item: panreType: 판례집
eventNo: 2012헌바29
eventNm: 보금자리주택건설 등에 관한 특별법 제6조 제1항 등 위헌소원
panreTitle: 보금자리주택건설 등에 관한 특별법 제6조 제1항 등 위헌소원

panreInfo: (2014. 3. 27. 2012헌바29)

textOfDecision: 구 ‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’(2009. 3. 20. 법률 제9511호로 개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항, 제8조, 제10조 중 각 ‘보금자리주택지구의 지정에 관한 부분’은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 청구인은 하남시○○동 406-14 등 토지의 소유자인데, 국토해양부장관(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 정부조직법이 개정되면서 국토해양부장관의소관사무는 국토교통부장관에게 승계되었다)은 2010. 11. 29. 서울양원지구와하남감북지구를보금자리주택지구로 지정하는 계획을 발표하고, 2010. 12. 30.국토해양부 고시 제2010-1028호로 구‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’제6조에 따라 한국토지주택공사를 시행자로 하여 청구인의 토지가 있는 하남시○○동 등 일대를 보금자리주택 4차지구인 하남감북지구로 지정하고 이를 고시하였다.
청구인은 2011. 3. 29. 위 보금자리주택지구의 지정처분에 대한 취소소송을제기한 후(서울행정법원 2011구합10539), 구‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’제6조 제1항, 제8조 및 제10조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울행정법원 2011아3374), 2011. 12. 22. 그 신청이 기각되자 2012. 1. 17.이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인은 구‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’제6조 제1항, 제8조 및 제10조 전부가 헌법에 위반되는지 여부를 심판대상으로 삼고 있으나, 보금자리주택지구의‘지정’외에 보금자리주택지구의‘변경’이나‘해제’에 대하여는 별도로 다투지 아니하므로, 이 사건 심판대상은 보금자리주택지구의‘지정’과 관련된 부분으로 한정함이 타당하다.
그러므로 이 사건 심판대상은 구‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’(2009. 3. 20.법률 제9511호로 개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항(이하‘이 사건 지정조항’이라 한다), 제8조(이하‘이사건 사전협의조항’이라 한다) 및 제10조(이하‘이 사건 의견청취조항’이라 한다) 중 각‘보금자리주택지구의 지정에 관한 부분’이 헌법에 위반되는지 여부이며, 심판대상조항은 다음과 같고 관련조항은[별지]기재와 같다.

구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2009. 3. 20. 법률 제9511호로 개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것)
제6조(보금자리주택지구의 지정 등)①국토해양부장관은보금자리주택지구조성사업(이하“지구조성사업”이라 한다)을 추진하기 위하여 필요한 지역을
보금자리주택지구(이하“주택지구”라 한다)로 지정하거나 지정된 주택지구를 변경 또는 해제할 수 있다.
제8조(주택지구의 지정 등을 위한 사전협의)①국토해양부장관은 주택지구를 지정 또는 변경하려면 지구개요ㆍ지정목적 및 인구수용계획 등 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 주택지구 지정안 또는 변경안에 대하여 제10조 제1항에 따른 주민 등의 의견청취 전에 국방부·농림수산식품부 등 관계 중앙행정기관의 장 및 관할 시·도지사와 사전에 협의하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
②제1항에 따른 협의기간은 20일 이내로 하되, 관계 중앙행정기관의 장 또는 관할 시·도지사의 요청이 있는 경우 등 국토해양부장관이 필요하다고 인정하는 경우에는 1회에 한하여 10일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다.다만, 협의기간 내에 협의가 완료되지 아니한 경우에는 협의를 거친 것으로본다.
③국토해양부장관은 제1항에 따라 협의를 하는 경우 다음 각 호에서 정한협의를 별도로 하여야 한다. 이 경우 협의기간은 30일 이내로 한다.
1.환경정책기본법 제25조에 따른 사전환경성검토에 관한협의(자연환경보전법 제28조에 따른자연경관영향협의를 포함하며, 제9조에 따른 보안관리 등을 위하여 환경정책기본법 제25조의5에 따른 의견수렴을 생략할 수 있다)
2.자연재해대책법에 따른 사전재해영향성검토에 관한 협의
④국토해양부장관은 주택지구로 지정하고자 하는 지역이 대통령령으로 정하는 면적 이상인 경우로서 국민의 주거안정과 주거수준 향상을 위하여 국무회의의 심의가 필요하다고 인정되는 경우에는 제1항에 따른 사전협의 후 국무회의의 심의를 거쳐 주택지구의 지정 여부를 결정할 수 있다.
제10조(주민 등의 의견청취)①국토해양부장관은 주택지구를 지정 또는 변경하려면 공고를 하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 한다. 다만, 국방상 기밀을 요하거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는그러하지 아니하다.
②제1항에 따른 주민 및 관계 전문가 등의 의견청취에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

relatedProvision: 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2009. 3. 20. 법률 제9511호로 개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의)이법에서사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1.“보금자리주택”이란 제4조 각 호에 규정된 자가 국가 또는 지방자치단체의 재정이나 주택법 제60조에 따른 국민주택기금(이하“국민주
택기금”이라 한다)을 지원받아 건설 또는 매입하여 공급하는 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 주택을 말한다.
가.임대를 목적으로 공급하는 주택으로서 대통령령으로 정하는 주택
나.분양을 목적으로 공급하는 주택으로서 주택법 제2조 제3호에 따른 국민주택규모 이하의 주택
2.“보금자리주택지구”란 주거ㆍ산업ㆍ교육ㆍ문화시설 등이 복합적으로어우러져 살기 좋은 정주환경을 갖추도록 하여 보금자리주택이 전체주택 중 100분의 50 이상이 되고, 제6조 제1항에 따라 지정ㆍ고시하는 지구를 말한다. 이 경우 제1호 각 목별 주택비율은 전단의 규정의 범위에서 대통령령으로 정한다.
제6조(보금자리주택지구의 지정 등)②제4조에 따른 보금자리주택사업의시행자(이하“시행자”라 한다)는 국토해양부장관에게 주택지구의 지정ㆍ변경또는 해제를 제안할 수 있다. 이 경우 시행자는 해당 지구의 주택수요 및 지역여건 등을 종합적으로 검토하여야 한다.
③국토해양부장관은 주택지구를 지정하거나 지정된 주택지구를 변경하려면「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제106조에 따른 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 이 경우 같은 법 제8조 및 제9조는 적용하지 아니한다.다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
제7조(주거지역에서의 주택지구 지정 등)①국토해양부장관은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조 제1항 제1호 가목에 따른 주거지역 안에서대통령령으로 정하는 규모 이하의 주택지구를 지정 또는 변경하는 경우에는제6조 제3항에 따른 중앙도시계획위원회의 심의를 생략할 수 있다.
