item: panreType: 판례집
eventNo: 2012헌바104
eventNm: 유료도로법 제18조 위헌소원  
panreTitle: 유료도로법 제18조 위헌소원

panreInfo: (2014. 7. 24. 2012헌바104)

textOfDecision: 구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전부개정되고 2012. 12. 18. 법률 제11586호로 개정되기 전의 것) 제18조 중 ‘고속국도’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 가. 1980. 1. 4. 법률 제3254호로 유료도로법이 개정되어 이른바‘통합채산제’가 도입되자, 유료도로관리청인 건설교통부장관은 1980. 5. 9. 전국의 고속국도에 대한 통행료 징수를 통합하는 것을 승인하고 전국의 고속국도에 대한 통행료 징수기간의 종기를 계속 연장하여 오던 중, 2007. 11. 28. 건설교통부공고제2007-477호로‘유료도로(고속국도) 통행료의 수입에 관한 변경 공고(이하‘이 사건 공고’라 한다)’를 통하여, 전국 20개 노선의 고속국도에 대한 통행료수납기간을‘1997. 10. 17.부터 2007. 11. 30.까지’에서‘2007. 12. 1.부터 2017. 11.30.까지’로 변경하였다.
나. 청구인들은 2011. 3.경부터 2011. 5.경 사이에 그 소유의 차량을 운행하여경인고속국도 부평IC∼서운JCT구간(3.1km)을 통행하다가 인천요금소에 이르러 한국도로공사로부터 410원에서 800원 사이의 각 통행료 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고 즉시 통행료를 납부하였다.
다. 이후 청구인들은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소(수원지방법원 2011구합6401)를 제기하고, 그 소송계속 중 경인고속국도의 경우 통행료 수입총액이건설유지비 총액을 훨씬 상회하였고 통행료 수납기간이 30년을 경과하였음에도 통합채산제를 적용하여 통행료를 부과하는 것은 청구인들의 재산권을 침해하며, 유료도로법 제18조 제2호의‘교통상 관련’부분은 명확하지 않다고 주장하면서 유료도로법 제18조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2012.2. 8. 기각되자, 2012. 3. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인들은 유료도로법 제18조 전체를 심판대상으로 삼고 있으나, 이 사건처분의 근거가 되는 이 사건 공고는‘고속국도’에 관한 것이고, 유료도로법은유료도로의 신·개축 요건 및 통행료의 결정 기준에 대해서 고속국도와 고속국도를 제외한 나머지 유료도로를 구별하고 있으므로, 심판대상조항을 제18조중‘고속국도’에 관한 부분으로 한정하기로 한다.
그러므로 이 사건 심판대상은 구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로전부개정되고 2012. 12. 18. 법률 제11586호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제18조 중‘고속국도’에 관한 부분(이하‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전부개정되고, 2012. 12. 18. 법률 제11586호로 개정되기 전의 것) 제18조(통합채산제) 유료도로관리청 또는유료도로관리권자는 2 이상의 유료도로가 다음 각 호의 요건에 해당하는 경우당해 유료도로를 하나의 유료도로로 하여 통행료를 받을 수 있다. 이 경우 유료도로관리권자는 유료도로관리청의 승인을 얻어야 한다.
1.유료도로에 대한 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자가 동일할 것
2. 유료도로가 교통상 관련을 가지고 있을 것
3.유료도로에 대하여 통행료를 통합하여 받는 것이 적당하다고 인정되는 특별한 사유가 있을 것

relatedProvision: 별지2와 같다.

구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전부개정되고, 2012. 12. 18. 법률 제11586호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
2. “유료도로”라 함은 이 법 또는 사회기반시설에 대한 민간투자법 제26조의 규정에 따라 통행료 또는 사용료를 받는 도로를 말한다.
제4조(도로관리청의 유료도로의 신설 또는 개축)
①도로관리청은 다음 각 호에 해당하는 도로를 신설 또는 개축하여 당해도로를 통행하는 자로부터 통행료를 받을 수 있다.
1.당해 도로를 통행하는 자가 그 도로의 통행으로 인하여 현저히 이익을 받는 도로
2.그 부근에 통행할 다른 도로(유료도로를 제외한다)가 있어 당해 신설 또는 개축할 도로의 통행을 불가피하게 하지 아니하는 도로
②다음 각 호의 1에 해당하는 도로를 유료도로로 신설 또는 개축하는 경우에는 제1항 각 호의 요건을 요하지 아니한다.
1. 고속국도
2. 관광을 목적으로 하는 도로
3.육지와 섬 사이 또는 섬과 섬 사이를 연결하는 도로
③제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 제16조 제4항의 규정에 의하여 산정한 통행료의 수납기간에 납부될 것으로 예상되는 통행료 총액이 당해 유료도로의 신설ㆍ개축ㆍ유지ㆍ수선 그 밖의 관리상 필요한 비용의 원리금 총액(이하“건설유지비총액”이라 한다)에 미치지 못하는 경우에는 당해 도로를 유료도로로 신설 또는 개축할 수 없다. 다만, 국가 또는 지방자치단체가 당해 도로의 신설 또는 개축으로 인하여 사회ㆍ경제적 타당성이 있고 공공교통상의 편익이 현저하게 증가한다고 인정하여 그 도로의 건설에 대통령령이 정하는 비율 이상의 재정지원(출자ㆍ출연 및 보조 등을 말한다. 이하 같다)을 하는 경우에는 그러하지 아니하다.
제15조(통행료 납부의 대상 등)①유료도로관리청 또는 유료도로관리권자는 당해 유료도로를 통행하는 차량에 대하여 국토해양부령이 구조·중량 등을참작하여 정하는 차량의 종류별로 통행료를 받는다.
②제1항의 규정에 의한 차량 중 군작전용차량, 구급 및 구호차량, 소방활동에종사하는 차량 그 밖의 대통령령이 정하는 차량에 대하여는 본래의 목적을 위하여운행되는 경우에 한하여 대통령령이 정하는 바에 따라 통행료를 감면할 수 있다.
제16조(유료도로관리청에 의한 통행료의 결정 및 기준)①유료도로관리청은당해유료도로의통행으로 인하여 시간과 비용에 있어서 통상적으로 받는이익의 범위안에서 유료도로(고속국도를 제외한다)의 통행료를 정하여야 한다.
②국토해양부장관은 물가수준, 다른 교통수단의 운임 그 밖의 공공요금 등과 비교하여 공정ㆍ상당하다고 인정되는 범위 안에서 유료도로인 고속국도의통행료를 정하여야 한다.
③통행료의 총액은 당해 유료도로의 건설유지비총액(유료도로관리청이 손실보전을 위하여 대통령령으로 정하는 국가예산 또는 제24조 제1항의 규정에의하여 지방자치단체의 특별회계에 계상된 손실보전준비금을 포함한다)을 초과할 수 없다.
④당해 유료도로의 통행료ㆍ그 수납기간 및 총액과 건설유지비총액산정의기준ㆍ방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
유료도로법 시행령(2001. 9. 6. 대통령령 제17352호로 전부개정된 것)
제10조(통행료의 수납기간 등)①유료도로관리청은 법 제16조의 규정에 의하여 30년의 범위 안에서 통행료의 수납기간을 정하여야 한다.
②법 제16조의 규정에 의한 유료도로의 건설유지비총액은 다음 각 호의 비용을 합산한 금액을 말한다.
