item: panreType: 판례집
eventNo: 2011헌바396
eventNm: 도시 및 주거환경 정비법 제36조 제1항 위헌소원
panreTitle: 도시 및 주거환경정비법 제36조 제1항 위헌소원

panreInfo: (2014. 3. 27. 2011헌바396)

textOfDecision: 도시 및 주거환경정비법(2006. 12. 28. 법률 제8125호로 개정된 것) 제36조 제1항 본문 중 ‘소유자’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 서울 중구○○동 37-6 일대 114 필지는 1979. 11. 22. 건설부고시 제428호로당시 도시재개발법상 재개발구역으로 지정되고, 1981. 11. 13. 서울특별시 고시제412호로 사업계획이 결정되었다. 이후 도시 및 주거환경정비법이 시행되어 위사업은 도시 및 주거환경정비법 제2조 제2호 라목에 따라 도시환경정비사업으로간주되었으며 회현구역 제5지구 도시환경정비사업(이하‘이 사건 정비사업’이라한다)으로 확정되었다.
청구인은 이 사건 정비사업 구역 내에 토지 및 건물을 소유하면서 거주해 온 사람이다.○○공제회,○○건설 주식회사, 김○병이 2006. 5. 8. 이 사건 정비사업계획에 대하여 서울특별시 중구청장으로부터 사업시행인가를 받고 분양공고를 하자, 청구인은 2006. 7. 28. 전용면적 55평 규모의 공동주택에 관하여 분
양신청을 하였다.
○○공제회는 2007. 11. 1. 서울특별시 중구청장으로부터 자신을 단독 사업시행자로 변경하는 사업시행 변경인가를 받았고, 같은 달 30.경 이 사건 정비사업에관한 관리처분계획(이하‘이 사건 관리처분계획’이라 한다)에 대하여 인가를 받았으며, 서울특별시 중구청장은 2007. 12. 5. 서울특별시 중구 고시 제2007-88호로청구인의 분양신청 현황이 포함된 이 사건 관리처분계획을 고시하였다.
○○공제회는 2008. 1. 2. 청구인 및 청구인이 소유하는 건물의 임차인들을 공동피고로 하여 도시 및 주거환경정비법 제49조 제6항에 의하여 청구인에 대하여는 토지 및 건물 인도를, 임차인들에 대하여는 퇴거를 구하는 소송을 제기하여 승소하였고(서울중앙지방법원 2008가합73), 청구인 등은 항소한 후 임시수용시설의설치 등과의 동시이행의 항변을 하였으나 항소기각판결을 선고받았다(서울고등법원 2008나82874). 청구인 등은 상고한 후 상고심 소송 계속 중(대법원 2009다28394) 임시수용시설의 설치 등에 대하여 규정한 도시 및 주거환경정비법 제36조제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2011. 11. 24. 위 신청이 기각되자(대법원 2009카기316), 청구인은 2011. 12. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인은 도시 및 주거환경정비법 제36조 제1항 전체에 대하여 위헌 확인을 구하고 있다. 그런데 청구인은 이 사건 정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자이고, 청구인의 주장요지는 위 조항이 도시 및 주거환경정비법상의 정비사업 중에서도 주거환경개선사업 및 주택재개발사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자에대해서는 임시수용시설의 설치 등을 사업시행자의 의무로 규정한 반면, 도시환경정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자에 대해서는 이와 같은 규정을 두지않은 것에 위헌성이 있다는 것이다. 따라서 심판대상을 도시 및 주거환경정비법(2006. 12. 28. 법률 제8125호로 개정된 것, 이하‘도시정비법’이라 한다) 제36조제1항 본문 중‘소유자’에 관한 부분(이하‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에위반되는지 여부로 한정한다. 심판대상조항(아래 밑줄 친 부분)의 내용은 다음과같고 관련조항의 내용은 별지 기재와 같다.

도시 및 주거환경정비법(2006. 12. 28. 법률 제8125호로 개정된 것)
제36조(임시수용시설의 설치 등)①사업시행자는 주거환경개선사업 및 주
택재개발사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자또는 세입자에 대하여 당해정비구역 내ㆍ외에 소재한 임대주택 등의 시설에 임시로 거주하게 하거나 주택자금의 융자알선 등 임시수용에 상응하는 조치를 하여야 한다.이 경우 사업시행자는그 임시수용을 위하여 필요한 때에는 국가ㆍ지방자치단체 그 밖의 공공단체 또는개인의 시설이나 토지를 일시 사용할 수 있다.

relatedProvision: 구 도시 및 주거환경정비법(2006. 5. 24. 법률 제7960호로 개정되고, 2012. 2.1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것)
제2조(용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
2.“정비사업”이라 함은 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기위하여 정비구역 안에서 정비기반시설을 정비하고 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 다음 각 목의 사업을 말한다. 다만, 다목의 경우에는정비구역이 아닌 구역에서 시행하는 주택재건축사업을 포함한다.
가.주거환경개선사업: 도시저소득주민이 집단으로 거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 과도하게 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
나.주택재개발사업:정비기반시설이열악하고노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
다.주택재건축사업:정비기반시설은양호하나노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
라.도시환경정비사업: 상업지역ㆍ공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이나 상권 활성화 등이필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
구 도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되고, 2009. 5.27. 법률 제9729호로 개정되기 전의 것)
제49조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등)③시장ㆍ군수는 제2항의 규
정에 의하여 관리처분계획을 인가하는 때에는 그 내용을 당해 지방자치단체의공보에 고시하여야 한다.
⑥제3항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자ㆍ지상권자ㆍ전세권자ㆍ임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만, 사업시행자의 동의를 얻은 경우에는 그러하지 아니하다.
구 도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되고, 2005. 3.18. 법률 제7392호로 개정되기 전의 것)
제30조(사업시행계획서의 작성) 사업시행자는 제4조 제3항의 규정에 의하여 고시된 정비계획에 따라 다음 각 호의 사항을 포함하여 사업시행계획서를 작성하여야 한다. 다만, 주택재건축사업 및 도시환경정비사업의 사업시행계획서를 작성하고자 하는 때에는 제3호 내지 제5호의 내용을 포함하지 아니할 수 있다.
3. 임시수용시설을 포함한 주민이주대책
구 도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2009. 5.27. 법률 제9729호로 개정되기 전의 것)
제30조(사업시행계획서의 작성) 사업시행자는 제4조 제3항의 규정에 의하여 고시된 정비계획에 따라 다음 각 호의 사항을 포함하여 사업시행계획서를 작성하여야 한다. 다만, 도시환경정비사업(기존건축물에 주택이 포함되어 있는 사업을 제외한다)의 사업시행계획서를 작성하고자 하는 때에는 제3호 내지 제5호의 내용을 포함하지 아니할 수 있다.
3. 임시수용시설을 포함한 주민이주대책
도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것)
제30조(사업시행계획서의 작성) 사업시행자는 제4조 제5항에 따라 고시된 정비계획에 따라 다음 각 호의 사항을 포함하여 사업시행계획서를 작성하여야 한다.
