item: panreType: 판례집
eventNo: 2012헌바184
eventNm: 국토의계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제4호 위헌소원  
panreTitle: 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제4호 위헌소원 등

panreInfo: (2014. 2. 27. 2012헌바184&#183;354(병합))

textOfDecision: 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1항 제4호는 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 가. 2012헌바184
[별지 1]청구인 명단 기재 청구인들은 2008. 1. 31.부터 2009. 12. 31.까지 사이에 보전녹지지역인 용인시 처인구 모현면○○리 산 54-5 임야 139,752㎡에 대한 일부 지분을 매수하여 위 토지를 공유하게 되었다.
위 청구인들은 2010. 7. 20. 위 토지를 분할하기로 하는 내용의 제소전화해(서울동부지방법원 2010자327)를 한 후, 2011. 1. 20. 용인시 처인구청장에게 위 화해조서에 따른 토지분할을 신청하였으나, 용인시 처인구청장은 같은 날 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조에 따른 개발행위허가를 받지 아니하였다는 이유로위 신청을 반려하였다.
이에 위 청구인들은 위 반려처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 청구기각판결을 선고받고(수원지방법원 2011구합2836), 항소한 후 항소심 소송 계속 중(서울고등법원 2011누31323) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제4호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2012. 3. 30. 위 신청이 기각되자(서울고등법원 2012아110), 2012. 5. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2012헌바354
[별지 2]청구인 명단 기재 청구인들은 2009. 9. 22.부터 2010. 4. 30.까지 사이에 보전관리지역인 제천시 청풍면□□리 산 41-14 임야 6,431㎡등에 대한 일부 지분을 매수하여 위 토지를 공유하게 되었다.
위 청구인들은 2011. 1. 27. 위 토지를 분할하기로 하는 내용의 제소전화해(서울북부지방법원 2010자143)를 한 후, 2011. 6. 10. 제천시장에게 위 화해조서에따른 토지분할을 신청하였으나, 제천시장은 2011. 7. 6. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조에 따른 개발행위허가를 받지 아니하였다는 이유로 위 신청을 반려하였다.
이에 위 청구인들은 위 반려처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 청구기각판결을 선고받고(청주지방법원 2011구합1806), 항소한 후 항소심 소송 계속 중[대전고등법원(청주) 2012누110]국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항제4호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2012. 8. 22. 위 신청이 기각되자[대전고등법원(청주) 2012아3], 2012. 9. 26.이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 이 사건 심판대상은 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하‘국토계획법’이라 한다) 제56조 제1항 제4호(이하‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이며, 심판대상조항의 내용은 다음과 같고 관련조항의 내용은[별지 3]기재와 같다.

구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고,2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것)
제56조(개발행위의 허가)①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하“개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하“개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
4.토지 분할(「건축법」제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다)

relatedProvision: [별지 3]기재와 같다.

구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고,
2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것)
제56조(개발행위의 허가)①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하“개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하“개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 토지의 형질 변경은 제외한다)
3. 토석의 채취
5.녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위
④다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 신고하여야 한다.
3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2008. 9. 25. 대통령령 제21038호로 개정되고, 2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것)
제51조(개발행위허가의 대상) 법 제56조 제1항에 따라 개발행위허가를 받아야하는 행위는 다음 각 호와 같다.
5.토지분할: 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(「건축법」제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다)
가.녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할
나.「건축법」제57조 제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할
다. 관계 법령에 의한 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터이하로의 토지의 분할
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2010. 4. 29. 대통령령 제22142호로 개정되고, 2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것)
제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위) 법 제56조 제4항 제3호에서“그 밖에 대통령령이 정하는 경미한 행위”라 함은 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 다음 각 호에 규정된 범위 안에서 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례로따로 정하는 경우에는 그에 따른다.
5. 토지분할
가.「사도법」에 의한 사도개설허가를 받은 토지의 분할
나.토지의일부를공공용지 또는 공용지로 하기 위한 토지의 분할
다.행정재산 중 용도폐지되는 부분의 분할 또는 일반재산을 매각ㆍ교환 또는 양여하기 위한 분할
라.토지의 일부가 도시계획시설로 지형도면고시가 된 당해 토지의 분할
마.너비 5미터 이하로 이미 분할된 토지의「건축법」제57조 제1항에따른 분할제한면적 이상으로의 분할
측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률(2009. 6. 9. 법률 제9774호로 제정된 것)
제79조(분할 신청)①토지소유자는 토지를 분할하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지적소관청에 분할을 신청하여야 한다.
구 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 제정되고, 2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것)
제65조(분할 신청)①법 제79조 제1항에 따라 분할을 신청할 수 있는 경우는다음 각 호와 같다.
1. 소유권이전, 매매 등을 위하여 필요한 경우
2.토지이용상 불합리한 지상 경계를 시정하기 위한 경우
②토지소유자는 법 제79조에 따라 토지의 분할을 신청할 때에는 분할 사유를적은 신청서에 국토해양부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. 이 경우 법 제79조 제2항에 따라 1필지의 일부가 형질변경 등으로 용도가 변경되어 분할을 신청할 때에는 제67조 제2항에 따른 지목변경 신청서를 함께제출하여야 한다.
구 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙(2009. 12. 14. 국토해양부령 제191호로 제정되고, 2011. 10. 10. 국토해양부령 제389호로 개정되기 전의 것)
제83조(분할 신청)①영 제65조 제2항에서“국토해양부령으로 정하는 서류”란다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 말한다.