1. 도로설계비
2. 도로공사비
3. 토지 등의 보상비
4.그 밖의 유료도로의 건설·유지관리에 필요한 비용
③제2항의 규정에 의한 건설유지비총액의 산정에 관한 세부사항은 도로의종류, 건설공사의 규모 및 유지관리방법 등을 고려하여 유료도로관리청이 정하여 고시한다.
도로법(2014. 1. 14. 법률 제12248호로 전부개정된 것)
제11조(고속국도의 지정ㆍ고시) 국토교통부장관은 도로교통망의 중요한 축(軸)을 이루며 주요 도시를 연결하는도로로서자동차(「자동차관리법」제2조제1호에 따른 자동차와「건설기계관리법」제2조 제1항 제1호에 따른 건설기계 중 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 이하 제47조, 제113조 및 제115조제1호에서 같다) 전용의 고속교통에 사용되는 도로 노선을 정하여 고속국도를지정·고시한다.
제23조(도로관리청)①도로관리청은 다음 각 호의 구분에 따른다.
1.제11조 및 제12조에 따른 고속국도와 일반국도: 국토교통부장관

caseRelatedOpinion: 가. 경인고속국도의 경우 통행료 수입총액이 건설유지비 총액을 훨씬 상회하고 통행료 수납기간도 30년을 경과하였음에도 전국 고속국도를 하나의 도로로 간주하여 통행료를 부과할 수 있도록 하는 이 사건 법률조항은 정부예산의배정이나 민자고속도로의 건설 등 대안이 존재하는 점, 경인고속국도는 노후화되어 있고 상시 정체되는 점 등에 비추어 청구인들의 재산권을 과도하게 침해한다.
나.유료도로법 제18조 제2호의‘유료도로가 교통상 관련을 가지고 있을 것’부분은 아무런 세부적 관련규정 없이 추상적으로‘교통상 관련’이라고만 규정하고 있어 명확성 원칙에 위배되며, 전국 고속국도의 건설 및 관리와 관련하여특별한 관련성이 없는 청구인들에 대한 통행료 부과는 청구인들을 일반국민에비하여 합리적인 이유 없이 차별함으로써 평등원칙에 반한다.

judgement: 가. 유료도로 통행료 일반론
(1) 유료도로의 의의 및 고속국도의 특수성
유료도로는 도로법 상의 도로 중 유료도로법 또는 사회기반시설에 대한 민간투자법 제26조에 따라 통행료 또는 사용료를 받는 도로를 말한다(유료도로법 제2조 제1호, 제2호). 유료화가 가능한 대상은 원칙적으로 새로 신설 또는개축하는 도로로서 그 부근에 통행할 다른 도로(유료도로는 제외한다)가 있어야 하고, 해당 도로를 통행하는 자가 그 도로의 통행으로 인하여 현저히 이익을 얻을 수 있어야 하나(같은 법 제4조 제1항), 고속국도의 경우에는 이러한요건을 필요로 하지 않는다(같은 조 제2항).
고속국도는 도로교통망의 중요한 축을 이루며 주요 도시를 연결하는 자동차전용의 고속교통에 사용되는 도로로서 국토교통부장관에 의하여 노선이 지정된 것을 말한다(도로법 제11조). 고속국도, 즉 흔히 말하는‘고속도로’는 속도상한이 다른 도로보다 높고, 국토의 균형 있는 발전을 위한 기간 인프라로서의공익성이 있으며, 고속국도의 노선 지정은 국토의 균형발전을 위한 고도의 정책적 판단에 따라 이루어진다. 이러한 고속국도는 막대한 건설 및 유지비용이소요되는데, 그 비용을 일반 재원으로 하여 고속국도를 이용하지 않는 국민에게 부담을 전가하는 것은 공평하지 않으므로, 이를 고속도로 사용자, 즉 수익자가 부담하도록 하는 것이 대부분의 국가들에서 취하는 입장이다.
(2) 통행료 결정의 기준
유료도로관리청 또는 유료도로관리권자는 당해 유료도로를 통행하는 차량에 대하여 국토해양부령이 구조·중량 등을 참작하여 정하는 차량의 종류별로통행료를 받는다(유료도로법 제15조 제1항). 유료도로법은 제16조에서 유료도로의 통행료 결정에 관한 기준을 두고 있는데, 일반 유료도로와 고속국도를 구별하고 있다. 일반 유료도로의 경우, 유료도로관리청이 해당 유료도로의 통행으로 인하여 시간과 비용 면에서 통상적으로 얻는 이익의 범위에서 통행료를정하는데(같은 조 제1항), 고속국도의 경우 국토해양부장관이 물가 수준, 다른교통수단의 운임, 그 밖의 공공요금 등과 비교하여 공정하고 상당하다고 인정하는 범위에서 통행료를 정한다(같은 조 제2항).
나. 이 사건 법률조항의 개요
(1) 통합채산제의 도입
1963. 12. 6. 법률 제1441호로 제정된 유료도로법은 고속국도 개별 노선별로수익성을 계산하여 투자비 회수 완료시에는 무료화할 수 있도록 하는 이른바‘노선별 채산제(이하‘독립채산제’라 한다)’를 채택하고 있었다. 이러한 독립채산제는 흑자노선의 유지ㆍ관리에는 별다른 문제점이 없었으나, 일부 적자노선에 있어서는 당해 노선의 통행료 수입만으로는 당해 연도의 기본적 유지ㆍ관리비에도 미달함에 따라 전국 고속국도의 유지ㆍ관리에 막대한 지장을 초래하였다. 독립채산제를 유지할 경우 적자 구간 또는 흑자 구간 발생이 불가피하여적자 노선에 대하여는 통행료를 인상하거나 그 유지관리비를 국가에서 보조해야 하나, 통행료 인상은 타 노선과의 불균형을 초래하게 되고 국가 보조문제는국민의 세금 부담이 된다는 문제점이 있었다. 이에 적자노선과 흑자노선의 불균형을 해소하고, 수익자 부담원칙에 따라 통합채산제로 전환함으로써 전국 고속국도의 원활하고도 일원적인 유지관리체제를 확립할 필요성이 대두되었다.
1980. 1. 4. 법률 제3254호로 개정된 유료도로법은 전국의 고속국도를 1개의도로로 하여 통행료를 징수할 수 있도록 규정하는 내용의 이른바 통합채산제를 도입하였다(제9조 제3항). 통합채산제는 지역균형발전을 위한 신규고속국도 건설재원확보, 기존도로에 관한 효율적 유지관리, 건설시점 차이에 따른 지역간 불균형 해소 등을 통한 국가발전에의 기여효과를 기대한 것이다.
(2) 이 사건 법률조항의 의의
이 사건 법률조항은 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자는 2 이상의 유료도로가 일정한 요건에 해당하는 경우 당해 유료도로를 하나의 유료도로로하여 통행료를 받을 수 있다고 하여 통합채산제의 요건을 규정하고 있다. 통합채산제에 의하여 통행료를 징수할 수 있는 요건은,①유료도로에 대한 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자가 동일할 것,②유료도로가 교통상 관련을가지고 있을 것,③유료도로에 대하여 통행료를 통합하여 받는 것이 적당하다고 인정되는 특별한 사유가 있을 것의 세 가지이다.
