item: panreType: 판례집
eventNo: 2011헌바74
eventNm: 구 임대주택법  제21조 제5항 등  위헌소원
panreTitle: 구 임대주택법 제21조 제5항 등 위헌소원

panreInfo: (2013. 5. 30. 2011헌바74)

textOfDecision: 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정되고, 2009. 12. 29. 법률 제9863호로 개정되기 전의 것) 제21조 제5항 중 ‘부도, 파산’에 관한 부분 및 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정된 것) 제21조 제8항은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: (1)○○토건 주식회사(다음부터‘○○토건’이라 한다)는 2001년경 국민주택기금의 자금 지원을 받아 울산 북구○○동에 아파트 746세대(다음부터‘이 사건 임대주택’이라 한다)를 건설하고, 2001. 3. 7. 울산 북구청장으로부터 입주자모집공고 승인을 받아 권○대 외 472인(다음부터‘이 사건 임차인들’이라 한다) 등에게 이 사건 임대주택을 임대하였다.
(2)○○토건은 2004. 10. 29. 이 사건 임대주택과 그 대지에 관하여 주식회사○○신탁(다음부터‘○○신탁’이라 한다) 앞으로 부동산관리신탁계약에 따른 소유권이전등기를 마쳤다. 청구인은 2006. 9. 29.○○토건에 100억 원을 대여하고 이에 대한 담보로○○토건이 가지는 부동산관리신탁계약에 따른 수익권에 대한 근질권(채권최고액 100억 원, 제4순위)을 취득하였다.
(3)그런데 2006. 12. 26.○○토건에 부도가 발생하였다. 이 사건 임차인들은 2007. 8. 7.○○토건과○○신탁을 상대로 이 사건 임대주택에 관한 소유권이전등기절차의 이행을 구하는 소를 제기하였고(서울중앙지방법원 2007가합68096), 청구인은 피고측에 보조참가하였는데,○○토건은 2008. 4. 25. 파산하였다.
(4)이 사건 임차인들은 위 소유권이전등기 등 소송 계속 중인 2008. 6. 23.임대주택법 제21조 제5항에 기초하여 울산 북구청장에게 이 사건 임대주택에관하여 분양전환승인신청을 하였고, 울산 북구청장은 2008. 7. 4. 분양전환을승인하는 처분을 하였다.
(5)울산 북구청장의 분양전환승인처분에도 불구하고○○토건의 파산관재인 및○○신탁 등이 분양전환에 응하지 아니하자, 이 사건 임차인들은 2009. 1.8. 임대주택법 제21조 제8항에 따라○○토건의 파산관재인에 대하여 승인받은분양전환가격으로 임대주택을 매도할 것을 청구하였고, 이 매도청구의 의사표시가 기재된 서면이 2009. 1. 14.○○토건의 파산관재인에게 도달하였다.
(6)이 사건 임차인들이 제기한 소유권이전등기 등 소송에서 피고측 보조참가인인 청구인은 항소심(서울고등법원 2009나91271) 계속 중인 2010. 3. 9. 이사건 임차인들의 분양전환승인 신청 및 매도청구권 행사의 근거가 된 구 임대주택법 제21조 제5항 및 제8항이 헌법에 위반된다며 위헌법률심판제청신청을하였다가 기각되자(서울고등법원 2010카기411), 2011. 4. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인은 구 임대주택법 제21조 제5항 전체를 심판의 대상으로 기재하였으나, 당해 사건에서 문제가 되어 청구인이 다투고 있는 부분은 임차인이 직접분양전환승인을 신청할 수 있는 경우 중‘임대사업자가 부도, 파산이 발생한경우’이므로 심판의 대상을 구 임대주택법 제21조 제5항 중‘부도, 파산’에 관한 부분으로 한정한다. 그렇다면 이 사건 심판의 대상은 구 임대주택법(2008.3. 21. 법률 제8966호로 개정되고, 2009. 12. 29. 법률 제9863호로 개정되기 전의 것) 제21조 제5항 중‘부도, 파산’에 관한 부분(밑줄 친 부분, 다음부터‘임차인신청권 조항’이라 한다) 및 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정된것) 제21조 제8항(다음부터‘매도청구권 조항’이라 한다)의 위헌 여부이다. 심판대상조항은 임차인신청권 조항과 매도청구권 조항으로 구체적 내용은 다음과 같고, 관련조항은 별지와 같다.

구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정되고, 2009. 12. 29. 법률 제9863호로 개정되기 전의 것)
제21조(건설임대주택의 우선 분양전환)⑤임대사업자가 제1항에 따른 임대의무기간 경과 후 또는 부도, 파산, 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우가 발생한 후 각각 1년 이상 제3항에 따른 분양전환승인을 신청하지 아니하는 경우에는 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우는 임차인대표회의를 말한다)은 임차인 총수의 3분의 2 이상의 동의를 받아 직접 분양전환승인을 신청할 수 있다.
임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정된 것)
제21조(건설임대주택의 우선 분양전환)⑧임차인이 제4항에 따른 분양전환승인을 받은 이후에도 임대사업자가 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는경우에는 임차인은 승인을 받은 분양전환가격에 따라 매도할 것을 청구할 수있다.

