item: panreType: 판례집
eventNo: 2013헌바10
eventNm: 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조 제1항 등 위헌소원  
panreTitle: 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조 제1항 등 위헌소원

panreInfo: (2015. 10. 21. 2013헌바10)

textOfDecision: 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제78조 제1항 중 이주대책 가운데 특별공급에 관한 부분 및 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제78조 제4항 본문은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 가.청구인들은 서울 강서구○○동·□□동 일대(이하‘○○지구’라고 한다)에 토지 등 부동산을 소유하고 있던 자들로서, 2002. 12. 6.○○지구가 택지개발예정지구로 지정되어 택지개발사업이 시행되자, 그 이주대책으로○○지구에 건축될 국민주택 규모 아파트에 대하여 특별공급신청을 하여 위 택지개발사업의 시행자인○○공사와 분양계약을 체결한 후 분양대금을 납입하였다.
나. 청구인들은 구‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것, 이하‘구 공익사업법’이라한다) 제78조의 이주대책 대상자이므로 청구인들과○○공사 간의 각 분양계약의 분양가는 택지소지가격, 택지조성원가 및 건축원가의 합계액에서 생활기본시설 설치비용을 공제한 금액으로 정해져야 함에도 이를 초과하여 정해졌으므로○○공사는 그 차액을 반환하여야 한다고 주장하면서,○○공사를 상대로 기 납입한 분양대금의 일부를 부당이득으로 반환하라는 내용의 소송을 제기하였다(서울남부지방법원 2008가합4927).
다.청구인들은 위 소송 계속 중 구 공익사업법 제78조 제1항, 제3항 및 제4항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울남부지방법원 2012카기1774), 2012. 12. 4. 위 제78조 제3항에 대하여는 각하, 같은 조 제1항과 제4항에 대하여는 기각결정을 받자, 2013. 1. 8. 구 공익사업법 제78조 제1항 및 제4항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인들은 당초 구 공익사업법 제78조 제1항 및 제4항 전부에 대하여 이사건 헌법소원심판을 청구하였다. 그러나 구 공익사업법 제78조 제1항은 사업시행자의 이주대책 수립·실시의무를 정하고 있고, 택지개발촉진법 또는 주택법 등 관계 법령에 의하여 이주대책대상자들에게 택지 또는 주택을 공급하는소위‘특별공급’도 이주대책 중 하나인바(대법원 2011. 6. 23. 선고 2007다63089등 판결), 구 공익사업법 제78조 제1항 중 이주대책대상자로서 특별공급의 대상인 청구인들과 관련 있는 부분은 특별공급에 관한 부분이므로 이 부분만으로 심판대상을 한정한다. 또한, 청구인들이 지방자치단체의 비용보조에 대하여 규정한 구 공익사업법 제78조 제4항 단서에 대하여는 다투고 있지 아니하므로, 위 제4항 단서도 심판대상에서 제외하기로 한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에
관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제78조 제1항 중 이주대책 가운데 특별공급에 관한 부분(이하‘이 사건 이주대책조항’이라 한다)과 구‘공익사업을 위한 토지 등의취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17.법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제78조 제4항 본문(이하‘이 사건 생활기본시설조항’이라 하고, 이 사건 이주대책조항과 합쳐‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상 조항의 내용은 다음과 같고, 관련 조항의 내용은[별지]기재와 같다.

구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것)
제78조(이주대책의 수립 등)①사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하“이주대책대상자”라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것)
제78조(이주대책의 수립 등)④이주대책의 내용에는 이주정착지에 대한 도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자의 부담으로 한다.(단서 생략)

relatedProvision: 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률제8665호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것)
제78조(이주대책의 수립 등)④이주대책의 내용에는 이주정착지(이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함한다)에 대한 도로·급수시설·배수시설그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에필요한 비용은 사업시행자의 부담으로 한다. 다만, 행정청이 아닌 사업시행자가 이주대책을 수립·실시하는 경우에 지방자치단체는 비용의 일부를 보조할수 있다.
⑧제4항에 따른 생활기본시설에 필요한 비용의 기준은 대통령령으로 정한다.
구 주택법(2014. 12. 31. 법률 제12959호로 개정되고, 2015. 6. 22. 법률 제13378호로 개정되기 전의 것)
제23조(간선시설의 설치 및 비용의 상환)①사업주체가 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하는 경우 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하는 경우 다음 각 호에 해당하는 자는 각각해당 간선시설을 설치하여야 한다. (단서 생략)
1. 지방자치단체: 도로 및 상하수도시설
2.해당 지역에 전기·통신·가스 또는 난방을 공급하는 자: 전기시설·통
신시설·가스시설 또는 지역난방시설
3. 국가: 우체통
제38조의2(주택의 분양가격 제한 등)①사업주체가 제38조에 따라 일반인에게 공급하는 공동주택 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역에서 공급하는 주택의 경우에는 이 조에서 정하는 기준에 따라 산정되는 분양가격 이하로 공급(이에 따라 공급되는 주택을“분양가상한제 적용주택”이라 한다. 이하 같다)하여야 한다.
1. 공공택지
2.공공택지 외의 택지에서 주택가격 상승 우려가 있어 제38조의3에 따라국토교통부장관이 주택정책심의위원회 심의를 거쳐 지정하는 지역
제38조의3(분양가상한제 적용 지역의 지정 및 해제)①국토교통부장관은제38조의2 제1항 제2호에 따라 주택가격상승률이 물가상승률보다 현저히 높은 지역으로서 그 지역의 주택가격·주택거래 등과 지역 주택시장 여건 등을고려하였을 때 주택가격이 급등하거나 급등할 우려가 있는 지역 중 대통령령으로 정하는 기준을 충족하는 지역에 대하여는 주택정책심의위원회 심의를 거쳐 분양가상한제 적용 지역으로 지정할 수 있다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(2003. 11.29. 대통령령 제18146호로 개정되기 전의 것)
제40조(이주대책의 수립·실시)②이주대책은 건설교통부령이 정하는 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이주대책대상자중 이주정착지에 이주를 희망하는 자가 10호 이상인 경우에 수립·실시한다. 다만, 사업시행자가 택지개발촉진법 또는 주택건설촉진법 등 관계법령에 의하여 이주대책대상자에게 택지 또는 주택을 공급한 경우(사업시행자의 알선에 의하여 공급한 경우를포함한다)에는 이주대책을 수립·실시한 것으로 본다.