고속국도의 경우 관리청은 국토해양부장관(도로법 제23조 제1항 제1호), 관리권자는 한국도로공사로서 전 노선이 동일하고, 통합채산제를 도입한 1980.5. 9.부터 전국의 고속국도를 하나의 노선으로 보아 동일한 요금체계를 적용해왔다. 우리나라는 국토가 협소하여 1일 생활권으로서, 고속국도는 하나의 단절된 노선이 아닌 분기점을 통해 상호 유기적으로 연결되어 있으므로 전국 고속국도는‘교통상 관련성’을 지니고 있다고 해석한 것이다. 또한 앞에서 본 통합채산제의 도입 이유인 전국 고속국도의 원활하고도 일원적인 유지관리체제의확립 및 신규고속국도 건설재원확보, 기존도로에 관한 효율적 유지관리, 건설시점 차이에 따른 지역간 불균형 해소 등은 고속국도에 대하여‘통행료를 통합하여 받는 것이 적당하다고 인정되는 특별한 사유’라고 볼 수 있다.
(3) 통행료의 법적 성격
유료도로법 상 통행료는‘유료도로를 통행하는 자’에게만 부과되고(제15조),국고 또는 지방재정으로 수납된 통행료는‘유로도로의 신설 또는 개축에 관한비용의 원리금 상환, 도로의 관리상 필요한 비용’으로만 지출되며(제23조),‘특별회계’로 그 수입 및 지출이 관리되고, 유료도로관리청이 아닌 유료도로관리권자도 관련된 회계보고서를 제출해야 한다(제24조). 또한 유료도로법 상 통행료는 원칙적으로 유료도로관리청이 이를 결정하고(제16조, 제17조), 그 징수는체납처분의 예에 따를 수 있으며(제21조), 그 귀속도 원칙적으로 국고 또는 지방자치단체의 수입으로 한다는 점(제22조)에서 공과금의 형태를 띠고 있다.
이와 같이 고속국도의 통행료는①유료도로법 상 통행료를 받을 수 있는유료도로관리청 등이②사회기반시설인 고속국도의 유지 관리와 관련된 특수한 공적 과제 수행을 위한 재원마련의 목적으로③그 과제와 관련이 있는 고속국도 통행자에 대해서 유료도로법이 정하는 바에 따라 부과하는 금전지급의무이다. 게다가 앞에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항의 통합채산제에 근거한통행료는 전국 고속국도의 신설 및 관리에 있어서 소요되는 재정을 충당하기위한 것으로서 당해 고속국도의 통행과 엄밀한 대가관계가 인정되지 않으므로,통합채산제로 부과되는 고속국도 통행료는 공과금 중‘부담금’으로서의 성격을가진다고 볼 수 있다.
그러나‘도시교통정비 촉진법’제35조의 혼잡통행료는‘부담금관리 기본법’별표 60호에 규정되어 있는 데 비하여, 유료도로법 상 고속국도 통행료는 부담금으로 규정되어 있지 않다. 또한 부담금은‘재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률이 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의금전지급의무’(‘부담금관리 기본법’제2조)인 데 반해, 현행법상 고속국도 통행료는 국가 등이 제공하는 특정한 급부에 대한 반대급부로서 고속국도 이용자에게만 부과된다. 즉 유료도로의 통행료는 그 도로의 이용자에게‘통행에 대한이익’에 대한 대가로 부과하는 것이고(유료도로법 제4조 제1항, 제16조 제1항참조), 고속국도 통행료 역시 고속국도의 이용자에게 고속국도 서비스이용의대가로서의 성격을 기본으로 하면서 그 특수성을 고려하여 부과하는 것이다(같은 법 제4조 제2항, 제16조 제2항 참조). 그리고‘사회기반시설에 대한 민간투자법’에 의한 고속국도의 통행료는 사용에 대가로 부과되는데(같은 법 제25조 제4항, 같은 법 시행령 제23조 제1항), 유료도로법 상 고속국도의 통행료를달리 볼 이유가 없다.
이러한 점들을 종합하면, 유로도로법에 의한 고속국도 통행료는 부담금으로서의 성격을 가지나 기본적으로는 고속국도 통행에 대한 반대급부로서 징수하는 사용료라고 할 수 있다.
다. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 이 사건의 쟁점
이 사건 법률조항은 전국 고속국도를 하나의 도로로 간주하여 통행료를 부과할 수 있도록 하여, 개별 노선의 통행료 징수기간 및 비용원리금 초과 여부에 관계없이 유료도로를 이용하는 청구인들로 하여금 통행료를 납부하도록 함으로써 청구인들의 재산권을 제한한다. 또한 청구인들은 이 사건 법률조항 가운데‘교통상 관련’부분이 명확성 원칙에 위배되고, 통행료의 부과가 평등원칙 위반이라고 주장한다. 그러므로 이 사건의 쟁점은 이 사건 법률조항 가운데‘교통상 관련’이 명확성 원칙에 위배되는지 여부, 그리고 이 사건 법률조항의재산권 침해 및 평등원칙 위배 여부이다.
(2) 명확성 원칙 위배 여부
명확성 원칙은 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙인바, 법규범에 이러한 원칙을 충족할 것을 요구하는 이유는 만일 법규범의 의미내용이 불확실하다면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다. 다만법규범의 문언은 어느 정도 일반적ㆍ규범적 개념을 사용하지 않을 수 없기 때문에 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것으로서, 법문언이 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미 내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면명확성 원칙에 반한다고 할 수 없다(헌재 2008. 1. 17. 2007헌마700 참조).
이 경우 법규범의 의미내용은 법규범의 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로 결국 당해 법률조항이 명확성 원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2011. 11. 24. 2010헌바254).
국어사전상‘교통’이란 자동차 등을 이용하여 사람이 오고 가거나, 짐을 실어 나르는 일을 말하고,‘관련’이란 둘 이상의 사람, 사물, 현상 따위가 서로 관계를 맺어 매여 있음을 의미한다. 또한 통합채산을 하기 위해서는 이 사건 법률조항 각 호의 요건 모두에 해당하여야 하는데, 본문의‘2이상의 유료도로’부분을 각 호 부분과 연결하여 해석하면‘2이상의 유료도로가 교통상 관련을가지고 있을 것’을 의미하고, 고속국도는 그 속성상 다른 도로들과 연결되어도로망을 이루며 다른 도로와의 연계성이 높을수록 효용성도 높아지는 점, 신규고속국도의 건설재원 확보와 기존 도로의 효율적 유지관리 및 건설시기에따른 지역 간 불균형 해소라는 이 사건 법률조항의 입법목적, 유료도로법 제4조 제2항, 제16조 제2항에 의하면 고속국도는 다른 유료도로와 달리 취급할 수있는 점 등을 종합하여 보면, 고속국도가 교통상 관련을 가진다는 의미는 고속국도가 분기점을 통해 상호 유기적으로 연결되어 교통망을 이루고 있는 것을의미하는 것으로 충분히 해석될 수 있다.
그리고 앞에서 본 바와 같이 고속국도의 경우‘교통상 관련성’은‘통행료를 통합하여 받는 것이 적당하다고 인정되는 특별한 사유’와 결합하여 이 사건 법률조항의 신설 당시부터 집행기관 및 법원 판례에 의하여‘전국의 모든 고속국도’에 대하여 인정되고 있으므로 자의적인 집행의 염려가 있다고 보기도 어렵다.
