item: panreType: 판례집
eventNo: 2016헌바364
eventNm: 새마을금고법 제22조 제3항 위헌소원
panreTitle: 새마을금고법 제22조 제3항 위헌소원
[2018. 2. 22. 2016헌바364]

textOfDecision: 새마을금고법(2011. 3. 8. 법률 제10437호로 개정된 것) 제22조 제3항 제1호 및 제2호, 새마을금고법(2014. 6. 11. 법률 제12749호로 개정된 것) 제22조 제3항 제3호 및 제85조 제3항 중 제22조 제3항에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 청구인은 2015. 1. 23. 실시된 안동시○○새마을금고 이사장 선거에 후보자로 출마하여 당선된 사람으로, 누구든지 새마을금고 임원 선거와 관련하여 금고에서 발행하는 선거공보 제작 및 배부, 금고에서 개최하는 합동연설회에서의 지지 호소, 전화 및 컴퓨터통신을 이용한 지지 호소 외의 방법으로 선거운동을 할 수 없음에도 불구하고, 2015. 1. 15.부터 2015. 1. 21.까지○○새마을금고 대의원들이 운영하는 식당이나 사무실, 집 등을 찾아가 지지 호소를 하여 선거운동을 하였다는 범죄사실로 200만 원의 벌금형을 선고받았다(대구지방법원 안동지원 2015고단545).
이에 청구인은 항소하고(대구지방법원 2016노851), 항소심 계속 중이던 2016. 4. 11. 새마을금고법 제22조 제3항에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였는데(대구지방법원 2016초기574), 항소심법원은 2016. 9. 21. 원심판결을 일부 파기하면서 청구인에게 90만 원의 벌금형을 선고함과 동시에 위 제청신청을 기각하였다. 이에 청구인은 2016. 10. 18. 위 조항의 위헌확인을 구하는 취지의
이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인은 청구취지에서 금지조항인 새마을금고법 제22조 제3항의 위헌확인만을 구하고 있으나, 당해사건이 형사재판이므로 재판에 직접 적용되는 처벌조항도 금지조항과 함께 심판대상으로 삼는 것이 타당하다(헌재 2015. 9. 24. 2014헌바291; 헌재 2016. 3. 31. 2013헌바26 참조). 따라서 새마을금고법 제22조 제3항 각 호에서 정하고 있는 방법 외에 선거운동을 한 사람을 처벌하도록 하는 조항인 새마을금고법 제85조 제3항 중 제22조 제3항에 관한 부분도 심판대상으로 삼아 그 위헌여부를 함께 판단하기로 한다.
따라서 이 사건 심판대상은 새마을금고법(2011. 3. 8. 법률 제10437호로 개정된 것) 제22조 제3항 제1호 및 제2호, 새마을금고법(2014. 6. 11. 법률 제12749호로 개정된 것) 제22조 제3항 제3호 및 제85조 제3항 중 제22조 제3항에 관한 부분이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은[별지]와 같다.

새마을금고법(2011. 3. 8. 법률 제10437호로 개정된 것)
제22조(임원의 선거운동 제한)③누구든지 임원 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법 외의 선거운동을 할 수 없다.
1. 금고에서 발행하는 선거공보 제작 및 배부
2. 금고에서 개최하는 합동연설회에서의 지지 호소
새마을금고법(2014. 6. 11. 법률 제12749호로 개정된 것)
제22조(임원의 선거운동 제한)③누구든지 임원 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법 외의 선거운동을 할 수 없다.
3.전화(문자메시지를 포함한다) 및 컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소
제85조(벌칙)③제22조 제2항 및 제3항(제64조의2 제6항에서 준용하는 경우를 포함한다)을 위반한 자는 2년 이하의 징역이나 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.

relatedProvision: 새마을금고법(2007. 5. 25. 법률 제8485호로 개정된 것)
제1조(목적) 이 법은 국민의 자주적인 협동조직을 바탕으로 우리나라 고유의 상부상조정신에 입각하여 자금의 조성 및 이용과 회원의 경제적·사회적·문화적 지위의 향상 및 지역사회개발을 통한 건전한 국민정신의 함양과 국가경제발전에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(정의와 명칭)①이 법에서“금고”란 제1조의 목적을 달성하기 위하여 이 법에 따라 설립된 비영리법인인 새마을금고를 말한다.
새마을금고법(2011. 3. 8. 법률 제10437호로 개정된 것)
제22조(임원의 선거운동 제한)①임원의 선거운동은 공영제(公營制)를 원칙으로 한다.
②누구든지 자기 또는 특정인을 금고의 임원으로 당선되게 하거나 당선되지 못하게 할 목적으로 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 없다.
1.회원이나 그 가족(회원의 배우자, 회원 또는 그 배우자의 직계존비속과 형제자매, 회원의 직계존비속 및 형제자매의 배우자를 말한다. 이하 같다)에게 금품·향응, 그 밖의 재산상의 이익이나 공사(公私)의 직(職)을 제공, 제공의 의사표시 또는 그 제공을 약속하는 행위
2.후보자가 되지 아니하게 하거나 후보자가 된 것을 사퇴하게 할 목적으로 후보자가 되려는 사람이나 후보자에게 제1호에 규정된 행위를 하는 경우
3.제1호 또는 제2호에 규정된 이익이나 직을 제공받거나 그 제공의의사표시를 승낙하는 행위 또는 그 제공을 요구하거나 알선하는 행위
4.후보자에 관하여 거짓의 사실(학력을 포함한다)을 유포하거나 공연히 사실을 적시(摘示)하여 비방하는 행위
5.정관으로 정하는 기간 중에 회원의 호별(사업장을 포함한다)로 방문하거나 특정장소에 모이게 하는 행위
④임원의 선거운동 방법, 비용 등에 관하여 필요한 사항은 정관으로 정한다.
구 농업협동조합법(2014. 6. 11. 법률 제14481호로 개정되고, 2017. 10. 31. 법률 제14984 호로 개정되기 전의 것) 제50조(선거운동의 제한)④누구든지 임원 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법(이사 및 감사 선거의 경우에는 제2호에 한정한다) 외의 선거운동을 할 수 없다.
1. 선거 벽보의 부착
2. 선거 공보의 배부
3. 합동 연설회 또는 공개 토론회의 개최
4.전화(문자메시지를포함한다)·컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소
5.도로·시장등농림축산식품부령으로정하는 다수인이 왕래하거나 집합하는 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함 배부
수산업협동조합법(2015. 2. 3. 법률 제13188호로 개정된 것) 제53조(선거운동의 제한)⑧누구든지 임원 또는 대의원 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법(조합장을 대의원회에서 선출하는 경우에는 제2호와 제5호, 비상임이사 및 감사선거의 경우에는 제3호와 제5호에 한정한다) 외의 행위를 할 수 없다.
1. 선전벽보의 부착
2. 선거공보의 배부
3.도로·시장 등 해양수산부령으로 정하는 다수인이 왕래하거나 집합하는 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함의 배부
4. 합동연설회 또는 공개토론회의 개최
5.전화(문자메시지를포함한다)·컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소
산림조합법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제40조(선거운동의 제한)⑧누구든지 임원선거와 관련하여 다음 각 호의 행위 외의 선거운동을 할 수 없다.