1.분할 허가 대상인 토지의 경우에는 그 허가서 사본
2.법원의 확정판결에 따라 토지를 분할하는 경우에는 확정판결서 정본 또는 사본
구 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙(2011. 10. 10. 국토해양부령 제389호로 개정되고, 2013. 3. 23. 국토교통부령 제1호로 개정되기 전의 것)
제83조(분할 신청)①영 제65조 제2항에서“국토해양부령으로 정하는 서류”란분할 허가 대상인 토지의 경우 그 허가서 사본을 말한다.

caseRelatedOpinion: 청구인들은 건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 토지의 실질적 이용을 목적으로 토지를 분할하고자 하는 것이 아니라 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 토지를 분할하고자 하는 것인데, 이 사건 법률조항은 이러한 경우까지도 개발행위허가를 받도록 함으로써 토지소유자의 토지의 사용·수익·처분 행위를제한하여 재산권을 침해한다.
또한, 이 사건 법률조항은‘개발행위’의 개념에 관한 직접적이고 명확한 정의 규정을 두지 아니하여 토지에 대하여 물리적인 변동을 가져오는 행위만이 개발행위허가 대상인지, 아니면 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 하는행위도 개발행위허가 대상에 포함되는지 여부를 불명확하게 규정하고 있으므로 명확성원칙에 위배된다.

judgement: 가. 토지분할제도 개관
(1) 개념 및 허가 대상
2009. 6. 9. 측량법, 지적법, 수로업무법을 통합하여 제정된 측량ㆍ수로조사
및 지적에 관한 법률(이하‘측량수로지적법’이라 한다) 제2조 제31호는 토지의분할을‘지적공부에 등재된 1필지를 2필지 이상으로 나누어 등록하는 행위’로 정의하고 있다.
국토계획법 제56조 제1항 제4호는 토지분할을 개발행위허가 대상 중 하나로 정하고 있는바, 동법 시행령 제51조 제5호에서는 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계 법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할, 건축법 제57조 제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할 등을 하기 위해서는 개발행위허가를 받아야 한다고 규정하고 있다.
(2) 개발행위허가 대상으로서의 토지분할 규정의 연혁 및 규제의 목적
토지분할이 허가 대상으로 규정된 것은 국토계획법의 전신인 구 도시계획법이1971. 1. 19. 법률 제2291호로 개정되었을 때부터이다. 당시 토지분할을 허가 대상으로 규정한 취지는 토지분할로 인하여 지나치게 작은 토지가 계속 발생함에 따라 토지 이용도가 저하되고 도시 미관이 손상되는 것을 막기 위한 것이었다. 그러나 1990년대 이후에는 토지분할을 통한 녹지지역 및 택지개발 예정지에서의 주택입주권 취득, 부동산 투기, 국토의 난개발 등의 문제가 크게 대두됨에 따라, 1990년대 이후 최근에 이르기까지는 토지의 무분별한 분할로 인한 토지 이용도의 저하방지 및 난개발의 규제와 더불어 토지분할을 이용한 부동산 투기 및 기획부동산업자에 의한 사기 분양 방지에 중점을 두고 토지분할 규제가 이루어졌다. 그 일환으로 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 국토계획법에서는‘도시지역에서의’토지분할을 개발행위허가 대상으로 규정하였으나, 2005. 12. 7. 법률 제7707호로 개정된 국토계획법에서는‘도시지역에서의’부분이 삭제되면서 비도시지역에서의 토지분할도 개발행위허가 대상에 포함되게 되어 토지분할 규제 범위가 확대되었다.
(3) 확정판결이 있을 경우 별도의 토지분할허가서를 첨부하여야 하는지의 문제
측량수로지적법 제79조 제1항, 동법 시행령 제65조 제1항에 따르면 토지소유자는 소유권이전, 매매 등을 위하여 필요하거나 토지 이용상 불합리한 지상 경계를시정하기 위한 경우 지적소관청에 분할을 신청할 수 있다.
이와 관련하여, 2009. 12. 14. 국토해양부령 제191호로 제정된 측량수로지적법시행규칙 제83조 제1항은 토지분할을 신청함에 있어, 분할 허가 대상인 토지의 경우에는 그 허가서 사본(제1호)을, 법원의 확정판결에 따라 토지를 분할
하는 경우에는 확정판결서 정본 또는 사본(제2호)을 첨부하도록 규정함에 따라,제1호와 제2호의 서류를 선택적으로 첨부할 수 있는 것으로 해석될 소지가 있었다. 그 결과 특히 녹지지역 및 비도시지역에서 토지분할을 함에 있어 국토계획법상의 개발행위허가를 회피할 목적으로 제1호의 개발행위허가서 없이 제2호의 확정판결서만을 제출하여 측량수로지적법에 따른 토지분할신청을 하여 바둑판식 등의형태로 무분별하게 토지를 분할한 후 고가에 매도하는 사례가 늘어나게 되었다. 그리하여 이러한 무분별한 토지분할 및 부동산 투기를 방지할 목적으로 2011. 10.10. 국토해양부령 제389호로 측량수로지적법 시행규칙이 개정되면서 종전 시행규칙 제83조 제1항 제2호는 삭제되었다.
나. 제한되는 기본권
이 사건 법률조항은 분할의 사유를 묻지 아니하고 토지분할을 함에 있어 원칙적으로 사전에 행정청의 허가를 받도록 함으로써, 토지에 대한 물리적인 변동 없이단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 토지를 분할하려는 청구인들의 토지의 사용ㆍ수익ㆍ처분의 자유를 제한한다. 따라서 이 사건 법률조항이 재산권을 침해하는지 여부에 대하여 살펴본다.