그러므로 이 사건 법률조항 중‘교통상 관련성’부분이 명확성 원칙에 반한다고 보기 어렵다.
(3) 재산권 침해 여부
(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적정성
헌법 제120조 제2항 및 제123조 제2항은 지역 내지 국토의 균형발전을 위한국가의 책임을 규정하고 있다. 이 사건 법률조항은 지역균형발전을 위한 신규고속국도 건설재원의 확보, 기존도로에 대한 유지관리, 건설시점 차이에 따른지역 간의 불균형을 해소함으로써 결과적으로 교통의 편의를 증진하고 국민경제의 발전에 이바지한다 할 것이므로 그 입법목적의 정당성이 인정된다. 또한전국 고속국도를 하나의 도로로 간주하여 통행료를 부과하는 것은 전국 고속국도의 원활하고도 일원적인 유지관리체제를 확립함으로써 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 효과적이고 적정한 수단이다.
(나) 침해최소성
1) 고속국도는 교통 및 운송의 물적 기반을 제공하는 기간시설로서 한 개인과 지역의 발전을 위해 필수불가결한 요소이므로, 모든 지역에 적절한 비용으로 균등하게 제공되고 전국적으로 균일한 품질이 유지되는 것이 바람직하다.그런데 고속국도 네트워크를 구축하기 위해서는 재원이 많이 필요할 뿐만 아니라 전 구간의 건설이 완료되기까지 매우 오랜 기간이 걸리며, 고속국도는 일단 건설되면 관리·유지를 통하여 여러 세대에 걸쳐서 공용된다. 따라서 노선이 연결되어 전국 네트워크를 형성하는 고속국도 통행료를 설정함에 있어서는일관성 내지 일체성이 필요하고, 건설시기의 상위에 기인하는 부지 매입비, 공사비의 단가 차이에 의하여 발생하는 노선 간의 요금차이를 회피하는 것이 필요하다.
그러나 개별 노선별로 독립채산제로 하거나 투자비 회수가 완료된 고속국도를 무료화할 경우, 조기에 건설된 노선에서는 물가수준이 낮아 건설비용이 저렴하게 들어 도로 공용의 이점을 누릴 수 있는 반면, 후기에 건설된 노선에서는 도로 이용의 이점을 누리는 것이 늦어지는 데다 그 과정에서 물가수준이높아진 결과, 건설비용이 비싸게 되는 등의 불이익을 당하게 된다. 투자비 회수가 더딘 고속국도의 통행료는 지금보다 인상되어야 하며, 지방의 교통량이적은 고속국도는 현재보다 몇 배가 되는 요금을 내게 될 것이다. 이는 고속국도에 대한 낮은 접근성으로 오랜 기간 불편을 감수한 낙후지역 고속국도 이용자에게 상대적으로 더 높은 통행료를 부과하여야 하는 불합리한 결과가 되어지역 간 형평성에 위배된다 할 수 있다.
2) 고속국도의 관리를 맡고 있는 한국도로공사는 통행료 수입으로 신규노선건설과 기존 노선의 유지·관리 등을 하고 있으나, 최근 예산부족으로 원리금상환 등을 위해 수조 원을 외부로부터 차입하고 있는 실정이다. 이러한 문제를해결하기 위해서는 정부에서 예산을 배정하는 방법과 민자고속국도의 건설을추진하는 방법이 있을 수 있으나, 정부에서 예산을 배정하는 방법은 고속국도유지관리에 일반 국민의 세금부담을 증가시키고 수익자부담 원칙에도 반하며,민자고속국도의 건설을 추진하는 방법은 산업 발전 및 국가경쟁력 제고의 대동맥이라 할 수 있는 기반시설인 고속국도의 공공성과 중요성에 비추어 그 건설 및 관리를 자본회수 보장을 전제로 이윤과 효율성을 위주로 하는 민간부문에만 맡겨둘 수는 없다는 문제점이 있다.
이와 같은 상황에서, 신규고속국도 건설재원 및 고속도로의 노후화에 따른유지를 위하여 고정적으로 소요되는 유지관리비를 충당하기 위해서는‘교통상관련성’이 있는 고속국도에 대한 통합채산제를 채택하는 것보다 덜 제한적인수단을 상정하기 어렵다.
나아가 고속국도를 계속 신설·개축하여 늘어나는 교통량을 흡수할 필요성이 큰 점, 청구인들이 부담하는 1회 통행료가 크게 부담되는 금액이라고 보기어려운 점, 출퇴근 시 할인이나 하이패스 상시 할인 등의 통행료 감면제도가마련되어 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항은 침해최소성 원칙에반하지 아니한다.
(다) 법익균형성
우리나라는 국토가 협소하고 1일 생활권이며 국민들이 모든 고속국도의 노선을 하나의 도로처럼 편리하게 이용하고 있고, 고속국도는 하나의 단절된 노선이 아닌 분기점을 통해 상호 유기적으로 연결되어 있다. 또한 신규노선의 건설은 기존노선의 혼잡을 완화하는 효과가 있어 기존노선의 이용자에게도 이익을 제공하므로, 제공되는 서비스의 동질성과 기존노선에 대한 효과를 고려함과 동시에 이용자의 요금부담상의 형평성을 도모하기 위해서는 고속국도를 이용하는 전체 차량 운행자들이 그 비용을 통행료로서 분담하게 하는 것이 필요하다.
그런데 통합채산제에 의하여 침해되는 사익은 고속국도를 이용하는 국민들에게 수익자부담 원칙에 따라 부과되는 필요최소한의 요금으로서 크게 부담되는 금액이라고 보기 어려운 반면, 통합채산제를 통하여 추구하려는 공익은 지역균형발전을 위한 신규고속국도 건설재원의 확보, 기존도로에 대한 효율적인유지관리, 건설시점 차이에 따른 지역 간 불균형의 해소인 점을 고려하면, 법익균형성도 인정된다.
(라) 소결
그러므로 이 사건 법률조항이 과도하게 고속국도 이용자들에게 통행료를 부담하도록 함으로써 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
(4) 평등원칙 위배 여부
청구인들은 유료도로법 상 고속국도의 통행료가 부담금이라는 전제 하에, 전국 고속국도의 건설·유지에 관하여 일반 국민에 비하여 특별한 관련성이 없는청구인들에 대하여 통행료를 부과하는 것은 평등원칙에 위배된다고 주장한다.
그런데 이 사건 법률조항은 일정한 요건(유료도로관리청 또는 유료도로관리권자가 동일하고, 유료도로가 교통상 관련을 가지고 있으며, 통행료를 통합하여 받는 것이 적당하다고 인정되는 특별한 사유가 있을 것)이 갖추어지면 통행료를 통합 징수할 수 있다는 것으로서, 앞에서 본 바와 같이 고속국도의 통행료는 기본적으로 사용료의 성격을 가지고 있다. 따라서 고속국도 통행료가부담금이라는 전제로 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위배된다는 주장은 더나아가 살펴볼 필요가 없다.
