item: panreType: 판례집
eventNo: 2016헌바301
eventNm: 도시 및 주거환경정비법 제19조 제1항 등 위헌소원
panreTitle: 도시 및 주거환경정비법 제19조 제1항 등 위헌소원
[2017. 10. 26. 2016헌바301]

textOfDecision: 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 것) 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분, 제19조 제1항 본문 중 ‘토지등소유자’ 
부분, 제39조 전문 제2호 중 ‘토지만 소유한 자’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 가.○○주택재건축정비사업조합(이하‘이 사건 조합’이라 한다)은 서울 서초구○○동○○일대 176,590㎡ (이하‘이 사건 정비구역’이라 한다)에서 재건축사업을 시행하기 위하여, 토지 등 소유자로부터 설립동의서를 받아 2012.5. 10. 서울특별시 서초구청장으로부터 설립인가를 받고, 2012. 5. 14. 그 설립등기를 마쳤다.
나. 이 사건 정비구역 내에 청구인 유○주는 토지를, 청구인 유○옥, 유○석은 단독주택과 그 부속토지를 소유하고 있다.
다. 이 사건 조합은 청구인들이 조합설립동의서를 제출하지 아니하자, 2012.7. 5.경 청구인들을 비롯하여 동의서를 제출하지 않은 토지 등 소유자들에게동의 여부를 회답할 것을 서면으로 최고하였다.
라. 이 사건 조합은 청구인들을 상대로‘도시 및 주거환경정비법’(이하‘도시정비법’이라 한다) 제39조에 의한 매도청구권을 행사하면서 소유권이전등기등을 구하는 소를 제기하였고(서울중앙지방법원 2012가합92826), 청구인들은위 소송 계속 중 도시정비법 제2조 제9호 나목, 제19조 제1항, 제39조 제1호,제2호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다가 기각되자(서울중앙지방법원 2014카기51478), 2016. 7. 31. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 가. 청구인 유○옥, 유○석은 도시정비법 제39조 제1호의, 청구인 유○주는도시정비법 제2조 제9호 나목, 제19조 제1항, 제39조 제2호의 위헌확인을 구한다.
나. 도시정비법 제39조 제1호는“제16조 제2항 및 제3항의 규정에 따른 조합설립의 동의를 하지 아니한 자”를 매도청구의 대상자로 규정하여 정비구역이주택단지로만 구성되어 있는 경우(제16조 제2항)와 정비구역에 주택단지가 아닌 지역이 포함된 경우(제16조 제3항)를 포괄한다. 단독주택의 소유자인 청구인 유○옥, 유○석에게는 도시정비법 제16조 제3항이 적용되므로, 이 부분 심판의 대상을 위 청구인들에게 직접 관련되는 도시정비법 제39조 전문 제1호
중 제16조 제3항에 관한 부분으로 한정한다.
다. 청구인 유○주는 도시정비법이 주택재건축사업 정비구역 내 토지만 소유하는 자에게 정비사업의 조합원 자격을 부여하지 않고 사업시행자의 매도청구 상대방이 되도록 규정한 것이 헌법에 위배된다고 주장한다. 그 주장 취지및 당해사건과의 관련성에 따라,‘토지등소유자’의 정의조항인 도시정비법 제2조 제9호 나목은 심판대상에서 제외하고, 도시정비법 제19조 제1항 본문 중‘토지등소유자’부분 및 제39조 전문 제2호 중‘토지만 소유한 자’부분으로 심판대상을 한정한다.
라. 따라서 이 사건의 심판대상은 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률제11293호로 개정된 것) 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분(이하‘부동의자 매도청구조항’이라 한다), 제19조 제1항 본문 중‘토지등소유자’부분(이하‘조합원 자격조항’이라 한다), 제39조 전문 제2호 중‘토지만 소유한자’부분(이하‘토지소유자 매도청구조항’이라 한다)이 헌법을 위반하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 별지와 같다.

도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 것)
제19조(조합원의 자격 등)①정비사업(시장·군수 또는 주택공사 등이 시행하는 정비사업을 제외한다)의 조합원은 토지등소유자(주택재건축사업과 가로주택정비사업의 경우에는 주택재건축사업과 가로주택정비사업에 각각 동의한자만 해당한다)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 수인을대표하는 1인을 조합원으로 본다.(단서 및 각호 생략)
제39조(매도청구) 사업시행자는 주택재건축사업 또는 가로주택정비사업을시행할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자의 토지 또는 건축물에 대하여는·집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률·제48조의 규정을 준용하여 매도청구를 할 수 있다.(후문 생략)
1. 제16조 제2항 및 제3항에 따른 조합 설립의 동의를 하지 아니한 자
2. 건축물 또는 토지만 소유한 자(주택재건축사업의 경우만 해당한다)

relatedProvision: 구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2015. 9.1. 법률 제13508호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
9. “토지등소유자”라 함은 다음 각목의 자를 말한다.
나. 주택재건축사업의 경우에는 다음의 1에 해당하는 자
(1) 정비구역 안에 소재한 건축물 및 그 부속토지의 소유자
(2) 정비구역이 아닌 구역 안에 소재한 대통령령이 정하는 주택 및 그 부속토지의 소유자와 부대·복리시설 및 그 부속토지의 소유자
구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2016. 1.27. 법률 제13912호로 개정되기 전의 것)
제16조(조합의 설립인가 등)②주택재건축사업의 추진위원회(제13조 제6항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자를 말한다)가조합을 설립하고자 하는 때에는·집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률·제47조 제1항 및 제2항에도 불구하고 주택단지 안의 공동주택의 각 동(복리시설의경우에는 주택단지 안의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자의 3분의 2 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5 이하인 경우는 제외한다)와 주택단지 안의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자의 동의를얻어 제1항 각 호의 사항을 첨부하여 시장·군수의 인가를 받아야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 제1항 단서에 따른 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의 없이 시장·군수에게 신고하
고 변경할 수 있다.
③제2항의 규정에 불구하고 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역 안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 한다.
집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(2010. 3. 31. 법률 제10204호로 개정된것)
제48조(구분소유권 등의 매도청구 등)①재건축의 결의가 있으면 집회를소집한 자는 지체 없이 그 결의에 찬성하지 아니한 구분소유자(그의 승계인을포함한다)에 대하여 그 결의 내용에 따른 재건축에 참가할 것인지 여부를 회답할 것을 서면으로 촉구하여야 한다.
②제1항의 촉구를 받은 구분소유자는 촉구를 받은 날부터 2개월 이내에 회답하여야 한다.
③제2항의 기간 내에 회답하지 아니한 경우 그 구분소유자는 재건축에 참가하지 아니하겠다는 뜻을 회답한 것으로 본다.
