업을, 제4호에 주택건설촉진법에 의한 주택건설사업을 규정하여 광역교통시설 부담금(이하 ‘부담금’이라 한다) 제도의 근거를 마련하였다. 입법자는 위 제11조 제4호 단서에 ‘(다만, 제1호 내지 제3호의 사업이 시행되는 지구, 구역 또는 사업지역 안에서 시행되는 경우는 제외한다)’라는 규정을 두어 택지개발사업 등이 시행되는 지구 등에서 주택건설사업이 시행되는 경우 그 주택건설사업의 시행자를 부담금 납부 대상에서 제외하였는데, 이는 개정이유에서 특별히 밝힌 바는 없으나 부담금 이중부과를 방지하기 위한 것으로 보인다.
그런데 2001. 1. 29. 개정법이 시행(시행일 2001. 4. 30.)되기 전, 즉 부담금 제도 도입 전 승인을 받은 택지개발사업지구에서 부담금 제도 도입 후 주택건설사업계획 승인을 받은 경우 그 주택건설사업자에게 부담금을 부과할 수 없게 됨으로써(대법원 2004. 4. 27. 선고 2003두9145 판결 참조), 부담금 제도가 도입되기 전 택지개발사업 등이 승인된 경우 부담금 부과 대상에 해당하지 아니하고, 그 택지개발사업지구 등에서 시행되는 주택건설사업이라는 이유로 부담금 부과 대상에서 제외되는 결과가 발생하여 부담금 제도를 도입한 목적에도 불구하고 부담금이 일실되는 문제가 발생하였다.
이후 2012. 2. 22. 법률 제11366호로 개정된 광역교통법(이하 ‘2012. 2. 22. 개정법’이라 한다)은 위 제11조 제4호 단서를 삭제하는 대신 제11조의2 제1항에 제1호를 신설하여 택지개발사업 등에 해당하여 부담금 부과 대상으로 결정된 사업의 지구 등에서 시행되는 주택건설사업에 대하여는 부담금을 부과하지 아니하도록 규정하여, 종전의 제11조 제4호 단서에 있던 문구에 ‘부담금 부과 대상으로 결정된’이라는 부분을 추가하였다. 이와 같은 개정은 부담금의 이중부과를 방지하기 위한 것임과 동시에 택지개발사업 등에 대해 부담금 부과 결정이 없었던 경우는 그 사업지구 내에서 시행되는 주택건설사업에 대해 부담금을 면제하지 않도록 함으로써 부담금의 일실을 방지하기 위한 목적도 함께 가지고 있다고 봄이 타당하다.
다. 심판대상조항의 위헌 여부
(1) 쟁점의 정리
(가) 청구인 주장의 요지는 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업의 경우 2012. 2. 22. 개정법 시행 전에는 택지개발사업이 부담금 부과 대상으로 결정되었는지 여부를 불문하고 부담금 부과 대상에서 제외하던 것을, 택지개발사업이 부담금 부과대상으로 결정된 경우에만 부담금을 면제하도록 광역교통법을 개정함으로써 2012. 2. 22. 광역교통법 개정 전에 택지개발사업지구 내 대지를 매수한 경우까지 부담금 납부대상이 되도록 한 것이 헌법에 위반된다는 것이다.
(나) 이와 관련하여 청구인은 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업의 시행자에게 부담금을 부과하는 것은 광역교통법 개정 전 주택건설사업을 위해 택지개발사업지구 내 대지를 매수한 자의 재산권을 침해한다고 주장하는바, 그 주장취지는 결국 신뢰보호원칙 위반 여부를 다투는 취지라고 보이나, 청구인의 주장을 선해하여 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업은 부담금 부과대상에서 제외되어야 함에도 불구하고 심판대상조항이 부담금 부과 대상으로 결정된 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업의 경우에만 면제대상으로 규정함으로써 부담금 면제대상에서 제외된 청구인의 재산권을 침해한다는 주장으로 보아 재산권 침해 여부에 대해 판단하기로 한다.
(다) 이하에서는 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해하는지 여부와 신뢰보호원칙에 반하는지 여부에 대해 살펴본다.