3. 임시수용시설을 포함한 주민이주대책
제35조(순환정비방식의 정비사업)①사업시행자는 제2조제2호 가목 내지 라목의 정비사업을 원활히 시행하기 위하여 정비구역의 내ㆍ외에 새로 건설한 주택 또는 이미 건설되어 있는 주택에 그 정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자또는 세입자(정비구역에서 실제 거주하는 자에 한한다. 이하 이 항 및 제36조 제1항에서 같다)가 임시로 거주하게 하는 등의 방식으로 그 정비구
역을 순차적으로 정비하는 등 주택의 소유자 또는 세입자의 이주대책을 수립하여야 한다.
②사업시행자는 제1항의 규정에 의한 방식으로 정비사업을 시행하는 경우에는그 임시로 거주하는 주택(이하“순환용 주택”이라 한다)을 주택법 제38조의 규정에 불구하고 제36조의 규정에 의한 임시수용시설로 사용하거나 임대할 수 있으며,대통령령으로 정하는 방법과 절차에 따라 주택공사 등이 보유한 공공임대주택을순환용 주택으로 우선 공급할 것을 요청할 수 있다.
주택공급에 관한 규칙(2011. 8. 25. 국토해양부령 제373호로 개정된 것)
제33조(국민임대주택의 임시사용에 관한 특례)①국민임대주택의 사업주체는제32조에도 불구하고「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」에 따른 보금자리주택사업,「택지개발촉진법」에따른택지개발사업,「도시 및 주거환경정비법」에따른 주거환경개선사업ㆍ주택재개발사업ㆍ도시환경정비사업,「도시개발법」에따른도시개발사업 또는「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지개발사업(개발계획상 주택건설용지에 관한 계획이 포함된 경우에 한한다) 또는「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시건설 및 지원에 관한 특별법」에 따른 혁신도시개발사업의 시행을 위하여 철거되는 주택의 소유자 및 세입자에 대하여 해당 주택건설지역 또는 인근 주택건설지역에서 건설되는 국민임대주택 건설량의 30퍼센트의범위에서 해당 공공사업의 시행기간 동안 이를 사용하게 할 수 있다.

caseRelatedOpinion: 이 사건 법률조항은 주거환경개선사업 및 주택재개발사업의 시행으로 철거되는주택의 소유자에 대해서는 임시수용시설의 설치 등을 사업시행자의 의무로 규정한반면, 도시환경정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자에 대해서는 이와 같은 규정을 두지 않고 있다. 그러나 주거환경개선사업 및 주택재개발사업과 도시환경정비사업은 모두 도시기능의 회복을 위한 정비사업의 일종이고, 정비사업 구역내에 위치한 주택의 소유자는 당해 정비사업으로 인하여 건물이 철거되어 거주지를 잃게 된다는 점에서 본질적으로 동일하다. 그리고 2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 도시정비법 제30조에 따르면, 도시환경정비사업의 경우에도 임시수용시설을 포함한 주민이주대책을 수립하여야 함에도 불구하고 이 사건 법률조항은입법의 미비 내지 착오로 인하여 여전히 도시환경정비사업의 경우를 임시수용시설의 설치 의무 대상에서 제외하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 정비사업의 종류에 따라 주택의 소유자에 대한 이주대책의 내용을 달리 정하고 있어 평등원칙에위반된다.
나아가 이 사건 법률조항은 도시환경정비사업의 시행으로 주택이 철거되어 거주지를 이전하여야 하는 사람들에게 임시수용시설의 설치, 주택자금 융자 알선 등에 관한 권리를 인정하지 않고 있으므로 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상 원칙에위반되고, 그 외에도 인간다운 생활을 할 권리, 거주이전의 자유를 침해한다.

judgement: 가. 이 사건 법률조항의 입법목적 및 입법연혁
(1) 입법목적
도시정비법은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후ㆍ불량 건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을규정함으로써 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는 데 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 도시정비법은 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역 안에서 정비기반시설을 정비하고 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는
사업을 정비사업으로 규정하고 있는바(제2조 제2호 본문), 정비사업은 본질적으로 사업시행자가 종전 주택 등 건축물을 헐고 새로운 건축물을 건설하여 기존건축물의 소유자에게 재공급하는 것을 목적으로 한다. 따라서 정비사업은 정비사업 구역 내에 거주하거나 영업을 하던 사람들이 사업시행기간 동안 일시적으로 기존의 주거지 등을 떠났다가 정비사업이 완료되면 신축된 건물에 재입주ㆍ재정착하는 것을 전제로 하고 있다. 이는 여타의 공익사업의 경우 공익사업 구역 내에 거주하거나 영업을 하던 사람들이 기존의 주거지 등을 떠나다른 지역으로 이주하는형태를 띠는 것과 구별되는 모습이다. 위와 같은 정비사업의 규율 체계 내에서는정비구역 내에 거주하는 주민들에 대하여 사업시행기간 동안 주거생활의 안정을보장할 별도의 이주대책이나 주거대책이 필요하고, 원활한 사업진행을 위해서는주민들의 신속한 이주가 뒷받침되어야 한다.
이 사건 법률조항은 정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자에 대하여 사업시행기간 동안 임시로 거주할 시설을 직접 설치해 주거나 주택자금의 융자 알선등의 조치를 취할 의무를 당해 정비사업의 시행자에게 부담시킴으로써, 정비구역내에 거주하는 주민들의 주거의 연속성을 보장하고 주민들의 신속한 이주를 통한정비사업의 조속한 시행을 촉진하고자 하는 목적을 가지고 있다.
(2) 입법연혁
도시정비법의 전신인 도시재개발법은 1976. 12. 31. 법률 제2968호로 제정되었는데, 당시 동법 제34조에 따르면 재개발사업의 시행자는 재개발구역 내의 거주자를 임시로 다른 시설에 수용할 필요가 있을 때에는 그 인접지역의 시설이나 토지를 임시 사용할 수 있다고 규정하고 있었다.
이후 1995. 12. 29. 법률 제5116호로 개정된 도시재개발법 제27조 제1항에서는 재개발사업의 시행자는 재개발사업의 시행으로 주택이 철거되는 자를 적당한시설에 임시로 거주하게 하거나 주택자금의 융자 알선 등 임시수용에 상응하는 조치를 취하지 않고서는 재개발사업을 시행할 수 없다고 규정하였고, 이는 도시재개발법이 폐지되기 전까지 유지되었다. 여기서의‘재개발사업’은 도시재개발법상의도심재개발사업, 주택재개발사업, 공장재개발사업을 통칭하는 것이었는데(구 도시재개발법 제2조 제2호 참조), 현행 도시정비법상의 도시환경정비사업은 이 중 도심재개발사업과 공장재개발사업을 통합한 개념이다.
그러나 2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 도시정비법 제36조 제1항에서는 주거환경개선사업 및 주택재개발사업(이하‘주거환경개선사업 등’이라 한
다)의 시행자는 당해 정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자를 위한 임시수용시설의 설치 등의 의무를 부담하는 것으로 규정하면서 도시환경정비사업에 대해서는 위와 같은 규정을 두지 아니하였고, 그 후 2006. 12. 28. 법률 제8125호로개정된 동법 제36조 제1항에서는 주거환경개선사업 등의 시행으로 철거되는 주택의 세입자에 대하여도 위와 같은 의무를 부담하는 것으로 개정되었다.