1. 선거벽보의 부착
2. 선거공보의 배부
3.도로·시장 등 농림축산식품부령으로 정하는 곳으로서 많은 사람이 왕래하거나 모이는 공개된 장소에서의지지 호소 및 명함 배부
4. 합동연설회 또는 공개토론회의 개최
5. 전화(문자메시지를 포함한다), 컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소

caseRelatedOpinion: 임원 선거의 공정성과 투명성을 확보하고자 하는 심판대상조항의 입법목적은 정당하나, 원칙적으로 자유로운 선거운동을 허용하되 예외적으로 금지되는 방법을 정하는 등 덜 침익적인 방법을 통해서도 충분히 입법목적을 달성할 수
있고, 심판대상조항을 통하여 제한되는 후보자의 선거운동의 자유와 선거인의 후보자에 대하여 알 권리라는 사익이 선거의 공정성이라는 공익에 비해 결코 작다고 할 수도 없다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 선거운동의 자유를 침해하는 것으로 헌법에 위반된다.

judgement: 가. 심판대상조항의 연혁 및 입법취지
(1) 새마을금고는 국민의 자주적인 협동조직을 바탕으로 우리나라 고유의 상부상조 정신에 입각하여 자금의 조성과 이용, 회원의 경제적·사회적·문화적 지위의 향상, 지역사회 개발을 통한 건전한 국민정신의 함양과 국가경제 발전에 이바지하고자 하는 목적을 달성하기 위하여 새마을금고법에 따라 설립된 비영리법인으로(새마을금고법 제1조, 제2조 제1항), 지역별로 해당 업무구역에 주소나 거소가 있는 자 또는 생업에 종사하는 자들 중 일정한 자격요건을 갖춘 자들을 대상으로 금융을 제공하는 일을 주된 사업으로 영위한다. 새마을금고는 회원의 경제적·사회적·문화적 지위의 향상을 목적으로 하는 자주적인 협동조직으로, 50명 이상이 발기인이 되어 설립하고(제7조 제1항), 회원의 출자로 자본금을 조달하며(제9조), 회원가입이 강제되지 아니하고, 회원의 임의탈퇴 및 해산이 허용되는(제10조 제1항, 제36조) 등 기본적으로 사법인적인 성격을 가지나, 다만 특별법에 의하여 그 설립목적과 목적 사업이 법률에 직접 규정되어 있는 공공성이 강한 특수법인이다(헌재 2005. 12. 22. 2005헌마263; 헌재 2010.7. 29. 2008헌바119등 참조).
새마을금고는 임원으로 이사장 1명, 부이사장 1명을 포함한 7명 이상 15명 이하의 이사와 3명 이하의 감사를 두는데(새마을금고법 제18조 제1항), 임원은 총회에서무기명비밀투표로선임한다(제18조제5항). 다만, 회원이 300명을 초과하는 금고는 총회를 갈음할 대의원회를 둘 수 있으므로(제16조 제1항), 이 경우에는 대의원회에서 임원을 선임하게 된다. 이사장은 금고를 대표하고 금고의 업무를 총괄하며(제19조 제1항), 이사장과 이사로 구성되는 이사회는 업무집행에 관한 의사결정을 하고(제60조 제3항), 감사는 금고의 재산과 업무 집행상황에 대하여 분기마다 1회 감사하고 그 결과를 총회와 이사회에 보고한다(제19조 제4항). 이사의 임기는 4년이고, 감사의 임기는 3년이며, 이사장은 2차에 한하여 연임할 수 있다(제20조 제1항).
(2) 새마을금고는 공공성이 강한 특수법인으로 주된 업무가 금융업이고 임원이 불법행위를 할 경우 국가경제 및 회원에게 막대한 피해를 줄 수 있으므
로 그 경영을 책임지는 임원은 고도의 윤리의식과 준법의식을 가질 필요가 있다. 따라서 임원 선거에 있어 일반 공직선거와 유사하게 선거과정에서 나타나는 부정·타락행위를 방지하고 선거제도의 청렴성과 공정성을 확보해야 할 필요성이 크다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌바119등; 헌재 2014. 9. 25. 2013헌바208 참조).
새마을금고법 역시 이러한 취지에서 선거운동에 대한제한을 강화하는 방향으로 개정되어 왔다. 1982. 12. 31.법률 제3622호로 제정된 새마을금고법은 선거운동을 제한하는 규정을 전혀 마련하지 아니하였다가, 1989. 12. 30. 새마을금고법이 법률 제4152호로 개정되면서 제21조 제1항에서“임원의 선거운동은 공영제를 원칙으로 한다.”고 정하여 임원 선거 공영제를 최초로 도입하였고, 제21조 제2항에서“누구든지 특정인을 임원으로 당선되게 하거나 또는 되지 못하게 할 목적으로 선거인에게 금품·향응 등을 제공하지 못하며, 선거운동방법, 비용 등 필요한 사항은 정관으로 정한다.”라고 규정하였으며, 제66조 제3항에서 그 위반행위에 대해 50만 원 이하의 벌금형에 처하도록 정하였다.
이후, 2001. 7. 24. 법률 제6493호로 새마을금고법이 개정되면서, 제21조 제2항이 두 개의 항으로 분리되어 제21조 제2항은“누구든지 특정인을 임원으로 당선되게 하거나 또는 되지 못하게 할 목적으로 선거인 또는 후보자에게 금품·향응 등을 제공하지 못한다.”,제3항은“임원의 선거운동방법, 비용 등에 관하여 필요한 사항은 정관으로 정한다.”라고 개정되었고, 제66조 제3항도 개정되어 그 위치가 제66조 제4항으로 변경되었으며 법정형 역시“1년 이하의 징역 또는 200만 원 이하의 벌금”으로 상향되었다.
2011. 3. 8. 법률 제10437호로 개정된 새마을금고법에서는 종전의 제22조 제3항을 제4항으로 옮기고, 제22조 제3항을 신설하여“금고에서 발행하는 선거공보 제작 및 배부(제1호)”, “금고에서 개최하는 합동연설회에서의 지지 호소(제2호)”외의 방법으로 선거운동을 할 수 없도록 함으로써 임원 선거 운동 제한사항을 강화하여 공명선거를 도모하고자 하였다. 그런데 금고에서 발행하는 선거공보 및 합동연설회만으로는 선거권자들이 후보자에 대한 충분한 정보를 제공받지 못하고 있다는 비판이 제기되자, 2014. 6. 11. 법률 제12749호로 새마을금고법 제22조 제3항을 다시 개정하여“전화(문자메시지를포함한다)및컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소(제3호)”를 허용되는 선거운동의 방법으로 추가하였다.
(3)이처럼 법정된 선거운동방법만을 허용하되, 허용되지 아니한 방법으로
선거운동을 하는 경우 형사처벌을 하도록 정하고 있는 심판대상조항은 새마을금고 임원 선거의 공정성을 확보하고, 이를 통해 임원의 윤리성을 담보하기 위한 목적에서 마련된 조항이다.
나. 제한되는 기본권
(1) 헌법 제21조가 규정하는 결사의 자유라 함은 다수의 자연인 또는 법인이 공동의 목적을 위하여 단체를 결성할 수 있는 자유를 의미하는 것으로, 이에는 적극적으로 단체결성의 자유, 단체존속의 자유, 결사에의 가입·잔류의 자유와 소극적으로 기존의 단체로부터 탈퇴할 자유와 결사에 가입하지 아니할 자유가 모두 포함된다. 특히 결사의 자유에 포함되는 단체활동의 자유는 단체 외부에 대한 활동뿐만 아니라 단체의 조직, 의사형성의 절차 등 단체의 내부적 생활을 스스로 결정하고 형성할 권리인 단체 내부 활동의 자유를 포함한다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌마562등; 헌재 2016. 11. 24. 2015헌바62 참조). 새마을금고는 기본적으로 사법인적인 성격을 지니고 있으므로, 각 금고의 활동도 결사의 자유 보장의 대상이 된다. 그리고 임원 선거에 있어서 법률에서 정하고 있는 방법 이외의 방법으로 선거운동을 할 수 없도록 하고, 이를 위반하여 선거운동을 한 사람을 처벌하는 심판대상조항은 단체의 내부적 활동을 스스로 결정하고 형성하고자 하는 결사의 자유를 제한한다(헌재 2016. 11. 24. 2015헌바62; 헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1 참조).
