item: panreType: 판례집
eventNo: 2015헌바229
eventNm: 국세기본법 제56조 제2항 등 위헌소원  
panreTitle: 국세기본법 제56조 제2항 등 위헌소원
[2016. 12. 29. 2015헌바229]

textOfDecision: 국세기본법(2010. 1. 1. 법률 제9911호로 개정된 것) 제56조 제2항 중 ‘주세법 제8조 제4항 제1호에 따른 의제주류판매업면허의 취소처분’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 가. 청구인들은 2003. 3. 21. 군포시○○동○○소재○○프라자 건물 1층에서 음식점을 개업하여 운영하여 왔다. 청구인들은 2003. 3.경 안양세무서장에게 구 주세법(2009. 12. 31. 법률 제9899호로 개정되기 전의 것) 제8조 제3항제1호, 구 주세법 시행령(2003. 12. 30. 대통령령 제18178호로 개정되기 전의것) 제10조에 따른 주류 판매신고를 함으로써 주류판매업면허를 받은 것으로의제되었다(이하‘이 사건 의제주류판매업면허’라 한다).
나. 안양세무서장은 2014. 12. 22. 청구인들에 대하여, 청구인들이 구 주세법(2009. 12. 31. 법률 제9899호로 개정되기 전의 것) 제8조 소정의 식품위생법에따른 영업허가를 받지 아니하였음을 이유로 이 사건 의제주류판매업면허를 취소하였다(이하‘이 사건 처분’이라 한다).
다. 청구인들은 2014. 12. 26. 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하여(수원지방법원 2014구합61676) 그 소송 계속 중이던 2015. 4. 16. 국세기본법제56조 제2항, 제3항 본문에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나(수원지방법원 2015아20182), 2015. 6. 2. 제1심 법원이“청구인들이 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하기 위하여는 원칙적으로 국세기본법에 따른 심사청구또는 심판청구, 감사원법에 의한 심사청구를 거쳐야 할 것인데 이와 같은 전심절차를 거치지 않았다.”는 이유로 소각하 판결을 선고함과 동시에 위 위헌법률심판제청신청을 기각하자, 2015. 7. 3. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인들은 국세기본법 제56조 제2항 및 제3항 본문에 대한 위헌 확인을 구하고 있다. 우선 국세기본법 제56조 제2항은 국세기본법 또는 세법에 따른 위법한 처분에 대한 행정소송에 관하여 필요적 행정심판전치주의를 규정한 것인데, 청구인들은 구 주세법(2009. 12. 31. 법률 제9899호로 개정되기 전의 것) 제8조 제3항 제1호에 따라 주류판매업면허를 받은 것으로 의제된 사람들이고,한편 청구인들이 의제주류판매업면허를 받을 당시의 구 주세법 제8조 제3항제1호는 그 후 2009. 12. 31. 법률 제9899호로 개정된 법률에서 제8조 제4항 제1호로 변경되었다. 그리고 청구인들이 위헌이라고 주장하는 부분은 의제주류판매업면허취소처분에 대하여도 행정소송을 제기하기 전에 필요적으로 행정심판을 거치도록 한 부분이므로, 심판대상을 청구인들에 관한 부분으로 한정한다.
한편, 청구인들은 국세기본법 제56조 제2항에서 규정한 필요적 행정심판전치주의의 위헌성을 주장할 뿐, 국세기본법 제56조 제3항 본문에 대하여는 그자체에 관한 별도의 위헌사유를 주장하지 않고 있고, 국세기본법 제56조 제3항 본문은 제56조 제2항에 따른 필요적 행정심판전치주의를 전제로 하는 것으로서, 따로 심판대상으로 삼지 않더라도 제56조 제2항이 위헌선언으로 그 효력을 상실하게 되면 독립하여 존속할 아무런 의미가 없으므로(헌재 2001. 6.28. 2000헌바30 참조), 국세기본법 제56조 제3항 본문은 심판대상에서 제외한다.
따라서 이 사건 심판대상은 국세기본법(2010. 1. 1. 법률 제9911호로 개정된것) 제56조 제2항 중‘주세법 제8조 제4항 제1호에 따른 의제주류판매업면허의취소처분’에 관한 부분(이하‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지여부이다.
심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 별지와 같다.

국세기본법(2010. 1. 1. 법률 제9911호로 개정된 것)
제56조(다른 법률과의 관계)②제55조에 규정된 위법한 처분에 대한 행정소송은·행정소송법·제18조 제1항 본문, 제2항 및 제3항에도 불구하고 이 법에 따른 심사청구 또는 심판청구와 그에 대한 결정을 거치지 아니하면 제기할수 없다.

relatedProvision: 국세기본법(2010. 1. 1. 법률 제9911호로 개정된 것)
제55조(불복)①이 법 또는 세법에 따른 처분으로서 위법 또는 부당한 처분을 받거나 필요한 처분을 받지 못함으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자는이 장의 규정에 따라 그 처분의 취소 또는 변경을 청구하거나 필요한 처분을청구할 수 있다.
제56조(다른 법률과의 관계)③제2항에 따른 행정소송은·행정소송법·제20조에도 불구하고 심사청구 또는 심판청구에 대한 결정의 통지를 받은 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제65조 제2항 또는 제81조에 따른 결정기간에 결정의 통지를 받지 못한 경우에는 결정의 통지를 받기 전이라도 그결정기간이 지난날부터 행정소송을 제기할 수 있다.
행정소송법(1994. 7. 27. 법률 제4770호로 개정된 것)
제18조(행정심판과의 관계)①취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할수 있다. 다만, 다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다.
②제1항 단서의 경우에도 다음 각 호의 1에 해당하는 사유가 있는 때에는행정심판의 재결을 거치지 아니하고 취소소송을 제기할 수 있다.
1. 행정심판청구가 있은 날로부터 60일이 지나도 재결이 없는 때
2. 처분의 집행 또는 절차의 속행으로 생길 중대한 손해를 예방하여야할 긴급한 필요가 있는 때
3. 법령의 규정에 의한 행정심판기관이 의결 또는 재결을 하지 못할 사유가 있는 때
4. 그 밖의 정당한 사유가 있는 때
③제1항 단서의 경우에 다음 각 호의 1에 해당하는 사유가 있는 때에는 행정심판을 제기함이 없이 취소소송을 제기할 수 있다.
1. 동종사건에 관하여 이미 행정심판의 기각재결이 있은 때
2. 서로 내용상 관련되는 처분 또는 같은 목적을 위하여 단계적으로 진행되는 처분 중 어느 하나가 이미 행정심판의 재결을 거친 때
3.행정청이 사실심의 변론종결 후 소송의 대상인 처분을 변경하여 당해변경된 처분에 관하여 소를 제기하는 때
4. 처분을 행한 행정청이 행정심판을 거칠 필요가 없다고 잘못 알린 때
④제2항 및 제3항의 규정에 의한 사유는 이를 소명하여야 한다.
주세법(2011. 12. 31. 법률 제11134호로 개정된 것)
제8조(주류 판매업면허)①주류 판매업(판매중개업 또는 접객업을 포함한다. 이하 같다)을 하려는 자는 주류 판매업의 종류별로 판매장마다 대통령령으로 정하는 시설기준과 그 밖의 요건을 갖추어 관할 세무서장의 면허를 받아야한다.
④다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 세무서장에게 주류 판매에 관한 신고를 한 경우에는 제1항에 따른 주류 판매업의 면허(이하“주류 판매업면허”라 한다)를 받은 것으로 본다.
1. ·식품위생법·에 따른 영업허가를 받은 장소에서 주류 판매업을 하는자

caseRelatedOpinion: 가. 이 사건 처분과 같은 주류판매업면허취소처분은 세법상의 과세처분과는달리 전문적·기술적 성질을 가지지 않고 행정의 통일을 기해야 할 필요도 없어서 임의적 행정심판전치주의가 적용되는 일반적인 행정처분과 다르게 취급할 이유가 없다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 주류판매업면허취소처분이 주세법에 규정되어 있다는 우연한 사정만으로 효용이 전혀 없거나 극히 미미한 경우까지도 행정심판절차를 무조건 거치도록 강요하고, 행정심판을 거쳐행정소송을 제기할 수 있을 때까지 집행정지신청을 하지 못하게 하며, 심판대상조항에 따른 심사청구 또는 심판청구가 심판기관의 제3자성·독립성도 희박하고 심의절차의 공정성·신중성도 결여됨으로써 행정심판전치제도의 법치주의적 한계를 벗어나 청구인들의 재판청구권을 침해한다.