나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 쟁점의 정리
청구인은 이 사건 법률조항이 평등원칙 및 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상 원칙에 위반되고, 인간다운 생활을 할 권리, 거주이전의 자유를 침해한다고 주장한다. 이 사건 법률조항은 주거환경개선사업 등의 시행으로 철거되는 주택의 소유자에 대해서는 임시수용시설의 설치 등을 사업시행자의 의무로 규정한 반면, 도시환경정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자에 대해서는 이와 같은 규정을 두지 않고 있다는 점에서 평등원칙 위반 여부가 가장 중점적으로 문제되므로 이를먼저 살펴보고, 뒤이어 청구인의 나머지 주장들에 대하여도 판단한다.
(2) 평등원칙 위반 여부
(가) 심사기준
이 사건 법률조항으로 인한 차별은 주거환경개선사업 등의 사업시행자에게만임시수용시설의 설치 등의 의무를 부여함에 따른 주택의 소유자에 대한 이주대책이나 주거대책의 보장 수준에 관한 차별로서, 이는 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 부분에 대한 것이 아니다. 정비사업을 비롯한 각종 공익사업을 시행함에 있어이주대책이나 주거대책의 내용은 원칙적으로 광범위한 입법재량이 인정되는 영역이므로(헌재 2013. 7. 25. 2012헌바71 등 참조), 이 사건에서의 평등원칙 심사는자의금지원칙에 따른 완화된 심사척도에 의하여야 한다.
이 사건 법률조항이 자의금지원칙에 위반되는지 여부를 심사함에 있어서는, 주거환경개선사업 등과 도시환경정비사업 간에 존재하는 차별 취급이 정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자들에 대하여 사업시행기간 동안 주거의 연속성을보장하고 주민들의 신속한 이주를 통하여 원활한 사업진행을 도모한다는 이 사건법률조항의 입법목적의 관점에서 합리적인 이유가 있는지 여부를 중심으로 살펴본다.

1) 도시정비법 제2조 제2호 각 목은 정비사업의 종류로 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비사업 등을 열거하고 있는데, 도시환경정비사업을 제외한 나머지 정비사업은 모두 주택이 밀집한 지역에서 주거환경을개선하기 위하여 시행하는 사업이다. 그 중에서도 이 사건 법률조항에 규정된 주거환경개선사업 등은 공통적으로 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업(도시정비법 제2조 제2호 가목 및 나목 참조)인 반면, 도시환경정비사업은 정비사업 중 유일하게 상업지역ㆍ공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도시기능의 회복이나 상권 활성화등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위한 사업(도시정비법 제2조 제2호 라목 참조)이라는 근본적인 차이가 있다.
이처럼 주거환경개선사업 등의 경우 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 데다 주택의규모도 영세한 지역에서 주거환경을 개선한다는 사업의 취지상 다수 주민의 이주대책이나 주거대책이 필수적으로 수반되지만, 도시환경정비사업의 경우 사업이 시행되는 지역과 목적을 고려할 때 그러한 대책이 반드시 수반되어야 하는 것은 아니다. 정비사업의 시행기간 동안 당해 사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자들의 주거 안정을 도모하기 위하여 사업시행자에게 임시수용시설의 설치 등의 의무를 부과할 필요성 내지 당위성은 다수 주민의 이주가 필연적으로 뒤따르는 주거환경개선사업 등에서 훨씬 크다. 또한 기존에 상가 또는 업무용 건물들이 밀집한 지역에서 이를 헐고 이루어지는 도시환경정비사업의 경우에는 사업이 완료되더라도주로 신축 상가나 업무용 건물에의 재입주ㆍ재정착이 이루어질 것이고, 주거환경개선사업 등과 비교하였을 때 상대적으로 신축 주택에의 재입주ㆍ재정착의 가능성이 낮다는 측면을 고려하면, 이 사건 법률조항에서 정한 사업시행기간 동안의 임시적인 이주대책이나 주거대책과 도시환경정비사업과의 연관성이나 긴밀성은 상대적으로 약하다.
2)나아가 이 사건 법률조항은 주거환경개선사업 등의 경우 소규모 부동산의 소유자가 많은 주택밀집지역에서 시행되므로 주민들의 신속한 이주를 유도함으로써사업시행자와 기존 주민들 간의 이주대책이나 주거대책과 관련된 분쟁의 소지를줄이고 원활한 사업진행을 도모한다는 공익적인 측면도 있다. 그런데 이와 달리 도시환경정비사업은 소유자가 수백 명씩 존재하는 주택밀집지역이 아닌 상업지역ㆍ공업지역 등으로서 대체로 소수의 대토지 소유자와 몇몇의 소필지 소유자가 존재하는 지역에서 비교적 소규모로 진행되고, 도시정비법 제8조 제3항은 도시환경정비사업의 이러한 특성을 반영하여 신속하고 원활
한 사업진행이 가능하도록 조합 방식이 아닌 토지 등 소유자 방식도 가능하도록규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 도시환경정비사업에 있어 위와 같은 측면에서의 공익 달성의 효과는 주거환경개선사업 등에 비해 미미하다.
3)따라서 임시수용시설의 설치 등을 사업시행자의 의무로 규정한 것과 관련하여 주거환경개선사업 등과 도시환경정비사업을 달리 취급하는 데에는 합리적인 이유가 있다.
4)한편, 2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 도시정비법 제30조 제3호는사업시행자가 사업시행계획서에 포함하여야 할 사항의 하나로‘임시수용시설을 포함한 주민이주대책’을 규정하였는데, 동법 제30조 단서는 도시환경정비사업의 경우에는 이를 포함하지 아니할 수 있다고 규정하였다. 그러나 이후 2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정된 동법 제30조 단서는 도시환경정비사업이라도 기존 건축물에 주택이 포함되어 있는 사업의 경우에는 제3호의 내용을 포함하여야 한다고 규정하였고, 2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 동법 제30조는 위 단서를 삭제하여 정비사업의 종류를 불문하고 모든 사업시행자는‘임시수용시설을 포함한 주민이주대책’이 포함된 사업시행계획서를 작성하여야 하는 것으로 규정하고 있다. 위와 같은 도시정비법 제30조 제3호의 개정 내용 등에 비추어, 청구인은 도시환경정비사업의 경우에도 임시수용시설의 설치에 관한 내용을 사업시행계획서에 포함시키도록 되어 있음에도 불구하고, 이 사건 법률조항은 여전히 도시환경정비사업의시행자에게 임시수용시설의 설치 등의 의무를 부과하지 않고 있어 입법의 미비 내지 착오가 있고, 이는 결국 위헌이라는 취지로 주장한다.
