item: panreType: 판례집
eventNo: 2013헌바169
eventNm: 정치자금법 제3조 제1호 등 위헌소원  
panreTitle: 정치자금법 제3조 제1호 등 위헌소원

panreInfo: (2014. 7. 24. 2013헌바169)

textOfDecision: 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정된 것) 제45조 제1항 본문 중 같은 법 제3조 제1호의 ‘그 밖에 정치활동을 하는 자’ 부분 및 ‘지방교육자치에 관한 법률’(2010. 2. 26. 법률 제10046호로 개정된 것) 제50조는 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 청구인은 2006. 10. 21.부터 2010. 4. 15.까지○○대학교 총장으로 재직하다가 2010. 6. 교육감선거에서○○도 교육감으로 당선되어 같은 해 7. 1.부터 교육감으로 재직 중인데, 위 교육감선거 입후보과정에서 박○선으로부터 돈을차용하였다가 변제하고, 교육감 재직 중 정○담, 손○호로부터 각각 그들 명의의 신용카드를 받아 생활비 등으로 사용하여 정치자금법에서 정하지 않은방법으로 정치자금을 기부받았다는 범죄사실로 광주지방법원 순천지원에 기소되었고[2012고합199, 2012고합586(병합)],그 소송 계속 중 당해 사건 재판의 전제가 된 정치자금법 제45조 제1항, 제3조 제1호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2013. 5. 9. 위 법원은 위 제청신청을 기각하였다(2013초기84).
이에 청구인은 2013. 6. 11. 정치자금법 제45조 제1항, 제3조 제1호 및 교육감선거에 관하여 정치자금법을 준용하도록 한‘지방교육자치에 관한 법률’(이하‘지방교육자치법’이라고 한다.) 제50조가 죄형법정주의 명확성의 원칙에 위배되어 위헌이라고 주장하면서 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인은 정치자금법 제45조 제1항, 제3조 제1호와 함께 당해 법원에 위헌제청신청을 하지 않았고 당해 법원도 위헌 여부에 대하여 명시적으로 판단을하지 않은 지방교육자치법 제50조를 심판대상으로 삼아 이 사건 심판청구를하고 있다. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판은 당해 법원에위헌제청신청을 하여 기각결정을 받은 법률조항에 대하여만 청구할 수 있는것이 원칙이나, 위와 같은 절차를 거치지 않은 법률조항이라고 하더라도 당해법원이 실질적으로 판단하였거나 명시적으로 위헌제청신청을 한 조항과 필연적 연관관계를 맺고 있어서 묵시적으로 판단한 것으로 볼 수 있는 경우에는이러한 법률조항에 대한 심판청구도 예외적으로 허용된다(헌재 2001. 2. 22. 99헌바93 참조).
그런데 위 정치자금법 조항들에 대한 위헌제청신청에 대한 당해 법원의 판단에는 지방교육자치법 제50조에 대한 판단도 실질적으로 포함되어 있다고 보이고, 더욱이 지방교육자치법 제50조는 당해 사건 재판에 직접 적용되는 법률조항으로 재판의 전제성이 인정되므로 위 정치자금법 조항들과 함께 그 위헌여부를 판단함이 타당하다.
그러므로 이 사건 심판의 대상은 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로개정된 것) 제45조 제1항 본문 중 같은 법 제3조 제1호의‘그 밖에 정치활동을하는 자’부분(이하‘이 사건 정의조항’이라고 한다.) 및‘지방교육자치에 관한법률’(2010. 2. 26.법률 제10046호로 개정된 것) 제50조(이하‘이 사건 준용규정’이라고 한다.)가 헌법에 위반되는지 여부이며, 그 내용 및 관련조항은 다음과 같다.

정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정된 것)
제45조(정치자금부정수수죄)①이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을기부하거나기부받은 자(정당·후원회·법인 그 밖에 단체에 있어서는 그구성원으로서 당해 위반행위를 한 자를 말한다. 이하 같다)는 5년 이하의 징역또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.
제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “정치자금”이라 함은 당비, 후원금, 기탁금, 보조금과 정당의 당헌·당규 등에서 정한 부대수입 그 밖에 정치활동을 위하여 정당(중앙당창당준비위원회를 포함한다), 공직선거에 의하여 당선된 자, 공직선거의 후보자 또는 후보자가 되고자 하는 자, 후원회·정당의 간부또는 유급사무직원그 밖에 정치활동을 하는 자에게 제공되는 금전이나 유가증권 그 밖의 물건과 그 자의 정치활동에 소요되는 비용을말한다.
지방교육자치에 관한 법률(2010. 2. 26. 법률 제10046호로 개정된 것)
제50조(「정치자금법」의 준용)교육감선거에 관하여는「정치자금법」의시·도지사선거에 적용되는 규정을 준용한다.

relatedProvision: 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정된 것)
제1조(목적) 이 법은 정치자금의 적정한 제공을 보장하고 그 수입과 지출내역을 공개하여 투명성을 확보하며 정치자금과 관련한 부정을 방지함으로써 민주정치의 건전한 발전에 기여함을 목적으로 한다.
지방교육자치에 관한 법률(2006. 12. 20. 법률 제8069호로 전면 개정된 것)
제22조(교육감의 선출)①교육감은 주민의 보통·평등·직접·비밀선거에따라 선출한다.
③교육감 선거에 관하여 이 법에 정한 것을 제외하고는 그 성질에 반하지않는 범위 안에서「공직선거법」의 시·도지사선거에 관한 규정을 준용한다.
지방교육자치에 관한 법률(2010. 2. 26. 법률 제10046호로 개정된 것)
제22조(교육감의 선거) 교육감의 선거에 관하여는 제6장에서 따로 정한다.
제24조(교육감후보자의 자격)①교육감후보자가 되려는 사람은 당해 시·도지사의 피선거권이 있는 사람으로서 후보자등록신청개시일부터 과거 1년동안 정당의 당원이 아닌 사람이어야 한다.
②교육감후보자가 되려는 사람은 후보자등록신청개시일을 기준으로 제10조제2항에 따른 교육경력 또는 교육행정경력이 5년 이상 있거나 양 경력을 합한 경력이 5년 이상 있는 사람이어야 한다.
제46조 (정당의 선거관여행위 금지 등)①정당은 교육감선거에 후보자를추천할 수 없다.
②정당의 대표자·간부(「정당법」제12조부터 제14조까지의 규정에 따라등록된 대표자·간부를 말한다) 및 유급사무직원은 특정 후보자(후보자가 되려는 사람을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 지지·반대하는 등 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 선거에 관여하는 행위(이하 이 항에서“선거관여행위”라 한다)를 할 수 없으며, 그 밖의 당원은 소속 정당의 명칭을 밝히거나 추정할 수 있는 방법으로 선거관여행위를 할 수 없다.