④제2항의 기간이 지나면 재건축 결의에 찬성한 각 구분소유자, 재건축 결의 내용에 따른 재건축에 참가할 뜻을 회답한 각 구분소유자(그의 승계인을포함한다) 또는 이들 전원의 합의에 따라 구분소유권과 대지사용권을 매수하도록 지정된 자(이하“매수지정자”라 한다)는 제2항의 기간 만료일부터 2개월이내에 재건축에 참가하지 아니하겠다는 뜻을 회답한 구분소유자(그의 승계인을 포함한다)에게 구분소유권과 대지사용권을 시가로 매도할 것을 청구할 수있다. 재건축 결의가 있은 후에 이 구분소유자로부터 대지사용권만을 취득한자의 대지사용권에 대하여도 또한 같다.
⑤제4항에 따른 청구가 있는 경우에 재건축에 참가하지 아니하겠다는 뜻을회답한 구분소유자가 건물을 명도(明渡)하면 생활에 현저한 어려움을 겪을 우려가 있고 재건축의 수행에 큰 영향이 없을 때에는 법원은 그 구분소유자의청구에 의하여 대금 지급일 또는 제공일부터 1년을 초과하지 아니하는 범위에서 건물 명도에 대하여 적당한 기간을 허락할 수 있다.
⑥재건축 결의일부터 2년 이내에 건물 철거공사가 착수되지 아니한 경우에는 제4항에 따라 구분소유권이나 대지사용권을 매도한 자는 이 기간이 만료된날부터 6개월 이내에 매수인이 지급한 대금에 상당하는 금액을 그 구분소유권이나 대지사용권을 가지고 있는 자에게 제공하고 이들의 권리를 매도할 것을청구할 수 있다. 다만, 건물 철거공사가 착수되지 아니한 타당한 이유가 있을
경우에는 그러하지 아니하다.
⑦제6항 단서에 따른 건물 철거공사가 착수되지 아니한 타당한 이유가 없어진 날부터 6개월 이내에 공사에 착수하지 아니하는 경우에는 제6항 본문을준용한다. 이 경우 같은 항 본문 중“이 기간이 만료된 날부터 6개월 이내에”는“건물 철거공사가 착수되지 아니한 타당한 이유가 없어진 것을 안 날부터6개월 또는 그 이유가 없어진 날부터 2년 중 빠른 날까지”로 본다.

caseRelatedOpinion: 가. 부동의자 매도청구조항
사업시행자가 주택재건축사업을 반대하는 토지등소유자의 의사를 무시하고매도청구권을 행사할 수 있도록 규정함으로써 계약의 자유, 평등권, 거주이전의 자유를 침해한다. 매도청구권 행사시 토지 등 소유자는 영업손실, 이사비
용, 양도소득세, 취득세 등 현저한 손실을 입는데도 불구하고, 그에 대한 정당한 보상이 이루어지지 않으므로 재산권 및 정당한 보상을 받을 권리를 침해한다. 단독주택을 원하는 비조합원을 위한 단독주택 단지 조성 등의 배려가 전혀 없어, 국가는 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력해야 한다고 규정한 헌법 제35조 제3항에 위배된다.
나. 조합원 자격조항 및 토지소유자 매도청구조항
사업구역 내에 토지만을 소유하는 자는 주택재건축조합의 조합원이 될 수없고 적은 보상을 받는 매도청구의 대상만 되는데, 이는 평등권, 거주이전의자유, 재산권 및 정당한 보상을 받을 권리를 침해하고, 국가는 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력해야 한다고 규정한 헌법 제35조 제3항에위배된다.

judgement: (1) 쟁점
하나의 규제로 인해 여러 기본권이 동시에 제약을 받는 경우에는 기본권침해를 주장하는 청구인의 의도 및 기본권을 제한하는 입법자의 객관적 동기 등을 참작하여 사안과 가장 밀접한 관계에 있고 또 침해의 정도가 큰 주된 기본권을 중심으로 해서 그 제한의 한계를 따져 보아야 한다(헌재 1998. 4. 30. 95헌가16 참조).
청구인 유○옥, 유○석의 주장 요지, 도시정비법상 매도청구권의 성격 등에비추어 부동의자 매도청구조항에 관한 이 사건의 쟁점은 위 조항이 헌법 제23조를 위반하여 위 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부이다. 평등권, 계약의자유, 거주이전의 자유, 헌법 제35조 제3항에 관한 위 청구인들의 주장은 주된기본권인 재산권에 대하여 심사하는 이상, 별도로 판단하지 않는다.
(2) 구 부동의자 매도청구조항에 관한 선례의 요지
헌법재판소는 2010. 12. 28. 2008헌마571, 2012. 12. 27. 2012헌바27등, 2014.3. 27. 2012헌가21 사건에서 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분(이하‘구 부동의자 매도청구조항’이라한다)에 대하여 다음과 같은 요지로 헌법에 위반되지 않는다고 결정하였다.
··구 부동의자 매도청구조항은 노후·불량주택을 재건축하여 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높인다는 공공복리 및 공공필요를 실현하기 위한 것
으로, 매도청구권 행사의 요건이나 절차, 기간 등을 제한함으로써 상대방의이익을 충분히 보장하고 있다. 매도의 기준가격으로 정하고 있는 시가에는 재건축으로 인하여 발생할 것으로 예상되는 개발이익까지 포함되며, 시가에 의한 보상은 정당한 보상이라고 볼 수 있으므로, 영업손실, 이사비용, 양도소득세, 대체부동산의 취득세 등의 보상에 관한 별도의 규정을 두지 않았다고 하여정당한 보상 원칙에 반한다고 볼 수 없다. 단독주택과 공동주택의 경제적 효용가치의 차이는 매매대금 산정 시 고려될 사항일 뿐이므로, 시가에 따른 보상을정하고 있는 구 부동의자 매도청구조항이 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.··
(3) 이 사건의 경우
구 부동의자 매도청구조항과 부동의자 매도청구조항은 실질적으로 동일한내용이고, 이 사건도 선례와 달리 판단하여야 할 사정변경이 있다고 할 수 없으므로, 선례에서 표명된 합헌결정의 이유는 이 사건에 있어서도 여전히 타당하다. 따라서 부동의자 매도청구조항은 청구인 유○옥, 유○석의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.

(1) 쟁점
조합원 자격조항 및 토지소유자 매도청구조항은, 주택재건축 정비사업구역내에 토지만 소유한 자가 그 재산권 행사의 일환으로 주택재건축사업에 조합원으로 참여하는 것을 배제하고, 그 소유 토지를 일률적으로 사업시행자의 매도청구의 대상이 되도록 한다. 따라서 조합원 자격조항 및 토지소유자 매도청구조항에 관한 이 사건의 쟁점은, 위 조항들이 헌법 제23조를 위반하여 청구인유○주의 재산권을 침해하는지 여부이다. 평등권, 거주이전의 자유, 헌법 제35조 제3항에 관한 위 청구인의 주장은 주된 기본권인 재산권에 대하여 심사하는 이상, 별도로 판단하지 아니한다.