나. 주류판매업면허취소처분에 관하여 다른 일반적인 행정처분과 달리, 필요적으로 행정심판절차를 거치게 하거나 집행정지신청권을 제한할 합리적 근거가 없음에도, 심판대상조항은 주류판매업면허취소처분을 받은 자를 다른 행정처분을 받은 자와 차별 취급함으로써 평등원칙에 위반된다.

judgement: 가. 행정심판의 기능 및 행정심판전치주의에 관한 법규정의 변천
(1) 헌법 제107조 제3항 제1문은“재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있다.”고 하여 행정심판의 헌법적 근거를 제공하고 있다. 행정심판이라 함은 행정청의 위법·부당한 처분 또는 부작위에 대한 불복에 대하여 행정기관이 심판하는 행정쟁송절차를 말한다.
행정심판의 기능 및 존재이유로서는 첫째, 행정청에 먼저 재고와 반성의 기회를 주어 행정처분의 하자를 자율적으로 시정하도록 하는‘자율적 행정통제’의 기능, 둘째, 행정의 전문·기술성이 날로 증대됨에 따라 행정기관의 전문지식을 활용할 수 있도록 함으로써 법원의 전문성 부족을 보완하는 기능, 셋째,분쟁을 행정심판단계에서 해결하도록 함으로써 분쟁해결의 시간과 비용을 절약하고 법원의 부담을 경감할 수 있다는 기능 등을 들 수 있다(헌재 2002. 10.31. 2001헌바40 참조).
(2) 헌법 제107조 제3항은“재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있다. 행정심판의 절차는 법률로 정하되, 사법절차가 준용되어야 한다.”고 규정하여,‘행정심판을 행정소송의 필요적 전치절차로 할 것인가 아니면 임의절차로 할것인가’의 문제를 비롯하여 행정심판절차의 구체적 형성을 입법자에게 맡기면서, 다만‘행정심판은 재판의 전심절차로서만 기능하여야 한다’는 것과‘행정심판절차에 사법절차가 준용되어야 한다’는 것을 요구함으로써, 입법적 형성의한계를 제시하고 있다.
1984. 12. 15. 전부개정된 행정소송법에서는 취소소송을 제기하기 전에 반드시 행정심판을 거치도록 하는 필요적 행정심판전치주의를 채택하였으나,1994. 7. 27. 개정되어 1998. 3. 1.부터 시행된 행정소송법은 필요적 행정심판전치주의를 폐지하여 행정심판을 원칙적으로 임의적인 절차로 하였고, 다만 다른 개별법률에서 취소소송을 제기하기 전에 필요적으로 행정심판을 거치도록규정한 경우에 한하여 행정심판을 필요적 전치절차로 하였다(제18조 제1항).개정 행정소송법이 행정심판을 임의절차로 전환한 것은 행정심판이 실효성 있는 권리구제절차로서의 역할을 제대로 하지 못함에도 행정소송의 제기 전에행정심판을 의무적으로 거치도록 함으로써 행정소송을 통한 권리구제를 지연시키는 역기능이 있다는 비판에 따른 것이었다. 이에 따라 조세부과처분, 도로교통법상의 처분 등과 같이 대량·반복적으로 행해지는 처분으로서 행정의 통일을 기해야 할 필요가 있거나, 행정처분의 특성상 전문적·기술적 성질을 가지는 것 등에 대해서만 예외적으로 개별법률에서 필요적 행정심판전치주의를채택하고 있다(헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40).
나. 국세기본법상 행정심판절차의 개관
국세기본법은 국세에 관한 처분에 대한 불복절차로서 이의신청, 심사청구,심판청구를 규정하고 있다. 이의신청은 심사청구 또는 심판청구 전에 선택적으로 경유할 수 있는 심급으로서, 이를 거치지 않고도 곧바로 심사청구 또는심판청구를 할 수 있고, 세법에 따른 처분에 불복하는 자는 심사청구와 심판청구 중 어느 것이든 선택가능하나 둘을 중복하여 제기할 수는 없다(제55조). 한편 필요적 행정심판전치주의 요건을 갖추었는지 여부에 관하여, 감사원법에따른 심사청구를 거친 경우에는 국세기본법에 따른 심사청구 또는 심판청구를거친 것으로 본다(제56조 제4항).
이의신청, 심사청구 또는 심판청구를 한 사람은 그 신청 또는 청구에 관계되는 서류를 열람할 수 있고, 대통령령이 정하는 바에 따라 재결청에 의견을진술할 수 있으며(제58조), 변호사, 세무사, 공인회계사 등을 대리인으로 선임할 수 있고(제59조), 이의신청인 또는 심사청구인이 일정한 요건을 갖춘 경우에는 재결청에 국선대리인 선정을 신청할 수 있다(제59조의2).
심사청구와 심판청구에 대하여는 행정심판법상 선정대표자(행정심판법 제15조), 청구인의 지위승계(제16조), 심판참가(제20～22조), 청구의 변경(제29조), 직권 또는 당사자의 신청에 의한 증거조사(제36조 제1항), 직권심리(제39조), 심리의 방식(제40조), 심판청구 등의 취하(제42조), 재청구의 금지(제51조)등을 준용하고 있다(국세기본법 제56조 제1항).
다. 쟁점의 정리
심판대상조항에 따라 의제주류판매업면허취소처분에 관하여 취소소송을 제기하기 위하여는 국세기본법에 따른 심사청구 또는 심판청구를 거쳐야 하므로, 청구인들이 위와 같은 행정심판을 거치지 않으면 의제주류판매업면허취소처분에 대한 취소소송은 부적법하게 되어 처분의 적법성에 대한 법원의 재판을 받을 수 없다. 심판대상조항은 위와 같이 청구인들의 재판청구권을 제한하고 있는바, 심판대상조항이 의제주류판매업면허취소처분의 성질을 고려하지않은 채 주세법에 규정되어 있다는 사정만으로 전적으로 무용하거나 그 효용이 극히 미미한 행정심판을 거치도록 강요하는 등으로 청구인들의 재판청구권을 침해하는지가 문제된다.
또한 심판대상조항은 의제주류판매업면허취소처분을 받은 자를 필요적 행정심판전치주의가 적용되지 않는 다른 일반적인 행정처분을 받은 자와 차별취급함으로써 평등원칙에 위반되는지도 문제된다.
라. 재판청구권 침해 여부
(1) 재판청구권의 의미 및 심사기준
헌법 제27조 제1항은“모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다.”고 규정함으로써, 모든 국민은 헌법과 법률이 정한 자격과 절차에 의하여 임명되고 물적 독립과 인적 독립이 보장된법관에 의하여 합헌적인 법률이 정한 내용과 절차에 따라 재판을 받을 권리를보장하고 있다(헌재 2000. 6. 29. 99헌가9 참조). 또한 헌법 제27조 제3항은“모든 국민은 신속한 재판을 받을 권리를 가진다.”고 규정하고 있는바, 이는 아무리 공정하고 적정한 재판이라 하더라도 그 재판의 종결이 지나치게 지연되는경우에는 당사자가 재판에서 종국적으로 승소하더라도 권리구제의 실효를 거둘 수 없게 되거나 또는 그 의미가 반감될 수 있기 때문이다(헌재 2009. 7. 30.2007헌마732 참조).
그런데 재판청구권을 보장하고 신속한 재판을 받을 권리를 실현하기 위한방법들은 헌법 규정으로부터 곧바로 도출되는 것이 아니고 입법자에 의한 구체적인 입법형성이 필요하므로, 입법자에게는 상대적으로 광범위한 입법형성권이 인정된다(헌재 2009. 7. 30. 2007헌마732; 헌재 2013. 7. 25. 2012헌마656참조). 따라서 심판대상조항이 의제주류판매업면허취소처분에 관한 취소소송의 전치절차로서 행정심판을 거치도록 한 것이 합리적인 입법형성의 범위 내에 있는 한 위헌이라고 볼 수 없다.