제11조(행위제한 등)①제10조 제1항에 따라 주택지구의 지정·변경에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 주택지구 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할ㆍ합병, 물건을쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하고자하는 자는 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말한다. 이하 같다)·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 같다.
제12조(주택지구 지정 등의 고시 등)①국토해양부장관은 주택지구를 지정하거나 지정된 주택지구를 변경 또는 해제하려면 주택지구의 위치ㆍ면적, 시
행자, 사업의 종류, 수용 또는 사용할「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및보상에 관한 법률」제3조에서 정하는 토지·물건 및 권리(이하“토지 등”이라한다)의 세목 등 주요 사항을 대통령령으로 정하는 바에 따라 관보에 고시하고, 관계 서류의 사본을 관계 시장·군수 또는 구청장에게 송부하여야 한다.이 경우 지형도면의 고시는「토지이용규제 기본법」제8조에 따른다.
②제1항에 따라 관계 서류의 사본을 송부받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은이를 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법 시행령(2009.4. 21. 대통령령 제21445호로 개정되고, 2013. 3. 23. 대통령령제24443호로 개정되기 전의 것)
제6조(사전협의)①법 제8조제1항 본문에서“지구개요ㆍ지정목적 및 인구수용계획 등 대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다.
1. 주택지구의 명칭, 위치 및 면적 등 지구개요
2. 주택지구의 지정목적
3. 인구 및 주택 수용계획
4. 축척 2만 5천분의 1 또는 5만분의 1인 위치도
5. 군사시설에 관한 자료
6. 농지 및 임야에 관한 자료
7.주택지구의 경계와 그 결정 사유를 표시한 축척 5천분의 1인 지형도
②국토교통부장관은 법 제8조제1항 본문에 따른 사전협의를 위하여 필요한 경우에는 관계 공무원, 전문가 및 시행자 등을 위원으로 하는 협의회를 구성ㆍ운영할 수 있다. 이 경우 협의회의 구성·운영 등에 필요한 사항은 국토교통부장관이 따로 정한다.
제8조(주민 등의 의견 청취)①국토해양부장관은 법 제10조 제1항 본문에따라 주택지구의 지정 또는 변경에 관하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을들으려면 관계 서류의 사본을 관할 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말한다. 이하 같다)·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하같다)에게 보내야 한다.
②시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 관계 서류를 받았으면 지체 없이다음 각 호의 사항을 해당 지방자치단체의 공보 및 인터넷 홈페이지 등에 공고하고, 공고한 날부터 14일 동안 일반인이 그 서류를 열람하게 하여야 한다.
1. 주택지구의 명칭, 위치 및 면적
2. 관계 서류의 열람기간 및 열람방법
③주택지구의 지정 또는 변경에 대하여 의견이 있는 자는 제2항에 따른 열람기간 동안 시장·군수 또는 구청장에게 의견서를 제출할 수 있다.
④시장·군수 또는 구청장은 제3항에 따라 제출된 의견이 있는 경우에는제출된 의견을 종합하여 국토해양부장관에게 제출하여야 하며, 제출된 의견이없는 경우에도 그 사실을 국토해양부장관에게 통보하여야 한다.
⑤제1항부터 제4항까지의 규정에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토해양부장관이 직접 주민과 관계 전문가 등의 의견을 듣거나 관계 시·도지사(특별자치도지사는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)에게의견을 듣게 할 수 있다.
1.주택지구가 둘 이상의 시·군 또는 구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 걸치는 경우
2.제1항에 따라 관계 서류를 받은 시장·군수 또는 구청장이 제2항에따른 공고를 하지 아니하는 경우
제10조(주택지구 지정 등의 고시)①국토해양부장관은 주택지구를 지정하였으면 법 제12조 제1항 전단에 따라 다음 각 호의 사항을 관보에 고시하여야한다.
1. 주택지구의 명칭, 위치 및 면적
2. 주택지구의 지정일
3. 시행자의 명칭, 소재지 및 대표자 성명
4. 사업의 종류
5.수용하거나 사용할 토지 등의 소재지, 지번, 지목, 면적, 소유권 및소유권 외의 권리의 명세와 그 소유자 및 권리자의 성명(법인의 경우에는 명칭), 주소
6. 관계 서류의 열람방법

caseRelatedOpinion: 가. 이 사건 지정조항 부분
이 사건 지정조항은 보금자리주택지구의 지정요건을 지나치게 추상적으로정하여 행정청에 지나치게 광범위한 정책재량을 부여하고, 보금자리주택지구의 지정에 대한 일반국민의 예측가능성을 보장하고 있지 아니하므로 명확성원칙에 위배된다. 또한 토지의 면적, 사업의 횟수, 빈도 등을 제한하지 않고 보금자리주택지구를 지정할 수 있도록 하며, 공동주택의 형태를 일방적으로 강요할 뿐만 아니라, 종전에 거주지로 사용되던 지역까지 보금자리주택지구로 지정할 수 있도록 함으로써 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 재산권, 거주이전의 자유 및 주거권을 침해한다.
나. 이 사건 사전협의조항과 이 사건 의견청취조항 부분
이 사건 사전협의조항은 보금자리주택지구의 지정을 위한 사전협의기간을지나치게 짧게 규정하며, 협의내용도 구체적으로 정하고 있지 않다. 또한 이사건 의견청취조항은 주민 의견의 반영 여부나 반영 정도, 의견청취가 필요한대상이 무엇인지 등을 구체적으로 정하지 않고 있다. 이는 실질적인 사전협의및 의견청취 절차에 관한 규정이 없는 것과 마찬가지이므로, 이 사건 사전협의조항과 이 사건 의견청취조항은 적법절차원칙에 위배된다.

judgement: 가. 명확성원칙 위배 여부
(1) 명확성원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙이다. 명확성원칙이 요청되는 이유는 법규범의 의미 내용이 불확실할 경우 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고, 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 하기 때문이다. 그러나 법규범의 문언은 어느 정도 가치개념을 포함한 일반적ㆍ규범적 개념을 사용하지 않을 수 없으므로, 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다(헌재 2013. 5. 30.2011헌바227 참조).