(2) 재산권 침해 여부
(가) 심사기준
재산권에 대한 제한의 허용정도는 그 객체가 지닌 사회적 연관성과 기능에따라 달라지는 것으로, 그 이용이나 처분이 소유자 개인의 생활영역에 머무르지 않고 일반국민 다수의 일상생활에 큰 영향을 미치는 경우에는 입법자가 공동체의 이익을 위하여 개인의 재산권을 규제하는 권한을 폭넓게 가질 수 있다(헌재 2015. 10. 21. 2014헌바170 등 참조). 헌법은 재산권 행사의 사회적 의무성을 강조하는 것에 더하여(제23조 제2항),“국가는 국민 모두의 생산 및 생활
의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”(제122조)고 하고,“국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다.”(제35조 제3항)고 규정한다. 따라서주거환경을 효율적으로 정비하기 위한 재산권 제한 조치에는 상당한 입법재량이 인정된다.
(나) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
조합원 자격조항과 토지소유자 매도청구조항은 잦은 토지 또는 건축물 분할로 인한 투기를 방지하고 주택재건축사업의 목적을 신속하고 차질 없이 달성하기 위하여,‘주택재건축사업 정비구역 내·외의 건축물 및 그 부속토지의소유자’로 주택재건축조합원의 자격을 제한하고, 사업시행자로 하여금 조합원으로 되지 아니한 토지만 소유한 자에 대하여 그 소유 토지를 강제로 확보할수 있도록 한 것이다. 조합원 자격조항과 토지소유자 매도청구조항은 노후·불량주택을 재건축하여 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높인다는 공공복리 및 공공필요를 실현하고, 주택재건축사업 과정에서 발생할 우려가 있는 투기를 방지하기 위한 것으로 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.
(다) 피해의 최소성
1) 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장 또는 군수는 직권 또는 토지등소유자의 제안에 따라 주민설명회, 주민공람, 지방의회 의견청취 및 지방도시계획위원회의 심의 등 엄격한 행정절차를 거쳐 주택재건축사업 정비계획을 수립하고 정비구역을 지정한다(도시정비법 제4조). 정비계획 및 정비구역은 노후·불량건축물의 수·비율, 호수밀도, 토지의 형상 등 구체적 요건을 충족해야 하는데, 시장·군수는 정비계획의 수립, 주택재건축사업의 시행여부 결정 등을 위하여 안전진단을 실시하고, 정비구역은 특별한 사정이 없는 한 일단의 가구(街區)전체를 대상으로 하여야 한다(도시정비법 제12조, 도시정비법 시행령 제2조, 제10조, 각 시·도 조례 및‘단독주택지 재건축 업무처리기준’등 참조). 특히, 토지 또는 건축물 소유자 등은 정비계획 수립 및 정비구역 지정의 무효·취소를 구할 수 있고, 정비사업에는 토지 또는 건축물 수용이나 매도청구 등과같이 재산권 제한에 관한 절차가 필수적으로 수반되는 점을 고려하여 토지 또는 건축물 소유자 등의 이해관계가 충분히 고려되어야 하므로(대법원 2012. 6.18. 선고 2010두16592 판결 참조), 일단의 가구(街區)에 속하는 토지가 제외되거나 속하지도 않는 토지를 억지로 포함시키는 주택재건축사업이 이루어질 가
능성이 희박하다. 또한, 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는주택단지가 아닌 지역 안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야만 재건축조합을 설립할수 있다(도시정비법 제16조 제3항).
2) 주택재건축사업은 정비기반시설이 양호한 지역 내 노후·불량건축물이밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업(도시정비법 제2조 제2호 다목)이므로, 주변 환경이 양호하여 분양가격이 높게 책정될 수 있는지역에서 주로 시행된다. 주택재건축사업은 주택재개발사업과는 달리 임대주택 공급의무 및 세입자 보상의무가 없다는 점에서 상대적으로 사업성이 높다.따라서 토지만 소유한 자에게 주택재건축조합원의 자격을 부여할 경우, 토지와 건축물을 분리 소유하거나 토지를 분할하는 투기행위가 발생할 여지가 많다. 투기 목적의 토지 등 분할을 제한하거나 투기 목적이 있는 소유자를 선별적으로 조합원에서 배제하는 방법 등을 고려할 수 있지만, 투기 목적을 확인할객관적이고 공평한 기준을 찾기 곤란하고, 투기 목적이 있는 소유자를 조합원에서 배제하는 과정에서 주택재건축사업이 지연되는 등의 문제가 발생할 우려가 있다.
주택재건축사업 정비구역은 대체로 토지구역이 정형화되어 주택이 밀집된지역이므로, 주택재개발 정비구역과는 달리 토지만 소유한 자가 많지 않다. 그럼에도 불구하고 이들을 주택재건축조합원으로 할 경우, 시가감정평가 결과및 이를 반영한 부담금, 분양비율 산정 등에 관하여 토지 및 건축물 소유자들과 분쟁이 발생하여 사업이 지연될 가능성이 있다. 이에 관한 분쟁을 최소화하려면 정비사업구역 내 토지와 건축물 전부에 관하여 다각도의 감정평가가 이루어져야 하므로, 사업비용이 높아지게 된다.
3) 주택단지가 아닌 지역 안에 있는 토지 또는 건축물만 소유한 자에 대하여는 특별한 사정이 없는 한‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률’(이하‘집합건물법’이라 한다) 제48조 제1항의 최고 절차를 거쳐야 하고(대법원 2010. 5.27. 선고 2009다95578 판결 참조), 2개월 이내의 회답기간이 경과한 후로부터2월 이내에 매도청구권을 행사하지 아니하면 매도청구권의 효력을 상실하므로(집합건물법 제48조 제4항), 사업시행자가 매수대상인 목적물의 시가가 가장 낮아지는 시기를 임의로 정하여 매도청구를 할 수 없다(대법원 2010. 1. 14.선고 2009다68651 판결 참조). 매도청구권이 행사되더라도 분쟁이 생겨 소송이 제기된 경우에는 토지만 소유한 자의 소유권은 법원의 확정판결이 있기까
지는 상실되지 않고, 매도청구의 상대방이 생활상 현저한 곤란을 받을 우려가 있고 건설사업의 수행에 심한 영향이 없는 경우 법원은 그 상대방의 청구에 따라 대금의 지급 또는 제공일로부터 최장 1년간 토지 등의 인도에 관한 기간을 허여할 수 있으며(집합건물법 제48조 제5항), 재건축의 결의일로부터 2년이내에 건물철거공사가 착수되지 아니한 경우에는 소유자의 환매청구권이 인정된다(집합건물법 제48조 제6항).