(가) 주류는 그 소비에 관하여 조세를 부과함으로써 국가재정을 확보하는데 용이한 반면, 무절제한 소비나 적정한 제조·판매 기준을 갖추지 못한 주류의 공급으로 인하여 국민보건이나 국가경제에 악영향을 미칠 수도 있다. 주세법은 위와 같은 주류의 특성을 고려하여 기본적으로 국가재정의 확보를 위하여 주세의 부과·징수를 위한 내용들을 규정하고 있는 한편, 주류의 제조·유통과정을 규율하기 위한 내용들도 규정하고 있는데, 구체적으로는 주류의 종류 및 규격, 주류 제조·판매업 면허, 주류 제조·판매업의 정지 및 면허취소등에 관하여 규정하고 있다. 위와 같이 주류의 제조·유통과정을 규율하는 내용은 주류의 무절제한 소비로부터 야기될 수 있는 국민보건상 위험이나 사회·경제적 비용증가 등을 방지하기 위한 것이기는 하나, 다른 한편, 주류의제조·유통과정을 투명하게 하고 주류의 규격 및 품질을 일정 수준 이상으로보장함으로써 주류산업의 건전한 발전을 도모하며, 안정적으로 정확한 세원을확보하기 위한 것이기도 하다.
(나) 이 사건에서 문제되는 의제주류판매업면허취소처분이 비록 일반적인과세처분처럼 주세의 부과·징수 자체에 관한 것은 아니지만, 국세청의 국세통계연보 등에 따르면 주류 제조 및 판매에 관한 면허는 대량·반복적으로 이루어지고 있는바, 그에 관한 취소처분 역시 대량·반복적으로 이루어지는 것으로서 행정의 통일성을 기해야 할 필요가 있다.
또한 주세법령은 주류의 종류와 규격뿐만 아니라 제조공정 및 유통과정에필요한 시설기준 및 조건들을 매우 상세하게 규정하고 있고, 국세청에서도 주류의 분석감정, 기술지도, 주세행정 지원업무를 위하여 주류면허지원센터를운영하고 있다. 주류의 제조 및 판매에 대한 적정한 규제·관리는 비단 주세뿐만 아니라 소득세, 부가가치세 등 다른 세목의 세원 포착과도 밀접하게 관련되어 있는바, 의제주류판매업면허 및 그 취소처분을 함에 있어서도 기본적으로주류의 특성, 주류의 제조 및 유통과정에 대한 지식과 그에 대한 주세법의 관련 내용들, 즉 주류의 종류, 규격기준, 제조 및 판매를 위한 기준 및 조건, 주류의 제조·유통과정에서 부과되는 각종 조세에 관한 관련법령에 대한 이해가필요하므로, 그에 관한 처분은 전문적·기술적 성질을 가진다.
그리고 주류의 제조 및 판매업에 관한 처분이 비록 주세의 부과·징수처분자체는 아니더라도, 그에 관한 주세법의 각 규정들은 모두 국가재정 확보 및국민보건 향상이라는 주세법의 입법목적을 달성하는 데 있어서 유기적·체계적으로 관련되어 있는 것이어서, 주세법의 내용 중 일부만을 분리하여 그에 따른 처분의 성질을 달리 평가하는 것은 적절하지 않다. 그러므로 필요적 행정심판전치주의를 채택할 정당성이나 합리성의 여부를 판단함에 있어서도 이 사건의제주류판매업면허취소처분을 주세의 부과·징수처분과 엄격히 분리하여 평가할 수는 없는 것이다.
결국 의제주류판매업면허취소처분에 대한 불복절차에 관하여는, 주류의 특성, 주류의 제조 및 유통과정에 대한 지식과 그에 대한 주세법의 관련 내용, 주류의 제조·유통과정에서 부과되는 각종 조세에 관한 관련법령의 내용 등을감안하여야 하는 전문성과 기술성이 요구되고, 대량·반복적으로 이루어지는주류판매업면허 및 그 취소처분에 관한 행정의 통일성을 기하여야 하므로, 먼저 행정심판을 거치게 함으로써 행정기관 내부의 전문성·기술성을 반영하고행정의 통일성을 확보할 수 있게 하는 것이 더 적절하며, 이는 자율적 통제, 신속성의 추구라는 행정심판의 목적에 부합할 뿐만 아니라 위 절차를 통해 부수적으로 쟁점이 정리될 수 있으므로, 법원의 부담경감이라는 목적에도 부합한다.
(다) 국세기본법에서는 심판청구에 관한 심의·결정기관인 조세심판원의설치 및 그 권한의 독립성, 조세심판관의 자격, 임명, 임기와 신분보장, 조세심판관에 대한 제척·회피·기피 등 조세심판원의 준사법기관으로서의 지위와심판의 공정성을 확보하기 위한 내용들을 직접 규정하고 있고(제67조, 제73조,제74조 등), 심리·결정절차에 있어서도 심판청구인은 증거서류·증거물을 제출하거나 필요한 질문, 물건의 제출요구, 검사 또는 감정의뢰 등을 신청할 수있으며(제56조 제1항, 제71조, 제76조), 조세심판관은 자유심증에 따라 사실판단을 하고(제77조), 심판결정은 주문과 이유를 적고 심리에 참석한 조세심판관의 성명을 밝힌 문서로 하며(제78조), 결정에 관하여 불고불리, 불이익변경금지 원칙이 적용되도록 하는 등(제79조) 대심적 심리구조, 심판청구인의 절차적권리보장에 관한 사법절차를 상당 부분 준용하여 권리구제절차로서의 실효성을 담보하고 있다.
비록 국세기본법상 심사청구에 관한 심의기관인 국세심사위원회에 관하여는 그 조직과 운영, 심의사항 등 상당부분을 대통령령에 위임하고 있고(제66조의2), 국세심사위원회의 구성이나 권한의 독립성이 조세심판원보다 약하기는하나, 심사청구와 심판청구 모두에 있어서 청구인은 관계되는 서류의 열람권,재결청에 대한 의견진술권을 가지고(제58조), 변호사 등을 대리인으로 선임할수 있으며(제59조), 구술심리를 신청할 수 있는 등(제56조 제1항, 행정심판법제40조) 일정한 절차적 권리를 가지고 있는 데다가, 청구인에게 심사청구와 심판청구 중 자신에게 유리하다고 판단되는 절차를 자유롭게 선택할 수 있는 기회가 보장되어 있고(제55조 제9항), 그 결과 심판청구를 선택한 비율이 심사청구를 선택한 비율보다 높은 점 등을 고려하면, 국세기본법의 행정심판절차에서 헌법 제107조 제3항에 따른 사법절차 준용의 요청이 결여되어 있다고 할수는 없다.
(라) 행정심판절차는 소송절차에 비하여 신속, 간편하고 경제적이므로 권리구제에 드는 시간과 비용을 절약하는 긍정적 측면도 있고, 또한 처분의 적법성여부뿐만 아니라 법원이 판단할 수 없는 처분의 당·부당의 문제에 관해서도심사받을 수 있다.