③후보자는 특정 정당을 지지·반대하거나 특정 정당으로부터 지지·추천받고 있음을 표방(당원경력의 표시를 포함한다)하여서는 아니 된다.
제49조(「공직선거법」의 준용)①교육감선거에 관하여 이 법에서 규정한사항을 제외하고는「공직선거법」제3조부터 (..... 중간생략....) 제279조 중시·도지사 및 시·도지사선거에 관한 규정을 준용한다. 이 경우 정당추천후보자와 무소속후보자에게 적용되는 규정이 다른 경우에는 무소속후보자에관한 규정을 준용한다.
②교육감선거와관련하여「공직선거법」의벌칙(과태료를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)을 준용하는 경우「공직선거법」의 벌칙 외의 규정 중 이법에서 준용하고 있지 아니한 규정에 대한 벌칙은 준용하지 아니한다.
③제1항에따라「공직선거법」을준용하는경우 다음 각 호에 따른다. -각호 생략-
지방공무원법(2008. 12. 31. 법률 제9301호 개정되고 2013. 8. 6. 법률 제11997호로 개정되기 전의 것)
제57조(정치운동의 금지)①공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에관여하거나 가입할 수 없다.
②공무원은 선거에서 특정정당 또는 특정인을 지지하거나 반대하기 위하여다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.
1. 투표를 하거나 하지 아니하도록 권유하는 것
2. 서명운동을 기획ㆍ주재하거나 권유하는 것
3.문서 또는 도화(圖畵)를 공공시설 등에 게시하거나 게시하게 하는 것
4.기부금품을 모집하거나 모집하게 하는 행위 또는 공공자금을 이용하거나 이용하게 하는 것
5.타인에게 정당이나 그 밖의 정치단체에 가입하게 하거나 가입하지아니하도록 권유하는 것
③공무원은 다른 공무원에게 제1항과 제2항에 위배되는 행위를 하도록 요구하거나 정치적 행위에 대한 보상 또는 보복으로 이익 또는 불이익을 약속하여서는 아니 된다.
④제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 공무원의 정치적 행위의 금지에 관한 한계는 대통령령으로 정한다.

caseRelatedOpinion: 가. 정치자금법 제3조 제1호는 정치자금을‘정치활동을 위하여’, ‘정치활동을하는 자’에게 제공되는‘정치활동에 소요되는 비용’으로 정의하고 있는데, 이는‘정치활동’이라는 문언을 3회 반복하는 동어반복적 설명에 불과하다. 결국 정치자금법 제3조 제1호의‘정치자금’은 지나치게 추상적이고 모호한‘정치활동’이라는 개념만으로 이루어진 것이고, 정치자금법 제45조 제1항은 정치자금법에 정하지 않은 방법으로 정치자금을 기부받은 자를 처벌하도록 되어 있어 처벌받는 주체나 금지되는 행위에 대한 예측이 불가능하므로 위 조항들은 죄형법정주의의 명확성 원칙에 반한다.
나. 헌법 제31조 제4항은“교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”고 규정하여 교육의 정치적 중립성 원칙을 명시하고 있으며, 지방교육자치에 관한 법률에서는 교육감선출에 정당의 관여를 금지할 뿐 아니라, 후보자가 과거 1년 동안 당원 경력이없을 것까지 요구하고 있다. 게다가 교육감은 지방공무원법에 의하여 정당가입 및 정치활동이 금지되는 공무원에 해당한다는 점까지 고려하면, 정치자금법 제3조 제1호의‘그 밖에 정치활동을 하는 자’에 교육감을 포함하는 것으로해석하는 한 헌법에 위반된다.
다. 지방교육자치법 제50조는 교육감선거에 관하여 정치자금법의 규정을 준용하도록 하고 있으나, 준용의 범위나 분야에 대한 최소한의 기준조차 제시하지 않고 있을 뿐만 아니라 벌칙에 대해서는 아무런 규정을 하지 않음으로써수범자로서는 어떠한 행위에 대해 어떤 처벌을 받게 될지 예측할 수 없으므로,죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다.

judgement: 가. 이 사건 정의조항의 위헌 여부
(1) 죄형법정주의 명확성 원칙의 의미
법치국가 원리의 한 표현인‘명확성의 원칙’은 기본적으로 모든 기본권제한입법에 대하여 요구되는 것인데, 규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면, 법적 안정성과예측가능성은 확보될 수 없게 되고, 또한 법 집행당국에 의한 자의적 집행이가능하게 될 것이기 때문이다. 이와 같은 명확성의 원칙은 특히 처벌법규에 있어서 엄격히 요구되는데, 다만, 그 구성요건이 명확하여야 한다고 하여 입법권자가 모든 구성요건을 단순한 의미의 서술적인 개념에 의하여 규정하여야 한다는 것은 아니고, 자의를 허용하지 않는 통상의 해석방법에 의하더라도 당해처벌법규의 보호법익과 그에 의하여 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 누구나 알 수 있도록 규정되어야 한다는 의미로 파악되어야 하며, 형벌 근거법규의 구성요건이 다소 광범위하여 어떤 범위에서는 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도 그 점만으로 헌법이 요구하는 처벌법규의 명확성에 반드시 배치되는 것이라고는 볼 수 없다. 그렇지 않으면 처벌법규의 구성요건이 지나치게 구체적이고 정형적이 되어 부단히 변화하는 다양한 생활관계를 제대로 규율할 수 없게 되기 때문이다. 다만, 자의를 허용하지않는 통상의 해석방법에 의하더라도 당해 처벌법규의 보호법익과 그에 의하여금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 누구나 알 수 있도록 규정되어 있어야하므로, 처벌법규의 구성요건이 어느 정도 명확하여야 하는가는 일률적으로정할 수 없고, 각 구성요건의 특수성과 그러한 법적 규제의 원인이 된 여건이나 처벌의 정도 등을 고려하여 종합적으로 판단하여야 한다(헌재 2009. 3. 26.2007헌바72 등 참조).
(2) 예시적 입법과 명확성 원칙
형벌조항은 그 규율대상에 포섭되는 모든 사례를 구성요건으로 빠짐없이 열거하는 방식과 규율대상을 모두 포섭하는 공통적인 징표를 구성요건으로 규정하는 방식이 있다. 전자는 규율대상이 명확하다는 장점이 있는 반면, 법규범의흠결이 발생하는 것을 막을 수 없다는 단점이 있고, 후자는 규율대상을 모두포섭할 수는 있는 장점이 있는 반면, 법률의 해석·적용에 있어서 자의(恣意)가 개입함으로써 규율대상이 무한히 확대될 우려가 있다는 단점이 있다. 그리하여 이와 같은 두 가지 규율방식의 단점을 보완하기 위하여 입법자는 예시적(例示的)입법형식의 규율을 하는데, 예시적 입법은 규율대상인 대전제(일반조항)를 규정함과 동시에 거기에 해당하는 구체적 개별 사례들을 예시하여 규정한다. 이러한 예시적 입법형식에 있어서 일반조항 규정이 지나치게 포괄적이어서 법관의 자의적인 해석이 개입되어 그 적용범위가 확장될 가능성이 있다면 이는 명확성의 원칙에 어긋난다. 따라서 예시적 입법형식이 법률 명확성의 원칙에 위배되지 않으려면 예시한 구체적인 사례들이 그 자체로 일반조항의 해석을 위한 판단지침을 내포하고 있어야 할 뿐 아니라, 그 일반조항 자체가 그러한 구체적인 예시들을 포괄할 수 있는 의미를 담고 있는 개념이어야한다(헌재 2000. 4. 27. 98헌바95 등 참조).