4) 보상에 있어서도, 매도청구권의 행사에 의하여 매도청구권자와 상대방사이에 체결된 것으로 보는 매매계약상의 매매대금인‘시가’는 매도청구권이행사된 당시의 토지나 건축물의 객관적 거래가격이다. 이는 노후되어 철거될상태를 전제로 하거나 주택재건축사업이 시행되지 않은 현재의 현황을 전제로한 거래가격이 아니라 그 토지나 건물에 관하여 주택재건축사업이 시행된다는것을 전제로 하여 토지나 건축물을 평가한 가격, 즉 재건축으로 인하여 발생할것으로 예상되는 개발이익이 포함된 가격이다(대법원 2009. 3. 26. 선고 2008다21549, 21556, 21563 판결 참조). 또한 시가는 당사자 사이에 합의가 이루어지지 않는 경우 법원이 지정한 감정평가사의 감정평가결과를 거쳐 판결에 의해결정되는데,‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에서 수용보상금의 재결시 감정인의 감정평가금액을 기본으로 하고 있는 점에 비추어볼 때, 시가에 의한 보상은 정당한 보상이다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌마571 참조).
5) 이상을 종합하면, 조합원 자격조항과 토지소유자 매도청구조항은 통상의재개발절차에서의 수용제도보다는 조금 더 완화된 제도라고 볼 수 있고, 그 매도청구권 행사에 있어서도 여러 가지 제한을 가함으로써 상대방의 이익을 충분히 보장하고 있을 뿐 아니라, 같은 입법목적을 달성하면서 재산권을 덜 침해하는 다른 수단이 명백히 존재한다고 보이지도 아니하므로, 피해의 최소성을갖추고 있다.
(라) 법익의 균형성
조합원 자격조항과 토지소유자 매도청구조항으로 침해받는 사익은 매도를원하지 않음에도 일정 요건이 충족되는 때에는 사업시행자에 의한 매도청구권행사로써 강제적으로 토지소유권이 이전되는 것인데, 이는 노후·불량한 주택을 재건축하여 주거환경 및 도시환경을 개선한다는 공익에 비하여 결코 크다고 할 수 없으므로, 법익의 균형성도 갖추었다.
(마) 소결
조합원 자격조항과 토지소유자 매도청구조항은 청구인 유○주의 재산권을침해한다고 볼 수 없다.

conclusion: 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 재건축 조합 설립에 부동의한 토지등소유자를 매도청구의 상대방으로 규정한‘도시 및 주거환경정비법’(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 것) 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분(이하 ‘부동의자 매도청구조항’이라 한다)이 재산권을 침해하는지 여부(소극)
2. 재건축 조합원의 자격을 토지등소유자로 제한하고 토지만 소유한 자를 매도청구의 상대방으로 규정한 ‘도시 및 주거환경정비법’(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 것) 제19조 제1항 본문 중 ‘토지등소유자’ 부분(이하 ‘조합원 자격조항’이라 한다) 및 제39조 전문 제2호 중 ‘토지만 소유한 자’ 부분(이하 ‘토지소유자 매도청구조항’이라 한다)이 재산권을 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 헌법재판소는 2010. 12. 28. 2008헌마571, 2012. 12. 27. 2012헌바27등, 2014. 3. 27. 2012헌가21 사건에서 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분에 대하여 헌법에 위반되지 않는다고 결정하였고, 이 사건도 선례와 달리 판단하여야 할 사정변경이 있다고 할 수 없으므로, 선례에서 표명된 합헌결정의 이유는 이 사건에 있어서도 여전히 타당하다. 따라서 부동의자 매도청구조항은 재산권을 침해한다고 볼 수 없다. 
2. 조합원 자격조항과 토지소유자 매도청구조항은, 토지와 건축물을 분리 소유하거나 토지를 분할하는 투기행위를 방지하고 주택재건
축사업을 신속하고 차질 없이 시행하기 위한 것이다. 주택재건축사업 정비계획 수립 및 정비구역 지정의 절차 및 요건에 비추어보면, 불필요한 토지가 정비구역에 포함될 가능성은 희박하고, 토지만 소유한 자에게 조합원 자격을 부여할 경우 발생할 우려가 있는 투기행위, 사업지연, 사업비용증가 등의 문제를 방지할 다른 방법을 찾기 어렵다. 나아가 매도청구권 행사의 요건, 절차, 기간 등이 제한되고, 개발이익까지 포함한 정당한 보상이 부여되므로, 위 조항들은 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
adjobtTxt: 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 것) 제19조 (조합원의 자격 등) ① 정비사업(시장·군수 또는 주택공사 등이 시행하는 정비사업을 제외한다)의 조합원은 토지등소유자(주택재건축사업과 가로주택정비사업의 경우에는 주택재건축사업과 가로주택정비사업에 각각 동의한 자만 해당한다)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다.(단서 및 각호 생략)
②∼③ 생략
도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 것) 제39조 (매도청구) 사업시행자는 주택재건축사업 또는 가로주택정비사업을 시행할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자의 토지 또는 건축물에 대하여는 ·집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률· 제48조의 규정을 준용하여 매도청구를 할 수 있다.(후문 생략)
1. 제16조 제2항 및 제3항에 따른 조합 설립의 동의를 하지 아니한 자
2. 건축물 또는 토지만 소유한 자(주택재건축사업의 경우만 해당한다)
3. 생략
refrnPrvsn: 구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2015. 9. 1. 법률 제13508호로 개정되기 전의 것) 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1.∼8. 생략
9. “토지등소유자”라 함은 다음 각목의 자를 말한다.
가. 생략
나. 주택재건축사업의 경우에는 다음의 1에 해당하는 자
(1) 정비구역 안에 소재한 건축물 및 그 부속토지의 소유자
(2) 정비구역이 아닌 구역 안에 소재한 대통령령이 정하는 주택 및 그 
부속토지의 소유자와 부대·복리시설 및 그 부속토지의 소유자
다. 생략
10.∼11. 생략
구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13912호로 개정되기 전의 것) 제16조 (조합의 설립인가 등) ① 생략
② 주택재건축사업의 추진위원회(제13조 제6항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자를 말한다)가 조합을 설립하고자 하는 때에는 ·집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률· 제47조 제1항 및 제2항에도 불구하고 주택단지 안의 공동주택의 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지 안의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자의 3분의 2 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5 이하인 경우는 제외한다)와 주택단지 안의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 제1항 각 호의 사항을 첨부하여 시장·군수의 인가를 받아야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 제1항 단서에 따른 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의 없이 시장·군수에게 신고하고 변경할 수 있다. 