심판대상조항은, 개별 법률에서 필요적 행정심판전치주의를 규정한 경우에도 그에 대한 예외를 인정하는 행정소송법 제18조 제2항, 제3항의 적용도 배제함으로써, 일견 행정심판의 취지를 살릴 수 없는 경우까지도 일률적으로 행정심판을 거치도록 강요하는 것으로 보일 수도 있다. 그러나 국세기본법상 심사청구 및 심판청구에 대한 결정은 청구를 받은 날부터 90일 이내에 하여야 하고(제65조 제2항, 제81조), 위 기간 내에 결정의 통지를 받지 못하는 경우에는그 기간이 지난날부터 행정소송을 제기할 수 있는바(제56조 제3항 단서), 이는사실상 행정소송법 제18조 제2항 제1호에 해당하는 내용이다. 행정소송법 제18조 제2항 및 제3항의 나머지 각 호의 사유는 일반 행정처분에 적용되는 것을 전제로 규정된 것으로서, 그 성질상 세법에 의한 처분에 그대로 적용하기어렵거나 법률관계의 특성상 그대로 적용하는 것이 부적당한 측면이 있는 것이므로, 국세기본법 제56조 제2항이 행정소송법 제18조 제2항 및 제3항의 적용을 배제하는 것이 곧바로 조세소송에 있어서는 모든 경우에 전심절차를 거쳐야 하고 예외를 인정하지 않는다는 의미가 아니라, 행정소송법상의 예외사유를 조세소송에 그대로 적용하는 것이 적절하지 않다는 면에서 그와 같은 광범위한 예외를 인정하지 않겠다는 취지라고 할 것이다. 그와 같은 견지에서 대법원도 종래 국세에 관한 행정소송에 있어서는 위 행정소송법 제18조 제2항,제3항의 적용이 배제됨에도 불구하고“행정청으로 하여금 기본적 사실관계와법률문제에 대하여 다시 판단할 수 있는 기회를 부여하였고, 납세의무자로 하여금 굳이 또 전심절차를 거치게 하는 것이 가혹하다고 보이는 등 정당한 사유가 있는 때에는 전심절차를 거치지 아니하고도 조세행정소송을 제기할 수있다.”고 해석하고 있다(대법원 2000. 9. 26. 선고 99두1557 판결 등 참조). 결국 심판대상조항이 필요적 행정심판전치주의를 채택하면서 행정소송법 제18조 제2항, 제3항의 적용을 배제하는 것은, 조세행정소송의 특성을 고려하여 일반적인 행정처분에 대하여 적용되는 행정소송법 제18조 제2항, 제3항을 그대로 적용하는 것이 적절하지 않다는 점을 고려한 것일 뿐, 어떠한 예외도 인정하지 않고 무용하고 불필요한 행정심판을 거치도록 강요하는 것이 아니다.
(마) 나아가 행정심판 전치요건은 행정소송 제기 이전에 반드시 갖추어야하는 것은 아니고 사실심 변론종결 시까지 갖추면 되므로(대법원 1987. 9. 22.선고 87누176 판결 등 참조), 전치요건을 구비하면서도 행정소송의 신속한 진행을 동시에 꾀할 수 있다(헌재 2000. 6. 1. 98헌바8; 헌재 2007. 1. 17. 2005헌바86 참조). 그리고 비록 심사청구 또는 심판청구에 관하여 집행정지를 규정한행정심판법 제30조의 적용을 배제하고 있다고 하더라도(국세기본법 제56조 제1항), 위와 같이 행정소송을 신속하게 진행하면서 집행정지신청을 할 수 있을뿐만 아니라 해당 재결청이 필요하다고 인정할 때에는 그 처분의 집행을 중지하게 하거나 중지할 수도 있으므로(제57조 단서), 청구인들의 재판청구권이 제한되는 정도가 그다지 크지 않다.
(바) 위와 같은 사정들을 종합하여 보면, 심판대상조항이 재판청구권에 관한 입법형성권의 범위를 현저하게 일탈하여 청구인들의 재판청구권을 침해한다고 할 수 없다.
마. 평등원칙 위반 여부
입법자는 행정심판을 통한 권리구제의 실효성, 행정청에 의한 자기 시정의개연성, 문제되는 행정처분의 특수성 등을 고려하여 행정심판을 임의적 전치절차로 할 것인지, 아니면 필요적 전치절차로 할 것인지를 결정할 입법형성권을 가지고 있다(헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40; 헌재 2015. 3. 26. 2013헌바186참조). 따라서 심판대상조항이 평등원칙을 위반하는지에 관하여는 합리적 근거 유무에 의한 자의금지원칙에 따라 심사한다.
심판대상조항은 일반적 행정처분의 경우와 달리 주세법에 의한 의제주류판매업면허취소처분에 관한 취소소송을 제기함에 있어 필요적으로 행정심판을청구하도록 하고 있다. 그러나 이는 앞서 본 바와 같이 이 사건에서 문제되는의제주류판매업면허 및 그 취소처분에 있어서는 주류의 특성, 주류의 제조 및유통과정에 대한 지식과 그에 대한 주세법의 관련 내용들, 즉 주류의 종류, 규격기준, 제조 및 판매를 위한 기준 및 조건, 주류의 제조·유통과정에서 부과되는 각종 조세에 관한 관련법령의 내용 등을 감안하여야 하는 전문성과 기술성이 요구되고, 대량·반복적으로 이루어져 행정의 통일성을 기하여야 하므로, 먼저 행정심판을 거치게 함으로써 행정기관 내부의 전문성·기술성을 활용하여 신속하게 처리하고 행정의 통일성을 확보하는 한편, 처분의 상대방이간이하고 신속한 절차에 의하여 권리구제를 받도록 하며 불필요한 소송제기를방지할 필요성이 큰 특수성 등에 기인한 것이다. 따라서 심판대상조항이 위와같은 차별을 하는 데에는 합리적인 이유가 있다.
청구인들은 심판대상조항이 집행정지신청권을 제한할 합리적 이유가 없음에도 일반적 행정처분과 달리 이를 인정하지 아니함으로써 다른 행정처분을받은 자와 차별 취급한다고 주장하나, 청구인들의 집행정지신청권이 제한되는것은 국세기본법 제56조 제1항에서 행정심판법 제30조를 준용하지 않은 데에기인한 것으로서, 심판대상조항에 의한 차별이 아니므로 더 나아가 판단하지않는다.
결국 심판대상조항은 평등원칙에도 위반되지 아니한다.

conclusion: 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 주세법에 따른 의제주류판매업면허의 취소처분에 대한 행정소송에 관하여 필요적 행정심판전치주의를 규정한 국세기본법(2010. 1. 1. 법률 제9911호로 개정된 것) 제56조 제2항 중 ‘주세법 제8조 제4항 제1호에 따른 의제주류판매업면허의 취소처분’에 관한 부분이 청구인들의 재판청구권을 침해하는지 여부(소극)
2. 심판대상조항이 의제주류판매업면허취소처분을 받은 자를 다른 일반적인 행정처분을 받은 자와 달리 행정소송을 제기하기에 앞서 필요적으로 행정심판절차를 거치도록 한 것이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 주세법의 규정 중 주세의 부과·징수에 관한 부분과 주류의 제조·유통과정을 규율하기 위한 부분은 모두 국가재정 확보 및 국민보건 향상이라는 주세법의 입법목적을 달성하는 데 있어서 유기적·체계적으로 관련되어 있다.
주세법에 따른 의제주류판매업면허취소처분에 대한 불복절차에 관하여는, 주류의 특성, 주류의 제조 및 유통과정에 대한 지식과 주세법의 관련 내용, 주류의 제조·유통과정에서 부과되는 각종 조세에 관한 관련법령의 내용 등을 감안하여야 하는 전문성과 기술성이 요구되고, 대량·반복적으로 이루어지는 주류판매업면허 및 그 취소처분에 관한 행정의 통일성을 기하여야 하므로, 행정소송 전에 먼저 행정심판을 거치게 하는 것이 적절하다.
국세기본법은 행정심판청구에 관한 심의·결정을 하는 준사법기관인 조세심판원의 지위와 심판의 공정성을 확보하기 위한 내용들과 대심적 심리구조 등 심판청구인의 절차적 권리보장에 관한 내용을 규정하고 있으므로, 행정심판절차는 권리구제절차로서의 실효성을 가지고 있다.
나아가 행정심판 전치요건은 행정소송 제기 이전에 반드시 갖추어야 하는 것은 아니고 사실심 변론종결 시까지 갖추면 되므로, 전치요건을 구비하면서도 행정소송의 신속한 진행을 동시에 꾀할 수 있다.
따라서 심판대상조항이 재판청구권을 침해한다고 할 수 없다.