다. 심사기준
재산권에 대한 제한의 허용 정도는 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 기본권의주체인 국민 개개인에 대하여 가지는 의미와 사회 전반에 대하여 가지는 의미가어떠한가에 달려있다. 즉 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 지닌 사회적인 연관성과 사회적 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 광범위한 제한이 정당화된다.
토지는 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용 토지의 면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면 모든 국민이 생산 및 생활의기반인 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능이나 국민경제의 측면에서 다른 재산권에 비해 더 강하게 공동체의 이익을 관철할 것이 요구된다. 헌법 제122조는 토지가 지닌 이러한 특성을 고려하여“국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”라고 규정함으로써 토지 재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있다.
다만, 이와 같이 토지 재산권에 대하여는 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비하여 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다고 하더
라도 토지 재산권에 대한 제한 입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지의 원칙을 준수하여야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용·수익권과 처분권을 부인해서는 아니 된다(헌재 2010. 2. 25. 2008헌바80등 참조).
라. 과잉금지원칙 위배 여부
(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성
이 사건 법률조항은 무분별한 토지분할로 인한 토지 이용도의 저하 및 국토의난개발을 막고 자연 환경을 보전하는 한편, 토지분할을 수단으로 한 부동산 투기를방지하기 위한 것이므로 그 입법목적의 정당성이 인정된다. 특히 이 사건 법률조항의 위임에 따른 국토계획법 시행령 제51조 제5호 가목에서 개발행위허가를 받아야 하는 지역으로 지정한 녹지지역, 관리지역, 농림지역 및 자연환경보전지역은 자연환경, 농지, 산림, 수자원 및 해안 생태계 등의 보전 및 육성을 위해 특별히 지정되는 곳(국토계획법 제36조 제1항 참조)으로서, 국토의 자의적이고 무계획적인 개발 및 부동산 투기 등을 방지할 필요성이 크게 요청되는 지역이다. 또한 토지분할을 하고자 하는 경우 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받도록 한 것은위와 같은 입법목적 달성에 적합한 수단이다.
(2) 침해의 최소성
토지분할을 건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 토지의 실질적 이용을 목적으로 하는 토지분할과 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 하는토지분할로 나누어, 전자의 경우에만 개발행위허가를 받도록 하고 후자의 경우에는 개발행위허가 대상에서 제외한다면 여러 가지 문제점이 발생할 수 있다.
즉, 토지분할은 소유권의 정리 그 자체가 최종 목적인 경우도 있을 수 있겠으나,실제로는 그와 같은 형식을 빌려 건축물의 건축이나 토지의 형질변경과 같은 개발행위를 하기 위한 기초 작업으로서 이루어지는 경우가 많아서, 토지분할과 건축물의 건축 등의 개발행위를 분리해서 판단하는 것은 현실적으로 불가능하고, 단순히지적공부 정리의 목적인지, 건축물의 건축과 같은 토지의 실질적 이용의 목적인지에 따라 토지분할을 구분하는 것조차도 막연할 수 있다.
그럼에도 불구하고 토지분할의 목적을 위와 같이 나누어 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 하는 토지분할은 개발행위허가 대상에서 제외하고건축물의 건축 등 토지의 실질적 이용을 목적으로 하는 토지분할에
대해서만 개발행위허가를 받도록 한다면, 무분별한 토지분할이 증대함으로써소규모 필지가 양산되고, 급경사지, 수림지 등과 같이 지적측량성과관리가 어려운곳이 생길 우려가 있으며, 장차 도로, 상하수도 등 기반시설 부족 문제를 겪게됨으로써공공비용이증가할 뿐만 아니라 토지 이용의 경제성이 감소됨에 따라 토지 이용도 측면에서 여러 문제점이 발생될 가능성이 많다.
또한 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 하는 토지분할에 대해서는 개발행위허가를 받지 않아도 된다고 할 경우, 이를 이용한 탈법적인 토지분할을 방지할 수 없게 되고 소규모 필지의 양산에 따라 각 필지 위에 각종 무분별한개발행위가 이루어짐으로써 국토가 훼손될 우려도 적지 않다. 그런데 한 번 훼손된국토는 원상태로 복구가 어려울 뿐만 아니라 복구한다 하더라도 상당한 시간과 노력이 들 것이므로, 토지분할의 목적별로 규제 내용을 달리하여 선별적으로 행위 제한을 하는 것으로는 국토의 난개발 방지라는 토지분할(개발행위)허가제의 입법목적 달성을 기대하기 어렵다.
나아가, 1990년대 이후로 특히 녹지지역, 비도시지역 등에서의 토지분할을 이용한 부동산 투기 및 기획부동산업자의 사기 분양 문제는 점점 더 심각해져 왔는데,토지분할의 목적이 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리에 있다는 이유로 개발행위허가 대상에서 제외할 경우 이러한 선별적 규제를 악용하여 사실상 개발이 불가능한 지형을 가진 지역에서 개발 및 지가 상승에 대한 기대심리를 이용하여 투기를 목적으로 소규모 토지분할을 하려는 시도를 막을 수 없게 될 것이다.