③다음 각 호의 1에 해당하는 자는 이주대책대상자에서 제외한다.
1.허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자
2.당해 건축물에 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날부터계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자. 다만, 질병으로 인한 요양, 징집으로 인한 입영, 공무, 취학 그 밖에 이에준하는 부득이한 사유로 인하여 거주하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.
3.타인이 소유하고 있는 건축물에 거주하는 세입자
제41조(이주정착금의 지급) 사업시행자는 법 제78조 제1항의 규정에 의하여다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 이주대책대상자에게 건설교통부령이 정하는 바에 따라 이주정착금을 지급하여야 한다.
1. 이주대책을 수립·실시하지 아니하는 경우
2.이주대책대상자가 이주정착지가 아닌 다른 지역으로 이주하고자 하는 경우
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(2008. 4.17. 대통령령 제20771호로 개정되고, 2013. 5. 28. 대통령령 제24544호로 개정되기 전의 것)
제41조의2(생활기본시설의 범위 등)①법 제78조 제4항 본문에 따른“통상적인 수준의 생활기본시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다.
1. 도로(가로등·교통신호기를 포함한다)
2. 상수도 및 하수처리시설
3. 전기시설
4. 통신시설
5. 가스시설
②사업시행자가 부담하는 생활기본시설에 필요한 비용(이하 이 조에서“사업시행자가 부담하는 비용”이라 한다)은 법 제78조 제8항에 따라 다음 각 호의산식에 의하여 산정한다.
1. 택지를 공급하는 경우사업시행자가 부담하는 비용 = 해당 공익사업지구 안에 설치하는 제1항에 따른 생활기본시설의 설치비용× (해당 이주대책대상자에게 유상으로 공급하는택지면적÷해당 공익사업지구에서 유상으로 공급하는 용지의 총면적)
2. 주택을 공급하는 경우사업시행자가 부담하는 비용 = 해당 공익사업지구 안에 설치하는 제1항에 따른 생활기본시설의 설치비용× (해당 이주대책대상자에게 유상으로 공급하는주택의 대지면적÷해당 공익사업지구에서 유상으로 공급하는 용지의 총면적)
③제2항 제1호 및 제2호의“해당 공익사업지구 안에 설치하는 제1항에 따른 생활기본시설의 설치비용”은 해당 생활기본시설을 설치하는 데 소요되는공사비, 용지비 및 해당 생활기본시설의 설치와 관련하여 법령에 의하여 부담하는 각종 부담금으로 한다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2008. 3.
14. 국토해양부령 제4호로 개정되기 전의 것)
제53조(이주정착금 등)①영 제40조 제2항에서“건설교통부령이 정하는 부득이한 사유”라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우를 말한다.
1.공익사업시행지구의 인근에 택지 조성에 적합한 토지가 없는 경우
2.이주대책에 필요한 비용이 당해 공익사업의 본래의 목적을 위한 소요비용을 초과하는 등 이주대책의 수립·실시로 인하여 당해 공익사업의 시행이사실상 곤란하게 되는 경우

caseRelatedOpinion: 이 사건 법률조항들은 공익사업의 시행으로 인한 이주대책에 있어서 이주대책의 내용과 범위, 그 중에서도 특히 공급가액(분양가)에 대하여 구체적으로정하고 있지 않다. 이러한 이 사건 법률조항들의 불명확성으로 인하여 대법원은 사업시행자와 이주대책대상자의 비용부담 범위에 관하여 종래 이주대책대상자가 투입비용 원가만을 부담하여야 한다고 보다가, 이후 판례를 변경하여기본생활시설 설치비용을 제외하고 일반분양가를 납부하여야 한다고 보게 되었다. 이와 같이 이 사건 법률조항들이 이주대책에 대하여 구체적으로 정하지아니함으로써 청구인들의 주거권, 재산권, 평등권 등이 침해되었다.

judgement: 가. 이주대책제도 개관
(1) 이주대책제도의 입법목적
구 공익사업법은 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써 공익사업의효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모함을목적으로 하고 있고, 위 법에 의한 이주대책은 공익사업의 시행에 필요한 토지등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 이주대책대상자들에게종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여주기 위하여 마련된 제도이다(대법원 2011. 6. 23. 선고 2007다63089 판결).
(2) 이주대책의 내용
(가) 사업시행자의 이주대책 수립의무
구 공익사업법 시행령은 건설교통부령이 정하는 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고, 이주대책대상자 중 이주정착지에 이주를 희망하는 사람이 10호 이상인 경우에 사업시행자가 이주대책을 수립·실시하도록 하면서, 다만사업시행자가 택지개발촉진법 또는 주택법 등 관계법령에 의하여 이주대책대상자에게 택지 또는 주택을 공급한 특별공급의 경우에는 이주대책을 수립·실시한 것으로 보도록 하고 있다(제40조 제2항 단서).
이주대책 수립이 면제되는 건설교통부령이 정하는 부득이한 사유란 공익사업시행지구의 인근에 택지 조성에 적합한 토지가 없는 경우 또는 이주대책에필요한 비용이 당해 공익사업의 본래의 목적을 위한 소요비용을 초과하는 등이주대책의 수립·실시로 인하여 당해 공익사업의 시행이 사실상 곤란하게 되는 경우를 말한다[같은 법 시행규칙(2008. 3. 14. 국토해양부령 제4호로 개정되기 전의 것, 이하‘구 공익사업법 시행규칙’이라 한다) 제53조 제1항].
(나) 이주대책대상자
구 공익사업법은‘주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게되는 사람’을 이주대책대상자로 규정하고 있고(제78조 제1항), 구 공익사업법시행령은 그 중 무허가 건축 또는 용도변경을 한 경우, 공익사업에 대한 고시등이 있은 후 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속 거주하지 아니한 비거주자, 그리고 세입자를 이주대책대상자에서 제외하였다(제40조 제3항).