2. 심판대상조항이 일반적 행정처분의 경우와 달리 주세법에 의한 의제주류판매업면허취소처분에 대한 취소소송을 제기함에 있어 필요적으로 행정심판을 청구하도록 하고 있는 것은, 의제주류판매업면허 및 그 취소에 있어서는 주류 및 주세법과 관련한 전문성과 기술성이 요구되고, 대량·반복적으로 이루어지는 해당 행정처분의 통일성을 기하기 위한 것이다. 따라서 심판대상조항이 위와 같은 차별취급을 하는 데에는 합리적인 이유가 있으므로, 평등원칙에 위배되지 아니한다.
adjobtTxt: 국세기본법(2010. 1. 1. 법률 제9911호로 개정된 것) 제56조 (다른 법률과의 관계) ① 생략
② 제55조에 규정된 위법한 처분에 대한 행정소송은 ·행정소송법· 제18조 제1항 본문, 제2항 및 제3항에도 불구하고 이 법에 따른 심사청구 또는 심판청구와 그에 대한 결정을 거치지 아니하면 제기할 수 없다.
③∼⑥ 생략
refrnPrvsn: 헌법 제11조 제1항, 제27조 제1항, 제3항, 제107조 제3항
국세기본법(2010. 1. 1. 법률 제9911호로 개정된 것) 제55조 (불복) ① 이 법 또는 세법에 따른 처분으로서 위법 또는 부당한 처분을 받거나 필요한 처분을 받지 못함으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자는 이 장의 규정에 따라 그 처분의 취소 또는 변경을 청구하거나 필요한 처분을 청구할 수 있다.
②∼⑨ 생략
국세기본법(2010. 1. 1. 법률 제9911호로 개정된 것) 제56조 (다른 법률과의 관계) ①∼② 생략
③ 제2항에 따른 행정소송은 ·행정소송법· 제20조에도 불구하고 심사청구 또는 심판청구에 대한 결정의 통지를 받은 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제65조 제2항 또는 제81조에 따른 결정기간에 결정의 통지를 받지 못한 경우에는 결정의 통지를 받기 전이라도 그 결정기간이 지난날부터 행정소송을 제기할 수 있다.
④∼⑥ 생략
주세법(2011. 12. 31. 법률 제11134호로 개정된 것) 제8조 (주류 판매업면허) ① 주류 판매업(판매중개업 또는 접객업을 포함한다. 이하 같다)을 하려는 자는 주류 판매업의 종류별로 판매장마다 대통령령으로 정하는 시설기준과 그 밖의 요건을 갖추어 관할 세무서장의 면허를 받아야 한다.
②∼③ 생략
④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 세무서장에게 주류 판매에 관한 신고를 한 경우에는 제1항에 따른 주류 판매업의 면허(이하 “주류 판매업면허”라 한다)를 받은 것으로 본다.
1. ·식품위생법·에 따른 영업허가를 받은 장소에서 주류 판매업을 하는 자
2. 생략
⑤ 생략
행정소송법(1994. 7. 27. 법률 제4770호로 개정된 것) 제18조 (행정심판과의 관계) ① 취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다. 다만, 다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다.
② 제1항 단서의 경우에도 다음 각 호의 1에 해당하는 사유가 있는 때에는 행정심판의 재결을 거치지 아니하고 취소소송을 제기할 수 있다.
1. 행정심판청구가 있은 날로부터 60일이 지나도 재결이 없는 때
2. 처분의 집행 또는 절차의 속행으로 생길 중대한 손해를 예방하여야 할 긴급한 필요가 있는 때
3. 법령의 규정에 의한 행정심판기관이 의결 또는 재결을 하지 못할 사유가 있는 때
4. 그 밖의 정당한 사유가 있는 때
③ 제1항 단서의 경우에 다음 각 호의 1에 해당하는 사유가 있는 때에는 행정심판을 제기함이 없이 취소소송을 제기할 수 있다.
1. 동종사건에 관하여 이미 행정심판의 기각재결이 있은 때
2. 서로 내용상 관련되는 처분 또는 같은 목적을 위하여 단계적으로 진행되는 처분 중 어느 하나가 이미 행정심판의 재결을 거친 때
3. 행정청이 사실심의 변론종결 후 소송의 대상인 처분을 변경하여 당해 변경된 처분에 관하여 소를 제기하는 때
4. 처분을 행한 행정청이 행정심판을 거칠 필요가 없다고 잘못 알린 때
④ 제2항 및 제3항의 규정에 의한 사유는 이를 소명하여야 한다.
refrnPrcdnt: 1. 헌재 2000. 6. 1. 98헌바8, 판례집 12-1, 590, 605
헌재 2000. 6. 29. 99헌가9, 판례집 12-1, 753, 763
헌재 2007. 1. 17. 2005헌바86, 판례집 19-1, 54, 67
헌재 2009. 7. 30. 2007헌마732, 판례집 21-2상, 335, 341-342
헌재 2013. 7. 25. 2012헌마656, 판례집 25-2상, 318, 322
2. 헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40, 판례집 14-2, 473, 485
헌재 2015. 3. 26. 2013헌바186, 판례집 27-1상, 261, 269
event: 청 구 인 1. 김○희
2. 김○하
청구인들 대리인 변호사 허형욱, 정명운, 정병록
당해사건 수원지방법원 2014구합61676 주류판매업면허취소처분취소
eventCol1: 청구인|1. 김○희
2. 김○하청구인들 대리인 변호사 허형욱, 정명운, 정병록
eventCol3: 당해사건|수원지방법원 2014구합61676 주류판매업면허취소처분취소
reason: 1. 사건개요
가. 청구인들은 2003. 3. 21. 군포시 ○○동 ○○ 소재 ○○프라자 건물 1층에서 음식점을 개업하여 운영하여 왔다. 청구인들은 2003. 3.경 안양세무서장에게 구 주세법(2009. 12. 31. 법률 제9899호로 개정되기 전의 것) 제8조 제3항 제1호, 구 주세법 시행령(2003. 12. 30. 대통령령 제18178호로 개정되기 전의 것) 제10조에 따른 주류 판매신고를 함으로써 주류판매업면허를 받은 것으로 의제되었다(이하 ‘이 사건 의제주류판매업면허’라 한다).
나. 안양세무서장은 2014. 12. 22. 청구인들에 대하여, 청구인들이 구 주세법(2009. 12. 31. 법률 제9899호로 개정되기 전의 것) 제8조 소정의 식품위생법에 따른 영업허가를 받지 아니하였음을 이유로 이 사건 의제주류판매업면허를 취소하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
다. 청구인들은 2014. 12. 26. 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하여(수원지방법원 2014구합61676) 그 소송 계속 중이던 2015. 4. 16. 국세기본법 제56조 제2항, 제3항 본문에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나(수원지방법원 2015아20182), 2015. 6. 2. 제1심 법원이 "청구인들이 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하기 위하여는 원칙적으로 국세기본법에 따른 심사청구 또는 심판청구, 감사원법에 의한 심사청구를 거쳐야 할 것인데 이와 같은 전심절차를 거치지 않았다."는 이유로 소각하 판결을 선고함과 동시에 위 위헌법률심판제청신청을 기각하자, 2015. 7. 3. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 국세기본법 제56조 제2항 및 제3항 본문에 대한 위헌 확인을 구하고 있다. 우선 국세기본법 제56조 제2항은 국세기본법 또는 세법에 따른 위법한 처분에 대한 행정소송에 관하여 필요적 행정심판전치주의를 규정한 것인데, 청구인들은 구 주세법(2009. 12. 31. 법률 제9899호로 개정되기 전의 것) 제8조 제3항 제1호에 따라 주류판매업면허를 받은 것으로 의제된 사람들이고, 한편 청구인들이 의제주류판매업면허를 받을 당시의 구 주세법 제8조 제3항 제1호는 그 후 2009. 12. 31. 법률 제9899호로 개정된 법률에서 제8조 제4항 제1호로 변경되었다. 그리고 청구인들이 위헌이라고 주장하는 부분은 의제주류판매업면허취소처분에 대하여도 행정소송을 제기하기 전에 필요적으로 행정심판을 거치도록 한 부분이므로, 심판대상을 청구인들에 관한 부분으로 한정한다.