한편 청구인들의 주장을 선해하여, 경인고속국도와 같이 통행료 수입총액이건설유지비 총액을 상회하고 통행료수납기간의 상한인 30년이 경과된 고속국도를 이용하는 청구인들과, 통행료 수입총액이 건설유지비 총액에 미치지 아니하고 통행료 수납기간의 상한인 30년이 경과되지 아니한 고속국도를 이용하는 통행자 사이의 차별취급이 있는지 여부를 살펴보더라도, 두 집단은 고속국도 통행에 대한 사용료를 부과하는 점에서 어떠한 본질적인 차이점이 있다고보기 어려우므로 이 사건 법률조항으로 인한 차별취급이 존재하지 아니한다.
그러므로 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 전원의일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전부개정되고, 2012. 12. 18. 법률 제11586호로 개정되기 전의 것) 제18조 중 ‘고속국도’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. 전국 고속국도를 하나의 도로로 간주하여 통행료를 부과하도록 한 이 사건 법률조항이 경인고속국도를 통행하는 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 이 사건 법률조항의 입법목적과 유료도로법의 다른 조항들을 종합해 보면, 고속국도가 교통상 관련을 가진다는 의미는 고속국도가 분기점을 통해 상호 유기적으로 연결되어 교통망을 이루고 있는 것을 의미하는 것으로 충분히 해석될 수 있으므로 이 사건 법률조항은 명확성원칙에 위배되지 않는다.
2. 이 사건 법률조항은 전국 고속국도를 하나의 도로로 간주하여 통행료를 부과할 수 있도록 하여, 개별 노선의 통행료 징수기간 및 비용원리금 초과 여부에 관계없이 유료도로인 고속국도를 이용하는 청구인들로 하여금 통행료를 납부하도록 함으로써 청구인들의 재산권을 제한한다. 
전국 고속국도를 하나의 도로로 간주하여 통행료를 부과하는 것은 전국 고속국도의 원활하고도 일원적인 유지관리체제를 확립함으로써 지역균형발전을 위한 신규고속국도 건설재원의 확보, 기존도로에 대한 유지관리, 건설시점 차이에 따른 지역 간의 불균형을 해소하기 위한 것인데, 개별 노선별로 독립채산제로 하거나 투자비 회수가 완료된 고속국도를 무료화할 경우 지역 간 불균형이 심화될 것이라는 점, 정부에서 예산을 배정하거나 민자고속국도의 건설을 추진하는 방법을 대안으로 보기 어려운 점, 청구인들이 부담하는 통행료가 크게 부담되는 금액이라고 보기 어려운 점, 통행료 감면제도가 인정되는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항은 과도하게 청구인들의 재산권을 침해하지 아니한다.
adjobtTxt: 구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전부개정되고, 2012. 12. 18. 법률 제11586호로 개정되기 전의 것) 제18조(통합채산제) 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자는 2 이상의 유료도로가 다음 각 호의 요건에 해당하는 경우 당해 유료도로를 하나의 유료도로로 하여 통행료를 받을 수 있다. 이 경우 유료도로관리권자는 유료도로관리청의 승인을 얻어야 한다.
1. 유료도로에 대한 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자가 동일할 것
2. 유료도로가 교통상 관련을 가지고 있을 것
3. 유료도로에 대하여 통행료를 통합하여 받는 것이 적당하다고 인정되는 특별한 사유가 있을 것
refrnPrvsn: 헌법 제120조 제2항, 제123조 제2항
구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전부개정되고, 2012. 12. 18. 법률 제11586호로 개정되기 전의 것) 제4조(도로관리청의 유료도로의 신설 또는 개축) ① 생략
② 다음 각 호의 1에 해당하는 도로를 유료도로로 신설 또는 개축하는 경우에는 제1항 각 호의 요건을 요하지 아니한다.
1. 고속국도
2. 관광을 목적으로 하는 도로
3. 육지와 섬사이 또는 섬과 섬사이를 연결하는 도로
③ 생략
구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전부개정되고, 2012. 12. 18. 법률 제11586호로 개정되기 전의 것) 제16조(유료도로관리청에 의한 통행료의 결정 및 기준) ① 생략
② 건설교통부장관은 물가수준, 다른 교통수단의 운임 그 밖의 공공요금 등과 비교하여 공정·상당하다고 인정되는 범위안에서 유료도로인 고속국도의 통행료를 정하여야 한다.
③∼④ 생략
refrnPrcdnt: 1. 헌재 2008. 1. 17. 2007헌마700, 판례집 20-1상, 139, 164
2. 헌재 2005. 12. 22. 2004헌바64, 공보 111, 124, 129
event: 청 구 인 강○수 외 29인
대리인 법무법인 국민
담당변호사 박경준
당해사건 수원지방법원 2011구합6401 통행료부과처분취소
eventCol1: 청구인|강○수 외 29인대리인 법무법인 국민	담당변호사 박경준
eventCol3: 당해사건|수원지방법원 2011구합6401 통행료부과처분취소
reason: 1. 사건개요
가. 1980. 1. 4. 법률 제3254호로 유료도로법이 개정되어 이른바 ‘통합채산제’가 도입되자, 유료도로관리청인 건설교통부장관은 1980. 5. 9. 전국의 고속국도에 대한 통행료 징수를 통합하는 것을 승인하고 전국의 고속국도에 대한 통행료 징수기간의 종기를 계속 연장하여 오던 중, 2007. 11. 28. 건설교통부공고 제2007-477호로 ‘유료도로(고속국도) 통행료의 수입에 관한 변경 공고(이하 ‘이 사건 공고’라 한다)’를 통하여, 전국 20개 노선의 고속국도에 대한 통행료 수납기간을 ‘1997. 10. 17.부터 2007. 11. 30.까지’에서 ‘2007. 12. 1.부터 2017. 11. 30.까지’로 변경하였다.
나. 청구인들은 2011. 3.경부터 2011. 5.경 사이에 그 소유의 차량을 운행하여 경인고속국도 부평IC∼서운JCT 구간(3.1 km)을 통행하다가 인천요금소에 이르러 한국도로공사로부터 410원에서 800원 사이의 각 통행료 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고 즉시 통행료를 납부하였다.
다. 이후 청구인들은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소(수원지방법원 2011구합6401)를 제기하고, 그 소송계속 중 경인고속국도의 경우 통행료 수입총액이 건설유지비 총액을 훨씬 상회하였고 통행료 수납기간이 30년을 경과하였음에도 통합채산제를 적용하여 통행료를 부과하는 것은 청구인들의 재산권을 침해하며, 유료도로법 제18조 제2호의 ‘교통상 관련’ 부분은 명확하지 않다고 주장하면서 유료도로법 제18조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2012. 2. 8. 기각되자, 2012. 3. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 유료도로법 제18조 전체를 심판대상으로 삼고 있으나, 이 사건 처분의 근거가 되는 이 사건 공고는 ‘고속국도’에 관한 것이고, 유료도로법은 유료도로의 신&#183;개축 요건 및 통행료의 결정 기준에 대해서 고속국도와 고속국도를 제외한 나머지 유료도로를 구별하고 있으므로, 심판대상조항을 제18조 중 ‘고속국도’에 관한 부분으로 한정하기로 한다.
그러므로 이 사건 심판대상은 구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전부개정되고 2012. 12. 18. 법률 제11586호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제18조 중 ‘고속국도’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전부개정되고, 2012. 12. 18. 법률 제11586호로 개정되기 전의 것) 제18조(통합채산제) 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자는 2 이상의 유료도로가 다음 각 호의 요건에 해당하는 경우 당해 유료도로를 하나의 유료도로로 하여 통행료를 받을 수 있다. 이 경우 유료도로관리권자는 유료도로관리청의 승인을 얻어야 한다.