그러나 도시환경정비사업의 경우 상업지역ㆍ공업지역 등에서 이루어진다는 특성상 그 사업구역 내에 주택이 존재할 가능성은 낮다는 점을 감안하면,‘임시수용시설을 포함한 주민이주대책’을 사업시행계획서에 포함시킬 것을 규정하였다고 하여 반드시 모든 사업시행자가 임시수용시설의 형태로 이주대책이나 주거대책을 수립하여야 하는 것으로 보기는 어렵다. 한편, 도시환경정비사업의 시행자도 순환정비방식으로 사업을 시행할 경우 사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자가 임시로 거주할 주택을 마련할 수 있고(도시정비법 제35조 참조), 국민임대주택의 사업주체로부터 도시환경정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자를 위한 국민임대주택을 제공받을 수 있는 등(주택공급에 관한 규칙 제33조 제1항 참조), 도시환경정비사업구역 내에 주택이 존재할 경우 당해 주택의 소유자를 위한 임시수용시설 관련 입법도 마련되어 있다. 이러한
점들에 비추어보면, 이 사건 법률조항은 주거환경개선사업 등의 경우 주민들의대규모 이주대책이 명백하게 요구된다는 특성을 고려하여 임시수용시설의 설치 등을 제공할 것을 사업시행자의 의무로 규정한 반면, 주거환경개선사업 등과 본질적으로 차이가 있는 도시환경정비사업의 경우에는 위와 같은 의무의 부과라는 형태로 입법을 하지 않은 것으로 해석할 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항에 입법의미비 내지 착오가 있다는 점을 근거로 한 이 사건 법률조항의 위헌 주장은 받아들일 수 없다.
(다) 소결
그렇다면 입법자가 주거환경개선사업 등과는 달리 도시환경정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자를 위한 임시수용시설의 설치 등을 사업시행자의 의무로 규정하지 않았다고 하더라도, 이는 각 정비사업의 시행지역과 성격 내지 목적등을 반영한 합리적인 차별이므로, 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위반된다고 할수 없다.

(가) 헌법 제23조 제3항 위반이라는 주장
청구인은 이 사건 법률조항이 도시환경정비사업의 시행으로 철거되는 주택의소유자에게는 임시수용시설이나 주택자금의 융자 알선 등 임시수용에 상응하는 조치를 제공받을 권리를 인정하지 않고 있어 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상 원칙에 위반된다는 취지로 주장한다.
도시정비법상 관리처분계획의 인가 및 이에 따른 이전고시 등의 절차를 거쳐 신(新)주택이나 대지를 분양한 경우, 구(舊)주택이나 대지에 관한 권리는 권리자의의사에 관계없이 신 주택이나 대지에 관한 권리로 교환ㆍ변경되어 공용환권된 것이라 할 것인바(대법원 2009. 6. 23. 선고 2008다1132 판결 참조), 권리의 교환ㆍ변경이라는 개념상 헌법 제23조 제3항의 수용ㆍ사용ㆍ제한과는 구별된다.
가사 헌법 제23조 제3항에 따른 보상이 문제될 수 있다고 하더라도, 이주대책이나 주거대책의 실시 여부 및 그 내용을 어떻게 정할 것인지는 입법자의 입법정책적 재량의 영역에 속한다(헌재 2013. 7. 25. 2012헌바71 등 참조). 그런데 앞서살펴 본 바와 같이 임시수용시설의 설치 등과 관련하여 주거환경개선사업 등과 도시환경정비사업을 달리 취급하는 데에는 합리적인 이유가 있으므로, 이 사건 법률조항이 도시환경정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자를 위하여 임시수용시설의 설치 등의 이주대책이나 주거대책을 수립할 것을
규정하지 않았다고 하여 정당한 보상 원칙에 위반되는 것이라 할 수 없다.
(나) 인간다운 생활을 할 권리가 침해되었다는 주장
청구인은 이 사건 법률조항이 공공사업의 시행에 필요한 주택을 제공하여 생활의 근거를 상실하게 되는 사람들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 주장한다.
헌법 제34조 제1항에 따른 인간다운 생활을 할 권리는 사회권적 기본권의 일종으로서 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 권리를 의미한다(헌재 2013. 8. 29. 2012헌바168 등 참조). 그런데 도시환경정비사업의 시행으로 인하여 철거되는 주택의 소유자를 위하여 사업시행기간 동안 거주할 임시수용시설을 설치하는 것은 국가에대하여 최소한의 물질적 생활을 요구할 수 있는 인간다운 생활을 할 권리의 향유와 관련되어 있다고 할 수 없다. 또한, 청구인과 같은 주택의 소유자는 정비사업에의하여 건설되는 주택을 자신의 선택에 따라 분양받을 수 있는 우선적 권리를 향유하게 되고, 정비사업의 완료 후에는 종전보다 주거환경이 개선된 기존의 생활근거지에서 계속 거주할 수 있으므로 청구인의 주장처럼 생활의 근거를 상실하는 것도 아니다. 그렇다면 이 사건 법률조항이 인간다운 생활을 할 권리를 제한하거나침해한다고 할 수 없다.
(다) 거주이전의 자유가 침해되었다는 주장
청구인은 이 사건 법률조항으로 인하여 자신의 의사에 반하여 거주를 이전하게된 사람들의 거주이전의 자유가 침해되었다고 주장한다.
그런데 헌법 제14조가 규정하고 있는 거주이전의 자유는 공권력의 간섭 없이 자유롭게 일시적으로 머물 체류지와 생활의 근거되는 거주지를 정하고, 체류지와 거주지를 변경할 목적으로 자유롭게 이동할 수 있는 자유를 내용으로 하는바(헌재2004. 10. 28. 2003헌가18 등 참조), 청구인은 관리처분계획의 고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자는 종전의 토지 또는 건축물을 사용하거나수익할 수 없다고 규정한 도시정비법 제49조 제6항에 따라 이 사건 관리처분계획의 고시로 인하여 거주지를 이전하여야 했던 것이지, 이 사건 법률조항이 도시환경정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자에 대해서는 임시수용시설의 설치 등을 사업시행자의 의무로 규정하지 않았기 때문에 거주지를 이전하여야 했던 것이아니다. 더욱이 청구인은 이 사건 정비사업과 관련하여 스스로 공동주택의 분양신청을 하였으므로, 당연히 일시적인 주거지의 변화를 예측할 수 있고 또 감수하여야하는 상황이라는 점을 고려하면,
이 사건 법률조항이 거주이전의 자유를 제한하거나 침해한다고 볼 수 없다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 주거환경개선사업 및 주택재개발사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자에 대해서는 임시수용시설의 설치 등을 사업시행자의 의무로 규정한 반면, 도시환경정비사업의 경우에는 이와 같은 규정을 두지 아니한 도시 및 주거환경정비법(2006. 12. 28. 법률 제8125호로 개정된 것) 제36조 제1항 본문 중 ‘소유자’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 평등원칙에 위반되는지 여부(소극)
2. 이 사건 법률조항이 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상원칙에 위반되는지 여부(소극) 
3. 이 사건 법률조항이 인간다운 생활을 할 권리 및 거주이전의 자유를 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 주거환경개선사업 및 주택재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업으로서 다수 주민의 이주대책이나 주거대책이 필수적으로 수반되어야 한다. 반면, 도시환경정비사업은 상공업지역에서 도시기능의 회복 등을 목적으로 도시환경을 개선하기 위한 사업이라는 점에서 위와 같은 대책이 반드시 수반되어야 하는 것은 아니다. 주민들의 대규모 이주대책이 명백하게 요구되는 주거환경개선사업 등의 경우 임시수용시설의 설치 등을 사업시행자의 의무로 규정하면서도, 도시환경정비사업의 경우에는 위와 같은 의무를 부과하는 입법을 하지 않은 것은 각 정비사업의 시행지역과 성격 내지 목적 등을 반영한 합리적인 차별이다. 따라서 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다.