한편, 청구인들은 국세기본법 제56조 제2항에서 규정한 필요적 행정심판전치주의의 위헌성을 주장할 뿐, 국세기본법 제56조 제3항 본문에 대하여는 그 자체에 관한 별도의 위헌사유를 주장하지 않고 있고, 국세기본법 제56조 제3항 본문은 제56조 제2항에 따른 필요적 행정심판전치주의를 전제로 하는 것으로서, 따로 심판대상으로 삼지 않더라도 제56조 제2항이 위헌선언으로 그 효력을 상실하게 되면 독립하여 존속할 아무런 의미가 없으므로(헌재 2001. 6. 28. 2000헌바30 참조), 국세기본법 제56조 제3항 본문은 심판대상에서 제외한다.
따라서 이 사건 심판대상은 국세기본법(2010. 1. 1. 법률 제9911호로 개정된 것) 제56조 제2항 중 ‘주세법 제8조 제4항 제1호에 따른 의제주류판매업면허의 취소처분’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 별지와 같다.
[심판대상조항]
국세기본법(2010. 1. 1. 법률 제9911호로 개정된 것)
제56조(다른 법률과의 관계) ② 제55조에 규정된 위법한 처분에 대한 행정소송은 ｢행정소송법｣ 제18조 제1항 본문, 제2항 및 제3항에도 불구하고 이 법에 따른 심사청구 또는 심판청구와 그에 대한 결정을 거치지 아니하면 제기할 수 없다.
3. 청구인들의 주장
가. 이 사건 처분과 같은 주류판매업면허취소처분은 세법상의 과세처분과는 달리 전문적&#183;기술적 성질을 가지지 않고 행정의 통일을 기해야 할 필요도 없어서 임의적 행정심판전치주의가 적용되는 일반적인 행정처분과 다르게 취급할 이유가 없다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 주류판매업면허취소처분이 주세법에 규정되어 있다는 우연한 사정만으로 효용이 전혀 없거나 극히 미미한 경우까지도 행정심판절차를 무조건 거치도록 강요하고, 행정심판을 거쳐 행정소송을 제기할 수 있을 때까지 집행정지신청을 하지 못하게 하며, 심판대상조항에 따른 심사청구 또는 심판청구가 심판기관의 제3자성&#183;독립성도 희박하고 심의절차의 공정성&#183;신중성도 결여됨으로써 행정심판전치제도의 법치주의적 한계를 벗어나 청구인들의 재판청구권을 침해한다.
나. 주류판매업면허취소처분에 관하여 다른 일반적인 행정처분과 달리, 필요적으로 행정심판절차를 거치게 하거나 집행정지신청권을 제한할 합리적 근거가 없음에도, 심판대상조항은 주류판매업면허취소처분을 받은 자를 다른 행정처분을 받은 자와 차별 취급함으로써 평등원칙에 위반된다.
4. 판  단
가. 행정심판의 기능 및 행정심판전치주의에 관한 법규정의 변천
(1) 헌법 제107조 제3항 제1문은 "재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있다."고 하여 행정심판의 헌법적 근거를 제공하고 있다. 행정심판이라 함은 행정청의 위법⋅부당한 처분 또는 부작위에 대한 불복에 대하여 행정기관이 심판하는 행정쟁송절차를 말한다.
행정심판의 기능 및 존재이유로서는 첫째, 행정청에 먼저 재고와 반성의 기회를 주어 행정처분의 하자를 자율적으로 시정하도록 하는 ‘자율적 행정통제’의 기능, 둘째, 행정의 전문⋅기술성이 날로 증대됨에 따라 행정기관의 전문지식을 활용할 수 있도록 함으로써 법원의 전문성 부족을 보완하는 기능, 셋째, 분쟁을 행정심판단계에서 해결하도록 함으로써 분쟁해결의 시간과 비용을 절약하고 법원의 부담을 경감할 수 있다는 기능 등을 들 수 있다(헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40 참조).
(2) 헌법 제107조 제3항은 "재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있다. 행정심판의 절차는 법률로 정하되, 사법절차가 준용되어야 한다."고 규정하여, ‘행정심판을 행정소송의 필요적 전치절차로 할 것인가 아니면 임의절차로 할 것인가’의 문제를 비롯하여 행정심판절차의 구체적 형성을 입법자에게 맡기면서, 다만 ‘행정심판은 재판의 전심절차로서만 기능하여야 한다’는 것과 ‘행정심판절차에 사법절차가 준용되어야 한다’는 것을 요구함으로써, 입법적 형성의 한계를 제시하고 있다.
1984. 12. 15. 전부개정된 행정소송법에서는 취소소송을 제기하기 전에 반드시 행정심판을 거치도록 하는 필요적 행정심판전치주의를 채택하였으나, 1994. 7. 27. 개정되어 1998. 3. 1.부터 시행된 행정소송법은 필요적 행정심판전치주의를 폐지하여 행정심판을 원칙적으로 임의적인 절차로 하였고, 다만 다른 개별법률에서 취소소송을 제기하기 전에 필요적으로 행정심판을 거치도록 규정한 경우에 한하여 행정심판을 필요적 전치절차로 하였다(제18조 제1항). 개정 행정소송법이 행정심판을 임의절차로 전환한 것은 행정심판이 실효성 있는 권리구제절차로서의 역할을 제대로 하지 못함에도 행정소송의 제기 전에 행정심판을 의무적으로 거치도록 함으로써 행정소송을 통한 권리구제를 지연시키는 역기능이 있다는 비판에 따른 것이었다. 이에 따라 조세부과처분, 도로교통법상의 처분 등과 같이 대량⋅반복적으로 행해지는 처분으로서 행정의 통일을 기해야 할 필요가 있거나, 행정처분의 특성상 전문적⋅기술적 성질을 가지는 것 등에 대해서만 예외적으로 개별법률에서 필요적 행정심판전치주의를 채택하고 있다(헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40).
나. 국세기본법상 행정심판절차의 개관
국세기본법은 국세에 관한 처분에 대한 불복절차로서 이의신청, 심사청구, 심판청구를 규정하고 있다. 이의신청은 심사청구 또는 심판청구 전에 선택적으로 경유할 수 있는 심급으로서, 이를 거치지 않고도 곧바로 심사청구 또는 심판청구를 할 수 있고, 세법에 따른 처분에 불복하는 자는 심사청구와 심판청구 중 어느 것이든 선택가능하나 둘을 중복하여 제기할 수는 없다(제55조). 한편 필요적 행정심판전치주의 요건을 갖추었는지 여부에 관하여, 감사원법에 따른 심사청구를 거친 경우에는 국세기본법에 따른 심사청구 또는 심판청구를 거친 것으로 본다(제56조 제4항).
이의신청, 심사청구 또는 심판청구를 한 사람은 그 신청 또는 청구에 관계되는 서류를 열람할 수 있고, 대통령령이 정하는 바에 따라 재결청에 의견을 진술할 수 있으며(제58조), 변호사, 세무사, 공인회계사 등을 대리인으로 선임할 수 있고(제59조), 이의신청인 또는 심사청구인이 일정한 요건을 갖춘 경우에는 재결청에 국선대리인 선정을 신청할 수 있다(제59조의2).
심사청구와 심판청구에 대하여는 행정심판법상 선정대표자(행정심판법 제15조), 청구인의 지위승계(제16조), 심판참가(제20～22조), 청구의 변경(제29조), 직권 또는 당사자의 신청에 의한 증거조사(제36조 제1항), 직권심리(제39조), 심리의 방식(제40조), 심판청구 등의 취하(제42조), 재청구의 금지(제51조) 등을 준용하고 있다(국세기본법 제56조 제1항).