1.유료도로에 대한 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자가 동일할 것
2. 유료도로가 교통상 관련을 가지고 있을 것
3.유료도로에 대하여 통행료를 통합하여 받는 것이 적당하다고 인정되는 특별한 사유가 있을 것
[관련조항]
별지2와 같다.
3. 청구인들의 주장 요지
가. 경인고속국도의 경우 통행료 수입총액이 건설유지비 총액을 훨씬 상회하고 통행료 수납기간도 30년을 경과하였음에도 전국 고속국도를 하나의 도로로 간주하여 통행료를 부과할 수 있도록 하는 이 사건 법률조항은 정부예산의 배정이나 민자고속도로의 건설 등 대안이 존재하는 점, 경인고속국도는 노후화되어 있고 상시 정체되는 점 등에 비추어 청구인들의 재산권을 과도하게 침해한다.
나.유료도로법 제18조 제2호의 ‘유료도로가 교통상 관련을 가지고 있을 것’ 부분은 아무런 세부적 관련규정 없이 추상적으로 ‘교통상 관련’이라고만 규정하고 있어 명확성 원칙에 위배되며, 전국 고속국도의 건설 및 관리와 관련하여 특별한 관련성이 없는 청구인들에 대한 통행료 부과는 청구인들을 일반국민에 비하여 합리적인 이유 없이 차별함으로써 평등원칙에 반한다.
4. 판  단
가. 유료도로 통행료 일반론
(1) 유료도로의 의의 및 고속국도의 특수성
유료도로는 도로법 상의 도로 중 유료도로법 또는 사회기반시설에 대한 민간투자법 제26조에 따라 통행료 또는 사용료를 받는 도로를 말한다(유료도로법 제2조 제1호, 제2호). 유료화가 가능한 대상은 원칙적으로 새로 신설 또는 개축하는 도로로서 그 부근에 통행할 다른 도로(유료도로는 제외한다)가 있어야 하고, 해당 도로를 통행하는 자가 그 도로의 통행으로 인하여 현저히 이익을 얻을 수 있어야 하나(같은 법 제4조 제1항), 고속국도의 경우에는 이러한 요건을 필요로 하지 않는다(같은 조 제2항).
고속국도는 도로교통망의 중요한 축을 이루며 주요 도시를 연결하는 자동차 전용의 고속교통에 사용되는 도로로서 국토교통부장관에 의하여 노선이 지정된 것을 말한다(도로법 제11조). 고속국도, 즉 흔히 말하는 ‘고속도로’는 속도 상한이 다른 도로보다 높고, 국토의 균형 있는 발전을 위한 기간 인프라로서의 공익성이 있으며, 고속국도의 노선 지정은 국토의 균형발전을 위한 고도의 정책적 판단에 따라 이루어진다. 이러한 고속국도는 막대한 건설 및 유지비용이 소요되는데, 그 비용을 일반 재원으로 하여 고속국도를 이용하지 않는 국민에게 부담을 전가하는 것은 공평하지 않으므로, 이를 고속도로 사용자, 즉 수익자가 부담하도록 하는 것이 대부분의 국가들에서 취하는 입장이다.
(2) 통행료 결정의 기준
유료도로관리청 또는 유료도로관리권자는 당해 유료도로를 통행하는 차량에 대하여 국토해양부령이 구조&#183;중량 등을 참작하여 정하는 차량의 종류별로 통행료를 받는다(유료도로법 제15조 제1항). 유료도로법은 제16조에서 유료도로의 통행료 결정에 관한 기준을 두고 있는데, 일반 유료도로와 고속국도를 구별하고 있다. 일반 유료도로의 경우, 유료도로관리청이 해당 유료도로의 통행으로 인하여 시간과 비용 면에서 통상적으로 얻는 이익의 범위에서 통행료를 정하는데(같은 조 제1항), 고속국도의 경우 국토해양부장관이 물가 수준, 다른 교통수단의 운임, 그 밖의 공공요금 등과 비교하여 공정하고 상당하다고 인정하는 범위에서 통행료를 정한다(같은 조 제2항).
나. 이 사건 법률조항의 개요
(1) 통합채산제의 도입
1963. 12. 6. 법률 제1441호로 제정된 유료도로법은 고속국도 개별 노선별로 수익성을 계산하여 투자비 회수 완료시에는 무료화할 수 있도록 하는 이른바 ‘노선별 채산제(이하 ‘독립채산제’라 한다)’를 채택하고 있었다. 이러한 독립채산제는 흑자노선의 유지ㆍ관리에는 별다른 문제점이 없었으나, 일부 적자노선에 있어서는 당해 노선의 통행료 수입만으로는 당해 연도의 기본적 유지ㆍ관리비에도 미달함에 따라 전국 고속국도의 유지ㆍ관리에 막대한 지장을 초래하였다. 독립채산제를 유지할 경우 적자 구간 또는 흑자 구간 발생이 불가피하여 적자 노선에 대하여는 통행료를 인상하거나 그 유지관리비를 국가에서 보조해야 하나, 통행료 인상은 타 노선과의 불균형을 초래하게 되고 국가 보조문제는 국민의 세금 부담이 된다는 문제점이 있었다. 이에 적자노선과 흑자노선의 불균형을 해소하고, 수익자 부담원칙에 따라 통합채산제로 전환함으로써 전국 고속국도의 원활하고도 일원적인 유지관리체제를 확립할 필요성이 대두되었다.
1980. 1. 4. 법률 제3254호로 개정된 유료도로법은 전국의 고속국도를 1개의 도로로 하여 통행료를 징수할 수 있도록 규정하는 내용의 이른바 통합채산제를 도입하였다(제9조 제3항). 통합채산제는 지역균형발전을 위한 신규고속국도 건설재원확보, 기존도로에 관한 효율적 유지관리, 건설시점 차이에 따른 지역간 불균형 해소 등을 통한 국가발전에의 기여효과를 기대한 것이다.
(2) 이 사건 법률조항의 의의
이 사건 법률조항은 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자는 2 이상의 유료도로가 일정한 요건에 해당하는 경우 당해 유료도로를 하나의 유료도로로 하여 통행료를 받을 수 있다고 하여 통합채산제의 요건을 규정하고 있다. 통합채산제에 의하여 통행료를 징수할 수 있는 요건은, ① 유료도로에 대한 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자가 동일할 것, ② 유료도로가 교통상 관련을 가지고 있을 것, ③ 유료도로에 대하여 통행료를 통합하여 받는 것이 적당하다고 인정되는 특별한 사유가 있을 것의 세 가지이다.
고속국도의 경우 관리청은 국토해양부장관(도로법 제23조 제1항 제1호), 관리권자는 한국도로공사로서 전 노선이 동일하고, 통합채산제를 도입한 1980. 5. 9.부터 전국의 고속국도를 하나의 노선으로 보아 동일한 요금체계를 적용해 왔다. 우리나라는 국토가 협소하여 1일 생활권으로서, 고속국도는 하나의 단절된 노선이 아닌 분기점을 통해 상호 유기적으로 연결되어 있으므로 전국 고속국도는 ‘교통상 관련성’을 지니고 있다고 해석한 것이다. 또한 앞에서 본 통합채산제의 도입 이유인 전국 고속국도의 원활하고도 일원적인 유지관리체제의 확립 및 신규고속국도 건설재원확보, 기존도로에 관한 효율적 유지관리, 건설시점 차이에 따른 지역간 불균형 해소 등은 고속국도에 대하여 ‘통행료를 통합하여 받는 것이 적당하다고 인정되는 특별한 사유’라고 볼 수 있다.