(2) 이 사건 지정조항은 국토해양부장관으로 하여금 보금자리주택지구조성사업을 추진하기 위하여 필요한 지역에 대하여 보금자리주택지구를 지정할 수있도록 하는 조항이다. 그런데‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’(이하‘법’이라 한다)은 보금자리주택의 원활한 건설 등을 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 저소득층의 주거안정 및 주거수준 향상을 도모하고 무주택자의 주택마련을 촉진하여 국민의 쾌적한 주거생활에 이바지함을 입법목적으로 하고 있으
며(법 제1조), 여기서 말하는‘보금자리주택’이란 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체의 재정이나 국민주택기금을 지원받아 건설 또는 매입하여 공급하는 주택으로서, 임대 또는 분양을 목적으로 공급하는 주택을 말한다(법 제2조제1호). 또한‘보금자리주택지구’란 주거ㆍ산업ㆍ교육ㆍ문화시설 등이 복합적으로 어우러져 살기 좋은 정주환경을 갖추도록 한 지구로서, 보금자리주택이전체주택 중 100분의 50 이상이 되면서 국토해양부장관이 이 사건 지정조항에의해 지정ㆍ고시하는 지구를 말한다(법 제2조 제2호). 사업시행자는 주택수요및 지역여건 등을 종합적으로 검토하여 국토해양부장관에게 보금자리주택지구의 지정을 제안할 수 있고(법 제6조 제2항), 국토해양부장관이 보금자리주택지구를 지정하기 위해서는 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다(법 제6조 제3항). 한편, 법 제7조 제1항에서는‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에따른 주거지역 안에서 일정 규모 이하의 보금자리주택지구를 지정하는 경우중앙도시계획위원회의 심의를 생략할 수 있도록 하고 있다.
위 관련규정들을 종합하면, 이 사건 지정조항은 저소득층의 주거안정 및 주거수준 향상과 무주택자의 주택마련이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 주거ㆍ산업ㆍ교육ㆍ문화시설 등이 복합적으로 어우러진 정주환경을 갖추도록하여 임대 또는 분양을 목적으로 공급하는 주택이 일정비율 이상 되는 지구를지정할 수 있는 권한을 국토해양부장관에게 부여한 조항으로 볼 수 있고, 구체적인 보금자리주택지구의 지정에 있어서는 해당 지역의 주택수요 및 지역여건등이 고려되어야 하고, 그 대상지역에 주거지역도 포함될 수 있음을 충분히 예측할 수 있다.
(3)다만, 이 사건 지정조항은 구체적으로 언제, 어디에 보금자리주택지구를지정할 것인지에 관하여는 규정하고 있지 않으므로 그에 따른 명확성원칙 위배 여부가 문제될 수 있다. 그런데 보금자리주택지구의 지정시기와 대상지역을 결정함에 있어서는 앞서 살펴본 것처럼 주택수요 및 지역여건 등이 고려되어야 하고, 구체적으로는 장래의 인구 유입 요소, 지역의 개발가능성, 국가의전체적인 주택종합계획, 지리적ㆍ지형적 여건, 교통여건 및 보금자리주택의건설이 가능한지 여부 등에 대한 종합적인 검토를 토대로 한 고도의 전문적ㆍ기술적 판단이 요구된다. 따라서 보금자리주택지구의 지정시기 및 대상지역에관한 것은 입법기술상 일의적으로 법률에서 그 요건을 규정하는 것은 사실상불가능하며, 경험과 전문성을 가진 행정청으로 하여금 책임 있는 결정을 내리도록 하는 것이 필요한 경우에 속하므로, 명확성의 정도도 상대적으로 완화된
기준이 적용된다 할 것이다(헌재 2007. 10. 4. 2006헌바91 참조).
(4) 그러므로 이 사건 지정조항이 보금자리주택지구의 지정시기 및 대상지역 등에 관하여 더 세부적이고 구체적으로 규정하지 않았다고 하더라도, 법집행자가 보금자리주택지구 지정에 대하여 아무런 기준 없이 자의적으로 법적용을 할 수 있을 정도로 지나치게 광범위한 형성의 자유를 부여하고 있다거나,수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하다고 할 수 없으므로, 명확성원칙에 위배되었다고 볼 수 없다.
나. 적법절차원칙 위배 여부
(1)헌법 제12조 제1항은“법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌ㆍ보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다.”라고 하여 적법절차원칙을 규정하고 있다. 적법절차원칙은 형사소송절차에 국한하지 않고 모든 국가작용에 대하여 문제된 법률의 실체적 내용이 합리성과 정당성을 갖추고 있는지 여부를판단하는 기준으로 적용된다 할 것이므로, 국민에게 부담을 줄 수 있는 행정작용인 보금자리주택지구의 지정에 있어서도 적법절차원칙이 준수되어야 한다.이러한 적법절차원칙에서 도출할 수 있는 중요한 절차적 요청으로 당사자에게적절한 고지를 행할 것과 의견 및 자료제출의 기회를 부여할 것을 들 수 있겠으나, 이 원칙이 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도로 요구하는지는 규율되는 사항의 성질, 관련 당사자의 사익, 절차의 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 절차에 소요되는 비용, 불복의 기회 등 다양한 요소들을 형량하여개별적으로 판단할 수밖에 없다(헌재 2007. 10. 4. 2006헌바91 참조).
(2) 이 사건 사전협의조항은 보금자리주택지구를 지정하고자 하는 경우 국토해양부장관으로 하여금 지구개요ㆍ지정목적 및 인구수용계획 등을 포함한보금자리주택지구 지정안에 대하여 관계 중앙행정기관의 장 및 관할 시도지사와 사전에 20일 이내의 기간 동안 협의하도록 규정하고 있다. 시행령에서는 구체적인 협의대상으로 주택지구의 명칭, 위치 및 면적 등 지구개요, 주택지구의지정목적, 인구 및 주택 수용계획, 위치도, 군사시설, 농지 및 임야에 관한 자료, 주택지구의 경계와 그 결정 사유를 표시한 지형도 등을 규정하고 있으며(시행령 제6조 제1항), 사전협의를 위하여 필요한 경우 국토해양부장관으로 하여금 관계 공무원, 전문가 및 시행자 등을 위원으로 하는 협의회를 구성할 수있도록 하고 있다(시행령 제6조 제2항). 또한 관계 중앙행정기관의 장 또는 관할 시ㆍ도지사의 요청이 있는 경우와 같이 국토해양부장관이 필요하다고 인정하는 경우 10일의 범위 안에서 협의기간의 연장이 가능할 뿐만 아니라(법 제8
조 제2항), 사전환경성 검토나 사전재해영향성 검토에 관한 사항과 같이 자연환경이나 국민 건강에 영향을 줄 수 있는 사항에 관해서는 통상의 사전협의와 별도로 협의를 거치되, 그 협의기간을 30일 이내로 정하고 있다(법 제8조제3항). 이러한 점들을 고려하면, 사전협의의 대상이 지나치게 불분명하다거나, 20일이라는 사전협의기간이 실질적 협의를 불가능하게 할 정도로 짧다고볼 수 없다.