한편, 이 사건 법률조항은 토지분할을 그 목적에 따라 차등적으로 규율하고 있지 않다고 하더라도 원칙적 혹은 전면적으로 토지분할을 금지하고 있는 것이 아니라 사전에 관할 관청의 허가를 받아서 토지분할을 하도록 하는 것에 불과하고, 관련 법령에서 규정하는 요건을 갖추면 누구라도 토지분할허가를 받을 수 있다. 또한전 국토에서 이루어지는 모든 토지분할에 대하여 허가를 받아야 하는 것이 아니라,녹지지역, 관리지역, 농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계 법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지분할, 건축법 제57조 제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지분할, 관계 법령에 의한 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지분할만이 개발행위허가 대상이고(국토계획법 시행령제51조 제5호), 국토계획법 제56조 제4항 제3호, 동법 시행령 제53조 제5호에 규정된 경미한 정도의 분할은 개발행위허가 대상에서 제외되어 있다.
이러한 점들을 모두 종합하면 이 사건 법률조항이 토지분할을 그 목적별로 구분하지 아니한 채 일률적으로 개발행위허가 대상으로 정한 것이 침해의 최소성원칙에 반한다고 볼 수 없다.
(3) 법익의 균형성
이 사건 법률조항에 의하여 달성하려는 공익은 계획적 개발을 유도함으로써 자연환경을 보전함과 아울러 부동산에 대한 투기적 수요를 억제하여 토지를 합리적·효율적으로 관리함으로써 공공복리를 증진하려는 것으로, 최근 토지분할을 둘러싼국토의 훼손 및 부동산 투기가 사회적 문제로 심각하게 대두되고 있는 점 등을 감안할 때 위와 같은 공익의 중대성을 능히 짐작할 수 있다. 반면, 이 사건 법률조항으로 인하여 제한되는 사익은 토지분할을 하는 데 있어 원칙적으로 사전에 관할관청의 허가를 받아야 하고 허가를 받지 않고서는 공유 토지에 대하여 공유자로서권리를 행사하여야 한다는 것으로서, 침해되는 사익이 보호하려고 하는 공익보다더 크다고 할 수 없다.

청구인들은 이 사건 법률조항이‘개발행위’의 개념에 관한 정의 규정을 두지 않아 건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 토지의 실질적 이용을 목적으로 하는토지분할만이 개발행위허가 대상인지, 아니면 단순히 단독 소유를 위한 지적공부정리를 목적으로 하는 토지분할까지도 개발행위허가 대상인지 불명확하게 규정하고 있으므로 명확성원칙에 위배된다고 주장한다.
그러나 국토계획법 제56조 제1항은‘다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위’를‘개발행위’로 정하면서, 개발행위의 세부적 유형으로 건축물의 건축 또는 공작물의 설치(제1호), 토지의 형질변경(제2호), 토석의채취(제3호), 토지 분할(제4호), 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위(제5호)를 열거하고 있고, 국토계획법 시행령 제51조는 이를 보다 세분하여 개발행위의 유형을 열거함으로써 허가의 대상이 되는 개발행위의 구체적인 종류를 정하고 있다.
오히려 청구인들이 다투고자 하는 것은‘개발행위’개념의 불명확성보다는 이 사건 법률조항에서 규정하고 있는‘토지분할’에 건축물의 건축이나 토지의 형질변경등 토지의 실질적 이용을 목적으로 하는 토지분할 이외에 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 하는 토지분할까지도 포함되는지 여부라 할 것인데,앞서 살핀 바와 같은 국토계획법의 관련조항 및 측량수로지적법의 제반 조항을 종합하면, 이 사건 법률조항은 분할 목적의 구별 없이 위의 양자를 포함한 모든 토지분할을 일률적으로 규율하고자 하는 것임을 충분히 예측할 수 있다.
따라서 이 사건 법률조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 토지분할을 함에 있어 사전에 행정청의 허가를 받도록 하는 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1항 제4호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 재산권을 침해하는지 여부(소극)
2. 이 사건 법률조항이 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 이 사건 법률조항은 무분별한 토지분할로 인한 국토의 난개발을 막고, 토지분할을 수단으로 한 부동산 투기를 방지하려는 것이다. 토지분할을 건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 토지의 실질적 이용을 목적으로 하는 토지분할과 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 하는 토지분할로 나누어, 전자의 경우에만 개발행위허가를 받도록 하고 후자의 경우는 개발행위허가 대상에서 제외한다면, 무분별한 토지분할의 증대로 인한 문제가 발생할 우려가 있고, 선별적 규제를 악용하여 투기를 목적으로 소규모 토지분할을 하려는 시도를 막을 수 없게 될 것이다. 최근 토지분할을 둘러싼 국토 훼손 및 부동산 투기가 심각한 사회적 문제로 대두된 점을 고려할 때, 이 사건 법률조항이 달성하려는 공익은 토지분할을 함에 있어 원칙적으로 사전에 행정청의 허가를 받아야 함에 따라 제한되는 사익보다 중대하다. 따라서 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
2. 이 사건 법률조항은 ‘개발행위’의 개념에 관한 정의 규정을 두
지 않고 있으나, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 관련 법률의 
제반 규정을 고려하면, 이 사건 법률조항은 분할 목적의 구별 없이 모든 토지분할을 일률적으로 규율하고자 하는 것임은 충분히 예측할 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
adjobtTxt: 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
1.∼3. 생략
4. 토지 분할(「건축법」제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다)
5. 생략
②∼④ 생략
refrnPrvsn: 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 토지의 형질 변경은 제외한다)
3. 토석의 채취
4. 토지 분할(「건축법」제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다)
5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위
②∼③ 생략
④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 신고하여야 한다.