2. 이 사건이 헌법 제23조 제3항이 적용되는 경우라고 보기 어렵고, 가사 그렇지않다고 하더라도 이주대책이나 주거대책의 실시 여부 및 내용에 대해서는 폭넓은 입법재량이 인정되는데, 도시환경정비사업에서 이주대책 등을 실시하지 않는 데에는 합리적인 이유가 있으므로, 이 사건 법률조항은 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상원칙에 위반되지 아니한다.
3. 이 사건 법률조항은 국가에 대하여 최소한의 물질적 생활을 요구할 수 있음을 내용으로 하는 인간다운 생활을 할 권리의 향유와는 관련이 없고, 이 사건 법률조항으로 인하여 거주지를 이전하여야 하는 것은 아니므로 거주이전의 자유와도 관련이 없다.
adjobtTxt: 도시 및 주거환경정비법(2006. 12. 28. 법률 제8125호로 개정된 것) 제36조(임시수용시설의 설치 등) ① 사업시행자는 주거환경개선사업 및 주택재개발사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자 또는 세입자에 대하여 당해 정비구역 내·외에 소재한 임대주택 등의 시설에 임시로 거주하게 하거나 주택자금의 융자알선 등 임시수용에 상응하는 조치를 하여야 한다. (단서 생략)
②∼③ 생략
refrnPrvsn: 구 도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되고, 2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되기 전의 것) 제30조(사업시행계획서의 작성) 사업시행자는 제4조 제3항의 규정에 의하여 고시된 정비계획에 따라 다음 각 호의 사항을 포함하여 사업시행계획서를 작성하여야 한다. 다만, 주택재건축사업 및 도시환경정비사업의 사업시행계획서를 작성하고자 하는 때에는 제3호 내지 제5호의 내용을 포함하지 아니할 수 있다.
1.∼2. 생략
3. 임시수용시설을 포함한 주민이주대책
4.∼9. 생략
구 도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되기 전의 것) 제30조(사업시행계획서의 작성) 사업시행자는 제4조 제3항의 규정에 의하여 고시된 정비계획에 따라 다음 각 호의 사항을 포함하여 사업시행계획서를 작성하여야 한다. 다만, 도시환경정비사업(기존건축물에 주택이 포함되어 있는 사업을 제외한다)의 사업시행계획서를 작성하고자 하는 때에는 제3호 내지 제5호의 내용을 포함하지 아니할 수 있다.
1.∼2. 생략
3. 임시수용시설을 포함한 주민이주대책
4.∼9. 생략
구 도시 및 주거환경정비법(2006. 5. 24. 법률 제7960호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제2조(용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. 생략
2. “정비사업”이라 함은 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역안에서 정비기반시설을 정비하고 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 다음 각목의 사업을 말한다. 다만, 다목의 경우에는 정비구역이 아닌 구역에서 시행하는 주택재건축 사업을 포함한다.
가. 주거환경개선사업: 도시저소득주민이 집단으로 거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후·불량건축물이 과도하게 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
나. 주택재개발사업: 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
다. 주택재건축사업: 정비기반시설은 양호하나 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
라. 도시환경정비사업: 상업지역·공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이나 상권활성화 등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
3.∼11. 생략
도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것) 제30조(사업시행계획서의 작성) 사업시행자는 제4조 제5항에 따라 고시된 정비계획에 따라 다음 각호의 사항을 포함하여 사업시행계획서를 작성하여야 한다.
1.∼2. 생략
3. 임시수용시설을 포함한 주민이주대책
4.∼9. 생략
도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것) 제35조(순환정비방식의 정비사업) ① 사업시행자는 제2조 제2호 가목 내지 라목의 정비사업을 원활히 시행하기 위하여 정비구역의 내·외에 새로 건설한 주택 또는 이미 건설되어 있는 주택에 그 정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자 또는 세입자(정비구역안에서 실제 거주하는 자에 한한다. 이하 제36조 제1항에서 같다)가 임시로 거주하게 하는 등의 방식으로 그 정비구역을 순차적으로 정비할 수 있다.
② 사업시행자는 제1항의 규정에 의한 방식으로 정비사업을 시행하는 경우에는 그 임시로 거주하는 주택(이하 “순환용주택”이라 한다)을 주택법 제38조의 규정에 불구하고 제36조의 규정에 의한 임시수용시설로 사용하거나 임대할 수 있다. 다만, 임시로 거주하는 자
가 정비사업이 완료된 후에도 순환용주택에 계속 거주하기를 희망하는 때에는 이를 분양하거나 계속 임대할 수 있으며, 이 경우 순환용주택은 제48조의 규정에 따라 인가받은 관리처분계획에 의하여 토지등소유자에게 처분된 것으로 본다.
refrnPrcdnt: 가. 헌재 2013. 7. 25. 2012헌바71, 공보 202, 963, 966
나. 헌재 2006. 2. 23. 2004헌마19, 판례집 18-1상, 242, 246
다. 헌재 2004. 10. 28. 2003헌가18, 판례집 16-2하, 86, 95
헌재 2013. 8. 29. 2012헌바168, 공보 203, 1164, 1167
event: 청 구 인 김○권
대리인 법무법인 해냄
담당변호사 김형선 외 4인
당해사건 대법원 2009다28394 건물명도
eventCol1: 청구인|김○권대리인 법무법인 해냄	담당변호사 김형선 외 4인
eventCol3: 당해사건|대법원 2009다28394 건물명도
reason: 1. 사건개요
서울 중구 ○○동 37-6 일대 114 필지는 1979. 11. 22. 건설부고시 제428호로 당시 도시재개발법상 재개발구역으로 지정되고, 1981. 11. 13. 서울특별시 고시 제412호로 사업계획이 결정되었다. 이후 도시 및 주거환경정비법이 시행되어 위 사업은 도시 및 주거환경정비법 제2조 제2호 라목에 따라 도시환경정비사업으로 간주되었으며 회현구역 제5지구 도시환경정비사업(이하 ‘이 사건 정비사업’이라 한다)으로 확정되었다.
청구인은 이 사건 정비사업 구역 내에 토지 및 건물을 소유하면서 거주해 온 사람이다. ○○공제회, ○○건설 주식회사, 김○병이 2006. 5. 8. 이 사건 정비사업 계획에 대하여 서울특별시 중구청장으로부터 사업시행인가를 받고 분양공고를 하자, 청구인은 2006. 7. 28. 전용면적 55평 규모의 공동주택에 관하여 분
양신청을 하였다.