(3)이 사건 의견청취조항은 국토해양부장관이 보금자리주택지구를 지정함에 있어 공고를 거쳐 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 듣도록 하고 있다. 시행령에서는 이러한 의견청취 절차에 대하여 상세히 규정하고 있는데, 국토해양부장관은 관계서류의 사본을 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 보내야 하며, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 주택지구의 명칭, 위치, 면적, 관계서류의 열람기간 및 열람방법을 공보 및 인터넷 홈페이지에 공고한 후, 공고한 날부터 14일 동안 일반인이 서류를 열람하게 하여 의견서를 제출받고, 의견을 종합하여국토해양부장관에게 제출하도록 하고 있다(시행령 제8조 제1항 내지 제4항).또한 보금자리주택지구가 둘 이상의 시ㆍ군 또는 구에 걸치거나 관계서류를받은 시장·군수 또는 구청장이 공고를 하지 않은 경우에 국토해양부장관이직접 주민이나 관계 전문가 등의 의견을 듣거나 시ㆍ도지사에게 의견을 듣게할 수 있는 방안도 마련해 놓고 있다(시행령 제8조 제5항). 이러한 절차를 거친 후 보금자리주택지구를 지정함에 있어서는 주택지구의 명칭, 위치, 면적,지정일, 시행자, 사업의 종류, 수용 또는 사용할 토지 등의 세목 등을 관보에고시하도록 함으로써(시행령 제10조 제1항), 의견청취와 관련한 절차적 사항을 구체적으로 정하고 있다.
(4)이와 같이 이 사건 사전협의조항과 이 사건 의견청취조항은 주민과 이해 관계기관의 절차적 참여를 나름대로 보장해 주고 있을 뿐 아니라, 적법절차원칙에서 도출할 수 있는 절차적 요청은 당사자에게 적절한 고지를 행하고 당사자의 의견을 청취하는 것에 그치는 것이지, 더 나아가 당사자의 의견에 구속되는 것까지 요구되는 것은 아니므로(헌재 2007. 10. 4. 2006헌바91 참조), 이사건 사전협의조항과 이 사건 의견청취조항이 적법절차원칙에 위배된다고 볼수 없다.

(1)청구인은 이 사건 지정조항으로 인하여 건축, 공작물의 설치나 형질변경 등의 행위를 자유롭게 할 수 없게 되고, 장차 자신의 토지가 수용될 경우에
사실상 처분권도 제한받게 되어 재산권이 침해받는다고 주장한다.

conclusion: 이 사건 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 국토해양부장관으로 하여금 보금자리주택지구를 지정할 수 있도록 하는 구 ‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’(2009. 3. 20. 법률 제9511호로 개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제6조 제1항 중 ‘보금자리주택지구의 지정’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 지정조항’이라 한다)이 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. 보금자리주택지구 지정에 관한 사전협의 및 주민의견청취절차를 규정하고 있는 법 제8조 중 ‘보금자리주택지구의 지정’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 사전협의조항’이라 한다)과 제10조 중 ‘보금자리주택지구의 지정’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 의견청취조항’이라 한다)이 적법절차원칙에 위배되는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 이 사건 지정조항은 저소득층의 주거안정 및 주거수준 향상과 무주택자의 주택마련이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 주거·산업·교육·문화시설 등이 복합적으로 어우러진 정주환경을 갖추도록 하여 임대 또는 분양을 목적으로 공급하는 주택이 일정비율 이상 되는 지구를 지정할 수 있는 권한을 국토해양부장관에게 부여한 조항이다. 보금자리주택지구의 지정에 있어서는 해당 지역의 주택수요 및 지역여건 등이 고려되어야 하고, 그 대상지역에 주거지역도 포함될 수 있음을 충분히 예측할 수 있다. 또한 보금자리주택지구의 지정시기와 대상지역 결정에 있어서는 장래의 인구 유입 요소, 지역의 개발가능성 등에 대한 종합적인 검토를 토대로 한 고도의 전문적·기술적 판단이 요구되므로, 이 사건 지정조항이 보금자리주택지구의
지정시기 및 대상지역 등에 관하여 더 세부적이고 구체적으로 규정하지 않았다고 하더라도, 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하다고 할 수 없으므로 명확성원칙에 위배되었다고 볼 수 없다.
2. 이 사건 사전협의조항은 보금자리주택지구를 지정하고자 하는 경우의 사전협의절차에 관한 것으로, 시행령에서 구체적인 협의대상 등을 규정하고 있는 점, 국토해양부장관이 필요하다고 인정하는 경우 10일의 범위 안에서 협의기간의 연장이 가능하고, 자연환경이나 국민 건강에 영향을 줄 수 있는 사항에 관해서는 통상의 사전협의와 별도로 협의를 거치되 그 협의기간을 30일 이내로 정하고 있는 점 등을 고려하면, 사전협의의 대상이 지나치게 불분명하다거나, 20일이라는 사전협의기간이 실질적 협의를 불가능하게 할 정도로 짧다고 볼 수 없다.
이 사건 의견청취조항은 국토해양부장관이 보금자리주택지구를 지정함에 있어 공고를 거쳐 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 듣도록 하고 있는데, 시행령에서는 이러한 의견청취 절차에 대하여 상세히 규정함으로써 주민 등의 절차적 참여를 보장해 주고 있다.
따라서 이 사건 사전협의조항과 이 사건 의견청취조항은 적법절차원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
adjobtTxt: 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2009. 3. 20. 법률 제9511호로 개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것) 제6조(보금자리주택지구의 지정 등) ① 국토해양부장관은 보금자리주택지구조성사업(이하 “지구조성사업”이라 한다)을 추진하기 위하여 필요한 지역을 보금자리주택지구(이하 “주택지구”라 한다)로 지정하거나 지정된 주택지구를 변경 또는 해제할 수 있다.
②∼⑤ 생략
구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2009. 3. 20. 법률 제9511호로 개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것) 제8조(주택지구의 지정 등을 위한 사전협의) ① 국토해양부장관은 주택지구를 지정 또는 변경하려면 지구개요ㆍ지정목적 및 인구수용계획 등 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 주택지구 지정안 또는 변경안에 대하여 제10조 제1항에 따른 주민 등의 의견청취 전에 국방부ㆍ농림수산식품부 등 관계 중앙행정기관의 장 및 관할 시ㆍ도지사와 사전에 협의하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
② 제1항에 따른 협의기간은 20일 이내로 하되, 관계 중앙행정기관의 장 또는 관할 시ㆍ도지사의 요청이 있는 경우 등 국토해양부장관이 필요하다고 인정하는 경우에는 1회에 한하여 10일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다. 다만, 협의기간 내에 협의가 완료되지 아니한 경우에는 협의를 거친 것으로 본다.