③ 제2항의 규정에 불구하고 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역 안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 한다.
④∼⑥ 생략
집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(2010. 3. 31. 법률 제10204호로 개정된 것) 제48조 (구분소유권 등의 매도청구 등) ① 재건축의 결의가 있으면 집회를 소집한 자는 지체 없이 그 결의에 찬성하지 아니한 구분소유자(그의 승계인을 포함한다)에 대하여 그 결의 내용에 따른 재건축에 참가할 것인지 여부를 회답할 것을 서면으로 촉구하여야 한다.
② 제1항의 촉구를 받은 구분소유자는 촉구를 받은 날부터 2개월 이내에 회답하여야 한다.
③ 제2항의 기간 내에 회답하지 아니한 경우 그 구분소유자는 재건축에 참가하지 아니하겠다는 뜻을 회답한 것으로 본다. 
④ 제2항의 기간이 지나면 재건축 결의에 찬성한 각 구분소유자, 재건축 결의 내용에 따른 재건축에 참가할 뜻을 회답한 각 구분소유자(그의 승계인을 포함한다) 또는 이들 전원의 합의에 따라 구분소유권과 대지사용권을 매수하도록 지정된 자(이하 “매수지정자”라 한다)는 제2항의 기간 만료일부터 2개월 이내에 재건축에 참가하지 아니하겠다는 뜻을 회답한 구분소유자(그의 승계인을 포함한다)에게 구분소유권과 대지사용권을 시가로 매도할 것을 청구할 수 있다. 재건축 결의가 있은 후에 이 구분소유자로부터 대지사용권만을 취득한 자의 대지사용권에 대하여도 또한 같다.
⑤ 제4항에 따른 청구가 있는 경우에 재건축에 참가하지 아니하겠다는 뜻을 회답한 구분소유자가 건물을 명도(明渡)하면 생활에 현저한 어려움을 겪을 우려가 있고 재건축의 수행에 큰 영향이 없을 때에는 법원은 그 구분소유자의 청구에 의하여 대금 지급일 또는 
제공일부터 1년을 초과하지 아니하는 범위에서 건물 명도에 대하여 적당한 기간을 허락할 수 있다.
⑥ 재건축 결의일부터 2년 이내에 건물 철거공사가 착수되지 아니한 경우에는 제4항에 따라 구분소유권이나 대지사용권을 매도한 자는 이 기간이 만료된 날부터 6개월 이내에 매수인이 지급한 대금에 상당하는 금액을 그 구분소유권이나 대지사용권을 가지고 있는 자에게 제공하고 이들의 권리를 매도할 것을 청구할 수 있다. 다만, 건물 철거공사가 착수되지 아니한 타당한 이유가 있을 경우에는 그러하지 아니하다.
⑦ 제6항 단서에 따른 건물 철거공사가 착수되지 아니한 타당한 이유가 없어진 날부터 6개월 이내에 공사에 착수하지 아니하는 경우에는 제6항 본문을 준용한다. 이 경우 같은 항 본문 중 “이 기간이 만료된 날부터 6개월 이내에”는 “건물 철거공사가 착수되지 아니한 타당한 이유가 없어진 것을 안 날부터 6개월 또는 그 이유가 없어진 날부터 2년 중 빠른 날까지”로 본다.
refrnPrcdnt: 1. 헌재 1998. 4. 30. 95헌가16, 판례집 10-1, 327, 337
헌재 2010. 12. 28. 2008헌마571, 판례집 22-2하, 768
헌재 2012. 12. 27. 2012헌바27등, 공보 195, 158
헌재 2014. 3. 27. 2012헌가21, 판례집 26-1상, 342
2. 헌재 2015. 10. 21. 2014헌바170, 판례집 27-2하, 44, 52
대법원 2009. 3. 26. 선고 2008다21549, 21556, 21563 판결
대법원 2010. 1. 14. 선고 2009다68651 판결
대법원 2010. 5. 27. 선고 2009다95578 판결
대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두16592 판결
event: 청 구 인 1. 유○주
2. 유○옥
3. 유○석
청구인들 대리인 변호사 박상선
당해사건 서울중앙지방법원 2012가합92826 소유권이전등기
eventCol1: 청구인|1. 유○주2. 유○옥3. 유○석청구인들 대리인 변호사 박상선
eventCol3: 당해사건|서울중앙지방법원 2012가합92826 소유권이전등기
reason: 1. 사건개요
가. ○○주택재건축정비사업조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)은 서울 서초구 ○○동 ○○ 일대 176,590㎡ (이하 ‘이 사건 정비구역’이라 한다)에서 재건축사업을 시행하기 위하여, 토지 등 소유자로부터 설립동의서를 받아 2012. 5. 10. 서울특별시 서초구청장으로부터 설립인가를 받고, 2012. 5. 14. 그 설립등기를 마쳤다.
나. 이 사건 정비구역 내에 청구인 유○주는 토지를, 청구인 유○옥, 유○석은 단독주택과 그 부속토지를 소유하고 있다.
다. 이 사건 조합은 청구인들이 조합설립동의서를 제출하지 아니하자, 2012. 7. 5.경 청구인들을 비롯하여 동의서를 제출하지 않은 토지 등 소유자들에게 동의 여부를 회답할 것을 서면으로 최고하였다.
라. 이 사건 조합은 청구인들을 상대로 ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제39조에 의한 매도청구권을 행사하면서 소유권이전등기 등을 구하는 소를 제기하였고(서울중앙지방법원 2012가합92826), 청구인들은 위 소송 계속 중 도시정비법 제2조 제9호 나목, 제19조 제1항, 제39조 제1호, 제2호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다가 기각되자(서울중앙지방법원 2014카기51478), 2016. 7. 31. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 청구인 유○옥, 유○석은 도시정비법 제39조 제1호의, 청구인 유○주는 도시정비법 제2조 제9호 나목, 제19조 제1항, 제39조 제2호의 위헌확인을 구한다.
나. 도시정비법 제39조 제1호는 "제16조 제2항 및 제3항의 규정에 따른 조합 설립의 동의를 하지 아니한 자"를 매도청구의 대상자로 규정하여 정비구역이 주택단지로만 구성되어 있는 경우(제16조 제2항)와 정비구역에 주택단지가 아닌 지역이 포함된 경우(제16조 제3항)를 포괄한다. 단독주택의 소유자인 청구인 유○옥, 유○석에게는 도시정비법 제16조 제3항이 적용되므로, 이 부분 심판의 대상을 위 청구인들에게 직접 관련되는 도시정비법 제39조 전문 제1호
중 제16조 제3항에 관한 부분으로 한정한다.