○○공제회는 2007. 11. 1. 서울특별시 중구청장으로부터 자신을 단독 사업시행자로 변경하는 사업시행 변경인가를 받았고, 같은 달 30.경 이 사건 정비사업에 관한 관리처분계획(이하 ‘이 사건 관리처분계획’이라 한다)에 대하여 인가를 받았으며, 서울특별시 중구청장은 2007. 12. 5. 서울특별시 중구 고시 제2007-88호로 청구인의 분양신청 현황이 포함된 이 사건 관리처분계획을 고시하였다.
○○공제회는 2008. 1. 2. 청구인 및 청구인이 소유하는 건물의 임차인들을 공동피고로 하여 도시 및 주거환경정비법 제49조 제6항에 의하여 청구인에 대하여는 토지 및 건물 인도를, 임차인들에 대하여는 퇴거를 구하는 소송을 제기하여 승소하였고(서울중앙지방법원 2008가합73), 청구인 등은 항소한 후 임시수용시설의 설치 등과의 동시이행의 항변을 하였으나 항소기각판결을 선고받았다(서울고등법원 2008나82874). 청구인 등은 상고한 후 상고심 소송 계속 중(대법원 2009다28394) 임시수용시설의 설치 등에 대하여 규정한 도시 및 주거환경정비법 제36조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2011. 11. 24. 위 신청이 기각되자(대법원 2009카기316), 청구인은 2011. 12. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 도시 및 주거환경정비법 제36조 제1항 전체에 대하여 위헌 확인을 구하고 있다. 그런데 청구인은 이 사건 정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자이고, 청구인의 주장요지는 위 조항이 도시 및 주거환경정비법상의 정비사업 중에서도 주거환경개선사업 및 주택재개발사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자에 대해서는 임시수용시설의 설치 등을 사업시행자의 의무로 규정한 반면, 도시환경정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자에 대해서는 이와 같은 규정을 두지 않은 것에 위헌성이 있다는 것이다. 따라서 심판대상을 도시 및 주거환경정비법(2006. 12. 28. 법률 제8125호로 개정된 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제36조 제1항 본문 중 ‘소유자’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부로 한정한다. 심판대상조항(아래 밑줄 친 부분)의 내용은 다음과 같고 관련조항의 내용은 별지 기재와 같다.
[심판대상조항]
도시 및 주거환경정비법(2006. 12. 28. 법률 제8125호로 개정된 것)
제36조(임시수용시설의 설치 등) ① 사업시행자는 주거환경개선사업 및 주
택재개발사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자 또는 세입자에 대하여 당해 정비구역 내ㆍ외에 소재한 임대주택 등의 시설에 임시로 거주하게 하거나 주택자금의 융자알선 등 임시수용에 상응하는 조치를 하여야 한다. 이 경우 사업시행자는 그 임시수용을 위하여 필요한 때에는 국가ㆍ지방자치단체 그 밖의 공공단체 또는 개인의 시설이나 토지를 일시 사용할 수 있다.
3. 청구인의 주장
이 사건 법률조항은 주거환경개선사업 및 주택재개발사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자에 대해서는 임시수용시설의 설치 등을 사업시행자의 의무로 규정한 반면, 도시환경정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자에 대해서는 이와 같은 규정을 두지 않고 있다. 그러나 주거환경개선사업 및 주택재개발사업과 도시환경정비사업은 모두 도시기능의 회복을 위한 정비사업의 일종이고, 정비사업 구역 내에 위치한 주택의 소유자는 당해 정비사업으로 인하여 건물이 철거되어 거주지를 잃게 된다는 점에서 본질적으로 동일하다. 그리고 2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 도시정비법 제30조에 따르면, 도시환경정비사업의 경우에도 임시수용시설을 포함한 주민이주대책을 수립하여야 함에도 불구하고 이 사건 법률조항은 입법의 미비 내지 착오로 인하여 여전히 도시환경정비사업의 경우를 임시수용시설의 설치 의무 대상에서 제외하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 정비사업의 종류에 따라 주택의 소유자에 대한 이주대책의 내용을 달리 정하고 있어 평등원칙에 위반된다.
나아가 이 사건 법률조항은 도시환경정비사업의 시행으로 주택이 철거되어 거주지를 이전하여야 하는 사람들에게 임시수용시설의 설치, 주택자금 융자 알선 등에 관한 권리를 인정하지 않고 있으므로 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상 원칙에 위반되고, 그 외에도 인간다운 생활을 할 권리, 거주이전의 자유를 침해한다.
4. 판  단
가. 이 사건 법률조항의 입법목적 및 입법연혁
(1) 입법목적
도시정비법은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후ㆍ불량 건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는 데 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 도시정비법은 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역 안에서 정비기반시설을 정비하고 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는
사업을 정비사업으로 규정하고 있는바(제2조 제2호 본문), 정비사업은 본질적으로 사업시행자가 종전 주택 등 건축물을 헐고 새로운 건축물을 건설하여 기존 건축물의 소유자에게 재공급하는 것을 목적으로 한다. 따라서 정비사업은 정비사업 구역 내에 거주하거나 영업을 하던 사람들이 사업시행기간 동안 일시적으로 기존의 주거지 등을 떠났다가 정비사업이 완료되면 신축된 건물에 재입주ㆍ재정착하는 것을 전제로 하고 있다. 이는 여타의 공익사업의 경우 공익사업 구역 내에 거주하거나 영업을 하던 사람들이 기존의 주거지 등을 떠나 다른 지역으로 이주하는 형태를 띠는 것과 구별되는 모습이다. 위와 같은 정비사업의 규율 체계 내에서는 정비구역 내에 거주하는 주민들에 대하여 사업시행기간 동안 주거생활의 안정을 보장할 별도의 이주대책이나 주거대책이 필요하고, 원활한 사업진행을 위해서는 주민들의 신속한 이주가 뒷받침되어야 한다.
이 사건 법률조항은 정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자에 대하여 사업시행기간 동안 임시로 거주할 시설을 직접 설치해 주거나 주택자금의 융자 알선 등의 조치를 취할 의무를 당해 정비사업의 시행자에게 부담시킴으로써, 정비구역 내에 거주하는 주민들의 주거의 연속성을 보장하고 주민들의 신속한 이주를 통한 정비사업의 조속한 시행을 촉진하고자 하는 목적을 가지고 있다.
(2) 입법연혁
도시정비법의 전신인 도시재개발법은 1976. 12. 31. 법률 제2968호로 제정되었는데, 당시 동법 제34조에 따르면 재개발사업의 시행자는 재개발구역 내의 거주자를 임시로 다른 시설에 수용할 필요가 있을 때에는 그 인접지역의 시설이나 토지를 임시 사용할 수 있다고 규정하고 있었다.
이후 1995. 12. 29. 법률 제5116호로 개정된 도시재개발법 제27조 제1항에서는 재개발사업의 시행자는 재개발사업의 시행으로 주택이 철거되는 자를 적당한 시설에 임시로 거주하게 하거나 주택자금의 융자 알선 등 임시수용에 상응하는 조치를 취하지 않고서는 재개발사업을 시행할 수 없다고 규정하였고, 이는 도시재개발법이 폐지되기 전까지 유지되었다. 여기서의 ‘재개발사업’은 도시재개발법상의 도심재개발사업, 주택재개발사업, 공장재개발사업을 통칭하는 것이었는데(구 도시재개발법 제2조 제2호 참조), 현행 도시정비법상의 도시환경정비사업은 이 중 도심재개발사업과 공장재개발사업을 통합한 개념이다.