또한, 심판대상조항은 금고에서 발행하는 선거공보 제작 및 배부, 금고에서 개최하는 합동연설회에서의 지지 호소, 전화 및 컴퓨터통신을 이용한 지지 호소의 방법을 통한 선거운동만을 허용함으로써, 임원 선거에 출마하는 후보자가 자신이 원하는 방법으로 자신의 선거공약 등을 자유롭게 표현할 자유를 제한한다(헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1 참조).
(2)청구인은 심판대상조항이 임원 선거 후보자의 선거운동의 자유를 침해한다고 주장한다. 그러나 헌법 제24조에 의하여 보장되는 선거권이란 국민이 공무원을 선거하는 권리를 의미하는 것으로, 사법인적인 성격을 지니는 새마을금고의 임원 선거에서 임원을 선출하거나 선거운동을 하는 것은 헌법에 의하여 보호되는 선거권의 범위에 포함되지 아니한다(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154; 헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1 참조). 청구인은 심판대상조항이 선거인들의 알 권리도 침해한다는 취지로도 주장하나, 이러한 주장은 선거인들이 자신의 의견표명(투표)에 앞서 의견형성의 기회가 부족하다는 점을 다투는 것으로서 후보자가 자유롭게 자신의 선거공약 등을 표현할 자유와 표리관계에 있으므
로, 결사의 자유 등 침해 여부를 판단하면서 함께 살펴보는 것으로 충분하다.
다. 심판대상조항이 결사의 자유 및 표현의 자유를 침해하여 헌법에 위반되는지 여부
(1) 심사기준
공적인 역할을 수행하는 결사 또는 그 구성원들이 기본권의 침해를 주장하는 경우 과잉금지원칙 위반 여부를 판단함에 있어, 순수한 사적인 임의결사의 기본권이 제한되는 경우에 비하여 완화된 기준을 적용할 수 있다. 다만, 앞서 살펴본 바와 같이 새마을금고는 설립목적과 목적 사업이 법률에 직접 규정되어 있는 공공성이 강한 특수법인이므로, 이 사건에서 과잉금지원칙 위반 여부를 심사함에 있어 새마을금고의 특수법인으로서의 성격과 임원 선거 관리의 공공성을 고려하여야 할 것이다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌마562등 참조).
(2) 과잉금지원칙 위배 여부
(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성
새마을금고는 자주적인 협동조직이지만, 그 수행하는 사업 내지 업무가 국민경제에 상당한 비중을 차지하고, 국가나 국민 전체와 관련된 경제적 기능에 있어서 금융기관에 준하는 공공성을 가지며, 새마을금고가 보유하고 있는 자산의 규모도 상당하다. 따라서 새마을금고의 경영을 책임지는 임원에게는 고도의 윤리성이 요구되므로, 임원을 선거로 선출함에 있어서는 부정·타락행위를 방지하고 선거제도의 공정성을 확보해야 할 필요성이 크다(헌재 2014. 9. 25. 2013헌바208 참조). 심판대상조항은 새마을금고 임원 선거의 과열과 혼탁을 방지함으로써 선거의 공정성을 담보하고자 하는 것으로 그 입법목적이 정당하다.
또한 임원 선거와 관련하여 법정된 선거운동방법만을 허용하고, 허용되지 아니하는 방법으로 선거운동을 하는 경우 형사처벌하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이 된다.
(나) 침해의 최소성
1) 임원 선거는 구성원인 새마을금고의 회원이나 대의원이 선거권을 행사함으로써 새마을금고의 자율성과 민주성을 확보하는 행위이므로, 임원 선거에 출마하는 후보자가 그 의사를 표현할 기회와 자유 및 선거인이 후보자에 대하여 알 기회는 최대한 보장되어야 하지만, 국민 전체와 관련된 경제적 기능에 있어서 새마을금고와 같은 특수법인이 가지는 공공성을 고려하면 새마을금고
의 임원 선거과정에서의 공정성은 반드시 관철되어야 한다. 혼탁선거나 과열된 선거운동으로 인해 새마을금고 및 지역사회의 건전한 발전이 저해될 수 있고, 그 피해는 고스란히 구성원인 회원들과 지역공동체의 경제적 손실과 부작용으로 이어져 심각한 폐해를 가져올 수 있기 때문이다(헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1; 헌재 2017. 7. 27. 2016헌바372 참조).
2) 새마을금고의 임원 선거는 선거인들이 비교적 소수이고, 선거인들 간의 연대 및 지역적 폐쇄성이 강하며, 인정과 의리를 중시하는 특정집단 내에서 이루어지기 때문에, 정책보다는 후보자와의 친소관계에 따라 선거권을 행사하는 분위기가 조성될 가능성이 크고 선거가 과열되거나 혼탁해질 위험성이 큼에도 불구하고(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154; 헌재 2017. 7. 27. 2016헌바372 참조), 그 적발이 어렵다는 특수성이 존재한다. 게다가 선거인들은 대부분 임원 선거의 후보자들과 가까운 친인척이나 이웃, 친구, 선·후배 관계인 경우가 많고, 이사장이나 이사가 선거인 개개인의 이해관계에 직접적인 영향을 미칠 수도 있어 임원 선거과정에서 공정성을 확보하는 데 많은 어려움이 있다. 실제로 새마을금고의 임원 선거와 관련하여 공정성이 충분히 담보되지 못하고 있다는 지적이 계속 되어 왔으며, 선거인의 수가 많지 않아 적은 표 차이로 당락이 결정되고 있는데, 이러한 상황에서 선거운동의 방법을 제한 없이 허용하게 되면 새마을금고 임원 선거가 후보자들의 능력, 인품, 공약이 아니라 인맥이나 경제력에 의하여 좌우되거나 실질적으로 특정 후보자를 위한 형식적인 선거로 전락할 우려도 배제할 수 없다. 새마을금고법은 이러한 특수성을 고려하여 공직선거법에서 선거운동을 원칙적으로 허용하는 것과 달리 제한된 범위에서만 선거운동을 허용하는 방식을 채택하고 있는 것이다. 특히 새마을금고의 임원 선거는 국민주권 내지 대의민주주의 원리와는 관계없는 단체 내부의 조직 구성에 관한 것이어서, 그 선거운동 방법을 규율하는 데 있어 공익을 위하여 상대적으로 폭넓은 규제가 가능하므로(헌재 2013. 7. 25. 2012헌바112 참조), 선거운동을 원칙적으로 허용하고 있는 공직선거법에 비해 선거운동의 방법을 제한하고 있다는 이유만으로 이를 과도한 제한이라고 볼 수는 없다.