relatedProvision: 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정되고, 2009. 12. 29. 법률 제9863호로 개정되기 전의 것)
제21조(건설임대주택의 우선 분양전환)①임대사업자가 임대의무기간이지난 후「주택법」제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설한 주택 중「주택법」제60조에 따라 국민주택기금의 자금을 지원받아 건설하거나 공공사업으로 조성된 택지에 건설하는 임대주택을 분양전환하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 임차인에게 우선 분양전환하여야 한다.
1.입주일 이후부터 분양전환 당시까지 해당 임대주택에 거주한 무주택자인 임차인
2.건설임대주택에 입주한 후 상속·판결 또는 혼인으로 인하여 다른주택을 소유하게 된 경우 분양전환 당시까지 거주한 자로서 그 주택을 처분하여 무주택자가 된 임차인
3.제19조 단서에 따라 임차권을 양도받은 경우에는 양도일 이후부터분양전환 당시까지 거주한 무주택자인 임차인
4.선착순의 방법으로 입주자로 선정된 경우에는 분양전환 당시까지 거주한 무주택자인 임차인
5.분양전환 당시 해당 임대주택의 임차인인 국가기관 또는 법인
②제1항에도 불구하고 임대사업자의 부도, 파산, 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우에는 분양전환 당시 해당 임대주택에 거주하는 임차인에게 우선 분양전환할 수 있다.
③제1항 및 제2항에 따라 건설임대주택을 분양전환하고자 하는 경우 임대사업자(국가·지방자치단체·대한주택공사 또는 지방공사를 제외한다)는 국토해양부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하고,분양전환에 관한 승인(이하“분양전환승인”이라 한다)을 신청하여야 한다.
④시장·군수·구청장은 분양전환승인 신청을 받은 경우 30일 이내에 승인을 하여야 한다. 이 경우 시장·군수·구청장은 제10항에 따른 대통령령으로정하는 분양전환가격으로 승인하여야 하며, 이를 조정하거나 변경하여서는 아니 된다.
⑤ (생략)
⑥제5항의 경우 임대사업자는 제3항에 따른 분양전환승인 신청서류 작성에 협조하여야 한다.
⑦임대사업자가 제4항에 따른 분양전환승인을 받은 이후에도 임차인이 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 임대사업자는 해당 임대주택을 분양전환가격으로 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 제3자에게 매각할수 있다.
⑧ (생략)
⑨분양전환가격 산정을 위한 감정평가는 분양전환승인 신청인이 비용을부담하는 조건으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장이 감정평가법인을 선정하여 시행한다. 다만, 감정평가에 대하여 대통령령으로 정하는 사항에 해당하여 임대사업자 또는 임차인 과반수 이상의 동의를 받은 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우 임차인대표회의를 말한다)이 이의신청을하는 경우 시장·군수·구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 1회에 한하여 재평가하게 할 수 있다.
⑩제1항부터제9항에따라건설임대주택을우선 분양전환하는 경우 분양전환의 방법·절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
구 임대주택법시행규칙(2008. 6. 20. 국토해양부령 제19호로 개정되고, 2008.
11. 26. 국토해양부령 제72호로 개정되기 전의 것)
제13조(공공건설임대주택 등의 분양전환)①법 제21조 제3항 및 같은 조 제5항에 따라 분양전환에 관한 승인을 신청하려는 자는 별지 제13호 서식의 임대주택 분양전환 승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에 제출하여야 한다. 다만, 같은 조 제5항에 따라 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우는 임차인대표회의를 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 신청할경우에는 제4호 및 제5호의 서류는 제외한다.
1.분양받기를 희망하지 아니하는 임차인 명단
2.분양포기확인서 등 분양받기를 희망하지 아니한다는 사실을 증명하는 서류
3. 분양전환가격 산정의 근거서류
4. 특별수선충당금 적립통장 사본
5. 하자보수보증금 예치증서
②시장ㆍ군수ㆍ구청장은 입주자 모집 공고 및 임대조건 신고 내용을 고려하여 임대의무기간이 끝나는 날 6개월 전에 임대사업자 및 임차인에 대하여분양전환을 위하여 필요한 준비를 하도록 권고할 수 있다.
③임대사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항 제2호의 서류를 제출하지 아니할 수 있다.
1.영 제13조 제2항 제2호에 해당되거나 입주자 모집 공고 또는 임대차계약서에 분양전환 시기 및 분양전환가격의 산정 기준을 명기한 경우
2.임차인 총수의 3분의 2 이상과 분양전환가격, 하자보수범위 등에 관하여 합의한 경우
④시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 임대사업자 또는 임차인이 제출한분양전환 승인신청서에 대하여 보완 또는 보정이 필요하면 분양전환 승인신청서를 접수한 날부터 10일 이내에 그 보완 또는 보정을 요구할 수 있다.
⑤임대사업자는 법 제21조 제7항에 따라 분양전환하고 남은 임대주택이 20세대 이상인 경우에는 그 남은 임대주택을「주택공급에 관한 규칙」이 정하는 바에 따라 공급하여야 한다.

caseRelatedOpinion: 가.심판대상조항은 임대사업자의 일반 채권자와 임차인을 합리적 이유 없이 차별하고 있다.