1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치
2.「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시계획시설의 부지인 경우만 가능하다)
3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위
측량·수로조사 및 지적에 관한 법률(2009. 6. 9. 법률 제9774호로 제정된 것) 제79조(분할 신청) ① 토지소유자는 토지를 분할하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지적소관청에 분할을 신청하여야 한다.
② 생략
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2008. 9. 25. 대통령령 제21038호로 개정되고, 2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것) 제51조(개발행위허가의 대상) 법 제56조 제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.
1.∼4. 생략
5. 토지분할: 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(「건축법」제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다)
가. 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할
나. 「건축법」제57조 제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할
다. 관계 법령에 의한 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할
6. 생략
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2008. 9. 25. 대통령령 제21038호로 개정되고, 2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것) 제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위) 법 제56조 제4항 제3호에서 “그 밖에 대통령령이 정하는 경미한 행위”라 함은 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 다음 각 호에 규정된 범위안에서 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 의한다.
1.∼4. 생략
가. 도시지역 또는 지구단위계획구역에서 채취면적이 25제곱미터 이하인 토지에서의 부피 50세제곱미터 이하의 토석채취
나. 도시지역·자연환경보전지역 및 지구단위계획구역외의 지역에서 채취면적이 250제곱미터 이하인 토지에서의 부피 500세제곱미터 이하의 토석채취
5. 토지분할
가. 「사도법」에 의한 사도개설허가를 받은 토지의 분할
나. 토지의 일부를 공공용지 또는 공용지로 하기 위한 토지의 분할
다. 행정재산중 용도폐지되는 부분의 분할 또는 잡종재산을 매각·교환 또는 양여하기 위한 분할
라. 토지의 일부가 도시계획시설로 지형도면고시가 된 당해 토지의 분할
마. 너비 5미터 이하로 이미 분할된 토지의 「건축법」 제57조 제1항에 따른 분할제한면적 이상으로의 분할
6. 생략
구 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 제정되고, 2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 제65조(분할 신청) ① 법 
제79조 제1항에 따라 분할을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.
1. 소유권이전, 매매 등을 위하여 필요한 경우
2. 토지이용상 불합리한 지상 경계를 시정하기 위한 경우
② 토지소유자는 법 제79조에 따라 토지의 분할을 신청할 때에는 분할 사유를 적은 신청서에 국토해양부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. 이 경우 법 제79조 제2항에 따라 1필지의 일부가 형질변경 등으로 용도가 변경되어 분할을 신청할 때에는 제67조 제2항에 따른 지목변경 신청서를 함께 제출하여야 한다.
구 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙(2009. 12. 14. 국토해양부령 제191호로 제정되고, 2011. 10. 10. 국토해양부령 제389호로 개정되기 전의 것) 제83조(분할 신청) ① 영 제65조 제2항에서 “국토해양부령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 말한다.
1. 분할 허가 대상인 토지의 경우에는 그 허가서 사본
2. 법원의 확정판결에 따라 토지를 분할하는 경우에는 확정판결서 정본 또는 사본
② 생략
refrnPrcdnt: 가. 헌재 2010. 2. 25. 2008헌바80등, 판례집 22-1상, 219, 225-227
event: 청 구 인 1. [별지 1] 명단과 같음(2012헌바184)
2. [별지 2] 명단과 같음(2012헌바354)
청구인들의 대리인 법무법인 해냄
담당변호사 유주상 외 2인
당해사건 서울고등법원 2011누31323 토지분할신청반려처분취소
(2012헌바184)
대전고등법원(청주) 2012누110 토지분할신청반려처분취소
(2012헌바354)
eventCol1: 청구인|1. [별지 1] 명단과 같음(2012헌바184)2. [별지 2] 명단과 같음(2012헌바354)청구인들의 대리인 법무법인 해냄	담당변호사 유주상 외 2인
eventCol3: 당해사건|서울고등법원 2011누31323 토지분할신청반려처분취소(2012헌바184)
대전고등법원(청주) 2012누110 토지분할신청반려처분취소(2012헌바354)
reason: 1. 사건개요
[별지 1] 청구인 명단 기재 청구인들은 2008. 1. 31.부터 2009. 12. 31.까지 사이에 보전녹지지역인 용인시 처인구 모현면 ○○리 산 54-5 임야 139,752㎡에 대한 일부 지분을 매수하여 위 토지를 공유하게 되었다.
위 청구인들은 2010. 7. 20. 위 토지를 분할하기로 하는 내용의 제소전화해(서울동부지방법원 2010자327)를 한 후, 2011. 1. 20. 용인시 처인구청장에게 위 화해조서에 따른 토지분할을 신청하였으나, 용인시 처인구청장은 같은 날 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조에 따른 개발행위허가를 받지 아니하였다는 이유로 위 신청을 반려하였다.
이에 위 청구인들은 위 반려처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 청구기각판결을 선고받고(수원지방법원 2011구합2836), 항소한 후 항소심 소송 계속 중(서울고등법원 2011누31323) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제4호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2012. 3. 30. 위 신청이 기각되자(서울고등법원 2012아110), 2012. 5. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
[별지 2] 청구인 명단 기재 청구인들은 2009. 9. 22.부터 2010. 4. 30.까지 사이에 보전관리지역인 제천시 청풍면 □□리 산 41-14 임야 6,431㎡ 등에 대한 일부 지분을 매수하여 위 토지를 공유하게 되었다.