3) 심판대상조항은①금고에서 발행하는 선거공보 제작 및 배부,②금고에서 개최하는 합동연설회에서의 지지 호소,③전화(문자메시지를 포함한다) 및 문자메시지를 이용한 지지 호소를 허용하고 있다. 그런데 중앙회장이 정한‘임원선거관리규약(예)’에 의하면, 선거공보에는 후보자의 사진, 성명, 주소, 연령, 학력, 경력 및 소견이 모두 포함되고(제23조 제1항), 선거공보의 원고는 후보
자가 되고자 하는 자에게 사전에 검토 받아야 하며(제23조 제4항), 선거인 또는 후보자는 선거공보의 내용 중 경력·학력·학위·상벌에 관한 거짓 사실의 게재를 이유로 이의제기를 하는 것이 허용되는 등(제23조 제5항), 선거공보를 통해 후보자에 대한 정확한 정보가 선거인들에게 충분히 전달될 수 있으며, 후보자들은 합동연설회를 통하여 자신의 공약 등을 다수의 후보자에게 전달할 수도 있다. 그리고 새마을금고법이 2014. 6. 11 법률 제12749호로 개정되면서, 제22조 제3항 제3호에서“전화(문자메시지를 포함한다) 및 컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소”가 허용되는 선거운동의 방법의 하나로 추가되어, 후보자들은 큰 비용의 부담 없이 전화를 통한 직접 통화, 문자메시지, 컴퓨터통신을 이용하여 선거인들의 집이나 사업장 등을 호별방문하거나 직접 대면하지 않고도 개별적으로 자신의 공약을 설명할 수 있고, 선거인들 역시 후보자들의 경력이나 공약 등에 관하여 가지는 의문점에 관하여 질문하고 답변을 들을 수 있는 기회를 가질 수 있다.
만일, 후보자가 선거인의 집이나 사업장 등을 호별 방문하여 사적인 장소에서 개별적으로 지지 호소를 하는 경우에는 사실상 그 내용이나 방법을 확인하거나 규제할 방법이 없어 지지 호소라는 명목 하에 인맥을 통한 읍소, 불법적인 금전적 지급 약속, 사실상의 강요 등이 이어질 위험성이 있어 선거인의 올바른 후보자 선택에 혼란을 안겨줄 수 있고, 선거가 과열되어 상호비방 등에 의한 혼탁선거가 가중될 우려가 있을 뿐만 아니라, 선거 결과가 정책대결이 아닌 친소관계에 의해 좌우될 가능성도 더욱 커지게 되는데 비해, 이러한 행위에 대한 단속이나 적발은 더욱 어려워지게 된다.
4)농업협동조합법,수산업협동조합법,산림조합법 등은 선거벽보의 부착, 공개토론회의 개최, 다수인이 왕래하거나 집합하는 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함 배부 등 새마을금고법에 비하여 다양한 방법의 선거운동을 허용하고 있기는 하다(농헙협동조합법 제50조 제4항, 수산업협동조합법 제53조 제8항, 산림조합법 제40조 제8항). 그러나 새마을금고는 특정 직업군의 이익 도모와는 무관하게 해당 지역 내 일반인들을 대상으로 하여 금융업을 영위하는 것을 주된 목적으로 하는 유사금융기관으로서의 특성이 강하여 임원의 지위가 가지는 공공성의 요청이 다른 협동조합들에 비하여 더욱 크기 때문에(헌재 2010. 10. 28. 2008헌마612등 참조), 선거의 공정성을 보다 엄격하게 관철시킬 필요성이 인정된다. 특히 새마을금고의 임원 선거는 선거인이 회원 또는 대의원으로 제한되어 있다는 점에서 공직선거와 차이가 있으므로 다수인이 왕래하
거나 집합하는 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함 배부 등의 선거운동 방법을 허용할 실익이 크지 아니하며, 오히려 이를 허용할 경우 정치지도자가아닌경영인을선출하는 임원 선거에서 대중의 인기에 영합하는 대중주의적 공약이 남발될 가능성과 청중 동원을 위한 금품제공 등의 가능성을 배제할 수 없다. 또한, 공개토론회의 개최를 허용할 경우 그에 소요되는 비용과 노력으로 인한 경제적 부담은 가중되는 반면 그 관리에는 어려움이 있고, 개최 주체가누구인지에 따라 진행의 공정성을 담보할 수 없다는 문제가 발생할 수 있으므로 새마을금고의 임원 선거에서 다른 협동조합에서의 선거와 달리 선거벽보의 부착, 공개토론회의 개최, 다수인이 왕래하거나 집합하는 공개된 장소에서의 지지 호소 등의 선거운동 방법을 배제한 입법자의 선택은 충분히 수긍할 만하다.
5)이처럼 심판대상조항이 선거운동의 방법을 엄격하게 제한하고 있기는 하나, 허용되는 방법을 통해서도 충분히 후보자가 자신의 능력이나 자질, 공약 등을 알릴 수 있는 기회가 보장되어 있는 이상, 심판대상조항은 필요하고도 합리적인 제한에 해당하여 침해의 최소성 원칙에 반하지 아니한다.
(다) 법익의 균형성
심판대상조항으로 인하여 새마을금고 임원 선거에 출마하고자 하는 후보자가 선거인의 집이나 사업자 등을 호별 방문하여 사적인 장소에서 지지를 호소하는 방법 등 다양한 방법을 통하여 선거운동을 할 수 없게 되는 불이익을 받게 되는 것은 사실이다. 그러나 공공성을 가진 특수법인으로 유사금융기관으로서의 지위를 가지는 새마을금고의 임원 선거에서 공정성을 확보하는 것은 임원의 윤리성을 담보하고 궁극적으로는 새마을금고의 투명한 경영을 도모하고자 하는 것으로, 이러한 공익은 이로 인하여 제한되는 사익보다 훨씬 크다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성 또한 갖추었다.
(라) 소결
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반하여 결사의 자유 및 표현의 자유를 침해하지 아니한다.

conclusion: 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 새마을금고의 임원선거와 관련하여 법률에서 정하고 있는 방법 외의 방법으로 선거운동을 할 수 없도록 하고 이를 위반한 경우 형사처벌 하도록 정하고 있는 새마을금고법(2011. 3. 8. 법률 제10437호로 개정된 것) 제22조 제3항 제1호 및 제2호, 새마을금고법(2014. 6. 11. 법률 제12749호로 개정된 것) 제22조 제3항 제3호 및 제85조 제3항 중 제22조 제3항에 관한 부분(이하 이들을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 결사의 자유 및 표현의 자유를 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 새마을금고 임원 선거의 과열과 혼탁을 방지함으로써 선거의 공정성을 담보하고자 하는 심판대상조항의 입법목적은 정당하고, 임원 선거와 관련하여 법정된 선거운동방법만을 허용하되 허용되지 아니하는 방법으로 선거운동을 하는 경우 형사처벌하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이다. 새마을금고 임원 선거는 선거인들이 비교적 소수이고, 선거인들 간의 연대 및 지역적 폐쇄성이 강하여 선거과정에서 공정성을 확보하는 데 많은 어려움이 있는데 비해 불법적인 행태의 적발이 어렵다는 특수성을 가지므로, 공직선거법에 의해 시행되는 선거에 비해 선거운동의 방법을 제한할 필요성이 인정된다. 특히, 호별 방문을 통한 개별적인 지지 호소를 허용하게 되면, 선거가 과열되어 상호비방 등에 의한 혼탁선거가 이루어질 우려가 있고, 선거 결과가 친소관계에 의해 좌우될 가능성은 높아지는 반면 이러한 행위에 대한 단속이나 적발은 더욱 어려워지게 된다. 또한, 허용되는 선거운동 방법을 통해서도 후보자들은 선거인들에게 자신을 충분히 알릴 수 있고, 선거인들 역시 후보자들의 경력이나 공약 등에 관하여 파악할 수 있는 기회를 가질 수 있으므로, 심판대상조항은 침해의 최소성 요건을 갖추었다. 공공성을 가진 
특수법인으로 유사금융기관으로서의 지위를 가지는 새마을금고의 임원 선거에서 공정성을 확보하는 것은 임원의 윤리성을 담보하고 궁극적으로는 새마을금고의 투명한 경영을 도모하고자 하는 것으로, 이러한 공익이 이로 인하여 제한되는 사익에 비해 훨씬 크다고 할 것이므로, 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추었다.