③ 국토해양부장관은 제1항에 따라 협의를 하는 경우 다음 각 호에서 정한 협의를 별도로 하여야 한다. 이 경우 협의기간은 30일 이내로 한다.
1.「환경정책기본법」제25조에 따른 사전환경성검토에 관한 협의 (「자연환경보전법」제28조에 따른 자연경관영향협의를 포함하며, 제9조에 따른 보안관리 등을 위하여 
「환경정책기본법」제25조의5에 따른 의견수렴을 생략할 수 있다)
2.「자연재해대책법」에 따른 사전재해영향성검토에 관한 협의
④ 국토해양부장관은 주택지구로 지정하고자 하는 지역이 대통령령으로 정하는 면적 이상인 경우로서 국민의 주거안정과 주거수준 향상을 위하여 국무회의의 심의가 필요하다고 인정되는 경우에는 제1항에 따른 사전협의 후 국무회의의 심의를 거쳐 주택지구의 지정 여부를 결정할 수 있다.
구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2009. 3. 20. 법률 제9511호로 개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것) 제10조(주민 등의 의견청취) ① 국토해양부장관은 주택지구를 지정 또는 변경하려면 공고를 하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 한다. 다만, 국방상 기밀을 요하거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
② 제1항에 따른 주민 및 관계 전문가 등의 의견청취에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
refrnPrvsn: 헌법 제12조 제1항
구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2009. 3. 20. 법률 제9511호로 개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 보금자리주택의 원활한 건설 등을 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 저소득층의 주거안정 및 주거수준 향상을 도모하고 무주택자의 주택마련을 촉진하여 국민의 쾌적한 주거생활에 이바지함을 목적으로 한다.
구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2009. 3. 20. 법률 제9511호로 개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “보금자리주택”이란 제4조 각 호에 규정된 자가 국가 또는 지방자치단체의 재정이나 「주택법」제60조에 따른 국민주택기금(이하 “국민주택기금”이라 한다)을 지원받아 건설 또는 매입하여 공급하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 주택을 말한다.
가. 임대를 목적으로 공급하는 주택으로서 대통령령으로 정하는 주택
나. 분양을 목적으로 공급하는 주택으로서 「주택법」제2조 제3호에 따른 국민주택규모 이하의 주택
2. “보금자리주택지구”란 주거ㆍ산업ㆍ교육ㆍ문화시설 등이 복합적으로 어우러져 살기 좋은 정주환경을 갖추도록 하여 보금자리주택이 전체주택 중 100분의 50 이상이 되고, 제6조 제1항에 따라 지정ㆍ고시하는 지구를 말한다. 이 경우 제1호 각 목별 주택비율은 전단의 규정의 범위에서 대통령령으로 정한다.
3. “보금자리주택사업”이란 보금자리주택지구 조성과 보금자리주택 건설 사업을 일괄하여 수행하는 사업 또는 주택을 매입하거나 인수하여 보금자리주택으로 공급하는 사업을 말한다. 다만, 주택지구의 특성상 보금자리주택지구 조성과 보금자리주택 건설 사업을 분리하여 시행할 필요가 있는 경우에는 다음 각 목의 사업으로 구분하여 시행할 수 있다.
가. 보금자리주택지구조성사업: 보금자리주택지구를 조성하는 사업
나. 보금자리주택건설사업: 보금자리주택을 건설하는 사업
구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2009. 3. 20. 법률 제9511호로 개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것) 제6조(보금자리주택지구의 지정 등) ① 생략
② 제4조에 따른 보금자리주택사업의 시행자(이하 “시행자”라 한다)는 국토해양부장관에게 주택지구의 지정ㆍ변경 또는 해제를 제안할 수 있다. 이 경우 시행자는 해당 지구의 주택수요 및 지역여건 등을 종합적으로 검토하여야 한다.
③ 국토해양부장관은 주택지구를 지정하거나 지정된 주택지구를 변경하려면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 이 경우 같은 법 제8조 및 제9조는 적용하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
④∼⑤ 생략
구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2009. 3. 20. 법률 제9511호로 개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것) 제7조(주거지역에서의 주택지구 지정 등) ① 국토해양부장관은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조 제1항 제1호 가목에 따른 주거지역 안에서 대통령령으로 정하는 규모 이하의 주택지구를 지정 또는 변경하는 경우에는 제6조 제3항에 따른 중앙도시계획위원회의 심의를 생략할 수 있다.
②∼③ 생략
구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2009. 3. 20. 법률 제9511호로 개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것) 제11조(행위제한 등) ① 제10조 제1항에 따라 주택지구의 지정ㆍ변경에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 주택지구 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할ㆍ합병, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하고자 하는 자는 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말한다. 이하 같다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 같다.
②∼⑥ 생략
구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법 시행령(2009. 4. 21. 대통령령 제21445호로 개정되고, 2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 제6조(사전협의) ① 법 제8조 제1항 본문에서 “지구개요ㆍ지정목적 및 인구수용계획 등 대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다.
1. 주택지구의 명칭, 위치 및 면적 등 지구개요
2. 주택지구의 지정목적
3. 인구 및 주택 수용계획
4. 축척 2만5천분의 1 또는 5만분의 1인 위치도
5. 군사시설에 관한 자료
6. 농지 및 임야에 관한 자료
7. 주택지구의 경계와 그 결정 사유를 표시한 축척 5천분의 1인 지형도
② 국토해양부장관은 법 제8조 제1항 본문에 따른 사전협의를 위하여 필요한 경우에는 관계 공무원, 전문가 및 시행자 등을 위원으로 하는 협의회를 구성ㆍ운영할 수 있다. 이 경우 협의회의 구성ㆍ운영 등에 필요한 사항은 국토해양부장관이 따로 정한다.
③∼④ 생략
구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법 시행령(2009. 4. 21. 대통령령 제21445호로 개정되고, 2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 제8조(주민 등의 의견 청취) ① 국토해양부장관은 법 제10조 제1항 본문에 따라 주택지구의 지정 또는 변경에 관하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들으려면 관계 서류의 사본을 관할 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말한다. 이하 같다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 보내야 한다.
② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 관계 서류를 받았으면 지체 없이 다음 각 호의 사항을 해당 지방자치단체의 공보 및 인터넷 홈페이지 등에 공고하고, 공고한 날부터 14일 동안 일반인이 그 서류를 열람하게 하여야 한다.
1. 주택지구의 명칭, 위치 및 면적
2. 관계 서류의 열람기간 및 열람방법
③ 주택지구의 지정 또는 변경에 대하여 의견이 있는 자는 제2항에 따른 열람기간 동안 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 의견서를 제출할 수 있다.