(다) 이주대책 시행시 사업시행자가 부담하는 비용
이주대책은 이주정착지에 주택지를 조성하거나, 위 이주정착지에 주택을 건
설하여 공급하는 것으로서, 이주정착지에는 도로·급수시설·배수시설 그밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설을 사업시행자의 부담으로 설치하여야 하고(구 공익사업법 제78조 제4항), 여기에서 사업시행자가 비용을 부담하여 설치하여야 할 생활기본시설은 주택법 등 관계법령상의 간선시설로서 이는 도로, 상하수도시설, 전기시설, 통신시설, 가스시설 또는 지역난방시설을 뜻한다(대법원 2011. 6. 23. 선고 2007다63089등 판결 참조).
한편, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정된‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’제78조 제4항에서는, 이주정착지에 이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함하는 것으로 규정하고, 생활기본시설의 범위도도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등‘통상적인 수준’의 생활기본시설이 포함되어야 한다고 규정함으로써, 사업시행자가 수립·실시하여야 할이주대책의 내용과 범위를 종전보다 더 구체적으로 정하였으며, 나아가 같은조 제8항을 신설하여 생활기본시설에 필요한 비용의 기준을 대통령령으로 정하도록 한바, 구‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령’(2008. 4. 17. 대통령령 제20771호로 개정되고, 2013. 5. 28. 대통령령 제24544호로 개정되기 전의 것) 제41조의2는 생활기본시설을‘도로, 상수도 및하수처리시설, 전기시설, 통신시설, 가스시설’로 정하고, 위 생활기본시설에 필요한 비용 산정 방식도 상세하게 규정하였다.
(3) 특별공급의 경우 공급가액
종래 대법원은, 이주대책은 공공사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 이주대책대상자들을 위하여 사업시행자가 기본적인 생활시설이 포함된 택지를 조성하거나 그 지상에 주택을 건설하여 이주대책대상자들에게 그 투입비용 원가로 개별 공급하는 것이라고 하는소위‘원가공급원칙’을 천명하였으나(대법원 1994. 5. 24. 선고 92다35783 판결등), 그 후 특별공급도 이주대책의 한 방법이므로 이주정착지를 제공하는 경우와 마찬가지로 사업시행자의 부담으로 구 공익사업법 제78조 제4항이 정한 생활기본시설을 설치하여 이주대책대상자들에게 제공하여야 하고, 다만 이 경우사업시행자의 부담으로 이주대책대상자들에게 제공하여야 하는 것은 생활기본시설에 국한된다면서, 사업시행자가 이주정착지를 제공하거나 주택 등을 특별공급하는 경우 이주대책대상자들에게 택지의 소지가격 및 택지조성비 등 투입비용의 원가만을 부담시킬 수 있고 이를 초과하는 부분은 전가할 수 없다는취지로 판시한 이전의 대법원 판결들은 모두 변경한다고 하여 소위‘원가공급
원칙’을 폐기하였다(대법원 2011. 6. 23. 선고 2007다63089등 판결 참조).
나. 이 사건의 쟁점
청구인들은, 구 공익사업법은 이주대책대상자들을 위한 이주대책의 방법 중하나로 특별공급을 두고 있는바, 이 사건 이주대책조항은 특별공급에서의 공급가액의 기준에 대해 명확하게 규정하고 있지 않고, 이 사건 생활기본시설조항은 사업시행자가 생활기본시설 설치비용을 부담하여야 한다고 규정하면서그 생활기본시설의 개념과 종류, 범위, 정도 등에 관하여 명확하게 규정하지않아 자신들의 주거권(헌법 제14조 거주이전의 자유), 재산권, 평등권 등이 침해되었다고 주장한다.
그런데 청구인들은 이 사건 법률조항들이 아니라 공익사업에 따른 공용수용으로 인하여 주거를 이전하게 된 것이므로, 이 사건 법률조항들로 인한 거주이전의 자유 제한 문제는 발생하지 않는다. 또한, 이주대책은 헌법 제23조 제3항이 정하는 정당한 보상의 내용이 아니라 생활보상의 일환으로 이루어지는것이므로, 인간다운 생활을 할 권리는 문제될 수 있으나 이 사건 법률조항들이재산권을 제한한다고 볼 수는 없으며(헌재 2006. 2. 23. 2004헌마19 참조), 이사건 법률조항들이 공급가액을 차별적으로 규정한 것이 아니므로 평등권도 문제되지 않는다.
따라서 이하에서는 이 사건 법률조항들이 명확성원칙에 위배되는지에 대하여만 살펴본다.
다. 명확성원칙 위배 여부
(1) 명확성원칙의 의의
명확성원칙은 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙인바, 법규범이 이러한 원칙을 충족하여야 하는 이유는 만일 법규범의 의미내용이 불확실하다면 법적안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다. 다만 법규범의 문언은 어느 정도 일반적·규범적 개념을 사용하지 않을 수 없기 때문에기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것으로서, 법문언이법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다(헌재 2012. 3. 29. 2010헌바432; 헌재 2013. 5. 30.2011헌바201). 그리고 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는
해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2007. 7. 26. 2006헌바12; 헌재 2013. 8. 29. 2011헌바176).
한편, 명확성원칙은 모든 법률에서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있고,각 구성요건의 특수성과 그러한 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 달라질 수 있다. 일반적으로 어떠한 규정이 수익적 성격을 가지는 경우에는 부담적 성격을 가지는 경우에 비하여 명확성의 요구가 완화된다(헌재 1992. 2. 25.89헌가104; 헌재 2009. 3. 26. 2007헌마1327등).

(가) 이 사건 이주대책조항의 명확성원칙 위배 여부
이주대책의 일환으로 이루어지는 특별공급의 경우 그 공급가액에 대해서는법률에서 구체적으로 정하고 있지 않은바, 청구인들은 이에 대하여 불명확하다고 주장한다. 주택법에서는 주택시장의 안정을 위하여 일반인에게 공급하는공동주택이라도 공공택지 등 일정한 지역에서 공급하는 주택의 경우에는 분양가상한제가 적용되도록 하고 있으므로(제38조의2, 제38조의3), 이 사건에서의공급가액도 법률에서 정하여야 하는 사항이라는 의문이 들 수도 있다.