그러나 2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 도시정비법 제36조 제1항에서는 주거환경개선사업 및 주택재개발사업(이하 ‘주거환경개선사업 등’이라 한
다)의 시행자는 당해 정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자를 위한 임시수용시설의 설치 등의 의무를 부담하는 것으로 규정하면서 도시환경정비사업에 대해서는 위와 같은 규정을 두지 아니하였고, 그 후 2006. 12. 28. 법률 제8125호로 개정된 동법 제36조 제1항에서는 주거환경개선사업 등의 시행으로 철거되는 주택의 세입자에 대하여도 위와 같은 의무를 부담하는 것으로 개정되었다.
나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 쟁점의 정리
청구인은 이 사건 법률조항이 평등원칙 및 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상 원칙에 위반되고, 인간다운 생활을 할 권리, 거주이전의 자유를 침해한다고 주장한다. 이 사건 법률조항은 주거환경개선사업 등의 시행으로 철거되는 주택의 소유자에 대해서는 임시수용시설의 설치 등을 사업시행자의 의무로 규정한 반면, 도시환경정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자에 대해서는 이와 같은 규정을 두지 않고 있다는 점에서 평등원칙 위반 여부가 가장 중점적으로 문제되므로 이를 먼저 살펴보고, 뒤이어 청구인의 나머지 주장들에 대하여도 판단한다.
(2) 평등원칙 위반 여부
(가) 심사기준
이 사건 법률조항으로 인한 차별은 주거환경개선사업 등의 사업시행자에게만 임시수용시설의 설치 등의 의무를 부여함에 따른 주택의 소유자에 대한 이주대책이나 주거대책의 보장 수준에 관한 차별로서, 이는 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 부분에 대한 것이 아니다. 정비사업을 비롯한 각종 공익사업을 시행함에 있어 이주대책이나 주거대책의 내용은 원칙적으로 광범위한 입법재량이 인정되는 영역이므로(헌재 2013. 7. 25. 2012헌바71 등 참조), 이 사건에서의 평등원칙 심사는 자의금지원칙에 따른 완화된 심사척도에 의하여야 한다.
이 사건 법률조항이 자의금지원칙에 위반되는지 여부를 심사함에 있어서는, 주거환경개선사업 등과 도시환경정비사업 간에 존재하는 차별 취급이 정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자들에 대하여 사업시행기간 동안 주거의 연속성을 보장하고 주민들의 신속한 이주를 통하여 원활한 사업진행을 도모한다는 이 사건 법률조항의 입법목적의 관점에서 합리적인 이유가 있는지 여부를 중심으로 살펴본다.
(나) 판단
1) 도시정비법 제2조 제2호 각 목은 정비사업의 종류로 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비사업 등을 열거하고 있는데, 도시환경정비사업을 제외한 나머지 정비사업은 모두 주택이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업이다. 그 중에서도 이 사건 법률조항에 규정된 주거환경개선사업 등은 공통적으로 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업(도시정비법 제2조 제2호 가목 및 나목 참조)인 반면, 도시환경정비사업은 정비사업 중 유일하게 상업지역ㆍ공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도시기능의 회복이나 상권 활성화 등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위한 사업(도시정비법 제2조 제2호 라목 참조)이라는 근본적인 차이가 있다.
이처럼 주거환경개선사업 등의 경우 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 데다 주택의 규모도 영세한 지역에서 주거환경을 개선한다는 사업의 취지상 다수 주민의 이주대책이나 주거대책이 필수적으로 수반되지만, 도시환경정비사업의 경우 사업이 시행되는 지역과 목적을 고려할 때 그러한 대책이 반드시 수반되어야 하는 것은 아니다. 정비사업의 시행기간 동안 당해 사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자들의 주거 안정을 도모하기 위하여 사업시행자에게 임시수용시설의 설치 등의 의무를 부과할 필요성 내지 당위성은 다수 주민의 이주가 필연적으로 뒤따르는 주거환경개선사업 등에서 훨씬 크다. 또한 기존에 상가 또는 업무용 건물들이 밀집한 지역에서 이를 헐고 이루어지는 도시환경정비사업의 경우에는 사업이 완료되더라도 주로 신축 상가나 업무용 건물에의 재입주ㆍ재정착이 이루어질 것이고, 주거환경개선사업 등과 비교하였을 때 상대적으로 신축 주택에의 재입주ㆍ재정착의 가능성이 낮다는 측면을 고려하면, 이 사건 법률조항에서 정한 사업시행기간 동안의 임시적인 이주대책이나 주거대책과 도시환경정비사업과의 연관성이나 긴밀성은 상대적으로 약하다.
2)나아가 이 사건 법률조항은 주거환경개선사업 등의 경우 소규모 부동산의 소유자가 많은 주택밀집지역에서 시행되므로 주민들의 신속한 이주를 유도함으로써 사업시행자와 기존 주민들 간의 이주대책이나 주거대책과 관련된 분쟁의 소지를 줄이고 원활한 사업진행을 도모한다는 공익적인 측면도 있다. 그런데 이와 달리 도시환경정비사업은 소유자가 수백 명씩 존재하는 주택밀집지역이 아닌 상업지역ㆍ공업지역 등으로서 대체로 소수의 대토지 소유자와 몇몇의 소필지 소유자가 존재하는 지역에서 비교적 소규모로 진행되고, 도시정비법 제8조 제3항은 도시환경정비사업의 이러한 특성을 반영하여 신속하고 원활
한 사업진행이 가능하도록 조합 방식이 아닌 토지 등 소유자 방식도 가능하도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 도시환경정비사업에 있어 위와 같은 측면에서의 공익 달성의 효과는 주거환경개선사업 등에 비해 미미하다.
3)따라서 임시수용시설의 설치 등을 사업시행자의 의무로 규정한 것과 관련하여 주거환경개선사업 등과 도시환경정비사업을 달리 취급하는 데에는 합리적인 이유가 있다.
4)한편, 2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 도시정비법 제30조 제3호는 사업시행자가 사업시행계획서에 포함하여야 할 사항의 하나로 ‘임시수용시설을 포함한 주민이주대책’을 규정하였는데, 동법 제30조 단서는 도시환경정비사업의 경우에는 이를 포함하지 아니할 수 있다고 규정하였다. 그러나 이후 2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정된 동법 제30조 단서는 도시환경정비사업이라도 기존 건축물에 주택이 포함되어 있는 사업의 경우에는 제3호의 내용을 포함하여야 한다고 규정하였고, 2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 동법 제30조는 위 단서를 삭제하여 정비사업의 종류를 불문하고 모든 사업시행자는 ‘임시수용시설을 포함한 주민이주대책’이 포함된 사업시행계획서를 작성하여야 하는 것으로 규정하고 있다. 위와 같은 도시정비법 제30조 제3호의 개정 내용 등에 비추어, 청구인은 도시환경정비사업의 경우에도 임시수용시설의 설치에 관한 내용을 사업시행계획서에 포함시키도록 되어 있음에도 불구하고, 이 사건 법률조항은 여전히 도시환경정비사업의 시행자에게 임시수용시설의 설치 등의 의무를 부과하지 않고 있어 입법의 미비 내지 착오가 있고, 이는 결국 위헌이라는 취지로 주장한다.