따라서 심판대상조항은 청구인의 결사의 자유 및 표현의 자유를 침해하지 아니한다.
adjobtTxt: 새마을금고법(2011. 3. 8. 법률 제10437호로 개정된 것) 제22조 (임원의 선거운동 제한) ①∼② 생략
③ 누구든지 임원 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법 외의 선거운동을 할 수 없다. 
1. 금고에서 발행하는 선거공보 제작 및 배부
2. 금고에서 개최하는 합동연설회에서의 지지 호소
④ 생략
새마을금고법(2014. 6. 11. 법률 제12749호로 개정된 것) 제22조 (임원의 선거운동 제한) ①∼② 생략
③ 누구든지 임원 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법 외의 선거운동을 할 수 없다. 
1.∼2. 생략
3. 전화(문자메시지를 포함한다) 및 컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소
④ 생략
새마을금고법(2014. 6. 11. 법률 제12749호로 개정된 것) 제85조 (벌칙) ①∼② 생략
③ 제22조 제2항 및 제3항(제64조의2 제6항에서 준용하는 경우를 포함한다)을 위반한 자는 2년 이하의 징역이나 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.
④∼⑤ 생략
refrnPrvsn: 헌법 제21조 제1항, 제4항, 제37조 제2항
refrnPrcdnt: 헌재 2010. 10. 28. 2008헌마612등, 판례집 22-2하, 197, 210-211
헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154, 판례집 24-1상, 213, 222
헌재 2012. 12. 27. 2011헌마562등, 판례집 24-2하, 617, 624, 626
헌재 2013. 7. 25. 2012헌바112, 판례집 25-2상, 189, 199 
헌재 2014. 9. 25. 2013헌바208, 판례집 26-2상, 505, 519
헌재 2016. 11. 24. 2015헌바62, 판례집 28-2하, 197, 208-209
헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1, 판례집 29-1, 241, 248-250
헌재 2017. 7. 27. 2016헌바372, 공보 250, 781, 785
event: 청 구 인 정○경
대리인 법무법인 소백
담당변호사 황정근 외 2인
당해사건 대구지방법원 2016노851 새마을금고법 위반
eventCol1: 청구인|정○경대리인 법무법인 소백	담당변호사 황정근 외 2인
eventCol3: 당해사건|대구지방법원 2016노851 새마을금고법 위반
reason: 1. 사건개요
청구인은 2015. 1. 23. 실시된 안동시 ○○새마을금고 이사장 선거에 후보자로 출마하여 당선된 사람으로, 누구든지 새마을금고 임원 선거와 관련하여 금고에서 발행하는 선거공보 제작 및 배부, 금고에서 개최하는 합동연설회에서의 지지 호소, 전화 및 컴퓨터통신을 이용한 지지 호소 외의 방법으로 선거운동을 할 수 없음에도 불구하고, 2015. 1. 15.부터 2015. 1. 21.까지 ○○새마을금고 대의원들이 운영하는 식당이나 사무실, 집 등을 찾아가 지지 호소를 하여 선거운동을 하였다는 범죄사실로 200만 원의 벌금형을 선고받았다(대구지방법원 안동지원 2015고단545).
이에 청구인은 항소하고(대구지방법원 2016노851), 항소심 계속 중이던 2016. 4. 11. 새마을금고법 제22조 제3항에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였는데(대구지방법원 2016초기574), 항소심법원은 2016. 9. 21. 원심판결을 일부 파기하면서 청구인에게 90만 원의 벌금형을 선고함과 동시에 위 제청신청을 기각하였다. 이에 청구인은 2016. 10. 18. 위 조항의 위헌확인을 구하는 취지의
이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 청구취지에서 금지조항인 새마을금고법 제22조 제3항의 위헌확인만을 구하고 있으나, 당해사건이 형사재판이므로 재판에 직접 적용되는 처벌조항도 금지조항과 함께 심판대상으로 삼는 것이 타당하다(헌재 2015. 9. 24. 2014헌바291; 헌재 2016. 3. 31. 2013헌바26 참조). 따라서 새마을금고법 제22조 제3항 각 호에서 정하고 있는 방법 외에 선거운동을 한 사람을 처벌하도록 하는 조항인 새마을금고법 제85조 제3항 중 제22조 제3항에 관한 부분도 심판대상으로 삼아 그 위헌여부를 함께 판단하기로 한다.
따라서 이 사건 심판대상은 새마을금고법(2011. 3. 8. 법률 제10437호로 개정된 것) 제22조 제3항 제1호 및 제2호, 새마을금고법(2014. 6. 11. 법률 제12749호로 개정된 것) 제22조 제3항 제3호 및 제85조 제3항 중 제22조 제3항에 관한 부분이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
새마을금고법(2011. 3. 8. 법률 제10437호로 개정된 것)
제22조(임원의 선거운동 제한) ③ 누구든지 임원 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법 외의 선거운동을 할 수 없다.
1. 금고에서 발행하는 선거공보 제작 및 배부
2. 금고에서 개최하는 합동연설회에서의 지지 호소
새마을금고법(2014. 6. 11. 법률 제12749호로 개정된 것)
제22조(임원의 선거운동 제한) ③ 누구든지 임원 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법 외의 선거운동을 할 수 없다.
3.전화(문자메시지를 포함한다) 및 컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소
제85조(벌칙) ③ 제22조 제2항 및 제3항(제64조의2 제6항에서 준용하는 경우를 포함한다)을 위반한 자는 2년 이하의 징역이나 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.
3. 청구인의 주장
임원 선거의 공정성과 투명성을 확보하고자 하는 심판대상조항의 입법목적은 정당하나, 원칙적으로 자유로운 선거운동을 허용하되 예외적으로 금지되는 방법을 정하는 등 덜 침익적인 방법을 통해서도 충분히 입법목적을 달성할 수
있고, 심판대상조항을 통하여 제한되는 후보자의 선거운동의 자유와 선거인의 후보자에 대하여 알 권리라는 사익이 선거의 공정성이라는 공익에 비해 결코 작다고 할 수도 없다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 선거운동의 자유를 침해하는 것으로 헌법에 위반된다.
4. 판  단
가. 심판대상조항의 연혁 및 입법취지
(1) 새마을금고는 국민의 자주적인 협동조직을 바탕으로 우리나라 고유의 상부상조 정신에 입각하여 자금의 조성과 이용, 회원의 경제적&#183;사회적&#183;문화적 지위의 향상, 지역사회 개발을 통한 건전한 국민정신의 함양과 국가경제 발전에 이바지하고자 하는 목적을 달성하기 위하여 새마을금고법에 따라 설립된 비영리법인으로(새마을금고법 제1조, 제2조 제1항), 지역별로 해당 업무구역에 주소나 거소가 있는 자 또는 생업에 종사하는 자들 중 일정한 자격요건을 갖춘 자들을 대상으로 금융을 제공하는 일을 주된 사업으로 영위한다. 새마을금고는 회원의 경제적&#183;사회적&#183;문화적 지위의 향상을 목적으로 하는 자주적인 협동조직으로, 50명 이상이 발기인이 되어 설립하고(제7조 제1항), 회원의 출자로 자본금을 조달하며(제9조), 회원가입이 강제되지 아니하고, 회원의 임의탈퇴 및 해산이 허용되는(제10조 제1항, 제36조) 등 기본적으로 사법인적인 성격을 가지나, 다만 특별법에 의하여 그 설립목적과 목적 사업이 법률에 직접 규정되어 있는 공공성이 강한 특수법인이다(헌재 2005. 12. 22. 2005헌마263; 헌재 2010. 7. 29. 2008헌바119등 참조).