그런데 이주대책은 공익사업으로 인하여 생활의 근거를 상실한 이주대책대상자들에게 헌법 제23조 제3항에 따른 정당한 보상에 부가하여, 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키기 위한 배려 차원에서 그 생활보상의 일환으로 마련된 제도이므로 이주대책의 실시 여부 자체가 입법자의 정책적 재량의 영역에 속한다(헌재 2012. 11. 29. 2011헌바224 참조). 이처럼 헌법에 따른 정당한보상이 아니라 그와 별도로 추가로 제공되는 생활보상의 경우, 일반인에 비하여 이주대책대상자를 보다 더 배려하도록 국가가 사업시행자에게 특정조치를일률적으로 강제할 수는 없고, 이주대책을 수립하여 실시하되, 그 내용은 여러가지 사정을 고려하여 사업시행자가 정할 사항이라고 봄이 타당하며, 이는 특별공급에서의 공급가액 역시 마찬가지라 할 것이다. 다만, 구 공익사업법에서는, 아래에서 보는 바와 같이 타의로 생활터전을 상실하여 이주하게 된 사람들에게 기본적인 생활유지에 필요한 시설의 설치비용까지 부담하게 하는 것은부당하다는 고려에서, 생활기본시설 설치비용은 사업시행자가 부담하도록 이사건 생활기본시설조항에 규정하고 있다.
이처럼 이주대책제도의 입법목적과 그 성격, 이 사건 생활기본시설조항과의관계 등을 고려하여 볼 때, 비록 이 사건 이주대책조항이 특별공급에서의 공급가액을 구체적으로 정하고 있지 않았다 하더라도 이를 명확성원칙에 위배된다고 보기는 어렵다.
(나) 이 사건 생활기본시설조항의 명확성원칙 위배 여부
이 사건 생활기본시설조항에 따르면, 이주대책의 내용에는 이주정착지에 대한 도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설이 포함되어야 하고, 이에 필요한 비용은 사업시행자가 부담한다.
그런데 이주대책은 공익사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로써 생활의 근거를 상실한 이주대책대상자들에게 생활터전을 마련해 주는 것이 목적이므로, 그 일환으로 주택을 공급하는 경우라 하더라도 기존의 생활터전을 떠나게 된 자들에게 주거생활에 필수적인 시설에 대한 비용까지 부담시킬 수는없다. 이들의 이주는 비자발적인 것으로서, 이주하기 전 생활터전에서 계속하여 살 수 있었다면 별도로 부담하지 않아도 되었을 비용이기 때문이다. 이에이 사건 생활기본시설조항에서는 생활기본시설 설치비용을 사업시행자가 부담하도록 하고 있는 것이고, 이는 당사자의 합의 또는 사업시행자의 재량에 의하여 그 적용을 배제할 수 없는 강행법규이다(대법원 2011. 6. 23. 선고 2007다63089등 판결 참조).
다만, 이 사건 생활기본시설조항은 생활기본시설로서 도로·급수시설·배수시설을 열거하고 그 외의 일반규정으로‘그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설’이라고 규정하고 있을 뿐이어서, 열거된 시설 외에 어떤 시설을 어느 수준으로 설치하여야 하는지 불명확하다는 의문이 있을 수 있다. 그러나 위 규정의 문언과 입법취지, 그리고 다른 법규범과의 체계적·조화적 해석의 필요성 등을 종합적으로 고려하여 보면,‘그 밖의 공공시설 등 당해지역조건에 따른 생활기본시설’은 앞에 열거된 도로·급수시설·배수시설에준하는시설로서 주택법 등 관련 법령에서 택지나 주택을 공급할 때 기본적으로 설치하도록 하고 있는 시설들이 포함될 것임을 알 수 있다. 주택법 제23조가 명시하고 있는 도로나 상하수도시설, 전기시설·통신·가스시설 또는 지역난방시설 등은 모두 일상 주거생활에 필수적으로 요구되는 기본시설로서, 사업시행자는 이러한 시설을 자신의 비용부담으로 설치하여 제공하여야 한다는점에 의문이 있을 수 없기 때문이다. 그렇다면 이 사건 생활기본시설조항도 명확성원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
(3) 소결
이상에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항들이 이주대책의 하나인 특별공급에서의 공급가액에 관하여 정하고 있지 않고, 생활기본시설의 내용이나 비용범위에 대해 이를 일일이 열거하는 형식으로 정하지 아니하여 해석의 여지를주고 있다고 하더라도, 이것이 명확성원칙에 위배된다고 볼 수는 없다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 이주대책 수립의무에 대하여 규정한 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제78조 제1항 중 이주대책 가운데 특별공급에 관한 부분(이하 ‘이 사건 이주대책조항’이라 한다)이 특별공급에서의 공급가액을 명확하게 규정하지 않아 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. 이주대책의 내용에 대하여 규정한 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제78조 제4항 본문(이하 ‘이 사건 생활기본시설조항’이라 한다)이 생활기본시설을 명확하게 규정하지 않아 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 이주대책은 헌법에 따른 정당한 보상이 아니라 그와 별도로 추가로 제공되는 생활보상의 일환이므로, 국가가 사업시행자에게 특정조치를 일률적으로 강제할 수는 없고, 그 내용은 여러 가지 사정을 고려하여 사업시행자가 정할 사항이라고 봄이 타당하며, 이는 특별공급에서의 공급가액 역시 마찬가지이다. 따라서 비록 이 사건 이주대책조항이 특별공급에서의 공급가액을 구체적으로 정하고 있지 않았다 하더라도 이를 명확성원칙에 위배된다고 보기는 어렵다. 
2. 이 사건 생활기본시설조항에서는 사업시행자가 설치비용을 부담하여야 하는 생활기본시설로서 ‘도로·급수시설·배수시설’을 열거하고 그 외의 일반규정으로 ‘그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 
따른 생활기본시설’이라고 규정하고 있을 뿐이다. 그러나 위 규정의 문언과 입법취지, 그리고 다른 법규범과의 체계적·조화적 해석의 필요성 등을 종합적으로 고려하여 보면, ‘그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설’은 앞에 열거된 ‘도로·급수시설·배수시설’에 준하는 시설로서 주택법 등 관련 법령에서 택지나 주택을 공급할 때 기본적으로 설치하도록 하고 있는 시설들이 포함될 것임을 알 수 있다. 따라서 이 사건 생활기본시설조항은 명확성원칙에 위배되지 않는다.
adjobtTxt: 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제78조 (이주대책의 수립 등) ①~③ 생략
④ 이주대책의 내용에는 이주정착지에 대한 도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자의 부담으로 한다. 다만, 행정청이 아닌 사업시행자가 이주대책을 수립·실시하는 경우에 지방자치단체는 비용의 일부를 보조할 수 있다.