(3) 죄형법정주의 명확성 원칙 위배 여부
정치자금법은 공직선거의 후보자 등‘정치활동을 하는 자’에게 정치자금의적정한 제공을 보장하고 그 수입과 지출내역을 공개하여 투명성을 확보함과동시에 정치자금과 관련한 부정을 방지함으로써 민주정치의 건전한 발전에 기여함을 목적으로 하고 있고(제1조), 이 사건 정의조항은 정치자금의 모금 주체를“정당, 공직선거에 의하여 당선된 자, 공직선거의 후보자 또는 후보자가 되고자 하는 자, 후원회·정당의 간부 또는 유급사무직원(이하‘정당 등’이라고한다) 그 밖에 정치활동을 하는 자”로 규정하고 있다. 입법자가 정치자금법에의하여 규율하려는 대상 즉, 대전제는‘정치활동을 하는 자’이고, 그 전형적·구체적인 사례가 바로 앞서 열거된‘정당 등’이다.
복잡ㆍ다기하게 변화하는 사회에서, 특히 부단히 변화하는 정치환경에서 자율적인 형성과 운영을 본질로 하는 정당과 정치조직의 유동성을 고려할 때, 입법자가 정치자금법의 규율이 필요한‘정치활동을 하는 자’를 일일이 구체적이고 확정적으로 미리 열거한다는 것은 입법기술상 불가능하거나 현저히 곤란하다. 따라서 법규범의 흠결을 보완하고 부단히 변화하는 정치환경에 대한 법규범의 적응력을 확보하기 위하여 예시적 입법형식이 요청된다. 그리하여 입법자는‘정치활동을 하는 자’라는 보편적이고 일반적인 개념을 사용하여 정치자금법의 규율이 필요한 대상을 넓게 규정함으로써 규율대상을 모두 일일이 열거하지 않고 법관의 보충적 해석에 맡긴 것이다.
먼저, 일반적·사전적인 의미에서‘정치활동’이란 용어는 매우 추상적이고포괄적인 개념이지만, 정치자금법상의‘정치활동’의 의미는 그 입법취지에 의하여 한정된다. 즉, 정치자금법은 우리 헌법의‘대의민주주의 실현을 위한 정치활동’을 하는 자에게 정치자금의 적정한 공급을 보장하고 수입과 지출의 투명성을 확보하여 정치자금과 관련한 부정을 방지하기 위한 목적으로 제정된것이다. 그러므로 정치자금법은 일반적·사전적 의미의 정치활동을 하는 자모두를 그 규율대상으로 하는 것이 아니라, 정당 또는 대의제 민주주의 실현을위한 공직선거와 관련하여 활동하는 자를 규율대상으로 하고, 그 가운데에서도 그 활동을 위하여 적정한 자금을 공급할 공익상의 필요가 있는 자로 제한된다고 할 것이므로 이 사건 정의조항의 의미 내지 범위가 지나치게 광범위하다거나 법관의 해석에 의하여 무한히 확대될 위험이 있다고 할 수 없다.
다음으로, 이 사건 정의조항의 규율대상인 대전제는‘정치활동을 하는 자’이고, 구체적으로 열거되어 있는 개별 사례들은‘정당’, ‘공직선거’, ‘후원회’와 관련된 사람이나 단체로 대별된다. 이러한 구체적 예시들에 의하여 추론할 수 있는 공통적 판단지침은‘정당’, ‘선거’, ‘후원회’와 관련한 사람 내지 단체로서 정당법, 공직선거법, 정치자금법에 의하여 규율되는 당사자나 이와 직접 관련한활동을 하는 자이다. 위 조항에서 예시되지 않은 자로서‘그 밖에 정치활동을하는 자’에 해당하는지를 판단함에 있어서도 위 구체적 예시들에 준하여‘정당’‘선거’또는‘후원회’중 어느 하나와 직접적으로 관련되는 경우에는 이에 해당된다. 즉, 예시를 통하여 위 개념의 상하가 좀 더 분명해지는데,‘정치활동을하는 자’중에서도 주요 직책을 수행하는 간부나 최소한 직업적으로 활동하는유급사무직원과 같은 정도의 위치에 있는 사람으로 한정된다. 따라서 단순한정당의 당원 또는 후원회의 회원으로서 활동하거나, 선거 등에서 자원봉사나무급사무직원으로 활동하는 자 등은 이에 해당한다고 볼 수 없다.
그러므로 이 사건 정의조항의‘그 밖에 정치활동을 하는 자’란‘정당, 공직선거, 후원회와 직접 관련된 활동을 직업적으로 하는 사람이나 정당, 공직선거,후원회를 위하여 설립된 단체’로 볼 수 있을 정도에 이른 경우를 뜻하고, 이 사건 정의조항이 예시하고 있는‘정당 등’은‘그 밖에 정치활동을 하는 자’를 해석하는 유용한 판단지침이 되므로, 구체적 사건에서 법관에 의하여 자의적으로확대해석될 우려가 있다고 할 수 없다.

conclusion: (4)교육감 내지 교육감선거 후보자가‘정치활동을 하는 자’에 포함되는지여부
위와 같은 관점에서 이 사건에서 문제된 교육감선거의 후보자 또는 후보자가 되고자 하는 자 및 교육감이 이 사건 정의조항의“그 밖에 정치활동을 하는자”에 포함되는지 본다.
교육감은 시·도의 교육과 학예에 관한 사무를 통할하는 자로 주민의 직접선거에 의하여 선출되고 그 선거 또한 공직선거법이 준용되는 등 정치자금법제3조 제1호의‘정치활동’의 핵심 징표 가운데 하나인 대의제 민주주의 실현과관련한‘선거’에 의하여 당선된 자라는 점에서‘그 밖에 정치활동을 하는 자’로볼 여지도 있다.