다. 청구인 유○주는 도시정비법이 주택재건축사업 정비구역 내 토지만 소유하는 자에게 정비사업의 조합원 자격을 부여하지 않고 사업시행자의 매도청구 상대방이 되도록 규정한 것이 헌법에 위배된다고 주장한다. 그 주장 취지 및 당해사건과의 관련성에 따라, ‘토지등소유자’의 정의조항인 도시정비법 제2조 제9호 나목은 심판대상에서 제외하고, 도시정비법 제19조 제1항 본문 중 ‘토지등소유자’ 부분 및 제39조 전문 제2호 중 ‘토지만 소유한 자’ 부분으로 심판대상을 한정한다.
라. 따라서 이 사건의 심판대상은 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 것) 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분(이하 ‘부동의자 매도청구조항’이라 한다), 제19조 제1항 본문 중 ‘토지등소유자’ 부분(이하 ‘조합원 자격조항’이라 한다), 제39조 전문 제2호 중 ‘토지만 소유한 자’ 부분(이하 ‘토지소유자 매도청구조항’이라 한다)이 헌법을 위반하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 별지와 같다.
[심판대상조항]
도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 것)
제19조(조합원의 자격 등) ① 정비사업(시장&#183;군수 또는 주택공사 등이 시행하는 정비사업을 제외한다)의 조합원은 토지등소유자(주택재건축사업과 가로주택정비사업의 경우에는 주택재건축사업과 가로주택정비사업에 각각 동의한 자만 해당한다)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다.(단서 및 각호 생략)
제39조(매도청구) 사업시행자는 주택재건축사업 또는 가로주택정비사업을 시행할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자의 토지 또는 건축물에 대하여는 ｢집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률｣ 제48조의 규정을 준용하여 매도청구를 할 수 있다.(후문 생략)
1. 제16조 제2항 및 제3항에 따른 조합 설립의 동의를 하지 아니한 자
2. 건축물 또는 토지만 소유한 자(주택재건축사업의 경우만 해당한다)
3. 청구인들의 주장 요지
가. 부동의자 매도청구조항
사업시행자가 주택재건축사업을 반대하는 토지등소유자의 의사를 무시하고 매도청구권을 행사할 수 있도록 규정함으로써 계약의 자유, 평등권, 거주이전의 자유를 침해한다. 매도청구권 행사시 토지 등 소유자는 영업손실, 이사비
용, 양도소득세, 취득세 등 현저한 손실을 입는데도 불구하고, 그에 대한 정당한 보상이 이루어지지 않으므로 재산권 및 정당한 보상을 받을 권리를 침해한다. 단독주택을 원하는 비조합원을 위한 단독주택 단지 조성 등의 배려가 전혀 없어, 국가는 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력해야 한다고 규정한 헌법 제35조 제3항에 위배된다.
나. 조합원 자격조항 및 토지소유자 매도청구조항
사업구역 내에 토지만을 소유하는 자는 주택재건축조합의 조합원이 될 수 없고 적은 보상을 받는 매도청구의 대상만 되는데, 이는 평등권, 거주이전의 자유, 재산권 및 정당한 보상을 받을 권리를 침해하고, 국가는 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력해야 한다고 규정한 헌법 제35조 제3항에 위배된다.
4. 판  단
가. 부동의자 매도청구조항에 대한 판단
(1) 쟁점
하나의 규제로 인해 여러 기본권이 동시에 제약을 받는 경우에는 기본권침해를 주장하는 청구인의 의도 및 기본권을 제한하는 입법자의 객관적 동기 등을 참작하여 사안과 가장 밀접한 관계에 있고 또 침해의 정도가 큰 주된 기본권을 중심으로 해서 그 제한의 한계를 따져 보아야 한다(헌재 1998. 4. 30. 95헌가16 참조).
청구인 유○옥, 유○석의 주장 요지, 도시정비법상 매도청구권의 성격 등에 비추어 부동의자 매도청구조항에 관한 이 사건의 쟁점은 위 조항이 헌법 제23조를 위반하여 위 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부이다. 평등권, 계약의 자유, 거주이전의 자유, 헌법 제35조 제3항에 관한 위 청구인들의 주장은 주된 기본권인 재산권에 대하여 심사하는 이상, 별도로 판단하지 않는다.
(2) 구 부동의자 매도청구조항에 관한 선례의 요지
헌법재판소는 2010. 12. 28. 2008헌마571, 2012. 12. 27. 2012헌바27등, 2014. 3. 27. 2012헌가21 사건에서 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분(이하 ‘구 부동의자 매도청구조항’이라 한다)에 대하여 다음과 같은 요지로 헌법에 위반되지 않는다고 결정하였다.
󰡔구 부동의자 매도청구조항은 노후&#183;불량주택을 재건축하여 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높인다는 공공복리 및 공공필요를 실현하기 위한 것
으로, 매도청구권 행사의 요건이나 절차, 기간 등을 제한함으로써 상대방의 이익을 충분히 보장하고 있다. 매도의 기준가격으로 정하고 있는 시가에는 재건축으로 인하여 발생할 것으로 예상되는 개발이익까지 포함되며, 시가에 의한 보상은 정당한 보상이라고 볼 수 있으므로, 영업손실, 이사비용, 양도소득세, 대체부동산의 취득세 등의 보상에 관한 별도의 규정을 두지 않았다고 하여 정당한 보상 원칙에 반한다고 볼 수 없다. 단독주택과 공동주택의 경제적 효용가치의 차이는 매매대금 산정 시 고려될 사항일 뿐이므로, 시가에 따른 보상을 정하고 있는 구 부동의자 매도청구조항이 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.󰡕
(3) 이 사건의 경우
구 부동의자 매도청구조항과 부동의자 매도청구조항은 실질적으로 동일한 내용이고, 이 사건도 선례와 달리 판단하여야 할 사정변경이 있다고 할 수 없으므로, 선례에서 표명된 합헌결정의 이유는 이 사건에 있어서도 여전히 타당하다. 따라서 부동의자 매도청구조항은 청구인 유○옥, 유○석의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
나. 조합원 자격조항 및 토지소유자 매도청구조항에 대한 판단
(1) 쟁점
조합원 자격조항 및 토지소유자 매도청구조항은, 주택재건축 정비사업구역 내에 토지만 소유한 자가 그 재산권 행사의 일환으로 주택재건축사업에 조합원으로 참여하는 것을 배제하고, 그 소유 토지를 일률적으로 사업시행자의 매도청구의 대상이 되도록 한다. 따라서 조합원 자격조항 및 토지소유자 매도청구조항에 관한 이 사건의 쟁점은, 위 조항들이 헌법 제23조를 위반하여 청구인 유○주의 재산권을 침해하는지 여부이다. 평등권, 거주이전의 자유, 헌법 제35조 제3항에 관한 위 청구인의 주장은 주된 기본권인 재산권에 대하여 심사하는 이상, 별도로 판단하지 아니한다.