⑤~⑦ 생략
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제78조 (이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 “이주대책대상자"라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.
②~⑨ 생략
refrnPrvsn: 헌법 제34조 제1항
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제78조 (이주대책의 수립 등) ①~③ 생략
④ 이주대책의 내용에는 이주정착지(이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함한다)에 대한 도로ㆍ급수시설ㆍ배수시설 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자의 부담으로 한다. 다만, 행정청이 아닌 사업시행자가 이주대책을 수립ㆍ실시하는 경우에 지방자치단체는 비용의 일부를 보조할 수 있다.
⑤~⑦ 생략
⑧ 제4항에 따른 생활기본시설에 필요한 비용의 기준은 대통령령으로 정한다.
⑨ 생략
구 주택법(2014. 12. 31. 법률 제12959호로 개정되고, 2015. 6. 22. 법률 제13378호로 개정되기 전의 것) 제23조 (간선시설의 설치 및 비용의 상환) ① 사업주체가 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하는 경우 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하는 경우 다음 각 호에 해당하는 자는 각각 해당 간선시설을 설치하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 시설로서 사업주체가 제16조 제1항 또는 제3항에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획에 포함하여 설치하려는 경우에는 그러하지 아니하다. 
1. 지방자치단체: 도로 및 상하수도시설
2. 해당 지역에 전기·통신·가스 또는 난방을 공급하는 자: 전기시설·통신시설·가스시설 또는 지역난방시설
3. 국가: 우체통
②~⑧ 생략
구 주택법(2014. 12. 31. 법률 제12959호로 개정되고, 2015. 6. 22. 법률 제13378호로 개정되기 전의 것) 제38조의2 (주택의 분양가격 제한 등) ① 사업주체가 제38조에 따라 일반인에게 공급하는 공동주택 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역에서 공급하는 주택의 경우에는 이 조에서 정하는 기준에 따라 산정되는 분양가격 이하로 공급(이에 따라 공급되는 주택을 “분양가상한제 적용주택"이라 한다. 이하 같다)하여야 한다.
1. 공공택지
2. 공공택지 외의 택지에서 주택가격 상승 우려가 있어 제38조의3에 따라 국토교통부장관이 주택정책심의위원회 심의를 거쳐 지정하는 지역
3. 삭제
②~⑦ 생략
구 주택법(2014. 12. 31. 법률 제12959호로 개정되고, 2015. 6. 22. 법률 제13378호로 개정되기 전의 것) 제38조의3 (분양가상한제 적용 지역의 지정 및 해제) ① 국토교통부장관은 제38조의2 제1항 제2호에 따라 주택가격상승률이 물가상승률보다 현저히 높은 지역으로서 그 지역의 주택가격·주택거래 등과 지역 주택시장 여건 등을 고려하였을 때 주택가격이 급등하거나 급등할 우려가 있는 지역 중 대통령령으로 정하는 기준을 충족하는 지역에 대하여는 주택정책심의위원회 심의를 거쳐 분양가상한제 적용 지역으로 지정할 수 있다.
②~⑦ 생략
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(2003. 11. 29. 대통령령 제18146호로 개정되기 전의 것) 제40조 (이주대책의 수립·실시) ① 생략
② 이주대책은 건설교통부령이 정하는 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이주대책대상자중 이주정착지에 이주를 희망하는 자가 10호 이상인 경우에 수립·실시한다. 다
만, 사업시행자가 택지개발촉진법 또는 주택건설촉진법 등 관계법령에 의하여 이주대책대상자에게 택지 또는 주택을 공급한 경우(사업시행자의 알선에 의하여 공급한 경우를 포함한다)에는 이주대책을 수립·실시한 것으로 본다.
③ 다음 각호의 1에 해당하는 자는 이주대책대상자에서 제외한다.
1. 허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자
2. 당해 건축물에 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자. 다만, 질병으로 인한 요양, 징집으로 인한 입영, 공무, 취학 그 밖에 이에 준하는 부득이한 사유로 인하여 거주하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.
3. 타인이 소유하고 있는 건축물에 거주하는 세입자
④ 생략
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(2003. 11. 29. 대통령령 제18146호로 개정되기 전의 것) 제41조 (이주정착금의 지급) 사업시행자는 법 제78조제1항의 규정에 의하여 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 이주대책대상자에게 건설교통부령이 정하는 바에 따라 이주정착금을 지급하여야 한다.
1. 이주대책을 수립·실시하지 아니하는 경우
2. 이주대책대상자가 이주정착지가 아닌 다른 지역으로 이주하고자 하는 경우
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(2008. 4. 17. 대통령령 제20771호로 개정되고, 2013. 5. 28. 대통령령 제24544호로 개정되기 전의 것) 제41조의2 (생활기본시설의 범위 등) ① 법 제78조 제4항 본문에 따른 “통상적인 수준의 생활기본시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다.
1. 도로(가로등·교통신호기를 포함한다)
2. 상수도 및 하수처리시설
3. 전기시설
4. 통신시설
5. 가스시설
② 사업시행자가 부담하는 생활기본시설에 필요한 비용(이하 이 조에서 “사업시행자가 부담하는 비용"이라 한다)은 법 제78조 제8항에 따라 다음 각 호의 산식에 의하여 산정한다.
1. 택지를 공급하는 경우
사업시행자가 부담하는 비용 = 해당 공익사업지구 안에 설치하는 제1항에 따른 생활기본시설의 설치비용 × (해당 이주대책대상자에게 유상으로 공급하는 택지면적 ÷ 해당 공익사업지구에서 유상으로 공급하는 용지의 총면적)
2. 주택을 공급하는 경우
사업시행자가 부담하는 비용 = 해당 공익사업지구 안에 설치하는 제1항에 따른 생활기본시설의 설치비용 × (해당 이주대책대상자에게 유상으로 공급하는 주택의 대지면적 ÷ 해당 공익사업지구에서 유상으로 공급하는 용지의 총면적)
③ 제2항 제1호 및 제2호의 “해당 공익사업지구 안에 설치하는 제1항에 따른 생활기본시설의 설치비용"은 해당 생활기본시설을 설치하는 데 소요되는 공사비, 용지비 및 해당 생활기본시설의 설치와 관련하여 법령에 의하여 부담하는 각종 부담금으로 한다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2008. 3. 14. 국토해양부령 제4호로 개정되기 전의 것) 제53조 (이주정착금 등) ① 영 제40조 제2항에서 “건설교통부령이 정하는 부득이한 사유"라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다.