그러나 우리 헌법은‘교육의 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.’고 천명하고 있고(제31조 제4항), 이에 따라 교육기본법은 교육의 정치적 중립성을 선언하고 있으며(제6조 제1항), 지방교육자치법은 교육감 선거의후보자가 되려고 하는 사람은 과거 1년 동안 정당의 당원이 아니어야 하며(제24조 제1항), 교육감이 정당의 당원이 된 때에는 당연 퇴직하도록 하고(제24조의3 제3호), 교육감 선거에 정당의 후보자 추천 등을 포함한 정당의 개입 내지관여행위를 일체 금지하고 있다(제46조). 한편, 지방공무원법도 교육감(교육감은 특수경력직 지방공무원이다)에 대하여 정당 내지 정치단체의 결성에 관여하거나 가입하는 것을 금지하는 것은 물론 특정 정당의 지지 또는 반대 등 일체의 정치적 행위를 금지하고 이를 위반한 경우 형사처벌의 대상으로 삼고 있다(제3조 제1항, 제57조, 제82조). 이와 같이 철저하게 정치적 중립이 요구되고정당가입 등 정치활동이 절대적으로 금지되는 교육감의 지위에 있는 자를 합법적으로 정치자금을 모금할 수 있는 주체인 이 사건 정의조항의“그 밖에 정치활동을 하는 자”에 해당한다고 볼 수는 없다. 마찬가지 이유에서 교육감선거의 후보자 또는 후보자가 되려고 하는 자도 이 사건 정의조항의‘그 밖에 정치활동을 하는 자’에 포함된다고 볼 수는 없다.
그런데 지방교육자치법 제50조는“교육감선거에 관하여는「정치자금법」의시·도지사선거에적용되는 규정을 준용한다.”고 규정하여 교육감선거의후보자 또는 후보자가 되려고 하는 자(이하,‘교육감선거후보자’라고 한다)를시·도지사선거의 후보자 내지 후보자가 되려고 하는 자(이하,‘시·도지사선거후보자’라고 한다)에 준하여 정치자금법을 적용하도록 하고 있다. 이는 종래간선제로 실시되던 교육감선거가 2007. 직선제로 전환되면서 실질적으로 시·도지사 선거와 유사하게 되었고(지방교육자치법 제22조), 이에 따라 교육감선거후보자에게 후원회를 통하여 선거비용을 조달할 수 있도록 하고 이를 투명하게 관리하도록 하며, 선거가 끝난 후 남은 후원금의 처분 및 반환·보전된후 남은 선거비용의 처분 등에 관한 절차를 규율할 필요에서 2010. 입법자가특별히 지방교육자치법에 그 근거를 신설한 것이다. 즉, 교육감선거후보자는이 사건 정의조항의 예시적 입법형식의 대전제인‘정치활동을 하는 자’의 핵심징표에 의하여‘정치활동을 하는 자’에 포함되는 것이 아니라 순전히 교육감선거의 선거비용의 조달과 투명한 관리, 국고보전이라는 입법의 효율성 내지 경제성이라는 입법기술적인 필요에 의하여 신설된 이 사건 준용규정에 의하여비로소 정치자금법의 적용을 받는 것에 불과하다.

이 사건 정의조항 및 이 사건 준용규정은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 법원에 위헌제청신청을 하지 않았고 위헌 여부에 대한 법원의 명시적 판단도 없는 법률조항을 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 심판대상으로 삼은 사례
2. 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정된 것) 제45조 제1항 본문 중 같은 법 제3조 제1호의 ‘그 밖에 정치활동을 하는 자’ 부분(이하 ‘이 사건 정의조항’이라 한다)이 죄형법정주의 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)
3. ‘교육감선거에 관하여 정치자금법의 시·도지사에 적용되는 규정을 준용한다’고 하여 준용되는 규정을 일일이 열거하지 않고 벌칙조항까지 포함하여 준용하는 지방교육자치에 관한 법률(2010. 2. 26. 법률 제10046호로 개정된 것) 제50조(이하 ‘이 사건 준용규정’이라 한다)가 죄형법정주의 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판은 당해사건 법원에 위헌제청신청을 하여 기각결정을 받은 법률조항에 대하여만 청구할 수 있는 것이 원칙이나, 위와 같은 절차를 거치지 않은 법률조항이라고 하더라도 당해 법원이 실질적으로 판단하였거나 명시적으로 위헌제청신청을 한 조항과 필연적 연관관계를 맺고 있어서 묵시적으로 판단한 것으로 볼 수 있는 경우에는 이러한 법률조항에 대한 심판청구도 예외적으로 허용된다. 위헌제청신청한 법률조항에 대한 당해사건 법원의 판단에는 지방교육자치법 제50조에 대한 판단도 실질적으로 포함되어 있다고 보이고, 더욱이 지방교육자치법 제50조는 당해 사건 재판에 직접 적용되는 법률조항으로 재판의 전제성이 인정되므로 그 위헌 여부를 판단함이 타당하다.
2. 이 사건 정의조항의 ‘그 밖에 정치활동을 하는 자’란 ‘정당, 공직선거, 후원회와 직접 관련된 활동을 직업적으로 하는 사람이나 정당, 공직선거, 후원회를 위하여 설립된 단체’로 볼 수 있을 정도에 이른 경우를 뜻하고, 이 사건 정의조항이 예시하고 있는 ‘정당 등’은 ‘그 밖에 정치활동을 하는 자’를 해석하는 유용한 판단지침이 되므로, 구체적 사건에서 법관에 의하여 자의적으로 확대해석될 우려가 있다고 할 수 없어, 죄형법정주의 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
3. 정치자금법은 정치활동을 하는 자에게 정치자금의 적정한 제공을 보장하고 그 수입과 지출내역을 공개하여 투명성을 확보하여 정치자금과 관련한 부정을 방지할 목적으로 제정된 것으로, 정치자금의 종류, 모금 및 배분에 관한 사항, 회계 및 공개에 관한 사항, 그리고 의무규정과 이를 위반할 경우에 대한 벌칙을 구체적이고 세세하게 규정하고 있다. 즉, 규율대상 내지 범위가 뚜렷하고 그 내용도 분명하기 때문에, 벌칙조항까지 포함하여 포괄적 준용방식을 취하였더라도 일반 국민 누구라도 정치자금법의 어떤 규정이 시·도지사 선거에 적용되는지 명확하게 알 수 있고, 이에 따라 교육감선거후보자에게 준용되는 규정도 명확하므로, 이 사건 준용규정은 죄형법정주의 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
adjobtTxt: 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정된 것) 제45조(정치자금부정수수죄) ① 이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부하거나 기부받은 자(정당·후원회·법인 그 밖에 단체에 있어서는 그 구성원으로서 당해 위반행위를 한 자를 말한다. 이하 같다)는 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다. (단서 생략)
②∼③ 생략
지방교육자치에 관한 법률(2010. 2. 26. 법률 제10046호로 개정된 것) 제50조(「정치자금법」의 준용) 교육감선거에 관하여는 「정치자금법」의 시·도지사선거에 적용되는 규정을 준용한다.