(2) 재산권 침해 여부
(가) 심사기준
재산권에 대한 제한의 허용정도는 그 객체가 지닌 사회적 연관성과 기능에 따라 달라지는 것으로, 그 이용이나 처분이 소유자 개인의 생활영역에 머무르지 않고 일반국민 다수의 일상생활에 큰 영향을 미치는 경우에는 입법자가 공동체의 이익을 위하여 개인의 재산권을 규제하는 권한을 폭넓게 가질 수 있다(헌재 2015. 10. 21. 2014헌바170 등 참조). 헌법은 재산권 행사의 사회적 의무성을 강조하는 것에 더하여(제23조 제2항), "국가는 국민 모두의 생산 및 생활
의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용&#183;개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다."(제122조)고 하고, "국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다."(제35조 제3항)고 규정한다. 따라서 주거환경을 효율적으로 정비하기 위한 재산권 제한 조치에는 상당한 입법재량이 인정된다.
(나) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
조합원 자격조항과 토지소유자 매도청구조항은 잦은 토지 또는 건축물 분할로 인한 투기를 방지하고 주택재건축사업의 목적을 신속하고 차질 없이 달성하기 위하여, ‘주택재건축사업 정비구역 내&#183;외의 건축물 및 그 부속토지의 소유자’로 주택재건축조합원의 자격을 제한하고, 사업시행자로 하여금 조합원으로 되지 아니한 토지만 소유한 자에 대하여 그 소유 토지를 강제로 확보할 수 있도록 한 것이다. 조합원 자격조항과 토지소유자 매도청구조항은 노후&#183;불량주택을 재건축하여 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높인다는 공공복리 및 공공필요를 실현하고, 주택재건축사업 과정에서 발생할 우려가 있는 투기를 방지하기 위한 것으로 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.
(다) 피해의 최소성
1) 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장 또는 군수는 직권 또는 토지등소유자의 제안에 따라 주민설명회, 주민공람, 지방의회 의견청취 및 지방도시계획위원회의 심의 등 엄격한 행정절차를 거쳐 주택재건축사업 정비계획을 수립하고 정비구역을 지정한다(도시정비법 제4조). 정비계획 및 정비구역은 노후&#183;불량건축물의 수&#183;비율, 호수밀도, 토지의 형상 등 구체적 요건을 충족해야 하는데, 시장&#183;군수는 정비계획의 수립, 주택재건축사업의 시행여부 결정 등을 위하여 안전진단을 실시하고, 정비구역은 특별한 사정이 없는 한 일단의 가구(街區) 전체를 대상으로 하여야 한다(도시정비법 제12조, 도시정비법 시행령 제2조, 제10조, 각 시&#183;도 조례 및 ‘단독주택지 재건축 업무처리기준’ 등 참조). 특히, 토지 또는 건축물 소유자 등은 정비계획 수립 및 정비구역 지정의 무효&#183;취소를 구할 수 있고, 정비사업에는 토지 또는 건축물 수용이나 매도청구 등과 같이 재산권 제한에 관한 절차가 필수적으로 수반되는 점을 고려하여 토지 또는 건축물 소유자 등의 이해관계가 충분히 고려되어야 하므로(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두16592 판결 참조), 일단의 가구(街區)에 속하는 토지가 제외되거나 속하지도 않는 토지를 억지로 포함시키는 주택재건축사업이 이루어질 가
능성이 희박하다. 또한, 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역 안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야만 재건축조합을 설립할 수 있다(도시정비법 제16조 제3항).
2) 주택재건축사업은 정비기반시설이 양호한 지역 내 노후&#183;불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업(도시정비법 제2조 제2호 다목)이므로, 주변 환경이 양호하여 분양가격이 높게 책정될 수 있는 지역에서 주로 시행된다. 주택재건축사업은 주택재개발사업과는 달리 임대주택 공급의무 및 세입자 보상의무가 없다는 점에서 상대적으로 사업성이 높다. 따라서 토지만 소유한 자에게 주택재건축조합원의 자격을 부여할 경우, 토지와 건축물을 분리 소유하거나 토지를 분할하는 투기행위가 발생할 여지가 많다. 투기 목적의 토지 등 분할을 제한하거나 투기 목적이 있는 소유자를 선별적으로 조합원에서 배제하는 방법 등을 고려할 수 있지만, 투기 목적을 확인할 객관적이고 공평한 기준을 찾기 곤란하고, 투기 목적이 있는 소유자를 조합원에서 배제하는 과정에서 주택재건축사업이 지연되는 등의 문제가 발생할 우려가 있다.
주택재건축사업 정비구역은 대체로 토지구역이 정형화되어 주택이 밀집된 지역이므로, 주택재개발 정비구역과는 달리 토지만 소유한 자가 많지 않다. 그럼에도 불구하고 이들을 주택재건축조합원으로 할 경우, 시가감정평가 결과 및 이를 반영한 부담금, 분양비율 산정 등에 관하여 토지 및 건축물 소유자들과 분쟁이 발생하여 사업이 지연될 가능성이 있다. 이에 관한 분쟁을 최소화하려면 정비사업구역 내 토지와 건축물 전부에 관하여 다각도의 감정평가가 이루어져야 하므로, 사업비용이 높아지게 된다.
3) 주택단지가 아닌 지역 안에 있는 토지 또는 건축물만 소유한 자에 대하여는 특별한 사정이 없는 한 ‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률’(이하 ‘집합건물법’이라 한다) 제48조 제1항의 최고 절차를 거쳐야 하고(대법원 2010. 5. 27. 선고 2009다95578 판결 참조), 2개월 이내의 회답기간이 경과한 후로부터 2월 이내에 매도청구권을 행사하지 아니하면 매도청구권의 효력을 상실하므로(집합건물법 제48조 제4항), 사업시행자가 매수대상인 목적물의 시가가 가장 낮아지는 시기를 임의로 정하여 매도청구를 할 수 없다(대법원 2010. 1. 14. 선고 2009다68651 판결 참조). 매도청구권이 행사되더라도 분쟁이 생겨 소송이 제기된 경우에는 토지만 소유한 자의 소유권은 법원의 확정판결이 있기까
지는 상실되지 않고, 매도청구의 상대방이 생활상 현저한 곤란을 받을 우려가 있고 건설사업의 수행에 심한 영향이 없는 경우 법원은 그 상대방의 청구에 따라 대금의 지급 또는 제공일로부터 최장 1년간 토지 등의 인도에 관한 기간을 허여할 수 있으며(집합건물법 제48조 제5항), 재건축의 결의일로부터 2년 이내에 건물철거공사가 착수되지 아니한 경우에는 소유자의 환매청구권이 인정된다(집합건물법 제48조 제6항).