나.심판대상조항에 의하여 임차인들이 우선적으로 분양전환을 받게 됨으로써 임대사업자의 일반 채권자들이 경매절차 또는 파산절차를 통하여 받을 수있었던 매각대금을 받지 못하게 되므로 임대사업자의 책임재산을 감소시켜 임대사업자의 채권자들의 재산권을 침해한다. 특히 분양전환 당시 유주택자인
임차인에게도 분양전환승인 신청권과 매도청구권을 부여함으로써 재산권을제한하는 수단의 적정성도 인정되지 않는다.

judgement: 가. 심판대상조항의 연혁과 입법취지
2008. 3. 21. 임대주택법 개정 전에도 임대사업자의 부도 또는 파산이 발생한경우 임대주택에 거주하는 임차인은 임대의무기간 전 임대주택을 우선적으로분양전환받을 수 있는 권리가 있었다. 그러나 분양전환을 하려면 임차인과 임대사업자 사이의 합의에 의하여 분양전환 가격 등을 정하여야 하고, 이렇게 합의한 내용을 임대사업자가 기초자치단체장에게 제출하도록 되어 있었다. 이로인해 현실에서는 임대사업자와 일반채권자들이 공모하여 고의로 분양전환을기피하고 임대주택을 경매절차에 의하여 매도하는 등 임차인의 우선 분양전환권이 현실적으로 보장되지 않고 임차인이 불안정한 지위에 놓이게 되는 문제가 발생하였다.
2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정된 임대주택법 제21조에서는 위와 같은 문제점을 시정하기 위하여, 시장·군수·구청장이 임대주택 분양전환의 신청을받아 대통령령이 정하는 가격으로 분양전환승인을 하도록 하면서(제4항) 그신청권을 임대사업자뿐만 아니라 임차인에게도 주었다(제5항). 나아가 분양전환승인을 받은 후 임차인이 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우 임대사업자는 임대주택을 승인받은 가격으로 제3자에게 매각할 수 있고(제7항),반대로 임대사업자가 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 임차인이 임대사업자에게 승인받은 가격으로 매도할 것을 청구할 수 있도록 하였다(제8항).
이와 같이 심판대상조항은 경제적 약자인 임차인의 우선 분양전환권을 실질적으로 보장하여 임차인이 안정적으로 임대주택을 분양받을 수 있게 하고, 분양전환을 둘러싼 분쟁을 사전에 예방하여 주택임대사업의 효율적인 추진을 가능하게 하며, 나아가 신속한 분양전환을 추진하여 원활한 자금 회수를 가능하게 하려는 데 그 입법목적이 있다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등, 판례집22-2상, 404, 414 참조).
나. 심판대상조항의 위헌 여부
(1) 평등권 침해 여부
헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우와 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 경우에는 그렇지 않은 경우보
다 엄격한 기준을 적용하여 평등권 침해 여부를 심사하여야 한다(헌재 2002.10. 31. 2001헌바59, 판례집 14-2, 486, 498 참조). 그런데 심판대상조항으로 인한 차별은 임대사업자의 채권자들 중 임대주택 임차인들에게만 분양전환승인의 신청을 할 수 있게 하고, 승인받은 분양전환가격에 따라 매도청구를 할 수있는 권리를 주는 내용의 차별로서, 헌법에서 특별히 평등을 요구하거나 관련기본권의 중대한 제한이 문제되는 경우는 아니다. 따라서 이 사건에서는 심판대상조항으로 인한 차별이 본질적으로 같은 것을 다르게 취급하고 있는지 여부와 이러한 차별 취급을 정당화하는 객관적이고 합리적인 이유가 있는지 여부를 심사하여 자의적인 차별이 있는지를 따져 보아야 한다(헌재 2005. 12. 22.2003헌가8, 판례집 17-2, 577, 612 참조).
헌법 제35조 제3항은“국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다.”라고 하여 국민의 주거생활안정을 위한 택지개발사업 및 주택건설사업의 시행을 국가의 의무로 규정하고있다. 이러한 국가의 의무이행의 일환으로서 임대주택법은 무주택 서민들에게시세보다 저렴하게 주택을 공급한다는 목적 아래, 건설임대사업자에게 국민주택기금을 장기·저리로 융자하여 주고 택지를 우선 공급하여 주는 등 각종 혜택을 부여하고 있다. 또한 임대의무기간 중 임대주택의 매각을 제한하고 임대사업자로 하여금 임대보증금에 관한 보증에 가입하도록 하며, 분양전환 이전까지는 임대주택에 저당권, 전세권 등을 설정하지 못하도록 하고 임차인의 자격, 선정방법, 임대보증금, 임대료 등 임대조건에 관한 기준을 별도로 정하는등 임차인을 보호하기 위한 여러 규정을 두고 있다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등, 판례집 22-2상, 404, 414 참조).
그런데 임대사업자의 부도 또는 파산이 발생한 경우, 국민주택기금 등의 1순위 근저당권 설정 및 소액보증금 보호의 한계 등으로 인하여 임차인의 주거불안 및 경제적 손실을 방지하는 데 일정한 한계가 있으므로(헌재 2011. 11.24. 2010헌바120, 판례집 23-2하, 312, 319 참조), 임차인들이 우선적으로 분양전환을 받아 그 임대주택에 살 수 있도록 보장하는 것이 필요하다. 반면, 이미국민주택기금의 장기·저리 융자 등의 혜택을 받고 있는 임대사업자에게 추가로 금전을 대여한 일반 채권자들이 임대사업과 관련하여 특별히 보호해야 할대상이라고 보기는 어렵다. 따라서 임대주택의 임차인과 일반 채권자들은 헌법상 동일하게 취급하여야 할 대상이라고 할 수 없다.