(2) 재산권 침해 여부
(가) 목적의 정당성 및 방법의 적절성
광역교통시설 부담금은 대도시권의 주택건설사업 등으로 급증하는 교통수요에 대비하여 원인제공자 내지 수익자에게 교통시설 설치비의 일부를 부담시킴으로써 대도시권의 교통난을 완화하기 위한 광역교통시설의 건설 및 개량에 소요되는 재원을 마련하기 위한 것인바, 심판대상조항은 이러한 목적을 위한 부담금을 교통수요의 원인제공자인 사업시행자에게 부과하되 부담금이 이중으로 부과되는 것을 방지하고 동시에 법 제도의 공백으로 부담금이 일실되는 문제가 발생하지 않도록 하기 위한 것으로서 입법목적의 정당성이 인정된다. 심판대상조항은 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업의 경우 부담금 이중부과를 방지하기 위해 이를 부담금 면제대상으로 하면서도 부담금 이중부과의 문제가 없고 오히려 부담금 일실문제가 발생하는 경우에만 면제대상에서
제외함으로써 위와 같은 입법목적 달성을 위한 적절한 수단이 된다 할 것이다.
(나) 피해의 최소성
1) 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업에 대해 부담금을 면제하는 이유는 택지개발사업시행자가 광역교통법 제11조 제1항 제1호에 따라 부담금을 부담하고, 그 비용을 택지의 가격에 반영하여 택지개발사업지구 안에서 사업을 시행하려는 주택건설사업 시행자에게 전가할 것이므로, 다시 그 주택건설사업시행자에게 부담금을 부과하면 이는 결과적으로 이중부과에 해당하기 때문이다.
그런데 택지개발사업 시행자에게 부담금이 부과된 바가 없다면 택지개발사업지구 안에서 사업을 시행하는 주택건설사업 시행자에게 전가되는 비용이 없으므로 이중부과의 문제가 발생하지 않는다. 그럼에도 불구하고 이러한 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업에 대해 부담금을 면제한다면 부담금 제도의 취지를 달성할 수 없게 되어 부담금 제도를 형해화하는 결과를 초래한다.
2) 청구인은 부담금 부과율이 과중하다는 주장도 하고 있으나, 입법자는 부담금 부과의 공익목적과 국민의 사익을 적절히 형량하여 합리적이라고 판단되는 부과율을 책정할 수 있다 할 것이고, 그렇게 책정된 부과율은 현저히 자의적이거나 불합리하지 않는 한 존중되어야 할 것인바, 광역교통법은 주택건설사업의 경우 부담금 산정기준을 [{1㎡당 표준건축비×부과율×건축연면적}-공제액]으로 하고, 부과율은 100분의 10의 범위에서 대통령령으로 정하되 지방자치단체 조례로 50% 범위 내에서 조정할 수 있도록 정하고 있다(광역교통법 제11조의3 제1항 제2호, 제3항). 이에 따라 광역교통법 시행령은 주택건설사업의 경우 부과율을 100분의 2로 정하고, 다만 대도시권 중 수도권인 경우에는 100분의 4로 정하고 있다(광역교통법 시행령 제16조의2 제8항 제2호). 이러한 부과율은 사업지역의 교통난, 개발압력 등을 고려함과 동시에 그 위치, 규모, 특성에 따른 조정의 가능성을 열어둔 것으로서 그 부과율 자체가 현저히 불합리하거나 위헌이라고 볼 정도로 지나치게 높다고 단정하기는 어렵다. 또한 부담금관리기본법 제7조에 의하면 기획재정부장관은 매년 부담금의 부과실적 및 사용명세 등이 포함된 부담금운용종합보고서를 작성하여 국회에 제출하도록 되어있다. 이에 의하여 광역교통시설부담금 징수의 타당성이나 적정성은 매년 입법자의 지속적인 심사 하에 놓여 있다.
3) 따라서 심판대상조항은 피해의 최소성 요건을 갖추고 있다.
(다) 법익의 균형성
심판대상조항으로 침해받는 사익은 부담금이 부과되지 않은 택지개발사업지구에서 주택건설사업을 시행하는 자가 부담금을 납부하는 것인데, 이는 급증하는 교통수요에 대비하여 원인제공자에게 광역교통시설의 건설 및 개량을 위한 교통시설 설치비의 일부를 부담시킴으로써 대도시권의 교통난을 완화한다는 공익에 비하여 결코 크다고 할 수 없으므로, 법익의 균형성도 갖추었다.
(라) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
(3) 신뢰보호원칙 위반 여부
(가) 신뢰보호원칙의 의의 및 심사기준
신뢰보호원칙은 헌법상 법치국가원리로부터 파생된 원칙이다. 이는 법률이 개정되는 경우 기존 법질서와의 사이에 어느 정도의 이해관계의 상충이 불가피하더라도, 기존의 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰가 파괴되는 것을 정당화할 수 없는 경우에 그러한 새 입법은 허용될 수 없다는 원칙을 말한다.