위 청구인들은 2011. 1. 27. 위 토지를 분할하기로 하는 내용의 제소전화해(서울북부지방법원 2010자143)를 한 후, 2011. 6. 10. 제천시장에게 위 화해조서에 따른 토지분할을 신청하였으나, 제천시장은 2011. 7. 6. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조에 따른 개발행위허가를 받지 아니하였다는 이유로 위 신청을 반려하였다.
이에 위 청구인들은 위 반려처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 청구기각판결을 선고받고(청주지방법원 2011구합1806), 항소한 후 항소심 소송 계속 중[대전고등법원(청주) 2012누110] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제4호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2012. 8. 22. 위 신청이 기각되자[대전고등법원(청주) 2012아3], 2012. 9. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조 제1항 제4호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이며, 심판대상조항의 내용은 다음과 같고 관련조항의 내용은 [별지 3] 기재와 같다.
[심판대상조항]
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것)
제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장&#183;광역시장&#183;시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
4.토지 분할("건축법"제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다)
[관련조항]
[별지 3] 기재와 같다.
3. 청구인들의 주장
청구인들은 건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 토지의 실질적 이용을 목적으로 토지를 분할하고자 하는 것이 아니라 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 토지를 분할하고자 하는 것인데, 이 사건 법률조항은 이러한 경우까지도 개발행위허가를 받도록 함으로써 토지소유자의 토지의 사용&#183;수익&#183;처분 행위를 제한하여 재산권을 침해한다.
또한, 이 사건 법률조항은 ‘개발행위’의 개념에 관한 직접적이고 명확한 정의 규정을 두지 아니하여 토지에 대하여 물리적인 변동을 가져오는 행위만이 개발행위허가 대상인지, 아니면 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 하는 행위도 개발행위허가 대상에 포함되는지 여부를 불명확하게 규정하고 있으므로 명확성원칙에 위배된다.
4. 판  단
가. 토지분할제도 개관
(1) 개념 및 허가 대상
2009. 6. 9. 측량법, 지적법, 수로업무법을 통합하여 제정된 측량ㆍ수로조사
및 지적에 관한 법률(이하 ‘측량수로지적법’이라 한다) 제2조 제31호는 토지의 분할을 ‘지적공부에 등재된 1필지를 2필지 이상으로 나누어 등록하는 행위’로 정의하고 있다.
국토계획법 제56조 제1항 제4호는 토지분할을 개발행위허가 대상 중 하나로 정하고 있는바, 동법 시행령 제51조 제5호에서는 녹지지역&#183;관리지역&#183;농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계 법령에 따른 허가&#183;인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할, 건축법 제57조 제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할 등을 하기 위해서는 개발행위허가를 받아야 한다고 규정하고 있다.
(2) 개발행위허가 대상으로서의 토지분할 규정의 연혁 및 규제의 목적
토지분할이 허가 대상으로 규정된 것은 국토계획법의 전신인 구 도시계획법이 1971. 1. 19. 법률 제2291호로 개정되었을 때부터이다. 당시 토지분할을 허가 대상으로 규정한 취지는 토지분할로 인하여 지나치게 작은 토지가 계속 발생함에 따라 토지 이용도가 저하되고 도시 미관이 손상되는 것을 막기 위한 것이었다. 그러나 1990년대 이후에는 토지분할을 통한 녹지지역 및 택지개발 예정지에서의 주택입주권 취득, 부동산 투기, 국토의 난개발 등의 문제가 크게 대두됨에 따라, 1990년대 이후 최근에 이르기까지는 토지의 무분별한 분할로 인한 토지 이용도의 저하 방지 및 난개발의 규제와 더불어 토지분할을 이용한 부동산 투기 및 기획부동산업자에 의한 사기 분양 방지에 중점을 두고 토지분할 규제가 이루어졌다. 그 일환으로 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 국토계획법에서는 ‘도시지역에서의’ 토지분할을 개발행위허가 대상으로 규정하였으나, 2005. 12. 7. 법률 제7707호로 개정된 국토계획법에서는 ‘도시지역에서의’ 부분이 삭제되면서 비도시지역에서의 토지분할도 개발행위허가 대상에 포함되게 되어 토지분할 규제 범위가 확대되었다.
(3) 확정판결이 있을 경우 별도의 토지분할허가서를 첨부하여야 하는지의 문제
측량수로지적법 제79조 제1항, 동법 시행령 제65조 제1항에 따르면 토지소유자는 소유권이전, 매매 등을 위하여 필요하거나 토지 이용상 불합리한 지상 경계를 시정하기 위한 경우 지적소관청에 분할을 신청할 수 있다.
이와 관련하여, 2009. 12. 14. 국토해양부령 제191호로 제정된 측량수로지적법 시행규칙 제83조 제1항은 토지분할을 신청함에 있어, 분할 허가 대상인 토지의 경우에는 그 허가서 사본(제1호)을, 법원의 확정판결에 따라 토지를 분할
하는 경우에는 확정판결서 정본 또는 사본(제2호)을 첨부하도록 규정함에 따라, 제1호와 제2호의 서류를 선택적으로 첨부할 수 있는 것으로 해석될 소지가 있었다. 그 결과 특히 녹지지역 및 비도시지역에서 토지분할을 함에 있어 국토계획법상의 개발행위허가를 회피할 목적으로 제1호의 개발행위허가서 없이 제2호의 확정판결서만을 제출하여 측량수로지적법에 따른 토지분할신청을 하여 바둑판식 등의 형태로 무분별하게 토지를 분할한 후 고가에 매도하는 사례가 늘어나게 되었다. 그리하여 이러한 무분별한 토지분할 및 부동산 투기를 방지할 목적으로 2011. 10. 10. 국토해양부령 제389호로 측량수로지적법 시행규칙이 개정되면서 종전 시행규칙 제83조 제1항 제2호는 삭제되었다.