한편 임차인의 임대주택 우선 분양전환과 관련하여, 임차인신청권 조항은
①임대사업자가 부도 또는 파산 발생 후 1년 이상 분양전환을 신청하지 않는경우②임차인 총수의 3분의 2 이상의 동의를 받을 것을 요건으로 하여 임차인들에게 직접 신청권을 부여하고 있다. 그리고 매도청구권 조항은①임대사업자가 6개월 이상 분양전환에 응하지 않을 경우②승인받은 분양전환가격에 따라서만 매도할 것을 청구할 수 있도록 규정하고 있다. 또 임대주택법 제21조 제7항에서는 임차인의 매도청구권에 상응하여 임대사업자에게도 임차인이 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 분양전환가격으로 제3자에게 매각할 수 있는 권리를 허용하고 있다. 이와 같이 임차인들이 분양전환승인의 신청 및 매도청구를 함에 있어 함부로 권한을 남용하지 않도록 엄격한요건을 정하고, 이에 상응하는 임대사업자의 권리도 보장되고 있으므로, 심판대상조항은 합리적인 범위 안에서 임차인에게 권리를 부여하고 있다.
결국 심판대상조항의 입법목적과 그 규정 내용 및 관련 규정 등을 종합해볼 때, 임대주택의 임차인들과 일반 채권자들을 동일하게 취급하여야 한다고볼 수 없고, 임차인들에게만 분양전환승인 신청권 및 매도청구권을 부여한 것에는 합리적인 이유가 있으므로, 심판대상조항이 임대사업자의 채권자들의 평등권을 침해한다고 할 수 없다.
(2) 재산권 침해 여부
헌법 제23조 제1항에 의하여 보장되는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리로서, 구체적인 권리가아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 또는 기업활동의 사실적·법적 여건 등은 재산권보장의 대상이 아니다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등,판례집 22-2상, 404, 413). 그런데 임대주택은 입주자 모집공고 및 건설 초기단계부터 일정 기간 경과 후 분양전환이 예정되어 있었던 주택이므로, 임대주택을 경매를 통해 매각할 수 있다는 기대는 보장된다고 하기 어렵다. 그리고임대주택을 경매절차에 의해 매각한다 하여 반드시 경매가액이 분양전환가격보다 높은 것도 아니고, 설령 경매가액과 분양전환가격의 차액이 발생한다 하더라도 그 차액에 대한 권리는 임대사업자의 채권자들이 사적 유용성을 가지거나 처분권을 가지는 구체적인 권리라기보다는 단순한 반사적 이익 또는 재화 획득의 기회에 불과하다. 그러므로 심판대상조항으로 인하여 청구인의 재산권이 제한된다고 보기 어렵다.
한편 청구인은 심판대상조항에 의하여 무주택자인 임차인들뿐만 아니라, 유주택자인 임차인들도 우선적으로 분양전환을 받게 되므로, 무주택 임차인의
주거불안을 해소한다는 입법목적 달성에 적절한 수단이 아니라고 주장한다.그러나 심판대상조항으로 말미암아 청구인의 재산권이 제한된다고 볼 수 없음은 위에서 본 바와 같고, 청구인의 위와 같은 주장은 심판대상조항의 위헌 여부에 대한 주장이 아니라 유주택자를 포함하여“분양전환 당시 해당 임대주택에 거주하는 임차인에게”우선 분양전환 하도록 규정한 임대주택법 제21조 제2항에 대한 주장이라 할 것이다. 그런데 임대주택법제21조제2항은이사건헌법소원심판의 대상이 되는 법조항이 아니므로 이 사건에서는 위 조항의 위헌 여부에 대하여 따로 판단하지 아니한다.

conclusion: 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 임대사업자가 부도 또는 파산이 발생한 후 1년 이상 분양전환승인을 신청하지 않는 경우 임차인들이 그 총수의 3분의 2 이상의 동의를 받아 직접 분양전환승인을 신청할 수 있도록 한 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정되고, 2009. 12. 29. 법률 제9863호로 개정되기 전의 것) 제21조 제5항(이하 ‘임차인신청권 조항’이라 한다) 및 분양전환승인을 받은 후 6개월 이상 임대사업자가 분양전환에 응하지 않는 경우 임차인이 임대사업자를 상대로 승인받은 분양전환가격에 따라 매도할 것을 청구할 수 있도록 한 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정된 것) 제21조 제8항(이하 ‘매도청구권 조항’이라 한다)이 임대사업자의 일반 채권자의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
2. 임차인신청권 조항 및 매도청구권 조항이 임대사업자의 일반 채권자의 재산권을 제한 또는 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 헌법 제35조 제3항에서 규정한 국가의 주거생활안정을 위한 사업시행 의무, 임대주택법의 입법목적 등을 고려할 때 임대주택의 임차인은 임대사업자의 부도 또는 파산이 발생한 경우 특별히 보호하여야 할 대상인 반면, 임대사업자의 일반 채권자는 임대사업과 관련하여 특별히 보호해야 할 대상이라고 보기 어렵다. 나아가 임차인신청권 조항과 매도청구권 조항은 임차인의 분양전환승인 신청 및 매도청구권 행사에 엄격한 요건을 두어, 합리적인 범위 내에서 권리를 부여하고 있다. 그러므로 위 조항들은 임대사업자의 일반 채권자의 평등권을 침해하지 아니한다.