신뢰보호원칙의 위반 여부를 판단하기 위해서는 첫째, 국가가 법률의 제정과 같은 작용을 통해 신뢰의 기초를 형성하여야 하고, 둘째, 개인이 이러한 국가작용에 대한 신뢰에 따라 일정한 행위를 하여야 하며, 셋째, 그 개인의 신뢰와 법률의 개정으로 인한 공익을 서로 형량하여야 한다. 개인의 신뢰를 공익과 형량함에 있어서는 신뢰이익의 보호가치, 신뢰이익 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새로운 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 형량하는 것이 필요하다. 신뢰이익의 보호가치는 법률에 따른 개인의 행위가 국가에 의하여 일정방향으로 유인된 신뢰의 행사인지 아니면 단지 법률이 부여한 기회를 활용한 것으로서 원칙적으로 사적 위험부담의 범위에 속하는 것인지 여부에 따라 달라질 것이고, 개인이 어느 정도로 법적 상태의 변화를 예측할 수 있었는지, 혹은 예측하였어야 하는지 여부 또한 중요한 고려요소가 될 것이다. 그리고 경과규정의 유무와 그 내용은 신뢰이익 침해의 정도를 판단하는 데 고려요소로 작용할 수 있다(헌재 2002. 11. 28. 2002헌바45; 헌재 2015. 10. 21. 2013헌바248 등 참조).
(나) 판단
1) 청구인은 2012. 2. 22. 개정법 시행 전 부담금이 부과되지 않을 것임을 신뢰하여 이 사건 대지를 매수한 것임에도 심판대상조항에 의하여 부담금이 부과되었으므로 청구인의 신뢰이익을 침해하였다고 주장한다.
2) 살피건대, 우선 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는 헌법적으로 보호되는 신뢰이익이 존재하여야 하는데, 이는 개인이 법률의 제정과 같은 국가작용에 대한 신뢰를 기초로 일정한 행위를 하였음을 전제로 한다. 그런데 청구인이 ‘일정한 행위’라고 주장하는 이 사건 대지 매수행위는 가사 주식회사 ○○에스디가 청구인의 자매회사라거나 주식회사 ○○에스디로부터 동의를 받았다 하더라도 법률상 이는 주식회사 ○○에스디의 행위일 뿐 그것이 청구인의 행위라고 볼 수는 없고, 달리 청구인이 ‘일정한 행위’를 하였다고 볼 만한 아무런 자료가 없다. 즉, 개정 전 광역교통법을 신뢰하고 외부로 현실화된 청구인의 어떠한 행위가 있었다고 볼 수 없으므로 신뢰보호원칙이 문제될 여지가 없다.
3) 가사 청구인의 주장처럼 주식회사 ○○에스디의 이 사건 대지 매수행위를 청구인의 행위로 본다 하더라도, 그 신뢰이익의 보호가치가 크다고 할 수 없다.
법률에 따른 개인의 행위가 단지 법률이 반사적으로 부여하는 기회의 활용을 넘어서 국가에 의하여 일정 방향으로 유인된 것이라면 특별히 보호가치가 있는 신뢰이익이 인정될 수 있다. 그런데 심판대상조항과 같은 내용으로 광역교통법이 개정되기 전까지는 부담금 제도가 시행되기 전 택지개발사업이 승인된 경우 부담금 부과 대상에 해당하지 아니하고, 그러한 택지개발사업지구에서 시행되는 주택건설사업의 경우 부담금 제도 도입 후 주택건설사업계획 승인을 받았더라도 택지개발사업지구에서 시행된다는 이유로 부담금 부과 대상에서 제외됨으로써, 부담금 제도를 도입한 목적에도 불구하고 부담금을 부과하지 못하는 문제가 발생하였음은 앞서 살펴본 바와 같다. 이러한 상황에서 청구인이 이 사건 대지를 매수함에 있어 국가가 입법을 통하여 이 사건 대지를 매수하도록 유인한 객관적인 사정이 있다고 보기 어렵다. 청구인의 부담금 면제에 대한 기대 또는 신뢰는 단지 법률이 부여한 기회를 활용한 것으로서 원칙적으로 사적 위험부담의 범위에 속하는 것이다.
또한 법적 상태의 존속에 대한 개인의 신뢰는 그가 어느 정도로 법적 상태의 변화를 예측할 수 있는지, 혹은 예측하였어야 하는지 여부에 따라 상이한 강도를 가진다 할 것인데, 이 사건의 경우 청구인이 기대한 부담금 면제는 원
래 입법자가 의도하던 바가 아니었으므로, 이러한 부담금 면제의 혜택은 장래에 폐지되는 방향으로 개정될 수 있으리라는 것을 충분히 예측할 수 있다고 보아야 한다.