나. 제한되는 기본권
이 사건 법률조항은 분할의 사유를 묻지 아니하고 토지분할을 함에 있어 원칙적으로 사전에 행정청의 허가를 받도록 함으로써, 토지에 대한 물리적인 변동 없이 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 토지를 분할하려는 청구인들의 토지의 사용ㆍ수익ㆍ처분의 자유를 제한한다. 따라서 이 사건 법률조항이 재산권을 침해하는지 여부에 대하여 살펴본다.
다. 심사기준
재산권에 대한 제한의 허용 정도는 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 기본권의 주체인 국민 개개인에 대하여 가지는 의미와 사회 전반에 대하여 가지는 의미가 어떠한가에 달려있다. 즉 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 지닌 사회적인 연관성과 사회적 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 광범위한 제한이 정당화된다.
토지는 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용 토지의 면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면 모든 국민이 생산 및 생활의 기반인 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능이나 국민경제의 측면에서 다른 재산권에 비해 더 강하게 공동체의 이익을 관철할 것이 요구된다. 헌법 제122조는 토지가 지닌 이러한 특성을 고려하여 "국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용&#183;개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다."라고 규정함으로써 토지 재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있다.
다만, 이와 같이 토지 재산권에 대하여는 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비하여 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다고 하더
라도 토지 재산권에 대한 제한 입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지의 원칙을 준수하여야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용&#183;수익권과 처분권을 부인해서는 아니 된다(헌재 2010. 2. 25. 2008헌바80등 참조).
라. 과잉금지원칙 위배 여부
(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성
이 사건 법률조항은 무분별한 토지분할로 인한 토지 이용도의 저하 및 국토의 난개발을 막고 자연 환경을 보전하는 한편, 토지분할을 수단으로 한 부동산 투기를 방지하기 위한 것이므로 그 입법목적의 정당성이 인정된다. 특히 이 사건 법률조항의 위임에 따른 국토계획법 시행령 제51조 제5호 가목에서 개발행위허가를 받아야 하는 지역으로 지정한 녹지지역, 관리지역, 농림지역 및 자연환경보전지역은 자연환경, 농지, 산림, 수자원 및 해안 생태계 등의 보전 및 육성을 위해 특별히 지정되는 곳(국토계획법 제36조 제1항 참조)으로서, 국토의 자의적이고 무계획적인 개발 및 부동산 투기 등을 방지할 필요성이 크게 요청되는 지역이다. 또한 토지분할을 하고자 하는 경우 특별시장&#183;광역시장&#183;시장 또는 군수의 허가를 받도록 한 것은 위와 같은 입법목적 달성에 적합한 수단이다.
(2) 침해의 최소성
토지분할을 건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 토지의 실질적 이용을 목적으로 하는 토지분할과 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 하는 토지분할로 나누어, 전자의 경우에만 개발행위허가를 받도록 하고 후자의 경우에는 개발행위허가 대상에서 제외한다면 여러 가지 문제점이 발생할 수 있다.
즉, 토지분할은 소유권의 정리 그 자체가 최종 목적인 경우도 있을 수 있겠으나, 실제로는 그와 같은 형식을 빌려 건축물의 건축이나 토지의 형질변경과 같은 개발행위를 하기 위한 기초 작업으로서 이루어지는 경우가 많아서, 토지분할과 건축물의 건축 등의 개발행위를 분리해서 판단하는 것은 현실적으로 불가능하고, 단순히 지적공부 정리의 목적인지, 건축물의 건축과 같은 토지의 실질적 이용의 목적인지에 따라 토지분할을 구분하는 것조차도 막연할 수 있다.
그럼에도 불구하고 토지분할의 목적을 위와 같이 나누어 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 하는 토지분할은 개발행위허가 대상에서 제외하고 건축물의 건축 등 토지의 실질적 이용을 목적으로 하는 토지분할에
대해서만 개발행위허가를 받도록 한다면, 무분별한 토지분할이 증대함으로써 소규모 필지가 양산되고, 급경사지, 수림지 등과 같이 지적측량성과관리가 어려운 곳이 생길 우려가 있으며, 장차 도로, 상하수도 등 기반시설 부족 문제를 겪게됨으로써공공비용이증가할 뿐만 아니라 토지 이용의 경제성이 감소됨에 따라 토지 이용도 측면에서 여러 문제점이 발생될 가능성이 많다.
또한 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 하는 토지분할에 대해서는 개발행위허가를 받지 않아도 된다고 할 경우, 이를 이용한 탈법적인 토지분할을 방지할 수 없게 되고 소규모 필지의 양산에 따라 각 필지 위에 각종 무분별한 개발행위가 이루어짐으로써 국토가 훼손될 우려도 적지 않다. 그런데 한 번 훼손된 국토는 원상태로 복구가 어려울 뿐만 아니라 복구한다 하더라도 상당한 시간과 노력이 들 것이므로, 토지분할의 목적별로 규제 내용을 달리하여 선별적으로 행위 제한을 하는 것으로는 국토의 난개발 방지라는 토지분할(개발행위)허가제의 입법목적 달성을 기대하기 어렵다.