새마을금고는 임원으로 이사장 1명, 부이사장 1명을 포함한 7명 이상 15명 이하의 이사와 3명 이하의 감사를 두는데(새마을금고법 제18조 제1항), 임원은 총회에서무기명비밀투표로선임한다(제18조제5항). 다만, 회원이 300명을 초과하는 금고는 총회를 갈음할 대의원회를 둘 수 있으므로(제16조 제1항), 이 경우에는 대의원회에서 임원을 선임하게 된다. 이사장은 금고를 대표하고 금고의 업무를 총괄하며(제19조 제1항), 이사장과 이사로 구성되는 이사회는 업무집행에 관한 의사결정을 하고(제60조 제3항), 감사는 금고의 재산과 업무 집행상황에 대하여 분기마다 1회 감사하고 그 결과를 총회와 이사회에 보고한다(제19조 제4항). 이사의 임기는 4년이고, 감사의 임기는 3년이며, 이사장은 2차에 한하여 연임할 수 있다(제20조 제1항).
(2) 새마을금고는 공공성이 강한 특수법인으로 주된 업무가 금융업이고 임원이 불법행위를 할 경우 국가경제 및 회원에게 막대한 피해를 줄 수 있으므
로 그 경영을 책임지는 임원은 고도의 윤리의식과 준법의식을 가질 필요가 있다. 따라서 임원 선거에 있어 일반 공직선거와 유사하게 선거과정에서 나타나는 부정&#183;타락행위를 방지하고 선거제도의 청렴성과 공정성을 확보해야 할 필요성이 크다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌바119등; 헌재 2014. 9. 25. 2013헌바208 참조).
새마을금고법 역시 이러한 취지에서 선거운동에 대한 제한을 강화하는 방향으로 개정되어 왔다. 1982. 12. 31. 법률 제3622호로 제정된 새마을금고법은 선거운동을 제한하는 규정을 전혀 마련하지 아니하였다가, 1989. 12. 30. 새마을금고법이 법률 제4152호로 개정되면서 제21조 제1항에서 "임원의 선거운동은 공영제를 원칙으로 한다."고 정하여 임원 선거 공영제를 최초로 도입하였고, 제21조 제2항에서 "누구든지 특정인을 임원으로 당선되게 하거나 또는 되지 못하게 할 목적으로 선거인에게 금품&#183;향응 등을 제공하지 못하며, 선거운동방법, 비용 등 필요한 사항은 정관으로 정한다."라고 규정하였으며, 제66조 제3항에서 그 위반행위에 대해 50만 원 이하의 벌금형에 처하도록 정하였다.
이후, 2001. 7. 24. 법률 제6493호로 새마을금고법이 개정되면서, 제21조 제2항이 두 개의 항으로 분리되어 제21조 제2항은 "누구든지 특정인을 임원으로 당선되게 하거나 또는 되지 못하게 할 목적으로 선거인 또는 후보자에게 금품&#183;향응 등을 제공하지 못한다.", 제3항은 "임원의 선거운동방법, 비용 등에 관하여 필요한 사항은 정관으로 정한다."라고 개정되었고, 제66조 제3항도 개정되어 그 위치가 제66조 제4항으로 변경되었으며 법정형 역시 "1년 이하의 징역 또는 200만 원 이하의 벌금"으로 상향되었다.
2011. 3. 8. 법률 제10437호로 개정된 새마을금고법에서는 종전의 제22조 제3항을 제4항으로 옮기고, 제22조 제3항을 신설하여 "금고에서 발행하는 선거공보 제작 및 배부(제1호)", "금고에서 개최하는 합동연설회에서의 지지 호소(제2호)" 외의 방법으로 선거운동을 할 수 없도록 함으로써 임원 선거 운동 제한사항을 강화하여 공명선거를 도모하고자 하였다. 그런데 금고에서 발행하는 선거공보 및 합동연설회만으로는 선거권자들이 후보자에 대한 충분한 정보를 제공받지 못하고 있다는 비판이 제기되자, 2014. 6. 11. 법률 제12749호로 새마을금고법 제22조 제3항을 다시 개정하여 "전화(문자메시지를포함한다)및컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소(제3호)"를 허용되는 선거운동의 방법으로 추가하였다.
(3)이처럼 법정된 선거운동방법만을 허용하되, 허용되지 아니한 방법으로
선거운동을 하는 경우 형사처벌을 하도록 정하고 있는 심판대상조항은 새마을금고 임원 선거의 공정성을 확보하고, 이를 통해 임원의 윤리성을 담보하기 위한 목적에서 마련된 조항이다.
나. 제한되는 기본권
(1) 헌법 제21조가 규정하는 결사의 자유라 함은 다수의 자연인 또는 법인이 공동의 목적을 위하여 단체를 결성할 수 있는 자유를 의미하는 것으로, 이에는 적극적으로 단체결성의 자유, 단체존속의 자유, 결사에의 가입&#183;잔류의 자유와 소극적으로 기존의 단체로부터 탈퇴할 자유와 결사에 가입하지 아니할 자유가 모두 포함된다. 특히 결사의 자유에 포함되는 단체활동의 자유는 단체 외부에 대한 활동뿐만 아니라 단체의 조직, 의사형성의 절차 등 단체의 내부적 생활을 스스로 결정하고 형성할 권리인 단체 내부 활동의 자유를 포함한다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌마562등; 헌재 2016. 11. 24. 2015헌바62 참조). 새마을금고는 기본적으로 사법인적인 성격을 지니고 있으므로, 각 금고의 활동도 결사의 자유 보장의 대상이 된다. 그리고 임원 선거에 있어서 법률에서 정하고 있는 방법 이외의 방법으로 선거운동을 할 수 없도록 하고, 이를 위반하여 선거운동을 한 사람을 처벌하는 심판대상조항은 단체의 내부적 활동을 스스로 결정하고 형성하고자 하는 결사의 자유를 제한한다(헌재 2016. 11. 24. 2015헌바62; 헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1 참조).
또한, 심판대상조항은 금고에서 발행하는 선거공보 제작 및 배부, 금고에서 개최하는 합동연설회에서의 지지 호소, 전화 및 컴퓨터통신을 이용한 지지 호소의 방법을 통한 선거운동만을 허용함으로써, 임원 선거에 출마하는 후보자가 자신이 원하는 방법으로 자신의 선거공약 등을 자유롭게 표현할 자유를 제한한다(헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1 참조).
(2)청구인은 심판대상조항이 임원 선거 후보자의 선거운동의 자유를 침해한다고 주장한다. 그러나 헌법 제24조에 의하여 보장되는 선거권이란 국민이 공무원을 선거하는 권리를 의미하는 것으로, 사법인적인 성격을 지니는 새마을금고의 임원 선거에서 임원을 선출하거나 선거운동을 하는 것은 헌법에 의하여 보호되는 선거권의 범위에 포함되지 아니한다(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154; 헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1 참조). 청구인은 심판대상조항이 선거인들의 알 권리도 침해한다는 취지로도 주장하나, 이러한 주장은 선거인들이 자신의 의견표명(투표)에 앞서 의견형성의 기회가 부족하다는 점을 다투는 것으로서 후보자가 자유롭게 자신의 선거공약 등을 표현할 자유와 표리관계에 있으므
로, 결사의 자유 등 침해 여부를 판단하면서 함께 살펴보는 것으로 충분하다.