2. 경매를 통해 임대주택을 매각한다는 기대는 보장되는 것이 아니고, 설령 경매가액과 분양전환가격의 차액이 발생한다 하더라도 그 차액에 대한 권리는 단순한 반사적 이익 또는 재화 획득의 기회에 불과하여 헌법상 보장되는 재산권에 포함되지 않는다. 따라서 임차인신청권 조항 및 매도청구권 조항으로 인하여 임차인이 임대주택의 분양전환을 받게 되고, 그 결과 임대사업자가 당해 임대주택을 경매를 통해 매각하지 못한다 하더라도, 이로 인하여 임대사업자의 일반 채권자의 재산권이 제한된다고 볼 수 없다.
adjobtTxt: 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정되고, 2009. 12. 29. 법률 제9863호로 개정되기 전의 것) 제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ①∼④ 생략 
⑤ 임대사업자가 제1항에 따른 임대의무기간 경과 후 또는 부도, 파산, 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우가 발생한 후 각각 1년 이상 제3항에 따른 분양전환승인을 신청하지 아니하는 경우에는 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우는 임차인대표회의를 말한다)은 임차인 총수의 3분의 2 이상의 동의를 받아 직접 분양전환승인을 신청할 수 있다.
⑥∼⑩ 생략
임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정된 것) 제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ①∼⑦ 생략
⑧ 임차인이 제4항에 따른 분양전환승인을 받은 이후에도 임대사업자가 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 임차인은 승인을 받은 분양전환가격에 따라 매도할 것을 청구할 수 있다.
⑨∼⑩ 생략
refrnPrvsn: 헌법 제11조 제1항, 제23조
구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정되고, 2009. 12. 29. 법률 제9863호로 개정되기 전의 것) 제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ① 임대사업자가 임대의무기간이 지난 후「주택법」제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설한 주택 중「주택법」제60조에 따라 국민주택기금의 자금을 지원받아 건설하거나 공공사업으로 조성된 택지에 건설하는 임대주택을 분양전환하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 임차인에게 우선 분양전환하여야 한다.
1. 입주일 이후부터 분양전환 당시까지 해당 임대주택에 거주한 무주택자인 임차인
2. 건설임대주택에 입주한 후 상속ㆍ판결 또는 혼인으로 인하여 다른 주택을 소유하게 
된 경우 분양전환 당시까지 그 주택을 처분하여 무주택자가 된 임차인
3. 제19조 단서에 따라 임차권을 양도받은 경우에는 양도일 이후부터 분양전환 당시까지 무주택자인 임차인
4. 선착순의 방법으로 입주자로 선정된 경우에는 분양전환 당시까지 무주택자인 임차인
5. 분양전환 당시 해당 임대주택의 임차인인 국가기관 또는 법인
② 제1항에도 불구하고 임대사업자의 부도, 파산, 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우에는 분양전환 당시 해당 임대주택에 거주하는 임차인에게 우선 분양전환할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항에 따라 건설임대주택을 분양전환하고자 하는 경우 임대사업자(국가ㆍ지방자치단체ㆍ대한주택공사 또는 지방공사를 제외한다)는 국토해양부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하고, 분양전환에 관한 승인(이하 “분양전환승인”이라 한다)을 신청하여야 한다.
④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 분양전환승인 신청을 받은 경우 30일 이내에 승인을 하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제10항에 따른 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 승인하여야 하며, 이를 조정하거나 변경하여서는 아니 된다.
⑤ 생략
⑥ 제5항의 경우 임대사업자는 제3항에 따른 분양전환승인 신청서류 작성에 협조하여야 한다.
⑦ 임대사업자가 제4항에 따른 분양전환승인을 받은 이후에도 임차인이 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 임대사업자는 해당 임대주택을 분양전환가격으로 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 제3자에게 매각할 수 있다.
⑧∼⑩ 생략
구 임대주택법시행규칙(2008. 6. 20. 국토해양부령 제19호로 개정되고, 2008. 11. 26. 국토해양부령 제72호로 개정되기 전의 것) 제13조(공공건설임대주택 등의 분양전환) ① 법 제21조 제3항 및 같은 조 제5항에 따라 분양전환에 관한 승인을 신청하려는 자는 별지 제13호서식의 임대주택 분양전환 승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에 제출하여야 한다. 다만, 같은 조 제5항에 따라 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우는 임차인대표회의를 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 신청할 경우에는 제4호 및 제5호의 서류는 제외한다.
1. 분양받기를 희망하지 아니하는 임차인 명단
2. 분양포기확인서 등 분양받기를 희망하지 아니한다는 사실을 증명하는 서류
3. 분양전환가격 산정의 근거서류
4. 특별수선충당금 적립통장 사본
5. 하자보수보증금 예치증서
② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 입주자 모집 공고 및 임대조건 신고 내용을 고려하여 임대의무기간이 끝나는 날 6개월 전에 임대사업자 및 임차인에 대하여 분양전환을 위하여 필요한 준비를 하도록 권고할 수 있다.
③ 임대사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항 제2호의 서류를 제
출하지 아니할 수 있다.