1. 공익사업시행지구의 인근에 택지 조성에 적합한 토지가 없는 경우
2. 이주대책에 필요한 비용이 당해 공익사업의 본래의 목적을 위한 소요비용을 초과하는 등 이주대책의 수립·실시로 인하여 당해 공익사업의 시행이 사실상 곤란하게 되는 경우
② 생략
refrnPrcdnt: 헌재 2009. 3. 26. 2007헌마1327등, 판례집 21-1상, 708, 718
헌재 2012. 11. 29. 2011헌바224, 판례집 24-2하, 158, 165-166
헌재 2013. 5. 30. 2011헌바201, 판례집 25-1, 269, 274
헌재 2013. 8. 29. 2011헌바176, 판례집 25-2상, 413, 417
event: 청 구 인 조○환 외 19인
대리인 홍익법무법인
담당변호사 한기찬
당해사건 서울남부지방법원 2008가합4927 부당이득금반환
eventCol1: 청구인|조○환 외 19인대리인 홍익법무법인	담당변호사 한기찬
eventCol3: 당해사건|서울남부지방법원 2008가합4927 부당이득금반환
reason: 1. 사건개요
가.청구인들은 서울 강서구 ○○동⋅□□동 일대(이하 ‘○○지구’라고 한다)에 토지 등 부동산을 소유하고 있던 자들로서, 2002. 12. 6. ○○지구가 택지개발예정지구로 지정되어 택지개발사업이 시행되자, 그 이주대책으로 ○○지구에 건축될 국민주택 규모 아파트에 대하여 특별공급신청을 하여 위 택지개발사업의 시행자인 ○○공사와 분양계약을 체결한 후 분양대금을 납입하였다.
나. 청구인들은 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공익사업법’이라 한다) 제78조의 이주대책 대상자이므로 청구인들과 ○○공사 간의 각 분양계약의 분양가는 택지소지가격, 택지조성원가 및 건축원가의 합계액에서 생활기본시설 설치비용을 공제한 금액으로 정해져야 함에도 이를 초과하여 정해졌으므로 ○○공사는 그 차액을 반환하여야 한다고 주장하면서, ○○공사를 상대로 기 납입한 분양대금의 일부를 부당이득으로 반환하라는 내용의 소송을 제기하였다(서울남부지방법원 2008가합4927).
다.청구인들은 위 소송 계속 중 구 공익사업법 제78조 제1항, 제3항 및 제4항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울남부지방법원 2012카기1774), 2012. 12. 4. 위 제78조 제3항에 대하여는 각하, 같은 조 제1항과 제4항에 대하여는 기각결정을 받자, 2013. 1. 8. 구 공익사업법 제78조 제1항 및 제4항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 당초 구 공익사업법 제78조 제1항 및 제4항 전부에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 그러나 구 공익사업법 제78조 제1항은 사업시행자의 이주대책 수립⋅실시의무를 정하고 있고, 택지개발촉진법 또는 주택법 등 관계 법령에 의하여 이주대책대상자들에게 택지 또는 주택을 공급하는 소위 ‘특별공급’도 이주대책 중 하나인바(대법원 2011. 6. 23. 선고 2007다63089등 판결), 구 공익사업법 제78조 제1항 중 이주대책대상자로서 특별공급의 대상인 청구인들과 관련 있는 부분은 특별공급에 관한 부분이므로 이 부분만으로 심판대상을 한정한다. 또한, 청구인들이 지방자치단체의 비용보조에 대하여 규정한 구 공익사업법 제78조 제4항 단서에 대하여는 다투고 있지 아니하므로, 위 제4항 단서도 심판대상에서 제외하기로 한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에
관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제78조 제1항 중 이주대책 가운데 특별공급에 관한 부분(이하 ‘이 사건 이주대책조항’이라 한다)과 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제78조 제4항 본문(이하 ‘이 사건 생활기본시설조항’이라 하고, 이 사건 이주대책조항과 합쳐 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상 조항의 내용은 다음과 같고, 관련 조항의 내용은 [별지] 기재와 같다.
[심판대상 조항]
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것)
제78조(이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 "이주대책대상자"라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립⋅실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것)
제78조(이주대책의 수립 등) ④ 이주대책의 내용에는 이주정착지에 대한 도로⋅급수시설⋅배수시설 그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자의 부담으로 한다. (단서 생략)
3. 청구인들의 주장
이 사건 법률조항들은 공익사업의 시행으로 인한 이주대책에 있어서 이주대책의 내용과 범위, 그 중에서도 특히 공급가액(분양가)에 대하여 구체적으로 정하고 있지 않다. 이러한 이 사건 법률조항들의 불명확성으로 인하여 대법원은 사업시행자와 이주대책대상자의 비용부담 범위에 관하여 종래 이주대책대상자가 투입비용 원가만을 부담하여야 한다고 보다가, 이후 판례를 변경하여 기본생활시설 설치비용을 제외하고 일반분양가를 납부하여야 한다고 보게 되었다. 이와 같이 이 사건 법률조항들이 이주대책에 대하여 구체적으로 정하지 아니함으로써 청구인들의 주거권, 재산권, 평등권 등이 침해되었다.
4. 판  단
가. 이주대책제도 개관
(1) 이주대책제도의 입법목적
구 공익사업법은 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모함을 목적으로 하고 있고, 위 법에 의한 이주대책은 공익사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 이주대책대상자들에게 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위하여 마련된 제도이다(대법원 2011. 6. 23. 선고 2007다63089 판결).