다. 심판대상조항이 결사의 자유 및 표현의 자유를 침해하여 헌법에 위반되는지 여부
(1) 심사기준
공적인 역할을 수행하는 결사 또는 그 구성원들이 기본권의 침해를 주장하는 경우 과잉금지원칙 위반 여부를 판단함에 있어, 순수한 사적인 임의결사의 기본권이 제한되는 경우에 비하여 완화된 기준을 적용할 수 있다. 다만, 앞서 살펴본 바와 같이 새마을금고는 설립목적과 목적 사업이 법률에 직접 규정되어 있는 공공성이 강한 특수법인이므로, 이 사건에서 과잉금지원칙 위반 여부를 심사함에 있어 새마을금고의 특수법인으로서의 성격과 임원 선거 관리의 공공성을 고려하여야 할 것이다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌마562등 참조).
(2) 과잉금지원칙 위배 여부
(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성
새마을금고는 자주적인 협동조직이지만, 그 수행하는 사업 내지 업무가 국민경제에 상당한 비중을 차지하고, 국가나 국민 전체와 관련된 경제적 기능에 있어서 금융기관에 준하는 공공성을 가지며, 새마을금고가 보유하고 있는 자산의 규모도 상당하다. 따라서 새마을금고의 경영을 책임지는 임원에게는 고도의 윤리성이 요구되므로, 임원을 선거로 선출함에 있어서는 부정&#183;타락행위를 방지하고 선거제도의 공정성을 확보해야 할 필요성이 크다(헌재 2014. 9. 25. 2013헌바208 참조). 심판대상조항은 새마을금고 임원 선거의 과열과 혼탁을 방지함으로써 선거의 공정성을 담보하고자 하는 것으로 그 입법목적이 정당하다.
또한 임원 선거와 관련하여 법정된 선거운동방법만을 허용하고, 허용되지 아니하는 방법으로 선거운동을 하는 경우 형사처벌하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이 된다.
(나) 침해의 최소성
1) 임원 선거는 구성원인 새마을금고의 회원이나 대의원이 선거권을 행사함으로써 새마을금고의 자율성과 민주성을 확보하는 행위이므로, 임원 선거에 출마하는 후보자가 그 의사를 표현할 기회와 자유 및 선거인이 후보자에 대하여 알 기회는 최대한 보장되어야 하지만, 국민 전체와 관련된 경제적 기능에 있어서 새마을금고와 같은 특수법인이 가지는 공공성을 고려하면 새마을금고
의 임원 선거과정에서의 공정성은 반드시 관철되어야 한다. 혼탁선거나 과열된 선거운동으로 인해 새마을금고 및 지역사회의 건전한 발전이 저해될 수 있고, 그 피해는 고스란히 구성원인 회원들과 지역공동체의 경제적 손실과 부작용으로 이어져 심각한 폐해를 가져올 수 있기 때문이다(헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1; 헌재 2017. 7. 27. 2016헌바372 참조).
2) 새마을금고의 임원 선거는 선거인들이 비교적 소수이고, 선거인들 간의 연대 및 지역적 폐쇄성이 강하며, 인정과 의리를 중시하는 특정집단 내에서 이루어지기 때문에, 정책보다는 후보자와의 친소관계에 따라 선거권을 행사하는 분위기가 조성될 가능성이 크고 선거가 과열되거나 혼탁해질 위험성이 큼에도 불구하고(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154; 헌재 2017. 7. 27. 2016헌바372 참조), 그 적발이 어렵다는 특수성이 존재한다. 게다가 선거인들은 대부분 임원 선거의 후보자들과 가까운 친인척이나 이웃, 친구, 선&#183;후배 관계인 경우가 많고, 이사장이나 이사가 선거인 개개인의 이해관계에 직접적인 영향을 미칠 수도 있어 임원 선거과정에서 공정성을 확보하는 데 많은 어려움이 있다. 실제로 새마을금고의 임원 선거와 관련하여 공정성이 충분히 담보되지 못하고 있다는 지적이 계속 되어 왔으며, 선거인의 수가 많지 않아 적은 표 차이로 당락이 결정되고 있는데, 이러한 상황에서 선거운동의 방법을 제한 없이 허용하게 되면 새마을금고 임원 선거가 후보자들의 능력, 인품, 공약이 아니라 인맥이나 경제력에 의하여 좌우되거나 실질적으로 특정 후보자를 위한 형식적인 선거로 전락할 우려도 배제할 수 없다. 새마을금고법은 이러한 특수성을 고려하여 공직선거법에서 선거운동을 원칙적으로 허용하는 것과 달리 제한된 범위에서만 선거운동을 허용하는 방식을 채택하고 있는 것이다. 특히 새마을금고의 임원 선거는 국민주권 내지 대의민주주의 원리와는 관계없는 단체 내부의 조직 구성에 관한 것이어서, 그 선거운동 방법을 규율하는 데 있어 공익을 위하여 상대적으로 폭넓은 규제가 가능하므로(헌재 2013. 7. 25. 2012헌바112 참조), 선거운동을 원칙적으로 허용하고 있는 공직선거법에 비해 선거운동의 방법을 제한하고 있다는 이유만으로 이를 과도한 제한이라고 볼 수는 없다.
3) 심판대상조항은 ① 금고에서 발행하는 선거공보 제작 및 배부, ② 금고에서 개최하는 합동연설회에서의 지지 호소, ③ 전화(문자메시지를 포함한다) 및 문자메시지를 이용한 지지 호소를 허용하고 있다. 그런데 중앙회장이 정한 ‘임원선거관리규약(예)’에 의하면, 선거공보에는 후보자의 사진, 성명, 주소, 연령, 학력, 경력 및 소견이 모두 포함되고(제23조 제1항), 선거공보의 원고는 후보
자가 되고자 하는 자에게 사전에 검토 받아야 하며(제23조 제4항), 선거인 또는 후보자는 선거공보의 내용 중 경력&#183;학력&#183;학위&#183;상벌에 관한 거짓 사실의 게재를 이유로 이의제기를 하는 것이 허용되는 등(제23조 제5항), 선거공보를 통해 후보자에 대한 정확한 정보가 선거인들에게 충분히 전달될 수 있으며, 후보자들은 합동연설회를 통하여 자신의 공약 등을 다수의 후보자에게 전달할 수도 있다. 그리고 새마을금고법이 2014. 6. 11 법률 제12749호로 개정되면서, 제22조 제3항 제3호에서 "전화(문자메시지를 포함한다) 및 컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소"가 허용되는 선거운동의 방법의 하나로 추가되어, 후보자들은 큰 비용의 부담 없이 전화를 통한 직접 통화, 문자메시지, 컴퓨터통신을 이용하여 선거인들의 집이나 사업장 등을 호별방문하거나 직접 대면하지 않고도 개별적으로 자신의 공약을 설명할 수 있고, 선거인들 역시 후보자들의 경력이나 공약 등에 관하여 가지는 의문점에 관하여 질문하고 답변을 들을 수 있는 기회를 가질 수 있다.
만일, 후보자가 선거인의 집이나 사업장 등을 호별 방문하여 사적인 장소에서 개별적으로 지지 호소를 하는 경우에는 사실상 그 내용이나 방법을 확인하거나 규제할 방법이 없어 지지 호소라는 명목 하에 인맥을 통한 읍소, 불법적인 금전적 지급 약속, 사실상의 강요 등이 이어질 위험성이 있어 선거인의 올바른 후보자 선택에 혼란을 안겨줄 수 있고, 선거가 과열되어 상호비방 등에 의한 혼탁선거가 가중될 우려가 있을 뿐만 아니라, 선거 결과가 정책대결이 아닌 친소관계에 의해 좌우될 가능성도 더욱 커지게 되는데 비해, 이러한 행위에 대한 단속이나 적발은 더욱 어려워지게 된다.