1. 영 제13조 제2항 제2호에 해당되거나 입주자 모집 공고 또는 임대차계약서에 분양전환 시기 및 분양전환가격의 산정 기준을 명기한 경우
2. 임차인 총수(총수)의 3분의 2 이상과 분양전환가격, 하자보수범위 등에 관하여 합의한 경우
④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 임대사업자 또는 임차인이 제출한 분양전환 승인신청서에 대하여 보완 또는 보정이 필요하면 분양전환 승인신청서를 접수한 날부터 10일 이내에 그 보완 또는 보정을 요구할 수 있다.
⑤ 임대사업자는 법 제21조 제7항에 따라 분양전환하고 남은 임대주택이 20세대 이상인 경우에는 그 남은 임대주택을 「주택공급에 관한 규칙」이 정하는 바에 따라 공급하여야 한다.
refrnPrcdnt: 1. 헌재 2002. 10. 31. 2001헌바59, 판례집 14-2, 486, 498
헌재 2005. 12. 22. 2003헌가8, 판례집 17-2, 577, 612
헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등, 판례집 22-2상, 404, 414
헌재 2011. 11. 24. 2010헌바120, 판례집 23-2하, 312, 319
2. 헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등, 판례집 22-2상, 404, 413
event: 청 구 인 주식회사 ○○토건
대표이사 김○진
대리인 법무법인(유한) 태평양
담당변호사 허보열 외 1인
당해사건 서울고등법원 2009나91271 소유권이전등기 등
eventCol1: 청구인|주식회사 ○○토건대표이사 김○진대리인 법무법인(유한) 태평양		담당변호사 허보열 외 1인
eventCol3: 당해사건|서울고등법원2009나91271소유권이전등기 등
reason: 1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)○○토건 주식회사(다음부터 ‘○○토건’이라 한다)는 2001년경 국민주택기금의 자금 지원을 받아 울산 북구 ○○동에 아파트 746세대(다음부터 ‘이 사건 임대주택’이라 한다)를 건설하고, 2001. 3. 7. 울산 북구청장으로부터 입주자모집공고 승인을 받아 권○대 외 472인(다음부터 ‘이 사건 임차인들’이라 한다) 등에게 이 사건 임대주택을 임대하였다.
(2)○○토건은 2004. 10. 29. 이 사건 임대주택과 그 대지에 관하여 주식회사 ○○신탁(다음부터 ‘○○신탁’이라 한다) 앞으로 부동산관리신탁계약에 따른 소유권이전등기를 마쳤다. 청구인은 2006. 9. 29. ○○토건에 100억 원을 대여하고 이에 대한 담보로 ○○토건이 가지는 부동산관리신탁계약에 따른 수익권에 대한 근질권(채권최고액 100억 원, 제4순위)을 취득하였다.
(3)그런데 2006. 12. 26. ○○토건에 부도가 발생하였다. 이 사건 임차인들은 2007. 8. 7. ○○토건과 ○○신탁을 상대로 이 사건 임대주택에 관한 소유권이전등기절차의 이행을 구하는 소를 제기하였고(서울중앙지방법원 2007가합68096), 청구인은 피고측에 보조참가하였는데, ○○토건은 2008. 4. 25. 파산하였다.
(4)이 사건 임차인들은 위 소유권이전등기 등 소송 계속 중인 2008. 6. 23. 임대주택법 제21조 제5항에 기초하여 울산 북구청장에게 이 사건 임대주택에 관하여 분양전환승인신청을 하였고, 울산 북구청장은 2008. 7. 4. 분양전환을 승인하는 처분을 하였다.
(5)울산 북구청장의 분양전환승인처분에도 불구하고 ○○토건의 파산관재인 및 ○○신탁 등이 분양전환에 응하지 아니하자, 이 사건 임차인들은 2009. 1. 8. 임대주택법 제21조 제8항에 따라 ○○토건의 파산관재인에 대하여 승인받은 분양전환가격으로 임대주택을 매도할 것을 청구하였고, 이 매도청구의 의사표시가 기재된 서면이 2009. 1. 14. ○○토건의 파산관재인에게 도달하였다.
(6)이 사건 임차인들이 제기한 소유권이전등기 등 소송에서 피고측 보조참가인인 청구인은 항소심(서울고등법원 2009나91271) 계속 중인 2010. 3. 9. 이 사건 임차인들의 분양전환승인 신청 및 매도청구권 행사의 근거가 된 구 임대주택법 제21조 제5항 및 제8항이 헌법에 위반된다며 위헌법률심판제청신청을 하였다가 기각되자(서울고등법원 2010카기411), 2011. 4. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 구 임대주택법 제21조 제5항 전체를 심판의 대상으로 기재하였으나, 당해 사건에서 문제가 되어 청구인이 다투고 있는 부분은 임차인이 직접 분양전환승인을 신청할 수 있는 경우 중 ‘임대사업자가 부도, 파산이 발생한 경우’이므로 심판의 대상을 구 임대주택법 제21조 제5항 중 ‘부도, 파산’에 관한 부분으로 한정한다. 그렇다면 이 사건 심판의 대상은 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정되고, 2009. 12. 29. 법률 제9863호로 개정되기 전의 것) 제21조 제5항 중 ‘부도, 파산’에 관한 부분(밑줄 친 부분, 다음부터 ‘임차인신청권 조항’이라 한다) 및 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정된 것) 제21조 제8항(다음부터 ‘매도청구권 조항’이라 한다)의 위헌 여부이다. 심판대상조항은 임차인신청권 조항과 매도청구권 조항으로 구체적 내용은 다음과 같고, 관련조항은 별지와 같다.