refrnPrcdnt: 1. 헌재 2001. 2. 22. 99헌바93, 판례집 13-1, 274, 281
event: 청 구 인 장○채
대리인 법무법인 지평
담당변호사 이공현 외 6인
당해사건 광주지방법원 순천지원 2012고합199, 2012고합586(병합) 정치자금법 위반 등
eventCol1: 청구인|장○채대리인 법무법인 지평	담당변호사 이공현 외 6인
eventCol3: 당해사건|광주지방법원 순천지원 2012고합199, 2012고합586(병합) 정치자금법 위반 등
reason: 1. 사건개요
청구인은 2006. 10. 21.부터 2010. 4. 15.까지 ○○대학교 총장으로 재직하다가 2010. 6. 교육감선거에서 ○○도 교육감으로 당선되어 같은 해 7. 1.부터 교육감으로 재직 중인데, 위 교육감선거 입후보과정에서 박○선으로부터 돈을 차용하였다가 변제하고, 교육감 재직 중 정○담, 손○호로부터 각각 그들 명의의 신용카드를 받아 생활비 등으로 사용하여 정치자금법에서 정하지 않은 방법으로 정치자금을 기부받았다는 범죄사실로 광주지방법원 순천지원에 기소되었고[2012고합199, 2012고합586(병합)], 그 소송 계속 중 당해 사건 재판의 전제가 된 정치자금법 제45조 제1항, 제3조 제1호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2013. 5. 9. 위 법원은 위 제청신청을 기각하였다(2013초기84).
이에 청구인은 2013. 6. 11. 정치자금법 제45조 제1항, 제3조 제1호 및 교육감선거에 관하여 정치자금법을 준용하도록 한 ‘지방교육자치에 관한 법률’(이하 ‘지방교육자치법’이라고 한다.) 제50조가 죄형법정주의 명확성의 원칙에 위배되어 위헌이라고 주장하면서 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 정치자금법 제45조 제1항, 제3조 제1호와 함께 당해 법원에 위헌제청신청을 하지 않았고 당해 법원도 위헌 여부에 대하여 명시적으로 판단을 하지 않은 지방교육자치법 제50조를 심판대상으로 삼아 이 사건 심판청구를 하고 있다. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판은 당해 법원에 위헌제청신청을 하여 기각결정을 받은 법률조항에 대하여만 청구할 수 있는 것이 원칙이나, 위와 같은 절차를 거치지 않은 법률조항이라고 하더라도 당해 법원이 실질적으로 판단하였거나 명시적으로 위헌제청신청을 한 조항과 필연적 연관관계를 맺고 있어서 묵시적으로 판단한 것으로 볼 수 있는 경우에는 이러한 법률조항에 대한 심판청구도 예외적으로 허용된다(헌재 2001. 2. 22. 99헌바93 참조).
그런데 위 정치자금법 조항들에 대한 위헌제청신청에 대한 당해 법원의 판단에는 지방교육자치법 제50조에 대한 판단도 실질적으로 포함되어 있다고 보이고, 더욱이 지방교육자치법 제50조는 당해 사건 재판에 직접 적용되는 법률조항으로 재판의 전제성이 인정되므로 위 정치자금법 조항들과 함께 그 위헌 여부를 판단함이 타당하다.
그러므로 이 사건 심판의 대상은 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정된 것) 제45조 제1항 본문 중 같은 법 제3조 제1호의 ‘그 밖에 정치활동을 하는 자’ 부분(이하 ‘이 사건 정의조항’이라고 한다.) 및 ‘지방교육자치에 관한 법률’(2010. 2. 26. 법률 제10046호로 개정된 것) 제50조(이하 ‘이 사건 준용규정’이라고 한다.)가 헌법에 위반되는지 여부이며, 그 내용 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정된 것)
제45조(정치자금부정수수죄) ① 이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부하거나 기부받은 자(정당&#183;후원회&#183;법인 그 밖에 단체에 있어서는 그 구성원으로서 당해 위반행위를 한 자를 말한다. 이하 같다)는 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.
제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. "정치자금"이라 함은 당비, 후원금, 기탁금, 보조금과 정당의 당헌&#183;당규 등에서 정한 부대수입 그 밖에 정치활동을 위하여 정당(중앙당창당준비위원회를 포함한다), 공직선거에 의하여 당선된 자, 공직선거의 후보자 또는 후보자가 되고자 하는 자, 후원회&#183;정당의 간부 또는 유급사무직원 그 밖에 정치활동을 하는 자에게 제공되는 금전이나 유가증권 그 밖의 물건과 그 자의 정치활동에 소요되는 비용을 말한다.
지방교육자치에 관한 법률(2010. 2. 26. 법률 제10046호로 개정된 것)
제50조("정치자금법"의 준용) 교육감선거에 관하여는"정치자금법"의 시&#183;도지사선거에 적용되는 규정을 준용한다.
[관련조항]
별지 기재와 같다.
3. 청구인의 주장요지
가. 정치자금법 제3조 제1호는 정치자금을 ‘정치활동을 위하여’, ‘정치활동을 하는 자’에게 제공되는 ‘정치활동에 소요되는 비용’으로 정의하고 있는데, 이는 ‘정치활동’이라는 문언을 3회 반복하는 동어반복적 설명에 불과하다. 결국 정치자금법 제3조 제1호의 ‘정치자금’은 지나치게 추상적이고 모호한 ‘정치활동’이라는 개념만으로 이루어진 것이고, 정치자금법 제45조 제1항은 정치자금법에 정하지 않은 방법으로 정치자금을 기부받은 자를 처벌하도록 되어 있어 처벌받는 주체나 금지되는 행위에 대한 예측이 불가능하므로 위 조항들은 죄형법정주의의 명확성 원칙에 반한다.
나. 헌법 제31조 제4항은 "교육의 자주성&#183;전문성&#183;정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다."고 규정하여 교육의 정치적 중립성 원칙을 명시하고 있으며, 지방교육자치에 관한 법률에서는 교육감선출에 정당의 관여를 금지할 뿐 아니라, 후보자가 과거 1년 동안 당원 경력이 없을 것까지 요구하고 있다. 게다가 교육감은 지방공무원법에 의하여 정당가입 및 정치활동이 금지되는 공무원에 해당한다는 점까지 고려하면, 정치자금법 제3조 제1호의 ‘그 밖에 정치활동을 하는 자’에 교육감을 포함하는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다.
다. 지방교육자치법 제50조는 교육감선거에 관하여 정치자금법의 규정을 준용하도록 하고 있으나, 준용의 범위나 분야에 대한 최소한의 기준조차 제시하지 않고 있을 뿐만 아니라 벌칙에 대해서는 아무런 규정을 하지 않음으로써 수범자로서는 어떠한 행위에 대해 어떤 처벌을 받게 될지 예측할 수 없으므로, 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다.