④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제3항에 따라 제출된 의견이 있는 경우에는 제출된 의견을 종합하여 국토해양부장관에게 제출하여야 하며, 제출된 의견이 없는 경우에도 그 사실을 국토해양부장관에게 통보하여야 한다.
⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토해양부장관이 직접 주민과 관계 전문가 등의 의견을 듣거나 관계 시ㆍ도지사(특별자치도지사는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)에게 의견을 듣게 할 수 있다.
1. 주택지구가 둘 이상의 시ㆍ군 또는 구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 걸치는 경우
2. 제1항에 따라 관계 서류를 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제2항에 따른 공고를 하
지 아니하는 경우
⑥ 제5항에 따라 국토해양부장관이나 시ㆍ도지사가 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 듣는 경우에는 제2항부터 제4항까지의 규정을 준용한다.
⑦ 법 제10조 제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우”란 제4조 제6항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법 시행령(2009. 4. 21. 대통령령 제21445호로 개정되고, 2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 제10조(주택지구 지정 등의 고시) ① 국토해양부장관은 주택지구를 지정하였으면 법 제12조 제1항 전단에 따라 다음 각 호의 사항을 관보에 고시하여야 한다.
1. 주택지구의 명칭, 위치 및 면적
2. 주택지구의 지정일
3. 시행자의 명칭, 소재지 및 대표자 성명
4. 사업의 종류
5. 수용하거나 사용할 토지등의 소재지, 지번, 지목, 면적, 소유권 및 소유권 외의 권리의 명세와 그 소유자 및 권리자의 성명(법인의 경우에는 명칭), 주소
6. 관계 서류의 열람방법
② 생략
refrnPrcdnt: 가. 헌재 2013. 5. 30. 2011헌바227, 판례집 25-1, 279, 286
헌재 2007. 10. 4. 2006헌바91, 판례집 19-2, 396, 405-406
나. 헌재 2007. 10. 4. 2006헌바91, 판례집 19-2, 396, 410
event: 청 구 인 전○춘
대리인 법무법인(유한) 태평양
담당변호사 주성준 외 1인
당해사건 서울행정법원 2011구합10539 보금자리주택지구지정취소
eventCol1: 청구인|전○춘대리인 법무법인(유한) 태평양	담당변호사 주성준 외 1인
eventCol3: 당해사건|서울행정법원 2011구합10539 보금자리주택지구지정취소
reason: 1. 사건개요
청구인은 하남시 ○○동 406-14 등 토지의 소유자인데, 국토해양부장관(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 정부조직법이 개정되면서 국토해양부장관의 소관사무는 국토교통부장관에게 승계되었다)은 2010. 11. 29. 서울양원지구와하남감북지구를보금자리주택지구로 지정하는 계획을 발표하고, 2010. 12. 30. 국토해양부 고시 제2010-1028호로 구 ‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’ 제6조에 따라 한국토지주택공사를 시행자로 하여 청구인의 토지가 있는 하남시 ○○동 등 일대를 보금자리주택 4차지구인 하남감북지구로 지정하고 이를 고시하였다.
청구인은 2011. 3. 29. 위 보금자리주택지구의 지정처분에 대한 취소소송을 제기한 후(서울행정법원 2011구합10539), 구 ‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’ 제6조 제1항, 제8조 및 제10조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울행정법원 2011아3374), 2011. 12. 22. 그 신청이 기각되자 2012. 1. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 구 ‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’ 제6조 제1항, 제8조 및 제10조 전부가 헌법에 위반되는지 여부를 심판대상으로 삼고 있으나, 보금자리주택지구의 ‘지정’ 외에 보금자리주택지구의 ‘변경’이나 ‘해제’에 대하여는 별도로 다투지 아니하므로, 이 사건 심판대상은 보금자리주택지구의 ‘지정’과 관련된 부분으로 한정함이 타당하다.
그러므로 이 사건 심판대상은 구 ‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’(2009. 3. 20. 법률 제9511호로 개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항(이하 ‘이 사건 지정조항’이라 한다), 제8조(이하 ‘이 사건 사전협의조항’이라 한다) 및 제10조(이하 ‘이 사건 의견청취조항’이라 한다) 중 각 ‘보금자리주택지구의 지정에 관한 부분’이 헌법에 위반되는지 여부이며, 심판대상조항은 다음과 같고 관련조항은 [별지] 기재와 같다.
[심판대상조항]
구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2009. 3. 20. 법률 제9511호로 개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것)
제6조(보금자리주택지구의 지정 등) ① 국토해양부장관은보금자리주택지구조성사업(이하 "지구조성사업"이라 한다)을 추진하기 위하여 필요한 지역을
보금자리주택지구(이하 "주택지구"라 한다)로 지정하거나 지정된 주택지구를 변경 또는 해제할 수 있다.
제8조(주택지구의 지정 등을 위한 사전협의) ① 국토해양부장관은 주택지구를 지정 또는 변경하려면 지구개요ㆍ지정목적 및 인구수용계획 등 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 주택지구 지정안 또는 변경안에 대하여 제10조 제1항에 따른 주민 등의 의견청취 전에 국방부&#183;농림수산식품부 등 관계 중앙행정기관의 장 및 관할 시&#183;도지사와 사전에 협의하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
②제1항에 따른 협의기간은 20일 이내로 하되, 관계 중앙행정기관의 장 또는 관할 시&#183;도지사의 요청이 있는 경우 등 국토해양부장관이 필요하다고 인정하는 경우에는 1회에 한하여 10일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다. 다만, 협의기간 내에 협의가 완료되지 아니한 경우에는 협의를 거친 것으로 본다.
③ 국토해양부장관은 제1항에 따라 협의를 하는 경우 다음 각 호에서 정한 협의를 별도로 하여야 한다. 이 경우 협의기간은 30일 이내로 한다.
1.환경정책기본법 제25조에 따른 사전환경성검토에 관한 협의(자연환경보전법 제28조에 따른 자연경관영향협의를 포함하며, 제9조에 따른 보안관리 등을 위하여 환경정책기본법 제25조의5에 따른 의견수렴을 생략할 수 있다)
2.자연재해대책법에 따른 사전재해영향성검토에 관한 협의
④국토해양부장관은 주택지구로 지정하고자 하는 지역이 대통령령으로 정하는 면적 이상인 경우로서 국민의 주거안정과 주거수준 향상을 위하여 국무회의의 심의가 필요하다고 인정되는 경우에는 제1항에 따른 사전협의 후 국무회의의 심의를 거쳐 주택지구의 지정 여부를 결정할 수 있다.