다. 쟁점의 정리
심판대상조항에 따라 의제주류판매업면허취소처분에 관하여 취소소송을 제기하기 위하여는 국세기본법에 따른 심사청구 또는 심판청구를 거쳐야 하므로, 청구인들이 위와 같은 행정심판을 거치지 않으면 의제주류판매업면허취소처분에 대한 취소소송은 부적법하게 되어 처분의 적법성에 대한 법원의 재판을 받을 수 없다. 심판대상조항은 위와 같이 청구인들의 재판청구권을 제한하고 있는바, 심판대상조항이 의제주류판매업면허취소처분의 성질을 고려하지 않은 채 주세법에 규정되어 있다는 사정만으로 전적으로 무용하거나 그 효용이 극히 미미한 행정심판을 거치도록 강요하는 등으로 청구인들의 재판청구권을 침해하는지가 문제된다.
또한 심판대상조항은 의제주류판매업면허취소처분을 받은 자를 필요적 행정심판전치주의가 적용되지 않는 다른 일반적인 행정처분을 받은 자와 차별 취급함으로써 평등원칙에 위반되는지도 문제된다.
라. 재판청구권 침해 여부
(1) 재판청구권의 의미 및 심사기준
헌법 제27조 제1항은 "모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다."고 규정함으로써, 모든 국민은 헌법과 법률이 정한 자격과 절차에 의하여 임명되고 물적 독립과 인적 독립이 보장된 법관에 의하여 합헌적인 법률이 정한 내용과 절차에 따라 재판을 받을 권리를 보장하고 있다(헌재 2000. 6. 29. 99헌가9 참조). 또한 헌법 제27조 제3항은 "모든 국민은 신속한 재판을 받을 권리를 가진다."고 규정하고 있는바, 이는 아무리 공정하고 적정한 재판이라 하더라도 그 재판의 종결이 지나치게 지연되는 경우에는 당사자가 재판에서 종국적으로 승소하더라도 권리구제의 실효를 거둘 수 없게 되거나 또는 그 의미가 반감될 수 있기 때문이다(헌재 2009. 7. 30. 2007헌마732 참조).
그런데 재판청구권을 보장하고 신속한 재판을 받을 권리를 실현하기 위한 방법들은 헌법 규정으로부터 곧바로 도출되는 것이 아니고 입법자에 의한 구체적인 입법형성이 필요하므로, 입법자에게는 상대적으로 광범위한 입법형성권이 인정된다(헌재 2009. 7. 30. 2007헌마732; 헌재 2013. 7. 25. 2012헌마656 참조). 따라서 심판대상조항이 의제주류판매업면허취소처분에 관한 취소소송의 전치절차로서 행정심판을 거치도록 한 것이 합리적인 입법형성의 범위 내에 있는 한 위헌이라고 볼 수 없다.
(2) 판단
(가) 주류는 그 소비에 관하여 조세를 부과함으로써 국가재정을 확보하는 데 용이한 반면, 무절제한 소비나 적정한 제조&#183;판매 기준을 갖추지 못한 주류의 공급으로 인하여 국민보건이나 국가경제에 악영향을 미칠 수도 있다. 주세법은 위와 같은 주류의 특성을 고려하여 기본적으로 국가재정의 확보를 위하여 주세의 부과&#183;징수를 위한 내용들을 규정하고 있는 한편, 주류의 제조&#183;유통과정을 규율하기 위한 내용들도 규정하고 있는데, 구체적으로는 주류의 종류 및 규격, 주류 제조&#183;판매업 면허, 주류 제조&#183;판매업의 정지 및 면허취소 등에 관하여 규정하고 있다. 위와 같이 주류의 제조&#183;유통과정을 규율하는 내용은 주류의 무절제한 소비로부터 야기될 수 있는 국민보건상 위험이나 사회&#183;경제적 비용증가 등을 방지하기 위한 것이기는 하나, 다른 한편, 주류의 제조&#183;유통과정을 투명하게 하고 주류의 규격 및 품질을 일정 수준 이상으로 보장함으로써 주류산업의 건전한 발전을 도모하며, 안정적으로 정확한 세원을 확보하기 위한 것이기도 하다.
(나) 이 사건에서 문제되는 의제주류판매업면허취소처분이 비록 일반적인 과세처분처럼 주세의 부과&#183;징수 자체에 관한 것은 아니지만, 국세청의 국세통계연보 등에 따르면 주류 제조 및 판매에 관한 면허는 대량&#183;반복적으로 이루어지고 있는바, 그에 관한 취소처분 역시 대량&#183;반복적으로 이루어지는 것으로서 행정의 통일성을 기해야 할 필요가 있다.
또한 주세법령은 주류의 종류와 규격뿐만 아니라 제조공정 및 유통과정에 필요한 시설기준 및 조건들을 매우 상세하게 규정하고 있고, 국세청에서도 주류의 분석감정, 기술지도, 주세행정 지원업무를 위하여 주류면허지원센터를 운영하고 있다. 주류의 제조 및 판매에 대한 적정한 규제&#183;관리는 비단 주세뿐만 아니라 소득세, 부가가치세 등 다른 세목의 세원 포착과도 밀접하게 관련되어 있는바, 의제주류판매업면허 및 그 취소처분을 함에 있어서도 기본적으로 주류의 특성, 주류의 제조 및 유통과정에 대한 지식과 그에 대한 주세법의 관련 내용들, 즉 주류의 종류, 규격기준, 제조 및 판매를 위한 기준 및 조건, 주류의 제조&#183;유통과정에서 부과되는 각종 조세에 관한 관련법령에 대한 이해가 필요하므로, 그에 관한 처분은 전문적&#183;기술적 성질을 가진다.
그리고 주류의 제조 및 판매업에 관한 처분이 비록 주세의 부과&#183;징수처분 자체는 아니더라도, 그에 관한 주세법의 각 규정들은 모두 국가재정 확보 및 국민보건 향상이라는 주세법의 입법목적을 달성하는 데 있어서 유기적&#183;체계적으로 관련되어 있는 것이어서, 주세법의 내용 중 일부만을 분리하여 그에 따른 처분의 성질을 달리 평가하는 것은 적절하지 않다. 그러므로 필요적 행정심판전치주의를 채택할 정당성이나 합리성의 여부를 판단함에 있어서도 이 사건 의제주류판매업면허취소처분을 주세의 부과&#183;징수처분과 엄격히 분리하여 평가할 수는 없는 것이다.
결국 의제주류판매업면허취소처분에 대한 불복절차에 관하여는, 주류의 특성, 주류의 제조 및 유통과정에 대한 지식과 그에 대한 주세법의 관련 내용, 주류의 제조&#183;유통과정에서 부과되는 각종 조세에 관한 관련법령의 내용 등을 감안하여야 하는 전문성과 기술성이 요구되고, 대량&#183;반복적으로 이루어지는 주류판매업면허 및 그 취소처분에 관한 행정의 통일성을 기하여야 하므로, 먼저 행정심판을 거치게 함으로써 행정기관 내부의 전문성&#183;기술성을 반영하고 행정의 통일성을 확보할 수 있게 하는 것이 더 적절하며, 이는 자율적 통제, 신속성의 추구라는 행정심판의 목적에 부합할 뿐만 아니라 위 절차를 통해 부수적으로 쟁점이 정리될 수 있으므로, 법원의 부담경감이라는 목적에도 부합한다.
(다) 국세기본법에서는 심판청구에 관한 심의&#183;결정기관인 조세심판원의 설치 및 그 권한의 독립성, 조세심판관의 자격, 임명, 임기와 신분보장, 조세심판관에 대한 제척&#183;회피&#183;기피 등 조세심판원의 준사법기관으로서의 지위와 심판의 공정성을 확보하기 위한 내용들을 직접 규정하고 있고(제67조, 제73조, 제74조 등), 심리&#183;결정절차에 있어서도 심판청구인은 증거서류&#183;증거물을 제출하거나 필요한 질문, 물건의 제출요구, 검사 또는 감정의뢰 등을 신청할 수 있으며(제56조 제1항, 제71조, 제76조), 조세심판관은 자유심증에 따라 사실판단을 하고(제77조), 심판결정은 주문과 이유를 적고 심리에 참석한 조세심판관의 성명을 밝힌 문서로 하며(제78조), 결정에 관하여 불고불리, 불이익변경금지 원칙이 적용되도록 하는 등(제79조) 대심적 심리구조, 심판청구인의 절차적 권리보장에 관한 사법절차를 상당 부분 준용하여 권리구제절차로서의 실효성을 담보하고 있다.