(3) 통행료의 법적 성격
유료도로법 상 통행료는 ‘유료도로를 통행하는 자’에게만 부과되고(제15조), 국고 또는 지방재정으로 수납된 통행료는 ‘유로도로의 신설 또는 개축에 관한 비용의 원리금 상환, 도로의 관리상 필요한 비용’으로만 지출되며(제23조), ‘특별회계’로 그 수입 및 지출이 관리되고, 유료도로관리청이 아닌 유료도로관리권자도 관련된 회계보고서를 제출해야 한다(제24조). 또한 유료도로법 상 통행료는 원칙적으로 유료도로관리청이 이를 결정하고(제16조, 제17조), 그 징수는 체납처분의 예에 따를 수 있으며(제21조), 그 귀속도 원칙적으로 국고 또는 지방자치단체의 수입으로 한다는 점(제22조)에서 공과금의 형태를 띠고 있다.
이와 같이 고속국도의 통행료는 ① 유료도로법 상 통행료를 받을 수 있는 유료도로관리청 등이 ② 사회기반시설인 고속국도의 유지 관리와 관련된 특수한 공적 과제 수행을 위한 재원마련의 목적으로 ③ 그 과제와 관련이 있는 고속국도 통행자에 대해서 유료도로법이 정하는 바에 따라 부과하는 금전지급의무이다. 게다가 앞에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항의 통합채산제에 근거한 통행료는 전국 고속국도의 신설 및 관리에 있어서 소요되는 재정을 충당하기 위한 것으로서 당해 고속국도의 통행과 엄밀한 대가관계가 인정되지 않으므로, 통합채산제로 부과되는 고속국도 통행료는 공과금 중 ‘부담금’으로서의 성격을 가진다고 볼 수 있다.
그러나 ‘도시교통정비 촉진법’ 제35조의 혼잡통행료는 ‘부담금관리 기본법’ 별표 60호에 규정되어 있는 데 비하여, 유료도로법 상 고속국도 통행료는 부담금으로 규정되어 있지 않다. 또한 부담금은 ‘재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률이 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무’(‘부담금관리 기본법’ 제2조)인 데 반해, 현행법상 고속국도 통행료는 국가 등이 제공하는 특정한 급부에 대한 반대급부로서 고속국도 이용자에게만 부과된다. 즉 유료도로의 통행료는 그 도로의 이용자에게 ‘통행에 대한 이익’에 대한 대가로 부과하는 것이고(유료도로법 제4조 제1항, 제16조 제1항 참조), 고속국도 통행료 역시 고속국도의 이용자에게 고속국도 서비스이용의 대가로서의 성격을 기본으로 하면서 그 특수성을 고려하여 부과하는 것이다(같은 법 제4조 제2항, 제16조 제2항 참조). 그리고 ‘사회기반시설에 대한 민간투자법’에 의한 고속국도의 통행료는 사용에 대가로 부과되는데(같은 법 제25조 제4항, 같은 법 시행령 제23조 제1항), 유료도로법 상 고속국도의 통행료를 달리 볼 이유가 없다.
이러한 점들을 종합하면, 유로도로법에 의한 고속국도 통행료는 부담금으로서의 성격을 가지나 기본적으로는 고속국도 통행에 대한 반대급부로서 징수하는 사용료라고 할 수 있다.
다. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 이 사건의 쟁점
이 사건 법률조항은 전국 고속국도를 하나의 도로로 간주하여 통행료를 부과할 수 있도록 하여, 개별 노선의 통행료 징수기간 및 비용원리금 초과 여부에 관계없이 유료도로를 이용하는 청구인들로 하여금 통행료를 납부하도록 함으로써 청구인들의 재산권을 제한한다. 또한 청구인들은 이 사건 법률조항 가운데 ‘교통상 관련’ 부분이 명확성 원칙에 위배되고, 통행료의 부과가 평등원칙 위반이라고 주장한다. 그러므로 이 사건의 쟁점은 이 사건 법률조항 가운데 ‘교통상 관련’이 명확성 원칙에 위배되는지 여부, 그리고 이 사건 법률조항의 재산권 침해 및 평등원칙 위배 여부이다.
(2) 명확성 원칙 위배 여부
명확성 원칙은 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙인바, 법규범에 이러한 원칙을 충족할 것을 요구하는 이유는 만일 법규범의 의미내용이 불확실하다면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다. 다만 법규범의 문언은 어느 정도 일반적ㆍ규범적 개념을 사용하지 않을 수 없기 때문에 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것으로서, 법문언이 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미 내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성 원칙에 반한다고 할 수 없다(헌재 2008. 1. 17. 2007헌마700 참조).
이 경우 법규범의 의미내용은 법규범의 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로 결국 당해 법률조항이 명확성 원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2011. 11. 24. 2010헌바254).
국어사전상 ‘교통’이란 자동차 등을 이용하여 사람이 오고 가거나, 짐을 실어 나르는 일을 말하고, ‘관련’이란 둘 이상의 사람, 사물, 현상 따위가 서로 관계를 맺어 매여 있음을 의미한다. 또한 통합채산을 하기 위해서는 이 사건 법률조항 각 호의 요건 모두에 해당하여야 하는데, 본문의 ‘2 이상의 유료도로’ 부분을 각 호 부분과 연결하여 해석하면 ‘2 이상의 유료도로가 교통상 관련을 가지고 있을 것’을 의미하고, 고속국도는 그 속성상 다른 도로들과 연결되어 도로망을 이루며 다른 도로와의 연계성이 높을수록 효용성도 높아지는 점, 신규고속국도의 건설재원 확보와 기존 도로의 효율적 유지관리 및 건설시기에 따른 지역 간 불균형 해소라는 이 사건 법률조항의 입법목적, 유료도로법 제4조 제2항, 제16조 제2항에 의하면 고속국도는 다른 유료도로와 달리 취급할 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 고속국도가 교통상 관련을 가진다는 의미는 고속국도가 분기점을 통해 상호 유기적으로 연결되어 교통망을 이루고 있는 것을 의미하는 것으로 충분히 해석될 수 있다.
그리고 앞에서 본 바와 같이 고속국도의 경우 ‘교통상 관련성’은 ‘통행료를 통합하여 받는 것이 적당하다고 인정되는 특별한 사유’와 결합하여 이 사건 법률조항의 신설 당시부터 집행기관 및 법원 판례에 의하여 ‘전국의 모든 고속국도’에 대하여 인정되고 있으므로 자의적인 집행의 염려가 있다고 보기도 어렵다.
그러므로 이 사건 법률조항 중 ‘교통상 관련성’ 부분이 명확성 원칙에 반한다고 보기 어렵다.