제10조(주민 등의 의견청취) ① 국토해양부장관은 주택지구를 지정 또는 변경하려면 공고를 하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 한다. 다만, 국방상 기밀을 요하거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
② 제1항에 따른 주민 및 관계 전문가 등의 의견청취에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
3. 청구인의 주장요지
가. 이 사건 지정조항 부분
이 사건 지정조항은 보금자리주택지구의 지정요건을 지나치게 추상적으로 정하여 행정청에 지나치게 광범위한 정책재량을 부여하고, 보금자리주택지구의 지정에 대한 일반국민의 예측가능성을 보장하고 있지 아니하므로 명확성원칙에 위배된다. 또한 토지의 면적, 사업의 횟수, 빈도 등을 제한하지 않고 보금자리주택지구를 지정할 수 있도록 하며, 공동주택의 형태를 일방적으로 강요할 뿐만 아니라, 종전에 거주지로 사용되던 지역까지 보금자리주택지구로 지정할 수 있도록 함으로써 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 재산권, 거주이전의 자유 및 주거권을 침해한다.
나. 이 사건 사전협의조항과 이 사건 의견청취조항 부분
이 사건 사전협의조항은 보금자리주택지구의 지정을 위한 사전협의기간을 지나치게 짧게 규정하며, 협의내용도 구체적으로 정하고 있지 않다. 또한 이 사건 의견청취조항은 주민 의견의 반영 여부나 반영 정도, 의견청취가 필요한 대상이 무엇인지 등을 구체적으로 정하지 않고 있다. 이는 실질적인 사전협의 및 의견청취 절차에 관한 규정이 없는 것과 마찬가지이므로, 이 사건 사전협의조항과 이 사건 의견청취조항은 적법절차원칙에 위배된다.
4. 판  단
가. 명확성원칙 위배 여부
(1) 명확성원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙이다. 명확성원칙이 요청되는 이유는 법규범의 의미 내용이 불확실할 경우 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고, 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 하기 때문이다. 그러나 법규범의 문언은 어느 정도 가치개념을 포함한 일반적ㆍ규범적 개념을 사용하지 않을 수 없으므로, 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미 내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다(헌재 2013. 5. 30. 2011헌바227 참조).
(2) 이 사건 지정조항은 국토해양부장관으로 하여금 보금자리주택지구조성사업을 추진하기 위하여 필요한 지역에 대하여 보금자리주택지구를 지정할 수 있도록 하는 조항이다. 그런데 ‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’(이하 ‘법’이라 한다)은 보금자리주택의 원활한 건설 등을 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 저소득층의 주거안정 및 주거수준 향상을 도모하고 무주택자의 주택마련을 촉진하여 국민의 쾌적한 주거생활에 이바지함을 입법목적으로 하고 있으
며(법 제1조), 여기서 말하는 ‘보금자리주택’이란 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체의 재정이나 국민주택기금을 지원받아 건설 또는 매입하여 공급하는 주택으로서, 임대 또는 분양을 목적으로 공급하는 주택을 말한다(법 제2조 제1호). 또한 ‘보금자리주택지구’란 주거ㆍ산업ㆍ교육ㆍ문화시설 등이 복합적으로 어우러져 살기 좋은 정주환경을 갖추도록 한 지구로서, 보금자리주택이 전체주택 중 100분의 50 이상이 되면서 국토해양부장관이 이 사건 지정조항에 의해 지정ㆍ고시하는 지구를 말한다(법 제2조 제2호). 사업시행자는 주택수요 및 지역여건 등을 종합적으로 검토하여 국토해양부장관에게 보금자리주택지구의 지정을 제안할 수 있고(법 제6조 제2항), 국토해양부장관이 보금자리주택지구를 지정하기 위해서는 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다(법 제6조 제3항). 한편, 법 제7조 제1항에서는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 따른 주거지역 안에서 일정 규모 이하의 보금자리주택지구를 지정하는 경우 중앙도시계획위원회의 심의를 생략할 수 있도록 하고 있다.
위 관련규정들을 종합하면, 이 사건 지정조항은 저소득층의 주거안정 및 주거수준 향상과 무주택자의 주택마련이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 주거ㆍ산업ㆍ교육ㆍ문화시설 등이 복합적으로 어우러진 정주환경을 갖추도록 하여 임대 또는 분양을 목적으로 공급하는 주택이 일정비율 이상 되는 지구를 지정할 수 있는 권한을 국토해양부장관에게 부여한 조항으로 볼 수 있고, 구체적인 보금자리주택지구의 지정에 있어서는 해당 지역의 주택수요 및 지역여건 등이 고려되어야 하고, 그 대상지역에 주거지역도 포함될 수 있음을 충분히 예측할 수 있다.
(3)다만, 이 사건 지정조항은 구체적으로 언제, 어디에 보금자리주택지구를 지정할 것인지에 관하여는 규정하고 있지 않으므로 그에 따른 명확성원칙 위배 여부가 문제될 수 있다. 그런데 보금자리주택지구의 지정시기와 대상지역을 결정함에 있어서는 앞서 살펴본 것처럼 주택수요 및 지역여건 등이 고려되어야 하고, 구체적으로는 장래의 인구 유입 요소, 지역의 개발가능성, 국가의 전체적인 주택종합계획, 지리적ㆍ지형적 여건, 교통여건 및 보금자리주택의 건설이 가능한지 여부 등에 대한 종합적인 검토를 토대로 한 고도의 전문적ㆍ기술적 판단이 요구된다. 따라서 보금자리주택지구의 지정시기 및 대상지역에 관한 것은 입법기술상 일의적으로 법률에서 그 요건을 규정하는 것은 사실상 불가능하며, 경험과 전문성을 가진 행정청으로 하여금 책임 있는 결정을 내리도록 하는 것이 필요한 경우에 속하므로, 명확성의 정도도 상대적으로 완화된
기준이 적용된다 할 것이다(헌재 2007. 10. 4. 2006헌바91 참조).
(4) 그러므로 이 사건 지정조항이 보금자리주택지구의 지정시기 및 대상지역 등에 관하여 더 세부적이고 구체적으로 규정하지 않았다고 하더라도, 법집행자가 보금자리주택지구 지정에 대하여 아무런 기준 없이 자의적으로 법적용을 할 수 있을 정도로 지나치게 광범위한 형성의 자유를 부여하고 있다거나, 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하다고 할 수 없으므로, 명확성원칙에 위배되었다고 볼 수 없다.