4)농업협동조합법,수산업협동조합법,산림조합법 등은 선거벽보의 부착, 공개토론회의 개최, 다수인이 왕래하거나 집합하는 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함 배부 등 새마을금고법에 비하여 다양한 방법의 선거운동을 허용하고 있기는 하다(농헙협동조합법 제50조 제4항, 수산업협동조합법 제53조 제8항, 산림조합법 제40조 제8항). 그러나 새마을금고는 특정 직업군의 이익 도모와는 무관하게 해당 지역 내 일반인들을 대상으로 하여 금융업을 영위하는 것을 주된 목적으로 하는 유사금융기관으로서의 특성이 강하여 임원의 지위가 가지는 공공성의 요청이 다른 협동조합들에 비하여 더욱 크기 때문에(헌재 2010. 10. 28. 2008헌마612등 참조), 선거의 공정성을 보다 엄격하게 관철시킬 필요성이 인정된다. 특히 새마을금고의 임원 선거는 선거인이 회원 또는 대의원으로 제한되어 있다는 점에서 공직선거와 차이가 있으므로 다수인이 왕래하
거나 집합하는 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함 배부 등의 선거운동 방법을 허용할 실익이 크지 아니하며, 오히려 이를 허용할 경우 정치지도자가아닌경영인을선출하는 임원 선거에서 대중의 인기에 영합하는 대중주의적 공약이 남발될 가능성과 청중 동원을 위한 금품제공 등의 가능성을 배제할 수 없다. 또한, 공개토론회의 개최를 허용할 경우 그에 소요되는 비용과 노력으로 인한 경제적 부담은 가중되는 반면 그 관리에는 어려움이 있고, 개최 주체가 누구인지에 따라 진행의 공정성을 담보할 수 없다는 문제가 발생할 수 있으므로 새마을금고의 임원 선거에서 다른 협동조합에서의 선거와 달리 선거벽보의 부착, 공개토론회의 개최, 다수인이 왕래하거나 집합하는 공개된 장소에서의 지지 호소 등의 선거운동 방법을 배제한 입법자의 선택은 충분히 수긍할 만하다.
5)이처럼 심판대상조항이 선거운동의 방법을 엄격하게 제한하고 있기는 하나, 허용되는 방법을 통해서도 충분히 후보자가 자신의 능력이나 자질, 공약 등을 알릴 수 있는 기회가 보장되어 있는 이상, 심판대상조항은 필요하고도 합리적인 제한에 해당하여 침해의 최소성 원칙에 반하지 아니한다.
(다) 법익의 균형성
심판대상조항으로 인하여 새마을금고 임원 선거에 출마하고자 하는 후보자가 선거인의 집이나 사업자 등을 호별 방문하여 사적인 장소에서 지지를 호소하는 방법 등 다양한 방법을 통하여 선거운동을 할 수 없게 되는 불이익을 받게 되는 것은 사실이다. 그러나 공공성을 가진 특수법인으로 유사금융기관으로서의 지위를 가지는 새마을금고의 임원 선거에서 공정성을 확보하는 것은 임원의 윤리성을 담보하고 궁극적으로는 새마을금고의 투명한 경영을 도모하고자 하는 것으로, 이러한 공익은 이로 인하여 제한되는 사익보다 훨씬 크다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성 또한 갖추었다.
(라) 소결
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반하여 결사의 자유 및 표현의 자유를 침해하지 아니한다.
5. 결  론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관  이진성 김이수 김창종 안창호 강일원 서기석(해외출장으로 행정전자서명 불능) 조용호 이선애 유남석
[별지]  관련조항
새마을금고법(2007. 5. 25. 법률 제8485호로 개정된 것)
제1조(목적) 이 법은 국민의 자주적인 협동조직을 바탕으로 우리나라 고유의 상부상조정신에 입각하여 자금의 조성 및 이용과 회원의 경제적&#183;사회적&#183;문화적 지위의 향상 및 지역사회개발을 통한 건전한 국민정신의 함양과 국가경제발전에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(정의와 명칭) ① 이 법에서 "금고"란 제1조의 목적을 달성하기 위하여 이 법에 따라 설립된 비영리법인인 새마을금고를 말한다.
새마을금고법(2011. 3. 8. 법률 제10437호로 개정된 것)
제22조(임원의 선거운동 제한) ① 임원의 선거운동은 공영제(公營制)를 원칙으로 한다.
② 누구든지 자기 또는 특정인을 금고의 임원으로 당선되게 하거나 당선되지 못하게 할 목적으로 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 없다.
1.회원이나 그 가족(회원의 배우자, 회원 또는 그 배우자의 직계존비속과 형제자매, 회원의 직계존비속 및 형제자매의 배우자를 말한다. 이하 같다)에게 금품&#183;향응, 그 밖의 재산상의 이익이나 공사(公私)의 직(職)을 제공, 제공의 의사표시 또는 그 제공을 약속하는 행위
2.후보자가 되지 아니하게 하거나 후보자가 된 것을 사퇴하게 할 목적으로 후보자가 되려는 사람이나 후보자에게 제1호에 규정된 행위를 하는 경우
3.제1호 또는 제2호에 규정된 이익이나 직을 제공받거나 그 제공의 의사표시를 승낙하는 행위 또는 그 제공을 요구하거나 알선하는 행위
4.후보자에 관하여 거짓의 사실(학력을 포함한다)을 유포하거나 공연히 사실을 적시(摘示)하여 비방하는 행위
5.정관으로 정하는 기간 중에 회원의 호별(사업장을 포함한다)로 방문하거나 특정장소에 모이게 하는 행위
④ 임원의 선거운동 방법, 비용 등에 관하여 필요한 사항은 정관으로 정한다.
구 농업협동조합법(2014. 6. 11. 법률 제14481호로 개정되고, 2017. 10. 31. 법률 제14984 호로 개정되기 전의 것) 제50조(선거운동의 제한) ④ 누구든지 임원 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법(이사 및 감사 선거의 경우에는 제2호에 한정한다) 외의 선거운동을 할 수 없다.
1. 선거 벽보의 부착
2. 선거 공보의 배부
3. 합동 연설회 또는 공개 토론회의 개최
4.전화(문자메시지를포함한다)&#183;컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소
5.도로&#183;시장등농림축산식품부령으로정하는 다수인이 왕래하거나 집합하는 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함 배부
수산업협동조합법(2015. 2. 3. 법률 제13188호로 개정된 것) 제53조(선거운동의 제한) ⑧ 누구든지 임원 또는 대의원 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법(조합장을 대의원회에서 선출하는 경우에는 제2호와 제5호, 비상임이사 및 감사선거의 경우에는 제3호와 제5호에 한정한다) 외의 행위를 할 수 없다.
1. 선전벽보의 부착
2. 선거공보의 배부
3.도로&#183;시장 등 해양수산부령으로 정하는 다수인이 왕래하거나 집합하는 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함의 배부
4. 합동연설회 또는 공개토론회의 개최
5.전화(문자메시지를포함한다)&#183;컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소
산림조합법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제40조(선거운동의 제한) ⑧ 누구든지 임원선거와 관련하여 다음 각 호의 행위 외의 선거운동을 할 수 없다.
1. 선거벽보의 부착
2. 선거공보의 배부
3.도로&#183;시장 등 농림축산식품부령으로 정하는 곳으로서 많은 사람이 왕래하거나 모이는 공개된 장소에서의지지 호소 및 명함 배부
4. 합동연설회 또는 공개토론회의 개최
5. 전화(문자메시지를 포함한다), 컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소

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