그러나 도시환경정비사업의 경우 상업지역ㆍ공업지역 등에서 이루어진다는 특성상 그 사업구역 내에 주택이 존재할 가능성은 낮다는 점을 감안하면, ‘임시수용시설을 포함한 주민이주대책’을 사업시행계획서에 포함시킬 것을 규정하였다고 하여 반드시 모든 사업시행자가 임시수용시설의 형태로 이주대책이나 주거대책을 수립하여야 하는 것으로 보기는 어렵다. 한편, 도시환경정비사업의 시행자도 순환정비방식으로 사업을 시행할 경우 사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자가 임시로 거주할 주택을 마련할 수 있고(도시정비법 제35조 참조), 국민임대주택의 사업주체로부터 도시환경정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자를 위한 국민임대주택을 제공받을 수 있는 등(주택공급에 관한 규칙 제33조 제1항 참조), 도시환경정비사업구역 내에 주택이 존재할 경우 당해 주택의 소유자를 위한 임시수용시설 관련 입법도 마련되어 있다. 이러한
점들에 비추어보면, 이 사건 법률조항은 주거환경개선사업 등의 경우 주민들의 대규모 이주대책이 명백하게 요구된다는 특성을 고려하여 임시수용시설의 설치 등을 제공할 것을 사업시행자의 의무로 규정한 반면, 주거환경개선사업 등과 본질적으로 차이가 있는 도시환경정비사업의 경우에는 위와 같은 의무의 부과라는 형태로 입법을 하지 않은 것으로 해석할 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항에 입법의 미비 내지 착오가 있다는 점을 근거로 한 이 사건 법률조항의 위헌 주장은 받아들일 수 없다.
(다) 소결
그렇다면 입법자가 주거환경개선사업 등과는 달리 도시환경정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자를 위한 임시수용시설의 설치 등을 사업시행자의 의무로 규정하지 않았다고 하더라도, 이는 각 정비사업의 시행지역과 성격 내지 목적 등을 반영한 합리적인 차별이므로, 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위반된다고 할 수 없다.
(3) 청구인의 나머지 주장에 대한 판단
(가) 헌법 제23조 제3항 위반이라는 주장
청구인은 이 사건 법률조항이 도시환경정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자에게는 임시수용시설이나 주택자금의 융자 알선 등 임시수용에 상응하는 조치를 제공받을 권리를 인정하지 않고 있어 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상 원칙에 위반된다는 취지로 주장한다.
도시정비법상 관리처분계획의 인가 및 이에 따른 이전고시 등의 절차를 거쳐 신(新) 주택이나 대지를 분양한 경우, 구(舊) 주택이나 대지에 관한 권리는 권리자의 의사에 관계없이 신 주택이나 대지에 관한 권리로 교환ㆍ변경되어 공용환권된 것이라 할 것인바(대법원 2009. 6. 23. 선고 2008다1132 판결 참조), 권리의 교환ㆍ변경이라는 개념상 헌법 제23조 제3항의 수용ㆍ사용ㆍ제한과는 구별된다.
가사 헌법 제23조 제3항에 따른 보상이 문제될 수 있다고 하더라도, 이주대책이나 주거대책의 실시 여부 및 그 내용을 어떻게 정할 것인지는 입법자의 입법정책적 재량의 영역에 속한다(헌재 2013. 7. 25. 2012헌바71 등 참조). 그런데 앞서 살펴 본 바와 같이 임시수용시설의 설치 등과 관련하여 주거환경개선사업 등과 도시환경정비사업을 달리 취급하는 데에는 합리적인 이유가 있으므로, 이 사건 법률조항이 도시환경정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자를 위하여 임시수용시설의 설치 등의 이주대책이나 주거대책을 수립할 것을
규정하지 않았다고 하여 정당한 보상 원칙에 위반되는 것이라 할 수 없다.
(나) 인간다운 생활을 할 권리가 침해되었다는 주장
청구인은 이 사건 법률조항이 공공사업의 시행에 필요한 주택을 제공하여 생활의 근거를 상실하게 되는 사람들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 주장한다.
헌법 제34조 제1항에 따른 인간다운 생활을 할 권리는 사회권적 기본권의 일종으로서 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 권리를 의미한다(헌재 2013. 8. 29. 2012헌바168 등 참조). 그런데 도시환경정비사업의 시행으로 인하여 철거되는 주택의 소유자를 위하여 사업시행기간 동안 거주할 임시수용시설을 설치하는 것은 국가에 대하여 최소한의 물질적 생활을 요구할 수 있는 인간다운 생활을 할 권리의 향유와 관련되어 있다고 할 수 없다. 또한, 청구인과 같은 주택의 소유자는 정비사업에 의하여 건설되는 주택을 자신의 선택에 따라 분양받을 수 있는 우선적 권리를 향유하게 되고, 정비사업의 완료 후에는 종전보다 주거환경이 개선된 기존의 생활근거지에서 계속 거주할 수 있으므로 청구인의 주장처럼 생활의 근거를 상실하는 것도 아니다. 그렇다면 이 사건 법률조항이 인간다운 생활을 할 권리를 제한하거나 침해한다고 할 수 없다.
(다) 거주이전의 자유가 침해되었다는 주장
청구인은 이 사건 법률조항으로 인하여 자신의 의사에 반하여 거주를 이전하게 된 사람들의 거주이전의 자유가 침해되었다고 주장한다.
그런데 헌법 제14조가 규정하고 있는 거주이전의 자유는 공권력의 간섭 없이 자유롭게 일시적으로 머물 체류지와 생활의 근거되는 거주지를 정하고, 체류지와 거주지를 변경할 목적으로 자유롭게 이동할 수 있는 자유를 내용으로 하는바(헌재 2004. 10. 28. 2003헌가18 등 참조), 청구인은 관리처분계획의 고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자는 종전의 토지 또는 건축물을 사용하거나 수익할 수 없다고 규정한 도시정비법 제49조 제6항에 따라 이 사건 관리처분계획의 고시로 인하여 거주지를 이전하여야 했던 것이지, 이 사건 법률조항이 도시환경정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자에 대해서는 임시수용시설의 설치 등을 사업시행자의 의무로 규정하지 않았기 때문에 거주지를 이전하여야 했던 것이 아니다. 더욱이 청구인은 이 사건 정비사업과 관련하여 스스로 공동주택의 분양신청을 하였으므로, 당연히 일시적인 주거지의 변화를 예측할 수 있고 또 감수하여야 하는 상황이라는 점을 고려하면,
이 사건 법률조항이 거주이전의 자유를 제한하거나 침해한다고 볼 수 없다.
5. 결  론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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seriesInfo: 1
pages: 420~434
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20140327
eventType: 헌바