4) 보상에 있어서도, 매도청구권의 행사에 의하여 매도청구권자와 상대방 사이에 체결된 것으로 보는 매매계약상의 매매대금인 ‘시가’는 매도청구권이 행사된 당시의 토지나 건축물의 객관적 거래가격이다. 이는 노후되어 철거될 상태를 전제로 하거나 주택재건축사업이 시행되지 않은 현재의 현황을 전제로 한 거래가격이 아니라 그 토지나 건물에 관하여 주택재건축사업이 시행된다는 것을 전제로 하여 토지나 건축물을 평가한 가격, 즉 재건축으로 인하여 발생할 것으로 예상되는 개발이익이 포함된 가격이다(대법원 2009. 3. 26. 선고 2008다21549, 21556, 21563 판결 참조). 또한 시가는 당사자 사이에 합의가 이루어지지 않는 경우 법원이 지정한 감정평가사의 감정평가결과를 거쳐 판결에 의해 결정되는데, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에서 수용보상금의 재결시 감정인의 감정평가금액을 기본으로 하고 있는 점에 비추어 볼 때, 시가에 의한 보상은 정당한 보상이다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌마571 참조).
5) 이상을 종합하면, 조합원 자격조항과 토지소유자 매도청구조항은 통상의 재개발절차에서의 수용제도보다는 조금 더 완화된 제도라고 볼 수 있고, 그 매도청구권 행사에 있어서도 여러 가지 제한을 가함으로써 상대방의 이익을 충분히 보장하고 있을 뿐 아니라, 같은 입법목적을 달성하면서 재산권을 덜 침해하는 다른 수단이 명백히 존재한다고 보이지도 아니하므로, 피해의 최소성을 갖추고 있다.
(라) 법익의 균형성
조합원 자격조항과 토지소유자 매도청구조항으로 침해받는 사익은 매도를 원하지 않음에도 일정 요건이 충족되는 때에는 사업시행자에 의한 매도청구권 행사로써 강제적으로 토지소유권이 이전되는 것인데, 이는 노후&#183;불량한 주택을 재건축하여 주거환경 및 도시환경을 개선한다는 공익에 비하여 결코 크다고 할 수 없으므로, 법익의 균형성도 갖추었다.
(마) 소결
조합원 자격조항과 토지소유자 매도청구조항은 청구인 유○주의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
5. 결  론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관  김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호(해외출장으로 행정전자서명 불능) 이선애
[별지]  관련조항
구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2015. 9. 1. 법률 제13508호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
9. "토지등소유자"라 함은 다음 각목의 자를 말한다.
나. 주택재건축사업의 경우에는 다음의 1에 해당하는 자
(1) 정비구역 안에 소재한 건축물 및 그 부속토지의 소유자
(2) 정비구역이 아닌 구역 안에 소재한 대통령령이 정하는 주택 및 그 부속토지의 소유자와 부대&#183;복리시설 및 그 부속토지의 소유자
구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13912호로 개정되기 전의 것)
제16조(조합의 설립인가 등) ② 주택재건축사업의 추진위원회(제13조 제6항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자를 말한다)가 조합을 설립하고자 하는 때에는 ｢집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률｣ 제47조 제1항 및 제2항에도 불구하고 주택단지 안의 공동주택의 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지 안의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자의 3분의 2 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5 이하인 경우는 제외한다)와 주택단지 안의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 제1항 각 호의 사항을 첨부하여 시장&#183;군수의 인가를 받아야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 제1항 단서에 따른 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의 없이 시장&#183;군수에게 신고하
고 변경할 수 있다.
③ 제2항의 규정에 불구하고 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역 안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 한다.
집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(2010. 3. 31. 법률 제10204호로 개정된 것)
제48조(구분소유권 등의 매도청구 등) ① 재건축의 결의가 있으면 집회를 소집한 자는 지체 없이 그 결의에 찬성하지 아니한 구분소유자(그의 승계인을 포함한다)에 대하여 그 결의 내용에 따른 재건축에 참가할 것인지 여부를 회답할 것을 서면으로 촉구하여야 한다.
② 제1항의 촉구를 받은 구분소유자는 촉구를 받은 날부터 2개월 이내에 회답하여야 한다.
③ 제2항의 기간 내에 회답하지 아니한 경우 그 구분소유자는 재건축에 참가하지 아니하겠다는 뜻을 회답한 것으로 본다.
④ 제2항의 기간이 지나면 재건축 결의에 찬성한 각 구분소유자, 재건축 결의 내용에 따른 재건축에 참가할 뜻을 회답한 각 구분소유자(그의 승계인을 포함한다) 또는 이들 전원의 합의에 따라 구분소유권과 대지사용권을 매수하도록 지정된 자(이하 "매수지정자"라 한다)는 제2항의 기간 만료일부터 2개월 이내에 재건축에 참가하지 아니하겠다는 뜻을 회답한 구분소유자(그의 승계인을 포함한다)에게 구분소유권과 대지사용권을 시가로 매도할 것을 청구할 수 있다. 재건축 결의가 있은 후에 이 구분소유자로부터 대지사용권만을 취득한 자의 대지사용권에 대하여도 또한 같다.
⑤ 제4항에 따른 청구가 있는 경우에 재건축에 참가하지 아니하겠다는 뜻을 회답한 구분소유자가 건물을 명도(明渡)하면 생활에 현저한 어려움을 겪을 우려가 있고 재건축의 수행에 큰 영향이 없을 때에는 법원은 그 구분소유자의 청구에 의하여 대금 지급일 또는 제공일부터 1년을 초과하지 아니하는 범위에서 건물 명도에 대하여 적당한 기간을 허락할 수 있다.
⑥ 재건축 결의일부터 2년 이내에 건물 철거공사가 착수되지 아니한 경우에는 제4항에 따라 구분소유권이나 대지사용권을 매도한 자는 이 기간이 만료된 날부터 6개월 이내에 매수인이 지급한 대금에 상당하는 금액을 그 구분소유권이나 대지사용권을 가지고 있는 자에게 제공하고 이들의 권리를 매도할 것을 청구할 수 있다. 다만, 건물 철거공사가 착수되지 아니한 타당한 이유가 있을
경우에는 그러하지 아니하다.
⑦ 제6항 단서에 따른 건물 철거공사가 착수되지 아니한 타당한 이유가 없어진 날부터 6개월 이내에 공사에 착수하지 아니하는 경우에는 제6항 본문을 준용한다. 이 경우 같은 항 본문 중 "이 기간이 만료된 날부터 6개월 이내에"는 "건물 철거공사가 착수되지 아니한 타당한 이유가 없어진 것을 안 날부터 6개월 또는 그 이유가 없어진 날부터 2년 중 빠른 날까지"로 본다.

volumeInfo: 29
seriesInfo: 2
pages: 54~67
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20171026
eventType: 헌바