(3) 재산권 침해 여부
(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적정성
헌법 제120조 제2항 및 제123조 제2항은 지역 내지 국토의 균형발전을 위한 국가의 책임을 규정하고 있다. 이 사건 법률조항은 지역균형발전을 위한 신규고속국도 건설재원의 확보, 기존도로에 대한 유지관리, 건설시점 차이에 따른 지역 간의 불균형을 해소함으로써 결과적으로 교통의 편의를 증진하고 국민경제의 발전에 이바지한다 할 것이므로 그 입법목적의 정당성이 인정된다. 또한 전국 고속국도를 하나의 도로로 간주하여 통행료를 부과하는 것은 전국 고속국도의 원활하고도 일원적인 유지관리체제를 확립함으로써 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 효과적이고 적정한 수단이다.
(나) 침해최소성
1) 고속국도는 교통 및 운송의 물적 기반을 제공하는 기간시설로서 한 개인과 지역의 발전을 위해 필수불가결한 요소이므로, 모든 지역에 적절한 비용으로 균등하게 제공되고 전국적으로 균일한 품질이 유지되는 것이 바람직하다. 그런데 고속국도 네트워크를 구축하기 위해서는 재원이 많이 필요할 뿐만 아니라 전 구간의 건설이 완료되기까지 매우 오랜 기간이 걸리며, 고속국도는 일단 건설되면 관리&#183;유지를 통하여 여러 세대에 걸쳐서 공용된다. 따라서 노선이 연결되어 전국 네트워크를 형성하는 고속국도 통행료를 설정함에 있어서는 일관성 내지 일체성이 필요하고, 건설시기의 상위에 기인하는 부지 매입비, 공사비의 단가 차이에 의하여 발생하는 노선 간의 요금차이를 회피하는 것이 필요하다.
그러나 개별 노선별로 독립채산제로 하거나 투자비 회수가 완료된 고속국도를 무료화할 경우, 조기에 건설된 노선에서는 물가수준이 낮아 건설비용이 저렴하게 들어 도로 공용의 이점을 누릴 수 있는 반면, 후기에 건설된 노선에서는 도로 이용의 이점을 누리는 것이 늦어지는 데다 그 과정에서 물가수준이 높아진 결과, 건설비용이 비싸게 되는 등의 불이익을 당하게 된다. 투자비 회수가 더딘 고속국도의 통행료는 지금보다 인상되어야 하며, 지방의 교통량이 적은 고속국도는 현재보다 몇 배가 되는 요금을 내게 될 것이다. 이는 고속국도에 대한 낮은 접근성으로 오랜 기간 불편을 감수한 낙후지역 고속국도 이용자에게 상대적으로 더 높은 통행료를 부과하여야 하는 불합리한 결과가 되어 지역 간 형평성에 위배된다 할 수 있다.
2) 고속국도의 관리를 맡고 있는 한국도로공사는 통행료 수입으로 신규노선 건설과 기존 노선의 유지&#183;관리 등을 하고 있으나, 최근 예산부족으로 원리금 상환 등을 위해 수조 원을 외부로부터 차입하고 있는 실정이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 정부에서 예산을 배정하는 방법과 민자고속국도의 건설을 추진하는 방법이 있을 수 있으나, 정부에서 예산을 배정하는 방법은 고속국도 유지관리에 일반 국민의 세금부담을 증가시키고 수익자부담 원칙에도 반하며, 민자고속국도의 건설을 추진하는 방법은 산업 발전 및 국가경쟁력 제고의 대동맥이라 할 수 있는 기반시설인 고속국도의 공공성과 중요성에 비추어 그 건설 및 관리를 자본회수 보장을 전제로 이윤과 효율성을 위주로 하는 민간부문에만 맡겨둘 수는 없다는 문제점이 있다.
이와 같은 상황에서, 신규고속국도 건설재원 및 고속도로의 노후화에 따른 유지를 위하여 고정적으로 소요되는 유지관리비를 충당하기 위해서는 ‘교통상 관련성’이 있는 고속국도에 대한 통합채산제를 채택하는 것보다 덜 제한적인 수단을 상정하기 어렵다.
나아가 고속국도를 계속 신설&#183;개축하여 늘어나는 교통량을 흡수할 필요성이 큰 점, 청구인들이 부담하는 1회 통행료가 크게 부담되는 금액이라고 보기 어려운 점, 출퇴근 시 할인이나 하이패스 상시 할인 등의 통행료 감면제도가 마련되어 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항은 침해최소성 원칙에 반하지 아니한다.
(다) 법익균형성
우리나라는 국토가 협소하고 1일 생활권이며 국민들이 모든 고속국도의 노선을 하나의 도로처럼 편리하게 이용하고 있고, 고속국도는 하나의 단절된 노선이 아닌 분기점을 통해 상호 유기적으로 연결되어 있다. 또한 신규노선의 건설은 기존노선의 혼잡을 완화하는 효과가 있어 기존노선의 이용자에게도 이익을 제공하므로, 제공되는 서비스의 동질성과 기존노선에 대한 효과를 고려함과 동시에 이용자의 요금부담상의 형평성을 도모하기 위해서는 고속국도를 이용하는 전체 차량 운행자들이 그 비용을 통행료로서 분담하게 하는 것이 필요하다.
그런데 통합채산제에 의하여 침해되는 사익은 고속국도를 이용하는 국민들에게 수익자부담 원칙에 따라 부과되는 필요최소한의 요금으로서 크게 부담되는 금액이라고 보기 어려운 반면, 통합채산제를 통하여 추구하려는 공익은 지역균형발전을 위한 신규고속국도 건설재원의 확보, 기존도로에 대한 효율적인 유지관리, 건설시점 차이에 따른 지역 간 불균형의 해소인 점을 고려하면, 법익균형성도 인정된다.
(라) 소결
그러므로 이 사건 법률조항이 과도하게 고속국도 이용자들에게 통행료를 부담하도록 함으로써 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
(4) 평등원칙 위배 여부
청구인들은 유료도로법 상 고속국도의 통행료가 부담금이라는 전제 하에, 전국 고속국도의 건설&#183;유지에 관하여 일반 국민에 비하여 특별한 관련성이 없는 청구인들에 대하여 통행료를 부과하는 것은 평등원칙에 위배된다고 주장한다.
그런데 이 사건 법률조항은 일정한 요건(유료도로관리청 또는 유료도로관리권자가 동일하고, 유료도로가 교통상 관련을 가지고 있으며, 통행료를 통합하여 받는 것이 적당하다고 인정되는 특별한 사유가 있을 것)이 갖추어지면 통행료를 통합 징수할 수 있다는 것으로서, 앞에서 본 바와 같이 고속국도의 통행료는 기본적으로 사용료의 성격을 가지고 있다. 따라서 고속국도 통행료가 부담금이라는 전제로 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위배된다는 주장은 더 나아가 살펴볼 필요가 없다.
한편 청구인들의 주장을 선해하여, 경인고속국도와 같이 통행료 수입총액이 건설유지비 총액을 상회하고 통행료수납기간의 상한인 30년이 경과된 고속국도를 이용하는 청구인들과, 통행료 수입총액이 건설유지비 총액에 미치지 아니하고 통행료 수납기간의 상한인 30년이 경과되지 아니한 고속국도를 이용하는 통행자 사이의 차별취급이 있는지 여부를 살펴보더라도, 두 집단은 고속국도 통행에 대한 사용료를 부과하는 점에서 어떠한 본질적인 차이점이 있다고 보기 어려우므로 이 사건 법률조항으로 인한 차별취급이 존재하지 아니한다.
그러므로 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.
5. 결  론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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pages: 9~22
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20140724
eventType: 헌바