나. 적법절차원칙 위배 여부
(1)헌법 제12조 제1항은 "법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌ㆍ보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다."라고 하여 적법절차원칙을 규정하고 있다. 적법절차원칙은 형사소송절차에 국한하지 않고 모든 국가작용에 대하여 문제된 법률의 실체적 내용이 합리성과 정당성을 갖추고 있는지 여부를 판단하는 기준으로 적용된다 할 것이므로, 국민에게 부담을 줄 수 있는 행정작용인 보금자리주택지구의 지정에 있어서도 적법절차원칙이 준수되어야 한다. 이러한 적법절차원칙에서 도출할 수 있는 중요한 절차적 요청으로 당사자에게 적절한 고지를 행할 것과 의견 및 자료제출의 기회를 부여할 것을 들 수 있겠으나, 이 원칙이 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도로 요구하는지는 규율되는 사항의 성질, 관련 당사자의 사익, 절차의 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 절차에 소요되는 비용, 불복의 기회 등 다양한 요소들을 형량하여 개별적으로 판단할 수밖에 없다(헌재 2007. 10. 4. 2006헌바91 참조).
(2) 이 사건 사전협의조항은 보금자리주택지구를 지정하고자 하는 경우 국토해양부장관으로 하여금 지구개요ㆍ지정목적 및 인구수용계획 등을 포함한 보금자리주택지구 지정안에 대하여 관계 중앙행정기관의 장 및 관할 시도지사와 사전에 20일 이내의 기간 동안 협의하도록 규정하고 있다. 시행령에서는 구체적인 협의대상으로 주택지구의 명칭, 위치 및 면적 등 지구개요, 주택지구의 지정목적, 인구 및 주택 수용계획, 위치도, 군사시설, 농지 및 임야에 관한 자료, 주택지구의 경계와 그 결정 사유를 표시한 지형도 등을 규정하고 있으며(시행령 제6조 제1항), 사전협의를 위하여 필요한 경우 국토해양부장관으로 하여금 관계 공무원, 전문가 및 시행자 등을 위원으로 하는 협의회를 구성할 수 있도록 하고 있다(시행령 제6조 제2항). 또한 관계 중앙행정기관의 장 또는 관할 시ㆍ도지사의 요청이 있는 경우와 같이 국토해양부장관이 필요하다고 인정하는 경우 10일의 범위 안에서 협의기간의 연장이 가능할 뿐만 아니라(법 제8
조 제2항), 사전환경성 검토나 사전재해영향성 검토에 관한 사항과 같이 자연환경이나 국민 건강에 영향을 줄 수 있는 사항에 관해서는 통상의 사전협의와 별도로 협의를 거치되, 그 협의기간을 30일 이내로 정하고 있다(법 제8조 제3항). 이러한 점들을 고려하면, 사전협의의 대상이 지나치게 불분명하다거나, 20일이라는 사전협의기간이 실질적 협의를 불가능하게 할 정도로 짧다고 볼 수 없다.
(3)이 사건 의견청취조항은 국토해양부장관이 보금자리주택지구를 지정함에 있어 공고를 거쳐 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 듣도록 하고 있다. 시행령에서는 이러한 의견청취 절차에 대하여 상세히 규정하고 있는데, 국토해양부장관은 관계서류의 사본을 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 보내야 하며, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 주택지구의 명칭, 위치, 면적, 관계서류의 열람기간 및 열람방법을 공보 및 인터넷 홈페이지에 공고한 후, 공고한 날부터 14일 동안 일반인이 서류를 열람하게 하여 의견서를 제출받고, 의견을 종합하여 국토해양부장관에게 제출하도록 하고 있다(시행령 제8조 제1항 내지 제4항). 또한 보금자리주택지구가 둘 이상의 시ㆍ군 또는 구에 걸치거나 관계서류를 받은 시장&#183;군수 또는 구청장이 공고를 하지 않은 경우에 국토해양부장관이 직접 주민이나 관계 전문가 등의 의견을 듣거나 시ㆍ도지사에게 의견을 듣게 할 수 있는 방안도 마련해 놓고 있다(시행령 제8조 제5항). 이러한 절차를 거친 후 보금자리주택지구를 지정함에 있어서는 주택지구의 명칭, 위치, 면적, 지정일, 시행자, 사업의 종류, 수용 또는 사용할 토지 등의 세목 등을 관보에 고시하도록 함으로써(시행령 제10조 제1항), 의견청취와 관련한 절차적 사항을 구체적으로 정하고 있다.
(4)이와 같이 이 사건 사전협의조항과 이 사건 의견청취조항은 주민과 이해 관계기관의 절차적 참여를 나름대로 보장해 주고 있을 뿐 아니라, 적법절차원칙에서 도출할 수 있는 절차적 요청은 당사자에게 적절한 고지를 행하고 당사자의 의견을 청취하는 것에 그치는 것이지, 더 나아가 당사자의 의견에 구속되는 것까지 요구되는 것은 아니므로(헌재 2007. 10. 4. 2006헌바91 참조), 이 사건 사전협의조항과 이 사건 의견청취조항이 적법절차원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
다. 청구인의 기타 주장에 관한 판단
(1)청구인은 이 사건 지정조항으로 인하여 건축, 공작물의 설치나 형질변경 등의 행위를 자유롭게 할 수 없게 되고, 장차 자신의 토지가 수용될 경우에
사실상 처분권도 제한받게 되어 재산권이 침해받는다고 주장한다.
그런데 건축, 공작물 설치나 형질변경 금지 등의 행위제한은 그러한 행위에 허가를 받도록 규정하고 있는 법 제11조 제1항에 의한 것이므로, 이 사건 지정조항으로 인한 재산권의 제한으로 보기 어렵다. 나아가 보금자리주택지구의 지정은 보금자리주택건설 등 개발을 위한 준비단계로서 보금자리주택지구로 지정된 이후에도 여전히 협의의 가능성이 남아 있으므로, 이 사건 지정조항만으로 수용에 따른 처분권의 제한이 발생한다고 볼 수 없다. 따라서 청구인의 위 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
(2)청구인은 이 사건 지정조항으로 거주이전의 자유와 주거권을 침해받았다고 주장한다.
그런데 이 사건 지정조항은 국토해양부장관에게 보금자리주택지구의 지정권한을 부여한 조항에 불과하고, 실제 수용이 이루어지는 경우에 비로소 거주이전의 자유에 대한 제한이 발생한다. 또한 보금자리주택은 분양방식과 임대기간에 따른 여러 유형이 존재하며 주택건설비율도 한가지로 획일화되어 있지 않으므로, 보금자리주택지구의 지정이 다양한 형태의 주거를 자유롭게 선택할 권리를 제한한다거나, 이미 보금자리주택지구 내에서 거주하고 있던 청구인의 주거권을 의사에 반하여 강제로 제한한다고도 볼 수 없다. 따라서 청구인의 위 주장 역시 이유 없다.
5. 결  론
이 사건 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.
volumeInfo: 26
seriesInfo: 1
pages: 435~450
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20140327
eventType: 헌바