한편, 입법자는 법개정에 따른 혼란을 최소화하기 위해 2012. 2. 22. 광역교통법을 개정하면서 부담금 부과 대상과 감면 대상에 관한 제11조 및 제11조의2 개정규정은 공포한 날로부터 시행하되 시행 후 최초로 인가, 승인 또는 허가를 신청하는 사업부터 적용하도록 함으로써(부칙 제1조, 제2조), 광역교통법 개정 전 이미 사업인가 등을 신청한 경우는 적용대상에서 제외하였다. 결국 입법자는 사업의 구체적 실행에 착수하여 기존의 법질서에 대한 신뢰이익이 상대적으로 강한 사람들에 대하여는 법률개정으로 인한 불의타(不意打)를 방지하는 경과조치를 하였다고 보인다.
이처럼 청구인의 부담금 면제에 대한 신뢰는 그 보호가치가 크다고 볼 수 없는 반면, 심판대상조항은 위와 같은 부담금의 일실이라는 문제를 해결하기 위해 이루어진 법 개정의 결과로서 그 추구하는 공익의 가치가 크다고 할 것이다.
그렇다면 부담금 면제에 대한 청구인의 신뢰가 법 개정의 이익에 우선하여 특별히 헌법적으로 보호할 만한 가치나 필요성이 있다고 보기 어려우므로 심판대상조항이 신뢰보호원칙에 위반되었다고 볼 수 없다.
(4) 나머지 주장에 대한 판단
(가) 청구인은 심판대상조항이 2012. 2. 22. 광역교통법 개정 전 주택건설사업을 시행하는 자와 개정 후 주택건설사업을 시행하는 자를 부담금 부과에 있어서 차별한다고 주장한다. 그러나 부담금 부과요건의 완성 전에 법률조항이 개정⋅시행되고 그 시행 전후의 요건 충족 여부에 따라 사업시행자 사이에 불균형한 결과가 초래된다고 하더라도, 이는 법 개정으로 인하여 수반되는 당연한 결과로서 차별취급 자체가 존재한다고 볼 수 없다. 즉, 이는 법 개정에 따른 당연한 결과일 뿐, 심판대상조항에 의한 차별취급의 결과라고 볼 수 없다.
(나) 청구인은 이중부과의 개연성을 주장하며 청구인에 대한 부담금 부과가 위헌이라고 주장하나, 위 주장은 심판대상조항에 대한 위헌 주장이 아닐뿐더러, 청구인에게 부담금이 이중으로 부과되었다고 볼 만한 자료도 없으므로 위 주장은 더 나아가 판단하지 아니한다.
5. 결  론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관  유남석 서기석 조용호 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진
[별지]  관련조항
대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(2013. 8. 6. 법률 제12015호로 개정된 것)
제11조(광역교통시설 부담금의 부과 대상) ① 광역교통시행계획이 수립⋅고시된 대도시권에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 시행하는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 광역교통시설 부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 내야 한다.
1."택지개발촉진법"에 따른 택지개발사업
2."도시개발법"에 따른 도시개발사업
3."주택법"에 따른 대지조성사업 및 법률 제6916호 주택건설촉진법개정법률 부칙 제9조에 따라 종전의 규정에 따르도록 한 아파트지구개발사업
4. 생략
5."도시 및 주거환경정비법"에 따른 재개발사업 및 재건축사업. 다만, 재개발사업의 경우에는 20세대 이상의 공동주택을 건설하는 경우만 해당한다.
6."건축법"제11조에 따른 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일 건축물로 건축하는 사업
7. 그 밖에 제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업
구 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(2001. 1. 29. 법률 제6402호로 개정되고, 2012. 2. 22. 법률 제11366호로 개정되기 전의 것)
제11조(광역교통시설 부담금의 부과 대상) 대도시권 중 대통령령으로 정하는 대도시권에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 시행하
는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 광역교통시설 부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 내야 한다.
1."택지개발촉진법"에 따른 택지개발사업
2. 생략
3. 생략
4."주택법"에 따른 주택건설사업. 다만, 제1호부터 제3호까지의 사업이 시행되는 지구, 구역 또는 사업지역에서 시행되는 경우는 제외한다.
대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 부칙(2012. 2. 22. 법률 제11366호)
제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제11조 및 제11조의2의 개정규정은 공포한 날로부터 시행한다.
제2조(부담금 부과 대상에 관한 적용례) 제11조 및 제11조의2의 개정규정은 같은 개정규정 시행 후 최초로 인가, 승인 또는 허가를 신청하는 사업부터 적용한다.

volumeInfo: 30
seriesInfo: 2
pages: 696~708
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20181227
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