[심판대상조항]
구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정되고, 2009. 12. 29. 법률 제9863호로 개정되기 전의 것)
제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ⑤ 임대사업자가 제1항에 따른 임대의무기간 경과 후 또는 부도, 파산, 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우가 발생한 후 각각 1년 이상 제3항에 따른 분양전환승인을 신청하지 아니하는 경우에는 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우는 임차인대표회의를 말한다)은 임차인 총수의 3분의 2 이상의 동의를 받아 직접 분양전환승인을 신청할 수 있다.
임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정된 것)
제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ⑧ 임차인이 제4항에 따른 분양전환승인을 받은 이후에도 임대사업자가 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 임차인은 승인을 받은 분양전환가격에 따라 매도할 것을 청구할 수 있다.
2. 청구인의 주장요지
가.심판대상조항은 임대사업자의 일반 채권자와 임차인을 합리적 이유 없이 차별하고 있다.
나.심판대상조항에 의하여 임차인들이 우선적으로 분양전환을 받게 됨으로써 임대사업자의 일반 채권자들이 경매절차 또는 파산절차를 통하여 받을 수 있었던 매각대금을 받지 못하게 되므로 임대사업자의 책임재산을 감소시켜 임대사업자의 채권자들의 재산권을 침해한다. 특히 분양전환 당시 유주택자인
임차인에게도 분양전환승인 신청권과 매도청구권을 부여함으로써 재산권을 제한하는 수단의 적정성도 인정되지 않는다.
3. 판  단
가. 심판대상조항의 연혁과 입법취지
2008. 3. 21. 임대주택법 개정 전에도 임대사업자의 부도 또는 파산이 발생한 경우 임대주택에 거주하는 임차인은 임대의무기간 전 임대주택을 우선적으로 분양전환받을 수 있는 권리가 있었다. 그러나 분양전환을 하려면 임차인과 임대사업자 사이의 합의에 의하여 분양전환 가격 등을 정하여야 하고, 이렇게 합의한 내용을 임대사업자가 기초자치단체장에게 제출하도록 되어 있었다. 이로 인해 현실에서는 임대사업자와 일반채권자들이 공모하여 고의로 분양전환을 기피하고 임대주택을 경매절차에 의하여 매도하는 등 임차인의 우선 분양전환권이 현실적으로 보장되지 않고 임차인이 불안정한 지위에 놓이게 되는 문제가 발생하였다.
2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정된 임대주택법 제21조에서는 위와 같은 문제점을 시정하기 위하여, 시장&#183;군수&#183;구청장이 임대주택 분양전환의 신청을 받아 대통령령이 정하는 가격으로 분양전환승인을 하도록 하면서(제4항) 그 신청권을 임대사업자뿐만 아니라 임차인에게도 주었다(제5항). 나아가 분양전환승인을 받은 후 임차인이 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우 임대사업자는 임대주택을 승인받은 가격으로 제3자에게 매각할 수 있고(제7항), 반대로 임대사업자가 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 임차인이 임대사업자에게 승인받은 가격으로 매도할 것을 청구할 수 있도록 하였다(제8항).
이와 같이 심판대상조항은 경제적 약자인 임차인의 우선 분양전환권을 실질적으로 보장하여 임차인이 안정적으로 임대주택을 분양받을 수 있게 하고, 분양전환을 둘러싼 분쟁을 사전에 예방하여 주택임대사업의 효율적인 추진을 가능하게 하며, 나아가 신속한 분양전환을 추진하여 원활한 자금 회수를 가능하게 하려는 데 그 입법목적이 있다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등, 판례집 22-2상, 404, 414 참조).
나. 심판대상조항의 위헌 여부
(1) 평등권 침해 여부
헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우와 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 경우에는 그렇지 않은 경우보
다 엄격한 기준을 적용하여 평등권 침해 여부를 심사하여야 한다(헌재 2002. 10. 31. 2001헌바59, 판례집 14-2, 486, 498 참조). 그런데 심판대상조항으로 인한 차별은 임대사업자의 채권자들 중 임대주택 임차인들에게만 분양전환승인의 신청을 할 수 있게 하고, 승인받은 분양전환가격에 따라 매도청구를 할 수 있는 권리를 주는 내용의 차별로서, 헌법에서 특별히 평등을 요구하거나 관련 기본권의 중대한 제한이 문제되는 경우는 아니다. 따라서 이 사건에서는 심판대상조항으로 인한 차별이 본질적으로 같은 것을 다르게 취급하고 있는지 여부와 이러한 차별 취급을 정당화하는 객관적이고 합리적인 이유가 있는지 여부를 심사하여 자의적인 차별이 있는지를 따져 보아야 한다(헌재 2005. 12. 22. 2003헌가8, 판례집 17-2, 577, 612 참조).