4. 판  단
가. 이 사건 정의조항의 위헌 여부
(1) 죄형법정주의 명확성 원칙의 의미
법치국가 원리의 한 표현인 ‘명확성의 원칙’은 기본적으로 모든 기본권제한입법에 대하여 요구되는 것인데, 규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면, 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 되고, 또한 법 집행당국에 의한 자의적 집행이 가능하게 될 것이기 때문이다. 이와 같은 명확성의 원칙은 특히 처벌법규에 있어서 엄격히 요구되는데, 다만, 그 구성요건이 명확하여야 한다고 하여 입법권자가 모든 구성요건을 단순한 의미의 서술적인 개념에 의하여 규정하여야 한다는 것은 아니고, 자의를 허용하지 않는 통상의 해석방법에 의하더라도 당해 처벌법규의 보호법익과 그에 의하여 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 누구나 알 수 있도록 규정되어야 한다는 의미로 파악되어야 하며, 형벌 근거법규의 구성요건이 다소 광범위하여 어떤 범위에서는 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도 그 점만으로 헌법이 요구하는 처벌법규의 명확성에 반드시 배치되는 것이라고는 볼 수 없다. 그렇지 않으면 처벌법규의 구성요건이 지나치게 구체적이고 정형적이 되어 부단히 변화하는 다양한 생활관계를 제대로 규율할 수 없게 되기 때문이다. 다만, 자의를 허용하지 않는 통상의 해석방법에 의하더라도 당해 처벌법규의 보호법익과 그에 의하여 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 누구나 알 수 있도록 규정되어 있어야 하므로, 처벌법규의 구성요건이 어느 정도 명확하여야 하는가는 일률적으로 정할 수 없고, 각 구성요건의 특수성과 그러한 법적 규제의 원인이 된 여건이나 처벌의 정도 등을 고려하여 종합적으로 판단하여야 한다(헌재 2009. 3. 26. 2007헌바72 등 참조).
(2) 예시적 입법과 명확성 원칙
형벌조항은 그 규율대상에 포섭되는 모든 사례를 구성요건으로 빠짐없이 열거하는 방식과 규율대상을 모두 포섭하는 공통적인 징표를 구성요건으로 규정하는 방식이 있다. 전자는 규율대상이 명확하다는 장점이 있는 반면, 법규범의 흠결이 발생하는 것을 막을 수 없다는 단점이 있고, 후자는 규율대상을 모두 포섭할 수는 있는 장점이 있는 반면, 법률의 해석&#183;적용에 있어서 자의(恣意)가 개입함으로써 규율대상이 무한히 확대될 우려가 있다는 단점이 있다. 그리하여 이와 같은 두 가지 규율방식의 단점을 보완하기 위하여 입법자는 예시적(例示的) 입법형식의 규율을 하는데, 예시적 입법은 규율대상인 대전제(일반조항)를 규정함과 동시에 거기에 해당하는 구체적 개별 사례들을 예시하여 규정한다. 이러한 예시적 입법형식에 있어서 일반조항 규정이 지나치게 포괄적이어서 법관의 자의적인 해석이 개입되어 그 적용범위가 확장될 가능성이 있다면 이는 명확성의 원칙에 어긋난다. 따라서 예시적 입법형식이 법률 명확성의 원칙에 위배되지 않으려면 예시한 구체적인 사례들이 그 자체로 일반조항의 해석을 위한 판단지침을 내포하고 있어야 할 뿐 아니라, 그 일반조항 자체가 그러한 구체적인 예시들을 포괄할 수 있는 의미를 담고 있는 개념이어야 한다(헌재 2000. 4. 27. 98헌바95 등 참조).
(3) 죄형법정주의 명확성 원칙 위배 여부
정치자금법은 공직선거의 후보자 등 ‘정치활동을 하는 자’에게 정치자금의 적정한 제공을 보장하고 그 수입과 지출내역을 공개하여 투명성을 확보함과 동시에 정치자금과 관련한 부정을 방지함으로써 민주정치의 건전한 발전에 기여함을 목적으로 하고 있고(제1조), 이 사건 정의조항은 정치자금의 모금 주체를 "정당, 공직선거에 의하여 당선된 자, 공직선거의 후보자 또는 후보자가 되고자 하는 자, 후원회&#183;정당의 간부 또는 유급사무직원(이하 ‘정당 등’이라고 한다) 그 밖에 정치활동을 하는 자"로 규정하고 있다. 입법자가 정치자금법에 의하여 규율하려는 대상 즉, 대전제는 ‘정치활동을 하는 자’이고, 그 전형적&#183;구체적인 사례가 바로 앞서 열거된 ‘정당 등’이다.
복잡ㆍ다기하게 변화하는 사회에서, 특히 부단히 변화하는 정치환경에서 자율적인 형성과 운영을 본질로 하는 정당과 정치조직의 유동성을 고려할 때, 입법자가 정치자금법의 규율이 필요한 ‘정치활동을 하는 자’를 일일이 구체적이고 확정적으로 미리 열거한다는 것은 입법기술상 불가능하거나 현저히 곤란하다. 따라서 법규범의 흠결을 보완하고 부단히 변화하는 정치환경에 대한 법규범의 적응력을 확보하기 위하여 예시적 입법형식이 요청된다. 그리하여 입법자는 ‘정치활동을 하는 자’라는 보편적이고 일반적인 개념을 사용하여 정치자금법의 규율이 필요한 대상을 넓게 규정함으로써 규율대상을 모두 일일이 열거하지 않고 법관의 보충적 해석에 맡긴 것이다.
먼저, 일반적&#183;사전적인 의미에서 ‘정치활동’이란 용어는 매우 추상적이고 포괄적인 개념이지만, 정치자금법상의 ‘정치활동’의 의미는 그 입법취지에 의하여 한정된다. 즉, 정치자금법은 우리 헌법의 ‘대의민주주의 실현을 위한 정치활동’을 하는 자에게 정치자금의 적정한 공급을 보장하고 수입과 지출의 투명성을 확보하여 정치자금과 관련한 부정을 방지하기 위한 목적으로 제정된 것이다. 그러므로 정치자금법은 일반적&#183;사전적 의미의 정치활동을 하는 자 모두를 그 규율대상으로 하는 것이 아니라, 정당 또는 대의제 민주주의 실현을 위한 공직선거와 관련하여 활동하는 자를 규율대상으로 하고, 그 가운데에서도 그 활동을 위하여 적정한 자금을 공급할 공익상의 필요가 있는 자로 제한된다고 할 것이므로 이 사건 정의조항의 의미 내지 범위가 지나치게 광범위하다거나 법관의 해석에 의하여 무한히 확대될 위험이 있다고 할 수 없다.