비록 국세기본법상 심사청구에 관한 심의기관인 국세심사위원회에 관하여는 그 조직과 운영, 심의사항 등 상당부분을 대통령령에 위임하고 있고(제66조의2), 국세심사위원회의 구성이나 권한의 독립성이 조세심판원보다 약하기는 하나, 심사청구와 심판청구 모두에 있어서 청구인은 관계되는 서류의 열람권, 재결청에 대한 의견진술권을 가지고(제58조), 변호사 등을 대리인으로 선임할 수 있으며(제59조), 구술심리를 신청할 수 있는 등(제56조 제1항, 행정심판법 제40조) 일정한 절차적 권리를 가지고 있는 데다가, 청구인에게 심사청구와 심판청구 중 자신에게 유리하다고 판단되는 절차를 자유롭게 선택할 수 있는 기회가 보장되어 있고(제55조 제9항), 그 결과 심판청구를 선택한 비율이 심사청구를 선택한 비율보다 높은 점 등을 고려하면, 국세기본법의 행정심판절차에서 헌법 제107조 제3항에 따른 사법절차 준용의 요청이 결여되어 있다고 할 수는 없다.
(라) 행정심판절차는 소송절차에 비하여 신속, 간편하고 경제적이므로 권리구제에 드는 시간과 비용을 절약하는 긍정적 측면도 있고, 또한 처분의 적법성 여부뿐만 아니라 법원이 판단할 수 없는 처분의 당&#183;부당의 문제에 관해서도 심사받을 수 있다.
심판대상조항은, 개별 법률에서 필요적 행정심판전치주의를 규정한 경우에도 그에 대한 예외를 인정하는 행정소송법 제18조 제2항, 제3항의 적용도 배제함으로써, 일견 행정심판의 취지를 살릴 수 없는 경우까지도 일률적으로 행정심판을 거치도록 강요하는 것으로 보일 수도 있다. 그러나 국세기본법상 심사청구 및 심판청구에 대한 결정은 청구를 받은 날부터 90일 이내에 하여야 하고(제65조 제2항, 제81조), 위 기간 내에 결정의 통지를 받지 못하는 경우에는 그 기간이 지난날부터 행정소송을 제기할 수 있는바(제56조 제3항 단서), 이는 사실상 행정소송법 제18조 제2항 제1호에 해당하는 내용이다. 행정소송법 제18조 제2항 및 제3항의 나머지 각 호의 사유는 일반 행정처분에 적용되는 것을 전제로 규정된 것으로서, 그 성질상 세법에 의한 처분에 그대로 적용하기 어렵거나 법률관계의 특성상 그대로 적용하는 것이 부적당한 측면이 있는 것이므로, 국세기본법 제56조 제2항이 행정소송법 제18조 제2항 및 제3항의 적용을 배제하는 것이 곧바로 조세소송에 있어서는 모든 경우에 전심절차를 거쳐야 하고 예외를 인정하지 않는다는 의미가 아니라, 행정소송법상의 예외사유를 조세소송에 그대로 적용하는 것이 적절하지 않다는 면에서 그와 같은 광범위한 예외를 인정하지 않겠다는 취지라고 할 것이다. 그와 같은 견지에서 대법원도 종래 국세에 관한 행정소송에 있어서는 위 행정소송법 제18조 제2항, 제3항의 적용이 배제됨에도 불구하고 "행정청으로 하여금 기본적 사실관계와 법률문제에 대하여 다시 판단할 수 있는 기회를 부여하였고, 납세의무자로 하여금 굳이 또 전심절차를 거치게 하는 것이 가혹하다고 보이는 등 정당한 사유가 있는 때에는 전심절차를 거치지 아니하고도 조세행정소송을 제기할 수 있다."고 해석하고 있다(대법원 2000. 9. 26. 선고 99두1557 판결 등 참조). 결국 심판대상조항이 필요적 행정심판전치주의를 채택하면서 행정소송법 제18조 제2항, 제3항의 적용을 배제하는 것은, 조세행정소송의 특성을 고려하여 일반적인 행정처분에 대하여 적용되는 행정소송법 제18조 제2항, 제3항을 그대로 적용하는 것이 적절하지 않다는 점을 고려한 것일 뿐, 어떠한 예외도 인정하지 않고 무용하고 불필요한 행정심판을 거치도록 강요하는 것이 아니다.
(마) 나아가 행정심판 전치요건은 행정소송 제기 이전에 반드시 갖추어야 하는 것은 아니고 사실심 변론종결 시까지 갖추면 되므로(대법원 1987. 9. 22. 선고 87누176 판결 등 참조), 전치요건을 구비하면서도 행정소송의 신속한 진행을 동시에 꾀할 수 있다(헌재 2000. 6. 1. 98헌바8; 헌재 2007. 1. 17. 2005헌바86 참조). 그리고 비록 심사청구 또는 심판청구에 관하여 집행정지를 규정한 행정심판법 제30조의 적용을 배제하고 있다고 하더라도(국세기본법 제56조 제1항), 위와 같이 행정소송을 신속하게 진행하면서 집행정지신청을 할 수 있을 뿐만 아니라 해당 재결청이 필요하다고 인정할 때에는 그 처분의 집행을 중지하게 하거나 중지할 수도 있으므로(제57조 단서), 청구인들의 재판청구권이 제한되는 정도가 그다지 크지 않다.
(바) 위와 같은 사정들을 종합하여 보면, 심판대상조항이 재판청구권에 관한 입법형성권의 범위를 현저하게 일탈하여 청구인들의 재판청구권을 침해한다고 할 수 없다.
마. 평등원칙 위반 여부
입법자는 행정심판을 통한 권리구제의 실효성, 행정청에 의한 자기 시정의 개연성, 문제되는 행정처분의 특수성 등을 고려하여 행정심판을 임의적 전치절차로 할 것인지, 아니면 필요적 전치절차로 할 것인지를 결정할 입법형성권을 가지고 있다(헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40; 헌재 2015. 3. 26. 2013헌바186 참조). 따라서 심판대상조항이 평등원칙을 위반하는지에 관하여는 합리적 근거 유무에 의한 자의금지원칙에 따라 심사한다.
심판대상조항은 일반적 행정처분의 경우와 달리 주세법에 의한 의제주류판매업면허취소처분에 관한 취소소송을 제기함에 있어 필요적으로 행정심판을 청구하도록 하고 있다. 그러나 이는 앞서 본 바와 같이 이 사건에서 문제되는 의제주류판매업면허 및 그 취소처분에 있어서는 주류의 특성, 주류의 제조 및 유통과정에 대한 지식과 그에 대한 주세법의 관련 내용들, 즉 주류의 종류, 규격기준, 제조 및 판매를 위한 기준 및 조건, 주류의 제조&#183;유통과정에서 부과되는 각종 조세에 관한 관련법령의 내용 등을 감안하여야 하는 전문성과 기술성이 요구되고, 대량&#183;반복적으로 이루어져 행정의 통일성을 기하여야 하므로, 먼저 행정심판을 거치게 함으로써 행정기관 내부의 전문성&#183;기술성을 활용하여 신속하게 처리하고 행정의 통일성을 확보하는 한편, 처분의 상대방이 간이하고 신속한 절차에 의하여 권리구제를 받도록 하며 불필요한 소송제기를 방지할 필요성이 큰 특수성 등에 기인한 것이다. 따라서 심판대상조항이 위와 같은 차별을 하는 데에는 합리적인 이유가 있다.
청구인들은 심판대상조항이 집행정지신청권을 제한할 합리적 이유가 없음에도 일반적 행정처분과 달리 이를 인정하지 아니함으로써 다른 행정처분을 받은 자와 차별 취급한다고 주장하나, 청구인들의 집행정지신청권이 제한되는 것은 국세기본법 제56조 제1항에서 행정심판법 제30조를 준용하지 않은 데에 기인한 것으로서, 심판대상조항에 의한 차별이 아니므로 더 나아가 판단하지 않는다.
결국 심판대상조항은 평등원칙에도 위반되지 아니한다.
5. 결  론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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