나아가, 1990년대 이후로 특히 녹지지역, 비도시지역 등에서의 토지분할을 이용한 부동산 투기 및 기획부동산업자의 사기 분양 문제는 점점 더 심각해져 왔는데, 토지분할의 목적이 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리에 있다는 이유로 개발행위허가 대상에서 제외할 경우 이러한 선별적 규제를 악용하여 사실상 개발이 불가능한 지형을 가진 지역에서 개발 및 지가 상승에 대한 기대심리를 이용하여 투기를 목적으로 소규모 토지분할을 하려는 시도를 막을 수 없게 될 것이다.
한편, 이 사건 법률조항은 토지분할을 그 목적에 따라 차등적으로 규율하고 있지 않다고 하더라도 원칙적 혹은 전면적으로 토지분할을 금지하고 있는 것이 아니라 사전에 관할 관청의 허가를 받아서 토지분할을 하도록 하는 것에 불과하고, 관련 법령에서 규정하는 요건을 갖추면 누구라도 토지분할허가를 받을 수 있다. 또한 전 국토에서 이루어지는 모든 토지분할에 대하여 허가를 받아야 하는 것이 아니라, 녹지지역, 관리지역, 농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계 법령에 따른 허가&#183;인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지분할, 건축법 제57조 제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지분할, 관계 법령에 의한 허가&#183;인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지분할만이 개발행위허가 대상이고(국토계획법 시행령 제51조 제5호), 국토계획법 제56조 제4항 제3호, 동법 시행령 제53조 제5호에 규정된 경미한 정도의 분할은 개발행위허가 대상에서 제외되어 있다.
이러한 점들을 모두 종합하면 이 사건 법률조항이 토지분할을 그 목적별로 구분하지 아니한 채 일률적으로 개발행위허가 대상으로 정한 것이 침해의 최소성원칙에 반한다고 볼 수 없다.
(3) 법익의 균형성
이 사건 법률조항에 의하여 달성하려는 공익은 계획적 개발을 유도함으로써 자연환경을 보전함과 아울러 부동산에 대한 투기적 수요를 억제하여 토지를 합리적&#183;효율적으로 관리함으로써 공공복리를 증진하려는 것으로, 최근 토지분할을 둘러싼 국토의 훼손 및 부동산 투기가 사회적 문제로 심각하게 대두되고 있는 점 등을 감안할 때 위와 같은 공익의 중대성을 능히 짐작할 수 있다. 반면, 이 사건 법률조항으로 인하여 제한되는 사익은 토지분할을 하는 데 있어 원칙적으로 사전에 관할 관청의 허가를 받아야 하고 허가를 받지 않고서는 공유 토지에 대하여 공유자로서 권리를 행사하여야 한다는 것으로서, 침해되는 사익이 보호하려고 하는 공익보다 더 크다고 할 수 없다.
청구인들은 민법상 공유물 분할의 자유가 인정되고 있음에도 불구하고 이 사건 법률조항으로 인하여 토지분할을 하기 위해서는 행정청의 허가를 받아야 하고 만일 허가를 받지 못할 경우에는 단독 소유자의 지위에서 토지 소유권을 행사하지 못하게 됨으로써 침해되는 사익이 중대하다는 취지로 주장한다. 그러나 민법상 공유물 분할의 자유가 인정된다 하더라도 토지의 분할에 대한 공익적 목적에서의 행정적인 규제는 별개의 입법목적을 가진 것으로서 별도의 공법상 제한이 가능하다 할 것이고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 법률조항에 따른 공법상의 규제를 통해 달성하고자 하는 공익의 중대성이 인정되는 이상, 청구인들의 위 주장은 이유 없다.
따라서 이 사건 법률조항은 법익의 균형성원칙에도 위반되지 아니한다.
(4) 소결
그렇다면 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
마. 명확성원칙 위배 주장에 대한 판단
청구인들은 이 사건 법률조항이 ‘개발행위’의 개념에 관한 정의 규정을 두지 않아 건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 토지의 실질적 이용을 목적으로 하는 토지분할만이 개발행위허가 대상인지, 아니면 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 하는 토지분할까지도 개발행위허가 대상인지 불명확하게 규정하고 있으므로 명확성원칙에 위배된다고 주장한다.
그러나 국토계획법 제56조 제1항은 ‘다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위’를 ‘개발행위’로 정하면서, 개발행위의 세부적 유형으로 건축물의 건축 또는 공작물의 설치(제1호), 토지의 형질변경(제2호), 토석의 채취(제3호), 토지 분할(제4호), 녹지지역&#183;관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위(제5호)를 열거하고 있고, 국토계획법 시행령 제51조는 이를 보다 세분하여 개발행위의 유형을 열거함으로써 허가의 대상이 되는 개발행위의 구체적인 종류를 정하고 있다.
오히려 청구인들이 다투고자 하는 것은 ‘개발행위’ 개념의 불명확성보다는 이 사건 법률조항에서 규정하고 있는 ‘토지분할’에 건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 토지의 실질적 이용을 목적으로 하는 토지분할 이외에 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 하는 토지분할까지도 포함되는지 여부라 할 것인데, 앞서 살핀 바와 같은 국토계획법의 관련조항 및 측량수로지적법의 제반 조항을 종합하면, 이 사건 법률조항은 분할 목적의 구별 없이 위의 양자를 포함한 모든 토지 분할을 일률적으로 규율하고자 하는 것임을 충분히 예측할 수 있다.
따라서 이 사건 법률조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
5. 결  론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
volumeInfo: 26
seriesInfo: 1
pages: 214~228
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20140227
eventType: 헌바