다음으로, 이 사건 정의조항의 규율대상인 대전제는 ‘정치활동을 하는 자’이고, 구체적으로 열거되어 있는 개별 사례들은 ‘정당’, ‘공직선거’, ‘후원회’와 관련된 사람이나 단체로 대별된다. 이러한 구체적 예시들에 의하여 추론할 수 있는 공통적 판단지침은 ‘정당’, ‘선거’, ‘후원회’와 관련한 사람 내지 단체로서 정당법, 공직선거법, 정치자금법에 의하여 규율되는 당사자나 이와 직접 관련한 활동을 하는 자이다. 위 조항에서 예시되지 않은 자로서 ‘그 밖에 정치활동을 하는 자’에 해당하는지를 판단함에 있어서도 위 구체적 예시들에 준하여 ‘정당’ ‘선거’ 또는 ‘후원회’ 중 어느 하나와 직접적으로 관련되는 경우에는 이에 해당된다. 즉, 예시를 통하여 위 개념의 상하가 좀 더 분명해지는데, ‘정치활동을 하는 자’ 중에서도 주요 직책을 수행하는 간부나 최소한 직업적으로 활동하는 유급사무직원과 같은 정도의 위치에 있는 사람으로 한정된다. 따라서 단순한 정당의 당원 또는 후원회의 회원으로서 활동하거나, 선거 등에서 자원봉사나 무급사무직원으로 활동하는 자 등은 이에 해당한다고 볼 수 없다.
그러므로 이 사건 정의조항의 ‘그 밖에 정치활동을 하는 자’란 ‘정당, 공직선거, 후원회와 직접 관련된 활동을 직업적으로 하는 사람이나 정당, 공직선거, 후원회를 위하여 설립된 단체’로 볼 수 있을 정도에 이른 경우를 뜻하고, 이 사건 정의조항이 예시하고 있는 ‘정당 등’은 ‘그 밖에 정치활동을 하는 자’를 해석하는 유용한 판단지침이 되므로, 구체적 사건에서 법관에 의하여 자의적으로 확대해석될 우려가 있다고 할 수 없다.
결론적으로 이 사건 정의조항의 ‘정치활동을 하는 자’는 이른바 일반조항으로서 다소 불확정한 개념이기는 하지만, 정치자금법의 입법취지, 규정형식 및 관련 법률의 내용과 체계를 종합하여 볼 때, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 일반인이라면 구체적인 사건에서 누가 여기에 해당하는지 알 수 있고, 법관의 보충적 해석을 통하여 확정될 수 있는 개념이라고 할 것이므로, 죄형법정주의 명확성 원칙에 위배되지 않는다.
(4)교육감 내지 교육감선거 후보자가 ‘정치활동을 하는 자’에 포함되는지 여부
위와 같은 관점에서 이 사건에서 문제된 교육감선거의 후보자 또는 후보자가 되고자 하는 자 및 교육감이 이 사건 정의조항의 "그 밖에 정치활동을 하는 자"에 포함되는지 본다.
교육감은 시&#183;도의 교육과 학예에 관한 사무를 통할하는 자로 주민의 직접선거에 의하여 선출되고 그 선거 또한 공직선거법이 준용되는 등 정치자금법 제3조 제1호의 ‘정치활동’의 핵심 징표 가운데 하나인 대의제 민주주의 실현과 관련한 ‘선거’에 의하여 당선된 자라는 점에서 ‘그 밖에 정치활동을 하는 자’로 볼 여지도 있다.
그러나 우리 헌법은 ‘교육의 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.’고 천명하고 있고(제31조 제4항), 이에 따라 교육기본법은 교육의 정치적 중립성을 선언하고 있으며(제6조 제1항), 지방교육자치법은 교육감 선거의 후보자가 되려고 하는 사람은 과거 1년 동안 정당의 당원이 아니어야 하며(제24조 제1항), 교육감이 정당의 당원이 된 때에는 당연 퇴직하도록 하고(제24조의3 제3호), 교육감 선거에 정당의 후보자 추천 등을 포함한 정당의 개입 내지 관여행위를 일체 금지하고 있다(제46조). 한편, 지방공무원법도 교육감(교육감은 특수경력직 지방공무원이다)에 대하여 정당 내지 정치단체의 결성에 관여하거나 가입하는 것을 금지하는 것은 물론 특정 정당의 지지 또는 반대 등 일체의 정치적 행위를 금지하고 이를 위반한 경우 형사처벌의 대상으로 삼고 있다(제3조 제1항, 제57조, 제82조). 이와 같이 철저하게 정치적 중립이 요구되고 정당가입 등 정치활동이 절대적으로 금지되는 교육감의 지위에 있는 자를 합법적으로 정치자금을 모금할 수 있는 주체인 이 사건 정의조항의 "그 밖에 정치활동을 하는 자"에 해당한다고 볼 수는 없다. 마찬가지 이유에서 교육감선거의 후보자 또는 후보자가 되려고 하는 자도 이 사건 정의조항의 ‘그 밖에 정치활동을 하는 자’에 포함된다고 볼 수는 없다.
그런데 지방교육자치법 제50조는 "교육감선거에 관하여는"정치자금법"의시&#183;도지사선거에적용되는 규정을 준용한다."고 규정하여 교육감선거의 후보자 또는 후보자가 되려고 하는 자(이하, ‘교육감선거후보자’라고 한다)를 시&#183;도지사선거의 후보자 내지 후보자가 되려고 하는 자(이하, ‘시&#183;도지사선거후보자’라고 한다)에 준하여 정치자금법을 적용하도록 하고 있다. 이는 종래 간선제로 실시되던 교육감선거가 2007. 직선제로 전환되면서 실질적으로 시&#183;도지사 선거와 유사하게 되었고(지방교육자치법 제22조), 이에 따라 교육감선거후보자에게 후원회를 통하여 선거비용을 조달할 수 있도록 하고 이를 투명하게 관리하도록 하며, 선거가 끝난 후 남은 후원금의 처분 및 반환&#183;보전된 후 남은 선거비용의 처분 등에 관한 절차를 규율할 필요에서 2010. 입법자가 특별히 지방교육자치법에 그 근거를 신설한 것이다. 즉, 교육감선거후보자는 이 사건 정의조항의 예시적 입법형식의 대전제인 ‘정치활동을 하는 자’의 핵심 징표에 의하여 ‘정치활동을 하는 자’에 포함되는 것이 아니라 순전히 교육감선거의 선거비용의 조달과 투명한 관리, 국고보전이라는 입법의 효율성 내지 경제성이라는 입법기술적인 필요에 의하여 신설된 이 사건 준용규정에 의하여 비로소 정치자금법의 적용을 받는 것에 불과하다.