헌법 제35조 제3항은 "국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다."라고 하여 국민의 주거생활안정을 위한 택지개발사업 및 주택건설사업의 시행을 국가의 의무로 규정하고 있다. 이러한 국가의 의무이행의 일환으로서 임대주택법은 무주택 서민들에게 시세보다 저렴하게 주택을 공급한다는 목적 아래, 건설임대사업자에게 국민주택기금을 장기&#183;저리로 융자하여 주고 택지를 우선 공급하여 주는 등 각종 혜택을 부여하고 있다. 또한 임대의무기간 중 임대주택의 매각을 제한하고 임대사업자로 하여금 임대보증금에 관한 보증에 가입하도록 하며, 분양전환 이전까지는 임대주택에 저당권, 전세권 등을 설정하지 못하도록 하고 임차인의 자격, 선정방법, 임대보증금, 임대료 등 임대조건에 관한 기준을 별도로 정하는 등 임차인을 보호하기 위한 여러 규정을 두고 있다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등, 판례집 22-2상, 404, 414 참조).
그런데 임대사업자의 부도 또는 파산이 발생한 경우, 국민주택기금 등의 1순위 근저당권 설정 및 소액보증금 보호의 한계 등으로 인하여 임차인의 주거불안 및 경제적 손실을 방지하는 데 일정한 한계가 있으므로(헌재 2011. 11. 24. 2010헌바120, 판례집 23-2하, 312, 319 참조), 임차인들이 우선적으로 분양전환을 받아 그 임대주택에 살 수 있도록 보장하는 것이 필요하다. 반면, 이미 국민주택기금의 장기&#183;저리 융자 등의 혜택을 받고 있는 임대사업자에게 추가로 금전을 대여한 일반 채권자들이 임대사업과 관련하여 특별히 보호해야 할 대상이라고 보기는 어렵다. 따라서 임대주택의 임차인과 일반 채권자들은 헌법상 동일하게 취급하여야 할 대상이라고 할 수 없다.
한편 임차인의 임대주택 우선 분양전환과 관련하여, 임차인신청권 조항은
①임대사업자가 부도 또는 파산 발생 후 1년 이상 분양전환을 신청하지 않는 경우②임차인 총수의 3분의 2 이상의 동의를 받을 것을 요건으로 하여 임차인들에게 직접 신청권을 부여하고 있다. 그리고 매도청구권 조항은①임대사업자가 6개월 이상 분양전환에 응하지 않을 경우②승인받은 분양전환가격에 따라서만 매도할 것을 청구할 수 있도록 규정하고 있다. 또 임대주택법 제21조 제7항에서는 임차인의 매도청구권에 상응하여 임대사업자에게도 임차인이 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 분양전환가격으로 제3자에게 매각할 수 있는 권리를 허용하고 있다. 이와 같이 임차인들이 분양전환승인의 신청 및 매도청구를 함에 있어 함부로 권한을 남용하지 않도록 엄격한 요건을 정하고, 이에 상응하는 임대사업자의 권리도 보장되고 있으므로, 심판대상조항은 합리적인 범위 안에서 임차인에게 권리를 부여하고 있다.
결국 심판대상조항의 입법목적과 그 규정 내용 및 관련 규정 등을 종합해 볼 때, 임대주택의 임차인들과 일반 채권자들을 동일하게 취급하여야 한다고 볼 수 없고, 임차인들에게만 분양전환승인 신청권 및 매도청구권을 부여한 것에는 합리적인 이유가 있으므로, 심판대상조항이 임대사업자의 채권자들의 평등권을 침해한다고 할 수 없다.
(2) 재산권 침해 여부
헌법 제23조 제1항에 의하여 보장되는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리로서, 구체적인 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 또는 기업활동의 사실적&#183;법적 여건 등은 재산권보장의 대상이 아니다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등, 판례집 22-2상, 404, 413). 그런데 임대주택은 입주자 모집공고 및 건설 초기 단계부터 일정 기간 경과 후 분양전환이 예정되어 있었던 주택이므로, 임대주택을 경매를 통해 매각할 수 있다는 기대는 보장된다고 하기 어렵다. 그리고 임대주택을 경매절차에 의해 매각한다 하여 반드시 경매가액이 분양전환가격보다 높은 것도 아니고, 설령 경매가액과 분양전환가격의 차액이 발생한다 하더라도 그 차액에 대한 권리는 임대사업자의 채권자들이 사적 유용성을 가지거나 처분권을 가지는 구체적인 권리라기보다는 단순한 반사적 이익 또는 재화 획득의 기회에 불과하다. 그러므로 심판대상조항으로 인하여 청구인의 재산권이 제한된다고 보기 어렵다.
한편 청구인은 심판대상조항에 의하여 무주택자인 임차인들뿐만 아니라, 유주택자인 임차인들도 우선적으로 분양전환을 받게 되므로, 무주택 임차인의
주거불안을 해소한다는 입법목적 달성에 적절한 수단이 아니라고 주장한다. 그러나 심판대상조항으로 말미암아 청구인의 재산권이 제한된다고 볼 수 없음은 위에서 본 바와 같고, 청구인의 위와 같은 주장은 심판대상조항의 위헌 여부에 대한 주장이 아니라 유주택자를 포함하여 "분양전환 당시 해당 임대주택에 거주하는 임차인에게" 우선 분양전환 하도록 규정한 임대주택법 제21조 제2항에 대한 주장이라 할 것이다. 그런데 임대주택법제21조제2항은이사건 헌법소원심판의 대상이 되는 법조항이 아니므로 이 사건에서는 위 조항의 위헌 여부에 대하여 따로 판단하지 아니한다.
4. 결  론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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seriesInfo: 1
pages: 243~254
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rstaRsta: 합헌
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