(2) 이주대책의 내용
(가) 사업시행자의 이주대책 수립의무
구 공익사업법 시행령은 건설교통부령이 정하는 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고, 이주대책대상자 중 이주정착지에 이주를 희망하는 사람이 10호 이상인 경우에 사업시행자가 이주대책을 수립⋅실시하도록 하면서, 다만 사업시행자가 택지개발촉진법 또는 주택법 등 관계법령에 의하여 이주대책대상자에게 택지 또는 주택을 공급한 특별공급의 경우에는 이주대책을 수립⋅실시한 것으로 보도록 하고 있다(제40조 제2항 단서).
이주대책 수립이 면제되는 건설교통부령이 정하는 부득이한 사유란 공익사업시행지구의 인근에 택지 조성에 적합한 토지가 없는 경우 또는 이주대책에 필요한 비용이 당해 공익사업의 본래의 목적을 위한 소요비용을 초과하는 등 이주대책의 수립⋅실시로 인하여 당해 공익사업의 시행이 사실상 곤란하게 되는 경우를 말한다[같은 법 시행규칙(2008. 3. 14. 국토해양부령 제4호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공익사업법 시행규칙’이라 한다) 제53조 제1항].
(나) 이주대책대상자
구 공익사업법은 ‘주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 사람’을 이주대책대상자로 규정하고 있고(제78조 제1항), 구 공익사업법 시행령은 그 중 무허가 건축 또는 용도변경을 한 경우, 공익사업에 대한 고시 등이 있은 후 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속 거주하지 아니한 비거주자, 그리고 세입자를 이주대책대상자에서 제외하였다(제40조 제3항).
(다) 이주대책 시행시 사업시행자가 부담하는 비용
이주대책은 이주정착지에 주택지를 조성하거나, 위 이주정착지에 주택을 건
설하여 공급하는 것으로서, 이주정착지에는 도로⋅급수시설⋅배수시설 그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설을 사업시행자의 부담으로 설치하여야 하고(구 공익사업법 제78조 제4항), 여기에서 사업시행자가 비용을 부담하여 설치하여야 할 생활기본시설은 주택법 등 관계법령상의 간선시설로서 이는 도로, 상하수도시설, 전기시설, 통신시설, 가스시설 또는 지역난방시설을 뜻한다(대법원 2011. 6. 23. 선고 2007다63089등 판결 참조).
한편, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정된 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제78조 제4항에서는, 이주정착지에 이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함하는 것으로 규정하고, 생활기본시설의 범위도 도로⋅급수시설⋅배수시설 그 밖의 공공시설 등 ‘통상적인 수준’의 생활기본시설이 포함되어야 한다고 규정함으로써, 사업시행자가 수립⋅실시하여야 할 이주대책의 내용과 범위를 종전보다 더 구체적으로 정하였으며, 나아가 같은 조 제8항을 신설하여 생활기본시설에 필요한 비용의 기준을 대통령령으로 정하도록 한바, 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령’(2008. 4. 17. 대통령령 제20771호로 개정되고, 2013. 5. 28. 대통령령 제24544호로 개정되기 전의 것) 제41조의2는 생활기본시설을 ‘도로, 상수도 및 하수처리시설, 전기시설, 통신시설, 가스시설’로 정하고, 위 생활기본시설에 필요한 비용 산정 방식도 상세하게 규정하였다.
(3) 특별공급의 경우 공급가액
종래 대법원은, 이주대책은 공공사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 이주대책대상자들을 위하여 사업시행자가 기본적인 생활시설이 포함된 택지를 조성하거나 그 지상에 주택을 건설하여 이주대책대상자들에게 그 투입비용 원가로 개별 공급하는 것이라고 하는 소위 ‘원가공급원칙’을 천명하였으나(대법원 1994. 5. 24. 선고 92다35783 판결 등), 그 후 특별공급도 이주대책의 한 방법이므로 이주정착지를 제공하는 경우와 마찬가지로 사업시행자의 부담으로 구 공익사업법 제78조 제4항이 정한 생활기본시설을 설치하여 이주대책대상자들에게 제공하여야 하고, 다만 이 경우 사업시행자의 부담으로 이주대책대상자들에게 제공하여야 하는 것은 생활기본시설에 국한된다면서, 사업시행자가 이주정착지를 제공하거나 주택 등을 특별공급하는 경우 이주대책대상자들에게 택지의 소지가격 및 택지조성비 등 투입비용의 원가만을 부담시킬 수 있고 이를 초과하는 부분은 전가할 수 없다는 취지로 판시한 이전의 대법원 판결들은 모두 변경한다고 하여 소위 ‘원가공급
원칙’을 폐기하였다(대법원 2011. 6. 23. 선고 2007다63089등 판결 참조).
나. 이 사건의 쟁점
청구인들은, 구 공익사업법은 이주대책대상자들을 위한 이주대책의 방법 중 하나로 특별공급을 두고 있는바, 이 사건 이주대책조항은 특별공급에서의 공급가액의 기준에 대해 명확하게 규정하고 있지 않고, 이 사건 생활기본시설조항은 사업시행자가 생활기본시설 설치비용을 부담하여야 한다고 규정하면서 그 생활기본시설의 개념과 종류, 범위, 정도 등에 관하여 명확하게 규정하지 않아 자신들의 주거권(헌법 제14조 거주이전의 자유), 재산권, 평등권 등이 침해되었다고 주장한다.
그런데 청구인들은 이 사건 법률조항들이 아니라 공익사업에 따른 공용수용으로 인하여 주거를 이전하게 된 것이므로, 이 사건 법률조항들로 인한 거주이전의 자유 제한 문제는 발생하지 않는다. 또한, 이주대책은 헌법 제23조 제3항이 정하는 정당한 보상의 내용이 아니라 생활보상의 일환으로 이루어지는 것이므로, 인간다운 생활을 할 권리는 문제될 수 있으나 이 사건 법률조항들이 재산권을 제한한다고 볼 수는 없으며(헌재 2006. 2. 23. 2004헌마19 참조), 이 사건 법률조항들이 공급가액을 차별적으로 규정한 것이 아니므로 평등권도 문제되지 않는다.
따라서 이하에서는 이 사건 법률조항들이 명확성원칙에 위배되는지에 대하여만 살펴본다.