이처럼 이 사건 정의조항의 ‘그 밖에 정치활동을 하는 자’에 교육감 및 교육감선거후보자는 해당되지 않음이 명백하므로, 교육감이 이에 포함되는 것으로 해석하는 한 위헌이라는 청구인의 주장은 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
나. 이 사건 준용규정의 위헌 여부
(1) 준용의 방식
입법자가 준용규정을 두는 것은 유사한 내용을 반복하여 기술하지 않음으로써 법률규정을 간결하게 하고 표현의 경제성을 꾀하기 위한 것이다(헌재 2010. 9. 30. 2009헌바355 참조). 준용규정은 일반적으로 다음과 같은 2가지 방식을 취하고 있다. 하나는 유사한 사안에 대하여 준용되는 다른 법률의 규정을 일일이 열거하는 열거적 준용 방식이고, 다른 하나는 이 사건 규정과 같이 준용되는 다른 법률의 규정을 일일이 열거하지 않고 포괄하여 하나의 조문으로 준용된다고 규정하는 포괄적 준용 방식이다. 전자는 준용되는 규정이 무엇인지 법문 그 자체로 명확하다는 장점이 있는 반면, 다른 법률의 대다수 규정을 준용하는 경우 이를 일일이 규정함으로써 복잡하고 번거로울 뿐만 아니라 법문의 간결성과 표현의 경제성을 살릴 수 없다는 단점이 있다. 이에 반하여 후자의 방식은 준용되는 규정이 무엇인지 법문 그 자체로는 바로 알 수 없고 피준용 법률의 규정내용을 보아야만 비로소 알 수 있다는 단점이 있는 반면, 준용하고자 하는 규정을 일일이 열거하지 않고도 간결하고 효율적으로 규율할 수 있다는 장점이 있다. 입법자가 어떤 방식의 준용규정을 둘 것인지는 규율대상 및 규율내용의 유사성, 법문의 명확성, 간결성 및 효율성 등을 종합적으로 고려하여 선택할 수 있는 입법기술상의 재량사항이다.
(2) 형벌규정의 준용
형벌규정을 준용하는 경우에는 죄형법정주의 원칙상 준용규정에 의하여 금지되는 행위 또는 의무가 무엇이고, 그 위반에 대한 처벌의 종류 및 정도를 수범자가 쉽게 예측할 수 있어야 한다는 점에서 형벌 외의 규정에 비하여 보다 명확하게 규정될 것이 요구된다. 헌법 제12조 및 제13조에서 규정하고 있는 죄형법정주의 원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있게끔 구성요건을 명확하게 규정할 것을 요구하기 때문이다(헌재 2000. 11. 30. 99헌바95 참조). 따라서 준용규정, 특히 형벌에 관한 준용규정이 죄형법정주의 명확성원칙에 위배되는지 여부는 구성요건 및 벌칙규정의 준용여부가 준용규정에 의하여 명확한가 그렇지 아니한가에 달린 것이지 벌칙 규정이라고 해서 포괄적 준용방식은 금지되고 반드시 열거적 준용방식을 택하여만 하는 것은 아니다.
(3) 죄형법정주의 명확성원칙 위배 여부
위에서 살펴 본 것처럼 이 사건 준용규정을 둔 이유는, 교육감선거가 직선제로 전환되면서 실질적으로 시&#183;도지사선거와 다르지 않게 되었으므로 지방교육자치에 관한 법률에 교육감 선거과정에서 생기는 ‘정치자금에 관한 사항’에 관하여 별도의 규정을 둘 필요가 없다는 판단 아래 정치자금법의 시&#183;도지사선거에 적용되는 규정을 포괄적으로 준용하도록 한 것이다. 따라서 이들에 대하여 적용되는 규정이 교육감선거후보자에 대하여도 그대로 적용될 것이란 점은 명확하다.
우선, 정치자금법은 정치활동을 하는 자에게 정치자금의 적정한 제공을 보장하고 그 수입과 지출내역을 공개하여 투명성을 확보하여 정치자금과 관련한 부정을 방지할 목적으로 제정된 것으로, 정치자금의 종류, 모금 및 배분에 관한 사항, 회계 및 공개에 관한 사항, 그리고 위 사항에 관한 제한 내지 의무규정과 이를 위반할 경우에 대한 벌칙을 구체적이고 세세하게 규정하고 있다. 즉, 규율대상 내지 범위가 뚜렷하고 그 내용도 분명하기 때문에 일반 국민 누구라도 정치자금법의 어떤 규정이 시&#183;도지사 선거에 적용되는지 명확하게 알 수 있고, 이에 따라 교육감선거후보자에게 준용되는 규정도 명확하다.
구체적으로 보면, 정치자금법 제2장 ‘당비’(제4조, 제5조), 제4장 ‘기탁금’(제22조, 제23조, 제24조), 제5장 ‘국고보조금’(제25조 내지 제30조)은 정당에 적용되는 규정들로 시&#183;도지사선거의 후보자와는 무관하고 따라서 이 규정들은 교육감선거후보자에게 준용될 여지가 없음이 명백하다. 다음으로 제1장 ‘총칙’(제1조, 제2조, 제3조), 제3장 ‘후원회’(제6조 내지 제21조), 제6장 ‘기부의 제한’(제31조 내지 제33조), 제7장 ‘정치자금의 회계 및 보고&#183;공개’(제34조 내지 제44조), 제8장 ‘벌칙’(제45조 내지 제51조의 해당 규정), 제9장 ‘보칙’(제52조 내지 제65조 해당 규정)은 모두 그대로 적용된다.
다만, 교육의 정치적 중립성이라는 헌법상의 요청에 따라 교육감선거에서는 정당추천, 정당표방 등 정당의 선거관여행위가 일체 금지되므로(제46조) 정치자금법의 시&#183;도지사선거에 적용되는 규정 가운데 정당추천후보자와 무소속후보자에게 적용되는 규정이 다른 경우에는 무소속후보자에게 적용되는 규정이 준용된다는 점도 어렵지 않게 알 수 있다.
실제 정치자금법에서 정당추천후보자와 무소속후보자가 달리 적용되는 경우는, 선거가 끝난 후 해산되는 후원회의 잔여재산 처분방식과 반환&#183;보전받은 선거비용의 처분에 관한 규정 정도 밖에 없다. 즉, 정당추천후보자의 경우에는 소속정당에 인계(제21조 제1항 제1호, 제58조 제1항)되는 반면 무소속후보자는 공익법인 또는 사회복지시설에 인계된다(제21조 제1항 제2호, 제58조 제1항). 이 사건 준용규정이 이를 별도로 명시하고 있지 않지만, 교육감선거에서 정당의 개입을 원천적으로 배제하고 있는 관련 법률의 규정을 볼 때 교육감선거후보자는 무소속후보자의 예에 준하여 적용된다는 것은 쉽게 알 수 있다.
결론적으로 이 사건 준용규정이 비록 교육감선거에 관하여 정치자금법이 적용되는 규정을 일일이 열거하지 않고 벌칙조항까지 포함하여 포괄적 준용방식을 취하고 있지만, 정치자금법상의 어떤 규정이 적용될지, 어떤 벌칙 조항이 적용될지 정치자금법만 보면 쉽게 알 수 있으므로 죄형법정주의 명확성원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
5. 결  론
이 사건 정의조항 및 이 사건 준용규정은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.
volumeInfo: 26
seriesInfo: 2
pages: 115~128
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20140724
eventType: 헌바