다. 명확성원칙 위배 여부
(1) 명확성원칙의 의의
명확성원칙은 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙인바, 법규범이 이러한 원칙을 충족하여야 하는 이유는 만일 법규범의 의미내용이 불확실하다면 법적안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다. 다만 법규범의 문언은 어느 정도 일반적⋅규범적 개념을 사용하지 않을 수 없기 때문에 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것으로서, 법문언이 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다(헌재 2012. 3. 29. 2010헌바432; 헌재 2013. 5. 30. 2011헌바201). 그리고 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는
해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2007. 7. 26. 2006헌바12; 헌재 2013. 8. 29. 2011헌바176).
한편, 명확성원칙은 모든 법률에서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있고, 각 구성요건의 특수성과 그러한 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 달라질 수 있다. 일반적으로 어떠한 규정이 수익적 성격을 가지는 경우에는 부담적 성격을 가지는 경우에 비하여 명확성의 요구가 완화된다(헌재 1992. 2. 25. 89헌가104; 헌재 2009. 3. 26. 2007헌마1327등).
(2) 판단
(가) 이 사건 이주대책조항의 명확성원칙 위배 여부
이주대책의 일환으로 이루어지는 특별공급의 경우 그 공급가액에 대해서는 법률에서 구체적으로 정하고 있지 않은바, 청구인들은 이에 대하여 불명확하다고 주장한다. 주택법에서는 주택시장의 안정을 위하여 일반인에게 공급하는 공동주택이라도 공공택지 등 일정한 지역에서 공급하는 주택의 경우에는 분양가상한제가 적용되도록 하고 있으므로(제38조의2, 제38조의3), 이 사건에서의 공급가액도 법률에서 정하여야 하는 사항이라는 의문이 들 수도 있다.
그런데 이주대책은 공익사업으로 인하여 생활의 근거를 상실한 이주대책대상자들에게 헌법 제23조 제3항에 따른 정당한 보상에 부가하여, 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키기 위한 배려 차원에서 그 생활보상의 일환으로 마련된 제도이므로 이주대책의 실시 여부 자체가 입법자의 정책적 재량의 영역에 속한다(헌재 2012. 11. 29. 2011헌바224 참조). 이처럼 헌법에 따른 정당한 보상이 아니라 그와 별도로 추가로 제공되는 생활보상의 경우, 일반인에 비하여 이주대책대상자를 보다 더 배려하도록 국가가 사업시행자에게 특정조치를 일률적으로 강제할 수는 없고, 이주대책을 수립하여 실시하되, 그 내용은 여러 가지 사정을 고려하여 사업시행자가 정할 사항이라고 봄이 타당하며, 이는 특별공급에서의 공급가액 역시 마찬가지라 할 것이다. 다만, 구 공익사업법에서는, 아래에서 보는 바와 같이 타의로 생활터전을 상실하여 이주하게 된 사람들에게 기본적인 생활유지에 필요한 시설의 설치비용까지 부담하게 하는 것은 부당하다는 고려에서, 생활기본시설 설치비용은 사업시행자가 부담하도록 이 사건 생활기본시설조항에 규정하고 있다.
이처럼 이주대책제도의 입법목적과 그 성격, 이 사건 생활기본시설조항과의 관계 등을 고려하여 볼 때, 비록 이 사건 이주대책조항이 특별공급에서의 공급가액을 구체적으로 정하고 있지 않았다 하더라도 이를 명확성원칙에 위배된다고 보기는 어렵다.
(나) 이 사건 생활기본시설조항의 명확성원칙 위배 여부
이 사건 생활기본시설조항에 따르면, 이주대책의 내용에는 이주정착지에 대한 도로⋅급수시설⋅배수시설 그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설이 포함되어야 하고, 이에 필요한 비용은 사업시행자가 부담한다.
그런데 이주대책은 공익사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로써 생활의 근거를 상실한 이주대책대상자들에게 생활터전을 마련해 주는 것이 목적이므로, 그 일환으로 주택을 공급하는 경우라 하더라도 기존의 생활터전을 떠나게 된 자들에게 주거생활에 필수적인 시설에 대한 비용까지 부담시킬 수는 없다. 이들의 이주는 비자발적인 것으로서, 이주하기 전 생활터전에서 계속하여 살 수 있었다면 별도로 부담하지 않아도 되었을 비용이기 때문이다. 이에 이 사건 생활기본시설조항에서는 생활기본시설 설치비용을 사업시행자가 부담하도록 하고 있는 것이고, 이는 당사자의 합의 또는 사업시행자의 재량에 의하여 그 적용을 배제할 수 없는 강행법규이다(대법원 2011. 6. 23. 선고 2007다63089등 판결 참조).
다만, 이 사건 생활기본시설조항은 생활기본시설로서 도로⋅급수시설⋅배수시설을 열거하고 그 외의 일반규정으로 ‘그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설’이라고 규정하고 있을 뿐이어서, 열거된 시설 외에 어떤 시설을 어느 수준으로 설치하여야 하는지 불명확하다는 의문이 있을 수 있다. 그러나 위 규정의 문언과 입법취지, 그리고 다른 법규범과의 체계적⋅조화적 해석의 필요성 등을 종합적으로 고려하여 보면, ‘그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설’은 앞에 열거된 도로⋅급수시설⋅배수시설에준하는시설로서 주택법 등 관련 법령에서 택지나 주택을 공급할 때 기본적으로 설치하도록 하고 있는 시설들이 포함될 것임을 알 수 있다. 주택법 제23조가 명시하고 있는 도로나 상하수도시설, 전기시설⋅통신⋅가스시설 또는 지역난방시설 등은 모두 일상 주거생활에 필수적으로 요구되는 기본시설로서, 사업시행자는 이러한 시설을 자신의 비용부담으로 설치하여 제공하여야 한다는 점에 의문이 있을 수 없기 때문이다. 그렇다면 이 사건 생활기본시설조항도 명확성원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
(3) 소결
이상에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항들이 이주대책의 하나인 특별공급에서의 공급가액에 관하여 정하고 있지 않고, 생활기본시설의 내용이나 비용 범위에 대해 이를 일일이 열거하는 형식으로 정하지 아니하여 해석의 여지를 주고 있다고 하더라도, 이것이 명확성원칙에 위배된다고 볼 수는 없다.
5. 결  론
그렇다면 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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seriesInfo: 2
pages: 17~32
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20151021
eventType: 헌바